Rapport final du conseiller-auditeur dans l'affaire COMP/37.919 - Frais bancaires applicables aux opérations de change portant sur les devises de la zone euro - Allemagne

[établi au titre de l'article 15 de la décision 2001/462/CE, CECA du 23 mai 2001 relative au mandat des conseillers-auditeurs dans certaines procédures de concurrence (JO L 162 du 19.6.2001, p. 21)]

(2003/C 14/02)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

Le projet de décision, en ce qui concerne le droit des parties à être entendues, suscite les observations suivantes:

1. Le 1er août 2000 la Commission a engagé une procédure formelle d'instruction dans le but de rechercher des infractions à l'article 81 du traité CE, commises par des banques sur le marché allemand pour l'échange de monnaies de la zone euro. Par courrier daté du 10 août 2000, une communication des griefs a été adressée aux banques suivantes:

1. Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG

2. Bayerische Landesbank Girozentrale

3. BfG Bank AG

4. Commerzbank AG

5. Deutsche Genossenschaftsbank AG

6. Deutsche Verkehrsbank AG

7. Dresdner Bank AG

8. Hamburgische Landesbank Girozentrale

9. Landesbank Hessen-Thüringen Girozentrale

10. Reisebank AG

11. Vereins- und Westbank AG

12. Westdeutsche Landesbank Girozentrale

13. Fortis NV

14. Fortis Services Nederland NV

15. Fortis Bank (Holding) Nederland NV

16. GWK Bank NV

17. De Grenswisselkantoren NV

Aucun plaignant ou partie tierce n'a participé à la présente procédure.

2. À la suite d'une demande des parties, le conseiller-auditeur a prolongé le délai de réponse initial à la communication des griefs du 3 au 27 novembre 2000, prenant ainsi en considération le fait que le CD-ROM contenant le dossier entier de la Commission n'avait été reçu par les parties qu'à la mi-septembre 2000. Toutes les parties, à l'exception de Deutsche Genossenschaftsbank, ont répondu par écrit à la communication des griefs et ont demandé une audition.

3. Dans leurs réponses écrites, les parties ont en outre demandé l'accès à tous les dossiers parallèles ouverts pour les autres établissements bancaires des autres États membres concernant l'infraction suspectée à l'article 81 du traité CE sur les opérations de change des monnaies de la zone euro, en particulier l'accès au dossier néerlandais.

a) Pour justifier leur demande d'accès à l'ensemble des dossiers parallèles, les parties s'appuient essentiellement sur le fait que, à l'origine, un seul dossier pour un cas de dimension communautaire avait été ouvert sous le numéro COMP/37.391 dans le but d'organiser les investigations relatives aux affaires bancaires susmentionnées et que ce dossier avait par la suite été scindé de façon artificielle en plusieurs dossiers selon des critères de nationalité. En conséquence, les parties devaient avoir la possibilité d'examiner tous les dossiers nationaux afin de vérifier s'ils ne contenaient pas des documents en relation avec l'affaire allemande.

b) La demande d'accès au dossier néerlandais était fondée essentiellement sur le fait que la plupart des preuves retenues par la Commission à l'encontre des banques allemandes avaient été trouvées lors de l'investigation réalisée dans les locaux de la banque GWK et faisait en conséquence partie du dossier néerlandais. Une copie des documents concernés a été annexée à la communication des griefs adressée aux banques allemandes. Ces dernières ont estimé que le dossier néerlandais pouvait cependant contenir d'autres pièces favorables et ont réclamé le droit de vérifier si la Commission avait bien fourni l'ensemble des documents qui pourraient se révéler utiles à leur défense.

4. Suite à la demande mentionnée au point b), le conseiller-autidteur a examiné le dossier néerlandais et en a extrait tous les documents se rapportant directement ou indirectement au cas bancaire allemand. Ces documents ont été transmis à chacun des destinataires de la communication des griefs par courrier du 12 janvier 2001. Les entreprises concernées ont été invitées soit à communiquer leurs commentaires par écrit avant ou après l'audition, soit à faire connaître leur point de vue oralement lors de l'audition. Le conseiller-auditeur a réservé sa position finale pour une étape ultérieure de la procédure.

5. Par courrier du 6 août 2001, adressé à toutes les banques concernées, les demandes mentionnées aux points 3 a) et b) ont été rejetés. Le conseiller-auditeur a considéré que les parties n'étaient pas habilitées à avoir accès aux autres dossiers parallèles relatifs aux cas bancaires, en premier lieu parce que la Commission, en divisant les pièces saisies lors des inspections et en ouvrant en conséquence un dossier par État membre - chaque dossier étant relatif à un cartel national suspecté - n'a pas outrepassé les pouvoirs d'organisation qui lui sont attribués et deuxièmement parce que le droit des parties à avoir accès au dossier est limité aux seuls documents qui concernent directement ou indirectement les griefs communiqués par la Commission. À l'exception de l'affaire néerlandaise, aucun des dossiers relatifs aux cas bancaires parallèles ne contenait de tels documents.

Le conseiller-auditeur a en outre considéré que les parties avaient reçu l'ensemble des pièces à charge et à décharge contenues dans le dossier néerlandais et pouvant se rapporter au cartel présumé sur le marché des services bancaires allemands concernés. Il a refusé aux banques allemandes le droit daccès aux autres parties du dossier néerlandais, parce qu'elles se rapportaient exclusivement aux accords présumés entre établissements bancaires néerlandais relatifs à leur marché national.

6. Par courrier du 22 janvier 2001 une des parties, Vereins- und Westbank AG, a réclamé l'accès aux documents ajoutés à l'affaire bancaire allemande après le 19 septembre 2000, jour de la réception du CD-ROM contenant les documents considérés alors comme seuls accessibles. Ils ont fait valoir que les nouvelles informations étaient nécessaires pour préparer l'audition. Par courrier du 23 janvier 2001 le conseiller-auditeur a répondu que les documents demandés étaient relatifs aux réponses des autres parties à la communication des griefs et à un échange de lettres avec certaines des parties sur le déroulement à venir de la procédure, deux types de documents non accessibles.

7. Au cours de l'audition qui s'est tenue les 1er et 2 février 2001, les parties ont maintenu qu'elles n'avaient pas eu l'opportunité de prendre connaissance de l'ensemble des pièces nécessaires à leur défense. Elles ont critiqué la Commission en ce qu'elle présentait un dossier incomplet (absence de communication de la plainte à l'origine de la procédure, absence d'une liste des pièces, manque d'indication en ce qui concerne le contenu des documents non accessibles). Ces critiques avaient déjà été contestées avant l'audition par la direction COMP/E de la Commission après consultation du conseiller-auditeur.

8. Les parties ont été invitées à soumettre leurs observations écrites en tenant compte à la fois de ce qui s'était passé durant l'audition et d'une note interne de la DG MARKT portant sur l'analyse de quelques 700 plaintes déposées par des consommateurs. Il est fait référence à ces plaintes dans la communication des griefs qui a été adressée aux parties le 26 février 2001. La date de réponse concernant les deux points précités avait été fixée au 16 mars 2001.

9. Du mois d'avril au mois de juin 2001, les parties ont entamé des discussions avec la Commission afin de mettre un terme à la procédure. Des accords ont été passés avec Bayerische Landesbank Girozentrale, Hamburgische Landesbank Girozentrale, Landesbank Hessen Thüringen Girozentrale, Westdeutsche Landesbank Girozentrale et SEB Bank AG. Après avoir obtenu l'engagement formel de ces banques de réduire de façon sensible avant le début des vacances les frais facturés pour l'échange des monnaies de la zone euro, les dossiers desdites banques ont été clôtures. Des accords semblables ont été conclus pour d'autres procédures engagées à l'encontre des banques en Finlande (affaire COMP/37.788), en Irlande (COMP/37.790), en Belgique (COMP/37.787), au Portugal (COMP/37.789), et aux Pays-Bas (COMP/37.791). Les procédures engagées à l'encontre de Commerzbank AG, Dresdner Bank AG, Bayerische Hypo- und Vereinsbank AG, Vereins- und Westbank AG et Deutsche Verkehrsbank/Reisebank AG ont été pounsuivies.

10. Entre le 13 et le 30 août 2001, les dernières parties restant engagées dans la procédure ont adressé à la Commission des courriers lui réclamant l'accès à l'ensemble des documents en sa possession contenant des informations relatives aux conditions dans lesquelles les autres affaires concernées avaient été clôturées, qu'il s'agisse des banques allemandes ou des banques des autres États membres, estimant qu'elles avaient le droit de vérifier si elles n'étaient pas victimes de traitements discriminatoires.

11. Par courriers des 16 et 17 août et des 4 et 17 septembre 2001, le conseiller-auditeur a rejeté ces demandes. Il a estimé que les engagements pris par les parties dans les affaires bancaires non allemandes, pour mettre un terme aux infractions perpétrées sur les marchés non allemands n'étaient en aucun cas de nature à affecter les droits de la défense des banques allemandes impliquées dans une procédure distincte engagée pour des infractions commises sur le marché allemand. En ce qui concerne la clôture des dossiers de certaines banques allemandes, le conseiller-auditeur a considéré que les parties avaient été suffisamment informées par les communiqués de presse de la Commission qui contenaient des informations suffisamment précises sur les engagements pris, et que les détails des négociations menées avec les différentes banques restaient confidentiels. Pour cette raison, ils n'étaient pas accessibles à leurs concurrents.

12. Deux des parties, Reisebank AG et Commerzbank AG, ont fait appel des courriers ci-dessus mentionnés du conseiller-auditeur, estimant qu'il s'agissait de "décisions". Elles ont introduit un recours devant le Tribunal de première instance des communautés européennes et une demande d'injonction visant à suspendre l'exécution de ces "décisions" et à ordonner également la suspension de la procédure à l'encontre des appelants jusqu'à ce que l'arrêt du Tribunal soit rendu. Il était demandé, en particulier, que le projet de décision ne soit pas soumis au comité consultatif ni à la Commission réunie en collège tant que la décision contiendrait des éléments contraires aux intérêts des appelants.

13. Par ordonnance du 5 décembre 2001, le président du Tribunal de première instance a rejeté la demande des parties en ce qui concerne l'injonction. Reisebank AG et Commerzbank AG se sont pourvus en appel. Cet appel n'a cependant pas d'effet suspensif.

Le conseiller-auditeur conclut donc que les droits de la défense des parties n'ont pas été violés. Le projet de décision ne contient que les objections, pour lesquelles les parties ont été en mesure de faire connaître leur position.