RAPPORT

sur les comptes annuels de l’entreprise commune pour ITER et le développement de l’énergie de fusion relatifs à l’exercice 2010, accompagné des réponses de l'entreprise commune

2011/C 368/04

INTRODUCTION

d’élaborer et de coordonner un programme d’activités en préparation de la construction d’un réacteur de fusion de démonstration et des installations associées, notamment le centre international d’irradiation des matériaux de fusion.

Les membres de l'entreprise commune sont l’Euratom, représentée par la Commission européenne, les États membres de l’Euratom et d’autres pays qui ont conclu, dans le domaine de la fusion nucléaire contrôlée, un accord de coopération avec l’Euratom, et qui ont exprimé le souhait de devenir membres (au 31 décembre 2010: la Suisse).

DÉCLARATION D’ASSURANCE

Conformément aux dispositions de l'article 287, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la Cour a contrôlé les comptes annuels (5) de l’entreprise commune pour ITER et le développement de l’énergie de fusion, constitués des «états financiers» (6) et des «états sur l’exécution du budget» (7) pour l’exercice clos le 31 décembre 2010, ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces comptes.

La présente déclaration est adressée au Parlement européen et au Conseil, en vertu de l'article 185, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (8) .

Responsabilité du directeur

En tant qu’ordonnateur, le directeur exécute le budget en recettes et en dépenses conformément au règlement financier de l’entreprise commune sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués (9) . Il est chargé de mettre en place (10) la structure organisationnelle ainsi que les systèmes et procédures de gestion et de contrôle interne appropriés pour établir des comptes définitifs (11) exempts d’inexactitudes significatives, qu’elles résultent d’une fraude ou d’une erreur, et pour garantir la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces comptes.

Responsabilité de la Cour

La Cour a conduit son audit conformément aux normes internationales d'audit et aux codes de déontologie IFAC et ISSAI (12) . En vertu de ces normes, la Cour est tenue de se conformer aux règles d’éthique, ainsi que de programmer et d’effectuer ses travaux d’audit de manière à pouvoir déterminer avec une assurance raisonnable si les comptes sont exempts d’inexactitudes significatives et si les opérations sous-jacentes sont légales et régulières.

L’audit de la Cour comprend la mise en œuvre de procédures en vue d’obtenir des éléments probants relatifs aux montants et aux informations qui figurent dans les comptes, ainsi qu’à la légalité et à la régularité des opérations qui leur sont sous-jacentes. Le choix des procédures dépend du jugement de la Cour, de même que l’appréciation des risques que des inexactitudes significatives affectent les comptes ou que les opérations soient illégales ou irrégulières, que cela résulte d’une fraude ou d’une erreur. Lorsqu’elle évalue ces risques, la Cour examine les aspects du contrôle interne concernant l’élaboration et la présentation des comptes par l’entité, afin de définir les procédures d'audit adaptées aux circonstances. L’audit de la Cour consiste également à apprécier l’adéquation des politiques comptables et la vraisemblance des estimations comptables effectuées par la direction, ainsi qu’à évaluer la présentation générale des comptes.

Opinion sur la fiabilité des comptes

Opinion sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes

La Cour estime que les opérations sous-jacentes aux comptes annuels de l’entreprise commune pour ITER et le développement de l’énergie de fusion relatifs à l’exercice clos le 31 décembre 2010 sont légales et régulières dans tous leurs aspects significatifs.

COMMENTAIRES SUR LA GESTION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

Exécution du budget

Le budget définitif comprenait 444,1 millions d’euros en crédits d’engagement et 241,7 millions d’euros en crédits de paiement. Les reports de 2009 ont représenté 106,8 millions d'euros en crédits d'engagement et 52,2 millions d'euros en crédits de paiement (principalement des crédits octroyés par l'État d'accueil d'ITER et affectés à phase de construction d'ITER). En raison des retards affectant la mise en œuvre des activités, le taux d'utilisation des crédits de paiement n'était que de 63,4 % (13) , ce qui transparaît également dans le solde de trésorerie élevé, lequel atteignait 78,8 millions d'euros à la fin de l'exercice (soit 26,8 % des crédits de paiement disponibles en 2010).

Réorganisation de l'entreprise commune et des systèmes de contrôle interne

Dans ses rapports annuels spécifiques relatifs à 2008 et 2009, la Cour des comptes avait observé que l'entreprise commune n'avait pas complètement établi ni mis en œuvre ses systèmes de contrôle interne, ce qui est contraire aux exigences de son règlement financier (14) . De même, le rapport sur les circuits financiers publié par l'auditeur interne de l'entreprise commune le 31 mai 2010 a soulevé certaines questions concernant les circuits financiers et la séparation des fonctions.

En dépit des changements apportés, au moment de l'audit (avril 2011), les responsabilités relatives aux circuits financiers n'avaient toujours pas été entièrement réparties étant donné que certains emplois clés étaient toujours vacants (16) (chef du département ITER, chef de l'administration et chef de l'unité Budget et finances).

Systèmes informatiques

Alors que les systèmes financier et comptable (ABAC et SAP) utilisés par l'entreprise commune sont la propriété de la Commission et ont été validés par le comptable, les autres processus opérationnels importants visant à fournir des informations financières n'ont pas encore fait l'objet d'une validation. Comme la Cour l'a mentionné dans son rapport relatif à l'exercice 2009 (17) , aucun outil approprié et intégré aux systèmes d'information financière et budgétaire (tel qu'ABAC Contracts) n’a encore été mis en place pour assurer la gestion des contrats opérationnels.

AUTRES CONSIDÉRATIONS

Subventions et passation de marchés

La Cour a testé un échantillon de neuf procédures de passation de marchés et de six procédures d'octroi de subventions. Pour trois des neuf procédures de passation de marchés contrôlées, l'entreprise commune n'avait reçu qu'une seule offre. S'agissant des subventions, une seule proposition a été reçue en moyenne par appel d'offre. Tout en reconnaissant le fait que l'entreprise commune opère dans un secteur industriel hautement spécialisé, la Cour recommande à celle-ci de consentir des efforts supplémentaires pour maximiser la concurrence et appliquer le principe d'optimisation des ressources lors des phases d'élaboration, de publication, d'évaluation et de gestion des marchés.

La Cour se félicite que l'entreprise commune ait commencé à élaborer une stratégie d'audit ex post, dont la mise en œuvre est prévue en 2012. Il s'agit d'un contrôle clé visant à évaluer la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes qu'il conviendrait de mettre en place dans les meilleurs délais. Par ailleurs, il devrait également couvrir les contrats de subvention et ceux liés aux marchés opérationnels.

Paiement tardif des cotisations des membres

En 2008 et 2009, la Cour avait observé qu’un certain nombre de membres de l’entreprise commune n’avaient pas versé leur cotisation dans les délais fixés par le conseil de direction. En 2010, la date butoir était le 31 mai 2010, mais seuls 14 des 28 membres ont payé dans les délais.

Service d’audit interne de la Commission

Dans son avis no 4/2008, la Cour soulignait que le règlement financier de l’entreprise commune ne fait pas référence aux compétences de l’auditeur interne de la Commission en matière d’audit de l’entreprise commune. Même si aucune modification n'a encore été apportée au règlement financier de l'entreprise commune pour intégrer les dispositions relatives aux compétences de l'auditeur interne de la Commission (19) , celle-ci et l'entreprise commune ont pris des mesures visant à assurer que les rôles opérationnels respectifs du service d'audit interne de la Commission et de la fonction d'audit interne de l'entreprise commune soient clairement définis.

Comité d'audit de l'entreprise commune

Dans son avis no 4/2008, la Cour a également souligné que, compte tenu du volume du budget et de la complexité des missions de l’entreprise commune, celle-ci devrait créer un comité d'audit chargé de faire directement rapport au conseil d'administration. La Cour se félicite de la décision du conseil d'administration de mettre en place un comité d'audit (20) .

Accord de siège

L'accord de siège concernant le site et l'appui, ainsi que les privilèges et immunités, conclu entre le royaume d'Espagne et l'entreprise commune le 28 juin 2007, prévoit que des locaux permanents soient mis à la disposition de l'entreprise commune au plus tard trois ans après la signature de l'accord. Or au moment de l'audit, ces locaux n'avaient pas été mis à la disposition de l'entreprise commune.

Le point sur le financement du projet ITER

En mai 2010, la Commission a publié une communication adressée au Parlement européen et au Conseil concernant l'état d'avancement du projet ITER (21) , où elle estimait à environ 1,4 milliard d'euros le montant nécessaire pour financer l’augmentation de la contribution de l’Euratom à ITER en 2012 et 2013.

En juillet 2010, la Commission a présenté une proposition visant à modifier le cadre financier pluriannuel en vigueur et à répondre aux besoins financiers supplémentaires en 2012 et 2013 (22) . Le Parlement européen et le Conseil n'ont pas réussi à parvenir à un accord sur cette proposition. Au moment de l'audit (avril 2011), la question relative au financement de la contribution de l'UE en faveur du projet ITER n'était toujours pas résolue.

La Cour observe que ces évolutions pourraient avoir une incidence significative sur les activités et le budget de l'entreprise commune et éventuellement retarder la contribution de l'Euratom à la phase de construction du projet ITER.

(1) ITER: acronyme anglais signifiant réacteur thermonucléaire expérimental international (International Thermonuclear Experimental Reactor).

(2) Décision 2007/198/Euratom du Conseil du 27 mars 2007 instituant une entreprise commune pour ITER et le développement de l’énergie de fusion et lui conférant des avantages (JO L 90 du 30.3.2007, p. 58).

(3) L'annexe présente, de manière synthétique et à titre d'information, les compétences, activités et ressources de l'entreprise commune.

(4) L’organisation internationale ITER pour l’énergie de fusion a été instituée en octobre 2007 pour une première période de 35 ans en vue de la mise en œuvre du projet ITER, qui vise à démontrer la faisabilité scientifique et technique de l’énergie de fusion. Les membres sont l’Euratom, la République populaire de Chine, la République d'Inde, le Japon, la République de Corée, la Fédération de Russie et les États-Unis d’Amérique.

(5) Ces comptes sont accompagnés d’un rapport sur la gestion budgétaire et financière au cours de l’exercice. Ce rapport rend compte, notamment, du taux d’exécution des crédits et fournit une information synthétique sur les virements de crédits entre les différents postes budgétaires.

(6) Les états financiers comprennent le bilan et le compte de résultat économique, le tableau des flux de trésorerie, l’état de variation des capitaux propres et l’annexe aux états financiers, qui comporte une description des principales méthodes comptables et d’autres informations explicatives.

(7) Les états sur l’exécution du budget comprennent le compte de résultat de l’exécution budgétaire et son annexe.

(8) JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.

(9) Article 33 du règlement (CE, Euratom) no 2343/2002 de la Commission (JO L 357 du 31.12.2002, p. 72).

(10) Article 38 du règlement (CE, Euratom) no 2343/2002.

(11) Les règles en matière de reddition des comptes et de tenue de la comptabilité par les organismes de l’UE sont fixées au chapitre 1 du titre VII du règlement (CE, Euratom) no 2343/2002, modifié en dernier lieu par le règlement (CE, Euratom) no 652/2008 (JO L 181 du 10.7.2008, p. 23) et sont reprises dans le règlement financier de l’entreprise commune pour ITER et le développement de l’énergie de fusion.

(12) Fédération internationale des experts-comptables (IFAC) et normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI).

(13) Un montant de 55,8 millions d'euros en crédits de paiement a été reporté à 2011, et 51,8 millions d'euros en crédits de paiement reportés de 2009 ont été annulés à la fin de l'année.

(14) Le point 21 du rapport relatif à l'exercice 2009 faisait référence à la réorganisation de la structure des services de l'entreprise commune, qui, de l'avis de la Cour, suscitait des interrogations quant à la séparation des fonctions liées aux activités financières, d'une part, et opérationnelles, d'autre part.

(15) La nouvelle structure organisationnelle est axée sur la «gestion de projet».

(16) Il est prévu que ces emplois soient pourvus en 2011.

(17) Point 20 du rapport de la Cour relatif à l'exercice 2009.

(18) L'auditeur interne de l'entreprise commune a également constaté que l'approche en matière de contrôle ex ante des paiements relatifs aux demandes de remboursement n'est ni efficace, ni correctement élaborée pour traiter ces dernières, bien que les opérations sous-jacentes soient légales et régulières.

(19) Voir avis no 4/2008 de la Cour.

(20) Le comité d'audit a initialement été établi pour une période de deux ans, et se compose de cinq personnes, dont l'une est désignée par l'Euratom.

(21) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil. État d’avancement d’ITER et pistes pour l’avenir [COM(2010) 226 final du 4 mai 2010].

(22) Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière en ce qui concerne le cadre financier pluriannuel, afin de répondre aux besoins de financement complémentaires du projet ITER (COM(2010) 403 final du 20 juillet 2010).

Le conseil de programme scientifique donne son avis au conseil de direction et au directeur, en tant que de besoin, sur l’adoption et la mise en œuvre du plan de projet et des programmes de travail.

Le conseil de direction est responsable de la supervision de l’entreprise commune dans la réalisation de ses objectifs et veille à une collaboration étroite entre l’entreprise commune et ses membres dans la mise en œuvre de ses activités.

coordonner les activités de recherche et de développement scientifique et technologique à l’appui de la contribution de l’Euratom à l’organisation ITER,

préparer et coordonner la participation de l’Euratom à l’exploitation scientifique et technique du projet ITER,

élaborer et coordonner un programme d’activités en préparation de la construction d’un réacteur de fusion de démonstration et des installations associées, notamment le Centre international d’irradiation des matériaux de fusion (IFMIF).

RÉPONSES DE L’ENTREPRISE EUROPÉENNE COMMUNE POUR ITER ET LE DÉVELOPPEMENT DE L'ÉNERGIE DE FUSION

Commentaires sur la gestion budgétaire et financière

Réorganisation de l’entreprise commune et des systèmes de contrôle interne

Paragraphes 16, 17 et 18

Á la suite du changement de direction en février 2010, F4E a mis en œuvre une réorganisation de grande ampleur au cours du second semestre de la même année, celle-ci était axée sur la gestion basée sur les projets et sur le renforcement de l’environnement de contrôle interne. Dans le cadre de la réorganisation et en réponse aux recommandations de l’audit du circuit financier réalisé par l’auditeur interne, la gestion financière a été renforcée par l’analyse des circuits financiers et la création d’une unité budgétaire et financière en janvier 2011. En même temps, un groupe de travail dédié au circuit financier a été mis en place avec pour missions de documenter les procédures financières, de réexaminer les contrôles et les listes de contrôle et d’émettre des notes d’orientation en vue d’améliorer le système de gestion financière de F4E.

En parallèle, un coordinateur du contrôle interne a été désigné pour assumer la responsabilité de la coordination générale de l’environnement de contrôle de F4E au sein de l’unité budgétaire et financière.

La réorganisation de la direction de F4E s’est poursuivie à un rythme constant tout au long de 2011. Des contrôles supplémentaires ont été instaurés progressivement et les fonctions d’encadrement vacantes ont été pourvues. Les nouveaux circuits financiers ont désormais été mis en oeuvre intégralement, un système de rapport périodique sur la gestion a été mis en place et les systèmes de gestion deviennent pleinement opérationnels.

Compte tenu du domaine industriel extrêmement pointu dans lequel F4E déploie ses activités, l’organisation applique également un système d’assurance qualité ISO qui fonctionne depuis 2009. Étant donné le besoin existant au sein de l'organisation et en vue d'éviter tout effort redondant, l'assurance qualité et le contrôle interne seront fusionnés au sein d'un système de gestion de F4E élargi.

Systèmes informatiques

Paragraphe 19

F4E a pleinement conscience des déficits en ce concerne l’intégration des données financières et budgétaires avec ses activités opérationnelles. Entre autres choses, des restrictions techniques imposées par le propriétaire du système concernant l’accès aux données financières ont entraîné des retards dans la mise en place d’outils de gestion et de rapport. Cette question a été résolue récemment par la conclusion d’un accord de niveau de service supplémentaire avec la DG BUDG.

En outre, la complexité du projet ITER et par conséquent la gestion de ses engagements juridiques sous-jacents, tant sur le plan administratif que sur le plan opérationnel, a entraîné des retards dans la mise en place d’un système unique de gestion de contrats. Au moment de l’élaboration de la présente réponse, un système central de gestion de contrats était en cours d’adoption par la direction et un plan d’action est en cours de préparation en vue de résorber les retards dans la saisie de données et de normaliser la situation.

Autres aspects

Subventions et marchés publics

Paragraphe 20

F4E estime que la recommandation de la Cour a d’ores et déjà été mise en oeuvre à travers les processus et la stratégie de publication mis en place. Il convient d’observer que, dans les domaines dans lesquels l’industrie est moins spécialisée, F4E a reçu jusqu’à 33 offres en réponse à ses appels d’offres, ce qui démontre clairement que le problème ne réside pas intrinsèquement dans les méthodes de communication et d’information utilisées par F4E, mais plutôt dans la nature spécialisée de l’industrie, ainsi que l’auditeur l’a lui-même souligné. L'entreprise commune ne peut influencer le niveau d’expertise disponible sur le marché.

Paragraphe 21

Les rapports d’évaluation technique et les notes d’acceptation sont visés et confirment que les coûts facturés sont conforme aux activités. En outre, des contrôles financiers sont effectués concernant les coûts invoqués. F4E reconnaît cependant qu’il existe une marge d’amélioration en ce qui concerne la documentation des contrôles effectués. Cette problématique est étudiée par le groupe de travail sur les contrôles internes et il est procédé au renforcement des procédures.

Paiement tardif de cotisations de membres

Paragraphe 23

Les statuts de F4E ne prévoient aucun autre moyen légal pour garantir que les membres paient leur cotisation en temps voulu, à part l'envoi de rappels. Etant donné les retards récurrents dans le paiement de ces cotisations, la question a été inscrite à l’ordre du jour de la réunion du conseil de direction programmée pour la fin du mois de mai 2011.

Il a donc été procédé à l’adoption de mesures prévoyant la perception d’un intérêt sur la cotisation annuelle en cas de paiement tardif. En outre, un cadre définissant les modalités concernant les taux d'intérêt et les notes de débit a été adopté et mis en place.

Accord de siège

Paragraphe 26

L’accord de siège signé entre l’entreprise commune et le Royaume d’Espagne en 2007 prévoit en effet que l’Espagne fournira des locaux permanents à F4E au plus tard trois ans après la signature de l’accord. L’accord prévoit également que, dans l’intervalle, et avant la mise à disposition des locaux définitifs, l’Espagne fournira des locaux temporaires. Étant donné que l’Espagne n’a pas encore fourni de locaux permanents, l’entreprise temporaire occupe des locaux temporaires à titre gracieux, étant donné que l’Espagne paie le coût total des locaux (location et maintenance comme prévu dans l’accord de siège, tandis que F4E paie la partie des locaux temporaires imputable au locataire). Au cours de discussions récentes avec l’État hôte de F4E, nous avons été informés que l’Espagne cherche une solution permanente qui devrait normalement être présentée pour acceptation à F4E avant la fin 2011.

Entre-temps, il est important de souligner que la situation actuelle n’a aucun impact négatif sur l’organisation.

Le point sur le financement du projet ITER

Paragraphes 27, 28 et 29

Dans le cadre de la préparation du projet ITER de juillet 2010, F4E a évalué la faisabilité d’une base de référence révisée (the Baseline) prévoyant la fin de la phase de construction en novembre 2019, ainsi que les ressources nécessaires pour sa mise en œuvre. Á cette fin, F4E a analysé les pistes possibles pour la fabrication et évalué les conséquences en termes de coûts et de risques. La base de référence a été approuvée lors de la réunion du Conseil ITER; l’Union européenne a fourni son soutien «ad referendum», étant donné que l’autorité budgétaire devait encore approuver et garantir le financement d’ITER.

Au cours de 2010, F4E a déployé les activités d’ITER conformément à la base de référence. 95 % des activités prévues au titre du programme de travail 2010 ont été mises en œuvre conformément au calendrier prévu. Dans les cas où des activités ont été retardées, des mesures ont été prises en vue de limiter le retard et de respecter le calendrier pour le premier plasma.

F4E a continué à réaliser ses activités ITER au cours de 2011 selon la base de référence, et des progrès substantiels ont été effectués sur plusieurs fronts. En même temps, des retards sont survenus concernant certains aspects décisifs UE et non-UE. En outre, l’impact du séisme qui a secoué l’est du Japon en mars a eu des conséquences négatives sur le calendrier d’ITER. En conséquence, il a été demandé à l’organisation internationale, en particulier par l’UE, lors du récent Conseil ITER tenu en juin, de constituer un groupe de travail spécial, placé sous la direction de son directeur général en conjonction avec toutes les agences domestiques, pour déterminer des plans d’atténuation des aspects du chemin critique en vue de limiter ces retards à un minimum tout en restant dans les limites de l’estimation de coûts générale plafonnée.

Indépendamment de la réoptimisation du calendrier, les fonds supplémentaires sollicités pour 2012 et 2013 seront utilisés en particulier pour financer les très gros marchés pour les principaux immeubles ITER qui sont toujours prévus en 2012 et 2013.

Le budget supplémentaire 2012 et 2013 a été discuté dans le cadre de la réunion du comité budgétaire du Conseil le 27 septembre, avec les États membres. La présidence vise maintenant à présenter sa proposition de mandat à discuter avec le Parlement européen dans le cadre du trilogue budgétaire du 19 octobre, en vue d’aboutir à un accord avant la réunion de mi-novembre du Conseil ITER, ce qui présuppose l’adoption de la nouvelle base de référence.