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Bruxelles, le 24.10.2006

COM(2006) 641 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le suivi des décisions de décharge 2004 (résumé) - résolutions du Parlement européen {SEC(2006) 1376}

TABLE DES MATIÈRES

PRÉAMBULE 3

I - RÉPONSES DE LA COMMISSION AUX RECOMMANDATIONS FORMULÉES PAR LE PE DANS LA RÉSOLUTION RELATIVE À LA DÉCHARGE POUR LE BUDGET GÉNÉRAL 4

a) Questions horizontales 4

b) Questions sectorielles: 5

II – DÉCHARGE DU PE POUR LE FED 9

III – Recommandations formulées dans les résolutions concernant les différentes agences 10

PRÉAMBULE

En raison de contraintes en matière de traduction, le rapport de la Commission sur le suivi des décharges données par le Parlement européen (PE) pour l'exercice 2004[1] est publié dans toutes les langues officielles de l'UE sous la présente forme résumée. Les réponses complètes de la Commission à chacune des recommandations spécifiques formulées par le Parlement figurent dans un document de travail de la Commission[2] publié en français, en anglais et en allemand. Ces deux rapports de suivi concernent les résolutions adoptées par le Parlement européen le 27 avril 2006.

Chaque chapitre[3] du présent rapport de synthèse comprend des renvois aux numéros correspondants des recommandations figurant dans le document de travail complet de la Commission susmentionné. Ces renvois aideront le lecteur à trouver dans le document de travail toutes les recommandations (ainsi que les mesures prévues ou déjà prises par la Commission) relatives à un chapitre donné ou présentant pour lui un intérêt particulier.

Les deux rapports ont été établis conformément à l'article 276, paragraphe 3, du traité CE et à l'article 180 ter du traité Euratom, ainsi qu'à l'article 119, paragraphe 5, du règlement financier du FED et aux dispositions similaires des anciens règlements financiers ad hoc du FED, selon lesquels «la Commission met tout en œuvre pour donner suite aux observations accompagnant les décisions de décharge et aux autres observations du Parlement européen concernant l'exécution des dépenses ainsi qu'aux commentaires accompagnant les recommandations de décharge adoptées par le Conseil. À la demande du Parlement européen ou du Conseil, la Commission fait rapport sur les mesures prises à la lumière de ces observations et commentaires, et notamment sur les instructions données aux services chargés de l'exécution du budget. Ces rapports sont également transmis à la Cour des comptes»[4].

Les décisions de décharge du Parlement européen pour le budget général, le FED et les agences comprenaient un total de 150 recommandations adressées à la Commission. La Commission estime que les mesures requises ont déjà été prises pour 51 d'entre elles, bien qu'il faille, dans certains cas, examiner les résultats de ces mesures. Pour 85 autres recommandations, la Commission accepte de prendre les mesures recommandées par le Parlement. Enfin, la Commission considère que 14 recommandations sont inacceptables et elle ne prendra donc pas les mesures demandées[5].

I - RÉPONSES DE LA COMMISSION AUX RECOMMANDATIONS FORMULÉES PAR LE PE DANS LA RÉSOLUTION RELATIVE À LA DÉCHARGE POUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Les réponses de la Commission aux demandes spécifiques formulées par le Parlement dans ses résolutions relatives à la décharge pour 2004 sont résumées ci-après.

a) Questions horizontales

Fiabilité des comptes (document de travail de la Commission, points 1-4)

Les ordonnateurs ont validé les chiffres de leur bilan d'ouverture et la Commission a établi son bilan d'ouverture, qui a été intégré dans les comptes annuels provisoires de 2005. Ces comptes ont été présentés dans les délais à la Cour des comptes, le 31 mars 2006, comme le prescrit le règlement financier.

Cadre de contrôle interne intégré (document de travail de la Commission, points 5-11)

Le plan d'action de la Commission pour un cadre de contrôle interne intégré [COM(2006) 9] prévoit 16 actions, réparties sous quatre grands thèmes, visant à simplifier et à harmoniser les pratiques en matière de contrôle, grâce au partage des informations et au recours à l'approche du «contrôle unique» pour mieux cibler les ressources limitées dont on dispose en matière de contrôle. À ce stade, des actions prioritaires ont été lancées, tandis que d'autres, qui sont tributaires des résultats d'actions antérieures, seront menées en 2007. On s'attend à ce que des progrès suffisants soient accomplis d'ici au début de l'année 2009. Le premier rapport d'avancement semestriel destiné au Parlement et au Conseil a été diffusé le 19 juillet 2006 (SEC(2006) 1001).

Déclarations (document de travail de la Commission, points 12-20)

Dans le cadre du plan d'action, la Commission entend promouvoir des déclarations de gestion au niveau opérationnel et des rapports de synthèse au niveau national. Dans le secteur agricole, les déclarations de gestion et les rapports de synthèse nationaux envisagés sont déjà prévus dans la nouvelle réglementation[6]. Avec l'adoption de l'accord interinstitutionnel, un grand pas en avant a été fait. Aux termes du point 44: «Les États membres s'engagent dès lors à établir chaque année, au niveau national approprié, un récapitulatif des contrôles des comptes et des déclarations disponibles.» La Commission a proposé de nouvelles dispositions à cet égard dans le cadre de la révision du règlement financier (article 53 ter) et des modalités d'exécution.

Transparence (document de travail de la Commission, points 21-24)

Avec l'Initiative européenne en matière de transparence, la Commission s'attend elle aussi à ce que le débat ouvert portant sur un large éventail de sujets conduise à soutenir l'engagement pris par la Commission de mieux expliquer l'usage qui est fait des fonds publics. Dans sa proposition révisée de modification du règlement financier, la Commission inscrit une nouvelle obligation générale pour les États membres, consistant à divulguer des informations sur les bénéficiaires de fonds communautaires dépensés dans le cadre de la gestion partagée.

Rapports annuels d'activité (document de travail de la Commission, points 25-27)

Dans le cadre de l'architecture de responsabilisation instaurée par la réforme, la mise en œuvre des mesures proposées par le Parlement au sujet des assurances données aux niveaux des membres de la Commission, du secrétaire général, de l'auditeur interne et du directeur général du budget mettrait en question la responsabilité individuelle des directeurs généraux et effacerait la distinction entre les responsabilités politiques (au niveau du Collège) et les responsabilités/obligations de rendre compte en matière de gestion (au niveau des directeurs généraux). L'adoption du rapport de synthèse est l'acte capital par lequel la Commission assume pleinement sa responsabilité politique de l'exécution du budget en vertu du traité et exprime sa responsabilité politique vis-à-vis de l'autorité de décharge. Les conclusions du rapport de synthèse pour 2005 le soulignent plus explicitement.

Autres recommandations horizontales (document de travail de la Commission, points 28-32)

La proposition de la Commission portant modification du règlement financier prévoit que les responsabilités du comptable seront adaptées. Celui-ci prévoit qu'avant leur adoption par l'institution, le comptable signe les comptes et certifie qu'ils présentent une image raisonnablement fidèle de la situation financière de l'institution.

L'action 4 du plan d'action vise à engager un dialogue interinstitutionnel sur les principes de base à considérer s'agissant des risques pouvant être tolérés dans les opérations sous-jacentes. La Commission a déjà réalisé d'importants progrès en intégrant cette question dans la révision proposée du règlement financier (RF) et en rédigeant les modalités d'exécution (ME) correspondantes qui définiront l'application pratique de ces principes.

b) Questions sectorielles

Recettes (document de travail de la Commission, point 33)

Depuis l'instauration de la quatrième ressource propre, fondée sur le PNB/RNB, la Commission travaille en étroite coopération avec les États membres pour améliorer la fiabilité, la comparabilité et l'exhaustivité des comptes nationaux. Les mesures prises sont décrites dans les rapports de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant l'application de la directive PNB (COM(96) 124 final du 27.3.1996) et du règlement RNB (COM(2006) 199 final du 8.5.2006). La Commission est disposée à informer directement la commission compétente du Parlement européen sur ces mesures.

Politique agricole commune (document de travail de la Commission, points 34-41)

Afin d'améliorer et de renforcer le système global permettant d'obtenir une assurance raisonnable quant à l'efficacité de la gestion du risque d'erreur relative à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes dans le secteur agricole, la Commission est disposée à mettre en œuvre la recommandation de la Cour selon laquelle les organismes de certification devraient intensifier leurs activités de vérification et de validation des statistiques d'inspection et des contrôles postérieurs au paiement. À cette fin, ces organismes seront invités, dans les nouvelles lignes directrices pour la communication des rapports, à examiner plus en détail la capacité administrative de l'organisme payeur en ce qui concerne les contrôles sur place. Ils devront s'assurer que le système utilisé (pour les contrôles sur place) a correctement fonctionné en analysant certaines composantes de manière approfondie.

Afin d'étendre les contrôles postérieurs au paiement à autant d'États membres que possible afin d'obtenir une assurance raisonnable quant au respect de la législation communautaire, la Commission a effectué dix audits en 2004 et 2005. Huit autres missions sur l'application du règlement n° 4045/89 sont envisagées pour 2006 afin de couvrir les aspects généraux. À cet égard, les services chargés de la conformité poursuivront en 2006 leur évaluation de ce règlement dans le cadre de leurs missions sectorielles spécifiques. En outre, la Commission a adopté, le 10 janvier 2006, une modification du règlement n° 4/2004 portant modalités d'application du règlement n° 4045/89.

Tous les organismes payeurs des nouveaux États membres (NEM) ont obtenu leur agrément définitif. Un agrément provisoire a été accordé lorsque les systèmes de contrôle de ces organismes répondaient à la norme minimale acceptable. L'agrément définitif n'a été accordé qu'après résolution des grands problèmes relevés dans les audits préalables à l'agrément. La Commission a suivi la situation de près, notamment par le biais de missions d'audit auprès de chaque organisme payeur dans chacun des NEM.

La Commission a répondu à la recommandation lui demandant de déposer des propositions visant à éviter que les primes du principal instrument de reboisement excèdent largement les fonds alloués en proposant de réduire le plafond des aides et de ramener de 20 à 10 ans la période maximale prévue pour compenser les pertes de revenu résultant du boisement de terres agricoles. Le Conseil, dans son règlement (CE) n° 1698/2005, a décidé de réduire cette période à 15 ans.

Mesures structurelles (document de travail de la Commission, points 42-47)

La Commission a récemment diffusé des notes relatives aux bonnes pratiques concernant les contrôles de gestion quotidienne dans les États membres et l'exercice de la certification par les autorités de paiement. Elle a aussi publié des manuels d'audit détaillés et examine des questions de contrôle et d'audit avec les États membres lors des réunions régulières de coordination bilatérale et multilatérale.

La réglementation relative à la période 2007-2013 impose aux États membres de présenter à la Commission une description du système de gestion et de contrôle ainsi qu'une évaluation de sa conformité aux dispositions en vigueur avant d'introduire la première demande de paiement intermédiaire et, au plus tard, dans un délai de 12 mois à compter de l'approbation des programmes.

La Commission a déjà publié un document d’orientation détaillé pour la clôture de la période 2000-2006.

Dans la législation pour la période de programmation 2007-2013, les dispositions en vigueur en matière de contrôle ont été clarifiées et le cadre a été renforcé par un certain nombre de dispositions nouvelles, notamment, dans le domaine des Fonds structurels, un avis d'audit annuel et une évaluation de conformité ex ante. Dans le secteur agricole, les dépenses de développement rural relèveront en majeure partie des règles de garantie (par exemple, les organismes payeurs agréés, les procédures annuelles de certification et d'apurement des comptes). Ces éléments, parallèlement aux déclarations de gestion et aux rapports de synthèse nationaux envisagés, sont déjà prévus dans la nouvelle réglementation[7]. Ces exigences garantiront que les systèmes de surveillance et de contrôle puissent fonctionner efficacement dès le départ, bien qu’il faille travailler simultanément à la clôture des programmes 2000-2006. Les dispositions relatives à la clôture partielle devraient également permettre d’améliorer encore plus significativement les modalités de clôture.

Politiques internes, y compris la recherche (document de travail de la Commission, points 48-82)

Afin de tendre vers un nombre maximum de procédures normalisées dans les politiques internes, facilitant ainsi les contrôles financiers et réduisant la charge administrative pour les bénéficiaires, la Commission a établi un plan d'action pour la rationalisation et l'accélération de la mise en œuvre du 6e PC.

Dans le document de travail des services de la Commission sur le 7e PC, adopté en avril 2005, une première série de dix mesures est proposée; le recours plus fréquent à des montants forfaitaires et à des financements à taux forfaitaire; un bureau d'enregistrement électronique unique et commun permettant aux participants de communiquer leurs principales données juridiques, administratives et financières; l'application cohérente de contrôles ex ante assurant la protection des intérêts financiers de la Communauté; une autonomie opérationnelle intégrale accordée à des consortia pour épargner les tâches de microgestion aux services de la Commission; et la simplification de la définition des coûts éligibles fondée sur les pratiques et principes comptables et de gestion habituels du contractant.

En outre, l'atelier sur la simplification, qui s'est tenu en juin 2005, avec la participation de la Cour des comptes, de représentants des États membres et des parties prenantes, a contribué à renforcer ces propositions et à définir de nouvelles actions. On a aussi procédé à la simplification des procédures internes en recourant de manière accrue aux outils informatiques.

Un forum d'expression pour les participants plus modestes (PME et petits instituts de recherche et universités) a été mis sur pied afin de garantir la prise en considération de leurs intérêts lors de l'élaboration des règles relatives au 7e PC.

Une autre conférence sur la simplification a eu lieu en septembre 2005 avec des représentants de participants à des projets de RDT financés par la Communauté; un site internet a été spécialement créé pour consulter les participants et recueillir leur opinion.

Des mesures de simplification ont aussi été prévues dans les propositions de la Commission relatives à la nouvelle génération de programmes portant sur l'éducation, la jeunesse et la culture.

La proposition de la Commission relative aux règles de participation de la CE, adoptée le 23 décembre 2005, comprend la première série de règles tenant compte de ces discussions[8].

Actions extérieures (document de travail de la Commission, points 83-102)

La Commission a poursuivi ses efforts pour améliorer ses systèmes de contrôle et de surveillance et la gestion du risque dans le domaine des actions extérieures. Elle a encore renforcé les audits externes, ainsi que les contrôles, déjà étendus, des organismes chargés de la mise en œuvre, conformément aux recommandations du Parlement. Les instructions claires données aux auditeurs externes sont définies dans un mandat et les résultats des audits font l’objet d’une surveillance et d’un suivi.

EuropAid a introduit des mesures destinées à améliorer le suivi des audits et a produit cette année une analyse des rapports d'audit finalisés en 2005. En ce qui concerne CRIS-Audit, un module spécifique du Common Relex Information System (CRIS) d’EuropeAid, dont le but est de fournir une base de données sur les informations d’audit, la Commission a l’intention d’améliorer encore son fonctionnement, afin de permettre une meilleure exploitation du système, tant au siège que dans les délégations.

Par ailleurs, le Parlement européen recommande une simplification des procédures contractuelles et des procédures concernant les subventions, en particulier pour les projets à petite échelle, dans un souci de souplesse dans l'application des règles, d'efficacité et de saine gestion financière. Cette recommandation cadre tout à fait avec les propositions législatives de la Commission dans le contexte de la révision du règlement financier et des modalités d'exécution. En ce qui concerne les marchés et les subventions de faible montant, la Commission propose de laisser l'ordonnateur décider s'il convient de vérifier les critères d'exclusion, en fonction de son appréciation des risques.

La résolution du Parlement européen relative à la décharge 2004 comporte en outre plusieurs recommandations liées à la politique de développement, aux relations avec les Nations unies ainsi qu'aux rapports spéciaux de la Cour des comptes relatifs à la déconcentration de la gestion de l'aide extérieure de l'UE vers les délégations de la Commission (RS 10/2004), aux aides budgétaires du FED aux pays ACP (RS 2/2005) et à la gestion, par la Commission, de la coopération économique avec l'Asie (RS 4/2005). Les réponses de la Commission à ces recommandations figurent dans le document de travail joint en annexe.

Stratégie de préadhésion (document de travail de la Commission, points 103 à 104)

Le Parlement a invité la Commission à réduire le risque d'erreurs au niveau de la mise en œuvre des instruments de préadhésion en repensant la conception des projets de préadhésion. Il a également demandé à la Commission d'améliorer la gestion et l'affectation des fonds en faveur de la Bulgarie et de la Roumanie.

La Commission a déjà pris des mesures pour renforcer la conception des projets dans les lignes directrices Phare. Des améliorations devraient aussi découler du remplacement des cinq instruments de préadhésion actuels par un seul. Dans les cas particuliers de la Bulgarie et de la Roumanie, la Commission a également donné suite à la recommandation du Parlement en publiant des lignes directrices, en renforçant les modalités d'établissement des rapports, en diffusant les meilleures pratiques, en fournissant des informations, en dispensant une formation et en effectuant des audits périodiques de systèmes et de projets.

Dépenses administratives et questions concernant les agences (document de travail de la Commission, points 105 à 112 et 138 à 150)

Le Parlement européen a formulé un certain nombre de recommandations à la Commission concernant les agences de régulation dans sa résolution relative à la décharge pour le budget général ainsi que dans les résolutions portant sur la décharge à donner pour les différentes agences. La Commission souhaite mettre en évidence les questions horizontales suivantes[9]:

La Commission accepte la recommandation du Parlement européen de veiller à ce qu'il soit tenu dûment compte des besoins des agences dans la réforme actuelle du règlement financier (RF). Le règlement financier-cadre des agences (2343/2002) a été adopté sur la base du règlement financier général et la plupart des dispositions s'inscrivent dès lors dans le droit fil de celui-ci. L'objectif a été de veiller à ce que les institutions et les organismes disposent de règles de gestion budgétaire et financière homogènes. Ce but d'homogénéité a eu pour effet de permettre la consolidation des comptes des institutions et des organismes. Le règlement financier-cadre a été élaboré par la Commission en collaboration étroite avec les organismes concernés. Lorsqu'il aura été adopté, le RF général remanié nécessitera en parallèle un ajustement du RF-cadre des agences. Cet ajustement sera l'occasion de procéder à un examen plus approfondi des dispositions applicables afin de tenir compte de l'expérience passée et des spécificités de ces organismes, notamment quant à leur dimension et à l'importance de leur budget. Cependant, étant donné que les organismes qui reçoivent des subventions à la charge du budget général rendent déjà des comptes au Parlement européen par l'intermédiaire de la procédure de décharge, la Commission n'accepte pas l'idée que les agences soient également contraintes de rendre des comptes aux différentes commissions du Parlement. Toute extension de l'autorité du Parlement en matière de décharge à d'autres organismes communautaires qui n'y sont pas actuellement soumis nécessiterait d'apporter à la législation des changements, que l'autorité législative peut examiner cas par cas.

Les agences sont des organismes indépendants et il leur appartient de se conformer aux règles et procédures applicables au recrutement du personnel, à la passation des marchés publics et à la comptabilité. La Commission offre des conseils et une assistance aux agences en ce qui concerne notamment la comptabilité, la passation de marchés publics, la politique du personnel et l’audit et, lorsque les agences le demandent, elle leur fournit une assistance spécifique pour les aider à comprendre et à interpréter les règles, par exemple[10]. Les agences devraient également être encouragées à poursuivre, lorsqu'il y a lieu, le développement de leur coopération inter-agences, afin de partager les coûts et les connaissances.

Comme l'a demandé le Parlement, la Commission publiera un rapport sur l'audit interne dans les agences avant la fin de 2006, à la fin d'un cycle d'audits des agences entrepris par le SAI.

II – DÉCHARGE DU PE POUR LE FED

La Commission a pris ou a l'intention de prendre des mesures en rapport avec la plupart des questions soulevées par le Parlement concernant les Fonds de développement européens (FED). Des informations détaillées figurent dans le document de travail de la Commission (points 113 à 137), mais la Commission souhaite mettre en évidence les questions suivantes:

Fixation d'objectifs et mesure de l'impact de la politique de développement

La Commission élabore actuellement des recommandations relatives à l'utilisation d'indicateurs plus précis, dans le cadre de l'exercice 2007-2013 de programmation par pays. Comme le souligne le Consensus européen, la poursuite des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et le principe de l'appropriation par le pays sont centraux dans la stratégie communautaire de développement. Par le biais du dialogue de programmation, le pays partenaire et la Commission européenne parviennent à une décision commune sur le choix, par exemple, de l'éducation et de la santé comme priorités de leur coopération, compte tenu de la coordination et de la complémentarité des donateurs, conformément à la déclaration de Paris et aux conclusions du Conseil sur l'efficacité de l'aide. Lorsque des progrès sont enregistrés dans la réalisation des OMD (mesurés au niveau national) grâce aux efforts communs du gouvernement du pays bénéficiaire et de divers donateurs, il n'est pas possible, pour des raisons de méthodologie, de mesurer valablement l'impact individuel de chaque donateur.

Documents comptables

La Commission modernise actuellement le système comptable des FED, mais a connu des retards dans l'introduction des modifications au système local d'EuropeAid (CRIS). Le comptable vérifiera au plus tard le 15 octobre si le CRIS sera conforme aux exigences de la comptabilité d'exercice avant fin 2006. La mise en œuvre du nouveau système informatique (ABAC-FED) a dès lors dû être reportée à janvier 2008.

Systèmes de surveillance et de contrôle

La Commission continuera à s'appuyer sur les améliorations importantes apportées au cours des dernières années à l'environnement de contrôle en général et plus particulièrement, à la mise en œuvre des contrôles internes et de la stratégie d'audit.

Mise en œuvre

La Commission a enregistré des progrès significatifs en matière d'accélération de la mise en œuvre des fonds des FED. L'ensemble des fonds du 9e FED – y compris les sommes transférées des FED précédents – devrait être engagé avant fin 2007, et le niveau des paiements est actuellement le plus élevé jamais atteint. L'indicateur du temps moyen nécessaire à la réalisation des projets est passé de 5,5 années en 2000 à environ 4 années en 2005.

III – RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LES RÉSOLUTIONS CONCERNANT LES DIFFÉRENTES AGENCES

Le Parlement européen a formulé un certain nombre de recommandations à la Commission concernant les agences de régulation dans sa résolution relative à la décharge pour le budget général ainsi que dans les résolutions portant sur la décharge à donner pour les différentes agences. Un résumé des réponses de la Commission sur certaines des questions horizontales concernant les agences figure ci-dessus, dans la section relative au budget général. Les réponses de la Commission aux recommandations portant sur les autres questions horizontales et aux recommandations qui lui sont adressées en rapport avec les différentes agences peuvent être consultées dans le document de travail de la Commission (points 105 à 112 et 138 à 150).

* * *

[1] Décharge 2004 pour le budget général, décharge 2004 pour le FED et décharge 2004 pour les agences.

[2] Document de travail des services de la Commission, Annexe du rapport de la Commission au Parlement européen sur le suivi des décisions de décharge 2004.

[3] Tant le présent rapport de synthèse que le document de travail complet suivent la structure des résolutions contenant les recommandations du Parlement européen.

[4] Voir aussi l'article 147 du règlement financier.

[5] Voir les recommandations 12, 13, 27, 43, 63, 89, 106, 110, 113, 115, 138, 139, 148 et 149.

[6] Règlement du Conseil n° 1290/2005 (article 8) et règlement de la Commission n° 885/2006 (articles 3 et 7).

[7] Règlement du Conseil n° 1290/2005 (article 8) et règlement de la Commission n° 885/2006 (articles 3 et 7).

[8] COM(2005) 705 final.

[9] La résolution relative à la décharge pour le budget général et les résolutions portant sur la décharge à donner pour les différentes agences contiennent des recommandations adressées à la Commission concernant des questions horizontales relatives aux agences et des problèmes particuliers aux différentes agences. Les réponses de la Commission aux recommandations portant sur les questions horizontales qui ne sont pas résumées ici et aux recommandations qui lui sont adressées en rapport avec les différentes agences peuvent être consultées aux points 105 à 112 et 138 à 150 du document de travail.

[10] Voir également les exemples mentionnés aux points 107, 143 et 144 du document de travail.