Communication de la Commission sur le renforcement de la coordination des politiques économiques au sein de la zone Euro

1. En décembre 1999, le Conseil Européen d'Helsinki a adopté les conclusions d'un rapport du Conseil Ecofin sur le fonctionnement de la coordination des politiques économiques en phase III de l'Union Economique et Monétaire. Prenant en compte les débuts prometteurs de la coordination au vu de l'expérience de la première année de fonctionnement de l'UEM, ce rapport mettait néanmoins en lumière la nécessité de continuer de renforcer certaines modalités de la coordination.

2. La coordination des politiques économiques au sein de la zone euro se fait par consensus. Elle ne vise pas à imposer une décision à un Etat membre mais à le convaincre d'appliquer la politique jugée souhaitable.

A ce titre, elle se compose de trois éléments principaux :

- l'établissement d'un diagnostic commun sur la situation économique,

- l'accord sur les réponses de politique économique appropriées,

- l'acceptation de la « pression des pairs » et l'ajustement en tant que de besoin des politiques poursuivies.

3. Le cadre général de la mise en oeuvre de ces trois éléments de la coordination des politiques économiques s'est avéré utile. En particulier, la réunion de l'Eurogroupe depuis juin 1998 a permis que se tiennent entre les responsables de la politique économique de la zone euro des discussions qui n'auraient pas eu lieu autrement. De même, les améliorations apportées au fonctionnement de ce forum depuis l'été 2000 (élargissement du champ des sujets traités, meilleure organisation opérationnelle des réunions et accroissement de sa visibilité) ont incontestablement contribué à accentuer son caractère opérationnel.

Enfin, le renforcement de la procédure des Grandes orientations de politique économique (rapport de mise en oeuvre de ces orientations, extension de leur champ d'application aux politiques structurelles, déclinaison par pays et amélioration de la lisibilité du document), le bon fonctionnement de la procédure des programmes de stabilité ainsi que les innovations introduites par le Conseil Européen de Lisbonne (rédaction annuelle d'un rapport synthétique qui prend en compte notamment les interactions entre politique macro-économique et politiques structurelles) témoignent du renforcement progressif et continu du contenu de la coordination des politiques économiques depuis le début de 1999.

4. L'interdépendance croissante des économies de la zone euro notamment en matière monétaire et financière amène cependant à réexaminer régulièrement les méthodes et procédures qui organisent la coordination des politiques économiques. En dépit des améliorations apportées depuis Helsinki, il apparaît que la fiabilité et la rapidité du diagnostic commun sur la situation économique de la zone pourraient être encore renforcées, que les principes qui doivent guider les réponses éventuelles de politique économique gagneraient à être mieux définis et que la visibilité de ces actions de coordination devrait être accrue.

5. C'est à cette fin que des propositions concrètes sont ici formulées : la présente communication, après un exposé des raisons qui plaident en faveur d'une coordination renforcée, recense les modalités d'une amélioration de son contenu et des procédures et propose d'en accroître la transparence.

I - Un contenu renforcé

6. Les propositions qui suivent visent à rendre à la fois plus fine et plus lisible la vision d'ensemble de la situation économique de la zone euro, et à obtenir un accord plus aisé et plus prévisible sur les réponses appropriées de politique économique.

Un diagnostic commun amélioré

7. Il s'agirait d'abord d'améliorer l'information statistique disponible sur la zone euro et d'accroître sa visibilité. Au-delà des progrès en cours sur la rapidité et l'homogénéité des statistiques réalisés par Eurostat et la BCE, ceci passe par l'élaboration d'indicateurs d'activité présentant une vision synthétique de la zone euro. La Commission a plusieurs travaux d'ores et déjà en cours dans ce domaine et s'est engagée à les finaliser dans l'horizon le plus proche (programme statistique, indicateur sur la conjoncture commune, indicateur avancé, mise en réseau d'instituts de conjoncture).

8. Disposer d'un diagnostic plus robuste sur la situation économique de la zone euro passe également par une évaluation aussi exacte que possible de l'orientation du policy-mix de la zone. Dans ce cadre, le domaine essentiel est celui de la surveillance des politiques budgétaires et de leur impact sur le policy-mix de la zone euro. La Commission entend ainsi présenter deux fois par an une évaluation du policy-mix de la zone - avant et après la présentation des programmes de stabilité - afin d'en enrichir la préparation et l'appréciation.

9. Améliorer le diagnostic sur la situation économique de la zone euro suppose non seulement qu'il soit plus précis mais également qu'il soit plus lisible. Dans ce but, il serait utile de disposer d'un document de référence qui procure de façon synthétique et selon une périodicité appropriée l'information nécessaire à l'établissement d'un tel diagnostic. Aussi, la Commission s'engage-t-elle à préparer un rapport régulier sur la zone euro offrant une analyse de la situation générale et des notes sur des questions de politique économique; des notes d'analyse de la conjoncture, des perspectives et des risques; ainsi que des documents analytiques sur des domaines particuliers de la surveillance multilatérale [1].

[1] Il s'agirait d'une version abrégée des rapports que la Commission soumet au Comité Economique et Financier sur tel ou tel aspect de la situation économique de la zone euro. Pour mémoire, ce sont les rapports réguliers sur l'inflation, la surveillance des taux de change, la compétitivité, les finances publiques ou encore l'analyse des différences conjoncturelles au sein de la zone.

Des règles de comportement communes

10. Dans la phase II de l'Union Economique et Monétaire, le processus de convergence nominale et les critères chiffrés de la surveillance multilatérale ont obtenu des résultats remarquables. En ce qui concerne la politique budgétaire, le pacte de stabilité et de croissance et les programmes qui y sont afférents continuent aujourd'hui à fonctionner sur ce « modèle » de la convergence.

Or, ce modèle présente deux faiblesses. D'une part, il suppose implicitement que les externalités entre politiques économiques des Etats membres et entre ces politiques et la politique monétaire unique sont faibles et tendent à se compenser et qu'il n'y a donc pas de besoin important de coordination. Au vu de l'expérience des deux premières années de fonctionnement de l'UEM, ceci paraît contestable. D'autre part, ce modèle repose essentiellement sur des seuils chiffrés, généralement des limites supérieures qui restent invariantes en fonction de la conjoncture, et qui ne prennent donc pas en compte la nécessité d'ajuster les comportements selon les phases du cycle.

11. Dans ce contexte, un ensemble de lignes directrices pourrait être élaboré par la Commission après consultation de la BCE, avant d'être discuté et avalisé par l'Eurogroupe. Ces lignes directrices expliciteraient les principes sur la base desquels les différents instruments de politique économique peuvent être mobilisés pour accroître la croissance potentielle de la zone et faire face aux chocs affectant la zone euro ou certains de ses Etats membres. Elles porteraient sur les principes généraux de comportement qui devraient régler la conduite des politiques économiques, sur les réponses que pourraient apporter les politiques économiques face à tel ou tel choc et enfin sur les instruments nécessaires à la mise en oeuvre de ces règles de comportement par les Etats membres.

Ces lignes directrices tiendraient compte de la diversité des politiques économiques de la zone euro tout en accroissant la prévisibilité et donc la crédibilité de la politique économique de la zone. Elles s'adresseraient en premier lieu aux politiques budgétaires, mais devraient se développer également dans le domaine des politiques structurelles. Ces lignes directrices seraient mises à jour lorsque le besoin s'en manifeste, sans que cette mise à jour soit nécessairement liée à une échéance annuelle. Elles deviendraient le cadre de référence qui inspirerait les Grandes orientations de politique économique que le Conseil arrête chaque année.

II - Des instruments de coordination plus efficaces

12. Au-delà des obligations du Traité et de la législation secondaire, la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro a pour l'instant reposé sur la recherche du consensus au sein d'une instance informelle, l'Eurogroupe. Des améliorations de procédure devraient faciliter un accord sur les réponses appropriées de politique économique et sur leur mise en oeuvre. De telles dispositions devraient rester compatibles avec le rôle que le Traité confère au Conseil (Ecofin) en matière de coordination des politiques économiques.

13. Le Traité assigne à la Commission un rôle central dans la coordination des politiques économiques (préparation des Grandes orientations de politiques économique, recommandations, surveillance multilatérale...). Mais surtout, de par sa capacité d'analyse, elle a vocation à proposer le diagnostic commun relatif à la situation économique de la zone euro et à suggérer des réponses appropriées. En tant que gardienne du Traité et en application du principe de l'égalité de traitement des Etats membres, elle représente la neutralité. Enfin, comme instance de collecte et d'établissement de l'information nécessaire à l'exercice de la surveillance multilatérale (cf. art 99.3), elle a un rôle de synthèse des développements économiques communs. C'est sur ce triptyque de capacité d'analyse, de neutralité et de synthèse que se développe et continuera de se développer la contribution de la Commission aux travaux de l'Eurogroupe.

14. Ainsi, la Commission entend-elle présenter systématiquement à l'Eurogroupe non seulement un diagnostic sur la situation économique mais également, en tant que de besoin, des suggestions de politique économique. De même, elle souhaite être associée à la préparation d'un programme de travail semestriel de cette instance, afin notamment de contribuer à centrer son agenda sur les questions qui concernent directement la zone dans son ensemble.

Un renforcement de la transparence et de la coordination ex-ante

15. L'idée selon laquelle les politiques nationales doivent être analysées à la lumière de la situation économique de la zone euro dans son ensemble devrait être mieux ancrée. Aussi, le principe d'information préalable des autres membres de la zone euro et de la Commission, avant l'adoption d'une mesure de politique économique devrait-il faire partie des lignes directrices précédemment évoquées.

Cette pré-information devrait avoir lieu à l'Eurogroupe (en réunion ou par vidéoconférence) ou au sein d'un groupe de travail Eurogroupe du Comité économique et financier et permettrait de fournir ainsi aux autorités de l'Etat membre concerné des réactions ou des messages avant même la finalisation de la mesure en question.

De la même façon, les éléments essentiels des programmes de stabilité devraient être transmis à la Commission avant leur adoption par les Etats membres. L'Eurogroupe, saisi ensuite des observations de la Commisssion, serait ainsi en mesure de communiquer d'éventuelles suggestions au pays concerné qui pourrait en tenir compte dans la version finale de son programme.

Ultérieurement, les programmes de stabilité pourraient être soumis assez nettement avant la finalisation des lois de finances nationales afin que l'Eurogroupe selon la même procédure puisse suggérer des modifications éventuelles de tel ou tel aspect de la politique budgétaire de ce pays et que le pays concerné puisse en tenir compte dans sa loi de finances.

16. Finalement, la fixation des orientations et des priorités dans le budget de l'UE devrait s'insérer dans une vision d'ensemble en liaison avec les orientations et priorités des budgets des Etats membres et en tenant compte des critères établis par les Grandes orientations de politique économique, afin de permettre aux Etats membres d'en tirer les conséquences pour l'élaboration de leurs lois de finances.

Des instruments de coordination adéquats

17. Lorsque les circonstances sont réunies, le renforcement de la coordination implique d'utiliser effectivement les instruments de coordination disponibles. Ainsi, comme indiqué par le Conseil Européen d'Helsinki et comme vient de le faire la Commission, l'instrument des recommandations, prévu à l'article 99.4 du Traité, devra être utilisé en cas de claire incohérence entre les politiques économiques d'un Etat membre et les Grandes orientations de politique économique.

18. Enfin, d'autres instruments de coordination pourraient être mis en place notamment sur base de l'art. 99.5 du Traité pour les Etats de la zone euro. Ils pourraient l'être le cas échéant dans le cadre des procédures de coopération renforcée prévues aux articles 43, 44 et 45 du Traité de l'Union et à l'article 11 du Traité CE.

Un fonctionnement plus efficace de l'Eurogroupe

19. Le renforcement de la coordination et notamment l'augmentation de la pression des pairs passe tout d'abord par la reconnaissance de la nécessité d'analyser les politiques économiques à la lumière de la situation d'ensemble de la zone euro. Un tel ajustement de la vision des politiques économiques demande une certaine formalisation du fonctionnement de l'Eurogroupe, qui pourrait être effectuée en plusieurs étapes.

20. Dans une première étape, un groupe de travail Eurogroupe au sein du Comité économique et financier pourrait être constitué. La composition de ce groupe de travail tiendrait compte de la nécessité de concevoir les politiques économiques dans une optique plus euro-zone. Ce groupe de travail devrait être en mesure de se réunir rapidement pour répondre à des situations d'urgence. Cette formule aurait également l'avantage de tenir compte des sensibilités de tous les participants à la zone euro et d'exploiter au mieux les travaux préparatoires de la Commission.

21. Ensuite, par analogie avec les réunions du Conseil de la BCE, la périodicité des travaux de l'Eurogroupe pourrait être plus régulière. La mise en place d'un dispositif de vidéoconférence permettra aussi d'organiser une concertation rapide en cas d'urgence.

Un dialogue institutionnalisé entre les différents acteurs

22. Une bonne coordination au sein de la zone euro passe nécessairement par un dialogue aussi fréquent que possible entre les différents acteurs du policy-mix.

Dans ce but, il serait institué une réunion régulière entre le Président de la BCE, le Président de l'Eurogroupe et le représentant de la Commission au Conseil des gouverneurs de la BCE. Dans un cadre de stricte confidentialité et dans le respect de l'indépendance de chacune des parties, elle aurait pour avantage de mieux organiser et de rendre plus visible le dialogue entre les responsables des politiques monétaire et budgétaire de la zone euro. Avec l'évaluation de l'orientation d'ensemble du policy-mix précédemment évoquée, un tel dialogue contribuerait également à renforcer la vision européenne de l'appréciation des politiques nationales. Ce dialogue renforcé au niveau politique serait assisté par des discussions plus détaillées au niveau technique.

23. La qualité et l'efficacité de la coordination passent aussi par l'organisation de son expression externe. A cet égard, la situation actuelle est manifestement insuffisante. La Commission rappelle la proposition qu'elle a déjà avancée en Novembre 1997, selon laquelle la position commune sur les questions qui revêtent un intérêt particulier pour l'UEM devrait être présentée par un triumvirat composé du président de l'Eurogroupe, du Président de la BCE et d'un représentant de la Commission. Cet arrangement serait valide aussi bien pour les instances formelles (Comité monétaire et financier international du FMI) que plus informelles (G7).

III - Une transparence accrue

24. Pour renforcer la coordination, il convient de trouver le bon dosage entre la publicité donnée à un jugement porté sur telle ou telle politique, qui tend à renforcer la pression des pairs, et la confidentialité des débats qui en assure la plus grande franchise. Cette exigence d'équilibre concerne à la fois la communication interne, entre les acteurs de la politique économique, et la communication externe, vis à vis de l'opinion publique, des autres Etats membres et des marchés.

25. Une partie des critiques sur l'insuffisance du diagnostic économique sur la zone euro provient d'un manque de visibilité des travaux analytiques d'ores et déjà effectués par la Commission et également d'un manque de mise en perspective de ces travaux. Dans ce contexte, trois améliorations pourraient être apportées :

- le rapport régulier sur la zone euro serait publié, afin de renforcer la qualité du débat public autour de la politique économique de la zone ;

- de même, la conférence de presse, à la suite des réunions de l'Eurogroupe, pourrait s'articuler autour du rapport régulier et des réactions qu'il a pu entraîner ;

- enfin, lorsque l'Eurogroupe souhaite exprimer une appréciation ou donner une orientation de politique économique, la publication d'un communiqué accentuerait la visibilité de son message et en renforcerait la portée.

IV - Remarques institutionnelles et organisationnelles.

26. Ces modalités d'organisation concernant la surveillance multilatérale pourraient être formalisées dans une décision du Conseil (Art. 99-5 du Traité), le cas échéant dans le cadre des procédures de coopération renforcée prévues aux articles 43, 44 et 45 du Traité de l'Union et à l'article 11 du Traité CE.