Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre général pour financer les activités communautaires à mener à l'appui de la politique des consommateurs pendant les années 2004 à 2007"

(COM(2003) 44 final - 2003/0020 (COD))

(2003/C 234/19)

Le 12 février 2003, le Conseil a décidé, conformément à l'article 308 du traité CE, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 juin 2003 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 94 voix pour, 4 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. La décision n° 283/1999/CE du 25 janvier 1999(1) établit un cadre général pour les activités communautaires en faveur des consommateurs. L'objectif fondamental est de rassembler les initiatives mises en oeuvre en faveur des consommateurs pour optimiser leurs effets, en tenant compte des initiatives adoptées par l'UE et des actions de soutien aux organisations et entités qui travaillent, à l'échelon communautaire ou national, à la défense des consommateurs. Cette décision a été adoptée pour satisfaire la nécessité immédiate de créer un cadre juridique pour les dépenses destinées à la protection des consommateurs, suite à l'arrêt de la Cour européenne de justice de 1998 (affaire C-106/96)(2).

1.2. Il s'agissait, avec cette décision, de renforcer la capacité des entités et organisations travaillant à la protection des consommateurs afin qu'elles puissent davantage jouer un rôle moteur en matière de sensibilisation des consommateurs. Cette décision précisait les modalités de soutien financier de l'UE aux organisations et entités représentant les intérêts des consommateurs, afin de garantir une transparence et une efficacité maximales dans l'utilisation des fonds alloués par l'UE.

1.3. Cette décision a fourni le premier cadre juridique pour le financement de diverses activités liées à la santé et à la protection des consommateurs. Elle expire le 31 décembre 2003.

1.4. Le Comité a émis un avis sur la proposition précédente(3), dans lequel il se montrait d'accord avec le raisonnement de la Commission. Il y soutenait le cadre proposé, à condition qu'il soit fait explicitement référence au programme d'action dans cette même proposition de cadre. Pour une plus grande flexibilité, le Comité suggérait de laisser la possibilité d'introduire une nouvelle base juridique fixant de nouvelles dispositions financières afin de prendre les mesures appropriées face à une situation survenant dans des domaines qui ne seraient pas couverts par le présent cadre.

1.5. La Commission a publié un rapport en 2001(4) dans lequel elle tient compte de l'expérience acquise au cours des dernières années et tire trois leçons essentielles:

- les avantages d'une application souple du plan d'action,

- la nécessité d'adopter un point de vue plus stratégique sur la politique des consommateurs en Europe,

- l'importance de la bonne intégration de la dimension "consommateur" dans toutes les politiques communautaires concernées.

1.5.1. La Commission a publié récemment un rapport d'évaluation(5) dans lequel elle conclut que tout cadre juridique à venir pour les dépenses en faveur des consommateurs devra prévoir un meilleur alignement des cadres juridique et budgétaire et tenir compte des changements importants survenus dans le contexte politique, tels que l'élargissement et la nouvelle gouvernance, ainsi que de l'adoption de la nouvelle stratégie de protection des consommateurs.

1.6. En mai 2002, la Commission a présenté sa "Stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006"(6), dans laquelle elle définit les trois nouveaux objectifs de cette politique: un niveau commun élevé de protection des consommateurs, l'application effective des règles de protection des consommateurs et une participation appropriée des organisations de consommateurs à l'élaboration des politiques communautaires. Les principaux facteurs qui sous-tendent cette stratégie sont l'amélioration de l'intégration des préoccupations des consommateurs dans les autres politiques de l'UE, l'optimisation des avantages du marché intérieur pour les consommateurs et la préparation de l'élargissement. Le Comité s'est déjà prononcé(7) sur cette stratégie. Il s'en est félicité et a soutenu une application plus efficace de la législation en vigueur en défendant l'intégration des politiques des consommateurs aux autres politiques concernées, y compris celle de l'éducation. Le Conseil(8), quant à lui, a demandé à la Commission et aux États membres de garantir que la proposition de cadre juridique pour les activités communautaires en faveur des consommateurs reflétera et appuiera les objectifs ébauchés dans la stratégie de la Commission.

2. Contenu de la proposition

2.1. La proposition vise à établir un cadre permettant de définir les activités communautaires à mener à l'appui de la politique des consommateurs arrêtée dans la "Stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006" adoptée par la Commission en mai 2002 et fixant les objectifs suivants:

- un niveau commun élevé de protection des consommateurs;

- l'application effective des règles de protection des consommateurs;

- une participation appropriée des organisations de consommateurs à l'élaboration des politiques communautaires.

2.2. Ces objectifs seront réalisés au moyen d'actions énoncées dans un programme glissant (annexé à la stratégie) qui sera réexaminé périodiquement par la Commission. La présente proposition établit un lien direct entre les objectifs et les priorités de la stratégie pour la politique des consommateurs pendant les années 2002-2006 et les activités à financer au titre de la proposition de décision. La base juridique de la proposition est l'article 153 du traité CE.

2.3. Le champ d'application de la proposition couvre les questions de sécurité des consommateurs relatives aux produits non alimentaires, les intérêts économiques des consommateurs, l'information et l'éducation des consommateurs, la promotion des organisations de consommateurs au niveau européen et leur participation aux politiques communautaires ayant une incidence sur les intérêts des consommateurs.

2.4. La proposition couvre les quatre années allant de 2004 à 2007. Le budget total proposé pour cette période s'élève à 72 millions d'EUR, soit 18 millions par an, en crédits opérationnels et 32 millions d'EUR, soit 8 millions par an, en ressources humaines et autres dépenses administratives. Cela devrait permettre de parvenir à une stabilité budgétaire pour les activités relevant de la politique des consommateurs.

2.5. Pour être éligibles au titre du cofinancement, les projets spécifiques devront appuyer les objectifs de la stratégie pour la politique des consommateurs et concerner les domaines suivants:

- protection de la santé et de la sécurité des consommateurs en matière de services et de produits non alimentaires,

- protection des intérêts économiques des consommateurs,

- promotion de l'information et de l'éducation des consommateurs,

- promotion des organisations de consommateurs au niveau européen.

De même, afin d'augmenter la portée et la durée des projets financés, un appel à propositions est prévu au moins tous les deux ans.

2.6. La proposition ne contient pas de critères de sélection et d'attribution pour les aides financières à des projets spécifiques. En revanche, ceux-ci seront définis dans un programme de travail annuel qui sera présenté au comité consultatif chargé s'assister la Commission dans l'application de la décision proposée. Conformément au principe de subsidiarité, le cofinancement de projets spécifiques ne sera plus utilisé comme un instrument de soutien à des organisations nationales de consommateurs de faible envergure. À la place, la Commission financera directement des actions de soutien et de renforcement des organisations de consommateurs pour la formation de leur personnel et l'échange des meilleures pratiques.

2.7. La proposition modifie les critères d'éligibilité pour l'aide financière aux organisations de consommateurs européennes afin de préciser qu'elles doivent être indépendantes de l'industrie, du commerce et d'autres intérêts commerciaux, et que leur objectif premier doit être la promotion de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs européens.

2.7.1. La proposition prévoit différentes modalités d'intervention budgétaire, avec différents niveaux de participation de la Commission et différents pourcentages de financement.

2.7.2. La proposition prévoit que la Commission met directement en oeuvre certaines actions et est responsable de la totalité de leur financement. Ces actions seront réalisées via l'adjudication de contrats et concerneront des domaines tels que:

- le conseil, l'analyse, la réalisation d'études et l'élaboration de propositions techniques, juridiques et socioéconomiques pour la protection des consommateurs;

- la surveillance, le suivi et l'évaluation des normes relatives à la protection des consommateurs, y compris le développement de bases de données et d'outils informatiques;

- le soutien aux organisations de consommateurs au travers de conseils techniques et juridiques, de la formation de leur personnel et de l'éducation et l'information des consommateurs, avec un développement des initiatives dans ce dernier domaine.

2.8. La proposition prévoit le cofinancement de projets spécifiques au niveau communautaire ou national. Ces projets pourront concerner toute personne morale ou association de personnes morales indépendante de l'industrie et du commerce. Il est envisagé d'accorder une aide financière pouvant couvrir de 50 à 70 % des dépenses de mise en oeuvre du projet.

2.8.1. La proposition prévoit des aides financières destinées au fonctionnement des organisations de consommateurs européennes au sens où elle l'entend. La proposition fixe un plafond définitif de 50 % des dépenses opérationnelles pour les aides financières accordées aux organisations de consommateurs européennes, mais prévoit cependant la possibilité de financer jusqu'à 95 % des dépenses des organisations représentant les intérêts des consommateurs dans le domaine de l'élaboration de normes européennes pour les produits et les services (normalisation), du fait de l'importante politique et de "l'intérêt général européen" d'une telle tâche.

2.8.2. La proposition introduit également des dispositions spécifiques pour les actions entreprises et financées conjointement par la Commission et les États membres consistant en:

- des aides financières pour des organismes faisant partie de réseaux communautaires actuels créés pour fournir information et assistance aux consommateurs afin de les assister dans l'exercice de leurs droits et l'accès à des systèmes appropriés de résolution des litiges,

- des actions à mettre en place dans le domaine de la coopération avec les États membres au niveau administratif et en matière d'application de la législation.

2.9. La proposition fixe également des règles portant sur la publication, le suivi et l'évaluation, ainsi que l'application des mesures et sur l'assistance qu'un comité consultatif prêtera à la Commission.

3. Observations générales

3.1. Le Comité partage l'avis de la Commission quant à la nécessité de disposer d'un cadre juridique général pour le financement d'actions communautaires de soutien à la politique des consommateurs, lequel serait basé sur les principes d'unité, de bonne gestion financière et de transparence budgétaire.

3.2. Il faut se féliciter de la volonté de la Commission d'accroître le niveau d'efficacité et de pertinence stratégique de ces actions, aussi bien en se basant sur l'évaluation ex ante de sa "Stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006" que sur l'évaluation ex post de l'application de la décision n° 283/1999/CE. Une bonne gestion financière doit reposer sur les principes d'économie et d'efficacité et sa réalisation doit être garantie par des indicateurs d'efficacité mesurables, définis en fonction des activités, qui permettent d'évaluer les résultats obtenus. Le Comité estime que les institutions doivent procéder à une évaluation préalable et à une évaluation a posteriori, conformément aux exigences du nouveau cadre financier général.

3.3. Il semble logique que le champ d'application de la présente proposition ne couvre pas les actions concernant les produits alimentaires. En effet, conformément au Livre blanc sur la sécurité alimentaire et au règlement (CE) n° 178/2002, les dépenses liées à la sécurité alimentaire seront financées séparément.

3.4. La Commission, dans le cadre de cette recherche d'une plus grande efficacité, estime que la gestion du cycle de projets annuel s'est révélée très coûteuse, tant pour elle que pour les candidats, ce qui nuit à la valeur ajoutée communautaire et à l'impact durable des projets financés. D'où la décision de lancer un appel à propositions au moins tous les deux ans. Cependant, il faut préciser clairement que la mise en place d'un cycle de projets de deux ans (en principe) et d'un appel à propositions tous les deux ans (au minimum) ne signifie pas que les projets financés doivent nécessairement porter sur deux ans, ce qui supposerait une trop grande rigidité sur un marché changeant.

3.5. Pour la période 2004-2007, la Commission propose un budget total de 72 millions d'EUR en crédits opérationnels et 32 millions en ressources humaines et autres dépenses administratives, ce qui correspond respectivement à 18 et 8 millions par an. La Commission reconnaît que l'évaluation ex ante a souligné l'inquiétude des experts consultés, qui doutent que le programme d'action proposé soit suffisant. Il conviendrait donc non seulement d'améliorer la relation effectivité-ressources mais aussi de faire un effort supplémentaire au niveau de la dotation économique et en ressources humaines, notamment si l'on tient compte du fait que, durant cette période, les nouveaux pays membres (suite à l'élargissement) seront également bénéficiaires de ces aides. Les pays tiers, qu'il s'agisse des pays de l'AELE et de l'EEE ou d'autres pays ayant des accords bilatéraux avec l'UE, pourront également bénéficier de ces actions, dans la mesure où ils participent et contribuent au budget. En ce qui concerne la participation des nouveaux États membres, l'adaptation des perspectives financières de l'élargissement en cours augmentera la dotation de ce cadre financier d'environ 2,5 millions d'EUR par an.

3.6. Dans sa proposition, la Commission privilégie les associations européennes dans la mesure où ce sont les seules bénéficiaires des subventions de fonctionnement. Le CESE constate que, en réalité, seule une organisation bénéficiera de ce type de subventions. Il estime donc que la Commission doit faire preuve de plus de flexibilité et modifier cette définition pour que d'autres organisations de défense des consommateurs bien établies puissent continuer à bénéficier des subventions de fonctionnement en veillant à ce que, dans la pratique, ce ne soient pas les associations les plus fortes et les plus puissantes qui bénéficient des actions de ce cadre financier.

3.6.1. Le Comité propose donc la définition suivante pour "organisation de consommateurs européenne": organisation non gouvernementale à but non lucratif dont l'un des principaux objectifs est la promotion et la protection des intérêts et de la santé des consommateurs, objectif qu'elle poursuit en les défendant et en représentant leurs intérêts ainsi qu'en fournissant des informations, des formations et des conseils et en prenant des initiatives dans leur intérêt. Elle est constituée d'organisations membres présentes dans la plupart des États membres et chargée par celles-ci de représenter les intérêts des consommateurs au niveau communautaire.

3.6.2. Le CESE demande à la Commission de faire en sorte que les critères d'éligibilité aux subventions ne conditionnent pas la représentation au sein du Comité des consommateurs.

3.7. Tout en étant d'accord avec l'objectif de consolidation du cadre européen pour la défense des consommateurs et le fonctionnement des organisations qui s'y consacrent, le Comité économique et social européen considère qu'il faudrait nuancer ce raisonnement sur les subventions de fonctionnement. Ainsi, il souhaite faire remarquer qu'en matière budgétaire, c'est le principe d'efficacité qui s'applique, c'est-à-dire la correspondance maximale entre les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus, et que la Commission ne doit pas l'oublier, étant donné que c'est à elle que revient la responsabilité ultime de l'exécution budgétaire, en vertu de l'article 274 du Traité.

3.7.1. Il est important de bien distinguer la taille et les ressources des organisations, leur dimension communautaire et nationale ainsi que la portée et l'"intérêt communautaire" de leurs propositions. En effet, il existe différents domaines très importants pour les consommateurs européens, tels que ceux liés aux nouvelles technologies, aux communications électroniques, à l'autorégulation et à la corégulation, aux actions collectives, aux nouvelles offres de services financiers, etc., dans lesquels les organisations de défense des consommateurs spécialisées peuvent apporter une valeur ajoutée considérable, indépendamment de leur puissance d'organisation, voire de l'extension de leur domaine d'action.

3.7.2. De même, le Comité considère que la Commission ne doit pas renoncer à son action de coordination des projets communautaires développés au niveau des différents États membres. Elle doit au contraire la poursuivre et la renforcer. Certains exemples, au-delà de l'évaluation concrète des circonstances et résultats, montrent que l'action des organisations nationales et le développement d'une activité à valeur ajoutée européenne ne sont pas incompatibles, à condition que la Commission mène cette action de coordination.

3.7.3. L'article 7 de la proposition définit les bénéficiaires, mais définit différemment les "organisations de consommateurs européennes" aux alinéas 2 et 3. Bien que cela soit lié aux différents objectifs des aides et à l'intérêt stratégique des actions de normalisation, cette différence dans la définition peut poser problème. Il conviendrait donc de s'entendre sur une définition unique, telle que proposée au paragraphe 3.6.1.

3.7.4. Le CESE invite la Commission, les États membres et les organisations de consommateurs à envisager la possibilité pour les personnes handicapées de s'impliquer activement dans le cadre de la politique des consommateurs.

3.7.5. Le Comité est étonné que, dans le contexte actuel de l'intégration européenne, il ne soit pas exigé comme principe de base que ces organisations aient un mode de fonctionnement démocratique et transparent et mettent leurs comptes à disposition du public.

3.7.6. Le Comité constate que la proposition de décision concerne la période 2004-2007 alors que la stratégie en matière de politique des consommateurs à laquelle elle se rattache concerne la période 2002-2006. Bien qu'il comprenne les raisons internes de la Commission, il estime que cette incohérence temporelle pourrait créer des problèmes à l'avenir.

3.8. Dans le cas des subventions destinées au cofinancement de projets spécifiques de personnes morales ou d'associations indépendantes, au niveau communautaire ou national, qui répondent aux objectifs de la politique des consommateurs exposés au paragraphe 2.1, il semble évident que ces projets peuvent être développés tant à l'échelon communautaire que national et que les aides peuvent être accordées à toute personne morale ou association satisfaisant aux critères d'indépendance, même si elle ne dispose d'aucune représentativité au niveau européen.

3.8.1. Le Comité estime qu'il faudrait donner la priorité à l'élément transfrontalier ou de collaboration entre associations de différents États membres pour l'attribution des subventions. Étant donné que la coopération entre les organisations de consommateurs des différents États membres pose des problèmes, la Commission devrait rechercher les instruments les mieux adaptés.

3.8.2. Par ailleurs, le CESE considère également que les projets destinés à l'information des consommateurs doivent occuper une place de choix parmi les projets à cofinancer.

3.8.3. La Commission devrait favoriser le financement des projets concrets ayant une valeur stratégique et correspondant aux objectifs de la politique des consommateurs. Il ne faut pas oublier que les projets constituent souvent des activités nouvelles, qui nécessitent des ressources techniques et humaines spécifiques et complémentaires aux ressources habituelles de l'organisation.

3.8.4. En règle générale, le Comité estime discutable que les aides financières destinées au cofinancement des projets spécifiques ne puissent également atteindre 95 % des dépenses éligibles relatives à la mise en oeuvre du projet, si son intérêt et sa dimension l'exigent. L'expérience montre que les subventions partielles obligent les organisations de consommateurs à chercher d'autres moyens de financement pour leurs projets, moyens pour lesquels elles sont soumises à de sévères restrictions, ce qui pénalise leurs initiatives.

3.9. Le Comité est d'accord avec l'application, par la Commission, du principe de transparence, en ce qui concerne les mesures prévues pour la publication, le suivi et l'évaluation. Il estime, par conséquent, que la Commission devrait intensifier ses efforts à l'heure d'envoyer les propositions et la liste des bénéficiaires aux organisations de consommateurs, en utilisant tous les moyens dont elle dispose, qu'il s'agisse de moyens électroniques ou du Journal officiel.

3.10. La proposition prévoit la création d'un comité consultatif pour assister la Commission. Le CESE rappelle à la Commission l'obligation de motiver de façon appropriée le choix du type de comité(9) et sa composition.

3.11. Le Comité rappelle à la Commission la nécessité de réserver des fonds publics, dans le cadre des nouvelles perspectives financières post 2006, à la création d'un organisme européen de recherche pour la protection des droits des consommateurs. À cet effet, le CESE attend avec impatience la proposition de la Commission à ce sujet.

Bruxelles, le 17 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Décision n° 283/1999/CE du Parlement européen et du Conseil du 25.1.1999 établissant un cadre général pour les activités communautaires en faveur des consommateurs. JO L 34 du 9.2.1999.

(2) Cet arrêt souligne la nécessité d'instaurer au préalable un cadre juridique pour l'exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire significative.

(3) JO C 235 du 27.7.1998.

(4) Rapport de la Commission sur le "Plan d'action pour la politique des consommateurs 1999-2001" et sur le "Cadre général pour les activités communautaires en faveur des consommateurs 1999-2003", COM(2001) 486 final.

(5) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en oeuvre et l'évaluation des activités communautaires en faveur des consommateurs 1999-2001, s'inscrivant dans le cadre général établi par la décision n° 283/1999/CE. COM(2003) 42 final.

(6) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions. COM(2002) 208 final.

(7) JO C 95 du 23.4.2003.

(8) Résolution du Conseil du 2 décembre 2002 relative à la stratégie pour la politique des consommateurs de la Communauté 2002-2006, JO C 11 du 17.1.2003.

(9) Arrêt de la Cour de justice du 21 janvier 2003, affaire C-378, Commission contre Parlement européen et Conseil, paragraphe 3.