1. INTRODUCTION

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne en 2007 en tant que mesure transitoire visant à faciliter la poursuite des efforts déployés par la Roumanie pour réformer son système judiciaire et intensifier la lutte contre la corruption. Il représentait un engagement commun de l’État roumain et de l’UE. Conformément à la décision portant création du mécanisme et comme l’a souligné le Conseil, le MCV cessera de s'appliquer lorsque tous les objectifs de référence applicables à la Roumanie auront été remplis de manière satisfaisante.

Depuis 2007, le MCV s’efforce d’encourager et de suivre le processus de réforme sur ces questions. En janvier 2017, la Commission a procédé à une évaluation complète des progrès réalisés au cours des dix années déjà couvertes par le mécanisme. Cette perspective a donné une image plus claire des progrès notables accomplis depuis l’adhésion et la Commission a pu formuler douze recommandations dont l'application suffirait pour clôturer le processus lancé au titre du MCV et qui pourraient être respectées dans le cadre du mandat de la Commission actuelle. Le MCV pourrait être clôturé à condition que les recommandations soient mises en œuvre de manière irréversible, mais aussi que de nouveaux éléments ne constituent pas clairement un retour en arrière.

Depuis lors, la Commission a procédé à deux évaluations des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations. En novembre 2017, la Commission a constaté des progrès sur un certain nombre de recommandations, mais a aussi noté que la dynamique de réforme avait disparu au cours de l’année 2017. Elle a mis en garde contre le risque de faire resurgir des problèmes qui étaient considérés comme réglés dans le rapport de janvier 2017. Le Conseil a dressé le même constat.

Dans le rapport de novembre 2018, la Commission a conclu que de nouveaux éléments avaient remis en question, quand ils ne l’ont pas réduit à néant, le caractère irréversible des progrès. Par conséquent, les douze recommandations formulées dans le rapport de janvier 2017 ne suffisaient plus pour clôturer le MCV et huit recommandations supplémentaires ont dû être formulées. Le rapport appelait les grandes institutions roumaines à faire la preuve de leur fort attachement à l’indépendance de la justice et à la lutte contre la corruption en tant que pierres angulaires indispensables, et à rétablir la capacité des sauvegardes et contre-pouvoirs nationaux à agir face à tout risque de retour en arrière. Le Parlement européen et le Conseil ont tous deux partagé ce point de vue. Le Parlement européen a publié une résolution appelant à la coopération et évoquant le risque pour l’état de droit. Les conclusions du Conseil de décembre 2018 invitaient spécifiquement la Roumanie à mettre en œuvre les recommandations supplémentaires.

Le présent rapport fait le point sur l’évolution de la situation depuis novembre 2018. Au cours de cette période, la Commission a été obligée de pointer du doigt, à plusieurs reprises, des problèmes liés à l’état de droit, et a notamment exprimé ses inquiétudes au sujet du recul par rapport aux progrès accomplis les années précédentes. Pendant une bonne partie de cette période, les autorités roumaines se sont montrées peu, voire pas du tout, disposées à donner suite aux recommandations supplémentaires de novembre 2018, ou même aux recommandations émises par la Commission de Venise et le Groupe d’États contre la corruption du Conseil de l’Europe. Les efforts déployés par ceux qui cherchent à inverser la tendance négative, notamment le monde politique, mais aussi la société civile et les magistrats, n’ont pas pu l'emporter, ce qui a fait naître des doutes sérieux au sujet du fonctionnement des contre-pouvoirs reconnus dans le rapport de janvier 2017. En mai 2019, la Commission a adressé aux autorités roumaines une lettre exposant la manière dont des développements récents avaient encore exacerbé les problèmes existants concernant le respect de l’état de droit en général. Elle a évoqué la possibilité de devoir prendre des mesures au titre du cadre pour l’état de droit en l'absence d'amélioration. En juin 2019, lors d’une réunion avec le président Juncker et le premier vice-président Timmermans, le Premier ministre roumain s’est engagé à ne pas poursuivre les réformes judiciaires controversées et à reprendre immédiatement le dialogue au titre du MCV afin de faire avancer les réformes judiciaires et la lutte contre la corruption. Cette nouvelle approche est également en phase avec les résultats d’un référendum organisé en mai 2019 à l’initiative du président de la Roumanie, lors duquel une écrasante majorité des citoyens roumains ont soutenu les propositions visant à renforcer les mesures de protection contre la corruption et le recours arbitraire aux ordonnances d’urgence .

À l'instar des années précédentes, ce rapport est le fruit d'un processus d'analyse approfondi entrepris par la Commission sur la base d'une coopération étroite avec les autorités roumaines, ainsi que des contributions d’autres États membres, de la société civile et d'autres parties prenantes.

2. SITUATION GÉNÉRALE

D'après le rapport de janvier 2017, il existe des facteurs sociétaux, juridiques et politiques plus généraux qui, bien que ne relevant pas du champ d’application du MCV et n'étant pas couverts par les recommandations qui y sont formulées, «influent directement sur la capacité de mener à bien les réformes et, en particulier, compliquent la tâche de la Roumanie quand il s'agit de démontrer que les réformes ont pris racine de manière permanente». Parmi ces facteurs, il convient de mentionner une pratique législative qui doit encore incorporer les principes visant à élaborer une meilleure réglementation et des relations conflictuelles entre les différents acteurs étatiques et l’environnement médiatique. Les rapports ultérieurs ont confirmé que ces facteurs avaient clairement une incidence négative sur les progrès de la réforme du système judiciaire et de la lutte contre la corruption.

L’évolution de la situation depuis le dernier rapport a montré une nouvelle fois que des modifications législatives majeures, également en dehors du domaine de la justice, adoptées dans la précipitation en recourant à des procédures d’urgence, avec une consultation des parties prenantes réduite à sa plus simple expression, avaient porté atteinte à la fois à la qualité de la législation et à la confiance du public dans l’élaboration des politiques. Les juges et les procureurs ont continué à être visés par des informations trompeuses et des attaques personnelles injustifiées dans les médias alors que les mécanismes de recours sont insuffisants, ce qui, en fin de compte, nuit à la réputation et à la crédibilité de l’ensemble du système judiciaire. Les différents pouvoirs de l’État ont à nouveau fait l'objet de conflits, ces divisions se traduisant de plus en plus souvent par l'ouverture de procédures devant la Cour constitutionnelle, ce qui accroît encore les tensions et montre que le principe de coopération loyale ne répond pas aux attentes.

Les débats sur les accords de coopération entre les institutions judiciaires et les services de renseignement roumains («protocoles secrets») continuent d’être une source de divisions. Une décision de la Cour constitutionnelle a ouvert la voie au traitement des affaires en cours et à venir par les tribunaux, mais il subsiste des incertitudes quant à son incidence réelle. La Commission ne peut que rappeler que l’objectif doit être d’établir un cadre garantissant que les services de renseignement sont soumis à un contrôle démocratique approprié, que les infractions peuvent faire l'objet d'enquêtes en bonne et due forme et sont sanctionnées dans le plein respect des droits fondamentaux, et que le public peut être sûr que l’indépendance de la justice est respectée. La Commission rappelle la suggestion qu’elle a déjà émise, selon laquelle l’expertise d’autres États membres pourrait être utile pour concevoir un système renforcé permettant l'utilisation de mesures techniques de surveillance par le ministère public et pour favoriser la collaboration entre les services de renseignement et le ministère public, condition sine qua non pour poursuivre des formes graves de criminalité telles que le terrorisme et la cybercriminalité.

L’approche de l’UE à l’égard de l’état de droit, au-delà du champ d’application du MCV, a également une incidence plus large au niveau de l’UE. L’article 19, paragraphe 1, du TUE exige une protection juridictionnelle effective par des juridictions indépendantes pour concrétiser la valeur de l’état de droit, comme l’a confirmé la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne. La communication de la Commission de juillet 2019 définit des mesures concrètes pour renforcer la capacité de l’Union à promouvoir et à faire respecter l’état de droit, veiller à son respect grâce à la mise en place d’un cycle d’examen de l’état de droit permettant de suivre l’évolution de la situation dans les États membres, et apporter une réponse efficace en la matière. Les orientations politiques pour la prochaine Commission ont exprimé la volonté de mettre en place un mécanisme complet de protection de l’état de droit applicable dans l’ensemble de l’UE et assorti de l'établissement de rapports objectifs dans tous les États membres. L’approfondissement de ces processus horizontaux assurant le suivi de l’état de droit dans tous les États membres, et la perspective de leur évolution ultérieure soulignent la nature spécifique du MCV en tant que processus de suivi limité tant du point de vue des États membres concernés que des questions abordées. Ces processus horizontaux assurant le suivi de l’état de droit dans tous les États membres jetteraient les bases permettant à l’UE de continuer à soutenir la réforme en Roumanie, dès que la Commission aura estimé que les progrès sont suffisants pour garantir le respect des engagements pris lors de son adhésion à l’UE. Entretemps, les questions liées à l’état de droit, mais ne relevant pas du MCV, seraient abordées dans le cadre du nouveau mécanisme.

3. ÉVALUATION DES PROGRÈS ACCOMPLIS DANS LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS

La présente section évalue les progrès accomplis en ce qui concerne les douze recommandations de janvier 2017 et les huit recommandations supplémentaires de novembre 2018. Le respect de ces recommandations supplémentaires demeure essentiel pour remettre le processus de réforme sur les rails, remédier aux effets négatifs du retour en arrière observé en novembre 2017 et novembre 2018 et reprendre les progrès accomplis sur la voie de l’achèvement du MCV.

3.1. Premier objectif de référence: indépendance de la justice et réforme du système judiciaire

3.1.1. Les recommandations de novembre 2018: remettre le processus de réforme sur les rails

Lois sur la justice et garanties juridiques pour l’indépendance de la justice

Il ressortait du rapport de novembre 2018 que les lois sur la justice modifiées, entrées en vigueur en juillet et en octobre 2018, pourraient se traduire par l'exercice de pressions sur les juges et les procureurs et, en fin de compte, mettre à mal l’indépendance, l’efficacité et la qualité du pouvoir judiciaire. Plutôt que de répondre aux questions soulevées dans les précédents rapports MCV, les lois en question créaient de nouveaux risques induits, notamment, par la mise en place de la section spéciale chargée d’enquêter sur les magistrats, et le régime disciplinaire et de responsabilité. En conséquence, la Commission a conclu que ces lois représentaient une marche arrière par rapport à la situation constatée dans le cadre de l’évaluation de janvier 2017 et a proposé d’instaurer un délai de réflexion en gelant l’entrée en vigueur des modifications.