Rapport spécial no 9/2003

relatif au système de fixation des taux de subvention aux exportations de produits agricoles (restitutions à l'exportation), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2003/C 211/01)

TABLES DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

DG AGRI Direction générale de l'agriculture de la Commission

OCM organisation commune de marché

OMC Organisation mondiale du commerce

LEP lait écrémé en poudre

fob franco à bord

SYNTHÈSE

I. Les restitutions à l'exportation sont des subventions versées aux exportateurs en vue de permettre l'exportation de produits agricoles sur le marché mondial.

II. Les restitutions à l'exportation représentent un coût considérable pour le budget communautaire: en 2000 et en 2001, les dépenses correspondantes se sont élevées à 5,6 milliards d'euros et à 3,4 milliards d'euros respectivement.

III. L'audit avait pour objectif d'évaluer la méthode appliquée par la Commission pour fixer les taux de restitution à l'exportation. Les quatre principaux groupes de produits concernés par ces subventions ont été sélectionnés, à savoir la viande et les produits carnés, le lait et les produits laitiers, les céréales et le sucre. Ils représentent, à eux seuls, plus de 85 % des dépenses au titre des restitutions à l'exportation.

IV. La maximisation des exportations n'est pas un but en soi. La Commission centre sa gestion des marchés sur la stabilisation du marché intérieur à un niveau de prix de nature à empêcher les produits de basculer dans le système d'intervention, qui est plus coûteux. Les restitutions à l'exportation sont un des instruments permettant d'atteindre cet objectif.

V. Bien que, d'une manière générale, la Commission ait disposé d'informations largement suffisantes sur les marchés, celles-ci n'étaient pas toujours actualisées, complètes ou objectives. Dans de nombreux cas, leur utilisation et leur incidence sur les taux de restitution effectivement fixés n'apparaissaient pas clairement. La Commission souligne que la fixation des taux résulte d'une évaluation complexe. Cependant, elle ne définit pas les paramètres de marché à prendre en considération pour procéder à cette évaluation.

VI. La Commission ne donnait aucune précision concernant les méthodes appliquées pour fixer les taux ni n'expliquait de manière systématique et cohérente les taux fixés. Les contrôles effectués par les responsables, auxquels la Commission fait référence dans sa réponse n'ont pas été systématiquement étayés par des informations probantes.

VII. Les restitutions à l'exportation doivent servir à combler, dans la mesure nécessaire, l'écart entre les prix pratiqués dans l'Union européenne et les prix mondiaux. S'agissant des produits laitiers, des céréales et du sucre, la Commission apprécie cet écart en se fondant sur des prix indicatifs ou des cotations. Elle ne procède pas de la même manière pour la viande bovine, car elle maintient qu'il n'existe pas de prix mondiaux dans ce secteur. Dans la plupart des cas, les calculs de la Commission indiquent que la restitution ne dépasse pas l'écart estimé. Toutefois, les estimations de la Commission font apparaître que, après déduction des restitutions, le prix communautaire de certains produits laitiers a été inférieur au prix mondial pendant de longues périodes couvertes par l'audit.

EN QUOI CONSISTENT LES RESTITUTIONS À L'EXPORTATION ET COMMENT LES TAUX CORRESPONDANTS SONT-ILS FIXÉS?

1. Les restitutions à l'exportation sont versées aux exportateurs de produits agricoles à destination de pays tiers. Elles visent principalement à permettre la commercialisation de produits agricoles dans ces pays par le versement aux exportateurs d'une compensation correspondant à la différence entre les prix sur le marché intérieur de l'Union européenne et les prix, généralement inférieurs, pratiqués sur le marché mondial.

2. Les dépenses au titre des restitutions à l'exportation ont baissé suite aux accords de l'OMC. Leur avenir dépend de négociations commerciales internationales. Pour le budget communautaire, leur coût demeure considérable: en 2000 et en 2001, les dépenses se sont élevées à 5,6 milliards d'euros et à 3,4 milliards d'euros respectivement.

Graphique 1

Répartition des restitutions à l'exportation par groupe de produits pour l'exercice FEOGA 2001

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3. Le volume des produits exportés et le taux de restitution à l'exportation fixé par la Commission pour les différents produits sont les deux facteurs qui déterminent le coût budgétaire. La Commission contrôle le volume des produits exportés par le biais des certificats d'exportation.

4. Pour certains produits, le taux de restitution est élevé au regard de leur prix sur le marché mondial et, dans certains cas, notamment celui du sucre, il est nettement supérieur au prix mondial. Le tableau 1 présente une comparaison entre une sélection de taux examinés dans le cadre du présent audit et les prix mondiaux.

Tableau 1

Comparaison entre taux de restitution et prix mondiaux

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Source:

DG AGRI.

5. Les divisions de marché de la DG AGRI, qui sont organisées par groupe de produits, sont chargées de proposer un taux de restitution à l'exportation pour chaque produit éligible. Les propositions sont soumises au comité de gestion concerné (composé de représentants des États membres), qui est tenu de procéder à un vote sur chacune d'entre elles. Si le comité rejette une proposition de la Commission à la majorité qualifiée, ce qui se produit rarement, elle est portée devant le Conseil. Autrement, la Commission adopte les taux proposés.

6. Dans certains secteurs de produits (notamment la viande bovine et les produits laitiers), la Commission fixe périodiquement les taux, sans aucune procédure d'adjudication, en fonction du calendrier prévu par la réglementation concernant l'OCM relative aux produits en cause: au moins toutes les quatre semaines pour les produits laitiers et au moins tous les trois mois pour la viande bovine. En outre, la Commission peut modifier les taux à tout moment si une situation imprévue requiert des mesures immédiates. Dans d'autres secteurs de produits (notamment les céréales et le sucre), les exportateurs sont invités à participer à une procédure d'adjudication portant sur le taux de restitution à l'exportation et sur la quantité à exporter au taux établi à cette occasion. La Commission fixe un taux "plafond"; toute offre comportant une proposition de taux inférieur au taux "plafond" est acceptée.

QUESTIONS EXAMINÉES DANS LE CADRE DE L'AUDIT

7. Le présent rapport porte sur la gestion, par la Commission, de la fixation des taux de restitution à l'exportation, l'objectif étant d'apporter une réponse à la question clé suivante:

- La Commission fixe-t-elle les taux de restitution à l'exportation de manière rationnelle, cohérente et rigoureuse?

et aux questions sous-jacentes ci-après:

- Les critères pris en considération pour fixer les taux de restitution sont-ils pertinents et adéquats?

- Les sources de données sous-jacentes sont-elles appropriées et fiables, et les données qu'elles contiennent sont-elles exhaustives, valables et actualisées?

8. Les observations formulées dans le présent rapport sont fondées sur l'évaluation des objectifs de la Commission et des systèmes mis en oeuvre par celle-ci pour fixer les taux de restitution, sur l'examen de comptes rendus de réunions du comité de gestion, sur des entretiens avec des fonctionnaires chargés de fixer les taux de restitution et sur l'analyse de la documentation disponible dans les dossiers de la Commission relatifs à la fixation des taux. Une étude approfondie a été réalisée sur un échantillon de 38 taux sélectionnés parmi les principaux groupes de produits (céréales, sucre, viande bovine et produits laitiers). Les produits concernés étaient les suivants: le blé tendre, le sucre blanc, la viande bovine, le beurre, le LEP et le fromage. La période de référence pour les opérations examinées allait du 1er janvier 1999 au 31 juillet 2001. L'audit a été réalisé entre octobre 2001 et janvier 2002. Des constatations détaillées ont été communiquées à la Commission entre décembre 2001 et janvier 2002.

9. Le dernier audit de la Cour relatif à ce sujet date de 1990(1). En ce qui concerne la manière de fixer les taux de restitution à l'exportation, les principales conclusions étaient qu'aucune documentation n'était établie concernant les faits, l'examen des faits par la Commission, les décisions prises et les résultats, ce qui rendait pratiquement impossible un audit indépendant par des tiers ou un contrôle par les responsables.

Extraits du dernier rapport d'audit de la Cour en la matière (1990):

- ... l'ensemble [la procédure de fixation des taux] est laissé à l'appréciation ou à la discrétion de la Commission ... Cela ne serait pas nécessairement un sujet d'inquiétude si une documentation adéquate était établie concernant les faits, l'examen des faits par la Commisssion, les décisions prises et les résultats.

- Cependant, tel n'est pas le cas, et les conséquences de cette situation sont sérieuses pour le contrôle indépendant par des tiers et pour les responsables.

- La Cour n'a pas été à même, à partir des enregistrements de la Commission, de réunir les informations nécessaires à la réalisation d'une évaluation digne de ce nom de nombreux aspects de l'aide à l'exportation.

- ... on est amené à se demander comment la gestion peut fonctionner de manière appropriée et comment les différents comités de gestion peuvent exercer un contrôle efficace sur la Commission.

- Dans ses réponses, la Commission considérait qu'il existait une documentation suffisante pour étayer des décisions importantes et précisait qu'elle ne partageait pas les conclusions suivant lesquelles on pouvait se demander comment la gestion pouvait fonctionner correctement.

10. Dans son rapport relatif au rapport spécial de la Cour, la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen arrivait à la conclusion que: "Compte tenu de l'obligation de rendre compte, la Commission doit constituer des dossiers à l'appui des décisions qu'elle prend, en sorte que les autorités compétentes en matière de contrôle puissent, à tout moment, se prononcer sur la procédure suivie"(2).

LES TAUX DE RESTITUTION VISENT À COMPENSER LA DIFFÉRENCE ENTRE LES PRIX MONDIAUX ET LES PRIX PRATIQUÉS DANS L'UNION EUROPÉENNE, DANS LA MESURE NÉCESSAIRE POUR FACILITER LES EXPORTATIONS

11. La réglementation relative aux organisations de marché pour les différents groupes de produits(3) dispose que divers produits sont susceptibles de bénéficier d'une aide sous forme d'une restitution à l'exportation, basée sur la différence entre le prix du produit sur le marché intérieur de l'Union européenne et son prix sur le marché mondial, dans la mesure nécessaire pour permettre leur exportation. Les éléments à prendre en considération pour fixer le montant de la restitution dans cette limite sont la différence de prix, la stabilité sur le marché intérieur, les contraintes imposées par l'OMC, les tendances du marché et le caractère économique des exportations.

L'APPROCHE DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE GESTION DU MARCHÉ

12. En matière de gestion du marché, la Commission a pour principal objectif la stabilité sur le marché intérieur à un niveau de prix de nature à empêcher les produits de basculer dans le système d'intervention, qui est plus coûteux. Les restitutions à l'exportation sont considérées comme l'un des instruments permettant d'atteindre cet objectif. La maximisation des exportations ne fait explicitement pas partie des objectifs de la gestion du marché.

13. Les différentes divisions de marché doivent tenir compte de considérations réglementaires analogues en matière de fixation des taux de restitution à l'exportation; dans la pratique des divergences notables apparaissent cependant, qui sont souvent le reflet de la nature des différents marchés; elles sont examinées aux points 19 à 38. Certaines divisions fixent les taux par voie d'adjudication, alors que d'autres le font directement. La périodicité des changements de taux varie selon le secteur de marché concerné, à savoir de toutes les semaines à tous les trimestres. Les céréales et le sucre sont des cultures annuelles dont les prix au jour le jour sur le marché mondial sont aisément disponibles. Or, la division des céréales fonde ses calculs sur les cours au comptant et la division du sucre s'appuie pour sa part sur certains cours à terme. Si la division des céréales se sert, dans ses calculs, d'un prix communautaire fondé sur des informations provenant de sources commerciales, la division du sucre se réfère, à cette même fin, au prix d'intervention. Seule la division de la viande bovine dispose d'un système lui permettant de vérifier sur place les prix intérieurs pratiqués dans l'Union européenne. Contrairement à la division de la viande bovine, les divisions du lait, des céréales et du sucre calculent la différence entre les prix indicatifs sur le marché communautaire et sur le marché mondial. Des raisons valables peuvent probablement expliquer ces divergences, mais rien n'indique que leur justification ait récemment fait l'objet d'une analyse de la part des responsables.

INFORMATIONS DISPONIBLES

14. En fixant les taux de restitution à l'exportation, la Commission joue le rôle d'un opérateur sur des marchés où d'autres opérateurs cherchent sans cesse à tirer parti des fluctuations. L'Union européenne a donc intérêt à veiller au maintien d'une présence permanente sur les marchés mondiaux et à éviter qu'un petit nombre d'acteurs importants ne lui ravissent sa part de marché. Pour ce faire, il importe que la Commission entretienne des contacts étroits avec les professionnels des secteurs concernés et dispose d'informations actualisées.

15. Pour pouvoir atteindre ses objectifs tout en se conformant aux dispositions réglementaires en vertu desquelles les restitutions doivent être fixées dans la mesure nécessaire à leur finalité et ne pas excéder la différence entre les prix pratiqués dans l'Union européenne et les prix sur le marché mondial, la Commission doit disposer d'informations sur les prix communautaires et mondiaux, ainsi que de données concernant les flux d'exportations. Toutes les divisions de marché peuvent facilement obtenir ces dernières données, puisque les informations relatives aux demandes de certificats d'exportation doivent être communiquées à la Commission deux fois par semaine (quotidiennement pour les produits laitiers). Les données relatives aux prix sont plus difficiles à obtenir, en particulier celles concernant les prix sur le marché mondial. Pour obtenir la plupart de ces informations, la Commission doit s'appuyer sur diverses sources provenant des opérateurs et de la presse professionnelle, comme cela est expliqué dans les points suivants. Dans ces conditions, il va de soi que la Commission éprouve des difficultés à contrôler que la restitution n'est pas supérieure à la différence entre les prix mondiaux et communautaires, notamment dans les secteurs de la viande bovine et des produits laitiers.

16. La nature et la provenance des données relatives au prix mondial diffèrent en fonction du secteur de marché concerné. Les prix des céréales sont communiqués sur une base volontaire par les opérateurs, les associations professionnelles et la presse; pour le sucre, le prix de référence est le cours de ce produit sur le LIFFE (London International Financial Futures and Options Exchange); s'agissant des principaux produits laitiers, une liste de cotations sur le marché mondial est disponible auprès de sources telles que le ministère américain de l'agriculture (USDA); enfin, pour la viande bovine, malgré l'absence de prix de référence au niveau mondial, des informations sont disponibles sur les États-Unis d'Amérique et l'Océanie (l'Australie et la Nouvelle-Zélande), mais pas sur les principaux concurrents de l'Union européenne (l'Amérique du Sud et l'Inde).

17. La nature et la provenance des données relatives aux prix intérieurs pratiqués dans l'Union européenne varient également en fonction du secteur de marché concerné. Les États membres communiquent hebdomadairement les prix de la viande bovine et des produits laitiers. Toutefois, alors que la Commission vérifie périodiquement sur place les prix de la viande bovine, les prix des produits laitiers n'ont fait l'objet que de contrôles de plausibilité à la Commission. Étant donné que certains États membres ne communiquent aucun prix et que d'autres les transmettent tardivement, les informations disponibles sur les produits laitiers ne sont, elles non plus, ni complètes ni actualisées. Les prix de la viande bovine et des produits laitiers communiqués varient considérablement d'un État membre à l'autre pour un même produit, ce qui rend difficile le calcul de l'écart indicatif et théorique entre les prix communautaires et mondiaux (voir tableau 2). Aucune orientation n'indique la manière de calculer le prix intérieur pratiqué dans l'Union européenne, qui est utilisé pour fixer le taux de restitution, à partir des données disponibles (voir point 23).

18. Dans le secteur des céréales, la Commission s'appuie sur les opérateurs, la presse professionnelle et les données du marché pour calculer les prix intérieurs communautaires, comme elle le fait pour les prix sur le marché mondial. Le prix intérieur pratiqué dans l'Union européenne pour le sucre est le prix d'achat à l'intervention, inchangé depuis cinq ans.

Tableau 2

Prix moyens communiqués en 2000 par les États membres à la Commission

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Source:

Marchés agricoles mai 2001 (document DG AGRI).

FIXATION PÉRIODIQUE DES TAUX DE RESTITUTION

Viande bovine

Caractéristiques du marché

19. En Europe, le secteur de la viande bovine a connu de nombreuses crises au cours des dernières années: la crise monétaire en Russie en 1998, les problèmes liés à la dioxine en 1999, l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) en 2000 et la fièvre aphteuse en 2001. Le secteur ne s'est donc pas trouvé dans une situation de marché normale. Les pays les moins prospères constituent les principales destinations des exportations (la Russie absorbe environ 80 % de celles-ci). Les taux appliqués à la plupart

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des produits d'origine bovine sont dérivés des taux fixés pour les carcasses. Les exportations de viande bovine sont soumises au contingent OMC, mais en l'état actuel des choses, cela n'implique aucune contrainte pour les échanges.(4)

Fixation des taux de restitution

20. La transparence des méthodes de fixation des taux vis-à-vis des tiers peut se révéler contre-productive si certains opérateurs essaient d'en tirer parti pour anticiper, voire manipuler, les décisions de la Commission. Par contre, s'agissant des méthodes de gestion de la Commission, cette transparence est nécessaire. Or, le lien entre les informations disponibles (les quantités ayant fait l'objet d'une demande de préfixation du taux de restitution; le prix pratiqué dans l'Union européenne pour la viande bovine, basé sur le prix irlandais) et le taux de restitution finalement fixé n'apparaît pas clairement. Il n'existait aucune orientation permettant de déterminer quelles modifications des conditions du marché rendaient nécessaire un changement des taux de restitutions (par exemple le niveau des prix intérieurs, les stocks, les taux de change, etc.). Lorsque les taux de restitution font l'objet d'un ajustement, ni le choix des produits concernés ni l'ampleur des corrections ne sont expliqués et justifiés de manière claire et systématique. La Commission affirme qu'elle n'est pas en mesure de calculer la différence entre les prix sur les marchés mondiaux et les prix pratiqués dans l'Union européenne en raison de l'absence de prix mondiaux et qu'elle éprouve dès lors des difficultés à contrôler que le niveau des restitutions est approprié. Les dépenses au titre des restitutions à l'exportation ont considérablement diminué, notamment en raison de l'incidence de l'Agenda 2000 sur les prix intérieurs communautaires et de l'obligation de se conformer aux engagements pris par l'Union européenne dans le cadre de l'accord sur le commerce mondial.

21. L'efficacité d'un taux est déterminée a posteriori sur la base d'un suivi constant du nombre de demandes de certificats. Pourtant, aucune note relative à un tel suivi ne figure dans les dossiers, de sorte que la base sur laquelle le contrôle de gestion et l'audit peuvent être réalisés n'apparaît pas clairement.

Lait et produits laitiers

Caractéristiques du marché

22. Le marché du lait et des produits laitiers englobe un nombre important de produits différents. Environ 400 d'entre eux sont susceptibles de bénéficier de restitutions. Le beurre, le LEP et le fromage représentent plus de 50 % des produits laitiers exportés avec restitution. Les taux pour le beurre, le lait entier en poudre et le LEP sont fixés séparément. Les taux de la majorité des fromages sont fondés sur celui de l'Edam. Le marché à l'exportation des produits laitiers a été touché par les mêmes crises qui ont frappé le marché de la viande bovine.

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Fixation des taux de restitution

23. À la différence de la division de la viande bovine, la division des produits laitiers calcule l'écart entre les prix intérieurs pratiqués dans l'Union européenne et les cours sur le marché mondial, et le compare hebdomadairement avec le taux de restitution à l'exportation. Le prix sur le marché communautaire entrant en ligne de compte pour ce calcul n'est pas la moyenne pondérée des prix du marché transmis par tous les États membres; il correspond en fait à la moyenne arithmétique des prix relevés par certains de ceux-ci, choisis pour la représentativité et l'actualité des prix qu'ils communiquent pour un produit donné (par exemple les prix relevés par l'Allemagne et par les Pays-Bas pour le beurre). Les États membres ne disposent d'aucune ligne directrice leur indiquant si des éléments comme les frais de transport doivent ou non être pris en considération, mis à part pour le beurre.

24. La principale source de données utilisée par la Commission en matière de prix sur le marché mondial(5) fournit deux prix par région, l'un élevé et l'autre bas. La Commission retient invariablement le prix le plus bas, ce qui accroît la différence de prix calculée (c'est-à-dire la restitution théorique).

25. Comme cela a été expliqué, la Commission suit l'évolution de la différence entre les prix communautaires et mondiaux; cependant, il n'existe aucun lien direct entre ces calculs et le taux de restitution fixé. L'examen des dossiers ne permet pas de déterminer de manière précise lesquels des autres facteurs mentionnés au point 11 sont pris en considération lors de la fixation du taux de restitution et, le cas échéant, de quelle manière ils le sont. Aucun élément n'explique les différences entre le taux théorique calculé et le taux effectivement proposé.

26. Selon les analyses des données relatives aux prix indicatifs effectuées par la Commission pour la période couverte par l'audit, la plupart des taux de restitutions fixés n'étaient pas supérieurs à la différence entre les prix communautaires et mondiaux, estimée par la Commission. Dans un nombre considérable de cas, les estimations en cause indiquaient cependant que le prix communautaire de certains produits, après déduction des restitutions, était inférieur au prix mondial. La Commission justifie cela en faisant référence aux conditions de marché dans les pays tiers concernés. En voici deux exemples:

a) pendant la période allant du 14 février au 21 mai 2001, le prix communautaire théorique du LEP, après déduction des restitutions, a été inférieur au prix mondial; en l'occurrence l'écart a varié entre 17 et 143 euros la tonne;

Graphique 2

Lait écrémé en poudre: comparaison entre le prix communautaire théorique et le prix mondial

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b) du 28 mars au 12 juillet 2001, le prix communautaire théorique du lait entier en poudre, après déduction des restitutions, est resté inférieur au prix mondial; en l'occurrence l'écart a varié entre 22 et 240 euros la tonne.

Graphique 3

Lait entier en poudre: comparaison entre le prix communautaire théorique et le prix mondial

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La méthode de fixation des taux de restitution pour le fromage est complexe, n'est pas appliquée de manière cohérente et n'a pas été actualisée

27. Il n'existe aucun lien cohérent entre les taux fixés et les prix du marché. En 1997, la Commission a calculé les taux de restitution théoriques de la plupart des fromages sur la base des quantités équivalentes de matières grasses lactiques et de LEP entrant dans leur fabrication, ainsi que des taux en vigueur pour ces produits au même moment. L'Edam a servi de principal fromage de référence pour ce calcul, dont dérivent les taux théoriques de la plupart des autres fromages. Toutefois, le taux théorique ainsi déterminé pour l'Edam ayant été jugé trop élevé par rapport au taux existant, ce dernier a été maintenu, mais les parts de ce taux correspondant aux teneurs en matière grasse (beurre) et en matière sèche (LEP) ont été déterminées. Les taux théoriques de tous les autres fromages ont ensuite été établis sur la base de ce taux corrigé pour l'Edam. Ces taux théoriques n'ont cependant pas été établis de manière cohérente: dans certains cas, la Commission a choisi le taux corrigé, dans d'autres, le taux existant et, pour certains fromages, elle a majoré le taux de 10, 15 ou 20 %. Ces suppléments ont été supprimés en 1998.

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28. L'utilité pratique d'une grande partie de ces calculs détaillés est donc discutable. Aucun des taux théoriques de départ et moins de la moitié des taux théoriques corrigés ont été utilisés. En outre, les modifications ultérieures des taux pour le beurre et pour le LEP n'ont pas été répercutées sur les taux pour les fromages.

FIXATION DES TAUX DE RESTITUTION PAR VOIE D'ADJUDICATION

Céréales

Caractéristiques du marché

29. La plus grande bourse des céréales pour le blé tendre se trouve à Chicago, aux États-Unis. Les cours sur ce marché sont considérés comme les prix (mondiaux) les plus représentatifs. Ces cours sont fixés généralement pour les contrats à terme (contrats dont l'exécution est prévue à une date ultérieure). Il existe diverses qualités de blé tendre (dont les prix varient en conséquence), allant du blé panifiable de qualité haute au blé fourrager de qualité basse. Aucun système de classification du blé n'existe au niveau mondial, ni même européen; chaque pays possède son propre système, ce qui rend impossible toute comparaison directe de blés d'origines différentes.

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Fixation des taux de restitution

30. Pour le blé, un taux de restitution maximal est fixé par voie d'adjudication. La procédure de fixation des taux est obscure à bien des égards:

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a) il existe plusieurs variétés de blés tendres, dont les prix sont censés refléter les différences de qualité et l'importance de la demande correspondante. En principe, le calcul de la restitution est fondé sur l'écart entre, d'une part, le prix pratiqué dans l'Union européenne pour le blé français "tout venant" et, d'autre part, le prix du blé non communautaire qui s'en rapproche le plus, à savoir le blé tendre rouge d'hiver 2 américain (American Soft Red Winter 2, SRW2). Dans cinq des six cas examinés dans le cadre du présent audit, la Commission affirme cependant s'être basée sur des blés communautaires de qualité supérieure parce qu'en l'espèce, leur qualité était plus proche de celle du blé SRW2;

b) la Commission fait valoir que les exportations à destination des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) portent normalement sur des blés de qualité supérieure. Pour calculer les taux de restitution, elle compare le prix du blé communautaire (panifiable) de qualité supérieure avec celui du SRW2 américain, au lieu de se fonder sur le prix d'une qualité de blé panifiable équivalente sur le marché mondial. Par conséquent, le taux de restitution est plus élevé. Plus de 80 % du blé exporté vers les pays ACP vient de France. Deux des cinq taux ACP contrôlés, pour lesquels des offres portant sur 19000 tonnes ont été acceptées, excédaient même la différence entre les prix mondiaux pour le SRW2 américain et les prix pratiqués dans l'Union européenne pour le blé panifiable français. Eu égard à l'origine de ces exportations, il convient de se demander si la qualité des blés en cause correspond effectivement à celle que leur attribue la Commission;

c) jusqu'à la récolte 2001, les restitutions à l'exportation de blé tendre vers les pays ACP ont bénéficié d'un supplément forfaitaire qui a fluctué entre 0,02 euro et 7,63 euros par tonne au cours des différentes campagnes de commercialisation couvertes par le présent audit;

d) les calculs de la Commission s'appuient sur le prix (fob) au comptant (le montant d'un contrat à exécuter le jour de la fixation de la restitution), et non sur le prix à terme. Le prix mondial et le prix communautaire pris en considération dans le calcul de la restitution théorique correspondent aux moyennes, pour le jour en question, des prix communiqués par les professionnels du secteur, les organisations de producteurs, etc. La relation entre les calculs effectués et le taux définitif n'apparaît cependant pas clairement.

Graphique 4

Différence entre restitution normale et restitution ACP (euros par tonne)

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Graphique 5

Comparaison des écarts de prix entre les blés communautaires et le blé américain SRW

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31. Certains mois de l'année, le taux de restitution adopté fait l'objet d'une majoration destinée à compenser les frais de stockage et à encourager les opérateurs à exporter les céréales invendues à la fin de la campagne. Étant donné que la Commission a préalablement déterminé les prix fob à la fois pour le marché mondial et pour le marché intérieur, et que le taux de restitution correspond par définition à la différence entre ces deux prix, cette majoration mensuelle apparaît sans fondement.

Sucre

Caractéristiques du marché

32. Le marché du sucre est géré au moyen de divers instruments, notamment des quotas de production qui, combinés aux régimes préférentiels soumis à des quotas d'importation dont bénéficie le sucre originaire des pays ACP, sont responsables de l'offre excédentaire sur le marché intérieur(6). Cet excédent (dû à la production de sucre blanc dans le cadre des quotas et aux importations en provenance des pays ACP) est exporté grâce aux restitutions à l'exportation. Toute production communautaire supérieure aux quotas de production (appelée sucre C) doit être exportée sans restitutions à l'exportation. Dans cette catégorie, le sucre blanc (raffiné) est le principal produit exporté par l'Union européenne.

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Fixation des taux de restitution

33. Le contrôle sévère exercé par l'OCM est l'élément qui distingue le marché du sucre des trois autres marchés de produits. De ce fait, la Commission dispose, dès le début de la campagne de commercialisation, d'une estimation des quantités à exporter et peut, sur cette base, élaborer un programme d'exportations pour l'année entière. La fixation des taux de restitution est une opération extrêmement transparente. La Commission se base sur le prix d'intervention corrigé d'un montant forfaitaire au titre des coûts fob, du transport, de l'ensachage et de la marge des opérateurs, pour obtenir un prix intérieur artificiel. Les chiffres utilisés pour tenir compte de ces éléments de coût n'ayant pas changé au cours des dernières années, le prix intérieur intervenant dans le calcul du taux est une donnée plus ou moins fixe qui est de notoriété publique.

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34. Le cours établi sur le LIFFE sert de référence pour le prix sur le marché mondial. Contrairement au secteur des céréales, qui se base sur le prix au comptant (prix du jour), le secteur du sucre s'appuie sur le cours à terme. En général, il s'agit du cours à deux mois.

35. Par le passé, l'écart entre ces deux prix était diminué d'un montant fixe de 0,02 euro pour obtenir la restitution maximale acceptable dans le cadre des procédures d'adjudication, cela afin d'éviter que la différence de prix ne soit excessive. Actuellement, le montant de la réduction varie, mais seulement dans une fourchette limitée.

36. Cette méthode permettait aux opérateurs exportant leurs produits par voie d'adjudication de connaître d'avance et avec exactitude la restitution maximale que la Commission était susceptible d'accepter, puisque tous les éléments du calcul ainsi que la méthode appliquée étaient (et sont) connus des professionnels du secteur. Malgré l'instauration de la réduction variable, ceux-ci sont toujours en mesure de déterminer le niveau de restitution le plus susceptible d'être accepté.

37. Dès lors que la méthode et les éléments de la procédure permettant de fixer la restitution maximale sont de notoriété publique, et qu'un très petit nombre de grandes entreprises dominent le marché du sucre, le système d'adjudication, destiné à fixer les restitutions à l'exportation de la manière la plus économique pour le budget communautaire, ne fonctionne pas comme un véritable système d'appel d'offres, qui suppose une réelle concurrence entre les différents opérateurs. S'il était directement fixé par la Commission, le taux ne serait pas fondamentalement différent de celui établi dans le cadre du système d'adjudication, dont le fonctionnement est plus lourd. Le prix d'intervention, qui représente un "prix plancher" pour les offres, est un autre facteur empêchant le bon fonctionnement du système d'adjudication. La Commission devrait envisager de procéder à une analyse coûts/avantages de la solution consistant à fixer le taux soit directement, soit par voie d'adjudication.

38. Le sucre bénéficie d'un taux de restitution élevé. S'agissant des échantillons contrôlés, des taux de restitution allant de 40 à 50 euros pour 100 kilogrammes ont été accordés, soit pratiquement le double du prix mondial. Le sucre C devant être exporté sans restitutions à l'exportation, on pourrait supposer que la production de ce type de sucre (hors quotas) soit faible. Or, au cours des dernières années, la production de sucre C a représenté entre 11 et 21 % des quotas de production, ce qui équivaut, certaines années, aux exportations bénéficiant de restitutions. Cela pose la question du bien-fondé de l'octroi d'une aide aussi élevée aux exportations de sucre dans le cadre des quotas, sachant que les restitutions à l'exportation ne doivent être accordées que dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation du produit concerné(7). Pour l'exercice FEOGA 2000, les restitutions à l'exportation de sucre se sont élevées à quelque 1400 millions d'euros.

CONCLUSION

39. La réglementation relative aux organisations de marché pour les différents groupes de produits(8) dispose que divers produits sont susceptibles de bénéficier d'une aide sous forme d'une restitution à l'exportation basée sur la différence entre le prix du produit concerné sur le marché intérieur de l'Union européenne et son prix sur le marché mondial, dans la mesure nécessaire pour permettre leur exportation. Les éléments à prendre en considération pour fixer le montant de la restitution sans dépasser cette limite sont la différence de prix, la stabilité sur le marché intérieur, les contraintes imposées par l'OMC, les tendances du marché et le caractère économique des exportations. S'agissant des produits laitiers, des céréales et du sucre, la Commission estime l'écart entre prix communautaires et mondiaux en se fondant sur des prix indicatifs ou des cotations. Elle ne procède pas de la même manière pour la viande bovine, car elle maintient qu'il n'existe pas de prix mondiaux dans ce secteur. Dans la plupart des cas, les calculs de la Commission indiquent que la restitution ne dépasse pas la différence de prix. Toutefois, les estimations de la Commission font apparaître que, après déduction des restitutions, le prix communautaire de certains produits laitiers a été inférieur au prix mondial pendant de longues périodes couvertes par l'audit. La Commission dispose de la plupart des informations nécessaires; cependant, certaines d'entre elles ne sont pas complètes et/ou actualisées (voir points 14 à 18) et il n'est pas possible d'établir systématiquement un lien entre ces informations et le calcul des taux proposés (voir points 1, 18 et 25). S'agissant des secteurs de la viande bovine et des produits laitiers, les éléments à l'appui des taux proposés étaient insuffisamment documentés. Aucune ligne directrice relative aux procédures de fixation des taux n'a été établie (voir points 20 et 23). La coordination entre les divisions de marché compétentes est inexistante, et aucun élément n'indique que les responsables aient récemment procédé à une analyse des raisons pour lesquelles des différences apparaissent dans la pratique entre les divisions de marché (voir point 13). La Commission affirme que ses responsables effectuent des contrôles. Cependant, ces derniers ne sont pas systématiquement attestés par des documents probants. En conséquence, la conclusion générale de la Cour ne diffère pas de celle qu'elle avait formulée dans son dernier rapport sur ce sujet, à savoir que les procédures de fixation des taux concernant les produits laitiers, la viande bovine et, dans une moindre mesure, les céréales, se caractérisent toujours par un manque de cohérence démontrable. Un contrôle indépendant par des tiers est très difficile. Toutefois, suite au présent audit, la Commission a reconnu, dans son rapport annuel d'activité du 1er mai 2002 concernant la DG AGRI, qu'il était nécessaire de renforcer les contrôles internes de la qualité des paramètres intervenant dans la fixation des taux de restitution.

40. La Cour prend acte du fait que, suite au présent audit, la Commission:

a) réexamine les procédures de fixation des taux(9);

b) établit des lignes directrices internes en vue de rendre les procédures plus cohérentes et de faire en sorte que les modifications de taux interviennent en temps opportun;

c) va étudier la possibilité de vérifier périodiquement, dans les États membres, les prix des produits laitiers pratiqués dans l'Union européenne qui lui sont communiqués par les États membres, à l'instar de ce qu'elle fait dans le secteur de la viande bovine (voir point 12);

d) veillera à ce que les taux proposés soient clairement justifiés et documentés en se fondant sur toutes les informations pertinentes;

e) fournira des informations probantes montrant clairement que les responsables contrôlent les propositions de taux de restitution;

f) examinera si les majorations mensuelles pour les céréales sont nécessaires et envisagera, le cas échéant, leur suppression;

g) se proposera de réaliser une analyse coûts/avantages de la solution consistant à fixer les taux soit directement, soit par voie d'adjudication;

h) réexaminera certains taux existants pour faire en sorte qu'ils se situent à un niveau approprié (par exemple pour le sucre et le fromage).

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 5 juin 2003.

Par la Cour des comptes

Juan Manuel Fabra Vallés

Président

(1) Rapport spécial n° 2/90 sur la gestion et le contrôle des restitutions à l'exportation (JO C 133 du 31.5.1990).

(2) Rapport de la commission du contrôle budgétaire sur la gestion et le contrôle des restitutions à l'exportation (rapport spécial n° 2/90) (PE 151.096/fin).

(3) Règlement (CEE) n° 1766/92 du 30 juin 1992 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 181 du 1.7.1992, p. 21); règlement (CE) n° 2038/1999 du 13 septembre 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 252 du 25.9.1999, p. 1); règlement (CE) n° 1254/1999 du 17 mai 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160 du 26.6.1999, p. 21); règlement (CE) n° 1255/1999 du 17 mai 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 160 du 26.6.1999, p. 48).

(4) Photographies publiées avec l'aimable autorisation du ministère de l'agriculture des États-Unis (USDA), de l'Office des publications officielles des Communautés européennes, de M. Rostam et de P. J. Kavanagh.

(5) USA Dairy News.

(6) Voir également le rapport spécial n° 20/2000 relatif à la gestion de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO C 50 du 15.2.2001).

(7) Article 18 du règlement (CE) n° 2038/1999 du 13 septembre 1999 (JO L 252 du 25.9.1999, p. 1).

(8) Règlement (CEE) n° 1766/92 du 30 juin 1992 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 181 du 1.7.1992, p. 21); règlement (CE) n° 2038/1999 du 13 septembre 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 252 du 25.9.1999, p. 1); règlement (CE) n° 1254/1999 du 17 mai 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160 du 26.6.1999, p. 21); règlement (CE) n° 1255/1999 du 17 mai 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 160 du 26.6.1999, p. 48).

(9) Suite à l'audit, la Commission a constitué un groupe de travail sur les restitutions à l'exportation. L'une de ses principales missions consistera à effectuer un examen critique des systèmes en vigueur dans les différents secteurs de marché et, le cas échéant, à recommander des améliorations structurelles.

Réponses de la commission

SYNTHÈSE

II. Le tableau ci-joint [tendance des dépenses en restitutions à l'exportation du FEOGA, section "Garantie" par secteur (en millions d'euros)] montre bien la réduction substantielle (66 %) des restitutions à l'exportation en pourcentage du budget agricole global de 1993 à 2002.

Tableau

Évolution des dépenses du FEOGA, section "Garantie" pour les restitutions à l'exportation par secteur

>TABLE>

V. La Commission souligne que les mécanismes utilisés pour le calcul des restitutions (adjudications ou non) dans les quatre secteurs traités sont différents: produits en vrac (céréales, sucres) et produits transformés avec valeur ajoutée (viande, produits laitiers). La spécificité de chaque secteur est notamment illustrée par les règlements du Conseil concernant chaque groupe de produit.

La meilleure illustration des difficultés que pose la définition d'un prix mondial est l'exemple du secteur laitier (voir point 28).

En ce qui concerne le rapport entre les prix, il faut souligner qu'un écart précis entre prix interne et prix externe n'existe pas. Il s'agit plutôt de fourchettes de prix, et ce sont l'équilibre de marché interne, les perspectives d'évolution et les contraintes "OMC/budgétaires" qui codéterminent le choix de l'écart à prendre.

En outre, le délai de réflexion que s'accorde la Commission avant d'accepter une demande de restitution lui permet de corriger rapidement la restitution demandée à partir du moment où son montant dépasse un profil normal.

L'information servant à fixer les restitutions à l'exportation est l'information la plus récente disponible; dans certains secteurs, il est pratiquement impossible d'obtenir des informations commerciales actualisées. Une information n'est jamais complète si elle n'est pas assortie de toutes les modalités du contrat; par ailleurs, l'information communiquée par les opérateurs peut être subjective. En outre, il existe un net avantage à rechercher une certaine stabilité des taux de restitution qui ne sont pas fixés par adjudication.

VI. La fixation des taux de restitution repose sur une analyse, et les contrôles de gestion font partie de la procédure standard. Toutes les opérations de fixation sont préparées dans une réunion avec le directeur général, et le directeur responsable du secteur demande l'avis du comité de gestion [voir points 40 d) et e)].

Les améliorations apportées aux méthodes de travail dans le domaine de la fixation des restitutions à l'exportation qui ont été formellement adoptées par les services de la Commission le 10 juillet 2002 sont conformes aux recommandations de la Cour.

VII. Le niveau des restitutions ne peut pas simplement résulter d'une différence entre deux prix ou fourchettes de prix; d'autres facteurs doivent être pris en considération: l'équilibre du marché, les engagements vis-à-vis de l'OMC, les événements exceptionnels, les changements prévisibles dans la situation des marchés communautaire et mondial.

EN QUOI CONSISTENT LES RESTITUTIONS À L'EXPORTATION ET COMMENT LES TAUX CORRESPONDANTS SONT-ILS FIXÉS?

2. Le tableau ci-joint (tendance des dépenses de restitutions à l'exportation du FEOGA, section "Garantie" par secteur, en millions d'euros) montre que les restitutions à l'exportation, en pourcentage total des dépenses de garantie du FEOGA, ont diminué, passant de près de 30 % (10,2 milliards d'euros) en 1992 à moins de 9 % (3,4 milliards d'euros) en 2002. Cette réduction est imputable aux réformes appliquées après 1992 et elle constitue toujours un objectif de la politique de la Commission.

4. Certains prix utilisés par la Commission font partie de l'éventail des prix internes et externes, mais d'autres paramètres doivent être considérés. C'est pourquoi la fixation des taux de restitution n'est pas un exercice mathématique précis.

La dernière colonne du tableau 1 (taux de restitution en pour cent du prix mondial) montre simplement que pour maintenir la stabilité des prix agricoles communautaires, la restitution doit augmenter quand les prix mondiaux baissent, et inversement. Il en résulte qu'un prix mondial faible conduit forcément à un rapport "restitution/prix mondial" élevé.

5. Outre la division des marchés, d'autres services participent à la fixation des taux de restitution, dont les services du budget, des relations internationales, des mécanismes des échanges et le service juridique, ainsi que des fonctionnaires de l'encadrement supérieur.

6. Il convient de souligner que, dans le secteur de la viande bovine, le Conseil a donné la priorité à une fixation périodique des restitutions [article 33, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1254/1999]. Une procédure d'adjudication n'est possible qu'à titre complémentaire et pour des quantités limitées, mais uniquement pour des produits qui semblent se prêter à cette procédure.

Les restitutions pour la viande bovine sont fixées au moins une fois tous les trois mois, ce qui signifie qu'il est possible de les modifier au cours de cette période lorsque les circonstances le justifient, le plus souvent selon la procédure du comité de gestion. Un suivi est effectué deux fois par semaine. La situation est similaire dans le secteur laitier, où l'on préfère fixer les restitutions mensuellement. Une procédure d'adjudication peut être appliquée à la fixation des restitutions sur le beurre en vrac et le LEP en vrac. Les demandes de certificats font l'objet d'un suivi quotidien.

QUESTIONS EXAMINÉES DANS LE CADRE DE L'AUDIT

9 et 10. La Commission considère que des mesures ont été introduites après le contrôle de la Cour réalisé en 1990 en vue d'améliorer la procédure interne de prise de décision et l'enregistrement. Dans la plupart des secteurs, les restitutions à l'exportation sont fondées sur un dossier, généralement écrit, qui contient les éléments pertinents; les résultats obtenus sont classés. Cette procédure est suivie dans tous les secteurs depuis janvier 2003; la justification du (des) taux fixés(s) est enregistrée dans le dossier.

10. Les procédures administratives de fixation des taux ont été largement améliorées depuis le dernier rapport de la Cour des comptes. Les faits générateurs des décisions sont mieux documentés, y compris les fourchettes des prix internes et externes des produits de base, les données quotidiennes sur les préfixations, les objectifs mensuels pour certains produits, les données mensuelles relatives aux exportations réelles de l'Union et de ses principaux concurrents ainsi que les importations de quelques grands pays importateurs et les taux de change.

Ces documents et d'autres documents pertinents ont été discutés chaque semaine et le personnel concerné à la DG AGRI a été informé des conclusions. Lorsque des changements ont été jugés nécessaires, les propositions ont été élaborées au cours de ces discussions et ont été transmises pour accord aux services compétents. Tous ces documents ont été mis à la disposition de la Cour.

La modification des niveaux de restitution à l'exportation a fait l'objet d'une fiche de motivation.

Les décisions concernant la modification ou le maintien des niveaux de restitution ont toujours été publiées, se répercutant toujours sur le nombre de demandes de certificat, les exportations réalisées, l'équilibre du marché interne et les prix.

Les propositions de taux ont été présentées en détail aux délégués des États membres dans les comités de gestion, assorties de leur motivation.

L'APPROCHE DE LA COMMISSION EN MATIÈRE DE GESTION DU MARCHÉ

13. Il y a lieu de souligner les différences en termes de production entre les céréales et le sucre, d'une part, et entre les produits laitiers et les produits à base de viande bovine, d'autre part. Les premiers sont produits en vrac une fois par an, puis ils sont stockés pour être vendus ultérieurement sur les marchés interne et externe. Les quantités initialement produites ne sont pas liées au niveau de la restitution. Les seconds, qui sont des produits à valeur ajoutée (ainsi dénommés parce qu'ils font généralement l'objet d'une transformation supplémentaire), sont fabriqués au jour le jour, en grande partie en réaction aux nouveaux contrats conclus compte tenu des restitutions disponibles.

L'importance des restitutions en tant qu'instrument actif de gestion du marché interne est prévue par les règlements de base du Conseil en matière de produits laitiers et de viande bovine [article 33 du règlement (CE) n° 1254/1999 et article 31 du règlement (CE) n° 1255/1999].

Toutes les décisions en matière de restitutions sont prises au plus haut niveau hiérarchique de la DG AGRI. Étant donné que ni la nature des produits ni leur mode de production et de commercialisation n'ont changé, une nouvelle analyse des mécanismes de fixation des restitutions ne s'impose pas. Les paramètres de ces mécanismes font l'objet d'un suivi permanent.

INFORMATIONS DISPONIBLES

14. Il n'est pas dans les orientations politiques de la Commission de défendre une part donnée du marché mondial ou du marché d'un pays tiers. Néanmoins, il est important de maintenir une présence régulière sur les marchés des pays tiers en raison des difficultés économiques, logistiques et administratives que pose la réouverture d'un marché qui n'est pas servi depuis un certain temps.

C'est pourquoi la Commission juge parfois nécessaire, pour le secteur laitier, d'adopter une politique d'exportation plus active afin de ne pas être expulsée de marchés traditionnels importants.

Cependant, les informations sur les prix ne sont pas facilement accessibles. En réalité, les informations sur les prix externes comparables sont difficiles à collecter, et même si elles sont disponibles, leur validité est parfois discutable.

15. La Commission utilise toutes les ressources disponibles pour obtenir des informations sur les prix. Ceci s'avère difficile dans les secteurs où il n'existe pas de marché mondial à proprement parler sur lequel les prix sont connus. En outre, il faut tenir compte des tendances des prix à venir comme des prix actuels.

16. Pour tous les produits laitiers, on ne dispose souvent que de fourchettes de prix, qui sont souvent larges. Les prix indiqués peuvent concerner des transactions en cours, des transactions à court terme ou à long terme, ainsi que des produits de qualité et de présentation variables.

Dans le secteur de la viande bovine, des informations sur les prix à l'importation et à l'exportation d'Argentine, du Brésil et de Russie sont disponibles depuis le début de 2002.

17. Les prix dans les États membres ne sont qu'un des facteurs pris en compte dans la fixation des taux. En dépit du marché unique, il existe des différences de prix entre les États membres; elles sont dues à plusieurs facteurs tels que l'éventail des conditions vétérinaires, le type de production (extensive ou intensive), le type d'animaux (production de viande et/ou de lait), etc. Enfin, le prix est le résultat de négociations entre les opérateurs du marché et il exprime le niveau auquel l'offre et la demande s'équilibrent.

Dans le secteur du beurre, par exemple, la différence entre le prix maximal et le prix minimal sur le marché unique s'échelonne entre 80,4 % pour le prix d'intervention en Italie (263,87 euros/100 kg) et 96,4 % en Autriche (316,38 euros/100 kg) - soit une différence de 52,5 euros/100 kg sur un prix moyen de 298,99 euros/100 kg ou de 91,1 % du prix d'intervention.

Le calcul des prix fait l'objet de règles spécifiques [par exemple, règlement (CE) n° 2771/1999 pour le beurre et règlements (CEE) n° 563/82 et (CE) n° 295/96 pour la viande bovine].

Dans le secteur laitier, la Commission, sur la base des données obtenues conformément aux règlements (CE) n° 2771/1999 et (CE) n° 1498/1999 de la Commission, calcule le prix communautaire représentatif en se fondant sur les prix en vigueur dans les principaux pays exportateurs. Il existe bien des lignes directrices internes, mais elles pourraient peut-être être documentées de manière plus formelle.

18. Les services de la Commission prennent en compte les prix les plus actuels transmis par les États membres. D'autres prix sont également pris en considération (traders, transformateurs, courtiers) de manière à calculer une moyenne correspondant mieux à la réalité du marché.

Il convient enfin de souligner que les représentants des États membres, qui sont responsables de la transmission des prix, participent eux-mêmes à la fixation des restitutions dans le cadre du comité de gestion des céréales.

FIXATION PÉRIODIQUE DES TAUX DE RESTITUTION

20. La Commission estime que la fixation des taux dans le secteur de la viande bovine est suffisamment transparente pour que la procédure de décision interne, y compris au sein du comité de gestion, se déroule correctement. Les lignes directrices internes qui indiquent les paramètres pertinents et les calculs qui en découlent ont été officiellement adoptées à la fin de 2002 et, comme l'indiquent les commentaires des points 9 et 10, avant chaque nouvelle fixation de taux, une analyse globale de la situation présente et future, consignée par écrit, fournit une appréciation de chacun des indicateurs du marché (prix, stocks, demandes de certificat, prévisions de prix, production, etc.) par rapport aux critères énoncés dans le règlement du Conseil. À cet égard, il est à noter que le prix irlandais n'est pas le seul prix de référence pour fixer les restitutions. Bien que l'Irlande soit le seul exportateur de viande de bouvillon et qu'elle soit largement tributaire des marchés d'exportation, des prix de référence sont également obtenus pour la viande de taurillon (prix communautaire moyen) et pour la viande de vache (prix communautaire moyen).

Le marché ne peut pas être géré de manière "prédéterminée"; il suppose une approche globale dans laquelle les restitutions à l'exportation ne sont qu'un des instruments utilisés. C'est pourquoi la Commission, lorsqu'elle ajuste les taux, ne part pas du principe que "toutes choses sont par ailleurs égales". Par exemple, il ne serait pas sain d'ajuster les taux de restitution à la hausse immédiatement après une dépréciation du dollar par rapport à l'euro (des fluctuations se produisent chaque jour) alors que l'équilibre interne entre l'offre et la demande garantit déjà des prix à la production fermes et stables. De la même manière, un changement particulier des prix à la production ne devrait pas conduire à des restitutions différentes lorsque le rapport dollar/euro peut neutraliser ce changement.

Dans le secteur de la viande bovine, les prix sur le marché mondial ne peuvent pas être établis en raison de la variété des destinations et des produits fabriqués et commercialisés dans le monde entier. En conséquence, il est impossible de calculer une différence à appliquer à des fins de suivi. Par contre, un suivi constant des demandes de certificat (deux fois par semaine) fournit des garanties contre l'octroi de subventions excessives. Un taux de restitution trop élevé par rapport à tous les autres paramètres pertinents qui interviennent entre le vendeur et l'acheteur provoquerait une augmentation spéculative du nombre de demandes et, comme cela s'est déjà produit dans le passé, entraînerait une réaction de la Commission sous forme de mesures correctives (suspension des demandes et réduction des restitutions). De plus, la diminution des taux de restitution observée depuis 1995 prouve l'efficacité de la procédure.

En conclusion, une procédure transparente a été appliquée dans le secteur de la viande bovine; elle a conduit à une gestion cohérente tenant compte globalement de tous les paramètres pertinents.

21. La Commission n'approuve pas la dernière partie de la déclaration de la Cour. Les paramètres de marché qui déterminent le cadre des restitutions sont bien définis, par exemple par le plafond d'exportation prévu dans le cadre de l'OMC et par les prévisions d'excédents d'exportation figurant dans les bilans périodiquement établis pour ces produits. Des informations complètes sur les paramètres les plus fréquemment modifiés tels que les prix, les devises, etc. sont fournies par écrit avant chaque opération de fixation des taux, ce qui permet d'effectuer les contrôles de gestion nécessaires. La transparence est garantie, ce qui permet aussi de pratiquer l'audit en sachant que, dans une gestion de marché globale où le régime des restitutions n'est qu'un des instruments utilisés, le changement d'un seul paramètre ne conduit pas nécessairement à l'ajustement des taux de restitution.

23. La meilleure preuve que les restitutions à l'exportation dans le secteur du lait et des produits laitiers sont gérées de manière responsable est la réduction considérable des restitutions au cours des huit dernières années. Elles font l'objet d'un tableau en annexe.

24. L'article 31, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1255/1999 dispose qu'il convient de prendre en compte les prix les plus favorables dans les pays tiers.

25. La fixation des restitutions à l'exportation dans le secteur laitier est un processus répétitif associé à une période de réflexion de cinq jours. Les restitutions sont fixées chaque mois et modifiées entre-temps si nécessaire.

Les facteurs pris en considération sont ceux énoncés dans le règlement du Conseil, à savoir:

a) la situation actuelle et les tendances pour l'avenir en ce qui concerne les prix et les quantités de lait et de produits laitiers disponibles sur le marché communautaire, ainsi que les prix du lait et des produits laitiers sur le marché mondial;

b) la demande sur le marché communautaire;

c) les objectifs de l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, qui sont d'assurer à ces marchés une situation équilibrée et un développement naturel en termes de prix et d'échanges;

d) les appels d'offres résultant d'accords conclus conformément à l'article 300 du traité;

e) la nécessité d'éviter toute perturbation du marché communautaire;

f) l'aspect économique des exportations proposées;

g) les entrées de lait et de produits laitiers relevant du régime du perfectionnement actif.

Tous ces facteurs sont pris en considération aux fins de la fixation des restitutions.

La Commission considère toutefois qu'il n'y a pas de prix des marchés mondiaux sur lesquels on puisse se fonder en ce qui concerne le lait et les produits laitiers, mais plutôt une large fourchette de cotations qui sont, par nature, subjectives.

Pour ces raisons, la pratique adoptée par la Commission, qui consiste à vérifier quotidiennement les demandes de certificat et à comparer les quantités à celles établies dans le profil théorique, est un élément essentiel à prendre en considération lors de la fixation des taux de restitution.

L'équilibre du marché et les engagements OMC constituent également des facteurs importants, au même titre que la stabilité, qui favorise les flux commerciaux. Autrement dit, la fixation des taux de restitution ne se résume pas à une opération mathématique [voir règlement (CE) n° 1255/1999].

Conformément au préambule et à l'article 31 du règlement (CE) n° 1255/1999, la Commission dispose d'une certaine marge de manoeuvre pour évaluer chaque situation avant toute décision finale concernant un taux donné. Pour ce qui est des cas relevés par la Cour, la Commission a expliqué les raisons qui l'ont poussée à choisir telle ou telle procédure. S'il est possible que la Commission n'ait pas toujours fourni une documentation complète à ce sujet dans chaque dossier, elle a en revanche expliqué que des circonstances de la plus grande importance l'avaient conduite à opter pour un taux différent du taux théorique calculé pendant la période considérée.

Des améliorations ont été apportées aux procédures internes; il reste maintenant à fournir une description détaillée des raisons de ces changements, calculs à l'appui.

26. Pour la plupart, les prix fob calculés par la Commission se situaient bien en dessous des cotations minimales sur le marché mondial pour des produits similaires. La Commission a déjà signalé qu'elle prenait en considération les facteurs définis dans la législation du Conseil aux fins de la fixation des restitutions à l'exportation. En l'absence de données fiables concernant les prix des marchés mondiaux, elle se fonde principalement sur des données quantitatives, notamment sur la confrontation des demandes de certificat avec les disponibilités dans le cadre des engagements OMC et avec les exigences d'équilibre du marché.

Au paragraphe 25, la Commission a également formulé des observations en ce qui concerne la validité des cotations minimales et maximales des prix des produits laitiers sur le marché mondial qui ont été diffusées dans diverses publications. Ces cotations sont subjectives et doivent être traitées comme telles.

Comme indiqué au paragraphe 25, la Commission a illustré ce point en fournissant les informations disponibles les plus récentes.

Au cours de l'exercice 2001, les exportations de lait écrémé en poudre (LEP) se sont révélées inférieures de quelque 47 % à la moyenne enregistrée des cinq années précédentes (soit 140000 tonnes contre une moyenne de 262400 tonnes). Les exportations de lait entier en poudre en 2001 étaient inférieures de 16 % à la moyenne des cinq années précédentes (soit 477500 tonnes contre une moyenne de 569000 tonnes).

Durant les mois considérés, on a également constaté une diminution ou une stagnation du nombre des demandes de certificat. Par conséquent, les estimations de la Commission, qui n'ont pas été prises totalement en considération lors de l'évaluation du taux de restitution, étaient inexactes, comme le prouve le niveau particulièrement bas des demandes de certificat d'exportation pour le LEP et le niveau normal des demandes pour le lait écrémé en poudre.

Au cours de la période considérée, le secteur a souffert des effets de certains problèmes zoosanitaires graves (ESB et fièvre aphteuse). À cette époque, plusieurs pays tiers avaient mis l'embargo sur les importations de lait en poudre en provenance de la Communauté ou envisageaient de le faire.

Au mois de mars 2001, les services de la Commission ont défini les effets possibles de la fièvre aphteuse sur le secteur laitier. Si les pays tiers qui appliquaient des mesures de restriction à l'égard des importations avaient continué de le faire, les achats de beurre et de LEP pour les mois d'avril, mai et juin 2001 se seraient élevés, suite aux pertes d'exportation, à 52000 tonnes et à 106000 tonnes, respectivement. Les quantités auraient été nettement supérieures si l'ensemble des pays tiers avaient mis l'embargo sur les produits de l'Union européenne (394000 tonnes pour le LEP et 166000 tonnes pour le beurre).

Étant donné les circonstances, la Commission n'a réduit la restitution qu'à quatre reprises en ce qui concerne le LEP et qu'à trois reprises pour le lait écrémé en poudre.

27 et 28. Le secteur des produits laitiers a été durement touché par la crise financière russe en 1998, par le problème de la dioxine en Belgique en 1999, par la crise de l'ESB en 2000 et par l'épidémie de fièvre aphteuse au mois de février 2001. Les exportations de fromage vers la Russie ont chuté, passant de 140000 tonnes en 1997 à 71000 tonnes en 1998, puis à 21000 tonnes en 1999. Le secteur du fromage est un secteur complexe pour ce qui est de la qualité, de la composition, de la présentation, du conditionnement et de la fixation des prix, et il n'est pas nécessairement lié à l'évolution du marché du beurre, du LEP ou du lait écrémé en poudre.

La Cour décrit de manière succincte les efforts déployés par la Commission, compte tenu de la complexité du secteur du fromage, en vue d'établir des normes minimales applicables aux fromages pouvant bénéficier de restitutions et de mettre au point une nouvelle méthode permettant de calculer les restitutions à l'exportation en fixant des restitutions pour une teneur en matières grasses et matière sèche déterminée et en appliquant ces montants à la teneur minimale de matières grasses et de matière sèche du fromage considéré.

La Commission a fourni des efforts considérables afin d'améliorer le système applicable au fromage, notamment en établissant des normes minimales pour les fromages pouvant bénéficier de restitutions.

Comme l'a fait observer la Cour, les taux théoriques n'ont pas été systématiquement utilisés. Cela tient au fait que l'évolution et les besoins du marché du fromage se sont révélés différents de ceux du marché du beurre et du LEP. Ce fut le cas, notamment, lorsque le marché du LEP a évolué de manière telle que les restitutions ont atteint des niveaux très bas, voire équivalents à zéro à partir de septembre 2000. La situation aurait été semblable si le calcul avait conduit à une augmentation non justifiée des taux existants.

Les suppléments ont été introduits afin d'éviter que les taux de restitution applicables au fromage ne subissent de fortes baisses à la suite de l'adoption d'une nouvelle méthode au mois de février 1997; pour certains fromages à teneur élevée en matière sèche, en particulier, la restitution calculée était temporairement majorée d'un supplément de 10, 15 ou 20 % selon que le fromage considéré contenait 55, 60 ou 65 % de matière sèche. Ces suppléments ont été supprimés au mois d'octobre 1998.

FIXATION DES TAUX DE RESTITUTION PAR VOIE D'ADJUDICATION

30. a) Depuis longtemps, la principale référence de prix sur le marché mondial est le blé US SRW. Quant au marché communautaire, le prix du blé français est le plus représentatif, vu le poids de la récolte française en blé: il représente plus d'un tiers de la récolte de l'Union européenne. Bien entendu, comme la qualité du blé connaît des variations qualitatives en fonction des conditions climatiques, il est nécessaire d'en tenir compte au niveau des comparaisons des différents types de blés ainsi que de leurs prix. Il en résulte que la fixation d'une restitution ne peut pas se limiter à une simple comparaison de prix entre les blés de l'Union européenne (blé français standard) et US SRW.

En outre, d'autres facteurs sont à prendre en considération et notamment la concurrence de blés d'autres origines: Argentine, Mer noire, Pakistan, Inde, Chine, etc. En effet, ces blés entrent en compétition avec les blés européens et américains. Ces autres pays exportateurs concurrencent souvent nos blés avec des prix inférieurs de manière à accaparer une partie du commerce mondial.

b) Les ACP sont un marché traditionnel de longue date et stable pour l'Union européenne.

Dans le cadre des accords UE/ACP, l'Union européenne s'est engagée à garantir l'approvisionnement de ces pays à des conditions préférentielles.

Depuis la campagne 2001/2002, la Commission n'a plus donné de restitutions différenciées parce que les conditions de marché ne le justifiaient plus.

c) Le différentiel de restitution peut varier d'une campagne à l'autre, essentiellement pour des raisons de qualité des blés sur le marché communautaire et sur le marché mondial ainsi que de disparité des prix sur les différents marchés. Suite à l'application d'Agenda 2000 à partir de la récolte de 2001, plus aucune restitution spécifique n'a été octroyée.

d) Pour la fixation du montant de la restitution, la Commission prend en compte non seulement les prix "spot" mais aussi les prix pour les livraisons à terme de manière à respecter le mieux possible l'évolution des marchés sur toute la durée de validité du certificat d'exportation.

La restitution maximale adjugée ne correspond pas nécessairement au résultat strict du calcul mathématique mais incorpore d'autres éléments de marché: ces éléments sont discutés avec les représentants des États membres au cours du comité de gestion. En outre, la fixation des restitutions dans le cadre des adjudications est soumise au vote des représentants des États membres.

Enfin, les avis du comité sont repris dans une note dossier, avec des éléments explicatifs, accessible à la Cour des comptes.

31. Dans le cadre de l'Agenda 2000, la Commission avait proposé de supprimer les majorations mensuelles, mais les chefs d'État ont décidé lors du sommet de Berlin du 24 mars 1999 de les maintenir. La Commission l'a à nouveau proposé dans le cadre de la réforme de la PAC.

32. La description du régime applicable au sucre est trop succincte et nécessite quelques précisions supplémentaires. L'excédent dû à la fois à la production de sucre blanc dans le cadre des quotas et aux importations (notamment de sucre en provenance des pays ACP) est exporté avec restitutions, dans la mesure où il n'excède pas les limites que l'Union européenne s'est engagée à respecter dans l'accord OMC sur l'agriculture. Si, au cours d'une année donnée, l'excédent exportable risquait d'excéder ces limites, la Commission serait contrainte de réduire la production soumise au quota du montant excédentaire.

La restitution à l'exportation n'est accordée qu'au sucre soumis à un quota ainsi qu'au sucre des pays ACP et de l'Inde. L'excédent résultant des autres importations est, par conséquent, théoriquement réexporté à raison d'une quantité équivalente de sucre sous quota ou de sucre ACP/Inde.

33. Avant juillet 2001, le calcul des prix intérieurs incluait le montant de la cotisation de stockage, considéré comme partie intégrante du mécanisme de soutien des prix. Depuis lors, la référence pour le prix intérieur, ainsi que le taux de restitution, ont été réduits.

35 et 36. Il y a concurrence entre les soumissionnaires lorsque l'on modifie l'écart entre la restitution théorique et la restitution maximale, compte tenu du programme d'exportation, du niveau du prix et de l'évolution sur le marché mondial, ainsi que du degré de concurrence. En 2001/2002, cette différence allait de 0,03 à 0,730 euro/100 kg, avec une moyenne de 0,073 euro/100 kg.

36. Si le calcul de la restitution théorique est de notoriété publique et si le montant absolu de la différence ainsi que son évolution peuvent être faibles en comparaison du montant de la restitution, il n'en reste pas moins que cette différence est le facteur qui détermine le succès du soumissionnaire. La différence dépend généralement du nombre total d'offres qui sont faites, élément non prévisible. Il faut prendre conscience du fait que l'exportation avec restitution est, dans tous les cas, moins rentable que la vente sur le marché intérieur (où les prix sont généralement plus élevés que les prix d'intervention où la cotisation de stockage est récupérée), ce qui est également une conséquence de la méthode appliquée en dessous du niveau de soutien.

37. Le fait que la méthode employée soit connue des opérateurs n'empêche pas ce type de concurrence. L'exportateur européen opère entre le niveau du prix d'intervention (qui est garanti au producteur/vendeur de sucre) et les cotations sur le marché mondial, les contrats d'exportation faisant généralement référence à ces prix. Il semble, d'une manière générale, que la procédure d'adjudication fonctionne convenablement dans ce contexte et qu'en particulier le programme d'exportation se déroule sans heurts.

La concurrence a été particulièrement rude en octobre et novembre 2002; en effet, à plusieurs reprises, seule la moitié environ des quantités offertes était acceptée, avec une différence par rapport à la restitution théorique qui pouvait atteindre 0,3 euro/100 kg.

Pour savoir si un système de fixation périodique des taux permettrait de réduire les dépenses totales par rapport à un système d'adjudication, il faudrait entreprendre une étude plus approfondie, qui envisagerait toutes les conséquences administratives possibles et qui aborderait en particulier le problème du contrôle des quantités et des débouchés financiers dans le cadre des engagements de l'OMC. La Commission examinera avec la plus grande attention la recommandation de la Cour.

38. Le sucre C est produit afin d'éviter une sous-utilisation du quota en raison de conditions climatiques défavorables et, dans le cas des régions les plus productives, de manière intentionnelle. En fonction des prix du marché mondial, ce sucre est ensuite soit exporté, soit reporté sur l'année suivante en tant que sucre sous quota.

Ceci ne signifie pas que le sucre sous quota pourrait également être exporté avec un taux de restitution inférieur (ou supérieur, selon le cas), étant donné que pour le sucre sous quota, un prix minimal applicable à la betterave doit être payé et que ce sucre, s'il n'est pas exporté, doit être mis à l'intervention.

La Commission souhaite souligner qu'une évaluation approfondie du régime du sucre dans son ensemble est en cours.

CONCLUSION

39. Le taux de restitution ne peut être uniquement le résultat de la différence entre deux prix ou fourchettes de prix; conformément aux dispositions des règlements pertinents du Conseil, il convient de prendre en considération d'autres facteurs tels que l'équilibre du marché, les engagements OMC, les circonstances exceptionnelles et les changements prévus sur le marché mondial ou européen.

Les services de la Commission tiennent compte des prix les plus actuels transmis par les États membres. D'autres prix sont également pris en considération (traders, transformateurs, courtiers) de manière à calculer une moyenne correspondant mieux à la réalité du marché.

En ce qui concerne le secteur de la viande bovine, des lignes directrices internes rappelant les paramètres pertinents et les calculs correspondants ont été rédigées à la fin de l'année 2002; en outre, comme les observations formulées aux points 9 et 10 l'indiquent, une analyse globale de la situation présente et future est faite par écrit chaque fois qu'un nouveau taux est sur le point d'être établi.

Dans le secteur laitier, la Commission, sur la base des données obtenues conformément aux dispositions des règlements (CE) n° 2771/1999 et (CE) n° 1498/1999, calcule le prix représentatif communautaire dans les pays exportateurs les plus importants. Des lignes directrices existent mais nécessiteraient peut-être d'être documentées de manière plus formelle. L'article 7 du règlement (CE) n° 2771/1999 de la Commission dispose que les prix départ usine sont majorés d'un montant forfaitaire de 2,5 euros par 100 kilogrammes pour tenir compte des frais de transport nécessaires.

Toutes les décisions en matière de restitutions sont prises au plus haut niveau hiérarchique de la DG AGRI. Comme la nature des produits, ainsi que leur système de production et commercialisation n'ont pas changé, une nouvelle analyse de mécanisme liée à la fixation des restitutions ne s'impose pas. Les paramètres liés à ces mécanismes font l'objet d'un suivi permanent.

Toutes les propositions faites au comité de gestion sur les taux de restitution à l'exportation sont préparées et discutées au sein d'un comité présidé par un directeur général (ou par son suppléant), en présence de représentants des services financiers et juridiques. Toutes les décisions relatives aux taux de restitution à l'exportation sont paraphées par le directeur responsable (qui préside également le comité de gestion) et signées par le directeur général.

La spécificité de chaque secteur apparaît notamment dans les règlements (CEE) n° 1766/92 pour les céréales, (CE) n° 1255/1999 pour le lait, (CE) n° 295/96 pour la viande bovine et (CE) n° 1260/2001 pour le sucre.

Depuis le début de l'année 2002, un groupe de coordination est en place et s'est employé à traiter les dossiers suivants: préfinancement, restitutions différenciées, "fraude carrousel" et règles minimales à suivre pour la fixation des taux.

RECOMMANDATIONS

40. a) Déjà depuis février 2002, un groupe interservices de coordination en matière de restitutions a été crée. Ce groupe a notamment défini les règles minimales à suivre dans le cadre de la fixation d'une restitution. Ces règles couvrent notamment l'obligation de clarification et de précision des méthodes de calculs des restitutions, ainsi que la documentation nécessaire en ce qui concerne chaque décision prise en cette matière.

b) Les règles décrivent la méthode de calcul du montant de la restitution, ainsi que la politique suivie en cette matière pour le secteur concerné.

c) En tenant compte de tous les éléments nécessaires aux fins de la fixation des restitutions à l'exportation (et notamment les cotations de prix), la Commission examinera la fonction qu'un système de vérification des prix semblable à celui utilisé dans le secteur de la viande bovine pourrait remplir dans le secteur du lait et des produits laitiers.

d) Une note explicative justifiant une proposition de modification des montants des restitutions doit être soumise à la hiérarchie avant la réunion de préparation du comité de gestion.

e) Une description (note de dossier) détaillée des motifs et des calculs justifiant une décision de modification ou de non-modification du montant de la restitution doit être établie, décrivant les éléments essentiels, liés à une telle décision (prix, calculs, échanges, informations commerciales, réflexions tactiques, but poursuivis, niveau de prise de décision). Cette description contient aussi les niveaux de prise de décision.

f) Dans le cadre de la révision à mi-parcours, la Commission propose à nouveau au Conseil de supprimer le régime des majorations mensuelles dans le secteur des céréales.

g) La Commission accepte d'envisager la question.

h) En ce qui concerne le secteur du sucre, la Commission accordera la plus grande attention à la recommandation de la Cour. Pour ce qui est du secteur du fromage, les taux sont soumis à un contrôle régulier.