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Bruxelles, le 12.12.2006

COM(2006) 795 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

en application de l'article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE du Conseil (dérogations régionales)

1. INTRODUCTION

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/96/CE[1] du Conseil restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (ci-après dénommée «la directive sur la taxation de l’énergie» ou «la directive»), outre les dispositions des articles de la directive, et notamment des articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser tout État membre (qui en a fait la demande) à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.

Après avoir examiné les demandes, soit la Commission soumet une proposition au Conseil, soit elle l’informe des raisons pour lesquelles elle n'a pas proposé l'autorisation d'une telle mesure.

Dans le cadre plus large de l'examen de dérogations à la directive sur la taxation de l'énergie arrivant à échéance fin 2006, l'Italie a présenté trois demandes d'autorisation en vue de déroger, à partir de 2007, aux dispositions de ladite directive et d'appliquer des taux de taxation différenciés à certains produits énergétiques dans certaines zones géographiques. Lesdites demandes ont été enregistrées par la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière[2].

La présente communication vise à informer le Conseil des raisons pour lesquelles la Commission ne propose pas les autorisations demandées.

2. RÉSUMÉ DES DEMANDES

1. L'Italie souhaite appliquer une exonération complète à un quota annuel de certains produits énergétiques consommés sur le territoire de la région du Val d'Aoste.

Le quota annuel exonéré est fixé au niveau régional. La mesure est applicable aux carburants (essence, gazole) et à certains combustibles de chauffage (GPL destiné au chauffage domestique). Pour chaque catégorie de produits énergétiques, les bénéficiaires potentiels sont clairement identifiés, et dans la plupart des cas, il s'agit de particuliers résidant dans la région en cause.

Selon les autorités italiennes, la mesure vise à éviter la «course au carburant le moins cher», qui consiste, pour les particuliers, à traverser la frontière pour profiter du prix moins élevé des carburants dans le pays voisin. L'Italie argue que la région en cause se situe à la frontière extérieure de l'UE. La mesure vise en outre à éviter les conséquences négatives de l'expiration de la dérogation actuellement inscrite à l'annexe II de la directive sur la taxation de l'énergie, qui provoquerait une perte de bien-être.

L'Italie considère que la mesure peut se justifier compte tenu de la géographie et de l'infrastructure de la région, une zone de montagne très dépendante du transport routier. L'Italie invoque en outre le statut constitutionnel particulier de la région et la politique communautaire de cohésion économique et sociale, qui accorde une attention particulière aux zones de montagne. En ce qui concerne le GPL destiné au chauffage, l'Italie fait état des conditions climatiques difficiles qui règnent dans la région en cause.

2. L'Italie souhaite appliquer une exonération complète à un quota annuel de certains produits énergétiques consommés sur le territoire de la province de Gorizia.

Le quota annuel exonéré est fixé au niveau régional. La mesure est applicable aux carburants (essence, gazole) et à certains combustibles de chauffage (gaz naturel destiné au chauffage domestique, huiles minérales pour chauffage industriel). Pour chaque catégorie de produits énergétiques, les bénéficiaires potentiels sont clairement identifiés. Sauf dans le cas des fiouls de chauffage, il s'agit de particuliers résidant dans la région en cause.

Selon les autorités italiennes, des raisons historiques justifient la mesure, à savoir la faiblesse socio-économique du territoire, causée, notamment, par sa localisation particulière. L'Italie estime que l'expiration de la dérogation provoquera une réduction de la demande des produits énergétiques en cause (en raison de la «course aux carburants moins chers» à l'étranger), une perte de bien-être et une baisse de l'activité économique du secteur.

Les autorités italiennes considèrent qu'en raison du degré insuffisant d'harmonisation des droits d'accise dans l'UE, l'application du taux normal à l'expiration de la dérogation prévue à l'annexe II de la directive ne déboucherait pas sur une quelconque augmentation des recettes fiscales, la totalité de la demande étant susceptible de se déplacer à l'étranger. Enfin, en ce qui concerne le gaz naturel, l'Italie invoque les avantages écologiques de ce combustible par rapport aux huiles minérales, et souligne l'effet positif de la mesure sur l'extension du réseau de distribution de gaz naturel dans la province.

L’État membre estime que la mesure est compatible avec les politiques communautaires du domaine en cause, en raison, notamment, de la localisation particulière et de la faiblesse socio-économique de la province, qui relève de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE et est admise au bénéfice des Fonds structurels.

3. L'Italie souhaite appliquer un taux réduit aux huiles minérales consommées dans les provinces d'Udine et de Trieste, sous réserve que les taux soient conformes aux obligations prévues dans la directive sur la taxation de l'énergie.

La mesure est appliquée sous la forme d'un quota annuel exonéré d'essence et de gazole, et sa portée géographique se limite à la province de Trieste et à certaines communes de la partie orientale de la province d'Udine. Les bénéficiaires sont des particuliers dont la plupart résident dans les zones concernées.

La mesure vise à empêcher la «course au carburant moins cher» à l'étranger. L'Italie relève que l'expiration de la dérogation prévue à l'annexe II de la directive aura une incidence socio-économique négative, ne donnera pas lieu à une augmentation des recettes fiscales et provoquera la fermeture de stations-service dans la région en cause.

Les trois demandes fixent l'échéance des mesures au 31 décembre 2012.

3. CONTEXTE DES DEMANDES

Dans le passé, certains États membres, et notamment l'Italie, ont été autorisés, conformément à la procédure prévue à l'article 8, paragraphe 4, de la directive 92/81/CEE[3] du Conseil, à appliquer, dans certaines zones géographiques ou certaines régions, des taux réduits ou des exonérations pour des raisons de politique spécifiques, liées soit au développement économique, soit à des particularités géographiques (climat, localisation) desdites zones. De plus, certains régimes régionaux ont été mis en œuvre en vue de prévenir la «course au carburant moins cher».

Dans sa communication de juin 2006 intitulée « Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil » (ci-après «la communication de 2006»)[4], la Commission a mis en évidence deux problèmes essentiels liés à ce type de dérogations: d'une part, la question de savoir si les droits d'accise constituent un instrument adapté pour prendre en considération des spécificités régionales de nature socio-économique, et d'autre part, l'intérêt de créer un marché intérieur sans distorsions de concurrence. La Commission a souligné que les niveaux de taxation minima servaient l'intérêt du marché intérieur et pouvaient être ajustés si nécessaire.

Elle parvient toutefois à la conclusion, dans ladite communication, que c'est aux États membres qu'il appartient de déterminer si, pour des raisons de politique spécifiques, une dérogation à la directive demeure nécessaire et, le cas échéant, si une telle dérogation peut être compatible avec les objectifs de la directive, c'est-à-dire avec les intérêts et les politiques visés à son article 19, paragraphe 1, troisième alinéa.

4. ÉVALUATION DE LA COMMISSION

La Commission se permet de rappeler, à titre liminaire, le libellé de l'article 93 du traité CE, qui constitue le fondement de l'action de la Communauté dans le domaine de la fiscalité indirecte. Ladite disposition prévoit l 'harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accises et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur .

Des niveaux de taxation minima sont fixés, à cette fin, dans les domaines concernés par l'harmonisation des droits d'accise, notamment dans la directive sur la taxation de l'énergie. Compte tenu du fait que les États membres peuvent fixer des taux nationaux en conformité avec les taux minima et selon ce qui leur apparaît souhaitable dans leur contexte national, des niveaux de taxation minima sont fixés au niveau que le législateur communautaire considère comme nécessaire pour maintenir dans des limites acceptables d'éventuelles distorsions de concurrence.

L'absence de taux totalement harmonisés peut entraîner des écarts entre les taux nationaux, qui peuvent donner lieu, dans le marché intérieur, à des achats transfrontaliers induits par la fiscalité, le cas échéant dans les limites énoncées aux articles 8 et 9 de la directive 92/12/CEE. Cependant, si les distorsions dépassent ces limites, et conformément à la logique d'harmonisation précitée, la solution indiquée consiste à viser un plus grand rapprochement effectif des taux nationaux sur la base de l'article 93 CE, soit en révisant à la hausse les niveaux de taxation minima, soit par tout autre moyen retenu par le législateur communautaire.

Par conséquent, la Commission rejette le point de vue de l'Italie selon lequel l'harmonisation insuffisante des droits d'accise serait susceptible de justifier, conformément à l'article 19, une demande de dérogation aux dispositions de la directive sur la taxation de l'énergie. Cette justification ne correspond pas à une «raison de politique spécifique» au sens de l'article 19. Les niveaux de taxation minima fixés dans la directive constituent, de facto, le critère essentiel pris en considération par le législateur communautaire. Sur la base de ces niveaux, le législateur a considéré que les États membres n'avaient plus de raisons valables de différencier leurs taux au niveau national en vue de réagir aux taux fixés dans d'autres États membres, au-delà des mécanismes prévus dans la directive elle-même. S'il en était autrement, les taux appliqués aux carburants aux frontières entre États membres risqueraient d'être fixés par un mécanisme bilatéral et progressif d'adaptation à la baisse jusqu'au minimum harmonisé, ce que ne prévoit pas la directive.

Aucun élément de la directive sur la taxation de l'énergie n'autorise pas d'autre interprétation.

En ce qui concerne les arguments horizontaux invoqués par l'Italie dans chacune de ses quatre demandes:

Premièrement, la Commission relève que l'argument selon lequel les régions en cause bénéficient d'un statut constitutionnel particulier dans la législation italienne est inopérant aux fins de l'article 19. Bien qu'il ne soit pas exclu que certaines considérations d'ordre régional puissent constituer des raisons de politique spécifiques au sens de l'article 19, le statut d'une région en droit constitutionnel interne ne correspond pas, en soi, à cette notion.

Deuxièmement, la Commission ne saurait accueillir les arguments d'ordre général avancés par l'Italie quant à la situation socio-économique de certaines régions (qu'elle repose sur une concurrence économique externe, sur leur situation géographique particulière ou sur d'autres aspects géographiques). Ces arguments reviennent à dire que les régions en cause ont besoin d'interventions publiques.. Cependant, les dérogations accordées jusqu'à présent n'ont jamais été formellement considérées comme un instrument des politiques menées à cette fin, et toute « prorogation » à ce titre est donc exclue en application de l'article 19. En outre, il existe en effet des instruments et politiques communautaires beaucoup plus ciblés pour résoudre des problèmes de cette nature sans qu'ils n'affaiblissent les effets[5] de l'harmonisation des droits d'accise dans le domaine des produits énergétiques.

Troisièmement, en ce qui concerne la situation géographique particulière de certaines des zones en cause, à savoir la proximité de la frontière, la Commission renvoie aux observations qui précèdent. Il s'ensuit que le voisinage d'un autre État membre dont les niveaux de taxation sont différents ne saurait être retenu comme raison suffisante pour accorder une autorisation au titre de l'article 19 de la directive. Notamment, les dérogations justifiées par la circonstance qu'à l'époque, l'État voisin était un pays tiers ne sauraient être aujourd'hui prorogées au titre de l'article 19, alors que l'État en cause a adhéré à la Communauté, et vu les obligations qui découlent pour ce dernier de la directive sur la taxation de l'énergie. En ce qui concerne les aspects de frontière extérieure soulevés par l'Italie dans un cas particulier (le Val d'Aoste), la Commission note que la dérogation demandée ne constitue pas une réponse proportionnée au problème escompté de la « course au carburant le moins cher ». En effet, il est susceptible de créer des distorsions de consommation en Italie comme dans d'autres parties de la Communauté, en ce sens que la consommation par les résidents puisse être artificiellement attirée vers la région en question, où elle pourrait également avoir lieu à l'extérieur de cette région. À cet égard, il faut prendre aussi en compte que le Val d'Aoste est limitrophe non seulement de la Suisse mais également de la France.

Enfin, la Commission se permet de rappeler que les conséquences négatives de l'expiration d'une dérogation ne constituent pas, en soi, des raisons de politique spécifiques au sens de l'article 19.

Il convient, en outre, d'examiner séparément les situations et arguments plus spécifiques invoqués dans les demandes.

En ce qui concerne la dépendance alléguée de la région du Val d'Aoste au transport routier, la Commission ne considère pas que la mesure envisagée, à savoir une exonération générale des droits d'accise sur les carburants, constitue une réponse proportionnée au problème et justifie une autorisation au titre de l'article 19. La Commission note que l'Italie n'a pas justifié l'exonération en cause selon les considérations spécifiques invoquées en comparaison avec d'autres régions d'Italie qui sont également rurales (c'est-à-dire à faible densité de population) et/ou montagneuses et où le taux national s'appliquerait. Il n'y a pas d'indication quant à l'existance d'une relation objective avec les coûts additionnels invoqués bien que calculés. . Finalement, l'exonération totale des carburants serait incompatible avec les politiques en matière d'énergie, de transports et d'environnement visées à l'article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive. Une comparaison avec l'article 5, troisième alinéa, de la directive renforce cette conclusion. Reflétant ces politiques, cette disposition montre que les transports publics locaux de passagers, s'il est susceptible d'être privilégié par les États membres par rapport au transport privé (qui est ici en jeu), reste soumis aux niveaux minima de taxation. C'est seulement dans les cas très spécifiques visés à l'article 15, paragraphe 1, point e), ou à l'article 15, paragraphe 1, point i) de la directive où la taxation en-dessous de ces niveaux reste possible.

La Commission apprécie comme suit les arguments relatifs aux produits énergétiques utilisés à des fins de chauffage.

Tout d'abord, la Commission ne considère pas que l'intention d'appliquer un traitement fiscal plus favorable aux huiles minérales utilisées pour le chauffage industriel soit justifiée. La mesure vise à subventionner des entreprises situées dans une zone déterminée. Dans sa communication de juin 2006, la Commission a souligné que la directive tenait déjà dûment compte de la consommation professionnelle et des éventuelles contraintes concurrentielles que peut générer la taxation de l'énergie. La Commission souhaite, dans ce contexte, relever que le Conseil, statuant à l'unanimité en application de la procédure prévue à l'article 93 du Traité, a déjà mis en balance les raisons de politique susceptibles de justifier un traitement fiscal plus favorable de l'usage professionnel. Les dispositions facultatives prévues dans la directive quant à l'usage professionnel, et notamment ses articles 5 et 17, reflètent le degré de souplesse que le législateur communautaire a jugé nécessaire et suffisant à cet égard. Aussi, les considérations de la nature de celles soulevées par l'Italie ne constituent pas des raisons de politique spécifiques au sens de l'article 19. De plus, lesdites dispositions facultatives de la directive tiennent compte également des intérêts visés à son article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, à savoir le bon fonctionnement du marché intérieur, la nécessité d'assurer une concurrence loyale et les politiques communautaires de la santé, de l'environnement, de l'énergie et des transports. Lesdits intérêts s'opposent, à cet égard, à ce que l'autorisation demandée soit accordée.

En ce qui concerne la demande de l'Italie relative à l'exonération de la consommation de gaz naturel utilisé comme combustible, la Commission observe que la directive sur la taxation de l'énergie prend dûment en considération les avantages potentiels de ce produit. Aussi la demande de l'Italie ne fait-elle pas état de raisons de politique spécifiques dans ce contexte (indépendamment du fait que les avantages du gaz naturel qu'elle invoque ne varient pas d'une région à l'autre). Les considérations présentées ci-dessus en ce qui concerne l’article 19, paragraphe 1, troisième alinéa, et les politiques communautaires de l’environnement, de l’énergie et des transports, sont également pertinentes en l’espèce et plaident contre l'octroi de la dérogation.

Enfin, en ce qui concerne le traitement fiscal favorable du GPL utilisé pour le chauffage domestique dans la région montagneuse du Val d'Aoste, la Commission considère que cette mesure fait double emploi avec une autre demande soumise par l'Italie à la Commission en vue d'une appréciation au regard de l'article 19 de la directive. L'Italie souhaite prévoir des avantages fiscaux différenciés pour le GPL utilisé comme combustible de chauffage en fonction du climat de certaines régions. L'autorisation demandée pour le Val d'Aoste va cependant bien au-delà du régime demandé par ailleurs. La Commission considère que, selon les propres déclarations de l'Italie, les conditions climatiques invoquées ne justifient pas le régime particulier prévu pour le Val d'Aoste. L'autre demande présentée par l'Italie sera examinée séparément.

5. Conclusion

Sur la base des considérations qui précèdent, il y a lieu de ne pas accorder à l'Italie l'autorisation demandée. Il convient de souligner essentiellement, en ce qui concerne l'argument principal présenté par l'Italie pour justifier ses demandes, que le manque allégué d'harmonisation dans le marché intérieur ne saurait être comblé par des autorisations au titre de l'article 19. Les niveaux de taxation minima figuraient parmi principaux éléments pris en considération par le législateur communautaire lorsqu'il a adopté la directive.

En outre, la Commission ne considère comme acceptable aucun des autres arguments présentés par l'Italie concernant certaines parties de ses demandes.

Par conséquent, la Commission ne propose pas l'autorisation des mesures en cause .

[1] Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (JO L 283 du 31.10.2003, p. 51), modifiée en dernier lieu par les directives 2004/74/CE et 2004/75/CE (JO L 157 du 30.4.2004, p. 87 et p. 100).

[2] Le 17 octobre 2006.

[3] Directive 92/81/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales (JO L 316 du 31.10.1992), abrogée, avec la directive 92/82/CEE du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur les huiles minérales, au 31 décembre 2003 par la directive 2003/96/CE du Conseil.

[4] COM(2006) 342 du 30 juin 2006 - Examen des dérogations expirant à la fin de 2006 visées aux annexes II et III de la directive 2003/96/CE du Conseil.

[5] Lors du recours à de tels instruments et politiques, les États membres doivent évidemment respecter les dispositions du droit communautaire, notamment dans le domaine des aides d'État.