FR    FR FR 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 8.12.2010 
SEC(2010) 1497 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT  
 
 
Document accompagnant la 
  
COMMUNICATION DE LA COMMISSI ON AU PARLEMENT EUROPÉEN, 
AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOM IQUE ET SOCIAL EUROPÉEN 
ET AU COMITÉ DES RÉGIONS 
 
Renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers 
 
 
{COM(2010) 716 final} 
{SEC(2010) 1496 final} 
FR 2   FR 1. INTRODUCTION  
La crise financière a instillé un doute quant à la que stion de savoir si le s règles applicables 
aux marchés financiers sont touj ours respectées et appliquées  comme elles le devraient.  
À la suite du mandat politique que lui a confié  le Conseil Ecofin en 2007, la Commission, en 
coopération avec les comités d'autorités de cont rôle, a procédé à un état des lieux, dans les 
États membres, de la cohérence, de l'équivalenc e et de l'utilisation e ffective des pouvoirs de 
sanction existants dans le secteur eu ropéen des services financiers.  
2. DÉFINITION DU PROBLEME  
L'analyse préliminaire effectuée sur la base  des informations fournies par les comités 
d'autorités de contrôle montre que les régimes nationaux de sanctions présentent des 
divergences et des lacunes  et qu'ils ne garantissent apparemment pas toujours une 
application suffisamment efficace, proporti onnée et dissuasive des sanctions.  
Les sanctions pécuniaires administratives sont  d'un niveau très variable selon les États 
membres et semblent trop faibles dans certains pays, y compris pour des infractions de même 
nature. Dans le secteur financier, où un certa in nombre de contrevena nts potentiels sont des 
établissements financiers au chiffre d'affaires considérable, des amendes de quelques milliers d'euros ne paraissent pas suffisamment dissuasives.  
Certains États membres ne disposent pas de certains pouvoirs importants (comme celui de 
retirer l'agrément) qui leur seraient pourtant nécessaires pour pouvoir sanctionner 
efficacement certaines infractions.  
Des divergences existent quant aux catégories de personnes passible s de sanctions: dans 
certains États membres, les sanc tions ne sont pas applicables soit aux personnes physiques, 
soit aux personnes morales. Pour une infractio n donnée, ces personnes seront donc traitées 
différemment selon l'État membre où l'infraction est commise.  
Les critères retenus pour déterminer le niveau des sanctions infligées sont très variables et 
laissent parfois de côté des facteurs (tels les avantages tirés de l'infraction) pourtant 
déterminants pour assurer aux sanctions  un caractère proportionné et dissuasif. 
Certains États membres frappent certaines infrac tions de sanctions pénales, tandis que d'autres 
n'ont prévu que des sanctions administratives. Or, les sanctions pénales constituent un 
message fort à l'adresse des contrevena nts et peuvent être très dissuasives.  
Enfin, le degré d'application effective des sa nctions varie d'un État membre à l'autre, y 
compris entre des pays dont les secteurs de la banque et de l'assurance sont de taille comparable.  
Problèmes recensés 
 
Ces divergences et ces lacunes peuvent:  
1. rendre insuffisamment efficaces, proportionnées et dissuasives  les sanctions pour 
infraction à la législation de l'UE  sur les services financiers;  
FR 3   FR 2. provoquer des distorsions de concurrence sur le marché intérieur;  et  
3. nuire à la surveillance financière.   
Ces problèmes peuvent aboutir à un respect insuffisant des règles de l'UE sur les services 
financiers , ce qui peut accroître le risque de ma nipulation du marché et le manque de 
transparence et nuire en définitive au bon fonctionnement des marchés financiers.   
Cette situation risque  de porter un grave préjudice à la protection des consommateurs et à 
l'intégrité du marché  et d'affecter l'ensemble de l'économie.  
Elle peut aussi  saper la confiance dans le secteur financier.   
3. ANALYSE DE SUBSIDIARITÉ  
La convergence des régimes nationaux de sanc tions semble nécessaire pour renforcer le 
caractère dissuasif des sanctions et assurer ainsi l'égalité de traitement, l'application uniforme 
de la législation de l'UE sur les services financ iers et une coopération totale entre les autorités 
de contrôle nationales de toute l'UE. Ces objec tifs peuvent mieux être réalisés par une action 
au niveau de l'Union que par différentes initia tives nationales. Une me illeure application, par 
les autorités nationales compétentes, des pouvoir s de sanction dont elle s disposent déjà ne 
permettrait pas d'atteindre un degré de convergence suffisant.  
4. OBJECTIFS DE L ’INITIATIVE DE L ’UE 
Une action de l'UE permettrait de réaliser les objectifs généraux suivants:  
• rétablir la confiance dans  le secteur financier;  
• mieux protéger les utilisateurs de services financiers; 
• assurer la sécurité, la stabilité et l'intégrité des marchés financiers; 
• assurer le respect des règles de l'UE sur les se rvices financiers et c ontribuer ainsi au bon 
fonctionnement des marchés financiers. 
Cela passerait par la réalisation des objectifs spécifiques suivants: 
• assurer le caractère efficace, propor tionné et dissuasif des sanctions; 
• assurer l'égalité de traitement de manière à réduire les possibilités d'arbitrage réglementaire; 
• assurer une surveillance efficace des établissements financiers. 
FR 4   FR 5. OPTIONS POSSIBLES , ANALYSE D ’IMPACT ET COMPARAISON  
À ce stade, l'analyse se limite à une évaluati on générale des options possibles pour rapprocher 
et renforcer les régimes nationaux de sanctions . Les options envisagées ne traitent pas des 
mesures spécifiques à prendre dans les différent s secteurs concernés (banque, assurance et 
valeurs mobilières), mesures qui seront examinées lorsque la Commission fera des propositions fermes.  
5.1. Options concernant le contenu des mesures 
Cinq problématiques sur lesquelles l'UE pourra it agir ont été recensées. Pour chaque 
problématique, différentes options ont été analysées et comparées. 
Problématique n° 1: Types de sanctions administratives et niveau des sanctions 
pécuniaires administratives  
Cette problématique concerne le type et le ni veau des sanctions administratives prévues par 
les législations nationales.  
Options  
1: pas d’action au niveau de l’UE  
2: définition d'un socle minima l de dispositions communes quant au type de sanctions administratives et au niveau des 
sanctions pécuniaires applicab les aux principales infractions  
3: définition d'un type uniforme de sanc tions administratives et d'un niveau uni forme de sanctions pécuniaires, pour les 
principales infractions  
4: définition d'un type uniforme de sancti ons administratives et d'un niveau unifo rme de sanctions pécuniaires applicables 
dans toute l'UE pour toutes les infractions  
Dans l'option 1, les États membres ne seraient guère incités à comparer le type de sanctions et 
le niveau des sanctions pécuniaires qu'ils prévoi ent avec ceux des autres États membres, ni à 
s'interroger sur l'efficacité de leur propr e régime. Les divergences persisteraient. 
L'option 2  contribuerait à assurer un traitement équi valent des infractions dans tous les États 
membres et renforcerait donc l'éga lité de traitement sur les marc hés financiers européens. La 
confiance des consommateurs s'en trouverait conf ortée, ce qui pourrait s timuler la vente de 
services financiers par delà les frontières. Le fait de doter les autorités compétentes d'un minimum de pouvoirs de sanction équivalents amé liorerait la surveillance transnationale et 
augmenterait le caractère dissuasif des sanction s, au moins dans les États membres où elles 
sont actuellement d'un niveau tr op faible. Les risques d'infrac tion à la législation de l'UE 
seraient réduits, ce qui renforce rait la protection des consomma teurs, la concurrence entre 
établissements financiers ainsi que la sécurité et l'intégrité des marchés financiers. Les États 
membres seraient autorisés à aller au-delà des cr itères minimaux définis au niveau de l'UE et 
à adapter les sanctions aux spécif icités de leur ordre juridique interne. Seuls certains États 
membres devraient modifier leur législation nationale. Les coûts de mise en conformité 
devraient être limités pour  les États membres.  
L'option 3  serait une bonne solution pour assurer l'égalité de traitement, puisqu'elle réduirait 
la possibilité, pour les prestata ires de services financiers, de se livrer à des arbitrages 
réglementaires entre les régimes de sanctions de  différents États membres. Elle augmenterait 
FR 5   FR l'effet dissuasif des sanctions et réduirait donc le s risques d'infraction à la législation de l'UE, 
ce qui renforcerait la protection des consommateurs, la concurre nce ainsi que la sécurité et 
l'intégrité des marchés financiers. En revanche , les États membres ne pourraient pas prévoir 
d'autres types de sanctions ni des montants d'amendes plus élevés que ceux prévus dans le 
cadre uniforme de la législation de l'UE. Cette  option imposerait probablement d'apporter des 
modifications importantes à toutes  les législations nationales. 
L'option 4  serait la plus efficace pour assurer l'égalité  de traitement et renforcer la confiance 
entre les autorités de contrôle, puisqu'elle é liminerait toute divergence. En revanche, elle 
imposerait probablement des modifications important es de toutes les législations nationales et 
supprimerait toute marge de manœuvre lors du tr aitement des infractions à la législation de 
l'UE. Les coûts de mise en conformité pourraient  être importants, et ce régime uniforme ne 
pourrait pas être adapté en fonction du système juridique et de la culture de chaque État 
membre.  
Problématique n° 2: Destinataires  des sanctions administratives  
Cette problématique concerne la possibilité d' appliquer des sanctions aux personnes physiques 
et/ou aux personnes morales responsables d'une infr action aux règles de l' UE sur les services 
financiers.  
Options  
1: pas d’action au niveau de l’UE  
2: sanctions applicables aussi bien aux personnes physiques qu'aux personnes morales  
Dans l'option 1, il est probable que les États membres n'étendraient pas le champ d'application 
personnel des sanctions par rapport à ce qui est act uellement prévu dans leur législation, et 
que les sanctions ne seraient donc pa s aussi dissuasives que nécessaire.  
L'option 2 , en revanche, renforcerait sensiblement le  caractère dissuasif des sanctions, ce qui 
assurerait un plus grand respect de la législatio n de l'UE et aurait des retombées positives en 
termes de protection des consommateurs, de c oncurrence loyale ainsi que de sécurité et 
d'intégrité des marchés financiers. Cette option aurait un impact positif sur l'égalité de traitement au sein du marché financier européen et augmenterait la confiance des 
consommateurs de même que la confiance mutuelle entre les autorités de contrôle. Des 
mesures législatives ne seraient nécessaires que dans les États membres où le champ d'application des sanctions n'englobe pas à la  fois les personnes physiques et les personnes 
morales.  
Problématique n° 3: Facteurs pris en considération pour définir les sanctions 
 
Cette problématique concerne les éléments rete nus par les autorités compétentes pour décider 
du type de sanctions administratives et/ou du m ontant de la sanction pécuniaire administrative 
à infliger à l'auteur d'une infraction donnée.  
Options  
1: pas d’action au niveau de l’UE  
2: prise en compte de certains facteurs clés par toutes les autorités  
3: établissement d'une liste exhaustive de  facteurs à prendre en compte de manière identique par toutes les autorités 
nationales  
FR 6   FR Dans l'option 1, même si tous les États membres tiennent compte de la gravité de l'infraction, 
les autres facteurs ne seraient pris en cons idération que dans certai ns États membres, ou 
seulement pour certaines infracti ons. Cela ne suffirait probableme nt pas à assurer au régime 
de sanctions un caractère réellement dissuasif.  
L'option 2 permettrait de mieux adapter les sanctions aux effets de l'infraction et à la 
situation personnelle du contrevenant, ce qui cont ribuerait à en assurer le caractère efficace, 
proportionné et dissuasif. Une convergence pl us poussée des modalités d'application des 
sanctions dans toute l'Europe faciliterait la  coopération entre autorités compétentes. La 
proportionnalité des sanctions sera it mieux assurée et leur caractèr e dissuasif renforcé, ce qui 
réduirait les risques d'infraction. La prise en co mpte d'un comportement coopératif de la part 
du contrevenant faciliterait la détection des infractions. Les c oûts de mise en conformité 
devraient être limités po ur les États membres. 
Dans l'option 3,  l'uniformité des modalités d'application des sanctions améliorerait la 
surveillance au niveau transnational. L'applicat ion uniforme des facteurs prévus dans l'option 
2 aurait les mêmes effets que l'option 2 en term es de caractère proportionné et dissuasif des 
sanctions et de meilleure détection des infractions. Toutefois, la liste n'inclurait que les facteurs pouvant être pris en compte de la même manière dans tous les systèmes juridiques 
nationaux, ce qui exclurait la prise en compte simultanée d'autres facteurs éventuellement 
pertinents dans certains systèm es juridiques. Cette option pourrait  entraîner des coûts de mise 
en conformité importants, puisqu'elle imposerait de revoir toutes les dispositions relatives aux modalités d'application des sanctions.  
Problématique n° 4: Sanctions pénales 
 
Cette problématique concerne l'application de sanctions pénales aux infractions à la 
législation de l'UE sur les services financiers.  
Options  
1: pas d’action au niveau de l’UE  
2: instauration de sanctions pénales pour les infractions les plus graves  
Dans l'option 1, il est peu probable que les États memb res réviseraient leur législation pénale 
pour parvenir à une plus grande  convergence dans ce domaine.  
L'option 2  enverrait un message de désapprobation fort qui pourra it accroître le caractère 
dissuasif des sanctions et influer favorableme nt sur la perception qu'en a le public. Les 
sanctions pénales ne concerneraient pas toutes les infractions, mais seulement les plus graves, 
pour lesquelles ce type de sanctions est l'outil le  plus dissuasif et le plus efficace pour assurer 
la bonne application des règles de l'UE sur les services financiers. Des sanctions pénales ne 
seraient prévues que dans les domaine s où cela est strictement nécessaire.  
Problématique n° 5: Quelles mesures  prendre au niveau de l'UE pour 
promouvoir l'application effective des sanctions  
Cette problématique concerne les mécanismes, notamment de détectio n des infractions, que 
les États membres pourraient mettre en place po ur améliorer l'applica tion des sanctions. Les 
mesures envisagées au niveau de l'UE seraient ax ées sur: 1) l'attributi on à toutes les autorités 
compétentes des pouvoirs et outils d'investigatio n dont elles ont fondamentalement besoin, et 
2) la coopération entre autorités nationales.  
FR 7   FR Options  
1: coordination par les autorités européennes de surve illance (AES), sans autre mesure au niveau de l'UE  
2: adoption par l'UE de mesures supplémen taires visant à faire en sorte que tous  les États membres dotent leurs autorités 
des pouvoirs et outils d'investigation dont elles ont fondamentalement besoin  
Dans l'option 1, même si certains États membres conservent un système de dénonciation des 
infractions (système d'alerte éthique), la grande majorité d'entre eux ne se doteront 
probablement pas de programmes cohérents et prév isibles qui protègent les informateurs et les 
exemptent de sanctions s'ils ont participé à l' infraction (programmes de clémence). L'objectif 
de renforcement des régimes nationaux de sanctions pourrait être réalisé dans une certaine mesure par la coordination exercée par les nouvel les autorités de survei llance européennes.  
L'option 2  serait plus efficace pour améliorer l' application des sanctions, puisque de 
nouveaux instruments seraient disponibles pour  détecter les infractions. Le fait que des 
infractions soient régulièrement détectées et punies renforcerait le caractère dissuasif et 
l'efficacité des sanctions. L'idée que leurs auteurs seront généralement démasqués et 
effectivement sanctionnés est aussi de nature à réta blir la confiance dans le secteur financier.  
5.1.1.  Options privilégiées 
Les options suivantes ont été retenues pour les cinq problématiques précitées:  
• Problématique n° 1: définir des critères minima ux communs concernant le  type et le niveau 
des sanctions administratives à appliquer; 
• Problématique n° 2: faire en sorte que les sanctions soient applicables aussi bien aux 
personnes physiques qu'aux personnes morales; 
• Problématique n° 3: faire prendre en compte cer tains facteurs clés par toutes les autorités 
nationales;   
• Problématique n° 4: instaurer des sanctions pénales pour les infracti ons les plus graves; 
• Problématique n° 5: renforcer les mécanismes facilitant la détecti on des infractions et 
l'application des sanctions. 
5.2. Options concernant la nature des mesures 
Quatre options ont été envisagées quant à la nature des mesures à prendre pour mettre en 
œuvre l'ensemble des options proposées au point 5.1.  
• Option 1: mesures non contraignantes facilitant le rapprochement des régimes de sanctions  
En l'absence de toute obligation, rien ne gara ntirait que tous les Ét ats membres prennent 
toutes les mesures requises, et chaque État membre traiterait probablement les problèmes de 
façon différente.  
FR 8   FR • Option 2: rapprochement minimal des régime s de sanctions - approche sectorielle 
Cette option semble très efficace, car elle permettrait d'instaurer les dispositions les mieux 
adaptées à chaque secteur et pour chaque acte juridique de l'UE concerné. Les États membres 
conserveraient une marge de manœuvre dans le  choix et les modalités d'application des 
sanctions, et ils seraient autorisés à définir des règles plus strictes que  les normes minimales. 
Cette option n'imposerait pas nécessairement d'apporter des modifications importantes aux 
régimes nationaux de sanctions . 
• Option 3:  rapprochement minimal des régimes de sanctions - approche transsectorielle  
Cette solution permettrait de mettre en œ uvre les options retenues pour toutes les 
problématiques, sauf pour la quatrième: une appr oche sectorielle paraît en effet indispensable 
pour détecter les infractions les plus graves deva nt faire l'objet de sanctions pénales. Le cadre 
de l'UE ne pouvant couvrir que des aspects tr ès généraux, les États membres conserveraient 
une marge de manœuvre considérable dans la mise en œuvre des règles communes, ce qui 
réduirait l'efficacité de cette option.  
• Option 4:  convergence totale des régimes de sanctions - approche sectorielle 
Cette option est en toute hypothèse exclue pour la  problématique n° 4, puisque le législateur 
européen n'est pas compétent pour harmonise r totalement les sanctions pénales. Une 
convergence totale des régimes de  sanctions ne serait pas non pl us adaptée à la mise en œuvre 
des options retenues pour les problématiques n°1 et 3, qui excluent l'instauration de règles 
uniformes.  
5.2.1.  Instruments privilégiés  
Du point de vue des services de la Commission, l'option la pl us adaptée serait une initiative 
législative visant un rapprochement minima l des régimes nationaux de sanctions, qui 
couvrirait toutes le s problématiques.  
L'approche la plus efficace serait l'approche sectorielle, qui pourrait d'ailleurs être combinée à 
une approche transsectorielle, moyennant la définition de principes fondamentaux communs à 
tous les secteurs. 
6. SUIVI ET EVALUATION  
Les options retenues seront prés entées dans la communication afin de permettre à tous les 
intéressés de présenter leurs observations su r les mesures proposées. La Commission étudiera 
ces observations et en tiendra compte au mo ment de présenter des propositions fermes.