RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 765/2008 du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 fixant les prescriptions relatives à l’accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) n° 339/93 du Conseil /* COM/2013/077 final */





RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN sur la mise en œuvre du règlement (CE) n° 765/2008 du Parlement européen et du Conseil du 9 juillet 2008 fixant les prescriptions relatives à l’accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) n° 339/93 du Conseil (Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) 1. Introduction Le présent rapport donne un aperçu de la mise en œuvre du règlement (CE) n° 765/2008 (ci‑après le «règlement») fixant les prescriptions relatives à l’accréditation et à la surveillance du marché pour la commercialisation des produits et abrogeant le règlement (CEE) n° 339/93. Ledit règlement s’applique depuis le 1er janvier 2010. Son principal objectif est de garantir que les produits présents sur le marché unique et couverts par la législation de l’Union satisfont aux prescriptions applicables qui assurent un niveau élevé de protection de la santé, de la sécurité et d’autres intérêts publics. À cette fin, le règlement définit un cadre pour l’accréditation et la surveillance du marché. Le présent rapport a été élaboré en coopération avec les États membres par l’intermédiaire du «SOGS» (groupe de hauts fonctionnaires pour la normalisation et la politique d’évaluation de la conformité) et du groupe ad hoc de surveillance du marché dénommé «SOGS‑MSG». Il évalue également la pertinence des activités d’évaluation de la conformité, d’accréditation et de surveillance du marché qui bénéficient de financements de l’Union au regard des exigences des politiques et de la législation de l’UE. 2. Accréditation 2.1. Organismes nationaux d’accréditation Le règlement (CE) n° 765/2008 instaure, pour la première fois, un cadre juridique pour l’accréditation. Il s’applique aux secteurs tant réglementés que non réglementés. L’objectif est de renforcer l’accréditation en tant que dernière étape de contrôle au sein du système d’évaluation de la conformité et d’accroître la confiance dans les résultats de l’évaluation de la conformité, tout en répondant aux besoins des marchés comme des autorités publiques. Le règlement introduit un certain nombre de principes généraux et d’exigences applicables aux organismes nationaux d’accréditation[1]. Ces exigences sont en conformité avec les prescriptions généralement reconnues établies par les normes internationales ISO/CEI, bien que certaines d’entre elles puissent être perçues comme étant plus strictes et allant au-delà de ce qui est prévu dans les normes applicables. C’est le cas pour les exigences selon lesquelles chaque État membre désigne un organisme d’accréditation unique, l’accréditation est effectuée en tant qu’activité de puissance publique, l’accréditation est assurée sans but commercial ni lucratif et les organismes d’accréditation n’entrent en concurrence ni avec les organismes d’évaluation de la conformité ni entre eux. Afin de satisfaire aux exigences du règlement, les États membres ont dû apporter, à des degrés divers, des modifications à leurs systèmes nationaux d’accréditation. Alors que certains États membres n’ont dû effectuer que quelques modifications mineures, d’autres ont dû procéder à un remaniement considérable de leur système national d’accréditation. Dans certains cas, il a été nécessaire de fusionner un certain nombre d’organismes d’accréditation. Tous les États membres ainsi que les pays de l’AELE et la Turquie ont mis en place des organismes nationaux d’accréditation[2]. Le processus de restructuration et d’adaptation au règlement est désormais quasiment achevé, mais la consolidation est toujours en cours et, dans certains cas, les organismes nationaux d’accréditation doivent encore être renforcés dans leur contexte national. 2.2. Accréditation transfrontalière Le règlement prévoit que les organismes d’évaluation de la conformité sollicitent une accréditation dans l’État membre où ils sont établis. Toutefois, un organisme d’évaluation de la conformité peut demander une accréditation ailleurs dans les trois cas de figure suivants: 1) premièrement, lorsque l’État membre en question n’a pas constitué d’organisme national d’accréditation; 2) deuxièmement, lorsque l’organisme national d’accréditation ne réalise pas d’accréditation pour les activités pour lesquelles l’accréditation est souhaitée; 3) troisièmement, lorsque l’organisme national d’accréditation compétent n’a pas passé avec succès l’évaluation par les pairs. Jusqu’à présent, le premier cas de figure ne s’est pas présenté puisque tous les États membres ont constitué un organisme national d’accréditation. Les deuxième et troisième cas de figure sont plus fréquents étant donné que tous les organismes nationaux d’accréditation ne couvrent pas l’éventail complet des activités. Si ces dispositions concernant l’accréditation transfrontalière n’ont guère suscité de difficultés, la question des organismes internationaux d’évaluation de la conformité multisites et de la sous‑traitance a pris de l’importance au cours des dernières années. La Commission a, en accord avec les États membres, adopté un document d’orientation qui explique comment les organismes d’accréditation doivent procéder en pareil cas en vue d’éviter les accréditations multiples[3]. La Coopération européenne pour l’accréditation, (ci‑après l’«EA», voir la partie sur l’infrastructure d’accréditation) a alors fourni des lignes directrices sur la manière de mettre en pratique ces principes. Il faudra peut-être adapter la mise en œuvre de ces principes lorsque l’on disposera d’une meilleure expérience en ce qui concerne ces lignes directrices. 2.3. Évaluation par les pairs L’évaluation par les pairs est probablement l’outil le plus important pour faire en sorte que le système européen d’accréditation puisse garantir la qualité du système européen d’évaluation de la conformité. Une évaluation par les pairs concluante est la condition préalable à la reconnaissance mutuelle des certificats d’accréditation. Un mécanisme rigoureux d’évaluation par les pairs applicable aux organismes nationaux d’accréditation est donc fondamental pour la bonne mise en œuvre du règlement. Il garantit un contrôle permanent de la qualité du travail des organismes nationaux d’accréditation, tout en mettant en place un processus d’apprentissage non seulement pour les évalués, mais aussi pour les évaluateurs. C’est l’évaluation par les pairs qui distingue l’accréditation d’autres moyens d’évaluation de la compétence et de la performance des organismes d’évaluation de la conformité. L’objectif suivant sera de renforcer plus encore le processus d’évaluation par les pairs afin d’accroître le nombre de personnes ayant une formation et une expérience en la matière et de continuer à harmoniser les méthodes, en particulier dans le secteur réglementé. 2.4. Infrastructure européenne d’accréditation Comme le prévoit le règlement, la Commission a reconnu la Coopération européenne pour l’accréditation (EA) en tant qu’infrastructure européenne d’accréditation[4]. Elle a ensuite conclu un accord définissant les missions de l’EA, les dispositions en matière de financement et celles concernant la surveillance de l’infrastructure. En avril 2009, la Commission, l’AELE, les États membres et l’EA ont adopté des orientations générales de coopération soulignant leur engagement politique à collaborer étroitement en vue d’une mise en œuvre réussie du chapitre du règlement relatif à l’accréditation[5]. Ce document réaffirme l’importance de l’accréditation pour l’économie européenne et son rôle à l’appui de diverses politiques européennes et de la législation correspondante. Il fixe en outre les objectifs politiques spécifiques de l’accréditation afin que celle‑ci puisse réaliser les buts décrits dans le règlement. En juin 2010, la Commission et l’EA ont signé une convention‑cadre de partenariat pour la période 2010‑2014. Ladite convention‑cadre de partenariat prévoit la possibilité de soutenir financièrement l’EA dans l’accomplissement de ses missions, telles que prévues par le règlement, et dans la réalisation des objectifs décrits dans les orientations. Les activités de l’EA admissibles au bénéfice d’un financement de l’UE comprennent les travaux techniques liés au système d’évaluation par les pairs, la fourniture d’informations aux parties intéressées, la participation aux activités d’organismes internationaux dans le domaine de l’accréditation, la rédaction et la mise à jour de contributions aux orientations dans les domaines de l’accréditation, de la notification d’organismes d’évaluation de la conformité, de l’évaluation de la conformité et de la surveillance du marché, ainsi que les activités d’assistance de pays tiers[6]. La convention‑cadre de partenariat prévoit la possibilité d’accorder une subvention de fonctionnement annuelle pour les travaux en cours de l’EA et son secrétariat. Au moment de la rédaction du présent rapport, deux subventions de fonctionnement annuelles d’un montant de 375 000 EUR avaient été versées; elles représentent environ 40 % du budget global de l’EA. Ces fonds ont permis de financer les travaux liés au fonctionnement et à la gestion du système d’évaluation par les pairs; en 2010 et 2011, 32 évaluations ont été réalisées – dont des évaluations préliminaires, des évaluations initiales, des réévaluations et des évaluations extraordinaires d’organismes nationaux d’accréditation – ainsi que 8 formations d’évaluateurs. Les activités dans ce domaine comprennent également le lancement d’un processus global d’amélioration du système d’évaluation par les pairs qui a débouché sur un certain nombre de propositions actuellement en cours d’examen. En outre, le comité chargé de l’harmonisation horizontale ainsi que les comités responsables des laboratoires, de la certification et de l’inspection s’efforcent de promouvoir une vision commune de la mise en œuvre de l’accréditation et de faciliter l’accréditation dans les secteurs réglementés concernés. Un certain nombre de documents d’orientation en ont résulté[7]. L’EA est également très active dans l’accomplissement de ses missions visant à fournir une expertise technique à différents services de la Commission en vue de l’intégration de l’accréditation dans les projets législatifs ou en ce qui concerne la mise en œuvre de la législation sectorielle en vigueur[8]. En outre, l’EA travaille avec les parties prenantes intéressées par l’intermédiaire de son comité consultatif et a respecté ses obligations de participation aux activités des organisations internationales dans le domaine de l’accréditation (ILAC et IAF) en prenant part à leur processus d’évaluation par les pairs et à leurs différents groupes de travail. Elle a aussi consolidé les relations avec des pays tiers, en acceptant les organismes nationaux d’accréditation des pays de l’AELE et des pays candidats en tant que membres à part entière et en signant des accords d’association avec des organismes nationaux d’accréditation de pays participant à la politique européenne de voisinage. L’EA compte actuellement 35 membres à part entière et 13 membres associés[9]. Outre la subvention de fonctionnement annuelle, la convention‑cadre de partenariat avec l’EA prévoit également la possibilité d’accorder des subventions à l’action pour des projets spécifiques. Jusqu’à présent, cette possibilité n’a pas été exploitée. La coopération avec l’EA a globalement été très fructueuse. Des efforts considérables ont été déployés afin de répondre à l’évolution de la situation en matière d’accréditation découlant de l’entrée en vigueur du règlement et du nouveau rôle de l’EA en tant qu’infrastructure européenne d’accréditation dans ce contexte. Les progrès réalisés à ce jour devraient continuer à être consolidés afin de poursuivre le renforcement du rôle de l’accréditation en tant que dernière étape de contrôle au sein du système européen d’évaluation de la conformité. Étant donné le recours de plus en plus fréquent à l’accréditation aux fins de la législation de l’UE, il pourrait également en résulter un réexamen des ressources et de l’appui financier dont bénéficie l’EA. 2.5. Accréditation à l’appui de la notification Le règlement préconise nettement l’accréditation en tant que moyen pour démontrer la compétence technique d’un organisme d’évaluation de la conformité aux fins de la «notification» en vertu d’un texte législatif spécifique, c’est‑à‑dire, finalement, pour reconnaître la capacité de cet organisme à évaluer la conformité d’un produit avec les exigences d’une directive ou d’un règlement donné. L’accréditation a l’avantage d’être une activité transparente fondée sur des normes, le processus d’évaluation par les pairs devant garantir que des niveaux de qualité comparables sont maintenus. Ce n’est pas le cas des notifications qui ne reposent pas sur l’accréditation. La Commission a donc, en accord avec les États membres, publié un document d’orientation sur la nature des informations que doivent comporter les notifications non fondées sur l’accréditation[10]. Comme celles‑ci ne sont pas toujours accompagnées de la documentation appropriée et que les États membres et la Commission disposant d’un délai plus long pour émettre des objections, le processus de notification peut, dans ces cas-là, s’avérer assez long et compliqué. Le recours à l’accréditation aux fins de la notification varie d’un État membre et d’un secteur à l’autre. Alors que certains États membres ont rendu l’accréditation obligatoire aux fins de la notification, d’autres appliquent une approche plus variable. De fait, à la fin de 2009, c’est‑à‑dire avant l’entrée en vigueur du règlement, sur 2 249 notifications, 1 089 n’étaient pas fondées sur l’accréditation et 1 118 l’étaient, alors que jusqu’en juin 2012, sur 3 106 notifications, 861 n’étaient pas fondées sur l’accréditation et 2 196 l’étaient. L’accréditation endosse ainsi avec succès son rôle d’appui à la notification. Une meilleure communication entre les autorités nationales et l’organisme d’accréditation est donc garantie. 2.6. Documents d’orientation La Commission a, en accord avec les États membres, publié des documents d’orientation qui figurent dans le document de travail des services de la Commission ci‑joint. 2.7. Enjeux Le règlement a mis en place un cadre juridique solide pour l’accréditation; dans les années à venir, les principaux enjeux de la mise en œuvre du chapitre relatif à l’accréditation seront la consolidation et le renforcement du système ainsi que la sensibilisation à l’accréditation et une meilleure compréhension de ses avantages. Outre la prise en compte d’un certain nombre de questions d’ordre juridique liées à l’accréditation, il sera nécessaire de renforcer le système d’évaluation par les pairs en tant qu’outil principal permettant de garantir la qualité constante des certificats dans l’ensemble de l’UE. De plus, il conviendra d’accorder davantage d’importance à l’accréditation aux fins de la notification et d’y recourir de manière plus systématique dans la législation de l’UE lorsque celle-ci prévoit une évaluation de la conformité et la désignation d’organismes d’évaluation de la conformité. Il se peut également que la Commission et l’EA doivent élaborer des programmes d’accréditation sectoriels pour veiller à ce que les organismes d’évaluation de la conformité atteignent le niveau de compétence requis par la législation d’harmonisation de l’Union dans des domaines concernés par des exigences spécifiques[11]. 3. Cadre de la surveillance du marché de l’Union pour les produits La présente partie résume l’état d’avancement de la mise en œuvre des principales dispositions du règlement (CE) n° 765/2008 concernant l’établissement d’un cadre de la surveillance du marché pour tous les produits harmonisés sur le marché unique. Elle complète les informations figurant dans l’analyse d’impact qui accompagne les propositions de la Commission concernant un règlement relatif à la sécurité des produits de consommation ainsi qu’un règlement relatif à la surveillance du marché. 3.1. Exigences en matière d’organisation de la surveillance du marché par les États membres Le règlement établit des exigences spécifiques en ce qui concerne l’organisation de la surveillance du marché par les États membres depuis 2010. La plupart d’entre eux ont adapté leurs structures administratives en conséquence et ont mis en place des solutions spécifiques visant à assurer le respect desdites exigences. Les réponses des États membres à un questionnaire sur la mise en œuvre du règlement peuvent être synthétisées[12] comme suit: · responsabilité et identité des autorités: dans la plupart des États membres, le règlement n’a rendu nécessaires que quelques ajustements mineurs des activités de surveillance du marché existantes (par exemple, l’établissement d’un programme pour le renforcement de la surveillance du marché) étant donné que ces États membres avaient déjà mis en place des procédures de surveillance du marché en vertu des législations nationales en la matière; · le mécanisme de communication et de coordination entre les autorités de surveillance du marché varie selon les États membres: les circuits de communication sont parfois basés sur un accord informel ou bien la communication passe par un organe de coordination de la surveillance du marché, un groupe de travail responsable de la mise en œuvre du nouveau cadre législatif ou un comité de surveillance du marché; · procédure en vue d’assurer le suivi des plaintes: avant l’entrée en vigueur du règlement, la plupart des États membres avaient déjà mis en place des systèmes de gestion des plaintes. Bien que ces systèmes soient régulièrement mis à jour, la majorité des États membres indiquent qu’ils peuvent encore être améliorés; · procédure de contrôle des accidents et des préjudices pour la santé: certains États membres estiment qu’il est nécessaire d’instaurer un système amélioré de gestion des données relatives aux accidents et que ce dernier pourrait être fondé sur l’actuelle base de données de l’UE sur les blessures; · renforcement des pouvoirs des autorités de surveillance du marché: seuls quelques ajustements mineurs ont été effectués dans les États membres, car les pouvoirs d’exécution étaient en grande partie conformes aux exigences du règlement. Certains États membres ont dû modifier la législation nationale existante afin de se conformer au règlement; · augmentation des ressources financières et humaines dont disposent les autorités de surveillance du marché: dans la plupart des États membres, les ressources financières et humaines destinées à la surveillance du marché ont été réduites en raison de contraintes budgétaires; dans une minorité d’États membres, aucune adaptation majeure n’a été jugée nécessaire jusqu’à présent; · pénalités applicables aux opérateurs économiques: les pénalités applicables aux opérateurs économiques qui ne respectent pas leurs obligations existaient déjà avant l’entrée en vigueur du règlement; elles ont été légèrement modifiées dans certains États membres en raison des nouvelles compétences attribuées aux autorités de surveillance du marché. Au début de l’année 2010, tous les États membres ainsi que l’Islande et la Turquie ont informé la Commission des autorités qui assurent la surveillance du marché et de leurs domaines de compétence, ainsi que l’exige expressément le règlement[13]. Ces communications fournissent un bon aperçu de la répartition des tâches et des responsabilités en matière de surveillance du marché pour les produits harmonisés, et permettent d’obtenir les coordonnées utiles. Elles ont été publiées sur le site web de la Commission[14] et contribuent certainement à la transparence en ce qui concerne les autorités nationales de surveillance du marché dans l’UE. 3.2. Programmes nationaux de surveillance du marché Conformément au règlement[15], les États membres doivent établir, appliquer et mettre à jour leurs programmes de surveillance du marché. Ils doivent également communiquer ces programmes aux autres États membres et à la Commission et les mettre à la disposition du public via internet. L’objectif de ces programmes est de faire en sorte que les autorités des autres pays, ainsi que les citoyens en général, comprennent comment, quand, où et dans quels domaines la surveillance du marché est effectuée. Les programmes nationaux comprennent des informations sur l’organisation générale de la surveillance du marché au niveau national (par exemple sur les mécanismes de coordination entre les différentes autorités, les ressources qui leur sont attribuées, les méthodes de travail, etc.) et sur des domaines d’intervention spécifiques (par exemple sur les catégories de produits, les catégories de risque, les types d’utilisateurs, etc.). La plupart des États membres ont communiqué à la Commission, en 2010, 2011 et 2012, leurs programmes nationaux (généraux ou sectoriels) et toute révision nécessaire (voir tableau 1). En 2012, la Commission a publié sur son site web une version non confidentielle, en langue originale accompagnée d’une traduction, des derniers programmes nationaux transmis par les États membres, l’Islande et la Turquie[16]. L’évaluation des efforts consentis par les États membres est globalement très positive, en dépit du fait que certains pays ont mis davantage l’accent sur les informations relatives à l’organisation générale de la surveillance du marché, tandis que d’autres ont choisi de privilégier les renseignements concernant les activités sectorielles, de sorte que les informations ne sont pas toujours entièrement comparables. La manière dont les États membres ont organisé la coopération et la coordination entre les différentes autorités et avec les douanes pourrait être clarifiée. La Commission a aidé les États membres dans la mise en œuvre de ces dispositions du règlement, notamment en proposant un modèle commun pour définir leurs programmes sectoriels. Ce modèle facilite grandement la comparabilité des informations nationales pour des domaines législatifs ou des produits spécifiques et permet aux autorités de surveillance du marché de planifier la coopération transfrontalière dans des domaines d’intérêt commun. Tableau 1: Programmes nationaux de surveillance du marché (PNSM) – état d’avancement 2010-2012 Pays || Type de programme[17] || 2010 || 2011 || 2012 Autriche || Général et sectoriel || x || x || x Belgique || Général * || x || x || x Bulgarie || Général * || x || x || x Chypre || Général et sectoriel || x || x || x République tchèque || Sectoriel || x || x || x Danemark || Général et sectoriel || x || x || x Estonie || Général et sectoriel || x || x || x Finlande || Sectoriel || x || x || x France || Général et sectoriel || x || x || x Allemagne || Général * || x || x || x Grèce || Général || x || x || x Hongrie || Sectoriel || x || x || x Irlande || Général * || x || x || x Italie || Général || x || x || x Lettonie || Général et sectoriel || x || x || x Lituanie || Sectoriel || x || x || x Luxembourg || Général et sectoriel || x || x || x Malte || Sectoriel || x || x || x Pays-Bas || Sectoriel || x || x || x Pologne || Général et sectoriel || x || x || x Portugal || Général et sectoriel || x || x || x Roumanie || Général et sectoriel || x || x || x Slovaquie || Général et sectoriel || x || x || x Slovénie || Général et sectoriel || x || x || x Espagne || Sectoriel || -- || x[18] || x Suède || Général et sectoriel || x || x || x Royaume-Uni || Général et sectoriel || x || x || x Islande || Général || x || x || x Turquie || Général || x || x || x * Le programme couvre également certaines informations sur des secteurs spécifiques, bien que cela ne soit pas détaillé. 3.3. Produits présentant un risque grave Le règlement impose aux États membres l’obligation générale de veiller à ce que les marchandises qui sont susceptibles de compromettre la santé ou la sécurité des utilisateurs (consommateurs et travailleurs) ou qui, en tout état de cause, ne sont pas conformes aux exigences applicables aux produits en vertu de la législation d’harmonisation de l’UE soient retirées du marché ou bien fassent l’objet d’une interdiction ou d’une restriction quant à leur mise à disposition sur le marché[19]. En outre, il prévoit que lorsque des produits – sur la base d’une évaluation appropriée des risques – sont considérés comme présentant un risque grave, les États membres sont également tenus d’informer immédiatement la Commission des mesures prises en utilisant le système d’information rapide «RAPEX»[20]. L’inclusion, dans le règlement, d’une référence au système RAPEX a confirmé l’importance de ce mécanisme d’échange d’informations pour la surveillance du marché à l’intérieur du marché unique et son lien avec les règlements concernant les produits. Cette référence au système RAPEX a également eu pour effet d’étendre l’obligation d’envoi de notifications RAPEX à toutes les marchandises relevant du champ d’application de la législation d’harmonisation de l’UE, y compris les produits destinés à être utilisés dans un contexte professionnel (par exemple les machines industrielles) et les produits qui peuvent nuire à des intérêts publics autres que la santé et la sécurité (par exemple l’environnement, la sécurité, la loyauté des transactions commerciales, etc.). Cet élargissement a notamment contribué à la protection des travailleurs[21] et à la protection de l’environnement[22], bien que le nombre total de nouvelles notifications ait été relativement limité au cours des deux premières années de mise en œuvre du règlement. Outre les notifications RAPEX effectuées en vertu de la directive relative à la sécurité générale des produits, la Commission a reçu, en 2010, 20 notifications au titre du règlement (CE) n° 765/2008 (dont 7 pour des produits présentant un risque grave); en 2011, elle a reçu 25 notifications de ce type (dont 17 pour des produits présentant un risque grave)[23]. Au total, 9 États membres ont transmis des notifications portant sur des biens et produits à usage professionnel susceptibles de nuire à des intérêts publics autres que la santé et la sécurité. Les dernières tendances indiquent une hausse du nombre de communications reçues, puisqu’en 2012, la Commission a validé un total de 37 nouvelles notifications, dont 31 faisaient état d’un risque grave. Au cours de la même période, un État membre supplémentaire a commencé à transmettre des notifications. Ces chiffres vont très probablement croître au fil du temps, à mesure que les États membres deviendront plus proactifs dans le domaine des produits à usage professionnel et qu’ils aligneront pleinement leurs pratiques sur le champ d’application plus étendu du RAPEX. Dans le cadre de la mise en œuvre du règlement, la Commission a dû, pour sa part, déployer des efforts pour coordonner l’expertise nécessaire à l’évaluation des nouvelles notifications et adapter les procédures opérationnelles au champ d’application plus étendu du système. L’achèvement de la nouvelle plate‑forme informatique pour les notifications RAPEX, dénommée GRAS‑RAPEX[24], a représenté une avancée importante dans le traitement des nouvelles notifications. 3.4. Méthode d’évaluation des risques appropriée Dans le cadre de la mise en œuvre du règlement réalisée par l’intermédiaire des groupes «SOGS», la Commission a mis en place, en 2011, une task-force pour l’évaluation des risques composée d’experts des États membres. Sa mission était de formuler des avis sur les moyens appropriés d’effectuer des analyses de risque pour tous les produits non alimentaires et tous les risques relevant de la législation d’harmonisation. Les lignes directrices RAPEX[25] existantes prévoient déjà une méthode d’évaluation des risques pour les biens de consommation et constituent certainement une référence importante pour les États membres. La task‑force a ensuite été chargée d’évaluer: i) si la méthode existante, qui se focalise principalement sur les produits non harmonisés, pouvait prendre dûment en considération les exigences légales applicables aux marchandises harmonisées; ii) comment répondre à la nécessité d’évaluer les risques auxquels sont exposés des intérêts publics autres que la santé et la sécurité qui ne sont pas pris en compte par cette méthode. Au terme de ses travaux, la task‑force d’évaluation des risques a conclu que la méthode visée par les lignes directrices RAPEX constituait une bonne base, mais que son adéquation avec le domaine harmonisé devait être améliorée par l’ajout de références explicites aux exigences essentielles applicables aux produits et aux normes harmonisées pertinentes. En outre, la formulation devait être adaptée à un éventail plus large d’intérêts publics, la notion de «dommage» devant remplacer celle de «lésion»[26]. 3.5. Système général d’aide à l’information - ICSMS Conformément au règlement, la Commission doit développer et gérer un système d’archivage et d’échange d’informations sur les questions liées aux activités de surveillance du marché[27]. Les experts de la Commission ont examiné plusieurs possibilités (acquérir un outil existant, concevoir un nouvel outil, etc.) et sont parvenus à la conclusion que la solution la plus appropriée était l’achat de l’outil «ICSMS» (système d’information et de communication pour la surveillance des marchés), seul système d’information de ce type actuellement en service. À l’époque, douze États membres de l’UE/l’AELE (l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, Chypre, l’Estonie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède et la Suisse) utilisaient l’ICSMS comme moyen de communication permettant aux autorités de surveillance du marché d’échanger des informations sur les enquêtes concernant des produits spécifiques et des activités connexes. En novembre 2011, la Commission a convenu, avec l’icsms-aisbl (l’organisme regroupant les autorités de surveillance du marché des États membres de l’UE/l’AELE qui utilisent l’ICSMS) et la LUBW (l’agence chargée des mesures environnementales, rattachée au ministère de l’environnement et des transports du land de Bade-Wurtemberg, qui héberge physiquement l’ICSMS), d’acquérir l’ICSMS pour 1 940 940 EUR. Dans le cadre du contrat, l’icsms-aisbl et la lubw se sont engagés: – à transférer les droits de propriété intellectuelle de l’outil ICSMS à la Commission; – à intégrer les États membres qui ne sont pas encore membres de l’ICSMS et à former leurs utilisateurs. Les premières formations ont eu lieu en mai et juin 2012; – à fournir un soutien et une assistance techniques à tous les utilisateurs de l’ICSMS (y compris un service d’assistance technique); – à gérer l’ICSMS au quotidien et à assurer la qualité du service; – à transmettre à la Commission le savoir-faire relatif à l’ICSMS. Basé sur internet, l’ICSMS permet un échange d’informations exhaustif entre tous les organismes de surveillance du marché. Les utilisateurs peuvent partager rapidement et efficacement des résultats d’essais, des données d’identification de produits, des photographies, des informations sur les opérateurs économiques, des analyses de risques - y compris des données sur les dangers -, des informations sur les accidents et les mesures prises par les autorités de surveillance. L’ICSMS comporte une section privée et une section publique. La section privée est destinée aux autorités de surveillance du marché. Elle peut aussi être utilisée par les autorités douanières et les fonctionnaires de l’UE. Elle contient toutes les informations disponibles (description des produits, résultats d’essais, mesures prises, etc.). La section publique s’adresse aux consommateurs et aux opérateurs économiques. Le public n’a accès qu’aux données concernant les références du produit et sa non‑conformité, et non aux documents internes (échanges de courrier entre l’autorité compétente et le fabricant/importateur, etc.). L’ICSMS rassemble déjà des résultats d’essais portant sur plus de 47 500 produits et répertorie plus de 650 autorités dans tous les pays de l’EEE pour plus de 45 directives. Le nombre de comptes d’utilisateur s’élève à 3 600. L’ICSMS permet à tous les utilisateurs des sections privée et publique de réaliser une recherche spécifique. Par exemple, il est possible d’effectuer une recherche portant sur des produits individuels ou sur des résultats d’essais concernant des groupes entiers de produits. Des résultats d’essais relatifs à des produits provenant de pays spécifiques peuvent être obtenus. Le système permet de trouver des informations concernant des produits relevant de certaines directives, des notifications relatives à des clauses de sauvegarde, des informations concernant des notifications RAPEX, ou encore des renseignements sur des fabricants, des importateurs et des distributeurs. Les aspects liés à la confidentialité sont protégés par un système d’autorisations d’accès. Chaque autorité de surveillance du marché peut introduire des données sur des produits soumis à enquête qui ne figurent pas encore dans la base de données et ajouter des observations dans un dossier d’information déjà constitué pour un produit, c’est-à-dire fournir un retour d’informations sur les activités des autorités de surveillance du marché en ce qui concerne les produits soumis à enquête. En outre, la possibilité de transférer la responsabilité d’un produit d’une autorité à une autre («passage de témoin») existe et est largement exploitée. Une évaluation du contrat ICSMS serait prématurée, puisqu’il a été signé en novembre 2011 et que le déploiement du système dans les pays de l’UE qui n’étaient pas encore membres vient tout juste de commencer. Toutefois, compte tenu du potentiel de l’ICSMS, on peut déjà affirmer que le contrat offre un bon rapport qualité-prix à la Commission et à toutes les parties prenantes concernées (autorités nationales, fabricants et citoyens). Le système général d’aide à l’information prévu par le règlement doit être un outil stratégique qui facilite la surveillance du marché dans toute l’Union européenne, notamment en augmentant l’efficacité et la cohérence des enquêtes menées au niveau national. D’après les experts qui utilisent l’ICSMS, l’échange d’informations sur les résultats d’essais et les enquêtes présente des avantages pour les autorités de surveillance du marché, tels que: – la rapidité d’intervention: les informations sur les produits dangereux peuvent être diffusées immédiatement et des mesures peuvent être prises sur‑le‑champ; – la dissuasion: les «brebis galeuses» parmi les fabricants sont identifiées plus tôt et sanctionnées plus efficacement; – la possibilité d’éviter les répétitions inutiles: les résultats d’essais obtenus par une autorité de surveillance sont immédiatement mis à la disposition de tous les autres États membres; – la possibilité de générer des statistiques par secteur, produit, etc.; – le traitement de toutes les questions concernant la non-conformité des produits. En outre, l’ICSMS constitue une plate-forme utile pour la mise en œuvre de la politique européenne de surveillance du marché en créant une base pour: – la coordination des interventions à grande échelle sur le marché contre les produits suspects; – l’élaboration de meilleures pratiques, le partage de connaissances générales et d’expérience; – l’adoption d’une approche commune en matière de surveillance du marché dans différents pays (évitant ainsi les distorsions de la concurrence); – la mise à disposition d’une somme d’informations concernant la surveillance du marché dans l’UE; – la communication aux citoyens d’informations sur les produits non conformes et des coordonnées des autorités compétentes[28]. 3.6. Soutien à la coopération administrative Grâce au règlement (CE) n° 765/2008, la Commission dispose d’une base juridique pour apporter une aide financière aux États membres et les assister en ce qui concerne les activités des groupes ADCO (coopération administrative pour la surveillance des marchés)[29]. Les groupes de coopération administrative pour la surveillance des marchés ont pour objectif principal de garantir l’application adéquate et uniforme des dispositions techniques des directives (procédures de certification), de manière à limiter le recours, par les États membres, aux restrictions concernant la mise sur le marché de produits certifiés conformes. Il existe actuellement 20 groupes ADCO. En général, ils organisent une quarantaine de réunions par an, couvrant des domaines tels que la construction, la sécurité des jouets, les émissions sonores, les articles pyrotechniques, les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications, la compatibilité électromagnétique, les matériels de basse tension, les dispositifs médicaux, les appareils et systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles, les équipements sous pression et les équipements sous pression transportables, les machines, les ascenseurs, les installations à câbles, les équipements de protection individuelle, l’éco-conception, l’étiquetage énergétique, les instruments de mesure et les instruments de pesage à fonctionnement non automatique ou encore les bateaux de plaisance. Les participants sont des fonctionnaires d’autorités nationales de surveillance qui assurent aussi la présidence des réunions. La Commission est elle aussi représentée au sein de ces groupes. Il a toutefois été constaté que les niveaux de participation aux réunions des groupes ADCO variaient d’un secteur à l’autre. La principale raison du faible niveau de participation à plusieurs groupes semble être le manque de ressources pour financer les déplacements et l’hébergement des représentants. De même, certaines autorités de surveillance du marché s’abstiennent de poser leur candidature pour la présidence d’un groupe parce qu’elles ne disposent pas des moyens financiers nécessaires pour organiser des réunions. 4. Contrôles des produits entrant sur le marché de l’UE Le règlement (CE) n° 765/2008 définit par ailleurs un cadre réglementaire pour les contrôles aux frontières extérieures[30]. L’objectif général de ces dispositions est de garantir que les États membres disposent de mécanismes de contrôle appropriés afin de vérifier que les produits originaires de pays tiers qui entrent sur le marché de l’UE sont conformes aux exigences énoncées dans la législation de l’Union. À cette fin, le règlement fixe des principes fondamentaux concernant le fonctionnement des contrôles aux frontières extérieures, l’autorisation ou l’interdiction de la mainlevée des marchandises en vue de leur mise en libre pratique ainsi que la coopération entre toutes les autorités participant à l’accomplissement de ces deux tâches. Ces dispositions s’appuient sur le règlement (CEE) n° 339/93 du Conseil[31], qui a été abrogé par le règlement. 4.1. Mise en œuvre par les États membres En conséquence, les États membres ont mis en œuvre des dispositions spécifiques concernant le contrôle aux frontières: · en établissant un point de contact unique en vue de mettre en place des contrôles efficaces aux frontières; · en mettant à disposition des financements pour les contrôles aux frontières; · en élaborant une politique sur la manière dont les contrôles aux frontières devraient être effectués; · en élargissant les contrôles aux frontières afin de couvrir un plus grand nombre de points d’entrée; · en veillant à ce que les contrôles aux frontières soient correctement ciblés et que la facilitation des échanges ne soit pas compromise; · en concluant des accords écrits entre les autorités douanières et les autorités de surveillance du marché afin de renforcer la coopération dans le domaine des contrôles aux frontières; · en améliorant la coopération entre les autorités douanières et les autorités de surveillance du marché (par exemple en accroissant le partage d’informations et en renforçant la coopération avec les autorités de surveillance du marché des pays tiers); · en fournissant une assistance aux agents des douanes qui effectuent les contrôles; · en effectuant des analyses de risques ou en aidant à les réaliser; · en harmonisant les actions douanières; · en formant les agents des douanes. 4.2. Lignes directrices de la Commission Afin de faciliter la mise en œuvre du règlement (CE) n° 765/2008, la Commission, en collaboration avec les États membres, a rédigé les «Lignes directrices concernant les contrôles à l’importation dans le domaine de la sécurité et de la conformité des produits»[32]. Elles constituent un instrument destiné à aider les autorités douanières et les autorités de surveillance du marché à améliorer les méthodes de coopération et les bonnes pratiques administratives. Dans le même temps, elles sont axées sur les questions pratiques auxquelles les autorités douanières sont confrontées lors des contrôles portant sur la sécurité et la conformité des produits. Les lignes directrices comportent une partie «Généralités» et une partie «Spécificités». La partie «Généralités» est essentielle pour comprendre l’ensemble de la législation européenne pertinente applicable et, en particulier, les obligations relatives aux contrôles de la sécurité et de la conformité et la coopération entre les autorités nationales concernées. La partie «Spécificités» des lignes directrices contient des outils pratiques destinés aux agents des douanes, à savoir des fiches d’informations et des listes de contrôle concernant des groupes de produits individuels qui ont pour but de faciliter les contrôles. La Commission coordonne les efforts déployés par les États membres en vue de diffuser et d’utiliser les lignes directrices au niveau national. Elle réalise également un vaste programme de visites dans les divers pays pour offrir des orientations aussi complètes que possible aux fonctionnaires nationaux et répondre aux questions spécifiques qu’ils pourraient se poser. Toutes ces initiatives ont été financées au titre du programme «Douane 2013»[33]. 5. Marquage CE et évaluation de la conformité Dans le passé, la Commission a constaté que la signification du marquage CE était mal comprise par certains opérateurs économiques, en particulier les PME. Pour cette raison, le règlement (CE) n° 765/2008 établit les principes généraux qui sous-tendent le marquage CE. À cet égard, à la demande du Parlement européen et dans le cadre de la mise en œuvre du règlement, la Commission s’est engagée à mener une campagne d’information sur le marquage CE destinée notamment aux opérateurs économiques (et plus particulièrement aux PME), mais également aux autorités publiques et aux consommateurs. 5.1. Campagne d’information sur le marquage CE La campagne d’information avait pour objectif de permettre aux parties prenantes de mieux connaître le marquage CE. Elle a été financée au titre du programme pour l’innovation et l’esprit d’entreprise en 2009 et a coûté 2 millions d’EUR au total. Lancée au cours du premier trimestre 2010, elle s’est terminée en mars 2012. La campagne a produit les résultats suivants: – création d’un site web spécifique dans toutes les langues de l’UE/l’AELE qui sert de guichet d’information unique sur le marquage CE (http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/cemarking/); – mise en place d’un stand de représentation lors de foires commerciales[34] et organisation de séminaires éducatifs dans tous les États membres de l’UE/l’AELE (un séminaire conjoint pour la Suisse et le Liechtenstein); – publication de dépliants et de brochures dans toutes les langues de l’UE/l’AELE à l’intention des professionnels et des consommateurs; production de deux vidéos et de matériel promotionnel; élaboration, dans toutes les langues de l’UE/l’AELE, de fiches thématiques décrivant la situation en matière de marquage CE dans différents secteurs et publication de divers articles dans la presse spécialisée. La campagne semble avoir atteint ses objectifs. Les réactions enregistrées lors des séminaires et des foires (le nombre élevé de participants[35] et leurs évaluations écrites positives), la forte demande en documentation[36] et le vif intérêt de la presse écrite et des médias en ligne[37] témoignent de son succès. En outre, la majorité des questions posées par les parties prenantes sur le marquage CE indiquent que ces dernières sont désormais mieux au fait de sa signification et plus conscientes de leurs droits et obligations. Le nombre de questions écrites que les parties concernées ont transmises à la Commission a augmenté tout au long de la campagne. Les questions elles-mêmes sont devenues plus complexes et précises, témoignant d’une bien meilleure connaissance du marquage CE qu’auparavant. De plus, les informations figurant sur le site web permettent de réduire les risques d’erreurs et de malentendus. 5.2. Orientations destinées au législateur sectoriel et aux autres parties prenantes L’utilisation correcte du marquage CE suppose une bonne compréhension des procédures d’évaluation de la conformité applicables aux différents produits. Afin d’aider les législateurs, les autorités nationales, les organismes d’accréditation, les organismes d’évaluation de la conformité, les opérateurs et les autres parties prenantes à sélectionner les bonnes procédures d’évaluation, la Commission a fourni des orientations spécifiques au moyen de documents stratégiques suivants: · le document SOGS-N593 EN ou CERTIF 2009-03 «Orientations for selecting and implementing the modules of Decision 768/2008 and SMEs specificities in the area of conformity assessment» (Orientations pour choisir et mettre en œuvre les modules de la décision n° 768/2008/CE et spécificités des PME dans le domaine de l’évaluation de la conformité) fournit au législateur des orientations sur la manière de sélectionner les modules d’évaluation de la conformité à partir du «menu» de la décision n° 768/2008/CE. En outre, il propose des orientations aux organismes notifiés chargés de l’évaluation de la conformité. Dans la logique des objectifs d’amélioration de la réglementation, le législateur doit prendre en compte la complexité du produit, la taille des entreprises opérant dans le secteur concerné (par exemple, les PME), la technologie en question, le risque pour l’intérêt public, ainsi que la nature – fabrication en masse ou en série – du processus de production. Les organismes notifiés doivent, de la même façon, éviter les contraintes inutiles aux opérateurs économiques, tout en maintenant le niveau élevé de protection de l’intérêt public qui est exigé; · le document SOGS-N594 EN ou CERTIF 2009-04 «Introduction to conformity assessment of the New Legislative Framework as laid down in Decision 768/2008» (Introduction à l’évaluation de la conformité du nouveau cadre législatif telle qu’établie par la décision n° 768/2008/CE) s’adresse aux débutants (législateurs, organismes notifiés, fabricants) en matière d’évaluation de la conformité. Il explique ce qu’est l’évaluation de la conformité et décrit ses mécanismes ainsi que son rôle dans la chaîne d’approvisionnement d’un produit. En outre, il explique le rôle des parties concernées et fournit une analyse détaillée des procédures d’évaluation de la conformité telles que définies dans la décision n° 768/2008/CE; · le document SOGS N612 EN ou CERTIF 2009–08 «Using Harmonised Standards to assess the competence of Conformity Assessment Bodies in the context of the New Legislative Framework» (Utilisation des normes harmonisées pour apprécier les compétences des organismes d’évaluation de la conformité dans le contexte du nouveau cadre législatif) s’adresse principalement aux organismes d’accréditation et indique, pour chaque module d’évaluation de la conformité, quelle norme harmonisée publiée au Journal officiel de l’Union européenne reflète les critères que les organismes d’évaluation de la conformité doivent remplir afin d’être notifiés pour le module en question. Ces documents sont disponibles sur le site web de la Commission[38]. [1] Voir articles les 4, 6 et 8 du règlement. [2] Leurs coordonnées sont disponibles sur le site web de la Commission, à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/enterprise/newapproach/nando/index.cfm?fuseaction=ab.main. [3] CERTIF 2009‑06 Rév. 6, «Cross Border Accreditation Activities» (Activités d’accréditation transfrontalières) (voir le document de travail des services de la Commission en annexe). [4] Voir l’article 14 du règlement. [5] Orientations générales pour la collaboration entre la Coopération européenne pour l’accréditation, d’une part, et la Commission européenne, l’Association européenne de libre-échange et les autorités nationales compétentes, d’autre part, (2009/C 116/04: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:116:0006:0011:FR:PDF). [6] Voir l’article 32 du règlement. [7] http://www.european-accreditation.org/content/publications/pub.htm. [8] Ces activités ne se sont pas limitées aux services de la DG Entreprises et industrie, mais se sont étendues à d’autres directions générales (notamment à la DG SANCO, la DG AGRI, la DG ENV, la DG MOVE et la DG CLIMA). L’étroite coopération de l’EA avec la DG ENTR et la DG CLIMA lors de l’élaboration du nouveau règlement concernant l’accréditation et la vérification du système européen d’échange de droits d’émission (ETS) afin d’aboutir à une solution qui réponde aux besoins de cet acte législatif en est le parfait exemple [règlement (UE) n° 600/2012 de la Commission du 21 juin 2012 concernant la vérification des déclarations d’émissions de gaz à effet de serre et des déclarations relatives aux tonnes-kilomètres et l’accréditation des vérificateurs conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil. Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE]. [9] http://www.european-accreditation.org/content/ea/members.htm. [10] CERTIF 2010-08 Rev.1 «Notification without Accreditation» (Notification sans accréditation) [article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 765/2008]. [11] Voir l’article 13, paragraphe 3, du règlement. [12] Un aperçu complet des réponses figure dans le document de travail des services de la Commission ci‑joint. [13] Voir l’article 17. [14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/regulatory-policies-common-rules-for-products/market-surveillance-authorities/index_en.htm. [15] Voir l’article 18, paragraphe 5. [16] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/regulatory-policies-common-rules-for-products/national-market-surveillance-programmes/index_en.htm. [17] La situation reflète en particulier l’approche suivie pour l’année 2012. [18] Uniquement pour un nombre limité de produits. [19] Voir l’article 16. [20] Voir les articles 20 et 22. RAPEX est un système d’alerte établi par l’article 12 de la directive relative à la sécurité générale des produits. [21] On peut citer, par exemple, la notification d’un mélangeur d’aliments pour animaux utilisé en agriculture qui s’est révélé être non conforme à la directive 2006/42/CE (directive «Machines») après avoir causé un accident mortel dans le pays de notification et de divers outils professionnels dangereux qui se sont révélés non conformes à la directive 2006/95/CE (directive «Basse tension»). [22] On peut citer, par exemple, la notification de divers équipements de protection des consommateurs, d’emballages de jouets contenant une quantité de cadmium supérieure à la limite autorisée par le règlement (CE) n° 1907/2006 (règlement REACH) et de feux d’artifice contenant des polluants organiques persistants. [23] Des détails supplémentaires concernant ces notifications (États membres notifiants, catégories de produits, etc.) figurent au chapitre 2.3 des rapports annuels RAPEX pour 2010 et 2011, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/key_docs_en.htm. [24] GRAS‑RAPEX a remplacé l’application RAPEX‑REIS le 29 mai 2012. La nouvelle plate‑forme informatique contient des fonctionnalités plus avancées, parmi lesquelles des menus déroulants permettant aux points de contact RAPEX de charger des informations sur des produits à usage professionnel et des risques concernant d’autres intérêts publics que la santé et la sécurité. [25] Adoptées par la décision 2010/15/UE de la Commission du 16 décembre 2009 (JO L 22 du 26.1.2010, p. 1), http://ec.europa.eu/consumers/safety/rapex/docs/rapex_guid_26012010_fr.pdf. [26] Document SOGS-MSG N031Rev1 ou CERTIF 2012-01 Rev1. [27] Voir l’article 23 du règlement. [28] Voir l’article 19, paragraphe 2. [29] Voir l’article 32, paragraphe 1, point e). [30] Voir les articles 27, 28 et 29. [31] Règlement (CEE) n° 339/93 du Conseil du 8 février 1993 relatif aux contrôles de conformité des produits importés de pays tiers aux règles applicables en matière de sécurité des produits (JO L 40 du 17.2.1993. p. 1). [32] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/info_docs/ customs/product_safety/guidelines_fr.pdf. [33] Décision n° 624/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007 établissant un programme d’action pour la douane dans la Communauté. [34] Présence aux foires suivantes: Foire de Hanovre 2010 (avril 2010), Hôpital Expo à Paris (mai 2010), CEDIA EXPO à Londres (juin 2010), IFA à Berlin (septembre 2010), Orto Pro Care à Madrid (septembre-octobre 2010), Eurotool à Cracovie (octobre 2010), Salon international du jouet à Nuremberg (février 2011), Foire de Milan (janvier 2011), Cebit à Hanovre (mars 2011), Amper à Brno (République tchèque) (mars-avril 2011), Foire de Hanovre (avril 2011). [35] Près de 2 000 parties prenantes ont participé aux séminaires. À certaines foires, plus de 2 000 personnes ont visité le stand consacré à la campagne et plus de 200 visiteurs ont participé à des discussions approfondies avec les animateurs du stand. [36] 60 000 dépliants et brochures ont déjà été distribués. [37] Plus de 140 coupures de presse/publications dans des magazines, des lettres d’information et sur des sites web spécialisés. [38] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/documents/certif_doc_en.htm.