RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL EUROPEEN - Mieux légiférer 1999

« Mieux légiférer » signifie non seulement appliquer correctement les principes de subsidiarité et de proportionnalité, mais aussi rendre la législation plus simple, plus lisible et plus accessible. Il en résulte à la fois plus d'efficacité et plus d'acceptabilité de l'action communautaire.

Depuis le Conseil européen d'Edimbourg de décembre 1992, la Commission s'est engagée résolument dans cette voie : les rapports « Mieux légiférer » qui précèdent en témoignent . Aujourd'hui, la Commission entend poursuivre fermement le processus en cours. De même, elle s'organise pour exercer efficacement son rôle dans un cadre qui évolue et pour faire face à de nouveaux défis.

Conformément aux conclusions du Conseil européen de Vienne de décembre 1998, le rapport « Mieux légiférer » fait état de « l'évolution constatée au cours de l'année écoulée » et est présenté, cette année, préalablement, « aux différentes institutions et organes concernés (Parlement européen, Conseil, Comité des régions, COSAC, Comité économique et social) ». Cela permettra ainsi un débat approfondi et une préparation adéquate du Conseil européen.

I LA SUBSIDIARITE ET LA PROPORTIONNALITE

1) Un cadre qui évolue

La période actuelle montre, en premier lieu, qu'il existe des domaines où il faut plus d'Europe.

Les nouvelles dispositions du traité d'Amsterdam en matière de santé publique et de la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice traduisent la nécessité d'une action communautaire, ou au niveau de l'Union, étendue dans ces domaines. Les événements récents ont montré la nécessité d'utiliser ces nouvelles compétences.

Dans le domaine alimentaire, les suites de la crise de la BSE et d'autres affaires, telle la question de la dioxine dans les aliments, ont contribué à une prise de conscience nouvelle de l'importance d'une politique européenne de la sûreté alimentaire .

Le Conseil européen de Tampere, du 15 et 16 octobre, spécialement consacré à l'établissement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, exprime la nécessité de réaliser une politique européenne commune en matière d'asile et de migration et d'établir un véritable espace européen de justice et de lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union.

Même dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, on a pu observer, lors de la guerre dans les Balkans, que l'apport communautaire est important, qu'il s'agisse de la reconstruction ou des instruments d'aide et de commerce.

Ces nouvelles demandes ne sont pas en contradiction avec le principe de subsidiarité. Il faut continuer à se poser la question de savoir si les objectifs de l'action ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc être mieux réalisés au niveau communautaire. La réponse est évidemment fonction des circonstances et des exigences. C'est la raison pour laquelle l'article 3 du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et proportionnalité annexé au traité CE (ci après « protocole d'Amsterdam ») indique que la subsidiarité est une notion dynamique.

D'un autre point de vue, la subsidiarité revêtira une importance cruciale dans la perspective de l'élargissement. Se pose, en effet, la question fondamentale des implications de celui-ci pour les politiques communes. Plus l'Union s'élargira, plus il deviendra difficile de définir ce qui doit vraiment être traité au niveau européen. Il faut poser sérieusement cette question. Le principe de subsidiarité devra nous guider pour trouver la réponse. Il est clair cependant que, encore une fois, la légitimation et l'acceptation de l'Europe ne pourront se faire sans une conception souple et évolutive de la subsidiarité. Il ne s'agit pas de figer les priorités de l'Union. Au contraire, il s'agit de les dynamiser, de calibrer les termes et l'ampleur de son action, d'une façon souple et circonstanciée.

2) Le bilan 1999

Le bilan 1999 montre que la Commission a appliqué de manière stricte les principes de subsidiarité et de proportionnalité, conformément au protocole d'Amsterdam. Cet exercice ne demeure pas toujours facile. En effet, comme le rapport « Mieux légiférer 1998 -Une responsabilité à partager » l'avait indiqué, il existe toujours une « pression législative » importante qui s'exerce sur la Commission de la part des autres institutions. Ces « demandes » de législation ne sont pas toujours respectueuses de la subsidiarité ou de la proportionnalité.

La subsidiarité

Dans les domaines de compétences partagées entre la Communauté et les Etats membres, la subsidiarité signifie n'agir que là où cela s'avère nécessaire. Plus spécifiquement, selon l'article 5 du protocole d'Amsterdam, l'action communautaire se justifie si elle répond aux deux aspects de la subsidiarité :

- les objectifs de l'action proposée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres (critère de nécessité) ;

- ces objectifs peuvent être mieux réalisés par une action de la Communauté (critère d'efficacité).

C'est ainsi que, dans le domaine de l'environnement, elle n'a proposé d'établir des plafonds d'émissions pour certains polluants atmosphériques qu'après avoir constaté qu'une action au niveau national n'était pas suffisante afin de répondre aux problèmes transnationaux de l'acidification, de l'ozone troposphérique et de l'eutrophisation des sols. Cette initiative permet toutefois aux Etats membres d'en adapter la mise en oeuvre à leur situation spécifique.

Au titre de la subsidiarité, la Commission continue également à explorer, dans la mesure du possible, des alternatives à la législation. Par exemple, des accords ont été conclus cette année directement avec l'industrie dans le cadre du Programme Auto-Oil II (visant à établir des objectifs environnementaux en ce qui concerne les émissions des véhicules) , ainsi qu'en matière de réduction de consommation énergétique .

La Commission laisse la place également à l'autorégulation. Dans le cadre d'un dialogue approfondi avec les partenaires sociaux et conformément aux dispositions du protocole social, deux accords ont été conclus, cette année, en matière de temps partiel ainsi qu'en matière d'organisation du temps de travail des gens de mer .

La proportionnalité

La Commission propose des mesures qui, conformément au protocole d'Amsterdam, laisse « une marge de décision aussi grande que possible au plan national ». Cette année, par exemple, elle a proposé un taux réduit de TVA pour les travaux à forte intensité de main d'oeuvre, tout en laissant aux Etats membres la faculté d'appliquer ce taux à titre provisoire .Dans le domaine douanier, la Commission a proposé une décision (« DOUANE 2002 ») qui se concentre sur la coopération entre les administrations douanières pour garantir un même niveau d'efficacité.

En ce qui concerne la forme de l'action communautaire, la Commission choisit, conformément au protocole d'Amsterdam, « la forme aussi simple que le permettent la réalisation adéquate de l'objectif de la mesure et la nécessité d'une exécution efficace ».Quelques exemples :

- elle a réaffirmé la place centrale de la reconnaissance mutuelle dans une communication sur le fonctionnement du marché intérieur, tout en apportant les adaptations nécessaires afin d'élargir sa portée. Ce principe permet, en effet, d'assurer la libre circulation des marchandises et des services, sans qu'il soit besoin d'avoir recours à l'harmonisation des législations nationales ;

- conformément aux souhaits du Conseil, la Commission encouragera le recours aux principes de la nouvelle approche en matière d'harmonisation technique, méthode permettant d'améliorer la clarté et l'efficacité de la législation communautaire ;

- dans le domaine des retraites complémentaires, suite à un livre vert en la matière, elle a proposé une approche coordonnée (et non pas une harmonisation) adaptée à la diversité des règles en place dans les Etats membres ;

- plutôt que d'utiliser des actes contraignants, la Commission a fait recours à la recommandation dans le domaine des inspections environnementales, de manière à établir un ensemble de dispositions minimales acceptables par les Etats membres .

Dans le cadre des recommandations de la task-force BEST (simplification de l'environnement des petites et moyennes entreprises), la Commission s'est engagée en 1998 à renforcer l'évaluation d'impact de la législation sur les entreprises. A cette fin, la Commission révise actuellement son système d'évaluation d'impact des propositions sur les entreprises afin de le rendre plus efficace.

Le projet pilote « Panel européen des entreprises » permet, depuis 1998, d'analyser, par l'envoi d'un questionnaire, l'impact sur les entreprises des propositions législatives à adopter par la Commission, notamment en ce qui concerne les coûts d'adaptation et la charge administrative. Cette initiative a fait l'objet de consultations sur trois projets de propositions auprès d'entreprises des Etats membres. Les résultats ont été encourageants. Par exemple, pour le projet de proposition relatif aux déchets d'équipements électriques et électroniques, 1744 entreprises ont été consultées. Les résultats de ces consultations seront pris en compte lors de la finalisation de la proposition.

La Commission a recours également à l'analyse des risques et des coûts/bénéfices avant de proposer une action. Cela a été le cas par exemple en matière d'économie d'énergie et en matière de produits chimiques .

La consultation préalable

La pratique de la consultation préalable, déjà en oeuvre à la Commission depuis plusieurs années, est destinée à se poursuivre. Cela passe par la multiplication des enceintes et des débats sur l'opportunité de l'action (fora, séminaires, livres verts et blancs). Cette année, la Commission a encore publié deux livres verts et deux livres blancs en plus d'autres nombreux documents de réflexion et de consultation (communications et rapports) . Ces actions permettent d'échanger les différents points de vue et perspectives et contribuent à adapter l'action aux besoins.

II LES AUTRES MESURES

1) Un intérêt politique accru

On constate aujourd'hui que les efforts pour rendre la législation plus claire, plus simple et plus accessible acquièrent une prééminence dans l'agenda politique, tant au niveau communautaire qu'au niveau des Etats membres, en tant que principaux auteurs de législation . Mais il faut que cela corresponde à des progrès réels. Il faut un véritable changement de culture.

Quant à la Commission, elle prend des initiatives dans le domaine de la qualité rédactionnelle, de la simplification, de la codification, de la refonte, de la consolidation et de l'amélioration de l'accès à la législation.

La Commission souligne, dans ce contexte, la nécessité d'une coordination interne plus efficace.

Par ailleurs, la Commission apprécie et encourage les échanges de vue et le dialogue avec les autres institutions ainsi qu'avec les Etats membres sur ces thèmes.

2) Le bilan 1999

La qualité rédactionnelle

La compréhension de la législation communautaire par ses destinataires est essentielle dans une Europe que l'on souhaite plus transparente et plus proche du citoyen. Les textes se doivent d'être clairs, cohérents et sans ambiguïtés possibles, ne serait-ce que pour garantir une application uniforme de la législation dans tous les Etats membres.

C'est dans cet esprit qu'un accord interinstitutionnel sur la qualité rédactionnelle a été adopté en décembre 1998 et publié en mars 1999 , faisant suite à un important travail collectif entre les services juridiques de la Commission, du Conseil et du Parlement européen. Cet accord a été adopté conformément à la déclaration n 39 sur la qualité rédactionnelle, annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam, qui avait invité les institutions à arrêter des lignes directrices communes en la matière. Les institutions s'organisent maintenant pour donner suite à cet accord et collaborent à l'élaboration d'un guide pratique commun à l'intention des rédacteurs législatifs. Le Conseil a déjà tenu compte de ces développements dans son nouveau règlement intérieur . La Commission a établi un réseau de coordinateurs législatifs chargés, à l'intérieur de chaque direction générale, de veiller, entre autre, à la qualité rédactionnelle des projets d'actes préparés par les services.

Enfin, elle a instauré un système de rationalisation de la rédaction et de la présentation des documents législatifs grâce à deux instruments informatiques, Greffe 2000 et LegisWrite.

La simplification

Tout d'abord il faut éviter des dispositions législatives inutilement complexes. La Commission s'efforce, dans la mesure du possible, de travailler dans ce sens. Elle constate toutefois qu'il existe encore des cas où ses propositions ont été rendues plus lourdes lors des travaux dans les autres institutions . Il est donc nécessaire que celles-ci restent également vigilantes et oeuvrent dans la même voie.

La Commission poursuit le processus de simplification de la législation communautaire lancé depuis plusieurs années dans tous les domaines (les adoptions des propositions de la Commission au Conseil, comme le montre le tableau ci-dessous, ne suivent cependant pas à la même vitesse) :

- elle a engagé cette année, dans le cadre de la simplification de la PAC, d'importantes initiatives, énumérées dans un rapport sur la simplification de la législation agricole . Dans ce cadre, la Commission a procédé à l'abrogation de 13 règlements dans le domaine des fonds FEOGA ainsi que des fruits et légumes ;

- la mise en oeuvre des cinquièmes programmes-cadre CE et EURATOM en matière de recherche présente des améliorations visant à établir un cadre juridique et réglementaire plus simple, transparent et flexible, et rationalise notamment les contrats type;

- l'initiative SLIM (simplifier la législation du marché intérieur) est un des exemples les plus visibles dans le cadre de la simplification. Ce projet a permis déjà de soumettre 11 propositions de simplification. Afin de rendre cet exercice encore plus efficace, la Commission a lancé un exercice d'évaluation en coopération avec les Etats membres et des recommandations seront formulées à ce sujet. Comme le suggère la communication de la Commission sur la stratégie pour le marché intérieur européen , une application conjointe de l'approche SLIM devrait s'appliquer de manière coordonnée à la fois aux directives communautaires ainsi qu'à leurs mesures nationales de transposition ;

- la Commission s'engage également dans la modernisation des règles de concurrence. Dans un Livre blanc publié cette année , elle prône l'abandon du monopole de la Commission dans l'octroi des exemptions au titre de l'article 81 du traité CE et prévoit la participation pleine et entière des juridictions et autorités de concurrence des Etats membres à la mise en oeuvre des articles 81 et 82 CE.

La codification, la refonte et la consolidation

La Commission a adopté cette année 8 propositions de codification qui devront conduire à l'abrogation de quelque 130 actes législatifs. Cependant, force est de constater que, dans beaucoup de cas, l'adoption des propositions est retardée en raison de la constante évolution des actes à codifier, ce qui implique la préparation de propositions modifiées de codification.

Dans le domaine de la politique agricole commune (Agenda 2000), le Conseil a adopté cette année les mesures de refonte, proposées par la Commission en 1998, de toute une série d'actes de base. Par ailleurs, les services juridiques du Parlement européen, du Conseil et de la Commission ont poursuivi leurs travaux afin de parvenir à l'élaboration d'un accord interinstitutionnel sur un recours plus structuré à la refonte.

La consolidation informative, mise en chantier pour répondre aux besoins de tous les utilisateurs du droit communautaire, continue de faire l'objet d'importants travaux. Cela a permis, cette année, de mettre à la disposition du public, sur les sites Eur-Lex et Celex , les textes de près de 500 actes consolidés dans toutes les versions linguistiques. Les sites Eur-Lex et Celex seront fusionnés, ultérieurement, sur un site unique d'accès intégré aux textes juridiques communautaires.

L'accès à l'information

Afin de mettre l'Union au service des citoyens, il s'avère vital de placer leurs besoins au premier plan, particulièrement en matière d'accès à l'information sur le droit communautaire.

Il existe, il est vrai, de nombreuses brochures d'information ou guides, largement diffusées par le biais des relais et réseaux d'information afin d'être rendus disponibles aux utilisateurs. Les nouvelles technologies offrent, parallèlement, aujourd'hui de puissants vecteurs d'accès à l'information. La Commission s'emploie à les exploiter pleinement. Preuve en est le succès grandissant rencontré par le serveur Europa .

Les différents sites du serveur Europa sont rendus régulièrement plus conviviaux et plus accessibles. A titre d'exemple, le guichet internet, multilingue et d'accès gratuit, intitulé « Dialogue avec les entreprises » , a été inauguré en janvier afin de permettre aux entreprises de mieux tirer parti des opportunités du marché unique. En outre, la Commission améliore actuellement le guichet internet « Dialogue avec les citoyens » qui vise à les informer des droits dont ils disposent. Ce dialogue permet d'identifier les carences au niveau national qui entravent l'exercice de ces droits et de proposer des solutions, en simplifiant, par exemple, les procédures administratives.

Le serveur CORDIS permet l'accès à la législation et à des informations explicatives supplémentaires concernant les cinquièmes programmes-cadres de recherche et leur implémentation.

La Commission met, en outre, progressivement en place un nouveau service de questions/réponses, dénommé EUROPE DIRECT. Grâce à ce service, les citoyens peuvent obtenir rapidement les informations qu'ils souhaitent sur les activités de l'Union européenne en formant un numéro d'appel gratuit ou en recourant au courrier électronique, au télécopieur ou au courrier traditionnel.