Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Généralités et historique

Contexte institutionnel:

Le traité d'Amsterdam constitue une avancée remarquable de l'intégration européenne dans le domaine de la politique des visas par rapport au traité de Maastricht. Ce dernier en introduisant l'article 100 C dans le traité CE, avait communautarisé seulement deux aspects de la politique des visas (d'une part la détermination des pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres et d'autre part l'instauration d'un modèle type de visa).

Le traité d'Amsterdam a par contre communautarisé tous les autres aspects de la politique des visas en les intégrant dans le nouveau titre IV du traité CE « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes » qui vise la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Simultanément, un protocole annexé au traité d'Amsterdam a intégré l'acquis de Schengen dans l'Union, ce qui comprend toute l'harmonisation en matière de visas à laquelle les Etats Schengen étaient parvenus.

Le droit existant:

1. Le droit communautaire:

Sur la base de l'article 100 C, le Conseil a arrêté le règlement (CE) n° 2317/95 [1] du 25 septembre 1995 qui, après son annulation par arrêt de la Cour de justice du 10 juin 1997, a été suivi par le règlement (CE) n° 574/99 [2] déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres.

[1] JO L 234 du 3.10.1995, p. 1

[2] JO L 72 du 18.3.1999, p. 2

Le règlement (CE) n° 574/99, tout comme le règlement précédent (CE) n° 2317/95, comporte uniquement la liste commune des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa. Pour les pays tiers ne figurant par sur la liste commune, les Etats membres restaient libres de soumettre leurs ressortissants à l'obligation de visa ou de les en exempter.

2. Le droit résultant de la coopération intergouvernementale de Schengen:

Dans le cadre de Schengen, certains Etats membres ont développé une coopération plus étroite dans le domaine des visas. La licéité d'une telle coopération au regard du droit communautaire a été confirmée par les règlements (CE) n° 2317/95 et 574/99 qui précisaient qu'ils ne faisaient pas obstacle à une harmonisation plus poussée entre les Etats membres, dont la portée irait au-delà de la liste commune.

Les Etats Schengen ont développé cette harmonisation plus poussée vis-à-vis des pays tiers ne figurant pas sur la liste des règlements (CE) n° 2317/95 et 574/99. L'harmonisation s'est faite progressivement et son état final, au moment de l'intégration de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, était:

a) une liste de 32 pays tiers qui ne figuraient pas sur la liste du règlement (CE) n° 574/99 et dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa par tous les Etats Schengen);

b) une liste de 44 pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de visa par tous les Etats Schengen (il n'y avait pas d'équivalent dans le cadre du règlement (CE) n° 574/99 qui ne comportait pas une telle liste);

Il est à noter que pour un seul pays tiers les Etats Schengen n'étaient pas parvenus à une position harmonisée.

Cet acquis Schengen fait depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam partie intégrante du droit communautaire et continue à s'appliquer entre les Etats Schengen. Il faut ajouter enfin qu'en vertu du protocole Schengen, le Royaume-Uni et l'Irlande peuvent à tout moment demander à participer à tout ou partie de l'acquis Schengen. La demande que le Royaume-Uni a introduite à cet égard, par lettres des 20 mai, 9 juillet et 6 octobre 1999 au Président du Conseil, ne porte pas sur des matières concernant les visas.

Un nouveau règlement, pourquoi et avec quel contenu -

La nécessité de l'adoption d'un nouveau règlement résulte pour l'essentiel de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

- L'harmonisation complète en ce qui concerne les listes de pays tiers:

Parmi les mesures mentionnées à l'article 62, point 2) b du traité CE sous l'intitulé « les règles relatives aux visas pour les séjours prévus d'une durée maximale de trois mois » figure explicitement « la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation ». Le règlement proposé répond à l'article 62, point 2) b et comporte en annexe deux listes exhaustives des pays tiers. Un pays tiers figure obligatoirement ou bien dans l'annexe 1 (obligation de visa), ou bien dans l'annexe 2 (exemption de visa). Une fois le règlement adopté, le régime des visas applicable aux ressortissants de pays tiers sera harmonisé complètement: la possibilité d'une détermination unilatérale par un Etat membre du régime de visa applicable sera exclue à l'égard de tous les pays tiers sans exception.

Si l'obligation d'adopter un nouveau règlement est formellement la conséquence de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, elle se situe également dans le droit fil de l'objectif originel de l'article 100 C. Il faut rappeler en effet que lorsqu'elle avait présenté le 10 décembre 1993 sa proposition de règlement fondé sur l'article 100 C, la Commission interprétait cette disposition en ce sens qu'elle implique nécessairement que le Conseil détermine également les pays tiers dont les ressortissants ne sont pas soumis à visa.

On notera aussi que le Parlement européen, lors de sa reconsultation suite à l'annulation du règlement (CE) n° 2317/95, a fermement pris position en faveur de modifications de fond tant du dispositif que de l'annexe (suppression de la Bulgarie et de la Roumanie de la liste commune). A cette occasion, la Commission avait indiqué son souhait de présenter une nouvelle proposition de règlement après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et son intention de tenir compte, le moment venu, de certaines des suggestions du Parlement européen.

- Le maintien d'un nombre limité de dérogations et exceptions:

Il est apparu cependant nécessaire de continuer à laisser aux Etats membres la possibilité de prévoir des dérogations ou exceptions pour certaines catégories de personnes, en particulier pour des raisons tirées du droit international ou de la coutume.

Subsidiarité et proportionnalité:

L'article 62, point 2 b) i confère une compétence exclusive à la Communauté pour arrêter la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa et de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation.

Le choix du recours à un règlement plutôt qu'à une directive s'explique par diverses raisons: la fixation de listes des pays dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa ou sont exemptés de cette obligation ne laisse pas de marge de manoeuvre aux Etats membres pour « transposer » ces listes. En outre, un retard de transposition de l'un ou l'autre Etat membre entraînerait de multiples difficultés pratiques, dont certaines seraient de nature à remettre en cause le fonctionnement du régime des visas résultant de l'acquis de Schengen intégré dans l'Union.

Un nouveau règlement, quand -

L'article 62 du traité CE dispose que toutes les mesures qu'il vise (en particulier la liste des pays tiers soumis à visa et de ceux qui en sont exemptés) doivent être arrêtées par le Conseil dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Le plan d'action du Conseil et de la Commission du 3 décembre 1998 (JO C 19 du 23.1.1999), approuvé par le Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998, a « resserré » par rapport au traité le calendrier de certaines des mesures à arrêter dans le cadre du titre IV du traité CE. C'est ainsi que l'élaboration d'un règlement relatif aux pays tiers dont les ressortissants sont soumis à visa et de ceux qui sont exemptés de cette obligation figure dans le plan d'action parmi les « mesures à terme de deux ans ».

Le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a rappelé à cet égard la nécessité de la mise en oeuvre intégrale et immédiate du traité d'Amsterdam, sur la base du plan d'action de Vienne.

Un règlement avec quels Etats membres-

La question de l'obligation ou de l'exemption de visa pour les étrangers était déjà par le passé une matière à géométrie variable puisque, pour les pays tiers qui n'étaient pas soumis à visa en vertu des règlements (CE) n° 2317/95 et 574/99, les Etats membres pouvaient développer une harmonisation plus poussée (Schengen). Cette structure à géométrie variable est maintenue, avec une complexité plus grande encore, par le traité d'Amsterdam et ses différents protocoles. Trois Etats membres sont concernés à cet égard:

- Le Danemark:

Conformément au protocole annexé au traité d'Amsterdam sur la position du Danemark, cet Etat membre ne participe pas à l'adoption par le Conseil des mesures relevant du titre IV du traité CE, à l'exception des « mesures déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres et les mesures relatives à l'instauration d'un modèle type de visa ».

Ce passage du protocole reflète la volonté du Danemark de maintenir les engagements communautaires auxquels il a souscrit dans le cadre du traité de Maastricht (règlements (CE) n° 1683/95 et 574/99). La Commission, en se fondant sur son interprétation de l'article 100 C, estime que l'article 62 2 b) i du TCE n'innove pas par rapport à l'article 100 C mais ne fait que consacrer, en mieux l'éclairant, l'objectif qui y figurait. Dans ces conditions, le Danemark doit participer pleinement aux travaux législatifs consécutifs à la présentation de cette proposition de règlement fondé sur l'article 62, point 2 b) i.

- Le Royaume-Uni et l'Irlande:

Conformément au protocole annexé au traité d'Amsterdam sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande, ces Etats membres ne participent en principe pas à l'adoption des mesures relevant du titre IV du traité CE. Toutefois, ils disposent d'une option de participation au cas par cas. L'Irlande et le Royaume-Uni pourront ainsi, en vertu de l'article 3 dudit protocole, dans les trois mois suivant la présentation de la proposition de règlement visas au Conseil, notifier leur souhait de participer à l'adoption et à l'application de cette mesure. Ils pourront aussi, à tout moment après l'adoption du règlement par le Conseil, notifier leur intention d'accepter ce règlement.

Un règlement qui n'est pas limité aux Etats membres:

En vertu de l'article 6, premier alinéa, du protocole Schengen, le Conseil a conclu avec l'Islande et la Norvège, le 17 mai 1999, un accord sur l'association de ces deux Etats à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen (JO L 176, p. 35). Conformément à l'article premier dudit accord, l'Islande et la Norvège sont associées aux activités de la CE et de l'Union européenne dans les domaines couverts par les dispositions visées aux annexes A et B de l'accord ainsi que par celles qui leur feront suite. A l'annexe B figure le règlement CE (CE) n° 574/99. Aussi, la présente proposition devra être traitée dans le cadre du Comité mixte conformément à l'article 2, point 3, de l'accord; notamment les articles 4 et 8 dudit accord s'appliqueront lors de son adoption par le Conseil.

Ce que le nouveau règlement n'est pas:

1. Le règlement proposé, fondé sur l'article 62, point 2 b) i, ne peut pas:

- s'appliquer à des instruments qui ne relèvent pas de cette base juridique comme le visa de long séjour ou le visa de transit aéroportuaire;

- fixer les modalités et conditions de délivrance des visas, lesquelles relèvent de l'article 62, point 2 b) ii;

- déterminer les conditions de circulation intracommunautaire des porteurs de visas ou des personnes exemptées de visa car cela sera fixé par un instrument fondé sur l'article 62, point 3;

- comporter des dispositions qui entrent dans le domaine de la gestion du franchissement des frontières extérieures (par exemple: non admission à la frontière ou admission exceptionnelle à titre humanitaire; délivrance de visas à la frontière).

2. Le règlement proposé n'affecte pas la possibilité que des mesures exceptionnelles puissent être prises dans des cas particuliers. Il y a lieu de se reporter à cet égard à l'article 64, point 2, du traité CE qui prévoit la durée et les conditions permettant de telles mesures (« situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers ») et fixe la procédure à appliquer.

3. Le règlement proposé n'affecte pas diverses dispositions de l'acquis de Schengen intégré qui concernent les visas mais qui ne relèvent pas du champ d'application du règlement (par exemple: la reconnaissance mutuelle des visas, l'équivalence entre titre de séjour et visa) .

2. Commentaire des articles

Article premier:

- Les paragraphes 1 et 2, qui reflètent l'article 62, point 2 b) i du traité CE, consacrent l'harmonisation totale de la politique des visas en matière de listes de pays. Les ressortissants des pays tiers seront ou bien soumis à visa (annexe I) ou bien exemptés de visa (annexe II). Contrairement à la situation qui prévalait sous les règlements (CE) n° 2317/95 et 574/99, il n'y a plus de pays tiers pour lesquels les Etats membres peuvent décider unilatéralement de soumettre ou non leurs ressortissants à l'obligation de visa.

- Le point 3, inspiré de l'article 1, point 2, du règlement (CE) n° 574/99, traite des conséquences de développements particuliers du droit international, dans les cas de succession d'Etats. Le principe retenu par cet article est de continuer temporairement à appliquer le régime de visa applicable aux ressortissants de l'Etat antérieur tant que le Conseil ne s'est pas prononcé sur le régime de visa à appliquer au nouvel Etat (ou aux nouveaux Etats).

Article 2:

La définition de ce que l'on entend par visa est nécessaire pour donner pleine application au règlement. La définition proposée reprend celle figurant au règlement (CE) n° 574/99.

L'exemption de visa pour les ressortissants des pays tiers figurant dans les annexes I et II vaut uniquement pour les courts séjours et transits tels que décrits dans la définition.

Les visas de long séjour ne peuvent pas être couverts par le présent règlement car ils relèvent de l'article 63, point 3 a) du traité CE. Les visas de transit aéroportuaire ne peuvent pas non plus être couverts par le présent règlement: compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice (affaire C-170/96), les visas « pour franchir les frontières extérieures » (formulation de l'article 100 C reprise par l'article 62, point 2 b) i du traité CE) ne peuvent pas inclure les visas de transit aéroportuaire.

Enfin, il faut noter que la référence dans l'article 2 à un ou plusieurs Etats membres laisse ouverte la question de la validité territoriale du visa. En effet, la question de la reconnaissance mutuelle des visas ne peut pas être traitée dans le cadre du présent règlement car elle relève des « règles en matière de visa uniforme » telles que visées dans une autre disposition du traité CE, l'article 62, point 2 b) iv. Les dispositions de l'acquis de Schengen relatives à la reconnaissance mutuelle des visas ne sont pas affectées par le présent règlement.

Article 3:

Cet article vise des ressortissants de pays tiers qui sont en principe soumis à visa du fait de leur nationalité mais qui se trouvent dans une situation particulière du fait qu'ils résident légalement dans un Etat membre. Les critères qui sont à la base de la soumission à l'obligation de visa des ressortissants de tel ou tel pays tiers n'ont plus de raison d'être dans le cas où ces ressortissants résident déjà dans un Etat membre, disposent d'un titre de séjour délivré par cet Etat et où, avant même d'obtenir la délivrance de ce titre de séjour, ont dû se soumettre aux différents contrôles exigés pour la délivrance d'un visa.

Le principe de la non application de l'exigence de visa à ces ressortissants de pays tiers vaut dans le cadre du présent règlement, c'est-à-dire pour le franchissement des frontières extérieures, sans affecter les autres conditions de ce franchissement, telles que fixées notamment par l'acquis de Schengen. Le présent règlement ne peut régler la circulation intracommunautaire de ces personnes, laquelle relève de l'article 62, point 3, et sera traitée dans ce cadre.

Article 4:

La notion de ressortissant de pays tiers, à laquelle se réfère l'article 62, point 2 b) i du traité CE, couvre également des catégories de personnes ayant un statut particulier pour des raisons de droit international. Il s'agit de personnes insusceptibles de demander la protection de l'Etat dont elles ont la nationalité (réfugiés statutaires) ou bien de personnes qui ont perdu tout lien de rattachement avec un Etat déterminé (apatrides).

Le règlement (CE) n° 574/99 laissait les Etats membres libres de déterminer s'ils soumettent ou non à visa ces deux catégories de personnes. Dans le nouveau régime proposé l'obligation ou l'exemption de visa des réfugiés et apatrides se déduit d'un critère objectif.

Pour les apatrides au sens de la convention de New York du 28 septembre 1954 et les réfugiés statutaires au sens de la convention de Genève du 28 juillet 1951, l'obligation ou l'exemption de visa suppose un mécanisme de référence particulier. Pour les apatrides, la référence au régime d'un pays particulier est exclue par définition puisque l'apatride n'a pas de lien de rattachement à aucun pays. Pour le réfugié statutaire, la référence au pays d'origine n'est pas non plus concevable puisque le réfugié statutaire a quasiment perdu tout lien avec son pays d'origine et qu'il ne peut en demander la protection.

A l'opposé, les apatrides et les réfugiés ont pour particularité commune de bénéficier de la protection du pays où ils résident régulièrement. L'article 28 des deux conventions susmentionnées prévoit que les « Etats contractants délivreront aux apatrides [réfugiés] résidant régulièrement sur leur territoire les titres de voyage destinés à leur permettre de voyager hors de ce territoire ». Il apparaît dans ces conditions que l'obligation ou l'exemption de visa pour les apatrides et réfugiés pourrait se calquer sur le régime appliqué aux ressortissants de l'Etat qui accorde sa protection aux apatrides et réfugiés en question.

Le mécanisme proposé, qui constituerait un progrès de l'harmonisation, a l'avantage de la simplicité. Il est en outre logique: la situation des apatrides et réfugiés par rapport à l'Etat tiers qui leur accorde la protection est largement comparable à la situation des nationaux de cet Etat en ce qui concerne l'obligation de réadmission et la sécurité des documents de voyage.

Article 5:

Paragraphe 1:

Conformément au droit international et à la coutume, des régimes particuliers en matière de visa sont appliqués vis-à-vis de personnes qui, en raison de leur fonctions, sont porteurs de documents de voyage particuliers ou qui exercent des professions ou fonctions particulières. Malgré l'objectif de parvenir à un degré élevé d'harmonisation en matière de visas, il convient néanmoins d'accepter que des considérations nationales, propres à un Etat membre, continuent à jouer dans certains domaines. A cet égard, il semble opportun que chaque Etat membre conserve une certaine marge de souplesse lui permettant de décider du régime de visa qu'il applique à des ressortissants de pays tiers relevant de ces catégories.

Ce paragraphe 1 est inspiré de l'article 4 du règlement (CE) n° 574/99. Toutefois, il en diffère à deux égards. D'une part, il reflète dans sa formulation le fait que le règlement proposé fixe les listes des pays tiers soumis à visa et de ceux exemptés de visa. Dans ces conditions, la faculté de dérogation laissée aux Etats membres doit aller dans les deux sens: déroger à l'obligation de visa ou déroger à l'exemption de visa. D'autre part, il complète la liste des bénéficiaires possibles d'exemption en ajoutant deux catégories pour tenir compte des usages dans le domaine de la navigation fluviale ainsi que des organisations internationales, tant en ce qui concerne les documents que celles-ci délivrent à leur personnel que ceux qu'elles délivrent à des personnes relevant de leur protection.

Parallèlement à cet ajout, le point 1 apporte une clarification par rapport à l'article 4 du règlement (CE) n° 574/99: dès lors que l'on entend sauvegarder le maintien de régimes particuliers fondés sur le droit international et la coutume et que les catégories de personnes mentionnées correspondent justement à ces régimes particuliers, il convient de faire disparaître le mot « notamment » (qui figurait à l'article 4 du règlement (CE) n° 574/99) car cela laisserait entendre qu'il existerait d'autres catégories de personnes couvertes par le droit international et la coutume.

Paragraphe 2:

L'action commune du 30 novembre 1994 relative aux facilités de déplacement des écoliers ressortissants de pays tiers résidant dans un Etat membre (JO L 327 du 19.12.1994) prévoit, selon certaines modalités, l'exemption de visa pour les écoliers ressortissants de pays tiers résidant dans un Etat membre lorsqu'ils se déplacent dans un autre Etat membre dans le cadre d'un voyage scolaire organisé. Une telle facilitation des voyages scolaires pourrait être envisagée également lorsqu'il s'agit de groupes scolaires en provenance de pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de visa, l'exemption de visa s'appliquant alors aux élèves de ces groupes qui ne sont pas ressortissants de l'Etat de provenance et qui sont en principe soumis à l'obligation de visa.

Le paragraphe 2 ouvre la possibilité d'une exemption de visa en faveur de cette catégorie d'élèves. Cette possibilité pourra conduire à la présentation future d'un instrument spécifique, inspiré de l'action commune écoliers, qui poserait le principe de l'exemption de visa pour les écoliers ressortissants de pays tiers figurant à l'annexe 1 qui résident dans un pays tiers figurant à l'annexe 2 et qui fixerait les modalités d'une telle exemption, et à la négociation d'accords communautaires mettant en oeuvre cette facilitation avec tel ou tel Etat tiers.

Article 6:

Le mécanisme d'information et de publication prévu par l'article 6, tant en ce qui concerne les titres de séjour qui dispensent de visa que le régime particulier applicable à des catégories particulières de personnes, répond à un souci de transparence et vise à faciliter la tâche des autorités compétentes des Etats membres (ainsi que des compagnies aériennes) de sorte qu'elles disposent des informations exactes et actuelles qui leur sont nécessaires.

Les articles 2 et 4 du règlement (CE) n° 574/99 prévoyaient un mécanisme analogue pour les domaines non harmonisés.

Article 7:

La formulation retenue, qui n'est pas exactement celle de la disposition type utilisée en cas d'abrogation d'un règlement antérieur, reflète le fait que le règlement proposé a une double portée en raison du contexte institutionnel résultant de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam : il est à la fois un règlement abrogeant le règlement antérieur (CE) n° 574/99 et aussi, simultanément, un règlement abrogeant une partie de l'acquis de Schengen dans le domaine des visas.

Article 8:

Il s'agit d'une disposition type à utiliser dans le cas où un acte ne serait pas applicable à et dans tous les Etat membres (cf. décision du Conseil du 31.5.1999 portant adoption de son règlement intérieur, JO L 147 du 12.6.1999) .

Les annexes:

Critères qui ont été utilisés pour déterminer l'appartenance d'un pays tiers à l'annexe I ou à l'annexe II:

Pour déterminer si les ressortissants d'un pays tiers sont soumis à l'obligation de visa ou si au contraire ils sont exemptés de visa, il convient de prendre en considération un ensemble de critères pouvant être regroupés sous trois rubriques principales:

- l'immigration illégale: le régime de visas est un instrument essentiel de maîtrise des flux migratoires. A cet effet, il y a lieu de se référer à un certain nombre d'informations ou indicateurs statistiques pertinents pour l'appréciation du risque de flux migratoires illégaux (par exemple les informations et /ou statistiques concernant les séjours irréguliers, les refus d'entrée sur le territoire, les mesures d'éloignement, les filières d'immigration clandestine ou de travail clandestin), d'évaluer la sécurité des documents de voyage délivrés par le pays tiers concerné et enfin de tenir compte de l'existence et du fonctionnement des accords de réadmission conclus par ce pays;

- l'ordre public: les constatations faites en particulier dans le cadre de la coopération policière peuvent mettre en évidence les caractéristiques de certains types de criminalités. Selon le degré de gravité, de permanence et d'étendue territoriale des criminalités en cause, le recours à l'obligation de visa peut être un des moyens de réponse à envisager. Les menaces à l'ordre public peuvent revêtir dans certains cas une gravité telle qu'elles mettent en cause la sécurité intérieure même d'un ou de plusieurs Etats membres. Le recours à l'instrument de l'obligation de visa, assumé solidairement par les autres Etats membres, peut être une des réponses appropriées à mettre en oeuvre;

- les relations internationales: le choix du régime de visas retenu à l'égard d'un pays tiers peut être un des moyens de souligner la qualité des relations que l'Union entend établir ou maintenir avec ce pays. A cet égard, il s'agit rarement des relations de l'Union avec un pays isolé. Le plus souvent, on a affaire aux relations de l'Union avec des groupes particuliers de pays et le choix d'un régime de visa a également des implications en termes de cohérence régionale. Le choix d'un régime de visa peut aussi refléter au départ la position particulière d'un Etat membre vis-à-vis d'un pays tiers, position à laquelle les autres Etats membres se rallient comme expression de la solidarité des Etats membres. Le critère de la réciprocité, auxquels les Etats recouraient individuellement et séparément dans le cadre des relations traditionnelles du droit international public, doit être désormais utilisé en tenant compte des exigences des relations extérieures de l'Union européenne avec les pays tiers.

Compte tenu de l'extrême diversité des situations qui caractérisent les pays tiers ainsi que des relations qu'ils entretiennent avec l'Union européenne et les Etats membres, les critères énumérés ne peuvent pas être appliqués de manière automatique, par le biais de coefficients fixés à l'avance. Ces critères doivent être considérés comme des instruments d'aide à la décision à mettre en oeuvre de manière souple et pragmatique, en faisant jouer des pondérations appropriées au cas par cas.

Annexe I:

La liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à visa telle que proposée diffère à de l'annexe au règlement (CE) n° 574/99 sur les points ci-après:

- 2 pays tiers, la Bulgarie et la Roumanie, ne figurent plus dans l'annexe des pays soumis à visa (cf. infra).

- la note en bas de page au sujet de la Chine, concernant la situation des porteurs de passeports de la RAS de Hong Kong a été supprimée puisque cette entité figure à l'annexe II.

- 35 pays tiers sont ajoutés qui ne figuraient pas sur la liste annexée au règlement (CE) n° 574/99. L'ajout tient compte de l'acquis de Schengen intégré dans l'Union et des critères mentionnés ci-dessus.

- le Timor oriental est ajouté à l'annexe 1 parmi les entités et autorités territoriales non reconnues comme Etats par au moins un Etat membre.

La liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à visa telle que proposée inclut la Colombie et s'écarte donc du dernier état de la liste correspondante de Schengen.

Annexe II:

La liste des pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de visa telle que proposée comporte 48 pays tiers. Cette liste appelle deux commentaires:

1. La Bulgarie et la Roumanie: La proposition d'insertion de la Bulgarie et de la Roumanie dans l'annexe II répond à une double considération:

- d'une part, ces deux pays ont apporté au cours des dernières années une attention particulière à différents domaines d'une grande importance pour la détermination du régime de visas à appliquer (par exemple en ce qui concerne les contrôles aux frontières extérieures, la sécurité des documents de voyage, la conclusion de nouveaux accords de réadmission et le fonctionnement d'accords existants) et ils ont réalisé, à des rythmes différents, des progrès qui peuvent être considérés globalement comme significatifs;

- d'une autre part, le processus d'élargissement est en train d'entrer dans une phase décisive puisque le Conseil européen d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999, faisant suite à la recommandation de la Commission, a décidé d'entamer les négociations d'adhésion avec, entre autres, la Bulgarie et la Roumanie. Cette nouvelle situation, qui reflète le saut qualitatif des liens de la Bulgarie et de la Roumanie avec l'Union européenne, est un facteur nouveau déterminant au regard du critère des relations internationales.

Pour ces diverses raisons, la Commission propose que les ressortissants bulgares et roumains soient à l'avenir exemptés de visa. Ce faisant, la Commission répond également au souhait exprimé par le Parlement européen (cf. sa résolution de novembre 1995 ainsi que sa résolution législative de février 1999 dans le cadre de la reconsultation sur le règlement visas).

2. La RAS de Hong Kong et la RAS de Macao: elles figurent dans le règlement proposé à l'annexe II. Ce choix traduit la prise en considération du concept « un pays deux systèmes » et reflète l'appréciation portée par la Commission sur ces deux entités au regard des divers critères pertinents exposés ci-dessus. La situation juridique et les dispositions prises en matière de politique d'immigration, de contrôles aux frontières, de sécurité des documents de voyage et d'identité ont conduit la Commission à proposer l'exemption de l'obligation de visa pour les titulaires de passeports délivrés par la RAS de Hong Kong et par la RAS de Macao.

Proposition de

RÈGLEMENT DU CONSEIL

fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 62, point 2 b) i,

vu la proposition de la Commission [3],

[3] JO C

vu l'avis du Parlement européen [4],

[4] JO C

considérant ce qui suit:

(1) Il résulte de l'article 62, point 2 b) du traité que le Conseil arrête les règles relatives aux visas pour les séjours prévus d'une durée maximale de trois mois et qu'à ce titre il lui appartient notamment de fixer la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures ainsi que celle des pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation [5]. L'article 61 range la fixation de ces listes parmi les mesures d'accompagnement directement liées à la libre circulation des personnes dans un espace de liberté, de sécurité et de justice.

[5] En vertu de l'article premier de l'accord accord conclu par le Conseil de l'Union européenne, la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'association de ces deux Etats à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen, la présente proposition doit être traitée dans le cadre du Comité mixte conformément à l'article 4 dudit accord.

(2) La fixation des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa et de ceux qui sont exemptés de cette obligation se fait par le biais d'une évaluation pondérée au cas par cas de divers critères liés à l'immigration clandestine, à l'ordre public et à la sécurité ainsi qu'aux relations extérieures de l'Union avec les pays tiers, tout en tenant compte également des implications de la cohérence régionale et de la réciprocité.

(3) Les ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans un des Etats membres et qui disposent d'un titre de séjour délivré par cet Etat se trouvent dans une situation qui rend superflu d'exiger d'eux à nouveau un visa pour le franchissement des frontières extérieures. Le principe de l'équivalence du titre de séjour au visa doit être posé pour cette catégorie de personnes, sans que cela préjuge des autres conditions d'entrée ni des modalités de la circulation intracommunautaire sous le couvert du titre de séjour.

(4) Pour les apatrides, qui ont perdu tout lien de rattachement avec un Etat déterminé, et pour les réfugiés statutaires, qui sont dans l'impossibilité de se prévaloir de la protection de l'Etat dont ils ont la nationalité, la détermination de l'obligation ou de l'exemption de visa doit se faire selon un critère simple reflétant le fait que l'Etat où ces personnes résident leur accorde sa protection et leur délivre les documents de voyage.

(5) Dans des cas particuliers qui justifient un régime spécifique en matière de visas, les Etats membres peuvent dispenser certaines catégories de personnes de l'obligation de visa ou au contraire les soumettre à cette obligation, conformément notamment au droit international public ou à la coutume.

(6) Afin d'assurer la transparence du système et l'information des personnes concernées, les Etats membres doivent communiquer aux autres Etats membres et à la Commission les mesures qu'ils ont prises dans le cadre du présent règlement. Pour les mêmes raisons, ces informations doivent également être publiées au Journal officiel des Communautés européennes.

(7) Conformément au principe de proportionnalité énoncé à l'article 5 du traité, il est nécessaire et approprié, pour assurer le bon fonctionnement du régime commun des visas, de recourir à un règlement pour fixer la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation.

(8) Le présent règlement prévoit une harmonisation totale concernant les pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et les pays tiers dont les ressortissants sont exmeptés de cette obligation. Il y a lieu, par conséquent, de remplacer le droit communautaire existant en la matière.

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:

Article premier

1. Les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste de l'annexe I doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des Etats membres.

2. Les ressortissants des pays tiers figurant sur la liste de l'annexe II sont exemptés de l'obligation prévue au paragraphe 1.

3. Les ressortissants de pays tiers issus de pays figurant sur les listes figurant dans les annexes I et II sont soumis aux dispositions des paragraphes 1 et 2 jusqu'à ce que le Conseil en décide autrement selon la procédure prévue par la disposition pertinente du traité.

Article 2

Aux fins du présent règlement, on entend par «visa» une autorisation délivrée par un État membre ou une décision prise par un État membre, exigée pour entrer sur son territoire en vue:

- d'un séjour envisagé dans cet État membre ou dans plusieurs État membres, pour une période dont la durée totale n'excède pas trois mois,

- du transit à travers le territoire de cet État membre ou de plusieurs État membres, à l'exclusion du transit par la zone internationale des aéroports et des transferts entre aéroports d'un État membre.

Article 3

Pour les ressortissants de pays tiers figurant sur la liste de l'annexe I, la possession d'un titre de séjour en cours de validité délivré par un des Etats membres équivaut à la possession d'un visa pour le franchissement des frontières extérieures.

Article 4

Les apatrides et réfugiés statutaires sont soumis à l'obligation de visa ou dispensés de cette obligation dans les mêmes conditions que les ressortissants du pays tiers où ils résident et qui leur a délivré leur document de voyage.

Article 5

1. Un Etat membre peut prévoir des exceptions à l'obligation de visa prévue par l'article premier, paragraphe 1, ou à l'exemption de visa prévue par l'article premier, paragraphe 2, en ce qui concerne:

a) les titulaires de passeports diplomatiques, de passeports de services et autres passeports officiels;

b) l'équipage civil des avions et navires;

c) l'équipage et les accompagnateurs d'un vol d'assistance ou de sauvetage et d'autres personnes assurant les secours en cas de catastrophes et d'accidents;

d) l'équipage de navires opérant sur les voies d'eau internationales;

e) les titulaires de documents officiels délivrés par des organisations internationales.

2. Un Etat membre peut dispenser de l'obligation de visa les écoliers ressortissants d'un pays tiers figurant sur la liste de l'annexe I qui résident dans un pays tiers figurant sur la liste de l'annexe II lorsque ces écoliers participent à un voyage organisé dans le cadre d'un groupe scolaire accompagné d'un enseignant de l'établissement.

Article 6

1. Dans un délai de dix jours ouvrables suivant l'entrée en vigueur du présent règlement, les Etats membres communiquent aux autres Etats membres et à la Commission la liste des titres de séjour pertinents pour l'application de l'article 3 ainsi que les mesures d'exception qu'ils ont prises en vertu de l'article 5. Les modifications ultérieures de cette liste et de ces mesures donnent lieu à une communication dans un délai de cinq jours ouvrables.

2. Les communications visées au paragraphe 1 sont publiées par la Commission à titre d'information au Journal officiel des Communautés européennes.

Article 7

1. Le règlement (CE) n° 574/99 du Conseil [6] est remplacé par le présent règlement .

[6] JO L 72 du 18.3.1999, p. 2

2. L'annexe I de l'Instruction consulaire commune ainsi que l'annexe V du Manuel commun, telles qu'elles résultent de la décision du comité exécutif de Schengen du 28 avril 1999 (SCH/Com-ex(99)13) concernant les versions définitives du Manuel commun et de l'Instruction consulaire commune, sont remplacées par les annexes I et II du présent règlement.

Article 8

Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres conformément au traité instituant la Communauté européenne.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE I

Liste commune visée à l'article 1er, paragraphe 1

1. ETATS

Afghanistan

Afrique du sud

Albanie

Algérie

Ancienne République Yougoslave de Macédoine

Angola

Antigua-et-Barbuda

Arabie Saoudite

Arménie

Azerbaïdjan

Bahamas

Bahreïn

Bangladesh

Barbade

Bélarus

Bélize

Bénin

Birmanie/Myanmar

Boutan

Bosnie Herzégovine

Botswana

Burkina Faso

Burundi

Cambodge

Cameroun

Cap-Vert

Chine

Colombie

Comores

Congo

Corée du Nord

Côte d'Ivoire

Cuba

Djibouti

Dominique

Égypte

Émirats Arabes Unis

Érythrée

Éthiopie

Fidji

Gabon

Gambie

Géorgie

Ghana

Grenade

Guinée

Guinée-Bissau

Guinée Équatoriale

Guyana

Haïti

Inde

Indonésie

Irak

Iran

Jamaïque

Jordanie

Kazakhstan

Kenya

Kirghizstan

Kiribati

Koweït

Laos

Lesotho

Liban

Libéria

Libye

Madagascar

Malawi

Maldives

Mali

Mariannes du Nord (Iles)

Maroc

Marshall (Iles)

Maurice

Mauritanie

Micronésie

Moldova

Mongolie

Mozambique

Namibie

Nauru

Népal

Niger

Nigéria

Oman

Ouganda

Ouzbékistan

Pakistan

Palau

Papouasie-Nouvelle-Guinée

Pérou

Philippines

Qatar

République Centrafricaine

République démocratique du Congo

République Dominicaine

République fédérale de Yougoslavie (Serbie-Monténégro)

Russie

Rwanda

Saint-Christophe-et-Niéves

Sainte-Lucie

Saint-Vincent-et-les-Grenadines

Salomon (Iles)

Samoa occidentales

São Tomé et Principe

Sénégal

Seychelles

Sierra Leone

Somalie

Soudan

Sri Lanka

Surinam

Swaziland

Syrie

Tadjikistan

Tanzanie

Tchad

Thaïlande

Togo

Tonga

Trinité-et-Tobago

Tunisie

Turkménistan

Turquie

Tuvalu

Ukraine

Vanuatu

Viêt Nam

Yémen

Zambie

Zimbabwe

2. ENTITES ET AUTORITES TERRITORIALES NON RECONNUES COMME ETATS PAR AU MOINS UN ETAT MEMBRE

Taïwan

Autorité palestinienne

Timor oriental

ANNEXE II

Liste commune visée à l'article 1er, paragraphe 2

1. ETATS

Andorre

Argentine

Australie

Bolivie

Brésil

Brunei

Bulgarie

Canada

Chili

Chypre

Corée du Sud

Costa Rica

Croatie

Équateur

Estonie

États-Unis

Guatemala

Honduras

Hongrie

Israël

Japon

Lettonie

Lituanie

Malaisie

Malte

Mexique

Monaco

Nicaragua

Nouvelle-Zélande

Panama

Paraguay

Pologne

République Tchèque

Roumanie

Saint-Marin

Saint-Siège

Salvador

Singapour

Slovaquie

Slovénie

Suisse

Uruguay

Venezuela

Islande [7]

[7] L'exemption de visa qui s'applique aux ressortissants de ce pays ne se fonde pas sur le présent règlement mais sur l'accord EEE.

Liechtenstein [8]

[8] L'exemption de visa qui s'applique aux ressortissants de ce pays ne se fonde pas sur le présent règlement mais sur l'accord EEE.

Norvège [9]

[9] L'exemption de visa qui s'applique aux ressortissants de ce pays ne se fonde pas sur le présent règlement mais sur l'accord EEE.

2. ENTITES ET AUTORITES TERRITORIALES NON RECONNUES COMME ETATS PAR AU MOINS UN ETAT MEMBRE

RAS de Hong Kong RAS de Macao