ABRÉVIATIONS

AACU : accord sur l’agriculture du cycle d’Uruguay

BCAE : bonnes conditions agricoles et environnementales

CATS : Clearance Audit Trail System (base de données qui réunit des informations relatives aux paiements des fonds agricoles européens)

ERMG : exigences réglementaires en matière de gestion

Eurostat : Office statistique de l’Union européenne

Feader : Fonds européen agricole pour le développement rural

FEAGA : Fonds européen agricole de garantie

OMC : Organisation mondiale du commerce (Genève)

PAC : politique agricole commune

RPU : régime de paiement unique

RPUS : régime de paiement unique à la surface

UGB : unité de gros bovins

GLOSSAIRE

Réforme de 1992 : première réforme importante de la PAC ("réforme MacSharry"); en l’occurrence, les prix d’intervention ont été réduits dans les secteurs des cultures arables et de la production de viande bovine. La réforme a instauré des paiements directs en faveur des producteurs de cultures arables afin de compenser les pertes de revenu prévues et le retrait obligatoire de terres de la production (gel des terres).

Accord de l’OMC sur l’agriculture : résultats des négociations qui se sont tenues de 1986 à 1994 dans le cadre du cycle d’Uruguay, lors duquel les États membres de l’OMC sont convenus d’améliorer l’accès aux marchés et de réduire les subventions responsables de distorsions sur les marchés agricoles.

Agenda 2000 : cette réforme établit deux piliers principaux pour la PAC, qui sont financés par le budget communautaire dans le cadre de deux fonds agricoles européens. Le premier pilier (FEAGA) prévoit des mesures de marché et un soutien aux revenus sous la forme de paiements directs. Le second pilier (Feader) permet le cofinancement de mesures de développement rural dans des domaines tels que l’agroenvironnement, la promotion de la qualité des denrées alimentaires, l’amélioration des normes techniques et le bien-être des animaux.

Réforme de 2003 : réforme de la PAC ("révision à mi-parcours") qui avait pour objectif de réduire le soutien des prix et de compenser cette réduction par des aides directes aux revenus, poursuivant ainsi un processus qui avait débuté en 1992 (réforme MacSharry) et avait été confirmé en 1999 (réforme Agenda 2000). La réforme de 2003 a introduit le découplage des aides et la conditionnalité tout en renforçant l’aide au développement rural.

Bilan de santé : révision, en 2008, de la réforme de la PAC réalisée en 2003. Adoption de propositions de la Commission visant à poursuivre le découplage des aides directes, à rendre le RPU plus flexible, à permettre des transferts de dépenses plus élevés en faveur des mesures de développement rural, à permettre la modification du système d’intervention, l’augmentation des quotas laitiers et d’autres mesures spécifiques aux différents secteurs.

Revenu des facteurs agricoles : indique la valeur ajoutée nette des activités agricoles (ainsi que des activités secondaires non agricoles, mais indissociables) au coût des facteurs. Il correspond à la différence entre, d’une part, la valeur de la production agricole aux prix de base et, d’autre part, la valeur de la consommation intermédiaire, la consommation de capital fixe et les impôts sur la production, à laquelle s’ajoute la valeur des (autres) subventions à la production. Les ménages perçoivent souvent un revenu provenant d’autres sources (activités non agricoles, salaires, avantages sociaux ou revenu de la propriété), de sorte que le revenu agricole peut être différent du revenu réel des ménages agricoles.

Revenu d’entreprise agricole : revenu généré par les activités agricoles qui est utilisé pour rémunérer les facteurs de production propres (travail et/ou entreprise, capital propre et terres appartenant à l’exploitant). Il correspond au revenu des facteurs diminué des coûts résultant de l’emprunt de capitaux et de l’embauche de personnel.

Découplage : processus consistant à dissocier les paiements directs d’aide de la production agricole proprement dite.

SYNTHÈSE

I. Le régime de paiement unique (RPU) est un élément fondamental de la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 2003. Il a pour objectifs d’encourager les exploitants agricoles à mieux répondre à la demande du marché et de soutenir leur revenu. Le RPU est actuellement appliqué dans 17 des 27 États membres de l’UE. En 2009, les dépenses au titre de ce régime se sont élevées à quelque 28,8 milliards d’euros.

II. L’audit de la mise en œuvre du RPU réalisé par la Cour a porté essentiellement sur les éléments suivants:

- les bénéficiaires de la politique, l’accès aux paiements uniques et la définition des terres éligibles;

- la contribution du régime à la réalisation des objectifs consistant à soutenir le revenu des exploitants agricoles et à maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales;

- les effets particuliers des différents modèles de mise en œuvre du régime.

III. Les bénéficiaires du RPU sont des "exploitants agricoles" exerçant une "activité agricole" et ayant des "terres éligibles" à leur "disposition". Toutefois, un manque de précision dans la définition de ces termes et la manière dont les dispositions connexes ont ensuite été appliquées ont permis à des personnes ou des entités n’exerçant aucune activité agricole, ou exerçant uniquement une activité marginale, de bénéficier du RPU.

IV. En 2008, la Commission et le Conseil ont engagé une révision de la PAC, dite "bilan de santé", à l’occasion de laquelle il a été reconnu que l’aide au titre du RPU ne devait pas être octroyée à "une personne physique ou morale dont les activités agricoles ne constituent qu’une part négligeable de l’ensemble de ses activités économiques ou dont l’activité principale ou l’objet social n’est pas l’exercice d’une activité agricole". Cependant, aucun État membre n’a encore appliqué ce principe pour mieux cibler les bénéficiaires du RPU.

V. L’accès au RPU a parfois été restreint pour les nouveaux bénéficiaires potentiels. En outre, les critères d’éligibilité des terres n’étaient pas suffisamment clairs et le seuil d’activité agricole minimale était parfois réduit au point de ne plus exiger d’activité du tout.

VI. Les paiements directs, qui comprennent le RPU et l’aide couplée, constituent une part importante du revenu agricole. La majeure partie de l’aide est versée à un petit nombre de gros bénéficiaires, tandis que la grande majorité des bénéficiaires ne reçoivent chacun qu’une aide d’un montant peu élevé.

VII. Le bénéfice de l’aide au titre du RPU est subordonné au respect des obligations en matière de conditionnalité. Toutefois, la Cour a constaté l’absence de lien direct entre l’aide au titre du RPU et les coûts supportés par les exploitants agricoles pour respecter ces obligations. De même, il est impossible d’établir une corrélation entre cette aide et les externalités publiques positives résultant des activités agricoles.

VIII. Plusieurs possibilités (ou "modèles") ont été offertes aux États membres pour la mise en œuvre du RPU. Le choix d’un modèle particulier a eu une incidence considérable sur la répartition de l’aide au sein des États membres (entre les différents exploitants agricoles). En conséquence, le RPU est actuellement un régime qui n’est pas suffisamment ciblé pour permettre de soutenir le revenu des exploitants agricoles.

IX. La plupart des États membres ayant introduit le RPU ont opté pour le modèle historique; en l’occurrence, les montants de l’aide sont essentiellement déterminés sur la base de paramètres établis entre 2000 et 2002, qui ne reflètent plus l’activité actuelle. Lorsque les autorités des États membres n’imposent pas les restrictions nécessaires, ce modèle peut également donner lieu à des transferts à des fins spéculatives et à une accumulation de droits au paiement par les bénéficiaires.

X. Le modèle régional favorise une répartition plus équitable de l’aide. Cependant, il a été démontré que ce modèle renforce la "capitalisation" de l’aide dans le prix et le loyer de la terre. Cette capitalisation existe dans tous les systèmes d’aide fondés sur la surface des terres exploitées, mais davantage encore dans le mode régional de mise en œuvre du RPU.

XI. D’une manière générale, le RPU a contribué à la réalisation des objectifs de la PAC, notamment en encourageant les exploitants agricoles à mieux répondre à la demande du marché et en soutenant globalement le revenu dans le secteur agricole. La Cour invite cependant la Commission à examiner s’il convient de revoir les modalités d’application de ce régime à la lumière des principes exposés dans les recommandations ci-après.

XII. La Cour recommande:

- de modifier la législation actuelle afin de garantir que l’aide au titre du RPU soit uniquement versée aux exploitants agricoles en activité, notamment par l’exclusion des bénéficiaires n’exerçant aucune activité agricole ou qu’une activité agricole insignifiante;

- de définir les terres éligibles et les activités agricoles de manière plus précise, afin d’exclure du bénéfice de l’aide au titre du RPU les parcelles non agricoles et les activités qui ne contribuent ni à augmenter la productivité agricole (article 39 du traité, voir note de bas de page 5) ni à préserver activement la valeur environnementale de la terre;

- de modifier le mode de calcul de l’aide au titre du RPU de sorte à mieux tenir compte du coût des externalités environnementales ou autres;

- que les normes BCAE prévoient de subordonner la perception, par les exploitants agricoles, du montant intégral de l’aide due à la réalisation d’activités concrètes et régulières. Les réductions de paiements appliquées en cas de non-respect des obligations en matière de conditionnalité devraient être plus dissuasives;

- de rechercher une répartition plus équilibrée de l’aide entre les exploitants agricoles, soit par une modulation accrue des paiements, soit par le plafonnement des paiements individuels très élevés, soit encore par la prise en considération des cas particuliers des exploitations agricoles;

- de calculer les droits compte tenu des conditions d’exploitation du moment dans les différentes régions.

INTRODUCTION

CONTEXTE

1. Avant la réforme de 1992, la politique agricole commune (PAC) était fondée sur un système de soutien des prix dans la plupart des secteurs agricoles, accompagné d’un mécanisme d’intervention publique sur les marchés agricoles et d’une protection aux frontières [1]. Le soutien des prix a fini par générer pratiquement en permanence des excédents des principaux produits agricoles. Par ailleurs, le marché n’a pu être stabilisé que par l’adoption de mesures telles que le stockage privé, les mesures d’écoulement, les subventions à l’exportation, voire la destruction des produits agricoles, et ce à un coût budgétaire élevé. En outre, le soutien des prix avait été systématiquement critiqué dans le cadre de négociations commerciales multilatérales.

2. La réforme de la PAC de 1992 a entraîné une diminution des prix d’intervention pour les céréales et la viande bovine, ainsi qu’une obligation, pour les plus grandes exploitations, de geler une partie de leurs terres. Parallèlement, la réforme a introduit des mesures d’accompagnement en matière de protection de l’environnement, de retraite anticipée des exploitants agricoles et de boisement. Les producteurs ont bénéficié de paiements directs couplés aux superficies ensemencées ou au nombre d’animaux pour compenser les pertes de revenu prévues du fait de la chute des prix des céréales et de la viande bovine. Les montants globaux de ces paiements étaient limités par des plafonds régionaux ou nationaux fixés par secteur.

ENCADRÉ 1

SOUTIEN AU REVENU AGRICOLE ET ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE L’UNION EUROPÉENNE

En 1994, l’Union européenne et les pays membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ont signé l’accord sur l’agriculture du cycle d’Uruguay (AACU), en vertu duquel les différents types de soutien agricole sont classés en fonction de l’importance de leurs effets de distorsion sur le commerce international. Le soutien direct des prix étant réputé avoir des effets de distorsion particulièrement importants, les pays membres de l’OMC se sont engagés à réduire l’utilisation de ce type d’aide. Les paiements directs "découplés" de la production sont réputés ne pas avoir d’effets de distorsion sur les échanges et sont dès lors autorisés [2].

3. En 1999, le Conseil européen de Berlin a convenu d’une nouvelle réforme de la PAC. Le soutien à l’agriculture s’est articulé autour de deux "piliers" financés sur le budget de l’UE par l’intermédiaire de deux fonds. Le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) continue à financer les mesures de marché et englobe le soutien au revenu sous la forme de paiements directs couplés à la production. Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) cofinance les mesures de développement rural, comme la protection de l’environnement et l’agriculture durable, la promotion de la qualité des denrées alimentaires et le renforcement des normes techniques et de bien-être animal.

LA RÉFORME DE LA PAC DE 2003 A INSTAURÉ LE RÉGIME DE PAIEMENT UNIQUE

4. La mise en œuvre de l’AACU et l’évolution des priorités politiques ont mené à la réforme de la PAC en 2003, dont l’objectif était d’encourager les exploitants agricoles à répondre à la demande du marché et à promouvoir des pratiques agricoles considérées comme respectueuses de l’environnement.

5. S’agissant du premier pilier de la PAC (le FEAGA), qui finance les aides aux marchés et les aides directes, la réforme de 2003 s’articulait autour de quatre éléments fondamentaux:

- l’introduction du régime de paiement unique (RPU). Ce régime remplace la plupart des aides directes existantes. Dans le cadre du RPU, l’aide est "découplée" de toute obligation de produire;

- la subordination du paiement intégral de l’aide directe aux exploitants agricoles au maintien de leurs terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), ainsi qu’au respect des exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) dans leur exploitation. Ce principe est appelé "conditionnalité". Les BCAE et les ERMG recommandent ou interdisent des pratiques en matière de préservation du potentiel de production des terres agricoles, d’environnement, de santé et de bien-être des animaux, de protection des cultures et de sécurité alimentaire;

- la mise en place d’un mécanisme contraignant pour réduire toutes les aides directes d’un montant supérieur à 5000 euros par année civile à concurrence d’un pourcentage déterminé ("modulation") [3]. Les fonds générés par la modulation sont portés au crédit du Feader;

- un mécanisme de discipline financière permettant de veiller à ce que les montants convenus pour le financement du premier pilier de la PAC ne soient jamais dépassés au cours d’une année [4]. Ce mécanisme est entré en vigueur en 2007, mais n’a jamais été déclenché à ce jour.

6. Le RPU est censé être conforme aux objectifs généraux de la politique agricole commune, à savoir "accroître la productivité de l’agriculture" et "assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture" [5]. C’est pourquoi le revenu des exploitants agricoles, qui a constitué l’un des principaux enjeux de la PAC depuis sa mise en place, est resté une préoccupation politique majeure.

7. Pour la campagne 2008 (exercice 2009), les plafonds nationaux disponibles pour la distribution des droits au paiement se sont élevés, dans les 17 États membres ayant déjà adopté le RPU, à un total de 31,5 milliards d’euros [6]. Dans le budget 2009, le RPU représentait 72,1 % des paiements destinés au soutien direct de l’UE et 49,8 % du budget consacré à l’agriculture et au développement rural.

TABLEAU 1

PLAFONDS BUDGÉTAIRES ANNUELS POUR LE RÉGIME DE PAIEMENT UNIQUE

(en milliers d’euros) |

État membre | Campagne |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Belgique | 475641 | 488660 | 502200 |

Danemark | 981539 | 987356 | 993338 |

Allemagne | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Irlande | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Grèce | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

Espagne | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

France | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Italie | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luxembourg | 36602 | 37051 | 37051 |

Malte | | 1668 | 3017 |

Pays-Bas | 325103 | 730632 | 743163 |

Autriche | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugal | 365645 | 413774 | 434232 |

Slovénie | | 50454 | 62902 |

Finlande | 519628 | 521285 | 523362 |

Suède | 630000 | 714201 | 719414 |

Royaume-Uni | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Total | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

ÉLÉMENTS ESSENTIELS DU RPU ET MODÈLES DE MISE EN ŒUVRE

8. Comme cela a été indiqué précédemment, le RPU a été la pierre angulaire de la réforme de la PAC de 2003 et il s’est substitué à la plupart des aides directes existantes [7]. Seuls les exploitants agricoles sont éligibles au RPU. On entend par exploitant agricole une personne exerçant une activité agricole et, par activité agricole, la production de végétaux, l’élevage d’animaux ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales [8].

9. Pour pouvoir bénéficier de l’aide au titre du RPU, un exploitant agricole doit détenir des "droits au paiement" et disposer de surfaces agricoles éligibles. Chaque droit au paiement associé à un hectare de terre éligible déclaré donne lieu à un paiement au titre du RPU d’un montant équivalant à la valeur unitaire du droit au paiement déclaré [9]. Les droits au paiement constituent, par nature, un droit conditionnel à bénéficier d’une aide au revenu de la part de l’UE, autrement dit une ressource. Ils peuvent être dissociés de la terre et négociés séparément.

10. Les droits au paiement sont octroyés par les autorités nationales. Le plafond national d’un État membre correspond à la valeur totale de tous les droits au paiement activables par les exploitants agricoles pour des terres éligibles situées sur son territoire. Ce montant est supérieur à ceux effectivement versés, et cela pour plusieurs raisons: l’ensemble des aides directes octroyées aux exploitants agricoles, y compris au titre du RPU, sont réduites du fait de la modulation (par exemple 5 % en 2008); les États membres n’ont pas attribué l’intégralité des droits disponibles; les exploitants agricoles n’ont pas utilisé ("activé") tous les droits au paiement (par exemple parce qu’au cours d’une année donnée, ils exploitent un nombre d’hectares inférieur à celui des droits au paiement qu’ils possèdent) ou les montants versés ont été réduits à la suite de sanctions administratives (par exemple pour présentation tardive de la demande d’aide). Les paiements effectués au titre du régime se sont donc élevés au total à 28,8 milliards d’euros pour l’exercice 2009 [10].

11. La Belgique, le Danemark, l’Allemagne, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, l’Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni ont introduit le RPU en 2005. L’Espagne, la France, les Pays-Bas, la Finlande et la Grèce ont instauré une période de transition et n’ont mis en place le RPU qu’un an plus tard, soit en 2006.

12. Des règles particulières s’appliquent aux nouveaux États membres, qui ont adhéré à l’UE en 2004 ou en 2007. Ils avaient, en principe, la possibilité de mettre en place le RPU comme les autres États membres, mais, à ce jour, Malte et la Slovénie sont les seuls pays à l’avoir fait, en 2007. La Bulgarie, la République tchèque, l’Estonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Roumanie, la Pologne et la Slovaquie se sont prévalus de la possibilité de reporter l’introduction du RPU à 2013. Dans l’intervalle, ces pays appliquent un régime d’aide simplifié lié à la surface (le régime de paiement unique à la surface ou RPUS) [11]. Le RPUS ne faisait pas partie du champ de l’audit sur lequel porte le présent rapport.

13. Plusieurs options étaient possibles en ce qui concerne les modalités de calcul et d’octroi des droits au paiement; différents "modèles" ont ainsi été définis, parmi lesquels les États membres pouvaient choisir: le modèle historique, le modèle régional (à taux forfaitaire) et des modèles mixtes qui résultent d’une combinaison des deux:

a) le modèle historique [12]: chaque exploitant agricole obtient des droits fondés, en règle générale, sur le montant moyen de l’aide (dit "montant de référence historique") perçue pendant la période de référence de trois ans (2000, 2001 et 2002) et sur le nombre moyen d’hectares exploités au cours de cette même période dans le cadre de l’un des anciens régimes de soutien couplé (la "surface de référence") [13]. La valeur unitaire d’un droit au paiement est donc égale au montant de référence divisé par le nombre de droits. Ce mode de calcul entraîne des différences importantes entre les valeurs unitaires des droits au paiement, du fait que l’aide accordée aux différents secteurs agricoles présentait des disparités au cours de la période de référence;

b) le modèle régional (à taux forfaitaire) [14]: s’agissant du modèle régional, tous les droits au paiement octroyés aux exploitants agricoles d’une région/sous-région déterminée ont la même valeur (dite "forfaitaire") et chaque exploitant agricole obtient un droit au paiement pour chaque hectare éligible déclaré pendant la première année de mise en œuvre du régime ou bien au cours de l’année précédant celle de l’introduction du RPU;

c) les modèles mixtes (dits "hybrides"): ces modèles combinent des éléments des modèles historique et régional. Les exploitants agricoles reçoivent un montant de base forfaitaire par hectare éligible, auquel s’ajoute un pourcentage déterminé des aides perçues au cours de la période de référence. Les modèles hybrides peuvent être statiques ou dynamiques; autrement dit, la combinaison des valeurs historique et forfaitaire peut soit rester inchangée, soit varier avec le temps et évoluer vers un modèle régional à part entière, à taux forfaitaire. Les modèles choisis pour le calcul et l’octroi des droits au paiement par les 17 États membres qui appliquent le RPU sont indiqués à l’annexe 1.

14. Les États membres étaient habilités à affecter une partie des paiements historiques à une "réserve nationale" pouvant servir à attribuer des droits à de nouveaux exploitants agricoles ayant démarré leurs activités après la période de référence, à ceux se trouvant dans une situation spéciale ou à ceux concernés par des programmes de restructuration ou de développement.

MODIFICATIONS APPORTÉES DANS LE CADRE DU "BILAN DE SANTÉ" DE LA PAC RÉALISÉ EN 2008

15. En 2008, la Commission et le Conseil ont engagé une révision de la PAC, dite "bilan de santé". Le Conseil a accepté les propositions de la Commission consistant à découpler davantage les régimes d’aides directes toujours couplées à la production [15]. Les autres régimes d’aides couplées, concernant les fourrages séchés, l’amidon, le chanvre et le lin, seront également découplés et incorporés au RPU d’ici 2013. Par ailleurs, le bilan de santé a permis de simplifier encore les règles et de supprimer l’obligation pour les exploitants agricoles de mettre une partie de leurs terres en jachère (gel obligatoire).

16. Le Conseil a également autorisé les États membres à revenir sur leur choix de départ en ce qui concerne le modèle de mise en œuvre du RPU. Les États membres ayant opté pour le modèle historique peuvent décider soit de réduire l’écart entre les valeurs unitaires des droits au paiement, soit de passer à un modèle régional (à part entière ou hybride). Les États membres ayant déjà mis en place un modèle régional hybride peuvent décider de réduire la composante historique de la valeur des droits au paiement et donc d’ajuster ces derniers en les rapprochant des valeurs régionales. Les États membres ont également la possibilité de redéfinir les régions [16]. Enfin, les États membres peuvent aussi utiliser 10 % de leurs "plafonds nationaux" pour accorder un soutien spécifique [17].

ETENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE L’AUDIT.

17. La Cour a déjà contrôlé la mise en œuvre du RPU dans les 17 États membres qui appliquent le système depuis 2006. Les résultats de ces contrôles sont présentés dans les rapports annuels correspondants.

18. La Cour a également décidé d’effectuer des travaux d’audit supplémentaires en 2009 et en 2010 aux fins du présent rapport. Ces travaux ont notamment consisté en de nouvelles missions d’audit auprès de la Commission européenne et dans trois États membres (France, Royaume-Uni et Italie), ainsi qu’en une analyse documentaire et une revue d’études et d’évaluations.

19. Le présent rapport est centré sur les éléments suivants:

- la définition des bénéficiaires de la politique et des terres éligibles, ainsi que les conditions d’accès aux paiements uniques;

- la contribution du régime à la réalisation des objectifs d’aide au revenu des exploitants agricoles et de maintien des terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales;

- les effets particuliers des différents modèles de mise en œuvre du régime;

- les erreurs dues à la complexité des calculs à effectuer pour l’établissement des droits au paiement.

OBSERVATIONS

LES BÉNÉFICIAIRES DE LA POLITIQUE, LES CONDITIONS D’ACCÈS AUX PAIEMENTS UNIQUES ET LA MISE EN PLACE D’ÉLÉMENTS ESSENTIELS DU RÉGIME

20. L’audit a permis de mettre en évidence un manque de précision dans la définition des bénéficiaires du RPU, des activités et des terres éligibles, ainsi qu’une liberté d’action importante des États membres en ce qui concerne l’établissement et la mise en œuvre d’éléments essentiels du régime.

DÉFINITION DES TERMES "EXPLOITATION", "ACTIVITÉ AGRICOLE" ET "TERRES À LA DISPOSITION DE L’EXPLOITANT AGRICOLE"

21. Les bénéficiaires du RPU sont des "exploitants agricoles" exerçant une "activité agricole" et "disposant" de "terres éligibles". Toutefois, le caractère insuffisamment précis de la définition de ces termes (exploitant agricole, activité agricole, etc.), ainsi que la manière dont ils ont ensuite été interprétés dans la pratique, ont permis à des personnes ou des entités n’exerçant aucune activité agricole, ou n’exerçant qu’une activité marginale, de bénéficier de paiements au titre du RPU.

22. Dans la réglementation [18], une "exploitation" est définie comme l’ensemble des unités de production qu’un exploitant agricole gère sur le territoire d’un même État membre. Une "unité de production" correspond à une parcelle de terre agricole (superficies fourragères comprises) ou à un animal ayant donné droit au versement d’aides directes au cours de la période de référence. Une "activité agricole" est la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.

23. Le cadre juridique n’exige donc pas des bénéficiaires:

a) qu’ils détiennent des terres ou tout autre moyen de production agricole;

b) qu’ils soient des producteurs agricoles;

c) qu’ils tirent leur revenu de la vente du produit de leurs activités agricoles sur un marché.

24. S’agissant de la disponibilité des terres, le cadre juridique du RPU disposait au départ que les demandeurs devaient avoir eu à leur disposition, pendant une période d’au moins dix mois, les terres éligibles correspondant au nombre de leurs droits au paiement [19]. Cette disposition, jugée trop restrictive, a été remplacée en 2008 par l’obligation que les terres soient "à la disposition de l’agriculteur à [une] date fixée" [20]. Toutefois, la législation ne donne aucune définition des termes "à la disposition de l’agriculteur" et "gestion d’unités de production". Par conséquent, les terres déclarées peuvent être à la disposition de toute autre personne pendant n’importe quelle période au cours de la même année civile, sauf à la date fixée, sans que cela ne modifie la qualité d’"exploitant agricole" du demandeur.

25. Certains États membres s’efforcent de réserver l’aide au titre du RPU à des catégories d’exploitants agricoles déterminées. À titre d’exemple, le Luxembourg exige des demandeurs qu’ils disposent des machines ou de l’équipement agricoles nécessaires. En France, les autorités considèrent que l’exploitant agricole est la personne qui assume les risques économiques liés aux activités agricoles qu’elle exerce sur les terres déclarées au titre du RPU. Il s’agit de la personne qui prend les décisions économiques, c’està-dire celle qui acquiert les facteurs de production (comme la terre, les machines, les semences, etc.) et qui tire ses revenus de la vente des produits de l’exploitation.

26. Un bénéficiaire qui exerce l’activité agricole requise par l’intermédiaire de travailleurs salariés est considéré comme un exploitant agricole. Cependant, lorsque les terres sont données à ferme à une personne qui en assume les risques économiques, celle-ci ne se voit pas octroyer d’aide au titre du RPU si les termes du bail à ferme précisent que le propriétaire terrien demeure le bénéficiaire économique de l’activité exercée. L’audit a permis de mettre au jour de nombreux cas de ce type [21]. En l’occurrence, l’aide au titre du RPU était versée aux propriétaires terriens à la condition que les fermiers maintiennent les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales pour leur compte.

ENCADRÉ 2

BÉNÉFICIAIRES DE L’AIDE OCTROYÉE AU TITRE DU RPU N’ASSUMANT PAS LES RISQUES ÉCONOMIQUES LIÉS AUX ACTIVITÉS AGRICOLES

L’audit de la Cour a permis de mettre au jour plusieurs cas où des fermiers avaient bénéficié de paiements dans le cadre d’un régime de soutien aux zones défavorisées, mais où le paiement unique lié à la parcelle en cause était effectué en faveur d’un autre bénéficiaire (le propriétaire terrien). Ces cas étaient fréquents dans le modèle régional (hybride) du fait qu’au cours de l’année d’introduction du régime, toute personne déclarant des terres éligibles se voyait octroyer des droits au paiement, qu’elle soit (ou ait été) ou non un producteur agricole.

PAIEMENTS EN FAVEUR D’EXPLOITANTS AGRICOLES RETRAITÉS RESPECTANT LES OBLIGATIONS MINIMALES EN MATIÈRE DE BCAE

27. Avant l’entrée en vigueur du RPU, c’est-à-dire dans le cadre des anciens régimes de paiement couplés à la production, un exploitant agricole ne pouvait plus bénéficier d’aides directes lorsqu’il cessait son activité, et par extension sa production agricole. Avec l’introduction du RPU, les exploitants agricoles ayant cédé l’exploitation qu’ils possédaient au départ ont pu conserver leurs droits au paiement et les activer pour des terres données à ferme sur lesquelles ils n’exercent aucune activité, par le biais de clauses contractuelles complexes spécialement conçues pour respecter les dispositions réglementaires. Le cas échéant, les repreneurs de l’exploitation d’origine ont pu recevoir de nouveaux droits au paiement prélevés sur la réserve nationale.

28. Selon une étude commandée par la Commission [22], des exploitants agricoles ont retardé la cessation de leurs activités à la suite de l’introduction du RPU, parce que ce régime leur permet de conserver leurs droits au paiement et leur exploitation (qui pouvait consister simplement en des terres de valeur médiocre données à ferme et n’impliquant que des obligations minimales pour être maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales). Les autorités nationales n’étaient toutefois pas en mesure de fournir à la Cour des informations fiables sur l’ampleur de ce phénomène. La Cour a observé que dans un État membre (France), pour éviter cela, la législation dispose que seuls les exploitants agricoles ayant cédé l’ensemble de leurs droits au paiement et de leurs terres, à l’exception peut-être d’une parcelle de subsistance, peuvent bénéficier du régime national de retraite des agriculteurs. D’une manière générale, le report de la cessation des activités agricoles encouragé par l’introduction du RPU risque toutefois d’avoir une incidence négative sur la restructuration du secteur agricole.

ENCADRÉ 3

BÉNÉFICIAIRES DE L’AIDE OCTROYÉE AU TITRE DU RPU AYANT CÉDÉ L’EXPLOITATION QU’ILS POSSÉDAIENT AU DÉPART

En Italie, la Cour a constaté que d’anciens producteurs de céréales et de tabac détenant des droits au paiement de grande valeur avaient cédé l’ensemble de leurs terres à d’autres exploitants agricoles et loué à bas prix des pâturages de mauvaise qualité situés dans des régions montagneuses, à une distance considérable de leur exploitation d’origine ou de leur lieu de résidence. En réalité, les exploitants agricoles locaux étaient autorisés à y faire paître leurs animaux gratuitement, ce qui était considéré comme un moyen approprié de maintenir ces terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Dans un autre cas, un exploitant agricole à la retraite avait cédé son exploitation à des membres de sa famille et déclaré des terres domaniales dans l’unique but d’activer ses droits, sans être habilité à utiliser ces terres [23].

NOUVEAUX BÉNÉFICIAIRES

29. À la suite de l’introduction du RPU, la Cour a identifié un certain nombre de nouveaux bénéficiaires dont les activités agricoles ne représentent qu’une part négligeable de l’ensemble des activités économiques ou dont l’activité principale n’est pas de nature agricole. Il s’agit entre autres de clubs sportifs et de loisirs, de compagnies ferroviaires, de réserves naturelles, d’aéroports et de conseils municipaux, de domaines de chasse et de complexes sportifs, d’organismes publics, d’écoles et de campings.

30. Parmi ces nouveaux bénéficiaires, l’audit a permis d’identifier des investisseurs ayant acheté des droits au paiement (parfois de grande valeur), qu’ils ont activés sur des terres de faible valeur, ce qui leur a permis d’assurer un rendement très attractif à leurs investissements (voir points 66 et 67).

31. Lors du bilan de santé, il a été reconnu que le soutien au revenu agricole ne devait pas être octroyé à "une personne physique ou morale dont les activités agricoles ne représentent qu’une part négligeable de l’ensemble de ses activités économiques ou dont l’activité principale ou l’objet social n’est pas l’exercice d’une activité agricole" [24]. Cependant, le règlement laisse aux États membres le soin d’exclure ces bénéficiaires par l’adoption de dispositions juridiques appropriées. Aucun d’entre eux n’ayant encore recouru à cette possibilité, ces bénéficiaires continuent à percevoir des aides au titre du RPU. Ni les États membres audités ni la Commission ne disposent d’informations précises quant au nombre de ces bénéficiaires et au montant de l’aide versée. Les plafonds nationaux étant fixes, le fait d’accepter ce type de nouveaux bénéficiaires réduit le montant de l’aide disponible pour les principaux bénéficiaires cibles du RPU.

LES ÉTATS MEMBRES METTENT EN ŒUVRE DES ÉLÉMENTS ESSENTIELS DU RÉGIME SUIVANT DES MODALITÉS TRÈS DIFFÉRENTES

32. Les modalités de mise en œuvre de nombreux éléments essentiels du RPU sont laissées à la discrétion des États membres. Il s’agit, par exemple, de l’accès de nouveaux entrants au RPU, de la définition des activités agricoles minimales à exercer sur les terres déclarées ou des conditions permettant de bénéficier de la consolidation des droits au paiement.

L’ACCÈS DE NOUVEAUX ENTRANTS AU RPU DÉPEND DANS UNE LARGE MESURE DES POLITIQUES DE MISE EN ŒUVRE DES ÉTATS MEMBRES

33. Les personnes souhaitant entreprendre une activité agricole n’ont, en principe, aucun droit à percevoir une aide au titre du RPU, à moins d’acquérir une exploitation agricole éligible et les droits au paiement qui y sont liés ou d’acheter ces droits sur le marché. Les États membres sont également habilités à utiliser leur réserve nationale pour attribuer des droits au paiement aux nouveaux exploitants agricoles qui démarrent leur activité, à condition que ces derniers n’aient exercé aucune activité agricole en leur nom propre ou à leur propre compte au cours des cinq années qui ont précédé le lancement de leur activité agricole [25].

34. L’audit a permis de constater que certains États membres ont utilisé leur réserve comme un instrument de promotion de l’accès au secteur agricole en fournissant des droits au paiement à de nouveaux exploitants.

35. Dans d’autres États membres, malgré une demande de droits au paiement de la part de nouveaux exploitants agricoles, il n’existe toutefois pas de politique spécifique, ni de crédits disponibles dans la réserve nationale. Par conséquent, les nouveaux entrants doivent acquérir des droits au paiement, ce qui peut nécessiter des investissements substantiels et constituer une barrière importante à leur accès à la profession. Avec le temps, de plus en plus de nouveaux exploitants agricoles sont susceptibles d’éprouver des difficultés pour obtenir des droits au paiement. En attendant, 57,5 % des exploitants agricoles de l’Union européenne sont âgés de plus de 55 ans et un sur trois est âgé de plus de 65 ans [26]. Pour que le secteur agricole soit dynamique et innovant, il importe donc de faciliter l’établissement de nouveaux exploitants agricoles.

LA DÉFINITION DES TERRES ÉLIGIBLES ET DES ACTIVITÉS AGRICOLES MINIMALES REQUISES N’A PAS TOUJOURS ÉTÉ CLAIRE

36. Il existe trois types de terres éligibles: les terres arables, les pâturages permanents et les terres utilisées pour des cultures permanentes [27]. Cependant, la définition précise d’une "parcelle éligible" est laissée à la discrétion des États membres. Dans certains de ceux-ci, des terres marginales et des surfaces boisées traditionnellement utilisées pour le pâturage occasionnel sont considérées comme éligibles, tandis que dans d’autres, ces terres sont exclues de l’aide au titre du RPU. Ces terres marginales peuvent rapidement être envahies par les arbustes ou par une couverture forestière, ce qui les rend impropres à l’agriculture.

37. S’agissant de la définition des activités que les exploitants agricoles doivent concrètement exercer pour maintenir leurs terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, la législation de l’UE ne fixe que des objectifs généraux concernant l’érosion des sols, les matières organiques du sol, la structure du sol et le niveau minimal d’entretien requis. Ce dernier aspect est particulièrement important pour les terres qui ne sont plus utilisées à des fins de production. La définition des normes minimales à respecter est laissée à la discrétion des États membres, qui les adaptent aux caractéristiques de leurs régions. Par conséquent, les exploitants agricoles peuvent recevoir annuellement des paiements sans avoir à exercer une quelconque activité spécifique d’entretien ou sur la base d’une activité minimale et irrégulière consistant, par exemple, à lutter contre l’accroissement de végétation indésirable ou à couper l’herbe une fois tous les trois ou cinq ans. Lorsque les exploitants agricoles ne respectent même pas ces exigences minimales, ils s’exposent à une réduction limitée de l’aide versée au titre du RPU, dans le cadre des règles de conditionnalité [28].

ENCADRÉ 4

DÉFINITION ASSEZ GÉNÉRALE DES TERRES ÉLIGIBLES ET DES ACTIVITÉS AGRICOLES MINIMALES

Les dispositions relatives aux BCAE ont une incidence considérable au Royaume-Uni (Écosse), où les terres agricoles sont constituées en majorité de pâturages maigres, dont la moitié environ est déclarée dans le cadre du RPU [29]. Ces terres sont, pour la plupart, situées dans des zones défavorisées. Or, selon les règles nationales applicables aux zones défavorisées, les terres doivent être activement exploitées. Par contre, s’agissant du RPU, ces mêmes terres sont éligibles à la seule condition que les demandeurs s’engagent à ne pas exercer certaines activités particulières susceptibles de modifier l’état naturel des terres, comme les travaux d’assainissement ou le labourage. La Cour a identifié des bénéficiaires individuels recevant des aides au titre du RPU d’un montant allant de plusieurs centaines de milliers à plus d’un million d’euros par an sans exercer aucune activité agricole sur leurs terres, y compris une réserve naturelle n’ayant fait l’objet d’aucune activité agricole depuis des dizaines d’années. On estime à 150000 hectares la superficie des parcelles de ce type pour lesquelles une aide est actuellement versée au titre du RPU.

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne.

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne.

En Espagne, des pâturages partiellement boisés et rocailleux ont été considérés comme éligibles alors que les exploitants agricoles n’étaient tenus d’y effectuer aucun entretien spécifique. Le respect des obligations en matière de facteur de densité destinées à assurer le maintien des prairies permanentes à un niveau approprié était facultatif.

En Italie, les prairies permanentes doivent être entretenues par fauchage ou être mises en pâturage. Cette obligation s’applique également aux zones boisées ou montagneuses utilisées pour la mise en pâturage. Les autorités nationales ont mis en place un système de coefficient de réduction permettant de déterminer les zones inéligibles dépourvues de végétation herbacée. Comme la Cour l’a déjà souligné dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2007, les abattements appliqués sous-estiment l’importance de ce type de zones.

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne.

La Cour a également observé qu’en Italie, des bénéficiaires continuent d’être payés sur la base d’informations incorrectes concernant l’usage des terres, les parcelles déclarées ayant retrouvé leur état naturel et étant devenues impropres à la mise en pâturage d’animaux d’élevage.

En France, selon les règles nationales en vigueur, les exploitants agricoles sont tenus de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales par une mise en pâturage ou par un fauchage annuel. Cependant, des normes spécifiques peuvent être adoptées au niveau local, ce qui donne lieu à une situation où, dans certaines zones, l’aide au titre du RPU peut être intégralement versée pour des parcelles contenant jusqu’à 30 % de terres inéligibles, comme des surfaces rocailleuses ou recouvertes de buissons et d’arbres.

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne.

UTILISATION TEMPORAIRE DE TERRES POUR DES ACTIVITÉS AUTRES QU’AGRICOLES

38. Lorsque le RPU a été introduit, la réglementation n’autorisait pas le versement de l’aide lorsque des parcelles étaient utilisées pour des activités autres qu’agricoles. Par suite du bilan de santé [30], ces terres sont à présent considérées comme éligibles, pour autant que l’activité agricole puisse y être exercée sans être sensiblement gênée par l’intensité, la nature, la durée et le calendrier de l’activité non agricole [31]. Il revient cependant aux États membres de définir précisément ce type de situations. La Cour a relevé des cas où les autorités nationales avaient octroyé des droits au paiement qui ont été activés pour des parcelles utilisées principalement pour des activités de loisir.

EFFETS NÉGATIFS DE LA CONSOLIDATION DES DROITS AU PAIEMENT

39. L’aide au titre du RPU et l’objectif consistant à éviter l’abandon de terres agricoles vont de pair [32]. Dans le cadre du modèle historique, les exploitants agricoles sont tenus de continuer à exploiter le même nombre d’hectares qu’au cours de la période de référence [33] pour pouvoir percevoir intégralement les montants auxquels ils peuvent théoriquement prétendre. La réglementation [34] prévoit des exceptions pour les exploitants agricoles concernés par des programmes de restructuration ou de développement. Ces exploitants agricoles ont pu échanger leurs droits au paiement historiques contre un nombre moindre de droits d’une valeur unitaire plus élevée. Cette procédure est appelée "consolidation". Les exploitants agricoles ont besoin de moins de terres pour activer leurs droits au paiement, alors que l’aide qui leur est octroyée est maintenue à son niveau historique. Cela concerne notamment les terres agricoles boisées dans le cadre d’un programme public ou les exploitants agricoles ayant perdu certaines de leurs parcelles à la suite d’une réorganisation des terres agricoles dans le contexte d’un remembrement.

40. La Cour a constaté que la consolidation de droits au paiement avait parfois lieu dans des circonstances autres que celles prévues par la législation.

41. Comme les exploitants agricoles ayant bénéficié de cette consolidation ont besoin de moins de terres pour recevoir une aide équivalente, les surfaces restantes peuvent être reprises par n’importe quel autre exploitant agricole qui peut à ce titre activer ses propres droits au paiement ou par un nouvel exploitant agricole auquel des droits au paiement ont été attribués sur la réserve nationale. En conséquence, la même surface exploitée donne lieu au versement d’une aide plus importante qu’auparavant. Par contre, le risque existe que les terres excédentaires soient abandonnées et qu’elles ne soient plus maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.

ENCADRÉ 5

CONSOLIDATION DANS DES CIRCONSTANCES NON PRÉVUES PAR LA RÉGLEMENTATION

En France, la Cour a constaté que les autorités n’avaient pas pris en considération la totalité des terres agricoles que certains producteurs laitiers détenaient lorsque la prime aux produits laitiers a été découplée en 2006, et qu’elles avaient réparti le montant de cette prime sur la base d’une plus petite superficie de terres. Dans un cas, l’agriculteur qui avait précédemment exploité 70 hectares s’est vu attribuer des droits correspondant à deux hectares. Suivant ce même principe, des pâturages collectifs utilisés au cours de la période de référence comme superficie fourragère par des bénéficiaires d’aides à l’extensification n’ont pas davantage été pris en considération. De ce fait, des bénéficiaires ont effectivement pu consolider leurs droits au paiement sur des terres de moindre superficie dans des conditions non prévues par les règlements.

UNE PART ÉLEVÉE DE L’AIDE OCTROYÉE AU TITRE DU RPU EST ATTRIBUÉE AUX GRANDES EXPLOITATIONS ET LA CONTRIBUTION DU RÉGIME À UNE AGRICULTURE RESPECTUEUSE DE L’ENVIRONNEMENT EST LIMITÉE

L’AIDE OCTROYÉE AU TITRE DU RPU REPRÉSENTE UNE PART IMPORTANTE DU REVENU DES EXPLOITANTS AGRICOLES, MAIS AUCUNE DISTINCTION N’EST OPÉRÉE SELON QUE LEUR REVENU SOIT FAIBLE OU ÉLEVÉ

42. En 2008, 4,49 millions de personnes ont bénéficié d’une aide au titre du RPU, tandis que les paiements effectués dans le cadre de ce régime se sont élevés au total à 28,7 milliards d’euros pour la campagne 2008 [35]. Cependant, le niveau de soutien au revenu varie considérablement suivant les États membres et les exploitants agricoles. La répartition de l’aide entre les États membres dépend dans une large mesure de leur taille et de l’importance que revêt leur secteur agricole, ce qui transparaît dans les plafonds nationaux. Entre les différents bénéficiaires, elle s’effectue en fonction du modèle de mise en œuvre choisi par l’État membre, de la superficie des terres agricoles exploitées au cours de la période de référence, du niveau des subventions accordées au secteur d’occupation des exploitants agricoles au cours de la période de référence, ainsi que du nombre d’hectares que ceux-ci exploitent actuellement.

GRAPHIQUE 1

PAIEMENTS DIRECTS PAR EXPLOITATION EN 2008

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission relatives aux paiements.

43. Les paiements directs, qui comprennent l’aide au titre du RPU et les aides couplées, représentent une part importante du revenu agricole [36]; cela montre que le secteur agricole dans son ensemble est largement tributaire du soutien de l’UE. La Cour observe cependant qu’à travers l’UE, 74,4 % des exploitants agricoles travaillent à temps partiel, c’est-à-dire qu’ils ne tirent pas la totalité de leurs revenus de l’agriculture [37].

44. Si le RPU semble atteindre son objectif consistant à contribuer de manière significative au revenu des exploitants agricoles, la répartition des subventions entre les différents exploitants agricoles reste essentiellement liée aux surfaces exploitées et, par suite, une part élevée de l’aide octroyée au titre du RPU est attribuée aux grandes exploitations, ce qui était déjà le cas avec le régime précédent. Tel qu’il est conçu, le RPU présente une contradiction: d’une part, il vise à soutenir le revenu individuel, mais, d’autre part, l’aide est répartie sans guère tenir compte de la situation particulière du bénéficiaire.

ANALYSE DE LA RÉPARTITION: LE RPU PROFITE ESSENTIELLEMENT À QUELQUES GRANDS BÉNÉFICIAIRES

45. La réforme de la PAC de 2003 n’a pas remis en cause la notion de paiements compensatoires, ce qui signifie que le nouveau RPU devrait permettre aux exploitants agricoles de continuer à percevoir approximativement le même montant de subventions que dans le cadre de l’ancien régime d’aides directes. Quel que soit le modèle, les grandes exploitations bénéficient d’un soutien au revenu plus élevé [38].

46. S’agissant du soutien aux exploitants agricoles, les modèles historique et, dans une certaine mesure, hybride maintiennent les différences sectorielles importantes qui prévalaient auparavant. L’analyse, par la Commission, de la répartition des droits au paiement exprimés en valeur par hectare fait état de différences importantes entre les États membres qui ont opté pour le modèle historique et ceux qui ont mis en place un modèle hybride [39]. Cela vaut en particulier pour les États membres dont certains secteurs, comme l’huile d’olive, le coton ou le tabac brut, ont bénéficié de niveaux élevés de soutien par hectare, même si la taille des différentes exploitations était parfois relativement réduite. Dans les États membres pratiquant l’élevage intensif, tels que les Pays-Bas, il arrive également que l’aide à l’hectare octroyée au titre du RPU soit élevée lorsque les surfaces dont disposent les exploitations pour leurs activités d’élevage sont proportionnellement limitées, tandis que dans les zones d’exploitation extensive, les paiements à l’hectare peuvent être très faibles. Ce n’est qu’au Danemark, en Allemagne et au Royaume-Uni (Angleterre) que cette situation va progressivement disparaître d’ici 2013, ces États membres ayant décidé de réduire la composante historique au profit d’une valeur uniforme pour chaque droit au paiement.

ENCADRÉ 6

ÉCARTS ENTRE LES VALEURS UNITAIRES DES DROITS DANS LE MODÈLE HISTORIQUE

Dans le secteur de l’huile d’olive, l’aide à la production variait entre plusieurs centaines et plusieurs milliers d’euros par hectare selon l’intensité de cette dernière. Dans celui du tabac, l’aide atteignait plusieurs milliers d’euros par hectare. S’agissant du coton, l’aide couplée comprise dans le montant de référence allait de 966 euros par hectare en Grèce à 1202 euros par hectare au Portugal. Les droits au paiement pour les primes aux animaux peuvent atteindre une valeur unitaire par hectare de 5000 euros pour la production intensive. En revanche, la valeur unitaire des droits au paiement dans les zones d’élevage extensif d’ovins et de caprins peut être négligeable.

47. L’analyse de la répartition de l’aide au titre du RPU entre les bénéficiaires met en évidence la concentration du soutien sur un petit nombre d’exploitants agricoles. En 2009 (pour la campagne 2008), 84 % des bénéficiaires ont reçu moins de 10000 euros, soit 25 % de la valeur totale des paiements, alors que 0,41 % des bénéficiaires ont reçu plus de 100000 euros, soit 12,78 % de la valeur totale des paiements [40]. Le tableau 2 et le graphique 2 illustrent ce problème.

48. Dans le cadre du bilan de santé de la PAC, la Commission a envisagé d’écrêter les paiements directs aux différents bénéficiaires. Le Conseil a finalement décidé [41] d’augmenter légèrement la modulation obligatoire pour les très grands bénéficiaires et de soumettre les paiements supérieurs à 300000 euros à une modulation supplémentaire de 4 %. Cet ajustement additionnel, qui affecte un très petit nombre de bénéficiaires (quelque 2500), n’a pas d’incidence significative sur la répartition globale de l’aide.

TABLEAU 2

RÉPARTITION DES PAIEMENTS AU TITRE DU RPU (CAMPAGNE 2008)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission européenne relatives aux paiements (CATS).

Paiement annuel du soutien octroyé dans le cadre du RPU (euros) | Nombre de bénéficiaires | Pourcentage du nombre total de bénéficiaires | Part du montant perçu par rapport au total des paiements |

< 500 | 1395721 | 31,08 % | 1,18 % |

≥ 500 et < 5000 | 1912824 | 42,60 % | 12,48 % |

≥ 5000 et < 10000 | 458464 | 10,21 % | 11,43 % |

≥10000 et < 50000 | 642954 | 14,32 % | 47,67 % |

≥ 50000 et < 100000 | 62210 | 1,39 % | 14,46 % |

≥ 100000 et < 300000 | 15927 | 0,35 % | 8,30 % |

≥ 300000 et < 500000 | 1500 | 0,03 % | 1,99 % |

≥ 500000 et < 1000000 | 783 | 0,02 % | 1,81 % |

≥ 1000000 | 144 | 0,00 % | 0,68 % |

Total général | 4490527 | | |

LE SOUTIEN OCTROYÉ AU TITRE DU RPU NE REFLÈTE NI LES COÛTS DE L’ENTRETIEN DES TERRES NI LES EXTERNALITÉS PUBLIQUES POSITIVES

49. La réforme de 2003 a eu pour effet de subordonner le paiement intégral de l’aide octroyée au titre du RPU aux exploitants agricoles au respect des obligations en matière d’environnement et d’agriculture durable (ce que l’on appelle la conditionnalité) qu’elle a instaurées. Ainsi, la conditionnalité est à présent un argument de poids invoqué pour justifier les paiements en faveur des exploitants agricoles. L’on considère que ces normes, dont la plupart existaient déjà avant la réforme de 2003, "entraînent [...] une augmentation des coûts de production pour les exploitations agricoles dans la Communauté" [42].

50. Le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales relève de l’intérêt public du fait qu’il permet de sauvegarder le potentiel de production des terres et qu’un entretien régulier peut avoir d’autres effets positifs, comme la protection des eaux contre la pollution, la prévention des incendies ou la préservation des éléments du paysage et des habitats.

GRAPHIQUE 2

RÉPARTITION DU SOUTIEN AU REVENU OCTROYÉ AU TITRE DU RPU EN 2008 (EN EUROS PAR AN)

+++++ TIFF +++++

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de la Commission européenne relatives aux paiements (CATS).

51. Il n’existe pas de lien direct entre l’aide octroyée au titre du RPU et les coûts supportés par les exploitants agricoles pour respecter les normes en vigueur en matière de pratiques agricoles dans le cadre de la conditionnalité; en outre, ces coûts n’ont pas été quantifiés. Dès lors, il peut arriver que des exploitations situées dans des zones à haut rendement reçoivent une aide importante alors qu’elles n’ont aucune obligation particulièrement contraignante à respecter en matière de BCAE, tandis qu’une exploitation ayant ce type d’obligations, mais située dans une zone à faible rendement, ne bénéficiera que d’une aide peu élevée.

52. En règle générale, le non-respect des obligations en matière de conditionnalité n’entraîne, pour les exploitants agricoles concernés, qu’une réduction du montant total qui aurait dû être versé au titre du RPU et des autres aides. La Cour a constaté que, dans la pratique, ces réductions sont la plupart du temps négligeables et rarement appliquées (ne serait-ce que parce que les cas de non-respect ne sont pas souvent détectés, le nombre d’exploitants agricoles contrôlés chaque année sur le plan de la conditionnalité étant très faible) [43].

53. En outre, il est actuellement impossible d’établir un lien direct entre l’aide octroyée au titre du RPU et les externalités publiques positives découlant des activités agricoles, c’est-à-dire les services que les bénéficiaires de l’aide en cause rendent à la collectivité en gérant leur exploitation dans le respect des exigences environnementales et en maintenant les terres agricoles dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.

EFFETS PARTICULIERS RÉSULTANT DE LA CONCEPTION DU RÉGIME ET DES POLITIQUES DE MISE EN ŒUVRE DES ÉTATS MEMBRES

MULTIPLICITÉ DES MODÈLES, DES VARIANTES ET DES POLITIQUES DE MISE EN ŒUVRE APPLIQUÉS DANS LES DIFFÉRENTS ÉTATS MEMBRES

54. Comme cela a été mentionné plus haut, les États membres ont le choix entre plusieurs options pour la mise en œuvre du RPU, chaque modèle supposant des calculs complexes pour déterminer les droits individuels à l’aide.

55. La plupart des États membres de l’EU-17 a opté pour le modèle historique. Malte et la Slovénie sont les seuls à avoir opté pour une transition immédiate vers un modèle régional privilégiant une valeur uniforme des droits. Au Danemark, en Allemagne et dans une région du Royaume-Uni (l’Angleterre), après une période transitoire devant permettre aux exploitants agricoles de s’adapter aux nouvelles conditions, le modèle hybride dynamique deviendra un modèle régional à part entière, de sorte que les exploitants agricoles d’une même région détiendront des droits au paiement d’une valeur uniforme par hectare.

56. Pour des secteurs spécifiques, les États membres ont pu opter pour un découplage soit partiel, soit total. Ils ont également eu la possibilité de mettre en place de nouvelles aides spéciales liées à une production de qualité dans des secteurs agricoles particuliers [44].

57. Du fait de la large gamme d’options disponible, chacun des 17 États membres a mis en œuvre le régime comme il l’entendait. Il existe actuellement 20 modèles et variantes différents [45]. Du fait de cette situation, l’objectif visant à simplifier le système de soutien au revenu (paiement "unique") n’a pu être pleinement réalisé, notamment dans les États membres où une partie des paiements directs reste couplée à la production. Les nouvelles possibilités offertes aux États membres dans le cadre du bilan de santé, leur permettant de passer à un système fondé sur un taux plus uniforme, n’ont pas fondamentalement modifié la situation.

58. Le fait que les options de mise en œuvre soient si nombreuses affecte sensiblement la répartition de l’aide accordée dans le cadre du RPU entre les exploitants agricoles des différents États membres. Cette répartition varie dans une large mesure en fonction du modèle adopté. Cela signifie que le RPU constitue actuellement un moyen mal ciblé de fournir un soutien au revenu.

AVEC LE TEMPS, LE MODÈLE HISTORIQUE A ÉTÉ DISSOCIÉ DE LA PRODUCTION…

L’AIDE OCTROYÉE AU TITRE DU RPU N’EST PAS FONDÉE SUR LES ACTIVITÉS COURANTES

59. En vertu du modèle historique, le fait que l’exploitant agricole ait bénéficié ou non d’aides directes au cours de la période de référence (généralement les années 2000, 2001 et 2002) détermine le niveau de l’aide accordée au titre du RPU. De même, s’agissant du modèle hybride, la composante historique de la valeur du droit au paiement continue de refléter le niveau de l’aide sectorielle spécifique perçue par chaque exploitant agricole. Comme cela a été mentionné plus haut, la "compensation" des réductions des prix d’intervention constituait le principe directeur. Toutefois, il n’existe qu’un lien ténu entre les niveaux historiques du soutien, d’une part, et la demande actuelle du marché, le potentiel agricole des terres exploitées, la structure des exploitations agricoles et les critères environnementaux, d’autre part.

60. Les exploitants agricoles qui n’ont pas reçu de droits au paiement parce que, pendant la période de référence, leur activité n’était pas éligible à l’aide directe à la production, ne bénéficient pas de l’aide au titre du RPU, même si leur production a changé entre-temps. Pour que cette aide leur soit accordée, ils doivent acquérir des droits au paiement sur le marché.

61. Cela peut conduire à des situations où deux exploitants agricoles effectuant à présent les mêmes cultures sur des terres d’une même superficie situées dans la même région sont traités de manière très différente selon ce qu’ils ont produit au cours de la période de référence et selon que des droits au paiement leur ont été octroyés ou non en conséquence.

62. À la suite du bilan de santé, le Conseil a reconnu qu’avec le temps, il était de plus en plus difficile de justifier des niveaux de soutien présentant des écarts importants parce que déterminés exclusivement sur la base d’activités passées. À cet égard, la Commission entendait mettre en place un système "plus uniforme" réduisant les écarts importants entre les droits au paiement individuels. Cependant, aucun État membre n’a encore décidé d’appliquer l’une des options offertes par les réformes prises dans le cadre du bilan de santé, ni de revoir le choix de leur modèle.

DANS LE CADRE DU MODÈLE HISTORIQUE, LES ÉCHANGES DE DROITS AU PAIEMENT ONT RENDU POSSIBLES LES TRANSFERTS À DES FINS SPÉCULATIVES [46] ET L’ACCUMULATION DE DROITS AU PAIEMENT

63. Avec l’introduction du RPU, les droits au paiement ont été dissociés des surfaces exploitées: ils peuvent être échangés indépendamment du transfert des parcelles qui en sont à l’origine et ils peuvent être activés sur tous types de terres éligibles, quelle que soit l’activité agricole qui y est pratiquée. Cela a ouvert la voie à l’émergence de marchés de droits au paiement qui font l’objet d’échanges dans les régions où ils ont été établis ainsi qu’en dehors de celles-ci.

64. Il a été considéré qu’un marché des droits au paiement était un moyen d’accroître l’efficience du régime de soutien. Suivant le raisonnement économique sous-tendant cette supposition, une fois que les droits au paiement ont été attribués, les exploitants agricoles ne peuvent augmenter leur niveau d’aide qu’en acquérant des droits au paiement supplémentaires détenus par d’autres personnes, avec ou sans terres. Dans un marché ouvert et transparent, les droits au paiement devraient être attribués aux exploitants agricoles qui font la meilleure offre, ce qui favorise l’efficience en matière d’octroi du soutien.

65. La législation de l’UE prévoit plusieurs possibilités pour le transfert de droits au paiement [47]. Certains États membres ont restreint l’échange de droits au paiement sans terres en limitant l’activation de ces droits aux régions où ils avaient été établis (la France ou le Royaume-Uni (Angleterre)) ou en procédant à des "prélèvements" sur certains transferts de droits avec ou sans terres (la France par exemple). Dans ce dernier cas, la valeur de chaque droit au paiement transféré est diminuée d’un certain pourcentage. D’autres États membres n’ont pas envisagé la possibilité de limiter les transferts de droits (comme le Royaume-Uni (Écosse)), voire ont supprimé les prélèvements afin de favoriser les échanges [48]. En l’occurrence, ce choix s’expliquait par la crainte que les exploitants agricoles souhaitant vendre des droits au paiement n’hésitent à le faire parce que les prélèvements auraient considérablement abaissé la valeur des futurs paiements et, par suite, le prix de vente de chaque droit au paiement.

66. La Cour a constaté que l’absence de réglementation de ces transferts et l’hétérogénéité du potentiel agricole des terres ont eu des effets négatifs: la possibilité de louer à un faible coût d’opportunité des terres marginales pour lesquelles les bénéficiaires ne sont pas tenus de respecter des obligations en matière de BCAE particulièrement contraignantes a contribué à ouvrir la voie à l’acquisition à des fins spéculatives et à l’accumulation de droits au paiement sans terres par des investisseurs qui activent ces droits sur des parcelles ne nécessitant la pratique d’aucune activité agricole "réelle".

67. L’audit de la Cour a permis de confirmer l’existence de cas où des investisseurs avaient acquis des droits au paiement qui correspondaient à l’origine à des régions fertiles et à des secteurs de production intensive, mais les avaient activés sur des terres marginales ayant une valeur marchande limitée, distantes de leur propre exploitation ou résidence et où la pratique d’une activité agricole soit n’était pas nécessaire, soit était limitée. Comme cela a été souligné plus haut, cet état de fait a déjà entraîné l’apparition d’une catégorie de bénéficiaires qui n’ont à respecter qu’un minimum d’obligations en matière de BCAE, mais qui perçoivent un revenu garanti considérable.

ENCADRÉ 7

EXEMPLES DE CAS D’INVESTISSEMENTS

Dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2008, la Cour a relevé au Royaume-Uni (Écosse) des cas dans lesquels des demandeurs ayant acheté des droits au paiement de grande valeur louaient à très bas prix de grandes parcelles de terres ne nécessitant qu’une activité d’entretien limitée, voire aucune. En 2007 et en 2008, 40 % des droits au paiement transférés sans terres avaient été activés pour des pâturages maigres. La quasi-totalité de la superficie supplémentaire de terres déclarée en Écosse au titre du RPU depuis 2007 (quelque 58000 hectares) était constituée de pâturages maigres (environ 50000 hectares), bien que le nombre d’ovins ait diminué depuis plusieurs années en Écosse.

En Italie, où les normes en matière de BCAE disposent que les terres doivent être mises en pâturage ou entretenues par fauchage, la Cour a constaté que des bénéficiaires ayant acquis des droits au paiement louaient des pâturages dans des zones marginales. À titre d’exemple, un bénéficiaire a acquis des droits au paiement sans terres en 2008 à un prix à peine inférieur à leur valeur nominale, soit quelque 197000 euros. Dans les conditions actuelles, après modulation, les droits au paiement permettraient au bénéficiaire d’obtenir, jusqu’en 2013, un soutien au revenu d’un montant total de 1088000 euros environ. Le bénéficiaire a activé la quasi-totalité de ces droits au paiement sur 45 hectares de pâturages loués de mauvaise qualité situés à 400 km de sa résidence permanente. Le prix de la location des terres s’élevait à 7650 euros par an. Le bénéficiaire ne réalise aucune activité agricole sur ces terres, tandis que les droits de pâturage sont octroyés gratuitement à un exploitant agricole local afin que le bénéficiaire puisse respecter ses obligations en matière de BCAE.

68. La législation de l’UE a donné aux États membres la possibilité d’adopter des règles appropriées pour éviter les transferts à des fins spéculatives conduisant à l’accumulation, par les bénéficiaires, de droits au paiement qui ne correspondent pas à une réalité agricole [49]. Cependant, ces dispositions sont purement facultatives.

INEFFICACITÉ DES MÉCANISMES DE CORRECTION DES GAINS EXCEPTIONNELS

69. Dans le cadre des modèles historique et régional (hybride), les exploitants agricoles ayant cessé ou réduit leurs activités à l’issue de la période de référence pouvaient se voir imposer la clause dite des "gains exceptionnels" [50]. Celle-ci prévoyait une réduction pouvant aller jusqu’à 90 % des droits qui leur revenaient sur la base des activités exercées au cours de la période de référence. Les sommes dégagées grâce à ces réductions sont reversées dans la réserve nationale. Cependant, la clause dite des "gains exceptionnels" ne s’appliquait qu’aux transferts antérieurs au 15 mai 2004.

70. La Belgique, la France, le Danemark, l’Italie, le Luxembourg, la Grèce et la Suède ont choisi d’appliquer cette clause, tout en la limitant aux exploitants agricoles concernés de certains secteurs. Dans les autres États membres, les exploitants agricoles ont pu conserver l’ensemble de leurs droits historiques.

71. En Italie et en France, la Cour a relevé des cas où des exploitants agricoles avaient transféré des droits à des primes au tabac après le 15 mai 2004 et bénéficiaient donc des droits au paiement de grande valeur provenant de leur ancienne production de tabac, sans que les autorités ne soient habilitées à recouvrer une partie des montants correspondants.

72. La Cour avait relaté un autre cas dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2006 [51]: "Des droits au paiement prélevés sur la réserve nationale peuvent être octroyés aux exploitants agricoles qui ont investi dans des capacités de production ou qui ont acheté des terres. Au Royaume-Uni, une augmentation de revenus de 10 % était considérée comme une preuve suffisante d’investissement. Paradoxalement, en augmentant le nombre de bovins abattus en 2002 (c’est-à-dire le déstockage), les exploitants agricoles ont pu répondre à ce critère d’investissement. Cela a entraîné une ruée générale sur les primes pour les bovins". En conséquence, les exploitants agricoles qui ont abattu l’ensemble des bovins de l’exploitation avant la fin de la période de référence ont pu conserver l’ensemble de leurs montants de référence historiques pour toute la durée du RPU.

73. En 2009, le Conseil a adopté la proposition de la Commission visant à modifier la réglementation en matière de gains exceptionnels et à donner aux États membres la possibilité de recouvrer jusqu’à 100 % des montants de référence sur les gains exceptionnels susceptibles d’être réalisés par les exploitants agricoles dans les secteurs où le soutien couplé existant encore sera intégré dans le RPU d’ici 2012 [52]. Toutefois, ces dispositions sont facultatives et ne permettent pas de remédier aux situations dans lesquelles la clause n’a pas été appliquée.

… MAIS LE MODÈLE RÉGIONAL ENTRAÎNE D’AUTRES EFFETS NÉGATIFS

BIEN QUE LA RÉGIONALISATION ENTRAÎNE UNE RÉPARTITION PLPLUS ÉQUITABLE DE L’AIDE, LES GRANDES EXPLPLOITATIONS RESTENT PRIVILÉGIÉES

74. Le modèle régional va de pair avec des valeurs unitaires uniformes des droits au paiement dans l’ensemble de la région concernée, quel que soit le type d’activité agricole exercée avant l’introduction du RPU. Dans la version hybride dynamique, où le modèle régional est mis en place progressivement et qui est actuellement appliquée au Danemark, en Allemagne et au Royaume-Uni (Angleterre), la composante historique fait l’objet d’une réduction progressive et d’une redistribution sur l’ensemble des droits au paiement de la région. Comme l’a déjà souligné la Cour dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2006, "cela aura une incidence sensible sur la redistribution de l’aide directe de l’UE, qui passera des agriculteurs réellement gestionnaires d’une exploitation aux propriétaires, qui verront la valeur de leurs droits multipliée par quatre au Danemark et en Allemagne et par dix en Angleterre" [53]. Cela vaut en particulier pour les nouveaux bénéficiaires n’ayant reçu aucun paiement direct au titre du régime de paiements couplés.

75. Nonobstant cet effet particulier de la redistribution, les modèles régional ou hybride se traduisent, la première année, par l’attribution des droits au paiement sur la seule base du nombre d’hectares, de sorte que les grandes exploitations restent les principales bénéficiaires de l’aide. Par conséquent, les exploitants agricoles dont les terres occupent une surface moindre, par exemple ceux pratiquant l’élevage intensif de bovins, voient leur soutien au revenu baisser par rapport à leur niveau historique de paiements couplés. En outre, selon la Commission, les secteurs actuellement confrontés à des difficultés économiques, comme la production laitière, verraient le montant de l’aide dont ils bénéficient diminuer si les États membres concernés passaient à la régionalisation, du fait que la superficie moyenne des terres agricoles exploitées y est moindre que dans d’autres secteurs [54].

RÉGIONALISATION ET CAPITALISATION ÉVENTUELLLLE DU SOUTIEN DANS LE PRIX DE LA TERRE

76. Dans le modèle régional (et le modèle hybride), le nombre de droits au paiement est très proche du nombre total d’hectares de terres agricoles éligibles [55]. Cette situation a eu une incidence importante sur le prix des terres, les exploitants agricoles disposant de davantage de droits au paiement que de terres étant incités à louer des terres dans le but d’activer la plus grande part possible de leurs droits au paiement. Cela entraîne une augmentation de la demande globale de terres affermées ainsi que du prix de location des terres.

77. Si une "capitalisation" de l’aide dans le prix de la terre a pu être observée dans le cadre des précédents régimes d’aides "surfaces", plusieurs études indépendantes ont conclu que l’introduction du RPU n’a pas réduit et a parfois même aggravé cette tendance, en particulier dans les États membres qui ont choisi le modèle régional et où l’activité agricole est fortement dépendante de la location de terres agricoles. Cela réduit l’efficience du soutien versé, les exploitants agricoles devant débourser plus pour les terres agricoles qu’avant la réforme. L’incidence du RPU est considérée comme plus importante sur les loyers que sur les prix de vente des terres, et la "capitalisation" dépend du pourcentage de terres agricoles affermées disponibles. La Cour estime que compte tenu de cette situation, l’extension de la régionalisation à d’autres États membres telle qu’elle est envisagée dans le cadre du bilan de santé risque d’affecter de manière significative la rentabilité des exploitations agricoles [56].

LA MODIFICATION DE LA DIVISION RÉGIONALE ET LA RÉVISION DES VALEURS UNITAIRES DES DROITS SONT FACULTATIVES

78. Lors de l’introduction du RPU, les États membres qui préféraient que sa mise en œuvre s’effectue au niveau régional ont dû définir le périmètre des régions sur la base de critères objectifs. Ils ont motivé leur décision en la matière par leur structure administrative [57], par le potentiel agricole des régions en cause [58] ou par des formes d’agriculture spécifiques [59].

79. À la suite du bilan de santé, le Conseil a adopté une proposition de la Commission qui autorisait les États membres appliquant le modèle historique à rapprocher les valeurs unitaires des droits au paiement ou à opter pour un modèle régional (à part entière ou hybride). Les États membres qui avaient opté pour un modèle régional peuvent revoir leur décision, redéfinir les régions et rapprocher les valeurs des droits dans ou entre celles-ci. Ces décisions doivent être prises "au regard des objectifs énoncés à l’article 33 du traité" (désormais article 39) et sur la base de critères objectifs et non discriminatoires tels que le potentiel agricole et les considérations environnementales. Ces mesures doivent permettre aux États membres de disposer d’une plus grande marge de manœuvre pour le ciblage du soutien direct. À ce jour, aucun État membre n’a décidé de revoir son modèle.

L’INTRODUCTION DU RPU A NÉCESSITÉ DES CALCULS COMPLEXES ET DONNÉ LIEU À DES ERREURS

80. L’audit de la Cour a permis de constater que le calcul, par les autorités nationales, de la valeur des droits au paiement était généralement conforme à la législation de l’UE. Des erreurs ont cependant été relevées; à l’origine de celles-ci, des données historiques de référence erronées ou manquantes, l’absence d’actualisation de ces données en cas de changement d’activité ou de statut, ou encore le traitement défectueux de demandes de droits au paiement prélevés sur la réserve nationale. À ce jour, ces erreurs n’ont pas encore été intégralement corrigées.

81. Dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 2006, 2007 et 2008, la Cour a fait état d’insuffisances affectant le calcul de certains droits au paiement ainsi que l’application des règles régissant l’utilisation des réserves nationales [60].

82. La Cour a examiné les travaux de la Commission relatifs au suivi des erreurs ayant affecté la mise en œuvre du RPU. Au moment de l’audit, les procédures étaient toujours en cours et une seule décision de conformité avait été formellement prise et publiée [61].

83. La Cour observe que le Conseil a décidé [62] que l’ensemble des droits au paiement attribués avant le 1er janvier 2009 sont réputés légaux et réguliers à partir du 1er janvier 2010, à moins que ceux-ci aient été attribués sur la base de demandes présentant des erreurs matérielles. Cela apporte une sécurité juridique aux exploitants agricoles, mais implique que les corrections financières décidées en application de la procédure d’apurement de conformité ne s’appliqueront pas aux paiements effectués après 2009 [63]. Cette décision aura pour effet que des droits au paiement indûment attribués seront "légalisés" et rendus définitifs; de ce fait, les paiements annuels seront effectués sur cette base à l’avenir.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

84. Le RPU a contribué à la réalisation de deux des principaux objectifs de la PAC: encourager les exploitants agricoles à mieux répondre à la demande du marché et soutenir globalement le revenu dans le secteur agricole. Cependant, la conclusion générale du présent rapport est que la mise en œuvre du régime a entraîné l’émergence d’éléments contestables concernant la définition des bénéficiaires de la politique, la nature des parcelles et des activités éligibles, l’incidence environnementale du régime, la répartition de l’aide à la fois entre les États membres et au sein d’un même État membre, ainsi que les effets spécifiques produits par les modèles historique et régional. Par conséquent, la Cour invite la Commission à examiner s’il convient de revoir les éléments en question à la lumière des recommandations formulées ci-après.

BÉNÉFICIAIRES, TERRES ÉLIGIBLES ET ACTIVITÉS AGRICOLES

85. La définition des bénéficiaires du régime a été formulée, puis appliquée de telle manière que des personnes ou entités n’exerçant aucune activité agricole ou qu’une activité agricole marginale ont pu bénéficier de paiements au titre du RPU.

86. La Cour a déjà fait état de cette situation dans ses rapports annuels; celle-ci a été prise en considération dans le cadre du "bilan de santé" de la PAC réalisé en 2008. Le législateur a alors habilité les États membres à priver ces bénéficiaires de l’aide octroyée au titre du RPU. Cependant, au moment de l’audit, aucun État membre n’avait eu recours à cette possibilité, et la situation décrite ci-dessus est toujours d’actualité.

87. Lorsque les États membres n’ont pas mis en place de restrictions efficaces, la dissociation complète des droits au paiement des terres qui en sont à l’origine a favorisé les investissements de la part d’opérateurs qui ne s’intéressent guère à l’agriculture en tant qu’activité, mais qui profitent des rendements garantis que leur offre le RPU.

88. L’entrée de nouveaux exploitants dans le secteur agricole est souvent freinée par les conditions actuelles d’accès aux droits au paiement.

89. La définition des conditions d’éligibilité d’une parcelle à l’aide octroyée au titre du RPU ainsi que de la notion d’activité agricole éligible est vague et ne contribue pas au ciblage de l’aide sur des activités et des terres qui "rendent l’agriculture plus productive".

RECOMMANDATION 1

La législation actuelle et ses modalités d’application devraient être modifiées de manière à garantir que l’aide accordée au titre du RPU soit destinée aux exploitants agricoles en activité et qu’en soient privés les bénéficiaires n’exerçant aucune activité agricole ou qu’une activité agricole insignifiante.

RECOMMANDATION 2

Il importe de définir de manière plus précise les terres éligibles et les activités agricoles, afin d’exclure du bénéfice de l’aide au titre du RPU les parcelles non agricoles et les activités qui ne contribuent ni à augmenter la productivité agricole [64] ni à préserver activement la valeur environnementale de la terre.

INCIDENCE ENVIRONNEMENTALE

90. Avec l’instauration simultanée de la conditionnalité et du RPU, le versement intégral de l’aide a été subordonné au respect de critères fondés sur les bonnes pratiques environnementales et autres bonnes pratiques agricoles. La conditionnalité est ainsi devenue l’un des principaux justificatifs des paiements au titre du RPU. Cependant, l’aide octroyée au titre du RPU n’est qu’indirectement subordonnée au respect d’obligations environnementales.

91. Premièrement, la Cour a constaté l’absence de lien direct entre le niveau de l’aide octroyée au titre du RPU et les coûts supportés par les exploitants agricoles pour maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales ou pour se conformer aux ERMG applicables en l’occurrence. Ce niveau ne reflète pas davantage la valeur des externalités positives générées par les activités agricoles.

92. Deuxièmement, le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales n’appelle bien souvent que des mesures sporadiques, voire aucune.

RECOMMANDATION 3

Le mode de calcul de l’aide au titre du RPU devrait être modifié de sorte à mieux tenir compte du coût des externalités environnementales ou autres.

RECOMMANDATION 4

Les normes BCAE devraient prévoir de subordonner la perception, par les exploitants agricoles, du montant intégral de l’aide due à la réalisation d’activités concrètes et régulières. Les réductions de paiements appliquées en cas de non-respect des obligations en matière de conditionnalité devraient être plus dissuasives.

RÉPARTITION DE L’AIDE OCTROYÉE AU TITRE DU RPU

93. La détermination du montant des paiements au titre du RPU effectués en faveur des différents exploitants agricoles reste fondée a) sur le nombre d’hectares exploités et b) dans le modèle historique, sur les sommes versées dans le passé (années de référence: 2000 à 2002). Par conséquent, cette aide continue de profiter principalement aux grandes exploitations.

94. La répartition de l’aide au titre du RPU se caractérise par le fait que la part la plus importante est octroyée à un petit nombre de grands bénéficiaires, tandis que la grande majorité des bénéficiaires ne perçoit qu’un montant peu élevé. Le mécanisme de modulation qui a pour effet de réduire le montant versé aux très grands exploitants agricoles ne s’applique qu’à un nombre très limité de bénéficiaires. En outre, il ne contribue pas à corriger la répartition actuelle, son objectif premier étant de réaffecter les aides directes au pilier "développement rural" de la PAC.

RECOMMANDATION 5

Une répartition plus équilibrée de l’aide entre les différents exploitants agricoles doit être recherchée par le renforcement de la modulation, le plafonnement des paiements individuels très élevés ou la prise en considération des cas particuliers des exploitations agricoles.

EFFETS PROPRES AUX DIFFÉRENTS MODÈLES DE MISE EN ŒUVRE

95. Quelque 20 variantes du RPU sont actuellement appliquées dans l’UE. Cette situation explique en grande partie les disparités importantes des niveaux d’aide par hectare dans les différents États membres ainsi que de la répartition de l’aide au sein d’un même État membre.

96. Deux modèles principaux sont mis en œuvre. D’une part, le modèle historique a, avec le temps, été dissocié des conditions de production actuelles.

97. D’autre part, le modèle régional est associé à une valeur unitaire uniforme des droits au paiement dans l’ensemble de la région concernée. Cependant, le passage à ce dernier modèle pourrait, dans certaines régions, nuire à certains secteurs de la production agricole et se traduire par une augmentation des prix sur le marché des terres agricoles et des baux à ferme, ce qui réduirait l’efficacité de l’aide.

RECOMMANDATION 6

Les droits devraient être calculés compte tenu des conditions d’exploitation du moment dans les différentes régions. Il conviendrait cependant de veiller à ce que les effets indésirables d’une telle transition, comme l’augmentation du prix des loyers et des terres, soient limités.

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Olavi ALA-NISSILÄ, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 6 avril 2011.

Par la Cour des comptes

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Dans certains secteurs agricoles, des aides directes avaient été mises en place pour améliorer le revenu des producteurs. Le règlement no 136/66/CEE du Conseil du 22 septembre 1966 portant établissement d’une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 172 du 30.9.1966, p. 3025/66), qui a instauré une aide à la production d’huile d’olive et d’olives de table, en est un exemple. Dans le cas du coton, les producteurs étaient soutenus indirectement, au moyen d’une aide versée aux égreneurs.

[2] L’accord sur l’agriculture (JO L 336 du 23.12.1994, p. 22) autorise les pouvoirs publics à soutenir l’agriculture dans des conditions spécifiques. L’annexe 2 de l’accord dispose que le droit à bénéficier de versements au titre du soutien au revenu doit être déterminé sur la base de critères comme le revenu, la qualité de producteur ou de propriétaire foncier, l’utilisation de facteurs ou le niveau de la production au cours d’une période de référence. Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction du type ou du volume de production (bétail compris) après la période de référence ni des prix de cette production. De même, le montant de ces versements ne sera pas établi sur la base des facteurs de production employés au cours d’une année postérieure à la période de référence et les exploitants agricoles ne seront pas tenus de produire pour pouvoir bénéficier de ce soutien.

[3] Les aides directes ont été réduites de 3 % en 2005, de 4 % en 2006 et de 5 % à partir de 2007. À partir de 2009, les réductions annuelles en vertu du mécanisme de modulation seront encore augmentées, passant de 7 % en 2009 à 10 % en 2012. La réforme Agenda 2000 a déjà introduit un mécanisme de modulation volontaire permettant aux États membres de porter la modulation jusqu’à 20 % du montant total des aides directes. Seuls le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et l’Espagne ont choisi de recourir à ces mesures de modulation volontaires. La réforme de 2003 autorise les États membres à recourir à ce type de mécanisme de modulation en plus de la modulation obligatoire. C’est actuellement le cas pour le Royaume-Uni et le Portugal.

[4] Article 12 du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209 du 11.8.2005, p. 1).

[5] Article 39 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité de Lisbonne)."1. La politique agricole commune a pour but:a)d’accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu’un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre;b)d’assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture;c)de stabiliser les marchés;d)de garantir la sécurité des approvisionnements;e)d’assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.2.Dans l’élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu’elle peut impliquer, il sera tenu compte:a)du caractère particulier de l’activité agricole, découlant de la structure sociale de l’agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles;b)de la nécessité d’opérer graduellement les ajustements opportuns;c)du fait que, dans les États membres, l’agriculture constitue un secteur intimement lié à l’ensemble de l’économie."

[6] Article 41 et annexe VIII du règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1), jusqu’au 31 décembre 2008, ainsi qu’article 40 et annexe VIII du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO L 30 du 31.1.2009, p. 16) à partir du 1er janvier 2009. Les montants figurant à l’annexe VIII sont calculés sur la base d’un découplage total de l’ensemble des paiements directs. Si un État membre a opté exclusivement pour un découplage partiel, le plafond pour le RPU est réduit, tandis que celui des crédits disponibles pour les paiements couplés est augmenté en proportion (voir, par exemple, l’annexe VIII du règlement (CE) no 674/2008 (JO L 189 du 17.7.2008, p. 5) de la Commission modifiant le règlement (CE) no 1782/2003 et fixant des plafonds budgétaires pour la mise en œuvre partielle ou facultative).

[7] Pour de plus amples informations sur les régimes de soutien intégrés au RPU, voir l’annexe VI du règlement (CE) no 1782/2003.

[8] Voir les articles 1er et 2, points a) et c), du règlement (CE) no 1782/2003.

[9] Les exceptions prévues ne concernent que certains producteurs de lait, de bovins, d’ovins et de caprins ne disposant pas de terres. Ces producteurs bénéficient d’un soutien au revenu à la condition qu’ils maintiennent leur production animale à un niveau déterminé par rapport à leur production antérieure. Les producteurs de grandes cultures se sont vu attribuer des droits spécifiques liés à leurs obligations en matière de gel des terres.

[10] Pour des précisions supplémentaires sur les aides au revenu versées au titre du RPU, voir l’annexe II.

[11] Article 122 du règlement (CE) no 73/2009.

[12] Article 43 du règlement (CE) no 1782/2003.

[13] Des dispositions particulières s’appliquaient au secteur de l’huile d’olive, pour lequel la période de référence comprenait les campagnes de commercialisation 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 et 2002/2003.

[14] Articles 58 et 59 du règlement (CE) no 1782/2003.

[15] Les États membres n’ayant procédé qu’à une mise en place partielle du RPU depuis 2005 peuvent toutefois décider de maintenir les primes à la vache allaitante, aux ovins et aux caprins couplées à la production.

[16] Articles 45 à 48 du règlement (CE) no 73/2009.

[17] Article 68 du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil. Pour une analyse plus approfondie de cette question, voir l’annexe I.

[18] Article 2 du règlement (CE) no 1782/2003 et article 2 du règlement (CE) no 795/2004 de la Commission (JO L 141 du 30.4.2004, p. 1).

[19] Article 44, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1782/2003.

[20] Article 1er, paragraphe 3, du règlement (CE) no 146/2008 du Conseil (JO L 46 du 21.2.2008, p. 1). Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, ces parcelles sont à la disposition de l’agriculteur à la date fixée par l’État membre, laquelle n’est pas postérieure à celle fixée dans cet État membre pour modifier la demande de paiement unique.

[21] La Cour a déjà fait état de cette pratique au point 5.21 de son rapport annuel relatif à l’exercice 2006.

[22] Swinnen, J., Ciaian, P., et Kancs, d’A., Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Centre for European Policy Studies, Bruxelles, 2008, p. 149 et 150. Des éléments probants tirés de plusieurs études par pays (concernant notamment la Belgique, la Finlande, l’Irlande, la Suède et le Royaume-Uni) indiquent que le RPU peut entraver la cessation des activités agricoles. Au Royaume-Uni, de nombreux exploitants agricoles, sachant que le RPU resterait en vigueur au moins jusqu’à 2012, ont décidé de retarder la cessation de leurs activités jusqu’à cette date. L’étude suggère également que cet effet du RPU s’ajoute à la difficulté de négocier les droits.

[23] Voir le point 3.21 du rapport annuel relatif à l’exercice 2009.

[24] Article 28, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009.

[25] Article 41, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009 et article 2, point l), du règlement no 1120/2009 de la Commission du 29 octobre 2009 portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO L 316 du 2.12.2009, p. 1).

[26] Livre de poche Eurostat, Agricultural statistics — Main results 2007-2008 (édition 2009).

[27] Article 2, point h), du règlement (CE) no 73/2009.

[28] La Cour a déjà fait observer que le système de sanctions relatif à la conditionnalité est faible tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, rapport spécial no 8/2008: "La conditionnalité est-elle une politique efficace?" http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports

[29] Sur les 4,557 millions d’hectares de terres agricoles déclarées au titre du RPU en 2008, environ 2,375 millions étaient constitués de pâturages maigres. Ces terres, qui, selon certaines informations statistiques, couvrent une superficie de 4,027 millions d’hectares, sont situées en montagne, sur des collines, dans des tourbières et sur des landes. Les pâturages maigres sont principalement couverts de bruyère et de fougères et sont relativement peu productifs. Les exploitants agricoles traditionnels les utilisent uniquement pour le pâturage extensif des ovins.

[30] Article 34, paragraphe 2, point a), du règlement (CE) no 73/2009.

[31] Article 9 du règlement (CE) no 1120/2009.

[32] Voir les considérants 2 et 3 du règlement (CE) no 1782/2003.

[33] Ce qui correspond en général au nombre d’hectares des surfaces sur lesquelles ils avaient produit des cultures subventionnées ou aux superficies fourragères auxquelles les animaux ayant fait l’objet d’une prime pouvaient accéder tout au long de l’année.

[34] Article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003. Cette mesure est prolongée pour les aides directes qui restent (partiellement) couplées à la production et qui seront intégrées au RPU d’ici 2012.

[35] Pour plus de précisions sur les paiements effectués dans le cadre du RPU, voir l’annexe II.

[36] Selon Eurostat, entre 2005 et 2008, la part des paiements directs représentait 30 % des revenus des facteurs de production et de 52 à 56 % du revenu d’entreprise dans l’EU-15. Le revenu des facteurs de production agricole correspond à la valeur ajoutée nette au coût des facteurs; il correspond à la valeur de la production agricole aux prix de base [= prix à la production + subventions liées à la production – taxes sur les produits] diminuée de la valeur de la consommation intermédiaire, de la consommation de capital fixe et des taxes sur la production, et augmentée de la valeur d’autres subventions à la production. Le revenu d’entreprise agricole représente la part du revenu générée par les activités agricoles qui est utilisée pour rémunérer les facteurs de production de l’exploitation (travail et/ou entreprise, capitaux propres et terres détenues).

[37] Selon Eurostat, en 2007, la part des exploitants agricoles travaillant à temps partiel allait de 33 % en Belgique à 90 % à Malte.

[38] Dans le cadre du modèle historique, les exploitations agricoles bénéficiant traditionnellement de paiements directs élevés continuent à percevoir une aide au revenu importante, pour autant que le nombre d’hectares exploité soit équivalent. Dans le cadre des modèles hybride ou régional, la première année, les droits ont été attribués sur la seule base du nombre d’hectares. Bien que cela ait eu une certaine incidence sur la redistribution de l’aide entre les exploitants agricoles de différents secteurs (par exemple, des pertes de revenu ont pu être enregistrées par les exploitations laitières intensives, tandis que les exploitations dont la production bovine et ovine est extensive ont pu bénéficier d’un soutien au revenu plus important), le fait de lier étroitement les droits aux terres agricoles s’est à nouveau traduit par des paiements importants en faveur des très grandes exploitations.

[39] La Commission a analysé la répartition des droits au paiement dans le contexte du bilan de santé de la PAC de 2008. Voir l’annexe I, graphique 3, "Health Check — Impact Assessment Note No 1" du 20 mai 2008, document D (2008) AH/15325CAP.

[40] Pour plus de précisions, voir l’annexe III.

[41] Article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009.

[42] Considérant 24 du règlement (CE) no 1782/2003.

[43] Rapport spécial no 8/2008 "La conditionnalité est-elle une politique efficace?".

[44] Article 69 du règlement (CE) no 1782/2003.

[45] Voir l’annexe I.

[46] Dans la présente section, "spéculatives" s’entend dans le sens de "transferts conduisant à l’accumulation de droits au paiement qui ne correspondent pas à une réalité agricole". Voir le considérant 28 du règlement (CE) no 73/2009 et le considérant 30 du règlement (CE) no 1782/2003.

[47] Article 46 du règlement (CE) no 1782/2003; article 43 du règlement (CE) no 73/2009.

[48] Depuis 2005, l’Italie procède à des "prélèvements" pouvant représenter jusqu’à 50 % de la valeur des droits au paiement vendus sans terres (ce qu’autorise l’article 9 du règlement (CE) no 795/2004). En 2007, ces restrictions ont été supprimées. La valeur des droits au paiement transférés sans terres est ainsi passée de 1,3 million d’euros en 2006 à 65,2 millions d’euros en 2009.

[49] Voir le considérant 30 du règlement (CE) no 1782/2003 et le considérant 28 du règlement (CE) no 73/2009.

[50] Article 42, paragraphe 9, du règlement (CE) no 1782/2003 et article 10 du règlement (CE) no 795/2004.

[51] Points 5.33 et 5.34 du rapport annuel relatif à l’exercice 2006.

[52] Article 41, paragraphe 6, du règlement (CE) no 73/2009 tel que modifié par le règlement (CE) no 1250/2009 (JO L 338 du 19.12.2009, p. 1).

[53] Point 5.28 du rapport annuel relatif à l’exercice 2006.

[54] Commission européenne, CAP Health Check — Impact Assessment — Impact of a change towards flatter rates of direct payments, décembre 2007.

[55] Cela tient au fait que les modèles régional et hybride intègrent la quasi-totalité des terres éligibles dans le RPU, tandis qu’en vertu du modèle historique, seules les terres exploitées dans le cadre d’un régime d’aides couplées et les zones fourragères sont prises en considération pour le calcul du nombre de droits au paiement.

[56] Swinnen, J., Ciaian, P., et Kancs, d’A., Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Centre for European Policy Studies, Bruxelles, 2008, p. 141 à 145; Salhofer, K., Röder, N., Kilian, S., Henter, S., et Zirnbauer, M., Märkte für Zahlungsansprüche, Endbericht zum Forschungsauftrag 05HS041 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bonn, 2009; von Witzke, H., Noleppa, S., et Kennedy, P. L., Effects of the EU common agricultural policy and U.S. farm policy on agricultural land markets, Washington DC, 2007.

[57] Allemagne et Royaume-Uni.

[58] En Suède et en Finlande, les régions ont été définies sur la base des rendements de référence. Au Royaume-Uni (Angleterre), la décision d’opter pour une forme régionale de mise en œuvre a été essentiellement motivée par des stratégies nationales en matière d’agriculture durable. Cependant, en Angleterre, les niveaux de soutien n’étaient pas les mêmes selon qu’il s’agissait de régions fortement défavorisées (par exemple des landes) ou de terres normales, pour lesquelles il était indirectement tenu compte du potentiel agricole.

[59] Royaume-Uni (Irlande du Nord). Au Danemark, le choix s’est porté sur une mise en œuvre régionale qui entraînait initialement la redistribution la plus faible possible entre les bénéficiaires de l’aide.

[60] En France, les autorités avaient adopté plusieurs programmes inéligibles au titre desquels des exploitants agricoles avaient reçu des droits au paiement, avaient accepté comme investissements des opérations de location d’équipements à court terme et n’avaient pas systématiquement appliqué les dispositions obligatoires aux exploitants agricoles qui avaient commencé leur activité au cours de la période de référence. Les droits au paiement indûment alloués depuis 2006 ont représenté des paiements s’élevant annuellement à quelque 60 millions d’euros (points 5.21 à 5.25 du rapport annuel relatif à l’exercice 2007).En Italie, l’attribution irrégulière de droits pour de nouveaux oliviers plantés après l’expiration du délai fixé sans qu’ils soient couverts par un programme spécifique, la prise en considération généreuse de cas exceptionnels et les paiements effectués pour des surfaces inéligibles n’avaient encore donné lieu à aucune correction au