Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 88/609/CEE du Conseil relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion» () (1999/C 101/13)

Le 23 octobre, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section «Agriculture, développement rural et environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 janvier 1999 (rapporteur: M. Gafo Fernández).

Au cours de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 27 janvier), le Comité économique et social a adopté avec 92 voix pour, 25 voix contre et 20 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition à l'examen suppose la révision en profondeur de la directive 88/609/CEE, même si la majeure partie du texte de cette dernière reste d'application.

1.2. Cette révision répond à cinq éléments fondamentaux:

- le fait que la directive de 1998 elle-même prévoyait une révision dix ans après son entrée en vigueur;

- les changements qu'a connus la situation énergétique communautaire avec l'accélération de la consommation de gaz naturel pour la production d'électricité et le déclin continu de la production communautaire de charbon;

- le développement d'autres aspects législatifs de protection de l'environnement, avec la directive 96/61/CE sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution (IPPC) () et la directive 96/62/CE sur la qualité de l'air ambiant (), principalement, ainsi que l'importance croissante de la lutte contre l'acidification () et l'ozone troposphérique, qui ont une incidence directe sur le champ d'application de cette directive;

- l'élargissement de la Communauté à trois nouveaux États membres ainsi que les engagements internationaux en matière de pollution transfrontalière;

- les progrès techniques qui pourraient élargir les possibilités de solutions économiquement attractives pour réduire les émissions de SO2, de NOx et de particules.

1.3. La proposition de directive prévoit d'apporter plusieurs modifications à la directive 88/609/CEE:

- l'élargissement du champ d'application de cette directive par inclusion dans celui-ci, en tant que combustibles, de certaines catégories de déchets de nature non toxique ou dangereuse (la biomasse, par exemple) ainsi que celle des turbines à gaz en tant que systèmes de production;

- l'accent mis sur la production combinée de chaleur et d'électricité (PCCE), lorsqu'elle est techniquement et économiquement faisable, en accord avec la récente recommandation du Conseil;

- la marge de manoeuvre plus réduite laissée aux autorités nationales compétentes pour appliquer des critères de dérogation temporaire dans le cas de pannes des équipements de génération;

- la fixation de valeurs limites pour les émissions journalières des nouvelles installations entrant en service à compter du 1er janvier 2000.

1.4. Toutefois, les modifications les plus essentielles sont celles qui ont trait aux annexes:

- les nouvelles valeurs limites d'émission supposent une réduction générale de 50 % environ des émissions de SO2 et de NOx pour les nouvelles installations par rapport aux niveaux appliqués aux installations autorisées après le 1er juillet 1987;

- l'inclusion de nouvelles valeurs limites d'émissions pour les turbines à gaz;

- l'élévation sensible des niveaux exigés pour les nouvelles installations en matière de désulfuration;

- le renforcement des systèmes de mesure, tant pour les installations existantes de plus de 300 MWth que pour les nouvelles installations de plus de 100 MWth, avec priorité à l'utilisation de mesures en continu;

- la dérogation accordée dans la version précédente de cette directive aux installations d'une puissance égale ou supérieure à 400 MWth et dont l'utilisation annuelle ne dépasse pas 2 200 heures ne sera pas d'application pour les installations qui recevront une autorisation à partir du 1er janvier 2000.

2. Observations générales

2.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission visant à réviser la directive sur les grandes installations de combustion: le Comité avait préconisé cette révision dans son avis sur la proposition de directive concernant une réduction de la teneur en soufre de certains combustibles liquides ().

2.2. Le Comité se félicite également que la Commission, dans les considérants de sa proposition de directive à l'examen, fasse spécifiquement référence à l'interaction entre ladite directive et d'autres mesures communautaires, plus particulièrement celles de la directive 96/61/CE (IPPC), des directives sur le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel et des stratégies de récupération des déchets, notamment l'utilisation de la biomasse et de la production combinée de chaleur et d'électricité.

2.3. Le Comité est également satisfait de ce que les considérants cités mentionnent les risques pour la santé liés à la pollution atmosphérique et, concernant la production combinée de chaleur et d'électricité, mettent en évidence la contribution de cette mesure à l'engagement communautaire de stabilisation des émissions de CO2.

2.4. Toutefois, le Comité exprime deux observations quant à certains des moyens proposés par la directive, à savoir:

2.4.1. La directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution prévoit un critère d'analyse spécifique pour chaque installation en fonction des meilleures technologies disponibles (critères BAT), afin que cette dernière soit pour ainsi dire «taillée sur mesure» par rapport à son environnement. Un certain nombre de propositions - qui feront l'objet d'un examen ultérieur - sont très rigoureuses, ce qui pourrait entraîner une grande rigidité et un manque de souplesse pour leur application, ce qui reviendrait concrètement à aller au-delà des recommandations formulées par la directive précitée.

2.5. Le Comité se félicite du respect des prévisions établies dans la directive de 1988, tant en ce qui concerne les installations existantes à cette date que celles qui ont été autorisées et mises en service ultérieurement, et ce jusqu'à l'entrée en vigueur de la proposition de directive à l'examen. Le Comité rappelle toutefois qu'au cours de la période considérée, l'immense majorité de ces installations a dû réduire de manière substantielle ses niveaux d'émission, que ce soit par l'application de normes nationales ou locales plus strictes ou du fait de l'entrée en vigueur imminente de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution et des engagements contractés dans le cadre de la Convention CEE-UNO de 1979 sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance.

2.6. Le Comité approuve et soutient l'approche de la Commission, qui vise à pourvoir à la mise en oeuvre de la production combinée de chaleur et d'électricité lorsqu'elle est techniquement et économiquement réalisable.

2.7. Le Comité manifeste également son désaccord avec la nouvelle formulation de l'article 8 (mauvais fonctionnement du dispositif de réduction). La nouvelle version constitue une ingérence manifeste dans un problème dont l'évaluation et la résolution relèvent entièrement des autorités compétentes de chaque État membre, en application du principe de subsidiarité, d'autant plus qu'il s'agit ici d'annuler dans la pratique les cas de «force majeure» prévus par la directive d'origine, et qui permettaient, dans certains cas exceptionnels, l'utilisation de combustibles ayant une teneur en soufre supérieure pour des périodes très courtes.

2.8. La critique la plus importante que formule le Comité à l'encontre de la proposition à l'examen concerne les nouveaux niveaux d'émission prévus pour les différentes catégories de combustibles aux annexes III à VII et, par extension, à l'article 9, paragraphe 3. Le Comité est conscient de l'importance des critiques formulées sur ce point par la totalité des secteurs producteurs d'énergie, qui considèrent ces niveaux comme disproportionnés, eu égard aux objectifs poursuivis et à la situation des technologies économiquement viables. Ces critiques se fondent sur les éléments suivants:

2.8.1. Des limites aussi strictes vont souvent très au-delà de celles qui s'appliqueraient à chaque installation individuelle du fait de l'application de la directive sur la prévention et la réduction intégrée de la pollution - laquelle, rappelons-le, prend en considération la situation spécifique de chaque installation par rapport à son environnement, et sert à réglementer chaque installation nouvelle avant l'autorisation de mise en marche.

2.8.2. Les nouvelles valeurs limites prévues aux annexes III à VII impliquent généralement une réduction de 50 % pour le SO2 et de 30 à 50 %, selon les cas, pour les NOx et les particules en suspension par rapport aux valeurs prévues il y a seulement 10 ans, sans que, de l'avis du Comité, les technologies économiquement viables aient progressé à un rythme similaire.

2.8.3. Les valeurs limites minimum de désulfuration prévues à l'annexe VIII pour les installations utilisant des combustibles solides semblent disproportionnées, s'agissant plus particulièrement des installations dont la puissance thermique se situe entre 50 et 100 MWth.

2.9. La proposition de directive définit la biomasse comme un combustible (si elle provient de déchets non traités). Le Comité soutient cette approche, qui lui semble à même d'accroître le niveau de récupération des déchets. Dans le même ordre d'idée, le Comité demande à la Commission d'étudier la possibilité d'étendre à l'avenir la définition de «combustible» de manière à inclure d'autres substances propres, clairement définies - dont l'innocuité à été démontrée scientifiquement - qui sont actuellement traitées en tant que déchets.

2.10. Le Comité considère que les évaluations économiques figurant dans l'exposé des motifs du projet auraient dû faire l'objet d'une analyse plus approfondie et détaillée, puisqu'elles ont suscité de vives critiques de la part d'une partie considérable des organismes consultés qui reprochent à cette proposition d'être très négative pour la compétitivité de l'économie communautaire.

2.11. Le Comité exprime en outre un certain nombre de réserves quant au terme «nouvelles installations», fréquemment utilisé dans la proposition à l'examen. Le Comité aurait préféré que dans les définitions de l'article 2, l'on définisse explicitement les nouvelles installations comme étant celles qui ont été autorisées entre le 1er juillet 1987 et l'entrée en vigueur de la nouvelle directive (afin de ne pas trop modifier le texte en vigueur) et les installations de deuxième génération comme étant celles qui seront autorisées à compter du 1er janvier 2000. La compréhension de la directive, et en particulier, de ses annexes, telle que révisée avec la proposition actuelle, en aurait été facilitée.

2.12. Le Comité voudrait demander à la Commission de réaliser d'urgence une étude spécifique sur l'impact de cette révision sur les territoires ultrapériphériques, dont les conditions géographiques et atmosphériques présentent des caractéristiques particulières, afin d'étudier la possibilité de faire une exception en ce qui les concerne quant à l'application de certaines des propositions actuelles.

2.13. Le Comité émet également de sérieuses réserves quant à l'applicabilité dans la pratique de cette nouvelle proposition aux pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Concrètement, il faudrait établir une période de transition afin d'assurer le plein respect de cette proposition, comme le Comité a récemment eu l'occasion de le faire valoir.

2.14. Enfin, compte tenu de l'importance économique et stratégique de la proposition actuelle et de la complexité des modifications proposées, le Comité aurait préféré une version codifiée de la directive initiale.

3. Observations particulières

3.1. Ajouter un nouveau considérant 11 bis formulé comme suit: «Considérant que la situation spécifique des régions ultrapériphériques de la Communauté incite à réaliser des études spécifiques visant à évaluer l'impact sur celles-ci et l'opportunité de cette directive, et susceptibles de préconiser l'adoption d'autres mesures permettant d'obtenir des résultats équivalents en matière de qualité de l'air».

3.2. Ajouter à l'article 2 une nouvelle définition formulée comme suit: «Installation de deuxième génération: toute installation de combustion autorisée à partir du 1er janvier 2000».

Bruxelles, le 27 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 300 du 29.9.1998, p. 6.

() JO L 257 du 10.10.1996.

() JO L 296 du 21.11.1996.

() Voir à cet égard la communication de la Commission concernant une stratégie communautaire de lutte contre l'acidification (COM(97) 88 final du 12.3.1997).

() JO C 355 du 21.11.1997.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Amendements rejetés

Les amendements suivants, qui ont recueilli plus du quart des suffrages exprimés, ont été examinés et repoussés en assemblée plénière:

Paragraphes 2.4 et 2.4.1

Remplacer ces deux paragraphes par un nouveau paragraphe 2.4 ainsi rédigé:

«Le Comité est favorable à l'initiative de la Commission qui a pour objet de définir, sur la base notamment de l'article 18 de la directive IPPC, de nouvelles normes minimales uniformes pour les grandes installations de combustion de la Communauté. Outre ses implications concrètes et son impact en termes d'harmonisation, cette mesure contribuera également à rapprocher les conditions de concurrence.»

Exposé des motifs

La contradiction évoquée par le rapporteur entre la directive IPPC et la proposition de directive proposée par la Commission est inexistante. Si l'on suit le raisonnement du rapporteur, la proposition de directive de la Commission devrait logiquement être en principe rejetée dans son ensemble. Selon l'article 18 de la directive IPPC, des normes minimales harmonisées peuvent être définies lorsque cela est jugé nécessaire. Le Comité peut naturellement en conclure qu'il n'y a pas lieu de fixer de normes minimales. Mais si l'on approuve globalement l'approche de la directive proposée, le paragraphe 2.4 actuel est incohérent.

Résultat du vote

Voix pour: 56; voix contre: 58; abstentions: 18.

Paragraphe 2.5

Remplacer ce paragraphe par le texte suivant:

«Le Comité constate que les anciennes installations n'entrent pas dans le champ d'application de la directive à l'examen. Il fait observer qu'il serait nécessaire d'inclure les anciennes installations si l'on souhaite obtenir une diminution conséquente des émissions.»

Exposé des motifs

La mise en oeuvre de la proposition de directive à l'examen aura pour effet en 2010 une réduction des émissions de SO2 et de NOx en provenance des grandes installations de combustion (GIC) respectivement de 3 % et de 6 % seulement, et ce en raison de la non-prise en compte des anciennes installations. Or, si les valeurs limites d'émission proposées s'appliquaient aussi aux installations existantes, les émissions de SO2 en provenance de GIC seraient réduites de 78 % et celles de NOx de 40 %. L'UE a certes l'intention de réduire les émissions de polluants en ce qui concerne le NOx et le SO2, car ceux-ci contribuent notamment à l'acidification (Stratégie communautaire de lutte contre l'acidification, COM(97) 088 final). Mais la directive à l'examen n'y contribuera que dans une très faible mesure. Si le Comité accorde réellement une très grande importance à la protection de l'environnement, il ne devrait en tout cas pas «se féliciter» qu'il ne soit pas prévu de limiter les émissions des anciennes installations.

Résultat du vote

Voix pour: 54; voix contre: 72; abstentions: 7.

Paragraphe 2.8 (y compris les points 2.8.1, 2.8.2 et 2.8.3)

Supprimer ces paragraphes.

Exposé des motifs

La contradiction dont le rapporteur fait état au point 2.8.1 n'existe pas. La directive IPPC ne connaît que le concept élastique de «meilleures techniques disponibles», et n'indique pas de valeurs limites.

Il n'est en outre pas exact que les valeurs limites choisies font l'objet de «critiques formulées par la totalité des secteurs producteurs d'énergie», qu'elles sont «disproportionnées», et que leur mise en oeuvre est «disproportionnée eu égard à la situation des technologies économiquement viables». La Commission pense que ces valeurs limites minimum pourront être respectées sans problème par les nouvelles installations.

Résultat du vote

Voix pour: 56; voix contre: 65; abstentions: 16.

Paragraphe 2.10

Supprimer ce paragraphe.

Exposé des motifs

De sérieuses divergences existent entre les propos du rapporteur et ceux de la Commission en ce qui concerne les réactions de l'industrie (cf. page 10 du projet présenté).

Résultat du vote

Voix pour: 54; voix contre: 70; abstentions: 10.

Paragraphe 2.14

Supprimer ce paragraphe.

Exposé des motifs

Le principe de précaution sur lequel reposent les convictions de l'UE en matière de protection de l'environnement doit prévaloir de manière identique pour tous les secteurs de l'UE.

Résultat du vote

Voix pour: 49; voix contre: 69; abstentions: 14.