Avis du Comité européen des régions — Réexamen de la gouvernance économique

(2021/C 37/05)

Rapporteur: Elio DI RUPO (BE/PSE), ministre-président de la Wallonie Document de référence: Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Réexamen de la gouvernance économique COM(2020) 55 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

1. se félicite de la présentation par la Commission européenne le 5 février dernier de sa communication sur le «Réexamen de la gouvernance économique», et de l’ouverture à une réforme des règles économiques et budgétaires dont elle y fait preuve;

2. soutient également le fait que la Commission européenne ait présenté le 20 mars sa proposition de recourir — pour la première fois dans l’histoire de la zone euro — à la clause dérogatoire générale déjà prévue dans le pacte de stabilité et de croissance (PSC) actuel, afin de renforcer les mesures budgétaires d’urgence en réponse à la pandémie de COVID-19;

3. estime que cette clause dérogatoire doit rester d’application tant que les conséquences financières et budgétaires de la crise de la COVID-19, tant en termes de déficits qu’en termes de dettes des États membres, ne sont pas encore totalement connus. La même logique devrait prévaloir pour l’éventuelle levée progressive de l’encadrement temporaire des aides d’État au niveau européen, qui ne peut être envisagée que dans un contexte macroéconomique stabilisé et au terme d’un débat contradictoire entre la Commission européenne, le Conseil des ministres et le Parlement européen;

4. souligne par ailleurs que selon l’Organisation mondiale de la santé la pandémie pourrait bien rester présente durant les deux prochaines années et que la mise au point de vaccins ou de médicaments performants ne semble vraisemblablement possible que dans le courant de l’année 2021;

5. relève par ailleurs qu’au-delà de l’impact socio-économique de la pandémie de COVID-19, le contexte économique et financier a profondément évolué depuis la dernière réforme du PSC en 2013. En effet, les taux d’intérêt sont à un niveau historiquement bas et le coût réel de l’endettement public est négatif dans de nombreux pays, alors qu’il s’élevait en moyenne de la zone euro à environ 3 % au début de la décennie;

6. considère dès lors que la Commission devrait procéder à un nouvel examen complet et approfondi de la situation dans chaque État membre et revoir le projet de «réexamen de la gouvernance économique»;

7. souligne que le cadre européen de gouvernance économique produit des effets majeurs sur l’ensemble des niveaux de gouvernement, et plus particulièrement sur les gouvernements locaux et régionaux, qui sont responsables de près du tiers de la dépense publique et de plus de la moitié de l’investissement public dans l’Union européenne dans son ensemble, avec de fortes variations entres les États membres ( 1 )

8. estime que le pacte de stabilité et de croissance et les autres éléments du cadre de gouvernance économique européen actuel souffrent actuellement de quatre défauts majeurs: i) effets procycliques: un État membre en récession peut se voir contraint de réduire ses dépenses, au risque d’aggraver encore la récession traversée, et ce malgré la flexibilité relative à la conjoncture présentée dans la communication interprétative de 2015 ( 2 ) , qui est insuffisante. Cette procyclicalité s’est particulièrement fait ressentir sur l’investissement public, qui a trop souvent joué le rôle de variable d’ajustement des politiques d’austérité; ii) complexité: les objectifs multiples, la flexibilité, les exceptions, les clauses échappatoires, et les différences de situations à prendre à compte ont résulté en un cadre excessivement complexe et technique, basé de plus sur des indicateurs non observables directement, tels que le déficit structurel et l’écart de production; iii) manque d’efficacité: si les déficits excessifs avaient quasiment disparu en 2018, l’évolution de la dette était, elle, nettement moins favorable, avant même l’impact fiscal de la crise du coronavirus en 2020. Le nombre d’États membres dépassant la limite de 60 % est passé de 9 en 2008 à 14 en 2018 ( 3 ) . L’application de sanctions financières n’est pas crédible tant elle serait contreproductive; iv) manque de transparence et de légitimité: la complexité et technicité du cadre de gouvernance économique le rendent opaque. Ni le Parlement européen, ni les gouvernements locaux et régionaux, ni la société civile et les autres parties prenantes n’y sont véritablement associés. Par ailleurs, le cadre actuel n’établit pas de corrélation entre les responsabilités respectives des niveaux de gouvernance dans la mise en œuvre du PSC et ne connaît qu’une responsabilité collective nationale indépendamment de la gestion budgétaire effective aux différents niveaux. Ces défauts structurels du cadre en place liés à ses effets indésirables et à son manque d’efficacité ont gravement nuit à sa légitimité, notamment dans les États les plus touchés par la crise de la zone euro et soumis à des mesures de conditionnalité, alimentant par là un rejet de l’UE et une fuite vers les extrêmes politiques;

9. souligne, conformément aux conclusions de la communication de la Commission, que les réformes du «six-pack» (paquet «gouvernance économique») et du «two-pack» (paquet «surveillance budgétaire») ont conduit à une coordination plus étroite des politiques budgétaires dans la zone euro. Le cadre de surveillance renforcé a servi de base aux États membres pour assainir leurs structures budgétaires, même si l’Union continuait à souffrir avant l’apparition de la pandémie de COVID-19 de très fortes hétérogénéités territoriales et sociales;

10. salue le succès des obligations sociales émises par la Commission le 17 octobre 2020 pour financer le soutien temporaire d’une valeur de 100 milliards d’EUR destiné à atténuer les risques de chômage en cas d’urgence (SURE), disponible jusqu’au 31 décembre 2022 sous la forme de prêts aux États membres qui doivent mobiliser des moyens financiers importants pour lutter contre les conséquences économiques et sociales négatives de l’épidémie de coronavirus sur leur territoire. Le CdR considère que si le programme SURE a un impact positif durable, il pourrait ouvrir la voie à la mise en place d’un mécanisme européen de réassurance chômage;

Indicateurs

11. insiste pour que les gouvernements nationaux, régionaux et locaux ainsi que les citoyens puissent clairement comprendre les règles à appliquer. À cet effet, les règles applicables doivent être basées sur des indicateurs directement vérifiables et intégrant une stabilisation contracyclique, épurée des variations conjoncturelles;

12. considère par ailleurs que la gouvernance économique doit reposer sur un équilibre entre les indicateurs liés à la discipline budgétaire et des indicateurs non budgétaires; estime de ce fait que, dans la continuité de la procédure de déséquilibre macroéconomique (PDM), qui inclut des indicateurs plus variés dont le taux de chômage, une gouvernance économique réformée doit prendre en compte le besoin accru d’investissements et de dépenses publiques nécessaires ( 4 ) pour accompagner la transition dans les secteurs clés de la santé, de l’alimentation, des transports, de la rénovation thermique des bâtiments, de l’énergie et du numérique, dont une partie devra être prise en charge par les budgets nationaux en complément des financements privés et européens. À cela s’ajoutent les pressions sur les dépenses publiques pour adapter l’économie au changement climatique en cours ou compenser l’impact social de hausses de la fiscalité carbone;

13. partage par ailleurs la critique du recours à l’usage fait de l’indicateur de «produit notionnel», c’est-à-dire le potentiel de «production» réalisable en utilisant pleinement le stock de capital productif et l’offre de travail, sans exercer de pressions inflationnistes. En effet, ce concept ne prend en considération ni l’énergie comme facteur de production, y compris le risque d’une obsolescence accélérée du capital productif en raison des restrictions liées à l’utilisation de l’énergie carbonée, ni les limites physiques du développement des activités humaines;

14. appelle également à un rééquilibrage dans le sens d’une meilleure prise en compte des recettes. Limiter les dépenses dans le secteur des services sociaux, de l’éducation et de la santé est souvent considéré comme le moyen le plus simple de réduire la dette à court terme. Cependant, des politiques fiscales coordonnées et des mesures contre la fraude à l’impôt peuvent considérablement soulager les budgets publics. Ainsi, les seules stratégies frauduleuses d’évitement de la TVA représentent à elles seules une perte de 147 milliards d’EUR ( 5 ) par an, alors que la somme des déficits de l’ensemble des États membres de l’UE pour 2018 s’élevait à 109 milliards d’EUR;

15. souligne la nécessité d’une meilleure coordination des politiques économiques des États membres afin de réduire les écarts cycliques et le différentiel de convergence, et soutient de ce fait également la volonté de la Commission de rééquilibrer les déséquilibres entre États membres en termes d’excédents et de déficits. Les États membres disposant d’excédents de leur balance courante devraient mener des politiques plus expansionnistes visant à stimuler la demande intérieure, tandis que les États présentant des déséquilibres structurels en raison de faibles niveaux de productivité et de compétitivité devraient intensifier leurs investissements visant à moderniser leurs activités productives. Tous les États membres doivent par ailleurs augmenter leurs investissements en matière de formation, de recherche et de développement, qui restent à ce stade insuffisants pour assurer la compétitivité de l’économie européenne;

16. suggère de nouveau que la PDM soit élargie à des indicateurs auxiliaires portant sur les disparités régionales; estime qu’elle pourrait davantage tenir compte des progrès réalisés dans la mise en œuvre des 17 objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies, qui couvrent non seulement la protection de l’environnement mais aussi des critères sociaux, économiques et de gouvernance;

Investissement public et règle d’or

17. estime que le cadre européen de gouvernance économique est en partie responsable de la forte chute de l’investissement public qui a eu lieu à la suite de la crise de la zone euro, car il ne prend pas assez en compte la distinction entre dépenses courantes et dépenses d’investissement. Entre 2009 et 2018, l’investissement public dans son ensemble a baissé de 20 % en pourcentage du PIB au sein de l’UE. L’investissement réalisé par les autorités locales et régionales a lui baissé de près de 25 %, et de 40 % ou plus dans plusieurs États membres parmi les plus touchés par la crise ( 6 )

18. rappelle que le comité budgétaire européen a établi que les États ayant un taux d’investissement public élevé avaient tendance à le réduire de façon significative au cours de leur procédure de déficit excessif (PDE) ( 7 ) , et que la Commission a elle-même noté que le cadre budgétaire n’a pas empêché la baisse de l’investissement, ni rendu les finances publiques plus propices à la croissance, et que ni la «clause d’investissement» du PSC, ni la disposition du traité qui dispose que la Commission doit également prendre en compte si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement […] pour apprécier si les conditions de lancement d’une procédure de déficit excessif sont remplies ou non (article 126, paragraphe 3, du TFUE), ne semblent avoir eu d’impact significatif ( 8 )

19. souligne que, dans son avis sur la communication interprétative de 2015 sur le sujet ( 9 ) , le CdR avait déjà estimé que la flexibilité existante au sein du PSC était trop restrictive et limitée pour avoir de réels effets bénéfiques sur l’investissement public;

20. estime qu’un investissement public ciblé et de haute qualité, fondé sur une évaluation de l’impact territorial et une analyse économique solide en termes de coût-avantages de la dépense publique, doit être anticyclique pour profiter aux générations futures. Dans le contexte actuel de besoins extraordinaires de dépenses publiques, décourager le financement déficitaire de l’investissement public peut créer une incitation au sous-investissement, au détriment des générations futures;

21. rappelle que le CdR revendique de façon constante de ne pas prendre en considération les dépenses publiques supportées par les États membres et les collectivités territoriales au titre du cofinancement des Fonds structurels et d’investissement parmi les dépenses structurelles, publiques ou assimilées définies dans le PSC. En effet, ces dépenses sont, par définition, des investissements d’intérêt général européen, dont l’effet de levier en termes de croissance durable est avéré;

22. considère que l’établissement, dans le cadre de gouvernance économique européen, d’une «règle d’or de l’investissement public» peut s’avérer un instrument utile pour mettre fin aux effets néfastes des règles budgétaires actuelles en excluant à terme l’investissement public net des calculs de déficit au sein du PSC, ce qui permettrait non seulement de le préserver en temps de crise, mais aussi de décourager, en le pénalisant, le sous-investissement extrême (investissement public net négatif) dont souffrent certains États membres. Cette mesure pourrait s’appliquer en priorité aux investissements publics dans les projets visant à encourager la transition vers une société durable en termes environnementaux, économiques et sociaux, telle que définie dans les ODD et le pacte vert, étant donné que ces investissements sont reconnus comme particulièrement importants non seulement dans le cadre de la relance suite à la crise de la COVID-19 mais aussi pour assurer la prospérité et la qualité de vie des générations futures. Le Comité se prononce en outre en faveur d’investissements dans le capital humain et les compétences, afin de faciliter la transition vers une économie neutre pour le climat, efficace dans l’utilisation des ressources et compétitive qui soit capable d’évoluer vers l’ère numérique;

23. appelle la Commission, après avoir reformulé ses propositions en tenant compte des dégâts économiques et budgétaires de la COVID-19, à présenter un livre blanc sur une refonte de la gouvernance économique basée sur la mise en place potentielle d’une telle règle d’or. Dans son évaluation, la Commission devrait également envisager d’autres instruments, tels qu’une règle de dépenses ( 10 ) , qui, sur la base de la croissance économique tendancielle et du niveau de la dette, impose une limite à la croissance annuelle des dépenses publiques totales. Une telle limite serait susceptible de préserver la confiance du public en renforçant la transparence, en réduisant les charges administratives et en trouvant un équilibre entre la discipline budgétaire et la préservation d’une capacité suffisante pour les investissements publics;

Semestre européen

24. rappelle que la gouvernance économique, qui est mise en œuvre en pratique à travers le cycle de coordination du Semestre européen, souffre d’un manque d’efficacité en termes de mise en œuvre des réformes; souligne également que le périmètre des réformes considérées dans le cadre du Semestre européen n’a jamais été défini dans des textes juridiques européens, notamment au regard de leur pertinence et de leur valeur ajoutée pour le niveau européen; estime que cette absence de définition limite les interactions possibles entre réformes entreprises au niveau national et politiques communautaires (législation et programmes financiers) et pose problème au regard du principe de subsidiarité; estime avec la Commission qu’à l’avenir, conformément au pacte vert pour l’Europe, il s’impose de mettre l’accent sur la dimension environnementale des politiques sociale, économique, budgétaire et de l’emploi des États membres;

25. réitère qu’une des raisons principales de cette faible efficacité est l’implication insuffisante des autorités locales et régionales en tant que partenaires dans la conception et la mise en œuvre des réformes, bien que 36 % de toutes les recommandations par pays soient directement adressées aux collectivités territoriales et que 83 % d’entre elles aient une dimension territoriale ( 11 )

26. est convaincu que sa proposition de code de conduite pour associer les collectivités locales et régionales au Semestre européen ( 12 ) est toujours susceptible de remédier à ce manque d’efficacité grâce à une meilleure prise en compte des réalités locales et régionales, et que sa mise en œuvre reste nécessaire, d’autant plus que, depuis 2019, le Semestre européen donne des lignes directrices à la politique de cohésion, dont la gestion est partagée entre tous les niveaux de gouvernement;

27. encourage la Commission européenne à promouvoir une réflexion sur la capacité administrative et la décentralisation fiscale dans les États membres, ayant pour but, dans le respect des constitutions des États membres et du principe de subsidiarité, de vérifier que les tâches confiées aux autorités locales et régionales sont alignées sur les ressources humaines, techniques et financières dont elles disposent;

Transparence et légitimité démocratique

28. estime que la légitimité démocratique du système de gouvernance économique européen est trop faible, et que cela met en danger non seulement cette gouvernance économique même, mais aussi le projet européen dans son ensemble;

29. se félicite de l’inclusion de la protection du climat dans le Semestre européen et espère que cette adjonction permettra à la fois un suivi clair et une évaluation de l’efficacité des mesures de protection du climat, de manière à ce que les progrès nationaux dans la mise en œuvre des objectifs du Semestre européen deviennent plus tangibles;

30. attire l’attention de la Commission et des colégislateurs sur le fait qu’une meilleure implication des autorités locales et régionales dans le Semestre européen à travers un code de conduite conduirait également à une meilleure représentativité des décisions et à une meilleure légitimité du Semestre, et par là de la gouvernance économique plus globalement;

31. soutient une réforme de l’Eurogroupe, dont le statut doit être formalisé et actualisé dans le sens d’un exercice de sa présidence à part entière, d’une plus forte redevabilité devant le Parlement européen et d’une plus grande transparence de ses travaux, à commencer par la publication de tous les procès-verbaux de manière détaillée;

32. rappelle, dans le contexte de la Conférence sur l’avenir de l’UE, sa conviction que le problème de déficit de légitimité démocratique dont souffrent l’UE et sa gouvernance économique plus particulièrement ne pourra être résolu qu’à condition que les citoyens européens soient convaincus que toutes leurs grandes préoccupations y sont défendues. Les normes sociales, l’emploi, la protection de l’environnement, les aspects liés à la durabilité, tels que définis dans les ODD des Nations unies, ou la lutte contre les inégalités, ne peuvent être considérés comme secondaires par rapport aux impératifs macroéconomiques et budgétaires. Dès lors, le CdR soutient que la Conférence sur l’avenir de l’UE doit pouvoir discuter de modifications sur la gouvernance économique inscrites dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne;

33. estime qu’il convient de poursuivre les travaux visant à résoudre les difficultés de la zone euro en rétablissant des finances publiques saines, en créant un système bancaire solide, en progressant vers une union fiscale et en stimulant une croissance économique durable;

Gouvernance économique et crise du coronavirus

34. souligne que les autorités locales et régionales sont aux avant-postes de la lutte contre la pandémie de COVID-19 qui affecte gravement l’Europe, étant donné leurs responsabilités importantes en termes de santé, de protection sociale et de soutien à l’économie. En Italie et en Espagne, deux des États membres les plus touchés, les autorités locales et régionales sont par ailleurs responsables de plus de 90 % des dépenses de santé ( 13 ) . Alors que de nombreux postes de dépenses connaissent de fortes augmentations, les recettes des gouvernements locaux et régionaux sont en baisse et très marquées par le ralentissement sans précédent de l’activité économique. Ceci a un impact majeur sur l’équilibre budgétaire des villes et des régions, et par voie de conséquence sur les équilibres budgétaires des États membres;

35. rappelle que dans de nombreux États membres, les autorités locales et régionales sont soumises à des règles budgétaires nationales strictes qui limitent l’augmentation de leurs dépenses, les obligent à l’équilibre, ou limitent leur déficit et/ou leur endettement à des niveaux souvent très faibles par rapport à ceux des États;

36. appelle la Commission, le Parlement et les États membres à ne pas sous-estimer le risque d’aggravation des divergences régionales que pose la crise de la COVID-19, et ce pour trois raisons majeures: i) l’impact sanitaire est fortement territorialisé, certaines régions ou villes subissent un nombre disproportionné de cas, et sont plus ou moins à même d’y faire face; ii) outre l’impact direct de l’urgence pour les zones les plus durement touchées, des mesures de prévention plus longues ou plus strictes exacerberont le ralentissement économique et donc les difficultés financières des PME et des indépendants, qui sont l’une des clés de voûte de nombreuses économies régionales, ainsi que des autorités locales et régionales; iii) certains secteurs économiques (par exemple le tourisme) sont affectés de manière disproportionnée, et l’impact sur les finances infranationales dépendra donc des spécialisations sectorielles locales et régionales et de l’exposition aux chaînes de valeur mondiales;

37. demande par conséquent à la Commission européenne et aux États membres une feuille de route claire établie avec les collectivités territoriales afin de les aider à retrouver des budgets équilibrés durables, en tenant compte des effets asymétriques de la pandémie en cours et du fait qu’une reprise durable sur le plan environnemental et social doit également être économiquement durable;

38. estime que la situation actuelle met en lumière le coût réel des politiques d’austérité qui ont suivi la crise de la zone euro, notamment en termes de sous-investissement dans des services publics clés. L’austérité ne peut encore une fois être la réponse à cette nouvelle crise. Les stratégies de relance devraient comprendre des plans d’investissement public ambitieux, destinés à activer une relance écologiquement et socio-économiquement durable dans les régions et les villes de l’UE;

39. est convaincu qu’après la crise du coronavirus, plus que jamais, le cadre budgétaire européen doit être repensé pour éviter de refaire une nouvelle fois de l’investissement public et des services publics la variable d’ajustement des futurs programmes de consolidation budgétaire.

Bruxelles, le 10 décembre 2020. Le président du Comité européen des régions Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Chiffres 2018. Eurostat, code données: TEC00023 et TEC00022.

(2) Commission Européenne (2015) — Communication: Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance. Réf.: COM(2015) 12 final.

(3) Eurostat, code données: TEINA225.

(4) 260 milliards d’EUR par an (environ 1,7 % du PIB de l’Union) sont nécessaires selon les estimations de la Commission européenne.

(5) COM(2019) 8 final — Vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique dans le cadre de la politique fiscale de l’UE, p. 5.

(6) Eurostat, code données: TEC00022.

(7) Comité budgétaire européen (2019) — Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation, p. 76.

(8) COM(2020) 55 final, p. 11.

(9) Avis du CdR: Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance — rapporteure: Olga Zrihen (BE/PSE), adopté le 9 juillet 2015 (JO C 313 du 22.9.2015, p. 22).

(10) Étude du Parlement européen intitulée «Benefits and drawbacks of an “expenditure rule”, as well as of a “golden rule”, in the EU fiscal framework»: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf.

(11) CdR, Territorial analysis of the Country-specific Recommendations 2018.

(12) Avis du CdR: Améliorer la gouvernance du Semestre européen — Un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales — rapporteur: Rob Jonkman (NL/ECR), adopté le 11 mai 2017 (JO C 306 du 15.9.2017, p. 24).

(13) OCDE (2020) — Covid-19 and Inter-governmental fiscal relations: Early responses and main lessons from the financial crisis. Réf.: COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.