RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN sur l'application de la clause d'interdiction d'exportation (article 4, paragraphe 1) de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (94/19/CE)

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN

sur l'application de la clause d'interdiction d'exportation (article 4, paragraphe 1) de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (94/19/CE)

1. INTRODUCTION

1.1. Principes généraux de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts

L'article 4 de la directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1994, relative aux systèmes de garantie des dépôts pose le principe que les systèmes de garantie des dépôts instaurés et officiellement reconnus dans un État membre conformément à l'article 3, paragraphe 1, couvrent les déposants des succursales créées par des établissements de crédit dans d'autres États membres [1].

[1] Conformément à l'article 3, pargraphe 1, «chaque Etat membre veille à l'instauration et à la reconnaissance officielle sur son territoire d'un ou de plusieurs systèmes de garantie des dépôts».

Cette disposition transpose aux systèmes de garantie des dépôts le principe de la reconnaissance, dans les États membres d'accueil, des dispositions applicables au siège de l'établissement de crédit qui forme, avec ses succursales dans le marché intérieur, une entité unique soumise à un seul agrément et à un contrôle centralisé de ses activités.

La directive n'a pas harmonisé les systèmes au point d'instaurer un niveau de couverture uniforme. Toutefois, l'article 7 de la directive fixe un montant minimum de EUR20 000, étant entendu que, jusqu'au 31 décembre 1999, certains États membres peuvent maintenir un niveau de couverture moins élevé (mais non inférieur à EUR15 000). Il est également prévu que la garantie peut être limitée à un pourcentage du montant des dépôts (égal ou supérieur à 90 %). Enfin, il n'est pas fixé de plafond et certains déposants ou certains dépôts peuvent être totalement exclus de la garantie (la liste de ces exclusions figure à l'annexe I de la directive). Il peut donc exister des différences en ce qui concerne le niveau et l'étendue des garanties fournies par les divers systèmes [2], en particulier pendant la période transitoire de cinq ans au cours de laquelle le montant minimum peut faire l'objet d'une dérogation.

[2] Voir tableau annexé.

1.1. La clause d'interdiction d'exportation

Il existe une dérogation temporaire, valable jusqu'au 31 décembre 1999, au principe selon lequel la garantie des dépôts proposée par l'État membre d'accueil est étendue aux filiales établies dans d'autres États membres. Cette dérogation temporaire, ci-après dénommée "clause d'interdiction d'exportation", est énoncée à l'article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive. Les deuxième et troisième alinéas de cet article sont libellés comme suit:

«Jusqu'au 31 décembre 1999, ni le niveau ni l'étendue, y compris le pourcentage, de la couverture prévue ne peuvent excéder le niveau et l'étendue maximale de la couverture proposée par le système de garantie correspondant de l'État membre d'accueil sur le territoire de ce dernier.

Avant cette date, la Commission établit un rapport sur la base de l'expérience acquise dans l'application du deuxième alinéa et examine la nécessité de maintenir ces dispositions. Le cas échéant, la Commission présente une proposition de directive au Parlement européen et au Conseil visant à une prolongation de leur validité.» [3]

[3] Une dérogation temporaire similaire figure à l'article 7 de la directive 97/9/CE sur les systèmes d'indemnisation des investisseurs (JO L 84 du 26 mars 1997, p. 22).

Le moment est venu d'établir le rapport sur l'application de la disposition énoncée à l'article 4, paragraphe 1, et de déterminer s'il y a lieu d'en prolonger la validité. À cet effet, il pourrait être utile d'examiner les raisons qui ont motivé l'instauration de cette clause d'interdiction d'exportation et l'interprétation qui en a été donnée lorsqu'elle a été attaquée devant la Cour. Cela fait l'objet de la section 2. La section 3 évalue l'expérience acquise dans l'application de la clause et étudie les arguments pour et contre sa suppression. En guise de conclusion, le présent rapport expose la position de la Commission en ce qui concerne l'avenir de ladite clause.

2. INTERPRÉTATION DE LA CLAUSE D'INTERDICTION D'EXPORTATION

1.2. Au moment de l'adoption de la directive

L'instauration de la clause d'interdiction d'exportation est motivée dans le considérant n° 14 du préambule de la directive:

«Considérant que le marché pourrait être perturbé par le fait que les succursales de certains établissements de crédit offrent des taux de couverture supérieurs à ceux offerts par les établissements de crédits agréés dans l'État membre d'accueil; qu'il ne convient pas que le taux et l'étendue de la couverture offerts par les systèmes de garantie deviennent un instrument de concurrence; que, tout au moins pendant une période initiale, il est donc nécessaire de prévoir que le niveau et l'étendue de la couverture offerts par un système d'un État membre d'origine aux déposants des succursales situées dans un autre État membre ne doivent pas dépasser le niveau et l'étendue maximale offerts par le système correspondant de l'État membre d'accueil; qu'il faudrait, après quelques années, examiner les perturbations éventuelles causées sur le marché, sur la base de l'expérience acquise et à la lumière de l'évolution du secteur bancaire;»

L'origine de ce texte ne doit pas être recherchée dans une proposition de la Commission, comme l'indique clairement le rapport de la présidence du Conseil précédant l'adoption de la position commune:

«Au cours des travaux du Conseil, plusieurs délégations ont demandé que la directive prévoie que, si un établissement de crédit d'un pays où le système de garantie est généreux établit une succursale dans un pays où le système de protection l'est moins, il ne puisse offrir dans ce pays une couverture supérieure à celle qui y est en vigueur (clause de non-exportation). L'objectif est d'éviter qu'il ne se trouve dans une situation de concurrence plus favorable que les établissements de crédit locaux.

Tenant compte, d'une part, de l'attachement de certaines délégations à cette clause et inversement des réticences de la Commission à son égard et, d'autre part, de l'avis du Service juridique selon lequel une telle clause n'est éventuellement admissible qu'à condition d'être temporaire, la Présidence (du Conseil) propose le compromis suivant:

Prévoir, dans la directive, une telle clause d'interdiction mais seulement jusqu'au 31 décembre 1999. Avant cette date, le Conseil pourrait décider de la proroger sur la base d'une proposition de la Commission.» [4]

[4] Extrait du rapport de la Présidence (belge) du Conseil du 9 septembre 1993. Document 8520/93 EF 62.

1.3. À la suite du recours en annulation formé par le gouvernement allemand

La clause d'interdiction d'exportation a fait l'objet d'un recours du gouvernement allemand [5] qui en demandait la suppression pour les motifs suivants:

[5] Affaire C-233/94 - République fédérale d'Allemagne contre Parlement européen et Conseil de l'Union européenne

(1) Défaut de motivation ne permettant pas à la Cour d'exercer son contrôle selon l'article 190 du traité CE. L'argument était que le Conseil et le Parlement ne précisaient pas pourquoi ils estimaient que le niveau et l'étendue de la garantie des dépôts ne devaient pas devenir un instrument de concurrence. L'«interdiction d'exportation» était considérée comme étant en contradiction avec la finalité de la directive, qui est de renforcer la protection des déposants et de faciliter les activités transfrontières des établissements de crédit dans la Communauté européenne.

(2) Violation de l'article 57, paragraphe 2, du traité CE. Selon le requérant, l'interdiction d'exportation compliquait l'exercice des activités bancaires transfrontières dans la CE et allait à l'encontre du principe de l'harmonisation minimale et de la reconnaissance mutuelle.

(3) Incompatibilité de l'interdiction d'exportation avec l'objectif de protection des épargnants. En effet, en imposant aux succursales de ramener le niveau de couverture à celui offert par des pays où la protection était moindre, l'interdiction d'exportation allait à l'encontre du principe de la protection des créanciers.

(4) Violation du principe de proportionnalité du point de vue tant de la nécessité que de la proportionnalité. Selon le premier argument invoqué, l'«interdiction d'exportation» violait le principe de l'intervention minimale. D'autres solutions qui limiteraient moins les activités des établissements de crédit permettraient de lutter tout aussi efficacement contre les perturbations du marché, par exemple une clause de sauvegarde. Le deuxième argument était qu'il n'y avait pas de rapport raisonnable entre la nature et la portée de l'intervention et l'utilité de l'interdiction d'exportation. Cette utilité se trouvait déjà limitée par le simple fait qu'il n'était pas du tout certain que le marché serait perturbé.

L'arrêt de la Cour du 13 mai 1997 offre des éléments très importants pour l'appréciation des conditions et des limites qui entourent la compatibilité de la clause.

Au point 43, la Cour reconnaît que l'interdiction d'exportation constitue une exception à l'harmonisation minimale et à la reconnaissance mutuelle que la directive cherche de manière générale à établir. «Toutefois, il importe d'observer que, compte tenu de la complexité de la matière et des divergences qui subsistaient entre les législations des États membres, le Parlement et le Conseil étaient habilités à procéder de manière progressive à l'harmonisation nécessaire.» Au point 55, à propos de la prétendue violation de la proportionnalité, la Cour a souligné que "le législateur communautaire s'[efforçait] de réglementer une situation économiquement complexe. Avant l'adoption de la directive, des systèmes de garantie des dépôts n'existaient pas dans tous les États membres; de plus, la plupart d'entre eux ne couvraient pas les déposants auprès des succursales créées par des établissements de crédit agréés dans d'autres États membres. Le législateur communautaire était donc amené à apprécier les effets futurs et incertains de son intervention. Ce faisant, il avait le choix entre la prévention générale d'un risque et l'instauration d'un système de sauvegarde ponctuelle» (point 55).

«Il ressort du 14ème considérant de la directive que le Parlement et le Conseil ont choisi d'éviter dès le départ toute perturbation du marché résultant du fait que les succursales de certains établissements de crédit offrent des taux de couverture supérieurs à ceux offerts par les établissements agréés par l'État membre d'accueil. L'éventualité d'une telle perturbation ne pouvant pas être complètement exclue, il en résulte que le législateur communautaire a démontré à suffisance de droit qu'il poursuivait un objectif légitime. En outre, la restriction que constitue l'interdiction d'exportation pour les activités des établissements de crédit concernés n'est pas manifestement démesurée» (point 57).

Après le rejet par la Cour de sa demande en annulation, l'Allemagne a institué, par une loi de juillet 1998 couvrant les établissements de crédit et les entreprises d'investissement, un système de garantie obligatoire correspondant au niveau minimum communautaire (à savoir 90 % du dépôt jusqu'à concurrence de 20 000 euros). Le gouvernement allemand a également reconnu tous les systèmes privés de garantie préexistants, qui pouvaient continuer à offrir de façon volontaire et à titre complémentaire une couverture beaucoup plus élevée. Ce sont ces systèmes privés qui sont actuellement chargés de gérer le fonds public de garantie (qui n'a pas de personnalité juridique et qu'ils ont contribué à financer), d'exercer les contrôles nécessaires sur les établissements et, le cas échéant, de verser le montant de la garantie prévue par la législation.

3. ARGUMENTATION RELATIVE À L'OPPORTUNITÉ DE MAINTENIR OU DE SUPPRIMER LA CLAUSE

1.4. Base d'évaluation

Lors de l'examen de la clause d'interdiction d'exportation qui est prévu par la directive, il semble particulièrement important de souligner les deux points suivants.

D'une part, selon le préambule de la directive, "il faudrait, après quelques années, examiner les perturbations éventuelles causées sur le marché sur la base de l'expérience acquise et à la lumière de l'évolution dans le secteur bancaire".

D'autre part, ainsi que cela a déjà été souligné, la Cour énonce la condition importante suivante pour déroger temporairement aux principes de l'harmonisation minimale et de la reconnaissance mutuelle, que la directive cherche de manière générale à appliquer: "Toutefois, il importe d'observer que, compte tenu de la complexité de la matière et des divergences qui subsistaient entre les législations des États membres, le Parlement et le Conseil étaient habilités à procéder de manière progressive à l'harmonisation nécessaire". Il pourrait donc être opportun de déterminer si cette situation prévaut toujours.

1.5. Justification du maintien de la clause de non-exportation

Les principaux arguments exposés ci-après ont été invoqués par certains États membres à l'appui du maintien de la clause:

(1) Manque d'expérience. À la date d'établissement du présent rapport, soit cinq ans après la date d'entrée en vigueur de la directive, la disposition faisant l'objet de l'examen demandé par le Parlement et le Conseil n'a jamais été appliquée par les systèmes de garantie des dépôts existant dans les États membres tels que modifiés ou mis en place lors de la transposition de la directive. En effet, aucun établissement de crédit ayant des succursales dans d'autres États n'a, pour des raisons directement liées à sa situation financière, suspendu la restitution des dépôts qui lui ont été confiés pendant la période considérée.

(2) Risque d'effets négatifs sur la concurrence. Les gouvernements favorables à la présentation par la Commission d'une proposition visant à prolonger la validité de la clause font généralement valoir l'argument repris dans l'arrêt, à savoir «éviter que le taux et l'étendue de la couverture offerts par les systèmes de garantie deviennent un instrument de concurrence», avec les perturbations du marché que cela pourrait entraîner. Les gouvernements considèrent en général que «l'éventualité d'une telle perturbation ne peut pas être complètement exclue» et ils invoquent le fait que l'interdiction d'exportation pour les activités des établissements de crédit concernés n'a pas entraîné d'effets négatifs sur leur territoire, ni gêné les activités de leurs établissements dans d'autres États membres.

(3) Une période particulièrement sensible. Certains États membres ont fait valoir qu'il serait particulièrement inopportun de laisser la clause venir à expiration à la fin de 1999, car cela s'ajouterait à d'autres changements qui affecteraient le marché et qui accroîtraient le risque de perturbations. L'introduction récente de l'euro est l'un de ces facteurs.. Un autre développement est l'élargissement prévu de l'Union. Il a été souligné que certains pays candidats auraient des difficultés à adopter le niveau minimum de garantie des dépôts. Pour ces raisons, certains États membres craignent que l'expiration de la clause d'interdiction d'importation n'accroisse considérablement le risque de perturbations sur le marché.

1.6. Justification de la suppression de la clause d'interdiction d'importation

(1) Le principe d'un marché bancaire unique. La clause d'interdiction constitue une exception au principe d'un marché bancaire unique et fait obstacle à l'exercice du droit d'établissement et de la libre prestation des services. En outre, le fait que les déposants de filiales soient couverts par le système de garantie de l'État membre d'accueil établit une discrimination entre les déposants du même établissement de crédit en cas de défaillance. Il y a donc incompatibilité avec le fait que, d'un point de vue tant juridique que bancaire, un établissement de crédit et ses succursales doivent être considérés comme une seule entité. C'est dans ce contexte que le Conseil et le Parlement ont adopté la clause d'interdiction d'exportation à titre purement transitoire. La principale justification résidait dans la situation complexe et peu claire qui prévalait avant l'adoption de la directive.

(2) L'évolution du secteur bancaire. Le secteur bancaire a considérablement changé depuis l'adoption de la directive, à la suite, d'une part, de l'harmonisation des systèmes de garantie et, d'autre part, de l'intégration financière.

Tout d'abord, en ce qui concerne l'harmonisation des systèmes de garantie, de nombreux développements sont intervenus au cours de la période transitoire, qui se termine le 31 décembre 1999. Un niveau minimum réglementaire de garantie (EUR 20 000) est fixé dans tous les États membres et la couverture de toutes les succursales - quel que soit leur lieu d'établissement - est acquise. Il est vrai que la directive n'a pas complètement harmonisé les niveaux de garantie nationaux et que certaines différences subsisteront, même à l'issue de la période transitoire. Cela dit, la directive indique clairement que c'est le principe général du niveau de garantie du pays d'accueil qui est doit être appliqué, sans que ce niveau de garantie soit subordonné à une harmonisation des niveaux et conditions appliqués dans les États membres. Par ailleurs, il peut être intéressant de noter que les niveaux de garantie nationaux ont eux aussi convergé. En effet, les systèmes plus généreux ont réduit leur niveau de couverture [6]. Ainsi, depuis 1994, l'écart entre les garanties offertes par les différents sytèmes s'est sensiblement resserré. En fait, pour le 1er janvier 2000, tous les États membres, sauf trois, auront un niveau de garantie obligatoire variant entre EUR 20 000 et EUR 25 000 par déposant. Seuls feront exception le Danemark (EUR 40 000), la France (EUR 60 000) et l'Italie (EUR 104 000).

[6] L'Allemagne a ramené la couverture obligatoire au minimum communautaire en ce qui concerne tant sa durée que son étendue(voir tableau); l'Italie a abaissé sa limite de couverture à EUR 104.000 (qui était de EUR 600.000 en 1994); enfin, la Finlande a réduit sa garantie totale à EUR 25.000.

En conclusion, les grandes différences qui existaient au moment de l'adoption de la directive et justifiaient une dérogation temporaire au principe du marché unique ont cessé d'être. Le principal motif de dérogation a donc disparu.

En second lieu, le processus d'intégration financière qui caractérise le marché bancaire a des conséquences importantes pour l'évaluation de la clause d'interdiction d'exportation. L'évolution s'est produite parallèlement sur plusieurs fronts. L'un des facteurs a été l'expansion des réseaux électroniques qui, en favorisant l'introduction de services bancaires électroniques, a facilité les activités transfrontières. Un autre a été l'introduction de l'euro, qui a éliminé le risque de change entre onze États membres. Un troisième élement important réside dans la tendance aux mutations structurelles et à la consolidation sur le marché bancaire. Par des fusions et des acquisitions, les banques ont renforcé leur position afin d'être concurrentielles au plan international. En résumé, les facteurs d'intégration ont puissamment joué au cours des quelques dernières années et il est clair que cette évolution va se poursuivre.

Dans le processus d'intégration financière, la clause d'interdiction d'exportation est un élément résiduel qui scinde le marché unique en marchés nationaux. Elle doit être éliminée si on veut promouvoir une bonne intégration du marché financier de l'UE. Par ailleurs, du fait de l'intégration du marché bancaire, la prestation transfrontière de services bancaires devient progressivement un domaine d'activité viable pour les banques domestiques. Il est donc aisément possible, en toute légalité, de tourner la clause d'interdiction d'exportation en effectuant des dépôts transfrontaliers, réduisant ainsi graduellement l'effet sur la concurrence que pourrait exercer un système de garantie des dépôts sur le plan intérieur. [7].

[7] Selon l'avis des experts, dans la situation actuelle, les niveaux différents des systèmes de garantie des dépôts existant dans les États membres ne seraient pas - au moins dans le contexte actuel de stabilité relative du marché - importantes au point d'inciter vraiment les déposants à échapper à la clause d'interdiction d'exportation en effectuant des dépôts transfrontaliers. Mais on peut aussi interpréter cet avis comme une indication du fait que les différences entre les niveaux de garantie n'influent pas de manière déterminante sur la concurrence.

(3) Aucune estimation des perturbations sur le marché. En ce qui concerne les éventuelles perturbations qu'entraînerait l'expiration de la clause d'interdiction d'exporter, aucun État membre ne dispose d'informations objectives et factuelles qui pourraient donner un fondement concret à la crainte que ces risques puissent exister ou soient non négligeables. Les États membres ne sont pas davantage en mesure de préciser ou de quantifier les perturbations potentielles du marché qu'une expiration de la clause d'interdiction d'exportation entraînerait pour leurs établissements.

Au contraire, le fait est que des succursales étrangères - établies dans des États membres dont le niveau de garantie des dépôts est plus élevé que celui de leur pays d'origine - hésitent à demander la couverture plus généreuse de leur pays d'accueil ("topping-up"), même si cette possibilité leur est offerte sur une base non discriminatoire. Il semblerait même que certaines succursales étrangères, qui avaient participé initialement à des systèmes de topping-up, aient cessé de le faire. À l'évidence, pour ces succursales étrangères, le prix - celui que paient les banques domestiques dans le cadre de la garantie obligatoire - que représente la possibilité de porter le niveau de leur garantie à celui du pays d'accueil n'est pas justifié. Ceci semble donc indiquer clairement que les banques ne considèrent pas les différences de niveaux de garantie comme un facteur important sur le plan de la concurrence.

(4) Respect de l'interdiction de la publicité commerciale. Enfin, aucun État membre n'a constaté de cas où une banque aurait violé ou tenté de violer l'interdiction imposée par la directive d'utiliser les différences entre les niveaux de garantie des dépôts dans leur publicité commerciale.

4. CONCLUSION

Les systèmes de garantie des dépôts des États membres sont maintenant harmonisés conformément aux principes et aux objectifs de la directive. Dès lors, il semble disproportionné de proroger la clause d'interdiction d'exportation - qui pourrait être tournée aisément et en toute légalité au moyen de dépôts transfrontaliers - afin d'éviter des perturbations du marché qu'il est impossible d'estimer ou de préciser et qui paraissent improbables.

Une prolongation de la validité de la clause d'interdiction d'exportation signifierait que la protection contre un risque aussi hypothétique serait considérée comme plus importante que l'achèvement du marché unique des services bancaires. Étant donné que l'approfondissement de l'intégration européenne est constitue un objectif majeur - ce dont témoigne l'approbation du Plan d'action en vue de la création d'un marché financier européen unique lors du récent Conseil européen de Cologne -, la Commission juge approprié de ne pas prolonger la clause d'interdiction d'exportation.

Toutefois, après l'expiration de la clause (31 décembre 1999), la Commission surveillera étroitement l'évolution du marché, et en particulier les perturbations graves qui pourraient y apparaître, en se fondant sur les éléments communiqués par les autorités nationales selon leurs préférences. La Commission pourra alors envisager de proposer des mesures législatives adéquates.

ANNEXE I: Principales caractéristiques des systèmes de garantie des dépôts dans l'EEE

Dépôts couverts par certains systèmes de garantie (application de l'article 7, paragraphe 2)

1. Les depôts d'établissements financiers qui sont membres du système de garantie ne sont couverts dans aucun État membre.

2. Les dépôts des entreprises d'assurance sont couverts dans les États suivants: DK, FIN, SU et IS.

3. Les dépôts de l'État et des administrations centrales sont couverts dans les États suivants: DK, SU, UK, NO et IS.

4. Les dépôts des collectivités provinciales, régionales, locales et municipales sont couverts dans les États suivants:DK, EL (sauf les autorités régionales et provinciales), FIN (uniquement les autorités municipales), SU, UK, NO et IS.

5. Les dépôts des organismes de placement collectif sont couverts dans les États suivants: DK, FIN, SU, UK et IS.

6. Les dépôts des fonds de pension et de retraite sont couverts dans les États suivants: DK, EL, FIN, SU, UK, IS et IT.

7. Les dépôts des administrateurs et des dirigeants d'un établissement de crédit, ainsi que ceux des associés personnellement responsables sont couverts; les dépôts des actionnaires - sauf si ces dépôts représentent 5 % ou plus du capital de l'établissement de crédit - sont couverts dans les États suivants: IRL (20 %), FIN, SU, NO, IS et UK (uniquement les Building societies); tous ces pays couvrent également les dépôts des parents proches des personnes susmentionnées et des tiers agissant pour leur compte. En Italie, les dépôts des membres responsables personnellement sont couverts.

8. Les dépôts d'autres sociétés d'un même groupe sont couverts dans les États suivants: DK, FIN, SU, UK (uniquement les Building societies) et IS.

9. Les dépôts non nominatifs sont couverts dans les États membres suivants: DE, FR (montants correspondant à des moyens de paiement émis), ÖS, SU (quand de tels dépôts existent) et UK (uniquement les banques et à certaines conditions).

10. Les dépôts pour lesquels le déposant a obtenu de l'établissement de credit des taux et des avantages financiers qui ont contribué à aggraver sa situation financière ne figurent pas dans la liste des exclusions dans les États suivants: DK, FIN, SU et IS.

11. Les titres de créance émis par l'établissement de crédit et les engagements découlant d'acceptations propres et de billets à ordre sont couverts dans les États suivants: BE (à certaines conditions), PT (uniquement les certificats de dépôt), NL (uniquement les obligations - pas les billets à ordre), NO (à certaines conditions), SU (à certaines conditions) et UK (uniquement les banques et à certaines conditions).

12. Les dépôts en devises sont couverts dans les États suivants: DK, EL, ES, NL, LU, PT, FIN, IRL, IT, SU, NO et IS. Le système autrichien couvre les dépôts en monnaies d'autres États membres appartenant à la zone euro et les dépôts en euros.

13. Les dépôts de toutes les personnes morales sont couverts dans les États membres suivants: DK, EL, ES, FR, IT, FIN, SU et UK.

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