FR Journal officiel de l'Union européenne C 100/44

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «L'UE face au défi alimentaire mondial»

2009/C 100/08

Dans un courrier adressé à M. DIMITRIADIS en date du 25 octobre 2007, la présidence française du Conseil a invité le Comité économique et social européen, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, à élaborer un avis exploratoire sur le thème

«L'UE face au défi alimentaire mondial».

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 octobre 2008 (rapporteur: M. KALLIO).

Lors de sa 448e session plénière des 21, 22 et 23 octobre 2008 (séance du 22 octobre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 73 voix pour, 11 voix contre et 27 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE estime que l'UE devrait évaluer les objectifs à long terme de ses politiques agricole et commerciale et vérifier la sécurité de l'approvisionnement alimentaire, eu égard à l'évolution des conditions en Europe et dans le monde.

1.2. L'UE doit placer la disponibilité de produits alimentaires au cœur de sa politique agricole afin de garantir une production viable dans l'ensemble de ses régions, ce qui doit se faire dans le contexte du bilan de santé de la PAC.

1.3. La production alimentaire doit être prioritaire par rapport à la production énergétique. Celle-ci doit se limiter aux plantes et à la biomasse qui ne sont pas habituellement utilisées dans la production alimentaire.

1.4. Un niveau suffisamment élevé des prix à la production permettrait de garantir la stabilité d'une production alimentaire suffisante (secteur primaire et transformation) tant au sein de l'UE qu'au niveau mondial.

1.5. Il convient d'encadrer le commerce des produits agricoles par des normes visant à garantir que chaque pays dispose à tout moment d'un approvisionnement alimentaire suffisant. Les pays en développement doivent bénéficier d'avantages commerciaux destinés à stimuler leur production nationale.

1.6. L'Union européenne devrait accroître sa coopération avec les pays en développement pour les aider à moderniser et optimiser leurs chaînes de production.

1.7. Le CESE souligne que l'UE doit s'efforcer de renforcer les activités des associations de producteurs et des organisations de marché dans les pays en développement afin d'asseoir les bases de l'approvisionnement en denrées alimentaires. L'UE doit, conformément à la proposition, fournir une aide d'une valeur totale d'un milliard d'euros aux agriculteurs des pays en développement.

1.8. L'UE devrait investir davantage dans les nouvelles technologies, y compris les biotechnologies, afin de développer des applications susceptibles d'être utilisées dans la production.

1.9. Il est impératif d'améliorer la qualité et d'accroître la sécurité des produits alimentaires par un système d'étiquetage transparent du pays d'origine et une éducation des consommateurs.

1.10. Les prix à la consommation ne doivent pas être diminués de façon artificielle. Il conviendrait plutôt de mettre en place un régime de compensation des prix dans le cadre de la politique sociale.

1.11. L'ONU et les autres organisations internationales doivent placer la production alimentaire au cœur de leur stratégie de lutte contre la pauvreté.

1.12. Pour garantir la disponibilité des ressources alimentaires, il conviendrait de créer un programme imposant la constitution de réserves à l'échelle mondiale à l'instar de celui pour le pétrole en vigueur au sein de l'UE.

1.13. Afin de garantir la sécurité d'approvisionnement dans l'UE, il est indispensable de trouver un meilleur système de stockage des principaux produits et intrants (protéines, fertilisants, semences, pesticides, etc.); de même, il y a lieu de prendre des mesures actives afin de renforcer la coopération entre les États membres, l'UE et les acteurs du marché.

1.14. En vue de garantir l'approvisionnement alimentaire, il est impératif d'améliorer la formation dans ce domaine de manière à pouvoir faire face aux nouveaux défis suscités par la crise alimentaire qui touche l'UE, mais surtout les pays en développement.

1.15. De l'avis du CESE, l'UE devrait créer des entreprises conjointes dans le secteur de l'agriculture et de la pêche dans les pays en développement afin d'améliorer les conditions économiques dans ces pays.

1.16. Le CESE suggère que la Commission présente des propositions appelant les États membres à investir davantage dans la recherche, le développement et l'innovation pour le secteur de la pêche, et en particulier dans la construction et la maintenance de navires affectés à la recherche océanographique. Leurs études et travaux contribueront non seulement au maintien et au développement d'une pêche durable mais aussi à l'amélioration de l'alimentation et des conditions socioéconomiques des pays les moins avancés.

2. Introduction

2.1. La santé des citoyens européens et leur souci de l'avenir, la récente flambée des prix des produits agricoles et alimentaires et la question brûlante de la faim dans le monde, en général, ont placé le défi alimentaire mondial au centre du débat public. Depuis les années 1970, les prix des matières premières dans le secteur des produits agricoles et alimentaires ne cessent de baisser. Leur ajustement à la hausse au cours des trois dernières années est positif pour les acteurs présents mais il a créé des difficultés pour le maillon le plus faible de la chaîne: les consommateurs. S'agissant des produits alimentaires de base, ils doivent payer des prix qui dans certains cas excèdent de beaucoup celui que reçoit l'exploitant agricole. Si une partie de l'agriculture européenne a pu bénéficier de l'augmentation des cours, il convient de souligner la situation critique de l'élevage en Europe, qui ne peut ni faire absorber la hausse des produits d'alimentation animale, ni la répercuter sur le consommateur.. Le présent projet d'avis évaluera les défis alimentaires du point de vue de l'Union européenne et examinera, de manière plus générale, les retombées sociales des politiques communautaires en la matière (1).

2.2. Le point central de l'évaluation sera l'approvisionnement alimentaire ainsi que la sécurité d'approvisionnement. L'objectif consiste à identifier les défis mondiaux et à suggérer les moyens d'y répondre. Les changements spectaculaires survenus sur le marché ont suscité quelques réactions radicales: certaines sources ont même suggéré de découpler les questions agricoles et alimentaires dans le cadre des négociations à l'OMC et de revenir à un système d'aide lié à la production au niveau européen. Enfin, nous examinerons ces défis et réponses possibles au regard des questions sociales les plus importantes: que signifient-ils pour le consommateur européen? Que signifient-ils pour l'approvisionnement alimentaire à long terme des pays en développement? Comment contribuent-ils à la vitalité des zones rurales?

2.3. Nous commencerons par passer brièvement en revue le développement de la production agricole et alimentaire européenne ainsi que la politique menée en la matière dans l'UE et par esquisser le cadre dans lequel s'inscrit actuellement la production agricole et alimentaire de l'Union. Ensuite, nous évaluerons les forces de changement externes importantes qui exercent une pression pour développer le cadre existant. Une synthèse sera élaborée sur la base de cette analyse, qui mettra en exergue les principaux défis futurs de l'UE en matière d'approvisionnement agricole et alimentaire ainsi que les modes d'action alternatifs actuellement disponibles. Nous terminerons par une évaluation de ces modes d'action et du rôle de l'UE dans l'approvisionnement alimentaire mondial, à la fois en tant que producteur et consommateur.

3. Politique agricole et alimentaire de l'UE et évolution du secteur

3.1. Objectifs agricoles et alimentaires de la CEE et de l'UE et tendances du secteur et des marchés

3.1.1. La production agricole et alimentaire de l'UE s'est développée au cours des décennies parallèlement au reste de la société. Au début, le volume de production s'est accru, ce qui a généré dans les années 80 un important besoin d'exporter. C'est à cette époque que l'agriculture a été confrontée à des problèmes environnementaux, tels que les problèmes d'épandage de fumier dans les zones de production intensive, les problèmes hydriques, etc.

3.1.2. En réponse à la production intensive et aux problèmes environnementaux est apparue l'agriculture biologique, qui constitue un exemple de différenciation des produits: certains groupes de consommateurs sont prêts à payer plus cher des produits dont les modes de production sont considérés comme écologiques. Les années 90 resteront dans les mémoires comme la décennie des maladies animales et des zoonoses: le secteur de l'élevage et l'industrie alimentaire de l'UE ont en effet été secoués par la maladie de la vache folle et la peste porcine. La notion de sécurité alimentaire a acquis une importance grandissante dans l'approvisionnement alimentaire et de nombreux pays ont commencé à consacrer davantage de ressources à la lutte et à la prévention contre la salmonelle.

3.1.3. Les problèmes précités ainsi que les actions entreprises pour les résoudre ont aidé à l'élaboration de la politique agricole et alimentaire dans l'Union européenne. Les questions d'actualité apparues au cours des dernières années concernent la production de bioénergie à partir de matières premières agricoles, autrement dit l'agriculture en tant que source de matières premières pour la bioénergie.

3.1.4. Un autre aspect qui a vu le jour est la qualité nutritionnelle des denrées alimentaires et son importance pour la santé publique. À cet égard, il convient notamment de s'interroger dans quelle mesure la composition des aliments et l'industrie alimentaire sont responsables du problème grandissant de l'obésité dans les pays occidentaux. C'est une question dont l'industrie alimentaire doit tenir compte notamment lors de l'élaboration et de la commercialisation de ses produits, et à laquelle le consommateur doit réfléchir avant de prendre une décision. Il y a lieu de promouvoir la consommation responsable par le biais de l'éducation des consommateurs.

3.1.5. La question brûlante du moment est la hausse brutale des prix des denrées alimentaires et des produits finis et intrants agricoles: cette hausse va-t-elle se poursuivre et quels effets aura-t-elle sur l'approvisionnement alimentaire mondial et les conditions de vie des plus pauvres? Les décideurs devraient également tenir compte du changement de la conjoncture des marchés: les mesures politiques adaptées aux marchés caractérisés par de faibles prix des denrées alimentaires et leur baisse continue sont-elles encore applicables dans le contexte actuel?

3.2. Changements de la politique agricole et de la pêche de l'UE

3.2.1. La politique agricole de l'UE repose sur un marché intérieur fort et une réglementation des marchés via des régimes d'aide, l'objectif étant d'assurer un approvisionnement alimentaire stable en toutes circonstances dans tous les pays. L'UE a fondé sa ligne d'action sur un modèle agricole européen qui préserve la diversité agricole et assure que la production puisse également avoir lieu dans les régions défavorisées de l'Union. L'objectif poursuivi a été de produire des denrées alimentaires de qualité et sûres, à des prix raisonnables, pour les consommateurs européens.

3.2.2. L'internationalisation de la politique agricole dans le cadre de la mondialisation a entraîné de nouveaux défis pour la réforme de la politique agricole commune (PAC) de l'UE. Elle a posé des défis ardus en ce qui concerne l'augmentation de la concurrence et la gestion de la politique des revenus des agriculteurs. Les problèmes des marchés agricoles ont longtemps été causés par la faiblesse des prix des produits à laquelle les réformes agricoles mises en place par l'UE ont tenté de remédier.

3.2.3. Les réformes agricoles de 1999 et 2003 ont abouti à un système plus orienté vers le marché, au démantèlement des régimes d'intervention, à la baisse des frais administratifs et à la suppression du lien entre les subventions directes et le volume de production. S'en sont suivies des réformes d'organisations de marché de nombreux produits, qui ont engendré des difficultés pour certains agriculteurs européens. Ces changements ont jeté les bases des objectifs de l'UE dans le cadre du cycle de négociations commerciales en cours au sein de l'OMC.

3.2.4. L'UE s'attèle en ce moment à un bilan de santé de la PAC, qui pourrait être l'occasion d'un ajustement de la politique agricole et a pour objectifs principaux d'évaluer la mise en œuvre de la réforme de la PAC de 2003 et d'appliquer à ce processus les ajustements qui sont jugés nécessaires pour simplifier la politique agricole, de manière à ce qu'il soit possible de tirer parti des ouvertures qui apparaissent sur le marché et de relever ses nouveaux défis ainsi que ceux qui se posent à la société. Il survient à un moment où les marchés mondiaux des produits agricoles connaissent de fortes turbulences et où l'approvisionnement en denrées alimentaires s'est considérablement affaibli.

3.2.5. À l'instar de l'agriculture, la pêche représente une part essentielle de notre approvisionnement alimentaire. En 2005, la production totale de la pêche au niveau mondial a atteint près de 142 millions de tonnes, soit 16,6 kg de poisson par habitant et plus de 15 % de la production mondiale de farine animale. Les produits de la pêche sont un élément important de l'approvisionnement alimentaire. En outre, les activités liées à la pêche et à l'aquaculture constituent une importante source de nutriments, d'emplois et de revenus pour l'Europe et pour les pays en développement. L'Union européenne devrait veiller à ce que les pays concernés puissent également gérer et utiliser leurs réserves ichtyologiques de manière optimale.

3.2.6. L'action de l'UE dans ce domaine doit passer par une approche globale qui conjugue à la fois utilisation durable des ressources halieutiques et réduction de la pauvreté, tout en garantissant un équilibre entre les pays industrialisés et en développement sur la base des considérations suivantes:

1) L'UE doit mettre au point des méthodes de pêche locales et favoriser le développement d'une pêche et d'une aquaculture durables et responsables;

2) L'UE doit continuer à importer des produits de la pêche tout en renforçant la sécurité alimentaire et la protection des consommateurs;

3) L'UE doit soutenir la présence des pêcheurs européens dans les eaux de pays tiers à condition d'agir clairement dans l'intérêt de ces pays et de leurs citoyens;

4) Les océans et les mers font partie des ressources naturelles de notre planète et du patrimoine mondial. L'UE doit dès lors veiller à ne pas surexploiter les ressources présentes dans ses eaux ou dans celles des pays tiers.

3.3. Nécessité de changement: facteurs externes influençant la politique agricole et alimentaire de l'UE

3.3.1. Le cadre de la politique agricole et alimentaire de l'UE a évolué au cours du dernier demi-siècle comme décrit plus haut et est le résultat à la fois de ses objectifs et possibilités et de facteurs externes. Plus particulièrement, la politique commerciale de l'UE — l'actuel cycle de Doha de l'OMC —, le développement technologique, les défis environnementaux ainsi que les nouvelles tendances sur les marchés alimentaires ont suscité ces facteurs externes de changement et de développement de la politique.

3.3.2. Les négociations commerciales multilatérales menées dans le cadre du cycle de Doha de l'OMC durent déjà depuis près de sept ans. Elles ont débouché sur un certain nombre de solutions partielles mais dans l'ensemble, les progrès enregistrés sont lents. L'UE a participé très activement au processus de négociations sur un large éventail de sujets. Certains pays n'ont pas souhaité réaliser des avancées susceptibles d'aboutir à un résultat. L'UE a fait des concessions considérables, notamment dans les domaines de l'agriculture et de l'industrie et sur des questions liées aux pays en développement. Il serait important pour le fonctionnement du système commercial international de trouver une solution négociée.

3.3.3. Le commerce agricole est traditionnellement l'objet d'âpres négociations, car la plupart des pays défendent leur propre production au motif d'assurer leur sécurité fondamentale. D'autres parties prenantes aux négociations sont de très gros exportateurs, mais ne souhaitent pas libéraliser leurs importations. L'UE est un exportateur important de certains produits, mais elle est aussi dans le même temps le principal importateur de denrées alimentaires dans le monde. En 2007, l'industrie européenne a exporté pour 54,6 milliards EUR de produits alimentaires tandis que les importations de l'UE d'aliments transformés ont atteint 52,6 milliards EUR.

3.3.4. Si les négociations du cycle de Doha devaient déboucher sur une solution dans un futur proche, une nouvelle donne se dessinerait sur les marchés agricoles de l'UE. Sur la base des offres actuellement proposées, les aides à l'exportation seraient supprimées d'ici 2014 et les droits de sauvegarde seraient diminués de plus de 50 %. Ces mesures pourraient signifier une perte économique de plus de 20 milliards EUR pour le secteur agricole de l'UE. La hausse récente des prix agricoles affectera la structure du commerce et l'impact de la solution.

3.3.5. L'UE a soulevé une série d'aspects importants concernant le commerce agricole, tels que les normes environnementales et sociales et le bien-être des animaux (facteurs non commerciaux). Malheureusement, ces propositions n'ont pas progressé. Les conditions de production et les normes devraient être harmonisées afin d'instaurer des règles de jeu équitables pour le commerce mondial.

3.3.6. Au cours des négociations, l'UE a fait d'importantes concessions aux pays en développement les plus pauvres, notamment en autorisant des exemptions de droits à l'importation. Elle espère ainsi accroître leurs possibilités en matière de commerce agricole. Par ailleurs, il importe que la production agricole des pays en développement bénéficie de ressources accrues, d'un traitement préférentiel et d'une assistance technique. L'UE devrait également appuyer des projets visant à soutenir la production dans les pays en développement et à inciter les acteurs ruraux à s'organiser. Les conditions commerciales pratiquées dans les pays en développement diffèrent grandement et cette diversité devrait être prise en compte dans les nouvelles règles commerciales.

3.3.7. Le récent bouleversement de la situation des marchés mondiaux des produits agricoles va affecter le commerce alimentaire et sa structure. Si les augmentations de prix se poursuivent, cela aura indirectement une incidence sur les nouveaux accords et conditions de politique commerciale. L'UE a commencé à étendre les accords commerciaux bilatéraux conclus avec de nombreux partenaires en raison de la difficulté des négociations multilatérales, mais aussi du fait des changements rapides, notamment sur les marchés alimentaires et énergétiques. Le but doit être de parvenir à un accord et à la création d'un mécanisme d'intervention qui permettrait de réduire les fluctuations dans les prix des produits et d'équilibrer les marchés.

3.4. Évolution environnementale et développement technologique

3.4.1. Questions environnementales

3.4.1.1. Les transformations causées par le changement climatique et, en particulier, les mesures politiques qu'il suscite constituent le plus important facteur environnemental. Le changement climatique est lui-même à l'origine de modifications des conditions climatiques mondiales; la production doit s'adapter à ces nouvelles conditions, ce qui réduit la productivité agricole. Les mesures politiques provoquent un autre effet indirect: les actions déployées pour ralentir le changement climatique exigent des ajustements au cas par cas des structures et techniques de production, ce qui réduit la productivité. Outre les effets qu'il produit sur l'agriculture, le changement climatique exerce également une forte influence sur l'industrie alimentaire et sa profitabilité.

3.4.1.2. La production de bioénergie fondée sur l'agriculture mérite également une mention spéciale. Les marchés alimentaires sont à présent étroitement liés aux marchés énergétiques dans la mesure où la production de bioénergie et la production alimentaire se livrent concurrence pour les mêmes matières premières et parce que la production agricole dépend aujourd'hui fortement de l'utilisation de combustibles fossiles. En raison de cette situation de concurrence, l'évolution du prix sur les marchés énergétiques et les mesures politiques les concernant se répercutent directement sur les marchés alimentaires.

3.4.1.3. L'utilisation des matières premières adaptées à l'usage alimentaire en vue de la production bioénergétique se traduit par une demande accrue de produits agricoles et une hausse de leurs prix.

3.4.1.4. L'effet de serre est un phénomène environnemental global qui éclipse de nombreuses autres questions environnementales; parmi celles-ci toutefois, la biodiversité, entre autres, revêt un caractère essentiel de par sa portée générale. Dans l'UE, la protection d'une base génétique variée gagne en importance en ce qui concerne la préservation des zones protégées et des espèces animales et végétales originelles dans le cadre du processus de production ou parallèlement à celui-ci, ou encore en tant qu'activité de banque génétique. En dehors de l'Europe, la nature des besoins est sensiblement la même, mais l'éventail des espèces peut être plus diversifié et les possibilités économiques plus réduites.

3.4.1.5. Outre la diversité biologique, les maladies animales et zoonoses contagieuses ainsi que les espèces non indigènes représentent un problème dont l'ampleur s'accentue rapidement avec les activités de commerce, de transport et de coopération menées au plan international. À l'échelle de l'UE, la peste porcine, l'ESB, la fièvre aphteuse et la salmonelle figurent probablement parmi les problèmes de sécurité biologique les plus familiers, alors qu'à l'échelle mondiale, c'est l'épizootie de grippe aviaire qui est une source de préoccupation. Les maladies et les nuisibles se propagent de manière individuelle, mais leur point commun est qu'ils affectent directement ou indirectement la production alimentaire et génèrent l'incertitude pour les décisions d'achat des consommateurs. Qui plus est, ils ont un effet significatif à long terme en tant que facteurs de risque pour la sécurité d'approvisionnement.

3.4.2. Nouvelles technologies

3.4.2.1. La demande de produits agricoles en tant que matières premières pour la production de bioénergie a essentiellement augmenté grâce aux mesures politiques prises pour lutter contre les menaces sur l'environnement, mais aussi grâce au développement technologique. La biotechnologie offre de multiples nouvelles possibilités d'améliorer l'efficacité de la production et de la transformation des produits sur les marchés alimentaires et non alimentaires. Dans le secteur énergétique, la bioénergie produite à partir de la cellulose commence à émerger aujourd'hui à côté de l'énergie produite à base de matières amylacées en tant que produit commercialisable.

3.4.2.2. Les innovations biotechnologiques ont permis l'émergence de nombreux modes de production nouveaux sur les marchés. Les progrès dans le domaine des biotechnologies sont considérés comme une avancée majeure permettant d'accroître l'efficacité de la production. Il y a lieu de soutenir ce processus par des efforts en matière de recherche et développement. S'il est vrai que ces technologies apportent des avantages, il convient également de prendre en considération les risques potentiels qu'elles représentent pour la santé et pour l'environnement..Le problème qui se pose à l'heure actuelle est que, dans de nombreux cas, les effets secondaires potentiels de la biotechnologie sur la santé des animaux, des végétaux et des écosystèmes ne sont pas encore clairs.

3.4.2.3. Le manque de données suffisantes ainsi que les études démontrant les effets secondaires de la biotechnologie moderne sur la santé et l'environnement ont influencé la perception des consommateurs par rapport à l'introduction de cette technologie. Il convient de prêter sérieusement attention à l'avis et aux préoccupations des consommateurs dans les efforts en matière de développement; de plus, les produits mis sur le marché doivent être convenablement étiqueté.

3.5. Évolution des prix sur les marchés alimentaires

3.5.1. Au cours des deux dernières années, les prix des biens agricoles et de nombreuses denrées de base importantes ont brutalement augmenté. Plusieurs raisons expliquent cette augmentation, notamment l'accroissement de la demande lié à la croissance démographique, la hausse des prix énergétiques, la diminution mondiale des stocks et l'intérêt que cela a suscité en termes d'investissement et de spéculation sur les biens agricoles, de même que les conditions climatiques, tant les chocs locaux que la menace d'un changement plus permanent.

3.5.2. Il est difficile de dire sur la base des prévisions comment les marchés évolueront à l'avenir. La baisse de ces derniers mois n'offre aucune indication du niveau auquel les prix vont se stabiliser. Quoi qu'il en soit, la hausse des prix a une incidence marquée dans les pays en développement et ses effets se font sentir également dans les pays développés, y compris dans l'UE.

3.5.3. Au sein de l'UE, l'augmentation des prix sur les marchés mondiaux a fait naître l'impression qu'il existe une marge de manœuvre légèrement plus grande qu'avant en matière de politique agricole et alimentaire. La hausse des prix des denrées alimentaires semble rapide aux yeux des acheteurs et cela a déjà eu un impact sur l'inflation globale dans les pays de l'UE. Une situation identique, mais beaucoup plus inquiétante, est clairement visible dans les pays en développement: dans nombre d'entre eux, des émeutes liées à l'approvisionnement alimentaire et aux prix des denrées ont même été récemment rapportées. Dans le même temps, il est devenu manifeste que la hausse des prix a eu un effet salutaire sur certains secteurs de la production: pour la première fois depuis des années, des producteurs locaux sont à présent capables de concurrencer les denrées alimentaires importées aux prix des marchés mondiaux. Dans une perspective à long terme, elle peut stimuler la production alimentaire tout en offrant des opportunités de production à la population locale. Pour ce faire, il faut une croissance économique qui donne aux consommateurs suffisamment d'argent pour acheter des produits alimentaires.

3.5.4. La hausse des prix des denrées alimentaires sur les marchés mondiaux est susceptible d'engendrer un effet positif sur le volume de production alimentaire. Ce nonobstant, des prix plus élevés aggravent la faim dans le monde étant donné qu'il est plus difficile pour les pauvres d'acheter les produits alimentaires essentiels, surtout si une part plus importante de la récolte est destinée à des produits non alimentaires. En tout état de cause, la nouvelle situation a clairement un impact sur la distribution des revenus à l'intérieur des pays et constitue de ce fait une question politique sensible. L'attitude des organisations mondiales concernant les développements futurs reste incertaine.

3.5.5. Il est entendu que les marchés de produits finis ne sont pas les seuls touchés. Avec la hausse des prix des produits finis, les intrants de production tendent à être plus chers, et inversement. La même situation se vérifie actuellement: les prix de l'énergie et des engrais augmentent et de ce fait les agriculteurs ne s'en sortent pas nécessairement mieux qu'avant. Si l'industrie alimentaire ne parvient pas à conserver sa part relative du prix des produits finals, elle sera, elle aussi, affectée par la hausse des prix des matières premières.

3.5.6. La hausse des prix est le reflet du nouvel équilibre des marchés que plusieurs facteurs différents ont mis en place. En pratique, elle reflète la capacité de l'industrie alimentaire mondiale à nourrir la population selon ses besoins (autrement dit la sécurité d'approvisionnement planétaire). On a souvent affirmé dans le passé que la faim dans le monde n'était pas le fait d'un manque de possibilités de production mais le fruit des politiques nationales et internationales. Cette conclusion va être réexaminée très prochainement: la croissance démographique constante, le changement climatique et les produits non alimentaires vont-ils, dans un contexte de réduction des énergies fossiles, modifier la situation au point qu'à l'avenir la question de la pénurie alimentaire ne soit plus seulement due aux politiques menées, mais aussi de plus en plus aux restrictions des possibilités globales de production?

3.5.7. Pour aborder la problématique de l'évolution des prix des produits alimentaires de base, il est, en définitive, nécessaire d'examiner attentivement sa complexité, car il est indispensable d'assurer une transparence dans la formation des prix tout au long de la chaîne de valeur du secteur agroalimentaire. Dans ce contexte, il appartient aux gouvernements de veiller à améliorer la traçabilité des prix, en instaurant les contrôles appropriés afin de mettre en évidence les pratiques abusives de certains acteurs économiques, et en développant, dans le même temps, un travail pédagogique intense destiné à fournir des informations fiables et complètes aux consommateurs.

3.6. Qualité, sécurité et propriétés nutritionnelles des denrées alimentaires

3.6.1. Outre la quantité des denrées alimentaires, leur qualité (y compris la sécurité alimentaire), leurs propriétés nutritives et les préférences des consommateurs constituent des facteurs importants sur les marchés alimentaires. La sécurité des denrées alimentaires est déterminée par des normes et surveillée par l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) de l'UE.

3.6.2. L'alimentation est un concept complexe; les choix des consommateurs sont guidés non seulement par les facteurs de santé mais aussi par les comportements culturels. Les effets des aliments sur la santé et la question de la responsabilité font toujours l'objet de débats et les opérateurs du marché n'ont pas trouvé de compromis en la matière.

3.6.3. Les préférences des consommateurs reposent sur des valeurs ou avis personnels (pour ce qui est de l'alimentation biologique, par exemple) et des aspects culturels impossibles à quantifier. Il ne faut cependant pas sous-estimer l'influence qu'elles exercent sur les marchés alimentaires.

3.7. Position et rôle des consommateurs

3.7.1. Il y a lieu de généraliser un mode de consommation responsable et durable, y compris le recyclage. Cela vaut tant pour la chaîne d'approvisionnement que pour les consommateurs. Cet objectif peut être atteint au moyen, notamment, d'un large débat de société.

3.7.2. Les consommateurs européens considèrent comme acquis que l'alimentation doit être de bonne qualité et vendue à des prix accessibles. Outre le prix, la liberté de choisir et l'éventail des choix sont des éléments importants pour les consommateurs. De manière générale, aucun individu n'est prêt à transiger sur la sécurité alimentaire.

3.7.3. En pratique, de nombreux consommateurs font toutefois des compromis en ce qui concerne la sécurité des produits alimentaires qu'ils consomment et leur signification culturelle. De plus, nombre de consommateurs attachent de l'importance aux caractéristiques spécifiques des produits alimentaires — les produits issus de l'agriculture biologique ou ceux fabriqués grâce à des matières premières issues d'OGM, par exemple, ont une incidence sur le prix de vente des produits.

3.7.4. Les problèmes liés à la qualité font ressortir la nécessité d'une information didactique: les consommateurs doivent connaître les avantages ou les risques inhérents aux différents intrants et méthodes de production de manière à pouvoir évaluer en connaissance de cause le risque associé aux produits qu'ils utilisent. Rien n'est jamais totalement noir ou blanc; il faut dépasser ce mode de pensée pour que les consommateurs puissent eux-mêmes évaluer les avantages et les inconvénients de chaque produit.

3.7.5. Pour les consommateurs, il est vital de connaître les fondements de la qualité sur lesquels ils basent leur choix. Un accès facile des consommateurs aux données relatives à la qualité est une condition essentielle pour gagner leur confiance. De nombreux consommateurs ont souhaité, entre autres, que l'on revienne au système d'étiquetage du pays d'origine, y compris pour les produits alimentaires d'origine européenne. La production européenne s'en tire bien sur les marchés européens grâce à une bonne éducation des consommateurs et à la transparence. La prise en compte de la politique des consommateurs est essentielle pour le développement futur de la production alimentaire.

3.8. Politique de développement et production alimentaire

3.8.1. Plusieurs décisions ont été prises dans les forums internationaux concernant l'élimination de la faim dans le monde, tout récemment encore dans le cadre des Objectifs du Millénaire. Jusqu'ici, dans la pratique, les résultats ont été plutôt modestes. Le nombre des personnes souffrant de faim a continué d'augmenter et il y en a encore un milliard de par le monde. L'accroissement du volume de production agricole n'a pas permis de répondre à la croissance démographique et il n'a pas été possible de gérer à l'échelle mondiale la redistribution de la production alimentaire. L'UE a été associée à ces efforts tant au sein des organisations internationales que sur le bilatéral avec les pays en développement. Elle a cherché à jouer un rôle actif en matière de coopération au développement et de politique commerciale dans le but d'améliorer la situation de la production alimentaire des pays en développement.

3.8.2. La sécurité alimentaire doit être placée en haut de l'agenda de la politique de développement internationale afin de réduire la pauvreté. Le développement de la production alimentaire doit être au cœur de la politique nationale des pays en développement. Chacun d'eux doit élaborer sa propre politique agricole nationale, qui crée les conditions pour organiser l'approvisionnement d'aliments de base à ses citoyens.

3.8.3. La réalisation de cet objectif exige la création de ressources suffisantes en matière de formation, de conseil et de recherche dans les pays en développement. La communauté internationale et l'UE doivent faire preuve de plus de détermination afin que ces objectifs soient intégrés dans les programmes de politique de développement.

3.8.4. Les agriculteurs des pays en développement doivent être aidés. En effet, il convient de soutenir les organisations de producteurs dans leurs efforts visant à développer la production, la commercialisation et la transformation et à renforcer leur position sur le marché. La gestion des risques particuliers devrait être renforcée pour améliorer les conditions de production des pays en développement. Parallèlement à la production, il importe également de prêter attention aux aspects sociaux. De même, le système des Nations unies doit agir de manière plus résolue pour améliorer l'approvisionnement alimentaire.

3.8.5. S'agissant de la politique commerciale, il doit être possible de garantir aux pays en développement un véritable «régime d'aide verte» propre. Pour réaliser cet objectif, il faut veiller à transmettre un important savoir-faire pour l'administration des pays en développement en ce qui concerne la gestion des règles commerciales et la mise en place de systèmes. L'UE pourrait accentuer encore son rôle dans le développement des compétences dans les pays en développement. Une distinction plus claire au sein des pays en développement entre pays les moins avancés (PMA) et grands pays exportateurs améliorerait la situation des plus pauvres. L'UE a fait la promotion de ces objectifs dans le cadre des négociations de l'OMC.

4. Solutions envisageables au niveau de l'UE et facteurs limitatifs

4.1. Au cours des dernières décennies, les préoccupations de l'UE ont évolué: dans le cadre du débat alimentaire, il n'est plus question de surproduction; on s'intéresse davantage à l'environnement, au bien-être des animaux et, par conséquent, aux problèmes liés à la santé humaine et animale ainsi qu'à la santé publique. Dans le futur, pas forcément très lointain, nous pourrions assister à un renversement de la situation: en Europe, le débat sur la disponibilité et le prix des produits alimentaires refait surface. Il s'agit d'une tendance qui se profile depuis plusieurs années déjà.

4.2. Dans le même temps, il est évident que l'Europe n'est pas une île: la pauvreté et les difficultés que suscite celle-ci vont continuer à être la principale préoccupation des pays en développement. Il sera impossible d'éradiquer la pauvreté dans le monde à court terme. L'UE doit continuer à assumer sa responsabilité et poursuivre ses efforts dans la lutte contre la pauvreté.

4.3. La préoccupation fondamentale de l'UE, et celle du secteur alimentaire, est la disponibilité de l'énergie. Dans sa configuration actuelle, le secteur alimentaire est un gros consommateur d'énergie. Il est par conséquent nécessaire de garantir la sécurité de l'approvisionnement énergétique. L'eau constitue un autre facteur limitatif, notamment à l'échelle mondiale. Il convient de déployer les efforts nécessaires afin d'en garantir une quantité suffisante.

4.4. L'UE dispose de plusieurs moyens d'action. Elle pourrait, à titre d'exemple, stimuler l'efficacité de l'agriculture et de la pêche européennes. Ce faisant, elle doit également tenir compte des aspects environnementaux, du bien-être des animaux et de la santé publique. Parmi les mesures à mettre en œuvre afin d'optimiser la production, l'UE pourrait accroître la taille des exploitations agricoles et des unités de production, mais, une fois de plus, il conviendrait d'agir dans le respect des exigences relatives à l'environnement et au bien-être des animaux, sans oublier le bien-être des producteurs et la nécessité de lutter contre l'exode rural.

4.5. L'UE pourrait renforcer la sécurité de ses approvisionnements en constituant des stocks et, entre autres, en diversifiant ses sources d'énergie. Il est impératif d'accroître la production de bioénergie, sans pour autant remettre en cause l'approvisionnement alimentaire.

4.6. L'UE doit continuer à être animée par des principes humanistes, assumer sa responsabilité quant aux questions liées à l'émigration et aux autres problèmes que rencontrent les pays en développement. En parallèle, elle doit limiter au maximum les risques de conflit dans les régions voisines tout en essayant de faire en sorte que les citoyens aient la chance de pouvoir gagner leur vie chez eux, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'UE.

L'UE devrait soutenir les producteurs des pays en développement et les aider à s'organiser de manière à ce qu'ils puissent, en travaillant ensemble et en partageant leur savoir-faire, répondre mieux aux besoins alimentaires de leurs régions. Les producteurs européens devraient participer à la coopération entre agriculteurs. En juillet 2008, l'UE a adopté la décision de principe de consacrer, dans le cadre du budget agricole, un milliard EUR à l'amélioration des conditions des agriculteurs des pays en développement.

4.7. Il importe également de développer une consommation responsable et des habitudes alimentaires saines au niveau planétaire: une alimentation riche en matières végétales permettrait à l'humanité de couvrir ses besoins alimentaires et serait produite en consommant beaucoup moins d'énergie qu'un régime riche en protéines animales. Côté production, il est essentiel de poursuivre le développement de la production et d'améliorer les connaissances scientifiques. L'UE doit adopter une attitude proactive dans tous ces domaines, qu'il s'agisse de ses activités propres ou celles relevant d'une coopération internationale.

5. Sécurité d'approvisionnement — fondement de l'approvisionnement alimentaire dans l'UE

5.1. La sécurité d'approvisionnement est un mécanisme central permettant de lutter contre les risques de pénurie et d'assurer l'approvisionnement en vivres et produits médicaux dans des circonstances exceptionnelles. Les dispositions nationales en matière de sécurité d'approvisionnement varient considérablement entre les différents États membres. L'adhésion à l'UE est souvent synonyme d'une baisse de la sécurité d'approvisionnement au niveau national puisque l'UE estime pouvoir assumer la responsabilité globale de la sécurité d'approvisionnement par sa gestion des crises. Le marché intérieur de l'UE lui fournit une bonne base pour y parvenir. Les crises survenues au cours des dernières années ont été de nature qualitative et elles n'ont pas comporté d'élément de pénurie de produits de base.

5.2. L'un des premiers objectifs en matière de gestion de la sécurité d'approvisionnement est d'assurer la production de matières premières à des fins alimentaires. En cas de crise, la distribution de denrées alimentaires peut être régulée et contrôlée. La coopération entre les exploitants agricoles, les distributeurs, l'industrie, les pouvoirs publics et autres organismes revêt un caractère primordial à cet égard.

5.3. Si la crise est appelée à s'inscrire dans la durée, il est impératif de garantir l'accès aux intrants nécessaires à la production agricole de base que sont les engrais, les sources d'énergie telles que le pétrole, les produits phytosanitaires, les semences, les médicaments vétérinaires, l'eau, etc. La loi oblige les autorités à prendre les mesures qui s'imposent en vue de garantir la disponibilité des intrants nécessaires à la production dans des circonstances exceptionnelles. Pour ce faire, il convient de procéder à une meilleure répartition des tâches et des plans entre les différents acteurs. Les programmes nationaux et le degré de préparation en ce qui concerne la sécurité d'approvisionnement varient d'un pays à l'autre. L'UE est en train d'élaborer de nouveaux programmes, d'autant plus que les risques internationaux sont de plus en plus nombreux.

5.4. L'Union européenne doit renforcer la sécurité de son approvisionnement alimentaire en mettant en place des mécanismes et des dispositifs plus solides qu'à l'heure actuelle de manière à pouvoir anticiper tout nouveau risque éventuel. Pour ce faire, il est impératif de créer des programmes visant à constituer des stocks suffisants et susceptibles de couvrir les besoins de toute l'Union. Afin de garantir cette sécurité d'approvisionnement, il est fondamental d'assurer la stabilité et le bon fonctionnement des marchés des produits agricoles au sein de chaque État membre et au niveau du marché intérieur. Par ailleurs, en cas de crise, la fiabilité et la rapidité de réaction des différents acteurs concernés sont capitales.

Bruxelles, le 22 octobre 2008. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) En liaison avec l'élaboration du présent avis, une audition intitulée Quelles sont les perspectives réelles des prix des produits agricoles et alimentaires? a été organisée au CESE le 22 septembre 2008.