Proposition de DIRECTIVE DU CONSEIL concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir pretendre au statut de refugie ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts

50 Ans après la convention de Genève: Première étape du régime d'asile européen commun

Conformément aux conclusions de la présidence publiées à l'issue du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, un régime d'asile européen commun devrait comporter, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace, des conditions communes minimales d'accueil des demandeurs d'asile, et le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié. Il devrait aussi être complété par des mesures relatives à des formes subsidiaires de protection offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection. Il est en outre clairement indiqué dans ces conclusions qu'à terme, les règles communautaires devraient déboucher sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile. Enfin, le Conseil européen de Tampere a engagé le Conseil à intensifier ses efforts en vue d'arriver, sur la question de la protection temporaire des personnes déplacées, à un accord qui repose sur la solidarité entre les États membres.

- Le 28 septembre 2000, le Conseil a arrêté une décision (2000/596/CE) portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés en tant que mécanisme de solidarité destiné à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil.

- Le 11 décembre 2000, le Conseil a arrêté le règlement (CE) n° 2725/2000 concernant la création du système "Eurodac" pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l'application efficace de la convention de Dublin relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres des Communautés européennes.

- Le 20 juillet 2001, le Conseil a adopté une directive (2001/55/CE) relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil.

Outre les propositions qu'elle avait présentées en vue des actes précités qui ont été arrêtés par le Conseil, la Commission a adopté:

- le 20 septembre 2000, une proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres;

- le 22 novembre 2000, une communication relative à une procédure d'asile commune et un statut uniforme pour les personnes qui se voient accorder l'asile;

- le 3 avril 2001, une proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres;

- le 26 juillet 2001, une proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers.

Comme indiqué dans le tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne, approuvé par le Conseil le 27 mars 2000, la Commission propose aujourd'hui, au second semestre 2001, une directive du Conseil fixant des normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. Cette directive complétera les travaux de la Commission visant à proposer une série de "modules" qui formeront ensemble la première étape du "régime d'asile européen commun" demandé par le Conseil européen de Tampere.

La présente proposition a été élaborée sur la base d'un certain nombre d'activités préparatoires et de documents de base.

Au cours de la phase préparatoire du processus législatif qui a abouti à la présente proposition, la Commission a organisé une série de consultations bilatérales avec les États membres. Ces consultations ont eu lieu sur la base d'un document de réflexion, rédigé en vue de faciliter les discussions avec les États membres sur la meilleure manière de définir dans des instruments juridiques communautaires des règles relatives à la reconnaissance et au contenu du statut de réfugié et du statut conféré par la protection subsidiaire.

Dans sa communication de novembre 2000 intitulée "Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile" (ci-après la "communication sur l'asile"), la Commission a indiqué que "les représentants de la société civile, les associations, des organisations non gouvernementales ainsi que les collectivités territoriales et communautés locales devront également être partenaires de ce nouveau système en tant qu'intervenants et relais des valeurs de l'asile en Europe". Dans cette optique, la Commission a consulté, sur la base du document de réflexion précité, outre les États membres, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), des organisations non gouvernementales compétentes dans ce domaine, comme le Conseil européen sur les réfugiés et les exilés (CERE) et Amnesty International, des organisations non gouvernementales spécialisées, comme le Lobby européen des femmes et Save the Children, des experts universitaires, comme ceux appartenant au réseau académique ODYSSEUS d'études juridiques sur l'immigration et l'asile en Europe, et des représentants du pouvoir judiciaire comme l'Association internationale des juges aux affaires des réfugiés (International Association of Refugee Law Judges).

Les 23 et 24 avril 2001, un séminaire intitulé "International protection within one single asylum procedure" ("La protection internationale dans le cadre d'une procédure d'asile unique") a été organisé à Norrköping par la présidence suédoise de l'Union européenne. Ce séminaire a traité de l'interprétation de la définition du terme "réfugié", des formes subsidiaires de protection et de l'élaboration d'une procédure d'asile unique. Les débats qui se sont déroulés lors de ce séminaire et ses principales conclusions, ainsi que les différents documents de travail préparés pour ce séminaire, ont constitué d'importantes sources d'inspiration pour la rédaction de la présente proposition.

En ce qui concerne la question de la définition du terme "réfugié", la présente proposition s'inspire également d'une étude universitaire réalisée récemment par le Refugee Studies Centre (Centre d'études sur les réfugiés) de l'Université d'Oxford pour la Commission européenne. Elle tient compte des conclusions d'une réunion d'experts organisée pour débattre de cette étude ainsi que de différentes sources nationales, européennes et internationales de doctrine et de jurisprudence en la matière. Elle reflète aussi divers travaux comparatifs récents du Conseil et du CIREA concernant les pratiques des États membres dans le domaine de la protection subsidiaire.

2. portée de la proposition

En ce qui concerne le régime d'asile européen commun, il a été convenu, au Conseil européen de Tampere, qu'il "devrait comporter le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié et devrait aussi être complété par des mesures relatives à des formes subsidiaires de protection offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection". L'objectif principal est d'assurer un niveau minimal de protection dans tous les États membres aux personnes qui en ont réellement besoin et de réduire les divergences entre les législations et les pratiques des États membres dans ces domaines. Toutes les différences existant entre les États membres qui ne tiennent pas exclusivement à des facteurs familiaux, culturels ou historiques et qui sont susceptibles d'influencer d'une manière ou d'une autre les flux de demandeurs d'asile devraient disparaître dans la mesure du possible, lorsque ces mouvements sont uniquement liés aux différences qui existent entre les cadres juridiques.

La présente proposition concerne un instrument faisant partie de la "première étape" d'un régime d'asile européen commun, qui doit être "fondé sur l'application intégrale et globale de la convention de Genève et assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire maintenir le principe de non-refoulement". Elle fixe donc des règles qui doivent permettre de déterminer quelles personnes demandant une protection internationale remplissent les conditions d'octroi du statut de réfugié et quelles personnes remplissent les conditions d'octroi du statut conféré par la protection subsidiaire. Elle ne concerne pas les ressortissants des pays tiers ou les apatrides présents sur le territoire des États membres qui sont actuellement autorisés par ces derniers à demeurer sur leur territoire pour des raisons étrangères à un besoin de protection internationale, comme des motifs humanitaires.

Afin d'accroître l'harmonisation et de limiter les mouvements secondaires non justifiés des demandeurs d'asile, cette directive comprend des dispositions relatives à un minimum de droits et prestations dont doivent jouir les bénéficiaires du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire. Pour l'essentiel, les droits et prestations liés à ces deux statuts sont identiques, les besoins de toutes les personnes nécessitant une protection internationale étant plus ou moins analogues. Cependant, certaines différences ont été prévues afin de tenir compte de la primauté de la convention de Genève et du fait que le régime de la protection subsidiaire part du principe que le besoin d'une telle protection est temporaire par nature, même si en réalité, il s'avère souvent plus durable par la suite. Afin de refléter ce principe et cette réalité, il a été prévu que la jouissance de certains droits et prestations importants serait progressive: ce n'est qu'après une courte période d'attente que le bénéficiaire du statut conféré par la protection subsidiaire peut prétendre à ce statut.

La présente proposition ne porte pas sur les aspects procéduraux de l'octroi et du retrait du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire. Les procédures pour les demandeurs d'asile sont définies dans la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. L'article 3 de cette directive laisse la possibilité aux États membres d'appliquer les dispositions de cette directive aux procédures de traitement des demandes de protection internationale, qui ne sont pas spécifiquement liées à la convention de Genève. Cette lacune dans le régime européen de protection fait que des différences dans la pratique des États membres peuvent continuer d'exister dans ce domaine, ce qui est de nature à compromettre la réalisation de l'objectif visant à limiter les mouvements secondaires injustifiés de demandeurs d'asile à l'intérieur de l'Union européenne. Dans un souci d'harmonisation, les États membres sont par conséquent encouragés à appliquer de la même manière, à toutes les procédures de traitement des demandes de protection internationale, la disposition facultative de l'article 3 de la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres.

Dans sa communication sur l'asile, la Commission indique qu'à l'issue de cette première étape du processus d'harmonisation de la politique d'asile de l'UE, et sans préjuger du résultat, il sera nécessaire d'examiner si des mécanismes peuvent être élaborés pour corriger certaines différences qui subsisteraient éventuellement ou prévenir un phénomène d'interprétation divergente des normes communautaires. Cette communication indiquait déjà qu'il convenait de préciser plus avant certaines questions liées aux sujets sur lesquels porte la présente proposition, comme la question de savoir si l'UE doit se fixer pour objectif de transcrire le statut de réfugié défini dans la convention de Genève dans le droit communautaire, si elle doit envisager un ou plusieurs statuts uniformes personnels, et quel type de documents, droits, libre circulation et droit au séjour dans un autre État membre les réfugiés et les autres personnes nécessitant une protection internationale doivent avoir. Ces questions ne sont pas abordées dans la présente proposition parce qu'il a été prévu qu'elles seraient examinées au cours de la deuxième étape du processus d'harmonisation.

3. principes directeurs

La charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ayant rappelé le droit à l'asile en son article 18, la présente proposition reflète le fait que le système doit reposer sur l'application intégrale et globale de la convention de Genève et être complété par des mesures offrant une protection subsidiaire aux personnes qui n'entrent pas dans le champ d'application de la convention, mais qui ont néanmoins besoin d'une protection internationale. La définition du terme "réfugié", telle qu'elle est formulée à l'article 1er, section A, paragraphe 2, de la convention de Genève de 1951, ainsi que la convention elle-même, conservent aujourd'hui toute leur pertinence et sont suffisamment souples, complètes et générales pour garantir une protection internationale à une part importante des personnes qui en ont besoin. Cette approche est conforme aux principes d'interprétation des traités tels qu'ils ont été codifiés à l'article 31, paragraphe 1, de la convention de Vienne sur le droit des traités (1969), qui dispose qu'un "traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but".

La directive s'inspire de la "position commune du 4 mars 1996, définie par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, concernant l'application harmonisée de la définition du terme « réfugié » au sens de l'article 1er de la convention de Genève, du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés" (ci-après, la position commune). Parmi les autres sources de référence figurent le "Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié", rédigé par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (ci-après, le guide des procédures) en vue d'aider les États parties à la convention à interpréter la définition, figurant dans la convention, du terme "réfugié", ainsi que les conclusions du comité exécutif du HCR (EXCOM). Toutefois, la référence première est la convention de Genève elle-même.

Les mesures proposées au titre de la protection subsidiaire sont considérées comme complémentaires du régime de protection instauré par la convention de Genève et le protocole de 1967 y afférent et doivent être mises en oeuvre de telle sorte qu'elles n'affaiblissent pas le régime actuel de protection des réfugiés, mais le complètent. La définition de la protection subsidiaire utilisée dans la présente proposition se fonde dans une large mesure sur les instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme qui sont pertinents pour la protection subsidiaire. Les instruments les plus pertinents à cet égard sont la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (dénommée ci-après la CEDH), en son article 3, la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, en son article 3, ainsi que le pacte international relatif aux droits civils et politiques, en son article 7.

Bien qu'il n'existe pas d'acquis communautaire spécifique concernant la question de la protection subsidiaire, la CEDH et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme forment un cadre juridique contraignant, dont la Commission s'inspire dans ses travaux législatifs en la matière. C'est en partie en réponse à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et des principes généraux du droit international humanitaire que les États membres ont mis en place des régimes de protection "subsidiaire" ou "complémentaire". La présente proposition s'est inspirée des systèmes en vigueur dans les États membres, qui présentent de grandes disparités, et a tenté d'adopter et d'adapter les meilleurs d'entre eux. Au lieu d'imposer aux États membres de nouvelles obligations de protection ratione personae, elle précise et codifie les obligations et pratiques internationales et communautaires déjà existantes.

4. objectifs de la proposition

Par cette proposition de directive, la Commission poursuit les objectifs suivants:

1. mettre en oeuvre les points 1 c), 2 a) et 3 a), du premier alinéa de l'article 63 du traité, le paragraphe 38, point b (i et ii), du plan d'action de Vienne, le point 14 des conclusions du Conseil européen de Tampere et les références y afférentes dans le tableau de bord présenté au Conseil et au Parlement en mars 2000;

2. établir des normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les personnes demandant une protection internationale en qualité de réfugié ou de bénéficiaire du statut conféré par la protection subsidiaire, et relatives au contenu de ces statuts;

3. assurer, dans tous les États membres, un niveau minimal de protection aux personnes qui ont réellement besoin d'une protection internationale et réduire les divergences entre les législations et les pratiques des États membres dans ces domaines, dans le cadre de la première étape d'une harmonisation complète;

4. limiter les mouvements secondaires des personnes demandant une protection internationale qui sont uniquement liés aux différences qui existent entre les règles applicables en matière de reconnaissance du statut de réfugié et d'octroi du statut conféré par la protection subsidiaire;

5. garantir un degré élevé de protection aux personnes qui en ont réellement besoin, tout en évitant les abus dans les demandes d'asile qui portent atteinte à la crédibilité du système, souvent au détriment des demandeurs ayant réellement besoin d'une protection.

5. vue d'ensemble des normes prévues dans la proposition

La présente proposition comporte sept chapitres:

(a) Le premier ensemble de dispositions concerne les aspects les plus généraux de la proposition, à savoir son objet et son champ d'application, ainsi que les définitions des notions utiles pour bien comprendre la proposition.

(b) Le deuxième est axé sur la nature générale de la protection internationale et définit les nombreuses caractéristiques communes de ses deux éléments constitutifs, le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire. Il énonce les règles générales relatives à la manière dont il convient de décider si une demande de protection internationale est fondée ou non. Son principe directeur est que la protection internationale, de quelque type que ce soit, est une forme de protection de substitution à accorder à la place d'une protection nationale uniquement lorsqu'il n'existe aucune possibilité réaliste d'obtenir une protection dans le pays d'origine du demandeur.

(c) Le troisième porte spécifiquement sur les conditions d'octroi du statut de réfugié. Il s'attache en particulier à la définition du terme "persécution" et propose une interprétation de cette notion essentielle, fondée sur les cinq facteurs constitutifs de cette persécution, sur la base de l'article 1er, section A, de la convention de Genève. Il contient aussi des règles précisant les conditions dans lesquelles les États membres peuvent retirer le statut de réfugié lorsqu'ils considèrent que ce statut n'est plus nécessaire, ainsi que les règles permettant d'exclure des demandeurs du bénéfice de ce statut.

(d) Le quatrième prévoit un cadre visant à définir trois catégories de demandeurs d'une protection internationale qui ne remplissent pas les conditions d'octroi du statut de réfugié, mais qui peuvent bénéficier du statut complémentaire conféré par la protection subsidiaire. Ces trois catégories ont été créées sur la base des obligations existantes des États membres au titre des instruments relatifs aux droits de l'homme, ainsi que de la pratique actuelle des États membres dans ce domaine, et sont destinées à compléter le régime de protection des réfugiés. Ce quatrième ensemble contient aussi des règles précisant les conditions dans lesquelles les États membres peuvent retirer le statut conféré par la protection subsidiaire lorsqu'ils considèrent que ce statut n'est plus nécessaire, ainsi que les règles permettant d'exclure des demandeurs du bénéfice de ce statut.

(e) Un cinquième fixe les obligations minimales qui incomberont aux États membres à l'égard des personnes à qui ils accordent une protection internationale. Ces obligations concernent la durée et le contenu du statut accordé à une personne à qui l'on reconnaît la qualité de réfugié ou de bénéficiaire du statut conféré par la protection subsidiaire. Les prestations prévues pour les deux catégories de protection internationale seront pratiquement identiques, quelques exceptions importantes étant cependant prévues en ce qui concerne la durée des statuts ainsi que certains droits, qui ne seront accordés qu'à l'issue d'une période d'attente dans le cas des bénéficiaires d'une protection subsidiaire, afin de refléter la nature potentiellement plus temporaire de ce statut.

(f) Enfin, la proposition définit, en ses deux derniers chapitres, plusieurs règles afin d'assurer la mise en oeuvre complète de la directive. Si l'on veut atteindre les objectifs ultimes de la future directive et parvenir aux résultats escomptés, les instruments mis en place pour y parvenir doivent être contrôlés, réexaminés et adaptés. Il est important qu'un point de contact national soit désigné et que les dispositions utiles soient prises pour établir une coopération directe et un échange d'informations entre les autorités compétentes. Au niveau communautaire, il importe de déterminer si les objectifs de cette directive ont été atteints ou si les résultats peuvent encore être améliorés.

La Commission, pour sa part, envisage d'instituer un seul comité de contact. Ce comité facilitera la transposition et, par la suite, la mise en oeuvre de la présente directive ainsi que d'autres directives dans le domaine de l'asile grâce à des consultations régulières sur tous les problèmes pratiques qui pourraient découler de son application. Il évitera les doubles emplois dans les domaines où des normes communes ont été fixées et permettra d'adopter des stratégies complémentaires pour combattre les abus dans le régime de protection. Par ailleurs, le comité facilitera les consultations entre États membres visant à parvenir à une interprétation identique des règles en matière de protection internationale qu'ils pourraient prévoir au niveau national. Cela contribuerait grandement à la mise en place du régime d'asile européen commun envisagé dans les conclusions de la présidence du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. Enfin, le comité conseillera la Commission, s'il y a lieu, sur les éventuels ajouts ou modifications qu'il conviendrait d'apporter à la directive ou sur les adaptations qui seraient considérées comme nécessaires.

6. choix de la base juridique

Le choix de la base juridique est cohérent par rapport aux modifications apportées au traité instituant la Communauté européenne par le traité d'Amsterdam entré en vigueur le 1er mai 1999. Les points 1 c) et 2 a) du premier alinéa de l'article 63 du traité CE prévoient que le Conseil arrête des mesures relatives à l'asile, conformes à la convention de Genève du 28 juillet 1951 et au protocole du 31 janvier 1967 ainsi qu'aux autres instruments pertinents relatifs aux droits de l'homme, en matière de normes minimales concernant les conditions qui doivent être remplies pour pouvoir prétendre au statut de réfugié et de normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, ainsi que concernant le contenu de ces statuts. Le point 3 a) du premier alinéa de l'article 63 du traité CE dispose que le Conseil arrête des mesures relatives aux "conditions d'entrée et de séjour, ainsi qu'[aux] normes concernant les procédures de délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial". Cet article s'appliquant de la même manière aux réfugiés qu'aux autres catégories de ressortissants de pays tiers, il s'agit de la base juridique adéquate pour inclure dans la présente proposition les conditions de séjour des réfugiés, y compris leurs droits en matière d'emploi et d'éducation, par exemple.

L'article 63 constitue donc une base juridique appropriée pour adopter une proposition visant à établir des normes minimales relatives aux conditions d'octroi du statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.

Le titre IV du traité CE n'est pas applicable au Royaume-Uni ni à l'Irlande, à moins que ces deux pays n'en décident autrement, selon les modalités indiquées dans le protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande annexé aux traités. Le titre IV ne s'applique pas non plus au Danemark, en vertu du protocole sur la position du Danemark annexé aux traités.

7. subsidiarite et proportionnalité: justification et valeur ajoutée

Subsidiarité

L'introduction dans le traité instituant la Communauté européenne du nouveau titre IV (Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes) démontre la volonté des Hautes Parties Contractantes de conférer des compétences à la Communauté européenne dans ces domaines. Or, ces domaines ne relèvent pas de sa compétence exclusive.

Par conséquent, même avec la volonté politique de mettre en oeuvre une politique commune en matière d'asile et d'immigration, la Communauté doit agir conformément à l'article 5 du traité CE, c'est-à-dire qu'elle n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire. La proposition de directive satisfait à ces conditions.

La mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice implique l'adoption de mesures en matière d'asile. L'objectif précis de la présente initiative est de définir des normes minimales relatives aux conditions d'octroi du statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale dans les États membres, et relatives au contenu de ces statuts. Les normes fixées dans la présente proposition doivent pouvoir être appliquées moyennant des conditions minimales dans tous les États membres. La fixation de normes minimales au niveau communautaire doit passer par une action comme celle qui est proposée. Ces normes minimales communautaires contribueront à limiter les mouvements secondaires de demandeurs d'asile qui résultent des divergences existant entre les pratiques et les législations des États membres. Désormais, les demandeurs d'asile auront moins tendance que par le passé à choisir leur pays de destination en fonction du régime de protection ou du niveau des droits et prestations accordés par les différents États membres lorsqu'ils reconnaissent une forme de protection internationale. L'absence persistante de normes harmonisées relatives aux conditions d'octroi du statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale et relatives au contenu de ces statuts, aurait des effets négatifs sur l'efficacité des autres instruments prévus en matière d'asile.

En revanche, dès lors que des normes minimales relatives aux conditions d'octroi du statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale auront été fixées, la mise en oeuvre, entre autres, d'un système efficace pour la détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile sera pleinement justifiée. Il faut que les personnes demandant une protection internationale qui ne peuvent choisir en toute liberté le pays où elles introduisent leur demande sachent que leur demande de protection internationale sera examinée de la même manière dans tous les États membres de l'Union européenne et que, si cette demande est reconnue, elle donnera lieu à un ensemble comparable de droits et de prestations. L'idée qu'un seul État membre puisse se charger de l'examen d'une demande de protection internationale devient plus acceptable aux yeux des demandeurs si les mêmes normes minimales existent dans tous les États membres. Par ailleurs, l'existence de normes minimales régissant les conditions d'octroi des deux régimes de protection, ainsi que leur contenu, devrait limiter l'importance de l'un des facteurs qui motivent les mouvements secondaires au sein de l'Union et, de cette façon, pourrait contribuer à l'efficacité des mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande.

La définition de normes communes minimales relatives aux conditions d'octroi du statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale et relatives au contenu de ces statuts est un outil essentiel pour accroître l'efficacité des régimes d'asile nationaux et la crédibilité du régime d'asile européen commun.

Proportionnalité

La forme de l'action communautaire doit être la plus simple possible pour atteindre les objectifs de la proposition et la mettre en oeuvre aussi efficacement que possible. Dans cet esprit, l'instrument juridique choisi est une directive, qui permet de fixer des normes minimales tout en laissant aux autorités nationales le choix de la forme et des moyens les plus appropriés pour les mettre en oeuvre dans leur cadre national. La proposition se concentre sur un socle de normes minimales, strictement nécessaires à la cohérence de l'action envisagée, en laissant de côté les normes concernant d'autres aspects du droit d'asile. La présente proposition se réfère à la proposition de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié (COM (2000)578), à la proposition de directive relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres (COM (2001)181), à la proposition de règlement du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (COM (2001)447), à la directive (2001/55/CE) du Conseil relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, à la proposition modifiée de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial (COM (2000)624) et à la proposition de directive du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (COM (2001)127), afin d'assurer la cohérence des actions à l'intérieur du régime d'asile européen commun, ainsi que par rapport aux autres propositions d'instruments communautaires dans le domaine de l'immigration. Enfin, plusieurs règles font seulement obligation aux États membres d'atteindre certains objectifs (c'est ainsi qu'ils sont invités à intégrer des considérations propres aux demandes de protection internationale présentées par des personnes ayant des besoins particuliers), en leur laissant toute latitude pour choisir les moyens d'y parvenir. La proposition n'excède donc pas ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif de la directive.

COMMENTAIRE DES ARTICLES

CHAPITRE I

Objet, définitions et champ d'application

Article premier

Cet article définit l'objectif de la directive, qui est de prévoir un cadre pour un régime de protection internationale, s'appuyant sur les obligations internationales et communautaires existantes et sur la pratique actuelle des États membres et comprenant deux catégories complémentaires de protection, le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire, afin de préserver la primauté de la convention de Genève à l'intérieur de ce régime. La directive fixe des normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides qui entrent dans ces catégories, ainsi qu'au contenu de leur statut, mais ne légifère pas en ce qui concerne les personnes à qui les États membres décident d'octroyer un statut pour des motifs strictement humanitaires.

Article 2

Définitions

Cet article définit les différentes notions et expressions employées dans la proposition de directive.

a) Dans toute la proposition, l'expression "protection internationale" se réfère à la protection qui est demandée par les ressortissants des pays tiers ou les apatrides ou qui leur est octroyée par les États membres, en remplacement de la protection qui leur était précédemment accordée par leur pays d'origine ou de résidence habituelle. La notion de "protection internationale" se compose de deux éléments distincts, mais complémentaires: le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire.

b) Dans toute la proposition, les termes "convention de Genève" désignent la convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, complétée par le protocole de New York du 31 janvier 1967. Tous les États membres sont parties à cette convention et à son protocole, sans aucune restriction temporelle ni géographique.

c) Un "réfugié" est toute personne remplissant les conditions visées à l'article 1er, section A, de la convention de Genève.

d) Le "statut de réfugié" désigne le statut accordé par un État membre à un ressortissant d'un pays tiers ou à un apatride qui est un réfugié et qui est admis en tant que tel sur le territoire de cet État membre.

e) Dans toute la proposition, l'expression "personne pouvant bénéficier d'une protection subsidiaire" désigne une personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié, mais qui, pour d'autres raisons, satisfait aux règles en matière de protection internationale définies aux chapitres II et IV de la présente directive. Cette expression se réfère à une personne qui a prouvé l'existence d'une crainte fondée d'être soumise à d'autres atteintes graves dans son pays d'origine pour une ou plusieurs des raisons énoncées au chapitre IV, mais qui ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié.

f) Le "statut conféré par la protection subsidiaire" est un statut accordé au titre de la protection internationale, distinct mais complémentaire du statut de réfugié et octroyé par un État membre à un ressortissant d'un pays tiers ou à un apatride qui n'est pas un réfugié, mais qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale et est admis en tant que tel sur le territoire de cet État membre.

g) Une "demande de protection internationale" désigne une demande de protection présentée par un ressortissant d'un pays tiers ou un apatride à un État membre, qui peut être comprise comme étant motivée par le statut de réfugié de cette personne ou par son besoin d'une protection subsidiaire. Toute demande de protection internationale doit nécessairement être examinée sous l'angle des dispositions de la directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres, et est présumée être une demande d'asile, à moins que le ressortissant d'un pays tiers ou l'apatride ne sollicite explicitement un autre type de protection pouvant faire l'objet d'une demande séparée.

h) La "demande d'asile" est définie en se référant à la définition de la notion de réfugié figurant dans la convention de Genève telle qu'interprétée dans les chapitres II et III de cette directive.

i) La "demande de protection subsidiaire" est définie en se référant à l'interprétation des trois catégories de personnes considérées comme ayant besoin d'une protection internationale en vertu des obligations des États membres au titre de certains instruments relatifs aux droits de l'homme ou de la pratique antérieure courante des États membres; cette demande ne peut être comprise comme étant motivée par le statut de réfugié du demandeur.

j) La définition de la notion de "membres de la famille" comprend des dispositions destinées à préserver l'unité familiale, tirées de la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres.

i) Ce point concerne les conjoints ou les partenaires non mariés, y compris les partenaires du même sexe, mais cette disposition relative aux partenaires non mariés s'applique uniquement dans les États membres dont le cadre juridique assimile la situation des couples non mariés à celle des couples mariés. Cette disposition n'engendre aucune harmonisation réelle des règles nationales relatives à la reconnaissance des couples non mariés; elle permet seulement d'appliquer le principe d'égalité de traitement. Afin d'éviter d'éventuels abus, les partenaires non mariés doivent être liés par une relation durable, qui peut être établie par la preuve de la cohabitation ou sur la base de témoignages dignes de foi.

ii) Ce point concerne les enfants d'un couple marié ou non marié, eux-mêmes non mariés et à la charge de ce couple, qu'ils soient mineurs d'âge ou majeurs. Aucune différence de traitement n'est faite à l'égard des enfants nés hors mariage, nés d'un mariage antérieur ou adoptés. Les enfants majeurs non mariés sont donc couverts s'ils sont à charge, parce qu'ils ne peuvent pas, objectivement, subvenir à leurs besoins, ou en raison de leur état de santé.

iii) Ce point concerne les membres de la famille qui ne sont pas déjà couverts par les définitions précédentes, s'ils étaient à la charge du demandeur à la date du départ du pays d'origine. Ils ne doivent donc pas pouvoir, objectivement, subvenir à leurs besoins ou ils peuvent avoir des problèmes graves de santé ou avoir subi des traumatismes particuliers. Il peut s'agir de petits-enfants, de grands-parents, d'arrière-grands-parents, ou d'autres adultes à la charge du demandeur.

k) La notion de "membres de leur famille qui les accompagnent" est définie par rapport à la notion de membres de la famille telle que définie au point j) et eu égard au fait que leur présence dans le pays d'accueil est liée à la demande d'asile. Cette précision permet d'exclure du regroupement familial, en application de la présente directive, les membres de la famille qui se trouvent dans le pays d'accueil pour des raisons différentes (par exemple, pour le travail) ou qui se trouvent dans un autre État membre ou dans un pays tiers.

l) La définition des "mineurs non accompagnés" est tirée de la résolution du Conseil du 26 juin 1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers.

m) L'expression "titre de séjour" désigne un document officiel autorisant le séjour pour une durée déterminée ou indéterminée sur le territoire d'un État membre.

n) L'expression "pays d'origine" désigne le pays dont le demandeur a la nationalité ou son ancien pays de résidence habituelle.

Article 3

Champ d'application

Cet article concerne le champ d'application de la directive.

L'expression "ressortissants de pays tiers et apatrides" fait référence aux termes utilisés à l'article 63, point 1) c), du traité CE.

Article 4

Dispositions plus favorables

La présente proposition de directive porte uniquement sur les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. Les dispositions pertinentes du traité d'Amsterdam ne devraient pas être interprétées comme excluant la possibilité pour les États membres d'accorder davantage que les normes minimales adoptées dans ce domaine, notamment en ce qui concerne les droits et prestations accordés aux personnes qui sont reconnues comme ayant besoin d'une protection internationale. Cet article autorise donc les États membres à offrir aux personnes demandant une protection internationale des conditions plus favorables, pour autant qu'elles soient compatibles avec les normes minimales fixées dans la présente directive.

CHAPITRE II

Conditions d'octroi de la protection internationale

Section 1

La protection internationale

Ce chapitre énonce les conditions fondamentales communes auxquelles il convient de satisfaire pour pouvoir bénéficier des deux types de protection internationale définis dans cette directive. Il reprend et précise le principe sur lequel reposent les conditions d'obtention du statut de réfugié et du statut conféré par la protection subsidiaire. En l'espèce, le principe directeur est le suivant: on ne peut affirmer qu'une personne craint avec raison d'être persécutée ou de subir d'autres atteintes graves et qu'elle peut donc prétendre à la protection d'un État membre, que si cette personne ne peut raisonnablement pas recourir à la protection offerte par une source nationale, la plupart du temps son pays d'origine.

Article 5

Les éléments de la protection internationale

Cet article définit les deux types, distincts mais complémentaires, de bénéficiaires d'une protection internationale, à savoir le "réfugié" et le "bénéficiaire d'une protection subsidiaire".

1. Ce paragraphe contient une définition du terme "réfugié" cadrant avec la convention de Genève et précisée au chapitre III de la présente directive. Selon ce paragraphe, on entend par réfugié toute personne qui craint avec raison d'être persécutée uniquement pour un ou plusieurs motifs parmi cinq motifs définis au sens large: race, religion, nationalité, appartenance à un certain groupe social ou opinions politiques. Cette crainte doit être telle qu'en raison de ladite crainte, le demandeur ne peut ou ne veut se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité.

2. Ce paragraphe définit les personnes qui devraient pouvoir bénéficier d'une protection subsidiaire et prévoit que la définition de cette catégorie doit être interprétée en se référant en outre au chapitre IV de la présente directive. Bien que la convention de Genève soit considérée comme suffisamment générale et complète pour offrir une protection à une fraction importante des personnes qui en ont besoin, les instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme et la pratique des États membres en la matière ont encore accru le champ d'application de la protection internationale. La directive a pour objet de faire en sorte qu'une norme minimale en matière de protection subsidiaire soit prévue dans tous les États membres en complément de la convention de Genève afin de refléter la pratique actuelle au niveau des États membres et d'avancer dans la voie de l'harmonisation.

L'expression "atteinte grave injustifiée" est utilisée ici dans le cadre d'une approche intégrée de la notion globale de "protection internationale" et de ses deux composantes distinctes, mais étroitement liées, le statut de réfugié et la protection subsidiaire. La persécution se définit comme une forme d'atteinte grave injustifiée, qui présente un lieu de causalité avec un ou plusieurs des cinq motifs énoncés dans la convention de Genève. Lorsqu'un demandeur craint avec raison de subir une atteinte grave injustifiée pour un motif ne figurant pas dans la convention de Genève, on considère, sous réserve des critères énoncés au chapitre IV de la directive, qu'il a besoin, pour d'autres raisons, d'une protection internationale et il se verra accorder le statut conféré par la protection subsidiaire. Alors que l'utilisation de l'expression "craint avec raison d'être persécuté" est une manière abrégée de se référer aux réfugiés, l'expression "craint avec raison (de subir) d'autres atteintes graves (injustifiées)" est utilisée de la même manière dans toute la proposition pour désigner les bénéficiaires d'une protection subsidiaire.

Le terme "injustifiée" est ajouté à la définition d'"atteinte grave" afin de refléter le fait qu'il existe des circonstances dans lesquelles un État membre peut être en droit de prendre des mesures qui portent atteinte aux personnes, comme dans le cas d'une urgence publique ou de motifs liés à la sécurité nationale. De tels exemples d'atteintes "justifiées" sont probablement très rares, mais il serait contraire à certains instruments en matière de droits de l'homme, comme la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d'exclure la possibilité que certaines dérogations proportionnées aux droits de l'homme puissent se justifier, dans un certain nombre de cas bien précis, le plus souvent dans l'intérêt général au sens large.

Les bénéficiaires d'une protection subsidiaire ne "méritent" pas nécessairement moins une protection que les réfugiés, mais afin de respecter la demande d'une "application générale et complète de la convention de Genève" et afin de reconnaître le fait que la convention de Genève est suffisamment large pour offrir une protection internationale à une fraction importante des personnes qui en ont réellement besoin, l'examen visant à déterminer si un demandeur remplit les conditions d'octroi d'une protection subsidiaire n'aura normalement lieu que lorsqu'il aura été établi que ce demandeur ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié.

Cette règle ne souffre qu'une seule exception, lorsqu'une personne demandant une protection internationale introduit une demande pour des motifs explicitement exclus par la convention de Genève. Dans pareil cas, l'examen des conditions à remplir devrait s'effectuer au regard des chapitres II et IV de la présente directive, sans se référer au chapitre III. Les dispositions de ce paragraphe sont également sans préjudice des obligations constitutionnelles des États membres (comme l'asile constitutionnel).

3. Ce paragraphe lie les éléments de la protection internationale tels qu'énoncés à la section 1 à l'évaluation de la crainte du demandeur d'être persécuté ou de subir des atteintes graves injustifiées dans son pays d'origine, en application de la section 2.

Article 6

Extension de la protection internationale aux membres de leur famille qui accompagnent les demandeurs

Cet article prévoit d'étendre la protection internationale à tous les membres de leur famille qui accompagnent les demandeurs, tels que définis à l'article 2 de la présente directive.

1. Ce paragraphe indique clairement que les membres de la famille à charge du demandeur sont en droit de bénéficier du même statut que celui du principal demandeur d'asile et que ce droit résulte du simple fait qu'ils sont membres de sa famille.

2. Ce paragraphe prévoit une exception au principe énoncé au paragraphe 1. Il permet d'exclure du champ d'application de la présente directive le membre de la famille qui remplirait par ailleurs les conditions d'octroi d'un statut de protection dans les cas où les règles énoncées aux chapitres III et IV de la directive, relatives aux clauses d'exclusion précisées dans la convention de Genève, s'appliquent à ce membre de la famille.

Section 2

Évaluation de la crainte du demandeur d'être persécuté ou de subir d'autres atteintes graves et injustifiées

Article 7

Évaluation des demandes de protection internationale

Cet article concerne la demande de protection internationale et l'évaluation visant à établir si la demande est objectivement fondée. Il fixe des règles permettant de déterminer si une demande de protection internationale est fondée ou non. Au moment de choisir les règles pertinentes en la matière, une attention particulière a été accordée à la convention de Genève, à la position commune et au guide des procédures.

a) Ce point s'inspire du principe selon lequel les demandes de protection internationale doivent être examinées cas par cas en ce qui concerne les conditions objectives dont on connaît l'existence dans le pays d'origine ou de résidence habituelle. Bien que la charge de la preuve incombe en principe au demandeur, l'obligation de vérifier et d'évaluer tous les faits pertinents est partagée entre le demandeur et l'État membre chargé d'examiner la demande.

b) Ce point rappelle le principe selon lequel l'examen du besoin d'une protection internationale doit être prospectif et selon lequel la crainte d'être persécuté ou de subir des atteintes graves et injustifiées dans le pays d'origine peut être fondée si elle est objectivement établie. S'il existe une probabilité raisonnable que cette crainte se matérialise après le renvoi d'un demandeur dans son pays d'origine, la crainte est fondée. L'enquête doit porter sur le point de savoir s'il existe une probabilité raisonnable que la crainte d'être persécuté ou de subir des atteintes graves se concrétise. Une crainte d'être persécuté ou de subir des atteintes graves peut être fondée même s'il n'existe pas de probabilité évidente que la personne sera persécutée ou subira de telles atteintes, mais le simple risque ou une faible possibilité qu'elle le soit est insuffisant pour reconnaître le besoin d'une protection internationale.

c) Ce point indique que si une personne demandant une protection internationale a déjà été persécutée ou a déjà subi des atteintes graves et injustifiées ou a déjà fait l'objet de menaces directes de persécution ou d'atteintes graves et injustifiées, cet élément sera considéré comme un indice sérieux de risque de persécution, à moins qu'un changement radical et pertinent ne soit intervenu depuis lors en ce qui concerne les conditions dans le pays d'origine du demandeur ou ses relations avec son pays d'origine.

d) Ce point s'inspire du principe selon lequel lors de l'évaluation des demandes de protection internationale, il convient de procéder à une évaluation globale du contexte factuel entourant la demande. Par exemple, lorsque le demandeur est un enfant ou un adolescent, l'évaluation portant sur le point de savoir si un risque précis est suffisamment sérieux pour être assimilé à une persécution ou à d'autres atteintes graves, tiendra compte des formes de violation des droits de l'homme concernant spécifiquement les enfants.

Avec cette référence à l'âge, ce point attire tout particulièrement l'attention sur la vulnérabilité potentielle des mineurs et sur la spécificité d'une demande de protection internationale introduite par un mineur. Conformément à l'article 3 de la convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant (1989), "dans toutes les décisions qui concernent les enfants... l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale". Les considérants de la directive font explicitement référence à ce principe absolu, énoncé implicitement dans ce point, afin qu'il soit utilisé pour l'interprétation de toutes les dispositions de la présente proposition de directive qui concernent les mineurs d'âge. Plus précisément, lors de l'évaluation d'une demande de protection internationale, les États membres doivent tenir compte:

a) du fait que l'âge et la maturité de l'enfant et son stade de développement font partie du contexte factuel de la demande;

b) du fait que les enfants peuvent manifester leurs craintes d'une manière différente de celle des adultes;

c) du fait que les enfants sont susceptibles d'avoir une connaissance limitée de la situation dans leur pays d'origine;

d) de l'existence de formes de persécution concernant spécifiquement les enfants, comme l'enrôlement d'enfants dans les armées, le trafic d'enfants à des fins de prostitution et le travail forcé.

Dans ce contexte, le terme "réfugié", notamment les cinq motifs de persécution, sont censés être définis d'une manière suffisamment large pour inclure potentiellement les enfants réfugiés. Ils ne doivent pas bénéficier automatiquement d'une protection subsidiaire uniquement parce qu'ils sont des enfants.

Lorsque la personne demandant une protection internationale est une femme, il sera tenu compte du fait que la persécution, au sens de la convention de Genève, peut être causée par l'intermédiaire de violences sexuelles ou par d'autres moyens utilisés spécifiquement dans le cas des femmes. Le fait qu'il s'agit d'un type de persécution utilisé spécifiquement dans le cas des femmes ne doit pas occulter le motif pour lequel la persécution est causée. Ainsi, des violences sexuelles peuvent être infligées à des femmes réfugiées en raison, par exemple, de leur religion, de leurs opinions politiques ou de leur nationalité. Dans ces cas, les violences sexuelles sont uniquement une forme de persécution et n'importe lequel des motifs visés dans la convention et précisés à l'article 12 peut être applicable. Toutefois, les actes de violence sexuelle envers des femmes réfugiées, comme la mutilation génitale féminine, peuvent aussi leur être infligés uniquement en raison de leur sexe. Dans pareilles situations, le motif de persécution "appartenance à un certain groupe social" pourrait être d'application.

La Commission reconnaît l'importance et l'utilité de "lignes directrices" spécifiques pour évaluer les demandes de protection internationale présentées par des mineurs, ainsi que celles présentées par des femmes. Toutefois, elle considère que la première étape du régime d'asile européen commun, pas plus qu'un instrument comme une directive, ne convient pas pour introduire à l'heure actuelle de telles lignes directrices à l'échelon européen. Elle encourage par conséquent les États membres à élaborer des lignes directrices de ce type à l'échelon national en concertation avec le HCR.

e) Une demande de protection internationale peut aussi se fonder sur des éléments de preuve crédibles selon lesquels les lois ou réglementations en vigueur dans le pays d'origine autorisent ou tolèrent la persécution ou les autres atteintes graves à l'encontre du demandeur en tant qu'individu ou à l'encontre d'un groupe donné dont il est établi que le demandeur est membre, et selon lesquels il existe une possibilité raisonnable que ces lois ou réglementations seront appliquées. Une crainte ne sera pas considérée comme fondée si la loi est caduque ou n'est pas appliquée dans la pratique.

Article 8

Besoins d'une protection internationale apparaissant sur place

Cet article traite des demandes de protection internationale introduites sur place, dans les cas où le besoin d'une telle protection n'apparaît que lorsque le demandeur est déjà sur le territoire de l'État membre, la plupart du temps en raison d'une modification de la situation dans le pays d'origine.

1. Ce paragraphe explique qu'une crainte d'être persécuté ou de subir des atteintes graves ne doit pas nécessairement avoir existé au moment où une personne a quitté son pays d'origine, mais qu'une demande introduite sur place s'appuyant sur des changements importants survenus dans le pays d'origine du demandeur depuis son départ sera reconnue dans la mesure où il est démontré que ces changements engendrent une crainte fondée, pour la personne en question, d'être persécutée ou de subir d'autres atteintes graves.

2. Ce paragraphe traite des demandes présentées sur place, s'appuyant sur les activités exercées par une personne depuis qu'elle a quitté son pays d'origine. Le bien-fondé d'une demande est plus aisément établi lorsque les activités sur lesquelles cette demande se fonde constituent l'expression et la prolongation de convictions précédemment affichées dans le pays d'origine et présentent un lien avec le besoin de protection internationale. Une telle continuité n'est cependant pas une condition absolue, mais elle peut donner à penser que la demande est crédible.

Ce paragraphe porte également sur la question des abus dans le cas des demandes présentées sur place. Le fait qu'une crainte d'être persécuté ou de subir des atteintes graves ait été fabriquée de toutes pièces ne signifie pas nécessairement en soi qu'une telle crainte ne peut être fondée et, partant, suffisante pour justifier l'octroi d'une protection internationale. Cependant, lorsqu'il peut être établi avec une certitude raisonnable que les activités exercées depuis le départ du pays d'origine l'ont été dans le but de créer les conditions nécessaires pour pouvoir bénéficier du statut conféré par la protection internationale, les États membres sont en droit de partir de l'hypothèse que ces activités ne justifient en principe pas l'octroi d'un tel statut et auront de sérieuses raisons de mettre en doute la crédibilité du demandeur. Les États membres doivent veiller à ce que les autorités compétentes reconnaissent qu'un demandeur a besoin d'une protection internationale si l'on peut raisonnablement penser que les activités du type de celles mentionnées dans ce paragraphe parviendront à la connaissance des autorités du pays d'origine de la personne concernée, seront considérées par celles-ci comme témoignant d'opinions protégées, politiques ou autres, et engendrent une crainte fondée d'être persécuté ou de subir des atteintes graves et injustifiées.

Article 9

Origines des atteintes et de la protection

Cet article traite de la notion de protection offerte par un État et reprend l'argument selon lequel la principale raison d'être de la convention de Genève et des régimes de protection subsidiaire est que toute personne a le droit d'échapper aux persécutions et aux autres atteintes graves et, face à de telles atteintes, doit pouvoir bénéficier de la protection effective d'un État.

1. Ce paragraphe suit la pratique de la grande majorité des États membres et d'autres acteurs à l'échelon mondial en affirmant que la crainte d'être persécuté ou de subir des atteintes graves et injustifiées peut aussi être fondée lorsque le risque de subir ces atteintes provient non seulement de l'État, mais aussi de partis ou d'organisations qui le contrôlent, ou d'acteurs non étatiques dans les cas où l'État ne peut ou ne veut accorder une protection effective. L'origine de la persécution ou des atteintes graves et injustifiées est considérée comme sans importance. Ce qu'il y a lieu de déterminer, c'est si le demandeur peut ou non obtenir une protection effective contre les atteintes ou les menaces d'atteintes dans le pays d'origine. Si la persécution ou les autres atteintes graves et injustifiées sont le fait de l'État, une telle crainte est fondée parce que, de facto, aucun moyen efficace de protection n'est disponible dans le pays d'origine. Si la persécution ou les autres atteintes résultent d'agents non étatiques, une telle crainte n'est fondée que si l'État ne veut ou ne peut effectivement accorder une protection contre le risque de subir ces atteintes.

2. Ce paragraphe traite de l'évaluation de l'efficacité et, notamment, de l'existence d'une protection offerte par un État. Il doit exister à l'intérieur du pays un système de protection et un mécanisme permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant une persécution ou d'autres atteintes graves. La question est de savoir si un tel système offre, dans son ensemble, un niveau suffisant de protection, accessible à toute la population. Pour que ce système offre une protection efficace, l'État doit pouvoir et vouloir le faire fonctionner, afin d'éviter tout risque important de persécution ou d'autres atteintes graves.

Dans le premier volet de cette évaluation, portant sur le point de savoir si l'État a pris ou non des mesures adéquates pour éviter ou combattre les atteintes ou si l'on peut raisonnablement s'attendre à ce qu'il les prenne, les États membres doivent examiner les éléments suivants:

(a) Quelles sont les conditions générales dans le pays d'origine*

(b) Y a-t-il complicité de l'État en ce qui concerne les atteintes infligées*

(c) Quelle est la nature des politiques de l'État en ce qui concerne les atteintes en cause* Y a-t-il une loi prévoyant que les attaques violentes commises par des persécuteurs sont passibles de peines proportionnées à la gravité des infractions*

(d) Les persécuteurs présumés exercent-ils une influence sur les fonctionnaires de l'État*

(e) Les mesures officielles éventuellement prises sont-elles efficaces ou de pure forme* La volonté des forces de l'ordre de rechercher, de poursuivre et de punir les criminels est-elle réelle*

(f) Y a-t-il absence répétée de réaction de la part de l'État*

(g) Y a-t-il refus de donner accès aux services de l'État*

(h) Des mesures ont-elles été prises par l'État pour empêcher les atteintes*

Dans le second volet de cette évaluation, portant sur le point de savoir si le demandeur dispose d'un accès raisonnable à la protection de l'État, les États membres doivent examiner les éléments suivants:

(i) Le demandeur a-t-il apporté la preuve que les persécuteurs présumés ne sont pas soumis au contrôle de l'État*

(j) Quelle est la nature qualitative de l'accès du demandeur à la protection disponible, quelle que soit sa forme, compte tenu du fait que les demandeurs en tant que catégorie de personnes ne doivent pas être privés de protection en vertu de la loi*

(k) Quelles sont les mesures éventuellement prises par le demandeur pour obtenir la protection des fonctionnaires de l'État et quelle est la suite donnée par l'État à ces tentatives*

3. Ce paragraphe s'inscrit dans la logique du précédent. Ayant admis qu'il peut exister une crainte fondée d'être persécuté ou de subir, pour d'autres raisons, des atteintes graves du fait d'agents non étatiques, cet article fixe les conditions précises dans lesquelles des instances non étatiques peuvent être considérées comme des protecteurs potentiels de la même manière que les États reconnus. À cette fin, il faut, aussi longtemps que nécessaire, qu'une organisation internationale, comme les Nations unies ou l'OTAN, ou qu'une autorité permanente s'apparentant à un État exerce un contrôle sur le territoire sur lequel le retour est envisagé et veuille et puisse faire respecter les droits d'une personne et la protéger des atteintes de la même manière qu'un État reconnu à l'échelon international.

Article 10

Protection à l'intérieur du pays

Cet article traite des possibilités de fuite ou de protection face aux actes de persécution ou à d'autres atteintes graves à l'intérieur du territoire du pays d'origine. Partant du principe que la protection internationale contre les atteintes n'est requise qu'en tant qu'alternative secondaire par rapport à la protection à l'intérieur du pays, cette disposition permet aux États membres de rejeter les demandes de protection internationale s'il peut être établi qu'une protection effective est disponible dans au moins une partie déterminée du pays d'origine, dans laquelle le demandeur peut raisonnablement être renvoyé.

1. Ce paragraphe prévoit que l'alternative de la protection à l'intérieur du pays ne peut être choisie que si l'État membre examine les faits rapportés dans la demande de protection internationale avant de se pencher sur la question de savoir si le demandeur peut raisonnablement être renvoyé dans son pays d'origine. L'État membre ne peut envisager l'option de la protection à l'intérieur du pays que dans les cas où, sinon, il aurait fait droit à la demande de protection internationale. En d'autres termes, ce n'est que si le demandeur établit qu'il craint avec raison d'être persécuté ou de subir d'autres atteintes graves dans une partie déterminée de son pays d'origine que l'État membre se penchera sur la question de savoir si une telle crainte est dénuée de fondement dans une autre partie du pays. Il convient notamment d'examiner s'il est raisonnablement possible de disposer dans le pays d'origine d'une protection effective contre des actes de persécution ou d'autres atteintes graves. Un gouvernement national étant censé pouvoir agir sur la totalité de son territoire national, il est peu probable qu'une protection soit disponible à l'intérieur du pays si l'auteur de la persécution est le gouvernement national ou est soutenu par celui-ci. Le plus souvent, la protection à l'intérieur du pays s'avère possible lorsque la menace provient d'un agent non étatique.

2. Ce paragraphe traite des éléments à prendre en considération lorsque l'État membre statue sur le bien-fondé de la crainte d'être renvoyé dans une partie déterminée du pays d'origine. Dans le cadre de cette procédure, il fixe certains critères minimaux permettant de déterminer si une personne qui demande une protection internationale peut raisonnablement se la voir refuser et être renvoyée dans une partie du territoire du pays d'origine ou de résidence habituelle, comme prévu au paragraphe 1. Au moment de décider du caractère raisonnable du renvoi vers le lieu envisagé, il convient de tenir compte de la sécurité ainsi que des conditions politiques et sociales dans cette partie du pays et d'une éventuelle vulnérabilité propre au demandeur.

CHAPITRE III

Conditions d'octroi du statut de réfugié

Le chapitre précédent fixait les conditions préalables d'obtention du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire et précisait les notions de "crainte fondée" et d'"origines des atteintes et de la protection". Ce chapitre-ci porte plus précisément sur les éléments ayant exclusivement trait aux conditions d'octroi du statut de réfugié, notamment la notion de persécution et ses motifs, et s'inspire, pour une large part, de la position commune et de la convention de Genève, bien que la persécution ne soit en réalité pas définie dans la convention de Genève.

Article 11

La nature de la persécution

Cet article traite de la nature de la persécution et fixe certains principes aux fins de son interprétation.

1. La notion de persécution évoluant avec le temps, l'interprétation de la persécution présentée dans cet article se veut flexible, adaptable et suffisamment ouverte pour refléter des formes de persécution en constante évolution, qui peuvent être à l'origine du statut de réfugié.

a) Ce point énonce la condition selon laquelle, pour que des actes constituent une persécution, ils doivent être intentionnels, persistants ou systématiques et doivent être suffisamment graves pour rendre le renvoi dans le pays d'origine impossible. Ces actes doivent aussi se fonder sur l'un des motifs énoncés à l'article 1er, section A, de la convention de Genève, ainsi que développé aux points a) à e) de l'article 12. La répétition de mesures discriminatoires qui, considérées séparément, peuvent ne pas être suffisamment graves pour constituer une persécution, peut aboutir à une demande valable d'obtention du statut de réfugié pour des motifs cumulés.

b) Ce point traite de la persécution sous forme de mesures légales, administratives, de police ou judiciaires, qui constituent une persécution en soi ou ont l'apparence de la légalité et sont utilisées abusivement à des fins de persécution ou sont mises en oeuvre en violation de la loi et sont suffisamment graves pour rendre le renvoi dans le pays d'origine impossible. Les mesures générales destinées à préserver l'ordre public, la sécurité de l'État ou la santé publique ne seront habituellement pas assimilées à des actes de persécution, pour autant qu'elles remplissent les conditions fixées par le droit international en ce qui concerne les restrictions et les dérogations acceptables en matière d'obligations relatives aux droits de l'homme.

c) Les points i) et ii) de ce point traitent de l'application légitime de la loi. Les poursuites ou sanctions pénales pour violation d'une loi ordinaire d'application générale ne seront habituellement pas assimilées à des actes de persécution. Il peut cependant en aller autrement si l'État d'origine engage des poursuites discriminatoires ou prend des décisions judiciaires discriminatoires; s'il inflige des sanctions discriminatoires ou inhumaines; ou si le droit de cet État prétend ériger en infraction l'exercice d'un droit humain fondamental reconnu à l'échelon international ou exiger d'une personne qu'elle commette des actes contraires aux règles élémentaires du droit international.

d) Ce point traite du service militaire. Il indique que les poursuites ou sanctions pour refus de remplir une obligation générale de service militaire, que ce soit pour objection de conscience, absence sans autorisation, fuite ou désertion, ne sont habituellement pas assimilées à des actes de persécution. Il peut cependant en aller autrement si l'État d'origine refuse au demandeur l'application normale de la loi ou procède à une conscription discriminatoire, confie des tâches ou fixe des conditions de service sur une base discriminatoire ou inflige des sanctions pour non-respect des obligations de service militaire sur une base discriminatoire et, partant, soumet le demandeur à des sanctions disproportionnées ou excessives, ou omet de proposer une solution de remplacement raisonnable et non discriminatoire au service militaire aux personnes dont les convictions morales, religieuses ou politiques authentiques les empêchent d'effectuer leur service militaire.

Dans les situations de guerre ou de conflit, les persécutions ou sanctions pour refus de s'acquitter de ses obligations militaires peuvent, en soi, également être assimilés à des actes de persécution si la personne peut prouver qu'effectuer son service militaire l'obligera à participer à des actions militaires qu'elle réprouve en raison de ses convictions morales, religieuses ou politiques profondes et réelles ou d'autres motifs valables relatifs à l'objection de conscience. Il peut être plus facile de prouver une objection de conscience valable si l'action militaire à laquelle la personne serait tenue de participer est contraire aux règles fondamentales de comportement humain ou a été condamnée par la communauté internationale. Cela n'est toutefois pas indispensable et, même si l'action militaire est généralement menée dans le respect des limites prévues par le droit de la guerre, la personne en question peut avoir des motifs valables liés à l'objection de conscience de ne pas y participer. Ce sera, par exemple, le cas d'une personne appartenant à une minorité ethnique, dont on pourrait exiger qu'elle participe à des actions militaires contre cette minorité.

2. Ce paragraphe examine plus avant la nature de la persécution (et ses motifs) en fixant quelques principes directeurs que devront suivre les États membres. Pour obtenir le statut de réfugié, il faut en tout état de cause qu'un lien soit établi entre la crainte fondée de persécution et au moins un des cinq motifs figurant dans la convention de Genève et définis à l'article 13 de la présente directive.

a) Ce point traite des origines de la persécution. La persécution est le plus évidente lorsqu'elle provient de l'État lui-même ou de partis ou organisations qui le contrôlent. Dans de telles conditions, une protection contre les atteintes craintes ou subies n'est, presque par définition, ni disponible ni effective. Cependant, la persécution peut aussi être le fait d'agents non étatiques dans les cas où un État ne peut ou ne veut offrir une protection effective contre une telle persécution. En pareils cas également, sous réserve que les autres conditions énoncées dans la présente directive soient remplies, le statut de réfugié doit être accordé.

b) Ce point traite de l'attribution à un demandeur d'une caractéristique constituant un motif de persécution énoncé dans la convention. Il est indifférent que les motifs sur lesquels s'appuie une crainte de persécution soient réels ou simplement attribués au demandeur par l'État ou l'agent de persécution non étatique. Ainsi, il suffit parfois qu'un persécuteur croie, à tort ou à raison, qu'une personne professe certaines opinions politiques pour qu'il la persécute, uniquement en raison des opinions politiques qu'il lui attribue.

c) Ce point traite de l'oppression ou de la violence généralisées. On pourrait avoir tendance à exclure du statut de réfugié les demandeurs qui ont fui, parfois en grand nombre, des situations d'oppression et de violence à grande échelle en raison de leur nombre si élevé ou parce que leur situation est identique à celle de nombreuses autres personnes. Ils sont cependant en droit d'être reconnus en qualité de réfugié si leur race, leur religion, leur nationalité, leur appartenance à un certain groupe social ou leurs opinions politiques sont en grande partie à l'origine de leur crainte fondée de persécution. Les États membres ne sont en droit d'accorder le statut conféré par la protection subsidiaire à la place du statut de réfugié que lorsque aucun de ces cinq motifs n'est lié dans une large mesure à la crainte de persécution. Si des personnes fuyant une guerre civile ou un conflit armé interne ou généralisé ne sont pas nécessairement des réfugiés au sens de la convention, les États membres doivent veiller à ce qu'ils ne soient pas aussi exclus automatiquement du statut de réfugié.

Article 12

Les motifs de la persécution

Cet article définit des principes au sujet des motifs de la persécution. Il s'inspire largement de la convention de Genève et de la position commune et n'a pas pour objectif de créer de nouveaux motifs qui ne soient pas explicitement ou implicitement reconnus par ces instruments.

a) Ce point fixe des règles pour l'interprétation de la notion de "race". Cette notion devrait être interprétée au sens le plus large possible afin d'inclure tous les groupes ethniques et tout l'éventail des acceptions sociologiques du terme. La persécution est le plus souvent fondée sur des motifs raciaux dans les cas où le persécuteur considère la victime de la persécution comme appartenant à un autre groupe racial que le sien, du fait d'une différence réelle ou supposée, et lorsque ces éléments justifient son action ou la crainte de la persécution.

b) Ce point fixe des règles pour l'interprétation de la notion de "religion" et charge les États membres de l'interpréter de manière à inclure le fait d'avoir des convictions théistes, non théistes et athées. Il est question de persécution pour des motifs religieux lorsque les atteintes visent une personne qui ne souhaite pas professer de religion, refuse d'adopter une religion en particulier ou ne souhaite pas respecter l'intégralité des rites et coutumes propres à une religion, ou partie de ceux-ci.

c) Ce point fixe des règles pour l'interprétation de la notion de "nationalité". Le terme "nationalité" doit être compris non seulement comme recouvrant la citoyenneté, mais aussi comme se référant à l'appartenance à un groupe ethnique, culturel ou religieux; les notions de "nationalité" et de "race" peuvent se recouper.

d) Ce point fixe des règles pour l'interprétation de la notion d'"appartenance à un certain groupe social"; cette notion a été délibérément libellée d'une manière ouverte et doit être interprétée au sens large et d'une manière globale. Un groupe peut se définir par des caractéristiques essentielles, comme le sexe, l'orientation sexuelle, l'âge, les liens familiaux ou l'histoire, ou par une caractéristique à ce point essentielle pour l'identité ou la conscience des membres du groupe qu'ils ne doivent pas être tenus d'y renoncer, comme l'appartenance à un syndicat ou la défense des droits de l'homme.

Cette notion ne concerne pas uniquement des groupes restreints de personnes, définis d'une manière étroite, et aucune relation d'association volontaire ni aucune cohésion de facto des membres n'est requise. La référence au sexe et à l'orientation sexuelle n'implique pas que ce motif de persécution concerne nécessairement toutes les femmes et tous les homosexuels. Son applicabilité dépendra de certaines circonstances et situations dans le pays d'origine et des caractéristiques de la persécution et de la personne persécutée.

L'interprétation de cette notion devrait aussi permettre d'inclure les groupes de personnes considérées comme "inférieures" ou "de second rang" aux yeux de la loi, qui tolère de la sorte la persécution infligée par des personnes privées ou d'autres acteurs non étatiques, ou les cas dans lesquels l'État utilise la loi d'une manière discriminatoire et refuse d'invoquer la loi pour protéger de tels groupes. Il peut en être ainsi dans des situations où des femmes sont victimes d'actes de violence domestique, y compris des violences et des mutilations sexuelles, dans les États où elles sont incapables d'obtenir une protection effective contre de tels abus dans cette société en raison de leur sexe ou de leur statut social de femme mariée, de fille, de veuve ou de soeur.

e) Ce point fixe des règles pour l'interprétation de la notion d'"opinions politiques". Nourrir des opinions politiques différentes de celles du gouvernement ne constitue pas en soi un motif suffisant pour obtenir le statut de réfugié. Le demandeur doit établir que les autorités connaissent ses opinions politiques, pourraient en avoir connaissance ou les lui attribuent, que ces opinions ne sont pas tolérées par les autorités et que, compte tenu de la situation dans le pays d'origine, il serait susceptible d'être persécuté en raison de telles opinions. La nature politique des opinions n'est pas affectée par le manque objectif d'importance des opinions du demandeur ou de ses actes en la matière, ni par le fait qu'il n'a pas qualifié ou n'a pas voulu qualifier cette opinion de politique. Un acte peut aussi être l'expression d'opinions politiques, ou être jugé comme tel par un persécuteur.

Article 13

Cessation du statut de réfugié

1. Cet article porte sur les cas où il est reconnu que le statut de réfugié est maintenu à moins que le réfugié ne tombe sous le coup de l'une des clauses de cessation prévues à l'article 1er, section C, de la convention de Genève.

a) Reprise à titre volontaire de la protection nationale

Ce point concerne le cas où un réfugié demande volontairement et obtient des autorités de son pays d'origine une forme de protection diplomatique offerte aux seuls ressortissants du pays en question, telle que la délivrance ou le renouvellement d'un passeport national, ce qui peut rendre le statut superflu. Lorsque les contacts entre un réfugié et la mission diplomatique de son pays d'origine sont occasionnels et fortuits, il est peu probable qu'ils manifestent l'intention requise de se réclamer de la protection de l'État concerné.

b) Recouvrement volontaire de la nationalité

Ce point concerne le cas où un réfugié qui a perdu la nationalité de son pays d'origine demande volontairement et recouvre la nationalité de celui-ci. Cette personne cesse alors d'être un réfugié. Le recouvrement de la nationalité de jure ne justifie pas à lui seul l'application de la présente clause de cessation; le guide dispose que l'attribution de la nationalité par application de la loi ou par décret n'implique pas un recouvrement volontaire, à moins que cette nationalité n'ait été acceptée expressément ou tacitement par le réfugié.

c) Acquisition d'une nouvelle nationalité

Ce point dispose que le statut de réfugié peut être retiré lorsque le réfugié a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays de sa nouvelle nationalité. L'acquisition de la nationalité de jure ne justifie pas à elle seule l'application de la clause de cessation, la protection du pays de la nouvelle nationalité doit aussi être garantie. Le guide dispose que lorsque le statut de protection internationale a pris fin par l'acquisition d'une nouvelle nationalité et que cette nouvelle nationalité a ensuite été perdue, le statut de réfugié peut être éventuellement recouvré, selon les circonstances de cette perte.

d) Rétablissement volontaire dans le pays d'origine

Ce point concerne le cas où le réfugié retourne dans son pays d'origine. S'il est possible de considérer que le voyage de retour se fait à titre durable, la personne en question cesse d'être un réfugié. Il convient de déterminer au cas par cas si cela est objectivement établi. D'une façon générale, le fait de se rendre régulièrement en visite dans le pays d'origine au cours d'une certaine période équivaut à un rétablissement dans ce pays. Cela vaut particulièrement si le réfugié profite des avantages et équipements dont disposent normalement les ressortissants.

e) Changement des circonstances dans le pays d'origine

Ce point concerne le cas où le statut de réfugié prend fin en raison d'un changement de circonstances dans le pays d'origine. Conformément au guide et à la pratique officielle, ce changement doit être suffisamment profond et durable pour éliminer la crainte fondée du réfugié d'être persécuté. Un changement profond des circonstances n'est pas la même chose qu'une amélioration des conditions dans le pays d'origine. La question est de savoir si un changement fondamental d'une grande signification politique ou sociale est intervenu, entraînant l'avènement d'un régime stable, différent de celui sous lequel une persécution pouvait avec raison être crainte au départ. Un changement politique complet est l'exemple le plus évident d'un changement profond des circonstances, même si la tenue d'élections démocratiques, la déclaration d'une amnistie, l'abrogation de lois oppressives ou le démantèlement d'anciens services peuvent aussi témoigner d'une telle évolution.

Une situation qui a changé mais continue de montrer des signes d'instabilité n'est par définition pas durable. Des éléments objectifs et vérifiables doivent prouver que les droits de l'homme sont généralement respectés dans le pays en question et, en particulier, que les facteurs ayant donné naissance aux craintes fondées du réfugié d'être persécuté ont été durablement supprimés ou éliminés. Il convient d'accorder un poids particulier aux évolutions pratiques comme l'organisation d'un rapatriement ou les témoignages de ceux qui sont retournés sur place ainsi qu'aux rapports des observateurs indépendants.

L'État membre invoquant cette clause de cessation doit veiller à ce qu'un statut approprié, respectueux des droits déjà acquis, soit accordé aux personnes qui refusent de quitter le pays pour des raisons impérieuses tenant à des persécutions ou à des atteintes graves et injustifiées dont elles ont été l'objet dans le passé, ainsi qu'aux personnes dont on ne peut s'attendre à ce qu'elles quittent l'État membre suite à un séjour prolongé qui s'est concrétisé par des liens familiaux, sociaux et économiques étroits avec le pays en question.

f) Changement de circonstances dans le pays de résidence habituelle

Ce point est identique au paragraphe 1, point e), à ceci près qu'il concerne le cas où le réfugié n'avait pas de nationalité au moment où le statut de réfugié lui a été accordé et où la crainte de persécution était liée à un retour dans le pays de résidence habituelle plutôt que dans le pays de nationalité.

2. Le droit international des réfugiés et la pratique exigent que la décision de retirer le statut de réfugié s'appuie sur des éléments objectifs et vérifiables et que chaque cas soit examiné individuellement. Par ailleurs, la personne en question doit pouvoir contester la décision. De telles règles sont déjà prévues dans plusieurs dispositions de la directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres. La présente disposition se limite toutefois à poser une règle minimale applicable au processus de détermination relatif aux cas de cessation, à savoir qu'il incombe à l'État souhaitant retirer la protection d'établir la preuve que cela est justifié.

Article 14

Exclusion du statut de réfugié

1. Cet article rappelle le principe selon lequel une personne tombant sous le coup de l'une des clauses d'exclusion prévues à l'article 1er, sections D, E, et F, de la convention de Genève est exclue du statut de réfugié. L'exclusion peut aussi survenir lorsque les faits la justifiant deviennent connus après que la protection internationale a été reconnue.

La directive ne s'applique pas à un demandeur qui se trouve dans l'une des situations suivantes:

a) Assistance ou protection des Nations unies

Ce point renvoie à la clause d'exclusion contenue à l'article 1er, section D, de la convention de Genève, qui s'applique à toute personne bénéficiant d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations unies autre que le Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés. Cette clause d'exclusion a été élaborée dans le contexte particulier des réfugiés de Palestine bénéficiant d'une protection auprès de l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). Aux fins de cette clause d'exclusion, la protection ou l'assistance qu'il est possible d'obtenir auprès d'une institution des Nations unies doit avoir pour effet d'éliminer ou de supprimer durablement la crainte fondée de la personne d'être persécutée.

Un individu est exclu du statut de réfugié au motif qu'il bénéficie de la protection ou de l'assistance des Nations unies uniquement s'il a bénéficié de cette protection ou de cette assistance avant de demander asile et n'a à aucun moment cessé d'en bénéficier. Il ne saurait y avoir exclusion au titre de cette clause si un individu est empêché par des circonstances indépendantes de sa volonté de retourner à l'endroit où il peut en principe bénéficier de la protection ou de l'assistance des Nations unies. Si cette protection ou cette assistance cesse pour quelque raison que ce soit, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé conformément aux résolutions y relatives de l'Assemblée générale des Nations unies, ces personnes pourront ipso facto se prévaloir de la directive.

b) Droits dans le pays de résidence

Ce point concerne les situations visées à l'article 1er, section E, de la convention de Genève. Il prévoit que le statut de réfugié peut être refusé lorsque le demandeur d'asile est considéré par les autorités compétentes du pays dans lequel il a établi sa résidence comme ayant les droits et obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays. Le fait de se trouver de façon purement transitoire ou temporaire dans une telle situation ne saurait constituer un motif d'exclusion. Un demandeur ne peut être exclu du statut que s'il est pleinement protégé contre la déportation ou l'expulsion.

c) Demandeurs n'ayant pas besoin d'une protection internationale

Ce point oblige les États membres, en vue de maintenir l'intégrité et la crédibilité de la convention de Genève, à ne pas accorder le statut de réfugié à un demandeur qui se trouve dans l'une des situations visées à l'article 1er, section F, de la convention de Genève.

i) Les crimes mentionnés sous ce point s'entendent des crimes définis dans des instruments internationaux auxquels les États membres ont adhéré ainsi que dans des résolutions adoptées par les Nations unies ou d'autres organisations internationales ou régionales dans la mesure où les États membres y ont souscrit.

ii) Dans l'application de ce point, il convient de mettre en balance la gravité de la persécution attendue et la nature du crime dont la personne concernée est suspectée. Des actes particulièrement cruels, même s'ils ont été commis au nom d'un objectif prétendument politique, peuvent être considérés par des États membres comme des crimes graves de droit commun.

iii) Ce point reflète le fait que les principes fondamentaux posés dans la charte des Nations unies devraient régir les relations de ses membres entre eux et en liaison avec la communauté internationale dans son ensemble. Un demandeur d'asile ayant violé ces principes est susceptible d'être exclu du statut de réfugié.

2. Les motifs d'exclusion doivent s'appuyer exclusivement sur le comportement personnel et délibéré de la personne concernée.

3. La personne concernée a le droit de déposer un recours juridictionnel dans l'État membre en question. Les règles procédurales sont définies dans la proposition de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres.

4. Ce paragraphe dispose que l'obligation de ne pas accorder le statut de réfugié à ceux ne le méritant pas est sans préjudice des obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit international, notamment de la convention européenne des droits de l'homme.

CHAPITRE IV

Conditions d'octroi de la protection subsidiaire

Ce chapitre définit plus avant la catégorie de protection internationale connue sous le nom de "protection subsidiaire", qui a été développée en complément de la notion de "réfugié" interprétée au chapitre III. Il n'existe pas d'acquis communautaire portant spécifiquement sur la protection subsidiaire ou complémentaire, mais la CEDH et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme offrent un cadre juridiquement contraignant, qui a inspiré le choix des catégories de bénéficiaires dans la présente proposition. Les catégories et définitions de personnes énumérées dans ce chapitre ne créent pas de groupes complètement nouveaux d'individus que les États membres sont tenus de protéger, mais clarifient et codifient la pratique existante. Les trois catégories indiquées sont largement inspirées des pratiques disparates des États membres et nous semblent reprendre les meilleures.

Article 15

Les motifs de protection subsidiaire

Après avoir établi, sur la base des règles exposées à l'article 5, paragraphe 2, qu'un demandeur est susceptible de relever de ce chapitre, les États membres ont trois motifs distincts mais potentiellement superposés à considérer lorsqu'ils déterminent s'il y a lieu d'accorder le statut de protection subsidiaire audit demandeur.

a) Ce point porte sur la torture ainsi que les peines ou traitements inhumains ou dégradants, et renvoie au contenu de l'article 3 de la CEDH. Pour déterminer si un demandeur a droit au statut sur la base de ce critère, les États membres n'ont pas à se montrer plus stricts que ne l'exige la CEDH, mais il convient dans tous les cas que la demande soit justifiée, comme le souligne le chapitre II.

b) Ce point porte sur les craintes fondées de violation des autres droits individuels. Lorsqu'ils envisagent d'accorder le statut de protection subsidiaire sur la base de ce motif, les États membres doivent tenir pleinement compte des obligations qui leur incombent en vertu des instruments relatifs aux droits de l'homme, comme la CEDH, tout en limitant leur applicabilité aux seuls cas où il est besoin d'une protection internationale. En particulier, ils doivent se demander si le retour d'un demandeur dans son pays d'origine ou de résidence habituelle ne se traduirait pas pour lui par une atteinte grave et injustifiée en raison d'une violation d'un droit individuel et s'ils sont tenus par une obligation extraterritoriale d'apporter protection dans ce contexte.

c) Ce point concerne le cas des individus déplacés de leur pays d'origine et ne pouvant pas y retourner. La définition contenue à ce point est sans préjudice de l'article 11, paragraphe 2, point c), et elle est tirée de l'article 2, point c), de la directive du Conseil sur des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées. Toutefois, dans le cas de la protection subsidiaire, le demandeur doit toujours établir individuellement qu'il a de bonnes raisons de craindre pour sa vie. Même si les motifs de cette crainte peuvent ne pas être spécifiques à un individu donné, celui-ci doit prouver que celle-ci est dûment fondée dans son cas particulier. Les États membres accueilleront les personnes relevant de cette catégorie lorsqu'elles arrivent dans le cadre d'un afflux massif au sens du Conseil; il est donc cohérent et approprié de les accueillir aussi lorsqu'elles arrivent individuellement et ne peuvent pas être qualifiées de réfugiés.

Article 16

Cessation du statut conféré par la protection subsidiaire

1. Ce paragraphe pose le principe selon lequel le statut conféré par la protection subsidiaire est maintenu jusqu'à ce qu'il ne soit établi par les autorités compétentes qu'une telle protection n'est plus nécessaire, le motif de l'octroi dudit statut ayant cessé d'exister.

2. Ce paragraphe rappelle le principe que la protection subsidiaire est susceptible d'être retirée si les conditions dans le pays d'origine ou le pays de résidence habituelle connaissent un changement profond et durable au point que la protection subsidiaire n'est plus nécessaire. Un changement profond des conditions n'est pas la même chose qu'une amélioration de la situation dans le pays d'origine. La question est de savoir si un changement fondamental d'une grande signification politique ou sociale est intervenu, entraînant l'avènement d'un régime stable, différent de celui sous lequel une persécution pouvait avec raison être crainte au départ. Un changement politique complet est l'exemple le plus évident d'un changement profond de conditions, même si la tenue d'élections démocratiques, la déclaration d'une amnistie, l'abrogation de lois oppressives ou le démantèlement d'anciens services peuvent aussi témoigner d'une telle évolution.

Une situation qui a changé mais continue de montrer des signes d'instabilité n'est par définition pas durable. Des éléments objectifs et vérifiables doivent montrer que les droits de l'homme sont généralement respectés dans le pays en question et, en particulier, que les facteurs ayant donné naissance à la crainte fondée du bénéficiaire de la protection subsidiaire d'être l'objet d'une atteinte injustifiée ont durablement été supprimés ou éliminés; il convient d'accorder un poids particulier aux rapports d'observateurs indépendants.

Article 17

Exclusion du statut conféré par la protection subsidiaire

1. Cet article fait obligation aux États membres de ne pas octroyer la protection subsidiaire à un demandeur se trouvant dans l'une des situations qui y sont décrites. Il peut aussi y avoir exclusion lorsque les faits entraînant ladite exclusion deviennent connus après la reconnaissance de la protection internationale.

La directive ne s'applique pas à un demandeur qui se trouve dans l'une des situations suivantes:

a) Les crimes mentionnés sous ce point s'entendent des crimes définis dans des instruments internationaux auxquels les États membres ont adhéré ainsi que dans des résolutions adoptées par les Nations unies ou d'autres organisations internationales ou régionales dans la mesure où les États membres y ont souscrit.

b) Dans l'application de ce point, il convient de mettre en balance la gravité de la persécution attendue et la nature du crime dont la personne concernée est suspectée. Des actes particulièrement cruels, même s'ils sont commis dans le cadre d'un objectif prétendument politique, peuvent être considérés par des États membres comme des crimes graves de droit commun.

c) Ce point reflète le fait que les principes fondamentaux exposés dans la charte des Nations unies devraient régir les relations de ses membres entre eux et en liaison avec la communauté internationale dans son ensemble. Un demandeur de protection internationale ayant violé ces principes peut être exclu du statut conféré par la protection subsidiaire.

2. Les motifs d'exclusion doivent s'appuyer exclusivement sur le comportement personnel et délibéré de la personne concernée.

3. La personne concernée a le droit de déposer un recours juridictionnel dans l'État membre en question. Les règles de procédure sont définies dans la proposition de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres.

4. Ce paragraphe dispose que l'obligation de ne pas accorder de protection subsidiaire à ceux ne la méritant est sans préjudice des obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit international, en particulier de la convention européenne des droits de l'homme.

CHAPITRE V

Statut de réfugié et statut conféré par la protection subsidiaire

Article 18

Contenu de la protection internationale

1. paragraphe vise à préciser que le contenu du statut de réfugié tel que prévu dans la présente proposition de directive ne saurait être interprété de sorte à limiter d'une quelconque façon les droits contenus aux articles 3 à 34 de la convention de Genève.

2. paragraphe introduit trois règles: la première entend clarifier que les règles contenues dans ce chapitre s'appliquent aux deux catégories de personnes ayant besoin d'une protection internationale définies à l'article 2, sauf indication contraire; la deuxième est destinée à garantir que le fait de passer du statut de demandeur de protection internationale à celui de réfugié ou de bénéficiaire de la protection subsidiaire ne saurait en principe jamais entraîner de diminution du niveau de protection; enfin, la troisième règle contenue dans ce paragraphe exige que les droits accordés aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire soient étendus aux membres de leur famille qui les accompagnent.

3. paragraphe prévoit une disposition générale concernant l'interprétation des règles du chapitre V qui doivent faire l'objet d'une adaptation spécifique lorsqu'elles s'appliquent à des personnes ayant des besoins spéciaux. Sans prétendre à l'exhaustivité (il conviendrait d'inclure toute autre catégorie de personnes ayant des besoins spéciaux), ce paragraphe énumère les groupes qui, dans la pratique des États membres et les études pertinentes, ont été considérés comme ayant des besoins spéciaux en matière de soins psychologiques ou médicaux. Il a été jugé nécessaire de préciser que les femmes seules ont souvent des "besoins spéciaux" du simple fait qu'elles viennent de pays où elles font l'objet d'une importante discrimination fondée sur le sexe. D'autres besoins liés à la santé et à l'hygiène qui sont spécifiques à chacun des sexes, comme le matériel de rasage et les préservatifs pour les hommes ou les tampons et les contraceptifs pour les femmes, ne constituent pas des besoins spéciaux.

Article 19

Protection contre le refoulement et l'expulsion

Conformément aux articles 32 et 33 de la convention de Genève, cet article confirme l'obligation des États membres de ne pas expulser de réfugiés et de respecter à leur égard le principe de non-refoulemen