Avis sur « Europe 2000+ - Coopération pour l'aménagement du territoire européen »

(95/C 301/04)

Le 30 mars 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, alinéas 2 et 3 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur « 2000+ - Coopération pour l'aménagement du territoire européen ».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, a adopté son avis à la majorité avec 1 abstention le 25 juillet 1995 (rapporteur : M. E. Muller).

Lors de sa 328e session plénière des 13 et 14 septembre 1995 (séance du 13 septembre 1995), le Comité économique et social a, conformément à l'article 23, alinéas 2 et 3 de son Règlement intérieur, adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction - Le développement spatial dans sa dimension européenne

1.1. « Avoir une vision européenne commune de l'aménagement du territoire ... »; ce sont des termes maintes fois utilisés et repris récemment dans les conclusions de la réunion informelle des ministres de Strasbourg les 30 et 31 mars 1995. Vision importante parmi d'autres pour le devenir de l'Europe, pour une cohésion renforcée au sein des États membres et à travers l'Union européenne; vision réaliste puisque liée aux évolutions politiques, économiques, sociales, culturelles, géographiques; vision exigeant donc une réflexion soutenue et des actions concrètes.

1.2. Une initiative a été prise sur le plan de la Commission d'abord, facilitée par l'introduction, en 1989 dans le Règlement du FEDER (article 10), de dispositions permettant des travaux d'études et d'analyses. Ainsi a été publiée en 1991 une communication intitulée « Europe 2000 - les perspectives du développement du territoire communautaire » sur laquelle le Comité économique et social a émis deux avis ().

1.3. Par la suite, des études prospectives transnationales ont été réalisées () conduisant à une perception croissante des impacts territoriaux de l'intégration européenne produite par les politiques communautaires et à une prise de conscience plus directe de l'importance de l'aménagement du territoire dans le processus d'un développement durable. Ceci s'est traduit, d'une façon toujours théorique il est vrai, par l'élaboration de scénarios tendanciels et volontaristes de développement de même que par des indications contenues dans le Livre blanc de fin 1993 sur la Croissance, la compétitivité et l'emploi.

1.4. Parallèlement, on a assisté à la création du Comité de développement spatial (CDS) et, au niveau des gouvernements, à la réunion régulière de Conseils informels des ministres chargés de l'Aménagement du territoire et de la politique régionale. Ces Conseils, bien que conscients de l'importance des actions à mener en matière d'aménagement du territoire, risquent toutefois de s'enliser dans des questions de compétence, de coordination et de financement, et ce à un moment où les travaux entrepris et les réflexions menées à divers niveaux font ressortir de plus en plus clairement la nécessité d'efforts à entreprendre dans un cadre de référence européen cohérent et menant à des mesures concrètes.

1.5. Le Comité économique et social estime que la communication sous examen, en raison de son caractère prospectif, permet aux instances responsables et au public concerné d'avoir une meilleure perception des problèmes et des éléments favorables au renforcement territorial de l'Europe. Elle a le mérite d'ouvrir de nouvelles perspectives sur des voies d'actions concrètes répondant aux impératifs d'un développement durable de dimension européenne.

1.6. Le Comité économique et social rappelle qu'en date du 29 mars 1995 il a émis un avis d'initiative sur ce même sujet à l'intention des ministres compétents réunis à l'occasion du Conseil informel de Strasbourg des 30 et 31 mars 1995.

2. La coopération : élément d'une stratégie d'aménagement du territoire à l'échelle européenne

2.1. Considérations fondamentales

2.1.1. Une stratégie d'aménagement du territoire européen constitue une condition importante d'un développement durable. Les efforts pour l'élaboration d'une telle stratégie sont à renforcer.

La coopération sous ces diverses formes, à ses divers niveaux, dans les divers domaines d'ordre politique, économique, social, culturel, et telle qu'elle se dégage, d'une manière plus ou moins explicite, des divers chapitres de la communication, doit devenir un élément d'opération particulièrement utile et un instrument décisif d'efficacité de cette stratégie dont l'Union européenne devra se doter aussi rapidement que possible et démontrer ainsi qu'elle entend et qu'elle saura maîtriser son avenir.

2.1.2. Le premier document « Europe 2000 » publié en 1991 était essentiellement orienté vers les perspectives de développement du territoire communautaire. En décrivant les facteurs plaidant pour une approche plus globale de l'aménagement du territoire européen, il entendait fournir aux instances nationales et régionales un cadre de référence cohérent pour leurs programmes et leurs actions en ce domaine.

2.1.3. Dans une nouvelle approche, le deuxième document « Europe 2000+ » vise essentiellement la coopération en matière d'aménagement du territoire. Il en découle que les mesures de coopération et de coordination conditionnent largement la mise en application des politiques communautaires et nationales devant conduire à plus de convergence et de cohérence au niveau de l'Union européenne.

2.1.4. Le Comité considère que le document présenté devra être considéré comme un instrument d'inspiration et d'action à l'adresse non seulement des spécialistes et des responsables des gouvernements, mais aussi pour de larges catégories des citoyens. Il y aura donc lieu de veiller à développer des actions d'information et de consultation à gérer soit par la Commission, soit par les États membres, soit en commun, à l'adresse des milieux socio-économiques des États membres et des régions.

2.1.5. Parmi les objectifs de base à poursuivre, le Comité économique et social tient également à mettre en exergue celui de la qualité de vie des citoyens, c'est-à-dire le bien-être général ressenti par les citoyens dans leur environnement spatial, qui ne ressort pas suffisamment de la communication, en raison sans doute, de l'évidence de son importance. Or, il faut souligner que la qualité de vie est à considérer non seulement comme l'objectif premier mais aussi comme critère principal dans la démarche du développement spatial européen et dans la recherche des solutions qui s'imposent.

2.1.6. Dans divers rapports sur l'impact des interventions des Fonds structurels et sur l'évolution économique dans les États membres, il est relevé que de grandes disparités d'ordre économique et social persistent au sein de l'Union européenne. Les raisons en sont multiples.

2.1.7. Or, en suivant les descriptions et les analyses faites, notamment dans la communication, concernant les évolutions et situations dans les régions intranationales et transfrontalières, l'on constate que les facteurs jouant en faveur ou en défaveur du développement économique et social se trouvent généralement dans une relation directe de cause à effet avec le développement réel ou potentiel en matière d'aménagement du territoire. Dès lors apparaît clairement l'interdépendance entre la cohésion spatiale, d'une part, et la cohésion économique et sociale, d'autre part.

2.1.8. En conséquence, des programmes visant une meilleure cohésion spatiale et comportant des actions de coopération contribuant à lutter contre les disparités et les déséquilibres entre les régions devront être mis en oeuvre.

2.1.9. Cette approche de la cohésion spatiale en tant que condition importante de développement durable n'est pas à considérer exclusivement dans l'optique des grands enjeux transfrontaliers et transnationaux mais devra s'opérer également au niveau interrégional (zones urbaines, rurales, industrielles, naturelles, etc.) dans le respect des moyens et des besoins spécifiques des régions. Les formes pragmatiques de coopération qui en découleront pourront servir de modèle et de stimulant à d'autres régions à travers l'Union européenne. Cette démarche, où les initiatives de développement local pourront s'avérer intéressantes et incitatives, exigera, comme éléments de jonction assurant la cohésion spatiale, une information correcte de la population concernée, des voies de consultation appropriées, la disponibilité des instances compétentes à organiser une coordination systématique et une coopération suivie.

2.1.10. Pour souligner - d'une façon globale - l'importance du développement spatial à tous les niveaux et son intégration dans les politiques de l'Union européenne par des mesures de coopération appropriées, l'on peut relever certains aspects tels que la concurrence entre les territoires ou la compétitivité générale d'un territoire dans le contexte de l'aménagement du territoire.

2.1.11. La compétitivité des territoires, c'est-à-dire leur capacité, à attirer et à fixer des activités et à engendrer un taux élevé d'emplois n'est pas seulement tributaire de leur dotation en infrastructures et grands équipements ou de l'efficacité des systèmes de transport et de la performance des réseaux de télécommunication, en particulier le système de communication à longue distance. Elle dépendra des facultés d'action et du degré de détermination des autorités appelées à poursuivre systématiquement son renforcement et également de la capacité des forces économiques et sociales de la région à agir ensemble, elle sera de plus en plus tributaire de la qualité des espaces et de l'environnement, de l'équilibre des armatures urbaines, mais aussi de la capacité des populations à réaliser une symbiose entre la modernité et les traditions qui ont formé les identités culturelles. À cet égard, le Comité tient à souligner que la vitalité et l'attractivité spécifiques des territoires peuvent également faire ressortir, au-delà de leur compétitivité, leur complémentarité.

La promotion de la compétitivité et de la complémentarité des territoires implique le respect d'une série de principes, notamment ceux liés au maintien à long terme des équilibres internes. Ces principes doivent être déclinés par rapport à la diversité des contextes régionaux, si bien que l'apparence physique des territoires dont l'aménagement sera soumis à ces principes sera très différente d'une région à l'autre. Ce sera sans doute la contribution majeure des efforts communautaires ou interétatiques en matière d'aménagement du territoire que d'élaborer une série de principes d'aménagement dont la valeur morale finira par s'imposer à l'ensemble des acteurs des différents secteurs et des différents niveaux.

L'élaboration de ces principes, et plus encore leur mise en oeuvre dans un contexte de subsidiarité, va faire rapidement émerger la notion de partenariat entre les différents niveaux et les différents secteurs de décision. L'accroissement de la qualité et donc de la compétitivité des territoires sera de plus en plus le produit d'une oeuvre conjointe. C'est dans cet esprit que devrait se concevoir le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) dont l'élaboration a désormais débuté sous l'égide du Comité de développement spatial de l'Union européenne.

Le Comité souhaite d'ailleurs, comme il l'a déjà indiqué dans son avis de mars 1995 () que ce SDEC, fixant les priorités et les objectifs, soit accepté par toutes les parties en cause et serve de base à toutes les actions de coopération entreprises aux niveaux communautaire, national, régional ou local.

2.2. Les enjeux majeurs du développement spatial

2.2.1. La communication sous examen décrit d'une façon pertinente un certain nombre de problématiques apparaissant comme des enjeux importants du développement spatial. Aussi, le Comité économique et social est-il prêt à suivre et à soutenir la démarche de la Commission.

2.2.2. Le Comité considère que la mise en chantier du SDEC rend indispensable une réflexion sur la méthodologie et les procédures d'élaboration d'un tel schéma. En effet, cette première étape, élémentaire pour l'exercice projeté, apparaît encore comme relativement peu précisée et formalisée par les instances responsables. Aussi le Comité économique et social invite-t-il ces instances, y compris la Commission, à faire un effort de réflexion à ce sujet.

Il propose que les principes suivants soient retenus lors de cet exercice :

- la prise en compte des dynamiques, potentialités et problèmes propres aux régions et se situant aux divers niveaux où apparaissent le mieux possible les interdépendances et les interactions décrites. Il convient en effet de discerner les éléments de progrès et de freinage; il importe aussi de les localiser, de déceler leurs effets et de définir les opérations à entreprendre par les instances et les partenaires réellement concernées;

- la possibilité de tenir compte de la diversité des situations géographiques, socio-économiques et culturelles sous-jacentes à l'organisation des territoires devra être assurée. En raison de la généralisation des enjeux, il faut qu'un même corps de principes et de critères fondamentaux sous-tende l'aménagement du territoire à l'échelle européenne. Il faudra toutefois que le traitement de ces enjeux puisse se faire en tenant compte des contextes particuliers et en recherchant les solutions spécifiques les plus adaptées, aussi et surtout de la mise en perspective des sociétés au sein de leurs cadres géographiques de vie;

- la possibilité de coordination décisionnelle entre les politiques sectorielles, mais aussi à l'interface des initiatives provenant du bas (développement local en particulier) et du haut (politiques communautaires et nationales). À cet égard, la coordination des politiques concernées - notamment la politique de la concurrence - revêt une importance capitale. Le respect du principe de subsidiarité ne peut se retrouver que dans la recherche d'une convergence entre une approche « bottom-up » et une approche « top-down ».

Compte tenu de ce qui précède et en soulignant la complexité et l'envergure de la problématique, le Comité économique et social est d'avis que l'élaboration du SDEC doit être conçue avant tout comme une action et un processus de partenariat oeuvrant à une échelle pertinente et assurant la participation de l'ensemble des milieux concernés, permettant de prendre en compte de manière concrète non seulement les interférences dans le processus de développement, mais aussi les interactions et les synergies entre les décideurs et les acteurs du développement territorial. L'aspect de la consultation des milieux socio-économiques et du rôle du Comité économique et social sera traité au chapitre 3.

2.2.3. Dans la perspective du SDEC dont l'élaboration fut décidée au Conseil informel de Liège en 1993 et confirmée par la suite, le Comité voudrait rappeler sa position prise déjà dans ses avis antérieurs et consistant à souligner que la justification d'une politique intégrée de l'aménagement du territoire découle en grande partie de la mise en oeuvre des politiques sectorielles communautaires et de leurs impacts sur l'espace local régional, national, européen. Dès lors, il y a lieu de prendre en considération dans les actions d'aménagement du territoire et également dans les démarches relatives à une coopération renforcée, le facteur important des interactions et des interdépendances jouant entre ces politiques.

2.2.4. D'une façon générale, le Comité économique et social attire l'attention sur le fait que les sociétés d'aujourd'hui et de demain ont et auront d'autres déterminants que celles d'autrefois et leur conception des relations entre la configuration et l'évolution de l'espace, d'une part, et les modes de vie, de travail et de loisir, d'autre part, sera nécessairement différente. L'énergie et l'imagination des « aménageurs » devra donc se concentrer avant tout sur la dimension qualitative de l'évolution territoriale.

2.2.5. Le Comité économique et social est d'avis que les travaux pour l'élaboration du SDEC, tout en s'appuyant sur les données fournies par la communication, devront s'inspirer de considérations de ce genre face aux problèmes et défis qui se présentent dans un certain nombre de domaines appelant éventuellement des mesures de dimension communautaire et que le Comité voudrait souligner plus particulièrement ci-après.

2.2.6. En raison de son degré élevé d'urbanisation, l'Union européenne doit attacher une attention particulière aux problèmes et aux tendances se manifestant dans les espaces urbains. La communication, par une analyse que le Comité économique et social approuve globalement, fournit des indications valables sur les situations et les tendances et plaide en faveur d'un système urbain équilibré dans les régions, les États membres et l'Union européenne.

2.2.6.1. Cette attitude est justifiée quand on considère les changements incisifs d'ordre économique, social, environnemental, culturel et structurel qui ont fortement influencé le développement des espaces urbains et qui ne sauront être détachés du contexte de la cohésion économique et sociale des régions et des États membres. En raison du haut degré d'interaction entre le développement urbain et l'aménagement spatial, des systèmes appropriés de coopération et des mécanismes de coordination devront certainement être recherchés, précisément sur le plan de l'aménagement du territoire, rendant réelle cette démarche intégrée vers un développement durable qui est à voir désormais à une échelle européenne.

2.2.6.2. Dans les « conclusions sur les actions à mener », le document de la Commission énumère des mesures qui seraient de nature à favoriser le développement des villes moyennes et petites appelées à jouer le rôle qui leur incombe dans leurs régions respectives. Il y est précisé, à juste titre, que ces mesures peuvent contribuer à établir un meilleur équilibre spatial entre population et emploi, ce qui souligne le lien étroit et la convergence d'objectif entre les problèmes dont la solution sera capitale pour l'accroissement de la compétitivité des villes de diverses tailles en concordance avec le rôle et les fonctions qui leur sont attribués dans les régions ou zones respectives par les autorités et partenaires concernés en vue de répondre pour le mieux à l'amélioration des conditions globales de vie, de travail et de développement des citoyens.

2.2.6.3. Il convient de souligner que la politique en matière d'espaces urbains relève prioritairement des instances locales, régionales et nationales. Néanmoins la dimension transnationale apparaît de plus en plus. À ce sujet, le Comité économique et social note que divers programmes communautaires ont été mis en route. Force est de constater cependant qu'une stratégie européenne d'équilibre dans le domaine de l'armature urbaine fait toujours défaut. Il souhaite que les études réalisées et entamées en cette matière complexe trouvent leur écho dans le SDEC qui, à partir des tendances générales constatées, et compte tenu d'une typologie de villes à établir, devrait définir, sous forme de propositions concrètes à l'adresse des États membres et de l'Union européenne, une stratégie qui, par ailleurs, ne pourra faire abstraction des problèmes relatifs au système de financement et de fonctionnement actuel et futur des Fonds structurels.

2.2.6.4. Dans cette perspective du rééquilibrage de l'armature urbaine européenne, il s'agira d'identifier le mieux possible les facteurs favorisant des évolutions défavorables telles que la métropolisation, la suburbanisation, la dévitalisation des centres urbains en général et dans les régions d'anciennes industries en particulier, de même que la perte de vitesse de nombreuses villes petites et moyennes situées dans les zones rurales périphériques ou enclavées.

De même, en vue de clarifier les champs d'action et la répartition des compétences d'intervention, le SDEC devrait contenir des indications permettant d'identifier d'éventuelles mesures d'intérêt communautaire visant à la décentralisation de la croissance des zones trop polarisées, la diversification économique des villes en fonction des besoins régionaux, la valorisation des pôles urbains de développement dans les zones défavorisées, la stimulation et le développement des réseaux urbains polycentriques, la maîtrise de la dispersion urbaine et la promotion d'un nouveau partenariat ville-campagne.

Le Comité s'est déjà penché sur la situation des zones rurales () et estime qu'elles devront également être prises en considération dans le cadre de la cohésion spatiale et du rééquilibrage général des territoires.

2.2.7. Le SDEC devra également s'attacher à l'élimination de certains effets pervers potentiels pouvant découler de la mise en oeuvre des grands réseaux transeuropéens et des nouvelles technologies de transport et de télécommunication quant à l'accessibilité relative des territoires.

Il s'agit en effet d'éviter que ces politiques sectorielles n'aillent à l'encontre de l'objectif de cohésion économique et sociale ou ne favorisent démesurément la croissance des grandes villes, en laissant à l'écart les espaces offrant une rentabilité limitée aux investissements dans ces domaines, et créant de ce fait d'importants différentiels territoriaux en matière d'attractivité. Le développement des réseaux secondaires permettant de diffuser au niveau intrarégional les bénéfices des grands réseaux revêt, selon l'avis du Comité, une importance capitale pour le devenir des territoires de l'Union.

Il conviendra donc d'identifier les mesures permettant de lutter contre des congestions nuisibles et de limiter les flux dans les zones congestionnées en promouvant notamment la multimodalité ou en prévoyant des itinéraires alternatifs. D'autres mesures devront également être envisagées visant à l'amélioration de la desserte des zones moins accessibles, en incluant les PTM et les PECO, et permettant l'aménagement de réseaux capillaires régionaux et de réseaux transversaux accompagnant l'installation des grands réseaux.

2.2.8. La communication fait ressortir clairement le problème vaste et complexe de l'adéquation entre la mobilité actuellement restreinte de la population active et la volatilité spatiale croissante des emplois. Le Comité considère que l'élimination progressive des dysfonctionnements qui en résultent, notamment dans l'émergence et la pérennité de poches de chômage, devrait être recherchée, d'une part, par une plus forte sédentarisation des emplois pouvant résulter de politiques économiques mobilisant davantage les ressources endogènes et offrant aux entreprises un environnement de qualité, notamment en matière de services et d'infrastructures et, d'autre part, par une mise à profit plus efficace de la propension à la mobilité de la population, mobilité qui peut permettre de dynamiser certaines villes moyennes ou zones rurales.

Par ailleurs, une promotion bien fondée d'activités nouvelles et de création de petites entreprises pourra s'avérer utile pour un développement stable dans les agglomérations urbaines et dans les zones rurales. Dans ces dernières, la promotion des micro-entreprises serait de mise.

2.2.9. La recherche d'une protection plus efficace du patrimoine naturel et du patrimoine culturel, garants de la pérennité des équilibres de base, de la qualité de la vie et du maintien des identités devra également, de l'avis du Comité, entraîner l'identification de mesures spécifiques.

Ainsi le SDEC pourra identifier des normes permettant la maîtrise des pressions sur les principaux espaces naturels, la mise en pratique d'une « comptabilité verte », incluant le coût « environnement », le respect des sensibilités spécifiques des territoires concernés, la recomposition des paysages dans la localisation des activités productives et des infrastructures et l'intégration de la politique de conservation du patrimoine dans les programmes de développement régional.

2.2.10. Dans son avis du 29 mars 1995, le Comité économique et social a soulevé le problème de règles minimales de coordination. Des actions de coopération ne seront possibles et efficaces que si des mécanismes de coordination sont définis et s'avèrent praticables. Faut-il souligner les efforts à entreprendre pour arriver à une meilleure coordination dans le domaine des Fonds structurels dont le fonctionnement est caractérisé pourtant par un système relativement centralisé au niveau de l'Union européenne ? Dans le domaine de l'aménagement de territoire où la conception se situera en grande partie sur le plan des États membres, des régions, des localités et sur le plan transfrontalier, la coordination s'avérera sans doute beaucoup plus difficile, d'autant plus que l'évolution des territoires est aussi fortement déterminée par les politiques sectorielles communautaires. Dès lors, il convient de définir, sur une base suffisamment large, certaines règles du jeu de coordination à respecter par les décideurs et par les acteurs à travers les instruments disponibles chaque fois que des opérations de coopération internationale, transfrontalière et communautaire sont à concevoir, à financer et à mettre en oeuvre. De telles règles et de tels mécanismes de coordination ne nécessiteront pas seulement une définition claire des responsabilités, ils contribueront sans doute également à une grande transparence et à une meilleure acceptation des actions dans les milieux économiques et sociaux concernés.

Dans ce contexte, pourrait être mené, au sein du CDS, éventuellement élargi, une réflexion sur la mise à contribution de « l'Observatoire » projeté.

En tout état de cause, le Comité économique et social recommande de veiller, lors de l'élaboration du SDEC, à la mise au point d'une sorte de code de conduite pour la coordination. Il faut préciser que ce mécanisme ne devra pas se traduire par la création d'un nouvel organisme de coordination, mais plutôt par une définition plus claire du rôle et des attributions des parties intervenantes.

2.3. Problèmes particuliers de zones spécifiques

2.3.1. À côté des enjeux à caractère plus général décrits ci-avant, il y a lieu de souligner certains problèmes propres à des zones ou régions déterminées exigeant la mise en oeuvre d'actions de coopération à initier ou à soutenir sur le plan européen.

2.3.2. L'évolution de la Communauté européenne a conduit à un rapprochement des intérêts et créé en même temps des positions nouvelles quant au rôle territorial des États membres :

- l'ouverture des frontières intérieures de l'Union européenne modifie les possibilités de développement des régions autrefois frontalières et périphériques; elles doivent s'engager dans des actions de coopération transfrontalières;

- suite à l'élargissement de l'Union européenne, de nouveaux États et de nouvelles régions sont devenus périphériques au niveau communautaire, mais demeurent frontaliers par rapport aux pays voisins non membres et auront de ce fait à jouer le rôle particulier de relais de transmission dans beaucoup de domaines liés directement à l'aménagement territorial à l'intérieur et à l'extérieur. Des relations de coopération devront être établies dans le sens d'un développement soutenu de l'Union européenne;

- des mutations politiques qui ont provoqué un déplacement de certaines frontières extérieures de l'Union européenne ont conduit, comme c'est le cas pour l'Allemagne, à des situations hétérogènes sur le plan économique, social et environnemental, exigeant de nouvelles initiatives dans le domaine de l'aménagement, initiatives qui concernent également l'Union européenne;

- d'autres régions (Méditerranée, Arc atlantique) ont fait récemment l'objet d'avis du Comité économique et social. Ces avis font conclure que les problèmes d'aménagement du territoire sont à inclure dans les perspectives de développement ().

2.3.3. Dans l'optique d'un territoire « plus solidaire, organisé de façon plus équitable, dans le respect de la cohésion économique et sociale », la communication met en évidence l'importance des mécanismes de transfert et de péréquation et souligne la nécessité d'y consacrer une réflexion large et profonde. Elle propose ensuite, pour assurer le rééquilibrage territorial de l'Union européenne, la mise en oeuvre d'une série de mesures qui auront, de l'avis du Comité économique et social, un caractère communautaire et qui pourront aller, selon la communication, dans quatre directions : le développement de la coopération transfrontalière; le désenclavement des régions périphériques; le rééquilibrage des armatures urbaines; la préservation de la richesse de l'espace rural.

2.3.4. Dans ce contexte, le Comité économique et social considère que des actions de coopération multilatérales et communautaires s'imposeront sans doute dans d'autres domaines. Il note que la communication comporte dans sa section B des indications remarquables au sujet de l'évolution d'espaces spécifiques et traite des problèmes majeurs relatifs aux espaces urbains, aux espaces ruraux et aux régions frontalières. Par ailleurs, un chapitre est consacré à la protection des espaces ouverts et des ressources en eau. Le Comité économique et social n'a pas d'observations ponctuelles à formuler au sujet des thèmes ainsi traités qui requièrent sans doute une prise en considération sérieuse dans le contexte d'une politique intégrée d'aménagement du territoire européen.

2.3.5. Le Comité économique et social est cependant d'avis qu'au-delà des espaces précités, l'ensemble des régions et des zones spécifiques devront être prises en considération. Le Comité attire l'attention sur la situation particulière des régions de montagne et renvoie à cet égard à l'avis rendu sur ce sujet ().

3. À la recherche d'une politique intégrée d'aménagement du territoire : quelques aspects fondamentaux de stratégie

3.1. Le Comité considère que le développement spatial a, notamment à travers le SDEC, un rôle fondamental à jouer dans la recherche d'un développement équilibré et durable du territoire européen.

3.2. Il considère qu'il y a lieu, à partir des enjeux décrits précédemment, de définir les voies d'une coopération et d'une coordination des actions en raison de l'importance des interdépendances entre politiques communautaires, d'une part, et entre politiques nationales et communautaires, d'autre part.

3.2.1. À titre d'exemple, la configuration des réseaux de transports conditionne fortement l'évolution des armatures urbaines et donc la pression plus ou moins grande que la suburbanisation fait peser sur les espaces naturels. Il en découle que la qualité et la compétitivité d'un territoire ne peuvent être garanties à long terme que par une approche intégrée de l'aménagement à une échelle qui soit propice à la prise en compte de ces interdépendances. Ceci soulève à la fois la question du niveau de compétence et celle des procédures de planification et de mise en oeuvre des plans.

3.2.2. Une importance particulière doit également être accordée à la situation des espaces transnationaux soumis à des tendances fortes d'intégration, au sein desquels s'ajoutent aux enjeux décrits précédemment ceux résultant des disparités, incohérences et concurrences transfrontalières ainsi que ceux provenant de l'absence de structures et procédures de planification spatiale à l'échelle où se déroulent les processus d'intégration en question.

3.2.3. Le Comité estime que des niveaux de coopération et de coordination - qui devront encore être définis - permettront d'adopter une approche intégrée de l'aménagement du territoire prenant en compte ces interdépendances.

Cette façon de voir contribuera sans doute à trouver, conformément aux principes inscrits dans le Traité, un équilibre fructueux entre des actions communautaires facilitant le processus d'intégration et celles visant une coopération ou une coordination entre États membres.

En ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité, le Comité économique et social a déterminé son attitude dans son avis du 2 juin 1992 (). Cette position de principe reste valable.

Le Comité est cependant conscient des difficultés qui peuvent surgir dans la pratique quand il s'agit d'arriver à un partage clair et satisfaisant des compétences, des actions et des responsabilités entre les différents niveaux de décision entrant en ligne de compte. Pour maîtriser le mieux possible ce problème, c'est-à-dire pour arriver à un degré opérationnel satisfaisant, il est indispensable de se mettre d'accord le plus rapidement possible sur les objectifs véritablement européens. Ce processus, qui devrait être inclus dans l'élaboration du SDEC, pourrait être facilité et gagner en transparence et en efficacité si des formules d'information, de consultation et de participation appropriées pouvaient être trouvées.

3.3. Le Comité recommande comme il l'a déjà fait à plusieurs reprises dans ses précédents avis, une approche transnationale ne se limitant pas, comme c'est le cas pour l'initiative d'Interreg, à des actions transfrontalières.

Le Comité considère ce type d'approche indispensable. On constate en effet l'émergence de nouvelles grandes zones géographiques de solidarité - telles que la Méditerranée, l'Arc atlantique ou la Baltique - pour lesquelles il est nécessaire d'aménager le territoire de manière cohérente et d'organiser les coopérations au niveau de ces ensembles interrégionaux qui, pour la plupart, traversent les frontières nationales. Il s'agit donc d'une échelle généralement beaucoup plus large que celle de la coopération frontalière traditionnelle.

3.4. Le problème du partenariat, déjà énoncé au paragraphe 2.2.2 ci-avant est à voir dans l'optique d'une politique intégrée; ce partenariat devra se baser sur un même corps de principes directeurs d'aménagement du territoire qui devront être définis au niveau européen. Pour l'organisation de ce partenariat l'on pourrait utilement s'inspirer des principes contenus dans l'article 4 du règlement cadre sur les Fonds structurels, sur lequel le Comité s'est déjà prononcé ().

3.5. Dans l'optique d'une participation constructive des citoyens dans un domaine qui concerne fondamentalement l'avenir de leur cadre de vie, le Comité économique et social souligne avec force qu'il est urgent de rechercher de meilleures formules de participation du public et notamment des milieux socioéconomiques impliqués directement dans ce processus d'adaptation et de mutation qui devient inéluctable. À ce sujet, le Comité économique et social demande à la Commission et au Conseil et, à travers ces institutions, au CDS de tenir compte des considérations qui suivent :

- les travaux entrepris depuis un certain temps par le Conseil de l'Europe dans le domaine de l'aménagement du territoire sont à relever et à saluer. Un séminaire organisé au mois d'avril dernier par le Conseil de l'Europe, le ministère de l'Environnement du Royaume-Uni et le planning Inspectorate a porté sur le thème « participation du public à l'aménagement du territoire dans différents pays européens ». Le Comité économique et social qui était représenté à ce séminaire suggère aux instances de l'UE de prendre connaissance, à côté d'autres travaux du Conseil de l'Europe en matière d'aménagement du territoire, des rapports et conclusions de ce séminaire qui seront soumis à la prochaine Conférence européenne des ministres responsables pour l'Aménagement du territoire (CEMAT);

- il faut admettre que le problème de l'information, de la consultation et de la participation des milieux socioéconomiques, qui constitue un principe fondamental, soulève des questions complexes qui doivent être résolues essentiellement sur le plan local, régional et national selon les systèmes spécifiques des États membres. Des études comparatives en ce domaine pourront avoir un effet d'impulsion et d'adaptation. Aussi le « compendium » sur les systèmes d'aménagement du territoire devrait-il comporter également l'aspect de la participation du public. Il est à prévoir cependant que de nouvelles formes de consultation devront être trouvées et mises au point. La question se pose si « l'Observatoire » pour l'aménagement du territoire ne pourra être associé utilement à cette recherche;

- en tant qu'institution de consultation de l'UE possédant une vue d'ensemble sur les divers aspects de toutes les politiques communautaires et leurs implications réciproques, le Comité économique et social pourrait sans doute fonctionner comme plate-forme d'information, d'écoute et de consultation des catégories de la population qu'il représente et contribuer ainsi à une meilleure définition des orientations générales relatives à la mise sur pied d'une politique intégrée d'aménagement de territoire dans l'UE. De l'avis du Comité économique et social, la mise en place d'une forme de consultation appropriée s'impose donc.

3.6. La conception d'une stratégie pour la mise en oeuvre d'une politique intégrée d'aménagement de territoire communautaire devra tenir compte, dans la mesure du possible et sur base d'études prospectives, de l'évolution globale du continent européen compte tenu des mutations politiques récentes à l'Est et du développement dans les pays du Sud-Est de l'UE.

À cet effet, il y aura lieu d'approfondir des aspects qui sont liés soit dans leurs causes soit dans leurs effets à l'aménagement du territoire européen. Parmi les aspects à examiner, il faut retenir en particulier :

- les tendances de l'évolution démographique, au regard surtout du taux d'accroissement et du vieillissement de la population;

- les mouvements d'immigration et d'émigration dans le contexte des mutations économiques et sociales, des disparités régionales et de la situation de l'emploi.

4. La démarche possible - les procédures, les mécanismes et les instruments à mettre en oeuvre

4.1. S'il est vrai que la Commission cherche, à travers les divers chapitres de la communication sous examen, à signaler la nécessité d'arriver à une coopération pour l'aménagement du territoire européen et à indiquer d'une façon implicite des voies et moyens pour y parvenir, il importe de ne pas s'attarder trop sur la définition des principes politiques, des critères de procédures ou de scénarios de développement. Dès à présent, il faut se concentrer plutôt sur la mise en place de mécanismes opérationnels et d'instruments d'actions concrètes.

4.2. Dans son avis du 29 mars 1995 précité, le Comité économique et social a introduit une douzaine de propositions visant à passer du stade des descriptions et des analyses à un processus d'actions concrètes. Le Comité considère que les conclusions du Conseil informel de Strasbourg ne répondent que partiellement à ces propositions et peuvent donner l'impression que les pouvoirs publics responsables adoptent une attitude hésitante à l'égard d'une démarche plus dynamique.

4.3. Se référant à son avis du 29 mars 1995 précité, le Comité économique et social réitère sa préoccupation au sujet de la position du Comité de développement spatial par rapport aux organismes de consultation communautaires et de la fixation de ses missions, en raison de sa composition et de son fonctionnement.

Bien que sa création puisse être saluée en principe, il y a lieu de souligner qu'il a été mis en place par un Conseil informel et qu'il opère, sauf preuve du contraire, détaché des représentants des autorités régionales et locales et des partenaires économiques et sociaux concernés. Cette situation est de nature à nuire à toutes les parties en cause et constitue un handicap aux objectifs de transparence et d'efficacité. Pour cette raison, le Comité économique et social se doit d'insister sur l'urgence de revoir le statut actuel du CDS et exprime dans ce contexte le voeu de voir examinée sans délai la possibilité d'être associé, à ce stade, plus étroitement à l'élaboration du SDEC, éventuellement par le biais d'une audition à organiser soigneusement avec les milieux économiques et sociaux et avec la participation d'autorités nationales, régionales et locales concernées lesquelles, pour le moment, signalent un déficit d'information et de participation dans la démarche actuelle de l'élaboration du SDEC.

C'est d'ailleurs également dans cette optique d'un fonctionnement plus ouvert du CDS que le Comité économique et social, dans son avis antérieur, a cru utile de souligner la nécessité d'élaborer au niveau de l'UE une politique d'aménagement du territoire européen conçue dans le respect des systèmes de répartition des compétences tels qu'ils fonctionnent dans les différents États membres, mais trouvant d'ores et déjà son appui et ses orientations dans divers articles du Traité et autres considérations fondamentales.

C'est à partir de ce constat que le Comité économique et social demande que, sans préjudice de ce qui précède, le CDS soit doté du statut de Comité consultatif, une fois la politique d'aménagement du territoire reconnue par le nouveau Traité et que, mutatis-mutandis, les Conseils des ministres chargés de l'Aménagement du territoire ne soient plus des Conseils informels.

En effet, l'envergure et l'importance de la problématique requiert des formes claires et précises en matière de compétences, de consultation et de responsabilité.

4.4. L'avis du Comité économique et social du 29 mars 1995 comporte des observations relatives au fonctionnement de l'Observatoire (paragraphe 2.4) Il y aura lieu d'examiner les possibilités de mettre à contribution cet Observatoire (réseau d'instituts spécialisés) pour concourir à l'élaboration du SDEC dans un certain nombre d'aspects entrant en ligne de compte. La question se pose également de savoir si et dans quelle mesure cet Observatoire pourra contribuer à la réalisation d'un partenariat en cette matière.

4.5. Dans son avis du 29 mars 1995, transmis au Conseil informel de Strasbourg, le Comité économique et social avait souligné la nécessité de prévoir des instruments qui seraient de nature à activer le processus de coopération dans les projets d'aménagement du territoire européen.

Le Conseil de Strasbourg a retenu que des expérimentations pour une approche transnationale de l'aménagement du territoire communautaire pourront être engagées rapidement à l'initiative de la Commission et que ces opérations pourront être financées par le biais de l'article 10 du FEDER et, en ce qui concerne des actions conjointes de coopération transnationale et interrégionale, un troisième volet de l'initiative Interreg devrait pourvoir aux besoins y relatifs (voir point 3.3).

Le Comité encourage la Commission à faire des propositions en ce sens.

4.6. Dans ce contexte se pose le problème du rôle des Fonds structurels, leur impact possible en ce qui concerne le renforcement de l'esprit et de la pratique d'actions de coordination, de coopération et de planification intégrée.

Se pose également le problème de la coordination des actions communautaires et des interventions de la BEI et du FEI.

4.7. Le Conseil informel des ministres responsables de l'Aménagement du territoire de Leipzig (septembre 1994) a retenu l'initiative de « zones européennes d'action pour un aménagement du territoire intégré » (ou « chantiers européens d'aménagement du territoire »). Le Comité économique et social souhaite que cette initiative soit généralisée dans le contexte des opérations concrètes à entreprendre dès à présent, qu'il s'agisse de l'élaboration de scénarios, de l'étude d'impact spatial des politiques communautaires ou de la mise en oeuvre d'actions pilotes d'aménagement.

Le Comité économique et social souhaite que, dans l'optique d'une coopération renforcée, des études et actions pilotes soient lancées rapidement par la Commission, conformément aux conclusions du Conseil informel de Strasbourg. Celles-ci devront, de l'avis du Comité, porter en priorité sur des chantiers potentiels d'aménagement du territoire et en particulier sur les espaces d'importance transnationale sujets à de fortes tendances d'intégration ainsi que sur les espaces bénéficiant d'importantes dotations à partir des fonds communautaires. De tels chantiers pourraient être lancés par exemple pour les espaces transnationaux fortement urbanisés, pour les corridors où des projets infrastructurels importants sont prévus, pour des zones périphériques ou enclavées dans lesquelles la cohésion spatiale doit être renforcée, dans des zones où la régénération économique nécessite un élargissement géographique de l'intervention (mise en relation des bassins d'emplois, mise en réseau des centres urbains, etc.), dans des zones rurales menacées de dépeuplement ou bien dans des zones nécessitant une protection particulière et une régénération de l'environnement (zones côtières et estuaires, espaces forestiers, régions de montagne, etc.) ainsi qu'une prévention renforcée face aux catastrophes naturelles (inondations, zones sismiques, etc.). Les grands espaces où des coopérations ont déjà été amorcées (Arc atlantique, Méditerranée, Alpes, Baltique, régions frontalières) devraient, dans cette perspective, bénéficier d'un traitement prioritaire.

4.8. Enfin, le Comité souhaite que soient engagées dans ce cadre des actions de type pédagogique, à la fois en matière de stratégies d'aménagement et de procédures de mise en oeuvre. Des initiatives prises dans certains États membres telles que les « Raumordnungskonferenzen » en Allemagne pourraient servir de modèles à perfectionner et à adapter selon les régions et les zones concernées.

Le Comité économique et social est par ailleurs d'avis que l'élaboration, en concertation avec les parties concernées, d'un plan d'aménagement du territoire devrait constituer une des conditions pour l'octroi des financements envisagés dans le cadre du CCA.

5. Conclusions

5.1. Au vu des considérations qui précèdent, la mise en oeuvre d'une politique d'aménagement du territoire au niveau européen constitue une nécessité, nécessité qui découle également de la communication à l'examen, de divers articles du Traité, de même que de divers chapitres du Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi ».

5.2. Le Comité économique et social tient à souligner les liens étroits existant en la matière avec les autres politiques communautaires, leur interdépendance et le rapport direct entre cohésion spatiale et cohésion économique et sociale.

5.3. Le Comité économique et social considère que l'élaboration d'une politique d'aménagement du territoire au niveau européen devra se faire dans le respect d'un certain nombre de principes et selon des procédures assurant efficacité et transparence.

5.4. La communication entend promouvoir la coopération pour l'aménagement du territoire européen et les ministres, réunis en divers Conseils informels, ont confié au Comité de développement spatial (CDS) la tâche d'élaborer un Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC).

Le Comité économique et social considère que le SDEC devra s'inscrire dans le cadre des dynamiques et potentialités propres aux régions, dans le respect de leur diversité géographique, socio-économique et culturelle, en assurant une coordination décisionnelle à tous les niveaux (au besoin par le biais d'un code de conduite), dans le respect des principes de subsidiarité et à travers un processus de partenariat impliquant tous les acteurs concernés et permettant de prendre en compte la dimension qualitative du développement spatial.

5.5. Tout en saluant l'intérêt de la création du CDS, le Comité tient à souligner que le CDS est un organe de type intergouvernemental institué par un Conseil informel et qu'à ce titre les travaux qu'il entreprend sont menés sans égard aux principes d'information et de consultation des différents acteurs concernés, principes dont le Comité économique et social a toujours prôné le respect au nom de l'efficacité et de la transparence.

5.6. En conséquence, le Comité économique et social considère qu'il convient de dépasser le stade intergouvernemental et de doter le CDS du statut de Comité consultatif, Comité consultatif qui élaborerait un SDEC en consultation avec les autorités régionales et locales et les partenaires économiques et sociaux concernés. Le Comité rappelle à cet égard qu'il entend être étroitement associé aux travaux du CDS, selon une procédure à déterminer (audition,...). Il considère en outre que l'Observatoire pourrait également apporter une contribution positive à ces travaux.

5.7. Le CES demande à la Commission d'améliorer la coordination des Directions générales concernées - y compris la DG « Concurrence ». Par ailleurs, le Comité encourage d'ores et déjà la Commission à lancer, conformément aux conclusions du Conseil informel de Strasbourg, des études et actions pilotes portant principalement sur des chantiers potentiels d'aménagement du territoire.

5.8. Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, le Comité économique et social estime que la politique d'aménagement du territoire doit trouver la place qui lui revient au niveau communautaire. Le Comité demande donc aux autorités compétentes de prévoir l'inscription de cette politique dans le Traité à l'occasion de la prochaine Conférence intergouvernementale de 1996.

Fait à Bruxelles, le 13 septembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 339 du 31. 12. 1991; JO n° C 287 du 4. 11. 1992.

() Peuvent être mentionnés, à titre d'exemple : le rapport final « Impact sur le développement régional et l'aménagement de l'espace communautaire des pays du sud et de l'est méditerranéen », Commission, DG XVI, décembre 1992; le rapport final « Évolution prospective des régions de la Méditerranée Ouest », Commission, DG XVI, juin 1993; le rapport final « Etude prospective des régions de l'Arc alpin et péri-alpin », Commission, DG XVI, juin 1993.

() JO n° C 133 du 31. 5. 1995.

() JO n° C 161 du 14. 6. 1993.

() JO n° C 133 du 31. 5. 1995 (Méditerranée); JO n° C 393 du 31. 12. 1994 (Arc atlantique).

() JO n° C 175 du 4. 7. 1988.

() JO n° C 287 du 4. 11. 1992.

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994; JO n° C 127 du 7. 5. 1994.