COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN Cadre spécial d'assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes (Règlement n° 856/1999 du Conseil) - Rapport biennal de la Commission 2000

1. Introduction

Les producteurs traditionnels de bananes des pays ACP avaient, dans le cadre de la convention de Lomé, reçu l'assurance que leur accès au marché européen ne serait pas moins favorable que par le passé. Cette assurance leur a été donnée par le règlement CEE n° 404/93 qui a fixé pour les différents pays ACP des quantités soumises à des droits nuls. Afin d'aider les producteurs traditionnels de ces pays à s'adapter aux changements intervenus sur le marché à la suite de l'introduction du règlement 404/93, un régime spécial d'assistance destiné à les aider à accroître l'efficacité de leur production a été mis en place conformément au règlement 2686/94 du Conseil du 31 octobre 1994 et de la ligne budgétaire B7-5023. Ce régime a pris fin en 1998 mais les décaissements se poursuivent. Une évaluation du régime a été réalisée en 1999.

Une décision prise en 1997 par l'organisme de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce a conclu que le régime d'importations de la Commission n'était pas entièrement conforme à l'OMC.

L'Union européenne a donc apporté des modifications à son régime d'importations le 1er janvier 1999 [1]. Le régime modifié a continué d'accorder aux producteurs traditionnels des ACP un accès en franchise de droits de douane ne portant toutefois que sur une quantité totale de 857 500 tonnes pour les pays ACP.

[1] Règlement (CE) n° 1637/98 du Conseil du 20 juillet 1998 modifiant le règlement (CEE) n° 404/93 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane.

Certains aspects du nouveau régime ont à nouveau été contestés avec succès à l'OMC en 1999 et les États-Unis ont imposé des sanctions commerciales d'un montant annuel de 191,4 millions de dollars frappant les exportations communautaires vers les États-Unis.

Afin d'aider les pays ACP concernés à s'adapter aux nouvelles réalités du marché, un nouveau cadre spécial d'assistance (CSA) a été institué en 1999.

2. Dispositions juridiques applicables au cadre spécial d'assistance (CSA)

Le règlement (CE) n° 856/1999 [2] du Conseil établissant un cadre spécial d'assistance en faveur des fournisseurs ACP traditionnels de bananes a été adopté le 22 avril 1999. Il prévoit une assistance financière et technique à douze pays ACP pour tenir compte des changements intervenus dans les accords de commercialisation des bananes en Europe à la suite des modifications apportées le 1er janvier 1999 au régime d'importations.

[2] JO L 108 du 27.4.1999, p. 2

Le règlement (CE) n° 1609/1999 [3] de la Commission fixant les modalités d'application du règlement précité du Conseil a été adopté le 22 juillet 1999.

[3] JO L 190 du 23.7.1999, p. 14

Une décision de la Commission [4] fixant les montants disponibles en 1999 au titre du cadre spécial d'assistance (soit au total 45 millions) a été publiée le 30 septembre 1999. Une deuxième décision de la Commission a été prise le 18 juillet 2000 pour la ligne budgétaire 2000 (44,5 mio d'euros).

[4] JO L 280 du 30.10.1999, p. 122

Objectifs

L'objectif général de ce programme d'assistance est d'améliorer la compétitivité des producteurs traditionnels de bananes des pays ACP. Le règlement du Conseil cherche à atteindre cet objectif en finançant des projets visant entre autres à accroître la productivité dans le secteur de la banane. Un financement est également accordé pour soutenir la diversification dans les cas où aucun accroissement durable de la compétitivité ne peut être attendu dans ce secteur. Le mode de calcul du financement susceptible d'être accordé se fonde sur l'écart de compétitivité.

Présentation d'un rapport

L'article 9 du règlement du Conseil précise qu'au plus tard le 31 décembre 2000, et par la suite tous les deux ans, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l'exécution de ce règlement, accompagné, le cas échéant, de propositions. Le présent rapport satisfait à cette exigence.

3. Situation du marché

Le marché mondial de la banane est dominé, pour ce qui est de la consommation, par les marchés des États-Unis et de l'Union européenne qui consomment chacun entre 3,5 et 4,0 millions de tonnes de bananes par an. Les États-Unis importent pratiquement toutes leurs bananes tandis que l'Union européenne en importe environ 80 pour cent (les vingt pour cent restants provenant des producteurs communautaires). Pour ce qui est de la production, les producteurs d'Amérique latine fournissent la totalité du marché des États-Unis et représentent environ 80 pour cent des importations communautaires, les quelque 20 pour cent restants étant couverts par les pays ACP. Compte tenu des dispositions du régime communautaire pour le secteur des bananes, qui limitent l'offre, les prix sur le marché européen sont environ le double de ceux des États-Unis et d'Europe orientale.

Les prix des bananes au moment où elles sont importées en Europe varient fortement entre les producteurs d'Amérique latine (en moyenne 558 euros/t. en 1999) et les producteurs des pays ACP (en moyenne 620 euros/t., 745 euros/t. pour les seules îles du Vent). Ces chiffres donnent une idée des écarts de compétitivité qui existent entre les fournisseurs d'Amérique latine et ceux des ACP ainsi que des augmentations de la productivité que cherche à obtenir le CSA.

Le prix des bananes a baissé en 1999 principalement sous l'effet de l'abondance de l'offre sur le marché international, conjuguée à une croissance limitée de la demande sur les marchés émergents de l'ex-URSS et de la Chine. Pendant le courant de l'année 2000, le prix des bananes a chuté à un niveau inhabituellement bas, tombant à 307 USD/tonne aux États-Unis en juillet et à 622 USD/tonne en Europe au mois de juin. Si les fluctuations de prix au cours de l'année sont un phénomène habituel, les prix précités n'ont représenté que 62 pour cent des prix annuels moyens de 1998.

Il se peut que la délivrance de fausses licences pour les importations de bananes d'Équateur dans le Sud de l'Italie ait joué un rôle mineur dans l'effondrement du marché européen. Le 9 juin 2000, une équipe conjointe de fonctionnaires italiens et d'enquêteurs de l'OLAF ont découvert que 101 faux certificats d'importation avaient été présentés depuis mars 1998 afin d'importer frauduleusement dans la Communauté plus de 160 000 tonnes de bananes.

4. Modification du régime communautaire à la suite des décisions de l'omc

Après des discussions approfondies avec les parties intéressées, la Commission a présenté, en novembre 1999, une proposition au Conseil concernant la modification du règlement 404/93. Cette proposition incluait l'instauration d'un système transitoire de contingents tarifaires (au nombre de 3), préalablement à l'introduction, au plus tard en 2006, d'un système uniquement tarifaire. Lors des discussions avec les tiers, il est apparu clairement que l'option privilégiée était un système de gestion des contingents tarifaires dans lequel la distribution des licences s'effectue sur la base des flux commerciaux traditionnels et d'un cadre de références historiques.

Après des mois de discussions intensives, il est apparu qu'il serait difficile de parvenir à l'instauration d'un système de contingents tarifaires dans le cadre duquel l'attribution des licences se ferait soit sur la base des résultats historiques soit au moyen d'une adjudication et que les discussions sur les périodes de références historiques étaient dans l'impasse. La Commission a donc proposé dans sa communication au Conseil de juillet qu'elle conclue son examen de la méthode de gestion des contingents selon la formule du "premier arrivé, premier servi". Après acceptation du Conseil, la Commission a, en octobre 2000, à la suite de son évaluation de la méthode du "premier arrivé, premier servi", présenté une nouvelle communication au Conseil indiquant qu'elle considérait cette méthode comme une option viable. La Commission a présenté plusieurs modifications à sa proposition de novembre:

* la fixation d'un droit maximal de 300 euros/t. pour le troisième contingent (au lieu de le fixer par adjudication comme cela avait été proposé initialement en novembre 1999),

* l'augmentation de 275 euros/t. à 300 euros/t. de la préférence tarifaire maximale accordée aux ACP,

* la possibilité pour la Commission d'abaisser le tarif maximal pour le troisième contingent.

Cette communication a été examinée dans le cadre du Conseil Affaires générales du 9 octobre 2000 tenu au Luxembourg. Le Conseil devrait adopter une position officielle une fois que le Parlement européen aura rendu son avis. Lors de sa session à Bruxelles du 9 au 12 octobre, l'Assemblée parlementaire paritaire a adopté une résolution sur la réforme du régime de l'Union européenne dans le secteur de la banane.

5. Ligne budgétaire 1999

Au premier semestre de 1999, des stratégies par pays ont été élaborées par neuf des douze pays ACP producteurs traditionnels de bananes et présentées pour information au comité du FED. La Somalie n'a pas été en mesure de présenter une stratégie ou une proposition d'investissement du fait de la poursuite des troubles civils et de l'absence d'une autorité nationale. Madagascar s'est trouvée dans l'incapacité de présenter une stratégie ou une proposition d'investissement, les services de l'ordonnateur national étant débordés. Le document de stratégie pour le Cap Vert est arrivé trop tard dans l'année pour que les procédures administratives nécessaires puissent être achevées en temps voulu. Après avoir dûment pris en compte la question des besoins et de l'efficacité, la Commission a redistribué, en novembre 1999, l'enveloppe de 1 100 000 euros entre la Côte d'Ivoire (600 000 euros) et la Grenade (500 000 euros). Ainsi neuf propositions nationales ont été reçues et approuvées en 1999, après avoir été soumises au comité du FED, pour un montant total de 44,5 millions d'euros (voir tableau 1).

Huit des neuf conventions de financement pour 1999 ont été signées par la Commission le 27 août 2000. En ce qui concerne la Côte d'Ivoire, la convention de financement doit être signée en novembre après la conclusion d'un dialogue entre la Commission et les autorités nationales sur des questions procédurales relatives aux rôles respectifs de l'ordonnateur national et de l'Organisation des producteurs de bananes (OCAB).

6. Ligne budgétaire 2000

Après l'annonce le 4 avril des enveloppes indicatives par pays pour l'an 2000, onze propositions de financement ont été reçues avant la fin du mois de mai. Seule la Somalie n'a pas présenté de proposition. Le SCR n'a pas été en mesure d'approuver, pour des raisons de procédure, une proposition de Madagascar concernant l'utilisation des crédits en faveur de la diversification, sur la base d'un mémorandum d'entente existant qui se rapportait au Stabex.

Du fait que la Somalie et Madagascar ne pouvaient pas prétendre à un financement sur la ligne budgétaire 2000, un montant de 1,6 million pouvait être réaffecté. La Commission a décidé le 11 octobre que 400 000 euros seraient réservés à des conseils dans le domaine du contrôle et que des ressources supplémentaires seraient mises à la disposition du Bélize (400 000 EUR), de St Vincent (250 000 EUR), du Cameroun (200 000 EUR), du Cap Vert (100 000 EUR) et de la Côte d'Ivoire (250 000 EUR), pour des raisons touchant à l'efficacité et à la capacité d'utiliser les crédits efficacement dans les délais prévus.

Les dix propositions de financement seront examinées par le comité du FED en octobre, novembre et décembre puis des décisions de financement seront adoptées, d'ici la fin de l'an 2000, pour les dix propositions nationales, pour un montant total de 44 075 000 euros dont 400 000 euros seront engagés en faveur de conseils dans le domaine du contrôle (voir tableau 1).

7. Accroissement de la compétitivité du secteur de la banane ou diversification-

Le règlement du Conseil autorise les pays bénéficiaires à utiliser les crédits disponibles pour une assistance financière et technique visant à améliorer la compétitivité dans le secteur de la banane ou à soutenir la diversification dans les cas où une amélioration de la compétitivité dans ce secteur ne serait pas durable. Dans les faits, la plupart des pays bénéficiaires ont opté, dans leurs stratégies, pour la compétitivité, en dépit des incertitudes croissantes pesant sur le futur régime communautaire dans le secteur de la banane. L'étude d'évaluation pour la précédente ligne budgétaire semble indiquer que la Côte d'Ivoire et le Cameroun sont les mieux placés pour soutenir la concurrence sur les coûts avec le Costa Rica ou l'Équateur [5].

[5] Évaluation de l'aide communautaire aux producteurs traditionnels de bananes des ACP, apportée au titre du règlement 2686/94 (Nordic Consulting Group/Université de Birmingham/Synergie, janvier 2000.

Seules les îles du Vent ont affecté des crédits spécifiques en faveur de la diversification (tant agricole qu'économique) et, dans le cas de Sainte-Lucie, de la reconversion sociale des travailleurs quittant l'industrie. Il convient de noter que ces îles ont bénéficié de crédits Stabex très importants qui ont été utilisés, dans le passé, pour améliorer la productivité dans le secteur de la banane et, plus récemment, pour des actions de diversification et de reconversion sociale. Le Cameroun, Belize et la Côte d'Ivoire ont affecté des crédits en faveur de l'amélioration des conditions sociales des travailleurs des plantations de bananes.

Compte tenu de la baisse du prix des bananes et des perspectives de dégradation des cours, la Commission a demandé aux pays ACP de reconsidérer leur stratégie afin de consacrer une partie plus importante du financement accordé par le CSA à la diversification.

8. Perfectionnement des analyses économiques et financières

Une caractéristique commune des propositions de financement a été la faiblesse de leurs analyses économiques et financières. Cela fait qu'il est difficile, entre autres, de pouvoir porter, en toute connaissance de cause, des appréciations sur l'affectation des crédits d'investissement entre les différents pays et les différents secteurs.

Pour remédier à cette situation, un cahier des charges a été préparé pour la réalisation par des consultants d'une étude devant contribuer au perfectionnement des analyses économiques et financières, au départ en ce qui concerne la Jamaïque et le Cameroun, puis pour l'ensemble des principaux pays bénéficiaires. Une caractéristique spécifique de cette étude sera une évaluation des perspectives commerciales pour les producteurs de bananes des ACP à la lumière des changements qu'apportera la Commission au régime communautaire des bananes, dans le souci de le rendre compatible avec l'OMC.

9. Dispositions concernant le suivi

Afin d'obtenir des informations comparables et actuelles sur les progrès réalisés et de permettre à l'équipe opérationnelle de formuler des recommandations utiles sur toute modification des enveloppes sectorielles ou nationales, des consultants seront engagés en 2000 pour une période initiale de deux ans et chargés d'effectuer des visites annuelles dans chacun des principaux pays bénéficiaires. En consultation avec les délégations de la Commission concernées, ils feront rapport sur les gains d'efficacité obtenus dans la production et la commercialisation des bananes. Si nécessaire, ils examineront également les progrès accomplis dans le domaine de la diversification. Des crédits ont été prévus pour le recours à ces consultants dans la décision de la Commission pour l'an 2000.

10. Conclusions

La Commission conclut que le Cadre spécial d'assistance prévu par le règlement 856/1999 du Conseil est mis en oeuvre conformément aux règles d'exécution stipulées dans le règlement 1609/1999 de la Commission.

Il est trop tôt pour apprécier l'incidence des crédits accordés au titre de ce cadre spécial sur la productivité du secteur des bananes et /ou la diversification dans les pays concernés mais des dispositions ont été prises pour que cette incidence soit pleinement mesurée par des contrôleurs recrutés à cet effet.

TABLEAU 1

LIGNE BUDGETAIRE CONSACREE AU SECTEUR DE LA BANANE B7-8710 DOTATIONS PAR PAYS 1999 ET 2000 au 2 octobre 2000

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