COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Orientations en matière de politique budgétaire pour 2023

1.Introduction

L’invasion de l’Ukraine par la Russie a mis à mal la sécurité et la stabilité en Europe et dans le monde. Les derniers événements constituent un tournant pour l’Europe, mettant fondamentalement en cause notre ordre de paix. L’UE se tient aux côtés de l’Ukraine et est solidaire avec elle sur les plans politique et économique. En réaction aux actions militaires non provoquées et injustifiées de la Russie, l’UE a approuvé un ensemble de sanctions massives et ciblées qui auront un impact maximal sur l’économie russe et l’élite politique. Cependant, l’UE est confrontée à certains défis immédiats, notamment en ce qui concerne les flux de réfugiés, la sécurité et d’éventuelles mesures de rétorsion de la part de la Russie. Cette crise risque d’avoir une incidence négative sur la croissance, notamment en raison des répercussions sur les marchés financiers, de nouvelles pressions sur les prix de l’énergie, de goulets d’étranglement persistants dans la chaîne d’approvisionnement et des effets sur la confiance.

L’incertitude et les risques exceptionnels imposent une coordination étroite des politiques économiques et budgétaires pour sortir de la crise de la COVID-19. Une réponse audacieuse et coordonnée apportée à la pandémie en matière de politique budgétaire, un soutien sans précédent des nouveaux instruments de l’UE et une politique monétaire accommodante ont aidé l’économie de l’UE à faire face à la crise et sous-tendent la reprise. Au troisième trimestre de 2021, l’UE a retrouvé son niveau de PIB d’avant la crise; selon les prévisions de l’hiver 2022 de la Commission, la production devait dépasser les niveaux antérieurs à la pandémie dans tous les États membres d’ici à la fin de 2022. À l’avenir, la politique budgétaire devrait continuer à faire l’objet d’une coordination étroite pour garantir la viabilité budgétaire et, parallèlement aux politiques économiques au sens large, contribuer à soutenir la reprise et à réorienter l’économie européenne sur la voie d’une croissance plus forte et durable malgré la détérioration du contexte mondial.

Les politiques budgétaires doivent être prêtes à réagir à l’évolution rapide des circonstances. Le contexte des politiques évolue. Les mesures d’urgence temporaires liées à la pandémie devraient pour la plupart être graduellement supprimées en 2022, dans la logique de la normalisation progressive de la situation sanitaire(). Les perspectives d’inflation à court terme laissent entrevoir une normalisation progressive de la politique monétaire. Toutefois, l’invasion de l’Ukraine devrait avoir une incidence négative sur les perspectives, qui sont devenues plus incertaines, les risques étant orientés à la baisse. La «clause dérogatoire générale» du pacte de stabilité et de croissance (PSC)() continuera à s’appliquer en 2022. Cela permettra à la politique budgétaire de s’adapter à l’évolution de la situation afin de faire face aux défis immédiats posés par cette crise. Sur la base des prévisions de l’hiver 2022 de la Commission, la clause dérogatoire générale devrait être désactivée à partir de 2023(). La situation fera l’objet d’une réévaluation en fonction des prévisions du printemps 2022 de la Commission, eu égard à l’incertitude élevée. Enfin, le débat sur le cadre de gouvernance économique a été relancé en octobre 2021 en vue de dégager un large consensus sur la voie à suivre, à temps pour 2023().

La présente communication fournit aux États membres des orientations sur la conduite et la coordination des politiques budgétaires, en fonction de l’évolution des perspectives économiques. Les orientations tiennent compte de l’expérience positive tirée des orientations similaires énoncées en mars 2021, qui ont contribué à la discussion permanente au sein du Conseil et de l’Eurogroupe ainsi qu’avec d’autres parties prenantes au niveau international et de l’Union sur la réponse appropriée à apporter en matière de politique budgétaire et son adaptation. Les principes reflètent les prévisions de l’hiver 2022 de la Commission et devraient guider les futurs programmes de stabilité ou de convergence des États membres. Les orientations seront adaptées à l’évolution de la situation économique en fonction des besoins et, au plus tard, dans le paquet de printemps du Semestre européen de la Commission fin mai 2022.

Le reste de la communication se compose de quatre sections. La section 2 esquisse les perspectives économiques pour 2022 et 2023. La section 3 énonce cinq principes et, sur la base des prévisions de l’hiver 2022 de la Commission, en tire des conséquences pour les recommandations budgétaires qui seront proposées aux États membres en mai 2022 pour leurs plans budgétaires en 2023. La section 4 résume l’état d’avancement du réexamen de la gouvernance économique. La section 5 décrit les prochaines étapes.

2.Situation et perspectives économiques

L’économie de l’UE est entrée dans la troisième année de la pandémie de COVID-19 en ayant comblé l’écart avec ses niveaux de production antérieurs à la pandémie. L’économie de l’UE a fortement rebondi en 2021 et le chômage n’a jamais été aussi bas, mais le rythme d’expansion a faibli vers la fin de l’année. L’apparition du variant omicron a conduit à la réintroduction de restrictions des déplacements, à une nouvelle pression sur les systèmes de soins de santé et à des pénuries de main-d’œuvre dues aux absences pour maladie, pour quarantaine ou pour prendre soin de proches malades. Des perturbations prolongées de l’offre, conjuguées à une forte demande, ont entraîné une hausse des prix des matières premières et de l’énergie. Ces évolutions défavorables ont freiné la dynamique de croissance dans l’UE et la croissance du PIB en volume s’est ralentie au dernier trimestre 2021.

Selon les prévisions de l’hiver 2022 de la Commission, la forte expansion de l’économie européenne devait se poursuivre, bien qu’à un niveau moindre, en 2022 et 2023. Après un passage à vide, il était prévu que l’expansion économique reprenne son rythme au deuxième trimestre 2022 et reste robuste tout au long de la période couverte par les prévisions. Les fondamentaux qui sous-tendent l’expansion restaient solides. L’amélioration de la situation sur le marché du travail, le niveau élevé de l’épargne des ménages, le maintien de conditions de financement favorables et le déploiement des fonds de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) devaient être autant de facteurs en faveur d’une phase expansionniste solide et prolongée. Selon les prévisions d’hiver, la croissance du PIB en volume de l’UE devait atteindre 4,0 % en 2022, soit 1,3 point de pourcentage de moins qu’en 2021, ce qui est toutefois nettement supérieur à la moyenne à long terme. Selon les prévisions d’hiver(), il était prévu que le «retour à la normale» se poursuive en 2023, la croissance devant alors se ralentir pour s’établir à 2,8 %.

Les prévisions d’hiver ne tenaient pas compte de l’invasion de l’Ukraine et des tensions géopolitiques qui en résultent. Cette situation a des incidences négatives sur les perspectives de croissance et oriente encore les risques à la baisse. Par exemple, l’inflation pourrait se révéler plus élevée que prévu en raison des pressions qu’exercent sur les coûts les goulets d’étranglement affectant l’offre. La répercussion de l’augmentation des prix de l’énergie des prix à la production sur les prix à la consommation pourrait peser sur la demande globale. Il est probable que des goulets d’étranglement affectant l’offre mondiale persistent pendant une bonne partie de l’année 2022. En outre, des effets de second tour plus importants que prévu, résultant de hausses de salaires potentiellement supérieures à la productivité, pourraient maintenir l’inflation à un niveau élevé sur une plus longue période. Sur un plan plus positif, les investissements soutenus par la FRR et les fonds du cadre financier pluriannuel (CFP), y compris les fonds de la politique de cohésion de l’UE, pourraient donner une impulsion plus forte à l’activité.

3.Grands principes et conséquences pour les orientations budgétaires

La présente section expose les grands principes qui guideront l’évaluation, par la Commission, des programmes de stabilité ou de convergence des États membres. Leurs conséquences pour les recommandations budgétaires qui seront proposées aux États membres en mai 2022 pour leurs plans budgétaires pour 2023 sont fondées sur les prévisions d’hiver. La Commission suivra de près l’évolution de la situation et adaptera ses orientations en fonction des besoins.

Les recommandations budgétaires pour 2023 seront formulées en termes qualitatifs en se fondant sur des éléments quantitatifs. Compte tenu de la situation économique particulière et des difficultés qui en découlent pour estimer les écarts de production et les soldes structurels, la Commission proposera au printemps, comme l’année dernière et en s’appuyant sur l’approche adoptée pour la recommandation budgétaire pour 2022, des orientations par pays en matière de politique budgétaire, concernant la limitation de la croissance des dépenses courantes et la qualité et la composition des finances publiques. Cela permettra à la Commission de suivre les résultats budgétaires par rapport aux recommandations. Les budgets des États membres de la zone euro pour 2023 seront évalués à l’automne dans les avis de la Commission sur les projets de plans budgétaires.

Principe nº 1: assurer la coordination des politiques et un dosage cohérent des politiques

La coordination des politiques budgétaires demeure essentielle. La réponse budgétaire coordonnée apportée par les États membres à la grave récession économique liée à la pandémie de COVID-19, facilitée par l’activation de la clause dérogatoire générale et accompagnée de mesures au niveau de l’UE, a été très efficace pour en atténuer l’impact économique. La poursuite d’une coordination étroite des politiques budgétaires est nécessaire pour assurer une transition en douceur vers une nouvelle trajectoire de croissance durable et la viabilité budgétaire.

L’orientation budgétaire appropriée pour la zone euro devrait résulter d’un juste équilibre entre les considérations tenant à la viabilité et à la stabilisation. Il est essentiel de parvenir à telle articulation au niveau national, en tenant compte des dimensions «zone euro» et européenne. Même si l’économie continue de bénéficier de fondamentaux solides et du soutien des fonds de l’UE, et notamment de la FRR, la suppression progressive des mesures prises pour soutenir l’économie pendant la pandémie fera disparaître en 2023 un important élément d’incitation au niveau global. Le calendrier et le rythme de la normalisation des politiques budgétaires devraient également prendre en considération les interactions avec les politiques monétaires et financières et l’impulsion budgétaire provenant de la FRR().

Sur la base des prévisions d’hiver, la Commission est d’avis que le passage d’une orientation budgétaire générale favorable en 2020-2022 à une orientation budgétaire générale globalement neutre semble approprié en 2023, tout en se tenant prête à réagir à l’évolution de la situation économique.