OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

INTRODUCTION

10.1. Le présent chapitre est consacré à la performance. Une première et brève section traite du premier rapport d’évaluation de la Commission (1). Le reste du chapitre comporte les observations de la Cour sur les autoévaluations de la performance de la Commission, telles qu’elles ressortent de la partie 1 des rapports annuels d’activité de ses directeurs généraux (2), et décrit quelques-uns des grands thèmes des rapports spéciaux que la Cour a consacrés à la performance en 2011 (3).

10.2. La performance est évaluée sur la base des principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité) (4). L’appréciation de la performance est essentielle pendant toute la durée de l’intervention publique; elle concerne les intrants (moyens financiers, humains, matériels, organisationnels ou réglementaires nécessaires pour la mise en œuvre du programme), les réalisations (les éléments livrables du programme), les résultats (les effets immédiats du programme pour les destinataires ou les bénéficiaires directs) et les impacts (les changements à long terme dans la société attribuables, au moins en partie, à l’action de l’UE).

RAPPORT D’ÉVALUATION DES FINANCES DE L'UNION FONDÉ SUR LES RÉSULTATS OBTENUS

10.3. En février 2012, la Commission a publié, à l’intention du Parlement européen et du Conseil, un rapport d’évaluation des finances de l’Union fondé sur les résultats obtenus (ci-après «le rapport d'évaluation») (5). Le traité prévoit que la Commission présente un tel rapport et que ce dernier fasse partie des éléments probants sur lesquels le Parlement se fonde chaque année pour donner décharge à la Commission sur l’exécution du budget (6).

10.4. En juin 2012, en réponse à une invitation du Parlement, la Cour a émis son avis no 4/2012 sur le rapport d’évaluation (7). Elle y constate que le rapport d’évaluation est vague, qu’il manque de substance et qu’il apporte donc une valeur ajoutée limitée. La Cour estime par ailleurs que le Parlement, le Conseil et la Commission devraient saisir l'occasion offerte par ce rapport pour discuter et convenir de la manière dont son utilité pour l’autorité de décharge pourrait être accrue. 10.4. Le rapport d'évaluation 2010 a fait l'objet de discussions avec l'autorité de décharge au début de 2012. Sur la base de ces discussions, la Commission a revu l'approche adoptée pour le premier rapport d'évaluation pour s'orienter vers un compte rendu plus détaillé sur les résultats des activités financées par le budget, en s'appuyant sur la documentation disponible en la matière. Cependant, la Commission poursuit le développement du rapport d'évaluation, en tant que contribution essentielle à la procédure de décharge, en tenant compte des réactions de l'autorité de décharge.

RAPPORTS DES DIRECTIONS GÉNÉRALES DE LA COMMISSION SUR LES RÉALISATIONS DE L’ANNÉE

Introduction

10.5. Les directeurs généraux de la Commission fixent, dans leurs plans de gestion annuels respectifs, des objectifs en matière de performance pour leur direction générale (DG) et rendent ensuite compte de leurs réalisations dans les rapports annuels d’activité. La Cour a évalué les rapports de trois directions générales, en l’occurrence celles en charge de l’agriculture et du développement rural (DG AGRI), de la politique régionale (DG REGIO) et du développement et de la coopération – EuropeAid (EuropeAid) (8). Ensemble, ces trois directions générales représentent quelque trois quarts des paiements effectués à partir du budget de l'UE en 2011 (9).

10.6. La Cour a examiné les modifications apportées aux dispositions internes de la Commission en matière d'établissement de rapports depuis l'exercice antérieur et, pour les trois directions générales susmentionnées, a vérifié si les objectifs et les indicateurs de performance présentés étaient: a) pertinents — il s’agissait de déterminer si les indicateurs étaient cohérents par rapport aux objectifs politiques et au mode de gestion et s’ils étaient associés à des valeurs cibles quantifiées; b) comparables — il s’agissait d'établir si les indicateurs sélectionnés lors de la planification avaient été utilisés par la suite pour établir des rapports et si les modifications éventuelles avaient été expliquées; c) fiables — il s’agissait de déterminer si le lecteur pouvait avoir une assurance raisonnable de l’exactitude des informations fournies (10).

Quelques modifications bienvenues depuis l’année dernière

10.7. En novembre 2011, la Commission a adressé des lignes directrices révisées à ses directeurs généraux en vue de la préparation des rapports annuels d’activité 2011. Cette révision tenait compte, entre autres, des observations formulées par la Cour dans son rapport annuel 2010 (11). Ainsi, les instructions relatives aux informations sur les réalisations politiques dans la première partie du rapport annuel d’activité ont été clarifiées, les directeurs généraux étant invités à se concentrer davantage sur les progrès par rapport aux objectifs sur le plan des résultats et de l’impact et à fournir une description des réalisations acquises.

La pertinence reste un problème dans certains cas

10.8. Au niveau stratégique, il est demandé aux directions générales de définir un nombre limité d’«objectifs généraux», ainsi qu’une série d’«indicateurs d’impact» permettant de suivre les progrès enregistrés par rapport à ces objectifs. Ensemble, les objectifs généraux et les indicateurs d’impact sont des outils dont les responsables de la Commission – et, partant, les lecteurs du rapport annuel d’activité, parmi lesquels l’autorité de décharge – se servent pour évaluer la mesure dans laquelle la direction générale concernée réalise ses objectifs de haut niveau. La Cour a relevé plusieurs problèmes concernant les objectifs et les indicateurs, ce qui limite leur utilité, comme les points suivants en font état.

10.9. Dans certains cas, la Cour a observé des insuffisances dans la cohérence interne des objectifs et des indicateurs (voir exemple 10.1). 10.9.

DG AGRI: l’indicateur d’impact ne couvre pas totalement l’objectif L’un des objectifs généraux définis dans le rapport annuel d’activité consiste à: — promouvoir un secteur agricole viable et compétitif, — qui soit en phase avec les avancées majeures enregistrées dans les domaines de l’environnement et de la production, — tout en assurant à la communauté agricole un niveau de vie équitable. Le niveau de revenu des agriculteurs est le seul indicateur d’impact pour cet objectif. Il ne concerne que le troisième aspect de l'objectif en question, ce qui signifie qu'aucun indicateur n'a été défini pour les deux premiers volets de l’objectif. EuropeAid: indicateur d’impact formulé comme un objectif L’indicateur d’impact «Approche coordonnée de l’UE» correspondant à l’objectif général 4 «Promouvoir un cadre de développement international fondé sur une coopération multilatérale et une gouvernance mondiale renforcées» et ayant pour cible «Les nouveaux contrats d’aide sont conclus en conformité avec les principes du document COM 638» est formulé comme un objectif plutôt que comme un indicateur. Les exigences de base du standard de contrôle interne no 5 prévoient que, dans les plans de gestion, il existe au moins un indicateur par objectif, tant au niveau du domaine politique qu'à celui de l'activité, pour pouvoir suivre les réalisations et en rendre compte. Cette exigence figure dans les instructions permanentes du secrétariat général, et la DG AGRI s'y conforme. La Commission a fourni des efforts considérables pour définir les objectifs et les indicateurs de manière cohérente et exhaustive. Dans certains domaines politiques, cette tâche est très ardue, et il convient de prendre en considération que les indicateurs dans le RAA ne doivent pas être interprétés isolément. La Commission estime que l'indicateur «évolution du revenu des agriculteurs» couvre totalement l'objectif général no 1, car il porte non seulement sur la garantie d'un niveau de vie équitable pour la communauté agricole, mais aussi sur la viabilité des exploitations et des zones rurales. Par ailleurs, en ce qui concerne les recettes issues du paiement unique, les agriculteurs sont tenus de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, de sorte que l'objectif général no 1 est également rempli en ce qui concerne le respect de «normes strictes en matière d'environnement et de production». La Commission va étudier d'autres possibilités de définir des indicateurs sur la base d'objectifs «SMART».

10.10. Bon nombre des objectifs de haut niveau et des indicateurs fixés au sein des trois directions générales auditées ne cadrent guère avec l’évaluation annuelle qu’implique le processus d'établissement du rapport annuel d’activité. Cela est dû au fait que certaines politiques sont conçues pour avoir un impact à plus long terme, ce qui entraîne un décalage important entre l’investissement et l’avantage qui en est tiré. La plupart des indicateurs et des valeurs cibles portaient sur l’ensemble de la période 2007-2013, sans échéances ni indicateurs intermédiaires. 10.10. La Commission confirme qu'il est inhérent à la nature des programmes pluriannuels d'investir dans le long terme, l'évaluation de leur incidence n'étant possible que sur une durée prolongée. Pour la période 2014-2020, la Commission a proposé des échéances pour les indicateurs de réalisation qui sont plus directement liés à la politique.

10.11. Les indicateurs d’impact devraient être accompagnés de valeurs cibles quantifiées. Or: 10.11. Fixer des objectifs quantifiés n'est pas toujours possible, adéquat ou même approprié, notamment parce que les indicateurs d'impact font entrer en jeu un certain nombre de facteurs externes. En pareils cas, la tendance observée constitue un critère de référence suffisant pour mesurer le degré de réalisation.

a) des 29 indicateurs d'impact figurant dans les trois rapports annuels d'activité examinés, 11 ne comportaient pas de valeurs cibles quantifiées (ni de délais) (12); a) La Commission s'efforce, dans la mesure du possible, de fixer des objectifs quantifiés. Cependant, dans certains domaines, liés par exemple aux droits de l'homme dans les pays tiers, il se peut que l'utilité et la pertinence des objectifs quantifiés ne soient pas toujours avérées.

b) s'agissant de la DG REGIO, toutes les valeurs cibles (sauf une) sont assorties d’un délai, qui se situe généralement à moyen terme. Par conséquent, le rapport annuel d’activité 2011 de cette direction générale rend souvent compte en faisant référence à des résultats atteints relevant de la période de programmation antérieure (2000-2006). b) La section 1.2 du RAA s'appuie sur des indicateurs d'impact fondés sur des modèles macroéconomiques et des données statistiques pour établir le lien avec les objectifs globaux de la politique, dont la base a été définie dans la plupart des cas en 2006. L'évolution des indicateurs d'impact reflète l'apport de nombreux facteurs, dont fait partie, parmi d'autres, la politique de cohésion.

10.12. Dans son rapport annuel 2010, la Cour avait indiqué que les directions générales n'avaient pas fixé d’objectifs pour les activités opérationnelles relatives à l’économie (coût des intrants) ou à l'efficience (rapport entre intrants, réalisations et résultats) ni rendu compte à cet égard. L’année dernière, elle a également fait remarquer, dans une observation distincte, que la description des réalisations politiques dans la partie 1 des rapports annuels d’activité apportait des informations limitées sur les résultats et sur les impacts et que ces documents avaient tendance à être centrés sur les intrants et les réalisations plutôt que sur les effets des mesures. L’examen par la Cour des plans de gestion et des rapports annuels d'activité dans le cadre du présent rapport annuel n’a pas révélé de progrès significatif à ce niveau. 10.12. Les services de la Commission ont respecté les obligations découlant du règlement financier et des instructions sur l'élaboration des rapports annuels d'activités (RAA). La Commission a renforcé les instructions permanentes applicables aux RAA de 2011 en termes d'économie, d'efficience et d'efficacité, et a demandé aux directions générales d'ajouter dans la partie 3, sur une base volontaire, des indicateurs sur la bonne gestion financière. La Commission est convaincue que les RAA dans leur ensemble procurent suffisamment d'informations sur les résultats/effets.

La comparabilité pâtit d’un manque d’explications

10.13. Outre qu'elles font obligation d'établir un rapport sur les objectifs/valeurs cibles fixés, les bonnes pratiques exigent par définition que l’information relative à la performance soit cohérente d’une période à l’autre ou explique les modifications apportées, de sorte que ses utilisateurs puissent effectuer des comparaisons et évaluer les tendances. 10.13. La Commission est d'avis que l'information relative à la performance doit être axée, lorsque c'est nécessaire, sur un processus d'amélioration continue et non sur la cohérence. Elle convient que les modifications en la matière doivent être expliquées, tout en estimant que les informations communiquées à cet égard sont suffisantes.

Cohérence des objectifs, des indicateurs et des valeurs cibles

10.14. Les rapports annuels des directions générales devraient rendre compte des activités en faisant référence à des objectifs, des indicateurs et des valeurs cibles établis dans le plan de gestion. Ce fut généralement le cas pour la DG AGRI, qui a reclassé certains indicateurs d'impact comme la Cour l’avait suggéré lors de ses travaux sur les rapports annuels d’activité 2010. Cela étant, cette direction générale n’a pas expliqué quant au fond deux autres modifications apportées, que ce soit dans le rapport annuel d’activité ou dans le plan de gestion. Et comme les États membres étaient en mesure de modifier les valeurs cibles quantifiées à leur discrétion, trois des quatre valeurs cibles quantifiées ont changé entre le plan de gestion 2011 et le rapport annuel d'activité 2011, après que les États membres ont actualisé leurs plans de développement rural (voir exemple 10.2). 10.14. La Commission estime que les indicateurs et les valeurs cibles sont stables au fil des ans. Comme il est indiqué dans cette constatation, tout changement dans les indicateurs et les valeurs cibles est exceptionnel, et la Commission a suivi les recommandations de la Cour en réévaluant deux indicateurs d'impact pour en faire des indicateurs de résultats. Ces éléments sont très clairement signalés dans la mise à jour du plan de gestion 2011. En effet, les États membres ont la possibilité d'adapter leurs valeurs cibles pour améliorer leur plan de développement rural (voir la réponse à l'exemple 10.2).

Exemple 10.2 Cible Plan de gestion 2011 Rapport annuel d'activité 2011 Augmentation de la production d’énergie renouvelable 20 500 ktep (38) 12 300 ktep Création d’emplois 346 000 344 000 Superficie agricole utilisée à haute valeur naturelle 3 400 000 ha 3 620 000 ha Exemple 10.2 Les États membres ont la possibilité d'adapter leurs valeurs cibles, et les évaluations à mi-parcours ont été une bonne occasion d'affiner les données et la méthode et, si nécessaire, d'adapter ces valeurs cibles. S'agissant de la valeur cible «augmentation de la production d'énergie renouvelable», la forte réduction dont elle fait l'objet est imputable à une erreur dans un plan de développement rural, qui a été corrigée. À la lumière des évaluations à mi-parcours, il a été possible d'effectuer des contrôles de qualité supplémentaires et ainsi de détecter cette erreur et d'y remédier.

10.15. Outre ses objectifs généraux, la DG REGIO établit également des «priorités pluriannuelles». Par rapport au plan de gestion 2011, le plan 2012 fait passer le nombre de priorités pluriannuelles de quatre à cinq et modifie la description de certaines autres priorités. De plus, ce même plan relève de 28 à 39 le nombre de «priorités opérationnelles spécifiques», sans fournir toutefois d’explications pour quelque modification que ce soit. 10.15. La DG REGIO définit l'intitulé et le nombre des priorités pluriannuelles après avoir déterminé comment elle peut remplir sa mission de la manière la plus efficace possible et la plus judicieuse sur le plan juridique, de même que le nombre de priorités opérationnelles spécifiques dans l'année. Les changements relevés par la Cour reflètent les défis qu'affronte actuellement l'Union européenne, avec la crise économique et financière et les ajustements qui en découlent pour la définition des priorités de la politique régionale et de la DG REGIO.

Explications pour la performance réalisée

10.16. Le but d’un rapport sur la performance est d’informer les parties prenantes. Cependant, même lorsqu’il aurait été possible de fournir une explication valable sur la raison pour laquelle la performance réalisée ne correspond pas à l’objectif ou à la valeur cible visée, les rapports annuels d’activité n'en comportaient pas. C’était le cas de la DG AGRI, même quand la performance réalisée était très loin de la valeur cible: pour quatre indicateurs, la performance ne correspondait pas à la moitié de la valeur cible. S’agissant de la DG REGIO, le rapport annuel d’activité procède à une analyse détaillée, point par point, de la performance par rapport aux priorités pluriannuelles (point 10.15), mais il n’y a pas d'équivalent pour les objectifs généraux et les indicateurs d’impact. 10.16. La Commission estime avoir fourni suffisamment d'explications. Les indicateurs présentés dans le RAA ne doivent pas être interprétés isolément. C'est le système d'indicateurs inhérent au plan de gestion dans son ensemble qui permet de tirer des conclusions sur l'incidence et le résultat de la politique, car celles-ci sont fondées sur une modélisation et des statistiques macroéconomiques se rapportant aux objectifs globaux de l'évolution des politiques.

La fiabilité des données est un défi lorsqu’elles proviennent de sources externes

10.17. L’examen de la fiabilité de l’ensemble des données figurant dans les rapports annuels d’activité sortait du cadre de l’audit de la Cour. Sur la base de l’évaluation limitée qu’elle a effectuée, la Cour a estimé que les données relatives à EuropeAid étaient globalement fiables, vu que dans la plupart des cas, les indicateurs sont reconnus au niveau international et peuvent faire l’objet d’une vérification indépendante. Il n’empêche qu’elle a relevé un certain nombre de problèmes dans les rapports annuels d'activité de la DG AGRI et de la DG REGIO, deux directions générales très tributaires des données fournies par les États membres (voir exemple 10.3). 10.17.

DG AGRI: l’information relative à la performance réalisée se fonde sur des données incomplètes Il y a 88 plans de développement rural en place dans toute l’Union européenne. Or la performance renseignée pour l’ensemble de l'UE pour trois indicateurs s'appuyait respectivement sur six, neuf et 32 de ces 88 plans. Dans le cas d’un autre indicateur, elle se fondait sur des données fournies par huit des 27 États membres seulement. DG AGRI: l'information relative à la performance réalisée se fonde sur des données incomplètes L'agrégation, au niveau de l'UE, de l'effet net produit par les plans de développement rural sur les indicateurs d'impact a été opérée au moyen des données chiffrées disponibles fournies par les États membres. La plupart des évaluations à mi-parcours n'ont pas quantifié les incidences, étant donné qu'elles ont été effectuées trop en amont dans la période de programmation pour pouvoir mesurer les effets et incidences. Les incidences portent sur les processus de longue durée.

DG REGIO: incohérences dans le rapport annuel d’activité Le nombre d’emplois créés varie, étant tantôt de 200 000 dans 25 États membres (page 34), tantôt de 165 000 dans 21 États membres (annexe 6, page 169), la note 126 de bas de page faisant mention quant à elle de 19 États membres. La population supplémentaire ayant accès aux réseaux à haut débit varie elle aussi selon le cas (900 000 personnes à la page 34 pour 806 826 à l’annexe 6, page 172). La même remarque s’applique aux nouvelles routes: 920 km dans 12 États membres (page 34) et 805 kilomètres dans 10 États membres (annexe 6, page 171). DG REGIO: incohérences dans le rapport annuel d'activités La Commission fait valoir qu'il existe deux approches pour présenter des informations relatives aux valeurs cibles et aux derniers résultats connus. Toutes les incohérences internes sont dûment expliquées dans le texte. — Dans la partie principale du RAA, les informations portent sur le niveau global de réalisation de la politique de cohésion et sont accompagnées des chiffres des États membres ayant transmis des données, qu'ils aient ou non des valeurs cibles (celles-ci étant facultatives). — À l'annexe 6 figure une comparaison directe entre les valeurs cibles et les réalisations. Les chiffres sont indiqués uniquement pour les États membres qui traitent des deux volets (c'est-à-dire que ceux d'entre eux qui communiquent des données sur les réalisations mais pas sur les valeurs cibles sont exclus). Cette approche, qui a été suivie de manière cohérente au fil des ans, vise à permettre une évaluation des progrès réalisés au regard des objectifs.

10.18. La capacité de la DG AGRI et de la DG REGIO à garantir la qualité des données fournies par les États membres est limitée. La DG REGIO a recommandé que les États membres se concentrent sur les indicateurs clés et a diffusé des orientations pour la saisie des données. Elle a également lancé une procédure de vérification annuelle, qui a permis de déceler certaines erreurs dans les données soumises. L’introduction d’une «réserve de performance» pour les fonds relevant du cadre stratégique commun (CSC) (13) pour la prochaine période de programmation pourrait être un moyen d’encourager les États membres à fournir des données pertinentes, comparables et fiables en matière de performance. Il n’empêche que l’actualité des données visées restera un défi. À titre d’exemple, dans l’état actuel des choses, les États membres sont censés fournir leurs données à la DG REGIO pour le mois de juin de l'année suivante, de sorte que les informations figurant dans le rapport annuel d'activité 2011, publié en 2012, ont trait à 2010. 10.18. Le contrôle qu'effectue la Commission sur la qualité des données fournies par les États membres pour la période de programmation actuelle sera poursuivi et renforcé. Une proposition législative de la Commission pour la période à venir prévoit, à titre d'incitation pour les États membres, que 5 % des fonds devraient rester non alloués au début de la nouvelle période de programmation pour permettre le versement de fonds supplémentaires aux États membres dont les programmes ont atteint les étapes prévues [voir COM(2011) 615 final]. Pour la Commission, l'actualité des données ne constitue pas un défi. La DG REGIO utilise toujours les données les plus récentes disponibles, tout en reconnaissant que — en vertu des modalités de compte rendu fixées dans la réglementation actuelle et la réglementation future proposée — les données pour l'année précédente ne seront pas disponibles avant le mois d'avril de l'année suivante.

RÉSULTATS DES TRAVAUX DE LA COUR EN MATIÈRE D’AUDIT DE LA PERFORMANCE

Introduction

10.19. Les rapports spéciaux de la Cour visent à déterminer si le budget de l’Union européenne a été géré dans le respect des principes de bonne gestion financière (voir point 10.2). Lorsqu’elle sélectionne les thèmes de ses rapports spéciaux – il s’agit de domaines budgétaires ou de thèmes de gestion spécifiques –, la Cour recherche une incidence maximale et se fonde sur toute une série de critères, comme le niveau de recettes ou de dépenses concerné (importance relative), les risques pour la bonne gestion financière, ainsi que le degré d'intérêt des parties prenantes.

10.20. En 2011, la Cour a adopté (14) les 16 rapports spéciaux énumérés dans l’encadré 10.1.

Rapports spéciaux adoptés par la Cour des comptes en 2011 (15) — No 1/2011: «La déconcentration de la gestion de l’aide extérieure par la Commission, de ses services centraux vers ses délégations, s’est-elle traduite par une amélioration des interventions?» — No 2/2011: «Suivi du rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)» — No 3/2011: «L’efficience et l’efficacité des contributions de l’UE acheminées par des organisations des Nations unies dans des pays affectés par des conflits» — No 4/2011: «Audit du mécanisme de garantie pour les PME» — No 5/2011: «Régime de paiement unique (RPU): questions à examiner en vue d’améliorer la bonne gestion financière» — No 6/2011: «Quelle efficacité pour les projets touristiques cofinancés par le FEDER?» — No 7/2011: «L'aide agroenvironnementale est-elle conçue et gérée de manière satisfaisante?» — No 8/2011: «Recouvrement des paiements indus effectués dans le cadre de la politique agricole commune» — No 9/2011: «Les projets d’administration en ligne soutenus par le FEDER ont-ils été efficaces?» — No 10/2011: «Les programmes “Lait aux écoliers” et “Fruits à l’école” sont-ils efficaces?» — No 11/2011: «La conception et la gestion du système des indications géographiques garantissent-elles son efficacité?» — No 12/2011: «Les mesures prises par l’UE ont-elles contribué à l’adaptation de la capacité des flottes de pêche aux possibilités de pêche existantes?» — No 13/2011: «Le contrôle relatif au régime douanier 42 permet-il d’éviter et de détecter l’évasion en matière de TVA?» — No 14/2011: «L’aide de l'UE a-t-elle permis de renforcer la capacité de la Croatie à gérer les financements postérieurs à l'adhésion?» — No 15/2011: «Les procédures de la Commission permettent-elles de garantir une gestion efficace du contrôle des aides d'État?» — No 16/2011: «Aide financière de l’UE en faveur du déclassement de centrales nucléaires en Bulgarie, en Lituanie et en Slovaquie: réalisations et défis à relever»

10.21. Dans son rapport annuel 2010, la Cour a montré à quel point les constatations formulées dans ses rapports spéciaux de 2010 couvraient l’intégralité d’un cycle de gestion typique, de la planification stratégique et de la définition des besoins à l’information sur la performance réalisée. En 2011, les sujets traités dans les rapports spéciaux de la Cour ont également été variés. Toutefois, comme l’Union se prépare à entrer dans la nouvelle période de programmation 2014-2020, la Cour examine ici les leçons qui peuvent être tirées de ses rapports spéciaux de 2011 pour la préparation des nouveaux programmes et projets et s'intéresse plus particulièrement à trois thèmes: l’analyse des besoins, la conception et la notion de valeur ajoutée européenne. Ces trois thèmes se retrouvent également, à des degrés divers, dans les récents avis émis par la Cour sur les propositions de règlements relatifs au cadre stratégique commun et à la politique agricole commune (16).

Analyse des besoins: absence d’éléments probants solides

10.22. Dans son rapport annuel 2010, la Cour indiquait que la production de résultats de qualité exigeait une définition claire des besoins auxquels les programmes sont censés répondre (17). S’agissant de l'assistance fournie à la Croatie pour lui permettre d'être en mesure de gérer les financements de l’UE postérieurs à son adhésion, la Commission a généralement veillé à ce que les principaux besoins soient recensés (18). 10.22. Convenant qu'une bonne analyse des besoins constitue un aspect important du cycle des programmes, la Commission est en train d'étudier soigneusement les cas pour lesquels la Cour a constaté des insuffisances dans l'analyse des besoins.

10.23. En 2011, la Cour a continué à relever et à relater des cas où de bonnes analyses des besoins faisaient défaut. Ainsi, les premières stratégies en matière d’administration en ligne, dont les projets peuvent être soutenus par le Fonds européen de développement régional (FEDER), ont été avant tout élaborées pour répondre à des déclarations politiques plutôt qu’à la suite d’évaluations rigoureuses des besoins, avec pour conséquence que les projets négligeaient les aspects les plus importants (19). Par ailleurs, dans deux des trois programmes de déclassement de centrales nucléaires audités par la Cour, aucune évaluation des besoins n’a été effectuée dans le cadre de l’objectif de réduction de l’incidence de la fermeture anticipée des centrales nucléaires (20). 10.23. Le coût de la migration vers l'administration en ligne est très élevé. Des priorités sont indispensables, et il est raisonnable qu'elles soient tirées de déclarations politiques qui ont servi d'outils de sensibilisation et qui ont été la base des premières stratégies dans ce domaine. Cependant, la définition des priorités s'est nettement améliorée depuis et, aujourd'hui, tous les États membres ont mis en œuvre des stratégies d'administration en ligne plus développées. Les traités d'adhésion ou la réglementation qui en découle ont mis en évidence la nécessité de mesures d'atténuation. Le régime de soutien de l'UE est conçu de manière à garantir que les mesures proposées par les États membres sont conformes à leurs stratégies énergétiques nationales et fondées sur celles-ci, qui tiennent inévitablement compte de l'incidence de la fermeture des centrales nucléaires.

10.24. L’une des conséquences d’une analyse inappropriée des besoins est la difficulté qu'il y a à déterminer les projets en lice susceptibles de garantir une utilisation optimale des ressources. C'est ce qui est apparu lors de l’audit susmentionné des projets d’administration en ligne (21), ainsi que lors de l’audit de l’aide agroenvironnementale de l’UE. Dans ce dernier cas, la Cour a constaté qu’une affectation ciblée des fonds aux zones qui en avaient le plus besoin était essentielle pour renforcer les effets sur l’environnement de l’aide agroenvironnementale, mais que les États membres n’avaient pas pris en considération ce ciblage sur la base d’une analyse des coûts-avantages escomptés (22). 10.24. La Commission convient qu'une analyse des besoins peut aider à cerner les projets prioritaires. Cependant, pour ce qui est de l'aide agroenvironnementale, certains États membres ont déterminé le degré souhaitable de ciblage en s'appuyant sur une analyse des coûts et avantages escomptés. La Roumanie, par exemple, cible les paiements agroenvironnementaux à haute valeur naturelle sur une base géographique, en déterminant les zones éligibles à l'aide de données de macroniveau. S'agissant des projets d'administration en ligne, à la suite des initiatives politiques de l'UE, tous les États membres ont aujourd'hui mis en œuvre des stratégies d'administration en ligne plus développées, sur la base du plan d'action 2011-2015 pour l'administration en ligne.

Conception: les réalisations visées manquent de clarté

10.25. La définition des besoins n’est que le point de départ du processus. Une bonne conception, tant des programmes que des différents projets à réaliser dans le cadre de ceux-ci, est essentielle pour une bonne gestion financière, afin que les fonds produisent un effet maximal au moindre coût. La conception des programmes et des projets y afférents devrait établir un lien entre les activités financées par le budget et les réalisations, résultats et impacts escomptés des dépenses correspondantes.

10.26. Dans un cas précis, la Commission a tenu compte des problèmes conceptuels d’un programme pour améliorer, du moins en partie, la conception d’un programme similaire. De ce fait, les mesures destinées à encourager la consommation de fruits à l’école ne rencontrent pas, auprès de la population cible, les problèmes d’effet d’aubaine et de manque d’attractivité (23) que connaît le programme similaire «Lait aux écoliers» (24). La Cour a toutefois continué à déceler un certain nombre de faiblesses dans la conception des flux de financement qu’elle a audités en 2011, comme le montrent les points suivants. 10.26. La Commission est d'avis que la dernière révision du programme «Lait aux écoliers» a pris en compte, dans une large mesure, les observations de la Cour en vue d'améliorer l'efficience globale du système.

10.27. La Commission achemine de l’aide destinée à des pays affectés par des conflits par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies. Or la quasi-totalité des accords de contribution (18 sur 19) audités par la Cour présentaient une, voire plusieurs faiblesses d’ordre conceptuel, comme l’absence de critères de base, des objectifs non spécifiques et des indicateurs manquants. Cela s’est traduit par un certain manque de précision quant à ce qui devait être réalisé et quant aux méthodes d’évaluation à appliquer (25). 10.27. Reconnaissant l'importance de la conception des projets, la Commission estime cependant que seuls deux des dix-huit cas cités présentaient des lacunes susceptibles d'influer directement sur les résultats du projet. Elle a mis en place de nouvelles formations et orientations, en 2011, afin d'améliorer la conception des projets, mesures qui, selon elle, répondent en grande partie aux préoccupations de la Cour. Par ailleurs, dans son rapport spécial, la Cour a reconnu que, même dans des circonstances extrêmement difficiles, les projets mis en œuvre en collaboration avec les Nations unies dans des pays affectés par des conflits obtenaient de bons résultats et offraient une durabilité raisonnable.

10.28. Le régime de paiement unique de la politique agricole commune (PAC) a été conçu pour encourager les agriculteurs à répondre à la demande du marché et pour promouvoir des pratiques agricoles plus écologiques. Cela étant, il y a une contradiction dans la conception de ce régime: alors qu’il est censé soutenir le revenu individuel, la manière dont l'aide financière est distribuée tient, dans la pratique, peu compte de la situation particulière du bénéficiaire, de sorte que la répartition des subventions aux agriculteurs reste essentiellement fondée sur la superficie de terre cultivée et qu'une part élevée de l'aide du RPU continue à prendre la direction des grandes exploitations, comme c’était déjà le cas avec le système antérieur (26). 10.28. Le régime de paiement unique (RPU) a démontré qu'il agissait comme un instrument très efficace de soutien au revenu de base des agriculteurs, sans pour autant empêcher les exploitants de prendre leurs décisions de production sur la base des signaux du marché. Il en est ainsi parce que les paiements sont découplés de la production et n'interfèrent pas avec les décisions de production prises par les agriculteurs. Pour être éligibles, les bénéficiaires, les parcelles et les activités doivent remplir des conditions clairement définies par le règlement du Conseil et compatibles avec les règles de l'OMC, c'est-à-dire que ces conditions ne sont pas liées à des facteurs de production. Les besoins des «grandes exploitations» en matière de soutien au revenu de base ne doivent pas être considérés comme systématiquement moins élevés que ceux d'autres exploitations, étant donné que le revenu est en général très dépendant des types de production, des prix à la production et des coûts des intrants, de la main-d'œuvre agricole, etc. Leur valeur et le nombre des droits ont été calculés, en fonction de références historiques sur la production et les surfaces concernées, de façon à assurer une transition en douceur vers le découplage. Il s'ensuit que la répartition actuelle des paiements directs aux exploitations reflète simplement les disparités entre les exploitations de l'UE en termes de taille des surfaces agricoles et de volume de la production agricole. Néanmoins, la question de la redistribution de l'aide entre les agriculteurs et les États membres est prise en considération dans les propositions législatives sur la PAC après 2013 et devrait aussi déboucher sur un ciblage amélioré de l'aide allouée au titre du RPU. Pour ce qui est d'accroître la valeur ajoutée et la qualité des dépenses, la Commission a proposé d'améliorer certains éléments et d'en ajouter d'autres, couvrant ainsi plusieurs questions soulevées par la Cour dans son rapport spécial: un réaménagement et un meilleur ciblage du soutien.

10.29. Le système des indications géographiques (SIG) vise à protéger les dénominations qui désignent les produits agricoles dont la qualité, l’image et d’autres caractéristiques sont essentiellement attribuables à leur origine géographique («prosciutto di Parma» ou «Bayerisches Bier», par exemple). Le succès du SIG dépend notamment de l'utilisation qu'en font les producteurs. Ce système doit pouvoir attirer d'autres producteurs, en particulier dans les États membres où le taux de participation est faible. Or les mesures en vigueur et les procédures appliquées ne les encouragent pas à participer (27). 10.29. Ce système est avant tout un système de protection de la propriété intellectuelle. Des instruments et des moyens juridiques appropriés sont en place, et les producteurs sont invités à se joindre au système de leur plein gré. En outre, l'intérêt que les producteurs ont clairement manifesté pour ce système le confirme: un grand nombre de dénominations de produits a été enregistré (plus de mille), ce qui représente une valeur de marché de 14,5 milliards d'euros (en 2008). Les États membres qui ont adhéré à l'UE depuis 2004 redoublent d'efforts pour participer au système. Une série d'initiatives, parmi lesquelles des campagnes d'information, des foires commerciales, des expositions internationales thématiques ou l'élaboration de guides destinés aux demandeurs souhaitant faire enregistrer une indication géographique (AOP ou IGP), ont été lancées pour attirer de nouveaux candidats potentiels.

10.30. Dans le cadre de la politique commune de la pêche, la Commission aide les États membres à réduire la capacité de leur flotte de pêche, le but final étant de préserver les stocks halieutiques. Des problèmes conceptuels réduisent l’efficacité de cette aide. Ainsi, les critères d’éligibilité et de sélection des programmes de déclassement des navires de pêche étaient trop peu ciblés, de sorte que certains navires ont été mis au rebut sans effet notable sur les stocks halieutiques visés (28). 10.30. Les cas analysés par la Cour ont été passés en revue et discutés avec les États membres. Les États membres sont en train de prendre, si c'est nécessaire, des mesures correctrices, parmi lesquelles le recouvrement des montants indûment versés.

Valeur ajoutée européenne: justification de l’intervention de l’UE

10.31. La Commission a défini la valeur ajoutée européenne comme «la valeur qui résulte d’une intervention de l’UE, en plus de la valeur qu’aurait pu avoir une action isolée des États membres» (29). La Cour a précédemment suggéré que toute définition s’appuie sur les principes cités dans l’encadré 10.2 et recommandé d’expliciter la notion de valeur ajoutée européenne dans une déclaration politique adéquate ou dans la législation de l’UE afin de fournir des orientations auxquelles les autorités politiques européennes peuvent se référer pour définir les priorités en matière de dépenses (30). 10.31. La Commission souligne que la notion de valeur ajoutée de l'UE peut être invoquée dans de nombreux contextes, comme dans les réflexions académiques sur le budget de l'Union, dans la définition d'objectifs et/ou de critères permettant de sélectionner des projets relevant de programmes spécifiques de l'UE, dans des dispositions du règlement financier et dans l'évaluation des programmes existants, mais elle estime également que la valeur ajoutée d'un projet politique va bien au-delà de la simple référence à des chiffres. L'un des objectifs du document de travail mentionné était d'expliquer la valeur ajoutée que représente pour l'UE le fait de disposer d'un budget et de présenter de nombreux exemples concrets de son fonctionnement dans les États membres, procurant ainsi aux organes de décision de l'UE les orientations nécessaires pour hiérarchiser les dépenses. Par ailleurs, le processus d'analyse d'impact de la Commission informe les décideurs politiques sur les avantages et inconvénients des options stratégiques envisagées en évaluant leur incidence potentielle. Dans le cadre de cette démarche, ce processus aborde également la question de la valeur ajoutée des propositions de la Commission.

Principes suggérés par la Cour et sous-tendant la notion de valeur ajoutée européenne: — les dépenses à la charge du budget de l’UE effectuées au sein même de l’Union doivent présenter, pour l’UE et ses citoyens, des avantages clairs et manifestes qui ne pourraient être obtenus par une dépense uniquement effectuée au niveau national, régional ou local, mais qui pourraient mieux l’être, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l'Union; — les dépenses ayant des effets transfrontaliers présentant un intérêt commun s’inscrivent, à première vue, davantage dans le cadre d'une action de l’UE que celles dont l’incidence géographique est limitée; — le fait de concentrer de façon raisonnable les dépenses permet de prime abord davantage de réaliser l’objectif consistant à apporter une valeur ajoutée; — s’agissant des dépenses effectuées à l’extérieur de l’Union, telles que celles relatives à l’aide au développement, une approche sélective serait également susceptible d’accroître la valeur ajoutée: le fait par exemple de se concentrer sur la coordination de l'aide au développement dans les domaines où prévaut un soutien des donateurs mondiaux et de mettre l’accent sur les activités pour lesquelles le savoir-faire spécifique de l'UE est particulièrement valorisé (31). La Commission considère que la valeur ajoutée d'un projet politique doit être un critère essentiel pour justifier les dépenses au niveau de l'UE. La Commission a vérifié la valeur ajoutée des dépenses proposées dans l'ensemble des domaines politiques lorsqu'elle a élaboré ses propositions pour le budget de l'UE de la période 2007-2013, en appliquant les critères suivants: — l'efficacité: cas dans lesquels l'action de l'UE constitue le seul moyen d'obtenir des résultats, — l'efficience: cas dans lesquels l'UE offre un meilleur rapport qualité/prix, — la synergie: cas dans lesquels l'action de l'UE est nécessaire pour compléter, stimuler et lancer les mesures. La Commission a conçu à la fois le nouveau cadre financier pluriannuel et les instruments et programmes sectoriels de manière que: — les objectifs puissent être mis en œuvre plus efficacement par des dépenses engagées au niveau de l'UE, — la contribution des dépenses engagées au niveau de l'UE soit mise en évidence, — la valeur ajoutée de l'UE soit particulièrement importante, — la mise en commun des ressources au niveau de l'UE engendre effectivement des économies d'échelle et de meilleurs résultats.

La communication de la Commission d'octobre 2011 «Un programme pour le changement» et les conclusions du Conseil du 14 mai 2012 recommandent un meilleur ciblage sur les pays qui ont le plus besoin d'aide et une concentration sur un nombre limité de secteurs dans lesquels l'incidence peut être maximale et où la valeur ajoutée de l'UE est manifeste.

10.32. La Cour a indiqué que les programmes de dépenses qui n’apportent pas de valeur ajoutée européenne ne sont, par définition, pas susceptibles de constituer un usage efficace et efficient de l’argent du contribuable européen (32). Dans ses rapports spéciaux de 2011, la Cour a fait état d'exemples dans lesquels l'existence d’une valeur ajoutée européenne était pour le moins sujette à caution: 10.32. La Commission considère que la valeur ajoutée des programmes de dépenses doit être évaluée par rapport aux objectifs fixés et aux critères appliqués lors de la vérification initiale de la valeur ajoutée des propositions de la Commission (voir encadré 10.2).

— la valeur ajoutée européenne du mécanisme de garantie pour les petites et moyennes entreprises (GPME) n’a pas été démontrée, vu que les résultats qui en sont issus auraient très bien pu être obtenus par des financements effectués dans le cadre de régimes nationaux (33); — La Commission prend déjà cette observation en considération dans les discussions et la planification concernant la nouvelle génération d'instruments financiers, puisque «garantir la valeur ajoutée européenne» est l'un des principes essentiels que devront respecter tous les instruments proposés dans le cadre financier pluriannuel de l'après-2013.

— dans le cas des projets touristiques cofinancés par le FEDER et en l'absence de système approprié pour fixer les objectifs et contrôler la performance des projets par rapport à ces derniers, il a été difficile d’évaluer l’étendue de la valeur ajoutée européenne obtenue (34); — La Commission fait observer que l'audit de performance de la Cour a révélé que les projets touristiques examinés avaient de fortes retombées sur l'emploi.

— s’agissant de l’aide de l’UE apportée dans le cadre du déclassement de centrales nucléaires dans trois États membres, la Cour a conclu que le cadre politique était relativement peu structuré et a recommandé que l’UE fonde toute décision relative à une aide financière additionnelle sur une évaluation de la valeur ajoutée européenne d'une telle intervention (35). — La Commission considère que la valeur ajoutée européenne des programmes était évidente: sans ces programmes, la réalisation de l'objectif général, à savoir améliorer sensiblement la sûreté nucléaire de l'UE et aider les États membres à atténuer les conséquences de la fermeture anticipée des réacteurs, aurait été extrêmement difficile. Le 24 novembre 2011, la Commission a proposé un règlement du Conseil relatif au soutien de l'Union en faveur des programmes d'assistance au déclassement d'installations nucléaires en Bulgarie, en Lituanie et en Slovaquie [COM(2011) 783] pour la période 2014-2020. Cette proposition était accompagnée d'une analyse d'impact détaillée comportant une évaluation de la valeur ajoutée de l'UE.

10.33. Dans des avis récents, la Cour a fait état des insuffisances de la Commission en ce qui concerne la définition d’objectifs politiques axés sur les résultats, alors que ces derniers sont in fine le but poursuivi par les financements de l'UE (36). Sans valeurs cibles claires pour les résultats escomptés, la Commission continuera à éprouver des difficultés à démontrer que ses dépenses apportent une valeur ajoutée européenne et, partant, à fournir une assurance de leur efficience et de leur efficacité. 10.33. Une concentration accrue sur les performances et les résultats constitue l'un des principaux objectifs de la Commission dans ses propositions relatives à «un budget pour la stratégie Europe 2020» en vue de la mise en œuvre des objectifs stratégiques à long terme de l'Union avec le budget disponible pour les sept prochaines années. Dans cette perspective, tous les programmes et instruments figurant dans la proposition de cadre financier pluriannuel ont été conçus de manière à garantir que leurs réalisations et incidences contribuent fortement à la mise en œuvre des principaux objectifs politiques de l'UE, ce qui met l'accent sur les performances et les résultats escomptés.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Conclusions

10.34. Le processus d'élaboration des rapports annuels d'activité par les directions générales de la Commission évolue. Par rapport à l'exercice antérieur, la Cour a observé quelques signes d'amélioration encourageants (voir point 10.7). 10.34. La Commission s'efforce d'améliorer en permanence la qualité et la clarté de ses rapports d'activité.

10.35. La pertinence reste un problème, en particulier pour ce qui concerne la cohérence interne des objectifs et des indicateurs, l’établissement de valeurs cibles quantifiées valables, ainsi que l’évaluation annuelle des progrès réalisés. Comme ce fut déjà le cas l'année précédente, les trois directions générales auditées par la Cour n'ont pas rendu compte des aspects «économie» et «efficience» dans la partie 1 des rapports annuels d’activité (voir points 10.8 à 10.12). 10.35. La Commission a renforcé les instructions permanentes applicables aux RAA de 2011 en termes d'efficience et d'efficacité, et a demandé aux directions générales d'ajouter dans la partie 3, sur une base volontaire, des indicateurs sur la bonne gestion financière. Un certain nombre de directions générales ont rendu compte de ces aspects en 2011.

10.36. Les objectifs, les indicateurs et les valeurs cibles définis dans les plans de gestion de la DG AGRI et de la DG REGIO étaient en général ceux utilisés dans le cadre des rapports annuels d’activité et se sont avérés globalement cohérents par rapport à l’exercice antérieur. Toutefois, lorsque des modifications ont été apportées, elles n’ont pas toujours été assorties d’explications (voir points 10.13 à 10.16). 10.36. La Commission convient que les modifications par rapport au RAA de l'exercice précédent méritent des explications. Elle estime toutefois que des informations suffisantes ont été fournies à ce sujet.

10.37. Des limitations juridiques et des contraintes pratiques ont compromis la fiabilité des informations obtenues par les directions générales auprès des États membres dans le cadre des programmes en gestion partagée. Certaines mesures sont prises afin d’inciter les États membres à fournir des données pertinentes, comparables et fiables en matière de performance pour les fonds relevant du CSC au cours de la prochaine période de programmation et pourraient apporter de précieux enseignements pour l’avenir. Il y a en outre un problème d’actualité des données (voir points 10.17 et 10.18). 10.37. Le contrôle qu'effectue la Commission sur la qualité des données fournies par les États membres pour la période de programmation actuelle sera poursuivi et renforcé. Cependant, pour la Commission, l'actualité des données ne constitue pas un défi. Étant donné que la période de programmation a une durée de sept ans, les données disponibles seize mois après la fin de l'exercice sont toujours utilisées pour adapter les programmes qui, d'après les données, sont peu performants (voir la réponse au point 10.18).

10.38. Dans ses rapports spéciaux de 2011 et s’agissant des trois domaines spécifiques analysés, la Cour estime que: 10.38.

a) bien qu’elles soient essentielles pour garantir le ciblage des dépenses de l’UE sur les régions ou les thèmes qui en ont le plus besoin, de bonnes évaluations des besoins font souvent défaut (points 10.22 à 10.24); a) Convenant qu'une bonne analyse des besoins constitue un aspect important du cycle des programmes, la Commission est en train d'étudier soigneusement les cas pour lesquels la Cour a constaté des insuffisances dans l'analyse des besoins.

b) la conception des programmes présente des faiblesses qui affectent négativement la capacité de la Commission à déterminer les résultats et les impacts des dépenses de l'UE et à rendre compte à cet égard (points 10.25 à 10.30); b) Reconnaissant l'importance de la conception des projets, la Commission n'approuve cependant pas toutes les évaluations menées par la Cour en ce qui concerne les cas cités aux points 10.25 à 10.30. Toutefois, la Commission analyse soigneusement lesdites évaluations de la Cour et elle adapte sa pratique, chaque fois que cela se révèle nécessaire, pour améliorer encore la conception des projets.

c) démontrer la valeur ajoutée européenne des dépenses de l’Union est un défi pour la Commission (points 10.31 à 10.33). c) Lors de l'élaboration du prochain cadre financier pluriannuel, la Commission a mis en œuvre les principes exposés dans le cadre du réexamen du budget en 2010, en mettant notamment l'accent sur la valeur ajoutée du budget de l'UE.

Recommandations

10.39. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2011, la Cour formule les recommandations suivantes. 10.39.

— Recommandation no 1: la Commission devrait, lors de la conception des nouveaux programmes de dépenses, chercher à centrer ses activités sur les résultats et les impacts qu’elle souhaite atteindre. Si les résultats et les impacts ne peuvent être mesurés facilement, la Commission devrait définir des indicateurs et des échéances qui seraient fondés sur des objectifs SMART (37) et qui démontreraient que ses activités soutiennent les buts poursuivis. La Commission approuve la recommandation de la Cour et, comme il est indiqué, elle a déjà pris des mesures à cet égard. Pour concevoir le prochain cadre financier pluriannuel, la Commission a appliqué les principes qu'elle avait énoncés lors du réexamen du budget en 2010, à savoir: — mettre en œuvre les priorités d'action fondamentales, — se concentrer sur la valeur ajoutée de l'UE, — orienter les dépenses en fonction de leur incidence et de leurs résultats, — produire des avantages mutuels dans toute l'Union européenne.

— Recommandation no 2: la Commission devrait collaborer avec les États membres en vue d’améliorer la qualité des données fournies et d'en assurer l'actualisation. En particulier, elle devrait tirer tous les enseignements possibles des mesures prises au niveau des fonds relevant du CSC afin d’inciter les États membres à fournir des données de qualité relatives à la performance. La Commission convient de l'importance de la coopération avec les États membres en vue d'améliorer la qualité des données et d'en assurer l'actualisation. À la suite d'un exercice de vérification mené avec les États membres pour confirmer l'exactitude des indicateurs soumis par voie électronique, la Commission est convaincue que la qualité des données va s'améliorer encore. Cependant, en vertu des modalités de compte rendu fixées dans la réglementation actuelle et la réglementation future proposée, les données pour l'année précédente ne seront pas disponibles avant le mois d'avril de l'année suivante.