FR Journal officiel de l'Union européenne C 228/141

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur les résultats des négociations concernant les stratégies et programmes relatifs à la politique de cohésion pour la période de programmation 2007-2013»

COM(2008) 301 final

2009/C 228/26

Le 14 mai 2008, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 93 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur les résultats des négociations concernant les stratégies et programmes relatifs à la politique de cohésion pour la période de programmation 2007-2013»

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 mars 2009 (rapporteur: M. CEDRONE).

Lors de sa 452e session plénière des 24 et 25 mars 2009 (séance du 25 mars 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 40 voix pour, et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Stratégie de Lisbonne: le Comité économique et social européen est favorable au lien entre les Fonds structurels et la stratégie de Lisbonne, et notamment au financement de certaines politiques prévues par la stratégie, mais aux conditions indiquées au paragraphe 5.1.2. Il convient cependant d'éviter que la stratégie de Lisbonne reste en fin de compte dépourvue de tout financement autonome.

1.2 Délais: il y a lieu de s'efforcer de respecter les délais de mise en œuvre des programmes en évitant les chevauchements et les retards qui empêchent finalement de réaliser les objectifs fixés. Il faut en outre tenir compte des diverses échéances des programmes communautaires.

1.3 Échéances et instruments: il conviendrait d'évaluer l'opportunité d'une uniformisation des échéances, en les portant à 10 ans. À cet égard, le CESE rappelle une nouvelle fois qu'en vue d'une utilisation conjointe et coordonnée des instruments pouvant être employés aux différents niveaux par chacun des opérateurs, il conviendrait de mieux préciser les difficultés et les obstacles mentionnés (base juridique, spécialisation thématique, zones géographiques, modalités de mise en œuvre), et en particulier: le caractère transnational ou non des projets, la concordance des délais de lancement, d'application et d'attribution de l'aide financière, et la possibilité de décomposer un projet global en une série de sous-projets.

1.4 Paramètres: il faudrait en prévoir d'autres, avec le PIB, pour disposer d'un cadre d'évaluation plus objectif en ce qui concerne les besoins des territoires (paragraphe 5.9).

1.5 Approche intégrée: le CESE estime nécessaire d'évaluer les perspectives financières de l'UE – dans une optique d'augmentation des fonds – et d'accorder davantage d'attention au cofinancement par les États membres, en même temps qu'à celui d'autres instituts européens. Aujourd'hui les sommes allouées apparaissent dérisoires par rapport aux milliards d'euros destinés au sauvetage des banques. Le CESE juge indispensable de renforcer l'approche intégrée, qui devrait être obligatoire, et de retourner à l'approche stratégique de la politique de cohésion.

1.6 Coordination: le CESE recommande une meilleure coordination entre les stratégies et les programmes de la politique de cohésion et les programmes-cadres communautaires pour la recherche et le développement (PC7), et pour l'innovation et la compétitivité (PIC), en plus du renforcement de leurs mécanismes de réseau transnationaux et internationaux, afin de favoriser la compétitivité, l'innovation et l'emploi. Il est indispensable de créer des interfaces permanentes entre les objectifs et procédures de la politique de cohésion et ceux de la politique de recherche et d'innovation.

1.7 Résultats: le CESE estime qu'il y a lieu de prêter une attention accrue non seulement au contrôle financier, mais également à la qualité des résultats obtenus, en particulier en ce qui concerne la croissance et l'emploi découlant de la mise en œuvre des programmes, à partir de la période 2000-2006.

1.8 Évaluation: pour améliorer encore l'efficacité et le fonctionnement de la politique de cohésion, le CESE juge opportun de sélectionner davantage les interventions afin d'obtenir de meilleurs résultats sur le terrain en faveur du développement, et de renforcer le processus de suivi et d'évaluation, notamment par la création de comités ad hoc indépendants et supranationaux là où ils n'existent pas encore. Les mécanismes de contrôle et d'évaluation des différentes phases qui caractérisent la politique de cohésion doivent être plus transparents et accessibles pour les acteurs économiques et sociaux concernés.

1.9 Transparence et communication: le CESE estime fondamentales les questions de la transparence des fonds, de l'information, et du partage des choix et des résultats du point de vue de l'opinion publique locale. C'est la meilleure façon d'assurer la visibilité et de rapprocher les citoyens de l'UE. La transparence doit être un objectif prioritaire de l'UE et s'appliquer à toutes les phases de la politique de cohésion.

1.10 Unicité: il est indispensable de conserver une vision unique, un lien entre les différentes phases qui caractérisent les fonds: la préparation, la mise en œuvre, l'utilisation, la surveillance, le suivi et l'évaluation.

1.11 Simplification: il convient d'envisager sérieusement la possibilité de simplifier les procédures, qui sont souvent la cause des retards ou de la non-réalisation des programmes, en déplaçant l'attention sur l'évaluation des résultats au moyen de systèmes clairs et efficaces, en évaluant la possibilité d'introduire des sanctions pour ceux qui ne respectent pas la méthode, les contenus et les délais, à commencer, par exemple, par la non-restitution aux États membres des crédits non utilisés, étant donné le budget communautaire limité.

1.12 Effet multiplicateur: la politique de cohésion, avec la politique économique de l'Union et des États membres, ne doit pas se limiter à redistribuer des ressources, mais doit chercher à produire un effet multiplicateur sur le territoire, à attirer d'autres investissements en vue de favoriser le développement, la compétitivité et l'emploi, en promouvant la recherche et l'innovation, et en visant en premier lieu l'amélioration des «biens publics» (eau, gestion des déchets, services aux personnes âgées, formation, crèches, etc.), en tant que politique de l'excellence, pour rendre plus attrayantes les régions concernées.

1.13 Compte tenu de la crise financière internationale et de ses conséquences, et à la lumière du plan approuvé par le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 pour faire face à la récession économique, y compris les propositions de modification des divers règlements relatifs aux fonds communautaires, le CESE estime que le moment est venu de procéder enfin à une révision en profondeur des mécanismes régulant les ressources destinées à la politique de cohésion, de manière à ce qu'elles soient mieux adaptées à la croissance et à la relance de la politique économique européenne.

1.14 Ingénierie financière: il y a lieu d'éviter le saupoudrage des subventions. Il serait nécessaire de modifier en profondeur l'ingénierie financière des fonds – en garantissant en particulier la reprise des lignes de crédit, surtout celles destinées aux PME (1) et aux collectivités locales – par le choix de politiques plus appropriées, avec l'ajout des contributions du Fonds européen d'investissement (FEI) de la BEI.

1.15 Clientélisme: la Commission doit adopter des instruments destinés à éliminer les formes de clientélisme pesant sur la politique de cohésion. Il convient en particulier de supprimer, ou du moins de réduire, les diverses formes de sous-traitance, pour éviter tout gaspillage ou abus.

1.16 Politique sociale et de cohésion: il est par ailleurs nécessaire de replacer la politique sociale au centre de la politique de cohésion, comme l'un de ses objectifs principaux, d'autant plus que la crise économique et sociale ayant fait suite à la crise financière entraîne actuellement de graves conséquences pour les groupes les plus faibles de la population.

1.17 Marché du travail: la politique de cohésion doit promouvoir une plus grande intégration du marché européen de l'emploi, en particulier en ce qui concerne les femmes, entre autres par l'expérimentation de nouvelles formes de relation de travail facilitant la croissance et l'emploi.

1.18 Bonnes pratiques: la Commission doit favoriser la diffusion des programmes ayant permis d'atteindre les meilleurs résultats dans les diverses régions européennes. Il ne serait pas inutile de faire connaître également les programmes n'ayant pas entraîné les effets escomptés, afin d'éviter de les renouveler.

1.19 Petites et moyennes entreprises: les PME, y compris celles de l'économie sociale, doivent toujours être au centre de la politique de cohésion, en tant que destinataires principales, dans une optique d'évolution et de croissance de la compétitivité. En effet, les PME constituent la clef de voûte de la croissance et de l'emploi; il est dès lors essentiel de faciliter leur accès au crédit en cette phase de récession.

1.20 Partenariat: la Commission doit prêter davantage d'attention à la question du partenariat social. Ce dernier ne peut se limiter à l'interprétation formelle de l'article 11 du règlement, mais doit récupérer l'essence du concept de partenariat, le cœur de la culture sociale européenne. Le partenariat ne doit donc pas être pratiqué comme une concession, comme une simple formalité, mais doit plutôt se dérouler comme une véritable concertation à propos des procédures, des contenus, de la réalisation et de l'évaluation des programmes, ainsi que sur la transparence de ceux-ci.

1.21 L'Europe politique: il reste une recommandation, en plus de celles qui précèdent, mais c'est la plus importante: la Commission, les États membres, les régions, les partenaires sociaux peuvent et doivent encore faire beaucoup plus pour améliorer la politique de cohésion; ils ne ménagent pas leurs efforts pour y parvenir.

1.22 Le CESE doit aider l'Union européenne à décider de son avenir, à définir les instruments juridiques et politiques pour se doter de pouvoirs décisionnels concernant certaines politiques, afin que son action soit plus efficace, mettant ainsi fin à une illusion, celle de pouvoir rester à l'abri de tout, en continuant à jouer le rôle de simple spectateur.

2. Propositions

2.1 Édicter des règles pour améliorer la gouvernance institutionnelle en élaborant des procédures qui faciliteraient la mise en place de partenariats efficaces pour les concertations avec les partenaires sociaux et la société civile, en définissant des critères applicables aux procédures de concertation, notamment sur la base de l'expérience existante, en vue de la discussion et de la négociation de programmes, contenus, procédures, etc.

2.2 Introduire de nouveaux critères d'évaluation pour aider les opérateurs du secteur, de manière à permettre une évaluation plus objective, par le biais de comités ad hoc, des résultats et de la qualité des interventions, valable pour tous les pays, en faisant de l'efficacité un instrument pour mesurer les effets de la politique de cohésion.

2.3 Promouvoir par conséquent une formation commune, européenne, pour la création d'opérateurs de la cohésion, en mesure d'intervenir avec la même méthode, à toutes les étapes des opérations prévues pour l'utilisation des fonds. Il convient en outre de généraliser les mécanismes d'assistance technique, tels que JASPERS, à toutes les régions de la convergence et pour tous les intéressés.

2.4 Simplifier et assouplir les procédures à toutes les étapes qu'impliquent les fonds, comme l'a demandé le CESE à plusieurs reprises, mais presque toujours en vain.

2.5 Prévoir des sanctions en cas de défaillance et/ou de résultats insuffisants, afin d'éviter les gaspillages, la répétition des erreurs et les diverses pratiques de clientélisme.

2.6 Activer une clause de sauvegarde pour les régions plus pauvres et moins structurées afin d'utiliser au mieux les ressources qui leur sont destinées.

2.7 Favoriser une citoyenneté plus inclusive et une plus grande cohésion économique et sociale pour tous, au moyen de la politique de cohésion avec la contribution des politiques nationales.

2.8 Le CESE demande que l'on distingue le partenariat institutionnel entre la Commission européenne, les États membres et les régions de celui avec les partenaires sociaux et la société civile, qui doit être pratiqué de manière active à tous les niveaux: européen, national et régional, avec une participation réelle et informelle de toutes les parties.

2.9 Constituer une commission (groupe de travail) composée de représentants des diverses institutions (CE, PE, CESE, CdR), chargée d'étudier les mécanismes actuels régulant la politique de cohésion et de proposer une révision radicale en la matière.

3. Introduction

3.1 Le principe de la cohésion sociale est l'un des piliers des politiques de l'UE – article 158 du traité – qui a été étendu aux politiques territoriales dans le traité de Lisbonne. Il s'agit d'une sorte de synthèse entre la cohésion économique et la cohésion sociale, qui représente l'essence même des fondements de l'UE. Un principe, souvent oublié, qui devrait s'appliquer à toutes les occasions, partout, et dans toutes les politiques. La cohésion et la solidarité politique devraient caractériser toutes les actions de l'UE, ce qui n'est souvent pas le cas, comme l'ont encore montré les événements récents liés à la crise financière.

3.2 La politique de cohésion, telle qu'elle est présentée, apparaît encore comme une simple politique redistributive, et non comme une valeur ajoutée à la politique économique, à la politique monétaire et au marché unique, en vue de combler le fossé entre des régions et des pays et de ne pas alimenter de concurrence destructrice.

3.3 Les limites de la politique de cohésion, qui apparaissent clairement à la lecture de la communication, ne sont pas uniquement dues au budget restreint, mais également à l'absence d'intégration entre les politiques de cohésion et les autres politiques économiques qui sont toujours aux mains des États membres, et pour lesquelles l'action de l'UE ne va en général pas au-delà d'une coordination entre politiques européennes et politiques nationales. La communication se ressent de telles faiblesses, qui sont malheureusement inhérentes au système décisionnel et donc à la capacité de décision de la Commission elle-même.

3.4 La Commission se contente actuellement de jouer un rôle de «gardienne» et de faire fonctionner les procédures, de représenter les aspects formels (une simple «conformité»), alors qu'elle devrait au contraire assumer un rôle de guide plus ciblé et plus axé sur l'obtention de résultats concrets et efficaces. Alors qu'elle devrait être en mesure de réinterpréter l'esprit original de la politique de cohésion, elle n'a joué qu'un rôle de guide en vue d'améliorer le professionnalisme de ceux qui sont chargés d'utiliser les fonds.

3.5 La communication, avec le Ve rapport sur la cohésion, est emblématique à cet égard. Par conséquent, le CESE doit s'efforcer de rendre à la cohésion une approche stratégique, en formulant des suggestions et propositions concrètes, mais il doit surtout tout mettre en œuvre pour que celles-ci soient entendues.

3.6 Le présent avis n'entend pas prendre en considération tous les aspects de la cohésion, comme cela a déjà été fait en de nombreuses occasions dans le passé. Il se limitera à quelques observations de fond et à la formulation de quelques propositions opérationnelles.

4. Communication de la Commission: résumé

4.1 À l'issue du processus de consultation et de négociation à divers niveaux, relatif à la période de programmation 2007-2013, la Commission a présenté un rapport soulignant «les succès» obtenus par les négociations, sans soulever aucun point négatif.

4.2 Le rapport met en évidence les aspects quantitatifs (des investissements d'un montant de 347 milliards) et «qualitatifs» des choix opérés, toujours de manière très formelle, avec des schémas et diagrammes «parfaits». Pour réaliser les objectifs fixés, la politique de cohésion 2007-2013 repose sur quatre axes: — politique de cohésion et agenda de Lisbonne; — mondialisation et mutations structurelles; — évolution démographique, marché du travail, sociétés et économies favorisant davantage l’inclusion; — développement durable, changement climatique et énergie. Le rapport aborde également le thème de la «gouvernance» et le déroulement des négociations (la méthode).

4.3 Il cite les objectifs spécifiques des programmes, les données chiffrées, la répartition des fonds (2), etc. En bref: — priorité est donnée à la recherche et à l'innovation (86 milliards), avec 25 % des ressources allouées; — 15 milliards pour les services et l'infrastructure; — 27 milliards (8 %) pour l'aide aux PME; — 26 milliards pour l'instruction et la formation; — politiques de soutien à l'emploi, en particulier celui des jeunes, des femmes, des migrants, etc.; — aide aux personnes vivant sous le seuil de pauvreté et ne parvenant pas à rentrer dans le circuit du travail; — 102 milliards pour l'environnement et le développement durable.

5. Observations

5.1 Les politiques

5.1.1 La première partie de la communication de la Commission fait référence à la stratégie de Lisbonne, considérée comme un élément central de la politique de cohésion. Le CESE estime qu'il serait difficile de trouver aujourd'hui une institution nationale ou internationale qui n'approuve pas pleinement une stratégie de politique économique centrée sur la réalisation d'un niveau satisfaisant de croissance économique allant de pair avec un taux élevé d'emploi. Toutefois, le document à l'examen n'aborde jamais la manière de garantir la poursuite de cette stratégie, même si cela n'était pas prévu, dans une réalité européenne caractérisée par 27 pays très différents quant à leurs ressources économiques, financières et sociales disponibles, et surtout au développement territorial très disparate.

5.1.2 La stratégie de Lisbonne, pour être acceptée, doit nécessairement être adaptée aux diverses réalités territoriales servant de point de repère à la politique de cohésion; pour chacune d'entre elles, il convient de définir des actions de politique économique, qui, sur la base des ressources disponibles (humaines, d'infrastructure, etc.) dans la région, soient en mesure de favoriser la croissance des revenus et de l'emploi. Cela implique non seulement une vision du développement de ces territoires à court et à moyen termes (pour diversifier et reconvertir la production, renforcer les institutions locales, trouver et former le capital humain nécessaire à la gestion du changement, attirer de nouveaux investissements, etc.), mais également une capacité à recourir à des instruments de politique économique, tant réglementaires qu'opérationnels, en mesure de produire les effets attendus sur les systèmes économiques territoriaux.

5.1.3 Par ailleurs, la communication aborde les succès, de manière très générale, en se contentant de dresser la liste des ressources financières allouées par la politique de cohésion à chacun des secteurs d'activité (accessibilité du marché européen, dépenses pour la R&D et l'innovation, esprit d'entreprise, marché du travail, environnement etc.). Il aurait été opportun de faire référence, sur la base de ce qui s'est produit dans le passé ou ces dernières années pour les 12 nouveaux États membres, à la capacité effective de dépense démontrée par les divers territoires et sur l'impact de l'engagement de ressources communautaires sur les principales variables macroéconomiques (croissance du revenu et des investissements, augmentation de l'emploi, réduction de l'inflation).

5.1.3.1 La disponibilité de ressources destinées à un objectif spécifique est la condition sine qua non du changement, mais elle ne suffit pas à garantir sa concrétisation. Il aurait en outre été indiqué de mentionner également les points négatifs apparus dans le cadre de la politique de cohésion en raison de la complexité des procédures intervenant dans la gestion des programmes communautaires, et d'évoquer la dégradation du cadre macroéconomique international, qui n'a certainement pas favorisé le développement des régions européennes plus faibles.

5.1.4 Une simple donnée permet par ailleurs d'atténuer l'emphase placée sur les succès de la politique de cohésion. Ces dernières années, malgré les ressources importantes investies par les Fonds structurels au cours de la période 2000-2006 (260 milliards d'euros), le taux de développement des pays européens est resté de loin inférieur à celui des principaux pays concurrents (les États-Unis, le Canada et en partie le Japon), et ce phénomène a été particulièrement marqué dans les régions s'écartant le plus de la moyenne communautaire. Les deux premières années du nouveau cycle de programmation (2007-2013), en raison de l'aggravation ultérieure de la crise économique et financière, confirment la persistance des situations de fort ralentissement de la croissance, voire de stagnation, dans plusieurs économies régionales européennes.

5.1.5 Sur la base de ces observations, le CESE estime que la politique de cohésion pour la période 2007-2013 aurait dû proposer, non pas une stratégie unique s'articulant, indistinctement pour tous les États membres, autour des trois objectifs de la programmation communautaire (convergence, compétitivité régionale et coopération territoriale européenne), mais une stratégie double, la première visant principalement les régions européennes les plus éloignées de la moyenne communautaire (pour mettre les choses au clair, les régions des 12 pays du dernier élargissement), la deuxième à l'intention des régions qui, bien qu'étant toujours loin de la moyenne, ont enregistré au cours des dernières années des progrès significatifs sur la voie d'une plus grande convergence avec les régions plus évoluées de l'UE.

5.1.5.1 La proposition d'une stratégie diversifiée en fonction des conditions de développement des régions des 27 États membres se justifie par la nécessité de lignes d'intervention et d'actions très différentes pour les régions se situant bien en-dessous du seuil des 75 % et celles qui sont plus proches du niveau moyen communautaire; le fait de les considérer toutes comme des «régions de l'objectif de convergence» ne facilite pas la compréhension des différences en matière d'intensité, d'orientation et de flexibilité devant caractériser les politiques d'intervention proposées.

5.1.5.2 Les mêmes considérations peuvent s'appliquer aux régions concernées par l'objectif «compétitivité» et «coopération territoriale». Une analyse différenciée par région, soutenue par des indicateurs de développement plus représentatifs que ceux pris en compte par la politique de cohésion (comme l'a déjà indiqué le CESE dans son avis relatif au quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale) pourrait donner lieu à une révision substantielle de la répartition des ressources pour chaque objectif, et donc à des caractéristiques différentes pour les politiques de développement définies pour chaque région. Cette considération devrait bénéficier d'une plus grande attention dans le débat ouvert de la Commission concernant les priorités, l'organisation et la gouvernance de la politique de cohésion.

5.1.6 En vue de garantir une utilisation plus fonctionnelle et efficace des ressources communautaires, il aurait été indiqué de prévoir, en particulier pour les régions qui n'ont pas su utiliser au mieux les ressources mises à la disposition de la politique de cohésion ou qui se trouvent encore en phase de transition, une certaine forme «d'intervention de substitution et/ou d'intégration» de la part de la Commission, dans le plein respect du principe de subsidiarité.

5.1.6.1 L'on fait référence dans ce cas aux risques éventuels, dans les régions plus pauvres et moins structurées (institutionnellement, politiquement, culturellement), liés à «l'administration» des ressources communautaires, s'agissant soit des utilisations inefficaces des ressources, soit de la restitution des ressources engagées mais non dépensées, avec des dégâts économiques et sociaux graves pour les populations concernées par ces fonds.

5.1.6.2 Pour les régions se trouvant dans cette situation, une «clause de sauvegarde» à activer avec le concours de la Commission pour garantir une gestion plus efficace des ressources communautaires serait socialement et économiquement beaucoup plus utile que de risquer de voir ces ressources gaspillées en raison d'une mauvaise gestion, voire de leur restitution.

5.1.7 Une autre considération concerne les investissements prévus par le FSE pour l'amélioration de la qualité et de l'offre d'éducation et de formation. Le CESE est d'avis que l'accroissement des compétences, une meilleure intégration des divers instruments communautaires et l'augmentation de la participation au marché de l'emploi sont indispensables pour garantir la croissance de la compétitivité et de la productivité des systèmes économiques et territoriaux locaux.

5.1.7.1 Les résultats obtenus dans ce domaine ont été inférieurs aux attentes, comme on a pu le lire à plusieurs reprises dans les documents communautaires. Là aussi, il y a lieu de repenser les programmes de formation et d'accroissement des compétences mis en œuvre dans plusieurs régions européennes.

5.1.7.2 Les ressources destinées à ce secteur pour la nouvelle période de programmation sont considérables, et les risques liés à leur utilisation non optimale incitent à prévoir des mesures correctives en vue de préserver l'autonomie des administrations locales lorsqu'il existe des niveaux de professionnalisme et d'organisation administrative suffisants. Il est en outre nécessaire de valoriser les ressources disponibles, mais également de présenter des propositions de remplacement (prévoir moins de formation au niveau local et davantage au niveau «central», auprès des institutions communautaires, nouer de meilleurs contacts, plus étendus, avec les académies nationales et étrangères, lancer des initiatives conjointes avec des partenaires qualifiés pour la diffusion des «meilleures pratiques», etc.) en l'absence des conditions de base nécessaires pour garantir une gestion efficace des programmes de formation.

5.2 En outre, le programme adopte un changement d'orientation par rapport aux principes initiaux de la cohésion définis dans le traité, qui constituent des lignes directrices qui devraient plutôt être maintenues. Sous l'impulsion des gouvernements nationaux, nous assistons à une sorte de délégitimation de ces principes, sous prétexte de poursuivre la «nouveauté», les «défis» contingents.

5.3 L'on risque ainsi de reléguer la cohésion au rang de tirelire pour d'autres programmes ou politiques européennes non dotés de fonds, comme un menu qui varie au gré des exigences du moment. La cohésion est ainsi en train de devenir une politique de redistribution des fonds, affaiblissant toute approche stratégique.

5.4 La philosophie du saupoudrage des subventions est donc révolue, alors qu'il aurait été et qu'il serait plutôt nécessaire de modifier en profondeur l'ingénierie financière des fonds, pour en faciliter l'effet multiplicateur par le choix de politiques plus appropriées, avec l'ajout des contributions du Fonds européen d'investissement (FEI) de la BEI, afin de garantir le crédit aux entreprises.

5.5 La politique de cohésion doit être mise en mesure de contribuer à l'augmentation de la croissance, de la compétitivité des régions concernées, intervenant ainsi sur la recherche et l'innovation, mais visant en premier lieu l'amélioration des «biens publics» (eau, gestion des déchets, services aux personnes âgées, formation, crèches, etc.), en tant que politique de l'excellence, pour rendre plus attrayantes les régions concernées.

5.6 Les choix mis en évidence au niveau national et régional ne peuvent pas venir d'en haut par des mécanismes «descendants», ne tenant pas compte des besoins et des réalités du niveau territorial, recourant souvent à des simplifications risquant d'avoir un effet inhibiteur pour de nombreuses régions, élargissant l'écart de développement et réduisant à néant l'effort financier communautaire. En revanche, la caractéristique de la politique de cohésion est justement de s'adapter aux besoins réels des territoires, sans oublier les actions innovantes et la coordination avec d'autres programmes communautaires.

5.7 La Commission a joué un rôle important dans la phase initiale de la politique de cohésion. Elle a aidé les États et les régions à améliorer leur approche et les interventions en matière de choix et d'objectifs. Aujourd'hui, cette approche semble inversée: la forme prévaut sur le fond, avec une dépense d'énergie et de fonds disproportionnée, réduisant d'autant les investissements.

5.8 Le CESE estime que le contrôle est important, mais pas au détriment des contenus; il y a lieu de faire la distinction entre irrégularités et fraudes (ce que devrait également faire la Cour des comptes), et éviter que ce contrôle apparaisse comme l'unique préoccupation de la Commission, souvent qualifiée, ainsi que d'autres institutions, d'inquisitrice. L'on ne peut par ailleurs pas adopter deux poids, deux mesures, en fonction de la politique dont l'UE s'occupe.

5.9 Le PIB ne doit pas être l'unique critère pour déterminer si une région est ou non en retard de développement; cela est d'autant plus valable depuis l'élargissement à l'Est. Il conviendrait de tenir compte d'autres paramètres, comme la propension à la croissance, la compétitivité, le taux d'emploi, la situation des services publics, du système universitaire et éducatif, le taux de vieillissement, la situation des jeunes et de la population féminine, les taux d'activité et d'inactivité, la situation générale des États membres, etc.

6. La méthode: gouvernance et partenariat

6.1 Le CESE estime qu'il serait plus opportun de faire une distinction claire entre le partenariat institutionnel ou la «gouvernance» qui reste faible, et la négociation proprement dite avec les partenaires sociaux et la société civile. La manière dont cela est décrit dans la communication donne l'impression que c'est la même chose!

6.2 Tout aussi confuse est la question de la participation des partenaires, des acteurs concernés par la politique de cohésion: c'est comme si la «démocratie» participative dépendait du nombre de sigles présents aux réunions, souvent réduites à une sorte «d'assembléisme» générique. Bref, la procédure actuelle de la gouvernance et du partenariat est tout à fait insuffisante. Elle doit être revue en profondeur. Il est essentiel que l'exigence de participation d'un partenariat élargi à la planification, la mise en œuvre et l'évaluation des programmes des fonds structurels, qui figure dans le règlement (1083/2006, article 11) des fonds structurels, soit mise en place de manière efficace. La procédure de la gouvernance et du partenariat devrait donc faire l'objet d'une évaluation, ce qui permettrait de la modifier en vue d'une participation plus importante, et réelle, de la société civile organisée.

6.3 Le partenariat socioéconomique est «une valeur», une opportunité, une nécessité, et non une concession ou une faveur accordée aux partenaires. Si le partenariat, de même que la négociation, sont respectés et pratiqués de manière active, à tous les niveaux, aux diverses étapes, l'on obtient presque toujours une amélioration des choix, des programmes, des projets et des résultats. Cela contribue en outre à une meilleure information des citoyens, et à un plus grand soutien des politiques de cohésion de la part des communautés locales et nationales.

6.4 Malheureusement, au-delà des procédures, il n'en a pas été ainsi jusqu'à présent, à quelques exceptions près, comme on peut le déduire de la communication. Il ne s'est souvent agit que d'une audition, de rencontres d'information, et non d'une réelle concertation en vue d'engager des négociations; plusieurs fois, les partenaires sociaux et la société civile n'y ont pas non plus été associés, car l'on a préféré «renvoyer» aux pratiques nationales, souvent inexistantes ou inappliquées. L'on pourrait également associer, par exemple, comme en France et au Portugal, les CES nationaux, pour garantir et renforcer le processus de négociation. L'on trouve également dans d'autres pays, notamment la Suède, de bons exemples d'implication des partenaires sociaux et des organisations de la société civile.

6.5 Il convient en outre de relever les grandes disparités existantes ou apparues entre les différents pays, en particulier ceux du dernier élargissement, où les syndicats et les chefs d'entreprise n'ont pratiquement pas été impliqués dans le processus. Le CESE estime que le mécanisme de négociation doit être adapté aux différentes situations nationales, assoupli, à condition toutefois qu'il soit réel, concret et composé d'organisations représentatives. L'on ne peut donc se limiter au seul «dialogue», à la simple consultation, même s'il existe des difficultés objectives, ou aux soi-disant «forums» des partenaires. L'UE «doit» promouvoir le partenariat, mener de réelles négociations avec les partenaires sociaux et la société civile à tous les niveaux, à commencer par l'échelon européen, pour des raisons bien connues.

6.6 La préparation des programmes opérationnels aurait pu être l'occasion d'évaluer la validité d'une concertation avec les partenaires, mais c'est précisément là que les problèmes se sont posés dans toute leur acuité: — absence de cohérence entre les périodes réduites de consultation des partenaires et les longs délais de mise en œuvre des programmes; — absence de contrôles du processus de consultation sans indication des raisons des changements apportés; — absence d'accords formalisés de partenariat, en particulier au niveau régional; — système de consultation (négociation?) rouillé et sensation répandue que les arguments avancés ont rarement été pris en considération; implication insuffisante dans la mise en œuvre des programmes, en particulier au niveau régional; — nécessité de renforcement des capacités, d'amélioration de l'expertise des partenaires sociaux (dans divers pays), adaptée à la confrontation avec les institutions.

6.7 Ici aussi ressurgit la question de la participation aux négociations de parties et acteurs représentatifs. Le CESE estime qu'il convient de tenir compte des partenaires sociaux (associations patronales et syndicales) et de la société civile, qui doivent être associés au processus en fonction de la spécificité de leurs intérêts et de leur représentativité, comme l'indique le rapport du Parlement européen. Les États membres en revanche doivent être tenus de pratiquer un partenariat correct et réel entre toutes les parties intéressées.

6.8 Le partenariat doit en outre être appliqué aux divers échelons, tant européen que national et régional, ainsi qu'au niveau horizontal et vertical, et à toutes les étapes du plan (préparation, réalisation, vérification des programmes, des projets et des résultats). La méthode adoptée pour le FSE pourrait servir d'exemple, avec les adaptations appropriées, également pour les politiques régionales et les autres fonds.

6.9 La Commission doit promouvoir, comme elle l'a déjà fait dans le passé, une activité de formation notamment pour les partenaires sociaux et les ONG intéressées, afin que leur intervention soit productive, en particulier dans les régions et les nouveaux États membres.

Bruxelles, le 25 mars 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Voir le programme JEREMIE de la Commission.

(2) Voir annexe.