FR Journal officiel de l'Union européenne C 341/71

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et modifiant le règlement (UE) no […] [DR] en ce qui concerne les ressources et leur répartition pour l’exercice 2014 et modifiant le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil ainsi que les règlements (UE) no […] [PD], (UE) no […] [HZ] et (UE) no […] [OCM] en ce qui concerne leur application au cours de l’exercice 2014»

COM(2013) 226 final — 2013/0117 (COD)

2013/C 341/16

Rapporteur: M. BOLAND

Le 21 mai 2013 et le 17 juillet 2013 respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément aux articles 43, paragraphe 2, 207, paragraphe 2 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et modifiant le règlement (UE) no […] [DR] en ce qui concerne les ressources et leur répartition pour l'exercice 2014 et modifiant le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil ainsi que les règlements (UE) no […] [PD], (UE) no […] [HZ] et (UE) no […] [OCM] en ce qui concerne leur application au cours de l'exercice 2014"

COM(2013) 226 final — 2013/0117 (COD).

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 3 septembre 2013.

Lors de sa 492e session plénière des 18 et 19 septembre 2013 (séance du 18 septembre 2013), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 138 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se félicite de la proposition d'introduire des dispositions transitoires pour 2014 concernant certains dispositifs relatifs à la politique agricole commune (PAC), en particulier le système de paiements directs et de soutien au développement rural financé à partir du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

1.2 Le CESE soutient avec force les dispositions transitoires pour 2014, qui garantissent la continuité des paiements aux bénéficiaires en cas d'adoption tardive des nouveaux programmes de développement rural et en raison de la nécessité de retarder la mise en œuvre du nouveau régime de paiements directs pour des raisons pratiques et administratives. Sans elles, des familles d'agriculteurs seraient menacées et ne bénéficieraient d'aucune aide au titre des mesures environnementales; l'essentiel de la protection existante dans ce domaine disparaîtrait.

1.3 Le CESE recommande vivement que les bénéficiaires des programmes "classiques" vivant dans des zones de montagne reculées ne soient d'aucune manière désavantagés par les dispositions transitoires. Il s'inquiète également du fait que les communautés isolées, largement dépendantes des accords agroenvironnementaux, qui leur assurent des revenus en échange de services d'intérêt général essentiels, pourraient voir leurs revenus baisser dans la nouvelle période de programmation, qui court jusqu'en 2020.

1.3.1 Le CESE recommande que les paiements transitoires alloués à ces communautés reflètent le niveau de financement déjà convenu au titre de l'ancien programme.

1.4 Le CESE recommande vivement que la Commission examine les dispositions transitoires dans l'objectif de limiter autant que faire se peut les effets des réductions proposées sur les familles rurales et de s'assurer que celles-ci auront au minimum un effet neutre sur les initiatives en faveur de l'environnement.

1.5 Le CESE estime que les dispositions transitoires devraient permettre de contracter en 2014 de nouveaux engagements dans le domaine des mesures liées aux surfaces ou aux animaux, ainsi que pour des mesures d'investissement d'exploitation revêtant une nature urgente, même si les ressources pour la période actuelle sont épuisées.

1.6 Dans le cadre des règles horizontales relatives au financement de la PAC, le report de la mise en œuvre du nouveau régime de paiements directs a pour corollaire la nécessité d'adopter des mesures transitoires pour le service de conseil agricole (SCA), le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) et la conditionnalité. Le CESE juge dès lors impératif que le Conseil et le Parlement européen adoptent avant la fin de l'année des dispositions transitoires spécifiques, modifiant au besoin les actes de base de la PAC.

1.7 Le CESE insiste sur le fait qu'aucune des dispositions transitoires ne devrait être compromise par l'application de plafonds nationaux irréalistes aux fonds disponibles.

2. Remarques liminaires

2.1 La Commission européenne poursuit ses travaux intensifs avec le Parlement européen et le Conseil pour parvenir à un accord politique final sur la réforme de la PAC. Les grandes lignes d'un accord ont été trouvées à la fin du mois de juin 2013, ce qui devrait permettre l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions juridiques à partir du 1er janvier 2014. Un accord final reste cependant à conclure; il n'est donc pas réaliste d'espérer que les États membres auront mis en place toutes les procédures administratives nécessaires à cette date.

2.2 Après un débat au Parlement européen et au Conseil, les différents règlements et dispositions d'application devraient être adoptés d'ici fin 2013, et la réforme de la PAC devrait entrer en vigueur à partir du 1er janvier 2014.

2.3 Dans un souci de continuité, la proposition de la Commission du 18 avril 2013 vise à établir des dispositions transitoires pour certains éléments de la politique. En conséquence, les dispositions actuelles relatives au régime de paiement unique, au régime de paiement unique à la surface et aux paiements ciblés au titre de l'article 68 resteraient applicables durant l'année de demande 2014. Les nouvelles règles, telles que celles relatives à l'"écologisation", ne s'appliqueraient donc pas avant début 2015, ce qui laisserait aux organismes payeurs davantage de temps pour se préparer à ces changements.

2.4 Un accord politique préliminaire sur la réforme de la politique agricole de l'UE a été conclu par le Parlement, le Conseil et la Commission le 27 juin, après trois mois d'intenses négociations trilatérales. Il est subordonné à la conclusion officielle des négociations relatives au budget du cadre financier pluriannuel de l'UE (2014-2020) et à l'aval de la commission de l'agriculture, de la plénière du Parlement et du Conseil.

2.5 La proposition est liée au règlement (UE) no 335/2013 du 12 avril 2013 modifiant le règlement (CE) no 1974/2006, qui définit les modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le FEADER.

2.6 Pour les paiements relatifs au développement rural, il est d'usage de définir des dispositions transitoires pour faire le lien entre deux périodes de programmation pluriannuelles. Toutefois, certaines dispositions transitoires spécifiques sont également nécessaires, en particulier afin de tenir compte des conséquences du retard relatif au nouveau régime de paiements directs. La proposition mentionne également de nouvelles dispositions transitoires pour la Croatie.

2.7 La Commission entend laisser aux organismes payeurs le temps de mettre en place des procédures administratives et de garantir la bonne gestion des fonds de l'UE, afin que les agriculteurs puissent se familiariser avec les nouvelles règles et qu'ils ne soient pas plongés dans un nouveau système qui ne serait pas encore opérationnel.

3. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

3.1 La proposition de la Commission vise à établir certaines dispositions transitoires relatives au soutien au développement rural par le FEADER.

3.2 Des dispositions transitoires sont nécessaires pour définir les modalités techniques qui permettront une adaptation en douceur aux nouvelles conditions, tout en garantissant la continuité des différentes formes d'aide au titre du programme 2007-2013.

3.3 Pour laisser aux États membres le temps de répondre aux besoins de leur secteur agricole ou de renforcer leur politique de développement rural d'une manière plus flexible, il convient de leur accorder la possibilité de transférer des fonds de leurs plafonds applicables aux paiements directs à leur soutien au développement rural, et du soutien au développement rural à leurs plafonds de paiements directs. En même temps, il convient de permettre aux États membres dont le niveau de soutien direct reste inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE de transférer des fonds supplémentaires du soutien au développement rural à leurs plafonds applicables aux paiements directs. Ces choix devraient être effectués, dans certaines limites, une fois pour toutes pour l’ensemble de la période 2015-2020.

3.4 Le régime de paiement unique à la surface prévu par le règlement (CE) no 73/2009 a un caractère transitoire et était destiné à prendre fin le 31 décembre 2013. Étant donné que le nouveau régime de paiement de base remplacera le régime de paiement unique à partir du 1er janvier 2015, il est nécessaire de prolonger le régime de paiement unique à la surface pour l'exercice 2014 afin d'éviter que les nouveaux États membres n’aient à appliquer le régime de paiement unique pendant une seule année.

3.5 En ce qui concerne les paiements directs, les États membres, et notamment leurs organismes payeurs, doivent se voir accorder le temps nécessaire pour préparer les dispositifs qui permettront d'effectuer les paiements aux bénéficiaires et pour établir les procédures nécessaires au démarrage du nouveau programme. C'est pourquoi les demandes pour 2014 seront traitées sur la base de dispositions transitoires.

3.6 Quant au deuxième pilier, la définition de dispositions pour assurer la transition entre les deux périodes de programmation est une pratique normale. Des dispositions transitoires sont généralement nécessaires pour établir le lien entre les deux périodes de programmation consécutives. Toutefois, pour le développement rural, certaines dispositions transitoires spécifiques s'imposent en l'espèce, notamment afin de tenir compte des conséquences qu'aura le retard relatif au nouveau régime de paiements directs sur certaines mesures de développement rural, en particulier la base des mesures agro-environnementales et climatiques et l'application des règles de conditionnalité. Des dispositions transitoires sont également nécessaires pour que les États membres puissent continuer en 2014 à contracter de nouveaux engagements dans le domaine des mesures liées aux surfaces ou aux animaux, même si les ressources pour la période actuelle sont épuisées. Ces nouveaux engagements, de même que les engagements correspondants en cours, pourront être pris en considération dans le cadre des nouvelles enveloppes financières des programmes de développement rural de la prochaine période de programmation.

3.7 Dans le cadre des engagements juridiques liés au règlement (CE) no 1698/2005, les États membres peuvent continuer à prendre de nouveaux engagements juridiques à l'égard des bénéficiaires en 2014 conformément aux programmes de développement rural adoptés sur la base dudit règlement, même après épuisement des ressources financières de la période de programmation 2007-2013, jusqu'à l'adoption du programme de développement rural concerné pour la période de programmation 2014-2020. Les dépenses supportées sur la base de ces engagements seront admissibles au titre de l'article 3 du règlement à l'examen.

4. Incidence budgétaire

4.1 Cette proposition de règlement met simplement en œuvre les propositions de la Commission relatives au cadre financier pluriannuel et à la réforme de la PAC pour l'exercice financier 2015, en tenant compte des conclusions du Conseil européen du 8 février 2013. Elle incorpore la convergence externe des paiements directs, la flexibilité entre les piliers de la PAC et le taux de cofinancement pour le développement rural.

4.2 En ce qui concerne les paiements directs, les conclusions du Conseil européen du 8 février 2013 représentent, par rapport à la proposition de la Commission, une réduction de 830 millions d'euros (en prix courants) au cours de l'exercice 2015 (correspondant à l'année de demande 2014 pour les paiements directs).

4.3 La répartition des plafonds des paiements directs entre les États membres tient compte de la convergence externe à compter de l'exercice 2015. Par rapport à la proposition de la Commission, les conclusions du Conseil européen modifient le calendrier de convergence (six années) et ajoutent un minimum de 196 euros/ha à atteindre d'ici l'exercice 2020. Elles accroissent également la flexibilité entre les piliers. Celle-ci sera budgétairement neutre: les montants déduits d'un Fonds (FEAGA ou FEADER) seront mis à la disposition de l'autre Fonds.

4.4 En ce qui concerne le développement rural, la proposition de règlement vise à garantir la continuité d'un certain nombre de mesures impliquant des engagements pluriannuels. Ces dispositions n'ont aucune incidence financière, étant donné que la dotation pour le développement rural reste inchangée. Toutefois, la répartition des paiements dans le temps pourrait être légèrement différente, mais ne peut être quantifiée à ce stade.

4.5 La proposition comporte des dispositions conférant à la Commission le pouvoir d'adopter des actes délégués, conformément à l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

5. Observations générales

5.1 Il est impératif d'assurer la continuité des paiements aux bénéficiaires des zones rurales, sachant que: — plus de 77 % du territoire de l'Union est classé comme rural (47 % de terres agricoles et 30 % de forêts) et concentre environ la moitié de sa population (communautés agricoles et autres résidents); — au total, l'agriculture et l'industrie agroalimentaire - qui dépend largement du secteur agricole pour ses approvisionnements - représentent 6 % du PIB de l'Union, 15 millions d'entreprises et 46 millions d'emplois; — l'Europe compte 12 millions d'agriculteurs et des exploitations agricoles d'environ 15 hectares en moyenne (à titre de comparaison, les États-Unis comptent 2 millions d'agriculteurs pour une taille moyenne d'exploitation de 180 hectares).

5.2 Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission de réglementer la période entre deux programmes.

5.3 Dans toute l'Europe, un grand nombre de programmes agro-environnementaux financés par le FEADER arriveront à échéance en 2014. Nombre de programmes agro-environnementaux "classiques" sont en place depuis 10 ans ou plus. De nombreux bénéficiaires de ces programmes "classiques" vivent dans des zones de montagne reculées et dépendent dans une large mesure des accords agro-environnementaux qui leur assurent des revenus en échange de services d'intérêt général essentiels. Même si le nouveau règlement relatif au développement rural était adopté dans l'immédiat, il est à peu près certain que les nouveaux programmes ne seront pas approuvés et opérationnels au 1er janvier 2014. En l'absence d'un nouveau programme et de nouvelles mesures de soutien, ces agriculteurs ne pourront se tourner vers aucun autre régime d'aide au développement rural lorsque leurs engagements existants arriveront à échéance en 2014.

5.4 La Commission doit mettre sur pied des systèmes qui garantissent le maintien des bénéfices pour l'environnement apportés par les précédents programmes de développement rural ainsi que la sauvegarde des revenus de ces agriculteurs. Il importe de s'assurer que ni les agriculteurs, ni l'environnement n'auront à subir les conséquences d'une situation dans laquelle aucun accord sur le budget de l'Union ou sur les propositions relatives à la PAC n'aurait été conclu dans les délais nécessaires au lancement des prochains programmes de développement rural en 2014.

5.5 En ce qui concerne les paiements directs, les États membres, et notamment leurs organismes payeurs, doivent se voir accorder le temps nécessaire pour bien se préparer et pour fournir suffisamment à l'avance aux agriculteurs des informations exhaustives sur les nouvelles règles. C'est pourquoi les demandes pour 2014 devront être traitées sur la base de dispositions transitoires. Quant au deuxième pilier, la définition de dispositions pour assurer la transition entre les deux périodes de programmation est une pratique normale. Des dispositions transitoires sont généralement nécessaires pour établir le lien entre les deux périodes de programmation consécutives, comme l'a déjà montré l'expérience faite au début de la période de programmation actuelle. Toutefois, pour le développement rural, certaines dispositions transitoires spécifiques seront nécessaires, notamment en raison des graves conséquences que pourrait avoir un retard concernant le nouveau régime de paiements directs sur certaines mesures de développement rural, en particulier la base des mesures agro-environnementales et climatiques et l'application des règles de conditionnalité.

5.6 Des dispositions transitoires sont également nécessaires pour que les États membres puissent continuer en 2014 à contracter de nouveaux engagements dans le domaine des mesures liées aux surfaces ou aux animaux, ainsi que pour des mesures d'investissement d'exploitation revêtant une nature urgente, même si les ressources pour la période actuelle sont épuisées.

5.7 En ce qui concerne le règlement horizontal, la nécessité d’adopter des mesures transitoires est limitée au service de conseil agricole (SCA), au système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) et à la conditionnalité, en raison de leur lien avec les paiements directs. À cet égard, le Conseil et le Parlement européen doivent adopter avant la fin de l'année des dispositions transitoires spécifiques, modifiant au besoin les actes de base actuels de la PAC.

5.8 Les modifications des plafonds nationaux pourraient affecter négativement les allocations de fonds aux agriculteurs en 2014. Pour limiter au maximum cette conséquence potentielle, il reviendra à chaque gouvernement national de clarifier ses intentions à cet égard, préalablement à la présentation de ses propositions.

5.9 Le règlement (CE) no 1698/2005 dispose que les États membres peuvent continuer à prendre de nouveaux engagements juridiques; il est donc possible qu'ils refusent d'honorer leurs engagements en raison du caractère discrétionnaire de cette obligation.