P6_TA(2004)0100

Procédure d'asile et protection des régions d'origine

Résolution du Parlement européen sur la procédure d'asile et la protection des régions d'origine (2004/2121(INI))

Le Parlement européen,

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la gestion de l'entrée gérée dans l'Union européenne de personnes ayant besoin d'une protection internationale et sur le renforcement des capacités de protection des régions d'origine "Améliorer l'accès à des solutions durables" (COM(2004)0410),

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur un régime d'asile européen commun plus efficace: la procédure unique comme prochaine étape (COM(2004)0503),

- vu la Déclaration universelle des Droits de l'homme, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 10 décembre 1948, en particulier son article 14,

- vu la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et ses protocoles additionnels,

- vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne [1], proclamée formellement le 7 décembre 2000, et en particulier les articles 1er, 18 et 19,

- vu le traité établissant une Constitution pour l'Europe, adopté par la Convention européenne les 13 juin et 10 juillet 2003, présenté au Président du Conseil européen à Rome, le 18 juillet 2003, ratifié par la Conférence intergouvernementale réunie au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, durant le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004, en particulier les articles II-61, II-78, II-79 et III-266,

- vu la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, du 28 juillet 1951, complétée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967,

- vu le traité sur l'Union européenne dans sa version consolidée [2], en particulier l'article 2, quatrième tiret, et l'article 6,

- vu le traité instituant la Communauté européenne, dans sa version consolidée [3], en particulier l'article 63,

- vu le plan d'action du Conseil et de la Commission concernant les modalités optimales de mise en œuvre des dispositions du traité d'Amsterdam relatives à l'établissement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice [4], et en particulier les points 8, 32, 33, 34, 36 et 37,

- vu les conclusions du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, en particulier celles inscrites aux points 13, 14 et 15,

- vu les conclusions du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, en particulier celles inscrites aux points 39 et 40,

- vu les conclusions du Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002, en particulier celles inscrites aux points 26, 27, 28, 29, 33 et 34,

- vu les conclusions du Conseil européen de Thessalonique des 19 et 20 juin 2003, en particulier celles inscrites aux points 24, 25, 26 et 27,

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" (COM(2000)0755),

- vu l'Agenda ou le programme de protection commun, adopté par le comité exécutif du HCR et accueilli favorablement par l'Assemblée générale des Nations unies en 2002, après les consultations mondiales sur la protection internationale,

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur la politique commune d'asile et l'Agenda pour la protection (COM(2003)0152),

- vu la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, "Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés" (COM(2003)0315),

- vu l'article 45 de son règlement,

- vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des affaires étrangères (A6-0051/2004),

A. considérant que le Conseil européen de Thessalonique, au point 26 de ses conclusions, a invité la Commission "à explorer tous les paramètres permettant d'assurer que l'entrée dans l'Union européenne des personnes qui ont besoin d'une protection internationale, se fasse d'une manière plus ordonnée et mieux gérée, et à examiner comment les régions d'origine pourraient mieux assurer la protection de ces personnes, en vue de présenter au Conseil, avant juin 2004, un rapport complet proposant des mesures à prendre et leurs conséquences juridiques",

B. considérant qu'il convient d'examiner conjointement les deux communications de la Commission, objet de la présente résolution, étant donné que, bien qu'ayant des motivations différentes, elles constituent la réponse de la Commission respectivement aux points 26 et 27 des conclusions du Conseil européen de Thessalonique et établissent les prémisses et les objectifs fondamentaux d'une nouvelle approche éventuelle de régimes d'asile plus accessibles, équitables et mieux organisés, en explorant des voies nouvelles qui permettent de mettre en œuvre l'approche progressive définie à Tampere,

C. considérant que la Convention de Genève et l'obligation internationale d'accueillir toute personne demandant l'asile à la frontière doivent rester la règle,

D. considérant qu'il y a nécessité pour l'Union et les pays tiers de conclure des accords visant à améliorer l'accès à des solutions durables pour les réfugiés ou personnes ayant besoin de protection ou de l'asile politique fondé sur le principe de la responsabilité partagée,

E. considérant que les situations d'attente prolongée infligées aux réfugiés et la durée du traitement des demandes d'asile peuvent compromettre la sécurité des vrais réfugiés, en particulier en situation de crise et les inciter à recourir à des moyens de déplacements illicites;

1. invite instamment l'Union et les États membres à faire en sorte que les personnes qui ont besoin d'une protection puissent pénétrer sur le territoire de l'Union en toute sécurité et voient leurs demandes dûment traitées, et à garantir le strict respect des normes relatives aux Droits de l'homme internationaux, de la législation applicable aux réfugiés et en particulier du principe de non-refoulement (les États devant accorder aux demandeurs d'asile de bonne foi la possibilité d'entrer sur leur territoire);

2. déplore que les progrès en matière d'adoption du programme législatif de la première phase d'un régime européen commun d'asile, défini dans les conclusions du Conseil européen de Tampere, se soient effectués avec retard, que l'harmonisation se soit faite sur la base du plus petit dénominateur commun des États membres, et que le Conseil n'ait pas été en mesure, avant le 29 avril 2004, de parvenir à un accord politique sur la proposition modifiée de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la condition de réfugié [5] dans les États membres;

3. sait gré à la Commission d'avoir présenté la communication (COM(2004)0410), proposant, en complément de l'actuel système européen commun d'asile, d'une part, des mesures pour mieux organiser l'entrée ordonnée dans l'Union des personnes nécessitant une protection internationale, et, d'autre part, des mesures visant à renforcer les capacités de protection dans les régions d'origine;

4. étant donné qu'une approche adéquate des régimes d'asile appelle une parfaite connaissance des caractéristiques et des dimensions de ces régimes dans les différents États membres, demande que l'Union dispose de ses propres sources d'information en matière de flux migratoires, et juge nécessaire à cet effet de renforcer l'Observatoire européen des migrations en tant qu'instrument de centralisation des statistiques en matière d'asile sur le territoire de l'Union;

5. considère qu'il reste beaucoup à faire pour assurer que l'Union devienne un espace d'asile unique et pour faire en sorte que les citoyens de l'Union aient confiance en un système qui fonctionne équitablement, efficacement et promptement, à la fois en accordant la protection à ceux qui en ont besoin et en traitant les demandes des personnes qui n'ont pas des besoins spécifiques de protection;

6. estime que la mise en œuvre encore partielle de la première phase du système européen commun d'asile présente de graves lacunes structurelles qui menacent la tradition humanitaire de l'Europe, et que pour améliorer la gestion de l'asile dans le contexte d'une Europe élargie, il convient de parvenir, par une application graduelle, à atteindre les objectifs complémentaires, indispensables, du système européen commun d'asile prévu à Tampere, à savoir:

a) améliorer la qualité des décisions en matière d'asile au sein de l'Union,

b) être un acteur de premier plan pour garantir la construction de capacités et aider les pays à fournir une protection efficace aux demandeurs d'asile et aux réfugiés, en se référant systématiquement aux normes internationales en matière de Droits de l'homme,

c) traiter les demandes de protection, dans la mesure du possible, au plus près des besoins et réguler l'accès protégé à l'Union par l'arrivée ordonnée et organisée des personnes ayant besoin d'une protection internationale,

d) respecter le principe de solidarité et assurer le partage équitable des responsabilités,

e) mettre en œuvre une approche intégrée, en vue d'établir un processus décisionnel opportun et efficace, en matière d'asile et de retour;

7. souligne la nécessité d'une coopération entre les pays tiers et l'Union en vue de dégager une politique d'asile et de migration globale et équilibrée dans l'Union; considère que le partenariat avec les pays tiers peut être mis en œuvre par le biais des instruments existants, tels que la politique européenne de voisinage et le futur plan d'action adopté par chaque pays en cette matière, conçu d'une manière souple et adaptée à chaque situation, ainsi que d'autres programmes communautaires - l'aide aux personnes déracinées d'Asie et d'Amérique latine [6], MEDA [7], CARDS [8], le FED [9] ainsi que le programme Aeneas [10];

8. est convaincu que l'un des instruments permettant de garantir une entrée mieux organisée et mieux gérée sur le territoire de l'Union des personnes ayant besoin d'une protection internationale peut prendre la forme d'un système de réinstallation à l'échelle communautaire, fondé sur le respect de la volonté de l'individu et sur la libre participation de tous les États membres au système, qui consisterait à transférer ces personnes d'un premier pays d'accueil vers un État membre de l'Union où elles bénéficieraient de garanties de protection et auraient des perspectives d'intégration et d'autonomie, en comptant sur la participation du HCR des Nations unies pour la sélection et l'envoi des dossiers spécifiques; invite instamment l'Union à élaborer un instrument juridique adéquat garantissant la prompte application de ce système;

9. rejette l'externalisation du processus d'examen des demandes qui consiste à transférer les candidats à un statut de réfugié vers un pays tiers, non seulement parce que ce processus complique encore le processus de représentation, mais qu'il le prive de tout contrôle démocratique;

10. considère qu'un mécanisme de réinstallation constitue le moyen d'offrir rapidement un accès à la protection sans que les réfugiés n'aient à être victimes des réseaux d'immigration illégale et de traite des êtres humains ou qu'ils aient à attendre parfois plusieurs années avant que leur statut leur soit reconnu;

11. considère que le programme de réinstallation est un outil visant à répondre aux besoins spécifiques de protection des réfugiés dont la vie, la liberté, la sécurité, la santé et les droits fondamentaux sont mis en péril dans le pays où ils se sont réfugiés;

12. estime qu'en ce qui concerne les programmes de réinstallation, une attention particulière doit être accordée aux personnes jugées en l'occurrence les plus vulnérables et qui ont le plus besoin d'une aide, tels les victimes de viol et de violences sexuelles, les femmes enceintes, les mineurs non accompagnés, les handicapés, les défenseurs des Droits de l'homme ou les personnes faisant l'objet de persécutions politiques; il convient pour ce faire d'examiner les différentes situations avec souplesse et en tenant compte de leur caractère spécifique, cette approche représentant une réelle valeur ajoutée au niveau de l'Union;

13. estime que la question des centres de détention des candidats à l'émigration dans le pays de transit final ne doit pas être envisagée dans l'examen de solutions durables dans les régions d'origine, ni pour l'accueil des personnes qui ont besoin d'une protection internationale; considère en effet que, si ces centres peuvent sembler représenter une solution à court terme en cas de nécessité pressante, ils soulèvent par ailleurs de nombreuses questions quant à la capacité de répondre aux obligations internationales sur le plan des Droits de l'homme, notamment du fait de la situation très défavorable en matière de Droits de l'homme qu'offrent les régimes de nombre de ces pays de transit;

14. est convaincu que les programmes de réinstallation, dûment gérés, financés et portés à la connaissance du public par les États membres et l'Union, peuvent contribuer à sensibiliser l'opinion à la question des réfugiés et aux raisons qui amènent ces derniers à rechercher une protection dans les pays accueillant les réfugiés et les personnes nécessitant une protection internationale et à accroître l'efficacité de l'Union dans la lutte contre le trafic d'êtres humains;

15. soutient que cette sensibilisation active du public joue un rôle essentiel dans la lutte contre toutes les formes de discrimination, le racisme et la xénophobie au sein de l'Union;

16. invite l'Union à démontrer d'une manière tangible et cohérente qu'elle est disposée à seconder les pays tiers situés dans les régions d'origine pour développer leur capacité de protection, en vertu de l'initiative "Convention Plus" du HCR et d'autres recommandations et à exclure la possibilité de financer des camps de détention ou tout autre centre restreignant la liberté individuelle des demandeurs d'asile;

17. considère que les ressources additionnelles requises pour améliorer le soutien dans les régions d'origine doivent consister en des crédits supplémentaires alloués et coordonnés sur les lignes budgétaires existantes et non pas en une réaffectation du budget existant en matière d'aide et de développement; estime qu'il convient d'en tenir compte lors des délibérations concernant les perspectives financières; un financement complémentaire et coordonné du HCR sera également nécessaire, étant donné le rôle qu'est appelé à jouer cet organisme au cours du processus;

18. invite l'Union à s'assurer que les ressources budgétaires nécessaires, autres que celles déjà envisagées à titre d'aide au développement aux pays tiers, seront rendues disponibles pour développer les capacités financières et institutionnelles des pays en développement, à condition que ces fonds ne soient pas utilisés pour instituer des camps de détention ou tout autre centre restreignant la liberté individuelle des demandeurs d'asile;

19. juge nécessaire de délimiter clairement les responsabilités et les comptes à rendre pour les agences concernées;

20. considère qu'une politique étrangère et de sécurité commune résolue, qui engage prioritairement l'Union dans la prévention des conflits et dans la solution des conflits de longue durée, est essentielle pour aider les personnes qui recherchent une protection; se félicite par conséquent des propositions de la Commission concernant la présentation de programmes communautaires de protection régionale et demande à être associé à l'élaboration ainsi qu'à l'évaluation nécessaire et au contrôle de la mise en œuvre;

21. considère que ces programmes de protection doivent être assortis de garanties contre le retour prématuré des réfugiés, fondé sur le concept de pays tiers sûr;

22. invite l'Union, lorsqu'il s'agit de traiter les cas de personnes nécessitant une protection immédiate et urgente, à enquêter sur les problèmes existant en matière de procédures d'entrée protégée (PEP), lorsque des États membres ont fait état de violations, à poursuivre la recherche d'un instrument juridique qui définisse et établisse les éléments d'un système de PEP, consistant à permettre à un ressortissant d'un pays tiers d'introduire une demande d'asile ou d'une autre forme de protection internationale, auprès du pays d'accueil potentiel, mais en dehors du territoire de celui-ci, et d'obtenir un titre de séjour provisoire ou définitif;

23. souligne que le développement des capacités de protection dans les régions d'origine et l'instauration de PEP permettront d'organiser méthodiquement et anticipativement l'entrée de réfugiés dans l'Union; considère que leur droit existant en matière de demande d'asile lors de leur arrivée spontanée dans un État membre de l'Union doit être maintenu;

24. souligne qu'il est important que l'Union partage avec les pays tiers, et en particulier avec les pays de premier asile, la responsabilité de la gestion des réfugiés et qu'il est nécessaire d'établir une coopération plus efficace afin de renforcer les capacités de protection des pays accueillant des réfugiés, de façon à ce que ces pays deviennent des prestataires stables en matière de protection effective;

25. est convaincu que l'Union devrait être mieux préparée à fournir une aide urgente aux pays avoisinant les États en crise, afin de les aider à faire face, conformément aux normes internationales, aux migrations soudaines et massives découlant de situations de crise;

26. reconnaît qu'il importe de venir en aide aux pays qui accueillent la majorité des personnes sollicitant une protection et juge important que les conditions qui leur sont offertes répondent à tout le moins à celles énoncées par la Commission aux points a) à e) du paragraphe 45 du document COM(2004)0410;

27. considère que ce soutien dans les régions d'origine doit être complémentaire d'une procédure d'asile commune au niveau de l'Union, fondée sur des niveaux élevés d'établissement et reconnaissant pleinement les obligations internationales de l'Union, et par conséquent indique que ce soutien ne saurait se substituer à une telle procédure au niveau de l'Union;

28. considère que l'investissement dans des solutions durables requiert une coordination notable entre les différents services et organes de la Commission, notamment ceux concernés par le développement, la justice et les affaires intérieures, le commerce et les relations extérieures; estime que la Commission devrait communiquer dès que possible ses propositions de coopération au Parlement européen et faire régulièrement rapport à ce dernier des progrès accomplis en la matière;

29. se félicite de la présentation, par la Commission, du document COM(2004)0503, visant à amorcer un processus qui comblerait les lacunes en matière de protection des réfugiés et conduirait à la mise en œuvre effective du premier stade de la politique commune d'asile;

30. se félicite de la proposition visant à améliorer la procédure d'évaluation de façon à inclure toutes les informations pertinentes, mais souligne que cela doit s'accompagner d'une demande d'information concernant tout le pays, provenant de diverses sources, d'une formation de haut niveau pour les personnes statuant sur les demandes et la pleine représentation juridique des candidats, d'informations fournies dans une langue compréhensible pour le demandeur et du droit d'introduire un recours dans le pays;

31. propose, en vue de promouvoir la qualité de la prise de décision en matière d'asile, que des systèmes soient mis en place pour contrôler le sort des personnes revenues dans leur pays d'origine lorsque leur demande a été jugée infondée, afin d'évaluer si des décisions correctes ont été prises;

32. souligne la nécessité d'élaborer des approches harmonisées, des plans d'action généraux et des accords spéciaux de nature à apporter et à garantir des réponses efficaces à la protection des réfugiés et/ou à parvenir à des solutions durables dans les pays d'origine, stratégies qui tiennent compte des meilleures pratiques dans la gestion des actes administratifs et qui permettent l'échange d'informations sur les pays d'origine et de provenance;

33. appuie la proposition d'une procédure unique en matière de protection internationale, car il est convaincu qu'une procédure unique, gérée par une autorité unique compétente, permet de réaliser des économies, de gagner en rapidité et en efficacité et de donner de meilleures garanties aux personnes sollicitant la protection, étant donné que cette instance unique évaluerait les besoins de protection internationale du demandeur, que ce soit pour lui accorder le statut de réfugié ou pour lui accorder la protection subsidiaire ou, le cas échéant, pour rejeter sa demande;

34. demande également que l'Union se dote d'une procédure accélérée pour l'octroi de l'asile, d'une durée qui ne soit pas supérieure à six mois, ce qui permettrait d'accélérer le traitement des demandes qui ne sont pas fondées, afin de pouvoir traiter plus rapidement et plus efficacement celles qui répondent véritablement aux conditions requises pour l'octroi de l'asile;

35. demande que, dans les cas où tout type de statut de protection internationale serait refusé, parce que les conditions nécessaires ne sont pas réunies, que la décision négative soit dûment motivée et soit communiquée par écrit, par un acte authentique rédigé dans une langue compréhensible pour le demandeur;

36. demande instamment à la Commission et au Conseil de revenir sur la politique de retour et de réadmission qui ouvre la voie aux vols charter européens destinés à renvoyer les immigrants dans leurs pays d'origine;

37. est convaincu du fait qu'une procédure unique n'implique pas une violation du statut des réfugiés prévu dans la Convention de Genève de 1951 si l'examen de la demande est effectué par la même autorité, et dans un ordre préétabli: tout d'abord, la demande doit être examinée sur la base des motifs de protection énoncés par la Convention de Genève, et si ceux-ci ne sont pas applicables, il convient alors de déterminer si les motifs qui justifient l'octroi de la protection subsidiaire sont d'application;

38. est vivement préoccupé par la situation grave qui ne manquera pas de se produire dans le futur lorsque les États membres auront à mettre en œuvre la directive 2004/83/CEdu Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts [11], dont le champ d'application couvre les deux types de protection internationale (réfugiés et protection subsidiaire), alors que le champ d'application de la future directive établissant des normes minimales concernant les procédures applicables dans les États membres en matière d'octroi et de retrait du statut de réfugié se limite à l'examen des demandes de protection internationale fondée sur les motifs énumérés dans la Convention de Genève de 1951 et son Protocole de 1967, en excluant les demandes de protection subsidiaire;

39. invite instamment l'Union à faire en sorte que le champ d'application de la directive relative aux normes minimales concernant les procédures applicables dans les États membres en matière d'octroi et de retrait du statut de réfugié s'étende aux cas relevant de la protection subsidiaire, de façon à ce que toutes les personnes aient les mêmes garanties procédurales dans tous les États membres au cours de l'examen de leurs demandes de protection internationale et aient les mêmes possibilités de se défendre et d'exercer leur droit de recours contre les décisions qu'elles estiment illégitimes, et pour que ces recours aient un effet suspensif de la décision;

40. est convaincu que, si le champ d'application de la directive relative aux normes minimales concernant les procédures applicables dans les États membres en matière d'octroi et de retrait du statut de réfugié ne s'étendait pas aux cas justifiant les demandes de protection subsidiaire, cela créerait un vide juridique injustifiable en matière de protection, dont les conséquences s'aggraveraient, par le fait que lorsque les États membres accordent la protection internationale, ils le font en se fondant davantage sur les motifs de la protection subsidiaire que sur ceux qui sous-tendent l'application de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés;

41. demande que le Conseil indique d'urgence lorsque le Parlement sera consulté à nouveau sur la directive relative aux normes minimales concernant les procédures applicables dans les États membres en matière d'octroi et de retrait du statut de réfugié et concernant l'élaboration de toute liste commune minimale des pays d'origine sûrs;

42. considère qu'à l'issue de la phase préparatoire, l'Union doit procéder, dans les meilleurs délais, à l'adoption des mesures législatives nécessaires pour adapter l'ensemble du paquet législatif prévu par le traité d'Amsterdam et le Conseil européen de Tampere, en vue d'instaurer la première phase d'un système européen commun d'asile, qui permettra l'application équitable et efficace d'une procédure unique de protection internationale dans tous les États membres;

43. considère qu'il n'y a pas lieu de transférer la responsabilité de la décision relative aux demandes d'asile des États membres vers une autorité communautaire centrale ou dans des centres de traitement des demandes d'asile au sein de l'Union, compte tenu des difficultés juridiques, pratiques et politiques que cela implique;

44. considère que l'intégration joue un rôle essentiel dans tout régime efficace d'asile et tout plan de réinstallation au niveau de l'Union et qu'elle consiste en un double processus associant à la fois le demandeur d'asile et/ou le réfugié et le pays d'accueil;

45. considère qu'une politique européenne efficace en matière d'asile doit être fondée sur une analyse commune des phénomènes de migration et que la collecte, l'échange et l'utilisation d'informations et de données mises à jour concernant tous les développements migratoires pertinents sont d'importance;

46. se félicite de la création d'un Fonds européen des réfugiés pour 2005-2010 et souligne la nécessité urgente pour les États membres de conserver des systèmes d'asile adéquats et des structures d'accueil débouchant sur l'établissement d'une procédure commune d'asile;

47. considère que l'Union doit s'employer au maximum à promouvoir des conditions qui permettent aux demandeurs d'asile et aux réfugiés d'entreprendre un retour au pays sûr, décent et durable, sur une base volontaire;

48. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

[1] JO C 364 du 18.12.2000.

[2] JO C 325 du 24.12.2002, p. 5.

[3] JO C 325 du 24.12.2002, p. 33.

[4] JO C 19 du 23.1.1999, p. 1.

[5] JO C 291 E du 26.11.2002, p. 143.

[6] JO L 287 du 31.10.2001, p. 3.

[7] JO L 189 30.7.1996, p. 1.

[8] JO L 306 du 7.12.2000, p. 1.

[9] JO L 83 du 1.4.2003, p. 1.

[10] JO L 80 du 18.3.2004, p. 1.

[11] JO L 304 du 30.9.2004, p. 12.

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