LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL

(Présenté par la Commission)

SOMMAIRE

Introduction

1. Contexte

1.1. Définitions et terminologie

1.2. Un rôle évolutif et essentiel pour les autorités publiques

2. Portée de l'action communautaire

2.1. Quelle subsidiarité?

2.2. Législation sectorielle et cadre juridique général

2.3. Services économiques et services non économiques

3. Vers un concept communautaire des services d'intérêt général?

3.1. Un ensemble commun d'obligations

3.1.1 Service universel

3.1.2 Continuité

3.1.3 Qualité du service

3.1.4. Accessibilité tarifaire

3.1.5. Protection des utilisateurs et des consommateurs

3.2. Autres obligations spécifiques

4. Bonne gouvernance: organisation, financement et évaluation

4.1. Définition des obligations et choix de l'organisation

4.2. Financement des services d'intérêt général

4.3. Évaluation des services d'intérêt général

5. Services d'intérêt général et défi de la mondialisation

5.1. Politique commerciale

5.2. Politique de développement et de coopération

6. Conclusion opérationnelle

Tableau récapitulatif des questions posées aux fins du débat

ANNEXE

Obligations de service public et instruments de la politique communautaire dans le domaine

des services d'intérêt général

Introduction

1. L'Union européenne a atteint un moment critique de son histoire. Tout en se préparant à une vague d'élargissement sans précédent, elle procède, dans le cadre de la Convention, à une redéfinition de ses tâches et du mode de fonctionnement de ses institutions dans un nouveau traité constitutionnel. Elle a également lancé une stratégie de développement fondée sur les synergies à établir entre les réformes économiques et sociales qui tiennent compte des dimensions de la durabilité et de l'environnement.

2. Dans ce contexte, les services d'intérêt général jouent un rôle croissant. Ils font partie des valeurs partagées par toutes les sociétés européennes et constituent un élément essentiel du modèle de société européen. Leur rôle est capital pour améliorer la qualité de vie de tous les citoyens et lutter contre l'exclusion sociale et l'isolement. Compte tenu de leur poids dans l'économie et de leur importance pour la production des autres biens et services, leur efficacité et leur qualité est un facteur de compétitivité et de plus grande cohésion, notamment parce qu'ils permettent d'attirer des investissements dans des régions moins favorisées. La fourniture performante et non discriminatoire des services d'intérêt général est également une condition du bon fonctionnement du marché unique et d'une meilleure intégration économique dans l'Union européenne. En outre, ces services forment un pilier de la citoyenneté européenne car ils font partie des droits des citoyens européens et offrent une possibilité de dialogue avec les autorités publiques dans le cadre de la bonne gouvernance.

3. Dans la perspective de l'adhésion des nouveaux États membres, la garantie de services d'intérêt général performants et de qualité - et en particulier le développement des industries de réseau et leur interconnectivité - est essentielle pour faciliter l'intégration, améliorer le bien-être des citoyens et les aider à faire réellement usage de leurs droits fondamentaux. En outre, plusieurs futurs États membres ont réalisé au cours de la dernière décennie la transition vers une économie de marché, et il convient de rassurer leurs citoyens quant à l'importance que l'Union attache à l'accès de tout un chacun aux services d'intérêt général.

4. Les services d'intérêt général se trouvent au coeur du débat politique. En effet, ils touchent à la question centrale du rôle joué par les autorités publiques dans une économie de marché, à savoir, d'une part, veiller au bon fonctionnement du marché et au respect des règles du jeu par tous les acteurs et, de l'autre, garantir l'intérêt général, notamment la satisfaction des besoins essentiels des citoyens et la préservation des biens publics lorsque le marché n'y parvient pas.

5. Durant les premières années d'existence des Communautés, l'objectif de l'intégration économique a conduit à concentrer les efforts sur l'élimination des entraves aux échanges entre les États membres. Plus particulièrement, depuis la seconde moitié des années 80, plusieurs secteurs fournissant principalement ou également des services d'intérêt économique général se sont progressivement ouverts à la concurrence. Tel a été le cas des télécommunications, des services postaux, du transport et de l'énergie. La libéralisation a favorisé la modernisation, l'interconnectivité et l'intégration de ces secteurs. Elle a augmenté le nombre de concurrents et conduit à des réductions de prix, en particulier dans les secteurs et les pays qui ont procédé à la libéralisation à un stade plus précoce. On ne dispose pas encore d'éléments suffisants pour évaluer l'incidence à long terme de l'ouverture des services d'intérêt général à la concurrence, mais rien ne prouve dans les informations disponibles que la libéralisation ait exercé un effet négatif sur leur performance globale, du moins en ce qui concerne l'accessibilité tarifaire et la fourniture d'un service universel. La Communauté a toujours promu une libéralisation «contrôlée», c'est-à-dire une ouverture progressive du marché accompagnée de mesures protégeant l'intérêt général, notamment via la notion du service universel, en vue de garantir l'accès pour tous, indépendamment de la situation économique, sociale ou géographique, à un service de qualité déterminée à un prix abordable. Dans ce contexte, elle a veillé plus particulièrement à garantir des normes adéquates pour les services transfrontaliers qui ne peuvent être réglementés de façon appropriée au niveau national seul.

6. Les craintes initiales que l'ouverture du marché n'ait une incidence négative sur les niveaux d'emploi ou la fourniture des services d'intérêt général se sont à ce jour révélées sans fondement. L'ouverture du marché a généralement rendu les services plus abordables. Pour les consommateurs aux revenus les plus faibles, par exemple, le pourcentage du revenu personnel nécessaire pour acheter un panier-type d'appels téléphoniques ou un volume-type d'électricité a baissé entre 1996 et 2002. L'incidence de l'ouverture du marché sur l'emploi net a également été largement positive. Les pertes d'emploi, notamment dans les anciens monopoles, ont été plus que compensées par les nouveaux emplois créés grâce à la croissance du marché. Globalement, on estime que la libéralisation des industries de réseau a permis la création de près d'un million d'emplois dans l'ensemble de l'Union européenne [1].

[1] Le marché intérieur - Dix années sans frontières, SEC(2002) 1417 du 7.1.2003.

7. Malgré ces résultats, certaines appréhensions ont été exprimées après les premières étapes de la libéralisation. La Commission s'est efforcée à plusieurs reprises d'expliquer les politiques communautaires dans ce domaine. Dans une première communication horizontale publiée en 1996 [2], elle a décrit l'interaction existant, au bénéfice des citoyens, entre les mesures communautaires dans les domaines de la concurrence et de la libre circulation et les missions de service public. Cette communication propose également d'ajouter la promotion des services d'intérêt général dans les objectifs du traité. Elle a été mise à jour en 2000 [3] en vue d'accroître la sécurité juridique des opérateurs quant à l'application des règles de concurrence et du marché intérieur à leurs activités. En 2001, les deux communications ont été complétées par un rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken [4]. Ce rapport répond aux préoccupations concernant la viabilité économique des opérateurs chargés de fournir des services d'intérêt général. Il met en lumière les garanties offertes par l'article 86, paragraphe 2, du traité [5], l'action communautaire et la responsabilité des États membres, notamment s'agissant de la définition des obligations de service public. En outre, la Commission a consenti des efforts pour mieux évaluer la performance des industries fournissant des services d'intérêt général en réalisant des évaluations sectorielles et horizontales.

[2] «Les services d'intérêt général en Europe», JO C 281 du 26.9.1996, p. 3.

[3] «Les services d'intérêt général en Europe», JO C 17 du 19.1.2001, p. 4.

[4] COM(2001) 598 final du 17.10.2001.

[5] Selon l'article 86, paragraphe 2: «Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (...) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.»

8. Entre-temps, le débat a évolué et son centre d'intérêt s'est déplacé. Le traité d'Amsterdam reconnaît la place des services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union [6]. Il confie également à la Communauté et aux États membres, «chacun dans les limites de leurs compétences respectives», la responsabilité de veiller au bon fonctionnement de ces services. Dans le «Protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres», il souligne que la radiodiffusion de service public dans les États membres est directement liée aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société ainsi qu'à la nécessité de préserver le pluralisme dans les médias. En outre, l'Union reconnaît et garantit le droit d'accès des citoyens aux services d'intérêt économique général dans la Charte des droits fondamentaux [7]. Ces nouvelles dispositions sont des éléments importants de l'évolution du processus d'intégration européenne de la sphère économique vers des questions plus larges liées au modèle de société européen, à la notion de citoyenneté européenne et aux relations entre chaque individu dans l'Union et les autorités publiques. Elles soulèvent aussi la question des moyens à utiliser pour les mettre en oeuvre efficacement. La Commission estime que ces thèmes méritent un débat plus vaste et mieux structuré. Celui-ci devra évidemment tenir compte et s'inspirer des travaux (portant par exemple sur les valeurs et les objectifs de l'Union, la question des compétences ou les principes de subsidiarité et de proportionnalité) de la Convention européenne et de la prochaine conférence intergouvernementale.

[6] Le traité prévoit dans son article 16: «Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs communes de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union, la Communauté et ses États membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions.»

[7] Selon l'article 36 de la Charte: «L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union.»

9. Les incertitudes et les préoccupations des citoyens subsistent et demandent une réponse. Le Parlement européen a suggéré que la Commission présente une proposition de directive-cadre sur les services d'intérêt général et le Conseil a lui aussi invité la Commission à se pencher sur cette question [8].

[8] Voir également les conclusions de la présidence du Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002, paragraphe 42, et du Conseil européen de Bruxelles des 20 et 21 mars 2002, paragraphe 26

10. La réalité des services d'intérêt général, qui englobe tant des services d'intérêt économique que des services d'intérêt non économique, est complexe et en évolution constante. Elle couvre un large éventail d'activités de types différents - de certaines activités des grandes industries de réseau (énergie, services postaux, transport et télécommunications) à la santé, l'éducation et les services sociaux -, de dimensions diverses - européenne, mondiale ou locale - et de nature variable - marchande ou non marchande. L'organisation de ces services varie selon les traditions culturelles, l'histoire et les conditions géographiques de chaque État membre, ainsi qu'en fonction des caractéristiques de l'activité concernée, notamment le développement technologique.

11. L'Union européenne respecte cette diversité et les rôles joués par les autorités nationales, régionales et locales dans la garantie du bien-être de leurs citoyens et des choix démocratiques portant, entre autres, sur le niveau de qualité des services. Une telle diversité explique les degrés variables de l'action communautaire et l'utilisation d'instruments différents. L'Union a elle aussi un rôle à jouer dans le cadre de ses compétences exclusives. En outre, dans l'ensemble de l'Union européenne, les services d'intérêt général soulèvent un certain nombre d'interrogations et de questions communes à différents services et différentes autorités compétentes.

12. Le débat que le présent Livre vert se propose de lancer aborde les questions suivantes:

* la portée d'une éventuelle action communautaire mettant en oeuvre le traité dans le plein respect du principe de subsidiarité;

* les principes susceptibles d'être inclus dans une éventuelle directive-cadre ou dans un autre instrument général sur les services d'intérêt général et la valeur ajoutée d'un tel instrument;

* la définition de la bonne gouvernance en matière d'organisation, de réglementation, de financement et d'évaluation des services d'intérêt général afin d'améliorer la compétitivité de l'économie et de garantir un accès effectif et équitable de tous les individus à des services de qualité répondant à leurs besoins;

* les mesures qui pourraient contribuer à accroître la sécurité juridique et permettre une coordination cohérente et harmonieuse entre l'objectif du maintien de services d'intérêt général de qualité et l'application rigoureuse des règles relatives à la concurrence et au marché intérieur.

13. Le présent livre vert est divisé en cinq grandes parties, complétées par une introduction et une conclusion opérationnelle. La première partie décrit le contexte, la deuxième examine la portée de l'action communautaire dans le domaine des services d'intérêt général, la troisième fournit plusieurs éléments aux fins d'une éventuelle définition commune des services d'intérêt économique général sur la base de la législation sectorielle en vigueur, la quatrième se penche sur les questions liées aux méthodes d'organisation, de financement et d'évaluation des services d'intérêt général et la cinquième aborde la dimension internationale de ces services. Ce livre vert est accompagné d'une annexe qui décrit de façon plus détaillée les obligations de service public découlant de la législation sectorielle en vigueur et les instruments politiques disponibles pour en assurer le respect.

14. Le présent document soulève un certain nombre de questions à propos desquelles la Commission souhaite connaître l'avis des parties intéressées. Un tableau récapitulant toutes ces questions est joint au présent document.

1. Contexte

1.1. Définitions et terminologie

15. Des différences terminologiques, une confusion sémantique et des traditions variées dans les États membres ont créé de nombreux malentendus dans le débat mené au niveau européen. Dans les États membres, des termes et des définitions différents sont utilisés dans le domaine des services d'intérêt général en raison d'évolutions historiques, économiques, culturelles et politiques dissemblables. La terminologie communautaire s'efforce de prendre ces différences en considération.

16. L'expression «services d'intérêt général» ne se trouve pas dans le traité lui-même. Elle découle dans la pratique communautaire de l'expression «service d'intérêt économique général» qui est, elle, utilisée dans le traité. Elle a un sens plus large que l'expression précitée et couvre les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public.

17. L'expression «services d'intérêt économique général» est utilisée aux articles 16 et 86, paragraphe 2, du traité. Elle n'est pas définie dans le traité ou dans le droit dérivé. Cependant, dans la pratique communautaire, on s'accorde généralement à considérer qu'elle se réfère aux services de nature économique que les États membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général. La notion de services d'intérêt économique général couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l'énergie et les communications. Toutefois, l'expression s'étend également aux autres activités économiques soumises elles aussi à des obligations de service public.

18. Le présent livre vert se concentre principalement, mais pas exclusivement, sur les questions liées aux «services d'intérêt économique général», puisque le traité lui-même est axé essentiellement sur les activités économiques. L'expression «services d'intérêt général» est utilisée dans le présent document uniquement lorsque le texte fait également référence aux services non économiques ou lorsqu'il n'est pas nécessaire de préciser la nature économique ou non économique des services concernés.

19. Il convient de souligner que les termes «service d'intérêt général» et «service d'intérêt économique général» ne doivent pas être confondus avec l'expression «service public», qui est moins précise. Celle-ci peut avoir différentes significations et être ainsi source de confusion. Elle peut se rapporter au fait qu'un service est offert au grand public ou qu'un rôle particulier lui a été attribué dans l'intérêt public, ou encore se référer au régime de propriété ou au statut de l'organisme qui fournit le service en question [9]. Elle n'est dès lors pas utilisée dans le présent livre vert.

[9] Il y a souvent confusion entre les termes «service public» et «secteur public». Le «secteur public» englobe toutes les administrations publiques ainsi que toutes les entreprises contrôlées par les autorités publiques.

20. L'expression «obligations de service public» est utilisée dans le présent document. Elle désigne les obligations spécifiques imposées par les autorités publiques à un fournisseur de service afin de garantir la réalisation de certains objectifs d'intérêt public, par exemple dans le secteur du transport aérien, ferroviaire ou routier et dans le domaine de l'énergie. Ces obligations peuvent être imposées au niveau communautaire, national ou régional.

21. L'expression «entreprise publique» est généralement utilisée, elle aussi, pour définir le régime de propriété du fournisseur de service. Le traité prévoit une stricte neutralité. Le fait que les fournisseurs de services d'intérêt général soient publics ou privés n'a pas d'importance dans le droit communautaire; ils jouissent de droits identiques et sont soumis aux mêmes obligations.

1.2. Un rôle évolutif et essentiel pour les autorités publiques

22. Le marché assure habituellement la répartition optimale des ressources au bénéfice de l'ensemble de la société. Néanmoins, certains services d'intérêt général ne sont pas entièrement satisfaits par les marchés seuls parce que les prix du marché sont trop élevés pour les consommateurs à faible pouvoir d'achat ou parce que le coût de la fourniture de ces services ne pourrait être couvert par les prix du marché. C'est pourquoi les autorités publiques ont toujours eu comme responsabilité première de veiller à ce que les besoins de base collectifs et qualitatifs soient satisfaits et que les services d'intérêt général soient préservés lorsque les forces du marché ne peuvent y parvenir. Cette responsabilité revêt aujourd'hui encore une importance capitale.

23. La façon dont les autorités publiques remplissent leurs obligations à l'égard des citoyens a toutefois évolué. En effet, leur rôle en matière de services d'intérêt général s'adapte constamment aux développements économiques, technologiques et sociaux. En Europe, un certain nombre de services d'intérêt général sont fournis par les autorités publiques elles-mêmes, selon un usage établi de longue date. Aujourd'hui, les autorités publiques confient de plus en plus souvent la fourniture de ces services à des entreprises publiques ou privées ou à des partenariats entre le secteur public et le secteur privé (PPP) [10], et se limitent à définir les objectifs publics ainsi qu'à contrôler, réglementer et, le cas échéant, financer ces services.

[10] La Commission a l'intention de publier un livre vert sur les marchés publics et les partenariats publics-privés au cours du second semestre 2003. Dans sa communication «Développer le réseau transeuropéen de transport: Des financements innovants - Une interopérabilité du télépéage», COM(2003) 132 final du 23.4.2003, la Commission examine les PPP en tenant compte de la nécessité de trouver des solutions pour le développement du réseau de transport.

24. Cette évolution ne doit pas conduire les autorités publiques à renoncer à leur responsabilité consistant à garantir la réalisation des objectifs d'intérêt général. Grâce à des dispositifs réglementaires appropriés, les autorités publiques devraient être en mesure de déterminer les politiques nationales, régionales ou locales dans le domaine des services d'intérêt général et de veiller à leur mise en oeuvre. Cette évolution de l'autofourniture vers la fourniture par des organismes distincts a toutefois rendu plus transparents l'organisation, le coût et le financement de ces services. Ce phénomène se traduit par un débat élargi et un contrôle démocratique plus strict des modes de fourniture et de financement des services d'intérêt général. Cette transparence accrue réduit aussi la possibilité d'utiliser des mécanismes de financement pour limiter la concurrence sur ces marchés.

25. Dans l'Union européenne, la création du marché intérieur a accéléré ce processus. Dans le même temps, l'évolution du rôle des autorités publiques en matière de fourniture des services d'intérêt général a également influé sur l'élaboration des politiques communautaires.

26. Le processus de l'intégration européenne n'a jamais remis en cause la responsabilité première des autorités publiques ni leur capacité à faire les choix politiques nécessaires en matière de réglementation des activités commerciales. La Commission entend réaffirmer cette responsabilité en encourageant un débat européen sur les choix politiques à opérer au niveau européen concernant les services d'intérêt général. Les résultats de ce débat serviront de base aux politiques communautaires futures dans ce domaine.

2. Portée de l'action communautaire

27. En ce qui concerne la portée de l'action communautaire, trois grandes questions sont abordées dans le présent chapitre:

* comment, à la lumière du principe de subsidiarité, répartir les responsabilités dans le domaine des services d'intérêt général entre la Communauté et les États membres, y compris les administrations régionales et locales?

* l'action communautaire doit-elle reposer sur une approche essentiellement sectorielle ou convient-il d'établir un cadre général?

* dans quelle mesure la portée de l'action communautaire est-elle affectée par la distinction entre services économiques et services non économiques?

2.1. Quelle subsidiarité?

28. Dans le domaine des services d'intérêt général, la répartition des tâches et des compétences entre la Communauté et les États membres est complexe et engendre parfois des malentendus et des frustrations chez les consommateurs, les utilisateurs et les opérateurs.

29. Le traité ne mentionne pas le fonctionnement des services d'intérêt général parmi les objectifs communautaires et n'attribue pas de pouvoirs spécifiques « positifs » à la Communauté dans ce domaine. Actuellement, outre une référence sectorielle dans le titre relatif aux transports [11], ces services sont cités dans deux dispositions du traité:

[11] Voir l'article 73 du traité.

* l'article 16 confie à la Communauté et aux États membres la tâche de veiller, chacun dans les limites de leurs compétences, à ce que leurs politiques permettent aux services d'intérêt économique général de remplir leurs missions. Il énonce un principe du traité mais ne fournit pas à la Communauté de moyen d'action spécifique;

* l'article 86, paragraphe 2, reconnaît implicitement le droit des États membres à imposer des obligations spécifiques de service public aux opérateurs économiques. Il établit un principe fondamental qui garantit la fourniture et le développement des services d'intérêt économique général dans le marché intérieur. Les fournisseurs de services d'intérêt général sont exemptés de l'application des règles du traité uniquement lorsque cette exemption est strictement nécessaire pour leur permettre de remplir leur mission d'intérêt général. Par conséquent, en cas de conflit, l'accomplissement d'une mission de service public peut effectivement prévaloir sur l'application des règles communautaires, y compris les règles relatives au marché intérieur et à la concurrence, dans les conditions prévues à l'article 86, paragraphe 2 [12]. Le traité protège ainsi la réalisation effective d'une mission d'intérêt général mais pas nécessairement le fournisseur en tant que tel.

[12] Dans sa communication de 2000 sur les services d'intérêt général en Europe, la Commission explique les trois principes qui sous-tendent l'application de ces dispositions: la neutralité, la liberté de définir ces services et la proportionnalité.

30. En outre, conformément à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général pour promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union [13].

[13] Voir l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux.

31. Il appartient essentiellement aux autorités compétentes nationales, régionales et locales de définir, organiser, financer et contrôler les services d'intérêt général. La Communauté détient, pour sa part, des compétences dans des domaines qui touchent également aux services d'intérêt général: le marché intérieur, la concurrence et les aides d'État, la libre circulation, la politique sociale, le transport, l'environnement, la santé, la politique des consommateurs, les réseaux transeuropéens, l'industrie, la cohésion économique et sociale, la recherche, le commerce, la coopération au développement et la fiscalité. Les compétences et les responsabilités qui lui sont conférées par le traité offrent ainsi à la Communauté tout un éventail de moyens d'action pour veiller à ce que chaque individu ait accès à des services d'intérêt général de qualité dans l'Union.

Les services d'intérêt général liés au bien-être et à la protection sociale sont indiscutablement du ressort des autorités nationales, régionales et locales. Cependant, il est reconnu à la Communauté un rôle de promotion de la coopération et de la coordination dans ces domaines. L'un des soucis de la Commission est d'encourager la coopération entre les États membres dans les matières afférentes à la modernisation des systèmes de protection sociale.

32. Les services d'intérêt général peuvent être classés en trois catégories selon la nécessité et l'intensité de l'action communautaire, ainsi que le rôle des États membres :

(1) les services d'intérêt économique général fournis par les grandes industries de réseau

Depuis les années 80, la Communauté procède à l'ouverture graduelle des marchés pour les grandes industries de réseau telles que les communications, les services postaux, l'électricité, le gaz et le transport, où des services d'intérêt économique général peuvent être fournis. Dans le même temps, la Communauté a adopté pour ces services un cadre réglementaire global précisant les obligations de service public au niveau européen et incluant des aspects comme le service universel, les droits des consommateurs et des utilisateurs, la santé et la sécurité. Les industries précitées possèdent une dimension communautaire indiscutable et constituent un domaine où la nécessité d'une définition de l'intérêt général européen se fait fortement sentir. Ce que le titre XV du traité reconnaît également en confiant à la Communauté une responsabilité spécifique en matière de réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures de transport, des télécommunications et de l'énergie, dans le double objectif d'améliorer le bon fonctionnement du marché intérieur et de renforcer la cohésion économique et sociale.

(2) les autres services d'intérêt économique général

Les autres services d'intérêt économique général, comme la gestion des déchets, l'approvisionnement en eau ou les services publics de radiodiffusion, ne sont pas soumis à un régime réglementaire global au niveau communautaire. En règle générale, la fourniture et l'organisation de ces services sont soumises aux règles relatives au marché intérieur, à la concurrence et aux aides d'État s'ils sont susceptibles d'affecter le commerce entre les États membres. En outre, des règles communautaires particulières, telles que la législation en matière d'environnement, peuvent s'appliquer à certains aspects de la fourniture de ces services.

Ainsi, pour l'élimination des déchets (mise en décharge, par exemple), des dispositions de la législation communautaire sur les déchets établissent le «principe de proximité» [14]. Selon ce principe, les déchets doivent être éliminés le plus près possible du lieu où ils ont été produits.

[14] Voir plus particulièrement la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets, JO L 194 du 25.7.1975, p. 47, et le règlement (CEE) nº 259/93 concernant les transferts de déchets, JO L 30 du 6.2.1993, p. 1.

En ce qui concerne la radiodiffusion télévisuelle, le régime réglementaire est coordonné au niveau communautaire par la directive «Télévision sans frontières» [15], notamment pour les événements d'importance majeure pour la société, la promotion des oeuvres européennes et la production indépendante, la publicité et la protection des mineurs. En raison de l'importance de la radiodiffusion de service public pour les besoins démocratiques, sociaux et culturels de toute société, un protocole spécifique sur les systèmes de radiodiffusion publique dans les États membres a été annexé au traité d'Amsterdam. Dans sa communication sur les «principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique» [16], la Commission fixe des principes réglementaires concernant la radiodiffusion de service public. La Commission a exposé son approche plus en détail dans une communication datée du 17 octobre 2001 concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État [17]. Elle prend notamment en considération le fait que le paysage audiovisuel dans la Communauté européenne est caractérisé par un système dual comprenant des radiodiffuseurs publics et privés.

[15] Directive 89/552/CEE du Conseil du 9 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle , JO L 298 du 17.10.1989, p. 23.

[16] COM(1999) 657 du 14.12.1999.

[17] JO C 320 du 15.11.2001, p. 5. Dans cette communication, la Commission reconnaît le rôle particulier de la radiodiffusion de service public dans la promotion des besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société, comme indiqué dans le protocole au traité d'Amsterdam. Les États membres sont responsables de la définition et du choix du financement du service public et sont libres de considérer comme mission de service public un large éventail de programmes pouvant inclure, par exemple, les divertissements et les événements sportifs. Il appartient à la Commission de vérifier s'il n'y a pas de pratiques abusives ni de rémunération excessive, conformément aux critères spécifiques fixés dans la communication.

(3) les services non économiques et les services sans effet sur le commerce

Les services d'intérêt général de nature non économique et les services sans effet sur le commerce entre les États membres ne sont pas régis par des règles communautaires spécifiques et ne sont pas non plus couverts par les règles relatives au marché intérieur, à la concurrence et aux aides d'État figurant dans le traité. Ils sont toutefois couverts par les règles communautaires applicables aux activités non économiques et aux activités qui n'exercent pas d'effet sur le commerce intracommunautaire, comme le principe fondamental de la non-discrimination.

33. Ainsi, la Communauté a mis au point une politique des services d'intérêt général reposant sur des degrés d'action divers et l'utilisation d'instruments variés. Cependant, en elle-même, la création d'un cadre sectoriel au niveau communautaire ne garantit pas l'accès de chacun à des services performants et de qualité dans l'ensemble de l'Union. Il appartient aux autorités compétentes des États membres de préciser et compléter les règles communautaires relatives aux obligations de service public et d'en contrôler l'application. La Commission peut par contre prendre des mesures spécifiques directes pour faire appliquer les règles communautaires dans les domaines de la concurrence et des aides d'État. Ceci peut donner l'impression d'un déséquilibre dans l'action communautaire qui pourrait finalement nuire à sa crédibilité.

34. La législation communautaire sur les industries de réseau a pris en compte le rôle important des administrations publiques des États membres dans la mise en oeuvre de la réglementation sur les services d'intérêt général en imposant la création d'autorités réglementaires indépendantes. Elle laisse les dispositions institutionnelles détaillées concernant ces autorités à la discrétion des États membres. Il peut donc s'agir d'un organisme existant ou du ministère responsable du secteur, solution adoptée par un nombre limité d'États membres. Cette option s'est révélée poser problème dans certains cas en ce qui concerne l'indépendance de l'autorité réglementaire nationale lorsque l'État membre conserve la propriété ou le contrôle des entreprises actives dans le secteur concerné. L'importance et la nature permanente, complexe et évolutive des travaux de réglementation nécessitent souvent l'expertise et l'indépendance d'un organisme réglementaire sectoriel [18]. Un tel organisme est important pour compléter l'action des autorités chargées de la concurrence en termes d'objectifs, d'expertise sectorielle ainsi que de planification et de continuité de l'intervention. Plus particulièrement, les organismes réglementaires spécifiques ont un rôle majeur à jouer dans la fourniture des services d'intérêt général, la mise en place des conditions d'une concurrence loyale, la prévention de l'interruption des services ou de la fourniture et la garantie d'un niveau adéquat de protection des consommateurs. Les États membres ont presque tous établi un tel organisme pour les secteurs concernés. Toutefois, même lorsqu'une autorité réglementaire sectorielle existe, le gouvernement - c'est-à-dire le ministère compétent - conserve souvent la responsabilité de certaines décisions réglementaires.

[18] Une définition de l'autorité réglementaire sectorielle figure dans la décision 2002/627/CE de la Commission du 29 juillet 2002 instituant le groupe des régulateurs européens dans le domaine des réseaux et services de communications, JO L 200 du 30.7.2002, p. 38: «Aux fins de la présente décision, on entend par: "autorité réglementaire nationale concernée", l'autorité publique établie dans chaque État membre pour superviser l'interprétation et la mise en oeuvre journalières des dispositions des directives relatives aux réseaux et aux services de communications électroniques, telle qu'elle est définie dans la directive "cadre".»

35. En outre, la législation et la pratique communautaires encouragent la coopération et l'échange des meilleures pratiques entre les autorités réglementaires des États membres ainsi qu'entre celles-ci et la Commission. Bien que l'établissement d'autorités réglementaires nationales soit dans une large mesure une réalité, la création de régulateurs européens pour les services d'intérêt général ou l'intensification de la coopération entre les autorités réglementaires de tous les États membres (réseaux structurés, par exemple) n'ont pas encore été amplement examinées et pourraient soulever des questions. Parmi les objectifs figurent la nécessité d'obtenir un certain degré de cohérence entre les approches réglementaires nationales afin d'éviter les distorsions découlant de démarches différentes susceptibles d'affecter le bon fonctionnement du marché intérieur, ainsi que la nécessité d'améliorer la gestion de ces services.

36. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(1) Le développement de services d'intérêt général de qualité doit-il être inclus dans les objectifs de la Communauté? Faut-il attribuer à la Communauté des compétences législatives supplémentaires dans le domaine des services d'intérêt économique et non économique général?

(2) Faut-il clarifier la manière dont les responsabilités sont partagées entre le niveau communautaire et les administrations des États membres? Est-il nécessaire de clarifier la définition des services sans effet sur les échanges entre les États membres? Si oui, comment?

(3) Y a-t-il des services (autres que les grandes industries de réseau mentionnées au paragraphe 32) pour lesquels un cadre réglementaire communautaire doit être établi?

(4) Le cadre institutionnel doit-il être amélioré? Comment? Quels doivent être les rôles respectifs des autorités chargées de la concurrence et des autorités réglementaires? Convient-il d'établir un régulateur européen pour chaque secteur réglementé ou des réseaux européens structurés d'autorités réglementaires nationales?

2.2. Législation sectorielle et cadre juridique général

37. Jusqu'à présent, la Communauté a adopté la réglementation relative aux services d'intérêt général sur une base sectorielle. Un arsenal législatif complet a ainsi été élaboré pour différentes industries de réseau comme les communications électroniques, les services postaux, le gaz, l'électricité et le transport, où des services d'intérêt économique général peuvent être fournis. À la lumière de l'expérience acquise s'est posée la question de l'opportunité de mettre en place un cadre européen commun pour assurer la mise en oeuvre cohérente au niveau communautaire des principes qui sous-tendent l'article 16 du traité. Dans ce contexte, la Commission s'est engagée, lors du Conseil européen de Laeken, à trouver le meilleur instrument pour garantir le développement de services d'intérêt général de qualité dans l'Union européenne de façon strictement cohérente avec l'ensemble des politiques communautaires.

38. Un instrument général pourrait définir, préciser et renforcer les objectifs et les principes communs à tous les types de services d'intérêt général ou à plusieurs d'entre eux dans les domaines de compétence communautaire. Il pourrait servir de base à de nouvelles législations sectorielles, qui pourraient mettre en oeuvre les objectifs définis dans l'instrument-cadre, ce qui simplifierait et consoliderait le marché intérieur dans le secteur.

39. La consolidation de l'acquis communautaire pourrait être fondée sur les éléments communs de la réglementation sectorielle en vigueur et contribuerait à garantir la cohérence globale des approches adoptées à l'égard des différents services d'intérêt général. Elle pourrait également avoir une grande valeur symbolique en mettant clairement en évidence l'approche communautaire et l'existence d'un concept communautaire de service d'intérêt général. En outre, une consolidation pourrait aider les nouveaux États membres à élaborer leurs stratégies réglementaires dans ce domaine.

40. Néanmoins, une telle approche aurait également ses limites car un instrument-cadre fixant des objectifs et des principes communs serait de nature générale et devrait reposer sur le dénominateur commun de différents services possédant des caractéristiques très dissemblables. Pour maintenir les niveaux de protection actuels, cet instrument devrait être complété par une législation sectorielle établissant des dispositions plus détaillées qui reflètent les caractéristiques particulières des différents services d'intérêt général. De plus, l'article 16 ne fournit pas de base juridique pour l'adoption d'un instrument spécifique. D'autres dispositions du traité pourraient servir de base juridique, selon le contenu de l'instrument. L'article 95 pourrait par exemple être utilisé, mais un instrument-cadre basé sur celui-ci devrait être limité aux services d'intérêt économique général ayant un effet sur les échanges intracommunautaires. En conséquence, de nombreux secteurs importants seraient exclus de son champ d'application en raison de leur nature non économique ou de leur effet limité sur le commerce. Si une réglementation communautaire est jugée souhaitable dans de tels secteurs, une modification du traité pourrait être le meilleur moyen de disposer d'une base juridique appropriée.

41. S'agissant de la forme juridique, la consolidation des objectifs et des principes communs pourrait être réalisée via un acte législatif (directive ou règlement) ou via un instrument non législatif (recommandation, communication, lignes directrices, accord interinstitutionnel). Ces divers instruments diffèrent non seulement par leurs effets juridiques, mais également par le degré d'implication des institutions communautaires dans leur procédure d'adoption [19].

[19] À cet égard, il convient de souligner que les instruments juridiques de l'Union font l'objet d'un débat à la Convention européenne. Les articles 24 à 28 de l'avant-projet de traité constitutionnel définissent en effet leur portée.

42. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(5) Un cadre communautaire général pour les services d'intérêt général est-il souhaitable? Quelle serait sa valeur ajoutée par rapport à la législation sectorielle en vigueur? Quels seraient les secteurs, les matières et les droits couverts? Quel instrument utiliser (directive, règlement, recommandation, communication, lignes directrices, accord interinstitutionnel)?

(6) Quelle a été à ce jour l'incidence de la réglementation sectorielle? A-t-elle engendré des incohérences?

2.3. Services économiques et services non économiques

43. La distinction entre les services de nature économique et les services de nature non économique est importante parce qu'ils ne sont pas régis par les mêmes règles du traité. Ainsi, des dispositions comme le principe de la non-discrimination et le principe de la libre circulation des personnes concernent l'accès à tous les types de services. Les règles relatives aux marchés publics s'appliquent aux biens, aux services ou aux oeuvres acquis par les organismes publics en vue de fournir des services de nature tant économique que non économique. Toutefois, la liberté de fournir des services, le droit d'établissement, les règles relatives à la concurrence et aux aides d'État ne concernent, eux, que les activités économiques. En outre, l'article 16 du traité et l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux se réfèrent uniquement aux services d'intérêt économique général.

44. En ce qui concerne la distinction entre les services de nature économique et les services de nature non économique, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné [20]. Les services économiques et non économiques peuvent ainsi coexister dans un même secteur et parfois même être fournis par le même organisme. De plus, s'il peut ne pas exister de marché pour la fourniture de services particuliers au public, il peut néanmoins se trouver un marché en amont où des entreprises passent contrat avec les autorités publiques pour fournir ces services. Les règles relatives au marché intérieur, à la concurrence et aux aides d'État s'appliquent à ces marchés en amont.

[20] Arrêt de la Cour de justice dans les affaires jointes C-180 à C-184/98 Pavel Pavlov e.a. et Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] Rec. I-6451.

45. La gamme de services pouvant être proposés sur un marché dépend des mutations technologiques, économiques et sociétales et a changé au fil des années. Par conséquent, la distinction entre activités économiques et activités non économiques est dynamique et en évolution constante, et un nombre de plus en plus important d'activités ont acquis une nature économique aux cours des dernières décennies. Pour un nombre croissant de services, cette distinction est devenue floue. Dans sa communication de 2000, la Commission énumère une série d'exemples d'activités non économiques [21]. Ces exemples concernent plus particulièrement les questions qui relèvent intrinsèquement des prérogatives de l'État, comme l'éducation nationale et les régimes de base de sécurité sociale obligatoires, et certaines activités exercées par des organismes dont les fonctions sont essentiellement sociales, qui n'ont pas pour objectif de pratiquer une activité industrielle ou commerciale. Comme la distinction n'est pas statique dans le temps, la Commission a souligné, dans son rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken, qu'il ne serait ni possible ni souhaitable d'établir a priori une liste définitive de tous les services d'intérêt général devant être considérés comme «non économiques» [22].

[21] JO C 17 du 19.1.2001, p. 4 (paragraphes 28 à 30).

[22] COM(2001) 598 final du 17.10.2001 (paragraphe 30).

46. Bien que le caractère changeant et dynamique de cette distinction n'ait pas à ce jour engendré de problèmes dans la pratique de la Commission, il suscite des préoccupations, notamment parmi les fournisseurs de services non économiques, lesquels souhaitent obtenir une plus grande sécurité juridique quant à leur environnement réglementaire.

47. En outre, l'avenir des services non économiques d'intérêt général, qu'ils relèvent des prérogatives de l'État ou qu'ils soient liés à des secteurs sensibles comme la culture, l'éducation, les services de santé ou les services sociaux, soulève des questions à l'échelle européenne, notamment quant au contenu du modèle européen de société. Le rôle actif des organisations caritatives, des associations bénévoles et des organisations humanitaires explique en partie l'importance attachée par les citoyens européens à ces thèmes.

48. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(7) Faut-il préciser davantage les critères utilisés pour déterminer si un service est de nature économique ou non économique? La situation des organisations sans but lucratif et des organisations qui remplissent pour une grande part des fonctions sociales doit-elle être mieux clarifiée?

(8) Quel doit être le rôle de la Communauté en matière de services non économiques d'intérêt général?

3. Vers un concept communautaire des services d'intérêt général?

49. Il n'est sans doute ni souhaitable ni possible d'élaborer une définition européenne globale unique du contenu des services d'intérêt général. La législation communautaire en vigueur sur les services d'intérêt économique général contient toutefois un certain nombre d'éléments communs aux différents secteurs qui peuvent servir de fondement à la définition d'une notion communautaire des services d'intérêt économique général. Ces éléments comprennent notamment le service universel, la continuité, la qualité du service, l'accessibilité tarifaire ainsi que la protection des utilisateurs et des consommateurs. Ces éléments communs mettent en évidence les valeurs et les objectifs communautaires. Ils ont été traduits en obligations dans les législations applicables et visent à garantir des objectifs tels que l'efficacité économique, la cohésion sociale ou territoriale et la sécurité de tous les citoyens. Ces obligations peuvent également être complétées par des obligations plus spécifiques en fonction des caractéristiques du secteur concerné. Bien qu'elles aient été développées pour certaines industries de réseau, elles pourraient aussi se révéler pertinentes dans le cas des services sociaux.

3.1. Un ensemble commun d'obligations

3.1.1 Service universel

50. La notion de service universel porte sur un ensemble d'exigences d'intérêt général dont l'objectif est de veiller à ce que certains services soient mis à la disposition de tous les consommateurs et utilisateurs sur la totalité du territoire d'un État membre, indépendamment de leur position géographique, au niveau de qualité spécifié et, compte tenu de circonstances nationales particulières, à un prix abordable [23]. Elle a été établie spécifiquement à l'intention de certaines industries de réseaux (telles que les télécommunications, l'électricité et les services postaux). Cette notion instaure le droit de chaque citoyen à avoir accès à certains services jugés essentiels et elle impose aux industries l'obligation de fournir un service défini à des conditions spécifiées qui incluent, entre autres, la fourniture du service sur l'ensemble du territoire. Dans un marché libéralisé, une obligation de service universel garantit que toute personne résidant dans l'Union européenne a accès au service à un prix abordable et que la qualité du service est maintenue et, si nécessaire, améliorée.

[23] Voir article 3, paragraphe 1, de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel»), JO L 108 du 24.4.2002, p. 51.

51. Le service universel est un concept dynamique. Il veille à ce que les exigences d'intérêt général puissent tenir compte de l'évolution politique, sociale, économique et technologique et il permet, si nécessaire, d'adapter régulièrement ces exigences à l'évolution des besoins des citoyens.

52. Il s'agit également d'un concept flexible pleinement compatible avec le principe de subsidiarité. Lorsque les principes fondamentaux du service universel sont définis au niveau communautaire, leur mise en oeuvre peut être laissée aux États membres, ce qui leur permet de tenir compte des habitudes différentes et des particularités nationales ou régionales. En outre, la notion de service universel peut s'appliquer à différentes structures de marché et peut dès lors être utilisée pour réglementer les services aux différents stades de la libéralisation et de l'ouverture d'un marché.

53. Au cours des deux dernières décennies, la notion de service universel s'est muée en pilier important et indispensable de la politique communautaire en matière de services d'intérêt économique général. Elle a permis de répondre aux exigences d'intérêt général dans divers domaines tels que l'efficacité économique, le progrès technologique, la protection de l'environnement, la transparence et l'obligation de rendre des comptes, les droits des consommateurs et des utilisateurs et des mesures spécifiques concernant le handicap, l'âge ou l'éducation. Cette notion a également contribué à réduire les niveaux de disparité des conditions de vie et des chances dans les États membres.

54. L'application du principe de service universel est une tâche complexe et exigeante pour les autorités nationales de réglementation, dont nombre d'entre elles n'ont été créées que récemment et dont l'expérience reste dès lors nécessairement limitée. Au niveau communautaire, les droits d'accès aux services sont définis dans différentes directives, mais les institutions communautaires ne peuvent à elles seules veiller à ce qu'ils soient pleinement garantis dans la pratique. Il existe un risque que ces droits, tels qu'ils sont définis dans la législation communautaire, restent purement théoriques, même s'ils sont formellement transposés dans la législation nationale.

3.1.2 Continuité

55. Un certain nombre de services d'intérêt général se caractérisent par une exigence de continuité, ce qui signifie que le fournisseur du service est tenu de veiller à ce que celui-ci soit fourni sans interruption. Il peut être dans l'intérêt commercial des fournisseurs de certains services de fournir un service ininterrompu, de sorte qu'il peut se révéler inutile d'imposer une obligation légale de continuité aux opérateurs. Au niveau national, l'exigence de continuité doit être conciliée avec le droit de grève des travailleurs et avec l'obligation de respecter l'État de droit.

56. L'obligation d'assurer un service continu ne figure pas dans l'ensemble de la législation sectorielle communautaire. Dans certains cas, la législation sectorielle communautaire prévoit expressément une obligation de continuité [24]. Dans d'autres cas, la réglementation sectorielle ne contient pas d'exigence de continuité mais autorise explicitement les États membres à imposer une telle obligation aux fournisseurs de services [25].

[24] C'est ainsi que l'article 3, paragraphe 1, de la directive postale (97/67/CE) impose aux États membres d'assurer «une offre de services postaux (...) fournis de manière permanente». Voir la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, JO L 15 du 21.1.1998, p. 14.

[25] L'article 3, paragraphe 2, de la directive sur l'électricité prévoit que «les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité des obligations de service public, dans l'intérêt économique général, qui peuvent porter sur la sécurité, y compris (...) la régularité (...) de la fourniture (...). Ces obligations doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables; celles-ci, ainsi que leurs révisions éventuelles, sont publiées et communiquées sans tarder à la Commission par les États membres.» Voir la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, JO L 27 du 30.1.1997, p. 20.

3.1.3 Qualité du service

57. La définition, le suivi et la mise en oeuvre des exigences de qualité par les autorités publiques sont devenus des éléments clés de la réglementation relative aux services d'intérêt général.

58. Dans les secteurs qui ont été libéralisés, la Communauté ne s'en est pas remis aux seuls mécanismes du marché pour maintenir et développer la qualité des services. Bien que, dans l'ensemble, il appartienne aux États membres de définir les niveaux de qualité des services d'intérêt général, dans certains cas, des normes de qualité sont fixées dans la législation communautaire. Celles-ci concernent, par exemple, les règles de sécurité, l'exactitude et la transparence de la facturation, la couverture territoriale et la protection contre l'interruption du service. Dans d'autres cas, les États membres ont le droit ou l'obligation de fixer des normes de qualité. En outre, dans certains cas, les États membres sont tenus de contrôler et d'imposer l'application des normes de qualité et d'assurer la publication d'informations sur les normes de qualité et les performances effectives des opérateurs. La réglementation communautaire la plus élaborée en matière de qualité est contenue dans la législation relative aux services postaux et aux services de communications électroniques.

59. De plus, la Commission a pris des mesures non réglementaires destinées à promouvoir la qualité des services d'intérêt économique général (mesures comprenant des instruments financiers, des normes européennes volontaires et l'échange de bonnes pratiques). La Communauté encourage, par exemple, la coopération volontaire entre les autorités réglementaires dans les secteurs de l'électricité et du gaz.

3.1.4. Accessibilité tarifaire

60. La notion d'accessibilité tarifaire a été définie dans le cadre de la réglementation des services de télécommunication. Elle a ensuite été introduite dans la réglementation relative aux services postaux [26]. Elle prescrit qu'un service d'intérêt économique général doit être offert à un prix abordable pour être accessible à tous. L'application du principe d'accessibilité tarifaire contribue à la cohésion économique et sociale dans les États membres.

[26] Dans le cadre de la modification proposée de la directive sur l'électricité et le gaz, la notion plus large de «tarification raisonnable» est envisagée.

61. La législation sectorielle en vigueur ne précise pas les critères à utiliser pour déterminer si des prix sont abordables. Ces critères doivent être définis par les États membres. Ils pourraient, par exemple, se rattacher au taux de pénétration ou au prix d'un panier de services de base lié au revenu disponible de certaines catégories de clients. Une attention particulière doit être accordée aux besoins et aux capacités des groupes vulnérables et marginalisés. Enfin, lorsqu'un niveau abordable des prix aura été établi, les États membres devront veiller à ce qu'il soit réellement offert en mettant en place un mécanisme de contrôle des prix (prix plafonds, péréquation géographique) et/ou en accordant des subventions aux personnes concernées.

3.1.5. Protection des utilisateurs et des consommateurs

62. Les règles horizontales de protection des consommateurs s'appliquent aux services d'intérêt général comme aux autres secteurs de l'économie. En outre, en raison de l'importance économique et sociale particulière de ces services, des mesures spécifiques ont été adoptées dans la législation communautaire sectorielle pour tenir compte des préoccupations et des besoins des consommateurs et des entreprises, et notamment de leur droit à avoir accès à des services internationaux de qualité [27]. Les droits des consommateurs et des utilisateurs sont définis dans la législation sectorielle concernant les communications électroniques, les services postaux, l'énergie (électricité, gaz), le transport et la radiodiffusion. La stratégie de la Commission pour la politique des consommateurs 2002-2006 [28] identifie les services d'intérêt général comme l'un des domaines où une action est nécessaire pour assurer un niveau commun élevé de protection des consommateurs.

[27] Dans le transport aérien, par exemple, celles-ci comprennent des mesures contre la surréservation et un régime de compensation en cas de refus d'embarquement.

[28] COM(2002) 208, JO C 137 du 8.6.2002, p. 2.

63. La communication de la Commission de septembre 2000 sur les services d'intérêt général [29] formule un certain nombre de principes qui peuvent aider à définir les besoins des consommateurs et des utilisateurs dans ce domaine. Ces principes comprennent un service de qualité, des niveaux élevés de protection de la santé et de sécurité physique des services, la transparence (notamment sur les tarifs, les clauses contractuelles, le choix et le financement des fournisseurs), le choix du service, le choix du fournisseur, une concurrence effective entre fournisseurs, l'existence d'organes de réglementation et de voies de recours, une représentation et une participation active des consommateurs et des utilisateurs à la définition et à l'évaluation des services ainsi que le choix des formes de paiement. La communication souligne que la garantie d'un accès universel, la continuité, une qualité élevée et l'accessibilité tarifaire constituent des éléments clés d'une politique des consommateurs dans le domaine des services d'intérêt économique général. Elle met aussi l'accent sur la nécessité de tenir compte des préoccupations plus générales des citoyens - notamment un niveau élevé de protection de l'environnement -, des besoins spécifiques de certaines catégories de la population - telles que les personnes handicapées et les bas revenus -, et d'assurer la couverture territoriale complète des services essentiels dans les régions reculées ou inaccessibles.

[29] JO C 17 du 19.1.2001, p. 4.

64. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(9) Faut-il inclure d'autres exigences dans la définition commune des services d'intérêt général? Quelle est l'efficacité des exigences en vigueur du point de vue de la réalisation des objectifs de la cohésion sociale et territoriale?

(10) La totalité ou certaines de ces exigences doivent-elles être étendues à des services auxquels elles ne s'appliquent pas actuellement?

(11) Quels aspects de la réglementation de ces exigences doivent être traités au niveau communautaire et quels aspects doivent être laissés aux États membres?

(12) Ces exigences ont-elles été effectivement respectées dans les domaines où elles s'appliquent?

(13) Certaines ou la totalité des ces exigences doivent-elles également s'appliquer aux services non économiques d'intérêt général?

3.2. Autres obligations spécifiques

65. Un certain nombre d'obligations sectorielles d'intérêt général pourraient compléter un ensemble commun d'obligations de service public. Elles comprennent la sûreté et la sécurité, la sécurité d'approvisionnement, l'accès aux réseaux, l'interconnectivité et le pluralisme des médias.

66. Sûreté et sécurité

Dans un monde qui évolue rapidement et en profondeur, les citoyens de l'Union européenne doivent se sentir et être en sécurité. Cela devient de plus en plus important après plusieurs événements survenus récemment. Plus particulièrement, après le 11 septembre 2001, la sûreté et la sécurité sont devenues une priorité pour l'ensemble de l'Europe. D'autres événements ont dernièrement mis en évidence cette préoccupation [30]. La sûreté et la sécurité constituent dès lors des principes essentiels du modèle de société européen.

[30] Le naufrage du pétrolier «Prestige» et la récente épidémie de SRAS.

La sûreté et la sécurité se réfèrent à un ensemble commun d'objectifs existant dans presque tous les États membres. Il s'agit notamment de prévenir les actes nuisibles à la société et les attaques à son encontre. Ces objectifs peuvent revêtir différentes formes. En règle générale, ils ont été poursuivis en Europe au moyen des services d'intérêt général. Ils ont le plus souvent été réalisés sous l'égide de l'État et sans toujours viser des fins commerciales.

Ces derniers temps, la Commission s'efforce d'augmenter le niveau de sécurité et d'adopter une approche plus européenne dans certains domaines, notamment dans le transport et l'énergie.

Il convient de mentionner la communication de la Commission sur les "Conséquences pour l'industrie du transport aérien après les attentats aux États-Unis" [31], ses propositions présentées à la suite des divers accidents maritimes majeurs survenus au large des côtes européennes [32] ou le récent paquet nucléaire visant à définir une approche communautaire en matière de sécurité nucléaire [33].

[31] Datée du 10.10.2003.

[32] Outre les dernières propositions présentées à la suite de l'accident du Prestige, voir également les propositions présentées par la Commission européenne après le naufrage de l'Erika en 1999: COM (2000) 142 et COM (2000) 802.

[33] Adopté le 6 novembre 2002. Voir notamment la communication sur la sécurité nucléaire COM(2002) 605 final.

Ces textes soulignent plusieurs objectifs à poursuivre par l'Europe dans son ensemble. Une impulsion majeure a été donnée et les niveaux de sûreté et de sécurité devraient dès lors augmenter. Les raisons de cette nouvelle approche sont multiples et variées. Par exemple, les problèmes dépassent généralement les frontières nationales, les conventions et règles internationales n'ont souvent pas de caractère contraignant et les États membres sont parfois confrontés aux limites imposées par les règles communautaires.

67. Sécurité d'approvisionnement

Pour obtenir un haut niveau de qualité des services, il faut que leur fourniture durable soit garantie à long terme. En règle générale, le développement du marché intérieur a entraîné une augmentation considérable du niveau de sécurité d'approvisionnement en produits et services, dans la mesure où les marchés concernés fonctionnent de façon concurrentielle. Cependant, pour certains services d'intérêt général, une intervention publique peut se révéler nécessaire pour améliorer la sécurité d'approvisionnement, notamment pour répondre au risque de sous-investissement à long terme dans l'infrastructure et garantir la disponibilité d'une capacité suffisante.

68. Dans le secteur de l'énergie, la sécurité d'approvisionnement a fait l'objet d'un vaste débat public au niveau communautaire sur la base d'un livre vert publié par la Commission en 2001 [34]. Ce dernier a pour objectif de lancer un débat en vue de définir une stratégie de sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme visant à assurer la disponibilité physique et continue des produits énergétiques sur le marché, à un prix accessible aux consommateurs et aux utilisateurs, dans le respect des préoccupations environnementales et la perspective du développement durable. En juin 2002, la Commission a présenté les résultats de ce débat public dans une communication [35]. Sur la base de cette consultation, la Commission conclut dans son rapport qu'il convient d'améliorer la coordination des mesures assurant la sécurité d'approvisionnement dans le domaine de l'énergie. Dans le prolongement de son rapport, la Commission a présenté, en septembre 2002, deux propositions de directives qui contribueront à améliorer la sécurité de l'approvisionnement en produits pétroliers et en gaz naturel dans l'Union européenne [36].

[34] Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique, Livre vert, COM(2000) 769 du 29.11.2000.

[35] Rapport final sur le Livre vert «Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique», COM(2002) 321 du 29.6.2002.

[36] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le rapprochement des mesures en matière de sécurité des approvisionnements en produits pétroliers, JO C 331 E du 31.12.2002, p. 249; Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz naturel, JO C 331 E du 31.12.2002, p. 262.

69. En dehors du secteur énergétique, certains services d'intérêt général peuvent également donner lieu à des préoccupations concernant la sécurité d'approvisionnement. Cependant, le droit communautaire dérivé ne traite généralement pas cet aspect. Il pourrait dès lors être utile d'examiner s'il existe d'autres secteurs où la question de la sécurité d'approvisionnement doit être abordée de manière spécifique. Toute évaluation doit toutefois tenir compte du fait que des mesures complémentaires visant à améliorer la sécurité d'approvisionnement occasionnent un surcoût économique et peuvent réduire la concurrence. Il convient donc de veiller à ce que le coût de toute action proposée pour améliorer cette sécurité ne soit pas supérieur aux avantages escomptés [37].

[37] Voir le document de travail de la Commission « Security of supply, the current situation at European Union level », SEC(2002) 243 du 28.2.2002

70. Accès au réseau et interconnectivité

Lorsque la concurrence est effective, les mécanismes du marché peuvent garantir la fourniture de services abordables offrant une qualité adéquate, ce qui réduit fortement la nécessité d'une intervention réglementaire. Lorsque les services d'intérêt économique général sont fournis via des réseaux à couverture universelle, l'opérateur historique bénéficie d'un avantage concurrentiel substantiel, dû essentiellement aux dépenses à fonds perdus considérables nécessaires à l'établissement et à la gestion de réseaux alternatifs. Lorsque les concurrents ne peuvent exercer leur activité qu'en tant que fournisseurs de services, l'accès au réseau de l'opérateur historique est indispensable pour l'accès au marché. Cependant, même dans les secteurs où les concurrents ont le droit de déployer leur propre infrastructure de réseau, l'accès au réseau peut être nécessaire pour leur permettre d'affronter la concurrence de l'opérateur historique sur les marchés en aval. Si l'accès d'un tiers aux réseaux existants à des conditions équitables et non discriminatoires n'était pas possible, les monopoles de fait ou à tout le moins l'incitation pour l'opérateur historique d'exercer une discrimination en termes d'accès subsisteraient, ce qui fausserait la concurrence en aval. Par conséquent, pour répondre aux objectifs de la concurrence et du marché intérieur et offrir ainsi aux clients un plus grand choix, une meilleure qualité et des prix plus bas, une législation communautaire sectorielle pour les secteurs libéralisés au niveau communautaire harmonise et réglemente l'accès aux infrastructures de réseaux.

71. La Communauté a adopté différentes stratégies réglementaires pour les diverses industries de réseau et les divers services d'intérêt général. La raison en est que ces industries sont effectivement dissemblables et se trouvent à des stades différents du processus de libéralisation. Elles diffèrent notamment au niveau de leur rentabilité, leur structure de production, leur intensité capitalistique, leurs méthodes de fourniture de services et leur structure de la demande. Dans certains secteurs, l'opérateur historique peut rester intégré verticalement mais doit accorder l'accès au réseau aux concurrents afin de leur permettre d'accéder au marché. Dans les télécommunications, les opérateurs publics ont l'obligation de négocier l'interconnectivité de leurs réseaux. En outre, les concurrents ont le droit d'utiliser l'infrastructure de l'opérateur historique. Tel est également le système en vigueur dans le secteur de l'électricité et du gaz. Dans le secteur postal, les nouveaux arrivants ont établi des réseaux de distribution de colis sans demander l'accès à l'infrastructure de l'opérateur historique. Lorsqu'il y a obligation d'accorder l'accès au réseau, la tarification de cet accès constitue souvent l'aspect réglementaire décisif.

72. L'expérience montre qu'il n'existe probablement pas de solution idéale unique pour réglementer l'accès au réseau. Il convient de prendre en considération les caractéristiques de chaque secteur. C'est pourquoi la Communauté a adopté jusqu'à présent une approche sectorielle à l'égard de la réglementation de l'accès aux industries de réseau. Toutefois, il faudrait examiner la possibilité de tirer des enseignements utiles d'une comparaison intersectorielle des stratégies et techniques de réglementation.

73. Pluralisme des médias

Les mesures visant à garantir le pluralisme des médias limitent généralement les prises de participations majoritaires dans les sociétés de médias et empêchent le contrôle simultané de plusieurs sociétés ou la participation simultanée à plusieurs sociétés. Elles ont pour objectif de protéger la liberté d'expression et de veiller à ce que les médias reflètent la diversité de vues et d'opinions qui caractérise une société démocratique.

74. Il est à noter, tout d'abord, que la protection du pluralisme des médias est essentiellement du ressort des États membres. Actuellement, le droit communautaire dérivé ne contient aucune disposition visant directement à garantir ce pluralisme. Cependant, le droit communautaire autorise l'application de mesures de protection nationales en matière de pluralisme des médias. L'objectif des instruments juridiques communautaires en vigueur est d'assurer un certain équilibre économique entre les opérateurs du marché: ces instruments affectent dès lors le secteur des médias en tant que secteur d'activité économique et non - ou alors de manière très indirecte seulement - en tant que moyen de fournir des informations aux citoyens. En décembre 1992, la Commission a publié un Livre vert [38] destiné à lancer un débat public sur la nécessité d'une action communautaire dans ce domaine. Ce débat n'a pas permis de tirer des conclusions opérationnelles claires et la Commission n'a pris aucune initiative formelle. Dix ans plus tard, étant donné la concentration croissante dans le secteur des médias et la prolifération des médias électroniques, la protection du pluralisme des médias reste un thème important [39]. Des avis sont recherchés sur l'opportunité d'un réexamen plus approfondi par la Commission de la nécessité d'une action communautaire dans ce domaine.

[38] Pluralisme et concentration des médias dans le marché intérieur - Évaluation de la nécessité d'une action communautaire, Livre vert de la Commission, COM(92) 480 du 23.12.1992.

[39] Voir également le protocole spécifique sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres, annexé au traité CE par le traité d'Amsterdam.

75. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(14) Quels types de services d'intérêt général pourraient soulever des inquiétudes quant à la sécurité d'approvisionnement? La Communauté doit-elle prendre des mesures supplémentaires?

(15) Des mesures complémentaires doivent-elles être prises au niveau communautaire pour améliorer l'accès au réseau et l'interconnectivité? Dans quels secteurs? Quelles mesures envisager, notamment à l'égard des services transfrontaliers?

(16) Quelles sont les autres obligations sectorielles de service public à prendre en considération?

(17) La possibilité de prendre des mesures concrètes pour protéger le pluralisme doit-elle être réexaminée au niveau communautaire? Quelles mesures pourraient être envisagées?

4. Bonne gouvernance: organisation, financement et évaluation

76. En ce qui concerne l'intervention des autorités publiques des États membres en matière de fourniture de services d'intérêt général, la mise en lumière de trois aspects permet d'obtenir une idée plus claire de la question:

* la définition et l'exécution des obligations et le choix de l'organisation;

* le financement des services d'intérêt général;

* l'évaluation des services d'intérêt général.

4.1. Définition des obligations et choix de l'organisation

77. Comme indiqué précédemment, les autorités nationales, régionales et locales des États membres sont en principe libres de définir ce qu'elles considèrent être un service d'intérêt général. Cette liberté comprend également la liberté d'imposer des obligations aux fournisseurs de services pour autant qu'elles soient conformes aux règles communautaires. En l'absence d'une réglementation communautaire spécifique, c'est donc en principe aux États membres qu'il appartient de définir les obligations de service universel, les exigences en matière de couverture territoriale, les normes de qualité et de sécurité, les droits des utilisateurs et des consommateurs et les prescriptions en matière d'environnement.

78. La Communauté n'a harmonisé les obligations de service public et défini des prescriptions communes dans une réglementation communautaire spécifique que pour les grandes industries de réseau. C'est le cas, par exemple, dans les secteurs des communications électroniques et des services postaux. Cependant, lorsque de telles obligations harmonisées existent, les États membres sont également responsables de leur formulation et de leur mise en oeuvre conformément aux caractéristiques particulières du secteur. En général, l'harmonisation sectorielle des obligations de service public n'empêche pas les États membres d'imposer des obligations plus strictes ou supplémentaires compatibles avec la législation communautaire, sauf dispositions contraires des mesures d'harmonisation [40]. Pour les communications électroniques, de telles obligations supplémentaires ne peuvent être financées à l'intérieur du secteur.

[40] Ainsi, la directive postale oblige les États membres à garantir au minimum une distribution quotidienne cinq jours par semaine aux utilisateurs finals. Les États membres peuvent imposer un nombre de distributions plus élevé ou préciser davantage les prescriptions en matière de distribution.

79. En outre, s'agissant de l'organisation de la fourniture d'un service d'intérêt économique général, les États membres sont libres de décider du mode de fonctionnement du service pour autant, toutefois, que les règles communautaires soient respectées. En tout état de cause, le degré d'ouverture du marché et de concurrence pour un service d'intérêt économique général donné sera décidé par les règles communautaires pertinentes relatives au marché intérieur et à la concurrence. S'agissant de la participation de l'État à la fourniture des services d'intérêt général, il incombe aux autorités publiques de décider de fournir ces services directement via leur propre administration ou de les confier à un tiers (organisme public ou privé) [41].

[41] Pour ce qui est du transport terrestre local, la Commission a proposé une réglementation qui imposerait aux États membres d'utiliser des contrats de concession de services publics. Voir la proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des États membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable, JO C 151 E du 25.6.2002, p. 146.

80. Néanmoins, les fournisseurs de services d'intérêt économique général, y compris les fournisseurs de services internes, sont des entreprises et sont dès lors soumis aux règles de concurrence prévues par le traité. Les décisions d'accorder des droits spéciaux ou exclusifs aux fournisseurs de services internes ou de les favoriser par d'autres moyens peuvent constituer une violation du traité, malgré la protection partielle offerte par l'article 86. La jurisprudence indique que tel est le cas notamment lorsque les obligations de service public à remplir par le fournisseur de service ne sont pas spécifiées de façon adéquate [42], lorsque le fournisseur de service est manifestement incapable de répondre à la demande [43], ou lorsqu'il existe pour remplir ces obligations un autre moyen qui exercerait un effet moins préjudiciable sur la concurrence [44].

[42] Voir l'arrêt de la Cour dans l'affaire Silver Line Reisebüro (C-66/86, arrêt du 11.4.1989).

[43] Voir l'arrêt de la Cour dans l'affaire Höfner (C-41/90, arrêt du 23.4.1991).

[44] Voir l'arrêt de la Cour dans l'affaire Vlaamse Televisie Maatschappij (T-266/97, arrêt du 8.7.1999).

81. Lorsqu'une autorité publique d'un État membre choisit de confier la fourniture d'un service d'intérêt général à un tiers, la sélection du fournisseur doit respecter certaines règles et certains principes afin de placer sur un pied d'égalité tous les fournisseurs, publics ou privés, potentiellement capables de fournir ce service. Cette approche permettra de garantir que les services sont fournis aux conditions les plus économiquement avantageuses disponibles sur le marché. Dans le cadre de ces règles et principes, les autorités publiques ont toute latitude pour définir les caractéristiques du service à fournir, y compris toute condition relative à la qualité du service, afin de poursuivre ses objectifs de politique publique. Il existe deux cas de figure:

* si l'acte par lequel les autorités publiques confient la fourniture d'un service d'intérêt économique général à un tiers est un marché public de service ou de travaux au sens des directives sur les marchés publics, ou une concession de travaux au sens de la directive 93/37/CEE, [45] il doit être conforme aux règles de procédure prévues par la directive sur les marchés publics applicable, à condition qu'il atteigne ou dépasse un seuil défini dans la directive concernée et qu'il ne soit pas exclu de son champ d'application;

[45] Indépendamment de la définition utilisée dans la législation nationale.

* si l'acte par lequel les autorités publiques confient à un tiers la fourniture d'un service d'intérêt économique général n'est pas couvert par les directives sur les marchés publics, il doit néanmoins respecter les principes découlant directement du traité CE, en particulier les dispositions relatives à la liberté de fournir des services et la liberté d'établissement. Tel est le cas des marchés publics ou des concessions de travaux inférieurs aux seuils fixés, des concessions de services (c'est-à-dire des contrats stipulant que la contrepartie pour le fournisseur de service consiste, en partie au moins, dans le droit d'exploiter le service), ou des actes unilatéraux octroyant le droit de fournir un service d'intérêt économique général. Ces règles et principes comprennent l'égalité de traitement, la transparence, la proportionnalité, la reconnaissance mutuelle et la protection des droits des particuliers [46].

[46] Voir la Communication interprétative de la Commission sur les concessions en droit communautaire, JO C 121 du 29.4.2000, p. 2.

82. Dans le domaine des services environnementaux, en particulier la gestion des déchets, les autorités publiques peuvent accorder des droits exclusifs à des organisations créées par les producteurs pour le recyclage de certains déchets. De telles organisations sont soumises aux règles de concurrence. Elles sont souvent établies dans le cadre d'approches innovantes visant à assurer la prévention et le recyclage des déchets, comme l'application de la «responsabilité du producteur». Ceci implique l'attribution de la responsabilité financière de la gestion des déchets aux producteurs des produits à l'origine des déchets.

83. Les autorités publiques des États membres conservent ainsi une liberté considérable pour définir et faire respecter les obligations de service public et pour organiser la fourniture des services d'intérêt général. Cela permet aux États membres d'élaborer des politiques reflétant les particularités nationales, régionales ou locales. Les régions reculées ou faiblement peuplées peuvent, par exemple, devoir être traitées différemment des régions centrales ou densément peuplées. Cependant, l'absence de législation spécifique peut conduire à une certaine incertitude juridique et à des distorsions du marché [47]. Au niveau européen, différentes formes de coopération entre autorités réglementaires nationales se sont développées en vue d'améliorer la cohérence des politiques de tous les États membres, mais il n'existe d'autorité réglementaire européenne pour aucun service [48]. Un plus large recours à des échanges sur les meilleures pratiques et expériences impliquant non seulement des instances de régulation mais également d'autres parties prenantes pourrait s'avérer également utile. La Commission considère qu'un vaste débat est nécessaire sur ces points.

[47] Dans le secteur de l'eau, par exemple, l'absence d'une réglementation spécifique a donné lieu à des structures industrielles très dissemblables dans les États membres. Voir WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community, décembre 2002, disponible à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf Toutefois, si les aspects commerciaux sont abordés, la directive-cadre 2000/60/CE relative à l'eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1) fixe certaines règles de transparence pour les services liés à l'utilisation de l'eau. L'article 9 traite des politiques de tarification et impose notamment aux États membres de tenir compte du principe de la récupération des coûts, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources, ainsi que du principe pollueur-payeur.

[48] Voir annexe pour de plus amples détails.

84. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(18) Connaissez-vous des cas où les règles communautaires ont restreint de façon exagérée la manière dont les services d'intérêt général sont organisés ou dont les obligations de service public sont définies au niveau national, régional ou local? Connaissez-vous des cas où la manière dont les services d'intérêt général sont organisés ou dont les obligations de service public sont définies au niveau national, régional ou local constitue une entrave disproportionnée à l'achèvement du marché intérieur?

(19) Convient-il d'harmoniser davantage les obligations sectorielles de service public au niveau communautaire? Pour quels services?

(20) Faudrait-il prévoir un renforcement des échanges des meilleures pratiques et de leur étalonnage pour les questions relatives à l'organisation des services d'intérêt général dans l'Union ? Qui faudrait-il impliquer dans cet exercice et quels secteurs pourraient être couverts ?

4.2. Financement des services d'intérêt général

85. De nombreux services d'intérêt général ne peuvent être fournis de façon rentable sur la base des seuls mécanismes du marché, aussi des dispositions spécifiques sont-elles nécessaires pour assurer l'équilibre financier du fournisseur. Le marché seul peut, par exemple, ne pas offrir l'accès universel ou une couverture géographique totale. Actuellement, il appartient aux États membres d'assurer le financement des services d'intérêt général et de calculer le surcoût lié à leur fourniture. Dans certains cas, la Communauté peut apporter une contribution en cofinançant certains projets spécifiques, notamment via ses fonds structurels ou ses programmes RTE.

86. En fonction des traditions historiques et des caractéristiques particulières des services concernés, les États membres appliquent différents mécanismes pour assurer l'équilibre financier des fournisseurs de services d'intérêt général. Les mécanismes de financement utilisés par les États membres comprennent:

* l'aide financière directe via le budget de l'État (subventions ou autres avantages financiers tels que les réductions d'impôt);

* les droits spéciaux ou exclusifs (par exemple un monopole légal);

* les contributions des opérateurs du marché (notamment via un fonds de service universel);

* l'établissement d'un tarif moyen (un tarif national uniforme malgré des différences considérables dans le coût de la fourniture du service, par exemple);

* le financement basé sur la solidarité (cotisation de sécurité sociale, etc.).

87. Bien que différentes formes de financement continuent de coexister, une tendance nette est apparue ces dernières décennies: les États membres ont progressivement supprimé les droits exclusifs en matière de fourniture des services d'intérêt général et ouvert les marchés aux nouveaux entrants. Il a dès lors été nécessaire de recourir à d'autres formes de soutien financier, comme la création de fonds spécifiques financés par les opérateurs du marché ou le financement public direct par le budget, ce dernier mode de financement étant celui qui entraîne le moins de distorsion [49]. Ces modes de financement ont rendu plus transparents le coût de la fourniture des services d'intérêt général ainsi que les choix politiques sous-jacents et ont alimenté le débat politique dans ce domaine.

[49] Voir «Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues», European Economy nº 4, 1999.

88. En règle générale, les États membres peuvent utiliser le système de leur choix pour financer leurs services d'intérêt général. Ils sont uniquement tenus de veiller à ce que le mécanisme sélectionné ne perturbe pas indûment le fonctionnement du marché intérieur. Plus particulièrement, les États membres peuvent accorder des compensations de service public nécessaires au fonctionnement du service d'intérêt économique général. Les règles relatives aux aides d'État interdisent seulement la surcompensation. Pour améliorer la sécurité juridique et la transparence dans l'application des règles relatives aux aides d'État aux services d'intérêt général, la Commission a annoncé, dans son rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken, son intention d'établir un cadre communautaire pour les aides d'État accordées pour des services d'intérêt économique général, puis, dans la mesure où l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre de ce cadre le justifiera, d'adopter un règlement d'exemption par catégorie dans le domaine des services d'intérêt économique général. Les travaux sur ces lignes directrices concernant l'application des règles des aides d'État aux services d'intérêt économique général sont en cours [50].

[50] Rapport relatif à l'état des travaux concernant les lignes directrices relatives aux aides d'état liées aux services d'intérêt économique général, 13.12.2002.

89. Dans certains cas, la législation sectorielle établit des règles spécifiques pour le financement du surcoût lié aux obligations de service public. Pour les communications électroniques, la réglementation sectorielle impose aux États membres de supprimer tous les droits spéciaux ou exclusifs, mais elle prévoit la possibilité de créer un fonds alimenté par les contributions des opérateurs du marché pour couvrir le surcoût lié à la fourniture d'un service universel [51]. En ce qui concerne les services postaux, la directive postale autorise le maintien d'un certain monopole ainsi que la création d'un fonds de service universel aux fins du financement du service postal [52]. Dans le secteur du transport aérien, les États membres peuvent accorder une licence temporaire exclusive sur la base d'un appel d'offres ouvert en vue d'assurer un service régulier sur certaines routes pour lesquelles le marché n'offre pas un service adéquat [53]. Dans le secteur des transports publics, la Communauté a fixé des règles pour le calcul de la compensation [54].

[51] Article 13 de la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel»), JO L 108 du 24.4.2002, p. 51.

[52] Articles 7 et 9, paragraphe 4, de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service, JO L 15 du 21.1.1998, p. 14, modifiée par la directive 2002/39/CE du Parlement européen et du Conseil, JO L 176 du 5.7.2002, p. 21.

[53] Article 4 du règlement (CEE) nº 2408/92 du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires, JO L 240 du 24.8.1992, p. 8.

[54] Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil du 26 juin 1969 relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, JO L 156 du 28.6.1969, p.1, modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) nº 1893/91 du Conseil, JO L 169 du 29.6.1991, p.1.

90. Les règles relatives au marché intérieur, à la concurrence et aux aides d'Etat visent à garantir que le soutien financier accordé aux fournisseurs de services d'intérêt économique général ne fausse pas la concurrence et ne perturbe pas le fonctionnement du marché intérieur. En outre, la législation sectorielle en vigueur a pour seul objectif de faire en sorte que les mécanismes de financement instaurés par les États membres faussent le moins possible la concurrence et facilitent l'accès au marché. C'est pourquoi la législation communautaire autorise notamment l'accès sélectif au marché.

91. D'autres critères importants pour choisir un mécanisme de financement, tels que son efficacité ou ses effets redistributeurs, ne sont actuellement pas pris en considération dans la législation communautaire. Les retombées du mécanisme sélectionné sur l'investissement à long terme des fournisseurs de services et d'infrastructure et sur la sécurité d'approvisionnement n'ont pas non plus été spécifiquement prises en compte.

92. Au stade actuel, la Commission juge pertinent d'organiser un débat pour examiner si, à la lumière de ces critères, certains mécanismes de financement doivent être privilégiés et si la Communauté doit prendre des mesures favorisant certains mécanismes de financement.

93. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(21) Connaissez-vous des cas où le droit communautaire, et en particulier l'application des règles relatives aux aides d'État, a empêché le financement de services d'intérêt général ou conduit à des choix inefficaces?

(22) Faut-il privilégier un mode de financement spécifique du point de vue de la transparence, de la responsibilité, de l'efficacité, des effets redistributeurs ou de la concurrence? Le cas échéant, la Communauté doit-elle adopter des mesures appropriées?

(23) Existe-t-il des secteurs et/ou des situations où l'entrée sur le marché sous la forme d'un «écrémage» peut se révéler inefficace ou contraire à l'intérêt public?

(24) Les conséquences et les critères du financement basé sur la solidarité doivent-ils être précisés au niveau communautaire?

4.3. Évaluation des services d'intérêt général

94. L'environnement réglementaire et technologique en constante évolution ainsi que l'incidence croissante des politiques communautaires sur les services d'intérêt général ont fait ressortir la nécessité d'une évaluation adéquate des performances de ces services au niveau communautaire et au niveau national. L'évaluation des services d'intérêt général est importante en raison de leur signification pour l'ensemble de l'économie et pour la qualité de vie de chacun. Elle est nécessaire pour vérifier que les tâches d'intérêt général confiées par les autorités publiques aux fournisseurs de tels services sont effectivement accomplies. Une évaluation globale accroît la transparence et permet de meilleurs choix politiques ainsi qu'un débat démocratique solidement étayé. Elle permet d'apprécier à la fois l'efficacité économique d'un service et la réalisation effective des autres objectifs de politique publique poursuivis par les autorités publiques. Au niveau communautaire, l'évaluation des services économiques d'intérêt général est capitale pour s'assurer que les objectifs de cohésion sociale et territoriale et de protection de l'environnement sont atteints. L'évaluation des performances peut également favoriser l'échange des meilleures pratiques par-delà les frontières et entre secteurs économiques. C'est un élément central de la bonne gouvernance européenne [55].

[55] Livre blanc de la Commission sur la gouvernance européenne, COM(2001) 428 du 25.7.2001; Rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken, COM(2001) 598 du 17.10.2001.

95. Ces dernières années, la Commission a intensifié ses activités d'évaluation dans le domaine des services d'intérêt général et a défini une stratégie d'évaluation en trois volets [56]:

[56] Rapport à l'intention du Conseil européen de Laeken, COM(2001) 598 du 17.10.2001; Communication de la Commission - Note méthodologique pour l'évaluation horizontale des services d'intérêt économique général, COM(2001) 331 final du 18.6.2002.

* la Commission réalise des évaluations régulières des industries de réseau qui ont été libéralisées au niveau communautaire (évaluation sectorielle);

* en outre, la Commission a commencé, en 2001, à effectuer une évaluation annuelle intersectorielle des industries de réseau (évaluation horizontale);

* enfin, la Commission mène des enquêtes régulières sur la satisfaction des consommateurs dans le domaine des services d'intérêt économique général (sondages Eurobaromètre et enquêtes qualitatives).

96. L'évaluation des services d'intérêt général est une tâche complexe. Une évaluation globale doit être pluridisciplinaire, multidimensionnelle et porter sur les aspects politiques, économiques, sociaux et environnementaux, y compris les externalités. Elle doit également prendre en considération les intérêts et les opinions de toutes les parties intéressées. Il est important de savoir ce que les utilisateurs, les consommateurs (notamment les groupes vulnérables et marginalisés), les partenaires sociaux et les autres parties considèrent comme une bonne performance pour ces services et de connaître leurs attentes pour l'avenir. C'est pourquoi le livre vert vise à ouvrir un débat sur les critères qui, selon les parties intéressées, doivent être utilisés aux fins de l'évaluation. Dans le cadre de son évaluation horizontale, la Commission a présenté une méthodologie pour l'évaluation des services d'intérêt général [57]. Elle a également souligné la nécessité de développer et d'améliorer progressivement ses évaluations horizontales régulières au cours des prochaines années. L'énorme disparité dans la disponibilité et la qualité des données est un obstacle majeur à une évaluation globale, aussi convient-il d'examiner les moyens d'améliorer ces deux aspects [58].

[57] Communication de la Commission - Note méthodologique pour l'évaluation horizontale des services d'intérêt économique général, COM(2001) 331 final du 18.6.2002.

[58] Voir annexe pour de plus amples détails.

97. Au niveau communautaire, la Commission élabore des rapports d'évaluation sur les performances des industries de réseau qui fournissent des services d'intérêt économique général. Elle présente ses résultats au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à toutes les parties intéressées, afin d'informer le plus large public possible. Cependant, les ressources dont la Commission dispose pour l'évaluation sont limitées, aussi ne peut-elle présenter de point de vue consolidé représentant tous les avis - souvent divergents - des différents acteurs. Il faudrait par conséquent examiner de quelle manière l'évaluation doit être réalisée au niveau communautaire et comment répartir les responsabilités.

98. En outre, l'évaluation des performances au niveau communautaire est actuellement limitée essentiellement aux industries de réseau couvertes par la législation communautaire sectorielle. D'autres secteurs ne sont pas inclus dans la stratégie d'évaluation de la Commission. Il pourrait être utile d'étudier l'opportunité d'étendre l'évaluation communautaire au-delà de son cadre actuel tout en respectant le principe de subsidiarité.

99. Les questions suivantes sont posées aux fins du débat:

(25) Comment organiser l'évaluation des performances des services d'intérêt général au niveau communautaire? Quelles dispositions institutionnelles choisir?

(26) Quels aspects les processus d'évaluation communautaires doivent-ils couvrir? Quels critères utiliser lors des évaluations communautaires? Quels services d'intérêt général faut-il inclure dans une évaluation au niveau communautaire?

(27) Comment faire participer les citoyens à l'évaluation? Existe-t-il des exemples de bonnes pratiques?

(28) Comment améliorer la qualité des données aux fins des évaluations? Plus particulièrement, dans quelle mesure les opérateurs doivent-ils être tenus de transmettre des données?

5. Services d'intérêt général et défi de la mondialisation

5.1. Politique commerciale

100. Les accords commerciaux internationaux, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et souvent au niveau bilatéral, comprennent des dispositions concernant les services qui ne sont pas fournis dans l'exercice de l'autorité gouvernementale (c'est