Avis du Comité des régions sur "Une meilleure répartition et définition des compétences dans l'Union européenne"

(2003/C 73/16)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau, en date du 14 mai 2002, de charger la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne d'élaborer un avis en la matière, en vertu de l'article 265, paragraphe 5 du traité instituant la Communauté européenne;

vu les Conclusions de la Présidence de l'Union du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2001 et notamment la Déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union européenne;

vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et notamment son préambule;

vu les contributions de la Convention européenne et notamment les documents CONV 47/02, CONV 50/02 et CONV 162/02 sur la délimitation des compétences et les instruments juridiques;

vu sa contribution à la Convention européenne (CdR 127/2002 fin) adoptée le 4 juillet 2002;

vu son avis du 13 mars 2002 sur "Le projet de rapport au Parlement européen sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres" (CdR 466/2001 fin(1);

vu son projet d'avis (CdR 119/2002 rév. 2) adopté le 4 octobre 2002 par la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: M. Olivas Martinez (E-PPE), Président du gouvernement autonome de Valencia;

considérant la demande pressante des citoyens de comprendre qui fait quoi en Europe et la légitime requête de transparence et de simplification des procédures;

considérant la nécessité de reconnaître au niveau communautaire les droits déjà acquis au niveau national par les autonomies locales et régionales;

considérant la nécessité de prévoir, dans la phase législative de l'UE, des moyens de flexibilité dans le respect de la diversité des États membres et des collectivités régionales et locales;

considérant la nécessité de doter le CdR d'un rôle actif dans la procédure de contrôle du principe de subsidiarité,

a adopté à la majorité le présent avis lors de sa 47e session plénière des 20 et 21 novembre 2002 (séance du 21 novembre).

1. Points de vues du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. estime que les objectifs actuels de l'Union tels qu'ils apparaissent dans le traité doivent être non seulement maintenus, mais complétés et renforcés. Dans ce sens, il importe d'y inclure expressément la nécessité de garantir les principes de liberté, de démocratie et de solidarité, ainsi que le respect des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'État de droit, et d'assurer le respect de la diversité culturelle, linguistique et territoriale et la promotion de ces valeurs dans le reste du monde;

1.2. considère, par ailleurs, qu'il y a lieu de renforcer l'objectif de consolidation de la cohésion économique et sociale parmi les objectifs du traité et d'y inclure la cohésion territoriale. L'élargissement de l'Union entraînera automatiquement un accroissement de son hétérogénéité et exigera par conséquent un effort particulier dans ce domaine, faute de quoi l'intégration politique et économique, mission prioritaire de l'Union, se verrait menacée;

1.3. estime que la réalisation des objectifs de l'UE doit être une responsabilité réciproque et partagée entre les institutions de l'Union et les pouvoirs nationaux, régionaux et locaux. En ce sens, le principe de coopération inscrit de façon implicite dans l'article 10 du TCE(2) devrait figurer de façon explicite dans le nouveau traité;

1.4. juge nécessaire de concevoir des mécanismes facilitant la cohérence entre les différentes politiques de l'Union, dans le respect du principe de subsidiarité et en fonction d'objectifs transversaux fondamentaux tels que, notamment, la cohésion économique et sociale, la préservation de l'environnement ou encore l'égalité des chances. L'obligation pour toutes les politiques de l'Union de favoriser la réalisation de ces objectifs transversaux devrait être inscrite dans les traités afin de permettre à la Cour de justice des Communautés européennes d'exercer un contrôle dans ce domaine;

1.5. estime que la délimitation des compétences au sein de l'Union européenne doit se fonder sur le principe général selon lequel toute compétence n'ayant pas été attribuée à l'Union relève des États membres. Ce principe est déjà inscrit dans les traités actuels, bien qu'il ne soit mentionné de façon explicite que dans le TCE;

1.6. réaffirme que le principe de subsidiarité, ainsi que celui de proportionnalité, tels qu'ils sont formulés dans les traités, doivent être complétés de telle manière à garantir un respect constitutionnel des compétences des régions et des autorités locales. La transparence de la répartition des compétences ainsi que l'application correcte du principe de subsidiarité exigent, en outre, que soit modifiée la procédure d'adoption de décisions sur la base de ces clauses;

1.7. constate que parmi les principaux problèmes qui nuisent à une délimitation correcte des compétences figurent en réalité le manque d'une hiérarchie et d'une structure claire de typologie des normes à utiliser et le non-respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité(3) qui visent à rapprocher davantage les décisions des citoyens par le biais des États membres et des collectivités locales et régionales;

1.8. considère que le principe d'attribution des compétences devrait être consolidé et, par conséquent, qu'il conviendrait d'instaurer un système clair de répartition des compétences lisible pour les citoyens et les acteurs politiques sur le terrain. En outre, il semble opportun de clarifier davantage l'attribution des pouvoirs législatifs, exécutifs et de contrôle au sein de l'UE. L'application des principes de séparation, d'équilibre et de coopération entre les pouvoirs devrait être définie dans le nouveau cadre constitutionnel;

1.9. rappelle son soutien à ce que l'Union dispose de toutes les compétences dont elle a besoin pour parvenir à ses objectifs ainsi que des instruments les plus adéquats pour mener à bien les tâches qui sont les siennes (CdR 127/2002 fin, § 3.2) et suggère que la répartition par matières en trois piliers soit unifiée tout en gardant une approche au cas par cas vis-à-vis des procédures législatives et des compétences institutionnelles. L'intensité de l'action législative de l'Union doit, en effet, varier en fonction de la finalité et du type de compétences: exclusives, concurrentes, complémentaires ou de coordination;

1.10. réitère son souhait de voir les objectifs politiques qui figurent à l'article 2 du traité de l'Union renforcés, à savoir:

- la mise en place d'une véritable politique étrangère et de sécurité commune, notamment par l'attribution à l'Union de compétences exclusives dans ce domaine, afin de lui conférer un rôle plus important sur la scène internationale; à cet égard, l'intégration des politiques commerciale, de développement et d'aide humanitaire est indispensable;

- la réalisation d'un espace de liberté, de sécurité et de justice pour les citoyens européens, ayant la Charte des droits fondamentaux comme instrument de base pour la garantie des droits; la politique communautaire relative à l'immigration et au droit d'asile doit devenir une politique véritablement intégrée, qui tienne compte à la fois du respect des droits de l'Homme, de la préservation de la cohésion sociale de l'Union, de la nécessité de lutter contre l'immigration clandestine et du souci du développement des pays d'où proviennent les populations immigrées;

- la consolidation du modèle social et économique européen, dans lequel la cohésion sociale et territoriale, le haut niveau de protection sociale, la qualité de la vie, loin d'être incompatibles avec le progrès économique, est la condition de compétitivité de chaque territoire;

- une politique de développement durable dans le contexte d'une meilleure coordination des politiques environnementale, sociale et économique (CdR 127/2002 fin);

1.11. estime que, conformément à la position qu'il a exprimée dans ses avis antérieurs, à la fois le transfert de nouvelles compétences et la rétrocession de compétences(4) doivent être envisageables dans le cadre d'une meilleure répartition des compétences. À cet égard, il y a lieu de tenir compte du fait que les citoyens souhaitent le perfectionnement des instruments dont dispose l'Union pour la réalisation de certains objectifs, en particulier l'instauration d'un espace de liberté, de sécurité et de justice et la réaffirmation de l'identité européenne sur la scène internationale;

1.12. considère que toute répartition des compétences doit toujours être respectueuse du principe de subsidiarité;

1.13. constate que les compétences de l'Union européenne sont presque toutes de nature législative et sont basées sur des objectifs qui sont à achever. En revanche, la responsabilité de la mise en oeuvre et de l'application incombe en règle générale aux pouvoirs nationaux, régionaux et locaux, excepté dans certains cas dûment justifiés. En effet, même lorsque les traités confèrent une compétence exclusive dans un domaine précis, l'exécution finale incombe souvent aux pouvoirs nationaux, régionaux ou locaux;

1.14. considère, par conséquent, que le respect du principe de subsidiarité se mesure aussi à l'intensité du type d'instrument juridique choisi et que la législation-cadre et les directives constituent donc a priori les instruments juridiques les plus indiqués. Dans ce contexte, il est souhaitable de réduire le nombre de procédures et d'adopter une terminologie correspondant à des mots d'usage courant dans les États membres et plus familière au citoyen, à savoir loi et loi-cadre. Une réglementation plus détaillée ne devrait être mise en place que lorsque la réalisation des objectifs à atteindre l'exige. Après la phase d'élaboration des dispositions législatives, le principe de subsidiarité doit présider au choix du niveau de gouvernement chargé de leur mise en oeuvre. Par ailleurs, lorsque la législation de base stipule que la mise en oeuvre relève des compétences des institutions européennes, celle-ci doit mentionner clairement l'obligation de respecter les exigences découlant du principe de subsidiarité;

1.15. estime que ni l'application concrète de l'article 5 ni celle du protocole annexé au Traité d'Amsterdam ne se sont révélées entièrement satisfaisantes et ce pour diverses raisons, qui vont du manque de discernement politique de la part de la Commission, à l'imprécision de la formulation de l'article 5 lui-même. Les collectivités régionales et locales sont sans aucun doute les entités politiques qui ont le plus souffert de cette application imparfaite du principe de subsidiarité;

1.16. note que la problématique du contrôle de l'application du principe de subsidiarité, de proportionnalité et de la répartition des compétences, a suscité un débat quant au choix d'un contrôle politique préventif ou juridictionnel a posteriori par la Cour de justice des Communautés européennes. Selon le CdR, il semble plus opportun de se prononcer en faveur d'un contrôle juridique, qui pourrait lui permettre de jouer un rôle de recours actif. Le "contrôle politique" de la législation européenne revient en premier lieu aux institutions européennes, mais le CdR reconnaît aussi le rôle joué par les parlements nationaux et les parlements d'entités territoriales compétentes dans le contrôle de l'action de leur gouvernement national au sein du Conseil;

1.17. estime, en revanche, que dans l'hypothèse de la mise en place d'une procédure de recours juridique a posteriori, une nouvelle procédure de contestation, dotée d'un pouvoir de suspension, devrait être établie avant l'entrée en force d'un acte législatif. Cette procédure serait du ressort de la Commission européenne, d'une minorité significative du Conseil, du Parlement européen et du Comité des régions. La décision judiciaire devrait intervenir dans les 30 jours et mettrait fin à toute discussion sur l'application correcte ou non des principes de subsidiarité, de proportionnalité et de répartition des compétences pour le cas concerné;

1.18. considère que l'Union européenne doit pouvoir continuer à réagir avec flexibilité à de nouveaux défis. Il convient toutefois de préciser, à la lumière du principe de subsidiarité, certaines clauses telles que celles inscrites dans les articles 95 et 308 du TCE. Cela permettrait de préserver le dynamisme du processus d'intégration et, par conséquent, de garantir la possibilité d'une évolution future dans la répartition des compétences entre l'Union européenne et les États membres.

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

Transparence et clarification des compétences

2.1. estime que le principe de coopération entre tous les niveaux de gouvernement devrait figurer parmi les principes fondamentaux du fonctionnement de la future Union, cristallisant la volonté d'assumer de façon conjointe la responsabilité de la réalisation des objectifs du processus d'intégration européenne;

2.2. estime que l'article 5 du Traité CE doit faire explicitement référence aux entités subétatiques (locales et régionales);

2.3. considère que la procédure de codécision doit être appliquée dans tous les cas, afin de garantir la participation du Parlement européen et que, dans les cas de consultation obligatoire du Comité des régions prévus dans le Traité, il est souhaitable que le CdR soit impliqué en amont de la procédure;

2.4. estime aussi que son intervention devrait être renforcée par le truchement d'un instrument contraignant dépassant, par conséquent, la force d'un simple avis, comme un droit de veto suspensif ou un pouvoir de proposition d'initiatives législatives limité aux domaines pertinents qui relèvent de la compétence des autorités régionales et locales et qui font l'objet d'une consultation obligatoire du CdR, notamment les réformes pluriannuelles des politiques de l'Union européenne comme les fonds structurels ou les transports;

2.5. propose, quant à la classification des compétences, qu'une distinction claire soit établie entre:

- les compétences propres ou exclusives de l'Union, dont la responsabilité principale incombe aux institutions de l'Union européenne;

- les compétences partagées, dont la responsabilité est partagée entre l'Union et les États membres (et, conformément au mode de répartition propre à chaque État, entre les pouvoirs nationaux, régionaux et locaux);

- les compétences complémentaires pour lesquelles la compétence de l'Union se limite à compléter ou appuyer l'action des États membres, à adopter des mesures d'encouragement ou à coordonner l'action des États membres. À ce propos, il semble approprié d'apporter une plus grande clarté pour bien définir les limites d'action de l'Union et cela afin de garantir le respect des prérogatives des États membres ainsi que des niveaux subnationaux dans les domaines de l'éducation, de la formation, de la jeunesse, de la protection civile, de la culture, du sport, de la santé, de l'industrie et du tourisme. Lorsque, dans un des domaines relevant des compétences complémentaires, les États membres estiment nécessaire de recourir à la "coordination ouverte", celle-ci doit être accompagnée par un véritable contrôle parlementaire et impliquer les niveaux de décision infra-étatiques qui disposent de compétences exécutives en la matière;

2.6. estime que l'actuelle répartition des compétences en fonction d'objectifs à atteindre doit être maintenue, l'Union étant autorisée à mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour leur réalisation. Les moyens d'action doivent, par conséquent, différer de l'attribution des compétences par matières. Ce système constitue la clé de voûte de l'intégration communautaire et doit le rester, à condition que sa mise en oeuvre respecte les principes de subsidiarité et de proportionnalité;

2.7. considère néanmoins que la clarification des compétences ne peut consister en l'élaboration d'un "catalogue" de compétences par matières dans la mesure où un simple catalogue ne serait en mesure que de fournir une "illusion" de transparence, qui aura surtout comme conséquence d'induire le citoyen en erreur dès lors qu'il est difficile de compartimenter la réalité en matières étant donné que la réglementation d'une matière a toujours une incidence dans d'autres domaines et que, dans la pratique, la plupart des compétences sont partagées (que celles-ci soient concurrentes, complémentaires ou autres);

Application et respect: lois-cadres et système de contrôle

2.8. estime que conformément au principe de subsidiarité, il y a lieu d'opter de préférence pour une législation-cadre afin de permettre aux États membres et, le cas échéant, aux collectivités régionales et locales de développer leur législation dans le respect de leurs spécificités;

2.9. considère que l'application correcte du principe de subsidiarité est vitale pour la sauvegarde des principes d'autonomie locale et régionale et, par conséquent, que le traité devrait reconnaître le rôle fondamental que jouent les collectivités locales et régionales dans le rapprochement des décisions européennes et des citoyens;

2.10. estime que la problématique de la distribution des tâches entre l'Union et les États membres doit aussi évoquer la mise en oeuvre des compétences; il considère par conséquent que si la Commission européenne est appelée à adopter des normes d'exécution dans les domaines où les niveaux de décision infra-étatiques disposent de compétences exécutives, les représentants d'administrations locales et régionales devraient être impliqués dans les procédures de comitologie;

2.11. propose de se voir conférer un rôle de premier plan dans le contrôle de l'application de ce principe, dans la mesure où il est l'organe de l'Union européenne chargé d'assumer la représentation institutionnelle des collectivités locales et régionales;

2.12. soutient la proposition de créer au sein de la Cour de justice des Communautés européennes une chambre ad hoc chargée d'assurer le monitorage de l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité;

Principe de connexité et clause de flexibilité

2.13. souligne l'importance de garantir un principe de connexité, à savoir l'engagement que toute attribution de tâches aux collectivités régionales et locales soit accompagnée par des moyens financiers correspondants et adéquats;

2.14. partage l'hypothèse du maintien au recours aux clauses de flexibilité contenues dans les articles 95 et 308 du TCE, qui supposent dans tous les cas l'approbation du Parlement européen ainsi que la consultation du CdR pour les matières ayant un impact territorial significatif;

2.15. charge son Président de transmettre cet avis à la Convention européenne, à la Présidence de l'Union, au Conseil, au Parlement européen ainsi qu'à la Commission européenne.

Bruxelles, le 21 novembre 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 192 du 12.8.2002, p. 31.

(2) "Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l'accomplissement de sa mission. Ils s'abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité".

(3) Note du Præsidium 47/02 du 15 mai 2002.

(4) Voir avis du CdR sur "Le projet de rapport du Parlement européen sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres" (CdR 466/2001 fin).