COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Cadre spécial d'assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes (Règlement n° 856/1999 du Conseil) Rapport biennal de la Commission 2002

1. Introduction

Les importations de bananes dans l'Union européenne ont longtemps été régies par un système de contingent accordant un traitement préférentiel fort aux bananes originaires d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (pays ACP). Les États-Unis, le Guatemala, le Honduras, le Mexique et l'Équateur ont contesté ce régime au motif qu'il était incompatible avec les règles de l'OMC. En avril 2001, et après de longues batailles juridiques et d'âpres négociations, un mémorandum d'accord a été conclu avec les États-Unis et l'Équateur concernant l'avenir du régime d'importation de bananes dans l'Union européenne. Cet accord prévoit que le système de contingent sera remplacé par un régime uniquement tarifaire, qui devrait entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2006. Dans l'intervalle, le marché européen de la banane continuera à être géré dans le cadre d'un système de contingents fondé sur des références historiques, qui a également été négocié avec les pays ACP.

Afin d'aider les douze pays producteurs traditionnels des ACP à faire face aux nouvelles réalités du marché, un cadre spécial d'assistance (CSA) a été mis en place dès 1999, dans le cadre d'une ligne budgétaire spéciale. Cinq pays africains et sept pays des Caraïbes sont considérés comme fournisseurs traditionnels et sont à ce titre bénéficiaires du CSA. Ce cadre fournit un appui technique et financier à des projets spécifiques présentés par les pays concernés, fondés sur une stratégie à long terme sur laquelle la Commission a préalablement marqué son accord et approuvée par elle. Les dotations par pays sont calculées sur la base de deux critères, à savoir les écarts de compétitivité par rapport aux fournisseurs de pays tiers et l'importance de la production de la banane pour l'économie du pays ACP considéré. Jusqu'à présent (1999 - 2002), la logique qui sous-tend la méthode d'attribution de l'aide a permis aux pays souffrant du plus grave handicap sur le plan de la compétitivité et dans lesquels la contribution du secteur de la banane au PIB total est la plus élevée de bénéficier de l'appui le plus important.

2. Base juridique

Le règlement (CE) n° 856/1999 [1] du Conseil établissant un cadre spécial d'assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes a été adopté le 22 avril 1999. D'autre part, le règlement n° 1609/1999 [2] de la Commission fixant les modalités d'application du règlement précité du Conseil a été adopté le 22 juillet 1999.

[1] JO L 108, 27.4.1999, p. 2.

[2] JO L 190, 23.7.1999, p. 14.

La ligne budgétaire 2001 s'élevait à 44 millions d'euros. Une décision [3] fixant les montants (individuels) disponibles en 2001 au titre du cadre spécial d'assistance a été adoptée le 14 juin 2001. Pour la ligne budgétaire 2002, d'un montant de 44 millions d'euros, la décision [4] de la Commission fixant les montants respectifs a été adoptée le 12 juin 2002.

[3] Décision E/2001/1056 - C(2001)1596; C(2001)1596/2.

[4] Décision E/2002/987 - C(2002)2088.

2.1. Objectifs

L'objectif général du programme est d'améliorer la compétitivité des producteurs traditionnels de bananes des pays ACP ou de les aider à se diversifier lorsque ils ne sont plus compétitifs. En résumé, le règlement du Conseil vise à atteindre cet objectif en finançant des projets destinés:

* à accroître la productivité;

* à améliorer la qualité;

* à adapter la production et la commercialisation aux normes de qualité de la Communauté;

* à mettre en place des organisations de producteurs s'attachant à améliorer les méthodes de commercialisation et à mettre au point des procédés de production respectueux de l'environnement, y compris celles fondées sur le commerce équitable;

* à élaborer des stratégies de commercialisation visant à satisfaire aux exigences de l'organisation commune du marché de la banane de l'Union européenne;

* à aider les producteurs de bananes à élaborer des méthodes de production respectueuses de l'environnement, notamment par des méthodes de commerce équitable;

* à appuyer la diversification lorsque la compétitivité du secteur de la banane ne peut être durablement assurée.

2.2. Présentation d'un rapport

L'article 9 du règlement du Conseil précise qu'"au plus tard le 31 décembre 2000, et par la suite tous les deux ans, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l'exécution de ce règlement accompagné, le cas échéant, de propositions". Le présent rapport satisfait à cette exigence pour les années 2001 et 2002. Le précédent rapport, qui couvrait les années 1999 et 2000, a été publié le 7 février 2001 [5].

[5] COM(2001) 67 final.

3. Situation du marché

En 2001, la production mondiale de bananes était d'environ 69 millions de tonnes (68 millions de tonnes en 2000). L'Inde est le plus important producteur (23% de la production mondiale), alors que les principaux exportateurs sont l'Équateur, le Costa Rica, la Colombie et les Philippines, qui contrôlaient en 2001 76% des exportations mondiales de bananes.

Les plus grands marchés d'importation sont les États-Unis (3,4 millions de tonnes en 2001) et l'Union européenne (3,3 millions de tonnes en 2001). Pratiquement toutes les bananes importées aux États-Unis sont d'origine latino-américaine. En revanche, dans l'Union européenne, les importations en provenance des ACP (18 %), la production communautaire (19 %) et les bananes originaires d'Amérique latine (63 %) se sont partagé le marché en 2001.

En 2000, près de 92 % du total des exportations de bananes en provenance des ACP ont été écoulés dans l'Union européenne. En 2001, les importations de bananes en provenance de la Côte d'Ivoire et du Cameroun représentaient près de 60 % (54 % en 2000) de l'ensemble des importations ACP dans l'Union européenne.

L'Union européenne constitue pour les producteurs de bananes un marché intéressant en raison des prix supérieurs qu'ils peuvent y obtenir par rapport au marché américain, en raison du régime de contingent et des différences existant au niveau des droits de douane et des coûts de transport. En 2001, les prix moyens des bananes latino-américaines importées en Europe étaient de 584 euros la tonne, contre 645 euros la tonne pour les bananes importées des pays ACP. Toutefois, des écarts de prix importants sont parfois constatés entre les différents fournisseurs des pays ACP: en 2001, le prix moyen des bananes originaires de Jamaïque était de 775 euros la tonne, alors que pour les bananes en provenance de Côte d'Ivoire, le prix moyen était de 600 euros la tonne. À l'instar de l'évolution constatée aux États-Unis, le prix des bananes a considérablement baissé dans l'Union européenne depuis la mi-2002.

4. Régime commercial de l'Union européenne

Les accords conclus avec l'Équateur et les États-Unis dans le domaine des bananes comportent des modifications importantes et phasées du régime d'importation de bananes dans l'Union européenne. La "phase I", introduite le 1er juillet 2001, est constituée de trois contingents, tous ouverts aux importations de bananes de toute origine : un contingent A de 2 200 000 tonnes, un contingent B de 353 000 tonnes et un contingent C de 850 000 tonnes. Les importations effectuées dans le cadre des contingents A et B sont soumises à un droit de douane de 75 euros la tonne, alors que pour le contingent C le droit de douane est fixé à 300 euros la tonne. Toutefois, les importations en provenance des pays ACP bénéficient à la fois d'un avantage tarifaire de 300 euros la tonne dans le cadre du contingent C et d'une préférence tarifaire de 75 euros la tonne dans le cadre des contingents A et B.

Dans le cadre de la "phase II", qui a commencé le 1er janvier 2002, 100 000 tonnes ont été transférées du contingent C vers le contingent B. De plus, le contingent C a été réservé aux seules importations en provenance des pays ACP.

En vertu des dispositions du règlement (CE) n° 216/2001 du Conseil, l'Union européenne éliminera la structure de contingents tarifaires et introduira un régime exclusivement tarifaire pour les importations de bananes au plus tard le 1er janvier 2006. Le niveau du droit n'a pas encore été fixé mais sera discuté au sein de l'OMC conformément à l'article XXVIII du GATT. L'Union européenne a obtenu deux dérogations au sein de l'OMC pour couvrir ces arrangements. La première [6] couvre le traitement tarifaire préférentiel accordé aux importations de bananes ainsi qu'à d'autres produits en provenance des ACP jusqu'en 2008, conformément aux dispositions de l'accord de Cotonou. La deuxième [7] couvre le contingent tarifaire C prévu par les CE pour les seuls pays ACP entre 2002 et fin 2005. Dans le cadre du futur régime uniquement tarifaire, les ACP continueront à bénéficier d'une préférence tarifaire.

[6] Décision de l'OMC du 14 novembre 2001 : WT/MIN(01)15: "Communautés européennes - L'accord de partenarait ACP-CE".

[7] Décision de l'OMC du 14 novembre 2001 : WT/MIN(01)16: "Communautés européennes - Régime transitoire de contingents tarifaires autonomes appliqués par les CE aux importations de bananes".

5. Décisions financières

5.1. Ligne budgétaire 2001

Les allocations révisées pour l'année 2001 ont permis l'utilisation des 500.000 EUR initialement attribués au Cap Vert pour le financement d'une évaluation globale de l'exécution du Règlement (CE) 856/1999 et la poursuite d'un monitoring initié en 2000. L'allocation de 500.000 EUR à Madagascar n'a pas pu donner lieu à l'établissement d'une convention de financement en raison de l'insuffisance du document de stratégie.

Le montant total des différentes conventions de financement au titre de l'année 2001 s'élève à 43.500.000 EUR. Ainsi qu'il ressort au tableau numéro 4, ce montant est mobilisé à travers 11 conventions de financement signées au cours du premier semestre de l'année 2002.

5.2. Ligne budgétaire 2002

Les montants indicatifs pour l'année 2002 ont été décidés le 12 juin 2002 selon la ventilation reprise dans le tableau numéro 1.

En vue de la mobilisation de ces crédits, 12 propositions de financement et conventions de financement ont été préparées pour être présentées au Comité géographique FED de novembre 2002.

6. Mise en bUVRE

De 1999 à 2002, on constate une réduction des montants affectés à l'augmentation de la productivité des plantations de bananes au profit des actions destinées à soutenir la diversification dans les cas où une amélioration de la compétitivité dans le secteur des bananes n'apparaît pas viable. Il ressort en effet du tableau 5 que les ratios des financements consacrés à la diversification par rapport à ceux destinés à l'augmentation de productivité, passent d'environ 14 et 13% en 1999 et 2000 à 81 et 178% en 2001 et 2002.

Dans le cadre de l'augmentation de la productivité des plantations de bananes les améliorations des conditions d'irrigation et de drainage sont soutenues dans 7 pays sur 9 en 1999 et 2000. Le renouvellement des plantations est demandé par les producteurs 4 années sur 4 au Cameroun et au Suriname, 3 années sur 4 en Côte d'Ivoire 2 années sur 4 à Belize et à la Jamaïca et 2 années sur 2 en Dominica, Grenade et Ste Lucie. L'amélioration du conditionnement et du stockage des récoltes intervient principalement au Cameroun et en Côte d'Ivoire (4 fois sur 4), en Jamaïque et St Vincent et Grenadines (2 fois sur 4). Les infrastructures et actions sociales sont prévues uniquement au Cameroun (4 fois sur 4) et en Côte d'Ivoire (2 fois sur 4). Une assistance technique est prise en charge sur ce budget en Côte d'Ivoire (4/4) à St Vincent et Grenadines (3/3), et Dominica, Grenade et St Lucie (2/2).

En ce qui concerne la diversification, les actions de soutien dans les domaines "agricole" et "développement rural" sont les plus fréquentes. Ainsi, elles sont demandées à St Lucie (4 fois sur 4), en Côte d'Ivoire (3 fois sur 3), en Dominica (3 fois sur 4), en Somalie et au Cap Vert (2 fois sur 2), à Madagascar (1 fois sur 1) et en Jamaïca (1 fois sur 2). Les actions sociales sont demandées à St Lucie (4/4), à St Vincent (1/1) et en Dominica (1/4). La mise en place d'un micro crédit est prévue à Grenade (2/2), Dominica et St Lucie (2/4) et Belize (1/2).

Les tableaux 2 à 4 donnent la situation des engagements et des payements par année et par pays au 31.10.2002. Le retard important observé dans la mobilisation et la mise en oeuvre des crédits résulte essentiellement de certains changements introduits dans le montage opérationnel et dans les modalités de mise en oeuvre des crédits. Ces changements consistent, d'une part, à maintenir au niveau des Ordonnateurs Nationaux les responsabilités qui leur incombent dans la détermination de l'affectation et des conditions d'emploi des crédits et d'autre part, à confier aux bénéficiaires dans la mesure du possible, la responsabilité de la mise en oeuvre des crédits qui leur sont alloués par la passation de contrats de subvention. Il est à souligner que les changements introduits par rapport aux pratiques antérieures (Règlement (CEE) n° 404/1993 du Conseil) sont en ligne avec les préoccupations de la Commission relatives à l'amélioration des conditions de gestion des crédits, en particulier en ce qui concerne la transparence, la sécurité et la détermination des responsabilités des différents intervenants. La mise en oeuvre de ces dispositions nécessite l'établissement d'un très grand nombre de documents contractuels qui doivent être signés par différentes catégories d'intervenants tels que les producteurs, les associations de producteurs et différents services administratifs. Il en résulte un travail important de préparation, de formation et d'information technique, administratif et financier pour les différentes parties prenantes qui s'avèrent souvent insuffisamment dotées en personnel adéquat. Après le «rodage» réalisé dans le cadre du programme 1999, il apparaît que les dispositions sont en place dans la plupart des pays pour une accélération substantielle du rythme des décaissements.

7. Monitoring

Une première mission de monitoring dans tous les pays des Caraïbes bénéficiaires du CSA a été réalisée de février à avril 2001. Bien que le démarrage des activités n'ait pas encore eu lieu à ce moment, cette mission a été utile pour la définition des indicateurs objectivement vérifiables et l'élaboration d'outils pour le suivi et l'évaluation des activités et de leurs impacts. Une deuxième mission a été réalisée, en janvier 2002, en Jamaïca, Belize et Suriname. Les recommandations de cette mission ont été utiles pour la redéfinition du cadre logique des programmes et la détermination du cadre de monitoring correspondant. Une troisième mission est prévue début janvier 2003 dans les Îles sous le vent.

Pour l'Afrique, une seule mission de monitoring a été réalisée en novembre-décembre 2001. Cette mission s'est achevée par la remise de la version définitive du rapport de juillet 2002. La distance prise par les experts chargés de ce monitoring, par rapport aux termes de références assignés à cette première mission, explique l'important délai entre la mission et la remise du rapport final. De cette divergence, il résulte que les critères et indicateurs technico-économiques et sociaux devant permettre de garantir l'objectivité, l'équité et l'efficacité des contributions financières attribuées aux différentes structures et sites de production ne sont toujours que partiellement déterminés. La mission au Cameroun n'a pas pu se faire étant donné le retard considérable dans la mise en oeuvre du programme du fait que l'importance du délais pris par les trois sociétés productrices pour arriver à un accord sur la clef de répartition des crédits. En l'absence de réalisation au Cap Vert et à Madagascar, les missions de monitoring pour ces pays ont été annulées.

8. Recommandations/Conclusions/

En raison de l'instauration de nouvelles procédures et de la participation très large et essentielle des bénéficiaires à la mise en oeuvre, les déboursements ont accusé dans certains cas des retards. Toutefois, des mesures sont prises pour mettre fin à ces difficultés, ce qui a déjà permis d'améliorer sensiblement la situation au cours des derniers mois. Du terrain devrait en principe encore être regagné au cours des deux prochaines années, notamment grâce au processus de déconcentration actuellement en cours. À cet égard, la Commission examinera la possibilité de créer une ligne budgétaire "BA" afin de rendre le processus administratif aussi efficace que possible.

D'une manière générale, il est apparu nécessaire d'harmoniser l'ensemble du processus administratif. Alors que les stratégies adoptées portent sur le long terme, le fait que les projets soient présentés sous forme de plans d'action annuels implique une certaine lourdeur, tant pour les bénéficiaires que pour la Commission, à les élaborer, les approuver et les mettre en oeuvre chaque année. Conformément aux dispositions du règlement CSA et du règlement financier, la Commission souhaiterait examiner la possibilité de prévoir des plans d'action pluriannuels. Ceux-ci diminueraient de manière significative les démarches administratives à entreprendre chaque année et amélioreraient la cohérence au niveau de la mise en oeuvre.

Conformément aux dispositions du règlement CSA, la Commission serait par ailleurs favorable à un renforcement du lien entre la stratégie par pays et les projets soumis dans le cadre du CSA, comme c'est déjà le cas dans plusieurs pays.

Dans le règlement du Conseil instituant le CSA, il est prévu que à partir de 2004 un coefficient réducteur maximal de 15 % sera appliqué au niveau de l'assistance fournie, et que ce coefficient sera réduit dans une proportion identique à l'accroissement de compétitivité observé. Dans la première phase du CSA, il s'agissait avant tout de favoriser les producteurs les moins compétitifs, de manière à les aider à combler le fossé le plus important qui les séparait de leurs concurrents et de leur permettre de s'adapter aux nouvelles conditions du marché. Dès 2004, et conformément à la disposition précitée, les critères d'allocation devraient être ajustés en tenant compte des différents degrés atteints par les gains de compétitivité. Parallèlement, les efforts de mise en oeuvre passeront sans doute progressivement d'une aide ciblée sur la compétitivité à une aide ciblée sur la diversification pour les fournisseurs toujours confrontés à d'importants écarts de compétitivité.

LIGNE BUDGÉTAIRE BANANES B7-8710 DOTATIONS PAR PAYS 2001 ET 2002

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Tableau 2

Cadre spécial d'assistance aux fournisseurs ACP traditionnels de bananes - 1999

Situation financière au 31/10/2002

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Tableau 3

Cadre spécial d'assistance aux fournisseurs ACP traditionnels de bananes - 2000

Situation financière au 31/10/2002

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Tableau 4

Cadre spécial d'assistance aux fournisseurs ACP traditionnels de bananes - 2001

Situation financière au 31/10/2002

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Tableau 5

Vision synthétique des activités par nature

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