FR Journal officiel de l'Union européenne C 43/82

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées»

COM(2011) 241 final

2012/C 43/19

Rapporteur: M. PEEL

Le 14 juin 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen, sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées»

COM(2011) 241 final.

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 22 novembre 2011.

Lors de sa 476e session plénière des 7 et 8 décembre 2011 (séance du 8 décembre 2011…), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 120 voix pour, 7 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité accueille très favorablement le ferme engagement pris par la Commission dans le cadre de son réexamen du Schéma de préférences généralisées (SPG) actuel de l'axer davantage sur le soutien aux pays les plus nécessiteux, en encourageant l'augmentation de leurs recettes à l'exportation afin de mieux réussir une vraie réduction de la pauvreté. Le Comité est préoccupé par l'aggravation du désavantage concurrentiel qui s'est produit ces dernières années pour de nombreux pays parmi les plus pauvres en raison de l'émergence d'un nombre significatif de pays en développement plus avancés et il souscrit par conséquent pleinement à l'intention de concentrer, dans un contexte de réduction à l'échelle mondiale des tarifs douaniers, l'utilisation des préférences tarifaires de l'UE où cela s'avère le plus nécessaire.

1.1.1 Aussi le Comité soutient-il l'intention de la Commission de réduire le nombre de pays admissibles au SPG sans toutefois augmenter significativement le nombre de lignes tarifaires ou de produits concernés, de manière à ce que les pays qui en ont le plus besoin demeurent les principaux bénéficiaires de ce régime. Le CESE relève par conséquent que même dans le cadre du SPG +, certains produits «sensibles», principalement agricoles et textiles, ne seront toujours pas totalement exemptés de droits de douane, de sorte que les pays moins développés puissent conserver les avantages particuliers qu'accorde l'initiative «tout sauf les armes».

1.1.2 Le Comité note que le SPG, et en particulier le SPG+, doit en tant qu'outil de développement basé sur l'incitation, plutôt que sur la sanction, demeurer suffisamment attractif pour tous les pays admissibles.

1.2 Le Comité se félicite aussi grandement du fait que l'occasion du réexamen du SPG ait été saisie pour encourager une plus grande adhésion aux droits fondamentaux de l'homme et des travailleurs, ainsi qu'aux grands principes du développement durable et de la bonne gouvernance, tout en renforçant la certitude juridique et la stabilité.

1.3 Le Comité souscrit au principe formulé par la Commission, et qui sous-tend le SPG+, de ne pas accroître le nombre total de conventions, notamment parce que celles qui sont sélectionnées offrent aux pays une possibilité réaliste de se concentrer sur l'essentiel (1), Il se félicite néanmoins tout particulièrement de l'inclusion pour la première fois de la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (1992). Un équilibre doit être trouvé entre les améliorations dans le domaine des droits de l'homme, social, environnemental et politique et les capacités techniques et financières des pays plus pauvres à satisfaire aux exigences ajoutées, même en cas d'assistance technique; au final, le choix doit être opéré par les pays bénéficiaires, en fonction de leur propre environnement culturel et de leur situation politique.

1.4 Le Comité souligne par conséquent que ces propositions doivent s'accompagner de mesures de renforcement des capacités plus clairement ciblées et destinées à apporter un soutien accru pour aider les pays à respecter les conventions et les normes éthiques requises. Le Comité recommande fermement d'inclure à un stade précoce un programme spécifique communautaire qui serait mis en œuvre parallèlement à ce règlement, détaillant le soutien disponible pour les bénéficiaires du SPG qui le demanderaient afin qu'ils puissent procéder au renforcement de leurs capacités.

1.4.1 Il recommande également que ce renforcement des capacités soit aussi fondé sur un dialogue alimenté par l'expérience de la société civile en vue de mieux définir et cibler les besoins réels. Même pour établir le rapport CARIS (2), qui présente une évaluation du SPG menée à la demande la Commission et avec un accès à une analyse approfondie et la contribution d'analystes spécialisés, il s'est avéré difficile de tirer des conclusions de l'évaluation des avancées accomplies en matière de commerce dans le cadre du SPG. De plus, les pays en développement disposant de faibles ressources sont censés prendre des décisions politiques alors qu'ils ont une capacité très limitée à un faire des pronostics exacts.

1.5 Le Comité, en raison de sa capacité à dégager une vision élargie qu'il relaye au nom de la société civile, est quant à lui particulièrement satisfait de l'intention déclarée de la Commission d'associer la société civile organisée et en particulier lui-même, en prévoyant la possibilité d'inclure toute information qu'il jugerait utile aux termes de l'article 14 concernant le respect des principales conventions énumérées à l'annexe VIII. Il attend avec intérêt à cet égard que la Commission propose en temps voulu un règlement distinct sur les modalités de mise en œuvre des procédures à adopter pour les candidatures au bénéfice du SPG, et en particulier le retrait et le rétablissement du SPG et du SPG+ et de l'initiative (TSA), conformément aux articles 10.8, 15.2, et 19.2 de la proposition de règlement, sans oublier les sauvegardes visées à l'article 22.4

1.5.1 Sans vouloir porter atteinte aux droits de tout partie concernée ni à sa possibilité d'apporter sa contribution en matière de respect des règles, le Comité recommande néanmoins à la Commission, au Conseil et au Parlement de prévoir un «suivi» ou un mécanisme de consultation permettant à la société civile d'apporter une contribution concernant des violations alléguées des conventions désignées par les pays bénéficiaires du SPG. Compte tenu de son expertise, il propose d'agir lui-même en tant que facilitateur ou coordinateur dans ce processus, en faisant office de point de contact pour l'enregistrement des plaintes.

1.5.2 Le Comité suggère de se fonder comme il se doit pour ce faire sur le modèle des précédents qui sont sur le point d'être établis en matière de suivi, par la société civile, de la mise en œuvre des accords de libre-échange récemment négociés, notamment avec la Corée du Sud, et de prévoir notamment des dispositions visant à garantir une contribution spécifique de l'UE et/ ou des groupes consultatifs au niveau de l'UE qui travailleraient en amont de saisines des organes conjoints officiels prévus dans ces ALE.

1.6 À cette fin, le Comité invite instamment la Commission à constituer rapidement avec lui un groupe de travail conjoint qui aurait pour mandat de formuler des recommandations fermes.

2. Contexte/la nouvelle proposition

2.1 Le règlement proposé remplacera le SPG actuel, qui expire à la fin de l'année 2011 mais qui a été prolongé de deux ans pour assurer une transition graduelle. Le règlement mettra également le SPG en conformité avec le traité de Lisbonne afin de tenir compte des changements qu'il a apportés, dont une participation accrue du Parlement européen. L'occasion se présente ainsi de proposer des changements radicaux, en particulier en vue de cibler et concentrer d'avantage le SPG sur les pays les plus nécessiteux, mais également pour promouvoir la simplicité, la prévisibilité et la stabilité, éléments essentiels pour encourager les importateurs à recourir à ce système. Le SPG devra à cette fin être réexaminé, et non remplacé, au terme d'une période de cinq ans.

2.2 Dans le cadre de la politique commerciale commune (PCC), l'UE accorde des préférences commerciales, conformément aux règles de l'OMC, aux pays en développement au moyen du SPG depuis 1971, date de sa mise en œuvre sur la base d'une série de recommandations de la CNUCED. Le SPG est l'un des principaux instruments utilisés par l'UE pour aider les pays en développement à réduire la pauvreté en générant des recettes grâce à un développement du commerce, tout en les encourageant à faire plus d'efforts pour respecter les droits fondamentaux de l'homme et des travailleurs, réduire la pauvreté et promouvoir à la fois la croissance durable et la bonne gouvernance.

2.3 Comme le montrent les annexes V et IX du projet de règlement, le SPG fonctionne sur la base de la désignation de codes douaniers (NC) pour lesquels les droits de douane de l'UE à l'importation applicables au commerce des marchandises doivent être réduits ou éliminés. Il ne s'agit donc pas d'un instrument destiné en premier lieu à atténuer le changement climatique ou à contribuer à la sécurité alimentaire, pas plus qu'il ne vise à garantir la sécurité de l'approvisionnement en matières premières. Les codes NC comportent jusqu'à 8 chiffres (ce qui peut paraître incompréhensible pour le profane) permettant de différencier par exemple le «café torréfié non décaféiné» (0901 21 00) du «café torréfié décaféiné» (0901 22 00). Le SPG est utilisé par des importateurs qui souhaitent tirer parti des tarifs douaniers réduits ou nuls qu'il offre. Le système ne sera utilisé que s'il est simple, accessible, stable et suffisamment prévisible. Le Comité constate que tous les importateurs qui en auraient la possibilité ne s'approvisionnent pas automatiquement auprès de pays bénéficiaires du SPG: seulement 69 % environ des réductions tarifaires dont peuvent bénéficier les PMA grâce à l'initiative TSA sont utilisées, alors que ce pourcentage est de 85 % pour le SPG+.

2.4 En raison de la réduction à l'échelle mondiale des tarifs douaniers, les importations dans l'UE qui bénéficient du SPG ne représentent que 4 % du total des importations dans l'UE (9,3 % des importations en provenance des pays en développement) et en 2009, la perte nette de recettes douanières pour l'UE suite à l'application du SPG ne s'élevait qu'à 2,97 milliards d'euros (ce qui correspond à un montant net de 2,23 milliards d'euros après déduction des frais de perception), chiffre qui sera désormais ramené à 1,77 milliards environ. Certains États membres se sont par conséquent demandé si les propositions de réductions d'ordre technique ne vont pas trop loin en ces temps de crise économique et d'incertitude qui entoure les échanges commerciaux et où plane la menace toujours présente de recours au protectionnisme accru pour tenter de résoudre les problèmes économiques d'un pays. Le Comité, après examen de ces aspects techniques, estime toutefois que toute révision à la baisse des changements proposés, tant en ce qui concerne la graduation que les critères d'admissibilité stricts appliqués à certains pays, bénéficierait aux pays les mieux placés. Or l'objectif premier du SPG est d'aider ceux qui en ont le plus besoin.

2.5 Depuis 2004, année du dernier examen par le Comité du SPG (3) et de la dernière révision de ce schéma, il existe trois types de régimes préférentiels, à savoir:

— Le régime général de SPG, accessible à tous les pays admissibles (au nombre de 176 actuellement), qui offre des préférences tarifaires sous forme de droits réduits ou nuls pour quelque 6 200 lignes tarifaires sur un total de 7 100 faisant l'objet d'un tarif supérieur à zéro (4). La plupart de ces lignes (3 800) sont considérées comme «sensibles» et font l'objet de réductions à taux fixe. Il s'agit principalement des produits agricoles mais aussi de produits textiles et d'habillement. En 2009,48 milliards d'euros de produits ont été importés dans l'UE dans le cadre du SPG (ouvert à quelque 111 pays), soit 81 % du montant total du SPG global;

— Le «SPG+»: un régime spécial d’encouragement en faveur des pays les plus «vulnérables» et pauvres ayant une base fiscale réduite mais qui ne sont pas classés comme PMA et dont les exportations vers l'UE se concentrent fortement sur quelques produits (les cinq plus grandes catégories d'importations représentant plus de 75 % du total), dans le cadre duquel sont offertes des préférences supplémentaires, pour la plupart sous forme d'exemption de droits de douane pour les produits «sensibles», mais cela ne concerne que 70 lignes tarifaires de plus par rapport aux 6 200 couvertes par le SPG général. Le SPG+ comprend également des incitations spéciales pour encourager le développement durable et la bonne gouvernance dans les pays bénéficiaires qui doivent s'engager en contrepartie à adopter les valeurs universelles fondamentales dans le domaine des droits de l’homme et du travail, de l'environnement et de la bonne gouvernance – voir paragraphe 4 ci-dessous. En 2009, 15 pays ont exporté des produits pour une valeur de 5 milliards d'euros vers l'UE en application du régime SPG+, soit 9 % du SPG total);

— L'initiative «Tout sauf les armes», à savoir l'accès au marché de l'UE en franchise de droits et de quotas (DFQF) de toutes les importations provenant des 49 pays classés «PMA» par les Nations unies, à l'exception des armes et des munitions (et initialement aussi du sucre, du riz et des bananes). Ce régime a été ajouté au SPG en 2004 et a pour origine une initiative de la CE liée aux négociations de Doha. Malgré l'accord ministériel de l'OMC de 2005 d'introduire des mesures similaires de franchise de droits et de quotas (DFQF) dans le cadre de Doha, l'UE est encore à ce jour le seul bloc commercial à appliquer effectivement des conditions aussi généreuses. En 2009, les importations réalisées dans le cadre de l'initiative «Tout sauf les armes» ont représenté 6 milliards d'euros (soit 10 % du SPG total).

2.6 9 % seulement des lignes tarifaires restent totalement exclues du SPG et du SPG+ (mais relèvent de l'initiative TSA); il s'agit principalement de produits agricoles. Les inclure dans le SPG, voire le SPG+, supposerait que certains avantages découlant de l'application du régime «TSA» (ou du SPG+) disparaîtraient aux dépens des pays les plus pauvres (5). Toutefois, sont concernés des secteurs, dans la production agricole, où la plupart des problèmes les plus aigus sont apparus lors des négociations de Doha. Les produits du sucre en sont probablement l'exemple le plus marquant. Après plus de deux siècles de distorsion de concurrence (6), le sucre est une importation très sensible pour l'UE, une denrée que le Mozambique (classé PMA) peut produire aux prix du marché mais qui serait très vulnérable à une concurrence totalement ouverte des pays à revenu moyen supérieur (UMI) comme le Brésil. Cela vaut également pour le textile et l'habillement, autre secteur très sensible du point de vue des importations dans l'UE et pour ce qui est de la concurrence entre les PMA et leurs voisins.

2.7 Le principal effet des changements proposés sera une redistribution de l'origine de certaines importations dans l'UE. Pour mieux cibler et concentrer le SPG sur les pays qui en ont le plus besoin, le projet de règlement propose de retirer plus de la moitié des pays de la liste actuelle des pays admissibles au SPG, mesure dont il faut se féliciter. En effet, comme expliqué dans l'exposé des motifs de la Commission, «Grâce à l’accroissement du commerce, de nombreux pays en développement et secteurs exportateurs se sont intégrés avec succès dans le marché mondial … (et) sont dès lors capables de poursuivre leur expansion par leurs propres moyens». Ces pays plus avancés «exercent une pression sur les exportations de pays beaucoup plus pauvres qui ont véritablement besoin d’aide».

2.7.1 Le Comité relève toutefois au passage une crainte majeure des importateurs de l'UE, suivant laquelle les changements déjà prévus concernant les règles d'origine sont susceptibles de conduire d'ici à 2017 à une chute de la participation au système, étant donné que les exigences en matière de certification de la preuve de l'origine réalisée par les autorités publiques doivent alors être remplacées par des déclarations des exportateurs enregistrés. De nombreuses PME jugent cela trop risqué. Le Comité estime sur ce point que le système proposé d'autocertification doit être supervisé, faire l'objet d'un audit et accrédité par des institutions professionnelles indépendantes agissant sur une base internationale. Il existe de trop nombreux exemples dans le passé récent de fraude ou de dispositifs de «contournement» pour les importations dans l'UE, notamment de sucre.

2.8 Les pays à revenu élevé (selon la classification de la Banque mondiale) demeureront exclus, mais sans les exemptions précédentes. Il est maintenant proposé d'exclure également tous les 33 pays et territoires d'outre-mer (PTOM), c’est-à-dire ceux qui sont associés, l'UE, aux États-Unis, à l'Australie et à la Nouvelle-Zélande, auxquels le SPG ne s'applique que de manière marginale. La liste inclut le Groenland, les Bermudes et les Îles Samoa américaines.

2.8.1 Seront également exclus:

— Tous les partenaires d'accords de libre-échange et les autres pays bénéficiant d'un régime d'accès préférentiel au marché de l'UE à des conditions équivalentes ou meilleures (même si ces pays redeviennent admissibles lorsqu'ils cessent de bénéficier de ces régimes) – un préavis de deux ans doit dans ce cas être donné. La distinction n'était pas claire auparavant mais l'on assiste aujourd'hui une forte augmentation potentielle du nombre d'ALE conclus avec l'UE ratifiés dans les prochaines années, dont il faut également tenir compte, dès lors que cela pourra conduire à terme à une réduction significative du nombre de pays admissibles;

— Les pays classés par la Banque mondiale comme ayant un revenu moyen supérieur (UMI) (sur la base du produit intérieur brut par habitant) au cours des trois années consécutives précédentes. Un préavis d'un an doit être donné dans ce cas. Ce point est traité dans le chapitre 3 ci-dessous.

2.9 Le système de graduation actuel, conçu de manière à permettre de retirer le bénéfice des préférences à des secteurs qui n'en ont plus besoin, sera modifié. Les limites précédentes en vertu desquelles un pays n'est plus admissible si l'une de ses exportations vers l'UE dépasse 15 % du total des importations couvertes par le SPG pendant les trois années consécutives précédentes (sauf si cette section ou groupe de produits représente plus de 50 % du total de ses exportations couvertes par le SPG), seront désormais fixées à 17,5 % en raison d'un meilleur ciblage du SPG, même s'il s'agit en réalité d'un léger resserrement des conditions Pour l'habillement et le textile, les limites seront relevées pour passer de 12, 5 % à 14,5 %.

2.10 De même, le nombre de sections de produits désignées augmentera pour passer de 21 à 32 afin de garantir une plus grande objectivité et sensibilité mais le ciblage ne sera pas précis au point de compromettre la simplicité, la stabilité et la prédictibilité du système. Il s'agit là d'une considération capitale malgré le fait que cet outil soit rarement utilisé; il ne s'applique actuellement qu'à sept pays, la Chine notamment, mais aussi le Brésil, l'Inde et d'autres pays asiatiques. Il a également été utilisé, puis supprimé, au bénéficie de la Russie et de l'Inde.

2.10.1 La graduation ne s'appliquera plus désormais aux pays auxquels est accordé le SPG+. Elle ne s'est jamais appliquée à ceux bénéficiant de l'initiative TSA.

2.10.2 Concernant le SPG+, le seuil, fixé en dessous de 1 % des importations totales dans l'UE couvertes par le SPG+ comme condition de la participation, a été relevé à 2 % en raison d'une application plus ciblée et restreinte du SPG, même si dans les faits, cela n'ouvrira le SPG+ qu'au Pakistan (cas pour lequel les seuils d'exportations de produits textiles vers l'UE posent un problème ne serait-ce que par ce que certains pensent que ce pays pourrait en bénéficier aux dépens de ses voisins classés «PMA»), et aux Philippines, à condition que ce pays souhaite demander à en bénéficier et remplisse les conditions pour ce faire.

3. Futur SPG / Conditions futures d'admissibilité au SPG+

3.1 Avec la baisse générale des droits de douane dans le monde (excepté principalement ceux qui s'appliquent aux produits agricoles et textiles) et l'augmentation probable d'accords de libre-échange conclus avec l'UE qui entreront en vigueur, le champ d'application du SPG se réduit. Compte tenu des changements anticipés et des omissions soulignés ci-dessus, il est estimé que:

— 80 pays au total demeureront admissibles au SPG, selon le nombre de pays qui satisferont aux critères d'admissibilité le moment venu;

— sur ces 80 pays, 49 sont des PMA et peuvent bénéficier de l'initiative TSA;

— parmi les quelque 30 pays admissibles au SPG ou au SPG+ mais pas à l'initiative TSA, pas plus de 7 ou 8 devraient être éligibles au SPG+. Toutefois, il n'apparaît pas clairement, loin s'en faut, que ce régime spécial est suffisamment attractif pour que la plupart de ces pays l'utilisent. Nombreux sont ceux qui choisissent actuellement de ne pas le faire. Le SPG+ pourrait par conséquent ne s'appliquer qu'à 3 ou 5 pays (7), même à supposer que le pourcentage le plus élevé 2 % (voir 2.10.2) soit fixé, en particulier en cas de pleine introduction des ALE conclus par l'UE avec l'Amérique centrale (non encore ratifiés) et les pays du Partenariat oriental concernés;

— Par ailleurs, la plupart des pays éligibles au SPG seulement pourraient bientôt cesser de l'être. Parmi ceux-ci figurent l'Inde, la Chine, l'Ukraine et trois pays de l'ASEAN, qui connaissent tous un développement rapide, et dont certains sont aussi en train de négocier des ALE avec l'UE.

— Cette nouvelle réduction potentielle du nombre de pays susceptibles d'être admissibles pose par conséquent la question de savoir si, à terme, l'UE devrait conserver les deux systèmes, le SPG et le SGP +.

3.2 Le Comité reconnaît que la Commission hésite beaucoup à élargir l'admissibilité au SPG+, suite à son échec dans le cadre d'un différend à l'OMC avec l'Inde en 2004 concernant le SPG à propos de drogues. Si l'UE devait faire face à d'autres différends dans la même enceinte, elle pourrait en sortir perdante, attendu qu'une distinction juridique entre les pays en développement ne peut se faire qu'à certaines conditions très spécifiques.

3.3 Le Comité admet que par ailleurs que, pour accroître le nombre de pays admissibles au SPG seulement, tous les pays classés par la Banque mondiale dans la catégorie «revenu moyen supérieur» (UMI, soit au dessus de 3,976 dollars US par habitant) devraient être inclus même s'ils ne sont pas nombreux. Parmi eux figurent la Russie, le Brésil, l'Argentine et la Malaisie (qui ont tous un revenu annuel par habitant supérieur à celui de la Roumanie et de la Bulgarie). La question centrale est que le SPG est destiné à aider ceux qui en ont le plus besoin.

3.4 Toutefois, selon le Comité, la différence principale entre le recours au SPG et le recours au SPG + dépend dans la plupart des cas clairement du choix des pays admissibles. Il s'agit alors de savoir dans quelle mesure et comment rendre le SPG+ suffisamment attractif pour y inclure autant de pays que possible. Parmi ces pays pourraient figurer le Nigeria et les pays d'Asie centrale (qui ont déjà choisi de ne pas utiliser le SPG+), la Syrie, l'Iran et un certain nombre d'États insulaires. Encourager la plupart de ces pays à recourir au SPG+ et par conséquent à une adhérer aux principes consacrés dans les 27 conventions désignées et à les respecter davantage conduirait à une situation où toutes les parties seraient gagnantes.

4. Principales conventions – droits de l'homme et droits du travail, environnement et bonne gouvernance

4.1 La caractéristique principale du SPG+ consiste selon le Comité en la prise d'engagements fondés sur les droits universels par les pays bénéficiaires en contrepartie. Pour être admissibles au SPG ou à l'initiative «TSA», un candidat ne doit en effet pas avoir commis de violations graves et systématiques des principes consacrés dans les conventions énumérées dans la partie A de l'annexe VIII de la proposition de règlement, qui inclut les principales conventions des Nations unies sur les droits de l'homme et du travail ainsi que les huit conventions majeures de l'OIT. Le seul changement proposé dans le nouveau projet est le retrait de celle sur l'Apartheid.

4.2 Pour pouvoir bénéficier du SPG+ néanmoins, tous les pays doivent avoir ratifié les conventions énumérées à l'annexe VIII, partie A ainsi que les douze autres conventions (énumérées dans la partie B de la même annexe) et doivent les maintenir et y adhérer. Il est ici proposé d'ajouter une convention cadre des Nations unies sur le climat (1992), ce que nous approuvons sans réserve.

4.2.1 S'agissant du SPG+, il est proposé que les bénéficiaires soient désormais tenus de faire la preuve de degrés d'engagement supérieurs, de mettre d'avantage l'accent sur l'adhésion aux conventions et de renforcer les mécanismes nécessaires à leur mise en œuvre. À cette fin:

— les bénéficiaires doivent désormais s'engager à maintenir la ratification de la convention, la législation y relative et d'autres mécanismes de mise en œuvre, à ne pas commettre de défauts graves d'application, décelés par les organes de surveillance concernées et doivent accepter une surveillance régulière ainsi que des réexamens périodiques;

— étant donné que le SPG est un système fondé sur des incitations (et non des sanctions), un dialogue régulier sera instauré entre la Commission et chaque bénéficiaire, ne fût-ce que pour s'assurer que sa mise en œuvre s'améliore dans le temps et ne se détériore pas;

— le suivi sera renforcé et des rapports seront transmis tous les deux ans (au lieu de trois auparavant) à la fois au Conseil et au Parlement européen;

— un manque de coopération conduira à une exclusion rapide sans enquête;

— la charge de la preuve sera inversée et incombera désormais au pays bénéficiaire;

— la Commission pourra maintenant recourir à d'autres sources d'informations fiables, y compris, et c'est important, aux contributions de la société civile.

4.3 Cela exigera des bénéficiaires du SPG+ des efforts au plan technique comme financier, aussi l'aide de l'UE sera-t-elle essentielle. Or, le projet de règlement n'aborde pas cette question. Le Comité recommande instamment l'inclusion à un stade précoce d'un programme de l'UE, qui serait mis en œuvre parallèlement au règlement, détaillant les modalités de l'aide et de l'assistance financières pouvant être accordées à tout pays bénéficiaire du SPG qui en ferait la demande pour le renforcement de ses capacités. In fine, le choix est fait par le pays bénéficiaire en fonction de sa situation propre.

4.4 Le Comité souscrit au maintien des vingt-sept conventions avec les deux changements proposés. La Commission souligne que celles qui ont été sélectionnées offrent aux pays une possibilité réaliste de se concentrer sur l'essentiel (8). Étant un outil de développement basé sur l'incitation, le SPG doit être suffisamment attractif aux yeux des pays concernés pour qu'ils continuent à en faire partie. Un équilibre doit être trouvé entre les améliorations dans le domaine des droits de l'homme, social, environnemental et politique, d'une part, et les capacités des pays les plus pauvres à satisfaire aux exigences additionnelles, d'autre part, même lorsqu'ils bénéficient d'une assistance technique liée au commerce (TRTA). Comme le fait valoir le rapport CARIS, les bénéfices tirés jusqu'à présent sont encore marginaux.

4.4.1 Tous les pays admissibles ne souhaitent pas demander à bénéficier du SPG, pour l'une des trois raisons suivantes:

— leurs exportations les plus importantes n'étant pas classées «sensibles», ils n'ont pas grand chose à y gagner;

— les gouvernements ne veulent pas devoir se soumettre aux exigences établies;

— des problèmes internes, guerre, conflits et/ou un manque de capacité administrative, qui font obstacle au respect des exigences.

4.4.2 Auparavant, l'UE mettait simplement l'accent sur la ratification des conventions partant du principe que les pays en assureraient une mise en œuvre effective. En demandant cela d'entrée de jeu, il est probable que selon ces seuls critères aucun pays, à l'exception de la Norvège et de la Suisse, ne seraient jamais à même de se qualifier. Le rapport CARIS souligne que le SPG+ semble efficace pour encourager les ratifications des vint-sept conventions mais que les implications concrètes sont plus difficiles à appréhender. Le SPG ajoute néanmoins des incitations internes additionnelles pour une mise en œuvre effective qui feraient perdre beaucoup aux parties prenantes en cas de retrait ultérieur.

4.5 Chacun des régimes SPG peut être temporairement retirés en cas de violations graves et systématique des principes fondamentaux ainsi que pour un certain nombre d'autres raisons telles que des pratiques commerciales déloyales, des fraudes ou des déficiences graves au niveau des contrôles douaniers.

4.5.1 Jusqu'ici, le bénéfice du SPG a été retiré au Myanmar (9) (1997) et à la Biélorussie (2006) pour des raisons de violations des droits du travail, et ne leur a pas encore été réoctroyé. Le Sri Lanka se l'est vu retirer également (2010) pour cause de mise en œuvre non effective des conventions des droits de l'homme. Pour certains pays néanmoins, tels que le Salvador, le simple fait d'ouvrir une enquête a été un catalyseur suffisant pour entraîner un changement.

4.5.2 La question essentielle pour le Comité est de savoir si, en particulier dans le cadre du système revu et plus sévère, l'ouverture d'une procédure complète d'enquête – et de nombreux pays ont encore beaucoup de travail devant eux –, ne conduirait pas inévitablement au retrait du traitement préférentiel, dans le cas où une solution positive ne peut être trouvée rapidement. Cela ne servirait l'intérêt de personne, il faut trouver le juste équilibre entre le bâton et la carotte. Pour certains pays très pauvres, menacés de famine et confrontés à d'autres difficultés, ces objectifs peuvent s'avérer hors de portée à court terme. Bien que la Commission doive faire rapport au Parlement tous les deux ans, le Comité comprend qu'un dialogue intermédiaire aura lieu et que la Commission suivra la situation dans les pays bénéficiaires en permanence, y compris en recourant au matériel produit par les organismes internationaux de surveillance compétents. Le Comité attend de la Commission qu'elle fasse preuve d'autant de transparence que possible à ce stade, lorsque de vrais sujets de préoccupations seront décelés.

4.5.3 Un cas particulier est celui de l'Ouzbékistan (qui pourrait être admissible au SPG+ mais a choisi de ne pas l'utiliser), dont le recours à la main-d'œuvre infantile dans la récolte du coton est très préoccupant. L'objectif déclaré du SPG+ est d'encourager les pays bénéficiaires à continuer à améliorer leurs performances; un équilibre doit donc être trouvé entre l'encouragement à des changements positifs et l'isolement accru d'un pays, ce qui peut en retarder le progrès, voire entraîner un recul et ce, pour plusieurs années peut-être.

5. Rôle de la société civile

5.1 Concernant le renforcement des capacités mentionné au paragraphe 4.3 ci-dessus, le Comité recommande d'ancrer ce processus à un dialogue alimenté par l'expérience de la société civile afin de mieux définir et cibler les besoins réels en la matière. Comme cela a déjà été dit, même pour établir le rapport CARIS (6) qui a pu pourtant bénéficier d'un accès à une analyse approfondie et de la contribution d'analystes spécialisés, il s'est avéré difficile de tirer des conclusions de l'évaluation des avancées accomplies en matière de commerce dans le cadre du SPG. De plus, les pays en développement disposant de faibles ressources sont censés prendre des décisions alors qu'ils ont une très faible capacité à faire des pronostics justes.

5.2 L'article 14 de la proposition de règlement stipule, en ce qui concerne le respect des principales conventions énumérées à l'annexe VIII, que «Le rapport peut inclure toute information que la Commission juge appropriée». La Commission établit clairement qu'en plus des rapports établis par les organes de surveillance internationaux, elle pourra utiliser d'autres sources d'information appropriées (10), qui devront s'avérer à la fois attestées et fiables.

5.3 La Commission prévoit la possibilité de recourir au CESE comme l'une de ces sources, celui-ci pouvant fournir un avis «plus équilibré» qui est bienvenu, en raison de sa capacité à relayer une vision d'ensemble, celle de la société civile organisée. Les entreprises et les organisations d'employeurs, les syndicats et d'autres organisations qui peuvent faire la preuve d'un engament actif pourraient également être d'autres sources d'information.

5.4 Le Comité note également que la Commission entend présenter en temps voulu un règlement séparé sur les procédures à adopter concernant les applications du SPG+ et le retrait et le rétablissement du SPG et du SPG+ et du régime «TSA», conformément aux articles 10.8, 15.2 et 19.2 de la proposition de règlement ainsi que les sauvegardes visées à l'article 22.4. Le Comité attend de pouvoir se prononcer à son sujet lorsqu'il sera en cours d'examen et pendant la phase de consultation.

5.4.1 Sans vouloir porter atteinte aux droits de toute partie concernée ni à sa possibilité d'apporter sa contribution en matière de respect des règles, le Comité recommande néanmoins à la Commission, au Conseil et au Parlement de prévoir un «suivi» ou un mécanisme de consultation permettant à la société civile d'apporter une contribution concernant des violations alléguées des conventions désignées par les pays bénéficiaires du SPG. Il demande à pouvoir intervenir lui-même en tant que facilitateur ou coordinateur dans ce processus, en faisant office de point de contact pour l'enregistrement des plaintes. le cas échéant sur le modèle des précédents qui sont sur le point d'être établis en matière de suivi, par la société civile, de la mise en œuvre des accords de libre-échange récemment négociés, entre l'UE et la Corée du Sud, par exemple et d'autres, en s'inspirant notamment des dispositions prises pour garantir une contribution spécifique de l'UE et/ ou de groupes consultatifs au niveau de l'UE qui travailleraient en amont de saisines des organes conjoints officiels prévus dans ces ALE.

5.4.2 Le Comité recommande à cette fin à la Commission de constituer dans un proche avenir avec lui un groupe de travail conjoint, qui aurait pour mandat de formuler des recommandations fermes.

Bruxelles, le 8 décembre 2011. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) INFO PACK concernant la proposition de la Commission européenne sur un nouveau SPG, DG TRADE, p. 8.

(2) Centre pour l'analyse de l'intégration régionale (Université du Sussex): rapport d'évaluation du SPG à mi-parcours, 2009.

(3) JO C 110 du 30.04.2004, p. 34.

(4) 2 300 autres lignes tarifaires se voient appliquer un tarif standard zéro.

(5) Rapport CARIS.

(6) Remontant aux guerres et à l'arrêt des importations de sucre de canne en Europe continentale.

(7) Bolivie, Équateur et Mongolie, avec un élargissement possible au Pakistan et aux Philippines.

(8) INFO PACK concernant la proposition de la Commission européenne sur un nouveau SPG, DG TRADE, p. 8 point 5.

(9) Autrement, il serait admissible au bénéfice de l'initiative TSA.

(10) INFO PACK concernant la proposition de la Commission européenne sur un nouveau SPG, DG TRADE, p. 8.