RAPPORT DE LA COMMISSION - Hongrie - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. Introduction et justification du rapport

Le 7 avril dernier, la Commission a publié ses prévisions du printemps 2004. Selon ce document, qui prend en considération les données communiquées par la Hongrie et validées par Eurostat en mars 2004, le déficit des administrations publiques dans ce pays a atteint 5,9 % du PIB en 2003, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité.

Tableau 1: Solde budgétaire et dette des administrations publiques (en % du PIB)

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Au stade actuel, cette estimation pour 2003 tend à prouver l'existence d'un déficit excessif en Hongrie au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard de la Hongrie.

L'application de la PDE est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que «si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [1], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre...».

[1] Les deux critères en question consistent à déterminer (a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB, à moins que ce rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou bien que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence, et (b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Le présent rapport, établi par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, évalue l'évolution budgétaire actuelle et récente en Hongrie et examine les perspectives à court terme à la lumière des conditions économiques générales et de la politique menée par le gouvernement.

2. Évolution macroéconomique récente et perspectives

Durant la seconde moitié des années 90, la Hongrie a connu une croissance du PIB réel soutenue de l'ordre de 4 à 5 %, notamment grâce à la poursuite de politiques de stabilisation budgétaire et monétaire et à la mise en oeuvre de réformes structurelles appropriées axées sur le marché. Depuis 2001 toutefois, la croissance du PIB réel 'est progressivement ralentie, se chiffrant à 3,5 % en 2002 et à 2,9 % en 2003. Le revenu par habitant, mesuré en standard de pouvoir d'achat, s'est constamment accru depuis la seconde moitié des années 90 pour atteindre environ 55 % de la moyenne de l'UE-15 en 2003.

Si le fléchissement de l'activité au cours de la période 2001-2003 est intervenu dans le contexte d'une détérioration des conditions extérieures, il a également coïncidé avec une aggravation notable des déséquilibres macroéconomiques, imputable à un relâchement des politiques budgétaires et salariales à compter de 2001. Le salaire minimum a presque doublé entre 2001 et 2002, tandis que la plupart des agents de la fonction publique ont vu leurs salaires augmenter de plus de 50 % à l'automne 2002. Ces politiques expansionnistes, conjuguées à l'élargissement des marges de fluctuation au printemps 2001 [2] et à la dévaluation inattendue du taux pivot qui a suivi en juin 2003 [3], ont été à l'origine de turbulences sur le marché des changes. Afin de prévenir la crise et au vu de la hausse de l'inflation et de la détérioration du solde des opérations courantes, la Banque centrale a relevé son principal taux de refinancement en deux étapes de 600 points de base, à 12,5 %.

[2] De +/- 2,25 % à +/- 15 %.

[3] À la suite d'un certain affaiblissement de la monnaie au printemps 2003, le gouvernement a décidé, avec l'accord de la Magyar Nemzeti Bank, de dévaluer le taux pivot du forint par rapport à l'euro de 2,26 % en juin 2003. Cette décision, qui visait à empêcher une nouvelle perte de compétitivité, a surpris les marchés qu'ils l'ont interprétée comme l'adoption d'une politique de soutien à la concurrence au détriment de la politique de fixation d'objectifs en matière d'inflation.

La dépréciation du forint de quelque 4 % au second semestre 2003, conjuguée à la décélération des salaires, a donné un nouveau souffle à la compétitivité de l'économie hongroise vers le quatrième trimestre 2003. Dans ce contexte, l'activité devrait tirer profit de l'embellie qui se fait jour à l'échelle internationale. Des données récentes tendent à démontrer que les fondements économiques s'améliorent effectivement. Dans ses prévisions de printemps, la Commission prévoit un rééquilibrage des sources de la croissance et une accélération modérée de la croissance du PIB réel à 3,2 % en 2004 et à 3,5 % en 2005 (voir tableau 2). Après s'être essentiellement appuyée sur la consommation publique et privée en 2002 et 2003, la croissance du PIB réel devrait désormais être mue par l'investissement et une plus forte contribution des exportations nettes qui devrait retrouver des valeurs positives.

Tableau 2: Évolution et perspectives macroéconomiques

>EMPLACEMENT TABLE>

(a) Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital.

(b) Chiffres selon l'ancienne méthodologie de la balance des paiements entre parenthèses, nouvelle méthodologie publiée en avril 2004. Les différences sont essentiellement dues à la prise en compte des bénéfices réinvestis des entreprises d'investissement direct.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission, Magyar Nemzeti Bank.

La baisse régulière du taux de chômage observée depuis le milieu des années 90 a marqué le pas en 2002-2003, en raison essentiellement du ralentissement de l'activité. Selon la Commission, le taux de chômage devrait rester globalement stable en 2004 et 2005 à 5,7 % et 5,6 % respectivement. Ce niveau bas reflète dans une large mesure le grand nombre de personnes qui ont quitté le marché du travail. Le taux de participation des 15-64 ans, qui se situait à 59,7 % en 2002, est particulièrement faible par rapport à la moyenne de l'UE-15 de 69,6 %. Cette situation s'explique par certaines déficiences structurelles du marché du travail hongrois, telles que le manque de mobilité régionale, les incitations à l'inactivité induites par les systèmes de prestations et de prélèvements ainsi que l'inadéquation entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre.

L'appréciation du taux de change consécutive à l'élargissement des marges de fluctuation, ainsi que le report de la déréglementation de certains prix administrés [4] ont entraîné un net recul de l'inflation, qui est passée de quelque 9 % en 2000 à moins de 4 % en glissement annuel au premier semestre 2003. Cette évolution a été stoppée net en 2003: la répercussion des politiques expansionnistes, la dépréciation de la monnaie et les hausses inattendues des prix des produits alimentaires non transformés [5] se sont en effet soldées par une recrudescence progressive de l'inflation au second semestre 2003. Cette tendance s'est confirmée au début de 2004 sous l'effet d'une augmentation des impôts indirects (TVA, droits d'accises) qui a fait grimper le taux d'inflation à 7 % en février 2004. En supposant que les hausses d'impôts n'aient pas d'effets secondaires et qu'il n'y ait pas d'affaiblissement notable de la monnaie par rapport au niveau actuel et compte tenu du durcissement significatif des politiques macroéconomiques actuellement mis en oeuvre, la Commission table dans ses prévisions du printemps 2004 sur un recul progressif de l'inflation à un niveau inférieur à 5 % en 2005.

[4] Le rythme de l'ajustement progressif de certains prix réglementés (en particulier du gaz, de l'électricité, des médicaments et des transports publics) aux prix du marché s'est ralenti entre 2000 et 2002.

[5] Cette hausse est essentiellement due à de mauvaises conditions météorologiques.

3. Situation des finances publiques

Depuis l'an 2000 où il était tombé à 3,0 % du PIB, le déficit public a chaque année dépassé la valeur de référence de 3 % du PIB et il devrait rester largement au-dessus de ce seuil en 2004. Après deux années de forte hausse, le ratio de la dette au PIB a pour sa part avoisiné en 2003 la valeur de référence de 60 % prévue par le traité, sans toutefois la dépasser.

Le manque général de données du SEC 95 sur les recettes et les dépenses des administrations publiques gêne l'analyse de l'évolution des finances publiques. Il concerne à la fois les sous-composantes fonctionnelles des recettes et des dépenses et les sous-composantes institutionnelles des administrations publiques.

3.1. Évolutions budgétaires jusqu'en 2002

Le déficit public a beaucoup fluctué depuis 1998 et en particulier au cours des trois dernières années. Il s'est accru, passant de 3,0 % du PIB en 2000 à 4,4 % du PIB en en 2001, avant d'atteindre le niveau record de 9,3 % du PIB en 2002, en raison notamment d'opérations statistiques qui ont été à l'origine d'un alourdissement ponctuel d'environ 3 points de pourcentage du PIB [6].

[6] Cela comprend l'extension de la couverture des administrations publiques, à savoir la prise en compte intégrale du programme de construction d'autoroutes dans le budget central, la suppression d'importantes activités quasi budgétaires d'organismes publics et une limitation de l'utilisation des réserves de l'agence de privatisation.

En plus des variations prononcées du déficit d'une année sur l'autre, les finances publiques hongroises se sont considérablement dégradées entre 2000 et 2002. Le creusement du déficit primaire a été encore plus marqué, car les dépenses d'intérêt se sont réduites, passant de 5,7 % du PIB en 2000 à 4,2 % en 2002, en raison de la baisse des taux d'intérêt. La détérioration notable des finances publiques hongroises après 2000 s'explique en partie par le ralentissement de l'activité observé de 2001 à 2003 et en partie par la poursuite d'une politique budgétaire expansionniste pendant la même période. En particulier, le ratio des dépenses courantes au PIB a fait un bond en avant, sous l'effet d'une politique salariale généreuse dans le secteur public et d'une montée en flèche des transferts sociaux et des subventions. Entre 2001 et 2003, le ratio de la masse salariale du secteur public au PIB a augmenté de 2 points de pourcentage, tandis que sur la même période, le ratio des transferts sociaux au PIB s'est accru de 1,5 point de pourcentage.

Tableau 3: Croissance du PIB, solde budgétaire et dette des administrations publiques

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

3.2. Évolutions budgétaires en 2003

Le budget 2003 présenté en octobre 2002 misait sur une réduction du déficit public, d'environ 9 % du PIB en 2002 à 4,5 % du PIB en 2003, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB réel de 4,4 % en 2003. Cette compression devait résulter i) de la disparition des effets ponctuels qui avaient contribué à hauteur de 3 points de pourcentage du PIB à l'accroissement du déficit en 2002 et ii) d'une maîtrise stricte des dépenses publiques grâce notamment à une réduction des dépenses d'investissement. S'agissant des recettes, le budget prévoyait de réduire l'impôt sur le revenu des personnes physiques (exonérations fiscales pour les personnes touchant le salaire minimum et réduction des tranches) ainsi que les cotisations de sécurité sociale.

Dans le courant de 2003, il est apparu que l'objectif de déficit pour 2003 risquait de ne pas être atteint. Les autorités ont donc décidé en juin 2003 de mettre en oeuvre un train de mesures correctrices représentant environ 0,5 % du PIB [7]. Celui-ci s'est toutefois avéré insuffisant pour atteindre l'objectif initial de déficit, qui a été ultérieurement revu à la hausse à deux reprises: une première fois à 4,8 % du PIB dans le cadre du programme économique de préadhésion en août 2003 et une deuxième fois à 5,2 % du PIB en décembre 2003. À ce moment-là, les autorités espéraient qu'un large excédent budgétaire serait enregistré pour le mois de décembre 2003, mais les résultats n'ont pas été à la hauteur de leurs attentes, de sorte que même l'objectif révisé du budget n'a pas été atteint. Les derniers chiffres officiels annoncent un déficit de 5,9 % du PIB en 2003. L'objectif initial de déficit pour 2003 a donc été largement dépassé (d'environ 1,5 % du PIB).

[7] Cet ensemble comprenait une réduction des dépenses de fonctionnement des ministères, l'annulation de «crédits non utilisés» pour d'anciens projets n'ayant pas été mis en oeuvre à temps, de nouvelles réductions des subventions des médicaments et une première baisse des aides généreuses au logement qui avaient alimenté l'essor du marché du logement privé (ainsi que du crédit à la consommation). Ce train de mesures a été adopté dans le cadre de la dévaluation du taux pivot du forint par rapport à l'euro de 2,26 %.

Tableau 4: Objectifs successifs fixés pour le déficit public en 2003 et résultats estimés

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Services de la Commission

Le dérapage du déficit pour 2003 par rapport aux plans budgétaires initiaux peut s'expliquer par un dépassement des dépenses publiques essentiellement imputable à i) une augmentation des prestations sociales plus importante que prévu, eu égard essentiellement à des versements supplémentaires de retraite et à la contribution aux coûts de garde d'enfants, ii) une montée en flèche des subventions, en particulier des logements [8] et des médicament délivrés sur ordonnance et iii) des paiements d'intérêt plus élevés que prévu sur la dette à court terme à la suite d'un relèvement des taux d'intérêt d'un total de 600 points de base depuis juin 2003.

[8] Il a été décidé en décembre 2003 de durcir notablement les critères d'éligibilité aux aides au logement jusqu'alors très généreuses. Cette décision a déclenché, de la mi-décembre à la fin décembre, une ruée inattendue sur les prêts immobiliers, toujours régis par les anciennes règles. Étant donné que les ménages ne pourront bénéficier des prêts qu'en 2004, les effets bénéfiques du durcissement des critères d'éligibilité sur le budget ne se feront sentir qu'à compter de 2005.

Malgré une croissance du PIB réel inférieure à ce que prévoyait le budget (2,9 % en 2003 au lieu des 4,4 % prévus), l'évolution des recettes fiscales globales s'est avérée plus positive qu'escompté. Ce bon résultat est essentiellement dû aux recettes dynamiques tirées de la TVA et des droits d'accises (traduisant une croissance de la consommation supérieure aux prévisions) et aux recettes plus importantes du régime simplifié d'imposition des sociétés, qui ont plus que compensé les pertes générées par la baisse de l'impôt sur le revenu des personnes physiques [9], de l'impôt sur les bénéfices des entreprises [10] et des cotisations de sécurité sociale.

[9] Malgré un accroissement des salaires nominaux plus important que prévu en 2003 (13 %). La baisse s'explique essentiellement par un nombre d'exonérations fiscales plus important que ce que prévoyait le budget.

[10] Ceci est dû à l'adoption d'un régime fiscal simplifié pour les petites entreprises avec un taux forfaitaire très bas, qui a été mieux accueilli que prévu.

3.3. Perspectives pour 2004

Le budget 2004, adopté par le parlement en décembre 2003, annonçait une réduction du déficit public, de 5 % du PIB en 2003 à 3,8 % du PIB en 2004, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB réel de 3,5 %. L'essentiel de cette réduction devait être obtenu grâce à une maîtrise stricte des dépenses. Le budget prévoyait notamment un gel des salaires réels dans le secteur public, qui, conjugué à une réduction des effectifs, devait enrayer la croissance de la masse salariale du secteur public. Du côté des recettes, le budget 2004 prévoyait une vaste réforme fiscale, qui est entrée en vigueur au début de l'année. Si les taux d'imposition directe (revenu des personnes physiques et des sociétés) ont été abaissés [11], de nombreux abattements et crédits d'impôts ont été supprimés pour compenser la perte de recettes fiscales et améliorer la transparence du régime. Les taux de TVA bas ont en outre été relevés.

[11] Les taux marginaux d'imposition du revenu des personnes physiques ont été réduits et les marges accrues. Le taux d'imposition des sociétés a été abaissé de 18 % à 16 %.

En janvier 2004, après la réévaluation des risques pesant sur les recettes et les dépenses, l'objectif de déficit pour cette année a été revu à la hausse à 4,6 % du PIB. Dans le même temps, le gouvernement a adopté plusieurs mesures de gel des dépenses représentant 1,1 % du PIB par rapport aux données initiales du budget et décidé de reporter plusieurs projets d'investissements publics. Les autorités ont pris depuis de nouvelles mesures en vue d'étayer leur stratégie de maîtrise des dépenses et ont notamment décidé en mars 2004 de geler les subventions des produits pharmaceutiques délivrés sur ordonnance.

Ces mesures correctrices contribueront à un meilleur contrôle des dépenses publiques en 2004. On ne peut toutefois exclure le risque d'un dépassement des dépenses. Un des risques spécifiques est que les aides au logement continuent à croître rapidement en 2004, malgré le durcissement substantiel des critères d'éligibilité décidé fin 2003, décision qui pourrait toutefois ne pas faire sentir ses effets avant 2005. L'évolution des dépenses dépendra également des variations des taux d'intérêt en 2004. Des risques de dérapage existent également du côté des recettes. Le budget prévoit une hausse du ratio des recettes au PIB de 0,5 point de pourcentage, mais cette projection pourrait bien s'avérer exagérément optimiste compte tenu de la baisse des recettes tirées de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de l'impôt sur les bénéfices des entreprises observée en 2003.

Dans ce contexte, les prévisions du printemps 2004 de la Commission tablent sur un déficit public de 4,9 % du PIB en 2004, soit un chiffre légèrement supérieur à la projection officielle révisée d'un déficit de 4,6 % du PIB, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB réel de 3,2 % (3,5 % prévus dans le budget). Le déficit des administrations publiques resterait donc à un niveau nettement supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB.

3.4. Évolution récente de la dette et perspectives

Entre 1998 et 2001, le ratio de la dette au PIB a régulièrement diminué, passant de près de 62 % du PIB à 53,5 % du PIB, grâce à une politique budgétaire saine et à une croissance du PIB relativement vigoureuse. Cette tendance s'est inversée en 2002 et 2003. Les grandes opérations de privatisation se sont nettement ralenties entre 2000 et 2002, mais ont repris en 2003. Le ratio d'endettement a fait un bond en avant en 2002, s'établissant à plus de 57 % du PIB, en raison du déficit budgétaire particulièrement élevé enregistré cette année-là, avant de passer à 59 % du PIB en 2003, s'approchant ainsi de la valeur de référence de 60 % du PIB. La dépréciation du forint a elle aussi contribué, aux côtés du déficit, à la hausse du ratio d'endettement en 2003, puisque un quart environ de la dette publique est libellé en devises.

Selon la Commission, le ratio de la dette au PIB devrait tomber à 58,7 % du PIB en 2004, soit légèrement en deçà de la valeur de référence du traité, grâce aux efforts d'assainissement budgétaire, à la légère accélération de la croissance du PIB et à des ajustements stocks-flux. Ces ajustements sont toutefois retardés par l'écart constaté entre le déficit calculé sur la base des paiements et le déficit calculé sur la base des engagements, qui est imputable à un retard dans la collecte de la TVA et des droits d'accises sur les importations en provenance d'autres États membres de l'UE, lui-même dû à la modification des procédures administratives en vue de l'adhésion.

Tableau 5: Dynamique d'endettement

>EMPLACEMENT TABLE>

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

4. Autres facteurs pertinents

4.1. Perspectives à moyen terme

Selon le programme économique de préadhésion présenté par la Hongrie en août 2003, les autorités comptaient ramener le déficit public en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2006. Toutefois, au vu de la révision à la hausse de l'objectif de déficit pour 2004 de 3,8 % à 4,6 % et de la révision des données macroéconomiques sous-jacentes depuis la présentation du programme économique de préadhésion, la réalisation de ces projets ambitieux paraît plus improbable.

4.2. Investissement

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que le présent rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement». Depuis 2001, le déficit public de la Hongrie a constamment dépassé la formation brute de capital fixe des administrations publiques (voir tableau 3), qui a fluctué assez largement de 3 à 5 % du PIB. Compte tenu du retard qu'elle doit rattraper en termes d'infrastructures par rapport à la moyenne de l'UE, la Hongrie devrait a priori afficher un taux d'investissement public élevé. Toutefois, dans le cadre de leurs efforts en vue de maîtriser le déficit du secteur public, les autorités ont annoncé le report de plusieurs projets d'investissement public dans les infrastructures (à l'exclusion notamment de la construction d'autoroutes). L'investissement public devrait néanmoins redémarrer, en particulier à compter de 2005, car les autorités devraient s'engager à cofinancer des investissements en partenariat avec l'UE.

4.3. Compte extérieur

La position extérieure de la Hongrie s'est dégradée en 2003, le déficit du compte extérieur [12] ayant atteint 8,9 % du PIB, contre 6,2 % du PIB en 2001 [13]. Ces chiffres témoignent de la contribution négative des exportations nettes imputable à la forte croissance des importations tirée par la consommation, du fléchissement de la demande en provenance de l'UE et de l'appréciation du taux de change d'environ 10 % depuis 2001. Au cours des deux prochaines années, la Commission prévoit un rééquilibrage des sources de la croissance et, par conséquent, une légère amélioration du déficit du compte extérieur. Ces projections sont également liées au redressement attendu de la demande extérieure et devraient être étayées par la réduction du déficit public en 2004 et 2005.

[12] Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital. Dans le système actuel de comptes nationaux, ceci correspond à la notion de «balance des paiements courants» mentionnée à l'article 121, paragraphe 1, du traité.

[13] En vue d'harmoniser les statistiques hongroises de la balance des paiements, les chiffres du compte extérieur ont été révisés en profondeur à la fin du mois de mars 2004 et sont désormais publiés selon une nouvelle méthodologie. Cela a entraîné une révision à la hausse d'environ 3 points de pourcentage des chiffres du déficit extérieur précédemment publiés, en raison essentiellement de la prise en compte des bénéfices réinvestis des entreprises d'investissement direct.

5. Conclusions

En 2003, le déficit public de la Hongrie s'est réduit pour atteindre 5,9 % du PIB, mais ne peut être considéré comme étant proche de la valeur de référence de 3 %, au sens du traité. Le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB en matière de déficit en 2003 ne résulte pas, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté des autorités hongroises ni d'une grave récession économique. Après deux ans de forte hausse, le ratio de la dette au PIB s'est pour sa part établi à 59,0 % en 2003, soit un niveau proche de la valeur de référence de 60 % prévue par le traité.

Selon les autorités hongroises et les prévisions du printemps 2004 de la Commission, le déficit public restera supérieur à 4 % du PIB en 2004. Quant au ratio de la dette au PIB, il devrait légèrement décliner en 2004 et demeurer donc en deçà des 60 % du PIB, si l'on en croit les prévisions du printemps 2004 de la Commission.