2009
LA GESTION, PAR LA COMMISSION, DE 
LA PARTICIPATION DES ACTEURS NON ÉTATIQUES  (ANE) À LA COOPÉRATION 
COMMUNAUTAIRE AU DÉVELOPPEMENTCOUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
Rapport spécial   no 4
ISSN 1831-0850
FR

LA GESTION, 
PAR LA COMMISSION, DE LA PARTICIPATION DES ACTEURS NON ÉTATIQUES (ANE) À LA COOPÉRATION COMMUNAUTAIRE AU DÉVELOPPEMENTRapport spécial no 4   2009
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement2
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
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Rapport spécial no 4   2009
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Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2009ISBN 978-92-9207-275-9
© Communautés européennes, 2009
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Printed in Belgium
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement3
TABLE DES MATIÈRES
Points
 LISTE DES ABRÉVIATIONS
I-VII  SYNTHÈSE
1-12  INTRODUCTION
1-4  CONTEXTE DE L’AUDIT
5-6  IMPORTANCE BUDGÉTAIRE
7-9  CADRE JURIDIQUE
10-12  DOCUMENTS CLÉS
10 LE CONSENSUS EUROPÉEN POUR LE DÉVELOPPEMENT11-12 COMMUNICATIONS ET LIGNES DIRECTRICES
13-17  ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
18-83  OBSERVATIONS
18-35   LA COMMISSION S’ASSURE-T-ELLE BIEN QUE LES ANE PARTICIPENT EFFICACEMENT AU PROCESSUS 
DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT?
20-29 ÉLABORATION DES DOCUMENTS STRATÉGIQUES PAR PAYS
30-35 PROGRAMME THÉMATIQUE «LES ACTEURS NON ÉTATIQUES ET LES AUTORITÉS LOCALES DANS LE DÉVELOPPEMENT»
36-68   LES SYSTÈMES DE GESTION DE LA COMMISSION PERMETTENT-ILS DE GARANTIR DE MANIÈRE EFFICIENTE 
QUE LES ACTIVITÉS MISES EN ŒUVRE PAR LES ANE SONT PERTINENTES ET SUSCEPTIBLES DE PRODUIRE 
LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS?
37-41 PROCÉDURES DE SÉLECTION DES PROJETS
42-50 PROCÉDURES DE CONTRÔLE ET DE SURVEILLANCE
51-62 SUIVI ARTICULÉ AUTOUR D’OUTILS ET D’ÉVALUATIONS DE L’EFFICACITÉ DES ACTIVITÉS DES ANE63-68 PERSPECTIVES DE DURABILITÉ
69-83  LA COMMISSION VEILLE-T-ELLE DE MANIÈRE ADÉQUATE AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DES ANE?
70-74 STRATÉGIE POUR LE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DES ANE
75-83 PROGRAMMES RELATIFS AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DES ANE
84-92  CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
 ANNEXE I – MONTANTS ENGAGÉS AVEC LES ANE
 ANNEXE II – PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L’ACCORD DE COTONOU RELATIVES AUX ANE ANNEXE III – LISTE DES PROGRAMMES, DES PROJETS ET DES APPELS À PROPOSITIONS LOCAUX EXAMINÉS ANNEXE IV – ACTEURS DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT CONTRÔLÉS SUR PLACE
 RÉPONSES DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement5
LISTE DES ABRÉVIATIONS
ACP:  Afrique, Caraïbes et Pacifique (groupe d’États)
ALA:  (d’)Asie et (d’)Amérique latine
ANE:  acteur non étatique
ANE du Sud:  ANE des pays bénéficiaires (du Sud)
Cadre logique:  matrice du cadre logique
CE: Communauté européenne
Concord:  Confédération européenne des ONG d’urgence et de développement
CRIS:  système commun d’information RELEX (application informatique)
DSP:  document stratégique par pays
EuropeAid:  Office de coopération EuropeAid de la Commission européenne
FED:  Fonds européen de développement
ICD:  instrument de financement de la coopération au développement
IEDDH:  initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme
IEVP:  instrument européen de voisinage et de partenariat
ONG:  organisation non gouvernementale
ONGE:  ONG européenne
OSC:  organisation de la société civile
PADOR:  service d’enregistrement en ligne des demandeurs potentiels (application 
informatique)
RELEX:  direction générale des relations extérieures
UE: Union européenne
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement6
SYNTHÈSE
I.
Dans le présent rapport, le terme «acteurs non 
étatiques» (ANE) couvre tous les éléments de 
la société qui n’appartiennent ni au secteur 
privé ni aux services de l’État, y compris les 
organisations non gouvernementales (ONG)1. 
L’accord de Cotonou conclu avec le groupe 
des États ACP et la législation de l’UE permet-tent à ces acteurs non étatiques de jouer de 
multiples rôles dans la coopération au déve-
loppement, notamment participer au dialogue 
politique et mettre en œuvre des projets. Pour être en mesure de remplir ces rôles, les ANE peuvent bénéficier d’une aide au développe-
ment de leurs capacités. Les fonds communau-taires alloués directement aux ANE en 2007 s’élevaient à quelque 915 millions d’euros, soit 10 % de l’ensemble de l’aide aux pays en 
développement (budget général et FED).
II.
L’audit de la Cour a porté sur les deux rôles 
principaux des ANE et a permis de vérifier  
si la Commission:
s’assurait bien que les ANE participaient  –
efficacement au processus de coopéra-tion au développement;
disposait de systèmes de gestion effi- –
cients permettant de garantir que les  
activités mises en œuvre par les ANE  étaient pertinentes et susceptibles de  
produire les résultats escomptés;
veillait de manière adéquate au dévelop- –
pement des capacités des ANE.
1 Dans l’accord de Cotonou, la définition d’«acteur non étatique» 
inclut également le secteur privé. Dans le présent rapport, la 
Cour utilise toutefois ce terme dans la même acception que 
celle retenue dans le cadre de l’instrument de financement 
de la coopération au développement [voir le règlement ICD 
(CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 portant établissement d’un instrument de 
financement de la coopération au développement (JO L 378 du 
27.12.2006, p. 41)], ce qui exclut les organismes à but lucratif. 
L’article 24, paragraphe 2, de ce règlement fournit une liste plus 
complète des types d’organisation en cause. Il n’existe aucune 
définition uniforme des ONG, bien qu’un large consensus se 
dégage manifestement sur les éléments qui les caractérisent (les Nations unies et la Banque mondiale publient des définitions 
sur le plan opérationnel). Aucune définition n’était du reste 
nécessaire pour pouvoir réaliser cet audit, car l’utilisation du 
concept plus large d’ANE actifs dans le développement (qui 
équivaut à la société civile dans son ensemble) s’avère plus utile.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement7
III.
La Commission a déployé des efforts pour  
faire participer les ANE au processus de  
coopération au développement. La Cour a  
cependant constaté que cette participation 
était limitée et ne constituait pas vraiment 
le dialogue continu et structuré envisagé  
dans la législation communautaire et dans les lignes directrices établies par la Commis-
sion elle-même (voir points 18 à 35).
IV.
En règle générale, les systèmes de gestion de la Commission permettent d’assurer que 
les projets mis en œuvre par les ANE sont  pertinents et susceptibles de produire les  résultats escomptés. Néanmoins, la procé-dure d’appel à propositions ne garantit pas 
toujours que la phase de conception des  
projets soit terminée dans les délais, les ANE ne reçoivent pas suffisamment d’orienta-
tions en matière d’application pratique des 
règles financières, et il existe des incohé-
rences dans l’interprétation et l’application 
des procédures. Le suivi est insuffisant et les 
perspectives de durabilité sont faibles, en  
partie du fait que les projets sont de courte durée (voir points 36 à 68).
V.
Des programmes de développement des  capacités sont élaborés et s’inscrivent dans le cadre d’une stratégie dans la plupart des 
pays ACP, où ils sont mis en œuvre en coopé-
ration avec les gouvernements partenaires, 
en vertu de l’accord de Cotonou. Il existe  
toutefois une grande différence entre cette 
approche et celle qui prévaut dans les pays 
bénéficiaires d’Asie et d’Amérique latine,  pour lesquels aucune stratégie n’a encore  
été élaborée (voir points 69 à 74).
VI.
La première série de programmes de déve-loppement des capacités s’est avérée très  pertinente par rapport aux besoins des ANE 
dans les pays bénéficiaires. Son potentiel  
n’a toutefois pas été pleinement exploité,  notamment parce que les procédures de  gestion ont entraîné des retards qui ont  
assombri les perspectives d’efficacité et  de durabilité. Les programmes sont aussi  
confrontés à la contradiction inhérente au 
fait de soutenir le développement des capa-
cités des ANE qui en ont le plus besoin au  SYNTHÈSE
moyen d’une procédure (appels à proposi-tions) conçue pour sélectionner les ANE les 
plus performants (voir points 75 à 83).
VII.
Les principales recommandations formulées dans le présent rapport invitent la Commis-sion à:
renforcer ses procédures visant à faire   –
participer les ANE au processus de coo-pération au développement et fournir  davantage d’orientations en la matière;
poursuivre les actions en cours afin   –
d’améliorer la procédure d’appel à  propositions;
mieux cibler le suivi et le soutien assurés  –
par les délégations;
faire en sorte que le personnel des délé- –
gations et des ANE dispose d’orientations 
suffisantes concernant les indicateurs de performance;
améliorer la durabilité, envisager d’uti- –
liser une combinaison d’instruments (et 
pas seulement les projets) lorsqu’elle  
collabore avec les ANE;
élaborer une stratégie en vue de renforcer  –
les capacités des ANE dans les pays ALA 
et réexaminer les différences d’approche 
entre les pays ACP et les pays ALA;
examiner la possibilité d’utiliser d’autres  –
moyens pour réaliser les objectifs politi-ques de développement des capacités, 
comme le recours aux accords de parte-nariat, aux financements multidonateurs et aux subventions en cascade, afin de mieux atteindre les organisations de  base.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement8
INTRODUCTION
CONTEXTE DE L’AUDIT
 1.  Le consensus international sur la coopération au développement est 
en constante évolution; de la même manière, l’approche de l’UE en 
la matière a subi toute une série de changements ces dix dernières 
années, tant sur le plan politique qu’en termes de financement. À  
présent, la politique communautaire implique, à des degrés divers, 
un ensemble de partenaires dont les caractéristiques et les rôles ont progressivement évolué. La Commission travaille de plus en plus en 
partenariat avec un large éventail d’organisations comprenant des acteurs non étatiques ou leur représentant.
 2.  Le terme «acteurs non étatiques» (ANE) couvre tous les éléments de la 
société qui n’appartiennent ni au secteur privé ni aux services de  l’État. Dans le domaine de la coopération au développement, les  
acteurs non étatiques incluent des organisations non gouvernemen-
tales (ONG) et des organisations opérant au niveau des collectivités, 
des associations d’agriculteurs, des associations commerciales ou  
professionnelles, des groupes de défense de l’environnement, des  
universités, des syndicats, des chambres de commerce, des fonda-
tions, ainsi que des églises ou des communautés religieuses. Le terme «acteurs non étatiques» est souvent utilisé comme synonyme d’or-
ganisations de la société civile et c’est dans ce sens qu’il sera utilisé 
dans le présent rapport (voir également la note de bas de page n° 1 
dans la synthèse). Par le passé, les ONG, notamment les ONG euro-
péennes, ont été les principaux ANE partenaires de l’UE
2. Toutefois, 
l’accent est à présent davantage mis sur la participation des ANE des 
pays partenaires ou bénéficiaires (souvent appelés «ANE du Sud»).
 3.  Les ANE remplissent diverses fonctions dans le domaine de la coopération 
au développement de l’UE pris dans son ensemble, les deux aspects 
principaux étant:
le dialogue politique, qui comprend des fonctions de représen- a) 
tation, de défense d’intérêts et de surveillance vis-à-vis des gou-
vernements et des donateurs;
la mise en œuvre des programmes et projets de développement b) 
qui bénéficient directement aux pauvres.
 4.  La législation prévoit que la Commission collabore avec les ANE de trois 
manières essentiellement: en renforçant leur rôle dans le dialogue 
politique par leur participation à ses actions de coopération au déve-loppement, en finançant les programmes de développement et les projets mis en œuvre par les ANE et en favorisant le développement 
des capacités
3, notamment celles des ANE du Sud, afin de leur permet-
tre de jouer les deux rôles susmentionnés. En vertu du processus de 2 L’une des raisons principales 
était que les ONG européennes 
étaient davantage capables 
de satisfaire aux exigences de 
la Commission que les ANE du 
Sud, qui auparavant étaient peu nombreux et disposaient de 
capacités et de moyens limités. 
3 Le développement des capacités 
est le processus par lequel des 
individus et des organisations 
acquièrent une aptitude à exécuter des tâches et à obtenir des 
résultats, à recenser les problèmes 
et à les régler, à faire des choix en 
toute connaissance de cause, puis 
la renforcent. 
1 000
800600400200
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement9
4 Voir point 52. 
5 C’est-à-dire à l’exclusion de 
l’aide humanitaire et de l’aide d’urgence (voir point 17), ainsi que 
des subventions octroyées aux 
organisations internationales (qui 
peuvent en définitive avoir recours 
aux ONG/ANE pour mettre en œuvre 
leurs actions). 
6 Les programmes thématiques 
portent sur des questions spécifiques 
ou des types particuliers d’activités de 
développement; ils sont spécialement 
prévus par la législation et planifiés séparément des programmes 
géographiques. Ils couvrent: le 
développement humain et social; 
l’environnement et la gestion durable 
des ressources naturelles, dont 
l’énergie; les acteurs non étatiques 
et les autorités locales; la sécurité alimentaire; les migrations et l’asile. 
7 Les programmes géographiques 
couvrent la coopération aux activités 
de développement avec des pays et des régions partenaires, déterminés 
sur une base géographique. déconcentration, les délégations de la Commission jouent désormais 
un rôle de premier plan dans les relations avec les ANE et gèrent près 
de 80 % (en nombre) des programmes et des projets en cause.
IMPORTANCE BUDGÉTAIRE
 5.  La Commission ne disposant pas de données complètes, il est difficile 
de remonter à la source des flux de fonds communautaires canalisés par l’intermédiaire des ANE
4. Néanmoins, les fonds en faveur du déve-
loppement attribués directement aux ANE sans intermédiaire5 ont  
progressivement augmenté ces dix dernières années, pour atteindre 
en 2007 quelque 10 % de l’aide aux pays en développement financée 
par le budget général et par les Fonds européens de développement (FED) (voir graphique 1  et annexe I ).
 6.  Traditionnellement, l’aide communautaire aux ANE est financée, pour 
l’essentiel, sur les lignes budgétaires thématiques6 et, dans une moin-
dre mesure, sur les lignes budgétaires géographiques7 et sur les FED 
(annexe I ). La principale source de financement est le programme de 
«cofinancement avec les ONG» (d’abord limité aux ONG européennes); 
créé en 1976 et doté de 2,5 millions d’euros, il a atteint 200 millions 
d’euros par an au milieu des années 90 et a représenté 23 % du finan-
cement total de la Commission en faveur des ANE en 2007.
ÉVOLUTION DES PAIEMENTS EN FAVEUR DES ANE* 
AU COURS DE LA PÉRIODE 2000-2007GRAPHIQUE 1
* Crédits de l’UE directement versés aux ANE de développement en tant que premiers bénéficiaires du paiement.
Source:  Services de la Commission.Année(en millions d’euros)
Total FED Budget
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement10
CADRE JURIDIQUE
 7.  Pendant de nombreuses années, la Commission a financé les propres ini-
tiatives des ONG européennes (dans le cadre des procédures de cofi-
nancement) et a eu recours aux ONG pour mettre en œuvre les mesures 
d’aide de l’UE. Le règlement (CE) n° 1658/988 du Conseil définit les 
règles relatives au cofinancement, avec les ONG européennes, d’ac-
tions dans les domaines intéressant les pays en développement.
 8.  S’agissant du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifi-
que (ACP), l’accord de Cotonou, signé en juin 2000, a fortement réo-rienté la relation entre l’UE et les ANE. Les pays ACP et la Communauté européenne se sont juridiquement engagés à faire participer les ANE à toutes les phases du processus de coopération (élaboration, mise en œuvre, examen et évaluation) et à dégager des fonds en vue du renforcement des capacités des ANE afin qu’ils puissent assumer leur nouveau rôle de partenaires en matière de coopération au dévelop-pement (voir annexe II ).
 9.  Pour les autres pays, l’instrument de financement de la coopération 
au développement (ICD)9 et l’instrument européen de voisinage et 
de partenariat (IEVP)10, qui remplacent depuis janvier 2007 la régle-
mentation alors en vigueur, contiennent des dispositions spécifiques 
relatives au rôle des ANE en matière de développement. L’ICD com-
porte aussi un nouveau programme thématique pour les acteurs non étatiques et les autorités locales actives dans le domaine du déve-
loppement, qui vise essentiellement à assurer le développement des 
capacités (et remplace le précédent programme de «cofinancement 
avec les ONG» – voir point 6).8 JO L 213 du 30.7.1998, p. 1. 
9 Règlement (CE) n° 1905/2006. 
10 Règlement (CE) n° 1638/2006 
du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 2006 
arrêtant des dispositions générales 
instituant un instrument européen 
de voisinage et de partenariat 
(JO L 310 du 9.11.2006, p. 1). 
LE «CONSENSUS EUROPÉEN POUR LE DÉVELOPPEMENT» – 
PARTICIPATION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE
«L’Union européenne est favorable à une large participation de tous les partenaires au processus de développement des 
pays et encourage tous les secteurs de la société à y prendre part. La société civile, et notamment les partenaires éco-
nomiques et sociaux, tels que les syndicats, les organisations patronales et le secteur privé, les ONG et d’autres acteurs 
non étatiques des pays partenaires en particulier, jouent un rôle essentiel en tant que défenseurs de la démocratie, de la 
justice sociale et des droits de l’homme. L’Union européenne intensifi  era son soutien au développement des capacités 
des acteurs non étatiques, afi  n de mieux faire entendre leur voix dans le processus de développement et de promouvoir 
le dialogue politique, économique et social. Le rôle important joué par la société civile européenne sera également pris en considération; à cette fi  n, l’Union européenne attachera une attention particulière à l’éducation au développement 
et à la sensibilisation des citoyens de l’Union européenne.»ENCADRÉ 1
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement11
DOCUMENTS CLÉS
LE CONSENSUS EUROPÉEN POUR LE DÉVELOPPEMENT
 10.  En décembre 2005, l’UE a formulé le «consensus européen pour le déve-
loppement», une déclaration politique de haut niveau qui reconnaît et 
renforce le principe de la participation des ANE au développement des 
pays. Elle s’est également engagée à soutenir le développement des capacités des ANE pour qu’ils soient en mesure de jouer ce rôle
11.
COMMUNICATIONS ET LIGNES DIRECTRICES
 11.  En mai 2003, le Conseil a adopté12 un certain nombre de principes de base 
que les services de la Commission doivent respecter afin d’instaurer un degré satisfaisant de consultation et de participation des ANE:
la promotion de la participation des ANE aux travaux préparatoires a) 
de la stratégie nationale de développement ou des documents  
stratégiques de lutte contre la pauvreté sous l’égide des autorités 
nationales;
les ANE devraient être consultés systématiquement tout au long b) 
du processus de programmation;
il importe que tous les domaines d’intérêt soient représentés dans c) 
les consultations;
il y a lieu de fournir des informations claires et complètes aux  d) 
ANE en temps utile afin qu’ils puissent se préparer à participer 
efficacement;
le renforcement des capacités est fondamental afin de permet- e) 
tre aux ANE de jouer un rôle constructif dans le processus de  développement;
la coordination avec les États membres et les autres donateurs  f) 
doit être accrue;
la CE doit continuer d’encourager les ANE à participer à la mise g) 
en œuvre des projets et des programmes de coopération;
la CE doit maintenir ses relations actuelles avec les ANE en tant h) 
que partenaires de mise en œuvre et en tant qu’initiateurs de  leurs propres projets.
 12.  En novembre 2004, la Commission a publié des lignes directrices à l’in-
tention de toutes ses délégations, concernant la participation des ANE 
au processus de développement, afin de compléter les lignes direc-
trices déjà élaborées pour les délégations ACP. Ces lignes directrices s’appliquent aux documents stratégiques par pays 2007-2013.11 Comme cela est expliqué au 
point 2, le terme ANE est utilisé 
comme synonyme de société civile. 
12 Ces principes de base sont 
définis dans les conclusions de la 
communication de la Commission 
sur la participation des acteurs 
non étatiques à la politique 
communautaire de développement 
[COM(2002) 598 final]. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement12
ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT
 13.  L’audit réalisé par la Cour a porté sur la gestion, par la Commission, de 
la participation des ANE au processus de coopération au développe-
ment, compte tenu de leurs deux rôles principaux, à savoir partenai-res de la coopération communautaire au développement et acteurs 
chargés de la mise en œuvre (voir point 3). En l’occurrence, la Cour 
a essayé de répondre aux trois questions ci-après.
La Commission s’assure-t-elle bien que les ANE participent effica- a) 
cement au processus de coopération au développement?
Les systèmes de gestion de la Commission permettent-ils de  b) 
garantir de manière efficiente que les activités mises en œuvre par les ANE sont pertinentes et susceptibles de produire les résul-tats escomptés?
La Commission veille-t-elle de manière adéquate au développe- c) 
ment des capacités des ANE?
 14.  La Cour a utilisé comme point de départ les principes de base et les 
lignes directrices visés aux points 11 et 12. Ils constituent une base 
approuvée pour la mise en œuvre de la politique de l’UE, assurent  
la participation des ANE à la coopération communautaire au déve-loppement et, par suite, peuvent servir de critères généraux dans le 
cadre du présent audit.
 15.  Les principaux travaux d’audit réalisés pour répondre à ces questions 
ont été les suivants:
un examen de la documentation relative à la politique et à la  a) 
programmation communautaires concernant les ANE, ainsi que  
des rapports sur la mise en œuvre (voir point 24);
des missions sur place auprès des délégations de la Commission b) 
au Bangladesh, en Éthiopie, au Pérou et en Afrique du Sud, afin 
d’examiner les procédures et les activités de la Commission, y  
compris cinq programmes d’aide au développement des capaci-
tés, sept appels à propositions locaux et seize projets individuels 
(voir annexe III );
des contrôles documentaires portant sur deux programmes d’aide c) 
au développement des capacités au Mali et en Ouganda;
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement13
des entretiens avec des représentants de plus de 60 ANE locaux d) 
et internationaux, des autorités centrales et locales dans les pays 
partenaires, d’unités d’assistance technique et d’autres donateurs, ainsi que de plusieurs plateformes et réseaux d’ANE européens, 
afin de collecter des informations sur le degré de participation 
des ANE au processus de coopération au développement et sur 
leur expérience des procédures appliquées par la Commission  
pour appuyer cette participation (voir annexe IV );
une comparaison des performances avec celles des agences d’aide e) 
au développement des Pays-Bas et de la Suède.
  L’audit a porté sur la consultation des ANE à partir des années 2000 (date 
de la signature de l’accord de Cotonou), ainsi que sur un échantillon 
de projets et de programmes en cours de réalisation en 2007.
 16.  Les résultats d’audits effectués récemment par la Cour et ayant entraîné 
la formulation d’observations sur les ANE actifs dans la coopération 
au développement13 ont aussi été pris en considération, de même que 
l’audit réalisé il y a peu par le service d’audit interne de la Commission 
sur les ONG au sein d’EuropeAid et son suivi. L’audit de la Cour a éga-lement tenu compte du fait que la Commission évalue actuellement 
l’aide communautaire fournie par l’intermédiaire d’organisations de 
la société civile. Les termes de référence de l’évaluation précisent  
que celle-ci est centrée sur les ANE en tant qu’acteurs assurant la  
mise en œuvre (canaux par lesquels l’aide de la CE est acheminée). Lors de l’audit, la Cour a examiné la question plus générale de savoir 
dans quelle mesure la Commission a fait participer les ANE à toutes 
les phases de la coopération au développement de l’UE.
 17.  L’audit a essentiellement porté sur les rôles des ANE dans la coopération 
au développement; ni l’aide humanitaire ni l’aide d’urgence n’ont été examinées dès lors qu’il s’agit de domaines distincts avec une stra-
tégie et des systèmes de gestion spécifiques. Il n’a pas comporté de 
comparaison entre les différents canaux (secteur privé, Nations unies 
et systèmes bancaires) sur les plans de l’efficience et de l’efficacité, 
ni d’analyse comparative de l’incidence des actions des ANE dans  différents secteurs d’intervention.13 Les trois derniers rapports 
annuels de la Cour sur l’exécution 
du budget (2007: chapitre 8, 
Aide extérieure, développement et élargissement; 2006 et 2005: 
chapitre 8: Actions extérieures) 
et sur les activités relevant 
des Fonds européens de 
développement (relatifs aux exercices 2005, 2006 et 2007), ainsi 
que le rapport spécial n° 10/2008 – 
L’aide au développement fournie 
par la CE aux services de santé 
en Afrique subsaharienne 
(http://eca.europa.eu). 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement14
LA COMMISSION S’ASSURE-T-ELLE BIEN QUE LES ANE 
PARTICIPENT EFFICACEMENT AU PROCESSUS DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT?
 18.  Il est généralement admis que la participation systématique des ANE à 
la coopération au développement est un moyen de promouvoir l’ap-
propriation et la participation, deux principes qui sont au cœur de la 
politique de développement de l’UE, ainsi que d’utiliser les connais-sances et expériences acquises au niveau local comme un apport pour 
la programmation. Cela se reflète dans la politique, comme l’indique le «consensus européen pour le développement» (voir encadré 1 ).
 19.  Pour apprécier si la manière dont la Commission s’emploie à faire par-
ticiper les ANE est adéquate, la Cour a examiné deux processus de consultation fondamentaux concernant:
l’élaboration des documents stratégiques par pays pour les pays a) 
ACP ainsi que pour les pays d’Asie et d’Amérique latine;
l’élaboration du document stratégique pour le nouveau pro- b) 
gramme thématique en faveur des ANE et des autorités locales  
dans le domaine du développement.
ÉLABORATION DES DOCUMENTS STRATÉGIQUES PAR PAYS
 20.  La Cour a examiné dans quelle mesure un dialogue continu et structuré 
existait et les lignes directrices relatives à la consultation des ANE 
étaient complètes (point 12). Elle a également évalué si ces lignes  
directrices, les principes généraux et les normes de la Commission 
applicables aux consultations engagées avec les parties intéressées14 
étaient respectés:
l’existence de mécanismes institutionnels clairs; a) 
l’inclusion des ANE concernés; b) 
la fixation d’un délai suffisant pour permettre la participation  c) 
des ANE;
le caractère approprié du processus préparatoire; d) 
la communication d’informations en retour sur les résultats du  e) 
dialogue;
l’existence de ressources communautaires suffisantes pour un  f) 
dialogue efficace.OBSERVATIONS
14 Communication de la 
Commission «Principes généraux 
et normes minimales applicables 
aux consultations engagées par la Commission avec les parties 
intéressées», COM(2002) 704 final 
du 11.12.2002. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement15
LA PARTICIPATION  DES ANE À L’ÉLABORATION  DES DOCUMENTS  STRATÉGIQUES  
PAR PAYS  N’EST PAS CONFORME  AUX LIGNES  DIRECTRICES
 21.  La politique communautaire consistait déjà à consulter les ANE15; cepen-
dant, dans trois des quatre pays audités (l’Afrique du Sud faisait  
exception), la Cour n’a collecté que peu d’éléments probants attestant 
la participation d’ANE à l’élaboration des documents stratégiques  
par pays (DSP) 2002-2006, du fait que la documentation des déléga-
tions de la Commission présentait des lacunes. En Afrique du Sud,  les consultations ont été limitées. Depuis lors, la Cour a constaté, en 
Éthiopie, que des efforts étaient réellement déployés pour établir  un dialogue tripartite continu et structuré entre le gouvernement, la CE et les représentants des ANE, d’abord avec les examens annuels 
conjoints de la stratégie depuis 2004, puis avec les DSP 2007-2013 
(voir encadré 2 ).
 22.  Par contre, au Bangladesh, au Pérou et, auparavant, en Afrique du Sud, 
les délégations n’ont pas systématiquement fait participer les ANE 
au processus de programmation 2007-2013, si ce n’est lors de consul-
tations ponctuelles. En règle générale, ces consultations ne repré-
sentaient pas un dialogue continu mais consistaient plutôt en des  
séminaires d’une journée articulés autour de présentations et de la collecte d’idées auprès des ANE présents. En outre, au Pérou et en 
Afrique du Sud, aucun élément probant n’attestait que les résultats 
de ces consultations avaient été intégrés dans les documents straté-
giques par pays. L’audit a permis de relever d’autres faiblesses dans 
le processus de consultation: l’absence de mécanismes clairs pour  gérer les consultations (par exemple le fait qu’aucun plan d’action 
accompagné d’un calendrier stable et sans surprise des consultations 
au fil du temps n’ait été établi), des retards dans la distribution des 
documents, des invitations tardives, des consultations à un stade  
avancé du processus de programmation, un choix limité d’ANE, des difficultés pour les ANE de formuler des observations sur les propo-sitions et un retour d’informations insuffisant vers les ANE en ce qui concerne les résultats des consultations.15 «La politique de développement 
de la Communauté européenne», 
COM(2000) 212 final, point 5.2. 
EXEMPLE DE BONNE APPROCHE POUR STRUCTURER LE DIALOGUE 
ENTRE LE GOUVERNEMENT, LA CE ET LES ANE
Éthiopie: la  Cotonou Task Force
En 2003, un groupe d’ONG nationales et internationales et de réseaux opérant en Éthiopie s’est organisé pour créer la 
Cotonou Task Force  (CTF) afi  n d’instaurer un dialogue avec la délégation de la Commission et le gouvernement au sujet 
de la coopération communautaire au développement. La délégation et le gouvernement se sont eff  ectivement engagés 
dans un dialogue et une consultation actifs avec la Cotonou Task Force , notamment pour les examens annuels conjoints 
depuis 2004 et pour l’établissement du nouveau document stratégique par pays dans le cadre du 10e FED.ENCADRÉ 2
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement16
 23.  Dans les quatre délégations auditées, la participation des ANE au proces-
sus de développement se limitait donc à la définition de la stratégie 
globale; elle ne comportait dès lors pas (comme le prévoient pourtant les lignes directrices) de consultations sur les stratégies sectorielles 
ni ne couvrait la participation des ANE à la mise en œuvre, au suivi et 
à l’évaluation des projets dans chaque domaine du développement.
 24.  En outre, la Cour a analysé les informations conservées par les services 
centraux de la Commission16, ce qui a permis de relever des faibles-
ses similaires dans d’autres délégations. Bien que les ANE aient été consultés d’une manière ou d’une autre dans la quasi-totalité des  pays ACP, les services centraux de la Commission n’ont considéré  
la participation des ANE comme satisfaisante par rapport aux lignes 
directrices que dans la moitié d’entre eux (où il a donc été estimé  
que cette participation allait au-delà des consultations ponctuelles)
17. 
De même, pour les 24 pays d’Asie et d’Amérique latine examinés, la Cour a constaté qu’il existait dans l’ensemble une certaine forme de consultation, mais que la participation des ANE ne se limitait à des consultations ponctuelles que dans quatre pays d’Amérique latine et dans aucun pays d’Asie.
 25.  Dans les pays ACP, qui relèvent de l’accord de Cotonou où le droit de 
participation des ANE est inscrit, cette dernière a été plus importante 
que dans les pays d’Asie et d’Amérique latine. Avant le nouvel ICD en 
2007, le règlement ALA18 ne disposait pas que les ANE devaient partici-
per à l’élaboration des politiques et des stratégies de coopération.
 26.  Les agents de la Commission ont connu des difficultés pratiques en 
matière de collaboration avec les ANE. La Cour a, entre autres, relevé 
les éléments suivants: i) la participation des ANE dépend dans une très large mesure de la position du gouvernement du pays parte-
naire; ii) il est difficile de déterminer avec quels ANE il convient de 
coopérer; iii) pendant la collaboration avec les ANE (que ce soit à  
titre individuel ou dans le cadre d’une plateforme), des questions  
se posent quant à leur représentativité et à l’obligation de rendre  
compte qui leur incombe; iv) bon nombre d’ANE n’ont pas la capacité 
et/ou les ressources pour s’engager dans le processus de coopéra-tion au développement et, de ce fait, ne veulent pas participer s’ils 
savent que leurs chances de recevoir des fonds sont minimes; v) les 
ANE ne défendent pas toujours le point de vue des groupes les plus 
marginalisés.
 27.  Même lorsque des efforts conséquents ont été consentis pour faire par-
ticiper les ANE, les résultats n’ont pas toujours été satisfaisants en raison de problèmes de mise en œuvre (voir encadré 3 ).16 Y compris celles concernant le 
cas exceptionnel du Guatemala 
(voir encadré 3). 
17 Cette évaluation est étayée par 
les résultats d’une consultation 
organisée par le Comité 
économique et social européen 
sur la participation des ANE et des autorités locales à l’élaboration 
des documents stratégiques par 
pays pour le 10
e FED dans les 
pays ACP. 
18 Règlement (CEE) n° 443/92 du 
Conseil du 25 février 1992 relatif à l’aide financière et technique 
et à la coopération économique 
avec les pays en développement 
d’Amérique latine et d’Asie 
(JO L 52 du 27.2.1992, p. 1). 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement17
LE PROJET  D’ÉLABORATION  D’UNE FORMATION  SPÉCIFIQUE  ET D’ORIENTATIONS  DÉTAILLÉES  
SUR LA FAÇON  DE FAIRE  PARTICIPER  LES ANE DOIT  SE POURSUIVRE
 28.  La participation souvent limitée des ANE et les faiblesses qui affectent 
largement le calendrier et l’organisation des consultations montrent 
que la réalisation de l’objectif ambitieux de faire participer les ANE à 
tous les niveaux de la coopération communautaire au développement 
reste un défi de taille. Pour beaucoup d’agents des délégations, la 
participation des ANE se limite essentiellement à la prestation de  services et à des consultations ponctuelles à certains moments du  
cycle de programmation. La Commission n’a pas encore consacré  suffisamment de temps et de ressources pour associer réellement les agents des délégations et les ANE à tous les niveaux. Il convient de 
poursuivre l’élaboration d’une formation spécifique en la matière.
 29.  Les lignes directrices utilisées par la Commission au moment de l’audit 
(voir point 12) font état de bon nombre de ces problèmes; cependant, 
elles se limitent à recommander la réalisation d’une étude cartogra-
phique visant à recenser les ANE concernés et à évaluer leur repré-
sentativité, sans fournir d’instructions détaillées en ce qui concerne, 
par exemple, des questions clés comme le rôle des ANE dans le plan 
d’action sur l’efficacité de l’aide ainsi que la participation des ANE à la définition des stratégies sectorielles, y compris l’appui budgétaire.
EXEMPLE DE DIFFICULTÉS LIÉES À LA PARTICIPATION DES ANE 
À LA COOPÉRATION COMMUNAUTAIRE AU DÉVELOPPEMENT
Guatemala: le «Mesodiálogo»
Le Mesodiálogo  a été lancé en 2000. Il prévoyait la participation de la délégation de la Commission, d’États membres, du 
gouvernement, d’ONG européennes et d’ANE guatémaltèques. L’objectif était de faciliter l’application du document stra-
tégique par pays 2002-2006 par une participation directe à l’établissement, à la mise en œuvre et au suivi des programmes 
relevant du DSP. Près de 150 organisations et 800 personnes, organisées en groupes de travail, ont participé au processus, qui couvrait la rédaction de documents stratégiques, les missions visant à déterminer et à élaborer les projets à soutenir, 
la création de réseaux régionaux, etc. Néanmoins, la charge organisationnelle pesant sur la délégation, le sentiment que 
le Mesodiálogo  outrepassait son rôle en intervenant dans des domaines relevant de la compétence exclusive de la CE, le 
manque d’appropriation claire de la part du gouvernement et l’absence de garanties de durabilité ont entraîné un déclin 
progressif du processus, qui a fi  nalement pris fi  n en 2005.
Sources:  RELEX/L3 Working document on involvement of NSAs in the programming process in the countries of Asia and 
Latin America  (document de travail sur la participation des ANE au processus de programmation des pays d’Asie et 
d’Amérique latine); EC aid to Guatemala – Background Country Study Paper  (aide communautaire au Guatemala – étude 
sur le contexte national), décembre 2006; et étude préliminaire (août 2006) commandée par la CIDSE (Coopération 
internationale pour le développement et la solidarité) et Caritas Europa.ENCADRÉ 3
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement18
19 Il s’agit de l’un des programmes 
visés par l’instrument de 
financement de la coopération au 
développement (voir point 9). 
20 Article 20, paragraphe 2, du 
règlement (CE) n° 1905/2006. 
21 La Confédération européenne 
des ONG d’urgence et de 
développement (Concord) a été 
créée en janvier 2003 en tant que 
représentant et interlocuteur 
visés dans le règlement (CE) n° 1658/98 relatif au programme 
de cofinancement avec les ONG. 
Elle participe régulièrement au 
dialogue avec les institutions de 
l’UE et coordonne la coopération entre les ONG. Ses 22 associations 
(«plateformes») nationales et 
ses 20 réseaux thématiques 
internationaux représentent plus 
de 1 600 ONG. 
22 Il a aussi été directement 
envoyé à la Concord, au Comité 
économique et social européen, au 
Comité des régions et au Conseil 
des communes et régions d’Europe 
pour qu’ils le communiquent à leurs membres. 
23 La consultation a été lancée 
le 31 juillet 2006 et clôturée le 
11 septembre. Sa durée était 
donc inférieure aux 8 semaines 
prescrites comme période minimale de consultation. PROGRAMME THÉMATIQUE «LES ACTEURS NON ÉTATIQUES 
ET LES AUTORITÉS LOCALES DANS LE DÉVELOPPEMENT»
 30.  Ce nouveau programme19 succède aux anciens programmes de cofinan-
cement avec les ONG européennes et de coopération décentralisée. 
À l’instar de ses prédécesseurs, il constitue l’une des sources les  plus importantes et les plus stables de financement communau-taire en faveur des activités des ANE et de soutien à leurs initiatives 
propres.
 31.  Lors de l’élaboration des documents stratégiques pour ce type de pro-
gramme thématique, la Commission est tenue de consulter d’autres 
acteurs du développement, y compris des représentants des ANE  
et des autorités locales, et ce à un stade précoce du processus de  programmation
20. Par l’intermédiaire de la Concord21, les ONG euro-
péennes (ONGE) ont traditionnellement été très impliquées dans le dialogue relatif à la gestion du programme de cofinancement avec les ONG. Le nouveau programme est également ouvert aux ANE et  aux autorités locales des pays partenaires, qui devraient aussi être associés aux consultations.
 32.  Après avoir élaboré le document stratégique pour ce programme, les 
services centraux de la Commission ont invité les délégations à pro-
duire, sur la base d’autres consultations avec les ANE locaux, des notes 
succinctes comportant une évaluation de la pertinence du programme 
pour leurs pays partenaires et permettant d’attester que le niveau  
des dépenses est approprié. La Cour a examiné l’efficacité des deux phases de consultation, toujours sur la base des critères définis dans 
la communication de la Commission de 2002 (voir point 20).
 33.  S’agissant de la stratégie globale, la Commission a procédé à une consul-
tation publique en ligne s’adressant aux ANE européens et aux ANE 
des pays partenaires (appelés ANE du Sud), au moyen d’un ques-
tionnaire publié sur le site Web de la Commission et envoyé aux  
délégations22. Au niveau européen, cette méthode de consultation  
s’est avérée efficace dans le cadre des contacts réguliers entre la  Commission et la Concord. Cependant, la consultation des ANE du Sud n’a pas été organisée efficacement. Le questionnaire a été adressé aux délégations ACP, qui devaient informer les ANE au sujet de la  consultation et leur transmettre le questionnaire. Toutefois, le délai fixé pour la consultation – effectuée en pleine période de congé pour les agents de la délégation – était inapproprié et tellement court que le respecter était impossible
23 (les délégations ACP visitées dans le 
cadre du présent audit, en Éthiopie et en Afrique du Sud, n’ont pas été en mesure de consulter les ANE dans le court délai imparti). En outre, cette demande n’a pas été transmise aux délégations dans les pays ALA, dont les ANE n’ont donc pas été informés du lancement de la consultation.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement19
24 Les délégations de la 
Commission en Éthiopie et en 
Afrique du Sud ont décidé de ne pas participer à ce programme. 
25 Concernant la durabilité dans 
la pratique, voir points 63 à 68.  34.  S’agissant de la deuxième phase, l’adoption du règlement ICD et du 
document stratégique a été retardée; par suite, les délégations n’ont 
disposé que d’un mois pour élaborer les notes succinctes et la plupart d’entre elles n’ont pas pu faire participer les ANE de façon structu-
rée. Au Bangladesh, un atelier a été spécialement organisé avec les 
ANE. Au Pérou, toutefois, la délégation n’a pas consulté les ANE
24 et 
l’examen d’un échantillon de notes succinctes (concernant l’Angola, le Chili, le Malawi, la Namibie et le Népal) a permis de collecter des éléments probants attestant que les ANE n’ont pas été suffisamment 
consultés pour ce programme.
 35.  La Cour est d’avis que la Commission a accordé trop peu d’attention aux 
méthodes de consultation avec les ANE du Sud. Outre la méthode pas-
sive consistant à publier un questionnaire sur Internet, des mesures très énergiques d’encouragement de la part des délégations s’impo-sent de toute évidence dans beaucoup de pays. Elles ont d’ailleurs été en partie envisagées (pour les pays ACP), mais n’ont été pleinement 
mises en œuvre nulle part. Par ailleurs, aucune attention n’a été  
accordée aux éventuelles limites de la consultation des bénéficiaires 
potentiels de subventions à propos des domaines prioritaires, alors 
qu’ils pouvaient difficilement ne pas s’y intéresser, et des solutions de remplacement comme les réseaux, les organismes de coordination 
et les organismes régionaux n’ont pas été explorées.
LES SYSTÈMES DE GESTION DE LA COMMISSION 
PERMETTENT-ILS DE GARANTIR DE MANIÈRE EFFICIENTE QUE LES ACTIVITÉS MISES EN ŒUVRE PAR LES ANE SONT PERTINENTES ET SUSCEPTIBLES DE PRODUIRE LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS?
 36.  La Cour a audité les systèmes de gestion relatifs aux contrats de sub-
vention en faveur des ANE, auprès des services centraux de la Com-
mission ainsi que sur place dans quatre délégations. Elle a entre  
autres examiné 16 projets (voir annexe III ). L’audit a porté sur les  
procédures de sélection des projets, sur les mécanismes de contrôle et de surveillance, sur le suivi effectué et les outils utilisés à cet effet, ainsi que sur la question de la durabilité.
PROCÉDURES DE SÉLECTION DES PROJETS
 37.  L’audit des procédures de sélection visait à déterminer dans quelle mesure 
elles garantissaient la sélection de projets pertinents, opportuns et susceptibles d’être durables
25.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement20
LA PROCÉDURE  D’APPEL  À PROPOSITIONS  FAVORISE  UNE CONCURRENCE  ÉQUITABLE , 
MAIS  ELLE PEUT  S’AVÉRER  COMPLIQUÉE  À METTRE  EN PRATIQUE  ET NE GARANTIT  
PAS QUE LA CONCEPTION  DU PROJET  SOIT TERMINÉE  EN TEMPS  UTILE
 38.  Depuis 2000, la procédure de sélection standard est celle des appels à 
propositions. Bien qu’il soit admis que cette procédure permet d’as-surer une concurrence équitable entre les ANE et qu’elle est donc  susceptible d’entraîner plus probablement la sélection de projets  
pertinents, elle représente toujours un défi administratif pour la  
Commission et pour les ANE demandeurs. Les appels à propositions suscitent un intérêt considérable auprès des ANE et le nombre de  
demandes de financement dépasse toujours largement le montant  
des fonds disponibles
26. De ce fait, les procédures ont été longues et 
l’assistance d’experts externes a été nécessaire. En outre, les appels 
lancés au titre du programme de cofinancement avec les ONG se sont avérés trop généraux et trop peu ciblés, augmentant ainsi le risque de demandes moins pertinentes. Enfin, la mise en œuvre des moda-lités d’application peut s’avérer compliquée pour les ANE de taille 
modeste.
 39.  Les appels à propositions contrôlés ont généralement abouti à la sélection 
de projets pertinents; cependant, l’audit a permis de constater que, 
dans le cas des projets audités, le délai moyen entre la soumission 
des propositions et la signature effective des contrats était supérieur 
à un an, ce qui rendait difficile toute programmation efficace pour 
les ANE. La Cour a également relevé que les méthodes utilisées pour 
assurer la publicité des appels (essentiellement via l’internet et les 
journaux) n’étaient pas toujours appropriées pour atteindre les ANE concernés au niveau local
27.
 40.  La Cour se félicite que la Commission ait pris, en 2006 et en 2007, des 
mesures visant à améliorer l’efficience de la procédure d’appels à  propositions, bien qu’il ne soit pas encore possible d’en évaluer tous 
les effets. Ces mesures comprennent:
l’introduction de la procédure d’appel restreint, qui permet une a) 
première sélection des demandeurs sur la base d’une note suc-cincte, la proposition complète (qui inclut la conception du projet) étant soumise lors de la deuxième étape de la sélection;
l’utilisation de crédits budgétaires se rapportant à deux exercices b) 
dans le cadre d’un même appel à propositions;26 Pour un budget de 284 millions 
d’euros pour les appels à 
propositions 2007-2008 au titre 
des programmes thématiques 
gérés au niveau central par 
EuropeAid, 4 565 candidatures, soit des demandes correspondant à un 
montant total de 3 650 millions 
d’euros, ont été reçues. Après un 
premier tri sur la base d’une note 
succincte, la seconde phase de 
la sélection a porté sur l’examen 
de 1 088 candidatures, soit un total de 989 millions d’euros, 
dont 212 seulement ont finalement 
été retenues. 
27 Par exemple parce que seules 
des langues européennes sont 
utilisées ou parce que les journaux 
ne sont pas rapidement distribués 
dans les zones isolées. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement21
EXEMPLE DE MAUVAISE CONCEPTION DE PROJET
La promotion de l’intégration, dans le marché officiel du travail, des femmes à la tête de microentreprises 
et des entités économiques fondées sur la famille – Pérou
L’ONG partenaire locale a mis en œuvre ce projet dans quatre régions, dont celle de Junín où les auditeurs de la Cour se 
sont rendus en février 2008 et où l’ONG n’était pas présente auparavant. Un suivi axé sur les résultats eff  ectué récemment 
(2007) n’a pas permis de prévoir les problèmes exposés ci-après; cependant, la Cour a constaté qu’aucun élément probant 
n’attestait que l’ONG avait invité les autorités publiques compétentes à participer à la conception des activités du projet. 
L’ONG n’a pas non plus coordonné ses activités avec les réseaux et organisations de soutien aux microentreprises dans 
la région. Pendant la mise en œuvre du projet, l’ONG partenaire locale a dû passer un contrat avec l’un de ces réseaux 
pour eff  ectuer une recherche élémentaire visant à identifi  er les bénéfi  ciaires potentiels et à déterminer quelles étaient 
les perspectives économiques. La conception du projet reposait sur l’idée selon laquelle il serait repris et développé par 
les autorités publiques. Or la Cour a constaté que les autorités compétentes n’avaient pas du tout participé au projet, 
qu’elles ne travaillaient pas comme elles étaient censées le faire ou qu’elles ne disposaient pas des ressources humaines 
et fi nancières nécessaires pour reprendre les activités du projet.ENCADRÉ 4la mise en place d’un service d’enregistrement en ligne (PADOR), c) 
qui permet aux demandeurs d’éviter la duplication des travaux;
l’utilisation accrue d’appels à propositions locaux «sur mesure» d) 
lorsque les objectifs ont été adaptés à la situation locale et que les 
organisations locales ont plus de chances d’être sélectionnées.
 41.  Néanmoins, les problèmes au niveau de la conception des projets, qui 
peuvent avoir une incidence considérable sur l’efficacité et la dura-bilité, sont encore très fréquents. Pour plusieurs des projets audités, 
la formulation des activités n’a pas été suffisamment préparée; en  
conséquence, la première année des projets a dû être consacrée à  
leur conception (réalisation de diagnostics, identification des bénéfi-
ciaires et études), ce qui a réduit le temps disponible pour la mise en œuvre effective, exposé davantage le projet à des retards et assombri les perspectives de durabilité. L’exemple de l’ encadré 4  illustre cette 
situation.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement22
PROCÉDURES DE CONTRÔLE ET DE SURVEILLANCE
 42.  L’audit relatif aux procédures de contrôle et de surveillance de la Com-
mission visait à déterminer dans quelle mesure ces dernières ont  
permis d’assurer le bon déroulement des activités des projets des ANE. 
Plusieurs évaluations ont montré que les parties prenantes jugeaient les procédures lourdes
28, ce qui préoccupe aussi le Parlement29. La  
Cour reconnaît toutefois que la Commission a déployé des efforts  pour résoudre ce problème. Les initiatives prises au plus haut niveau par la Commission comprennent la création d’un comité interservices chargé de simplifier les procédures, le renforcement du dialogue  entre la Commission et la Concord sur les questions financières et  contractuelles (qui a permis d’élaborer un manuel relatif aux contrats types de subvention) et la publication de nouveaux guides pratiques et de formulaires et documents simplifiés. D’une manière générale, la déconcentration des programmes thématiques a aussi contribué à améliorer le dialogue entre la CE et les ANE.
 43.  Les procédures de contrôle et de surveillance fonctionnaient correcte-
ment à maints égards, mais il subsiste quelques problèmes spécifiques 
qui entraînent des erreurs30.
LES ORIENTATIONS  FOURNIES  AUX ANE SUR LA MANIÈRE  D’APPLIQUER  LES RÈGLES  
DANS  LA PRATIQUE  SONT  INSUFFISANTES
 44.  Les orientations pratiques sur la façon d’appliquer les règles financiè-
res et contractuelles de la CE doivent tenir compte de la rotation du personnel des délégations de la Commission et du fait que les ANE 
n’ont qu’une connaissance limitée de ces règles. Parmi les métho-des utilisées pour améliorer les connaissances figurent des cours de formation organisés dans les délégations à l’intention des agents  
et des bénéficiaires, ainsi que l’approbation d’un guide élaboré en coopération avec la Concord (à savoir le manuel relatif aux contrats 
types de subvention).
 45.  La formation est utile mais, pour les bénéficiaires, elle ne consiste essen-
tiellement qu’en des ateliers d’un jour organisés après la clôture des appels à propositions. La Cour a estimé que cela ne suffisait pas pour garantir que les ANE «institutionnalisent» les connaissances requi-ses pour appliquer correctement les règles pendant la période sur  laquelle s’étend normalement la mise en œuvre d’un projet.28 Cette question a également 
été soulevée dans une lettre du 
17 mars 2004 adressée par la 
Concord au commissaire Nielson 
concernant l’incidence, sur 
les ONG, du règlement financier et 
des documents et procédures qui 
en découlent. 
29 Dans la décharge 2004, le 
Parlement européen déclare 
qu’il: «déplore la complexité 
considérablement accrue des 
nouvelles procédures, qui sont 
fort lourdes et nécessitent un temps trop long de mise en 
œuvre; souligne la nécessité d’une 
simplification réelle, sans pour 
autant perdre de vue l’objectif 
initial» [point 185 de la résolution du Parlement européen contenant 
les observations qui font partie 
intégrante de la décision 
concernant la décharge sur 
l’exécution du budget général de 
l’Union européenne pour l’exercice 
2004, section III – Commission (JO L 340 du 6.12.2006, p. 5)]. 
30 Les audits DAS de la Cour 
ont abouti à des constatations 
similaires: voir point 8.9 du rapport annuel de la Cour sur l’exécution 
du budget relatif à l’exercice 2007, 
et point 22 du rapport annuel de 
la Cour sur les Fonds européens 
de développement (FED) relatif 
à l’exercice 2007. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement23
 46.  L’audit n’a guère permis d’établir que le manuel était utilisé par les agents 
des délégations ou par les ANE bénéficiaires. L’une des raisons pour 
lesquelles les agents des délégations ont décidé de ne pas l’utiliser comme document de référence est peut-être son caractère non juri-
diquement contraignant.
 47.  Les changements apportés au guide pratique (modifié cinq fois en sept 
ans) et aux conditions contractuelles n’ont pas été systématiquement 
communiqués aux bénéficiaires. En outre, il existe des incohérences dans l’interprétation des règles applicables, ce qui signifie que la  
Commission a parfois demandé à certains bénéficiaires de respecter 
de nouvelles conditions alors même que ces règles n’étaient pas  
applicables rétroactivement.
LES AUDITS  DE PROJET  N’ÉTAIENT  PAS TOUJOURS  D’UNE QUALITÉ  SUFFISAMMENT  ÉLEVÉE
 48.  Plusieurs audits de projet examinés dans le cadre de l’élaboration du 
présent rapport présentaient des insuffisances sur le plan de leur  
qualité. Ils étaient inefficaces pour détecter les erreurs affectant l’éli-
gibilité des opérations aux niveaux du bénéficiaire et du partenaire pour la mise en œuvre. Les appréciations spécifiques concernant les 
FED et les actions extérieures dans le cadre des rapports annuels de 
la Cour
31 ont permis de constater des insuffisances similaires en ce 
qui concerne les audits de projet.
 49.  Pour remédier à ces déficiences et garantir l’exhaustivité des travaux 
d’audit, la Commission a élaboré des termes de référence révisés, qui s’appliquent obligatoirement aux contrats de projet depuis février 2006. Il était trop tôt pour évaluer l’incidence de ce changement sur 
les projets audités.
DES INCOHÉRENCES  DANS  L’INTERPRÉTATION  ET L’APPLICATION  DES PROCÉDURES  
ONT INUTILEMENT  ALOURDI  LA CHARGE  ADMINISTRATIVE  POUR  LES ANE
 50.  L’audit a permis d’observer que certains problèmes administratifs pra-
tiques persistaient dans la gestion des contrats de subvention. Ils  concernaient entre autres:
des interprétations incohérentes des règles d’origine pour les  a) 
fournitures achetées dans le cadre de contrats financés par la CE, 
ce qui a pu alourdir inutilement la charge de travail des ANE (voir 
l’exemple dans l’ encadré 5 );
les difficultés qu’éprouvent les ANE pour obtenir des exoné- b) 
rations fiscales ou pour recouvrer les taxes dans certains pays  
partenaires;31 Par exemple le point 8.24 du 
chapitre 8 du rapport annuel de 
la Cour relatif à l’exercice 2007 (JO C 286 du 10.11.2008, p. 182). 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement24
l’obligation d’utiliser un taux de change notifié par la CE (plutôt c) 
que le taux effectivement obtenu), ce qui peut pénaliser les pro-
jets dans certaines circonstances;
des retards dans l’approbation, par la Commission, des demandes d) 
de paiement, ce qui peut retarder les projets;
les exigences supplémentaires imposées de manière incohérente à e) 
certains projets par les délégations et qui alourdissent inutilement 
la charge administrative des ANE, telles que: i) l’établissement de rapports périodiques ou de rapports d’audits complémentaires; 
ii) l’utilisation de comptes bancaires spécifiques et distincts pour 
chaque projet; iii) l’imposition de modalités de paiement différen-
tes de celles établies dans les conditions générales (par exemple 
des tranches d’un montant moins élevé).
EXEMPLE D’INTERPRÉTATIONS INCOHÉRENTES DES RÈGLES D’ORIGINE
Achats de motocyclettes – le cas de l’Éthiopie
En règle générale, les ONG basées en Éthiopie préfèrent les véhicules japonais, en raison de leur fi  abilité dans les condi-
tions locales d’utilisation. Cependant, la délégation a invité les ONG participant à des projets dans le domaine de la sécurité alimentaire à envisager également l’achat de véhicules chinois, entre autres parce qu’elle était persuadée qu’une 
dérogation était requise pour les véhicules japonais mais pas pour les véhicules chinois.
Tenant compte de l’interprétation des règles de dérogation par la délégation, une ONG a acheté dix motocyclettes chinoises 
sans demander de dérogation. Plusieurs de celles-ci étant tombées en panne, l’ONG a demandé, le 14 décembre 2006, la permission et une dérogation aux règles d’origine pour acheter deux motocyclettes supplémentaires plus solides, 
de fabrication japonaise, ce que la délégation a refusé dans un premier temps. Le 11 septembre 2007, la délégation a 
fi nalement accepté cette demande lorsqu’elle a été de nouveau présentée accompagnée d’une demande de modifi  cation 
budgétaire.
Parallèlement, la Cour a constaté que la délégation avait consulté les services centraux de la Commission en avril 2007 
et que les deux parties avaient conclu qu’aucune dérogation n’était nécessaire pour les produits japonais achetés en Éthiopie et fi  nancés sur une ligne budgétaire thématique, alors qu’une dérogation était et avait toujours été requise pour 
les produits chinois.
Il semble néanmoins que les règles restent sujettes à des interprétations divergentes
32.ENCADRÉ 5
32 En vertu des règlements du Conseil relatifs à l’accès à l’aide extérieure de la Communauté, en particulier des articles 3, 
paragraphes 2 et 3, et 5, ainsi que de l’annexe II, les projets financés par les programmes thématiques en Éthiopie peuvent 
bénéficier, depuis le 28 décembre 2005, de biens en provenance du Japon et de la Chine sans qu’une dérogation soit 
nécessaire, puisque l’Éthiopie est classée parmi les pays les moins avancés. En revanche, les biens en provenance de Chine 
précisément doivent faire l’objet d’une dérogation en cas de contrats de subventions financés par le FED. Le règlement FED 
permet aussi l’achat de biens, quelle que soit leur origine, sur le marché local à concurrence de 30 000 euros.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement25
33 L’approche du cadre logique 
et la matrice du cadre logique 
(le cadre logique) sont des 
outils d’analyse et de gestion 
fréquemment utilisés dans la 
coopération au développement 
par les donateurs et les gouvernements partenaires. 
En général, la conception d’un 
cadre logique comprend des 
tâches comme la définition 
d’indicateurs SMART (acronyme 
anglais signifiant «spécifiques, 
mesurables, réalisables, pertinents et datés»), la détermination de 
sources adéquates de vérification, 
la fixation d’objectifs réalistes 
pour chaque indicateur, et la 
collecte de valeurs de base afin de mesurer ultérieurement les 
progrès et les résultats obtenus. 
Un système adéquat de suivi 
de la performance devrait donc 
comprendre une collecte régulière 
des données sur les résultats 
réels. Les ANE sont aussi parfois invités à recueillir des données et à 
transmettre des informations non 
seulement concernant les intrants, 
les processus et les produits, mais 
également les résultats à moyen terme et l’incidence à long terme. SUIVI ARTICULÉ AUTOUR D’OUTILS ET D’ÉVALUATIONS 
DE L’EFFICACITÉ DES ACTIVITÉS DES ANE
 51.  S’il est assuré de manière efficace, le suivi est un élément essentiel de 
la gestion des projets. En la matière, la Commission s’appuie sur un 
certain nombre d’outils et de procédures. L’audit de la Cour visait à déterminer, à la lumière des procédures en vigueur à la Commission, si: i) les systèmes informatiques fournissaient les informations de  
gestion nécessaires pour prendre des décisions et suivre les activités 
des ANE; ii) un système d’information de gestion était en place; iii) les délégations contrôlaient les projets de manière appropriée, si les 
évaluations et le contrôle externes leur fournissaient suffisamment 
d’informations en retour et si les délégations en assuraient le suivi; 
iv) des outils adéquats étaient utilisés pour évaluer les produits et 
les résultats des activités; v) des outils appropriés étaient employés pour évaluer l’incidence à long terme des activités.
LE SYSTÈME  D’INFORMATION  INFORMATISÉ  DE LA COMMISSION , APPELÉ  CRIS, 
N’A PAS ÉTÉ PLEINEMENT  EXPLOITÉ
 52.  Comme cela est indiqué au point 5, EuropeAid ne dispose pour l’instant 
d’aucune source de données facilement accessible concernant le  
financement des ANE dans le domaine de la coopération au dévelop-
pement. Les données conservées dans le système commun d’informa-
tion RELEX (CRIS) sont incomplètes et l’identification des opérateurs 
n’est pas fiable. Elles fournissent peu d’informations sous la forme d’analyses et de synthèses sur l’état d’avancement des projets en  
cours ou terminés, incluant des évaluations et des conclusions. Le  rapport sur la mise en œuvre du CRIS, qui est un outil de suivi, ne  répond pas pleinement aux besoins des utilisateurs et est rarement utilisé correctement.
LES RAPPORTS  RELATIFS  AUX PROJETS  NE FOURNISSENT  PAS TOUJOURS  UNE ÉVALUATION  
PRÉCISE  DE LEUR  ÉTAT  D’AVANCEMENT
 53.  Les ANE bénéficiant d’une subvention doivent fournir des rapports techni-
ques et financiers, qui sont censés permettre de comparer la proposition de projet aux réalisations correspondant à la période de référence. Pour la moitié des projets audités, les rapports en question ne fournissaient pas une évaluation complète de l’état d’avancement. En règle générale, les rapports avaient tendance à ne pas s’attarder sur les questions les plus difficiles et à souligner surtout les réalisations positives.
 54.  Suivant les procédures en vigueur, les ANE sont tenus d’appliquer un cadre 
logique, y compris des indicateurs de performance quantitatifs33. Or, 
pour 13 des 16 projets audités, les rapports techniques ne fournis-
saient aucune comparaison directe entre les résultats escomptés et 
les résultats obtenus fondée sur l’utilisation du cadre logique. Ainsi, 
les cadres logiques de plusieurs projets audités ont progressivement 
perdu de leur pertinence en tant qu’outils de suivi des projets.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement26
 55.  Lors de la comparaison qu’elle a effectuée, la Cour a constaté que certai-
nes agences appliquaient un mécanisme d’assurance de la qualité en 
ce qui concerne les cadres logiques, qui comportaient des indicateurs de performance quantitatifs et qualitatifs.
LES AGENTS  DE LA COMMISSION  N’ONT PAS SUFFISAMMENT  VISITÉ  LES PROJETS  SUR PLACE
 56.  Pour que le suivi des projets soit satisfaisant, les délégations doivent 
entretenir des contacts réguliers et directs avec les ANE partenai-res, ainsi qu’examiner avec eux les problèmes de mise en œuvre qui 
affectent la performance du projet. L’audit a visé à déterminer dans 
quelle mesure la Commission effectuait des contrôles physiques sur 
place des projets, incluant la vérification des comptes et des pièces 
justificatives dans les locaux des bénéficiaires de subventions et de leurs partenaires pour la mise en œuvre. La Cour a constaté que le nombre de contrôles sur place était insuffisant.
 57.  En outre, beaucoup d’ANE interrogés ont déploré le manque d’assistance 
sur le terrain de la part des délégations. Dans leurs réponses, ils  
laissaient entendre que de nombreuses erreurs liées aux règles finan-cières et contractuelles pourraient être évitées grâce à des contrôles 
sur place au moment opportun, dès lors que les pratiques incorrectes 
seraient apparues et auraient pu être rectifiées.
 58.  Sur les 16 projets audités, six n’ont fait l’objet d’aucune visite sur place 
de la part des agents de la délégation. Pour les autres, les visites  n’étaient en général pas systématiquement effectuées suivant les  
mêmes modalités. Les visites avaient parfois lieu à l’occasion d’évè-nements organisés par les ANE ou conjointement avec des missions de suivi externe. Dans certains cas, des plans spécifiques et concrets 
étaient bel et bien élaborés en vue de visites sur place à des stades définis de la réalisation du projet. Par manque de ressources, aucun 
de ces plans n’a cependant été pleinement respecté. Il n’existait pas 
de modèle pour les rapports de suivi établis par les délégations visi-
tées par la Cour. Avant décembre 2007, les agents ne disposaient  d’aucune ligne directrice opérationnelle pour le suivi des projets.
 59.  Les projets peuvent aussi être sélectionnés pour un suivi externe lors des 
missions effectuées par la Commission dans le cadre du système de 
suivi axé sur les résultats ( Results-Oriented Monitoring  ou ROM). Cette 
technique ne compense toutefois pas l’absence de suivi au niveau  
opérationnel: la plupart des projets auxquels participent des ANE  bénéficient d’une contribution communautaire de moins d’un million 
d’euros; or, avec le système ROM, quelque 10 % seulement de ces  
projets sont sélectionnés pour faire l’objet d’un suivi.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement27
34 La dernière génération de 
contrats de subventions signés au 
Pérou le prévoit déjà. LES ÉVALUATIONS  EXTERNES  N’ONT PAS PERMIS  D’APPRÉCIER  DE MANIÈRE  SATISFAISANTE  
L’INCIDENCE  DES PROJETS  DES ANE
 60.  Les contrats de subvention en faveur des ANE prévoient généralement 
des évaluations externes à la fin du projet et/ou à mi-parcours. En 
l’occurrence, les termes de référence standard en matière d’évalua-tions ne s’appliquent pas obligatoirement pour ce type d’évaluation. En outre, il existe un risque de conflits d’intérêts, puisque la pratique 
actuelle veut que ce soient les bénéficiaires eux-mêmes qui engagent 
les évaluateurs. Lors de la comparaison qu’elle a effectuée, la Cour a constaté que certaines agences de développement disposaient d’un 
système d’assurance de la qualité applicable aux évaluations réalisées 
à la demande des ANE bénéficiaires.
 61.  Les évaluations effectuées ainsi que les autres instruments actuellement 
utilisés pour l’appréciation et la communication de résultats (rapports des ANE, visites sur place et rapports ROM) ne permettent pas de  faire valablement le point sur l’incidence des différents projets des ANE. Cela tient au fait soit que les objectifs ont été formulés en des termes trop généraux pour pouvoir être associés à des indicateurs d’incidence mesurables, soit que les moyens de vérification sont inap-propriés ou trop coûteux.
 62.  La Commission s’oriente vers une gestion axée sur les résultats et accorde 
une plus grande importance à la mesure de l’incidence et des résul-
tats ainsi qu’à l’évaluation de la valeur ajoutée de sa coopération au 
développement. Les ANE sont donc davantage incités à mettre en  place des systèmes visant à suivre non seulement les réalisations,  
mais aussi les effets et les incidences
34. Quant aux services de la Com-
mission, il leur faut par conséquent fournir davantage d’orientations pratiques pour faire en sorte que les cadres logiques et les indicateurs de performance soient appropriés et restent pertinents.
PERSPECTIVES DE DURABILITÉ
 63.  Le processus de sélection des projets comprend l’évaluation de la dura-
bilité du projet, à savoir de la probabilité que le projet donne des  résultats à caractère permanent. La Commission a récemment mis en place un système ROM ex post, qui porte sur la durabilité et l’inci-dence au niveau du projet.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement28
 64.  Alors que les 16 projets audités ont obtenu ou sont susceptibles d’obte-
nir de bons résultats à court terme, leurs perspectives de durabilité 
étaient nettement moins favorables. Au moment où la Cour a réalisé son audit, la durabilité des projets était incertaine pour 12 d’entre 
eux, soit parce que les fonds étaient insuffisants une fois le projet 
terminé, soit parce que les mécanismes institutionnels n’étaient pas 
appropriés, comme dans l’exemple présenté dans l’ encadré 6 .
 65.  Les perspectives de durabilité étaient bonnes pour les quatre autres pro-
jets, non qu’ils fussent durables par nature, mais plutôt parce qu’ils 
étaient gérés par des ONG internationales engagées à long terme,  
à même d’obtenir des financements de sources autres que l’Union  
européenne.
 66.  L’engagement et le financement à long terme, ainsi que la nécessité 
d’assurer la mise en place de mécanismes institutionnels permettant 
aux parties prenantes concernées de poursuivre les activités, consti-
tuent des éléments essentiels pour la durabilité. L’audit de la Cour a 
montré que la durée des projets était généralement insuffisante pour 
garantir la durabilité, même en cas de prolongations35. En outre, la 
période de mise en œuvre est en réalité souvent raccourcie du fait 
d’un démarrage tardif (voir point 41).
 67.  En matière de projets, l’approche actuelle est aussi exposée à un risque de 
contradiction résultant de l’utilisation d’interventions à court terme pour résoudre des problèmes structurels qui nécessitent un engage-ment à long terme. La durabilité est surtout problématique pour le 
volet des projets relatif au développement des capacités, qui néces-
site habituellement des changements sociaux et comportementaux, 
et donc plus de temps que ne le permettent les délais généralement 
impartis pour la mise en œuvre de projets.35 Les projets audités ont 
en moyenne duré 37 mois, 
prolongations incluses. 
SOUTIEN DE LA LUTTE CONTRE LES DÉLITS TOUCHANT LES FEMMES 
ET LES ENFANTS DANS LA PROVINCE DU CAP ORIENTAL (AFRIQUE DU SUD) – CENTRES D’AIDE AUX VICTIMES
Alors que les autorités policières sud-africaines étaient en mesure de continuer à couvrir les coûts de fonctionnement 
des centres d’accueil de victimes de violence après la clôture du projet, le risque était qu’en l’absence de formation et de 
supervision de la part du Social Welfare Department  (service de protection sociale) – contrairement à ce qui avait été 
prévu lors de la conception du projet –, il n’y ait plus à l’avenir de bénévoles pour travailler dans les centres.ENCADRÉ 6
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement29
 68.  Lors de la comparaison qu’elle a effectuée, la Cour a également constaté 
que certaines agences de développement évitent en partie les problè-
mes liés à la mauvaise conception et à la courte durée d’un projet en utilisant toute une série d’instruments en plus des projets spécifiques, 
y compris des contrats-cadres de partenariat à long terme avec des 
ANE sélectionnés à l’issue d’un appel à la concurrence
36.
LA COMMISSION VEILLE-T-ELLE DE MANIÈRE ADÉQUATE 
AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DES ANE?
 69.  La présente section aborde la question de savoir si la Commission a tra-
duit les obligations juridiques et les déclarations politiques relatives au soutien du développement des capacités des ANE en une stratégie 
dans l’ensemble des pays et régions bénéficiaires et, le cas échéant, 
si elle l’a appliquée dans le cadre d’activités pertinentes réalisées de 
manière efficace.
STRATÉGIE POUR LE DÉVELOPPEMENT 
DES CAPACITÉS DES ANE
 70.  Le développement des capacités vise à renforcer le rôle des ANE en 
tant que partenaires dans le processus de développement et en tant 
qu’acteurs chargés de la mise en œuvre37. Pour le soutenir efficace-
ment et assurer la cohérence et la complémentarité avec d’autres  programmes et donateurs, la Commission doit élaborer, pour chaque pays, une stratégie qui permette de déterminer les ANE, les secteurs 
et les thèmes à cibler ainsi que les méthodes de travail à utiliser.
 71.  La Cour a vérifié si une telle stratégie existait pour les pays ACP (où 
les dispositions relatives au développement des capacités des ANE 
sont contraignantes) et pour les pays d’Asie et d’Amérique latine, où 
l’ancien règlement ALA ne mentionnait pas le développement des  
capacités. La Cour a aussi examiné si l’entrée en vigueur de l’ICD en 
janvier 2007, qui a abrogé le règlement ALA et fait mention du déve-
loppement des capacités des ANE, a donné lieu à des changements 
dans les stratégies existantes.36 Plusieurs agences de 
développement ont recours à des 
contrats-cadres de partenariat, généralement d’une durée de 
quatre à huit ans. 
37 L’aide apportée aux ANE pour le 
développement de leurs capacités 
vise à renforcer leur rôle en tant 
que partenaires de la coopération au développement (voir point 8 
et encadré 1), mais elle inclut 
également des actions de 
formation dans le domaine de la 
gestion de projets afin d’améliorer la qualité de ces derniers et 
d’accroître la capacité des ANE 
à solliciter et à lever des fonds 
auprès de donateurs. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement30
EXISTENCE  DE DEUX  APPROCHES  DIFFÉRENTES
 72.  Après la signature de l’accord de Cotonou (voir point 8), des stratégies 
et des programmes de développement des capacités des ANE financés par l’UE ont été élaborés dans la plupart des pays ACP
38. Pour les pays 
d’Asie et d’Amérique latine, il n’existe ni programmes de ce type ni 
aucune stratégie particulière de développement des capacités des  ANE avec le soutien de la CE
39. Cette différence ne résulte pas d’une 
évaluation globale des besoins; elle reflète surtout le fait que l’aide 
au développement des capacités des ANE est juridiquement obliga-toire dans les pays ACP, ce qui n’était pas le cas dans le passé pour 
les pays ALA.
 73.  Applicable aux pays ALA depuis 2007, l’ICD prévoit le développement 
des capacités des ANE dans les domaines de la coopération couverts 
par des programmes géographiques et établit comme principe fon-
damental que ces programmes doivent être le vecteur ordinaire de 
l’aide, dans la mesure où ils reposent sur des évaluations des besoins 
et sur des partenariats stratégiques avec les gouvernements. Les pro-
grammes thématiques ne doivent quant à eux être utilisés que si les 
programmes géographiques ne sont pas appropriés, par exemple dans des pays où les partenariats sont difficiles
40 ou dont des groupes de 
population n’ont pas accès aux services et aux ressources de base et 
sont exclus du processus décisionnel. Malgré ce principe clairement 
établi, rien n’a changé dans la manière de financer le développement 
des capacités dans les pays ALA depuis l’entrée en vigueur de l’ICD; l’aide actuellement apportée reste financée par le programme thé-matique (acteurs non étatiques et autorités locales actives dans le secteur du développement).
 74.  S’agissant des pays d’Asie et d’Amérique latine, où les fonds en faveur 
du développement des capacités des ANE sont plus limités, les possi-bilités de placer la participation des ANE et l’aide octroyée à ceux-ci 
au cœur des principaux programmes sectoriels financés dans ces pays 
(par exemple pour la santé ou l’éducation) n’ont toutefois pas été  
pleinement exploitées, ce qui souligne également l’absence de stra-
tégie spécifique. La Commission élabore actuellement un document
41 
en vue de publier des lignes directrices à l’intention des délégations 
pour les aider à résoudre ce problème.38 Dans les pays ACP, il existe 
près de 46 programmes de 
développement des capacités dans 
quelque 43 pays, pour un montant 
d’environ 226 millions d’euros. 
39 Des exceptions existent et 
sont généralement dues à des circonstances très spécifiques, 
comme au Bangladesh, où le 
secteur des ONG est très important 
(206 000 organisations), ou en 
Colombie, en raison du conflit armé qui s’y déroule. 
40 Les contextes de partenariat 
difficile sont définis comme 
étant ceux où, pour l’une des 
raisons ci-après, les instruments 
de coopération habituels ne peuvent être pleinement utilisés 
pour soutenir les initiatives 
entreprises par des acteurs autres 
que les gouvernements centraux: 
1) les pays où la coopération a été suspendue; 2) les pays 
où les autorités ne se sont pas 
fixé des objectifs en matière de 
réduction de la pauvreté et ne 
se sont pas engagées à respecter 
d’autres principes de base de 
la politique de développement, notamment la bonne gouvernance 
et la participation des ANE et 
des autorités décentralisées; 
3) les pays où le dialogue sur 
les approches participatives en 
matière de développement est 
très limité. 
41 The participation of NSAs in 
poverty reduction strategies, sector 
approaches and monitoring of 
project implementation  (projet 
de document d’EuropeAid E.4, 
août 2008). 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement31
PROGRAMMES RELATIFS AU DÉVELOPPEMENT 
DES CAPACITÉS DES ANE
 75.  La Cour a examiné sept programmes, portant sur un montant total de 
72,1 millions d’euros ( annexe III ), afin d’évaluer leur pertinence et 
l’efficience de leur mise en œuvre42. Ces programmes combinent le 
développement des capacités avec le financement d’une série de  petits projets.
 76.  La Cour a examiné si les programmes avaient démarré à temps, s’ils 
étaient mis en œuvre dans des délais raisonnables et si les procédu-
res de gestion étaient suffisamment flexibles et adaptées aux réali-
tés locales, notamment pour les petites organisations et pour celles 
opérant au sein des collectivités.
LES PROGRAMMES  SONT  PERTINENTS  MALGRÉ  UN MANQUE  D’ÉVALUATIONS  DÉTAILLÉES  
DE LA SITUATION  DANS  LES PAYS  ALA
 77.  Les programmes examinés ont été jugés pertinents et répondaient à des 
besoins et à des priorités manifestes des ANE. Les lignes directrices de la Commission recommandent que les délégations réalisent une 
évaluation détaillée de la situation ou «étude cartographique» afin 
de déterminer quels sont, dans chaque pays, les ANE représentatifs 
et d’évaluer leurs capacités, leurs contraintes et leur potentiel, ainsi 
que les travaux d’autres donateurs. Dans les pays ALA, où les pro-grammes thématiques sont dans la pratique le principal instrument pour soutenir le renforcement des capacités des ANE, la valeur des études cartographiques est cependant moins bien perçue. S’agissant 
des six pays examinés
43, seules les délégations situées dans des pays 
ACP (Éthiopie, Mali et Ouganda) ont réalisé des études cartographi-
ques exhaustives, dont la qualité était variable.
DES RETARDS  NUISENT  À L’EFFICIENCE  ET À L’EFFICACITÉ  DES PROGRAMMES
 78.  Des caractéristiques inhérentes aux programmes, dont l’incidence n’avait 
pas été suffisamment anticipée, ont entraîné d’importants retards  
pour six des sept programmes examinés. Le facteur le plus important 
a été la succession de longues procédures de gestion, nécessaires  d’abord pour passer un contrat d’assistance technique au niveau  
international, puis pour que les assistants techniques élaborent les 
appels à propositions, et enfin pour qu’ils évaluent les propositions et 
signent les contrats de subvention. Un autre facteur a été la structure 
de gestion tripartite, impliquant le gouvernement, les ANE et les délé-gations de la Commission. Bien qu’elle soit essentielle pour garantir 
l’appropriation, cette structure nécessite des débats et des négocia-
tions de longue durée pour qu’un consensus initial se dégage entre 
les parties concernées et pour qu’elle puisse être mise en place.42 En raison du démarrage 
tardif des programmes, il était 
généralement trop tôt pour 
évaluer leur efficacité. 
43 Afrique du Sud, Bangladesh, 
Éthiopie, Mali, Ouganda et Pérou. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement32
44 Dans le cas du programme 
Ariane au Mali, la durée de vie 
des projets pour les deux derniers appels à propositions a dû être 
réduite à six mois seulement. 
45 À titre d’exemple, sur les 
208 participants au premier 
appel à propositions en Éthiopie, 
seuls 11 demandeurs (5 %) – tous des ONG internationales 
ou basées dans la capitale – 
ont été sélectionnés.  79.  Ces retards limitent en réalité la période de mise en œuvre des activités, 
surtout pour les bénéficiaires, avec pour conséquence le dégagement 
de fonds, l’annulation d’activités et, notamment, la réduction de la durée de vie des projets, dont les perspectives de durabilité sont  
ainsi assombries
44 [voir point 83, lettre b)].
LES RÉSULTATS  DES APPELS  À PROPOSITIONS  NE SONT  PAS TOUJOURS  FAVORABLES  
AUX ANE QUI ONT LE PLUS  BESOIN  DE VOIR  LEURS  CAPACITÉS  SE DÉVELOPPER
 80.  Dès lors que le développement des capacités des ANE est l’objectif 
premier de ces programmes, le processus de sélection des projets  
doit cibler les bénéficiaires susceptibles d’éprouver des difficultés à 
satisfaire aux multiples exigences des procédures communautaires, 
précisément parce qu’ils ne disposent pas de certaines capacités orga-nisationnelles. La Cour a constaté que, même si les demandes reçues 
étaient nombreuses, les appels à propositions avaient en définitive 
tendance à avantager les organisations, principalement urbaines,  
disposant des ressources les plus importantes par rapport à celles  
dont les ressources sont modestes, implantées essentiellement en  
milieu rural
45.
 81.  Dans le cadre de la mise en œuvre des programmes géographiques, les 
délégations ont tiré des enseignements de ces premières expérien-
ces pour les appels à propositions suivants et ont: i) encouragé les 
partenariats entre ANE plus faibles et ANE plus solides; ii) financé des ANE solides pour qu’ils forment et guident des groupes élargis d’ANE plus faibles; iii) sélectionné des régions reculées; iv) alloué des fonds sur la base d’une répartition géographique. Toutefois, par son action, 
la Commission ne traite pas l’ensemble des questions soulevées au 
départ dans sa communication et dans ses lignes directrices (voir  
points 11 et 12), qui mentionnent l’objectif de toucher une population 
aussi vaste que possible et soulignent qu’une attention particulière sera accordée aux petites organisations et aux organisations de base, 
d’autant plus dans des pays qui présentent une grande superficie et 
où de nombreux groupes et zones sont en situation d’isolement par 
rapport aux processus de consultation et de prise de décision.
IL ÉTAIT  TROP  TÔT POUR  ÉVALUER  L’EFFICACITÉ  DE LA PLUPART  DES PROGRAMMES  
DE DÉVELOPPEMENT  DES CAPACITÉS
 82.  En raison du démarrage tardif des programmes, il était souvent trop tôt 
pour évaluer leur efficacité. Les évaluations à mi-parcours effectuées 
ont en règle générale donné lieu à des résultats positifs.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement33
46 Les programmes de 
développement des capacités 
dans les pays ACP résultent d’une stratégie cohérente et 
présentent des caractéristiques 
organisationnelles communes, 
notamment le recours à 
l’assistance technique. 
En revanche, les quelques 
programmes mis en œuvre dans les pays ALA étaient de nature 
ponctuelle et présentaient des 
différences sur le plan de leur 
structure. 
47 Au Mali, la Cour a constaté que 
les responsables de l’assistance 
technique avaient répété 
inutilement les procédures d’appel 
à propositions et de contrôle des 
projets. En effet, ils ont passé un 
marché portant sur une assistance extérieure supplémentaire afin 
d’évaluer les propositions, mais 
ils ont aussi réévalué eux-mêmes 
les évaluations réalisées. Ils ne 
voulaient en fait courir aucun risque financier (ils avaient été 
priés de fournir une garantie 
financière couvrant la gestion 
du programme). 
48 L’article 4 de l’accord de 
Cotonou dispose que les acteurs non étatiques «reçoivent un appui 
pour le renforcement de leurs 
capacités dans des domaines 
critiques en vue d’accroître leurs 
compétences, en particulier en 
ce qui concerne l’organisation, 
la représentation et la mise en place de mécanismes de 
consultation, y compris d’échanges 
et de dialogue, et dans le but 
de promouvoir des alliances 
stratégiques».  83.  Dans les programmes ACP examinés46, la Cour a toutefois relevé des élé-
ments indiquant que la Commission doit accorder plus d’attention 
aux aspects suivants:
dès lors que les programmes associent travaux de développement a) 
des capacités et financement d’une série de petits projets, les  
équipes d’assistance technique spécialisée, qui ont des compé-tences spécifiques en développement des capacités, doivent aussi se charger de la gestion administrative courante des projets
47. 
En matière de développement des capacités, ces équipes se sont concentrées sur la formation en gestion de projet plutôt que sur 
l’amélioration des compétences des ANE en analyse politique, en 
défense des intérêts, en activités de contrôle, en promotion des 
droits de l’homme et des réseaux, etc., et n’ont donc pas assez  
insisté sur le rôle des ANE dans le dialogue politique [voir point 3, lettre a)], qui figure aussi dans le programme de développement 
des capacités défini dans l’accord de Cotonou
48;
la Cour a constaté que ces programmes ne prennent pas suffisam- b) 
ment en considération la question de l’incidence et de la durabilité 
des activités. Le financement n’était globalement pas assez élevé 
et, dans certains cas, était réparti entre des projets trop nombreux et trop petits pour avoir une incidence significative. Les projets 
étaient de courte durée, celle-ci allant de 6 mois seulement à un 
maximum de 24 mois. Or la Cour estime que la mise en œuvre  
doit s’étendre sur une plus longue période, étant donné que le 
développement des capacités est un processus à long terme.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement34
CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
LA COMMISSION NE S’ASSURE PAS DE MANIÈRE 
SATISFAISANTE QUE LES ANE PARTICIPENT 
EFFICACEMENT AU PROCESSUS DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT
 84.  Par l’intermédiaire de ses délégations, la Commission a essayé de faire 
participer les ANE à l’élaboration des stratégies par pays de presque tous les États bénéficiaires. Toutefois, la participation s’est dans bien des cas limitée à des séminaires d’une journée et n’a pas vérita-blement pris la forme d’un dialogue continu et structuré comme le prévoient la législation communautaire et les lignes directrices for-mulées par la Commission elle-même. Les modalités de consultation sont largement affectées par des faiblesses.
 85.  S’agissant du nouveau programme thématique relatif aux ANE, les ANE 
du Sud ne participent suffisamment ni aux stratégies globales ni aux 
stratégies locales, alors que ce programme leur est essentiellement 
destiné.
RECOMMANDATIONS CONCERNANT  
LA PARTICIPATION DES ANE
La Commission devrait redoubler d’efforts en vue de renforcer la par-
ticipation des ANE concernés à son processus de coopération au déve-
loppement. Cette participation devrait aller au-delà de la définition des stratégies par pays et porter également sur les stratégies et les 
projets sectoriels.
La Commission devrait prendre les mesures suivantes pour renforcer 
le processus:
déterminer quels ANE sont concernés; –
établir des calendriers précis et sans surprise pour les consulta- –
tions, pour les documents stratégiques géographiques comme  thématiques;
fournir la documentation nécessaire aux ANE, leur laisser suffi- –
samment de temps pour bien se préparer et leur transmettre des 
informations en retour sur les résultats de ces consultations;
élaborer des orientations et des formations supplémentaires pour  –
les agents des délégations.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement35
EN RÈGLE GÉNÉRALE, LES SYSTÈMES DE GESTION 
DE LA COMMISSION PERMETTENT DE GARANTIR 
QUE LES ACTIVITÉS MISES EN ŒUVRE PAR LES ANE SONT PERTINENTES ET SUSCEPTIBLES DE PRODUIRE LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS, MAIS ILS PRÉSENTENT NÉANMOINS DES DÉFICIENCES
 86.  La procédure d’appel à propositions est parfois lourde et, dans la pra-
tique, elle ne garantit pas que la conception du projet fera l’objet  d’une attention suffisante ni qu’elle sera achevée dans les délais.
 87.  En matière d’application des règles financières, les orientations fournies 
aux ANE et les formations prévues à leur intention sont insuffisantes; en outre, des incohérences subsistent en ce qui concerne leur inter-prétation, de même que certains problèmes pratiques.
 88.  Le suivi et l’évaluation présentent des insuffisances.
 89.  Les perspectives de durabilité ne sont pas encourageantes en raison de 
la courte durée des projets, du manque de financement à long terme 
et du caractère inapproprié des mécanismes institutionnels.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement36
RECOMMANDATIONS CONCERNANT LA GESTION  
DES ACTIVITÉS MISES EN ŒUVRE PAR LES ANE
Procédures de sélection
Les mesures déjà prises pour améliorer la mise en œuvre de la   –
procédure d’appel à propositions devraient être menées à terme, l’accent devant être mis notamment sur les aspects susceptibles  de garantir que les projets sont bien conçus.
Procédures de contrôle et de surveillance
En plus de résoudre les problèmes en suspens, la Commission   –
devrait veiller à ce que les bénéficiaires potentiels puissent avoir 
plus facilement accès aux orientations et à l’appui en matière d’ap-
plication des procédures.
La Cour souhaite réaffirmer qu’il est à son avis possible de pré- –
venir les erreurs liées aux règles financières et contractuelles  
grâce à un meilleur ciblage du suivi et du soutien assurés par les 
délégations49.
Suivi
Compte tenu du fait qu’elle a prévu de passer à une gestion axée sur  –
les résultats, la Commission devrait veiller à ce que des ressources, 
des orientations et une expertise suffisantes soient mises à la dispo-
sition des délégations et des ANE afin d’élaborer et d’appliquer des 
indicateurs de performance quantitatifs et qualitatifs, d’en assurer le suivi ainsi que de faire rapport en la matière.
Durabilité
Lorsqu’elle collabore avec des ANE, la Commission ne devrait pas  –
recourir uniquement aux projets, mais envisager de combiner plu-
sieurs instruments, afin d’améliorer la durabilité.
Une fois les projets mis en œuvre par les ANE, la Commission devrait  –
effectuer de manière sélective des examens portant sur leur dura-bilité et sur leur incidence à long terme.49 Point 8.18 du chapitre 8 du 
rapport annuel de la Cour relatif à 
l’exercice 2007. 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement37
UNE STRATÉGIE POUR LE DÉVELOPPEMENT 
DES CAPACITÉS DES ANE EXISTE DANS LES PAYS ACP, 
CE QUI N’EST PAS ENCORE LE CAS DANS LA PLUPART DES PAYS ALA
 90.  Il n’existe aucune stratégie dans la plupart des pays ALA. Contrairement 
aux pays ACP, qui ont recours aux programmes géographiques, les pays ALA dépendent trop du programme thématique pour le finan-cement du développement des capacités de leurs ANE. La Cour est d’avis que cette situation n’est pas satisfaisante étant donné qu’elle est contraire au principe, énoncé dans le règlement ICD, selon lequel il convient d’utiliser les programmes géographiques dans la mesure du possible.
RECOMMANDATIONS CONCERNANT  
L’ÉLABORATION D’UNE STRATÉGIE
La Commission devrait élaborer des stratégies pour permettre aux ANE 
des pays ALA de développer leurs capacités; il s’agirait en l’occurrence de définir les ANE, les secteurs et les thèmes à cibler, ainsi que les  
méthodes de travail à utiliser et la façon d’assurer la cohérence avec 
d’autres programmes. Elle devrait réexaminer la question de la dispa-
rité des approches retenues dans les pays ACP et dans les pays ALA.
LES PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS 
SONT PERTINENTS; CEPENDANT, LEUR POTENTIEL N’A PAS ÉTÉ PLEINEMENT EXPLOITÉ
 91.  Les programmes audités ont été considérés comme très pertinents, bien 
qu’aucune évaluation des besoins sous la forme d’«études cartogra-
phiques» n’ait été réalisée pour les pays ALA. Le potentiel des pro-
grammes n’a toutefois pas été pleinement exploité, notamment en raison de la complexité inhérente de leurs procédures de gestion et de leurs structures. Les conséquences de cette situation n’ont pas  été parfaitement appréciées dès le départ et les retards qui en ont 
résulté ont eu une incidence directe en réduisant la durée de vie des 
projets et, par suite, leurs perspectives d’efficacité et de durabilité.
 92.  Ces programmes sont confrontés à un risque de contradiction, car s’ils 
visent à soutenir le développement des capacités des ANE qui en ont le plus besoin, ils le font au moyen d’une procédure (appel à propo-
sitions) conçue pour sélectionner les ANE les plus performants.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement38
RECOMMANDATIONS CONCERNANT LA MISE EN ŒUVRE  
DES PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS
Lorsqu’elle planifie ces programmes, la Commission devrait prendre 
pleinement en considération leur complexité inhérente. Elle devrait 
aussi tenir compte de l’interaction entre les structures nécessaire-ment complexes et le cadre juridique, et consacrer des ressources à la recherche de moyens permettant de réaliser les objectifs politiques 
malgré cette contrainte.
Il convient d’examiner des solutions de remplacement des procédures 
actuelles, afin de permettre une approche plus stratégique (comme une 
meilleure utilisation des capacités de l’assistance technique ainsi que 
le recours à des accords de partenariat et à des financements multido-
nateurs) et de parvenir davantage à toucher les organisations de base 
(par l’utilisation de subventions en cascade par exemple).
  Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg 
en sa réunion des 18 et 19 mars 2009.
  Par la Cour des comptes
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Président
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement39
MONTANTS ENGAGÉS AVEC LES ANE
Selon EuropeAid, les montants engagés avec les ANE en 2006 et en 
2007 peuvent être estimés à 836,43 et à 915,26 millions d’euros (sans compter l’aide humanitaire
1), qui sont répartis comme suit:
(millions d’euros)
DOMAINE Année 2006 Année 2007
Programmes thématiques 555,04 430,11
Cofi nancement avec les ONG 200,10 207,89
Coopération décentralisée 6,30 0,18Droits de l’homme et démocratie 97,28 40,72
Environnement 59,14 21,08
Sécurité alimentaire 74,84 109,26Égalité entre les femmes et les hommes 2,90 0,85Santé 91,64 25,60Mines antipersonnel 4,99 8,97
Migration et asile 16,28 15,56
Lutte contre les drogues illicites 1,57 0,00Réhabilitation/aide aux réfugiés 17,02 21,64Autres programmes 0,45 18,1
Programmes géographiques 73,92 164,00
Asie 19,62 116,93Amérique latine 3,55 4,26Méditerranée 45,49 6,85Tacis 5,26 35,96
Total budget général 646,43 633,85
Fonds européen de développement 190,00 281,41
TOTAL GÉNÉRAL 836,43 915,26ANNEXE I
1 Les ONG coopèrent activement 
à la mise en œuvre d’actions d’aide 
humanitaire depuis les années 90. 
La direction générale de l’aide 
humanitaire (ECHO) a conclu des 
contrats-cadres de partenariat à long terme avec plusieurs ONG. 
Environ 50 % du financement 
d’ECHO sont versés aux ONG 
(quelque 353 millions d’euros en 
2007). 
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement40
ANNEXE II
PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L’ACCORD DE COTONOU 
RELATIVES AUX ANE
Article 4: 
… les parties reconnaissent le rôle complémentaire et la contribution 
potentielle des acteurs non étatiques et des autorités locales décen-tralisées au processus de développement. À cet effet, … les acteurs 
non étatiques et les autorités locales décentralisés, selon le cas:
sont informés et impliqués dans la consultation sur les politiques  –
et stratégies de coopération, et sur les priorités de la coopération, en particulier dans les domaines qui les concernent ou qui les  affectent directement, ainsi que sur le dialogue politique;
reçoivent des ressources financières, …, en vue d’appuyer les   –
processus de développement local;
sont impliqués dans la mise en œuvre des projets et programmes  –
de coopération dans les domaines qui les concernent ou ceux dans 
lesquels ils possèdent un avantage comparatif;
reçoivent un appui pour le renforcement de leurs capacités dans  –
des domaines critiques en vue d’accroître leurs compétences, en 
particulier en ce qui concerne l’organisation, la représentation 
et la mise en place de mécanismes de consultation, y compris  d’échanges et de dialogue, et dans le but de promouvoir des  
alliances stratégiques.
Article 6:
1. Les acteurs de la coopération comprennent:
 – les acteurs non étatiques:  a) le secteur privé;  b)  les partenaires économiques et sociaux, y compris les orga-
nisations syndicales;
  c)  la société civile sous toutes ses formes selon les caracté-
ristiques nationales.
2. La reconnaissance par les parties des acteurs non gouvernemen-
taux dépend de la manière dont ils répondent aux besoins de la 
population, de leurs compétences spécifiques et du caractère  
démocratique et transparent de leur mode d’organisation et de 
gestion.
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement41
Article 7: Développement des capacités
La contribution de la société civile au processus de développement 
peut être accrue par un renforcement des organisations communau-
taires et des organisations non gouvernementales à but non lucratif dans tous les domaines de la coopération. Ceci nécessite:
d’encourager et d’appuyer la création et le développement de   –
telles organisations;
de mettre en place des mécanismes pour impliquer ces organi- –
sations dans la définition, la mise en œuvre et l’évaluation des 
stratégies et programmes de développement.
Article 10:
L’article 10 dispose que la participation accrue des organisations de 
la société civile doit être associée à ce dialogue [politique].
Article 19: Principes et objectifs
1. …
2. …3. Les gouvernements et les acteurs non étatiques de chaque pays 
ACP prennent l’initiative des consultations sur les stratégies de développement du pays et sur l’appui communautaire.
Article 33: Développement institutionnel et renforcement des capacités
… La coopération vise, dans tous les domaines et secteurs, à favoriser l’émergence d’acteurs non gouvernementaux et le développement de leurs capacités et à renforcer les structures d’information, de dialogue et de consultation entre ces acteurs et les pouvoirs publics, y compris à l’échelon régional.ANNEXE II
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement42
Article 57: 
… Sans préjudice des dispositions ci-dessus, les acteurs non gouver-
nementaux éligibles peuvent aussi avoir la responsabilité de proposer 
et de mettre en œuvre des programmes et projets dans des domaines qui les concernent…
Article 58: Éligibilité au financement
… Les acteurs non étatiques des États ACP [et] de la Communauté, qui 
présentent un caractère local, sont éligibles à un soutien financier au 
titre du présent accord, conformément aux modalités arrêtées dans les programmes indicatifs nationaux et régionaux.
Article 4 de l’annexe IV: 
Le projet de programme indicatif indique: … l’identification des types d’acteurs non étatiques éligibles à un financement conformément aux 
critères fixés par le Conseil des ministres, et des ressources qui leur 
sont attribuées et du type d’activités à soutenir, qui doivent être de 
nature non lucrative; …
Article 5 de l’annexe IV: 
… [La revue opérationnelle annuelle] comporte notamment une éva-luation: … de l’utilisation des ressources réservées pour des acteurs 
non étatiques.ANNEXE II
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement43
LISTE DES PROGRAMMES, DES PROJETS ET DES APPELS 
À PROPOSITIONS LOCAUX EXAMINÉS
LISTE DES PROGRAMMES D’AIDE AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DES ANE
Domaine Description du projet Pays/RégionContribution 
UE (euros)
ALA UE-Communauté andine en action avec la société civile 
andineCommunauté andine 4 100 000
ALA Petites initiatives d’ONG locales innovantes (Smiling) Bangladesh 8 000 000
FED Fonds de la société civile Éthiopie 10 000 000
FED Appui et renforcement des initiatives des acteurs 
non étatiques (Ariane)Mali 7 000 000
Afrique du Sud Aide au programme de défense de la société civile (CSAP) Afrique du Sud 10 000 000
Afrique du Sud Fondation pour les droits de l’homme (FHR) en Afrique 
du SudAfrique du Sud 25 000 000
FED Programme de renforcement des capacités de la société civile Ouganda 8 000 000
MONTANT TOTAL 72 100 000
LISTE DES PROJETS DES ANE
Domaine Description du projet Pays/RégionContribution 
UE (euros)
IEDDH Promotion des droits de l’homme des peuples autochtones 
au Bangladesh – ONG: IPDSBangladesh 88 587
ONG Projet d’éducation préparatoire des enfants défavorisés – 
ONG: Secours catholiqueBangladesh 253 179
ONG Renforcement des capacités rurales à Haor (ARCH) – 
ONG: Concern worldwideBangladesh 471 970
Sécurité 
alimentaireRenforcement de la sécurité alimentaire grâce à la promotion 
des droits et à la formation en moyens de subsistance durables (Foshol) – ONG: ActionAidBangladesh 2 322 170
Sécurité 
alimentairePréservation des ressources agricoles et amélioration de 
la sécurité alimentaire pour les familles rurales vulnérables de Damot Gale et Kachira Bira – ONG: Inter AideÉthiopie 700 000
ONG Renforcement des capacités du woreda (district) –
ONG: Farm AfricaÉthiopie 1 096 597
Sécurité 
alimentaireRenforcement des capacités de sécurité alimentaire dans les 
woredas (districts) de Shashogo et d’Alaba – ONG: LVIAÉthiopie 630 500
IEDDH Intégration sociale des minorités ethniques Menja des 
woredas (districts) de Chena et de Gimbo – ONG: ActionAidÉthiopie 90 000
IEDDH Promotion de pratiques favorisant le respect et la défense 
des droits de l’homme en vue de la diminution de la torture et de la réhabilitation des victimes de la violence politique – ONG: CAPSPérou 94 415ANNEXE III
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement44
Égalité entre les 
femmes et les hommesPromotion de l’intégration, dans le marché offi   ciel du travail, 
des femmes à la tête de microentreprises et des entités économiques fondées sur la famille – ONG: Mouvement Manuela RamosPérou 665 458
ONG Intégration dans les circuits dynamiques des marchés locaux 
et régionaux de microentreprises disposant d’un potentiel compétitif et connaissant une situation de pauvreté – ONG: Oxfam NovibPérou 1 500 000
ONG Renforcement des capacités institutionnelles et promotion de 
l’économie locale en vue de lutter contre la pauvreté dans le département de Junín – ONG: Frères des hommesPérou 715 780
ONG Accès aux droits à la sécurité sociale en Afrique du 
Sud – ONG: DanChurchAfrique du Sud 587 820
ONG Projet salésien de renforcement des capacités des jeunes – 
ONG: Coopération missionnaire au développementAfrique du Sud 400 000
Afrique du Sud Soutien de la lutte contre les délits touchant les femmes et 
les enfants dans la province du Cap oriental – ONG: FAMSAAfrique du Sud 59 204
Afrique du Sud Soutien de la lutte contre les délits touchant les femmes et 
les enfants dans la province du Cap oriental – ONG: NICRO – Victim SupportAfrique du Sud 85 435
MONTANT TOTAL 9 761 115
LISTE DES APPELS À PROPOSITIONS LOCAUX
Domaine Description de l’appel à propositions Pays/RégionContribution 
UE (euros)
Sécurité 
alimentaireAppel à propositions concernant le programme de sécurité 
alimentaire 2003Bangladesh 4 500 000
IEDDH Appel à propositions concernant l’initiative européenne pour 
la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) – Microprojets Bangladesh – 2006Bangladesh 525 000
IEDDH 2006 Programme de microprojets de l’initiative européenne 
pour la démocratie et les droits de l’homme  pour la campagne «Promotion du processus démocratique»Éthiopie 975 000
Sécurité 
alimentaireProgramme de sécurité alimentaire 2005 – Allocations 
aux ONGÉthiopie 5 000 000
IEDDH Programme de microprojets de l’initiative européenne pour 
la démocratie et les droits de l’homme 2005Pérou 575 000
IEDDH Programme de microprojets de l’initiative européenne pour 
la démocratie et les droits de l’homme 2006Pérou 380 000
Afrique du Sud Soutien de la lutte contre les délits touchant les femmes et 
les enfants dans la province du Cap orientalAfrique du Sud 750 000
MONTANT TOTAL 12 705 000ANNEX III
LISTE DES PROJETS DES ANE
Domaine Description du projet Pays/RégionContribution 
UE (euros)
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement45
ACTEURS DE LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT CONTRÔLÉS SUR PLACE
Pays*Organes de l’État 
(y compris les 
autorités locales)ONG
Autres ANE Autres donateurs
Nord Sud
Éthiopie Ministère des 
fi nances et du 
développement économique
Ministère du 
renforcement des capacités
Bureaux de 
développement des ressources en eau et de développement des ressources naturelles dans les woredas (districts) d’Alaba et de Dale GaleInter Aid
LVIACAFOD/Trocaire
Oxfam GB
CISPGerman Agro 
ActionAcord
HundeeFarm AfricaCotonou Task Force
EOC-DIDACARRD-AFM
Association pour 
le développement du woreda (district) à Konso
Association pour le 
développement des personnes de Derashe
Coopérative de Bedene pour 
l’irrigation dans le woreda (district) d’Alaba
Kebele Iddirs dans le woreda 
(district) de Dale GaleCanada (CIDA)
Suède (SIDA)Irlande (Irish Aid)
Royaume-Uni 
(DFID)
Bangladesh Contrôleur et auditeur général
Ministère des 
aff aires étrangères
Ministère des 
fi nances (division 
des relations économiques)
Bureau chargé 
des aff  aires 
concernant les ONGActionAid 
Bangladesh
Caritas 
Bangladesh
Concern 
worldwide
Save the 
Children USBRAC
Services pour le 
développement des peuples indigènes
Société pour le 
développement rural de la région de Noakhali
Programme 
d’initiative rurale privée (PRIP Trust)Fédération des ONG du 
Bangladesh
Association de gestion 
scolaire de Defuliapar
Association de gestion 
scolaire de Bhubankura
Groupe d’agriculteurs d’East 
Barahipur
Groupe d’agriculteurs de 
Ramkrishnopur
Centre responsable du bétail 
de EwajsbaliaAustralie (AusAID)
Canada (CIDA)
Pays-BasRoyaume-Uni 
(DFID)
PNUD 
(Programme des Nations unies pour le développement)
Programme 
alimentaire mondial
* Voir annexe III  pour des informations détaillées sur les projets et les appels à propositions examinés.ANNEXE IV
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement46
ANNEXE IV
Pays*Organes de l’État 
(y compris les 
autorités locales)ONG
Autres ANE Autres donateurs
Nord Sud
Pérou Direction 
régionale du travail et de la promotion de l’emploi de Junín
Municipalité 
provinciale de Huancayo
Municipalité de 
Tarma
Municipalité de 
PalcaOxfam Novib
Association 
Frères des hommes
German Agro 
ActionCAPS
Mouvement 
Manuela Ramos
IdesiAdec/Atc
Acción por los 
Niños (action pour les enfants)Copeme (Consortium 
des organisations privées de promotion du développement des petites et moyennes entreprises)
Coremype (Conseil régional 
des petites et moyennes entreprises) de Junín
Chambre de commerce de 
Junín
Deux associations de femmes 
à Puente Piedra
Association d’agriculteurs de 
Huallquin
Association d’artisans de 
Huancayo
Association de cordonniers 
de Huancayo
Comité de la communauté 
de San Juan de Lurigancho
Association communautaire 
de PaucamarcaBelgique
Espagne (AECI)
PNUD
Afrique du 
SudProgramme de défense de la société civile (CSAP)
Commission sur 
l’égalité entre les sexes (CGE)
Commission 
sud-africaine des droits de l’homme (SAHRC)
Politique étatique 
à Port Elisabeth
Ministère 
des fi  nances 
(département de la coopération internationale au développement)
Ministère de la 
justice (unité responsable de la coordination des donateurs) à PretoriaCentre salésien, 
Le Cap
Black Sash 
National
FAMSA
NICRO
Centre d’aide aux 
victimes, Port Elisabeth
Fondation pour 
les droits de l’hommeFiducie contre le sida en 
Afrique australe
Institut africain d’Afrique 
du Sud
Centre d’études sur la police
Institut des études sur la 
sécurité
Groupe de soutien 
Khulumani
Avocats pour les droits de 
l’homme
Institut sud-africain des 
aff aires internationales
SOSTsogang SechabaFrance
Allemagne
Grèce
IrlandePays-BasRoyaume-Uni 
(DFID)
Offi  ce des Nations 
unies contre la drogue et le crime
* Voir annexe III  pour des informations détaillées sur les projets et les appels à propositions examinés.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement47
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
SYNTHÈSE
I.
Le contexte en pleine évolution, rappelé  
à juste titre par la Cour, devrait toutefois  
être pris en considération sous tous ses  aspects.
S’il existe bien une évolution des modes  
d’action discutés au sein de la communauté internationale des donateurs et, dans une  
certaine mesure, avec les gouvernements  
bénéficiaires, on constate aussi une très  
forte évolution en termes de nombre et de 
qualité des ANE – internationaux et locaux – présents dans le domaine du développement (voir aussi le point 18 ci-dessous).
Constatant qu’il n’existe aucune définition 
communément admise du terme «organisa-
tions non gouvernementales», la Commis-
sion est prête à étudier la question avec  le Parlement européen conformément à sa 
demande (point 19 de la décharge 2006).
Les différents cadres juridiques pour le FED 
et le budget général méritent aussi d’être  
pris en considération pour les dispositions 
relatives aux activités à mettre en œuvre par les ANE.
III.
L’interaction entre les délégations de la  Commission et les ANE locaux s’est très  nettement intensifiée depuis la déconcen-
tration des programmes en question, et  
notamment de la gestion des appels à pro-
positions locaux, confiée aux délégations.
Il convient de mentionner plusieurs autres 
facteurs qui influent sur la participation  des ANE au processus de coopération au  développement:
différences entre programmes géogra- •
phiques (budget et FED) et programmes 
thématiques;
priorités des gouvernements partenaires  •
et degré d’appropriation par ceux-ci;
plan d’action pour l’efficacité de l’aide; •
évolution de l’univers des ANE (nombre,  •
qualité et type).
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement48
IV.
Les procédures de sélection appliquées par 
la Commission visent à recenser les proposi-tions qui maximiseraient l’efficacité globale 
du programme en prenant en considération, 
outre les critères mentionnés par la Cour,  la faisabilité et le rapport coût/efficacité  des actions proposées ainsi que la capacité 
financière et opérationnelle du demandeur 
et des partenaires.
Le mécanisme d’appel à propositions permet 
une diffusion de grande ampleur et assure la 
transparence, des lignes directrices claires 
et une interprétation cohérente des procé-dures et des règles financières.
Il existe un certain nombre d’évaluations  
ex post et d’exercices de suivi menés par  
la Commission, qui examinent notamment  
la durabilité de ces actions au niveau du  
projet.
V.
Comme le fait observer la Cour, la question 
de la participation des ANE n’est pas traitée 
de la même manière dans l’accord de Coto-
nou et dans la réglementation applicable  
aux pays non-ACP. Tel est également le cas en matière de disponibilité des crédits pour 
le renforcement des capacités des ANE au  sein même du pays. Ainsi, le financement en faveur du renforcement des capacités des  
ANE dans les pays non-ACP est essentielle-ment limité au programme thématique.
Dans le cadre de ces limitations, des tra-
vaux considérables ont été engagés pour  développer d’une manière plus systémati-que l’interaction avec les ANE, et un exer-cice d’évaluation a été mené par le siège en 
ce qui concerne l’engagement avec les ANE 
(rapport transmis à la Cour).VI. 
Même si l’ancien règlement ALA ne prévoyait 
pas formellement de soutien au renforce-ment des capacités des ANE, divers program-
mes et études en la matière se déroulent à 
la fois en Amérique latine et en Asie.
Un grand nombre de projets/programmes en 
Asie et en Asie centrale qui sont ou seront 
mis en œuvre par le biais d’organisations non gouvernementales ont été adoptés en 2007 
et 2008. Même si leur principal objectif est 
de contribuer à l’éradication de la pauvreté, 
à un meilleur accès aux services sociaux et à 
l’amélioration de la gouvernance et de l’État de droit, ils n’en apportent pas moins un  soutien aux acteurs non étatiques poursui-vant ces objectifs.
VII. 
La Commission œuvre au renforcement de  la participation des ANE par:
des instruments comme PADOR   •
(meilleure gestion des connaissances)  
et CISOCH (meilleure diffusion des  
connaissances);
le lancement d’études cartographi- •
ques pilotes conçues, si possible, en  étroite collaboration avec les pouvoirs  publics;
l’amélioration de la prévisibilité et de la  •
transparence au niveau du processus de 
consultation.
La Commission poursuivra ses efforts en vue de simplifier les appels à propositions, rac-courcir la procédure et promouvoir la mise en œuvre au niveau local.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement49
La Commission estime que le système de  
contrôle en place assure un suivi financier 
et contractuel de qualité.
Les personnels des délégations et des ANE 
continueront à recevoir des formations,  
notamment sur l’utilisation des indicateurs de performance.
Le recours à une combinaison d’instruments 
est envisagé eu égard au cadre réglemen-
taire instauré par la réglementation finan-cière, le FED, l’ICD, l’IEDDH et l’IEVP.
Les actions de développement des capacités 
doivent de préférence emprunter le cadre  
des programmes géographiques; le principe 
de l’alignement de l’aide veut que les gou-
vernements des pays partenaires définissent des stratégies, des secteurs et des thèmes  
dans ce cadre. La Commission continuera à 
promouvoir la participation des ANE.
Une interaction de plus en plus forte entre 
les différents instruments et programmes est organisée structurellement afin de favoriser une meilleure complémentarité avec les acti-vités faisant l’objet d’un soutien au niveau bilatéral, thématique et régional. En outre, la 
Commission participe activement aux méca-
nismes de coordination des donateurs. Elle estime que d’autres moyens, comme l’exten-
sion des subventions en cascade, doivent  
être envisagés.INTRODUCTION
2.Constatant qu’il n’existe aucune définition 
communément admise du terme «organisa-
tions non gouvernementales», la Commis-sion est prête à étudier la question avec  le Parlement européen conformément à sa 
demande (point 19 de la décharge 2006).
5.
Voir la réponse au point 52.
ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
OBSERVATIONS
18.
Depuis les débuts, la Commission a consi-
déré la promotion du rôle des ANE dans le 
domaine du développement comme une  priorité et elle a conçu des politiques d’ap-
pui et des modes de financement visant à  
faciliter leur participation. Les textes de  
référence, comme les communications et  
les lignes directrices dont fait état la Cour, témoignent clairement de cette priorité.
Le «consensus européen pour le dévelop-
pement», rappelé à juste titre par la Cour,  devrait toutefois être pris en considération sous tous ses aspects.
S’il existe bien des modes d’action évolutifs 
(alignement sur les priorités des gouverne-
ments partenaires, appropriation, harmoni-
sation…), on constate aussi des changements majeurs en termes de nombre et de qualité des ANE – internationaux et locaux – pré-sents dans le domaine du développement.
La prise en compte de cette évolution est  
primordiale si l’on veut appréhender à la fois 
les potentialités et les limites de la partici-
pation des ANE dans le processus de coopé-
ration au développement.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement50
En outre, lorsqu’on opère dans un contexte 
bilatéral, les méthodes sont radicale-ment différentes des méthodes de travail  
appliquées dans le cadre des programmes  
thématiques.
21.
Bien qu’elle n’y soit pas tenue légalement, 
la Commission confirme que, dans la mesure du possible, elle a toujours cherché à consul-
ter les ANE; il s’agissait d’un objectif politi-
que chaque fois que les conditions locales 
étaient propices à de telles consultations.
Par rapport aux exercices précédents, la  
CE a intensifié son effort de consultation  
de la société civile au cours de l’exercice  
de programmation 2007-2013. En outre, la  
nécessité d’une étroite consultation avec la 
société civile a été réitérée dans les lignes 
directrices élaborées en vue de l’examen à mi-parcours des documents stratégiques  
2007-2013.
Lors de l’élaboration des DSP 2002-2006, il 
n’y avait aucune obligation légale générale de faire participer les ANE à la program-
mation en Asie et en Amérique latine, et la déconcentration en était à ses débuts. Les délégations auprès desquelles s’est ren-due la Cour ont été déconcentrées en trois vagues différentes (d’abord l’Afrique du Sud 
et le Mali, ensuite l’Éthiopie et le Pérou et enfin le Bangladesh), de sorte que, pour cer-
taines d’entre elles, les DSP ont été élabo-
rés essentiellement sous la responsabilité  
du siège.
Voir aussi la réponse au point 22.22.
Le degré de participation des différents inter-
venants dans le processus de programmation dépend fortement de la situation propre à 
chaque pays et du cadre juridique applicable 
en matière de coopération. Dans le cadre de la coopération bilatérale et conformément aux conclusions de la déclaration de Paris et 
du consensus européen, les gouvernements 
partenaires devraient, dans toute la mesure du possible, être aux commandes et prendre 
une part croissante dans l’organisation de la 
consultation des différentes parties prenan-
tes. Il va de soi que la Commission soutient 
tout processus de consultation, mais les  priorités et les objectifs finaux doivent être 
reconnus comme siens par le pays partenaire 
et ne pas lui être imposés.
Le processus de consultation des ANE  
suivi pour l’élaboration du DSP du Pérou a 
constitué la première tentative d’approche structurée, à une époque où, en vertu du  
règlement ALA qui était en vigueur, aucune 
consultation n’était formellement requise.  
Cette approche sera à la base des exercices 
de programmation à venir.
23.
Les lignes directrices sont des documents  d’orientation. Elles doivent être mises en  œuvre si possible d’une manière pragmati-
que tenant compte du contexte spécifique.
24.
La situation des pays ACP n’est pas compa-
rable à celle des pays relevant de l’ICD car, 
au niveau du cadre politico-juridique, les  contextes sont très différents. Il y a, d’un  côté, un accord mutuel entre les pays ACP  et les pays de l’UE régissant la participation des ANE et, de l’autre côté, un règlement ICD 
arrêté uniquement par l’UE.
25.
Cette situation est le reflet de la base juri-
dique et des dispositions en vigueur à  l’époque.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement51
26.
La Commission en convient, mais souhaite  
souligner qu’il y a lieu de garder à l’esprit  tout au long du rapport les considérations 
essentielles suivantes:
malgré les difficultés rencontrées pour  –
faire participer les ANE, les délégations se sont systématiquement efforcées de dialoguer avec ces derniers;
ces difficultés découlent toutes des défi- –
ciences inhérentes à la communauté des 
ANE, qui n’est pas un bloc homogène et 
qui manque d’organisation et de repré-sentativité. Ces facteurs – conjugués à  
des questions législatives et réglemen-
taires internes aux pays partenaires –  
constituent une autre grande pierre  
d’achoppement qui empêche la com-
munauté des ANE de participer de façon 
unitaire à la coopération au développe-ment de la CE.
27.
Voir les réponses aux points 24 à 26.
L’exemple du Guatemala montre à quel point 
il est difficile – et nécessaire – de définir  les limitations juridiques d’un processus de consultation durable avec la société civile.
28.
La réalisation de l’objectif ambitieux de  faire participer les ANE à la coopération au 
développement constitue un défi de taille. 
Il faut cependant le considérer beaucoup  
plus comme un «défi politique» général que comme un engagement d’assurer la partici-pation de chaque ANE particulier d’un pays donné.
La Commission souhaite souligner qu’il  
n’existe pas de modèle unique pour la for-
mation ciblant les ANE, étant donné que  
l’«architecture» des ANE varie considérable-ment d’un pays à l’autre.Depuis 2004/2005, EuropeAid fournit des  
orientations sur mesure pour les program-mes des ANE, aussi bien en amont pendant 
la phase d’instruction qu’en aval pendant  
la mise en œuvre. Les délégations reçoivent également des orientations opérationnel-les: tout d’abord sur l’intranet, où peuvent 
être consultées les lignes directrices et les 
bonnes pratiques; ensuite par l’organisation de séminaires régionaux, qui permettent  
d’améliorer les connaissances sur l’engage-
ment dans le dialogue avec les ANE et les  
échanges entre collègues; enfin, grâce à des 
études.
En outre, EuropeAid a organisé en 2008 dif-
férents séminaires visant à dispenser des  
formations au personnel des délégations et 
des OSC sur la gestion des opérations théma-
tiques et les modalités de consultation des 
OSC (pour un coût total de 900 000 euros):
formations internes CE – : 3 séminaires  
(Bruxelles, Tbilissi et Addis-Abeba), qui 
ont réuni au total 185 représentants  
totaux de près de 70 délégations + 4 sta-ges de formation organisés à Bruxelles  
(120 représentants des délégations et  du siège);
formations CE pour les OSC –  (ouvertes  
aux représentants d’OSC européen-
nes et locales): 3 séminaires régionaux (Porto Alegre, Yaoundé et Manille), avec 
la participation de 49 représentants de 
28 délégations et de 193 représentants 
d’OSC européennes et locales.
Ces séminaires ont permis tant aux repré-sentants des services centraux qu’à ceux des délégations de relancer l’activité du «réseau 
de points focaux de la société civile» utilisé pour diffuser les outils méthodologiques en 
interne.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement52
En 2009, en plus d’organiser 5 autres sémi-
naires régionaux, EuropeAid va rendre opé-rationnel le Civil Society Helpdesk  (CISOCH) 
mis en place à la fin de 2008; l’Office a aussi 
l’intention de concevoir un outil en ligne  qui renforcera à la fois la coordination des différents services de la Commission et la  
diffusion des «meilleures pratiques» en ce  
qui concerne les ANE.
29.
L’implication des ANE dans les questions  
d’efficacité de l’aide n’était pas encore à  
l’ordre du jour de la politique internatio-nale au moment de l’élaboration des lignes 
directrices, en 2004. Après prise en compte 
de l’incidence de cette évolution récente sur 
la société civile et sur les pratiques de la  
Commission, EuropeAid a élaboré un projet 
de document d’orientation sur la question 
de la participation de la société civile aux  nouvelles modalités d’aide, y compris l’ap-
pui budgétaire général et les programmes  
sectoriels mis en œuvre par le biais de l’aide 
budgétaire (voir point 74, où la Cour prend 
également acte de cette évolution).
31.
Le processus de consultation est très lourd et long. Pour que les délais soient respectés, un outil technique centralisé et accessible doit 
être mis en place, afin de fournir un accès  
rapide et commun au même «espace» de dis-cussion. Le Civil Society Helpdesk  apportera 
une partie de la solution, sous la forme d’une 
base de données documentaire («wiki»).
33.
Voir les réponses aux points 21 et 69.34.
C’est effectivement le résultat de l’adoption 
tardive du règlement, ce qui ne devrait plus se reproduire, à condition que les pays par-
tenaires soient disposés à participer active-
ment à ce processus.
Après l’audit de la Cour, la plupart des  
délégations (y compris celle du Pérou) ont 
consulté les ANE, et cette procédure se pour-suivra dans les années à venir.
35.
Le but fondamental était d’assurer une cou-
verture de pays aussi large que possible dans le cadre du programme thématique.
Voir en outre les réponses aux points 21, 22, 
31, 84 et 85.
38.
Depuis le 1
er janvier 2003, le règlement  
financier impose, en l’absence de spécifica-
tions particulières, le recours systématique 
aux «appels à propositions» pour la passa-
tion de contrats de subvention. Cette insuf-
fisance du budget disponible, qui témoigne du succès du système, ne saurait être évitée 
eu égard au caractère limité des ressources financières pour l’aide extérieure. En ce qui concerne l’ancien programme de cofinan-cement avec les ONG, c’est à la demande  explicite du Parlement européen qu’il a  
fallu intensifier le caractère participatif et  promouvoir le droit d’initiative des ONG, de 
sorte que l’approche ne pouvait pas être plus 
ciblée (voir la réponse au point 35). Les pro-
cédures détaillées sont certes compliquées, mais il faut respecter le cadre réglementaire contraignant pour favoriser la bonne gestion financière. Bien qu’il n’existe aucune défini-tion précise d’une «ONG de taille modeste», 
il ressort des données disponibles que des ONG de toutes tailles participent aux appels 
à propositions en qualité de demandeurs  
(chefs de file) ou de partenaires. Ce phéno-
mène est confirmé par le fait qu’à partir de 2006, avec l’introduction des notes succinc-
tes, les exigences en matière de présenta-
tion de propositions ont été assouplies au  
premier stade de la procédure.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement53
39.
Malgré des délais imposés par le cadre régle-
mentaire, des améliorations notables ont  pu être réalisées sans dépasser la marge de 
flexibilité autorisée. Les projets audités par 
la Cour se rapportent à une période anté-rieure; à l’heure actuelle, le délai moyen  entre la soumission des propositions et la  
signature effective des contrats est nette-
ment inférieur à un an.
Il est également rappelé que le cadre régle-
mentaire applicable en matière de publica-
tion d’appels à propositions ne contient que 
des normes minimales, les capacités créati-ves des acteurs opérationnels pouvant être 
utilement mises à contribution pour assurer 
une publicité plus vaste par d’autres moyens. 
En conséquence, les informations sur l’appel 
à propositions, en plus des conditions léga-
les, sont normalement communiquées par le 
biais de bulletins ou d’autres moyens par des plateformes d’ONG. En outre, pendant plus 
d’une année, EuropeAid a systématiquement 
envoyé des courriers électroniques aux orga-
nisations de coordination afin de diffuser les 
informations.
Atteindre les ANE concernés au niveau local 
reste un défi majeur à relever. Les appels à propositions locaux publiés par les déléga-tions depuis 2007 y contribueront.
Cependant, même si elle adapte ses outils  
pour mieux respecter les exigences en  
matière de publicité, la Commission doute 
que ses services aient la capacité d’attein-
dre tous les ANE au niveau local et elle se  demande si c’est à elle qu’incombe cette  mission.40.
La Commission se félicite de l’appréciation 
positive exprimée pour la Cour au sujet des mesures visant à améliorer l’efficience de la 
procédure d’appels à propositions.
L’expérience montre que cette nouvelle a) 
méthode a généralement obtenu de  bons résultats (voir point 39). En effet, la procédure restreinte simplifie déjà la procédure de sélection.
Ce système instaure un calendrier plus b) 
long et mieux gérable pour toutes les  
parties, ce qui donne des possibilités  accrues d’anticiper les actions, que ce  
soit au niveau de la mobilisation interne 
des ressources à la Commission ou à  
celui de la programmation, par les ANE, 
de leur stratégie et de leurs investisse-
ments en vue de la soumission.
PADOR (service d’enregistrement en ligne c) 
des demandeurs potentiels) simplifie et 
écourte la procédure de sélection.
En effet, la possibilité d’adapter les  d) 
appels à propositions accroît l’effica-cité du processus de sélection des ANE compétents, comme le démontrent les  premières expériences en matière d’ap-pels à propositions locaux.
41.Lors de la sélection des propositions, les  
évaluateurs vérifient soigneusement dans  
le dossier de candidature la présence de cer-
tains éléments prévus par l’outil Logframe (méthode des cadres logiques): analyse pré-paratoire, analyse des parties prenantes et des problèmes, et analyse des objectifs et  stratégies de la proposition de projet.
Pour certains types de projets, la réalisation 
de diagnostics, l’identification des bénéfi-
ciaires ou les études peuvent faire partie  
intégrante du projet lui-même, en visant,  par exemple, à habiliter des organisations  
locales et à renforcer l’appropriation.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement54
La Commission tient à faire observer que ce 
projet a fait l’objet d’un suivi en 2007, réa-lisé par un évaluateur externe indépendant 
dans le cadre de l’exercice de suivi axé sur 
les résultats (SAR), ce qui avait abouti à des conclusions différentes sur la «conception  de projet».
Le projet avait ainsi été qualifié de très per-
tinent et comme ayant une conception de  bonne qualité («b» = bon). En outre, sa dura-bilité potentielle avait obtenu la mention  «a» (= très bon); l’alliance avec le ministère du travail et de l’emploi étant citée comme l’une des principales réalisations du projet, de même que la proximité effective avec les collectivités locales et régionales.
L’exercice SAR est l’un des instruments de  
travail les plus utiles aux délégations pour 
contrôler les actions de suivi. En outre, le  projet a fait l’objet d’un suivi en 2006, au  
début de l’action.
42.
La Commission veille à ce que les manuels 
Concord soient publiés sur l’intranet d’Euro-
peAid et elle les communique par note sépa-rée à tous les ordonnateurs subdélégués.
43.
La Commission accorde la plus grande atten-
tion à l’amélioration permanente de ses  systèmes de contrôle et elle a instauré ces 
dernières années de nombreuses mesures  
visant à les renforcer, parmi lesquelles les  
nouveaux termes de référence relatifs aux  vérifications obligatoires des dépenses pour les contrats de subvention (février 2006) et pour les audits lancés par la Commission  
(octobre 2007).44.
Les différents points de vue des représen-
tants des ANE et des délégations devraient être analysés eu égard aux différents rôles. 
Les considérations relatives à la gestion de 
la rotation du personnel des délégations  dans un contexte de déconcentration sont indépendantes des ANE, mais la Commission 
y accorde une grande attention pour assurer 
la continuité du service et le maintien du  niveau de qualité. Toutefois, la croissance  
zéro des effectifs combinée à l’augmenta-
tion des crédits et à l’ouverture de nouvel-
les délégations est à l’origine de contraintes 
organisationnelles.
EuropeAid organise chaque trimestre des  
cours de formation à Bruxelles pour le per-
sonnel (niveau de base et niveau avancé) sur 
les procédures en matière de subventions. 
En outre, des formations et des ateliers ont 
régulièrement lieu à l’occasion de séminai-res régionaux (à Bruxelles et sur place). Une 
formation en ligne (niveau de base) est en 
cours de conception en 2009 afin que le per-
sonnel des délégations soit plus nombreux 
à pouvoir accéder à la formation. EuropeAid a récemment publié sur l’intranet les ques-
tions les plus fréquemment posées (FAQ), qui portent également sur les subventions. Il est prévu d’organiser des séminaires conjoints avec des membres de la Concord («former  les formateurs»); dans de nombreux cas, des 
journées d’information ont lieu à l’occasion d’appels à propositions.
45.
Les programmes géographiques fournissent généralement aux ANE des connaissances  spécifiques sur les règles de mise en œuvre dans le cadre d’une stratégie plus globale  de renforcement des capacités. Le renfor-
cement des capacités sur ces questions est donc plus régulier et fondé sur une vision à 
plus long terme que ce qui est affirmé.
En ce qui concerne les formations, il convient 
de se reporter au point 28 (séminaires et  Civil Society Helpdesk ).
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement55
46.
La Commission considère que le fait que le 
manuel ne soit pas consulté ne s’explique  pas nécessairement par sa nature juridi-
quement non contraignante. Les manuels  
Concord sont publiés par la Commission sur l’intranet d’EuropeAid et ont été communi-qués à tous les ordonnateurs subdélégués.
Cependant, l’évaluation des constata-
tions factuelles et les décisions sur des cas ponctuels continuent évidemment à rele-ver de la responsabilité de l’ordonnateur  compétent.
La Commission est également en train de  
concevoir de nouveaux outils qui visent à  
mettre en place un guichet unique pour les 
questions les plus fréquemment posées et les 
autres besoins en informations (CISOCH).
47.
Les communications ont toujours eu lieu  
en temps utile et de manière appropriée et, 
dans la plupart des cas, les changements ont 
été mis en œuvre pour traiter la demande  
faite par les ANE via la Concord.
Le guide pratique (PRAG) doit être adapté  
chaque fois que le législateur modifie les  bases juridiques (budget/FED), ou le cadre juridico-financier (règlement financier et  
modalités d’exécution) (par exemple, la révi-
sion autonome des modalités d’exécution  d’août 2006, les nouvelles bases juridiques 
de 2007, la révision du règlement financier 
et des modalités d’exécution de 2007, la  
nouvelle annexe IV du FED en 2008).
Toute modification est diffusée de manière 
exhaustive et toujours publiée sur l’internet (ainsi que par le biais de messages signalés comme importants, de fiches techniques et de listes de modifications).
Cependant, même en cas de mise à jour  
du PRAG, conformément au principe pacta  
sunt servanda , les contrats conclus (et les  
conditions générales applicables qui s’y rap-
portent) continuent de s’appliquer comme 
convenu initialement et leur interprétation 
se fait dans le respect des règles applicables 
au moment de leur conclusion.Les nouvelles règles ont été systématique-
ment présentées à la Concord et clarifiées  avec elle, par exemple dans le cadre de l’éla-
boration des manuels.
Dans certains cas, à la demande des ANE,  
la Commission a autorisé l’application de  règles plus souples lorsqu’elles n’étaient  pas applicables rétroactivement (par exem-ple, la note n° 22238 du 16 août 2005 sur la référence du taux de change).
48.
Dans ses rapports annuels, la Cour a constaté des améliorations dans le système d’audit à 
la suite des mesures instaurées récemment 
par la Commission. Parallèlement, la plupart 
des rapports d’audit examinés par la Cour  
dans le cadre de la DAS 2007 étaient liés à 
des contrats signés avant février 2006. En  
conséquence, les nouveaux termes de réfé-rence établis par EuropeAid pour la vérifica-
tion des dépenses dans le cadre des contrats 
de subvention, et qui s’appliquent aux nou-
veaux contrats signés à partir de cette date, 
n’étaient pas applicables dans les cas ana-lysés. Le but de ces nouveaux termes de  
référence est précisément de détecter des  erreurs comme celles mentionnées par la  Cour. La Commission s’attend à ce que les  effets de ces améliorations deviennent de  plus en plus visibles.
49.
Les nouveaux termes de référence pour les 
«audits financiers» externes (c’est-à-dire  
la procédure convenue de vérification des  dépenses) que doivent réaliser les béné-ficiaires en vertu des conditions dont est  assortie leur subvention communautaire  sont applicables à tous les nouveaux contrats 
types signés à partir de février 2006 (comme indiqué ci-dessus au point 48). Quant aux  
nouveaux termes de référence pour les  
audits lancés par la Commission, ils sont  
applicables depuis octobre 2007. Alors que le recours aux premiers dépend de la date de 
la signature du contrat, les seconds étaient 
d’application immédiate.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement56
50.
a)Ordonnateur compétent – Les bases juridi-ques actuelles n’autorisent plus de telles  interprétations erronées, étant donné que  le contexte juridique dans lequel s’inscri-vent les règles d’origine est désormais plus stable et convivial. L’annexe A2 du guide  pratique énumère de façon conviviale l’en-semble des pays éligibles au titre de chaque base juridique.
b)
Les règles applicables figurent dans les  bases juridiques et sont transposées (le cas échéant) dans des modèles types de conven-tions de financement.
Les règlements relatifs à l’ICD et à l’IEDDH 
interdisent le financement des taxes loca-
les par les fonds communautaires. Dans le  
cadre de la révision à mi-parcours des bases juridiques, la Commission propose donc un 
projet, qui permet davantage de flexibilité 
sur la question des taxes.
Par ailleurs, les services des délégations ten-
tent d’apporter une assistance locale dans 
le domaine des exonérations fiscales en pre-
nant des mesures appropriées à l’égard du 
pays bénéficiaire, lorsque le cadre juridique 
local le permet (par exemple, il est fréquent 
que leur statut d’ANE ne permette pas la  
procédure d’exonération).
c)
De par sa nature, le système de taux de  change est susceptible d’entraîner des gains ou des pertes de change. Du fait du carac-tère particulier des contrats de subvention mentionnant un taux de change, il faut une source de référence fiable et accessible pour le taux de change fixé dans le contrat.
Pour la Commission, l’application pratique 
et les calculs requis en cas de recours par  les bénéficiaires à ces systèmes de taux de change représentent une charge adminis-trative minime compte tenu du fait que ces 
systèmes contribuent à la clarté, la transpa-
rence et la prévention de la fraude.d)
L’approbation du paiement intermédiaire est subordonnée à l’analyse et à l’acceptation  de rapports et/ou documents, conformé-ment aux dispositions de la réglementation financière.
e)
D’une part, les procédures financières et  
contractuelles ont été harmonisées; d’autre part, l’ordonnateur compétent dispose d’un 
pouvoir discrétionnaire d’appréciation aux 
fins d’une bonne gestion financière.
En particulier:pour l’établissement de rapports périodiques 
ou de rapports d’audits complémentaires,  
l’environnement spécifique de la gestion  
de projets peut nécessiter des informations 
plus fréquentes ou approfondies; pour l’uti-
lisation de comptes bancaires spécifiques  et distincts (qui facilite grandement le suivi 
des fonds en cas d’audit et la détermination 
des intérêts revenant à la CE), les conditions 
générales applicables autorisent le bénéfi-ciaire à avoir un compte ou un sous-compte 
qui identifie les fonds versés par le pouvoir 
adjudicateur et permet le calcul des inté-
rêts générés sur ces fonds. Si les modalités 
de paiement diffèrent des clauses standard 
prévues par les conditions générales, l’envi-
ronnement de travail spécifique ou le projet 
spécifique peut nécessiter une diminution  des fonds préfinancés par l’ordonnateur  
compétent, dans l’optique d’un meilleur  contrôle des risques et d’une gestion finan-cière saine. En fait, l’ordonnateur compétent 
peut se voir obligé de réduire les montants 
des versements de préfinancement et/ou  
d’obtenir des informations complémentai-res/des clarifications avant de les autoriser, 
conformément aux conditions générales.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement57
52.
Des efforts sont actuellement déployés pour améliorer:
la qualité des données conservées dans  –
le CRIS (action au niveau du dictionnaire de données et des flux de données);
la qualité et le nombre des rapports, des  –
listes et des statistiques grâce à l’outil DataWareHouse.
De nouveaux modules sont introduits pour compléter le CRIS:
PADOR et les données administratives   –
afin de mieux connaître nos partenai-res et d’adopter une approche plus  «horizontale»;
le module «Audit»; –
le module «Prospect»: enregistrement   –
en ligne des propositions, évaluation et 
suivi;
le module «Publication»: accès en ligne à  –
tous les appels lancés par EuropeAid.
En 2008, la Commission a publié la liste des 
bénéficiaires finaux pour 2007 et il en sera 
de même à l’avenir.
53.
Le suivi des projets est amélioré par des  actions de formation et la fourniture d’orien-tations; le contrat comporte des modèles  standard de rapport. Les informations figu-rant dans les rapports sont complétées grâce à d’autres sources, comme les rapports SAR et les visites sur place.
54.
La Commission estime que l’approche des  cadres logiques (Logframes) est une com-posante très importante de la majorité des projets.
La quantification des résultats constitue  
toutefois un mécanisme dont les coûts sont 
souvent disproportionnés pour les petits  
projets.55.
Les indicateurs de performance ont fait  l’objet de nombreuses études menées non  seulement par la Commission mais aussi par plusieurs ANE, centres de recherche, orga-nisations internationales et autres dona-teurs. Il est très difficile de les définir de  manière consensuelle et d’effectuer un éta-lonnage bénéficiant d’une reconnaissance  générale.
Cet étalonnage est néanmoins envisagea-
ble dans certains domaines très spécifiques. Lors de son contrôle de la qualité des pro-grammes et des projets, EuropeAid évalue  la pertinence des indicateurs quantitatifs et qualitatifs figurant dans les cadres logiques des programmes des ANE. Une liste d’indica-
teurs quantitatifs et qualitatifs a été placée 
sur l’intranet dans le but de guider les délé-
gations dans l’élaboration ou le contrôle des 
cadres logiques.
56.
De nombreuses activités de soutien et de  
contrôle sont assurées par les services cen-traux de la Commission et les délégations
1, 
notamment les visites sur place. Tous ces  
mécanismes constituent des maillons impor-
tants du processus global de contrôle et de 
soutien des projets mis en œuvre par les  
ONG/ANE.
Les visites sur place doivent être envisagées 
dans le cadre de leur interaction avec les  autres activités de suivi et de contrôle ainsi que dans le contexte de la disponibilité en ressources humaines, compte tenu du grand nombre et de la diversité des organisations de la société civile avec lesquelles  EuropeAid collabore.
1 Ces activités comprennent notamment les contrôles des 
capacités de gestion interne des partenaires de la mise en 
œuvre avant la signature des contrats, le développement d’une série de guides et de manuels standardisés à l’usage 
de ces partenaires, les contrôles ex ante et/ou ex post sur 
les opérations réalisées par ces derniers, les missions de 
suivi et les visites sur place régulières, les vérifications des 
dépenses par des auditeurs externes avant le paiement final, les sessions de formation et les réponses à toute 
demande de conseil ou d’information.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement58
57.
Les agents des délégations sont disponibles pour répondre aux questions que les organi-sations locales peuvent se poser concernant les règles en vigueur lors de la conclusion  de contrats avec la CE. Des manuels et du  matériel de formation sont également à la  disposition de ces agents.
Les visites sur place effectuées par le per-
sonnel des délégations peuvent améliorer la 
situation. Cependant, des contrôles spécifi-
ques, tels que des audits financiers ou des audits de systèmes, sont prévus pour traiter efficacement les questions de documenta-tion des opérations financières, comptables et de dépenses.
58.
Des lignes directrices pour le suivi interne 
des projets ont été élaborées, publiées et dif-
fusées aux délégations en décembre 2007.
59.
La méthode SAR, qui est l’un des éléments du 
système de contrôle, comprend la sélection d’échantillons de projets déconcentrés, ainsi 
que de projets centralisés, dont le montant 
contractuel est souvent plus élevé.
Les missions annuelles effectuées dans le  
cadre du système de suivi axé sur les résul-
tats englobent toujours des projets d’ANE. 
La liste des projets dont il faut assurer le  suivi est convenue de manière consensuelle 
entre EuropeAid, la délégation et les contrô-leurs SAR.
EuropeAid s’attache à renforcer sa méthode 
de suivi et consulte d’autres donateurs quant 
à la possibilité d’établir une méthode de  suivi commune fondée sur les déclarations 
d’Accra et de Paris.60.
Des modèles d’évaluations, disponibles sur le site internet d’EuropeAid, fournissent  des orientations pour les évaluations inter-médiaires, finales et ex post. La Commis-sion demande aux services de respecter la  structure du document. Elle rappelle que la qualité et le professionnalisme de l’entité  recrutée pour exécuter les évaluations doi-vent être considérés comme déterminants. Ce principe est le garant d’évaluations  objectives.
61.
L’incidence est l’un des cinq critères du CAD correspondant aux exigences communau-taires en matière d’évaluation des projets  et des programmes. En outre, l’incidence  
est prise en compte lors du suivi des inter-
ventions de la CE. EuropeAid a élaboré une 
méthode de suivi axé sur les résultats (SAR) 
ex post qui vise à déterminer l’incidence et la durabilité de l’ensemble des projets finan-
cés par la CE.
En fait, les projets thématiques sont en  
général nettement plus modestes et, dans  certains cas, le coût des moyens de contrôle 
(données de base et données ex post) est trop 
élevé par rapport au coût de l’action pro-
prement dite. Toutefois, en ce qui concerne 
l’IEDDH par exemple, les évaluations réali-
sées actuellement portent souvent sur un  
groupe de projets et s’attachent toujours à comporter des recommandations propres à 
chacun des projets, même ex post, de façon à pouvoir en tirer des enseignements pour des actions à venir.
62.
Pour ce qui est des orientations sur les  cadres logiques et les indicateurs de per-
formance, il convient de se reporter aux  points 54 et 55.
63.
La Commission reconnaît que la durabilité  
doit faire l’objet de contrôles ex ante et ex post. En conséquence, des contrôles SAR ex 
post sont réalisés deux ans après la clôture 
des projets (il convient également de se  
reporter aux points 64 et 65).
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement59
Une étude qualitative fondée sur les projets 
contrôlés par la méthode SAR et définissant 17 critères fondamentaux en matière de per-formances des projets a été réalisée en 2008 et sera publiée en 2009.
64.
Même si la durabilité des projets est essen-
tielle, la Commission reconnaît que certains ANE locaux et de base ne sont pas toujours à 
même de garantir cet aspect. La Commission 
souligne la nécessité de parvenir simultané-ment à assurer la durabilité de nos projets et à atteindre l’objectif principal de renfor-cement des ANE locaux. C’est pourquoi elle encourage la mise en place de véritables  partenariats entre ANE européens (plutôt  
solides) et acteurs locaux (plutôt faibles).
65.
Les ONG internationales présentent le réel avantage de disposer d’un financement  
diversifié. Mais il est possible d’améliorer  
la situation due à la faiblesse relative des  
ONG locales en encourageant de véritables partenariats avec les ONG internationales  
plus solides. La procédure d’appels à pro-
positions d’EuropeAid prévoit la possibilité 
pour les candidats de mettre sur pied des  
«consortiums» impliquant un chef de file  
et des organisations partenaires. Les ANE  
(notamment internationaux) devraient être 
capables et désireux de favoriser le transfert de connaissances entre eux.
66.
Le règlement financier impose le mécanisme 
de l’appel à propositions pour les subven-
tions à l’action tout en limitant à un an les 
subventions au fonctionnement: l’engage-ment et le financement à long terme sont  
contraires au cadre réglementaire, lequel ne limite cependant pas la durée des projets.67.
Une matrice d’outils est utilisée sur la base des possibilités offertes par le cadre régle-mentaire et opérationnel, tandis que l’ap-proche par projet reste privilégiée pour les ANE.
Une certaine flexibilité s’impose en ce qui  
concerne les périodes de mise en œuvre.  
C’est le cas pour la promotion des droits  de l’homme, où des projets à court terme  
peuvent contribuer à des changements  
structurels.
68.
Le processus d’évaluation suivi par la Com-mission devrait garantir que les projets rete-nus ont été bien conçus. Cependant, il est  
possible, dans une certaine mesure et dans 
certains contextes spécifiques, que des pro-
jets de courte durée ne soient pas toujours 
durables. C’est pour cette raison qu’Euro-peAid, en améliorant sa connaissance des  
partenaires grâce au PADOR, complète  
l’approche par projet par une approche par 
partenaire.
69.
La question de l’engagement des ANE n’est 
pas traitée de la même manière selon qu’on 
se fonde sur l’accord de Cotonou ou sur la 
réglementation applicable aux pays non-
ACP. Tel est également le cas en matière de 
disponibilité des crédits pour le renforce-ment des capacités des ANE au sein même 
du pays. Ainsi, les crédits en faveur du ren-forcement des capacités des ANE dans les  pays non-ACP sont essentiellement limités 
au programme thématique.
Dans le cadre de ces limitations, des tra-
vaux considérables ont été engagés pour  
développer d’une manière plus systémati-que l’interaction avec les ANE, et un exer-cice d’évaluation a été mené par les services centraux en matière d’engagement avec les 
ANE (rapport transmis à la Cour).
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement60
70.
La Commission reconnaît qu’il faudrait met-tre en œuvre des stratégies régionales et  nationales de soutien aux ANE. L’évaluation récente qui a été réalisée sur le thème de  la société civile en tant qu’instrument de  fourniture de l’aide a permis d’arriver à une conclusion similaire. Dans cet esprit, plu-sieurs études et séminaires régionaux (Amé-rique centrale, pays voisins de l’UE à l’Est et au Sud, Afrique orientale et Asie centrale)  qui doivent porter en 2009 sur la société  civile mettront particulièrement l’accent sur cette question, à un moment où la révision à mi-parcours des instruments et des pro-grammes sera effectuée.
Toutefois, l’élaboration de stratégies spéci-
fiques pour chaque pays (cartographie) est 
conditionnée par le budget et les ressources 
humaines disponibles.
72.
Même si le règlement ALA précédent ne pré-
voyait pas formellement un soutien pour le 
renforcement des capacités des ANE, divers programmes et études en la matière se  
déroulent à la fois en Amérique latine et en 
Asie:
Asie: plusieurs projets/programmes qui sont 
ou seront mis en œuvre en Asie et en Asie  
centrale par l’intermédiaire d’organisations 
non gouvernementales ont été adoptés en 2007 et en 2008. Si leur objectif premier est 
de contribuer à l’éradication de la pauvreté, à un meilleur accès aux services sociaux et à l’amélioration de la gouvernance et de l’État 
de droit, ils apportent aussi leur soutien aux 
acteurs non étatiques en poursuivant ces  
objectifs. C’est notamment le cas en Afgha-nistan, en Chine, au Pakistan, au Kirghizstan 
et au Tadjikistan.Amérique latine: les services d’EuropeAid  
ont récemment sensibilisé l’ensemble des  délégations présentes en Amérique latine à l’importance des cartographies. Par ailleurs, une note méthodologique sera réalisée sur la manière d’alimenter le dialogue et la coo-pération par l’intermédiaire d’instruments  géographiques ou thématiques.
ACP: une étude a été récemment lancée afin 
de faire également toute la lumière sur cette 
question pour le FED (Étude de capitalisation des programmes d’appui au renforcement  des capacités des acteurs non étatiques sous le 9
e FED).
73.
Il n’est pas possible de réaliser pleinement 
les objectifs essentiels de l’ICD en deux ans. 
Cependant, comme expliqué ci-dessus (voir 
le point 72), divers programmes de soutien aux ANE sont mis en œuvre dans certains  
pays ALA. Cette situation est imputable au 
fait que le financement du renforcement des 
capacités des ANE au titre des programmes géographiques de l’ICD n’est envisageable 
que s’il est défini – à la suite du dialogue  
avec le pays partenaire – comme un secteur 
prioritaire pour le programme de coopéra-
tion communautaire.
74.
Comme indiqué plus haut, les services  d’EuropeAid ont élaboré un projet de docu-
ment sur la question de la participation de la société civile aux nouvelles modalités  d’aide. Ce document comprend des recom-
mandations opérationnelles sur les «points 
d’entrée» pour la participation de la société 
civile aux programmes macroéconomiques et sectoriels, les instruments à utiliser en  
fonction du contexte dans lequel le pro-gramme sera mis en œuvre et le type de  renforcement des capacités que nécessite  la participation effective de la société civile. 
Il continuera à être développé en 2009. Cette 
deuxième phase aura pour objectif d’affiner 
la méthode proposée et de fournir de bon-
nes pratiques opérationnelles.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement61
77.
La nécessité de réaliser une étude cartogra-phique est en grande partie liée au contexte qui prévaut dans le pays en question. Au Ban-gladesh, par exemple, une étude cartogra-phique formelle est impossible, compte tenu du nombre d’ANE, mais la délégation connaît bien les ANE locaux et leurs capacités.
78.
Outre le calendrier fixé par le cadre régle-
mentaire et l’élaboration de la structure  
sociale du projet, une plus grande attention est et sera portée aux délais de gestion des procédures. La Commission peut poursui-vre ses efforts de formation et d’orientation mais uniquement pour les étapes qui relè-vent de son contrôle.
79.
Si nécessaire, la durée de mise en œuvre des 
actions peut toujours être prorogée avant  leur clôture. Dans certaines situations sen-
sibles, la prorogation de la durée de mise  
en œuvre est nécessaire et possible pour la 
bonne gestion financière du projet. L’effet du dégagement de fonds n’est pas le même 
dans le cadre du budget général que dans  
celui du FED.
80.
Il est important de rappeler que les organi-
sations qui répondent à un appel à proposi-
tions doivent également être en mesure de mettre en œuvre les composantes opération-
nelles et financières du contrat qui pourrait leur être attribué par la suite.En conséquence, afin de garantir les inté-
rêts financiers de l’institution, les comités  d’évaluation doivent prendre en compte la capacité financière et opérationnelle des  candidats et des partenaires au regard de  l’importance, de la portée et du budget de l’action proposée. La possibilité de pré-senter des propositions de projet pour des montants de seulement 20 000 euros, qui est offerte par les appels à propositions lancés dans le contexte des nouveaux instruments de coopération, a permis aux petites orga-nisations implantées en milieu rural d’aug-menter leurs chances de participer avec  succès aux différents appels.
Atteindre les organisations implantées en  
milieu rural est un exercice très difficile. Plu-
sieurs délégations y sont parvenues grâce  
à des séances d’information décentralisées 
ou à des publications sur des sites internet, dans des journaux, etc. Il est vrai que les  
appels à propositions sont peu adaptés aux 
petites organisations et aux organisations  
de base, mais la procédure est obligatoire  selon les dispositions de l’actuel règlement 
financier. Par ailleurs, la nécessité et la capa-
cité pour la Commission d’atteindre ces enti-
tés sont également limitées.
Actuellement, les possibilités existantes  
mais très restreintes de subvention en  
cascade permettent d’atteindre certaines  organisations de base et de contribuer au  
renforcement des capacités.
Cette difficulté a été résolue dans les pro-
grammes géographiques, où les appels à  
propositions s’inscrivent normalement dans 
une stratégie de renforcement des capaci-tés plus globale. Toutefois, la Commission  
estime que d’autres moyens, telle l’exten-sion de la subvention en cascade comme le propose le rapport de la Cour des comptes, doivent être envisagés.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement62
81.
Les communications et les lignes directrices 
destinées au personnel et mentionnées par la Cour ne contiennent pas d’engagements, mais des objectifs politiques. Toutefois, le 
lancement d’appels à propositions locaux  
et de nouvelles vagues de programmes de  renforcement des capacités dans le contexte 
des programmes géographiques a déjà per-
mis d’accomplir des progrès appréciables  dans l’amélioration de la participation des ANE locaux.
Les organisations locales ont besoin de  
temps pour se familiariser avec les nou-
veaux programmes et procédures géogra-
phiques et, partant, éviter les erreurs et les 
interprétations erronées. L’amélioration est 
aussi liée à l’extension récente des tâches  confiées aux délégations dans le cadre des 
nouveaux instruments.
La Commission se demande si elle peut faire 
participer effectivement la majorité des  organisations de base et des organisations 
opérant au sein des collectivités, même si  
cela revêtirait un intérêt pour le processus 
de coopération au développement. La Com-
mission devrait insister pour que les gou-
vernements de pays partenaires jouent un  
rôle moteur dans la promotion de la parti-cipation active des ANE dans les questions 
de développement.
83.
a)
La nouvelle stratégie fondamentale d’Eu-
ropeAid visant à «réformer la coopération  technique et les unités de mise en œuvre  
des projets» encourage un renforcement de la différenciation, sur le plan de la concep-tion de la coopération technique, entre les tâches de gestion et l’apport de compéten-ces thématiques, ce qui nécessite différents 
types de profils d’experts. L’attention est  donc davantage attirée sur la qualité de ces 
derniers.
b)
Voir les réponses aux points 63 à 68.CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
84.
La Commission adhère au principe selon  
lequel les ANE doivent être pleinement  associés au processus de coopération au  développement, mais ce degré de partici-
pation diffère en fonction des différentes  
bases juridiques concernées. La nécessité  des consultations est reconnue dans le cadre 
de l’accord de Cotonou et juridiquement  
contraignante tant pour la Commission que pour les États partenaires. Pour les pays  couverts par l’ICD, la Commission applique un règlement communautaire: les efforts  de l’Union européenne en faveur d’une  consultation effective des ANE doivent être 
en adéquation avec la volonté des autorités 
nationales d’agir en ce sens.
Par ailleurs, la Commission estime que ces 
textes devraient néanmoins être adaptés  
aussi à de nouvelles réalités, comme l’ali-
gnement sur les gouvernements partenaires 
et l’appropriation. L’action communautaire de soutien des ANE tient en effet compte  
de la dualité du soutien du droit d’initiative 
des organisations de la société civile et de 
la nécessité croissante d’assurer l’«aligne-
ment» sur les priorités des gouvernements 
partenaires.
Voir également les réponses aux points 24 
à 26.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement63
85.
Durant la phase de programmation du nou-
veau programme NSA & LA, la CE a dûment consulté les délégations au moyen de notes succinctes. Deux éléments essentiels inter-
dépendants expliquent le caractère limité  
des consultations avec les ANE du Sud:
la nouvelle «ouverture» à l’égard des   •
ANE du Sud a certainement nécessité  une adaptation rapide des délégations  (qui devaient traiter avec un nouveau  type de partie prenante), mais surtout  des ANE locaux eux-mêmes;
les retards dans l’approbation de l’ICD,  •
qui ne sont pas imputables à la Commis-
sion, ont empêché, durant la première  
année de mise en application, l’organi-sation de consultations réelles et perti-
nentes dans les délégations.
Dans un avenir très proche (dans le cadre  de la révision à mi-parcours et des appels à 
propositions locaux à venir), la Commission 
s’efforcera d’améliorer les consultations.  
Cependant, elle aimerait insister sur le fait 
qu’il est quasiment impossible d’atteindre  
l’ensemble des parties prenantes locales.  
Il conviendrait, par exemple, de reconnaî-
tre que la Commission ne peut pas assurer la participation effective de la majorité  
des organisations de base et des organi-sations opérant au niveau des collectivi-tés, même si elles se révélaient d’un grand 
intérêt pour le processus de coopération au 
développement.
Recommandations concernant 
la participation des ANELa Commission réaffirme que l’inclusion des ANE est l’un des éléments essentiels de son action. Cette participation doit toutefois  être mise en balance avec la coopération  
avec des États souverains. La Commission  apportera un soutien ferme à l’inclusion des 
ANE, mais elle ne pourra pas l’imposer.Dans un avenir proche, la Commission ren-
forcera la participation des ANE par:
l’amélioration de sa connaissance des   •
ANE concernés grâce au lancement d’étu-
des cartographiques pilotes conçues, si possible, en étroite collaboration avec les 
pouvoirs publics (les autorités nationales 
doivent demeurer les principales parties prenantes, chargées de l’élaboration de cette cartographie sociopolitique);
le renforcement de la prévisibilité et de  •
la transparence se rapportant au proces-
sus de consultation en élaborant, aussi 
souvent que possible, des calendriers et 
du matériel de communication spécifi-
ques visant à encourager l’interaction  avec les ANE.
La Commission entend également amélio-rer les orientations fournies au personnel  des délégations en lançant un Civil Society  
Helpdesk  (CISOCH). Il s’agit d’un instrument 
en ligne de collecte et de diffusion visant  
à fournir aux services de la Commission  
(délégations et services centraux) et aux  
ANE des informations claires et cohérentes 
concernant la société civile et à destina-
tion de celle-ci. Il convient par ailleurs de  se reporter au point 28 en ce qui concerne 
les orientations spécifiques, les séminaires et les formations prévues.
86.
La Commission reconnaît que les appels à  
propositions peuvent être pesants, notam-ment pour les ANE locaux. Toutefois, cette 
procédure est, aux termes de la réglementa-tion actuelle, le seul système juridiquement envisageable et elle est obligatoire pour la passation de contrats de subvention. Elle  s’impose pour assurer à la fois la bonne ges-
tion des opérations et l’égalité de traitement entre les candidats.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement64
Afin d’atteindre plus facilement les orga-
nisations locales, la Commission a simpli-fié cette procédure et a introduit la base  
de données PADOR, qui contribue à réduire 
les délais entre le lancement des appels et la signature des contrats.
87.
La Commission ne ménage pas ses efforts  en matière de formations et de fourniture  
d’orientations spécifiques. En outre, elle  
veillera à la diffusion optimale des outils  
pratiques qui ont été mis à la disposition  
des délégations. De surcroît, grâce au lance-ment du Civil Society Helpdesk  (qui a recours 
à un outil internet interactif), la Commission 
fournira aux parties prenantes une synthèse 
conviviale de ses instruments juridiques et 
financiers (voir les points 28, 31 et 46).
88.
Ces dernières années, la Commission a  
confié aux délégations les responsabilités  
en matière de mise en œuvre des projets,  
afin de renforcer les capacités de suivi et  
d’évaluation dans les pays. Par ailleurs, la  Commission est le seul donateur à compléter 
sa capacité de suivi interne par le recours à sept contractuels externes régionaux char-gés du suivi axé sur les résultats.
Pour renforcer encore la mise en œuvre et  
le suivi, la Commission a pris l’initiative de consulter d’autres donateurs en vue de la  
mise sur pied d’un système de suivi com-
mun fondé sur la déclaration de Paris et le 
programme d’action d’Accra.
L’évaluation est une constante de tous les  
projets/programmes. La CE développe éga-lement une base de données informatique  relative à son évaluation de projets, afin de renforcer la diffusion des enseignements et des bonnes pratiques dans l’optique d’une amélioration de la mise en œuvre et de la  conception future des projets.89.
Comme indiqué au point 64, la Commission 
convient que la durabilité des projets est  essentielle et reconnaît qu’il est difficile d’as-
surer simultanément la durabilité des actions 
financées et le renforcement des ANE locaux. Les approches intégrées et à long terme sont mises en œuvre par l’intermédiaire de pro-
grammes géographiques conçus en étroite 
collaboration avec l’État partenaire (notam-ment dans le cadre de l’accord de Cotonou). 
La Commission tient à souligner la valeur  
ajoutée spécifique des programmes et ins-
truments thématiques. Les opérations thé-
matiques ont été créées et soutenues par le Parlement européen afin de:
permettre à l’Union d’intervenir même   •
en cas de partenariats très difficiles;
pouvoir traiter certaines questions spé- •
cifiques dans une perspective mondiale plutôt que régionale ou nationale.
Cela illustre la volonté de l’Union euro-
péenne de diffuser ses valeurs politiques/
stratégiques communes dans le monde (pro-tection des droits de l’homme, protection de 
l’environnement, etc.).
La Commission continuera à appliquer   –
la nouvelle procédure d’appel à pro-positions au niveau local. Elle étendra  également l’utilisation du PADOR en tant qu’outil de gestion des connaissances.
Afin de renforcer l’accessibilité, la cohé- –
rence, la transparence et la standardisa-tion des procédures, un outil dénommé «CISOCH» est développé en vue d’une  amélioration des orientations et du sou-tien. Dans l’hypothèse où le système  
de contrôle serait modifié et fondé sur des visites sur place du personnel de la 
Commission, les délégations devraient  
disposer de ressources humaines  
supplémentaires.
RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement65
La Commission estime que le système de  
contrôle en place assure un suivi financier et contractuel de qualité.
Les personnels des délégations et des ANE 
continueront à recevoir des formations,  notamment sur l’utilisation des indicateurs de performance. Cependant, la Commission 
souligne qu’il est manifestement impossible de former tous les ANE éventuellement inté-
ressés par une participation aux program-
mes communautaires.
Le recours à une combinaison d’instru- –
ments est envisagé eu égard à la nature du cadre réglementaire instauré par la  
réglementation financière, le FED, l’ICD, 
l’IEDDH et l’IEVP.
La Commission a élaboré une méthode   –
de SAR ex post afin de mieux mesurer  l’incidence des projets.
90.
La situation des ACP est très différente de  
celle des pays ALA, où la participation offi-
cielle des ANE est plus récente.
En outre, comme dans la grande majorité des 
pays couverts par l’ICD, les autorités natio-nales n’ont pas considéré le renforcement  des capacités des ANE comme prioritaire. Les 
programmes géographiques ne peuvent être utilisés à cet effet, ce qui ne laisse que le  
programme thématique comme option.
En accord avec l’affirmation de la Cour  
selon laquelle le développement des capa-cités devrait de préférence transiter par les programmes géographiques, le principe de l’alignement de l’aide veut que les gouver-nements des pays partenaires définissent  des stratégies, des secteurs et des thèmes  dans ce contexte (voir la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide, le consensus euro-péen pour le développement et les conclu-sions d’Accra). La Commission continuera  très certainement à promouvoir la partici-pation des ANE.91.
La Commission se félicite de la reconnais-
sance par la Cour de la grande pertinence  des projets financés.
92.
Ces deux questions ne sont pas incompa-tibles: le choix des ANE les plus adéquats  pour la mise en œuvre de l’action n’empê-
che pas le soutien à un besoin spécifique de développement des capacités, qui pourrait 
concerner la même entité ou une entité dif-
férente, dans une perspective d’amélioration 
de cette dernière au fil du temps.
Les programmes géographiques, qui com-
plètent les programmes thématiques, per-
mettent également d’atteindre les ANE  
moins efficaces, notamment en termes de  
renforcement des capacités.
La Commission est pleinement consciente  
de cette complexité. Une interaction de plus 
en plus forte s’organise structurellement,  
notamment par la participation et l’attribu-
tion de responsabilités à la direction géo-
graphique dans l’élaboration et la diffusion des programmes thématiques, afin d’amé-
liorer la complémentarité avec les activités soutenues dans des cadres bilatéraux et  régionaux. S’il y a bien une volonté politi-que d’assurer l’inclusion des organisations de base, celle-ci est clairement limitée par:
le respect de la structure organisation- i) 
nelle des États souverains;
le respect de la bonne gestion financière, ii) 
conformément au règlement financier;la disponibilité en ressources humaines; iii) 
les contraintes de temps; iv) 
le nombre considérable d’acteurs  v) 
potentiels.

RÉPONSES 
DE LA COMMISSION
Rapport spécial n° 4/2009 – La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération  communautaire au développement67
Cour des comptes européenne
Rapport spécial no 4/2009
La gestion, par la Commission, de la participation des acteurs non étatiques (ANE) à la coopération communautaire au développem ent
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes2009 — 65 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-275-9

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Vous obtiendrez leurs coordonnées en consultant le site: http://ec.europa.euou par télécopie au numéro suivant: +352 2929-42758.
DANS CE RAPPORT SPÉCIAL, LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE 
ANALYSE LA MANIÈRE DONT LA COMMISSION EUROPÉENNE  S’ASSURE QUE LES ACTEURS NON ÉTATIQUES (ANE) PARTICIPENT À 
LA COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT, COMPTE TENU DE LEUR RÔLE 
DANS LE DIALOGUE POLITIQUE ET EN TANT QUE RESPONSABLES DE LA MISE EN ŒUVRE DE PROJETS DE DÉVELOPPEMENT.
DANS SON RAPPORT, LA COUR CONSTATE QUE PLUSIEURS ASPECTS 
DE LA GESTION ET DES PROCÉDURES DE LA COMMISSION DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉS. ELLE FORMULE UNE SÉRIE DE RECOMMANDATIONS VISANT À AUGMENTER L ’EFFICACITÉ DE LA PARTICIPATION DES ANE AU PROCESSUS DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT, À MIEUX GARANTIR QUE LES ACTIVITÉS MISES EN ŒUVRE PAR LES ANE SONT 
PERTINENTES ET PRODUISENT LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS, AINSI QU’À 
VEILLER DAVANTAGE AU DÉVELOPPEMENT DES CAPACITÉS DES ANE QUI EN ONT LE PLUS BESOIN.
COUR DES COMPTES EUROPÉENNEQJ-AB-09-004-FR-C
ISBN 978-92-9207-275-9