RAPPORT DE LA COMMISSION 29e RAPPORT ANNUEL SUR LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DU DROIT DE L’UE (2011) /* COM/2012/0714 final */





Rapport de la Commission 29e rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’UE (2011) Introduction L’Union européenne (UE) ne peut atteindre ses objectifs fondamentaux que si son droit est réellement appliqué par les États membres sur le terrain. Les traités définissent clairement les responsabilités respectives de la Commission et des États membres dans ce domaine. Ces derniers sont responsables de l’application correcte de l’acquis[1] et sont dans l’obligation de transposer les directives correctement et en temps voulu. La Commission est chargée de suivre en permanence les efforts des États membres en la matière et de veiller au respect du droit de l’UE. Elle peut à cette fin recourir à des procédures juridiques formelles. Pour garantir une mise en œuvre effective des mesures adoptées, avant de recourir à de telles procédures, la Commission travaille en partenariat avec les États membres afin d’essayer de trouver des solutions rationnelles et satisfaisantes aux problèmes constatés et aux plaintes des citoyens, des entreprises, des ONG et des autres parties prenantes ayant trait à l'application du droit de l'UE. Lorsque cela ne suffit pas, elle peut engager des procédures formelles d’infraction (en vertu de l’article 258 du TFUE[2]) pour transposition tardive ou incorrecte des directives ou mauvaise application du droit. Le présent rapport examine les résultats obtenus en ce qui concerne des éléments essentiels de l’application du droit de l’UE et fournit un aperçu des enjeux stratégiques. Le bilan et les difficultés en matière d’application du droit de l’UE sont passés en revue par secteur et par État membre dans les documents de travail des services de la Commission qui accompagnent le présent rapport. 1. Transposition des directives 1.1. Aperçu des travaux de transposition effectués en 2011 Les États membres ont dû transposer plus de directives en 2011 (131) que l'année précédente (111). Le nombre de retards de transposition a fortement augmenté en 2011 par rapport à l'année précédente. La Commission a engagé 1 185 procédures d'infraction pour retard de transposition en 2011, contre 855 en 2010 et 531 en 2009. À la fin 2011, 763 procédures pour retard de transposition étaient ouvertes, ce qui représente une hausse de 60 % par rapport à la fin 2010. Le suivi des retards de transposition est une priorité de la Commission[3], qui propose, en vertu du régime de sanction spécial établi par l'article 260, paragraphe 3, du TFUE, d’infliger des amendes aux États membres qui ne transposent pas les directives dans les temps (pour plus de détails, voir le point 1.2. ci-dessous). Le graphique ci-dessous présente les chiffres clés[4] relatifs aux procédures d’infraction pour retard de transposition engagées par la Commission en 2011. Le tableau ci-dessous indique le nombre d’infractions pour retard de transposition par État membre[5]: Les trois domaines les plus exposés à l’ouverture de procédures d'infraction pour retard de transposition en 2011 ont été les transports (240 procédures), le marché intérieur et les services (198) et la santé et les consommateurs (164). De nombreuses procédures ont concerné un grand nombre d’États membres. Par exemple, la Commission a engagé des procédures contre 23 États membres pour retard de transposition de la directive relative aux véhicules de transport économes en énergie[6]. De la même manière, 22 États membres ont fait l’objet de procédures d’infraction pour retard de transposition de la directive concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières[7], et 23 procédures ont été engagées au sujet de la directive sur la passation de marchés dans les domaines de la défense et de la sécurité[8] ainsi que de la directive de refonte sur les OPCVM[9]. Des procédures d'infraction pour retard de transposition ont été engagées contre 12 États membres en ce qui concerne l’autorisation de mise sur le marché de médicaments[10]. 1.2. Saisine de la Cour en vertu de l'article 258 et de l'article 260, paragraphe 3, du TFUE L’article 260, paragraphe 3, du TFUE dispose que lorsqu’elle saisit la Cour en cas d’infraction pour retard de transposition en vertu de l’article 258 du TFUE, la Commission peut indiquer le montant des sanctions financières sans avoir à attendre un premier arrêt. L'objectif de cette innovation du traité de Lisbonne est d'inciter plus fortement les États membres à transposer les directives dans les délais fixés par le législateur et de garantir ainsi l'effectivité réelle de la législation de l'UE. La Commission a saisi pour la première fois la Cour pour retard de transposition avec demande de sanctions financières en vertu de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE à la fin 2011[11]. En 2011, cinq États membres ont fait l’objet de neuf décisions de ce type: l’Autriche (1), l’Allemagne (3), la Grèce (1), l’Italie (1) et la Pologne (3). L’astreinte journalière proposée allait de 44 876,16 EUR à 215 409,60 EUR (aucune somme forfaitaire n’a été demandée). Les profils d'infraction des États membres qui figurent dans le document de travail des services de la Commission contiennent des informations plus détaillées au sujet de ces procédures. 2. Transposition incorrecte et mauvaise application du droit de l'UE Si la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, mène ses propres enquêtes pour détecter les infractions au droit de l’UE (voir point 2.1.2.), les citoyens, les entreprises et les organisations de parties prenantes peuvent grandement contribuer à cette mission de contrôle en rapportant les manquements en matière de transposition et/ou d’application du droit de l’UE par les autorités des États membres (voir plaintes au point 2.1.1.). Une fois détectés, les problèmes font l'objet d'échanges de vues bilatéraux entre la Commission et l'État membre concerné afin de trouver une solution, dans la mesure du possible, dans le cadre de la plate‑forme EU Pilot. 2.1. Détection des problèmes et solutions informelles 2.1.1. Plaintes Les plaintes sont déposées par des citoyens, des entreprises, des ONG ou d’autres organisations. Elles sont traitées conformément à la communication de la Commission concernant la gestion des relations avec le plaignant en matière d’application du droit de l’Union[12], qui fixe un objectif de 12 mois, à compter de l’enregistrement d’une plainte, pour le classement de celle‑ci ou l’ouverture de la procédure formelle. Le graphique ci-dessous fournit les données essentielles[13] relatives aux plaintes déposées par les citoyens en 2011: 3 115 nouvelles plaintes – Les trois États membres qui ont fait l’objet du plus grand nombre de plaintes sont l’Italie (386), l’Espagne (306) et l’Allemagne (263). Les citoyens, les entreprises et les organisations ont en particulier rapporté des irrégularités concernant l'environnement, le marché intérieur et les services ainsi que la justice (respectivement 604, 530 et 434 plaintes). 3 078 plaintes traitées – Après évaluation initiale de plus de 3 000 dossiers en 2011, la Commission a entamé des échanges de vues bilatéraux avec l’État membre concerné pour 619 plaintes, afin de déterminer si les règles de l’UE avaient été violées[14]. Les plaintes qui ont conduit à des échanges bilatéraux concernaient le plus souvent l’environnement, le marché intérieur et les services, ainsi que la fiscalité et l’union douanière (respectivement 149, 101 et 87 dossiers préalables à l’ouverture d’une procédure d’infraction). Les échanges de vues bilatéraux avec les États membres ont lieu dans le cadre d'EU Pilot (voir point 2.1.3.). Les pétitions soumises par les citoyens au Parlement européen continuent de faire part de manquements dans la manière dont les États membres appliquent le droit de l’UE. Les questions relatives à l’environnement, à l’emploi, à la justice et aux droits fondamentaux, ainsi qu’à la politique régionale et à la santé et aux consommateurs ont fait l’objet d’une attention particulière de la part du Parlement européen. Le document de travail des services de la Commission (partie II) contient des informations détaillées sur les pétitions. 2.1.2. Procédures d’office Les constatations de la Commission révèlent également des infractions potentielles au droit de l’UE. Comme pour les plaintes, la Commission engage d’abord un échange de vues avec l’État membre concerné afin de trouver une solution rapide. En 2011, 1 271 enquêtes ont été ouvertes. L’environnement, les transports, ainsi que la fiscalité et l’union douanière étaient les trois domaines les plus sujets à des infractions potentielles (respectivement 376, 178 et 177 nouveaux dossiers). Les principaux États membres concernés étaient l’Italie, l’Espagne et la Pologne (respectivement 125, 113 et 81 nouveaux dossiers). Dans certains cas exceptionnels, la Commission a engagé des procédures formelles d’infraction directement, sans utiliser EU Pilot, par l'envoi d'une lettre de mise en demeure en vertu de l’article 258 du TFUE. Parmi ces cas exceptionnels figurent: · les actions de 20 États membres au sein de l’OIV (Organisation internationale de la vigne et du vin); et · l’accord bilatéral entre l’Italie et la Chine exemptant les titulaires de passeports diplomatiques de l’obligation de visa. 2.1.3. Partenariat avec les États membres: EU Pilot EU Pilot est une initiative de la Commission visant à répondre aux questions et à trouver des solutions aux problèmes liés à l’application du droit de l’UE. Cet outil s’appuie sur une base de données en ligne et un outil de communication. EU Pilot donne la possibilité de résoudre les problèmes avant l’ouverture de procédures formelles d'infraction. Étant donné que les affaires doivent en principe être traitées dans les 20 semaines, le dialogue dans le cadre d’EU Pilot facilite une résolution rapide des problèmes. La participation des États membres à cette initiative s’est faite de manière progressive. À la fin 2011, EU Pilot rassemblait 25 États membres et les travaux préparatoires étaient bien avancés avec les deux restants[15]. Le graphique ci-dessous fournit les chiffres clés[16] relatifs à EU Pilot pour 2011: 1 201 nouveaux dossiers en 2011 – Répartis en 510 plaintes confirmées par la Commission et 691 nouvelles procédures d’office. 700 dossiers ont été clôturés en 2011 – Sur les 700 dossiers EU Pilot en 2011, la Commission en a clôturé 508 parce que l’État membre avait fourni une réponse satisfaisante. Le taux de résolution pour les États membres atteint donc 72,5 % (soit une baisse de 8,5 % par rapport au taux de 2010, qui était de 81 %)[17]. 1 096 dossiers restaient en souffrance – À la fin 2011, la plupart des dossiers EU Pilot concernaient l’Italie (371), l’Espagne (365) et l’Allemagne (193). Pour ce qui est des domaines concernés, l’environnement arrivait en tête, avec 335 dossiers ouverts, devant le marché intérieur et les services (129) et la fiscalité et l’union douanière (117). L’année dernière, la Commission a clôturé 183 dossiers EU Pilot par l’ouverture d’une procédure formelle d’infraction. La procédure dans le cadre d’EU Pilot a connu le plus souvent une issue négative dans les dossiers relatifs à l'environnement (49), à la fiscalité et à l'union douanière (24) et aux transports (21 refus). C'est pour l’Italie, la Pologne et l’Espagne (respectivement 21, 15 et 14 dossiers) que le nombre de recours à une procédure d'infraction a été le plus élevé. Le dernier rapport d'évaluation concernant l’initiative EU Pilot[18] fournit des informations plus détaillées à ce sujet. 2.2. Procédures d’infraction Si un État membre ne remédie pas à la violation présumée du droit de l’UE, la Commission engage une procédure d’infraction en vertu de l’article 258 TFUE[19] et peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «Cour»). À la fin 2011, 1 775 procédures d’infraction étaient ouvertes[20]. Ce nombre diminue d’année en année. Il était en effet de 2 100 en 2010 et de près de 2 900 en 2009. Les graphiques ci-dessous classent les infractions par État membre et par domaine d'action: Les échanges de vues entre l’État membre et la Commission se poursuivent tout au long de la procédure formelle afin de mettre le droit national en conformité avec la législation de l’UE. Les statistiques confirment que les États membres réalisent d'importants efforts pour mettre fin à leurs infractions sans qu’une saisine de la Cour soit nécessaire[21]. Courant 2011: · la Commission a clôturé 203 dossiers après l'envoi de la lettre de mise en demeure; · 167 autres dossiers ont été résolus après l’envoi d’un avis motivé à l’État membre; et · 29 dossiers ont été clôturés (ou les poursuites abandonnées) après que la Commission a décidé de saisir la Cour. Au total, 399 dossiers d’infraction ont été clôturés parce que l’État membre avait démontré qu’il respectait le droit de l’UE. En 2011, la Cour a rendu 62 arrêts en vertu de l’article 258 du TFUE, dont 53 (85 %) en faveur de la Commission. Les États membres prennent généralement les mesures qui s’imposent pour se conformer à l’arrêt de la Cour en temps voulu. Toutefois, à la fin 2011, la Commission a encore dû poursuivre 77 procédures d’infraction en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, les États membres ne s'étant pas conformés aux arrêts de la Cour. La plupart de ces procédures concernaient la Grèce (13), l’Italie (12) et l’Espagne (8). Près de la moitié des infractions visées à l’article 260, paragraphe 2, concernaient l’environnement (36), quelques unes ayant trait au marché intérieur et aux services (10) et aux transports (8). Sur ces 77 affaires, 11 avaient déjà été portées une deuxième fois devant la Cour à la fin 2011. L’année dernière, la Cour n’a rendu que deux arrêts sur la base de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE: contre la Grèce[22] et l’Italie[23]. En principe, lorsqu’elle rend un arrêt en vertu de l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, la Cour inflige le paiement d'une somme forfaitaire et/ou d'une astreinte journalière à l’État membre défaillant. Celui-ci doit payer la somme forfaitaire immédiatement et verser l'astreinte journalière jusqu'à ce qu'il se conforme pleinement au premier arrêt de la Cour. 3. Infractions commises pendant le cycle d’élaboration des politiques 3.1. Les données relatives aux infractions, facteurs déclencheurs Les données relatives au respect, par les États membres, de leurs obligations en matière d’application du droit alimentent le cycle d’élaboration des politiques. La fréquence élevée des infractions attire l'attention sur de possibles problèmes de mise en œuvre qu'il convient de résoudre (par exemple en modifiant les règles existantes, en clarifiant l'interprétation des dispositions existantes ou, éventuellement, en en élaborant de nouvelles). Certaines initiatives stratégiques du programme de travail 2011 de la Commission ont été conçues spécialement pour remédier aux problèmes de mise en œuvre: · la nouvelle proposition législative relative au détachement de travailleurs, qui vise à améliorer «la mise en œuvre et l’application pratique de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs»[24]; · la proposition de nouveau cadre juridique sur le gel et la confiscation des produits du crime, qui reconnaît que vu le manque de clarté du cadre juridique de l’UE en vigueur, «plusieurs dispositions n’ont pas été transposées ou ont été mal mises en œuvre dans la législation nationale»[25]; · l’initiative visant à modifier les directives sur les exigences de fonds propres (CRD IV), qui affirme que «les nombreuses options et marges d’appréciation nationales dans les CRD précédentes ont empêché une mise en œuvre cohérente des exigences de fonds propres en Europe…»[26]. 3.2. Amélioration de la préparation et de la planification de la mise en œuvre La compréhension des difficultés liées à la transposition et à l’application du droit est essentielle au cours des premières phases du développement des politiques (par exemple, au stade de l’analyse d'impact). Pour pouvoir évaluer la qualité d’une proposition, la Commission doit avoir une idée, à un stade précoce, de la manière dont elle pourrait être mise en œuvre dans les États membres. Le fait de traiter de la question de la mise en œuvre au stade de l'analyse d'impact facilite les travaux sur la mise en œuvre en aval. La Commission peut aider les autorités nationales compétentes à garantir la transposition et l'application correctes des règles de l’UE en recensant les principaux risques pesant sur la mise en œuvre correcte et en temps voulu des nouveaux actes législatifs (ou des actes modifiés) et en recommandant des actions destinées à atténuer ces risques dans les plans de mise en œuvre. La Commission a élaboré plusieurs plans de mise en œuvre pour les initiatives stratégiques en 2011. Ils portent notamment sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché)[27]; le règlement extrajudiciaire des litiges de consommation[28]; la modification de la directive 2006/43/CE concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés[29]; et l’assiette commune consolidée pour l’impôt des sociétés[30]. Parmi les autres formes de soutien aux États membres figurent les contacts bilatéraux entre les administrations nationales et la Commission, la constitution de groupes d’experts et la publication d'orientations, de manuels, de notes interprétatives et de documents de travail. 3.3. Partage des informations – Vers une meilleure base de connaissance Il est essentiel, pour atteindre les objectifs de la réglementation intelligente, que les citoyens et les entreprises comprennent comment la législation de l’UE est appliquée dans les États membres. En 2011, un différend de longue date entre les institutions de l’UE dans ce domaine a pu être résolu. Ce différend portait sur la manière dont les États membres doivent expliquer en détail comment ils transposent les directives dans leur ordre juridique (voir la section sur les «tableaux de correspondance» dans les précédents rapports annuels sur le contrôle de l’application du droit de l’UE). La solution trouvée par les institutions de l’UE est décrite dans des déclarations politiques communes et a pris effet le 1er novembre 2011[31]. Selon les modalités arrêtées, la Commission peut demander aux États membres, au cas par cas et en fournissant une justification, de lui remettre des «documents explicatifs». Si les États membres le jugent utile, ces documents peuvent également prendre la forme d'un tableau de correspondance. Les documents explicatifs doivent illustrer la relation entre les règles de transposition nationales et les dispositions spécifiques d’une directive donnée. Le préambule des directives contiendra un considérant mentionnant la volonté politique des États membres de soumettre à la Commission un ou plusieurs documents explicatifs. Le premier examen destiné à déterminer si ces déclarations ont atteint leurs objectifs sera réalisé pour le 1er novembre 2013 au plus tard. 4. Conclusions L’application correcte du droit de l’UE continue de poser des difficultés aux États membres. Les problèmes sont fréquents au cours des premières phases de la mise en œuvre, les retards de transposition devenant de plus en plus problématiques. Le nombre d’infractions pour retard de transposition a augmenté de façon constante ces trois dernières années, ce qui est préoccupant. Cependant, une fois que la Commission engage des procédures d'infraction, les mesures nationales sont généralement notifiées rapidement. Les mécanismes de résolution des problèmes fonctionnent. En 2011, sept États membres supplémentaires ont rejoint EU Pilot, ce qui porte le nombre total de participants à 25. Les échanges relatifs à la résolution des problèmes dans le cadre d’EU Pilot ont permis de trouver une solution en temps utile pour près de deux tiers des infractions potentielles en 2011. Le nombre de procédures formelles d’infraction engagées a continué de diminuer, tout comme le nombre de saisines de la Cour. Cela témoigne en partie du succès d’EU Pilot et des importants efforts déployés par les États membres pour mettre leurs législations ou leurs pratiques en conformité avec le droit de l’UE une fois qu’une procédure est engagée. La Commission, en tant que gardienne des traités, continuera de contrôler activement l’application du droit de l’UE. La mise en œuvre est un élément essentiel pour une élaboration réussie et rationnelle des politiques au niveau de l’UE et fait partie intégrante du programme de la Commission pour une réglementation intelligente. Les données relatives aux résultats observés en matière d’infractions sont aussi plus systématiquement intégrées dans le cycle d’élaboration des politiques, et en particulier dans les évaluations. [1] À la fin 2011, l’acquis de l’UE comprenait 8 862 règlements (contre environ 8 400 en 2010) et 1 885 directives (contre environ 2 000 en 2010) en plus du droit primaire (les traités). [2] Il est à noter que ces procédures peuvent également être engagées en vertu d’autres dispositions du droit de l'UE, par exemple l'article 106 du TFUE en combinaison avec les articles 101 ou 102 du TFUE. [3] Communication de la Commission intitulée «Pour une Europe des résultats – application du droit communautaire», COM(2007) 502 final, p. 9. [4] Le nombre d’IRT ouvertes en 2010 plus le nombre de nouvelles IRT en 2011 (470+1 185=1 655) moins le nombre d’IRT clôturées (1 655-892=763). [5] Le tableau indique le nombre de procédures d’infraction pour retard de transposition ouvertes au 31 décembre 2011, quelle que soit l’année d'ouverture de la procédure. À l’inverse, la section «Transposition des directives» aux pages de l’annexe I consacrées aux États membres indique combien de nouvelles procédures d’infraction pour retard de transposition ont été engagées contre les États membres en 2011. [6] Directive 2009/33/CE relative à la promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie. [7] Directive 2008/96/CE concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières. [8] Directive 2009/81/CE relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité. [9] Directive 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). [10] Directive 2009/53/CE modifiant [les directives précédentes], en ce qui concerne les modifications des termes d’une autorisation de mise sur le marché de médicaments. [11] La communication de la Commission intitulée «Mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE» contient des orientations détaillées sur la manière dont la Commission applique cet article. [12] COM(2002) 141 final, remplacée par la communication COM(2012) 154 du 2 avril 2012. [13] Le nombre de dossiers ouverts en 2010 plus le nombre de nouveaux dossiers en 2011 (2 197+3 115=5 312), moins le nombre de dossiers traités (5 312-3 078=2 234). [14] Les autres plaintes n’ont pas été traitées plus avant pour une des raisons suivantes: le droit de l’UE n’a pas été violé, la Commission ne disposait pas de la compétence requise ou les correspondances ne remplissaient pas les conditions nécessaires pour être considérées comme des plaintes. Il est également observé que dans des cas urgents et exceptionnels, la Commission peut décider d’envoyer une lettre de mise en demeure (article 258 du TFUE) à l'État membre sans procéder au préalable à un échange de vues bilatéral. [15] La Belgique, la Pologne, la Lettonie et la Roumanie ont rejoint EU Pilot en janvier 2011, suivis par Chypre en mars. La France et la Grèce ont intégré le système en septembre 2011 et seuls le Luxembourg et Malte n’y participaient pas en 2011. [16] Le nombre de dossiers EU Pilot ouverts en 2010 plus le nombre de nouveaux dossiers EU Pilot en 2011 (1 384+1 201=2 585), moins le nombre de dossiers traités (2 585-804=1 781). [17] 28e rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’Union européenne (2010). [18] Deuxième rapport d’évaluation concernant l’initiative EU Pilot, publié le 21 décembre 2011. [19] Ou en vertu d’autres dispositions du TFUE, voir la note de bas de page nº 2 ci-dessus. [20] Elles englobent toutes les procédures dans lesquelles la Commission a adressé au moins une lettre de mise en demeure à l'État membre concerné en vertu de l’article 258 TFUE. [21] Les données suivantes portent sur les dossiers fondés sur des plaintes et les procédures d’office et ne comprennent pas les chiffres relatifs aux infractions pour retard de transposition, qui sont traitées au point 1 ci-dessus. [22] Commission/Grèce, C-407/09 (paiement d’une somme forfaitaire de 3 000 000 EUR). [23] Commission/Italie, C-496/09 (paiement d’une somme forfaitaire de 30 000 000 EUR). [24] Feuille de route et proposition de directive relative à la mise en œuvre de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs. [25] Feuille de route et proposition de directive concernant le gel et la confiscation des produits du crime. [26] Feuille de route et propositions (1 et 2) de modification des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE sur les exigences de fonds propres (CRD IV). [27] COM(2011) 651 final. [28] COM(2011) 793 final. [29] COM(2011) 778. [30] COM(2011) 121/4. [31] Déclarations politiques communes sur les documents explicatifs du 28 septembre 2011 (JO C 369 du 17.12.2011, p. 14) et du 27 octobre 2011 (JO C 369 du 17.12.2011, p. 15).