e.multiplication et renforcement des mesures dans les domaines reconnus comme les plus sensibles, notamment ceux de la contrebande et de la contrefaçon de cigarettes».

d.équilibrage géographique, sans porter atteinte à l’efficacité opérationnelle, en incluant, si possible, tous les États membres, les pays en voie d’adhésion et les pays candidats, conformément à un protocole d’accord, dans les actions financées au titre du programme; et

b.construction, dans les États membres, les pays en voie d’adhésion et les pays candidats, conformément à un protocole d’accord, de réseaux facilitant l’échange d’informations, d’expériences et des meilleures pratiques, non sans respecter les traditions particulières de chaque État membre;

L’objectif général d’Hercule II était d’établir un programme d’action communautaire pour la promotion d’actions ayant pour but de renforcer l’action de l’Union dans le domaine de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et de la lutte contre cette fraude, y compris la lutte contre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes, en particulier:

Le présent rapport expose les principaux résultats du programme Hercule II 2007-2013 adopté en 2007 afin de promouvoir des actions de protection des intérêts financiers de la Communauté européenne. Il se fonde sur une évaluation indépendante commandée par l’Office de lutte antifraude (OLAF) de la Commission européenne et menée entre mars et décembre 2014 par un contractant externe, avec l’appui et sous la supervision d’un groupe de pilotage composé de fonctionnaires de l’OLAF et du Secrétariat général de la Commission.

b)des instituts de recherche et d’enseignement (qui n’étaient pas autorisés à demander des subventions pour l’assistance technique, mais pouvaient soumettre des demandes pour des activités de formation, des séminaires, des conférences, des études et un appui informatique); et

conférences, séminaires et activités de formation, par exemple, en vue de diffuser les meilleures pratiques dans le domaine de la lutte contre la fraude, la contrebande et la contrefaçon de cigarettes, de sensibiliser les acteurs concernés et d’améliorer la prévention. Un soutien financier a aussi été apporté pour des formations spécialisées en investigation numérique à l’intention des agents des douanes et des policiers; et

En 2010 et 2011, les douanes danoises ont reçu des subventions d’un montant de 335 000 EUR pour l’achat de scanners à rayon X destinés à être utilisés aux points de passage des frontières afin d’accroître la quantité et la qualité des contrôles douaniers au Danemark: huit scanners à rayon X ont été achetés en vue de détecter les expéditions illicites de produits du tabac et éventuellement d’autres composants destinés à la production illicite de tabac. Au cours des neuf premiers mois, les appareils ont servi à effectuer quelque 30 000 contrôles, qui ont débouché sur près de 400 détections et permis l’interception de 9 000 cartouches de cigarettes de contrebande, ainsi que des saisies de drogue, d’alcool et d’armes.

«cigarettes» – il s’agissait ici de renforcer la capacité des bénéficiaires à combattre la contrebande et la contrefaçon de cigarettes. Le programme a financé, entre autres, l’achat de scanners à rayon X destinés à être utilisés aux frontières extérieures de l’Union pour détecter les cigarettes de contrebande et de contrefaçon dans les véhicules ou les conteneurs et l’achat et le dressage de chiens renifleurs.

Quand l’évaluation a débuté en mars 2014, de nombreuses activités pour lesquelles des conventions de subvention ou des marchés avaient été conclus étaient encore en cours et il n’était pas possible de recueillir des informations sur les résultats obtenus. Cependant, l’avis des bénéficiaires et des contractants concernés a été sollicité à propos de l’efficacité de la mise en œuvre du programme.

L’affectation du budget et le nombre de subventions et de marchés montrent que 52,8 % des fonds ont été consacrés aux subventions et 47,1 % aux marchés publics.

Méthodologie

L’évaluation a été menée sur la base d’une méthode («analyse de la contribution») élaborée par le contractant qui consiste à recueillir des informations sur le programme, sa mise en œuvre et ses réalisations afin de produire des hypothèses sur les liens de causalité entre, d’une part, les actions rendues possibles grâce au soutien financier du programme et, d’autre part, leurs produits et leurs résultats. Les hypothèses ont ensuite été vérifiées au regard de nouvelles données collectées au moyen d’enquêtes, d’entretiens et d’études de cas. Les résultats ont été intégrés dans une «théorie du changement» qui décrit comment les activités financées par Hercule contribuent en définitive à un impact à long terme en engendrant des produits et des résultats. De cette façon, il a été possible de cerner et de préciser les mécanismes productifs au sein du programme et les facteurs contextuels qui ont joué un rôle. Le caractère hétérogène des actions financées au titre du programme, ainsi que des résultats engendrés par ces activités, imposait d’apprécier la réalisation des objectifs du programme dans le cadre d’une approche globale. La méthodologie proposée par le contractant a permis d’évaluer les résultats quantitatifs du programme (ses produits) et ses effets à plus long terme en les comparant avec les perceptions et les avis d’experts et de parties prenantes qui ont été recueillis au cours d’entretiens et d’enquêtes. Les entretiens et les enquêtes englobaient des questions et des déclarations portant aussi bien sur les résultats du programme (son efficacité) que sur la qualité de sa mise en œuvre (son efficience). Les taux de réponse aux enquêtes étaient satisfaisants, et les personnes interrogées étaient représentatives des bénéficiaires du programme en termes de distribution géographique, de type d’actions et d’instrument de financement. Les intervenants rencontrés lors des entretiens étaient en nombre suffisant et couvraient tous les secteurs d’activités, ainsi que la totalité de la période. Les résultats des entretiens et des enquêtes ont permis de valider les constatations initiales et de cerner plus précisément les réalisations du programme.

L’envergure modeste du programme ne justifie pas une analyse coûts/bénéfices complète, dont les coûts seraient disproportionnés au regard du budget du programme.

L’impact global sur la protection des intérêts financiers de l’Union est difficile à apprécier du fait de l’ampleur limitée du programme, mais la méthodologie proposée par le contractant offre quand même des raisons suffisantes de penser que les résultats de l’évaluation externe sont valables, représentatifs et fiables.

Sources des données

L’évaluateur externe a eu accès à des informations administratives et financières provenant des bases de données de la Commission concernant le nombre, les montants et la distribution géographique des subventions et des marchés, et notamment à des copies des rapports finaux soumis par les bénéficiaires de subventions. Ces rapports comprennent des informations sur les résultats obtenus qui ont contribué à la protection des intérêts financiers de l’Union, comme le nombre et la valeur des saisies opérées grâce aux scanners à rayon X, les pertes évitées pour les budgets des États membres et de l’Union et l’évaluation par les participants des résultats des conférences et des séances de formation.

L’évaluateur a aussi pu consulter le rapport sur l’évaluation à mi-parcours du programme réalisée en 2010 et les principaux résultats et recommandations des audits de 2005 et 2010 que la Cour des comptes a présentés sur la gestion des programmes de financement de la Commission (OLAF).

L’évaluateur a recueilli des données au moyen d’enquêtes en ligne auprès des bénéficiaires et des participants, de 38 entretiens avec des parties prenantes et de 20 études de cas. Pour l’enquête menée auprès des bénéficiaires, un questionnaire a été envoyé à plus de 100 organisations, dont des ONG, les administrations judiciaires, douanières et policières, et les instituts d’enseignement qui ont obtenu une subvention ou un marché en vue de l’organisation d’un événement (par exemple, une conférence, un séminaire ou un programme de formation). Le taux de réponse était relativement élevé (65 %, soit 68 sondés), mais la plupart des réponses provenaient d’organisations qui avaient récemment reçu un soutien financier du programme. Peu d’organisations ayant bénéficié d’un soutien dans les premières années du programme (2007-2010) uniquement ont répondu et, pour les événements remontant à cette période, il a été difficile de trouver et de questionner des bénéficiaires et des participants.

Le questionnaire de l’enquête menée auprès des participants a été envoyé à 1 464 personnes qui avaient assisté à une conférence, un séminaire ou un programme de formation financés par le programme. Après trois rappels, le taux de réponse était de 39 % (574 sondés), dont 90 % se rapportaient à des événements datant de 2013 ou 2014 et 23 % (131) à des séances de formation en investigation numérique.

Le contractant a mené une enquête spécifique auprès des utilisateurs des bases de données, mais le taux de réponse était trop bas pour en tirer des conclusions valables ou fiables. Le nombre d’utilisateurs dans les États membres est limité et leur avis avait déjà été sollicité à deux reprises à propos de l’utilité des bases de données pour leur travail. Les conclusions de l’évaluateur concernant l’utilisation des bases de données se fondent uniquement sur des études de cas.

4. Principales constatations de l’évaluation externe

Efficacité

L’efficacité d’Hercule II a été appréciée au regard des cinq objectifs énoncés dans la base juridique du programme (voir ci-dessus).

Le programme a renforcé la coopération transnationale et multidisciplinaire. Les enquêtes et les entretiens avec les intervenants indiquent que la formation en matière de lutte antifraude et les activités de formation, séminaires et conférences en matière juridique ont joué un rôle déterminant dans l’obtention de ce résultat. Dans certains cas, l’assistance technique y a aussi contribué [par exemple, le développement transfrontière de systèmes automatisés de reconnaissance de plaques d’immatriculation de véhicules (ANPRS – automated numberplate recognition systems)], mais elle est principalement intervenue au sein des États membres, plutôt qu’entre des acteurs de deux ou plusieurs États membres. Le programme a aussi renforcé efficacement la compréhension des mécanismes nationaux et européens de protection des intérêts financiers de l’Union parmi les bénéficiaires et les participants; les constatations donnent à penser que cet aspect a contribué à sensibiliser les États membres aux avantages d’une coopération accrue.

Il apparaît que le programme s’est révélé efficace pour mettre en place et renforcer les réseaux d’acteurs concernés par la protection des intérêts financiers de l’Union. Des réseaux officiels et d’autres (majoritairement) informels ont été constitués entre les autorités des États membres, la Commission et l’OLAF. Ces réseaux ont permis, entre autres choses, un échange d’informations plus rapide entre les autorités nationales, un meilleur accès à l’information et une capacité accrue de lutte contre la fraude. De plus, le programme a contribué à améliorer la coopération entre les acteurs de terrain et les milieux universitaires dans les États membres. Parmi les différents types d’actions, le domaine où la construction de réseaux s’est opérée le plus efficacement est celui de la formation en matière de lutte contre la fraude. L’efficacité du programme pourrait être renforcée par des contacts plus personnels entre les administrateurs, par exemple dans le cadre d’échanges de personnel.

Le programme a facilité l’échange d’informations, d’expériences et des meilleures pratiques. Plusieurs parties prenantes interrogées dans le cadre des enquêtes et des entretiens ont confirmé que cela s’appliquait surtout aux participants aux activités de formation, séminaires ou conférences en matière de lutte contre la fraude, en particulier lors des événements, mais aussi après leur retour dans leur environnement de travail habituel.

L’évaluation a montré que le programme a produit les résultats souhaités pour ce qui est du financement de l’assistance technique, en renforçant notamment la capacité des bénéficiaires à mener des opérations et des enquêtes pour lutter contre les activités préjudiciables aux intérêts financiers de l’Union. Il ressort des enquêtes, des entretiens et des études de cas que, d’une manière générale, l’équipement en question n’aurait probablement pas été acheté sans un cofinancement de l’Union. L’évaluateur a recueilli de nombreux exemples d’assistance technique offrant aux services répressifs un équipement de haute qualité qui a contribué à améliorer la collecte de preuves de corruption, de fraude et de contrebande dans les États membres. En outre, l’assistance technique a renforcé la flexibilité et la capacité d’enquête des bénéficiaires.

Dans l’ensemble, les constatations ont montré que les bénéficiaires considéraient l’accès aux bases de données comme étant utile à leur travail. Le programme a efficacement facilité l’accès aux données et aux bases de données dans certains États membres, alors que dans d’autres, il n’y a contribué que dans une mesure limitée. La Commission a géré l’accès aux bases de données pour les points de contact nationaux, qui l’ont redistribué à l’échelon national. Il semble que la distribution de l’accès par l’intermédiaire des seuls points de contact nationaux n’ait pas suffi à garantir que toutes les autorités concernées dans les États membres en bénéficient. Globalement, l’accès a aidé les autorités nationales dans leurs enquêtes, qui auraient été moins fructueuses autrement, et a permis aux bénéficiaires de réaliser des économies d’échelle.

Le programme a encouragé le développement d’outils informatiques pour l’analyse de gros volumes de données. Parmi ceux-ci, l’outil «Contraffic» fournit aux services des douanes des informations sur le statut et les mouvements de conteneurs au moyen de messages (Container Status Messages) provenant de sources ouvertes. L’outil Contraffic reçoit plus de 15 000 requêtes par an émanant de plus de 300 agents des douanes et a amélioré la capacité des services douaniers à détecter la fraude. En outre, cet outil a permis une analyse automatisée de plus de 2 millions de déclarations d’importation effectuées au moyen de documents administratifs uniques (DAU) par des opérateurs de transport maritime afin de détecter les fausses déclarations de pays d’origine dans le cadre d’un projet pilote auquel participaient 12 États membres. Un autre outil informatique, l’outil de surveillance automatique (AMT – automatic monitoring tool), génère des alertes automatisées qui signalent les valeurs aberrantes dans les données d’échange et peut servir à surveiller les flux commerciaux pertinents dans le cadre des analyses de renseignements et des contrôles ciblés effectués par les douanes des États membres. L’AMT a amélioré la capacité des autorités à détecter la sous-évaluation des marchandises importées et les a rendues plus efficientes, en libérant des ressources humaines et du temps pour d'autres travaux d’enquête. Toutefois, avant de pouvoir exploiter pleinement le potentiel de l’AMT, des améliorations sont encore nécessaires en vue de réduire le taux de «faux positifs» dans les alertes. Or les efforts en ce sens ont seulement débuté dans le cadre du programme Hercule III et devront se poursuivre en 2015-2016.