FR Journal officiel de l’Union européenne C 128/29

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Le respect des droits fondamentaux dans les politiques et la législation relatives à l'immigration»

(avis d'initiative)

(2010/C 128/06)

Rapporteur: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

Le 26 février 2009, conformément à l'article 29, paragraphe 2 de son règlement intérieur, le Comité économique et social européen a décidé d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Le respect des droits fondamentaux dans les politiques et la législation relatives à l'immigration».

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 octobre 2009.

Lors de sa 457e session plénière des 4 et 5 novembre 2009 (séance du 4 novembre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Présentation et contexte

1.1. Le CESE a décidé d'élaborer un avis d'initiative pour proposer que les politiques et les législations de l'UE sur l'immigration et les frontières respectent comme il se doit les droits de l'homme et placent la liberté et la sécurité de toutes les personnes au cœur-même de leurs préoccupations.

1.2. Avec beaucoup de difficultés politiques au sein du Conseil, l'UE est en train de se doter d'un cadre législatif commun en matière d'immigration, qui offre des droits et des garanties supranationales allant au-delà des législations changeantes (et parfois restrictives) des États membres. Le CESE juge positives les avancées réalisées car élaborer à vingt-sept États membres une législation commune dans un domaine aussi sensible que l'immigration n'est pas tâche facile.

1.3. Toutefois, le caractère minimaliste de l'harmonisation de nombre de ces législations rend difficile et limite l'existence de garanties totales et appropriées pour la protection des droits de l'homme. Par ailleurs, dans certains États membres la transposition des directives européennes dans le droit national n'est pas réalisée correctement du point de vue de la protection des droits fondamentaux.

1.4. Pendant ces années, le CESE a élaboré différents avis préconisant de fonder la politique commune de l'immigration sur une approche intégrale qui prenne en considération non seulement les besoins des États membres de l'UE et la collaboration avec les pays d'origine mais également le respect des droits de l'homme des immigrants.

1.5. Le 16 octobre 2008, le Conseil européen a adopté le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, qui traduit un engagement politique fort de l'UE pour progresser dans la politique commune de l'immigration. Au cours de la présidence suédoise, l'UE adoptera le Programme de Stockholm (1).

1.6. Il est également prévu que le traité de Lisbonne, qui peut imprimer un nouvel élan au développement des politiques d'immigration qui seront adoptées à travers la procédure législative ordinaire et qui conférera un caractère juridique contraignant à la Charte des droits fondamentaux (ou Charte), entre en vigueur.

1.7. Pendant ces années, le CESE a renforcé sa collaboration avec les organisations de la société civile et mis en place une structure stable de participation avec le Forum européen de l'intégration (2). Le Comité s'est activement engagé dans la promotion de la participation de la société civile dans la mise en œuvre des politiques d'intégration.

1.8. Le Comité observe avec préoccupation que l'Europe connaît une accentuation de l'intolérance, du racisme et de la xénophobie envers les immigrants, ceux qui sont «différents», et craint que les effets sociaux de la crise financière ne les augmentent. Il faut que les responsables politiques, les dirigeants sociaux et les médias fassent preuve d'un sens élevé des responsabilités et d'une grande pédagogie politique et sociale pour prévenir ces conduites. Il convient de renforcer dans les programmes d'enseignement des cycles primaire et secondaire l'éducation relative aux valeurs humaines, aux droits fondamentaux, à l'égalité et à la non-discrimination.

2. Les droits de l'homme fondamentaux et les politiques de l'immigration

2.1. Comptant parmi les différents instruments internationaux existants, la Déclaration universelle des droits de l'homme proclame l'universalité d'un système commun de principes et de valeurs.

2.2. La Convention européenne des droits de l'homme (ou Convention) qui a été ratifiée par tous les États membres, et la Cour européenne des droits de l'homme constituent le socle et la garantie du respect de ces droits sur tout le territoire de l'UE.

2.3. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a reconnu que la Convention et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme faisaient partie de l'ordre juridique communautaire, dont elles constituaient des principes généraux.

2.4. Cela a été confirmé par l'article 6 du traité sur l'UE (TUE), qui a renforcé la garantie des droits fondamentaux dans le système juridique européen et la compétence de la CJCE, pour garantir le respect de ces droits dans l'action des institutions européennes et des États membres dans le cadre du droit communautaire.

2.5. Même si le contrôle des entrées et la délivrance des permis de séjours aux ressortissants de pays tiers relèvent de la souveraineté des États membres, le CESE rappelle qu'ils doivent respecter les obligations découlant des instruments et des conventions internationaux et européens relatifs aux droits de l'homme fondamentaux et de leur interprétation (et mise en œuvre) par les organes juridictionnels compétents.

2.6. De nouveaux droits, qui n'étaient pas inclus dans la Convention européenne des droits de l'homme, sont incorporés à la Charte des droits fondamentaux de l'UE (3). En outre, un grand nombre de ces droits ne dépendent pas de la nationalité des personnes. La Charte aura un caractère contraignant après la ratification du traité de Lisbonne, ce qui renforcera la sécurité juridique de la protection des droits fondamentaux des personnes. La Charte s'appliquera aux institutions européennes et aux États membres, en particulier lorsqu'ils appliquent la législation communautaire, et renforcera le respect des droits fondamentaux pour les questions relatives à l'immigration.

2.7. Avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l'Union européenne pourra adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme, ce qui renforcera son engagement en faveur des droits de l'homme.

2.8. Le Comité a également approuvé (4) la création de l'Agence des droits fondamentaux de l'UE. Le Conseil européen a adopté en 2008 le cadre pluriannuel de cette agence qui couvre neuf domaines thématiques parmi lesquels le racisme et la xénophobie, la discrimination, l'asile, l'immigration et l'intégration ainsi que les visas et les contrôles aux frontières. Le CESE souhaite participer aux activités de l'agence afin de renforcer le rôle que la société civile organisée peut jouer dans son action.

2.9. Cependant, malgré l'existence de ces instruments et structures communautaires, un grand nombre d'organisations de la société civile organisée et de rapports élaborés par des chercheurs indépendants et des universitaires ont démontré que certaines politiques et législations nationales et européennes ne respectaient pas de manière appropriée les droits fondamentaux.

2.10. Concernant les politiques communautaires, nombreux sont également les rapports qui dénoncent, s'agissant d'immigrants, des violations des droits de l'homme dans différents États membres. Par ailleurs, il arrive que les politiques européennes légitiment certaines des pratiques nationales qui ne sont pas compatibles avec les droits de l'homme et l'État de droit.

2.11. Comme l'a fait valoir le CESE dans un avis récent (5), «la politique et la législation en matière d'immigration doivent respecter pleinement les droits de l'homme de toutes les personnes, ainsi que les principes d'égalité de traitement et de non-discrimination. Pour renforcer cet objectif, il propose d'inclure deux nouveaux principes communs: droits fondamentaux, d'une part, et État de droit et libertés fondamentales», d'autre part, dans la future politique de l'immigration européenne qui sera définie dans le programme de Stockholm.

2.12. Les droits fondamentaux devront être reconnus à toutes les personnes et pas uniquement aux citoyens de l'Union. Les demandeurs d'asile et les immigrants sont protégés par la Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le droit européen de l'immigration et des frontières ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes offrent en outre un ensemble de garanties et reconnaissent une série de droits qui vont au-delà de la marge de discrétion des États membres.

2.13. Le CESE a également estimé que l'UE devait promouvoir (6), dans le cadre de la politique extérieure, un cadre législatif international pour les migrations, sur la base de la Déclaration universelle des droits de l'homme, du Pacte sur les droits civils et politiques et du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels. Ce cadre législatif international doit inclure les principales conventions de l'OIT et la Convention internationale des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et de leur famille, qui n'a pas encore été ratifiée par les États membres de l'UE, malgré l'adoption par le CESE d'un avis d'initiative (7) proposant sa ratification.

2.14. Dans le Progamme pour l'Europe (8), le Comité propose également le respect des droits fondamentaux et des droits de l'homme dans les politiques de l'UE et, plus particulièrement, dans les politiques d'immigration et d'asile.

2.15. Le CESE considère que les valeurs et les principes de l'UE, la protection des droits de l'homme et des libertés doivent être renforcé à travers une autorité politique visible et forte au niveau européen, raison pour laquelle il soutient la proposition du président de la Commission, M. BARROSO, de créer un commissaire européen chargé de la justice, des droits fondamentaux et des libertés civiles. Le Comité espère que ce département sera doté des instruments politiques et des ressources organisationnelles et financières nécessaires pour pouvoir remplir une mission aussi importante.

2.16. Toutefois, le Comité déplore que l'immigration et l'asile ne fassent pas partie de ce portefeuille et soient inclus dans celui de la sécurité intérieure, placé sous la responsabilité d'un autre commissaire. Ce n'est pas le bon message politique que l'on envoie en reliant l'immigration à la sécurité et en la séparant de la protection des droits fondamentaux.

3. L'universalité des droits de l'homme

3.1. L'Europe est aujourd'hui confrontée à un grand défi, celui de garantir pour chaque personne le respect des droits de l'homme dans le cadre des ordres juridiques de l'UE et des États membres, qui se fondent sur la notion traditionnelle de citoyenneté, laquelle nie certains de ces droits aux «non-citoyens», et sur la distinction juridique entre citoyen et étranger et entre immigrant légal ou en situation irrégulière.

3.2. Les législations européennes de l'immigration ne garantissent pas comme il se doit que l'immigrant soit traité comme un sujet de droit et un objet de protection. Le lien juridique conditionnel établi entre permis de travail et permis de séjour montre bien que l'immigrant n'est pas considéré comme une personne mais comme de la main d'œuvre, à savoir un instrument au service du marché du travail, qui perd la possibilité de séjourner légalement dans le pays où il réside lorsqu'il n'est plus nécessaire et qui par conséquent, se voit privé de nombre de droits en raison de son changement de situation administrative et devient alors un «sans papiers».

3.3. Les droits de l'homme sont universels, irrévocables et protègent toutes les personnes, indépendamment de leur condition et statut juridique.

4. Droits de l'homme et politique de l'immigration: dix priorités opérationnelles pour que l'Europe soit un espace de liberté, de sécurité et de justice

4.1. L'Europe des droits

4.1.1. Au cours des dernières années, la défense et la promotion des droits de l'homme ont reculé dans le programme de l'UE, la priorité politique ayant été accordée à la sécurité des États, cette notion étant interprétée comme si elle était incompatible avec le développement de la liberté et la protection des droits fondamentaux.

4.1.2. Les politiques qui viendraient à être adoptées en matière de sécurité doivent préserver les valeurs de liberté et de justice. Le CESE est d'avis que ces politiques doivent avoir pour point de départ la protection des droits fondamentaux tels que garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux.

4.1.3. Le renforcement de la sécurité ne doit pas se faire au détriment des valeurs fondamentales (droits de l'homme et libertés publiques) et des principes démocratiques (État de droit) communs à tous les pays de l'Union. De même, l'objectif de la sécurité collective de l'État ne doit pas faire passer au second plan la liberté de la personne. Certaines propositions politiques refont l'erreur commise à des époques antérieures, à savoir sacrifier la liberté à l'amélioration de la sécurité.

4.1.4. En ce sens, le CESE salue la communication de la Commission «Vers un espace de liberté, de sécurité et de justice au service du citoyen» de juin 2009 qui fixe comme priorité la protection des droits fondamentaux des citoyens européens.

4.1.5. Le CESE soutient l'initiative de la Commission de promouvoir une «culture des droits fondamentaux» dès les premières phases du processus législatif, qui inclurait la politique d'immigration. Le respect des droits fondamentaux doit constituer un objectif commun à toutes les institutions communautaires (9). Cet objectif devra être assorti d'un système européen commun d'évaluation «ex post» périodique de l'application des politiques européennes adoptées aux niveaux national, régional et local qui permettrait d'évaluer leur compatibilité avec les droits fondamentaux et leur efficacité (10). Le CESE et la société civile organisée devraient jouer un rôle clé dans cette évaluation.

4.2. Législation en matière d'admission

4.2.1. Le CESE a déjà demandé que l'UE se dote d'une politique commune d'immigration et d'une législation harmonisée en la matière. L'UE et les États membres doivent disposer d'une législation ouverte qui permette l'immigration pour raison de travail à travers des canaux légaux et transparents, tant pour les travailleurs hautement qualifiés que pour les moins qualifiés. Ainsi les droits des immigrants seront-ils protégés de manière appropriée.

4.2.2. Le Comite a proposé une législation horizontale, mais les États membres, la Commission et le Conseil ont décidé d'élaborer des directives spécifiques pour certaines catégories d'immigrants, ce qui peut provoquer des situations de discrimination.

4.2.3. Dans les avis qu'il élabore sur les différentes initiatives législatives de la Commission, le CESE préconise une cohérence globale et la garantie de la protection des droits fondamentaux ainsi que l'égalité de traitement et la non-discrimination, indépendamment de la catégorie professionnelle des travailleurs immigrés.

4.3. Les droits des travailleurs migrants et de leurs familles

4.3.1. Le fondement doit être le principe de non-discrimination (article 21 de la Charte). Le travailleur migrant, indépendamment de la période pour laquelle il est autorisé à séjourner et à travailler sur le territoire d'un État membre, doit avoir les mêmes droits économiques, du travail et sociaux que les autres travailleurs. Ce principe est également conforme à l'article 15.3 de la Charte selon lequel «les ressortissants des pays tiers qui sont autorisés à travailler sur le territoire des États membres ont droit à des conditions de travail équivalentes à celles dont bénéficient les citoyens ou citoyennes de l'Union».

4.3.2. L'égalité de traitement relative au travail concerne les conditions de travail, le salaire, le licenciement, la santé et la sécurité sur le lieu de travail ainsi que le droit syndical et le droit de grève.

4.3.3. Le CESE estime également qu'il faut promouvoir l'égalité de traitement dans d'autres droits sociaux et fondamentaux, comme il l'a fait valoir dans un avis précédent. «D'une manière spécifique, le CESE propose un ensemble de droits qui doivent être accordés aux ressortissants de pays tiers travaillant et résidant légalement, à titre temporaire, dans un État membres» (11), tels que les suivants:

— le droit à la protection sociale, y compris les soins de santé;

— l'accès aux biens et services, y compris le logement (articles 34 et 35 de la Charte);

— l'accès à l'éducation et à la formation professionnelle (article 14 de la Charte);

— la reconnaissance des diplômes, certificats et titres, dans le cadre de la législation communautaire;

— la reconnaissance des droits du travail et sociaux des travailleurs migrants qui sont détachés dans l'UE (12);

— le droit à l'éducation des mineurs, y compris les aides et les bourses d'études;

— le droit à l'assistance juridique gratuite en cas de besoin (article 47 de la Charte);

— le droit d'accès à un service gratuit de placement (service public);

— le droit à recevoir un enseignement de la langue de la société d'accueil;

— le respect de la diversité culturelle, religieuse et linguistique (article 22 de la Charte);

— le droit à la liberté de circulation et de résidence à l'intérieur d'un État membre.

4.3.4. Pouvoir exercer les droits fondamentaux passe par l'existence de services publics mis en mesure de les respecter (moyens, formations des personnels), et dont les représentants soient obligés par la loi de se comporter avec indépendance et neutralité à l'égard des personnes. Par ailleurs, le CESE a des doutes, en cette période de crise, sur les moyens budgétaires dont disposent les États membres de l'Union, et sur le niveau de ces moyens qu'ils sont prêts à mobiliser tant au niveau national qu'au niveau européen pour rendre effective la protection des droits de l'Homme et particulièrement pour des immigrants.

4.3.5. Le Comité ne souscrit pas à la proposition de directive cadre qui donne aux États membres la possibilité de limiter le droit à l'égalité de traitement relativement à certaines conditions de travail (salaires et licenciements, santé et sécurité au travail, protection sociale), à la liberté de réunion et d'association et au droit de grève (13) à ceux qui occupent effectivement un emploi. Ces restrictions peuvent également affaiblir le principe de non-discrimination et l'article 12 de la Charte.

4.3.6. Le CESE salue l'initiative de la Commission consistant à présenter un Code européen de l'immigration, qui devrait inclure les droits fondamentaux et les garanties pour tous les migrants de l'UE.

4.4. Regroupement familial

4.4.1. Le droit à la vie de famille est l'un des droits de l'homme que l'UE et les États membres doivent protéger et garantir dans leurs politiques et législations sur l'immigration (14).

4.4.2. Le caractère minimaliste de la directive 2003/86 sur le droit au regroupement familial a pour conséquence qu'il est possible dans certaines législations nationales de ne pas garantir pleinement ce droit aux ressortissants des pays tiers. Cela a été confirmé dans le rapport de la Commission sur la transposition de la directive (15), dans lequel sont exprimés quelques doutes quant à la compatibilité de l'application de mesures d'intégration en tant que préalable à l'admission sur le territoire avec le droit à la vie de famille (article 7 de la Charte) et le principe de proportionnalité.

4.4.3. Le Comité estime que la directive sur la «Carte bleue» présente une approche moins restrictive du regroupement familial que celle de la directive 2003/86. Cette approche doit être élargie à toutes les catégories d'immigrés, indépendamment de leur niveau de qualification.

4.4.4. Aussi le Comité propose-t-il à la Commission d'élaborer au cours de l'année 2010 une proposition en vue de modifier la directive 2003/86.

4.5. Frontières et immigration irrégulière

4.5.1. Le CESE souhaite que l'efficacité du contrôle des frontières soit assurée dans le respect du droit fondamental d'asile (article 18 de la Charte) et du principe de non-refoulement en vertu duquel on ne peut renvoyer une personne vers un territoire où il risque sa vie et sa liberté (article 19 de la Charte). De nombreuses personnes qui ont besoin d'une protection internationale arrivent aux frontières extérieures de l'UE à travers des canaux clandestins. Les autorités doivent garantir que ces personnes peuvent présenter leur demande de protection et que cette demande sera examinée sans exceptions, conformément aux conventions internationales et européennes ainsi qu'aux législations communautaires et nationales.

4.5.2. Le CESE propose de procéder à une évaluation indépendante sur le respect des droits de l'homme dans les opérations conjointes de contrôle aux frontières et de consolider le contrôle parlementaire national et européen avant de renforcer les compétences opérationnelles de l'Agence FRONTEX. Il faut également évaluer la compatibilité du processus avec les garanties incluses dans le «code des frontières Schengen», en particulier aux articles 6 et 13.

4.5.3. Les mesures de contrôle et de surveillance de l'UE en matière d'immigration irrégulière connaissent également une extension géographique, au delà de la frontière extérieure de l'UE, à travers des opérations conjointes menées en Afrique. Le HCR et différentes ONG ont alerté sur le manque de garanties du respect des droits de l'homme quand il s'agit d'un contrôle aux frontières en dehors du territoire de l'UE.

4.5.4. La stratégie européenne dans le domaine du contrôle des frontières a beaucoup recours à la technologie pour la sécurité. Toutefois, la création de bases de données manipulant de grandes quantités de données à caractère personnel telles que le Système d'information Schengen (SIS II) et Système d'information pour les visas (VIS), entre autres, utilisées pour définir des profils ethniques et religieux, pose problème lorsque l'on veut veiller au respect du droit à la non-discrimination prévu à l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux.

4.5.5. De même, le système proposé dans le «paquet frontières» de la Commission de 2008 (16), suscite des doutes quant à savoir si ces mesures sont proportionnelles et raisonnables, critères pourtant essentiels pour toute nouvelle législation de l'UE. Il est également à l'origine de graves préoccupations concernant la possibilité de garantir pleinement, avec certaines initiatives technologiques, le respect du droit à la protection des données à caractère personnel (article 8 de la Charte) et du principe de non-discrimination consigné à l'article 13 du traité CE (système de procédures automatisées de contrôle aux frontières, par exemple).

4.5.6. Afin de garantir le respect des droits fondamentaux, le CESE estime qu'il faut améliorer la solidarité de l'UE avec les États membres de l'UE qui, en raison de leur situation géographique, doivent prendre en charge de nombreuses personnes qui arrivent via des canaux d'immigration irréguliers et sont victimes de réseaux de trafiquants. Le CESE propose de lancer l'Office européen d'aide et d'asile.

4.5.7. L'UE doit aussi promouvoir la coopération avec les pays d'origine pour améliorer le respect des droits de l'homme, prévenir l'immigration irrégulière, favoriser l'immigration légale et lutter contre les réseaux criminels de traite des êtres humains.

4.6. Retour et réadmission

4.6.1. La directive sur le retour (17) offrira un cadre européen de garanties juridiques et procédurales en matière de protection (18), dont le CESE se félicite, telles que le droit effectif à introduire un recours auprès d'un tribunal, d'une autorité administrative ou un d'autre organe compétent indépendant contre une décision de retour ainsi que l'assistance juridique et la représentation en justice gratuite, ou encore certaines garanties dans l'attente du retour, les conditions de rétention, etc.

4.6.2. Cependant, le CESE partage le point de vue de nombreuses organisations de la société civile et d'experts indépendants du Conseil des droits de l'homme des Nations unies (19), qui signalent certaines tensions entre le régime commun instauré par la directive et les droits fondamentaux des personnes immigrées. Il faudrait que la phase de transposition et d'application effective au niveau national des mesures concernant l'expulsion, la détention, les voies de recours et le traitement à réserver aux personnes vulnérables fasse l'objet d'un suivi étroit.

4.6.3. Le Comité propose que la politique européenne de retour favorise le caractère volontaire de celui-ci et accorde la plus haute importance aux valeurs humanitaires. Il en va de la légitimité et de la crédibilité de la politique de l'immigration européenne à l'extérieur. Les exceptions visées à l'article 7.4 de la directive (concept de «risque de fuite»), par exemple, peuvent compromettre le caractère volontaire du retour en raison de la marge de discrétion laissée aux États membres lorsqu'il s'agit de la transposer et de l'interpréter. Par ailleurs, la directive ne garantit pas une protection appropriée aux personnes qui se trouvent dans un vide juridique dans l'attente d'une expulsion ni en ce qui concerne les conditions justifiant leur rétention (20) qui peut durer jusqu'à six mois (durée qui peut être allongée à 12 mois supplémentaires) (21).

4.6.4. L'article 19 de la Charte interdit expressément les expulsions collectives et garantit que nul ne peut être éloigné, expulsé ou extradé vers un État où il existe un risque sérieux qu'il soit soumis à la peine de mort, à la torture ou à d'autres peines ou traitements inhumains ou dégradants – principe de non-refoulement (article 4 et 19 de la Charte). La directive renforce le respect des droits fondamentaux. Toutefois, le HCR et différentes ONG ont dénoncé des pratiques d'expulsion collective et d'expulsion d'immigrés en situation irrégulière et de demandeurs d'asile vers des pays où il y a violation des droits de l'homme.

4.6.5. Le CESE rappelle que les articles 3, 5, 6, 8 et 13 de la Convention et les articles 3, 4, 19, 24 et 47 de la Charte contiennent des dispositions qui sont applicables à une politique européenne en matière d'immigration irrégulière et tout particulièrement en ce qui concerne l'éloignement, l'expulsion et l'extradition. De nombreux immigrants en situation irrégulière se trouvent dans une situation humanitaire difficile, raison pour laquelle les règles et les pratiques en matière d'immigration doivent être élaborées et appliquées selon des critères stricts de droit humanitaire et conformément aux principes moraux de la solidarité.

4.6.6. L'État de droit protège le droit fondamental de toutes les personnes à un recours en justice tel que prévu dans les articles 47 et 48 de la Charte. Par ailleurs, conformément à l'article 6.2 du Code des frontières Schengen «les garde-frontières n'exercent envers les personnes aucune discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle». De même, et selon l'article 13, les ressortissants de pays tiers à qui l'on refuse l'entrée sur le territoire des États membres auront le droit de faire appel de la décision et se verront remettre une décision motivée indiquant les raisons précises du refus (22).

4.6.7. Les personnes atteintes de maladies physiques ou mentales graves ne pourront être détenues ni expulsées, selon l'interprétation par la Cour européenne des droits de l'homme de l'article 3 de la Convention (23), car elles ont besoin d'une prise en charge médicale. La situation des mineurs requiert également une attention particulière et une protection spécifique. Le CESE soutient l'initiative de la Commission relative à la situation des mineurs non accompagnés.

4.6.8. Le CESE estime que le respect des droits de l'homme est une condition préalable à la signature d'accords de réadmission conclus avec des pays tiers et s'oppose à ce que l'UE ou les États membres concluent des accords de rapatriement ou de contrôle des frontières avec des pays qui n'ont pas signé les principaux instruments juridiques internationaux relatifs à la protection des droits de l'homme ou dans lesquels des violations des droits de l'homme ont été avérées. Il y a lieu d'accorder une attention particulière à la protection du droit fondamental au recours en justice des demandeurs d'asile (24).

4.7. Centres de rétention

4.7.1. Le CESE réaffirme son opposition au maintien en détention des demandeurs d'asile et des immigrants en situation irrégulière, leur internement dans des centres de rétention devant être en tout état de cause une mesure d'exception (25).

4.7.2. Les situations et les conditions d'internement prolongé qui existent dans certains États membres sont inacceptables et devraient faire l'objet d'un examen approfondi du point de vue des droits fondamentaux, y compris le droit à une bonne administration, tel que prévu à l'article 41 de la Charte.

4.7.3. Le Comité appelle à une plus grande transparence sur les centres de rétention à l'intérieur comme à l'extérieur de l'UE et demande que le HCR soit informé de la situation en la matière et des personnes internées et que celles-ci soit assistées de manière appropriée par les ONG.

4.7.4. Le CESE estime que les femmes enceintes et les mineurs doivent faire l'objet d'une protection spécifique et ne doivent pas être internés dans ces centres.

4.8. Les «sans-papiers»

4.8.1. Le Comité considère qu'une personne «sans-papiers» n'est pas une personne sans droit et que l'UE et les États membres doivent protéger ses droits fondamentaux.

4.8.2. Le terme «immigration illégale», s'agissant des personnes qui émigrent demande à être précisé. En effet, même s'il n'est pas légal d'entrer dans un État sans les documents et autorisations requis, les personnes qui le font ne sont pas des délinquants. Le lien établi dans de nombreux médias et dans certains discours politiques entre immigration irrégulière et délinquance ne correspond pas à la réalité et favorise des attitudes de crainte et de xénophobie dans la population du pays d'accueil.

4.8.3. Le comité estime que certains États membres doivent améliorer la protection des droits fondamentaux des immigrés sans papiers et que l'UE devrait les considérer comme l'un des groupes les plus vulnérables, en empêchant leur exploitation sur le marché du travail et en leur garantissant l'accès aux services de santé, à d'autres services sociaux et à la scolarisation pour les mineurs.

4.8.4. Il faut renforcer la lutte contre la traite des être humains (mineurs, femmes et hommes) à des fins d'exploitation sexuelles et sur le marché du travail, conformément à l'article 5, paragraphe 3, de la Charte. Les États membres doivent protéger efficacement les victimes en facilitant la collaboration avec la justice et leur régularisation.

4.9. Régularisations

4.9.1. Le Comité est d'avis que les gouvernements font preuve d'hypocrisie. La politique de retour ne saurait être la seule réponse à des situations d'irrégularité. De nombreux États membres ont élaboré des procédures pour régulariser les immigrants en situation irrégulière, estimant que, pour garantir les droits fondamentaux et compte tenu des besoins économiques et sociaux, il convenait de le faire sous certaines conditions précises.

4.9.2. Le CESE admet qu'il faut améliorer l'échange d'informations entre les États membres concernant les régularisations et qu'il y a lieu d'élaborer quelques orientations européennes pour leur mise en œuvre, sur la base de l'engagement pris par le Conseil dans le cadre du Pacte européen sur l'immigration et l'asile (26), qui prévoit des régularisations individuelles, dans le cadre des législations nationales, pour raisons humanitaires ou économiques.

4.9.3. Le retour, sur base d'un ordre d'expulsion, de personnes dont le permis de séjour légal est arrivé à échéance doit être envisagé comme la mesure la plus extrême. Il conviendrait au préalable de vérifier si ces personnes ont manifesté leur intention de renouveler leur séjour.

4.9.4. Le CESE estime que, dans une société démocratique, la nécessité de procéder à l'expulsion doit être évaluée (principe de proportionnalité) selon l'interprétation de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (27). Le Comité propose aux États membres de recourir à la possibilité de régulariser la situation de ces personnes, comme le prévoit l'article 6, paragraphe 4, de la directive sur le retour.

4.9.5. Il faudrait également prendre en considération les effets (et la viabilité) de l'expulsion sur le droit fondamental à la vie privée et familiale consigné à l'article 7 de la Charte.

4.10. Les politiques d'intégration

4.10.1. Le CESE a élaboré différents avis d'initiative préconisant l'adoption dans l'UE de politiques d'intégration plus volontaristes, inspirées d'une approche bidirectionnelle, qui tienne compte tant de la société d'accueil que des immigrés. L'intégration est un processus social qui se développe au sein de la société d'accueil, entre les immigrés et celle-ci et entre cette société et les immigrés.

4.10.2. Le CESE prône une commune européenne de l'intégration, compte tenu du fait que chaque État membre a ses propres système juridique et institutions sociales et des systèmes et modèles culturels différents.

4.10.3. Une approche européenne commune suppose une valeur ajoutée considérable aux politiques et aux processus d'intégration en raison de son lien transversal avec les autres politiques de l'UE, notamment avec la stratégie de Lisbonne, la politique de l'emploi, l'agenda social et la politique de cohésion. Cette approche peut également renforcer les liens entre l'intégration et les valeurs et principes de l'UE, qui sont exposés dans la Charte et dans la Convention.

4.10.4. Au cours de l'année 2008, le Comité a participé aux activités européennes de l'année européenne du dialogue interculturel, l'objectif étant que le dialogue, dans le contexte de la diversité des sociétés européennes, favorise l'intégration et encourage une citoyenneté européenne plus favorable à l'inclusion. Le CESE a proposé (28) l'élaboration de manuels.

4.10.5. Le CESE propose une approche positive de l'intégration. Toutefois, certains acteurs gouvernementaux en ont une approche négative, la considérant comme un nouvel instrument de discrimination, un nouvel obstacle pour l'égalité et l'accès aux droits fondamentaux. Le CESE estime que cette approche est en contradiction avec ce qui est stipulé aux articles 21 (droit à la non-discrimination) et 22 (droit à la diversité culturelle, religieuse et linguistique) de la Charte.

4.10.6. La création de forums et de plateformes consultatives auxquels la société civile participe au niveau national, régional et local, est un exemple de bonnes pratiques; aussi encourage-t-il tous les États membres à le suivre. Le forum européen de l'intégration qui a été créé récemment et qui est le fruit d'une collaboration entre la Commission et le CESE est un instrument très important pour renforcer l'intégration avec une approche européenne.

5. Une citoyenneté européenne plus favorable à l'inclusion

5.1. Certains acteurs gouvernementaux tenants d'un nationalisme qui exclut, ont une définition de l'identité nationale et de l'identité européenne qui n'englobe pas la diversité des sociétés européennes et la diversité des personnes en raison de leur origine ethnique, de leur nationalité, de leur religion ou de leur culture.

5.2. Nos sociétés démocratiques sont plurielles et riches d'une grande diversité. Chaque citoyen européen est lui-même un creuset d'identités différentes. Les démocraties européennes sont des sociétés libres et ouvertes et doivent se fonder sur l'inclusion de tous les citoyens, quelles que soient leurs références identitaires.

5.3. La qualité de la démocratie peut souffrir d'une limitation des droits de citoyenneté inspirée d'une vision étroite et exclusive de l'identité. Les politiques d'intégration et la législation sur l'immigration ne doivent jamais servir d'alibi politique pour exclure les immigrés et les minorités de l'exercice du droit de citoyenneté.

5.4. Le CESE considère qu'il convient d'élargir la base de nos démocraties en y incluant de nouveaux citoyens égaux en droits et en obligations. Les droits de citoyenneté nationale et européenne doivent inclure, sans discrimination (29), toutes les diversités.

5.5. Le CESE a élaboré un avis d'initiative (30) à l'adresse de la convention qui a rédigé le malheureux traité constitutionnel, allant dans le sens de l'octroi de la citoyenneté européenne aux ressortissants des pays tiers ayant le statut de résident de longue durée. Le Comité propose à la Commission et au Parlement européen d'inscrire cette proposition parmi les objectifs de la nouvelle législature.

Bruxelles, le 4 novembre 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) COM(2009) 262 final, 10.6.2009.

(2) Forum européen de l'intégration et de l'asile et site Web de l'UE sur l'intégration.

(3) JOUE 303/1, 14.12.2007.

(4) Avis du CESE; JO C 88 du 11.4.2006, p. 37.

(5) Avis du CESE; JO C 218 du 11.9.2009, p. 78

(6) Avis du CESE; JO C 44 du 16.2.2008, p. 91.

(7) Avis du CESE; JO C 302 du 7.12.2004, p. 49.

(8) Un programme pour l'Europe: http://www.eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-ES.pdf.

(9) Rapport de la Commission européenne: respect de la Charte européenne des droits fondamentaux, COM(2009) 205 final, 29.4.2009.

(10) En accord avec l'article 60 du traité de Lisbonne.

(11) Avis du CESE; JO C 286 du 17.11.2005, p. 20.

(12) Dans le cadre de la proposition de Directive que la Commission adoptera dans les prochains mois.

(13) COM(2007) 638, article 12.2, e et d. Conformément à ce qui est stipulé dans la proposition, les États membres peuvent également appliquer des restrictions en ce qui concerne l'octroi de bourses pour accéder aux études et à la formation professionnnelle, et l'accès au logement public pour ceux qui ont un droit de séjour d'une durée minimale de trois ans.

(14) Cela a été confirmé par la CJCE dans l'affaire Parlement européen c. Conseil C-540/03.

(15) COM(2008) 610, 8.10.2008.

(16) COM(2008) 69 final, 13.02.2008.

(17) Directive 2008/115/CE.

(18) Articles 12.1 et 12.2, 13.1 et 13.2, 13.3 et 13.4, 14.1 et 14.2 de la directive.

(19) Communiqué de presse des NU. Des experts des Nations Unies expriment leur préoccuption à propos de la proposition de directive européenne sur le retour, 18 juillet 2008.

(20) Article 15.1.

(21) Articles 15.5 et 15.6.

(22) Règlement 562/2006 (Code des Frontières Schengen), JOUE L105/1, 13.4.2006.

(23) L'article 19 de la Charte des droits fondamentaux incorpore la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et en particulier, l'arrêt du 17 décembre 1996, Ahmed c. Autriche, REC. 1996, VI-2206, et l'arrêt Soering du 7 juillet 1989.

(24) Comme l'a fait valoir la CJCE dans l'affaire Parlement européen c. Conseil C-133/06.

(25) Voir l'avis du CESE du 16 juillet 2009 sur la «Accueil des demandeurs d'asiles dans les États membres – normes minimales», rapporteure: Mme LE NOUAIL-MARLIERE, approuvé lors de la session plénière des 15 et 16 juillet 2009 (JO C 317 du 23.12.2009, p. 110).

(26) Conseil de l' UE, 1344/08, 24 septembre 2008.

(27) Par exemple, Boultif c. Switzerland, no. 54273/00, §§ 39, 41 et 46, 2 novembre 2001, ECHR 2001-IX. Üner v. the Netherlands [GC], no. 46419/99, 18 octobre 2006, § 58.

(28) Avis du CESE; JO C 185 du 8.8.2006, p. 42.

(29) Article 13 du traité instituant la Communauté européenne.

(30) Avis d'initiative; JO C 208 du 3.9.2003, p. 76.