AVIS DE LA COMMISSION sur la demande de l'Irlande de participer à une partie des dispositions de l'acquis de Schengen

(présenté par la Commission)

I. Introduction

1. Par le Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, annexé au Traité d'Amsterdam (dénommé ci-après «le Protocole Schengen»), les Etats signataires des accords de Schengen ont été autorisés à instaurer entre eux une coopération renforcée dans des domaines relevant du champ d'application desdits accords et dispositions connexes. Cette coopération est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne et dans le respect des dispositions pertinentes du Traité sur l'Union européenne et du Traité instituant la Communauté européenne.

Conformément à l'article 4, premier alinéa, du Protocole Schengen, les deux Etats membres qui n'avaient pas souscrit à l'acquis de Schengen peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de cet acquis.

Par sa décision du 29 mai 2000, le Conseil a approuvé une décision favorable à la demande du Royaume-Uni de participer à une partie des dispositions de l'acquis de Schengen (Décision 2000/365/CE) [1].

[1] JO L 131 du 1.6.2000.

Par lettre du 16 juin 2000 adressée à la Présidence du Conseil, le gouvernement de l'Irlande a introduit une demande de participer à une partie des dispositions de l'acquis de Schengen relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à la lutte contre les stupéfiants, ainsi qu'au SIS.

Cette demande vise largement les mêmes dispositions que celles auxquelles le Royaume-Uni a été autorisé à participer par le Conseil.

2. Conformément à l'article 4, alinéa 2, du Protocole Schengen, le Conseil statue sur une telle demande à l'unanimité des Etats membres signataires des accords de Schengen et du représentant du gouvernement de l'Etat concerné.

Par la déclaration n° 45 annexée au Traité d'Amsterdam, les Hautes Parties Contractantes invitent le Conseil à demander l'avis de la Commission avant de statuer sur une demande formulée au titre de l'article 4 du Protocole Schengen.

Lors du sa réunion du 5 juillet 2000, le Coreper a formellement invité la Commission à présenter cet avis.

La Commission entend répondre à cette invitation par le présent avis.

II. Généralités

3. Dans son avis sur la demande du Royaume-Uni, la Commission a, d'une part, développé «les lignes directrices ... par rapport à des demandes fondées sur l'article 4 du Protocole Schengen» [2] (voir annexe); d'autre part, elle a appliqué ces lignes directrices à la demande du Royaume-Uni.

[2] SEC(1999)1198 final.

Dans une très large mesure, la décision du Conseil sur la demande du Royaume-Uni reflète ces lignes directrices. En principe, celles-ci restent donc valables.

Le présent avis est fondé sur ces lignes directrices, en tenant compte également du contenu de la décision du Conseil sur la demande du Royaume-Uni.

III. Application des lignes directrices à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen

4. En application de ces lignes directrices et en tenant compte de la décision du Conseil sur la demande du Royaume-Uni, la Commission :

* prend note de la demande de l'Irlande de participer à une partie des dispositions de l'acquis de Schengen, tout en exprimant sa conviction qu'à terme cette coopération devrait s'élargir aux aspects de libre circulation couverts par l'acquis de Schengen, présageant ainsi une pleine participation de l'Irlande à cet espace;

* considère qu'une telle demande constitue une étape importante dans la réalisation de l'objectif du développement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Aussi, la Commission recommande au Conseil :

* de réserver une suite favorable à la demande de l'Irlande;

* d'assurer une décision positive portant sur tous les éléments visés par la demande de l'Irlande; dans son avis sur la demande du Royaume-Uni, la Commission avait souligné qu'une participation partielle à l'acquis de Schengen ne devrait pas affecter le bon fonctionnement de l'ensemble de cet acquis entre les Etats membres qui étaient signataires des accords de Schengen; elle avait également souligné que la participation partielle devrait couvrir des éléments qui peuvent être appliqués de manière cohérente, sans devoir faire appel à d'autres aspects de l'acquis de Schengen non couverts par cette décision; constatant que la liste des dispositions de l'acquis de Schengen visée par la demande de l'Irlande correspond à la liste des dispositions, figurant dans la décision n° 2000/365/CE, auxquelles le Royaume-Uni a été autorisé à participer, la Commission estime que ces deux critères sont remplis;

* d'approuver une décision qui reprend mutatis mutandis toutes les dispositions pertinentes de la décision n° 2000/365/CE, et notamment celles relatives aux autorités nationales compétentes en matière d'extradition (art. 3), à la participation à l'Autorité de Contrôle Commune (art. 4), à la procédure de mise en oeuvre de l'acquis de Schengen (art. 6 1, 2 et 4), aux règlements financiers (art. 7 1), à la prise en charge de l'ensemble des frais des opérations techniques qui découlent de la participation partielle de l'Irlande au SIS (art. 7 2), ainsi qu'à la présomption que l'Irlande ait notifié irrévocablement au Conseil le souhait de participer à toutes les propositions et initiatives fondées sur les éléments de l'acquis de Schengen par rapport auxquels l'Irlande est autorisée de participer par la présente décision du Conseil (art. 8 2).

5. Par ailleurs, la Commission souhaite encore formuler les remarques suivantes :

- La Commission a pris note du fait que, contrairement à la demande du Royaume-Uni et à la décision n° 2000/365/CE, la présente demande de l'Irlande ne porte pas sur le dispositif de Schengen en matière d'observation transfrontalière (article 40 de la Convention de Schengen et les articles suivants pour autant qu'ils s'y rapportent). A ce sujet, il convient de constater que le dispositif de Schengen auquel le Royaume-Uni et l'Irlande seront autorisés à participer, a vocation à s'appliquer également aux rapports entre ceux-ci. La Commission accepte qu'il y a des raisons spéciales qui justifient, à ce stade, l'exclusion de (l'application de) l'observation transfrontalière de ces rapports.

- A l'instar de la décision n° 2000/365/CE, la décision du Conseil sur la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen, distinguera entre l'accord de principe avec une telle participation, d'une part, et la mise en oeuvre effective de ces dispositions de l'acquis de Schengen, d'autre part. La Commission estime que, lorsque le Conseil sera appelé, en vertu de l'article 6 1 de la décision n° 2000/365/CE et/ou de l'article correspondant de la décision à prendre maintenant sur la demande de l'Irlande, de fixer les dates pour la mise en oeuvre des différentes dispositions de l'acquis de Schengen, il faudra évaluer l'opportunité de la mise en oeuvre simultanée d'un élément de l'acquis de Schengen par le Royaume-Uni et l'Irlande, en tenant compte notamment de l'existence de la «Common Travel Area» entre eux et afin d'assurer une cohérence régionale dans le développement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

6. Le présent avis est adressé au Conseil en vue de la décision de celui-ci sur la demande de l'Irlande conformément à l'article 4, alinéa 2, du Protocole Schengen, et transmis à titre d'information au Parlement européen.

ANNEXE

Les lignes directrices de la Commission par rapport à des demandes fondées sur l'Article 4 du Protocole Schengen

[extraits de l'avis de la Commission sur la demande du Royaume-Uni de participer à une partie des dispositions de l'acquis de Schengen, SEC(1999)1198 final]

«5. Ces demandes doivent tout d'abord être évaluées à la lumière de l'objectif général visant à maintenir et développer l'Union européenne en tant qu'espace de liberté, de sécurité et de justice tout en respectant un juste équilibre entre ces trois composantes [3]. Une décision favorable sur les demandes de participer à tout ou partie de l'acquis Schengen ne remet pas en cause l'engagement de la Communauté européenne de se doter, dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, des instruments permettant de réaliser cet objectif.

[3] Voir à ce sujet la Communication de la Commission «Vers un espace de liberté, de sécurité et de justice», COM(1998)459 final, p. 10.

6. Le Protocole Schengen a intégré l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne : sous réserve de certaines adaptations au cadre institutionnel de cette dernière, cette intégration n'a pas donné lieu à une renégociation de cet acquis tel qu'il avait été élaboré dans le cadre intergouvernemental antérieur. La Commission estime qu'une demande de participation en vertu de l'article 4 du Protocole ne peut en aucun cas conduire à une telle renégociation.

7. Eu égard au Protocole sur l'application de certains aspects de l'article 7A du Traité instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l'Irlande, annexé au Traité sur l'Union européenne et au Traité instituant la Communauté européenne, l'article 4 du Protocole Schengen ouvre à l'Irlande et au Royaume-Uni la possibilité de demander de participer en tout ou en partie aux dispositions de l'acquis de Schengen. Il convient toutefois de garder à l'esprit le caractère tout à fait spécifique de cette situation : en vertu de l'article 8 du même Protocole, l'acquis de Schengen devra être en effet accepté dans son intégralité par tous les Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne.

8. Lorsque la demande de participation à l'acquis de Schengen formulée conformément à l'article 4 du Protocole Schengen vise non pas l'ensemble de cet acquis mais seulement une partie des dispositions de celui-ci, cette participation partielle ne devrait pas affecter le bon fonctionnement de la coopération entre les Etats membres signataires des accords de Schengen. Une telle demande devrait donc porter sur un ensemble cohérent d'éléments de l'acquis, pouvant fonctionner sans qu'il y ait un lien juridique ou technique d'interdépendance avec d'autres aspects non visés par la demande.

9. Enfin, l'application de l'article 4 du Protocole Schengen devrait également se faire dans le respect des mécanismes qui, jusqu'à présent, ont contribué à fonder la confiance mutuelle indispensable entre les partenaires de cette coopération. En l'occurrence, il serait souhaitable de maintenir la distinction entre, d'une part, la décision de principe par laquelle le Conseil ferait droit à une demande de participation dans toutes ses composantes et, d'autre part, la mise en oeuvre effective d'une telle décision. Celle-ci pourrait faire l'objet d'une approche phasée, tenant compte notamment des périodes transitoires dont [l'Irlande] aurait besoin, le cas échéant, pour s'adapter au plan législatif et technique.

10. S'agissant de la détermination du champ d'application territorial pour la participation à certaines parties de l'acquis de Schengen, il faut tenir compte de l'article 299 du Traité instituant la Communauté européenne, de la possibilité d'y déroger si et dans la mesure où existent des justifications objectives à cette fin , des Protocoles annexés au Traité d'Amsterdam et, en particulier, le Protocole sur l'application de certains aspects de l'article 7A du traité instituant la Communauté européenne au Royaume-Uni et à l'Irlande, ainsi que du champ d'application territorial déterminé pour des instruments similaires relevant du Titre VI du traité sur l'Union européenne.»