COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - RAPPORT CONJOINT SUR L'INCLUSION SOCIALE résumant les résultats de l'examen des plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale (2003-2005) {SEC(2003)1425}

TABLE DES MATIÈRES

Note de synthèse

Introduction

PARTIE I - L'Union européenne

1. Inclusion sociale - la situation de l'Union européenne

2. Tendances clés et défis nouveaux et émergents des PAN/incl

3. Démarches stratégiques adoptées dans les PAN/incl (objectifs compris)

4. Démarches politiques fondamentales pour l'objectif 1.1. «Promouvoir l'accès à l'emploi»

5. Approches politiques clés visant à réaliser l'objectif 1.2. «promouvoir l'accès aux ressources, aux droits, aux biens et aux services»

5.1. Systèmes de protection sociale

5.2. Accès au logement et aux services essentiels

5.3. Accès aux soins de santé

5.4. Accès à l'éducation

5.5. Accès à la culture

5.6. Accès à la justice

5.7. Accès au sport et aux loisirs

5.8. Accès au transport

6. Principales approches politiques visant à réaliser l'objectif 2. «Prévenir les risques d'exclusion»

6.1. Promouvoir l'e-Inclusion

6.2. Prévenir et traiter le surendettement

6.3. Prévenir et lutter contre le sans-abrisme

6.4. Préserver la solidarité familiale

7. Approches politiques pour l'objectif 3. «Aider les plus vulnérables»

7.1. Promouvoir l'intégration de personnes victimes de pauvreté persistante

7.2. Éliminer l'exclusion sociale parmi les enfants

7.3. Promouvoir les actions en faveur des zones caractérisées par l'exclusion

8. Principales approches politiques pour l'objectif 4. «Mobiliser tous les organismes concernés»

8.1. Promouvoir la participation des personnes souffrant d'exclusion

8.2. Intégrer la lutte contre l'exclusion

8.3. Promouvoir le dialogue et le partenariat

9. Intégration de la dimension homme/femme

10. Utilisation d'indicateurs

11. Exemples de bonne pratique

Deuxième Partie - Les États membres

BELGIQUE

DANEMARK

ALLEMAGNE

GRECE

ESPAGNE

FRANCE

IRLANDE

ITALIE

LUXEMBOURG

LES PAYS-BAS

AUTRICHE

PORTUGAL

FINLANDE

SUEDE

ROYAUME-UNI

Note de synthèse

Évaluation générale et principales conclusions

Un engagement politique renouvelé

Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a demandé aux États membres et à la Commission de prendre d'ici 2010 des mesures décisives en faveur de l'éradication de la pauvreté. Il a également décidé que les États membres devraient coordonner leurs politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale par une méthode ouverte de coordination capable de réunir les objectifs communs, les plans d'action nationaux et les indicateurs communs afin d'encourager des stratégies politiques d'inclusion sociale plus ambitieuses et plus efficaces.

On ne saurait sous-estimer l'importance d'arriver à l'objectif de Lisbonne de réduire la pauvreté de manière significative. La réussite dépendra essentiellement de la façon dont les États membres traduiront les ambitions stratégiques définies par leurs PAN/incl en actions concrètes capables d'améliorer les conditions de vie des personnes les plus vulnérables. Il est également crucial que les économies de l'UE retrouvent rapidement le chemin de la croissance durable. À ce titre, et dans le contexte du développement de la société de la connaissance, les États membres doivent assurer un lien constant entre leurs stratégies d'inclusion et leurs politiques en matière d'économie et de d'emploi.

Le présent rapport indique les tendances clés et les principaux défis perceptibles dans l'Union ainsi que les bonnes pratiques et les démarches novatrices présentant un intérêt commun. Il constituera la base du rapport conjoint du Conseil et de la Commission sur l'inclusion sociale qui sera présenté au Conseil européen de printemps 2004. Il évalue les avancées en direction de l'objectif de réduction de la pauvreté défini à Lisbonne et décrit le calendrier politique du futur processus d'inclusion sociale de l'UE dans un contexte de changement radical. À compter de 2004, le processus devra tenir compte de l'accession de dix nouveaux États membres où la nature et l'ampleur de la pauvreté et de l'exclusion sociale présentent souvent des contrastes marqués. À partir de 2006, il fera partie d'une nouvelle structure rationalisée de coordination politique sur la protection sociale au niveau communautaire, en accord avec la proposition de la Commission de mai 2003 adoptée par le Conseil en octobre 2003.

Le contexte de la pauvreté et de l'exclusion est toujours préoccupant

Malgré une amélioration générale depuis 1995, le nombre de personnes touchées par la pauvreté de revenu relatif demeure très important, avec plus de 55 millions d'individus, soit 15 % de la population européenne, vivant dans le risque de pauvreté en 2001. Près de la moitié d'entre eux vivaient de manière durable sur un revenu relatif faible. Le risque de pauvreté était nettement plus élevé pour certains groupes particuliers comme les chômeurs, les parents seuls (notamment des femmes), les personnes âgées vivant seules (principalement des femmes, une fois encore) et les familles nombreuses.

La gravité du problème est très inégalement répartie dans l'Union européenne. Par exemple, le risque de pauvreté globalement a varié en 2001 entre 10 % en Suède et 21 % en Irlande. Dans les pays du Sud, ainsi qu'au Royaume-Uni et en Irlande, les pauvres bénéficient comparativement moins de la prospérité générale de leurs pays respectifs tout en étant davantage sujets à des formes plus persistantes de pauvreté et de privations. Le risque de pauvreté a eu tendance à être nettement plus élevé parmi certains groupes comme les chômeurs, les parents isolés (principalement les femmes), les personnes âgées vivant seules (principalement des femmes aussi) et les familles nombreuses.

Les jeunes insuffisamment formés pour prendre solidement pied dans le marché du travail encourent tout particulièrement le risque de pauvreté. En 2002, près de 19 % des jeunes âgés de 18 à 24 ans ont prématurément quitté le système scolaire sans suivre aucune formation. Les enfants sont aussi dans une situation vulnérable souffrant de niveau de pauvreté de revenu supérieur à celui des adultes (19 % en 2001) et la privation matérielle dans les premières années de la vie peut nuire à leur développement et avenir. La situation devient particulièrement préoccupante lorsque les enfants vivent dans des foyers sans emploi, sans pratiquement aucun lien avec le monde du travail (10 % de tous les enfants de l'Union en 2002.

L'éradication de la pauvreté et de l'exclusion sociale exige des mesures supplémentaires

Dans ce contexte, la deuxième génération de plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale constitue une forte reconnaissance politique - trois années après le sommet de Lisbonne - du défi à relever pour garantir l'inclusion sociale dans toute l'Union européenne. Les États membres ont réaffirmé leur conviction selon laquelle la modernisation de l'économie doit marcher de concert avec les efforts pour réduire la pauvreté et lutter contre l'exclusion.

À cet égard, les principales mesures stratégiques développées dans cette deuxième génération de PAN/incl en sont la preuve:

* les nouveaux PAN sont généralement de grande envergure, traduisant la nature pluridimensionnelle de la pauvreté et de l'exclusion. Ils recouvrent un plus large éventail de domaines politiques, notamment la fourniture de services de base comme l'apprentissage, la santé et le logement. Ils traduisent également de manière plus efficace la diversité des stratégies nationales et les différents degrés d'élaboration des systèmes de protection sociale;

* on constate un effort réel de la part d'une majorité d'États membres pour définir des objectifs quantifiés de réduction de la pauvreté. D'autres ont défini des objectifs intermédiaires quantifiés qui, néanmoins, peuvent renforcer les ambitions de leurs politiques et faciliter le suivi des PAN;

* de nombreux États membres ont renforcé de manière significative leurs dispositions institutionnelles pour intégrer la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans leurs décisions politiques nationales. Ils insistent également davantage sur l'extension de ce processus aux niveaux régionaux et locaux;

* le processus visant à encourager la participation des principales parties prenantes de la société civile (ONG, partenaires sociaux et milieux économiques) dans la préparation des PAN a été amélioré. Ceci devrait permettre de renforcer la pertinence des PAN et des objectifs de Nice en tant qu'outils de référence du processus national de décision politique.

Toutefois, si des progrès réels ont été accomplis, il reste encore du chemin à parcourir, et notamment dans les directions suivantes:

* une démarche véritablement pluridimensionnelle exigera de porter davantage d'attention aux questions comme le logement, la formation tout au long de la vie, la culture, l'e-Inclusion et les transports;

* la définition d'objectifs doit être mieux développée afin de les rendre toujours plus spécifiques, quantifiés et ambitieux;

* plus d'efforts doivent être faits pour arriver à assurer et à contrôler l'efficacité et la qualité des mesures conçues pour lutter contre la pauvreté et l'exclusion sociale;

* les progrès réalisés en matière d'intégration de la notion d'inclusion sociale par le renforcement des accords institutionnels doivent être encore améliorés, notamment en veillant à ce que l'inclusion sociale soit prise en compte dans la définition des priorités générales de dépenses

* la participation accrue de la société civile doit être élargie au-delà de la préparation des PAN et aller jusqu'à la mise en oeuvre et le contrôle;

* des efforts supplémentaires doivent être consentis pour permettre le renforcement mutuel des politiques économiques, sociales et d'emploi.

Six grandes priorités

Compte tenu de la diversité des PAN/incl 2003-2005, il est demandé aux États membres, au cours des deux prochaines années, d'apporter une attention particulière aux six grandes priorités suivantes dont la pertinence apparaît comme critique dans un climat mondial économique et politique toujours plus incertain:

1. investir dans des mesures pour favoriser un marché actif de l'emploi et les adapter pour qu'elles répondent aux besoins des personnes qui connaissent les plus grandes difficultés à accéder à l'emploi;

2. s'assurer que les plans de protection sociale sont adaptés et accessibles à tous et qu'ils offrent des incitations réelles à travailler à ceux qui peuvent travailler;

3. développer l'accès des plus vulnérables et des personnes exposées au plus grand risque d'exclusion sociale, à des logements décents, à des soins de santé de qualité et à des possibilités d'éducation et de formation tout au long de la vie;

4. mettre en oeuvre un effort concerté pour éviter l'abandon prématuré de la scolarité et encourager une transition en douceur entre l'école et le travail;

5. mettre l'accent sur l'éradication de la pauvreté infantile;

6. définir une politique dynamique de réduction de la pauvreté et de l'exclusion sociale des immigrants et des minorités ethniques.

Profiter de la dynamique acquise pour avancer

Afin de conserver la dynamique des développements positifs qui apparaissent clairement dans les PAN, jusqu'à l'évaluation - prévue en 2005 - de la méthode ouverte de coordination dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, les États membres et les institutions européennes doivent:

* continuer à promouvoir la mobilisation et la participation de toutes les parties prenantes de la société civile, ainsi que des personnes marginalisées elles-mêmes, à la mise en oeuvre et au suivi des PAN/incl 2003-2005 et veiller à ce que ces plans soient plus clairement considérés comme des outils pour encourager le débat politique et soutenir les stratégies nationales,

* veiller à la mise en oeuvre cohérente des stratégies d'inclusion et d'emploi afin qu'elles se renforcent mutuellement, ainsi qu'à une bonne interaction entre les différentes composantes du prochain processus rationalisé de protection sociale;

* veiller à ce que les priorités d'inclusion sociale définies dans les PAN soient reflétées dans l'examen intermédiaire des fonds structurels et dans les orientations stratégiques pour leur avenir après 2006 ;

* prendre pleinement la mesure des questions liées à la discrimination hommes - femmes et du problème toujours croissant de l'exclusion parmi les immigrants et les minorités ethniques;

* maintenir les efforts de mise au point d'indicateurs communs ou, le cas échéant, à titre complémentaire, d'indicateurs nationaux pour vérifier la bonne orientation des politiques nationales, afin de faciliter l'évaluation de la réussite du programme de réduction de la pauvreté et de l'exclusion en 2005;

* poursuivre le développement de la base statistique nationale afin de pouvoir suivre efficacement les stratégies d'inclusion sociale et de s'assurer qu'elles appuient la mise en oeuvre des EU-SILC (statistiques sur les revenus et les conditions de vie) afin que cet instrument puisse fournir des statistiques plus contemporaines et plus fiables pour étayer les indicateurs communs;

* faire pleinement usage de toutes les bonnes pratiques déjà révélées par les PAN/incl, en intensifiant le processus de partage des pratiques optimales, en diffusant efficacement les leçons tirées et en appuyant ces actions par des programmes de financement communautaires comme EQUAL ou le programme d'action communautaire contre l'exclusion sociale;

* encourager l'intégration progressive des pays candidats dans le processus global, en s'appuyant sur les mémorandums conjoints sur l'inclusion (JIM) et sur l'adoption de plans d'action nationaux pour les nouveaux États membres en 2004;

* veiller à ce que les objectifs communautaires d'inclusion sociale soient introduits dans la préparation et le suivi du prochain Conseil européen de printemps, et notamment qu'il y ait cohérence entre ces objectifs et les Grandes orientations des politiques économiques et la Stratégie européenne pour l'emploi.

Introduction

Objet et structure du rapport

Le présent rapport évalue les avancées dans la mise en oeuvre de la méthode ouverte de coordination, définit les grandes priorités d'action et met en évidence les bonnes pratiques et les démarches novatrices présentant un intérêt commun pour les États membres. Il vise à encourager la définition de stratégies d'inclusion sociale plus ambitieuses et plus efficaces au travers du partage des leçons tirées. S'appuyant fortement sur les plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale 2003-2005 soumis par tous les États membres en juillet 2003, ce rapport est destiné à servir de base au rapport commun sur l'inclusion sociale que la Commission et le Conseil présenteront au Conseil européen de printemps de 2004, étape clé de l'évaluation périodique de l'avancée vers les objectifs sociaux et économiques définis par la stratégie de Lisbonne.

Le présent rapport insiste sur les politiques et les stratégies mises en oeuvre par les États membres pour combattre la pauvreté et l'exclusion sociale, et donc pour promouvoir une meilleure inclusion sociale. Il met en évidence des exemples de bonnes pratiques dans plusieurs domaines politiques, sur la base des indications et des informations fournies par les PAN/incl sur la période 2003-2005. Il n'est toutefois pas dans les intentions de ce rapport, ni des PAN/incl, de présenter une description générale de l'organisation des systèmes nationaux de protection sociale, ni de l'impact de ces systèmes - ou des politiques dans d'autres domaines - sur la cohésion sociale. Ce rapport tendra par conséquent à privilégier les actions récentes et pourra négliger l'apport d'institutions ou de politiques plus structurelles qui concourent de manière décisive à promouvoir l'inclusion sociale. Pour cette raison, les références aux États membres figurant dans ce rapport ne sauraient être considérées comme exhaustives, au sens où elles sont destinées à mettre en lumière des exemples d'actions politiques récentes, mais négligent les cas où de telles politiques existent depuis longtemps.

Afin d'apporter les informations contextuelles nécessaires, le rapport commence par une analyse des principales caractéristiques et tendances en matière d'inclusion sociale dans l'UE. Cette analyse s'effectue dans un cadre comparatif sur la base de l'ensemble des indicateurs communs avalisés par le Conseil européen de Laeken. Le rapport s'attache ensuite à décrire les principaux défis tels qu'ils sont perçus par les États membres dans leurs PAN/incl et qui permettent de définir un calendrier politique pour l'UE sur la période couverte par les plans (2003-2005). Ce calendrier se présente sous la forme d'une liste concise de six grandes priorités qui tiennent compte de la diversité des situations initiales et des systèmes sociaux.

Le rapport évalue ensuite la manière dont les États membres traduisent les objectifs communs de l'UE en stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Le rôle de ce rapport est particulièrement important car les PAN/incl 2003-2005 étaient censés apporter des améliorations significatives en ce qui concerne la pluridimensionnalité, la cohérence et les ambitions des stratégies nationales. L'expérience acquise avec la première série de PAN/incl, comme la définition d'objectifs nationaux de réduction de la pauvreté - une exigence du Conseil européen de Barcelone - devraient fournir ici une aide considérable.

Ce rapport utilise fréquemment des expressions comme «pauvreté», «exclusion sociale» et «inclusion sociale». Pour faciliter les références, nous en donnons ici les définitions suivantes [1].

[1] Ces définitions sont destinées à compléter et à renforcer la compréhension des termes de pauvreté et d'exclusion sociale tels qu'ils sont utilisés dans les objectifs communs et les indicateurs communs qui étayent la méthode ouverte de coordination.

Pauvreté: une personne est reconnue comme vivant dans la pauvreté si son revenu et ses ressources sont insuffisants au point de l'empêcher d'avoir un niveau de vie considéré comme acceptable pour la société dans laquelle il vit. En raison de la pauvreté, cette personne peut se trouver défavorisée de multiples manières: chômage, faible revenu, logement insalubre, soins de santé inadéquats et obstacles à son accès à l'apprentissage tout au long de la vie, à la culture, au sport et aux loisirs. Elle est souvent marginalisée et exclue de la participation aux activités (économiques, sociales et culturelles) qui sont la norme des autres personnes, et son accès aux droits fondamentaux peut être restreint.

Exclusion sociale: l'exclusion sociale est un processus par lequel certaines personnes sont repoussées à la périphérie de la société. Elle les empêche de participer pleinement à la vie sociale en raison de leur pauvreté, d'un manque de compétences de base et de possibilité d'apprentissage tout au long de la vie ou d'une discrimination. Ce processus les éloigne des possibilités d'embauche, de revenu et d'éducation ainsi que des activités et des réseaux sociaux et communautaires. Ces personnes ont un accès très restreint au pouvoir et aux organismes de décision et se sentent donc souvent impuissantes et incapables de contrôler les décisions qui affectent leur vie quotidienne.

Inclusion sociale: l'inclusion sociale est un processus qui garantit que les personnes en danger de pauvreté et d'exclusion sociale obtiennent les possibilités et les ressources nécessaires pour participer pleinement à la vie économique, sociale et culturelle, et qu'elles bénéficient d'un niveau de vie et de bien-être considéré comme normal pour la société dans laquelle ils vivent. L'inclusion sociale leur garantit une meilleure participation aux processus de prise de décision qui affectent leur vie et un meilleur accès à leurs droits fondamentaux [2].

[2] Tels que définis dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Cadre général

Les articles 136 et 137 du traité d'Amsterdam donnent mission à la Communauté de jouer un rôle actif pour appuyer et compléter les activités des États membres en matière de lutte contre l'exclusion sociale. En ce sens, le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a reconnu la nécessité de prendre des mesures susceptibles d'avoir un impact décisif sur l'éradication de la pauvreté d'ici 2010. Il a également demandé que les États membres coordonnent leurs politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale sous la forme d'une méthode ouverte englobant les objectifs communs, les plans d'action nationaux et un programme d'action communautaire.

En décembre 2000, le Conseil européen de Nice a décidé de lancer une nouvelle méthode de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale tout en définissant un ensemble commun de quatre objectifs:

1. promouvoir la participation à l'emploi et l'accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et aux services,

2. prévenir les risques d'exclusion,

3. agir pour les plus vulnérables,

4. mobiliser l'ensemble des acteurs.

Les plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale (PAN/incl en abrégé) jouent un rôle clé dans le processus communautaire dans la mesure où ils traduisent les objectifs communs en politiques nationales tout en tenant compte des situations nationales individuelles et de la nature particulière des systèmes nationaux de protection sociale et des politiques sociales.

Tous les États membres ont soumis leur premier PAN/incl en juin 2001. Leur préparation a permis d'informer et de consulter largement les parties prenantes les plus concernées et d'analyser les bases des stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Elle a de plus donné l'occasion d'élaborer une approche plus stratégique et mieux intégrée de la lutte contre la pauvreté. Toutefois, les informations incluses dans les PAN/incl constituent une bonne base pour l'échange des leçons tirées et des pratiques optimales dans l'UE.

Les principales constatations qui ressortent de l'examen des PAN/incl réalisé par la Commission et les États membres, ont été présentées dans le rapport commun sur l'inclusion sociale approuvé par le Conseil européen de Laeken en décembre 2001.

Les dix-huit indicateurs communs adoptés au cours de ce Conseil pour mesurer la pauvreté et l'exclusion sociale représentent également une plate-forme solide pour suivre les avancées et évaluer l'efficacité des efforts politiques. Couvrant des domaines très variés - pauvreté de revenu ainsi que chômage de longue durée, santé et apprentissage tout au long de la vie - ils traduisent le sentiment large que la pauvreté et l'exclusion sociale en Europe sont de nature pluridimensionnelle et ne peuvent être réduites à une variable unique. Ces indicateurs devraient servir de base à l'évaluation objective par l'UE et chaque État membre de l'avancée du processus pluriannuel sur la base de résultats vérifiés. Les indicateurs nationaux devraient continuer à jouer un rôle, notamment dans les domaines - comme le logement - où il n'a pas encore été possible de définir une base commune significative.

Une autre avancée importante de l'année 2001 a été l'adoption du premier programme d'action communautaire pour encourager la coordination de la lutte contre l'exclusion sociale. Le programme, qui sera mis en oeuvre en 2002-2006, est conçu pour appuyer l'analyse politique et l'amélioration des statistiques ainsi que l'échange de bonnes pratiques, et pour encourager la constitution de réseaux entre les ONG d'Europe qui luttent activement contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Le programme, qui sera intégré à la méthode ouverte de coordination, devrait être étroitement associé aux PAN/incl.

Au cours de deux premières années, la mise en oeuvre du processus communautaire d'inclusion sociale s'est déroulée harmonieusement: la Commission, le Conseil et d'autres parties prenantes la considèrent comme une étape positive. Preuve du large consensus sur l'utilité du nouveau processus et de la solidité des objectifs communs adoptés à Nice, le Conseil a décidé en décembre 2002 de demander aux États membres de préparer pour juillet 2003 un second cycle de PAN/incl sur la base des objectifs communs, où seul un petit nombre de changements significatifs ont été introduits:

(a) conformément aux conclusions du Conseil européen de Barcelone, les États membres sont invités à se fixer des objectifs dans leurs plans d'action nationaux;

(b) ils doivent souligner qu'il est important d'intégrer la dimension de l'égalité entre hommes et femmes dans l'analyse de l'exclusion sociale et dans l'évaluation des politiques;

(c) ils doivent mettre plus clairement l'accent sur les difficultés particulières que peuvent rencontrer les immigrants en matière d'inclusion sociale.

L'avenir du processus communautaire d'inclusion sociale

En accord avec la stratégie de Lisbonne, la méthode ouverte de coordination en matière d'inclusion sociale doit être envisagée en relation étroite avec les autres processus qui contribuent à la croissance économique et à une plus grande cohésion sociale. Les processus de coordination de la politique économique et de la politique de l'emploi - respectivement développés dans les Grandes orientations de politique économique et la Stratégie européenne pour l'emploi - sont particulièrement importants pour la réalisation des objectifs du processus d'inclusion sociale. La méthode ouverte de coordination sur les retraites, lancée en 2002, et l'échange coopératif sur la santé et les soins de longue durée aux personnes âgées prennent également une importance croissante. Il est vital qu'au niveau national, les États membres garantissent la cohérence entre leurs stratégies d'inclusion sociale et leurs politiques dans ces domaines.

De même, au niveau communautaire, il devient nécessaire d'améliorer la cohérence entre les messages politiques émanant des différents processus de coordination tout en évitant la multiplication des processus obéissant à des règles variables et visant souvent des objectifs qui se recouvrent. C'est essentiellement pour ces raisons que, dans une communication récente [3] la Commission a défini une proposition pour rationaliser et simplifier la coopération politique dans le domaine de la protection sociale en s'appuyant sur la méthode ouverte de coordination. Cette proposition comprend la création d'un processus normalisé, sur la base d'un ensemble commun d'objectifs regroupant les soins de santé, les retraites et l'inclusion sociale, capable de s'insérer plus efficacement dans les autres processus de coordination politique - notamment les Grandes orientations des politiques économiques et la Stratégie européenne pour l'emploi - et de donner ainsi davantage de visibilité à la dimension sociale de la mise en oeuvre de l'ensemble de la stratégie de Lisbonne. Les modalités de présentation de rapports seront simplifiées avec un unique rapport stratégique triennal complété, à compter de 2006, par des mises à jour annuelles légères les autres années. La Commission a de plus proposé la publication en 2005 du premier rapport conjoint sur la protection et l'inclusion sociales, afin d'analyser les principaux développements politiques dans le contexte des tendances et des prévisions sociales et économiques récentes et de fournir une base pour la transmission de messages politiques clés au Conseil européen de printemps.

[3] COM(2003)261 du 27 mai 2003.

Pour évoluer progressivement vers ce nouveau processus rationalisé de coordination politique, il est capital de ne pas perdre l'impulsion initiée dans de nombreux États membres par la préparation et le suivi des PAN/incl. De nombreux États membres et parties prenantes ont particulièrement insisté sur ce point pendant toute la durée de la consultation qui a suivi la publication de la communication de mai 2003. Il convient ainsi d'assurer sur le long terme la visibilité des différents éléments du processus, et notamment des PAN/incl, dans un contexte qui mène à davantage de cohérence dans la formulation des stratégies, tant au niveau national que communautaire. En outre, les buts et outils de contrôle du processus d'inclusion sociale de l'UE devront être reflétés de façon adéquate et cohérente dans la stratégie de développement durable.

L'impact de l'élargissement

En matière d'intégration sociale, l'élargissement mettra l'Union devant des défis nouveaux et comparativement plus importants. Les indicateurs sociaux comparatifs appuyés sur les données nationales ainsi que certaines études laissent entendre que des tranches larges de la population des pays candidats vivent sur des revenus faibles et manquent d'accès à certains services et facilités de base. Dans la plupart des pays candidats, le taux de chômage est élevé et les systèmes de protection sociale ne sont pas suffisamment développés pour garantir un revenu régulier aux personnes âgées, malades ou handicapées. Dans certains de ces pays, la situation sociale des minorités ethniques, des enfants et des personnes atteintes de maladies mentales est particulièrement préoccupante. À l'inverse, l'inégalité des revenus est généralement moins prononcée et les résultats de l'apprentissage tout au long de la vie meilleurs que dans les actuels États membres. Dans ce contexte général - où le concept d'exclusion sociale, tel qu'il est envisagé ici, est relativement récent et où la promotion de l'intégration sociale risque d'être considérée comme un objectif subordonné à ceux de la compétitivité ou de la croissance économique - il sera essentiel de mettre l'accent sur la complémentarité entre les politiques et les stratégies de croissance économique et de cohésion sociale.

Toutefois, il faut également voir dans l'élargissement l'occasion propice à un échange dans les deux sens plus large d'expériences et de bonnes pratiques, ainsi que la possibilité d'intensifier la constitution de réseaux entre les associations et les autorités locales ou nationales qui sont appelées à relever des défis analogues. La diversification des situations et des systèmes sociaux consécutive à l'élargissement de l'Union interviendra comme un puissant stimulant de la généralisation de la méthode ouverte de coordination dans le domaine de la protection et de l'inclusion sociales.

Toutes ces raisons montrent combien il était crucial d'impliquer, bien avant la date officielle de l'élargissement, la totalité des pays en voie d'adhésion dans le processus d'inclusion sociale de l'UE. En 2002, la DG EMPLOI et tous les pays en voie d'adhésion ont accepté de lancer un processus de coopération bilatérale centré autour de la rédaction de mémorandums communs sur l'inclusion (JIM) afin d'identifier les principaux défis sociaux propres à chaque pays, de définir les grandes politiques, à l'oeuvre ou envisagées, et de mettre en évidence quelques problèmes politiques clés pour les analyser plus avant. Les JIM seront finalisés et signés conjointement par la Commission et chacun des 10 pays en voie d'adhésion avant la fin de cette année. Ce processus devrait permettre aux pays candidats de se préparer à une participation pleine et entière au processus d'inclusion sociale qui commencera vers le milieu 2004 avec la soumission de leur premier PAN/incl pour la période 2004-2006.

PARTIE I - L'Union européenne

1. Inclusion sociale - la situation de l'Union européenne

Après avoir situé le contexte économique et démographique, ce chapitre offre une analyse comparative synthétique de la situation et des tendances en matière d'inclusion sociale au cours de ces dernières années dans l'Union. Cette analyse repose sur une sélection des indicateurs communs de l'UE sur la pauvreté et l'exclusion sociale. Le chapitre 10 et l'annexe statistique présentent les indicateurs communs, ainsi que les généralités sur leurs processus d'adoption, le cadre méthodologique de leur sélection et les sources statistiques utilisées. L'annexe présente également des tableaux montrant les résultats des indicateurs sur la base de sources communes de l'Union européenne.

Le contexte économique et démographique

La situation de l'inclusion sociale depuis le lancement du processus communautaire dans ce domaine doit être examinée à la lumière de la détérioration générale de la conjoncture macroéconomique, l'UE continuant à ressentir les effets d'un ralentissement économique prolongé. En moyenne, la croissance du PIB communautaire n'a pas dépassé 1,1 % en 2002, en chute brutale par rapport au taux annuel élevé de 3,5 % en 2001. Selon les prévisions économiques d'automne de la Commission, le ralentissement de l'économie de l'UE devrait se poursuivre en 2003, et il est peu probable que le rebond soit vigoureux. La croissance du PIB devrait tout juste atteindre 0,8 % en moyenne en 2003 avant de remonter à un modeste 2 % en 2004 et approcher les 2,5 % en 2005 seulement.

Bien que les performances du marché européen de l'emploi se soient correctement maintenues pendant la première phase de ce ralentissement économique, la croissance de l'emploi dans l'UE s'est ralentie en 2002 - après avoir progressé de plus de 1 point de pourcentage par an en moyenne depuis 1997 - et le chômage a commencé d'augmenter après cinq années de déclin régulier. La contraction de l'emploi s'est révélée préoccupante en Belgique, au Danemark et en Allemagne. Le taux moyen de chômage de l'ensemble de l'UE est passé à 7,7 % en 2002, et devrait progresser encore jusqu'à 8,1 % en 2003. Malgré les progrès réalisés au cours des années immédiatement précédentes, les taux de chômage demeurent particulièrement élevés en Finlande, en Grèce et en Espagne - notamment en ce qui concerne les femmes pour ces deux derniers pays - et devraient dépasser la barre des 9 % en France et en Allemagne.

Malgré ces évolutions décevantes, l'UE a continué sa progression vers les objectifs d'emploi de Lisbonne et de Stockholm, bien qu'à un rythme nettement plus faible que ces dernières années. En 2002 dans l'UE, le taux d'emploi était estimé à 64,3 %, près d'un point de pourcentage au-dessus des 63,4 % atteints en 2001. Le taux d'emploi des femmes a nettement augmenté de 54,1 % en 2001 à 55,6 % en 2003, alors que, pour les hommes, par rapport à l'an passé, il marquait un léger recul en s'établissant à 72,8 %. En matière de taux d'emploi, l'écart entre hommes et femmes s'est donc réduit mais la Grèce, l'Italie et l'Espagne connaissent encore des différences importantes, comprises entre 27 et 29 points de pourcentage. En ce qui concerne les personnes âgées (tranche d'âge comprise entre 55 et 64 ans), le taux d'emploi européen dépasse tout juste les 40 %, avec des valeurs nationales comprises entre un peu moins de 27 % en Belgique et 68 % en Suède. Ces dernières années, le taux d'emploi des personnes âgées a augmenté de manière importante dans tous les États membres à l'exception de l'Autriche, de l'Allemagne, de la Grèce et de l'Italie.

Dans le même temps, les conséquences sociétales à long terme du vieillissement de la population européenne apparaissent plus clairement. Bientôt, la population européenne en âge de travailler cessera d'augmenter après un siècle de croissance, et dans moins d'une décennie, l'Europe ressentira les conséquences du départ en retraite de la génération du «baby-boom». Bien que la fertilité ait légèrement augmenté de 1,45 enfant par femme en 1999 à 1,47 en 2001, elle reste très nettement en dessous du taux de renouvellement des générations de 2,1. L'espérance de vie augmente - elle a progressé de deux ans au cours de la dernière décennie, tant pour les hommes que pour les femmes - et la mortalité se déplace vers les générations les plus âgées. Actuellement, les personnes âgées de 65 ans et plus représentent 16 % de la population totale contre 17 % pour celles de moins de 15 ans. Avant 2010, ces proportions seront inversées. L'augmentation la plus spectaculaire concernera les personnes «très âgées», celles de plus de 80 ans, dont le nombre progressera de près de 50 % sur les 15 prochaines années.

Avec l'augmentation des taux de dépendance des personnes âgées, les demandes de prise en charge des besoins de soins se feront plus pesantes sur la société. Dans le même temps, l'évolution de la structure des ménages affaiblit lentement les conditions objectives de solidarité entre les générations au sein de la famille. Les mariages sont plus rares, interviennent plus tard et sont rompus plus fréquemment. La tendance à la diminution du nombre de personnes qui composent un ménage se poursuit, et de plus en plus de personnes vivent seules à tous âges. On constate également une augmentation frappante du nombre d'enfants qui vivent avec un seul adulte, de même qu'une baisse du nombre de couples avec enfants. En 2000, 10 % des enfants âgés de 0 à 14 ans vivaient avec un seul adulte contre 6 % en 1990. L'immense majorité de ces parents uniques sont des femmes.

Risque de pauvreté de revenu: comparaisons entre les pays en 2001

En l'absence d'une série pleinement développée d'indicateurs capables de traduire la nature pluridimensionnelle du problème, l'analyse de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans l'UE repose essentiellement sur les indicateurs disponibles et généralement orientés sur les revenus. La priorité est donnée aux indicateurs qui montrent la relation avec le niveau moyen de prospérité dans un pays donné, à un instant donné. Une notion en valeur absolue serait moins pertinente pour l'Union européenne, et ce pour deux raisons majeures. En premier lieu, le principal défi posé à l'Europe est de permettre à l'ensemble de la population de partager les bénéfices d'une prospérité moyenne élevée, et non d'atteindre des niveaux de vie élémentaires comme dans certaines parties moins développées du monde. Ensuite, ce qui peut être considéré comme un niveau de vie acceptable dépend largement du niveau de développement social et économique général, qui présente des différences considérables selon les États membres.

La proportion des personnes qui vivent dans des ménages dont le revenu se situe en dessous du seuil de 60 % du revenu médian équivalent national est prise comme indicateur du risque de pauvreté. En 2001, le risque de pauvreté concernait 15 % de la population de l'UE, soit plus de 55 millions de personnes. Cette valeur moyenne pour l'UE masque des différences considérables entre les États membres, la part de la population concernée variant de 10 % en Suède à 21 % en Irlande..

Plus une personne est amenée à vivre longtemps avec un revenu faible, plus elle risque le dénuement ou l'exclusion de l'activité sociale, culturelle et économique et plus elle risque l'isolation sociale extrême. Dans tous les pays, la moitié ou plus des personnes exposées au risque de pauvreté en 2001 ont vécu pendant une durée prolongée avec un revenu faible, ce qui signifie que leur revenu équivalent se situait en dessous du seuil de 60 % pendant l'année en cours et pendant au moins les deux années sur les trois précédentes (autrement dit 1998-2000). En Grèce, en Irlande et au Portugal, où le taux de risque de pauvreté est maximal, deux personnes sur trois dont le revenu était inférieur au seuil de pauvreté en 2001, ont été exposées de manière persistante au risque de pauvreté. En moyenne, les personnes touchées par la pauvreté persistante ont représenté 9 % de la population de l'UE en 2001.

Figure 1 Taux de risque de pauvreté, taux total et de pauvreté persistante - 2001

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Note: Les données sur le risque de pauvreté persistante ne sont pas disponibles pour la Suède. Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

L'écart médian relatif de la pauvreté - autrement dit, la différence entre le revenu médian équivalent des pauvres et le seuil de 60 %, exprimée en pourcentage de ce seuil - permet de mesurer à quelle distance du seuil se trouvent les personnes exposées au risque de pauvreté. Ceci est un indicateur important qui complète le compte individuel des personnes exposées au risque de pauvreté, car il renseigne sur «le degré de pauvreté des pauvres».

En 2001, l'écart médian du risque de pauvreté se situait à 22 % pour l'ensemble de l'UE, ce qui signifie que la moitié des personnes exposées au risque de pauvreté avaient un revenu équivalent inférieur à 78 % du seuil de risque de pauvreté, soit 47 % du revenu médian équivalent.

Figure 2 L'écart médian du risque de pauvreté, 2001 ( %)

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

L'analyse comparative des seuils nationaux permet de mieux comprendre le caractère relatif de la méthode utilisée pour mesurer la pauvreté. Cette comparaison est utile pour l'appréciation des différents niveaux de bien-être économique selon les pays [4]. La figure 3 présente, en pouvoir d'achat standard, la valeur monétaire des seuils nationaux de risque de pauvreté pour un ménage d'une personne. Les valeurs pour le Portugal et la Grèce sont particulièrement faibles. À l'autre extrémité de l'échelle, le Luxembourg présente un seuil qui correspond à 170 % de la moyenne communautaire.

[4] Une telle comparaison sera d'autant plus importante dans le cadre de l'Union élargie car l'éventail relativement étroit des revenus dans les pays candidats induit des taux de risque de pauvreté qui ne sont pas trop différents de ceux enregistrés dans les États membres, malgré les niveaux très faibles des revenus moyens nationaux.

Figure 3 Valeur indicative du seuil de risque de pauvreté pour un ménage d'une personne, en PAS, 2001

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

L'analyse ci-dessus semble montrer que le risque de pauvreté de revenu se manifeste spontanément de diverses manières. Les pays où le risque de pauvreté en termes individuels est le plus grand, que celui-ci soit mesuré à un moment donné du temps ou sur une longue période, présentent également souvent l'écart relatif de pauvreté le plus élevé. Ceci provient d'un large éventail des revenus faibles associé à des niveaux de vie généralement assez bas.

La mesure du risque de pauvreté porte essentiellement sur la partie basse de la répartition des revenus. Il est également intéressant de considérer l'ensemble de la répartition des revenus, mesurée, par exemple, comme la position relative du quintile inférieur par rapport à celui du groupe de tête. En 2000, le revenu total équivalent perçu par le quintile supérieur était 4,4 fois supérieur à celui perçu par le quintile du groupe des revenus les plus faibles. Les rapports varient de 3,1 au Danemark à 6,5 au Portugal (voir le tableau 6 à l'annexe statistique). Le classement des pays est tout à fait analogue si l'on considère le coefficient de Gini - une mesure sommaire de la répartition globale des revenus (tableau 7). Il est à noter que l'inégalité des revenus semble avoir diminué (ou pour le moins être resté stable) entre 1995 et 2001 sauf dans les pays nordiques qui, traditionnellement, présentent de toute façon, un éventail réduit de revenus.

Incidence du risque de pauvreté par sexe, par type de ménage et par âge

Les femmes sont généralement davantage exposées au risque de vivre dans un ménage pauvre: en 2001, 16 % des femmes adultes (de 16 ans et plus) ont disposé d'un revenu inférieur au seuil de pauvreté, contre 13 % des hommes de la même tranche d'âge [5]. Cette tendance se retrouve de manière cohérente dans tous les États membres, l'Autriche, la Finlande et le Royaume-Uni enregistrant les différences les plus marquées. L'Autriche et la Finlande avec l'Irlande présentent également les écarts hommes - femmes les plus importants en terme de persistance du risque de pauvreté (voir le tableau 3), alors que, pour cet indicateur, l'écart entre hommes et femmes demeure relativement faible pour l'UE dans son ensemble. Les résultats concernant l'écart moyen hommes - femmes (tableau 4) sont mitigés car, dans de nombreux pays, cet écart est davantage en faveur des femmes que des hommes. Le risque de pauvreté est comparativement plus important pour les femmes dans certaines tranches d'âge spécifiques, notamment chez les femmes (âgées de 65 ans et plus où il atteint 21 % contre 16 % pour les hommes âgés de l'ensemble de l'UE).

[5] À l'exception des ménages d'une personne, les écarts hommes - femmes du risque de pauvreté doivent être interprétés avec prudence, car ils reposent sur l'hypothèse d'un partage égal du revenu dans le ménage.

Figure 4 Taux de risque de pauvreté pour les personnes âgées de 16 ans et plus, par sexes, 2001

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

Par types de ménages, le risque de pauvreté le plus élevé concerne les familles monoparentales (35 % pour la moyenne européenne), le parent seul étant le plus souvent une femme. Au Royaume-Uni, l'exposition au risque de pauvreté des familles monoparentales - qui représentent une proportion relativement élevée de l'ensemble des ménages - est particulièrement élevée avec 50 % (voir le tableau 9). Par ailleurs, les personnes qui vivent en famille nombreuse avec trois enfants à charge ou plus, sont très exposées au risque de pauvreté de revenu qui peut atteindre des maximums entre 34 et 49 % en Irlande, Italie, Espagne et au Portugal, contre 27 % en moyenne dans l'Union.

En conséquence, dans la plupart des pays, les enfants connaissent des niveaux de pauvreté de revenu qui sont supérieurs à ceux des adultes. Le dénuement chez les enfants est un problème qu'il faut aborder avec sérieux car il est généralement susceptible d'affecter leur développement et leur avenir. En 2001, les taux de risque de pauvreté des enfants ont atteint ou dépassé 24 % en Espagne, Irlande, Italie, au Portugal et au Royaume-Uni. On constate également des différences importantes dans la persistance de la pauvreté infantile et chez les adultes (12 % contre 9 % pour l'ensemble de l'UE), ce qui laisse entendre que des facteurs spécifiques façonnent le risque de pauvreté auquel les enfants sont confrontés par rapport à celui qui menace l'ensemble de la population.

Figure 5 Taux de risque de pauvreté des enfants âgés de 0 à 15 ans, 2001

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

À l'autre extrémité de l'échelle des âges, les personnes de 65 ans et plus (voir tableau 2) souffrent aussi d'un risque relativement élevé de pauvreté, notamment au Danemark, en Grèce, en Irlande et au Portugal. En Italie, au Luxembourg et en Suède, en revanche, les personnes âgées sont moins affectées par le risque de pauvreté que l'ensemble de la population.

L'analyse de la situation des revenus des personnes âgées peut être faussée par le fait que les données sources utilisées pour le calcul des taux de pauvreté de revenu ne tiennent pas compte des loyers théoriques, autrement dit des sommes économisées sur les loyers lorsque l'on possède son logement. Cela entraîne vraisemblablement une estimation à la baisse du niveau de vie des ménages les plus âgés, qui ont généralement plus de chances de vivre dans un logement qui leur appartienne que les ménages plus jeunes. De plus, l'absence de prise en compte du paiement des intérêts induit une surestimation du revenu des ménages (généralement plus jeunes) qui paient encore un crédit hypothécaire. Ces différents facteurs auront aussi tendance à rendre plus difficiles les comparaisons du risque global de pauvreté entre les pays, dans la mesure où la proportion de propriétaires occupants par rapport au nombre total de personnes exposées au risque de pauvreté varie considérablement d'un État à l'autre. C'est d'ailleurs le cas et cette proportion est la plus élevée dans les pays européens méridionaux, avec un maximum de 93 % en Grèce, et la plus faible en Allemagne et aux Pays-Bas (35 % du nombre total des personnes exposées au risque de pauvreté). Si l'on tenait ainsi compte du loyer théorique, la courbe de répartition du risque de pauvreté selon les pays serait plus plate que ce que montre la figure 1.

L'analyse des données de revenu peut aussi subir de l'effet de ne pas prendre en compte les bénéfices en espèce (logement social, assistance au foyer, services gratuits, par exemple), lesquels sont particulièrement pertinents pour évaluer la situation des personnes âgées en termes de revenu net.

Tendances en matière de pauvreté de revenu au cours des dernières années

Il est toujours problématique de dégager les tendances du risque de pauvreté de revenu depuis 2001 en raison des retards inhérents à la compilation et à la validation des statistiques contemporaines [6], bien que les récents investissements dans les capacités statistiques permettent d'espérer une meilleure actualisation des données à l'avenir. Il est par conséquent impossible d'obtenir une image claire de l'incidence du nouveau processus de coordination européen sur la pauvreté de revenu. Les années immédiatement antérieures à la mise en place de la nouvelle stratégie ont connu une tendance à la baisse de la pauvreté relative, dont la moyenne communautaire est tombée de 17 % en 1995 à 15 % en 2001.

[6] Un autre problème est le manque d'estimations de l'intervalle de confiance pour l'évolution au cours du temps.

Il convient de garder à l'esprit la nature relative de la mesure du risque de pauvreté considérée pour interpréter son évolution au cours du temps. Une baisse (ou une augmentation) du pourcentage de la population concernée par le risque de pauvreté signifie qu'il existe moins (ou davantage) de personnes disposant d'un revenu inférieur au seuil, seuil qui varie au cours du temps puisqu'il fait référence à une valeur centrale de la répartition des revenus de l'année considérée. Si le niveau du seuil de pauvreté augmente, par exemple en conséquence de la croissance économique et de l'emploi, alors que le taux de risque de pauvreté diminue dans le même temps, le revenu de certaines des personnes qui se trouvent en dessous du seuil de pauvreté pendant l'année de départ augmentera plus rapidement que la valeur du seuil.

Dans tous les pays, la valeur du seuil de pauvreté a progressé plus vite que l'inflation, ce qui traduit une croissance du niveau général de prospérité. Comment rattacher à cette amélioration les résultats du taux de risque de pauvreté observés en 2001 ? La figure 6 ci-dessous présente, pour la période 1998-2001, l'évolution en points de pourcentage du taux standard de risque de pauvreté et du «taux de risque de pauvreté par rapport à un moment donné du temps» calculé relativement à la valeur du seuil 1998 corrigée seulement de l'inflation. Dans tous les pays, le taux de risque de pauvreté par rapport à 1998 a décliné au cours des trois années jusqu'en 2001, notamment en Espagne et en Irlande. Dans certains pays toutefois - la France, l'Irlande, le Luxembourg et le Royaume-Uni, en plus des pays nordiques où les deux taux ont présenté une augmentation - la proportion de la population dont le revenu équivalent était inférieur au seuil de l'année en cours a progressé: cela signifie que les conditions de revenu de certaines des personnes exposées au risque de pauvreté en 1998 se sont améliorées mais pas suffisamment pour suivre l'augmentation générale du niveau de vie dans les pays où elles vivent. En Espagne, la valeur réelle du seuil de pauvreté a enregistré une hausse considérable au cours des dernières années, et de nombreuses personnes qui vivaient en dessous du seuil de pauvreté au début de la période ont vu leurs revenus augmenter plus rapidement encore.

Figure 6

Évolution sur 4 ans (1998-2001) du taux de risque de pauvreté et du taux de risque de pauvreté par rapport à un moment donné du temps (1998).

Évolutions en points de pourcentage

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

Mesure de l'impact de la protection sociale

L'un des critères méthodologiques importants pour la sélection des indicateurs communs est leur capacité à mesurer les résultats sociaux plutôt que les moyens qui permettent de les obtenir. Ce principe respecte la nature même de la méthode ouverte de coordination où les États membres s'accordent sur les objectifs mais gardent toute latitude pour choisir les politiques qui leur permettront de les atteindre. Qui plus est, un indicateur de mesure des efforts politiques est d'une faible utilité lorsqu'il n'existe pas de moyen de déterminer si cet effort a atteint son objectif. Seul indicateur à faire partiellement exception à la règle, le taux de risque de pauvreté avant transferts sociaux en numéraire permet, lorsqu'il est comparé au taux de risque après transferts sociaux, de déterminer l'impact des transferts sociaux sur la réduction de la pauvreté.

Dans la situation hypothétique d'une absence totale de transferts sociaux en numéraire et de pensions, le risque de pauvreté de la population de l'UE serait considérablement plus important que dans la réalité (39 % contre 15 % en 2001). On pourrait affirmer que le rôle premier des pensions de vieillesse est de redistribuer du revenu non pas entre les personnes mais davantage sur leur durée de vie. Si l'on considère ainsi que les pensions sont des revenus primaires et non des transferts sociaux, le taux de risque de pauvreté atteint 24 %, 9 points de pourcentage au-dessus du risque de pauvreté mesuré après transferts sociaux.

La figure 7 ci-dessous montre la réduction (en valeur absolue) du pourcentage de risque de pauvreté calculée avant et après les transferts en numéraire [7], en excluant et en incluant les pensions de la notion de «transferts sociaux». Si les pensions sont exclues et considérées comme des revenus primaires, la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Portugal présentent la réduction la plus faible, tandis qu'elle est maximale au Danemark, aux Pays-Bas, au Luxembourg et particulièrement en Suède, ce qui traduit à la fois le niveau plus élevé de dépenses de protection sociale dans ces pays et leurs fonctions premières de redistribution du revenu. L'image change radicalement lorsque les pensions sont incluses. La contribution des transferts sociaux à la réduction du risque de pauvreté de revenu demeure la plus élevée en Suède, suivie par l'Allemagne et augmente considérablement en Italie, en Espagne et en Grèce. Ceci traduit la structure des dépenses de protection sociale dans ces pays - dont une part importante est consacrée aux pensions - ainsi que la structure de la population par âge.

[7] Cet indicateur doit être interprété avec une certaine prudence, et ce, pour deux raisons. Premièrement, il ne prend pas en compte les interventions qui, comme les transferts sociaux en numéraire, peuvent avoir pour conséquence de relever le revenu disponible des ménages et des particuliers, à savoir les transferts sociaux en nature, ainsi que les crédits d'impôt et les déductions fiscales. Ensuite, il compare le risque de pauvreté avant et après ces transferts, «toutes choses égales par ailleurs».

Figure 7

Impact des transferts sociaux (excluant et incluant les pensions) sur le taux de risque de pauvreté, 2001.

Pourcentage de réduction du taux total de risque de pauvreté

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

L'impact des transferts sociaux en numéraire sur le taux de risque de pauvreté diffère selon les tranches d'âge et les sexes (tableau 12). Pour l'UE dans son ensemble, les transferts sociaux en numéraire hors pensions ont un effet réducteur particulièrement élevé sur le risque de pauvreté infantile (en 2001, la baisse a été de 39 %, contre 32 % pour les personnes âgées de 16 ans et plus). Dans les pays nordiques, la baisse du risque de pauvreté infantile a atteint et dépassé 65 %; à l'inverse, en Grèce, en Espagne et en Italie, les enfants sont le groupe qui bénéficie le moins des effets réducteurs sur la pauvreté des prestations sociales (la baisse en pourcentage a été de moins de 15 %). Parmi les adultes, les prestations sociales (hors pensions) font davantage baisser le risque de pauvreté des hommes que des femmes dans tous les pays à la seule exception des Pays-Bas et de la Suède - pour l'ensemble de l'UE, cette baisse a été de 35 % pour les hommes contre 33 % pour les femmes. Toutefois, lorsque les pensions sont incluses, les différences hommes - femmes sont moins prononcées et s'avèrent en faveur des femmes dans quelques pays.

Pour interpréter correctement l'indicateur du risque de pauvreté avant transferts sociaux, il faut se souvenir que la protection sociale permet d'alléger la pauvreté mais qu'elle ne constitue pas en soi un moyen pour les personnes et les familles de sortir durablement de la pauvreté. Pour être efficaces dans la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, les transferts sociaux en numéraire doivent être accompagnés d'autres mesures: soins de santé adéquats, éducation, services sociaux et intégration sur le marché de l'emploi pour ceux qui sont capables de travailler. C'est pour cela que de nombreux États membres recentrent de plus en plus leurs politiques sur la promotion de l'autonomie personnelle au travers d'un système de protection sociale orienté vers l'emploi qui encourage la participation au marché du travail.

Les revenus faibles ne sont qu'une des dimensions de la pauvreté et de l'exclusion sociale, et il est indispensable, pour approfondir la mesure et l'analyse de ce phénomène, de tenir compte d'autres aspects tout aussi pertinents, comme l'accès à l'emploi, l'éducation, le logement, les soins de santé, le degré de satisfaction des besoins élémentaires et la capacité à participer pleinement à la société. Beaucoup de ces aspects sont en réalité très difficiles à mesurer, notamment au niveau de l'UE. La suite de ce chapitre aborde les constatations livrées par les indicateurs communs sur la pauvreté et l'exclusion sociale, mais qui ne traitent pas d'autres aspects importants comme l'adéquation du logement, la mortalité et l'accès aux soins de santé en fonction du statut socio-économique et de la participation sociale.

Marché de l'emploi, pauvreté et exclusion sociale

L'emploi est un facteur clé de l'inclusion sociale, non seulement parce qu'il génère du revenu mais aussi parce qu'il encourage la participation sociale et le développement personnel.

Le chômage de longue durée est très étroitement associé à la détresse sociale: les personnes qui sont restées sans emploi pendant longtemps ont tendance à perdre les compétences et l'estime de soi indispensables pour reprendre pied sur le marché du travail, à moins qu'une assistance adaptée leur soit apportée à temps. En 2002, le chômage de longue durée a touché près de 3 % de la main-d'oeuvre de l'UE en 2002 (et 39 % des chômeurs). Près des deux tiers de ces personnes sont en fait restées sans emploi pendant une très longue période (24 mois au moins, voir le tableau 19). Au sein de l'UE, selon les chiffres 2002, le Luxembourg, l'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède présentent des taux de chômage de longue durée inférieurs à 1 %. Le chômage de longue durée demeure élevé en Grèce et en Italie, où il touche plus de 5 % de la main-d'oeuvre. Dans ces deux États membres, ainsi qu'en Espagne, la disparité entre les sexes est la plus forte. Dans l'ensemble de l'UE, les taux de chômage de longue durée sont plus élevés chez les femmes que chez les hommes, bien que ce soit l'inverse en Finlande, en Irlande, en Suède et au Royaume-Uni.

Au niveau communautaire, le chômage de longue durée a progressivement baissé depuis son niveau maximal de 4,9 % en 1995 pour atteindre 3 % en 2002., Les meilleures performances en ce domaine reviennent à l'Irlande et à l'Espagne: entre 1995 et 2002, l'Espagne a réduit de plus de moitié son taux de chômage de longue durée pour atteindre un niveau juste inférieur à 4 %, tandis qu'en Irlande ce taux a baissé de 8 % à 1,3 %).

Figure 8 Taux de chômage de longue durée, 1995 et 2002

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Source: Eurostat, EFT UE

Être dans l'emploi est de loin le moyen le plus efficace de se protéger contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Cette affirmation est clairement établie par les résultats de la figure 9 qui montrent que seulement 7 % de la population dans l'emploi (et 6 % des salariés) de l'UE vivaient en 2002 sous le seuil de risque de pauvreté, contre 38 % des personnes au chômage et 23 % des personnes inactives. En Irlande, en Italie et au Royaume-Uni, près d'une personne au chômage sur deux est exposée au risque de pauvreté. Les retraités sont particulièrement exposés au risque de pauvreté au Danemark, en Grèce et en Irlande tandis qu'au Danemark, en Irlande et au Royaume-Uni d'autres personnes économiquement inactives présentent un risque de pauvreté élevé.

Figure 9

Taux de risque de pauvreté et activité exercée la plus fréquente, 2001

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Source: Eurostat, PCM, version juin 2003

Même si les personnes ayant un emploi sont moins exposées au risque de pauvreté que les autres groupes, elles représentent une part importante du nombre total de personnes exposées au risque de pauvreté car une grande partie de la population adulte travaille. Dans l'UE, environ un quart de la population âgée de 16 ans et plus qui présente un risque de pauvreté est au chômage: au Luxembourg, aux Pays-Bas et au Portugal, cette part est de 40 % ou supérieure. Les pauvres au travail doivent ainsi faire l'objet de mesures politiques. Les faibles rémunérations sont de toute évidence un facteur de risque élevé de la pauvreté au travail, mais les faibles qualifications de même que l'emploi précaire et souvent à temps partiel [8] conduisent souvent à la pauvreté de même qu'à des retraites insuffisantes à l'avenir. D'autres facteurs également importants sont liés à la situation familiale des travailleurs: il est clair que les parents isolés et les foyers monoparentaux ayant des enfants sont particulièrement vulnérables à la pauvreté (voir le tableau 14)

[8] Les constatations montrent que le travail indépendant est un autre «facteur de risque». La fiabilité des données sur les revenus des travailleurs indépendants n'est toutefois pas garantie en raison du manque de déclarations des revenus de ce type.

Naturellement, la notion de pauvreté au travail ne fait que partiellement référence à la situation des particuliers car le risque de pauvreté est mesuré au niveau des ménages. Le bien-être économique des chômeurs, des inactifs ou des personnes faiblement rémunérées dépend ainsi de la somme des ressources apportées par tous les membres de leur ménage. De plus en plus, l'absence d'emploi au niveau d'un ménage est donc considérée comme un facteur important de risque de pauvreté.

En 2002 dans l'ensemble de l'UE, près d'une personne sur dix âgées de 18 à 59 ans vivait dans un ménage sans emploi (figure 10). Les maximums étaient atteints en Belgique (14 %) et au Royaume-Uni (11 %). Invariablement, il y a plus de probabilités que les femmes vivent dans un ménage sans emploi.

Des progrès semblent avoir été réalisés dans ce domaine. La proportion d'adultes d'âge actif qui vivent dans un ménage sans emploi a baissé entre 1995 et 2003 dans la plupart des pays, avec une diminution très importante en Irlande, aux Pays-Bas et en Espagne.

Figure 10 Personnes âgées de 18 à 59 ans et vivant dans un ménage sans emploi, 2002

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Source: Eurostat, EFT UE

Les principales inquiétudes concernent les enfants qui vivent dans un ménage sans emploi, car l'exemple de parents qui ne travaillent pas peut influer négativement les résultats de l'enfant tant dans le domaine scolaire que dans celui du marché du travail à l'avenir. En 2002, la proportion des enfants qui vivaient dans un ménage sans emploi était légèrement plus élevée que celle des adultes dans la tranche d'âge qui travaille le plus (9,9 %) mais les écarts entre les pays sont davantage marqués, avec moins de 3 % de ces enfants au Luxembourg et plus de 17 % au Royaume-Uni, dont la plupart sont dans des familles monoparentales.

Cette proportion a baissé dans de nombreux pays, et plus considérablement en Irlande et en Espagne.

Figure 11 Enfants vivant dans un ménage sans emploi, 1995 et 2002

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Source: Eurostat, EFT UE

Cohésion régionale

Tous les indicateurs examinés jusqu'à présent ont été calculés au niveau national. Toutefois, les différences territoriales sont importantes non seulement entre les pays, mais également à l'intérieur des pays. Une compréhension claire de la nature et de la condition de pauvreté et d'exclusion sociale au niveau sous-national est importante pour concevoir et mettre en oeuvre des politiques efficaces qui la combattent. Il peut être particulièrement opportun, par exemple, de distinguer zones rurales et zones urbaines. Malheureusement, des considérations de fiabilité statistique empêchent une ventilation par région de la plupart des indicateurs communs de l'UE. Par ailleurs, il n'existe pas de définition acceptée, au niveau de l'UE, des régions autres que celle basée sur des critères administratifs et politiques (classification NUTS).

La dispersion - coefficient de variation - des taux d'emploi au niveau NUTS2 peut fournir une mesure de substitution de la cohésion sociale par régions. La cohésion régionale est la plus faible en Italie, suivie d'assez loin par l'Espagne. L'Italie a montré quelques signes d'amélioration depuis 1996, alors qu'on constate une certaine convergence des taux d'emploi régionaux dans l'ensemble de l'UE. Les régions de l'Objectif 1 ont vu leurs taux d'emploi augmenter à un rythme plus rapide que les autres: entre 1996 et 2002, le nombre de personnes au travail dans ces régions a augmenté de plus de 5 % de la population en âge de travailler par rapport à 4 % dans le reste de l'UE. Pourtant, la part de la population en âge de travailler ayant un emploi reste encore nettement inférieure dans les régions de l'Objectif 1 (56,2 % en 2002) par rapport aux autres régions (66,7 %).

Compétences, pauvreté et exclusion sociale

Le manque de compétences et de qualifications de base est un obstacle majeur à l'inclusion sociale, un obstacle d'autant plus redoutable que la connaissance devient un des fondements de l'économie et la société. On peut craindre l'apparition de nouvelles fractures sociales entre ceux qui ont accès à l'éducation et à la formation tout au long de la vie pour l'emploi et l'adaptabilité, au développement personnel et à la citoyenneté active, et ceux qui en sont exclus. «Réaliser un espace européen de l'éducation et de la formation tout au long de la vie» [9] demeure ainsi l'un des grands défis d'une société de l'intégration sociale.

[9] (COM (2001) 678 final)

Les données de l'enquête EFT 2002/2003 montrent que près de 19 % de tous les 18-24 ans ne disposent que d'un faible niveau d'instruction - autrement dit, inférieur au niveau du deuxième cycle de l'enseignement secondaire - et qu'ils n'ont pas suivi d'enseignement ou de formation dans les quatre semaines précédant l'enquête. Au niveau national, ces valeurs vont de 10 % ou moins en Autriche, en Finlande et en Suède, à 41 % au Portugal. Dans tous les pays, les jeunes hommes sont davantage susceptibles de quitter le système éducatif avec un faible niveau de qualification scolaire que les jeunes femmes (tableau 20).

Les différentes cohortes d'âge permettent de suivre l'évolution des tendances au cours du temps. La différence entre la proportion de ceux qui n'ont qu'un faible niveau d'étude parmi les jeunes (de 18 à 24 ans) et les personnes âgées (de 65 ans et plus, tableau 21) est saisissante: dans l'ensemble de l'UE, 70 % de ce dernier groupe a atteint un niveau scolaire inférieur au deuxième cycle de l'enseignement secondaire contre 19 % de tous les 18-24 ans, comme nous l'avons remarqué plus haut. Les progrès les plus importants semblent avoir été enregistrés dans les pays du Sud de l'Europe, qui ont tous commencé avec des taux de faible niveau d'étude très supérieurs à 80 % dans les cohortes les plus âgées.

Santé

L'espérance de vie à la naissance est un indicateur du domaine de la santé que l'on peut considérer comme représentatif aussi bien de l'état de santé que du bien-être général des nations (tableau 22). C'est un indicateur complexe qui porte sur plusieurs dimensions; indépendamment de l'état de santé des personnes, il renseigne sur l'accès aux services de santé et sur leur utilisation, ainsi que sur des facteurs socio-économiques plus généraux.

La population de l'UE est caractérisée par une forte espérance de vie à la naissance: les valeurs nationales sont comprises entre un petit peu moins de 77 ans au Danemark, en Irlande et au Portugal, et 79 ans en Espagne, en Italie et en Suède. Bien que l'espérance de vie des femmes soit supérieure d'environ six années à celle des hommes, en raison d'une mortalité supérieure persistante des hommes tout au long de leur durée de vie, le fossé commence à se réduire car, sur la dernière décennie, l'espérance de vie a davantage augmenté chez les hommes que chez les femmes dans la majorité des États membres.

Il est généralement reconnu que la mauvaise santé est à la fois une cause et une conséquence de difficultés socio-économiques au sens large. À ce titre, l'état général de la santé de la population tend à être plus faible dans les groupes à bas revenu. Le pourcentage de ceux qui se déclarent en mauvaise ou en très mauvaise santé est nettement plus élevé chez les personnes situées en dessous du seuil de pauvreté que chez les autres, dans l'ensemble de l'Union européenne (16 % et 7 % respectivement), ainsi que dans tous les États membres (tableau 23).

2. Tendances clés et défis nouveaux et émergents des PAN/incl

L'analyse des tendances dégagées par les PAN/incl est rendue difficile par l'absence de données récentes, même au niveau national, et par les approches très différentes adoptées par les chapitres analytiques. En général, toutefois, les PAN/incl 2003 se font l'écho d'une perception moins optimiste de la conjoncture pour attaquer le problème de la pauvreté et de l'exclusion sociale que les premiers PAN de juin 2001. La plupart des États membres craignent que le ralentissement économique actuel, associé au relèvement du chômage de longue durée et à la plus grande difficulté de trouver un emploi, expose davantage de personnes au risque de pauvreté et d'exclusion sociale, et aggrave encore la situation des personnes déjà affectées. Cette perception varie toutefois de manière significative d'un pays à l'autre. En dépit d'une conjoncture économique mondiale plus difficile, un certain nombre de pays - malgré leurs chiffres encore relativement élevés de risque de pauvreté et d'exclusion sociale - demeurent dans l'ensemble optimistes quant aux tendances économiques à court terme les concernant, et sont persuadés qu'elles contribueront à réduire la pauvreté et l'exclusion sociale (EL, E, IRL, I, UK). D'autres, tout en mettant en évidence des pressions supplémentaires, semblent confiants quant à leur capacité à conserver leurs niveaux relativement élevés d'inclusion sociale et à faire face aux demandes croissantes en s'appuyant sur leurs systèmes déjà bien développés mais en portant peut-être un peu plus d'attention aux groupes particulièrement vulnérables (B, DK, FIN, L, NL, A, S). Toutefois, plusieurs États membres affichent davantage de pessimisme et signalent des défis supplémentaires, notamment en ce qui concerne la croissance du chômage (D, F, P).

Au cours des deux dernières années, plusieurs pays ont consenti des efforts importants pour renforcer leurs actions dans certains domaines, révélant ainsi l'émergence de quelques tendances positives. En Irlande et au Royaume-Uni, des progrès réels ont été réalisés dans la réduction du nombre des personnes exposées au risque de pauvreté persistante ou de longue durée. Ces pays ont également avancé dans la réduction de la pauvreté infantile.

Côté négatif, diverses tendances semblent se généraliser dans certains pays. Le niveau du chômage est en progression générale. Certains pays - Irlande et Royaume-Uni - ont conservé des écarts de revenus relativement importants malgré une évolution plus positive du chômage. Le nombre de personnes qui perçoivent le salaire minimum tend à augmenter. En ce qui concerne le logement, on constate une certaine progression des listes d'attente pour les logements sociaux et le nombre de sans-abri progresse. Bien que les normes générales de santé se soient dans l'ensemble maintenues, on constate une recrudescence des problèmes de santé mentale et de ceux liés à la toxicomanie.

Les principales évolutions structurelles décrites dans le rapport conjoint 2001 sont toujours perçues comme des facteurs importants avec une incidence - parfois positive, parfois négative - sur la pauvreté et l'exclusion sociale. Il s'agit de:

- l'impact des grandes évolutions structurelles du marché de l'emploi qui résultent du changement économique et de la mondialisation rapides;

- l'incidence de la croissance rapide de la société de la connaissance et des technologies de l'information et de la communication;

- l'effet du vieillissement de la population et l'augmentation des ratios de dépendance et de la demande de services de santé qui en résulte;

- l'impact de l'augmentation de l'immigration et de la diversité ethnique;

- l'évolution constante de la structure des ménages, avec des niveaux en progression d'éclatement des familles, de familles monoparentales et de désinstitutionnalisation de la vie de famille;

- la tendance en faveur d'une plus grande égalité entre les hommes et les femmes, et notamment d'une plus grande participation des femmes au marché de l'emploi.

Les facteurs de risque associés à la pauvreté et à l'exclusion sociale décrits en 2001 se confirment dans les PAN 2003. Il s'agit de la dépendance durable de revenus faibles ou insuffisants, du chômage de longue durée, de la faible qualité des antécédents professionnels ou de leur absence, du faible niveau d'éducation, de formation et d'alphabétisation, du fait de grandir dans une famille vulnérable, du handicap, des problèmes de santé et des conditions de vie difficiles, du fait de vivre dans un lieu défavorisé à plusieurs titres, des problèmes de logement et d'absence de domicile fixe, de l'immigration, de l'appartenance ethnique, du racisme et de la discrimination.

Toutefois, bien que l'éventail des risques et des obstacles demeure le même, les PAN 2003 dépeignent un tableau plus nuancé et plus complexe, et certaines situations ressortent comme plus fortement associées à l'exclusion sociale qu'auparavant: le fait de vivre dans un ménage sans emploi, l'insuffisance des revenus, le surendettement, les maladies mentales, l'abus d'alcool ou de drogues, le handicap, la dépendance de soins de longue durée, le statut de demandeur d'asile, de réfugié ou d'immigrant, le fait de vivre dans une zone urbaine ou rurale défavorisée.

Dans la relation entre chômage, pauvreté et exclusion sociale, trois aspects sont particulièrement dignes d'intérêt. Le premier est la perception croissante que les chômeurs ne constituent pas un groupe homogène et que les difficultés qu'ils connaissent pour accéder au marché de l'emploi varient de manière importante selon les personnes. Ceci est notamment vrai pour les chômeurs de longue durée qui cumulent généralement les facteurs négatifs - analphabétisme fonctionnel, compétences obsolètes, manque de compétences linguistiques, handicap ou mauvaise santé, toxicomanie, trop longue absence du monde du travail et autres facteurs. Si ces problèmes ne sont pas contrés par une aide appropriée et rapide, ils peuvent conduire à l'exclusion permanente du marché de l'emploi. De plus, ces facteurs négatifs peuvent être exacerbés par des facteurs réels, négatifs également, comme le manque d'emplois, l'insuffisance des services de garde d'enfants, le manque de moyens de transport, le fait de vivre dans une région à fort taux de chômage, l'absence de logement, le manque de possibilités d'apprentissage ouvertes et souples capables de répondre à leurs besoins et à leurs intérêts, les préjugés et la discrimination - par exemple contre les immigrants, les minorités ethniques, les anciens prisonniers, les personnes souffrant de difficultés d'apprentissage, les femmes ou les hommes en raison de leur sexe. Le deuxième de ces aspects est l'accent mis sur la situation très vulnérable des ménages sans emploi ainsi que sur les risques de pauvreté accrus des ménages où une seule personne, et non les deux, travaille. Troisièmement, la vulnérabilité de trois groupes particuliers est régulièrement signalée: les travailleurs âgés dont les compétences risquent de devenir obsolètes, les jeunes hommes et femmes de 16 à 25 ans sans compétences reconnues ou qualifications certifiées, et, enfin, les immigrants et les minorités ethniques.

En ce qui concerne le lien entre bas revenus et pauvreté, cinq aspects retiennent davantage l'attention. En premier lieu, on constate que même dans les pays où les revenus des plus pauvres ont augmenté en valeur réelle, cette progression a été plus lente que celle du reste de l'économie, entraînant parfois celle de la pauvreté de revenu relative (UK, IRL). Deuxièmement, les PAN mettent davantage l'accent sur le risque très élevé auquel sont exposées les personnes qui subsistent pendant longtemps sur un revenu faible (FIN, UK). Troisièmement, certains pays cherchent à éviter l'augmentation de la pauvreté au travail. Quatrièmement, plusieurs pays reconnaissent que le surendettement peut parfois constituer un piège à pauvreté (A, B, FIN, F, IRL et UK). Enfin, plusieurs pays (comme UK, IRL, D, I, L, P, S) sont particulièrement préoccupés par la situation des enfants élevés dans des familles à faibles revenus.

Si l'importance des handicaps en matière d'éducation et de formation en tant qu'obstacles à l'inclusion sociale ainsi qu'à l'économie et à la société de la connaissance, était déjà clairement soulignée, les nouveaux PAN attirent plus particulièrement l'attention sur trois aspects. Le premier est le problème de l'analphabétisme fonctionnel non seulement chez les élèves des écoles mais également dans l'ensemble de la population adulte (D, F), le deuxième est la question particulière de l'abandon prématuré de la scolarité (D, FIN, IRL, NL) et le troisième est l'importance croissante de l'éducation et de la formation tout au long de la vie et de l'acquisition de nouvelles compétences de base comme apprendre à apprendre, les langues, les compétences sociales, les TCI et le sens de l'entreprise.

Dans le domaine de la santé et de l'invalidité, il apparaît que la nature et le niveau de risque dépendent largement du type de handicap (S). En règle générale, les PAN insistent davantage sur le risque particulièrement élevé de la pauvreté de longue durée et de l'exclusion des personnes handicapées (A, IRL, NL, DK).

Un grand nombre d'États membres soulignent davantage encore dans les PAN 2003 le risque élevé de pauvreté et d'exclusion sociale lié à l'immigration ou résultant de l'appartenance à une minorité ethnique, tout en insistant cependant sur la complexité et la diversité des situations. Les aspects spécifiques mentionnés sont la difficulté à trouver un logement ou un emploi bien rémunéré (F, FIN, S,) les obstacles à l'accès à l'éducation et à la formation tout au long de la vie, et notamment dans le domaine linguistique. Une attention plus marquée est également donnée aux immigrants âgés (D), aux mariages forcés ou arrangés, aux personnes dont l'état de santé (S) ou le niveau d'études (NL, DK) est faible. Certains PAN (IRL, S) signalent aussi des différences hommes - femmes. Les problèmes particuliers des roms et d'un grand nombre de gens du voyage (IRL) sont rappelés par différents États membres. Un certain nombre d'États membres (UK, S, F, FIN, B et IRL) font directement le lien entre la discrimination et les questions de cohésion sociale.

Les PAN 2003 mettent généralement en avant la nécessité de prendre davantage en compte la situation des personnes concernée par de multiples risques ou par une accumulation de problèmes car elles sont susceptibles d'entrer dans le cercle vicieux de la pauvreté et de l'exclusion sociale (S, FIN). Les groupes suivants sont plus régulièrement signalés: les personnes qui sortent de prison ou d'établissements psychiatriques, les sans-abri, les alcooliques et les toxicomanes, les personnes atteintes de maladies mentales, les prostituées.

Une caractéristique importante des PAN 2003 est l'attention plus nette portée aux différences régionales et locales dans les niveaux de pauvreté et d'exclusion sociale et à la manière dont les causes structurelles de la pauvreté et de l'exclusion sociale varient d'une région à l'autre (B, F). Dans certaines régions déclinantes qui connaissent un flux migratoire négatif, le chômage élevé et les ratios croissants de dépendance (FIN, P) contrastent avec les problèmes de congestion des régions en expansion où la question du logement figure en meilleure place. De plus, certains pays (IRL, EL, P, UK) rappellent la situation des zones rurales marginalisées avec des populations vieillissantes, des services de mauvaise qualité et des niveaux de dépendance plus élevés. Les PAN signalent régulièrement les concentrations particulières de pauvreté et de dénuement multiple dans certaines communautés spécifiques urbaines. À cet égard, ils notent le problème du déclin du capital social. Dans les communautés défavorisées à plusieurs titres, on constate souvent un appauvrissement des réseaux relationnels, des systèmes et des organisations d'aide qui facilitent la participation active des personnes dans la communauté où ils vivent et qui sont indispensables à une société civile forte et chaleureuse.

Le rôle significatif que les inégalités hommes - femmes peuvent jouer dans la pauvreté et l'exclusion sociale est plus précisément signalé dans les PAN 2003, mais il est assez difficile de savoir si ce rôle traduit une augmentation réelle de la discrimination sexuelle ou simplement une meilleure prise de conscience du problème. La discrimination sexuelle est particulièrement soulignée dans le contexte des familles monoparentales, de la violence domestique, des problèmes engendrés par la flexibilité du travail et la diminution des droits de pension. L'accent est également mis sur les différences hommes-femmes au sein des groupes les plus défavorisés, par exemple les sans-abri, les personnes qui sortent de prison et les toxicomanes (DK).

Les PAN 2003 reprennent l'idée que la pauvreté et l'exclusion sociale se transmettent d'une génération à la suivante, mais ils insistent plus particulièrement sur le risque élevé que la prochaine génération de pauvres et de chômeurs provienne des personnes qui ont grandi dans la pauvreté. Une attention plus soutenue est apportée à la manière dont la «transmission» de la pauvreté s'effectue entre les générations et sur les efforts particuliers nécessaires pour lutter contre la pauvreté infantile afin de briser ce cercle vicieux.

Les flux d'entrée et de sortie de la pauvreté sont une autre grande dimension de la pauvreté et de l'exclusion sociale signalée par les différents pays. Plusieurs PAN/incl soulignent la nécessité de mieux comprendre comment certaines personnes se trouvent piégées dans le cercle vicieux de la pauvreté de longue durée, ou pourquoi certains entrent et sortent régulièrement de la pauvreté tandis que d'autres (une majorité) peuvent ne rester pauvres que pendant des périodes relativement brèves.

Les défis fondamentaux

Le défi de politique générale qui émerge des PAN est la nécessité pour les États membres de réaliser une forte intégration des politiques économiques, d'emploi, d'éducation et de formation tout au long de la vie, culturelles et sociales et de s'assurer que le souci de prévenir et d'éradiquer la pauvreté et l'exclusion sociale soit intégré dans tous ces domaines politiques. Ces deux aspects sont essentiels pour mettre en oeuvre une démarche intégrée et coordonnée de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Il est également évident que les pays qui associent de hauts niveaux de protection sociale, des économies à forte productivité et des niveaux constamment élevés d'emploi seront mieux en mesure de promouvoir une société de l'intégration sociale. Dans des domaines comme la protection sociale, l'éducation et la formation tout au long de la vie, la santé, le logement, les transports ainsi que la culture, les sports et les loisirs, il est vital de mettre en oeuvre des politiques efficaces, capables de rendre ces services accessibles à tous. Toutefois, pour les personnes les plus vulnérables, la fourniture de ces services doit souvent être complétée par une assistance ciblée et personnalisée qui leur permette de surmonter les obstacles spécifiques à leur participation à la société.

Le premier rapport conjoint identifiait 8 défis fondamentaux qui, de manière plus ou moins importante, devaient être relevés par tous les États membres. L'analyse des PAN 2003, ainsi que celle menée dans le chapitre précédent, suggère que ces défis constituent encore un cadre de travail solide pour les États membres, bien que certaines de leurs dimensions aient gagné en importance.

Élaborer un marché de l'emploi d'intégration et promouvoir l'emploi en tant que droit et possibilité de développement pour tous: sans exception, les États membres mettent en avant le rôle de l'emploi comme moyen de prévenir la pauvreté et de sortir les personnes de cet état. Un large éventail de politiques et de démarches sont mises en avant, et beaucoup d'entre elles sont également traduites dans les plans d'action nationaux pour l'emploi. Cependant, les PAN/incl soulignent plus particulièrement le défi d'élaborer des appuis personnalisés et individualisés pour les personnes les plus défavorisés et les plus éloignées du marché de l'emploi - par exemple, les immigrants, les personnes qui sortent de prison ou d'établissements psychiatriques ou les personnes handicapées - et la nécessité d'apporter une attention particulière aux problèmes des ménages sans emploi et des jeunes chômeurs sans compétences de base ni qualifications officielles.

Garantir un revenu et des ressources suffisantes pour vivre de manière digne: si l'emploi est, pour le plus grand nombre, le meilleur moyen de s'assurer un revenu suffisant, la mise en oeuvre de systèmes efficaces d'aide aux revenus pour ceux qui ne peuvent pas gagner leur propre subsistance ou ceux qui sont à la retraite, demeure un défi essentiel et plusieurs États membres doivent renforcer leurs efforts à cet égard. Une autre action considérée comme fondamentale consiste à créer une interdépendance étroite entre les systèmes d'aide aux revenus et les politiques destinées à accroître la capacité des personnes à accéder au marché de l'emploi et à mettre un terme à la dépendance de longue durée. Il est tout aussi important de garantir l'intégration précise des politiques fiscales, d'aide au revenu et de salaire minimum afin de donner un caractère suffisamment avantageux au travail pour permettre aux personnes de sortir de la pauvreté.

Lutter contre les facteurs de handicap éducatif par la prévention et les possibilités d'apprentissage tout au long de la vie: quatre défis particuliers émergent de cet objectif: élaborer des réponses coordonnées et intégrées afin de prévenir l'abandon prématuré des études; offrir des possibilités d'apprentissage à tous ceux qui souffrent d'analphabétisme fonctionnel; améliorer l'accès à l'éducation et à la formation tout au long de la vie pour toutes les personnes marginalisées avec une priorité donnée aux travailleurs âgés, à la population vieillissante et aux groupes à haut risque d'exclusion; renforcer l'accent sur l'éducation primaire et l'appui individuel précoce et souple dans toutes les actions officielles d'éducation et de formation (y compris les universités) afin de briser le cycle du handicap éducatif et d'ouvrir les portes d'une seconde chance tout au long de la vie. Il est également important de reconnaître que l'éducation et la formation tout au long de la vie n'ont pas pour seul motif de permettre aux personnes de sortir du chômage. Comme plus de 50 % des personnes de plus de 25 ans se trouvent en dehors du marché de l'emploi, il convient de prêter également une attention plus marquée à la préparation de ces personnes à une vie digne et pleine de sens en dehors du marché du travail. Les PAN reconnaissent, pour les hommes comme pour les femmes, un manque de capacité dans des domaines comme la gestion d'un ménage, l'éducation des enfants, la gestion de l'argent et des dettes, les risques de santé au sein du ménage et les compétences en matière de soins pour les personnes malades ou âgées, la culture et la citoyenneté active. Sachant que ni l'école ni la famille ne sont en mesure de transmettre efficacement ces compétences essentielles, il est clair qu'un nouveau défi se présente pour l'ouverture à tous de possibilités d'éducation et de formation tout au long de la vie.

Préserver la solidarité familiale tout en encourageant l'égalité des sexes et en protégeant les droits et les avantages individuels des membres de la famille et les droits de l'enfant: la famille évolue et les implications de cette évolution dans la fourniture de l'aide et des soins sont une cause majeure d'inquiétudes pour de nombreux États membres. Presque tous les États membres continuent de faire face au problème d'une augmentation de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans les familles monoparentales ou nombreuses. Les PAN soulignent l'importance de l'équité pendant les périodes de difficultés économiques qui accroissent encore les risques de ces groupes. Un grand nombre de pays affirment que pour réduire la pauvreté et l'exclusion sociale sur le long terme, il faut briser le cycle de la pauvreté infantile. Les plans reconnaissent tous l'importance d'un bon équilibre entre travail et vie de famille et, à cet égard, ils insistent pour que les groupes à faibles revenus puissent profiter des efforts d'articulation des vies professionnelles et familiales. La nécessité de soutenir les familles particulièrement vulnérables et notamment de s'attaquer à la violence domestique est fréquemment rappelée.

Garantir des logements décents à tous: l'élaboration de stratégies intégrées capables de prévenir et de réduire le nombre de sans-abri est un défi partagé de manière croissante par les États membres. De plus, l'évolution économique fait peser une nouvelle pression sur les logements et plusieurs États membres sont mis au défi d'augmenter le nombre de logements abordables dans certaines villes afin de résorber les listes d'attente et la surpopulation. On constate notamment que le marché par lui-même ne suffit pas à satisfaire les besoins en logement et que certains groupes comme les personnes handicapées et les immigrants rencontrent des difficultés particulières.

Garantir l'égalité d'accès à des services de qualité (santé, transport, sociaux, soins, culturels, loisirs, juridiques): pour certains États membres, la fourniture de services de qualité adaptés, accessibles et abordables à tous les citoyens est encore un défi majeur. De nombreux PAN mettent résolument l'accent sur l'amélioration de l'accès aux services de santé et de soin - en particulier pour les personnes âgées et celles qui souffrent de maladie mentale - ainsi que sur l'accès aux transports. L'accès à la culture, en tant que dimension de l'inclusion sociale et moyen d'aider les personnes à surmonter l'exclusion, est considéré comme une nécessité évidente.

Améliorer la fourniture des services: les PAN reconnaissent qu'il est indispensable d'adapter la fourniture des services pour qu'elle réponde aux besoins locaux et individuels et tienne compte des nécessités particulières des groupes et des communautés marginalisés. Pour certains États membres le défi consiste à conserver des services de bonne qualité dans une conjoncture de ralentissement économique, tandis qu'il s'agit, pour d'autres, de poursuivre l'investissement dans le développement et la qualité des services malgré la limitation des ressources. Un autre défi croissant est de garantir aux familles à faibles revenus un accès égal aux services de base comme l'électricité, l'eau et les transports dans le contexte de la libéralisation accélérée de ces mêmes services. Les PAN reconnaissent la nécessité de garantir un meilleur accès à l'information en même temps qu'une coordination plus étroite et un meilleur partage de ces informations entre les différents prestataires de service et entre les différents niveaux de l'administration publique, afin de faciliter l'accès à ces divers services et de mieux intégrer l'assistance sur la base d'une demande initiale à des fins multiples. Alors que certains États membres insistent plus précisément sur la nécessité de cibler les services ou de les adapter aux besoins particuliers des personnes à risque, il devient important d'éviter que des personnes se retrouvent exclues de manière prolongée du courant dominant, par exemple par des «mesures» d'éducation ou de formation distinctes. Il faut pour cela que tous les services publics intègrent l'inclusion sociale dans leurs concepts, leur gestion ou leurs procédures propres et fassent ainsi la preuve de leur responsabilité sociale d'entreprise.

Régénérer les domaines de dénuement multiple: un grand nombre de plans souhaitent mettre en place des partenariats locaux entre tous les acteurs concernés, et élaborer des réponses intégrées dans les domaines de l'économie, du social et de l'emploi afin de s'attaquer au problème du dénuement multiple dans certaines communautés. À ce titre, une attention croissante est également portée à la reconstruction du capital social et à la mobilisation des personnes elles-mêmes au niveau local par l'intermédiaire du développement communautaire et de concepts de «villes et régions d'apprentissage» ou de «ville sociale» qui donnent aux personnes les moyens de changer leur vie. Dans ce processus de régénération, l'un des défis particuliers porte sur la lutte contre la criminalité et la réduction de la toxicomanie. Toutefois, il est frappant de constater que si les multiples aspects de la pauvreté des zones urbaines sont bien couverts, seulement quelques États membres s'intéressent aux problèmes de pauvreté et d'exclusion sociale en zone rurale. Les pays qui se sentent concernés soulignent la nécessité d'avoir des approches multidimensionnelles et intégrées qui puissent faire face au vaste éventail de problèmes liés entre eux comme l'exode rural qui conduit au dépeuplement et le vieillissement de la population qui affaiblit la base économique en offrant peu d'opportunités d'emploi, les petites exploitations non viables, les faibles revenus et la dépendance du système social et la non disponibilité ou le retrait des services essentiels. C'est un domaine qui méritera plus d'attention dans le développement futur du processus d'inclusion sociale.

Six grandes priorités

L'analyse précédente montre clairement que toute stratégie efficace pour réduire significativement la pauvreté et l'exclusion sociale exige une démarche pluridimensionnelle et de longue durée principalement centrée sur les huit défis fondamentaux précédents. Toutefois, devant les incertitudes qui pèsent de manière prolongée sur la conjoncture économique et politique mondiale, les États membres sont invités à apporter, aux cours des deux ou trois prochaines années, une attention particulière aux six grandes priorités décrites ci-dessous. Ces priorités sont particulièrement importantes pour conserver la dynamique en vue de l'objectif de Lisbonne d'élaborer d'ici 2010 des mesures décisives en faveur de l'éradication de la pauvreté et de l'exclusion sociale, et pour faire en sorte que les personnes les plus touchées par le risque de pauvreté ne souffrent pas de manière disproportionnée des effets du ralentissement de la croissance économique ou des mesures de contrôle des déficits budgétaires.

1. Promouvoir l'investissement et la spécificité des mesures actives en faveur du marché du travail afin de répondre aux besoins de ceux qui connaissent les plus grandes difficultés à pénétrer sur ce marché, et améliorer le lien entre les actions de protection sociale, d'éducation et de formation tout au long de la vie et de politiques du marché de l'emploi afin qu'elles se consolident mutuellement.

2. Veiller à ce que les systèmes de protection sociale, y compris les plans de revenu minimum, soient adaptés pour que tous disposent d'un revenu suffisant pour vivre dans la dignité, et qu'ils prévoient des mesures qui incitent réellement à travailler ceux qui ont toute capacité pour le faire.

3. Développer l'accès des plus vulnérables et des personnes en plus grand danger d'exclusion sociale à des logements décents, aux services de santé de qualité et aux soins de longue durée, ainsi qu'à des possibilités d'éducation et de formation tout au long de la vie dans des cursus spéciaux ou intégrés, et notamment aux activités culturelles.

4. Concerter les efforts pour prévenir l'abandon prématuré de la scolarité dans les écoles et les autres secteurs officiels d'éducation et de formation et s'attaquer au problème persistant de la transition entre l'école et le travail, notamment auprès des jeunes qui sortent du système scolaire avec de faibles qualifications.

5. Donner la priorité à l'éradication de la pauvreté infantile en tant qu'étape décisive pour lutter contre la transmission de la pauvreté entre les générations, en insistant plus particulièrement sur les initiatives précoces d'intervention et d'éducation qui permettent de déceler et d'aider les enfants et les familles pauvres.

6. Travailler de concert à réduire les niveaux de pauvreté et d'exclusion sociale et à améliorer la participation à l'emploi des immigrants et des minorités ethniques pour qu'elle atteigne des niveaux comparables à ceux de la population majoritaire.

Pour atteindre ces objectifs fondamentaux, il est important que les États membres mettent au point des stratégies intégrées et coordonnées au niveau local et régional et notamment dans les communautés défavorisées à plusieurs titres. De telles stratégies doivent adapter les politiques à la situation locale, faciliter la mobilisation et l'implication de tous les acteurs et garantir des services de meilleure qualité et plus accessibles pour les citoyens touchés par la pauvreté et l'exclusion sociale. Il est également crucial de veiller à ce que ces priorités intègrent la dimension hommes - femmes afin de réduire les inégalités sexuelles.

3. Démarches stratégiques adoptées dans les PAN/incl (objectifs compris)

Les États membres élaborent des plans d'action nationaux pour se donner principalement les moyens d'analyser d'abord et de renforcer ensuite leurs politiques et leurs programmes, pour les rendre les plus efficaces possibles. Pour aborder cette tâche, les États membres partent de considérations très différentes - qu'il s'agisse de la diversité des niveaux de pauvreté et d'exclusion sociale ou de notions traditionnelles de bien-être très éloignées les unes des autres - et s'appuient sur des structures propres de gouvernance. Ils ont également une approche très différente de l'importance qu'ils accordent déjà à l'accès aux droits, notamment les droits sociaux en tant que principe de base sous-tendant leur approche d'élaboration des politiques et programmes. Tous ces facteurs ont une influence sur la manière d'aborder la préparation d'un Plan d'action national. De fait, on constate clairement que les PAN/incl 2003 de plusieurs États membres cherchent à transcrire le cadre défini sur la base des objectifs communs et à préparer un plan plus étroitement adapté à leurs traditions propres de politique nationale. Dans une certaine