Rapport spécial Renforcement  
des capacités 
administratives  
au Monténégro:  
la situation s’améliore,  
mais reste perfectible dans 
bien des domaines clésFR 2016  n° 20
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
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PDF ISBN 978-92-872-5607-2 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/4449 QJ-AB-16-021-FR-N
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Renforcement  
des capacités 
administratives  
au Monténégro:  
la situation s’améliore, 
mais reste perfectible dans 
bien des domaines clés
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 20
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses en matière de dépenses extérieures. L’audit a été effectué sous la responsa -
bilité de M. Hans Gustaf Wessberg, Membre de la Cour, assisté de: M. Peter Eklund, chef de cabinet; M. Emmanuel-  
Douglas Hellinakis, attaché; Mme Torielle Perreur-Lloyd, chef de mission; Mmes Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante  
et Aurelia Petliza, auditrices.
De gauche à droite:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, 
P . Eklund et S. Girard.

03
 Table des matières
Points
 Sigles et acronymes
I-X Synthèse
1-10  Introduction
1-3 Le Monténégro sur la voie de l’intégration européenne
4-10  Aide de préadhésion de l’UE
11-15  Étendue et approche de l’audit
16-40  Observations
16-20  Première partie — Les projets audités ont pris en considération les besoins en matière de capacités 
administratives et étaient généralement bien coordonnés avec les autres projets IAP  
et les interventions d’autres donateurs
17 Les projets ont pris en considération les besoins en matière de capacités administratives
18-20  La coordination entre les projets et avec les autres interventions était généralement satisfaisante
21-28  Deuxième partie — L ’utilisation inappropriée des réalisations a nui à l’efficacité de certains  
des projets audités
22-24  Les projets ont généralement débouché sur des réalisations, mais celles-ci n’étaient pas toujours 
utilisées par les bénéficiaires, et leur continuité n’était pas systématiquement assurée par les autorités 
monténégrines
25-28  Les informations concernant l’évolution du renforcement des capacités dans le temps étaient insuffisantes
29-40  Troisième partie — La Commission a fait bon usage de ses moyens non financiers pour soutenir  
le processus de réforme, mais des problèmes importants subsistent
31-33  Les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association 
fonctionnent bien
34-37  L ’utilisation des outils prévus par le processus des négociations d’adhésion pour encourager les réformes 
demande à être précisée
38-40  Le potentiel qu’offre la gestion décentralisée pour renforcer les capacités administratives n’a pas encore été 
pleinement exploité
04 Table des matières 
41-47  Conclusions et recommandations
 Annexe I — Les grandes dates des relations UE-Monténégro
 Annexe II — Projets audités
 Réponses de la Commission
05
 Sigles et acronymes
ASA : Accord de stabilisation et d’association
COMSA : Comité de stabilisation et d’association
CIG : Conférence intergouvernementale
CSA : Conseil de stabilisation et d’association
EACE : Espace aérien commun européen
ISC: Institution supérieure de contrôle
IAP: Instrument d’aide de préadhésion
OSC : Organisations de la société civile
RAP : Réforme de l’administration publique
ReSPA : École régionale d’administration publique ( Regional School of Public Administration )
06
 Synthèse
I
Depuis qu’il a proclamé son indépendance en 2006, le Monténégro a progressé sur la voie de l’intégration euro -
péenne. En 2010, il a obtenu le statut de pays candidat à l’adhésion à l’UE, et, en juin 2012, le Conseil a adopté un 
cadre de négociation, à la suite de quoi les négociations d’adhésion ont été engagées. Fin 2015, 22 des 35 chapitres 
de négociation avaient été ouverts, dont deux provisoirement clôturés.
II
La Commission soutient le Monténégro dans la mise en place d’institutions et le renforcement de ses capacités 
administratives afin qu’il devienne un pays pleinement démocratique et économiquement développé. L’aide de pré -
adhésion de l’UE est à la fois financière, dans le cadre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP), et non financière, 
à travers les mécanismes de dialogue politique.
III
Sur la période 2007-2013, l’UE a octroyé au Monténégro une aide financière de 235,7 millions d’euros destinée à la 
préparation de son adhésion. Fin 2015, 76 % de ce montant faisait l’objet de contrats. Pour la période 2014-2020,  
les dotations financières indicatives allouées à ce pays au titre de l’IAP s’élèvent à 270,5 millions d’euros. Le  
Monténégro a également accès à des programmes et à des projets financés par des programmes multibénéficiaires 
ciblant l’ensemble de la région des Balkans occidentaux et la Turquie.
IV
Nous avons audité dix-neuf projets dans trois grands secteurs couverts par l’IAP I (2007-2013): la réforme de l’admi -
nistration publique (treize projets), les transports (trois projets) et l’environnement (trois projets). Quinze de ces pro -
jets ont été financés sur la dotation du Monténégro, les quatre autres sur la dotation régionale. Nous nous sommes 
également penchés sur les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre de l’accord de stabilisation et 
d’association et du processus des négociations d’adhésion.
V
L’audit a visé à déterminer si l’aide de préadhésion, financière et non financière, octroyée par l’UE entre 2007 et 2013 
a contribué efficacement au renforcement des capacités administratives au Monténégro. Nous sommes parvenus 
à la conclusion qu’en dépit de la lenteur des progrès relevés dans plusieurs domaines clés, le concours de l’UE a aidé 
à renforcer les capacités administratives au Monténégro. Toutefois, pour douze des dix-neuf projets financés par 
l’IAP que nous avons audités, l’efficacité du soutien a pâti du fait que certaines des réalisations dans le domaine du 
renforcement des capacités n’étaient pas pleinement utilisées ou ont été laissées sans suites par les autorités mon -
ténégrines. Pour la majorité des projets que nous avons audités, les autorités nationales n’étaient pas clairement 
tenues d’assurer la continuité des investissements au titre de l’IAP ni de les mettre à profit.
VI
Les projets audités ont généralement produit les réalisations escomptées, qui ont permis de satisfaire des besoins 
importants en matière de capacités, par exemple, en soutenant efficacement les modifications législatives et la 
mise en place d’institutions ainsi qu’en dispensant des formations. Dans la plupart des cas, les projets étaient bien 
coordonnés et tenaient compte des travaux effectués par d’autres donateurs. Nous avons toutefois relevé des che -
vauchements et d’autres cas dans lesquels le partage d’informations entre des projets IAP menés exclusivement au 
Monténégro et des projets régionaux (multibénéficiaires) couvrant plusieurs pays candidats à l’adhésion pourrait 
être amélioré.
Synthèse 07
VII
Nous avons également constaté que, si la Commission assure bien un suivi des progrès accomplis par le pays 
concernant le renforcement de ses capacités administratives, l’évaluation était qualitative, et des secteurs différents 
de l’administration publique ont été examinés, de sorte qu’il s’est avéré difficile de comparer les progrès réalisés sur 
la durée. La Commission a commencé à publier de nouvelles données en 2015, mais il était trop tôt pour pouvoir les 
évaluer.
VIII
Les mécanismes de dialogue politique ont fonctionné correctement mais, dans d’importants domaines de la 
réforme de l’administration publique, de l’environnement et de la lutte contre la corruption, les avancées sont 
lentes. Nous avons observé que les progrès limités dans des domaines clés étaient souvent dus au manque d’em -
pressement des autorités nationales à mener des réformes malgré l’aide de préadhésion de l’UE. La Commission dis -
pose de plusieurs outils pour encourager les réformes, parmi lesquels la clause d’«équilibre global». Les conditions 
de l’utilisation de cet outil dans l’éventualité où les nouvelles lois et institutions soutenues par l’UE ne donnent pas 
de résultats dans des domaines clés tels que la lutte contre la corruption demandent toutefois à être éclaircies.
IX
La Commission a confié la gestion de 12 % des fonds de l’IAP I aux autorités monténégrines. Nous avons constaté 
que ce mode de gestion décentralisée des fonds de l’UE, qui constitue un outil potentiellement utile pour renforcer 
les capacités administratives par le transfert de connaissances, n’a pas été pleinement exploité dans le cadre de 
l’IAP I.
X
Nous formulons plusieurs recommandations visant à favoriser le renforcement des capacités administratives.
08
 Introduction
1 Au moment de l’audit, les 
Balkans occidentaux 
comptaient les six pays 
suivants: l’Albanie, la 
Bosnie-Herzégovine, 
l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine,  
le Kosovo*, le Monténégro  
et la Serbie.
* Cette désignation est sans 
préjudice des positions sur le 
statut et est conforme à la 
résolution 1244 du Conseil de 
sécurité des Nations unies 
ainsi qu’à l’avis de la CIJ sur la 
déclaration d’indépendance 
du Kosovo.
2 Ibidem.
3 Recensement de 2011. Voir le 
document «Montenegro in 
figures» de l’Office statistique 
monténégrin, 2013.
4 L’ASA est entré en vigueur 
en 2010.
5 Il s’agit du chapitre 25 «Science 
et recherche». Celui-ci a été 
provisoirement clôturé la 
même année.
6 Chaque chapitre concerne  
un domaine politique de la 
législation de l’UE.Le Monténégro sur la voie de l’intégration européenne
01 
Le Monténégro est un petit pays montagneux des Balkans occidentaux1. Il est 
bordé par la mer Adriatique au sud-ouest et est frontalier de la Croatie (à l’ouest), 
de la Bosnie-Herzégovine (au nord-ouest), de la Serbie (au nord-est), du Kosovo*2 
(à l’est) et de l’Albanie (au sud-est). Il a pour capitale Podgorica, qui est également 
sa plus grande ville. Sa population, de 625 266 habitants, est composée  
des groupes ethniques suivants: Monténégrins (44,98 %), Serbes (28,73 %),  
Bosniaques (8,65 %), Albanais (4,91 %) et autres (12,72 %)3.
02 
Depuis qu’il a proclamé son indépendance en 2006, le Monténégro a progressé 
sur la voie de l’intégration européenne. En 2007, le pays a signé un accord de 
stabilisation et d’association (ASA) avec l’UE4 et en 2010, le Conseil lui a accordé 
le statut de pays candidat à l’adhésion à l’UE. En juin 2012, le Conseil a adopté 
un cadre de négociation, et les négociations d’adhésion ont commencé. La 
même année, le premier chapitre de négociation a été ouvert5. Fin 2015, 22 
des 35 chapitres6 avaient été ouverts, dont deux provisoirement clôturés. Voir 
l’annexe I  pour le calendrier de l’intégration du Monténégro dans l’UE.
03 
Malgré des allégations de fraude électorale et un boycott parlementaire de cer -
tains partis de l’opposition, le Monténégro est resté stable durant les années qui 
ont suivi le lancement des négociations d’adhésion. Bien qu’à l’instar des autres 
pays de la région des Balkans occidentaux, il doive procéder de toute urgence 
à des réformes (dans les domaines de l’administration publique et de la lutte 
contre la corruption, par exemple), on considère actuellement que le Monténégro 
est le pays dont le processus d’adhésion est le plus avancé.
09 Introduction 
7 L’IAP I a été institué par le 
règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil du 17 juillet 2006 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 210 du 31.7.2006, p. 82) et 
par le règlement (CE) 
n° 718/2007 de la Commission 
du 12 juin 2007 portant 
application du règlement (CE) 
n° 1085/2006 du Conseil 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 170 du 29.6.2007, p. 1).
8 Pour la période 2007-2013, 
l’enveloppe totale allouée au 
titre de l’IAP I s’est élevée 
à 10 milliards d’euros.
9 Les critères de Copenhague 
fixés par le Conseil européen 
en juin 1993 comprennent:
 a) au niveau politique: des 
institutions stables 
garantissant la démocratie, 
l’état de droit, les droits de 
l’homme ainsi que le respect 
des minorités et leur 
protection;
 b) au niveau économique: 
l’existence d’une économie de 
marché viable et la capacité de 
faire face à la pression 
concurrentielle et aux forces 
du marché à l’intérieur de 
l’Union;
 c) la capacité à assumer les 
obligations découlant de 
l’adhésion, et notamment 
à souscrire aux objectifs de 
l’union politique, économique 
et monétaire.Aide de préadhésion de l’UE
04 
Depuis 2007, le Monténégro bénéficie de l’aide financière de l’UE dans le cadre 
de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP 1)7. La dotation de 235,7 millions 
d’euros au titre de l’IAP I pour la période 2007-20138 se répartit comme suit entre 
les différents secteurs d’aide:
05 
Le financement octroyé par l’UE au titre de l’IAP I avait pour objectif de soutenir 
le Monténégro sur la voie de la démocratisation et de la stabilité économique 
en vue de son intégration européenne. La Commission a utilisé les fonds de 
l’IAP I pour aider le Monténégro à mettre en place des institutions et à renfor -
cer ses capacités administratives, ainsi que pour promouvoir le développement 
économique et social dans le cadre des efforts qu’il déploie pour respecter les 
critères de Copenhague9. Fin 2015, 76 % des fonds de l’IAP I faisaient l’objet de 
contrats, dont 87 % avaient donné lieu à des versements. Tableau 1Aide accordée au Monténégro au titre de l’IAP  
pour la période 2007-2013 (en millions d’euros)
SecteurMontant total alloué  
par secteurPourcentage
Réforme de l’administration publique 45,6 19 %
Environnement et changement climatique 35,3 15 %
Coopération transfrontalière 30,3 13 %
Transports 30,0 13 %
Justice et affaires intérieures 25,5 11 %
Mesures ad hoc 25,0 11 %
Agriculture et développement rural 22,5 9 %
Développement social 21,5 9 %
TOTAL 2007-2013 235,7 100  %
Source:  Commission européenne.
10 Introduction 
10 L’appui budgétaire consiste 
dans le transfert direct de 
fonds sur le compte du Trésor 
public du pays partenaire, 
moyennant le respect des 
critères d’éligibilité (une 
stratégie bien définie, un 
cadre macroéconomique 
stable, une bonne gestion des 
finances publiques ou un 
programme crédible visant 
à améliorer la gestion des 
finances publiques ainsi que la 
transparence et le contrôle du 
budget), l’instauration d’un 
dialogue politique, 
l’évaluation de la performance 
et le renforcement des 
capacités.06 
L’IAP II s’inscrit dans le prolongement de l’IAP I et fixe un nouveau cadre concer -
nant l’aide de préadhésion pour la période 2014-2020 avec une dotation indica -
tive de 270,5 millions d’euros. Les projets relevant de l’IAP II ciblent une réforme 
structurelle des secteurs en lien avec les principaux domaines énoncés dans la 
stratégie d’élargissement de l’UE, comme la démocratie et la gouvernance, l’état 
de droit, la croissance durable et la compétitivité.
07 
L’UE octroie également une aide de préadhésion au niveau régional sous forme 
de projets et de programmes multibénéficiaires (multinationaux) ciblant l’en -
semble des Balkans occidentaux et la Turquie. La dotation régionale au titre de 
l’IAP I s’est élevée à 1,357 milliard d’euros, celle au titre de l’IAP II à 2,959 milliards 
d’euros.
08 
L’aide de préadhésion de l’UE s’appuie sur des documents stratégiques tels 
que l’ASA, le document annuel de stratégie pour l’élargissement, ainsi que les 
rapports annuels de suivi adoptés par la Commission pour le pays bénéficiaire. 
Ceux-ci faisaient partie des documents indicatifs de planification pluriannuelle 
jusqu’en 2013 et relèvent désormais des documents de stratégie indicatifs. Les 
programmes annuels ou pluriannuels sont adoptés par la Commission après 
consultation des pays bénéficiaires et des autres parties prenantes.
09 
La plupart des projets de l’UE au Monténégro ont été mis en œuvre par la Com -
mission directement, dans le cadre du mode de gestion centralisée. À la fin de 
l’IAP I, elle a décentralisé la gestion des programmes de développement des 
ressources humaines et de développement régional pour la confier aux autori -
tés nationales, mais elle n’en reste pas moins responsable de ces fonds et réalise 
des contrôles des opérations. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission continue 
à recourir aux modes de gestion tant centralisée que décentralisée, désormais 
appelés «gestion directe et indirecte», ainsi qu’à d’autres modalités de mise en 
œuvre, telles que l’appui budgétaire sectoriel10.
10 
La Commission évalue les progrès réalisés par le Monténégro au cours des 
12 mois précédents au moyen du «paquet élargissement» et des rapports annuels 
de suivi. Jusqu’en 2014, le document de stratégie annuel, qui faisait partie du 
«paquet élargissement», présentait les dernières réalisations et les principaux 
défis pour les 12 mois à venir, y compris des conclusions et des recommandations 
spécifiques. Le document de stratégie de 2015 contenait un aperçu à plus long 
terme des défis, c’est-à-dire jusqu’à la fin du mandat de la Commission actuelle.
11
 Étendue et approche  
de l’audit
11 
L’audit a visé à déterminer si l’aide de préadhésion octroyée par l’UE entre 2007 
et 2013 avait contribué efficacement au renforcement des capacités administra -
tives au Monténégro. Il a porté à la fois sur l’aide financière (projets financés au 
titre de l’IAP) et sur l’assistance autre que financière (mécanismes de dialogue 
politique entre l’UE et le Monténégro).
12 
L’audit s’est articulé autour des trois grandes questions ci-après.
a) Les projets audités ont-ils pris en considération de manière appropriée  
la nécessité de renforcer les capacités administratives?
 Pour répondre à cette question, nous nous sommes attachés à déterminer si 
les projets audités étaient conçus de sorte à satisfaire les besoins en matière 
de capacités administratives considérés comme importants par la Commis -
sion et par les autorités nationales, et s’ils étaient bien coordonnés avec les 
autres projets IAP et avec les interventions d’autres donateurs.
b) Les projets audités ont-ils donné des résultats pour ce qui est du renforce -
ment des capacités administratives?
 Pour répondre à cette question, nous nous sommes efforcés de déterminer si 
les projets audités avaient produit les réalisations escomptées pour ce qui est 
du renforcement des capacités, et si ces réalisations étaient utilisées, ou leur 
continuité assurée par les autorités nationales. Nous avons cherché à savoir 
pourquoi, dans certains cas, les réalisations n’étaient pas mises à profit. Nous 
avons également examiné l’évaluation, par la Commission, de l’efficacité du 
soutien de l’UE au renforcement des capacités administratives.
c) L’assistance autre que financière a-t-elle été utilisée de manière efficace  
par la Commission pour renforcer les capacités administratives?
 Pour répondre à cette question, nous avons étudié la manière dont la Com -
mission a utilisé les mécanismes de dialogue politique prévus par l’ASA et les 
négociations d’adhésion. Nous avons en outre examiné comment la Com -
mission a fait usage des leviers dont elle disposait pour amener les autorités 
nationales à s’engager activement dans des réformes. Enfin, nous avons 
évalué si la Commission a exploité le potentiel que représente le transfert de 
capacités en encourageant la diffusion des bonnes pratiques mises en place 
dans le cadre de la gestion décentralisée des fonds de l’IAP .
12 Étendue et approche de l’audit  
11 Nous nous sommes intéressés 
à l’IAP I car les projets relevant 
de l’IAP II n’étaient pas encore 
mis en œuvre au moment de 
l’audit.
12 Les Balkans occidentaux et la 
Turquie figurent parmi les 
pays éligibles à l’aide au titre 
de l’IAP. Ces programmes et 
projets sont également 
qualifiés de «régionaux» ou de 
«multinationaux». L’enveloppe 
totale allouée au titre de 
l’IAP I aux programmes et aux 
projets multibénéficiaires s’est 
élevée à 1 137 millions d’euros.13 
Nous nous sommes focalisés sur trois secteurs importants pour l’intégration du 
Monténégro dans l’UE: la réforme de l’administration publique (RAP), les trans -
ports et l’environnement. Ceux-ci représentaient 47 % de l’enveloppe totale 
allouée au Monténégro au titre de l’IAP I11 (voir tableau 1 ). Nous avons également 
examiné des projets portant sur le renforcement des capacités dans l’administra -
tion publique financés par la dotation régionale (multibénéficiaires) de l’IAP , dont 
pouvaient également profiter d’autres pays éligibles à ce financement12. Dans la 
mesure où tous ces domaines bénéficient également d’un soutien dans le cadre 
de l’IAP II (2014-2020), la Commission peut tenir compte des observations et des 
recommandations formulées dans le présent rapport lors de la mise en œuvre 
de l’IAP II et lors de la préparation de l’examen à mi-parcours de l’IAP II, prévu 
pour 2017.
14 
Nous avons examiné un échantillon de 19 projets. En ce qui concerne la réforme 
de l’administration publique, nous avons sélectionné 13 projets axés sur la passa -
tion de marchés, la lutte contre la corruption, le contrôle interne, l’audit externe, 
l’autonomie locale et l’école régionale d’administration publique (ReSPA). Dans 
le secteur des transports, nous avons retenu trois projets portant sur l’aviation 
civile, la direction des chemins de fer et la construction routière. Dans le secteur 
de l’environnement enfin, nous avons sélectionné trois projets axés sur la gestion 
par le gouvernement central, les services communaux et la gestion des déchets. 
Quinze des projets de l’échantillon ont été financés par la dotation du Monténé -
gro, les quatre autres au titre de la dotation régionale. Voir l’ annexe II  pour plus 
de précisions sur les projets sélectionnés.
15 
L’audit a comporté des analyses documentaires ainsi que des entretiens avec des 
représentants de la Commission et des autorités nationales. Nous avons égale -
ment consulté d’autres parties prenantes, comme des organisations de la société 
civile (OSC) et des bailleurs de fonds. Nous nous sommes fondés sur des éléments 
probants figurant dans les documents relatifs aux projets et aux programmes, les 
évaluations et les analyses de l’IAP I et du pays, les rapports annuels de suivi de la 
Commission ainsi que les résolutions de l’autorité budgétaire.
13
 Observations
Première partie — Les projets audités ont pris  
en considération les besoins en matière de capacités 
administratives et étaient généralement bien 
coordonnés avec les autres projets IAP  
et les interventions d’autres donateurs
16 
Pour pouvoir contribuer efficacement au renforcement des capacités adminis -
tratives de l’administration publique du Monténégro, les projets IAP devraient 
porter sur les principaux besoins en la matière mis en évidence par la Commis -
sion et par le Monténégro. Il convient de bien coordonner les projets IAP entre 
eux et avec le soutien apporté par d’autres donateurs, notamment pour éviter les 
chevauchements. Les nouveaux projets IAP devraient s’appuyer sur les résultats 
obtenus par des actions antérieures financées par l’UE.
Les projets ont pris en considération les besoins en matière 
de capacités administratives
17 
Nous avons examiné le cadre financier indicatif pluriannuel et le document 
indicatif de planification pluriannuelle de la Commission, où sont définis les 
principaux domaines d’aide de l’UE et les principaux objectifs, les conventions de 
financement des projets sélectionnés, où sont décrits leurs objectifs spécifiques, 
ainsi que les documents de stratégie par pays. Tous ces documents soulignaient 
la nécessité de renforcer les capacités administratives. Nous avons évalué si les 
projets audités ciblaient un ou plusieurs des besoins en matière de capacités 
mentionnés dans ces documents. Nous avons constaté que les 19 projets étaient 
conçus pour répondre aux besoins qui avaient été mis en évidence. Le tableau 2  
donne un aperçu des objectifs en matière de renforcement des capacités définis 
pour les projets audités.
14 Observations Tableau 2Projets audités: objectifs destinés à remédier aux failles dans les capacités 
administratives
Domaine Projets Objectifs en matière de renforcement des capacités
Passation de marchés 1, 2, 3 ο Améliorer la législation et les capacités des pouvoirs adjudicateurs en renforçant les capacités de l’autorité 
responsable des marchés publics
 ο Dispenser des formations et mettre en place un programme de certification
Corruption 4, 5 ο Renforcer les capacités des institutions actives dans le domaine de la prévention de la corruption
 ο Développer des capacités de lutte contre la corruption au niveau local, notamment des OSC
Contrôle interne 6, 7 ο Mettre en place un contrôle interne des finances publiques
 ο Anticiper le passage à la gestion future des fonds de l’UE par les autorités nationales
Audit externe 8, 9 ο Améliorer la capacité de l’institution supérieure de contrôle (ISC) à planifier ses travaux et à développer  
sa méthodologie d’audit
 ο Mettre au point un contrôle de la qualité de l’audit
Autonomie locale 10, 11 ο Élaborer des programmes de formation et fournir des services de mentorat
 ο Élaborer des plans stratégiques pour les municipalités
ReSPA 12, 13  ο Soutenir le renforcement des capacités des administrations publiques de la région des Balkans occidentaux
Transports 14, 15, 16 ο Renforcer les capacités en vue d’améliorer la législation relative aux routes, aux chemins de fer et à l’aviation 
civile, ainsi que de mettre en place des partenariats public-privé et des financements de concessions pour les 
infrastructures de transport
 ο Renforcer les capacités de gestion des investissements relevant d’instruments de financement internationaux
 ο Développer les compétences techniques et de gestion au niveau local
Environnement 17 , 18, 19 ο Élaborer des stratégies pour étoffer, harmoniser et mettre en œuvre les dispositions législatives
 ο Renforcer les capacités de mise en œuvre des projets à tous les niveaux
Source:  Réalisé par la Cour des comptes européenne à partir des données de la Commission européenne.
15 Observations 
13 Un grand nombre de 
donateurs ont réduit ou retiré 
leur soutien du fait de la 
disponibilité de l’aide de 
préadhésion de l’UE au titre  
de l’IAP et du lancement du 
processus des négociations 
d’adhésion à l’UE.La coordination entre les projets et avec les autres 
interventions était généralement satisfaisante
18 
Nous avons examiné si les projets étaient bien coordonnés avec les autres actions 
financées par l’UE et par d’autres donateurs dans le pays. Nous avons constaté 
que, de manière générale, les projets étaient bien coordonnés avec les autres 
projets IAP , notamment parce qu’ils s’appuyaient sur les résultats de précédents 
projets IAP dans le même domaine. Par ailleurs, il est apparu que, bien que le 
nombre de donateurs ait considérablement diminué au Monténégro depuis le 
lancement de l’IAP I en 200713, les projets IAP tenaient compte des travaux réali -
sés par ces donateurs (voir exemples dans l’ encadré 1 ).Encadré 1Exemples de bonne coordination
Les projets nos 6 et 7  ont contribué 1) à la mise en place de systèmes de gestion et de contrôle spécifiques 
en prévision de la future décentralisation de la gestion des fonds de l’UE, qui sera alors assurée par le Mon -
ténégro et 2) à l’élargissement du contrôle interne des finances publiques à l’ensemble de l’administration 
publique.
Pour atteindre le premier objectif, le projet n° 6 s’est appuyé sur un projet financé par l’UE avant le lancement 
de l’IAP I. Durant la mise en œuvre du projet n° 6, la Commission a demandé au contractant de modifier les 
réalisations afin de tenir compte des travaux effectués en parallèle par ses services pour vérifier la conformité 
des structures mises en place par les autorités nationales en vue de la gestion décentralisée. Le projet n° 7 
a ensuite permis de fournir un soutien supplémentaire au personnel monténégrin et de le former au fonction -
nement des structures chargées de la gestion décentralisée.
Pour atteindre le second objectif, les deux projets se sont focalisés dans un premier temps sur l’administra -
tion publique centrale, puis sur l’administration locale. En particulier, le projet n° 6 visait à mettre en place un 
contrôle interne au sein des ministères du gouvernement central, notamment des unités d’audit interne dis -
posant de plans d’audits intégrés et travaillant en réseau. Le projet n° 7, qui a commencé quelques mois après 
la fin du projet n° 6, était axé sur les mauvaises pratiques de gestion mises en évidence durant le premier 
projet.
Les projets nos 8 et 9  avaient pour objectif de renforcer l’institution supérieure de contrôle (ISC) du Monté -
négro. Sur la base d’un précédent projet financé par des donateurs allemands, le projet n° 8 proposait des 
plans, des lignes directrices et des ateliers aux auditeurs. Par exemple, il a permis de développer des capacités 
dans le domaine de l’audit de la performance, nouveau pour l’ISC. Durant sa mise en œuvre, ce projet IAP 
a été coordonné avec les travaux visant à renforcer les capacités en matière d’audit de la performance que 
réalisaient des donateurs allemands et suédois. Le projet n° 9 était un projet de jumelage mené par l’ISC de 
Lituanie. Bien que les deux projets aient été menés à deux ans d’intervalle, le projet n° 9 a été bien coordonné 
avec le soutien apporté dans le cadre du projet n° 8 et a permis d’améliorer le contrôle de la qualité au sein de 
l’ISC du Monténégro grâce à l’augmentation des capacités techniques et à l’élaboration de lignes directrices.
16 Observations 
19 
Nous avons toutefois constaté que les projets IAP exclusivement mis en œuvre 
au Monténégro et les projets multibénéficiaires couvrant plusieurs pays candi -
dats à l’adhésion n’étaient pas toujours bien coordonnés (voir exemples dans 
l’encadré 2 ).Encadré 2Exemples de coordination insuffisante entre projets IAP
Projets nos 1, 2 et 3  — Nous avons audité tous les projets IAP I14 soutenant les marchés publics au Monténé -
gro. Le premier projet apportait un soutien uniquement au Monténégro, tandis que les deux autres étaient 
des projets multibénéficiaires accessibles à d’autres pays candidats à l’adhésion. Nous avons constaté que, si 
le projet n° 1 a effectivement permis de mettre en place un système de passation de marchés publics dans le 
pays, les réalisations dans le domaine du renforcement des capacités des trois projets n’étaient pas coordon -
nées de façon satisfaisante. Les projets ont renforcé les capacités en matière d’amélioration de la législation 
relative aux marchés publics en apportant une aide à la rédaction de nouvelles lois. Ils ont également permis 
d’améliorer la performance des pouvoirs adjudicateurs par la dispense de formations et la mise en place d’un 
programme de certification destiné aux responsables des marchés publics. Les projets multibénéficiaires (nos 2 
et 3) ont été mis en œuvre après le projet n° 1, mais n’ont pas tiré pleinement parti des cours dispensés dans le 
cadre de ce projet en les complétant par d’autres formations plus spécifiques. Au contraire, dans certains cas, 
le contenu des cours était similaire, sinon identique: les trois projets offraient des formations sur les procé -
dures de base relatives aux marchés publics, les projets nos 1 et 2 concernaient la mise en œuvre de la direc -
tive «Secteurs»15, et les projets nos 2 et 3 portaient sur le système de recours16. En outre, les participants aux 
différents cours, par exemple les formations destinées aux formateurs relevant des projets nos 1 et 3, étaient 
souvent les mêmes.
Projets nos 12 et 13  — L’école régionale d’administration publique (ReSPA) a été créée afin de contribuer 
à renforcer les capacités administratives et à dynamiser la coopération régionale au sein des administrations 
publiques des Balkans occidentaux. Alors que les six participants, dont le Monténégro, contribuent chaque 
année à hauteur de 150 000 euros chacun, les coûts de la ReSPA sont, pour la plupart, financés par des projets 
IAP multibénéficiaires. Nous avons constaté que les activités de formation de la ReSPA n’étaient pas suffisam -
ment coordonnées avec les autres formations dispensées dans le cadre des projets IAP au Monténégro. Par 
exemple, les formations de la ReSPA étaient principalement destinées aux nouveaux agents, dont les besoins 
étaient largement satisfaits par d’autres initiatives visant à renforcer les capacités. Par ailleurs, les fonction -
naires n’avaient pas suffisamment d’informations concernant les formations existantes. De ce fait, le Monténé -
gro n’a guère profité de l’offre de la ReSPA en matière de formation.
14 À l’exclusion des contrats conclus dans le cadre de l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations (TAIEX).
15 Directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés 
dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 134 du 30.4.2004, p. 1).
16 Les directives «Recours» de l’UE sont la directive 89/665/CEE du Conseil du 21 décembre 1989 (JO L 395 du 30.12.1989, p. 33), la directive 92/13/CEE 
du Conseil du 25 février 1992 (JO L 76 du 23.3.1992, p. 14) et la directive 2007/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007 
(JO L 335 du 20.12.2007, p. 31). Les recours sont des procédures judiciaires que peuvent engager les opérateurs économiques participant à des 
procédures d’adjudication pour contester la décision d’attribution.
17 Observations 
20 
Depuis 2014, la Commission reconnaît la nécessité de mieux coordonner les 
instruments nationaux et régionaux (multibénéficiaires) et a revu ses procédures. 
Elle a par exemple encouragé la ReSPA à consulter les coordinateurs natio -
naux IAP et à adapter ses réalisations en conséquence. En outre, la Commission 
a mis en place en 2015 le pôle d’expertise thématique pour la RAP au sein de la 
direction générale Voisinage et négociations d’élargissement afin de gérer un 
certain nombre de programmes (régionaux) multibénéficiaires dans le domaine 
de la RAP , y compris les contrats avec la ReSPA. L’un des objectifs de ce pôle est 
d’assurer la coordination entre l’aide régionale et nationale au titre de l’IAP . Il 
était cependant trop tôt pour pouvoir vérifier si ces nouveaux développements 
ont permis d’obtenir les améliorations requises au niveau de la coordination 
entre l’aide nationale et régionale au titre de l’IAP .
Deuxième partie — L ’utilisation inappropriée  
des réalisations a nui à l’efficacité de certains  
des projets audités
21 
Afin de contribuer efficacement à l’amélioration des capacités administratives 
de l’administration publique du Monténégro, les projets IAP devraient produire 
les réalisations escomptées en matière de renforcement des capacités. Une fois 
obtenues, ces réalisations devraient être mises à profit par les organismes ciblés 
par les projets (les bénéficiaires) puis les autorités nationales devraient leur don -
ner suite, de façon à ce que les résultats des projets soient durables et que ces 
derniers produisent leurs pleins effets. Nous attendons de la Commission qu’elle 
fasse rapport de manière claire sur les progrès accomplis, notamment sur la 
mesure dans laquelle les capacités administratives s’améliorent dans le pays, afin 
de montrer les résultats obtenus grâce aux fonds de l’UE.
Les projets ont généralement débouché sur des réalisations, 
mais celles-ci n’étaient pas toujours utilisées par les 
bénéficiaires, et leur continuité n’était pas systématiquement 
assurée par les autorités monténégrines
22 
Pour les projets audités, nous avons examiné les rapports intermédiaires et finals, 
les rapports de suivi et d’évaluation de la Commission ainsi que les comptes ren -
dus des réunions du comité de suivi, et nous avons interrogé des bénéficiaires. 
Nous avons constaté que, de manière générale, les projets ont produit les réalisa -
tions escomptées. Certaines d’entre elles concernaient les objectifs en matière de 
renforcement des capacités, tandis que d’autres devaient permettre d’atteindre 
des objectifs de nature différente, comme la construction de routes. Nous nous 
sommes intéressés aux réalisations concernant le renforcement des capacités. 
Pour 12 des 19 projets audités, nous avons constaté qu’une ou plusieurs de ces 
réalisations n’étaient pas pleinement utilisées par les bénéficiaires, ou que les 
autorités nationales n’avaient pas mené à bien les actions complémentaires 
nécessaires pour préserver les résultats obtenus.
18 Observations 
23 
Lorsque le bénéficiaire ne tirait pas profit des réalisations, l’efficacité globale des 
projets visant à renforcer les capacités administratives se trouvait diminuée, car 
les améliorations potentielles qu’ils proposaient ne se sont pas toujours concréti -
sées. Le fait de ne pas recourir aux réalisations était souvent lié à des contraintes 
budgétaires ou en matière de ressources humaines.
L’encadré 3  présente des exemples de réalisations qui n’ont pas été pleinement mises 
à profit par les bénéficiaires. Encadré 3Exemples de réalisations que les bénéficiaires n’ont pas pleinement utilisées
Le projet n° 4  était axé sur la prévention de la corruption et ciblait les deux principaux organes qui œuvraient 
alors dans ce domaine: la direction des initiatives anticorruption et la commission pour la prévention des 
conflits d’intérêts. Deux des réalisations escomptées n’ont pas été pleinement utilisées par les bénéficiaires.
 οLa commission pour la prévention des conflits d’intérêts n’utilisait pas le système automatisé d’échange de 
données sur les déclarations de patrimoine élaboré dans le cadre du projet. Bien que ne disposant pas des 
ressources suffisantes pour le tenir à jour, elle préférait continuer à utiliser le registre manuel.
 οUn outil informatique de gestion des risques liés à l’intégrité a été élaboré dans le cadre du projet afin de 
permettre à la commission pour la prévention des conflits d’intérêts de superviser la conception des plans 
d’intégrité destinés à atténuer les risques de corruption mis en évidence dans l’administration publique. 
Bien que 72 institutions sur les 102 que compte le pays aient élaboré des plans d’intégrité, au moment 
de l’audit, seules quatre d’entre elles avaient utilisé l’outil de gestion des risques liés à l’intégrité. Cette 
situation était due en partie à un manque de personnel, mais également au fait que le Monténégro n’a pas 
obtenu les fonds nécessaires à la poursuite du développement de cet outil et de sa mise en place. (Il espé -
rait recevoir 400 000 euros d’autres donateurs, conformément au plan d’action pour le chapitre 23. Or cela 
n’a pas été le cas et il n’a pas apporté les fonds nécessaires à partir de ses ressources propres.)
Durant la mise en œuvre du projet n° 4, les autorités nationales ont décidé de fusionner la commission pour la 
prévention des conflits d’intérêts et la direction des initiatives anticorruption en une nouvelle agence de lutte 
contre la corruption. Au moment de notre audit, aucun élément probant ne permettait d’affirmer que les solu -
tions informatiques développées dans le cadre du projet IAP pour la direction des initiatives anticorruption et 
la commission pour la prévention des conflits d’intérêts seraient utilisées par la nouvelle agence.
Le projet n° 14  concernait la rédaction des spécifications techniques en vue de sous-traiter l’élaboration 
d’une base de données pour la gestion des infrastructures routières au Monténégro. Au moment de l’audit, 
quatre ans après l’élaboration de la base de données, celle-ci n’avait toujours pas été utilisée par les autorités 
nationales. Le même projet IAP a contribué au renforcement des capacités de l’administration publique du 
Monténégro en vue de mettre en œuvre les projets d’infrastructure. Cependant, dans certains cas, les béné -
fices escomptés dans le domaine du renforcement des capacités ont été perdus en raison d’une forte rotation 
du personnel. Au moment de l’audit, six des huit personnes formées au sein de la compagnie de chemins de 
fer avaient déjà quitté leur poste, généralement parce que leur contrat était arrivé à échéance.
Le projet n° 19  a contribué à renforcer les capacités en matière de gestion des déchets au niveau local. Les 
réalisations initialement prévues ont été modifiées durant la mise en œuvre du projet. Nous avons toutefois 
constaté au cours de notre audit que même les réalisations «révisées» n’étaient pas toutes utilisées, en raison 
notamment de ressources humaines et financières insuffisantes. Par exemple, le chantier de recyclage financé 
par le projet et achevé en 2013 n’était toujours pas opérationnel, en partie à cause d’un manque d’effectifs. En 
outre, les équipements achetés dans le cadre du projet n’avaient pas été entretenus en raison des contraintes 
budgétaires de la municipalité. D’autres articles également achetés dans ce cadre n’étaient pas utilisés du tout 
(les poubelles de recyclage, par exemple).
19 Observations 
24 
Lorsque les autorités nationales n’ont pas mené d’action dans le prolongement 
des réalisations des projets, les retombées attendues s’en sont souvent trouvées 
réduites. Dans certains cas, les autorités nationales n’ont pas adopté la législation 
nécessaire, de sorte que les réalisations n’étaient pas totalement efficaces. Dans 
d’autres cas, les institutions créées ne sont pas devenues indépendantes, ou les 
organes qui auraient dû faire appliquer la législation n’ont pas été habilités à le 
faire. Il est arrivé que les autorités nationales ne fournissent pas les ressources 
humaines ou financières supplémentaires nécessaires à la continuité des réalisa -
tions des projets IAP . Pour des exemples de réalisations auxquelles les autorités 
nationales n’ont pas donné suite, voir l’ encadré 4 .Encadré 4Exemples de réalisations auxquelles les autorités nationales n’ont pas donné suite
Le projet n° 5  visait à renforcer le rôle des administrations locales et des OSC luttant contre la corruption au 
niveau local ainsi qu’à sensibiliser davantage les citoyens à l’importance des mesures de lutte contre la corrup -
tion efficaces. Le projet a produit les réalisations escomptées dans le domaine du renforcement des capacités 
(études, tables rondes et recommandations stratégiques). Cependant, le ministère de l’intérieur, la principale 
instance chargée de faire rapport sur la mise en œuvre des programmes locaux de lutte contre la corruption, 
a décidé de ne pas participer au processus de consultation engagé dans le cadre du projet en vue de la mise 
en place d’un conseil consultatif multisectoriel de lutte contre la corruption. Cela a affaibli le conseil, qui ne 
s’est plus réuni après la clôture du projet.
Le projet n° 14  a contribué avec succès à l’harmonisation de la législation sur les transports aériens dans la 
perspective de la première phase de l’accord sur l’espace aérien commun européen (EACE). Cependant, au 
moment de l’audit, soit 3,5 ans après leur élaboration, bon nombre des décrets établis dans le cadre du projet 
afin de contribuer à mettre le pays en conformité avec les exigences de l’accord EACE n’avaient pas été adop -
tés par les autorités nationales17.
Le projet n° 15  a permis de produire en 2013 un plan d’activité destiné à améliorer l’efficience de la direction 
des chemins de fer. Cependant, au moment de l’audit, les autorités nationales ne l’avaient pas mis en œuvre 
en raison de contraintes financières ayant retardé le recrutement du personnel supplémentaire nécessaire 
(7 emplois sur les 17 postes de la direction étaient vacants). En outre, les autorités nationales n’avaient pas 
accordé à la direction l’indépendance financière (par rapport au ministère des transports) dont elle avait 
besoin pour fonctionner comme prévu.
Le projet n° 17  a consacré 180 000 euros au renforcement de la capacité de l’agence pour la protection de 
l’environnement à collecter, valider et diffuser les données environnementales. Le développement d’un 
système de collecte, de validation et de diffusion des données environnementales et la mise au point des 
formations correspondantes ont ainsi duré un an. Bien que ces travaux aient été menés à bien en 2012, le sys -
tème développé n’avait toujours pas été mis en place au moment de l’audit, et aucune véritable amélioration 
concernant la capacité de l’agence ou la qualité de ses rapports n’avait été constatée. Les autorités nationales 
n’avaient pas assuré la continuité des réalisations du projet en allouant des ressources humaines et financières 
suffisantes.
Le projet n° 18  a permis d’aider les autorités nationales à élaborer 29 textes de droit dérivé dans le domaine 
des services communaux et de la gestion des déchets. Bien que les projets des textes législatifs aient été éla -
borés avant la fin du projet en août 2013, la moitié d’entre eux seulement avaient été adoptés et publiés par 
les autorités nationales au moment de l’audit, ce qui a réduit l’impact du projet IAP .
17 Le projet a été achevé en novembre 2011 et l’audit a été réalisé en mai 2015.
20 Observations 
Les informations concernant l’évolution du renforcement  
des capacités dans le temps étaient insuffisantes
25 
Nous avons examiné les informations disponibles pour évaluer l’amélioration des 
capacités administratives au Monténégro sur l’ensemble de la période audi -
tée. Nous nous sommes intéressés aux documents du «paquet élargissement» 
adoptés chaque année par la Commission. Il s’agit notamment du document 
de stratégie pour l’élargissement, qui présente la voie à suivre pour les années 
à venir et fait le point sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats et 
des pays candidats potentiels à l’adhésion. Le «paquet élargissement» comprend 
également les rapports annuels de suivi, dans lesquels les progrès enregistrés 
chaque année par les différents pays sont décrits de manière plus détaillée. En 
outre, nous nous sommes penchés sur les progrès relevés dans le cadre des comi -
tés de suivi et des comités sectoriels institués par l’ASA, ainsi que sur la première 
mesure de référence de la RAP , réalisée en 2015.
26 
Bien que les rapports annuels de suivi de la Commission présentent globalement 
les progrès concernant le respect des critères de Copenhague et évaluent l’état 
d’avancement des différents chapitres de négociation, ils ne comportent aucune 
évaluation des progrès réalisés dans le domaine du renforcement des capacités 
sur une période plus longue. Ils ne sont pas non plus conçus pour reprendre les 
résultats des différents projets. Sur la base de notre lecture des rapports, nous 
avons essayé de nous faire une idée des progrès réalisés (sur la période 2011-
2014) en matière de renforcement des capacités administratives dans les grands 
domaines de réforme (voir tableau 3 ).
27 
Globalement, il ressort des rapports annuels de suivi de la Commission que les 
progrès réalisés dans le domaine du renforcement des capacités sont lents. Nous 
avons cependant constaté que les différents rapports n’ont pas toujours évalué 
les mêmes secteurs de l’administration publique et que du fait de la nature qua -
litative des évaluations, les critères permettant de qualifier les capacités adminis -
tratives de «faibles» ou d’»accrues» n’étaient pas clairement définis. De ce fait, il 
était difficile de comparer les progrès réalisés sur la durée.
21 Observations Tableau 3Synthèse des évaluations des capacités administratives figurant dans les rapports 
annuels de suivi de la Commission (2011-2014) pour les domaines audités
Chapitres1Domaines d’action 2011 2012 2013 2014
5 Marchés publicsDirection des marchés publics, administration chargée des marchés 
publics
Commission chargée du contrôle des procédures de marchés publics
Services d’inspection
Concessions
14 Politique des transports Organisme chargé d’enquêter sur les accidents
22Politique régionale  
et coordination des instruments 
structurelsCadre institutionnel
Gestion financière, contrôle et audit
23Pouvoir judiciaire et droits 
fondamentauxPolitique de lutte contre la corruption
Commission pour la prévention des conflits d’intérêts
Coordination de la lutte contre la corruption
27Environnement et changement 
climatiqueQuestions horizontales
Qualité de l’air
Gestion des déchets
Capacités administratives encore faibles/limitées; des améliorations importantes/urgentes sont nécessaires.
Capacités administratives accrues mais des améliorations restent nécessaires.
Capacités administratives accrues; aucune amélioration nécessaire.
1 Les rapports suivent les chapitres de négociation même lorsque ces derniers n’ont pas encore été ouverts.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des rapports de suivi de la Commission européenne.
22 Observations 
18 Les rapports de suivi sont 
appelés «rapports par pays» 
à compter de 2015.
19 La nouvelle présentation 
s’applique à l’ensemble des 
pays candidats et candidats 
potentiels et couvre les 
domaines suivants: 
fonctionnement de l’appareil 
judiciaire, corruption, 
criminalité organisée, liberté 
d’expression, critères 
économiques, RAP , marchés 
publics, statistiques et 
contrôle financier.
20 Voir annexe 2 de la stratégie 
d’élargissement de l’UE 
(document COM(2015) 611 
final du 10 novembre 2015).
21 Le premier examen, réalisé en 
2015, a notamment porté sur 
les capacités et les questions 
structurelles, juridiques et 
procédurales. Cet examen, qui 
s’appuyait sur les principes 
d’administration publique 
adoptés par tous les pays 
candidats et candidats 
potentiels à l’adhésion, 
a permis d’établir un rapport 
par pays détaillé analysant les 
performances du Monténégro 
dans le domaine de la RAP,  
où sont proposées des 
recommandations de réforme 
détaillées et échelonnées 
(http://www.sigmaweb.org/
publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Reconnaissant qu’il est crucial de disposer de données de qualité pour mesurer 
en continu l’avancement du processus de réforme, la Commission a eu recours 
à une nouvelle méthode de transmission des informations aux fins de l’évaluation 
annuelle dans les rapports de suivi 201518 pour neuf domaines, à titre expérimen -
tal19. Dans ces domaines, des informations plus détaillées qu’auparavant ont été 
fournies non seulement sur les progrès réalisés au cours des 12 mois précédents, 
mais également sur l’état d’avancement. Les échelles d’évaluation ont été mieux 
harmonisées et la comparabilité des rapports a été améliorée, aussi bien entre 
les différents pays qu’en termes de durée. Cela permettra à l’avenir de replacer 
les progrès réalisés dans leur contexte et de fournir une indication des priorités 
pour l’année suivante20. Au moment de l’audit, la Commission n’avait pas encore 
étendu cette nouvelle méthodologie à d’autres domaines tels que les secteurs 
des transports et de l’environnement. La Commission a également entrepris 
des examens des mesures de référence de l’administration publique en 2015, 
ce qui permettra de rendre compte des progrès d’un point de vue quantitatif et 
comparatif21.
Troisième partie — La Commission a fait bon usage de 
ses moyens non financiers pour soutenir le processus 
de réforme, mais des problèmes importants subsistent
29 
Pour contribuer efficacement au renforcement des capacités administratives au 
Monténégro, la Commission devrait faire bon usage des moyens non financiers 
dont elle dispose afin de soutenir le processus de réforme. Des mécanismes de 
dialogue politique et stratégique devraient être mis en place et fonctionner cor -
rectement, et nous attendons de la Commission qu’elle ait explicitement et systé -
matiquement recours aux leviers disponibles dans le contexte de ce dialogue afin 
d’amener les autorités nationales à s’engager activement dans le processus de 
réforme. La Commission devrait exploiter les possibilités en matière de transfert 
de connaissances, par exemple par l’apprentissage dans le cadre de la gestion et 
de la mise en œuvre des projets IAP .
30 
Nous avons examiné les principales structures de dialogue politique entre la 
Commission et le Monténégro créées dans le cadre de l’accord de stabilisation 
et d’association (ASA) et du processus des négociations d’adhésion, y compris 
la nouvelle approche en matière de négociations appliquée dans le pays. Nous 
nous sommes penchés sur les outils qui permettent d’encourager les réformes, 
notamment la clause d’»équilibre global», et avons évalué si la Commission en 
avait fait bon usage pour favoriser l’amélioration des capacités administratives. 
Nous avons également examiné dans quelle mesure la Commission met à profit 
la possibilité d’encourager les bonnes pratiques en recourant à la gestion décen -
tralisée des fonds de l’IAP .
23 Observations 
22 Le chapitre 5, relatif aux 
marchés publics, et le 
chapitre 32, relatif au contrôle 
financier (rapport sur le 
Monténégro 2015).
23 Ibidem, p. 6.Les mécanismes de dialogue politique établis dans le cadre 
de l’accord de stabilisation et d’association fonctionnent bien
31 
À la suite de l’indépendance du pays, en 2006, un dialogue politique a été ins -
tauré au niveau ministériel entre le gouvernement du Monténégro et les institu -
tions de l’UE. L’ASA signé en 2007 a ensuite jeté les bases d’un dialogue politique 
à différents niveaux: le Conseil de stabilisation et d’association (CSA), le Comité 
de stabilisation et d’association (COMSA), sept sous-comités de stabilisation et 
d’association et, à compter de 2014, un groupe de travail spécifique pour la RAP . 
La Commission et les autorités monténégrines se sont réunies régulièrement 
depuis 2007 au sein de ces instances pour discuter, entre autres, des progrès 
nécessaires en matière de réforme et de l’insuffisance des capacités administra -
tives du pays. Les travaux des sous-comités sectoriels concernent essentiellement 
l’alignement sur l’acquis et les moyens pour y parvenir. Les réalisations des sous-
comités sont examinées chaque année dans le cadre des réunions du CSA et du 
COMSA.
32 
La Commission a fait bon usage des mécanismes de dialogue politique avec les 
autorités monténégrines, par exemple pour encourager les changements législa -
tifs dans de nombreux domaines et pour soutenir la création d’institutions néces -
saires à la progression du processus de réforme. Ce dialogue a mis en lumière 
d’importants domaines dans lesquels aucun résultat n’a été obtenu, ou pour les -
quels les progrès sont lents. À titre d’exemple, dans son rapport de suivi 2015, la 
Commission a souligné que l’amélioration de l’audit interne au sein des pouvoirs 
adjudicateurs reste essentielle au renforcement du suivi et à la vérification de la 
mise en œuvre des contrats, et que la capacité d’audit interne reste un sujet de 
préoccupation22. Ce même rapport conclut que le Monténégro n’a encore guère 
avancé sur les questions de l’environnement et du changement climatique. L’ali -
gnement sur l’acquis et le renforcement des capacités administratives restent des 
défis majeurs pour le Monténégro23. L’analyse de la Commission est confirmée 
par les observations résultant de notre audit, énoncées aux points 16 à 24.
24 Observations 
24 En mars 2016, 74 % des 
Monténégrins ont déclaré 
qu’ils voteraient en faveur de 
l’adhésion à l’UE lors d’un 
référendum ( http://www.  
cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Accord-cadre entre le 
Monténégro et la Commission 
européenne relatif aux 
modalités de mise en œuvre 
de l’aide financière accordée 
par l’UE au Monténégro dans 
le cadre de l’IAP II. Les 
exigences en matière 
d’établissement des rapports 
des autorités nationales 
(article 58) et le rôle des 
comités de suivi IAP (articles 52 
à 54) comprennent l’obligation 
de renforcer l’efficience, 
l’efficacité, l’incidence et la 
viabilité globales. L’article 55 
prévoit en outre des 
obligations spécifiques en 
matière d’évaluation pour 
l’aide au titre de l’IAP II, 
notamment pour ce qui est de 
la réalisation de ses objectifs 
et de son impact à long terme.
26 Chapitres 23 (Pouvoir 
judiciaire et droits 
fondamentaux) et 24 (Justice, 
liberté et sécurité).
27 Réunion ministérielle 
d’ouverture de la conférence 
intergouvernementale 
sur l’adhésion du Monténégro 
à l’Union européenne 
(Bruxelles, le 29 juin 2012).  
«Si les progrès réalisés sur ces 
chapitres accusent un retard 
important par rapport 
à l’avancement général des 
négociations, la Commission, 
après avoir épuisé toutes les 
autres possibilités d’action 
disponibles, agissant de sa 
propre initiative ou à la 
demande d’un tiers des États 
membres, proposera de 
s’abstenir de recommander 
d’ouvrir et/ou de fermer 
d’autres chapitres de 
négociation, en fonction des 
besoins, jusqu’à ce qu’il soit 
remédié à ce déséquilibre» 
(document AD 23/12, p. 11).33 
L’intégration dans l’UE est portée par une forte dynamique au Monténégro de -
puis son indépendance, comme le montrent les progrès constants réalisés dans 
le cadre du processus d’adhésion et le taux actuellement élevé de la population 
en faveur de l’adhésion à l’UE24. Ce contexte favorable donne à la Commission 
un levier potentiellement considérable pour renforcer les capacités administra -
tives du pays. Nous avons cependant constaté que les autorités nationales ne se 
sont pas toujours activement engagées dans le processus de réforme et n’ont 
pas systématiquement pris les mesures qui s’imposaient pour utiliser les actions 
soutenues au titre de l’IAP I ou assurer leur poursuite afin de garantir l’obtention 
de résultats (voir points 23 et 24). Nous avons relevé que, pour la majorité des 
projets audités, les autorités nationales n’étaient pas clairement tenues de mettre 
à profit les investissements au titre de l’IAP . Il est tenu compte de l’importance de 
la durabilité et de l’impact des résultats dans l’accord-cadre relatif à l’IAP II conclu 
avec le Monténégro25.
L ’utilisation des outils prévus par le processus  
des négociations d’adhésion pour encourager les réformes 
demande à être précisée
34 
Le processus d’adhésion, et plus particulièrement les négociations d’adhésion 
ouvertes entre l’UE et le Monténégro en 2012, ont doté l’UE de nouveaux outils 
pour soutenir les réformes juridique, administrative et économique. Les possibili -
tés offertes par le dialogue sur les 35 chapitres de négociation, qui couvrent l’en -
semble des volets de l’acquis, en constituent un exemple. La fixation de critères 
d’ouverture et de clôture et, le cas échéant, de critères provisoires (uniquement 
pour les chapitres relatifs à l’état de droit) permet d’encourager le pays dans son 
processus d’alignement sur l’acquis.
35 
L’UE a mis en place une «nouvelle approche» relevant du cadre de négociation 
défini en 2012 en vertu de laquelle les deux chapitres relatifs à l’état de droit26 
sont considérés comme étant au cœur du processus d’élargissement. Ces deux 
chapitres ont été ouverts à un stade précoce du processus d’adhésion afin que le 
Monténégro dispose de suffisamment de temps pour mettre en place la législa -
tion et les institutions nécessaires et pour dresser un bilan de la mise en œuvre 
avant la clôture des négociations. Selon cette nouvelle approche, l’avancement 
des négociations portant sur les chapitres «techniques» tels que les transports et 
l’environnement ne serait possible que si le pays continuait à progresser dans le 
domaine de l’état de droit. L’outil créé pour encourager les progrès en ce sens est 
la clause d’»équilibre global»27. Le Monténégro est le premier pays en phase de 
négociation pour lequel la «nouvelle approche» s’applique.
25 Observations 
28 Rapport de suivi 2014, p. 1.
29 Document de stratégie pour 
l’élargissement 2014-2015, 
p. 23 et 26.
30 Conférences 
intergouvernementales
31 Rapport de suivi 2015. Le 
même rapport soulignait que 
les résultats des enquêtes, des 
poursuites et des 
condamnations dans les cas 
de corruption sont limités à la 
corruption de faible niveau et 
de niveau moyen. Une 
proportion élevée d’enquêtes 
concernant des délits de 
corruption signalés ne 
donnent jamais lieu à des 
inculpations. Jusqu’ici, aucune 
condamnation définitive n’a 
été prononcée dans des cas de 
corruption de haut niveau, et 
l’on n’a pas encore 
systématiquement recours 
aux enquêtes financières dans 
les affaires de corruption. La 
confiscation de biens n’a 
encore été ordonnée dans 
aucune affaire de corruption, 
et en ce qui concerne 
l’application de la loi, la 
capacité institutionnelle et 
opérationnelle des procureurs, 
des juges et de la police pour 
lutter contre la corruption est 
insuffisante (p. 14).36 
La Commission a fait pour la première fois référence à la clause d’«équilibre 
global» dans le rapport de suivi 201428 et dans le document de stratégie pour 
l’élargissement 2014-201529, où il est souligné que «la Commission rappelle 
l’existence de la clause d’“équilibre global” du cadre de négociation. Les progrès 
réalisés dans le respect des critères provisoires fixés pour les chapitres relatifs 
à l’état de droit, et les lacunes y afférentes relevées ci-dessus, démontrés par 
des résultats tangibles, influeront sur le rythme des négociations d’adhésion 
dans leur ensemble, y compris sur le calendrier des futures CIG30». Les autorités 
monténégrines ont réagi à la référence à cette clause et remédié à certaines des 
insuffisances mises au jour par la Commission en adoptant de nouvelles lois. La 
Commission et les États membres de l’UE ont jugé les mesures prises suffisantes 
pour poursuivre l’ouverture de nouveaux chapitres de négociation.
37 
Le rappel de l’existence de la clause d’«équilibre global» en 2014 a montré que 
cet outil peut être utilisé avec succès. Cependant, en 2015, malgré les investisse -
ments réalisés par la Commission dans ce domaine et les engagements pris par 
les autorités nationales, peu de résultats concrets ont été obtenus dans la mise 
en œuvre de la législation anticorruption. Se référant à la lenteur globale des pro -
grès dans la lutte contre la corruption, la Commission a souligné dans son rapport 
de suivi 2015 que les institutions devraient adopter une attitude plus proactive 
en remplissant leur mandat. Au Monténégro, le bilan concernant l’efficacité des 
enquêtes, des poursuites engagées et des condamnations définitives prononcées 
dans les cas de corruption, en particulier la corruption de haut niveau, est plutôt 
médiocre31. Bien que les progrès en matière de réforme soient restés limités dans 
cet important domaine, aucune référence n’a été faite à la clause d’»équilibre 
global». Le Conseil et la Commission n’ont pas clairement déterminé dans quelles 
circonstances cette clause peut être rappelée ou appliquée.  Par exemple, l’on ne 
peut déterminer avec certitude si la clause sera rappelée en 2016 dans l’éventua -
lité où la nouvelle législation anticorruption et les institutions telles que l’agence 
de lutte contre la corruption (voir exemple à l’ encadré 3 ) ne fonctionneraient pas 
comme prévu et ne produiraient pas de résultats concrets.
26 Observations 
32 Voir les points 54 et 55 du 
rapport spécial n° 11/2016 de 
la Cour des comptes 
européenne intitulé 
«Renforcement des capacités 
administratives dans 
l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine: des 
progrès timides dans un 
contexte difficile» ( http://eca.
europa.eu ).Le potentiel qu’offre la gestion décentralisée pour renforcer 
les capacités administratives n’a pas encore été pleinement 
exploité
38 
Au Monténégro, la Commission a passé des contrats et exécuté la majeure partie 
des fonds relevant de l’IAP I de manière centralisée. Le règlement financier et le 
règlement IAP prévoient que la gestion des fonds de préadhésion est confiée aux 
pays candidats à l’élargissement afin de les préparer à faire face, plus tard, à la 
gestion des fonds structurels et agricoles de l’UE. En application de la réglemen -
tation, entre 2012 et 2013, le Monténégro a demandé à la Commission de décen -
traliser la gestion des fonds IAP I et a créé les structures d’exécution requises 
à cet effet. Après s’être assurée que les conditions de la gestion décentralisée 
étaient satisfaites, la Commission a confié au pays la responsabilité de la gestion 
de 12 % du total de l’enveloppe qui lui avait été allouée au titre de l’IAP I. Celle-
ci était composée de 22,7 millions d’euros destinés aux projets liés à l’environ -
nement et aux transports ainsi que de 5,6 millions d’euros destinés aux projets 
liés à l’emploi et à l’inclusion sociale. Le Monténégro a demandé que, pour les 
fonds IAP II, la gestion décentralisée soit accrue.
39 
Outre le fait de renforcer l’appropriation des projets financés par l’UE, ce mode 
de gestion peut véritablement accroître les capacités des structures d’exécution. 
En effet, les premières années où la gestion est décentralisée, la Commission 
procède à des contrôles minutieux et approfondis des travaux des structures 
d’exécution à tous les stades de la passation de contrats et de la mise en œuvre 
des différents projets. La diffusion des bonnes pratiques en matière de gestion 
de projets adoptées dans les structures IAP aux autres services de l’administra -
tion publique du Monténégro opérant dans le même domaine peut constituer un 
moyen efficace de renforcer les capacités administratives.
40 
Le renforcement des capacités administratives ne figurait pourtant pas parmi les 
objectifs lorsque la réglementation régissant la gestion décentralisée a été adop -
tée. Par conséquent, la Commission n’a pas encouragé les autorités nationales 
à envisager des moyens de mettre activement en place de bonnes pratiques dans 
les structures créées en vue de la gestion décentralisée, puis d’utiliser ces pra -
tiques pour renforcer les capacités dans les autres services de l’administration pu -
blique. Nous avons également estimé qu’il existe un risque que, comme dans un 
autre pays candidat à l’adhésion32, les structures d’exécution de l’IAP deviennent 
des organisations parallèles aux autres services de l’administration publique.
27
 Conclusions  
et recommandations
41 
L’audit a visé à déterminer si l’aide de préadhésion, financière et non financière, 
octroyée par l’UE entre 2007 et 2013 a contribué efficacement au renforcement 
des capacités administratives au Monténégro. Nous sommes parvenus à la 
conclusion qu’en dépit de la lenteur des progrès relevés dans plusieurs domaines 
clés, le concours de l’UE a aidé à renforcer les capacités administratives au 
Monténégro. Toutefois, pour 12 des 19 projets financés par l’IAP que nous avons 
audités, l’efficacité du soutien a pâti du fait que certaines des réalisations obte -
nues dans le domaine du renforcement des capacités n’étaient pas pleinement 
exploitées ou ont été laissées sans suites par les autorités monténégrines. Nous 
formulons aux points 42 à 47 cinq recommandations dont la Commission peut 
tenir compte lors de la mise en œuvre de l’IAP II. La Commission pourrait égale -
ment les prendre en considération dans le cadre de l’examen à mi-parcours de 
l’IAP II de 2017.
42 
Nous avons constaté que les projets audités ont permis de satisfaire d’impor -
tants besoins en matière de capacités administratives, par exemple en soutenant 
efficacement les modifications législatives et la mise en place d’institutions ainsi 
qu’en dispensant des formations. En règle générale, les projets étaient bien coor -
donnés et tenaient compte des travaux effectués par d’autres donateurs. Nous 
avons toutefois relevé des chevauchements et d’autres cas dans lesquels le par -
tage d’informations entre des projets IAP menés exclusivement au Monténégro 
et des projets régionaux (multi-bénéficiaires) couvrant plusieurs pays candidats 
à l’adhésion pourrait être amélioré (voir points 17 à 20).
Recommandation n° 1 — Mieux coordonner les actions visant 
à renforcer les capacités
La Commission devrait veiller à ce que les actions de renforcement des capacités 
financées aux niveaux national et régional permettent de satisfaire les besoins 
prioritaires, tiennent pleinement compte d’autres aides passées, en cours ou 
à venir et fassent l’objet d’une communication appropriée auprès des éventuels 
participants. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission devrait suivre de près la per -
tinence des actions visant à renforcer les capacités et améliorer la coordination 
entre les actions nationales et régionales.
28 Conclusions et recommandations  
43 
Les projets audités ont généralement produit les réalisations escomptées dans le 
domaine du renforcement des capacités. Cependant, dans certains cas, ces réa -
lisations n’étaient pas pleinement utilisées par les bénéficiaires, ou les autorités 
nationales n’ont pas mené les actions complémentaires nécessaires pour garantir 
la durabilité des résultats. L’efficacité globale des projets audités visant à renfor -
cer les capacités administratives s’en est ainsi trouvée diminuée, car les amé -
liorations potentielles qu’ils proposaient ne se sont pas toujours concrétisées. 
Plusieurs raisons expliquent cette situation, comme le fait que les autorités natio -
nales ne garantissent pas la mise à disposition du personnel adéquat, n’adoptent 
pas la législation nécessaire à l’utilisation de la réalisation, ou encore n’octroient 
pas l’indépendance nécessaire aux institutions créées (voir points 21 à 24).
44 
Dans l’ensemble, nous avons observé que les progrès limités en matière de ren -
forcement des capacités administratives dans les domaines clés soutenus étaient 
souvent dus au manque d’empressement des autorités nationales à mener des 
réformes. Pour la majorité des projets que nous avons audités, les autorités natio -
nales n’étaient pas clairement tenues de donner suite aux investissements au titre 
de l’IAP ni de les mettre à profit (voir points 31 à 33).
Recommandation n° 2 — Renforcer l’engagement à utiliser  
les réalisations et à assurer la continuité des résultats
Lors de la programmation de l’aide de préadhésion de l’UE au titre de l’IAP II, la 
Commission devrait demander aux autorités nationales de s’engager concrète -
ment à mettre à profit les réalisations des projets IAP et à veiller à la durabilité 
des résultats. Durant la mise en œuvre des projets financés par l’IAP II, la Commis -
sion devrait suivre de près les mesures qu’adoptent les autorités nationales pour 
respecter les engagements pris à cet égard afin de disposer de suffisamment de 
temps pour pouvoir appliquer des mesures correctrices avant la clôture des pro -
jets. La Commission devrait s’assurer du respect des engagements au moment de 
décider dans quels domaines investir la future aide de préadhésion.
29 Conclusions et recommandations  
45 
Nous avons constaté que malgré le suivi, par la Commission, des progrès accom -
plis concernant le renforcement des capacités administratives, il manquait des 
éléments de comparaison pour pouvoir apprécier les progrès réalisés par le pays 
dans le temps (voir points 25 à 28).
Recommandation n° 3 — Mettre au point de meilleurs outils 
pour mesurer les progrès accomplis dans l’amélioration  
des capacités administratives
La Commission devrait:
i) lorsqu’elle établira le rapport 2016, s’appuyer sur la présentation pilote des 
données dans le rapport de suivi 2015, ainsi que sur l’examen des mesures de 
référence de la RAP réalisé en 2015;
ii) examiner la possibilité d’étendre ces initiatives à d’autres domaines perti -
nents tels que les transports et l’environnement.
46 
Les mécanismes de dialogue politique ont fonctionné correctement, mais en ce 
qui concerne d’importants domaines de la réforme de l’administration publique, 
de la lutte contre la corruption et de l’environnement, les progrès ont été lents. 
La Commission dispose d’outils pour encourager les réformes, mais les modalités 
d’application ne sont pas toujours claires, par exemple dans le cas de la clause 
d’»équilibre global», dans l’éventualité où les nouvelles lois et institutions ne 
donneraient pas de résultats dans des domaines clés tels que la lutte contre la 
corruption (voir points 34 à 37).
Recommandation n° 4 — Exploiter pleinement les outils 
permettant de faire avancer les réformes
La Commission devrait encourager l’obtention de résultats en matière de 
réforme:
i) en exploitant pleinement l’ensemble des outils dont elle dispose dans le 
cadre des négociations d’adhésion pour encourager les progrès en matière 
de réforme;
ii) en énonçant clairement dans quelles conditions invoquer ou utiliser la clause 
d’«équilibre global».
30 Conclusions et recommandations  
47 
La Commission a confié la gestion de 12 % des fonds de l’IAP I au Monténégro. 
Nous avons constaté que ce mode de gestion décentralisée des fonds de l’UE 
constitue un outil potentiellement utile pour renforcer les capacités administra -
tives par le transfert de connaissances, qui n’a pas été pleinement exploité dans 
le cadre de l’IAP I (voir points 38 à 40).
Recommandation n° 5 — Recourir à la gestion décentralisée 
pour diffuser les bonnes pratiques administratives
Une fois les exemples de bonnes pratiques à l’œuvre dans les structures d’exé -
cution créées pour la gestion décentralisée des fonds, la Commission devrait 
encourager les autorités nationales à étendre ces pratiques à d’autres secteurs de 
l’administration publique, par exemple pour encourager les responsables à délé -
guer la prise de décision au niveau adéquat et pour renforcer les systèmes de 
contrôle interne.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 12 juillet 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

31
 Annexes
Les grandes dates des relations UE-Monténégro
1999 • 26 mai – Processus de stabilisation et d’association pour les pays du sud-est de l’Europe.
2000 • 24 janvier – Le Conseil adopte des directives de négociation en vue de la conclusion d’un accord de stabilisation et d’association.
2003 •21 juin – Lors du sommet UE-Balkans occidentaux à Thessalonique, l’Union européenne réaffirme son soutien à la construction  
d’un avenir européen pour les pays des Balkans occidentaux.
2006 • 3 juin – Le parlement monténégrin déclare l’indépendance à la suite du référendum du 21 mai.
2007• 22 janvier – Le Conseil adopte un partenariat européen avec le Monténégro.
• 15 octobre – Signature de l’accord de stabilisation et d’association (ASA) à Luxembourg.
• 28 décembre – Signature de l’accord intérimaire sur le commerce et les mesures d’accompagnement.
2008• 1er janvier – Entrée en vigueur de l’accord de réadmission et de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas.
• 15 décembre – Le Monténégro pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
2009 • 19 décembre – Octroi de l’exemption de visa vers l’espace Schengen.
2010• 1er mai – L’ASA entre en vigueur.
• 9 novembre – La Commission recommande d’accorder au Monténégro le statut de pays candidat.
• 17 décembre – Le Conseil accorde au Monténégro le statut de pays candidat.
2011• 12 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• 9 décembre – Le Conseil lance le processus d’adhésion avec le Monténégro.
2012• 26 juin – Le Conseil européen soutient l’évaluation de la Commission et ouvre les négociations d’adhésion.
• 29 juin – Lancement des négociations d’adhésion et adoption du cadre de négociation lors de la conférence d’adhésion.
• 18 décembre – Ouverture et clôture provisoire du premier chapitre de négociation, le chapitre 25 (Science et recherche).
2013• 15 avril – Ouverture et clôture provisoire du chapitre 26 (Éducation et culture).
• 27 juin – Achèvement des réunions d’examen analytique.
•18 décembre – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 5 (Marchés publics), 6 (Droit des sociétés), 20 (Politique d’entreprise  
et politique industrielle), 23 (Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (Justice, liberté et sécurité).
2014• 31 mars – Ouverture des chapitres 7 (Droit de la propriété intellectuelle) et 10 (Société de l’information et médias).
• 7 mai – Achèvement du processus d’examen analytique (présentation du dernier rapport d’examen analytique au Conseil).
•24 juin – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 4 (Libre circulation des capitaux), 31 (Politique étrangère, de sécurité  
et de défense) et 32 (Contrôle financier).
•16 décembre – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 18 (Statistiques), 28 (Protection des consommateurs et de la santé),  
29 (Union douanière) et 33 (Dispositions financières et budgétaires).
2015• 30 mars – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 16 (Fiscalité) et 30 (Relations extérieures).
• 22 juin – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 9 (Services financiers) et 21 (Réseaux transeuropéens).
• 21 décembre – Ouverture des négociations relatives aux chapitres 14 (Politique des transports) et 15 (Énergie).
Source: Commission européenne.Annexe I
32 Annexes 
Projets audités
N° Intitulé du projetNuméro  
du contratMontant prévu 
au contrat
(en euros)
Marchés publics
1. Poursuite du développement et du renforcement du système de marchés publics au Monténégro 205-748 1 080 017
2. Soutien à l’amélioration de l’administration et de la gestion (SIGMA)253-091
296-874
319-42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Formations dans le domaine des marchés publics dans les Balkans occidentaux et en Turquie 248-580 3 962 000
Corruption
4. Soutien à la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action de lutte contre la corruption 297-271 643 419
5. Corruption des autorités locales – tolérance zéro! 306-428 211 454
Contrôle interne
6.Renforcement des systèmes de gestion et de contrôle dans la perspective de l’aide financière accordée 
par l’UE au Monténégro252-719 2 000  000
7. Amélioration de la gestion des fonds de l’UE et des procédures administratives générales 327-819 1 261 500
Audit externe
8. Renforcement de l’institution supérieure de contrôle (ISC) du Monténégro 234-548 837 384
9. Contrôle de la qualité de l’audit au sein de l’ISC du Monténégro 338-180 236 138
Initiative de renforcement des capacités
10. Assistance technique à la réforme de l’autonomie locale 229-836 638 950
11.Renforcement des capacités et soutien à l’autonomie locale en vue de la mise en œuvre  
des subventions pour le développement des municipalités282-481 1 065 900
ReSPA
12. Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités 256-128 2 400  000
13. Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités 331-241 3 500  000
Transports
14. Assistance technique au secteur des transports 233-959 1 160 668
15.Assistance technique au développement institutionnel de la direction des chemins de fer  
du Monténégro289-223 139 684
16. Reconstruction d’un tronçon de la route Crkvičko Polje-Nikovići 256-594 789 807
Environnement
17. Soutien à  la gestion environnementale 258-795 912 465
18.Rédaction de documents juridiques dans le domaine des services communaux et de la gestion  
des déchets290-255 155 055
19. Amélioration de la gestion des déchets à Danilovgrad 256-597 983 193
Source:  Commission européenne.Annexe II
33 Réponses  
de la Commission
Synthèse
VIII
La Commission attire l’attention sur le fait que le dialogue politique ne peut qu’encourager les réformes et que le 
processus de réforme relève de la responsabilité des autorités nationales.
La Commission souligne aussi l’importance de privilégier, dans le processus de réforme, la qualité par rapport à la 
rapidité.
Elle est d’avis que les modalités d’application de la clause d’équilibre sont suffisamment définies dans le cadre de 
négociation.
Le recours à des outils de gestion du processus d’adhésion, et notamment à la clause d’équilibre global, se fonde sur 
une vaste analyse des lacunes existantes et de l’état d’avancement du pays par rapport aux attentes.
Observations
Encadré 2 — Exemples de coordination insuffisante entre projets IAP
Projets nos 1, 2 et 3
La Commission souligne que, compte tenu de la taille réduite de l’administration monténégrine et du stade précoce 
de la mise en place du système de passation de marchés publics au Monténégro, certains chevauchements entre les 
différentes formations étaient inévitables.
Projets nos 12 et 13
La Commission fait observer qu’au cours de la dernière partie de la période auditée, l’école régionale d’administra -
tion publique (ReSPA), de simple organisme de formation, a réussi à devenir une plateforme régionale contribuant 
au dialogue stratégique au moyen d’études comparatives et d’activités de recherche à l’échelle de la région, d’éva -
luations par les pairs, d’universités d’été, de séminaires nationaux, de programmes de mobilité et de visites d’étude, 
de réseaux thématiques, etc. Dans ce contexte, le Monténégro a bénéficié de l’interaction entre les représentants 
des administrations lors des différentes manifestations organisées par la ReSPA ainsi que des études comparatives 
ayant été menées.
À partir de 2013, l’organisation a adopté une approche de haut niveau, plus stratégique, en ciblant uniquement les 
hauts fonctionnaires et les décideurs.
Encadré 3 — Exemples de réalisations que les bénéficiaires n’ont pas pleinement 
utilisées
Projet nº 4
La Commission observe que l’agence de lutte contre la corruption a été mise en place le 1er janvier 2016. Cette 
agence se sert actuellement de la plateforme de gestion des risques liés à l’intégrité comme modèle pour le déve -
loppement d’une nouvelle version du système informatique, étant donné que tous les modules du système infor -
matique de l’agence, y compris le module des plans d’intégrité, doivent être élaborés conformément à des normes 
communes.
Réponses de la Commission 34
Projet nº 19
La Commission souligne qu’un certain nombre de poubelles sont gardées en réserve, en vue du remplacement 
éventuel des poubelles déjà installées, étant donné qu’il est nécessaire de disposer d’un stock d’équipements non 
utilisés.
Encadré 4 — Exemples de réalisations auxquelles les autorités nationales  
n’ont pas donné suite
Projet nº 14 
La Commission souligne qu’il est important de noter aussi que les retards dans la mise en œuvre de l’accord sur 
l’espace aérien commun européen (EACE) s’expliquent également par le retard pris dans la ratification par certains 
États membres de l’UE (signé en 2006, l’accord n’est pas encore entré en vigueur). D’une manière générale, le niveau 
de préparation du Monténégro dans ce domaine a été jugé très positivement par la Commission. La dernière mis -
sion d’évaluation de l’EACE, effectuée en octobre 2015, a conclu que le Monténégro remplissait les exigences de la 
première phase de l’accord EACE.
28
La Commission fait observer que les transports et l’environnement seront couverts par la nouvelle méthode de 
transmission des informations à partir de 2016.
37
Elle est d’avis que les modalités d’application de la clause d’équilibre sont suffisamment définies dans le cadre de 
négociation.
Le recours à la clause d’équilibre global se fonde sur une vaste analyse des lacunes existantes et de l’état d’avance -
ment du pays par rapport aux attentes. Dans le cas de la clause d’équilibre global, les problèmes spécifiques soule -
vés en 2014 avaient été pris en considération, la Commission ayant rappelé aux autorités monténégrines l’existence 
de cette clause.
Conclusions et recommandations
Recommandation nº 1 — Mieux coordonner les actions visant à renforcer les capacités
La Commission accepte la recommandation nº 1.
Recommandation nº 2 — Encourager l’utilisation des réalisations et la continuité  
des résultats
La Commission accepte la recommandation nº 2.
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Les progrès réalisés d’une année à l’autre ont toujours été décrits dans les rapports. Le rapprochement de plusieurs 
rapports successifs permettait des comparaisons sur des périodes plus longues. L’introduction en 2015 de la nou -
velle méthode de transmission des informations et l’accent davantage placé sur l’état de préparation, en plus des 
progrès accomplis par rapport à l’année précédente, permettront de procéder encore plus aisément à des compa -
raisons sur des périodes plus longues dans les domaines couverts.
Réponses de la Commission 35
Recommandation nº 3 — Mettre au point de meilleurs outils pour mesurer les progrès 
accomplis dans l’amélioration des capacités administratives
La Commission accepte la recommandation nº 3.
Elle continuera d’appliquer sa nouvelle méthode de transmission des informations et l’étendra à d’autres domaines 
en 2016. Cette approche va permettre d’améliorer la comparabilité entre les pays, mais aussi sur la durée dans les 
domaines couverts. Les transports et l’environnement relèveront de cette nouvelle méthode à partir de 2016.
L’évaluation opérée dans le cadre de la nouvelle méthode, si elle prend en compte des éléments quantitatifs, 
demeure principalement qualitative. Cette approche est nécessaire pour donner une image réaliste de l’ensemble 
des éléments pertinents pour apprécier la situation dans un domaine spécifique.
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La Commission attire l’attention sur le fait que le dialogue politique ne peut qu’encourager les réformes et que le 
processus de réforme relève de la responsabilité des autorités nationales.
Elle souligne aussi l’importance de privilégier, dans le processus de réforme, la qualité par rapport à la rapidité.
Elle est d’avis que les modalités d’application de la clause d’équilibre sont suffisamment définies dans le cadre de 
négociation.
Le recours à des outils de gestion du processus d’adhésion, et notamment à la clause d’équilibre global, se fonde sur 
une vaste analyse des lacunes existantes et de l’état d’avancement du pays par rapport aux attentes.
Recommandation nº 4 — Faire un meilleur usage des leviers permettant de faire 
avancer les réformes
La Commission accepte partiellement la recommandation nº 4.
i. Elle convient avec la Cour qu’il est essentiel, dans la perspective de l’adhésion, d’exploiter tous les outils politiques 
disponibles. Estimant qu’il en va déjà ainsi actuellement, elle est tout aussi attachée à la crédibilité du processus et 
privilégie la qualité de la réforme par rapport à la rapidité. Il importe de souligner, dans ce contexte, que le rythme 
des réformes, en particulier, dépend des autorités monténégrines.
ii. La Commission estime qu’elle fait preuve de transparence dans ses références à la clause d’équilibre global ou lors 
de son utilisation.
 Le cadre de négociation, qui régit un processus de nature intergouvernementale, énonce très clairement les condi -
tions (voir ci-dessous) dans lesquelles cette clause peut être appliquée. Il convient de relever que les États membres 
décident de recourir à la clause d’équilibre sur la base d’une proposition de la Commission. Le cadre de négociation 
précise aussi que la clause d’équilibre n’est utilisée qu’après épuisement de toutes les autres possibilités d’action 
disponibles. La Commission ne saurait donc accepter cette partie de la recommandation.
Réponses de la Commission 36
 Le passage pertinent du cadre de négociation se lit comme suit: «Il convient de veiller à ce que les négociations 
sur l’ensemble des chapitres progressent de manière globalement équilibrée. Compte tenu du lien existant entre 
les chapitres “Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux” et “Justice, liberté et sécurité” et les valeurs sur lesquelles 
l’Union est fondée, ainsi que de l’importance que ces chapitres revêtent pour la mise en œuvre de l’ensemble de 
l’acquis, si les progrès réalisés sur ces chapitres accusent un retard important par rapport à l’avancement général 
des négociations, la Commission, après avoir épuisé toutes les autres possibilités d’action disponibles, agissant 
de sa propre initiative ou à la demande d’un tiers des États membres, proposera de s’abstenir de recommander 
d’ouvrir et/ou de fermer d’autres chapitres de négociation, et adaptera les travaux préparatoires correspondants, 
le cas échéant, jusqu’à ce qu’il soit remédié à ce déséquilibre. Le Conseil statuera à la majorité qualifiée sur cette 
recommandation et sur les conditions requises pour lever les mesures prises. Les États membres agiront au sein de 
la CIG conformément à la décision du Conseil, sans préjudice de la règle générale de l’unanimité applicable dans 
le cadre de la CIG.»
Recommandation nº 5 — Recourir à la gestion décentralisée pour diffuser les bonnes 
pratiques administratives
La Commission accepte la recommandation nº 5.
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(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
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Publications payantes:
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Étape Date
Adoption du plan d’enquête/début de l’audit 27.1. 2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 23.5.2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 12.7. 2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues28.7.2016
Dans le présent rapport, la Cour vise à déterminer si le 
soutien de la Commission en faveur du Monténégro 
a efficacement contribué à renforcer les capacités 
administratives de ce pays en vue de son adhésion à l’UE. 
La Cour estime, en conclusion, qu’en dépit de la lenteur 
des progrès relevés dans plusieurs domaines clés, l’aide de 
préadhésion de l’UE a contribué à renforcer les capacités 
administratives au cours de la période auditée (2007-2013). 
Si l’aide de l’UE, tant financière que non financière, 
a permis de satisfaire d’importants besoins en la matière, 
la Cour a relevé des cas où les réalisations n’ont pas été 
utilisées et où les impacts escomptés n’ont pas été 
produits en raison du manque d’empressement des 
autorités nationales à mener des réformes. La Cour 
recommande des pistes susceptibles de permettre  
à la Commission d’obtenir de meilleurs résultats.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E