1. Contexte et introduction

L’infrastructure verte est définie, dans la stratégie de l’Union européenne sur l’infrastructure verte, comme «un réseau constitué de zones naturelles et semi-naturelles et d’autres éléments environnementaux faisant l’objet d’une planification stratégique, conçu et géré aux fins de la production d’une large gamme de services écosystémiques. Il intègre des espaces verts (ou aquatiques dans le cas d’écosystèmes de ce type) et d’autres éléments physiques des zones terrestres (y compris côtières) et marines. À terre, l’infrastructure verte se retrouve en milieu rural ou urbain».

Contrairement à l’infrastructure grise qui ne cible qu’un seul objectif, les espaces verts riches en biodiversité peuvent remplir une multitude de fonctions extrêmement utiles, souvent de manière simultanée et à un très faible coût, au profit de la population, du milieu naturel et de l’économie.

Dans l’Union européenne, l’infrastructure verte inclut le réseau Natura 2000, qui en est le fondement, mais aussi des espaces naturels et semi-naturels non compris dans le réseau Natura 2000, tels que des parcs, des jardins privés, des haies, des bandes tampons enherbées le long des rivières ou des paysages agricoles très structurés et présentant certaines particularités et pratiques, ainsi que des éléments artificiels comme les toits et les murs végétaux, les écoducs et les échelles à poissons. Selon les estimations, les bénéfices annuels des services écosystémiques assurés par le réseau Natura 2000 à lui seul s’élèvent à 300 milliards d’EUR dans toute l’Union européenne, les bénéfices de l’infrastructure verte étant encore bien plus élevés.

L’objectif 2 de la stratégie de l’Union en matière de biodiversité à l’horizon 2020 prévoit que «d’ici à 2020, les écosystèmes et leurs services seront préservés et améliorés grâce à la mise en place d’une infrastructure verte et au rétablissement d’au moins 15 % des écosystèmes dégradés». Le plein respect de cet objectif 2 et le rétablissement de Natura 2000 à un état favorable pourraient par ailleurs respectivement entraîner la création de près de 50 000 et 140 000 emplois; générer jusqu’à 4,2 et 11,1 milliards d’EUR de résultats directs sur base annuelle; et fournir une plus large gamme d’avantages grâce aux services écosystémiques.

En 2013, la Commission a adopté une stratégie de l’Union européenne sur l’infrastructure verte (ci-après la «stratégie sur l’infrastructure verte») afin de renforcer ces avantages économiques en attirant des investissements plus conséquents dans le capital naturel de l’Europe et de respecter ses objectifs de biodiversité d’ici 2020. La stratégie comprenait quatre axes de travail prioritaires: promouvoir l’infrastructure verte dans les principaux domaines politiques; améliorer l’information, renforcer le socle de connaissances et promouvoir l’innovation; améliorer l’accès au financement; et contribuer à l’élaboration des projets d’infrastructure verte à l’échelle de l’Union européenne.

Elle prévoyait que d’ici à la fin de 2017, la Commission examine les progrès réalisés dans le développement de l’infrastructure verte et publie un rapport sur les enseignements tirés et des recommandations pour l’action future. Le plan d’action pour le milieu naturel, la population et l’économie dispose que cet examen permettra de mieux définir la marche à suivre en matière d’investissement stratégique dans l’infrastructure verte au sein de l’Union européenne. Il contribuera également à l’évaluation finale de la stratégie de l’Union en matière de biodiversité à l’horizon 2020.

L’examen porte sur les progrès réalisés et les difficultés rencontrées tant au niveau de l’Union qu’à celui des États membres dans la poursuite des quatre axes de travail prioritaires de la stratégie; il tire une série d’enseignements et avance plusieurs recommandations en vue de la poursuite de la mise en œuvre de la stratégie.

2. Évaluation des progrès réalisés et des difficultés éprouvées

2.1 Promouvoir l’infrastructure verte dans les principaux domaines politiques: progrès et difficultés

Dans sa stratégie sur l’infrastructure verte, la Commission a souligné la nécessité de s’assurer que ce type d’infrastructure devienne la norme en matière d’aménagement et de développement du territoire et qu’il fasse partie intégrante de la mise en œuvre de ces politiques dont les objectifs peuvent être atteints intégralement ou en partie à l’aide de solutions fondées sur la nature. Elle prévoyait que les principaux domaines politiques permettant d’assurer la promotion de l’infrastructure verte seraient les politiques régionales ou de cohésion, d’adaptation au changement climatique et d’environnement, de gestion des risques de catastrophes, de santé et des consommateurs et la politique agricole commune. Les sites et les fonctions du réseau Natura 2000 sont le fondement de l’infrastructure verte de l’Union. Il ressort du bilan de santé des directives sur la nature que, si les directives jouent un rôle clé dans la stratégie de l’Union en matière de biodiversité à l’horizon 2020, elles ne sauraient à elles seules permettre d'atteindre l’objectif européen consistant à enrayer la perte de biodiversité d’ici à 2020. Le plan d’action pour le milieu naturel, la population et l’économie prévoit des mesures supplémentaires telles que l’élaboration de lignes directrices afin de soutenir le déploiement de projets d’infrastructures vertes à l’échelle de l’Union en vue de mieux interconnecter les zones Natura 2000 et, ce faisant, favoriser la poursuite des objectifs des directives sur la nature, tout en contribuant également aux autres objectifs de l’Union en matière de biodiversité.

Le déploiement de l’infrastructure verte peut se faire aussi bien par la conservation des écosystèmes existants, riches en biodiversité et en bon état, que par le rétablissement des écosystèmes dégradés, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du réseau Natura 2000. En vertu des directives «Oiseaux» et «Habitats», les États membres sont tenus de formuler des objectifs de rétablissement et de prévoir des mesures en la matière pour les sites Natura 2000 sur lesquels les espèces et les habitats n’ont pas encore atteint un état de conservation favorable. Les cadres d’action prioritaire élaborés par les États membres au titre de l’article 8 de la directive «Habitats» constituent des instruments clés pour la fixation de priorités en matière de conservation et de rétablissement au niveau régional ou national. Le nouveau format de ces cadres d’action prioritaire permet d’inclure des informations sur des mesures connexes plus larges en matière d’infrastructure verte.

L’action 6a de la stratégie en matière de biodiversité préconisait l’élaboration par les États membres, d’ici à 2014, d’un cadre stratégique pour établir des priorités en vue du rétablissement des écosystèmes aux niveaux sous-national, national et de l’Union. En 2014, la Commission a publié une étude destinée à aider les États membres à fixer des priorités pour le rétablissement des écosystèmes dégradés. Rares sont les cadres de priorisation du rétablissement en vigueur aux niveaux national et sous-national, mais certaines activités de rétablissement sont menées – souvent pour donner suite à d’autres textes législatifs de l’Union pertinents tels que la directive-cadre sur l’eau et la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Il y a lieu de consentir des efforts supplémentaires pour achever les cadres nationaux pour la priorisation du rétablissement et mettre en œuvre l’action 6b, en complément des cadres d’action prioritaire au titre des directives sur la nature, d’une manière qui soit cohérente avec l’approche méthodologique de l’initiative de l’Union sur la cartographie et l’évaluation des écosystèmes et de leurs services (MAES) et avec les activités de rétablissement requises en vertu de la législation de l’Union.

Plusieurs États membres ont mis en place des réseaux écologiques nationaux ou des instruments équivalents. Dans nombre d’entre eux, les objectifs ou les exigences spécifiquement liés à l’infrastructure verte figurent dans des politiques et des actes législatifs plus larges portant sur la conservation du milieu naturel et de la biodiversité. Par exemple, plusieurs stratégies et plans nationaux relatifs à la biodiversité incluent des références à l’infrastructure verte (qu’elle soit mentionnée telle quelle ou au moyen d’autres termes exprimant le même concept). L’infrastructure verte est également abordée de manière implicite dans des instruments liés à des écosystèmes particuliers, tels que la stratégie nationale de l’Irlande en matière de tourbières. Toutefois, à l’exception de l’Allemagne et de son «concept national en matière d’infrastructure verte», les États membres n’ont pas encore adopté de stratégies nationales spécifiquement consacrées à l’infrastructure verte. Certaines stratégies nationales sont cependant en cours d’élaboration (notamment en Espagne), et d’autres politiques et instruments législatifs abordent – du moins implicitement – le concept d’infrastructure verte tel que défini dans la stratégie de l’Union sur l’infrastructure verte.

S’agissant de la politique de l’Union européenne dans le domaine de l’eau, des mesures de rétention naturelle des eaux peuvent contribuer au ralentissement du flux des eaux de pluie, à la hausse de l’infiltration et à la réduction de la pollution grâce à des processus naturels. Ces mesures sont considérées comme des approches financièrement intéressantes pour atteindre les objectifs fixés dans la directive-cadre sur l’eau et la directive relative aux inondations tout en contribuant également à la protection de la biodiversité et à l’adaptation au changement climatique. Des orientations relatives aux mesures de rétention naturelle des eaux ont été rédigées et la mise en œuvre de celles-ci, à l’aide de fonds agricoles et structurels de l’Union, a été encouragée par la création de programmes opérationnels et agricoles à l’échelle des États membres. Il ressort d’une évaluation ex post des programmes opérationnels qu’en dépit de certaines avancées, il convient de redoubler d’efforts pour promouvoir des programmes stratégiques et intégrés, et que la planification d’une infrastructure verte et de mesures de rétention naturelle des eaux à plus grande échelle pourrait améliorer la qualité de l’eau, prévenir les inondations et permettre d'atteindre les objectifs en matière de biodiversité. Les travaux de MAES, les plans de gestion de district hydrographique et les cadres d’action prioritaire peuvent éclairer les possibilités de planification en repérant des espaces multifonctionnels proposant les perspectives les plus avantageuses en matière de prestation de services écosystémiques.

La politique de l’Union européenne concernant les affaires maritimes et la pêche considère l’infrastructure verte comme un outil contribuant au développement durable des zones côtières. L’article 5 de la directive relative à la planification de l’espace maritime énonce les principaux objectifs de l’infrastructure verte et précise que «les États membres visent à contribuer [...] à la préservation, à la protection et à l’amélioration de l’environnement, y compris à la résilience aux incidences du changement climatique». Toutefois, l’infrastructure verte n’est pas suffisamment utilisée dans la planification de l’espace maritime. Elle pourrait pourtant contribuer à l’obtention d’écosystèmes marins en bonne santé et procurer des avantages substantiels pour ce qui est de la production alimentaire, des loisirs et du tourisme, de l’atténuation du changement climatique et de l’adaptation à celui-ci, du contrôle de la dynamique du rivage et de la prévention des catastrophes.

Si la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» n'incluait pas le concept d'infrastructure verte, ses objectifs s'inscrivent néanmoins dans le droit fil de ce concept étant donné que la directive vise à maintenir la diversité biologique et à garantir la propreté, le bon état sanitaire et la productivité des océans et des mers. Des tentatives de mise en place de réseaux d’infrastructure verte marine sont en cours, notamment par l'établissement de réseaux de zones marines protégées cohérents, conformément à l’article 13, paragraphe 4. Les mesures adoptées au titre de la directive permettront de continuer à faire pression pour améliorer l’état de l’environnement marin dans une perspective transfrontière/régionale et à l’aide de critères et de normes méthodologiques nouvellement fixés. Le déploiement de l’infrastructure verte peut contribuer à atteindre cet objectif.

Les solutions centrées sur les écosystèmes et l’infrastructure verte sont considérées comme des approches pertinentes pour lutter contre le changement climatique dans la stratégie de l’Union européenne relative à l’adaptation au changement climatique. L’action 7 de la stratégie renvoie spécifiquement à l’infrastructure verte pour ce qui est de la résilience de l’infrastructure grise. À l’échelon international, les avantages climatiques des approches centrées sur les écosystèmes ont été soulignés dans plusieurs décisions adoptées dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique et dans l’accord de Paris. Il est toutefois possible de créer davantage de synergies, au vu de la fréquence plus importante de catastrophes naturelles causées par le changement climatique, telles que les événements climatiques extrêmes de 2017, notamment les incendies de forêt, les tempêtes et les inondations. Des efforts plus importants pourraient être déployés pour souligner les nombreux avantages que l’infrastructure verte peut offrir en matière d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à celui-ci, à savoir, d’une part, les avantages directs, comme le stockage du carbone, et, d’autre part, les avantages indirects, tels que la réduction de la demande énergétique et de la pollution grâce au transport actif lié à l’infrastructure verte (en se déplaçant à vélo ou à pied, par exemple), l’atténuation des effets «îlot de chaleur» et la réduction des besoins de refroidissement et de chauffage des bâtiments grâce aux toits et murs végétaux.