COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN - Un environnement simple et sans support papier pour la douane et le commerce

Sommaire

CONTEXTE

Introduction

1. Le contexte

2. Les défis

2.1. Qu'attendent les entreprises de la douane ?

2.2. Qu'attend la société de la douane ?

2.3. Conclusion

3. Les objectifs

3.1. Simplifier et moderniser radicalement la législation et les régimes

3.2. Assurer l'interopérabilité au moyen d'un cadre informatique convergent

4. Comment atteindre les objectifs ? - actions a prendre

4.1. Simplifier la législation douanière, intégrer les aspects de sécurité

4.1.1. Fixer les règles : déclaration électronique et échange électronique de données

4.1.2. Réduire drastiquement le nombre de régimes douaniers

4.1.3. Une garantie unique

4.1.4. Autorisation européenne unique

4.1.5. Examen des dispositions en matière de dette douanière et des rôles des bureaux de douane situés à l'intérieur ou aux frontières extérieures

4.1.6. Redéfinition des rôles des opérateurs et des commissionnaires de transport

4.1.7. Fournir une base légale pour les nouveaux outils et méthodes de travail

4.1.8. Signature électronique, documents électroniques, archivage électronique

4.1.9. Normaliser et harmoniser les exigences en matière d'informations

4.2. Rationaliser les procédures commerciales en utilisant les technologies modernes

4.2.1. Assurer les interfaces douane/douane et opérateur/douane

4.2.2. Assurer des systèmes de paiement sécurisés par internet

4.2.3. Point d'accès automatisé unique à l'UE pour le commerce

4.2.4. Transparence

CONCLUSION

Annexe 1 : Plan d'action

Annexe 2 : Principaux coûts et avantages pour les opérateurs et les administrations

Contexte

La présente communication fait suite à la résolution du Conseil sur la simplification des régimes douaniers [1], ainsi qu'à la communication de la Commission concernant une stratégie pour l'Union douanière [2] et la résolution du Conseil qui y est liée [3]. Elle répond à la demande du Conseil d'établir un plan d'action pour la simplification et la rationalisation des réglementations et régimes douaniers et l'utilisation de méthodes de travail performantes telles que les technologies de l'information, l'analyse des risques et les techniques de vérification avancées. Son but est aussi de mettre en oeuvre dans le domaine douanier les objectifs de l'e-Europe [4] et les initiatives en vue d'une meilleure réglementation [5]. Enfin, elle prend en compte l'évolution des rôles que le prochain élargissement engendrera pour les bureaux de douane intérieurs et ceux situés aux frontières extérieures. Elle est accompagnée d'une communication de la Commission sur le rôle de la douane en ce qui concerne la sécurité aux frontières extérieures [6].

[1] JO C 332 de 1996, p. 1

[2] COM(2001)51 final du 8.2.2001

[3] JO C 171 de 2001, p. 1

[4] COM(2002) 263

[5] COM(2001) 726 final (Communication de la Commission intitulée simplifier et améliorer l'environnement réglementaire, Bruxelles, le 5.12.2001)

[6] COM(2003) 452 final du 24.07.2003.

Introduction

La mondialisation et la libéralisation des échanges, l'accroissement de leur volume et l'approvisionnement à flux tendus, la sophistication des produits et des services de transport de même que le développement du commerce électronique ne cessent de poser de nouveaux défis aux administrations douanières [7].

[7] Voir la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social concernant une stratégie pour l'union douanière, COM(2001) 51 final du 8.2.2001.

En outre, le besoin qu'a notre société de se protéger contre les produits dangereux ou nuisibles et la nécessité de mieux intégrer les aspects de sécurité dans les régimes douaniers à la suite des événements du 11 septembre 2001 montrent bien qu'il est urgent de trouver des solutions permettant de concilier sécurité et facilitation des échanges. Quoique contradictoires en apparence, ces deux objectifs peuvent être poursuivis de manière adéquate par l'utilisation des outils des technologies de l'information (TI) associés aux techniques modernes de gestion des risques.

Il reste que, pour être efficaces, ces outils doivent disposer de certaines données d'importation et d'exportation à un stade avancé (chaque fois que possible avant l'arrivée des marchandises à la frontière) et que la douane et les autres organes responsables à la douane doivent recevoir ou pouvoir disposer des données par voie électronique au moyen d'un canal de communication unique.

Par ailleurs, l'intervention de la douane doit avoir la même envergure partout dans l'union douanière; par conséquent, l'analyse et l'évaluation des risques doivent être organisées de façon à prendre en compte la dimension du marché intérieur. Cet aspect revêt une importance particulière compte tenu du prochain élargissement qui entraînera un déplacement de la majeure partie de la frontière terrestre de l'Union européenne. Mettre en place un environnement sans support papier au service de la circulation des marchandises tout en restreignant les contrôles douaniers aux frontières pour les faire porter essentiellement sur les aspects de sécurité et en déplaçant les autres contrôles vers les autorités douanières responsables des locaux des entreprises afin de minimiser les risques de fraudes et de non respect des prescriptions, voilà déjà la première partie d'une réponse à ce défi.

Dans le contexte européen général, l'e-Europe [8] est devenue une priorité politique et les gouvernements ont décidé de travailler "en ligne" d'ici à l'an 2005 afin de mieux servir les citoyens et d'assurer une meilleure gouvernance.

[8] COM (2002) 263 final, p.10.

C'est donc dans la logique et l'esprit de l'union douanière que la douane saisit cette chance d'assurer un environnement simplifié sans support papier en faveur du commerce et donne ainsi un exemple d'e-gouvernement au niveau de l'Union douanière.

Partageant les mêmes préoccupations légitimes, les États membres ont chacun élaboré leurs propres stratégies pour créer une environnement douanier électronique, en tenant compte de leurs pratiques et besoins nationaux. Par définition, toutefois, les solutions informatiques et quelquefois les approches à la mise en oeuvre des règles et régimes douaniers ont divergé, le marché intérieur a conservé d'anciennes barrières alors que de nouveaux obstacles (numériques par exemple) ont potentiellement surgi, entravant ainsi l'égalité de traitement des opérateurs économiques.

Les opérateurs qui travaillent dans plus d'un État membre ont à se soumettre à différentes conditions d'accès électronique à la douane, ce qui entraîne des coûts inutiles et met en péril le bon fonctionnement du marché intérieur. Même les opérateurs qui sont établis dans un État membre seulement mais qui importent ou exportent des marchandises transitant par un autre État membre éprouvent des difficultés parce que les exigences en matière de données ne sont pas identiques et qu'il n'existe pas d'interfaces communes. La communication électronique entre les administrations douanières est aussi gênée par l'absence de normes communes (à l'exception du nouveau système de transit informatisé, le NSTI). Le prochain élargissement donnera encore plus de relief à ce problème et engendrera des charges supplémentaires.

De plus, les régimes douaniers actuels sont devenus obsolètes parce qu'ils sont trop complexes et qu'ils sont basés sur l'utilisation de documents imprimés. Il n'est pas rentable de maintenir tout un éventail de régimes douaniers liés à un environnement "papier" et à des droits de douane relativement élevés ni de mettre sur pied des solutions informatiques correspondant à des régimes qui n'ont plus de justification économique. En outre, la circulation des marchandises au travers de plusieurs États membres ne peut plus être efficacement contrôlée par la douane s'il n'y a pas d'interfaces et d'éléments de données communs.

Étant donné que les États membres ne peuvent, chacun de leur côté, créer l'environnement légal et informatique nécessaire, ils doivent recourir à la Commission qui sert ainsi de "catalyseur" pour garantir que le cadre légal et opérationnel convient bien à la création d'un environnement simplifié et sans support papier pour la douane et les opérateurs et pour s'assurer que l'interopérabilité entre les systèmes informatiques existants est bien en place. Les opérateurs qualifiés doivent pouvoir travailler dans un environnement accueillant dans lequel les contrôles assurant la protection des citoyens et des entreprises sont réalisés avec le plus d'efficacité et avec le moins de contraintes possibles.

La Commission européenne invite le Conseil et le Parlement européen à approuver les objectifs stratégiques suivants:

* Les régimes douaniers subissent une refonte totale et une simplification radicale, intégrant les techniques modernes, notamment les technologies de l'information et l'analyse des risques auxquelles il est recouru de manière extensive [9].

[9] Il s'agit d'une demande faite par le Conseil dès 1996 (JO C 332 de 1996, p. 1) et qui, jusqu'à présent, a été en partie mise en oeuvre avec la réforme des régimes douaniers économiques

* Le travail douanier est organisé pour que les opérateurs puissent bénéficier de la dimension du marché intérieur, c'est-à-dire quel que soit le lieu où commence ou finit un régime douanier.

* L'intervention de la douane doit garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et empêcher l'introduction ou le maintien de barrières, notamment les barrières numériques.

* Les contrôles douaniers sont de même intensité et de même fiabilité à l'intérieur du territoire national et aux frontières extérieures de l'UE, en particulier là où la protection de notre société et de sa sécurité est en jeu; ces contrôles sont normalement basés sur des informations obtenues avant l'arrivée et avant le départ; les autres contrôles sont normalement réalisés sur la base de déclarations et de vérifications périodiques dans les locaux des opérateurs. Il faut à cet effet une gestion commune des risques.

* Les systèmes douaniers informatiques des États membres offrent partout les mêmes facilités aux opérateurs et sont pleinement interopérationnels, en tenant compte du rôle de noyau du marché intérieur que joue l'union douanière européenne [10].

[10] Il s'agit d'une demande faite par le Conseil dans la résolution sur une stratégie pour l'union européenne (JO C 171 de 2001, p. 1).

La présente communication vise à obtenir l'appui tant du Conseil que du Parlement européen dans la mise en oeuvre des objectifs précités; en même temps, elle présente le cadre et les étapes de l'action commune à mener entre la Commission, les États membres (actuels et futurs), et les opérateurs dans la mise en place du nouvel environnement simplifié pour la douane et les opérateurs.

1. Le contexte

Que ce soit en Europe, dans le monde ou dans les pays individuellement, chacun met tout en oeuvre et prend des initiatives pour faciliter le commerce légitime en recourant aux technologies de l'information et en améliorant et en simplifiant la législation.

Le sommet de Séville de juin 2002 a approuvé deux importantes initiatives politiques: l'"e-Europe" et une "meilleure réglementation".

L'initiative e-Europe 2005 [11] vise à créer un environnement favorable pour stimuler la productivité, moderniser les services publics, créer des emplois, afin de faire de l'Europe l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Parmi les objectifs clés de cette initiative figurent:

[11] COM(2002) 263 final, du 28.5.2002.

* des services publics interactifs (gouvernement électronique) accessibles à tous, sur différentes plates-formes. Ceci nécessite un cadre en matière d'interopérabilité afin de faciliter la fourniture de services paneuropéens de gouvernement électronique à la population et aux entreprises;

* un réexamen de la législation applicable au commerce électronique.

L'initiative pour de "meilleures réglementations", qui est l'un des engagements du Livre blanc sur la gouvernance européenne [12], vise a simplifier la législation européenne afin de réduire les coûts liés à la conduite des affaires en Europe et de renforcer la sécurité juridique pour les citoyens.

[12] COM (2001) 428 final, du 25.7.2001.

La douane est un domaine clé dans ce contexte : privilégier la transmission électronique de données harmonisées par des interfaces communes permettra aux opérateurs d'éviter de déposer, auprès de différentes agences situées aux frontières, de nombreuses déclarations comportant souvent des données similaires voire identiques. En même temps, toutes les exigences relatives à l'importation et/ou l'exportation (par exemple sur le plan phytosanitaire, de la santé, de l'environnement, etc.) pourraient être transmises via un seul point d'entrée /passerelle.

Au niveau international, la facilitation des échanges et l'utilisation des technologies de l'information dans les régimes douaniers font partie des priorités politiques tant de l'OMC que de l'OMD et s'inscrivent dans le contexte des accords bilatéraux que la Communauté a conclus ou est en train de négocier.

À la suite de la déclaration ministérielle de Doha de l'OMC, la facilitation des échanges fait partie intégrante du programme de travail actuel de l'OMC. La simplification des règles douanières, le recours aux technologies modernes et la transparence sont les principaux volets de la facilitation des échanges. Si la Communauté tient à rester un acteur clé dans la promotion de la facilitation des échanges au niveau mondial, elle doit elle-même être à l'avant-garde en la matière.

De plus, le modèle des données douanières de l'OMD représente une communauté de vues sur les exigences en matière d'informations douanières. Comme dans la Convention de Kyoto révisée [13], une norme mondiale existe pour mettre en oeuvre des dispositions douanières qui concernent les exigences initiales réduites en matière de données électroniques et la soumission ultérieure de déclarations électroniques et de documents justificatifs périodiques.

[13] JO L 86 du 2.4.2003, p.3.

Il est dès lors essentiel qu'au niveau communautaire, toute initiative destinée à simplifier et à harmoniser les régimes douaniers et donc à faciliter les échanges prenne pleinement en compte les nouveaux développements au niveau international.

Le contexte actuel, au niveau tant européen qu'international, offre une occasion unique de procéder à une simplification et à une automatisation dans le domaine douanier. Il est donc important de saisir cette chance afin de fixer les objectifs et de déterminer les moyens permettant de parvenir à un environnement douanier simplifié et sans support papier dans lequel les opérateurs économiques n'ont pas à pâtir du fait que 15 et bientôt 25 administrations nationales différentes appliquent la législation communautaire.

2. Les défis

Aujourd'hui, les administrations douanières ont à faire face à de nouveaux défis dans l'exécution de leurs tâches du fait d'exigences nouvelles apparemment contradictoires que leur imposent les opérateurs et la société. Elle doivent traiter efficacement un volume accru de marchandises franchissant les frontières, à un rythme accru et alors que la pression exercée pour réduire les coûts et les délais augmente elle aussi. Elles sont soumises à toutes ces contraintes alors que se posent de graves problèmes de contrôle de plus en plus nombreux qui touchent à l'environnement, la santé, la protection et la

sécurité, etc. [14].

[14] Voir la communication de la Commission intitulée "Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne", COM(2002) 233 final du 7.5.2002 et la communication de la Commission concernant la sécurité des frontières extérieures, COM(2003) 452 final, 24.07.2003.

Traditionnellement, le rôle le plus important dévolu à la douane était de percevoir les droits de douane et les taxes sur les produits agricoles et donc d'alimenter le budget de la Communauté; sa participation dans la collecte de la TVA et des accises au profit des budgets des États membres demeure une tâche majeure. Désormais, la douane joue aussi un rôle moteur dans la mondialisation et sert de catalyseur pour la compétitivité des pays et des entreprises puisqu'elle joue un rôle déterminant dans le contrôle et la gestion du commerce international.

Les services douaniers sont en première ligne pour contrôler à la fois les passagers et les marchandises de pays tiers ainsi que pour détecter les importations illicites d'animaux et de produits d'animaux de même que les violations aux règles vétérinaires.

La mise en oeuvre constitue un rôle tout aussi important de la douane. Elle est la gardienne chargée d'assurer la protection contre toute activité dangereuse voire illicite qui pourrait porter atteinte au bien-être de notre société et à celui de nos partenaires commerciaux. Les actions de mise en oeuvre des services douaniers vont bien au-delà des postes d'inspection frontaliers et couvrent l'ensemble du territoire douanier de la Communauté.

Tant les entreprises que la société ont des attentes importantes à l'égard des administrations douanières.

2.1. Qu'attend la société de la douane ?

Outre le rôle traditionnel qui leur revient dans la collecte des recettes, les administrations douanières jouent un rôle majeur dans la protection de la société.

La douane stimule l'économie de l'UE lorsque celle-ci a besoin de se protéger, par exemple contre des marchandises faisant l'objet d'un dumping ou contre des marchandises subventionnées ou contrefaites.

Les services douaniers n'agissent pas seulement pour protéger la santé publique contre des substances dangereuses pour la santé (dioxine, drogues, hormones) mais aussi pour protéger l'environnement (radioactivité, déchets) et les espèces menacées (Convention CITES).

De plus, la douane agit contre les activités criminelles telles que l'exploitation pornographique des enfants, le commerce illégal des armes ou des biens à double usage, le blanchiment des capitaux et le contournement des sanctions internationales (embargos).

La douane protège aussi les intérêts économiques de la société en luttant contre la fraude (dans le domaine des ressources propres, de la TVA et des droits d'accise) et en assurant la mise en oeuvre correcte des instruments agricoles et de politique commerciale (restitutions à l'exportation, droits antidumping, licences d'exportation et d'importation). La déclaration en douane est l'élément clé des statistiques qui permet aux opérateurs d'élaborer leur stratégie commerciale et aux États membres et à la Commission de préparer les négociations avec leurs partenaires commerciaux.

Enfin, la douane contribue à l'intégration régionale par la promotion de liens commerciaux préférentiels entre pays et régions, contribuant ainsi à leur prospérité.

2.2. Qu'attendent les entreprises de la douane ?

La gestion de la chaîne logistique a considérablement réduit les délais de livraison grâce au concours des applications informatiques, qui relient tous les acteurs en cause. Si le processus douanier ne participe pas à ce circuit, il devient un obstacle dans l'approvisionnement à flux tendus.

Par rapport à ces nouvelles réalités, il est logique que les entreprises attendent aussi de la douane des avantages, notamment une meilleure efficacité, de meilleurs services et une plus grande productivité.

Les frais de transport, le cadre réglementaire, la facilité d'accès à l'information, la prévisibilité de l'opération jusqu'à son terme, notamment les contrôles aux frontières associant divers organes, tous ces facteurs participent à la création d'un avantage compétitif et à de nouvelles opportunités pour les entreprises.

Partenariat stratégique

Les administrations douanières, étant un maillon critique (ou un obstacle) dans la chaîne logistique, sont censées faciliter les opérations commerciales. Les entreprises ont un intérêt vital à former un partenariat stratégique avec la douane.

Dédouanement rapide et dans des délais prévisibles

Le transport multimodal et le commerce électronique ont suscité une demande plus importante de livraisons rapides tout en renforçant la capacité à livrer rapidement, ce qui se concrétise au niveau mondial par des systèmes intégrés de production et de distribution visant un approvisionnement à flux tendus. Dans ces conditions, des contrôles et des régimes douaniers simples, prévisibles et uniformes associant divers organes s'imposent.

Champ d'action au niveau de l'UE

Les opérateurs ont besoin d'un cadre réglementaire et opérationnel prévisible et transparent, dans lequel le droit est interprété de manière uniforme dans toute la Communauté et les pratiques douanières sont similaires, ce qui met donc les opérateurs économiques sur un même pied d'égalité.

De plus, les entreprises veulent éviter des pertes de temps imprévues lorsqu'elles lancent leurs produits sur le marché intérieur. Un point d'entrée unique pour les déclarations et autres formalités douanières (au lieu de multiples canaux de communication vers des autorités/agences différentes) pour toutes les exigences liées à l'importation/exportation contribuerait à atteindre cet objectif.

Bureaucratie moindre; poursuite de la simplification pour les opérateurs qualifiés

Le monde des entreprises table sur le fait que les contrôles nécessaires (légitimes et fondés) n'engendrent pas de procédures pesantes et complexes, qui augmentent les coûts. Le respect des prescriptions doit aller de pair avec la simplification. Le recours aux techniques d'analyse des risques, appliquées de la même manière partout dans la Communauté, réduit la charge des contrôles.

Législation cohérente

Les importateurs et exportateurs doivent non seulement respecter la législation douanière mais aussi les dispositions fiscales ou agricoles, les règles de la politique commerciale et les exigences de l'environnement et de la santé. Ces exigences doivent devenir plus cohérentes afin de faciliter le commerce, réduire les erreurs et renforcer le respect des prescriptions.

2.3. Conclusion

Plus que jamais, les autorités douanières assument des rôles potentiellement contradictoires de facilitation et d'exécution. En outre, elles doivent s'ajuster à la nouvelle structure des échanges et aux nouvelles technologies.

3. LES OBJECTIFS

Une double réponse est la seule manière de satisfaire à ces attentes divergentes, qui consistent à exécuter un nombre croissant de contrôles pour protéger les intérêts financiers, sociaux, commerciaux et de sécurité de la Communauté tout en facilitant le commerce :

3.1. Simplifier et moderniser radicalement la législation et les régimes

Une réorganisation des régimes permet d'utiliser des outils et technologies modernes qui facilitent une application uniforme de la loi, ce qui réduit les coûts des entreprises et fait baisser le risque d'erreur.

Aussi faut-il créer un cadre conçu comme suit :

* le large éventail des régimes douaniers et règles particulières en vigueur est ramené à un certain nombre de régimes de base, notamment l'importation, l'exportation et les régimes suspensifs, assortis d'un maximum de règles communes et d'exigences communes en matière de données, les règles particulières étant réservées aux cas où il existe de solides arguments économiques justifiant une exception aux règles générales;

* la mainlevée rapide des marchandises est la règle lorsque, avant l'arrivée ou le départ des marchandises, l'opérateur a fourni les informations nécessaires pour effectuer les contrôles de risque sur l'admissibilité des marchandises; les contrôles fiscaux et les contrôles relevant de la politique commerciale sont essentiellement réalisés par le bureau de douane responsable des locaux des opérateurs, où la dette douanière et fiscale prend normalement naissance;

* toutes les transactions entre l'opérateur et l'administration peuvent et sont normalement être traitées électroniquement;

* les administrations douanières de la Communauté agissent comme si elle constituaient une seule administration; par conséquent, l'échange d'informations entre opérateurs et autorités douanières des différents États membres doit se dérouler de la même manière qu'entre ces autorités, l'octroi des autorisations doit être valable sur l'ensemble du territoire de la Communauté dans le respect de délais stricts et les mêmes règles de procédure, interfaces, exigences en matière de données et critères de risques sont appliqués;

* les administrations douanières sont en mesure de partager les données par voie électronique avec les autres autorités publiques pour l'application correcte des mesures fiscales, agricoles, commerciales, sanitaires et phytosanitaires et autres appliquées à l'importation et à l'exportation de sorte qu'une solution unique passant par un guichet unique puisse être trouvée.

Les règles, formalités et systèmes douaniers en vigueur ne prennent pas encore tout à fait en compte ces exigences. En vertu des nouvelles règles et dans le respect des principes d'une union douanière, il ne doit pas y avoir de différence lorsqu'une transaction douanière concerne le territoire d'un seul État membre ou de plusieurs États membres. Après l'élargissement, la plupart des importations et des exportations pourraient de toute manière relever de cette dernière catégorie.

3.2. Assurer l'interopérabilité au moyen d'un cadre informatique convergent

C'est sur les informations et les documents que repose essentiellement le contrôle du commerce international. Dans un environnement d'interconnexion électronique, les contrôles comporteront normalement un échange d'informations entre les opérateurs et la douane avant l'arrivée ou le départ des marchandises, afin d'assurer les données nécessaires pour les contrôles de sécurité et des délais acceptables de mise en libre pratique des marchandises.

Les États membres ont déjà investi des moyens considérables dans le développement de systèmes informatiques. Toutefois, vu les divergences entre les systèmes existants (divergences similaires à celles qui existaient avant l'harmonisation des législations douanières nationales), les différentes règles et données mettent en péril les avantages de l'harmonisation réalisée jusqu'à présent, notamment faute d'interopérabilité.

Il faut donc absolument introduire des interfaces entre les systèmes nationaux existants et prévus et créer une interface commune et unique pour le commerce. Il faut donc nécessairement introduire un cadre de convergence et des normes communes et, le cas échéant, des structures communes.

4. Comment atteindre les objectifs ? - actions a prendre

La présente section présente les grandes étapes d'un plan d'action basé sur l'indispensable existence d'un cadre cohérent, approprié et opérationnel pour réaliser un environnement simple et sans support papier pour la douane et le commerce. Des dispositions doivent être prises pour la période transitoire où les procédures électroniques et basées sur support papier existeront côte à côte.

4.1. Simplifier la législation douanière, intégrer les aspects de sécurité

Le code des douanes communautaire et ses dispositions d'application ont été conçus pour l'essentiel durant les années 1980 et adoptés respectivement en 1992 et en 1993, à l'exception des règles de transit et des régimes douaniers économiques. Ces dispositions ne correspondent donc plus, ni aux tendances et réalités de la chaîne logistique internationale, ni à la baisse des droits de douane.

De plus, le poids accru mis récemment sur les aspects de sécurité lors de la circulation des marchandises impose le partage en temps réel des données liées aux risques [15] entre les administrations douanières des États membres, d'une part, et les administrations et autres services (police, autorité vétérinaire, par exemple), d'autre part. Les autorités douanières pourront ainsi décider quels envois elles soumettront à une inspection physique complète à la frontière. Il faut à cet effet essentiellement recourir aux TI et adopter la législation pertinente au niveau communautaire, qui imposera l'utilisation des TI et viendra à bout des difficultés liées aux divergences des législations nationales (par exemple en matière de protection des données).

[15] Notamment par les produits sensibles (par exemple les produits chimiques dangereux) ou les marchandises à haut risque (par exemple les marchandises soumises à des droits ou taxes élevés).

Il sera plus aisé de rationaliser le dédouanement, les procédures vétérinaires et autres lorsque seront créées des règles de procédure et des interfaces communes.

Un réexamen de la législation douanière doit dès lors viser à atteindre les objectifs suivants :

* les déclarations électroniques (y compris les documents probants) et l'échange électronique de données deviennent la règle;

* les procédures et les autres régimes douaniers existants sont simplifiés et moins nombreux;

* les procédures simplifiées sont harmonisées, adaptées aux besoins de traitement électronique et à leur champ d'application et leur utilisation est étendue;

* les rôles des bureaux de douane situés aux frontières et à l'intérieur du territoire sont redéfinis;

* les droits et responsabilités des opérateurs et commissionnaires de transport sont redéfinis;

* de nouveaux outils et méthodes sont introduits dans la législation douanière.

Une telle modernisation et simplification de la législation douanière réduirait les coûts des entreprises, renforcerait la sécurité juridique des citoyens (meilleure réglementation) et permettrait aux entreprises et aux citoyens de tirer pleinement parti des possibilités qu'offrent les procédures informatiques et le marché unique.

4.1.1. Fixer les règles : déclaration électronique et échange électronique de données [16]

[16] Cette action est une condition nécessaire pour la réalisation d'un environnement sans support papier pour la douane.

Le code des douanes communautaire comme ses dispositions d'application traitent la déclaration électronique et l'échange électronique de données comme l'exception, les déclarations sur papier et la présentation de documents imprimés étant la règle. La législation douanière doit être adaptée pour faire de la communication électronique la base des opérations d'importation et d'exportation, tant entre opérateurs et douane qu'entre administrations douanières. Il devrait en résulter un environnement où douane et usagers s'inscrivent dans un flux non entravé d'informations comprenant des exigences communes en matière de données et des interfaces communes. Les déclarations sur papier peuvent être utilisées dans des conditions spécifiques uniquement. Bien entendu, les simplifications telles que les déclarations verbales des voyageurs subsisteront.

Les documents probants (factures, certificats d'origine) doivent chaque fois que possible être fournis sous forme électronique par l'approche du guichet unique ou être tenus dans une base de données accessible à la douane (par exemple, les autorisations d'importation). Si ce n'est pas possible, des conditions spécifiques devront être définies pour garantir l'authenticité.

4.1.2. Réduire drastiquement le nombre de régimes douaniers [17]

[17] Cette action, même si elle n'est pas une condition nécessaire pour la réalisation d'un environnement sans support papier pour la douane, faciliterait le traitement électronique des opérations douanières.

Pour parvenir à une législation plus simple et plus cohérente et établir dès lors un ensemble commun de données tout en réduisant les coûts de l'application de la législation, il est proposé de fusionner les treize destinations et régimes douaniers particuliers [18] (tels que le dépôt temporaire, les marchandises en retour et les produits de la pêche maritime). Moins de diversité juridique signifie aussi moins de différences dans les procédures entre les États membres.

[18] Article 4, points 15 et 16 du CDC.

Les dispositions actuelles disséminées dans le code des douanes communautaire peuvent être regroupées dans les trois types de régimes qui suivent, des variantes étant possibles le cas échéant et moyennant due justification :

* importation (présentation des marchandises en douane, déclaration sommaire, dépôt temporaire, mise en libre pratique, notamment destination particulière, perfectionnement actif [système du rembours], transit interne [admission des marchandises], marchandises en retour, produits de la pêche maritime, destruction, abandon),

* exportation (exportation, réexportation, perfectionnement passif, transit interne [sortie de marchandises ]),

* régimes suspensifs (transit externe, entrepôt douanier, perfectionnement actif [régime de la suspension], transformation sous douane, admission temporaire, zones franches, entrepôts francs).

La TVA et les droits d'accise pourraient être suspendus dans le cadre des régimes suspensifs afin de faciliter l'application du principe de destination (paiement des droits et taxes dans l'État membre où l'importateur ou le consommateur est établi).

4.1.3. Une garantie unique [19]

[19] Cette action n'est pas une condition nécessaire pour la réalisation d'un environnement sans support papier pour la douane. Néanmoins, une garantie unique pour tous les régimes douaniers sera plus facile à traiter sous forme électronique.

La fusion de tous les régimes suspensifs permettra la constitution d'une garantie unique pour tous les régimes - actuellement distincts - à condition que l'utilisation des différentes variantes ait été autorisée. Cette garantie pourrait, comme c'est actuellement le cas du transit, couvrir la TVA et les droits d'accise et pourrait être gérée par voie électronique.

4.1.4. Autorisation européenne unique [20]

[20] Cette action n'est pas une condition nécessaire pour la réalisation d'un environnement sans support papier pour la douane mais vise à simplifier l'environnement douanier.

En vertu des procédures simplifiées de la législation douanière actuelle, les destinations particulières et les régimes douaniers économiques sont limités de facto au territoire de l'État membre qui les autorise. Bien que les autorisations européennes uniques (AEU), valables dans plusieurs États membres, soient légalement possibles, elles ne sont guère utilisées dans la pratique parce chaque État membre dispose d'un droit de veto pour les opérations qui se déroulent sur son territoire. Aussi longtemps que ce droit de veto existe, il ne sera pas possible d'étendre l'utilisation de l'AEU. Dans ce contexte, on observera que les renseignements contraignants délivrés au sujet du tarif et de l'origine dans un État membre sont dès à présent valables dans tous les autres.

La législation communautaire devrait favoriser la prise de décisions à l'échelle de la Communauté. Par conséquent, l'autorisation de déclaration simplifiée et de domiciliation doit être accordée par le bureau de douane responsable du lieu où l'opérateur est établi, tient sa comptabilité principale ou réalise ses principales activités économiques (il y a lieu de fixer des critères précis pour déterminer les autorités responsables dans les cas où ces conditions peuvent être satisfaites dans plus d'un État membre). Cette façon d'opérer garantit l'efficacité des contrôles et la remise des autorisations dans des délais raisonnables.

Cette autorisation serait valable partout dans la Communauté et le bureau de douane principal est tenu de consulter ses administrations partenaires pour assurer la faisabilité et l'efficacité des mécanismes de contrôle envisagés. Des équipes communes de contrôle réaliseraient des vérifications afin que des mécanismes de contrôle appropriés puissent être mis en place. Des formulaires standards d'autorisation simplifieraient cette tâche et contribueraient à résoudre les problèmes linguistiques.

Le principe selon lequel une décision peut couvrir les cas où une société établie dans un État membre a des filiales juridiquement indépendantes dans d'autres États membres pourrait être étendu à d'autres domaines, tels que les renseignements contraignants sur le tarif et sur l'origine.

4.1.5. Examen des dispositions en matière de dette douanière et des rôles des bureaux de douane situés à l'intérieur ou aux frontières extérieures [21]

[21] Cette action n'est pas une condition nécessaire pour la création d'un environnement sans papier pour créer un environnement plus prévisible pour les opérateurs. Il s'agit d'un préalable pour le dédouanement centralisé.

La réalisation du marché unique le 1er janvier 1993 a vu un accroissement sensible du volume des envois nécessitant une déclaration à la frontière extérieure de même qu'un accroissement des besoins de communication entre les bureaux de douane situés à la frontière et à l'intérieur des pays.

Cet accroissement du volume des échanges, la vitesse requise pour la mise en libre pratique des marchandises et le fait que les données commerciales d'importation et d'exportation sont normalement disponibles sous forme électronique avant l'opération douanière proprement dite appellent une révision des rôles des bureaux de douane situés à l'intérieur et aux frontières extérieures.

* Bien qu'un dédouanement complet restera possible au point d'entrée, la plupart des opérateurs préféreront peut-être ne pas y avoir recours, compte tenu des avantages que présente le dédouanement centralisé, intégral au lieu où ils sont établis (report de la date de présentation d'une déclaration détaillée accompagnée des pièces justificatives, déclaration périodique, report du paiement). À l'exportation, le dédouanement au lieu d'établissement de l'opérateur est déjà une réalité.

* En encourageant le dédouanement centralisé, on libère les bureaux de douane situés aux frontières, qui peuvent alors se concentrer sur les contrôles d'admissibilité et de sécurité. Les bureaux de douane intérieurs peuvent effectuer tous les autres contrôles (notamment en matière de droits de douane, des contrôles fiscaux et de politique commerciale sauf quand un contrôle à la frontière est exigé) dans les locaux des opérateurs au moyen de vérifications et de contrôles sur place basés sur des critères d'analyse de risque mis au point et appliqués en commun.

* Dans un tel système, la dette douanière (et la dette fiscale qui y est liée) est normalement due au lieu d'établissement de l'opérateur.

* L'environnement douanier pourrait être rendu plus prévisible pour l'opérateur si les infractions non frauduleuses aux règles douanières n'engendraient plus de dette douanière lorsqu'il est établi que l'infraction n'a pas eu d'effet significatif sur le bon fonctionnement de la procédure [22]. Dans de tels cas, les sanctions administratives, reposant sur un catalogue établi au niveau de la Communauté, pourraient assurer un meilleur respect à l'avenir. Cette solution imposerait de maintenir les mêmes règles à tous les opérateurs partout dans la Communauté, sans compromettre ses intérêts financiers.

[22] 2 Cette règle est déjà définie à l'article 204 du code des douanes communautaire et pourrait être étendue à d'autres cas

4.1.6. Redéfinition des rôles des opérateurs et des commissionnaires de transport [23]

[23] Bien que cette question ne soit pas directement liée à l'informatisation de la douane, le recours aux TI permettra de mieux cibler le profil de l'opérateur agréé.

Selon les principes actuels du code des douanes communautaire, le rôle de l'importateur et de l'exportateur consiste à fournir les informations nécessaires à la douane lors de la présentation physique des marchandises aux autorités douanières afin que celles-ci puissent sélectionner les marchandises qu'elles soumettront à un examen plus approfondi. Vu l'accroissement considérable des volumes échangés et le besoin d'accélérer le processus de dédouanement, cette approche est impossible à mettre en oeuvre, si bien que les procédures simplifiées (domiciliation, par exemple) sont largement utilisées pour réduire la charge qui pèse à la fois sur les opérateurs et les administrations. Néanmoins, le code des douanes communautaire considère ces procédures comme une "exception" à la règle normale. Le moment est venu de tenir compte des évolutions récentes et d'introduire les concepts généraux d'"opérateur agréé" et de "commissionnaire de transport agréé".

L'opérateur agréé :

* peut déclarer électroniquement les marchandises à l'importation dans la Communauté, chaque fois que possible avant leur arrivée sur la base d'un ensemble de données fondamentales (un élément est notamment de savoir si les marchandises sont admises à l'importation ou sous régime suspensif); ces marchandises peuvent être destinées à différents États membres;

* peut déclarer électroniquement les marchandises à l'exportation, normalement avant leur départ, sur la base d'un ensemble de données fondamentales; ces marchandises peuvent quitter la Communauté à partir d'un État membre différent de celui où il est établi;

* ne fait, en principe, l'objet de contrôles aux frontières que pour des raisons de fraude et de sécurité;

* procède lui-même à l'établissement des déclarations électroniques détaillées, à l'évaluation des droits à des intervalles réguliers, veille au respect des limites quantitatives et est périodiquement soumis à des contrôles douaniers. Certaines simplifications (dispense des exigences de notification, par exemple) peuvent être accordées si la douane a accès aux données utiles et qu'une convention a été passée entre l'opérateur et la douane, compte tenu des nécessités de la sécurité des données;

* bénéficie de différents niveaux de simplification en fonction du type de marchandises traitées, des volumes en cause, de la fiabilité et de la transparence de son système comptable et du respect de la législation; les critères utilisés pour accorder ces différents niveaux de traitement simplifié sont les mêmes partout dans la Communauté.

Le commissionnaire de transport ou transporteur agréé peut :

* prendre en charge certaines des obligations qui incomberaient normalement à un opérateur agréé (dépôt d'une déclaration en douane ou d'une notification, par exemple);

* produire certaines preuves (à l'arrivée ou à la sortie des marchandises de la Communauté, par exemple) et

* gérer les envois groupés destinés à une multitude d'entreprises importatrices ou exportatrices (éventuellement dans différents États membres) en utilisant le régime suspensif à l'entrée dans la Communauté et en fournissant les données nécessaires à leur sortie.

Les importateurs et les exportateurs qui ne souhaitent pas faire appel au concept d'opérateur/commissionnaire de transport/transporteur agréé ou qui ne remplissent pas les conditions ne sont pas autorisés à utiliser les procédures simplifiées et, après une déclaration préalable à l'arrivée, auraient à choisir à l'importation entre :

* la mise en libre pratique ou

* le placement dans un régime suspensif (nécessitant une garantie).

À l'exportation, les données requises devraient être fournies avant le chargement des marchandises, afin de permettre les contrôles de sécurité.

Dans les deux cas, les opérateurs pourraient aussi utiliser un commissionnaire en douane (qui pourrait être un commissionnaire de transport ou transporteur agréé, de sorte que le concept précité serait plus attrayant).

4.1.7. Fournir une base légale pour les nouveaux outils et méthodes de travail [24]

[24] Cette action est directement liée à la création d'un environnement sans support papier pour la douane.

Le réaménagement des règles et régimes devrait aller de pair avec l'introduction, dans la législation douanière de la Communauté, d'outils et de méthodes modernes et performants visant à assurer efficacité et niveau de contrôle similaire à tous les points d'admission en douane. Les éléments suivants pourraient être envisagés :

* auto-évaluation et contrôles ultérieurs comme forme normale de déclaration en douane pour les opérateurs agréés;

* méthodologie commune et critères communs de gestion des risques;

* normes communes de contrôle et de contrôle préalable [25] ;

[25] Les contrôles préalables sont réalisés, le cas échéant, avant l'octroi d'une autorisation.

* normes communes d'accréditation pour l'octroi de facilités, basées sur les volumes commerciaux, les types de régimes, les paramètres de risques, le respect de la législation et les résultats d'une vérification préalable (conformément au concept de "l'escalier");

* protocoles d'accord [26] permettant une certaine souplesse dans la relation entre la douane et l'opérateur économique pour ce qui est des facilités et des modalités de contrôle; un modèle de protocole d'accord pourrait être élaboré;

[26] Utilisés essentiellement dans le cadre de l'AEU

* l'approche du "guichet unique" pour la coopération entre autorités douanières et autres départements ou agences, d'une part, et opérateurs, d'autre part;

* l'utilisation de lignes directrices et de notes explicatives dans tous les cas où des dispositions légales ne sont pas requises mais où une harmonisation des pratiques est nécessaire pour garantir la transparence et l'égalité de traitement des opérateurs économiques.

4.1.8. Signature électronique, documents électroniques, archivage électronique [27]

[27] Cette action est une condition nécessaire pour la création d'un environnement sans support papier pour la douane.

L'utilisation des technologies de l'information pose le problème crucial de l'authenticité et de la fiabilité des données échangées ou stockées sous forme électronique, comme les factures [28], les connaissements, les certificats d'origine ou d'authenticité et les licences.

[28] Voir la directive 2001/115/CE en ce qui concerne la TVA.

L'utilisation des signatures électroniques permet d'authentifier la personne ayant signé un document électronique. La législation communautaire est déjà en place pour garantir la reconnaissance juridique des signatures électroniques.

La directive relative à la signature électronique a été mise en oeuvre dans presque tous les États membres. Les signatures électroniques bénéficient donc dans les États membres de la validité juridique et de l'admissibilité en tant que moyens de preuve dans des procédures judiciaires de la même manière que les signatures manuscrites.

En conséquence :

i) les États membres qui n'ont pas encore mis en oeuvre la directive 1999/93/CE sur la signature électronique doivent s'y atteler;

ii) le code des douanes communautaire doit contenir une disposition spécifique reconnaissant explicitement la valeur légale d'une signature et d'un document électroniques du point de vue douanier, indépendamment du stade de mise en oeuvre dans les différents États membres;

iii) les États membres doivent assurer l'interopérabilité lorsqu'un opérateur utilise une signature électronique reconnue en vertu des règles de l'État membre où il est établi.

4.1.9. Normaliser et harmoniser les exigences en matière d'informations [29]

[29] Cette action est directement liée à la création d'un environnement sans support papier pour la douane.

Les exigences et procédures en matière d'informations normalisées et harmonisées sont indispensables pour parvenir à une interprétation commune permettant un échange effectif et efficace d'informations entre toutes les parties participant aux échanges transfrontaliers de marchandises.

La normalisation et l'harmonisation des exigences en matière d'informations doivent aller dans le même sens que les travaux du G7. Les initiatives visant à harmoniser le DAU [30] et le MAU [31] en ce qui concerne les cases facultatives doivent déboucher sur des résultats opérationnels. Les données à transmettre à un autre État membre doivent nécessairement être les mêmes partout dans la Communauté.

[30] Document administratif unique

[31] Message administratif unique.

Il importe d'assurer un flux d'informations continu : les opérateurs doivent fournir les informations une fois seulement (ou deux fois lorsque le système des déclarations incomplètes et supplémentaires est utilisé initialement), les données d'un État membre devenant les données d'un autre État membre, si nécessaire.

Des solutions doivent être trouvées à l'égard des différences dues aux exigences légales nationales, comme les régimes fiscaux (taux réduits de TVA ou de droits d'accise, par exemple). Si le code des douanes communautaire ne peut résoudre ces divergences, le DAU et le MAU fournissent un cadre permettant la normalisation.

4.2. Rationaliser les procédures commerciales en utilisant les technologies modernes [32]

[32] Cette action est directement liée à la création d'un environnement sans support papier pour la douane.

Lorsque les exigences en matière d'informations ont été harmonisées ou normalisées, l'interface douanière doit être présentée aux opérateurs dans chaque État membre sous la même forme. Il ne s'agit pas simplement d'un symbole pour la Communauté mais aussi d'une façon de résoudre les problèmes linguistiques.

4.2.1. Assurer les interfaces douane/douane et opérateur/douane

Pour pouvoir agir comme s'ils constituaient une seule autorité douanière, les bureaux de douane de l'ensemble du territoire de l'UE doivent être reliés. Il faut donc assurer des interfaces appropriées entre des systèmes douaniers électroniques divergents.

Les opérateurs doivent pouvoir adresser leur déclaration ou notification directement à partir de leur propre système informatique (s'ils le souhaitent, par l'intermédiaire d'une centrale de dédouanement ou d'un commissionnaire en douane) et fournir toutes les données nécessaires à la douane par voie électronique selon une interface harmonisée. Certaines exigences relatives à la notification pourraient être levées lorsque les administrations douanières bénéficient, sur une base volontaire, d'un accès électronique aux dossiers des opérateurs. Dans ce cas également, des interfaces communes appropriées devraient être mises en place. Une déclaration/notification douanière devrait être disponible sur internet pour les opérateurs de petite et moyenne dimension.

4.2.2. Assurer des systèmes de paiement sécurisés par internet

En matière de sécurité technique, l'initiative e-Europe [33] de la Commission favorise plusieurs solutions, notamment un plan d'action concernant la carte à puce et prévoit des travaux ultérieurs en ce qui concerne les techniques d'identification et d'authentification.

[33] COM(2002) 263 final du 28.5.2002.

Ces développements doivent être suivis de près et des solutions appropriées recherchées.

4.2.3. Point d'accès automatisé unique pour le commerce

Il importe que les opérateurs aient un seul point d'accès automatisé à la Communauté, autrement dit, qu'à partir de ce point d'entrée, ils aient accès au dédouanement en cause et aux systèmes d'information. Ils n'auront à fournir les données qu'une seule fois, quel que soit le nombre de pays de destination.

4.2.4. Transparence

Les informations relatives aux régimes, simplifications, critères d'agrément, instructions, etc. doivent être disponibles sur internet dans une langue largement comprise dans la commerce international.

CONCLUSION

La communication de la Commission concernant une stratégie pour l'union douanière [34] insiste sur la nécessité de simplifier et de rationaliser la législation douanière afin de prendre en compte les changements intervenus dans le commerce et de combattre la fraude. Elle entend promouvoir en particulier les techniques modernes et mieux diffuser les informations pour aider la douane et les opérateurs économiques à appliquer la législation avec cohérence.

[34] COM(2001)51 final du 8.2.2001

Dans sa résolution du 30 mai 2001 concernant une stratégie pour l'union douanière, le Conseil [35], a invité la Commission à "élaborer un vaste programme d'informatisation des régimes douaniers et d'échange des informations douanières ainsi qu'une stratégie crédible visant la mise en place et l'utilisation de réseaux d'information dans le cadre des activités douanières".

[35] JO C 171, p. 1

Un environnement simplifié et sans support papier pour la douane et les opérateurs, dans lequel le commerce légitime peut assurer une circulation non entravée des marchandises et une interférence minimale de la part de la douane constitue un objectif établi et approuvé par les milieux d'affaires lors du forum sur la douane électronique (Tolède, mai 2002).

C'est la seule manière d'éviter de dévier davantage encore du marché intérieur et de multiplier les arrangements bilatéraux (comme c'est le cas de l'AEU). Seules la normalisation et la simplification des régimes douaniers éloigneront les entreprises d'une "course" aux autorisations qui peut entraîner d'importantes conséquences pour certains États membres et, à terme, fausser la concurrence. Seuls des régimes intégrés uniformes peuvent empêcher des coûts administratifs élevés et un désavantage concurrentiel sérieux pour les entreprises européennes.

De plus, l'approche proposée évite de mettre en péril la sécurité, la santé publique et la protection de l'environnement. Elle permet d'éviter aussi l'existence, dans l'Union européenne, de points et de territoires d'entrée moins "sûrs" et l'abandon de certains ports ou régions.

Il n'y a pas d'autre moyen que de mettre en place des conditions optimales pour permettre aux autorités douanières et aux opérateurs de faire leur travail.

Il conviendra de revoir et de simplifier la législation, les systèmes et les régimes existants et de créer un environnement sans support papier. Lorsque des lacunes techniques et juridiques existent, il faudra les combler pour obtenir un cadre juridique et technique intégré. Les améliorations apportées permettront à l'infrastructure réglementaire de la Communauté de rester au diapason des derniers développements observés dans les pratiques logistiques du commerce, de la réduction des droits de douane et du prochain élargissement

Les contrôles douaniers perdront leur caractère pesant pour le commerce et feront partie de l'opération commerciale, l'efficacité étant optimale.

Les principaux protagonistes et leurs rôles respectifs ont été cernés. Un plan d'action a été proposé. Les autorités publiques (Commission, douane et autres administrations) et le secteur privé (opérateurs) devront discuter du présent plan d'action, l'adopter et s'acquitter de leurs tâches spécifiques en partenariat et dans un processus continu de transparence et de consultation.

Le succès de la stratégie destinée à réaliser un environnement simplifié et sans support papier pour la douane et le commerce sera hautement tributaire de l'engagement manifesté par ses protagonistes à sa mise en oeuvre.

L'annexe 1 présente un premier plan d'action et l'annexe 2 propose un aperçu de ses coûts et avantages pour les opérateurs et les administrations.

ANNEXE 1

Plan d'action pour la douane électronique

1

1.Type d'action proposé

Juridique

Proposition de modification du code des douanes communautaire (modification du règlement n° 2913/92 du Conseil)

2. Objet/Contenu (principales questions)

Ajuster le code des douanes au principe selon lequel les déclarations et les messages électroniques sont la règle et les déclarations sur support papier l'exception

Définir les conditions d'un environnement numérique pour la douane

Rationaliser les procédures (normales et simplifiées) et les régimes douaniers (les faire passer de 13 à 3) en réduisant les divergences à un minimum et en définissant un socle commun de données

Redéfinir les rôles et responsabilités des bureaux de douane intérieurs et frontaliers

Utiliser une garantie unique pour tous les régimes douaniers

Favoriser le recours extensif au dédouanement centralisé

Fournir une base légale pour de nouveaux outils et méthodes (par exemple modèle d'analyse de risque et base de données)

3. Importance de l'action: Haute

4. Résultats escomptés de l'action proposée:

Proposition d'un nouveau règlement du Conseil et du Parlement modifiant le code des douanes communautaire

5. Mesure des résultats atteints:

Adoption de la proposition

Mise en oeuvre par les États membres

6. Coûts et bénéfices [36] pour les principaux acteurs:

[36] Une étude de faisabilité préliminaire est en cours de préparation y compris une analyse des coûts-bénéfices. En attendant les résultats définitifs de l'étude, seules des hypothèses peuvent être formulées sur la base des contacts avec les États membres et les opérateurs.

6.1. Commission

Coûts: Une légère augmentation du budget des missions (analyse de la situation dans les États membres pour l'étude de faisabilité) et réunions. Besoin temporaire d'au moins deux fonctionnaires A (l'un travaille déjà sur le dossier) et d'un homme/an pour conseils techniques

Bénéfices: Législation plus simple, mise en oeuvre plus aisée par les États membres et meilleure mise en oeuvre de la législation douanière par une amélioration significative de la détection des fraudes. Meilleure perception des recettes (ressources propres) en tant que résultat direct de ce qui précède (détection des fraudes) mais aussi grâce à une probable augmentation du degré d'exactitude des déclarations.

6.2. États membres

Coûts: Les travaux juridiques préparatoires ne devraient pas entraîner de frais supplémentaires (exception faite de la participation à certaines réunions et séminaires supplémentaires) tout au moins pour les États membres actuels puisqu'il s'agit en fait d'anticiper les changements et les progrès. Pour ce qui est des 12 nouveaux États membres, ces coûts sont déjà prévus et budgétisés dans le cadre de la mise en oeuvre de l'acquis

Bénéfices: Les mêmes que pour la Commission. Une affectation plus efficace des ressources humaines et autres découlant de la réorganisation des processus et procédures douanières ainsi que de la suppression d'activités de contrôle qui se font double emploi entre États membres. Utilisation plus efficace des investissements/infrastructures NSTI, même si les frontières extérieures ont été reculées et que les mouvements de transit sont moins nombreux. Maintien de bureaux de douane dans les États membres actuels sans frontière extérieure. Amélioration de la sécurité et de l'exécution

6.3. Opérateurs

Coûts: Investissements nécessaires pour avoir accès aux services (y compris logiciel du client et formation, coûts pour le réseau/télécommunication et éventuellement mesures de sécurité. Coûts résultant de l'installation et du maintien d'une interface commune avec la douane (un seul pour tous les États membres).

Bénéfices: Nombreux et récurrents. Accélération du dédouanement et de la mainlevée. Simplification et rationalisation des obligations et procédures d'exécution (par exemple autorisation de type uniquement européenne, garantie unique pour tous les régimes douaniers). Amélioration de la transparence, de la coopération et uniformité des interactions avec la douane. Réduction des coûts par l'automatisation des procédures douanières. Possibilité d'avoir un seul point d'entrée automatisé dans l'UE. Amélioration de la souplesse dans la structure de coopération avec les administrations douanières.

7. Calendrier de mise en oeuvre de l'action

Après les débats techniques et préparatoires au sein du comité du code des douanes (lancés en 2002, jusqu'à fin 2003), la proposition officielle devrait être transmise au Conseil et au Parlement européen en 2004 (pour autant que les ressources soient disponibles).

8. Durée de l'action:

+/-1,5 an jusqu'au dépôt d'une proposition (en fonction des ressources).

9. Implications en termes de ressources (pour la Commission)

Au moins 2 fonctionnaires A (à plein temps) et 1 consultant externe pendant 1 an.

PROPOSITION D'ACTION POUR LA DOUANE ELECTREONIQUE

2

1. Type d'action proposé ?

Juridique

Proposition de modification des dispositions d'application du code des douanes communautaire (règlement de la Commission)

2. Objet/Contenu (questions principales)

Les mêmes que dans le tableau 1, mais à un niveau plus "technique" (= un guide pour l 'application du code des douanes)

Définir les conditions d'un environnement numérique pour la douane

Rationaliser les procédures (normales et simplifiées) et les régimes douaniers (les faire passer de 13 à 3) en réduisant les divergences à un minimum et en définissant un socle commun de données

Redéfinir les rôles et responsabilités des bureaux de douane intérieurs et frontaliers

Utiliser une garantie unique pour tous les régimes douaniers

Favoriser le recours extensif au dédouanement centralisé

Fournir une base légale pour de nouveaux outils et méthodes (par exemple modèle d'analyse de risque et base de données)

3. Importance de l'action: Haute

4. Résultats escomptés de l'action proposée:

Proposition d'un nouveau règlement du Conseil et du Parlement modifiant le code des douanes communautaires

5. Mesure des résultats atteints:

Adoption de la proposition

Mise en oeuvre par les États membres

6. Coûts et bénéfices [37] pour les principaux acteurs:

[37] Une étude de faisabilité préliminaire est en cours de préparation y compris une analyse des coûts-bénéfices. En attendant les résultats définitifs de l'étude, seules des hypothèses peuvent être formulées sur la base des contacts avec les États membres et les opérateurs.

6.1. Commission

Coûts: Une légère augmentation du budget des missions (analyse de la situation dans les États membres pour l'étude de faisabilité) et réunions. Besoin temporaire d'au moins deux fonctionnaires A (l'un travaille déjà sur le dossier) et d'un homme/an pour conseils techniques

Bénéfices: Législation plus simple, mise en oeuvre plus aisée par les États membres et meilleure mise en oeuvre de la législation douanière par une amélioration significative de la détection des fraudes. Meilleure perception des recettes (ressources propres) en tant que résultat direct de ce qui précède (détection des fraudes) mais aussi parce que le nombre de déclarations suivies d'exécution devrait augmenter.

6.2. États membres

Coûts: Les travaux juridiques préparatoires ne devraient pas entraîner de frais supplémentaires (exception faite de la participation à certaines réunions et séminaires supplémentaires) tout au moins pour les États membres actuels puisqu'il s'agit en fait d'anticiper les changements et les progrès. Pour ce qui est des 12 nouveaux États membres, ces coûts sont déjà prévus et budgétisés dans le cadre de la mise en oeuvre de l'acquis

Bénéfices: Les mêmes que pour la Commission. Une affectation plus efficace des ressources humaines et autres découlant de la réorganisation des processus et procédures douaniers ainsi que de la suppression d'activités de contrôle qui se font double emploi entre États membres. Utilisation plus efficace des investissements/infrastructures NSTI, même si les frontières extérieures ont été reculées et que les mouvements de transit sont moins nombreux. Maintien de bureaux de douane dans les États membres actuels sans frontière extérieure. Amélioration de la sécurité et de l'exécution

6.3. Opérateurs

Coûts: Investissements nécessaires pour avoir accès aux services (y compris logiciel du client et formation, coûts pour le réseau/télécommunication et éventuellement mesures de sécurité. Coûts résultant de l'installation et du maintien d'une interface commune avec la douane (un seul pour tous les États membres).

Bénéfices: Nombreux et récurrents. Accélération du dédouanement et de la mainlevée. Simplification et rationalisation des obligations et procédures d'exécution (par exemple autorisation de type uniquement européenne, garantie unique pour tous les régimes douaniers). Amélioration de la transparence, de la coopération et uniformité des interactions avec la douane. Réduction des coûts par l'automatisation des procédures douanières. Possibilité d'avoir un seul point d'entrée automatisé dans l'UE. Amélioration de la souplesse dans la structure de coopération avec les administrations douanières.

7. Calendrier de mise en oeuvre de l'action

Avant et à la suite de l'adoption du nouveau règlement du Conseil et du Parlement modifiant le code des douanes, des discussions techniques préparatoires au sein du comité du code des douanes devraient normalement être lancées une fois que la proposition de modification du code des douanes aura été soumise et devraient normalement prendre fin une année après son adoption.

8. Durée de l'action:

1-2 ans (en fonction des ressources et des progrès au Conseil et au Parlement).

9. Implications en termes de ressources (pour la Commission)

identiques à celles du tableau 1

PROPOSITION D'ACTION POUR LA DOUANE ELECTRONIQUE

3

1. Type d'action proposé

Opérationnel (coopération entre certains États membres)

Projet pilote en matière d'exportation automatisée

2. Objet/Contenu (principales questions)

Le projet pilote couvrirait les exportations indirectes vers un pays tiers impliquant au moins deux États membres (dans le premier se situe le bureau d'exportation et dans le second le bureau de sortie).

Durant le séminaire qui s'est tenu en Finlande en décembre 2002, trois États membres se sont portés volontaires pour participer au projet pilote (PP), à savoir DE, IT et BE. Les opérateurs ont exprimé leur intérêt quant à leur participation par des entreprises sélectionnées.

3. Importance de l'action: Haute

4. Résultats escomptés de l'action proposée:

Garantir (dans un environnement douanier informatisé) que les marchandises déclarées à l'exportation, au perfectionnement passif ou à la réexportation ont quitté le territoire douanier pour un pays tiers après qu'un contrôle de l'admissibilité de l'exportation ait eu lieu.

Intégrer les exigences de données des pays tiers concernant les aspects de sécurité (et définir des éléments de données communs exigés pour l'exportation dans les pays tiers) dans le flux de données entre le bureau de douane de départ et le bureau de douane de sortie.

Assurer une coopération optimale entre les bureaux de douane des États membres en cause.

Identifier les goulets d'étranglement et les problèmes à résoudre

Partager l'expérience et les résultats avec d'autres États membres actuels et futurs et les opérateurs, servir de modèle pour la procédure d'exportation automatisée à appliquer partout dans la Communauté et en tant que premier résultat tangible de l'initiative de douane électronique après la mise en oeuvre du nouveau système de transit informatisé. Organisation d'un séminaire avec toutes les parties intéressées.

5. Mesure des résultats atteints:

Évaluation des résultats par les États membres et la Commission (rapport), mise en oeuvre par les États membres en cause.

6. Coûts et bénéfices pour les principaux acteurs:

6.1. Commission

Coûts: Les coûts seront couverts par la Douane 2007 - douane électronique - et par le budget du marché intérieur (séminaire).

Bénéfices: Identifier les problèmes (juridiques et techniques), y compris les aspects de sécurité avant de modifier la législation (étant donné que l'exportation constitue déjà une procédure en deux étapes, il n'est pas nécessaire d'apporter de modification majeure au code des douanes mais, en revanche, aux dispositions d'application) et avant de définir les interfaces.

Avoir une vue concrète des besoins des autres pays (tels que l'approche en matière de sécurité des conteneurs - CSI [38]), permettra de servir de modèle pour l'automatisation des exportations dans les États membres.

[38] CSI: Container Security Initiative.

6.2. États membres

Coûts: Une certaine adaptation technique de l'infrastructure des dispositions d'application du code des douanes pourrait s'avérer nécessaire.

Bénéfices: Les mêmes que pour la Commission.

Recours aux investissements/infrastructures des dispositions d'application du code des douanes, même si les frontières extérieures ont été reculées et que les mouvements de transit ont été réduits. Maintien des bureaux de douane dans les anciens États membres n'ayant pas de frontière extérieure. Amélioration de la sécurité et de la conformité.

6.3. Opérateurs

Coûts: Adaptations techniques possibles à l'interface électronique avec la douane.

Bénéfices: Accélération du dédouanement et de la mainlevée. Meilleur établissement des preuves de l'exportation à des fins fiscales. Simplification et rationalisation des obligations d'exécution (y compris les exigences des pays étrangers dans le contexte de la CSI) et procédures.

7. Calendrier de mise en oeuvre de l'action

Durant l'année 2003 et tout au long de l'année 2004. Les réunions préparatoires ont déjà eu lieu.

8. Durée de l'action:

+/-1 à 2 ans (en fonction des ressources).

9. Implications en termes de ressources (pour la Commission)

identiques à celle du tableau 1.

PROPOSITION D'ACTION POUR LA DOUANE ELECTRONIQUE

4

1. Type d'action proposée?

Technique

Évaluer l'environnement actuel des TI pour la création d'un cadre de convergence entre États membres

2. Objet/Contenu (principales questions)

Créer un cadre de convergence parmi les États membres (qui aujourd'hui opèrent des systèmes électroniques divergents à des fins douanières et connexes) afin d'assurer l'interopérabilité, une évaluation technique est nécessaire.

3. Importance de l'action: Haute

4. Résultats escomptés de l'action proposée:

Identifier les problèmes, proposer des solutions afin d'assurer l'interopérabilité entre les systèmes de TI des États membres.

Définir des spécifications techniques pour la convergence

Établir et publier un rapport basé sur les informations remises par les États membres.

5. Mesure de résultats atteints:

Évaluation des résultats par les États membres et la Commission, approbation d'une feuille de route de convergence.

6. Coûts et bénéfices pour les principaux acteurs:

6.1. Commission

Coûts: Les travaux seront effectués par les États membres (avec l'aide de la Commission) dans le cadre de la Douane 2007. Les coûts pour les réunions seront couverts par la Douane 2007 - douane électronique.

Bénéfices: Si un cadre de convergence entre les différents systèmes assure l'interopérabilité, les ressources financières et humaines nécessaires pour opérer un système géré au niveau central par la Commission pourront être évités.

6.2. États membres

Coûts: Les frais de voyage seront couverts par Douane 2007. Ressources humaines: 1 par État membre.

Bénéfices: Les États membres ont déjà investi pas mal d'argent et de ressources dans leurs systèmes de TI. En les utilisant (plutôt qu'un introduisant un nouveau système) par des adaptations techniques, on leur permettra d'économiser les deniers publics et les ressources humaines (aucune nouvelle formation n'est nécessaire).

6.3. Opérateurs

Coûts: Certaines adaptations techniques, dans la mesure où les interfaces actuelles changent.

Bénéfices: Les opérateurs qui font déjà des opérations douanières de façon électronique sont habitués au système de TI des États membres dans lesquels ils sont établis. Aucune formation supplémentaire ni aucun investissement technique supplémentaire n'est nécessaire si le système des États membres est maintenu.

7. Calendrier de mise en oeuvre de l'action

Tout au long de l'année 2003 et l'année 2004.

8. Durée de l'action:

+/- 2 ans

9. Implications en termes de ressources

identiques à celles du tableau 1+1 spécialiste en informatique

PROPOSITION D'ACTION POUR LA DOUANE ELECTRONIQUE

5

1. Type d'action proposé

Technique

Définir des interfaces appropriées afin d'assurer l'interopérabilité

2. Objet/Contenu (principales questions)

Pour assurer l'interopérabilité entre les États membres (qui opèrent actuellement des systèmes électroniques divergents à des fins douanières), il est important de définir des interfaces techniques appropriées.

Douane à douane

Douane à autres administrations (guichet unique)

Douane à opérateurs/opérateurs à douane

3. Importance de l'action: Élevée

4. Résultats escomptés de l'action proposée:

Identifier des solutions aux problèmes afin d'assurer l'interopérabilité entre les systèmes des États membres

Définir des spécifications techniques pour la convergence

Établir et publier un rapport basé sur les informations remises par les États membres

5. Mesure des résultats atteints:

Évaluation des résultats par les États membres et la Commission. Établir et approbation des spécifications de l'interface.

6. Coûts et bénéfices pour les principaux acteurs:

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6.1. Commission

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Coûts: Les travaux seront effectués par les États membres (avec l'aide de la Commission) dans le cadre de la Douane 2007. Les coûts pour les réunions seront couverts par la Douane 2007 - douane électronique.

Bénéfices: Si un cadre de convergence entre les différents systèmes assure l'interopérabilité, les ressources financières et humaines nécessaires pour opérer un système géré au niveau central par la Commission pourront être évités.

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6.2. États membres

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Coûts: coûts supplémentaires de remise à niveau du logiciel, mais ces coûts sont similaires à ceux qui seraient normalement engendrés durant le cycle d'entretien et d'évolution de leurs logiciels.

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Bénéfices: Les États membres ont déjà investi pas mal d'argent et de ressources dans leur système de TI. En les utilisant (plutôt qu'un introduisant un nouveau système) par des adaptations techniques, on leur permettra d'économiser les deniers publics et les ressources humaines (aucune nouvelle formation n'est nécessaire).

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6.3. Opérateurs

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Coûts: Investissements nécessaires pour avoir accès aux services, y compris le logiciel client et la formation.

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Bénéfices: Réduction générale des coûts engendrés par les opérations dans l'UE au moyen d'une interface unique pour toutes les administrations douanières de l'UE (actuellement 15 et bientôt 25 interfaces différentes).

7. Calendrier de mise en oeuvre de l'action

Tout au long de l'année 2003 et l'année 2004.

8. Durée de l'action:

+/- 2 ans

9. Implications en termes de ressources

identiques à celles du tableau 1+1 spécialiste en informatique

PROPOSITION D'ACTION POUR LA DOUANE ELECTRONIQUE

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1. Type d'action proposé

Technique

Définir des normes communes pour des exigences de données communes

2. Objet/contenu (principales questions)

Pour assurer l'interopérabilité entre les États membres (qui opèrent actuellement des systèmes électroniques divergents à des fins douanières), il est important de définir des interfaces techniques appropriées.

Douane à douane

Douane à autres administrations (guichet unique)

Douane à opérateurs/opérateurs à douane

De plus, il est important de se mettre d'accord sur un socle commun minimum de données (comme dans le cadre des dispositions d'application du code des douanes) qui sera échangé entre eux et permettra un traitement électronique des flux de marchandises.

3. Importance de l'action: Haute

4. Résultats escomptés de l'action proposée:

Identifier un socle commun de données et de normes

5. Mesure des résultats atteints:

Produire et approuver une liste de données et de normes de base.

6. Coûts et bénéfices des principaux acteurs:

6.1. Commission

Coûts: Les travaux seront réalisés par les États membres (et la Commission) dans le cadre du comité du code des douanes et de Douane 2007. Les coûts des réunions seront, dans une deuxième phase, couverts par Douane 2007 - douane électronique.

Bénéfices: Un ensemble de données communes normalisées facilitera l'échange d'informations entre les acteurs.

6.2. États membres

Coûts: Frais de voyage + 1 personne par État membre

Bénéfices: Les mêmes que pour la Commission.

6.3. Opérateurs

Coûts: Coût d'adaptation à la structure et aux codes des données existants.

Bénéfices: Réduction générale des coûts liés aux opérations commerciales dans l'UE en disposant de données normalisées et communes au niveau communautaire.

7. Calendrier de mise en oeuvre de l'action

Tout au long des années 2003 et 2004.

8. Durée de l'action:

+/-2 ans.

9. Implications en termes de ressources (pour la Commission)

les mêmes que pour le tableau 1 + 1 spécialiste en informatique.

ANNEXE 2

Principaux coûts et avantages pour les opérateurs et les administrations

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