[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 23.12.2005

SEC(2005) 1767

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Annexe au LIVRE VERT sur les conflits de compétences et le principe ne bis in idem dans le cadre des procédures pénales {COM(2005) 696 final}

TABLE DES MATIÈRES

PARTIE I: Introduction – Finalité du livre vert 4

1. Introduction 4

2. Objectif 6

PARTIE II: Prévention et règlement des conflits de compétences 9

3. Tentatives précédentes 9

4. Les ajouts nécessaires au cadre juridique existant 10

5. Modalités procédurales applicables au choix de l’état membre compétent 14

5.1. Conditions préalables 14

5.2. Instauration d’une «obligation d'informer» 20

5.3. Instauration d’une «obligation d'engager des discussions» 22

5.4. Caractéristiques et «étapes» du mécanisme proposé 23

5.5. L'effet juridique de l'attribution d'une affaire à l’État membre le mieux placé 28

6. Rôle des personnes concernées et contrôle juridictionnel 29

7. Centralisation des procédures 35

8. Pays tiers 38

9. Critères de détermination de l'État membre compétent 39

9.1. Territorialité 41

9.2. Critères relatifs au suspect ou à la personne mise en cause 42

9.3. Intérêts des victimes 44

9.4. Critères relatifs aux intérêts d'État 44

9.5. Critères relatifs à l'efficacité et à la célérité des procédures 45

9.6. Facteurs qui ne devraient pas être considérés comme pertinents 46

10. Établissement de priorités, marge d'appréciation et contrôle juridictionnel 47

PARTIE III: PRÉCISER LE CADRE JURIDIQUE EXISTANT CONCERNANT LE PRINCIPE NE BIS IN IDEM 50

11. Analyse des règles en vigueur concernant le principe ne bis in idem 50

11.1. Instruments internationaux et Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne 50

11.2. Le principe transnational ne bis in idem au sein de l'Union 51

11.3. La jurisprudence communautaire relative au principe ne bis in idem 55

11.4. Tentatives de révision précédentes 57

11.5. Révision possible du cadre juridique existant concernant l'application du principe ne bis in idem à l'échelle de l'UE 58

11.6. Pays tiers 70

PARTIE IV: AUTRES OPTIONS ET CONCLUSIONS 72

12. Autres mesures possibles 72

12.1. Révision des motifs de refus d'exécution dans d'autres instruments relatifs à la reconnaissance mutuelle des décisions 72

12.2. Le droit pénal applicable 73

13. Conclusions 74

PARTIE I: Introduction – Finalité du livre vert

Introduction

Aux termes de l’article 31, paragraphe 1, point d), du traité sur l’Union européenne (traité UE), l’action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale vise, entre autres, à «prévenir les conflits de compétences entre États membres». Le livre vert sur les conflits de compétences et le principe ne bis in idem dans le cadre des procédures pénales a pour objectif de lancer une consultation dans l’ensemble de l’UE sur l’approche que devrait adopter une future initiative législative de l’UE pour résoudre le problème des «conflits de compétences» dans les procédures pénales. Dans ce document, le terme «conflit de compétences» fait référence aux situations dans lesquelles deux ou plusieurs États membres ont engagé ou sont susceptibles d’engager des poursuites parallèles concernant la même affaire. Les conflits de ce type sont parfois dénommés conflits «positifs» de compétences, par opposition aux situations dans lesquelles aucun État membre n’a établi sa compétence ou ne souhaite l'exercer («conflits négatifs de compétence»). La question des conflits «positifs» de compétences ayant à ce jour bénéficié d’une moindre attention, ce livre vert porte essentiellement sur ce type de conflits de compétences. Il convient de relever que le terme «procédure pénale» peut, au sens large, comprendre toutes les étapes d’une affaire pénale. En d’autres termes, il peut désigner les stades de l’enquête, des poursuites et du procès. Ce livre vert ne porte cependant sur la question des procédures parallèles qu’à partir du stade des poursuites; il n’aborde par conséquent pas la question des enquêtes parallèles.

À l'heure actuelle, il n'existe pas de dispositions contraignantes au niveau de l'UE permettant de régler d’une manière satisfaisante les conflits de compétences en matière pénale. Les dispositions actuelles de l’UE en matière de conflits de compétence n’obligent pas les États membres à prendre des mesures concrètes afin d’éviter et/ou de résoudre les conflits de compétences, ni ne prévoient de procédure et/ou de mécanisme qui les aideraient à résoudre les problèmes de ce type. Ces dispositions prévoient uniquement que les États membres coopèrent pour décider lequel d’entre eux poursuivra les personnes mises en cause lorsqu’une infraction relève de la compétence de plusieurs États membres. En outre, ces dispositions ne s’appliquent que pour certaines branches du droit pénal. En conséquence, lorsque plusieurs États membres disposent d’une compétence pénale à l’égard de la même affaire, leurs autorités compétentes sont libres d'engager des poursuites chacune de leur côté, alors qu’au niveau national, les législations pénales nationales interdisent habituellement les poursuites parallèles concernant la même affaire.

La pluralité des poursuites peut avoir des répercussions négatives sur l’efficacité et la durée de chacune des procédures. Il est pratiquement impossible d’éviter que les procédures ne fassent double emploi et, pour des raisons d’efficacité, il convient de prévenir les poursuites multiples, même lorsque les autorités nationales compétentes coordonnent convenablement leur travail. En outre, les poursuites multiples peuvent représenter des charges supplémentaires considérables pour les personnes concernées. Si plusieurs poursuites se déroulent en parallèle, il se peut que l’on doive à plusieurs reprises citer à comparaître ou convoquer en vue de leur audition les personnes mises en cause, ainsi que les victimes et/ou les témoins. Il peut en résulter, pour les personnes concernées, des restrictions disproportionnées, puisque des poursuites nationales parallèles ou répétées peuvent limiter leur liberté de mouvement et porter atteinte à leurs droits et à leurs intérêts. La pluralité des poursuites peut aussi accroître les coûts et la complexité de la défense et, dernier élément, mais non des moindres, alourdir la charge psychologique liée aux procédures pénales.

Ainsi qu’indiqué, à l’heure actuelle, les autorités nationales peuvent engager des poursuites parallèles dans une même cause. Le seul obstacle juridique est le principe ne bis in idem ou non bis in idem , consacré par les articles 54 à 58 de la convention d'application de l'accord de Schengen («convention de Schengen»). Ce principe n'empêche toutefois pas les conflits de compétences de se produire en cas de poursuites parallèles dans deux États membres ou plus; il ne peut jouer un rôle, en empêchant l’engagement de nouvelles poursuites dans une même cause, que si une décision met fin à la procédure dans un État membre et interdit dès lors toute poursuite ultérieure (autorité de chose jugée ou res judicata ). Qui plus est, sans un système d'attribution des affaires aux États membres compétents en cours de procédure, le principe ne bis in idem peut aboutir à des choix aléatoires, voire arbitraires: en donnant la préférence au premier État membre capable de rendre une décision définitive, ses effets se résument au principe du «premier arrivé, premier servi». Le choix de l'État membre compétent est actuellement le fruit du hasard, et il semble que ce soit la raison pour laquelle le principe ne bis in idem reste encore soumis à plusieurs exceptions.

Puisque la question de savoir quel État membre doit exercer les poursuites dans une affaire a de toute évidence des conséquences pour les droits comme pour les intérêts des personnes concernées (personnes mises en cause et victimes) et pour l’efficacité de la procédure, son règlement ne doit pas être laissé au hasard. Cet élément est particulièrement important car, selon la règle dite de la «loi du for» appliquée en droit pénal international, le choix de l’État membre dans lequel une affaire sera examinée détermine non seulement le droit procédural à appliquer, mais aussi le droit pénal matériel au regard duquel le fond de l’affaire sera tranché[1]. Compte tenu de ces réalités, on peut incontestablement faire valoir que, dans l’espace européen de liberté, de sécurité et de justice (articles 2 et 29 du traité UE), il est à la fois souhaitable et opportun de limiter et/ou de restreindre la multiplication des poursuites.

Le livre vert analyse la situation juridique actuelle en matière de conflits «positifs» de compétences et présente les différentes approches permettant de remplir le mandat confié par l’article 31, paragraphe 1, point d), du traité UE. Au moyen de ce livre vert, la Commission entend lancer un débat dans l’ensemble de l’UE sur le type de mesures qui pourraient être prises dans l’Union afin d’empêcher une pluralité de poursuites dans une même affaire; il s’agit en premier lieu d’examiner la procédure adéquate ainsi que les critères de fond qui pourraient être définis afin de faciliter un choix équilibré de l’État membre compétent à l’intérieur de l’espace européen commun de liberté, de sécurité et de justice.

La Commission analyse en particulier les possibilités de créer un mécanisme qui simplifierait le choix de l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites dans une affaire qui engendre un conflit de compétences. Cette analyse aborde des aspects tels que l’information et la consultation mutuelles sur les procédures nationales, ainsi que les éventuels critères et procédures permettant de centraliser les poursuites dans un seul État membre «principal». Le principe directeur devrait être que, grâce à la création d’un mécanisme efficace permettant de choisir l’État membre compétent avant toute prise de décision définitive, le principe ne bis in idem ne devrait plus jouer de rôle. Ce principe ne serait appliqué que dans les situations dans lesquelles le mécanisme envisagé ne permet pas de centraliser les poursuites dans un seul État membre.

Outre ce mécanisme, le livre vert propose des approches permettant de clarifier la situation sur le plan juridique en ce qui concerne l’applicabilité et le rôle du principe européen transnational ne bis in idem , consacré aux articles 54 à 58 de la convention de Schengen. Ces dispositions intègrent dans l’ordre juridique national des États membres un principe ne bis in idem , qui interdit l’exercice de nouvelles poursuites lorsqu’une décision de condamnation ou d’acquittement/de relaxe (ou une autre «décision définitive» en général) a été rendue dans un autre État membre de l'UE.

La Commission poursuit ainsi les réflexions qu’elle a menées à ce sujet dans le plan d'action de Vienne du 3 décembre 1998[2], dans sa communication sur la reconnaissance mutuelle du 26 juillet 2000[3], et dans le programme de mesures sur la reconnaissance mutuelle du 29 novembre 2000[4]. En particulier, le point 2.3 de ce dernier document indique qu’il convient «de favoriser […] la solution des conflits positifs de compétence entre États membres et d'éviter, dans toute la mesure du possible, les pluralités de poursuites»; la mesure n° 11 propose d’établir un «instrument prévoyant une possibilité de transmission des procédures répressives à d'autres États membres» ainsi que des «critères facilitant la détermination des compétences», et la mesure n° 1 suggère de réexaminer les articles 54 à 57 de la convention de Schengen[5].

Objectif

Dans l'ensemble, les mesures proposées visent à contribuer à poursuivre le développement de l'Union en tant qu’espace commun de liberté, de sécurité et de justice en tenant compte des trois aspects décrits ci-dessous.

Premièrement, les mesures décrites dans ce livre vert devraient contribuer à réduire les restrictions et charges pesant sur les personnes concernées du fait de la pluralité des poursuites. Comme indiqué ci-dessus, la pluralité des poursuites dans une même affaire peut entraîner des restrictions excessives des droits individuels, en obligeant les personnes concernées à comparaître ou à se présenter devant plusieurs instances judiciaires. Dans une perspective européenne, la multiplication de telles restrictions et charges pourrait être considérée comme disproportionnée.

Deuxièmement, l'approche suggérée devrait contribuer au renforcement de la confiance mutuelle entre les autorités judiciaires des États membres. Il est clair que la confiance mutuelle est une condition préalable essentielle à une bonne application du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, qualifié de pierre angulaire d'un espace de liberté, de sécurité et de justice[6]. Beaucoup de progrès ont été enregistrés depuis le Conseil européen de Tampere en 1999[7], mais l'expérience montre que, sur certains points, il est nécessaire de renforcer la confiance mutuelle au moyen de nouvelles dispositions législatives de l'UE. Ainsi, il serait plus facile pour les administrations nationales de reconnaître et d’appliquer sans réserve les décisions émanant d'autres États membres s’il existait un mécanisme garantissant que les décisions définitives sont prises dans l’État membre le mieux placé et si les administrations nationales étaient en mesure d’apporter leur contribution, concernant leurs intérêts et/ou leurs conclusions au sujet d’une affaire donnée. Dans ce contexte, le principe ne bis in idem constitue un bon exemple et il devrait être compris comme un corollaire du principe de la reconnaissance mutuelle[8]. Un État membre pourrait parfois accepter difficilement de ne pas pouvoir exercer de poursuites dans une affaire parce qu'une autorité dans un autre État membre a rendu une décision définitive, si cette décision n’a pas tenu compte de ses intérêts nationaux sensibles dans l’affaire. Il s’agit probablement de l'une des principales raisons pour laquelle, à l’heure actuelle, de nombreux États membres tiennent absolument à ce que l’on admette plusieurs exceptions au principe ne bis in idem . Pour donner un autre exemple, on peut faire référence aux différents motifs de non-exécution d'un mandat d'arrêt européen[9]. Peut-être que certains de ces motifs pourraient être supprimés s’il existait un mécanisme permettant de choisir l'État membre le mieux placé. Par conséquent, grâce à la création d'un mécanisme qui faciliterait le choix de l’État membre compétent, le principe de la reconnaissance mutuelle pourrait être appliqué d’une manière plus large et plus cohérente.

Troisièmement, les propositions formulées dans ce livre vert s’efforcent d’accroître l’efficacité et la rapidité des enquêtes nationales et des poursuites ultérieures relatives à des affaires pouvant faire l'objet de poursuites dans plusieurs États membres. Les administrations nationales compétentes respectives pourraient utiliser leurs ressources d’une manière plus efficace si elles centralisaient les poursuites relatives à des affaires transfrontalières dans un seul État membre. Le système actuel, qui permet des poursuites parallèles (à tout le moins pendant un laps de temps considérable), empêche, semble-t-il, d’éviter le risque que leurs activités se chevauchent si elles engagent des poursuites concernant la même affaire. Cette situation peut entraîner la répétition inutile d'activités identiques, même si la coordination entre les différentes autorités est satisfaisante. Élément plus important, lorsque la coordination ne fonctionne pas bien ou en l’absence de toute coordination, la faculté des États membres de punir effectivement l’ensemble du comportement criminel lié aux infractions transfrontalières pourrait être compromise ou devenir plus difficile à exercer.

PARTIE II: Prévention et règlement des conflits de compétences

Tentatives précédentes

Dans sa communication sur la reconnaissance mutuelle des décisions finales en matière pénale[10], la Commission avait évoqué l'idée de fixer des règles de compétence qui auraient conféré une compétence exclusive à un seul État membre, pour chaque type d’affaire. La faisabilité d’une telle approche a été examinée lors d'une réunion d'experts le 3 décembre 2001 sur la base des réactions à un document de discussion distribué aux praticiens et experts compétents et, notamment, à Eurojust. Une grande majorité de ces experts et praticiens ont fait part de leur scepticisme à l’égard d’un système de ce type, soulignant la nécessité de prévoir une certaine souplesse et de veiller à ce que les administrations nationales compétentes puissent tenir compte des circonstances propres à chaque affaire lors du choix de la juridiction la mieux placée pour juger une affaire. On peut en conclure, à titre préliminaire, qu'il ne semble guère possible d'établir une hiérarchie stricte de critères permettant de choisir l’État membre compétent, qui entraînerait la désignation «automatique» de l’État membre considéré comme le mieux placé pour exercer les poursuites, et qu’il faut plutôt adopter une approche «au cas par cas».

Ces conclusions ont été confirmées tant par un projet relevant du programme européen Grotius[11] que lors d’un séminaire organisé par Eurojust en novembre 2003 et relatif à la compétence d'Eurojust pour ce qui est d’adresser des demandes sur le choix de l’État membre compétent. À cet égard, il convient de faire observer que les règles générales définies par Eurojust à la suite du séminaire qu’il avait organisé[12] et qui a rassemblé des praticiens et des chercheurs appartenant à des systèmes juridiques très variés, indiquent que:

«Chaque dossier est unique de sorte que toute décision relative à la juridiction la mieux placée pour effectuer les poursuites devra être fondée sur des faits et des arguments qui lui sont propres. Tous les facteurs estimés importants devront être pris en compte».

L’attention s’est ensuite portée sur l’initiative présentée en février 2003 par un État membre, la République hellénique, en vue de l’adoption d’une décision-cadre relative à l’application du principe « non bis in idem » [13] . Cette initiative comportait un article consacré à la «litispendance». Selon le projet d'article 3, les autorités compétentes des États membres compétents « peuvent, après s’être consultées … désigner l’État du for qui sera appelé à connaître de l’affaire ». Ce projet d'article prévoit par conséquent que les procédures pendantes dans les autres États membres sont suspendues. La proposition définissait aussi certains critères permettant de déterminer l’État membre compétent. Pour désigner l’État membre compétent, elle énumérait les mêmes critères que ceux prévus à l’article 9, paragraphe 2 de la décision-cadre sur le terrorisme, mais sans indiquer que ces critères s’appliquent successivement, comme c’est le cas dans ce dernier instrument ou dans la décision-cadre relative aux attaques visant les systèmes d’information[14].

Sur un plan général, l’initiative grecque a constitué une bonne base pour examiner la forme que pourrait prendre un instrument futur dans ce domaine. Les États membres ne sont toutefois pas parvenus à se mettre d’accord sur un mécanisme procédural ni sur les critères permettant de déterminer l’État membre compétent, qui sont des conditions préalables essentielles à tout accord possible sur une disposition prévoyant la suspension et/ou l’arrêt de procédures parallèles dans d'autres États membres. De l'avis de la Commission, si l’État membre le mieux placé était désigné selon une règle «premier arrivé, premier servi», les États membres auraient tendance à se réserver le droit d’exercer des poursuites dans la même affaire, puisque le «choix» de l’État membre compétent ne serait alors pas transparent et pourrait apparaître comme «orienté» ou le fruit du hasard, ce choix résultant, dans le premier cas, de la recherche du tribunal le plus favorable (ou forum shopping ). Il peut sembler inacceptable pour un État membre de renoncer à son droit d’exercer des poursuites dans une affaire sur cette base. Par conséquent, avant d’envisager l’approche à adopter concernant la suspension et/ou l'arrêt de procédures parallèles, il conviendrait de formuler des propositions sur une procédure (ou un mécanisme) permettant effectivement de faciliter un choix équilibré de la juridiction la mieux placée pour exercer les poursuites dans une affaire qui engendre un conflit de compétences.

Les ajouts nécessaires au cadre juridique existant

La procédure et/ou le mécanisme envisagés ne devraient pas avoir pour seul objectif de régler les conflits quand ils surgissent. Cette procédure devrait aussi être de nature à favoriser la prévention des conflits. Une approche possible consisterait donc à cesser de recourir aux règles nationales de compétence, par exemple en limitant la compétence des États membres aux principes de compétences ratione loci et/ou ratione personae . Toutefois, le risque est grand que cette approche favorise la création de vides juridiques ou permette aux contrevenants d’échapper à la justice. Une telle approche irait à l’encontre de l’esprit prévalant dans de nombreux instruments juridiques de l’UE, qui avaient pour ambition de supprimer les conflits «négatifs» de compétences.

À ce sujet, de nombreux instruments de l'UE, portant sur certaines formes de criminalité, obligent les États membres à établir leur compétence à l’égard de certaines infractions au-delà du simple principe de la territorialité. Les règles applicables n'exigent qu’un minimum de compétence et ne limitent pas les prérogatives des États membres en matière pénale. Citons, en particulier, la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes du 26 juillet 1995 (article 4) et le protocole y annexé du 27 septembre 1996 (article 6)[15], la convention relative à la lutte contre la corruption du 26 mai 1997 (article 7)[16], et les décisions cadres

- visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro (article 7)[17],

- concernant la lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces (article 9)[18],

- relative à la lutte contre le terrorisme (article 9)[19],

- relative à la lutte contre la traite des êtres humains (article 6)[20],

- visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers (article 4)[21],

- relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé (article 7)[22],

- relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie (article 8)[23],

- concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (article 9)[24] et

- relative aux attaques visant les systèmes d’information[25].

Si ces dispositions visent à éviter les conflits négatifs de compétences, le cadre juridique existant en matière de prévention et de résolution des conflits positifs de compétences est plutôt «maigre» (les dispositions applicables figurent en annexe). En premier lieu, selon la Convention européenne sur la transmission des procédures du 15 mai 1972, élaborée par le Conseil de l’Europe (dénommée ci-après, la «convention sur la transmission des procédures»[26]), tout État contractant peut demander à un autre État contractant d'exercer la poursuite à certaines conditions (articles 6 et suivants). En cas d’acceptation d’une demande de transmission, l'État requérant ne peut plus exercer de poursuites (article 21). En outre, les articles 30 et suivants prévoient que les États contractants se consultent au sujet des infractions qu’ils estiment ne pas revêtir un caractère politique ou un caractère purement militaire: tout État contractant qui a connaissance de l'existence dans un autre État contractant d'une poursuite pendante pour la même infraction «examine s'il peut, soit renoncer à sa propre poursuite, soit la suspendre, soit la transmettre à l'autre État» (article 30); s’il ne le fait pas, il sursoit au prononcé du jugement au fond pendant au moins 30 jours (article 31).

Cette convention n'est toutefois entrée en vigueur que dans onze États membres. Il semble peu probable, plus de 30 ans après son élaboration, que l’ensemble des États membres la ratifie dans un avenir proche. En outre, cette convention ne prévoit pas de procédure partagée, commune et multilatérale permettant de déterminer l’État membre compétent. La transmission des procédures n’a lieu que si un État contractant décide de renoncer à son droit de poursuivre et si un second État souhaite juger l’affaire. En outre, la procédure de transmission (qui compte 24 articles) est plutôt lourde et pourrait ne pas convenir à l’espace européen commun de justice. Bien qu'il puisse être utile que tous les États membres ratifient la convention, la Commission estime que cette ratification ne peut constituer qu’une étape parmi d’autres avant d’atteindre l’objectif fixé, qui est de prévenir et de résoudre les conflits de compétences.

La décision du Conseil instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité constitue un deuxième instrument à prendre en considération[27]. Selon son article 7, point a), Eurojust peut demander aux autorités compétentes des États membres concernés:

«(i) d’entreprendre une enquête ou des poursuites sur des faits précis;

(ii) d'accepter que l'une d'elles puisse être mieux placée pour entreprendre une enquête ou des poursuites sur des faits précis».

Alors que l'article 7 est applicable au collège d’Eurojust dans son ensemble, les membres nationaux d'Eurojust peuvent également demander aux autorités compétentes d’«envisager» de telles mesures (article 6, point a)). En principe, les autorités compétentes doivent communiquer les raisons qui motivent leur décision si elles décident de ne pas suivre une demande motivée du collège (article 8). Le recours à ces dispositions pourrait simplifier et accélérer la procédure visant à déterminer l’État membre compétent et contribuer, s’il y a lieu, à régler les conflits de compétences, qu’ils soient «positifs» ou «négatifs». La décision instituant Eurojust peut donc être un élément important pour un mécanisme permettant de désigner un seul État membre compétent. Le traité établissant une Constitution pour l'Europe prouve qu’il existe une volonté politique de confier à Eurojust un rôle encore plus important en matière de règlement de conflits de compétences. Son article III-273, paragraphe 1, point c), dispose que les tâches d'Eurojust peuvent comprendre la «résolution de conflits de compétences». Cette disposition pourrait servir de base à l’utilisation d’Eurojust pour régler les conflits de compétences en application de mécanismes établis en vertu de l’article III-270, paragraphe 1, point b), du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Cependant, le cadre juridique actuel ne permettrait pas à Eurojust de proposer une solution à tous les conflits de compétences qui se posent entre les États membres. L'article 4, paragraphe 1, de la décision du Conseil instituant Eurojust limite sa compétence aux formes graves de criminalité, plus particulièrement en ce qui concerne certains types d’infractions. Par conséquent, l’examen par Eurojust de tous les conflits de compétences exigerait une extension significative de ses prérogatives. Le principe de subsidiarité pourrait inciter à rechercher plutôt une solution décentralisée, notamment pour les affaires dépourvues d’une forte «dimension européenne» (pour ce qui est tant de la gravité de l’infraction que du nombre d’États membres concernés).

En ce qui concerne les formes spécifiques de criminalité , le droit pénal de l'UE oblige les États membres ou leurs autorités à coopérer afin de désigner l’État membre le mieux placé pour juger une affaire donnée. C’est le cas de l'article 6, paragraphe 2, de la convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, et de l'article 9, paragraphe 2, de la convention de l’UE relative à la lutte contre la corruption[28], de l'article 4, paragraphe 2, de l’action commune relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle[29], de l'article 7, paragraphe 3, de la décision-cadre visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro, de l'article 9, paragraphe 2 de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme et de l'article 10, paragraphe 4, de la décision-cadre relative aux attaques visant les systèmes d’information[30]. Selon ces dispositions, les États membres concernés «coopèrent pour décider lequel d'entre eux poursuivra les auteurs de l'infraction avec pour objectif de centraliser, si possible, les poursuites dans un seul État membre»[31]. Il est intéressant de relever que les dispositions pertinentes de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme et de la décision-cadre relative aux attaques visant les systèmes d’information prévoient que, pour centraliser les procédures dans un seul État membre, « les États membres peuvent se servir de tout organe ou mécanisme institué au sein de l'Union européenne aux fins de faciliter la coopération entre leurs autorités judiciaires et la coordination de leurs actions». Par conséquent, l'utilisation d’organismes de l'UE tels qu'Eurojust est encouragée pour ces infractions spécifiques. Pour le terrorisme en particulier, les correspondants nationaux pour les questions de terrorisme, prévus à l'article 3 de la décision du Conseil du 19 décembre 2004 en matière de lutte contre le terrorisme[32], permettent d’établir un lien spécifique avec Eurojust.

Dans l'ensemble, le corpus actuel de dispositions fragmentaires ne prévoit pas de procédure générale permettant d’éviter et, au besoin, de résoudre les conflits de compétences. Ce corpus est insuffisant pour deux raisons. Premièrement, la plupart de ces règles sont assez générales et abstraites, et la question se pose donc de savoir dans quelle mesure elles font partie de la pratique quotidienne[33]. Deuxièmement, ces règles ne s'appliquent qu’à certains types d’infractions; le travail des praticiens du droit peut même s’en trouver compliqué et il semble donc préférable d’adopter une approche globale de la question.

Modalités procédurales applicables au choix de l’état membre compétent

La présente partie contient des propositions relatives aux caractéristiques procédurales dont il convient de doter un mécanisme efficace de détermination de l’État membre compétent. Elle porte plus précisément sur les différentes étapes, celle de l’identification et de l’information des autres États membres potentiellement intéressés, celle des discussions et des consultations, ainsi que celle consacrée au règlement du différend et à la médiation.

Il convient de souligner que le livre vert ne traite pas du système mis en place par l'article 85 du traité CE et par le règlement (CE) n° 1/2003[34], qui prévoit que la Commission et les autorités nationales chargées de la concurrence disposent d'une compétence parallèle pour la mise en œuvre des articles 81 et 82 du traité. En vertu de ce système, et conformément à la jurisprudence communautaire[35], la Commission est en droit de prendre à tout moment des décisions individuelles pour l'application des articles 81 et 82 du traité, même lorsqu'un accord ou une pratique fait déjà l'objet d'une décision d'une juridiction nationale. Les critères d’attribution des affaires entre les différentes autorités compétentes ne peuvent être que des critères souples liés au partage du travail. En outre, dans le domaine du droit de la concurrence, les problèmes entraînés par la pluralité des procédures se posent de façon moins aiguë puisque les procédures ont tendance à concerner de grandes sociétés. Enfin, le règlement prévoit déjà l’information mutuelle[36] et comprend un mécanisme conçu pour trancher les différends[37]. Ce livre vert n’entend par conséquent pas aborder cette question.

Conditions préalables

a) Échange réciproque d’informations

Condition préalable indispensable tant à la bonne application d'un mécanisme de détermination de l’État membre compétent qu'à la mise en œuvre cohérente du principe ne bis in idem , il faut que les administrations nationales compétentes soient informées des procédures et/ou décisions connexes dans les autres États membres: elles devraient avoir l'autorisation, voire l'obligation, d'échanger les informations en la matière. En d'autres termes, ce mécanisme ne peut fonctionner efficacement que si les autorités compétentes sont rapidement informées des procédures en cours dans d'autres États membres concernant des affaires ayant débouché ou sur le point de déboucher sur des poursuites pénales dans ces États membres et qui présentent des liens notables avec les affaires qui relèvent de leur compétence. À ce jour, rien ne permet de le garantir. Actuellement, les personnes chargées des enquêtes et de l’instruction et les membres du parquet peuvent, de leur propre initiative ou à l’initiative des autorités dont ils relèvent, informer leurs collègues d'autres États membres de l’existence de telles affaires. Souvent, ces informations ne sont échangées que lorsqu’un besoin concret de coopération transfrontalière a été mis en évidence, par exemple pour la collecte d’éléments de preuve.

Le présent chapitre a par conséquent pour but de proposer des mesures destinées à améliorer l’information réciproque sur l’existence de procédures parallèles et/ou de décisions incompatibles. À terme, plusieurs options peuvent également permettre d’atteindre d’autres objectifs, ne relevant pas du champ d'application de ce livre vert: par exemple, faire en sorte que les membres du parquet et les juges s’informent les uns les autres des procédures et décisions existantes permet de tenir compte des infractions commises dans d'autres États membres à des fins de condamnation, dont il convient notamment de tenir compte pour apprécier la récidive[38]. Cette dernière question a fait l’objet d’une proposition de la Commission de décision-cadre sur la prise en compte des décisions de condamnation[39]. L’amélioration de l’échange d’informations relatives aux procédures pénales s’inscrit aussi dans le cadre des efforts déployés en vue d’améliorer l’échange d’informations à des fins répressives, au sujet duquel la Commission a présenté plusieurs propositions, notamment sur l’utilisation de moyens informatisés et les garanties nécessaires à la protection des données à caractère personnel[40]. En outre, un État membre a présenté une initiative sur des questions connexes[41].

aa) Informations sur les décisions définitives (y compris sur les casiers judiciaires)

L'article 57 de la convention de Schengen dispose que les autorités compétentes «demanderont, si elles l'estiment nécessaire, les renseignements pertinents» si elles «ont des raisons de croire» que l'accusation concerne les mêmes faits que ceux faisant l’objet d’une décision définitive, mettant fin à toute possibilité de poursuites. Les informations demandées seront données aussitôt que possible et seront prises en considération pour la suite à réserver à la procédure en cours.

Cependant, outre le fait qu’il se peut que cette disposition ne soit pas toujours parfaitement respectée en pratique (ce qu’indiquent par exemple des plaintes individuelles et des articles de presse), elle n’est pas suffisante pour exclure le risque que des procédures répétées et/ou parallèles soient engagées, puisqu’elle ne s’applique que lorsque des raisons concrètes justifient la présentation d’une demande. Si les autorités chargées des poursuites demandent souvent des informations de ce type à d'autres États membres parce que la personne mise en cause ou son avocat y font référence, il peut arriver que ces derniers s’abstiennent de se référer à une décision antérieure ou que la décision ait été rendue par défaut, la personne mise en cause pouvant alors ignorer son existence ou son contenu. Pour garantir l’information réciproque, il pourrait s'avérer nécessaire d’instaurer certaines obligations d'information sur une base proactive et systématique.

bb) Informations sur les condamnations

Dans le système classique d'entraide judiciaire, les articles 13 et 22 de la convention européenne de 1959 d'entraide judiciaire en matière pénale[42], ratifiée par tous les États membres de l'UE, disposent que les parties contractantes communiquent sur demande les avis de condamnation et donnent aux autres parties contractantes avis des sentences pénales qui concernent les ressortissants de ces parties. La mesure 3 du programme de mesures sur la reconnaissance mutuelle du 29 novembre 2000 recommande d’instaurer un modèle type de demande d’antécédents judiciaires, «en s’inspirant du modèle élaboré dans le cadre des instances Schengen».

Le Conseil européen extraordinaire des 25 et 26 mars 2004 a approuvé, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme[43], la création d'un «registre européen recensant les condamnations et les interdictions». La réunion du Conseil «justice et affaires intérieures» du 19 juillet 2004 a apporté son soutien à cette proposition. Le 13 octobre 2004, la Commission a adopté une proposition de décision du Conseil relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire, qui correspond à la première partie de cette action[44]. Elle a pour but d'améliorer à court terme les mécanismes existants d’échange des informations extraites du casier judiciaire, initialement mis en place en vertu de la convention européenne de 1959 d’entraide judiciaire en matière pénale. La proposition contribuera à accélérer la transmission d’informations entre les autorités chargées des registres nationaux. Elle prévoit que, si un État membre condamne un ressortissant d'un autre État membre, il doit informer sans délai l’État membre dont la personne condamnée est un ressortissant. La proposition envisage aussi de créer une obligation de répondre aux demandes d’informations dans un délai de cinq jours et au moyen des formulaires de demande et de réponse prévus, ce qui contribue à une meilleure compréhension mutuelle des informations qui sont envoyées. À cet effet, la Commission s’est donné pour objectif de présenter avant fin 2005 des propositions plus ambitieuses sur la création d’un système informatisé d’échange d’informations sur les condamnations[45].

cc) Informations sur d'autres décisions définitives produisant un effet ne bis in idem

Dans la plupart des États membres, les casiers judiciaires ne contiennent pas d’informations sur les acquittements/relaxes ou sur les décisions résultant d’un accord entre le parquet et la personne mise en cause, qui sont comparables aux décisions mettant un terme à toute possibilité de poursuite. L’inclusion d’informations sur les acquittements/relaxes dans les casiers judiciaires pourrait, dans certains États membres, prêter à controverse, car la personne mise hors de cause pourrait considérer qu’une telle pratique «diminue» la portée de la décision la concernant.

Il est cependant difficile d'imaginer comment le principe ne bis in idem pourrait être respecté intégralement sans un mécanisme garantissant que ces informations peuvent être consultées par les juridictions et les instances chargées des poursuites à travers l’UE. Dans le même ordre d’idée, le point 2.3 du programme de mesures sur la reconnaissance mutuelle recommande de réaliser une étude de faisabilité sur la création d'un répertoire central des procédures (il ne s’agit donc pas d’un répertoire contenant les informations extraites du casier judiciaire) «qui permettrait d'éviter des inculpations qui seraient rejetées au titre du principe "non bis in idem" et fournirait également des informations utiles sur des enquêtes concernant des infractions impliquant la même personne». Dans ce contexte, il convient d’examiner soigneusement les problèmes de protection des données et de sécurité, ainsi que d’accès à ce répertoire.

La Commission n'envisage pas, à l’heure actuelle, de créer un registre central des procédures. L’établissement d’un lien entre les registres nationaux existants pourrait être débattu, mais sa valeur ajoutée serait limitée tant que les États membres ne disposent pas tous d’un registre de ce type (ou, du moins, tant qu’ils ne disposent pas de registres régionaux pouvant être reliés les uns aux autres).

dd) Informations sur les procédures en cours et les décisions provisoires

Afin de régler les conflits de compétences, il y a lieu d’envisager certaines mesures relatives à l’information réciproque sur les procédures en cours. Ce n’est que si les autorités compétentes ont connaissance des procédures se déroulant dans d’autres États membres qu’elles pourront débattre entre elles du meilleur endroit pour exercer les poursuites et déterminer l’État membre le mieux placé pour ce faire.

Il convient, à ce sujet, de renvoyer au point 2.3 du programme de mesures sur la reconnaissance mutuelle et au point 49(e) du plan d'action de Vienne, qui suggère d’examiner «la possibilité d'enregistrer l'existence éventuelle de procédures engagées à l'encontre d'une même personne pour la même infraction dans plusieurs États membres». L'expérience qui serait acquise grâce à l’amélioration de l’échange des informations extraites du casier judiciaire pourrait aider à déterminer le type de mécanisme d’échange d'informations au sujet des procédures en cours qui serait adéquat et réalisable. L’objectif devrait être de permettre aux autorités d'évaluer si la procédure qu’elles ont engagée est identique à celle se déroulant dans d'autres États membres ou si ces procédures font en partie double emploi. Cela pourrait impliquer que les autorités exerçant les poursuites aient la faculté de demander et de recevoir des informations au sujet de l'identification du suspect ou de la personne mise en cause et de l'infraction présumée, et de la date et du lieu de sa perpétration, ainsi qu’un résumé des faits connexes. On peut se demander s’il convient d’échanger aussi d’autres données concernant les suspects, comme les noms d'emprunt et les coordonnées (adresse, etc.), ainsi que certains renseignements sur les personnes morales apparentées et les victimes afin de mettre en évidence les connexions entre les procédures d’enquête et d’instruction. Ainsi qu’indiqué ci-dessus, ces questions dépassent les objectifs du livre vert; le but n'est pas de présenter des propositions sur la manière d'améliorer les techniques de renseignement et/ou d'enquête et d’instruction, mais d'éviter les procédures multiples.

Il convient aussi, semble-t-il, de se demander si, lorsqu’elles choisissent l’État membre le mieux placé pour examiner une affaire, les autorités compétentes devraient également être informées des affaires dans lesquelles les procédures ont été clôturées ou temporairement suspendues, ou ont fait l’objet d’un désistement («décisions provisoires»). En d'autres termes, est-il également nécessaire de transmettre des informations sur les affaires dans lesquelles la décision n’empêche pas des poursuites ultérieures ou ne met pas définitivement un terme à la procédure? En vertu de la législation nationale, les motifs justifiant ces décisions peuvent être très divers: elles peuvent résulter de conclusions de fait (par exemple, en l’absence de preuves suffisantes, in dubio pro reo [46]), ou du fait qu’une peine n’a pas été jugée indispensable en raison des sanctions qui devraient être infligées à la même personne pour d'autres infractions[47]. Il est possible qu'au regard des informations provenant d'autres États membres, l'État membre dans lequel une telle décision a été prise s'avère être le mieux placé pour exercer des poursuites et puisse donc réexaminer la possibilité d’engager de nouvelles poursuites. En particulier, dans des affaires dans lesquelles il a été mis fin aux poursuites faute de preuve, la transmission de telles informations serait probablement très utile pour obtenir une vue d’ensemble du comportement litigieux.

b) Faculté de mettre un terme aux procédures et/ou de les suspendre

Ensuite, dès lors que les autorités nationales d’un État membre apprennent l’existence de procédures dans d'autres États membres, les autorités de poursuites dans un État membre devraient avoir la faculté de s'abstenir d'ouvrir une procédure, ou de mettre un terme à une procédure existante, au seul motif que la même cause fait déjà l'objet de poursuites dans un autre État membre.

Le fait de s’abstenir d’ouvrir une procédure (ou de mettre un terme à une procédure existante) pourrait entraîner des problèmes pour l’ordre juridique des États membres qui appliquent le principe de légalité des poursuites, en vertu duquel les autorités compétentes ont l’obligation de poursuivre toutes les infractions qui relèvent de leur compétence. Des problèmes pourraient notamment se poser lorsque ce principe est inscrit dans la constitution d’un pays. Bien que tous les États membres appliquant le principe de légalité prévoient également certaines exceptions dans leur législation nationale, il semble qu'actuellement, nombre d'entre eux ne prévoient pas (expressément) d’abandonner les poursuites au seul motif que l’affaire fait l’objet de poursuites dans un autre État membre, mieux ou aussi bien placé pour exercer ces poursuites. Il apparaît que, même dans les systèmes fondés sur le principe d’opportunité, les orientations données par les procureurs généraux et/ou d'autres instances supérieures ne sont pas toujours formulées d’une manière permettant, si nécessaire, de clore la procédure pour ce seul motif. Il n’est pas suffisant que les autorités compétentes soient autorisées à clore une procédure concernant des faits qui se sont produits en dehors de leur ressort ou des infractions pour lesquelles un mandat d'arrêt (européen) a été délivré dans un autre État membre, parce qu'on peut imaginer qu'un fait se soit produit sur le territoire de plusieurs États membres et qu'il puisse être opportun de centraliser les poursuites dans un État membre qui n'a pas, ou pas encore, délivré de mandat d'arrêt.

Il devient par conséquent nécessaire d’envisager la création d'une disposition au niveau de l'UE qui permettrait à une autorité dans un État membre de suspendre ou de clôturer des poursuites au motif qu'une autorité dans un autre État membre exerce ces poursuites ou les a déjà exercées. L'article 3 de la convention sur la transmission des procédures pourrait servir de modèle. En outre, en ce qui concerne la coordination des procédures et les éventuels effets de synergie, on pourrait également envisager d'adopter une approche analogue à celle de l'article 28 du règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, qui dispose que lorsque des demandes connexes[48] sont pendantes devant des juridictions d’États membres différents, la juridiction saisie en second lieu peut surseoir à statuer en vue de la transmission de la procédure au premier État membre ou de sa jonction à la procédure connexe dans cet État membre.

À cet égard, on peut valablement faire voir que, dans un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, ce principe est respecté lorsqu’un autre État membre exerce des poursuites dans une telle affaire.

Question 1: Est-il nécessaire d'arrêter une disposition de l'UE prévoyant que le droit national doit autoriser la suspension de procédures à raison de procédures pendantes dans d'autres États membres?

Instauration d’une «obligation d'informer»

Alors que l’idée d’un registre européen des procédures semble actuellement théorique, on pourrait instaurer, dans toute l’UE, une obligation en vertu de laquelle les instances nationales doivent informer leurs homologues d'autres États membres dans certaines circonstances.

Pour éviter des décisions et/ou mesures prématurées résultant d’un manque de connaissance de la situation dans d'autres États membres, il convient d’engager dès que possible un échange réciproque d'informations et d’avis quant à l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites[49]. La meilleure étape pour ce faire pourrait, par exemple, être l’étape (officielle) de lancement des poursuites. Dans certaines circonstances, par exemple en cas de compétence extraterritoriale, la transmission des informations pourrait déjà être requise lorsqu’une autorité envisage d’engager des poursuites, comme le prévoit un accord conclu entre les procureurs généraux des États nordiques (qui n’a toutefois pas force de loi)[50]. Et même après détermination de l’État membre compétent, il peut encore s’avérer nécessaire d’échanger des informations sur les procédures, par exemple au sujet d’étapes de procédure importantes (comme lors du premier interrogatoire du suspect, de sa première déclaration, de la mise en accusation et/ou du classement sans suite).

Toutefois, puisqu’il faut garantir une protection adéquate des données à caractère personnel et préserver l'efficacité des poursuites, cette obligation ne devrait pas aller au-delà de ce qui est nécessaire en permettant aux autorités compétentes d'autres États membres d'exprimer leur point de vue et de contribuer efficacement à la recherche d’une solution possible. Les services répressifs et les autorités de poursuites doivent souvent respecter des délais serrés et ont une lourde charge de travail. Sauf en cas d’absolue nécessité, il faut éviter d'accroître ces charges. Le mécanisme d'information réciproque ne devrait pas faire obstacle à des mesures pouvant revêtir un caractère urgent. Il devrait être le plus simple possible. Cela signifie que dans les cas où on juge nécessaire d’instaurer une obligation d’informer, il faut prévoir une marge de flexibilité suffisante concernant le calendrier de transmission et le contenu des informations à communiquer.

Dans cet ordre d’idées, une possibilité serait de n’instaurer d’obligation d’informer qu’à partir du moment où un État membre décide d’engager des poursuites (ou dès l’engagement des poursuites) dans une affaire dans laquelle l’existence de liens notables avec un autre État membre a été établie. Le simple fait qu'un autre État membre est compétent ne devrait pas faire naître une telle obligation: premièrement, parce que cela équivaudrait à exiger des autorités nationales qu’elles examinent la question de la compétence selon la législation des autres États membres; deuxièmement, parce que la compétence de certains États membres est très large, certains ayant même parfois instauré le principe de la compétence universelle. Cette obligation ne devrait pas non plus résulter du simple fait qu’une enquête préliminaire a lieu; il semble plus adéquat de prévoir cette obligation à un stade ultérieur de la procédure. Toutefois, si une autorité considère qu’il est nécessaire d’informer ses homologues au sujet d’une affaire à compter d’un stade antérieur, elle devrait être autorisée à le faire.

Il semble nécessaire de fixer une règle au niveau de l'UE qui obligerait les autorités des États membres à prendre contact avec les autorités d'autres États membres lorsqu’il est établi que, dans une affaire dont elles sont saisies, il existe une réelle possibilité que d’autres États membres soient également intéressés par le fait d’exercer des poursuites concernant la même affaire. Un tel intérêt potentiel pourrait être mis en évidence d’une manière objective si l’affaire présente des liens notables avec un autre État membre. En d'autres termes, une règle de ce type pourrait obliger les administrations nationales à informer les autorités compétentes d'autres États membres de leur intention d'engager des poursuites (ou du fait qu’elles ont engagé des poursuites) lorsque, dans une affaire dont elles sont saisies, les faits présentent des liens notables avec un autre État membre.

À l’inverse, on pourrait faire valoir que l'intérêt d'un autre État membre à engager des poursuites dans la même affaire pourrait être objectivement mis en évidence lorsqu'il apparaît que cet autre État membre pourrait lui aussi, dans la même affaire, «valablement» engager des poursuites. Dans ce contexte, il peut être utile de renvoyer aux dispositions de l’article 7 de la décision-cadre du Conseil visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro, qui disposent que: «… Lorsque plus d'un État membre est compétent et peut valablement engager des poursuites sur la base des mêmes faits, les États membres concernés coopèrent pour décider lequel d'entre eux poursuivra …»[51]. Cette proposition pourrait cependant être trop vague, les termes «peut valablement engager des poursuites» pouvant s’avérer très ambigus et, partant, difficiles à appliquer d’une manière cohérente en pratique. En outre, on peut se demander si une autorité chargée de poursuites pourrait objectivement poser à son homologue cette question de la validité des poursuites. Enfin, on pourrait avancer que, grâce aux instruments actuellement disponibles en matière d’entraide judiciaire, un nombre sans cesse croissant d'États membres peuvent valablement engager des poursuites s'ils bénéficient effectivement de cette entraide. Le critère de la capacité à engager «valablement» des poursuites semble donc trop large et pourrait faire naître une obligation d’informer dans un nombre excessif de cas. Par conséquent, le critère des «liens notables» semble plus objectif pour identifier les intérêts potentiels et plus simple à appliquer d’une manière cohérente en pratique.

En ce qui concerne le moment à partir duquel cette obligation d’informer pourrait commencer à s’appliquer, il pourrait être opportun de la faire naître à compter du moment où les autorités décident de dépasser le stade de l’enquête ou dès l’engagement des poursuites. Comme indiqué ci-dessus, cet échange d'informations pourrait également avoir lieu plus tôt si cela est jugé approprié dans une affaire donnée. Comme moyens de communication, on pourrait utiliser les organismes existants tels que le réseau judiciaire européen (RJE), Eurojust (peut-être sur la base des informations fournies par Europol) ou - à l'avenir - le mécanisme d’échange des informations extraites des casiers judiciaires. En tout état de cause, les informations sensibles doivent être transférées d'une manière strictement confidentielle, en respectant les obligations en matière de protection des données[52] et en recourant à des moyens sécurisés de transmission de l’information[53].

Question 2. Devrait-on instaurer l'obligation d'informer les autres États membres des poursuites pendantes ou prévues s'il existe des liens notables avec ces autres États membres? De quelle manière faudrait-il échanger les informations sur les procédures pendantes, les décisions définitives et les autres décisions connexes?

Instauration d’une «obligation d'engager des discussions»

L’obligation d’informer devrait être associée à des consultations/discussions efficaces entre les autorités compétentes des États membres concernés. La consultation devrait également faire partie intégrante du mécanisme envisagé afin de prévenir efficacement les conflits de compétences.

Les autorités compétentes devraient s'efforcer de déterminer le meilleur endroit pour poursuivre la procédure, en prenant en considération les différents points de vue. L'objectif devrait être de parvenir à des solutions consensuelles à un stade peu avancé, au moyen de discussions bilatérales entre les États membres concernés. Comme indiqué dans la communication de la Commission sur la cybercriminalité du 26 janvier 2000[54], l’élaboration de solutions consensuelles dépendra de l'efficacité des consultations bilatérales et multilatérales. Seule la consultation permet de trouver un juste équilibre entre les droits et intérêts des personnes (victimes et personnes mises en cause) et ceux des États concernés. En s’appuyant sur un mécanisme qui garantirait un échange ouvert d'informations, les autorités concernées devraient être autorisées à faire connaître rapidement leur point de vue lors de leurs discussions et, si nécessaire, à communiquer des faits supplémentaires.

Comment pourrait-on garantir l’efficacité de cette procédure de consultation/discussion? Une option consisterait à instaurer une « obligation d’engager des discussions » afin de veiller à ce que les points de vue des autres parties soient pris en compte ou à tout le moins présentés. Cependant, les éléments mis en avant ci-dessus au sujet de la possibilité d’instaurer une obligation d’informer s’appliquent aussi à la procédure de consultation: des obligations et un formalisme excessifs pourraient porter atteinte au bon fonctionnement et aux missions des autorités judiciaires (parquet et siège). Il convient d’éviter les formalités administratives. Ce qu’il faut par contre, c’est une procédure de consultation souple, directe et rapide. Les autorités de poursuites doivent pouvoir prendre des mesures urgentes sans avoir à attendre l’avis d'une autre autorité.

Eu égard aux considérations préliminaires exposées ci-dessus, le mécanisme proposé pourrait comprendre les étapes suivantes.

Caractéristiques et «étapes» du mécanisme proposé

1. Première étape: Identification et information des autres États membres potentiellement intéressés

Ainsi qu’indiqué, au cours de la première étape, il est essentiel que les administrations nationales compétentes d'un État membre qui a l’intention d’engager des poursuites ou en a déjà engagées («État initiateur des poursuites») dans une affaire présentant des éléments étrangers, examinent si ces éléments sont à ce point importants qu'un autre État membre pourrait également avoir un intérêt à engager des poursuites dans la même affaire. On pourrait par conséquent obliger les autorités compétentes de l'État initiateur des poursuites à faire savoir aux autorités d'autres États membres également susceptibles d’avoir un intérêt à engager des poursuites dans la même affaire, qu’elles ont engagé des poursuites (ou ont l’intention de le faire). Une telle obligation pourrait s'appliquer aux autorités de poursuites et/ou à d'autres autorités judiciaires, d'enquête ou d'instruction, ou encore à d'autres services répressifs, en fonction des spécificités des systèmes de justice pénale des États membres.

Une obligation analogue d'informer ses homologues pourrait également s'appliquer aux autorités d'un État membre qui examinent des affaires qui, au départ, ne présentaient pas de lien notable avec un autre État membre, mais dans laquelle ce lien n’est apparu qu’à un stade ultérieur de la procédure. En outre, une telle obligation pourrait «resurgir» lorsque le mécanisme est appliqué et que les poursuites dans une affaire donnée sont attribuées à l’État «principal», mais que les autorités de ce dernier découvrent à un stade ultérieur un fait important (inconnu lors de l’application initiale du mécanisme) qui pourrait susciter l’intérêt d'un autre État membre.

Les États membres qui seront informés de l’engagement, dans d'autres États membres, de poursuites présentant des liens avec eux, pourraient à leur tour répondre en indiquant qu’ils ont effectivement un intérêt à engager également des poursuites dans la même affaire. Éventuellement, une disposition pourrait prévoir que cette manifestation d'intérêt doit se faire dans un délai déterminé. Le délai imparti pour manifester son intérêt pourrait commencer à courir à compter de la date de réception des informations pertinentes de l'État initiateur des poursuites . Toutefois, dans des cas exceptionnels, les États membres pourraient être autorisés à répondre hors délai afin de tenir compte des situations dans lesquelles un État membre se rend compte à un stade ultérieur qu’il a un intérêt à engager des poursuites.

Il est légitime de faire valoir que les autorités de poursuites qui ouvrent cette procédure de consultation devraient écouter le point de vue de tout autre État membre. Il apparaît néanmoins plus réaliste de limiter, en principe, la procédure de consultation aux États identifiés par l'État initiateur des poursuites comme ayant un intérêt potentiel à engager des poursuites en raison des liens mis en évidence.

Afin d'assurer le fonctionnement efficace du mécanisme proposé, le système pourrait également prévoir que, si la transmission initiale des informations n’a pas suscité d'objections de la part des États membres initialement consultés, l'État initiateur des poursuites aurait le droit de continuer, selon son droit interne, les poursuites dans cette affaire. Il faut cependant souligner que, comme mentionné ci-dessus, si des faits indiquant un nouveau motif potentiel d'intérêt pour un État membre sont découverts ultérieurement, une nouvelle obligation d’information naîtra (un nouveau délai de réponse étant éventuellement prévu aussi).

En tout état de cause, les autorités nationales qui font part de leur intérêt à poursuivre devraient rester en contact étroit avec l'État initiateur des poursuites et les différentes autorités doivent s’informer les unes les autres au sujet de toute décision importante concernant leurs procédures nationales. Cette obligation devrait en particulier s'appliquer en cas de décision définitive à laquelle un effet ne bis in idem est attaché, mais peut-être aussi lors de la saisine d’une juridiction par ordonnance de renvoi ou de mise en accusation, du prononcé du jugement et de la suspension et/ou de la clôture de la procédure.

2. Deuxième étape: Consultations/discussions

Les autorités concernées devront ensuite examiner la question de savoir quel est l’État membre le mieux placé pour centraliser les poursuites dans l’affaire en cause (en prenant en considération les critères de fond décrits à la section 9 ci-dessous). Les consultations et contacts directs entre les autorités compétentes des États membres concernés semblent être le mode de discussion le plus approprié, du moins pour les premiers échanges de vues. En outre, le cas échéant, ces autorités pourraient demander l'aide d'Eurojust, qui dispose des équipements appropriés, comme des locaux pour des réunions de coordination, un réseau sécurisé de télécommunications et une expérience dans le domaine. Il se pourrait néanmoins qu’il ne s’avère pas possible et opportun de renvoyer toutes les affaires à cette seule instance[55]. Les États membres devraient en particulier demander l'assistance d'Eurojust dans des affaires graves et/ou multilatérales, notamment en matière de criminalité organisée[56], et dans des affaires d’une nature particulièrement complexe.

Dans l’idéal, la deuxième étape devrait permettre de trouver rapidement un consensus quant au choix de l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites. En pratique, certaines autorités nationales décideraient alors volontairement soit de mettre un terme à la procédure qu'elles ont engagée, soit de s'abstenir d'engager leurs propres poursuites dans l'affaire, permettant ainsi à une autre autorité d’engager ou de continuer des poursuites. Les autorités compétentes pourraient donc simplement exercer des poursuites selon leur droit national.

Pour l’essentiel, il semble inutile de formaliser une telle situation de volontariat et/ou de consensus. Il paraît préférable de laisser suffisamment de flexibilité et de liberté afin de permettre le réexamen ultérieur de ces modalités si de nouvelles constatations venaient à changer la donne. Cependant, dans certains cas, il pourrait être souhaitable de prévoir un cadre juridique approprié pour des accords contraignants. Afin d'assurer une sécurité juridique et d’éviter le risque de réouverture du débat relatif au lieu où les poursuites doivent être engagées, les administrations nationales pourraient conclure un accord contraignant si elles l’estiment approprié. Dans de tels cas, elles pourraient être tenues d’utiliser un modèle UE pour conclure de tels accords formels. En outre, ces accords pourraient être soumis à un contrôle juridictionnel à la demande de la personne mise en cause et, éventuellement, des victimes. Le modèle ou le cadre européen approprié pourrait également prévoir les situations dans lesquelles l’accord pourrait être dénoncé par l'une des parties.

Lorsqu’un État membre «obtient» une affaire alors que les autres se retirent (soit en mettant un terme à leur propre procédure, soit en indiquant qu’ils s’abstiendront d’engager des poursuites parallèles dans la même affaire), il est important de préciser que les États membres qui n’exercent pas les poursuites devraient continuer à jouer un rôle actif en fournissant informations et éléments de preuve et en répondant à toute autre demande d’aide formulée par l’État membre principal. À cette fin, un futur instrument législatif pourrait prévoir que la clôture de la procédure nationale, sans qu’une sanction ne soit infligée ou sans qu’une décision ne soit prise quant au fond - clôture justifiée par le fait qu’un autre État membre est mieux placé pour exercer les poursuites - ne devrait pas empêcher l'État membre qui continuera les poursuites dans cette affaire de bénéficier de l’entraide judiciaire. On pourra ainsi éviter à l'intérieur de l'Union des situations où l’entraide est refusée après la clôture de la procédure pour le seul motif qu’une procédure est en cours dans un autre État membre, comme cela a été le cas dans l’affaire Miraglia[57] , examinée au point 11.3 ci-dessous.

En revanche, si aucun consensus ne peut être trouvé lors de cette deuxième étape du mécanisme proposé, le choix de l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites pourrait avoir lieu lors de la troisième étape de ce mécanisme.

Question 3: Faudrait-il prévoir l'obligation d'engager des discussions avec les États membres qui présentent des liens notables avec une cause en particulier?

Question 4: Est-il nécessaire de prévoir un modèle UE pour les accords contraignants à conclure entre autorités compétentes?

3. Troisième étape: règlement des différends/médiation

Dans le cadre du mécanisme qui est proposé, une étape supplémentaire pourrait être envisagée afin de tenir compte des situations dans lesquelles les autorités compétentes peuvent difficilement trouver un accord sur l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites. De telles situations nécessiteront un mécanisme rapide et souple de règlement des différends/médiation.

Une solution appropriée consisterait à faire intervenir un organisme au niveau de l'UE qui pourrait agir comme médiateur . Lorsque le problème qui se pose n’est pas simplement une difficulté temporaire due à un manque d'informations, mais qu’un «véritable» litige surgit, la résolution de celui-ci devrait être favorisée tant au moyen du mécanisme lui-même que d’une manière proactive par les autorités concernées. À cette fin, plusieurs options peuvent être envisagées.

Dans ce contexte, Eurojust semble être bien placé pour assumer le rôle de médiateur à la demande de l'une des autorités concernées. Dans une certaine mesure, la version actuelle de la décision du Conseil instituant Eurojust le permet déjà. Selon ses articles 6, point a), 7, point a), et 8, Eurojust peut demander aux autorités compétentes des États membres concernés d'envisager «d'accepter que l'une d'elles puisse être mieux placée pour entreprendre une enquête ou des poursuites sur des faits précis». En outre, Eurojust peut actuellement aussi contribuer à prévenir les conflits «négatifs» de compétences, c'est-à-dire les situations dans lesquelles aucune juridiction ne souhaite exercer les poursuites.

Sinon, il est également concevable de créer un nouveau mécanisme destiné à promouvoir le règlement des différends. On pourrait, par exemple, mettre en place un groupe ou une formation (composé de trois ou quatre hauts magistrats nationaux du siège et/ou du parquet) qui indiquerait aux autorités concernées l’État membre le mieux placé (au moyen d'un «avis consultatif» non contraignant). Il est intéressant dans ce contexte d’examiner les accords conclus entre les procureurs généraux des Länder allemands, en vertu desquels trois procureurs généraux sont chargés de déterminer le Land le mieux placé en cas de cumul de procédures[58]. Bien que les conditions soient différentes au niveau européen, il est possible qu'un mécanisme comparable puisse être créé dans le cadre de l'UE. Il conviendrait de se mettre d’accord sur les détails relatifs à la composition de ce groupe, quant au point de savoir, par exemple, s’il doit s’agir d’une structure permanente ou plutôt d’une instance ad hoc , et s’il convient d’y inclure ou non des représentants des États membres concernés. En tout état de cause, si un nouveau mécanisme comme un groupe devait être créé, il ne faudrait pas qu’il interfère avec les compétences d'Eurojust, en particulier dans le domaine du terrorisme et des formes graves de la criminalité organisée.

Cette troisième étape de règlement des différends/médiation pourrait être déclenchée à la demande de tout État membre manifestant un intérêt pour exercer les poursuites dans une affaire qui soulève un conflit de compétences. Tout État membre ayant un tel intérêt pourrait avoir le droit de porter l’affaire devant l’instance compétente afin de régler le différend. On pourrait aussi valablement défendre l’idée d’une procédure de règlement des différends obligatoire dès que se serait écoulé un certain délai au cours de la deuxième étape (consultations/discussions), afin que, pour les affaires ne pouvant être attribuées facilement du fait d’importants désaccords, on passe rapidement à cette étape du mécanisme dans laquelle l’UE joue un rôle de centralisation et/ou d’assistance. Il convient aussi de faire observer que l’instauration d’une obligation d'engager une telle procédure peut inciter les intéressés à trouver une solution consensuelle à un stade précoce.

En outre, les observations formulées au sujet de l'étape précédente en ce qui concerne l'effet pratique dans des cas où un consensus est aisément trouvé pourraient aussi l’être à propos de l’étape de médiation/règlement des différends. Les autorités compétentes pourraient décider volontairement que l'une d'elles continue les poursuites au niveau national et que l'autre (les autres) y met(tent) fin (ou renonce(nt) à son/leur intérêt à engager des poursuites) dans la même affaire. Elles pourraient sinon décider de consigner leur décision et conclure un accord contraignant en respectant le modèle UE proposé.

Il y a lieu de souligner que cette étape du mécanisme devrait avoir pour objectif d’aider activement à la résolution de tous les «conflits de compétence» réels opposant les États membres. Cette étape devrait avoir pour objectif de faire en sorte de diminuer en pratique le recours au principe ne bis in idem . En d'autres termes, à condition que les affaires soulevant de véritables «conflits» soient rapidement identifiées par les administrations nationales et qu’un consensus puisse être trouvé, au plus tard à ce stade du mécanisme, les cas dans lesquels des États membres prendraient des décisions définitives sans tenir compte des intérêts d'autres États membres seraient pratiquement inexistants.

Quelle que soit la nature de cette étape (règlement des différends par l’intermédiaire d’Eurojust ou grâce à la mise en place d’un groupe chargé de la médiation et du règlement des différends), elle devrait de toute façon être l'occasion d’un dialogue structuré entre les parties concernées, ce qui devrait permettre de tenir compte d’une manière objective des intérêts en jeu. En outre, à terme, une telle procédure de médiation pourrait permettre d'élaborer une approche cohérente afin de régler des conflits analogues.

Question 5: Y a-t-il lieu de mettre en place un processus de règlement des différends/de médiation pour le cas où des discussions directes n'aboutiraient à aucun accord? Quel organisme semble être le mieux placé pour jouer un rôle de médiation dans les conflits de compétences?

4. Étape supplémentaire envisageable: décision contraignante prise par un organisme au niveau de l'UE?

Si le mécanisme en trois étapes décrit ci-dessus est mis en œuvre correctement et que les critères à appliquer pour choisir l’État membre compétent et une règle de priorité telle que celle exposée ci-dessous sont définis, un consensus devrait être trouvé dans bien des cas, sinon dans la plupart. À première vue, il est possible de créer cette procédure en trois étapes, qui pourrait être considérée comme suffisante, à moins que l’expérience ne révèle par la suite qu’une étape supplémentaire est nécessaire. On peut certes considérer que ce n’est pas encore le cas et, partant, se contenter d’un mécanisme souple de ce type, qui s’achèverait à la troisième étape. Faute de parvenir à un consensus au moyen de la médiation, des poursuites multiples devraient être acceptées temporairement, jusqu'à ce que le principe ne bis in idem entre «de nouveau» en jeu.

À terme, une étape procédurale supplémentaire pourrait être envisagée: elle pourrait consister à renvoyer la question à un organisme au niveau de l'UE qui serait habilité à prendre une décision contraignante quant au choix de l’État membre (le plus) approprié. Cette étape supplémentaire semble toutefois difficile à mettre en œuvre. En tout état de cause, l’objectif principal devrait être de trouver des solutions consensuelles, une décision contraignante ne devant pouvoir être prise qu’en dernier ressort lorsque la médiation a échoué. L’ensemble de la procédure devrait être le plus simple possible. À cet égard, le médiateur et/ou l'une des autorités compétentes pourraient mettre fin à la procédure de règlement du différend après un certain délai en constatant l’échec de la tentative de trouver un consensus. La procédure de prise de décision dépendra de la structure et de la composition de l'organisme compétent, mais, pour l’essentiel, par souci d’efficacité, les décisions devraient être prises à la majorité (si nécessaire, à la majorité qualifiée).

L’une des difficultés est que les rôles de médiateur et d’instance appelée à prendre des décisions contraignantes ne paraissent pas compatibles. Par conséquent, un nouvel organisme supplémentaire au niveau de l'UE devrait être mis en place s’il s’avère nécessaire à terme de créer une étape supplémentaire: si Eurojust joue le rôle de médiateur, il incomberait à un nouvel organisme de prendre une décision contraignante dans les cas où il est impossible de régler le litige; par ailleurs, si Eurojust était habilité à prendre des décisions contraignantes[59], ce qui modifierait considérablement sa nature, le rôle de médiateur devrait être assumé par un nouvel organisme. La question du contrôle juridictionnel constitue un autre obstacle, encore plus gênant, à l’adoption de décisions contraignantes en matière de compétence au niveau de l’UE. Il semble indispensable qu’une décision contraignante de ce type soit soumise à un contrôle juridictionnel. Cependant, comme expliqué ci-dessous, les traités actuels ne confèrent pas de compétence à la Cour de justice des Communautés européennes (ci-après, la «Cour de Justice») à cet égard, alors qu’un contrôle par une juridiction nationale des décisions prises au niveau de l'UE est inadéquat, mais aussi juridiquement impossible.

Question 6: Outre ce mécanisme de règlement des différends/de médiation, est-il nécessaire de prévoir à terme d'autres étapes, telle qu'une décision qui serait rendue par un organisme au niveau de l'UE?

L'effet juridique de l'attribution d'une affaire à l’État membre le mieux placé

L'effet juridique de l’attribution concluante d'une affaire à l’État membre le mieux placé selon la procédure en trois étapes proposée ci-dessus est un autre élément pratique important du mécanisme proposé qui mérite notre attention. Afin de présenter des propositions quant à la validité et/ou l’effet contraignant de telles modalités et/ou de tels accords, il convient en premier lieu de résumer les différents résultats finaux qui pourraient être obtenus dans des affaires passant par le filtre du mécanisme proposé.

Comme proposé ci-dessus, si aucun des États membres potentiellement intéressés ne manifeste son intérêt après que l’État initiateur des poursuites leur a fait part de son intention d’engager des poursuites (ou de l’engagement effectif de poursuites) dans une affaire présentant des liens avec ces États, l'État initiateur continue la procédure selon son droit national. Par ailleurs, lorsqu’un État membre qui a été informé de ces poursuites manifeste son intérêt à exercer des poursuites dans la même affaire, deux scénarios peuvent se produire:

(a) Après de brèves discussions directes (étape 2) ou après le règlement du différend et/ou la médiation (étape 3), un ou plusieurs États décident volontairement de mettre un terme aux poursuites nationales relatives à la même affaire ou de s’abstenir d’engager des poursuites dans une affaire dans laquelle un autre État membre souhaite aussi exercer des poursuites.

(b) Après de brèves discussions (étape 2) ou après le règlement du différend et/ou la médiation (étape 3), les États membres concernés pourraient décider d’une manière consensuelle quel est l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites, mais en prenant cette fois la décision sous la forme d'un accord contraignant. L'UE pourrait fournir un modèle ainsi que le cadre juridique approprié pour ces accords contraignants.

Les modalités volontaires résultant du scénario (a) ne doivent pas prendre la forme de dispositions juridiquement contraignantes. Des accords volontaires semblables sont déjà passés entre les États membres en vertu du cadre juridique actuel. Les autorités compétentes pourraient ainsi simplement agir en conformité avec leur législation nationale. Après que de telles modalités volontaires ont été arrêtées, les États membres concernés devraient être autorisés à rouvrir la procédure à un stade ultérieur s'ils l’estiment approprié, en lançant de nouvelles consultations/discussions (par exemple en cas d'évolution de la situation). Ce droit de rouvrir les discussions pourrait être accordé quel que soit le motif avancé par un État membre et soumis aux mêmes règles que les étapes 1 à 3 ci-dessus.

Dans le scénario (b), l'autorité compétente conclurait un accord contraignant, selon les termes figurant dans un éventuel «accord UE type». Dans ce cas de figure, la réouverture de la procédure par l’engagement de nouvelles discussions ne serait possible que moyennant le respect de certaines conditions communes fixées dans l'accord lui-même, qui serait protégé par la législation de l'UE. En d'autres termes, les États membres ne disposeraient pas d’un droit illimité de rouvrir la procédure de consultation après la conclusion d’un accord contraignant.

Rôle des personnes concernées et contrôle juridictionnel

Le mécanisme en trois étapes décrit ci-dessus met l’accent sur la consultation entre les autorités de poursuites des États membres qui sont intéressés par une affaire donnée. Cela tient au fait qu’au cours de la phase préalable au procès, il vaut mieux éviter des discussions approfondies avec le suspect ou la personne mise en cause et/ou son avocat quant au point de savoir quel est l’État membre le mieux placé, puisque ces discussions pourraient, dans bien des cas, conduire à révéler des faits risquant de compromettre la procédure ou de porter atteinte aux droits et libertés de tiers[60]. Lorsque ce risque est inexistant, le droit national oblige en général les autorités compétentes à accorder à la défense le droit d'être entendu et, si nécessaire, d’accéder aux dossiers concernés. Dans cette mesure, il pourrait s’avérer superflu d’adopter, au niveau de l’UE, des règles supplémentaires relatives au droit d'être entendu, à l’accès aux dossiers et à la divulgation, du moins au cours de la phase préliminaire ou préalable au procès.

Il pourrait toutefois être souhaitable que la législation de l’UE oblige les autorités compétentes à faire participer la défense, à un stade peu avancé, aux débats portant sur le choix de l’État membre le mieux placé pour exercer les poursuites. Il semble cependant difficile d'instaurer une règle précise au niveau de l'UE qui tiendrait compte des différents types de procédures nationales prévus par les systèmes juridiques des États membres. Un mécanisme de consultation s’appliquant dans toute l’UE ne devrait pas contraindre les autorités chargées des poursuites à divulguer des informations à la défense lorsque le droit national ne le prévoit pas. Par conséquent, si une disposition de l'UE sur la participation de la défense est jugée nécessaire, elle devrait être assez souple et laisser suffisamment de marge de manœuvre aux autorités compétentes quant à la manière d’impliquer la défense au moment de trancher les questions de compétences lors de la phase préalable au procès.

Bien que le rôle des personnes concernées par des procédures pénales soit normalement assez limité pendant la phase préalable au procès, la nécessité de prévoir un contrôle juridictionnel des questions de compétence semble être plus impérieuse au stade du procès. La décision déterminant l’État membre compétent, qui, en matière pénale, implique souvent de déterminer le droit applicable, peut avoir des retombées importantes sur les droits des individus et doit donc pouvoir faire l’objet d’un recours effectif (article 47 de la charte, article II-107 du traité établissant une Constitution pour l'Europe). Cela n'empêche cependant pas de laisser une marge de manœuvre considérable aux autorités compétentes.

Dans le cas d’une disposition de l'UE sur la nécessité d’un contrôle juridictionnel, l’option la plus évidente semble être de laisser ce contrôle à la juridiction nationale saisie par ordonnance de renvoi ou de mise en accusation, après l’achèvement en bonne et due forme de la procédure d'attribution de l’affaire à l'État membre le mieux placé, sans exclure les autres voies de recours prévues par les législations nationales. Il semble que le droit procédural de tous les États membres prévoit d’examiner la recevabilité des accusations et, notamment, la compétence de la juridiction. Dans certains États membres, l’affaire est portée devant une formation juridictionnelle préliminaire et il existe souvent une étape intermédiaire avant l'ouverture du procès proprement dit. Néanmoins, dans un premier temps, les juridictions nationales devraient principalement examiner la simple question de savoir si elles sont compétentes en vertu de la législation nationale applicable. Un contrôle juridictionnel sur une question supplémentaire, celle de savoir à quel État membre, parmi plusieurs États membres compétents, il convient de donner la préférence dans une affaire en particulier, pourrait ne pas être prévu dans tous les systèmes juridiques. Cette question, fondamentale dans ce contexte, pourrait peut-être être tranchée en appliquant des principes généraux établis du droit pénal procédural ou au moyen de règles ou lignes directrices spécifiques, adaptées à la situation de l’espace européen commun de justice, qui permettraient de contrôler l'attribution de la compétence principale à un État membre parmi d’autres. Des principes généraux tels que le droit à un procès équitable et/ou le droit d'être entendu par une juridiction légalement compétente ou par un «tribunal établi par loi» pourraient s’appliquer dans ce contexte. Lorsqu'un autre État membre est compétent pour la même affaire, la défense pourrait ainsi demander qu’on réexamine le point de savoir s’il était justifié de porter l’affaire devant telle ou telle juridiction[61].

Il est donc raisonnable de proposer une disposition de l'UE prévoyant que les personnes concernées disposent d’un recours sous la forme d’un contrôle juridictionnel, du moins lorsque l’attribution de la compétence devient contraignante selon la législation de l'UE (c’est-à-dire lorsque l'accord conclu par les États membres concernés, relatif au point de savoir lequel d’entre eux exercera des poursuites dans une affaire donnée, est intégré dans un accord contraignant). Ces attributions obligatoires de compétence pourraient être soumises à des règles communes en ce qui concerne, notamment, les possibilités qu’aurait un État membre de rouvrir la procédure et/ou de dénoncer l'accord. Puisque ces attributions contraignantes de compétence entraveront probablement la capacité des États membres à avancer des arguments et/ou à agir selon les dispositions et les recours prévus par leur droit national pour protéger les intérêts de leurs ressortissants, il est nécessaire de proposer que ces attributions contraignantes puissent être soumises à un droit de demande de contrôle juridictionnel dans le chef des individus. La question de savoir s’il convient aussi de prévoir le droit à un contrôle juridictionnel pour les autres attributions consensuelles non contraignantes de compétence pourrait être laissée à l’appréciation des États membres, selon leur législation nationale, comme c’est le cas actuellement de dispositions consensuelles de ce type.

Une autre question dont il convient de tenir compte concerne les motifs de contestation qui pourraient être invoqués lors du contrôle juridictionnel des attributions (contraignantes) de compétence, qui est proposé. Le contrôle juridictionnel pourrait se limiter à examiner le respect du principe du caractère raisonnable de la procédure et/ou du procès équitable et si l'État membre qui jugera la personne mise en cause est compétent pour exercer les poursuites dans cette affaire. Par conséquent, le choix d’un État membre ne serait infirmé par la juridiction compétente que si cette dernière constate son caractère arbitraire, au regard des doctrines tirées des législations nationales des États membres, comme celle sur le détournement de procédure ou celle sur l’ abus de pouvoir discrétionnaire , limitant la marge de manœuvre des autorités nationales.

Un élément supplémentaire à prendre en considération concerne le point de savoir si les victimes concernées devraient aussi être mises en mesure de contester la décision déterminant l’État membre compétent. De prime abord, en raison des conséquences que cela pourrait avoir sur la rapidité des procédures et des retombées pour les personnes mises en cause d’une annulation incessante des décisions déterminant l'État membre compétent, il ne semble pas qu’il s’agisse de la meilleure solution. On ne saurait toutefois exclure cette possibilité du débat consacré à la question.

En ce qui concerne la possibilité pour les personnes concernées de demander un contrôle juridictionnel, certaines voix demandent la création d’une «chambre préliminaire» européenne qui contrôlerait au niveau de l’UE les décisions déterminant l’État membre compétent, éventuellement dans le cadre des missions de la Cour de justice. En particulier, un contrôle juridictionnel pourrait être exercé par une juridiction de l’UE (ou par un organisme indépendant de l’UE, soumis au contrôle de la Cour de justice). Cette option présenterait l’avantage suivant: le contrôle serait effectué d’un point de vue européen et on éviterait que des décisions contradictoires ne soient prises par les juridictions nationales. D’aucuns affirment aussi qu’exiger des juges nationaux qu’ils statuent sur des questions impliquant plusieurs législations nationales serait trop leur demander. Ce dernier argument semble toutefois pouvoir être battu en brèche, puisque les juges nationaux devraient seulement vérifier si d'autres États membres sont également compétents et si le choix de l'État membre compétent est juste et/ou en conformité avec le principe du procès équitable; ils ne devraient pas entrer dans les détails du droit procédural étranger.

En tout état de cause, les traités actuels ne contiennent pas de base juridique suffisante permettant de créer une «chambre préliminaire» au niveau de l'UE ou d’établir la compétence de la Cour de justice pour contrôler la légalité des décisions des administrations nationales, prises dans les différentes procédures pénales. En matière pénale, les articles 35 et 46 du traité UE n'accordent qu'une compétence limitée à la Cour. L’article 35 prévoit du moins que la Cour de justice peut statuer à titre préjudiciel (paragraphe 2 et suivants) et sur tout différend (paragraphe 7). Les procédures envisagées dans ces articles du traité ne concernent cependant pas des actes relatifs à l'une ou l'autre affaire, mais uniquement des questions de validité et d’interprétation d'un instrument de l'UE. Dans l'éventualité de l’adoption d’une décision-cadre relative aux conflits de compétence, la Cour pourrait statuer sur sa validité et sur son interprétation en général, mais elle ne dispose en pratique pas de la faculté de contrôler l'attribution de la compétence dans des cas particuliers; des modifications du droit primaire de l'UE seraient donc nécessaires. En outre, aux termes du paragraphe 2, la compétence pour statuer à titre préjudiciel est soumise à une déclaration des États membres, et, malheureusement, les États membres n’ont pas tous fait cette déclaration; de surcroît, bien que les juridictions nationales puissent demander une décision préjudicielle, dans certains États membres, elles ne sont pas obligées de le faire; enfin, une procédure portant sur l'interprétation d'une décision-cadre (paragraphe 7) ne peut être ouverte que par les États membres. En d'autres termes, ni les personnes concernées, ni la Commission, ni aucun autre organisme de l'UE ne pourraient demander ce contrôle.

Par conséquent, en vertu du cadre juridique actuellement prévu par le traité UE, les juridictions nationales sont seules compétentes pour procéder au contrôle juridictionnel de l’attribution des affaires dans des cas spécifiques. Cela nous ramène à la proposition d’envisager à terme la possibilité d’établir la compétence d’un organisme de l’UE pour prendre des décisions d’attribution des affaires dans des cas particuliers. Puisque, actuellement, il n’existe aucune possibilité de contrôle juridictionnel au niveau de l'UE et que les tribunaux nationaux ne peuvent examiner les décisions de l'UE, il est évident qu’il sera impossible de mettre en place un organisme de l'UE chargé de déterminer l’État membre compétent dans des cas particuliers. En d'autres termes, il est impossible de prévoir le contrôle juridictionnel des décisions contraignantes prises au niveau de l’UE. Par ailleurs, il n’est pas indiqué d’envisager de telles décisions sans prévoir de possibilité de contrôle juridictionnel.

À l'avenir, il conviendra de prendre acte du fait que le traité établissant une Constitution pour l'Europe permet, à l’article III-359, la création, par la loi européenne, d’une chambre préliminaire ou d’un tribunal de première instance spécialisé en matière pénale; on ne saurait donc exclure que le cadre instauré par ce nouveau traité prévoit qu’une juridiction européenne est compétente pour contrôler les décisions d’attribution des affaires dans des cas particuliers.

Quoi qu’il en soit, il convient de pas sous-estimer l'importance du facteur temps dans les procédures pénales, qui revêtent souvent un caractère d’extrême urgence, en particulier lorsque la personne mise en cause est placée en détention provisoire; on pourrait donc envisager, dans un futur instrument de l’UE, la possibilité de prévoir une disposition imposant aux juridictions nationales un délai pour prendre une décision définitive au sujet d’un tel contrôle juridictionnel. Des décisions rapides seraient exigées dans ce domaine, et on pourrait être amené à prévoir des dispositions spécifiques concernant la procédure, la structure et les ressources si la Cour de justice doit être chargée de ce contrôle, en particulier s’il concerne des cas particuliers.

Question 7: Quel type de mécanisme de contrôle juridictionnel serait-il nécessaire et approprié de prévoir pour le contrôle de l'attribution des affaires?

Un graphique décrivant les éléments à intégrer éventuellement dans une procédure visant à déterminer l’État membre compétent et à garantir une solution équilibrée à cet égard est présenté ci-dessous. Les cadres en gras indiquent les caractéristiques principales de la procédure et ceux en pointillé la possibilité de contrôle juridictionnel ainsi que d'autres ajouts éventuels à terme.

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Centralisation des procédures

Le but final de la procédure et/ou du mécanisme décrits ci-dessus devrait être d'accorder la priorité à un seul État membre. Il en résulterait une centralisation des procédures pénales, dans une même affaire, dans un État membre principal . Telle devrait être la situation, du moins à partir d’un certain stade de la procédure nationale. Cette règle de priorité jouerait un rôle semblable à celui de la règle de litispendance en droit civil. Le fait qu'en matière pénale, déterminer l’État membre compétent équivaut aussi en général à déterminer le droit applicable rend cette règle encore plus importante qu’en matière civile, où les juridictions appliquent souvent la législation d'autres États membres.

On peut raisonnablement faire valoir que, si elle est associée aux modalités procédurales exposées ci-dessus et à un ensemble de critères à appliquer pour choisir l’État membre le mieux placé, cette règle de priorité (qui exigerait la centralisation des poursuites dans un seul État membre) entraînerait des choix équilibrés concernant l’État membre compétent (au lieu d'un système hasardeux de «premier arrivé, premier servi»).

Malgré les différences importantes entre le droit civil et le droit pénal, l’article 27 du règlement (CE) n° 44/2001 qui s’applique en matière civile et commerciale pourrait être une source d'inspiration pour définir une règle ou un principe comparable, applicable en matière pénale, bien que les deux paragraphes de cet article se fondent sur la priorité temporelle. En matière civile, à un stade intermédiaire, il convient de donner la priorité à la compétence du «tribunal premier saisi», tandis que les autres juridictions doivent «surseoir à statuer» (paragraphe 1); lorsque la compétence du tribunal premier saisi est établie, toutes les autres juridictions doivent se dessaisir en faveur de celui-ci (paragraphe 2). Plusieurs questions se posent quant à la possibilité d’appliquer cette approche en matière pénale.

La première, qui est fondamentale, est celle de savoir si la référence (exclusive) aux «juridictions» serait également appropriée en matière pénale. Alors qu’en matière civile et commerciale, il n’existe en général pas de stade judiciaire préalable au procès, l’enquête et l’instruction sont extrêmement importantes en matière pénale, bien que leur nature et leurs caractéristiques varient considérablement d’un État membre à l’autre, selon le système juridique. Par conséquent, en matière pénale, on pourrait envisager de faire référence aux «autorités de poursuites» (voire aux autorités répressives en général, dans les cas où elles ont engagé l’une ou l’autre forme de procédure, comme une enquête) et non aux juridictions[62]. Cela signifierait que la règle de priorité s'appliquerait dès un stade peu avancé d'une procédure pénale. Sur le plan des droits individuels, par exemple relatifs à la libre circulation, cette solution pourrait de prime abord sembler souhaitable. Toutefois, au cours de poursuites pénales, il se peut qu’en raison de nouvelles constatations, l'État membre qui semblait au départ être le mieux placé pour exercer les poursuites ne le soit plus. Par conséquent, il peut s’avérer absurde de forcer les autorités compétentes à précipiter le choix de l’État membre compétent à un stade peu avancé. En outre, appliquer une règle de priorité à un stade peu avancé pourrait raccourcir considérablement le délai disponible pour déterminer l’État membre le mieux placé et pourrait aussi avoir des répercussions négatives sur la mise en œuvre du mécanisme envisagé dans le livre vert. Par conséquent, on pourrait, jusqu'à ce que la procédure atteigne le stade du procès dans une affaire donnée, encourager des procédures parallèles (comme des enquêtes menées par les autorités de police) dans deux États membres ou plus, afin d'aider les États membres concernés à obtenir le plus d’informations possible avant de prendre une décision concernant le point de savoir quel État membre est le mieux placé pour exercer les poursuites dans l’affaire en question.

Indépendamment de la contribution significative que des procédures parallèles pourraient apporter aux discussions entre les États membres concernés lors des délibérations portant sur le point de savoir quel État membre est le mieux placé, ces procédures parallèles ne devraient pas pouvoir se poursuivre indéfiniment. Elles devraient être limitées dans le temps ou, mieux, n’être autorisées que jusqu’à un certain stade de la procédure. Le stade le plus approprié pour appliquer la règle de priorité, qui exigerait la centralisation des procédures pénales dans un seul État membre, semble être le moment de la saisine d'une juridiction nationale par une ordonnance de renvoi ou de mise en accusation ; dès cet instant, d'une part, les membres du parquet devraient être en possession des informations nécessaires pour procéder à un examen approfondi de la question de savoir quel État membre est le mieux placé. D'autre part, les principales contraintes juridiques, financières et psychologiques ne pèsent normalement sur les personnes concernées qu’après la mise en accusation. Par conséquent, il est encore possible d’éviter la multiplication de ces contraintes, qui résultent normalement de l’existence de plusieurs procédures dans différents États, même si la règle de priorité ne s'applique qu’à partir de la saisine de la juridiction nationale par une ordonnance de renvoi ou de mise en accusation.

Une autre question à examiner dans ce contexte est celle de savoir si la priorité temporelle est une notion appropriée en droit pénal. Comme expliqué ci-dessus, le risque d'un résultat hasardeux, voire arbitraire, au moment de l’attribution de la compétence peut être évité en définissant des règles de fond et de procédure valables (information mutuelle, consultation, prise de décision, contrôle juridictionnel et critères de fond). Afin de maintenir une approche équilibrée, une règle de priorité, qui exigerait l'arrêt et/ou la suspension de procédures parallèles en faveur de l’État membre qui en arrive à l'étape de la mise en accusation, ne devrait pas être adoptée hors de tout contexte. Alors qu’en matière civile, les parties à une affaire (qui soulève un conflit de compétences) sont en général les mêmes, indépendamment du lieu (État membre) où l’action est exercée, en matière pénale, la personne mise en cause pourrait être la même, mais les autorités de poursuites seraient différentes. Il semble donc nécessaire de prévoir que la règle de priorité ne devrait jouer que tant que le mécanisme est correctement appliqué, en particulier pour ce qui est d’informer les autres États membres et d’engager des discussions.

En outre, afin d'éviter que, pendant les consultations avec d'autres autorités étrangères, un État membre ne puisse atteindre le stade de la mise en accusation afin de bénéficier de la règle de priorité et d’être ainsi libre de mener à terme sa propre procédure nationale, cette règle pourrait être associée à une autre règle, qui pourrait prévoir qu’ une ordonnance de renvoi ou de mise en accusation ne peut pas être rendue tant qu’une procédure de consultation et/ou de règlement d’un différend-médiation est en cours. En d'autres termes, il serait interdit de saisir une juridiction