Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant attribution d'une nouvelle aide financière exceptionnelle au Kosovo

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

S'appuyant sur la résolution n° 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies du 10 juin 1999, la Communauté internationale a mis en place une Mission Intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK). Celle-ci a reçu pour mandat d'installer une présence civile internationale au Kosovo et de mettre en place des structures administratives provisoires conférant à la population de cette province un large degré d'autonomie. La MINUK, qui est dirigée par le représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies (RSSG), articule son action autour de quatre "piliers", à savoir l'aide humanitaire (coordonnateur: HCR), l'administration civile (coordonnateur: Nations unies), la mise en place des institutions (coordonnateur: OSCE) ainsi que la reconstruction et le développement économiques (coordonnateur: Union européenne).

Depuis sa création, la MINUK s'est attachée à consolider les structures administratives centrales et locales et à associer la population kosovar à l'administration provisoire de la province. Une étape importante a été franchie dans cette voie avec l'établissement, début 2000, d'une structure commune d'administration provisoire (Joint Interim Administrative Structure - JIAS) qui vient chapeauter les organes législatifs, exécutifs et judiciaires existants. Cette vaste structure inclut donc le Conseil de transition du Kosovo, qui devient l'organe consultatif suprême de la JIAS, le Conseil consultatif intérimaire, qui sert à la fois de cabinet au RSSG et d'organe exécutif à la JIAS, ainsi que 20 départements administratifs, placés chacun sous la responsabilité conjointe d'un ressortissant kosovar et d'un représentant de la MINUK. Au niveau local, des élections municipales, ont eu lieu le 28 octobre 2000, représentent un pas très important vers la démocratisation.

La Communauté européenne a réagi rapidement à la crise du Kosovo en mettant à disposition le personnel et le matériel nécessaires à l'établissement de la KFOR, en fournissant une aide humanitaire par l'intermédiaire d'ECHO (Office humanitaire de la Communauté européenne) et en créant une "task-force" au Kosovo (TAFKO) au début de juillet 1999. Cette task-force a été chargée de mettre en oeuvre le programme communautaire de reconstruction au Kosovo, dans l'attente de la création de l'Agence européenne pour la reconstruction (AER). Ayant vu officiellement le jour le 20 février 2000, l'AER a hérité de 134,5 millions d'euros d'engagements datant de 1998 et de 1999 et a également bénéficié de 261 millions d'euros au titre d'engagements pour l'année 2000. Ces fonds ont été affectés à des programmes d'assistance dans les secteurs de l'énergie, de la construction de maisons, du transport, de l'eau, du traitement des déchets, du développement d'entreprises, de l'agriculture et du soutien aux administrations locales. Le rythme de mise en oeuvre par l'AER a été extrêmement soutenu. Environ 90% des fonds alloués ont fait l'objet de contrats et 60% des montants contractés ont été déboursés à la fin 2000. En décembre, un montant additionnel de 175 millions d'euros a été engagé en faveur du Kosovo dans le cadre de la procédure Notenboom. Ce montant devrait faire l'objet de contrats et être déboursé dans le cadre du programme d'assistance 2001. Plus généralement, la Commission européenne a organisé à Bruxelles, conjointement avec la Banque mondiale, deux conférences des donateurs en faveur du Kosovo (juillet et novembre 1999) afin de trouver les fonds nécessaires aux activités de reconstruction de la MINUK.

Malgré la complexité de la situation, la MINUK, en particulier dans le cadre du quatrième pilier, c'est-à-dire la reconstruction et le développement économiques, a bien avancé dans la mise en oeuvre du programme économique qui avait été présenté lors de la deuxième conférence des donateurs en faveur du Kosovo le 17 novembre 1999 à Bruxelles. Avec l'appui du FMI et de la Banque mondiale, des progrès considérables ont été réalisés dans la mise en place d'un cadre institutionnel et économique rationnel, avec notamment la légalisation de la circulation du deutsche mark, qui est devenu la monnaie la plus utilisée dans la province, la mise sur pied d'un système bancaire et des paiements opérationnel ainsi que la stimulation du processus de reconstruction et le développement du secteur privé. La MINUK a également obtenu des résultats appréciables dans le domaine budgétaire en parvenant à instaurer une comptabilité fiable, à créer une base de recettes et à maîtriser les dépenses publiques.

Dans ce domaine, la Communauté a aidé à mettre en place les fonctions administratives de base dans le cadre du budget consolidé du Kosovo et contribué de manière essentielle à leur consolidation. En février 2000, le Conseil a décidé, suite à une proposition de la Commission [1], d'accorder une aide financière non remboursable exceptionnelle de la Communauté au Kosovo pouvant atteindre 35 millions d'euros [2]. Les fonds ont été versés en deux tranches (mars et août 2000) à la mission intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK), par l'intermédiaire de l'Autorité budgétaire centrale (ABC) et après consultation du Comité économique et financier (CEF). Cette aide exceptionnelle, qui faisait partie d'un programme d'aide global de la Communauté européenne, est venue compléter les ressources octroyées par la Banque mondiale et les donateurs bilatéraux.

[1] COM(1999) 598 final, JO C 56 du 29.2.2000, p. 66-67.

[2] Décision du Conseil 2000/140/CE du 14 février 2000, JO L 47 du 19.2.2000, p. 28-29.

En outre, la Commission a débloqué en février une aide budgétaire de 10 millions d'euros et prévu d'affecter 28 millions supplémentaires au financement d'importations d'électricité d'ici la fin de l'année 2000, dans les deux cas à titre exceptionnel et dans le cadre du programme OBNOVA. Dans ces conditions, le montant total des engagements communautaires dans le domaine budgétaire s'élève à 73 millions d'euros (environ 142 millions de DEM). Ceci représente 48 % du déficit global pour l'année 2000 estimé à 300 millions de DEM (EUR 153 millions), en incluant les 100 millions de DEM de soutiens spécifiques.

2. Evolution récente dans le domaine économique et financier

2.1. Situation économique générale

Etant donné le manque de sources statistiques fiables, il est difficile de chiffrer l'évolution économique au Kosovo. Dès avant la crise du printemps 1999, l'économie de la province souffrait de l'isolement international de la République fédérale de Yougoslavie (RFY), ainsi que de la lenteur des réformes économiques et du désintérêt total manifesté pour l'investissement pendant près de 10 ans. Par la suite, le conflit a gravement endommagé les logements et les équipements publics, paralysé la production agricole et industrielle et mis fin même aux quelques opérations de paiement de base qu'assurait l'ancien secteur financier. En octobre 1999, l'Organisation internationale du travail (OIT) a estimé que le taux de chômage dépassait largement 50 %, dont une proportion importante de jeunes [3].

[3] OIT (Lajos Hethy): Emploi et protection des travailleurs au Kosovo, octobre 1999.

Le redémarrage de l'activité économique après le conflit a été foudroyant. D'après les estimations, la production agricole atteindrait d'ores et déjà plus de 75 % de son niveau d'avant la guerre, et la construction et certains services liés au commerce sont en plein essor. Par contre, la production industrielle apparaît encore très faible. Il est probable que ce redressement d'après conflit se poursuivra étant donné que le secteur de la construction devrait poursuivre sur sa lancée, sous l'impulsion en grande partie du grand programme de reconstruction financé par les donateurs internationaux.

En 1995, le PIB par habitant était estimé de source non officielle à 500 USD environ. Des estimations préliminaires encore très approximatives fournies par le FMI montrent qu'il se situerait à présent dans une fourchette de 650 à 850 USD. Pour leur part, les données de la MINUK semble indiquer que ce PIB par habitant pourrait même dépasser 1 000 USD. Les envois de fonds des travailleurs à l'étranger restent une source majeure de revenus pour les ménages.

Un certain nombre de signes donnent à penser que l'inflation n'est pas un problème pour l'instant et aucune plainte ne se fait entendre concernant la hausse des prix ou les pénuries frappant certains produits de base. Selon les estimations, les importations représentent environ 80 % du PIB. On ne compte pratiquement aucune exportation, bien qu'il existe certains échanges non répertoriés avec le reste de la Serbie. Les autres domaines de la politique économique sont examinés plus détail ci-après.

2.2. Domaines de politique économique

Jusqu'à la fin de l'hiver 1999/2000, la MINUK a consacré beaucoup d'énergie à assurer l'entretien des infrastructures de base et à les améliorer lorsque c'était possible. Les résultats ont été mitigés, plutôt satisfaisants dans certains domaines, mais moins dans d'autres. Dès le départ, la MINUK a peiné pour assurer l'approvisionnement énergétique de la province. En dépit d'une aide financière et technique importante des donateurs, notamment de la Communauté, et aussi d'améliorations très nettes, il arrive encore que cet approvisionnement soit interrompu ou rationné. Les progrès sont plus évidents dans d'autres domaines: l'aéroport de Pristina, par exemple, est opérationnel depuis janvier 2000 et des travaux très importants de réparation du réseau routier ont démarré en juin. En outre, la MINUK et la KFOR ont rouvert quelques-unes des principales liaisons ferroviaires de la province, la circulation du courrier international et intérieur a été rétablie et un réseau de téléphonie mobile mis en place tandis que le réseau fixe commençait d'être réparé.

Afin d'améliorer l'efficacité du processus de reconstruction, la MINUK a présenté en avril 2000 un vaste programme d'investissements publics intitulé "Kosovo: Reconstruction 2000", qui, dans un souci d'orientation de l'aide fournie par les donateurs et de renforcement de sa coordination, indique de façon détaillée quels sont les besoins prioritaires d'investissement dans tous les secteurs en 2000. Par ailleurs, une unité spéciale de coordination de l'action des donateurs a été mise sur pied au sein du département de la reconstruction, qui doit servir d'interlocuteur privilégié pour les donateurs et se charger de la poursuite du programme les années suivantes.

L'appui de la Communauté, à travers la task-force puis l'Agence européenne pour la reconstruction, s'est mis en place en coordination avec la MINUK. En 2000, l'Agence a géré quelque 395 millions d'euros, auxquels s'est ajoutée, à la fin de l'année, une tranche additionnelle de 175 millions d'euros. L'Agence est donc responsable de la mise en oeuvre d'un programme d'assistance au Kosovo d'un montant total de 571 millions d'euros.

Le développement du secteur privé est apparu comme une priorité essentielle pour la transformation de l'économie kosovar. La MINUK procède dans ce domaine selon une double stratégie, qu'elle a définie notamment dans un "Livre blanc" soumis au Conseil consultatif intérimaire en mai 2000, et qui prévoit à la fois de soutenir les entreprises existantes et d'inciter à la création de nouvelles entités. En ce qui concerne les entreprises publiques actuelles, la stratégie de la MINUK consiste à attirer les investisseurs privés par l'octroi de concessions ou de contrats d'exploitation ou de gestion. Une première expérience en la matière, que la MINUK souhaite renouveler pour d'autres entreprises grandes ou moyennes, a été tentée pour la fabrique de ciment Sharr avec la banque suisse Holderbank. En l'occurrence, le contrat prévoit l'octroi à la banque suisse d'une concession de 10 ans sur l'exploitation de l'usine en échange d'une restructuration de ses activités et d'investissements importants. Ce contrat a aussi ceci d'important qu'il s'efforce de créer un consensus autour de ce type d'opérations en prévoyant l'allocation d'une partie des bénéfices à un fonds en faveur des travailleurs. Un accord a été passé à la mi-août entre la MINUK et un groupe de grandes sociétés minières, qui porte sur la réhabilitation du complexe métallurgique et minier de Trepca dans le nord du Kosovo. Aux termes de cet accord, le consortium doit s'attaquer à un certain nombre de problèmes, dont la réparation ou le remplacement des équipements de sécurité et des installations de production.

Le "Livre blanc", qui a récemment été révisé, comprend aussi comme grand thème la commercialisation, à brève échéance, des entreprises qui n'appartiennent pas pour l'instant au secteur privé, l'achèvement du cadre juridique, la définition du droit de propriété et la nécessité de bâtir un consensus social autour de la privatisation. À long terme, les entreprises publiques seront transférées à une "agence pour les entreprises du Kosovo (AEK)" qui décidera des modalités de leur restructuration et de leur commercialisation. L'incertitude qui règne encore sur le plan institutionnel rend extrêmement difficiles les privatisations.

La définition d'un cadre juridique et institutionnel propice au développement du secteur privé a encore progressé. Par exemple, l'enregistrement des entreprises au Kosovo est désormais presque achevé - on compte près de 26 000 immatriculations - et la rédaction d'une législation commerciale moderne est terminée ou en bonne voie de l'être.

Se fondant sur les recommandations du FMI, l'autorité du Kosovo en matière bancaire et de paiement (BPK), créée en novembre 1999, a bien avancé dans l'établissement d'un cadre légal et réglementaire pour un système bancaire et de paiement efficace. Les progrès ont été plus rapides que prévu en ce qui concerne l'agrément et la surveillance bancaires. L'aspect général des demandes d'agrément pour les banques et les établissements non bancaires de microcrédit a été arrêté, et des formulaires et des manuels mis au point pour faciliter ces procédures de demande et d'agrément. La BPK a adopté un nombre considérable de réglementations, qui jettent les bases d'une surveillance moderne, fondée sur les meilleures pratiques internationales en la matière. Par exemple, les établissements agréés sont tenus d'appliquer les normes comptables internationales et de procéder à des audits externes. La BPK a en outre déjà commencé à former les personnels qui seront chargés de cette surveillance bancaire.

L'unique établissement agréé au Kosovo jusqu'à présent (la "MEB") semble fonctionner sans heurts, élargissant continuellement son champ d'action et l'éventail de ses produits et renforçant ses effectifs ainsi que leurs qualifications. Le service de la surveillance bancaire de la BPK a achevé son rapport d'inspection sur cet établissement. Par ailleurs, la BPK a donné son accord préliminaire à six établissements candidats à une licence bancaire, c'est-à-dire qu'elle les a autorisés à se préparer à ouvrir. En raison de problèmes de levée de capitaux, de la nécessité d'une enquête concernant des actionnaires importants ou encore de problèmes liés à des droits de propriété des lieux, il n'y a pas d'indications précises quand aux dates d'attribution définitive de ces licences. Enfin, la BPK a approuvé la fourniture de facilités limitées de dépôt et de nouveaux crédits par neuf groupes non bancaires spécialisés dans la microfinance et couvrant essentiellement le segment du marché qui n'est pas susceptible de bénéficier de concours bancaires. Huit de ces établissements sont déjà opérationnels.

En outre, la BPK a continué de développer son système de paiement afin d'offrir ses services dans ce domaine à la MINUK, à l'administration civile du Kosovo et aux ONG. Un système moderne, cadeau de la Norvège, a été installé et est devenu opérationnel en juin 2000, et la formation du personnel est en cours. La BPK se charge aussi désormais des importations et des transferts de fonds à l'intérieur de la province. Le processus de préparation au passage du deutsche mark à l'euro en 2002 a commencé. Enfin, cette institution assumera aussi prochainement la responsabilité de la réglementation et de la surveillance du secteur de l'assurance.

Sous l'impulsion de la MINUK, une évolution tout aussi importante sur le plan institutionnel a eu lieu dans le domaine budgétaire. L'établissement de l'autorité budgétaire centrale (ABC) en novembre 1999 a représenté un premier pas important vers la création d'un système moderne de gestion budgétaire. Cet organisme, qui a par la suite été intégré dans la JIAS, est spécifiquement chargé de l'élaboration et de l'exécution du budget du Kosovo. Par ailleurs, l'administration fiscale de la MINUK a officiellement vu le jour en avril 2000. Depuis lors, une structure fondée sur les fonctions d'administration de l'impôt (traitement des déclarations, audit, recouvrement, services au contribuable et éducation, recours, etc.) a été mise en place. Des bureaux régionaux ont ouvert dans cinq régions et des bureaux locaux dans deux municipalités, tandis que 151 employés locaux ont été embauchés et formés. La nouvelle administration fiscale gère pour l'instant deux taxes, l'une portant sur les ventes de produits alimentaires et de boissons dans les hôtels et une autre forfaitaire. Enfin, le service douanier de la MINUK a été officiellement créé à la fin du mois d'août 1999, sous l'égide de la CAM-K, la mission d'assistance de l'CE au Kosovo dans le domaine douanier. Ce service emploie actuellement 97 agents secondés par des garde-frontières et d'autres personnels auxiliaires dont le travail consiste essentiellement à collecter les recettes aux postes frontières internationaux, sur la ligne frontière administrative (ABL) avec le Monténégro et au sein d'un bureau de recouvrement des taxes pour l'intérieur de la province.

Après une première phase durant laquelle l'autorité budgétaire centrale a éprouvé certaines difficultés à accroître et stabiliser le niveau des recettes ainsi qu'à maîtriser les dépenses, notamment au titre des salaires publics et des services d'utilité publique, la situation budgétaire donne des signes d'amélioration sensible, surtout depuis l'été 2000. Les recettes ont évolué de manière tout à fait favorable, pour atteindre 216,6 millions de DM à la fin novembre Du côté des dépenses, les paiements effectifs ont progressé moins vite que prévu ; les dépenses totales ont atteint, fin novembre, 321,8 millions de DM. Certains ajustements budgétaires ont eu lieu en août, modifiant les parts de crédits respectives des différents départements, mais laissant le total des dépenses pratiquement inchangé (430,8 millions de DEM). Dans ce contexte, l'ABC compte que le déficit avoisinera 300 millions de DEM en 2000, montant qui sera entièrement couvert par l'aide extérieure.

Les résultats positifs enregistrés ces quelques derniers mois doivent être pondérés par l'existence d'un certain nombre de risques. En effet, les recettes reposent encore presque exclusivement sur les droits de douane, les droits d'accises et la taxe sur les ventes, qui risquent tous de rapporter moins durant l'hiver. L'introduction d'une retenue à la source sur les salaires de 15 % a été mise en suspens face au refus des Nations unies d'accorder la dérogation demandée à la pratique générale qui consiste à exempter de l'impôt la rémunération de son personnel local. Cette absence de toute forme d'imposition accentue les différences de salaires entre les personnes employées directement par les Nations unies et celles (y compris les magistrats et les directeurs de départements kosovars) qui travaillent pour l'administration au Kosovo. Enfin, pour éviter des dérapages majeurs, l'ABC a du aussi veiller particulièrement à contrôler les dépenses des principaux services ordonnateurs. Ceci a valu en particulier pour les services d'utilité publique, et plus spécialement le secteur énergétique.

En ce qui concerne le financement, le total des engagements budgétaires des donateurs pour l'année 2000 a atteint environ 300 millions de DEM (en incluant des soutiens spécifiques d'environ 100 millions de DEM), dont 90 % ont été déboursés au 30 novembre. Hormis le report de 29 millions de DEM de 1999, le soutien budgétaire général inclut environ 28 millions de DEM des États-Unis, 8 millions du Canada, 15 millions du Japon et 10 millions de Banque mondiale, soit au total 61 millions de DEM. La Communauté a débloqué pour sa part environ 88 millions de DEM (dont les 35 millions d'euros d'aide exceptionnelle et 10 millions d'euros dans le cadre du programme OBNOVA), tandis que 28 millions d'euros ont été affectés aux importations de produits énergétiques (en grande partie déboursés avant fin 2000). Le reste se partage entre les autres donateurs bilatéraux. Etant donné l'évolution budgétaire favorable, il semble que l'ABC ait pu reporter certains montants sur le budget 2001.

3. Perspectives pour 2001

Comme indiqué, l'activité économique a connu un essor rapide après le conflit. Dans certains secteurs (par exemple, les services), cette activité est probablement nettement plus importante aujourd'hui qu'elle ne l'a jamais été auparavant. Même si le phénomène est difficile à quantifier, on s'attend à ce que cette reprise se poursuive. La très vive croissance du secteur de la construction, en particulier, durera certainement encore un certain nombre d'années grâce au programme de reconstruction financé par les grands donateurs internationaux. La présence internationale au Kosovo (Nations unies, KFOR, institutions gouvernementales, ONG, etc.) représente une source majeure de revenus pour la province, ce qui devrait rester le cas quelque temps encore.

Selon des estimations préliminaires du FMI, le taux de croissance du PIB pourrait osciller entre 10 et 15 % par an au cours des années qui viennent. Ces chiffres devront certes être révisés lorsqu'on disposera d'une base statistique plus solide, mais ils représentent néanmoins une hypothèse de travail raisonnable pour l'élaboration de perspectives à moyen terme. Bien entendu, l'évolution de la situation à Belgrade influera vraisemblablement sur ces perspectives.

Malgré certaines pressions à hausse sur les prix, l'inflation devrait rester modérée. Certaines des mesures de réformes envisagées (introduction de la TVA, relèvement des accises, révision des droits de douane sur les produits alimentaires, par exemple) se traduiront probablement par une hausse des prix à la consommation, mais il est impossible, au stade actuel, de dire quel sera exactement leur impact. La suppression progressive, dans les mois à venir, de l'aide humanitaire, y compris alimentaire, pourrait engendrer de nouvelles pressions à la hausse sur le prix des denrées alimentaires, qui pourraient cependant être atténuées par l'augmentation attendue de la production agricole intérieure.

L'expansion du secteur privé créera de nouvelles possibilités d'emploi et contribuera à réduire le chômage. Toutefois, étant donné le niveau très élevé du taux de chômage, il est probable qu'à moyen terme le chômage demeurera important.

Sur le plan budgétaire, la stratégie à moyen terme de la MINUK reconnaît la nécessité d'avancer vers l'autofinancement du budget, de renforcer la viabilité des finances publiques et de réduire le soutien budgétaire général des donateurs. En ce qui concerne les recettes, cela implique d'accroître les rentrées locales en élargissant l'assiette fiscale et en introduisant une nouvelle série d'impôts. Les services des douanes et du fisc recruteront de nouveaux agents et une campagne d'information sera lancée à l'intention des contribuables. Pour ce qui est des dépenses, la MINUK devra limiter les dépenses de fonctionnement, y compris en résistant aux pressions en faveur d'une hausse des salaires et du maintien d'effectifs élevés. S'il est probable que certaines dépenses en biens et services liées au démarrage de l'activité des départements diminueront d'ici 2001, la nécessité de s'attaquer aux questions sociales créera de nouvelles pressions. La consolidation de la paix sociale par l'éducation, la santé et la fourniture des prestations sociales de base restera une priorité. Selon l'ABC, les transferts liés à la protection sociale - ainsi que l'entretien des routes - pourraient nécessiter une augmentation importante des dépenses et pousser plus encore à développer la base de recettes. Une telle évolution irait dans le sens des recommandations de la Banque mondiale, qui conseille de traiter sans tarder certaines des questions sociales à l'ordre du jour, pour tenir compte également de la réduction progressive prévue des programmes d'aide humanitaire.

Dans ce contexte, le budget du gouvernement du Kosovo pour 2001, adopté fin décembre, prévoit que les recettes de source locale atteindront presque 338 millions de DEM (contre un montant estimatif de 210 millions en 2000). Toutefois, ces prévisions sont extrêmement dépendantes de l'introduction en temps voulu de la TVA et de l'impôt sur le revenu. Pour leur part, les dépenses devraient atteindre environ 500 millions de DEM mais donner lieu à quelques ajustements dans leur répartition entre les divers départements. Cela exigera de gros efforts pour réduire le nombre d'employés du secteur public et maîtriser la masse salariale globale, en particulier dans les services d'utilité publique et les départements de l'éducation et de la santé. Selon ce scénario, et à condition que les dépenses pour les importations d'énergie soient intégrées dans le budget (comme l'a recommandé le groupe de pilotage au niveau opérationnel Working Level Steering Group - WLSG) [4], le déficit pourrait avoisiner 180 millions de DEM (hors dépenses d'investissement).

[4] Le WSLG est l'instance fournissant un soutien technique au groupe de pilotage à haut niveau (HLSG); il se compose essentiellement d'experts des pays du G-8 (Canada, France, Allemagne, Italie, Japon, Russie, Royaume-Uni, États-Unis) et de représentants de la présidence de l'UE, des IFI (FMI, Banque mondiale, BERD et BEI) et du Pacte de stabilité. Sa création fait suite au sommet de Cologne où il a été décidé de guider la coordination de l'action des donateurs en faveur de la reconstruction économique, la stabilisation, la réforme et le développement de l'Europe du sud-est. Les HLSG/WLSG sont coprésidés par la Banque mondiale et la Commission européenne.

Enfin, la MINUK a récemment élaboré de nouveaux programmes d'investissement public pour la reconstruction, qui couvrira la période 2001-2003. Ce programme, qui bénéficie du soutien de la Banque mondiale, prend pour base le programme précédent (PRIP 2000) mais fournira des estimations plus précises du coût de chaque projet. En outre, un lien a été établi entre le PRIP et le budget consolidé du Kosovo afin d'assurer la cohérence et la compatibilité des dépenses ordinaires avec les dépenses en capital, dès la conception du budget. Cette mesure peut être considérée comme un premier pas vers l'intégration, en temps utile, des dépenses en capital dans le budget ordinaire.

4. Possibilité d'une nouvelle aide financière exceptionnelle de la Communauté

Malgré les progrès considérables accomplis dans l'établissement d'une base de recettes intérieure, le Kosovo continue de dépendre des financements extérieurs accordés par les donateurs pour assurer les fonctions administratives essentielles et mettre en place un cadre stable et sain de développement économique. La province ne peut bénéficier des concours liés aux programmes du FMI ou de la Banque mondiale. Elle n'est pas non plus en mesure d'emprunter, pas plus chez elle que sur le marché financier international.

Dans ces conditions, si l'aide extérieure officielle au Kosovo sous forme de dons devait tarder, la réalisation de nouveaux progrès dans la voie d'une économie de marché moderne et d'une croissance économique fiable pourrait s'en trouver gravement compromise, ce qui aurait comme conséquence immédiate de paralyser les fonctions administratives de base (y compris le système judiciaire et le recouvrement des recettes fiscales) et de porter un sérieux coup au niveau de vie de la population. La stabilité économique, sociale et politique, non seulement au Kosovo mais plus généralement dans la région des Balkans, serait ainsi remise en question.

Dans ces conditions, il paraît opportun que la Communauté apporte pour la seconde fois une aide financière exceptionnelle au Kosovo, dans le cadre d'un effort conjoint de l'ensemble des donateurs internationaux. Sur la base de besoins financiers globaux de nature budgétaire pour l'année 2001 actuellement estimés à quelque 180 millions de DM (90 millions d'euros), la Commission propose d'accorder au Kosovo une nouvelle aide financière exceptionnelle sous forme de dons et d'un montant pouvant atteindre 30 millions d'euros. Cet ordre de grandeur semble approprié compte tenu du déficit de financement budgétaire anticipé pour cette année-là. Il prend également en compte l'intention de la Commission d'accorder séparément en 2001 une aide financière ciblée d'un maximum de 20 millions d'euros pour couvrir, le cas échéant, des besoins spécifiques d'importations d'électricité.

Avant de présenter sa proposition, la Commission a consulté le Comité économique et financier, qui a approuvé son initiative.

L'aide envisagée serait décaissée en au moins deux tranches. Le versement effectif de l'assistance la première tranche, serait assorti des conditions appropriées en matière de politique macroéconomique et d'ajustement structurel, parmi lesquelles la poursuite des efforts de la MINUK pour promouvoir le processus de reconstruction, le développement du secteur privé, la mise en place d'un système bancaire et de paiement efficace ainsi que la poursuite des actions visant à renforcer la base de recettes, le contrôle des dépenses publiques et la transparence budgétaire.

2001/0045 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant attribution d'une nouvelle aide financière exceptionnelle au Kosovo

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,

vu la proposition de la Commission [5],

[5] JO C..., ..., p. ...

vu l'avis du Parlement européen [6],

[6] JO C..., ..., p. ...

considérant ce qui suit:

(1) La Commission a consulté le Comité économique et financier avant de soumettre la présente proposition.

(2) Le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté le 10 juin 1999 [7] la résolution 1244 (1999) qui vise, dans l'attente d'un règlement final, à promouvoir dans une large mesure l'autonomie et l'auto-gouvernement du Kosovo au sein de la République fédérale de Yougoslavie.

[7] S/RES/1244 (1999) adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies lors de sa 4011e réunion, le 10 juin 1999.

(3) La Communauté internationale, se fondant sur la résolution 1244 (1999), a envoyé au Kosovo une force de sécurité internationale (KFOR) et mis en place une administration civile provisoire, la Mission intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK).

(4) Les activités de la MINUK s'articulent autour de quatre "piliers", l'Union européenne (UE) jouant le rôle de coordonnateur [8] pour les opérations relevant du quatrième pilier (reconstruction économique).

[8] Une présence civile internationale au Kosovo: Rapport du Secrétaire général, conformément au paragraphe 10 de la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité, S/1999/672, 12 juin 1999, II.5.

(5) La MINUK a pris et continue de prendre les dispositions nécessaires pour associer à ses activités les principaux partis politiques et communautés ethniques du Kosovo.

(6) La MINUK, en particulier dans le cadre du quatrième pilier, a réalisé des progrès important dans la mise en place d'un cadre institutionnel, juridique et d'élaboration des politiques propice à l'essor d'une économie saine, fondée sur les principes du marché. Elle a pris les mesures nécessaires à l'établissement d'un système bancaire et de paiement opérationnel et au développement du secteur privé. Enfin, elle a progressé dans l'établissement d'une base de recettes et la maîtrise des dépenses.

(7) La MINUK a institué une Autorité budgétaire centrale, chargée de veiller à la mise en place de procédures transparentes et favorisant la responsabilité pour la gestion du budget du Kosovo.

(8) Il ressort des estimations présentées par la MINUK, en accord avec le Fonds monétaire international (FMI), que le Kosovo a besoin d'un appui extérieur pour continuer d'avancer dans la mise en place d'une économie de marché solide et de l'administration civile. On évalue à environ 90 millions d'euros l'aide financière exceptionnelle qui serait nécessaire jusqu'à la fin de 2001.

(9) La MINUK a présenté une demande d'aide financière exceptionnelle; la communauté internationale considère qu'il est essentiel de fournir au Kosovo un support budgétaire externe, partagé de manière équitable entre les donateurs, afin de contribuer à la couverture des besoins financiers résiduels identifiés dans le cadre de la préparation du budget du Kosovo par la MINUK.

(10) Le Kosovo n'est pas en mesure d'emprunter, que ce soit au plan intérieur ou à l'étranger et, ne pouvant prétendre adhérer aux institutions financières internationales, il ne peut bénéficier des concours associés à leurs programmes.

(11) Bien que l'activité économique ait redémarré très rapidement après le conflit, le Kosovo souffre d'un faible niveau de développement, et son PIB par habitant est, selon les estimations, inférieur à celui des autres pays de la région et l'un des plus bas d'Europe.

(12) La faiblesse actuelle du développement économique du Kosovo provient, d'une part, du manque d'intérêt longtemps manifesté pour cette province et, d'autre part, des dommages liés au conflit. Ceux-ci ne pourront être réparés rapidement mais exigeront au contraire un soutien sans faille sur une longue période pour permettre la mise en place d'institutions viables et le retour d'une croissance économique durable.

(13) La Communauté, jugeant approprié de contribuer à alléger les contraintes financières auxquelles est confronté le Kosovo dans ces circonstances particulièrement difficiles, lui a déjà fourni en 2000 une aide financière sous forme de dons d'un montant de 35 millions d'euros [9].

[9] Décision du Conseil 2000/140/CE du 14 février 2000, JO L 47 du 19.2.2000, p. 28-29.

(14) L'octroi à la MINUK, par la Communauté, en liaison avec d'autres donateurs, d'une aide financière sous la forme de dons en faveur de la population du Kosovo est toujours approprié.

(15) Sans préjudice des compétences de l'autorité budgétaire, l'aide financière fera partie de l'enveloppe prévue pour le Kosovo en 2001, sous réserve par conséquent que les ressources soient disponibles dans le budget général.

(16) L'aide financière exceptionnelle doit être gérée par la Commission européenne.

(17) Le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la présente décision, d'autres pouvoirs que ceux de l'article 308,

DÉCIDE:

Article premier

1. En complément à l'assistance financière déjà décidée par le Conseil (2000/140/CE) le 14 février 2000, la Communauté accorde à la MINUK une aide financière exceptionnelle, sous la forme de dons et d'un montant pouvant atteindre 30 millions d'euros, afin d'atténuer les contraintes financières qui pèsent sur le Kosovo et de faciliter la mise en place et la poursuite des fonctions administratives essentielles ainsi que l'élaboration d'un cadre économique adéquat.

2. L'aide est gérée par la Commission, en concertation étroite avec le Comité économique et financier et d'une manière compatible avec tout accord conclu entre le FMI et la MINUK ou toute autre autorité internationalement reconnue au Kosovo.

Article 2

1. La Commission est habilitée à convenir avec la MINUK, après consultation du Comité économique et financier, des conditions de politique économique dont est assortie cette aide. Ces conditions sont compatibles avec les accords visés à l'article 1er, paragraphe 2.

2. La Commission vérifie périodiquement, en collaboration avec le Comité économique et financier et en liaison avec le FMI et la Banque mondiale, que la politique économique du Kosovo est conforme aux objectifs de l'aide et que les conditions dont celle-ci est assortie sont remplies.

Article 3

1. L'aide est mise à la disposition de la MINUK en deux tranches au moins. Sous réserve des dispositions de l'article 2, la première tranche est décaissée, sur la base d'un protocole d'accord passé entre la MINUK et la Communauté.

2. Sous réserve des dispositions de l'article 2, la seconde tranche ainsi que toute tranche ultérieure éventuelle sont décaissées sur la base d'une mise en oeuvre satisfaisante des conditions de politique économique visées à l'article 2, paragraphe 1, et au plus tôt trois mois après le versement de la tranche précédente.

3. Les fonds sont versés à la MINUK par l'intermédiaire de l'Autorité budgétaire centrale et sont destinés exclusivement à soutenir les finances publiques du Kosovo.

Article 4

Tous les coûts connexes supportés par la Communauté dans la conclusion et la réalisation de l'opération visée par la présente décision sont à la charge de la MINUK, si nécessaire.

Article 5

La Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport annuel comportant une évaluation de la mise en oeuvre de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

FICHE FINANCIÈRE

1. Intitulé de l'action

Nouvelle aide financière exceptionnelle au Kosovo.

2. Ligne budgétaire concernée

B7-548

3. Base juridique

La décision est fondée sur l'article 308 du traité.

4. Description de l'action/de la mesure

4.1 Objectif général

Octroi d'une aide financière exceptionnelle sous la forme de dons d'un montant pouvant atteindre 30 millions d'euros à la MINUK, la position extérieure du Kosovo dépendant largement d'une aide financière extérieure de source officielle, afin de permettre la mise en place, le redémarrage ou la poursuite des fonctions administratives essentielles dans cette province.

4.2 Période couverte et accords de renouvellement

Jusqu'à la fin de l'an 2001.

5. Classification de la dépense

Dépense non obligatoire, crédits dissociés.

6. Nature de la dépense

Dons (subventions à 100 %) décaissés en au moins deux tranches successives.

7. Incidence financière

7.1 Méthode de calcul du coût total de l'action (rapport entre les différents coûts et le coût total)

Selon les estimations actuelles réalisées par la MINUK dans le cadre du quatrième pilier et approuvées par le FMI et la Banque mondiale, les besoins de financement extérieur du Kosovo en 2001 atteindront au total 90 millions d'euros (hors dépenses d'investissement). Une contribution de la Communauté pouvant atteindre 30 millions d'euros est proposée en vue de couvrir une partie substantielle de ces besoins. Le reste devrait être couvert par les engagements d'autres donateurs bilatéraux.

7.2 Répartition des coûts - Calendrier des crédits d'engagement et de paiement

Millions d'euros (prix courants)

EXERCICE BUDGÉTAIRE // 2001

Crédits d'engagement // 30

Crédits de paiement // 30

8. Dispositions anti-fraude prévues

Les fonds seront versés directement à l'Autorité budgétaire centrale (ABC) du Kosovo, laquelle est placée sous le contrôle de la MINUK agissant dans le cadre du quatrième pilier, seulement après que les services de la Commission, en concertation avec le Comité économique et financier et en liaison avec les services du FMI et de la Banque mondiale, auront vérifié que les politiques économiques et institutionnelles mises en oeuvre au Kosovo sont satisfaisantes et que les conditions spécifiques dont l'aide est assortie sont remplies.

L'assistance sera soumise aux procédures de vérification, de contrôle et d'audit sous la responsabilité de la Cour des Comptes européenne et de l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF).

9. Eléments de l'analyse coût-efficacité

9.1 Justification de l'action

En soutenant les efforts de reconstruction et de développement économiques et de mise en place d'une économie de marché opérationnelle, cette aide améliorera les perspectives de redressement économique et de croissance future du Kosovo, l'aidera à surmonter les graves conséquences économiques et sociales de la période de sous-investissement et de laisser-aller ainsi que du conflit de cette année et, à plus long terme, rendra la province moins dépendante des financements extérieurs.

9.2 Suivi et évaluation de l'action

Cette aide a un caractère exceptionnel. Elle sera mise à la disposition de la MINUK par l'intermédiaire de l'ABC.

Les services de la Commission surveilleront et évalueront l'opération en étroite coopération avec l'Agence européenne pour la reconstruction et en liaison avec le FMI et la Banque mondiale.

10. Dépenses administratives (section iii, partie A, du budget)

Cette action revêt un caractère exceptionnel et n'entraînera pas d'augmentation des effectifs de la Commission ni d'autres dépenses administratives.