COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS sur l'évaluation de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail

CONTEXTE

Suite à la présentation par la Commission de son programme dans le domaine de la santé et de la sécurité sur le lieu du travail, le Conseil, demanda à la Commission dans sa résolution du 21 décembre 1987 [1] "d'examiner les possibilités d'amélioration des échanges d'informations et d'expérience dans le domaine couvert par la résolution, en particulier en ce qui concerne la collecte et le diffusion des données ainsi que l'opportunité de la création d'un mécanisme communautaire appelé à étudier les répercussions, sur le plan national, des mesures communautaires relatives à ce domaine".

[1] JO C 28 du 3.2.1988, page 1.

Par son règlement CE n° 2062/94 du 18 juillet 1994 [2] le Conseil créait une agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (ci-dessous appelée l'Agence). Ce règlement, modifié par le règlement (CE) n° 1643/95 du Conseil [3] du 29 juin 1995, contient dans son article 23 une clause de révision. Celle-ci stipule "qu'au plus tard cinq ans après l'entrée en vigueur du règlement, sur la base d'un rapport de la Commission accompagné, le cas échéant, d'une proposition et après consultation du parlement européen, le Conseil réexaminera le règlement (CE) n° 2062/94, y compris les nouvelles missions de l'Agence, qui pourraient se révéler nécessaires".

[2] JO L 216 du 20.8.1994, page 1.

[3] JO L 156 du 7.7.1995, page 1.

Dans la mesure où l'Agence n'est devenue totalement opérationnelle qu'après septembre 1996, date à laquelle le directeur prit ses fonctions, la Commission a transmis au Conseil, le 23 mars 2001, un rapport d'avancement [4] sur le fonctionnement de l'Agence. Ce premier rapport présentait une vue d'ensemble des progrès réalisés dans la mise sur pied de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, plutôt qu'une évaluation détaillée des résultats obtenus par rapport aux objectifs. Il était dit que l'évaluation précise de ces résultats, ainsi que l'impact des activités d'information de l'Agence, seraient présentés au Conseil, une fois les résultats de l'évaluation approfondie connus et analysés par la Commission. Par ailleurs, la Commission indiquait qu'à sa demande, une évaluation externe avait été décidée par le conseil d'administration de l'Agence. Cette évaluation serait complétée par une étude portant sur des aspects plus prospectifs devant permettre un réexamen de la stratégie de communication de l'Agence.

[4] "Communication de la Commission au Conseil concernant le Rapport de la Commission sur l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail", COM(2001) 163 du 23.03.2001.

Le 11 mars 2002, la Commission a présenté dans une communication [5] à l'intention des milieux intéressés, les lignes directrices de sa nouvelle stratégie en matière de bien-être au travail. Dans ce document, la Commission décrit les éléments à mettre en place afin de consolider une véritable approche globale, basée sur une culture de prévention, sur la combinaison d'instruments politiques variés et sur la construction de partenariats entre tous les acteurs. Elle souligne, dans ce contexte, le rôle primordial que l'Agence doit jouer sur le plan de la promotion de la prévention, de la collecte et de la diffusion des informations, en particulier par la création d'un "Observatoire des risques". Cette "nouvelle stratégie" avait été très bien accueillie par le Conseil [6] et le Parlement [7] qui avaient réitéré leur soutien. Le Comité économique et social européen avait également émis un avis encourageant.

[5] "S'adapter aux changements du travail et de la société: une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité 2002-2006", COM(2002)118 final du 11.03.2002.

[6] Résolution du Conseil du 3.06.2002 (JO C 161 du 5.07.2002, page1).

[7] Résolution du Parlement du 23.10.2002, doc. PE 323.680, page 9.

EVALUATION EXTERNE

Anticipant les conclusions du rapport de la Commission du 23 mars 2001, l'Agence avait commandé auprès d'un consultant externe un rapport d'évaluation de ses activités.

Ce rapport fut présenté à la Commission et au conseil d'administration lors d'un séminaire organisé à Bilbao en mars 2001. Les principales conclusions de ce rapport peuvent se résumer comme suit :

* L'Agence a réussi de façon satisfaisante la mise en place d'une infrastructure pour fournir de l'information dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail, tant sur le plan des techniques de diffusion que de la structure d'un réseau ;

* L'Agence a partiellement réussi à atteindre sa cible, en l'occurrence à rencontrer les besoins des clients ;

* L'Agence n'a pu que contribuer modestement à donner une valeur ajoutée aux informations en provenance des réseaux nationaux ;

* D'une manière générale, l'Agence a raisonnablement atteint les objectifs stipulés dans le règlement du Conseil (CE) n° 2062/94, en particulier compte tenu du temps disponible et de la complexité des tâches.

Le rapport du consultant externe fit également les recommandations dans les domaines suivants :

- Améliorer nettement la communication avec les différents clients, notamment les petites et moyennes entreprises (PME) ;

- Développer des concepts novateurs dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail tenant compte des changements intervenant dans le monde du travail ;

- Atteindre un niveau de développement de son réseau, prenant mieux en compte les différents réseaux nationaux et besoins des clients ;

- Développer la structure de gestion de l'Agence ainsi que sa stratégie, en faisant notamment meilleur usage des possibilités tripartites de son conseil d'administration ; de façon plus précise, en assurant la pérennité des moyens mis à la disposition de l'Agence.

- Augmenter les capacités internes de l'Agence, en améliorant la communication interne par des procédures flexibles, en assurant un haut niveau de compétences du personnel et par une meilleure gestion des ressources humaines.

LA REPONSE DE L'AGENCE

Réagissant à tous ces commentaires, l'Agence répondit (mai 2001) que vu le temps limité imparti et la complexité de la tâche, le contractant avait accompli sa tâche d'évaluation de manière satisfaisante. Elle nota que l'évaluation avait identifié 5 domaines-clefs susceptibles d'amélioration. Elle déduisit aussi que la priorité devait être donnée à la résorption des lacunes en matière de communication et de réseau avant de pouvoir établir des priorités opérationnelles en fonction des moyens disponibles.

L'AVIS DES GROUPES D'INTERET

Outre cette évaluation faite par un consultant externe en 2001, les groupes d'intérêt (employeurs, travailleurs et représentants des gouvernements) se sont exprimé depuis et ont formulé leurs propres observations et recommandations. Bon nombre de ces remarques rejoignent celles du contractant même si la perception de certains problèmes semble très différente d'un groupe à l'autre.

Les représentants des gouvernements compétents en matière de santé et sécurité au travail ont d'emblée demandé une révision profonde du règlement de l'Agence, en particulier en ce qui concerne sa portée. Ils souhaitent une clarification de la mission et des responsabilités de l'Agence ainsi que des dispositions plus précises concernant la composition et les règles d'élection des membres de son conseil d'administration, du bureau et du rôle de la Commission dans l'établissement des priorités; une restructuration de la direction de l'Agence, de son personnel et du réseau et l'inclusion d'une valeur ajoutée en synthétisant les informations et en leur conférant un caractère européen; que soit institutionnalisée, au niveau des points focaux nationaux, une structure tripartite similaire à celle existant au sein du conseil d'administration de l'Agence avec une base légale propre, des moyens suffisants pour produire, collecter et diffuser l'information au niveau national.

Les représentants des employeurs ont, d'une manière générale, jugé que l'Agence ne remplissait pas totalement les tâches qui lui sont imparties par le règlement du Conseil 2062/94. Parmi les commentaires plus spécifiques, on retrouve celui concernant l'amélioration de la communication avec les clients. En particulier, ce groupe suggère l'introduction d'une plus-value en présentant l'information de manière à apporter immédiatement une solution aux questions posées, surtout pour les PME.

Ce groupe soutient également la deuxième recommandation du contractant externe, à savoir le développement de concepts novateurs dans le domaine de la santé et sécurité au travail, compte tenu des changements intervenus dans le monde du travail.

En ce qui concerne le rôle de l'Agence vis à vis de celui des Points Focaux établis dans les États membres, le groupe des employeurs estime qu'il n'est pas du ressort de l'Agence de leur imposer des tâches mais bien de traiter les informations qu'elle reçoit de ceux-ci, afin, encore une fois, de les mettre en forme pour être utilisables immédiatement et par tous les clients.

Enfin, en ce qui concerne l'amélioration de la structure et de la gestion de l'Agence, et afin de remédier au taux d'insatisfaction des clients que ce groupe estime relativement élevé, ses représentants proposent de renforcer le rôle du conseil d'administration et de donner au bureau une fonction plus exécutive.

Le groupe des représentants des travailleurs a, quant à lui, souligné que le rapport d'évaluation ne donnait pas des réponses suffisamment détaillées pour que toutes les dispositions du règlement établissant l'Agence fussent pleinement satisfaites: le rapport ne montre pas dans quelle mesure les procédures, la structure du réseau utilisée, etc. sont efficaces. Le rapport ne donne qu'une réponse globale à comment les différents produits satisfassent vraiment les différents besoins des utilisateurs. Par ailleurs, ce groupe profite de l'occasion pour demander que le système tripartite du conseil d'administration de l'Agence soit également introduit aux niveaux des points focaux nationaux, rejoignant ainsi le souhait des représentants gouvernementaux.

Parmi les propositions faites, on peut signaler la suggestion d'élargir la stratégie de l'Agence vers des activités de suivi (monitorage) dans les domaines à haut risque et vers des activités ponctuelles spéciales telles que les campagnes de sécurité.

Le groupe mentionne son intérêt particulier pour l'accès aux sources d'information de l'Agence et la plus-value que pourrait constituer la mise en place d'une méthodologie de recherche, de traitement et de stockage thématique de l'information. Bien sûr, ce groupe insiste pour que les ressources suffisantes soient allouées à l'Agence pour remplir ses missions.

L'AVIS DU COMITÉ CONSULTATIF POUR LA SÉCURITÉ, L'HYGIÈNE ET LA PROTECTION DE LA SANTÉ AU TRAVAIL (CCSHS) [8]

[8] Comité tripartite créé par décision du Conseil du 27/6/1974 (74/325/CEE, JO L185 du 9/7/74).

Le Comité Consultatif pour la Sécurité, l'Hygiène et la Protection de la Santé au travail (CCSHS) qui regroupe de manière formelle des représentants des trois groupes repris ci-dessus, s'est à son tour penché sur la question. Lors de sa réunion plénière du 15 mai 2003, ce Comité a émis un avis dans lequel il

"|| réaffirme la nécessité d'amender le règlement du Conseil des ministres (articles 3 et 4) et de ne pas se contenter de recommandations informelles qui ont montré leurs limites. Cette révision devrait avoir pour objectif de mieux préciser l'objectif et les missions de l'Agence, le traitement des informations, le rôle des acteurs et le fonctionnement opérationnel de l'Agence.

Dans cette perspective, le Comité souhaite attirer l'attention de la Commission - pour qu'elle en tienne compte - sur plusieurs points tels que :

* la nécessité de situer l'activité de l'Agence dans le cadre de la « stratégie communautaire SST 2002-2006» et de prévoir que l'Agence ne doit pas seulement collecter mais, également, assurer le traitement de certaines informations et leur dissémination ;

* l'utilité de reformuler les missions, d'une part pour que d'importantes actions telles que le « programme PME » ou la « semaine européenne SST » rentrent, sans ambiguïté, dans le cadre juridique et financier de l'Agence et, d'autre part, pour que des projets du type « base de données » ou « observatoire » trouvent mieux leur place ;

* la nécessité de préciser la nature et le rôle des points focaux : s'il existe un accord unanime pour considérer que les points focaux doivent fonctionner dans le respect du tripartisme, que leur fonctionnement ne respecte pas cet accord et que la question est ouverte sur le point de savoir si les points focaux sont des structures de l'Agence devant fonctionner, dans ce cas, avec les moyens de l'Agence ou s'il s'agit de structures nationales, auquel cas l'Agence ne peut leur passer de commandes illimitées ;

* la volonté du Comité de ne pas étendre les compétences de l'Agence aux questions de législation qui sont du ressort des institutions communautaires (Commission, Conseil, Parlement), des partenaires sociaux européens, du CCSHS et des États membres.

|| En matière de gouvernance

Le Comité estime essentiel et urgent de modifier le règlement du Conseil sur tous les points contenus dans la résolution conjointe du 20 décembre 2002 (avis tripartite commun aux 3 agences de Bilbao, Dublin et Thessaloniki [9]), sur la gouvernance. Il considère que cette résolution doit être appliquée intégralement et en priorité et qu'elle se substitue aux recommandations, sur ces points, de l'avis du CCSHS du 29 novembre 2001.

[9] Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail, Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail et Centre européen pour le développement de la formation professionnelle.

|| S'agissant des pratiques de fonctionnement,

Le Comité insiste à nouveau sur la nécessité que l'information fournie par l'Agence soit accessible au plus grand nombre d'utilisateurs finaux, dans plusieurs pays à la fois. Ceci apparaît, comme un point-clef de l'évaluation.

A cet égard, il estime que la question des langues doit être résolue rapidement. En effet, l'évaluation montre que les utilisateurs ne peuvent exploiter cette information que si elle est disponible dans leur langue maternelle. Conscient que toute l'information ne peut pas être disponible dans toutes les langues, le Comité souhaite que les points focaux et les partenaires sociaux nationaux jouent un rôle actif dans la sélection des informations à traduire."

SYNTHESE ET ANALYSE A LA LUMIERE DU REGLEMENT DU CONSEIL 2062/94

Une confrontation des remarques et commentaires avec le texte du règlement ayant institué l'Agence dégage les constats suivants.

L'objectif de l'Agence, tel que repris à l'article 2, ne semble pas contesté par les évaluateurs même si ceux-ci l'estiment atteint à des degrés divers. Par conséquent, l'objectif de l'Agence reste d'actualité, à savoir:

"en vue de promouvoir l'amélioration, notamment du milieu du travail, pour protéger la sécurité et la santé des travailleurs, tel que prévu par le traité et par les programmes d'action successifs relatifs à la sécurité et à la santé sur le lieu du travail, l'Agence a pour objectif de fournir aux instances communautaires, aux États membres et aux milieux intéressés les informations techniques, scientifiques et économiques utiles dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail."

La Commission considère néanmoins que l'objectif de l'Agence pourrait être précisé grâce à une référence explicite aux stratégies communautaires.

En ce qui concerne les missions de l'Agence (article 3) et leur réalisation, deux éléments soulignés par tous les évaluateurs ne sont pas totalement satisfaisants: tout d'abord la question de l'apport d'une valeur ajoutée afin de rendre les "produits" fournis utiles et directement utilisables par les milieux intéressés, en particulier les PME; ensuite, les efforts à réaliser par l'Agence dans sa communication avec les clients.

La Commission considère que ces deux griefs ne relèvent pas de manquements au niveau du texte de l'article 3 du règlement mais concernent la mise en application des missions actuelles de l'Agence. Le texte actuel permet de prendre en compte les demandes exprimées par le CCSHS. Par conséquent, la Commission estime que l'article 3 définit clairement le champ d'action prévu par le Conseil pour l'Agence, permet les développements suggérés par les évaluateurs, notamment les activités de l'Agence décrites dans le cadre de la "stratégie communautaire SST 2002-2006", y compris son rôle "d'Observatoire des risques", même si le texte gagnerait à être plus clair quant au positionnement de l'Agence par rapport à ses partenaires et s'il précisait la nécessité de fournir des produits "prêts à l'emploi" par les utilisateurs. La Commission propose donc que les modifications se limitent à quelques ajustements mineurs.

L'article 4 du règlement règle le cadre dans lequel l'Agence doit créer son réseau.

Clairement, les points de vue divergent quant à la portée de cet article et de sa mise en application, en particulier en ce qui concerne le rôle, le positionnement et la structure des points focaux nationaux. Par exemple, les représentants des employeurs s'opposent à toute subordination de ceux-ci à l'Agence. Pour la Commission, le texte de l'article 4 du règlement établit clairement que les points focaux nationaux font partie des réseaux nationaux d'information: de ce fait, ils ne peuvent ni être subordonnés à l'Agence ni être financés par elle en dehors des arrangements prévus par l'article 5 du même règlement. En instituant l'Agence par le règlement 2062/94, les Etats membres ont clairement pris la responsabilité de mettre en place des points focaux ayant les moyens nécessaires pour travailler en coordination avec l'Agence et les centres thématiques. La Commission considère en conséquence que les problèmes de structure, de fonctionnement et de financement des points focaux nationaux incombent aux États membres et que le texte du règlement s'y rapportant doit rester inchangé.

Un autre point de divergence relatif à l'article 4 concerne le fait que les experts représentant les travailleurs et ceux représentant les autorités gouvernementales estiment que les points focaux nationaux doivent être dotés d'une structure tripartite similaire à celle existant au sein du conseil d'administration de l'Agence. La Commission considère qu'il serait souhaitable d'ajouter une référence indiquant la nécessité de prendre en compte ces points de vue dans le respect des législations et pratiques nationales.

Les articles 6 ("Accès aux documents") et 7 ("Personnalité juridique") n'appellent aucun commentaire et n'ont d'ailleurs fait l'objet d'aucune remarque de la part des évaluateurs.

Pour tenir compte de l'expérience acquise durant les premières années d'existence de l'Agence et des remarques formulées plus haut par les différents intervenants, une refonte importante de l'article 8 ("conseil d'administration") s'impose: l'impact de l'élargissement, la réalité tripartite dans les États membres, l'interaction avec le CCSHS, l'existence du bureau doivent se retrouver dans le texte; de même le rôle du conseil d'administration et celui de la Commission méritent d'être clarifiés.

Si l'article 9 ("observateurs") ne nécessite pas d'aménagement, ce n'est pas le cas de l'article 10 ("Programme de travail annuel - Rapport annuel général") et de l'article 11 ("Directeur") qui devront reflétés les amendements introduits au niveau de l'article 8.

L'entrée en vigueur du nouveau Règlement Financier [10] et du Règlement financier-cadre [11] des organismes visés à l'article 185 de celui-ci ont imposé une modification des articles 12 à 15 du règlement de l'Agence relatifs aux aspects budgétaires et de gestion financière. La révision de ces articles a fait partie de l'exercice de modification générale des dispositions financières et budgétaires de toutes les agences communautaires et a été adoptée par le Conseil le 18 juin 2003 [12].

[10] Règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, JO L 248 du 16.09.2002.

[11] Règlement (CE, Euratom) n° 2343/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 portant règlement financier-cadre des organismes visés à l'article 185 du règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes.

[12] En ce qui concerne l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail voir Règlement (CE) n° 1654/2003 du Conseil, JO L 245 du 29.9.2003, p. 38.

CONCLUSIONS

En conclusion, la Commission,

* ayant analysé les rapports du consultant externe et les avis des experts gouvernementaux, des groupes des partenaires sociaux et du CCSHS,

* ayant noté que les rapports d'activité de l'Agence avaient été publiés très régulièrement entre 1996 et 2002, période concernée par cette évaluation et n'avait pas fait l'objet de remarques fondamentales ou de critiques de la part des autorités de tutelle,

* considérant qu'une période de rodage implique nécessairement des lacunes et des points à améliorer, en l'occurrence la qualité des information fournies aux clients, surtout les PME, et la qualité de la communication avec ceux-ci,

* ayant réexaminé le texte instituant l'Agence à la lumière des critiques formulées et des tâches qui incombent à l'Agence dans le cadre de la "nouvelle stratégie SST 2002-2006",

* considérant l'existence d'un nouveau règlement financier et de nouvelles dispositions spécifiques pour les "offices européens",

estime

* que l'Agence peut et doit poursuivre dans la voie actuelle tout en veillant à corriger les lacunes signalées plus haut, notamment sur l'amélioration de l'accessibilité, de la valeur ajoutée et de l'exploitation des informations fournies,

* que toutes les activités actuelles de l'Agence, y compris celles prévues par la nouvelle stratégie communautaire SST 2002-2006, sauf la tâche d'analyser les informations fournies, sont encadrées par les dispositions du règlement 2062/94,

* que le règlement 2062/94 indique clairement que le statut et le fonctionnement des points focaux nationaux relèvent de la seule responsabilité des États membres et qu'il n'y a aucune raison impérieuse de modifier cet état de fait,

* que des précisions et des ajustements sont néanmoins nécessaires pour clarifier certains aspects du règlement, en particulier l'article 8, afin de tenir compte, inter alia, de l'impact de l'élargissement, de la composition tripartite du Conseil d'Administration, de l'existence du Bureau, et que des propositions sont faites dans ce sens.