EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 17 mai 2011, le Conseil a octroyé au Portugal, sur sa demande, une assistance financière (décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil) afin de soutenir un ambitieux programme de réformes économiques et financières destiné à rétablir la confiance, à permettre à l’économie de renouer avec une croissance durable et à préserver la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l’Union européenne.

Conformément à l’article 3, paragraphe 9, de la décision 2011/344/UE, la Commission, en collaboration avec le FMI et en liaison avec la BCE, a procédé à la première évaluation de la mise en œuvre des mesures convenues, ainsi que de leur effectivité et de leur incidence économique et sociale.

Compte tenu des évolutions économiques, budgétaires et financières récentes et des mesures prises dans ces domaines, la Commission considère que des modifications limitées des conditions de politique économique dont est assortie l’assistance financière sont nécessaires pour garantir la réalisation des objectifs du programme, comme cela est expliqué dans les considérants de la proposition de décision modifiant la décision d’exécution du Conseil.

2011/0227 (NLE)

Proposition de

DÉCISION D'EXÉCUTION DU CONSEIL

modifiant la décision d’exécution 2011/344/UE sur l’octroi d’une assistance financière de l’Union au Portugal

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,

vu le règlement (UE) nº 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière[1], et notamment son article 3, paragraphe 2,

vu la proposition de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

1. Le Conseil a octroyé au Portugal, sur sa demande, une assistance financière (décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil du 17 mai 2011) afin de soutenir un ambitieux programme de réformes économiques et financières destiné à rétablir la confiance, à permettre à l’économie de renouer avec une croissance durable et à préserver la stabilité financière du Portugal, de la zone euro et de l’Union européenne.

2. Conformément à l’article 3, paragraphe 9, de la décision d’exécution 2011/344/UE, la Commission, en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI) et en liaison avec la Banque centrale européenne (BCE), a procédé à la première évaluation de la mise en œuvre, de l’effectivité et de l’incidence économique et sociale des mesures convenues.

3. Selon les projections actuelles de la Commission concernant la croissance du PIB nominal (-0,7 % en 2011, 0,0 % en 2012, 2,5 % en 2013 et 3,9 % en 2014), la trajectoire d’ajustement budgétaire est conforme à la recommandation adressée par le Conseil au Portugal le 2 décembre 2009[2] en application de l’article 126, paragraphe 7, du traité et est compatible avec un ratio dette/PIB de 101,1 % en 2011, 106,2 % en 2012, 107,3 % en 2013 et 106,4 % en 2014. Le ratio dette/PIB serait donc stabilisé en 2013 et serait ensuite orienté à la baisse, dans l’hypothèse d’une poursuite de la réduction du déficit. La dynamique de la dette est influencée par plusieurs opérations hors budget, notamment des acquisitions importantes d’actifs financiers destinées, entre autres, à recapitaliser des banques et à financer des entreprises publiques, et par des écarts entre intérêts courus et intérêts versés.

4. Le critère de performance quantitative trimestrielle concernant le solde de trésorerie des administrations publiques pour le premier semestre de 2011 a été respecté. Cependant, des données récentes ont mis en lumière l’apparition d’un écart entre les tendances budgétaires et les objectifs de déficit pour 2011. Des dépassements de dépenses au premier semestre, des recettes non fiscales inférieures aux attentes et le reclassement de certaines opérations ont entraîné un solde à financer projeté d’environ 1,1 % du PIB sur l’ensemble de l’année 2011. Les coûts nets liés à la vente de Banco Português de Negócios (BPN) creuseraient encore le déficit nominal de 0,2 % du PIB. Les autorités ont réagi promptement. L’exécution du budget a été durcie, une majoration unique de l’impôt sur le revenu des personnes physiques a été appliquée, des augmentations du taux de la TVA sur le gaz naturel et l’électricité ont été introduites à partir de 2012 et les ventes de concessions seront accélérées. Les autorités devraient aussi s’efforcer d’adopter d’autres mesures d’assainissement de nature permanente et/ou anticiper l’application d’autres mesures prévues pour l’année prochaine. Le transfert échelonné de fonds d’épargne-pension au système de sécurité sociale de l’État qui est en cours devrait fournir un tampon financier exceptionnel contribuant à la réalisation de l’objectif de déficit pour 2011. Les actifs accumulés dans ces fonds de pensions ne devraient pas être employés de manière à porter atteinte à la viabilité budgétaire à long terme. Le renforcement de la gestion financière publique enregistre des progrès grâce à une amélioration de la communication de rapports et de la surveillance, ainsi qu’à une réforme du cadre budgétaire conformément aux recommandations des services de la Commission européenne et du Fonds monétaire international.

5. Les banques s’emploient à se mettre en conformité avec les exigences de fonds propres plus élevées imposées par le programme. La législation existante est en cours de modification afin de consolider le dispositif accru de soutien à la solvabilité des banques. Un désendettement équilibré et régulier du secteur bancaire demeure crucial, tout en préservant un niveau de crédit suffisant pour permettre aux secteurs dynamiques de stimuler la croissance. Un acquéreur a été trouvé pour BPN, même si l’accord doit encore obtenir l’approbation des autorités de la concurrence de l’Union européenne. Des progrès ont également été réalisés en ce qui concerne le renforcement du cadre réglementaire et prudentiel, notamment via l’assistance technique. Les banques portugaises ont passé les stress tests de l’Autorité bancaire européenne (ABE) de juillet 2011 avec des résultats mitigés, ce qui renforce la nécessité de mettre en œuvre les réformes du programme pour consolider le secteur.

6. En dépit du premier décaissement relativement important de l’assistance financière, la situation de trésorerie de l’État reste sous tension. Cela s’explique par une augmentation des besoins de financement des entreprises publiques, une forte hausse des remboursements de bons d’épargne aux ménages et la persistance des turbulences sur les marchés financiers.

7. Il faut absolument progresser dans la réforme des marchés du travail et des produits pour rétablir la compétitivité et accroître le potentiel de croissance. À cet égard, les droits spéciaux détenus par l’État dans des entreprises privées ont été supprimés en avance sur le calendrier. Le programme de privatisation est accéléré et amplifié. Une restructuration profonde et urgente des entreprises publiques figure parmi les priorités du programme du gouvernement. Les réformes du marché du travail visant à aligner la protection et les droits dans le cadre de contrats à durée déterminée et indéterminée progressent, et les autorités travaillent à une proposition visant à créer un fond financé par les employeurs pour payer les indemnités de licenciement des salariés. Des progrès ont été réalisés dans la préparation à une «dévaluation fiscale» neutre sur le plan budgétaire, et les autorités restent déterminées à franchir une première étape majeure à cet égard dans le cadre du budget 2012.

8. Eu égard à ces évolutions, il convient de modifier la décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

L’article 3 de la décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil est modifié comme suit:

(1) Au paragraphe 5, les points a), b) et c) sont remplacés par le texte suivant:

«a) Le Portugal met pleinement en œuvre les mesures d’assainissement budgétaire prévues dans le budget 2011, qui se montent à environ 9 milliards d’EUR, ainsi que les mesures d’assainissement supplémentaires que le gouvernement a annoncées depuis lors. Pour compenser les tendances budgétaires défavorables et les risques qui se font jour quant à la réalisation de l’objectif de déficit de 2011, le Portugal durcit l’exécution budgétaire, met en œuvre la majoration unique déjà approuvée en ce qui concerne l’impôt sur le revenu des personnes physiques en 2012, applique par anticipation à partir du 1er octobre 2011 la hausse du taux de TVA sur le gaz naturel et l’électricité prévue à partir de 2012, et accélère les ventes de concessions. Le gouvernement s’efforce aussi d’adopter d’autres mesures d’assainissement de nature permanente et/ou anticipe l’application d’autres mesures prévues pour 2012. Le transfert échelonné de fonds d’épargne-pension au système de sécurité sociale de l’État, actuellement en cours, fournit un tampon financier exceptionnel contribuant à la réalisation de l’objectif de déficit budgétaire pour 2011. Les actifs accumulés dans ces fonds de pensions ne sont pas employés de manière à porter atteinte à la viabilité à long terme.»

«b) Le Portugal adopte des mesures pour renforcer la gestion des finances publiques. Il met en œuvre les mesures prévues par la nouvelle loi-cadre budgétaire, qui prévoit notamment la mise en œuvre d’un cadre budgétaire de moyen terme; il élabore une stratégie budgétaire à moyen terme et instaure un conseil budgétaire indépendant. Le cadre budgétaire aux échelons local et régional est considérablement renforcé, notamment par un alignement des lois de finances respectives sur les exigences de la loi-cadre budgétaire. Le Portugal améliore l’information sur les finances publiques et leur surveillance, en particulier celle des arriérés; il met sur pied une stratégie de règlement des arriérés et renforce les règles et procédures d’exécution budgétaire. Il analyse systématiquement et régulièrement les risques budgétaires dans le cadre de sa procédure budgétaire, y compris ceux découlant des partenariats public-privé et des entreprises publiques.»

«c) Le Portugal continue à améliorer le fonctionnement du marché du travail, notamment en prenant des mesures pour réformer la législation sur la protection de l’emploi, la politique de fixation des salaires et la politique active du marché du travail.»

(2) Au paragraphe 5, le point e) est remplacé par le texte suivant:

«e) Le Portugal poursuit l’ouverture de son économie à la concurrence. Le gouvernement prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que l’État portugais ou tout organisme public ne conclue pas, en qualité d’actionnaire, de pacte d’actionnaires susceptible d’entraver la libre circulation des capitaux ou d’influer sur le contrôle de la gestion de sociétés. La nouvelle loi de privatisation respecte également les principes de libre circulation des capitaux et n’octroie pas de droits spéciaux à l’État ni ne permet l’attribution de tels droits. Une révision du droit de la concurrence est entreprise en vue d’accélérer et de rendre plus efficace l’application des règles de concurrence.»

(3) Au paragraphe 5, les points g) et h) suivants sont ajoutés:

«g) Le Portugal adopte des mesures destinées à améliorer l’efficacité et la viabilité des entreprises publiques à l’échelon central, régional et local. Il prépare un document de stratégie exhaustif pour les entreprises publiques, réexaminant leur structure tarifaire et leurs prestations de services, et un plan destiné à réduire leurs besoins de financement à partir de 2012. Il met en œuvre les plans en cours pour réduire les frais d’exploitation des entreprises publiques dépendant du gouvernement central (en dehors du secteur de la santé) d’au moins 15 % en moyenne et prépare un plan équivalent pour les entreprises publiques relevant des autorités régionales et locales.»

«h) Le Portugal met en œuvre le programme de privatisation. En particulier, le secteur public vend en 2011 les parts qu’il détient dans EDP, REN et GALP et, si les conditions du marché le permettent, les parts qu’il détient dans TAP. Un plan stratégique de privatisation de Parpública est élaboré. Le plan de privatisation à mettre en œuvre sur toute l’année 2013 couvre également Aeroportos de Portugal, la branche fret de CEP, Correios de Portugal et Caixa Seguros, ainsi qu’un certain nombre d’entreprises plus petites.»

(4) Au paragraphe 6, les points a) et b) sont remplacés par le texte suivant:

«a) Le budget 2012 prévoit un recalibrage, sans effet sur le budget, du système fiscal, visant à réduire les coûts de main-d’œuvre et à renforcer la compétitivité. La réforme est élaborée en concertation avec la Commission européenne, le Fonds monétaire international et la Banque centrale européenne.»

«b) Les mesures définies aux points c) et d), se montant à au moins 5,1 milliards d’EUR, sont incluses dans le budget 2012. D’autres mesures, portant principalement sur le volet des dépenses, sont prises pour combler tout écart éventuel résultant de l’évolution budgétaire en 2011. Le gouvernement prépare une évaluation actualisée de la situation et des perspectives budgétaires en vue de la discussion du budget 2012 avec la Commission européenne, le Fonds monétaire international et la Banque centrale européenne, avant l’approbation de ce budget par le gouvernement.»

(5) Au paragraphe 8, les points a), b) et c) sont remplacés par le texte suivant:

«a) encourage les banques à renforcer leur réserve de collatéral et surveille l’émission d’obligations bancaires garanties par l’État, qui a été autorisée à concurrence de 35 milliards d’EUR conformément aux règles de l’UE en matière d’aides d’État;»

«b) suit de près les plans que les banques ont présentés pour atteindre un ratio de fonds propres core tier 1 de 9 % à la fin de 2011 et de 10 % au plus tard à la fin de 2012. Si les banques ne peuvent atteindre les niveaux de fonds propres exigés en temps utile, elles peuvent demander un apport temporaire de capitaux via le dispositif de soutien à la solvabilité des banques, doté de 12 milliards d’EUR;»

«c) assure un désendettement équilibré et régulier du secteur bancaire, qui demeure crucial pour éliminer durablement les déséquilibres de financement. Les plans de financement des banques visent à ramener le ratio prêts/dépôts à environ 120 % et à réduire progressivement la dépendance au financement par l’Eurosystème sur la durée du programme. La Banque du Portugal devrait demander aux banques de réviser leurs plans de financement pour la fin septembre. Ces plans de financement font l’objet d’un réexamen trimestriel, à compter de la deuxième évaluation. La Banque du Portugal prend les mesures appropriées en cas d’écart par rapport aux plans de financement des banques.»

(6) Au paragraphe 8, le point e) est remplacé par le texte suivant:

«e) veille à ce que la banque d’État Caixa Geral de Depósitos (CGD) soit rationalisée afin que sa composante bancaire principale soit recapitalisée de manière adéquate, les ressources nécessaires pour augmenter les fonds propres devant provenir du groupe lui-même; mène à bien la vente de Banco Português de Negócios (BPN) après approbation de la Commission européenne conformément aux règles en matière de concurrence et d’aides d’État;»

Article 2

La République portugaise est destinataire de la présente décision.

Article 3

La présente décision est publiée au Journal officiel de l’Union européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 118 du 12.5.2010, p. 1.

[2] 15759/09