Avis du Comité économique et social sur le "Plan d'action pour le Marché unique - tableau d'affichage n° 3"

(1999/C 116/02)

Le 9 décembre 1997, le Comité économique et social a décidé, en vertu de l'article 23, paragraphe 2 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le "Plan d'action pour le Marché unique - tableau d'affichage n° 3".

Cette décision a été confirmée par le nouveau Bureau le 15 octobre 1998.

La section "Marché unique, production et consommation", qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 février 1999 (rapporteur: M. Little).

Lors de sa 361e session plénière des 24 et 25 février 1999 (séance du 24 février), le Comité économique et social a adopté par 70 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions le présent avis.

1. Introduction

1.1. La troisième livraison du tableau d'affichage du Marché unique de la Commission a été publiée en novembre 1998 et constitue le troisième rapport sur l'état d'avancement du Plan d'action en faveur du Marché unique, plan rendu public en juin 1997 et dont il était prévu d'achever la réalisation le 31 décembre 1998.

1.2. Le rapport fournit des informations actualisées, en utilisant la même présentation que la deuxième livraison, mais en apportant certaines statistiques supplémentaires, en modifiant la perspective dans le compte-rendu du retour d'information et en publiant les résultats d'une enquête sur les entreprises, réalisée en septembre 1998.

1.3. Outre les avis qu'il a émis régulièrement sur des aspects précis du Marché unique, le Comité a rendu des avis sur le document de la Commission intitulé "Projet de Plan d'action pour le marché unique", et sur les deux premiers tableaux d'affichage.

1.4. Comme dans l'avis précédent(1), l'on entend, dans cet avis, privilégier ce qui semble être les questions les plus importantes abordées dans le rapport de la Commission et ne pas reproduire ou commenter tous les points traités par ce document. Toutefois, l'on profite également de cette occasion pour formuler des observations quant à la façon dont il convient de maintenir la dynamique engendrée par le Plan d'action.

2. Observations générales

2.1. Tableau d'affichage n° 3

2.1.1. Le Comité approuve la présentation qui a été conservée dans la troisième livraison. Il marque sa satisfaction quant aux catégories d'information qui sont de nouveau reprises dans ce document et quant à la poursuite de l'analyse des progrès accomplis dans différents secteurs et par différents États membres. Pour ce qui est de déterminer où sont les succès et où sont les points faibles, le rapport respecte un équilibre raisonnable, même si l'appréciation globale à laquelle il parvient concernant les résultats est plus favorable que celle du Comité.

2.1.2. La présentation simple et factuelle du tableau d'affichage a été particulièrement bien conçue pour viser l'objectif qui consiste à lancer un défi à la volonté politique d'achever la transposition de la législation dans le droit. L'analyse des directives non transposées par État membre, par importance du retard et par secteur est particulièrement instructive. Le Comité juge essentiel que soit garanti, au niveau politique, un engagement de mener le processus à son terme.

2.1.3. Le Comité estime que la partie la moins convaincante du rapport est la partie D'où des statistiques concernant les investissements étrangers directs et les aides d'État sont présentées sous la rubrique de l'intégration économique du Marché unique. Bien que le titre puisse laisser entendre qu'une évolution s'est produite dans le sens de l'intégration économique, le texte du rapport n'établit pas de lien direct entre l'information donnée dans les deux sous-rubriques et une quelconque évolution de cette nature, pas plus qu'il ne fournit d'autres indications d'où l'on pourrait conclure qu'une intégration économique est en cours. Le Comité aurait préféré trouver là des indicateurs faisant apparaître de façon plus spécifique les avantages économiques et les évolutions sociales imputables au Marché unique. Le Comité attend avec intérêt de recevoir un rapport séparé sur l'intégration économique, rapport qui, selon les informations dont il dispose, sera publié par la Commission en 1999.

2.2. Plan d'action

2.2.1. Le Comité reconnaît que le Plan d'action a rempli une fonction très valable dans la mesure où il a à la fois animé et facilité l'évolution vers l'achèvement du cadre législatif et dans la mesure où apparaît un Marché unique plus solide, dans lequel les individus et les entreprises seront mieux à même de tirer parti des chances qui se présentent.

2.2.2. Toutefois, le Comité ne partage pas le sentiment exprimé par la Commission selon lequel "le Plan d'action peut déjà être considéré comme un succès". L'on observera en effet qu'à la date du 15 octobre 1998 :

- un tiers des engagements souscrits par la Commission, le Conseil et le Parlement européen dans le Plan d'action de juin 1997 n'ont pas été tenus;

- près de 15 % des directives (203) ne sont pas encore appliquées dans tous les États membres(2);

- plus de la moitié des directives concernant les télécommunications, les marchés publics et les transports n'ont pas fait l'objet de la part de tous les États membres d'une transposition en droit interne;

- les États membres qui ont des antécédents médiocres en matière d'application des directives ont aussi tendance à avoir les plus mauvais résultats pour ce qui concerne l'application des règles en question;

- l'on peut considérer que les entraves aux échanges sont largement les mêmes que celles qui existaient il y a un an.

Malgré ce qui a été réalisé, le Plan d'action n'a pas atteint ses objectifs. Aucune entreprise indépendante ne survivrait si elle se montrait en permanence incapable d'atteindre un tiers de ses objectifs !

2.2.3. La Commission reconnaît qu'il reste beaucoup à faire et affirme son intention de publier encore de nouvelles livraisons du tableau d'affichage. Le Comité marque son accord sur l'idée qu'il ne convient pas de repousser le délai de réalisation du Plan d'action et ne recommande pas que l'on fixe une autre date limite. Il faut toutefois, d'une manière ou d'une autre, continuer de porter une attention soutenue à la mise en oeuvre et à l'application des règles du Marché unique.

3. Observations particulières

3.1. Infractions (partie B, chapitre 2 du tableau d'affichage n° 3)

3.1.1. Ce chapitre fournit des informations intéressantes ventilées par secteur à propos de nombre d'affaires traitées dans le cadre de la procédure formelle d'infraction qui peut mener à des saisines de la Cour de justice. Le nombre toujours élevé de procédures d'infraction est préoccupant, même si de nombreuses affaires ont pu être clôturées à l'issue d'un dialogue constructif entre la Commission et l'État membre concerné. Le Comité estime qu'il aurait été utile que la Commission donne les raisons de la non diminution des infractions au droit communautaire. Il est nécessaire de suivre attentivement et d'analyser l'évolution de cette question.

3.2. Contrôle de l'application des législations et résolution des problèmes (partie C, chapitre 1)

3.2.1. Il n'est fourni d'indications sur le fonctionnement du système des centres de coordination et des points de contact que pour cinq États membres, et à en juger par les éléments dont on dispose, l'usage qui a été fait jusqu'à présent de ces facilités est minime.

3.2.2. Le Comité est déçu de constater que les points de contact ne semblent pas encore avoir été du tout utilisés par les citoyens qui sont confrontés à des difficultés concernant les aspects transfrontaliers du marché du travail (mis à part les jobs de vacances).

3.2.3. De toute évidence, il reste encore tant à la Commission qu'aux États membres beaucoup à faire pour promouvoir et développer l'utilisation du cadre qui est maintenant en place, si l'on veut que celui-ci produise des solutions efficaces pour les individus et pour les entreprises.

3.2.4. Une meilleure utilisation d'Internet pourrait aussi faciliter une meilleure compréhension, et le nouveau "guichet Internet" récemment mis en service par la Commission sera peut-être utile à cet égard.

3.2.5. D'autres canaux de communication qui ne sont pas exclusivement liés au Marché unique, comme par exemple le système EURES ("European Employment Services" : offres et demandes d'emploi), sont à la disposition de tous les citoyens et il convient d'encourager aussi la poursuite de leur utilisation.

3.3. Simplification des réglementations (partie C, chapitre 3)

3.3.1. La Commission s'abstient de porter quelque jugement que ce soit sur les mesures de simplification des dispositions législatives. Elle ne reprend pas les observations critiques qu'elle avait formulées dans le rapport précédent à propos des résultats insuffisants des initiatives "SLIM". Au lieu de cela, elle fournit et expose clairement des informations plus détaillées que par le passé sur l'état, à ce jour, du suivi des recommandations présentées par les équipes "SLIM" de la phase I et de la phase II. Les tableaux 19 et 20 indiquent qu'elle considère maintenant comme satisfaisants les progrès accomplis.

3.3.2. Le Comité prend acte avec satisfaction de la constance avec laquelle tant le Conseil européen que la Commission privilégient le souci de simplification des réglementations à tous les niveaux, ainsi que des actions de grande portée entreprises dans le cadre de l'initiative "SLIM". L'on est amené à reconnaître ce processus comme porteur, à plus long terme, d'avantages de premier ordre, bien qu'il soit essentiel de veiller à ce que ledit processus ne porte atteinte aux intérêts légitimes d'aucune des parties concernées. Le Comité estime que, d'une manière générale, il reste encore à faire aux yeux des utilisateurs la preuve de l'efficacité de l'action entreprise, et le Comité trouve aussi matière à préoccupation dans le retard dont souffre le travail législatif concernant les produits de construction.

3.3.3. Le Comité accueille aussi avec satisfaction le fait que la Commission, conformément aux recommandations de l'équipe "SLIM", a maintenant présenté des propositions visant à la simplification de la TVA. Une fois encore, le Comité invite la Commission et les États membres à faire en sorte qu'à l'avenir, lors de l'élaboration de textes législatifs européens, l'on prête dès le départ davantage d'attention à l'objectif consistant à garder à la législation un caractère aussi simple que possible.

3.3.4. Il est pris acte du fait que la proposition relative à la TVA a fait l'objet de la première consultation "pilote" du nouveau panel d'entreprises. La Commission présente de brèves informations à propos de cette initiative, bien qu'au sens strict, celle-ci ne concerne pas la simplification de la législation, mais plutôt l'évaluation des incidences d'une proposition de législation en termes de coûts. À l'été 1999, la Commission publiera un rapport détaillé sur les deux premiers projets pilotes, et le Comité attend cette évaluation avec le plus grand intérêt. Le Comité présume que ce nouveau mode de communication ne sera utilisé que comme une précaution supplémentaire dans le cas de certaines propositions législatives où il paraîtrait nécessaire d'évaluer le coût prévisible de la proposition, en particulier le coût pour les PME. De plus, ce type de consultation des entreprises n'aura de sens que si la consultation a lieu lors de la phase d'élaboration de la nouvelle législation, afin de permettre de trouver, si nécessaire, une autre manière de résoudre le problème, et à condition que la consultation ait lieu par l'intermédiaire de groupes d'intérêt qui soient représentatifs.

3.4. Mise en oeuvre du Plan d'action (annexe)

3.4.1. Tout en ayant égard au fait que la mesure des progrès réalisés s'effectue par rapport aux objectifs du Plan d'action et non par rapport à l'achèvement intégral, le Comité a le sentiment que la Commission a été bien trop optimiste dans son évaluation des résultats obtenus dans l'application du Plan d'action, par exemple en ce qui concerne la reconnaissance mutuelle, ainsi que le statut de la société européenne.

4. Considérations pour l'avenir

4.1. L'un des passages les plus frappants du 3e tableau d'affichage est celui où il est dit que l'enquête sur les entreprises démontre, de la part des deux tiers des entreprises, l'absence de toute action visant à surmonter les barrières rencontrées dans le cours de leurs activités à l'intérieur du Marché unique. Cette situation n'est pas étonnante mais il est très utile que l'on ait pu la quantifier. Toutefois, l'on ne saurait se satisfaire de l'absence de mesures face à de tels problèmes, non plus que de l'impossibilité qui en résulte de réaliser pleinement les avantages du Marché unique. L'utilisation des points de contact créés dans le cadre du Plan d'action pourrait être utile à cet égard, mais en outre, il y a là pour le CES une possibilité de fournir aux entreprises, par l'intermédiaire de l'Observatoire du Marché unique, les moyens de dénoncer ces problèmes en dehors des recours formels, et le CES pourrait ainsi contribuer à faire en sorte que lesdits problèmes soient surmontés. Cela constitue au premier chef un objectif de l'OMU, mais à l'évidence, il faudra examiner la question de savoir comment l'on pourrait exercer plus efficacement cette fonction.

4.2. Le 15 septembre 1998, le CES a organisé une audition à laquelle a participé une large représentation des intérêts socioéconomiques et, concernant les sujets abordés dans l'enquête sur les entreprises, figurant au tableau d'affichage, l'on constate l'existence d'une étroite proximité entre les conclusions qui se sont dégagées de cette audition et les résultats de l'enquête. Il est clair que la préoccupation première des opérateurs économiques reste la nécessité de faire disparaître les entraves aux échanges par une application uniforme de la législation et des règles en vigueur, et par l'élimination du protectionnisme. Le soupçon exprimé dans le deuxième tableau d'affichage, selon lequel "les États membres pourraient transposer les règles relatives au marché unique d'une manière sélective en fonction de leurs intérêts nationaux", n'est pas encore levé.

4.3. L'audition a aussi permis de conclure qu'un Marché unique qui fonctionne, et qui fonctionne efficacement, est une condition essentielle de la compétitivité, de l'emploi et de la cohésion au sein de l'Union européenne, au moment où arrive l'euro et où s'impose comme une réalité la perspective de nouveaux élargissements d'importance majeure.

4.4. Dans son avis(3) sur "La prévention des nouvelles entraves dans le Marché unique", le Comité a encouragé tant les pays de l'AELE que les États candidats à l'adhésion à adopter des mesures semblables à celles adoptées par les pays de l'Union européenne. C'est dans ce but que l'Autorité de surveillance de l'AELE a publié deux tableaux d'affichage sur le Marché unique, mais l'importance qu'il y a à ce que les pays de l'élargissement adoptent, dans toute la mesure du possible, les règles du Marché unique préalablement à l'adhésion demeure l'une des préoccupations du Comité.

4.5. Une majorité de réponses au questionnaire élaboré en liaison avec l'audition évoquée plus haut indiquaient que les répondants n'étaient pas satisfaits du fonctionnement du Marché unique, et les réponses traduisent le sentiment que les avantages découlant du Marché unique n'apparaissent pas aux citoyens et aux consommateurs de manière suffisamment claire.

4.6. Le Comité partage le sentiment de la Commission selon lequel l'arrivée de l'euro va conférer une dimension nouvelle au Marché unique, mais ce n'est là en aucune manière la dernière pièce du puzzle. Au contraire, cela va servir à mettre en évidence des secteurs où le travail reste inachevé parce que les différences de prix et de coûts vont devenir plus transparentes. Au terme d'une période où les énergies et les attentes se sont mobilisées pour le lancement de l'euro et la réalisation de la prochaine phase de l'UEM, l'on devrait maintenant avoir le loisir de réorienter les ressources et les efforts vers le Marché unique.

4.7. Le tableau d'affichage présente sous forme tabulaire et sous forme descriptive de nombreux secteurs où il y a lieu pour les États membres, le Conseil, le Parlement européen et la Commission d'agir avec constance. Le Comité souhaite que soit accompli un effort concerté et persistant en vue de la réalisation de nouveaux progrès et il accueille avec satisfaction, dans son principe, l'intention manifestée par la Commission de produire de nouveaux rapports sur l'état d'avancement.

4.7.1. Toutefois, il y a lieu de croire qu'une solution actuellement à l'examen est celle qui consisterait à publier des rapports plus fréquents mais couvrant un champ d'étude plus limité. Le Comité craint que ce changement de démarche ne risque de porter atteinte à la nécessaire perspective à long terme, et il estime même que, pour ce qui concerne les indicateurs économiques, il serait préférable de les faire connaître avec une fréquence moindre, par exemple annuellement. Le Comité préférerait que soit maintenue la pratique des rapports récapitulatifs et réitère le souhait qu'il a exprimé dans des avis antérieurs, à savoir que l'on devrait développer encore davantage la production de ces rapports, de manière à renforcer leur impact. Le Comité propose d'inclure dans ces rapports des indicateurs de performance reflétant l'expérience des employés comme celle de l'entreprise. Ces rapports devraient devenir l'une des principales sources d'information de tous les intervenants dans le Marché unique.

4.7.2. Le Comité reconnaît que, pour qualifier tout ce qui sert à rendre compte de l'état d'avancement du Plan d'action, le titre de "tableau d'affichage" est une étiquette très concise et très propre à attirer l'attention. Nonobstant cela, le Comité doute qu'il soit opportun de continuer à présenter les futurs rapports détaillés sous l'appellation de "tableaux d'affichage". Cette formule continuerait à être associée à un Plan d'action dont le terme est maintenant passé et qui a fixé pour l'achèvement du Marché unique un nouveau délai non respecté; continuer à utiliser la formule "tableau d'affichage" pourrait donner à penser que l'on s'accommode de cette situation en repoussant tacitement à l'infini l'échéance du Plan d'action et serait beaucoup moins indiqué à un moment où l'on se donne pour objectif déclaré de privilégier davantage les données qualitatives. Le Comité propose que les rapports détaillés à venir soient publiés sous un titre tel que "Progrès et retards" qui serait volontairement moins neutre que celui de "tableau d'affichage" et qui pourrait être tout aussi médiatique.

4.8. Le Comité note avec un intérêt considérable qu'outre les rapports tels que ceux qui sont évoqués plus haut, la Commission a l'intention de publier, dans un proche avenir, un certain nombre de rapports stratégiques sur le Marché intérieur(4), le point culminant de cette opération étant la présentation, lors du Sommet de Cologne du mois de juin, de l'état du Marché unique et des perspectives pour les trois années suivantes. Le Comité continuera, pour sa part, de sa propre initiative, à surveiller au plan général les progrès du Marché unique et ses aspects tant spécifiques qu'horizontaux, ainsi qu'à enquêter et à faire rapport sur ces questions.

Bruxelles, le 24 février 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 407 du 28.12.1998, pp. 60-66.

(2) Par la suite, la Commission a fait savoir que le chiffre était de 13,2 % (181) au 2 décembre 1998.

(3) JO C 157 du 25.5.1998, p. 36.

(4) Le premier de ces rapports "Réforme économique : rapport sur le fonctionnement des marchés des produits et des capitaux de la Communauté" (COM(1999) 10 final).