Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil relative à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures» ()

(96/C 174/12)

Le 26 octobre 1995, le Conseil, conformément à l'article 100 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 14 mars 1996 (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 334e session plénière des 27 et 28 mars 1996 (séance du 27 mars 1996), le Comité a adopté l'avis suivant par 107 voix pour, 2 contre et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. La suppression des contrôles aux frontières et la libre circulation des personnes qui en découle est un aspect fondamental de l'achèvement du marché intérieur. Il s'agit d'un des éléments importants du Traité de Rome, tel que modifié par l'acte unique européen et ensuite confirmé par le Traité de Maastricht, en vue de concrétiser un espace qui, en élargissant et en dépassant la notion de marché commun, offre la possibilité d'agir dans des conditions identiques à celles d'un marché national. Parce qu'elle stimule la croissance économique et marque une étape fondamentale dans le processus d'intégration entre les États membres, la liberté de circulation constitue donc une des clés de voûte de l'action de l'Union européenne.

1.2. Le Comité est déjà intervenu sur cette question, y compris dans un passé récent, avec son avis sur le «Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Le marché unique en 1994». Ce document mettait l'accent sur un double impératif: d'une part, la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures et, d'autre part, l'élaboration de certaines mesures d'accompagnement, comme celles liées à l'harmonisation des contrôles aux frontières extérieures.

1.3. La Commission est intervenue à plusieurs reprises en la matière, notamment par ses communications du 18 décembre 1991 () et du 18 mai 1992 ().

1.3.1. Dans le premier de ces documents, la Commission mettait le doigt sur la diversité des contrôles et formalités subsistant aux frontières intérieures et insistait sur la nécessité d'adopter des mesures spécifiques destinées à les abolir, afin que l'article 8 A (actuellement 7 A) du Traité instituant la Communauté européenne fût en mesure de développer pleinement ses effets.

1.3.2. La seconde communication soulignait le retard préoccupant qu'avait pris la suppression effective des frontières physiques pour les personnes en comparaison des progrès intervenus en matière de libre circulation des marchandises, des services et des capitaux. C'est précisément en raison de ce retard que le 18 novembre 1993, le Parlement a introduit devant la Cour de justice un recours «en carence» contre la Commission, pour non-présentation des propositions nécessaires à l'instauration de la libre circulation des personnes. Le Parlement européen a par ailleurs adopté diverses résolutions pour réaffirmer les principes précités, réclamer des initiatives en conséquence et éviter de nouveaux ajournements ().

1.4. La proposition de directive a pour objectif de combler ces lacunes.

1.5. Il convient en outre de rappeler que la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, déjà prévue par la Convention de Schengen, est d'ores et déjà une réalité qui fonctionne de manière irréversible pour sept États membres depuis mars 1995 () et a produit des résultats que les États membres concernés s'accordent eux-mêmes à juger satisfaisants. Il convient de noter qu'un des États membres signataires de la Convention de Schengen a déjà invoqué la clause de sauvegarde pour le rétablissement des contrôles, qui figure également parmi les dispositions prévues par la proposition de directive.

2. Exposé des motifs et objectifs de la proposition de directive

2.1. La définition du «marché intérieur» comme «espace sans frontières intérieures» suppose que, comme dans tout marché national, les marchandises, les services, les capitaux et les personnes puissent y circuler librement sans aucun contrôle aux frontières entre États membres.

2.2. Il n'a pas encore été possible d'assurer la libre circulation des personnes, qui est liée à la définition concomitante et à la mise en oeuvre de mesures d'accompagnement essentielles, en l'occurrence la Convention de Dublin relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, la proposition de convention sur le contrôle des personnes lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (convention dite «frontières extérieures»), le règlement déterminant les pays tiers dont les citoyens doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures, le règlement du Conseil établissant un modèle type de visa et le projet de convention pour un Système d'information européen.

2.2.1. Ces mesures, dont certaines sont entrées en vigueur tandis que d'autres sont soit adoptées mais pas encore mises en oeuvre, soit en cours d'élaboration, visent à soumettre le contrôle des personnes aux frontières extérieures à des conditions garantissant une libre circulation des personnes, claire, fiable et sûre, laquelle constitue, selon l'article 7 A du Traité, un facteur primordial pour le bon fonctionnement d'un marché commun ().

2.2.2. Il importe par ailleurs de souligner, comme le font les conclusions de la Présidence du Conseil de Madrid () de décembre dernier, la nécessité d'obtenir la ratification de la Convention de Dublin par tous les États concernés et d'inviter le Conseil à résoudre le plus rapidement possible les questions en suspens qui bloquent l'adoption de la convention «frontières extérieures».

2.3. La proposition de directive qui fait l'objet du présent avis vise à supprimer les contrôles aux frontières intérieures pour les personnes de toute nationalité et à éviter que ce franchissement doive s'effectuer par des postes de passage autorisés.

2.4. Ces principes appellent plusieurs précisions fondamentales:

- champ d'application géographique de la directive; il correspond aux territoires où s'applique la libre circulation des personnes visée à l'article 8 A du Traité CE;

- définition de la notion de «frontière intérieure»;

- cohérence et compatibilité de l'interdiction des contrôles aux frontières avec l'exercice des compétences de police de chaque État membre sur son territoire. Il convient de souligner que la suppression des contrôles aux frontières intérieures n'implique pas l'interdiction des contrôles de police dans les zones frontalières ni n'abolit l'obligation de porter les titres ou documents éventuellement prévus par la législation des États membres;

- situations exceptionnelles face auxquelles, le cas échéant, un État membre est autorisé à demander une réinstauration limitée et temporaire des contrôles aux frontières;

- interdiction des contrôles «par délégation» effectués par les sociétés de transport aux frontières intérieures.

2.5. L'interdiction des contrôles entraîne bien entendu la suppression des formalités de franchissement de frontières, comme celle qui consiste à compléter des cartes de débarquement: n'étant pas imposées au voyageur se déplaçant à l'intérieur d'un même pays, ces obligations ne sauraient être exigées pour la traversée de frontières intérieures sans entrer en contradiction avec la logique d'un marché intérieur.

2.6. La directive ne pourra prendre effet que simultanément à la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement essentielles. La date du 31 décembre 1996 mentionnée par le document repose sur l'hypothèse, remontant à l'époque de la présentation de la proposition, suivant laquelle les mesures précitées entreraient en vigueur dans le courant de l'année 1996. La Commission est cependant expressément tenue de modifier cette échéance s'il s'avérait impossible de mettre en oeuvre les mesures d'accompagnement dans ces temps. Ces mesures sont en effet indispensables pour prévenir tout effet négatif qui pourrait résulter de la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

3. Observations générales

3.1. Le Comité fait remarquer que la référence aux «personnes» indique une évolution significative: les premières normes définies en la matière dégageaient en effet les contours d'une liberté de circulation des individus considérés dans leur rôle économique et se rapportaient clairement aux travailleurs et aux prestataires de services; ce concept dépasse peu à peu l'acception de nature économique qu'il avait originellement pour revêtir des connotations d'une portée nettement plus générale, qui s'apparentent à la notion de citoyenneté européenne.

3.1.1. Cette évolution s'est effectuée par le biais d'une intense activité normative et jurisprudentielle. La Commission a par ailleurs stipulé elle-même que l'expression «libre circulation des personnes» vise toutes les personnes, qu'elles soient économiquement actives ou non, et indépendamment de leur nationalité ().

3.2. Selon cette définition, la notion de «personnes» couvre donc également les citoyens de pays tiers présents légalement dans un État membre: toute autre interprétation est à exclure, dans la mesure où des contrôles de nationalité effectués aux frontières intérieures pour vérifier la situation des étrangers sur le territoire d'un État membre entraveraient la libre circulation de l'ensemble des individus.

3.2.1. Il n'en résulte pas pour autant que les citoyens de pays tiers autorisés légalement à séjourner dans un État membre donné jouiraient en vertu de cette directive de la liberté de s'établir dans un autre État membre.

À cet égard, le Comité rappelle, comme la Commission l'avait déjà fait valoir dans sa prise de position sur l'interprétation de l'article 7 A (actuellement 8 A) du Traité CE, que la circulation sans entraves des personnes à l'intérieur du marché commun ne doit pas être confondue avec les droits qui découlent des articles 48 à 66 CEE (c'est-à-dire l'accès aux activités économiques salariées et non salariées) et qui ne visent, sous réserve de l'article 59, al. 2, CEE, que les ressortissants des États membres ().

3.3. Le Comité souligne dès lors que la proposition de directive s'inscrit dans la logique du marché intérieur et lui est indispensable, car une lecture de l'article 7 A qui en limiterait les effets aux seuls ressortissants de la Communauté ôterait toute efficacité au dispositif.

3.4. Le Comité est préoccupé par le retard mis à approuver et à mettre en oeuvre les mesures d'accompagnement, ce qui diffère de fait la libre circulation des personnes à l'intérieur de l'UE. Il souhaite donc que le Conseil et les États membres fassent preuve d'une volonté politique plus marquée.

3.5. Le Comité constate que l'idée que la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement doive aller de pair avec la suppression des contrôles aux frontières intérieures est mentionnée dans les considérants et non dans le texte de la directive. Il ne serait en effet pas possible de subordonner juridiquement des mesures à adopter en vertu du Traité CE à d'autres mesures, qui se rapportent, elles, au Traité UE.

3.6. Le Comité estime devoir souligner que sur la base des mesures d'accompagnement évoquées ci-dessus, il s'impose d'instaurer une coopération plus étendue et plus intense entre les forces de police et les autres autorités compétentes des États membres, notamment par le truchement de l'harmonisation des lois et pratiques administratives (y compris celles qui concernent l'extradition) afin de pouvoir lutter contre les activités illégales de la criminalité sous ses différentes formes. Pour éviter que la suppression des contrôles aux frontières ne se traduise par un déficit de sécurité, il convient d'accroître les échanges d'informations et la collaboration en la matière, jusqu'à parvenir à un niveau analogue à celui atteint entre les services de police de chaque État membre pris séparément.

3.7. Il faut enfin ne pas perdre de vue que les questions traitées par le projet de directive soulèvent également les problèmes de la politique migratoire, sur lesquels le Comité a déjà eu l'occasion de se prononcer par le passé (). Si les politiques migratoires nationales ont produit des effets négatifs sur la libre circulation des personnes entre les États membres, c'est précisément parce qu'elles sont disparates. Aussi le Comité profite-t-il de l'occasion qui lui est donnée pour insister sur la nécessité d'en arriver à une politique communautaire propre à contrôler et régler les migrations et à éviter l'immigration clandestine.

4. Observations particulières

4.1. Les mesures prévues par la proposition de directive sont calquées sur les dispositions de la Convention de Schengen, et ne les contredisent pas, de même qu'elles ne doivent pas porter atteinte aux accords visant à faciliter le franchissement des frontières qui ont été conclus entre les États membres de l'UE comme entre ceux-ci et des pays tiers appartenant à l'EEE.

4.2. On relève par ailleurs certaines améliorations par rapport au texte de la Convention de Schengen, notamment en ce qui concerne:

- la terminologie et les définitions, que la proposition de directive s'est efforcée d'affiner;

- une réglementation plus adéquate de la faculté laissée aux États membres de rétablir les contrôles à leurs frontières intérieures en cas de menace grave de l'ordre public ou de la sécurité publique.

4.2.1. Pour ce dernier point, il serait indiqué cependant de mieux préciser, à un niveau communautaire, les concepts de «menace grave pour l'ordre public ou la sécurité publique» afin que les États membres n'abordent pas ce problème d'une manière par trop divergente.

4.3. En outre, la suppression des contrôles ne prive pas les États, comme on le sait, de la possibilité d'adopter des mesures d'expulsion pour des raisons de sécurité publique, ainsi que le prévoient la directive 64/221 et le projet de directive sur le droit des citoyens de pays tiers de voyager à l'intérieur de l'Union. Le Comité réaffirme qu'ici aussi, il s'impose de parvenir à une meilleure harmonisation, au niveau communautaire, de la législation réglant cette matière.

4.4. Il faut noter par ailleurs que la proposition de directive n'aborde pas la question de la protection sanitaire, dans la mesure où elle devrait éventuellement être traitée dans les dispositions réglant le franchissement des frontières extérieures.

4.5. Bien que la proposition de directive n'impose aucune obligation à cet égard, la suppression des contrôles aux frontières intérieures pourrait entraîner un accroissement des contrôles de police dans les États membres, tels que prévus par les diverses législations nationales, qui constitueraient alors le seul moyen de vérifier que les ressortissants de pays tiers entrés sur leur territoire en provenance d'un autre État de l'UE sont bien en possession d'un permis de résidence et de documents de transports en cours de validité conformément à la proposition de directive 346. Cela pourrait poser des problèmes importants dans les États membres qui ne prévoient pas d'obligation de détention de documents d'identité, et dont les autorités ne sont pas habilitées à procéder à des contrôles d'identité de cette nature.

4.6. Le Comité recommande à la Commission et au Conseil de considérer comment résoudre au mieux ce problème sans imposer de nouvelles obligations aux citoyens des États membres, et éventuellement d'envisager les possibilités d'une plus large harmonisation des normes nationales en matière de vérification de documents d'identité, lorsqu'elles existent.

4.7. Le Comité est d'avis que le Conseil devrait en outre arrêter des dispositions d'harmonisation de façon à parvenir à un format standard des permis de séjour dans les États membres.

4.8. Le Comité estime que la directive devrait prévoir des dispositions sur le contrôle de son application après sa transposition dans les différentes législations nationales. Il espère par ailleurs que les mesures d'accompagnement feront l'objet d'un suivi en bonne et due forme.

4.9. Le Comité souhaite enfin qu'une fois la directive adoptée, la Commission et les États membres lancent une campagne appropriée pour informer les citoyens sur leurs droits et leurs devoirs en matière de libre circulation des personnes.

5. Base juridique

5.1. Le Comité tient pour corrects les arguments de la Commission, déjà exposés dans la communication du 18 mai 1992, qui visent à présenter la proposition de directive comme un instrument fondamental pour atteindre les objectifs fixés par l'article 7 A du Traité CE. L'utilisation de l'article 100 comme base juridique de la directive est la conséquence logique de cette position.

5.2. La question de la libre circulation des personnes et celle de la suppression des contrôles aux frontières intérieures qui lui est liée touchent donc à la réalisation du marché intérieur et ressortissent dès lors exclusivement au Traité CE.

5.3. Comme on a déjà eu l'occasion de le souligner, la suppression du contrôle sur les personnes doit s'effectuer en parallèle avec la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement essentielles (Convention de Dublin, règlement sur les visas et convention «frontières extérieures», etc.) dont les bases juridiques doivent toutefois rester distinctes.

6. Conclusions

6.1. À la lumière des considérations et observations développées dans le présent avis, le Comité se prononce favorablement sur la proposition de directive.

6.2. Le Comité souligne la valeur politique éminemment symbolique que l'opinion publique européenne et internationale attache à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Un report de cette mesure, intervenant qui plus est l'année du début des travaux de la Conférence intergouvernementale, entraînerait des répercussions négatives qui déborderaient largement le champ d'application propre de la directive à l'examen, dans la mesure où sa mise en oeuvre apparaît indispensable pour la concrétisation d'un véritable «marché intérieur».

6.3. Le Comité réaffirme enfin que les mesures d'accompagnement revêtent une importance fondamentale et sont indispensables à ses yeux pour la mise en oeuvre de la directive. Il suggère dès lors qu'elle entre en vigueur trois mois après que le Conseil se sera assuré que les conditions dont dépend sa bonne application se trouvent réunies. Toutefois, des dérogations spécifiques concernant le calendrier de la mise en oeuvre peuvent être prévues dans le cas de situations particulièrement complexes.

Fait à Bruxelles, le 27 mars 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 289 du 31. 10. 1995, p. 16.

() DOC. COM(91) 549 final.

() Doc. SEC(92) 87 final.

() Résolution commune sur les documents B3-291, 300 et 310/90. Citoyenneté de l'Union, A3-139/91. Libre circulation des personnes, résolution A3-0284/92.

() Allemagne, Belgique, Espagne, France, Luxembourg, Pays-Bas et Portugal.

() La Convention de Dublin a déjà été approuvée et ne doit plus être ratifiée que par les Pays-Bas et l'Autriche; la Finlande et la Suède n'y adhèrent pas encore. La convention «frontières extérieures» et le Système d'information européen sont en cours d'examen devant le Conseil. Le règlement «visas» et le règlement sur le modèle type de visa ont déjà été adoptés. Le premier entrera en vigueur le 3 avril 1996 et le second prendra effet en septembre.

() Doc. SN 400/95.

() Doc. COM(92) 877 final.

() Doc. COM(92) 877 final.

() JO n° C 159 du 17. 6.1991, p. 12; JO n° C 339 du 31. 12. 1991; JO n° C 148 du 30. 5. 1994; JO n° C 40 du 17. 2. 1992.