options to address the interface between chemical, product and waste legislation

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Dans le marché ouvert et compétitif de l’Union européenne, les entreprises produisent à partir des matières qu’elles estiment répondre le mieux à leurs besoins. Lorsque des déchets ont été traités en vue d’être réintroduits sur le marché, ces matières valorisées se trouvent en concurrence directe avec les matières premières. Par conséquent, la position concurrentielle d’une matière valorisée, quelle qu’elle soit, sur le marché est la meilleure lorsque cette matière se rapproche le plus possible de la matière première sur le plan des performances et de la qualité. Ce principe autorise un plus large éventail d’utilisations pour la matière valorisée.

L’objectif de la présente communication est d’engager un vaste débat au sein de l’Union sur la manière de traiter de façon satisfaisante les principaux éléments recensés à l’interface entre les textes législatifs régissant respectivement les substances chimiques, les produits et les déchets. Il s'agit d’un domaine d’action dans lequel le contexte spécifique – souvent régional, voire local – joue un rôle important, et il est nécessaire que les solutions proposées en tiennent compte.

Ces deux objectifs, dont l’un procède de la politique en matière de déchets et l'autre de celle relative aux substances chimiques, ont souvent été perçus comme étant antagoniques, ce qui a conduit certains à affirmer que le premier domaine d’action s’opposait à la réalisation des objectifs du second.

2)trouver des substituts pour remplacer les substances préoccupantes et, lorsque cela n’est pas possible, réduire la présence de ces substances et améliorer leur traçage.

1)faciliter le recyclage et augmenter l’utilisation des matières premières secondaires en limitant les contraintes inutiles et en facilitant la circulation transfrontière des matières premières secondaires pour qu’elles puissent être échangées aisément au sein de l'Union; et

La communication examine les quatre principaux problèmes mis en évidence dans l’interaction entre les textes législatifs régissant respectivement les substances chimiques, les produits et les déchets, ainsi que les entraves qu’ils représentent pour l’économie circulaire. Dans ce contexte, nous posons certaines questions clés précises sur la manière dont ces obstacles peuvent être surmontés, et présentons les mesures que la Commission prévoit dès à présent de mettre en œuvre. Dans le document d’accompagnement, les services de la Commission proposent une analyse plus approfondie des problèmes juridiques et techniques qui doivent être examinés et suggèrent des solutions possibles pour y parvenir.

La présente communication et le document des services de la Commission qui l’accompagne sont le fruit des travaux menés transversalement par les experts chargés des différents domaines législatifs. Une vaste consultation des parties prenantes a également été organisée, du 12 avril au 7 juillet 2017, à laquelle ont participé plus d’une centaine d’experts.

La présence de certaines substances chimiques peut se révéler problématique pour le recyclage et le réemploi. Certaines substances chimiques peuvent tout simplement constituer des obstacles techniques qui empêchent le recyclage. Même une substance anodine qui, par exemple, dégage une forte odeur, peut dans certains cas empêcher l’utilisation de la matière recyclée. D’autres substances chimiques sont dangereuses pour l’espèce humaine ou pour l’environnement. On en recense un nombre croissant, qui font ensuite l’objet de restrictions ou d’interdictions. Toutefois, ces substances peuvent être présentes dans des produits qui ont été vendus avant l'entrée en vigueur des restrictions et qui, pour certains, ont une longue durée de vie, de sorte que des substances chimiques interdites peuvent parfois se retrouver dans les flux de déchets à recycler. La détection ou l’élimination de ces substances peut se révéler coûteuse, ce qui crée des difficultés en particulier pour les petites entreprises de recyclage. Dans la présente communication, tous ces différents types de substances chimiques sont désignés collectivement au moyen de l’expression «substances préoccupantes».

Les mesures proposées visaient à «boucler la boucle» du cycle de vie des produits grâce à un recours accru au recyclage et au réemploi, au profit de l’environnement comme de l’économie. L’objectif est d'exploiter au maximum l’ensemble des matières premières, des produits et des déchets afin d’en tirer le meilleur parti et de favoriser les économies d’énergie et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

En décembre 2015, la Commission européenne a adopté un ambitieux train de mesures sur l’économie circulaire afin d'aider les entreprises et les consommateurs de l’UE à opérer la transition vers une économie plus forte et plus circulaire, dans laquelle les ressources sont utilisées de manière plus durable.

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Exemple: les exemples de problèmes posés par les «substances vestiges» sont légion. Notamment, certains retardateurs de flamme bromés qui sont persistants, bioaccumulables et toxiques auraient été retrouvés dans des produits en plastique recyclé, dont des jouets et des ustensiles de cuisine. Par ailleurs, l’utilisation de certaines substances qui étaient initialement ajoutées au PVC pour l’assouplir est désormais réglementée, ce qui signifie que le PVC recyclé contenant de telles substances en quantités supérieures à certains seuils ne devrait pas être utilisé ni commercialisé dans l’Union européenne.

Parallèlement à la consultation, nous allons améliorer la base d’éléments factuels en lançant une étude de faisabilité, ciblant des secteurs représentatifs, sur le recours à différents systèmes d'information et à différentes techniques et stratégies innovantes en matière de traçabilité qui pourraient faciliter la circulation d’informations pertinentes le long des chaînes d’approvisionnement d’articles et leur communication aux entreprises de recyclage. Cette étude devrait être prête d’ici la fin de 2019. Il est aussi prévu, entre autres, d’élaborer des procédures de travail pour garantir que les articles importés sont exempts de substances dont l’utilisation n’est pas autorisée dans l’Union pour la fabrication d’articles, ainsi que des procédures simplifiées pour limiter l’utilisation de substances CMR dans les articles de consommation.

Nous devons faire en sorte que tous les acteurs de la chaîne d’approvisionnement disposent d’informations appropriées sur les substances préoccupantes, et qu’en bout de chaîne, ces informations soient également mises à la disposition des professionnels de la gestion des déchets. Cela contribuera à la promotion de cycles exclusivement fondés sur des matières non toxiques et améliorera la gestion des risques liés aux substances chimiques lors des réparations et des autres formes de réemploi ainsi que dans les procédés de valorisation des déchets.

Exemple: l’industrie du papier s’efforce de garantir le recyclage aisé et sans danger de ses produits. Cependant, lorsque les entreprises de transformation utilisent du papier pour fabriquer des produits imprimés, il arrive que des encres et d’autres matières soient ajoutées. Les règles actuellement en vigueur ne permettent pas aux usines de recyclage du papier de disposer d’informations suffisantes sur les substances chimiques qui ont été ajoutées lors de précédentes étapes du cycle de vie. Ces règles limitent le recyclage du papier et font augmenter les coûts du fait des contrôles et des essais supplémentaires nécessaires. Il a récemment été fait état de situations dans lesquelles des résidus d’encre et d’huiles minérales avaient été retrouvés dans des denrées alimentaires à cause de la migration de ces substances à partir des emballages fabriqués en papier ou en carton recyclé.

Pour permettre à l’Union de développer au maximum le recyclage et de limiter le plus possible l’utilisation des matières premières, nous avons procédé à un examen approfondi des règles de l’Union applicables à la gestion des déchets, aux substances chimiques et aux produits et avons constaté l’existence de quatre grandes pierres d’achoppement à l’interface entre ces règles.

3.2.1.Objectif

Nous devons faciliter le recyclage et encourager l’utilisation de matières premières secondaires en promouvant des cycles entièrement fondés sur des matières non toxiques. Nous devons en outre nous préoccuper davantage des conséquences pour le recyclage et le réemploi des éventuelles restrictions frappant les substances chimiques ainsi que des dérogations à ces restrictions.

3.2.2.Mesures prévues

La question des substances vestiges va demeurer un obstacle à l’économie circulaire, et nous devons dès lors prendre des dispositions pour élaborer un processus décisionnel spécifique afin de faciliter la prise de décisions concernant la recyclabilité des déchets qui contiennent des substances préoccupantes. Ce processus devra tenir compte du rapport coûts/bénéfices global du recyclage d’une matière par rapport à son élimination (y compris par incinération avec valorisation énergétique). Nous prévoyons d’achever ces travaux d’ici la mi-2019.

Il nous semble également nécessaire d’établir des orientations pour faire en sorte que la question des substances préoccupantes contenues dans les matières valorisées soit mieux prise en considération dès les premiers stades d’élaboration des propositions visant à gérer le risque lié aux substances préoccupantes.

Nous envisageons enfin d’arrêter des dispositions d’exécution autorisant un contrôle efficace du recours à la dérogation prévue aux dispositions d’enregistrement de REACH pour les substances valorisées.

Questions: Comment concilier l’idée que les déchets sont une ressource que nous devrions recycler et le principe selon lequel les déchets qui contiennent des substances préoccupantes ne doivent être valorisés que pour produire des matières pouvant être utilisées en toute sécurité? Est-il admissible que des matières recyclées contiennent des substances chimiques qui ne sont plus autorisées dans les matières primaires? Si oui, dans quelles conditions?

3.3.Les règles de l’Union sur la fin du statut de déchet ne sont pas totalement harmonisées, d’où le flou qui entoure la manière dont un déchet devient une nouvelle matière, puis un produit

Ce sont nos règles, la jurisprudence et les années d’expérience qui déterminent à quel moment un objet cesse d’être un objet pour devenir un déchet. À partir de ce moment-là, c’est la législation de l’Union en matière de déchets qui est applicable. Les règles de l’Union relatives aux déchets sont rigoureuses, afin de protéger la santé humaine et l’environnement. Dans une économie circulaire, les matières ne devraient rester que temporairement à l’état de déchets puisque le but est de les valoriser en vue de les réintroduire dans l’économie pour qu’elles remplacent les matières primaires. Dans la plupart des cas, il faut pour cela que les matières qui ont été recyclées ne soient plus considérées comme des déchets.

Pour que des déchets cessent d’être des déchets, ils doivent remplir les critères dits de «fin du statut de déchet». Pour certains flux de déchets, de tels critères ont été établis au niveau de l’Union ou au niveau national. Le champ d’application de ces règles n’a cependant pas été défini, pas plus que leurs modalités de fonctionnement. Étant donné la complexité des flux de déchets, des procédés de valorisation et des matières valorisées, il n’est pas simple d’établir des critères de fin du statut de déchet qui soient applicables à l’ensemble des flux de déchets. En conséquence, beaucoup de matières valorisées sont commercialisées et utilisées en l'absence de critères de fin du statut de déchet, et donc dans des circonstances juridiques floues, et sans aucune transparence.

Exemple: lors de la consultation ciblée, les secteurs des métaux et de l’électricité ont fait part de difficultés pour choisir entre le statut de déchet ou de produit de matières telles que les cendres de houille ou les scories de cuivre ou de ferromolybdène. Différents critères sont appliqués dans les divers États membres et varient même d’une région à l’autre, ce qui crée des problèmes pour le transport transfrontière de ces matières et se traduit parfois par l’impossibilité de tirer de précieuses ressources de ces matières, dont certaines sont des déchets produits par millions de tonnes chaque année. Les incertitudes concernant le statut de déchet ou de produit d’une matière sont également problématiques pour les autorités qui ont souvent du mal à déterminer si la législation applicable est celle relative aux déchets ou celle relative aux produits. La question se pose, par exemple, au moment de décider si du PVC recyclé contenant du DEHP devrait encore être considéré comme un déchet ou s’il conviendrait de le traiter comme un produit.

3.3.1.Objectif

Nous devons garantir une interprétation et une mise en œuvre plus harmonisées des règles relatives à la fin du statut de déchet dans toute l’Union européenne afin de faciliter l’utilisation des matières valorisées dans l’Union.

3.3.2.Mesures prévues

La Commission encouragera une coopération plus étroite entre les réseaux existants d’experts des substances chimiques et de la gestion des déchets et œuvrera à la mise en place d’un registre de l’UE en ligne répertoriant la totalité des critères de fin du statut de déchet et des critères de sous-produits adoptés au niveau national et au niveau de l’Union. Elle entreprendra également une étude afin de mieux appréhender les pratiques des États membres concernant la mise en œuvre et la vérification des dispositions sur la fin du statut de déchet, dans l’optique d’éventuelles lignes directrices.

Question: Comment et pour quels flux de déchets conviendrait-il de favoriser une plus grande harmonisation des règles relatives à la fin du statut de déchet?

3.4.Les règles permettant de déterminer quels déchets et quelles substances chimiques sont dangereux ne sont pas cohérentes, ce qui nuit à l’acceptabilité des matières premières secondaires

La production et l’utilisation des substances chimiques dangereuses sont soumises à des règles strictes qui ont été adoptées par l’Union pour protéger les travailleurs, les citoyens et l’environnement. Lorsqu’un produit chimique est jugé dangereux, il est classé comme tel, ce qui contraint les opérateurs à des obligations claires pour en garantir l’utilisation en toute sécurité.

La gestion des déchets est régie de manière similaire par des règles adoptées au niveau de l’Union et visant les mêmes objectifs, de sorte que les déchets dangereux puissent être traités sans entraîner de nuisances pour l’environnement ou la santé humaine. Néanmoins, ces deux séries de règles ne sont pas parfaitement cohérentes. Il arrive qu’une même matière, contenant une substance dangereuse, puisse être considérée comme étant dangereuse ou comme étant non dangereuse suivant que cette matière est un déchet ou un produit. Cette incohérence signifie que l'on ne peut pas partir du principe que des matières qui réintègrent l’économie à la suite de la valorisation de déchets non dangereux donneront nécessairement des produits non dangereux.

Les modalités de mise en œuvre et de contrôle de l’application des règles de classification des déchets ont d’importantes répercussions sur les choix ultérieurs en matière de gestion des déchets, tels que la faisabilité et la viabilité économique de la collecte, la méthode de recyclage ou le choix entre le recyclage et l’élimination. Ces différences peuvent avoir une incidence sur le recours aux matières premières secondaires.