Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité des eaux de baignade"

(COM(2002) 581 final - 2002/0254 (COD))

(2003/C 220/09)

Le 13 novembre 2002, le Conseil, conformément à l'article 175(1) du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 26 mai 2003 (rapporteur: M. Buffetaut).

Lors de sa 400e session plénière des 18 et 19 juin 2003 (séance du 19 juin), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 81 voix pour, 1 voix contre et sans abstention.

1. Contenu essentiel du document de la Commission

1.1. Le champ d'application

1.1.1. La proposition concerne les eaux de baignade et non les eaux de plaisance sur lesquelles sont pratiquées des activités sportives ou de loisir présentant un risque sérieux de tomber à l'eau, d'en avaler ou d'être submergé, telles que le surf, la planche à voile, le canoë-kayak. La Commission considère néanmoins qu'il convient d'améliorer la protection des personnes qui pratiquent ces activités nautiques, notamment grâce à une meilleure information.

1.2. Paramètres

1.2.1. La novation principale réside dans la réduction radicale du nombre de paramètres de 19 à 2 paramètres microbiologiques clés, plus une inspection visuelle (prolifération d'algues, huiles) et une mesure du pH dans les eaux douces.

1.2.2. La Commission considère que les deux paramètres indicateurs fécaux retenus (entérocoques intestinaux et Escherichia coli) fournissent la meilleure correspondance possible entre la pollution fécale et les effets sur la santé. C'est en effet le risque de survenance d'une maladie à la suite d'une baignade qui conditionne la classification et la conformité des eaux de baignade.

1.2.3. La Commission propose donc une valeur "bonne qualité" légalement contraignante et une valeur guide "excellente qualité" pour les concentrations en entérocoques intestinaux et Escherichia coli dans les eaux de baignade. Ces normes (annexe I), définies à partir du niveau de risque acceptable, sont beaucoup plus sévères que celles en vigueur aujourd'hui. Elles correspondent respectivement à un risque de 5 % (bonne qualité) et de 3 % (excellente qualité) de contracter une gastro-entérite et à un risque de 2,5 % (bonne qualité) et de 1 % (excellente qualité) de contracter une maladie respiratoire fébrile aiguë.

1.3. Parvenir à une véritable gestion des eaux de baignade

1.3.1. La Commission fixe, avec une certaine souplesse, la fréquence des contrôles des eaux de baignades (2 échantillons analysés par mois pour le contrôle de routine) dans l'annexe IV et des normes harmonisées de traitement des échantillons dans l'annexe V afin d'assurer la possibilité de comparer les analyses effectuées dans les différents États membres.

1.3.2. Au-delà de ces règles, elle souhaite que les autorités responsables parviennent à une véritable gestion intégrée des eaux de baignade impliquant l'élaboration de profils des eaux de baignade (annexe III), l'identification des sources potentielles de pollution des eaux de baignades, la collecte, l'analyse et l'interprétation des informations sur la qualité des eaux et leur transmission au public, ainsi que des mesures à prendre dans des circonstances exceptionnelles.

2. Observations générales

2.1. La protection des eaux de baignade et le contrôle de leur qualité ont été parmi les premiers éléments de la politique de l'eau européenne. La première directive, qui date de 1976, a eu des résultats très positifs et a entraîné une sensibilisation des opinions publiques. Les rapports publiés annuellement par la Commission indiquent clairement les progrès substantiels réalisés en matière de qualité des eaux de baignade. Le plus récent (saison balnéaire 2001) montre un niveau élevé de conformité aux critères communautaires ainsi qu'une amélioration importante de la qualité des eaux de baignade, non seulement pour le littoral mais encore pour les eaux intérieures (rivières et lacs).

2.2. Le CESE considérant d'une part les progrès scientifiques et techniques et d'autre part l'adoption de nouvelles directives relatives à la politique européenne de l'eau, notamment la directive cadre du 23 octobre 2000, considère que le principe d'une nouvelle proposition est justifié(1).

2.2.1. Il considère que si la définition du risque admissible demeure une décision politique, elle doit être fondée sur la connaissance scientifique la plus actuelle.

2.2.2. Il insiste toutefois sur la nécessité d'éviter toute redondance avec d'autres textes afin de ne pas multiplier des contraintes inutiles.

2.2.3. Il souligne la nécessité de prévoir des mesures transitoires entre l'ancienne et la nouvelle réglementation qui soient claires et faciles d'application, afin d'éviter notamment des conflits d'interprétation entre anciens et nouveaux paramètres.

2.3. Champ d'application

2.3.1. Il convient de souligner que les activités nautiques se pratiquent plus loin du rivage que la simple natation, dans des sites qui souvent ne conviennent pas à la natation ou à la baignade, dans des eaux fréquemment plus agitées ou mouvantes que près du rivage et durant des périodes de l'année plus longues que celles de la baignade. Dès lors, inclure les eaux dites de plaisance dans la directive accroîtrait sensiblement les obligations des États membres, à la fois dans l'espace et dans le temps sans que l'utilité de ces nouvelles contraintes soit établie.

2.3.2. En raison de la différence de nature et de caractéristiques des eaux de baignade et des eaux dites de plaisance, de la très grande difficulté, voire l'impossibilité technique et scientifique de réaliser des mesures fiables en mer et a fortiori en eaux vives et de la faiblesse des données scientifiques disponibles sur les risques sanitaires liés à la pratique des sports nautiques pratiqués dans les eaux de plaisance, le CESE considère qu'il est justifié de limiter le champ d'application de la proposition de directive aux eaux de baignade. Au demeurant, il remarque que dans les eaux de départ des activités de plaisance où, en pratique, le risque de chavirer ou de tomber à l'eau est le plus fort, le problème ne se pose pas car ce sont aussi les eaux de baignade.

2.4. Paramètres

2.4.1. Il convient de souligner que dans le régime actuel, en pratique seuls 3 paramètres microbiologiques étaient utilisés pour déterminer la conformité des eaux aux normes européennes. Les autres données (huiles, pH, etc.) étaient recueillies à des fins statistiques et d'information. En effet, dans la majorité des cas, c'est la pollution microbiologique qui constitue l'obstacle principal pour atteindre une bonne qualité des eaux. En outre, la directive cadre sur l'eau a déjà établi un système de contrôle chimique et biologique complet pour toutes les eaux et il convient d'éviter les redondances législatives.

2.4.2. Les niveaux de risque peuvent paraître encore élevés. Il convient toutefois de noter que, si l'on procède à une évaluation comparative des anciennes et des nouvelles normes, les normes guides (excellente qualité) de 1976 correspondent à un risque de 5 % de contracter une gastro-entérite et les normes impératives de 1976 à un risque de 12 à 15 %. Les nouvelles normes d'excellente qualité se rapprochent de l'absence totale d'éléments de contamination et les normes de bonne qualité correspondent au risque que l'on court lorsqu'un membre de la famille est grippé et que le vrai risque réside dans les dépassements des normes proposées.

2.4.3. Le CESE souligne que la définition des paramètres et le principe d'une gestion des eaux de baignade sont les éléments clefs de la proposition de directive. Il remarque que les nouveaux paramètres tant pour les eaux de "bonne qualité" que pour les eaux de "qualité excellente" entraînent une exigence de qualité notablement plus élevée pour les eaux de baignade que sous l'empire de la directive de 1976. À cet égard, il demande que l'étude épidémiologique effectuée pour déterminer les seuils soit bien validée et, notamment, qu'elle soit fondée sur un nombre de cas d'analyse suffisant. Si les paramètres microbiologiques retenus sont pertinents, l'affirmation selon laquelle la recherche sur les indicateurs viraux reste nécessaire semble peu fondée dans l'état actuel des connaissances et sur un plan pratique, en raison de la grande variabilité de la dilution virale dans l'eau qui interdit toute mesure stable et fiable.

2.4.4. Il considère que la demande de l'opinion publique de pouvoir bénéficier d'eaux de baignade de haute qualité est naturelle et justifiée. À première analyse, l'écart entre les critères proposés d'eaux de bonne qualité et d'eaux d'excellente qualité semble minime de sorte que certains spécialistes s'interrogent sur la réalité du gain en terme de santé publique de la différenciation entre les eaux de bonne qualité et les eaux d'excellente qualité, telle que proposée dans le nouveau texte. Le Comité invite la Commission à fournir des éclaircissements et des explications supplémentaires en la matière. Toutefois, la simple existence d'une classification "excellente qualité" peut encourager fortement les autorités compétentes à toujours améliorer la qualité des eaux de baignade afin de parvenir à l'excellence. Cela crée une incitation à l'amélioration constante de la qualité des eaux et, dans ce contexte, les autorité compétentes sont les mieux à même de trancher la question coût économique/avantages.

2.4.5. Il souhaite que les conséquences de la mise en oeuvre des nouveaux paramètres en matière de déclassement des zones de baignade soient abordées de façon plus précise dans l'étude d'impact.

2.5. Contrôle et normes de traitement des échantillons

2.5.1. Le CESE approuve les éléments de souplesse prévus pour les contrôles afin de tenir compte des spécificités des eaux concernées et des caractéristiques locales, ce qui est conforme au principe de subsidiarité.

2.5.2. Il approuve également et considère nécessaire l'harmonisation des normes de traitement des échantillons si l'on veut rendre possible la comparaison de la qualité des eaux à travers toute l'Union européenne. Toutefois, il souligne que les comparaisons ne seront réellement fiables que s'il existe un intercalibrage des méthodes d'analyse considérées.

2.5.3. Il remarque qu'il existe, au sein de l'Union européenne, deux méthodes d'analyse, l'une par microplaque, qui est la plus moderne et la plus efficace, l'autre par filtration, qui relève d'une technique plus ancienne. Il considère que le recours généralisé aux techniques les plus modernes serait de nature à améliorer le contrôle de la qualité des eaux de baignade.

2.6. Profil des eaux de baignade

2.6.1. En ce qui concerne le profil des eaux de baignade, l'annexe III comporte des dispositions extrêmement larges (b et c) dont on peut se demander si elles peuvent avoir une portée pratique et si ces demandes sont réalistes. Il est en effet demandé une identification - quantitative et qualitative - de toutes les sources potentielles de pollution ainsi qu'une évaluation du potentiel de ces sources à polluer les eaux de baignade. Comment mesurer ceci sur le cours d'un grand fleuve navigable? Jusqu'où remonter en amont? Comment apprécier le risque de pollution diffuse, notamment d'origine agricole? Il convient donc de préciser quel type de pollution doit être pris en compte.

2.6.2. Si le CESE comprend le souhait de la Commission d'inciter les États membres et les autorités locales à établir un profil des eaux de baignade, il considère que les préconisations sont tellement larges qu'elles en deviennent irréalistes ou impossibles à satisfaire. Il serait donc nécessaire de définir de façon plus précise la nature des pollutions considérées ainsi que les sources potentielles de pollution. Il serait également plus réaliste de concentrer l'attention sur les sources potentielles de pollution principales, plutôt que de prétendre à une exhaustivité impossible à atteindre.

3. Observations particulières

3.1. Article 4: état qualitatif

3.1.1. Étant donné l'écart apparemment minime entre les eaux de bonne qualité et les eaux d'excellente qualité, le Comité invite la Commission à fournir des éclaircissements et des explications supplémentaires afin de pouvoir évaluer les doutes de certains spécialistes sur la réalité des bénéfices en termes de santé publique procurés par le fait d'atteindre l'excellente qualité. Le CESE est convaincu que les autorités compétentes sont les plus à même d'apprécier le rapport coût/efficacité de la mesure. Il note toutefois que la simple existence d'une classification "excellente qualité" peut inciter fortement à améliorer la qualité des eaux de baignade, ce qui est bénéfique pour l'environnement en général et peut constituer un avantage compétitif pour certaines régions.

3.1.2. Le CESE demande que l'impact des nouveaux paramètres en matière de déclassement des zones de baignades soit sérieusement mesuré et que l'étude épidémiologique effectuée pour déterminer les seuils soit validée de façon certaine.

3.2. Article 10: études et analyses après la classification

3.2.1. La périodicité des études et analyses après classification laisse supposer que la Commission considère les résultats acquis de façon durable. En pratique pour les zones de baignade très fréquentées, les autorités locales pratiqueront des contrôles plus fréquents. Il convient donc de bien préciser que les dispositions de l'article 10 constituent des préconisations minimums.

3.3. Article 11: normes harmonisées

3.3.1. Le CESE est tout à fait favorable à l'harmonisation des normes mais souligne qu'elle ne peut être réellement efficace que s'il existe un intercalibrage des méthodes d'analyse afin d'être assuré que les analyses sont réellement comparables.

3.3.2. En outre, il regrette que rien ne soit prévu pour inciter à l'adoption des méthodes de mesure les plus modernes et les plus efficaces (méthode des microplaques).

3.4. Article 12: plans d'urgence

3.4.1. Le CESE estime que les dispositions de l'article 12 rentrent dans des détails pratiques qui relèvent de l'organisation de la sécurité civile et qui n'ont pas leur vraie place dans cette proposition. L'article pourrait être limité à son premier paragraphe voire supprimé.

3.5. Article 13: conformité

3.5.1. Le point 2 de l'article 13 a pour conséquence de permettre de se satisfaire d'eaux de qualité médiocre durant trois ans. Il s'agit en pratique d'une mesure dérogatoire provisoire. Durant cette période, il convient de fournir au public des informations claires sur les mesures prises pour améliorer la qualité des eaux de baignade et sur les résultats obtenus.

3.6. Article 14: évaluation des paramètres physicochimiques

3.6.1. Le CESE souligne qu'en ce qui concerne les tests physicochimiques il est plus utile et plus efficace de s'intéresser aux sédiments plutôt qu'à l'eau.

3.6.2. En matière de tests de toxicité, les tests d'écotoxicité d'exposition avec, par exemple des moules, des poissons ou des algues, sont plus pertinents en terme de toxicité chronique que les tests sur les souris mentionnés à l'annexe I.

3.7. Article 16: information du public

3.7.1. Aucune mention n'est faite des tests de signalisation microbiologique et des tests colorimétriques au jour le jour, en cours d'agrément, mais qui constituent pourtant une aide à la prévention, à l'information et enfin à la décision pour les autorités locales, qui doivent réagir en temps réel en cas d'altération de la qualité de l'eau.

3.8. Article 19: adaptations techniques

3.8.1. Le point 2 mentionne l'intégration des données concernant la détection des virus, or il est techniquement quasiment impossible d'obtenir des données reproductibles et fiables en ce domaine avec les techniques de routine actuelles, pour les eaux de baignade et a fortiori pour les eaux vives.

3.9. Article 20: comité

3.9.1. Le CESE ne conteste pas la création de ce comité mais regrette qu'il ne soit pas donné plus d'éléments quant à sa composition et à la qualification de ses membres.

3.10. Annexe I: paramètres pour les eaux de baignade

3.10.1. Outre la remarque déjà formulée quant aux paramètres eaux de bonne qualité et eaux d'excellente qualité, le CESE remarque qu'à la colonne D (méthodes d'analyse) la première norme ISO mentionnée est incomplète, il manque le dernier chiffre après le tiret. En revanche, la seconde est complète mais exclut la méthode de mesure par microplaques, pourtant plus performante, au profit de la seule méthode par filtration.

3.11. Annexe II: évaluation des eaux de baignade

3.11.1. Le dernier point, très nettement fruit d'un compromis, n'est pas clair et devrait être supprimé.

3.12. Annexe III: profil des eaux de baignade

3.12.1. Les points b et c requièrent des informations impossibles à fournir de façon sérieuse. Toute modélisation est illusoire en l'espèce. Il serait raisonnable de se borner à demander une identification des principales sources potentielles de pollution.

3.12.2. Le point e ne peut avoir aucune portée pratique sérieuse. Le fait qu'il soit mentionné dans le profil "excellente qualité" rend impossible l'obtention de cette qualification. Le CESE demande en conséquence la suppression du point e.

3.13. Annexe IV: fréquence des contrôles

3.13.1. La fréquence minimale de deux échantillons prélevés par saison balnéaire est faible et ne correspond pas à la pratique dans les zones fréquentées. De surcroît, elle ne permet pas de parvenir à des données statistiques pertinentes.

3.14. Annexe V: normes pour le traitement des échantillons

3.14.1. Lignes directrices: en pratique le nombre de baigneurs influe peu sur la qualité des eaux de baignade définie selon les paramètres de la présente proposition de directive.

3.14.2. Prélèvement: il serait utile de souligner l'importance de l'intercalibrage des méthodes d'analyse.

3.15. Fiche d'évaluation d'impact

3.15.1. Le CESE considère que la fiche d'évaluation d'impact est insuffisante tant sous l'aspect de la relation coûts/avantages de la proposition, que sur celui de l'évaluation des conséquences en matière de déclassement de zones de baignade.

4. Conclusions

4.1. Le CESE reconnaît l'intérêt d'une nouvelle directive tenant compte des progrès scientifiques et techniques qui soit un outil pour, d'une part, mieux mesurer la qualité des eaux de baignade et, d'autre part, en améliorer la qualité. Il insiste sur la nécessité de s'en tenir à des préconisations réalistes et ayant un réel intérêt en matière de santé publique; à cet égard il soutient l'exclusion des eaux de plaisance du champ de la directive et insiste sur la nécessité de fonder le choix des nouveaux paramètres et des nouveaux critères sur des études scientifiques et épidémiologiques sûres et pertinentes. Il recommande d'encourager les techniques les plus modernes et les plus fiables ainsi que celles qui permettent l'information la plus rapide des autorités concernées et du public. Il considère que le profil des eaux de baignade défini à l'annexe III doit mieux définir la nature des pollutions concernées et nécessite d'être revu afin de ne pas comporter de dispositions inapplicables en pratique. Il demande que soient précisées les mesures de transition entre les anciennes et les nouvelles normes.

4.2. Le CESE souligne que le public demande avant toute chose des informations claires, rapides et fréquentes sur la qualité des eaux de baignades.

4.3. Enfin le CESE, étant donné la grande diversité des zones de baignade au travers de l'Union européenne, insiste sur le respect du principe de subsidiarité, clé d'un bon gouvernement de l'Europe.

Bruxelles, le 19 juin 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) La présente proposition concernant la qualité des eaux de baignade fait partie intégrante (action 16) de la stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin proposée par la Commission sur laquelle le CESE a rendu un avis.