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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 25.3.2009 
SEC(2009) 359 
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant la proposition de 
 
DÉCISION-CADRE DU CONSEIL 
 
concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène, 
ainsi que la protection des victimes, abrogeant la décision-cadre 2002/629/JAI 
  
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT
 
   
{COM(2009) 136 final} 
{SEC(2009) 358}
FR 2   FR RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT  
1. QUEL EST LE PROBLEME ? 
La traite des êtres humains est considérée comme l'une des infractions pénales les plus graves 
au niveau mondial. Elle constitue en effet une violation flagrante des dr oits de l'homme, une 
forme moderne d'esclavage1 et une activité extrêmement re ntable pour les organisations 
criminelles. Elle consiste dans le recrutemen t, le transfert ou l'accueil de personnes déplacées 
sous la contrainte, par trompe rie ou par abus d'une situati on, à des fins d'exploitation, y 
compris sexuelle ou de leur travail, de trava il forcé, de servitude domestique ou d'autres 
formes d'exploitation.  
Bien que ce phénomène dans l'Union europée nne (UE) soit souvent lié à l'immigration 
illégale et aux activités des passe urs, il convient d'établir une dist inction claire: la traite des 
êtres humains constitue une infr action pénale qui viole les dro its fondamentaux de personnes, 
tandis que les activités des passeurs enfreignent la législation en matière de protection des 
frontières. Dans le cas de l'immigration illégal e facilitée par un passeur, il y a accord entre le 
migrant et le passeur, et la relation qui les lie  prend fin lors de l'entrée du migrant sur le 
territoire de l'État de destina tion. Dans le cas de la traite des êtres humains, des moyens 
illicites tels que la contrainte, la tromperie ou  l'abus d'une situation de vulnérabilité sont 
utilisés à un moment donné. En outre, le transf ert des personnes concern ées est effectué à des 
fins d'exploitation ultérieure, qui débute en  principe dans le pays de destination.  
La vulnérabilité sociale constitue sans doute la principale cause de ce phénomène. La 
vulnérabilité découle de facteurs socio-économi ques, tels que la pauvreté, la discrimination 
fondée sur le sexe, les conflits armés, la violence domestique et les familles défaillantes, et de facteurs individuels tels que l'âge, l'état de santé ou les handicaps. Les réseaux de la 
criminalité organisée internati onale tirent parti de cette vul nérabilité pour faciliter les 
migrations et exploiter ensuite grandement leur s victimes, en faisant usage de la force, de 
menaces ou de la contrainte, ou d'autres moyens tels que l'abus d'une situation, par exemple la 
servitude pour dette. Les énorme s profits tirés de la traite de s êtres humains sont en effet un 
moteur important de ce phénomène. La demande de services sexuels et de main-d'œuvre bon 
marché dans les pays de destin ation le favorise également.  
La traite des êtres humains peut  avoir pour objectif l’exploitation sexuelle ou, entre autres fins 
illicites, l’exploitation du travail ou la se rvitude domestique. Bien que les jeunes hommes 
fassent aussi l’objet de ce phénomène, la plupar t du temps à des fins d’exploitation de leur 
travail, les femmes et les jeunes filles représen tent toujours la majorité des victimes de la 
traite des êtres humains. En effet, parmi les causes profondes de ce phénomène, figurent 
également la discrimination fond ée sur le sexe et la violence domestique, rais on pour laquelle 
la traite des êtres humains est considérée comme une forme de violence liée au sexe. 
Lorsqu'ils font l’objet de la traite des êtres hum ains, les enfants sont exploités dans le cadre 
d’activités liées à la mendicité  ou d'activités illégales. Les jeunes filles comme les jeunes 
garçons sont exploités à des fins sexuelles. La traite des êtres humains peut aussi avoir pour 
but le prélèvement d'organes.  
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain , Paris, 2006. 
FR 3   FR Il est difficile d'apprécier l’étendue de cette in fraction pénale dans la mesure où les activités 
criminelles liées à la traite des êtres humai ns sont masquées par des phénomènes très 
répandus tels que la prostitution ou l’immigration. Les seules estimations relatives à la traite des êtres humains et au travail forcé, fondées  sur une méthodologie tr ansparente et reconnue, 
ont été réalisées par l’Organisation internationa le du travail (OIT) et concernent le niveau 
mondial. Selon l’OIT
2, étant donné que la plus grande par tie du travail forcé et des services 
forcés est liée à des pratiques traditionnelles proches de l'escl avage, à savoir que la personne 
concernée n’est pas transférée, mais exploitée «sur  place», le travail forcé dans le cadre de la 
traite des êtres humains représente environ 20 % du travail forcé total. On estime par 
conséquent qu’au niveau mondial, au moins 2,45 millions de personnes victimes du travail 
forcé ont préalablement fait l’objet de la traite des êtres humains . Chaque année, 
1, 225 millions de personnes sont ainsi victimes de  la traite des êtres humains à des fins de 
travail forcé. Ces estimations tiennent compte à la  fois de la traite des êtres humains de nature 
transnationale et de la traite des êtres humains s'effectuant à l'intérieur des pays concernés. La 
plupart des victimes de la traite  des êtres humains enrôlées dans le travail forcé le sont à des 
fins d'exploitation sexuelle de nature comme rciale (43 %) ou pour un ensemble de motifs 
divers (25 %). Les autres victimes de la trai te des êtres humains (32 %) le sont à des fins 
d’exploitation économique. Les femmes et les je unes filles représentent 56 % des victimes de 
l’exploitation économique forcée, tandis que les ho mmes et les jeunes garçons en représentent 
44 %. En ce qui l’exploitation sexuelle à des fins commerciales, l’écrasante majorité des 
victimes (98 %) est constituée de femmes et de jeunes filles. Les moins de 18 ans représentent entre 40 % et 50 % de l’ensemble des victimes du travail forcé
3.  
Dans l’Union européenne, la traite des êt res humains est un phénomène le plus souvent 
originaire de pays tiers, mais, surtout depuis le dernier élargisse ment, elle s'effectue aussi au 
sein de l’UE. Des cas de traite des êtres humai ns ont d'ailleurs été mis en évidence par des 
mécanismes de contrôle nationaux4. Les estimations auxquelles on  a tenté de procéder pour 
l’Europe sont rares et sujettes à caution. To utefois, l’Union européenne étant l’une des 
principales destinations au m onde, on peut raisonnablement estimer, sur la base des chiffres 
disponibles, que plusieurs centaines de milliers de  personnes sont chaque année victimes de la 
traite des êtres humains à destinat ion de l’UE ou au sein de l’UE. 
Face à ce phénomène, il convient de réagir avec force et détermination afin, d'une part, de 
poursuivre les auteurs et, d'autre part, de protéger les victimes.  
Au niveau international, le pr otocole des Nations unies de 2000 visant à prévenir, réprimer et 
punir la traite des personnes, en  particulier des femmes et des enfants, qui complète la 
convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée5, a été le premier 
instrument international engloba nt tous les aspects de la traite des êtres humains. La 
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World (Estimation minimale réalisée par l’OIT du travail forcé dans le monde), OIT, Genève, avril 
2005. 
3 Ces pourcentages représentent entre 4,9 et 6,15 millions d’enfants. Cette dernière estimation correspond 
à l’estimation figurant dans le rapport  mondial de l’OIT de 2002 intitulé « A future without child labour 
(Un avenir sans travail des enfants)» , dans lequel une méthodologie différente avait permis d’estimer à 
5,7 millions d’enfants le nombre de victimes du travail forcé et du travail en servitude. 
4 Le Sixième rapport du rapporteur national néerlandais (2008) a, par exemple, fait état de cas de traite 
des êtres humains interne. 
5 Protocole additionnel à la conventio n des Nations unies contre la crim inalité transnationale organisée 
visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants 
(2000). 
FR 4   FR convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la trai te des êtres humains6 est 
considérée comme la norme internationale la pl us élevée à ce jour. Au niveau de l’UE, la 
décision-cadre 2002/629/JAI du Conseil du 19 juillet 2002 relative à la lutt e contre la traite 
des êtres humains7 a notamment répondu à la nécessité d’harmoniser la législation et les 
sanctions pénales8
.  
Bien que les États membres aient généralement respecté les obligations essentielles définies 
par la décision-cadre, la mise en œuvre d’une po litique de lutte contre la traite des êtres 
humains efficace et globale exigera des efforts supplémentaires.  
2. QUELLE EST LA JUSTIFICATION D ’UNE ACTION DE L ’UE? 
Si un cadre juridique internati onal non négligeable exis te déjà dans le domaine de la lutte 
contre la traite des êtres humai ns, les acteurs concernés jugent sa mise en œuvre encore trop 
insuffisante ou inégale dans les États membres. 
Le rapport de la Commission de 2006 sur la mise  en œuvre de la déci sion-cadre relative à la 
lutte contre la traite des êtres humains9, ainsi que le document de tr avail sur le plan de l'UE10 
ont estimé que les obligations pr évues par la décision- cadre avaient dans une large mesure été 
remplies par les États membres en ce qui concerne la transposition de la législation. En réalité, 
si les États membres ont respecté les oblig ations principales prévues par l’actuelle 
décision-cadre, c’est en raison d’instrument s législatifs préexistants ou de nouveaux 
instruments législatifs transposant la décisi on-cadre. Cependant, étant donné qu’un certain 
nombre de dispositions de la décision-cadre prévoient des exceptions ou des réserves, et que 
la décision-cadre ne contient que des dispositi ons de droit pénal, la mise en œuvre d'une 
politique globale de lutte contre la traite des êtres humains dans les États membres reste 
insuffisante. Dans le document de travail de la Commission précité, il a été considéré que la 
mise en œuvre d'une politique de lutte contre  la traite des êtres humains nécessiterait des 
efforts supplémentaires.  
La convention du Conseil de l’Europe de 2005 sur la lutte contre la tr aite des êtres humains 
établit une norme internationale plus élevée et constitue une avancée décisive sur la voie de l’harmonisation de la législation, y compris en matière de droit pénal, d’aide aux victimes, de 
prévention et de contrôle. Cette convention contient cependant des dispositions contraignantes et non contraignantes et admet certaines réserves dans des do maines cruciaux comme celui de 
l'exterritorialité. La convention elle-même prés ente par conséquent un  certain nombre de 
faiblesses.  
                                                
 
6 Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains et son rapport 
explicatif (STCE n° 197). 
7 Décision-cadre 2002/629/JAI, op. cit .  
8 Rapport fondé sur l'article 10 de la décision-cadre du Conseil du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre 
la traite des êtres humains, COM(2006) 187 final. 
9 Rapport fondé sur l'article 10 de la décision-cadre du Conseil du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre 
la traite des êtres humains, COM(2006) 187 final. 
10 Document de travail de la Commission intitulé «Évaluation et suivi de la mise en œuvre du plan de l'UE 
concernant les meilleures pratiques, normes et procédures pour prévenir et combattre la traite des êtres humains», COM(2008) 657 final. Ce document a été rédigé sur la base des 24 réponses reçues au 
questionnaire diffusé par la Commission en décembre 2007 et des informations transmises par divers 
organismes tels qu'Europol et Eurojust. 
FR 5   FR Compte tenu du cadre juridique actuel, des in struments des Nations unies et du Conseil de 
l'Europe, et de la législation de l'UE, les lac unes suivantes peuvent être mises en évidence:  
– les auteurs d'infractions échappant  à l’action de la justice  
• Le nombre de procédures pénales ac tuellement engagées est insuffisant11. En 2006, en ce 
qui concerne les enquêtes et les poursuites péna les relatives à la traite des êtres humains à 
des fins d’exploitation sexuelle, les chiffres les plus élevés ont  été enregistrés dans les pays 
suivants: AT (128), BE (291), BG (291), DE  (353), IT (214), PT (65) et UK (54)12. Le 
nombre total de cas ayant fait l’objet d’une  enquête dans l’Union était de 195 en 2001, 
de 453 en 2003, de 1 060 en 2005 et de 1 569 en 200613. En dépit d’une tendance à la 
hausse, le nombre de poursuites pénales n’est toujours pas comparable à l’ampleur 
présumée de ce type de criminalité, telle que décrite ci-dessus.  
– les victimes ne bénéficiant pas d'une assist ance, d'une protection ou d'une indemnisation 
suffisantes 
• Seuls les pays suivants ont co mmuniqué le nombre de victimes  ayant bénéficié d'une aide 
ces dernières années: AT (162), BE (121), BG (81), CZ (14), FI (9) IT (2 143), LT (96), 
PL (10), SL (40) et NO (37)14. Compte tenu de l’importance pr obable de la traite des êtres 
humains en Europe, il faut conclure que seul s quelques pays ont pris des mesures pouvant 
être considérées comme constitutives d'une vé ritable réponse. Par ailleurs, dans des pays 
tels que l’Autriche, la Belgique, l’Italie, la Bulgarie et le Royaume-Uni, où les victimes 
aidées sont nombreuses, les poursuites pé nales sont également plus fréquentes.  
– contrôle insuffisant de la situation 
• Les chiffres et estimations concernant la traite des êtres humains sont en général 
inexistants. Dans le domaine des droits des vi ctimes et de l’aide aux victimes, la grande 
majorité des pays ne disposent même pas de données chiffrées. Les dispositifs nationaux semblent encore insuffisants en ce qui conc erne les mécanismes de contrôle. Deux pays 
(NL et SE) ont nommé un rapporte ur national et huit autres si gnalent la mise en place de 
mécanismes comparables (BE, BG, CY, CZ, DK , FI, PT et UK). Cette situation pourrait 
nuire à la qualité des données recueillies. 
Pour les raisons exposées ci-dessus, les acteurs  concernés plaident pou r l’adoption de mesures 
plus effectives, plus spécifique s et plus contraignantes, en particulier dans les domaines 
essentiels précités. 
                                                
 
11 L’ensemble des chiffres cités au présent paragraphe sont tirés du document de travail de la Commission 
COM(2008) 657final, op. cit.  
12 Dans certains pays, ces chiffres incluent la traite des êtres humains à des fins d’exploitation de leur 
travail. Il est possible qu’un certain nombre de cas de traite à des fins d’exploitation sexuelle soient encore traités comme des cas d’exploitation de la prostitution d’autrui, parce qu'il est difficile de 
recueillir des preuves.  
13 Le nombre d’affaires ayant abouti à des condamnations est nettement moins élevé. En 2006, le nombre 
total d’affaires de traite des êtres humains à des fins d’exploitation sexuelle s’étant soldées par une 
condamnation s’est élevé à 284. 
14 Ces chiffres ne sont pas comparables avec ceux figurant dans la base de données de l’OIM.  
FR 6   FR 3. QUELS SONT LES OBJECTIFS  ? 
L’objectif général consiste à lutter contre la criminalité, organisée ou autre, notamment la 
traite d’êtres humains et les crimes contre des enfants, conformément à l’article 29 du 
traité UE, en définissant un cadre plus cohérent et plus efficace aux fins de la lutte contre la 
traite des êtres humains au titre du troisième pilier.  
A Objectif spécifique: poursuiv re les auteurs d'infractions  
– Objectifs opérationnels: 
– A1 Infliger des sanctions effectiv es, proportionnées et dissuasives; 
– A2 Faciliter la coopération des victim es avec les autorités judiciaires; 
– A3 Lever les entraves à la coopéra tion internationale  et généraliser 
l'utilisation des outils d'investigation efficaces dans le domaine de la criminalité organisée et des affair es transnationales; 
– A4 Faciliter les poursuites à l'encontre  des auteurs lorsque l’infraction a été 
commise hors du territoire de l’État. 
B Objectif spécifique: protég er les droits des victimes  
– Objectifs opérationnels:  
– B1 Offrir à toute victime présumée une aide individualisée et inconditionnelle 
avant, pendant et aprè s la procédure pénale; 
– B2 Protéger les victimes contre les poursui tes et les sanctions pour les infractions 
qu’elles ont été poussées à commettre, comm e les violations de la législation en 
matière d’immigration; 
– B3 Renforcer la protection des victimes contre la victimisation secondaire, qui 
résulte de la manière dont les procé dures sont menées par les autorités 
compétentes; 
– B4 Se doter de moyens spécifiques pour garantir une protection et une 
indemnisation effectives des victimes.  
C Objectif spécifique: prévenir la traite des êtres humains  
– Objectifs opérationnels: 
– C1 Réduire les facteurs de vulnérab ilité dans les pays d’origine;  
– C2 Mieux former les fonctionnaires sus ceptibles d’entrer en contact avec des 
victimes potentielles; 
– C3 Décourager la demande de services  sexuels et de main-d'œuvre bon marché; 
– D Objectif spécifique: mettre en place des systèmes de contrôle efficaces  
FR 7   FR – Objectifs opérationnels: 
– D1 Créer des mécanismes nationaux cohérents comme des rapporteurs 
nationaux ou des mécanismes équivalents;  
– D2 Mettre en place une coopération ét roite entre ces rapporteurs nationaux 
ou mécanismes équivalents. 
4. QUELLES SONT LES DIFFERENTES OPTIONS ? 
Plusieurs options ont été examinées en  vue d'atteindre les objectifs fixés. 
• Option (1): aucune action nouvelle de l’UE  
• L'UE ne prendrait aucune mesure pour lutter co ntre la traite des êt res humains, tandis que 
les États membres pourraient poursuivre le proce ssus de signature et de  ratification de la 
convention du Conseil de l’Europe sur la lutt e contre la traite des êtres humains.  
• Option (2): mesures autres que législatives  
La décision-cadre 2004/629/JAI ne serait pas m odifiée. Des mesures autres que législatives 
pourraient être prises dans les domaines de l'aide aux victimes, du contrôle, des mesures de prévention dans les pays de destination, des mesu res de prévention dans les pays d'origine, de 
la formation, et de la coopérati on entre les services répressifs.  
• Option (3): nouvelle législation en matière de poursuites, d'aide aux victimes, de 
prévention et de contrôle  
Une nouvelle décision-cadre comprenant les dispositions de la décision-cadre existante, ainsi 
que certaines dispositions de la  convention du Conseil de l'Eur ope et d'autres éléments, serait 
adoptée. La nouvelle décision-cadre contiendrait notamment des dispositions en matière de 
droit pénal matériel, de compétence et poursuites, de droits des victimes dans le cadre de la 
procédure pénale, d'assistance aux victimes, de  mesures de protection particulières pour les 
enfants, de prévention, et de contrôle.  
• Option (4): nouvelle législation (c omme dans l'option 3) + mesures autres que législatives 
(comme dans l'option 2)  
– Une nouvelle décision-cadre reprenant la décision -cadre existante et intégrant de nouvelles 
dispositions serait adoptée. Ce tte nouvelle décision-cadre se rait complétée par des mesures 
autres que législatives, notammen t celles prévues dans l'option 2. 
5. QUE RESSORT -IL DE LA COMPARAISON DES DIFFERENTES OPTIONS ? 
L’option 1 (statu quo)  pourrait apporter d’importantes améliorations une fois que les États 
membres auront signé, ratifié et mis en œuvr e la convention du Conseil de l’Europe (STCE 
n° 197). Toutefois, en raison de  la longueur des procédures na tionales de ratification et de 
l’absence de cadre européen juridiquement contra ignant, il est difficile  de prédire quand et 
dans quelle mesure les avantages de cette convention se concrétiseront.  
FR 8   FR L’option 2  devrait accélérer la mise en œuvre du cadre juridique existant, mais serait 
insuffisante pour améliorer les poursuites dans un certain nombre  de domaines où une base 
juridique spécifique est nécessair e. En outre, le faible degré de mise en œuvre d’actes non 
contraignants adoptés par le passé ne permet pas d’être optimiste quant à l’efficacité de 
l’option 2. 
L’option 3  devrait apporter une amélioration par rapport  à la situation actuelle, en durcissant 
la législation dans les domaines couverts par les dispositions actuelles de l’UE en matière de poursuites à l’encontre des auteurs et de pr otection des victimes. Elle devrait également 
répondre aux besoins en matière de contrôle. Son coût devrait être comp ensé par l’avantage 
économique et social que représente une actio n plus efficace contre ce type d'infractions 
pénale. 
L’option 4
 devrait permettre de démultiplier l’efficaci té des mesures prévues par les options 2 
et 3 en les associant et en en courageant les États membres à c oopérer dans la mise en place 
d’outils et à mieux mettre en œuvre le  cadre juridique plus global prévu. 
Au regard de l'analyse de l'impact socio-économique et de l'impact sur les droits 
fondamentaux, les options 3 et 4 sont celles qui permettraient le mieux d'atteindre les objectifs 
fixés. L'option privilégiée serait l'option 4.