COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Lignes directrices permettant une compréhension commune du terme «dommage environnemental» tel que défini à l’article 2 de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux

(2021/C 118/01)

Table des matières

1. Introduction 1

2. Le contexte juridique et réglementaire élargi 2

3. «Dommages» 9

4. Vue d’ensemble de la notion de «dommage environnemental» 10

5. «Dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» 17

6. «Dommages affectant les eaux» 26

7. «Dommages affectant les sols» 43

8. Conclusions 48

ANNEXE 49

Décisions de la Cour citées 49

1. INTRODUCTION

1. La directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ( 1 ) (ci-après la «directive sur la responsabilité environnementale» ou la «directive») a pour objet d’établir un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du «pollueur-payeur», en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux ( 2 ) . Un amendement adopté en 2019 ( 3 ) exige que la Commission européenne élabore des lignes directrices fournissant une interprétation commune du terme «dommage environnemental» tel qu'il est défini à l’article 2 de la directive ( 4 ) . La présente communication définit ces lignes directrices.

2. Dans l’économie de la directive, le terme «dommage environnemental» est crucial. Il sert à définir l’objectif général de la directive ( 5 ) . Lorsqu’un dommage environnemental survient ou menace de se produire, des obligations d’actions de prévention ou de réparation sont imposées aux exploitants, tout comme des obligations connexes s’imposent aux autorités compétentes ( 6 ) , étant entendu que d’autres personnes ont également la faculté de demander que des mesures soient prises ( 7 ) . Dans le cas de dommages transfrontaliers touchant plus d’un État membre, les États membres sont tenus de coopérer ( 8 ) . En outre, ce terme entraîne des conséquences pour les agents financiers qui fournissent une garantie financière pour couvrir les responsabilités qui leur incombent en vertu de la directive ( 9 ) . Le terme joue donc un rôle potentiellement majeur dans la protection de l’environnement, en aidant notamment à déterminer si les dommages environnementaux sont prévenus et réparés ou non.

3. Les présentes lignes directrices permettant une compréhension commune du terme «dommage environnemental» répondent à un besoin identifié lors d’une évaluation de la directive réalisée en 2016 par la Commission (ci-après l’«évaluation») ( 10 ) . L’évaluation a conclu que la mise en œuvre de la directive était entravée par un manque significatif de cohérence dans l’application des concepts clés, en particulier des concepts liés aux dommages environnementaux ( 11 ) . C’est la raison pour laquelle la Commission a engagé un contractant pour préparer, avec le groupe d’experts gouvernementaux de la directive sur la responsabilité environnementale et le service compétent de la Commission, un document de compréhension commune basé sur des recherches et des consultations ( 12 ) . Bien que l’initiative n’ait débouché ni sur un document de la Commission ni sur un document convenu avec les États membres, ce travail de fond a contribué à préparer la voie pour les présentes lignes directrices.

4. Dans ce contexte, les présentes lignes directrices tiennent compte de tous les aspects de la définition d’un «dommage environnemental». Ce terme renvoie à des acceptions multiples, car il intègre ou fait référence à plusieurs autres termes et concepts. Les lignes directrices englobent ces derniers, car ils sont nécessaires à la compréhension du terme. En ce qui concerne la structure, les lignes directrices s’ouvrent sur l’examen du contexte juridique et réglementaire élargi dans lequel la définition est pertinente. Elles examinent ensuite la définition du terme «dommage» ainsi que l’énoncé complet de la définition de l’expression «dommage environnemental», avant de passer en revue les trois catégories distinctes de dommages environnementaux que l’expression englobe, à savoir les «dommages aux espèces et habitats naturels protégés», les «dommages affectant les eaux» et les «dommages affectant les sols». Les conclusions générales sont présentées en fin de document.

5. Étant donné que l’objectif de ces lignes directrices consiste à permettre une compréhension commune de la définition, leur contenu se veut analytique et détaillé. Bien qu’elles ne soient pas exclusivement destinées à un groupe de lecteurs particulier, elles sont conçues pour être utiles aux publics suivants, qui ont tous un rôle à jouer dans le cadre de la directive: États membres, autorités compétentes, exploitants, personnes physiques et morales, et fournisseurs de garanties financières. Les lignes directrices visent à aborder de manière aussi complète que possible les difficultés de compréhension qui se sont déjà présentées ou qui pourraient raisonnablement survenir à l’avenir. Pour cela, elles analysent attentivement toutes les parties de la définition d’un «dommage environnemental», en attirant notamment l’attention sur les considérations détaillées qui peuvent être déduites de la formulation et du contexte juridique et réglementaire et en se référant à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE» ou la «Cour») qui peut aider à clarifier différents aspects de la définition, soit directement, soit par analogie.

6. Les lignes directrices ont été préparées sous la responsabilité exclusive de la Commission. Toutefois, seule la Cour est compétente pour interpréter avec autorité le droit de l’Union.

2. LE CONTEXTE JURIDIQUE ET RÉGLEMENTAIRE ÉLARGI

7. [désormais directive 2009/147/CE concernant la conservation des oiseaux sauvages La directive sur la responsabilité environnementale est un instrument environnemental d’ordre général et transversal, qui s’applique non pas à un seul domaine environnemental, mais à plusieurs. En tant que tel, il complète les autres instruments de l’Union qui visent à protéger l’environnement. La définition de «dommage environnemental» fait expressément référence à quatre d’entre eux: directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ( 13 ) ( 14 ) ] (ci-après la «directive Oiseaux»); directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ( 15 ) (ci-après la «directive Habitats»); directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ( 16 ) (ci-après la «directive-cadre sur l’eau»); et la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin ( 17 ) (ci-après la «directive-cadre stratégie pour le milieu marin»). Les références croisées et la compréhension des dispositions juridiques de ces autres instruments sont nécessaires à la compréhension du terme «dommage environnemental».

8. La directive sur la responsabilité environnementale est fondée sur le principe du «pollueur-payeur» et en est l’expression ( 18 ) . En outre, une compréhension commune du terme «dommage environnemental» doit s’appuyer, le cas échéant, sur d’autres principes sur lesquels repose la politique environnementale de l’Union et qui sont pertinents pour son interprétation, à savoir le principe de précaution ( 19 ) et les principes selon lesquels il convient d’agir de manière préventive et de réparer en priorité les dommages environnementaux à la source ( 20 ) . Les principes généraux du droit de l’Union, tels que le principe de proportionnalité, sont également pertinents pour la directive.

9. La directive sur la responsabilité environnementale traite des incidences négatives sur l’environnement résultant des activités professionnelles. Ces activités sont soumises à des exigences légales en vertu d’autres lois environnementales de l’Union ( 21 ) . Les lois en question créent un contexte réglementaire plus large qui est pertinent pour l’application des obligations de la directive concernant les dommages environnementaux. En effet, les dispositions de ces lois visent généralement aussi à prévenir ou à limiter un grand nombre d’incidences négatives sur la nature, l’eau et les sols qui entrent dans le champ d’application du terme «dommage environnemental».

Responsabilité pour les dommages environnementaux

10. Le terme «dommage environnemental» doit être compris par rapport à ceux qui peuvent en être légalement tenus pour responsables en vertu de la directive, aux circonstances et aux conditions dans lesquelles leur responsabilité peut être engagée ainsi qu’aux types de mesures que cette responsabilité leur imposera de prendre.

11. Ceux qui peuvent être légalement responsables sont appelés «exploitants» ( 22 ) . Ils ne sont tenus responsables que des «activités professionnelles» entrant dans le champ d’application de la directive ( 23 ) . Dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV, la Cour a déclaré que la notion d’«activité professionnelle» n’est pas circonscrite aux seules activités qui ont un rapport avec le marché ou qui présentent un caractère concurrentiel, mais englobe l’ensemble des activités exercées dans un cadre professionnel, par opposition à un cadre purement personnel ou domestique, et, partant, les activités exercées dans l’intérêt de la collectivité en vertu d’un transfert légal de mission ( 24 ) . Dans cette affaire précise, elle a confirmé que la directive s’appliquait à un organisme public chargé du drainage d’une zone humide dans l’intérêt de l’agriculture.

12. Les principales activités professionnelles concernées ( 25 ) sont celles décrites à l’annexe III de la directive. Les exploitants de ces dernières peuvent être responsables des trois catégories de dommages environnementaux prévues par la directive. En outre, la responsabilité des exploitants couverts par l’annexe III est objective, c’est-à-dire qu’elle ne dépend pas du fait qu’ils aient agi ou omis d’agir sur la base d’une faute (intention ou négligence). Pour que la responsabilité objective s’applique, il suffit qu’un lien de causalité soit établi entre le dommage environnemental et l’activité professionnelle. Le huitième considérant de la directive expose la raison pour laquelle les activités professionnelles décrites à l’annexe III entrent dans son champ d’application. Il précise que la directive doit s’appliquer aux activités professionnelles qui présentent un risque pour la santé humaine ou l’environnement, ajoutant: «Ces activités devraient en principe être identifiées au regard de la législation [de l’Union] pertinente qui prévoit des obligations réglementaires à l’égard de certaines activités ou pratiques considérées comme présentant un risque réel ou potentiel pour la santé humaine ou l’environnement.»

13. Les activités professionnelles mentionnées à l’annexe III sont définies par référence à d’autres textes de la législation environnementale de l’Union, dont beaucoup ont été codifiés, modifiés ou remplacés depuis l’adoption de la directive. Toutefois, les activités professionnelles en question continuent de relever du champ d’application de la directive. Le document de compréhension commune a fourni des informations sur l’évolution de la législation concernée ( 26 ) . Les activités professionnelles mentionnées à l’annexe III couvrent, entre autres, l’exploitation de nombreuses activités industrielles, y compris des installations industrielles plus grandes ou plus risquées telles que les usines chimiques; les opérations de gestion des déchets; certains rejets de polluants dans les eaux; le captage et l’endiguement d’eau; la fabrication, l’utilisation, le stockage, le traitement, le conditionnement, le rejet dans l’environnement et le transport sur site de certaines substances, préparations et produits, ainsi que le transport de substances ou de marchandises dangereuses par route, chemin de fer, voie de navigation intérieure, mer ou air.

14. Pour une catégorie de «dommages environnementaux», à savoir les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, les exploitants d’activités professionnelles autres que celles énumérées à l’annexe III peuvent également être tenus pour responsables en cas de faute ou de négligence ( 27 )

15. En vertu d’autres textes applicables de la législation environnementale de l’Union, les exploitants sont souvent tenus d’être titulaires d’une autorisation et d’en respecter les conditions; ou ils peuvent être tenus de travailler conformément à des prescriptions générales contraignantes. Il ne saurait toutefois être exclu que certains exploitants exercent des activités professionnelles sans l’autorisation requise ou sans respecter toutes les règles applicables. Cela peut être le cas, par exemple, des personnes qui se livrent à des opérations illégales de traitement des déchets. Ces comportements illégaux ne soustraient pas ces exploitants au champ d’application de la directive. S’il en était ainsi, le résultat serait incompatible avec le principe du «pollueur-payeur». La directive est l’expression de ce principe et doit être interprétée à la lumière de celui-ci ( 28 ) . L’affaire C-494/01, Commission des commissions européennes contre Irlande, aux termes de laquelle la Cour a constaté qu’un non-respect des exigences d’inspection liées aux exigences d’autorisation pouvait intervenir dans le cas d’opérations de traitement des déchets effectuées sans autorisation ( 29 ) , consacre une nouvelle fois l’intégration des exploitants illégaux dans le champ d’application de la directive. Par analogie, on peut faire valoir que les exigences de responsabilité prévues par la directive peuvent s’appliquer de la même manière aux activités professionnelles exercées au mépris de l’autorisation ou d’autres exigences réglementaires.

16. Dans les affaires C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA contre autres, et C-534/13, Fipa Group Srl contre autres, la Cour a jugé que le mécanisme de responsabilité environnementale prévu par la directive exige l’établissement d’un lien de causalité entre l’activité d’un ou de plusieurs exploitants identifiables et les dommages environnementaux ou la menace imminente de tels dommages ( 30 ) . S’agissant du lien de causalité, la Cour a jugé que, si la législation d’un État membre le prévoit, une présomption, fondée sur des preuves plausibles, suffit pour établir ledit lien ( 31 )

17. La directive ne définit pas les événements qui établiront un lien de causalité entre l’activité professionnelle et les dommages environnementaux ou la menace imminente. À plusieurs passages dans le texte de la directive, il est fait référence à «une émission, un événement ou un incident» ( 32 ) . Toutefois, à l’exception du terme «émission» ( 33 ) , ces termes ne sont pas définis et, comme il en ressort des affaires C-529/15, Folk ( 34 ) , et C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, la directive couvre les conséquences du fonctionnement normal d’une activité professionnelle mentionnée à l’annexe III. Dans l’affaire C-529/15, le fonctionnement normal concernait une centrale hydroélectrique; dans l’affaire C-297/19, le fonctionnement normal portait sur l’entretien du drainage dans une zone humide. La responsabilité ne doit donc pas être considérée comme n’étant engagée que pour des accidents ou incidents ponctuels; elle peut également être engagée dans le cadre d’opérations normales et se rapporter aux types de circonstances décrits aux paragraphes 18 et 19 ci-dessous. Par souci de commodité, les présentes lignes directrices désignent l’ensemble des événements possibles comme des «événements dommageables».

18. La nature des facteurs à l’origine des incidences négatives (ce que l’on peut appeler les «facteurs de dommage» ( 35 ) ) peut également varier ( 36 ) . Leur nature peut être additive, impliquant le dépôt de déchets en surface, ou l’utilisation de matériaux inertes pour remblayer une zone humide, par exemple, ou la contamination de l’environnement récepteur par des polluants. Elle peut aussi être soustractive ou extractive, impliquant une impédance du débit fluvial ( 37 ) , l’abattage d’arbres ou l’enlèvement de minéraux, par exemple. Elle peut aussi être purement destructrice, comme lorsque des terrains sont défrichés ou que des individus d’une espèce protégée sont tués.

19. La manifestation des incidences négatives peut être soudaine et accidentelle, comme lorsqu’une explosion dans une usine chimique provoque un incendie, la destruction de bâtiments et la pollution des sols et des eaux par le rejet de substances toxiques ou de substances de lutte contre l’incendie dans les eaux. Elle peut aussi être immédiate, comme lorsqu’un habitat forestier protégé est perdu à cause d’une exploitation forestière rapide. Elle peut aussi être progressive, comme lorsqu’une fuite provenant d’une rupture de canalisation entraîne un dommage cumulatif dans l’environnement récepteur qui n’est détecté qu’après un certain temps. Il est également possible que les incidences négatives d’un même événement dommageable se manifestent des deux façons, comme lorsqu’un rejet soudain et accidentel d’une grande quantité de substances toxiques dans une rivière entraîne la mort immédiate des poissons avant de provoquer une détérioration plus lente et plus progressive des structures d’un habitat aquatique protégé ou de l’habitat d’une espèce protégée.

20. De même, la connaissance des événements dommageables et des incidences négatives qu’ils provoquent peut être mise en évidence à des moments différents. Si l’événement dommageable prend la forme d’un accident majeur, il sera connu immédiatement, mais un incident inconnu peut ne pas être révélé avant un certain temps, par exemple, une rupture dans un réservoir de stockage souterrain contenant des substances dangereuses ( 38 )

21. La directive prévoit trois grandes catégories d’obligations pour les exploitants: — Lorsqu’un dommage environnemental n’est pas encore survenu, mais qu’il existe une menace imminente qu’un tel dommage survienne, l’exploitant est tenu de prendre sans retard (39) les mesures préventives (40) nécessaires; — Lorsqu’un dommage environnemental s’est produit, les exploitants sont tenus de prendre «toutes les mesures pratiques afin de combattre, d’endiguer, d’éliminer ou de traiter immédiatement les contaminants concernés et tout autre facteur de dommage, en vue de limiter ou de prévenir de nouveaux dommages environnementaux et des incidences négatives sur la santé humaine ou la détérioration des services» (41). Par souci de commodité, les présentes lignes directrices désignent ces étapes par l’expression «gestion immédiate des facteurs de dommage»; — Lorsqu’un dommage environnemental s’est produit, les exploitants sont tenus de prendre des mesures de réparation (42). Ils doivent identifier les mesures de réparation appropriées conformément à l’annexe II de la directive et les soumettre pour approbation à l’autorité compétente (43).

22. Les mentions «sans retard» et «immédiatement» montrent que les deux premières catégories d’obligations sont soumises à des contraintes de temps. Cela a des implications pour la compréhension commune du terme «dommage environnemental». Les obligations de l’exploitant consistant à prendre des mesures de prévention et à gérer immédiatement les facteurs de dommage selon les termes de la directive existent parallèlement aux obligations similaires prévues par d’autres législations environnementales de l’Union, par exemple la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) ( 44 ) (ci-après la «directive relative aux émissions industrielles»).

24. La directive sur la responsabilité environnementale contient des dispositions sur son application dans le temps, fixant des limites à son application par référence à la date du 30 avril 2007 et à l’écoulement d’une période de trente ans ( 51 ) . Le champ d’application temporel des parties spécifiques introduites par ses amendements est, bien sûr, différent, par exemple, pour les dommages aux eaux marines; la directive est dans ce cas notamment applicable à partir du 19 juillet 2015 ( 52 ) . Il est important de noter que les activités professionnelles régies par des autorisations antérieures au 30 avril 2007 sont couvertes en matière de responsabilité si et dans la mesure où l’activité dommageable se poursuit après le 30 avril 2007. Dans l’affaire C-529/15, Folk, la Cour a jugé que la directive «s’applique ratione temporis aux dommages environnementaux qui se sont produits postérieurement au 30 avril 2007, mais qui ont été causés par l’exploitation d’une installation autorisée conformément à la réglementation sur l’eau et mise en service avant cette date.» ( 53 )

25. La directive contient également des dispositions sur les exceptions, notamment en fixant des limites à son application par référence à un certain nombre de causes spécifiques de dommages environnementaux ( 54 ) . Elle prévoit en outre un certain nombre de motifs qu’un exploitant peut invoquer pour éviter de supporter le coût des actions de prévention et de réparation ( 55 ) . Elle donne également aux États membres la possibilité de décider de décharger un exploitant du coût des mesures de réparation, lorsque celui-ci démontre qu’il n’a pas commis de faute ou de négligence et qu’il a rempli toutes les conditions d’une autorisation ( 56 ) ou qu’il a agi conformément à l’état de la technique et des connaissances scientifiques ( 57 ) . Toutefois, il y a des limites à ces dernières possibilités, comme le montre clairement l’arrêt de la Cour dans l’affaire C-529/15, Folk ( 58 ) , concernant l’article 8, paragraphe 4, point a), de la directive.

26. différentes qui ne répondent pas aux exigences de la directive, tout comme ce droit ne permet pas non plus d’écarter la responsabilité des exploitants pour les «dommages environnementaux» au titre de la directive. Les exigences de la directive doivent, au minimum, être remplies à tous égards. La directive permet aux États membres de maintenir ou d’adopter des dispositions plus strictes concernant les dommages environnementaux ( 59 ) . Cela est conforme à l’article 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Toutefois, le droit de prévoir des dispositions plus strictes ne veut pas dire prévoir des dispositionsqui ne répondent pas aux exigences de la directive, tout comme ce droit ne permet pas non plus d’écarter la responsabilité des exploitants pour les «dommages environnementaux» au titre de la directive. Les exigences de la directive doivent, au minimum, être remplies à tous égards.

Le rôle des autorités compétentes et le rôle plus large des États membres

27. Si l’exploitant est responsable des dommages environnementaux, les autorités compétentes ( 60 ) ont des devoirs à cet égard. Une compréhension commune du terme «dommage environnemental» nécessite donc une référence à leur rôle.

28. Les autorités compétentes doivent identifier l’exploitant qui a causé un dommage environnemental ou une menace imminente de dommage ( 61 ) . Par conséquent, les autorités compétentes doivent connaître l’existence du dommage ou de la menace pour l’environnement, faute de quoi l’obligation d’identifier l’exploitant n’a pas de sens.

29. Les autorités compétentes doivent également évaluer l’importance des dommages environnementaux ( 62 ) . Une fois de plus, le devoir d’évaluer l’importance n’a de sens que si les autorités ont connaissance de l’existence du dommage ou de la menace.

30. Les autorités compétentes doivent déterminer les mesures de réparation à prendre par l’exploitant en vertu de l’annexe II de la directive ( 63 ) sur la base de l’identification des mesures de réparation potentielles par l’exploitant et avec la coopération de l’exploitant concerné, le cas échéant. Dans l’affaire C-379/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA e.a., la Cour a confirmé le champ d’application aux termes duquel les autorités compétentes pouvaient modifier les mesures de réparation, tout en soulignant également la nécessité de donner à l’exploitant la possibilité d’être entendu ( 64 )

31. Les obligations nécessitant d’identifier l’exploitant responsable, d’évaluer l’importance du dommage environnemental et de déterminer les mesures de réparation exigent des autorités compétentes qu’elles disposent des informations pertinentes et les rattachent à l’événement dommageable, à l’activité professionnelle, au dommage environnemental et au lien de causalité entre eux, ainsi qu’à l’exploitant qui exerce l’activité. Les paragraphes 32 à 37 ci-dessous décrivent plusieurs types et sources potentiels d’informations pertinentes. Il convient toutefois de garder à l’esprit que des informations complètes ne sont pas toujours facilement disponibles et que les autorités compétentes peuvent avoir besoin d’agir rapidement. Dans de telles circonstances, le principe de précaution justifiera l’intervention des autorités compétentes sur la base d’une croyance raisonnable qu’un dommage environnemental s’est produit ou se produira de manière imminente.

32. Comme indiqué au point 23 ci-dessus, les exploitants ont l’obligation, en vertu de la directive, d’informer les autorités compétentes des événements dommageables et des dommages environnementaux connexes. Comme cela a également été mentionné, les exploitants peuvent avoir des obligations distinctes de fournir des informations sur les événements dommageables aux autorités compétentes en vertu d’autres législations environnementales de l’Union. Il n’est toutefois pas exclu que certains exploitants manquent à leurs obligations de déclaration. Il est par exemple peu probable ou moins probable que les dommages causés à l’environnement par des activités illégales clandestines ou par des actes ou omissions illégaux ou négligents dans le cadre d’activités autorisées soient signalés.

33. Le considérant 15 de la directive indique que les pouvoirs publics doivent garantir l’application et l’exécution correctes du régime prévu par la directive, et cette dernière contient des dispositions selon lesquelles les autorités compétentes peuvent exiger davantage d’informations et un niveau d’engagement accru de la part de l’exploitant ( 65 ) . Il est néanmoins important que les autorités compétentes s’appuient sur des sources d’information autres que celles fournies par l’exploitant en vertu de la directive.

34. Une source potentielle d’information sur les événements dommageables et les dommages environnementaux consiste en des demandes d’action formulées par les personnes physiques ou morales habilitées à présenter de telles demandes ( 66 ) . Les demandes d’action doivent être accompagnées «des informations et données pertinentes venant étayer les observations présentées en relation avec le dommage environnemental en question.» ( 67 )

35. Les résultats de la surveillance réglementaire au titre d’autres législations applicables de l’Union en matière environnementale constituent aussi une autre source possible d’informations pertinentes. Un exemple serait les inspections de routine des installations industrielles dans le cadre de la directive relative aux émissions industrielles ( 68 ) . Bien que, aux fins de la responsabilité, tous les événements dommageables ne coïncident pas avec les infractions réglementaires commises par un exploitant, les infractions réglementaires rendent les événements dommageables plus probables. En effet, les exigences réglementaires concernées visent à maîtriser les risques potentiels ou réels pour la santé humaine et l’environnement liés aux activités professionnelles concernées. En conséquence, leur respect devrait, en pratique, réduire la probabilité que des événements dommageables se produisent. De même, le non-respect de ces exigences (y compris le mépris flagrant de celles-ci) rend la survenance d’événements dommageables plus probable. Sous réserve de l’existence de bons systèmes de partage d’informations, le contrôle du respect des exigences réglementaires devrait donc aider les autorités compétentes en vertu de la directive à connaître les dommages environnementaux ou la menace imminente de dommages, à identifier l’exploitant et à caractériser l’événement dommageable. Il peut également aider les autorités compétentes à évaluer les dommages environnementaux, en fournissant des informations sur la nature des émissions polluantes, par exemple.

36. Comme le montreront les sections suivantes des présentes lignes directrices, l’évaluation de l’importance des dommages environnementaux nécessite généralement des informations sur l’état de l’environnement récepteur. Certaines informations sur l’état de l’environnement seront directement liées à l’événement dommageable, par exemple, les registres de la mortalité des poissons dans une rivière récemment contaminée par une émission polluante. Mais d’autres informations pertinentes sur l’état de l’environnement consisteront en des enregistrements et des informations recueillies à d’autres fins, par exemple, aux fins de déterminer l’état général de conservation d’une espèce protégée ou l’état d’un site naturel protégé, tel qu’un site Natura 2000. De nombreuses informations pertinentes sur l’état de l’environnement découleront de la surveillance de l’état de l’environnement effectuée par les administrations nationales. Les informations recueillies et compilées dans le cadre des quatre directives mentionnées au paragraphe 7 ci-dessus seront particulièrement pertinentes. Ces informations peuvent être complétées par d’autres informations pertinentes dont la valeur scientifique est reconnue, par exemple, une organisation non gouvernementale (ONG) de défense de l’environnement peut fournir des informations détaillées par le biais de la science citoyenne ( 69 )

37. L’importance potentielle des informations sur l’état de l’environnement est étroitement liée à celle des informations scientifiques et techniques sur l’objet des dommages environnementaux, par exemple, les connaissances scientifiques sur le cycle de vie d’une espèce protégée touchée ou sur les risques pour la santé humaine de l’exposition à certains contaminants.

38. pas une raison pour faire fi des obligations des autorités compétentes consistant à veiller à ce que les dommages environnementaux soient évalués et prévenus, que les facteurs de dommage soient immédiatement gérés ou que les dommages soient réparés conformément à la directive (l’inverse est également vrai: la recherche de la responsabilité environnementale n’est pas une raison pour ignorer le rôle des sanctions). Comme indiqué ci-dessus, la survenance d’un dommage environnemental ou sa menace imminente coïncide souvent, mais pas toujours, avec une infraction à d’autres dispositions de la législation environnementale de l’Union. Ces infractions peuvent exiger ou justifier une action distincte de la part des autorités des États membres, afin d’obtenir les résultats requis par d’autres textes législatifs de l’Union (par exemple, la protection des sites naturels en vertu de la directive «Oiseaux» et de la directive «Habitats») et de mettre en œuvre des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives. Ainsi, les mêmes circonstances factuelles peuvent donner lieu à la fois à une responsabilité environnementale et imposer des sanctions et, dans la pratique, l’évaluation des dommages environnementaux au titre de la directive peut avoir lieu parallèlement à l’évaluation des infractions pour d’autres motifs. Par exemple, les comportements que les États membres sont tenus d’ériger en infraction en vertu de la directive 2008/99/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal (ci-après la «directive sur la criminalité environnementale») ( 70 ) comprennent certains (mais pas tous) comportements susceptibles d’entraîner une responsabilité environnementale. ( 71 ) Dans ce contexte, afin d’évaluer l’importance des dommages environnementaux, les autorités compétentes peuvent se retrouver à puiser dans les mêmes sources d’information que les autorités responsables des sanctions. Il convient toutefois de souligner que l’application des exigences en matière de responsabilité au titre de la directive est distincte de l’application des sanctions. À cet égard, le fait que les autorités puissent prendre des mesures pour imposer des sanctions administratives ou pénales n’estune raison pour faire fi des obligations des autorités compétentes consistant à veiller à ce que les dommages environnementaux soient évalués et prévenus, que les facteurs de dommage soient immédiatement gérés ou que les dommages soient réparés conformément à la directive (l’inverse est également vrai: la recherche de la responsabilité environnementale n’est pas une raison pour ignorer le rôle des sanctions). ( 72 )

39. Un certain nombre d’autres points se présentent en ce qui concerne les situations où la responsabilité au titre de la directive coïncide avec des infractions réglementaires au titre d’autres législations environnementales pertinentes de l’Union, en particulier les autres législations mentionnées dans la directive elle-même. Premièrement, si les facteurs de dommage ne sont pas contrôlés conformément à la directive ou à une autre législation, le principe d’effectivité exigera que les États membres et leurs autorités agissent pour assurer le respect des dispositions pertinentes de la directive et des autres législations qui sont enfreintes. Deuxièmement, la directive ne prévoit pas explicitement la responsabilité secondaire des pouvoirs publics pour ce qui est d’entreprendre des actions préventives, des mesures de gestion immédiate des facteurs de dommage et des actions de réparation, mais elle ne prévoit pas non plus explicitement qu’il est possible de s’affranchir de toutes ces mesures si l’exploitant ne les adopte pas ou si l’exploitant peut justifier qu’il n’a pas à en supporter le coût. ( 73 ) La distinction que la directive établit entre les mesures et les coûts de ces mesures indique que les mesures sont requises indépendamment du fait que l’exploitant peut ou doit en supporter le coût ( 74 ) . Troisièmement, la jurisprudence montre comment un État membre peut être tenu de prendre des mesures supplémentaires si un résultat requis n’est pas atteint alors même que les autorités ont pris des mesures à l’encontre d’un exploitant. Dans l’affaire C-104/15, Commission européenne contre Roumanie, qui concernait la directive relative à la gestion des déchets de l’industrie extractive ( 75 ) , la Cour a estimé que l’État membre demeurait responsable de l’absence de contrôle des émissions de poussières toxiques provenant d’une installation de traitement des déchets miniers, bien qu’il ait imposé des sanctions à l’exploitant ( 76 ) et que celui-ci soit en liquidation judiciaire ( 77 )

3. «DOMMAGES»

40. La définition de «dommage environnemental» inclut le terme «dommage», qui est défini séparément. Le terme «dommage» ne présente pas un caractère autonome (dans le sens où les obligations de la directive ne s’appliquent pas au niveau de généralité de ce terme). Lorsqu’il s’agit d’appliquer la directive à des situations concrètes, il est nécessaire de s’appuyer sur les formulations plus précises contenues dans la définition de «dommage environnemental». Nonobstant cette réserve, la définition du terme «dommage» est importante non seulement parce qu’elle est intégrée dans la définition de «dommage environnemental», mais aussi parce qu’elle présente quatre notions fondamentales qui sont clarifiées dans la définition plus détaillée. Les lignes directrices traitent donc des «dommages» avant d’aborder d’autres éléments de la définition de «dommage environnemental». Encadré no 1: Définition du terme «dommages»

L’article 2, paragraphe 2, de la directive sur la responsabilité environnementale prévoit que le terme «dommage» désigne «une modification négative mesurable d’une ressource naturelle ou une détérioration mesurable d’un service lié à des ressources naturelles, qui peut survenir de manière directe ou indirecte».

41. Les quatre notions fondamentales de la définition du terme «dommages» sont les suivantes: — le champ d’application matériel de ce qui est affecté, c’est-à-dire les ressources naturelles et les services liés aux ressources naturelles; — le concept d’incidences négatives, c’est-à-dire des modifications négatives et des détériorations; — le champ d’application de ces incidences négatives, c’est-à-dire celles qui sont mesurables; — la manière dont ces incidences négatives peuvent se produire, c’est-à-dire directement ou indirectement.

Champ d’application matériel des ressources naturelles et des services liés aux ressources naturelles

Encadré no 2: Définitions des termes «ressource naturelle» et «services [liés aux ressources naturelles]»

L’article 2, paragraphe 12, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que l’expression «ressource naturelle» désigne «les espèces et habitats naturels protégés, les eaux et les sols». L’article 2, paragraphe 13, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que par «services» et «services [liés aux ressources naturelles]», on entend «les fonctions assurées par une ressource naturelle au bénéfice d’une autre ressource naturelle ou du public».

42. En ce qui concerne le champ d’application matériel, la définition de «dommage» renvoie à deux notions qui sont elles-mêmes expressément définies dans la directive, à savoir «ressource naturelle» et «services [liés aux ressources naturelles]». Par «ressource naturelle», on entend trois catégories de ressources distinctes: les espèces et habitats naturels protégés; les eaux; et les sols. En même temps, la définition de «services [liés aux ressources naturelles]» met en évidence les interdépendances de ces différentes catégories en faisant référence aux fonctions qu’elles remplissent les unes pour les autres. Voici quelques exemples non exhaustifs: un marais salant (un type d’habitat naturel) peut protéger le littoral; les eaux de surface (une catégorie des eaux) peuvent abriter des espèces d’oiseaux sauvages protégées; le sol peut filtrer les polluants qui pourraient autrement atteindre les eaux souterraines (une catégorie des eaux). La définition de «services [liés aux ressources naturelles]» fait également référence aux fonctions des ressources naturelles qui profitent aux individus. À titre d’exemples non exhaustifs, certains habitats naturels tels que les tourbières constituent d’importants réservoirs de carbone, certaines eaux constituent une source d’eau potable et d’autres contiennent des poissons pour la pêche récréative, et les sols sont nécessaires à la production alimentaire et à l’habitation.

Incidences négatives

43. En ce qui concerne les incidences négatives, la définition du terme «dommages» se rapporte, premièrement, à une «modification négative» d’une ressource naturelle et, deuxièmement, à une «détérioration» d’un service lié aux ressources naturelles. La définition d’un «dommage environnemental» est plus précise, mais il est utile de garder à l’esprit trois considérations générales: — les expressions «modification négative» et «détérioration» impliquent toutes deux des incidences négatives; — ces incidences négatives concernent à la fois l’état d’une ressource naturelle et les fonctions bénéfiques qu’elle remplit pour les autres ressources naturelles et les individus. Les incidences négatives comprennent donc non seulement les incidences négatives sur les propriétés d’une ressource naturelle, mais aussi les incidences négatives sur les interdépendances et les relations dynamiques au sein des ressources naturelles et des services ainsi qu’entre ces derniers, c’est-à-dire les fonctions assurées par les ressources naturelles au bénéfice d’une autre ressource naturelle ou du public; — les notions de modification et de détérioration impliquent une différence entre la situation «avant» et la situation «après» un événement dommageable.

«Mesurable»

44. Pour que la définition de «dommages» s’applique, les modifications négatives et la détérioration doivent être «mesurables». Le terme «mesurable» signifie que les dommages doivent pouvoir être quantifiés ou estimés, et que la situation avant et après un événement dommageable doit pouvoir être comparée de manière significative.

«De manière directe ou indirecte»

45. Enfin, la définition de «dommages» prévoit la possibilité que des modifications négatives ou des détériorations puissent survenir de manière directe ou indirecte. La formulation «de manière directe ou indirecte» concerne le lien de causalité entre un événement dommageable, d’une part, et des incidences négatives spécifiques, d’autre part. Parfois, le lien de causalité sera direct, comme lorsque l’acte de déforestation d’un exploitant détruit un habitat forestier naturel protégé. Il sera parfois indirect, comme lorsque les rejets de nutriments dans une masse d’eau entraînent la détérioration d’un habitat aquatique protégé éloigné. Pour la chaîne de cause à effet, il est utile de se référer à un modèle source-voie de transfert-milieu récepteur. Les facteurs de dommage associés à une activité professionnelle (c’est-à-dire la source) peuvent passer par l’air, les eaux ou les sols (c’est-à-dire la voie de transfert) avant d’affecter une ressource naturelle spécifique (c’est-à-dire le milieu récepteur). Dans l’affaire C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., la Cour a noté que, bien que la pollution de l’air ne constitue pas, en soi, un dommage environnemental, elle peut causer des dommages aux ressources naturelles ( 78 ) . Un événement dommageable peut être dissocié des incidences négatives qu’il provoque du point de vue du temps (par exemple, la ressource naturelle subit une réaction différée) ou de l’espace (par exemple, la ressource naturelle subit des incidences négatives en un lieu éloigné de l’endroit où l’événement dommageable s’est produit) ou en ce qui concerne les ressources naturelles concernées (par exemple, un acte consistant à appliquer une substance toxique sur un terrain provoque la mort d’une espèce protégée). La notion selon laquelle des incidences négatives peuvent se produire indirectement est également liée aux fonctions que les ressources naturelles assurent les unes pour les autres.

4. VUE D’ENSEMBLE DE LA NOTION DE «DOMMAGE ENVIRONNEMENTAL»

46. La définition de «dommage environnemental» intègre et affine la définition de «dommages». Tout d’abord, en ce qui concerne le champ d’application matériel et géographique, elle désagrège et compartimente les trois catégories de «ressources naturelles» intégrées dans la définition de «dommages», c’est-à-dire les espèces et les habitats naturels protégés, les eaux, et les sols. En outre, pour les deux premières catégories de ressources naturelles, elle comprend certains détails qui aident à déterminer la portée géographique des obligations découlant de la directive. Deuxièmement, dans chacune des catégories de ressources naturelles, les incidences négatives pertinentes sont décrites plus en détail par référence à certaines notions (que les présentes lignes directrices appellent «notions de référence»). Troisièmement, une notion d’importance est incluse pour mieux définir l’étendue des incidences négatives qui doivent être traitées. Un quatrième point à noter est que la définition des dommages environnementaux n’exclut pas la possibilité que les trois sous-catégories de dommages aux ressources naturelles soient pertinentes en même temps. Encadré no 3: Définition de la notion de «dommage environnemental»

L’article 2, paragraphe 1, de la directive sur la responsabilité environnementale (79) prévoit que le terme «dommage environnemental» ait l’acception suivante: «a) les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés, à savoir tout dommage qui affecte gravement la constitution ou le maintien d’un état de conservation favorable de tels habitats ou espèces; l’importance des effets de ces dommages s’évalue par rapport à l’état initial, en tenant compte des critères qui figurent à l’annexe I. Les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés n’englobent pas les incidences négatives précédemment identifiées qui résultent d’un acte de l’exploitant qui a été expressément autorisé par les autorités compétentes conformément aux dispositions mettant en œuvre l’article 6, paragraphes 3 et 4, ou l’article 16 de la directive 92/43/CEE ou l’article 9 de la directive 79/409/CEE ou, dans le cas des habitats ou des espèces qui ne sont pas couverts par le droit communautaire, conformément aux dispositions équivalentes de la législation nationale relative à la conservation de la nature. b) les dommages affectant les eaux, à savoir tout dommage qui affecte gravement: i) l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux concernées, tels que définis dans la directive 2000/60/CE, à l’exception des incidences négatives auxquelles s’applique l’article 4, paragraphe 7, de ladite directive; ou ii) l’état écologique des eaux marines concernées, tel qu’il est défini dans la directive 2008/56/CE, dans la mesure où les aspects particuliers liés à l’état écologique du milieu marin ne sont pas déjà couverts par la directive 2000/60/CE (80). c) les dommages affectant les sols, à savoir toute contamination des sols qui engendre un risque d’incidence négative grave sur la santé humaine du fait de l’introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro-organismes.»

Champ d’application matériel et géographique de chaque ressource naturelle

47. En raison du degré de compartimentation du champ d’application matériel, une analyse approfondie de chaque catégorie de ressources naturelles doit être effectuée pour aboutir à une compréhension commune du terme «dommage environnemental». Cette analyse s’applique au champ d’application géographique de chaque catégorie de ressources. Des observations sur le champ d’application matériel et géographique sont fournies dans les sections suivantes des présentes lignes directrices.

Notions de référence pour les incidences négatives

48. Pour les trois catégories de ressources naturelles, la définition de «dommage environnemental» utilise une notion de référence pour déterminer si les incidences négatives sont pertinentes. Pour les espèces et les habitats naturels protégés, la notion de référence est l’état de conservation favorable de ces espèces et habitats. Pour les eaux, c’est l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux au titre de la directive-cadre sur l’eau et l’état écologique des eaux marines au titre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», qui ont des dimensions différentes. Pour les sols, il s’agit des risques pour la santé humaine. La fonction de ces notions de référence est de fournir des paramètres et des critères permettant d’examiner la pertinence des incidences négatives. Les notions fournissent des éléments par rapport auxquels les incidences négatives doivent être mesurées. Les notions sont analysées plus en détail dans les sections des présentes lignes directrices consacrées aux catégories spécifiques de dommages aux ressources naturelles.

L’évaluation de l’importance

49. Les notions de référence qualifient les types d’incidences négatives qui sont couverts par la directive. La définition de «dommage environnemental» contient une autre précision: les termes «significatif» ou «grave» sont utilisés pour chaque catégorie de ressources naturelles, et la directive n’exige des mesures préventives, une gestion immédiate des facteurs de dommage ou des mesures de réparation que si les incidences négatives sont jugées significatives au regard des notions de référence mentionnées.

50. sui generis . Parmi les instruments du droit de l’environnement de l’Union, l’obligation d’évaluer l’importance n’est pas propre à la directive sur la responsabilité environnementale. Une telle exigence figure également dans la directive «Habitats» ( 81 ) , par exemple, et elle est au cœur de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ( 82 ) (ci-après la «directive relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement»). L’évaluation de l’importance en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale est cependant

51. Dans le contexte de la directive sur la responsabilité environnementale, la prise en compte des éléments suivants peut favoriser une compréhension commune de l’évaluation de l’importance: — les circonstances dans lesquelles le besoin d’évaluation de l’importance se fait sentir; — les objectifs de l’évaluation de l’importance; — les responsabilités juridiques en ce qui concerne la réalisation de l’évaluation; — le ou les contexte(s) dans lesquels l’évaluation doit être effectuée; — l’objet de l’évaluation; — la réalisation de l’évaluation; — la détermination de l’importance.

Circonstances

52. Comme l’indique la section 2 des présentes lignes directrices, les événements dommageables, les facteurs de dommage, les activités professionnelles pertinentes, le comportement de l’exploitant et la nature du lien de causalité peuvent tous varier considérablement. L’évaluation de l’importance devra pouvoir être adaptée à toutes ces variables. Par exemple, un accident ponctuel présentera un ensemble différent de défis par rapport à une opération en cours telle que celle qui figure dans l’affaire C-529/15, Folk.

Finalités

53. L’évaluation de l’importance des incidences négatives n’est pas une fin en soi. Elle a pour but de déterminer si des incidences négatives nécessitent: — des mesures de prévention; — une gestion immédiate des facteurs de dommage, et/ou — des mesures correctives.

54. Ces trois objectifs sont distincts et, selon les circonstances, certains peuvent être pertinents et d’autres non. Par exemple, dans les situations de menace imminente, le seul but de l’évaluation sera d’empêcher qu’un événement dommageable ne survienne. Dans les situations où un événement dommageable est déjà survenu, il peut s’avérer nécessaire ou non de gérer immédiatement les facteurs de dommage. Par exemple, une telle gestion immédiate peut ne plus être possible lorsque les facteurs de dommage ont déjà engendré des incidences négatives et que les mesures de gestion immédiate sont épuisées. Ces trois objectifs peuvent, bien entendu, devenir pertinents l’un après l’autre, comme lorsqu’une menace imminente de dommage se transforme en dommage réel qui nécessite une gestion immédiate des facteurs de dommage ainsi que des mesures de réparation ultérieures. L’évaluation de l’importance devra donc être adaptée aux objectifs qui sont pertinents au regard des circonstances spécifiques qui se sont présentées.

55. Les objectifs de prévention et de gestion immédiate des facteurs de dommage sont liés aux facteurs de dommage potentiels ou réels. Ces objectifs reflètent les principes du traité en matière d’action préventive et de correction, par priorité, à la source. Comme indiqué précédemment, le temps est un facteur critique.

56. o 4 ci-dessous) par le biais d’une réparation primaire, complémentaire et compensatoire, tous ces termes étant définis. Comme nous pouvons le constater, ces exigences se concentrent sur l’environnement qui a été affecté négativement, plutôt que sur les facteurs de dommage, bien qu’une gestion plus poussée des facteurs de dommage ne puisse être exclue, comme l’indique l’affaire Folk L’objectif consistant en l’identification d’un besoin de mesures de réparation est étroitement lié aux exigences spécifiques de la directive en matière de mesures de réparation, qui sont décrites en détail à l’annexe II. Dans le cas des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés et des dommages affectant les eaux, les mesures de réparation visent à rétablir l’environnement dans son état initial (voir l’encadré n4 ci-dessous) par le biais d’une réparation primaire, complémentaire et compensatoire, tous ces termes étant définis. Comme nous pouvons le constater, ces exigences se concentrent sur l’environnement qui a été affecté négativement, plutôt que sur les facteurs de dommage, bien qu’une gestion plus poussée des facteurs de dommage ne puisse être exclue, comme l’indique l’affaire Folk ( 83 ) . Dans le cas de dommages affectant les sols, les mesures de réparation visent à poursuivre la gestion des facteurs de dommage si ces facteurs demeurent un risque important pour la santé humaine, même après la réalisation du deuxième objectif mentionné ci-dessus. Encadré no 4: Définition du concept «état initial»

L’article 2, paragraphe 14, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que l’expression «état initial» désigne «l’état des ressources naturelles et des services, au moment du dommage, qui aurait existé si le dommage environnemental n’était pas survenu, estimé à l’aide des meilleures informations disponibles».

Obligations incombant aux parties concernées

57. Comme indiqué au point 29, l’autorité compétente est responsable de l’évaluation de l’importance. Le considérant 24 de la directive indique ce qui suit: «Il est nécessaire de garantir l’existence de moyens efficaces de mise en œuvre et d’exécution, tout en assurant une protection adéquate des intérêts légitimes des exploitants concernés ainsi que des autres parties intéressées. Il convient que les autorités compétentes soient responsables de tâches spécifiques pour lesquelles elles disposeraient d’un pouvoir discrétionnaire approprié de l’administration, notamment pour ce qui est d’évaluer l’importance des dommages et de déterminer les mesures de réparation à prendre.»

58. Il faut toutefois garder à l’esprit que les exploitants ont la responsabilité de prévenir sans retard les dommages et de gérer immédiatement les facteurs de dommage. Ces responsabilités impliquent la nécessité pour les exploitants de reconnaître de manière indépendante les facteurs de dommage liés à leurs activités professionnelles et d’y réagir de manière proactive. En outre, les dispositions pertinentes de la directive indiquent que l’évaluation de l’importance doit avoir lieu dans le cadre d’une relation dynamique entre l’exploitant et l’autorité compétente, le premier étant tenu de fournir activement des informations et de respecter les instructions données par l’autorité compétente ( 84 ) . Celles-ci peuvent inclure une instruction adressée à l’exploitant lui demandant d’effectuer sa propre évaluation ainsi que la fourniture de toutes les informations et données nécessaires ( 85 ) . Cette relation dynamique est particulièrement importante lorsque des incidences négatives sont déjà survenues et que la prise de mesures de réparation s’impose.

59. L’évaluation de l’importance peut être effectuée dans des situations où des parties autres que l’autorité compétente et l’exploitant sont concernées. En particulier, l’autorité compétente doit satisfaire à plusieurs obligations légales dans le cadre d’une demande d’action valide ( 86 )

60. Lorsqu’un dommage environnemental affecte ou est susceptible d’affecter plusieurs États membres, les États membres concernés ont des obligations de coopération qui sont pertinentes pour l’évaluation de l’importance ( 87 )

Contexte

61. Les catégories de ressources naturelles qui sont pertinentes et les notions de référence correspondantes détermineront les éléments à évaluer. Par exemple, les dommages causés aux espèces protégées et aux habitats naturels nécessiteront la prise en compte d’éléments très différents de ceux des dommages affectant les sols. Ces éléments spécifiques sont examinés plus en détail dans les sections suivantes des présentes lignes directrices.

Objet de l’évaluation

62. L’objet de l’évaluation devra varier en fonction des circonstances, des objectifs et du contexte pertinents.

63. La définition de «dommages» montre que les incidences négatives incluent les modifications et les détériorations qui doivent être mesurables, et la définition de «dommage environnemental» montre que ces modifications et détériorations doivent être liées aux notions de référence.

64. avant la survenue de l’événement dommageable par rapport à leur état après la survenue de l’événement (évidemment, en ce qui concerne l’état défini comme « après », cette comparaison sera théorique dans le cas d’une menace imminente, puisque la menace imminente ne s’est pas encore matérialisée sous forme de dommage). La comparaison implique deux formes distinctes de quantification ou d’estimation, l’une axée sur la situation avant et l’autre sur la situation après que le dommage est survenu La mesure consiste à comparer l’état des ressources et des services naturelsla survenue de l’événement dommageable par rapport à leur étatla survenue de l’événement (évidemment, en ce qui concerne l’état défini comme «», cette comparaison sera théorique dans le cas d’une menace imminente, puisque la menace imminente ne s’est pas encore matérialisée sous forme de dommage). La comparaison impliqueformes distinctes de quantification ou d’estimation, l’une axée sur la situation avant et l’autre sur la situation après que le dommage est survenu ( 88 ) . Il est important de souligner que, bien que pertinente pour les actions de prévention et de réparation, l’évaluation devra être traitée différemment selon que l’action est ou non urgente. Lorsque le temps est compté, l’évaluation devra être faite sur la base d’un jugement rapide s’appuyant sur des informations existantes et immédiatement accessibles, souvent de caractère général. Cette approche différenciée est soutenue par l’affaire C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA contre autres ( 89 )

65. o 4 ci-avant). Bien que l’état initial puisse être constant, il est probable qu’il puisse varier dans le temps. Par exemple, l’état peut fluctuer régulièrement ou de manière prévisible (comme dans le cas d’une plaine d’inondation ou d’un lac saisonnier tel qu’un turlough , par exemple En ce qui concerne la mesure de la situation avant le dommage, la notion «d’état initial» entre en ligne de compte (voir l’encadré n4 ci-avant). Bien que l’état initial puisse être constant, il est probable qu’il puisse varier dans le temps. Par exemple, l’état peut fluctuer régulièrement ou de manière prévisible (comme dans le cas d’une plaine d’inondation ou d’un lac saisonnier tel qu’un, par exemple ( 90 ) ), ou la superficie de l’habitat ou la population d’une espèce affectée peut déjà être en augmentation ou en diminution.

66. Quant à la modification ou à la détérioration, il s’agit de la différence entre la situation de la ressource naturelle ou du service après que l’événement dommageable est survenu et l’état initial. La situation après l’événement dommageable doit donc également être connue.

67. L’écart entre l’état initial et la situation après l’événement dommageable peut être instable, car les facteurs de dommage continuent à générer des incidences négatives, et l’ampleur de ces incidences négatives augmente. De l’objectif de gestion immédiate des facteurs de dommage, on peut déduire qu’une évaluation de l’importance devra également porter sur les facteurs de dommage à l’origine des incidences négatives.

La réalisation de l’évaluation

68. Selon les objectifs qui sont pertinents pour les circonstances qui se présentent, l’évaluation de l’importance des modifications apportées à la ressource naturelle peut comporter différentes étapes et la prise en compte de différents types d’informations ( 91 )

69. Lorsque des mesures préventives sont nécessaires en raison d’une menace imminente, l’exploitant, et, le cas échéant, l’autorité compétente, devra reconnaître les facteurs de dommage potentiels liés à l’activité professionnelle et veiller sans retard à ce que ceux-ci n’entraînent pas d’incidences négatives importantes sur les ressources naturelles concernées ni n’altèrent les services liés aux ressources naturelles.

70. De même, lorsque les facteurs de dommage nécessitent une gestion immédiate, l’exploitant, et, le cas échéant, l’autorité compétente, devra reconnaître les facteurs de dommage associés à l’activité professionnelle et assurer des interventions rapides pour les gérer de manière à interrompre la chaîne de causalité des incidences négatives importantes sur les ressources naturelles concernées ou la détérioration des services liés aux ressources naturelles.

71. Aux fins des mesures préventives et de la gestion immédiate des facteurs de dommage, la nécessité d’une évaluation rapide signifie qu’il faudra se fier à des informations facilement disponibles et tirer des conclusions sur la base de ces dernières. Des informations générales sur la nature des facteurs de dommage et l’exposition d’une ressource naturelle à leurs incidences négatives seront souvent essentielles, car il n’y aura peut-être pas le temps d’attendre l’apparition de détails spécifiques au site. L’application du principe de précaution est nécessaire dans de telles circonstances ( 92 )

72. Lorsque des mesures de réparation sont nécessaires, une évaluation plus approfondie est appropriée, et celle-ci devrait être moins urgente. Elle devrait néanmoins être effectuée en temps voulu, car le temps est également un facteur pertinent en ce qui concerne les mesures de réparation décrites à l’annexe II ( 93 )

73. En ce qui concerne les mesures de réparation en particulier, il ne peut être exclu, comme le montre le point 20, qu’il y ait un décalage entre l’événement dommageable et la première occasion d’en évaluer l’importance. Sous réserve des dispositions de la directive relatives au champ d’application temporel (comme mentionné au point 24 ci-dessus), l’existence d’un décalage temporel ne constitue toutefois pas une raison pour s’abstenir de procéder à une évaluation, en particulier lorsque l’événement dommageable a eu des incidences négatives durables.

74. ex post des incidences sur l’environnement) visant à corriger à la fois un manquement à la réglementation (comme le fait de ne pas avoir effectué l’évaluation préalable des incidences sur l’environnement requise) et une évaluation de l’importance des modifications apportées à une ressource naturelle en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale doit être conforme aux exigences de cette dernière. Les circonstances donnant lieu à une éventuelle responsabilité en vertu de la directive peuvent également nécessiter une évaluation pour remédier à un manquement réglementaire concernant un autre instrument environnemental, tel que la directive relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement ou la directive «Habitats» ( 94 ) . L’évaluation de l’importance au titre de la directive sur la responsabilité environnementale ne doit cependant pas être confondue avec les formes d’évaluation requises pour remédier à une défaillance réglementaire, ni y être soumise. Toute procédure conjointe (telle qu’une évaluationdes incidences sur l’environnement) visant à corriger à la fois un manquement à la réglementation (comme le fait de ne pas avoir effectué l’évaluation préalable des incidences sur l’environnement requise) et une évaluation de l’importance des modifications apportées à une ressource naturelle en vertu de la directive sur la responsabilité environnementale doit être conforme aux exigences de cette dernière.

Détermination de l’importance

75. L’importance doit être déterminée à la lumière des objectifs qui doivent être atteints. En ce qui concerne la définition de l’«état initial», il doit être déterminé par rapport à la superficie physique réelle des sols ou des eaux ou (dans le cas des espèces protégées) aux populations réelles affectées ou risquant d’être affectées, en tenant compte de toute caractéristique intrinsèque préexistante ou de tout facteur dynamique qui aurait pu influencer les ressources naturelles concernées indépendamment de l’événement dommageable.

76. En ce qui concerne le terme «gravement», dans l’affaire C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, la Cour a déclaré: «Il ressort de l’emploi de l’adverbe “gravement”, à l’article 2, point 1, sous a), premier alinéa, de la directive 2004/35, que seuls les dommages qui présentent une certaine gravité, qualifiés de “dommages significatifs” à l’annexe I de cette directive, peuvent être considérés comme des dommages causés aux espèces et aux habitats naturels protégés, ce qui implique, dans chaque cas concret, la nécessité d’évaluer l’importance des effets du dommage concerné» ( 95 ) . Cette affaire montre que ce qui est «significatif» relève en fin de compte du droit de l’Union. En ce qui concerne les «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés», l’annexe I de la directive sur la responsabilité environnementale prévoit qu’«il conviendrait de définir les atteintes significatives à l’état initial au moyen de données mesurables telles que […]». Le passage de l’affaire C-297/19 cité ci-dessus indique donc également que, pour cette catégorie de dommages environnementaux, la détermination de l’importance est une question d’évaluation technique objective fondée sur des données mesurables. Il est possible d’en déduire qu’il en va de même pour les autres catégories de dommages environnementaux visés par la directive.

77. Il est également possible de déduire de ce qui précède que l’application de la directive ne peut être exclue sur la base d’opinions arbitraires et subjectives de ce qui est significatif, ou sur la base de toute dépendance à l’égard de considérations socio-économiques externes à la directive pour évaluer et déterminer l’importance. Il est toutefois possible, le cas échéant, de recourir à l’aire d’exclusions, d’exemptions ( 96 ) et de défenses ( 97 ) prévue par la directive pour tenir compte de considérations socio-économiques ou aux évaluations de la proportionnalité inhérentes à la directive ( 98 )

78. L’importance des incidences ne dépend pas nécessairement de leur présence à grande échelle. Dans l’affaire C-392/96, Commission des Communautés européennes contre Irlande, la Cour a noté, en ce qui concerne la directive sur l’évaluation des incidences sur l’environnement, qu’«[e]n effet, un projet, même de faible dimension peut avoir des incidences notables sur l’environnement lorsqu’il est situé dans un endroit où les facteurs d’environnement décrits à l’article 3 de la directive tels que la faune et la flore, le sol, le climat ou le patrimoine culturel sont sensibles à la moindre modification». Un raisonnement similaire peut être considéré comme applicable dans le contexte de la directive sur la responsabilité environnementale.

79. En ce qui concerne l’objectif de garantir des mesures préventives, l’importance sera liée à l’évitement des facteurs de dommage qui causent des incidences négatives sur des zones ou des populations spécifiques. Il en va de même pour l’objectif consistant à assurer une gestion immédiate des facteurs de dommage. Les incidences négatives seront celles mentionnées aux paragraphes 82 et 83 ci-dessous. La détermination doit se faire en fonction de la probabilité que les facteurs de dommage entraînent une partie ou la totalité de ces incidences négatives.

80. ne pas prendre ou exiger des mesures préventives ou une gestion immédiate des facteurs de dommage, sa décision devrait être fondée sur le fait qu’il n’existe aucun doute scientifique raisonnable quant à l’absence d’incidences négatives mesurables sur une ressource naturelle La directive est sujette à interprétation selon les méthodes d’interprétation de la Cour, et à la lumière des principes juridiques pertinents, tels que le principe de précaution ( 99 ) (voir également le point 8 ci-dessus). En vertu du principe de précaution, il n’est pas nécessaire d’avoir la certitude scientifique que des incidences négatives mesurables se produiront. Une croyance raisonnable est suffisante. En outre, si l’exploitant ou l’autorité compétente décide deprendre ou exiger des mesures préventives ou une gestion immédiate des facteurs de dommage, sa décision devrait être fondée sur le fait qu’il n’existe aucun doute scientifique raisonnable quant à l’absence d’incidences négatives mesurables sur une ressource naturelle ( 100 )

81. S’il y a une détermination de l’importance aux fins de la prise de mesures préventives et de la gestion immédiate des facteurs de dommages, la question se pose de savoir quelles mesures préventives et quelle gestion des facteurs de dommages seront nécessaires et appropriées. Les mesures et la gestion devraient viser à interrompre ou à rompre toute chaîne de causalité découlant des facteurs de dommage qui pourraient entraîner, ou qui ont déjà entraîné, des incidences négatives pour la ressource naturelle du type mentionné aux points 82 et 83 ci-dessous. L’affaire Folk montre qu’une autorisation existante concernant les facteurs de dommage ne dispensera pas nécessairement l’exploitant de la nécessité d’intervenir. Dans la mesure où la directive permet de se fier à une autorisation existante, les conditions pertinentes doivent être remplies. En outre, le non-respect des exigences d’autorisation ou d’autres exigences réglementaires pertinentes est, en soi, susceptible d’être un puissant indicateur de la nécessité d’appliquer des mesures préventives et des mesures de gestion des facteurs de dommage au titre de la directive sur la responsabilité environnementale. En effet, il est possible que cela démontre que les facteurs de dommage pertinents n’ont pas été placés sous le degré de contrôle que le respect des exigences réglementaires garantirait et sont donc plus susceptibles de provoquer des incidences négatives entrant dans le champ d’application de la directive.

82. Concernant l’objectif d’identifier un besoin de mesures de réparation, les dispositions de l’annexe II relatives aux dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés et aux dommages affectant les eaux indiquent comment l’importance et les constatations relatives à la dégradation des services en ce qui concerne ces ressources naturelles devraient être déterminées. Les éléments suivants doivent tous être considérés à la lumière des notions de référence pertinentes et de la notion de déficience des services: perte permanente mesurable d’une zone, d’une partie de zone, d’une population ou d’une partie de population ( 101 ) ; détérioration mesurable d’une zone, d’une partie de zone ou des conditions de vie d’une population ou d’une partie de population, qui est toutefois susceptible d’être restaurée ( 102 ) ; perte mesurable des services fournis par les zones ou les populations touchées ( 103 ) ; et délai mesurable qui s’écoulerait avant que l’état initial ne puisse être réparé si la réparation est possible ( 104 ) . Les incidences négatives sur la ressource seront importantes s’il y a une perte ou une détérioration mesurable en ce qui concerne une zone ou une population. Quant aux services associés, il doit y avoir une perte mesurable des services que ces ressources naturelles fournissent.

83. En ce qui concerne les dommages affectant les sols, les dispositions de l’annexe II indiquent que les éléments suivants doivent à tout le moins être pris en considération: la présence, la nature et la concentration des contaminants concernés, leur dangerosité et leurs possibilités de dispersion; les caractéristiques et la fonction du sol; et l’utilisation actuelle et prévue pour l’avenir des terres contaminées. Le risque pour la santé humaine sera grave si, dans l’environnement local spécifique, se produit une modification mesurable du niveau d’exposition nocive directe ou indirecte des êtres humains aux contaminants pour laquelle un lien de causalité avec une activité professionnelle visée à l’annexe III peut être établi. Une exposition indirecte peut se produire si le sol contaminé fournit des services à d’autres ressources naturelles, par exemple s’il filtre des polluants susceptibles d’atteindre l’eau, ou s’il y a dispersion des contaminants par le sol, l’air ou l’eau.

Combinaisons de différentes catégories de dommages environnementaux

84. Le fait que la définition des «dommages environnementaux» comprenne trois sous-catégories distinctes de dommages aux ressources naturelles ne signifie pas que toutes les catégories doivent figurer parmi les incidences négatives pour que la responsabilité soit engagée. La responsabilité peut être engagée lorsqu’il existe une seule catégorie de dommages environnementaux. De la même façon, lorsque les dommages environnementaux relèvent de plusieurs catégories, toutes les catégories concernées doivent être prises en compte. La directive ne donne pas la possibilité de limiter son application à certaines catégories.

5. «DOMMAGES CAUSÉS AUX ESPÈCES ET HABITATS NATURELS PROTÉGÉS»

85. La définition des «dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés» est étroitement liée aux dispositions de la directive «Oiseaux» et de la directive «Habitats». Ces directives sont désignées collectivement dans les présentes lignes directrices comme les directives «Nature». En particulier, la directive sur la responsabilité environnementale et les directives «Nature» présentent plusieurs concepts communs. Comme indiqué dans le cinquième considérant de la directive sur la responsabilité environnementale, lorsqu’une notion est tirée d’une autre disposition législative pertinente de l’Union, la même définition devrait être utilisée afin de permettre l’utilisation de critères communs et de favoriser une application uniforme. Parallèlement, il convient de tenir compte d’un certain nombre de différences concernant les champs d’application des directives «Nature», d’une part, et de la directive sur la responsabilité environnementale, d’autre part.

86. Les présentes lignes directrices insistent en particulier sur les points suivants: — le champ d’application matériel et géographique des espèces et habitats naturels protégés concernés; — la notion de référence pour les incidences négatives, c’est-à-dire l’état de conservation favorable; — l’évaluation de l’importance; — les exclusions.

Champ d’application matériel et géographique des espèces et habitats naturels protégés

Encadré no 5: Définition des «espèces et habitats naturels protégés»

L’article 2, paragraphe 3, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que par «espèces et habitats naturels protégés», on entend: «a) les espèces visées à l’article 4, paragraphe 2, ou énumérées à l’annexe I de la directive 79/409/CEE, ou celles énumérées aux annexes II et IV de la directive 92/43/CEE; b) les habitats des espèces visées à l’article 4, paragraphe 2, ou énumérées à l’annexe I de la directive 79/409/CEE ou énumérées dans l’annexe II de la directive 92/43/CEE, les habitats naturels énumérés à l’annexe I de la directive 92/43/CEE et les sites de reproduction ou les aires de repos des espèces énumérées à l’annexe IV de la directive 92/43/CEE; et c) lorsqu’un État membre le décide, tout habitat ou espèce non énuméré dans ces annexes que l’État membre désigne à des fins équivalentes à celles exposées dans ces deux directives;»

87. pas de chevauchement parfait entre les espèces couvertes par les directives «Nature», d’une part, et la directive sur la responsabilité environnementale, d’autre part. Les «espèces protégées» couvrent, d’une part, certaines espèces protégées au titre des directives «Nature» et, d’autre part, toute espèce supplémentaire qu’un État membre décide d’inclure à des fins de responsabilité. La seconde catégorie d’espèces est laissée à la discrétion des États membres, sur la base de l’option prévue à l’article 2, paragraphe 3, point c), de la directive sur la responsabilité environnementale. Plus de la moitié des États membres ont fait usage de cette option ( 105 ) . En ce qui concerne la première catégorie d’espèces, il n’y ade chevauchement parfait entre les espèces couvertes par les directives «Nature», d’une part, et la directive sur la responsabilité environnementale, d’autre part.

88. o 5 ci-dessus sont celles qui sont visées à l’article 4, paragraphe 2, de la directive «Oiseaux» ou énumérées à l’annexe I de celle-ci. L’article 4, paragraphe 2, de la directive «Oiseaux» fait référence aux espèces migratrices dont la venue est régulière, et l’annexe I de la directive «Oiseaux» énumère d’autres espèces d’oiseaux. Combinées, ces espèces représentent un sous-ensemble de l’avifaune européenne ne s’applique pas aux espèces d’oiseaux qui sont absentes de l’annexe I de la directive «Oiseaux» et qui ne sont pas des espèces migratrices dont la venue est régulière, sauf si elles sont ajoutées par un État membre. Pour ce qui est des espèces d’oiseaux, les espèces couvertes par la définition présentée dans l’encadré n5 ci-dessus sont celles qui sont visées à l’article 4, paragraphe 2, de la directive «Oiseaux» ou énumérées à l’annexe I de celle-ci. L’article 4, paragraphe 2, de la directive «Oiseaux» fait référence aux espèces migratrices dont la venue est régulière, et l’annexe I de la directive «Oiseaux» énumère d’autres espèces d’oiseaux. Combinées, ces espèces représentent unde l’avifaune européenne ( 106 ) . La définition des «espèces protégées»s’appliqueaux espèces d’oiseaux qui sont absentes de l’annexe I de la directive «Oiseaux» et qui ne sont pas des espèces migratrices dont la venue est régulière, sauf si elles sont ajoutées par un État membre.

89. ne couvre pas directement certaines espèces qui sont énumérées uniquement dans l’annexe V de la directive «Habitats» En ce qui concerne les espèces autres que les oiseaux, la définition couvre les espèces animales et végétales énumérées dans les annexes II et IV de la directive «Habitats». Ellecouvredirectement certaines espèces qui sont énuméréesdans l’annexe V de la directive «Habitats» ( 107 ) , à moins que les États membres ne les ajoutent spécifiquement ou qu’elles représentent des espèces typiques d’un habitat naturel figurant à l’annexe I de la directive «Habitats» ( 108 ) . Il convient toutefois de noter que l’annexe V inclut des espèces de poissons qui peuvent figurer dans les «dommages affectant les eaux» (voir section 6 ci-dessous).

90. Les habitats énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats» figurent notamment parmi les sites Natura 2000 identifiés pour ces habitats. Cependant, la directive sur la responsabilité environnementale n’est pas limitée dans son application aux habitats de l’annexe I figurant dans Natura 2000. En vertu de l’article 17 de la directive «Habitats», les États membres établissent des «cartes de répartition» concernant les habitats de l’annexe I, qui couvrent l’ensemble de leur territoire ( 109 ) . Ces cartes ne doivent cependant pas être considérées comme les seules informations concernant la présence des habitats de l’annexe I. Il convient de noter que les habitats naturels sont composés de différents éléments, y compris des espèces typiques, qui sont décrits dans le manuel sur les habitats ( 110 )

91. Les habitats des espèces d’oiseaux migrateurs dont la venue est régulière et des espèces d’oiseaux énumérées à l’annexe I de la directive «Oiseaux» comprennent notamment ceux qui sont présents dans les zones de protection spéciale (ZPS) classées au titre de l’article 4 de la directive «Oiseaux». Toutefois, même si les ZPS sont susceptibles de comprendre les habitats les plus importants, la formulation de la directive sur la responsabilité environnementale ne limite pas l’application des dommages aux habitats des espèces d’oiseaux dans les ZPS. Les États membres communiquent à la Commission des cartes de répartition de la reproduction (10 km x 10 km) pour toutes les espèces nidificatrices visées à l’annexe I (y compris les espèces sédentaires) et pour les autres espèces migratrices nidificatrices déclenchant la classification en ZPS ( 111 )

92. Les habitats des espèces énumérées à l’annexe II de la directive «Habitats» sont présents notamment dans les sites Natura 2000 identifiés pour ces espèces. Cependant, la directive sur la responsabilité environnementale n’est pas limitée dans son application aux habitats naturels situés dans des sites Natura 2000. En vertu de l’article 17 de la directive «Habitats», les États membres communiquent à la Commission des «cartes de répartition» des espèces de l’annexe II, qui couvrent l’ensemble de leur territoire ( 112 )

93. uniquement à l’annexe IV). En ce qui concerne les lieux de reproduction et de repos des espèces énumérées à l’annexe IV de la directive «Habitats», la Commission a élaboré un document d’orientation qui peut être utile pour les identifier ( 113 ) . Toutefois, les directives «Nature» n’imposent pas aux États membres de faire rapport à la Commission sur leur localisation (pour les espèces énuméréesà l’annexe IV).

94. Comme pour les espèces, les États membres peuvent inclure des habitats naturels désignés à des fins équivalentes au niveau national qui s’ajoutent à ceux visés par les directives «Nature» ( 114 )

95. En ce qui concerne le champ d’application géographique, certaines espèces protégées, par exemple les cétacés, et certains habitats naturels, par exemple les récifs, se situent au large des côtes. La directive sur la responsabilité environnementale s’applique à ces derniers pour ce qui concerne les points suivants: les eaux intérieures et la mer territoriale; la zone économique exclusive (ZEE) et/ou à d’autres zones dans lesquelles les États membres exercent des droits souverains équivalents; et, pour les espèces et les habitats situés sur des fonds marins ou dépendant de fonds marins, par exemple les tortues de mer et le plateau continental ( 115 )

Notion de référence pour les incidences négatives

96. La notion de référence pour les incidences négatives sur les espèces et les habitats naturels protégés, à savoir, l’«état de conservation favorable», est expressément définie dans la directive sur la responsabilité environnementale et dans la directive «Habitats» ( 116 ) , et les définitions sont similaires. Encadré no 6: Définition de l’«état de conservation favorable» dans la directive sur la responsabilité environnementale

L’article 2, paragraphe 4, de la directive sur la responsabilité environnementale dispose que l’on entend par «état de conservation»: «a) en ce qui concerne un habitat naturel, l’effet de l’ensemble des influences agissant sur un habitat naturel ainsi que sur les espèces typiques qu’il abrite, qui peuvent affecter à long terme sa répartition naturelle, sa structure et ses fonctions ainsi que la survie à long terme de ses espèces typiques sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cet habitat; L’état de conservation d’un habitat naturel sera considéré comme “favorable”, lorsque: — son aire de répartition naturelle et les zones couvertes à l’intérieur de cette aire de répartition naturelle sont stables ou en augmentation, — la structure et les fonctions spécifiques nécessaires à son maintien à long terme existent et sont susceptibles de continuer à exister dans un avenir prévisible, et que — l’état de conservation des espèces typiques qu’il abrite est favorable conformément à la définition sous b); b) en ce qui concerne une espèce, l’effet de l’ensemble des influences qui, agissant sur l’espèce concernée, peuvent affecter à long terme la répartition et l’importance de ses populations sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cette espèce. L’état de conservation d’une espèce sera considéré comme “favorable” lorsque: — les données relatives à la dynamique des populations de cette espèce indiquent qu’elle se maintient à long terme comme élément viable de son habitat naturel, — l’aire de répartition naturelle de l’espèce n’est ni en train de diminuer ni susceptible de diminuer dans un avenir prévisible, et que — il existe et il continuera probablement d’exister un habitat suffisamment grand pour maintenir à long terme les populations qu’il abrite».

97. La référence à «l’ensemble» des influences dans la définition présentée dans l’encadré n o 6 indique que différentes influences particulières contribuent aux résultats généraux de l’état de conservation mentionnés. Les influences peuvent être positives ou négatives, et produire leurs effets directement ou indirectement. Les événements qui causent des dommages environnementaux seront pris en compte dans l’ensemble des influences mais ne la représenteront pas.

98. La définition de l’«état de conservation» fait référence à un certain nombre de paramètres pour décrire les résultats de l’ensemble des influences sur l’état de conservation. En ce qui concerne les habitats naturels, ces paramètres comprennent la répartition naturelle à long terme, la structure et les fonctions ainsi que la survie à long terme des espèces typiques de l’habitat sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cet habitat. Dans le cas d’une espèce, les paramètres consistent en la répartition à long terme et l’importance de ses populations sur, selon le cas, le territoire européen des États membres où le traité s’applique ou le territoire d’un État membre, ou l’aire de répartition naturelle de cette espèce. Les références géographiques à différents niveaux sont examinées plus en détail au point 118 ci-dessous dans le cadre de l’évaluation de l’étendue des dommages.

99. Les paramètres susmentionnés sont détaillés dans les descriptions précises de ce qui constitue un état de conservation «favorable». Par exemple, en ce qui concerne les habitats naturels, la condition correspondant au paramètre de la répartition naturelle à long terme est la suivante: «son aire de répartition naturelle et les zones couvertes à l’intérieur de cette aire de répartition naturelle sont stables ou en augmentation»,

100. Les influences particulières, telles que les événements dommageables qui sont la cause d’atteintes à l’environnement, peuvent être liées à un ou plusieurs de ces paramètres et de ces conditions. Une influence particulière ne doit pas nécessairement affecter tous les différents paramètres et conditions en même temps. Bien qu’un événement dommageable puisse constituer une influence particulière, on ne peut toutefois pas exclure que certaines des incidences négatives qu’il engendre se produisent en combinaison avec d’autres influences. Par exemple, un événement dommageable peut consister en l’empoisonnement d’individus appartenant à une population d’une espèce protégée dans un contexte où la population souffre déjà d’autres influences négatives qui agissent alors en combinaison avec les incidences négatives du poison.

101. Dans le contexte des directives «Nature», les services de la Commission ont produit un document clarifiant des concepts tels que «l’aire de répartition naturelle» ( 117 )

L’évaluation des incidences négatives graves

Circonstances

102. Comme il ressort clairement du point 14 plus haut, l’éventail pertinent d’exploitants et d’activités professionnelles au regard des dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés est plus large qu’au regard des dommages affectant l’eau et les sols. L’évaluation de l’importance des incidences négatives porte donc sur un éventail potentiellement plus large de causes, de personnes responsables et de facteurs de dommage.

Contexte

103. Comme indiqué dans le texte de l’encadré n o 3, la notion d’importance est exprimée en termes de dommage «qui affecte gravement la constitution ou le maintien d’un état de conservation favorable» des espèces et des habitats naturels protégés.

104. Comme on peut le déduire des points 98 à 101 ci-dessus, des incidences négatives peuvent être graves là où un événement dommageable n’influence qu’un ou certains des paramètres et des conditions mentionnés dans la définition de l’«état de conservation favorable». Par exemple, la mise à mort d’un oiseau de proie rare par l’utilisation illégale de poison dans le cadre d’une activité de gestion des terres peut avoir des incidences négatives sur la dynamique de la population et l’aire de répartition de l’oiseau sans pour autant réduire l’habitat disponible (bien que la présence de poisons compromette, bien entendu, les services liés à des ressources naturelles que l’habitat fournit à l’oiseau).

105. L’état de conservation des espèces protégées et des habitats naturels est une question de fait et n’est pas fixe et immuable. Les directives «Nature» visent soit à maintenir un état de conservation favorable lorsque celui-ci est déjà atteint, soit à atteindre un état de conservation favorable lorsque l’état existant est défavorable. En se référant à l’atteinte ou au maintien d’un état de conservation favorable, le texte de la définition tient compte des deux possibilités. Ainsi, lorsque l’état de conservation est déjà favorable, des incidences négatives pourraient compromettre le maintien d’un statu quo positif; et, lorsque l’état de conservation est défavorable, les incidences négatives pourraient détériorer davantage ou compromettre l’amélioration nécessaire d’un statu quo négatif existant. Cela signifie que les incidences négatives sur une espèce ou un habitat naturel protégé(e) dans un état défavorable ne peuvent pas être considérées comme n’entrant pas dans le champ des dommages causés à une espèce ou à un habitat naturel protégé(e) au seul motif que l’espèce ou l’habitat est déjà dans un état médiocre. Au contraire, la capacité de l’espèce ou de l’habitat à atteindre un état de conservation favorable — et tout déclin de cette capacité — doit être prise en compte. Comme indiqué au point 118 ci-dessous, l’évaluation de l’importance des incidences négatives doit être pertinente au niveau local.

106. En pratique, un grand nombre d’espèces et d’habitats naturels protégés relevant du champ d’application de la directive sur la responsabilité environnementale et des directives «Nature» se trouvent dans un état de conservation défavorable ( 118 )

107. Lorsqu’une espèce ou un habitat figurant dans les directives «Nature» connaît un état de conservation défavorable, les directives «Nature» imposent des mesures pour rétablir l’espèce ou l’habitat dans un état de conservation favorable ( 119 ) . Dans ce contexte, les incidences négatives sur les mesures de rétablissement mises en place en vue d’atteindre un état de conservation favorable doivent être prises en compte. Ces mesures peuvent prendre la forme, par exemple, de mesures de restauration des habitats ou de programmes de réintroduction d’espèces. Un exemple serait la prise en compte, en ce qui concerne un événement dommageable impliquant la mortalité de poissons, de toute mesure de conservation active spécifique au site visant à améliorer l’état de conservation d’une espèce de poisson touchée. Cela concernera la question de la dynamique des populations. Les incidences négatives sur le potentiel de rétablissement doivent également être prises en compte. Par exemple, un site affecté peut abriter une espèce dans un état qui n’est pas favorable, mais ayant un potentiel de rétablissement correspondant à sa présence actuelle. Les incidences négatives qui affectent la présence de l’espèce peuvent également réduire le potentiel de rétablissement.

La réalisation de l’évaluation

108. La définition requiert que l’importance d’un dommage soit évaluée par rapport à l’état initial, en tenant compte des critères qui figurent à l’annexe I. Encadré no 7: Texte des critères énoncés à l’annexe I de la directive

«L’étendue d’un dommage qui a des incidences négatives sur la réalisation ou le maintien d’un état de conservation favorable des habitats ou des espèces doit être évaluée par rapport à l’état de conservation à l’époque où le dommage a été occasionné, aux services rendus par les agréments qu’ils procurent et à leur capacité de régénération naturelle. Il conviendrait de définir les atteintes significatives à l’état initial au moyen de données mesurables telles que: — le nombre d’individus, leur densité ou la surface couverte, — le rôle des individus concernés ou de la zone atteinte par rapport à la conservation de l’espèce ou de l’habitat, la rareté de l’espèce ou de l’habitat (appréciés à un niveau local, régional et supérieur, y compris au niveau communautaire), — la capacité de multiplication de l’espèce (selon la dynamique propre à cette espèce ou à cette population), sa viabilité ou la capacité de régénération naturelle de l’habitat (selon les dynamiques propres aux espèces qui le caractérisent ou à leurs populations), — la capacité de l’espèce ou de l’habitat de se rétablir en un temps limité après la survenance d’un dommage, sans intervention autre que des mesures de protection renforcées, en un état conduisant du fait de la seule dynamique de l’espèce ou de l’habitat à un état jugé équivalent ou supérieur à l’état initial. Sont nécessairement qualifiés de dommages significatifs, les dommages ayant une incidence démontrée sur la santé humaine. Peuvent ne pas être qualifiés de dommages significatifs: — les variations négatives inférieures aux fluctuations naturelles considérées comme normales pour l’espèce ou l’habitat concernés, — les variations négatives dues à des causes naturelles ou résultant des interventions liées à la gestion normale des sites telle que définie dans les cahiers d’habitat, les documents d’objectif ou pratiquée antérieurement par les propriétaires ou exploitants, — les dommages causés aux espèces ou aux habitats, pour lesquels il est établi que les espèces ou les habitats se rétabliront en un temps limité et sans intervention soit à l’état initial, soit en un état conduisant du fait de la seule dynamique de l’espèce ou de l’habitat à un état jugé équivalent ou supérieur à l’état initial.»

109. L’état initial concerne la zone spécifique ou la ou les populations d’espèces spécifiques concernées par les incidences négatives. Les meilleures informations disponibles doivent être utilisées pour y remédier.

110. Tout en tenant compte de la nature spécifique de la zone ou de la population concernée par l’exercice d’évaluation, l’état initial doit être lié aux paramètres et aux conditions mentionnés ci-dessus. Pour les habitats naturels énumérés à l’annexe I de la directive «Habitats», par exemple, cela implique d’examiner les habitats présents sur un site particulier, la manière dont ils sont structurés et fonctionnent, et leurs espèces typiques. Une mosaïque de différents habitats naturels peut par exemple être présente, ou un habitat peut fonctionner en relation avec une masse d’eau (comme lorsqu’un marais salé fonctionne suivant les mouvements de la marée dans une eau côtière). Pour les sites Natura 2000, le formulaire standard des données sera probablement une source importante d’informations ( 120 )

111. La détermination de ces spécificités peut soulever un certain nombre de difficultés pratiques: déterminer la meilleure information disponible en fonction des circonstances, et s’assurer de la fiabilité de l’information.

112. Lorsque des dommages ont déjà été causés, les dommages eux-mêmes peuvent constituer un obstacle à l’évaluation de l’état initial. Lorsqu’un habitat a été détérioré ou détruit, ou que des espèces en ont été déplacées, il peut s’avérer très difficile de déterminer l’état initial au moyen d’informations recueillies a posteriori. Cela peut être particulièrement évident dans les types de circonstances illustrées par les affaires C-529/15, Folk, et C-297/19, Naturschutzbund Deutschland - Landesverband Schleswig-Holstein eV, c’est-à-dire qu’une activité professionnelle peut avoir créé des incidences négatives cumulatives sur une période de temps très longue, empêchant la manière dont un habitat aurait fonctionné naturellement en l’absence de cette activité ou éliminant la présence d’une espèce protégée. La quantification exacte de ce qui a été supprimé ou perdu n’est cependant pas nécessaire, puisque la définition désigne un état «estimé». On peut également se référer à l’affaire C-374/98, Commission des Communautés européennes contre République française ( 121 ) , dans laquelle la Cour a indiqué qu’un avantage ne saurait être tiré du non-respect des exigences de la directive «Oiseaux». Dans le contexte de la directive, un exploitant qui, par un acte ou une omission illicite, détruit ou détériore la base sur laquelle des données pourraient être collectées (par exemple, en comblant une zone humide protégée pour un gain économique) ne devrait pas en tirer avantage par rapport à un exploitant qui agit en conformité avec la loi.

113. L’affaire C-157/89, Commission des Communautés européennes contre République italienne, est également pertinente. La Cour a examiné la notion de meilleure information disponible dans le contexte de la directive «Oiseaux», confirmant que la littérature scientifique de caractère général fait autorité dans un contexte où une littérature plus spécifique n’est pas disponible ( 122 )

114. Même lorsqu’un site a été gravement endommagé, il peut être possible d’obtenir des informations sur l’état initial en utilisant les données existantes d’observation de la terre. En outre, lorsque les informations sont limitées, il peut être opportun d’établir l’état initial en utilisant des données provenant de sites similaires non affectés par un événement dommageable (c’est-à-dire des «sites de référence») ou en utilisant des modèles. ( 123 )

115. Biodiversity baseline condition » (État initial de la biodiversité) La Commission a publié un tableau Excel intitulé «» (État initial de la biodiversité) ( 124 ) . Ce tableau fait référence à un très large éventail de sources d’information au niveau de l’Union et de tous les États membres, y compris des informations spécifiques aux sites telles que les «formulaires standard des données» de tous les sites Natura 2000, et présente également des approches méthodologiques au niveau de l’Union et au niveau national pour aider à déterminer l’état initial de conservation des espèces et des habitats naturels protégés ( 125 )

116. qualité des informations utilisées pour établir l’état initial, et les conclusions tirées des informations utilisées. Il convient d’être attentif à la fiabilité et à la validité des informations ainsi qu’aux conclusions qui en sont tirées, en particulier si un exploitant nie que des incidences négatives sont survenues ou surviendront. Dans ce contexte, on peut se référer à l’affaire C-209/02, Commission des Communautés européennes contre République d’Autriche, dans laquelle la Cour a estimé que les autorités compétentes n’avaient pas tiré les conclusions correctes d’une évaluation scientifique des effets probables d’un projet dans un site Natura 2000 La notion de meilleure information disponible couvre également lades informations utilisées pour établir l’état initial, et les conclusions tirées des informations utilisées. Il convient d’être attentif à la fiabilité et à la validité des informations ainsi qu’aux conclusions qui en sont tirées, en par