Avis sur le document « Vers un environnement de communications personnelles - Livre vert sur une approche commune dans le domaine des communications mobiles et personnelles au sein de l'Union européenne »

(94/C 393/12)

Le 19 mai 1994, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le document « Vers un environnement de communications personnelles - Livre vert sur une approche commune dans le domaine des communications mobiles et personnelles au sein de l'Union européenne ».

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 7 septembre 1994 (rapporteur : M. Mobbs).

Lors de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 14 septembre 1994), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La résolution du Conseil du 22 juillet 1993 a examiné la situation du secteur des télécommunications et la nécessité de développements ultérieurs dans ce domaine.

1.2. Après consultation, un consensus s'est dégagé au sein du Conseil concernant une série d'éléments-clés, les suivants étant considérés parmi les plus importants :

1.2.1. Il est généralement reconnu que la libéralisation des marchés des services de télécommunications est la conséquence inévitable des développements des technologies et des marchés;

1.2.2. Il est nécessaire, de manière générale, de maintenir la stabilité financière du secteur et de préserver le service universel, tout en procédant aux adaptations nécessaires de la structure des tarifs;

1.2.3. Il est impératif de disposer d'un calendrier précis avec des jalons bien déterminés pour les changements réglementaires, afin de donner au secteur la stabilité qui s'impose;

1.2.4. Il faut suivre une approche réaliste pour une libéralisation plus poussée, en tenant compte de la nécessité d'adaptations dans les régions périphériques où les réseaux sont moins développés;

1.2.5. L'importance pour les usagers, pour l'industrie et pour l'ensemble de l'économie européenne d'une infrastructure bien développée et de services de pointe efficaces dans les télécommunications est généralement reconnue;

1.2.6. L'ouverture du marché des télécommunications de l'Union aux pays tiers doit être liée à une accessibilité comparable des marchés de ces pays.

1.3. De nombreuses actions ont déjà été entreprises par la Commission, le Conseil et les États membres. En ce qui concerne les actions futures, le Conseil a considéré le développement des communications mobiles et personnelles comme étant un objectif majeur, à court terme, et a apporté son soutien à l'intention manifestée par la Commission de publier un Livre vert en la matière.

1.4. « Le Livre vert sur une approche commune dans le domaine des communications mobiles et personnelles au sein de l'Union européenne » fait partie des travaux considérables que la Commission n'a cessé de mener depuis le Livre vert de 1987 sur le développement du marché commun des services et équipements des télécommunications (), même si celui-ci n'abordait pas les questions spécifiquement liées aux communications mobiles.

2. Le Livre vert de la Commission

2.1. Les objectifs et l'approche adoptée par la Commission sont les suivants :

2.1.1. Permettre la création d'un marché des services, des équipements et des terminaux mobiles à l'échelle de l'Union () :

- à cette fin, dégager les principes communs nécessaires en ce qui concerne la fourniture d'une infrastructure pour les communications mobiles, la mise en place de réseaux et de services mobiles, et la fourniture et le fonctionnement des terminaux mobiles;

- promouvoir la transformation du marché des communications mobiles en un marché grand public des services de communications personnelles, notamment paneuropéens; et

- faciliter et promouvoir la création de réseaux et services transeuropéens dans ce secteur, et veiller à ce que le secteur se développe d'une manière conforme à l'intérêt public.

2.1.2. Selon l'approche choisie par la Commission, la politique devrait;

- être fondée sur la reconnaissance des grandes tendances commerciales et techniques qui exercent une influence déterminante sur un secteur par ailleurs lui-même innovateur;

- partir des politiques appliquées jusqu'à présent par les États membres, et qui se sont généralement traduites par l'instauration d'un environnement beaucoup plus ouvert et concurrentiel;

- étendre aux communications mobiles les principes fondamentaux de la politique de l'Union en matière de télécommunications et du droit communautaire, dont notamment l'équilibre entre libéralisation et harmonisation;

- prendre pleinement en considération la dimension internationale élargie, ainsi que le cadre de coopération actuel dans ce secteur;

- développer encore davantage le marché intérieur de ce secteur, afin de créer une base solide pour les négociations internationales, bilatérales et multilatérales en vue de s'assurer un accès équivalent et comparable dans les marchés des pays tiers.

2.1.3. La Commission estime que l'élimination des entraves dans ce secteur exige que soient satisfaites cinq conditions majeures, qui résultent des consultations et de l'analyse menées par la Commission pour la préparation du Livre vert :

- abolition des droits exclusifs et spéciaux;

- élimination de toutes les restrictions en matière de fourniture de services mobiles;

- liberté totale pour les exploitants de réseau de communications mobiles d'exploiter et de développer leurs réseaux;

- suppression des restrictions en matière d'offres de services combinés via les réseaux; et

- faciliter le fonctionnement et la fourniture de services paneuropéens.

2.1.4. En identifiant des prises de position détaillées, le Livre vert se limite à des domaines dans lesquels une prise de position commune est nécessaire au niveau de l'Union européenne. Ces prises de position sont les suivantes :

- les conditions d'autorisation pour les opérateurs mobiles;

- les conditions pour la fourniture de services, l'interconnexion, les infrastructures, les fréquences et la numérotation; et

- la mise en oeuvre du processus qui conduira aux communications personnelles.

2.2.

Autres observations générales de la Commission

2.2.1. La politique de l'UE consistant à libéraliser tous les services de téléphonie vocale publique d'ici 1998 (avec quelques dérogations possibles), est complétée par les propositions de la Commission concernant les communications mobiles.

2.2.2. Sans les mesures de libéralisation, le progrès en vue d'une commercialisation réussie serait plus lent et une possibilité serait perdue vis-à-vis de nos partenaires commerciaux.

2.2.3. La libéralisation proposée dans le Livre vert permet à la concurrence d'exister dans l'ensemble de l'Union européenne et est considérée comme la meilleure voie de progrès pour retirer les avantages potentiels de tous les efforts déployés.

2.2.4. Les fabricants d'équipements mobiles sont déjà en concurrence les uns avec les autres autour d'une série commune de normes. Le Livre vert propose que la concurrence soit étendue au(x) réseau(x) mobile(s) et à la fourniture des services.

2.2.5. Le Livre vert propose qu'il y ait au moins deux exploitants concurrents de réseaux mobiles pour les techniques les plus mobiles. Toutes les licences octroyées aux exploitants de réseaux mobiles doivent être fondées sur des raisons objectives, être transparentes, non discriminatoires et respecter le principe de la proportionnalité.

2.2.6. Des garde-fous seront établis pour éviter des abus de position dominante :

- les organismes nationaux de télécommunications (OT) ne disposeront plus du droit acquis d'être présents sur chaque segment du marché des communications. Ils devront soutenir la concurrence exactement comme n'importe quel autre exploitant et se soumettre aux mêmes règles de concurrence;

- les prestataires de service - ceux qui traitent avec les clients finaux - doivent jouir de la liberté commerciale et ne doivent être soumis à aucune restriction d'autorisation. Afin de promouvoir les services paneuropéens et la combinaison effective de services différents, les exploitants du réseau mobile seront tenus à la fois d'accepter les demandes « raisonnables » des prestataires de services [pouvant faire l'objet, en cas de refus, d'un appel devant les autorités de réglementation nationales (ARN)] et de fournir des conditions transparentes et non discriminatoires pour l'interconnexion. Ces relations commerciales doivent être pleinement reconnues par tous les États membres;

- les conditions d'interconnexion doivent être transparentes, non discriminatoires, fondées sur les coûts et être compatibles avec le principe de proportionnalité;

- les exploitants du réseau mobile ne seront pas tenus d'utiliser l'infrastructure fournie par les exploitants nationaux de télécommunications. Ils auront la liberté et la faculté de développer et de construire leur propre infrastructure ou d'obtenir une infrastructure auprès de tiers.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement le Livre vert et félicite la Commission d'avoir présenté des suggestions précises pour l'avenir de ce secteur.

3.2. Le Livre vert à l'examen est une partie importante du travail que la Commission n'a cessé de mener depuis le Livre vert de 1987. Tous les États membres ont appuyé la résolution du 22 juillet 1993 qui a établi un calendrier pour le développement ultérieur du secteur des télécommunications. Par conséquent, le Comité attend de tous les États membres qu'ils continuent à soutenir la Commission maintenant que se dégagent des propositions détaillées pour l'avenir.

3.3. Le Comité soutient le Livre vert tout en reconnaissant que celui-ci contient des propositions importantes dont une série pourrait nécessiter des changements considérables dans certains États membres en ce qui concerne la manière dont de nouveaux services sont offerts au public. Dès lors, il émet toutefois quelques réserves, surtout quant à la capacité de mettre en pratique, comme suggéré, toutes les propositions. Cela est examiné dans le quatrième chapitre.

3.4. Avec le système mobile numérique paneuropéen, GSM, l'Union européenne a mis au point une technologie de pointe au niveau mondial et doit miser sur ce succès. À ce jour, environ soixante pays dans le monde entier ont soit adopté le GSM, soit exprimé l'intention de le faire.

3.5. Le « Livre vert » établit que :

- le potentiel commercial pour les services de communications personnelles est énorme;

- si la densité maximale des téléphones classiques fixes ne devait pas dépasser 50 % de la population ... la pénétration des services de communications personnelles pourrait atteindre près de 80 % de la population; et

- un investissement cumulatif dans l'infrastructure des communications mobiles s'élevant de 27 à 45 milliards d'ECU est prévu d'ici à l'an 2000.

3.6. Les communications mobiles constituent un domaine de haute croissance et dans lequel la technologie européenne prédomine au niveau mondial. Par conséquent, il est important d'examiner les propositions à la lumière d'un marché qui connaît un accroissement considérable, qui offre de plus en plus de possibilités pour les constructeurs, les prestataires de service et les exploitants de réseau, et qui est bénéfique pour l'ensemble de l'économie européenne. Le développement actif des communications mobiles et personnelles sera un facteur majeur de promotion de l'emploi dans le secteur des télécommunications, eu égard aux pertes d'emplois résultant de l'utilisation de nouvelles technologies dans le réseau fixe. Les effets globaux de cette situation en termes d'emploi sont difficilement évaluables, mais en gros, ils devraient être neutres.

3.6.1. Certains États membres sont en retard en ce qui concerne la mise en oeuvre effective de la législation de l'Union ayant déjà été approuvée, notamment s'agissant des points suivants :

- la mise en oeuvre des directives sur les équipements terminaux, l'ONP de base et les services ();

- la séparation des fonctions d'exploitation et de réglementation n'a pas été effective, pas plus que n'ont été instituées de véritables ARN effectives dans tous les États membres, à la différence de ce qui est envisagé dans le Livre vert à l'examen. Des ARN effectives doivent exister afin d'assurer le respect de toutes les lois et réglementations pertinentes, car on ne peut attendre de la Commission qu'elle s'occupe de tous les aspects de la réglementation au niveau national.

3.6.2. Les États membres concernés devront prendre des mesures pour remédier aux carences de cette nature, afin que les actions positives dans le domaine des communications mobiles et personnelles enregistrent des progrès significatifs.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité estime qu'il sera nécessaire que la Commission approfondisse son examen des points suivants avant d'élaborer un Livre blanc ou des propositions concrètes pour des actions ultérieures. Référence est faite aux positions proposées dans le Livre vert (figure 1, pages 41-57).

4.2.

Procédures d'autorisation

La Commission aborde des problèmes importants en ce qui concerne les procédures d'autorisation et les termes et les conditions d'autorisation, qui varient d'un État membre à un autre et qui peuvent en soi être anti-concurrentiels, au lieu d'être transparents et non discriminatoires.

4.2.1. En outre, l'idée que les licences devraient être mises aux enchères a suscité une certaine préoccupation. La vente aux enchères des fréquences pourrait signifier que les coûts supplémentaires seraient répercutés sur les utilisateurs. Le Comité estime que cela ne serait pas souhaitable. Les observations de la Commission concernant ces problèmes soulignent la nécessité essentielle de garantir la transparence et un comportement non discriminatoire. Si ce n'est pas le cas, on court le risque qu'un OT en exercice puisse faire bénéficier son propre réseau mobile de subventions croisées, au détriment du nouvel exploitant GSM.

4.3.

Fourniture de services

Le Livre vert suggère d'établir un code de conduite pour les fournisseurs de services. Ce code, basé sur une participation volontaire, devrait préciser les exigences essentielles et les engagements à prendre en matière de disponibilité et de qualité des services. Il pourrait également contenir des exigences plus contraignantes pour les participants en ce qui concerne les services d'infrastructure. Le Comité estime que tout code de conduite devrait être adapté aux traditions et pratiques nationales.

4.3.1. Outre l'obligation que les exploitants de réseaux mobiles ont d'accepter les demandes « raisonnables » des fournisseurs de services, il devrait être exigé que tout nouveau venu sur le marché des communications mobiles puisse, s'il le souhaite, devenir fournisseur de services de tout autre exploitant de réseau mobile déjà en activité en attendant l'entrée en fonction de son propre réseau mobile.

4.4.

Interconnexion

Il est primordial de faciliter l'interconnexion. Cela souligne une fois encore la nécessité d'ARN adéquates et effectives. Ceux qui ont besoin de l'interconnexion devront probablement recourir aux ARN si l'exploitant du RTPC (par exemple) et le nouvel exploitant ne peuvent convenir des termes de l'interconnexion, notamment son tarif. À cet égard, les travaux effectués par le Conseil, dont la directive 92/44 relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées constitue un exemple, sont pertinents.

4.5.

Infrastructure

Il est très important que les nouveaux exploitants aient la possibilité d'établir leur propre infrastructure. Savoir s'il est raisonnable, en termes économiques, pour un nouvel exploitant de construire sa propre infrastructure est une question qui doit être laissée à son appréciation; ce choix économique ne doit pas être entravé par la persistance de monopoles. On autorise de plus en plus dans l'Union une concurrence limitée en termes d'infrastructure, et les bénéfices de cette concurrence pour les consommateurs devraient se refléter dans les prix acquittés pour la fourniture des services.

4.6.

Radiofréquences

Il est primordial que tous les exploitants puissent accéder au spectre des fréquences sur une base juste et équitable. La planification et l'attribution des radiofréquences du spectre doit donc se faire de manière impartiale et indépendamment de tout OT particulier. Par conséquent, il est important que ces questions soient gérées par les ARN ou par un organisme indépendant et distinct dans chaque État membre.

4.6.1. Il importe que des bandes communes obligatoires soient rendues disponibles pour les services DCS-1800 et pour l'UMTS (). DCS-1800 () fait partie de la famille GSM () et, dans certains États membres, des fréquences ont déjà été attribuées à un réseau existant. Aucun développement majeur n'est actuellement prévu pour ces normes. Les systèmes GSM 900 devraient disposer de fréquences suffisantes pour satisfaire la demande en Europe pendant un certain temps. Toute politique suivie devrait permettre un passage sans heurts des techniques actuelles à un système UMTS de troisième génération, et des fréquences suffisantes devraient être disponibles.

4.6.2. Dans l'ensemble de l'Union, les exploitants de GSM sont confrontés à des problèmes dans les États membres où, par exemple, des fréquences GSM n'ont pas été libérées conformément à la directive 87/372/CEE du Conseil (). Cela limitera les possibilités qu'auront les exploitants GSM de se faire concurrence sur des fréquences similaires.

4.7.

Numérotation

Des numéros d'accès identiques pour les réseaux et les services pourraient considérablement simplifier l'utilisation des différents services en Europe et entraîner un accroissement du trafic. Il ne peut donc y avoir en principe d'objection à l'encontre de nouvelles modalités uniformes de numérotation. Toutefois, la Commission doit en même temps établir un projet de financement en collaboration avec différents exploitants de réseaux. Il n'apparaît pas clairement à qui il appartient de supporter le coût de la réorganisation des numéros.

4.7.1. En outre, la gestion des projets de numérotation ne devrait pas être confiée à un OT. Il s'agit d'une fonction de réglementation qui devrait être distincte (voir paragraphe 4.6 ci-dessus).

4.8.

Vers des services de communications personnelles

Les observations relatives à l'interconnexion des réseaux de communications fixes et mobiles sont dans une large mesure valables ici aussi. Malgré la référence à l'élimination des restrictions à la combinaison de l'exploitation de réseaux fixes et mobiles contenue dans l'examen de la situation du secteur des télécommunications en 1992, la position du Conseil est qu'une décision concernant le monopole des réseaux doit être liée à une vaste consultation publique à laquelle contribuera le Livre vert sur les infrastructures à publier par la Commission.

4.9.

Autres questions

4.9.1.

Concurrence équitable

Le Livre vert aurait dû insister davantage sur la nécessité de séparer les activités des OT. Cette séparation est nécessaire afin d'éviter les risques et la probabilité de subventions croisées, de coûts cachés et de préférences indues entre ces différentes activités.

4.9.2. La séparation des activités devrait également être couverte par des déclarations venant s'ajouter au droit communautaire, notamment le droit de la concurrence, dans des domaines tels que la promotion croisée des services. Les nouveaux venus devraient également bénéficier d'adaptations lorsque l'OT en exercice a pris de l'avance et jouit d'une position forte sur le marché.

4.9.3. D'autres problèmes existent en matière d'information. Par exemple, la confidentialité et l'accès à l'information. Il est peut-être effectivement nécessaire qu'un « Signatory Affairs Office » (bureau chargé des affaires du signataire) existe au sein des OT afin de garantir que les informations commerciales relatives au nouvel exploitant (par exemple, ses commandes pour des capacités de lignes louées dans certaines zones géographiques) restent confidentielles et ne passent pas dans les mains de la branche « commerciale » de l'OT.

4.9.4. Pour ce qui est de la tarification, il est important de développer le marché afin de garantir une tarification basée sur les coûts. À cet égard, le principe déjà établi dans des directives et des communications de l'UE va à l'encontre de l'application d'« access deficit charges » en vue de rééquilibrer les tarifs. Des principes de tarification transparents et non discriminatoires devraient être clairement établis.

4.9.5.

Accès aux marchés de pays tiers

4.9.5.1. Le Livre vert à l'examen évoque la nécessité de conditions de concurrence équilibrées et équitables afin de garantir que l'industrie européenne des télécommunications soit efficace et en mesure d'être effectivement compétitive sur les marchés globaux. C'est là un objectif adéquat. Si les marchés européens sont aujourd'hui plus ouverts aux opérateurs extracommunautaires, l'absence de traitement réciproque suscite la préoccupation.

4.9.5.2. Le Comité, tout en prenant acte des observations de la Commission, a de sérieux doutes quant aux perspectives de réussite envisagées. Des restrictions législatives, en particulier aux États-Unis, font en sorte qu'il est peu probable que l'UE pénètre de manière significative sur le marché américain. Le Comité estime donc que des actions bien plus positives, éventuellement d'ordre politique, seront nécessaires pour parvenir à un quelconque degré de concurrence équitable au niveau mondial dans un avenir proche.

4.9.6.

Protection des données

La Commission prend acte des préoccupations liées à la protection de la vie privée. Les techniques GSM offrent davantage de sécurité que les systèmes analogiques. La Commission a annoncé qu'elle prévoyait de présenter prochainement une proposition concernant les problèmes de protection des données qu'il est nécessaire de résoudre.

4.10.

Santé, sécurité et environnement

L'acceptation accrue par le grand public de l'utilisation des fréquences radio en tant que moyen de communication est la base de l'industrie mobile toute entière. Par conséquent, il faut examiner les préoccupations liées aux dangers causés par l'utilisation de fréquences radio et en tenir compte. De même, il est nécessaire de prendre en considération les questions environnementales. Par exemple, le Livre vert fait référence à la nécessité pour les exploitants de partager les sites, non seulement pour en faire bénéficier les consommateurs en réduisant les coûts des infrastructures et pour encourager une concurrence équitable, mais aussi pour atténuer l'impact sur l'environnement en évitant, partout où c'est possible, une prolifération inutile d'antennes radio et d'installations semblables.

4.11.

Questions économiques et sociales

4.11.1. Comme c'est le cas dans de nombreux secteurs, les développements technologiques continueront à avoir un effet sur l'emploi. D'une part, des emplois seront perdus dans le secteur des réseaux fixes, et d'autre part, de nouveaux emplois seront créés à mesure que le secteur des réseaux mobiles s'étendra. Une industrie européenne des télécommunications forte devrait s'assurer une position concurrentielle sur les marchés mondiaux et apporter des avantages économiques indirects, y compris pour les travailleurs européens.

4.11.2. Dans ce contexte, les problèmes de formation et de recyclage revêtent une grande importance. Il serait très utile que le Conseil et la Commission prennent des initiatives visant non seulement à harmoniser et à libéraliser les services, mais aussi à étudier l'impact et les conséquences économiques de ces décisions. Les craintes des employés pourraient être sensiblement atténuées si ce problème se voyait reconnaître une priorité particulière.

4.11.3. Ces initiatives nécessitent au préalable une étude approfondie de leurs conséquences économiques et sociales dans l'ensemble du secteur des télécommunications.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() Doc. COM(87) 290 final du 30. 6. 1987.

() Les « équipements » comprennent les stations de base et les « terminaux » comprennent les combinés.

() 88/301/CEE - JO n° L 131 du 25. 7. 1988, p. 3; 90/387/CEE - JO n° L 192 du 24. 7. 1990, p. 1; 90/388/CEE - JO n° L 192 du 24. 7. 1990, p. 10.

() UMTS : système de télécommunications mobiles universel.

() DCS 1800 : norme utilisée pour un réseau de communications personnelles dans la bande des 1800 MHz.

() GSM : « Global System for Mobile communications », système mobile numérique paneuropéen.

() Directive du Conseil du 25. 6. 1987 - JO n° L 196 du 17. 7. 1987, p. 85.