Bruxelles, le 1.3.2006

SEC(2006) 284 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Allemagne pour 2005-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. Il a été modifié pour la première fois en 2005. Cette réforme a reconnu l’utilité du pacte en tant que point d'ancrage de la discipline budgétaire, mais visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). L’Allemagne a présenté son premier programme de stabilité en janvier 1999. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 15 mars 1999, sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Conformément à la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et le Conseil peut les examiner.

Dans ces programmes, les États membres doivent définir leur objectif budgétaire à moyen terme, fixer les mesures qui permettront de l’atteindre et de s’y tenir, et préciser les hypothèses économiques qu’ils ont utilisées. Depuis la réforme du pacte, l’objectif à moyen terme doit être différencié pour chaque État membre compte tenu du caractère hétérogène de l’Union sur le plan économique et budgétaire, notamment en ce qui concerne la viabilité des finances publiques. Par ailleurs, la réforme préconise une approche plus symétrique en matière de politique budgétaire sur l’ensemble du cycle par le biais d’une discipline budgétaire renforcée en période de conjoncture économique favorable, et la prise en considération des «réformes structurelles majeures» qui ont une incidence vérifiable sur la viabilité des finances publiques à long terme dans le cas d’un écart temporaire par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement qui doit permettre de l’atteindre.

Tenant compte à la fois des prévisions économiques de l’automne 2005 établies par ses services, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, ainsi que des grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008, la Commission a procédé à l’examen du programme de stabilité actualisé récemment présenté par l'Allemagne et, se fondant sur l'évaluation qui suit, a adopté une recommandation pour un avis du Conseil sur ce programme.

Évaluation

1. La dernière mise à jour du programme de stabilité de l’Allemagne a été adoptée par le gouvernement allemand et présentée au Conseil et à la Commission le 22 février 2006, soit douze semaines après le délai du 1er décembre prescrit par le code de conduite. Le gouvernement allemand, qui a pris ses fonctions à la fin de 2005, a adopté, le 22 février 2006, le projet de budget fédéral pour 2006 et, notamment, le projet de loi visant à relever le taux central de TVA de 16 % à 19 % à compter du 1er janvier 2007. Le programme de stabilité actualisé couvre la période 2005-2009. Il suit dans ses grandes lignes le modèle fixé dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence[3].

2. Le 21 janvier 2003, le Conseil a établi dans une décision que l’Allemagne était en situation de déficit excessif et, se fondant sur l’article 104, paragraphe 7, lui a recommandé d’y mettre fin en 2004 au plus tard. Dans sa communication de décembre 2004 au Conseil sur «la situation de l'Allemagne et de la France à l'égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l'arrêt de la Cour de justice», la Commission a conclu que l’année 2005 devait être considérée comme le délai pertinent pour cette correction. En janvier 2005, le Conseil a souscrit à ce point de vue. Le 1er mars 2006, la Commission a recommandé au Conseil de mettre l'Allemagne en demeure, conformément à l’article 104, paragraphe 9, de prendre des mesures afin de corriger le déficit excessif d’ici 2007. Dans son avis du 17 février 2005 relatif à la mise à jour de décembre 2004 du programme de stabilité, qui couvrait la période 2004-2008, le Conseil avait invité l’Allemagne à faire le nécessaire afin de garantir la correction du déficit excessif en 2005, à procéder à des ajustements budgétaires au cours des années qui suivent et à consentir l'effort requis en termes structurels pour parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre d'ici la fin de la période couverte par le programme, ainsi qu’à poursuivre les réformes structurelles afin d’améliorer encore la viabilité à long terme des finances publiques, notamment en ce qui concerne le système des soins de santé.

3. La croissance du PIB en Allemagne au cours des dix dernières années a atteint 1,4% par an, soit un taux inférieur de plus d’un demi-point de pourcentage à la moyenne de la zone euro. Le potentiel de croissance a enregistré une baisse régulière durant toute cette période. L’activité, quoique soutenue par des exportations dynamiques, a souffert de la faiblesse de la demande intérieure. Après une longue période de stagnation au début de la décennie, la demande et la production ont redémarré en 2004 mais ont fléchi de nouveau par la suite. La création d’emplois étant elle aussi en panne, le taux de chômage a grimpé, atteignant 9½% de la main-d’œuvre. En 2005, le déficit budgétaire des administrations publiques a franchi pour la quatrième année consécutive la valeur de référence de 3% du PIB fixée dans le traité. Quant à la dette publique, qui était proche de 40% du PIB en 1991, elle dépasse depuis 2002 la valeur de référence du traité de 60% du PIB.

4. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme table sur un redressement de la croissance du PIB réel, qui passera de 0,9% en 2005 à 1,4% en 2006 dans le contexte d’une accélération de la demande intérieure. Après un recul à 1% en 2007, elle devrait repartir à la hausse et permettre au taux de croissance moyen sur l’ensemble de la période 2005-2009 d'atteindre 1½%. D’après les projections, la croissance potentielle s’accélérera légèrement vers la fin du programme, tandis que l’écart de production se resserrera progressivement, tout en restant négatif jusqu’à la fin de la période considérée. Ce profil de croissance est influencé par les orientations qu’a fixées la nouvelle coalition au pouvoir. Compte tenu des informations disponibles, ce scénario de référence semble plausible en ce qui concerne 2006. Pour les années ultérieures, en revanche, le scénario central paraît quelque peu optimiste. Les prévisions du programme concernant l’inflation apparaissent réalistes pour 2006, mais sans doute légèrement optimistes elles aussi quant au reste de la période.

5. Selon les données fournies par Eurostat, le déficit public de l’Allemagne en 2005 s’est élevé à 3,3% du PIB. Ces données, dont on attend d'examiner de manière plus approfondie la qualité, reposent sur une notification provisoire que l’Allemagne a adressée à la Commission le 24 février 2006, conformément au règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil. Par comparaison, la mise à jour précédente du programme de stabilité retenait pour 2005 un objectif de 2,9%.

6. La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme a pour principal objectif d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques. Pour ce faire, le programme propose de poursuivre l’assainissement budgétaire tout en créant un environnement plus propice à la croissance et à l'emploi. Le programme vise à corriger le déficit excessif d’ici 2007. Plus précisément, il fait état, pour 2006 et 2007, d’un déficit nominal de 3,3% et 2½% du PIB, respectivement. Ce déficit doit ensuite diminuer d'un demi-point de pourcentage du PIB par an jusqu’à revenir à 1½% du PIB en 2009. Cet ajustement budgétaire reposera tant sur les recettes que sur les dépenses. À partir de 2006, plusieurs mesures supplémentaires du côté des dépenses, parmi lesquelles la mise à disposition de financements pour la R&D, l’adoption de règles d’amortissement moins contraignantes pour les sociétés et la réalisation d'investissements dans les infrastructures de transport, viseront à stimuler la croissance. Parallèlement, des réductions des avantages fiscaux, par exemple la suppression de l'abattement pour les logements habités par leurs propriétaires, contribueront à l’assainissement. Surtout, le programme fait de la restriction des dépenses sociales l’élément clé de sa stratégie d’assainissement. Les économies engendrées serviront en partie à financer une baisse du taux de cotisations sociales prévue d'ici 2007. Cette diminution de la part des cotisations sociales, qui résulte aussi de la faible croissance de l'assiette de cotisation, devrait être compensée globalement par un relèvement du taux de TVA en 2007. La part de l'investissement public dans le PIB, quant à elle, ne devrait pas varier. Par rapport à la mise à jour précédente du programme, la trajectoire d'ajustement est restée sensiblement la même, bien que le déficit envisagé pour chaque année soit supérieur d'un demi-point de pourcentage (en valeur arrondie) et même davantage en ce qui concerne 2006.

7. Selon le programme, la correction du déficit excessif d’ici 2007 implique une amélioration cumulée du solde structurel (c’est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) de plus d'un point de pourcentage du PIB en 2006 et 2007. Sur l’ensemble de la période, ce solde structurel, mesuré selon la méthode commune, s'améliorera donc environ, selon les prévisions, de 0,5% du PIB en moyenne par an, même si cette amélioration devrait être moindre en 2008 et 2009. Le programme prend pour objectif budgétaire à moyen terme (OMT) un budget équilibré en termes structurels, mais ne compte pas l’atteindre durant la période considérée. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (estimé à un déficit de 1¾% du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT du programme se situe à un niveau approprié puisqu’il entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et qu’il est un peu plus exigeant que ce qu’impliquent le ratio d’endettement et la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel.

8. En ce qui concerne 2006, les incertitudes entourant les résultats budgétaires paraissent équilibrées. À partir de 2007, en revanche, ces résultats pourraient être moins favorables que ce que prévoit le programme. Comme le montre l’expérience passée, la compression des dépenses sociales, dont tous les détails ne sont pas fournis mais qui est censée jouer un rôle essentiel dans l’ajustement budgétaire, exige une mise en œuvre rigoureuse des mesures envisagées. Les dépenses sociales sont l’une des causes principales du dépassement des objectifs budgétaires fixés dans les programmes précédents. L’issue du programme actuel serait compromise si l’allégement envisagé des cotisations sociales avait lieu intégralement sans que les objectifs correspondants du côté des dépenses ne soient atteints. Par ailleurs, un éventuel déficit de croissance pourrait entraîner des baisses de recettes, qu’il serait sans doute difficile de compenser par de nouvelles coupes dans les dépenses afin de maintenir le déficit budgétaire sur la trajectoire prévue. Le programme annonce en outre des réformes de la fiscalité des sociétés d'ici 2008 ainsi que de l'assurance-maladie et soins de longue durée, qui, en dépit de leurs effets positifs potentiels pour l’économie et le budget, risquent d’avoir à court terme un impact négatif sur le déficit.

9. Eu égard à cette évaluation des risques, l’orientation budgétaire du programme semble compatible avec une correction du déficit excessif d’ici 2007. Néanmoins, elle ne paraît pas fournir une marge de sécurité suffisante pour empêcher le déficit de franchir le seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales jusqu’à l’avant-dernière année de la période du programme. Pour les années postérieures à la correction du déficit excessif, le rythme de l’ajustement devant conduire à la réalisation de l’objectif à moyen terme fixé par le programme est conforme globalement au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que pour les États membres de la zone euro et du MCE II l’amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre au minimum 0,5% du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable.

10. Selon les estimations, le ratio de la dette aurait atteint 67½% du PIB en 2005, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60% fixée dans le traité. Le programme actualisé prévoit que ce ratio augmentera pour s’établir à 69% du PIB en 2006 (en valeur arrondie), puis amorcera une baisse qui le ramènera à 67% à la fin de la période considérée. L’évolution du ratio de la dette pourrait être moins favorable que ne le prévoit le programme étant donné les risques évoqués plus haut pesant sur les résultats budgétaires. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio de la dette pourrait ne pas revenir suffisamment près de la valeur de référence.

11. En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, le coût budgétaire attendu du vieillissement de la population semble représenter pour l’Allemagne un risque moyen[4]. Les réformes structurelles effectuées ces dernières années, et en particulier la réforme des retraites, ont aidé à contenir l’augmentation future des dépenses publiques. En outre, le programme fait mention du projet consistant à relever de 2 ans l'âge légal du départ en retraite pour l’amener par étapes à 67 ans entre 2012 et 2029. Il est également question de modifier l’algorithme de calcul des retraites pour faire baisser les dépenses à terme, mais aucune mesure concrète n’est indiquée. De même, des réformes structurelles des systèmes de santé et de soins à long terme sont annoncées, sans plus de précisions. Étant donné que le ratio de la dette publique brute dépasse actuellement la valeur de référence de 60% du PIB fixée dans le traité, et compte tenu de l'ampleur du déficit structurel, il conviendra de mettre en oeuvre avec détermination un assainissement budgétaire rigoureux pendant toute la durée du programme afin de réduire les risques pour la viabilité à long terme.

12. Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. En particulier, l’Allemagne compte procéder à un certain nombre de réformes structurelles en vue d’améliorer la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme. Si la compression des dépenses des régimes de sécurité sociale se déroule comme prévu, la structure des dépenses publiques fera une plus large place aux postes qui favorisent la croissance, conformément à la stratégie de Lisbonne.

13. Le programme national de réformes (PNR) de l’Allemagne, présenté le 7 décembre 2005 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi, retient six grandes priorités: la société de la connaissance, le fonctionnement du marché et la compétitivité, l’environnement des entreprises, la viabilité des finances publiques (y compris la croissance durable et la sécurité sociale), l'innovation environnementale ainsi que la réorientation du marché du travail. D’une manière générale, les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques sont conformes à celles envisagées dans le programme national de réformes, tandis que les implications budgétaires des actions décrites dans le PNR se reflètent grosso modo dans les projections budgétaires du programme de stabilité. Au-delà du contenu du PNR, le programme de stabilité prévoit, dans le cadre de la réforme du système fédéral, que les sanctions potentielles encourues au titre du pacte de stabilité et de croissance seraient réparties selon une certaine règle entre les différents niveaux d’administration. Ce principe serait inséré dans la constitution allemande.

Eu égard à l’évaluation qui précède, la priorité que le gouvernement accorde à l’assainissement budgétaire comme indiqué dans le programme est la bienvenue, mais un certain nombre de risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires ainsi que sur la viabilité à long terme des finances publiques. Compte tenu en outre de la recommandation de la Commission du 1er mars 2006 pour une décision du Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 9, il serait souhaitable que l’Allemagne:

- opère comme prévu un ajustement structurel cumulé d’au moins 1 point de pourcentage en 2006 et 2007, afin de ramener le déficit des administrations publiques en dessous de 3% du PIB dans les meilleurs délais et au plus tard en 2007, de manière à la fois crédible et durable;

- atteigne rapidement l'objectif à moyen terme à l'aide d'une réduction du solde structurel d'au moins 0,5 point de pourcentage par an après la correction du déficit excessif, notamment en mettant en œuvre avec rigueur la restriction envisagée des dépenses pour pouvoir alléger comme prévu les cotisations sociales, et en veillant à ce que la réforme annoncée de l’impôt sur les sociétés ne compromette pas l’assainissement budgétaire;

- réalise ses projets de renforcement des institutions budgétaires nationales pour faire en sorte que les objectifs budgétaires soient respectés à tous les niveaux de l'État.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de stabilité actualisé de l'Allemagne pour 2005-2009

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 5, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

14. Le [14 mars 2006], le Conseil a examiné le programme de stabilité actualisé de l’Allemagne.

15. La croissance du PIB a atteint 1,4% par an ces dix dernières années, soit un taux inférieur de plus d’un demi-point de pourcentage à la moyenne de la zone euro. Le potentiel de croissance a enregistré une baisse régulière durant toute cette période. L’activité, quoique soutenue par des exportations dynamiques, a souffert de la faiblesse de la demande intérieure. Après une longue période de stagnation au début de la décennie, la demande et le PIB réel ont brièvement culminé en 2000, puis encore en 2004, mais ont à nouveau fléchi par la suite. La création d’emplois étant elle aussi en panne, le taux de chômage a grimpé pour atteindre 9½% de la main-d’œuvre. En 2005, le déficit budgétaire des administrations publiques a franchi pour la quatrième année consécutive la valeur de référence de 3% du PIB fixée dans le traité. Quant à la dette publique, qui était proche de 40% du PIB en 1991, elle dépasse depuis 2002 la valeur de référence du traité de 60% du PIB.

16. Le 21 janvier 2003, le Conseil a établi dans une décision que l’Allemagne était en situation de déficit excessif et, se fondant sur l’article 104, paragraphe 7, lui a recommandé d’y mettre fin en 2004 au plus tard. Dans sa communication de décembre 2004 au Conseil sur «la situation de l'Allemagne et de la France à l'égard de leurs obligations dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs après l'arrêt de la Cour de justice», la Commission a conclu que l’année 2005 devait être considérée comme le délai pertinent pour cette correction. En janvier 2005, le Conseil a souscrit à ce point de vue. Le [14 mars 2006], le Conseil a mis en demeure l'Allemagne, conformément à l’article 104, paragraphe 9, de prendre des mesures afin de corriger le déficit excessif d’ici 2007. Dans son avis du 17 février 2005 relatif à la mise à jour de décembre 2004 du programme de stabilité, qui couvrait la période 2004-2008, le Conseil avait invité l’Allemagne à faire le nécessaire afin de garantir la correction du déficit excessif en 2005, à procéder à des ajustements budgétaires au cours des années qui suivent et à consentir l'effort requis en termes structurels pour parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre d'ici la fin de la période couverte par le programme, ainsi qu’à poursuivre les réformes structurelles afin d’améliorer encore la viabilité à long terme des finances publiques, notamment en ce qui concerne le système des soins de santé.

17. Selon les données fournies par Eurostat, le déficit public de l’Allemagne en 2005 s’est élevé à 3,3% du PIB. Ces données, dont on attend d'examiner de manière plus approfondie la qualité, reposent sur une notification provisoire que l’Allemagne a adressée à la Commission le 24 février 2006, conformément au règlement (CE) n° 3605/93 du Conseil. Par comparaison, la mise à jour précédente du programme de stabilité retenait pour 2005 un objectif de 2,9%.

18. L’Allemagne a soumis son programme de stabilité actualisé le 22 février 2006. Ce programme couvre la période 2005-2009. Il suit dans ses grandes lignes le modèle retenu dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence[6].

19. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme table sur un redressement de la croissance du PIB réel, qui passera de 0,9% en 2005 à 1,4% en 2006 dans le contexte d’une accélération de la demande intérieure. Après un recul à 1% en 2007, elle devrait repartir à la hausse et permettre au taux de croissance moyen sur l’ensemble de la période 2005-2009 d'atteindre 1½%. Ce profil de croissance est influencé par les orientations qu’a fixées la nouvelle coalition au pouvoir. Compte tenu des informations actuellement disponibles, le scénario de référence pour l’année 2006 apparaît plausible. Pour les années ultérieures, par contre, le scénario central paraît quelque peu optimiste. Les prévisions du programme concernant l’inflation apparaissent réalistes pour 2006, mais sans doute légèrement optimistes quant au reste de la période.

20. La stratégie budgétaire à moyen terme exposée dans le programme a pour principal objectif d'assurer la viabilité à long terme des finances publiques. Pour ce faire, le programme propose de poursuivre l’assainissement budgétaire tout en créant un environnement plus propice à la croissance et à l'emploi. Le programme vise à corriger le déficit excessif d’ici 2007. Plus précisément, il fait état, pour 2006 et 2007, d’un déficit nominal de 3,3% et 2½% du PIB, respectivement. Ce déficit doit ensuite diminuer d'un demi-point de pourcentage du PIB par an jusqu’à revenir à 1½% du PIB en 2009. Cet ajustement budgétaire reposera tant sur les recettes que sur les dépenses. Le programme fait de la restriction des dépenses sociales l’élément clé de sa stratégie d’assainissement. Du côté des recettes, l’augmentation de la part de l’impôt est compensée globalement par une diminution de celle des cotisations sociales. La part de l'investissement public dans le PIB, quant à elle, ne devrait pas varier. Par rapport à la mouture précédente du programme, la trajectoire d’ajustement demeure sensiblement la même. Cependant, le déficit envisagé pour chaque année est supérieur d'un demi-point de pourcentage (en valeur arrondie), et même davantage en ce qui concerne 2006.

21. Selon le programme, la correction du déficit excessif d’ici 2007 implique une amélioration cumulée du solde structurel (c’est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) de plus d'un point de pourcentage entre 2005 et 2007. Sur l’ensemble de la période, ce solde structurel, mesuré selon la méthode commune, s'améliorera donc environ, selon les prévisions, de 0,5% du PIB en moyenne par an, même si cette amélioration devrait être moindre en 2008 et 2009. Le programme prend pour objectif budgétaire à moyen terme (OMT) un budget équilibré en termes structurels, mais ne compte pas l’atteindre durant la période considérée. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (estimé à un déficit de 1¾% du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT du programme se situe à un niveau approprié puisqu’il entre dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et qu’il est un peu plus exigeant que ce qu’impliquent le ratio d’endettement et la croissance moyenne à long terme du PIB potentiel.

22. En ce qui concerne 2006, les incertitudes entourant les résultats budgétaires paraissent équilibrées. À partir de 2007, en revanche, ces résultats pourraient être moins favorables que ce que prévoit le programme. Comme le montre l’expérience passée, la compression des dépenses sociales, dont tous les détails ne sont pas fournis mais qui est censée jouer un rôle essentiel dans l’ajustement budgétaire, exige une mise en œuvre rigoureuse des mesures envisagées. Les dépenses sociales sont l’une des causes principales du dépassement des objectifs budgétaires fixés dans les programmes précédents. L’issue du programme actuel serait compromise si l’allégement envisagé des cotisations sociales avait lieu intégralement sans que les objectifs correspondants du côté des dépenses ne soient atteints. Par ailleurs, un éventuel déficit de croissance pourrait entraîner des baisses de recettes, qu’il serait sans doute difficile de compenser par de nouvelles coupes dans les dépenses afin de maintenir le déficit budgétaire sur la trajectoire prévue. Le programme annonce en outre des réformes de la fiscalité des sociétés d'ici 2008 ainsi que de l'assurance-maladie et soins de longue durée, qui, en dépit de leurs effets positifs potentiels pour l’économie et le budget, risquent d’avoir à court terme un impact négatif sur le déficit.

23. Eu égard à cette évaluation des risques, l’orientation budgétaire du programme semble compatible avec une correction du déficit excessif d’ici 2007. Néanmoins, elle ne paraît pas fournir une marge de sécurité suffisante pour empêcher le déficit de franchir le seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales jusqu’à l’avant-dernière année de la période du programme. Pour les années postérieures à la correction du déficit excessif, le rythme de l’ajustement devant conduire à la réalisation de l’objectif à moyen terme fixé par le programme est conforme globalement au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que pour les États membres de la zone euro et du MCE II l’amélioration annuelle du solde structurel doit atteindre au minimum 0,5% du PIB, étant entendu que cet ajustement, qui peut être inférieur quand les temps sont difficiles, doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable.

24. Selon les estimations, le ratio de la dette aurait atteint 67½% du PIB en 2005, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60% fixée dans le traité. Le programme actualisé prévoit que ce ratio augmentera pour s’établir à 69% du PIB en 2006 (en valeur arrondie), puis amorcera une baisse qui le ramènera à 67% à la fin de la période considérée. L’évolution du ratio de la dette pourrait être moins favorable que ne le prévoit le programme étant donné les risques évoqués plus haut pesant sur les résultats budgétaires. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio de la dette pourrait ne pas revenir suffisamment près de la valeur de référence.

25. En ce qui concerne la viabilité des finances publiques, le coût budgétaire attendu du vieillissement de la population semble représenter pour l’Allemagne un risque moyen[7]. Les réformes structurelles effectuées ces dernières années, et en particulier la réforme des retraites, ont aidé à contenir l’augmentation future des dépenses publiques. Étant donné que le ratio de la dette publique brute dépasse actuellement la valeur de référence de 60% du PIB fixée dans le traité, et compte tenu de l'ampleur du déficit structurel, il conviendra de mettre en oeuvre avec détermination un assainissement budgétaire rigoureux pendant toute la durée du programme afin de réduire les risques pour la viabilité à long terme.

26. Les mesures envisagées dans le domaine des finances publiques sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008. En particulier, l’Allemagne compte procéder à un certain nombre de réformes structurelles en vue d’améliorer la viabilité des finances publiques à moyen et à long terme. Si la compression des dépenses des régimes de sécurité sociale se déroule comme prévu, la structure des dépenses publiques fera une plus large place aux postes qui favorisent la croissance, conformément à la stratégie de Lisbonne.

27. Le programme national de réformes (PNR) de l’Allemagne, présenté le 7 décembre 2005 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l’emploi, retient six grandes priorités: la société de la connaissance, le fonctionnement du marché et la compétitivité, l’environnement des entreprises, la viabilité des finances publiques (y compris la croissance durable et la sécurité sociale), l'innovation environnementale ainsi que la réorientation du marché du travail. D’une manière générale, les mesures prévues par le programme de stabilité en matière de finances publiques sont conformes à celles envisagées dans le programme national de réformes, tandis que les implications budgétaires des actions décrites dans le PNR se reflètent grosso modo dans les projections budgétaires du programme de stabilité. Au-delà du contenu du PNR, le programme de stabilité prévoit, dans le cadre de la réforme du système fédéral, que les sanctions potentielles encourues au titre du pacte de stabilité et de croissance seraient réparties selon une certaine règle entre les différents niveaux d’administration. Ce principe serait inséré dans la constitution allemande.

Eu égard à l’évaluation qui précède, le Conseil approuve la priorité accordée par le gouvernement à l’assainissement budgétaire tel qu’indiqué dans le programme, mais note qu’un certain nombre de risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires ainsi que sur la viabilité à long terme des finances publiques. Compte tenu en outre de sa décision du [14 mars 2006] prise en vertu de l’article 104, paragraphe 9, du traité, le Conseil invite l’Allemagne à:

- opérer comme prévu un ajustement structurel cumulé d’au moins 1 point de pourcentage en 2006 et 2007, afin de ramener le déficit des administrations publiques en dessous de 3% du PIB dans les meilleurs délais et au plus tard en 2007, de manière à la fois crédible et durable;

- atteindre rapidement l'objectif budgétaire à moyen terme à l'aide d'une réduction du solde structurel d'au moins 0,5 point de pourcentage après la correction du déficit excessif, notamment en mettant en œuvre avec rigueur la restriction envisagée des dépenses pour pouvoir alléger comme prévu les cotisations sociales, et en veillant à ce que la réforme annoncée de l’impôt sur les sociétés ne compromette pas l’assainissement budgétaire;

- réaliser ses projets de renforcement des institutions budgétaires nationales pour faire en sorte que les objectifs budgétaires soient respectés à tous les niveaux de l'État.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en %) | PS fév. 2006 | 1,6 | 0,9 | 1½ | 1 | 1¾ | 1¾ |

COM nov. 20056 | 1,6 | 0,8 | 1,2 | 1,6 | -- | -- |

PS déc. 2004 | 1,8 | 1,7 | 1¾ | 2 | 2 | -- |

Inflation IPCH (%) | PS fév. 2006 | -- | -- | -- | -- | -- | -- |

COM nov. 2005 | 1,8 | 2,0 | 1,6 | 1,1 | -- | -- |

PS déc. 2004 | -- | -- | -- | -- | -- | -- |

Écart de production (% du PIB potentiel) | PS fév. 20061 | -0,6 | -0,9 | -0,7 | -1,1 | -0,7 | -0,4 |

COM nov. 20055 | -0,6 | -0,9 | -0,8 | -0,4 | -- | -- |

PS déc. 20041 | -1,2 | -0,9 | -0,7 | -0,3 | -0,0 | -- |

Solde des administrations publiques (% du PIB) | PS fév. 2006 | -3,7 | -3,3 | -3,3 | -2 ½ | -2 | -1½ |

COM nov. 2005 | -3,7 | -3,9 | -3,7 | -3,3 | -- | -- |

PS déc. 2004 | -3¾ | -2,9 | -2½ | -2 | -1½ | -- |

Solde primaire (% du PIB) | PS fév. 2006 | -0,8 | -0,5 | -0,5 | 0,5 | 1¼ | 1 ½ |

COM nov. 2005 | -0,8 | -0,9 | -0,9 | -0,4 | -- | -- |

PS déc. 2004 | - ½ | 0 | 0,5 | 1 ½ | 2 | -- |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PS fév. 20061 | -3,4 | -2,9 | -2,9 | -1,8 | -1,5 | -1,1 |

COM nov. 2005 | -3,3 | -3,2 | -3,2 | -3,0 | -- | -- |

PS déc. 20041 | -3,0 | -2,4 | -1,9 | -1,6 | -1,3 | -- |

Solde structurel2 (% du PIB) | PS fév. 20063 | -3,4 | -3,0 | -2,9 | -1,8 | -1,5 | -1,1 |

COM nov. 20054 | -3,3 | -3,2 | -3,2 | -3,0 | -- | -- |

PS déc. 2004 | --, | -- | -- | -- | -- | -- |

Dette publique brute (% du PIB) | PS fév. 2006 | 65.5 | 67½ | 69 | 68½ | 68 | 67 |

COM nov. 20057 | 66,4 | 68,6 | 70,0 | 71,4 | -- | -- |

PS déc. 2004 | 65½ | 66 | 66 | 65½ | 65 | -- |

Notes: 1 Calculs des services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. 3 Éléments exceptionnels et autres mesures temporaires extraits du programme (0,1% du PIB en 2005). 4 Éléments exceptionnels et autres mesures temporaires extraits des prévisions établies à l’automne 2005 par les services de la Commission. 5 Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 1,1%, 1,1%, 1,1% et 1,2%, respectivement, sur la période 2004-2007. 6 Selon les premières estimations, la croissance a atteint 0,9% en 2005. Pour 2006, les prévisions provisoires du 21 février 2006 des services de la Commission tablent sur une croissance de 1,5%. 7 Le chiffre mesure a été calculé moyennant la série PIB en utilisant l’ancienne méthode de l’allocation de TISIM (services d’intermédiation financière indirectement mesurés) aux secteurs. De ce fait, les données ne sont pas directement comparables. Sources: Programme de stabilité (PS); prévisions économiques de l'automne 2005 des services de la Commission (COM), sur la base de politiques inchangées avant l’entrée en fonctions du nouveau gouvernement en novembre 2005; calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[3] Comme les années précédentes, le programme actualisé fournit seulement des chiffres arrondis et parfois des moyennes de période pour les années les plus éloignées. Il omet en outre certaines informations obligatoires et optionnelles requises par le nouveau code de conduite (manquent notamment les données relatives au chômage, les soldes sectoriels et une ventilation des recettes fiscales).

[4] Pour plus de précisions concernant la viabilité à long terme, voir l’évaluation technique du programme par les services de la Commission

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site :

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Comme les années précédentes, le programme actualisé fournit seulement des chiffres arrondis et parfois des moyennes de période pour les années les plus éloignées. Il omet en outre certaines informations obligatoires et optionnelles requises par le nouveau code de conduite (manquent notamment les données relatives au chômage, les soldes sectoriels et une ventilation des recettes fiscales).

[7] Pour plus de précisions concernant la viabilité à long terme, voir l’évaluation technique du programme par les services de la Commission

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).