Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission sur l'environnement et l'emploi (Construire une Europe "durable")»

(98/C 235/01)

Le 24 novembre 1997, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité CEE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la communication susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 5 mai 1998 (rapporteur: M. Pellarini).

Au cours de sa 355e session plénière des 27 et 28 mai 1998 (séance du 28 mai), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dans le préambule du Traité d'Amsterdam a été introduit le principe du développement durable et, parmi les objectifs de l'Union, le «développement équilibré et durable» et «un niveau d'emploi élevé» sont étroitement conjugués dans le même tiret de l'article B.

1.2. La communication à l'examen constitue un premier pas en direction du binôme environnement-emploi, dans la ferme conviction qu'il ne peut être que profitable et que l'on doit en tirer les conséquences au niveau de la conception des politiques communautaires.

1.3. Pour le Comité, il s'agit là d'un sujet déjà abordé à plusieurs reprises, notamment dans son avis sur «La croissance économique et l'environnement» (), dont il consacrait un chapitre à la «gestion de la transition vers le développement durable» et où il affirmait que «dans la période actuelle, développement durable et croissance de l'emploi sont deux des objectifs auxquels on ne saurait renoncer, qui doivent être conjugués à travers une initiative politique forte et une participation responsable de tous les interlocuteurs».

1.4. Il saisit l'occasion pour réaborder le sujet en réponse à l'invitation du Conseil de Luxembourg de décembre 1997 à élaborer une stratégie d'intégration des considérations environnementales dans les politiques et les actions communautaires et de la prochaine échéance d'examen de cette stratégie au Sommet de Cardiff.

2. Observations sur le chapitre 2 - Liens entre environnement et emploi

2.1. Le Comité se félicite que la Commission fasse sienne l'approche qu'il avait préconisée dans ses avis antérieurs, notamment dans le chapitre intitulé «Gérer la transition», et qu'elle décrive au chapitre 3 une série de mesures d'appui spécifique dans les différents secteurs.

2.2. De même, le Comité est convaincu que sans un message politique soutenu orientant les politiques vers un développement durable, au niveau communautaire, national, régional et local, certaines affirmations de principe contenues dans les Traités risquent de rester lettre morte. Il s'était déjà prononcé en ce sens dans l'avis émis au moment de l'adoption du 5e Programme environnemental, estimant qu'il ne pourrait pas être mis à exécution sans la définition de «priorités politiques» () au niveau de la Communauté et des États membres.

2.3. L'engagement pris par l'Union européenne, également au niveau international, en 1992 sur un plan global à Rio et en 1997 sur le plan spécifique du changement climatique à Kyoto, d'orienter la croissance selon de nouveaux critères de préservation des ressources naturelles, doit être respecté et intégré effectivement dans les différentes mesures. Dans la phase actuelle, cet engagement peut être consolidé en tirant profit de toutes les expériences qui permettent d'optimiser la protection de l'environnement et la croissance de l'emploi, en gardant cependant présent à l'esprit que les résultats ne peuvent se vérifier sur chacune des mesures mais de façon diffuse dans un contexte plus large et ne peuvent se multiplier que si l'on suit avec détermination une stratégie de «développement durable».

2.4. C'est pour ces raisons que le Comité estime que la Communication à l'examen n'approfondit pas suffisamment certains concepts de base et ne dresse pas l'inventaire complet de ce qui a été réalisé à ce jour par le biais de programmes et d'initiatives politiques.

2.5. Le titre même de la Communication donne à penser que l'on relie entre eux de façon trop superficielle des concepts aussi divers que l'environnement, l'emploi et le développement; l'expression «construire une Europe durable» n'a littéralement guère de sens.

2.5.1. Pour gagner en clarté il aurait été préférable d'associer des termes au sens déjà bien établi comme par exemple «Construire une Europe compétitive dans le cadre d'un développement durable».

2.6. Étant donné l'importance et l'ampleur du phénomène du chômage en Europe, il est même risqué de relier automatiquement la protection de l'environnement à l'emploi, comme semble le sous-entendre la Communication dans la mesure où, même si tous deux sont des objectifs à intégrer dans toutes les politiques communautaires, la lutte contre le chômage ne peut être que le résultat de la mise en oeuvre à part entière de ces politiques.

2.6.1. Il ne faut pas négliger le fait que la protection et la sauvegarde de l'environnement, outre leurs effets horizontaux, constituent une politique en soi, et que l'évaluation de l'impact environnemental des projets et des programmes peut être utilement assortie, à titre informatif, d'une fiche d'évaluation des effets sur l'emploi, qui peut être utile pour identifier les synergies entre politiques différentes, sans pour autant préjuger des décisions qui doivent se baser strictement sur des considérations environnementales.

2.7. La communication commence par constater (point 1.1) que «Les économies des pays de l'Union européenne n'évoluent pas dans le sens du développement durable» mais elle ne poursuit pas de façon conséquente son raisonnement jusqu'à affirmer le besoin de modifier le modèle socioéconomique et d'adopter une nouvelle approche globale destinée à valoriser les nouveaux savoirs et les nouvelles capacités des entreprises, conformément à ce qui est annoncé dans le Livre blanc de Delors (cf. plus loin) et explicité dans le 5e programme-cadre pour le développement soutenable.

2.7.1. Du fait qu'elle se limite à indiquer des mesures possibles et des actions de portée sectorielle dans le cadre existant, on a la sensation que la Commission a décidé d'ignorer que le modèle actuel de croissance n'offre pas de recettes pour résoudre radicalement le problème mais uniquement pour atténuer sa gravité en éloignant dans le temps les dégâts prévisibles.

2.8. Cela apparaît de façon encore plus évidente quand on constate qu'il n'y a pas trace dans la Communication d'un raisonnement plus approfondi et à jour sur au moins trois éléments centraux:

- le chômage européen n'est pas conjoncturel, il a des caractéristiques structurelles;

- malgré le rôle fondamental du développement technologique dans l'accroissement de la compétitivité de l'économie européenne, on ne peut affirmer avec certitude que l'innovation technologique est en mesure de créer davantage d'emplois qu'elle n'en remplace, surtout en termes de travail salarié traditionnel;

- il est illusoire de penser qu'il subsiste un lien automatique de cause à effet entre le taux de croissance économique et la diminution du chômage.

2.9. Il ressort clairement des considérations qui précèdent que pour combattre le chômage avec des résultats positifs, il faut développer une politique à caractère global dans l'optique d'un développement durable qui repose sur toute une série d'instruments, respecte le principe du «pollueur-payeur» et s'inscrive dans le cadre d'une définition contraignante de la notion de responsabilité pour les dommages causés à l'environnement ().

2.10. En prenant comme point de départ l'analyse du concept de développement durable (analyse partagée également par le document de la Commission), il est clair que pour atteindre cet objectif, il convient de remettre en question les mécanismes socioéconomiques qui sous-tendent actuellement la production et la consommation de biens et de services. Ce n'est que dans cette optique que le binôme environnement-emploi peut produire un résultat optimal. Ce binôme doit être intégré de façon spécifique dans les politiques de création d'emploi que les différents États membres sont en train de mettre en oeuvre.

2.11. À ce propos, le Comité déplore que les considérations formulées dans le chapitre X du Livre blanc de Delors, sur le sous-emploi des ressources humaines et la surexploitation des ressources naturelles et sur la nécessité d'apporter des correctifs fiscaux à ce déséquilibre, ne soient pas suffisamment développées parmi les thèmes de la communication ().

2.11.1. Ce n'est qu'en partant de cette approche que l'on peut conjuguer utilement les deux priorités que sont la protection de l'environnement et la création de nouveaux emplois, en n'agissant pas exclusivement sur le levier fiscal mais bien sur un ensemble de mesures, de façon à respecter le principe de la neutralité fiscale.

2.12. Il convient en fait d'adopter une approche dynamique qui tienne compte des nouveaux besoins de prévention et de protection environnementale et des nouvelles méthodes de production et de gestion écologique, des nouvelles technologies et des nouveaux services en termes d'information et de formation qu'implique le passage au développement durable: ce n'est qu'ainsi que l'on peut identifier les nouveaux profils professionnels et les nouveaux emplois qui peuvent être créés, en mettant en valeur le rôle spécifique que les petites et moyennes entreprises peuvent jouer.

2.12.1. Lors de la création de ces nouveaux profils professionnels et de nouveaux emplois, il convient de prêter une attention particulière aux réglementations relatives à la sécurité et à la santé au travail.

2.13. Par ailleurs, il ne faut pas se contenter de raisonner en termes de travail industriel salarié; les nouvelles formes de travail indépendant, contractuel, à temps partiel, qui se font jour surtout dans le secteur des services liés à l'information et à la consultation laissent entrevoir avec une plus grande probabilité une croissance du travail atypique.

2.14. Dans l'avis déjà cité sur le thème «Croissance et environnement», le Comité excluait l'existence d'un lien automatique entre mesures de protection environnementale et croissance de l'emploi. Cette position est étayée par la vaste documentation fournie par les services de la Commission, relative à des études menées ces dernières années en la matière; ces études démontrent toutefois que les mesures de protection environnementale conjointement à l'utilisation des meilleures technologies disponibles produisent globalement un effet positif, ne serait-ce que minime, en termes d'emploi, et se conjuguent souvent avec des éléments d'innovation technologique et de rationalisation des processus de production qui assurent le maintien de la compétitivité des entreprises, contribuant ainsi, pour le moins, à sauvegarder l'emploi.

2.14.1. Le développement de nouveaux procédés de production, de produits et de services pour répondre à une nouvelle demande provenant de l'industrie, de l'administration publique et des consommateurs peut donner lieu à des synergies positives qui exigent cependant un effort d'investissement important.

2.15. Outre le secteur spécifique de l'«éco-industrie», qui répond de façon spécifique à la demande de technologies de services de protection environnementale, et représente un nouveau secteur en croissance, il convient, d'une manière plus générale, d'opérer une distinction entre les mesures destinées à réduire et à prévenir la pollution, qui comportent des coûts d'investissement additionnels mais se traduisent à long terme en économies de matières premières et d'énergie, contribuant à l'accroissement de la productivité, et à la réduction du coût social des dommages environnementaux à long terme, et les mesures de sauvegarde et de rétablissement de l'environnement naturel et urbain, qui engendrent de nouveaux emplois tant traditionnels qu'innovateurs.

2.15.1. À cet égard, il est bon d'opérer une distinction également entre les méthodes de financement des différentes mesures, dans la mesure où les premières concernent des secteurs créateurs de profit à caractère principalement privé (industrie manufacturière, production d'énergie, transports), alors que les secondes requièrent d'énormes investissements publics.

2.16. Si on retient une approche dynamique et globale, on constate néanmoins que les mesures quelles qu'elles soient ont besoin de nouveaux savoir-faire, de nouvelles compétences et de services de conseils, qui peuvent être assurés non seulement par l'administration publique et les organismes publics qui doivent s'équiper à cette fin, mais aussi par de nouvelles entreprises de service, qui peuvent offrir des débouchés importants en termes d'emploi. Les résultats en termes de création d'emplois doivent être calculés globalement et sur le moyen terme, compte tenu des restructurations rendues nécessaires.

2.17. Étant donné que le développement durable est un objectif poursuivi à l'échelle internationale, l'Europe peut s'avérer gagnante en termes d'exportations de technologies, de produits propres et de savoir-faire si elle progresse plus rapidement dans ce sens; c'est également sur ce front qu'elle pourra obtenir des retombées positives en termes d'emploi.

2.18. Le rôle des administrations centrales, régionales et locales doit également faire l'objet d'un examen plus approfondi, dans la mesure où elles peuvent introduire des règles et des encouragements de nature à rendre intéressant pour les particuliers ce qui est utile pour la collectivité, et contribuer ainsi à orienter progressivement le modèle actuel dans une optique de croissance compatible avec la sauvegarde de l'environnement et avec un développement durable.

2.19. Les différents acteurs économiques et sociaux, dans le cadre de la «responsabilité partagée», peuvent jouer un rôle de stimulation, d'éducation et d'information dans l'optique du développement et de la consommation «durable» en mobilisant les ressources que constituent leurs organisations et associations; particulièrement intéressantes à cet égard sont les expériences de collaboration déjà en cours entre différentes organisations socioprofessionnelles, syndicales et écologistes, même par-delà les frontières.

2.20. Parallèlement à un travail d'éducation et d'information au niveau horizontal, qui peut créer de nouvelles formes d'emploi dans le «tiers secteur», au sein duquel opèrent des associations volontaires dont il faut reconnaître et valoriser les mérites, il convient de mettre l'accent sur une meilleure gestion environnementale des entreprises, dans le cadre du système de l'Ecoaudit, pour lequel aura lieu prochainement une révision en vue d'améliorer sa diffusion, mais aussi de mieux répondre aux besoins des petites et moyennes entreprises et notamment de l'artisanat et des microentreprises. En effet, la diffusion de ce système se fait très inégalement au niveau européen et devrait être encouragée davantage par les États membres.

2.21. Concernant particulièrement ces petites entreprises et l'artisanat, le Comité attire l'attention sur la nécessité de mettre en place des mesures législatives et fiscales adaptées à leurs réalités pour les aider à introduire les normes environnementales. Il souligne particulièrement la nécessité de soutenir et faciliter le rôle et l'action des organisations associatives intermédiaires.

2.22. Sur la base des considérations développées ci-dessus, le document de la Commission semble pécher par excès de prudence et ne pas ouvrir de nouvelles pistes de réflexion, dans la mesure où il se contente d'inventorier des mesures possibles dans le cadre des politiques existantes.

3. Observations sur les chapitres 3 et 4 - Mesures d'appui et actions clés pour l'avenir

3.1. La Communication passe en revue les actions déjà en cours dans les différents secteurs et les politiques de soutien déjà opérationnelles et dégage un certain nombre d'actions clés pour l'avenir; cette dernière partie (chapitre 4) est la plus vague et il conviendrait de la compléter au moyen de contenus et de propositions concrètes en la rattachant à l'analyse sectorielle de la 3e partie.

3.2. Sur la base de la documentation reçue et des initiatives développées dans les États membres, avec la participation active et la coopération des organisations socioprofessionnelles et des associations d'écologistes et de consommateurs, le Comité suggère un certain nombre de thèmes à développer.

3.2.1. Politiques nationales en matière d'emploi

3.2.1.1. Il est important que dans les orientations que suivent les États membres pour arrêter leurs politiques de l'emploi, l'aspect du développement durable soit pris en compte. Il convient à cet effet d'encourager les initiatives des États membres visant à définir des pactes territoriaux qui mettent en valeur les ressources environnementales, stimulent l'innovation et les compétences, mettent en place des instruments de formation et de diffusion du savoir-faire, notamment à l'adresse des petites et moyennes entreprises. Ces pactes ne devraient pas se limiter à des expériences pilotes mais s'inscrire dans le cadre de l'utilisation des Fonds structurels.

3.2.2. La ville et la requalification urbaine comme banc d'essai pour des politiques innovatrices capables de conjuguer environnement et emploi

3.2.2.1. Ces dernières années, le concept d'espace urbain s'est progressivement précisé pour se rapporter malheureusement toujours davantage à des caractéristiques de dégradation des grandes agglomérations, lesquelles présentent une série de problèmes qui influencent l'environnement de façon spécifique. On assiste à un renversement des vieux schémas d'action, le concept de croissance urbaine cédant peu à peu la place à celui de préservation des villes. La nécessité de résoudre tous les problèmes que la ville pose à l'environnement fait apparaître aussi une nouvelle approche où la ville n'est plus vue simplement comme un espace où la population habite, se déplace et travaille, mais comme une entité territoriale qui vit comme un système de flux et de cycles, dont la gestion éco-efficiente et écocompatible est garante du bien-être des citoyens ().

3.2.2.2. Il est désormais clair que les politiques destinées à la ville, c'est-à-dire la planification, la conception et le contrôle du développement de l'environnement urbain comme les plans régulateurs, les plans de récupération, les plans d'organisation du trafic ou d'élimination des déchets, les plans énergétiques, ont une influence considérable sur les modalités d'intervention pour préserver l'écosystème des espaces urbains et pour réduire la consommation des ressources environnementales territoriales présentes dans ces espaces. Plus personne ne conteste qu'il est possible de concilier les exigences de développement des villes avec des solutions compatibles avec la protection de l'environnement mais aussi avec la nécessité de créer de nouveaux emplois durables ().

3.2.2.3. Si on pense au secteur de la construction de logement, on constate que les facilités et les encouragements mis en oeuvre pour favoriser la préservation ou la restructuration du patrimoine immobilier peuvent constituer des multiplicateurs de la qualité de l'environnement urbain. Les interventions sur le patrimoine immobilier sont complexes et articulées. Elles touchent à divers domaines et disciplines, de la culture du rétablissement urbain aux politiques d'assainissement des centres historiques et des périphéries, de la conservation à la réutilisation d'espaces du territoire urbanisé, en passant par l'amélioration globale des conditions environnementales de nos villes.

3.2.2.4. Il convient de rechercher les économies d'énergie dans les restructurations d' immeubles ainsi que dans une politique d'association des utilisateurs, dûment assortie d'encouragements. Comme il ressort des chiffres, les économies d'énergie produisent non seulement des effets positifs sur l'environnement mais contribuent aussi au développement des possibilités d'emploi.

3.2.3. Gestion des déchets

3.2.3.1. Dans le cadre de l'approche préventive de réduction des déchets à la source, de collecte différenciée et de traitement pour réutilisation et recyclage, de nouveaux profils professionnels et de nouveaux débouchés sont en train de se créer et peuvent être encouragés, comme l'a souligné le Comité dans ses avis en la matière ().

3.2.4. Transports

3.2.4.1. Dans différents avis () le CES a souligné la nécessité de reconvertir et de rationaliser les systèmes de transports publics en mettant l'accent sur le secteur des transports urbains et sur la nécessité d'intégrer les considérations environnementales dans le cadre de l'extension des réseaux nationaux et transeuropéens. Il convient de revaloriser les transports secondaires par le rail et de développer les transports locaux.

3.2.4.2. Il est essentiel d'encourager l'expansion des transports en commun, comme le souligne l'avis du Comité sur le Livre vert relatif à l'impact des transports sur l'environnement ().

3.2.5. Développement rural et Agenda 2000

3.2.5.1. Il ne faut pas être trop optimiste quant aux effets de l'Agenda 2000 sur l'emploi en agriculture. Aussi convient-il de définir des actions prioritaires qui mettent en valeur le rôle des agriculteurs dans la sauvegarde de l'environnement, notamment en ce qui concerne l'aménagement des sols, la protection du paysage, le reboisement, la lutte contre la désertification, le maintien de la biodiversité, la sauvegarde des zones de montagne et certaines initiatives innovatrices comme l'agritourisme et la production biologique.

3.2.5.2. Dans le cadre de la réforme de la PAC, les Fonds structurels doivent favoriser la reconversion vers une agriculture supportable pour l'environnement et mettre en valeur les nouveaux profils professionnels susceptibles d'attirer des jeunes.

3.2.5.3. Toutefois, c'est surtout au départ d'une politique cohérente et déterminée de développement rural, qui considérerait l'agriculture comme le pilier central de l'économie des zones rurales et poursuivrait entre autres objectifs celui de stimuler toute initiative utile dans les secteurs collatéraux de l'industrie agroalimentaire, du tourisme, de l'artisanat, des transports, des communications, etc, que pourront se développer d'importantes possibilités en termes d'emplois nouveaux, d'innovation technologique, de modernisation et de relance de l'économie globale des zones rurales.

3.2.5.4. Pour donner une impulsion à une telle relance, il pourrait être utile d'établir un lien entre le Réseau Nature 2000 (directive habitat) et les Fonds structurels en incluant les sites d'intérêt naturel du Réseau dans les objectifs 1 et 2.

3.2.5.5. La gestion des ressources hydriques, telle qu'encouragée par la directive-cadre sur l'eau, peut constituer par exemple un instrument important au service d'une nouvelle approche dans le cadre de la gestion du territoire.

3.2.6. Formation et information dans le secteur environnemental, dans le secteur scolaire et professionnel

3.2.6.1. C'est dans ce secteur qu'il convient de déployer les plus grands efforts, tant pour reconvertir les travailleurs vers de nouveaux profils professionnels et orienter les jeunes vers de nouveaux métiers et de nouvelles compétences, que pour former les fonctionnaires des administrations publiques, les organisations intermédiaires et professionnelles et les petits industriels aux nouvelles technologies et à une gestion compatible avec l'environnement.

3.2.6.2. Dans ce cadre, outre les structures de formation scolaire et professionnelle, il convient de mettre en valeur également le système «Écoaudit» qui favorise l'amélioration de la gestion environnementale des entreprises et comporte un système de «formation continue» et de recyclage des opérateurs et des personnels.

3.2.6.3. Dans le secteur de la formation et de l'information, les organisations socioprofessionnelles et le milieu associatif peuvent jouer un rôle multiplicateur important.

3.2.7. Recherche et développement

3.2.7.1. Dans le cadre du nouveau programme-cadre, il convient de mettre l'accent sur la recherche et le développement dans le domaine des technologies propres et de dépollution, mais aussi sur les aspects relatifs à la nouvelle conception des méthodes de production et des produits, en fonction de la croissance et de la consommation durables. La compétitivité européenne et dès lors la croissance dépendent de la capacité de l'Europe de relever les défis de la protection de l'environnement et de valoriser et préserver ses ressources.

Bruxelles, le 28 mai 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 155 du 21.6.1995.

() JO C 287 du 4.11.1992.

() Cf l'avis du Comité sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen et au Comité économique et social: Livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement. JO C 133 du 16.5.1994.

() Cf. les avis du CES sur le Livre blanc, JO C 295 du 22.10.1994.

() Cf. l'avis du CES sur le Livre vert «Environnement urbain», JO C 269 du 14.10.1991.

() Cf. l'avis sur le développement durable de la construction et du logement en Europe, JO C 355 du 21.11.1997.

() Cf. notamment l'avis sur le réexamen de la stratégie communautaire pour la gestion des déchets, JO C 89 du 19.3.1997.

() Cf. l'avis du Comité économique et social sur le thème «Un réseau pour les citoyens - Comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe - Livre vert de la Commission européenne», JO C 212 du 22.7.1996. Cf. l'avis du Comité économique et social sur le «Livre vert - Vers une tarification équitable et efficace dans les transports - Options en matière d'internalisation des coûts externes des transports dans l'Union européenne», JO C 56 du 24.2.1997.

() JO C 313 du 30.11.1992.