1.Introduction

Le Semestre européen et les recommandations par pays fournissent chaque année des orientations concernant les réformes nationales. En novembre dernier, lors du lancement du cycle 2018, l’examen annuel de la croissance a recensé les priorités économiques et sociales de l’Union et de ses États membres pour l’année à venir. Il soulignait que le «triangle vertueux» de la relance de l’investissement, de la poursuite des réformes structurelles et de l’application de politiques budgétaires responsables portait ses fruits. Les recommandations par pays de cette année continuent de refléter ces priorités stratégiques essentielles tout en prenant en compte la situation économique et sociale favorable. La recommandation concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 14 mai 2018, a également fourni une orientation claire pour l’élaboration des recommandations pour tous les pays concernés.

L’économie européenne croît à son rythme le plus élevé depuis dix ans, poussée par un niveau d’emploi exceptionnellement élevé, la reprise des investissements et l’amélioration des finances publiques. La conjoncture favorable actuelle a offert la possibilité de renforcer les économies européennes et de les rendre plus résilientes. Tous les États membres sauf un relèvent désormais du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. Selon les prévisions du printemps 2018 de la Commission, la croissance se poursuivra à un rythme soutenu, quoiqu'un peu plus lent, la volatilité des marchés financiers mondiaux et le protectionnisme commercial présentant de plus en plus de risques pour l’expansion économique. Ces développements nous rappellent qu’il ne faut pas relâcher nos efforts: il est temps, à présent, de préparer l’Union et ses États membres aux défis de demain.

Comme le président Juncker l'a souligné dans son discours sur l'état de l'Union de 2017, l’Europe doit battre le fer tant qu’il est chaud. Les propositions de recommandations par pays de 2018 formulées par la Commission visent à tirer pleinement parti de la conjoncture économique favorable et à guider les États membres dans les efforts qu'ils déploient pour mettre en œuvre les réformes structurelles nécessaires et des politiques budgétaires saines. Il convient de poursuivre les efforts, en s’appuyant sur les tendances positives récentes, pour encourager la convergence économique et sociale entre les États membres et au sein de ceux-ci. Plusieurs pays conservent certes pour priorité de s’attaquer aux conséquences de la crise et de corriger les déséquilibres, mais les recommandations proposées visent à promouvoir une approche davantage orientée vers l’avenir et s’efforcent principalement de poser les bases d’une croissance durable, inclusive et à long terme. Parallèlement, elles encouragent à achever les réformes visant à agir sur la vulnérabilité et la capacité d’adaptation aux chocs, ces réformes restant d’une importance capitale pour éviter de brusques ralentissements économiques à l’avenir.

Les recommandations se fondent sur l’analyse approfondie présentée dans les derniers rapports par pays, qui mettent en évidence plusieurs défis à relever pour assurer une croissance à long terme. L’Europe doit mener les réformes structurelles qui améliorent l’environnement des entreprises et créent des conditions propices à l’investissement, en particulier au moyen de réformes des marchés de produits et de services, par la promotion de l’innovation, par l’amélioration de l’accès des petites et moyennes entreprises au financement, par le renforcement des institutions publiques dans le plein respect de l’état de droit et par la lutte contre la corruption. L’Europe doit aussi promouvoir des réformes qui préparent sa main-d’œuvre pour l’avenir et à l’essor de la numérisation, réduisent les inégalités de revenus et améliorent les perspectives d’emploi, en particulier pour les jeunes. Enfin, et ce n'est pas le moins important, l’Europe a besoin de réformes qui renforcent sa résilience économique face aux défis à long terme tels que l’évolution démographique, les migrations, la décarbonation et la pression sur les ressources naturelles. Seules des économies résilientes peuvent garantir la convergence économique à long terme et la réduction des disparités sociales.

Les recommandations par pays de cette année accordent une attention particulière aux défis sociaux en s’appuyant sur le socle européen des droits sociaux, proclamé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne le 17 novembre 2017. Le socle est conçu pour guider un processus renouvelé de convergence ascendante vers de meilleures conditions de vie et de travail dans l’Union européenne, en favorisant la productivité et en garantissant la viabilité des systèmes de protection sociale. Le Semestre européen offre aux États membres l’occasion de stimuler des avancées dans la mise en œuvre du socle et de rendre compte des progrès accomplis dans ce domaine. Dans ce contexte, et dans le respect des compétences nationales, la Commission a récemment invité les États membres à définir de nouvelles priorités et mesures au niveau national, et ce dans le cadre de leurs programmes nationaux de réforme. Les recommandations proposées appuient ce processus et encouragent les États membres à faire avancer les réformes nationales concernant les trois dimensions du socle: l’égalité des chances et l’accès au marché du travail, des conditions de travail équitables, ainsi que la protection et l’inclusion sociales. Dans ce contexte, un accent particulier est mis sur les mesures destinées à fournir des compétences adéquates et des filets de sécurité sociale efficaces et appropriés et à améliorer le dialogue social afin d’assurer des résultats durables.

Sous le mandat de l’actuelle Commission, le Semestre européen s’est progressivement simplifié et est devenu plus inclusif, la Commission ayant fourni d’importants efforts pour renforcer l’appropriation par les États membres et la mise en œuvre des recommandations par pays. La Commission a pris un certain nombre de mesures visant à faire en sorte que le processus soit davantage simplifié, que les recommandations soient plus adaptées et plus ciblées, que leurs bases analytiques soient plus solides et que les possibilités de dialogue soient renforcées. Les mesures adoptées comprennent la mise en place d’un réseau de responsables du Semestre européen basés dans les États membres, l’intensification et le renforcement des contacts entre la Commission et les États membres à tous les niveaux de l’administration et au niveau politique tant à Bruxelles que dans les États membres, et un dialogue inclusif avec les partenaires sociaux et les parties prenantes. Depuis la publication des derniers rapports par pays, des réunions de consultation avec les autorités nationales, les partenaires sociaux et les autres acteurs concernés ont été organisées dans toute l’Europe pour discuter de la manière dont les principaux défis recensés dans les rapports pourraient être pris en compte dans les recommandations par pays. La Commission a aussi continué à consulter les États membres sur la partie analytique des rapports par pays avant leur publication. Malgré les efforts de la Commission, les résultats obtenus par les États membres dans la mise en œuvre des recommandations restent en deçà des attentes.

Pour continuer à aider les États membres à mettre en œuvre les réformes convenues, la Commission propose un ensemble renforcé d’instruments budgétaires. Depuis 2015, la Commission fournit une assistance technique par l’intermédiaire de son service d’appui à la réforme structurelle en vue d’améliorer la conception et la mise en œuvre de réformes propices à la croissance dans les États membres. Depuis que le programme d’appui à la réforme structurelle a été lancé, les demandes d’appui des États membres ont nettement dépassé le montant de financement disponible pour les cycles annuels. En 2017, des demandes d’appui ont été présentées par 24 États membres et une majorité des projets retenus en vue d’un financement porte sur les défis recensés dans le cadre du Semestre européen. Dans ses propositions sur l’approfondissement de l’Union économique et monétaire du 6 décembre 2017, la Commission a plaidé pour un renforcement de cette assistance technique et a présenté un outil pilote pour mettre en place des réformes, qui procure aux États membres de nouvelles possibilités de soutien financier. S’appuyant sur ces initiatives, la Commission présentera au début juin un nouvel instrument simplifié pour le cadre financier pluriannuel pour l'après-2020, qui fournira un soutien à la fois technique et financier à la mise en œuvre des engagements nationaux en matière de réforme afin de renforcer encore la résilience de l’Union économique et monétaire.

2.Avancement global des réformes et de la correction des déséquilibres

Le climat économique actuel offre une bonne occasion d’accélérer la mise en œuvre des réformes. Dans le cadre du Semestre européen, un certain nombre de mesures ont été prises pour trouver un consensus sur les principaux défis économiques et sociaux, renforcer l’adhésion des États membres au programme de réformes et améliorer le bilan en matière de mise en œuvre des recommandations. Comme il a été rappelé ci-dessus, ces mesures comprennent l’intensification du dialogue politique à plusieurs niveaux avant que la Commission ne propose des recommandations, la réduction du nombre de recommandations, l’insistance sur les mesures de réforme qui peuvent être mises en œuvre dans un délai de 12 à 18 mois, la réduction du caractère normatif des actions politiques recommandées et une communication plus transparente quant à la manière dont l’avancement des réformes est évalué.

En dépit de ces efforts, la mise en œuvre des réformes prévues dans les recommandations par pays n’a que lentement progressé et n’a pas donné satisfaction dans tous les domaines stratégiques. À présent que nous sommes bel et bien sortis de la crise économique, les efforts de réforme risquent de se relâcher davantage et il se peut que le lancement et la mise en œuvre de réformes complexes subissent des retards à mesure que les pressions extérieures s'atténuent. Au contraire, les États membres devraient réactiver leur engagement à renforcer les bases et la résilience de leur économie, en particulier parce que l’expérience a montré que des réformes importantes − ayant des retombées positives tangibles sur la croissance et l’emploi − ont besoin de temps et de détermination pour être pleinement mises en œuvre.

Depuis le lancement du Semestre européen, en 2011, la mise en œuvre de plus de deux tiers des recommandations par pays a enregistré «certains progrès» (graphique 1). L’évaluation pluriannuelle des recommandations est plus positive que l’évaluation des progrès accomplis d’année en année (voir graphique 2), ce qui confirme que d’importantes réformes sont finalement en cours de réalisation, même si, dans de nombreux cas, le processus prend du temps. Les différences dans la vitesse de mise en œuvre reflètent souvent l’urgence de progrès à réaliser dans des secteurs spécifiques, mais mettent aussi en évidence la nécessité de rechercher un consensus, notamment lorsque les bénéfices des réformes ne sont pas uniformément répartis. Par exemple, les États membres ont accompli les progrès les plus importants, au fil des ans, dans les domaines des services financiers ainsi que de la politique et de la gouvernance budgétaires, ce qui reflète la priorité accordée à la stabilisation des finances publiques et du secteur financier en réaction à la crise économique et financière, qui a nécessité une action politique déterminée. Dans le même ordre d’idées, les mesures visant à promouvoir la création d’emplois dans le cadre de contrats à durée indéterminée et à s’attaquer à la segmentation du marché du travail se reflètent dans les bons résultats enregistrés en matière de mise en œuvre des recommandations concernées. Par ailleurs, les États membres n’ont pas encore pleinement remédié aux faiblesses des régimes fiscaux, telles que l’étroitesse de la base d’imposition. En outre, d’autres mesures pourraient être prises pour améliorer les soins de santé et les soins de longue durée. Les réformes dans ce domaine prennent généralement du temps, compte tenu de l’ampleur des défis à relever et des incidences potentielles sur les structures administratives (graphique 3).