(5)La clause dérogatoire générale est activée depuis mars 2020. Dans sa communication du 3 mars 2021, la Commission a exprimé son avis selon lequel la décision relative à la désactivation ou au maintien en vigueur de la clause dérogatoire générale devrait s’inscrire dans le cadre d’une évaluation d’ensemble de l’état de l’économie, dont un critère quantitatif déterminant serait le niveau de l’activité économique dans l’Union ou la zone euro par rapport aux niveaux atteints avant la crise (fin 2019). La progression des incertitudes et les risques défavorables pesant sur les perspectives économiques dans le contexte d’une guerre en Europe, d’une hausse inédite des prix de l’énergie et de perturbations persistantes des chaînes d’approvisionnement justifient la prolongation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance jusqu’en 2023.

(4)Compte tenu de l’évolution rapide de la situation économique et géopolitique, le Semestre européen reprend sa vaste coordination des politiques économiques et de l’emploi en 2022, tout en évoluant conformément aux exigences de mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience, comme décrit dans l’examen annuel 2022 de la croissance durable. La mise en œuvre des plans pour la reprise et la résilience adoptés est essentielle à la mise en œuvre des priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent au moins sur une partie non négligeable des recommandations par pays émises lors des cycles 2019 et 2020 du Semestre. Les recommandations par pays pour 2019 et 2020 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241, en plus des recommandations par pays émises jusqu’à la date de présentation du plan modifié.

(3)L’invasion de l’Ukraine par la Russie, qui a suivi la pandémie mondiale, a fortement dégradé la situation géopolitique et économique. L’impact de l’invasion sur les économies des États membres se fait sentir, par exemple, par la hausse des prix de l’énergie et des denrées alimentaires et par des perspectives de croissance plus faibles. La hausse des prix de l’énergie pèse particulièrement sur les ménages les plus vulnérables en situation de précarité énergétique ou exposés au risque de précarité énergétique. L’UE connaît également un afflux sans précédent de personnes fuyant l’Ukraine. Dans ce contexte, le 4 mars 2022, la directive relative à la protection temporaire a été activée pour la première fois, ce qui a permis d’accorder aux personnes déplacées d’Ukraine le droit de séjourner légalement dans l’UE et de leur conférer l’accès à l’éducation et à la formation, au marché du travail, aux soins de santé, au logement et à la protection sociale. Un soutien exceptionnel est mis à la disposition de l’Estonie dans le cadre de l’initiative «Action de cohésion en faveur des réfugiés en Europe» (CARE) et au moyen d’un préfinancement supplémentaire au titre du programme de soutien à la reprise en faveur de la cohésion et des territoires de l’Europe (REACT-EU) afin de répondre d’urgence aux besoins d’accueil et d’intégration des personnes qui fuient l’Ukraine.

(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil établissant la facilité pour la reprise et la résilience est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier à la mise en œuvre des réformes et des investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’Union. Elle contribue à la reprise économique et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables et propices à la croissance, favorisant en particulier la transition écologique et numérique, tout en renforçant la résilience et le potentiel de croissance des économies des États membres. Elle contribue également à renforcer la viabilité des finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le [XX] juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.

(6)Conformément à l’approche adoptée dans l’avis du Conseil du 18 juin 2021 sur le programme de stabilité pour 2021, l’orientation budgétaire globale se mesure actuellement le mieux à l’aune de la variation des dépenses primaires (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes), en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise de la COVID-19 mais en incluant les dépenses financées par des soutiens non remboursables (subventions) provenant de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union, par rapport à la croissance potentielle à moyen terme. Au-delà de l’orientation budgétaire générale, pour évaluer si la politique budgétaire nationale est prudente et si sa composition est propice à une reprise durable compatible avec les transitions écologique et numérique, une attention particulière est également accordée à l’évolution des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes et en excluant les mesures d’urgence temporaires liées à la crise de la COVID-19) et des investissements.

(7)Le 2 mars 2022, la Commission a adopté une communication fournissant des orientations générales en matière de politique budgétaire pour 2023, visant à appuyer l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques. La Commission a fait observer que, sur la base des perspectives macroéconomiques selon les prévisions de l’hiver 2022, le passage d’une orientation budgétaire générale favorable en 2020-2022 à une orientation budgétaire générale globalement neutre semble approprié en 2023, tout en se tenant prête à réagir à l’évolution de la situation économique. La Commission a annoncé que les recommandations budgétaires pour 2023 devaient continuer à être différenciées d’un État membre à l’autre et tenir compte des effets d’entraînement éventuels entre les pays. La Commission a invité les États membres à tenir compte des orientations dans leur programme de stabilité et de convergence. La Commission s’est engagée à suivre attentivement l’évolution des perspectives économiques et à adapter ses orientations en fonction des besoins, et, au plus tard, dans le paquet de printemps du Semestre européen de la Commission, fin mai 2022.

(8)En ce qui concerne les orientations budgétaires fournies le 2 mars 2022, les recommandations budgétaires pour 2023 tiennent compte de la dégradation des perspectives économiques, de la progression des incertitudes et des risques défavorables supplémentaires, ainsi que d’une inflation dépassant les prévisions d’hiver. Eu égard à ces considérations, la réponse budgétaire doit augmenter les investissements en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité de l’énergie, et maintenir le pouvoir d’achat des ménages les plus vulnérables afin d’amortir l’incidence de la hausse des prix de l’énergie et contribuer à limiter les pressions inflationnistes résultant des effets de second tour au moyen de mesures ciblées et temporaires; la politique budgétaire doit rester souple afin de s’adapter à l’évolution rapide des circonstances, et être différenciée selon les pays en fonction de leur situation budgétaire et économique, notamment en ce qui concerne l’exposition à la crise et à l’afflux de personnes déplacées d’Ukraine.

(9)Le 18 juin 2021, l’Estonie a présenté à la Commission son plan national de relance et de résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 29 octobre 2021, le Conseil a adopté sa décision relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience de l’Estonie. La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que l’Estonie a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.

(10)Le 29 avril 2022, l’Estonie a présenté son programme national de réforme pour 2022 et son programme de stabilité pour 2022, conformément au délai fixé à l’article 4 du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2022 tient également compte des rapports semestriels de l’Estonie sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.

(11)La Commission a publié le rapport 2022 pour l’Estonie le 23 mai 2022. Elle a évalué les progrès accomplis par l’Estonie dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil en 2019, 2020 et 2021, et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par l’Estonie, de son plan pour la reprise et la résilience, en se fondant sur le tableau de bord de la reprise et de la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent, notamment à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Il a également évalué les progrès accomplis par l’Estonie dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.

(12)Le 23 mai 2022, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du traité. Ce rapport traitait de la situation budgétaire de l’Estonie, étant donné que son déficit public en 2022 devrait dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Le rapport concluait que le critère du déficit n’était pas rempli. Conformément à la communication du 2 mars 2022, la Commission n’a pas proposé d’ouvrir de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs au printemps 2022 et réexaminera s’il est pertinent de proposer d’ouvrir des procédures concernant les déficits excessifs à l’automne 2022.

(13)Le 20 juillet 2020, le Conseil a recommandé à l’Estonie de prendre, en 2020 et 2021, toutes les mesures nécessaires, dans le respect de la clause dérogatoire générale, pour lutter efficacement contre la pandémie, stimuler l’économie et soutenir la reprise qui s’ensuivra. Il a également recommandé à l’Estonie, lorsque les conditions économiques le permettront, de mener des politiques budgétaires visant à parvenir à des positions budgétaires à moyen terme prudentes et à garantir la soutenabilité de la dette, tout en renforçant les investissements. En 2021, sur la base de données validées par Eurostat, le déficit public de l’Estonie a diminué, passant de 5,6 % du PIB en 2020 à 2,4 % en 2021. La réponse en matière de politique budgétaire apportée par l’Estonie a favorisé la reprise économique en 2021, tandis que la part du PIB consacrée aux mesures d’aide d’urgence temporaires a augmenté, passant de 2,3 % en 2020 à 2,7 % en 2021. Les mesures prises par l’Estonie en 2021 sont conformes à la recommandation du Conseil du 20 juillet 2020. Les mesures budgétaires discrétionnaires adoptées par le gouvernement en 2020 et 2021 ont été, pour la plupart, temporaires ou contrebalancées par des mesures de compensation. Dans le même temps, certaines des mesures discrétionnaires adoptées par le gouvernement au cours de la période 2020-2021 n’ont été ni temporaires ni contrebalancées par des mesures de compensation; il s’agit principalement d’augmentations des retraites, d’augmentations salariales ciblées (enseignants, personnel médical, personnel culturel et forces de l’ordre) et de programmes de dépenses pour les soins de santé, la recherche et le développement, l’armée et les technologies de l’information. Sur la base de données validées par Eurostat, la dette publique s’établissait à 18,1 % du PIB en 2021.

(14)Le scénario macroéconomique sous-tendant les prévisions budgétaires contenues dans le programme de stabilité pour 2022 est prudent. Le gouvernement prévoit une baisse du PIB réel de 1,0 % en 2022 et une croissance de 1,2 % en 2023. En comparaison, selon les prévisions du printemps 2022 de la Commission, le PIB réel devrait augmenter de 1,0 % en 2022 et de 2,4 % en 2023. La Commission prévoit une croissance plus forte de la consommation privée, soutenue par un niveau élevé d’épargne accumulée et la forte dynamique attendue des salaires. Dans son programme de stabilité pour 2022, le gouvernement annonce que le déficit nominal progressera pour atteindre 5,3 % du PIB en 2022 et redescendra à 4,8 % du PIB en 2023. La progression prévue en 2022 reflète principalement les nouvelles mesures de dépenses visant à modérer les prix de l’énergie et les dépenses supplémentaires dans le domaine social et liées à la sécurité, ainsi que les coûts exposés pour offrir une protection temporaire aux personnes déplacées d’Ukraine. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter pour atteindre 20,7 % en 2022, puis 24,1 % en 2023. Sur la base des mesures des pouvoirs publics connues à la date de clôture des prévisions, les prévisions du printemps 2022 de la Commission annoncent, pour 2022 et 2023, un déficit public de respectivement 4,4 % et 3,7 % du PIB. Ce chiffre est inférieur aux prévisions du programme de stabilité pour 2022, principalement parce que les prévisions de PIB sur lesquelles reposent les projections de la Commission sont plus élevées et que la Commission prévoit une croissance plus modérée des dépenses d’investissement. Les prévisions du printemps 2022 de la Commission annoncent un ratio de la dette publique au PIB de 20,9 % en 2022 et de 23,5 % en 2023, de manière similaire aux projections du programme.

Sur la base des prévisions du printemps 2022 de la Commission, la croissance potentielle à moyen terme (moyenne sur 10 ans) est estimée à 3,1 %. Toutefois, cette estimation ne tient pas compte de l’incidence des réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience et sont susceptibles de stimuler la croissance potentielle de l’Estonie.

(15)En 2022, le gouvernement a progressivement supprimé la majorité des mesures prises en réaction à la crise de la COVID-19, de sorte que les mesures d’aide d’urgence temporaires devraient passer de 2,7 % du PIB en 2021 à 0,8 % en 2022. Le déficit public subit l’effet des mesures adoptées pour contrer l’incidence économique et sociale de la hausse des prix de l’énergie, mesures dont le niveau, selon les prévisions du printemps 2022 de la Commission, est estimé à 0,7 % du PIB en 2022, et qui devraient être progressivement supprimées en 2023. Ces mesures prévoient principalement des transferts sociaux en faveur des ménages les plus pauvres, un plafonnement des prix de l’électricité et du chauffage, et une réduction des frais de réseau d’électricité et de gaz pour les consommateurs. Ces mesures ont été annoncées comme temporaires. Toutefois, si les prix de l’énergie restaient élevés également en 2023, certaines de ces mesures pourraient être maintenues. Certaines de ces mesures ne sont pas ciblées, notamment le plafonnement général des prix de l’énergie pour les ménages, la réduction des frais de réseau et les diminutions généralisées des droits d’accise (en vigueur depuis 2020). Le déficit public est également affecté par les coûts exposés pour offrir une protection temporaire aux personnes déplacées d’Ukraine, coûts qui, selon les prévisions du printemps 2022 de la Commission, devraient représenter 0,4 % du PIB en 2022 et 0,6 % en 2023, ainsi que par l’augmentation du coût des dépenses de défense à raison de 0,6 % du PIB en 2023.

(16)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, l’Estonie maintienne une orientation budgétaire expansionniste, notamment grâce à l’impulsion donnée par la facilité pour la reprise et la résilience, et qu’elle préserve les investissements financés au niveau national. Elle a également recommandé à l’Estonie de mener, lorsque les conditions économiques le permettront, une politique budgétaire qui vise à parvenir à des positions budgétaires prudentes à moyen terme et à garantir la viabilité à moyen terme des finances publiques et, dans le même temps, de renforcer les investissements pour stimuler le potentiel de croissance.

(17)En 2022, sur la base des prévisions du printemps 2022 de la Commission, et en incluant les informations comprises dans le programme de stabilité de l’Estonie pour 2022, l’orientation budgétaire devrait être expansionniste, à raison de -2,4 % du PIB, comme le recommande le Conseil. L’Estonie prévoit de continuer à soutenir la reprise en utilisant la facilité pour la reprise et la résilience pour financer des investissements supplémentaires, comme le recommande le Conseil. La contribution positive à l’activité économique des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union devrait augmenter de 0,1 point de pourcentage par rapport à 2021. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste de 0,6 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire en 2022. Par conséquent, l’Estonie prévoit de préserver les investissements financés au niveau national, comme le recommande le Conseil. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) en 2022 devrait avoir un effet expansionniste de 1,4 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire globale. Cet effet expansionniste significatif comprend, entre autres, les augmentations de salaires et de transferts sociaux, ainsi que l’incidence supplémentaire des mesures destinées à faire face aux incidences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (0,5 % du PIB) et des coûts exposés pour offrir une protection temporaire aux personnes déplacées d’Ukraine (0,4 % du PIB).

(18)En 2023, l’orientation budgétaire devrait, selon les prévisions du printemps 2022 de la Commission, s’établir à 0,2 % du PIB, dans l’hypothèse de politiques inchangées. Selon les projections, l’Estonie devrait continuer à utiliser les subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience en 2023 pour financer des investissements supplémentaires favorisant la reprise. La contribution positive à l’activité économique des dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’Union devrait augmenter de 0,4 point de pourcentage du PIB par rapport à 2022. Les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste sur l’orientation budgétaire de 0,3 point de pourcentage en 2023. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) en 2023 devrait avoir un effet restrictif de 0,4 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire globale. Cela inclut l’incidence de la suppression progressive des mesures visant à faire face à l’augmentation des prix de l’énergie (0,7 % du PIB) et des coûts supplémentaires exposés pour offrir une protection temporaire aux personnes déplacées d’Ukraine (0,1 % du PIB).

(19)Selon le programme de stabilité pour 2022, le déficit public devrait progressivement diminuer pour atteindre 3,8 % du PIB en 2024 et 2,9 % d’ici à 2025. En conséquence, le déficit public devrait repasser sous les 3 % du PIB en 2025. Ces projections reposent sur l’hypothèse de mesures d’assainissement budgétaire supplémentaires non encore précisées. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait augmenter jusqu’en 2025, et plus précisément atteindre 27,7 % en 2024, puis 29,2 % en 2025. D’après l’analyse de la Commission, les risques pour la soutenabilité de la dette semblent faibles à moyen terme.

(20)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. Ceux-ci contribuent à relever l’ensemble ou une partie non négligeable des défis économiques et sociaux recensés dans les recommandations par pays adressées à l’Estonie par le Conseil dans le cadre du Semestre européen en 2019 et 2020, en plus de toutes les recommandations par pays émises jusqu’à la date d’adoption d’un plan. En particulier, le plan se concentre sur les transitions écologique et numérique, en prévoyant des mesures destinées à améliorer l’efficacité énergétique et à développer les énergies renouvelables, à augmenter la durabilité des transports et de la mobilité, à soutenir les entreprises, notamment les jeunes pousses et les petites et moyennes entreprises, dans le cadre de la double transition, à poursuivre la numérisation des services publics et à améliorer l’adéquation du système d’éducation et de formation avec le marché du travail, notamment en ce qui concerne les compétences écologiques et numériques. Le plan comporte également des mesures visant à améliorer l’accessibilité et la résilience du système de santé, et prévoit d’apporter certaines améliorations au filet de sécurité sociale et à l’accès aux services sociaux.

(21)La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de l’Estonie devrait contribuer à la réalisation de progrès supplémentaires en matière de transition écologique et numérique. Les mesures de soutien aux objectifs climatiques en Estonie représentent 41,5 % de l’enveloppe totale du plan, contre 21,5 % pour les mesures de soutien aux objectifs numériques. La mise en œuvre complète du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux jalons et cibles pertinents, aidera l’Estonie à se remettre rapidement des conséquences de la crise de la COVID-19, tout en renforçant sa résilience. La participation systématique des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.

(22)L’Estonie a présenté l’accord de partenariat le 18 avril 2022, mais les autres documents de programmation de la politique de cohésion n’ont pas encore été présentés. Conformément au règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil du 24 juin 2021, l’Estonie tiendra compte des recommandations par pays dans la programmation des fonds de la politique de cohésion pour la période 2021-2027. Il s’agit là d’une condition préalable à l’amélioration de l’efficacité et à la maximisation de la valeur ajoutée du soutien financier provenant des fonds de la politique de cohésion, tout en promouvant la coordination, la complémentarité et la cohérence de ces fonds avec les autres instruments et fonds de l’Union. La bonne mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience et des programmes de la politique de cohésion dépend également de la suppression des obstacles à l’investissement visant à soutenir la transition écologique et numérique et un développement territorial équilibré.

(23)Au-delà des défis économiques et sociaux abordées par le plan pour la reprise et la résilience, l’Estonie fait face à défis supplémentaires liés aux soins de longue durée et à l’adéquation du filet de sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les chômeurs.

(24)L’adéquation du filet de protection sociale s’est améliorée en Estonie mais le taux de risque de pauvreté et d’exclusion sociale reste élevé pour les personnes âgées, les personnes handicapées et les chômeurs. Les chômeurs sont moins protégés contre la pauvreté en raison du caractère restrictif des critères pour l’obtention de prestations de chômage, et notamment des seuils concernant l’activité et les revenus avant l’entrée au chômage. En conséquence, en 2021, seuls quelque 50 % de l’ensemble des chômeurs inscrits bénéficiaient de prestations de chômage, 37 % des chômeurs nouvellement inscrits bénéficiaient de prestations d’assurance-chômage et seulement 26 % percevaient une allocation de chômage forfaitaire. L’extension de la couverture des prestations de chômage et l’assouplissement des critères minimaux d’accès aux prestations de chômage peuvent être efficaces pour renforcer la protection sociale, en particulier pour les personnes occupant des emplois de courte durée ou de nature atypique.