Avis du Comité économique et social sur "Les politiques économiques des pays de la zone euro: convergences et divergences, résultats et enseignements"

(2002/C 125/17)

Le 31 mai 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23 paragraphe 3 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème "Les politiques économiques des pays de la zone euro: convergences et divergences, résultats et enseignements".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 février 2002 (rapporteur: M. Nyberg).

Lors de sa 389e session plénière des 20 et 21 mars 2002 (séance du 21 mars), le Comité économique et social a adopté par 90 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Dans son avis sur la coordination des politiques économiques(1) du fait de l'UEM(2), le Comité économique et social a insisté sur la nécessité d'une telle coordination et proposé certaines règles possibles:

- la première règle consiste à choisir l'orientation exacte (expansionniste ou restrictive) des mesures de politique économique;

- en deuxième lieu, il s'agit de déterminer l'impact éventuel des mesures sur d'autres pays de la zone euro. Si les économies suivent un cycle conjoncturel identique, il convient d'opter pour des mesures dont l'incidence est la plus forte possible. En revanche, un pays dont la situation conjoncturelle diffère de celle des autres devrait plutôt opter pour des mesures aux effets externes aussi modérés que possible;

- au terme de discussions communes sur le dosage des politiques le plus favorable à chaque pays, le choix précis des mesures à prendre incombe à chacun des États membres;

- si d'autres effets de ces mesures sont pris en compte (par exemple, les effets sur le niveau de la fiscalité), ceux-ci ne devraient figurer qu'au deuxième rang des priorités, l'objectif premier étant l'effet sur la conjoncture;

- si, outre l'effet souhaité sur la conjoncture, des effets positifs peuvent être produits sur d'autres objectifs, il convient bien entendu d'adopter de telles mesures.

1.2. Le Comité a décidé d'élaborer un supplément d'avis dans le but de poursuivre la discussion sur la coordination en matière de politique économique. Le présent avis est une étude des différentes politiques économiques menées dans les 12 pays de la zone euro et vise à établir l'existence éventuelle, en pratique, d'une convergence ou d'une divergence dans certains domaines de décision. Quels sont les résultats des politiques choisies sur la situation économique de chaque État membre? Des exemples de bonnes pratiques ressortent-ils déjà après les premières années d'UEM?

1.3. Cet avis peut également être considéré comme s'inscrivant dans le cadre des études effectuées chaque année par le Comité sur les Grandes orientations de politique économique (GOPE). Ces études portent essentiellement sur l'évolution globale de la situation économique de l'UE et sur l'orientation générale des politiques. Il n'a pas été possible à ce jour de réaliser des études plus approfondies sur chacun des États membres.

1.4. La plupart des chiffres mentionnés dans la présente étude sont extraits de diverses publications des Directions générales "Affaires économiques et financières" et "Emploi et affaires sociales" de la Commission européenne(3).

2. Objectifs politiques

2.1. L'objectif de politique monétaire est défini par la Banque centrale européenne (BCE); le taux d'inflation doit être inférieur à 2 % à moyen terme. Les actions de la BCE, les taux d'intérêt et les opérations d'open market ne font pas l'objet du présent avis. En revanche, la situation réelle telle qu'elle résulte de l'adoption des mesures de politique monétaire en constitue le point de départ. Il va de soi que l'un des objectifs majeurs pour tous les responsables politiques reste un taux d'inflation réduit.

2.2. L'objectif en matière de finances publiques est basé sur l'engagement de contenir le déficit sous le plafond de 3 % du PIB. Cet "objectif" initial s'est toutefois mué en un objectif d'une position budgétaire à moyen terme "proche de l'équilibre ou excédentaire". Les discussions de politique économique menées au sein de la Commission et du Conseil semblent considérer cela comme un objectif général.

2.3. Le plafond de 60 % du PIB pour la dette publique découlant des critères de Maastricht demeure un objectif en soi, mais suscite aujourd'hui moins d'intérêt du fait des réductions enregistrées au cours des dernières années. Dans les années à venir, seuls trois États membres auront une dette publique supérieure à ce plafond. Un intérêt accru pour cet objectif est nécessaire dans la mesure où les mutations démographiques futures, entre autres, exigeront une charge d'intérêt aussi faible que possible.

2.4. Les discussions relatives à la situation économique et aux choix de politique économique sont fondées sur les objectifs en matière d'équilibre budgétaire et de dette publique. Toutefois, l'objectif de croissance économique semble provoquer un regain d'intérêt. Aucune valeur cible n'a cependant été fixée pour cet objectif. Il est davantage considéré comme le résultat de la situation et de la politique économiques. Si les résultats engrangés par un pays sont inférieurs à la croissance moyenne, la politique économique menée par ce pays n'est pas nécessairement remise en cause. Bien qu'elle ne constitue pas un objectif à proprement parler, la croissance économique n'en est pas moins considérée comme un élément central dans les études économiques de la Commission. C'est pourquoi la croissance économique durable devrait être l'un des objectifs premiers de la politique économique.

2.5. Les études de politique économique ont souvent tendance à négliger la variable de l'emploi, que ce soit dans la perspective de maintenir un faible taux de chômage ou dans celle d'atteindre un niveau élevé de participation de la population active(4). Outre le fait qu'elle constitue un objectif en soi, une croissance économique forte est également nécessaire pour atteindre un taux de chômage réduit et un niveau élevé de participation de la main-d'oeuvre. La politique salariale et ses implications possibles sur l'emploi et sur la demande ne sont pas examinées dans le présent avis. Bien entendu, les processus de Luxembourg et de Cardiff ainsi que les Fonds structurels exercent également une influence importante sur l'emploi, qui devrait figurer au premier rang des objectifs de politique économique. Dans le cadre des GOPE et du PSC(5), les pays devraient être jugés également en fonction de la réalisation de cet objectif.

2.6. Le fait d'atteindre des niveaux élevés de protection sociale, conformément aux articles fondamentaux du traité sur l'Union européenne(6) qui prévoient le renforcement de la cohésion sociale, constitue rarement un objectif en soi. Il peut être considéré également comme le résultat final d'une croissance économique plus forte qui, en réalité, est le véritable résultat recherché de toutes les actions politiques menées dans le cadre des GOPE et du PSC. Il n'est pas rare que les analyses ne tiennent pas compte de la distribution de cette aide sociale, ni d'autres aspects des systèmes sociaux. Les effets de la politique économique relèvent résolument de la compétence de chaque État membre; pour cette raison, nous n'intégrerons pas d'objectif de protection sociale dans notre analyse. Dans ce contexte et à l'inverse de ce qui se produit souvent, nous ne pointerons pas non plus du doigt les pays qui appliquent une réduction de la pression fiscale sans l'assortir dans le même temps d'une diminution des prestations sociales.

2.7. Dans le présent avis sur la politique économique, le Comité n'examinera pas directement le taux d'inflation - objectif central de la politique monétaire. L'objet de cet avis est, au contraire: le taux de croissance comme objectif, les objectifs relatifs aux taux de chômage et de participation de la population active et la protection sociale en tant que résultat final de la croissance, de l'emploi et d'autres objectifs intermédiaires.

3. Politiques économiques nationales 1999-2001 - perspective générale

3.1. La Commission estime que l'objectif fixé par le PSC d'une position budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire" doit être respecté. L'une des raisons avancées est de permettre aux États membres, à l'avenir, de faire jouer également les stabilisateurs économiques en cas de récession économique. Elle n'a toutefois pas précisé quand une situation peut être qualifiée de récession.

3.1.1. Le dosage des politiques à l'échelle nationale devrait non seulement convenir à la situation économique du pays concerné, mais également être cohérent avec l'approche budgétaire globale de l'ensemble de la zone euro.

3.2. La Commission(7) insiste, à juste titre, sur la nécessité d'élargir le débat, qui ne doit plus se focaliser uniquement sur la discipline du PSC mais intégrer aussi la contribution des finances publiques à la croissance et à l'emploi. Le Comité se félicite de cette démarche tout en soulignant la difficulté de trouver des recommandations dans ce sens. Lorsqu'on en trouve, elles concernent souvent des pays dans lesquels elles peuvent aller de pair avec une stabilisation budgétaire.

3.3. Deux éléments importants se trouvent maintenant à juste titre au centre des débats: le rôle de stabilisateur conjoncturel de la politique budgétaire et l'intervention des stabilisateurs automatiques. L'étape suivante de la politique conjoncturelle, à savoir les mesures discrétionnaires anticycliques, concerne certains États membres, mais les mesures sont rarement qualifiées de "discrétionnaires". Voici un autre exemple d'éléments "allant de pair". Si de telles mesures peuvent être considérées comme des réformes structurelles, elles peuvent pertinemment figurer dans les rapports économiques de la Commission.

3.3.1. Dans son rapport sur les finances publiques, la Commission indique que "les résultats budgétaires pour 2000 auraient dû être meilleurs, puisque certains gouvernements, face à des 'dividendes de la croissance' supérieurs aux prévisions, en ont utilisé une partie pour réduire les impôts ou accroître les dépenses(8)". Mais on peut se demander parallèlement à cela quelles auraient été les perspectives de croissance pour 2001 si ces pays n'avaient pas saisi cette opportunité?

3.3.2. Dans le même esprit, la Commission affirme que les stabilisateurs automatiques peuvent être utilisés lorsqu'il existe un risque de détérioration de l'évolution économique, mais seulement si le pays en question a atteint l'objectif d'une position budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire". Le problème se complique lorsque les pays qui ont le plus besoin d'une telle impulsion économique sont précisément ceux qui n'ont pas atteint cet objectif.

3.4. La Commission est préoccupée, à raison, par les comportements procycliques qui, notamment au cours des années 90, ont été observés à plusieurs reprises, et constituent l'un des aspects négatifs de l'application des critères de Maastricht. Actuellement, certains pays confrontés à un ralentissement de leur économie adoptent à nouveau une politique qu'on peut qualifier de procyclique en adhérant strictement au PSC. Ils ne font pas l'objet de critiques. En revanche, ceux qui s'inquiètent du ralentissement et prennent les mesures adéquates, essuieront des critiques pour le fait de ne pas respecter le PSC. La contradiction entre certains objectifs devrait être résolue à la lumière des expériences acquises dans les années 90. En tout état de cause, la solution ne devrait pas consister à ne respecter que l'un des objectifs. L'accent mis sur les différents objectifs varie d'une Direction générale de la Commission à l'autre. C'est préoccupant pour qui veut considérer la politique dans son ensemble.

3.4.1. La situation économique en 2001, caractérisée par un faible taux de croissance, a aggravé les problèmes. Selon la Commission, certains pays présentent des risques inflationnistes, d'autres n'assurent pas l'équilibre budgétaire et les autres pourraient faire jouer leurs stabilisateurs automatiques. Pour tous les États membres, à l'exception de deux, l'incidence possible des stabilisateurs automatiques se limite à 0,1 ou 0,2 % du PIB. Certains pays ont pris des mesures discrétionnaires. Les Pays-Bas réduisent leurs excédents, ce qui semble également souhaitable dans ce cas de figure. La Finlande, le Luxembourg et l'Irlande procèdent également à une diminution de leurs très importants excédents. Cela peut être considéré comme un stimulus relatif et n'est probablement pas acceptable aux yeux de la Commission. Cela dit, il s'agit de petits pays dont l'impact sur le taux d'inflation total est limité. Cette impulsion économique pourrait s'avérer opportune pour des pays rencontrant de plus sérieux problèmes de croissance. Enfin, l'Allemagne accroît son déficit, notamment en raison de la mise en oeuvre de son plan d'allégement fiscal. Bien que le déficit allemand approche de la limite des 3 %, cette action s'explique par des prévisions de croissance constamment revues à la baisse.

3.5. La Commission tente, de manière complexe, d'évaluer les positions économiques et monétaires, et de déterminer le caractère neutre, expansionniste ou restrictif des politiques économiques et monétaires au cours des deux premières années de l'UEM. La politique économique est qualifiée de neutre au cours des premières années de l'UEM, mais semble s'assouplir. La situation monétaire, modérément expansionniste au début, semble quant à elle se durcir. En ce qui concerne les pays de la zone euro, seule la Finlande a connu un véritable durcissement économique en 2000. En Grèce, la situation monétaire s'est quelque peu assouplie. La plupart des autres États membres, qui se trouvaient dans une situation monétaire relativement stricte, ont connu un durcissement supplémentaire. La situation monétaire de l'Irlande a conduit à un accroissement de l'inflation.

3.5.1. Pour 2001, la situation est beaucoup plus hétérogène. La Finlande, les Pays-Bas, l'Allemagne et l'Irlande ont assoupli leur politique fiscale. En matière de situation monétaire, les durcissements sont aussi courants que les évolutions dans le sens de l'assouplissement. Si l'on examine les choses à la lumière de l'utilisation des capacités, seule l'Allemagne, en 2001, possède encore une capacité non utilisée significative, selon les estimations de printemps réalisées par la Commission. Un changement s'est produit notamment en raison des actes de terreur perpétrés le 11 septembre 2001: baisse de la demande et augmentation de la capacité non utilisée dans la plupart des pays ainsi que des réponses y relatives, notamment des diminutions de taux d'intérêt.

4. Impact économique

4.1. Impact économique global

4.1.1. L'évaluation de la politique économique du point de vue de ses effets sur la croissance économique est complexe. Elle ne saurait se résumer à l'examen d'une seule mesure, fût-elle essentielle. C'est l'ensemble des actions dans leur agencement et leur interaction qui doit être analysé et évalué. L'évaluation finale n'est possible que lorsque le moment auquel les mesures produisent un effet est intégré à l'analyse. La Commission s'est essayée à faire des calculs à partir de ces considérations et a découvert que des changements en matière de dépenses, dans les budgets publics, produisent plus rapidement leurs effets que des mesures fiscales.

4.1.2. Les actions entreprises au niveau de la demande dans l'économie aboutiront plus rapidement à des changements que celles menées sur le plan de l'offre. Étant donné que les réductions fiscales peuvent générer des effets tant sur l'offre que sur la demande, cela explique certaines des réactions tardives aux modifications fiscales.

4.1.3. Il convient de tenir compte de tous ces facteurs pour composer une bonne politique économique. Par exemple, il se peut qu'une réduction fiscale ne produise pas l'effet escompté sur le taux d'emploi. De même, il se peut que les effets générés par une réduction des tarifs de garde d'enfants ou une amélioration des structures disponibles en la matière ne soient pas aussi importants que prévus. En revanche, la combinaison de ces deux actions pourrait avoir un impact plus significatif que la somme des effets produits par chacune d'elles déployées séparément.

4.1.4. Un autre aspect rendant la définition et l'évaluation de la politique économique plus complexes est la différence entre le budget public global, incluant tous les niveaux de pouvoir, et le budget du gouvernement central. En principe, le gouvernement et le parlement n'exercent une influence directe que sur le budget du gouvernement central. Dans certains pays, des accords ont été conclus en vue d'aligner les budgets des autres niveaux avec le budget du gouvernement central. Bien entendu, ce problème est plus complexe dans les États fédéraux. Pour la BCE et la Commission, ce sont les budgets généraux qui sont sources d'inquiétude.

4.1.5. D'ordinaire, on affirme qu'une pression plus forte est exercée sur la politique économique lorsqu'existe une politique monétaire. Les différences entre les situations économiques doivent maintenant être traitées uniquement par la politique économique. Toutefois, avant la politique monétaire commune de l'UEM, les effets de débordement d'une mesure de politique économique étaient plus importants. Non seulement les effets pouvaient disparaître avec les échanges commerciaux et l'augmentation de l'inflation, mais également avec l'accroissement des taux d'intérêt et les taux de change volatils. On peut donc dire que la politique monétaire commune élargit non seulement le champ d'application de la politique économique, mais renforce également son efficacité.

4.2. Croissance et réalisations économiques

4.2.1. L'impact d'une mesure économique est délicat à évaluer, dans la mesure où deux facteurs sont déterminants: les mesures politiques concrètes et la situation économique, essentiellement la croissance, qui dépend elle-même en partie de la confiance des consommateurs et des producteurs. Cela ne pose pas un gros problème si les prévisions en matière de croissance économique pour l'année à venir s'avèrent exactes. Il est alors possible de décider à l'avance, après évaluation des effets du taux de croissance, d'une politique économique expansionniste, neutre ou restrictive. En 1999 et 2000, les gouvernements ont eu tendance à sous-estimer la croissance économique. Une situation dans laquelle la performance est mesurée en fonction de l'amélioration de l'équilibre budgétaire et de la réduction de la dette publique aura le don de mettre les gouvernements dans une position plus favorable qu'ils ne le méritent à la lumière des actions entreprises. En 2001, une année au cours de laquelle le taux de croissance dans la plupart des pays sera inférieur aux prévisions, les politiques pourraient être considérées comme appropriées ou se révéler trop restrictives.

4.2.2. En outre, le taux de croissance est sensiblement tributaire des politiques effectivement menées. Une politique qui tend à réduire le pouvoir d'achat freinera la consommation et, en définitive, la croissance. De telles interdépendances rendent véritablement l'évaluation des politiques très difficile.

4.2.2.1. La Commission s'évertue à séparer les effets de la croissance de ceux des mesures politiques. La réduction globale du déficit, plus prompte que prévu, a principalement été le fruit d'une croissance plus rapide qu'escompté. En outre, les conséquences d'une diminution des paiements d'intérêts publics et les effets produits par les stabilisateurs automatiques sont séparés de ceux générés par les mesures discrétionnaires. Les effets des mesures discrétionnaires ne représentent que 0,1 % du PIB. Les problèmes de mesure seraient considérables si nous tentions d'évaluer l'impact de chaque action séparément. La diminution de la contribution sociale en Espagne, par exemple, correspond seulement à 0,1 % du PIB. Comment l'impact de ce changement sur le PIB aurait-il pu être évalué séparément alors qu'il a été opéré parallèlement à une série d'autres mesures?

4.2.3. Par ailleurs, les chiffres peuvent donner lieu à des conclusions politiques différentes. La Commission relève que les trois pays qui continuent d'enregistrer un déficit budgétaire important n'ont pas amélioré leur position au cours des années marquées par une croissance soutenue. Elle ne fait cependant aucun commentaire explicite sur le fait que les taux de croissance de ces pays étaient parmi les plus faibles et que, par conséquent, ces derniers se trouvaient dans une situation où la stimulation économique pourrait sembler justifiée. S'ils n'avaient pas utilisé les possibilités de stimuler leur économie au cours de ces années, leur situation économique actuelle serait encore plus mauvaise, mais d'autre part, ils auraient une plus grande faculté de réaction. L'évaluation des politiques est plus difficile si l'on considère à la fois la nature des mesures, et la période à laquelle elles ont été déployées.

4.2.4. La plupart des États membres ont réduit leur dette publique au cours des dernières années. Toutefois, au vu des taux de croissance élevés, cette performance n'est pas particulièrement glorieuse. Prenons l'exemple de la Belgique, qui a enregistré une baisse de 5,5 % en 2000. De ce pourcentage, 4,5 % sont le fait de l'adaptation mathématique de la valeur de la dette par rapport au PIB lorsque le taux de croissance est plus élevé. Le rapport ne contient aucun chiffre indiquant dans quelle proportion la réduction de la dette dans les pays de la zone euro est imputable à des remboursements effectifs de la dette. La Commission commente la réduction de 2,7 % du ratio de la dette publique espagnole en 2000, obtenue pour 2,5 % grâce au taux de croissance. Le Comité souhaiterait que la Commission fournisse les données correspondantes pour tous les États membres.

4.3. Stabilisateurs automatiques

4.3.1. Lorsque le déficit budgétaire n'excède pas 3 % du PIB (en d'autres termes, lorsque l'équilibre budgétaire est atteint), la question se pose de savoir si l'on peut laisser les stabilisateurs automatiques opérer librement. Quelle part de la stabilisation conjoncturelle peut-elle provenir des stabilisateurs automatiques? Ces derniers peuvent-ils être améliorés?

4.3.2. On s'accorde à penser que l'impact des stabilisateurs automatiques(9) est le plus fort lorsque le problème structurel (choc) porte sur la demande. Par exemple, certaines taxes et allocations de chômage progressives ont un effet d'atténuation tant en période de ralentissement que de redressement de l'économie, contrebalançant ainsi les effets sur les revenus personnels. Ils sont plus efficaces en cas de chocs affectant la consommation et moins efficaces en cas de chocs affectant les investissements ou la demande extérieure. Les chocs sur l'offre entraîneraient une évolution en sens contraire de l'inflation et de la production: par exemple, une hausse du prix du pétrole engendrera un accroissement de l'inflation et une diminution de la production. Il est difficile de trouver un stabilisateur automatique lorsque l'économie devrait être, comme dans ce cas, expansionniste et restrictive à la fois.

4.3.3. De grandes différences apparaissent également entre pays quant à la sensibilité des finances publiques aux variations conjoncturelles. Une économie où le secteur public est très affecté par des variations conjoncturelles du fait des stabilisateurs automatiques, a également la possibilité d'obtenir de meilleures performances en effectuant des changements de politique économique. La sensibilité est double: elle résulte tantôt de la conjoncture tantôt des actions politiques. Ces pays possèdent souvent des régimes de sécurité sociale avancés.

4.3.4. À la lumière de ce qui précède, on peut dire qu'il est impossible d'émettre un avis général sur l'utilisation des stabilisateurs automatiques. La Commission a fait des calculs afin de définir des valeurs cibles appropriées à atteindre en matière de déficit/excédent budgétaire tout au long des cycles conjoncturels. Ces valeurs varient d'un pays à l'autre: plus l'économie est volatile, plus l'excédent requis est important. Après la fixation de tels minima, de nouvelles valeurs cibles ont été établies, qui permettraient aux stabilisateurs automatiques d'agir librement.

4.4. Investissements

4.4.1. Toutes sortes de dépenses publiques peuvent avoir des effets positifs sur la croissance et l'emploi. C'est le cas des dépenses "traditionnelles", telles que celles afférentes à l'éducation, à la santé, aux transferts régionaux et à la politique sociale. Leur quantité et leur qualité jettent les bases d'une économie moderne en croissance. En dépit de leur importance, la plus grande attention est accordée à la recherche et aux investissements tant privés que publics. Les conclusions de Lisbonne, confirmées à Stockholm, ont souligné l'ambition politique d'améliorer ces politiques. Trop peu de temps s'est écoulé pour que les résultats sur la croissance et l'emploi soient déjà perceptibles et que toutes les actions adéquates aient pu être mises en oeuvre. La recherche d'indicateurs pertinents pour ces actions constitue un premier pas qui n'est pas encore complètement franchi.

4.4.2. De grandes différences existent entre les États membres de la zone euro en ce qui concerne les dépenses en matière de recherche et développement et les investissements. Malgré ces différences, on ne peut nier le fait que tous les pays devraient adopter des politiques visant à augmenter la part de ce type de dépenses dans le PIB. Bien qu'il ne nous soit pas possible d'évaluer l'impact de mesures récentes, les expériences antérieures démontrent clairement l'efficacité de mesures dans ces domaines. Les investissements importants consentis dans les technologies de l'information (formation, réseaux, utilisation) et sur le plan de la recherche dans ce secteur, notamment aux États-Unis et dans les pays nordiques, s'accompagnent d'une hausse des taux de croissance et d'emploi.

4.4.3. Un dilemme statistique se pose dans la mesure où les données relatives aux investissements tiennent compte uniquement des investissements physiques. Il conviendrait dès lors d'élargir le tableau statistique afin d'y inclure les investissements en capital humain. Cela soulève un problème de mesure important étant donné qu'il nous faudrait trouver une ligne de démarcation entre les dépenses "ordinaires" en matière d'éducation et les dépenses en matière d'éducation et de formation destinées à augmenter la production. Une possibilité serait de considérer toutes les dépenses en matière d'éducation et de formation engagées par les entreprises (même si elles peuvent être en partie financées par l'État) comme un investissement en capital humain.

4.4.4. L'essentiel des investissements proviennent du secteur privé et constituent les principaux déterminants de la croissance. En passant à des investissements publics physiques, qui sont également importants pour la croissance en tant que compléments des investissements privés, une complication surgit en ce qui concerne la mise en place du PSC. Un pays qui consacre un pourcentage élevé de son PIB aux investissements publics, ce qui est souhaitable, rencontrera plus de difficultés à atteindre l'équilibre budgétaire étant donné que les réductions dans d'autres dépenses publiques seront plus importantes pour contrebalancer les dépenses "supplémentaires" d'investissement public, dans la mesure où celles-ci ne sont pas financées hors-budget, et ne sont donc pas intégrées dans l'évaluation du PSC. Dans ce cas, les critères de convergence de l'UEM sont susceptibles de réduire les investissements publics Au cours des années 90, les réductions en termes d'investissements publics physiques ont représenté jusqu'à un tiers de la baisse des déficits budgétaires publics, diminuant ainsi leur part du PIB de 2,9 % en 1991 à seulement 2,3 % en 1999(10). C'est d'autant plus absurde du point de vue économique que ces dépenses gonfleraient le taux de croissance et, en définitive, faciliteraient la réalisation des objectifs du PSC.

4.5. Réformes des systèmes fiscaux

4.5.1. Si les effets positifs induits par les dépenses de recherche et d'investissement ne sont généralement pas remis en cause, les résultats en termes de croissance et d'emploi obtenus grâce aux réformes des systèmes fiscaux ne sont pas toujours reconnus de tous. Le régime fiscal a une incidence sur la volonté des personnes de travailler, d'épargner et d'investir. Les effets dépendent non seulement du taux d'imposition mais également de la nature des impôts prélevés. Certains exemples sont donnés ci-après mais, comme l'indique la Commission, les résultats sont pour l'heure mitigés. D'une manière générale, on peut affirmer que les effets n'apparaissent qu'après une longue période - quelques années - et que les changements doivent être assez conséquents pour influencer notre comportement.

4.5.2. En outre, les réformes des systèmes fiscaux doivent être considérées dans un contexte plus large englobant également les régimes d'indemnisation. L'interaction entre les prélèvements et les prestations doit être vue dans son ensemble lors de l'évaluation d'impact sur l'emploi et la croissance. Tenter d'augmenter le taux d'emploi en modifiant les régimes de prélèvements/prestations exige dans le même temps le passage de mesures passives à des mesures actives du marché de l'emploi afin de permettre un accroissement du taux de participation de la population active.

4.5.3. Nous ne pouvons pas considérer dans le présent avis tous les aspects du problème du vieillissement de la population. Nous souhaiterions néanmoins souligner qu'il augmente encore l'importance de réduire la dette publique. On peut dire que, dans certains pays, ce problème a rendu plus difficile, en période de ralentissement, le passage à des politiques anticycliques.

4.5.4. Les années précédant la troisième phase de l'UEM ont été marquées par un renforcement intense de la politique économique. Cette politique de rigueur s'est poursuivie, quoique dans une moindre mesure, le besoin s'en faisant moins sentir lorsque les budgets sont proches de l'équilibre et que les réformes commencent à porter leurs fruits. Dans la plupart des pays, les changements ont donné lieu à la fois à des réductions des dépenses et des impôts, diminuant par la même la taille relative du secteur public. Dans certains États membres, les réformes fiscales se sont traduites par des changements au niveau des systèmes de collecte d'impôts ou des assiettes fiscales, ce qui a permis d'augmenter les recettes fiscales sans pour autant hausser les taux d'imposition. Ce faisant, les régimes d'imposition sont devenus plus équitables.

4.6. Emploi

4.6.1. Pour trouver des statistiques sur les tendances de l'emploi, il convient de nous référer à des publications comme "Employment in Europe". C'est en soi un signe que l'intégration du thème de l'emploi dans les conclusions des sommets européens n'a pas encore fait son chemin au sein de tous les services de la Commission. Il n'est pas vraiment tenu compte de l'emploi dans les exercices d'évaluation des politiques économiques des pays de la zone euro.

4.6.2. L'Espagne, la Belgique et l'Irlande ont enregistré une baisse du taux de chômage supérieure à 1 % par an au cours de la période 1999-2000. La Belgique et l'Irlande ont réalisé cette performance alors que le taux de chômage dans ces pays n'était pas particulièrement élevé. Huit des douze États membres n'ont pas atteint l'objectif réalisable d'une réduction d'1 point par an. Trois d'entre eux (l'Autriche, le Luxembourg et le Portugal) n'y sont parvenus qu'à moitié, mais il convient de préciser qu'ils recensaient déjà les taux de chômage les plus faibles(11).

4.6.3. À l'inverse, en examinant l'évolution du taux de participation de la main-d'oeuvre, on constate que l'augmentation la plus rapide a été enregistrée aux Pays-Bas, en Irlande, au Luxembourg et en Espagne. Les hausses les plus modestes ont été obtenues par l'Autriche, l'Allemagne et la France. Il n'existe pas de lien évident entre les changements du taux d'activité au cours de ces années et le taux de départ. L'explication des différentes performances doit être recherchée dans d'autres facteurs.

4.6.4. L'Espagne semble avoir réalisé les meilleures performances au cours de ces années, même si elle partait du taux de chômage le plus élevé et d'un faible taux d'activité. C'est l'Autriche qui a engrangé les moins bons résultats même si elle partait d'un faible taux de chômage et d'un taux élevé d'activité(12). Si les diverses tendances peuvent avoir des causes différentes, une certaine convergence apparaît toutefois entre ces aspects des marchés de l'emploi.

4.6.5. Cherchant les raisons de ces différences, le taux de croissance s'impose comme une explication naturelle. Nous pouvons également remarquer que des taux de croissance élevés sont fortement liés aux évolutions favorables de l'emploi.

4.6.6. Les développements parfois contradictoires des marchés du travail nationaux requièrent cependant des études plus approfondies des causes des bonnes et mauvaises performances réalisées sur ces marchés. Certaines performances s'expliquent par les mesures discrétionnaires de politique économique prises par les douze États membres. La situation étant particulière à chaque pays, nous renvoyons le lecteur aux exemples figurant à l'Annexe 2.

5. Recommandations incohérentes

5.1. Si, en plus des GOPE, on tient compte d'autres domaines de décision, les recommandations 2001 pour certains pays ne sont pas cohérentes avec la politique expansionniste que justifierait les faibles taux de croissance. Dans son évaluation globale de la situation économique (monétaire et conjoncturelle), la Commission se préoccupe essentiellement des pays présentant des signes de surchauffe et de pression inflationniste. En revanche, elle ne se préoccupe absolument pas des pays dans lesquels la demande n'est pas suffisante pour permettre une évolution acceptable de la croissance économique. La remarque vaut également pour la plupart des gouvernements. On peut dire en général que la politique économique soutient la politique monétaire commune en période de forte croissance, mais que le risque de conflits entre elles existe en période de faible croissance. Cet état de fait nous préoccupe grandement pour ce qui concerne la situation économique actuelle et les recommandations de politique économique correspondantes.

5.2. La Commission envisage très peu les effets générés par la politique d'un pays sur les autres États membres, mais ne considère que l'impact sur la situation générale dans la zone euro. Cela s'apparente davantage à une relation mathématique selon laquelle la Commission résume les données nationales en matière d'inflation et autres, plutôt qu'à une analyse économique des relations effectives entre les 12 économies. Ce point de vue est illustré par l'exemple de l'Irlande. La recommandation formulée à l'Irlande par le Conseil Ecofin pour qu'elle adopte une politique moins expansionniste peut se défendre si on considère l'économie irlandaise dans son ensemble. Toutefois, les effets d'une croissance trop forte sur la zone euro sont négligeables. L'économie irlandaise est si petite qu'elle n'influencera d'aucune manière tangible l'objectif d'inflation. L'Irlande commerce essentiellement avec des pays non membres de la zone euro (tels que le Royaume-Uni) de sorte que l'impact commercial sur ses partenaires de la zone euro est également négligeable.

5.3. En période de forte croissance, il est aisé d'obtenir de bons résultats au niveau des taux de chômage et d'emploi dans la mesure où ils vont de pair avec les taux de croissance. En cas de faible croissance, l'opération est plus complexe. Une croissance inférieure à 3 % n'entraînera pas automatiquement une hausse du taux d'emploi. En outre, s'il se concentre en permanence sur l'équilibre budgétaire, un pays court le risque manifeste que la politique qu'il mène aboutisse à une augmentation du taux de chômage. Par conséquent, les taux de croissance et le développement de l'emploi doivent également être au centre des discussions de politique économique. Les tendances économiques actuelles sont désormais si évidentes que les prochains documents de la Commission et décisions du Conseil devraient refléter cette évolution.

5.4. Étant donné que les objectifs du PSC sont, en partie, intégrés dans le traité, les recommandations qui en découlent ont davantage de poids que des objectifs adoptés simplement lors de réunions du Conseil. Cette différence de base juridique ne devrait pas avoir un tel impact sur les recommandations de politique économique. Les actions politiques recommandées devraient être fondées davantage sur des arguments économiques plutôt que sur des considérations politiques.

6. Nouveau cadre pour les objectifs

6.1. Les rapports de la Commission et les décisions du Conseil donnent clairement l'impression que la stabilité des prix, l'équilibre budgétaire et la réduction de la dette constituent les principaux objectifs. Afin de tirer des enseignements globaux des premières années d'existence de l'euro, nous estimons qu'il est important d'essayer de réaliser l'ensemble des objectifs définis dans le PSC pour pouvoir mettre au point un policy-mix tenant compte de tous les objectifs de politique économique.

6.2. L'effet de la croissance sur ces objectifs est minutieusement évalué. Ce qui fait défaut, c'est l'impact de la politique économique sur la croissance et l'emploi. C'est là, semble-t-il, la raison principale pour laquelle nos recommandations sont souvent davantage orientées vers l'expansionnisme. Une diminution de l'excédent budgétaire ou une augmentation du déficit pourraient tout aussi bien être recommandées si on considère à la fois la position fiscale ainsi que la croissance et l'emploi. Aussi, l'objectif de croissance minimale à moyen terme de 3 %, évoqué dans les conclusions des sommets, pourrait également figurer dans les GOPE et le PSC.

6.3. À Lisbonne, un objectif à long terme en matière d'emploi a été défini: réduire le chômage afin d'atteindre le plein emploi. Les objectifs à long terme en matière de taux d'emploi ont été fixés à 70 % pour les hommes et 60 % pour les femmes. Ces objectifs à long terme devraient apparaître dans le PSC en tant qu'objectifs à moyen terme dans le but de promouvoir les politiques visant à réaliser les objectifs à long terme.

6.4. Au bout de quelques années d'expérience pratique du PSC, il est temps à présent d'évaluer les expériences menées jusqu'à présent et d'affiner les principes de la politique économique dans les pays de la zone euro. Le Comité entend mettre en exergue certains principes de flexibilité pour les recommandations annuelles de politique économique:

- Les objectifs devraient être considérés comme des objectifs à moyen terme de sorte que les résultats engrangés chaque année soient appréciés comme il se doit;

- des considérations liées au cycle conjoncturel devraient toujours être prises en compte;

- des évaluations à court terme des performances de chaque État membre devraient toujours être fonction du degré de réalisation de ses objectifs à long terme;

- elles devraient également tenir compte de l'évolution démographique de chaque État membre.

7. Conclusions

7.1. Globalement, on peut dire qu'il est indispensable de mener une politique économique plus coordonnée, et de renforcer le dialogue macro-économique; il faut également introduire davantage de flexibilité dans les recommandations politiques du processus de PSC. Mais nous voulons également mettre en lumière des exemples de bonnes pratiques nationales qui répondent à la fois aux exigences en matière d'équilibre budgétaire, de réduction de la dette, de taux d'inflation et d'objectifs de croissance et d'emploi. En outre, la quête d'une politique cohérente devrait inclure également des objectifs en matière de réforme des régimes de retraite afin de pallier le vieillissement de la population, et en matière de financement des investissements publics dans des domaines clés, conformément aux conclusions du sommet de Lisbonne.

7.2. Une implication évidente est le fait que des mesures destinées à maintenir le taux de croissance à un niveau élevé pourraient être plus efficaces pour réduire la dette que des mesures destinées à rembourser la dette par d'importants excédents budgétaires. La meilleure politique de réduction de la dette est, par conséquent, une politique favorable aux taux de croissance élevés.

7.3. Certains exemples peuvent être classés parmi les réformes structurelles avec effets à long terme alors que d'autres sont davantage des mesures anticycliques. En Grèce, les mesures de lutte contre la fraude fiscale par exemple au moyen de la réduction de l'impôt sur le revenu (impôt négatif) semblent avoir porté leurs fruits. Les réductions fiscales en Allemagne, concernant à la fois l'impôt des personnes physiques et l'impôt des sociétés, peuvent être considérées comme de bons exemples de mesures anticycliques. En Belgique, les plafonds de dépenses et l'accord conclu avec les collectivités locales et régionales ont eu une incidence bénéfique sur l'équilibre budgétaire. Il est intéressant de suivre la formule néerlandaise concernant la répartition des effets de la croissance sur le budget public entre réductions de la fiscalité et réductions de la dette publique. Bien qu'elle soit sans doute juste du point de vue de la répartition, l'opportunité d'une telle formule en tant qu'instrument de stabilisation de la conjoncture est discutable. D'une manière générale, la politique budgétaire de la Finlande apparaît bien calibrée pour poursuivre la politique de rigueur requise malgré des bouleversements sur le plan des recettes et des dépenses, dans des conditions monétaires favorables et une situation de croissance élevée.

7.3.1. Certains États membres ont modifié leurs systèmes d'imposition afin de freiner l'évasion fiscale et d'augmenter les assiettes fiscales. Ces mesures se sont non seulement avérées efficaces, mais ont également conduit à une convergence dans l'élaboration des systèmes d'imposition. Ces changements sont très importants et devraient continuer.

7.3.2. Plusieurs États membres ont réduit divers taux d'imposition. En raison des taux de croissance élevés, ces réductions n'ont pas fait baisser les recettes fiscales qui, au contraire, ont continué à progresser. En période de faible croissance, une telle progression sera difficile à maintenir et les augmentations laisseront probablement la place à des diminutions. Les effets des réductions des taux d'imposition sur la demande se sont peut-être déjà fait sentir alors que les effets recherchés sur l'offre prennent du temps à se concrétiser. Malheureusement, ces effets pourraient se manifester dans un contexte économique dans lequel il serait opportun de soutenir la demande. Cela illustre les sérieuses difficultés de planification des réformes fiscales.

7.3.3. Parallèlement à la convergence probable des assiettes fiscales et des risques atténués d'évasion fiscale, les impôts sur le travail et les revenus semblent à présent céder le pas à d'autres impôts. Une tendance légère mais évidente se dessine vers une convergence des systèmes d'imposition tant au niveau de leur élaboration que des taux.

7.4. Certains pays ont, d'une manière ou d'une autre, fixé des plafonds de dépenses. Ces plafonds peuvent résoudre quelques problèmes, notamment contribuer à freiner la tendance à augmenter systématiquement les dépenses publiques en cas de disponibilités accrues de ressources publiques. Le système peut être qualifié de "résistant aux élections" dans la mesure où les plafonds sont souvent décidés à l'avance et à l'unanimité. Dans le même temps, il est susceptible d'engendrer d'autres problèmes comme celui d'opérer sans cesse des changements sur le plan des recettes lorsque des actions anticycliques sont nécessaires, étant donné que les dépenses sont déterminées préalablement pour plusieurs années. Il est également moins flexible en cas de modification de certains éléments clés qui sous-tendent les plafonds.

7.5. Voilà donc quelques-uns des "exemples de bonnes pratiques" que l'on peut citer - certains sont spécifiques à un pays, d'autres sont assez généraux. Il convient de souligner que si un exemple se révèle bénéfique dans un pays, il ne l'est pas nécessairement dans tous les autres. La situation économique d'un pays peut être à tel point différente que ce qui est efficace dans un État membre peut être inefficace ou inopportun dans un autre. C'est pourquoi, les exemples de politiques mentionnés dans le présent avis et les observations formulées en vue de leur utilisation dans un ou plusieurs États membres doivent être débattus dans tous les pays de la zone euro, mais leur mise en oeuvre effective doit être fonction de la situation propre à chacun d'eux.

Bruxelles, le 21 mars 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Le présent avis traite des aspects de la politique économique auxquels renvoie l'expression de "politique budgétaire", c'est-à-dire à la fois les recettes et les dépenses des budgets publics.

(2) JO C 139 du 11.5.2001, p. 60.

(3) European Economy. Reports and studies, n° 3, 2000 et n° 3, 2001, et Employment in Europe.

(4) Participation de la population active (taux d'activité) = pourcentage des personnes actives et non actives par rapport à la main-d'oeuvre potentielle.

(5) PSC = Pacte de stabilité et de croissance.

(6) Traité UE, article 2.

(7) COM(2001) 355 final, p. 3.

(8) Les finances publiques dans l'UEM - 2001, p. 2 (European Economy, Reports and studies, n° 3, 2001).

(9) Pour une discussion sur les stabilisateurs économiques, voir l'avis du CES dans le JO C 139 du 11.5.2001, p. 60.

(10) Formation brute de capital fixe des gouvernements centraux des 15 États membres de l'UE - Eurostat.

(11) Le Luxembourg est un cas particulier: un bon développement du marché de l'emploi affecte dans une large mesure les pays voisins.

(12) Le Luxembourg est un cas particulier: un bon développement du marché de l'emploi affecte dans une large mesure les pays voisins.