24. 4. 89 Journal officiel des Communautés européennes N° C 102/27 
Avis sur la proposition de directive du Conseil sur les voyages à forfait, y compris les vacances 
et circuits à forfait {l) 
(89/C 102/17) 
Le 7 avril 1988 le Conseil a décidé, conformément à l'article 100 A du Traité instituant la 
Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur la 
proposition susmentionnée. 
Le Comité a chargé la section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation 
de la préparation des travaux en la matière. La section a élaboré son avis le 31 janvier 1989 
(rapporteur: M. Vassilaras). 
Lors de sa 263e session plénière (séance du 23 février 1989) le Comité économique et social a 
adopté l'avis suivant par 78 voix pour, 5 contre et 5 abstentions. 
1. Observations générales 
1.1. Le Comité approuve la proposition de directive, 
qui est en accord avec le document « Nouvelles impul­
sions pour la politique de protection des consomma­
teurs» et qui constitue le point de départ d'une série 
d'autres directives et règlements, qui doivent nécessaire­
ment intervenir afin d'assurer la protection des consom­
mateurs par l'instauration d'un juste équilibre entre les 
intérêts de ces derniers et ceux du secteur du tourisme. 
1.2. Le Comité se félicite tout particulièrement de 
constater que de nombreux points contenus dans ses 
avis antérieurs a) sur les premières orientations pour 
une politique communautaire du tourisme (2) et b) sur 
une action communautaire dans le domaine du tou­
risme (3) ont été pris en considération. 
1.3. Le Comité constate que la proposition actuelle 
se limite intentionnellement à la protection des consom­
mateurs dans le cadre des voyages à forfait, mais il attire 
l'attention sur la nécessité de procéder à un examen plus 
approfondi des problèmes connexes lors de l'élabora­
tion d'avis à l'occasion des saisines à venir, comme 
celle, par exemple, sur le « Tourisme — 5e programme 
d'action», attendue incessamment. 
1.4. Plus particulièrement, le Comité considère que 
les points suivants doivent être examinés : 
— la nécessité de disposer de modèles communs non 
seulement pour les voyages à forfait, mais pour 
toute la gamme des activités touristiques, comme le 
montre le résumé des législations en vigueur dans 
les États membres qui figure dans le document de 
la Commission, et notamment la réglementation 
relative aux organisateurs et aux détaillants de 
voyage à forfait, le problème de la surréservation et 
de la position de l'hôtelier, qui constitue le maillon 
final de la chaîne de tout voyage organisé, ainsi que 
les difficultés provoquées par le développement des 
agences «marginales» {bucket-shop), qui fournis­
sent des billets à bas prix, 
(') JO n° C 96 du 12. 4. 1989, p. 5. 
(2) JO n° C 358 du 31. 12. 1983. 
(3) JO n° C 328 du 22. 12. 1986. — la nécessité de faire justice avec promptitude au 
consommateur/touriste d'une part, et à Porgani-
sateur/détaillant d'autre part, ainsi que, d'ailleurs, 
aux parties aux litiges survenant entre les profes­
sionnels du tourisme eux-mêmes, 
— la couverture des professionnels du tourisme, sou­
mis actuellement au droit conventionnel non harmo­
nisé en vigueur dans les États membres, 
— l'introduction d'une procédure plus simple, confor­
mément à la Convention de la Haye, visant à facili­
ter l'accès international aux tribunaux, mesure 
approuvée par le Comité en 1987 (4), 
— la possibilité d'introduction d'un code volontaire de 
pratique pour le secteur du tourisme, dans l'esprit 
de l'avis du Comité sur le dialogue producteurs/ 
consommateurs» (5), bien que ces codes doivent 
faire l'objet d'un contrôle attentif, du fait que les 
codes existant dans ce secteur ont soulevé des criti­
ques, 
— l'examen des mesures devant être adoptées pour 
garantir la concurrence loyale au sein même du 
secteur du voyage touristique, 
— l'établissement d'un fonds de garantie au niveau 
communautaire, compte tenu du fait que le fonc­
tionnement de fonds similaires dans certains États 
membres s'est généralement révélé satisfaisant. 
1.5. Le Comité met l'accent sur le fait qu'une recher­
che continue sera nécessaire afin d'assurer que des 
solutions équitables soient appliquées aux problèmes 
mentionnés ci-dessus et que l'ensemble du processus 
d'harmonisation intervienne dans le cadre de l'achève­
ment du Marché intérieur d'ici 1992 et dans l'optique 
de la prévision selon laquelle le tourisme est appelé à 
constituer, d'ici l'an 2000, une des activités économiques 
les plus importantes de la Communauté. 
1.6. Le Comité attire également l'attention sur l'ob­
jectif poursuivi actuellement par la Commission, qui 
consiste à faire en sorte que les politiques en faveur du 
consommateur et de l'environnement soient intégrées 
dans les « autres » politiques communautaires, comme 
cela est établi dans les documents y afférents de la 
Commission (6). 
(4) JO n° C 83 du 30. 3. 1987. 
(5) JO n° C 206 du 6. 8. 1984. 
(6) (i) Nouvelle impulsion pour la politique de protection 
des consommateurs [doc. COM(85) 314 final], (ii) 4e pro­
gramme d'action en matière d'environnement (1987-1992) 
(JO n° C 328 du 7. 12. 1987). 
N° C 102/28 Journal officiel des Communautés européennes 24. 4. 89 
1.6.1. Dans le contexte du tourisme, par conséquent, 
la Commission devrait tenir compte du fait que le 
voyage à forfait doit être appréhendé comme un secteur 
maintenant un équilibre entre les droits et les obliga­
tions tant des professionnels du tourisme, que des tou­
ristes en tant que consommateurs, par exemple en ce 
qui concerne la sécurité des consommateurs ou le souci 
de prévenir les dommages aux installations touristiques. 
1.6.2. Par ailleurs, la Commission devrait tenir 
compte de la nécessité de prévenir les dégâts causés par 
le tourisme à l'environnement, y compris à l'environne­
ment culturel, comme par exemple les dégâts causés 
aux plages et à l'eau ou aux monuments historiques. 
2. Observations particulières 
2.1. Article premier 
La proposition n'indique pas précisément quelles sont 
les différences concrètes (si elles existent) en ce qui 
concerne son application aux catégories suivantes de 
voyages à forfait : 
— voyages s'effectuant au départ d'un État membre, 
mais à destination d'un pays tiers, 
— voyages s'effectuant au départ d'un pays tiers, mais 
à destination de la Communauté, 
— voyages s'effectuant au départ d'un pays tiers à 
destination d'un autre pays tiers, mais proposés au 
sein de la Communauté (par exemple, des voyages 
depuis les États-Unis à destination de l'Australie, 
proposés dans la CE). 
Le Comité craint, si ce point n'est pas clarifié, qu'il 
existe un risque de distorsion de concurrence. 
2.2. Article 1 
a) Le Comité souscrit aux définitions des termes « for­
fait», «détaillant», «consommateur» et «contrat». 
b) Le Comité ne souscrit pas à la définition du terme 
« organisateur », dans la mesure où elle ne comprend 
pas les organisateurs non professionnels tels que 
les clubs privés, comme l'indique la phrase de la 
définition stipulant qu'on entend par organisateur 
«la personne qui, dans le cadre de son activité 
commerciale, organise le forfait ...». Le fait que 
cette définition est utilisée par la Convention de 
Bruxelles de 1970 est compensé par la constatation 
que cette Convention n'a été ratifiée que par deux 
Etats membres (la Belgique et l'Italie) et qu'elle 
est qualifiée d'«assez imparfaite» par les premières 
orientations de la Commission sur le tourisme. Dès 
lors, le Comité souhaiterait que cette définition fasse 
l'objet d'un nouvel examen. De plus, les mots « au 
public » devraient être supprimés, car ils impliquent 
l'exclusion du champ d'application de la directive 
des voyages à forfait organisés à l'intention de grou­
pes d'âge ou d'intérêt spécifiques. 
c) Le Comité suggère également que la Commission 
envisage d'élaborer et d'inclure dans son texte une définition du «lieu de destination», qui couvrirait 
l'ensemble des services d'accueil fournis au lieu de 
destination du touriste/consommateur. 
2.3. Article 3 
2.3.1. Le Comité estime que la directive proposée 
devrait indiquer de manière claire si elle s'applique à 
tous les voyages à forfait, qu'ils soient ou non publique­
ment annoncés. 
2.3.2. Dans le cas où le voyage à forfait est proposé 
au public, le Comité estime indispensable que les États 
membres soient en mesure d'assurer que toute descrip­
tion publiée ou faisant l'objet d'une publicité communi­
quée par l'organisateur ou le détaillant et concernant 
des vacances à forfait, etc. soit lisible, compréhensible 
et exacte et qu'elle fournisse les indispensables rensei­
gnements précis et mis à jour, prévus aux litteras a), 
b), c), d), e) et f). Toute obligation exceptionnelle 
incombant au touriste (concernant, par exemple, l'ad­
missibilité des animaux domestiques) devrait également 
être spécifiée. Le Comité considère les organismes tou­
ristiques et les groupes d'intérêt concernés, y compris les 
associations de consommateurs, ainsi que les autorités 
publiques, comme les instances les plus appropriées 
pour contrôler ces descriptions. En ce qui concerne la 
publicité télévisée, le Comité invite la Commission à 
étudier les implications légales inhérentes à la vente de 
voyages à forfait par petit écran interposé, notamment 
dans le cadre de ses travaux précédents concernant le 
démarchage à domicile. 
2.4. Article 4 — paragraphe 3 
2.4.1. Ce paragraphe traite des modalités de transfert 
de la réservation d'un consommateur à un autre, pour 
certains motifs qualifiés de « graves » (tels que maladie 
ou deuil). 
Néanmoins, le Comité estime que le transfert de la 
réservation d'un touriste/consommateur à un autre doit 
être possible, à condition que l'ensemble des frais sup­
plémentaires effectivement encourus soit remboursé à 
l'organisateur. 
2.5. Article 4 — paragraphe 4 — littera a) 
En ce qui concerne la rubrique «taux de change», le 
Comité est conscient du fait que le touriste consomma­
teur s'estime particulièrement lésé par les variations de 
prix dues à des fluctuations des taux de change ou à 
des augmentations du fuel. Il constate que ces variations 
ne sont jamais en faveur du consommateur. Il insiste 
pour que la Commission examine à nouveau cette ques­
tion et présente des propositions permettant de garantir 
une transparence accrue et des solutions équitables tant 
pour Porganisateur/détaillant, que pour le touriste/ 
consommateur. Peut-être l'utilisation de l'Écu comme 
unité de référence permettrait-elle de parvenir à une 
solution. 
2.6. Article 4 — paragraphe 5 
2.6.1. Comme il ressort du paragraphe 2.5, le Comité 
considère que l'augmentation des prix n'est pratique­
ment jamais, ou très rarement, justifiée et préconise une 
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modification adéquate du littera a) à la lumière d'un 
examen ultérieur de cette question par la Commission. 
2.6.2. Le littera b) devrait être formulé de manière 
moins générale et permettre au consommateur de rési­
lier le contrat dans le cas où, sans qu'il ait été consulté, 
des modifications importantes sont apportées au 
contrat avant le départ, par exemple en ce qui concerne 
les dates de départ ou de retour, l'aéroport de départ, 
le lieu de séjour ou la catégorie d'hôtel convenus. 
2.6.3. Le Comité approuve le littera c) conformément 
auquel le consommateur est autorisé à résilier le contrat 
sans contrepartie « lorsque le départ est retardé de façon 
déraisonnable, pour quelque cause que ce soit, à l'exclu­
sion de sa propre faute». Il faudra toutefois que la 
législation des Etats membres et, partant, la directive 
du Conseil établissent avec plus de précision la manière 
dont ce principe devrait être appliqué. On pourrait 
peut-être considérer qu'un départ retardé de plus de 24 
heures serait suffisant pour justifier la résiliation du 
contrat, alors qu'un départ avec un retard de 12 à 
24 heures pourrait donner lieu à un dédommagement 
pécuniaire. Le Comité admet que cela peut entraîner 
un préjudice pour l'organisateur, mais il estime que 
dans de tels cas, ce dernier pourra se retourner contre 
le transporteur. 
En outre, il est nécessaire que la Commission procède 
à une vérification de la formulation de cet article dans 
les différentes versions linguistiques : en effet, certaines 
d'entre elles emploient le mot « injustifiable» à la place 
du mot «déraisonnable». 
2.7. Article 4 — paragraphe 6 
2.7.1. Premier alinéa 
Ce tiret devrait être modifié comme suit (modification 
en gras) : 
«Lorsque ... l'organisateur annule le forfait avant 
la date de départ convenue, le consommateur a 
droit, au choix: ...» 
2.7.2. Littera b), (ii) 
La notion de «force majeure» ne signifie pas grand-
chose dans le droit des États membres. Elle doit être 
définie dans la directive. 
2.7.3. Article 4 — paragraphe 8 
Ajouter le paragraphe 8 suivant à la fin de l'article 4 : 
«Il devrait y avoir un barème reconnu en matière 
de dédommagements, selon des limites approuvées 
au niveau communautaire, pour le cas où des modi­
fications interviendraient dans les conditions de 
réservation; ce barème devra figurer dans les pro­
spectus de voyage. » 2.8. Article 5 — paragraphe 2 
2.8.1. Article 5 
Le Comité se félicite de la proposition visant à ce que 
les tour-opérateurs soient civilement et généralement 
responsables de la qualité de leurs services, conformé­
ment à ce qui se passe déjà pour les fabricants de 
produits et/ou les commerçants-détaillants. 
Le Comité reconnaît que la facilité d'accès du consom­
mateur à la justice constitue un facteur fondamental 
pour l'achèvement du Marché intérieur et note que le 
tour-opérateur se trouve dans une position bien plus 
forte que celle du vacancier isolé pour le recouvrement 
de dommages auprès d'hôtels ou de transporteurs, 
notamment lorsque des questions de santé et de sécurité 
sont en cause. 
2.8.2. Le Comité estime toutefois que l'article 5, 
paragraphe 2 doit indiquer de manière claire qui est 
responsable dans des cas d'espèce. 
Le Comité déplore en outre que ni l'article 5, ni l'exposé 
des motifs de la Commission n'évoquent les questions 
importantes de la limitation de la responsabilité (que 
ce soit par référence au contrat de transport ou par la 
fixation d'un chiffre maximum), et de l'importance à 
accorder à cet égard à une faute ou une négligence 
éventuelle du tour-opérateur ou de ses sous-traitants. 
2.8.3. À la rubrique «Analyse des articles», il est 
dit, concernant l'article 5, qu'un organisateur est tenu 
d'apporter «tout le soin requis» dans le choix d'un 
agent dans un pays tiers. Cependant il existe des cas où 
le choix de l'organisateur peut être limité (par exemple, 
l'Intourist en URSS) et la directive ne précise pas claire­
ment de quels recours pourrait disposer un organisateur 
communautaire à l'encontre de ce type d'organisation. 
2.9. Article 6 
2.9'.1. Le Comité reconnaît que le principe qui sous-
tend l'article 6 traitant de la manière de faire droit 
aux réclamations des consommateurs, a été initialement 
suggéré par le Comité lui-même, dans un avis antérieur. 
2.9.2. Après réflexion, toutefois, le Comité estime à 
présent qu'un droit de défense analogue devrait être 
accordé à Porganisateur/détaillant et invite, de ce fait, 
la Commission à présenter des propositions relatives 
à un arbitrage au niveau international, peut-être par 
l'intermédiaire d'un «conciliateur» indépendant 
{ombudsman), auquel pourraient faire appel les deux 
parties concernées en cas de litige, tout en tenant 
compte, cependant, des procédures d'arbitrage existant 
au niveau des États membres et en recommandant que 
des autorités touristiques locales soient créées ou voient 
leurs compétences élargies en vue de pouvoir examiner 
les plaintes. Le Comité tient cependant à souligner que 
le touriste individuel ne devrait pas être désavantagé du 
fait de ressources financières limitées. 
2.10. Article 7 
2.10.1. Le Comité accueille favorablement la propo­
sition présentée à l'article 7, à savoir que les États 
N° C 102/30 Journal officiel des Communautés européennes 24. 4. 89 
membres doivent veiller à ce que les organisateurs cou­
vrent par une assurance la part assurable de leur respon­
sabilité. 
Le Comité se demande si la Commission ne serait pas 
en mesure de définir plus précisément ce qui est et 
ce qui n'est pas assurable, ainsi que la position de 
l'organisateur par rapport à la part non assurable de 
sa responsabilité. 
2.11. (a) Le Comité fait observer que si les voyages à 
forfait sont devenus une activité commerciale impor­
tante, cela est dû au fait qu'ils offrent une série d'options 
intéressantes du point de vue économique : leur dévelop­
pement se poursuivra tant qu'ils répondront à ce critère 
et qu'ils seront convenablement organisés. 
(b) Le Comité note que la Commission juge que le coût 
entraîné par l'assurance en matière de responsabilité 
dans le cadre de la proposition à l'examen est marginal, 
mais il fait observer que bien que les consommateurs 
puissent être disposés à s'acquitter de ce coût addition­
nel marginal, nécessaire pour garantir leur protection 
Fait à Bruxelles, le 23 février 1989. fondamentale, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de 
normes reconnues définissant un coût « minimum ». Dès 
lors, la Commission devrait étudier cette question de 
manière plus approfondie, avant de parvenir à des 
conclusions définitives. 
2.12. Le Comité reconnaît l'existence du risque que 
les voyages à forfait se voient aliéner leur clientèle en 
raison du gonflement des prix provoqué par des coûts 
excessifs, ce qui peut restreindre le tourisme au sein 
de la Communauté et détourner un grand nombre de 
touristes de la Communauté au profit d'autres destina­
tions; cependant, il ne considère pas que cela constitue 
une raison valable pour que le touriste/consommateur 
soit privé de la protection prévue par la proposition à 
l'examen. 
2.13. Enfin le Comité espère que les actions envisa­
gées au cours de la prochaine année européenne du 
tourisme aboutiront à une plus grande transparence en 
ce qui concerne les problèmes des consommateurs et 
leur résolution éventuelle. 
Le Président 
du Comité économique et social 
Alberto MASPRONE