Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un programme d'action pour la protection et la gestion intégrées des eaux souterraines» ()(97/C 89/13)

Le 8 octobre 1996, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 janvier 1997 (rapporteur: M. de Paul de Barchifontaine).

Lors de sa 342e session plénière des 29 et 30 janvier 1997 (séance du 29 janvier 1997), le Comité économique et social a adopté par 87 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de la Commission se situe dans le contexte du 5e programme de politique et d'action «Vers un développement soutenable» () et fait suite à la Communication sur la «Politique communautaire de l'eau» (), ainsi qu'à la déclaration du «Séminaire ministériel sur les eaux souterraines» tenu à La Haye les 26 et 27 novembre 1991. Cette déclaration préconise la création d'un programme d'action qui doit être mis en oeuvre d'ici l'an 2000 au niveau national et communautaire.

1.2. Cette proposition de la Commission a pour objectif d'assurer:

- la mise en place des systèmes d'octroi de licences et d'autres instruments assurant une gestion nationale de l'eau;

- la protection préventive et globale des eaux souterraines notamment à l'égard des sources diffuses de pollution;

- la mise en place de mesures générales pour assurer la sécurité des installations traitant des substances nuisibles pour l'eau;

- l'élaboration de mesures générales pour encourager les pratiques agricoles conformes à l'objectif de protection des eaux souterraines.

1.3. Le Comité se réjouit du souci de la Commission d'adapter sa politique de l'eau pour prévenir et réduire la pollution croissante des eaux souterraines.

1.4. Il est à remarquer que c'est la première fois que la Commission se penche également sur le problème de l'eau en termes quantitatifs.

2. Observations générales

2.1. Vers un développement durable

2.1.1. Cette proposition rejoint pour l'essentiel les objectifs relatifs à l'eau fixés dans le programme européen de politique et d'action concernant l'environnement et le développement durable.

2.1.2. Le Comité estime que le programme d'action:

- doit se situer dans le contexte beaucoup plus vaste du «savoir-faire» en matière de gestion de l'eau dans son ensemble sans oublier une gestion intégrée impliquant l'activité industrielle, urbaine, agricole et rurale, la gestion des sols, etc.;

- ne peut ignorer la place essentielle de l'eau et de l'homme dans l'écosystème et la nécessité de trouver le juste équilibre dans le développement durable entre économie et environnement, en intégrant les objectifs de la politique de l'environnement dans toutes les autres politiques;

- doit garder à l'esprit que la pollution des eaux souterraines peut s'étendre sur de longues périodes et que des décennies peuvent être nécessaires pour y porter remède; une action urgente revêt donc la plus haute importance si l'on veut éviter que la dégradation de la qualité de l'eau ne se poursuive;

- doit avoir pour objectif de garantir un niveau élevé de protection de l'environnement.

2.2. Subsidiarité et responsabilité

2.2.1. Le principe de subsidiarité ne doit pas empêcher la Commission de veiller à une application égale de la politique communautaire dans tous les États membres. Cela implique des obligations pour les États membres et un contrôle uniforme de leur bonne application de la part de la Commission.

2.2.2. La mise en oeuvre du présent programme d'action implique des mesures législatives et des mesures non contraignantes, qui seront définies dans la directive-cadre, dont l'adoption se fera prochainement, sur les ressources en eau. Le dernier considérant de la proposition laisse ouverte la base juridique des mesures qui seront adoptées pour la mise en oeuvre du programme, sans préciser non plus la nature de ces mesures, ce qui laisse à la Commission une grande latitude d'initiative. Toutefois, selon le Comité, le niveau de protection actuel des eaux souterraines doit être préservé si non amélioré.

2.2.3. Le Comité s'est déjà réservé la possibilité d'exprimer ses commentaires quand il sera consulté au sujet de la directive cadre, et il se réserve évidemment de commenter d'autres mesures à venir. Néanmoins, il considère que des valeurs limites contraignantes pour les substances dangereuses considérées comme prioritaires par la réglementation actuelle, s'appliquant de la même façon dans tous les États membres, devraient être introduites afin de réduire au minimum la pollution des eaux souterraines ().

2.2.4. Plus généralement, en ce qui concerne la mise en oeuvre des dispositions en matière d'environnement, le Comité prend acte de la communication de la Commission à ce propos (), qui fait état d'une situation très insatisfaisante. Le Comité est en train d'élaborer un avis sur la communication, mais d'ores et déjà, il souligne la nécessité d'élaborer un cadre de référence communautaire pour la responsabilité en matière de dommages à l'environnement ().

2.2.5. Par ailleurs, le Comité note que le 13e rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire (1995) souligne que l'application effective des directives dans le secteur de l'eau «n'est pas à la hauteur des ambitions de la politique communautaire de préservation de la qualité de ce milieu» (). La future directive-cadre, qui vise à simplifier et à intégrer l'approche législative dans le domaine de l'eau, devra tenir compte des difficultés rencontrées, et envisager les solutions adéquates. Les nouvelles connaissances scientifiques et les expériences pratiques peuvent contribuer à l'amélioration des réglementations en vigueur.

2.2.6. Bien qu'ils existent déjà chez certains États membres, les rouages permettant d'informer et de consulter les utilisateurs et consommateurs sur différents points de la politique de l'eau doivent encore y être coordonnés à tous les niveaux. Le Comité suggère dès lors à la Commission d'envisager et de discuter avec les États membres la création:

- d'une autorité compétente dans chaque État membre;

- d'un Conseil des utilisateurs et consommateurs dans chaque État membre;

- d'un circuit pour établir une liaison au niveau européen entre toutes ces instances.

Chaque État membre devrait être libre de déterminer la composition de ces organismes mais la définition formulée au douzième point du paragraphe sur les programmes nationaux de la partie 2 («Mise en oeuvre du programme d'action») de la proposition de la Commission pourrait convenir.

2.3. Eau souterraine: une ressource vulnérable

2.3.1. La pression environnementale sur les eaux souterraines et superficielles s'accroît dans l'ensemble de l'Union européenne.

2.3.2. «L'objectif de durabilité doit être mis en oeuvre par le truchement d'une approche intégrée, ce qui signifie que les eaux souterraines et superficielles doivent être gérées sur base d'un objectif global en accordant une attention égale aux aspects quantitatifs et qualitatifs», et en tenant compte également des problèmes spécifiques au niveau régional.

2.3.3. La politique communautaire des eaux souterraines a souffert de l'absence de planification générale et d'instruments spécifiques permettant une action concertée dans l'ensemble de la Communauté.

2.3.4. Il est urgent de renforcer auprès de l'Agence européenne de l'environnement, en concertation avec les instances des États membres, l'activité du Centre thématique de l'eau en ce qui concerne la récolte des données, la standardisation de la terminologie et une base minimale de données relatives aux réseaux hydrographiques et hydrogéologiques. Ainsi, il est urgent d'inventorier et de quantifier les différentes sources de pollution qui affectent la qualité de cette ressource, notamment au niveau local.

2.3.5. L'évaluation des volumes d'eau douce disponible et leur captage dans des conditions objectives et raisonnées doivent faire l'objet d'une appréciation scientique et donc reposer sur des mesures scientifiquement reconnues.

2.4. Gestion

2.4.1. Le Comité constate que le programme d'action a été élaboré afin d'être cohérent avec le principe de gestion par bassin hydrologique et la politique communautaire globale de la gestion de l'eau présentée dans la communication sur la «Politique communautaire de l'eau» ().

2.5. Surveillance environnementale

2.5.1. Selon la proposition de la Commission, la situation environnementale de l'eau souterraine sera étroitement surveillée et évaluée par l'Agence européenne de l'environnement dans le cadre de la responsabilité environnementale qui a été confiée à celle-ci, et dans les limites de ses compétences.

2.5.2. Cependant, la responsabilité principale reste aux États membres qui ont pour rôle de fournir l'information. Puisque l'Agence ne dispose pas de pouvoirs de contrôle de la mise en oeuvre et du respect des dispositions, il incombe à la Commission d'exiger que les États membres remplissent leurs obligations.

2.6. Financement

2.6.1. Si nous voulons une gestion durable d'une ressource aussi essentielle que l'eau, il faut que le financement des mesures de prévention et de protection soit équitablement établi en tenant comtpte du principe pollueur-payeur et en mettant en oeuvre des instruments juridiques dissuasifs. Il faut évidemment éviter que le coût des programmes ne soit un frein pour mener à bien les objectifs fixés. Les échanges d'expérience au niveau européen seraient de nature à limiter les coûts et, de plus, à faire avancer le processus.

2.6.2. Une partie du financement nécessaire, au niveau national, de cette politique de prévention pourrait provenir d'une tarification modulée du prix de l'eau.

2.6.3. Il est évident qu'au cas où des mesures comporteraient des coûts disproportionnés pour les pouvoirs publics de certains États membres, un soutien financier du Fonds de cohésion serait à envisager (article 130 S, paragraphe 5). Cette solution ne devrait cependant intervenir qu'en dernier recours, étant entendu que le principe du pollueur-payeur devrait être appliqué.

3. Les quatre axes du programme d'action

3.1. Planification et gestion

3.1.1. La planification et la gestion impliquent en tout premier lieu le recensement des réserves hydriques souterraines, l'identification des sources de pollution sur le plan quantitatif et qualitatif ainsi que, de la part des États membres, des propositions claires de mesures pour éviter la pollution et le gaspillage, en tenant compte des aspects régionaux.

3.1.2. Il serait utile de procéder à une classification de l'usage des eaux suivant leur destination en fonction de leurs différentes caractéristiques selon les nappes phréatiques d'origine (potabilisation aisée, ...).

3.1.3. Il faut remarquer que l'urbanisation et l'industrialisation, ainsi que dans certains cas, le remembrement sont notamment de nature à réduire les infiltrations et donc la capacité de réalimenter des nappes aux endroits où on a souvent le plus besoin d'eaux souterraines. Il faudrait donc prendre des mesures destinées à réduire l'imperméabilisation des sols dans les zones suburbaines ainsi que des mesures préventives contre le tassement des sols dans les zones utilisées à des fins agricoles.

3.1.4. Il est urgent de limiter les pompages au maximum aux capacités de réalimentation des nappes et d'encourager la rationalisation de l'usage ainsi que le recyclage de l'eau, ou mieux encore, par une utilisation en cascade, ce qui entraînera des mesures d'économie d'eau (par exemple dans les cas d'arrosage).

3.1.5. Les dispositions existantes pour les nappes qui impliquent deux ou plusieurs pays, telles que la Convention de Helsinki sur la «Protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux» () devraient être accompagnées, quand il s'agit de pays tiers qui se préparent à l'adhésion à l'Union européenne, de mesures de coopération afin de faciliter leur adéquation aux normes européennes de qualité qu'ils soient membres ou non de l'Union européenne.

3.2. Captage de l'eau douce

3.2.1. Dans les zones côtières, des réserves d'eau douce artésienne se perdent dans les mers sans avoir été préalablement exploitées. Par contre, dans les pays où l'utilisation des eaux souterraines proches des côtes s'avère nécessaire, il faut éviter une surexploitation afin de prévenir une salinisation des précieuses ressources en eau douce.

3.2.2. Il convient d'être tout aussi attentif à la protection de l'eau non polluée des nappes phréatiques et à la possibilité de leur valorisation directe dans la forme la plus appropriée.

3.3. Sources diffuses de pollution

3.3.1. Les sources diffuses de pollution doivent retenir l'attention sous l'angle des aspects pratiques:

- processus industriels et technologies propres;

- méthodes de production agricoles et écoulements directs;

- gestion des déchets urbains et lixiviats;

- pollution atmosphérique et pluies acides;

- pollution ménagère et rejet en eau de surface;

- pollution routière et écoulement de surface;

- pollution par les égouts non étanches.

3.3.2. Il faut également se pencher sur l'assainissement des sols contaminés par une pollution historique ou accidentelle; un cadre communautaire de référence s'impose en ce qui concerne la question de la responsabilité et le financement des mesures, en tenant compte du principe du pollueur-payeur là où il s'applique.

3.3.3. Ainsi tout est lié. La gestion de l'eau n'est pas indépendante des activités humaines et des contraintes imposées par la nature. Ces aspects sont à intégrer dans la planification et la gestion afin de garantir la préservation durable de cette ressource.

3.4. Vers une agriculture durable

3.4.1. De son côté, l'agriculture doit également savoir se remettre en question par une politique orientée vers des modifications douces à long terme. Boisement de certaines terres, gel, mesures agroenvironnementales, dans le but d'arriver à une meilleure protection de l'environnement, etc. et cela dans le cadre de la réforme de la PAC (Politique agricole commune) et des mesures de financement prévues ou à prévoir à cet égard.

3.4.2. L'usage du sol est à considérer par rapport à l'agriculture mais aussi par rapport à l'eau qui se trouve en dessous. La préservation de la qualité des nappes phréatiques nécessite en effet une bonne préservation du sol. La préservation de la qualité des eaux souterraines étant tributaire notamment de l'état et de l'utilisation des sols, il est impératif d'élaborer un concept d'ensemble pour la protection des sols.

3.4.3. L'Union européenne doit faire appliquer des directives de manière telle que la protection des eaux souterraines soit assurée par la mise en oeuvre d'un guide de bonnes pratiques agricoles intégrant des mesures adéquates relatives aux nitrates, phosphates, produits «phyto» et biocides, aux déchets, etc.

3.4.4. Le Comité prend acte avec préoccupation du fait que le rapport annuel de la Commission (1995) () souligne que plusieurs États membres n'ont pas communiqué les mesures de transposition de la directive 91/676/CEE sur les nitrates, et invite la Commission à se pencher sur les raisons des difficultés rencontrées.

4. Observations particulières

4.1. Utilisation des boues d'épuration

4.1.1. Le recyclage des boues d'épuration riches en nutriments dans le cycle naturel des substances par le biais des engrais agricoles n'est judicieux qu'à condition de prévenir l'accumulation tant à court qu'à long terme de métaux lourds et de substances toxiques dans les sols agricoles. L'introduction de substances toxiques dans les stations d'épuration doit être minimisée par des stratégies adéquates. L'utilisation de boues d'épuration ne peut pas conduire à la pollution des eaux souterraines par le biais de nutriments et d'autres substances toxiques. Cette sécurité ne sera assurée que par l'obligation d'un contrôle officiel. Le Comité demande à la Commission d'élaborer une proposition de fixation de nouveaux critères de qualité et de clarifier les questions actuellement pendantes en matière de responsabilité pour la détérioration sournoise des sols.

4.2. Acidification

4.2.1. Il faut éviter l'acidification des sols et des eaux souterraines en fixant des valeurs limites plus strictes pour les émissions dans l'atmosphère de produits y contribuant.

5. Conclusions

5.1. Une politique de l'eau semble être devenue un enjeu essentiel du siècle prochain: c'est incontestablement un dossier sensible tant des intérêts nombreux se font jour et sont relayés à tous les niveaux.

5.2. Dans le passé, le Comité a déjà émis différents avis qui gardent toute leur pertinence et dont il ne faut pas oublier les recommandations déjà exprimées ().

5.3. Avec l'évolution des connaissances en matière d'environnement, il faut envisager notamment une remise à niveau des conditions dans lesquelles l'agriculture européenne doit évoluer en veillant à ce que, dans des conditions économiques adéquates, elle puisse remplir le rôle qui lui incombe dans la préservation de la qualité de l'environnement.

5.4. Aussi, la gestion de l'eau souterraine doit-elle se voir dans le contexte socioéconomique global et, évidemment, dans celui de l'ensemble du cycle de l'eau. Il serait inacceptable d'aboutir à la fourniture d'une eau de qualité toujours plus rare et plus chère. Dans certaines régions, le problème de sa répartition se pose déjà.

6. Recommandations

6.1. En conclusion le Comité recommande:

- d'intégrer le plan d'action dans la directive-cadre, sur les ressources en eau, en définissant clairement les niveaux de responsabilité respectifs et en tenant compte des recommandations déjà formulées par le Comité dans l'avis sur la communication sur la «Politique communautaire de l'eau»;

- de développer les systèmes d'information et de récolte de données sous la coordination de l'Agence européenne;

- de prévoir une série de mesures d'accompagnement, notamment en matière d'information et d'éducation du public et en matière de formation des responsables administratifs et des agents économiques (notamment agriculteurs et consommateurs);

- d'évaluer dès l'an 2000 les progrès et les réalisations des États membres en assurant entre-temps la transmission régulière de leurs rapports afin de faciliter la mise en commun de l'expérience acquise.

Bruxelles, le 29 janvier 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 355 du 25. 11. 1996, p. 1.

() 1) Cinquième Programme d'action environnement, JO n° C 138 du 17. 5. 1993, JO n° C 287 du 4. 11. 1992;

2) «Réexamen 5e Programme», JO n° C 140 du 11. 5. 1996, JO n° C 212 du 22. 7. 1996.

() Doc. COM(96) 59 final - JO n° C 30 du 30. 1. 1997, p. 5.

() Point 6.2 de l'avis du CES sur la «Politique communautaire de l'eau» (JO n° C 30 du 30. 1. 1997, p. 5).

() «Mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement» (doc. COM(96) 500 final).

() Avis du CES sur le «Livre vert - Réparation des dommages causés à l'environnement», JO n° C 133 du 16. 6. 1994.

() JO n° C 303 du 14. 10. 1996, p. 52.

() Voir note 3, p. 34.

() JO n° L 186 du 5. 8. 1995 - Avis du CES, JO n° C 34 du 2. 2. 1994.

() Voir note 4, p. 35.

() 1) «Eaux résiduaires urbaines», JO n° C 168 du 10. 7. 1990.

2) «Eaux de baignade», JO n° C 393 du 31. 12. 1994.

3) «Qualité écologique des eaux», JO n° C 397 du 31. 12. 1994.

4) «Exploitation des eaux minérales», JO n° C 110 du 2. 5. 1995.

5) «Eaux destinées à la consommation humaine», JO n° C 82 du 19. 3. 1996.

6) «Politique communautaire de l'eau», JO n° C 30 du 30. 1. 1997, p. 5.