FR Journal officiel de l'Union européenne C 10/2

Communication de la Commission — Recapitalisation des établissements financiers (1) dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2009/C 10/03)

1. INTRODUCTION

(1) La communication de la Commission du 13 octobre 2008 relative à l'application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale (2) («la communication bancaire») voit dans les plans de recapitalisation l'une des mesures clés que les États membres peuvent prendre pour garantir la stabilité et le bon fonctionnement des marchés financiers.

(2) Le Conseil ECOFIN du 7 octobre 2008 et le Sommet de l'Eurogroupe du 12 octobre 2008 ont abordé la question de la recapitalisation dans le même esprit et conclu que «les Gouvernements s'engagent à fournir ce capital en volume suffisant tout en continuant à favoriser par tous moyens possibles la recherche de capitaux privés. Les institutions financières concernées devront être obligées d'accepter des contraintes en contrepartie, en particulier pour prévenir de possibles conséquences de ces mécanismes aux dépens des institutions qui n'en bénéficieraient pas», et que «les intérêts légitimes des concurrents doivent être protégés, en particulier au moyen des règles régissant les aides d'État.»

(3) Jusqu'à présent, la Commission a approuvé, conformément aux principes énoncés dans la communication bancaire (3), les plans de recapitalisation soumis par trois États membres ainsi que des mesures individuelles de recapitalisation. La recapitalisation, prenant notamment la forme d'actions ordinaires et privilégiées, a été autorisée, sous réserve en particulier de la mise en place d'une rémunération conforme aux taux du marché, de garde-fous adéquats en matière de comportement et d'un examen régulier. Étant donné toutefois que la nature, la portée et les conditions des plans de recapitalisation actuellement envisagés varient considérablement, tant les États membres que les établissements susceptibles d'en bénéficier ont demandé à pouvoir s'appuyer sur des orientations plus détaillées concernant l'admissibilité de certaines formes de recapitalisation au regard des règles relatives aux aides d'État. En particulier, certains États membres envisagent la recapitalisation des banques, non pas avec comme principal objectif de les sauver mais plutôt de garantir des prêts en faveur de l'économie réelle. Le Conseil ECOFIN du 2 décembre 2008 a reconnu la nécessité de nouvelles orientations concernant une recapitalisation préventive rapide destinée à soutenir le crédit et a invité la Commission à les adopter sans plus tarder. La présente communication fournit ainsi des orientations pour de nouveaux plans de recapitalisation et prévoit la possibilité d'adapter les plans existants.

Objectifs communs: rétablir la stabilité financière, garantir les activités de prêt en faveur de l'économie réelle et remédier au risque systémique d'une insolvabilité potentielle

(4) Dans le contexte de la situation que connaissent actuellement les marchés financiers, la recapitalisation des banques peut répondre à un certain nombre d'objectifs. Premièrement, les recapitalisations contribuent au rétablissement de la stabilité financière et de la confiance nécessaire au redémarrage des crédits interbancaires. En outre, l'apport de capitaux supplémentaires fournit une protection en période de récession, permettant d'absorber les pertes et de limiter les risques d'insolvabilité des banques. Dans la situation actuelle, consécutive notamment à l'effondrement de Lehman Brothers, il peut s'avérer nécessaire d'injecter des capitaux dans des banques fondamentalement saines pour tenir compte de l'idée largement répandue selon laquelle des ratios de fonds propres plus élevés sont nécessaires compte tenu de la sous-évaluation passée des risques et de l'augmentation du coût du financement.

(5) Deuxièmement, les recapitalisations peuvent contribuer à garantir l'activité de prêt en faveur de l'économie réelle. Les banques fondamentalement saines peuvent être tentées de restreindre leurs prêts afin d'éviter les risques et de conserver des ratios de fonds propres élevés. Un apport de capitaux publics peut éviter cette frilosité et limiter la contagion de la crise financière aux autres activités.

(6) Troisièmement, une recapitalisation publique peut également offrir une solution appropriée aux problèmes que connaissent les établissements financiers confrontés à une situation d'insolvabilité du fait de leur modèle d'entreprise ou de leur stratégie d'investissement spécifique. Une injection de capital par l'État qui accorde un soutien d'urgence à une banque peut également contribuer à éviter les effets systémiques à court terme liés à son insolvabilité éventuelle. À plus long terme, une recapitalisation pourrait appuyer les efforts déployés pour permettre à la banque en question de renouer avec une viabilité à long terme ou soutenir sa liquidation ordonnée.

Éventuels problèmes de concurrence

(7) En gardant à l'esprit ces objectifs communs, il convient, dans l'évaluation de tout plan ou de toute mesure de recapitalisation, de tenir compte des distorsions de concurrence susceptibles de se produire à trois niveaux différents.

(8) Premièrement, la recapitalisation par un État membres de ses propres banques ne doit pas leur conférer un avantage concurrentiel indu par rapport aux banques d'autres États membres. L'accès au capital à des taux considérablement moins élevés que les concurrents d'autres États membres, sans que cela se justifie par l'existence de risques sérieux, peut avoir un impact important sur la position concurrentielle d'une banque au sein du marché unique européen élargi. L'octroi d'une aide excessive dans un État membre pourrait également déclencher une course aux subventions entre les États membres et créer des difficultés économiques pour ceux d'entre eux qui n'ont pas adopté de plans de recapitalisation. L'adoption d'une approche cohérente et coordonnée à l'égard de la rémunération des injections de capital public et des autres conditions s'attachant à la recapitalisation est indispensable au maintien de conditions de concurrence égales. Des mesures unilatérales et non coordonnées dans ce domaine pourraient également saper les efforts consentis pour rétablir la stabilité financière («Garantir une concurrence équitable entre les États membres»).

(9) Deuxièmement, l'ouverture des plans de recapitalisation à toutes les banques d'un État membre sans une différenciation appropriée des banques bénéficiaires en fonction de leur profil de risque peut conférer aux banques en difficulté ou moins performantes un avantage indu par rapport aux banques fondamentalement saines et plus performantes. Cela faussera la concurrence sur le marché, exercera un effet de distorsion sur les incitations, augmentera l'aléa moral et affaiblira la compétitivité générale des banques européennes («Garantir une concurrence équitable entre les banques»).

(10) Troisièmement, la recapitalisation publique, en particulier sa rémunération, ne doit pas avoir pour effet de placer les banques qui n'y ont pas recours, mais qui s'efforcent de se procurer du capital supplémentaire sur le marché, dans une situation concurrentielle beaucoup moins favorable. Un plan public qui exclut les opérations axées sur le marché compromettra le retour au fonctionnement normal du marché («Garantir le retour au fonctionnement normal du marché»).

(11) Tout plan de recapitalisation a des effets cumulés en matière de concurrence à chacun de ces trois niveaux. Il convient toutefois de trouver un équilibre entre les préoccupations sous l'angle de la concurrence et les objectifs consistant à rétablir la stabilité financière, à garantir les prêts en faveur de l'économie réelle et à remédier au risque d'insolvabilité. D'une part, il est nécessaire que l'accès des banques aux capitaux se fasse à des conditions suffisamment favorables pour que la recapitalisation ait le maximum d'efficacité. D'autre part, il importe que les conditions dont est assortie toute mesure de recapitalisation garantissent des règles du jeu équitables et, à plus long terme, le retour à des conditions normales de marché. Il y a donc lieu que les interventions publiques soient proportionnées et temporaires et qu'elles soient conçues de façon à inciter les banques à rembourser l'État dès que la situation du marché le permet de sorte qu'à l'issue de la crise, un secteur bancaire européen concurrentiel et efficace puisse voir le jour. Une tarification des injections de capital conforme aux conditions du marché représenterait la meilleure garantie contre des différences injustifiées dans le niveau de capitalisation et une utilisation inadéquate de ce capital. En tout état de cause, les États membres devraient veiller à ce que toute recapitalisation bancaire réponde à un véritable besoin.

(12) L'équilibre à assurer entre la stabilité financière et les objectifs en matière de concurrence fait ressortir l'importance qu'il y a à établir une distinction entre, d'une part, les banques fondamentalement saines et performantes et, d'autre part, les banques en difficulté présentant une moindre efficacité.

(13) Lors de l'évaluation des mesures de recapitalisation, qu'elles prennent la forme de plans ou d'un soutien en faveur de certaines banques, la Commission accordera donc une attention particulière au profil de risque des bénéficiaires (4). En principe, les banques dont le profil de risque est plus élevé devraient payer davantage. Lorsqu'ils élaborent des plans de recapitalisation s'adressant à toute une série de banques différentes, les États membres doivent réfléchir soigneusement aux critères d'éligibilité ainsi qu'au traitement à réserver aux banques présentant des profils de risque différents, et moduler en conséquence ce traitement (voir annexe I). Il convient de tenir compte de la situation des banques qui connaissent des difficultés en raison de la situation exceptionnelle actuelle mais qui auraient été considérées comme fondamentalement saines avant la crise.

(14) Outre des indicateurs tels que le respect des exigences réglementaires en matière de solvabilité et d'adéquation des fonds propres tels que certifiés par les autorités nationales de surveillance, les marges et notations des contrats d'échange sur défaut qui s'appliquaient avant la crise devraient, par exemple, constituer une base valable pour fixer les taux de rémunération en fonction des différentes banques. Les marges actuelles peuvent également refléter les risques particuliers qui affaibliront la situation concurrentielle de certaines banques lorsqu'elles sortiront de la crise. Les marges antérieures à la crise et les marges actuelles doivent, en tout état de cause, refléter la charge éventuelle représentée par des actifs douteux et/ou la fragilité du modèle d'entreprise de la banque, imputable à des facteurs tels qu'une dépendance excessive à l'égard du financement à court terme ou un ratio d'endettement anormal.

(15) Dans des cas dûment justifiés, il pourra s'avérer nécessaire d'accepter que les banques en difficulté versent à court terme une rémunération plus faible, en partant du postulat et à la condition qu'à plus long terme le coût de l'intervention publique en leur faveur sera pris en compte dans la restructuration nécessaire au rétablissement de leur viabilité, et de tenir compte de l'effet sur la concurrence du soutien qui leur est accordé en prévoyant des mesures de compensation. Les banques financièrement saines pourront, en cas de recapitalisation, bénéficier de taux relativement faibles et de conditions beaucoup moins strictes pour l'octroi d'un soutien public à plus long terme, sous réserve qu'elles acceptent des conditions relatives au remboursement ou à la conversion des instruments qui permettent de garantir le caractère temporaire de l'intervention de l'État et l'objectif poursuivi par celle-ci, à savoir le rétablissement de la stabilité financière/de l'activité de prêt à l'économie, ainsi que la nécessité d'éviter une utilisation abusive des fonds à des fins stratégiques plus générales.

Recommandations du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE)

(16) Dans les recommandations formulées par son Conseil des gouverneurs le 20 novembre 2008, la Banque centrale européenne a proposé une méthode d'étalonnage de la tarification des mesures de recapitalisation publique en faveur des établissements fondamentalement sains de la zone euro. Les principales considérations qui sous-tendent ces recommandations reflètent pleinement les principes énoncés dans la présente introduction. Conformément aux missions et aux responsabilités spécifiques qui lui incombent, la BCE met particulièrement l'accent sur l'efficacité des mesures de recapitalisation afin de renforcer la stabilité financière et d'éviter que les flux de crédit en faveur de l'économie réelle ne soient perturbés. Parallèlement, elle souligne la nécessité d'une tarification axée sur le marché, qui tienne compte du risque spécifique présenté par chacune des banques bénéficiaires et de la nécessité de maintenir des conditions égales entre banques concurrentes.

(17) La Commission accueille avec satisfaction les recommandations de la BCE qui propose un système de tarification des injections de capital reposant sur une fourchette de taux de rendement pour les banques bénéficiaires qui, même si elles ne présentent pas toutes le même profil de risque, sont des établissements financiers fondamentalement sains. Le présent document vise à étendre ces orientations à d'autres exigences que les taux de rémunération et aux conditions dans lesquelles les banques qui ne sont pas fondamentalement saines peuvent avoir accès à des capitaux publics.

(18) En outre, tout en reconnaissant que les taux du marché, actuellement d'un niveau exceptionnel, ne constituent pas un élément de référence valable pour fixer le niveau correct de rémunération du capital, la Commission est d'avis que les mesures de recapitalisation prises par les États membres devraient prendre en compte la sous-évaluation du risque au cours de la période précédant la crise. Faute d'une telle prise en compte, les taux de rémunération publique pourraient conférer des avantages concurrentiels indus aux bénéficiaires et, à terme, empêcher une recapitalisation privée.

2. PRINCIPES RÉGISSANT LES DIFFÉRENTS TYPES DE RECAPITALISATION

(19) L'établissement d'une tarification proche des prix du marché offre la meilleure garantie pour limiter les distorsions de concurrence (5). Les mesures de recapitalisation devraient donc être conçues de façon à tenir compte de la situation commerciale de chaque établissement, y compris son profil de risque et son niveau de solvabilité actuels, et à préserver des conditions de concurrence égales en n'offrant pas de subvention trop importante par rapport aux autres options actuellement disponibles sur le marché. En outre, la tarification appliquée devrait inciter la banque à rembourser l'État dès que la crise sera terminée.

(20) Sur la base de ces principes, il convient, lors de l'évaluation de la conception générale des mesures de recapitalisation, de tenir compte des éléments suivants: l'objectif de la recapitalisation, la solidité de la banque bénéficiaire, la rémunération, les incitations «à la sortie» — en particulier dans l'optique de remplacer l'intervention de l'État par celle d'investisseurs privés (6) — le souci de garantir le caractère temporaire de l'intervention de l'État dans le capital des banques, l'établissement de garde-fous contre un usage abusif de l'aide et les distorsions de concurrence et enfin un réexamen des effets du plan de recapitalisation et de la situation des bénéficiaires au moyen de rapports réguliers ou, le cas échéant, des plans de restructuration.

2.1. Recapitalisations aux taux actuels du marché

(21) Lorsque les injections de capital public s'effectuent avec une participation substantielle (30 % au minimum) du secteur privé aux mêmes conditions, la Commission acceptera la rémunération fixée pour l'opération (7). Ce type d'opérations n'ayant que des répercussions limitées sur la concurrence, sauf si les modalités retenues sont de nature à modifier de façon importante les incitations offertes aux investisseurs privés, des garanties ex ante ou des incitations à la sortie ne semblent pas en principe nécessaires.

2.2. Recapitalisations temporaires de banques fondamentalement saines afin de favoriser la stabilité financière et les prêts en faveur de l'économie réelle

(22) Lorsqu'elle évaluera les mesures prises en faveur des banques rentrant dans cette catégorie, la Commission accordera la plus haute importance à la distinction entre les banques fondamentalement saines et les autres banques, examinée aux points 12 à 15.

(23) Une rémunération globale doit prendre en compte de façon appropriée: a) le profil actuel de risque présenté par chacun des bénéficiaires (4); b) les caractéristiques de l'instrument choisi, notamment son niveau de subordination; le risque et toutes les modalités de paiement (8); c) les incitations à la sortie intégrées dans le mécanisme (telles que les clauses de progressivité et de remboursement); d) le taux d'intérêt de référence, qui doit être adéquat et sans risque.

(24) Le taux de rémunération des recapitalisations publiques ne peut pas être aussi élevé que les taux actuels du marché (environ 15 %) (9), étant donné que ces derniers ne reflètent pas nécessairement ce que l'on pourrait considérer comme des conditions normales de marché (10). La Commission est donc disposée à accepter pour la recapitalisation de banques fondamentalement saines une rémunération inférieure aux taux actuels du marché afin de permettre aux banques d'avoir accès plus facilement à ces instruments et, partant, de favoriser le rétablissement de la stabilité financière et de garantir les prêts en faveur de l'économie réelle.

(25) Parallèlement, il importe que la rémunération globale attendue pour ces recapitalisations publiques ne s'écarte pas trop des prix actuels du marché car elle doit i) permettre d'éviter la sous-évaluation des risques pratiquée avant la crise, ii) refléter les incertitudes quant à la période d'établissement d'un nouvel équilibre de prix et à son niveau, iii) fournir des incitations à quitter le mécanisme et iv) minimiser le risque de distorsion de concurrence entre les États membres et entre les banques qui se procurent actuellement des capitaux sur le marché sans aide de l'État. Il est essentiel que le taux de rémunération ne s'écarte pas trop des taux actuels du marché afin de ne pas exclure les recapitalisations par le secteur privé et de faciliter le retour à des conditions normales de marché.

Rémunérations d'entrée pour les recapitalisations

(26) La Commission estime que l'Eurosystème, dans ses recommandations du 20 novembre 2008, présente une méthode adéquate de fixation du prix des recapitalisations. Selon l'Eurosystème, les rémunérations calculées à l'aide de cette méthode représentent une base appropriée (niveau d'entrée) en ce qui concerne le taux de rendement nominal escompté pour la recapitalisation de banques fondamentalement saines. Ce prix peut être ajusté à la hausse afin de tenir compte de la nécessité d'encourager le remboursement du capital public (11). La Commission est d'avis que ces ajustements répondront également à l'objectif d'une concurrence non faussée.

(27) Selon les recommandations de l'Eurosystème, le taux de rendement que l'État doit obtenir sur les instruments de recapitalisation pour les banques fondamentalement saines (actions privilégiées et autres instruments hybrides) pourrait être fixé sur la base d'une «fourchette de prix» définie par: i) le taux de rendement requis sur la dette subordonnée, qui représente une limite inférieure et ii) le taux de rendement requis sur les actions ordinaires, qui représente une limite supérieure. Cette méthode implique le calcul d'une fourchette de prix sur la base de différents éléments, qui doit également tenir compte des caractéristiques spécifiques des différents établissements (ou séries d'établissements similaires) et des États membres. L'application de cette méthodologie en utilisant les valeurs moyennes (ou médianes) des paramètres pertinents (rendement des obligations d'État, marges de CDS, prime de risque des actions) permet d'établir une fourchette avec un taux de rendement moyen requis de 7 % sur les actions privilégiées présentant des caractéristiques semblables à celles des emprunts subordonnés et un taux moyen de rendement requis de 9,3 % sur les actions ordinaires des banques de la zone euro. Cette fourchette de prix moyenne en tant que telle a une valeur indicative.

(28) La Commission acceptera, pour les banques fondamentalement saines, une rémunération minimale reposant sur la méthodologie précitée (12). Cette rémunération variera pour chacune des banques en fonction de différents paramètres: a) le type de capital choisi (13): plus le degré de subordination sera faible, plus la rémunération requise dans la fourchette de prix sera basse; b) le taux d'intérêt de référence, qui doit être adéquat et sans risque; c) le profil de risque spécifique, au niveau national, de tous les établissements financiers admissibles (les banques financièrement saines comme celles en difficulté).

(29) Les États membres peuvent opter pour une formule de tarification comportant en outre des clauses de progressivité ou de remboursement. Ce faisant, ils doivent veiller à ce que la formule retenue, tout en encourageant la cessation rapide de l'intervention publique, n'entraîne pas une augmentation excessive du coût du capital.

(30) La Commission acceptera également d'autres méthodes de tarification, sous réserve qu'elles débouchent sur une rémunération plus élevée que celle obtenue au moyen de la méthode précitée.

Incitations à rembourser le capital public

(31) Les mesures de recapitalisation doivent offrir des incitations adéquates à rembourser les capitaux publics lorsque le marché le permettra (14). Le moyen le plus simple d'inciter les banques à se mettre en quête d'autres capitaux est que les États membres demandent une rémunération d'un niveau raisonnablement élevé pour la recapitalisation. Aussi la Commission juge-t-elle souhaitable que le prix d'entrée initial soit progressivement majoré (15) afin d'inciter les banques à sortir du mécanisme. Une grille de tarification prévoyant des augmentations au fil du temps et des clauses de progressivité renforcera ce mécanisme d'incitation à la sortie.

(32) Les États membres qui préfèrent ne pas augmenter le taux nominal de rémunération peuvent accroître la rémunération globale au moyen de clauses de remboursement anticipé ou d'autres clauses de remboursement ou encore de mécanismes encourageant le recours aux capitaux privés, par exemple en subordonnant le versement de dividendes à une rémunération obligatoire de l'intervention publique, augmentant au fil du temps.

(33) Les États membres peuvent également opter pour une politique restrictive en matière de dividendes de façon à garantir le caractère temporaire de l'intervention publique. Ce type de politique serait compatible avec l'objectif consistant à préserver l'activité de prêt à l'économie réelle et à renforcer les fonds propres des banques bénéficiaires. Parallèlement, il serait important de permettre le versement de dividendes lorsque cela constitue une incitation à fournir de nouveaux capitaux privés à des banques fondamentalement saines (16).

(34) La Commission examinera au cas par cas les mécanismes de sortie proposés. De manière générale, plus la recapitalisation sera importante et le profil de risque de la banque bénéficiaire élevé, plus il sera nécessaire de fixer un mécanisme de sortie clair. L'articulation entre le niveau et le type de rémunération ainsi que, le cas échéant et dans la mesure nécessaire, une politique restrictive en matière de dividendes doit constituer, globalement, pour les banques bénéficiaires une incitation suffisante à la sortie. La Commission estime, en particulier, que des restrictions au versement des dividendes ne sont pas nécessaires lorsque le niveau de la tarification reflète correctement le profil de risque des banques, que des clauses de progressivité ou des éléments comparables offrent des incitations suffisantes à la sortie et que l'ampleur de la recapitalisation est limité.

Prévention des distorsions indues de la concurrence

(35) La communication bancaire souligne, en son point 35, la nécessité de prévoir dans les plans de recapitalisation des garde-fous contre les dérives et les distorsions de concurrence éventuelles. Le point 38 de la communication bancaire prévoit que l'apport de capitaux doit se limiter au minimum nécessaire et ne doit pas permettre au bénéficiaire de se lancer dans des stratégies commerciales agressives qui seraient incompatibles avec les objectifs sous-tendant la recapitalisation (17).

(36) En règle générale, plus la rémunération est élevée, moins le besoin de garde-fous se fait sentir, étant donné que le niveau de la rémunération limitera les distorsions de concurrence. Les banques qui bénéficient d'une recapitalisation publique devraient également éviter d'en faire la publicité à des fins commerciales.

(37) Des garde-fous peuvent être nécessaires pour empêcher la mise au point d'une stratégie commerciale agressive financée par l'aide publique. En principe, les fusions et acquisitions peuvent utilement contribuer à la consolidation du secteur bancaire, afin d'atteindre les objectifs visant à stabiliser les marchés financiers et à assurer un flux de crédit régulier en faveur de l'économie réelle. Afin de ne pas favoriser les établissements bénéficiant d'un soutien public au détriment de leurs concurrents ne recevant pas d'aide, les fusions et acquisitions devraient de manière générale être organisées sur la base d'une procédure d'appels d'offres publics.

(38) L'importance des garde-fous en matière de comportement sera fonction d'une appréciation au regard du critère de proportionnalité; celle-ci tiendra compte de tous les facteurs pertinents et, en particulier, du profil de risque de la banque bénéficiaire. Si, pour les banques à très faible profil de risque, seuls des garde-fous très limités seront nécessaires, il en ira différemment en cas de profil de risque élevé. L'appréciation au regard du critère de proportionnalité sera en outre influencée par l'importance relative de l'injection de capital effectuée par l'État et le niveau de dotation en fonds propres atteint.

(39) Lorsque les États membres recourent à la recapitalisation dans le but de financer l'économie réelle, ils doivent veiller à ce que l'aide apportée y contribue efficacement. Dans cette perspective, conformément à la réglementation nationale, ils doivent assortir la recapitalisation de mesures de sauvegarde nationales efficaces et exécutoires qui garantissent que l'apport de capital sert à soutenir l'activité de prêt à l'économie réelle.

Réexamen

(40) En outre, comme cela est indiqué dans la communication bancaire (18), les recapitalisations doivent faire l'objet d'un examen régulier. Six mois après qu'une recapitalisation a été engagée, les États membres doivent présenter un rapport à la Commission sur la mise en œuvre des mesures prises. Ce rapport doit fournir des informations complètes concernant: a) les banques qui ont été recapitalisées, notamment en ce qui concerne les éléments figurant aux points 12 à 15 et à l'annexe I, ainsi qu'une évaluation du modèle d'entreprise de la banque considérée, afin de permettre d'apprécier le profil de risque et la viabilité de la banque; b) les montants reçus par ces banques et les conditions auxquelles s'est effectuée la recapitalisation; c) l'utilisation du capital reçu, notamment en ce qui concerne i) le soutien à l'activité de prêt en faveur de l'économie réelle et ii) la croissance externe ainsi que iii) la politique en matière de dividendes des banques bénéficiaires; d) le respect des engagements pris par les États membres concernant les incitations à la sortie et d'autres conditions et garde-fous; et e) les pistes envisagées pour couper le lien de dépendance avec le capital public (19).

(41) Dans le cadre de ce réexamen, la Commission examinera, entre autres, la nécessité de maintenir les garde-fous en matière de comportement. En fonction de l'évolution de la situation du marché, elle pourra également demander un réexamen des garde-fous dont les mesures sont assorties afin de veiller à ce que le montant et la durée de l'aide soient limités au minimum nécessaire pour permettre aux banques de surmonter la crise actuelle.

(42) La Commission rappelle que lorsqu'une banque, considérée au départ comme fondamentalement saine, est en proie à des difficultés à l'issue de sa recapitalisation, un plan de restructuration de cet établissement doit être notifié.

2.3. Recapitalisations en vue du sauvetage d'autres banques

(43) Des exigences plus strictes doivent être appliquées pour la recapitalisation des banques qui ne sont pas fondamentalement saines.

(44) S'agissant de la rémunération, telle qu'elle a été exposée précédemment, celle-ci doit en principe refléter le profil de risque du bénéficiaire et être plus élevée que pour les banques fondamentalement saines (20). Les autorités de surveillance conservent toutefois la possibilité de prendre des mesures urgentes lorsque cela est nécessaire dans des cas de restructuration. Lorsque le prix ne peut pas être fixé à des niveaux correspondant au profil de risque de la banque, il devra cependant être proche de celui qui est exigé pour une banque similaire dans des conditions normales de marché. Indépendamment de la nécessité de garantir la stabilité financière, l'injection de capital public dans ces banques ne peut être acceptée que sous réserve soit d'une liquidation de la banque considérée soit d'une restructuration approfondie et de grande ampleur, impliquant notamment, le cas échéant, un changement dans la direction et le gouvernement d'entreprise. Il conviendra, par conséquent, de présenter pour ces banques, dans les six mois qui suivront leur recapitalisation, soit un plan approfondi de restructuration soit un plan de liquidation. Comme cela a été indiqué dans la communication bancaire, ce plan sera apprécié conformément aux principes énoncés dans les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, et devra comporter des mesures de compensation.

(45) Jusqu'au remboursement de l'État, les garde-fous en matière de comportement applicables aux banques en difficulté au cours des phases de sauvetage et de restructuration devraient en principe inclure: une politique restrictive à l'égard des dividendes (notamment l'interdiction de verser des dividendes au moins pendant la période de restructuration), un plafonnement de la rémunération des dirigeants ou des primes versées, l'obligation de rétablir et de maintenir un ratio de solvabilité plus élevé compatible avec l'objectif de stabilité financière, ainsi qu'un calendrier de remboursement de la participation publique.

2.4. Observations finales

(46) Enfin, la Commission prend en compte la possibilité que les mesures de recapitalisation s'adressent à la totalité ou à une grande partie des banques d'un État membre donné, éventuellement sans qu'une distinction aussi poussée soit établie, l'objectif étant d'obtenir un rendement global approprié à long terme. Certains États membres pourront préférer, par exemple par commodité administrative, recourir à des méthodes moins élaborées. Sans préjudice de la possibilité pour les États membres de fonder leur tarification sur la méthodologie précitée, la Commission acceptera les mécanismes de tarification qui aboutissent à la fixation, pour toutes les banques participant à un plan de recapitalisation, d'un niveau de rendement total annualisé suffisamment élevé pour intéresser tout l'éventail de banques concernées et offrir des incitations à la sortie. Ce niveau devrait normalement être fixé au-dessus de la limite supérieure visée au point 27 pour les instruments de base (Tier 1) (21). Ces mécanismes pourront englober un prix d'entrée plus bas et un élément de progressivité adéquat, ainsi que d'autres éléments de différenciation et des garde-fous tels que ceux décrits précédemment (22).

(1) Par commodité, dans le présent document les établissements financiers seront simplement appelés «les banques».

(2) JO C 270 du 25.10. 2008, p. 8.

(3) Voir la décision de la Commission du 13 octobre 2008 concernant l'aide no N 507/08 Soutien financier au secteur bancaire au Royaume-Uni (JO C 290 du 13.11.2008, p. 4), la décision de la Commission du 27 octobre 2008 concernant l'aide no N 512/08 Mesures de soutien en faveur des établissements financiers en Allemagne (JO C 293 du 15.11.2008, p. 2) et la décision de la Commission du 19 novembre 2008 concernant l'aide no N 560/08 Mesures de soutien en faveur des établissements de crédit de Grèce, la décision de la Commission du 12 novembre 2008 concernant l'aide no N 528/08 relative aux Pays-Bas Aide en faveur de ING Groep N.V et la décision de la Commission du 25 novembre 2008 concernant l'aide no NN 68/08 Aide d'État de la Lettonie en faveur de JSC Parex Banka.

(4) Voir annexe I pour plus de précisions.

(5) Voir point 39 de la communication bancaire.

(6) Dans le présent document, on entend par «incitations à la sortie» ou «incitations à rembourser l'État» les mesures visant à encourager le remplacement du capital public par du capital privé dans la mesure nécessaire et appropriée dans le cadre d'un retour aux conditions normales du marché.

(7) Voir par exemple la décision de la Commission du 27 octobre 2008 concernant l'aide no N 512/08 Support measures for financial institutions in Germany (Mesures de soutien en faveur des établissements financiers d'Allemagne), point 54.

(8) Par exemple, un certain nombre de paramètres accroissent ou diminuent la valeur des actions privilégiées, en fonction de la définition exacte retenue, notamment: convertibilité en actions ordinaires ou autres instruments, dividendes cumulatifs ou non cumulatifs, taux de rémunération fixe ou variable, privilège des titulaires des actions privilégiées par rapport aux actions ordinaires en cas de liquidation d'une société, participation ou non aux bénéfices distribués en plus du dividende versé aux détenteurs d'actions ordinaires, droit de remboursement anticipé, clauses de remboursement anticipé, droits de vote. La Commission utilisera comme référence le classement général des instruments financiers au sein des différentes catégories réglementaires (par ex fonds propres durs et fonds propres complémentaires, catégorie 1/catégorie 2).

(9) Voir par exemple JP Morgan (Europe Credit Research, 27 octobre 2008); données de Merrill Lynch sur les dettes de premier rang libellées en euro, contractées par des établissements financiers classés au moins dans la catégorie «investissement», ayant fait l'objet d'une émission publique sur le marché des euro-obligations ou sur le marché national des États membres ayant adopté l'euro. Données fournies par ECOWIN (ml: et 10yld).

(10) Les présents niveaux de rémunération peuvent également refléter la demande actuelle relativement élevée de capital de catégorie 1 (les banques se détournant du modèle d'entreprise passé, désormais perçu comme ayant fait l'objet d'une sous-capitalisation), conjuguée à une offre relativement faible et une volatilité importante du marché.

(11) Voir les points 5 à 7 des recommandations du Conseil des gouverneurs de la BCE du 20 novembre 2008 concernant la tarification des recapitalisations.

(12) Il pourra être nécessaire de prendre en compte la situation spécifique des États membres qui ne participent pas à l'Eurosystème.

(13) Tel que actions ordinaires, fonds propres de catégorie 1 autres que les fonds de base (non-core Tier 1 capital) ou fonds propres complémentaires (Tier 2 capital).

(14) En tenant compte du type d'instrument de recapitalisation et de son classement par les autorités de surveillance.

(15) Cela est d'autant plus important que la méthode présentée ci-dessus peut être affectée par la sous-évaluation des risques avant la crise.

(16) Compte tenu de ces considérations, les restrictions au versement de dividendes pourraient par exemple avoir une durée limitée ou ne toucher qu'une fraction des bénéfices réalisés ou encore être liées à l'apport de nouveaux capitaux (par exemple si les dividendes étaient versés sous la forme d'actions nouvelles). Dans l'hypothèse d'un remboursement de l'État en plusieurs étapes, on pourrait prévoir l'assouplissement progressif des restrictions sur les dividendes en fonction du progrès observé dans le remboursement.

(17) Compte tenu des objectifs consistant à garantir les prêts à l'économie réelle, il n'est pas nécessaire que les plans de recapitalisation des banques fondamentalement saines prévoient des restrictions concernant la croissance du bilan. Cela devrait en principe s'appliquer également aux plans de garantie sauf s'il existe un risque grave que l'on assiste à une réorientation des flux de capitaux entre les États membres.

(18) Voir les points 34 à 42 de la communication bancaire. Cette communication prévoit que les mesures individuelles de recapitalisation prises conformément à un plan de recapitalisation approuvé par la Commission n'ont pas besoin d'être notifiées et seront appréciées par la Commission dans le cadre du réexamen et de la présentation d'un plan de viabilité.

(19) En tenant compte des caractéristiques de l'instrument de recapitalisation.

(20) Voir le point 28 concernant la fourchette de prix élargie qui suppose des taux de rémunération plus élevés pour les banques en difficulté.

(21) La Commission a, jusqu'à présent, accepté des mesures de recapitalisation s'accompagnant d'un rendement total annualisé d'au moins 10 % pour les instruments de capital de Tier 1 pour toutes les banques participant à un plan de recapitalisation. Lorsque, dans un États membre, les taux de rendement sans risque s'écartent sensiblement de la moyenne de l'Eurozone, il pourra être nécessaire de les revoir. Des adaptations seront également nécessaires en fonction de l'évolution des taux sans risque.

(22) Voir, à titre de mesure associant un faible prix d'entrée et des éléments de différenciation de ce type, la décision de la Commission du 12 novembre 2008 concernant l'aide no N 528/08 (Pays-Bas, Aid to ING Groep N.V.); dans ce cas, pour la rémunération d'un instrument de capital sui generis classé comme capital de base (Tier 1), un coupon fixe (8,5 %) est combiné avec des paiements de coupon croissants supérieurs à la normale et une marge de progression éventuelle, ce qui permet d'escompter un rendement annualisé supérieur à 10 %.