Résumé Depuis l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne en 2007, les réformes engagées par le pays dans les domaines de la justice et de la lutte contre la corruption font l’objet d’un suivi par la Commission au titre du mécanisme de coopération et de vérification (MCV), qui constitue un cadre important pour la réalisation de progrès en vue d’atteindre les objectifs de référence fixés. En 2020, le gouvernement a réaffirmé son engagement à retrouver le chemin de la réforme judiciaire après les revers enregistrés entre 2017 et 2019. Cela a contribué à réduire sensiblement les tensions avec le système judiciaire. Les récentes nominations de nouveaux responsables à la tête des principaux services du ministère public pourraient ouvrir la voie à un exercice plus efficient des activités ayant trait aux poursuites. Toutefois, les progrès en vue de modifier la législation applicable ont été reportés en raison de la pandémie de COVID-19, conjuguée aux préparatifs des élections nationales à venir. Les mesures controversées qui ont une incidence négative sur l’indépendance de la justice demeurent en vigueur, à l’instar de la section d’enquête sur les infractions pénales au sein du système judiciaire, qui a pour mission exclusive de poursuivre les infractions commises par les juges et les procureurs. Le maintien de ces mesures accroît l’incertitude quant au fonctionnement du système de justice, notamment en raison de leur effet combiné. En outre, certaines de ces mesures sont également susceptibles d’avoir des répercussions négatives sur les ressources humaines du système de justice, notamment sur son efficience. La Roumanie dispose d’un cadre stratégique national complet de lutte contre la corruption qui repose sur une forte participation des acteurs institutionnels nationaux et locaux. Malgré les progrès et les résultats obtenus par la Roumanie dans la lutte contre la corruption ces dix dernières années, les défis auxquels le système judiciaire a été confronté au cours de la période 2017-2019 ont soulevé des questions quant à la viabilité des réformes anticorruption. Même si le contexte politique actuel est propice à une diminution des confrontations, les principales institutions doivent faire face à un environnement difficile qui a des conséquences sur la mise en œuvre du cadre juridique et des capacités institutionnelles. Bien que les institutions compétentes les plus importantes aient poursuivi leurs activités, cette situation complique les efforts déployés pour maintenir les bons résultats en matière de poursuites judiciaires et de décisions de justice condamnant des actes de corruption à haut niveau. Les modifications du code pénal et du code de procédure pénale suscitent en attente des incertitudes quant au bon fonctionnement du cadre juridique de lutte contre la corruption, raison pour laquelle il est important de trouver des solutions juridiques et politiques qui donnent suite aux principales décisions de la Cour constitutionnelle. Le gouvernement en exercice a fait preuve d’une détermination renouvelée à avancer sur la voie de la prévention dans le cadre de la stratégie nationale globale de lutte contre la corruption. Les garanties juridiques requises concernant la liberté et le pluralisme des médias sont en place. Néanmoins, des problèmes se posent en ce qui concerne la mise en œuvre et l’application effective du cadre législatif existant. La transparence de la propriété des médias s’avère incomplète, et l’autorité de régulation des médias audiovisuels ne dispose pas des ressources nécessaires pour s’acquitter pleinement des tâches qui lui incombent. Les médias peuvent être soumis à des pressions politiques, car il n’existe pratiquement pas de garanties juridiques spécifiquement applicables à l’indépendance éditoriale, à l’exception d’une certaine autorégulation au niveau des rédactions ou des éditeurs. Le processus ordinaire de préparation et de promulgation des lois est bien réglementé, notamment par un dispositif institutionnel étendu d’équilibre entre les pouvoirs, mais son fonctionnement n’est pas toujours optimal. Les ordonnances gouvernementales d’urgence demeurent largement utilisées et les modifications législatives successives non coordonnées ont également des répercussions sur la qualité de la législation et la sécurité juridique, notamment pour l’environnement des entreprises. Il existe un cadre législatif favorable à la société civile, qui représente une force active et a su résister aux efforts déployés pour limiter ses activités. La société civile a joué un rôle important dans la défense de l’état de droit en Roumanie.





La Roumanie, tout comme la Bulgarie, présente comme particularité que le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) a été mis en place lors de son adhésion à l’Union européenne en 2007 en tant que mesure transitoire visant à faciliter la poursuite des efforts déployés par la Roumanie pour réformer son système judiciaire et intensifier la lutte contre la corruption . Conformément à la décision portant création du mécanisme, le MCV prend fin lorsque tous les objectifs de référence applicables à la Roumanie sont atteints de manière satisfaisante . Dans ses rapports de janvier 2017, la Commission a adopté une évaluation complète des progrès réalisés par la Roumanie au cours des dix années déjà couvertes par le MCV. Elle a également tracé la voie vers la conclusion du mécanisme en se fondant sur douze recommandations clés finales dont l’application suffirait pour atteindre les objectifs du MCV. En raison de l’évolution de la situation en Roumanie, la Commission a formulé huit recommandations supplémentaires en novembre 2018. Dans le dernier rapport MCV, adopté en octobre 2019, la Commission a conclu que la Roumanie devait encore réaliser des progrès en ce qui concerne les recommandations formulées dans les rapports de janvier 2017 et de novembre 2018. En 2019, les juridictions roumaines ont adressé à la Cour de justice de l’Union européenne plusieurs demandes de décision préjudicielle concernant les obligations de la Roumanie au titre du MCV et le suivi des recommandations du MCV . Les affaires en question sont actuellement pendantes.

I. Système de justice

Le système judiciaire roumain est organisé en quatre instances, à la fois civiles et militaires: les tribunaux de première instance, les tribunaux ordinaires et spécialisés, les cours d’appel et la Haute Cour de cassation et de justice. La Haute Cour de cassation et de justice statue sur des affaires pénales en première instance et en appel pour certaines catégories de personnes , ainsi que dans des affaires en appel pour certains dossiers civils et administratifs. L’un des rôles fondamentaux de cette Cour est de garantir l’interprétation et l’application uniformes du droit par les autres juridictions. Le Conseil supérieur de la magistrature, qui est chargé de garantir l’indépendance de la justice, est divisé en deux sections: la section des juges et la section des procureurs. Chaque section jouit d’une compétence exclusive pour le recrutement et la gestion de la carrière des juges et des procureurs, respectivement, et fait office de juridiction compétente en matière disciplinaire. Le parquet est dirigé par le procureur général du ministère public près la Haute Cour de cassation et de justice. Le ministère public comprend des structures spécialisées dotées d’une compétence et d’une organisation particulières: la direction nationale anticorruption (DNA) et la direction d’enquête et de lutte contre le crime organisé et le terrorisme (DIICOT), dirigées par des procureurs en chef, et, depuis 2018, la section d’enquête du parquet sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) . Il existe également des parquets militaires. Le procureur général et les procureurs en chef des structures spécialisées, la DNA et la DIICOT, sont nommés par le Président de la République, sur proposition du ministre de la justice et après avis consultatif du Conseil supérieur de la magistrature . L’Union nationale des barreaux roumains est une entité juridique exerçant des fonctions d’intérêt public, qui regroupe l’ensemble des 41 barreaux de Roumanie. La Cour constitutionnelle est responsable du contrôle de la conformité constitutionnelle des lois et du règlement des différends de nature constitutionnelle entre les autorités publiques.

Indépendance

Plusieurs modifications des lois sur la justice en 2018 et 2019 continuent de susciter des inquiétudes quant à leur incidence sur l’indépendance du système judiciaire. Les lois sur la justice réglementent le statut des juges et des procureurs, l’organisation du système de justice et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. Les modifications, qui sont entrées en vigueur en juillet et octobre 2018, ont par la suite été modifiées par plusieurs ordonnances gouvernementales d’urgence. Ces mesures ont été accueillies avec une certaine inquiétude, d’autant plus que plusieurs parties prenantes nationales et internationales ont estimé que leur effet combiné représentait une menace sérieuse pour l’indépendance de la justice . Des problèmes majeurs ont été recensés concernant la création d’une section d’enquête sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ), le système de responsabilité civile des juges et des procureurs, les régimes de retraite anticipée, l’accès à la profession, ainsi que le statut et la nomination des procureurs de haut rang. Dès le début, leur mise en œuvre est venue confirmer les préoccupations exprimées au sujet de l’exercice de pressions sur les juges et les procureurs, ainsi que de l’indépendance, de l’efficience et de la qualité du pouvoir judiciaire . En outre, l’application continue des lois a mis en évidence de nouveaux problèmes allant au-delà de ceux qui avaient été relevés précédemment .

La mise en œuvre prolongée des lois sur la justice modifiées renforce l’incertitude quant au fonctionnement du système de justice. Si le gouvernement actuel a manifesté sa volonté d’engager un dialogue avec le pouvoir judiciaire et les partis politiques afin de revenir sur les mesures controversées, il a également souligné que la situation politique actuelle ne permettait pas de réunir les conditions propices à l’obtention d’un large consensus et de la majorité nécessaire au Parlement pour garantir un soutien à des réformes globales . Il est peu probable que de pareilles réformes soient engagées avant la tenue de nouvelles élections législatives. Le maintien en vigueur de ces modifications laisse planer des incertitudes quant au fonctionnement du système judiciaire dans son ensemble et quant à l’indépendance, au statut et à la carrière des magistrats en particulier. Cette situation est exacerbée par de fortes divisions au sein du système de justice quant aux solutions à proposer pour modifier les lois sur la justice. Dans ce contexte, bien que le Conseil supérieur de la magistrature, en vertu des fonctions qui lui sont dévolues, soit censé assumer un rôle de premier plan et contribuer à dégager un consensus, ses récents travaux ont été marqués par des dissensions et des controverses internes.

La perception de l’indépendance de la justice est faible dans le public, et cette perception a suivi une tendance à la baisse ces dernières années. Le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire par le public reste faible (37 %) et a reculé . Parmi les entreprises, le niveau de perception de l’indépendance du système judiciaire se situe dans la moyenne (53 %) . Dans les deux cas, la raison la plus souvent invoquée pour justifier la perception d’un manque d’indépendance du système judiciaire a trait à l’ingérence du gouvernement et des responsables politiques ou aux pressions qu’ils exercent . Le débat public sur la justice a été marqué par de fortes tensions, ainsi que par des attaques publiques de la part du monde politique et des médias contre le système judiciaire, mais ces tensions se sont considérablement apaisées sous le gouvernement actuel. Bien que le Conseil supérieur de la magistrature ait donné suite à certaines plaintes portées à son attention concernant la défense de l’indépendance, de la réputation et de l’impartialité des magistrats, l’activité globale du Conseil dans ce domaine a été limitée .

La section d’enquête du parquet sur les infractions pénales au sein du système judiciaire (SIIJ) demeure en place, malgré de nombreuses critiques. Cette section est exclusivement chargée de poursuivre les délits commis par des juges et des procureurs. Elle est également compétente pour engager des poursuites contre d’autres personnes qui font l’objet d’une enquête impliquant les juges ou les magistrats concernés . La Commission de Venise a relevé que la création de cette section ne semble pas justifiée par des éléments factuels , et que sa constitution et sa pratique ont été critiquées tant pour leurs effets sur l’indépendance des magistrats que pour les effets négatifs qu’elles pourraient avoir sur l’effectivité des poursuites . En outre, le sentiment que la pression exercée par la section peut se répercuter sur l’indépendance judiciaire a également un effet négatif sur l’apparence d’indépendance, qui est en soi une exigence essentielle de l’indépendance judiciaire . L’actuel ministre de la justice a entamé des consultations sur un projet de proposition visant à dissoudre la section et à rétablir l’ancien modèle organisationnel des services du ministère public , mais la pandémie de COVID-19 et la situation politique ont entravé ces démarches, et la section demeure opérationnelle. Le 21 juillet 2020, le Parlement a rejeté un projet d’initiative présenté par un groupe de députés en vue de démanteler la section, projet qui avait également reçu un avis consultatif négatif du Conseil supérieur de la magistrature . Bien que les autorités et les parties prenantes signalent que, depuis octobre 2019, la section a mis fin à la pratique consistant à retirer les recours et que le nombre d’affaires engagées contre des magistrats a diminué, des inquiétudes subsistent quant à la possibilité de l’utiliser comme un outil de pression sur les magistrats. En 2019, des juridictions roumaines ont adressé plusieurs demandes de décision préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne, mettant en doute la compatibilité de la création de la section avec le droit de l’Union, notamment avec l’article 19, paragraphe 1, du TUE et l’article 47 de la charte . Les affaires sont actuellement pendantes.

De nouveaux responsables ont été nommés à la tête des services du ministère public en 2019, mais la procédure de nomination et de révocation des procureurs de haut rang suscite depuis longtemps des préoccupations. En octobre 2019, aucun des organes du ministère public ne possédait de direction attitrée . L’une des premières actions de l’actuel ministre de la justice a consisté en l’organisation des procédures de sélection, avec une transparence accrue, et en la promotion d’un processus directionnel pour le ministère public . Néanmoins, alors que le nouveau procureur en chef de la DNA a été nommé sur avis positif du Conseil supérieur de la magistrature, le procureur général et le procureur en chef de la DIICOT ont été nommés malgré un avis négatif du Conseil. Cette situation a mis en évidence les lacunes persistantes précédemment relevées par la Commission qui, dans le cadre du MCV, a recommandé de renforcer la solidité et l’indépendance du processus de nomination, et a estimé que la meilleure façon de parvenir à une solution durable était de solliciter le soutien de la Commission de Venise .

La révocation, en 2018, de l’ancienne procureure principale de la direction anticorruption a été examinée par la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH). La Cour EDH a constaté que la Roumanie avait violé l’article 6, paragraphe 1, («Droit à un procès équitable») et l’article 10 («Liberté d’expression») de la convention européenne des droits de l’homme dans le cadre de la révocation de l’ancienne procureure principale de la DNA . La Cour EDH a estimé que l’ancienne procureure principale n’avait pas été en mesure de contester effectivement devant un tribunal les motifs de sa révocation . Dans ce contexte, la Cour EDH a attiré l’attention sur l’importance croissante accordée à l’intervention d’une autorité indépendante des pouvoirs exécutif et législatif pour toute décision touchant à la nomination et la révocation des procureurs . En ce qui concerne la liberté d’expression, la Cour EDH a également souligné que la révocation pourrait avoir un effet dissuasif, décourageant d’autres procureurs et des juges de participer au débat public sur les réformes législatives concernant le système judiciaire et en particulier sur les questions relatives à l’indépendance de la justice . S’agissant de la participation des magistrats au débat public, les rapports MCV ont fait état de préoccupations quant à la pratique de l’inspection judiciaire qui consiste à engager des procédures disciplinaires à l’encontre des juges et des procureurs s’exprimant publiquement sur la réforme du système judiciaire .

Les modifications apportées à la loi sur le statut des juges et des procureurs ont changé les dispositions régissant la responsabilité civile des juges . Les nouvelles dispositions autorisent le ministère des finances à déterminer si une erreur judiciaire a été commise de mauvaise foi ou par négligence grave et, par la suite, à engager des actions en recouvrement contre les juges pour le préjudice causé par leurs décisions. Le nouveau régime prévoit que, pour établir la responsabilité civile d’un juge, le tribunal doit d’abord établir que le jugement concerné a été entaché d’une erreur judiciaire et que la partie lésée doit être indemnisée, sans que le juge ayant rendu la décision contestée soit associé à cette première procédure judiciaire. Ensuite, le ministère des finances peut engager une action en recouvrement en justice contre le juge, sur la base de sa propre appréciation du fait que l’erreur judiciaire a résulté de l’exercice de devoirs et de prérogatives de mauvaise foi ou par négligence grave . Bien que le ministère ait l’obligation de consulter l’inspection judiciaire sur cette question, l’avis de cette dernière n’est pas contraignant. Le Conseil de l’Europe a reconnu que, bien qu’il puisse être légitime d’engager la responsabilité personnelle d’un juge pour le préjudice causé par une décision rendue de mauvaise foi ou par une négligence grave, cette possibilité doit être circonscrite par des garanties claires afin de protéger les juges contre les abus et d’empêcher l’exécutif d’exercer des pressions indues sur les juges. Des inquiétudes ont été exprimées quant au pouvoir attribué au ministère des finances dans ce contexte . Le Conseil de l’Europe a souligné l’effet dissuasif potentiel que ce nouveau régime pourrait avoir sur les juges et les procureurs, notamment en liaison avec la création de la nouvelle section d’enquête sur les infractions pénales au sein du système judiciaire . Une demande de décision préjudicielle portant sur le nouveau régime de responsabilité civile des magistrats est actuellement pendante devant la Cour de justice .

Qualité