Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission aux États membres fixant les orientations pour l'initiative communautaire concernant le développement rural (Leader+)"

(2000/C 51/18)

Le 19 octobre 1999, la Commission européenne a décidé, conformément aux dispositions de l'article 262 du Traité, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la communication susmentionnée.

Le Comité économique et social a décidé de désigner M. Bastian en tant que rapporteur général chargé d'élaborer son avis.

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 368e session plénière des 8 et 9 décembre 1999 (séance du 9 décembre 1999) à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le Comité accueille favorablement le projet de communication de la Commission fixant les orientations de l'initiative Leader+. Il approuve que cette initiative en faveur du développement rural ait été retenue, dans le cadre de l'Agenda 2000, au titre des quatre initiatives communautaires maintenues pour la programmation 2000-2006.

1.2. Les zones rurales couvrent en effet plus de 80 % du territoire de l'Union et regroupent plus du quart de sa population. Le Comité se félicite donc que l'initiative Leader+ vienne compléter les autres mesures relatives au développement rural dans le cadre des Fonds structurels et souhaite que l'ensemble de ces programmes contribue à maintenir un tissu rural vivant dans l'Union.

1.3. L'expérience acquise avec Leader II amène le Comité à faire les observations suivantes.

2. Du financement de Leader+ par le FEOGA-Orientation

2.1. Dans un souci de simplification administrative, la Commission propose que le financement de Leader+ se fasse dans le cadre d'un Fonds structurel unique, le FEOGA-Orientation, et non plus par le FEOGA-Orientation, le Feder et le FSE comme pour Leader II.

2.2. Tout comme le FEOGA-Garantie finance désormais pour partie la politique de développement rural, érigée au rang de "second pilier de la PAC", la Commission souhaite que le FEOGA-Orientation - jusqu'ici strictement agricole - serve dorénavant à financer des mesures qui ne relèvent pas seulement de l'activité agricole, mais concernent le monde rural dans son ensemble.

2.3. Cette évolution, pour limitée et expérimentale qu'elle soit à ce stade, ne peut se faire sous le couvert de la simple évocation du principe de simplification. Le Comité considère qu'il y a là une orientation de politique générale voulue par l'Union, qui méritera un nouveau débat approfondi si elle doit être poursuivie après 2006.

2.4. Pour l'heure, et conformément à la destination première du FEOGA-Orientation, le Comité souhaite que de nombreux projets de développement agricole en milieu rural portés par des exploitants - y compris les activités gravitant autour de l'agriculture - et leurs familles, entrent dans le cadre des stratégies de développement Leader+.

3. De l'extension de Leader+ à tout le territoire de l'Union

3.1. L'éligibilité à l'initiative Leader, auparavant restreinte aux zonages Objectifs 1, 5b et 6, est étendue avec Leader+ à l'ensemble du territoire rural, avec la possibilité pour les États membres de définir un zonage bénéficiaire.

3.2. Le Comité se félicite de cette innovation importante par rapport à Leader II. Il estime qu'elle donnera plus d'autonomie aux États membres dans le choix des zones prioritaires.

3.3. Le Comité s'inquiète toutefois de la multiplication et de la dispersion des projets susceptibles d'émerger, et de la possible diminution de l'efficacité de l'initiative qui s'ensuivrait. Ce risque est d'autant plus fondé que l'extension de l'éligibilité à Leader+ se fait dans le cadre d'une enveloppe annuelle en diminution (2020 millions d'euros, au prix 1999, sur 7 ans au lieu de 6 pour Leader II).

3.4. Le Comité appelle donc la Commission et les États membres à se prémunir contre le danger du "saupoudrage" d'aides accordées à trop petites doses, ce qui peut être préjudiciable aux résultats recherchés, en veillant à la bonne articulation de l'ensemble des programmes de développement rural (cf. infra point 5).

4. Du caractère "pilote" des projets éligibles à Leader+

4.1. Le projet de communication de la Commission précise (notamment au point 14) les critères d'évaluation des stratégies de développement proposées par les Groupes d'action locale (GAL).

4.2. D'une manière générale, la Commission insiste sur le caractère "pilote" que devront revêtir ces stratégies pour être éligibles au cofinancement communautaire (cf. point 37).

4.3. Le Comité considère que cette exigence est conforme à l'ambition de Leader+ d'encourager et de soutenir la réalisation de stratégies originales et de qualité pour le développement rural intégré.

4.4. Pour le Comité, comme pour la Commission, ce caractère "pilote" constitue un des critères de sélection des stratégies proposées, au même titre que les critères d'intégration, de cohérence avec le territoire, de transférabilité des méthodes et de complémentarité avec les programmes régionaux de développement rural.

4.5. La logique même de Leader+ veut en effet, que pour être éligible, une stratégie intègre un grand nombre d'initiatives et de projets locaux, de manière à apporter une réponse cohérente aux besoins des populations et territoires concernés.

4.6. Certaines de ces initiatives et projets ne constitueront pas des innovations en tant que tels et seront cependant nécessaires à la mise en oeuvre de la stratégie de développement intégré envisagée.

4.7. Comme la Commission, le Comité estime que l'élément novateur, "pilote", d'une stratégie doit être le plan d'actions considéré dans son ensemble. De plus, ce critère de sélection devra être diversement apprécié selon que les territoires concernés auront déjà fait ou non l'expérimentation des programmes Leader I et Leader II.

4.8. Par ailleurs, le Comité apprécie le souci de la Commission de voir les plans d'actions Leader+ s'articuler autour d'un "thème fort", caractéristique et fédérateur d'un territoire. La Commission entend ainsi éviter qu'une simple accumulation de projets locaux soit présentée comme un plan de développement local cohérent.

4.9. Le Comité recommande toutefois que cette exigence n'aboutisse pas à décourager les approches multisectorielles, véritablement intégrées. Il souhaite au contraire que la Commission et les États membres encouragent explicitement l'intégration multisectorielle.

4.10. Le Comité, préoccupé par l'égalité des chances et conscient que les femmes et les jeunes peuvent donner un élan au développement dans les zones rurales, approuve la proposition de la Commission concernant ces deux populations prioritaires. Il se félicite que la Commission demande aux États membres d'analyser les besoins des femmes et des jeunes qui travaillent dans ces zones, et de présenter des propositions pour apporter une réponse à ces besoins et faire en sorte que les mesures nécessaires soient prises en vue d'empêcher les discriminations existantes, outre la prise en considération de la diversification de l'économie en milieu rural.

5. De la complémentarité avec d'autres programmes communautaires

5.1. Il convient d'éviter les chevauchements entre les différents instruments communautaires relatifs au développement rural, les doublons dans le financement et les effets d'opportunités qui pourraient en résulter pour les bénéficiaires. L'initiative Leader doit s'appliquer là où les programmes classiques de développement rural s'arrêtent.

5.2. Ceci vaut bien entendu pour l'articulation entre Leader+ et les mesures visées par le nouveau règlement (CE) n° 1257/1999 (le "second pilier" de la PAC) et tous les programmes ayant des objectifs complémentaires en matière de création d'emplois, de formation professionnelle, d'artisanat ou dans le domaine social.

5.3. Cette complémentarité est également nécessaire entre l'initiative Interreg et le soutien que l'initiative Leader+ (volet 2) peut apporter à la coopération transnationale entre territoires ruraux de l'Union.

5.4. Le Comité considère, par exemple, que Leader+ peut être un outil privilégié de structuration des massifs de montagne, généralement écartelés entre plusieurs entités administratives. Les programmes Leader ont montré leur pertinence en zones de montagne. Le Comité souhaite que les dynamiques engagées dans ces zones se poursuivent et que Leader+ contribue, par la mise en réseau et le travail transfrontalier, à des échanges d'expériences et à des coopérations entre les différents massifs de l'Union. Évidemment, cet exemple ne signifie pas que Leader+ ne constitue pas également une réelle opportunité pour les zones défavorisées en général.

5.5. Le Comité recommande aussi que les projets de coopération transnationale ne soient pas limités aux États membres. Ils doivent pouvoir être étendus aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Le Comité est conscient que les crédits Leader+ sont réservés aux États membres. Il souhaite néanmoins que l'accès aux fonds de préadhésion soient facilités pour les PECO qui souhaiteraient engager des programmes de coopération rurale avec des territoires de l'Union.

5.6. Le Comité demande également à la Commission et aux États membres de veiller à la complémentarité de Leader+ et des programmes environnementaux financés par l'Union. Il se félicite ainsi que la valorisation des sites d'intérêt communautaire Natura 2000 fasse partie des thèmes fédérateurs proposés par la Commission. D'une manière générale, le Comité rappelle qu'il est favorable à la dimension environnementale de la politique de développement rural, et notamment à la promotion des bonnes pratiques agricoles.

5.7. Rappelant son avis récent sur la troisième étape de l'instrument financier sur l'environnement (LIFE III)(1), le Comité souligne l'importance de la diffusion et de l'exploitation des résultats des projets financés par LIFE, aussi bien dans le cadre de LIFE-Environnement (notamment les projets concernant l'aménagement et la mise en valeur du territoire) que dans celui de LIFE-Nature. Dans cet avis, le Comité a souligné que "(...) les instruments nationaux et communautaires de financement dans le domaine de la politique régionale et agricole (tels que les Fonds structurels ou le Fonds de cohésion) devraient jouer un rôle bien plus important et novateur qu'ils ne l'ont fait jusqu'à présent". Il va de soi que ceci s'applique également à l'initiative Leader+.

5.8. L'Observatoire des territoires ruraux aura un rôle majeur à jouer pour la bonne articulation de Leader+ et des autres instruments communautaires de soutien au développement rural.

5.9. Afin d'aider les bénéficiaires potentiels à s'y retrouver, le Comité suggère - par exemple - la mise au point d'un guide de l'ensemble des politiques communautaires existant en matière de développement rural et des critères d'éligibilité afférents.

5.10. Ce pourrait être une des premières missions à assigner à "l'Observatoire des territoires ruraux" piloté par la Commission, en collaboration avec les administrations compétentes des États membres.

5.11. Le Comité souhaite que les actions entreprises par l'Observatoire soient évaluées par un groupe de travail indépendant composé d'acteurs représentatifs des milieux socioéconomiques impliqués dans le développement rural et présidé par la Commission.

6. De la constitution des Groupes d'action locale (GAL)

6.1. Les GAL demeurent une des spécificités de l'initiative Leader+, sans doute la plus pertinente pour promouvoir une approche ascendante du développement local.

6.2. L'expérience acquise avec Leader I et Leader II a cependant prouvé qu'une majorité des GAL existants est portée par des acteurs à dominante publique. Quoique souvent efficaces, ces GAL n'ont pas été ressentis par les populations concernées comme un nouveau lieu d'expression de la démocratie locale, mais comme un échelon administratif supplémentaire.

6.3. Le Comité partage le souhait de la Commission que les GAL constituent un ensemble représentatif des différents acteurs socioéconomiques d'un territoire. Il approuve donc la fixation d'un seuil de participation maximum de 50 % d'acteurs publics (administrations et élus) dans la composition d'un GAL.

6.4. A contrario, le Comité demande aux États membres de pas détourner cette règle en imposant la participation pour moitié d'acteurs publics à des GAL essentiellement composés d'acteurs privés, comme c'est souvent le cas en Finlande par exemple.

6.5. La nouvelle règle fixée par la Commission doit en fait permettre à plusieurs groupes d'acteurs locaux d'être représentés dans un GAL. Pour le reste, la composition des GAL doit faire l'objet d'une négociation entre partenaires publics et privés, et non d'une décision administrative unilatérale.

7. Du travail en réseau

7.1. La communication, l'échange d'expériences a été une des principales caractéristiques de Leader I et de Leader II. La promotion du travail en réseau entre groupes a fait l'objet d'une attention permanente de la cellule d'animation gérée sur le plan communautaire par l'AEIDL (magazine "Leader", séminaires, missions et visites parmi les GAL, ...).

7.2. Le Comité approuve la volonté de la Commission d'intensifier l'approche proactive du travail en réseau, sous l'impulsion des cellules nationales d'animation et d'un Observatoire européen des territoires ruraux.

7.3. Tirant la leçon de Leader I et de Leader II, le Comité recommande à ces structures d'animation de bien définir les différents types d'activité en réseau, leurs objectifs et les résultats attendus, en distinguant les aspects de coopération concrète entre GAL des moyens de communication mis à leur disposition.

7.4. Le Comité recommande qu'au-delà de l'information générale sur les expériences en cours, l'Observatoire et les cellules nationales favorisent une approche participative, à travers des visites, des échanges de services et les projets spécifiques construits par les GAL autour de thèmes d'intérêts communs.

7.5. Le travail en réseau pourra ainsi contribuer à sortir le développement local de l'isolement dans lequel il se trouve souvent.

8. De la mise en oeuvre

8.1. Le Comité souligne le caractère exemplaire de la méthode ascendante qui fonde l'initiative Leader+. Elle permet de mesurer concrètement la diversité de l'Europe rurale et pourrait préfigurer le recul des politiques de type descendant, indifférenciées et communes à toutes les zones de l'Union.

8.2. À propos du principe d'intégration de l'article 6 du Traité ainsi que dans le respect de l'article 8 (en relation avec le considérant 27) du réglement (CE) n° 1260/99, le Comité appelle les États membres à faire en sorte que les autorités environnementales soient associées à la préparation, la mise en oeuvre et l'évaluation des programmes dans le cadre de Leader+ et, à cette fin, aux travaux des comités de suivi. Il en va de même pour l'élaboration des plans de développement par les Groupes d'action locale, tâche à laquelle l'ensemble des acteurs locaux, y compris les organisations agricoles et environnementales, doit être associé autant que possible.

8.3. Afin d'aider les acteurs sur le terrain à faire émerger des projets innovants, le Comité souhaite que la Commission et les États membres mettent tout en oeuvre pour :

- expliciter clairement les critères d'éligibilité des GAL et des projets;

- simplifier les procédures administratives auxquels sont soumis les GAL une fois leurs projets sélectionnés.

8.4. Ainsi, sans préjuger des modalités de financement que choisiront les États membres, le Comité porte une appréciation positive sur le système de la subvention globale. Il donne davantage de liberté aux GAL dans la répartition des fonds qui leur sont alloués. Pour que ce système soit pleinement efficace, il appartient aux administrations concernées des États membres de ne pas alourdir les procédures d'attribution et les demandes de garanties, causant ainsi des délais dans le cofinancement.

8.5. Comme le propose le projet de communication (cf. point 31), le Comité invite la Commission et les administrations nationales et régionales concernées à faire connaître, dès le départ de l'initiative, leurs exigences comptables afin de simplifier la gestion financière de Leader+ aux différents échelon institutionnels concernés.

8.6. Par ailleurs, la Commission fixe à 6 mois le délai imparti aux États membres pour soumettre leurs propositions de programmes d'initiative Leader+, après adoption et publication de sa communication. Ce délai paraît un peu court au Comité, notamment pour faire remonter des projets à partir de territoires n'ayant pas d'expérience préalable des approches participatives.

8.7. Le Comité recommande donc de maintenir la flexibilité introduite dans Leader II et d'autoriser l'adaptation des plans d'actions Leader+ pendant leur mise en oeuvre. Toute adaptation éventuelle devra être accompagnée d'une réélaboration des objectifs, stratégies et indicateurs afin de promouvoir les "bonnes pratiques" en matière de conception des projets.

8.8. Le Comité recommande également que les GAL - et particulièrement les nouveaux arrivants - bénéficient d'une réelle assistance technique pendant la phase de conception des projets et soient pleinement informés des meilleures pratiques et actions innovantes recensées pendant Leader I et Leader II.

8.9. Compte tenu des recommandations ci-dessus, le Comité est favorable à l'adoption rapide du projet de communication de la Communication et de la réglementation nécessaire à la mise en oeuvre de Leader+.

Bruxelles, le 9 décembre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 209 du 22.7.1999.