RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL

concernant la mise en œuvre du plan d’action national de la Pologne en vertu du règlement (CE) n° 338/2008 prévoyant l’adaptation des quotas de pêche de cabillaud qui seront alloués à la Pologne, en mer Baltique (subdivisions 25 à 32, eaux communautaires), de 2008 à 2011

TABLE DES MATIÈRES

1........... Introduction.................................................................................................................... 4

2........... Plan d’action national de contrôle.................................................................................... 4

2.1........ Renforcement du cadre juridique..................................................................................... 4

2.2........ Création d’une autorité unique et mode de fonctionnement de cette autorité...................... 5

2.3........ Améliorations dans le domaine des inspections................................................................ 5

2.4........ Améliorations dans le contrôle administratif...................................................................... 6

3........... Plan national de restructuration de la flotte de la Baltique.................................................. 6

3.1........ Évolution de la flotte de pêche polonaise......................................................................... 7

3.2........ Réduction du nombre de permis de pêche spéciaux pour le cabillaud............................... 8

3.3........ Cessation permanente des activités de pêche................................................................... 9

3.4........ Mesures de modernisation (transfert au secteur pélagique)............................................... 9

3.5........ Introduction de quotas individuels transférables (QIT).................................................... 10

4........... Conclusion et recommandations.................................................................................... 10

1. Introduction

Conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 338/2008 du Conseil du 14 avril 2008 prévoyant l’adaptation des quotas de pêche de cabillaud qui seront alloués à la Pologne, en mer Baltique (subdivisions 25 à 32, eaux communautaires), de 2008 à 2011, la Commission évalue chaque année la mise en œuvre des plans d’action nationaux de la Pologne relatifs au contrôle et à la restructuration de la flotte et rend compte de celle-ci au Conseil. Le présent rapport est le rapport final concernant la période de trois ans.

Le plan d’action national de contrôle a pour but de surmonter les difficultés repérées en matière d’inspection et d’application et de traiter en détail les causes sous-jacentes de la pêche illégale et des infractions à la législation de l’UE régissant la pêche du cabillaud en mer Baltique. Le contenu du plan a été examiné et adopté par les autorités polonaises et les services de la Commission lors d’une réunion qui s’est tenue à Varsovie, le 18 mars 2008. Le plan d’action national de contrôle est présenté dans les grandes lignes dans le compte rendu de réunion qui a été adopté.

Le plan d’action national de restructuration de la flotte de la Baltique, qui couvre également la période de 2008 à 2011, a été élaboré dans le but de recenser les mesures à prendre afin de garantir l’exploitation durable des quotas de cabillaud alloués à la Pologne, tant sur le plan de la conservation que d’un point de vue économique dans le cadre du programme opérationnel cofinancé par le Fonds européen pour la pêche. Le plan de restructuration a été convenu entre la Commission et les autorités polonaises le 26 mars 2008. Le plan national de restructuration de la flotte de la Baltique a été adopté en avril 2008, et la Pologne a adopté le plan d’ajustement de l’effort de pêche (PAEP) en janvier 2009.

Comme prévu à l’article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 338/2008 du Conseil, les deux plans ont été adoptés et mis en œuvre par la Pologne. Conformément aux exigences prévues, la Pologne a envoyé des rapports de mise en œuvre à la Commission. Ces informations, complétées par celles obtenues par les inspecteurs de la Commission, étayent l’évaluation présentée dans le présent rapport. Celui-ci est subdivisé en deux parties: d’une part, le plan d’action de contrôle et d’autre part, le plan d’action de restructuration de la flotte.

2. Plan d’action national de contrôle

Le plan d’action national de contrôle fixe un calendrier en vue de l’amélioration progressive, sur deux ans, du système polonais de contrôle des pêches. Exception faite d’une seule autre échéance précisée dans le plan d’action, la Pologne devait avoir traité toutes les questions pour le mois d’octobre 2009. Elle était tenue d’envoyer à la Commission un rapport d’avancement sur chaque point du plan tous les six mois.

2.1. Renforcement du cadre juridique

En 2008, la Pologne a engagé la procédure législative d’adoption des nouvelles règles nationales destinées à remédier aux lacunes du système de contrôle et d’application recensées dans le plan d’action. La loi sur le marché de la pêche a été adoptée et est entrée en vigueur, mais le projet de loi sur les pêches doit encore être adopté. Depuis le 1er janvier 2012, un nouvel arrêté ministériel renforce la coopération entre les inspecteurs locaux et régionaux des pêches en mer et les inspecteurs de l’agriculture et de la qualité alimentaire concernant les produits de la pêche à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution, de la capture ou de la récolte à la vente au détail. La Pologne prépare actuellement une nouvelle loi sur les pêches qui doit être conforme au règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil et au règlement d’exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission.

2.2. Création d’une autorité unique et mode de fonctionnement de cette autorité

Une autorité unique chargée de coordonner le suivi, le contrôle et la surveillance (SCS) a été instaurée en 2008 et relève de la responsabilité exclusive du directeur adjoint au contrôle des pêches du ministère de l’agriculture et du développement rural.

Depuis la fin de 2011, les critères de référence et les objectifs en matière d’inspection sont établis par l’autorité unique sur la base d’une analyse détaillée du risque. Un nouveau système informatisé commun pour le suivi des résultats des inspections est disponible depuis le début de l’année 2011, mais celui-ci n’est pas relié à la base de données d’enregistrement des captures et aucun recoupement n’est effectué entre les deux systèmes.

Les services d’inspection de la Commission ont encore noté un décalage entre les pratiques et les méthodes de travail des différents bureaux d’inspection régionaux, qui ne peut s’expliquer que partiellement par des différences régionales en matière de pêches.

2.3. Améliorations dans le domaine des inspections

La Pologne a progressivement traité les différents problèmes afin de surmonter les difficultés de contrôle et d’application. Bien que le délai fixé dans le protocole d’entente n’ait pas été respecté et que seules des améliorations limitées aient été observées entre 2008 et 2009, des avancées significatives ont été réalisées en 2010 et 2011 dans la résolution des problèmes en suspens:

· en 2010, les inspecteurs des bureaux portuaires et des équipes mobiles ont reçu des ordinateurs portables antichocs et étanches dotés d’un accès en ligne au VMS et aux notifications préalables; depuis 2011, les inspecteurs bénéficient d’un accès en ligne au nouveau système d’enregistrement des captures et aux données du journal de bord électronique;

· depuis 2011, les inspecteurs reçoivent les notifications préalables par SMS;

· depuis octobre 2011, le critère de référence de 100 % est aboli pour le contrôle des débarquements de cabillaud, et un nouveau système de planification des inspections basé sur le risque est appliqué. La stratégie est définie par le ministère (l’autorité unique) en coopération avec les inspections régionales. Le centre de suivi des pêches (CSP) prépare l’analyse détaillée du risque et fournit la base de la planification des inspections;

· la nouvelle stratégie fondée sur le risque permet d’affecter des ressources d’inspection à d’autres domaines que les débarquements de cabillaud. D’autres pêcheries, telles que les pêcheries de saumon, et d’autres segments, tels que les activités postdébarquement, sont désormais contrôlés plus fréquemment.

Même si l’équipement technique des inspecteurs est très bon, il n’était utilisé que de manière limitée au début de 2012. Les inspecteurs des différentes inspections régionales n’interagissent pas, et aucun système d’échange des meilleures pratiques n’a été mis en place. Dans un premier temps, une réunion de coordination mensuelle avec les inspecteurs régionaux des pêches en mer a été instituée.

2.4. Améliorations dans le contrôle administratif

Au cours des premières années de mise en œuvre du plan d’action national de contrôle, aucune avancée significative n’a été réalisée et la Pologne n’est pas parvenue à respecter les délais. Néanmoins, en 2010 et 2011, la plupart des problèmes qui demandaient de l’attention ont été résolus:

· la nouvelle base de données sur les inspections (Osiris) permet d’archiver toutes les inspections et les infractions pour tous les navires en Pologne. Elle peut être utilisée pour les requêtes approfondies. L’historique des inspections et des infractions de chaque navire, port ou espèce peut être retrouvé, et toutes les infractions commises par les navires d’autres pays sont communiquées à l’État du pavillon. Le chaînon manquant dans la base de données est la possibilité de suivre les poursuites judiciaires pour infraction;

· il existe, au sein de l’équipe de CSC, une équipe d’analyse du risque qui fournit aux inspecteurs une liste de navires à haut risque sur la base des données historiques. Le système ne peut cependant pas assurer un suivi en temps réel ni, par conséquent, définir de cibles potentielles pour les inspections;

· la loi sur le marché de la pêche a été adoptée et confère un niveau de contrôle élevé pour les espèces à haut risque. La législation nationale qui prévoit des sanctions en cas d’infraction à cette loi n’a cependant pas encore été adoptée. Il est donc difficile d’évaluer l’efficacité avec laquelle la loi sur le marché de la pêche est mise en œuvre;

· néanmoins, la nouvelle condition selon laquelle les navires qui ont commis des infractions ne peuvent pas recevoir de quota supplémentaire à la fin de l’année s’est avérée être un moyen de dissuasion efficace.

3. Plan national de restructuration de la flotte de la Baltique

La Pologne a adopté le plan national de restructuration de la flotte de la Baltique en avril 2008. Les principales mesures qu’il prévoit sont les suivantes:

· réduction de la flotte de pêche du cabillaud;

· ajustement de la capacité de pêche par rapport aux stocks;

· répartition des quotas nationaux;

· modernisation des navires de pêche (transfert au secteur pélagique);

· aide à la cessation temporaire des activités de pêche.

Pour faire suite à ce plan d’action et conformément à l’article 22 du règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil relatif au Fonds européen pour la pêche, la Pologne a adopté, en janvier 2009, le plan d’ajustement de l’effort de pêche (PAEP) à l’issue de négociations avec la Commission européenne. Au vu de son contenu, ce plan a également été considéré comme un plan d’action national de restructuration de la flotte aux termes de l’article 3 du règlement (CE) n° 338/2008 pour la période de mise en œuvre.

3.1. Évolution de la flotte de pêche polonaise

Selon le registre de la flotte de pêche de l’Union (le registre de la flotte), la capacité de la flotte de pêche polonaise en mer Baltique a été considérablement réduite entre le 1er avril 2008 et le 31 décembre 2011. La plus forte réduction a été observée dans le segment de la flotte composé des navires dont la longueur hors tout est comprise entre 24 m et 40 m. Il s’agit d’un segment de flotte polyvalent qui participe aussi à la pêche du cabillaud.

Tableau 1: flotte de pêche polonaise entre le 1er avril 2008 et le 31 décembre 2011

Nombre de navires* Capacité en kW Capacité en GT Navires par LHT Au 1.4.2008 Au 31.12.2011 Différence en nombre Au 1.4.2008 Au 31.12.2011 Différence en kW Au 1.4.2008 Au 31.12.2011 Différence en GT < 8 m 258 246 -12 5 983,39 5 552,87 -430,52 592,18 568,64 -23.54 8 m à 12 m 337 345 8 18 957,7 18 336,69 -621,01 2286,54 2 441,23 154.69 12 m à 24 m 185 150 -35 30 391,4 25 552,13 -4 839,27 6 929,15 5 870,9 -1058.25 24 m à 40 m 80 45 -35 30 921,3 17 493,2 -13 428,1 11 327 6 615 -4712 Total 860 786 -74 86 253,79 66934,89 -19 318,9 21 134,87 15 495,77 -5639.1

* Les navires de plus de 40 m sont considérés comme appartenant à la flotte de pêche lointaine et ne figurent pas dans ce tableau.

Les chiffres du tableau comprennent à la fois les sorties et les entrées pour la flotte de pêche polonaise de la Baltique, avec et sans aide publique. Ils couvrent tous les segments de flotte de la Baltique, y compris les navires qui ne participent pas à la pêche directe du cabillaud.

3.2. Réduction du nombre de permis de pêche spéciaux pour le cabillaud

Afin de gérer le quota de cabillaud réduit, pour la période 2009-2011, la Pologne a introduit un nouveau système d’attribution des quotas aux différents navires. Ce système a été établi sur la base du quota national et des quotas de pêche économiques individuels applicables à certains segments de la flotte de pêche du cabillaud. Les quotas de pêche économiques individuels ont été fixés de manière à ne pas permettre aux navires titulaires de permis de pêche spéciaux de générer des profits excessifs, tout en garantissant leur viabilité économique.

Dans le cadre de ce système, le nombre de navires titulaires d’un permis de pêche spécial pour le cabillaud a, sur une période de trois ans, été réduit de manière significative, pour atteindre environ un tiers (entre 147 et 158 navires, selon l’année) du nombre de navires en 2008 (456 navires).

La réduction temporaire du nombre de navires titulaires de permis de pêche spéciaux pour le cabillaud était destinée à compenser les déductions sur les quotas appliquées en 2008-2011 en raison de la surpêche du cabillaud au cours des années précédentes.

Le système décrit ci-dessus était supposé ramener le nombre de navires titulaires de permis de pêche spéciaux en 2012 à un maximum de 233.

Néanmoins, en 2012, après l’expiration des déductions sur les quotas de cabillaud, la Pologne a augmenté le nombre de navires titulaires de permis de pêche spéciaux pour le cabillaud à 443, ce qui correspond pratiquement au chiffre de 2008. La Pologne n’est donc pas parvenue à empêcher qu’une partie de la flotte retourne à la pêche dirigée du cabillaud. En outre, les quotas annuels des différents navires sont considérablement réduits par rapport aux années précédentes en vertu du régime de restitution, ce qui jette le doute sur la viabilité économique des segments de flotte qui dépendent du cabillaud.

Tableau 1: permis spéciaux pour le cabillaud et quotas de cabillaud en Pologne pour la période 2008-2012

|| 2008 || 2009-2011 || 2012

Nombre de navires titulaires d’un permis spécial pour le cabillaud || 456 || 147-158 || 433

Quota pour le cabillaud de la Baltique (tonnes) || 12 146 || 11 866-15 440 || 21 871

Quota moyen par navire (tonnes) || 26,64 || 80,70 – 97,80 || 50,51

3.3. Cessation permanente des activités de pêche

La Pologne a fixé l’objectif de réduction de la capacité de la flotte de pêche du cabillaud à environ 50 %. Il devrait être atteint grâce au déclassement permanent des navires de pêche du cabillaud, au transfert d’une partie du segment de flotte polyvalent exclusivement à la pêche pélagique directe et à l’introduction du système de quotas individuels transférables (QIT). L’objectif du déclassement permanent était une réduction de 6 000 GT et de 20 000 kW pour la fin de 2011.

Selon les informations dont la Commission dispose, un total de 69 navires, soit 4 961,29 GT et 14 524,58 kW, ont été retirés du registre de la flotte de pêche à la suite du déclassement permanent. Ce total comprend aussi les navires qui ne dépendent pas du cabillaud mais sont susceptibles d’en pêcher. Le système de déclassement permanent se poursuit en 2012 sur la base de contrats signés à la fin de 2011.

3.4. Mesures de modernisation (transfert au secteur pélagique)

La Pologne a prévu la modernisation de 51 des plus gros navires de pêche, d’une capacité totale de 7 832 GT et de21 714 kW, pendant la période 2009-2011 et le transfert permanent de ces navires de la pêche directe du cabillaud à la pêche du sprat et du hareng exclusivement. Les faibles niveaux d’aide publique et les mauvaises conditions financières dans le secteur comptent cependant parmi les raisons pour lesquelles les propriétaires n’étaient pas intéressés par une modernisation ou par un transfert permanent de la pêche dirigée du cabillaud à la pêche pélagique uniquement. Néanmoins, de nombreux navires pélagiques ont été déclassés pendant la période 2009-2011. Les indicateurs et les objectifs définis dans le PAEP pour la modernisation et le retrait de capacité de la flotte de pêche directe du cabillaud n’ont pas été atteints.

3.5. Introduction de quotas individuels transférables (QIT)

La Pologne a prévu d’introduire le système des QIT pour la gestion de la flotte de pêche du cabillaud à partir de 2012. Cette décision a été considérée comme une avancée significative en matière d’efficacité, qui contribuera à un nouvel ajustement de la capacité de la flotte aux possibilités de pêche. Bien que les autorités polonaises aient mené un vaste débat politique et de larges consultations avec le secteur, il s’est avéré impossible de mettre en œuvre les QIT en raison d’une forte résistance de la part des parties concernées.

4. Conclusion et recommandations

Ces dernières années, les stocks de cabillaud de la Baltique se sont considérablement améliorés, ce qui a entraîné une augmentation des quotas dans les États membres concernés. En outre, la Pologne a restitué la totalité des quotas de cabillaud qui avaient été dépassés au moyen d’un plan de déduction sur les quotas d’une durée de quatre ans.

La plupart des exigences définies dans le plan d’action national de contrôle avaient été mises en œuvre à la fin de 2011. Le système national de suivi et de contrôle et la fiabilité du système de déclaration des captures et de l’effort de pêche se sont améliorés au cours de la période 2008‑2011, pour donner un système permettant d’assurer un contrôle et des inspections efficaces tels que prévus dans le procès‑verbal approuvé sur le système polonais de contrôle des pêches. Certains éléments mineurs doivent encore être traités et il est possible que les autorités nationales doivent procéder à quelques ajustements afin de pouvoir exploiter pleinement le potentiel du nouveau système de SCS. Il est donc très important de continuer à apporter des améliorations au système.

Il est essentiel que la Pologne adopte toutes les mesures nécessaires, en particulier à l’égard de la nouvelle loi nationale sur les pêches. Comme pour tous les autres États membres, les services de la Commission continueront à suivre la situation de près et, le cas échéant, à assurer le suivi de tout échec dans la mise en œuvre des mesures requises.

La Commission note que le système de déclassement permanent et le système de cessation temporaire des activités de pêche du cabillaud menées par certains navires n’ont pas permis à la Pologne d’atteindre son objectif de réduction de la capacité de 50 %, et ce malgré les coûts considérables de ces systèmes, qui se sont avérés largement inefficaces et inefficients dans toute l’Union européenne.

Dans ce contexte, au vu des changements dynamiques qui sont en train de se produire dans les stocks de poissons et les flottes de la Baltique, la Pologne devrait continuer à évaluer régulièrement les performances de la flotte afin de déterminer si un équilibre a été atteint entre la capacité de pêche et les ressources disponibles.

Si nécessaire, des mesures devraient être introduites afin de remédier à tout déséquilibre manifeste dans un segment particulier de la flotte ou dans une pêcherie donnée. Des ressources publiques devraient être utilisées pour faciliter la transition vers une pêche plus durable, sélective et ayant une faible incidence.