COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN concernant les politiques et mesures proposées par l'UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre: vers un programme européen sur le changement climatique (PECC)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Concernant les politiques et mesures proposées par l'UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre: vers un programme européen sur le changement climatique (PECC)

Contexte politique:

L'année 2000 est considérée comme une année cruciale pour la lutte contre le changement climatique. En effet, la 6e conférence des parties à la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CdP6), qui aura lieu en novembre, devrait adopter des décisions sur des questions laissées en suspens à Kyoto, notamment en ce qui concerne les mécanismes flexibles et le contrôle de la conformité. A partir du mois de mars, ce grand rendez-vous mobilisera toute l'énergie des milieux politiques concernés par le changement climatique.

A Bonn, en 1999, l'Union européenne a demandé instamment à toutes les parties de ratifier le protocole de Kyoto le plus tôt possible après la CdP6 afin qu'il soit entré en vigueur pour la Conférence Rio+10 en 2002. L'UE est déterminée à entreprendre une action stratégique pour donner corps à cet engagement politique. Le Conseil européen de Helsinki a demandé à la Commission de préparer, en vue d'une présentation au Conseil européen de juin 2001, une proposition de stratégie à long terme destinée à assurer la concordance des politiques combinées ayant pour objet un développement durable du point de vue économique, social et environnemental, ce qui constitue, à cet égard, un élément positif.

L'Union européenne compte engager le processus politique de ratification du protocole de Kyoto immédiatement après la CdP6. De nombreux aspects seront évoqués au cours du débat, mais deux d'entre eux au moins revêtent une importance capitale:

1. L'accord de répartition de la charge conclu par le Conseil en 1998 va devoir être intégré dans un instrument juridique. L'objectif de réduction des émissions de 8% fixé pour l'UE dans son ensemble a été réparti entre les différents États membres afin de tenir compte de la diversité des modèles de développement économique. La transposition juridique de cet accord de répartition de la charge permettra une ratification conjointe du protocole de Kyoto par les États membres comme par la CE.

2. Il faudra, pour des raisons de crédibilité politique, que l'instrument de ratification soit accompagné d'une stratégie de mise en oeuvre. Il sera impératif de définir clairement les politiques et les mesures à adopter, ainsi que les modalités de mise en oeuvre des mécanismes dits «de flexibilité», tant à l'intérieur de l'UE qu'avec les autres Parties, les pays industrialisés et les pays en voie de développement.

Plusieurs problèmes épineux devront être résolus, à commencer par ceux qui ont trait aux compétences respectives de chacun des États membres et de la Communauté européenne. Il subsiste des difficultés liées, pour certaines, à la protection du Marché Intérieur ou à différentes politiques sectorielles et, pour d'autres, au fait que l'UE serait juridiquement tenue de respecter l'objectif de réduction de 8 % fixé pour la Communauté dans son ensemble.

Des tendances en matière d'émissions préoccupantes

Ces dernières années, les émissions de gaz à effet de serre au niveau européen ont augmenté au lieu de diminuer. Si les mesures stratégiques actuelles ne sont pas renforcées, le scénario de «statu quo» mènera à une augmentation de 6 à 8 % des émissions plutôt qu'à une réduction de 8 % par rapport aux niveaux de 1990 [1].

[1] COM(99)230

Les secteurs de l'énergie et des transports sont ceux qui contribuent le plus aux émissions de CO2, alors que les émissions de gaz fluorés proviennent du secteur industriel. Dans le secteur des transports, on prévoit une augmentation des émissions de 39% d'ici à 2010 (par rapport aux niveaux de 1990). En raison de la forte hausse de la demande de chaleur et d'électricité, on s'attend à une progression des émissions de CO2 dues à la production d'électricité après 2010, alors que les émissions de source industrielle devraient diminuer de 12% sur la même période. Les secteurs tertiaire et résidentiel demeurent également une source de préoccupation. Si aucune mesure supplémentaire n'est prise, les émissions de gaz fluorés devraient augmenter d'environ 40 % entre 1990 et 2010. Cependant, le total des émissions de ce type de gaz restera faible (estimé à environ 2,6% du total des émissions en 2010).

Les tendances en matière d'émissions varient beaucoup par rapport aux valeurs moyennes d'un État membre à l'autre. Certains pays ont pris un bon départ. Ainsi, l'unification allemande et l'abandon du charbon au profit du gaz au Royaume-Uni ont entraîné une réduction des émissions dans la première moitié des années 90. Toutefois, il s'agissait là d'événements uniques, peu susceptibles de se reproduire d'ici à 2012. Le tableau de l'annexe 1 illustre les progrès accomplis à ce jour par les États membres par rapport à l'objectif de réduction qui leur est assigné en vertu de l'accord de répartition de la charge.

La plupart des États membres ont de plus en plus de difficultés à maîtriser leurs émissions de gaz à effet de serre, et ce pour plusieurs raisons. En Autriche, au Danemark, en Finlande et aux Pays-Bas, par exemple, beaucoup d'efforts ont été accomplis par le passé. Aujourd'hui, les mesures les plus faciles à appliquer ont été prises, et les actions qui restent à entreprendre nécessitent des coûts de mise en oeuvre plus élevés. Avec l'amélioration de la qualité des données, certains États membres, tels que la Belgique et l'Italie, voient leurs courbes d'émissions évoluer rapidement dans la mauvaise direction. Enfin, l'Espagne, le Portugal, la Grèce et l'Irlande commencent à se rendre compte que le soulagement apporté par l'accord de répartition de la charge, qui les autorisait à augmenter leurs émissions, ne les dispense nullement d'adopter des mesures réelles.

Les États membres doivent donc s'engager à renforcer encore leurs politiques nationales s'ils veulent atteindre les objectifs en matière de réduction d'émissions qui leur sont assignés dans le cadre de l'accord de répartition de la charge. Les mesures communes et coordonnées prises au niveau communautaire viendront utilement compléter ces stratégies nationales, conformément au principe de subsidiarité.

La nécessité de renforcer les politiques et mesures

Ce sont les progrès réalisés au cours des prochaines années qui permettront d'évaluer l'importance du rôle joué par la Communauté européenne dans la mise en oeuvre du protocole de Kyoto. Un certain nombre de signes positifs indiquent que la mise en oeuvre du protocole est, au niveau européen comme au niveau national, une des principales priorités politiques.

Certains États membres ont déjà renforcé leurs stratégies de lutte contre le changement climatique pour commencer à s'acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de l'accord de répartition de la charge conclu pour atteindre l'objectif fixé par le protocole de Kyoto. Plusieurs autres sont en train de mettre au point de nouvelles stratégies de ce type. Les mesures proposées couvrent tous les secteurs et sont susceptibles d'entraîner une réduction notable des émissions.

La Commission a également présenté des mesures importantes. Certaines d'entre elles, telles que l'accord avec les constructeurs automobiles sur l'efficacité énergétique des voitures particulières, ont été adoptées. Plusieurs nouvelles initiatives de la Commission, telles que la proposition de directive sur la promotion des sources d'énergie renouvelables dans le contexte du marché intérieur de l'électricité, la proposition de directive sur les spécifications complémentaires en matière de carburants pour l'année 2005, une communication sur des actions relatives à l'intégration du développement durable dans la politique d'entreprise, la révision de la politique commune des transports, un livre vert sur le transport urbain, une stratégie pour la sécurité d'approvisionnement en énergie, un programme d'action pour l'amélioration de l'efficacité énergétique dans la Communauté et un programme d'action pour les sources d'énergie renouvelables, devraient bientôt voir le jour.

Les lignes directrices relatives aux aides d'État dans le domaine de la protection de l'environnement, qui seront bientôt mises à jour, encourageront les États membres à utiliser de nouvelles incitations répondant à la logique du marché. En même temps la volonté de prévenir le changement climatique se traduira dans les décisions que la Commission devra prendre à l'avenir dans le cadre des règles en vigueur lorsqu'elle évaluera les régimes d'aide d'État.

Cependant, les progrès auraient été beaucoup plus marqués si certaines propositions essentielles, telles que la proposition concernant la taxe sur les produits énergétiques, avaient été soutenues plus activement par le Conseil, ou si elles n'avaient pas été considérablement affaiblies lors de leur adoption, comme cela a été le cas avec les programmes SAVE et ALTENER. La Commission insiste sur l'importance majeure des taxes sur l'énergie dans la stratégie globale de lutte contre le changement climatique et invite instamment le Conseil à adopter sa proposition sans tarder.

Pour respecter les engagements pris par l'UE à Kyoto, il faut intensifier l'action menée au niveau des États membres comme au niveau de la Communauté. Pour cela, la Commission devra s'employer, en parallèle, à renforcer les politiques et mesures communautaires et à développer le système de négociation des droits d'émission au sein de l'UE afin d'accroître l'efficacité de la stratégie de mise en oeuvre de l'UE, et notamment des préparatifs pour l'application des mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto, par rapport aux coûts engagés. En outre, le fait que l'UE montre sa détermination à mettre en oeuvre les deux éléments du protocole de Kyoto devrait améliorer sa crédibilité au niveau international.

L'intégration des considérations environnementales dans les politiques sectorielles telles que celles de l'énergie, des transports, de l'agriculture, de l'industrie, du marché intérieur et du développement, pour lesquelles des stratégies ont déjà été mises au point ou sont en cours d'élaboration, facilitera le renforcement des politiques et mesures communes et coordonnées pour tous les principaux secteurs responsables d'émissions de gaz à effet de serre. En outre, le Conseil «Environnement» a demandé à la Commission, dans ses conclusions d'octobre 1999 [2], de lui transmettre une liste d'actions prioritaires dans le domaine du changement climatique dès que possible en 2000 et de préparer les propositions correspondantes en temps opportun. A cet égard, le Conseil a souligné la nécessité de faire avancer les politiques et mesures déjà identifiées dans ses conclusions de juin 1998 [3].

[2] Conclusions du Conseil sur une stratégie communautaire en matière de changement climatique, doc. 11654/99, Luxembourg, 12 octobre 1999.

[3] Conclusions du Conseil sur une stratégie communautaire en matière de changement climatique, doc. 9702/98, Bruxelles, 19 juin 1998.

En réponse à cette demande, la Commission présente aujourd'hui une liste de propositions de politiques et mesures communes et coordonnées qui figure à l'annexe 3. Cette liste, qui n'est pas exhaustive, contient plutôt des actions prioritaires dans le domaine de l'énergie, des transports et de l'industrie. Elle pourra être adaptée à l'issue des débats qui auront lieu au Conseil et au Parlement et en fonction des décisions adoptées sur différentes politiques sectorielles telles que celle de l'énergie, des transports, de l'industrie ou de l'agriculture.

La détermination du potentiel de réduction des émissions et des coûts associés à ces réductions dans les différents secteurs concernés est un élément capital pour l'élaboration d'un train de politiques et mesures communes et coordonnées qui soit efficace. La communication de la Commission de mai 1999 [4] présente le potentiel de réduction et les coûts d'un certain nombre de mesures dans les secteurs de l'énergie, des transports et de l'industrie, qui se trouvent également dans la liste de propositions de politiques et mesures communes et coordonnées figurant à l'annexe 3. Par exemple, en ce qui concerne l'efficacité énergétique dans les secteurs résidentiel et tertiaire, il existe un potentiel de réduction de 140 millions de tonnes équivalent CO2 qui pourrait être réalisé pour un coût maximal de 50 EUR/tonne (aux prix de 1997) [5].

[4] COM(99)230

[5] COM(99)230

A toutes les politiques et mesures évoquées ci-dessus viennent s'ajouter les mécanismes dits de «flexibilité» prévus par le protocole de Kyoto. Ces mécanismes semblent offrir une rentabilité intéressante, mais l'UE n'en a qu'une expérience limitée. La Commission a donc adopté, en même temps que la présente communication, et dans le cadre de la même procédure, un Livre vert sur la négociation des droits d'émission de gaz à effet de serre dans l'Union européenne. Son objectif est de familiariser tous les décideurs avec cet instrument d'un type nouveau et d'engager une consultation de toutes les parties intéressées. Dans ce contexte, il sera nécessaire de veiller à ce que les différents éléments de l'approche communautaire proposée forment un tout cohérent. Il est de la plus haute importance que la Communauté ait une vision claire du fonctionnement de ce système dans le contexte du marché unique et de son incidence sur la réalisation par l'UE de l'objectif global qui lui est assigné.

La Communauté continuera de montrer qu'elle tient sérieusement compte des préoccupations des pays en développement en ce qui concerne le changement climatique. Des actions communautaires spécifique seront élaborées pour aider ces pays à atténuer les changements climatiques et à s'adapter à leurs effets négatifs. Après la Sixième conférence des Parties, de nouvelles initiatives devront être prises pour aider les pays les plus pauvres et les plus vulnérables à exploiter pleinement les possibilités offertes par le protocole de Kyoto, notamment du mécanisme du développement propre.

Le programme européen sur le changement climatique (PECC)

Le programme européen sur le changement climatique (PECC) est un programme de la Commission européenne qui réunira toutes les parties intéressées et leur permettra de participer aux travaux préparatoires sur les politiques et mesures communes et coordonnées destinées à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Si le droit de présenter des propositions stratégiques appropriées reste une prérogative de la Commission, l'approche consistant à faire participer les différentes parties intéressées à la phase préparatoire des propositions de ce type a néanmoins donné des résultats positifs.

Le programme européen sur le changement climatique portera principalement sur les politiques et mesures énumérées à l'annexe 3.

La structure proposée pour ce programme, qui est exposée plus en détail à l'annexe 2, sera revue et complétée par la Commission. On prévoit que, dans un premier temps, le champ d'application du PECC sera limité aux mesures de réduction des émissions les plus prometteuses, en vue de parvenir à réaliser l'objectif de 8% de réduction fixé à Kyoto. Toutefois, pour qu'une véritable action puisse être menée à moyen et à long terme sur ce sujet, le PECC devra être plus complet et aborder, par exemple, des sujets tels que l'adaptation, la coopération internationale grâce au renforcement des capacités et au transfert de technologie, la recherche et l'observation, les activités de démonstration portant sur des technologies propres et efficaces ainsi que l'enseignement et la formation. Les travaux préparatoires sur ces questions pourront servir de base à l'élaboration de propositions concrètes par la Commission.

Le PECC ne fonctionnera pas isolément. Il faudra établir des liens avec des travaux ayant une incidence sur le changement climatique dans le domaine de la qualité de l'air, des transports ou de l'énergie et les développer de sorte que ces programmes soient compatibles et qu'ils se renforcent mutuellement. L'analyse de la mise en oeuvre des stratégies sectorielles fournira également des contributions supplémentaires.

Suivi des progrès réalisés en direction de l'objectif fixé à l'UE à Kyoto

La Commission souhaite insister sur le fait que les États membres sont responsables de l'élaboration de leurs propres politiques et mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cependant, leur efficacité devra faire l'objet d'une surveillance permanente. La décision du Conseil 99/296/CEE relative à un mécanisme de surveillance des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre dans la Communauté prévoit les instruments nécessaires à l'évaluation des politiques et des mesures mais elle doit être étendue et renforcée pour couvrir également l'utilisation des mécanismes de flexibilité. Ce n'est qu'à cette condition que le mécanisme de surveillance deviendra un instrument efficace de l'évaluation des mesures mises en place pour parvenir à l'objectif fixé à Kyoto.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Le graphique montre la performance de chaque État membre, en supposant que la réduction des émissions progresse de manière linéaire (entre 1990 et 2010). Les valeurs négatives correspondent à un résultat supérieur à l'objectif fixé, et les valeurs négatives à une performance insuffisante. Dans le cas du Luxembourg, le total des émissions de gaz à effet de serre est très faible (0.3% de l'UE). Les réductions d'émissions substantielles obtenues résultent d'une restructuration de l'industrie sidérurgique. Les données utilisées sont celles qui sont fournies annuellement par les États membres à la Commission en application du mécanisme de surveillance (décision 93/389/CEE du Conseil, telle que modifiée par la décision 99/296/CE). Ces données seront insérées dans l'inventaire annuel des gaz à effet de serre de la Communauté européenne pour la période de 1990 à 1998 préparé par l'Agence européenne de l'environnement.

Annexe 2

PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU PROGRAMME

EUROPÉEN SUR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE (PECC)

LANCÉ PROCHAINEMENT PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE

Objectifs

L'objectif général du PECC consistera à identifier et à développer tous les éléments d'une stratégie européenne sur le changement climatique qui sont nécessaires à la mise en oeuvre du protocole de Kyoto. Il s'agira de parvenir à réduire les émissions en adoptant des politiques et mesures, en mettant en oeuvre les mécanismes de flexibilité, et en entreprenant des actions dans le domaine du renforcement des capacités et du transfert de technologie, de la recherche et de l'observation, ainsi que de l'enseignement et de la formation. Grâce à une l'effort de coopération fourni par toutes les parties intéressées (représentants de la Commission, des États membres, de l'industrie ou des ONG), des travaux préparatoires seront entrepris dans le cadre du programme en vue de permettre à la Commission de présenter, en temps opportun, des propositions politiques concrètes au Conseil et au Parlement européen.

Comité de pilotage

Le comité de pilotage sera composé de représentants de tous les services de la Commission qui participent aux activités du PECC. Il sera chargé de la gestion et de la coordination d'ensemble du PECC, aussi bien en ce qui concerne l'approche stratégique que l'organisation. Ce comité de pilotage créera des groupes de travail qui seront chargés de problèmes spécifiques et établira leurs mandats et leur calendrier, sur la base des propositions des directions générales concernées. Les membres du comité de pilotage se réuniront une fois par mois. Ce comité informera régulièrement les autres parties intéressées et échangera des informations avec elles.

Groupes de travail (GT)

Les GT suivront un programme de travail adopté sur la base du mandat et du calendrier établis par le comité de pilotage. Ces programmes de travail porteront principalement sur l'évaluation des implications économiques et environnementales des politiques et mesures ainsi que sur leur compatibilité avec les politiques d'intégration sectorielles. Des recommandations stratégiques pourront être présentées à la Commission sur la base de ces évaluations (voir le paragraphe «Documents finals»).

Chaque groupe de travail sera chargé d'un «groupement d'intérêt» bien particulier, dont la représentativité sera plutôt européenne que nationale ou régionale. Ces groupes de travail, de taille restreinte, comprendront environ 15 personnes.

La première étape du PECC sera consacrée à l'énergie, aux transports, à l'industrie et aux mécanismes de flexibilité. Des groupes de travail seront créés pour un certain nombre de thèmes. Les thèmes retenus correspondent en principe à ceux qui figurent dans la «liste des projets de mesures et politiques communes et coordonnées» que la Commission soumettra au Conseil «Environnement» à la fin mars.

À un stade ultérieur, des groupes de travail supplémentaires seront créés pour aborder des thèmes tels que l'agriculture, les puits, les déchets, le renforcement des capacités et les transferts de technologie, et la recherche.

Les GT travailleront sur la base du matériel existant au lieu d'entreprendre leurs propres travaux de modélisation. En effet, des évaluations de l'efficacité sur le plan de l'environnement et sur celui des coûts réalisées pour des mesures stratégiques prises dans d'autres secteurs sont désormais disponibles ou en passe de l'être. Les GT bénéficieront du soutien des services de la Commission concernés. On examinera également la possibilité de leur fournir l'assistance de consultants extérieurs.

Document finals et calendrier

Chaque groupe de travail présentera régulièrement un rapport au comité de pilotage par l'intermédiaire de son président. Un rapport intérimaire écrit sera demandé après six mois et un rapport final après 12 mois. Le rapport final proposera des conclusions à finalité stratégique décrivant la nature, la portée et le contenu des politiques et mesures qui doivent être envisagées au niveau communautaire. Lorsqu'elle disposera de ces éléments, la Commission sera en mesure d'élaborer des propositions stratégiques concrètes contenant des instruments tels que des réglementations techniques, des mesures fiscales, des accords volontaires, des instruments dits de « flexibilité ».

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Annexe 3

Liste de propositions de politiques et mesures communes et coordonnées sur le changement climatique

Approvisionnement en énergie

- Poursuite du développement du marché intérieur du gaz et de l'électricité, en tenant compte des considérations environnementales

- Accès au réseau pour la production d'électricité décentralisée, accroissement de la part des énergies renouvelables dans le bilan énergétique,

- Recours accru à la cogénération

- Réduction des émissions de méthane provenant des industries minières et extractives

- Piégeage et élimination du CO2 dans des réservoirs souterrains

- Promotion de technologies de conversion des combustibles fossiles plus propres et plus efficaces

- Efficacité énergétique dans les secteurs de la distribution du gaz et de l'électricité

Secteur industriel

- Normes plus strictes en matière d'efficacité énergétique pour les appareils électriques

- Normes plus strictes en matière d'efficacité énergétique pour les processus industriels

- Amélioration de l'efficacité énergétique et limitation des émissions de dioxyde de carbone (pour les chaudières, les produits de construction etc.)

- Renforcement de l'offre en matière de services liés à l'énergie pour les PME

- Élaboration d'un cadre d'action communautaire pour les gaz fluorés (HFC, PFC, SF6)

- Élaboration d'un cadre communautaire pour la négociation des droits d'émission

- Élaboration d'un cadre pour les accords volontaires

consommation d'énergie dans les secteurs résidentiel et tertiaire

- Prise en compte de l'efficacité énergétique des technologies pour utilisation finale lors de la passation de marchés publics

- Audits énergétiques et certificats de performance en matière de chauffage

- Amélioration des performances dans le domaine de la construction et de l'éclairage

- Conception des bâtiments et planification des infrastructures

Consommation d'énergie dans le secteur des transports

- Tarification des transports et instruments économiques pour les transports aériens

- Élaboration d'un cadre fiscal faisant partie intégrante de la stratégie visant à réduire les émissions de CO2 des voitures particulières

- Extension de la notion de «véhicule plus respectueux de l'environnement» aux voitures particulières et aux utilitaires (normes plus strictes en matière d'émissions et de carburant, technologies et carburants nouveaux)

- Campagne européenne pour un style de conduite plus économe en carburant

Politique et infrastructures dans le secteur des transports

- Révision de la politique des transports (transports ferroviaires, transports routiers de marchandises, transfert modal, transports maritimes, transports aériens)

- Livre vert sur les transports urbains tenant compte de l'inquiétude croissante que suscitent les encombrements (et abordant des thèmes tels que la tarification, les mesures fiscales, les initiatives en matière de stationnement, l'amélioration des transports publics)

- Mobilité et intermodalité durables

- Systèmes de navigation assistés par satellite (GALILEO)

Déchets

- Promotion du traitement biologique des déchets biodégradables

- Révision de la directive 86/278/CEE sur les boues d'épuration

- Emballages et déchets d'emballages

Recherche

- Mise en oeuvre du 5e programme-cadre, et notamment du programme Énergie, environnement et développement durable

- Mise en réseaux des efforts réalisés aux niveaux communautaire et national en matière de recherche et développement pour la lutte contre le changement climatique.

Coopération internationale

- Renforcement des capacités/transfert de technologie vers les pays en développement à travers la coopération internationale.