FR Journal officiel de l'Union européenne C 11/8

Avis du Comité économique et social européen sur les «Principes, procédures et actions pour la mise en œuvre de l'article 11, paragraphes 1 et 2, du traité de Lisbonne» (avis d'initiative)

2013/C 11/03

Rapporteur: M. JAHIER

Le 14 juillet 2011, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

Principes, procédures et actions pour la mise en œuvre de l'article 11, paragraphes 1 et 2, du traité de Lisbonne.

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 septembre 2012.

Lors de sa 484e session plénière des 14 et 15 novembre 2012 (séance du 14 novembre 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 168 voix pour, 3 voix contre et 7 abstentions.

"Rien n'est possible sans les hommes mais rien n'est durable sans les institutions."

Jean Monnet

1. Conclusions

1.1 Le CESE estime qu'il est d'une importance cruciale d'élaborer des propositions d'action concrète afin que les diverses institutions de l'UE prennent les initiatives qui incombent à chacune d'entre elles pour définir les mesures adéquates en vue de mettre en œuvre les paragraphes 1 et 2 de l'article 11 du traité sur l'Union européenne (TUE). Ce processus doit être conçu comme l'occasion d'élargir et de renforcer les structures de dialogue avec la société civile européenne à l'échelon européen mais également national, régional et local.

1.2 Le cœur de la démocratie reste la démocratie représentative, la démocratie participative étant une approche qui apporte un complément et ouvre de nouveaux horizons à la première, sur laquelle sont fondées toutes nos sociétés. De même, le dialogue civil n'entre pas en concurrence avec le dialogue social mais ils jouent l'un et l'autre un rôle bien spécifique et particulier, conformément aux dispositions du traité.

1.3 Il s'impose de réaliser une démocratie participative efficace, telle qu'elle est sanctionnée par le TUE, et reflétant les valeurs et l'identité de l'Union européenne. En outre, face à la crise économique, sociale et politique actuelle, la nécessité d'exécuter pleinement l'article 11 constitue un enjeu capital si l'on veut que l'UE renforce sa légitimité démocratique vis-à-vis de ses citoyens. Enfin, accroître la transparence, le sentiment d'appropriation et la participation des citoyens et de la société civile organisée, au niveau tant national qu'européen, constitue la seule voie possible pour que l'Europe soit capable d'éviter l'extrémisme, défendre ses valeurs démocratiques et fonder une "communauté de destin".

1.4 Il convient de voir la mise en œuvre de l'article 1, paragraphes 1 et 2, du TUE comme une occasion décisive de faire progresser les processus actuels de consultation et de participation de la société civile, tels qu'ils ont été développés au niveau européen depuis la publication, en 2001, du livre blanc sur la gouvernance européenne. Diverses pratiques ont d'ores et déjà été développées pour faire participer la société civile, dont certaines vont au-delà du simple échange d'informations et pourraient être considérées comme de bons exemples, à partir desquels il serait possible de construire un cadre structuré de dialogue civil européen, en application de l'article 11, paragraphes 1 et 2.

1.5 Le CESE préconise dès lors les actions suivantes: — La Commission européenne devrait réaliser une étude fouillée pour dresser un inventaire des procédures qui existent actuellement afin d'assurer la participation de la société civile à l'élaboration des politiques au niveau européen. Cette enquête devrait évaluer l'efficacité des dispositifs consultatifs actuels et formuler des recommandations pour définir un cadre général concernant la manière dont toutes les institutions et instances de l'UE pourraient mettre en pratique l'article 11, paragraphes 1 et 2. Il conviendrait que le CESE et les acteurs concernés soient appelés contribuer à ce travail, au stade de sa conception, de sa réalisation et de la diffusion de ses conclusions. — Il y aurait lieu d'étendre, en y intégrant le Conseil, le registre de transparence qui constitue déjà un instrument partagé de la Commission européenne et du Parlement européen. À l'avenir, il pourrait ainsi fournir un outil appréciable pour définir les parties prenantes du dialogue civil européen. — Les institutions européennes devraient constituer une base de données unique qui reprenne des informations sur les contacts, les actions de consultation et le dialogue avec la société civile. Il convient également d'élaborer un rapport annuel, qui soit un outil de communication utile pour montrer dans quelle mesure la démocratie participative est déjà mise en pratique dans l'UE. — Le CESE devrait procéder en interne à une évaluation pour juger de l'efficacité, de la pertinence et de la perception de sa propre coopération avec les organisations de la société civile (OSC), afin de déterminer les points pouvant être effectivement améliorés. — Le CESE devrait bâtir une base de données qui reprenne des informations circonstanciées précisant quelles sont les organisations de la société civile qui ont été associées à ses travaux et en quelle qualité elles l'ont été. — Le CESE devrait exploiter pleinement le nouveau protocole de coopération qu'il a signé avec la Commission européenne en février 2012, afin de participer davantage encore à la définition des priorités, programmes de travail et grandes actions de l'UE. — Le CESE devrait s'employer à réexaminer et redynamiser le rôle du groupe de liaison avec les organisations et réseaux de la société civile, pour accroître son engagement et œuvrer à mieux concrétiser le paragraphe 1 de l'article 11. — Le CESE devrait contribuer à organiser, avec tous les autres intervenants concernés, dont les institutions de l'UE au premier chef, une manifestation annuelle de grande ampleur, qui fournisse une contribution collective à la liste des priorités de l'UE. L'incidence politique de ce rassemblement se trouverait accrue s'il se déroulait parallèlement à une conférence conjointe des Parlements nationaux des 27 États membres avec le Parlement européen. Sa première édition pourrait être organisée avant les élections européennes de 2014, de manière à permettre une consolidation des liens entre les citoyens européens, le corps électoral et les élus.

1.6 En s'engageant de manière significative et de plus en plus forte dans la construction de l'espace public européen, le CESE pourrait dès lors encourager et aider la Commission, le Conseil et le Parlement européen à jouer un rôle toujours plus actif dans les efforts déployés pour la mise en œuvre des paragraphes 1 et 2 de l'article 11 du TUE et dégager ainsi des résultats appréciables pour l'ensemble des institutions européennes et organisations de la société civile en Europe, du point de vue des procédures comme de leurs effets.

2. Introduction

2.1 Au cours de ces douze dernières années, le CESE a accompli des progrès significatifs dans la définition du dialogue civil européen, du rôle complémentaire qu'il joue vis-à-vis de la démocratie représentative et de sa nature propre par rapport au dialogue social. Le dialogue civil a été défini comme un processus démocratique et relevant de la formation de l'opinion publique qui est susceptible de prendre différentes formes en fonction des acteurs concernés. Le CESE s'est accordé sur la définition des acteurs et des concepts du dialogue civil, ainsi que sur son articulation avec la gouvernance participative (1).

2.2 Le CESE a réaffirmé par ailleurs le principe de subsidiarité au niveau européen, proposé une grille précise de quatorze critères quantitatifs et qualitatifs pour évaluer la représentativité des organisations de la société civile qui sont appelées à prendre part au dialogue civil horizontal, vertical et sectoriel et défini précisément les différences entre la consultation (processus descendant) et le dialogue civil (processus ascendant ou, plus exactement, circulaire). Il a ainsi contribué aux avancées institutionnelles qui sont maintenant consacrées par l'article 11 du TUE (2).

2.3 Le TUE, entré en vigueur en décembre 2009, reconnaît formellement le rôle de la démocratie participative (dialogue civil, consultation et initiative citoyenne européenne ou ICE). Les dispositions prévues à l'article 11 (3) s'ajoutent au dispositif central de la démocratie représentative (articles 10 et 12 (4)) et le renforcent, dessinant ainsi un modèle européen novateur de démocratie.

2.4 Il convient maintenant d'agir en faveur d'une mise en œuvre concrète de l'article 11, et, en particulier, de lancer les travaux concernant les paragraphes 1 et 2, étant donné que les pratiques de consultation, visées au paragraphe 3, sont désormais largement développées et que l'initiative citoyenne européenne a déjà été réglementée (5). L'histoire du CESE nous a en effet enseigné que pour disposer de structures de dialogue efficaces, nous avons besoin d'un cadre réglementaire précis et d'une continuité institutionnelle.

2.5 En mars 2010, le CESE invitait dès lors la Commission à présenter "un livre vert sur le dialogue civil portant sur la mise en œuvre concrète des articles 11.1 et 11.2, afin de réfléchir aux pratiques existantes, de définir plus précisément les procédures et les principes appliqués, de les évaluer et d'apporter des améliorations avec l'aide de la société civile organisée, notamment en établissant des structures claires" (6). Un an plus tard, en 2011, le groupe III du CESE a pris l'initiative d'une réunion extraordinaire sur le thème "Quelles perspectives pour la démocratie participative en Europe?", qui a relancé ces demandes et adopté une "feuille de route pour la démocratie participative" (7).

2.6 Le CESE constate que si l'on fait abstraction des pratiques de consultation et de la réglementation de l'initiative citoyenne européenne, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2012, aucun progrès n'a été réalisé à ce jour au sein des diverses institutions en ce qui concerne les dispositions relatives au dialogue civil (paragraphes 1 et 2 de l'article 11), de même que des réponses positives n'ont pas encore été données pour satisfaire les demandes d'un livre vert sur la question.

2.7 Par ailleurs, une crise économique structurelle s'est répandue dans toute l'Europe, qui remet en question les fondements mêmes de la construction européenne et contribue à alimenter un phénomène dangereux à double face, avec d'un côté, un repli sur les négociations intergouvernementales pour trouver des solutions à la crise, d'où une multiplication des sommets européens, et de l'autre, une prise de distance de plus en plus forte des citoyens et de leurs organisations par rapport aux institutions de l'UE. Il s'y ajoute le sentiment diffus que non seulement l'UE ne parvient pas à trouver une issue à la crise mais qu'elle impose des politiques d'austérité qui affectent la vie de tous les citoyens européens, sans pratiquement que le moindre échange ait lieu avec les diverses représentations de la société civile organisée sur les choix qui sont posés. L'incompréhension et la distanciation semblent donc s'accentuer et préparer la voie à une dangereuse perte de légitimité des institutions mêmes de l'Union européenne.

2.8 Le CESE est convaincu que les dynamiques générées par le TUE, tout comme la diversité et l'ampleur des problématiques et des priorités qui sont désormais à l'ordre du jour de l'action politique de l'Union européenne, réclament une relance énergique et déterminée de la "méthode communautaire". Toute cette démarche ne pourra s'opérer que si l'on renforce et rénove cette méthode, conforte la démocratie parlementaire, pilier essentiel des institutions européennes, et lance une nouvelle ère d'engagement direct de la société civile visant à consolider l'identité européenne et à susciter l'intérêt des citoyens. S'assurer de leur participation accrue grâce au dialogue civil, tant sous ses formes directes que par le truchement des organisations représentatives, comme le prévoit l'article 11, se profile dès lors en défi capital pour garantir l'avenir même de la construction européenne: en l'occurrence, les enjeux sont ici le sentiment d'appropriation et d'adhésion, la transparence et une plus grande légitimité démocratique concernant les processus de prise de décisions.

2.9 L'article 11 et sa mise en œuvre peuvent donc contribuer utilement à réaliser une telle dynamique de démocratie participative et le CESE a incontestablement toute l'expérience requise pour faire office de catalyseur à l'égard de ce processus de renforcement de la vie démocratique européenne, en étroite collaboration avec les diverses institutions de l'UE et les principaux réseaux européens et nationaux de la société civile organisée.

2.10 Le CESE est conscient qu'il ne reflète que partiellement la diversité que recouvre l'expression "société civile organisée" (8) et c'est justement pour cette raison que, dans une démarche pragmatique, il a adopté depuis un certain temps nombre d'initiatives visant à garantir la structuration de plus en plus étendue de ses relations avec la société civile organisée européenne. Il estime qu'en temps de crise, le développement d'un tel "pont" entre les institutions et la société civile revêt une importance tout à fait capitale, s'agissant d'accompagner les choix politiques structurels ainsi que les réformes institutionnelles dont l'Europe ne saurait faire l'économie si elle entend préserver son avenir.

2.11 L'article 11 dans son ensemble diffuse un message clair de confiance concernant la valeur ajoutée de la citoyenneté active, l'apport précieux de la démocratie participative et le rôle qu'elle peut jouer pour renforcer le sentiment d'adhésion des citoyens au projet européen, en faisant émerger une opinion publique européenne de plus en plus informée et dense. Tout en rattachant au pilier participatif la tradition désormais bien ancrée des procédures de consultation (paragraphe 3), l'article 11, dans ses paragraphes 1 et 2, marque donc un passage significatif vers un modèle plus avancé de dialogue structuré.

2.12 Au terme de quinze années d'élaboration théorique et de recherches importantes, qui sont reprises dans la synthèse déjà citée (9), il est aujourd'hui nécessaire de lancer des actions concrètes et des instruments propres pour chaque institution de l'UE mais aussi, dans le même temps, de créer un cadre d'ensemble coordonné et cohérent, afin de permettre une meilleure réalisation de l'objectif global défini dans cet article.

2.13 Le CESE est d'avis qu'il y a lieu d'éviter de céder à la tentation de transformer la structure normative de l'article 11 (notamment dans ses paragraphes 1 et 2) en un contenu purement descriptif, comme s'il s'agissait d'un instantané de la réalité existante. Une telle démarche ne refléterait nullement les intentions du législateur, ni ne répondrait aux fortes attentes nourries par la société civile organisée européenne.

3. Partir des bonnes pratiques existantes

3.1 Le CESE pense que pour commencer à développer des actions concrètes afin de mettre en œuvre les paragraphes 1 et 2 de l'article 11, il est utile de partir des bonnes pratiques existantes.

3.2 Au cours de ces dix dernières années, des schémas de coopération avec les organisations de la société civile se sont progressivement développés au sein de l'Union européenne, pour une bonne part sous la forme de pratiques de consultation, promues par la Commission européenne.

3.3 Pour ce qui concerne la Commission, de plus en plus de directions générales ont développé un nombre conséquent de consultations de ce type, qui présentent une diversité étendue quant à leurs objectifs, leur périodicité, leur format et leur incidence. Elles ont évolué de façon fort autonome et certaines se sont muées en de véritables "forums consultatifs". Dans certains cas, cette diversité des situations et des résultats obtenus a débouché sur des formes relativement structurées de dialogue permanent avec la société civile (10). Le CESE estime qu'en tout état de cause, il convient de rappeler que le modèle juridique que constituent les consultations ne peut être confondu avec la nouvelle institution du dialogue civil, lequel doit pour sa part devenir structuré et permanent.

3.4 À cet égard, on peut mentionner le forum de l'UE sur la santé, de la direction générale Santé et consommateurs (SANCO), la plate-forme pour les droits fondamentaux de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, le groupe de contact de la société civile de la direction générale Développement et coopération – EuropeAid (DEVCO), ou encore le dialogue avec la société civile lancé par la direction générale Commerce (TRADE).

3.5 Le dernier cité de ces dispositifs constitue peut-être le mécanisme le plus abouti de dialogue structurel sectoriel, si l'on considère, d'une part, qu'un nombre élevé d'acteurs y participent de manière structurée, puisque les organisations qui y sont enregistrées excèdent les huit cents, et que, d'autre part, près de la moitié d'entre elles ont leur siège dans un des États membres et non à Bruxelles. Il s'agit également du seul processus de dialogue dont les résultats fassent l'objet d'une évaluation externe, à l'initiative de la direction générale elle-même (11).

3.6 Un deuxième exemple est celui du "forum européen pour l'intégration" (12), qui a vu le jour en 2009, au départ d'une initiative commune du CESE et de la Commission européenne, et repose sur une base stable, constituée d'une centaine de parties prenantes tant européennes que nationales. En outre, il a bénéficié de la participation constante d'autres instances (Parlement européen, Comité des régions et représentants des gouvernements des différents États membres de l'UE). Si son lancement n'a pas été exempt de difficultés, il est aujourd'hui devenu un carrefour de dialogue structuré qui aborde, en phase préliminaire surtout, l'évolution concrète de la programmation européenne en matière de politiques d'intégration.

3.7 Un troisième exemple est offert par le forum de la société civile au sein de la structure complexe que présentent les relations extérieures de l'Union. On évoquera, plus spécifiquement, le succès remporté par les comités consultatifs mixtes qui ont été créés dans le cadre des négociations d'adhésion à l'UE, le rôle joué par le comité consultatif Cariforum-UE dans le suivi de l'accord spécifique de partenariat entre l'UE et le Cariforum, ou encore la mission assignée à la société civile au sein de l'accord de libre-échange UE-Corée.

3.8 C'est sans doute dans l'accord de Cotonou (13) que le dispositif est le plus élaboré et le mieux structuré, tant pour le nombre de pays et d'intervenants engagés que pour la quantité d'actions réalisées. Il sanctionne la reconnaissance formelle du "rôle complémentaire" et de la "contribution potentielle (…) au processus de développement" qui est fournie par les "acteurs non étatiques", définis comme "le secteur privé, les partenaires économiques et sociaux (…), la société civile" (14). Sur la base d'un mandat spécifique, le CESE organise des réunions régulières avec les milieux socio-économiques des pays ACP et de l'UE et un programme spécifique de soutien financier a par ailleurs été développé dans divers pays; géré par les délégations de l'UE concernées, il accorde une place de plus en plus importante à la participation de ces intervenants, ainsi qu'au développement des capacités (15).

3.9 Pour terminer, on rappellera encore l'initiative prise par le Parlement européen quand il a organisé depuis 2007, quoique à des intervalles irréguliers et avec des résultats divers, trois "agoras citoyennes" axées autour d'un thème précis et auxquelles les organisations de la société civile européenne ont pris une large part (16). Cette entreprise fait aujourd'hui l'objet d'une évaluation interne spécifique au sein du Parlement européen, le but étant de la relancer sous des formes plus percutantes dans les années à venir.

3.10 Par ailleurs, il convient de faire état, au niveau international cette fois, de certains exemples d'association efficace de la société civile aux rouages de la prise de décisions. Tel est notamment le cas de la convention d'Aarhus de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (17) et du code de bonnes pratiques pour la participation civile qui a été adopté par la Conférence des organisations internationales non gouvernementales (OING) du Conseil de l'Europe (18).

3.11 La convention d'Aarhus octroie non seulement au grand public et aux organisations de la société civile qui sont concernées le droit d'"accès à l'information sur l'environnement" mais reconnaît également celui de la "participation du public au processus décisionnel" et, le cas échéant, celui de contester toute décision publique. En outre, les représentants de la société civile peuvent désigner des membres au comité chargé de veiller au respect de la convention et être représentés au sein du Bureau. Enfin, un soutien financier est octroyé à ces organisations de la société civile.

3.12 Pour ce qui est du Conseil de l'Europe, le code de bonnes pratiques, reconnu par le Comité des ministres, vise à améliorer la participation de la société civile au processus décisionnel au niveau local, régional et national. Le texte distingue effectivement quatre niveaux différents de participation (information, consultation, dialogue et partenariat), qui peuvent servir de modèles pour la société civile comme pour les pouvoirs publics.

3.13 Par ailleurs, le niveau régional et local fournit de bons exemples, parmi lesquels on distinguera en particulier, en France, le "Grenelle environnement". Organisé en 2007 à l'initiative du président de la République française (19), il a réuni des délégués de l'État, des collectivités locales, des ONG et des partenaires sociaux dans un processus de dialogue et de partenariat, qui a débouché sur l'adoption, en 2008 et 2010 respectivement, de deux grands trains de textes législatifs environnementaux. En outre, c'est sur une proposition du Grenelle environnement que la dénomination du Conseil économique et social (CES) français a été modifiée en "Conseil économique, social et environnemental" et que des représentants de ce secteur ont été désignés pour en devenir membres (20). Enfin, il convient de mentionner encore d'autres modèles de dialogue civil qui ont été développés au niveau national et local, sous des formules telles que les "plates-formes de coopération", les "pactes" ou autres "accords" ou "protocoles de coopération" et méritent également d'être exploités en tant que tels.

4. Leçons à tirer et ouvertures à développer

4.1 Dans la situation actuelle, on peut relever des exemples du plus haut intérêt qui, concrètement, sont allés bien au-delà des formes classiques de la simple consultation et, s'agissant de participation active et de renforcement des formes de coopération, ont abouti parfois à mettre en place des processus plus stables et élaborés préfigurant les formes que pourrait revêtir un dialogue civil structuré tel que prescrit par l'article 11 du TUE. Pour une bonne part, ces pratiques sont toutefois insuffisamment connues en dehors des milieux associés à ces travaux, quel qu'en soit le secteur, et il s'avère nécessaire de les évaluer, de leur donner davantage de publicité, de les étendre et de leur conférer une plus grande stabilité.

4.2 La manière dont les différents intervenants ont perçu ces forums, en particulier du point de vue de leur efficacité, est en outre tributaire de toute une série de facteurs, qui vont de l'intensité, assez variable, avec laquelle ils se sont appropriés le processus à la continuité de l'investissement opérationnel consenti par les institutions de l'UE, en passant par le degré de représentativité prêté aux participants (21), les conditions financières, permettant ou non une participation d'acteurs moins organisés et dépourvus d'une présence sur la place de Bruxelles, ou encore la capacité technique à contribuer activement au débat et à assurer un suivi de la procédure.

4.3 Il importe de souligner certains aspects pertinents que présentent ces processus: — Ils ont généré des manières de travailler qui ont acquis progressivement valeur de normes largement utilisées et acceptées, représentant une richesse qu'il conviendrait d'étudier et d'évaluer. — Pour la majeure partie d'entre eux, ils font intervenir un spectre très développé d'acteurs, plutôt que, en règle générale, une seule famille ou un seul secteur de groupements de la société civile organisée, en ce qu'au contraire, ils incluent souvent dans leurs rangs des instances qui correspondent à celles que l'on trouve au sein du CESE (organisations représentant les entreprises, les travailleurs ou les autres intervenants socio-économiques, citoyens, professionnels et culturels). — Dans différents cas, on note la participation de plusieurs institutions ou organismes de l'UE, fût-ce avec des rôles différents, et il en résulte parfois un effet de maillage interinstitutionnel, qu'il conviendrait d'explorer davantage. — Il faut également relever la multiplication des configurations où ce processus de coopération structuré donne lieu à une participation assez diversifiée, dans laquelle les représentants des sociétés civiles nationales et de leurs organisations viennent prendre place aux côtés de leurs pendants européens, même s'il reste encore bien des progrès à accomplir à cet égard pour que les niveaux locaux et nationaux desdites sociétés civiles des 27 États membres s'engagent plus largement (22).

4.4 De ces constats, il ressort qu'il est possible de dégager une masse critique qui, pour autant qu'elle ait été systématisée et ait bénéficié d'une action adéquate pour assurer sa notoriété, pourrait apporter une pierre, des plus importantes, au chantier de l'édification d'une démocratie participative à l'échelon européen. En tout état de cause, cette démarche permettrait de donner une traduction visible aux ébauches de cet élément fondamental de la démocratie européenne, et ce, tant vis-à-vis des opinions publiques qu'à l'intérieur même des différentes institutions. Elle permettrait ainsi de faire davantage reconnaître et apprécier la contribution des organisations de la société civile européenne et la mobilisation dont elle témoigne depuis longtemps déjà au sein de l'UE.

4.5 Le CESE propose dès lors que la Commission européenne, en s'appuyant sur la coopération agissante de toutes les autres institutions, prenne l'initiative d'une étude plus étendue et structurée.

4.6 Dix ans après le livre blanc sur la gouvernance européenne (23), pareille étude devrait fournir des éléments plus complets pour dresser un bilan d'ensemble concernant les résultats obtenus, l'incidence concrète sur le processus législatif, les évolutions non prévues qui ont été réalisées et expérimentées, les faisceaux de difficultés rencontrés, ainsi que les carences et les incohérences, ou encore les frais exposés, tout en cernant, au final, les impératifs à respecter pour permettre une meilleure appropriation et une participation plus étendue. Ces investigations devraient en outre évaluer l'efficacité concrète et l'ampleur de l'ensemble des coopérations structurées qui existent avec les sociétés civiles, les paramètres et conditions qui en amélioreront l'efficacité, les bonnes pratiques à proposer en exemple et la manière de les développer plus avant. Enfin, il conviendrait qu'elles jaugent dans quelle mesure et de quelle manière la masse appréciable de travail qui est ainsi effectué est connue et perçue en dehors des cercles qui y prennent part et contribue à étendre la participation démocratique, à susciter l'adhésion au projet européen et, partant, à construire l'espace public européen. Une telle enquête se devrait par ailleurs de reprendre les critères d'évaluation d'impact, du point de vue des institutions comme des différents intervenants de la société civile organisée.

4.7 Menée dans l'optique indiquée par l'article 11 (24) du TUE, avec une participation directe et active des organisations de la société civile, une telle étude pourrait ainsi offrir une bonne base de travail pour définir les lignes directrices et autres modalités pratiques qui sont nécessaires pour développer le dialogue structuré au sens dudit article 11. Elle pourrait ainsi fournir à la Commission et aux autres institutions de l'UE les éléments nécessaires pour proposer des modes de fonctionnement futurs plus précis, en se situant par là aussi dans la logique du livre vert mentionné au paragraphe 2.5 et dont le CESE souligne l'importance. Il conviendrait tout particulièrement de déterminer les lignes d'action et pratiques communes que pourraient partager toutes les institutions, dans le respect bien évidemment de leur autonomie respective, pour développer un processus qui soit sans ambiguïté et d'un caractère efficace, intégratif et transparent pour une participation structurée de la société civile à la construction du projet européen.

4.8 Le CESE peut assurément apporter la contribution de ses activités, de sa compétence et de ses réseaux, en participant activement à la réalisation de cette étude, tant dans sa phase de conception et de mise en œuvre que dans celle où, par la suite, il s'agira d'en diffuser les résultats, en particulier dans les 27 États membres.

4.9 Le 23 juin 2011, la Commission européenne et le Parlement européen ont également lancé le registre commun de transparence, qui remplace celui que la première avait créé en 2008. Il reprend d'ores et déjà plusieurs milliers d'organisations, qui, se rattachant aux segments les plus divers de la société civile européenne, doivent fournir un éventail fort élaboré d'informations et s'engagent à respecter un code de conduite commun (25). Ce registre unique, qui est partagé entre deux des institutions de l'UE et auquel le Conseil a déjà fait part de son intention de se joindre, témoigne d'une orientation bien marquée et de leur volonté de coordonner leur démarche dans une matière aussi pertinente et sensible pour les relations avec la société civile.

4.10 Le CESE estime que ce registre, qui ne poursuit aujourd'hui qu'un objectif de transparence quant aux acteurs qui entrent en relation avec les institutions européennes pour influer sur leurs politiques, pourrait se muer progressivement en un instrument de travail pour déterminer les parties prenantes du dialogue civil, en rapport avec la problématique des critères de représentativité. L'étude susmentionnée devrait également explorer les possibilités que ledit registre pourrait ouvrir pour le déploiement du dialogue civil structuré.

4.11 Le traité de Lisbonne ouvre de nouveaux horizons à explorer en ce qui concerne le Conseil européen, qui, désormais, est devenu une structure permanente et possède un président élu pour un mandat, renouvelable, de deux ans et demi. Ces évolutions fournissent les bases nécessaires pour organiser une perspective de plus long terme et des relations avec la société civile qui présentent davantage de stabilité. En effet, le Conseil est tenu de se conformer lui aussi à la prescription de l'article 11 du TUE et maintenant qu'il assume également la mission de fixer les orientations politiques générales de l'UE, il devient encore plus crucial, stratégiquement parlant, de développer une coopération qui évolue progressivement jusqu'à devenir un dialogue civil structuré. Le CESE estime que le Conseil devrait se doter d'une unité spécifiquement chargée du dialogue avec la société civile et il est disposé, en se fondant sur les bons rapports déjà noués de longue date avec les présidences semestrielles du Conseil, à coopérer étroitement avec lui dans le cadre de ses fonctions propres, afin d'exploiter concrètement cette potentialité.

5. Le rôle du CESE

5.1 Ces dix dernières années, le CESE a pour sa part profondément modifié son propre mode de fonctionnement et, surtout, fortement étendu la participation à ses travaux des acteurs, experts et organisations de la société civile européenne.

5.2 Toutes les facettes de l'activité du Comité ont été concernées par ces réformes, que ce soit le processus plus traditionnel de ses travaux (avis), avec la participation croissante des experts et la multiplication des auditions, fort variables quant à leur ampleur, la création du groupe de liaison avec les organisations de la société civile (OSC), les colloques et manifestations diverses organisés dans le cadre des programmes des sections, des groupes et des présidences, tant à Bruxelles que dans les différents pays de l'Union, le travail accompli concernant la stratégie Europe 2020, en partenariat avec les Conseils économiques et sociaux et institutions similaires des divers États membres, ou encore le large éventail d'activités menées dans le cadre de ses propres relations extérieures.

5.3 Un réseau de plus en plus dense et étendu de relations et de dialogues s'est ainsi tissé avec un éventail plus large et plus diversifié d'acteurs de la société civile organisée européenne, en un développement relativement structuré, à forte composante sectorielle, dans le cadre duquel l'action de chacune des parties prenantes est souvent peu connue des autres, et surtout dont toutes les potentialités d'ensemble ne sont pas suffisamment exploitées.

5.4 À cette fin, le CESE doit s'engager: — à promouvoir une analyse plus approfondie sur l'évolution et les perspectives de son système de relations avec la société civile organisée, dont l'objectif serait tout à la fois d'évaluer l'efficacité, la pertinence et la perception du travail accompli et de dégager les évolutions possibles et les innovations nécessaires, dans le double but d'améliorer sans cesse sa mission spécifique d'organe consultatif de l'UE et d'appuyer le processus de mise en œuvre de l'article 11 du TUE. Cette étude devrait être menée avec le concours d'instituts de recherche de premier ordre et prévoir des modalités adéquates de participation et de coopération active des organisations de la société civile qui sont représentatives au niveau européen, permettant ainsi de recueillir également leurs positions et leurs orientations générales, — à promouvoir une base de données spécifique recensant l'ensemble des contacts, des compétences et des organisations qui, à divers titres, prennent part chaque année aux travaux du Comité, à en établir la typologie et à évaluer quelles initiatives il est possible de lancer afin d'assurer une communication concertée ou un échange de vues annuel avec l'ensemble de ces parties, de manière à consolider ce système de relations, — enfin, à proposer aux diverses institutions de l'UE de créer une base de données unique de tout le tissu des relations et des dialogues qui ont été noués avec les organisations de la société civile par l'ensemble des institutions et organismes de l'Union européenne en envisageant également l'éventualité d'élaborer un rapport annuel correspondant, accessible à toutes les parties prenantes nationales et européennes (26).

5.5 Le CESE se doit de nouer avec les autres institutions de l'Union européenne toutes les synergies utiles afin d'assurer la bonne exécution de l'article 11. Dans cette ligne, il réaffirme qu'il s'engage à tracer de nouveaux axes de travail avec le Conseil européen et à consolider et élargir toutes les voies de coopération déjà ouvertes avec le Parlement européen, la Commission européenne et le Comité des régions.

5.6 Confortant et affermissant son rôle d'intermédiaire privilégié entre la société civile organisée et les institutions de l'UE, le nouveau protocole de coopération que le CESE a signé avec la Commission européenne (27) ouvre toute une série de perspectives en ce sens, qu'il conviendra de développer résolument. Il consolide et renforce les filières de coopération bâties au cours des années écoulées et établit de nouvelles approches, ambitieuses et concrètes, pour parvenir à une application conjointe et progressive de l'article 11 du TUE, afin de développer "la démocratie participative au niveau de l'Union dans le but de contribuer au renforcement de sa légitimité démocratique (28)". En particulier, "la Commission considère que cette coopération est un outil privilégié pour mettre en place un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile, visé à l'article 11 du TUE (29)".

5.7 Plus spécifiquement, le protocole définit deux moments essentiels pour le déploiement d'une telle coopération, qui peuvent se transformer en un cadre bien établi et structuré, susceptible d'accueillir progressivement un réseau de plus en plus fourni d'organisations représentatives de la société civile européenne et d'incarner ainsi plus substantiellement le développement concret du dialogue civil structuré visé au paragraphe 2 de l'article 11 du TUE: — Dans le cadre de leur définition, le CESE a la possibilité d'exercer une influence sur les priorités politiques de l'UE, ainsi que sur le programme annuel de travail de la Commission européenne. Pour ce faire, il devra lui présenter ses propres propositions de priorités pour l'an suivant et il organise, à la fin de chaque année, un débat sur l'avenir de l'UE, au cours duquel elle présentera les priorités stratégiques qu'elle a elle-même choisies. — Concernant le semestre européen et la stratégie Europe 2020, le protocole institutionnalise la présentation par le CESE d'un rapport annuel élaboré en étroite coopération avec le réseau des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires et portant sur la participation de la société civile à la préparation des programmes nationaux de réforme. Ce rapport fait l'objet d'un débat avant le Conseil européen de printemps et un membre de la Commission européenne est tenu d'y participer et d'y présenter l'"examen annuel de la croissance".

5.8 Le CESE doit en outre s'employer à créer les synergies les plus adéquates avec les organisations de la société civile, au niveau tant national qu'européen, en développant une coopération structurée sur ces deux échelons.

5.9 Une telle collaboration structurée peut en particulier se déployer au niveau national, en lien avec la contribution que le protocole de coopération exige maintenant du CESE concernant "l'évaluation de la mise en œuvre de la législation de l'UE, en particulier des clauses horizontales figurant aux articles 8 à 12 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)" (30). À cette fin, il y a lieu d'intensifier la coopération qui existe déjà avec les Conseils économiques et sociaux nationaux et organismes similaires.

5.10 En 2004, enfin, le Comité a créé le groupe de liaison avec les organisations et réseaux européens de la société civile, auquel le protocole révisé fait également référence. Dans le cadre des axes ainsi tracés, il estime nécessaire de réexaminer, de restructurer et de redynamiser le rôle dudit groupe de liaison, notamment en l'ouvrant à tous les secteurs de la société civile organisée et en faisant le lien avec la composition plus structurée des trois groupes du CESE. Une telle trajectoire de renforcement pourrait dès lors constituer une contribution spécifique en vue d'un progrès décisif pour la mise en œuvre, notamment, du paragraphe 1 de l'article 11 du TUE, concernant le dialogue civil horizontal, en ce qu'il ferait du CESE une plate-forme facilitant ce processus. Une fois qu'il aurait été réorganisé et renforcé de la sorte, le groupe de liaison pourrait assumer un rôle toujours plus précieux au sein du CESE, notamment pour assurer le suivi de la mise en œuvre de l'article 11 du TUE.

6. Construire un espace public structuré pour le dialogue civil européen

6.1 Le CESE estime qu'il se doit de se profiler toujours davantage en centre d'excellence pour le dialogue civil européen, en développant et affinant sans cesse les outils qui existent déjà, ainsi qu'en encourageant de nouvelles formules de dialogue structuré et de forums ouverts et conjoints des acteurs intéressés, dans le cadre d'une stratégie globale et avec une participation de plus en plus pertinente des organisations de la société civile européenne, le but étant de multiplier à tous les niveaux les bonnes pratiques concernant ce dialogue civil. Il pourra ainsi apporter une contribution décisive à la mise en œuvre de l'article 11.

6.2 Le CESE estime qu'il faut aussi entreprendre de créer un espace qui soit la vitrine de ce nouveau stade de démocratie participative, innove du point de vue de la méthode comme du fond mais imprime également un élan à l'ensemble du processus et constitue un acte de communication en soi. Il s'agit là d'une occasion de donner forme et substance à la construction de cet espace public européen que le philosophe J. Habermas érige en préalable obligé du projet européen bien qu'il soit encore bien loin d'avoir reçu une traduction concrète. Ce chantier est plus nécessaire que jamais dans le contexte de la crise et des risques déjà soulignés de délitement de l'adhésion démocratique à la construction européenne.

6.3 Au CESE, l'idée de créer un tel espace a déjà été formulée lors de conférences organisées en son sein (31), ainsi que dans l'avis faisant autorité qu'il a récemment consacré à "La rénovation de la méthode communautaire" (32).

6.4 Le CESE est d'avis que cet espace structuré destiné au dialogue civil européen pourrait prendre la forme d'une manifestation annuelle, laquelle aurait les caractéristiques et objectifs suivants: — avoir pour objet de recueillir, relayer et synthétiser les principales contributions de la société civile organisée européenne au programme annuel de la Commission et aux priorités à l'ordre du jour des diverses institutions, conformément aux considérations développées ci-dessus, dans le paragraphe 5.7, — être progressivement étalée sur plusieurs journées, sur le principe des "Open Days" organisés avec succès par le CdR (33), avec des ateliers et des réunions thématiques, débouchant ensuite sur une session générale de clôture, — constituer un rendez-vous auquel le CESE apporterait une base préparatoire solide, en instituant un comité spécifique qui inclurait des représentants des organisations européennes de la société civile et arrêterait les priorités thématiques sur lesquelles porteraient les travaux, ainsi que les modalités de participation (34), — assurer une participation aussi élargie que possible, y compris au niveau des organisations nationales et sectorielles, — prévoir aussi des formes d'association directe des citoyens européens, en vertu des dispositions de l'article 11, paragraphe 1, du TUE, qui exige également un dialogue direct avec les citoyens dans les vingt-sept pays de l'UE, par le recours aux vastes ressources fournies par les nouvelles technologies de la communication, — se conclure par une déclaration finale dont la forme devrait être gérée et coordonnée par le comité préparatoire, comme le CESE l'a déjà expérimenté avec succès en de nombreuses occasions, en son sein comme à l'extérieur.

6.5 Le CESE estime qu'une telle manifestation donnerait à toutes les institutions de l'UE une impulsion bienvenue pour que le dialogue civil, ainsi que le Parlement européen l'a déjà réclamé précédemment, soit promu au rang de tâche transversale de l'ensemble des directions générales de la Commission, groupes de travail du Conseil et commissions de ce même Parlement, selon une approche transparente et équilibrée vis-à-vis des diverses composantes de la société civile organisée européenne (35).

6.6 Pour donner plus de force et de consistance à cette perspective, le CESE demande par ailleurs que la Commission formule à nouveau une proposition précise et enfin définitive sur le statut européen des associations européennes, ainsi que le demandent instamment les organisations européennes de la société civile et comme il a lui-même souhaité dans plusieurs de ses avis.

Bruxelles, le 14 novembre 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) On trouvera un bon résumé de ces notions dans l'annexe 1, "La démocratie participative en 5 points", texte rédigé en mars 2011 par le groupe III du CESE.

(2) Toutes les informations correspondantes figurent, avec plus de détail, dans la synthèse intitulée "Démocratie participative: une rétrospective de l'histoire écrite par le CESE" (http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend).

(3) Article 11, par. 1 Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union. (2). Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile. (3). En vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées. (4). Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne…

(4) L'article 10, paragraphe 1, dispose que "le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative" et son paragraphe 3, que "tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens."

(5) http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome?lg=fr. En tout état de cause, il sera utile de réaliser d'ici un an une évaluation complète du fonctionnement concret de l'ICE, notamment avec la participation de la société civile organisée.

(6) JO C 354 del 28.12.2010, pag. 59.

(7) http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/feuille-de-route-fr.doc.

(8) Le CESE "est composé de représentants des organisations d'employeurs, de salariés et d'autres acteurs représentatifs de la société civile, en particulier dans les domaines socio-économique, civique, professionnel et culturel." Article 300, paragraphe 2, du TFUE.

(9) "Démocratie participative: une rétrospective de l'histoire écrite par le CESE" (http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend).

(10) Les paragraphes suivants ne fournissent qu'une esquisse sommaire. On trouvera quelques éléments plus détaillés dans l'annexe I.

(11) http://trade.ec.europa.eu/civilsoc/index.cfm.

(12) http://ec.europa.eu/ewsi/fr/policy/legal.cfm.

(13) Chapitre 2, article 4.

(14) Chapitre 2, article 6.

(15) Pour un aperçu du travail de suivi effectué par le CESE, voire la déclaration finale du séminaire régional d'Addis-Abeba, du 7 au 10 juillet 2010, http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.acp-eu-eleventh-regional-seminar-documents&itemCode=10876.

(16) Voir http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/00567de5f7/Agora.html, ainsi que l'annexe II.

(17) Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement adoptée en 1998 (voirhttp://www.unece.org/env/pp/introduction.html).

(18) Ce code a été adopté en octobre 2009 (http://www.coe.int/t/ngo/default_FR.asp?).

(19) Voir le site du Grenelle environnement, http://www.legrenelle-environnement.fr/.

(20) Pour d'autres exemples de participation de la société civile, on peut se reporter à l'audition menée dans le cadre de l'élaboration du présent avis (voir http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-articles-11-1-2-lisbon-treaty).

(21) En tout état de cause, on relève de fortes disparités dans les critères de représentativité qui sont appliqués dans chaque cas. Aussi rappellera-t-on une fois de plus les critères quantitatifs et qualitatifs définis dans l'avis du CESE (rapporteur: M. Olsson), JO C 88, du 11 avril 2006, pp. 41-47.

(22) À cet égard, il conviendrait également de faire état des organisations locales, nationales et régionales qui, en très grand nombre, ont été associées ces dernières années à des projets européens concrets et spécifiques et pourraient, à la condition de recevoir les encouragements adéquats et d'être maillées en réseau, s'insérer activement dans une dynamique plus vaste de participation et de dialogue civil, propre à renforcer l'adhésion des citoyens au processus européen au niveau le plus en phase avec les réalités du terrain, à l'échelle des territoires nationaux et locaux de l'Union.

(23) JO C 193, du 10 juillet 2001, p. 117, JO C 125, du 27 mai 2002, p. 61 et COM(2001) 428 final.

(24) "Les institutions entretiennent un dialogue ouvert …", paragraphe 2.

(25) Voir http://europa.eu/transparency-register/index_fr.htm.

(26) Voir aussi le n °21 de la résolution du Parlement européen du 13 janvier 2009 sur les "Perspectives pour le développement du dialogue civil dans le cadre du traité de Lisbonne" (P6_TA(2009)0007.

(27) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.eu-cooperation&itemCode=22469 .

(28) Protocole, préambule, paragraphe 6.

(29) Ibidem, paragraphe 7.

(30) Ibidem.

(31) Voir le point 4 du chapitre final du document adopté par les principales OSC lors de la conférence organisée par le CESE le 10 février 2010: "(…) L’organisation d’une conférence annuelle de la société civile organisée en vue de contribuer à l’élaboration de l’agenda politique européen. (…)".

(32) JO C 51, du 17 février 2011, p. 29, paragraphe 5.6 rapporteurs: MM. Malosse et Dassis.

(33) Les Open Days du CdR, qui célébreront en 2012 leur dixième anniversaire, sont un forum de discussion et de débat politique mais aussi un espace d'échange de bonnes pratiques et de coopération. Ils drainent actuellement plus de 6 000 participants et se déclinent en une centaine d'ateliers, trois assemblées thématiques générales et une session finale, qui se déroule en présence de représentants de haut niveau de toutes les institutions européennes. Pour de plus amples informations, voir l'annexe IV.

(34) L'on peut rappeler à cet égard comme exemple de bonne pratique le "Programme pour l'Europe: les propositions de la société civile", présenté par le CESE au printemps 2009.

(35) Résolution P6-TA (2009)0007 du Parlement européen, du 13 janvier 2009, sur les perspectives de développement du dialogue civil dans le cadre du traité de Lisbonne.