AVIS No 7/2018

[présenté en vertu de l’article 322, paragraphe 1, point a), du TFUE]

sur les propositions de la Commission concernant les règlements relatifs à la politique agricole commune pour la période postérieure à 2020

[COM(2018) 392 final, COM(2018) 393 final et COM(2018) 394 final]

(2019/C 41/01)

TABLE DES MATIÈRES

Points Page CONCLUSIONS GÉNÉRALES 1-12 3 INTRODUCTION 13-25 5 Contexte de la proposition 15 5 Base juridique, subsidiarité et proportionnalité 16-18 6 Résultats des évaluations ex post, des consultations des parties intéressées et des analyses d’impact 19-23 7 Incidence budgétaire 24 8 Autres éléments 25 8 ÉVALUATION DE LA PROPOSITION 26-96 9 Évaluation des besoins de la PAC 27-32 9 Évaluation des objectifs de la PAC 33-41 11 Évaluation des intrants de la PAC 42-49 14 Évaluation des processus de la PAC 50-67 16 Établir des liens entre les intrants, les réalisations, les impacts et les résultats de la PAC 68-80 20 Évaluation de l’obligation de rendre compte dans le cadre de la PAC 81-96 24 ANNEXE I — COMMENTAIRES SPÉCIFIQUES SUR LES INDICATEURS PROPOSÉS 32 ANNEXE II — ÉTABLIR DES LIENS ENTRE LES OBJECTIFS, LES INTERVENTIONS ET LES INDICATEURS 48

LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 38 à 44, son article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, et ses articles 317, 318 et 322,

vu la communication de la Commission intitulée «L’avenir de l’alimentation et de l’agriculture» (1),

vu la proposition de la Commission concernant un règlement régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (2) (ci-après le «règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC»),

vu la proposition de la Commission concernant un règlement relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune (3) (ci-après le «règlement horizontal»),

vu la proposition de la Commission concernant un règlement modifiant les règlements (UE) no 1308/2013, (UE) no 1151/2012, (UE) no 251/2014, (UE) no 228/2013 et (UE) no 229/2013 (4) (ci-après le «règlement modificatif»),

vu la proposition de la Commission concernant un règlement portant dispositions communes (5) (ci-après le «règlement portant dispositions communes»,

vu les rapports annuels et spéciaux de la Cour et ses documents d’information sur l’avenir des finances de l’Union européenne (6), sur la proposition de cadre financier pluriannuel pour 2021-2027 présentée par la Commission (7) et sur l’avenir de la PAC (8),

vu les demandes d’avis sur cette proposition, adressées l’une par la Commission le 1er juin 2018 et l’autre par le Parlement européen le 11 juin 2018,

A ADOPTÉ L’AVIS SUIVANT:

CONCLUSIONS GÉNÉRALES

1. Lorsque la Commission a publié sa proposition concernant la politique agricole commune (PAC) après 2020, elle a souligné que «la politique agricole commune modernisée devra présenter une valeur ajoutée européenne accrue, c’est-à-dire intégrer un niveau d’ambition plus élevé en matière d’environnement et de climat et répondre aux attentes des citoyens en ce qui concerne leur santé, l’environnement et le climat». Dans l’analyse d’impact qu’elle a réalisée à l’appui des propositions, la Commission a pris en considération la planification jusqu’en 2030. Néanmoins, sa vision à plus long terme de l’agriculture de l’Union européenne (une vision qui tiendrait compte des évolutions technologiques, climatiques, sociétales, démographiques, etc. prévues sur le long terme) n’y transparaît pas. Les principales modifications qu’il est proposé d’apporter à la PAC sont présentées dans l’ encadré 1 . Encadré 1 — Les principales modifications prévues dans la proposition De nombreuses similitudes existent entre les options stratégiques proposées et la PAC actuelle, mais les modifications ci-après, qui sont essentielles, valent la peine d’être soulignées: — un plan stratégique relevant de la PAC par État membre, pour l’ensemble des dépenses au titre de celle-ci (paiements directs, développement rural et mesures de marché), — une tentative d’évoluer vers un système axé sur la performance, — une tentative de redéfinir l’admissibilité des dépenses (réalisations déclarées et nouvelle conception de la légalité et de la régularité), — des changements au niveau des systèmes de contrôle (modification du rôle confié aux organismes de certification).

2. Dans certains domaines clés, la Commission n’a pas défini les besoins sur la base d’informations probantes solides. Le raisonnement concernant les actions de l’Union européenne dans le domaine de l’environnement et du changement climatique est certes convaincant, mais les données et arguments employés pour étayer l’évaluation des besoins concernant le revenu des agriculteurs sont insuffisants. La Commission a retiré de son analyse d’impact l’option consistant à mettre un terme à la PAC, au motif que ce ne serait pas conforme aux obligations découlant du traité. Toutefois, elle n’a pas apporté d’éléments probants solides, sur le plan économique, à l’appui des options retenues en définitive et dans lesquelles les mesures traditionnelles de la PAC sont maintenues: les paiements directs, les mesures de marché et le développement rural. Étant donné que la majeure partie du budget de la PAC servirait encore à financer des paiements directs en faveur des agriculteurs, il est intéressant de noter que les États membres ne seraient pas obligés d’établir des statistiques fiables et comparables sur le revenu disponible des agriculteurs.

3. Malgré les aspirations de la Commission et ses appels en faveur d’une PAC plus verte, sa proposition ne correspond pas à un renforcement manifeste de ses ambitions en matière d’environnement et de climat. Nous reconnaissons que la proposition prévoit des outils aux fins de la réalisation des objectifs environnementaux et climatiques. Cependant, il reviendrait aux États membres de classer par ordre de priorité, dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC, les types d’interventions à financer. Il est difficile de savoir comment la Commission vérifierait si ces plans sont ambitieux d’un point de vue environnemental et climatique. Son estimation de la contribution de la PAC aux objectifs de l’Union européenne correspondants semble peu réaliste.

4. Selon la proposition, les fonds de l’Union européenne ne seraient pas alloués sur la base d’une évaluation des besoins entreprise à l’échelle de l’Union ni en fonction des résultats escomptés, et les intensités de cofinancement proposées ne refléteraient pas les différents niveaux de valeur ajoutée européenne attendue. Chaque État membre affecterait une partie de son enveloppe financière préétablie à des interventions données en se fondant sur sa propre évaluation des besoins (ces affectations resteraient soumises à plusieurs contraintes de taille). Les États membres continueraient en particulier à se voir imposer l’utilisation de paiements directs calculés sur la base du nombre d’hectares de terre possédés ou cultivés. Cet instrument n’est pas adapté pour répondre à nombre de préoccupations environnementales et climatiques, et il ne représente pas non plus le moyen le plus efficient pour soutenir des revenus agricoles viables.

5. La proposition conserve quelques caractéristiques clés telles que les systèmes intégrés de gestion et de contrôle. Elle réduit de cinq à trois le nombre de règlements constituant le cadre législatif. La programmation combinée, en un seul plan stratégique national relevant de la PAC, de mesures réparties actuellement entre le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) pourrait contribuer à assurer la cohérence entre les différentes mesures de la PAC. Il est toutefois difficile de savoir si la PAC serait globalement simplifiée, car la complexité augmenterait à d’autres égards (la proposition introduit par exemple un programme écologique dont les objectifs sont similaires à ceux de deux autres instruments environnementaux).

6. L’évaluation effectuée par la Commission concernant l’admissibilité serait fondée sur les réalisations mesurées et sur le fonctionnement des systèmes de gouvernance et ne tiendrait pas compte des règles applicables aux bénéficiaires individuels énoncées dans les plans stratégiques relevant de la PAC. Le terme «réalisation» n’est pas clairement défini dans la proposition. Nous sommes d’avis que, pour certaines interventions, la réalisation dépend du respect, par les bénéficiaires, des engagements fixés dans les plans stratégiques relevant de la PAC.

7. Les organismes payeurs seraient tenus d’assurer la légalité et la régularité des opérations financées par la PAC. Les organismes de certification contrôleraient le fonctionnement des systèmes de gouvernance, constitués des organismes de gouvernance et des «exigences de base de l’Union». Ces dernières seraient définies comme étant les règles établies dans le règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC et dans le règlement horizontal. Il est difficile de déterminer si les contrôles des organismes de certification couvriraient les définitions et les critères d’éligibilité spécifiques établis dans les plans stratégiques relevant de la PAC.

8. Pour la PAC, la Commission souhaite passer d’un modèle de mise en œuvre reposant sur la conformité à un modèle reposant sur la performance, et nous nous en félicitons. Néanmoins, nous considérons que la proposition ne contient pas les éléments nécessaires à un système efficace de mesure de la performance. L’absence d’objectifs clairs, spécifiques et quantifiés au niveau de l’Union européenne génère des incertitudes concernant la manière dont la Commission évaluerait les plans stratégiques des États membres relevant de la PAC. Cela signifie également que la réalisation des objectifs de l’Union européenne ne peut pas être mesurée. Le cadre proposé prévoit des incitations à la performance relativement limitées. L’obtention de résultats largement inférieurs aux valeurs cibles risquerait de n’avoir guère d’incidence sur le financement de l’Union européenne, et une bonne performance donnerait lieu, au mieux, à une «prime de performance» négligeable.

9. Il conviendrait d’inclure notamment les éléments ci-après: — des objectifs clairs, spécifiques et quantifiés, fixés au niveau de l’Union européenne, et dont le degré de réalisation serait mesurable, — des mesures clairement liées aux objectifs, — un ensemble abouti d’indicateurs de réalisation, de résultat et d’impact, — l’obligation faite aux États membres d’établir des statistiques fiables et comparables sur le revenu disponible des agriculteurs, — des critères transparents pour l’évaluation du contenu et de la qualité des plans stratégiques relevant de la PAC, — des paiements en faveur des États membres qui soient fondés sur la performance.

10. Nous nous félicitons que la Commission s’efforce de s’orienter vers une évaluation reposant sur la performance. Cette transition ne remet cependant pas en question la nécessité de vérifier la légalité et la régularité. La proposition de la Commission comporte encore des exigences telles que la règle relative au «véritable agriculteur» et le recours aux paiements directs fondés sur le nombre d’hectares de terre possédés ou cultivés, la supervision étant assurée grâce au système intégré de gestion et de contrôle, qui comprend le système d’identification des parcelles agricoles. De ce fait, un paiement en faveur d’un bénéficiaire n’est régulier que s’il satisfait à ces exigences (même si celles-ci sont spécifiquement définies — sur la base des règles fixées au niveau de l’Union — dans la réglementation nationale). Dans la proposition, le rôle de supervision exercé par les États membres ne change pas, bien que le contrôle de la légalité et de la régularité par les organismes de certification ne soit plus obligatoire. Les informations et l’assurance obtenues par la Commission sont considérablement modifiées. Selon la proposition, les organismes payeurs ne transmettraient aucune statistique de contrôle à la Commission et les organismes de certification ne lui fourniraient aucune assurance concernant les paiements effectués en faveur des agriculteurs individuels.

11. La Commission reste responsable en dernier ressort de l’exécution du budget ( 9 ) , y compris des paiements réalisés au sein des États membres conformément aux dispositions de la législation de l’Union européenne et à celles des parties des plans stratégiques relevant de la PAC imposées par la réglementation de l’Union. Selon nous, la proposition a pour effet de diminuer l’obligation de rendre compte faite à la Commission à cet égard.

12. La proposition de la Commission ne permettrait pas d’appliquer à la déclaration d’assurance une approche d’«attestation», ce que nous envisageons actuellement de faire. En outre, la Commission ne serait plus à même de déterminer dans quelle mesure les paiements enfreignent les règles. Il serait également plus difficile d’appliquer une approche de contrôle unique, notamment en raison du rôle moins important confié aux organismes de certification.

INTRODUCTION

13. er juin 2018, la Commission a publié sa proposition législative concernant la PAC après 2020, qui comporte trois règlements accompagnés d’une analyse d’impact Le 1juin 2018, la Commission a publié sa proposition législative concernant la PAC après 2020, qui comporte trois règlements accompagnés d’une analyse d’impact ( 10 ) , ainsi qu’un exposé des motifs portant sur les trois règlements. La structure de cette introduction suit celle de l’exposé des motifs, et les titres sont identiques.

14. Nous procédons à une évaluation de la proposition dans le chapitre suivant l’introduction. Dans les annexes I et II , nous formulons des remarques sur le cadre de performance proposé par la Commission.

Contexte de la proposition

15. figure 1 ). Dans son exposé des motifs, la Commission souligne que «la politique agricole commune modernisée devra présenter une valeur ajoutée européenne accrue, c’est-à-dire intégrer un niveau d’ambition plus élevé en matière d’environnement et de climat et répondre aux attentes des citoyens en ce qui concerne leur santé, l’environnement et le climat» ( 11 ) . La Commission a interprété les objectifs de la PAC fixés dans le TFUE en les adaptant au contexte actuel et définit neuf «objectifs spécifiques» dans sa proposition (voir). Figure 1 Les objectifs de la PAC Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l’article 39 du TFUE et des articles 5 et 6 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

Base juridique, subsidiarité et proportionnalité

16. La proposition permettrait de réduire de cinq à trois le nombre de règlements constituant le cadre législatif. Le «règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC» couvre les objectifs de la PAC, les types d’interventions ( 12 ) financées au titre de la politique et les exigences générales applicables pour l’élaboration des plans stratégiques relevant de la PAC. Le «règlement horizontal» comprend les règles financières et le cadre de suivi et d’évaluation tandis que le «règlement modificatif» vise essentiellement à transposer une grande partie des dispositions du «règlement portant organisation commune des marchés» ( 13 ) dans le règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

17. La Commission propose un nouveau modèle de mise en œuvre qui permettrait selon elle une subsidiarité accrue et un renforcement des responsabilités et de l’obligation de rendre compte pour les États membres. En ne définissant que certains paramètres dans la législation de l’Union européenne et en laissant aux États membres une plus grande liberté dans le choix des instruments stratégiques, ainsi qu’en liant dans une certaine mesure les paiements à l’obtention de réalisations, la Commission cherche à délaisser l’approche actuelle de la PAC, fondée sur la conformité, au profit d’une approche axée sur les résultats. Voir la figure 2 pour une illustration du nouveau modèle de mise en œuvre. Figure 2 Le nouveau modèle de mise en œuvre Source: Cour des comptes européenne, sur la base de la proposition de la Commission pour la PAC après 2020 et de l’analyse d’impact accompagnant cette proposition.

18. Le secteur agricole diffère considérablement d’un État membre à l’autre et la réglementation actuelle de l’Union européenne laisse aux États membres une certaine marge de manœuvre pour définir les modalités d’application de la PAC. Dans notre rapport sur le régime de paiement de base ( 14 ) , nous avons souligné qu’il existe à l’heure actuelle des différences majeures dans la façon de gérer ce régime dans les divers États membres. À titre d’exemple, l’Allemagne a procédé rapidement à la convergence des niveaux de l’aide destinée à ses agriculteurs, tandis que l’Espagne a maintenu de grandes différences dans les montants versés aux agriculteurs. Les données de la Commission ( 15 ) montrent également que la plupart des États membres ont eu recours au soutien couplé, mais que la part des dépenses qu’ils lui ont consacrées (et le type de production en bénéficiant) variai(en)t fortement. Le nouveau modèle avec moins de règles au niveau de l’Union européenne suppose que l’élaboration de la politique et des interventions spécifiques dépendrait de plus en plus des choix effectués par les États membres dans leurs plans stratégiques pour la PAC ainsi que de l’approbation de ces plans par la Commission. La Commission vise à briser le lien entre l’Union européenne et les bénéficiaires finals. Il appartiendrait dès lors aux États membres de définir les règles d’admissibilité détaillées applicables aux bénéficiaires finals. La proposition prévoit cependant des limitations significatives au choix des États membres, certaines subventions étant par exemple rendues obligatoires. La Commission estime ces contraintes nécessaires pour préserver le caractère commun de la PAC ( 16 )

Résultats des évaluations ex post, des consultations des parties intéressées et des analyses d’impact

19. Nous avons précédemment critiqué ( 17 ) le fait que les évaluations ex post ne sont pas disponibles à temps pour avoir un impact réel sur les nouvelles politiques, et avons recommandé à la Commission d’appliquer le principe «évaluer avant d’agir» lorsqu’elle révise un texte législatif existant ( 18 ) . Pourtant, le rapport initial de la Commission avec les premiers résultats concernant la performance de la PAC actuelle ne sera disponible qu’à la fin de 2018 ( 19 ) . Comme nous l’avons indiqué dans notre document d’information ( 20 ) , l’examen des dépenses effectué par la Commission ne donne lieu ni à une évaluation de la valeur ajoutée européenne apportée par des programmes spécifiques ni à une conclusion en la matière. Il fournit donc peu d’informations susceptibles d’orienter les futures décisions de financement du législateur de l’Union.

20. Lors de l’élaboration de la proposition, la Commission a consulté les parties prenantes ( 21 ) . Bien que la consultation ait révélé le vif intérêt suscité par le maintien d’une politique agricole commune — en particulier auprès des bénéficiaires —, aucun véritable consensus n’a pu être dégagé concernant la flexibilité. Dans leurs réponses, certains plaidaient en faveur d’une plus grande liberté d’adaptation aux besoins locaux, tandis que d’autres demandaient un renforcement de l’action de l’Union européenne afin de garantir des conditions de concurrence équitables. La consultation a montré que l’adaptation au changement climatique et la protection de l’environnement étaient des domaines qu’il valait mieux aborder au niveau de l’Union européenne.

21. La Commission a évalué différentes combinaisons d’instruments stratégiques dans son analyse d’impact, qui couvrait à l’origine un scénario de référence et quatre options. Elle a toutefois retiré de l’analyse d’impact l’option consistant à mettre un terme à la PAC ( 22 ) , sur la base de la recommandation du comité d’examen de la réglementation et parce qu’elle a estimé que la suppression progressive de la PAC ne serait pas conforme aux obligations découlant du traité. Dans son analyse d’impact, la Commission a pris en considération les questions d’égalité entre les femmes et les hommes lors de l’intégration des objectifs de développement durable, mais cela semble avoir eu peu d’incidence sur la proposition.

22. Les résultats de l’analyse d’impact ont mis en évidence l’existence de difficiles compromis mais n’ont pas permis de dégager une combinaison privilégiée d’instruments stratégiques. La proposition finale de la Commission ne correspond à aucune des options évaluées dans l’analyse d’impact. Comme nous l’avons indiqué précédemment ( 23 ) , il n’est pas facile de saisir les principaux messages et résultats de l’analyse d’impact. Il est notamment difficile de déterminer comment les mesures proposées permettraient d’atteindre les objectifs fixés par la Commission.

23. L’analyse d’impact elle-même n’a fait l’objet d’aucune consultation publique. La version finale a été publiée avec la proposition. Nous avons précédemment recommandé à la Commission ( 24 ) de publier, pour information et commentaires, les documents intermédiaires tels que les feuilles de routes et les versions provisoires des analyses d’impact.

Incidence budgétaire

24. figure 3 ). Les différences dépendent dans une large mesure de la référence choisie pour fonder la comparaison Les dotations financières qu’il est proposé d’allouer à la PAC seraient inférieures à celles de la période en cours ( 25 ) . L’ampleur de cette réduction dépend de son mode de calcul. Dans notre document d’information relatif à la proposition de cadre financier pluriannuel, nous avons fait état d’une réduction de 15 %, tandis que la Commission fait souvent référence à une diminution de 5 % ( 26 ) (voir). Les différences dépendent dans une large mesure de la référence choisie pour fonder la comparaison ( 27 ) , ainsi que de l’utilisation des prix courants ou constants ( 28 ) Figure 3 Les différentes méthodes de calcul de la modification proposée au niveau du budget de la PAC Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données transmises par la Commission.

Autres éléments

25. encadré 2 . La Commission propose de maintenir l’intitulé actuel de deux instruments financiers agricoles (le FEAGA et le Feader), même s’ils ne feraient plus l’objet de processus de programmation distincts dans les États membres. La Commission propose de remplacer les «programmes de développement rural» ( 29 ) par des plans stratégiques relevant de la PAC et couvrant l’ensemble des mesures de la PAC (paiements directs, mesures de marché et mesures de développement rural) ( 30 ) . Pour les dépenses de la PAC, les choix des États membres seraient toutefois assujettis aux contraintes mentionnées dans l’ Encadré 2 — La portée de la planification stratégique des paiements directs Les États membres devraient appliquer la planification stratégique aux paiements directs, mais la proposition limite considérablement leur marge de manœuvre. Ils pourraient consacrer quelque 7 % (31) aux interventions sectorielles et jusqu’à 12 % (32) aux paiements couplés, mais le reste de la dotation du FEAGA serait réservé au soutien du revenu découplé (33) et aux programmes écologiques (34) destinés aux agriculteurs. Les États membres seraient tenus de proposer des programmes écologiques, mais aucune exigence budgétaire minimale ne serait imposée, et ces programmes seraient volontaires. Par conséquent, la majeure partie du budget du FEAGA continuerait probablement à être consacrée au soutien du revenu découplé, versé aux agriculteurs par hectare de terre. Les États membres seraient obligés d’harmoniser les niveaux de l’aide au sein d’une région ou de réduire la variation de leur valeur unitaire entre agriculteurs (la «convergence interne») (35). La proposition introduirait un plafonnement obligatoire des paiements effectués en faveur des différents agriculteurs (36) et imposerait les paiements redistributifs (37).

ÉVALUATION DE LA PROPOSITION

26. À la suite de la communication de la Commission, de novembre 2017, sur l’avenir de l’alimentation et de l’agriculture, nous avons publié un document d’information relatif à l’avenir de la PAC. Nous y avons exposé les critères adoptés pour notre examen de la proposition législative concernant la PAC après 2020. Ces critères guident notre évaluation dans cette partie du présent avis. Ils reposent sur notre cadre logique des programmes (présenté au point 19 et dans la figure 4 de notre document d’information), qui expose la façon dont l’intervention publique peut concourir aux principes d’économie, d’efficience et d’efficacité. Notre avis représente dès lors une évaluation de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité, et nos conclusions visent à promouvoir des solutions pour renforcer ces trois principes.

Évaluation des besoins de la PAC

Critères 1.1. Les besoins sont recensés sur la base d’informations probantes solides. 1.2. La valeur ajoutée qu’apporte la réponse à ces besoins au niveau de l’Union européenne est prouvée. 1.3. Les propositions relatives à la PAC tiennent compte des évolutions à long terme. 1.4. Les propositions relatives à la PAC sont claires quant à leurs effets distributifs.

27. Dans sa communication sur l’avenir de l’alimentation et de l’agriculture, la Commission a présenté ce qu’elle considère comme étant les besoins les plus importants du secteur agricole de l’Union européenne. Elle a explicité ces besoins dans ses documents d’information sur les défis à relever dans les domaines économiques et socio-économiques ainsi qu’en matière d’environnement et de changement climatique. À l’appui de son argumentation en faveur des paiements directs, elle fait valoir que le revenu tiré des activités agricoles est inférieur aux salaires moyens dans l’ensemble de l’économie ( 38 ) . Cependant, comme nous l’avons fait remarquer dans notre document d’information, les données de la Commission ne tiennent pas compte des sources de revenus autres que l’agriculture.

28. Dans notre document d’information sur l’avenir de la PAC, nous avons fait valoir que les données publiées sur les revenus des agriculteurs, «qui permettent d’étayer l’allégation selon laquelle les ménages agricoles, dans leur ensemble, ont besoin d’un soutien important pour atteindre un niveau de vie équitable, ne sont pas suffisantes». La position de la Commission en ce qui concerne le revenu des agriculteurs est restée inchangée dans l’analyse d’impact et rien n’oblige les États membres à établir des statistiques fiables et comparables sur le revenu disponible des agriculteurs ( 39 ) . Nous avons également mis en évidence, dans notre document d’information, d’autres informations et tendances essentielles relatives au secteur agricole: — des exploitations moins nombreuses mais plus grandes: en 2013, on recensait 10,8 millions d’exploitations (soit une baisse de 22 % par rapport à 2007), tandis que leur taille moyenne est passée de 12,6 hectares à 16,1 hectares; — une diminution de 25 % de la main-d’œuvre agricole (passée de 12,8 millions d’emplois équivalents temps plein en 2005 à 9,5 millions en 2017); — depuis 2010, l’Union européenne est un exportateur net de produits alimentaires, avec un excédent commercial de 20,5 milliards d’euros en 2017, lequel provient principalement du secteur des denrées alimentaires transformées et des boissons. Elle est par contre un importateur net de produits agricoles non transformés (40); — une exploitation moyenne procure du travail à moins d’une personne temps plein; — bien que la performance varie considérablement d’un secteur à l’autre, le revenu généré par les activités agricoles par personne temps plein a connu une forte augmentation; — une population agricole vieillissante et un nombre décroissant de jeunes agriculteurs: pour 100 chefs d’exploitation âgés de plus de 55 ans, le nombre de ceux qui avaient moins de 35 ans est passé de 14 en 2010 à 11 en 2013.

29. La Commission semble avoir pris en considération la planification à moyen terme puisque son analyse d’impact couvre la planification jusqu’en 2030. Néanmoins, sa vision à plus long terme de l’agriculture de l’Union européenne (une vision qui tiendrait compte des évolutions technologiques, climatiques, sociétales, démographiques, etc.) n’y transparaît pas.

30. encadré 3 ). Si la proposition était retenue, les États membres seraient responsables de la réalisation de ces évaluations Les États membres évalueraient leurs besoins locaux dans les plans stratégiques relevant de la PAC et sélectionneraient les interventions en fonction de ces besoins. Le modèle proposé aurait pour effet de transférer davantage de responsabilités de l’Union vers les États membres, non seulement pour le Feader mais aussi pour le FEAGA. Un exemple de ce transfert est en lien avec notre récente recommandation ( 41 ) selon laquelle la Commission devrait évaluer la situation relative aux revenus de tous les groupes d’agriculteurs et analyser leurs besoins en matière de soutien au revenu avant d’effectuer quelque proposition que ce soit concernant la future configuration de la PAC (voir). Si la proposition était retenue, les États membres seraient responsables de la réalisation de ces évaluations ( 42 ) . Cependant, comme nous l’avons vu, le principal instrument de soutien au revenu est déterminé en grande partie par la législation de l’Union européenne proposée (voir paragraphe 25). Ainsi, un État membre qui s’inquiéterait, par exemple, de l’impact des subventions selon le sexe (d’après les chiffres de la Commission, les hommes perçoivent environ trois cinquièmes des subventions contre un huitième pour les femmes, le restant étant perçu par des entreprises) disposerait de peu de moyens pour modifier cette répartition. Encadré 3 — Recommandation no 3 du rapport spécial no 10/2018 (43) Avant d’effectuer quelque proposition que ce soit concernant la future configuration de la PAC, la Commission devrait évaluer la situation relative aux revenus de tous les groupes d’agriculteurs et analyser leurs besoins en matière de soutien au revenu, en prenant en considération la répartition actuelle du soutien national et de l’Union européenne, le potentiel agricole des terres, les différences entre les terres principalement concernées par la production agricole ou par le maintien dans de bonnes conditions, le coût et la viabilité de l’activité agricole, les revenus provenant de la production alimentaire et autre production agricole ainsi que d’autres sources non agricoles, les facteurs relatifs à l’efficience et la compétitivité des exploitations, ainsi que la valeur des biens publics fournis par les agriculteurs. La Commission devrait, dès le départ, établir un lien entre les mesures proposées et les objectifs opérationnels appropriés, ainsi que des données de référence permettant d’évaluer la performance du soutien.

31. La Commission s’efforce de remédier à la concentration des aides sur les plus grandes exploitations en proposant un plafonnement et une redistribution obligatoires des paiements directs ( 44 ) , comme nous l’avions recommandé en 2011 ( 45 ) . Cependant, la possibilité de déduire les coûts salariaux — y compris ceux de la main-d’œuvre non salariée — du montant des paiements directs pris en considération pour le plafonnement limiterait l’impact de la mesure.

32. Globalement, la Commission n’a pas apporté d’informations probantes solides attestant qu’une intervention de l’Union européenne s’avère nécessaire dans tous les domaines proposés. Les arguments en faveur des actions de l’Union européenne dans le domaine de l’environnement et du changement climatique sont convaincants, tandis que les données utilisées à l’appui de l’évaluation des besoins concernant le revenu des agriculteurs sont insuffisantes. Bien que l’analyse d’impact de la Commission ait couvert les effets distributifs des options envisagées, ceux-ci n’ont pas été analysés pour la proposition finale.

Évaluation des objectifs de la PAC

Critères 2.1. Les objectifs de l’Union européenne pour la PAC sont clairement définis et reflètent les besoins recensés et la vision à long terme de la PAC. 2.2. Les objectifs de l’Union européenne pour la PAC sont transposés en objectifs quantifiés pour ce qui est des impacts et des résultats. 2.3. Les objectifs de l’Union européenne pour la PAC sont cohérents avec les autres objectifs généraux et sectoriels des politiques de l’Union et avec les engagements internationaux ( 46 )

33. Même si la proposition de la Commission présente des objectifs stratégiques (voir paragraphe 15), la responsabilité de décider des interventions et valeurs cibles spécifiques serait déplacée vers les États membres (par l’intermédiaire des «plans stratégiques relevant de la PAC»). La majeure partie du budget de la PAC continuerait à financer les paiements directs aux agriculteurs ( 47 ) . Étant donné l’absence d’informations précises sur le revenu des ménages agricoles (voir paragraphes 27 et 28), il est difficile de voir comment définir les objectifs et valeurs cibles spécifiques et comment en assurer le suivi.

34. Les «objectifs spécifiques» de l’article 6 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC ne sont pas clairement définis. Ils ne sont ni spécifiques ni traduits en valeurs cibles quantifiées. Comme nous l’avons signalé précédemment ( 48 ) , des objectifs de haut niveau insuffisamment ciblés ne permettent pas une bonne mise en œuvre. Le manque d’objectifs clairs et de valeurs cibles quantifiées est un point sur lequel nous revenons de manière récurrente dans nos rapports spéciaux ( 49 ) . Dans de nombreux domaines, la Commission dispose d’informations suffisantes pour définir une valeur de référence qui pourrait lui servir à évaluer les valeurs cibles fixées par les États membres dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC.

35. encadré 4 ). Le lien est ténu entre les types d’interventions proposés et les objectifs, ce qu’illustre notamment la formulation assez vague de la proposition, selon laquelle les États membres doivent «veiller» à ce que les paiements directs ne soient octroyés que s’ils contribuent efficacement ( 50 ) à la réalisation des objectifs de la PAC (voir paragraphe 15). Or, il est difficile de déterminer quels sont les objectifs spécifiques visés, ou comment mesurer une telle contribution. L’un des principaux objectifs proposés en matière de paiements directs concerne la sécurité alimentaire ( 51 ) . Tel qu’il est formulé actuellement, la pertinence de l’objectif pour le contexte européen est discutable. Pour garantir la future sécurité alimentaire, il serait plus pertinent de s’attaquer au changement climatique que de soutenir le revenu agricole (voir). Encadré 4 — Sécurité alimentaire La notion de sécurité alimentaire est en rapport avec l’approvisionnement alimentaire et avec l’accès à celui-ci. Selon le rapport final du Sommet mondial de l’alimentation de 1996, «la sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active» (52). Cette définition sous-tend le cadre stratégique de l’Union européenne en matière de sécurité alimentaire adopté en 2010 (53). Une évaluation récente (54) montre que la malnutrition est rare dans l’Union européenne et que la prévalence de l’insécurité alimentaire est faible. L’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture parvient néanmoins à la conclusion que les effets du changement climatique représentent des défis considérables pour l’agriculture. Pour assurer notre future sécurité alimentaire, il est essentiel de lutter contre le changement climatique et de relever les défis environnementaux (y compris grâce à des méthodes de production durables), de réduire les pertes et le gaspillage alimentaires et de préserver les ressources naturelles.

36. Plusieurs objectifs mélangent différentes notions, ce qui compliquerait le suivi et l’évaluation des progrès réalisés vers leur réalisation. Si le législateur souhaite maintenir ces objectifs stratégiques, il serait utile qu’il en précise le champ d’application. À titre d’exemples: — l’article 6, paragraphe 1, point a), porte sur plusieurs objectifs entre lesquels la relation de causalité n’a pas été démontrée. Scinder les objectifs aiderait à fixer des valeurs cibles et à mesurer leur degré de réalisation; — la formulation actuelle de l’article 6, paragraphe 1, point b), laisse penser que le champ d’application dépasse le secteur agricole, alors que les indicateurs de résultat et d’impact proposés pour cet objectif à l’annexe I du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC sont limités à l’agriculture et au commerce agroalimentaire; — l’objectif prévu à l’article 6, paragraphe 1, point g), couvre deux notions très différentes: les jeunes agriculteurs et le développement des entreprises dans les zones rurales. Regrouper cette dernière notion avec l’objectif mentionné au paragraphe 1, point h), du même article permettrait d’améliorer la cohérence des deux objectifs.

37. L’Union européenne a pris des engagements internationaux quantifiés en faveur de la prévention du changement climatique. L’un de ses objectifs clés est de réduire, d’ici à 2030, ses émissions globales de gaz à effet de serre de 40 % par rapport à 1990 ( 55 ) . D’après cette proposition, la Commission estime que 40 % de l’enveloppe financière globale de la PAC ( 56 ) devraient être consacrés à cet objectif clé. Cependant, il est impossible de savoir quelle serait la contribution de ces fonds à la prévention du changement climatique, car elle dépendrait des mesures sélectionnées par les États membres dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC.

38. conditionality ) cross-compliance ) et au verdissement. Nous avons déjà mis en doute le bien-fondé du chiffre correspondant pour la période actuelle [19,46 % La contribution la plus importante à la réalisation de la valeur cible en matière de dépenses est la pondération de 40 % ( 57 ) appliquée à l’aide de base au revenu. Cette estimation repose sur la contribution attendue de la nouvelle «conditionnalité» ( ( 58 ) , qui succède au système de conditionnalité actuel () et au verdissement. Nous avons déjà mis en doute le bien-fondé du chiffre correspondant pour la période actuelle [19,46 % ( 59 ) ] et fait observer que l’estimation n’était pas prudente ( 60 ) . Nous jugeons donc irréaliste la contribution estimative de la PAC aux objectifs climatiques. Une surestimation de la contribution de la PAC pourrait se traduire par des contributions financières inférieures dans d’autres domaines de politiques et, par suite, réduire la contribution globale des dépenses de l’Union européenne à l’atténuation du changement climatique et à l’adaptation à celui-ci. Au lieu de recourir à la pondération de 40 % pour l’ensemble des paiements directs de soutien, il serait plus judicieux, pour estimer la contribution, de n’appliquer cette pondération aux paiements directs que dans les domaines où les agriculteurs mettent effectivement en œuvre des pratiques destinées à atténuer le changement climatique [par exemple la protection des zones humides et des tourbières ( 61 ) ].

39. Dans sa proposition, la Commission souligne que les objectifs environnementaux et climatiques sont hautement prioritaires et que la PAC devrait afficher davantage d’ambition à leur égard ( 62 ) . Le degré d’ambition serait déterminé (compte tenu des contraintes susmentionnées) dans les plans stratégiques relevant de la PAC. Les États membres y définiraient des valeurs cibles quantifiées pour les indicateurs de résultat. Ils seraient tenus de justifier ces valeurs cibles ( 63 ) , mais la proposition ne leur impose pas de fournir des éléments attestant de la réalité de la situation de référence afin de permettre à la Commission d’évaluer le degré d’ambition des valeurs cibles. La Commission apprécierait ces valeurs cibles et leur bien-fondé au moment d’approuver les plans stratégiques relevant de la PAC. Il est difficile de savoir comment la Commission procéderait à son évaluation ou comment elle garantirait un degré d’ambition suffisant, étant donné qu’il n’y aurait pas d’objectifs quantifiés au niveau de l’Union européenne. Le législateur pourrait par exemple faire figurer, au paragraphe décrivant comment la Commission est censée évaluer les plans stratégiques relevant de la PAC ( 64 ) , des valeurs cibles déjà établies pour l’Union européenne et des engagements pris au titre des objectifs de développement durable.

40. La proposition ne fournit pas d’explications sur la manière dont la Commission procéderait à son évaluation des plans stratégiques relevant de la PAC. La mention, à l’article 92 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC, d’«ambitions accrues concernant les objectifs liés à l’environnement et au climat» guiderait l’évaluation de la Commission. Cependant, le sens d’expressions telles que «s’efforcent d’apporter […] une contribution globale […] supérieure» et «expliquent [dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC] […] comment ils entendent apporter la contribution globale supérieure» n’est pas précisé. Il reste difficile de déterminer comment la Commission pourrait évaluer ou mesurer une telle ambition.

41. Un règlement ne peut anticiper tous les défis majeurs susceptibles de se poser pour une politique de dépenses aussi variée et aussi étendue que celle de la PAC. La Commission devrait par conséquent faire preuve d’une certaine souplesse dans la gestion de cette politique. Toutefois, cette considération n’explique pas pourquoi les objectifs de la PAC proposés ne sont ni clairement définis ni traduits en des valeurs cibles quantifiées. En l’absence d’objectifs clairs et de valeurs cibles quantifiées, la Commission ne serait pas à même d’évaluer la performance de la politique par rapport au résultat souhaité. Pour qu’un système axé sur la performance soit efficace, il faudrait tout d’abord fixer des objectifs clairs et spécifiques.

Évaluation des intrants de la PAC

Critères 3.1. Les fonds sont alloués sur la base d’une évaluation des besoins ainsi que des résultats escomptés. 3.2. Les fonds sont dépensés dans les domaines où ils peuvent apporter une valeur ajoutée européenne significative.

42. Dans son analyse d’impact, la Commission a examiné l’allocation des fonds aux différents régimes. Pour ce faire, elle a simulé l’effet, sur les objectifs de la PAC, de différentes combinaisons d’options stratégiques et d’allocations de fonds. L’analyse d’impact n’a pas permis de dégager la meilleure option, mais a plutôt permis de conclure, de manière générale, que les différentes options stratégiques sont le fruit de compromis difficiles. Par exemple, des options prévoyant des régimes environnementaux plus ambitieux sont associées à une diminution attendue des revenus agricoles.

43. Le FEAGA couvrirait le soutien direct aux agriculteurs, avec un financement de 100 % sur le budget de l’Union européenne. Le Feader couvrirait les engagements environnementaux et climatiques, les investissements dans les exploitations et certains autres projets ruraux, avec un cofinancement des États membres. Au départ, la Commission avait l’intention de proposer différentes intensités de financement en fonction de la valeur ajoutée de l’Union européenne ( 65 ) , mais les niveaux de cofinancement proposés ne reflètent pas cette approche. Par exemple, les programmes écologiques seraient financés à 100 % par l’Union européenne ( 66 ) , même s’ils pourraient s’avérer moins ambitieux que les engagements environnementaux, qui nécessiteraient un cofinancement des États membres à hauteur de 20 % ( 67 ) . Il n’y a aucune raison de maintenir cette distinction, ni la terminologie faisant référence à des «Fonds» distincts. Les combiner permettrait par exemple de lier plus facilement le niveau du cofinancement de l’Union européenne à la valeur ajoutée européenne.

44. Les annexes au règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC indiquent la dotation financière proposée pour chaque État membre. Ces dotations ne sont pas calculées en fonction des besoins des États membres, ni des engagements pris pour parvenir à des résultats spécifiques. Les États membres affecteraient des fonds aux différentes mesures en fonction des évaluations des besoins figurant dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC. La figure 4 illustre la marge de manœuvre et les contraintes proposées en ce qui concerne le budget de la PAC. Figure 4 Le budget de la PAC: marge de manœuvre et contraintes Source: Cour des comptes européenne sur la base de documents de travail de la Commission ainsi que des articles 82, 83 et 86, et des annexes IV à IX, du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

45. Le règlement prévoit que 30 % au moins de la contribution du Feader ( 68 ) soient réservés à des actions liées à l’environnement et au changement climatique, et qu’un montant égal à 2 % au moins de la dotation du FEAGA ( 69 ) soit consacré au renouvellement des générations. L’affectation des fonds et un certain nombre d’autres éléments ( 70 ) figurant dans la proposition traduisent la priorité visant à attirer les jeunes agriculteurs et à remédier aux faiblesses relevées dans notre récent rapport spécial sur le sujet ( 71 ) . La démographie du monde rural varie fortement d’un État membre à l’autre, mais aucun d’eux ne peut conclure à l’inutilité de consacrer des efforts supplémentaires à la promotion du renouvellement des générations. Estimant que des fonds de l’Union européenne destinés à ces fins seront toujours systématiquement disponibles, les États membres sont moins incités à recourir à d’autres instruments stratégiques pour parvenir à un renouvellement des générations.

46. Dans notre rapport spécial sur le soutien de l’Union européenne destiné aux jeunes agriculteurs, nous recommandions de mieux cibler l’aide, notamment en définissant plus clairement ses objectifs ainsi que son impact escompté sur le taux de renouvellement des générations et sur la viabilité des exploitations qui en bénéficient. En vertu des dispositions proposées, les États membres pourraient utiliser la majeure partie du montant réservé aux jeunes agriculteurs pour leur apporter une aide complémentaire au revenu (paiements directs) plutôt qu’une aide à l’installation. Comme l’a montré notre audit, cette dernière offre davantage de possibilités de mieux cibler l’aide aux jeunes agriculteurs en les aidant, par exemple, à améliorer la viabilité de leurs exploitations, à introduire des mesures d’économie d’eau ou d’énergie, à se lancer dans l’agriculture biologique ou à s’installer dans des zones défavorisées.

47. L’affectation, telle qu’elle est proposée, de 30 % de la dotation du Feader à des actions environnementales et climatiques (qui exclut à l’heure actuelle les paiements en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles) pourrait inciter à augmenter les dépenses consacrées à ces objectifs. La possibilité offerte aux États membres de transférer des ressources du FEAGA vers le Feader pour favoriser le respect des engagements en matière d’environnement et de climat financés à 100 % sur le budget de l’Union européenne pourrait également s’avérer bénéfique à cet égard. Les États membres ne seraient pas obligés de réserver des fonds pour les programmes écologiques introduits dans le cadre du FEAGA. Ces programmes seraient soumis à un plafonnement obligatoire des paiements effectués en faveur des différents agriculteurs ( 72 ) . En conséquence, les agriculteurs recevant une aide de base au revenu proche du plafond ou excédant celui-ci ne seraient aucunement incités à adopter ces programmes écologiques.

48. La proposition relative à la PAC ne semble pas tenir compte de la nécessité de combler le déficit d’investissement dans le secteur agricole ou de donner un effet de levier au budget de l’Union européenne ( 73 ) . Elle ne prévoit aucune incitation spécifique à recourir davantage aux instruments financiers.

49. En conclusion, aux termes de la proposition, les fonds de l’Union européenne ne seraient pas alloués sur la base d’une évaluation des besoins entreprise à l’échelle de l’Union ni en fonction des résultats escomptés. Chaque État membre affecterait son enveloppe financière préétablie à des interventions données en se fondant sur l’évaluation des besoins spécifiques du pays, même si ces affectations restent soumises à plusieurs contraintes de taille. La proposition ne prévoit pas de mécanisme permettant de faire bénéficier des mesures à plus grande valeur ajoutée européenne d’un taux de cofinancement de l’Union européenne plus élevé.

Évaluation des processus de la PAC

Critères 4.1. La politique est mise en œuvre au moyen d’instruments présentant un bon rapport coût-efficacité sur la base d’informations probantes solides. 4.2. Il existe une cohérence entre la PAC et les autres politiques de l’Union européenne, ainsi qu’entre les différents instruments de la PAC. 4.3. Les règles de mise en œuvre sont simples et ne compromettent pas le rapport coût-efficacité. 4.4. Des dispositions appropriées sont proposées pour assurer la transition vers le nouveau modèle de mise en œuvre.

Rapport coût-efficacité

50. L’analyse d’impact ne comporte aucun examen du rapport coût-efficacité des options stratégiques considérées, mais fait intervenir une évaluation de l’efficacité des différents instruments dans la réalisation des objectifs de la PAC.

51. La Commission propose de réglementer les types de paiements que les États membres peuvent effectuer en faveur des bénéficiaires finals ( 74 ) . La proposition stipule que les États membres peuvent concevoir des systèmes fondés sur les résultats, afin d’inciter les agriculteurs à améliorer de manière significative la qualité de l’environnement sur une plus grande échelle et d’une manière mesurable ( 75 ) . Elle ne permet pas que des paiements liés aux résultats soient effectués à d’autres fins en faveur des bénéficiaires, conformément au règlement portant dispositions communes (RPDC), qui s’applique aux Fonds structurels ( 76 ) . Nous ne comprenons pas pourquoi cette option ne pourrait être étendue à l’ensemble des engagements en matière de gestion introduits dans le même article.

52. Une subsidiarité accrue pourrait aider les États membres à définir des interventions mieux axées sur leurs besoins spécifiques. Cependant, comme la Commission l’a elle-même fait remarquer dans son analyse d’impact ( 77 ) , l’existence de critères d’éligibilité variables risquerait également d’empêcher que des conditions de concurrence équitables puissent être garanties, alors que l’importance accordée à celles-ci était l’un des principaux messages véhiculés par la consultation publique ( 78 ) . La proposition ne comprend pas, par exemple, de définition de la durabilité ( 79 ) des opérations ( 80 ) , ce qui signifie que chaque État membre pourrait la définir de manière différente (à moins que cette question ne soit abordée lorsque la Commission évalue les plans stratégiques relevant de la PAC, voir paragraphe 58).

53. encadré 5 ), nous prévoyons que les États membres pourraient éprouver des difficultés à formuler une définition intégrant un bon rapport coût-efficacité. D’après la proposition, les États membres seraient tenus de définir la notion de «véritable agriculteur» ( 81 ) . En vertu des dispositions en vigueur, les États membres peuvent choisir de ne pas verser d’aide aux personnes dont les activités agricoles ne constituent qu’une part négligeable de l’ensemble de leurs activités économiques ou dont l’activité principale n’est pas de nature agricole. Avec la nouvelle proposition, cette option deviendrait la règle générale. Il reviendrait aux États membres de définir des critères objectifs et non discriminatoires qui permettent un ciblage efficace de l’aide ( 82 ) en faveur des «véritables agriculteurs» sans générer de coûts administratifs disproportionnés. Nous appuyant sur nos récents travaux (voir), nous prévoyons que les États membres pourraient éprouver des difficultés à formuler une définition intégrant un bon rapport coût-efficacité. Encadré 5 — La notion d’«agriculteur actif» au cours de la période actuelle Dans le but de mieux cibler le soutien direct de l’Union européenne en faveur des agriculteurs actifs, la réforme de la PAC de 2013 a introduit une liste négative visant à exclure les bénéficiaires dont l’activité principale n’était pas l’agriculture (83). Nous avons constaté (84) que, de manière générale, cette liste n’avait été que partiellement efficace et qu’elle avait représenté une charge administrative importante pour les organismes payeurs. Compte tenu de ces difficultés, le Conseil et le Parlement sont convenus que, à compter de 2018, les États membres pourraient décider s’ils souhaitaient diminuer le nombre de critères que les demandeurs doivent remplir pour démontrer leur statut d’«agriculteur actif» ou s’ils préféraient mettre fin à l’application de la «liste négative». Cette modification se justifiait par la crainte que les difficultés et les coûts administratifs de l’application de la clause relative à l’agriculteur actif soient supérieurs à l’avantage retiré de l’exclusion d’un nombre très limité de bénéficiaires non actifs des régimes de soutien direct.

Cohérence

54. L’un des principaux changements introduits dans la proposition pour la PAC après 2020 est la programmation combinée du FEAGA et du Feader dans un seul plan stratégique global relevant de la PAC. Cela pourrait contribuer à garantir la cohérence entre les différents instruments de la PAC.

55. Nous avons cependant critiqué la complexité générée par l’existence parallèle, pendant la période en cours, de plusieurs instruments dans les domaines de l’environnement et du climat ( 85 ) . La proposition abolirait le verdissement, mais avec l’introduction des programmes écologiques, il subsisterait toujours trois types d’instruments différents en matière d’environnement ( 86 ) — la «conditionnalité» pour les paiements directs (article 11), — les programmes écologiques financés par le FEAGA (article 28), — les engagements en matière de gestion environnementale et climatique financés par le Feader (article 65).

56. conditionality ) succéderait au système de conditionnalité actuel ( cross-compliance ) et au verdissement. Son champ d’application serait plus étendu que celui du système actuel: elle couvrirait tous les bénéficiaires (sans exceptions pour les petites exploitations) et comprendrait de nouvelles exigences, telles que la rotation obligatoire des cultures, destinées à améliorer la protection et la qualité des sols. Malgré l’emploi du terme «conditionnalité», les paiements directs ne seraient pas subordonnés au respect de cet ensemble d’exigences de base en matière d’environnement et de climat. Au lieu de cela, les États membres imposeraient des sanctions administratives aux bénéficiaires ne satisfaisant pas à ces exigences Une nouvelle conditionnalité () succéderait au système de conditionnalité actuel () et au verdissement. Son champ d’application serait plus étendu que celui du système actuel: elle couvrirait tous les bénéficiaires (sans exceptions pour les petites exploitations) et comprendrait de nouvelles exigences, telles que la rotation obligatoire des cultures, destinées à améliorer la protection et la qualité des sols. Malgré l’emploi du terme «conditionnalité», les paiements directs ne seraient pas subordonnés au respect de cet ensemble d’exigences de base en matière d’environnement et de climat. Au lieu de cela, les États membres imposeraient des sanctions administratives aux bénéficiaires ne satisfaisant pas à ces exigences ( 87 )

57. En fait, l’intégration des exigences du verdissement dans la nouvelle conditionnalité pourrait diminuer leur effet dissuasif. Dans le rapport spécial n o 5/2011, nous avons recommandé de renforcer le caractère dissuasif des réductions de paiement imposées en cas de non-respect des obligations de la conditionnalité actuelle ( cross-compliance ). Au lieu de cela, la Commission propose un système de sanctions fondé sur celui de la conditionnalité actuelle (voir exemple dans l’ encadré 6 ). Encadré 6 — Exemple de conséquences — Comparaison entre la nouvelle conditionnalité et le verdissement La proposition prévoit à la fois des taux de contrôle réduits (de 5 % en général à 1 %) (88) et des sanctions. Dans le cadre du verdissement actuel, un agriculteur qui ne respecte pas les exigences en matière de diversification des cultures risque une réduction pouvant atteindre 50 % (en l’absence de toute diversification) du paiement vert concernant les terres arables, avec une sanction administrative supplémentaire pouvant atteindre 25 % du paiement vert. Selon la proposition de la Commission, la rotation des cultures (89), intégrée dans le cadre de la nouvelle conditionnalité, remplacerait la diversification des cultures. Par conséquent, la sanction appliquée pour non-respect de l’exigence de rotation des cultures dû à la négligence équivaudrait généralement à 3 % du paiement total, en vertu de l’article 86, paragraphe 2, du règlement horizontal (90).

58. Les États membres définiraient leurs normes nationales en matière de conditionnalité dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC. Contrairement à ce qui se pratique pour la période actuelle, la Commission approuverait ces normes ( 91 ) . Il importerait qu’elle applique à ces fins des critères clairs et objectifs.

59. Le régime de paiement proposé pour les engagements en matière de gestion environnementale et climatique ( 92 ) ressemblerait au régime de paiement agroenvironnemental actuel, mais les programmes écologiques ( 93 ) constitueraient une nouvelle intervention dans le domaine de l’environnement. Ces deux régimes partageraient les mêmes objectifs, la proposition stipulant même que les États membres doivent veiller à ce qu’ils ne se chevauchent pas. Comme nous l’avons observé précédemment ( 94 ) , une telle duplication confère une complexité accrue, car les États membres seraient alors tenus d’élaborer des mécanismes complexes pour garantir que les régimes dépassent les exigences obligatoires en matière de conditionnalité ( 95 ) tout en évitant le risque de double financement.

60. Par ailleurs, alors que les engagements en matière environnementale et climatique seraient généralement pris pour cinq à sept ans ( 96 ) afin d’obtenir des bénéfices environnementaux et climatiques accrus, il n’est pas exigé que les actions relevant des programmes écologiques durent plus d’un an ( 97 ) . Même si certains avantages peuvent être tirés de régimes annuels, il est nécessaire de s’engager pendant plusieurs années pour produire certains bénéfices environnementaux et climatiques (par exemple, l’accroissement de la teneur des sols en matières organiques et celui de la séquestration du carbone).

Simplification

61. La proposition consoliderait les cinq règlements actuels en trois règlements (voir paragraphe 16). L’existence de trois règlements pourvus de plusieurs références croisées complique la lecture du texte juridique (voir encadré 7 ). Encadré 7 — Exemples de références croisées dans la proposition L’article 101 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC précise les informations sur les «systèmes de gouvernance et de coordination» que les États membres devraient fournir dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC. Or, les critères relatifs à ces systèmes sont définis dans le règlement horizontal. Le titre VII du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC est «Suivi, rapports et évaluation», tandis que le règlement horizontal est relatif «au financement, à la gestion et au suivi». L’article 121, paragraphe 7, du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC prévoit que la Commission procède à un apurement annuel des performances visé à l’article 52 du règlement horizontal. L’article 121, paragraphe 9, du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC porte sur les rapports annuels de performance et fait référence à la soumission de plans d’action conformément à l’article 39, paragraphe 1, du règlement horizontal. L’article 39, paragraphe 1, du règlement horizontal, intitulé «Suspension des paiements liée au suivi pluriannuel de la performance» renvoie à son tour aux articles 115 et 116 (et son paragraphe 2 à l’article 121) du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC. En sus des multiples références croisées qui compliquent la lecture du texte, l’entremêlement des notions d’annualité et de pluriannualité est source de confusion. Les objectifs du cadre de performance prêtent eux aussi à confusion, car il y est parfois fait référence à l’évaluation de «la PAC» [article 116, point a)] et parfois à celle des «plans stratégiques relevant de la PAC» [article 116, points c) et d)]. Les articles 84 et 85 du règlement horizontal concernent le système de contrôle et de sanctions de la «conditionnalité», dont les conditions sont établies dans le règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC. L’article 86 du règlement horizontal traite du calcul des sanctions administratives prévues dans le règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

62. La proposition prévoit des simplifications, telles qu’un seul plan stratégique par État membre ( 98 ) et un seul comité de suivi ( 99 ) . Maintenir la structure actuelle, composée d’organismes payeurs, d’organismes de coordination, d’autorités compétentes et d’organismes de certification ( 100 ) , aiderait à préserver la cohérence et la stabilité. La Commission propose également de conserver des systèmes tels que le système intégré de gestion et de contrôle et le système d’identification des parcelles agricoles.

63. À l’origine, l’Union européenne a mis en place des paiements directs fondés sur des droits et calculés en fonction de niveaux de production antérieurs, afin de compenser les agriculteurs pour des diminutions attendues des prix des denrées alimentaires au moment des réformes précédentes de la PAC. Les droits au paiement ne seraient pas obligatoires dans le cadre de la proposition, qui introduit l’option des paiements forfaitaires par hectare pour l’ensemble des États membres, sans obligation de recourir aux droits ( 101 ) . Cela représenterait une simplification significative dans les États membres qui appliquent actuellement le RPB, étant donné la complexité des règles et calculs généralement associés à ces droits.

64. Selon la proposition, certaines exigences de l’Union européenne disparaîtraient, ce qui pourrait s’avérer bénéfique dans une optique de simplification mais pas en ce qui concerne la bonne gestion financière. À titre d’exemples: — la proposition introduirait (102) pour les États membres la possibilité de financer la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), actuellement non éligible. Le financement de la TVA ne constituerait pas une utilisation efficace des fonds de l’Union européenne, car il ne contribuerait pas aux objectifs de celle-ci, mais seulement au budget national des États membres (103); — aux termes de la proposition, il serait possible de financer des projets entamés avant la date de soumission de la demande (104), ce qui n’est pas autorisé pour la période actuelle. Cela accentuerait le risque d’effet d’aubaine.

65. Certaines dispositions de la proposition augmentent la complexité. Par exemple, l’article 15 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC établit comment les montants des paiements directs seraient réduits. Nous suggérons de clarifier cette disposition, car elle n’explicite pas combien les États membres devraient déduire pour la main-d’œuvre salariée. D’un côté, il est indiqué au paragraphe 2, point a), de cet article que les États membres retranchent les salaires, impôts et cotisations sociales déclarés par l’agriculteur. De l’autre, il est fait référence, dans le dernier alinéa de l’article 15, paragraphe 2, à un calcul fondé sur le niveau moyen des salaires. Même si cette disposition était clarifiée, elle serait difficile à appliquer.

66. En résumé, les instruments choisis ne correspondent pas toujours aux options présentant le meilleur rapport coût-efficacité. À titre d’exemple, en combinant les régimes environnementaux et en appliquant aux interventions des taux de cofinancement différents en fonction de leur valeur ajoutée européenne (voir paragraphe 43), il serait possible de réduire la charge administrative sans compromettre l’utilisation efficace des fonds de l’Union européenne. Cependant, la proposition simplifierait plusieurs aspects de la PAC, et l’instauration de plans stratégiques relevant de celle-ci pourrait contribuer à créer des synergies entre différents instruments de cette politique. La Commission n’a pas encore établi les dispositifs de gestion destinés à assurer la transition vers le nouveau modèle de mise en œuvre. Il est donc trop tôt pour pouvoir les évaluer.

67. Garantir des conditions de concurrence équitables et maintenir un niveau d’ambition suffisant constitueraient deux des principales difficultés que la Commission aurait à affronter au moment d’approuver les plans stratégiques relevant de la PAC. La proposition ne fournit aucune précision quant à la manière dont la Commission évaluerait ces plans ( 105 ) . Nous souhaiterions souligner à quel point il importe que la Commission fasse preuve de transparence dans ses attentes concernant le contenu et la qualité des plans stratégiques relevant de la PAC. De plus, nous l’encourageons à publier si possible, dans un acte d’exécution, un modèle de plan stratégique ainsi que des critères destinés à l’évaluation de ce dernier.

Établir des liens entre les intrants, les réalisations, les impacts et les résultats de la PAC

Critères 5.1. Un système efficace de mesure de la performance fait le lien entre les objectifs de la politique et ses réalisations, résultats et incidences. 5.2. Il existe un lien clair entre les paiements effectués sur le budget de l’Union européenne et la réalisation des objectifs de performance convenus. 5.3. La performance de la politique et les facteurs exogènes pertinents font l’objet d’un suivi et la politique est adaptée le cas échéant.

Conception des systèmes de mesure de la performance

68. Dans la proposition, la relation entre les intrants et les réalisations, ainsi qu’entre les résultats et les impacts, y compris au niveau du bénéficiaire final, est souvent peu claire, ou n’est pas démontrée (pour les paiements directs, par exemple, voir paragraphe 33). Malgré la tentative de transition vers un modèle de mise en œuvre reposant sur la performance, le lien entre les objectifs, les différentes actions et les indicateurs reste vague.

69. figure 5 ). La proposition ne relie pas les types d’interventions aux objectifs. Dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC, les États membres recenseraient des besoins en rapport avec chaque «objectif spécifique» de la PAC ( 106 ) . S’appuyant sur leurs évaluations des besoins, ils définiraient les interventions pertinentes ainsi que les indicateurs de réalisation et de résultat correspondants ( 107 ) (voir). Figure 5 Lien entre objectifs de l’Union européenne et indicateurs Source: Cour des comptes européenne, sur la base du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

70. La Commission propose des indicateurs de performance communs à l’annexe I du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC. Ces indicateurs seraient un élément essentiel du système de mesure de la performance, mais leur élaboration n’est pas entièrement terminée. La Commission reconnaît que «des investissements supplémentaires seraient nécessaires pour élaborer des indicateurs appropriés» ( 108 ) . Elle établirait également des actes d’exécution concernant le contenu du cadre de performance ( 109 ) , lesquels comprendraient d’autres définitions des indicateurs.

71. Nous avons passé en revue les indicateurs en tenant compte des définitions présentées dans la figure 6 . La pertinence et la qualité des indicateurs proposés varient, et les commentaires détaillés que nous avons formulés à leur propos figurent à l’ annexe I . Seuls les indicateurs de réalisation qui contribuent manifestement à atteindre les objectifs fixés sont pertinents. En fait, la plupart des indicateurs de résultat concernent plutôt des réalisations, et plusieurs «indicateurs d’impact» ne portent pas sur des impacts réels. Figure 6 Définition des termes «intrant», «réalisation», «résultat» et «impact» Source: Cour des comptes européenne, manuel d’audit de la performance.

Établir un lien entre les montants versés et les performances réalisées

72. La mesure des performances (réalisations et résultats) au niveau des États membres, assortie d’éventuelles conséquences financières, pourrait inciter ces derniers à atteindre leurs valeurs cibles. Dans un tel système, la qualité des indicateurs et la fiabilité des données de suivi auraient toutefois une importance fondamentale. Nous avons critiqué ( 110 ) , comme l’a fait le service d’audit interne de la Commission ( 111 ) , le cadre commun de suivi et d’évaluation actuellement en place.

73. La proposition n’indique pas clairement si les États membres seraient autorisés à élaborer leurs propres indicateurs de performance, qui s’ajouteraient aux indicateurs communs (voir paragraphe 70). L’article 97, paragraphe 1, point a), du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC le laisse entendre, étant donné qu’il mentionne des «indicateur[s] de résultat […] propre[s] au plan stratégique relevant de la PAC». Cependant, ce type d’indicateur ne figure pas parmi les éléments du cadre de performance décrit à l’article 115, paragraphe 2, point a), du même règlement. De plus, l’article 91 de ce dernier dispose que les États membres définissent leurs valeurs cibles sur la base d’indicateurs communs.

74. Fournir des financements relevant de plus d’un programme pour des «investissements territoriaux intégrés» ( 112 ) aiderait à créer des synergies entre les domaines politiques. Cependant, les autorités de gestion devraient s’assurer que les opérations, les réalisations et les résultats liés à ces investissements puissent être distingués. Lorsque les réalisations et résultats ne sont pas obtenus, cela pourrait avoir des conséquences financières pour les paiements au titre de la PAC. C’est pourquoi il est impératif d’associer ces réalisations et résultats à la source de financement correspondante. En outre, il reste difficile de savoir comment les États membres rendraient compte de réalisations et de résultats obtenus grâce à des investissements financés par plusieurs Fonds. Alors que la proposition sur la PAC prévoit que l’avis émis par l’organisme de certification devrait porter sur la fiabilité des rapports de performance ( 113 ) , le règlement portant dispositions communes ne stipule rien de similaire concernant la fiabilité des indicateurs pour les autres domaines politiques. Il existe dès lors un risque de double notification des informations sur les réalisations et résultats obtenus, ce dont les organismes de certification devraient tenir compte lors de leurs évaluations.

75. Chaque année, les États membres rendraient compte des réalisations et résultats obtenus. La Commission effectuerait une comparaison entre les réalisations et les dépenses déclarées ( 114 ) , ainsi qu’entre les résultats et les valeurs cibles fixées dans les plans stratégiques relevant de la PAC ( 115 ) . Au cas où les réalisations déclarées seraient considérablement inférieures au montant correspondant aux dépenses déclarées (à savoir s’il existait une différence supérieure à 50 %) ( 116 ) , la Commission pourrait suspendre ou réduire ( 117 ) les paiements en faveur des États membres. Si les États membres n’atteignaient pas les valeurs cibles fixées pour les résultats, la Commission pourrait leur demander d’établir des plans d’action. Elle pourrait aussi suspendre les paiements ou, en dernier recours, réduire leur montant.

76. La pertinence et la qualité des indicateurs sont variables (voir paragraphe 71). Pour la plupart des dépenses, la Commission verserait aux États membres un montant en relation avec les bénéficiaires et les hectares faisant l’objet d’un soutien. Dans ces circonstances, il semble improbable qu’une différence supérieure à 50 % apparaisse entre le montant des dépenses et celui correspondant aux réalisations. Nous sommes d’avis qu’en vertu de la proposition, la plupart des paiements ne seraient pas fondés sur les performances, étant donné que les États membres ne percevraient pas de paiements pour avoir atteint les valeurs cibles liées aux performances.

77. Pour la nouvelle période, la Commission propose de remplacer la réserve de performance mise en place pendant la période en cours par une prime de performance accordée en cas de réalisation des valeurs cibles liées à l’environnement et au climat. Étant donné l’impact financier limité de cette prime de performance (voir figure 7 ), il est peu probable qu’elle incite les États membres à atteindre les valeurs en question. Figure 7 Comparaison entre la valeur agrégée de la prime de performance, le montant réservé pour les paiements environnementaux, ainsi que le budget total proposé pour le Feader (en millions d’euros) Source: Cour des comptes européenne, sur la base des articles 86, 123 et 124 ainsi que de l’annexe IX du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

Suivi des performances de la politique et facteurs externes pertinents

78. La Commission procède à l’examen et à l’apurement annuels des performances concernant les réalisations et résultats communiqués par les États membres, mais elle devrait aussi mesurer les performances de chaque plan stratégique relevant de la PAC, ainsi que celles de la PAC prise dans son ensemble. Les États membres devraient effectuer des évaluations complètes de leurs plans stratégiques relevant de la PAC ( 118 ) et la Commission effectuerait des évaluations intermédiaires et ex post ( 119 ) allant au-delà de ses examens annuels des performances et sans conséquences sur les montants versés aux États membres.

79. Pour réaliser ces évaluations, la Commission mesurerait les indicateurs d’impact ( 120 ) sur la base de sources de données externes plutôt qu’en se fondant sur des informations communiquées par les États membres. Des facteurs externes compliquent la mesure de l’impact direct de la politique. Par conséquent, les évaluations des indicateurs d’impact ne permettent pas d’établir un lien direct entre l’impact de la politique et les interventions financées dans le cadre des plans stratégiques relevant de la PAC.

80. Nous considérons, en conclusion, que le modèle proposé ne constitue pas un système efficace de gestion des performances. Les objectifs de la politique ne peuvent être clairement reliés aux interventions ou à leurs réalisations, résultats et impacts. De fortes variations dans la réalisation des valeurs cibles n’auraient guère d’impact sur les financements accordés par l’Union européenne. Les résultats et l’impact des politiques financées sur le budget de l’Union européenne n’apparaîtraient pas clairement. Une présentation des éléments de la proposition dans un cadre cohérent (voir annexe II ) serait utile pour en apprécier la couverture et la cohérence.

Évaluation de l’obligation de rendre compte dans le cadre de la PAC

Critère 6.1. Il existe une chaîne solide en matière d’obligation de rendre compte et d’audit.

81. Une transition résolue vers la performance, avec un système de gestion de la performance solide, pourrait renforcer l’obligation de rendre compte, mais ne dispenserait pas de contrôler si les bénéficiaires remplissent les conditions d’éligibilité aux aides (un élément essentiel de la légalité et de la régularité). Nous sommes d’avis qu’il faut disposer d’un système d’assurance externe robuste pour garantir le respect des règles et conditions applicables. Compte tenu des caractéristiques du modèle de mise en œuvre proposé et des limitations du modèle de performance proposé (voir, à titre d’exemple, le paragraphe 76), les propositions sont susceptibles de donner lieu à un affaiblissement du cadre régissant l’obligation de rendre compte.

Éligibilité

82. L’un des principaux changements proposés serait une redéfinition des règles d’éligibilité de l’Union européenne aux aides de la PAC. Selon la Commission, l’éligibilité ne devrait plus dépendre de la légalité et de la régularité des paiements versés aux bénéficiaires individuels ( 121 ) . En vertu de la proposition, les paiements des États membres seraient éligibles au financement de l’Union européenne s’ils se rapportent à une réalisation correspondante et s’ils sont effectués conformément aux systèmes de gouvernance applicables. Cela aurait des conséquences significatives pour la chaîne d’audit.

83. La figure 8 montre les critères d’éligibilité proposés pour l’obtention de financements de l’Union européenne au titre de la PAC et dans quelle mesure ils couvriraient les dépenses relevant de celle-ci. Figure 8 Proposition de critères d’éligibilité aux financements de l’Union européenne pour les dépenses relevant de la PAC Source: Cour des comptes européenne, sur la base de l’article 35 du règlement horizontal.

84. En vertu des dispositions de l’article 35, point b), du règlement horizontal proposé, une toute petite partie seulement des dépenses de la PAC devraient être «effectuées conformément aux règles de l’Union applicables». L’article 35, point c), serait applicable à la majorité des dépenses de la PAC. Le législateur devrait se demander si les règles de l’Union sont pertinentes pour tous les financements accordés par celle-ci et, dans l’affirmative, modifier l’article 35, point b), de manière à couvrir toutes les dépenses de la PAC ( 122 ) . Selon la proposition, la légalité et la régularité ont deux dimensions: le respect des règles de l’Union applicables [article 35, point b)] et l’obtention de résultats conformes aux systèmes de gouvernance applicables [article 35, point c)]. Nous craignons qu’une disposition juridique selon laquelle seule une petite partie des dépenses doivent être effectuées conformément aux règles de l’Union risque de vider ces dernières de leur sens et de nuire à l’application du droit de l’Union européenne.

85. figure 8 ) d’autoriser que l’Union européenne finance des paiements en faveur d’un bénéficiaire individuel, même si ces derniers ne respectent pas les conditions d’éligibilité énoncées dans le plan stratégique relevant de la PAC L’article 35, point c) i), du règlement horizontal ne définit pas clairement ce qu’est une «réalisation correspondante». À titre d’exemple, dans le cas des engagements en matière de gestion environnementale, les réalisations seraient mesurées en hectares couverts par l’engagement ( 123 ) . Nous sommes d’avis qu’il ne faudrait pas considérer que cette réalisation a été obtenue ( 124 ) simplement parce qu’un certain nombre d’hectares sont couverts par un engagement, mais uniquement si l’engagement a été respecté au cours d’une période donnée. Cependant, étant donné que l’engagement lui-même serait défini dans le plan stratégique relevant de la PAC (ou éventuellement dans un contrat passé entre l’État membre et le bénéficiaire final), il est difficile de savoir ( 125 ) dans quelle mesure il entrerait dans le champ d’application des règles d’admissibilité de l’Union européenne. Si ce champ d’application n’incluait pas le respect de l’engagement, les critères d’éligibilité proposés pourraient avoir comme conséquence (voir) d’autoriser que l’Union européenne finance des paiements en faveur d’un bénéficiaire individuel, même si ces derniers ne respectent pas les conditions d’éligibilité énoncées dans le plan stratégique relevant de la PAC ( 126 )

86. Le sens de la formulation «effectuées conformément aux systèmes de gouvernance applicables» n’est pas clair non plus ( 127 ) . L’article 2 du règlement horizontal dispose que les systèmes de gouvernance sont constitués des organes de gouvernance et des règles de l’Union européenne établies dans le règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC et dans le règlement horizontal. Ces règlements comprennent plusieurs règles applicables aux bénéficiaires individuels, par exemple les définitions ( 128 ) que les États membres doivent fournir dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC. Il n’est pas indiqué clairement si ces règles, définies dans les plans stratégiques relevant de la PAC mais obligatoires dans les règlements de l’Union européenne, feraient partie des systèmes de gouvernance.

Gestion, contrôle et assurance

87. Les organes de gouvernance seraient les mêmes que lors de la période actuelle, mais la proposition prévoit de changer leurs rôles. La figure 9 présente plusieurs éléments clés du système de gestion et de contrôle de la PAC en comparant la proposition et la période actuelle. Figure 9 Éléments clés du système de gestion et de contrôle Source: Cour des comptes européenne, sur la base de la législation actuelle relative à la PAC et de la proposition de la Commission.

88. figure 9 ). En principe, le rôle des organismes payeurs ne changerait guère. Ils effectueraient des contrôles détaillés de la légalité et de la régularité des opérations ( 129 ) , qui couvriraient les règles définies dans les plans stratégiques relevant de la PAC. Les organismes payeurs continueraient également d’établir les comptes annuels et de fournir des déclarations de gestion (voir).

89. Le rôle des organismes de certification changerait considérablement. Dans notre rapport spécial sur les organismes de certification ( 130 ) , nous avions accueilli favorablement l’introduction d’une opinion émise par l’organisme de certification sur la légalité et la régularité. La proposition n’impose pas directement aux organismes de certification de faire rapport sur la légalité et la régularité ( 131 ) . Au lieu de cela, leurs avis couvriraient les éléments indiqués à l’article 35 du règlement horizontal, ce qui correspondrait en pratique, dans le nouveau modèle, à la légalité et à la régularité (voir paragraphes 82 et 83). Tel qu’il est défini à l’article 11, paragraphe 1, points b) et c), du règlement horizontal, qui prévoit la communication d’informations concernant la fiabilité des données sur la performance, le rôle des organismes de certification serait compatible avec les dispositions de l’article 63, paragraphe 7, du nouveau règlement financier ( 132 ) . Les règles détaillées sur le rôle des organismes de certification, y compris les principes et méthodes d’audit à utiliser pour former leurs avis, seraient énoncées dans les actes d’exécution ( 133 )

90. Les organismes de certification émettraient des avis concernant, entre autres, le fonctionnement des systèmes de gouvernance mis en place par les États membres ( 134 ) . Les systèmes de gouvernance auxquels il est fait référence dans la définition de l’admissibilité telle qu’elle est proposée sont composés ( 135 ) des organes de gouvernance — organismes payeurs, organismes de coordination, autorités compétentes et organismes de certification — et des «exigences de base de l’Union».

91. figure 10 ). Nous comprenons que les plans stratégiques relevant de la PAC incluraient donc non seulement des règles tirées des règlements mais aussi d’autres critères d’éligibilité nationaux. Les «exigences de base de l’Union» seraient définies comme étant les règles énoncées dans le règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC et dans le règlement horizontal ( 136 ) . En vertu de ces règlements, les États membres seraient tenus de faire figurer des définitions et des critères d’éligibilité spécifiques dans leurs plans stratégiques relevant de la PAC. Cela signifie que certains des critères d’éligibilité établis dans les plans en question proviendraient des «exigences de base de l’Union» (voir). Nous comprenons que les plans stratégiques relevant de la PAC incluraient donc non seulement des règles tirées des règlements mais aussi d’autres critères d’éligibilité nationaux. Figure 10 Chevauchement entre les exigences de base de l’Union et les règles établies dans les plans stratégiques relevant de la PAC Source: Cour des comptes européenne.

92. Les travaux réalisés par les organismes de certification pour étayer leurs avis ( 137 ) sur le bon fonctionnement des systèmes de gouvernance incluraient des tests sur les contrôles effectués par les organismes payeurs. Alors que les organismes payeurs seraient tenus de vérifier le respect à la fois des exigences de base de l’Union et des règles d’admissibilité figurant dans les plans stratégiques relevant de la PAC, la proposition n’indique pas si ces dernières seraient couvertes par les contrôles des organismes de certification. Le législateur doit indiquer clairement dans le règlement si les organismes de certification sont censés s’assurer que les systèmes de gouvernance des États membres couvrent les exigences de base de l’Union traduites dans les plans stratégiques relevant de la PAC.

93. Au cas où les travaux des organismes de certification ne couvriraient pas la légalité et la régularité, y compris le respect des règles de l’Union et des conditions énoncées dans les plans stratégiques relevant de la PAC, ces éléments ne seraient vérifiés que par les organismes payeurs. Nous sommes d’avis que ce système d’assurance ne serait pas suffisamment robuste pour garantir le respect de ces règles et conditions.

94. figure 11) . L’apurement des performances par la Commission constituerait un nouvel élément (voir paragraphe 76) et le champ d’application de sa procédure de conformité ( 138 ) serait limité aux critères d’admissibilité de l’Union européenne. En d’autres termes, une faiblesse détectée lors du contrôle effectué par un organisme payeur concernant le respect des règles d’admissibilité énoncées dans les plans stratégiques relevant de la PAC ne pourrait pas donner lieu à des corrections financières. Des règles moins détaillées diminuent le risque d’erreurs. C’est pourquoi la Commission prévoit de mettre en œuvre moins de procédures de conformité fondées sur les risques, ce qui réduirait le nombre de corrections financières. En raison de l’instauration du nouveau modèle de mise en œuvre, on s’attend à ce que la proposition de la Commission engendre une réduction considérable des recettes affectées résultant de procédures d’apurement et d’irrégularités ( 139 ) (voir Figure 11 Estimation des recettes affectées (au FEAGA) provenant de procédures d’apurement et d’irrégularités (en milliers d’euros et en pourcentage des crédits du FEAGA) Source: Cour des comptes européenne, sur la base des budgets généraux de l’Union européenne pour la période 2016–2019 et de la fiche financière législative accompagnant la proposition de règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

Mission d’attestation de la Cour

95. Enfin, en vertu du traité, nous sommes tenus en tant qu’auditeur externe de l’Union européenne de fournir une déclaration d’assurance sur la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes ( 140 ) . La Commission est d’avis ( 141 ) que, sur la base de la nouvelle définition de l’éligibilité au financement de l’Union européenne, les opérations sous-jacentes ne seraient plus constituées de paiements aux bénéficiaires finals, mais de paiements en faveur des États membres. Étant donné que certaines «exigences de base de l’Union» ( 142 ) sont applicables aux bénéficiaires individuels ( 143 ) , elles ne pourraient être contrôlées qu’à ce niveau.

96. En raison des problèmes et incertitudes que nous avons relevés concernant la définition proposée pour les dépenses admissibles (voir paragraphes 83 à 86) et le cadre d’assurance, nous ne disposerions pas d’une base pour réaliser un audit relatif à la déclaration d’assurance de type mission d’attestation ( 144 ) tel que nous l’envisageons actuellement. Il pourrait notamment s’avérer impossible de se fier aux informations sur la légalité et la régularité fournies par les entités auditées, car le rôle joué par les organismes de certification n’est pas clair (voir paragraphes 89 à 93). Compte tenu de la définition proposée pour l’admissibilité au financement de l’Union européenne, les aides versées aux États membres au titre de la PAC seraient fondées sur les réalisations obtenues. Une future mission d’attestation pourrait tenir compte du nouveau cadre, par exemple grâce à une attestation des réalisations obtenues. Pour cela, il faudrait toutefois que la Commission fournisse l’assurance que les réalisations ont été effectivement obtenues et que nous considérions cette assurance comme fiable. Il est peu probable que cette assurance soit suffisante pour une mission d’attestation si les organismes payeurs sont les seuls organes qui vérifient le respect des règles énoncées dans les plans stratégiques relevant de la PAC, des règles en fonction desquelles une partie au moins des réalisations sont considérées comme produites (voir paragraphe 85).

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 25 octobre 2018. Par la Cour des comptes Klaus-Heiner LEHNE Président

(1) Document COM(2017) 713 final — Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — L’avenir de l’alimentation et de l’agriculture.

(2) Document COM(2018) 392 — Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (les «plans stratégiques relevant de la PAC») et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant le règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil.

(3) Document COM(2018) 393 — Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) no 1306/2013.

(4) Document COM(2018) 394 — Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) no 1308/2013 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles, (UE) no 1151/2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, (UE) no 251/2014 concernant la définition, la description, la présentation, l’étiquetage et la protection des indications géographiques des produits vinicoles aromatisés, (UE) no 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l’Union et (UE) no 229/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l’agriculture en faveur des îles mineures de la mer Égée.

(5) Document COM(2018) 375 — Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l’instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas.

(6) Document d’information de la Cour des comptes européenne intitulé «L’avenir des finances de l’Union européenne: réformer le fonctionnement du budget de l’Union européenne» (février 2018).

(7) Document d’information de la Cour des comptes européenne relatif à la proposition de cadre financier pluriannuel pour 2021-2027 présentée par la Commission (juillet 2018).

(8) Document d’information de la Cour des comptes européenne intitulé «L’avenir de la PAC» (mars 2018).

(9) Articles 317 à 319 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

(10) Disponibles sur https://ec.europa.eu/commission/publications/natural-resources-and-environment_fr

(11) Page 1 de l’exposé des motifs de la Commission.

(12) À l’article 3 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC, une «intervention» est définie comme un instrument d’aide assorti d’une série de conditions d’admissibilité, tel que décrit par les États membres dans les plans stratégiques relevant de la PAC.

(13) Règlement (UE) no 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (JO L 347 du 20.12.2013, p. 671).

(14) Rapport spécial no 10/2018 intitulé «Régime de paiement de base en faveur des agriculteurs — Le système fonctionne, mais il a un impact limité sur la simplification, le ciblage et la convergence des niveaux d’aide».

(15) https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/direct-support/direct-payments/docs/direct-payments-schemes_en.pdf, figure 6.

(16) Section 1.4.2 de la fiche financière législative accompagnant la proposition.

(17) Par exemple, dans le rapport spécial no 16/2017 intitulé «La programmation du développement rural doit être moins complexe et davantage axée sur les résultats».

(18) Recommandation no 4 du rapport spécial no 16/2018 intitulé «Les réexamens ex post de la législation de l’Union européenne: un système bien rôdé, mais incomplet».

(19) Article 110, paragraphe 5, du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 549): «La Commission présente au Parlement européen et au Conseil un premier rapport sur l’application du présent article, qui comprend les premiers résultats concernant la performance de la PAC, au plus tard le 31 décembre 2018. Un deuxième rapport comportant une évaluation de la performance de la PAC est présenté au plus tard le 31 décembre 2021.»

(20) Document d’information de la Cour des comptes européenne relatif à la proposition de cadre financier pluriannuel pour 2021-2027 présentée par la Commission (juillet 2018).

(21) Y compris par l’intermédiaire d’une consultation publique en ligne qui a donné lieu à 58 520 réponses, dont 36,5 % provenant d’agriculteurs, ainsi que dans le cadre de réunions avec des groupes de dialogue de la société civile et dans celui d’ateliers spécialisés.

(22) Centre commun de recherche (JRC), «Scenar 2030 — Pathways for the European agriculture and food sector beyond 2020».

(23) Rapport spécial no 3/2010 intitulé «L’analyse d’impact dans les institutions européennes: soutient-elle la prise de décision?».

(24) Rapport spécial no 3/2010 intitulé «L’analyse d’impact dans les institutions européennes: soutient-elle la prise de décision?»

(25) Même abstraction faite de la contribution du Royaume-Uni au budget de la PAC, qui était de 27,7 milliards d’euros au cours de la période 2014-2020.

(26) Voir l’exposé des motifs de la proposition de règlement COM(2018) 392 et notre document d’information «The Commission’s proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework».

(27) Sur la base du document de travail de la Commission du 6 juin 2018 intitulé «Comparison Table between the Multiannual Financial Framework 2021-2027 Proposal and the Multiannual Financial Framework 2014-2020». Si aucune des deux méthodes de calcul ne tient compte de la contribution du Royaume-Uni au budget, l’une d’elles prend pour point de comparaison la dotation de la dernière année de l’actuel cadre financier pluriannuel (en la multipliant par sept de manière à exclure les effets de la convergence des paiements directs et ceux des décisions des États membres de transférer des fonds entre le FEAGA et le Feader), tandis que l’autre prend pour référence la dotation totale pour la période 2014-2020.

(28) La Commission désigne par «prix courants» les montants absolus à verser ou à engager sur une année donnée. Pour tenir compte de l’inflation, elle se sert également de «prix constants» (les prix de 2011 pour la période actuelle et ceux de 2018 pour la prochaine), calculés en appliquant un «déflateur annuel» de 2 % qui correspond à l’objectif fixé par la Banque centrale européenne en matière d’inflation. Cet ajustement est une convention budgétaire de l’Union européenne et ne reflète pas nécessairement le taux d’inflation réel dans l’Union.

(29) Les documents de programmation actuels établis pour le Feader conformément aux dispositions du règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

(30) Une planification stratégique est déjà effectuée pour le Feader dans le cadre des programmes de développement rural.

(31) Environ 21 milliards d’euros, correspondant à la différence entre le montant total du budget proposé pour le FEAGA et les dotations réservées aux paiements directs sur la base de l’article 81, paragraphe 1, ainsi que de l’annexe IV du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

(32) Article 86, paragraphe 5, du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

(33) L’article 17 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC fait obligation de fournir une aide de base au revenu aux agriculteurs.

(34) Article 28 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

(35) En vertu de l’article 20 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC, les États membres doivent veiller à ce que, pour l’année de demande 2026 au plus tard, tous les droits au paiement présentent une valeur supérieure ou égale à 75 % du montant unitaire moyen prévu pour l’aide de base au revenu concernant l’année de demande 2026, comme établi dans le plan stratégique relevant de la PAC. Ils peuvent décider de fixer une réduction maximale ne pouvant être inférieure à 30 %.

(36) Article 15 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC.

(37) Conformément à la réglementation en vigueur, les paiements redistributifs sont volontaires [articles 1er et 41 du règlement (UE) n o 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune (JO L 347 du 20.12.2013, p. 608)].

(38) Analyse d’impact, 1re partie, p. 7.

(39) De telles statistiques existent dans certains États membres; voir paragraphe 29 et encadré 1 du rapport spécial no 1/2016 intitulé «Soutien aux revenus des agriculteurs: le système de mesure de la performance mis en place à la Commission est-il bien conçu et repose-t-il sur des données fiables?».

(40) Voir figure 3 de notre document d’information sur l’avenir de la PAC.

(41) Rapport spécial no 10/2018 intitulé «Régime de paiement de base en faveur des agriculteurs — Le système fonctionne, mais il a un impact limité sur la simplification, le ciblage et la convergence des niveaux d’aide».

(42) Selon l’article 95, paragraphe 1, et l’article 96 du règlement relatif aux plans stratégiques relevant de la PAC, les États membres devraient recenser un certain nombre de besoins pour chaque objectif spécifique énoncé à l’article 6 de ce même règlement.

(43) Rapport spécial n o 10/2018 intitulé «Régime de paiement de base en faveur des agriculteurs — Le système fonctionne, mais il a un impact limité sur la simplification, le ciblage et la convergence des niveaux d’a