ANNEXE II: DÉCLARATION COMMUNE RELATIVE À UN ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT 2015-2016

S'appuyant sur la déclaration commune relative à un échéancier de paiement approuvée en décembre 2014 dans le cadre de l'accord intervenu sur les budgets 2014 et 2015, les trois institutions ont évalué conjointement l'état de la situation et les perspectives concernant les paiements au titre du budget de l'UE, sur la base du document transmis par la Commission le 23 mars 2015.

Le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont d'accord sur les points suivants:

1. État de la situation

Le Parlement européen et le Conseil prennent acte de l'évaluation approfondie présentée par la Commission dans le document intitulé «Elements for a payment plan to bring the EU budget back onto a sustainable track» (voir annexe), qui constitue une base analytique devant permettre de repérer les principaux facteurs qui sont à l'origine de l'augmentation du niveau des demandes de paiement en attente en fin d'année et d'atteindre l'objectif consistant à réduire le niveau des factures impayées, l'accent étant mis en particulier sur la mise en œuvre des programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013.

Par ailleurs, l'insuffisance des paiements s'est traduite par un ralentissement de la mise en œuvre des programmes pour la période 2014-2020 dans d'autres rubriques, dû notamment au souci de remplir les obligations contractuelles découlant d'engagements antérieurs et d'éviter ainsi le risque de devoir verser des intérêts de retard, à un moment où l'on espère que certains programmes clés contribueront à la croissance et à l'emploi en Europe et assureront le rôle de l'Union sur la scène internationale.

2. Quelles sont les perspectives?

Le Parlement européen et le Conseil prennent acte des perspectives présentées par la Commission pour 2015 et 2016: l'analyse indique qu'il pourrait être possible de ramener l'arriéré des demandes de paiement en attente en fin d'année pour les programmes de cohésion de la période 2007-2013 à un niveau se situant autour de 2 milliards d'euros d'ici la fin de 2016, compte tenu notamment du fait que les programmes de cohésion approchent de leur phase de clôture, et pour autant que des crédits de paiement suffisants soient autorisés dans le cadre du budget 2016. Cela devrait permettre d'éviter des répercussions négatives et des retards inutiles en ce qui concerne la mise en œuvre des programmes pour la période 2014-2020.

Le Parlement européen et le Conseil soulignent qu'ils sont déterminés à éliminer progressivement l'arriéré intenable des demandes de paiement en attente pour les programmes de cohésion relevant de la période 2007 2013. Ils s'engagent à coopérer pleinement en vue d'autoriser, dans le cadre du budget 2016, un niveau de crédits de paiement permettant d'atteindre cet objectif. Dans leurs délibérations, ils tiendront compte des perspectives actuelles, que la Commission prendra en considération et précisera dans ses estimations pour le projet de budget 2016.

Les trois institutions rappellent leur engagement à suivre de près l'état de l'exécution des paiements tout au long de 2015. Dans le cadre de leur échange de vues régulier, elles confirment leur volonté d'organiser des réunions interinstitutionnelles spéciales à ce sujet le 26 mai, le 14 juillet et le 19 octobre, afin de garantir la viabilité de la procédure budgétaire. À cet égard, ces réunions interinstitutionnelles devraient également porter sur les prévisions à plus long terme concernant l'évolution attendue des paiements jusqu'à la fin du cadre financier pluriannuel (CFP) actuel, la Commission étant invitée à présenter, le cas échéant, des scénarios alternatifs.

Ayant à cœur d'éviter à l'avenir l'accumulation d'un tel arriéré, le Parlement européen et le Conseil demandent à la Commission d'examiner minutieusement la mise en œuvre des programmes pour la période 2014-2020 et de mettre en place un système d'alerte précoce. Afin de parvenir à ce résultat, la Commission s'engage à élaborer des outils appropriés pour présenter, au cours de la procédure budgétaire, des prévisions à cycle continu concernant les paiements, par (sous)rubrique, pour les (sous)rubriques 1b, 2 et 5, et par programme, pour les (sous)rubriques 1a, 3 et 4, l'accent étant mis sur les années N et N+1, y compris l'évolution des factures impayées et des restes à liquider (RAL); ces prévisions seront mises à jour à intervalles réguliers sur la base des décisions budgétaires et de toute évolution pertinente ayant une incidence sur les profils de paiement des programmes; les prévisions de paiement seront présentées en juillet, dans le cadre des réunions interinstitutionnelles consacrées aux paiements prévues au point 36, troisième alinéa, de l'annexe de l'accord interinstitutionnel.

Cela devrait permettre à l'autorité budgétaire de prendre les décisions nécessaires en temps utile, afin d'éviter à l'avenir l'accumulation d'un arriéré intenable de demandes de paiement en attente en fin d'année, tout en respectant et en mettant en œuvre pleinement les accords dégagés dans le cadre du CFP et des procédures budgétaires annuelles.

ANNEXE À l’ANNEXE II: ÉLÉMENTS POUR L’ÉTABLISSEMENT D’UN ÉCHÉANCIER DE PAIEMENT DESTINÉ À RAMENER LE BUDGET DE L’UNION SUR UNE TRAJECTOIRE VIABLE (1)

Résumé

Une des principales évolutions constatées concernant l’exécution du budget de l’Union, surtout depuis 2012, réside dans l’écart grandissant entre les crédits de paiement autorisés et les engagements pris antérieurement par les institutions européennes. Cet écart a donné lieu à diverses conséquences négatives dans les différents domaines de dépenses, générant en particulier un arriéré croissant de demandes de paiement en attente concernant les programmes de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 (rubrique 1b), lequel a atteint un niveau sans précédent à la fin de l’exercice 2014.

Cette augmentation de l'arriéré est due au fait que le pic du cycle de programme 2007-2013 a été suivi, en 2014, d’une chute du plafond des paiements du cadre financier pluriannuel (CFP), dans un contexte général d’assainissement des finances publiques au niveau national. Deux facteurs sont dès lors fondamentaux pour comprendre cette évolution.

Premièrement, l’augmentation cyclique des demandes de paiement résultant de la mise en œuvre durable des programmes de la politique de cohésion pour 2007-2013, les paiements devant être effectués dans les premières années du CFP 2014-2020. Après un démarrage lent en 2007-2009, dû (notamment) aux effets de la crise financière et des contre-mesures adoptées, la mise en œuvre des programmes a connu une accélération à partir de 2012 et les demandes de paiements ont augmenté d’année en année, jusqu’à atteindre, en 2013, le niveau record de 61 milliards d’EUR pour la politique de cohésion, en raison des délais de mise en œuvre et des règles de dégagement automatique établies par la législation régissant la politique de cohésion (2).

Il n’a pas été aisé d'intégrer dans le budget de l'Union cette forte hausse des demandes de paiement pour les programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013, sachant que d’autres programmes avaient atteint leur vitesse de croisière et que le plafond des paiements serait inférieur en 2014, le tout dans un contexte d’assainissement des financements publiques dans les États membres.

En effet, le deuxième facteur essentiel pour expliquer l'évolution susvisée réside dans la réduction considérable des plafonds des paiements dans le nouveau CFP, particulièrement marquée (-8 milliards d’EUR) en 2014. La pénurie de crédits de paiement qui en résulte n’affecte pas seulement la politique de cohésion (rubrique 1b), mais également d’autres domaines de dépenses, en particulier la croissance et l’emploi (rubrique 1a), l’Europe dans le monde (rubrique 4) et la sécurité (rubrique 3).

Pour remédier à ce problème, la Commission a mis en place des mesures visant à garantir une gestion active de la pénurie de crédits de paiement, et consistant à: accélérer le recouvrement des montants indus; limiter les montants non utilisés se trouvant sur des comptes fiduciaires; réduire le pourcentage de préfinancement; tirer le meilleur parti des délais de paiement autorisés; reporter des appels à propositions/appels d’offres ainsi que les activités de passation de marchés connexes et accorder la priorité aux pays bénéficiant d’une aide financière.

En outre, l’autorité budgétaire a été informée en temps utile des problèmes et de leur évolution et des budgets rectificatifs ont été proposés afin d’augmenter les crédits de paiement autorisés.

Malgré le renforcement des crédits de paiement grâce aux budgets rectificatifs autorisés par le Parlement et le Conseil (3), et en dépit de la gestion active des crédits de paiement disponibles par la Commission, l’arriéré des demandes de paiement en attente a continué à augmenter: dans le cas de la politique de cohésion rien que pour la période 2007-2013, il atteignait 24,7 milliards d’EUR à la fin de l’exercice 2014 (4).

Grâce aux mesures d’atténuation prises par la Commission, l’accumulation d’arriérés a été dans une large mesure contenue dans les autres domaines politiques gérés directement par la Commission. La majeure partie des crédits de paiement disponibles en 2014 a servi à honorer les obligations contractuelles issues de la période de programmation précédente et, partant, à réduire les sanctions pour retard de paiement, dont le montant a néanmoins été multiplié par cinq en un an (soit 3 millions d’EUR) (5). Si ces mesures ont permis d’éviter des répercussions financières négatives plus importantes sur le budget de l’Union, elles ont entraîné le report de plusieurs échéances de paiement à 2015; cela a eu une incidence sur les attentes légitimes des parties concernées, qui ont parfois dû reporter le lancement de leur projet et/ou accroître de façon temporaire leur part de cofinancement.

Les programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 approchent de leur phase de clôture. En 2014, le niveau total des demandes de paiement reçues a diminué, pour passer à 53 milliards d’EUR (contre 61 milliards d’EUR en 2013). D’après leurs dernières prévisions (janvier 2015), les États membres devraient présenter des demandes de paiement pour quelque 48 milliards d’EUR en 2015 et 18 milliards d’EUR en 2016. Toutefois, ces chiffres ne peuvent pas être considérés selon leur valeur nominale, étant donné qu’au cours de la période 2015-2016, il y aura un plafonnement des demandes payables correspondant à 95 % de la totalité de l’enveloppe financière du programme, comme le veut la législation applicable (6). La Commission évalue les demandes payables pour 2015 à quelque 35 milliards d’EUR et celles pour 2016, à un montant allant jusqu’à 3,5 milliards d’EUR.

Le budget 2015 prévoit près de 40 milliards d’EUR en crédits de paiement pour la politique de cohésion pour la période 2007-2013. Ce montant couvrira à la fois l’arriéré de paiements (24,7 milliards d’EUR correspondant à 62 % du budget de la politique de cohésion pour 2007-2013) et les nouvelles demandes transmises dans des délais permettant le paiement (d’un montant estimé à 35 milliards d’EUR). En conséquence, l’arriéré à la fin de 2015 devrait être ramené à un niveau de 20 milliards d’EUR.

À ce stade, la Commission estime que près de 23,5 milliards d’EUR seront nécessaires pour couvrir les demandes de paiement restantes avant la clôture et supprimer progressivement l’arriéré. Dans son projet de budget pour 2016, la Commission procèdera à un ajustement des crédits de paiement de la rubrique 1b, afin de faire en sorte que cet objectif soit atteint tout en garantissant la bonne mise en œuvre des programmes pour la période 2014-2020.

Budget prévu pour la politique de cohésion en 2015 (en milliards d’EUR)

Crédits de paiement disponibles dans le budget 2015 (1) 39,5 — dont arriéré fin 2014 (2) 24,7 — dont prévisions 2015 plafonnées à 95 % (3) ~35 Arriéré attendu pour fin 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Budget prévu pour la politique de cohésion en 2016 (en milliards d’EUR)

Arriéré attendu pour fin 2015 (1) ~20 Demandes de paiement restantes maximum attendues en 2016 avant la clôture (2) ~3,5 Demandes de paiement maximum à couvrir dans le budget 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

De même, le niveau des crédits de paiement qui sera proposé pour les autres domaines politiques du budget 2016 devrait permettre de satisfaire aux obligations découlant d’engagements antérieurs et de réduire au minimum le risque de versement d’intérêts de retard, mais aussi d’assurer un niveau approprié de mise en œuvre et de passation des marchés concernant les programmes pour la période 2014-2020.

Le fait qu’une part importante du budget de l’Union revête un caractère pluriannuel explique qu’un délai sépare le moment où l’engagement est enregistré et celui où le paiement est effectué. Il est donc normal de voir apparaître un volume structurel d’engagements restant à liquider (RAL). Compte tenu du délai dont dispose légalement la Commission pour le paiement des demandes (7), et du fait de la concentration en fin d’exercice de demandes résultant de l’obligation d’éviter un dégagement et d’éventuelles interruptions, un certain volume de demandes de paiement en attente en fin d'exercice est considéré comme «normal». Toutefois, l’arriéré n’a cessé d'augmenter ces dernières années jusqu’à atteindre des niveaux «anormaux» (8), qui requièrent l’utilisation d’une part importante et croissante du budget de l’exercice suivant et ne sont pas viables du point de vue de la bonne gestion financière.

La Commission a jugé que l’arriéré des demandes de paiement en attente au titre de la politique de cohésion pour la fin de 2013 et pour 2014 était, pour moitié environ, «anormal», c’est-à-dire lié à la pénurie de crédits de paiement autorisés dans le budget, ce qui a donné lieu à un effet «boule de neige». À l’approche de la clôture, les niveaux de paiement seront moins élevés en 2015 et 2016 et l’arriéré diminuera automatiquement. Le niveau des interruptions et suspensions devrait également baisser à mesure que la clôture des programmes approche. Avec des crédits de paiement d’un montant avoisinant, en 2016, 21,5 milliards d’EUR pour les programmes de 2007-2013, l’arriéré devrait être de l’ordre de 2 milliards d’EUR fin 2016.

Programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013: évolution de l’arriéré des demandes de paiement en attente en fin d’exercice pour 2007-2016

La nécessité de réduire progressivement l’arriéré «anormal» qui s’est accumulé a été reconnue par les deux branches de l’autorité budgétaire, à savoir le Conseil et le Parlement européen, lesquels, au cours des négociations relatives au budget 2015, sont convenus conjointement de «réduire le niveau des factures impayées, l’accent étant mis en particulier sur la politique de cohésion, en fin d’exercice pour qu’il soit ramené à son niveau structurel au cours du CFP actuel» et se sont engagés «à mettre en œuvre, dès 2015, un plan visant à réduire, d’ici le réexamen à mi-parcours de l’actuel cadre financier pluriannuel, le niveau des factures impayées correspondant à la mise en œuvre des programmes pour la période 2007-2013 jusqu’au niveau approuvé d’un commun accord».

Le présent document offre une base solide visant à faire émerger une vision commune chez les deux branches de l’autorité budgétaire, qui devraient s'efforcer de prendre des décisions permettant la suppression progressive, d’ici fin 2016, de l’«arriéré anormal» des factures impayées concernant les programmes pour la période 2007-2013.

Cet échéancier de paiement offre également l’occasion de tirer des enseignements sur la gestion du budget à l’avenir:

1. L’accord sur le budget rectificatif no 2/2014 (9) fin 2014 a joué un rôle très important pour ce qui est de stabiliser en grande partie l’arriéré des demandes de paiement en attente à un niveau tel qu’il puisse être résorbé sur une période de deux ans. Les institutions ont pris leurs responsabilités face à la situation budgétaire très difficile qui prévaut dans de nombreux États membres.

2. L’adoption par la Commission de mesures de gestion active du budget s’est révélée indispensable pour faire face à une pénurie de crédits de paiement dans de nombreux domaines d’action. Ces mesures devront être maintenues aussi longtemps que nécessaire afin d’éviter des perturbations disproportionnées pour les bénéficiaires et/ou le paiement d’intérêts à titre de pénalité.

3. Si la mise en œuvre des programmes relevant de la politique de cohésion est soumise à un cycle récurrent, il est possible de modérer l’importance des pics et des creux en mettant en œuvre les programmes dans les meilleurs délais à compter du début de la période de programmation. Ceci est particulièrement souhaitable dans la conjoncture économique actuelle, où les investissements sont cruellement nécessaires pour stimuler la relance économique et la compétitivité.

4. Il est nécessaire que les demandes soient présentées régulièrement. Les États membres devraient éviter tout retard administratif inutile dans la transmission de leurs demandes de paiement tout au long de l’année. Une présentation régulière des demandes permet d’améliorer la gestion budgétaire et contribue à réduire l’arriéré en fin d’exercice.

5. Par ailleurs, il est nécessaire de prévoir des crédits de paiement suffisants pour assurer la bonne mise en œuvre du budget et éviter de parvenir à un niveau intenable de demandes de paiement en attente en fin d’exercice. De plus, la «flexibilité spécifique et aussi grande que possible» mentionnée dans les conclusions du Conseil européen et dans la déclaration du président Barroso de février 2013 devra être appliquée afin de respecter les obligations juridiques de l’Union. En outre, les décisions de l’autorité budgétaire devraient, dans la mesure du possible, permettre un profil de paiements harmonieux sur toute la durée du CFP.

6. Il convient d’accroître les capacités de prévision. Outre les différentes analyses déjà fournies (10), la Commission continuera d’améliorer ses prévisions à moyen et à long termes afin d’identifier, dans la mesure du possible, à un stade précoce, les problèmes susceptibles de se poser. En particulier, elle informera immédiatement les deux branches de l’autorité budgétaire si elle constate des changements dans la mise en œuvre des programmes pour la période 2014-2020 susceptibles de mettre en péril le profil de paiement.

1. CONTEXTE

Depuis 2011, la Commission a été confrontée à un volume croissant de demandes de paiement en attente en fin d’exercice, en dépit du fait que les plafonds des paiements ont été pleinement utilisés en 2013 et en 2014 et malgré le recours à la marge pour imprévus pour les paiements en 2014. Bien que presque tous les crédits de paiement autorisés dans les budgets annuels aient été utilisés, l’arriéré des demandes de paiement en attente en fin d’exercice concernant la politique de cohésion (rubrique 1b) et certains programmes relevant d’autres rubriques (telles que la rubrique 4 «L’Europe dans le monde») n’a cessé d’augmenter.

La Commission a donné suite à la demande du Parlement et du Conseil l’invitant à suivre l’évolution de la situation tout au long de l’exercice et des réunions interinstitutionnelles ad hoc ont eu lieu ces dernières années en vue d’évaluer la situation de façon concertée. Depuis 2011, la Commission a dû présenter des projets de budgets rectificatifs (PBR) visant à accroître sensiblement le niveau des crédits de paiement pour faire face aux pénuries. Le faible niveau initial des crédits de paiement autorisés a donné lieu à des PBR récurrents, venant compliquer encore davantage le processus décisionnel relatif au projet de budget, qui devrait être l’objet principal de la conciliation. Ces budgets rectificatifs ont été adoptés tardivement, rendant la gestion du processus de paiement encore plus ardue.

Dans un contexte où les niveaux de crédits d’engagement augmentent sans cesse, le graphique ci-dessous illustre le fait que le budget et les plafonds annuels de paiements sont de plus en plus serrés et que l’écart entre le plafond des paiements et les crédits adoptés s’amenuise progressivement, ce qui a abouti au fait qu’il faille recourir à la marge pour imprévus en 2014.

En décembre 2014, dans le cadre de l’accord intervenu sur les budgets 2014 et 2015, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la déclaration commune suivante:

Les institutions souscrivent à l’objectif visant à réduire le niveau des factures impayées, l’accent étant mis en particulier sur la politique de cohésion, en fin d’exercice pour qu’il soit ramené à son niveau structurel au cours du CFP actuel. Pour atteindre cet objectif: — la Commission accepte de présenter, parallèlement aux conclusions communes sur le budget 2015, les toutes dernières prévisions actualisées du niveau des factures qui seront impayées d’ici la fin 2014; elle mettra ces données à jour et présentera des scénarios alternatifs en mars 2015, lorsque l’on disposera, pour les principaux domaines d’action, d’une vue globale du niveau des factures impayées à la fin de 2014; — sur cette base, les trois institutions s’efforceront de parvenir à un accord sur un niveau cible maximum de factures impayées en fin d’exercice pouvant être considéré comme viable; — sur cette base et dans le respect du règlement sur le CFP, des enveloppes financières arrêtées pour les programmes et de tout autre accord contraignant, les trois institutions s’engageront à mettre en œuvre, dès 2015, un plan visant à réduire, d’ici le réexamen à mi-parcours de l’actuel cadre financier pluriannuel, le niveau des factures impayées correspondant à la mise en œuvre des programmes pour la période 2007-2013 jusqu’au niveau approuvé d’un commun accord. Ce plan sera validé par les trois institutions en temps utile avant la présentation du projet de budget 2016. Compte tenu du niveau exceptionnellement élevé des factures impayées, les trois institutions conviennent d’examiner toutes les solutions envisageables pour réduire le niveau de ces factures. — La Commission accepte de joindre chaque année à son projet de budget un document évaluant le niveau des factures impayées et expliquant comment le projet de budget permettra de réduire le niveau de ces factures et dans quelles proportions. Ce document annuel fera le point des progrès réalisés jusqu’ici et proposera d’adapter le plan sur la base de données actualisées.

Dans le prolongement direct de la déclaration commune, la Commission a présenté, le 15 décembre 2014, des prévisions actualisées concernant le niveau des demandes de paiement en attente à la fin de l’exercice 2014, lesquelles figurent à l’annexe 1.

Le présent document donne une vue d’ensemble de l’état de la mise en œuvre à la fin de l’exercice 2014, en mettant l’accent sur l’arriéré des programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013, l’objectif étant de le ramener au niveau qui sera convenu lors du réexamen à mi-parcours de l’actuel cadre financier pluriannuel en 2016. Le document aborde également l’évolution de l’arriéré des autres rubriques, même si l’ampleur du problème pour celles-ci est nettement moindre, en termes absolus, que pour la rubrique 1b: l’arriéré des demandes de paiement en souffrance pour les autres rubriques à la fin de l’exercice 2014 s’élevait à quelque 1,8 milliard d’EUR.

2. ÉTAT DES LIEUX À LA FIN DE L’EXERCICE 2014

2.1 Niveau d’exécution à la fin de l’exercice 2014

Fin 2014, l’exécution des crédits de paiement (avant reports) s’élevait à 134,6 milliards d’EUR (99 % des crédits définitifs autorisés dans le budget 2014). La sous-exécution des crédits de paiements (après reports) est la plus faible jamais enregistrée, à savoir 32 millions d’EUR, contre 107 millions d’EUR en 2013 et 66 millions d’EUR en 2012. Ce taux élevé d'exécution, en dépit de l’adoption tardive du projet de budget rectificatif no 3/2014, vient confirmer les restrictions importantes imposées en matière de crédits de paiement, en particulier en ce qui concerne l’achèvement des programmes de la période 2007-2013. Dans de nombreux cas, les lignes budgétaires correspondantes ont également été renforcées grâce à des crédits initialement prévus pour couvrir le préfinancement de programmes récemment adoptés pour la période 2014-2020.

Au cours de l’exercice 2014, les crédits de paiement destinés aux programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 ont été accrus de 4,6 milliards d’EUR, dont 2,5 milliards d’EUR au titre du projet de budget rectificatif no 3/2014, 0,6 milliard d’EUR au moyen d’un virement de fin d’exercice (11) et 1,5 milliard d’EUR résultant de virements internes à partir des programmes pour la période 2014-2020. Ces augmentations ont contribué à stabiliser, fin 2014, l’arriéré des programmes de cohésion pour la période 2007-2013.

Un montant élevé de crédits d’engagement inutilisés a été reporté à 2015 ou reprogrammé, concernant non seulement la politique de cohésion, mais également les programmes de développement rural (rubrique 2) et les fonds en matière de migration et de sécurité (rubrique 3). En conséquence, le montant des engagements restant à liquider (RAL) a été ramené, fin 2014, à 189 milliards d’EUR, soit une réduction de 32 milliards d’EUR par rapport à fin 2013. Toutefois, cette diminution est quelque peu artificielle, étant donné qu’elle résulte principalement de la sous-exécution des crédits d’engagement pour les programmes 2014-2020, ces crédits ayant été reportés, et reprogrammés, à 2015 ou aux années ultérieures, moment où le problème «réapparaîtra». Si tous les crédits relatifs aux nouveaux programmes avaient été engagés en 2014, le reste à liquider serait resté beaucoup plus proche du niveau de 2013 (224 milliards d’EUR).

Le graphique ci-dessous montre l’évolution du niveau du reste à liquider pour la période 2007-2014 ainsi qu’une projection du niveau de reste à liquider à la fin de 2015, pour l’ensemble du budget, ainsi que pour les programmes relevant de la gestion partagée au titre des rubriques 1b, 2 et 3 et pour les autres programmes/rubriques. Comme le montre le graphique, le niveau global du reste à liquider à la fin de 2015 devrait être ramené à un niveau comparable à celui de fin 2013. Toutefois, le graphique montre également la distinction entre les programmes relevant de la gestion partagée au titre des rubriques 1b, 2 et 3, pour lesquels le reste à liquider à la fin de 2015 devrait diminuer par rapport à 2013, et les autres programmes/rubriques, pour lesquels le reste à liquider à la fin de 2015 devrait augmenter.

2.2 Mesures d’atténuation adoptées en 2014

Le 28 mai 2014, la Commission a présenté son projet de budget rectificatif no 3/2014, dans lequel elle réclamait des crédits de paiement supplémentaires pour l’exercice 2014. Au terme d’un long processus d’adoption, le projet de budget rectificatif no 3/2014 a finalement été approuvé le 17 décembre 2014. En attendant l’adoption du budget rectificatif, au cours de l’année 2014, la Commission a mis en place une série de mesures d’atténuation, de manière à honorer les obligations juridiques découlant d’engagements passés, et a donné le coup d’envoi de la nouvelle génération de programmes, dans un cadre budgétaire particulièrement serré.

Afin de mettre en œuvre les politiques convenues au moyen des crédits autorisés dans le budget, la Commission a privilégié une approche de gestion active du budget en se fondant sur trois grands principes:

— réduire autant que possible l’incidence financière que peuvent avoir sur le budget de l’Union les intérêts de retard et le passif éventuel;

— optimiser la mise en œuvre des programmes;

— limiter au minimum les conséquences potentiellement négatives des décisions pour les tiers et l’économie dans son ensemble.

En conséquence, les mesures prises pour assurer une gestion active du manque de crédits de paiement ont été notamment les suivantes: recouvrer de façon proactive les montants indûment versés; limiter les montants non utilisés se trouvant sur des comptes fiduciaires; réduire le pourcentage de préfinancement; tirer le meilleur parti des délais de paiement autorisés; reporter les appels à propositions/appels d’offres ainsi que les activités de passation de marchés connexes.

Ces mesures d’atténuation ont aidé la Commission à protéger son statut d’investisseur de premier plan et sa réputation de partenaire fiable et sûr. La Commission est parvenue à limiter au minimum, dans la mesure du possible, les conséquences négatives des pénuries de crédits de paiement, en limitant notamment le montant des intérêts de retard. Même s’il a presque quintuplé par rapport à 2013, le montant des intérêts payés à la fin de 2014 demeure limité (3 millions d’EUR). L’augmentation relativement plus marquée pour la rubrique 1a (Compétitivité pour la croissance et l’emploi) et la rubrique 4 (L’Europe dans le monde), comme il ressort du tableau ci-dessous, illustre la pression qui s’exerce sur les crédits de paiement.

Intérêts versés pour retard de paiement (en EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rubrique 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Rubrique 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Rubrique 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Rubrique 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Rubrique 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Rubrique 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Total 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Les intérêts de retard liés à la politique de cohésion (rubrique 1b) ne sont pas élevés étant donné que cette rubrique fait essentiellement l’objet d’une gestion partagée et que ce mode de gestion ne donne pas lieu à des intérêts de retard. Toutefois, en termes de crédibilité, le non-respect des délais réglementaires pour les politiques relevant de la gestion partagée est nettement préjudiciable.

3. TERMINOLOGIE

Cette section comporte les définitions d’une série de concepts utilisés dans le présent document.

3.1. Cycle de projet

Avant d’approuver un programme opérationnel ou un projet, la Commission crée un engagement en inscrivant un montant précis de crédits sur une ligne budgétaire. Cette opération consomme une partie des crédits d’engagement autorisés.

Très souvent, la signature du contrat relatif au projet ou l’approbation du programme opérationnel débouche sur un certain niveau de préfinancement, ce qui permet au bénéficiaire de démarrer son projet sans devoir recourir à l’emprunt. Lorsqu’il atteint les échéances fixées, le bénéficiaire peut présenter des demandes de paiement intermédiaires et se faire rembourser les frais exposés en rapport avec le programme.

Toutefois, dans le cas des grands programmes tels que ceux du domaine de la recherche (Horizon 2020) ou ceux relevant des fonds structurels, du Fonds européen pour la pêche ou du Fonds européen agricole pour le développement rural, les demandes de paiements intermédiaires, à partir d’un certain stade de mise en œuvre, ne donnent plus lieu à des paiements dans la mesure où les dépenses sont couvertes par le préfinancement. En outre, un pourcentage du total des fonds engagés pour le projet ou le programme n’est versé qu’à la clôture, après que la Commission a vérifié que l’ensemble des travaux a été effectué conformément à l’accord initial. Dans le cas contraire, il est procédé à un dégagement partiel des fonds. Dans certains cas, la Commission peut également émettre des ordres de recouvrement afin de récupérer les paiements qui n’étaient pas justifiés.

3.2 Engagements restant à liquider (RAL)

Les engagements restant à liquider sont habituellement désignés par l’acronyme RAL (reste à liquider). Celui-ci correspond à la partie d’un engagement qui n’a pas été utilisée au titre des paiements effectués à un moment donné. Pour les projets pluriannuels, des engagements sont effectués dès le lancement du projet, moyennant un préfinancement limité, tandis que les paiements intermédiaires sont effectués à un stade ultérieur, lorsque le projet est mis en œuvre, et le paiement final s’effectue à la clôture.

Une grande partie du budget de l’Union est consacrée à des investissements dont la concrétisation s’étend sur plusieurs années. La différence entre les crédits d’engagement et les crédits de paiement autorisés dans le budget annuel détermine l’évolution du niveau global du RAL. À leur tour, la rapidité avec laquelle les engagements progressent et le rythme de mise en œuvre des programmes déterminent l’évolution normale du RAL. Toutefois, le RAL s’accroît encore lorsque les crédits de paiement inscrits au budget sont insuffisants, ce quel que soit le rythme de mise en œuvre. Dans ce dernier cas, il en résulte une augmentation du niveau des demandes de paiement en attente en fin d’exercice.

Le rapport entre le RAL et les engagements pour l’exercice est un bon indicateur lorsqu’il s’agit de mettre en relation l’ampleur du RAL pour certains programmes et l’enveloppe financière dont ceux-ci sont dotés. Ainsi, les programmes et actions revêtant un caractère annuel, tels qu’Erasmus ou l’aide humanitaire, ont un ratio RAL/engagements inférieur à 1, ce qui indique que la plupart des engagements sont payés dans un délai d’un an. D’un autre côté, les programmes relevant de la politique de cohésion ont généralement un ratio RAL/engagements compris entre 2,5 et 3, ce qui témoigne de l’incidence des règles de dégagement automatiques établies par la législation (les règles «N+2»/«N+3», voir la section 4.1 ci-après). Certains programmes relevant de la rubrique 4 ont un ratio plus élevé, en raison de la complexité du cycle de négociations relatives à la mise en œuvre. Dans ses demandes de paiement, la Commission prend en considération ces indicateurs.

3.3. Restrictions en matière de trésorerie et pénurie de crédits de paiement

La trésorerie de la Commission résulte pour l’essentiel des montants prélevés chaque mois par les États membres, conformément aux règles applicables aux ressources propres. La Commission n’est pas habilitée à emprunter de l’argent pour faire face à des déficits de trésorerie. Des contraintes de trésorerie peuvent entraîner des retards dans le paiement des fonds de l’Union aux bénéficiaires, en dépit du fait que des crédits de paiement suffisants aient été inscrits au budget de l’exercice concerné. Cela peut se produire, habituellement au premier semestre, du fait que le montant cumulé des demandes de paiement en attente à la fin de l’exercice précédent et des paiements à effectuer dans les premiers mois de l’année en cours (par exemple, pour le Fonds européen agricole de garantie) est supérieur au montant mensuel maximal des ressources propres mis à la disposition de la Commission. Étant donné que l’arriéré de l’exercice précédent est éliminé progressivement et que les entrées mensuelles de ressources se poursuivent plus tard dans l’année, les limites de la trésorerie ne constituent plus une contrainte au cours des mois suivants.

Les restrictions en matière de trésorerie en début d’exercice sont amplifiées par la pénurie de crédits de paiement, étant donné que l’appel de fonds mensuel est basé sur les recettes prévues dans le budget autorisé tel quel, c’est-à-dire avant l’adoption des budgets rectificatifs visant à augmenter le niveau des crédits de paiement, qui a lieu en général vers la fin de l’exercice.

En fonction de la date précise d’adoption (soit avant ou après le 16 novembre de l’année concernée), le nouvel appel de ressources propres destiné à couvrir les crédits de paiement supplémentaires autorisés grâce aux budgets rectificatifs adoptés en fin d’exercice pourrait faire en sorte que des liquidités soient disponibles, mais uniquement à partir du début de l’exercice suivant, ce qui pourrait donner lieu à des difficultés dans la mise en œuvre des budgets rectificatifs en cours d’exercice.

3.4. Arriéré de demandes de paiement en attente en fin d’exercice

À la fin de chaque exercice, on enregistre des demandes de paiement en attente, c’est-à-dire des demandes qui ont été présentées par les bénéficiaires des fonds de l’Union et qui doivent être payées dans un certain délai (en général moins de 2 mois), mais qui ne l’ont pas encore été (12). Ceci s’explique par une des trois raisons suivantes:

a) Interruptions/suspensions en cours: Les paiements ont été interrompus ou suspendus pour certains bénéficiaires/programmes. Les interruptions de paiement sont normalement des actions formelles à court terme par lesquelles la Commission retarde le paiement dans l’attente d’informations manquantes ou de vérifications portant sur le système de gestion et de contrôle.

b) Délais: Certaines demandes de paiement n’ont pas été honorées parce qu’elles ont été transmises dans les tout derniers jours de l’année, c'est-à-dire dans un délai trop court pour permettre leur traitement avant la fin de l’année.

c) Pénurie de crédits: Certaines demandes de paiement n’ont pas été honorées parce que les crédits de paiement autorisés sur la ligne budgétaire concernée étaient épuisés.

Une partie de l’arriéré est considérée comme «normale» (voir points a et b). La croissance de l’arriéré «anormal» des demandes de paiement en attente, qui concernent pour l’essentiel la politique de cohésion, est due à la pénurie de crédits de paiement (point c), tandis que les restrictions en matière de trésorerie de début d’année (voir la section 3.3 ci-dessus) ont également une incidence. La section 4 expose plus en détails le cas particulier de la politique de cohésion.

4. RUBRIQUE 1B: ÉVOLUTION DE L’ARRIÉRÉ ET PERSPECTIVES

Le présent chapitre examine le cas particulier de la politique de cohésion (rubrique 1b). En premier lieu, il précise les principales caractéristiques des fonds structurels et explique en quoi la situation délicate actuelle résulte d’événements passés ou de circonstances liées à la législation. Il s'efforce ensuite de définir ce que l'on entend par arriéré «normal» et livre une analyse détaillée de la situation à la fin de 2014.

4.1 Mise en œuvre des fonds structurels pour la période 2007-2013

Fonds structurels 2007-2013: principales caractéristiques

Les projets financés au titre de la rubrique 1b sont organisés dans le cadre des programmes opérationnels. Ceux-ci sont proposés par les États membres, et ils sont négociés et adoptés par la Commission en début de période pour l’ensemble de celle-ci. Chaque programme opérationnel est mis en œuvre en gestion partagée au travers de projets individuels. Ce sont donc les États membres qui mettent en œuvre les fonds. La Commission participe aux travaux des comités de suivi, au sein desquels elle a un rôle consultatif dans la sélection des projets et surveille la mise en œuvre des projets grâce aux rapports annuels sur la mise en œuvre.

Les programmes sont cofinancés par le budget de l’Union, ce qui signifie que la Commission ne paie pas la totalité des coûts du programme. Les États membres doivent trouver des fonds complémentaires pour financer une partie des programmes.

Une fois le programme adopté, l’Union européenne contracte une obligation juridique pour l’ensemble de la période. La Commission engage les crédits automatiquement sur une base annuelle avant la fin du mois d’avril, pour la période 2007-2013, en se fondant sur le plan de financement du programme et non sur la mise en œuvre effective des projets du programme. Tandis que les paiements de l'Union ne peuvent jamais dépasser les engagements prévus dans le budget, les dépenses sont éligibles dès le début de la période (c’est-à-dire avant même l’adoption du programme) jusqu’à la fin de la période d’éligibilité.

Une fois le programme approuvé, la Commission verse le montant du préfinancement. Celui-ci est payé automatiquement à l’État membre et reste à sa disposition jusqu’à l’apurement au moment de la clôture.

Tout au long de la mise en œuvre des différents projets, les États membres présentent les demandes de paiement intermédiaires par le truchement de leur autorité de certification. Ces paiements intermédiaires sont effectués par la Commission sur la base du taux de cofinancement en vigueur, à condition qu’aucune interruption ou suspension n’ait été décidée.

Ce mécanisme fonctionne jusqu'à ce que le montant total du préfinancement versé par la Commission et les demandes de paiements intermédiaires présentées par les États membres au titre des programmes totalisent 95 % du montant de la dotation des programmes. Une fois ce seuil atteint, l’État membre peut toujours envoyer ses demandes de paiement, mais elles seront utilisées pour apurer l'encours des préfinancements. Le solde sera payé à la clôture du programme. Les États membres doivent prouver l’existence de dépenses éligibles pour couvrir le montant du préfinancement reçu au début de la période et le montant retenu pour la clôture (5 % de la dotation totale).

Après la fin de la période d’éligibilité, une période de 15 mois est prévue pour préparer et soumettre les documents de clôture à la Commission et pour demander le paiement du solde. Avant d’effectuer le paiement final, la Commission examine l’ensemble des documents de clôture (la déclaration de clôture, le rapport final sur la mise en œuvre et la demande de paiement final). Étant donné que le délai pour remettre ces documents est fixé au 31 mars 2017, la décision relative à la clôture (et aux paiements finaux correspondants) interviendra entre 2017 et 2019.

Sur la base des résultats de cet exercice, les 5 % retenus pour la clôture sont utilisés pour couvrir les demandes de paiement en attente. Dans le cas contraire, la Commission ne paie pas l’intégralité du montant au moment de la clôture. Le montant non payé fera l’objet d’un dégagement. Si les corrections excèdent les 5 %, la Commission procédera au recouvrement du montant indûment versé.

Règle N+2/N+3

La règle N+2/N+3 a été établie à l’origine pour la période de programmation 2000-2006. Elle prévoit que l’engagement effectué lors de l’année N doit être couvert par un préfinancement et des demandes de paiements intermédiaires d’un montant équivalent avant le 31 décembre de l’année N+2 (règle N+2). Ainsi, un engagement effectué en 2012 doit être entièrement couvert par les demandes de paiement avant le 31 décembre 2014. Le montant non couvert est dégagé, ce qui signifie que l’État membre perd les fonds en question. Jusqu’à présent, toutefois, on n’a pas enregistré, depuis que les fonds structurels existent, de dégagements importants en vertu des règles N+2/N+3.

Cette réglementation a pour objectif d’assurer le respect de la discipline financière dans la gestion des fonds de l’Union. Étant donné que les engagements sont effectués automatiquement dès l’approbation du programme, la règle oblige les États membres à se montrer réactifs dans la mise en œuvre des projets et à éviter les problèmes tout à la fin du cycle. Elle favorise également la mise en place d’un profil de paiements plus harmonieux en obligeant les États membres à présenter leurs demandes de paiement à intervalles réguliers. Toutefois, comme cela sera expliqué dans la prochaine section, un assouplissement de la réglementation, en particulier au lendemain de la crise financière de 2008, est venu atténuer son effet réglementaire.

Cette réglementation est à l’origine de la concentration en fin d’exercice des demandes de paiement: Les États membres sont tenus d’envoyer leurs demandes de paiement avant le 31 décembre à minuit, via un système informatique spécifique. Bien qu’ils soient légalement tenus de transmettre leurs demandes régulièrement tout au long de l’année (13), l’expérience du passé montre que de nombreux États membres procèdent à des envois massifs dans les dernières semaines.

4.2. Profil concernant les demandes de paiement pour la période de programmation 2007-2013

Les principaux jalons du cycle de paiement

Au début de la période, des montants de préfinancement importants sont versés, après quoi, pendant un certain nombre d’années, le niveau des paiements intermédiaires est relativement faible, tandis que les structures des programmes sont mises en place et que démarre la mise en œuvre des projets. Étant donné que la règle N+2/N+3 ne commence à produire ses effets au plus tôt qu’à la fin de la troisième année de la période de programmation, il n’y a aucune urgence à présenter des demandes dès le lancement. En outre, le préfinancement couvre encore une grande partie des engagements effectués au début de la période de programmation. Environ 2 ou 3 ans avant la fin de la période de programmation, le niveau annuel des paiements intermédiaires commence à augmenter, à mesure que les programmes arrivent à maturité et que les demandes de paiement atteignent leur rythme de croisière. Un pic est enregistré à la fin de la période ou au début de la période de programmation suivante, suivi d’une diminution à près de zéro dans les années suivantes lorsque les programmes atteignent le seuil des 95 %. Comme indiqué plus haut, les paiements finaux sont effectués entre un et trois ans après la fin de la période d’éligibilité.

Dérogations

Trois changements intervenus dans le cadre législatif applicable à la période de programmation 2007-2013 sont venus renforcer le caractère cyclique des paiements intermédiaires:

1. Le passage de la règle N+3 à la règle N+2. Dans le cadre du compromis global établissant le cadre financier pluriannuel 2007-2013, les nouveaux États membres ainsi que la Grèce et le Portugal étaient soumis à une règle N+3 pour les tranches d’engagement 2007-2010, avant de passer à la règle N+2 jusqu’à la fin de la période. Cela signifie que, jusqu’à fin 2013, ces États membres ont dû couvrir deux tranches d’engagement: celle pour 2010 et celle pour 2011. Bien entendu, les États membres n’ont pas nécessairement dû attendre jusqu’à l’échéance de dégagement pour mettre en œuvre les programmes et présenter leurs demandes de paiement, de sorte qu’il n’y a pas eu de doublement des demandes de paiement en 2013. Néanmoins, cette règle a fortement accentué le pic de 2013, et il y a eu un effet d’entraînement sur les années suivantes, du fait de l’accumulation d’un arriéré croissant.

2. Les États membres ont été invités à soumettre leurs systèmes de contrôle pour les fonds à un contrôle de conformité. Les résultats de ce contrôle ont dû être approuvés par la Commission. Les demandes de paiements intermédiaires ont pu être transmises, mais la Commission n'a pu procéder au remboursement qu’une fois l’évaluation de la conformité approuvée. Tandis que la plupart des programmes ont été adoptés en 2007, l’envoi des demandes (ou à tout le moins leur remboursement par la Commission) a été retardé, ce qui a fait que presque aucun paiement intermédiaire n’a été effectué en 2008.

3. En réponse à la crise financière, des appels pressants ont été lancés par les États membres en vue d’éviter l’application de la règle N+2/N+3 à la tranche d’engagement pour 2007. La Commission leur a donné gain de cause, mais au lieu de reporter le seuil de dégagement de la tranche 2007 d’un an, la règle N+2/N+3 a encore été affaiblie par un vote à l’unanimité au Conseil visant à répartir l’obligation liée à la tranche 2007 en six sixièmes sur l’ensemble de la période. Ce système, appelé «Greek rule» (régime grec) a permis de présenter moins de demandes de paiement en début de période, et davantage à la fin.

En outre, en réponse à la crise également, la période d’éligibilité des dépenses pour les programmes de la période 2000-2006 a été prorogée de fin 2008 à 2009 (par une modification de la décision de la Commission portant approbation du programme) et, par conséquent, les États membres ont continué de mettre l’accent sur la mise en œuvre des programmes de la période 2000-2006. En conséquence, la mise en œuvre des programmes de la période 2007-2013 et la transmission des demandes de paiements intermédiaires de la période 2007-2013 ont été retardées.

Comparaison entre les programmes pour les périodes 2000-2006 et 2007-2013

Alors que la période de programmation 2007-2013 est passée de la règle N+3 à la règle N+2 à la fin de la quatrième année, la période de programmation 2000-2006 a été soumise uniquement à la règle N+2, moyennant quelques adaptations en 2004 du fait de l’adhésion de dix États membres.

Le graphique ci-dessous compare les paiements intermédiaires cumulés pour la période 2000-2006, qui ont été réalisés au cours de la période 2001-2007 en pourcentage de l’enveloppe financière globale, avec les paiements intermédiaires cumulés pour les programmes de la période 2007-2013, qui ont été effectués entre 2008 et 2014, là aussi, en pourcentage de l’enveloppe financière globale.

Graphique 1 — Évolution annuelle des paiements intermédiaires cumulés (avec un décalage d’une année): comparaison période 2000-2006 (UE-15) et période 2007-2013 (% de l’enveloppe globale hors préfinancement)

Comme le montre le graphique, les paiements cumulés pour les programmes 2007-2013 sont systématiquement restés à un niveau inférieur à celui enregistré au cours de la période 2000-2006, malgré un rattrapage vers la fin de la période. Ce retard accusé par les programmes de la période 2007-2013 résulte de la combinaison des facteurs énoncés ci-dessus. Il explique la sous-exécution des crédits de paiement et le niveau du plafond des paiements en début de période, étant donné que le profil de paiement pour les programmes de la période 2000-2006 avait été utilisé comme référence pour l’établissement des plafonds.

Toutefois, lorsque les demandes de paiement ont commencé ultérieurement à rattraper leur retard, les paiements ont été fortement limités par le niveau des crédits de paiement autorisés et/ou par le plafond des paiements, ce qui a conduit à l’apparition de l’arriéré.

Évolution de l’arriéré 2007-2014

Le graphique ci-dessous (14) montre comment l’arriéré des programmes de la période 2007-2013 a évolué au cours de la période 2007-2016.

Graphique 2 — Programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013: évolution des demandes de paiement en attente en fin d’exercice (en milliards d’EUR)

Comme l’illustre le graphique, l’arriéré des programmes de la période 2007-2013 a commencé à augmenter en 2011, année où il a atteint un niveau de 11 milliards d’EUR, avant de parvenir à son niveau maximum, soit 24,7 milliards d’EUR, en 2014. Comme expliqué ci-après, les projections indiquent un niveau toujours élevé d’arriéré à la fin de 2015, avant de revenir à un arriéré «normal» et viable en fin d’exercice 2016.

4.3. Éléments et types d’arriéré

Dans le courant de l’exercice, la Commission reçoit les demandes de paiement suivantes au titre des fonds structurels:

a) Des demandes de paiement éligibles, qui sont couvertes par des paiements effectués en cours d'exercice.

b) Des demandes de paiement qui ont déjà été couvertes par le préfinancement au début de la période de programmation et qui, dès lors, ne donnent pas lieu à des paiements supplémentaires.

c) Des demandes de paiement qui ne peuvent être honorées qu’après la clôture, et qui devront attendre que la Commission et le bénéficiaire parviennent à un accord sur la clôture.

d) Des demandes de paiement qui n’ont pas pu être honorées parce qu’elles ont été transmises dans les tout derniers jours de l’année, soit un délai trop court pour permettre leur traitement avant la fin de l’année.

e) Des demandes de paiements qui ont fait l’objet d’une interruption ou d’une suspension pour certains bénéficiaires/programmes. Les suspensions ou interruptions de paiement sont normalement des actions formelles à court terme par lesquelles la Commission retarde le paiement dans l’attente d’informations manquantes ou de vérifications portant sur le système de gestion et de contrôle.

f) Certaines demandes de paiement sont restées impayées en fin d’exercice parce que les crédits de paiement autorisés sur la ligne budgétaire concernée étaient épuisés.

Les quatre dernières catégories (c à f) demeurent des demandes impayées en fin d’exercice, mais l’arriéré inclut les demandes de paiement en attente pour les motifs d, e et f. Un certain volume de demandes de paiement en attente à la fin de l’année est considéré comme «normal» lorsque celles-ci correspondent aux motifs d et e. L’arriéré «anormal» ne concerne que les demandes de paiement en attente correspondant au motif f.

Le graphique suivant illustre le flux de demandes de paiement pour la rubrique 1b, de la transmission par les États membres à l’apparition de l’arriéré «normal» et «anormal», en passant par l’identification des demandes de paiement à honorer.

Concentration des demandes en fin d’exercice et délai de paiement

On constate une très forte concentration de demandes de paiement transmises par les États membres au mois de décembre, allant de 27 % à 35 % de la quantité totale annuelle pour la période 2011-2014. Pour chaque demande de paiement reçue, la Commission doit effectuer des contrôles avant de procéder au versement. Plus le nombre de demandes reçues durant les dernières semaines de l’année est important, plus le risque de non-remboursement des demandes avant la fin de l’année est élevé.

C’est la raison pour laquelle la Commission encourage les États membres à présenter leurs demandes plus régulièrement tout au long de l’année.

Le graphique suivant montre l'évolution mois par mois des demandes de paiement déposées entre 2011 et 2014 pour les programmes de la période 2007-2013.

Graphique 3 bis — Profil mensuel du total des demandes de paiement intermédiaires déposées pour la période 2007-2013 (en % du total)

Il montre clairement que les demandes de paiement connaissent systématiquement une hausse marquée en fin d'année.

Graphique 3 ter — Concentration des demandes de paiement pendant les deux derniers mois de l'exercice (% des demandes reçues en novembre et décembre) entre 2011 et 2014

Ce graphique montre qu'un nombre de plus en plus important de demandes ont été déposées en fin d'exercice en raison de la pression de plus en plus grande exercée par l'application de la règle N+2. La suppression de la règle N+3 en 2013 a eu pour conséquence d'appliquer la règle N+2 à tous les États membres à l'exception de la Roumanie, de la Slovaquie et de la Croatie. Cette suppression a eu une incidence notable sur le nombre de demandes reçues au cours de l'exercice en question. Le montant des demandes dont le dépôt est trop tardif pour être réglées au cours de l'exercice dépend du total des demandes reçues et de son profil au cours de l'exercice.

Incidence des interruptions et des suspensions

Lorsqu'elle a connaissance de l'existence d'insuffisances potentielles, la Commission a recours à une série de mécanismes préventifs pour protéger le budget de l'Union avant d'effectuer les paiements aux États membres. Ces mécanismes permettent notamment d'améliorer les systèmes de contrôle dans les États membres et de réduire ainsi la nécessité, pour la Commission, de procéder à des corrections financières a posteriori.

En conséquence, il arrive que certaines demandes de paiement ne puissent être payées immédiatement car elles ont fait l'objet d'une interruption ou d'une suspension de la part de la Commission dans l'attente d'une amélioration des systèmes de contrôle. Si la majorité de ces demandes finiront par être acceptées, leur paiement ne peut pas avoir lieu immédiatement.

En vertu du règlement (15), la Commission peut:

— interrompre le délai de paiement pour une période maximale de six mois pour les programmes de la période 2007-2013 s'il existe des éléments probants suggérant une insuffisance importante dans le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle de l'État membre en question; ou si les services de la Commission doivent procéder à des vérifications supplémentaires à la suite d'informations leur signalant que les dépenses indiquées dans un état des dépenses certifié sont liées à une irrégularité grave qui n'a pas été corrigée.

— suspendre tout ou partie d'un paiement intermédiaire à un État membre pour les programmes de la période 2007-2013 s'il existe des éléments probants suggérant une insuffisance grave du système de gestion ou de contrôle du programme et si l'État membre n'a pas pris les mesures de correction nécessaires; ou si les dépenses indiquées dans un état des dépenses certifié sont liées à une irrégularité grave qui n'a pas été corrigée; ou en cas de violation grave par un État membre des obligations de gestion et de contrôle qui lui incombent. Lorsque les mesures requises ne sont pas prises par l'État membre, la Commission peut imposer une correction financière.

Estimation de l'arriéré «normal»

Comme indiqué précédemment, l'arriéré «normal» représente le total des demandes interrompues ou suspendues et des demandes dont le dépôt est trop tardif pour être réglées au cours de l'exercice. Les demandes qui arrivent pendant les dix derniers jours civils de l'exercice peuvent être considérées comme des demandes trop tardives pour être réglées étant donné que la Commission doit avoir l'assurance suffisante d'être en mesure d'exécuter pleinement les crédits budgétaires disponibles. Or, il arrive que certaines demandes interrompues ou suspendues fassent également partie des demandes trop tardives pour être réglées et il y a lieu de ne pas les comptabiliser deux fois.

Par conséquent, l'arriéré «normal» augmentera en fonction du total des demandes reçues en cours d'exercice et de sa concentration relative pendant les derniers jours de l'exercice.

Le graphique qui suit indique, pour la période 2010-2014, les demandes de paiement reçues, l'arriéré en fin d'exercice et les demandes suspendues ou trop tardives pour être réglées.

Graphique 4 — Rubrique 1b: demandes, arriéré et suspensions 2010-2014

Ces trois dernières années (2012-2014), l'arriéré «normal» (c'est-à-dire les demandes de paiement reçues pendant les dix derniers jours de l'exercice ainsi que les demandes interrompues ou suspendues, même si elles ont été reçues avant les dix derniers jours) peut être estimé à la moitié environ du total de l'arriéré atteint en fin d'exercice. L'autre moitié provient de la pénurie de crédits de paiement autorisés dans le budget, laquelle a créé un effet «boule de neige» (16).

Avec la diminution attendue du nombre de demandes en 2015 et 2016, la baisse prévisible des demandes interrompues ou suspendues et l'absence de pression due à la règle N+2 à la fin de 2015 (17), l'arriéré «normal» devrait lui aussi considérablement baisser.

4.4. Perspectives pour les paiements de la période 2007-2013 (demandes) en 2015 et 2016

Estimation pour 2015 et 2016 sur la base des prévisions des États membres

Le règlement régissant les Fonds de la période 2007-2013 (18) oblige les États membres à transmettre à la Commission, pour le 30 avril de l'exercice N au plus tard, leurs prévisions de demandes probables de paiements intermédiaires pour l'exercice N et pour l'exercice N+1. Ces dernières années, les États membres ont accepté d'actualiser ces informations en septembre de l'exercice N afin de pouvoir évaluer plus précisément le volume croissant des demandes de paiement en attente (arriéré) et la concentration notable des demandes de paiement présentées au cours des derniers mois de l'exercice.

Or, le nouveau règlement régissant les Fonds de la période 2014-2020 (19) oblige les États membres à transmettre leurs prévisions de demandes de paiements intermédiaires pour l'exercice N et pour l'exercice N+1 au plus tard pour le 31 janvier de l'exercice N (avec une mise à jour pour le 31 juillet au plus tard). Sur demande de la Commission, confirmée en décembre 2014, ce nouveau délai a été appliqué volontairement par les États membres en 2015 pour leurs programmes de la période 2007-2013. D'après les données reçues par la Commission au 3 mars 2015, les États membres estiment actuellement qu'ils présenteront des demandes de paiement (payables ou non) pour un montant de quelque 48 milliards d'EUR en 2015 et de quelque 18 milliards d'EUR en 2016 (20).

Comme indiqué précédemment, les demandes de paiement ne débouchent pas toutes directement sur un paiement en raison de la nécessité de tenir compte du «plafond de 95 %» des paiements fixé à l'article 79 du règlement (CE) no 1083/2006 (21). Les programmes atteignant ce «plafond de 95 %» étant de plus en plus nombreux, l'importance de cette correction ne fera qu'augmenter en 2015 et au cours des exercices à venir. Les chiffres réels des demandes payables prévisibles sont donc inférieurs à ceux qui figurent dans les prévisions des États membres étant donné que les demandes qui dépassent le plafond de 95 % ne sont examinées qu'à la clôture. Sur la base de ces prévisions plafonnées, la Commission escompte recevoir un total de demandes de paiement payables de quelque 35 milliards d'EUR en 2015. Le montant correspondant pour 2016 est actuellement estimé à 3 milliards d'EUR. Ce montant pour 2016 sera précisé (et pourrait être légèrement supérieur) lorsque les États membres auront communiqué les données manquantes ou révisé les données transmises pour certaines programmes opérationnels.

L'annexe 2 apporte des précisions sur les prévisions de demandes de paiement des États membres qui seront présentées en 2015 et 2016 pour les programmes relevant de la politique de cohésion de la période 2007-2013.

Estimation de la Commission sur la base de l'exécution

Fin 2014, le total du préfinancement et des paiements intermédiaires effectués était de 266,1 milliards d'EUR. L'enveloppe totale des programmes relevant de la politique de cohésion de la période 2007-2013 est de 347,3 milliards d'EUR. Compte tenu des dégagements effectués à ce jour et des dégagements susceptibles de découler de l'application de la règle N+2/N+3 à la fin de 2014 mais toujours en attente de confirmation (pour un maximum de quelque 0,9 milliard d'EUR depuis le début de la période), le montant maximum restant à régler est de quelque 80,3 milliards d'EUR. Or, pour chaque programme, 5 % des montants ne doivent être réglés qu'à la clôture (17,3 milliards d'EUR).

Par conséquent, le volume prévisible des demandes de paiements intermédiaires restant à régler en 2015 ou au cours des exercices suivants est de quelque 63 milliards d'EUR ou 18 % de l'enveloppe totale, montant qui comprend l'arriéré à la fin de 2014 (24,7 milliards d'EUR). Le montant maximum des nouvelles demandes de paiement payables qui seront reçues en 2015 ou au cours des exercices suivants, avant clôture, est de 38,3 milliards d'EUR. Si le montant maximal des demandes de paiement qui doivent être reçues en 2015 est de 35 milliards d'EUR, le solde, d'un montant maximal de 3,5 milliards d'EUR, devrait être reçu en 2016.

Estimation de l'arriéré à la fin de 2015 sur la base des prévisions corrigées des États membres

Le volume des crédits de paiement autorisés dans le budget 2015 est de 39,5 milliards d'EUR. Ce montant couvre l'arriéré antérieur à 2015 (24,7 milliards d'EUR) et les nouvelles demandes (estimées à 35 milliards d'EUR). Dès lors, le montant de l'arriéré prévisible à la fin de 2015 devrait être de 20 milliards d'EUR, dont la moitié environ, soit 10 milliards d'EUR, constituerait un arriéré anormal.

En milliards d'euros Arriéré fin 2014 (ajusté) Prévisions des demandes des États membres pour 2015 corrigées du seuil de 95 % Crédits de paiement autorisés dans le budget 2015 Arriéré prévu pour fin 2015 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Demandes de paiement escomptées pour 2016

Comme indiqué ci-dessus, l'arriéré à la fin de 2015 devrait s'établir à quelque 20 milliards d'EUR pour autant que les prévisions des États membres soient exactes. Par ailleurs, il faut s'attendre à un montant maximum de demandes payables de 3,5 milliards d'EUR d'ici la clôture des programmes. Compte tenu de ce volume relativement faible de demandes de paiement et de l'absence de pression résultant de la suppression de la règle N+2, il n'y a pas lieu de supposer qu'une part importante de ces demandes de paiement sera déposée trop tardivement pour être réglée en 2016.

La Commission affinera sa demande dans le projet de budget pour 2016 en tenant compte de l'arriéré «normal» à la fin de 2016. Cet arriéré «normal» — qui couvre le dépôt très tardif des demandes ainsi que le solde des demandes interrompues ou suspendues — devrait toutefois être très inférieur à celui des exercices précédents dans la mesure où le volume des nouvelles demandes attendues en 2016 est lui aussi très faible et où la Commission s'attend à ce que les États membres corrigent les insuffisances et transmettent des demandes «corrigées». Cet arriéré pourrait être de l'ordre de 2 milliards d'EUR. Cet arriéré «normal» à la fin de 2016 devra par conséquent être couvert par le budget 2017. Le montant à inscrire au budget 2016 devrait donc être de quelque 21,5 milliards d'EUR.

4.6. Résumé des informations utilisées pour calculer les demandes de paiement et les arriérés

Le tableau qui suit résume les informations relatives à l'enveloppe du programme, à l'utilisation prévisible des crédits disponibles du budget 2015 et au montant maximum des demandes de paiement attendues en 2016.

Paiements intermédiaires 2015-2017 restant à liquider (en milliards d'EUR)

Enveloppe du programme (1) 347,3 — dont préfinancement et paiements intermédiaires effectués jusque fin 2014 (2) 266,1 — dont montant réservé pour la clôture (5 %) et dégagements effectués (3) 18,2 Montant maximum des paiements intermédiaires payables (2015-2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — dont arriéré fin 2014 (demandes de paiement restant à liquider) (5) 24,7 — dont montant maximum des paiements intermédiaires payables (2015-2017) (6)=(4)-(5) 38,3





Budget de l'exercice 2015 (en milliards d'EUR)

Crédits disponibles dans le budget 2015 (1) 39,5 — dont arriéré fin 2014 (2) 24,7 — dont prévisions 2015 corrigées du seuil de 95 % (3) ~35 Arriéré attendu pour fin 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Budget de l'exercice 2016 (en milliards d'EUR)

Arriéré attendu pour fin 2015 (1) ~20 Demandes de paiement restantes maximum attendues en 2016 avant la clôture (2) ~3,5 Demandes de paiement maximum à couvrir dans le budget 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Paiement à la clôture

La clôture des fonds structurels possède sa propre dynamique de paiement. Chaque État membre transmet les documents de clôture de ses programmes pour le 31 mars 2017 au plus tard. La Commission informe l'État membre de son avis sur le contenu de la déclaration de clôture dans un délai de cinq mois à compter de la date de réception à condition que toutes les informations figurent dans le document de clôture initial (22). En règle générale, les paiements pour la clôture ne seront effectués qu'après 2016. Le montant total réservé pour la clôture (5 % de la dotation globale) est de 17,3 milliards d'EUR, mais le niveau des paiements dépendra de la qualité de la mise en œuvre du programme pendant toute la période. D'éventuels dégagements lors de la clôture dans le cadre de la politique de cohésion sont susceptibles de réduire les besoins en paiements.

À titre d'estimation indicative, au cours de la période 2000-2006, la part des dégagements lors de la clôture représentait 2,6 % de l'enveloppe globale du Fonds social européen (FSE) et 0,9 % du Fonds européen de développement régional (Feder). Or, pour le FSE, il subsiste quelque 0,5 milliard d'EUR de RAL ayant trait à des dossiers présentant des problèmes d'irrégularités, raison pour laquelle la Commission estime que la part des dégagements lors de la clôture s'établira finalement à 3 % environ pour ce Fonds. Comme la Commission n'exclut pas que les dégagements lors de la clôture soient supérieurs à ceux de la dernière période, il y a lieu de considérer l'estimation ci-dessus comme une indication prudente.

Les demandes de clôture ne sont pas prises en compte dans l'analyse de la réduction de la part normale de l'arriéré car la majorité d'entre elles seront payées en 2017-2019, voire plus tard encore, et ne donneront pas toutes lieu à paiement puisque les montants indûment versés seront tout d'abord récupérés avant d'effectuer le paiement final.

5. AUTRES RUBRIQUES: PERSPECTIVES POUR LES PROGRAMMES DE LA PÉRIODE 2007-2013

5.1. Vue d'ensemble

Après l'analyse détaillée du cas particulier de la politique de cohésion (rubrique 1b) à la section 4, la présente section examine la situation des autres rubriques, qui peut se résumer comme suit:

— Les crédits du Fonds européen agricole de garantie (rubrique 2) étant des crédits non dissociés, un même montant de paiements et d'engagements est inscrit au budget. Par conséquent, il n'y a pas d'arriéré en fin d'exercice.

— La gestion du développement rural, du Fonds européen pour la pêche (rubrique 2) et des Fonds chargés de l'asile, de la migration, de la gestion des frontières et de la sécurité (rubrique 3) est partagée avec les États membres, à l'instar de la politique de cohésion. Alors que le développement rural n'accuse aucun arriéré à ce jour, ce n'est pas le cas des autres fonds.

— La plupart des autres programmes (rubriques 1a et 4) sont gérés par la Commission. Compte tenu de la pénurie de crédits de paiement, nombre de ces programmes ont été affectés par les mesures d'atténuation mises en place par la Commission en 2014 (voire, dans certains cas, dès 2013), lesquelles allaient d'une réduction du préfinancement (compte tenu de la nature et de la solidité financière des partenaires chargés de la mise en œuvre, des destinataires et des bénéficiaires) au report des paiements ou de l'appui budgétaire, au refus de procéder à de nouveaux engagements ou au report de la signature de contrats. Toutefois, la majorité de ces mesures ne font que reporter la date de versement alors que les engagements doivent être honorés.

Le tableau qui suit présente l'évolution de l'arriéré des rubriques 1a et 4. Si l'arriéré de la rubrique 4 présente une nette tendance à la hausse pour atteindre son plus haut niveau des dernières années en 2014, la tendance de la rubrique 1a est moins claire.

Arriéré en fin d'exercice (en millions d'EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rubrique 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Rubrique 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programmes des rubriques 2 et 3 relevant de la gestion partagée

5.2.1. Rubrique 2

Fonds européen agricole de garantie (FEAGA)

Le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) n'accuse aucun arriéré dans la mesure où il dépend de crédits non dissociés.

Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)

À ce jour, le Feader n'a accusé aucun arriéré: la Commission a toujours été en mesure de régler toutes les demandes de paiement dans les délais. Compte tenu de la taille du programme de développement rural et de la règle des 95 % qui s'y applique également, le montant maximum des paiements intermédiaires susceptibles d'être réglés avant la clôture est de quelque 8,7 milliards d'EUR pour la période 2007-2013. Les crédits de paiement autorisés dans le budget 2015 pour les programmes de la période 2007-2013 sont de 5,9 milliards d'EUR. Le solde de 2,8 milliards d'EUR sera payé en 2016 après le dépôt de la déclaration trimestrielle finale par les États membres, qui doit intervenir en janvier 2016.

Le montant total réservé pour la clôture est de quelque 4,8 milliards d'EUR. Le montant réellement versé dépendra des dégagements. À titre d'illustration, en appliquant le taux de dégagement de 1,5 % enregistré au cours de la période de clôture précédente 2000-2006, les dégagements représenteraient quelque 1,5 milliard d'EUR. Les paiements de clôture devraient intervenir entre 2016 et 2019.

Fonds européen pour la pêche (FEP)

La gestion du FEP est semblable à celle de la politique de cohésion (rubrique 1b). Or, puisque la règle N+3 ne s'applique pas à ce fonds, le FEP n'a pas connu le problème spécifique de la transformation de la règle N+3 en N+2 entre la tranche d'engagement pour 2010 et la tranche pour 2011. En outre, il ne relevait pas de la «Greek rule» (régime grec) même si le lancement des programmes a connu un léger retard en raison des obligations liées aux systèmes de gestion et de contrôle. Malgré cela, ces dernières années, le FEP a enregistré un arriéré considérable. Au début de 2014, le volume de l'arriéré était du même ordre que celui des crédits de paiement adoptés pour les programmes de la période 2007-2013.

Quant au calendrier de dépôt des demandes de paiement en cours d'exercice, entre 2010 et 2014, deux tiers des demandes de paiement annuelles ont été reçues en novembre et en décembre. Le graphique qui suit présente le volume de l'arriéré pour les programmes de la période 2007-2013 du FEP entre 2011 et 2014 ainsi que le montant initial des crédits de paiement de l'exercice suivant.

La réduction de l'arriéré du FEP à la fin de 2014 est due avant tout au redéploiement des crédits de paiement disponibles au sein de ce chapitre du budget (y compris les crédits de paiement pour la gestion conjointe du FEAMP en raison de l'adoption tardive de la nouvelle base juridique) ainsi qu'aux renforcements provenant du projet de budget rectificatif no 3/2014 (adopté comme budget rectificatif no 2/2014) et au virement de fin d'exercice.

La hausse des paiements autorisés dans le budget 2015 devrait permettre de ramener l'arriéré à son niveau normal de quelque 0,1 milliard d'EUR

5.2.2. Rubrique 3

Politiques d'asile, de migration, de gestion des frontières et de sécurité

Les politiques communes d'asile et de migration de la période 2007-2013 ont été menées avant tout grâce au programme général «Solidarité et gestion des flux migratoires» (SOLID). Ce programme général se composait de quatre instruments: le Fonds pour les frontières extérieures (FFE), le Fonds européen pour le retour, le Fonds européen pour les réfugiés (FER) et le Fonds européen d'intégration des ressortissants de pays tiers (FEI).

Le graphique qui suit montre le volume de plus en plus important des demandes de paiement en attente en fin d'année pour les programmes relevant des domaines de l'asile, de la migration, de la gestion des frontières et de la sécurité.

Le RAL est passé de 150 millions d'EUR début 2007 à 2,6 milliards d'EUR en 2014 malgré le dégagement de 300 millions d'EUR au cours de la période 2007-2014. Le montant qui reste à régler pour les programmes de la période 2007-2013 est de quelque 1,9 milliard d'EUR. Les crédits de paiement autorisés pour les programmes dans le budget 2015 dépassent légèrement les 600 millions d'EUR, y compris les crédits destinés à la tranche initiale et aux tranches annuelles de préfinancement des nouveaux programmes de la période 2014-2020.

Compte tenu du montant qui sera versé à la clôture (estimé à quelque 1 milliard d'EUR) et sachant qu'il n'a pas été possible de verser de deuxième tranche de préfinancement en 2013 et 2014 en raison de la pénurie de crédits de paiement, les paiements nécessaires pour ramener l'arriéré des programmes de la période 2007-2013 à un niveau normal à la fin de 2016 sont estimés à quelque 235 millions d'EUR.

5.3. Programmes des rubriques 1a et 4 faisant l'objet d'une gestion directe

5.3.1. Rubrique 1a

Cette section présente la situation des paiements des programmes relevant de la rubrique 1a à la fin de 2014.

Demandes de paiement en attente en fin d’exercice

Le graphique qui suit présente l'évolution des demandes de paiement en attente en fin d'exercice pour les principaux programmes de la rubrique 1a.

Le volume élevé des demandes de paiement en attente à la fin de l'exercice 2007 résulte principalement du cycle de projet du 6e programme-cadre de recherche (PC-6), et notamment du nombre élevé d'engagements ouverts à l'époque. En outre, les contrats de recherche précisaient que des certificats d'audit étaient indispensables avant tout paiement définitif des déclarations de dépenses.

Les mesures d'atténuation prises par la Commission en 2014 (voir la section 2.2 ci-dessus) pour faire face à la pénurie de crédits de paiement ont permis d'éviter la hausse des demandes de paiement en attente à la fin de 2014. Parmi ces mesures figuraient la réduction du montant du préfinancement et le report de la signature de nouveaux contrats ou conventions de subvention afin de reporter une partie des paiements à l'exercice suivant. En limitant le volume des demandes de paiement en attente, ces mesures ont également eu pour effet de ralentir la mise en œuvre des programmes de la période 2014-2020. Dans certains cas, des mesures plus drastiques ont dû être prises pour donner la priorité aux paiements destinés à des bénéficiaires plus vulnérables.

Évolution des engagements restant à liquider (RAL)

Le volume globalement stable des demandes de paiement en attente en fin d'exercice pour les programmes de la rubrique 1a contraste avec la tendance nette à la hausse du volume des engagements restant à liquider (RAL), comme l'indique le graphique qui suit:

Dans une large mesure, l'augmentation du RAL à la rubrique 1a est due à l'écart de plus en plus grand entre crédits d'engagement et crédits de paiement destinés à la recherche, principal volet de dépenses de cette rubrique. C'est ce qu'illustre le graphique suivant, qui montre une baisse du ratio entre paiements et engagements.

Afin d'illustrer la façon dont les projets de la rubrique 1a sont mis en œuvre, le cycle de projet des programmes de recherche est décrit ci-après.

Cycle de projet des programmes de recherche

La réalisation des programmes de recherche se fait par l'intermédiaire de programmes de travail pluriannuels qui comprennent des appels à propositions, des marchés publics, des études, des groupes d'experts, la participation à des organisations internationales, des séminaires et des ateliers, une évaluation et un suivi. Environ 90 % des programmes de recherche se déroulent dans le cadre d'appels à propositions et les 10 % restants dans le cadre d'autres activités.

Le programme de travail annuel pour l'exercice N est adopté par la Commission au milieu de l'exercice N-1. À partir de la deuxième moitié de l'exercice N-1, les appels à propositions sont lancés. Dans la plupart des cas, les propositions sont déposées dans les trois mois qui suivent la publication de l'appel à propositions. Les engagements globaux interviennent après l'adoption du programme de travail de l'exercice N et, au plus tard, avant la négociation du contrat (généralement au moment de la clôture de l'appel). L'évaluation des propositions (trois mois) et la sélection (un à deux mois) sont suivies de la négociation du contrat (de un à six mois) et de sa signature (quelques mois au maximum). La Commission ou l'agence exécutive dispose de huit mois entre la clôture de l'appel et la signature de la subvention (ce qu'on appelle le «délai d'engagement»), dont cinq mois pour informer les candidats du résultat de l'évaluation scientifique et trois mois pour la préparation de la convention de subvention. Lorsque l'engagement individuel a eu lieu et que le contrat est signé, le préfinancement doit être versé dans les 30 jours qui suivent la date de signature de la convention ou la date correspondant à 10 jours avant le démarrage de l'action en fonction de celle qui est la plus tardive. À la suite des mesures structurelles prises par les DG chargées de la recherche en 2014, le préfinancement de l'engagement de l'exercice N est désormais versé en règle générale au cours de l'exercice N+1 et non plus de l'exercice N. Les paiements intermédiaires se fondent sur les états financiers et dépendent de rapports remis à intervalles réguliers, en général tous les 18 mois. Le paiement final de 10 % est effectué après acceptation du rapport final.

Pour toutes les autres actions prévues dans le programme de travail, les engagements provisoires interviennent au cours de l'exercice N et les avances sont versées la même année. Le solde est versé au cours de l'exercice N+1.

Pénurie de crédits pour la recherche: conséquences concrètes

Pour faire face à la pénurie de crédits de paiement des programmes de recherche, 236,5 millions d'EUR au total ont été virés en 2014 depuis les lignes «Horizon 2020» de la période 2014-2020 afin de renforcer les lignes budgétaires destinées à l'achèvement de ces programmes pour la période 2007-2013, ce qui a entraîné le report à 2015 du préfinancement des appels à propositions pour Horizon 2020 lancés en 2014. Cette façon de procéder, qui n'avait jamais été utilisée auparavant, entraînera des retards dans la mise en œuvre des nouveaux programmes.

Comme la recherche demande du temps, tout retard dans la signature des contrats et dans l'octroi des financements est incompatible avec la volonté de renforcer les actions de recherche pour soutenir la croissance économique. L'augmentation des crédits de paiement autorisés pour Horizon 2020 dans le budget 2015 devrait permettre de rattraper en partie le retard pris par ce programme essentiel.

Erasmus+

Erasmus+ est un bon exemple de programme annuel dont le volume des paiements suit de près celui des engagements étant donné que le cycle de vie de la plupart des actions dépend du calendrier scolaire.

Or, en raison de la pénurie de crédits, l'évolution des crédits de paiement en 2014 n'a pas suivi celle des crédits d'engagement, une tendance qui devrait se poursuivre pendant la période 2014-2020. La pénurie de crédits de paiement en 2014 apparaît clairement dans le graphique suivant, qui montre le ratio entre paiements et engagements.

Par conséquent, en 2014, il n'a pas été possible de verser une partie de la deuxième tranche de préfinancement aux agences nationales afin de financer les actions de mobilité. La situation devrait s'améliorer quelque peu, mais Erasmus+ devrait néanmoins connaître des restrictions du même ordre en 2015.

Transports et énergie

Le graphique qui suit montre l'écart de plus en plus grand entre le volume des engagements et des paiements dans le domaine des transports et de l'énergie.

Les crédits de paiement autorisés dans le budget 2015 suffiront à couvrir la première tranche de préfinancement des projets de la période 2014-2020 et à régler une partie du RAL de la période 2007-2013, estimé à plus de 2 milliards d'EUR.

Plan européen pour la relance économique (PERE)

Compte tenu du volume élevé des engagements en 2009 et 2010, l'exécution des crédits de paiement de ce programme a connu un démarrage en douceur dans la mesure où le PERE se compose en majorité de grands projets d'infrastructure.

En 2014 en particulier, les crédits de paiement n'ont pas suffi à couvrir toutes les demandes de paiement introduites durant l'année, même après l'adoption tardive du projet de budget rectificatif no 3/2014, destiné à fournir des crédits supplémentaires. À la fin de 2014, le RAL était toujours de 2 milliards d'EUR, soit la moitié du montant engagé au départ pour le PERE. Le volume des crédits de paiement autorisés en 2015 est de 407 millions d'EUR, ce qui devrait couvrir les besoins prévus pour cet exercice.

5.3.2. Rubrique 4

Le graphique qui suit présente l'évolution depuis 2007 du volume des engagements restant à liquider (RAL) des programmes de la rubrique 4.

La rubrique 4 se compose d'instruments à court terme de réaction aux crises, d'instruments à long terme ayant une programmation pluriannuelle et d'instruments ad hoc tels que l'octroi de prêts et de subventions au titre de l'assistance macrofinancière. Trois grands instruments (l'instrument d'aide de préadhésion II (IAP), l'instrument européen de voisinage (IEV) et l'instrument de financement de la coopération au développement (ICD)), dont la programmation est pluriannuelle, représentent 73 % des dépenses de cette rubrique. L'aide aux pays tiers financée par ces programmes a un cycle de vie de 6 à 8 ans en général. Les instruments de réaction aux crises (aide humanitaire, instrument contribuant à la stabilité et à la paix, politique étrangère et de sécurité commune) et l'assistance macrofinancière ont, pour leur part, un cycle de vie beaucoup plus court de 12 à 18 mois.

Depuis 2013, la plupart des instruments de la rubrique 4 ont connu une pénurie sérieuse de crédits de paiement qui a d'abord affecté les instruments d'aide humanitaire et de réaction aux crises, qui connaissent un cycle d'exécution à déboursement rapide, puis qui a touché les instruments tels que l'instrument de financement de la coopération au développement et l'instrument européen de voisinage, dont les paiements dépendent en majorité des contrats et des engagements existants. La situation s'est aggravée en 2014 en raison de la réduction générale des crédits de paiement disponibles par rapport à 2013. Pour certains programmes, le renforcement apporté par le projet de budget rectificatif no 3/2014 (et par d'autres mesures telles que les virements) (23) est arrivé relativement tard et n'a pas suffi à couvrir l'arriéré.

Les mesures adoptées (voir la section 2.2 ci-dessus) n'ont que partiellement permis d'atténuer les effets de la pénurie de crédits de paiement en reportant la date de versement alors que les engagements passés doivent être honorés.

Demandes de paiement en attente en fin d’exercice

Dans l'ensemble, les demandes de paiement en attente à la fin de 2014 ont considérablement augmenté pour la rubrique 4. Cette situation résulte en grande partie de l'augmentation rapide des demandes et de la pénurie de crédits de paiement correspondants, comme c'est le cas pour l'instrument européen de voisinage et l'instrument de financement de la coopération au développement, ainsi que l'indique le graphique qui suit.

Par ailleurs, le renforcement des crédits de paiement autorisés dans les budgets 2013 et 2014 a permis d'atténuer le volume des demandes de paiement en attente pour l'aide humanitaire (24):

Comme on l'a vu, le RAL de la rubrique 4 et des trois grands instruments à long terme en particulier n'a fait qu'augmenter depuis cinq ans, suivant en cela le volume des engagements du CFP précédent. Ainsi, les programmes dont les premiers engagements remontent à 2010 ont été officialisés avec le pays tiers bénéficiaire pendant l'exercice 2011 et les contrats ont été conclus jusque 2014. Dès lors, pour une bonne partie de ces grands programmes, dont les engagements ont eu lieu à un moment où les crédits étaient en hausse rapide, le moment est venu de procéder aux paiements. Le volume des crédits de paiement autorisés dans le budget 2015 devrait permettre de réduire l'écart, ce qui devrait contribuer à stabiliser la situation, mais celle-ci restera tendue tandis que l'écart et le RAL devraient continuer d'augmenter pour de nombreux instruments tels que l'instrument de financement de la coopération au développement.

6. PERSPECTIVES POUR LES PROGRAMMES DE LA PÉRIODE 2014-2020

Le budget 2016 devra comporter des crédits d'engagement suffisants non seulement pour réduire progressivement le niveau anormal des demandes de paiement en attente provenant des engagements des programmes de la période 2007-2013, mais aussi pour financer les programmes de la période 2014-2020 des rubriques 1a et 4, dont la mise en œuvre a été ralentie par la pénurie de crédits. Il devra également comporter les crédits de paiement nécessaires au financement d'autres fonds, comme le développement rural (rubrique 2), afin d'éviter l'apparition d'un arriéré qui n'existait pas par le passé.

La Commission évaluera dans le projet de budget pour 2016 les crédits de paiement dont les programmes de la période 2014-2020 auront besoin au cours de l'exercice 2016.

7. CONCLUSIONS

Ces dernières années, et notamment en 2014, le volume des crédits de paiement n'a pas suffi à couvrir les demandes de paiement présentées. Cette situation a provoqué l'explosion de l'arriéré des demandes de paiement en attente en fin d'exercice, notamment pour les programmes de la période 2007-2013 relevant de la politique de cohésion. La Commission a adopté une série de mesures d'atténuation afin de limiter les incidences négatives de la pénurie de crédits de paiement en satisfaisant dans toute la mesure du possible aux obligations découlant des engagements passés. Cette décision a eu pour corollaire de retarder la mise en œuvre des programmes de la période 2014-2020.

Les crédits de paiement du budget 2015 devraient permettre de réduire l'arriéré des demandes de paiement en attente des programmes de la période 2007-2013. La Commission a déterminé le volume des crédits de paiement nécessaire pour pouvoir réduire progressivement d'ici la fin de 2016 le niveau anormal des demandes de paiement en attente des programmes de la période 2007-2013. Dans son projet de budget pour 2016, la Commission proposera des crédits de paiement d'un montant approprié.

La Commission estime que, sur cette base, les trois institutions pourront s'engager à mettre en œuvre un plan visant à réduire à un niveau viable, d'ici la fin de 2016, le niveau des factures impayées correspondant à la mise en œuvre des programmes de la période 2007-2013.

(1) La version anglaise est la version authentique de la présente annexe.

(2) Cette évolution découle des règles «N+2»/«N+3» selon lesquelles les paiements doivent être effectués dans un délai de deux (N+2) ou trois ans (N+3) à compter de la date où les engagements correspondants ont été réalisés. Fin 2013, les deux règles de désengagement s’appliquaient en parallèle.

(3) Le total des crédits de paiement supplémentaires autorisés au moyen de budgets rectificatifs s’élevait à 6,7 milliards d’EUR en 2012, 11,6 milliards d’EUR en 2013 et 3,5 milliards d’EUR en 2014.

(4) L’arriéré des demandes de paiement en attente en fin d’exercice pour les programmes relevant de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 est passé de 11 milliards d’EUR en 2011, à 16 milliards d’EUR en 2012, 23,4 milliards en 2013 et 24,7 milliards en 2014.

(5) Il y a lieu de noter que, dans le cas des politiques relevant de la gestion partagée, comme la politique de cohésion (pour laquelle la Commission rembourse les dépenses des États membres), les intérêts de retard ne s’appliquent pas.

(6) Le solde de 5 % doit être versé à la clôture du programme, prévue en 2017-2019, après que la Commission aura vérifié que le programme a été correctement mis en œuvre et qu’aucune correction ne doit être faite.

(7) Le délai réglementaire prévu par la législation relative à la politique de cohésion est de 60 jours.

(8) La définition de ce que l’on estime être un arriéré normal et anormal figure aux sections 3.4 et 4.3.

(9) Le budget rectificatif no 2/2014 a été présenté à l’origine en tant que projet de budget rectificatif no 3/2014.

(10) Rapports mensuels sur les paiements intermédiaires et les demandes en attente, note d’alerte pour les prévisions budgétaires (semestrielle)

(11) DEC 54/2014

(12) Les montants impayés résultant de la réduction du taux de préfinancement à un taux inférieur au minimum légal/normal ne sont pas pris en compte dans la définition actuelle des «demandes de paiement en attente»; toutefois, pour une série de programmes, les taux de préfinancement ont été réduits en 2014 (et dans certains cas dès 2013) afin de reporter les paiements à une date ultérieure.

(13) L’article 87 du règlement (CE) no 1083/2006 recommande «… que les demandes de paiements intermédiaires […] [soient] présentées […] de façon groupée, autant que possible trois fois par an»

(14) Identique à celui repris dans le résumé.

(15) Articles 91 et 92 respectivement du règlement (CE) no 1083/2006 pour la période de programmation 2007-2013.

(16) En raison des restrictions de trésorerie au cours des premiers mois de l'exercice (voir la section 3.3 ci-dessus), une partie de l'arriéré est susceptible de ne pas être réglé dans les délais réglementaires en début d'exercice.

(17) Exceptions: la Croatie, la Roumanie et la Slovaquie.

(18) Article 76 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

(19) Article 112 du règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

(20) Les prévisions transmises par les États membres en janvier 2015 ne couvraient pas tous les programmes opérationnels. Dans ce cas, la Commission a utilisé les prévisions reçues en septembre dernier. Cette extrapolation des prévisions non disponibles des États membres n'est pas possible pour 2016 car les prévisions transmises en septembre2014 portaient uniquement sur les exercices 2014 et 2015 (et pas encore sur 2016). Par conséquent, les prévisions pour 2016 ne portent que sur les programmes opérationnels pour lesquels les États membres ont communiqué des informations et elles pourraient être révisées à la hausse lorsque les informations manquantes auront été transmises.

(21) L'article 79 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil indique que «Le total cumulé du préfinancement et des paiements intermédiaires ne dépasse pas 95 % de la contribution des Fonds au programme opérationnel; le solde de 5 % restant dû sera réglé à la clôture du programme opérationnel.»

(22) Article 89 du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

(23) +406 millions d'EUR (augmentation nette des crédits de paiement) pour l'aide humanitaire, + 30 millions d'EUR pour l'ICD et + 250 millions d'EUR pour l'IEV.

(24) Le graphique ne reflète toutefois pas l'incidence de la baisse du volume du préfinancement.

ANNEXE 1: INFORMATIONS COMMUNIQUÉES PAR LA COMMISSION LE 15 DÉCEMBRE 2014 Le 15 décembre 2014, la Commission a présenté l'arriéré prévisible à la fin de 2014 et de 2015 des programmes de la période 2007-2013 relevant de la politique de cohésion, qui s'établit comme suit: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Arriéré des factures impayées en fin d'exercice (en milliards d'EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 Jusqu'à 25 (1) 19 (2) La Commission a également présenté la ventilation de l'arriéré prévisible à la fin de 2014 des programmes relevant de la politique de cohésion de la période 2007-2013. Comme l'indique le tableau qui suit, le total des demandes de paiement reçues à la fin de 2014 était de quelque 1,5 milliard d'EUR inférieur aux prévisions des États membres et de quelque 2,5 milliards d'EUR supérieur au plafond prévu par la Commission. ARRIÉRÉ PRÉVISIBLE À LA FIN DE L’EXERCICE 2014 en milliards d'EUR (1) Demandes de paiement reçues à la fin de 2013 et non réglées à la fin de 2013 (arriéré) 23,4 (2) Demandes de paiement reçues à la fin de novembre 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Demandes de paiement présentées à la fin de novembre 2014 en vue de leur règlement en 2014 54,8 (4) Niveau autorisé des crédits de paiement (y compris le budget rectificatif no 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Arriéré à la fin de novembre 2014 devant être réglé pour la fin de 2014 5,4

Prévisions Situation réelle Prévisions par les États membres des demandes de paiement à présenter en décembre 2014 23 21,5 Prévisions par la Commission des demandes de paiement à présenter en décembre 2014 18-19 21,5 Prévisions de l'arriéré des factures impayées à la fin de 2014: jusqu’à 25 milliards d’EUR. Enfin, la Commission a présenté pays par pays les estimations par les États membres des demandes de paiement à présenter pour la politique de cohésion en 2014 (54,33 milliards d'EUR), les demandes de paiement transmises au 31 octobre 2014 (31,36 milliards d'EUR) et, par conséquent, les demandes de paiement à présenter en novembre et en décembre (22,97 milliards d'EUR). La Commission a ajouté que «compte tenu des taux d'erreur moyens relevés ces dernières années dans les prévisions “brutes” des États membres et du plafond de 95 % des paiements avant clôture fixé par l'article 79 du règlement (CE) no 1083/2006, la Commission estime à 18-19 milliards d'EUR les demandes qui seront reçues en décembre». Ces montants sont conformes aux tableaux qui précèdent. (*1) Estimations de la Commission sur la base des prévisions ajustées des États membres. (1) Compte tenu des crédits de paiement supplémentaires du projet de budget rectificatif no 3/2014 définitivement approuvé. (2) Compte tenu des crédits de paiement supplémentaires du projet de budget rectificatif no 3/2014 définitivement approuvé et des crédits de paiement autorisés dans le budget 2015.