Table des matières

Résumé. 3

1........... Introduction. 5

2........... Évolution de la situation économique et défis. 7

2.1........ Évolution économique récente et perspectives. 7

2.2........ Défis. 8

3........... Évaluation du programme d'action. 10

3.1........ Politique budgétaire et fiscalité. 10

3.2........ Secteur financier 19

3.3........ Marché du travail, éducation et politique sociale. 20

3.4........ Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité. 25

3.5........ Modernisation de l’administration publique. 30

4........... Tableau récapitulatif 32

5........... Annexe. 37

1. Résumé

Perspectives économiques

L’activité économique a été lente en 2012 et devrait le rester en 2013. Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le taux de croissance du PIB devrait passer de 0,3 % en 2012 à 0,8 % en 2013 et à 1,6 % en 2014. La principale contribution à la croissance proviendra de la demande intérieure, soutenue par un regain de confiance. Le chômage a commencé à augmenter en 2012, année durant laquelle il s'est établi à 5,1 %, et il devrait atteindre 5,5 % en 2013 et 5,8 % en 2014. Le taux d’inflation, qui était de 2,9 % en moyenne en 2012, devrait tomber à 1,9 % en 2013 et à 1,7 % en 2014.

Les finances publiques se sont détériorées en 2012, le déficit des administrations publiques ayant augmenté, selon les estimations, pour atteindre 0,8 % du PIB en 2012 contre 0,2 % en 2011. L’excédent structurel (diminué des effets ponctuels et à court terme) s’est également détérioré en 2012 et s’est établi à 0,1 % du PIB, bien que la Commission estime qu'il s'améliorera en 2013 pour atteindre 0,7 % avant de rechuter à 0,3 % en 2014. La dette des administrations publiques a augmenté en 2012 pour atteindre 20,8 % du PIB; elle devrait encore augmenter pour s’établir à 23,4 % en 2013 et à 25 ,2 % en 2014.

Principales questions

La période de croissance économique remarquable qu'a connue le Luxembourg au cours des trente dernières années est principalement attribuable à la forte expansion des services financiers. Le pays est lourdement tributaire de son secteur financier, qui représente environ 30 % du total de la valeur ajoutée et 25 % des recettes fiscales perçues.

Le Luxembourg a réalisé quelques progrès en réponse aux recommandations de 2012, en particulier en matière d’assainissement budgétaire. Le déficit des administrations publiques devrait tomber à 0,2 % du PIB en 2013, principalement sous l’effet des mesures d’assainissement adoptées avec le budget 2013. En décembre 2012, le Parlement luxembourgeois a adopté la réforme du système de retraite. Toutefois, cette réforme est relativement limitée et n'offre aucune garantie quant à la viabilité à long terme du système.

Le Luxembourg doit relever de grands défis en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, la compétitivité et la diversification de son économie, le marché du travail et les émissions de gaz à effet de serre.

· Finances publiques: l’état des finances publiques devrait s’améliorer en 2013 grâce à un train de mesures d'assainissement, mais la durabilité de cette amélioration n'est pas assurée, le programme prévoyant une détérioration du déficit public à compter de 2015. L’adoption d’un cadre budgétaire à moyen terme renforcerait la gouvernance budgétaire. La réforme du système de retraite adoptée en décembre 2012 ne doit être considérée que comme un premier pas dans la bonne direction, étant donné qu’elle ne prévoit pas de lien entre l’âge légal de départ à la retraite et l’espérance de vie. Des mesures supplémentaires sont nécessaires pour lutter contre l’augmentation attendue des dépenses liées à l'âge, augmentation la plus importante dans l'UE, et pour faire face aux dépenses croissantes de soins de longue durée. Les recettes des taxes sur la consommation sont faibles et représentent moins d’un tiers des recettes fiscales.

· Marché du travail: le chômage des jeunes est relativement important, puisqu’il s’établissait à 18 % de l’ensemble de la population active en 2012, soit un pourcentage près de quatre fois plus élevé que le taux de chômage global. En dépit des progrès réalisés dans la lutte contre le chômage des jeunes, une stratégie plus cohérente reste nécessaire. La situation des migrants et des jeunes peu qualifiés est toujours difficile et, bien que plusieurs initiatives aient été prises, des efforts supplémentaires doivent être consentis. Pour conserver sa compétitivité, le Luxembourg doit veiller à ce que les salaires évoluent parallèlement à l’évolution de la productivité (les coûts unitaires de la main‑d'œuvre ont augmenté de près de 16 % en termes nominaux entre 2008 et 2012, soit près de deux fois plus vite que dans les pays voisins).

· Compétitivité: les pertes de compétitivité enregistrées au cours de la dernière décennie, en particulier la hausse considérable des coûts salariaux unitaires, doivent trouver une solution structurelle. Les efforts visant à diversifier l’économie doivent être maintenus. Le faible degré de coopération entre les instituts de recherche publics et les entreprises ainsi que la forte réduction de l’intensité de R&D dans les entreprises (de 1,53 % en 2000 à 0,98 % du PIB en 2011) révèlent les faiblesses actuelles du système de recherche et d’innovation du Luxembourg. Une distorsion en faveur de l'endettement dans la fiscalité des entreprises a probablement contribué à l'endettement considérable des sociétés.

· Émissions de gaz à effet de serre: le Luxembourg s’est engagé à réduire le niveau des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d’échange d’émissions de 20 % d’ici à 2020. Toutefois, selon les dernières projections, le Luxembourg n’est pas en bonne voie pour atteindre cet objectif. Le «tourisme à la pompe», induit par le faible niveau de la taxe sur l’essence et le gazole, est en grande partie responsable de cette défaillance.

1. Introduction

En mai 2012, la Commission a proposé à l’intention du Luxembourg une série de recommandations spécifiques concernant ses politiques de réforme économique et structurelle. Sur la base de ces recommandations, le Conseil de l’Union européenne a adopté, en juillet 2012, cinq recommandations par pays sous la forme d’une recommandation du Conseil. Ces recommandations concernaient respectivement les finances publiques, le système de retraite, la fixation des salaires, le marché du travail et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Le présent document de travail des services de la Commission dresse un bilan de l’état de mise en œuvre de ces recommandations au Luxembourg. Il évalue les mesures adoptées à la lumière des conclusions de l’examen annuel de la croissance 2013 de la Commission[1] et du deuxième rapport annuel sur le mécanisme d’alerte[2], qui ont été publiés en novembre 2012. L’examen annuel de la croissance expose les propositions de la Commission visant à assurer la convergence de vues nécessaire sur les priorités d’action à adopter au niveau national et au niveau de l’Union en 2013. Ce document fixe cinq priorités pour orienter les États membres vers une relance de la croissance: assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance; revenir à des pratiques normales en matière de prêts à l'économie; promouvoir la croissance et la compétitivité; lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise; moderniser l'administration publique. Le rapport sur le mécanisme d’alerte est un instrument de contrôle initial permettant de déterminer s'il existe des déséquilibres macroéconomiques dans les États membres ou si de tels déséquilibres risquent d’apparaître. Le rapport annuel sur le mécanisme d’alerte indique qu'il existe des signes positifs selon lesquels les déséquilibres macroéconomiques en Europe sont en passe d’être corrigés. Pour assurer un rééquilibrage complet et durable, quatorze États membres ont été sélectionnés pour subir un examen de l’évolution des déséquilibres accumulés et de leur correction[3].

Dans le contexte de la recommandation du Conseil de 2012, de l’examen annuel de la croissance et du rapport annuel sur le mécanisme d’alerte, le Luxembourg a présenté la mise à jour de son programme national de réforme (PNR) et de son programme de stabilité le 26 avril 2013. Ces programmes fournissent des informations détaillées sur les progrès réalisés depuis juillet 2012 et sur les plans d’action du gouvernement. Les informations contenues dans ces programmes constituent la base de l’évaluation réalisée dans le présent document.

Les programmes présentés ont fait l’objet d’une vaste procédure de consultation à laquelle le Parlement luxembourgeois a été associé. Le PNR a été élaboré après consultations approfondies des partenaires sociaux, des acteurs locaux et de la société civile en vue d’accroître l’appropriation de la stratégie Europe 2020 et de la stratégie du Luxembourg au niveau national.

Évaluation globale

L’analyse effectuée dans le présent document de travail mène à la conclusion que le Luxembourg a réalisé des progrès en ce qui concerne les mesures prises pour suivre la recommandation du Conseil à son égard. Toutefois, les principaux défis recensés en juillet 2012 restent presque tous d’actualité, des progrès supplémentaires étant toujours nécessaires. Le Luxembourg doit également obtenir de meilleurs résultats en ce qui concerne le respect des priorités établies dans l'examen annuel de la croissance 2013.

Le déficit des administrations publiques, qui était relativement peu important en 2011, a augmenté en 2012. L’état des finances publiques devrait s’améliorer en 2013 grâce à un train de mesures d'assainissement. Toutefois, la viabilité de l’amélioration n’est pas encore assurée puisque le programme prévoit une détérioration du déficit public à compter de 2015 et que le Luxembourg devrait s'éloigner de son objectif à moyen terme (OMT).

L’ampleur de la réforme des retraites adoptée récemment est plutôt limitée et ne garantit donc pas la viabilité à long terme des finances publiques.

Le Luxembourg affiche un très bon bilan économique mais, pour rester compétitif, il doit veiller à ce que les salaires restent en phase avec l'évolution de la productivité. La limitation de l’indexation salariale automatique décidée par le gouvernement n’est que temporaire et ne garantit pas une évolution conforme à celle de la productivité.

Malgré les progrès réalisés dans la lutte contre le chômage des jeunes, une stratégie plus cohérente, prévoyant une plus grande collaboration avec les municipalités, une utilisation plus efficace des services de l’emploi et des investissements plus importants dans la formation et dans l’éducation, ainsi que de meilleures politiques d’activation, n’en reste pas moins nécessaire. Étant donné le caractère de plus en plus structurel du chômage, des politiques actives du marché de l'emploi plus efficaces sont nécessaires.

En ce qui concerne les objectifs d’Europe 2020 en matière d’énergie et de lutte contre le changement climatique, le Luxembourg n’est pas sur la bonne voie pour atteindre ses objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’énergies renouvelables. La faible fiscalité sur les carburants encourage le «tourisme à la pompe»[4] et provoque des externalités négatives en termes de pollution et de congestion.

Les plans d’action présentés par le Luxembourg dans le PNR 2013 répondent aux recommandations formulées l'année dernière. Le programme national de réforme tient parfaitement compte des défis recensés dans le document de travail des services de la Commission de l’an dernier. Il décrit les initiatives politiques qui ont été prises pour tenir compte des différents aspects de la recommandation qui a été adressée au pays. De plus, il fournit, le cas échéant, des informations sur les plans d’action du gouvernement, même si, dans certains domaines, ceux‑ci ne sont pas assez ambitieux pour apporter une réponse globale et structurelle aux défis à relever. Le programme de stabilité confirme l’objectif à moyen terme d’un excédent de 0,5 % du PIB en termes structurels, mais ne mentionne pas la stratégie mise au point pour y parvenir.

2. Évolution de la situation économique et défis

1.1. Évolution économique récente et perspectives

Évolution économique récente

En 2012 et au début de 2013, la croissance et l’emploi au Luxembourg ont été fortement touchés par l’affaiblissement général de l’activité économique à l’échelle mondiale. Le PIB n’a progressé que de 0,3 % en 2012, selon les prévisions du printemps 2013 de la Commission. Depuis le début de la crise, la contribution des exportations nettes à la croissance est devenue négative, principalement en raison du ralentissement des exportations de services (financiers). Malgré une légère baisse de sa contribution à la valeur ajoutée brute nationale, le secteur financier, dans son ensemble, a mieux résisté à la crise que ce qui avait été initialement prévu. En revanche, le secteur industriel, celui de l’industrie sidérurgique en particulier, traverse une phase de restructuration douloureuse, comme le montre la contraction du niveau de la production industrielle (-19.7 % au cours de la période 2007‑2012) depuis son niveau record en 2007. La baisse subie en 2012 a été similaire à celle enregistrée dans les pays les plus touchés par la crise (Italie, Espagne).

Malgré la lenteur de l’activité économique, la création d’emplois est restée solide en 2012, l’emploi enregistrant une augmentation de 2,3 % en glissement annuel. Ces chiffres masquent une baisse quasi ininterrompue depuis le premier trimestre de 2011 du nombre d’heures travaillées. Cela traduit une augmentation du nombre de travailleurs à temps partiel et une diminution des heures supplémentaires. La progression de l’emploi doit également être appréciée au regard du fait que, depuis 2010, le nombre de travailleurs résidant au Luxembourg a augmenté plus rapidement que celui des non-résidents, renversant ainsi une tendance bien établie. Cela pourrait s’expliquer notamment par le fait que les non-résidents sont souvent employés dans des secteurs exposés à la concurrence, tandis que les résidents travaillent plutôt dans des secteurs qui y sont moins ouverts, tels que les services. En dépit d’un bon résultat en matière de création d’emplois, le chômage s’établissait, en décembre 2012, à 5,1 % de la population active contre 4,8 % un an plus tôt, sous l’effet d’une augmentation de la main-d’œuvre.

Perspectives économiques

Les perspectives de croissance du PIB pour 2013, soit 0,8 % selon les estimations, sont modestes par rapport aux taux de croissance enregistrés avant la crise (au cours de la période 2000‑2007, le taux moyen de croissance était de 4,7 %). L’économie est toujours aux prises avec un faible niveau d’activité industrielle et une hausse du chômage. Les activités des administrations publiques destinées à soutenir la croissance devraient diminuer à la suite de l’annonce de la baisse de la consommation et des investissements publics. Les incidences prévues des mesures d’assainissement sur le revenu disponible des ménages, couplées avec le faible niveau de confiance des consommateurs, risquent de détériorer encore la consommation et les investissements, malgré le soulagement apporté par le ralentissement de l'inflation. Le faible niveau d’utilisation des capacités associé à l'atonie de la demande fait planer des doutes sur les projets d’investissement des entreprises. Les services financiers devraient continuer à contribuer positivement à la croissance, le développement des secteurs de la gestion de fonds et des assurances permettant de compenser le fléchissement dans les activités traditionnelles d’intermédiation, domaine dans lequel la demande de crédit reste faible, bien que les critères d'octroi de prêts ne soient pas considérés comme particulièrement sévères. Selon les prévisions, la croissance du PIB devrait s’établir à 1,6 % en 2014. La principale contribution proviendra à nouveau de la demande intérieure, soutenue par un regain de confiance. La contribution des exportations devrait rester positive, mais elle sera réduite par une croissance plus dynamique des importations lorsque la demande intérieure s’intensifiera.

Le scénario macro-économique qui sous-tend les projections budgétaires nationales dans la mise à jour de 2013 du programme de stabilité correspond dans les grandes lignes aux prévisions de printemps des services de la Commission pour 2013 et 2014. Pour les années suivantes du programme, le scénario de croissance est légèrement optimiste, les projections qui établissent la croissance à 1,7 % et 3,4 % en 2015 et en 2016, respectivement, étant très supérieures au taux de croissance prévu d’environ 1,0 %. Le principal risque d’aggravation pesant sur ce scénario de croissance concerne les résultats à l'exportation des services financiers.

1.2. Défis

Le Luxembourg doit relever de grands défis en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, la compétitivité et la diversification de son économie, le marché du travail et, en particulier, le taux d’emploi d’un grand nombre de jeunes et de personnes âgées, et son régime fiscal en matière d’environnement.

Ces défis ont été recensés pour la première fois dans le document de travail de 2012. En juillet 2012, des mesures appropriées ont été inscrites dans les recommandations spécifiques adressées par le Conseil au Luxembourg. Comme l'indiquaient l’examen annuel de la croissance et le rapport annuel sur le mécanisme d’alerte, tous ces défis restent totalement ou partiellement d’actualité. En outre, l’évolution récente de l’économie en a fait naître de nouveaux.

Les finances publiques se sont détériorées en 2012, le déficit des administrations publiques étant passé, selon les estimations, de 0,2 % du PIB en 2011 à 0,8 % en 2012, ce résultat étant cependant pratiquement conforme à l’objectif budgétaire initial de 0,7 % du PIB. Les dépenses publiques totales ont augmenté de 7,2 % en termes nominaux par rapport à l’année précédente. L’excédent structurel s’est également détérioré, tombant de 0,3 % du PIB en 2011 à 0,1 % en 2012. Cependant, le gouvernement a réagi rapidement et, en décembre, il a adopté, avec le budget de 2013, un train de mesures d’assainissement correspondant à environ 2 % du PIB, qui devrait permettre au déficit nominal de s’améliorer et de s’établir à 0,2 % du PIB en 2013. Même si le Luxembourg a été en mesure de maintenir des finances publiques saines au cours de la dernière décennie, plusieurs facteurs indiquent des risques croissants: des recettes plutôt volatiles sur la durée du cycle, en raison de la taille réduite de l’économie et de son large degré d’ouverture, ainsi que la proportion croissante de dépenses incompressibles. De plus, la taille relativement réduite du déficit global masque une situation financière négative de l’administration centrale s’établissant à environ 2 % du PIB, atténuée par un excédent annuel d’environ 1,5 % du PIB dans le sous-secteur de la sécurité sociale. De plus, à compter de 2015, les recettes de TVA provenant du commerce électronique[5] vont disparaître à la suite de l’introduction des nouvelles règles en matière de TVA sur les services électroniques, qui mettront le Luxembourg en conformité avec les règles de l’Union. Enfin, d’autres sources de recettes risquent également de s'éroder dans un avenir proche, notamment les droits d’accise sur les ventes transfrontalières de carburant («tourisme à la pompe») et l’impôt sur les sociétés versé par les institutions financières. La mise en place d’un cadre budgétaire à moyen terme, conformément à la directive 2011/85/UE, devrait fournir des lignes directrices afin d’assurer une évolution harmonieuse des recettes et des dépenses au cours du cycle et de garantir de bons résultats budgétaires à court et à moyen terme.

L’écart de viabilité budgétaire à moyen terme du Luxembourg est relativement modéré, principalement grâce au niveau actuellement faible de la dette publique et à un budget en équilibre. En revanche, les risques en ce qui concerne la viabilité budgétaire à long terme, telle que mesurée par l’indicateur communément admis (S2)[6], sont considérables (les plus importants dans l’Union), en raison de l’augmentation prévue des dépenses consacrées aux retraites. Actuellement, le financement à court terme du système de retraite est facilité par le faible rapport de dépendance des personnes âgées et repose en partie sur les cotisations versées par la population relativement jeune de travailleurs transfrontaliers. À l’avenir, ces deux facteurs vont s’inverser et les coûts des retraites, de même que les coûts des soins de longue durée, devraient augmenter de manière substantielle.

La période de croissance économique remarquable qu'a connue le Luxembourg au cours des trente dernières années est essentiellement attribuable à la forte expansion des services financiers. Le pays est lourdement tributaire de son secteur financier, qui représente environ 30 % du total de la valeur ajoutée et 25 % des recettes fiscales perçues. L’avenir des activités financières mondiales s'annonçant moins rose que dans le passé, le fait que l’économie et les finances publiques soient fortement dépendantes de ces activités constitue un risque structurel.

En plus de ses «niches de souveraineté» sur lesquelles repose l’expansion du secteur financier du pays, le Luxembourg doit impérativement développer d’autres «niches de compétences» pour servir de tremplin à une croissance fondée sur l’innovation. Ayant cela à l’esprit, le Luxembourg a rapidement constitué des capacités de recherche publique au cours des deux dernières décennies, alors que son système de recherche publique était encore inexistant il y a 25 ans. Toutefois, les effets de ces efforts sur l’économie luxembourgeoise restent à ce jour très limités. Le faible degré de coopération entre les instituts de recherche publics et les entreprises ainsi que la forte réduction de l’intensité de R&D dans les entreprises (de 1,53 % en 2000 à 0,98 % du PIB en 2011) révèlent les faiblesses actuelles du système de recherche et d’innovation du Luxembourg.

La perte de compétitivité des coûts, qui résulte de fortes hausses des salaires et d'une très faible croissance de la productivité (même si celle-ci est très élevée) pose depuis longtemps un problème pour l’économie luxembourgeoise. Les coûts salariaux unitaires nominaux continuent d’augmenter plus vite au Luxembourg que dans les pays voisins, en particulier dans l'industrie manufacturière.

En dépit de la très forte croissance de l’emploi enregistrée au cours des trois dernières décennies, le taux d’emploi de la population résidente est inférieur à la moyenne de l’Union, notamment chez les plus jeunes et les plus âgés. Le chômage des jeunes demeure élevé, s’établissant à 18 % de la population active en 2012 alors que le taux de chômage global est de 5 %. Le taux de chômage dépend dans une large mesure du niveau d'études. Les jeunes résidents doivent faire face à une concurrence acharnée pour l’emploi de la part des non‑résidents, souvent plus qualifiés qu'eux. Cela soulève la question de l’efficacité du système d’éducation qui, selon les deux tests PISA[7], est plus ou moins égal ou inférieur à la moyenne de l’Union. Le système d’éducation luxembourgeois doit relever bon nombre de défis particuliers, et notamment les exigences en matière de multilinguisme, particulièrement complexes compte tenu de la proportion importante dans la population (43,1 %) de personnes issues de l’immigration dont la langue maternelle est différente, et des compétences exigées par un marché du travail très spécialisé, caractérisé par un secteur financier important. Toutefois, il convient également de prendre des mesures pour lever tous les obstacles à l’offre de main-d’œuvre: le faible niveau d’éducation n’est pas le seul problème. Il faut de toute évidence renforcer le suivi des politiques d’activation et des politiques du marché de l’emploi. Le taux d'emploi des travailleurs âgés (54-64) progresse, mais demeure bien inférieur à la moyenne européenne (41 % en 2012 contre 48,9 % pour l'ensemble de l'Union).

Le Luxembourg s’est engagé à réduire le niveau des émissions dans les secteurs non couverts par le SEQE (système d’échange d’émissions) de 20 % d’ici à 2020. Toutefois, selon les dernières projections établies sur la base des mesures existantes, le Luxembourg n’est pas en bonne voie pour atteindre cet objectif. Le «tourisme à la pompe», induit par le faible niveau de la taxe sur l’essence et le gazole, est en grande partie responsable de cette défaillance.

3. Évaluation du programme d'action

1.3. Politique budgétaire et fiscalité

Évolutions budgétaires et dynamique de la dette

Selon la stratégie budgétaire à moyen terme présentée dans la mise à jour de 2013 du programme de stabilité, le solde des administrations publiques sera négatif, le déficit s’établissant à 0,7 % du PIB en 2013, soit une très légère baisse par rapport au déficit de 2012 qui s’établissait à 0,8 % du PIB. En 2014, ce solde devrait s'améliorer et s'établir à 0,6 % du PIB. En termes structurels, les prévisions indiquent que le solde des administrations publiques en 2013 devrait s’établir à +0,3 % du PIB[8], conformément à l’objectif national relatif à l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) d’un excédent de 0,5 % du PIB. Cet OMT est considéré comme conforme aux objectifs du pacte. Pour les années suivantes, en revanche, il est estimé dans le programme que le solde structurel sera inférieur à l'OMT retenu. En 2014, le solde nominal devrait connaître une légère amélioration, mais les prévisions indiquent une dégradation du solde structurel qui devrait mener à un budget en équilibre, l'amélioration des conditions cycliques contrebalançant largement l'amélioration du déficit nominal.

En 2012, le déficit nominal s’établissait à 0,8 % du PIB, alors qu'il était de 0,2 % du PIB en 2011. Cela représente néanmoins une amélioration par rapport à l’objectif tel que présenté dans le programme de stabilité de l’an dernier, qui annonçait un déficit de l’ordre de 1,2 % du PIB. L’objectif fixé dans le budget initial pour 2012, qui prévoyait un déficit de 0,7 % du PIB, est donc pratiquement atteint, même si ce déficit représentait une amélioration par rapport à 2011, année pour laquelle un déficit de 1,2 % avait été prévu au moment de l’adoption du budget. Ce résultat meilleur que prévu s’explique principalement par des recettes plus abondantes, en particulier en ce qui concerne la TVA provenant des activités de commerce électronique, et par un dérapage des dépenses moins important que ce qui avait été prévu initialement.

Pour 2013, le programme prévoit un déficit des administrations publiques de l'ordre de 0,7 % du PIB, soit une très faible amélioration par rapport à l’année précédente. Les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission prévoient un déficit inférieur, à savoir 0,2 % du PIB, en se fondant sur le fait que les autorités luxembourgeoises ont adopté une approche prudente dans leurs estimations des flux de recettes et de dépenses futures. Les mesures adoptées avec le budget, estimées par les autorités nationales à environ 2,1 % du PIB (voir encadré n° 1), combinées à l'évolution extrêmement florissante des recettes de TVA provenant des activités de commerce électronique seraient suffisantes pour réduire le déficit nominal de l’année en cours de ½ % du PIB par rapport à 2012.

Selon le programme, le déficit des administrations publiques en 2014 devrait enregistrer une nouvelle amélioration et d’établir à 0,6 % du PIB contre 0,7 % en 2013. L’activité économique devrait s’accélérer et progresser de 2,2 % après s’être établie à 1,0 % en 2013. L’accélération prévue de l’économie devrait doper les recettes, et les dépenses devraient rester sous contrôle. Selon les prévisions de printemps des services de la Commission, l’activité économique devrait progresser moins rapidement en 2014 (1,6 % au lieu des 2,2 % prévus dans le programme); un tassement des recettes et une augmentation des dépenses devraient mener à un déficit de 0,4 % du PIB contre 0,2 % en 2013.

Encadré n° 1: Mesures principales

· || · Principales mesures budgétaires || ·

· || · Recettes || · Dépenses || ·

· || · 2013 || ·

· || · Mesures ayant une incidence sur l’impôt versé par les sociétés (+ 0,2 % du PIB) || · Réduction des coûts de fonctionnement de l’administration (- 0,1 % du PIB) || ·

· || · Mesures ayant une incidence sur l’impôt payé par les ménages (+ 0,2 % du PIB) || · Réduction des dépenses d'investissement (- 0,6 % du PIB) || ·

· || · Augmentation de la taxe de solidarité sur les ménages et les entreprises (0,3 % du PIB) || · Mesures visant à limiter la croissance des salaires de l'administration publique (- 0,1 % du PIB) || ·

· || · Réduction du montant maximal remboursable sur l’acquisition d’immeuble (+ 0,0 % du PIB) || · Réduction des subventions (- 0,0 % du PIB) || ·

· || · Augmentation des accises sur le tabac et le gazole (0,1 % du PIB) || · Réduction des prestations sociales en nature (- 0,2 % du PIB) || ·

· || · Augmentation de la taxation des véhicules (+ 0,0 % du PIB) || · Réduction des transferts vers le Fonds pour l'emploi (- 0,0 % du PIB) || ·

|| Remarque: l’incidence budgétaire mentionnée dans le tableau correspond à celle qui est mentionnée dans le programme, c’est-à-dire par les autorités nationales. Un signe positif indique une augmentation des recettes/des dépenses en conséquence de la mesure prise. Le degré de détail dépend des informations fournies dans le programme de stabilité et, le cas échéant, dans un budget pluriannuel. ||

|| ||

Les chiffres mentionnés dans le programme pour les années 2015 et 2016 peuvent être considérés comme des objectifs étant donné qu'ils ne sont pas étayés par des mesures suffisamment précises. L’environnement macroéconomique sous‑jacent devrait rester favorable, mais les projections indiquent que le solde des administrations publiques devrait se détériorer dans une large mesure, le déficit devant s’établir à 1,3 % du PIB tant en 2015 qu’en 2016. Ce déficit est toutefois entièrement imputé aux modifications de la réglementation européenne relative à la TVA sur le commerce électronique qui, à partir de 2015, sera prélevée dans le pays de résidence du consommateur et non dans le pays de résidence du prestataire de services. La modification de la réglementation entraînera une baisse des recettes de TVA estimée à environ 1,4 % du PIB. Le gouvernement a déjà annoncé que pour compenser, ne serait-ce que partiellement, cette perte de recettes, le taux normal de TVA sera augmenté à compter de 2015. En raison de la détérioration du déficit public envisagée dans le programme, le solde structurel devrait s'écarter de l'objectif à moyen terme au cours des dernières années du programme. Toutefois, le programme précise que, dans l'hypothèse où le Luxembourg n’atteindrait pas son OMT en 2016, ce qui est effectivement le cas dans le scénario retenu par le programme, des mesures supplémentaires seraient introduites pour s’assurer que le pays puisse atteindre l’objectif fixé.

Le scénario macro-économique qui sous-tend les projections budgétaires nationales pour 2013 et 2014 est plausible et correspond dans les grandes lignes aux prévisions de printemps de la Commission. La croissance de 1,0 % du PIB en 2013 est à peine supérieure à celle de 0,8 % indiquée dans les prévisions de printemps. Pour 2014, la prévision de croissance de 2,2 % établie par les autorités est supérieure à celle de la Commission, la différence s’expliquant par une contribution plus importante des stocks. Pour les années suivantes du programme, le scénario de croissance est légèrement optimiste, les projections qui établissent la croissance à 1,7 % et 3,4 % en 2015 et en 2016, respectivement, étant supérieures au taux de croissance potentiel prévu d’environ 1,0 %. Le principal risque d’aggravation pesant sur ce scénario de croissance est lié aux résultats à l'exportation des services financiers.

L’excédent du solde structurel est tombé de 0,3 % du PIB en 2011 à 0,1 % en 2012 et n’a pas pu se maintenir à l’OMT fixé, à savoir un excédent structurel des administrations publiques de 0,5 % du PIB, en termes structurels. En 2012, les recettes, déduction faite des mesures discrétionnaires, ont augmenté à un rythme supérieur à celui escompté selon des élasticités standard. Le ratio des dépenses structurelles a augmenté d’environ 1 % du PIB en 2012, seulement partiellement en raison de l’évolution à la hausse dans certains postes de dépenses et de l'effet du vieillissement de la population. La détérioration se reflète dans le taux de croissance des dépenses des administrations publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires. En 2012, ce taux a dépassé le taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme (1,76 % )[9]. L’écart entre le taux de croissance des dépenses des administrations publiques en 2012 et le taux de référence est estimé à 1,3 % du PIB, sur une base annuelle, et à 0,9 % du PIB en moyenne, lorsqu’il est évalué sur la moyenne des deux années consécutives (2011 et 2012); il est donc supérieur au plafond de 0,5 % du PIB et de 0,25 % du PIB respectivement, et l’écart doit être considéré comme significatif. Toutefois, d’autres facteurs expliquent également cet écart: i) le déficit s’est détérioré de 0,2 % du PIB en termes structurels, ce qui est relativement peu par rapport au dépassement du critères des dépenses et inférieur au plafond permettant de considérer un écart comme significatif ; ii) l’économie du Luxembourg, compte tenu de la petite taille du pays et de son degré d’ouverture, est très volatile, y compris les déflateurs de prix; c’est ce qui avait créé des surprises en matière d’inflation en 2012, celle‑ci dépassant les valeurs utilisées dans l’estimation du critère des dépenses et peut être un facteur d’atténuation expliquant une croissance supérieure des dépenses des administrations publiques; et iii) selon les prévisions du printemps 2013 de la Commission, le Luxembourg devrait atteindre son OMT en 2013, grâce à un ajustement structurel adapté, et respecter également le critère de dépenses. Tous ces éléments indiquent que l'écart ne revêt par un caractère structurel et mettent plutôt en évidence les risques associés aux prévisions relatives tant aux recettes qu’aux dépenses.

L’évaluation globale des plans budgétaires du Luxembourg susmentionnée, qui prend comme référence le solde structurel, y compris l’analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, révèle qu’un écart a été fait en 2012 par rapport à la trajectoire d’ajustement pour atteindre l’OMT qui, selon ladite évaluation, n'est pas considéré comme significatif.

En 2013 en revanche, le solde structurel recalculé devrait s’améliorer pour atteindre 0,3 % du PIB contre 0,1 % en 2012 et serait donc globalement conforme à l'OMT. En 2013, grâce aux mesures d’assainissement adoptées par le gouvernement (voir encadré n° 1), les dépenses des administrations publiques devraient évoluer moins rapidement que le taux de référence qui garantit un ajustement structurel annuel vers l'OMT de 0,5 % du PIB. Toutefois, selon les prévisions de printemps de la Commission, cette limitation de la croissance nette des dépenses sous le critère de 2013 ne suffira pas pour compenser l'écart de 2012 par rapport au critère de dépenses ni pour éviter le risque d'un écart important en moyenne sur les deux années (2012-2013). Les prévisions indiquent également que l’amélioration du solde structurel sera supérieure en 2013 et devrait s’établir à 0,7 % du PIB, principalement grâce à des recettes supérieures à celles escomptées par les autorités.

Au cours des dernières années du programme, le solde structurel devrait se détériorer et s’écarter de l’OMT, principalement en raison d'une baisse des recettes due aux modifications de la réglementation européenne relative à la TVA sur le commerce électronique, qui, à partir de 2015, sera prélevée dans le pays de résidence du consommateur et non dans le pays de résidence du prestataire de services. Toutefois, le programme indique que le taux de croissance des dépenses nettes devrait dépasser le taux de référence au cours de cette même période. Le gouvernement a annoncé qu’il s’engageait à prendre des mesures supplémentaires pour veiller à ce que les finances publiques permettent d’atteindre l’OMT d'ici à 2016 ou à 2017 au plus tard, bien qu'il n'ait pas donné de précisions concernant des mesures concrètes si ce n’est la hausse annoncée des taux de TVA à compter de 2015.

La dette des administrations publiques a augmenté en 2012; elle est passée de 18,3 % du PIB en 2011 à 20,8 % du PIB en 2012. Le programme prévoit une augmentation constante de la dette au cours des prochaines années, celle-ci devant s'établir à 27,9 % du PIB en 2016. Le déficit récurrent de l’administration centrale devra être financé par un endettement supplémentaire étant donné que l'excédent structurel du sous‑secteur de la sécurité sociale ne peut pas être utilisé à cette fin car il est affecté au fonds de réserve pour les retraites. À la fin de 2012, le fonds de réserve avait accumulé des avoirs d'un montant équivalent à 27,5 % du PIB, soit un montant supérieur à celui de la dette publique brute. Comme le ratio de la dette publique brute au PIB est inférieur au taux de référence, le critère en matière de réduction de la dette n'est pas applicable. Les projections de la dette à moyen terme (voir le graphique sous le tableau V à l’annexe) montrent qu’une mise en œuvre intégrale du programme entraînerait une légère hausse de la dette d’ici à 2020, celle-ci restant toutefois sous la valeur de référence de 60 % du PIB.

Viabilité à long terme

Le Luxembourg ne semble pas exposé à un risque de tension budgétaire à court terme. Le risque de viabilité auquel il est exposé est faible à moyen terme, mais il est important à long terme, principalement en raison de l’incidence budgétaire des coûts du vieillissement. En effet, la dette publique, qui se situait à 20,8 % du PIB en 2012 mais devrait atteindre 25,2 % en 2014, est nettement inférieure au plafond de 60 % du PIB. Les risques seraient encore moindres si le solde structurel devait se rétablir aux niveaux plus élevés observés dans le passé, au niveau de la moyenne enregistrée au cours de la période 1998‑2012, par exemple. En conséquence, il conviendrait de mettre l’accent sur la réduction des dépenses liées à l’âge, d’une manière générale, et sur la réduction des dépenses consacrées aux retraites, en particulier.

Le 5 décembre 2012, le Parlement luxembourgeois a finalement adopté une proposition de réforme des retraites qui avait été présentée par le gouvernement en janvier 2012. La réforme est entrée en vigueur le 1er janvier 2013, mais la nouvelle méthode de calcul ne sera mise en œuvre que progressivement au cours des 40 prochaines années. Selon le rapport 2012 sur le vieillissement, dans lequel la plupart des aspects de la réforme annoncée avaient déjà été abordés, le Luxembourg doit toujours mettre en œuvre des politiques à long terme de renforcement de la viabilité équivalant à une amélioration permanente du solde primaire de 8,6 points de pourcentage du PIB pour combler le déficit budgétaire, selon l’indicateur S2. Cet effort est nettement supérieur à l’amélioration moyenne demandée pour l’Union dans son ensemble (3,0 points de pourcentage). Si aucune nouvelle mesure n’était prise, la dette diminuerait légèrement, de 20,8 % du PIB en 2012 à 20,0 % du PIB en 2020. Sa dette initiale étant faible, le Luxembourg a du temps pour adapter ses politiques afin de tenir compte de l’impact des dépenses liées à l’âge. De plus, le pays a accumulé des réserves publiques équivalant à environ 27 % du PIB, mais cela réduit uniquement les risques pour la viabilité à court et à moyen terme.

Face à l'explosion attendue des dépenses liées à l'âge, il conviendrait d'accorder la priorité à la maîtrise de l’évolution des dépenses publiques à long terme, en particulier en ce qui concerne les retraites et les soins de longue durée. La constitution d’excédents primaires suffisants à moyen terme et la poursuite des réformes du système de sécurité sociale, notamment du système de retraite, de manière à atténuer l’incidence prévue des dépenses liées au vieillissement, amélioreraient la viabilité des finances publiques.

La réforme du système de retraite récemment adoptée n’inclut pas de référence à un lien entre l’âge légal de la retraite et l’espérance de vie. De plus, étant donné l’explosion annoncée des dépenses d’ici à 2060, il est probable que des mesures de réforme supplémentaires seront nécessaires pour continuer à renforcer la viabilité à l’avenir, compte tenu du fait que l’impact de la réforme du système de retraite de 2012 risque d’être insuffisant pour combler le déficit de financement prévu dans le rapport 2012 sur le vieillissement[10]. D’après une analyse effectuée par la Banque centrale du Luxembourg[11], même après la réforme, l’endettement du système de sécurité sociale devrait augmenter et dépasser 200 % du PIB en 2060.

Encadré nº 2: Réforme des retraites au Luxembourg

La réforme a maintenu les principes de base de l’ancien système, tels que l’âge de la retraite à 65 ans et une possibilité de départ à la retraite anticipée à 57 ou à 60 ans. Les titulaires d'emplois seront encouragés à travailler plus longtemps sur une base volontaire, avec des droits à pension supplémentaires pour les années travaillées après l'âge de 60 ans ou pour une carrière de plus de 40 ans, au lieu de 55 et 38 ans respectivement aujourd'hui. La nouvelle méthode de calcul ne sera mise en œuvre que progressivement au cours des 40 prochaines années. Les titulaires d’emplois ne devraient travailler que trois ans de plus pour obtenir les mêmes avantages, mais le taux de remplacement demeurant très élevé, il ne sera pas très attrayant de travailler plus longtemps que la durée minimale requise.

Selon les nouvelles règles, l’adaptation automatique des prestations de retraite à l’évolution des salaires réels dépendra de la situation financière du régime. Si les dépenses consacrées aux retraites devaient être supérieures aux recettes (ce qui devrait être le cas à compter de 2020), l’adaptation ne se ferait plus en fonction de l’évolution des salaires, mais serait liée à l’évolution du coût de la vie (indexation des prix).

Enfin, une procédure de suivi/d’évaluation a été mise en place. La loi dispose qu’une révision doit avoir lieu tous les cinq ans. Ainsi, en 2017, l’inspection générale de la sécurité sociale (IGSS), désignée en tant qu’autorité de surveillance, présentera une nouvelle étude sur la situation financière du système à moyen terme. En fonction des résultats, d’autres mesures d’assainissement financier (augmentation des taux de contribution ou adaptations supplémentaires des prestations) pourraient être examinées avec les partenaires sociaux.

Actuellement, le taux de contribution s'élève à 24 % de la masse salariale (jusqu'à un certain plafond), les employeurs, les travailleurs et l’État contribuant chacun pour un tiers. Le gouvernement reconnaît que, étant donné les hypothèses retenues pour la réforme[12], ce taux de contribution sera insuffisant et il a évoqué la nécessité de l'augmenter progressivement jusqu'à 31 % à long terme afin de garantir l'équilibre du régime.

Même après la réforme, pour garantir la viabilité financière du système de retraite, une augmentation substantielle du taux de contribution sera nécessaire après 2020, en complément de la modération automatique de l'adaptation des pensions de retraite au niveau de vie[13]. Cela entraînera pour la future population active une augmentation substantielle des charges pesant sur le travail et, partant, une perte de compétitivité des coûts. Étant donné le taux de remplacement actuellement élevé (87 % contre 42 % à 49 % dans les pays voisins), même pour les hauts salaires, rendu possible par la forte expansion de l’emploi au cours des trente dernières années, différentes mesures auraient pu être prises pour faire en sorte que les générations futures n’aient pas à supporter des charges excessives et une réduction substantielle de leurs prestations.

Par ailleurs, l’incidence des dépenses de soins de longue durée sur la viabilité budgétaire ne doit pas être négligée étant donné que leur part dans l’écart de viabilité susmentionné est de 2,1 points de pourcentage. Le rapport 2012 sur le vieillissement révèle une forte augmentation attendue du nombre tant de personnes âgées que de personnes qui se considèrent comme dépendantes, au Luxembourg. En conséquence, des efforts permanents en ce qui concerne la prévention des coûts et les mesures de réhabilitation, ainsi que l’amélioration des conditions de vie en autonomie, combinés à une amélioration de l’efficacité des services de soins de longue durée devraient se révéler utiles pour contenir le besoin futur annoncé de services de soins de longue durée et, partant, les coûts liés à ces services. Étant donné l’accent relativement plus important placé sur les prestations en nature, en particulier les soins en institution, et le coût moyen de ceux‑ci par utilisateur[14], d’autres mesures d’économie devraient être explorées, telles que l’introduction d’un système de tarification plus transparent et plus comparable en ce qui concerne les institutions de soins de santé. D’une manière générale, il conviendrait également de renforcer le critère d’admissibilité. En effet, le Luxembourg ne semble pas appliquer un critère d’admissibilité lié aux revenus pour l’accès aux prestations en nature et aux prestations de soins de longue durée. De plus, l’objectivité du critère d’admissibilité existant, à savoir la dépendance de la personne, pourrait être renforcée, étant donné que l’évaluation est faite par des médecins, des infirmières ou des professionnels de la santé[15].

Cadre budgétaire

Au Luxembourg, la gouvernance budgétaire n’est pas, en principe, régie par des règles. Selon l’accord de coalition de 2009, la dette publique devrait rester à un niveau peu élevé — l'accord ne prévoit toutefois aucun objectif quantifié en bonne et due forme — et les dépenses de l’administration centrale devraient croître à un rythme compatible avec les perspectives de croissance économique à moyen terme. Ni l’accord sur la dette ni celui sur les dépenses ne sont établis par la loi; en cas de non‑respect, aucun organe de contrôle n’est désigné ni aucune action prédéfinie.

Au Luxembourg, les recettes publiques sont particulièrement volatiles, notamment en raison de la grande ouverture du pays et de la spécialisation importante de son économie dans le secteur financier. Le Luxembourg ne dispose pas d'un cadre budgétaire à moyen terme qui soutiendrait la planification budgétaire pluriannuelle en fournissant des orientations pour une évolution harmonieuse des recettes et des dépenses et en assurant ainsi la discipline budgétaire à moyen et long terme. Il existe un programme pluriannuel pour les dépenses d’investissement mais il n’a qu’une valeur indicative.

Le Luxembourg a ratifié en mars cette année le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. L’entrée en vigueur du «six‑pack» (paquet législatif de l’Union adopté en 2011 afin de renforcer la gouvernance économique) confirme la détermination du Luxembourg à réformer son cadre budgétaire et, notamment, à poursuivre et inscrire expressément dans la loi l’objectif d’un budget en équilibre par l’instauration d’une règle relative au solde budgétaire structurel prévoyant un mécanisme de correction en cas de non‑respect et la désignation d’un organisme indépendant chargé de la surveillance et de l’évaluation.

Système fiscal

Avec des recettes fiscales correspondant à 37,9 % du PIB en 2012, le Luxembourg se distingue par un niveau de taxation inférieur à la fois à la moyenne de l’UE-27 (39,9 %) et à celui de ses trois pays voisins − la Belgique, la France et l’Allemagne. La structure du système fiscal luxembourgeois, sur le plan de la ventilation des recettes collectées par les différents impôts et taxes, est restée relativement stable depuis 2000. Moins d’un tiers des recettes fiscales proviennent des taxes à la consommation, plaçant ainsi le Luxembourg parmi les États membres dont la part est la plus faible au sein de l’UE-27 (24e en 2011)[16], ce qui s’explique en partie par le niveau modéré des taux nominaux (15 %) et des taux réduits de TVA (6 et 12 %). Le Luxembourg arrive en tête pour ce qui est du nombre de catégories de biens et services auxquels sont appliqués des taux réduits de TVA. La présence d'un secteur financier important, exonéré de la TVA au titre de la directive, explique également la faiblesse du ratio recettes de TVA/PIB. Globalement, le Luxembourg dispose d'une marge de manœuvre pour accroître les recettes en élargissant le champ d'application du taux normal de TVA. La fiscalité du travail est parmi les moins lourdes de l’Union, le coin fiscal sur le travail s’élevant pour un célibataire sans enfant au revenu moyen à 36,0 % en 2011, soit un niveau sensiblement plus bas que la moyenne de l’UE-27 (41,1 %). La part des recettes tirées des impôts sur le capital (28,1 % de l’ensemble des impôts) compte parmi les plus importantes de l’Union (20,5 %). Les recettes découlant de l’impôt sur les sociétés sont parmi les plus élevées de l’Union, une situation qui s’explique en partie par l’importance du secteur financier dans l’économie. Les impôts sont collectés d’une manière relativement efficace, le Luxembourg se situant dans la moyenne de l’UE‑27 en ce qui concerne les coûts administratifs relatifs au recouvrement de l’impôt.

Sur le plan de la fiscalité environnementale, hormis une légère augmentation des droits d’accise sur le gazole, de 330 EUR par 1 000 litres à 335 EUR, peu d’efforts ont été faits pour contribuer à la réalisation des objectifs de protection de l’environnement. Les taux d’imposition sur les combustibles destinés aux transports restent faibles par rapport aux moyennes de l’Union et sont beaucoup moins élevés que dans les pays voisins. Par rapport à l’essence, le niveau de la taxe sur le gazole est aussi relativement bas. Par ailleurs, l’indexation des taxes environnementales empêcherait, à terme, une diminution progressive des recettes (en % du PIB). Enfin, un soutien plus ciblé et moins coûteux pour les industriels et les consommateurs que des taux réduits de TVA sur l’utilisation de l’énergie pourrait être envisagé en lieu et place du taux actuel de 12 % sur les combustibles fossiles utilisés pour le chauffage et à des fins commerciales, et du taux de 6 % appliqué pour le gaz naturel ou la consommation d’électricité. De plus, des taxes sur la pollution/les ressources pourraient éventuellement assurer des recettes.

Pour ce qui concerne les recettes générées par les taxes foncières récurrentes, le Luxembourg s’est classé à l’avant‑dernier rang de l’Union en 2011. La base d’imposition est la valeur unitaire du bien, laquelle repose sur un barème qui remonte à 1941 et n’est pas du tout alignée sur la valeur locative actuelle. Le système de taxation actuel, associé à la déductibilité des intérêts hypothécaires, à l’imposition favorable des plus‑values sur les résidences principales et aux bonifications d’intérêt, incite les propriétaires à occuper leurs biens. Dans ces conditions, étant donné l’offre limitée, ce système est en grande partie responsable de la hausse des prix de l’immobilier. En conséquence, la réduction des crédits d’impôts implicites en rapport avec la propriété du logement (ou des dépenses fiscales dans ce domaine) devrait être considérée comme une priorité.

Les principales mesures votées dans la loi budgétaire de 2013 vont dans le sens des recommandations fiscales figurant dans l’examen annuel de la croissance pour 2013, et soutiennent une croissance inclusive et la stabilité financière tout en envisageant des efforts d’assainissement. Sur le plan de l’intégration de l’environnement dans le système d’imposition, la loi sur le budget a prévu une hausse des droits d’accise sur le gazole parallèlement à des dispositions particulières destinées à revoir la fiscalité sur les véhicules automobiles. La déduction fiscale accordée aux véhicules équipés d’un moteur diesel dont les émissions de CO2 ne dépassent pas 10 mg/ml est supprimée tandis que les primes accordées pour les véhicules électriques sont maintenues. Néanmoins, les mesures annoncées restent en deçà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif fixé en matière de protection de l’environnement. L’augmentation récente des droits d’accise sur le gazole — de 330 EUR par 1 000 litres à 335 EUR — ne permet pas d'intégrer correctement toutes les incidences environnementales négatives liées à la combustion du gazole. Aucune évaluation fiable n’est pour l’instant disponible sur l’effet potentiel qu’une hausse des droits d’accise sur l’énergie aurait sur les recettes fiscales du Luxembourg.

En ce qui concerne la fiscalité des sociétés, la déduction pour investissement aux fins de l’impôt sur les sociétés sera diminuée à partir de 2013. Le taux de crédit d’impôt appliqué aux investissements mondiaux est maintenu à 7 % pour les investissements à concurrence de 150 000 EUR; en revanche, pour la tranche supérieure à 150 000 EUR, le taux du crédit est ramené de 3 % à 2 %. En outre, le crédit d’impôt appliqué aux investissements supplémentaires est abaissé de 13 % à 12 %.

Le secteur des entreprises se caractérise par un niveau d'endettement élevé probablement imputable en partie à la propension des entreprises à se financer par l'emprunt (du fait de la déductibilité des intérêts). Hormis certaines règles générales de lutte contre l'évasion fiscale, le Luxembourg ne dispose d'aucune réglementation spécifique pour lutter contre cette propension, comme des règles relatives à la sous-capitalisation, l'application d'une déduction pour capital à risque, etc. Il est particulièrement important de réduire le niveau d'endettement des entreprises, étant donné la taille du secteur financier du Luxembourg.

Le Luxembourg est souvent utilisé par les sociétés multinationales pour acheminer des flux financiers, à des fins fiscales, vers d’autres pays. Selon une étude récente de l’OCDE[17] , il se peut que certaines sociétés internationales transfèrent leurs bénéfices vers des pays à faible imposition via le Luxembourg. De fait, l’absence de prélèvement à la source sur les redevances sortantes et sur les paiements d’intérêts entre sociétés et le fait que l’administration fiscale luxembourgeoise donne son accord préalable (rescrit) en ce qui concerne les conséquences fiscales de ces activités ont contribué à ce que des entités ad hoc soient enregistrées au Luxembourg sans y être véritablement présentes physiquement. En conséquence, les flux financiers générés par l’intermédiaire de ces entités ad hoc et transitant par le Luxembourg s'élevaient en 2011 à 1,987 milliard d'USD pour ce qui concerne les investissements entrants et à 1,945 milliard d'USD pour ce qui concerne les investissements sortants. Les pressions internationales qui s’exercent actuellement pour que les règles fiscales soient réformées afin d’empêcher que ces entités ne soient utilisées de cette manière pourraient avoir des conséquences économiques préjudiciables pour le Luxembourg et d’autres États membres.

1.4. Secteur financier

La taille du secteur financier du Luxembourg reste très importante en proportion de celle de son économie. Le total des actifs bancaires s’élevait, à la fin de février 2013, à 741,5 milliards d'EUR, soit une diminution d’environ 29 milliards d'EUR en comparaison de l’année précédente. Ils ont représenté en 2012 1 673 % du PIB, en recul par rapport au record récemment enregistré en septembre 2008, date à laquelle les actifs bancaires s'élevaient à 2 658 % du PIB. Le secteur bancaire luxembourgeois se compose essentiellement de filiales et de succursales de banques étrangères et de quelques banques dont le siège est au Luxembourg. En décembre 2012, seules cinq banques sur 142 étaient détenues par des actionnaires luxembourgeois. Les banques du Luxembourg sont fortement engagées dans la banque privée et la gestion de fortune et jouent en général le rôle de fournisseurs nets de liquidités à leurs sociétés mères étrangères. En outre, localement, ces banques parrainent très souvent le secteur des fonds d’investissement.

La rentabilité et la solvabilité des banques du Luxembourg, mesurées respectivement par le rendement des fonds propres (9,8 % depuis juin 2012) et par les indicateurs relatifs à l’adéquation des fonds propres (ratio de fonds propres de catégorie 1 égal à 17,5 %) montrent que le secteur financier est en bonne santé. En dépit des chiffres globalement positifs, l’amélioration enregistrée en 2012 par rapport à l’année précédente découle davantage de l’absence de facteurs négatifs, tels que des pertes de fonds propres, que de l’activité traditionnelle, dont les résultats ont, en fait, continué à se détériorer. Les comptes de résultat des banques se sont dégradés dans la première moitié de 2013, atteignant des niveaux comparables à ceux de 2008, ce qui traduit un resserrement des marges d’intérêt ainsi qu’une hausse des dépenses de personnel. Cette dernière hausse s’explique surtout par les coûts des indemnités de licenciement.

Les conditions de prêt aux entreprises demeurent restrictives depuis le début de la crise financière, même si elles le sont moins que dans la zone euro en moyenne. Les conditions supplémentaires que les banques exigent pour accorder un prêt ont été sensiblement durcies. Les petites entreprises sont les plus touchées, tandis que les entreprises moyennes et grandes peuvent financer leurs besoins directement sur le marché obligataire. Les petites entreprises au Luxembourg, principalement les petites et moyennes entreprises (PME) innovantes, auraient intérêt à exploiter d’autres sources de financement.

En ce qui concerne les prêts immobiliers aux ménages, les conditions ont été depuis peu durcies. Ce durcissement découle à la fois d’une hausse des coûts de financement supportés par les banques et d’une augmentation de la perception du risque lié à ce type d’opération. Il se traduit souvent par une réduction du montant des sommes accordées par rapport à la valeur de la garantie (ratio prêt/valeur). En ce qui concerne la demande, celle‑ci a augmenté, à l’inverse de l’évolution observée récemment dans la zone euro en général.

1.5. Marché du travail, éducation et politique sociale

Marché du travail

La particularité du marché du travail est la part croissante des travailleurs non-résidents, qui représentent actuellement environ 42 % de l’emploi total. Les niveaux de productivité sont les plus élevés de l'Union. D’autre part, l’ajustement de l’emploi en période de ralentissement de l’activité économique est lent, ce qui se traduit par une chute de la productivité apparente. Cela est dû à la fois à une législation stricte en matière de protection de l’emploi, ainsi qu’aux politiques de rétention de main-d'œuvre de certaines entreprises qui hésitent à licencier des travailleurs très qualifiés, du fait de leur rareté sur le marché du travail.

Le taux d’emploi global est relativement élevé. En 2012, il s’élevait à 71,4 % de la population dans la tranche d’âge de 20 à 64 ans, ce qui atteste de lents progrès vers la réalisation de l’objectif national en matière d’emploi (73 %). Le taux d’emploi des jeunes (âgés de 15 à 24 ans) est assez faible, et s'établissait à 21,7 % en 2012, contre 32,9 % pour la zone euro. En 2012 toujours, le taux d'emploi des travailleurs âgés (de 55 à 64 ans) se situait à 41 %, soit un des plus faibles de l'Union.

Le gouvernement luxembourgeois s’est montré extrêmement déterminé à lutter contre le chômage des jeunes, mettant ainsi en œuvre la recommandation spécifique de l’année dernière. Le taux de chômage des jeunes (18 % en 2012), bien que toujours inférieur à la moyenne de l’Union, demeure élevé par rapport au taux de chômage global du pays. En revanche, le taux d’emploi des jeunes est très bas, ce qui dénote un faible pourcentage de la population active appartenant à cette classe d’âge. Plusieurs mesures ont été prises pour aider les jeunes à se réinsérer sur le marché de l’emploi [telles que la création d’un centre d’orientation professionnelle (Maison de l’orientation), d’un observatoire de l’emploi et de mesures incitatives appelées «fit4jobs»]. Le gouvernement, en collaboration avec l’agence nationale de l’emploi [Agence pour le développement de l’Emploi (ADEM)], évalue actuellement les mesures prises pour déterminer dans quelle mesure celles‑ci pourraient être améliorées. Un plan d’action ambitieux a été annoncé pour l’emploi des jeunes, qui prévoit une «garantie Jeune», répondant ainsi à la recommandation du Conseil[18]. La plupart de ces initiatives sont néanmoins très récentes et certaines d’entre elles n’ont été que partiellement mises en œuvre. Même s’il est encore trop tôt pour évaluer leur efficacité, il est évident que pour maximiser les bénéfices d’une dynamique durable en matière d’emploi des jeunes, ces mesures devraient faire partie d’une stratégie de réforme globale, comprenant le renforcement des mesures d’activation pour lutter contre la dépendance à l’égard des allocations de chômage. Le système de sécurité sociale luxembourgeois est conçu de telle sorte qu’en raison notamment de sa générosité, il recèle en fait pour les travailleurs résidents de nombreux pièges sur le plan de l’inactivité et des bas salaires, et en particulier, entre autres, pour les jeunes, les femmes et les travailleurs âgés.

Le taux d’emploi des travailleurs âgés, à 41 %, en 2012, reste faible. Le taux de participation peu élevé des travailleurs âgés est étroitement lié à la générosité du système de retraite et à l’existence de régimes de retraite anticipée favorables. Si l'âge légal de départ à la retraite est, en principe, fixé à 65 ans, le système luxembourgeois de retraite permet souvent aux personnes de partir plus tôt, quasiment sans réduction du montant de la pension, qui est, en outre, comparativement élevé. En conséquence, l'âge moyen effectif de départ à la retraite est de 59,4 ans, ce qui alourdit les coûts du système de retraite. Même une fois que la réforme des retraites de 2012 sera mise en œuvre, les titulaires d’emplois devront travailler trois ans de plus pour recevoir les mêmes prestations de retraite, la possibilité de prendre une retraite anticipée restant globalement inchangée. En outre, le taux de remplacement demeure très élevé. Dans ce contexte, les incitations financières que prévoit la réforme des retraites pour prolonger les carrières sont particulièrement opportunes. L’employabilité des travailleurs âgés, qui suppose un renforcement de leurs compétences, doit cependant être améliorée parallèlement.

Le taux d’emploi des femmes reste assez faible, mais il rattrape actuellement la moyenne européenne. Le PNR 2013 confirme que les mesures mentionnées dans le PNR 2012 pour accroître la participation des femmes à l’emploi ont été prises par le gouvernement. Ces mesures (qui concernent les structures d’accueil socio-éducatif des enfants, les congés parentaux pour les femmes et les hommes, la transposition de la directive 2010/18/UE, la réduction des écarts de rémunération, l’égalité de traitement, la promotion des femmes entrepreneurs, etc.) sont actuellement mises en œuvre et feront l’objet d’un suivi par le gouvernement afin d'en mesurer les effets réels. La participation des femmes pourrait également être améliorée en se servant de l’instrument de l’imposition. Actuellement, l’imposition conjointe des époux peut décourager les personnes apportant une seconde source de revenus au ménage de reprendre le travail: étant donné que la personne qui perçoit le revenu principal est suffisamment bien rémunérée, son conjoint est moins incité à travailler car il serait alors imposé dans une tranche plus élevée, même si ses revenus sont faibles. Le Luxembourg est confronté, non seulement à un faible taux d’emploi des femmes, mais également à un faible taux d’emploi des femmes en couple.

L’élément structurel du chômage n’a cessé de croître au cours de la dernière décennie, y compris en période de croissance économique significative et d'emploi en plein essor, ce qui donne à penser qu'une partie de la main-d'œuvre ne correspond pas aux besoins de l'économie. Par conséquent, on peut affirmer que la recommandation spécifique de 2012 relative au marché du travail n’est que partiellement mise en œuvre. L’emploi s’est particulièrement bien comporté pendant la récession et n’a jamais diminué au cours de la crise. Il serait utile de prévoir un suivi quantitatif et qualitatif des mesures relatives au marché du travail et d’évaluer la situation des jeunes sur ce marché, ce qui permettrait d’élaborer un plan national plus précis, comprenant des mesures plus concrètes et plus sectorielles destinées à aider les jeunes à revenir sur le marché.

Éducation

Le système éducatif luxembourgeois est confronté à un certain nombre de difficultés spécifiques, en raison de l’exigence de plurilinguisme imposée par le système, de la forte proportion de personnes d’origine immigrée dans la population (43,1 %) et des qualifications spécifiques requises par un marché du travail très spécialisé, qui comprend un secteur financier important. Une réforme de l’enseignement secondaire est en cours de préparation et de nouvelles procédures d’orientation sont mises en œuvre depuis 2013, concernant la dernière année de l’enseignement primaire et l’enseignement secondaire du premier degré.

Avec un taux de décrochage scolaire de 8,1 %[19] en 2012, le Luxembourg enregistre un des taux les plus bas d’Europe, contre 13,5 % en moyenne dans l’Union. Toutefois, la sortie prématurée du système scolaire reste un problème majeur pour le Luxembourg, car de nombreux jeunes en décrochage scolaire ne maîtrisent pas totalement les trois langues officielles, en particulier au sein de la population d’origine immigrée, et un certain nombre de carrières leur sont donc en pratique inaccessibles. Dans le PNR 2013, la stratégie exposée en matière de décrochage scolaire promeut la réussite scolaire, en renforçant l’orientation professionnelle et en expliquant les possibilités offertes par les programmes de réintégration tels que l’école de la deuxième chance. Il importe de mettre l’accent sur le soutien aux jeunes issus de l’immigration qui sont en situation de risque. Il convient à cet égard d’accorder une attention particulière à l’enseignement et à la formation professionnels (EFP). La réforme du système d'enseignement et de formation professionnels permet de franchir plus facilement le fossé séparant la formation professionnelle de l'enseignement supérieur. La «Maison de l’orientation» susmentionnée, qui fournit des services de conseils et d’orientation, a ainsi ouvert ses portes en 2012. Une loi approuvée le 6 mars 2012 vise à inciter les petites entreprises à tirer davantage profit de la formation professionnelle continue, et à convaincre les entreprises en général d’étendre la formation professionnelle continue aux travailleurs dont le niveau de formation initiale est faible. Une difficulté majeure consistera à améliorer la qualité et l’attractivité des études d’EFP et à les porter à un niveau d’«excellence», afin de fournir au marché du travail une main-d’œuvre qualifiée et d’offrir des perspectives professionnelles aux apprenants. La part des jeunes qui ne travaillent pas, ne font pas d’études ou ne suivent pas de formation (les «NEET» ‑ neither in education, employment or training) a continué à diminuer en 2011, pour atteindre 4,7 %; elle s’établit actuellement à 5,9 %, soit moins de la moitié de la moyenne de l’Union.

Avec 49,6 % de diplômés de l’enseignement supérieur en 2012, selon la méthodologie d’Eurostat, le Luxembourg enregistre un taux nettement supérieur à la moyenne de l’Union (35,8 %), qui dépasse également l’objectif fixé au niveau européen à 40 %. Cependant, ce chiffre de 49,6 % est trompeur, car Eurostat calcule le nombre de diplômés de l’enseignement supérieur sur la base de la population active au Luxembourg; or un pourcentage élevé de cette population soit n’est pas résidente dans le pays soit n’en est pas originaire. Dans son PNR pour 2012, le Luxembourg a proposé de porter l’objectif national à 66 % au lieu de 40 %. Ces efforts déployés pour parvenir à un taux de diplômés de l’enseignement plus élevé parmi les résidents sont importants eu égard à l’objectif fixé pour l’enseignement supérieur dans le cadre d’Europe 2020.

La participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie a augmenté au cours de ces dernières années pour atteindre 13,9 % en 2011, contre 9 % en moyenne au sein de l’Union. Malgré ce résultat plutôt satisfaisant, une plus grande participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie est nécessaire pour lutter contre le chômage structurel du pays, car les résidents sont confrontés à la concurrence d’un vaste réservoir de travailleurs potentiels originaires des pays voisins; ceux‑ci sont par ailleurs souvent très qualifiés et leurs salaires d’acceptation généralement inférieurs étant donné que les salaires minimaux et les allocations de chômage sont également moindres dans ces pays. Il faut en particulier cibler la population âgée de 55 à 64 ans ayant un faible niveau d’éducation. Un livre blanc a été publié en novembre 2012 sur les stratégies en matière d'apprentissage tout au long de la vie. À compter de 2012, l’apprentissage tout au long de la vie dans le secteur privé sera cofinancé à 20 % par l'État au lieu de 14,5 % (35 % pour les jeunes travailleurs non qualifiés et les travailleurs âgés). Cette stratégie devrait contribuer à remettre les travailleurs âgés sur le marché du travail, tout en luttant contre le chômage des jeunes.

Selon l'étude PISA[20], les compétences de base acquises par les jeunes sont relativement faibles et depuis 2006, la tendance est négative en lecture, en mathématiques et en sciences. Le classement du Luxembourg dans les comparaisons internationales des résultats des élèves donne à penser que beaucoup peut être fait pour améliorer l’efficacité de l’enseignement et de l’apprentissage. Malgré de substantielles dépenses consacrées aux enseignants, on constate une pénurie importante d’enseignants qualifiés. Afin de contrôler et d’évaluer la qualité de l’enseignement aux niveaux primaire et secondaire, le Luxembourg a également mis en place une agence pour le développement de la qualité scolaire (ADQS). Il est toutefois nécessaire d’améliorer encore les ressources éducatives destinées aux écoles dont les élèves sont défavorisés et de les affecter en priorité à ces dernières, ainsi que d’accroître les ressources disponibles pour le soutien linguistique et les cours de rattrapage. Il convient par exemple d’accroître l’accès des jeunes enfants aux structures d’accueil socio‑éducatif et le soutien aux enfants issus de familles à faibles revenus et/ou de familles ne parlant pas les langues du pays.

Politiques sociales

Le Luxembourg a enfin défini un objectif national en matière de réduction de la pauvreté conforme à ceux fixés dans la stratégie Europe 2020, à savoir réduire le nombre de personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale de 6 000 d’ici 2020. Les taux de pauvreté et d’exclusion sociale au Luxembourg sont parmi les plus bas de l’Union. Les données tendent à montrer l’importance croissante que revêtent les transferts sociaux pour les ménages: en effet, un nombre croissant de personnes dépendent du revenu minimum garanti (RMG) et la proportion de personnes affectées par le risque de pauvreté ou d'exclusion sociale (AROPE) ne diminue qu’après transferts sociaux.

Le nombre de personnes vivant dans des ménages à très faible intensité de travail a diminué, ce qui semble refléter l’augmentation des taux de participation, notamment des femmes et des travailleurs âgés. Parallèlement à la croissance de l’emploi, la part des personnes vivant dans des ménages sans emploi a reculé. La force du secteur financier concourt au niveau très élevé des salaires médian et moyen. Le salaire minimal, bien que le plus élevé de l’Union (1 758 EUR), est juste suffisant pour dépasser le seuil de pauvreté. Le taux de pauvreté des parents isolés qui travaillent est particulièrement préoccupant puisqu'il est le deuxième plus élevé de l'Union. De même, le taux de pauvreté des travailleurs intérimaires (20 %) était le troisième plus élevé de l’Union, et il progresse depuis 2007.

La situation des enfants, des jeunes et des personnes d’origine immigrée est très difficile. La pauvreté des enfants a augmenté ces 2 dernières années. Toutefois, le risque que des enfants vivent dans un dénuement matériel extrême est, en moyenne, beaucoup plus faible au Luxembourg que dans les autres pays de l’Union (1,2 % en 2011 contre 10 %)[21], et seulement 2,9 % des enfants vivent dans des ménages à faible niveau d'intensité de travail[22].

Bien qu’elle se soit améliorée au cours des dernières années, la situation en matière de pauvreté des personnes d’origine immigrée est beaucoup moins bonne que celle des nationaux. Depuis 2006, la proportion de personnes affectées par le risque de pauvreté ou d'exclusion sociale diminue régulièrement et a atteint 16,8 % en 2011 pour les ressortissants de l’Union. En ce qui concerne les ressortissants des pays tiers, ce taux, en baisse constante depuis quelques années, a récemment augmenté brutalement, pour atteindre 47,7 % en 2011 (soit le taux le plus élevé depuis 2004).

Il ressort de la publication «Regards sur les familles monoparentales» de l’Institut national de la statistique et des études économiques (STATEC) parue en 2011, que les familles monoparentales sont particulièrement exposées au risque de pauvreté. Le gouvernement du Luxembourg a proposé sept mesures en vue de réaliser l’objectif de réduction de la pauvreté, dont quatre visaient principalement les femmes et les familles monoparentales.

Une approche pluridimensionnelle de la lutte contre la pauvreté, qui prend également en compte l’exigence du multilinguisme, sera assurée par une meilleure coordination des politiques d’inclusion sociale entre les différents services de l’État, et par la participation de la société civile et des partenaires sociaux dans le cadre de la méthode ouverte de coordination. Bien qu’aucune recommandation spécifique n’ait été adressée au Luxembourg en matière de lutte contre la pauvreté, le gouvernement a décidé de prendre certaines mesures au titre de la stratégie Europe 2020[23]. Alors que plusieurs mesures ont été mises en œuvre ou sont planifiées, le Luxembourg n’a pas pleinement intégré les moyens d’évaluer les mesures en faveur de l’inclusion, de sorte qu’il est difficile de se faire une idée claire des résultats obtenus. Il serait par conséquent souhaitable de disposer d’un système permettant d’évaluer leurs effets sur la société.

3.4. Mesures structurelles favorisant la croissance et la compétitivité

La performance macroéconomique globale du Luxembourg a été remarquable au cours des dix dernières années, avec une croissance moyenne du PIB de 3,1 % par an sur la période 2000-2011. Cependant, dans les années qui ont suivi la crise de 2008-2009, la croissance au Luxembourg a quasiment stagné et, en moyenne, elle a tout juste suivi l’évolution de la zone euro. En raison du récent ralentissement du principal moteur de la croissance de son économie, à savoir le secteur financier, la vulnérabilité du pays est devenue plus visible. La dégradation de la compétitivité-prix du Luxembourg au cours de la dernière décennie est principalement imputable aux fortes hausses de salaires conjuguées à une très faible croissance de la productivité.

Compétitivité-coûts

L’augmentation régulière des coûts unitaires de main-d’œuvre, indépendamment de la spécialisation géographique et/ou par produit, nuit de toute évidence à la compétitivité du pays. L’adoption, au début de 2012, de la loi sur la modulation temporaire du système d’indexation automatique jusqu’en 2014 est destinée à améliorer la compétitivité‑coûts de l’économie luxembourgeoise en évitant une spirale à la hausse des coûts et des prix. L’indexation automatique de mars 2012 a été reportée à octobre 2012. L’indexation automatique intervient chaque fois que le coût de la vie augmente de 2,5 %. Toutefois, jusqu’à fin 2014, un intervalle d’au moins 12 mois devra s'écouler entre chaque indexation de 2,5 %. Autrement dit, la période comprise entre octobre 2012 et la fin de 2014 donnera lieu à trois indexations au maximum. De plus, la composition du panier de référence, sur lequel est basé le calcul de l’indice annuel du coût de la vie a été modifiée, ses composants les plus instables en ayant été retirés (alcool, tabac et combustibles et carburants). À partir de 2015, le système d'indexation automatique sera à nouveau appliqué normalement. Enfin, étant donné que le compteur déterminant la date de la prochaine indexation automatique des salaires sera remis à zéro avant de revenir au système normal, certains gains de compétitivité-coûts pourraient être permanents. Du fait de cette disposition, l'inflation enregistrée entre 2012 et 2014, qui n'aura pas été compensée par des indexations (trois au maximum), ne sera en fait pas prise en considération pour le calcul de l'indexation salariale automatique suivante après 2014. Néanmoins, ces mesures temporaires n’étant pas destinées à traiter la question de la compétitivité‑coûts de façon structurelle, d’autres mesures seront nécessaires, au titre de la recommandation spécifique n° 3, pour établir une meilleure corrélation entre l’évolution des salaires et celle de la productivité afin de contribuer à assurer la compétitivité‑prix à long terme. Étant donné que le gouvernement n’a pas l’intention de revoir sa position sur le principe de l’indexation des salaires, il conviendrait d'étudier la possibilité de moduler les augmentations de salaires en fonction de la productivité sectorielle pour tenir compte des écarts de productivité entre les différents secteurs. En termes nominaux, les coûts unitaires de main-d'œuvre ont augmenté de près de 16 % entre 2008 et 2012, soit près de deux fois plus vite que dans les pays voisins. Cela est notamment le cas dans le secteur industriel, où le recul de la productivité a été particulièrement sensible et plus important que dans le secteur financier. Dans le secteur financier, en revanche, le niveau de la productivité est considérablement plus élevé (plus du double) que dans le reste de l’économie, ce qui laisse une certaine marge pour absorber la baisse de la productivité.

Recherche et innovation

Le Luxembourg n’est pas en bonne voie de réaliser son objectif d'intensité de R&D pour 2020, fixé à 2,3-2,6 % du PIB, étant donné que son intensité de R&D affiche une tendance à la baisse. Cette tendance à la baisse s’explique par la forte diminution de l'intensité de R&D des entreprises (qui a chuté de 1,53 % du PIB en 2000 à 0,98 % en 2011). L'intensité de R&D du secteur public a augmenté de manière constante, passant de 0,12 % en 2000 à 0,45 % du PIB en 2011[24], ce qui reflète la volonté des autorités luxembourgeoises de renforcer la capacité de recherche publique.

Si ces efforts et la politique visant à attirer des chercheurs étrangers éminents au Luxembourg ont déjà permis d'atteindre un bon niveau de performance scientifique, le système de recherche et d’innovation du pays reste très faible, son volet public n'étant pas encore en mesure de jouer un rôle déterminant en faveur du développement économique par l'innovation. Les résultats du Luxembourg en ce qui concerne les indicateurs de coopération entre organismes de recherche publics et entreprises sont nettement inférieurs à la moyenne de l'Union, ce qui témoigne du clivage qui existe entre la R&D privée et la recherche publique. Les nombreuses mesures mises en œuvre pour encourager la coopération public-privé et, plus généralement, la R&D et l'innovation chez les entreprises[25] ont eu jusqu’à présent une incidence limitée. Par exemple, les objectifs fixés en matière de création d'entreprises par essaimage (spin-offs) dans les contrats de performance des organismes publics de recherche ne sont pas respectés.

L'année 2013 étant la dernière d’une période de programmation (à savoir celle des principaux programmes de recherche et programmes de financement[26], ainsi que des contrats de performance passés avec les centres de recherche publics et l’Université du Luxembourg), l'occasion devrait être saisie d’effectuer une analyse approfondie des efforts déployés jusqu’à maintenant et un examen complet de la politique luxembourgeoise dans le domaine de la recherche et de l'innovation. La mise en place d’une véritable stratégie de spécialisation intelligente pourrait contribuer de manière essentielle à maximiser les retombées économiques du financement public de la recherche, notamment en garantissant un effet de levier sur les investissements privés, qui semble pour l’instant faire défaut. Dans ce contexte, le soutien aux clusters est susceptible de jouer un rôle beaucoup plus important dans la politique du Luxembourg en matière de recherche et d’innovation. Cette approche ciblée pourrait être utilement complétée par une politique horizontale globale axée sur la création et le développement d’entreprises innovantes, y compris, par exemple, par la promotion d'une culture d'entreprise.

Vers une croissance verte et durable

Dans le cadre de la stratégie Europe 2020, le Luxembourg s’est engagé à réduire ses émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le SEQE de 20 % d'ici à 2020 par rapport à 2005. Selon les estimations, cet objectif sera loin d'être atteint. Il ressort des dernières projections nationales, dans un scénario tenant compte des mesures existantes, que le Luxembourg devrait augmenter ses émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le SEQE de 3 % par rapport à 2005, ce qui représente un écart de 23 points de pourcentage par rapport à l'objectif visé. Les émissions de l'année 2011 sont déjà supérieures de 3 % à l'objectif que le Luxembourg doit atteindre pour 2013 en vertu de la décision relative à la répartition de l’effort. Les mesures en vigueur (par exemple, promotion de l’efficacité énergétique et de l’utilisation des sources d’énergie renouvelables, prélèvement d'une taxe sur les carburants routiers baptisée «Kyoto-cent», réforme de la taxe sur les véhicules) ne permettraient d'obtenir qu'un tiers environ de la réduction des émissions de gaz à effet de serre nécessaire pour atteindre l'objectif. Le deuxième plan d’action national pour la réduction des émissions de CO2, qui devait initialement être adopté au premier semestre de 2012, est maintenant attendu pour le deuxième trimestre de 2013. Le Luxembourg dispose d'un fonds pour le climat et l’énergie pour financer l’utilisation des mécanismes flexibles ainsi que l'élaboration de projets dans le domaine de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables. Ce fonds est alimenté en grande partie par le Kyoto-cent, qui est prélevé sur l'ensemble des ventes d'essence et de gazole depuis le 1er janvier 2007 (0,02 EUR/litre pour l’essence et 0,0225 EUR/litre pour le gazole).

Le Luxembourg est le pays de l'Union où le taux de motorisation est le plus élevé, ce qui, couplé à la pression du grand nombre de navetteurs transfrontaliers qui utilisent leur voiture pour aller travailler, entraîne une forte saturation du trafic routier, en particulier pendant les heures de pointe. Le secteur des transports, à l'origine de 64 % des émissions non couvertes par le SEQE en 2010, représente un enjeu majeur pour le Luxembourg. En août 2012, les accises sur le gazole ont augmenté de 1,5 %, mais restent nettement inférieures au niveau fixé dans les pays voisins. La récente hausse du droit d'accises sur ce carburant ne permet pas de prendre correctement en compte l'ensemble des effets négatifs sur l'environnement liés à la combustion du gazole. Aucune évaluation fiable n’est pour l’instant disponible sur l’effet potentiel qu’une hausse des droits d’accise sur l’énergie aurait sur les recettes fiscales du Luxembourg. La fiscalité relativement modérée qu'applique le Luxembourg sur les carburants réduit l'efficacité des incitations à l'utilisation des transports publics et pousse aussi bien les propriétaires de voitures particulières de la région que les chauffeurs de poids lourds en transit à faire un détour par le Luxembourg pour faire le plein. L’exonération fiscale dont bénéficient les voitures de société constitue une autre mesure coûteuse qui ne va pas de pair avec des solutions de transport durables. Des augmentations ciblées du Kyoto-cent pourraient permettre d'accroître les sources de financement de projets dans le domaine des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique tout en réduisant les incitations au tourisme à la pompe. Cette approche permettrait également d’atténuer les risques d'augmentation des coûts liés à la réalisation des objectifs par d'autres mesures.

L’efficacité des véhicules neufs immatriculés s'est améliorée pour s'établir à 138,4 g de CO2/km parcouru en 2012. Le Luxembourg applique une taxe annuelle sur les véhicules qui augmente légèrement avec les émissions de CO2 par km du véhicule immatriculé. Le 1er janvier 2013, le régime de primes uniques pour les véhicules peu polluants a été adapté et s'applique désormais à un plus petit groupe de véhicules. En mars 2012, le gouvernement a annoncé un plan visant à faire passer la proportion de véhicules électriques dans le parc automobile particulier de pratiquement zéro à 10 % d’ici à 2020. Ce dispositif pourrait contribuer à accroître la part de l’énergie renouvelable utilisée dans les transports. Cette part étant actuellement de 2 %, on est encore loin de l’objectif de 10 % fixé pour 2020. Le Luxembourg vise une répartition modale entre transports publics et transports privés de 25-75, soit une progression par rapport à la répartition de 17/83 enregistrée pour 2010 («Stratégie en faveur de la mobilité durable — MoDu»[27]). Hormis l'aménagement d’une ligne de tramway dans la ville de Luxembourg (prévu pour 2014) et d'un certain nombre de parcs relais («Park & Ride») en périphérie de la ville, peu de mesures spécifiques sont actuellement mises en œuvre pour atteindre cet objectif. Le Luxembourg devrait poursuivre la mise en œuvre de la stratégie MoDu en donnant la priorité aux projets qui encouragent l’utilisation des transports publics. L’introduction d'un système de péage routier pour lutter contre les encombrements peut également favoriser une redistribution au profit des transports publics. En outre, l'amélioration de la desserte des régions voisines par les transports publics pourrait inciter certains navetteurs transfrontaliers à laisser leur voiture au garage. Enfin, en accélérant la mise en place et l'exploitation de réseaux de transport intelligents, il serait possible de prévenir les engorgements et, en conséquence, d'améliorer l'utilisation de l’infrastructure routière existante.

Le Luxembourg a encore beaucoup à faire pour atteindre l’objectif juridiquement contraignant de 11 % d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale. La part des sources d’énergie renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie n'y était que de 2,83 % en 2010. Compte tenu de capacités internes limitées, le Luxembourg ne semble pas être en mesure d’atteindre son objectif en matière d’énergies renouvelables par de simples mesures nationales. Aussi sera-t-il très probablement nécessaire de mettre en œuvre en temps utile des mécanismes de coopération avec d’autres États membres.

Le Luxembourg est tributaire des importations pour couvrir l'ensemble de ses besoins énergétiques. La demande d'électricité par habitant est relativement élevée et le Luxembourg ne dispose pas d'une capacité de production interne suffisante pour y répondre. La mise en place de nouvelles interconnexions avec les pays voisins pourrait donc améliorer la sécurité d’approvisionnement. En ce qui concerne l’électricité, la capacité actuelle de l’interconnexion avec l’Allemagne est suffisante, mais la situation devra être réexaminée à la suite de la sortie du nucléaire en Allemagne. En outre, l’augmentation des importations d'énergie produite à partir de sources renouvelables justifierait de nouvelles infrastructures de connexion. Pour ce qui concerne le gaz, le Luxembourg pâtit d'une disponibilité limitée en matière de capacité d’entrée ferme. Une amélioration du mécanisme de gestion de la congestion pourrait contribuer à pallier cette situation.

Le système de tarif de rachat, récemment limité pour le photovoltaïque, est désormais disponible uniquement pour les installations remplissant certains critères. En revanche, les taux de tarif de rachat n’ont pas été modifiés. Le Luxembourg a aligné sa réglementation en matière de cogénération sur celle de l’Union, ce qui implique une rémunération des producteurs d’électricité qui exploitent des installations de cogénération.

Les efforts déployés par le Luxembourg pour encourager l’efficacité énergétique portent principalement sur les bâtiments, et notamment le secteur résidentiel. Le 1er janvier 2013, le Luxembourg a étendu et mis à jour son régime d'aides financières en faveur de l'assainissement énergétique des bâtiments d'habitation, y compris des technologies à petite échelle dans le domaine des énergies renouvelables. En revanche, la consommation d’énergie continue de bénéficier dans de nombreux cas d’un taux réduit de TVA. Un accord volontaire a été signé avec des entreprises privées en vue de la mise en œuvre d’un système de gestion de l’énergie et de l'établissement d'un programme d’action visant à économiser l’énergie. En outre, d’autres actions susceptibles de permettre des économies d'énergie dans les secteurs tertiaire et industriel, telles que les audits énergétiques, pourraient être traduites en mesures concrètes. Plusieurs programmes en faveur de l’efficacité énergétique sont axés sur la coopération et le partage des meilleures pratiques, tant au sein même du pays — dans le contexte du Pacte Climat avec les communes — qu'avec ses voisins. Néanmoins, des économies d'énergie peuvent encore être réalisées dans des conditions économiquement avantageuses au Luxembourg, en particulier dans le secteur du bâtiment, ce qui, par ricochet, accroît le potentiel de création d’emplois des investissements en matière d’efficacité énergétique dans le secteur de la construction. La transposition complète et en temps voulu et la mise en œuvre effective de la directive relative à l’efficacité énergétique (qui doit être transposée d’ici à juin 2014) permettraient de mettre à disposition des moyens supplémentaires, y compris des audits, pour favoriser l’efficacité énergétique.

Marché intérieur et concurrence

En ce qui concerne les directives relatives au marché intérieur, le Luxembourg a enregistré une baisse de son arriéré de transposition[28], qui était de 0,6 % en novembre 2012 contre 1,4 % en novembre 2011, et a plus que diminué de moitié le nombre total de directives non transposées (qui est passé de 20 à 8). Pour ce qui est de la concurrence dans les industries de réseau, le Luxembourg faisait partie du groupe des États membres auxquels avait été accordé un délai supplémentaire de deux ans pour libéraliser leur marché des services postaux. En décembre 2012, une loi a été votée, qui ouvre totalement à la concurrence le marché luxembourgeois des services postaux. Cette loi prévoit que le service universel sera financé au moyen d'un fonds central géré par l'Institut luxembourgeois de régulation (ILR) et alimenté par les entreprises concurrentes exerçant leurs activités sur le marché des services postaux afin de soutenir le réseau de distribution sur l'ensemble du territoire. Un observatoire des prix a été créé en 2011 afin d'assurer une plus grande transparence de l'évolution des prix à la consommation. En octobre 2011, les deux instances compétentes en matière de concurrence ont été regroupées en une seule autorité, le «Conseil de la concurrence», dotée de pouvoirs accrus. Le Conseil de la concurrence doit être consulté pour tout projet législatif ou réglementaire susceptible d’affecter les conditions de concurrence. L'autorité nationale de la concurrence du Luxembourg est une très petite structure. L'application effective des règles de concurrence serait renforcée si elle disposait d'un personnel plus important.

Les services professionnels étaient strictement réglementés au Luxembourg jusqu’à récemment, mais la législation adoptée en septembre 2011 pour transposer la directive sur les services a considérablement allégé la charge réglementaire. L’un des principaux changements réside dans la nouvelle loi réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales. En éliminant les obstacles que constituaient les multiples formalités à accomplir, le Luxembourg a ouvert davantage son marché et en a facilité l’accès aux prestataires de services d’autres États membres. Il semble cependant y avoir certaines restrictions dans le secteur des services. La Commission a recensé des mesures imposant certaines exigences dans des secteurs où la directive laisse aux États membres une certaine marge de manœuvre quant à la rationalisation du cadre réglementaire régissant l’établissement des prestataires, et la justification avancée pour certaines de ces mesures soulève des problèmes (c’est le cas, par exemple, des restrictions quantitatives frappant les établissements vendant de l’alcool et des boissons non alcooliques, de l’interdiction de posséder plus d’un établissement, et des exigences en matière de participation au capital applicables aux avocats). En outre, il n’est pas toujours aisé de déterminer si le régime d'autorisation appliqué aux prestataires de services entrants peut se justifier sur la base d'une des quatre raisons reconnues par la directive (ordre public, sécurité publique, santé publique ou protection de l’environnement), et s’il est proportionné. Le gouvernement luxembourgeois a maintenu les cotisations sociales à un niveau stable, neutralisé l’effet sur les coûts salariaux de l’augmentation du salaire minimum et maintenu l’investissement public à un niveau élevé.

1.6. Modernisation de l’administration publique

Le Luxembourg conduit une réforme de sa fonction publique. En juillet 2012, un projet de loi a été présenté au Parlement. Dans ce cadre, le gouvernement souhaite revoir le système des avancements, la structure des carrières et l’organisation de la période de stage. Un système d'appréciation est prévu pour évaluer le travail, l'assiduité, la conduite individuelle et les relations entre les personnes.

Le gouvernement est favorable à une révision de la structure des rémunérations de la fonction publique, et ce par une analyse du niveau des rémunérations de début de carrière des nouveaux entrants dans toutes les carrières.

La réforme de la fonction publique prévoit une nouvelle structuration des carrières, une prolongation de la durée du stage et une réduction de l'indemnité de stage, l'introduction de la gestion par objectifs dans l'ensemble des services et administrations, l'introduction d’un système d'appréciation des compétences personnelles et professionnelles, et la création de la fonction de médiateur au sein de la fonction publique.

Le Luxembourg se classe généralement en bonne position dans les enquêtes[29] portant sur les charges administratives liées au système fiscal. Bien que la disponibilité des services d’administration en ligne soit inférieure à la moyenne (70 % pour les citoyens et 75 % pour les entreprises), le taux d’utilisation de ces services figure parmi les plus élevés d’Europe (67 % pour les citoyens et 90 % pour les entreprises). Les directives relatives à la passation des marchés publics ont été transposées en droit national. Les marchés dont la valeur est inférieure aux seuils fixés dans les directives sont soumis à des procédures spécifiques moins contraignantes. Peu d’informations sont disponibles en ce qui concerne l’application effective des règles concernant les marchés publics ou du système national de voies de recours, et ces informations ne permettent pas de tirer de conclusions définitives. Les appels d’offres doivent être publiés sur un portail national des marchés publics, ce qui permet une large diffusion des possibilités de marchés publics auprès des soumissionnaires potentiels, ainsi que le téléchargement électronique des dossiers d’appel d’offres. Les offres ne peuvent toutefois pas être soumises en ligne.

La piètre performance du Luxembourg quant au temps nécessaire pour créer une entreprise (19 jours en 2012 par rapport à 12 jours en moyenne pour les pays de l'OCDE)[30] est compensée par un taux élevé de survie des entreprises après deux ans, grâce auquel le Luxembourg se place en deuxième position parmi les États membres[31]. Le gouvernement s’est engagé à renforcer la compétitivité structurelle en améliorant l’environnement des entreprises par des simplifications administratives et une amélioration des infrastructures.

Les nouvelles dispositions législatives adoptées le 13 septembre 2011 ont simplifié les procédures administratives applicables en matière d’aménagement et d'exploitation des établissements classés, notamment en introduisant un système d'autorisation tacite et en obligeant les administrations à respecter des échéances spécifiques.

L’acte législatif transposant la directive relative aux services simplifie également les procédures et documents exigés des prestataires de services. Un point de contact unique est opérationnel en français, en allemand et en anglais. Si les fonctionnalités du système s’étendent, des progrès restent encore à faire en ce qui concerne la gamme des procédures administratives réalisables en ligne.

4. Tableau récapitulatif

Engagements 2012 || Évaluation succincte

Recommandations par pays (RPP) ||

RPP 1: préserver une situation budgétaire saine en corrigeant tout écart par rapport à l'OMT qui garantit la viabilité à long terme des finances publiques, en tenant compte, en particulier, des passifs implicites liés au vieillissement; à cette fin, renforcer et mettre en œuvre rigoureusement la stratégie budgétaire, étayée par des mesures suffisamment bien définies, pour l’année 2013 et au-delà, notamment en respectant le critère des dépenses. || Certains progrès Selon les estimations, le déficit des administrations publiques s'est creusé en 2012 pour atteindre 0,8 % du PIB, alors qu'il s'établissait à 0,2 % du PIB en 2011. Le solde structurel est estimé à 0,1 % du PIB, soit un niveau légèrement inférieur à l'OMT, choisi par le pays, d'un excédent de 0,5 % du PIB. Selon les estimations, le taux de croissance des dépenses publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, a dépassé le critère des dépenses en 2012. Cependant, cet écart n'est pas considéré comme significatif compte tenu des facteurs suivants: i) la détérioration du solde structurel en 2012 est négligeable, puisqu'elle est de 0,2 % seulement du PIB; ii) la forte volatilité de l'économie nationale a influé sur le déflateur du PIB et pourrait être considérée comme une circonstance atténuante expliquant le niveau élevé des dépenses publiques