EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Un marché intérieur approfondi et plus équitable fait partie des grandes priorités de la Commission: «mettre la croissance et […] l’emploi au cœur des priorités». Le Conseil européen a affirmé que «[l]a réalisation d’un marché unique approfondi et plus équitable contribuera à créer de nouveaux emplois, à développer la productivité et à instaurer un climat favorable à l’investissement et à l’innovation». Le rôle important des services professionnels dans l’économie de l’Union européenne (UE) ne saurait être surestimé et de nombreuses études démontrent que l’approfondissement du marché unique dans le domaine des services présente un potentiel inexploité.

En l’absence d’exigences harmonisées à l’échelle de l’UE, la réglementation des services professionnels demeure une prérogative des États membres. Il appartient à chaque État membre de décider s’il y a lieu d’intervenir et d’imposer des règles et des restrictions à l’accès à une profession ou à son exercice, pour autant que les principes de non-discrimination et de proportionnalité soient respectés. Dans la majorité des cas, la réglementation des professions est justifiée, voire préférable, par exemple dans les domaines de la santé et de la sécurité. Toutefois, afin qu’une telle réglementation soit adaptée à ses objectifs et ne crée pas de charges injustifiées, il convient de l’examiner de façon approfondie, de manière à en appréhender pleinement les effets sur les parties prenantes et sur l’environnement commercial dans son ensemble. Conformément aux priorités de la Commission en matière d’emploi et de croissance, il est essentiel de veiller à ce que l’environnement réglementaire soit optimal. C’est dans ce contexte que des mesures visant à introduire un «contrôle de la proportionnalité» ex ante à l’occasion de la réforme de la réglementation des services professionnels ont été annoncées dans le cadre de la stratégie pour le marché unique.

Le droit de travailler, expression du droit d’exercer une profession librement choisie ou de la liberté d’entreprise, est consacré par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Parmi les principaux avantages du marché unique de l’UE figurent la liberté d’établissement et la libre prestation des services. Les restrictions de ces libertés sont particulièrement lourdes pour les petites et moyennes entreprises (PME). Par conséquent, les mesures réglementaires doivent être dûment justifiées au moyen d’une évaluation approfondie de leur caractère proportionné.

Les «professions réglementées», à savoir les activités pour lesquelles une qualification professionnelle spécifique est requise, sont présentes dans tous les secteurs de l’économie. Au fil du temps, chaque État membre a adopté différentes réglementations reflétant de longues traditions, que ce soit sous la forme d’une réglementation nationale ou d’une autoréglementation par des associations professionnelles. En général, la réglementation se justifiait par de bonnes raisons, fondées sur la nécessité de poursuivre des objectifs essentiels d’intérêt général, et elle a apporté une valeur ajoutée à la société en clarifiant, par exemple, les connaissances techniques, la formation et les compétences escomptées des professionnels en vue de protéger les citoyens. Toutefois, une réglementation inappropriée peut constituer une charge pour les professionnels, les entreprises et les consommateurs, sous la forme notamment d’exigences de qualification disproportionnées, d’importantes réserves d’activités, de l’affiliation obligatoire à une association professionnelle, etc. À cet égard, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour (de justice)»), même si elles sont appliquées sans discrimination, une réglementation nationale des professions ou toute exigence nationale applicable aux qualifications sont susceptibles d’entraver ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les citoyens et entreprises de l’UE, des libertés fondamentales qui leur sont garanties par le traité. La Cour a également considéré que le fait qu’un État membre impose des règles moins strictes qu’un autre État membre ne signifie pas que les règles de ce dernier soient disproportionnées et incompatibles avec la législation de l’UE. Il appartient aux États membres d’apprécier au cas par cas, en tenant compte de l’ensemble du contexte réglementaire applicable à la profession concernée, la nécessité de restreindre l’accès aux activités professionnelles et leur exercice et, le cas échéant, les restrictions qui sont les plus à même de répondre aux préoccupations d’intérêt général en cause.

En 2013, avec la modification de la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles par la directive 2013/55/UE, la législation de l’Union dans le domaine des professions réglementées était modernisée, l’ensemble des professions réglementées devant en outre, désormais, faire l’objet de davantage de transparence et d’une évaluation mutuelle entre les États membres. Il ressort des informations communiquées par les autorités compétentes concernées lors du processus d’évaluation mutuelle que cette évaluation a présenté des difficultés pour de nombreux États membres. Le fait que la majorité des évaluations n’étaient pas dûment motivées laisse entrevoir un problème sous-jacent concernant la manière dont la nécessité d’une réglementation et ses effets sur l’environnement commercial dans son ensemble sont évalués. Le processus d’évaluation mutuelle a révélé qu’en l’état, les décisions réglementaires ne sont pas toujours fondées sur des analyses fiables et objectives, ni adoptées de manière ouverte et transparente. En outre, et malgré les discussions approfondies et les orientations fournies par la Commission jusqu’à présent, cela n’a pas empêché que de nouvelles mesures restrictives soient introduites sans avoir fait depuis l’objet d’une analyse objective et exhaustive. Les États membres ont introduit de nouvelles réglementations, notamment en ce qui concerne l’exercice des professions juridiques, ou ont introduit des réserves d’activités ou élargi les réserves existantes, par exemple pour les activités de conseiller fiscal ou de guide touristique, sans avoir évalué le caractère proportionné de ces mesures ou en ayant tout au plus réalisé une évaluation très superficielle.

Actuellement, le niveau inégal d’examen de la réglementation des professions dans l’UE a des répercussions négatives sur la prestation des services et la mobilité des professionnels. Une action des seuls États membres ne suffira pas pour mettre en place un cadre juridique cohérent à l’échelle de l’UE en ce qui concerne l’évaluation du caractère proportionné des réglementations nationales envisagées et pour résoudre les problèmes auxquels les autorités nationales sont confrontées. Les principaux objectifs envisagés, à savoir clarifier les critères applicables, renforcer la fiabilité, la transparence et la comparabilité entre les États membres et garantir l’application équitable des règles afin d’éviter l’apparition de nouvelles charges et la fragmentation du marché unique, pourraient être mieux réalisés au niveau de l’UE en raison de l’échelle et des effets d’une action à ce niveau, qui consisterait à instaurer un mécanisme d’évaluation commun à l’échelle de l’UE appliqué dans tous les États membres et de manière comparable. Compte tenu de la fréquence des changements apportés à la réglementation des professions, si l’UE n’intervient pas, il existe un risque que l’écart se creuse entre les États membres qui appliquent déjà de bonnes pratiques réglementaires et qui évaluent correctement la proportionnalité avant de décider d’adopter une réglementation et ceux qui n’ont pas recours à de telles mesures, ce qui accentuerait les différences en matière de qualité de la réglementation et aurait finalement une influence négative sur l’accès aux professions et des conséquences négatives autant pour les consommateurs que pour l’économie.

Pour remédier à cette situation, la Commission a annoncé dans le cadre de la stratégie pour le marché unique une initiative visant à établir une évaluation de la proportionnalité, que les États membres devraient mener avant d’adopter ou de modifier des réglementations nationales des professions. Cette initiative recèle un potentiel considérable d’amélioration de la croissance et de l’emploi par les États membres, car ceux-ci pourraient ainsi renforcer la transparence de leurs professions réglementées et effectuer une analyse plus approfondie du caractère proportionné des nouvelles règles envisagées avant leur adoption tout en réformant les professions réglementées afin d’en moderniser les conditions d’accès. Comme indiqué dans l’analyse d’impact accompagnant la présente proposition, de nombreuses études montrent que les mauvais choix réglementaires sont susceptibles de fausser la concurrence en restreignant l’entrée sur le marché; ils peuvent ainsi occasionner des pertes substantielles de perspectives d’emploi et des prix plus élevés pour les consommateurs, en plus d’entraver la libre circulation. Rien qu’en ce qui concerne la création d’emplois, une étude universitaire indique qu’environ 700 000 emplois supplémentaires pourraient être créés dans l’UE si l’on s’attaquait au problème des réglementations disproportionnées et inutiles.

Le contrôle de la proportionnalité a dès lors été conçu pour permettre d’améliorer les pratiques réglementaires et, au final, leurs résultats. Il s’applique lors de l’introduction ou de la modification d’exigences concernant l’accès à une profession réglementée ou son exercice. La présente proposition la jurisprudence de la Cour de justice relative au contrôle du caractère proportionné d’exigences qui limitent l’accès à des professions réglementées ou leur exercice, mais laisse les États membres libres de décider des professions à réglementer et de la manière de les réglementer, pour autant que cette décision repose sur des données probantes obtenues au terme d’une évaluation approfondie, transparente et objective. L’évaluation de la proportionnalité tient pleinement compte de la spécificité de chaque profession et de son environnement réglementaire. Les avantages de cette initiative pour les professionnels, les consommateurs et les administrations publiques résident en grande partie dans le fait qu’elle permettrait d’améliorer la réglementation des professions en empêchant l’adoption de règles disproportionnées. L’objectif de la présente proposition est, dans une large mesure, de codifier la jurisprudence établie de la Cour de justice. Tout écart de cette jurisprudence pourrait dénaturer la proposition. La Commission peut retirer une proposition si celle-ci est dénaturée.

Une directive de l’UE faciliterait considérablement le respect par les États membres de leur obligation de respecter le principe de proportionnalité et garantirait que les États membres évaluent la proportionnalité de manière équivalente à tous les niveaux de la réglementation, et ce afin d’éviter la fragmentation du marché unique.

Cette initiative vise à apporter de la clarté et à encourager la réalisation de contrôles de la proportionnalité qui soient objectifs, fiables et exhaustifs afin de renforcer la confiance et de stimuler l’innovation grâce à des examens réguliers des réglementations nationales des professions. L’objectif sous-jacent de cette mesure est non seulement d’aider les États membres à atteindre ces objectifs communs, mais aussi de les aider y parvenir de manière structurée et simplifiée afin de faciliter leurs tâches administratives.