Proposition de RÈGLEMENT (CE) DU CONSEIL relatif à un programme d'approvisionnement en produits agricoles de la Fédération de Russie

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte

À la suite de la visite du Président Santer à Moscou le 9 octobre et du sommet UE-Russie qui s'est tenu ensuite à Vienne le 27 octobre 1998, une délégation de hauts fonctionnaires de la Commission s'est rendue à Moscou le 6 novembre 1998 en mission d'enquête pour examiner avec le gouvernement russe les difficultés d'approvisionnement alimentaire que connaît ce pays.

Selon le gouvernement russe, la récolte de céréales 1998 atteindra quelque 48-49 millions de tonnes, contre les 60-80 millions de tonnes réalisées au début des années 90. Par rapport à la récolte 1997 (88,5 millions de tonnes), celle de cette année a diminué de 46%. Les stocks de céréales reportés de la récolte 1997 sont estimés à 12-15 millions de tonnes et comportent essentiellement des céréales destinées à l'alimentation animale. Selon des estimations récentes du gouvernement russe, près de la moitié des 89 régions russes connaîtront une pénurie de céréales. Le gouvernement russe craint également que les cultivateurs ne manquent de semences pour les semis de printemps et montre des inquiétudes quant à la qualité des stocks de semences. Les vérifications effectuées à ce jour ont fait apparaître qu'entre 25 et 30% du volume des stocks contiennent des impuretés et des matières terreuses. Par conséquent, la Commission a été informée que la Russie devrait importer entre 4 et 5 millions de tonnes de céréales pour couvrir ses besoins dans les secteurs de l'alimentation humaine, des semences et de l'alimentation animale.

Par suite de la réduction considérable du nombre de bovins depuis le début des années 1990, la Russie est aujourd'hui fortement tributaire des importations de viande. Ces dernières ont enregistré une brusque interruption en raison de la crise financière. La production intérieure de viande tombera de 1,5 million de tonnes en 1997 à 1,3 million de tonnes cette année.

Les discussions ont abouti à la constatation que, cet hiver, certaines régions russes seront frappées d'une pénurie alimentaire majeure. Pour remédier à cette situation difficile, il est urgent de mettre en place une mesure d'approvisionnement alimentaire en provenance de l'étranger en faveur des régions russes les plus durement affectées.

Cette analyse de la situation alimentaire est partagée par une délégation américaine, qui a passé trois semaines à Moscou pour analyser la situation alimentaire actuelle de la Russie. Selon un projet de protocole d'accord conclu entre les États-Unis et la Russie, un programme d'aide alimentaire américain sera mis en oeuvre en Russie. Celui-ci prévoit la fourniture de blé, de maïs, de riz, de soja, de farine de soja, de viande bovine, de viande de porc et de lait écrémé en poudre. Le programme sera mis en application au moyen d'accords détaillés conclus avec le gouvernement russe conformément à la P.L 480, titre premier (1), chapitre 416 b) (2) (loi des États-Unis).

(1) Qui prévoit des ventes entre gouvernements de produits agricoles aux pays en développement dans le cadre de systèmes de crédits à long terme.

(2) Qui prévoit des dons étrangers de produits excédentaires acquis par la Commodity Credit Corporation (CCC). Ces produits sont utilisés pour mettre en oeuvre des programmes d'aide en faveur des pays en développement et de pays amis.

La demande de produits alimentaires présentée par la Russie

Le 12 novembre 1998, le gouvernement russe a transmis à l'Union européenne une demande formelle d'aide alimentaire. La demande porte sur un million de tonnes de blé, 500 000 tonnes de seigle, 50 000 tonnes de riz, 150 000 tonnes de viande bovine, 100 000 tonnes de viande de porc, 50 000 tonnes de lait écrémé en poudre et 30 000 tonnes de pâtes alimentaires.

Aux termes de la demande, les produits visés seront vendus, au prix pratiqué sur le marché, dans les régions russes les plus touchées.

Le gouvernement russe s'est engagé à l'égard de l'Union européenne à assurer une transparence totale et à prendre les mesures et les dispositions de surveillance nécessaires pour faire en sorte que les produits alimentaires soient distribués aux personnes nécessiteuses des régions les plus durement affectées de la Fédération de Russie. Le gouvernement russe a fait savoir à la Commission que les recettes des ventes seront transférées sur un compte spécial du budget fédéral, qu'il a l'intention d'utiliser expressément à des fins sociales et pour le développement du secteur agricole russe.

L'appréciation de la situation par la Commission

En raison du niveau très médiocre atteint par les récoltes et la production animale en Russie, niveau qui, pour nombre de produits, n'a jamais été aussi mauvais depuis la fin des années 40, la Commission estime que, vu la gravité de la situation, il est urgent de fournir une assistance à une partie de la population russe sous forme de fourniture de produits alimentaires. Par conséquent, des efforts considérables devront être déployés pour que la première livraison de produits alimentaires parvienne sans tarder à la Fédération de Russie.

La proposition de la Commission

Sur la base de la demande de produits alimentaires présentée par la Russie, la Commission soumet, en urgence, la présente proposition au Conseil. Cette proposition est fondée sur l'article 43 du traité CE. Le règlement proposé établit les conditions de base du programme envisagé, notamment la livraison sans frais des produits, lesquels proviendront des stocks d'intervention de la Communauté ou seront achetés sur le marché communautaire :

- 1 million de tonnes de blé,

- 500 000 tonnes de seigle,

- 50 000 tonnes de riz,

- 150 000 tonnes de viande bovine,

- 100 000 tonnes de viande porcine,

- 50 000 tonnes de poudre de lait écrémé.

Le coût du programme devrait être supporté par la section Garantie du FEOGA.

À l'exclusion de la viande porcine, qui sera achetée sur le marché libre après un appel d'offres, la Commission mobilisera les produits des stocks d'intervention de l'UE. Des opérateurs privés, chargés du transport des produits de l'Europe vers les ports russes ou la frontière russe, seront choisis à la suite d'un appel d'offres.

Dans un deuxième temps, les règlements d'application nécessaires devront être adoptés par la Commission conformément aux procédures du comité de gestion compétent.

Le coût brut de cette opération est estimé à environ 470 millions d'écus. Si on tient compte du fait que 70 millions d'écus de frais de stockage et d'autres frais seraient épargnés, le montant net des ressources nécessaires est estimé à quelque 400 millions d'écus. À l'occasion d'une réunion qui a eu lieu le 24 novembre 1998, les deux branches de l'autorité budgétaire (à savoir le Conseil et le Parlement) sont convenues que le coût net du programme de fourniture de produits alimentaires devrait être financé par le budget 1998, par l'affectation de 400 millions d'écus à une nouvelle ligne budgétaire dans le cadre du budget supplémentaire et rectificatif n 1/98. Les crédits non utilisés à la fin de l'année 1998 devraient faire l'objet d'un report à l'exercice 1999.

La Commission n'a pas les moyens d'exercer des contrôles sur l'exécution du programme à l'intérieur de la Fédération de Russie. Cependant, elle mettra tout en uvre pour assurer le bon déroulement de l'opération et pour veiller à ce que les mesures appropriées soient prises par la Fédération de Russie, afin de garantir une exécution correcte du programme. La Commission recourra à de l'assistance technique externe en matière de suivi, d'audit, de contrôle et d'évaluation, y inclus sur le territoire de la Fédération russe. Elle insiste sur le fait que, malgré toutes les précautions prises ou à prendre, l'opération présente des risques inhérents inévitables.

Il appartient au gouvernement russe de préparer un plan détaillé concernant l'exécution du programme (en particulier pour ce qui concerne l'affectation aux régions nécessiteuses, les canaux de distribution et les mesures de contrôle). La Fédération de Russie s'engagera à faire en sorte que les produits soient distribués aux populations nécessiteuses d'un certain nombre de régions déterminées, conformément au plan russe concernant l'exécution du programme. Ce plan sera achevé en coopération avec la Commission et inclus dans le protocole d'accord. Les produits seront distribués à la Russie en plusieurs étapes. Le gouvernement russe préparera des rapports réguliers sur l'exécution du programme, rapports qui seront transmis à la Commission, laquelle les examinera et les fera suivre aux États membres et à la Cour des comptes.

La Commission rappelle que le Conseil a la faculté de recueillir l'avis de la Cour des Comptes sur la présente proposition de règlement. D'ailleurs, elle invite la Cour des Comptes à procéder à des contrôles sur place en amont, notamment des arrangements spécifiques stipulés dans le protocole d'accord et pendant le déroulement de l'opération, comme prévu dans le protocole d'accord. Ses conclusions pourront, à tout moment, être à la base de la suspension des livraisons. La suspension peut également intervenir en cas d'irrégularités constatées quant à l'alimentation ou la destination du fonds de contrepartie.

Si des éléments sont portés à la connaissance de la Commission qui lui donnent des raisons de douter que les obligations du gouvernement russe, établies dans le plan russe qui fait partie du protocole d'accord, soient pleinement respectées, la Commission suspendra l'opération.

Protocole d'accord

Un protocole d'accord sur la mise en oeuvre du programme a été paraphé entre la Commission européenne et le gouvernement de la Fédération de Russie.

Outre les règles concernant la partie opérationnelle et les responsabilités des parties, etc., le protocole prévoit certaines dispositions et conditions qui se révèlent nécessaires pour faire en sorte que les objectifs des programmes soient atteints et que le programme soit correctement mis en uvre :

- le gouvernement russe a soumis à la Communauté européenne la liste des régions nécessiteuses, ainsi que le plan concernant l'affectation des produits par région. L'affectation des produits par région fera ensuite l'objet d'une décision officielle publiée par le gouvernement de la Fédération de Russie. De plus, une annexe technique au mémorandum sera mise au point par les parties et définira les éléments relatifs à la mise en uvre, notamment les modalités de transport. Ces documents feront partie du protocole d'accord;

- le gouvernement russe garantira la transparence et le contrôle intégral de toutes les opérations, depuis la prise en charge des produits jusqu'aux derniers points de distribution des produits, et préparera des rapports réguliers sur la mise en oeuvre du programme, rapports qui seront transmis à la Commission;

- la Communauté européenne livrera les produits CAF franco ports russes ou franco frontière à la frontière russe. Les coûts du déchargement des produits seront pris en charge par le gouvernement russe;

- les produits seront exempts de droits de douane et d'autres taxes, de charges et de certificats lorsqu'ils seront importés en Russie. Les contrôles vétérinaires/sanitaires et autres procédures de contrôle aux frontières seront simplifiés;

- le gouvernement russe désignera les organismes et/ou opérateurs qui seront chargés de la réception, du transport, de la transformation et de la distribution des produits aux destinations finales au nom du gouvernement russe et en informera la Commission pour approbation;

- les produits inclus dans le programme seront vendus aux prix applicables sur le marché local dans les régions où il y a pénurie alimentaire;

- les recettes des ventes seront imputées à un compte spécial ouvert et géré par le ministère des finances de la Fédération de Russie et destiné à des fins sociales;

- le gouvernement russe garantira que les produits inclus dans le programme ne seront pas réexportés et qu'il n'exportera pas les mêmes produits;

- les produits inclus dans le programme seront livrés à la Russie en plusieurs étapes consécutives;

- la Commission se réserve le droit de suspendre l'opération si des éléments sont portés à sa connaissance qui lui donnent des raisons de douter que les obligations du gouvernement de la Fédération de Russie, établies dans le protocole d'accord, soient pleinement respectées ;

- en ce qui concerne l'assistance technique externe en matière de suivi, d'audit, de contrôle et d'évaluation de l'action, les autorités russes offrent la coopération nécessaire pour les démarches à accomplir à l'intérieur du territoire de la Fédération. Ceci doit faire l'objet d'une précision dans le cadre du protocole d'accord.

Aspects de l'OMC

Les opérations d'aide alimentaire internationales ne sont en principe considérées, ni comme des exportations subventionnées, ni comme des actions contournant les engagements de l'OMC en matière de subventions à l'exportation, et ne doivent donc pas être imputées sur les engagements de la Communauté en matière de subventions à l'exportation. La Commission présentera son programme à la Russie comme opération d'aide alimentaire bilatérale, couverte par l'article 10, paragraphe 4, de l'accord de l'OMC sur l'agriculture, ce qui suppose la notification du programme au comité de l'écoulement des excédents de la FAO et le respect de ses procédures établies.

Proposition de

RÈGLEMENT (CE) DU CONSEIL

relatif à un programme d'approvisionnement en produits agricoles de la Fédération de Russie

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 43,

vu la proposition de la Commission,

vu l'avis du Parlement européen,

considérant que la Communauté dispose de produits agricoles en stocks à la suite de mesures d'intervention;

considérant que l'approvisionnement du marché russe en certains produits agricoles présente déjà des lacunes considérables, qui risquent d'être aggravées pendant les mois à venir;

considérant que, pour y remédier, la communauté internationale est déjà mobilisée et que l'Union doit prendre ses responsabilités également;

considérant qu'il convient, dès lors, de prévoir la mise à la disposition de la Russie de produits agricoles afin d'améliorer les conditions de ravitaillement en tenant compte de la diversité des situations locales tout en ne compromettant pas l'évolution vers un approvisionnement selon les règles du marché; qu'il convient également, à titre exceptionnel, d'écouler en priorité ces produits pour réaliser les actions envisagées soit en l'état soit sous la forme de produits transformés; qu'il convient finalement, en outre, de prévoir la possibilité de mobiliser des produits agricoles sur le marché communautaire, en cas d'indisponibilité à l'intervention;

considérant que ces actions contribuent à améliorer la situation précaire du peuple russe et en même temps à régulariser les marchés agricoles;

considérant qu'il apparaît indiqué de fixer les conditions à remplir pour satisfaire aux objectifs de ces actions et de prévoir l'échelonnement des fournitures; que les conditions d'encadrement de ces actions, et notamment la destination des produits, doivent faire l'objet d'un memorandum à conclure entre la Communauté et la Russie; qu'au titre de ces conditions il convient notamment de prévoir, sous la responsabilité des autorités russes, d'une part, la vente des produits sur les marchés locaux à des conditions de prix qui ne les perturbent pas et, d'autre part, l'affectation des recettes nettes à la mise en oeuvre de mesures sociales;

considérant qu'il convient d'habiliter la Commission à négocier et conclure cet accord; que pour assurer une bonne réalisation des objectifs poursuivis, il convient d'autoriser également la Commission à prendre toutes les mesures nécessaires, y compris un report ou une suspension des actions en fonction des difficultés rencontrées s'il s'avère que les conditions fixées pour l'exécution des actions ne sont plus remplies;

considérant que la Commission procède à de l'assistance technique externe en matière de suivi, d'audit, de contrôle et d'évaluation du bon déroulement de l'action, y compris sur le territoire de la Russie; que pour des raisons d'urgence, la Commission peut recourir à des procédures restreintes ou de gré à gré, notamment pour les actions de suivi et de contrôle;

considérant que l'opération comporte, malgré toutes les précautions prises ou à prendre, des risques inhérents inévitables;

considérant qu'il appartient à la Commission d'arrêter les modalités d'application des actions selon les procédures en vigueur dans le cadre de la politique agricole commune;

considérant que, compte tenu des besoins impérieux de ravitaillement, les produits doivent parvenir à destination dans les meilleurs délais; qu'il convient que les opérations soient entreprises immédiatement et que les frais y relatifs soient supportés par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section "Garantie",

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT

Article premier

1. Il est procédé, dans les conditions fixées par le présent règlement, à la fourniture gratuite en faveur de la Russie des produits agricoles mentionnés à l'article 3, disponibles à la suite de mesures d'intervention ou, en cas d'indisponibilité des produits à l'intervention, mobilisés sur le marché communautaire.

2. Les produits fournis sont destinés aux régions les plus démunies identifiées d'un commun accord entre la Communauté et la Russie.

3. Les actions de fourniture sont réalisées par tranches successives, selon un échelonnement déterminé après consultation des autorités russes.

4. Les conditions pour l'exécution des actions font l'objet d'un Memorandum entre la Communauté et la Russie, négocié et conclu par la Commission. Ces conditions comportent notamment, sous la responsabilité des autorités russes, la vente sur les marchés locaux des produits fournis à un prix permettant de ne pas perturber le marché des régions d'écoulement ainsi que le principe de l'affectation exclusive des recettes nettes de ces ventes à la mise en place de mesures sociales. A titre exceptionnel les produits fournis peuvent faire l'objet d'une distribution gratuite en faveur des populations les plus démunies des régions concernées.

Le Mémorandum couvre également l'assistance et la coopération des autorités russes à toute opération de suivi, d'audit, de contrôle et d'évaluation à effectuer à l'intérieur du territoire de la Russie, notamment de la part de la Cour des Comptes ou des organismes externes habilités, à cette fin, par la Commission.

Article 2

1. Les produits sont fournis en l'état ou après transformation dans la Communauté.

2. Les actions peuvent également porter sur des denrées alimentaires disponibles ou pouvant être obtenues sur le marché moyennant la fourniture en paiement de produits provenant des stocks d'intervention appartenant au même groupe de produits.

3. Les frais de fourniture, y compris de transport jusqu'aux ports ou aux points frontières, déchargement exclu et, le cas échéant, de transformation dans la Communauté, sont déterminés par une procédure d'adjudication ou, pour des raisons liées à l'urgence ou à des difficultés d'acheminement, par une procédure d'appel d'offres restreint.

4. Les produits fournis en application du présent règlement ne bénéficient pas des restitutions applicables à l'exportation pour les produits agricoles.

Article 3

Les quantités de produits à fournir gratuitement s'élèvent au maximum à :

1 000 000 tonnes de blé tendre panifiable, 500 000 tonnes de seigle panifiable, 50 000 tonnes de riz blanchi, 100 000 tonnes de viande de porc en carcasses, 150 000 tonnes de viande bovine en carcasses, 50 000 tonnes de lait écrémé en poudre.

Article 4

1. La Commission est chargée de l'exécution des actions dans les conditions prévues au présent règlement.

La Commission reporte l'exécution d'une ou plusieurs tranches, ou suspend les actions s'il s'avère que le bon déroulement de ces dernières n'est pas assuré et notamment si les dispositions du Memorandum mentionnées à l'article 1er, paragraphe 4 ne sont pas respectées.

Elle prend toutes les mesures nécessaires pour assurer l'exécution des fournitures au stade fixé pour ces dernières.

La Commission procède, par appel d'offres ouvert, restreint, ou par procédure de gré a gré, selon les dispositions du règlement financier, à de l'assistance technique externe en matière de suivi, d'audit, de contrôle et d'évaluation du bon déroulement de l'action, y inclus sur le territoire de la Russie.

2. Les modalités d'application du présent règlement sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 23 du règlement (CEE) n* 1766/92 ou, selon le cas, aux articles correspondants des autres règlements portant organisation commune des marchés.

Article 5

La valeur de comptabilisation des produits agricoles provenant des stocks d'intervention est fixée selon la procédure prévue à l'article 13 du règlement (CEE) n 729/70 (3) du Conseil.

(3) JO L 94 du 28.4.1970, p. 13. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) n 1287/95 (JO L 125 du 8.6.1995, p. 1).

Article 6

Les actions prévues au présent règlement sont considérées comme des interventions au sens de l'article 3 du règlement (CEE) n 729/70, y compris les frais découlant de l'application de l'article 4, paragraphe 1, dernier alinéa du présent règlement.

Article 7

Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

>EMPLACEMENT TABLE>

ANNEXE

Hypothèses

La valeur des produits (sauf pour la viande porcine) représente leur valeur comptable en stock public, compte tenu de la dépréciation. Pour la viande porcine, il s'agit de la valeur estimée au prix de marché, augmentée de 100 euro/tonne (marge de l'abattoir).

Pour l'estimation des économies nettes au titre des frais de stockage et des frais financiers, dues à des moindres quantités moyennes en stock public au cours de l'exercice, on tient compte d'un enlèvement des produits du stock échelonné sur les premiers mois de l'année civile 1999. Une économie au titre des restitutions à l'exportation pour la viande porcine est basée sur le taux de restitution retenu à la lettre rectificative n 1 à l'APB.

Calculs

(Mio euro)

A. Valeur des produits

Blé : 1,0 mio t x 105,8 euro/t = 105,8

Seigle : 0,5 mio t x 59,8 euro/t = 29,9

Riz : 0,083 mio t (4) x 210,6 euro/t = 17,5

(4) 50 000 tonnes riz blanchi en équivalent paddy.

Lait en poudre : 0,05 mio t x 790 euro/t = 39,5

Viande bovine : 0,15 mio t x 500 euro/t = 75,0

Viande porcine : 0,10 mio t x 1 100 euro/t = 110,0

377,7

B. Frais de fourniture (5)

(5) Les frais de fourniture sont à déterminer par procédure d'adjudication. L'estimation des frais comprend un montant maximal de 8 Mio euro pour le financement des dépenses d'assistance technique liée au suivi, à l'audit et au contrôle de l'action.

Céréales : 1,5 mio t x 25 euro/t = 37,5

Riz : 0,05 mio t x 50 euro/t = 2,5

Lait en poudre : 0,05 mio t x 50 euro/t = 2,5

Viande bovine : 0,15 mio t x 200 euro/t = 30,0

Viande porcine : 0,10 mio t x 200 euro/t = 20,0

92,5

C. Sous-total (A + B) 470,2

D. Economies (frais techniques et financiers de stockage; restitutions pour la viande porcine)

Céréales - 9,7

Riz - 1,4

Lait en poudre - 1,6

Viande bovine - 18,8

Viande porcine - 40,0

- 71,5

E. Total net (C + D) 398,7