Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/32/CE en ce qui concerne la teneur en soufre des combustibles marine"

(COM(2002) 595 final - vol. II - 2002/0259 (COD))

(2003/C 208/06)

Le 10 décembre 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 251 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er avril 2003 (rapporteur: M. Retureau).

Lors de sa 399e session plénière des 14 et 15 mai 2003 (séance du 14 mai), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 101 voix pour, 2 voix contre et 8 abstentions.

1. Proposition de la Commission

1.1. Incidences sur l'environnement de la combustion des combustibles marine contenant du soufre

1.1.1. La combustion dans les moteurs de navires de combustibles fossiles contenant naturellement du soufre provoque des émissions dans l'atmosphère de dioxyde de soufre (SO2) et de particules secondaires de sulfates inorganiques résultant de son oxydation, ainsi que de particules primaires de suie et d'oxydes d'azote (NOx). Ces émissions sont nocives pour l'homme et nuisibles pour l'environnement (acidification, atteintes à des environnements sensibles, à certains matériaux et formation d'ozone troposphérique).

1.1.2. L'influence des émissions des navires dans le dépassement des charges critiques d'acidité se fait particulièrement sentir sur les territoires des pays riverains de la mer du Nord et de la Baltique, de la Manche et de la mer d'Irlande. Pour ceux de ces pays situés au nord de l'Europe, le trafic maritime intervient pour plus de 50 % dans le dépassement des charges critiques d'acidité dans la plupart des régions côtières; dans l'ensemble de l'UE, les émissions des navires seraient responsables de 20 à 30 % des concentrations atmosphériques de particules inorganiques secondaires relevées dans la plupart des régions côtières, selon l'étude commanditée par la Commission.

1.1.3. L'ensemble des émissions des navires ont des incidences mesurables néfastes sur la santé humaine dans toute l'Union européenne, en terme d'effets sur la mortalité et sur la morbidité (maladies, notamment aggravation de l'asthme, incidence accrue des bronchites et des insuffisances cardiaques).

1.2. Objectifs de la proposition

1.2.1. La proposition vise à réduire les émissions de dioxyde de soufre et de particules des navires par une modification de la directive 1999/32/CE, notamment de:

- limiter à 1,5 % la teneur en soufre des combustibles marine utilisés par tous les navires de mer navigant en mer du Nord, dans la Manche et dans la mer Baltique (zones de contrôle des émissions de SOx = ZCE-SOx), conformément à l'annexe VI de la convention MARPOL(1);

- limiter à 1,5 % la teneur en soufre des combustibles marine utilisés par les navires à passagers qui assurent des services réguliers à destination ou en provenance de ports de la Communauté, afin d'améliorer la qualité de l'air près des ports et des côtes de tous les pays côtiers, y compris hors des zones de contrôle définies dans l'annexe VI MARPOL, et afin de créer une demande suffisante pour garantir une offre de combustibles à faible teneur en soufre dans toute l'Union européenne;

- limiter à 0,2 % la teneur en soufre du combustible utilisé par les navires de mer à quai dans les ports communautaires ainsi que par les bateaux de navigation intérieure, afin de réduire les émissions locales de dioxyde de soufre et de particules et d'améliorer localement la qualité de l'air.

1.2.2. Les modifications concernant les combustibles marine sont complétées par deux autres types de modifications:

- des modifications concernant les dispositions relatives aux fiouls lourds destinés aux applications terrestres, qui découlent de la directive 2001/80/CE relative aux émissions des grandes installations de combustion et

- la création d'un comité de réglementation pour approuver les futures modifications techniques qui ne sont pas soumises à la procédure de codécision.

1.3. Bilan coûts avantages

1.3.1. En ce qui concerne le coût de production de combustibles marine à plus basse teneur en soufre pour les raffineurs de l'Union européenne, plus la quantité de combustibles à basse teneur en soufre produite est importante, plus les coûts de production unitaire par tonne sont élevés. Cela signifie que plus la demande de combustibles à basse teneur en soufre augmente, plus les prix sont élevés.

1.3.2. La Commission a considéré que les coûts supportés par les raffineurs communautaires seraient répercutés sur les armateurs sous la forme d'une augmentation des prix des combustibles. Le coût supplémentaire annuel des dispositions de la proposition relatives aux zones de contrôle des émissions de (ZCE-SOx) pour 2006 est estimé à (7 m × EUR 50) + (7 m × EUR 55) = 735 millions d'euros. Le coût supplémentaire annuel des dispositions relatives aux navires à passagers pour 2007 est estimé à (4 m × EUR 50) = 200 millions d'euros. Le coût supplémentaire annuel des dispositions relatives aux combustibles à utiliser dans les ports, pour 2006, est estimé à (2,3 m × EUR 57,75) = 133 millions d'euros. À partir de 2008, la teneur maximale en soufre autorisée passera de 0,2 % à 0,1 % et la consommation augmentera pour atteindre 2,4 millions de tonnes. Le coût supplémentaire annuel des dispositions relatives aux combustibles à utiliser dans les ports, pour 2008, est estimé à (2,4 m × EUR 2) = 4,8 millions d'euros.

1.3.3. Les avantages globaux de la proposition découlent de la réduction des émissions de polluants atmosphériques classiques qui est associée à la diminution de la teneur en soufre des combustibles marine utilisés dans la ZCE-SOx et dans les ports de l'Union européenne. La réduction des émissions de polluants classiques a plusieurs effets bénéfiques directs sur la santé humaine et sur l'environnement.

1.3.4. Pour effectuer un bilan monétaire coûts-avantages, la Commission estime que certains de ces effets peuvent être convertis en valeur monétaire en associant un avantage à chaque tonne de polluant supprimée, mais que d'autres ne peuvent être évalués en termes monétaires (acidification). Néanmoins, elle conclut à un bilan positif en faveur des propositions qu'elle formule.

1.3.5. Les avantages nets annuels sont estimés à:

- 645721000 euros pour les ZCE-SOx (2006);

- 209400000 euros pour le volet de la proposition concernant les navires à passagers (2007);

- 787975000 respectivement 26194000 euros pour le volet de la proposition relatif aux combustibles à utiliser dans les ports (2006 et 2008).

1.3.6. Ce bilan est basé sur une estimation prudente qui ne prend pas en compte le fait que sur les 50 ports ayant les émissions les plus importantes, dix ont une population d'environ 500000 personnes ou plus. Parmi ces villes, cinq sont des capitales européennes et quatre ont une population d'un million d'habitants ou plus. Dans ces régions, la valeur monétaire de l'avantage par tonne de SO2 et de particules en moins sera 5 à 15 fois supérieure à celle qui a été utilisée dans l'analyse coûts-avantages parce qu'un plus grand nombre de personnes bénéficieront de la réduction des émissions.

1.3.7. L'abaissement de la teneur en soufre du combustible marine aura aussi une légère incidence sur les émissions de dioxyde de carbone (CO2), principal gaz à effet de serre contribuant au changement climatique. La désulfuration des combustibles consomme beaucoup d'énergie et entraîne une augmentation des émissions de CO2 des raffineries. En revanche, les combustibles à basse teneur en soufre ont une énergie spécifique plus élevée, d'où de moindres émissions de CO2 de la part des navires. La Commission n'a en conséquence pas pris en compte le CO2 dans le bilan coûts-avantages.

2. Observations générales

2.1. Le Comité approuve l'objectif des propositions formulées par la Commission, qui visent à la réduction des pollutions causées par les émissions des moteurs de navires.

2.2. Il constate que ces propositions sont conformes aux dispositions prévues à l'annexe VI de la convention MARPOL bien que, contrairement aux espoirs trop optimistes d'une entrée en vigueur rapide, le nombre actuel des ratifications et le tonnage commercial sous pavillons des pays parties ne permettront son entrée en vigueur rapide que si une volonté politique plus ferme était exprimée parmi les membres de l'OMI.

2.3. Le Comité espère vivement que tous les pays membres de l'Union et tous les pays candidats qui ne l'auraient pas encore fait considéreront dans de brefs délais toutes les possibilités qu'ils ont de ratifier l'annexe VI MARPOL, qui constituera un moyen important de préserver la santé humaine et l'environnement, particulièrement menacés dans toutes les zones portuaires, en particulier celles à forte densité de population et dans nombre de pays, tout particulièrement les pays riverains de la mer du Nord, de la Manche, de la Baltique et de la Méditerranée.

2.4. Il considère que les propositions de la Commission pour réduire la teneur en soufre des combustibles marine auront un impact politique international important en faveur de la ratification de l'annexe VI et qu'elles sont de nature à hâter l'entrée en vigueur internationale des dispositions MARPOL réduisant les émissions de SO2 et de NOx, ainsi que celles des particules résultant de la combustion des fiouls et gazoles marine.

2.5. Le Comité estime que le taux maximal de 1,5 % est raisonnable à l'étape actuelle et ce choix ne peut qu'accélérer l'entrée en vigueur de ce plafond à l'échelle mondiale, ce qui évitera rapidement l'essentiel des distorsions de concurrence avec les pays tiers, qui seraient alors soumis aux mêmes contraintes.

2.6. Pour obtenir des teneurs inférieures à 1,5 % (telles que 1 % ou 0,5 %) pour les fiouls lourds destinés aux navires, il faudrait mettre en oeuvre des méthodes de raffinage dont le coût serait très substantiellement accru et qui seraient beaucoup plus exigeantes en énergie, avec des émissions plus importantes de CO2.

2.7. Le taux de 0,2 % pour les navires à quai et la navigation intérieure se justifie pleinement dans les ports en zones urbaines, dans les terminaux éloignés des centres urbains; les conséquences de la pollution n'en sont pas moins graves pour les marins, dockers et tous les personnels et les usagers de la zone portuaire ainsi que des entreprises environnantes, les passagers ou les résidents proches. Aussi le Comité approuve-t-il la généralisation de ce plafond, telle que proposée par la Commission. Il recommande également, en vue d'en faciliter l'application, que la Commission évalue les modalités permettant d'adapter au mieux les navires à ce plafond, sur les plans technique, de sécurité et d'environnement.

2.8. L'exercice du bilan coût-avantages donne des indications économiques précieuses sur le coût supplémentaire qui sera entraîné par les nouvelles teneurs maximales en soufre pour les opérateurs maritimes, et donc pour les clients finaux des marchandises transportées. Cependant, les avantages généraux en termes de santé et d'espérance de vie humaine, de préservation d'environnements fragiles du Nord de l'Europe menacés par les pluies acides priment à l'évidence, pour le Comité, sur les dépenses supplémentaires de raffinage et les coûts d'opération des navires. Bien que ces avantages importants ne soient pas tous aisés à évaluer en termes monétaires, le bilan est très nettement en faveur des propositions de réduction du soufre et des particules.

2.9. La protection de l'environnement et celle de la santé constituent des objectifs primordiaux de l'Union et intéressent directement les habitants des États membres présents et à venir. Le Comité soutient donc sans réserve les propositions de la Commission qui sont à ses yeux réalistes, proportionnées et politiquement souhaitables dans les meilleurs délais.

3. Observations particulières

3.1. Pour obtenir une efficacité supplémentaire des mesures proposées, les moteurs des navires à mettre en chantier devraient être conçus ou adaptés à la composition nouvelle des carburants, afin de parvenir à une meilleure efficacité énergétique, permettant de réduire les émissions de CO2, ce qui à terme pourrait compenser une possible élévation des émissions de CO2 des raffineries pour des opérations de désulfuration.

3.2. Le Comité ne propose pas, à cette étape, de teneurs inférieures à celles proposées par la Commission, qui représentent une réduction de moitié environ par rapport à la teneur moyenne en soufre des carburants actuels (près de 3 %). En effet, le projet prône efficacement l'application universelle, dans les meilleurs délais, du taux de 1,5 %. Cela ne doit pas empêcher d'envisager par la suite de nouveaux projets et le Comité encourage la Commission et les pays membres à agir dans ce sens, en particulier au sein de l'OMI.

Bruxelles, le 14 mai 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Convention de l'Organisation Maritime Internationale (OMI) contre les pollutions marines; pour entrer en vigueur, l'annexe VI demande sa ratification par au moins 15 États, représentant au moins 50 % du tonnage brut de la flotte mondiale des navires de commerce. Cette annexe n'est encore que peu ratifiée (25 % du tonnage), mais la ratification annoncée du Panama rapproche l'échéance attendue.