COMMUNICATION DE LA COMMISSION —

Lignes directrices relatives aux aides d’État visant à promouvoir les investissements en faveur du financement des risques

(2021/C 508/01)

TABLE DES MATIÈRES

1. INTRODUCTION 4

2. CHAMP D’APPLICATION DES LIGNES DIRECTRICES ET DÉFINITIONS 8

2.1. Champ d’application des présentes lignes directrices 8

2.2. Aides au financement des risques soumises à l’obligation de notification 10

2.3. Définitions 11

3. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ DES AIDES EN FAVEUR DU FINANCEMENT DES RISQUES AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR 14

3.1. Première condition: l’aide facilite le développement d’une activité économique 15

3.1.1. Détermination de l’activité économique bénéficiant de l’aide 15

3.1.2. Effet incitatif 15

3.2. Seconde condition: l’aide n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun 16

3.2.1. Éléments de base de l’évaluation ex ante à soumettre à la Commission par l’État membre concerné 16

3.2.2. Nécessité de l’intervention de l’État 18

3.2.2.1. Mesures ciblant des catégories d’entreprises ne relevant pas du champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie 19

a) Petites entreprises à moyenne capitalisation 19

b) Entreprises à moyenne capitalisation innovantes 19

c) PME recevant un investissement initial en faveur du financement des risques alors qu’elles exercent leur activité sur quelque marché que ce soit depuis plus longtemps que la période d'admissibilité fixée dans le règlement général d’exemption par catégorie 19

d) Jeunes pousses et PME exigeant un montant d’investissement en faveur du financement des risques supérieur au plafond fixé dans le règlement général d’exemption par catégorie 20

e) Plateformes de négociation alternatives ne remplissant pas les conditions du règlement général d’exemption par catégorie 20

3.2.2.2. Mesures dont les paramètres de conception ne sont pas conformes au règlement général d’exemption par catégorie 20

a) Instruments financiers prévoyant une participation d’investisseurs privés indépendants inférieure aux pourcentages prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie 20

b) Instruments financiers dont les paramètres de conception financière excèdent les plafonds prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie 21

c) Instruments financiers autres que les garanties pour lesquels les investisseurs, les intermédiaires financiers et les gestionnaires de ces derniers sont sélectionnés en accordant la préférence à la protection contre les risques de pertes («downside protection») par rapport au partage asymétrique des profits 21

d) Incitations fiscales bénéficiant aux investisseurs institutionnels, notamment les intermédiaires financiers ou leurs gestionnaires agissant en qualité de coïnvestisseurs 22

3.2.3. Caractère approprié de la mesure d’aide 22

3.2.3.1. Caractère approprié de l’aide par rapport à d’autres instruments d’intervention et à d’autres instruments d’aide 22

3.2.3.2. Conditions permettant de déterminer le caractère approprié des instruments financiers 22

a) Investissements en fonds propres 24

b) Instruments d’emprunt donnant lieu à un versement: prêts 25

c) Instruments d’emprunt ne donnant pas lieu à un versement: garanties 25

3.2.3.3. Conditions permettant de déterminer le caractère approprié des incitations fiscales 26

3.2.3.4. Conditions applicables aux mesures en faveur des plateformes de négociation alternatives 26

3.2.4. Proportionnalité de l’aide 27

3.2.4.1. Conditions applicables aux instruments financiers 27

3.2.4.2. Conditions applicables aux incitations fiscales 28

3.2.4.3. Conditions applicables aux plateformes de négociation alternatives 29

3.2.4.4. Cumul 29

3.2.5. Prévention des effets négatifs non désirés des aides en faveur du financement des risques sur la concurrence et les échanges 29

3.2.5.1. Effets positifs à prendre en compte 29

3.2.5.2. Effets négatifs à prendre en compte 30

3.2.5.3. Mise en balance des effets positifs et négatifs de l’aide 32

3.2.6. Transparence 32

4. ÉVALUATION 33

5. DISPOSITIONS FINALES 34

5.1. Applicabilité 34

5.2. Mesures utiles 34

5.3. Rapports et contrôle 35

5.4. Révision 35

1. INTRODUCTION

1. Sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides d’État destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. La Commission reconnaît depuis toujours l’importance, pour les économies des États membres, du marché du financement des risques et la nécessité d’améliorer l’accès au financement des risques pour les petites et moyennes entreprises (PME), les petites entreprises à moyenne capitalisation (entreprises à moyenne capitalisation) et les entreprises à moyenne capitalisation innovantes ( 1 ) , ainsi que la nécessité qui en découle de disposer d’un ensemble de lignes directrices pour garantir une approche cohérente de l’appréciation des mesures d’aide au financement des risques. C’est ainsi que la Commission a adopté les lignes directrices relatives au capital-investissement de 2006 ( 2 ) , ultérieurement remplacées par les lignes directrices relatives au financement des risques de 2014 ( 3 ) , qui font partie du paquet législatif sur la modernisation du contrôle des aides d’État ( 4 ) . Les lignes directrices relatives au financement des risques de 2014 expireront à la fin de 2021. Toutefois, les États membres peuvent continuer à estimer nécessaire de fournir des aides au financement des risques; des orientations sur la manière de soutenir le financement des risques dans le respect total des règles en matière d’aides d’État restent donc nécessaires.

2. À cet égard, les PME constituent l’épine dorsale des économies des États membres, en termes tant d’emploi que de dynamisme économique et de croissance, et sont dès lors également essentielles au développement économique et à la résilience de l’Union dans son ensemble. Comme indiqué dans la stratégie axée sur les PME pour une Europe durable et numérique ( 5 ) , les 25 millions de PME de l’Union emploient environ 100 millions de personnes, représentent plus de la moitié du produit intérieur brut (PIB) de l’Union et jouent un rôle clé dans la création de valeur dans tous les secteurs de l’économie. Elles apportent des solutions innovantes aux problèmes comme le changement climatique, l’utilisation inefficace des ressources et la perte de cohésion sociale, et contribuent à diffuser cette innovation, qui soutient les transitions verte et numérique et renforce la résilience ou la souveraineté technologique de l’Union. Toutefois, pour être en mesure de se développer et d’exploiter pleinement leur potentiel, les PME ont besoin de financements. Cela vaut en particulier dans les secteurs axés sur l’innovation, de haute technologie et à haut risque. Un marché du financement des risques efficient pour les PME est donc essentiel pour permettre aux entreprises qui veulent entreprendre d’avoir accès aux financements dont elles ont besoin à chaque stade de leur développement.

3. asymétrie de l’information : les jeunes pousses et les PME, en particulier lorsqu’elles sont jeunes ou exercent leur activité dans des secteurs nouveaux ou de haute technologie, ne sont souvent pas en mesure de démontrer leur solvabilité ou la viabilité de leur plan d’entreprise aux investisseurs et aux banques. Dans de telles circonstances, le type d’examen et de recherche actifs que réalisent les investisseurs avant d’accorder un financement aux entreprises de plus grande taille ou mieux établies peut ne pas être pertinent dans le cas d’opérations concernant les PME et les jeunes pousses, un tel examen se révélant trop coûteux par rapport à la valeur de l’investissement. En conséquence, quels que soient la qualité de leur projet, le caractère innovant de leur technologie et leur potentiel de croissance, les jeunes pousses et les PME ne seront vraisemblablement pas en mesure d’accéder aux financements nécessaires aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait suffisamment leurs preuves et qu’elles ne disposent pas de garanties suffisantes. Ce problème peut être particulièrement criant en ce qui concerne les investissements dans des technologies innovantes vertes, de pointe, numériques ou basées sur des données aérospatiales, ou dans des innovations sociales menées par des entrepreneurs sociaux En dépit de leurs perspectives de croissance, les jeunes pousses et les PME éprouvent souvent des difficultés à accéder au financement, en particulier aux tout premiers stades de leur développement ( 6 ) et lorsqu’elles ont besoin de fonds supplémentaires pour croître. Une des principales difficultés à cet égard est le problème posé par l’: les jeunes pousses et les PME, en particulier lorsqu’elles sont jeunes ou exercent leur activité dans des secteurs nouveaux ou de haute technologie, ne sont souvent pas en mesure de démontrer leur solvabilité ou la viabilité de leur plan d’entreprise aux investisseurs et aux banques. Dans de telles circonstances, le type d’examen et de recherche actifs que réalisent les investisseurs avant d’accorder un financement aux entreprises de plus grande taille ou mieux établies peut ne pas être pertinent dans le cas d’opérations concernant les PME et les jeunes pousses, un tel examen se révélant trop coûteux par rapport à la valeur de l’investissement. En conséquence, quels que soient la qualité de leur projet, le caractère innovant de leur technologie et leur potentiel de croissance, les jeunes pousses et les PME ne seront vraisemblablement pas en mesure d’accéder aux financements nécessaires aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait suffisamment leurs preuves et qu’elles ne disposent pas de garanties suffisantes. Ce problème peut être particulièrement criant en ce qui concerne les investissements dans des technologies innovantes vertes, de pointe, numériques ou basées sur des données aérospatiales, ou dans des innovations sociales menées par des entrepreneurs sociaux ( 7 ) . Conséquence de cette asymétrie de l’information, les marchés du financement des entreprises peuvent ne pas fournir les financements par fonds propres ou par emprunts dont les PME et les jeunes pousses nouvellement créées et à haut potentiel d’innovation et de croissance ont besoin, ce qui se traduit par une défaillance persistante du marché des capitaux empêchant l’offre de répondre à la demande à un prix acceptable pour les deux parties, nuisant ainsi aux perspectives de croissance des PME et compromettant la croissance de la productivité du marché unique et la résilience globale de l’économie de l’Union. Dans certaines circonstances, les petites entreprises à moyenne capitalisation et les entreprises à moyenne capitalisation innovantes se trouvent confrontées à la même défaillance du marché.

4. L’impossibilité pour une entreprise d’obtenir des financements peut avoir des conséquences débordant du cadre de cette entreprise, notamment en raison des facteurs externes influant sur la croissance d’une entreprise. De nombreux secteurs performants connaissent une croissance de productivité non parce que les entreprises présentes sur le marché enregistrent des gains de productivité, mais parce que les entreprises plus efficientes et avancées du point de vue technologique se développent aux dépens des entreprises moins efficientes (ou dont les produits sont obsolètes). De plus, les secteurs économiques concernés et l’économie dans son ensemble bénéficient des facteurs externes influant sur la croissance positifs qui sont liés à l’accumulation de connaissances que possèdent les entreprises (capital organisationnel) ou les travailleurs (capital humain), ainsi que de l’introduction de nouveaux biens, sous la forme de surplus pour le consommateur et/ou l’entreprise. Dans la mesure où ces processus sont perturbés par le fait que des entreprises potentiellement performantes peuvent ne pas parvenir à obtenir des financements, les conséquences plus globales pour la croissance de la productivité sont vraisemblablement négatives. Le fait de permettre à une base plus large d’entreprises d’entrer sur le marché et de monter en puissance en éliminant les obstacles injustifiés au financement peut donc stimuler la croissance.

5. En conséquence, le déficit de financement que connaissent les jeunes pousses, les PME, les petites entreprises à moyenne capitalisation et les entreprises à moyenne capitalisation innovantes peut justifier le déploiement de mesures d’aide publique par les États membres afin de favoriser le développement du financement des risques dans leurs marchés intérieurs. Des aides d’État bien ciblées visant à promouvoir le financement des risques peuvent constituer un moyen efficace de remédier à la défaillance du marché constatée ou à un autre obstacle pertinent à l’accès au financement et de mobiliser des ressources privées. Dans le contexte actuel, les États membres peuvent également y avoir recours pour stimuler la reprise à la suite de la crise économique causée par la pandémie de COVID-19.

6. En plus d’être indispensable pour les économies nationales des États membres, un meilleur accès au financement peut contribuer positivement à certains des principaux objectifs d’action de l’Union. L’accès au financement constitue un outil puissant pour soutenir le pacte vert pour l’Europe ( 8 ) et pour créer une Europe adaptée à l’ère numérique ( 9 ) , ainsi que pour assurer la reprise après la crise économique causée par la pandémie de COVID-19 et bâtir une Union plus résiliente, y compris face aux crises futures.

7. La transition écologique est un objectif clé de l’Union. Selon les projections les plus récentes ( 10 ) , pour atteindre les objectifs actuels en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, des investissements annuels supplémentaires pouvant aller jusqu’à 417 000 000 000 EUR pourraient être nécessaires, un défi dont la clé de la réussite sera la mobilisation d’importants investissements privés. La promotion de la finance durable nécessite d’envoyer les bons signaux pour orienter les flux financiers et les flux de capitaux vers les investissements écologiques. À cette fin, la Commission a lancé en 2018 le plan sur le financement durable ( 11 ) , qui a été récemment suivi d’un nouveau train de mesures sur le financement durable ( 12 ) . Un élément pour promouvoir la finance verte est l’amélioration de la divulgation de données concernant l’impact sur le climat et l’environnement afin que les investisseurs soient pleinement informés de la durabilité de leurs investissements. Dans ce contexte, une avancée marquante a été l’adoption du règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil ( 13 ) , qui établit une classification des activités durables sur le plan environnemental (couramment appelé règlement sur la «taxinomie de l’UE»).

8. En ce qui concerne la transition numérique, la communication «Une boussole numérique pour 2030» ( 14 ) souligne la nécessité de soutenir le développement, par l’Union, de technologies numériques critiques d’une manière qui stimule la croissance de sa productivité et son développement économique, en parfaite cohérence avec ses valeurs et objectifs sociétaux. Les dépenses nationales des États membres sont essentielles pour permettre une augmentation massive des investissements, en plus des fonds de l’Union et des investissements privés, afin d’atteindre cet objectif.

9. En ce qui concerne la crise causée par la pandémie de COVID-19, la reprise est une priorité urgente, et il conviendrait de tirer parti de la dynamique pour faire avancer la transition verte et numérique, ce qui rendra l’économie plus résiliente et plus compétitive. La facilité pour la reprise et la résilience (FRR) ( 15 ) est la première et la plus importante partie du paquet de relance de l’UE adopté par l’UE en réponse à la crise. Elle met à la disposition des États membres 672 500 000 000 EUR de soutien financier en prêts et en subventions pour les premières années cruciales de la reprise, à condition que leurs projets de plans pour la reprise et la résilience soient approuvés. Dans ce contexte, la Commission a recensé des domaines phares ( 16 ) qu’elle encourage les États membres à inclure dans leurs plans pour la reprise et la résilience, compte tenu de leur importance dans l’ensemble des États membres, des investissements très importants nécessaires et de leur potentiel pour ce qui est de créer des emplois et de la croissance et de récolter les bénéfices tirés des transitions verte et numérique.

10. De plus, comme souligné dans la stratégie industrielle mise à jour ( 17 ) , l’Union doit tirer des enseignements de la pandémie de COVID-19 et de ses répercussions sur les chaînes de valeur mondiales, en améliorant la résilience de son marché unique et en s’attaquant aux dépendances stratégiques tout en préservant, au cœur de ces efforts, une économie de l’Union ouverte, compétitive et fondée sur les échanges.

11. Vu l’importance d’un accès effectif au financement pour atteindre les objectifs fondamentaux de l’Union, il est nécessaire de continuer à stimuler les efforts en s’appuyant sur les politiques de l’Union qui visent à améliorer cet accès, comme l’union des marchés des capitaux (UMC) et l’utilisation du budget de l’Union.

12. À cet égard, la Commission a adopté le premier plan d’action pour la mise en place d’une UMC ( 18 ) en 2015 afin de mobiliser des capitaux dans l’Union au profit de toutes les entreprises. L’un de ses principaux objectifs était d’améliorer l’accès des PME au financement, en particulier au financement non bancaire. Depuis, l’Union a réalisé des progrès considérables, tenant ses engagements sur l’essentiel des actions individuelles annoncées dans le plan d’action concernant l’UMC de 2015 et dans l’examen à mi-parcours de ce plan d’action, effectué en 2017. Un grand nombre de ces actions visaient à améliorer l’accès au financement pour toutes les entreprises, quels que soient leur taille ou leur âge, mais certaines d’entre elles visaient dans une large mesure à faciliter l’accès aux marchés des capitaux spécifiquement pour les PME et les petites entreprises à moyenne capitalisation ( 19 ) . Un nouveau plan d’action pour la mise en place d’une UMC ( 20 ) a été lancé en 2020 pour approfondir l’UMC de l’Union au cours des prochaines années, afin de continuer de développer les marchés des capitaux et de veiller à ce que les entreprises, en particulier les petites et moyennes entreprises, puissent se financer sur les marchés. Dans ce contexte; conformément à l’article 33, paragraphe 9, de la directive 2014/65/UE ( 21 ) , la Commission a également créé un groupe d’experts techniques des parties prenantes sur les PME chargé d’évaluer les obstacles auxquels sont confrontées les PME qui font appel aux marchés boursiers.

13. o 1287/2013 du Parlement européen et du Conseil o 1291/2013 du Parlement européen et du Conseil Compte tenu de l’importance d’améliorer l’accès des PME au financement, la Commission complète la législation et les actions de l’Union en recourant au budget de l’Union, afin de remédier aux défaillances structurelles du marché qui limitent la croissance des jeunes pousses et des PME. À cette fin, le recours aux instruments financiers ( 22 ) a été renforcé par le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020. En particulier, les programmes de financement de l’Union établis par le règlement (UE) n1287/2013 du Parlement européen et du Conseil ( 23 ) (compétitivité des entreprises et pour les petites et moyennes entreprises — COSME) et le règlement (UE) n1291/2013 du Parlement européen et du Conseil ( 24 ) (Horizon 2020) ont contribué à améliorer l’utilisation des ressources publiques au moyen de mécanismes de financement avec partage des risques au bénéfice des PME lors des phases de démarrage, de croissance et de transmission, ainsi que des petites entreprises à moyenne capitalisation et des entreprises à moyenne capitalisation innovantes, en mettant principalement l’accent sur les actions visant à fournir un soutien ininterrompu de l’innovation jusqu’au marché, notamment grâce à l’application commerciale des résultats de la recherche et développement («R&D») ( 25 ) . En outre, le Conseil européen de l’innovation (CEI) soutient les jeunes pousses et les PME depuis 2018, dans le cadre du programme Horizon 2020, et il continuera de le faire, ainsi que de soutenir les petites entreprises à moyenne capitalisation, dans le cadre du programme de financement de la recherche et de l’innovation de l’Union Horizon Europe ( 26 ) , dans le but d’améliorer les performances du marché du capital-risque de l’Union. Le lancement de l’action européenne de levier pour le capital-risque en faveur des entreprises en expansion (European Scale-Up Action for Risk Capital ou «ESCALAR») ( 27 ) , en tant que programme-pilote de la Commission et du Fonds européen d’investissement (FEI), ainsi que les travaux sur la création d’un fonds public-privé ( 28 ) pour aider à financer les offres publiques de souscription de PME, révèlent l’importance qui est accordée à la facilitation de la croissance des jeunes pousses et des PME, ainsi que la nécessité de continuer de compléter les mesures existantes de soutien public à tous les stades du financement. Le FEI a également activé un «fonds de fonds» en 2020, dans le cadre de l’initiative ISEP (projet pilote «Space Equity» d’InnovFin), associant quatre investisseurs privés en capital-risque pour augmenter l’investissement en fonds propres dans des entreprises européennes du secteur aérospatial et de la défense. Ce modèle est prolongé par l’initiative Cassini et, en particulier, le fonds de croissance qu’elle prévoit ( 29 ) . Par ailleurs, la politique de cohésion de l’Union contribue de plus en plus au financement des PME, notamment par la fourniture de capital-investissement, depuis le début de 2000; à la fin de 2013, le soutien apporté s’élevait au total à 10 000 000 000 EUR et, à la fin de 2020, des engagements supplémentaires à hauteur de 15 000 000 000 EUR avaient été pris par 23 États membres. Rien qu’en 2020, les instruments financiers relevant de la politique de cohésion ont soutenu environ 365 000 PME de toute l’Europe. Enfin, le nouveau programme InvestEU ( 30 ) , qui réunira 14 instruments financiers différents actuellement disponibles pour soutenir l’investissement dans l’Union, ainsi que les fonds provenant de la gestion partagée pour le compartiment «États membres», comporte un volet spécifiquement consacré au financement des petites entreprises, et ses trois autres volets peuvent également financer des PME relevant de leur champ d’application.

14. Tant l’expérience de la Commission dans le domaine des aides en faveur du financement des risques (dans le cadre des lignes directrices relatives au financement des risques de 2014 ainsi que du règlement général d’exemption par catégorie ( 31 ) ), que les initiatives susmentionnées (voir points 12 et 13) au niveau de l’Union visant à améliorer l’accès au financement démontrent que l’accès au financement reste une priorité aussi bien pour l’Union que pour ses États membres. Dans ce contexte, il est donc essentiel que la Commission continue de fournir des orientations aux États membres sur la manière dont elle appréciera la compatibilité des mesures de financement des risques avec le marché intérieur. Cela est également démontré par l’évaluation des lignes directrices relatives au financement des risques de 2014 effectuée en 2019 et 2020, appelée «bilan de qualité» ( 32 ) . Les résultats du bilan de qualité montrent que dans l’ensemble, les lignes directrices restent pertinentes et adaptées à leur finalité. Il est toutefois nécessaire de clarifier et de simplifier davantage les règles. Ces lignes directrices relatives au financement des risques révisées faciliteront le déploiement par les États membres d’aides en faveur du financement des risques bien ciblées, en tenant compte de la contribution positive de ces aides aux priorités de la Commission susmentionnées (voir points 6 à 9), en plus de leurs effets positifs sur l’accès au financement.

15. À la suite de l’adoption, en 2016, de la communication relative à la notion d’«aide d’État» ( 33 ) et au vu, notamment, de sa section 4.2 ( 34 ) , les présentes lignes directrices ne traitent plus de la question de savoir si une mesure de soutien public constitue ou non une aide d’État, mais elles se concentrent sur les conditions auxquelles une mesure d’aide d’État peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.

16. Pour ces raisons, la Commission a décidé d’apporter certaines modifications aux lignes directrices relatives au financement des risques de 2014, dans le but de clarifier les règles et de simplifier les procédures administratives pour faciliter le déploiement d’aides d’État en faveur du financement des risques.

2. CHAMP D’APPLICATION DES LIGNES DIRECTRICES ET DÉFINITIONS

2.1. Champ d’application des présentes lignes directrices

17. La Commission appliquera les principes énoncés dans les présentes lignes directrices aux mesures de financement des risques qui ne remplissent pas toutes les conditions énoncées dans la section 3 du règlement général d’exemption par catégorie («Aides en faveur de l’accès des PME au financement»). L’État membre concerné est tenu de notifier ces mesures (voir section 2.2) conformément à l’article 108, paragraphe 3, du traité et la Commission procédera à une appréciation approfondie de leur compatibilité avec le marché intérieur, comme précisé à la section 3 des présentes lignes directrices.

18. Toutefois, les États membres peuvent également choisir de concevoir des mesures de financement des risques de telle manière qu’elles ne comportent pas d’éléments d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, par exemple parce qu’elles satisfont au critère de l’opérateur en économie de marché ( 35 ) ou parce qu’elles remplissent les conditions du règlement de minimis applicable ( 36 ) . Ces mesures ne doivent pas être notifiées à la Commission.

19. Les présentes lignes directrices ne traitent pas de la compatibilité avec le marché intérieur des aides d’État qui satisfont aux critères établis dans d’autres lignes directrices, encadrements ou règlements relatifs aux aides d’État. La Commission veillera tout particulièrement à éviter que les présentes lignes directrices ne soient utilisées pour poursuivre des objectifs visés principalement par d’autres encadrements, lignes directrices et règlements relatifs aux aides d’État.

20. Les présentes lignes directrices n’empêchent nullement l’évaluation au regard des règles en matière d’aides d’État de types d’instruments financiers autres que ceux qu’elles couvrent, tels que les instruments de titrisation de prêts existants.

21. La Commission n’appliquera les principes énoncés dans les présentes lignes directrices qu’aux régimes de financement des risques. Ces principes ne s’appliqueront pas aux mesures ad hoc fournissant des aides au financement des risques à des entreprises individuelles, à l’exception des mesures visant à soutenir une plateforme de négociation alternative donnée.

22. Il importe de rappeler que les mesures d’aide au financement des risques doivent être mises en œuvre par des intermédiaires financiers ou des plateformes de négociation alternatives, excepté pour ce qui est des incitations fiscales aux investissements directs dans des entreprises admissibles. En conséquence, une mesure par laquelle un État membre ou une entité publique réalise des investissements directs dans des entreprises sans faire intervenir de telles structures intermédiaires ne relève pas du champ d’application des règles relatives aux aides d’État en faveur du financement des risques énoncées dans le règlement général d’exemption par catégorie ou dans les présentes lignes directrices.

23. La Commission estime qu’en règle générale, les grandes entreprises ne sont pas confrontées aux mêmes difficultés d’accès au financement que les jeunes pousses et les PME car elles peuvent compter sur une réputation établie et sur des garanties plus solides et que, de ce fait, les aides à leur intention ne devraient pas être couvertes par les présentes lignes directrices. À titre exceptionnel, une mesure de financement des risques en faveur de grandes entreprises peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur sur la base des présentes lignes directrices si elle cible des petites entreprises à moyenne capitalisation, conformément à la section 3.2.2.1, point a), ou des entreprises à moyenne capitalisation innovantes qui réalisent des projets de recherche et développement («R&D») et d’innovation, conformément à la section 3.2.2.1, point b).

24. La Commission n’appliquera pas les principes énoncés dans les présentes lignes directrices aux aides en faveur du financement des risques visant des entreprises admises à la cote officielle d’un marché réglementé puisque le fait qu’elles soient cotées démontre leur capacité à attirer des financements privés.

25. Les mesures d’aide accordées en faveur du financement des risques en l’absence totale d’investisseurs privés indépendants ne seront pas considérées comme compatibles avec le marché intérieur au regard des présentes lignes directrices. Dans de tels cas, les États membres devraient envisager d’autres instruments d’intervention susceptibles d’être plus appropriés pour atteindre les mêmes objectifs et résultats, tels que les aides à l’investissement à finalité régionale ou les aides au démarrage autorisées par le règlement général d’exemption par catégorie.

26. Les mesures d’aide au financement des risques pour lesquelles les investisseurs privés indépendants ne supportent pas de risques sensibles ou pour lesquelles les bénéfices sont entièrement réservés aux investisseurs privés ne seront pas considérées comme compatibles avec le marché intérieur sur la base des présentes lignes directrices. Le partage des risques et de la rémunération est une condition nécessaire au regard des présentes lignes directrices pour limiter l’exposition financière de l’État et lui garantir un rendement équitable.

27. À l’exception des aides au financement des risques sous la forme d’un soutien au capital de remplacement sous réserve des conditions énoncées à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie, les aides au financement des risques relevant des présentes lignes directrices ne peuvent pas être utilisées pour soutenir des rachats d’entreprises.

28. Les aides au financement des risques ne seront pas considérées comme compatibles avec le marché intérieur au regard des présentes lignes directrices si elles sont accordées: a) à des entreprises en difficulté, au sens des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (37); toutefois, aux fins de l’application des présentes lignes directrices, les PME n’exerçant pas leurs activités sur quelque marché que ce soit depuis plus longtemps que la période d’admissibilité fixée à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie et qui sont admissibles aux investissements sous forme de financement des risques à la suite d’un contrôle préalable effectué par l’intermédiaire financier sélectionné ne seront pas considérées comme des entreprises en difficulté, sauf si elles font l’objet d’une procédure d’insolvabilité ou remplissent les critères pour faire l’objet d’une procédure d’insolvabilité collective à la demande de leurs créanciers en vertu du droit national en vigueur; b) à des entreprises qui font l’objet d’une injonction de récupération non exécutée, émise dans une décision antérieure de la Commission déclarant une aide octroyée par le même État membre illégale et incompatible avec le marché intérieur.

29. La Commission n’appliquera pas les principes énoncés dans les présentes lignes directrices aux aides en faveur d’activités liées à l’exportation vers des pays tiers ou des États membres, à savoir les aides directement liées aux quantités exportées, à la création et au fonctionnement d’un réseau de distribution ou aux autres dépenses courantes liées aux activités d’exportation, ainsi que les aides subordonnées à l’utilisation de produits nationaux de préférence à des produits importés.

30. Les mesures de financement des risques supposent souvent des constructions complexes visant à inciter un ensemble d’opérateurs économiques (les investisseurs) à financer les risques d’un autre ensemble d’opérateurs économiques (les entreprises admissibles). En fonction de la manière dont la mesure est conçue, et même si les pouvoirs publics peuvent avoir l’intention de ne procurer un avantage qu’au second groupe, il peut arriver que les entreprises de l’un ou l’autre de ces «niveaux» ou des deux bénéficient d’aides d’État. En outre, les mesures de financement des risques font généralement intervenir un ou plusieurs intermédiaires financiers qui peuvent avoir un statut distinct de celui des investisseurs et des bénéficiaires finals des investissements. Dans ces cas, il convient également d’examiner si l’intermédiaire financier peut être considéré comme bénéficiant d’une aide d’État. Toute aide en faveur de l’intermédiaire financier devrait être limitée par le transfert de l’avantage aux bénéficiaires finals comme indiqué dans les présentes lignes directrices. La possibilité pour des intermédiaires financiers d’augmenter leurs actifs et pour leurs gestionnaires de réaliser un chiffre d’affaires supérieur grâce aux commissions perçues est considérée comme ne constituant qu’un effet économique secondaire de la mesure d’aide et non comme un avantage procuré par l’aide aux intermédiaires financiers ou à leurs gestionnaires. Toutefois, si la mesure de financement des risques est conçue de façon à ce que ses effets secondaires soient transmis vers des intermédiaires financiers ou vers des groupes identifiables d’intermédiaires financiers, il sera considéré que ceux-ci bénéficient d’un avantage indirect.

2.2. Aides au financement des risques soumises à l’obligation de notification

31. En vertu de l’article 108, paragraphe 3, du traité, les États membres sont tenus de notifier toute mesure de financement des risques: i) constituant une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité (en particulier les mesures qui ne satisfont pas au critère de l’opérateur en économie de marché ( 38 ) et ne relèvent pas du champ d’application des règlements de minimis ( 39 ) ) et ii) ne remplissant pas toutes les conditions énoncées à la section 3 du règlement général d’exemption par catégorie («Aides en faveur de l’accès des PME au financement»). La Commission appréciera la compatibilité de ces mesures avec le marché intérieur au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité. Les présentes lignes directrices se concentrent sur les mesures de financement des risques les plus susceptibles d’être jugées compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, sous réserve d’un certain nombre de conditions, qui seront exposées plus en détail à la section 3 des présentes lignes directrices. Ces mesures relèvent d’une des deux catégories décrites ci-dessous.

32. La première a trait aux mesures de financement des risques visant des entreprises qui ne satisfont pas à tous les critères d’admissibilité aux aides au financement des risques énoncés à la section 3 du règlement général d’exemption par catégorie. Cette catégorie englobe en particulier les mesures ciblant les entreprises suivantes: a) les petites entreprises à moyenne capitalisation; b) les entreprises à moyenne capitalisation innovantes; c) les PME recevant un investissement initial en faveur du financement des risques alors qu’elles exercent leur activité sur quelque marché que ce soit depuis plus longtemps que la période d’admissibilité fixée à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie; d) les jeunes pousses et les PME exigeant un montant total d’investissement en faveur du financement des risques supérieur au plafond fixé dans le règlement général d’exemption par catégorie; e) les plateformes de négociation alternatives qui ne remplissent pas les conditions du règlement général d’exemption par catégorie.

33. La deuxième catégorie comprend les mesures ayant des paramètres de conception différents de ceux énoncés à la section 3 du règlement général d’exemption par catégorie. Cette catégorie englobe en particulier les mesures suivantes: a) les instruments financiers prévoyant une participation d’investisseurs privés indépendants inférieure aux pourcentages prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie; b) les instruments financiers dont les paramètres de conception excèdent les plafonds prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie; c) les instruments financiers autres que les garanties pour lesquels les intermédiaires financiers, les investisseurs et les gestionnaires sont sélectionnés en accordant la préférence à la protection contre les risques de pertes («downside protection») par rapport aux rendements prioritaires liés aux profits (incitations liées au potentiel de hausse des profits); d) les incitations fiscales bénéficiant aux investisseurs institutionnels, notamment les intermédiaires financiers ou leurs gestionnaires agissant en qualité de coïnvestisseurs.

34. Sauf indication contraire dans les présentes lignes directrices, toutes les conditions de compatibilité applicables aux aides au financement des risques énoncées à la section 3 du règlement général d’exemption par catégorie guideront l’appréciation, par la Commission, des catégories de mesures soumises à l’obligation de notification.

2.3. Définitions

35. Aux fins des présentes lignes directrices, on entend par: 1) «plateforme de négociation alternative»: un système multilatéral de négociation, au sens de l’article 4, paragraphe 1, point 22), de la directive 2014/65/UE, où au moins 50 % des instruments financiers admis à la négociation sont émis par des PME; 2) «rachat d’entreprise»: le rachat aux actionnaires actuels d’une participation dans le capital d’une société permettant au moins de s’en assurer le contrôle en vue de reprendre ses actifs et activités; 3) «protection contre les risques de pertes»: une exposition aux pertes inférieure à celle des investisseurs publics en cas de sous-performance de l’opération sous-jacente; 4) «entreprise admissible»: toute jeune pousse, PME, petite entreprise à moyenne capitalisation ou entreprise à moyenne capitalisation innovante; 5) «entité mandatée»: la Banque européenne d’investissement, le Fonds d’investissement européen, une institution financière internationale dont un État membre est actionnaire, un établissement financier établi dans un État membre et ayant pour mission de réaliser des objectifs d’intérêt général sous le contrôle d’une autorité publique, d’un organisme de droit public ou d’un organisme de droit privé investi d’une mission de service public; l’entité mandatée peut être sélectionnée ou désignée directement si cette sélection ou cette désignation est conforme à la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil (40), à l’article 38, paragraphe 4, point b) iii), du règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil (41) ou à l’article 59, paragraphe 3, point c), du règlement (UE) 2021/1060 du Parlement européen et du Conseil (42), selon le cas; 6) «investissement en fonds propres»: un apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou indirectement en contrepartie de la propriété d’une part correspondante de celle-ci; 7) «plan d’évaluation»: un document couvrant un ou plusieurs régimes d’aides et comportant au moins les éléments minimaux suivants: a) les objectifs à évaluer; b) les questions d’évaluation; c) les indicateurs de résultat; d) la méthodologie envisagée pour réaliser l’évaluation; e) les exigences en matière de collecte de données; f) le calendrier proposé de l’évaluation, y compris la date de présentation des rapports d’évaluation intermédiaire et final; g) la description de l’organe indépendant qui réalisera l’évaluation ou les critères qui seront utilisés pour sa sélection; et h) les modalités permettant de rendre publique l’évaluation; 8) «désengagement»: la liquidation des participations détenues par un intermédiaire financier ou un investisseur, comprenant la vente commerciale, la radiation, le remboursement des actions ou des prêts, la cession à un autre intermédiaire financier ou investisseur, la cession à un établissement financier et la vente par mise sur le marché, y compris par première offre publique de souscription; 9) «taux de rendement équitable»: le taux de rendement escompté équivalant à un taux d’actualisation ajusté pour tenir compte du niveau de risque lié à l’investissement et prenant en considération la nature et le volume des capitaux que les investisseurs privés projettent d’investir; 10) «bénéficiaire final»: une entreprise admissible ayant reçu un investissement au titre d’une mesure d’aide d’État en faveur du financement des risques; 11) «intermédiaire financier»: tout établissement financier, quelle que soit sa forme ou sa structure de propriété, y compris les fonds de fonds, les fonds de placement privés, les fonds de placement publics, les banques, les établissements de microfinancement et les sociétés de garantie; 12) «première vente commerciale»: la première vente réalisée par une entreprise sur un marché de produits ou de services, à l’exclusion des ventes limitées pour tester le marché; 13) «tranche de première perte»: la tranche junior, c’est-à-dire la plus exposée au risque de pertes, comprenant les pertes escomptées du portefeuille cible; 14) «investissement de suivi»: un investissement supplémentaire réalisé dans une entreprise après un ou plusieurs cycles d’investissement en faveur du financement des risques; 15) «fonds de fonds»: un fonds qui investit dans d’autres fonds ou les abonde, plutôt que d’investir directement dans des entreprises ou des actifs financiers tels que des actions ou des obligations; 16) «garantie»: un engagement écrit d’assumer la responsabilité de tout ou partie des opérations d’un tiers liées à des investissements nouveaux en faveur du financement des risques réalisés sous la forme d’instruments d’emprunt, de contrats de bail ou d’instruments de quasi-fonds propres; 17) «plafond de garantie»: l’exposition maximale de l’investisseur public, exprimée en pourcentage des investissements totaux réalisés dans un portefeuille garanti; 18) «taux de garantie»: le taux de couverture des pertes offerte par un investisseur public pour chacune des opérations admissibles au titre de la mesure d’aide d’État en faveur du financement des risques; 19) «investisseur privé indépendant»: tout investisseur privé indépendant au sens de l’article 2 du règlement général d’exemption par catégorie; 20) «entreprise à moyenne capitalisation innovante»: toute entreprise à moyenne capitalisation qui remplit une des conditions suivantes: elle satisfait aux critères pour être considérée comme une «entreprise innovante» au sens de l’article 2 du règlement général d’exemption par catégorie; elle a récemment obtenu un label d’excellence délivré par le Conseil européen de l’innovation conformément au programme de travail 2018-2020 d’Horizon 2020 (43) ou à l’article 2, point 23), et à l’article 15, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/695; ou elle a récemment obtenu un investissement du Fonds du Conseil européen de l’innovation, tel qu’un investissement dans le contexte du programme d’accélérateur visé à l’article 48 du règlement (UE) 2021/695; et soit a participé à une action Cassini (44) («accélérateur d’entreprises» ou «mise en relation») ou a obtenu un investissement du mécanisme de financement d’amorçage et de croissance Cassini ou a été récompensée par un prix Cassini, en remplissant les seuils d’évaluation pertinents, soit a été soutenue par des projets liés à l’espace financés par Horizon Europe, ce qui a abouti à la création d’une jeune pousse; 21) «mobilisation de ressources privées»: la mesure dans laquelle l’investissement public attire des investissements additionnels de sources privées; 22) «instrument de prêt»: tout accord par lequel le prêteur met à la disposition de l’emprunteur une somme d’argent convenue pour un délai convenu et en vertu duquel l’emprunteur est tenu de rembourser ladite somme dans ledit délai. Il peut s’agir de prêts et d’autres instruments de financement, baux compris, dont la caractéristique prédominante est d’offrir au prêteur un rendement minimal; 23) «entreprise à moyenne capitalisation»: une entreprise qui n’est pas une PME et dont le nombre de salariés n’excède pas 1 500, calculé conformément aux articles 3 à 6 de l’annexe I du règlement général d’exemption par catégorie. Aux fins de l’application de la présente définition, plusieurs entités sont considérées comme une entreprise unique dès lors que l’une quelconque des conditions énoncées à l’article 3, paragraphe 3, de l’annexe I du règlement général d’exemption par catégorie est remplie; 24) «personne physique»: toute personne autre qu’une entité juridique qui n’est pas une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité; 25) «nouveau prêt»: un instrument de prêt nouvellement créé afin de financer de nouveaux investissements ou un fonds de roulement, à l’exclusion du refinancement i) de prêts existants ou ii) d’autres formes de financement; 26) «investissement en quasi-fonds propres»: un type de financement se situant entre les fonds propres et les emprunts, de risque plus élevé que la dette de premier rang mais moins élevé que les fonds propres de première catégorie, dont la rentabilité pour son détenteur dépend essentiellement des bénéfices ou des pertes réalisés par l’entreprise cible et qui n’est pas garanti en cas de défaillance de cette dernière; les investissements en quasi-fonds propres peuvent être structurés comme de la dette, non garantie ou subordonnée, ce qui inclut la dette mezzanine, et, dans certains cas, convertible en fonds propres, ou comme des fonds propres privilégiés; 27) «capital de remplacement»: l’achat d’actions existantes dans une entreprise auprès d’un investisseur ou actionnaire antérieur; 28) «investissement en faveur du financement des risques»: un investissement en fonds propres ou quasi-fonds propres, un prêt (y compris les baux) ou une garantie, ou une combinaison de ces divers instruments, consentis en faveur d’une entreprise admissible aux fins de la réalisation de nouveaux investissements, à l’exclusion des investissements totalement privés fournis aux conditions du marché et non couverts par la mesure d’aide d’État concernée; 29) «petites et moyennes entreprises» («PME»): les entreprises satisfaisant aux critères énoncés à l’annexe I du règlement général d’exemption par catégorie; 30) «petite entreprise à moyenne capitalisation»: une entreprise qui n’est pas une PME, dont le nombre de salariés n’excède pas 499, calculé conformément aux articles 3 à 6 de l’annexe I du règlement général d’exemption par catégorie, et dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 100 000 000 EUR ou dont le bilan annuel n’excède pas 86 000 000 EUR. Aux fins de l’application de la présente définition, plusieurs entités sont considérées comme une entreprise unique dès lors que l’une quelconque des conditions énoncées à l’article 3, paragraphe 3, de l’annexe I du règlement général d’exemption par catégorie est remplie; 31) «jeune pousse»: toute petite entreprise non cotée, enregistrée depuis un maximum de cinq ans, qui remplit les conditions suivantes: a) elle n’a pas repris l’activité d’une autre entreprise; b) elle n’a pas encore distribué de bénéfices; c) elle n’est pas issue d’une concentration (45). Pour les entreprises admissibles dont l’enregistrement n’est pas obligatoire, la période d’admissibilité de cinq ans est considérée comme débutant soit au moment où l’entreprise démarre son activité économique soit au moment où elle devient assujettie à l’impôt pour l’activité économique qu’elle exerce, la date la plus proche étant retenue; 32) «financement total»: le montant total de l’investissement effectué dans une entreprise admissible au moyen d’un ou plusieurs investissements en faveur du financement des risques, y compris les investissements de suivi, dans le cadre de toute mesure d’aide d’État en faveur du financement des risques, à l’exception des investissements totalement privés fournis aux conditions du marché et ne relevant pas de la mesure d’aide d’État en faveur du financement des risques. 33) «incitations liées au potentiel de hausse des profits»: des rendements liés aux profits préférentiels ou prioritaires par rapport aux investisseurs publics.

3. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ DES AIDES EN FAVEUR DU FINANCEMENT DES RISQUES AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR

36. Sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur les aides d’État destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques au sein de l’Union, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

37. Dans la présente section, la Commission expose plus en détail la manière dont elle appréciera la compatibilité des mesures d’aide en faveur du financement des risques qui sont soumises à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité. Plus précisément, pour évaluer si une mesure d’aide en faveur du financement des risques peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur, la Commission déterminera si ladite mesure: a) facilite le développement d’une certaine activité économique (première condition); et b) n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun (seconde condition).

38. Pour déterminer si la première condition est remplie, à savoir si l’aide facilite le développement d’une activité économique, la Commission tiendra compte des éléments suivants: a) détermination de l’activité économique soutenue (voir section 3.1.1); b) effet incitatif: l’aide doit modifier le comportement des entreprises concernées de manière à ce qu’elles exercent de nouvelles activités qu’elles n’exerceraient pas sans l’aide ou qu’elles exerceraient d’une manière plus restreinte ou différente, ou sur un autre site (voir section 3.1.2).

39. Pour déterminer si la deuxième condition est remplie, à savoir si l’aide n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun, la Commission tiendra compte des aspects suivants: a) nécessité d’une intervention de l’État: la mesure d’aide doit apporter une amélioration significative que le marché est incapable d’apporter lui-même, par exemple en corrigeant une défaillance du marché ou en éliminant un autre obstacle pertinent au financement des risques, y compris, par exemple, des inégalités régionales dans l’accès au financement (voir section 3.2.2); b) caractère approprié de l’aide: la mesure d’aide proposée doit constituer un instrument d’intervention approprié pour atteindre son objectif (voir section 3.2.3); c) proportionnalité de l’aide (limitation de l’aide au minimum nécessaire): le montant et l’intensité de l’aide d’État doivent être limités au minimum nécessaire pour susciter des investissements ou des activités supplémentaires de la part des entreprises concernées (voir section 3.2.4); d) prévention des effets négatifs non désirés de l’aide sur la concurrence et les échanges: ces effets négatifs doivent être limités et ne pas l’emporter sur les effets positifs de l’aide (voir section 3.2.5); e) transparence de l’aide: les États membres, la Commission, les opérateurs économiques et le public doivent avoir facilement accès à tous les actes et informations pertinents sur l’aide accordée (voir section 3.2.6).

40. L’équilibre général (voir section 3.2.5.3) de certaines catégories de régimes d’aides peut également être soumis à une obligation d’évaluation ex post, comme décrit à la section 4. Dans ces cas, la Commission peut limiter la durée des régimes, avec la possibilité de notifier à nouveau leur prorogation ultérieure.

41. Si une mesure d’aide d’État, les modalités dont elle est assortie (notamment son mode de financement lorsque le mode de financement fait partie intégrante de la mesure d’aide d’État) ou l’activité qu’elle finance entraînent la violation d’une disposition pertinente du droit de l’Union, l’aide ne peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur ( 46 ) . Ces violations comprennent, entre autres, les aspects suivants: a) subordonner l’octroi de l’aide à l’obligation d’utiliser des biens produits sur le territoire national ou d’avoir recours à des prestations de services effectuées depuis le territoire national; b) subordonner l’octroi de l’aide à l’obligation pour les intermédiaires financiers, leurs gestionnaires ou les bénéficiaires finals d’avoir leur siège sur le territoire de l’État membre concerné, ou de le transférer dans cet État membre, en violation de l’article 49 du traité concernant la liberté d’établissement (47); c) imposer des conditions constituant une violation de l’article 63 du traité relatif à la libre circulation des capitaux.

3.1. Première condition: l’aide facilite le développement d’une activité économique

3.1.1. Détermination de l’activité économique bénéficiant de l’aide

42. Dans la plupart des cas, les mesures d’aide en faveur du financement des risques couvrent des entreprises relevant d’un large éventail de secteurs économiques. Ces mesures contribuent à garantir que certaines PME et entreprises à moyenne capitalisation ont accès au montant et à la forme de financement qui leur sont nécessaires pour exercer ou continuer à développer leurs activités économiques respectives. La Commission définira donc les types d’entreprises (PME, petites entreprises à moyenne capitalisation ou entreprises à moyenne capitalisation innovantes) et les secteurs couverts par la mesure d’aide en faveur du financement des risques.

3.1.2. Effet incitatif

43. Les aides en faveur du financement des risques ne peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur que si elles ont un effet incitatif. La Commission estime que des aides sans effet incitatif ne facilitent pas le développement de l’activité économique concernée.

44. Il y a effet incitatif lorsque l’aide induit une modification du comportement de son bénéficiaire d’une façon telle que ce dernier entreprend des activités qu’il n’exercerait pas en l’absence d’aide ou qu’il exercerait de façon plus limitée en raison de l’existence d’une défaillance du marché. Au niveau des entreprises admissibles, un effet incitatif est présent lorsque l’aide permet au bénéficiaire final d’obtenir des financements qui ne seraient pas accessibles par un autre moyen sous la même forme, pour des montants identiques ou dans le même délai.

45. Les mesures de financement des risques doivent inciter les investisseurs du marché à fournir des financements à des entreprises admissibles potentiellement viables au-delà des niveaux qui seraient fournis en l’absence de ces incitations, ou à supporter des risques supplémentaires, ou les deux. Une mesure de financement des risques est considérée comme ayant un effet incitatif si elle permet de mobiliser des investissements auprès d’acteurs du marché dans une proportion telle que le financement total fourni aux entreprises admissibles excède le budget de la mesure. La capacité à mobiliser des investissements privés supplémentaires doit donc constituer un élément essentiel dans la sélection des intermédiaires financiers et des gestionnaires de fonds.

46. Les instruments d’emprunt donnant lieu à un versement utilisés pour refinancer des prêts existants ne sont pas considérés comme ayant un effet incitatif et les éventuels éléments d’aide contenus dans ce type d’instruments ne peuvent pas être considérés comme compatibles avec le marché intérieur en vertu des présentes lignes directrices.

47. L’évaluation de l’effet incitatif est étroitement liée à l’évaluation de la nécessité d’une intervention de l’État visée à la section 3.2.2. En outre, le caractère adéquat d’une mesure pour mobiliser des ressources privées dépend en fin de compte de la manière dont elle a été conçue du point de vue du partage des risques et des rémunérations entre les bailleurs de fonds publics et privés. Elle est également étroitement liée à la question de savoir si la mesure d’aide d’État en faveur du financement des risques est conçue de façon appropriée (voir section 3.2.3). En conséquence, dès lors que la nécessité d’une intervention de l’État a été dûment établie et que la mesure est conçue de façon appropriée, on peut supposer que l’effet incitatif existe.

3.2. Seconde condition: l’aide n’altère pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun

48. L’article 107, paragraphe 3, point c), du traité autorise la Commission à considérer comme compatibles avec le marché intérieur les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, mais uniquement « quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun ».

49. L’appréciation de l’altération du marché intérieur nécessite des analyses économiques et sociales complexes. La Commission exposera dans la présente section comment elle entend exercer son pouvoir d’appréciation à cet égard.

50. Toute mesure d’aide d’État entraîne par nature des distorsions de concurrence et affecte les échanges entre États membres. Toutefois, afin d’établir si les effets de distorsion de l’aide sont limités au minimum nécessaire, la Commission vérifiera si l’aide est nécessaire (voir section 3.2.2), appropriée (voir section 3.2.3) et proportionnée (voir section 3.2.4). Pour lui permettre d’effectuer cette vérification, la Commission demande aux États membres de présenter des éléments de preuve sous la forme d’une évaluation ex ante, décrite dans la section 3.2.1.

51. La Commission évaluera ensuite les effets négatifs de l’aide en faveur du financement des risques sur la concurrence et les conditions des échanges. Plus précisément, une aide dans le domaine du financement des risques peut entraîner l’éviction des investisseurs privés, avoir des effets de distorsion au niveau des intermédiaires financiers, engendrer des distorsions sur le marché de produits concerné et avoir des effets de délocalisation. La Commission examinera ces effets négatifs de l’aide sur la concurrence et les échanges et les mettra ensuite en balance avec ses effets positifs (voir section 3.2.5). Si les effets positifs l’emportent sur les effets négatifs, la Commission considérera l’aide comme compatible avec le marché intérieur.

52. Enfin, la Commission veillera à ce que l’aide réponde aux exigences de transparence (voir section 3.2.6).

3.2.1. Éléments de base de l’évaluation ex ante à soumettre à la Commission par l’État membre concerné

53. Une aide d’État ne peut être justifiée que si elle peut apporter une amélioration significative que le marché est incapable d’apporter lui-même, par exemple en corrigeant une défaillance du marché ou en éliminant un autre obstacle pertinent au financement des risques ou à l’investissement.

54. Une aide d’État peut être nécessaire pour augmenter le financement des risques dans une situation où le marché seul ne parvient pas à produire des résultats efficients ou obtenus en temps opportun. La Commission estime que la défaillance du marché pour ce qui est de l’accès des jeunes pousses, des PME ou des entreprises à moyenne capitalisation au financement n’est pas générale, mais concerne seulement certains groupes de jeunes pousses et de PME et certains types d’entreprises à moyenne capitalisation, en fonction en particulier du contexte économique spécifique de l’État membre concerné et de leur champ d’activité (par exemple, dans certains secteurs, les risques peuvent être surestimés).

55. La section 3 du règlement général d’exemption par catégorie énonce les conditions dans lesquelles les mesures de financement des risques sont supposées remédier à une défaillance du marché par des moyens appropriés et proportionnés, tout en ayant un effet incitatif et en limitant au minimum les distorsions de concurrence. Les mesures qui respectent ces conditions ne doivent pas être notifiées et sont réputées compatibles avec le marché intérieur.

56. Les mesures de financement des risques qui ne remplissent pas les conditions énoncées à la section 3 du règlement général d’exemption par catégorie doivent être notifiées afin que la Commission puisse, entre autres, déterminer s’il existe une défaillance du marché ou un autre obstacle pertinent au financement des risques. En conséquence, il est exigé des États membres qu’ils prouvent l’existence d’une défaillance du marché spécifique ou d’un autre obstacle pertinent au-delà de la présomption légale sur laquelle se fonde le règlement général d’exemption par catégorie. En outre, la mesure proposée en faveur du financement des risques doit remplir les critères de compatibilité énoncés dans les présentes lignes directrices. Pour ce faire, l’État membre doit présenter à la Commission une évaluation ex ante approfondie ou, s’il y a lieu, une série d’évaluations.

57. L’évaluation ex ante approfondie doit être fondée sur des éléments de preuve objectifs et actualisés et sur les bonnes pratiques et méthodologies disponibles (telles que recherches documentaires, entretiens, enquêtes en ligne ou méthodes quantitatives appropriées). Dans la mesure du possible, les éléments de preuve doivent alors être recoupés et utilisés de manière à se renforcer mutuellement pour venir au soutien des conclusions de l’évaluation ex ante. L’évaluation ex ante doit remonter à moins de trois ans avant la notification de la mesure de financement des risques et avoir été réalisée de préférence par un expert indépendant. L’évaluation ex ante devrait également tenir compte des enseignements tirés d’instruments similaires et d’évaluations ex ante antérieures réalisées par l’État membre. Lorsqu’ils élaborent l’évaluation ex ante, les États membres peuvent se baser sur les éléments de preuve dont ils disposent, dans la mesure où ils sont pertinents, pour démontrer la défaillance du marché lors de l’évaluation ex ante. L’évaluation ex ante devrait porter sur le type particulier de financement des risques (par exemple, fonds propres ou dette subordonnée) pour lequel la mesure d’aide est proposée.

58. La mesure d’aide au financement des risques proposée devrait être appropriée pour atteindre l’objectif visé par l’aide. En conséquence, l’évaluation ex ante doit analyser les interventions existantes qui ciblent la même défaillance du marché constatée ou l’autre obstacle pertinent constaté à la fourniture d’un financement des risques et, si possible, celles qui sont envisagées, en tenant compte de l’efficacité et de l’efficience des autres instruments d’intervention. L’État membre doit démontrer qu’il n’est pas possible d’apporter une solution suffisante à la défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent constatés au moyen d’autres instruments d’intervention ne constituant pas des aides d’État ou par des mesures relevant du champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie.

59. Une aide d’État doit être proportionnée à la défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent auxquels elle vise à apporter une solution pour atteindre les objectifs d’action fixés. Les aides visant à accroître le financement des risques devraient donc être limitées au strict minimum nécessaire pour remédier à la défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent constatés dans l’évaluation ex ante, sans générer d’avantages injustifiés pour leurs bénéficiaires. Dans le cas d’investissements en faveur du financement des risques d’un montant supérieur au plafond par entreprise admissible fixé à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie, l’évaluation ex ante doit démontrer la proportionnalité de la mesure d’aide plus en détail, comme décrit aux points 64 et 65 des présentes lignes directrices.

60. o 1303/2013 ou à l’article 58, paragraphe 3, du règlement (UE) 2021/1060. La Commission évaluera alors si les éléments de preuve fournis répondent aux exigences fixées par les présentes lignes directrices. Lorsque la mesure de financement des risques est utilisée, partiellement ou entièrement, pour soutenir des entreprises qui ont récemment obtenu un label d’excellence délivré par le CEI Lorsque la mesure de financement des risques est financée en partie par le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen ou le Fonds de cohésion, l’État membre peut réutiliser (certaines parties de) l’évaluation ex ante élaborée conformément à l’article 37, paragraphe 2, du règlement (UE) n1303/2013 ou à l’article 58, paragraphe 3, du règlement (UE) 2021/1060. La Commission évaluera alors si les éléments de preuve fournis répondent aux exigences fixées par les présentes lignes directrices. Lorsque la mesure de financement des risques est utilisée, partiellement ou entièrement, pour soutenir des entreprises qui ont récemment obtenu un label d’excellence délivré par le CEI ( 48 ) , pour coïnvestir avec le Fonds du CEI ou pour fournir un investissement de suivi en ce qui concerne le programme d’accélérateur ( 49 ) , ou pour des entreprises qui soit ont participé à une action Cassini («accélérateur d’entreprise» ou «mise en relation») en remplissant les seuils d’évaluation pertinents, ont obtenu un investissement provenant du mécanisme de financement d’amorçage et de croissance Cassini ou ont été récompensées par un prix Cassini, soit ont été soutenues par des projets liés à l’espace financés par Horizon Europe ayant abouti à la création d’une start-up, la Commission acceptera que ce label de qualité et les autres éléments de preuve provenant respectivement de la procédure d’examen préalable effectuée par le CEI ou des procédures de sélection concurrentielles qui font partie des actions Cassini soient utilisés dans le cadre de l’évaluation ex ante.

61. Dans le cas de mesures de financement des risques qui ne relèvent pas du règlement général d’exemption par catégorie, l’évaluation ex ante doit décrire la nature de la défaillance du marché ou de l’autre obstacle pertinent et démontrer sa présence dans la mesure où elle affecte un ou plusieurs des éléments suivants: a) des catégories spécifiques d’entreprises cibles qui ne satisfont pas à tous les critères d’admissibilité prévus par le règlement général d’exemption par catégorie [voir points 32 a) à d)]; b) les plateformes de négociation alternatives qui ne remplissent pas les conditions du règlement général d’exemption par catégorie [voir point 32 e)]; c) les instruments financiers dont les paramètres de conception diffèrent de ceux décrits dans le règlement général d’exemption par catégorie [voir points 33 a), b) et c)]; d) les incitations fiscales bénéficiant aux investisseurs institutionnels, notamment les intermédiaires financiers ou leurs gestionnaires agissant en qualité de coïnvestisseurs [voir point 33 d)].

62. L’évaluation ex ante devrait décrire le type d’entreprises concernées, en particulier en termes d’âge ou de stade de développement, de secteur économique et de zone géographique d’activité, et démontrer que ces entreprises sont touchées par l’existence d’une défaillance du marché spécifique ou d’un autre obstacle pertinent.

63. Dans le cas de mesures de financement des risques concernant des instruments financiers prévoyant une participation d’investisseurs privés indépendants inférieure aux pourcentages prévus à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie [voir point 33 a) des présentes lignes directrices], l’évaluation ex ante devrait également comprendre une appréciation suffisamment détaillée du niveau et de la structure de fourniture des financements privés pour le type d’entreprises admissibles dans la zone géographique concernée et démontrer qu’il n’est pas possible d’apporter une solution à la défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent constatés au moyen de mesures qui respectent toutes les exigences énoncées dans le règlement général d’exemption par catégorie en ce qui concerne la participation d’investisseurs privés.

64. En outre, dans le cas d’investissements en faveur du financement des risques d’un montant supérieur au plafond par entreprise admissible fixé à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie [voir point 32 e) des présentes lignes directrices], l’évaluation ex ante devrait également quantifier le déficit de financement (c’est-à-dire le niveau de la demande de financement actuellement non satisfaite émanant des entreprises admissibles) dû à la défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent constaté. L’évaluation doit démontrer que le déficit de financement au niveau des entreprises admissibles est supérieur au plafond fixé dans le règlement général d’exemption par catégorie. Cette quantification devrait être fondée sur les bonnes pratiques et méthodologies disponibles qui permettent d’estimer l’ampleur de la demande de financement non satisfaite émanant des entreprises ciblées.

65. Pour la quantification du déficit de financement, tant les problèmes structurels que cycliques (à savoir, liés à la crise) conduisant à des niveaux non optimaux de financement privé doivent être analysés. En particulier, l’évaluation ex ante doit fournir une analyse exhaustive de l’offre en analysant les sources de financement disponibles pour les entreprises admissibles, compte tenu du nombre d’intermédiaires financiers existants qui opèrent dans la zone géographique cible indépendamment de l’État membre dans lequel l’intermédiaire est créé, de leur nature publique ou privée et des volumes d’investissement ciblant le segment de marché en cause. L’évaluation de la demande devrait tenir compte du nombre d’entreprises potentiellement admissibles et des montants moyens des financements requis. Cette analyse devrait être fondée sur des données couvrant les cinq années précédant la notification de la mesure de financement des risques et, si possible, recouper les conclusions en comparant d’autres sources de données.

66. Pour les régimes ciblant exclusivement les jeunes pousses et les PME avant leur première vente commerciale, la Commission appliquera les exigences relatives à l’évaluation ex ante de manière proportionnée, en particulier en ce qui concerne les éléments de preuve demandés.

3.2.2. Nécessité de l’intervention de l’État

67. L’aide d’État devrait cibler les situations dans lesquelles elle peut apporter un développement significatif que le marché est incapable d’apporter lui-même. Afin d’évaluer si une aide d’État constitue un instrument efficace pour atteindre le résultat escompté, il est nécessaire, en premier lieu, d’identifier le problème à résoudre. Les États membres devraient expliquer comment la mesure d’aide peut effectivement réduire l’obstacle constaté, et notamment toute défaillance du marché qui empêche un financement des risques suffisant par le marché lui-même.

68. La mesure en faveur du financement des risques ne peut être justifiée que si elle vise à remédier à la défaillance du marché spécifique ou à l’autre obstacle pertinent décrits dans l’évaluation ex ante. La Commission estime que de telles défaillances du marché ou de tels obstacles peuvent exister en particulier, mais pas exclusivement, pour les PME qui sont aux premiers stades de leur développement et qui, en dépit de leurs perspectives de croissance, ne sont pas en mesure de démontrer leur solvabilité ou la viabilité de leurs plans d’entreprise aux investisseurs. L’ampleur d’une telle défaillance du marché ou la portée d’un tel obstacle, à la fois en ce qui concerne les entreprises touchées et leurs besoins en capitaux, peuvent varier en fonction du secteur d’activité. Les secteurs qui peuvent être particulièrement touchés par de telles défaillances du marché ou de tels obstacles sont ceux des technologies de pointe, vertes ou numériques innovantes. En raison de l’asymétrie de l’information, le marché peut éprouver des difficultés à évaluer le profil de risque et de rendement de ces jeunes pousses et PME ainsi que leur capacité à générer des rendements ajustés en fonction des risques. Les difficultés rencontrées par ces PME pour partager des informations sur la qualité de leurs projets, ainsi que leur exposition au risque et leur faible niveau de solvabilité tels qu’ils sont perçus conduisent à des coûts élevés de transaction et de délégation et sont de nature à augmenter l’aversion qu’ont les investisseurs pour le risque. Les petites entreprises à moyenne capitalisation et les entreprises à moyenne capitalisation innovantes peuvent rencontrer des difficultés similaires et donc souffrir de la même défaillance du marché ou être confrontées au même obstacle.

69. En conséquence, la mesure en faveur du financement des risques doit être conçue de manière à apporter une solution à la défaillance du marché spécifique ou à l’autre autre obstacle pertinent constatés dans l’évaluation ex ante, en particulier en ce qui concerne les entreprises admissibles au stade de développement, dans la zone géographique et, s’il y a lieu, dans le secteur économique ciblés.

70. Afin que les intermédiaires financiers associés à la mesure ciblent les défaillances du marché recensées, un contrôle préalable doit être effectué pour garantir une stratégie d’investissement saine sur le plan commercial, axée sur l’objectif d’action déterminé et respectueuse des conditions d’admissibilité et des restrictions en matière de financement fixées. En particulier, les États membres doivent sélectionner les intermédiaires financiers qui peuvent démontrer que la stratégie d’investissement qu’ils proposent est saine sur le plan commercial et comprend une stratégie appropriée de diversification des risques visant à atteindre la viabilité économique et une échelle efficiente en ce qui concerne le volume et la portée territoriale des investissements.

3.2.2.1. Mesures ciblant des catégories d’entreprises ne relevant pas du champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie

71. En ce qui concerne l’aide en faveur de l’accès au financement, le champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie est limité aux PME. Cependant, certaines entreprises qui ne sont pas couvertes par la définition des PME, en termes de seuil de l’effectif ou de seuils financiers, ou les deux, peuvent connaître des contraintes de financement similaires.

a) Petites entreprises à moyenne capitalisation

72. Élargir l’éventail des entreprises admissibles au bénéfice d’une mesure de financement des risques aux petites entreprises à moyenne capitalisation, en plus des PME, peut se justifier dans la mesure où cela incite les investisseurs privés à investir dans un portefeuille plus diversifié, avec des possibilités accrues d’entrée et de sortie. L’inclusion des petites entreprises à moyenne capitalisation dans le portefeuille devrait diminuer le risque au niveau du portefeuille et donc accroître le retour sur investissement. En conséquence, il peut s’agir d’un moyen particulièrement efficace d’attirer des investisseurs institutionnels dans les entreprises qui sont aux premiers stades de leur développement, qui représentent plus de risques.

73. Pour ces raisons, et pour autant que l’évaluation ex ante contienne des éléments économiques probants à cet effet, il peut être justifié de soutenir les petites entreprises à moyenne capitalisation. Dans son appréciation, la Commission tiendra compte de l’intensité de travail et de capital des entreprises ciblées, ainsi que d’autres critères reflétant les contraintes de financement spécifiques que connaissent les petites entreprises à moyenne capitalisation (par exemple, l’exigence de garanties suffisantes pour les prêts importants ou le besoin de capitaux externes importants pour le développement et le déploiement).

b) Entreprises à moyenne capitalisation innovantes

74. Dans certaines circonstances, les entreprises à moyenne capitalisation pourraient également connaître des contraintes de financement comparables à celles qui touchent les PME. Cela peut par exemple être le cas pour celles qui exercent des activités de R&D et d’innovation parallèlement à un investissement initial dans des installations de production, notamment en vue d’une première application commerciale, et qui, faute d’avoir fait leurs preuves, ne permettent pas aux investisseurs potentiels de formuler des hypothèses utiles quant aux perspectives commerciales futures des résultats de telles activités, car ces marchés sont en cours de développement ou contiennent un élément technologique avancé dont le risque est difficile à évaluer (par exemple le secteur aérospatial ou la défense). Dans de tels cas, des aides d’État sous la forme de financement des risques peuvent se révéler nécessaires pour permettre à ces entreprises à moyenne capitalisation innovantes de porter leurs capacités de production à une échelle viable, où elles seront en mesure d’attirer des financements privés par elles-mêmes. En outre, l’observation formulée à la section 3.2.2.1, point a), vaut également pour les entreprises à moyenne capitalisation innovantes: les inclure dans un portefeuille d’investissement peut constituer un moyen efficace pour l’intermédiaire financier de proposer un éventail plus diversifié de possibilités d’investissement attirant davantage d’investisseurs potentiels.

c) PME recevant un investissement initial en faveur du financement des risques alors qu’elles exercent leur activité sur quelque marché que ce soit depuis plus longtemps que la période d’admissibilité fixée dans le règlement général d’exemption par catégorie

75. Certaines entreprises peuvent être considérées comme se trouvant encore au stade de l’expansion/aux premiers stades de leur croissance si, alors même qu’elles existent depuis longtemps, elles n’ont pas encore suffisamment démontré leur capacité à générer des bénéfices ou n’ont pas encore suffisamment fait leurs preuves et ne disposent pas de garanties suffisantes. Cela peut être le cas dans des secteurs à haut risque, comme la biotechnologie, l’industrie aérospatiale, la défense, la culture et la création, et potentiellement de manière plus générale, pour les PME innovantes, y compris celles qui sont spécialisées dans les technologies écologiques ou numériques ou celles qui poursuivent un objectif d’innovation sociale ( 50 ) . En outre, les entreprises qui disposent de fonds propres suffisants pour financer leurs activités initiales peuvent n’avoir besoin de financements extérieurs qu’à un stade ultérieur, par exemple pour évoluer d’une activité à petite échelle vers une activité à plus grande échelle. Un changement d’échelle peut nécessiter un montant d’investissement plus élevé que celui qu’elles peuvent consentir au moyen de leurs propres ressources.

76. En conséquence, il est envisageable d’autoriser des mesures prévoyant un investissement initial qui sera effectué après la période d’admissibilité fixée à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie. Dans de telles circonstances, la Commission peut exiger que la mesure définisse clairement les catégories d’entreprises admissibles, à la lumière des éléments probants fournis dans l’évaluation ex ante en ce qui concerne l’existence d’une défaillance du marché spécifique touchant ces entreprises.

d) Jeunes pousses et PME exigeant un montant d’investissement en faveur du financement des risques supérieur au plafond fixé dans le règlement général d’exemption par catégorie

77. L’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie fixe le montant total maximal de financement des risques par entreprise admissible, investissements de suivi compris. Toutefois, dans certains secteurs où les coûts de recherche ou d’investissement de départ sont relativement élevés, par exemple l’industrie aérospatiale, la défense, les sciences de la vie, les technologies vertes ou l’énergie verte, ce montant peut ne pas suffire pour réaliser tous les cycles d’investissement nécessaires et mettre la jeune pousse ou la PME sur la voie d’une croissance durable. Il peut dès lors être justifié, dans certaines conditions, d’autoriser un montant d’investissement total supérieur pour les entreprises admissibles.

78. Plus précisément, les mesures de financement des risques peuvent fournir un soutien supérieur au montant total maximal spécifié dans le règlement général d’exemption par catégorie, à condition que le montant envisagé du financement tienne compte de l’ampleur et de la nature du déficit de financement déterminé et quantifié dans l’évaluation ex ante en ce qui concerne les secteurs ou territoires cibles. Dans de tels cas, la Commission prendra en considération la forte intensité de capital des secteurs ciblés et/ou les coûts plus élevés des investissements dans certaines zones géographiques.

e) Plateformes de négociation alternatives ne remplissant pas les conditions du règlement général d’exemption par catégorie

79. La Commission reconnaît que les plateformes de négociation alternatives jouent un rôle important sur le marché du financement des PME en attirant des nouveaux capitaux dans les PME d’une part et en facilitant le désengagement des investisseurs antérieurs d’autre part ( 51 ) . Le règlement général d’exemption par catégorie reconnaît leur importance en favorisant leurs activités soit au moyen d’incitations fiscales ciblant les personnes physiques qui investissent dans des entreprises cotées sur ces plateformes, soit en autorisant les aides au démarrage en faveur du gestionnaire de plateforme, sous réserve que celui-ci remplisse les conditions pour être considéré comme une petite entreprise et dans les limites de certains plafonds.

80. Toutefois, les gestionnaires de plateformes de négociation alternatives ne sont pas nécessairement des petites entreprises au moment de leur établissement. En outre, le montant maximal d’aide admissible pour les aides au démarrage prévu par le règlement général d’exemption par catégorie peut ne pas suffire pour soutenir l’établissement de la plateforme. En outre, pour attirer des ressources suffisantes pour l’établissement et le déploiement de nouvelles plateformes, il peut se révéler nécessaire de fournir des incitations fiscales aux investisseurs institutionnels. Enfin, il arrive qu’une plateforme inscrive à la cote non seulement des PME, mais aussi des entreprises qui dépassent les seuils fixés dans la définition des PME.

81. En conséquence, il peut être justifié, dans certaines conditions, d’autoriser les incitations fiscales en faveur des investisseurs institutionnels, de soutenir les gestionnaires de plateformes qui ne sont pas des petites entreprises, d’autoriser les investissements pour l’établissement de plateformes de négociation alternatives dont le montant excède les limites prévues pour les aides en faveur des jeunes pousses dans le règlement général d’exemption par catégorie, ou d’autoriser les aides aux plateformes de négociation alternatives lorsque la majorité des instruments financiers admis à la négociation sont émis par des PME. Dans de tels cas, l’évaluation ex ante doit démontrer l’existence d’une défaillance du marché spécifique ou d’un autre obstacle pertinent touchant ces plateformes sur le marché géographique concerné.

3.2.2.2. Mesures dont les paramètres de conception ne sont pas conformes au règlement général d’exemption par catégorie

a) Instruments financiers prévoyant une participation d’investisseurs privés indépendants inférieure aux pourcentages prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie

82. Les défaillances du marché ou autres obstacles pertinents touchant des entreprises dans des régions ou États membres particuliers peuvent être plus prononcés en raison du sous-développement relatif du marché du financement des PME dans ces zones par rapport à d’autres régions situées dans le même État membre, d’autres États membres ou dans le monde. Cela peut être le cas en particulier dans les États membres qui ne peuvent pas compter sur la présence bien établie d’investisseurs en capital-risque, de fonds de capital-investissement ou d’investisseurs providentiels (business angels) structurés. Dans le cas de mesures visant à surmonter de tels obstacles structurels, la Commission peut accepter une participation d’investisseurs privés indépendants inférieure aux pourcentages prévus à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie pour autant que la condition énoncée au point 25 des présentes lignes directrices soit remplie.

83. En outre, la Commission peut aussi accepter des mesures de financement des risques prévoyant une participation d’investisseurs privés indépendants inférieure aux pourcentages prévus à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie en cas de défaillance du marché ou d’autre obstacle pertinent plus prononcés démontrés par l’État membre, en particulier lorsque ces mesures ciblent spécifiquement les PME avant leur première vente commerciale ou au stade de la validation de principe, pour autant qu’une partie appréciable des risques de l’investissement soient effectivement supportés par les investisseurs privés participants.

b) Instruments financiers dont les paramètres de conception financière excèdent les plafonds prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie

84. Le bénéfice du règlement général d’exemption par catégorie est réservé aux mesures prévoyant que le partage inégal des pertes entre les investisseurs publics et les investisseurs privés est conçu de façon à plafonner la première perte subie par les investisseurs publics. De même, en ce qui concerne les garanties, l’exemption par catégorie fixe des limites au taux de garantie et aux pertes totales subies par les investisseurs publics.

85. Toutefois, dans certaines circonstances, en adoptant une position de financement plus risquée, un investisseur public peut permettre à des investisseurs ou prêteurs privés de fournir un financement supplémentaire. Lorsqu’elle évaluera les mesures ayant des paramètres de conception financière supérieurs aux plafonds prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie, la Commission prendra en compte plusieurs facteurs, comme indiqué à la section 3.2.3.2 des présentes lignes directrices.

c) Instruments financiers autres que les garanties pour lesquels les investisseurs, les intermédiaires financiers et les gestionnaires de ces derniers sont sélectionnés en accordant la préférence à la protection contre les risques de pertes («downside protection») par rapport au partage asymétrique des profits

86. Conformément à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie, les intermédiaires financiers, ainsi que les investisseurs ou les gestionnaires de fonds, sont sélectionnés au moyen d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire, établissant clairement les objectifs d’action poursuivis par la mesure et le type de paramètres financiers conçus pour y parvenir. Cela signifie que les intermédiaires financiers ou leurs gestionnaires doivent être sélectionnés au moyen d’une procédure conforme à la directive 2014/24/UE. Si cette directive n’est pas applicable, la procédure de sélection doit être de nature à garantir le choix le plus large possible entre les intermédiaires financiers ou les gestionnaires de fonds admissibles. En particulier, une telle procédure doit permettre à l’État membre concerné de comparer les conditions négociées entre les intermédiaires financiers ou les gestionnaires de fonds et les investisseurs privés potentiels, de façon à garantir que la mesure de financement des risques attire les investisseurs privés avec le moins d’aide d’État possible, ou l’écart le plus faible par rapport aux conditions pari passu, à la lumière d’une stratégie d’investissement réaliste.

87. Conformément à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie, les critères applicables à la sélection des gestionnaires doivent notamment exiger que, pour les instruments autres que les garanties, « le partage inégal des profits [ait] la préférence sur la protection contre le risque de pertes » afin de limiter la tendance des gestionnaires à prendre trop de risques dans la sélection des entreprises qui bénéficient des investissements. Le but est de garantir que quelle que soit la forme de l’instrument financier prévue par la mesure, tout traitement préférentiel accordé à des investisseurs ou des prêteurs privés doit être mis en balance avec l’intérêt public consistant à garantir la nature renouvelable du capital public engagé et la viabilité financière à long terme de la mesure.

88. Toutefois, dans certains cas, il peut se révéler nécessaire de privilégier la protection contre le risque de pertes, notamment lorsque la mesure cible les jeunes pousses ou certains secteurs dans lesquels le taux de défaut des PME est élevé. Cela peut être le cas pour les mesures ciblant des secteurs confrontés à d’importants obstacles technologiques ou les secteurs dans lesquels les entreprises dépendent fortement de projets uniques requérant des investissements initiaux importants et très exposés au risque, tels que l’écosystème de l’industrie aérospatiale et de la défense, et les secteurs de la culture et de la création. La préférence pour des mécanismes de protection contre le risque de pertes peut également se justifier pour les mesures mises en œuvre par l’intermédiaire d’un fonds de fonds et visant à attirer les investisseurs privés à ce niveau ou pour les mesures ciblant les PME avant leur première vente commerciale ou au stade de la validation de principe.

d) Incitations fiscales bénéficiant aux investisseurs institutionnels, notamment les intermédiaires financiers ou leurs gestionnaires agissant en qualité de coïnvestisseurs

89. Alors que le règlement général d’exemption par catégorie ne concerne que les incitations fiscales accordées aux investisseurs privés indépendants ayant la qualité de personne physique au sens de son article 2 qui financent, directement ou indirectement, les jeunes pousses et PME admissibles, les États membres peuvent juger nécessaire de mettre en place des mesures prévoyant des incitations similaires en faveur d’investisseurs privés indépendants qui sont des investisseurs institutionnels. La différence réside dans le fait que les investisseurs institutionnels sont des entreprises au sens de l’article 107 du traité. La mesure doit donc être soumise à des restrictions spécifiques (telles qu’énoncées aux sections 3.2.3.3 et 3.2.4.2) afin que les aides à leur niveau restent proportionnées et aient un effet incitatif réel.

90. Les intermédiaires financiers et leurs gestionnaires peuvent bénéficier d’une incitation fiscale uniquement dans la mesure où ils agissent en tant que coïnvestisseurs ou coprêteurs. Aucune incitation fiscale ne peut être accordée pour des services rendus par l’intermédiaire financier ou ses gestionnaires aux fins de la mise en œuvre de la mesure.

3.2.3. Caractère approprié de la mesure d’aide

91. La mesure d’aide proposée doit constituer un instrument d’intervention approprié pour atteindre l’objectif visé par l’aide, c’est-à-dire qu’il ne peut pas exister d’instrument d’intervention ni d’instrument d’aide mieux placés et entraînant moins de distorsions qui permettent d’atteindre les mêmes résultats.

3.2.3.1. Caractère approprié de l’aide par rapport à d’autres instruments d’intervention et à d’autres instruments d’aide

92. Pour remédier à la défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent constatés et contribuer à la réalisation des objectifs d’action qu’elle poursuit, la mesure de financement des risques proposée doit constituer un instrument approprié. Le choix de la forme spécifique de la mesure de financement des risques doit être dûment justifié sur la base des éléments de preuve fournis par l’État membre dans l’évaluation ex ante.

93. Dans un premier temps, la Commission examinera si la mesure de financement des risques peut être considérée comme un instrument approprié par comparaison avec d’autres instruments d’intervention visant à encourager la fourniture de financement des risques aux entreprises admissibles. Les aides d’État ne constituent pas le seul instrument d’intervention dont disposent les États membres pour faciliter le financement des risques des entreprises admissibles. Il leur est également possible de recourir à d’autres instruments d’intervention complémentaires pour agir aussi bien sur l’offre que sur la demande, tels que les mesures de régulation visant à simplifier le fonctionnement des marchés financiers, les mesures destinées à améliorer l’environnement des entreprises, les services de conseils en matière de préparation à l’investissement ou les investissements publics qui satisfont au critère de l’opérateur en économie de marché.

94. Dans un deuxième temps, la Commission examinera si la mesure proposée est plus appropriée que d’autres types d’aides d’État visant à apporter une solution à la même défaillance du marché ou à l’autre obstacle pertinent. À cet égard, les instruments financiers sont, en règle générale, considérés comme générant moins de distorsions de concurrence que les subventions directes et comme étant dès lors plus appropriés que ces dernières. Toutefois, les aides d’État destinées à faciliter le financement des risques peuvent être octroyées sous diverses formes, telles que les instruments fiscaux sélectifs ou les instruments financiers assortis de conditions plus favorables que celles du marché, ce qui inclut toute une série d’instruments de fonds propres, de prêt ou de garantie ayant des proﬁls rendement/risque, des modalités de mise à disposition et des structures de financement différents et dont le caractère approprié dépend de la nature des entreprises ciblées et du déficit de financement qu’ils visent à combler. En conséquence, la Commission évaluera si la façon dont la mesure est conçue rend la structure de financement efficiente, compte tenu de la stratégie d’investissement du fonds, permettant ainsi de garantir la viabilité des opérations.

95. À cet égard, la Commission jugera positivement les mesures faisant intervenir des fonds suffisamment importants en termes de volume du portefeuille, de couverture géographique, en particulier s’ils exercent leurs activités dans plusieurs États membres, et de diversification du portefeuille, étant donné que de tels fonds sont potentiellement plus efficients et donc plus attrayants pour les investisseurs privés que des fonds plus modestes. Certaines structures de fonds de fonds peuvent remplir ces conditions pour autant que les frais de gestion globaux résultant des différents niveaux d’intermédiation soient compensés par des gains d’efficience substantiels.

3.2.3.2. Conditions permettant de déterminer le caractère approprié des instruments financiers

96. Afin de déterminer le caractère approprié des instruments financiers dont les paramètres de conception ne relèvent pas du champ d’application du règlement général d’exemption par catégorie, la Commission prendra en considération les conditions énoncées aux points 97 à 121 des présentes lignes directrices.

97. Premièrement, la mesure doit mobiliser des financements supplémentaires auprès des acteurs du marché. Des taux minimaux d’investissement privé indépendant inférieurs à ceux fixés à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie ne peuvent se justifier que lorsque l’évaluation ex ante fait état d’une défaillance du marché ou d’un autre obstacle pertinent plus prononcés (voir section 3.2.1). À cet égard, l’évaluation ex ante devrait également comprendre une évaluation suffisamment détaillée du niveau et de la structure des financements privés pour le type d’entreprises admissibles dans la zone géographique concernée (voir point 63). Il convient en outre de démontrer que la mesure permet de mobiliser des ressources privées supplémentaires qui n’auraient pas pu être mobilisées en son absence ou qui auraient été fournies sous des formes différentes ou à des conditions différentes ou encore à hauteur de montants différents.

98. Pour ce qui est des mesures de financement des risques ciblant spécifiquement les jeunes pousses et les PME qui n’exercent leurs activités sur aucun marché ( 52 ) , la Commission peut accepter que le niveau de participation privée indépendante soit inférieur aux taux requis. À l’inverse, pour ces objectifs d’investissement, la Commission peut accepter que la participation privée soit le fait d’entités non indépendantes, à savoir, par exemple, du propriétaire de l’entreprise bénéficiaire. Dans des cas dûment justifiés, la Commission peut également accepter que le niveau de participation privée soit inférieur aux taux prévus dans le règlement général d’exemption par catégorie pour les entreprises admissibles dont la présence sur un marché remonte à moins longtemps que la période d’admissibilité fixée à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie, à la lumière des éléments économiques probants fournis dans l’évaluation ex ante concernant la défaillance du marché concernée ou de l’autre obstacle pertinent.

99. Une mesure de financement des risques ciblant des entreprises admissibles dont la présence sur un marché quelconque remonte à moins longtemps que la période d’admissibilité fixée à l’article 21 du règlement général d’exemption par catégorie au moment du premier investissement sous forme de financement des risques doit contenir des restrictions adéquates, en termes de délais ou d’autres critères objectifs de nature qualitative liés au stade de développement des entreprises cibles. Pour de tels objectifs d’investissement, la Commission requiert normalement un taux minimal de participation privée de 60 %.

100. Deuxièmement, en plus du niveau proposé de participation privée, la Commission tiendra également compte du partage des risques et des rémunérations entre les investisseurs publics et les investisseurs privés. À cet égard, la Commission jugera positivement les mesures prévoyant un partage des pertes pari passu entre les investisseurs, les investisseurs privés ne recevant que des incitations liées au potentiel de hausse des profits. La Commission tiendra dûment compte du fait qu’un partage des pertes sur une base non pari passu peut toutefois être exigé au vu de défaillances du marché plus importantes. En principe, plus le partage des risques et des rémunérations est proche des pratiques commerciales réelles, plus il est probable que la Commission acceptera un niveau inférieur de participation privée.

101. Troisièmement, la Commission tiendra compte du niveau de la structure de financement auquel la mesure entend mobiliser des investissements privés. Au niveau du fonds de fonds, la capacité à attirer des financements privés peut dépendre d’un recours plus important à des mécanismes de protection contre le risque de pertes. Cependant, un recours excessif à de tels mécanismes peut fausser la sélection des entreprises admissibles et générer des pertes d’efficience lorsque les investisseurs privés interviennent au niveau de l’investissement dans les entreprises, opération par opération.

102. Lorsqu’elle évalue si le carac