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Bruxelles, le 28.7.2006

SEC(2006) 1041

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Analyses d’impact succinctes concernant le paquet sur les améliorants alimentaires {COM(2006) 428 final}{SEC(2006) 1040}

TABLE DES MATIÈRES

Analyses d’impact succinctes concernant le paquet sur les améliorants alimentaires, composé des documents suivants : 3

1. Introduction 3

2. Additifs alimentaires 3

2.1. Maintien du statu quo 4

2.2. Action non législative 4

2.3. Déréglementation dans le domaine des additifs 4

2.4. Action législative 5

3. Enzymes alimentaires 6

3.1. Maintien du statu quo 6

3.2. Action non législative 7

3.3. Action législative 7

4. Arômes 8

4.1. Maintien du statu quo 8

4.2. Action non législative 8

4.3. Déréglementation dans le domaine des arômes 9

4.4. Modification de la directive 88/388/CEE du Conseil 9

4.5. Action législative (proposition de nouveau règlement) 10

5. Conclusion 11

Analyses d’impact succinctes

concernant le paquet sur les améliorants alimentaires,composé des documents suivants :

( un projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les additifs alimentaires ( SANCO/802/2006 rév. 3 ) ;

( un projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les enzymes alimentaires et modifiant la directive 83/417/CEE du Conseil, le règlement (CE) n° 1493/1999 du Conseil, la directive 2000/13/CE et la directive 2001/112/CE du Conseil ( SANCO/804/2006 rév. 4 ) ;

( un projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux arômes et à certains ingrédients alimentaires possédant des propriétés aromatisantes qui sont destinés à être utilisés dans et sur les denrées alimentaires et modifiant le règlement (CEE) n° 1576/89 du Conseil, le règlement (CEE) n° 1601/91 du Conseil, le règlement (CE) n° 2232/96 et la directive 2000/13/CE ( SANCO/813/2006 rév. 3 ) ;

( un projet de proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une procédure d’autorisation uniforme pour les additifs, enzymes et arômes alimentaires (SANCO/814/2006).

INTRODUCTION

Ce dispositif s'inscrit dans le programme de simplification de la Commission: il vise non seulement à introduire une harmonisation dans les différents domaines couverts, mais à favoriser la cohérence entre ceux-ci. Il est structuré en trois propositions verticales. Cela étant, les aspects communs ont été développés de manière cohérente, et une proposition supplémentaire établit une procédure commune unique pour l'autorisation des substances concernées. Les possibilités présentées ci-dessous ont été envisagées pour chacun des différents domaines.

ADDITIFS ALIMENTAIRES

Incidences environnementales

Aucune des mesures envisagées n’est susceptible d’avoir de répercussions environnementales, car les activités du secteur concerné s’inscrivent dans la transformation secondaire ou tertiaire de denrées alimentaires. Les additifs sont déjà facilement accessibles et couramment utilisés.

Maintien du statu quo

Incidences économiques

Le processus de modification des autorisations d’additifs continuerait de faire l’objet d’une longue procédure de codécision, sans compter le temps nécessaire aux États membres pour appliquer ces autorisations. Ce facteur resterait, dans le secteur agroalimentaire, un obstacle à l’innovation et, donc, une entrave aux développements technologiques.

Incidences sociales

L’EFSA ne serait pas tenue de réévaluer tous les additifs actuellement autorisés, et les consommateurs ne retireraient aucun avantage de contrôles supplémentaires concernant l’utilisation d’additifs dans les additifs et les enzymes alimentaires.

Action non législative

Incidences économiques

Le processus de modification des autorisations d’additifs continuerait de faire l’objet d’une longue procédure de codécision, sans compter le temps nécessaire aux États membres pour appliquer ces autorisations. Ce facteur resterait, dans le secteur agroalimentaire, un obstacle à l’innovation, et donc une entrave aux développements technologiques. Les États membres et les parties prenantes devraient s’entendre sur l’élaboration d’un code de bonnes pratiques concernant l’utilisation d’additifs dans les additifs et les enzymes.

Incidences sociales

Les consommateurs ne retireraient aucun avantage d’une garantie accrue concernant la sécurité des aliments.

Déréglementation dans le domaine des additifs

Incidences économiques

La déréglementation est susceptible de déboucher sur la réalisation, dans les États membres, de différentes évaluations de risques pour les additifs. Les États membres pourraient également prévoir des procédures d’autorisation différentes. Une telle mesure aurait donc des répercussions sur la charge administrative des autorités compétentes des États membres du fait de ce travail supplémentaire. Elle engendrerait également une charge administrative considérable pour les fabricants d’additifs alimentaires, qui seraient tenus d’adresser une demande d’autorisation distincte à tous les États membres dans lesquels ils souhaitent utiliser un additif donné. L’industrie agroalimentaire et le commerce international subiraient également des conséquences.

Incidences sociales

Bien que les principes généraux du droit relatif aux aliments soient applicables, une déréglementation dans le domaine des additifs pourrait entraîner une dégradation de la protection des consommateurs eu égard aux additifs alimentaires. Cet effet est susceptible de découler des différences entre les États membres quant à la rigueur des évaluations de risques réalisées, conjuguées aux éventuelles différences d’interprétation de ces évaluations. Les divergences qui en résulteraient concernant l’autorisation d’additifs compliqueraient également les procédures d’estimation et de comparaison de la consommation d’additifs autorisés dans l’Union européenne et dans les divers États membres, où les aliments importés seraient soumis à différentes autorisations concernant les additifs.

Action législative

Le droit relatif aux additifs est déjà harmonisé dans la Communauté européenne et, par conséquent, de nombreux aspects de l’action législative proposée auront une incidence limitée. Cette action concernera toutefois tous les fabricants d’additifs alimentaires et aura des conséquences pour l’industrie agroalimentaire.

Incidences économiques

L’introduction de la comitologie pour l’autorisation d’additifs aura des retombées favorables sur l’industrie agroalimentaire, grâce à la rapidité accrue des procédures d’autorisation de nouveaux additifs. Cette mesure est susceptible de stimuler l’investissement dans le développement de nouveaux additifs en supprimant une part importante des retards actuellement associés à la réalisation des bénéfices de l’innovation. L’extension du champ d’application aux additifs contenus dans les additifs et les enzymes, à la suite de laquelle certaines nouvelles substances pourraient être soumises à autorisation, aura des répercussions économiques; toutefois le nombre de ces substances devrait être faible. La mise à jour des fiches techniques et les modifications mineures apportées à l’étiquetage par suite de la suppression des enzymes du champ d’application exerceront également une légère influence. Il s’agit toutefois de dépenses exceptionnelles, dont les effets devraient se dissiper grâce à des périodes transitoires adéquates prévoyant un délai suffisant d’adaptation à ces changements. Ces derniers ne devraient pas influer sur le prix des produits vendus aux consommateurs.

Incidences sociales

Les consommateurs bénéficieront de garanties accrues concernant la composition et la sécurité des aliments qu’ils achètent. Les organisations de consommateurs ont cependant exprimé leur inquiétude quant à l’introduction de la comitologie, qui est susceptible de réduire la transparence globale du processus en restreignant l’ampleur de l’examen et des débats dont les autorisations font actuellement l’objet au sein du Parlement européen. Le recours à la comitologie est toutefois pertinent, car la législation sur les additifs alimentaires est l’un des rares domaines du droit relatif aux aliments où la codécision reste requise pour des modifications essentiellement techniques. Les besoins des consommateurs et les avantages technologiques demeureront, dans le contexte de la procédure de comitologie, des paramètres essentiels pris en compte par les représentants des États membres lors de l’examen des autorisations. Outre les procédures formelles de comitologie et la publication systématique sur l’internet de l’ordre du jour des réunions des comités permanents, d’autres méthodes de consultation vont être maintenues. Parmi celles-ci figure l’examen des propositions de modification de la législation par des groupes d’experts ou dans d’autres structures de dialogue auxquelles des organisations de consommateurs et d’autres parties prenantes sont habituellement invitées.

ENZYMES ALIMENTAIRES

Les incidences prévues des différentes solutions possibles sont de nature économique et sociale. Ces différentes solutions ne devraient avoir aucune répercussion sur l’environnement, étant donné que l’industrie concernée – l’industrie alimentaire – intervient dans la transformation secondaire et tertiaire des produits alimentaires. Les enzymes sont déjà largement utilisées.

Maintien du statu quo

Incidences économiques

L’insécurité juridique actuelle, due aux divergences d’approches réglementaires entre les États membres, subsisterait, de même que les distorsions du marché existantes dans le commerce des enzymes alimentaires. Les producteurs d’enzymes continueraient à introduire une demande d’autorisation pour une même enzyme dans plusieurs États membres, ce qui représente une charge administrative et financière pour l’industrie.

Incidences sociales

Des divergences entre les États membres dans la perception des risques, l’évaluation de la sécurité et la réglementation des enzymes alimentaires entraîneraient différents niveaux de protection des consommateurs. Les enzymes produites par des OGM, auxquelles le règlement 1829/2003 ne s'applique pas, telles que les enzymes microbiennes, ne feraient pas l'objet d'une évaluation de sécurité.

Action non législative

Incidences économiques

L’autoréglementation serait gage de flexibilité ; cependant, l’emploi des enzymes alimentaires est déjà réglementé respectivement par le droit communautaire et par la législation nationale, selon qu’elles sont utilisées en tant qu’additifs alimentaires ou qu’auxiliaires technologiques. Il pourrait en résulter une situation contradictoire et déroutante pour le secteur, qui entraînerait des répercussions négatives sur le plan économique.

Incidences sociales

Une évaluation de sécurité non réalisée par un organisme indépendant ne bénéficierait pas du même degré d’acceptation par la population. Les procédures intégrées dans un système d'autoréglementation n'auraient qu'une transparence limitée. Un flou juridique induirait une perte de confiance des consommateurs, particulièrement en ce qui concerne les enzymes obtenues à partir d’OGM.

Action législative

Incidences économiques

L’harmonisation de l’évaluation de sécurité et de l'autorisation des enzymes alimentaires pourrait entraîner des investissements initiaux plus élevés, avant l’introduction de ces enzymes sur le marché, en raison du coût de l’autorisation, qui devrait être de l’ordre de 150 000 à 250 000 euros par enzyme. Cependant, certains États membres disposent déjà de procédures d’autorisation engendrant des coûts similaires pour les entreprises qui commercialisent leurs produits dans ces pays. Si cette proposition est adoptée, l’industrie bénéficiera d’une procédure communautaire harmonisée, comportant des échéances bien définies, au lieu de multiples procédures nationales.

La proposition prévoit une dispense d’étiquetage pour les enzymes alimentaires utilisées en tant qu’auxiliaires technologiques. En ce qui concerne les enzymes alimentaires utilisées de la même manière que les additifs alimentaires, pour exercer une fonction technologique dans la denrée alimentaire finale, l’étiquetage doit préciser leur fonction (par exemple stabilisant, etc.) et leur nom spécifique. Cette disposition ne devrait pas avoir d’incidence économique sur les entreprises dans la mesure où seul un nombre limité d'enzymes (seulement deux actuellement et pas plus d'une douzaine dans le futur) devraient être étiquetées. Elle n’implique pas de changement notable par rapport à la situation actuelle.

Cette proposition n’aura qu’une incidence très limitée sur les ménages. Bien que les coûts de l’évaluation semblent élevés, il est peu probable qu’ils entraînent des hausses sensibles du prix payé par les consommateurs pour les denrées alimentaires.

Incidences sociales

Le système global d’évaluation de la sécurité des enzymes alimentaires proposé devrait avoir des effets positifs sur la santé publique et la confiance des consommateurs.

ARÔMES

Les incidences prévues des différentes solutions possibles sont de nature économique et sociale. Ces différentes solutions ne devraient avoir aucune répercussion sur l’environnement, étant donné que l’industrie concernée – l’industrie alimentaire – intervient dans la transformation secondaire et tertiaire des produits alimentaires. Les arômes sont déjà largement utilisés.

Maintien du statu quo

Incidences économiques

La situation économique subira des effets négatifs.

( Les nouvelles évolutions technologiques ne sont pas encouragées.

( Des dispositions claires tenant compte des dernières évolutions scientifiques et technologiques sont nécessaires pour éviter les entraves aux échanges commerciaux avec les pays tiers.

L’industrie européenne risquerait de perdre sa position de pointe sur le marché mondial.

Incidences sociales

La santé des consommateurs n’est pas bien protégée :

( les teneurs maximales applicables aux substances toxicologiquement préoccupantes ne tiennent pas compte des avis scientifiques les plus récents ;

( les teneurs maximales applicables aux substances toxicologiquement préoccupantes qui sont présentes dans les denrées alimentaires et les boissons en général ne permettent pas un contrôle fondé sur les risques.

La demande des consommateurs visant à ce que l’étiquetage fournisse plus d’informations n’est pas satisfaite.

Action non législative

Incidences économiques

Il existe actuellement une législation sur les arômes. Les lignes directrices ne peuvent ignorer la législation en vigueur, sous peine de créer une situation conflictuelle et déroutante pour le secteur, qui entraînerait des répercussions négatives sur le plan économique.

Incidences sociales

Des lignes directrices risqueraient d’être en conflit avec la législation existante et ne constituent donc pas le moyen le plus efficace de protéger la santé du consommateur. L’existence d’un flou juridique amenuisera la confiance des consommateurs dans l’utilisation des arômes.

Déréglementation dans le domaine des arômes

Incidences économiques

Une déréglementation pourrait aboutir à ce que chaque État membre arrête ses propres dispositions d’exécution. Comme la perception des risques pourrait être différente d’un État membre à l’autre, une telle situation nuirait au bon fonctionnement du marché intérieur.

Incidences sociales

Les démarches divergentes adoptées par les États membres dans le domaine de l’évaluation de la sécurité mettront le consommateur devant une situation confuse, caractérisée par des niveaux de protection différents, et entraîneront une perte de confiance dans certains États membres et dans le marché intérieur.

Modification de la directive 88/388/CEE du Conseil

Incidences économiques

L’introduction des modifications nécessaires dans la directive actuelle aurait des effets bénéfiques sur le plan économique, comme expliqué au point 5. Les modifications des annexes I et II, ainsi que d’autres dispositions visant la protection de la santé publique et des échanges commerciaux, devraient toujours faire l’objet d’une procédure de codécision. Cependant, la gestion d’une liste positive de quelque 2 600 substances aromatisantes destinées à être utilisées dans et sur les denrées alimentaires exige une procédure d’autorisation plus efficace. Le volume des changements nécessaires pourrait aboutir à une législation manquant de clarté.

Incidences sociales

La mise en place d’un système global d’évaluation de la sécurité des arômes, l’adaptation des teneurs maximales en substances toxicologiquement préoccupantes à la lumière des avis scientifiques les plus récents ainsi que la possibilité de contrôler ces substances dans les denrées alimentaires présentant le risque le plus élevé devraient avoir des effets positifs sur la santé publique.

Action législative (proposition de nouveau règlement)

Incidences économiques

Incidences sur les exigences administratives imposées aux entreprises :

( La suppression de la distinction entre les substances aromatisantes identiques aux naturelles et les substances artificielles, obtenues, les unes comme les autres, par synthèse chimique, allégera les exigences administratives en harmonisant les dispositions en vigueur dans tous les États membres.

( La mise en conformité avec les changements proposés dans le domaine de l’étiquetage des arômes entraînera un surcroît de travail. Celui-ci sera toutefois temporaire et prendra fin lorsque les étiquettes seront conformes aux nouvelles dispositions. De plus, l’effort à fournir est limité en comparaison de la transparence accrue qui en résultera, jugée positive par le consommateur.

( Dans le but de limiter le travail à accomplir et les coûts à supporter, il est proposé d’instaurer une période de transition pour l’adaptation aux nouvelles règles d’étiquetage.

Incidences sur l’innovation et la recherche :

( Les dispositions particulières relatives à l’utilisation et à l’autorisation des arômes précisent quand il est nécessaire d’évaluer la sécurité de ceux-ci. Certains arômes sont, par définition, dispensés d’évaluation. Le secteur pourra ainsi estimer avec plus d’exactitude les coûts de développement des nouveaux arômes.

( La proposition précise aussi la nature des préparations admises à porter la mention « naturel » sur leur étiquetage. Cet aspect est important pour la mise au point et la production ultérieures de nouveaux arômes naturels.

( La création de la catégorie « autres arômes » est jugée positive pour l’innovation et la recherche. Si de nouvelles catégories d’arômes sont élaborées, elles pourront être autorisées, pour autant que leur sécurité ait été évaluée.

Incidences sur les ménages :

( Le consommateur sera mieux informé de la nature des arômes présents dans les denrées alimentaires.

( Le règlement proposé ne devrait pas avoir d’incidence sur les prix des denrées alimentaires.

Incidences sur les pays tiers et les relations internationales :

( La proposition harmonisera davantage la législation relative aux arômes, créera un marché uniforme au sein de l’UE et apportera de la prévisibilité aux importateurs.

( L’harmonisation de la législation relative aux arômes mettra l’Union européenne dans une position plus avantageuse lorsqu’elle négociera avec les pays tiers l’introduction d’arômes dans le système du Codex Alimentarius.

( La Communauté européenne sera en mesure de maintenir sa position de pointe en tant que producteur et concepteur d’arômes.

Incidences sur les pouvoirs publics :

( Les contrôles réalisés par les États membres gagneront en efficacité car ils se concentreront sur les denrées alimentaires qui contribuent le plus à la consommation de substances toxicologiquement préoccupantes.

( Il faudra adapter la législation nationale dans les pays qui n’autorisent l’adjonction de substances aromatisantes naturelles ou identiques aux naturelles qu’à certaines catégories de denrées alimentaires. Néanmoins, cette simplification aura pour effet d’alléger les charges administratives.

( Les États membres craignent que des ressources supplémentaires soient nécessaires pour suivre la consommation des substances inscrites sur la liste de l’annexe II et des substances soumises à des restrictions d’utilisation. Ce suivi est toutefois essentiel pour garantir que le règlement protège efficacement la santé des consommateurs.

( Les États membres ne nous ont pas fourni d’informations sur les ressources dont ils ont besoin. Il est possible de réduire sensiblement les conséquences du suivi spécifique de la consommation d’arômes en associant ce suivi à celui que prévoit déjà la législation communautaire pour la consommation des additifs.

Incidences sociales

La mise en place d’un système global d’évaluation de la sécurité des arômes à l’échelon communautaire devrait avoir des effets positifs sur la santé publique.

Le contrôle des teneurs maximales en substances toxicologiquement préoccupantes se concentrera sur les denrées alimentaires présentant le risque le plus élevé, augmentant ainsi l’efficacité de la protection de la santé des consommateurs.

Les conclusions tirées du suivi de la consommation pourront être utilisées pour adapter la législation lorsqu'il s'avérera que la consommation pose un problème de sécurité.

CONCLUSION

Ces analyses d’impact mènent à la conclusion que le meilleur moyen d’atteindre les objectifs consiste en une action législative.