Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 93/6/CEE du Conseil sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit» () (98/C 19/04)

En date du 25 juin 1997, le Conseil européen a décidé, en vertu des articles 57, paragraphe 2, et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 octobre 1997 (rapporteur: M. Levitt).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 106 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. Objet de la directive sur l'adéquation des fonds propres et de sa modification

1.1.1. La directive du Conseil 93/6/CEE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit (en abrégé: DAF) harmonise les exigences de capital applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement en ce qui concerne les positions de leurs portefeuilles de négociation qui sont soumises à des risques de marché. Le risque de marché est le risque de pertes résultant de fluctuations des prix du marché. La DAF expose la méthode à appliquer dans le calcul des exigences de capital relatives à la couverture des positions sur titres obligataires, sur taux d'intérêt, sur titres de propriété, sur devises et sur les produits financiers qui en sont dérivés. La directive définit également la nature des fonds propres qui doivent être détenus pour répondre à ces exigences.

1.1.2. Avec la directive du Conseil 93/22/CEE concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, cette directive constitue le fondement de la coordination des règles prudentielles pour les activités d'investissement, laquelle permet la reconnaissance mutuelle de l'agrément des autorités nationales. Ces deux directives, ainsi que les directives se rapportant spécifiquement aux établissements de crédits et aux compagnies d'assurance, constituent le fondement du Marché unique des services financiers.

1.1.3. La DAF a été adoptée à un moment où des négociations visant à harmoniser les exigences de capital pour couvrir les risques de marché étaient en cours dans de plus larges enceintes internationales. Il avait été prévu à l'époque que l'on serait peut-être obligé de modifier la DAF en conséquence (art. 14). En janvier 1996, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a publié une modification de l'accord de 1988 sur le capital pour y intégrer les risques de marché.

1.1.4. La DAF invitait également la Commission (art. 13) à proposer des exigences de capital pour les positions de négociations de produits de base et pour les instruments dérivés sur produits de base. La modification de 1996 à l'accord sur les fonds propres traite également des exigences de capital en ce qui concerne de telles positions.

1.1.5. La proposition visant à modifier la directive 93/6/CEE est conçue pour adapter le régime de l'UE en matière d'adéquation des fonds propres à ce qui a maintenant été convenu par les instances de contrôle bancaire des G10 et, sous réserve des éléments indiqués au chapitre 3 ci-après, la proposition de la Commission suit l'amendement à l'accord de Bâle dans ses aspects essentiels.

1.1.6. Le CES, dans son avis favorable concernant la proposition initiale de DAF présentée en 1990 par la Commission, a retenu trois principes directeurs pour juger la proposition:

- la directive devrait créer un terrain d'action mettant, en gros, à égalité les banques et les entreprises non bancaires opérant sur le marché des valeurs mobilières;

- la directive devrait renforcer - ou au moins ne pas affaiblir - l'intérêt de l'UE comme place financière;

- la directive ne devrait pas restreindre l'accès aux marchés financiers, ni étouffer la concurrence, l'innovation et le choix du consommateur.

1.1.7. De plus, le CES a noté - par rapport aux exigences de fonds propres résultant de la DAF - que ces exigences devraient être aussi cohérentes que possible, du point de vue technique, avec les instruments de contrôle des risques qui existent déjà dans les établissements concernés.

1.1.8. Ces critères indicatifs restent valables pour l'analyse de la proposition actuelle.

1.2. Établissements concernés

La directive proposée s'appliquera aux entreprises d'investissement et aux établissements de crédit.

1.3. Résumé de la directive de modification

1.3.1. La proposition comporte trois éléments:

- des modifications visant à permettre aux entreprises, sous réserve de sauvegardes rigoureuses, d'utiliser des modèles statistiques internes pour calculer leurs exigences de capital par rapport aux risques de marché, plutôt que la méthode normalisée décrite aux annexes I, II, III, et VII. En particulier, il est proposé une nouvelle annexe VIII;

- des modifications visant à intégrer dans la DAF les risques liés aux produits de base, et notamment une nouvelle annexe VII. L'or, cependant, sera traité comme les devises et des modifications, notamment, à l'annexe III de la DAF sont proposées afin de permettre qu'il en soit ainsi;

- une modification visant à rectifier une anomalie involontaire de la DAF qui fait que l'émission d'un emprunt subordonné exclut automatiquement que les titres de propriété de l'émetteur puissent faire partie d'un portefeuille remplissant les conditions pour une pondération réduite spécifique de 2 %, même s'il s'agit d'un émetteur de premier ordre.

1.3.2. Les deux premières de ces modifications sont les plus significatives et reprennent les propositions du Comité de Bâle sur le risque de marché. Ces modifications sont analysées en détail ci-après. Conformément aux motivations de la directive de 1993, cette proposition permet de faire entrer les risques de marché, tels qu'ils sont évalués sur base des dispositions des nouvelles annexes VII et VIII, dans la définition étendue des fonds propres qui a été inaugurée par la proposition de 1993.

2. Observations générales

2.1. Pourquoi il y a lieu de modifier la DAF

2.1.1. Certaines banques et entreprises d'investissement utilisent déjà des modèles internes pour mieux comprendre les risques auxquels elles sont exposées et pour asseoir sur de meilleures bases la maîtrise des risques et la gestion du capital économique de l'entreprise. En autorisant l'utilisation de modèles pour les besoins du calcul des exigences réglementaires de capital de l'application de la réglementation, l'on encouragerait les entreprises à perfectionner leur compréhension et leur maîtrise des risques auxquels elles sont exposées, et cela serait dans l'intérêt de tous. Il s'agit là d'un point important en faveur des autorités de contrôle, des épargnants et des actionnaires, car un certain nombre de scandales financiers ont récemment mis au jour les insuffisances des hautes directions dans leur compréhension et leur maîtrise des risques du marché.

2.1.2. Cette question concerne également la concurrence. L'Amendement à l'accord de Bâle sur les fonds propres prendra pleinement effet à compter de la fin de 1997. A partir de ce moment, les banques qui relèvent de compétences autres que celle de l'Union européenne seront en mesure d'utiliser des modèles pour calculer les exigences de capital par rapport aux risques de marché. Si la DAF de 1993 n'empêche pas les entreprises d'utiliser ces modèles pour les besoins du calcul des exigences réglementaires de capital, c'est à la condition qu'il en résulte une exigence de capital ne pouvant être moins élevée que celle définie aux termes de la méthode normative créée par la DAF. La réponse à la question de savoir si pour un établissement qui utilise des modèles internes, l'exigence de capital sera ou non plus faible que sous l'empire de la DAF de 1993 dépendra de la nature des positions de cet établissement, mais l'on s'attend à ce que les exigences de capital soient moindres dans certains cas. Cette réduction ne correspond pas à un abaissement des normes, mais traduit, de la part des autorités de contrôle, la reconnaissance du fait que des modèles bien conçus (et les autorités nationales seront tenues d'appliquer des critères stricts avant de donner leur agrément à leur utilisation) permettent aux banques et aux entreprises d'investissement d'être mieux à même d'appréhender, de maîtriser et de réduire les risques économiques et financiers auxquels elles sont exposées. Cela poussera des établissements à investir fortement dans le développement et la mise en oeuvre de modèles ainsi que dans l'information et les procédés de gestion qu'ils nécessitent. Mais les bénéfices potentiels - meilleures compréhension et maîtrise des risques et la possibilité d'une exigence de capital plus exactement adaptée aux risques véritables - sont également significatifs. Toutefois, comme les États membres doivent appliquer au moins les exigences minimales fixées par les directives de l'Union européenne, de nombreuses entreprises de l'Union européenne ne seront pas encouragées à utiliser des modèles internes pour calculer des exigences de capital jusqu'au moment où la DAF aura été modifiée pour le permettre.

2.1.3. Cela a deux conséquences qui, l'une et l'autre, sont significatives pour l'UE et ses entreprises:

- certaines entreprises de l'Union européenne risquent de subir un désavantage concurrentiel vis-à-vis des entreprises de pays tiers parce qu'elles doivent répondre à des exigences de capital distinctes plus élevées, alors que l'utilisation de modèles entraînerait des exigences moindres. Ces exigences plus élevées représentent une obligation d'inefficacité économique;

- les entreprises de l'Union européenne - et les responsables du contrôle bancaire dans l'Union européenne - ne sont pas en état de mettre en phase les méthodes internes et les méthodes réglementaires de mesure du risque. Une telle mise en phase incite les entreprises à s'efforcer constamment d'améliorer leurs systèmes de mesure du risque et de gestion du risque, comme l'a reconnu le CES dans son avis sur la proposition présentée en 1990 par la Commission. Il est important, et il est de l'intérêt de la solidité du système financier comme de l'intérêt de la clientèle, que les entreprises de l'Union européenne restent à l'avant-garde de ces évolutions.

Cela souligne la nécessité de faire progresser d'urgence la proposition.

2.1.4. Il est également nécessaire de modifier la DAF pour faire en sorte que des positions sur produits de base et des instruments dérivés sur produits de base puissent être détenus dans le portefeuille de négociation.

2.1.5. La Commission a limité ses propositions au minimum requis pour permettre la mise en oeuvre rapide dans l'UE de normes adoptées à l'échelon international, de manière à assurer une progression aussi rapide que possible dans la procédure législative. Cela est dans l'intérêt tant de la compétitivité de l'UE que d'une meilleure maîtrise des risques de la part des établissements financiers de l'UE et il y a lieu de s'en féliciter.

2.2. Futures modifications techniques au règlement sur les services financiers dans l'UE - Maintenir la réglementation de l'UE à l'avant-garde de l'évolution

2.2.1. La proposition de la Commission est hautement technique et elle constitue une réponse aux progrès réalisés dans les enceintes internationales de réglementation. Il convient de noter que l'examen d'autres questions techniques liées à cette proposition se poursuit, tant parmi les autorités de contrôle bancaire au sein du BIS que parmi les autorités de surveillance des valeurs mobilières au sein de l'IOSCO (Organisation internationale des commissions de valeurs), ainsi qu'entre les deux organismes.

2.2.2. Notamment, les discussions se poursuivent parmi les autorités de contrôle bancaire sur la modélisation du risque spécifique () et sur l'exigence de capital distincte pour risque spécifique qui est fixée à 50 % de l'exigence déterminée par la méthode normalisée. La proposition de la Commission contient cette disposition (annexe VIII, point 5), qu'il faudra peut-être abandonner ou modifier dans un avenir prévisible. Le comité de Bâle sur le contrôle bancaire envisage également la possibilité de modifier son accord sur le capital à la lumière de l'expérience acquise au moyen des contrôles ex post, par exemple par rapport au facteur de multiplication.

2.2.3. C'est pourquoi il faut trouver des moyens permettant de faire en sorte que la législation de l'Union européenne suive, au plan technique, l'évolution qui a lieu à la fois sur les marchés et dans d'autres enceintes réglementaires. Il est permis d'affirmer que des directives complètes telles que ce qui est proposé actuellement ne permettent pas de faire aisément qu'il en soit ainsi, étant donné la lenteur de la procédure législative. Il n'est pas non plus vraiment nécessaire, pour des modifications qui portent sur de tels points techniques de détail, de recourir à la procédure intégrale de codécision applicable en matière de propositions législatives. Cela indique la nécessité d'adopter des dispositions prévoyant la comitologie.

2.2.4. C'est pourquoi le Comité recommande que l'on élabore des propositions en vue de faire relever de la comitologie dans les meilleurs délais ce genre de réglementation hautement technique. Si la Commission ne pense pas pouvoir réaliser cela dans un avenir prévisible, une autre démarche possible consisterait à adopter un libellé moins impératif qui donnerait aux autorités de contrôle une plus grande souplesse dans l'application des normes internationales conventionnelles en leur permettant d'intégrer sans retard des modifications techniques dans les réglementations nationales.

3. Observations particulières

3.1. L'article premier, points 1-8, et l'annexe I contiennent, pour l'essentiel, des modifications qui sont la conséquence automatique de la décision de faire entrer les positions sur produits de base et les instruments dérivés sur produits de base dans le champ d'application de la DAF, et de la décision de permettre à des entreprises d'utiliser des modèles internes pour calculer des exigences de capital. L'annexe I contient également des modifications qui ont essentiellement le caractère de conséquences automatiques. Un guide plus détaillé de la proposition de la Commission figure en annexe au présent avis.

3.1.1. Les modifications principales se trouvent à l'article premier, point 6, et à l'annexe II. L'annexe II contient les deux nouvelles annexes devant être ajoutées à la DAF, à savoir une nouvelle annexe VII relative au risque sur produits de base et une nouvelle annexe VIII sur les modèles internes. L'article premier, point 6, propose un régime transitoire que les autorités compétentes auraient la faculté d'appliquer aux entreprises d'investissement qui ne sont pas encore en mesure de modéliser le risque sur produits de base selon la méthode de l'annexe VIII, mais pour lesquelles l'on ne juge pas appropriée la méthode définie à l'annexe VII.

Pour faciliter la compréhension, la présente analyse regroupe les éléments de la proposition de la Commission autour des deux éléments principaux décrits plus haut, à savoir les modèles internes et les produits de base.

3.2. Modèles internes

3.2.1. Les entreprises seront autorisées à utiliser des modèles pour calculer les exigences de capital pour les risques liés à la variation du taux d'intérêt, aux titres de propriété, aux devises et aux produits de base. L'utilisation de tels modèles est soumise à l'approbation préalable des autorités compétentes et à la satisfaction d'un certain nombre de critères exigeants, à caractère qualitatif et quantitatif. Ces critères qualitatifs et quantitatifs suivent ce qui a été déterminé à Bâle au plan international.

3.2.2. L'objet des critères qualitatifs est de faire en sorte que les entreprises utilisant des modèles aient des normes de gestion des risques de marché qui soient conceptuellement saines et qui soient mises en oeuvre avec intégrité. Ces critères sont exposés aux points 2-4 de l'annexe VIII. Ils sont stricts, de manière à garantir que l'utilisation de modèles internes n'entraînent pas de dilution des normes réglementaires, mais ils sont, par la force des choses, exprimés sous une forme qui laisse une large mesure de discrétion aux autorités compétentes. Celles-ci auront besoin de cette discrétion afin de pouvoir prendre en considération la nature des différentes entreprises. Cette partie du texte met tout particulièrement l'accent sur les responsabilités de la direction générale et du conseil d'administration pour ce qui concerne le respect de normes d'un niveau élevé ainsi que l'efficacité des contrôles. Si l'on peut s'attendre à des niveaux élevés de contrôles de la part de tous les établissements, la nature précise des contrôles devra varier selon la nature des activités d'un établissement et selon son extension géographique.

3.2.3. Les critères quantitatifs définissent les paramètres statistiques minimum de la mesure du risque. Ceux-ci sont exposés dans les points 9 à 11 de l'annexe VIII et ils sont alignés sur les exigences de l'accord de Bâle. L'intervalle de confiance unilatéral de 99 % signifie que le modèle devrait calculer une perte potentielle qui coïncide avec, ou qui dépasse, les résultats des transactions 99 fois sur 100, c'est-à-dire que 99 fois sur 100, un établissement qui utilise cette technique ne devrait pas subir de perte supérieure à la perte potentielle qu'il a calculée.

3.2.4. L'exigence de capital des entreprises sera la valeur qui, de la perte potentielle de la veille ou de la moyenne des pertes potentielles quotidiennes des 60 jours ouvrables précédents, sera la plus grande, multipliée par le facteur de multiplication de trois. Si le programme de contrôles ex post indique des faiblesses dans le modèle ou dans les contrôles internes de l'établissement, le facteur de multiplication peut être fixé à quatre par addition d'un facteur complémentaire. Le facteur de multiplication de trois, s'accompagnant de la possibilité d'ajouter un facteur complémentaire, signifie que la démarche est très prudente et qu'une réserve importante de capital sera constituée pour faire face aux risques de marché. Les établissements financiers ont fait valoir que cette démarche est beaucoup trop prudente et qu'un facteur de multiplication de trois est excessif et aura pour conséquence la constitution d'une provision excessive de capital motivée par les risques de marché. L'on a en particulier émis l'idée selon laquelle le facteur de multiplication signifie qu'il n'y a pas de juste récompense pour de plus grands perfectionnements: si bon que puisse être le modèle d'une banque, il n'en reste pas moins soumis à un facteur minimum de trois. Il s'agit là d'une question sur laquelle l'on a promis de revenir à une date ultérieure, dans le cadre des travaux de Bâle, et des changements ne sont pas à exclure dans l'avenir.

3.2.5. Il convient de noter que les volatilités doivent être dérivées sur une période effective d'au moins une année. Cependant, il se peut que la volatilité historique soit d'une utilité limitée dans certaines circonstances par exemple dans le cas de marchés illiquides, de marchés en cours de déréglementation ou de marchés émergents, ou encore dans le cas de nouveaux produits financiers complexes. Dans ces circonstances, il importe que les banques utilisent des données qui reflètent correctement les risques réels encourus et aient mis en place d'autres contrôles portant sur les expositions à ces facteurs de risque. Le texte pourrait être clarifié sur ce point.

3.2.6. Les entreprises seront également tenues de fournir des preuves de la précision de leurs modèles en procédant régulièrement à des contrôles ex post, c'est-à-dire en comparant les résultats des transactions couvertes par le modèle avec les prévisions du modèle. Les propositions de la Commission sur les contrôles ex post soulèvent un certain nombre de problèmes (point 7 de l'annexe VIII) car ces propositions pourraient placer les établissements de l'Union européenne dans une position défavorable par rapport à leurs concurrents sans offrir en compensation d'avantages significatifs en termes de protection des investisseurs ou de renforcement du système financier.

3.2.7. La spécification des contrôles ex post quotidiens

Il s'agit là d'une question essentielle. Les établissements concernés seront tenus de procéder quotidiennement à des contrôles ex post, consistant à effectuer des comparaisons entre, d'une part, la perte potentielle et, d'autre part, à la fois les résultats réels et les résultats hypothétiques () des transactions. Cela est coûteux et lourd et de surcroît plus strict par rapport à l'exigence de l'accord de Bâle. Celui-ci invite instamment les banques à se donner la capacité d'exécuter des contrôles ex post qui utilisent les deux résultats, mais prend en compte le fait que les autorités de contrôle ont des conceptions différentes quant à l'accent qu'elles souhaitent mettre sur l'un ou l'autre des deux tests.

3.2.8. Le Comité estime que la Commission devrait faire porter de préférence son attention sur les tests de comparaison avec les résultats réels des transactions, et laisser aux autorités nationales de contrôle le soin de décider quel est le degré d'attention qu'il convient de porter aux comparaisons avec les résultats hypothétiques.

3.2.9. Les contrôles ex post pratiqués sur des résultats hypothétiques fournissent une mesure purement statistique de l'intégrité du modèle. Les contrôles ex post pratiqués sur des résultats réels font apparaître la mesure dans laquelle le modèle appréhende tous les risques commerciaux auxquels une banque est exposée. Il s'agit alors d'éprouver la qualité de fonctionnement du modèle en situation réelle.

3.2.10. Il se pose également une question d'ordre pratique. Pratiquer quotidiennement deux séries de contrôle ex post n'est pas une mince affaire. Il convient également de noter que les contrôles qui garantissent la précision des données relatives aux résultats réels doivent être beaucoup plus rigoureux dans la mesure où ils seront utilisés pour les rapports concernant les pertes et profits - tant les rapports destinés aux gestionnaires que ceux qui sont exigés par la loi - ainsi que pour des besoins fiscaux, et qu'il est très coûteux (particulièrement en termes de puissance de calcul) de calculer des résultats hypothétiques pour chaque aspect des transactions effectuées par une banque sur base quotidienne. Enfin, bien entendu, ce sont les résultats réels des transactions qui importent et qui déterminent la solvabilité des établissements financiers, et pour cette raison aussi, les comparaisons avec les résultats réels devraient retenir à titre principal l'attention à la fois de l'entreprise et de l'instance de contrôle.

3.2.11. Il convient de noter que, pour la mise en oeuvre des mêmes dispositions de l'accord de Bâle, les États-Unis ont choisi de privilégier uniquement les résultats réels des transactions.

3.2.12. La proposition de la Commission appelle des éclaircissements supplémentaires. Ce point est technique mais important pour ce qui est d'assurer la cohérence des contrôles ex post en tant qu'outil de contrôle. Le paragraphe 7 de l'annexe VIII propose que la perte potentielle calculée au moyen du modèle (ce calcul utilise une période de détention équivalant à dix jours) soit comparée à la modification de valeur du portefeuille. Si l'on ne modifie pas cette condition, cela obligerait les établissements concernés à comparer à un chiffre de bénéfice ou de perte d'un jour l'exigence de capital que leur modèle génère pour répondre à une évolution de prix intervenue sur dix jours. Cela produirait des résultats susceptibles d'induire en erreur et ne constituerait pas un contrôle approprié des modèles utilisés.

3.2.13. Le document du comité de Bâle intitulé, en anglais, The Supervisory Framework for the use of «Backtesting» in conjunction with the internal models approach to Market Risk Capital Requirements (ce qui signifie: l'encadrement de l'utilisation des contrôles ex post conjointement avec la méthode des modèles internes appliquée aux exigences de capital destinées à couvrir les risques de marché) indique clairement (page 3) qu'en raison de l'utilisation des résultats quotidiens des transactions, l'encadrement qui est décrit ici en matière de contrôles ex post suppose l'utilisation de mesures du risque calibrées pour une période de détention d'une journée. Afin d'éviter toute incertitude et pour assurer la cohérence des programmes de contrôle ex post, la Commission devrait s'aligner sur l'accord de Bâle et indiquer clairement qu'il convient de se référer à une période de détention d'une journée pour les besoins des contrôles ex post.

3.2.14. Incertitude concernant le facteur complémentaire

Dans les cas où les contrôles ex post permettent de déceler, dans le modèle interne d'un établissement, des défauts qui sans être suffisamment graves pour mettre en question l'intégrité fondamentale du modèle, n'en sont pas pour autant négligeables, les autorités compétentes peuvent imposer un «facteur complémentaire». Le facteur complémentaire est un chiffre situé entre 0 et 1 que l'on ajoute au facteur de multiplication de telle sorte qu'en pratique, le facteur de multiplication se trouve augmenté pour passer de trois à quatre.

3.2.15. Le texte de la Commission ne permet pas de distinguer clairement quels sont les «dépassements», ou les exceptions, pour utiliser le langage de l'accord de Bâle, qui «comptent» aux fins de la détermination du facteur complémentaire. Conformément aux arguments développés ci-dessus, le Comité est d'avis que seules les exceptions qui résultent de contrôles ex post effectués sur des résultats réels devraient être considérées comme des dépassements pour les besoins du tableau 5.

3.2.16. La Commission admet que, dans une situation exceptionnelle, les autorités peuvent accorder une dispense en ce qui concerne l'ajout du facteur complémentaire. Mais la «situation exceptionnelle» constitue un seuil trop élevé - et la manière de l'apprécier est trop peu claire. L'accord de Bâle est sensiblement moins rigide et, notamment dans le cas où pour une banque donnée, il apparaît entre 5 et 9 exceptions au cours d'une période de 250 jours ouvrables, il prévoit que les autorités de contrôle exercent leur jugement dans l'interprétation des résultats des contrôles ex post. Le Comité de Bâle note qu'il existe un certain nombre de raisons qui font que même des modèles de haute qualité peuvent produire des résultats présentant entre 5 et 9 exceptions sur une telle période et il fait observer qu'il n'est pas dans la nature des augmentations du facteur complémentaire d'avoir un caractère purement automatique. La proposition de la Commission reflète les intentions de l'accord de Bâle à propos des modèles qui, sur les 250 observations, génèrent des exceptions au nombre de 10 ou davantage.

3.2.17. Par rapport au souci de faire en sorte que les banques européennes opèrent sur la même base que les établissements situés en dehors de l'UE, il conviendrait de modifier la proposition pour mieux refléter l'accord de Bâle, où il est dit que l'on devrait généralement présumer que les résultats des contrôles ex post qui font apparaître entre 5 et 9 dépassements impliquent une augmentation du facteur de multiplication, à moins que la banque ne puisse démontrer qu'une telle augmentation n'est pas justifiée.

3.2.18. L'obligation de signaler «immédiatement» les dépassements en en fournissant les raisons n'est pas logique. Il est logique - dans des circonstances normales - de prévoir que les établissements concernés doivent, le jour ouvrable qui suit, signaler aux autorités compétentes l'existence éventuelle d'une possibilité de dépassement. Mais un établissement aura besoin de temps pour mettre en évidence l'origine du problème et pour établir s'il s'agit d'un authentique dépassement ou d'un dépassement qui est apparu, par exemple, parce que les résultats de transactions comportaient une erreur et ont dû être formulés de nouveau. Il serait raisonnable de prévoir qu'un établissement doive produire dans un délai d'une semaine un rapport détaillé à l'intention de l'instance de contrôle.

3.2.19. Modélisation du risque spécifique

Le point 5 de l'annexe VIII prévoit qu'au cas où un établissement ne modélise pas le risque spécifique, il est assujetti aux exigences de capital distinctes qui sont définies conformément à la méthode normalisée de la DAF. Toutefois, même si un établissement modélise de façon exacte le risque spécifique, il n'en reste pas moins soumis à une exigence de capital distincte pour risque spécifique qui représente au minimum 50 % de l'exigence normale.

3.2.20. Cela est inutilement onéreux et ne crée pas les bonnes incitations pour les établissements financiers. L'exigence de capital distincte normalisée pour risque spécifique ne tient aucun compte de la diversification, qui est une méthode couramment admise de réduction du risque, et notamment de réduction du risque spécifique. Cela est coûteux en termes à la fois d'exigences de capital qui en résultent et de systèmes informatiques nécessaires pour calculer des exigences de capital par référence à deux méthodes qui sont sans rapport entre elles. Cela ne permet pas non plus aux établissements concernés de bénéficier suffisamment d'améliorations éventuelles apportées à leur modèle et diminue donc les incitations à améliorer la modélisation du risque spécifique. Dans cette mesure, la démarche en question affaiblit également les incitations à améliorer le contrôle des risques dans les établissements financiers.

3.2.21. Bien qu'il s'agisse là aussi d'un aspect de l'accord de Bâle, cet aspect est à l'examen et pourrait bien être modifié dans un proche avenir. C'est pourquoi il conviendrait de laisser à la discrétion des instances nationales de contrôle la décision de reconnaissance intégrale des modèles de risque spécifique pourvu que les instances en question aient acquis la conviction que ces modèles sont précis.

3.3. Positions sur produits de base et instruments dérivés sur produits de base

La proposition de la Commission étend la définition du portefeuille de négociation figurant dans la DAF pour y inclure les positions sur les produits de base et les instruments dérivés sur produits de base. Cela est essentiel pour faire entrer le traitement de ces instruments dans le champ d'application de la directive dont il s'agit ici.

3.3.1. La proposition suit la modification à l'accord de Bâle sur les fonds propres en permettant aux entreprises de choisir entre trois approches possibles en fonction du degré de complexité des activités de l'entreprise et en fonction de l'ampleur de ses activités en matière de transactions sur les produits de base. Les entreprises peuvent utiliser soit des modèles internes (voir ci-après), soit l'approche du tableau d'échéances (annexe VII, points 13-16), soit une approche simplifiée hautement pénalisante qui ne convient que pour les entreprises effectuant des volumes de transactions négligeables (annexe VII, point 17).

3.3.2. L'approche du tableau d'échéances suit l'accord de Bâle dans la mesure où elle n'établit aucune distinction entre les catégories de produits de base. L'or est justiciable d'un traitement différent, puisqu'il est considéré comme une devise. Cela tient à ce que la volatilité de l'or est plus proche de celle des devises et à ce que les banques gèrent les positions sur l'or de la même manière que les positions sur les devises. Les points 3a)-3c) de l'annexe I sont la traduction de cette théorie.

3.3.3. Les différences entre les caractéristiques de volatilité d'autres produits de base (par exemple, entre métaux précieux et non précieux) ne sont pas prises en considération. Le Comité de Bâle note (p. 29) qu'il a adopté cette démarche par souci de simplicité, malgré les différences de volatilité entre les différents produits de base, étant donné que les banques détiennent normalement des positions ouvertes d'assez faible importance sur les produits de base. Le Comité de Bâle affirme également (p. 28) que tant l'approche simplifiée que l'approche du tableau d'échéances sont appropriées uniquement pour les banques qui, en termes relatifs, n'effectuent qu'un volume limité de transactions sur les produits de base. En ce qui concerne les opérateurs effectuant un volume considérable de transactions, il faudrait s'attendre à ce qu'ils adoptent à terme une approche de modélisation.

3.3.4. La DAF a cependant un champ d'application plus large que l'accord de Bâle puisqu'elle s'applique également aux entreprises d'investissement. Certaines entreprises d'investissement effectuent un nombre de transactions concernant les produits de base qui n'est pas négligeable par rapport à la dimension de ces entreprises. C'est pourquoi la démarche de Bâle demande à être adaptée dans une certaine mesure.

3.3.5. La Commission a établi que ces entreprises d'investissement pourraient éprouver des difficultés à appliquer des modèles immédiatement, dès l'entrée en vigueur de la directive, et qu'il leur faudra du temps pour mettre au point de tels modèles ainsi que les systèmes appropriés de gestion des risques qui vont de pair avec ces modèles. C'est pourquoi il est proposé (article premier, point 6) que l'on donne la faculté aux États membres d'utiliser jusqu'à la fin de décembre 1999 l'approche du tableau d'échéances qui est décrite à l'annexe VII, mais aussi de fixer à des niveaux différents de ceux qui sont indiqués aux points 13 et 16 (ii) et (iii) les coefficients d'écarts de taux, le «carry rate» (taux appliqué à la position compensée entre deux fourchettes d'échéances pour chaque fourchette dans laquelle est reportée une position non compensée) et l'«outright rate» (taux appliqué aux positions résiduelles non compensées) concernant les positions sur les produits de base.

3.3.6. La discrétion laissée aux États membres est considérablement limitée par les dispositions de l'article premier, point 6, qui, entre autres, obligent les autorités compétentes bénéficiant de ces dispositions à fournir des justifications empiriques des mesures qu'elles adoptent.

3.3.7. Globalement, sous réserve de la mise en garde esquissée ci-dessous, la démarche de la Commission par rapport à cette question semble bien équilibrée. Il est souhaitable que les entreprises soient incitées à mettre au point une gestion et une modélisation appropriées des risques, mais aussi que soient pris en considération des impératifs commerciaux légitimes. Il est également juste que tout traitement différencié entre banques et entreprises d'investissement soit supprimé après la période de transition.

3.3.8. Néanmoins, la modélisation des risques liés aux produits de base présente des difficultés très réelles à cause des variations de la liquidité du marché et du fait que les prix des produits de base peuvent évoluer par «bonds» soudains plutôt que de manière progressive. Il convient de ne pas sous-estimer le temps qui sera nécessaire pour concevoir les modèles appropriés et pour convaincre les instances de contrôle de leur validité. Cela signifie qu'une période de transition de deux ans n'est guère généreuse. Étant donné le caractère limité des distorsions de concurrence qui en résulteraient entre les banques et les entreprises d'investissement (en effet, les banques utilisant des modèles bénéficieraient toujours d'exigences en capital distinctes moins élevées que les entreprises d'investissement fonctionnant selon un quelconque régime intermédiaire), il serait possible d'envisager sans risque une transition plus longue, ou au moins un nouvel examen à la fin de la période de deux ans.

4. Conclusions

4.1. Le CES accueille favorablement et approuve la proposition de la Commission et invite le Conseil et le Parlement à l'examiner au plus vite. Cela est nécessaire dans l'intérêt de la protection de la compétitivité des entreprises de l'Union européenne qui opèrent sur des marchés internationaux hautement concurrentiels; cette modification améliorera également le contrôle prudentiel des banques et des entreprises d'investissement, ce qui est de toute évidence souhaitable du point de vue de l'intérêt public et favorise la stabilité du système financier de l'UE tout en servant les intérêts de la clientèle des établissements financiers.

4.2. Un certain nombre de points appellent peut-être un examen plus approfondi ainsi que certaines modifications.

4.2.1. Il y a lieu d'examiner la question de savoir selon quelles modalités l'on doit apporter des modifications hautement techniques à la législation sur les services financiers de manière à faire en sorte que la législation de l'UE puisse suivre le rythme rapide auquel évolue l'environnement international. Le CES recommande qu'en cette matière, l'on ait davantage recours à la comitologie.

4.2.2. Les propositions de la Commission relatives aux contrôles ex post des modèles internes appellent quelques modifications destinées à les rapprocher des intentions des autorités internationales de contrôle et à éviter de placer les institutions de l'UE dans une position concurrentielle désavantageuse en raison d'exigences excessivement impératives. En particulier, les établissements financiers ne devraient pas être tenus de pratiquer chaque jour des contrôles ex post sur deux bases différentes, et il conviendrait de faire apparaître clairement quelle est celle des deux bases en fonction de laquelle les autorités de contrôle vont définir une augmentation des exigences de capital. Il conviendrait aussi que conformément à l'accord de Bâle, les autorités nationales de contrôle disposent d'une marge de manoeuvre plus importante que ne le propose la Commission lorsqu'il s'agit d'augmenter les exigences de capital par le moyen du facteur complémentaire en ce qui concerne les banques pour lesquelles apparaissent entre cinq et neuf dépassements au cours d'une période de 250 jours ouvrables.

4.2.3. Le CES recommande que les contrôles ex post privilégient à titre principal les résultats réels de façon à pouvoir évaluer en situation la qualité de fonctionnement des modèles.

4.2.4. Il conviendrait de laisser à la discrétion des autorités nationales de contrôle la faculté d'approuver entièrement des modèles de risques spécifiques dans les cas où elles estiment avoir pu constater l'exactitude de ces modèles.

4.2.5. La démarche qui consiste à prévoir des régimes transitoires pour les entreprises d'investissement qui ont des positions substantielles sur les produits de base, mais qui ne sont pas encore en mesure de modéliser ce risque, est la démarche qui convient. Le CES estime toutefois qu'une période transitoire de deux années risque de ne pas être suffisante et qu'il y aura peut-être lieu de revenir sur ce point.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 240 du 6. 8. 1997, p. 24.

() Le risque de marché se compose de deux éléments: un général et un spécifique. La notion de risque général de marché recouvre l'exposition aux fluctuations du marché dans son ensemble. Le risque spécifique est le risque de voir un instrument donné fluctuer dans des limites supérieures ou inférieures à ce qui est le cas du marché général dans les transactions au jour le jour; ce risque inclut le risque exceptionnel, c'est-à-dire le risque de voir un instrument donné connaître des fluctuations de grande amplitude par rapport au marché général.

() Par «résultat hypothétique», on entend, dans ce contexte, la modification hypothétique de la valeur du portefeuille d'un établissement, calculée en clôture sur plusieurs jours d'affilée, sans modification du portefeuille lui-même (quelle que soit l'issue concernant le fond de la question développée ici, la formulation de ce point au deuxième alinéa du paragraphe 7 de l'annexe VIII doit être rendue sensiblement plus claire.).

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

La présente annexe indique de quelle manière la proposition de la Commission modifie la directive de 1993

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