EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le code des visas est un élément central de la politique commune de visas: il fixe des procédures et conditions harmonisées de traitement des demandes de visa et de délivrance des visas. Entré en vigueur le 5 avril 2010, il poursuit les objectifs primordiaux suivants: faciliter les voyages effectués de façon légitime et lutter contre l’immigration irrégulière, accroître la transparence et la sécurité juridique, consolider les garanties procédurales et renforcer l’égalité de traitement entre les demandeurs de visa.

Le code des visas imposait à la Commission de soumettre au Parlement européen et au Conseil une évaluation de sa mise en œuvre deux ans après que l’ensemble des dispositions du règlement furent entrées en application. Le 1er avril 2014, la Commission a présenté son évaluation dans un rapport accompagné d’un document de travail de ses services. S’appuyant sur cette évaluation, la Commission a, le même jour, adopté une proposition de refonte du code des visas en vue d’améliorer les déplacements à destination de l’UE au moyen de mesures d’assouplissement de la politique des visas (contribuant ainsi au tourisme, aux échanges commerciaux, à la croissance et à l’emploi dans l’UE), et d’harmoniser la mise en œuvre des règles communes. Toutefois, en raison de divergences entre les positions du Parlement européen et du Conseil, les négociations n’ont pas progressé. Dans le même temps, de plus graves problèmes en matière de sécurité et de migration ont bien montré que l’approche suivie en 2014 n’était plus adaptée à la réalité. Ces facteurs ont amené la Commission à annoncer le retrait de sa proposition de refonte dans le programme de travail de la Commission pour 2018. Le retrait officiel aura lieu en avril 2018.

Alors que les objectifs liés aux migrations et à la sécurité revêtent une importance croissante, l’on ne devrait pas perdre de vue que la vaste majorité des demandeurs de visa ne présentent pas de risque en matière de sécurité et/ou de migration pour l’UE et génèrent en faveur de celle-ci des retombées considérables. Aussi la présente proposition est-elle axée sur la simplification et l’amélioration des aspects opérationnels de la procédure de visa et tient-elle compte des résultats des négociations sur la proposition de refonte du code des visas. La Commission a ajouté des éléments nouveaux, qu’elle avait présentés dans sa communication de septembre 2017 relative à la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration et dans ses consultations, tels que la nécessité de ressources financières suffisantes pour permettre de financer le traitement des demandes de visa par les États membres, des règles claires sur la délivrance de visas à entrées multiples assortis d’une longue durée de validité et le rôle de levier que la politique des visas peut jouer dans la politique de l’UE en matière de réadmission.

La proposition de la Commission portant réforme du cadre juridique du système d’information sur les visas (qui doit être présentée au printemps 2018) améliorera encore la sécurité et l’efficacité de la procédure de visa, en particulier en tenant compte des évolutions technologiques et en les maîtrisant au profit des autorités des États membres et des demandeurs de bonne foi, en comblant les lacunes en matière d’information dans certains domaines, en renforçant les vérifications sur les personnes, en améliorant la qualité de la procédure et en accélérant l’issue de celle-ci.

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La politique commune de visas se compose d’un ensemble de règles harmonisées régissant:

–les «listes de visas» communes énumérant les pays dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour se rendre dans l’UE et ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation;

–le code des visas qui fixe les procédures et conditions de délivrance des visas de court séjour;

–le modèle type de vignette-visa; et

–le VIS, dans lequel toutes les demandes de visa et les décisions des États membres sont enregistrées, y compris les données à caractère personnel, les photographies et les empreintes digitales des demandeurs.

Bien qu’elles ajoutent des éléments nouveaux, les modifications proposées ne remanieront pas fondamentalement le code des visas, qui demeure dès lors fidèle aux principes en vigueur applicables au traitement des demandes de visa.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

Tout en préservant la sécurité aux frontières extérieures et en garantissant le bon fonctionnement de l’espace Schengen, les modifications proposées facilitent les déplacements des voyageurs en règle et simplifient le cadre juridique dans l’intérêt des États membres, par exemple en admettant des règles plus souples de coopération consulaire. La politique commune de visas devrait continuer à contribuer à la croissance mais devrait également être cohérente par rapport aux autres politiques de l’Union en matière de relations extérieures, de commerce, d’éducation, de culture et de tourisme.

Toutefois, l’évolution de la situation migratoire et la menace accrue pour la sécurité observées ces dernières années ont eu pour effet de réorienter le débat politique sur l’espace Schengen, en général, et sur la politique des visas, en particulier, vers une réévaluation de l’équilibre entre migration et préoccupations en matière de sécurité, considérations économiques et relations extérieures générales. Depuis la publication de l’évaluation effectuée en 2014, les objectifs du code des visas consistant à prévenir la migration irrégulière et les risques pour la sécurité revêtent une plus grande importance. Le changement de contexte politique a eu pour conséquence que la politique des visas a été mise en évidence comme outil pour faire progresser les relations avec les pays tiers, ainsi que l’avait déjà montré l’expérience en matière de libéralisation du régime des visas.

Des voix se sont ainsi fait entendre pour que l’UE se serve plus efficacement de la politique des visas dans sa coopération avec les pays tiers, notamment en matière de gestion des migrations. Le Conseil européen de juin 2017 a ainsi appelé à «réévaluer la politique des visas à l’égard des pays tiers, selon les besoins». Cela permettrait d’accomplir de réels progrès dans la politique en matière de retour et de réadmission tout en prenant en considération les relations générales de l’Union avec les pays tiers concernés. Le code des visas ayant été conçu non pas pour servir de moyen d’influence à l’égard de pays tiers particuliers mais plutôt comme moyen d’uniformiser les procédures et conditions de délivrance des visas, il n’est pas tout à fait adapté au nouveau contexte politique. La Commission a reconnu cette évolution de la situation dans sa communication relative à la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration de septembre 2017, dans laquelle elle déclarait qu’«il conviendrait de réviser certaines règles de délivrance des visas (par exemple, celles relatives aux visas de long séjour et aux droits de visa perçus) pour qu’elles puissent jouer un rôle dans notre politique de réadmission». Des options détaillées quant à la mise en œuvre législative sont examinées dans l’analyse d’impact jointe à la présente proposition.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ