Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2759/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc"

(2000/C 367/12)

Le 27 avril 2000, le Conseil, conformément aux articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 septembre 2000 (rapporteur: M. Bastian).

Lors de sa 375e session plénière des 20 et 21 septembre 2000 (séance du 20 septembre 2000), le Comité économique et social a adopté par 64 voix pour, 7 voix contre et 4 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le marché porcin de l'Union européenne se caractérise par son évolution cyclique, alternant des périodes de cours du porc satisfaisants où le marché est équilibré, et des périodes de cours très bas où l'offre est excédentaire. Cependant, le Comité reconnaît que ce cycle s'est modifié avec l'apparition de périodes de crise amplifiées et plus longues. Ce phénomène s'explique par la spécialisation croissante des producteurs de porcs pour être plus performants et plus compétitifs. Cette spécialisation empêche les producteurs de pouvoir s'adapter au marché comme par le passé en période de crise, l'atelier porcin constituant leur seule source de revenus. La production porcine communautaire s'ajuste ainsi beaucoup plus difficilement aux besoins du marché, même en période de cours très bas. D'autre part, des événements non prévisibles comme les accidents sanitaires ou la fermeture soudaine de marchés à l'export, peuvent accentuer l'ampleur de la crise.

1.2. La crise sans précédent que viennent de traverser les éleveurs de porcs de l'Union européenne illustre bien cette amplification du cycle. En effet, les prix à la production ont chuté de 27 % en 1998 puis de 6 % en 1999 en moyenne communautaire, atteignant ainsi des niveaux jamais atteints et très nettement inférieurs aux coûts de production. La longueur et l'amplitude exceptionnelles de cette crise s'expliquent par des facteurs qui ont amplifié les effets connus du cycle "naturel" du porc, à savoir:

- les conséquences des épidémies de peste porcine de 1997, passées mais toujours menaçantes;

- la surproduction européenne et mondiale résultant de l'accroissement de la spécialisation et des capacités de production dans l'Union européenne et aux États-Unis;

- la crise russe en août 1998, la non-convertibilité momentanée du rouble ayant entraîné la suspension temporaire des exportations européennes de viandes de porc et de produits transformés vers ce pays.

1.3. Une telle crise met en péril les trésoreries de nombreux producteurs, surtout pour les plus fragiles d'entre eux comme les récents investisseurs ou les jeunes qui démarrent leur activité. On observe ainsi des évolutions structurelles très nettes dans le secteur porcin auxquelles la dernière crise a donné un mouvement d'accélération. Il s'agit de la concentration de la production avec une diminution toujours plus forte du nombre d'éleveurs et la disparition des élevages les plus petits. On assiste également à l'intégration des élevages les plus fragilisés par de grands groupes "industriels" où le producteur, devenu "salarié" de l'agro-industrie, perd son identité d'éleveur et son autonomie.

2. La proposition de la Commission européenne

2.1. Par la présente proposition de modification du règlement n° 2759/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande de porc, la Commission prévoit la création d'un fonds de régulation qui permette de stabiliser les revenus des producteurs de porcs. Cette proposition fait suite à la crise qui a touché sévèrement le secteur porcin en 1998/99, la Commission reconnaissant que depuis quelques années les périodes de crise s'amplifient, mettant en péril la trésorerie des éleveurs de porcs.

2.2. Les éléments principaux de la proposition sont les suivants:

- les États membres sont autorisés à instaurer des fonds de régulation sur leur territoire. La participation des éleveurs, des groupements de producteurs ou des organismes collectifs aux fonds est volontaire et porte sur une durée minimale de cinq ans;

- les fonds de régulation sont financés par les éleveurs eux-mêmes, moyennant la perception d'un prélèvement par porc à l'engrais. L'État membre peut octroyer d'une manière dégressive des aides au démarrage. Afin de disposer des moyens nécessaires au fonctionnement de leur caisse de régulation, les fonds peuvent emprunter de l'argent auprès des banques et des institutions publiques ou privées aux conditions de marché;

- le mécanisme de régulation comprend deux éléments: un seuil de prélèvement, qui déclenche la perception d'un montant par porc à l'engrais en faveur des fonds, et un seuil de versement, qui déclenche l'octroi d'un montant par porc en faveur de l'éleveur. Les seuils sont fixés en tenant compte du prix de marché pour les porcs abattus, de la qualité type dans l'État membre concerné, des coûts de production dans ce pays, de la situation financière de la caisse du fonds et de la situation communautaire de la viande de porc;

- les fonds de régulation peuvent moduler les montants octroyés par porc à l'engrais ainsi que le nombre de porcs éligibles par éleveurs en prenant en considération notamment la taille et la structure des élevages de chaque État membre. Le prélèvement peut également être modulé;

- si un fonds doit ouvrir la période de versement sans avoir les moyens financiers nécessaires, l'État membre concerné peut lui octroyer un prêt sans intérêt. Le prêt doit être remboursé complètement par le fonds. Lorsque les fonds de régulation disposent des moyens financiers suffisants, ils peuvent suspendre temporairement la perception du prélèvement;

- lors de son adhésion au fonds, l'éleveur doit s'engager à ne pas augmenter le nombre de places d'engraissement pendant la période d'affiliation. Toutefois, l'État membre peut être autorisé par la Commission de déroger à cette obligation lorsque les perspectives du marché le permettent.

3. Commentaires généraux

3.1. Le Comité prend acte de la proposition de règlement de la Commission en vue d'autoriser les États membres à instaurer des fonds de régulation dans le secteur porcin. Le Comité considère en effet que cette proposition constitue un premier pas pour la mise en place d'outils complémentaires de gestion du marché et de soutien du revenu des producteurs en période de crise, et a le mérite d'ouvrir le débat dans un secteur où il n'y a pas eu de véritable évolution de l'Organisation commune de marché depuis sa création.

3.2. Le Comité comprend que l'objectif de la Commission est d'aider les producteurs à faire face aux crises toujours plus dures du secteur porcin en stabilisant leur revenu par la mise en place d'un complément au système actuel de gestion du marché, dans le cadre de l'OCM de la viande porcine. Cependant, le Comité pense que la proposition de règlement ne va pas assez loin pour répondre à cet objectif et qu'il serait souhaitable d'élargir la proposition à d'autres mesures de gestion des crises, et de s'inspirer notamment de ce qui se pratique dans certains pays tiers (USA, Canada) comme les systèmes d'assurance-revenu qui font actuellement l'objet de discussions dans le cadre des négociations de l'Organisation mondiale du commerce.

3.3. Les efforts ne peuvent être faits par les éleveurs seuls. Un effort de l'Union européenne est nécessaire pour une plus grande efficacité du projet de règlement. Le mécanisme de constitution des fonds de régulation doit par ailleurs éviter tout risque de renationalisation de la PAC et la création de distorsions de concurrence entre les États membres (selon qu'un État membre participe ou pas au fonds de régulation). C'est pourquoi le Comité propose un engagement plus important de l'Union européenne par un cofinancement des fonds de régulation avec les producteurs.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité souligne que la proposition de règlement a le mérite d'encourager la solidarité entre les producteurs de porcs, en aidant les plus faibles et en autorisant une modulation des montants octroyés selon la taille et la structure des élevages en favorisant par exemple les jeunes qui démarrent. Cependant, le Comité s'interroge sur l'intérêt réel pour un producteur de s'engager à participer à un tel fonds par rapport aux systèmes dont il peut déjà disposer, à savoir: l'épargne individuelle, les caisses de péréquation mises en place par certains groupements de producteurs, des prêts bancaires de relais de trésorerie, etc. Dans l'état actuel des propositions, l'intérêt pour les éleveurs de porcs est d'autant moins évident qu'ils sont les seuls à financer ces fonds de régulation et que de plus ils doivent s'engager à ne pas développer leur production pendant cinq ans.

4.2. Le Comité comprend au regard de la proposition que la maîtrise de la production porcine communautaire est un des objectifs de la Commission pour atténuer l'ampleur des crises du secteur porcin. Cependant, le Comité tient à souligner les risques de distorsions de concurrence entre les producteurs que peut entraîner l'obligation pour les éleveurs qui s'engagent dans un fonds de régulation à ne pas développer leur production pendant cinq ans. En effet, on peut imaginer que les exploitations les plus fragiles seront les premières intéressées par une participation dans un fonds de régulation. Les élevages les plus importants et les plus compétitifs seraient ainsi les seuls à pouvoir accroître leurs capacités de production. De l'avis du Comité, il n'est pas possible de gérer l'offre efficacement sans une large participation des producteurs (voire de tous les producteurs) à un fonds de régulation dans les principaux bassins de production européens. C'est pourquoi des mesures incitatives, telles qu'une participation communautaire, doivent être prévues dans le cadre de la constitution des fonds de régulation, encourageant la participation des producteurs.

4.3. Même améliorée, la proposition de la Commission permettrait de stabiliser le revenu des producteurs mais ne permettrait pas de sortir plus rapidement d'un contexte de crise. Le Comité invite ainsi la Commission à faire une proposition pour compléter le dispositif par un certain nombre d'outils de réduction de la production en cas de crise conjoncturelle grave du secteur porcin définie dans le cadre du Comité de gestion "Viande porcine". Ces outils laissés à l'appréciation de chaque État membre seraient appliqués dans un cadre communautaire avec obligation de résultats pour chaque pays, et avec la possibilité de demander un effort plus important à certains éleveurs et notamment à ceux qui ont le plus développé leur production par rapport à une date de référence et dont l'élevage dépasse une certaine taille.

4.4. Les élevages naisseurs sont en général les premiers touchés par les crises, c'est pourquoi il convient de ne pas les exclure des fonds de régulation. Les seuils de prélèvement et de versement peuvent également être fixés en fonction du prix du porcelet.

5. Pour une politique communautaire du secteur porcin plus cohérente

5.1. La politique communautaire menée dans le secteur porcin doit évoluer de façon à mieux répondre aux enjeux de ce secteur. Le Comité souhaite ici préciser ces trois enjeux.

Un secteur économique important

5.1.1. La filière porcine de l'Union européenne est une filière dynamique et compétitive. L'Union européenne est ainsi le premier exportateur mondial de viande porcine avec près de 1,5 million de tonnes exportées vers les pays tiers en 1999. Parallèlement, les importations ne représentent toujours que des volumes très modestes avec moins de 65000 tonnes importées en 1999.

5.1.2. Le secteur porcin communautaire est un secteur économique non négligeable puisqu'il représente en valeur 11 % de la production agricole finale de l'Union européenne.

5.1.3. L'un des enjeux principaux de la politique porcine communautaire est donc de maintenir ce secteur économique important dans un contexte international fortement concurrentiel.

5.1.4. Le Comité souligne que la production porcine représente également un secteur économique très important dans les pays de l'Est candidats à l'adhésion à l'Union européenne, et plus particulièrement en Pologne, en Hongrie et en République tchèque(1).

L'emploi et l'aménagement du territoire

5.1.5. Le Comité tient à rappeler que la production porcine est une source d'emplois très importante tout au long de la filière, dans les domaines suivants: alimentation du bétail, production, services, abattage-découpe, charcuterie-salaison. Ainsi une étude conduite en France a mis en évidence qu'un emploi en production génère 2,5 emplois dans la filière(2).

5.1.6. Comme toute production agricole, les élevages de porcs jouent un rôle important dans l'aménagement du territoire et de l'espace rural. Le Comité demande que soit reconnue et encouragée la diversité des modes d'élevage dans le respect des spécificités locales.

5.1.7. C'est pourquoi, le Comité pense que la politique porcine communautaire doit favoriser non seulement le maintien d'une production importante mais aussi le maintien d'un nombre important de producteurs et contribuer aux renouvellement des générations.

Les attentes du citoyen et du consommateur

5.1.8. La production porcine communautaire doit répondre aux attentes du citoyen et du consommateur européen. Ces attentes sont multiples en matière d'environnement dans la gestion des effluents d'élevage, de bien-être animal, d'alimentation animale, de sécurité alimentaire, de sécurité sanitaire et de qualité des produits.

5.1.9. La politique communautaire dans le secteur porcin doit permettre aux producteurs de répondre à ces attentes en trouvant un juste équilibre avec les enjeux économiques. Il est en effet important de tenir compte des contraintes liées à la concurrence internationale pour ne pas affaiblir la filière porcine de l'Union européenne.

5.2. Les instruments de gestion prévus dans le cadre de l'OCM de la viande porcine (restitutions, stockage privé) contribuent au maintien d'une filière porcine communautaire compétitive et exportatrice. Il convient donc de les préserver et de les défendre dans le cadre des négociations de l'Organisation mondiale du commerce. Cependant, force est de constater que la pleine utilisation de ces outils pendant la dernière crise de 98-99 n'a pas empêché les cours du porc de s'effondrer dans l'ensemble des bassins de production de l'Union européenne jusqu'à des niveaux jamais atteints pendant les crises précédentes, démontrant ainsi combien il est difficile de maintenir un prix rémunérateur avec les seuls instruments classiques de gestion du marché.

5.3. C'est pourquoi, la politique communautaire actuelle n'apparaît pas cohérente avec les enjeux du secteur porcin communautaire cités plus haut. Afin de mieux répondre à ces enjeux, le Comité invite les institutions européennes à poursuivre leur réflexion sur les ajustements à apporter à la politique porcine communautaire et sur la nécessité de disposer à cet effet de moyens budgétaires appropriés, ainsi qu'à favoriser et stimuler le débat avec les catégories professionnelles concernées. En outre, le Comité recommande que la participation à tout système communautaire soit liée à un meilleur respect du bien-être animal tout en évitant les distorsions de concurrence.

5.4. Le Comité invite également la Commission à explorer la possibilité d'utiliser dans le secteur porcin les structures professionnelles comme les groupements de producteurs, pour la mise en place de programmes opérationnels qui existent déjà dans d'autres secteurs. Ces programmes opérationnels cofinancés par l'UE, intégreraient de nouveaux instruments de gestion du marché porcin et de soutien des producteurs (promotion des produits du secteur de la viande porcine, systèmes d'assurance-revenu, etc.), ainsi que des programmes de développement de la qualité et de la traçabilité pour répondre à la demande du consommateur européen.

5.5. Le Comité ne pense pas que la politique communautaire du secteur porcin puisse reposer uniquement sur la compétitivité qui entraîne inévitablement une spirale à la baisse des coûts de production et des prix. Une telle politique irait à l'encontre du modèle européen d'une agriculture multifonctionnelle répondant aux exigences du consommateur européen. En ce sens, le Comité rappelle qu'il a rédigé en 1999 un avis sur "Une politique visant à consolider le modèle agricole européen"(3).

5.6. Le Comité souhaite que la Commission poursuive ses travaux dans le secteur porcin en élargissant le débat sur certains points de cet avis, notamment l'assurance-revenu, l'environnement, le rôle des groupements de production et la création d'un Observatoire du marché porcin.

Bruxelles, le 20 septembre 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) La production porcine globale de ces trois pays était de 3,3 millions de tonnes en 1999 soit 18 % de la production porcine de l'Union européenne à 15.

(2) Il s'agit d'une estimation des emplois dans la filière porcine française (estimation pour 1997) réalisée par l'Institut Technique du Porc en septembre 1999, prenant en compte les emplois dans les domaines suivants: alimentation du bétail, production, groupements de producteurs, autres services, abattage-découpe, charcuterie-salaison. Les autres fournisseurs de l'élevage ainsi que toute la distribution ne sont pas compris.

(3) JO C 368 du 20.12.1999.