2009
LA GESTION DE LA PHASE 
DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION DU PROGRAMME GALILEOCOUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
Rapport spécial   no 7
FR
ISSN 1831-0850

LA GESTION DE LA PHASE 
DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION DU PROGRAMME GALILEORapport spécial no 7   2009
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo2
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
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Rapport spécial no 7   2009
De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet
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Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2009ISBN 978-92-9207-319-0doi: 10.2865/44183
© Communautés européennes, 2009
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Belgium
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo3
TABLE DES MATIÈRES
Points
 SIGLES ET ACRONYMES
I-XII  SYNTHÈSE
1-2 INTRODUCTION
3-29  HISTORIQUE DE GALILEO
3-8  LES DÉBUTS (AVANT 1999)
9-12  LA PHASE DE DÉFINITION (1999-2002)
13-26   LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION SOUS LA RESPONSABILITÉ 
DE L’ENTREPRISE COMMUNE GALILEO (2003-2006)
27-29  LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION APRÈS L’ENTREPRISE COMMUNE GALILEO (À PARTIR DE 2006)
30-33  ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
34-74  OBSERVATIONS
35-42  ÉCHEC DES NÉGOCIATIONS RELATIVES À LA MISE EN CONCESSION
43-50   ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE AFFECTÉES PAR DES RETARDS ET DES DÉPASSEMENTS 
BUDGÉTAIRES
51-57  UTILITÉ LIMITÉE DES ACTIVITÉS DE RDT
58-65  L’INTÉGRATION D’EGNOS N’EST PAS UN SUCCÈS À PART ENTIÈRE
66-74  UNE GOUVERNANCE DU SECTEUR PUBLIC INADÉQUATE
75-86  CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
 ANNEXE I —  L’AGENCE SPATIALE EUROPÉENNE ANNEXE II —  FAITS, CHIFFRES ET EXEMPLES CONCERNANT EGNOS
 ANNEXE III —  COOPÉRATION INTERNATIONALE DANS LE CADRE DE GALILEO
 ANNEXE IV —  CRITÈRES UTILISÉS PAR LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE POUR ÉVALUER LA GESTION 
PAR LE SECTEUR PUBLIC DE LA PROCÉDURE DE MISE EN CONCESSION DE GALILEO, 
ACCOMPAGNÉS D’UNE SYNTHÈSE DE L’ÉVALUATION
 ANNEXE V —  GLOSSAIRE DES TERMES UTILISÉS DANS LE PRÉSENT RAPPORT
 RÉPONSES DE LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo4
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo5
SIGLES ET ACRONYMES
6e PC Sixième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de 
recherche, de développement technologique et de démonstration, contribuant à la réalisation de l’espace européen de la recherche et à l’innovation (2002-2006)
ARTES  Programme de recherche de pointe sur les systèmes de télécommunications 
(Advanced Research in Telecommunications Systems)
CE Communautés européennes
CNES  Centre national d’études spatiales
CS Service commercial ( Commercial Service )
EGNOS  Service européen de navigation par recouvrement géostationnaire ( European 
Geostationary Navigation Overlay Service )
EOIG  EGNOS Operator and Infrastructure Group
ESA  Agence spatiale européenne ( European Space Agency )
GCC  Centre de contrôle Galileo ( Galileo Control Centre )
GCS  Segment de contrôle au sol ( Ground Control Segment )
GIOVE  Élément de validation en orbite de Galileo ( Galileo In-Orbit Validation Element )
GJU  Entreprise commune Galileo ( Galileo Joint Undertaking )
GMS  «Système sol» de mission ( Ground Mission Segment )
GNSS  Système global de navigation par satellite ( Global Navigation Satellite System )
GPS  Système de positionnement global ( Global Positioning System )
GSA  Autorité de surveillance du GNSS européen ( European GNSS Supervisory Authority )
GSTB  Banc d’essai du système Galileo ( Galileo System Test Bed )
HoT  Heads of Terms
Intosai  Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances 
publiques ( International Organisation of Supreme Audit Institutions )
IOV  Validation en orbite ( In-Orbit-Validation )
ITC Initiative technologique conjointe
NRSCC  Centre national de télédétection de Chine ( National Remote Sensing Centre of China )
OS Service ouvert ( Open Service )
PB-Nav  Conseil directeur des programmes de navigation par satellite ( Programme Board on 
Satellite Navigation )
PFI Initiative de financement privé ( Private finance initiative )
PIB Produit intérieur brut
PPP  Partenariat public-privé
PRS  Service public réglementé ( Public Regulated Service )
PwC  PricewaterhouseCoopers
RDT  Recherche et développement technologique
RTE-T  Réseau transeuropéen de transport
SAR  Recherche et sauvetage ( Search and Rescue )
SESAR  Recherche en gestion du trafic aérien dans le cadre du ciel unique européen ( Single 
European Sky ATM Research )
SoL  Sauvegarde de la vie ( Safety of Life )
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo6
SYNTHÈSE
I.
Les programmes EGNOS et Galileo ont été  
lancés au milieu des années 90 dans le but 
de mettre en place un système global de  
navigation par satellite ( Global Navigation  
Satellite System  — GNSS) européen. EGNOS 
est un système de renforcement satellitaire régional pour l’Europe, qui améliore les  
signaux provenant des systèmes de navi-
gation par satellite existants, tels que GPS. 
Le programme Galileo actuellement mis en œuvre constituera le système global de navi-gation par satellite de l’Europe.
II.
Pour assurer la gestion de la phase de déve-loppement et de validation du programme Galileo, la Commission européenne et  
l’Agence spatiale européenne (ESA) ont créé une structure spéciale, l’entreprise commune 
Galileo ( Galileo Joint Undertaking  — GJU),  
opérationnelle de septembre 2003 à la fin  
de 2006. En 2007, les activités de l’entre-
prise commune Galileo ont été transférées à 
l’Autorité de surveillance du GNSS européen, 
une agence communautaire.
III.
Galileo a constitué à divers égards un pro-
gramme unique en son genre: il s’agissait de 
la première collaboration étroite entre l’ESA et la Commission à un programme spatial  
de cette envergure, du premier programme 
industriel à être géré au niveau européen et 
de la première participation de la Commis-
sion à un partenariat public-privé (PPP).IV.
Les négociations relatives au contrat de  concession menées avec le secteur privé  
ont été interrompues au début de 2007; à  
l’automne 2007, le Parlement et le Conseil 
ont décidé de réorienter le programme. Le 
développement technologique a accumulé un retard de cinq ans. À la fin de 2008, aucun 
satellite opérationnel n’avait été lancé, et  
les estimations des coûts pour la phase de 
développement et de validation avaient pra-tiquement doublé, passant de 1,1 milliard  à 2,1 milliards d’euros. L’audit de la Cour  
relatif à la phase de développement et de  validation du programme Galileo a visé à  déterminer:
les facteurs à l’origine de l’échec de la i) 
procédure de mise en concession;
les facteurs à l’origine des retards et des ii) 
dépassements de coûts qui ont affecté le 
développement technologique;
la mesure dans laquelle le programme  iii) 
Galileo a profité des dépenses rela-tives aux actions de recherche et de  
développement;
la mesure dans laquelle l’entreprise  iv) 
commune Galileo a assuré l’intégration du programme EGNOS dans celui de  
Galileo;
si le programme Galileo a été géré de  v) 
manière adéquate.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo7
V.
La Cour est parvenue à la conclusion que la 
gestion de la phase de développement et  
de validation a présenté des déficiences. Le 
programme Galileo a rencontré des problè-
mes à différents niveaux:
l’entreprise commune Galileo n’a pas été i) 
un gestionnaire opérationnel «fort» et  
aucune autre entité n’a été investie de 
ce rôle. Elle n’a pas réussi à atteindre la plupart de ses objectifs, en raison toute-fois de facteurs sur lesquels elle n’avait 
aucune prise;
un promoteur et un superviseur fort  ii) 
sur le plan stratégique ont fait défaut  au programme: la Commission n’est pas parvenue à diriger le programme de  manière proactive, le laissant sans per-sonne aux commandes;
en raison de leurs attentes divergentes iii) 
quant au programme, les États membres 
sont intervenus dans l’intérêt de leurs  
industries nationales et ont bloqué les  décisions. Les compromis dégagés ont  
engendré des problèmes de mise en  
œuvre, des retards et, in fine, des dépas-
sements de coûts.
VI.
L’élaboration et la conception du PPP  
n’étaient pas adaptées. C’est pour cette rai-
son que l’entreprise commune Galileo a été 
contrainte de négocier un PPP irréaliste.
VII.
Des problèmes de gouvernance, un bud-get incomplet, des retards, ainsi que l’or-ganisation industrielle de la phase de  
développement et de validation ont rendu 
particulièrement difficile la tâche de l’en-treprise commune Galileo consistant à  
superviser les actions de développement  
technologique.SYNTHÈSE
VIII.
Les résultats de RDT n’ont eu qu’une utilité limitée en raison d’un manque de conti-
nuité, de l’absence d’une approche globale 
de développement du marché ainsi que des 
retards accusés et du fait que le sixième pro-
gramme-cadre (6
e PC) n’était guère adapté 
au financement des actions de développe-ment du marché.
IX.
L’intégration du programme EGNOS dans  celui de Galileo n’a été qu’une réussite par-tielle: le mandat de l’entreprise commune  Galileo était peu précis, la décision d’in-clure EGNOS dans les négociations de mise en concession a entravé la réalisation du  programme, le cadre institutionnel d’EGNOS manquait de clarté et l’entreprise commune Galileo n’a consenti que peu d’efforts en  matière de développement du marché pour EGNOS.
X.
La gouvernance du programme s’est révélée inadéquate. La répartition des rôles entre les entités concernées pour la phase de déve-
loppement et de validation du programme 
[les États membres de l’Union européenne  
(UE) et de l’ESA, la Commission, l’entreprise 
commune Galileo et l’ESA] n’a pas été claire-ment définie. La Commission n’a pas donné 
les impulsions adaptées au développement 
et à la gestion du programme Galileo.
XI.
Pour que la réorientation des programmes EGNOS et Galileo décidée à la mi-2007 ait  une chance d’aboutir, la Commission doit  considérablement renforcer la gestion des  programmes en cause. Le présent rapport  
comprend une série de recommandations  
destinées à aider la Commission dans cette tâche.
XII.
Enfin, si l’UE décidait de se lancer dans  d’autres programmes d’infrastructure de  grande envergure, la Commission devra s’as-surer qu’elle dispose des outils de gestion appropriés.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo8
INTRODUCTION
 1.  Le présent rapport d’audit porte sur la participation de l’Union européenne 
à la navigation par satellite au cours de la période 2003-2006.
 2.  La stratégie de navigation par satellite de l’Union européenne s’articule 
autour de deux programmes: EGNOS1 et Galileo.
EGNOS est un système régional pour l’Europe, permettant d’as- a) 
surer un suivi et de corriger les signaux provenant des systèmes 
de navigation par satellite existants2 en améliorant leur précision 
et en évaluant leur fiabilité.
La mise en œuvre de Galileo, en tant que système global de naviga- b) 
tion par satellite (GNSS) de l’Europe, est en cours. Il est le pendant 
européen du système GPS américain et une initiative conjointe de l’Union européenne et de l’Agence spatiale européenne (voir 
annexe I ).1 Service européen de navigation 
par recouvrement géostationnaire 
(European Geostationary Navigation 
Overlay Service ).
2 GPS (Global Positioning 
System)  est un système global de 
navigation par satellite mis au 
point et exploité par le ministère de la défense des États-Unis; 
Glonass est un système global de 
navigation par satellite mis au 
point par l’ex-Union soviétique 
et actuellement exploité par les 
forces spatiales russes pour le 
compte du gouvernement russe.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo9
LES DÉBUTS (AVANT 1999)
 3.  L’histoire de Galileo a commencé en 1994, avec la proposition de la 
Commission européenne de faire participer l’Europe à la navigation 
par satellite3. Sur la base de cette proposition, le Conseil de l’Union 
européenne a invité la Commission, en décembre 1994, à prendre les 
mesures nécessaires4.
 4.  La stratégie initialement élaborée par la Commission pour mettre au point 
un GNSS comprenait deux étapes. La première (GNSS-1) consistait à élaborer un dispositif complémentaire aux systèmes GPS et Glonass existants. Cette étape, connue sous le nom d’EGNOS, visait à recourir à trois répéteurs à bord des satellites géostationnaires et à un réseau de stations terrestres couvrant l’ensemble de l’Europe pour augmen-ter la précision de GPS et de Glonass (voir note 2 de bas de page) et évaluer la fiabilité de leurs signaux.
 5.  La mise en œuvre d’EGNOS a démarré en 1994 en tant que programme de 
l’ESA grâce à différentes sources de financement (les États membres 
de l’ESA, la Commission européenne, Eurocontrol, ainsi qu’un certain 
nombre d’opérateurs nationaux de l’aviation civile et d’autres organi-
sations5). À l’origine, EGNOS devait servir de projet de démonstration, 
mais progressivement, il a été décidé de le convertir en programme préopérationnel, et finalement opérationnel (voir annexe II ).
 6.  La seconde étape (GNSS-2) concernait la mise en place d’un système glo-
bal de navigation par satellite à usage civil, appelé Galileo. À terme, 
celui-ci comprendra 30 satellites en orbite à une altitude constante d’environ 23 000 km, ainsi qu’un réseau de stations terrestres, et il 
offrira 5 niveaux de services (voir encadré 1 ).HISTORIQUE DE GALILEO
3 COM(94) 248 — Les services 
de navigation par satellites: une 
approche européenne.
4 Résolution du Conseil de l’Union 
européenne du 19 décembre 1994 concernant la contribution 
européenne à la mise en place 
d’un système global de navigation 
par satellites (GNSS).
5 Regroupés sous l’appellation 
EGNOS Operator and Infrastructure Group (EOIG).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo10
 7.  Les motifs ayant présidé à la création de Galileo étaient de trois types:
politique (Galileo est l’expression d’une volonté de disposer d’un a) 
système GNSS européen indépendant);
économique (Galileo était considéré comme commercialement  b) 
viable et se justifiait par la perspective d’avantages économiques 
et sociaux significatifs);
technologique (Galileo devait devenir le système de navigation c) 
le plus sophistiqué du marché).
 8.  Au départ, le programme Galileo a été divisé en quatre phases (voir 
tableau 1 ):
une phase de définition technique; a) 
une phase de développement et de validation; b) 
une phase de déploiement; c) 
une phase d’exploitation commerciale. d) 
LES CINQ SERVICES GALILEO
Le service ouvert  (OS — Open Service ) sera gratuit pour l’utilisateur et fournira des informations de 
positionnement et de synchronisation en concurrence avec d’autres systèmes GNSS.
Le service de sauvegarde de la vie  (SoL — Safety of Life ) améliorera les performances (grâce, entre autres, 
à une fonction «intégrité» avertissant à temps l’utilisateur d’une baisse du niveau de précision) ainsi 
que la certification; il sera assorti d’une garantie de service destinée à des modes de transport critiques 
en matière de sécurité, tels que la navigation aérienne et maritime.
Le service commercial  (CS — Commercial Service ) donnera accès à deux signaux supplémentaires (cryp-
tés) de façon à permettre un débit de données plus élevé et à garantir une plus grande précision à 
l’utilisateur.
Le service public réglementé (PRS — Public Regulated Service ) fournira des données de positionnement et 
de synchronisation à des utilisateurs déterminés exigeant une continuité de service accrue (par exemple les services d’urgence, les forces de sécurité et les forces armées), avec accès contrôlé.
Enfin, Galileo contribuera, grâce à son 
service de recherche et de sauvetage  (SAR — Search And Rescue ), à 
améliorer les performances du système international de recherche et de sauvetage par satellite (Cospas-
Sarsat). Les satellites Galileo permettront, d’une part, de détecter les signaux émis par des balises de détresse placées à bord de navires, d’avions ou provenant de personnes et, d’autre part, de les renvoyer 
aux centres de secours nationaux à même dès lors d’identifier le lieu où s’est produit un accident.ENCADRÉ 1
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo11
PHASES DU PROGRAMME GALILEO TELLES QUE PRÉVUES  
EN NOVEMBRE 2000TABLEAU 1
Phases et principaux objectifs Calendrier initial Structure de gouvernance*
Phase de défi  nition
Activités techniques
Études techniques• 
Développements technologiques préparatoires• 
Autres activités
Établissement des structures de gouvernance • 
pour la phase suivante
Études de faisabilité relatives • 
au développement juridique et commercialAccords internationaux
• 1999-2000 Commission européenne 
et ESA séparément et coordination assurée par le conseil d’administration du programme, le bureau du programme Galileo et la structure de soutien Galileo intérimaire ( GISS — Galileo 
Interim Support Structure )
Phase de développement et de validation
Activités techniques
Défi nition détaillée des segments spatial, • 
terrestre et utilisateur
Développement et construction de satellites • 
prototypes et du segment terrestre minimalValidation du système «en orbite»
• 
Autres activités
Subventions de recherche (6• e PC)
Développement d’un plan d’activité• 
Négociations relatives à la mise en concession• 
Intégration d’EGNOS• 
Accords internationaux• 2001-2005 Commission européenne et 
ESA par l’intermédiaire de l’entreprise commune Galileo
Phase de déploiement
Activités techniques
Assemblage et lancement des satellites• 
Mise en place du segment terrestre complet• 
Autres activités
Développement commercial• 2006-2007 Autorité de surveillance du 
GNSS européen (GSA) + concessionnaire
Phase d’exploitation commerciale
Activités techniques
Renouvellement des satellites• 
Exploitation des centres• 
Maintenance• 
Autres activités
Activités commerciales• 2008+ Autorité de surveillance du 
GNSS européen (GSA) + concessionnaire
* Ce tableau ne prend pas en considération les modifications récemment (2007) proposées dans les 
communications de la Commission et dans les résolutions du Conseil concernant la structure de 
gestion de Galileo.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo12
LA PHASE DE DÉFINITION (1999-2002)
 9.  Le Conseil ayant donné son feu vert à la phase de définition6, la mise en 
œuvre du programme a débuté en 1999. Au cours de cette phase, la 
Commission et l’ESA ont toutes deux réalisé des études techniques, 
des prédéveloppements et des études de faisabilité. Les fonds com-
munautaires ont principalement été affectés au titre des quatrième et 
cinquième programmes-cadres de recherche et de développement7. 
L’ESA a participé au financement par le biais de son programme  
GalileoSat.
 10.  En novembre 20008, la Commission a présenté au Parlement européen et 
au Conseil les résultats obtenus dans le cadre de la phase de défini-tion. Ceux-ci comportaient des propositions concrètes relatives à la 
définition du système, à ses aspects économiques et financiers, ainsi 
qu’à sa structure de gestion. Le calendrier des phases ultérieures du 
programme Galileo était le suivant (voir tableau 1 ):
la phase de développement et de validation s’étendrait de 2001 a) 
à 2005;
la phase de déploiement s’étendrait de 2006 à 2007; b) 
la phase d’exploitation commerciale commencerait en 2008. c) 
  La communication de la Commission prévoyait que le service EGNOS 
serait opérationnel en 2003.
 11.  Dans cette même communication, la Commission a indiqué que «sur 
base des résultats des études coûts/bénéfices, Galileo est rentable et 
suffisamment attractif pour que des financements publics sous forme 
de subventions ne soient plus nécessaires à partir de 2007». Le coût 
total du système Galileo devait s’élever à 3,3 milliards d’euros (voir tableau 2  pour une ventilation détaillée). La Commission a estimé  
que le PPP est «un élément essentiel pour la réussite du programme Galileo». En outre, la communication a souligné qu’il était urgent de parvenir à une décision politique sur la poursuite du programme lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000.6 Résolution du Conseil du 
19 juillet 1999 concernant la 
participation de l’Europe à une 
nouvelle génération de services 
de navigation par satellite — 
Galileo — Phase de définition.
7 Décision no 1110/94/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 26 avril 1994 relative 
au quatrième programme-cadre 
de la Communauté européenne 
pour des actions de recherche, de développement technologique 
et de démonstration (1994 à 
1998) (JO L 126 du 18.5.1994, 
p. 1); décision n
o 182/1999/CE du 
Parlement européen et du Conseil 
du 22 décembre 1998 relative 
au cinquième programme-cadre pour des actions de recherche, de 
développement technologique 
et de démonstration (1998-2002) 
(JO L 26 du 1.2.1999, p. 1).
8 COM(2000) 750 final 
du 22 novembre 2000 — 
Communication de la Commission 
au Conseil et au Parlement 
européen sur Galileo.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo13
 12.  Conformément à la demande du Conseil de l’Union européenne formu-
lée dans sa résolution du 5 avril 2001, la Commission a fait réaliser 
plusieurs études relatives à un plan de développement pour le pro-gramme Galileo. Celles-ci recommandaient de recourir à un PPP sous 
la forme d’une «concession»
9. Le Conseil a confirmé le choix d’une 
concession pour financer la phase de déploiement et la phase opé-
rationnelle du programme Galileo; il a convenu, en mars 2002, pour 
la phase de déploiement, de «s’efforcer de garantir une répartition 
selon laquelle un tiers des coûts au maximum provienne du budget communautaire et deux tiers au minimum du secteur privé».
LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION 
SOUS LA RESPONSABILITÉ DE L’ENTREPRISE COMMUNE GALILEO (2003-2006)
OBJECTIF
 13.  D’un point de vue technique, la phase de développement et de validation 
a permis le développement technologique  d’une partie du système — 
une première constellation de satellites élémentaire composée de  
deux satellites expérimentaux et de quatre satellites opérationnels, 
le segment terrestre associé et les segments utilisateurs tests, ce  
qui a rendu possible la validation grâce à des tests en orbite et au 
sol (on parle également de validation en orbite, ou IOV). L’ESA était responsable de la mise en œuvre de ces activités de développement 
technologique dans le cadre de son programme GalileoSat.
 14.  Parallèlement au développement technologique, la Commission s’est 
concentrée, pendant la phase de développement et de validation, sur d’autres activités visant à réduire l’écart entre le système et ses futurs 
utilisateurs de manière à se préparer pour les phases successives du 
programme par l’intermédiaire du développement commercial et de 
la mobilisation de fonds. Le développement précoce des segments 
utilisateurs était considéré comme la clé de l’utilisation ultérieure  du système Galileo si des recettes directes devaient être générées. 
C’est pour cette raison que la Commission s’est orientée vers une  
participation du secteur privé par le biais d’un PPP. En outre, l’ac-
cent a été mis, d’une part, sur le financement des actions de RDT  
grâce au sixième programme-cadre pour la recherche (6
e PC)10 afin 
de soutenir le développement technologique et celui du marché et, 
d’autre part, sur l’utilisation d’EGNOS en tant que programme précur-seur permettant de préparer le marché pour Galileo. Le programme EGNOS permettra de fournir des services régionaux similaires à trois 
des cinq futurs services assurés par Galileo, à savoir OS, SoL et SAR 
(voir encadré 1 ).9 Un PPP de type CCFE 
(conception, construction, 
financement et exploitation), 
permettant à la partie privée de recouvrer des coûts grâce 
à des redevances d’usage ou 
à une rémunération de mise à 
disposition.
10 Décision no 1513/2002/CE 
du Parlement européen et du 
Conseil du 27 juin 2002 relative 
au sixième programme-cadre 
de la Communauté européenne 
pour des actions de recherche, de 
développement technologique et de démonstration contribuant à la 
réalisation de l’espace européen 
de la recherche et à l’innovation 
(2002-2006) (JO L 232 du 
29.8.2002, p. 1).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo14
L’ENTREPRISE COMMUNE GALILEO — L’INSTRUMENT 
DE GESTION POUR LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION
 15.  La gestion de la phase de développement et de validation devait être 
assurée par l’entreprise commune Galileo, une structure spéciale  
créée par la Commission et l’ESA après approbation du Conseil de  
l’Union européenne et du conseil de l’ESA. La décision du Conseil  visant la réalisation intégrale du développement et de la validation 
n’a été arrêtée qu’en mars 2002
11, soit quinze mois plus tard que  
prévu. Ce retard était imputable à la longueur des négociations entre les États membres de l’UE concernant l’utilisation du système à des fins militaires ainsi que le financement par le secteur privé et sa par-ticipation au programme. Le feu vert officiel donné par le conseil de l’ESA à la phase de développement et de validation a de nouveau été repoussé à mai 2003 du fait des longues discussions menées par les États membres de l’ESA concernant leur participation industrielle au programme. L’entreprise commune Galileo a été créée par le règle-ment CE de mai 2002
12 13, son acte fondateur a été signé en juin 2003, 
et elle est devenue opérationnelle en septembre 2003.
 16.  La création de l’entreprise commune Galileo était principalement motivée 
par le besoin de disposer d’une plate-forme de coordination entre 
l’ESA et la Commission. Il existait néanmoins plusieurs autres rai-
sons14, telles que la nécessité que le programme soit géré par une  
entité unique et la capacité d’attirer des capitaux privés pour le déve-
loppement et la validation. Même si, dans le cadre d’un mémorandum 
d’accord, le secteur privé s’était déclaré disposé à contribuer à la  
phase de développement et de validation15 à hauteur d’un montant 
allant jusqu’à 200 millions d’euros, cette intention ne s’est jamais  concrétisée.
 17.  Conformément à ce qui figure dans ses statuts, l’entreprise commune 
Galileo devait:
superviser l’ensemble des actions du programme Galileo prévues a) 
dans le cadre de la phase de développement et de validation;
apporter les ajustements nécessaires compte tenu des évolu- b) 
tions survenant au cours de la phase de développement et de  validation;
préparer la phase de déploiement et la phase opérationnelle. c) 11 Certaines activités avaient 
fait l’objet d’une approbation 
préliminaire en avril 2001.
12 Règlement (CE) no 876/2002 
du Conseil du 21 mai 2002 créant 
l’entreprise commune Galileo 
(JO L 138 du 28.5.2002, p. 1).
13 Article 171 du traité CE: «La 
Communauté peut créer des entreprises communes ou toute 
autre structure nécessaire à la 
bonne exécution des programmes 
de recherche, de développement 
technologique et de 
démonstration communautaires.»
14 Règlement (CE) no 876/2002; 
conclusions du Conseil européen 
de mars 2001; COM(2001) 336 
du 20 juin 2001 — Proposition 
de règlement du Conseil relatif à la constitution d’une entreprise 
commune Galileo.
15 Considérant 13 du 
règlement (CE) no 876/2002.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo15
 18.  Conformément à ses statuts, l’entreprise commune Galileo avait pour 
tâches principales:
la gestion d’une procédure d’appel d’offres débouchant sur la  a) 
conclusion d’un contrat de concession;
la supervision des actions de l’ESA en matière de développement b) 
technologique;
le lancement et la gestion des actions de recherche; c) 
l’intégration du système EGNOS dans le programme Galileo. d) 
 19.  Au départ, l’entreprise commune Galileo ne comptait que ses deux mem-
bres fondateurs, à savoir l’ESA et la Commission. Le Centre national de télédétection de Chine ( National Remote Sensing Centre of China  — 
NRSCC) a rejoint l’entreprise commune Galileo en octobre 2004,  
suivi, en septembre 2005, de l’entreprise israélienne Matimop (voir 
annexe III ). Le graphique 2 montre la structure de gouvernance de 
l’entreprise commune Galileo.
FINANCEMENT
 20.  Au cours de la phase de développement et de validation, les fonds de 
l’UE (au titre du RTE-T16 et du 6e PC) ont transité par l’entreprise  
commune Galileo, tandis que l’ESA a participé au cofinancement de 
Galileo via ses programmes GalileoSat et ARTES (voir graphique 1 ). 
Pour la période allant de 1999 à 2007, les fonds alloués à Galileo ont atteint un montant total de 1,94 milliard d’euros.
ÉVOLUTION
 21.  En octobre 2004, la Commission a transmis au Parlement et au Conseil17 
une communication relative à l’évolution du programme. Cette com-
munication a permis de préparer le terrain en vue de la réunion du 
Conseil «Transports» en décembre 2004, au cours de laquelle il a  
été décidé de passer à la phase de déploiement du programme. La Commission n’a pas présenté de calendrier actualisé du programme, 
alors qu’à ce stade, le développement technologique avait accumulé un retard d’environ trois ans.16 Règlement (CE) no 2236/95 
du Conseil du 18 septembre 
1995 déterminant les règles 
générales pour l’octroi d’un concours financier 
communautaire dans le domaine 
des réseaux transeuropéens 
(JO L 228 du 23.9.1995, p. 1); 
décision n
o 1692/96/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 23 juillet 1996 sur 
les orientations communautaires 
pour le développement du réseau 
transeuropéen de transport 
(JO L 228 du 9.9.1996, p. 1), 
telle que modifiée par la décision n
o 1346/2001/CE 
(JO L 185 du 6.7.2001, p. 1).
17 COM(2004) 636 final: 
Communication de la Commission 
au Parlement européen et au 
Conseil — Le passage aux phases de déploiement et d’exploitation 
du programme européen de 
radionavigation par satellite.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo16
PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION DE GALILEO —  
FINANCEMENT ( 1999-2007)*GRAPHIQUE 1
États membres de l’ESA
902 millionsCommission européenne
946 millionsAutres
92 millions
Entreprise commune Galileo
892 millions
Agence spatiale européenne
1 716 millions
Développement de l’infrastructure
1 716 millionsRDT
110 millionsOpérations et activités de
l’entreprise commune Galileo 
114 millions   92 Mio             114 Mio
            110 Mio
   750 Mio
   196 Mio
   50 Mio
   852 Mio   668 Mio
   1 716 MioNRSCC
MatimopBelgiqueRTE-T
6
e PCRTE-T GalileoSat
ARTESGalileoSat
6e PC
* Les contributions chinoises et israéliennes comportaient une participation au capital de base de l’entreprise 
commune Galileo (respectivement 5 millions et 4 millions d’euros) et une contribution devant servir à financer des activités de leurs propres industries nationales (au moyen de contrats conclus avec l’ESA). Cette dernière 
contribution n’a pas été entièrement mise à disposition.
Source : Estimations de la Cour des comptes européenne.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo17
 22.  Aux termes de la communication, l’entreprise commune Galileo avait «mené 
à bien la procédure de sélection du futur concessionnaire». Toutefois, 
la phase de sélection pour la mise en concession venait d’être prolon-gée jusqu’à la fin de janvier 2005. De plus, en février 2005, l’entreprise 
commune Galileo n’est pas parvenue à départager les deux consortiums 
candidats
18. Les deux soumissionnaires ont alors proposé de s’unir en 
un consortium fusionné, approuvé par l’entreprise commune Galileo 
en juin 2005, et ont présenté une offre commune.
 23.  Entre juillet et décembre 2005, les négociations relatives à la mise en 
concession ainsi que les actions de développement technologique ont été interrompues à la suite de l’intervention de plusieurs États mem-bres. Ceux-ci étaient en désaccord sur la composition du consortium fusionné qui devait soumissionner pour le contrat de concession, ainsi que sur l’emplacement des centres d’activité du système, de l’infras-tructure terrestre et du siège. Une médiation
19 a permis de parvenir 
à un accord en décembre 2005. Les négociations avec le consortium 
fusionné ont réellement démarré en janvier 2006.
 24.  Le 28 décembre 2005, le premier satellite expérimental, appelé GIOVE-A, 
a été lancé avec succès, assurant l’accès aux fréquences attribuées à 
Galileo par l’Union internationale des télécommunications.
 25.  En juin 200620, la Commission a publié un plan consolidé du programme 
Galileo21. La phase de développement et de validation devait alors 
durer jusqu’au début de 2009, et le déploiement devait avoir lieu  
en 2009 et 2010 (soit un décalage de trois ans par rapport au plan initial). La communication en cause faisait également état que le  budget consacré à la phase de développement et de validation était passé à 1,5 milliard d’euros (soit 400 millions de plus que prévu dans le budget initial). S’agissant des négociations relatives à la mise en concession, la Commission indiquait: «La solution d’une concession 
est […] apparue comme la mieux adaptée aux spécificités du pro-
gramme. […] Avant la fin de l’année 2006, seront arrêtées les pré-visions de recettes et de coûts ainsi que la contribution du secteur 
public. En outre, le schéma financier sera consolidé et les principales 
clauses contractuelles seront rédigées.»
 26.  En novembre 2006, les négociateurs de l’entreprise commune Galileo 
et du consortium fusionné sont convenus des éléments cruciaux du PPP dits « Heads of Terms » (HoT) v.1 pour le programme Galileo; il  
s’agissait d’une première version d’une déclaration sans obligations 
contractuelles. Ce document était, parmi toutes les réalisations de 
l’entreprise commune Galileo, ce qui s’approchait le plus d’un contrat de concession.18 Les consortiums Eurely et 
iNavSat. Un troisième consortium 
présélectionné dirigé par Eutelsat 
s’est retiré de la phase de sélection durant l’été 2004.
19 En octobre 2005, le vice-
président de la Commission 
européenne a nommé un ancien commissaire européen comme 
médiateur — Communiqué 
de presse IP/05/1345 du 
25 octobre 2005.
20 COM(2006) 272 du 7 juin 2006 — 
Communication de la Commission au Parlement européen et au 
Conseil — État des lieux du 
programme Galileo.
21 Le plan en question a été 
publié pour la première fois par 
la Commission dans la «note aux rédacteurs» du communiqué 
de presse IP/05/1345 du 
25 octobre 2005.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo18
LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION 
APRÈS L’ENTREPRISE COMMUNE GALILEO 
(À PARTIR DE 2006)
 27.  À la fin de 2006, l’entreprise commune Galileo a considéré avoir clôturé 
avec succès ses principales tâches22. À la fin de décembre, il a été  
mis un terme aux activités de l’entreprise commune Galileo23; elles 
ont été transférées à l’Autorité de surveillance du GNSS européen  
(European GNSS Supervisory Authority  — GSA), créée en juillet 2004 
afin d’assurer la gestion des intérêts publics relatifs aux program-mes du GNSS européen et d’assumer le rôle d’autorité de régulation des programmes dans le cadre de la phase de déploiement et de la phase opérationnelle de Galileo
24. Ce transfert d’activités a eu pour 
conséquence une modification du rôle de la GSA, ce qui n’était pas prévu à sa création.
 28.  Les négociations relatives à la mise en concession menées avec le consor-
tium industriel ont été interrompues au début de 2007. Dans une  
communication de mai 200725, la Commission européenne a reconnu 
que les programmes EGNOS et Galileo avaient accumulé des retards 
considérables (cinq ans par rapport au plan initial) et des dépasse-
ments de coûts. En 2007, le Conseil de l’Union européenne26 a décidé 
de réorienter le programme: le déploiement du système serait à pré-
sent prévu pour 2013 et intégralement financé sur le budget com-
munautaire (voir tableau 2 ), l’ESA jouant le rôle d’agent délégué à 
la passation des marchés. Le Parlement européen et le Conseil ont adopté, sur cette base, un règlement relatif à la poursuite de la mise 
en œuvre des programmes européens de GNSS
27. Le 1er juillet 2008, 
la Commission a publié un appel à manifestation d’intérêt relatif  à l’achat d’infrastructures pour le système Galileo, comprenant six rubriques (appui en ingénierie systèmes, infrastructure de mission au sol, infrastructure de contrôle au sol, segment spatial (satellites), services de lancement et exploitation). Après une présélection des candidats potentiels, les propositions préliminaires ont été reçues à la fin de 2008. La procédure de dialogue compétitif doit être clôturée dans le courant de l’année 2009.22 Communiqué de presse de 
l’entreprise commune Galileo du 
30 novembre 2006 — Next step in the 
Galileo programme; Handover of the 
management from the Galileo Joint Undertaking to the European GNSS 
Supervisory Authority .
23 Règlement (CE) no 1942/2006 
du Conseil du 12 décembre 2006 
modifiant le règlement (CE) 
no 1321/2004 sur les structures de 
gestion des programmes européens 
de radionavigation par satellite 
(JO L 367 du 22.12.2006, p. 18); 
règlement (CE) no 1943/2006 du 
Conseil du 12 décembre 2006 modifiant le règlement (CE) 
n
o 876/2002 créant l’entreprise 
commune Galileo 
(JO L 367 du 22.12.2006, p. 21).
24 Règlement (CE) no 1321/2004 
du Conseil du 12 juillet 2004 sur les structures de gestion 
des programmes européens de 
radionavigation par satellite 
(JO L 246 du 20.7.2004, p. 1).
25 Communication de la Commission 
au Parlement européen et au 
Conseil — Galileo à la croisée des 
chemins: la mise en œuvre des 
programmes européens de GNSS, 
SEC(2007) 624 du 16 mai 2007.
26 Résolutions et conclusions du 
Conseil des 6-8 juin, 1er-2 octobre et 
29-30 novembre 2007.
27 Règlement (CE) no 683/2008 
du Parlement européen et du 
Conseil du 9 juillet 2008 relatif à 
la poursuite de la mise en œuvre 
des programmes européens de 
radionavigation par satellite 
(EGNOS et Galileo) 
(JO L 196 du 24.7.2008, p. 1).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo19
 29.  Dans sa communication de mai 2007, la Commission a procédé à une 
analyse particulièrement détaillée de l’échec des négociations relati-
ves à la mise en concession. Ce document avait pour objectif d’ouvrir la voie à la réorientation du programme. À cet égard, il fournit une 
vue non exhaustive de certaines causes de l’échec et indique que  
les hypothèses émises par la Commission concernant le calendrier, le budget ainsi que le transfert du risque de marché et du risque lié à la conception étaient sans doute trop optimistes. En outre, cette 
communication aborde d’autres points, tels que la gouvernance des 
secteurs public et privé, ainsi que la prédominance des intérêts natio-naux des États membres sur les objectifs stratégiques à long terme 
du programme. Toutefois, elle n’aborde pas les questions ayant trait 
notamment à l’élaboration du PPP (dont le calendrier et l’expertise) 
ou à l’établissement de rapports, des facteurs dont il est question  
plus loin dans le présent rapport.
ESTIMATIONS DE COÛT DU PROGRAMME GALILEOTABLEAU 2
Estimation initiale des 
coûts en millions d’euros 
[COM(2000) 750]Estimation actualisée 
des coûts en millions 
d’euros [COM(2007) 261 
et documents de l’ESA]
Phase de défi  nition 80 80
Phase 
de développement et de validation1 100 2 100
Phase 
de déploiement2 150 3 400
Total3 330
(dont 1 800 millions à la 
charge du secteur public)*5 580
(entièrement à la charge du 
secteur public)**
* Les coûts d’exploitation annuels, y compris les remplacements réalisés dans la 
constellation, ont été estimés à 220 millions d’euros.
** Les subventions d’exploitation (part fixe) pour les coûts d’exploitation, 
l’entretien et les intérêts de la dette liée au renouvellement jusqu’en 2030 sont 
estimés à 5 300 millions d’euros.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo20
 30.  La Cour a réalisé un audit relatif à la gestion de la phase de développe-
ment et de validation du programme Galileo en examinant:
les facteurs à l’origine de l’échec de la procédure de mise en  a) 
concession;
les facteurs à l’origine des retards et des dépassements de coûts b) 
qui ont affecté le développement technologique;
la mesure dans laquelle le programme Galileo a profité des dépen- c) 
ses relatives aux actions de recherche et de développement;
la mesure dans laquelle l’entreprise commune Galileo a assuré  d) 
l’intégration du programme EGNOS dans celui de Galileo;
si le programme Galileo a été géré de manière adéquate. e) 
 31.  L’audit a couvert la période durant laquelle l’entreprise commune Galileo 
a assuré la gestion de la phase de développement et de validation 
(de septembre 2003 à décembre 2006) et a porté en particulier sur le mandat qui lui avait été confié, la façon dont elle a été mise en  
place et la gestion des tâches qui lui avaient été assignées. Les tra-
vaux d’audit ont été effectués en 2007 et en 2008. La Cour a suivi  
l’évolution du programme, y compris sa réorientation, jusqu’à la fin 
de 2008.
 32.  La Cour a recueilli des informations probantes au moyen de contrôles sur 
pièces et d’entretiens à l’entreprise commune Galileo, à la Commis-sion et à l’ESA, ainsi qu’au moyen d’entretiens avec d’autres parties prenantes à Galileo, telles que des représentants des États membres, la GSA, des bénéficiaires des projets de recherche, des représen-tants de l’industrie spatiale européenne, des sociétés candidates à la concession et des consultants sous contrat avec l’entreprise commune Galileo.
 33.  Pour évaluer la qualité de la gestion des actions de recherche et de 
développement assurée par l’entreprise commune Galileo, la Cour a 
mené une enquête auprès de 482 bénéficiaires participant à un ou 
plusieurs projets de recherche financés dans le cadre de la priorité 
thématique «Aéronautique et espace» au titre du 6e PC.ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo21
 34.  Les constatations d’audit ci-après couvrent les différentes tâches de l’en-
treprise commune Galileo au cours de la phase de développement et 
de validation (points 35 à 65), ainsi que des aspects concernant la gouvernance du secteur public (points 66 à 74). Dans chaque section, 
les objectifs de l’entreprise commune Galileo sont décrits avec préci-
sion et utilisés comme critères de référence pour évaluer les résultats obtenus. La Cour examine ensuite les raisons pour lesquelles l’entre-prise commune Galileo n’a pas réalisé la plupart de ses objectifs. Le 
cas échéant, l’expérience acquise dans le cadre de programmes ou de 
projets existants ou par d’autres organisations a servi de référence. Dans d’autres cas, les principes généralement admis en matière de 
gestion des projets ont été utilisés. S’agissant notamment des points 35 
à 42, la Cour a également eu recours à une série de critères d’audit 
issus des meilleures pratiques en matière d’établissement de PPP
28 
(voir annexe IV  pour plus de détails sur l’analyse en question).
ÉCHEC DES NÉGOCIATIONS 
RELATIVES À LA MISE EN CONCESSION
OBJECTIF
 35.  La mission principale de l’entreprise commune Galileo consistait à négo-
cier un PPP devant permettre au secteur privé de réaliser des inves-
tissements en partenariat avec la Commission européenne, dans le 
cadre de la création et de l’exploitation de l’infrastructure de Galileo. Il était initialement prévu qu’un concessionnaire (les sociétés pri-
vées concernées) serait désigné avant la fin de 2004, que l’entreprise commune Galileo conclurait les négociations en 2005, et que la GSA attribuerait le contrat de concession à la fin de 2005 au plus tard.
RÉSULTATS
 36.  Comme prévu, l’entreprise commune Galileo a lancé la procédure de mise 
en concession en plusieurs étapes (présélection, sélection et négocia-tions). En avril 2004, elle a publié une première série de documents relatifs aux appels d’offres, puis elle a organisé une procédure de  dialogue compétitif et a présenté aux soumissionnaires un projet de contrat de concession et des critères d’évaluation.
 37.  En octobre 2004, l’entreprise commune Galileo n’a pas été en mesure 
de sélectionner un seul soumissionnaire, ni même en février 2005 à 
l’issue du prolongement de la phase de sélection. Les négociations 
n’ont démarré qu’en janvier 2006, après que les soumissionnaires ont 
fusionné en un consortium.OBSERVATIONS
28 Directives de l’Intosai 
sur les meilleures pratiques 
pour le contrôle des financements public-privé 
et des concessions (édition 
révisée) — novembre 2007.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo22
 38.  Le délai d’attribution du contrat de concession a été reporté à deux 
reprises, de décembre 2005 à décembre 2006, puis à décembre 2007. 
Au début de 2007, la Commission et la GSA ont décidé de suspendre les négociations.
CAUSES DE L’ÉCHEC
 39.  L’élaboration et la conception du PPP n’étaient pas adaptées. C’est pour 
cette raison que l’entreprise commune Galileo a été contrainte de  
négocier un PPP irréaliste.
TRAVAUX  PRÉPARATOIRES
 40.  Les États membres et les pays tiers disposent d’une expérience considé-
rable en matière de projets de PPP. Celle-ci montre que les meilleures 
pratiques incluent les éléments suivants:
des travaux préparatoires adéquats: le secteur public doit défi- a) 
nir avec précision les exigences relatives au projet, apprécier les 
capacités du secteur privé, évaluer les avantages potentiels, exa-
miner les autres moyens susceptibles de répondre à ses besoins, 
étudier la répartition appropriée des risques, traiter la question 
des coûts et de l’optimisation des ressources susceptible d’être 
réalisée, ainsi qu’établir un dossier préliminaire ( business case ). 
Dès lors, il convient que le choix d’un type de PPP donné soit  précédé d’une évaluation appropriée des risques;
un délai suffisant: l’expérience d’autres organisations b) 
29 laisse à 
penser qu’il faut plus d’un an pour établir une approche solide en matière de PPP et définir les positions du secteur public, et ce 
même pour des projets de PPP moins complexes que Galileo;
des ressources appropriées en termes de gestion: la gestion d’un c) 
projet de PPP nécessite une équipe spécialisée disposant des com-pétences nécessaires et mise en place en temps opportun;
le maintien d’une concurrence effective; d) 
la révision régulière d’un projet de PPP en cours afin de s’assu- e) 
rer que le principe d’optimisation des ressources est toujours  
respecté.29 Pratiques de PPP/PFI au 
Royaume-Uni.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo23
 41.  La Commission n’a pas observé un certain nombre de ces meilleures 
pratiques au cours de la phase préparatoire du PPP Galileo30:
des travaux préparatoires adéquats: bien qu’elle ait fait réali- a) 
ser plusieurs études, la Commission n’a pas examiné l’option  
d’un marché public traditionnel et aucun comparateur du sec-teur public (PSC — Public sector comparator ) n’a été élaboré
31. En 
outre, la Commission n’a pas étudié à l’avance la manière dont  le risque pourrait être réparti de façon réaliste entre les secteurs public et privé; elle n’a pas évalué à quel stade du projet ni dans le cadre de quelles activités du programme Galileo un PPP serait le plus susceptible d’aboutir; elle n’a pas non plus examiné les  avantages relatifs des différents modèles de PPP
32. La Commis-
sion a proposé un PPP, que le Conseil a adopté, pour la phase  
de déploiement et la phase opérationnelle du programme Gali-leo en vue d’obtenir un consensus politique. Après examen de  l’opportunité de l’investissement des secteurs public et privé au moyen de plusieurs études, la Commission a choisi un PPP sous la 
forme d’une «concession» (voir point 12). Si la documentation de 
la Commission définissait les caractéristiques d’une concession, 
elle ne présentait cependant que des arguments fondés sur des 
affirmations générales, et non sur un raisonnement spécifique à Galileo; en outre, le calendrier proposé pour la passation des mar-
chés était trop ambitieux. Bien que plusieurs risques et difficultés 
à surmonter aient été décelés à l’étape préparatoire
33, la Commis-
sion n’a pas évalué avec précision leur incidence potentielle sur 
la faisabilité de l’opération, ni la manière dont le secteur public 
pourrait y faire face efficacement;
un délai suffisant: en raison du calendrier ambitieux retenu,  b) 
contraignant la Commission à présenter un rapport au Conseil  «Transports» en décembre 2004, celle-ci n’a pas accordé à l’entre-prise commune Galileo le temps nécessaire
34 pour lui permettre 
d’établir une approche en matière de mise en concession. Au  cours de la procédure de dialogue compétitif, plusieurs soumis-
sionnaires ont également fait part de leur inquiétude quant au  
peu de temps disponible pour élaborer un plan d’activité crédible. 
En conséquence, la documentation relative aux appels d’offres  présentée initialement par l’entreprise commune Galileo ne fixait aucun objectif spécifique. En particulier, elle n’abordait pas la  plupart des difficultés inhérentes au modèle de concession. Par 
suite, les offres de l’industrie ne comportaient aucun prix fixe  
ni engagement ferme, et étaient assorties de conditions et de  
restrictions en si grand nombre qu’elles n’ont pu constituer une 
base suffisante pour la comparaison et l’évaluation. Pour cette  
même raison, l’entreprise commune Galileo manquait de critères d’évaluation solides permettant une appréciation comparative des 
offres reçues. Le premier énoncé clair de la position du secteur 
public sur un certain nombre de points importants concernant  
le programme Galileo a revêtu la forme d’un protocole d’accord, 
dit « Heads of Terms », convenu avec les soumissionnaires à la fin 
de 2006;30 Une présentation détaillée des 
critères utilisés pour l’audit de la 
gestion par le secteur public de la procédure de mise en concession 
de Galileo figure à l’ annexe IV , 
ainsi qu’une synthèse de 
l’évaluation pour chaque critère.
31 Un comparateur du secteur 
public est une estimation du coût que le projet atteindrait s’il 
faisait l’objet d’un marché public 
traditionnel. Il est utilisé pour 
déterminer si le financement privé 
offre une meilleure optimisation 
des ressources que les marchés 
publics traditionnels.
32 Seuls les modèles d’entreprise 
commune et de concession ont été 
examinés.
33 Plusieurs contraintes liées 
au choix d’un PPP ont été 
mises en exergue, telles que 
des incertitudes en termes de 
recettes (risque de marché), 
les risques technologiques, les 
interdépendances entre les phases de développement et 
de déploiement (risque lié à la 
conception) et la concentration 
industrielle dans le secteur de la 
construction spatiale.
34 L’entreprise commune Galileo 
a publié une première série de 
documents relatifs aux appels 
d’offres moins de huit mois après 
être devenue opérationnelle.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo24
des ressources appropriées en termes de gestion: l’entreprise  c) 
commune Galileo était une organisation nouvelle, avec un dis-
positif juridique inédit, une nouvelle équipe, un nouveau chef  et aucune expérience en matière de négociations relatives à la  
mise en concession. Il n’a été fait appel à des conseillers exter-
nes qu’en septembre 2004 (c’est-à-dire après la publication de la documentation relative à l’appel d’offres et la phase initiale du dialogue compétitif);
le maintien de la concurrence: à partir de l’automne 2004, deux d) 
consortiums industriels étaient en concurrence. En mai 2005, ils ont proposé d’unir leurs forces pour présenter une offre unique. L’entreprise commune Galileo a accepté la fusion à certaines  conditions
35, dans l’espoir d’une meilleure optimisation des res-
sources. En l’absence d’un comparateur du secteur public, tout élément de concurrence dans la procédure a été perdu;
une révision régulière: le secteur public devrait revoir réguliè- e) 
rement un projet de PPP afin de s’assurer qu’il continue d’offrir 
une bonne optimisation des ressources. Même si les rapports de 
l’entreprise commune Galileo relatifs à l’évaluation de la conces-
sion ont permis de déceler plusieurs risques et problèmes
36, sa  
communication des progrès réalisés dans le cadre du programme 
s’est avérée trop optimiste. Dans ses déclarations officielles régu-
lières, elle n’a jamais mis en doute la faisabilité de la concession, 
et n’a fait que reporter de douze mois le délai d’attribution du  
contrat chaque année. En conséquence, les États membres qui  
se reposaient sur l’entreprise commune Galileo ne disposaient  
pas de suffisamment d’informations pour demander des mesures correctrices [voir point 74 f)].
LE CHOIX  DU MODÈLE  DE PPP
 42.  Le choix d’un PPP sous la forme d’un contrat de concession a été pro-
posé par la Commission et décidé par le Conseil au titre de consen-
sus politique entre les États membres. Ce contrat de concession, qui prévoyait une répartition des coûts fondée sur une contribution d’un tiers au maximum du secteur public et de deux tiers au minimum du secteur privé, et qui devait être négocié par l’entreprise commune 
Galileo, différait sensiblement, à plusieurs égards, de tout autre PPP 
déjà existant
37:
Galileo présente un niveau élevé de risque technologique. Il com- a) 
prend une constellation de 30 satellites en orbite moyenne, ainsi 
que de nouvelles composantes (telles qu’un nouveau type d’horlo-ges atomiques) qui n’ont pas encore été testées dans l’espace;
la génération de recettes est difficilement prévisible puisque les b) 
signaux ouverts du système GPS sont disponibles gratuitement. 
Un modèle d’exploitation reste à définir;35 Respect de la législation 
communautaire en matière de 
marchés publics et de concurrence, délais stricts, amélioration 
sensible des offres par rapport aux 
offres individuelles antérieures, 
et engagement du consortium 
fusionné pour une structure 
juridique commune et appropriée.
36 Rapports d’évaluation 
d’octobre 2004, de février 2005 
et de juin 2005.
37 Les projets d’infrastructures 
de PPP traditionnels concernent 
par exemple les tunnels et les routes. Le PPP qui se rapproche le 
plus de celui de Galileo, à savoir 
Paradigm/Skynet (système de 
télécommunications de la défense 
du Royaume-Uni), en diffère néanmoins à plusieurs égards: il 
comporte un risque technologique 
inférieur, le ministère de la défense 
du Royaume-Uni représente 
une source de revenus de base 
sûre, les résultats des opérations 
sont disponibles, et le projet est piloté par un promoteur unique 
disposant d’une expérience en 
matière de PPP (le ministère de la 
défense du Royaume-Uni).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo25
la mise en concession Galileo devait commencer après, et non  c) 
avant, la conception du système et le développement partiel de 
l’infrastructure par le secteur public. Même s’il est proche du  contrat de concession de type CCFE (conception, construction,  
financement et exploitation), le PPP Galileo est sensiblement dif-
férent, puisqu’il était prévu qu’un concessionnaire privé s’engage à construire, à financer et à exploiter un nouveau système que le secteur public lui avait transmis après en avoir assuré la concep-
tion ( encadré 2 ).
LES RISQUES MAJEURS LIÉS À LA MISE EN CONCESSION
Les trois principaux facteurs qui ont entravé les négociations relatives à la mise en concession ont été 
le transfert, du secteur public au secteur privé, du risque de marché, celui du risque lié à la conception et le régime de responsabilité civile.
Pour assurer le transfert du 
risque de marché , il était nécessaire de se montrer confiant dans la possibi-
lité d’obtenir des revenus de marché conformes au scénario de base convenu quant au développement 
du marché. Toutefois, l’incertitude du marché, la perspective éloignée de revenus et le rôle majeur 
anticipé assigné au secteur public dans le développement du marché ont mis à mal le transfert de ce risque au secteur privé.
Pour garantir le transfert du 
risque lié à la conception , il était nécessaire d’obtenir l’assurance que la 
conception (dont s’est chargée l’ESA pendant la phase de développement et de validation) était dépour-
vue de tout problème inhérent, susceptible d’aboutir à un système déficient ou peu efficace (pour lequel 
le concessionnaire endosserait la responsabilité au cours de l’exploitation). Il était difficile de transférer 
ce risque, non seulement en raison de la complexité technique liée à la conception de Galileo et des 
réalisations escomptées de la part du concessionnaire pendant la phase opérationnelle, mais aussi en raison de la répartition des tâches entre, d’une part, la conception et le développement (ESA) et, d’autre 
part, le déploiement, l’exploitation et la maintenance (concessionnaire).
Le 
régime de responsabilité civile  concerne les responsabilités extracontractuelles à l’endroit de victimes 
potentielles à la suite de défaillances du système Galileo, pour lesquelles il n’existe ni modèle juridique 
ni modèle d’assurance spécifiques.ENCADRÉ 2
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo26
ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE 
AFFECTÉES PAR DES RETARDS 
ET DES DÉPASSEMENTS BUDGÉTAIRES
OBJECTIF
 43.  La deuxième des quatre principales tâches de l’entreprise commune 
Galileo consistait à superviser les activités de développement techno-logique de l’ESA afin d’assurer qu’un nombre suffisant de satellites et 
d’installations du segment terrestre était construit et mis en service 
pour démontrer la capacité et la fiabilité du système, et ce dans le 
temps et le budget impartis (voir point 13).
RÉSULTATS
 44.  En décembre 2006, seul un satellite expérimental (GIOVE-A) était opé-
rationnel et était parvenu à garantir les fréquences réservées pour Galileo auprès de l’Union internationale des télécommunications.  
Le second satellite expérimental (GIOVE-B) a été lancé en avril 2008, 
avec un retard de trente mois par rapport à la date initialement pré-
vue. Le calendrier actuel
38 prévoit que la phase de développement et 
de validation sera achevée en 2010 — c’est-à-dire avec cinq ans de 
retard. Conformément aux estimations de coûts établies par l’ESA en 
juillet 200839, le développement et la validation coûteront 1 milliard 
d’euros de plus que le budget initial, qui s’élevait à 1,1 milliard d’euros (voir tableau 3 ).
COMPARAISON DES ESTIMATIONS BUDGÉTAIRES DE 2001 ET DE 2008 
RELATIVES À LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION  
(EN MILLIONS D’EUROS — PRIX DE 2001)TABLEAU 3
ActivitéEstimation budgétaire 
initialeEstimation budgétaire
de juillet 2008
Galileo System Test Bed (GSTB-V2) 85 173
Lanceurs 90 224
Validation en orbite (IOV) 747 1 253
Dépenses de l’ESA 110 303Autres 68 151Total 1 100 2 104
Source : ESA.38 Règlement (CE) no 683/2008.
39 La mise à jour des précédentes 
estimations de coûts remonte à 
février 2005 et à mai 2007.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo27
CAUSES DES RETARDS ET DES DÉPASSEMENTS DE COÛT
 45.  La supervision des actions de développement technologique, tâche 
incombant à l’entreprise commune Galileo, a été considérablement 
limitée par des questions de gouvernance, un budget incomplet et des retards, ainsi que par l’organisation industrielle de la phase de développement et de validation.
 46.  L’entreprise commune Galileo a été chargée du contrôle du dévelop-
pement technologique, mais cette tâche n’a pas été définie avec  
précision. En pratique, l’ESA a travaillé sans être supervisée par l’en-
treprise commune Galileo, mais conformément à ses propres règles et procédures. Le rôle de supervision conféré à l’entreprise commune Galileo vis-à-vis de l’ESA était en contradiction avec sa structure de gouvernance. Cet aspect est traité plus en détail aux points 66 à 74 
qui abordent la question de la gouvernance.
 47.  Le budget  alloué à Galileo en matière de développement et de validation, 
tel que présenté au Conseil40, était incomplet . Il ne comprenait ni  
provisions ni réserve pour imprévus explicites41. Avec un montant de 
1,1 milliard d’euros, ce budget était inférieur aux estimations de coûts 
résultant de la phase de définition. De plus, aucun ajustement n’a été 
opéré pour tenir compte de la contribution financière de 50 millions 
d’euros de la Commission à l’entreprise commune Galileo, et les exi-gences en matière de sécurité (120 millions d’euros) n’ont pas été  
prises en compte
42. Les besoins globaux en termes de ressources et les 
coûts d’un projet devraient être établis dès la phase de planification, y compris, le cas échéant, des budgets permettant de faire face à des changements ou à des imprévus. L’expérience d’autres organisations montre que les programmes spatiaux requièrent généralement des provisions pour imprévus comprises entre 10 et 40 %, en fonction de la complexité du programme, du degré d’innovation et du nombre d’inconnues qui subsistent.
 48.  La phase de développement et de validation n’a démarré qu’en mai 
2003, 29 mois plus tard que prévu (voir point 15). Selon les calculs de 
l’ESA, confirmés par l’entreprise commune Galileo, près de 142 mil-
lions d’euros de coûts supplémentaires peuvent être imputés à ce  
retard43.40 COM(2000) 750 du 
22 novembre 2000.
41 S’agissant de la participation de 
l’ESA à la phase de développement 
et de validation (qui représente la 
moitié du budget total), il convient d’appliquer de facto des provisions 
pour imprévus à hauteur de 20 %: 
si les dépassements de coûts sont 
inférieurs à 20 % de l’enveloppe 
financière du programme, aucun 
État membre participant n’est 
autorisé à se retirer du programme.
42 Les exigences de sécurité ont été 
prises en compte tardivement dans 
le cadre du programme: en 2004, le 
conseil pour la sécurité du système Galileo a annoncé des exigences 
supplémentaires correspondant à 
un surcoût estimé à 120 millions 
d’euros. Les 1 000 demandes de 
modification résultantes ont eu 
de lourdes conséquences sur les 
fondements techniques et, partant, sur les activités de développement 
en cours.
43 Cette somme se décompose 
comme suit: a) 41 millions d’euros pour le développement d’un second 
satellite expérimental destiné à 
atténuer le risque que comporte la 
garantie de l’accès aux fréquences 
attribuées avant juin 2006, le risque 
étant trop important avec un seul 
satellite; b) 15 millions d’euros pour des développements concernant 
une charge utile supplémentaire; 
c) 40 millions d’euros de coûts 
supplémentaires, supportés par 
l’ESA, résultant des importants changements de calendrier; 
d) 46 millions d’euros de coûts de 
main-d’œuvre supplémentaires pour 
l’industrie, imputables à l’évolution 
de la conjoncture économique.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo28
 49.  L’ organisation industrielle de la phase de développement et de validation, 
caractérisée par une structure particulière reposant sur un contractant 
principal ad hoc, a entraîné des retards et des dépassements de coût. Un 
environnement concurrentiel permet en principe d’obtenir des résul-tats dans les délais et le budget impartis. En 2000, une coentreprise constituée des grandes entreprises spatiales européennes a été créée
44 
pour faire office de maître d’œuvre industriel chargé de développer et de livrer l’infrastructure Galileo. Dans un environnement oligopolisti-que comme l’industrie spatiale européenne, la création d’une coentre-prise a eu pour effet de réduire encore la concurrence. L’ESA n’a pas 
eu d’autre choix que d’attribuer plusieurs contrats à cette coentreprise 
entre juillet 2001 et décembre 2004. Plusieurs contrats ont connu d’im-
portants retards et dépassements de coût. Selon les rapports de l’ESA, 
ces problèmes peuvent s’expliquer par une gestion problématique, un 
manque de clarté des structures hiérarchiques et décisionnelles, ainsi que par le fait que le choix des sous-traitants était motivé par des 
contraintes de répartition des tâches que l’industrie s’est elle-même 
imposée plutôt que par la recherche d’efficacité en termes de coûts 
et de respect des délais. À la suite de graves problèmes dans la mise 
en œuvre du principal contrat de la phase de développement et de 
validation, l’ESA a décidé en décembre 2007 de modifier sensiblement 
l’organisation industrielle et le cadre contractuel de la validation en 
orbite. L’ESA a repris à son compte les tâches et les responsabilités qui 
incombaient au contractant principal. Cette réorganisation implique 
des coûts supplémentaires
45 pendant la phase de développement et 
de validation. Selon les estimations de l’ESA, ces coûts comprendront 
350 millions d’euros pour le nouveau cadre industriel et 194 millions d’euros pour les dépenses de l’ESA
46.
 50.  Le blocage des négociations relatives au contrat de concession  dans la 
seconde moitié de 2005 (voir point 23) a également affecté les actions 
de développement technologique: le programme a accusé un retard de quatre mois et demi, et des coûts supplémentaires de 103 millions 
d’euros peuvent être imputés à ce retard et à la mise en œuvre de 
l’accord du 5 décembre 2005
47.
UTILITÉ LIMITÉE DES ACTIVITÉS DE RDT
OBJECTIF
 51.  La troisième tâche de l’entreprise commune Galileo48 consistait à lancer et à 
gérer les activités de recherche nécessaires pour soutenir la réalisation 
des tâches et des objectifs clés de la phase de développement et de 
validation de Galileo (développement technologique et développement anticipé des segments utilisateurs — voir points 13 et 14).44 L’emplacement et les fonctions 
du siège, la structure de gestion 
de la société et l’attribution de lots de travaux aux différents 
sous-traitants ont fait l’objet 
d’un accord entre les différents 
gouvernements.
45 Dont la résiliation 
du contrat IOV.
46 Extension de la couverture IOV 
jusqu’en 2010 et établissement 
des responsabilités en matière 
de passation de marchés en vue d’atteindre la pleine capacité 
opérationnelle.
47 Les partenaires du consortium 
fusionné sont convenus d’établir 
deux centres de contrôle Galileo 
identiques, composés d’un segment sol de mission (GMS) et 
d’un segment de contrôle au sol 
(GCS), et de les faire fonctionner 
de façon croisée sur la base du 
GMS situé en Allemagne et du GCS situé en Italie, plutôt que 
d’avoir un centre de contrôle 
Galileo opérationnel et un autre 
de secours. Il a également été 
convenu d’établir un troisième 
GMS en mode de sauvegarde «à 
froid» et un troisième GCS.
48 La Commission a confié ce 
mandat à l’entreprise commune 
Galileo dans le cadre du 
programme de travail du 6e PC 
du 9 décembre 2002 (priorité 
thématique 1.4 «aéronautique et espace»). Cela a débouché sur 
trois contrats d’actions de soutien 
spécifique annuelles (6
e PC) 
conclus avec l’entreprise commune 
Galileo.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo29
RÉSULTATS
 52.  Entre septembre 2003 et décembre 2006, l’entreprise commune Galileo 
a sélectionné, négocié et assuré le suivi d’un total de 70 projets de 
recherche d’une valeur de 110 millions d’euros financés au titre du 
6e PC, par le biais de plusieurs appels à propositions. Les activités ont 
été centrées sur le développement du segment utilisateurs, ce qui  
consistait à promouvoir des services et des applications innovants 
dans la technologie appropriée (récepteurs, composants locaux), ainsi que le développement du marché dans différentes communautés  
d’utilisateurs. Les activités de RDT comprenaient également certains 
aspects de développement technologique du système Galileo ainsi 
que des activités de démonstration d’EGNOS.
 53.  L’audit a permis de constater49 que l’entreprise commune Galileo était géné-
ralement perçue comme une structure efficace pour mettre en œuvre le 
volet Galileo du programme de travail du 6e PC50. Les projets de recher-
che ont suscité l’intérêt et l’attention des communautés d’utilisateurs et 
ont réussi à rapprocher différentes organisations et parties prenantes. Cependant, concernant le programme Galileo, les activités de RDT ont 
débouché, au final, sur une utilisation limitée. L’entreprise commune 
Galileo n’a pas suffisamment tiré parti des résultats du projet pour éla-
borer une série cohérente d’exigences validées par les utilisateurs qui 
aurait pu servir de base à l’ESA pour les spécifications du système Gali-leo. Un grand nombre de projets consistait en une analyse détaillée des efforts requis en matière de réglementation, aussi bien au niveau de l’UE qu’au niveau de chaque État membre, pour favoriser l’utilisation 
d’applications GNSS dans de nombreux secteurs économiques et sociaux. 
Aucun suivi n’a été donné aux résultats de ces projets.
LES RAISONS D’UNE UTILITÉ LIMITÉE
 54.  Les discontinuités, le caractère inapproprié du 6e PC concernant le finance-
ment d’activités de développement du marché, l’absence d’une appro-
che globale de développement du marché et des retards expliquent que l’utilité des résultats de RDT relatifs à Galileo soit limitée.
 55.  Lorsque la Commission a proposé la liquidation de l’entreprise commune 
Galileo, elle pensait assurer la continuité des programmes en transfé-
rant en douceur les activités à la GSA51. Cependant, le transfert de la 
tâche de l’entreprise commune Galileo à la GSA consistant à contrôler 
plus de 50 projets a engendré des retards et a causé des problèmes en matière de soutien aux projets, de suivi des projets et concernant 
la diffusion des résultats obtenus
52.49 Notamment grâce à l’enquête 
menée auprès des participants au 
6e PC et à des entretiens avec ces 
derniers.
50 Les résultats de l’enquête 
montrent une appréciation globalement positive de la 
gestion de l’entreprise commune 
Galileo, particulièrement 
dans les domaines suivants: la 
documentation relative aux appels d’offres (énoncés des travaux), 
la gestion de contrats, le suivi 
et les revues. Les domaines 
perçus comme nécessitant 
des améliorations incluaient la 
politique des droits de propriété 
intellectuelle et la diffusion et l’utilisation des résultats.
51 COM(2006) 261 — Proposition 
de règlement du Conseil modifiant 
le règlement (CE) no 1321/2004 
sur les structures de gestion 
des programmes européens de 
radionavigation par satellite du 
2 juin 2006.
52 75 % des 482 personnes 
interrogées ont fait état d’une incidence négative sur leur(s) 
projet(s).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo30
 56.  L’instrument permettant d’octroyer des subventions au titre du PC n’est 
pas approprié au financement d’activités de développement du mar-
ché. Les subventions relevant du 6e PC (à la suite d’un appel à pro-
positions) relèvent essentiellement d’une approche ascendante, sans aucune exploitation centralisée des résultats. Idéalement, les activités au titre du 6
e PC auraient dû être accompagnées d’une consolidation 
de leurs résultats dans le cadre d’une approche globale de dévelop-
pement du marché descendante au niveau de l’entreprise commune  
Galileo/GSA (voir également EGNOS — point 65). En l’absence d’une 
telle approche proactive, il est difficile de maintenir l’utilité des pro-jets pour le programme Galileo une fois qu’ils sont achevés.
 57.  Les résultats de l’enquête ont également confirmé que les retards cumulés 
des programmes (concernant le développement technologique, les  
opérations EGNOS et les négociations relatives au contrat de conces-
sion) ont eu une incidence négative aussi bien sur la réalisation des 
projets dans le cadre du 6e PC (du fait de l’indisponibilité du signal 
EGNOS par exemple) que sur l’exploitation future des résultats des 
projets (en raison de leur incidence sur les possibilités de dévelop-
pement économique et en matière de recherche du GNSS).
L’INTÉGRATION D’EGNOS N’EST PAS UN SUCCÈS 
À PART ENTIÈRE
OBJECTIF
 58.  Étant le précurseur de Galileo, le système EGNOS joue un rôle crucial dans 
le développement précoce des segments utilisateurs (voir point 14). La quatrième tâche de l’entreprise commune Galileo consistait à «supervi-
ser l’intégration optimale du système EGNOS dans Galileo» (voir note 12 
de bas de page). EGNOS et Galileo étant deux systèmes entièrement 
indépendants (voir annexe II pour une comparaison détaillée des sys-
tèmes EGNOS et Galileo), l’intégration ne concerne pas un partage 
technique des infrastructures, mais porte sur les éléments suivants:
l’intégration dans les structures de gouvernance et de gestion  a) 
du système Galileo a été considérée nécessaire afin de gérer des 
questions telles que la conclusion d’un accord entre les différents 
propriétaires d’EGNOS53, l’incorporation du financement d’EGNOS 
dans celui de Galileo54, ainsi que le calendrier relatif à la nomina-
tion d’un opérateur économique pour EGNOS;
en termes de marché, l’objectif de l’intégration était de préparer b) 
le terrain pour l’introduction de Galileo sur le marché, en utilisant EGNOS comme système précurseur, puisqu’il fournira des services 
régionaux similaires à trois des cinq futurs services proposés par 
Galileo.53 Également appelé l’«accord-
cadre EGNOS».
54 Cet objectif a été défini lors 
des problèmes de financement 
rencontrés par EGNOS en 
janvier 2006.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo31
RÉSULTATS
 59.  Sur le plan politique, EGNOS et Galileo ont été regroupés dans une poli-
tique européenne unique en matière de GNSS. De même, d’un point 
de vue financier, le financement d’EGNOS par la Commission a été  
intégré au financement de Galileo.
 60.  Toutefois, le système EGNOS a accusé des retards, et les principaux défis 
du programme, tels le développement du marché, la certification et 
le rôle des différentes parties prenantes, restent d’actualité:
depuis octobre 2004, un accord-cadre relatif à la propriété et à a) 
l’exploitation future du système EGNOS est en cours de négo-
ciation. En septembre 2008, aucun accord n’avait encore été  
trouvé. Le signal du service ouvert EGNOS (OS — Open Service ) 
est techniquement disponible depuis juillet 2006, mais en l’ab-
sence d’un opérateur économique, il ne peut pas être déclaré  
opérationnel55;
le plan de pénétration du marché de l’entreprise commune Galileo b) 
n’a jamais été mis en œuvre et une version certifiable d’EGNOS 
n’est pas attendue avant mars 2009, soit avec au moins deux ans 
de retard56.
LES RAISONS D’UNE RÉUSSITE MITIGÉE
 61.  Plusieurs facteurs ont entravé la réussite de l’entreprise commune Galileo 
concernant sa quatrième tâche:
le rôle et le mandat de l’entreprise commune Galileo par rapport a) 
à EGNOS n’étaient pas définis de façon suffisamment claire;
la décision consistant à intégrer le système EGNOS dans Galileo b) 
a été préjudiciable à EGNOS;
le cadre institutionnel d’EGNOS est très complexe; c) 
l’entreprise commune Galileo n’a pas consenti suffisamment d’ef- d) 
forts aux activités de développement du marché.55 Pour des questions de 
responsabilité et en raison 
de l’incertitude relative à 
l’avenir d’EGNOS en termes de 
financement et de gouvernance.
56 En l’absence d’étapes et de 
planification clairement établies 
concernant EGNOS, ceci n’est 
qu’une estimation prudente.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo32
 62.  Le rôle et le mandat de l’entreprise commune Galileo par rapport à EGNOS 
n’étaient pas définis de façon suffisamment claire . Les statuts de l’en-
treprise commune Galileo se contentaient d’indiquer que l’entreprise commune Galileo avait pour mission de «veiller à la meilleure intégra-
tion possible d’EGNOS dans le programme Galileo». Conformément 
à l’accord tripartite
57, l’ESA était responsable, par le biais de son  
programme ARTES-9, du développement technique d’EGNOS et de  son exploitation. Ces textes réglementaires ne clarifient toutefois pas qui était le gestionnaire opérationnel principal du système EGNOS. En l’ absence d’un gestionnaire de programme , une vision stratégique 
à long terme
58 a clairement fait défaut au système EGNOS, ce qui a 
mené à des incertitudes, des retards et des dépassements de coût  
(annexe II ).
 63.  Si la décision d’ intégrer EGNOS aux négociations relatives à la mise en  
concession assurait la poursuite des financements communautaires, 
elle a, dans le même temps, entravé la réalisation du programme  
EGNOS dans la mesure où:
les retards affectant les négociations relatives à la mise en conces- a) 
sion ont repoussé les délais du développement technologique du 
système EGNOS;
toutes les activités en lien avec la nomination d’un opérateur  b) 
économique pour EGNOS ont été arrêtées, car elles relevaient de la responsabilité du concessionnaire de Galileo.
  De plus, la nécessité de conclure un accord-cadre relatif à EGNOS a com-
plexifié les négociations relatives à la mise en concession.
 64.  Le cadre institutionnel du système EGNOS est très complexe.  Les diver-
ses parties prenantes financières d’EGNOS ont toutes des priorités 
différentes. Étant propriétaire des actifs d’EGNOS pendant toute la 
durée du programme ARTES-9, l’ESA agit au nom des pays ayant un 
intérêt financier dans ce programme. Aucun transfert de propriété 
ne peut se faire sans leur consentement59. La Commission ne détient 
aucun droit de propriété concernant EGNOS, mais par le biais de  la GSA, conformément au règlement (CE) n
o 1321/2004, elle devrait 
devenir propriétaire des actifs d’EGNOS. L’entreprise commune Gali-
leo ne disposant pas d’un mandat clair en tant que gestionnaire du 
programme EGNOS, des doutes ont entamé sa légitimité à négocier 
un accord-cadre pour EGNOS.57 Accord entre la Communauté 
européenne, l’Agence spatiale 
européenne et l’Organisation européenne pour la sécurité de 
la navigation aérienne relatif à 
une contribution européenne à 
la mise en place d’un système 
global de navigation par satellite 
(GNSS), signé en 1998 (JO L 194 du 
10.7.1998, p. 16).
58 Par exemple: un engagement 
financier à long terme, des 
fondements techniques 
stables, une transition claire vers une future gouvernance, 
la mise en place de priorités 
en termes d’objectifs relatifs à 
l’extension d’EGNOS au-delà de 
l’Europe, une vision claire sur la 
complémentarité des systèmes 
EGNOS et Galileo.
59 En vertu des accords 
bilatéraux passés entre l’ESA 
et huit fournisseurs nationaux 
de services de trafic aérien (services de gestion) ainsi 
que d’autres agences.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo33
 65.  De plus, l’entreprise commune Galileo s’est concentrée sur les questions 
institutionnelles, financières et liées à la coopération internationale, 
et a consacré  trop peu de temps et de ressources à l’élaboration précoce  
d’un ensemble de facteurs permettant de mettre en œuvre des services  pour EGNOS: l’entreprise commune Galileo n’a ni exploité les résul-tats du 6
e PC en matière de développement du marché de manière 
centralisée (point 56), ni mis en œuvre le plan de pénétration du  marché concernant EGNOS.
UNE GOUVERNANCE DU SECTEUR PUBLIC INADÉQUATE
 66.  Les points ci-après traitent plus particulièrement de la répartition des 
rôles et de la façon dont la Commission a rempli son rôle en tant que 
promoteur principal du programme Galileo.
UNE RÉPARTITION DES RÔLES PEU CLAIRE
 67.  La répartition des rôles entre les différentes entités impliquées dans la 
phase de développement et de validation du programme (États mem-
bres de l’UE et de l’ESA, Commission, Entreprise commune Galileo et 
ESA) n’a pas été clairement définie.
 68.  La capacité de l’entreprise commune Galileo à gérer le programme de 
façon efficace a été entravée par les éléments ci-après:
sa structure de gouvernance ( a) graphique 2 ): 
les statuts de l’entreprise commune Galileo lui ont conféré un rôle 
de supervision concernant les travaux de développement tech-
nologique devant être effectués par l’ESA. Cependant, l’ESA était 
à la fois un membre fondateur de l’entreprise commune Galileo 
(et, à ce titre, représentée au comité exécutif ainsi qu’au conseil 
d’administration) et un «contractant» (bénéficiaire des finance-
ments et responsable de la mise en œuvre au titre de l’accord  entre l’ESA et l’entreprise commune Galileo). Ainsi, en pratique, 
l’entreprise commune Galileo n’était pas dans une position lui  
permettant de superviser l’ESA de manière effective en raison de 
ce conflit d’intérêts affectant cette dernière;
son caractère provisoire: b) 
le fait qu’il a été mis fin à ses activités avant la fin de la phase de 
développement et de validation a mis à mal son autorité
60.60 La Commission a reconnu, dans 
sa communication de mai 2007, 
que le calendrier du transfert des activités de l’entreprise 
commune Galileo à la GSA le 
1
er janvier 2007 s’est révélé en deçà 
des attentes (…). La mise en place 
de la GSA était encore en cours et 
ses relations avec la Commission 
et l’ESA n’étaient pas encore clairement définies.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo34
 69.  L’accord passé entre l’ESA et l’entreprise commune Galileo sur la mise 
en œuvre d’activités de développement technologique au cours de la 
phase de développement et de validation (négocié par la Commission avant que l’entreprise commune Galileo ne devienne opérationnelle
61) 
n’était pas suffisamment précis (les accords conclus entre l’ESA et  
l’Eumetsat62 63 seraient un meilleur exemple à suivre). Cela s’est traduit 
par un manque de clarté concernant les règles régissant l’attribution des marchés
64, le transfert de propriété, l’élaboration de rapports et 
la mise en œuvre65. L’accord ne permettait pas d’identifier clairement 
les rôles des différents acteurs. Dans l’esprit de l’accord-cadre passé entre l’ESA et la Communauté européenne
66, ces rôles auraient dû être 
complémentaires: l’ESA étant l’entité compétente pour les questions 
techniques, la Commission chargée de la dimension politique et l’en-
treprise commune Galileo responsable des exigences des utilisateurs 
et de la certification.
 70.  L’ESA était à la fois impliquée dans la gestion du programme (par le 
biais de l’entreprise commune Galileo) et responsable de la gestion 
courante des activités de développement technologique de Galileo 
et d’EGNOS.
 71.  L’obligation de rendre compte a pâti de la répartition peu claire des 
rôles. De nombreuses décisions liées à Galileo étaient affectées par 
le fait qu’aucun des acteurs (la Commission, l’entreprise commune 
Galileo, l’ESA, les États membres) ne voulait en porter l’entière res-ponsabilité: la décision en faveur d’une séparation entre les phases 
de développement et de déploiement, le choix d’un PPP, l’acceptation de la proposition de fusion faite par les soumissionnaires, l’accord entre l’ESA et l’entreprise commune Galileo, l’établissement d’un  
budget incomplet, les retards dans le développement technologique d’EGNOS et l’organisation industrielle de l’IOV.
 72.  Les interventions des États membres dans la gestion des différentes 
composantes des programmes ont également contribué à compliquer la gestion du programme (points 23 et 49).61 Formellement adopté par la suite 
par le conseil d’administration de 
l’entreprise commune Galileo et signé par le directeur exécutif.
62 Eumetsat (Organisation 
européenne pour l’exploitation des 
satellites météorologiques) est une 
organisation intergouvernementale, 
mise en place pour offrir ses services à 21 États membres et 
à 9 États ayant signé l’accord de 
coopération.
63 L’ESA gère le développement du 
segment spatial des programmes 
de l’Eumetsat, et l’Eumetsat gère le système global. Les accords passés 
entre l’ESA et l’Eumetsat sont plus 
précis sur certains aspects tels que:
la responsabilité financière, sa • 
ventilation en prix industriel et en coûts pour l’ESA, ainsi 
que les procédures assurant 
que les limites en matière de 
responsabilité financière sont 
respectées,
l’utilisation d’une marge de • 
gestion et de procédures d’approbation,
la mise en place de grandes • 
lignes claires en matière de 
communication,
des procédures claires pour gérer • 
les avis de modification qui ne 
sont pas couverts par les travaux 
envisagés initialement,
la propriété physique et • 
intellectuelle.
64 L’ESA applique le principe de «juste retour» dans le cadre de sa politique industrielle. Autrement dit, un pays versant une 
contribution à l’ESA recevra, dans une certaine mesure, des contrats industriels d’une valeur équivalente à celle de sa contrib ution. 
En théorie, ce principe ne peut s’appliquer qu’à 50 % du budget pour le développement et la validation. En pratique, il est impossible d’appliquer de telles règles à 50 % d’une activité qui est gérée comme une entité une et indivisible.
65 Concernant, par exemple, la mise en œuvre et le financement de certains avis de modification, tels l’authentification, l’échan ge de 
données, le service de positionnement de grande précision et l’accord du 5 décembre.
66 Accord-cadre entre la Communauté européenne et l’Agence spatiale européenne (JO L 261 du 6.8.2004, p. 64).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo35
STRUCTURE DE GOUVERNANCE DE L ’ENTREPRISE COMMUNE GALILEOGRAPHIQUE 2
Conseil de surveillance
de l’entreprise commune
Galileo
(États membres de l’UE)Conseil directeur des 
programmes pour la navigation 
par satellite de l’ESA
(États membres de l’ESA)Conseil de sécurité
Galileo
Conseil d’administration
de l’entreprise commune Galileo
Directeur exécutif de l’entreprise 
commune GalileoComité exécutif de l’entreprise 
commune Galileo
ESA Industrie ConsultantsAutres
contractantsAccord ESA-Entreprise commune Galileo Subventions RDT Contrats d’étudeEntreprise commune Galileo
L’entreprise commune Galileo était régie par un directeur exécutif, quatre conseils et un comité 
exécutif. Toutes les questions inscrites à l’ordre du jour du conseil d’administration étaient préparées 
lors de réunions du comité exécutif et débattues dans un premier temps au niveau des États membres de l’UE représentés au conseil de surveillance et au niveau des États membres de l’ESA représentés au conseil directeur des programmes pour la navigation par satellite (PB-Nav). L’ESA et la Commission disposaient d’un nombre égal de voix au conseil d’administration, toutes les décisions 
devant faire l’objet d’un consensus.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo36
UN PROMOTEUR ET UN SUPERVISEUR FORT SUR LE PLAN 
STRATÉGIQUE ONT FAIT DÉFAUT AU PROGRAMME
 73.  Entre 1999 et 2004, la Commission a joué un rôle très actif en termes d’ini-
tiation et de mise en route du programme. Des retards et des dépas-sements de coût sont apparus au cours de l’année 2005, mais aucune action correctrice significative n’a été prise avant mars 2007.
 74.  Pendant toute la durée du programme, la Commission, en sa qualité de pro-
moteur principal du programme, n’a pas tenu compte d’un certain nom-
bre de principes applicables dans le domaine de la gestion, à savoir:
la définition d’objectifs clairs, réalistes et acceptables: le pro- a) 
gramme a des objectifs multiples, ce qui a suscité des attentes très 
diverses selon les parties prenantes. Au-delà des motifs politiques, 
économiques et technologiques (point 7), les États membres ont 
vu Galileo comme un moyen de consolider l’industrie spatiale  
européenne. Pour certains États membres, la possibilité d’utiliser 
le système à des fins militaires ou de défense a été un objectif  tout aussi important. La Commission n’a jamais établi d’ordre de 
priorité entre les objectifs du programme;
la définition de stratégies appropriées et les moyens de les mettre b) 
en œuvre: la Commission n’a pas cherché à élaborer une vision 
stratégique à long terme pour les programmes EGNOS et Galileo
67, 
mais elle s’est concentrée sur des objectifs et des décisions à court terme, comme en témoignent:
l’absence de feuille de route pour EGNOS et Galileo. Des ques- i) 
tions, telles que le futur modèle d’exploitation pour Galileo et 
EGNOS, la mise en œuvre de priorités établies pour le système (par exemple, définir quel service doit être mis en œuvre en 
premier) ou le développement de marchés destinés à l’avia-
tion non civile pour EGNOS, n’étaient toujours pas résolues 
à la fin de 2008,
les problèmes rencontrés lors de la négociation de l’accord- ii) 
cadre pour EGNOS. Puisqu’ils font partie de la politique euro-péenne de navigation par satellite, la Commission a proposé de réunir les programmes EGNOS et Galileo au sein d’un seul et même projet: les programmes européens de navigation par satellite. Cependant, ceci a été effectué sans l’accord préalable des autres parties prenantes du programme EGNOS (points 5 et 64) et sans réellement prendre en considération la complexité du cadre institutionnel. L’entreprise commune Galileo (puis la GSA) était responsable de la négociation d’un tel accord, mais à la fin de 2008 le projet n’avait toujours pas avancé. En conséquence, les questions techniques (gérées par l’ESA) mises à part, aucune entité n’était habilitée à prendre des décisions importantes relatives à EGNOS et à diriger le programme,67 Concernant notamment la 
complémentarité des deux 
programmes, des modèles en vue 
de l’exploitation future d’EGNOS et 
de Galileo ou la mise en œuvre de 
priorités établies pour le système.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo37
le souci de la Commission de parvenir à faire passer le pro- iii) 
gramme d’une réunion du Conseil à une autre (voir par exemple 
les points 21 et 22 relatifs à la communication de la Commis-sion du 6 octobre 2004);
la mise en place d’une future organisation (permanente): entre c) 
juillet 1999 et décembre 2006, la Commission a chargé six struc-tures temporaires différentes d’apporter un appui technique à la gestion du programme Galileo, voire d’assumer la tâche de gestion 
elle-même. L’entreprise commune Galileo était la cinquième de ces initiatives. Étant une organisation flexible et créée ad hoc, pos-
sédant un esprit d’entreprise, elle aurait pu être un gestionnaire 
de projet efficace. Cependant, sa nature temporaire
68, la structure 
de sa gouvernance ( graphique 2 ) et son manque d’expertise l’ont 
fragilisée;
le fait de garantir l’existence de compétences appropriées permet- d) 
tant de mettre en œuvre toutes les composantes du programme 
gérées et supervisées par le secteur public: au moment de la mise 
en place de l’entreprise commune Galileo, la Commission n’a pas 
prêté suffisamment d’attention au fait qu’il s’agissait d’une orga-
nisation nouvelle et qu’elle ne possédait ni l’expérience ni l’ex-pertise nécessaires pour accomplir ses tâches [voir point 41 c)];
la prise de mesures en matière de gestion des risques: au commen- e) 
cement du programme, la Commission n’a pas convenablement 
évalué les risques liés à la concession Galileo (par exemple le ris-
que de marché, le risque lié à la conception et le risque technolo-
gique) [voir point 41 a) et encadré 2 ], et a ainsi lancé le processus 
de mise en concession sans la préparation nécessaire;
la prise de décisions en temps utile pour tous les aspects du pro- f) 
gramme: la Commission n’a pas revu de manière suffisamment  
critique ni contrôlé les rapports sur l’état d’avancement établis par l’entreprise commune Galileo. De ce fait, les communications 
de la Commission reprenaient invariablement le ton optimiste  
des déclarations officielles de l’entreprise commune Galileo. En 
conséquence, la Commission n’a ni demandé ni décidé d’action correctrice significative avant mars 2007, bien que le délai concer-nant la concession soit repoussé chaque année de douze mois  supplémentaires.68 Même avant que l’entreprise 
commune Galileo ne devienne 
opérationnelle, la Commission a publié une proposition 
de règlement du Conseil 
qui prévoyait que la GSA 
lui succède [COM(2003) 471 final 
du 31 juillet 2003].
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo38
CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
 75.  La gestion de la phase de développement et de validation s’est avérée 
inadaptée. Le programme Galileo a rencontré des problèmes à diffé-
rents niveaux:
l’entreprise commune Galileo n’a pas été un gestionnaire opéra- a) 
tionnel «fort» et aucune autre entité n’a été investie de ce rôle. Elle n’a pas réussi à atteindre la plupart de ses objectifs, en raison toutefois de facteurs sur lesquels elle n’avait aucune prise;
un promoteur et un superviseur fort sur le plan stratégique ont b) 
fait défaut au programme: la Commission n’est pas parvenue à  diriger le programme de manière proactive, le laissant sans per-sonne aux commandes. La gestion du programme a souffert d’un certain nombre de faiblesses, dont l’absence d’objectifs réalistes, d’une stratégie et de compétences appropriées, l’insuffisance des travaux de préparation et la lenteur du temps de réaction avant l’adoption d’actions correctrices;
en raison de leurs attentes divergentes quant au programme, les c) 
États membres sont intervenus dans l’intérêt de leurs industries 
nationales, ce qui a eu pour effet de bloquer certaines décisions. 
Les compromis réalisés en conséquence ont engendré des problè-mes de mise en œuvre, des retards et, in fine, des dépassements 
de coûts.
QUELS SONT LES FACTEURS À L’ORIGINE DE L’ÉCHEC 
DE LA PROCÉDURE DE MISE EN CONCESSION?
 76.  L’élaboration et la conception du PPP n’étaient pas adaptées. C’est 
en partie pour cette raison que l’entreprise commune Galileo a été 
contrainte de négocier un PPP irréaliste (points 35 à 42).
QUELS SONT LES FACTEURS À L’ORIGINE DES RETARDS 
ET DES DÉPASSEMENTS DE COÛTS QUI ONT AFFECTÉ LE DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE?
 77.  Des problèmes de gouvernance, un budget incomplet, des retards, ainsi 
que l’organisation industrielle de la phase de développement et de 
validation ont rendu particulièrement difficile la tâche de l’entreprise 
commune Galileo consistant à superviser les actions de développe-ment technologique (points 43 à 50).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo39
DANS QUELLE MESURE LE PROGRAMME GALILEO 
A-T-IL PROFITÉ DES DÉPENSES RELATIVES 
AUX ACTIVITÉS DE RECHERCHE ET DE DÉVELOPPEMENT?
 78.  Les résultats de RDT n’ont eu qu’une utilité limitée en raison d’un manque 
de continuité, de l’absence d’une approche globale de développe-ment du marché ainsi que des retards accusés et du fait que le 6
e PC 
n’était guère adapté au financement des actions de développement 
du marché (points 51 à 57).
DANS QUELLE MESURE L’ENTREPRISE COMMUNE 
GALILEO A-T-ELLE ASSURÉ L’INTÉGRATION DU SYSTÈME EGNOS DANS LE PROGRAMME GALILEO?
 79.  L’intégration du programme EGNOS dans celui de Galileo n’a été qu’une 
réussite partielle: le mandat de l’entreprise commune Galileo était 
peu précis, la décision d’inclure EGNOS dans les négociations de  
mise en concession a entravé la réalisation du programme, le cadre institutionnel d’EGNOS manquait de clarté et l’entreprise commune 
Galileo n’a consenti que peu d’efforts en matière de développement 
du marché pour EGNOS (points 58 à 65).
LE PROGRAMME GALILEO A-T-IL ÉTÉ GÉRÉ 
DE FAÇON ADÉQUATE?
 80.  La gouvernance du programme s’est révélée inadéquate. La répartition 
des rôles entre les entités concernées pour la phase de développe-ment et de validation du programme (les États membres de l’UE et de 
l’ESA, la Commission, l’entreprise commune Galileo et l’ESA) n’a pas 
été clairement définie. La Commission n’a pas donné les impulsions 
adaptées au développement et à la gestion du programme Galileo  (points 66 à 74).
ENSEIGNEMENTS À TIRER POUR L’AVENIR
 81.  L’organisation du programme Galileo a considérablement évolué depuis 
2007. Mais un bon nombre des enseignements tirés de l’entreprise commune Galileo est pertinent aussi bien pour la suite du programme 
Galileo que pour d’autres éventuels projets conjoints ou programmes 
industriels.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo40
 82.  La Commission a proposé de jouer le rôle de gestionnaire de programme, 
un rôle ardu dans lequel elle a peu d’expérience. Si cette solution  
peut sembler opportune à court terme, il importe que la Commission détermine si cet arrangement est également le plus approprié à long 
terme. La Cour propose les recommandations suivantes.
RECOMMANDATION 1
Afin d’asseoir son autorité en qualité de gestionnaire de pro-gramme, la Commission devrait adapter ses ressources et ses ins-
truments juridiques et financiers aux spécificités inhérentes au  
développement et à la gestion d’un programme industriel:
ses ressources humaines devraient être à la mesure de sa tâche a) 
en tant que gestionnaire de programme, aussi bien au niveau des effectifs que de l’expertise;
il convient de mettre en place un cadre de coopération UE-ESA b) 
approprié;
la Commission devrait s’assurer qu’elle dispose des instruments c) 
financiers nécessaires pour financer les infrastructures (autre-
ment qu’au moyen de subventions) et pour pouvoir s’engager 
à supporter les coûts annuels de fonctionnement et de renou-
vellement liés à ces infrastructures, sur une longue période;
la gouvernance du programme devrait pouvoir permettre au  d) 
gestionnaire du programme d’effectuer ses tâches de façon  cohérente (définir les attentes, accorder des pouvoirs et contrô-ler les performances).
 83.  Pour porter ses fruits, Galileo a besoin de s’appuyer sur une orientation 
claire. Les décisions concernant son avenir ne peuvent être prises  par la seule Commission, mais un leadership clair est absolument  indispensable.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo41
RECOMMANDATION 2
La Commission devrait clarifier dans les meilleurs délais les objec-
tifs politiques du programme et les transposer en objectifs straté-
giques et opérationnels permettant de définir une feuille de route 
solide pour Galileo, à partir de la situation actuelle jusqu’à son  déploiement complet. Par exemple:
Comment convient-il de positionner Galileo en tant que sys- a) 
tème commercial? Doit-on chercher à atteindre un équilibre  financier ou nécessitera-t-il un soutien continu de la part du 
secteur public? Doit-on chercher à générer un maximum de  
revenus ou à dégager le plus de bénéfices macroéconomiques 
possibles et à en faire profiter toute la chaîne de valeur de  
Galileo au moyen des services et des biens générés par ses  applications?
Quel sera le lien entre EGNOS et Galileo une fois que ce dernier b) 
sera pleinement opérationnel? Ces deux systèmes continue-
ront-ils d’exister en parallèle, permettant ainsi la redondance 
utile des services fournis, ou le système EGNOS sera-t-il  
démantelé?
 84.  L’échec des négociations relatives à la mise en concession ne signifie 
pas qu’une concession Galileo est inconcevable à l’avenir. Mais toute 
tentative future d’impliquer des financements privés devra être fon-dée sur une évaluation plus réaliste de ce qui est commercialisable 
et déterminer si un partenariat public-privé est réellement envisa-geable. Il convient de noter qu’il existe des modèles d’exploitation couronnés de succès pour des projets satellitaires internationaux,  
comme Inmarsat, Intelsat, Eutelsat ou Eumetsat.
RECOMMANDATION 3
La Commission devrait s’octroyer suffisamment de temps pour  préparer la phase d’exploitation commerciale, en s’inspirant des bonnes pratiques en vigueur dans les États membres et en pre-
nant en considération les différents modèles existants en matière 
d’initiatives dans le secteur privé, ainsi que les expériences dans 
des secteurs comparables.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo42
 85.  En fonction de la décision quant au positionnement de Galileo en tant que 
système commercial (voir recommandation 2), l’Union européenne  
devra soit s’employer à favoriser un développement précoce du mar-ché pour les recettes liées à Galileo et à EGNOS (pour générer des  
revenus directs afin de compenser les coûts), soit accepter de financer 
le coût total de Galileo (potentiellement 10 milliards d’euros sur les 20 années à venir). Dans le premier cas, il conviendrait de mettre en place un cadre approprié pour les utilisateurs.
RECOMMANDATION 4
La Commission devrait veiller à ce que les questions suivantes  soient prises en considération:
l’analyse, la consolidation et la validation des exigences des a) 
utilisateurs qui sont pertinentes et bien arrêtées;
la mise en place des conditions de réalisation (tel le cadre  b) 
juridique et réglementaire nécessaire);
la promotion d’EGNOS comme vitrine de Galileo, en assurant la c) 
certification du service SoL d’EGNOS ainsi que la compatibilité 
des modèles d’exploitation d’EGNOS et de Galileo;
l’élaboration d’une politique de tarification, ou d’un modèle d) 
de revenus, claire et compatible pour les services de Galileo et d’EGNOS, ainsi que d’un régime de responsabilité civile.
 86.  Entre-temps, la Commission a mis en place d’autres entreprises commu-
nes [SESAR, ITER et plusieurs initiatives technologiques conjointes 
(ITC)]. Les enseignements tirés de Galileo indiquent que l’approche 
à adopter pour ces nouvelles entreprises doit être bien planifiée et 
réaliste.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo43
RECOMMANDATION 5
S’agissant des entreprises ou des programmes industriels conjoints  
dans lesquels l’UE souhaiterait s’impliquer à l’avenir, la Commis-
sion devrait:
s’assurer qu’il existe des raisons claires et impérieuses de créer a) 
une entreprise commune;
s’assurer que toutes les possibilités réalistes de coopération b) 
avec le secteur privé ont été dûment prises en considération;
veiller à mettre en place une structure de gouvernance qui  c) 
n’entrave pas la bonne gestion du programme par l’entreprise 
commune.
  Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg 
en sa réunion du 14 mai 2009.
Par la Cour des comptes
Par  la Cour  des  comp tes
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Président
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo44
L ’AGENCE SPATIALE EUROPÉENNE
L’ESA est une organisation intergouvernementale, née sous sa forme actuelle 
de la fusion en 1975 de deux agences déjà existantes, le Cecles (Organisation européenne pour la mise au point et la construction de lanceurs d’engins spatiaux) et le CERS (Organisation européenne de recherches spatiales). L’ESA 
compte 18 États membres: l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, 
l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la République tchèque, le Royaume-Uni, 
la Suède et la Suisse. Les organismes nationaux chargés des questions liées 
à l’espace dans lesdits États siègent au conseil de l’ESA.
L’ESA a pour objectif d’assurer et de développer, à des fins exclusivement 
pacifiques, la coopération entre les États européens dans les domaines de la recherche et de la technologie spatiales et de leurs applications, en vue 
de leur utilisation à des fins scientifiques et pour des systèmes spatiaux 
opérationnels d’applications.
Les activités de l’ESA se répartissent en deux catégories — «obligatoires» et 
«facultatives». Les programmes mis en œuvre dans le cadre du budget géné-ral et du budget du programme scientifique sont «obligatoires»; ils regrou-
pent les activités de base de l’agence (études de projets futurs, recherche 
technologique, partage des investissements techniques, systèmes d’infor-
mation et programmes de formation). Tous les États membres contribuent 
financièrement à ces programmes en fonction de leur produit national brut. Les autres programmes, dits «facultatifs», font intervenir un nombre limité 
d’États membres, libres de déterminer leur niveau de participation. ARTES-9 et GalileoSat sont tous deux des programmes facultatifs. Les dépenses bud-gétaires de l’ESA pour 2006 s’élevaient à près de 3 000 millions d’euros.
L’ESA et la Communauté européenne sont deux organisations indépendantes. 
Elles comptent des États membres différents et sont régies par des règle-ments et des procédures distincts. L’ESA n’est pas liée par la réglementation 
de l’UE.
Un accord-cadre entre l’ESA et la Communauté européenne (en vigueur 
depuis mai 2004) officialise la coopération entre ces deux organisations. La politique spatiale européenne, signée en mai 2007, harmonise l’approche de l’ESA et celle des différents États membres de l’UE et crée, pour la première fois, un cadre politique commun pour les activités spatiales en Europe.ANNEXE I
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo45
FAITS, CHIFFRES ET EXEMPLES CONCERNANT EGNOS
COMPARAISON ENTRE EGNOS ET GALILEOANNEXE II
EGNOS Galileo
Lien avec d’autres GNSS Améliore les signaux de GPS et de Glonass Totalement indépendant des autres GNSSServices 3: OS, SoL, SAR 5: OS, CS, PRS, SoL, SARCouverture Régionale (Europe) Globale
Segment spatial3 répéteurs sur des satellites géostationnaires 
(GEO) en orbite à 36 000 km30 satellites en orbite terrestre moyenne 
(MEO) à 23 000 km
Segment terrestre4 centres de contrôle des missions 
(MCC — Mission Control Centres )
34 stations de télémétrie et de contrôle 
d’intégrité ( RIMS — Ranging and Integrity 
Monitoring Stations )
6 stations terriennes terrestres de navigation 
(NLES — Navigation Land Earth Stations )3 centres de contrôle Galileo 
(GCC — Galileo Control Centres )
20 stations de détection Galileo 
(GSS — Galileo Sensor Stations )
5 stations de liaisons montantes en bande S
10 stations de liaisons montantes en bande C
FinancementESA, Commission européenne, Eurocontrol, 
EOIG et les parties prenantes de l’entreprise commune GalileoESA, Commission européenne, Chine et Israël
SOURCES DE FINANCEMENT D’EGNOS
Sources de financement d’EGNOS (montant total: 630 millions d’euros aux prix de 2001)
Fonds alloués entre 1995 et 2007
EOIG
26 %Eurocontrol
2 %Parties prenantes de
l’entreprise commune Galileo
7 % Commission
européenne
(RTE-T + 7e PC)
28 %
États membres
de l’ESA
(ARTES)
37 %
Source : Estimations de la Cour des comptes européenne.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo46
IL MANQUAIT À EGNOS UNE VISION À LONG TERME
Les objectifs du programme EGNOS ont été adaptés à mesure que le pro-
gramme a évolué, passant de système de démonstration à un programme opérationnel à part entière. EGNOS a souffert de l’absence d’une stratégie à long terme et d’un manque d’engagement de la part des pouvoirs politiques. Quelques exemples:
Les subventions d’EGNOS allouées par la Commission européenne étaient a) 
versées par tranches annuelles et arrivaient systématiquement en retard. 
Il en allait de même des contributions provenant des États membres de l’ESA. Par conséquent, certaines activités prévues dans le programme ont été retardées, favorisant l’émergence d’un climat d’incertitude quant à la planification de la phase de déploiement du programme.
Des obligations de changement à mi-parcours, une évolution des normes b) 
et l’émergence de nouvelles vues à propos de la certification du système 
ont engendré des délais et des coûts supplémentaires.
En septembre 2008, il n’existait toujours pas de feuille de route pour c) 
EGNOS.
En dépit de la disponibilité du signal OS d’EGNOS en juillet 2006, le d) 
système n’était toujours pas déclaré opérationnel en septembre 2008 
en raison de questions de responsabilité civile, de l’incertitude planant autour de l’avenir du programme en termes de financement et de gou-
vernance, ainsi que de la réticence de la Commission à approuver le système sur le plan technique.
Malgré les efforts déployés par l’ESA et l’entreprise commune Galileo e) 
pour démontrer les potentialités d’EGNOS en dehors de l’Europe (par 
exemple en Afrique, en Chine et en Amérique du Sud), il n’existe pas 
véritablement de stratégie pour soutenir EGNOS par-delà les frontières 
européennes.
Dans la structure organisationnelle de l’entreprise commune Galileo, f) 
EGNOS relevait de la division technique au lieu d’être considéré comme un programme transversal à part entière. Jusqu’à l’année 2006, l’en-treprise commune Galileo n’a pas perçu de la Commission les moyens financiers nécessaires à la réalisation d’études spécifiques concernant EGNOS.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo47
COOPÉRATION INTERNATIONALE  
DANS LE CADRE DE GALILEO
L’Union européenne a conclu plusieurs accords internationaux concernant 
Galileo.
Des accords de coopération ont été signés avec les États-Unis (2004) et la 
Russie (2006) afin d’assurer l’interopérabilité et la compatibilité entre Galileo et les systèmes globaux de navigation par satellite (GNSS) déjà existants tels 
que GPS et Glonass.
Les accords de coopération avec la Chine (2003) et Israël (2004) ont abouti à 
l’adhésion à l’entreprise commune Galileo, respectivement, du Centre natio-nal de télédétection de Chine (NRSCC) et du Centre industriel israélien pour la recherche et le développement (Matimop).
L’Union européenne a signé des accords de coopération générale avec 
l’Ukraine (2005), l’Inde (2005), le Maroc (2005) et la Corée du Sud (2006), 
mais ils n’ont jamais conduit à une participation réelle ou à une adhésion à 
l’entreprise commune Galileo.
Les accords susmentionnés visaient à minimiser les risques technologiques 
et politiques, à favoriser et à renforcer l’expertise politique et industrielle, à 
stimuler l’offre des applications du système, à ouvrir la voie à la pénétration 
des marchés de pays tiers, à promouvoir Galileo en tant que norme interna-tionale, ainsi qu’à préparer le terrain en vue d’installer les composantes du 
segment terrestre dans différentes régions du globe.
La liquidation de l’entreprise commune Galileo et les problèmes causés 
par le transfert des accords correspondants à l’Autorité de surveillance du GNSS européen ont contribué à détériorer les relations avec les organismes chinois et israélien. Par ailleurs, les discussions portant sur la coopération avec d’autres pays, tels que le Brésil, le Mexique, le Chili, le Canada, l’Ar-gentine et l’Australie, ont également pris fin à la suite de la dissolution de l’entreprise commune Galileo.ANNEXE III
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo48CRITÈRES UTILISÉS PAR LA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE POUR ÉVALUER LA GESTION PAR LE SECTEUR PUBLIC  
DE LA PROCÉDURE DE MISE EN CONCESSION DE GALILEO, ACCOMPAGNÉS D’UNE SYNTHÈSE DE L ’ÉVALUATIONANNEXE IV
Critères (fondés sur les 
directives de l’Intosai sur les 
meilleures pratiques pour le 
contrôle des fi  nancements 
public-privé et des concessions)Organisme(s) 
responsable(s)Les critères 
ont-ils été 
appliqués?Synthèse de l’évaluation
A. Champ d’application du projet
A.1. Choix du projet
Comment l’organisme contrôlé a-t-il 
classé par ordre de priorité les projets potentiels? Les a-t-il mis en œuvre dans cet ordre de priorité?Commission 
(Conseil)Pas 
d’évaluation
(choix 
politique)Galileo était un projet unique et la décision de le mettre en œuvre était de nature politique. À la suite d’une initiative 
de la Commission lancée au début des années 1990, le Conseil a approuvé le programme Galileo et en a confi  é la 
gestion à la Commission européenne.
Par la suite, sur une proposition de la Commission et afi  n de lancer la phase de développement, il a été décidé, pour 
parvenir à un consensus politique entre les États membres, de recourir à une concession/un partenariat public-privé. Il était envisagé que la gestion et le fi  nancement des phases ultérieures s’inscriraient dans le cadre de ce scénario.
Voir les communications successives de la Commission, les études de la Commission et les conclusions du Conseil de 
1994 à 2003.
A.2. Défi  nition des exigences du projet
L’organisme contrôlé a-t-il exposé 
clairement ses exigences dès le début et les a-t-il exprimées en termes de résultats, en précisant les contraintes particulières éventuelles auxquelles le secteur privé sera soumis?Commission 
(Conseil)En partie Ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires de la Commission et des décisions adoptées par le Conseil, le secteur 
public européen a exposé ses exigences de façon très générale. La concession proposée était censée couvrir le fi nancement et la gestion du déploiement et de l’exploitation — y compris le renouvellement — du système Galileo. 
À cette fi  n, le concessionnaire devait fournir, lancer, faire fonctionner, exploiter le système et ses composantes et en 
assurer l’entretien au cours de la période couverte par la concession afi  n de veiller à la fourniture des cinq services 
satellitaires Galileo et d’assurer le développement ultérieur des applications en aval. L’intégration de la gestion d’EGNOS et la fourniture des services d’EGNOS ont également été prises en considération dans les dispositions contractuelles de la concession Galileo.
Les travaux préparatoires de la Commission relatifs à la concession n’ont pu dissiper un grand nombre d’incertitudes 
quant à des questions primordiales, telles que le modèle de revenu sous-jacent et le passage de la phase de développement à celle de déploiement. Alors qu’ils ont permis de mettre en exergue de façon sommaire quelques-unes des contraintes liées à la participation du secteur privé au projet, il n’a pas été possible de dégager une stratégie du secteur public susceptible d’être proposée au secteur privé.
Par conséquent, les travaux préparatoires de la Commission n’ont pas permis de soumettre au secteur privé des 
exigences et des contraintes claires concernant la concession Galileo proposée.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo49A.3. Potentialités du secteur privé
L’organisme contrôlé a-t-il procédé 
à une évaluation préliminaire des potentialités du secteur privé quant à la satisfaction des exigences? Commission En partie Les travaux préparatoires de la Commission ont permis de conclure favorablement, bien qu’en des termes génér aux, 
à la faisabilité d’une concession, par opposition à l’autre option que représentait le modèle d’entreprise commune (sous la forme de parts de capital dans l’entreprise commune Galileo). On a estimé que le secteur privé était peu disposé à participer et à investir dans cette dernière en raison des incertitudes liées aux revenus fi  nanciers attendus 
et au risque de confl  its d’intérêts lors des phases de développement et de validation.
Ces travaux ont également permis de parvenir à la conclusion, positive, que le secteur privé européen dispose des 
potentialités nécessaires pour livrer le système et les services Galileo grâce à son expertise technique bien établie et à l’expérience probante qu’il peut faire valoir dans la gestion et le fi  nancement de grands projets.
Toutefois, comme cela a été évoqué au point A.2, les exigences du projet manquaient de clarté. Dès lors, l’évaluation 
des potentialités du secteur privé quant à la satisfaction de ces exigences est demeurée trop générale.
La Commission n’a donc pas été en mesure de réaliser une évaluation préliminaire des potentialités du secteur privé.
A.4. Évaluation des avantages potentiels
L’organisme contrôlé a-t-il procédé 
à une évaluation préliminaire des avantages recherchés?Commission 
(Conseil)En partie Le choix de mettre en œuvre Galileo par le biais d’un partenariat public-privé reposait, entre autres, sur les 
arguments suivants (voir la communication de la Commission du 10 février 1999): fi  nancement complémentaire, 
conception du projet améliorée, optimisation globale des ressources, meilleur «démarrage» du service, importance centrale accordée aux besoins des utilisateurs et meilleure gestion des coûts.
Une étude réalisée à la demande de la Commission a permis d’établir une liste d’objectifs: atteindre la pleine 
capacité opérationnelle dans les délais les plus brefs, idéalement au début de 2008, afi  n de saisir les opportunités 
sur le marché du GNSS; supporter une part importante du coût du déploiement par un fi  nancement privé (deux tiers 
environ); arriver à une optimisation des ressources (en optimisant le système et la solution techniques, l’effi   cience 
et la concurrence en matière de passation de marchés, ainsi qu’en assurant un niveau approprié de transfert de risque et en créant des incitations fi  nancières à la performance); impliquer l’industrie européenne afi  n qu’elle puisse 
tirer avantage des contrats établis en vue de construire le système et de produire les équipements destinés aux utilisateurs; confi  er au secteur privé la responsabilité de garantir que les spécifi  cations et la performance du système 
répondent aux exigences de performance du marché et du secteur public; maximaliser les recettes générées par le marché, réduire le besoin de dépenses publiques et échelonner la contribution publique sur une période plus longue; optimiser le coût global du «cycle de vie» en introduisant les gains d’effi   cience du secteur privé. Cette étude 
reconnaissait qu’un projet présentant un si grand nombre d’objectifs nécessiterait des compromis.
Toutefois, dans les travaux préparatoires de la Commission, il n’est pas question de compromis. En outre, ces 
objectifs généraux n’étaient pas assez spécifi  ques pour la concession Galileo proposée. La Commission aurait dû 
présenter une stratégie précisant par exemple: i) les préférences du secteur public pour l’exploitation commerciale de Galileo; ii) la stratégie du secteur public pour défi  nir un chemin de transition pratique permettant de résoudre la 
question des interdépendances entre les phases de développement et de déploiement.
De tels éléments auraient pu être retenus ultérieurement pour établir une évaluation valable et des critères de 
sélection sur la base desquels il aurait été possible d’examiner les soumissions au cours de la procédure de mise en concurrence.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo50Critères (fondés sur les 
directives de l’Intosai sur les 
meilleures pratiques pour le 
contrôle des fi  nancements 
public-privé et des concessions)Organisme(s) 
responsable(s)Les critères 
ont-ils été 
appliqués?Synthèse de l’évaluation
A.5. Objectifs politiques plus généraux (y compris les aspects réglementaires)
L’organisme contrôlé a-t-il évalué 
l’impact que des objectifs politiques plus généraux seraient susceptibles d’avoir sur le projet?Commission 
(Conseil)En partie Le projet Galileo est bridé dans son développement par des considérations d’ordre stratégique (par exemple, 
,l’usage potentiel à des fi  ns militaires). Les États membres ne parviennent pas à s’entendre sur ces points. Toutefois, 
il est prévu qu’environ un tiers des revenus potentiels de Galileo provienne de l’utilisation du PRS (service public réglementé) par, à titre d’exemples, les services d’urgence, les forces de sécurité et l’armée.
Le développement des applications GNSS dépend également largement des mesures réglementaires qui devront 
être mises en place tant au niveau des États membres qu’à celui de l’UE. On estimait qu’environ un tiers des revenus potentiels dépendait de l’appui législatif fourni par le secteur public, sans lequel il est impossible au secteur privé d’anticiper des revenus. Cependant, la Commission n’a pas présenté de programme visant à accroître les chances de réussite de Galileo au moyen de mesures réglementaires.
A.6. Choix de la forme de partenariat la plus appropriéeL’organisme contrôlé a-t-il pris en 
considération d’autres moyens susceptibles de répondre à ses besoins, comme les marchés publics traditionnels ou la privatisation, avant de choisir l’option du fi  nancement public-privé et de la concession?Commission 
(Conseil)Non L’option d’un marché public traditionnel n’a pas été examinée dans le cadre des travaux préparatoires de la 
Commission. Celle-ci s’est limitée à examiner i) l’établissement d’un plan d’activité pour le programme Galileo, et ii) la structure appropriée pour un PPP. Les travaux préparatoires de la Commission font état d’une proposition de PPP sous la forme d’un modèle de concession par opposition au modèle d’entreprise commune.
Contrairement à l’une des recommandations formulées dans deux études réalisées par PricewaterhouseCoopers  
(novembre 2001 et janvier 2003), aucun comparateur du secteur public n’a été élaboré ultérieurement afi  n de 
fournir un élément de référence permettant de mesurer l’ensemble des avantages présentés par les soumissions du secteur privé pour le PPP, en vue d’améliorer la position de négociation du secteur public.
A.7. Innovation
L’organisme contrôlé a-t-il répertorié 
à l’avance les possibilités d’innovation dans des domaines tels que la conception, la construction, le fonctionnement et le fi  nancement du projet?Commission En partie Dans ses travaux préparatoires, la Commission a reconnu la nécessité d’innover dans le cadre de la concessio n 
Galileo proposée, mais elle n’a pas défi  ni de manière précise où et comment cette innovation était possible.
La Commission n’a pas réalisé de travaux préparatoires supplémentaires. Au début de la procédure de sélection du 
concessionnaire, la documentation relative aux appels d’off  res a incité les soumissionnaires à proposer des solutions 
novatrices en leur permettant de présenter des variantes de leurs off  res.
Toutefois, sans exigences claires concernant la concession Galileo (voir point A.2), il était impossible de considérer 
l’innovation comme facteur prioritaire au cours de la procédure de sélection.
A.8. Évaluation des risquesL’organisme contrôlé a-t-il étudié à 
l’avance la répartition appropriée, entre les parties des secteurs public et privé concernées, des risques liés au projet?Commission Non Lors de la phase préparatoire, aucun examen de la répartition des risques n’a été réalisé. Cela aurait été possibl e si 
des exigences claires avaient été établies à l’attention du secteur privé.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo51A.9. Coûts et optimisation des ressources envisagés
L’organisme contrôlé a-t-il déterminé, 
avant d’ouvrir la procédure d’attribution, si le projet était susceptible d’être d’un coût abordable et d’off  rir une bonne optimisation des 
ressources?Commission Non Bien que les risques et les diffi   cultés à surmonter avant la mise en place d’une concession avec des partenaires 
privés aient été défi  nis lors de la phase préparatoire, la mesure dans laquelle ces incertitudes pourraient aff  ecter 
la faisabilité du projet n’a pas été évaluée. Les avantages potentiels du projet Galileo ont été examinés, mais les arguments pour et contre le modèle de la concession n’ont pas été complètement développés.
La notion de coût abordable et l’optimisation des ressources envisagée concernant la concession Galileo n’ont pas 
été prises en considération avant d’ouvrir la procédure d’attribution de marché.
A.10. Dossier préliminaireL’organisme contrôlé a-t-il préparé un 
dossier préliminaire adéquat à l’appui de sa décision d’ouvrir une procédure d’attribution de marché?Commission En partie À la demande du Conseil (résolution du Conseil du 5 avril 2001), la Commission a entrepris des travaux prépa ratoires 
pour soutenir l’élaboration d’un plan d’activité concernant le programme Galileo et examiner un modèle approprié (dossier préliminaire) pour le PPP.
Si ces travaux plaidaient en faveur de l’appui du secteur public, évoquant un rapport coût/effi   cacité solide, ils n’ont 
pas présenté de façon claire les avantages et les inconvénients liés au modèle de concession.
B. Gestion du projet
B.1. Équipe de projet
L’organisme contrôlé a-t-il évalué les 
compétences dont il aurait besoin pour mener à bien le projet? Où pouvait-il se les procurer, auprès, par exemple, de son personnel ou de conseillers externes? A-t-il mis en place son équipe de projet en temps utile?Responsabilité 
partagée Commission-Entreprise commune GalileoEn partie L’entreprise commune Galileo est devenue opérationnelle en septembre 2003 lorsqu’elle a repris les eff  ectifs en 
place de la structure de soutien Galileo intérimaire (GISS). Des recrutements supplémentaires ont eu lieu, mais l’entreprise commune Galileo n’est pas parvenue à recruter des agents disposant d’une expérience directement en lien avec la gestion de procédures relatives à la mise en place de PPP et de concessions.
L’entreprise commune Galileo n’a nommé des conseillers externes qu’à un stade avancé de la procédure de 
sélection (c’est-à-dire après la diff  usion de la documentation relative aux appels d’off  res et le dialogue compétitif).
B.2. Étude de marché
L’organisme contrôlé a-t-il eff  ectué 
une étude de marché, avant l’ouverture de la procédure formelle d’attribution du marché, pour s’assurer que des fournisseurs étaient désireux de soumissionner à l’appel d’off  res?Commission En partie Le 22 février 2003, la Commission a lancé un appel à manifestation d’intérêt de la part des entreprises conc ernant 
la «concession Galileo» (JO C 43 du 22.2.2003, p. 12). Cet appel visait à constituer une base de données rassemblant les entreprises intéressées et à permettre à celles-ci de se préparer à la procédure d’appel d’off  res. Quatre-vingt-cinq 
entreprises ont manifesté leur intérêt et ont été enregistrées dans la base de données. En dépit de l’organisation d’une journée d’information à l’intention des parties intéressées, aucun eff  ort visant à évaluer leur compréhension et 
leur perception des exigences de la concession proposée n’a été consenti.
De façon générale, il existait, de la part de fournisseurs potentiels, un intérêt pour le projet Galileo, mais des 
dispositions plus précises leur étaient nécessaires avant de s’engager dans la concession.
B.3. Questions contractuellesL’organisme contrôlé a-t-il répertorié 
les questions contractuelles susceptibles de survenir durant la procédure d’attribution du marché et rédigé un projet de contrat présentant des propositions initiales sur chaque question?Entreprise 
commune GalileoEn partie Un projet de contrat a été élaboré au cours de la phase de sélection et du dialogue compétitif.
Cependant, le projet de contrat s’est toujours révélé, dans une très large mesure, prématuré compte tenu des 
nombreuses incertitudes, dont l’une, et non la moindre, résidait dans l’absence de référence à la loi applicable.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo52Critères (fondés sur les 
directives de l’Intosai sur les 
meilleures pratiques pour le 
contrôle des fi  nancements 
public-privé et des concessions)Organisme(s) 
responsable(s)Les critères 
ont-ils été 
appliqués?Synthèse de l’évaluation
B.4. Stratégie d’appel d’off  res
L’organisme contrôlé a-t-il élaboré 
une stratégie d’appel d’off  res 
couvrant le nombre de phases à organiser, le nombre d’off  res à 
solliciter à chaque phase de l’appel d’off  res, l’approche adoptée par 
l’organisme pour communiquer avec les soumissionnaires et un calendrier réaliste de la procédure d’attribution du marché?Responsabilité 
partagée Commission-Entreprise commune GalileoEn partie Les travaux préparatoires de la Commission ont permis d’élaborer un programme indicatif relatif à la passation de 
marché pour la sélection et les négociations, prévoyant un appel à manifestation d’intérêt, un appel à concession, une phase de présélection et une phase de sélection. L’attribution de marché devait intervenir dans les 14 mois qui suivaient le début de la procédure. Malgré le retard accusé par le démarrage des activités de l’entreprise commune Galileo, celle-ci et la Commission ont initialement suivi le programme visant à organiser la sélection et les négociations sur une période courte en 2003 et en 2004 (avis de concession JO S 200 de 2003 — 179789).
Ce calendrier était cependant très ambitieux. Les pratiques au Royaume-Uni en matière de partenariats 
public-privé et d’initiatives de fi  nancement privé montrent que la défi  nition d’objectifs spécifi  ques et cohérents 
requiert beaucoup plus de temps (une période de 18 mois n’est pas exceptionnelle), même lorsqu’il s’agit d’un projet de PPP ordinaire, qui n’est pas particulièrement complexe. Les pratiques d’attribution de marchés auxquelles l’ESA est rompue laissent également à penser qu’il faut bien plus d’une année pour défi  nir une approche solide dans 
le paysage spatial industriel européen, même pour une organisation expérimentée.
B.5. Calendrier du projetL’organisme contrôlé a-t-il élaboré un 
calendrier raisonnable pour le projet et établi des jalons pour l’évaluation des progrès réalisés aux diff  érentes étapes 
du processus afi  n que ledit organisme puisse contrôler la viabilité du projet en cours?Responsabilité 
partagée Commission-Entreprise commune GalileoEn partie Le calendrier initial global du programme Galileo a été communiqué à plusieurs reprises entre 2000 et 2004 (voir 
tableau 1 ).
Cependant, ce calendrier revêtait un caractère très général et ne posait pas de jalons intermédiaires permettant 
d’assurer le contrôle de la viabilité du programme. Les mises à jour du calendrier ont fait l’objet de notifi  cations 
offi  cielles en 2006 et en 2007.
Des jalons intermédiaires liés à la procédure de concession ont été repoussés à plusieurs reprises, mais sans 
commentaire quant au maintien de la faisabilité du projet.
B.6. Comparaison des coûts et des avantagesL’organisme contrôlé a-t-il comparé 
les coûts et avantages de l’option de fi  nancement public-privé à toute autre alternative d’attribution?Responsabilité 
partagée Commission-Entreprise commune GalileoNon Les travaux préparatoires de la Commission ont comporté une analyse coûts/avantages du projet Galileo, mais 
aucune analyse similaire du modèle de concession proposé par rapport à une autre option.
Comme indiqué au point A.6, dans les études réalisées par PricewaterhouseCoopers , il était recommandé d’élaborer 
un comparateur du secteur public rigoureux. Cette recommandation n’a toutefois pas été suivie.
B.7. Liste de soumissionnaires
L’organisme contrôlé a-t-il réussi 
à établir une liste judicieuse de soumissionnaires potentiels?Responsabilité 
partagée Commission-Entreprise commune GalileoEn partie Les consortiums présélectionnés (voir également point B.2) regroupaient un large éventail d’entreprises 
européennes susceptibles de mettre en place le système Galileo.
Cependant, les opérateurs et les entreprises en aval ont été supplantés par les industries spatiales. Cette situation 
s’est encore renforcée lorsque l’un des trois consortiums présélectionnés a décidé de se retirer de la procédure de sélection au cours de l’été 2004.
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo53B.8. Spécifi  cation des exigences
L’organisme contrôlé a-t-il clairement 
spécifi  é ses exigences?Entreprise 
commune GalileoNon La documentation relative aux appels d’off  res établie par l’entreprise commune Galileo visait principalement à aider 
les soumissionnaires à structurer leurs propositions. Toutefois, alors qu’elle présentait certains principes généraux, elle ne faisait pas clairement état des objectifs spécifi  ques, des positions en risque ou des approches privilégiées 
par l’entreprise commune Galileo en tant que représentante du secteur public. En particulier, la documentation relative aux appels d’off  res n’abordait pas les défauts de conception ni les diffi   cultés inhérentes au projet de 
concession proposé. Par exemple, l’entreprise commune Galileo n’a pas précisé l’option qu’elle préférait (ou les options alternatives) pour le développement du marché, mais s’est contentée de demander aux soumissionnaires de présenter les approches qu’ils proposaient. De plus, alors que l’entreprise commune Galileo demandait aux soumissionnaires de décrire leur stratégie relative à la prise en charge des résultats de l’IOV et à la question de la responsabilité civile, elle n’a pas établi de cadre réglementaire applicable au contrat de concession, alors que les soumissionnaires auraient pu s’en servir pour leur analyse. La seule exception portait sur les options de lancement, où l’entreprise commune Galileo a clairement indiqué sa préférence pour Ariane 5  et Soyouz .
Par conséquent, les soumissionnaires ne disposaient pas d’informations suffi   santes sur la position et les préférences 
du secteur public. Ils n’ont pu s’en remettre qu’à eux-mêmes pour établir leurs off  res, sans aucune orientation sur 
laquelle fonder leurs propositions et sans possibilité de répondre de façon précise à des exigences claires.
B.9. Maintien de la concurrenceL’organisme contrôlé a-t-il réussi 
à maintenir la tension compétitive jusqu’à l’attribution du marché et a-t-il bien géré les négociations avec le soumissionnaire choisi?Entreprise 
commune GalileoNon Dans la mesure où, à deux reprises, l’entreprise commune Galileo s’est révélée incapable de sélectionner un 
soumissionnaire privilégié et où elle a approuvé la fusion, elle n’a pas été à même de maintenir la tension compétitive.
B.10. Contrôles réguliers
Durant la procédure d’attribution, 
l’organisme contrôlé a-t-il évalué le projet à intervalles réguliers pour s’assurer qu’il off  rait toujours une 
bonne optimisation des ressources?Responsabilité 
partagée Commission-Entreprise commune GalileoNon Dans ses communications, l’entreprise commune Galileo a démontré régulièrement sa ferme détermination à 
conclure un accord avec le secteur privé, mais elle n’a pas été à même d’en évaluer la faisabilité ni la rentabilité potentielle (voir point B.5).
B.11. Budgets relatifs aux coûts du projet
L’organisme contrôlé a-t-il alloué et 
contrôlé des budgets réalistes pour tous les coûts du projet, en prenant en compte l’usage des ressources internes et externes?Responsabilité 
partagéeOui L’entreprise commune Galileo s’est fondée sur les budgets annuels approuvés et alloués à chacune de ses tâches.
Toutefois, la Commission et l’entreprise commune Galileo n’ont pas évalué le niveau de dépenses consenties par les 
secteurs public et privé pour l’ensemble de la procédure de sélection et de négociation. Le secteur privé a avancé une estimation équivalant à 24,5 millions d’euros en octobre 2005.
B.12. Nomination de conseillers
L’organisme contrôlé a-t-il désigné des 
conseillers externes compétents après les avoir mis en concurrence?Responsabilité 
partagéeEn partie L’entreprise commune Galileo a sélectionné des conseillers externes expérimentés à la suite d’un appel à la 
concurrence, mais elle les a désignés à un stade avancé de la procédure de sélection (c’est-à-dire après la publication de la documentation relative aux appels d’off  res et le dialogue compétitif).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo54Critères (fondés sur les 
directives de l’Intosai sur les 
meilleures pratiques pour le 
contrôle des fi  nancements 
public-privé et des concessions)Organisme(s) 
responsable(s)Les critères 
ont-ils été 
appliqués?Synthèse de l’évaluation
B.13. Gestion des coûts
Comment l’organisme contrôlé a-t-il 
surveillé et géré les coûts de son projet, tant au niveau des ressources internes qu’externes?Responsabilité 
partagéeEn partie L’entreprise commune Galileo a employé des conseillers et des consultants externes par le biais de 
contrats-cadres conclus à l’issue d’appels d’off  res. Les coûts ont été maîtrisés au moyen de l’aff  ectation 
d’ordres de travail individuels.
Toutefois, l’entreprise commune Galileo n’avait pas de politique à long terme concernant les coûts liés aux 
conseillers externes.
C. Soumissions et contrat
C.1. Propositions des soumissionnaires
Une variété conséquente de solutions a-t-elle été proposée 
par les soumissionnaires?En partie Les off  res reçues par l’entreprise commune Galileo refl  étaient l’expertise et l’expérience des soumissionnaires 
occupant, à l’échelle européenne, une position de premier rang dans l’industrie.
Cependant, en raison de l’absence de spécifi  cations précises de la part du secteur public (voir point B.8), les 
soumissionnaires ne disposaient pas d’orientations sur la base desquelles formuler leurs propositions et n’ont pas eu l’occasion de répondre de façon précise à des exigences claires.
Ce problème a été mis en évidence par un soumissionnaire présélectionné qui a présagé, de façon précise, l’issue de 
la procédure de concession au printemps 2004 (procès-verbal d’une réunion organisée dans le cadre du dialogue compétitif):
«La documentation relative aux appels d’off  res établie par l’entreprise commune Galileo comporte un 
grand nombre d’instructions valables et la décision de tenir des réunions bilatérales tous les quinze jours (notamment des réunions dans le cadre du dialogue compétitif) est judicieuse. Toutefois, des préoccupations majeures subsistent. Le temps prévu pour l’analyse des exigences de l’entreprise commune Galileo, l’élaboration du plan d’activité de la société d’exploitation Galileo et la présentation d’une off  re pour le 
1
er septembre de cette année est bien trop court. Les off  res soumises par écrit dans les délais impartis devront 
faire appel, dans une large mesure, au hasard. Les déclarations verbales encourageant les soumissionnaires à faire de leur mieux contredisent les instructions formulées par écrit demandant d’établir et de présenter une off re juridiquement contraignante. L’entreprise commune Galileo ne dispose pas de moyens lui permettant 
d’établir une comparaison d’off  res valable reposant sur la rentabilité pour le secteur public. L’entreprise 
commune Galileo n’élabore pas de plan d’activité concernant le secteur public susceptible de lui permettre d’établir ces comparaisons et ne peut le faire dans le délai de mise en concurrence. En particulier, les mesures permettant d’évaluer les off  res seront incohérentes i) en raison de la nécessité pour les soumissionnaires 
d’assortir leurs off  res de conditions astreignantes, qui diff  éreront d’une off  re à l’autre et qu’il sera impossible 
pour l’entreprise commune Galileo d’évaluer; ii) du fait que l’entreprise commune Galileo demande aux soumissionnaires d’établir leurs propres engagements envers des réalisations clés, qui de nouveau diff  éreront 
d’une off  re à l’autre et qu’il sera impossible pour l’entreprise commune Galileo d’évaluer. Par conséquent, les 
soumissionnaires sont confrontés à un risque d’attribution de marché tout à fait démesuré par rapport aux principes généralement acceptés dans le cadre de PPP.»
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo55Comme prévu, les off  res soumises ne présentaient ni prix ni engagements fermes et ont contraint l’entreprise 
commune Galileo à allonger la phase de sélection. Une note technique émanant d’un conseiller de l’entreprise commune Galileo venait étayer l’avis susmentionné:
«À bien des égards, le manque de développements dans les propositions des soumissionnaires attestait 
l’incertitude planant sur les exigences de l’entreprise commune Galileo. Cette incertitude a induit des diff érences structurelles signifi  catives entre les off  res (rendant diffi   cile toute comparaison directe) et les deux 
soumissionnaires n’ont proposé que des prix indicatifs.»
C.2. Évaluation des off  res
L’organisme contrôlé a-t-il procédé à une évaluation de 
tous les aspects pertinents des off  res reçues?En partie L’entreprise commune Galileo a évalué et noté les off  res reçues conformément à ses critères d’évaluation généraux 
prédéterminés (fi  nanciers, techniques et relatifs à la gestion).
Néanmoins, en février 2005, l’entreprise commune Galileo a fi  nalement attribué aux off  res mises en concurrence une 
évaluation globale équivalente (voir point C.1).
C.3. Choix du soumissionnaireL’organisme contrôlé a-t-il analysé les résultats des 
évaluations de manière à sélectionner la meilleure off  re 
possible?En partie L’entreprise commune Galileo a procédé à l’évaluation des soumissions en appliquant ses critères offi   ciels 
d’évaluation des off  res. Cependant, elle ne disposait pas de critères d’évaluation détaillés et rigoureux traduisant des 
exigences précises à l’aune desquelles évaluer et comparer les off  res mises en concurrence (voir point A.4).
L’entreprise commune Galileo s’est déclarée, à deux reprises, incapable de sélectionner un soumissionnaire 
«privilégié»: ni en octobre 2004, ni en février 2005, après avoir prolongé la phase de sélection.
C.4. Modifi  cation du contrat lors de la négociation avec le soumissionnaire choisi
L’organisme contrôlé a-t-il réduit au maximum la portée 
des modifi  cations apportées aux conditions de l’accord durant les négociations fi  nales avec le soumissionnaire choisi?Non Après l’approbation de la fusion et la soumission d’une off  re commune, l’entreprise commune Galileo n’a plus 
été à même de mener la procédure de négociation. L’entreprise commune Galileo n’a pas pu imposer le respect des conditions de la fusion et les négociations ont souff  ert de la composition du consortium fusionné et de sa 
propre incapacité à arriver à un accord (en raison du nombre de ses actionnaires, de la diversité de ses intérêts, des expériences en matière de PPP, etc.).
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo56
GLOSSAIRE DES TERMES UTILISÉS  
DANS LE PRÉSENT RAPPORT
Comparateur du secteur public ( PSC — Public sector comparator ): Estimation 
du coût que le projet atteindrait s’il faisait l’objet d’un marché public tradition-nel. Il est utilisé pour déterminer si le financement privé offre une meilleure optimisation des ressources que les marchés publics traditionnels.
Conflit d’intérêts : Situation dans laquelle une personne ou un orga-
nisme donné cumule deux qualités dont les objectifs ou les intérêts sont 
contradictoires.
Contrat de concession : Contrat entre des partenaires publics et privés 
octroyant à ces derniers le droit exclusif d’exploitation, de maintenance et de réalisation d’investissements dans un service public.
Dossier préliminaire ( Business case ): Informations exposant la justification de 
la mise en place et de la poursuite d’un projet. Le dossier fournit les motifs 
et répond à la question du «pourquoi» du projet.
Marché public traditionnel : Contrat selon lequel le client paie simplement 
à l’entreprise la fourniture d’un bien au fur et à mesure de l’avancement 
des travaux relatifs à ce bien. De tels biens sont payés intégralement à leur 
réception. L’entretien de ces biens fait l’objet de contrats distincts, tandis que le secteur public demeure responsable de leur exploitation.
Partenariat public-privé : Service public ou entreprise privée, financés et gérés 
par le biais d’un partenariat entre les pouvoirs publics et une ou plusieurs 
entreprises issues du secteur privé.
Plan d’activité : Déclaration formelle présentant une série d’objectifs de l’en-
treprise, les raisons pour lesquelles on estime qu’ils sont réalisables et le plan mis en place pour les atteindre.
Procédure d’attribution du marché : Pratique consistant à demander, puis 
à recevoir et à évaluer les offres ou soumissions de la part de différentes 
entreprises du secteur privé pour l’exécution des opérations de financement public-privé et de concession, dans le but d’obtenir la meilleure optimisation 
possible des ressources.
Rémunération de la mise à disposition : Paiement périodique effectué par 
une autorité publique à un concessionnaire en rémunération d’un service d’infrastructure fourni.ANNEXE V
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo57
Répartition des risques : Accord entre les parties d’une opération de finance-
ment public-privé ou d’une concession qui définit la ou les parties chargées de supporter les conséquences financières ou autres de la survenue d’un événement néfaste particulier, de minimiser les risques de sa survenue et d’en atténuer l’impact.
Segment utilisateur de Galileo : Contrairement au segment spatial et au 
segment terrestre, le segment utilisateur traduit les signaux en services destinés aux utilisateurs finals. Il comprend différents types de récepteurs utilisateurs.
Structure de gouvernance : Système de contrôle mis en place pour permet-
tre aux gestionnaires de garder le contrôle du projet, y compris en termes 
d’affectation des responsabilités de gestion et de processus et systèmes de 
retour des informations aux gestionnaires.
Tension compétitive : Situation dans laquelle les entreprises en concurrence 
sont contraintes de présenter au meilleur coût leurs offres de biens/de servi-
ces à l’organisme adjudicateur afin de pouvoir rivaliser avec les autres entre-
prises en concurrence, au plus grand bénéfice du pouvoir adjudicateur.
Transfert de risque : Affectation au fournisseur privé du service d’un ou de 
plusieurs risques normalement assumés par l’organisme adjudicateur.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo58
RÉPONSES DE LA COMMISSION
SYNTHÈSE
I-V.
EGNOS et Galileo sont deux programmes  
novateurs créés dans le but de mettre en  
place un système global de navigation par satellite (Global Navigation Satellite Sys-tem — GNSS) européen. L’Agence spatiale  
européenne (ESA) et la Commission euro-
péenne ont lancé ces deux programmes,  auxquels leurs États membres respectifs ont 
apporté leur ferme soutien, sous la forme  
d’une initiative commune.
L’ESA s’est chargée du développement tech-
nologique alors que la Commission était res-ponsable des décisions stratégiques. Elles  ont mis sur pied l’entreprise commune Gali-
leo, une plate-forme de coordination des-
tinée à superviser la mise en œuvre de la  
phase de développement et de validation.
Pour la phase de déploiement et la phase  
opérationnelle, le Conseil a créé, sur propo-
sition de la Commission, une agence régle-
mentaire (la GSA) chargée de représenter les intérêts du secteur public dans le partena-riat public-privé (PPP).
Les États membres et l’Agence spatiale euro-
péenne ont joué un rôle essentiel depuis le 
départ. Après avoir connu des difficultés  
pour trouver des sources de financement pri-
vées, le programme intégré Galileo/EGNOS est devenu, en 2008, un programme de l’UE 
entièrement financé sur le budget commu-nautaire. À partir de ce moment, la Commis-sion a endossé le rôle de gestionnaire du  
programme. Avec cette nouvelle organisa-
tion, des éclaircissements ont été apportés 
sur la répartition des responsabilités et la  Commission considère aujourd’hui qu’elle  
est sur la bonne voie pour atteindre ses  objectifs. La Commission reconnaît qu’il y a eu des retards et des dépassements de coûts mais, compte tenu de la nature innovante  
et de la complexité technique de l’avant-
projet, elle considère que l’évaluation de  
la phase de développement et de valida-
tion par la Cour est exagérément négative. 
Rétrospectivement, il semble que d’autres  
mesures auraient pu être prises pour régler certains des problèmes qui sont apparus lors 
d’étapes antérieures.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo59
V.
i)
L’entreprise commune Galileo a été créée  pour servir d’interface entre l’Agence spa-tiale européenne, responsable de l’exécution des activités de développement technologi-que (phase de validation en orbite ou IOV), et la Commission européenne, chargée des aspects stratégiques.
ii)
La Commission a constamment supervisé le 
programme, sans empiéter sur les respon-sabilités de l’Agence spatiale européenne,  notamment en ce qui concerne les aspects techniques et industriels. La Commission est intervenue lorsque c’était nécessaire pour  éviter les blocages et proposer des modifi-
cations du programme.
VI.
Le choix du PPP était une décision politi-
que prise par le Conseil. La Commission  
s’est vu confier un mandat politique clair  
consistant à mettre sur pied un PPP dans un 
laps de temps limité, et elle l’a exécuté avec les informations disponibles à ce moment-
là dans ce secteur très spécifique et très  
innovant. Le secteur industriel a présenté  
des propositions sérieuses et réalistes en  
réponse à l’appel relatif à un PPP sous la  
forme d’une concession.
VIII.
Par l’intermédiaire de l’entreprise commune 
Galileo, puis de la GSA, la Commission a uti-lisé des fonds du sixième programme-cadre pour financer des activités de développe-
ment technologique et des activités de RDT 
liées aux applications. Ces projets de RDT, 
et en particulier les activités de RDT liées  aux applications, devraient porter leurs  
fruits à moyen/long terme (2009-2015) et  l’exploitation de ces travaux figurera dans le futur «plan d’action relatif aux applica-tions GNSS».IX.
La proposition de la Commission consistant à intégrer le système EGNOS dans Galileo a, 
en réalité, permis de sauver le programme 
EGNOS et de garantir la disponibilité des res-
sources nécessaires à la poursuite du projet. La Commission a maintenu cette approche intégrée tout au long de la négociation rela-
tive à la concession et après celle-ci.
X.
L’évaluation de la Cour ne tient pas entiè-
rement compte de la réalité du contexte de l’époque. Ce programme réunissait un grand nombre de parties prenantes du secteur  public (États membres de l’UE et de l’Agence spatiale européenne, Agence spatiale euro-péenne, pays tiers, Commission) qui ont des 
rôles et des responsabilités institutionnels 
différents, et la Commission s’est activement 
employée à trouver les moyens de faire par-
ticiper comme il se doit les différentes par-ties intéressées. La Commission a à son actif 
de réelles avancées dans le domaine de la  
coopération internationale. La création de  
l’entreprise commune Galileo et de la GSA  ainsi que les propositions de réorientation 
du programme qui ont conduit à l’adoption 
du règlement (CE) n
o 683/2008 illustrent  
bien le leadership exercé par la Commission, 
en tenant dûment compte du rôle respectif 
de chaque partie intéressée.
XI.
La Commission a reçu un mandat sans ambi-
guïté lui confiant la gestion du programme pendant la phase de déploiement et elle a alors commencé à adapter sa capacité de  
gestion, à la fois dans ses services et avec  
l’aide de conseillers externes qualifiés.
XII.
Les enseignements tirés du programme Gali-leo sont partagés avec les États membres  et d’autres parties prenantes afin d’amé-liorer la gestion des grands programmes  d’infrastructure.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo60
INTRODUCTION
2.
L’Agence spatiale européenne et la Com-
mission européenne ont lancé les program-
mes EGNOS et Galileo sous la forme d’une  initiative commune et leurs États mem-bres respectifs ont fermement soutenu ces 
programmes.
L’ESA s’est chargée du développement tech-
nologique alors que la Commission était res-
ponsable des décisions stratégiques. Elles  ont mis sur pied l’entreprise commune Gali-leo, une plate-forme de coordination des-tinée à superviser la mise en œuvre de la  phase de développement et de validation.
Pour la phase de déploiement et la phase  
opérationnelle, le Conseil a créé, sur propo-
sition de la Commission, une agence régle-
mentaire (la GSA) chargée de représenter les intérêts du secteur public dans le partena-
riat public-privé.
HISTORIQUE DE GALILEO
15.
Pour la mise en œuvre de la phase de déve-
loppement du programme Galileo, une  
entreprise commune a été constituée afin  
d’assurer l’unicité de gestion et le contrôle 
financier du projet pour les phases de recher-che, de développement et de démonstration 
du programme Galileo et, pour ce faire, de mobiliser les fonds destinés à ce programme [article 1
er du règlement (CE) no 876/2002]. 
La responsabilité technique de cette phase 
a été confiée à l’Agence spatiale européenne 
dans le cadre de son programme GalileoSat. Les activités industrielles ont démarré dès 
que les États membres de l’Agence spatiale européenne ont eu approuvé le programme GalileoSat. L’entreprise commune Galileo  servait de plate-forme de coordination  entre l’ESA et la Commission pour la phase 
de développement et de validation.17-18.
Conformément à l’article 2 des statuts de  
l’entreprise commune Galileo, les principa-
les missions de l’entreprise commune sont les suivantes:
1)  veiller à l’intégration d’EGNOS dans le  
programme Galileo et à la mise en œuvre des phases de développement et de vali-
dation du programme Galileo;
2)  lancer, par l’intermédiaire de l’ESA, les 
activités industrielles de la phase de  développement;
3)  préparer, en coopération avec la Com-
mission et l’ESA, la phase de déploiement et la phase opérationnelle en assurant la gestion d’une procédure d’appel d’of-
fres débouchant sur la conclusion d’un 
contrat de concession;
4)  superviser l’exécution de toutes les acti-
vités du programme.
21.
Le Conseil «Transports» de mars 2004 invitait la Commission à présenter, en octobre 2004, 
une communication portant non pas sur les 
progrès accomplis au cours de la phase de 
développement et de validation, mais sur le 
début de la phase de déploiement et de la 
phase opérationnelle.
Le retard pris dans le domaine du dévelop-
pement technologique (IOV ou phase de  validation en orbite) à ce stade ne semblait pas incompatible avec le démarrage d’ac-tivités liées à la phase de déploiement du  programme en 2006.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo61
22.
Les informations disponibles à l’époque  
pouvaient laisser penser qu’il n’était pas  
déraisonnable d’envisager une issue favo-rable du processus de mise en concession. La communication indiquait que la procé-
dure se déroulait bien et demandait l’aval  
du Conseil afin de pouvoir:
—  permettre à l’entreprise commune  
d’achever la négociation du contrat de concession qui devait être signé au cours de l’année 2005 et
—  permettre aux acteurs du secteur privé 
de confirmer leurs offres et leurs enga-gements financiers.
23.
La Commission, conformément aux respon-
sabilités politiques qui lui incombent, a  réuni les conditions propices à un accord  
entre les États membres en demandant à  
M. Van Miert, ancien membre de la Commis-
sion, de jouer un rôle de médiateur. Elle a  réussi à débloquer les négociations relatives 
à la concession ainsi que les activités de la 
phase de développement et de validation  
qui avaient été interrompues en raison de  
dissensions entre les États membres entre  
juillet et décembre 2005.
26.
Dans le courant de l’année 2006, et plus  particulièrement au second semestre, avec le ferme soutien de la Commission et de la 
Banque européenne d’investissement, l’en-
treprise commune Galileo a réussi à limiter 
les points de désaccord avec le consortium fusionné à quelques problèmes substantiels 
qui restaient sans solution. Le résultat de ces négociations ainsi que l’équipe de négocia-teurs et les autres activités de l’entreprise commune Galileo ont été transférés à la GSA à la fin de l’année 2006.27.
À la fin de l’année 2005, la Commission a  
préparé le terrain pour la phase de déploie-
ment en prenant des mesures permettant le transfert de responsabilités de l’entreprise commune Galileo, créée pour la phase de  
développement, à la GSA, établie pour repré-
senter les intérêts du secteur public dans  le partenariat public-privé pour la phase de 
déploiement et la phase opérationnelle.
Ce faisant, la Commission s’appuyait sur les 
deux hypothèses suivantes: 1) que la négo-ciation relative à la concession s’achèverait au plus tard à la fin de 2006, hypothèse cré-dible compte tenu de l’état des négociations 
après la fusion des consortiums et 2) que les 
retards désormais manifestes de la phase de 
validation en orbite signifiaient que la phase 
IOV se prolongerait au-delà de l’existence de l’entreprise commune Galileo.
28.
Parallèlement, en 2006 et en 2007, l’ESA a  continué à éprouver de graves difficultés de 
gestion, à la fois avec EGNOS et avec Galileo. 
Dans le cas d’EGNOS, les difficultés étaient 
essentiellement d’ordre technique. En ce qui 
concerne Galileo, la structure industrielle  
gérée par l’ESA enregistrait des retards  
considérables et des dépassements de coûts. 
L’ESA s’est lancée dans un grand remanie-ment des relations contractuelles qu’elle  
avait créées pour le programme GalileoSat.
Face à ces difficultés et à l’interruption du 
processus d’attribution de la concession,  
la Commission a proposé au Conseil et au  
Parlement de réorienter le programme, de  financer la phase de déploiement sur le bud-
get communautaire, de faire office de ges-tionnaire du programme et d’assigner à l’ESA le rôle d’agent délégué à la passation des  marchés pour la phase de déploiement. Le règlement (CE) n
o 683/2008 relatif à la pour-
suite de la mise en œuvre des programmes européens de radionavigation par satellite 
a été adopté le 9 juillet 2008.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo62
29.
La communication de mai 2007 n’avait pas pour but d’analyser en détail les raisons de l’échec des négociations relatives à la mise en concession, mais plutôt de faire le bilan des résultats des négociations et de présen-ter une proposition pour aller de l’avant.
ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
31.Dans la période couverte par l’audit de la Cour (septembre 2003-décembre 2006), l’entreprise commune Galileo a été créée pour assurer l’unicité de gestion et le contrôle financier du projet pour les phases de recherche, de développement et de démonstration du pro-gramme Galileo et pour mobiliser les fonds destinés à ce programme.
OBSERVATIONS
39.Le PPP a été conçu sur la base d’études et de rapports élaborés au cours de la phase de défi-
nition de Galileo, qui ont démontré qu’il était 
viable d’assurer le déploiement, le fonction-
nement et l’exploitation commerciale dans le 
cadre d’une structure de PPP impliquant un 
financement privé. Le choix du PPP a été encou-
ragé et finalement approuvé par le Conseil. Les 
travaux préparatoires de ce PPP ont été soumis à des contraintes liées à la brièveté des délais. Le 
secteur industriel a présenté des propositions sérieuses et réalistes en réponse à l’appel relatif à un PPP sous la forme d’une concession.
41.
Comme le montrent les études qui sont à la disposition de la Commission, les meilleures 
pratiques dans le domaine des PPP ont bien été prises en considération. Néanmoins, ces meilleures pratiques ont été élaborées avec des services et des secteurs industriels déjà bien établis (autoroutes, hôpitaux, centrales 
électriques…), pour lesquels les risques sont déjà relativement bien identifiés et où il est 
facile de mettre au point des comparateurs 
de coûts sur la base des données existantes 
relatives aux coûts. C’était alors loin d’être le cas pour le déploiement, le fonctionnement 
et l’exploitation commerciale de Galileo, et 
la situation n’a pas changé.a)
Le caractère inédit du projet Galileo ren-dait extrêmement difficile l’application des meilleures pratiques en matière de PPP, tel-les que le développement d’un comparateur du secteur public fiable, en raison du man-que de données.
En raison des différences matérielles entre 
le champ couvert par la phase IOV et la  phase de pleine capacité opérationnelle,  
il était impossible d’utiliser les données  
issues de la phase IOV pour élaborer un tel comparateur.
Les études réalisées à la demande de la Com-
mission européenne et de l’entreprise com-mune Galileo ont bien mis en évidence les risques liés au déploiement, au fonctionne-
ment et à l’exploitation commerciale de l’in-
frastructure proposée et ont évalué la façon 
dont ils pouvaient être efficacement répartis dans le cadre d’un contrat de concession/
de PPP.
b)
Compte tenu des délais et de la difficulté de trouver des précédents dont il soit possible 
de s’inspirer, la Commission et l’entreprise 
commune Galileo ont opté, pour la mise en 
concession, pour une procédure de dialogue 
compétitif permettant d’affiner progressive-
ment les éléments du cahier des charges.
La procédure de dialogue compétitif per-
met de travailler sur des cas complexes tels que celui du PPP Galileo, qui présente une structure technique, financière et juridique 
particulière.
Cette procédure avait pour but, grâce à  
des interactions avec des soumissionnaires 
extrêmement sérieux et motivés, de régler le problème des différentes inconnues qui  caractérisaient le PPP Galileo.
La procédure a été prolongée afin de per-
mettre aux candidats, précisément, de pré-senter des plans d’activité et des modèles  
financiers élaborés et plus crédibles.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo63
La prolongation de la procédure de dialogue 
et les interactions entre l’entreprise com-mune Galileo et les candidats, même après la fusion, ont eu des résultats importants qui ont été intégrés dans le protocole d’accord, dit «Heads of Terms».
c)
Le personnel de l’entreprise commune Gali-leo comprenait des professionnels disposant 
d’une longue expérience des projets et du 
domaine spatial et d’une expérience de ges-tion spécifique des projets d’infrastructure du secteur public ainsi que du financement de projets. Il n’y avait aucun «déficit de  connaissances» par rapport au personnel  du secteur industriel.
Des conseillers expérimentés ont participé 
à la phase de conception du programme  
(voir en particulier l’étude initiale). Comme cela a été le cas depuis le début de la phase 
active du dialogue compétitif, l’entreprise  
commune Galileo a été assistée par des  
conseillers expérimentés (Pricewaterhouse-Coopers, Lovell’s, etc.) et par des membres 
du personnel d’encadrement de la Banque  
européenne d’investissement lors des négo-
ciations qui ont eu lieu soit avant, soit après 
la fusion des candidats et dans le cadre  
même du processus de fusion.
d)
Ni l’entreprise commune Galileo ni la Com-mission n’ont encouragé ou soutenu la fusion des deux offres. Pour atténuer les effets sur la procédure décrits par la Cour (essentiel-lement la perte d’éléments de concurrence), la Commission a assorti l’approbation de la fusion de certaines conditions.
Après un examen attentif de la proposition 
conjointe, l’entreprise commune Galileo,  assistée de conseillers hautement qualifiés, a établi que cette proposition offrait un  meilleur rapport qualité/prix que les offres individuelles.e)
Les États membres n’étaient pas contraints de s’en remettre aux seuls comptes rendus officiels de l’entreprise commune Galileo  puisqu’ils étaient représentés au conseil de surveillance de l’entreprise commune, qui  recevait des rapports détaillés sur le dérou-lement des négociations et était tenu régu-lièrement informé des progrès réalisés par le programme.
Ils étaient également représentés au sein de 
groupes de travail spécifiques tels que la  réunion d’experts du PPP, ce qui leur per-mettait de suivre de plus près le processus de négociation, et ils avaient pleinement  connaissance des difficultés rencontrées  pendant les négociations, en particulier sur 
les questions relatives à la concession.
Bien que complexes, les négociations étaient 
structurées et menées de manière sérieuse et professionnelle par les deux parties, et  
elles ne donnaient pas à l’entreprise com-
mune Galileo de motif suffisant pour remet-
tre en cause la faisabilité de la concession. Les rapports de l’entreprise commune Gali-
leo s’adressaient à un public plus vaste que 
les États membres et devaient par consé-
quent protéger la confidentialité de certai-
nes informations commerciales.
42.
Le modèle de PPP proposé par la Commission était différent des autres modèles de PPP  
existant à cette époque. Du fait de la nature très spécifique des activités et des risques encourus, il était impossible de prendre  
d’autres projets existants comme référence 
pour le projet Galileo en ce qui concerne la 
répartition des risques et du financement  entre le secteur public et le secteur privé.
a)
Toutes les parties concernées, et notam-ment le secteur privé, ont bien conscience 
de la complexité technologique du projet  
Galileo.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo64
b)
Les études initiales ont bien montré qu’il  
était difficile de prévoir la production de  recettes, mais elles n’ont pas considéré que 
cela constituerait un obstacle à la mise en 
place du PPP.
Il a été jugé que les subventions d’exploita-
tion versées par le secteur public seraient un 
instrument de nature à garantir la viabilité financière.
Les «Heads of Terms» prévoyaient une éven-
tuelle structure de subventions d’exploita-
tion qui avait fait l’objet d’un accord à haut niveau avec les représentants du secteur  
privé.
c)
Le fait que le secteur public avait assumé  
la responsabilité de la conception pendant 
la phase de développement était connu du secteur privé et avait été signalé comme un 
élément de complexité pour la répartition  
des risques au cours du processus de mise 
en concession.
Toutefois, les rapports élaborés par les  
experts en la matière n’ont jamais considéré qu’il s’agissait d’un obstacle majeur à la via-bilité du contrat de concession.
Il faut rappeler que les industriels qui  
avaient pris part à la conception pendant la phase de développement étaient largement 
représentés parmi les candidats au contrat 
de concession.
Encadré 2Le risque de marché, le risque lié à la  
conception et, dans une moindre mesure, le 
régime de responsabilité civile ont été les 
points les plus litigieux abordés pendant les 
négociations.Néanmoins, au fur et à mesure, des progrès 
ont été réalisés, du moins en ce qui concerne la responsabilité civile et la répartition du 
risque de marché.
En outre, il est probable que l’échec des  
négociations relatives à la concession soit  également dû à d’autres facteurs, tels que  la réalisation par le secteur industriel d’op-tions de financement plus avantageuses.
La difficulté inhérente au transfert du 
ris-
que de marché  a été identifiée et reconnue 
et, par conséquent, les Heads of Terms indi-quaient clairement une possibilité d’accord 
en vertu duquel le transfert du risque serait 
minimal dans un premier temps, et qui pré-
voyait des mécanismes qui permettaient  
une augmentation progressive du degré de 
transfert du risque de marché tout au long 
de la durée du contrat.
La question du transfert du 
risque lié à la  
conception  a été la plus controversée de la 
négociation relative au PPP.
La phase de validation en orbite, conçue à 
l’origine pour réduire les risques liés à la  conception, a été considérée par le secteur privé comme un obstacle majeur à la prise de risques.
L’attitude du secteur industriel consistant à 
refuser toute prise de risque lié à la concep-
tion en raison d’un manque de visibilité et de 
l’absence de participation et de capacité de 
validation lors de la phase IOV a été sérieu-sement mise en cause pendant le processus de négociation, étant donné que le titulaire potentiel de la concession était un groupe-ment essentiellement composé des acteurs 
industriels qui disposaient justement d’élé-ments sur leur propre performance lors de 
la phase de conception.
Les éléments fondamentaux d’une solution 
pour l’atténuation des risques liés au 
régime 
de responsabilité civile  ont été adoptés avec 
les Heads of Terms.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo65
43.
En vertu de ses statuts, l’entreprise commune 
Galileo «charge [l’ESA] de la mise en œuvre des activités requises pendant la phase de 
développement en ce qui concerne le seg-
ment spatial et le segment terrestre associé au système».
Ces activités ont été exécutées par l’Agence 
spatiale européenne dans le cadre de son  programme GalileoSat, financé conjointe-
ment par les États membres de l’Agence spa-
tiale européenne, sur la base du volontariat, 
et par les Communautés européennes.
45.
L’Agence spatiale européenne était respon-
sable de l’exécution du programme Galileo-
Sat et devait rendre compte de ses activités 
à l’entreprise commune Galileo. La super-
vision de l’exécution des programmes par  
l’entreprise commune Galileo, telle qu’elle est définie à l’article 2, paragraphe 4, se  
limitait à veiller à ce que toutes les phases 
du programme s’enchaînent correctement  
et n’était pas censée remplacer l’expertise 
technique de l’ESA.
47.
Le budget alloué à Galileo en matière de  développement et de validation a été éta-bli sur la base d’études commandées par la 
Commission et il a été accepté par l’ESA dans 
la déclaration sur GalileoSat.
La déclaration sur GalileoSat prévoyait une 
flexibilité standard de 20 % sur la contri-
bution de l’ESA, soit des provisions pour  imprévus de 10 % sur le budget total, ce  qui s’est révélé insuffisant compte tenu de la complexité du programme.
48.
La mise en chantier tardive du programme 
GalileoSat par les États membres de l’Agence 
spatiale européenne a entraîné, dès l’ori-gine, des retards et des dépassements de  
coûts qu’il n’a jamais été possible de faire 
disparaître par la suite.49.
Pour la phase IOV, la procédure de passation 
de marché a été menée par l’ESA conformé-ment à son propre système de passation de 
marchés.
Le choix de l’ESA s’est porté sur une orga-
nisation industrielle dirigée par un contrac-tant principal unique assurant cependant,  au moins sur la partie du programme finan-cée par les États membres de l’ESA, un juste retour géographique aux sous-traitants.
Galileo était le premier et l’unique pro-
gramme GNSS véritablement ouvert à l’in-dustrie spatiale européenne. Par conséquent, 
le contractant principal choisi était suscepti-
ble de bénéficier d’un avantage concurren-
tiel définitif pour les mises en concurrence 
futures (essentiellement pour la phase de  
déploiement), ce qui a eu des répercussions 
considérables sur la politique industrielle  menée par l’ESA.
Cette situation, conjuguée aux actions de  
plusieurs États membres intéressés, a fini  
par aboutir à la sélection, comme contrac-tant principal, d’une entreprise commune  
réunissant des sociétés aux intérêts conflic-tuels, qui n’ont jamais réussi à collaborer de manière efficace.
Devant l’augmentation des coûts et des  
retards, l’ESA a finalement décidé, en  décembre 2007, d’opter pour une organi-
sation industrielle et un cadre contractuel  
différents, en vertu desquels elle reprendrait 
directement les responsabilités principales et attribuerait les lots aux sous-traitants,  sans intermédiaire.
53.
Les activités de recherche financées par le 
6
e programme-cadre étaient axées sur tous 
les principaux secteurs utilisateurs et por-
taient aussi bien sur les applications que  sur d’autres aspects (normalisation, aspects 
juridiques et aspects liés à la fourniture de 
services, marché…) qui permettront l’uti-
lisation future de Galileo. Les projets de  
recherche dans les différents secteurs uti-
lisateurs comportaient généralement des  
activités de développement, d’essai et de  démonstration.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo66
Le futur «plan d’action relatif aux applica-
tions GNSS» tirera parti de ces travaux.
La définition des services qui servaient de  
base aux spécifications du système avait été effectuée auparavant, avec des fonds prove-nant du 5
e PC.
54.
Le programme-cadre a pour objectif de  promouvoir le développement des techno-logies et des services, tout en laissant les  acteurs du marché libres de choisir dans  quel domaine ces développements auront  lieu. Cette approche a fait la preuve de sa  
validité dans la mesure où plusieurs entre-
prises, notamment des petites et moyennes 
entreprises (PME), ont acquis les connais-
sances et l’expérience qui leur ont permis  
de prendre une position de premier plan  
sur le marché. C’est le cas, en particulier,  d’Ifen et de Septentrio pour les récepteurs 
compatibles Galileo/GPS, de Polestar pour  
les solutions de positionnement à l’intérieur 
des bâtiments et de Telesys pour les services 
fondés sur la localisation.
Comme pour toute activité de recherche,  
le succès des projets n’est pas garanti et  dépend de plusieurs facteurs qui échappent à la Commission. L’utilisation des résultats 
sur le marché commercial doit rester une  
décision qui appartient aux membres des  consortiums de projets.
55.
Le suivi des projets par la GSA a été confié essentiellement à du personnel ayant déjà travaillé sur ces projets pour l’entreprise  commune Galileo. La GSA a encouragé la dif-fusion des résultats des projets en mettant 
en place une base de données des résultats de projets sur l’internet, en organisant deux 
éditions couronnées de succès de «Growing 
Galileo» pour faire le bilan des résultats  
obtenus, et en publiant un recueil de ces  résultats.Des retards ont été enregistrés sur un certain 
nombre de projets du 6
e PC, mais il apparaît, 
à la lumière d’une analyse projet par projet, 
que les raisons n’en sont pas nécessairement 
liées au transfert.
56.
Les activités financées au titre du 6e PC com-
prennent le développement de nouvelles  applications, l’évaluation du potentiel com-
mercial qui y est lié, l’étude de modèles éco-
nomiques éventuels et la recherche sur les 
plans d’activité appropriés pour leur com-
mercialisation. L’expérience acquise dans le domaine du développement du marché et de 
l’innovation technologique montre que la  
plupart des innovations du marché sont dues 
au marché et non à une approche descen-
dante. C’est particulièrement vrai lorsqu’il 
s’agit de marchés n’ayant pas atteint le  
stade de la maturité, comme celui qui nous occupe, pour lequel l’entreprise commune  
Galileo/la GSA auraient eu des difficultés à 
concevoir des stratégies de développement 
complètes.
57.
Les retards accumulés sur le programme  Galileo/EGNOS peuvent expliquer une partie des retards enregistrés sur certains projets du 6
e PC.
60.
EGNOS avait enregistré des retards prin-
cipalement dus à des problèmes techno-
logiques qui échappent au contrôle de la  
Commission et qui entraînent des retards  de développement.
a)
La conclusion de l’accord EGNOS s’est révé-
lée très difficile en raison de problèmes  intrinsèques propres aux relations entre  
les différentes parties participant à EGNOS. 
Finalement, l’accord a été finalisé avant la fin 
de 2008 et signé le 31 mars 2009. En outre, le programme de l’ESA pour EGNOS (ARTES 9), 
dans le cadre duquel fonctionne actuelle-
ment EGNOS, prend fin le 31 mars 2009, date 
à laquelle le système devrait être conforme 
aux spécifications techniques requises pour 
permettre son exploitation par un opérateur économique.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo67
b)
En mars 2009, le système pourra effective-
ment être certifié et la certification de l’opé-rateur est prévue pour 2010 au plus tard,  
conformément à la réglementation sur le ciel 
unique européen.
61.
b)
L’intégration d’EGNOS dans Galileo, bien  que présentée comme un objectif au niveau 
politique, a toujours été une source de pro-
blèmes d’un point de vue contractuel.
C’est la raison pour laquelle il était demandé 
aux candidats pour le contrat de concession 
de considérer l’intégration d’EGNOS dans  
Galileo comme un scénario optionnel.
Les offres reçues montraient clairement les 
avantages que présentait l’intégration des 
deux systèmes, et les négociations portant sur le contrat de concession après la fusion 
des deux candidats ont eu lieu dans l’hypo-
thèse d’un scénario d’intégration.
c)
Le cadre institutionnel d’EGNOS est com-plexe pour des raisons historiques liées à la mise en place du programme.
d)
L’entreprise commune Galileo a demandé  
l’élaboration de plusieurs plans d’activité  pour EGNOS ainsi que d’études sur l’éven-
tuelle commercialisation de ses services, qui 
ont montré que la capacité potentielle de  
production de recettes d’EGNOS était assez limitée.
Les concertations qui ont eu lieu avec le  
secteur de l’aviation ont mis en évidence  
la difficulté d’établir un mécanisme de pro-duction de recettes pour le signal EGNOS  
lui-même, qui est ouvert et disponible gra-
tuitement pour tout utilisateur.Il faut souligner, à cet égard, que, d’un point 
de vue technique, il n’y a pas de différence entre EGNOS OS (service ouvert) et SoL (sau-
vegarde de la vie) en ce qui concerne leur  
accessibilité par les utilisateurs. Ils ne diffè-rent que sur le plan de la certification.
Ces éléments justifient la décision de l’en-
treprise commue Galileo de ne pas investir dans des activités de développement du  
marché pour EGNOS.
62.
Le programme EGNOS était exécuté sous la forme d’un programme de l’ESA (ARTES 9), financé principalement par les États mem-bres de l’ESA et l’EOIG (EGNOS Operator and 
Infrastructure Group). Le financement versé 
par l’UE était limité.
Des retards et des dépassements de coûts  
dus à diverses raisons techniques ont été  
enregistrés dans le cadre du programme  
ARTES 9.
63.
a)Indépendamment de la procédure de mise en concession, EGNOS a dû faire face à une série de problèmes technologiques qui échap-pent au contrôle de la Commission comme 
à celui de l’entreprise commune Galileo et 
qui se sont aussi traduits par des retards de programmation.
b)
Il est très difficile de désigner un opérateur pour une infrastructure qui, d’un point de  vue technique, n’est pas achevée. En outre, il aurait été impossible, pour la Commission, 
de confier l’exploitation à un opérateur sans 
avoir de droits sur les actifs à exploiter.
La nomination d’un opérateur économique 
pour EGNOS est actuellement en cours de  
finalisation, sous la responsabilité de la  Commission européenne.
La nécessité de conclure un accord-cadre n’a 
eu qu’une incidence limitée sur les négocia-
tions relatives à la concession.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo68
64.
Le mandat reçu par l’entreprise commune  
Galileo en ce qui concerne l’intégration  d’EGNOS dans Galileo était clair et il pré-
voyait la négociation, avec les différentes  
parties intéressées d’EGNOS, d’un accord-cadre destiné à préparer le terrain pour le  transfert de propriété d’EGNOS.
Les négociations relatives à l’accord-cadre 
menées par l’entreprise commune Galileo  n’ont finalement pas abouti en raison de la complexité du cadre institutionnel, recon-nue par la Cour elle-même, mais elles ont  constitué une base saine pour l’accord  actuellement finalisé avec la Commission.
65.
En raison des retards accusés par le pro-
gramme, l’entreprise commune Galileo n’a  
pas mis en œuvre le plan de pénétration du 
marché concernant EGNOS.
67.
Pendant la phase de développement, les  
tâches ont été réparties entre les parties  
conformément au principe de coopération  
entre les parties adopté pour créer une  
plate-forme commune pour le développe-ment du programme.
Cette approche a été revue, pour les besoins 
de la phase de déploiement, par le règlement 
GNSS qui prévoit clairement une stricte divi-sion des rôles et des responsabilités entre  
les parties concernées.
68.
a)En ce qui concerne les principales tâches de l’entreprise commune Galileo, voir la posi-tion de la Commission au point 17.
La Commission fait observer que le règle-
ment instituant l’entreprise commune Gali-
leo décrivait clairement cette structure de gouvernance, et notamment le double rôle 
joué par l’ESA.b)
La dissolution de l’entreprise commune Gali-
leo n’a pas d’incidence sur le rôle de l’en-treprise commune au cours de cette phase 
du programme.
Par ailleurs, il était nécessaire de mettre  
fin à ses activités pour éviter que l’entre-prise commune Galileo et la GSA ne jouent le même rôle.
69.
L’accord entre l’ESA et l’entreprise commune 
Galileo avait pour but d’établir un partena-
riat entre les parties en vertu duquel l’ESA aurait appliqué ses propres règles pour la  passation des marchés.
Étant donné qu’il s’agissait d’un accord de 
coopération, les dispositions en matière  
d’élaboration de rapports et de mise en  
œuvre n’étaient pas aussi détaillées que  dans le cadre de relations contractuelles  
classiques. Les modalités spécifiques rela-
tives à l’élaboration de rapports ont été éta-
blies par le comité exécutif de l’entreprise 
commune Galileo lorsque les paiements à  
l’ESA sont devenus exigibles.
La convention de délégation signée en  
décembre 2008 entre la Commission et l’ESA pour la phase de déploiement prévoit des  obligations strictes en matière de suivi et  
d’élaboration de rapports.
70.
L’Agence spatiale européenne était respon-
sable à la fois de la phase de validation en orbite (IOV) et du programme EGNOS, par  l’intermédiaire des deux programmes ESA  GalileoSat et ARTES 9.
71.
Selon la Commission, il est clair que l’ESA  
devait rendre des comptes sur les résultats 
des activités de développement technolo-gique qu’elle menait. Il est manifeste que  
la Commission a assumé ses responsabilités 
politiques dans le programme. Il est possi-
ble, pour chaque décision prise, de remonter 
jusqu’à l’organisme qui était chargé de la  
prendre.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo69
73.
La Commission a joué un rôle de promoteur 
essentiel pour les programmes GNSS.
Les négociations relatives au contrat de  
concession se sont déroulées entre 2005  et 2007 et elles ont débouché, en décem-bre 2006, sur les «Heads of Terms» prévus.
Des mesures correctrices ont été prises au 
moment où l’échec des négociations relati-ves à la concession est devenu patent.
Les difficultés rencontrées au cours des  
négociations jusqu’à la fin de 2006 n’étaient pas assez sérieuses pour justifier que l’on  conclue à l’impossibilité de fournir l’infra-structure Galileo dans le cadre d’un contrat 
de concession sous la forme d’un PPP.
Ce n’est qu’au début de l’année 2007 que  
la Commission a eu en sa possession les  éléments permettant d’établir que la pro-
longation de la procédure de mise en  
concession n’aurait pas assuré au secteur  
public une utilisation optimale des ressour-
ces et, par conséquent, de mettre fin aux  
négociations.
La Commission renvoie également à sa  
réponse au point 23.
74.
Les difficultés qui ont émaillé la phase de  développement étaient dues à des facteurs 
sur lesquels la Commission n’avait aucune  
prise et sur lesquels, dans la plupart des cas, 
les principes de gestion qui régissaient ses actions n’avaient aucune influence.
a)
La Commission avait réussi à obtenir des  
objectifs clairs pour les programmes GNSS 
européens, approuvés par le Conseil et le  
Parlement.Un programme de cette envergure suscite  
inévitablement des attentes diverses de la part des parties prenantes, et il est possible 
que les États membres, notamment, aient  
envisagé et poursuivi des objectifs diffé-rents, mais cela n’a nullement modifié les  objectifs fixés au début du programme.
b)
Le choix d’un PPP sous la forme d’un contrat de concession pouvant englober les diffé-rentes phases du projet (déploiement, fonc-tionnement et exploitation commerciale)  relève bien d’une vision stratégique et d’une planification à long terme.
L’échec de ce processus n’a pas d’incidence 
sur l’approche à long terme adoptée par le 
Conseil.
i)
Dans le cadre d’un PPP sous la forme d’un  
contrat de concession, les modèles d’exploi-
tation et la feuille de route sont censés être 
fournis par le secteur privé.
C’est précisément parce qu’il a été estimé  
que le secteur privé était en mesure de le  faire que ce modèle a été choisi.
Conformément au règlement GNSS, la Com-
mission sera chargée de définir cette feuille 
de route pour Galileo parallèlement au  déploiement de l’infrastructure.
En ce qui concerne EGNOS, l’établissement 
de la feuille de route fera l’objet de négocia-tions dans le cadre de la sélection du futur opérateur EGNOS.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo70
ii)
Les problèmes rencontrés lors de la négocia-
tion de l’accord-cadre pour EGNOS étaient, en grande partie, liés à la dynamique entre les parties prenantes d’EGNOS.
La négociation de l’accord a été reprise par 
la GSA et conclue par la Commission sans  qu’il y ait de rupture ou d’affaiblissement  du pouvoir de négociation.
L’accord CE-EOIG a été finalisé en décem-
bre 2008 et signé le 31 mars 2009.
iii)
Compte tenu de la nature politique et stra-
tégique du programme, la Commission a pris 
soin d’informer régulièrement le Conseil  
et de s’assurer d’un consensus à chaque  réunion.
c)
Conformément aux dispositions du traité,  
la Commission a dû créer deux structures  
juridiques: l’entreprise commune Galileo (en 
vertu de l’article 171) qui devait servir d’ins-trument de coopération avec l’ESA pour la 
phase de développement et de validation,  et la GSA (en vertu de l’article 308) pour  piloter la phase de déploiement et la phase 
opérationnelle. Pour préparer les travaux de ces deux structures, des activités de soutien 
ont été exécutées au titre de quatre contrats 
différents, mais aucune ne prévoyait la créa-
tion de structures juridiques.
d)
Voir les observations de la Commission au  point 41 c).e)
Une matrice de risque complète a été élabo-
rée pendant la phase de dialogue par l’en-treprise commune Galileo, avec l’aide de  conseillers expérimentés.
Un ensemble de documents sur l’identifi-
cation et la répartition éventuelle de ces  risques a été fourni pendant les négocia-tions avec les candidats au contrat de  concession.
Comme cela a déjà été indiqué, en raison de 
la nature du projet, il n’était pas possible  
d’identifier précisément les risques ni d’en 
apprécier l’ampleur dès le départ.
f)
La Commission a joué un rôle de promo-teur essentiel pour les programmes GNSS.  
Des mesures correctrices ont été prises au 
moment où l’échec des négociations relati-
ves à la concession est devenu patent.
Les difficultés rencontrées au cours des  
négociations jusqu’à la fin de 2006 n’étaient pas assez sérieuses pour justifier que l’on  
conclue à l’impossibilité de fournir l’infras-tructure Galileo dans le cadre d’un contrat de concession sous la forme d’un PPP.
Ce n’est qu’au début de l’année 2007 que  
la Commission a eu en sa possession les  
éléments permettant d’établir que la pro-
longation de la procédure de mise en  concession n’aurait pas assuré au secteur  public une utilisation optimale des ressour-ces et, par conséquent, de mettre fin aux  
négociations.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo71
CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
75.
Compte tenu de la nature innovante et de la 
complexité technique du projet, la Commis-sion considère que l’évaluation, par la Cour, de la gestion de la phase de développement 
et de validation est exagérément négative.
a)
L’entreprise commune Galileo n’a pas été  
conçue comme un gestionnaire opération-
nel de programme «fort». Le règlement  
(CE) n
o 876/2002 dispose que: «Pour la mise 
en œuvre de la phase de développement  du programme Galileo, il est constitué  
une entreprise commune, au sens de l’arti-
cle 171 du traité instituant la Communauté 
européenne, pour une durée de quatre ans. 
L’entreprise commune a pour objet d’assurer 
l’unicité de gestion et le contrôle financier du projet pour les phases de recherche, de 
développement et de démonstration du pro-
gramme Galileo et, pour ce faire, de mobili-
ser les fonds destinés à ce programme.» En 
vertu de ses statuts, l’entreprise commune 
Galileo «charge [l’ESA] de la mise en œuvre 
des activités requises pendant la phase de développement en ce qui concerne le seg-
ment spatial et le segment terrestre associé au système», ce qui confirme bien que l’ESA est responsable de l’exécution des activités 
de développement technologique.
b)
La Commission a, dans les limites de sa res-
ponsabilité, constamment assuré la supervi-sion et l’orientation du programme. Elle est intervenue lorsque c’était nécessaire pour  éviter les blocages, fournir des ressources  
supplémentaires et proposer des modifica-
tions du programme.La réorientation du programme proposée  
par la Commission en 2008 a attribué sans ambiguïté le rôle de gestionnaire du pro-gramme à la Commission, pour régler le pro-
blème souligné par la Cour.
76.
Le PPP a été préparé avec les informations 
qui étaient disponibles à l’époque, sur la  
base de travaux préparatoires fondés sur  
une expertise externe qui représentait l’état de l’art.
Le PPP a été conçu sur la base d’études et  
de rapports élaborés au cours de la phase  
de définition de Galileo, qui ont démontré 
qu’il était viable d’assurer le déploiement, 
le fonctionnement et l’exploitation com-merciale dans le cadre d’une structure de  
PPP impliquant un financement privé. Le  
choix du PPP a été encouragé et finalement 
approuvé par le Conseil. La mise en place  
de ce PPP a été soumise à des contraintes  
liées à la brièveté des délais. Les difficultés 
inhérentes au PPP Galileo, essentiellement liées aux particularités techniques et spécifi-
cités du marché, expliquent en grande partie l’impossibilité de conclure le processus de concession.
77.
L’ESA a été confrontée à des problèmes  
techniques et à des difficultés de program-
mation, ce qui explique les retards et les  dépassements de coûts.
78.
Les activités de RDT ont contribué à la  
définition de la mission et des performan-
ces de Galileo, en ciblant tous les princi-
paux secteurs utilisateurs, avec des travaux 
portant sur les applications et sur d’autres aspects qui permettront l’utilisation future 
de Galileo.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo72
Ces activités ont suscité un intérêt consi-
dérable auprès des communautés d’utilisa-teurs et ont débouché sur des technologies 
et des connaissances qui seront exploitées 
au cours d’une phase de commercialisation ultérieure.
79.
L’intégration d’EGNOS dans Galileo a revêtu une importance essentielle pour assurer la 
continuité du programme EGNOS et garantir 
le financement nécessaire.
En dépit des difficultés technologiques, et 
grâce aux éclaircissements apportés sur le  cadre institutionnel à l’initiative de la Com-
mission, EGNOS sera le premier programme 
GNSS européen en exploitation.
80.
La Commission a dû jouer son rôle de pro-moteur pendant la durée du programme, en 
prenant en considération toutes les parties 
prenantes, et notamment l’ESA, partenaire 
dans cette initiative conjointe. La Commis-
sion a assuré une gestion active de la situa-
tion, en prenant régulièrement l’initiative  
afin de débloquer le programme et de le  promouvoir.
81.
La Commission a revu la gestion du pro-
gramme en tenant compte de plusieurs  recommandations de la Cour des comptes.
82.
La Commission a décidé de proposer de  reprendre la gestion du programme Galileo à un moment crucial pour le programme.  Le Conseil et le Parlement européen ont  
approuvé cette proposition en adoptant le 
règlement (CE) n
o 683/2008. Il appartient à la 
Commission de proposer la solution la plus 
appropriée sur le long terme.Recommandation 1
La Commission a déjà pris des mesures très 
concrètes pour adapter ses ressources et ses instruments juridiques et financiers et agir 
en qualité de gestionnaire du programme.  
Un «comité interinstitutionnel Galileo» a été mis en place pour faciliter ce processus.
a)
La Commission a transféré 30 membres  expérimentés du personnel de la GSA (dont 
certains travaillaient déjà pour l’entreprise 
commune Galileo) et a procédé à des recru-
tements extérieurs pour mettre en place une 
équipe Galileo spécialisée.
b)
Le règlement (CE) n
o 683/2008 apporte des 
éclaircissements sur les rôles et responsabi-
lités respectifs de l’ESA et de la Commission. 
En application de ce règlement, la Commis-
sion a conclu avec l’ESA des accords de délé-gation portant sur l’exécution des activités 
de passation de marché pour la phase de  
pleine capacité opérationnelle et de pour-
suite du développement d’EGNOS.
c)
Le règlement (CE) n
o 683/2008 a fourni à la 
Commission une ligne budgétaire spéciale-ment consacrée à Galileo pour financer l’in-frastructure. La Commission a recours à des 
procédures de marché public pour l’achat  
de l’infrastructure.
En ce qui concerne les coûts de fonction-
nement et de renouvellement, la Commis-
sion prépare le prochain cadre financier  pour garantir une couverture budgétaire  adéquate. Elle réexaminera également les  instruments financiers mis à sa disposition 
dans le cadre de son règlement financier  
pour s’assurer qu’ils sont appropriés au  
financement du programme.
d)
Le cadre de gouvernance créé par le règle-ment (CE) n
o 683/2008 répartit clairement  
les rôles et les responsabilités.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo73
83.
La Commission est expressément invitée par 
le règlement (CE) no 683/2008 à se charger 
de la gestion et à proposer au Conseil et au 
Parlement des scénarios pour Galileo au-delà 
de la phase de déploiement. Le règlement  crée en outre un comité interinstitutionnel Galileo.
Recommandation 2
Le règlement (CE) n
o 683/2008 réaffirme  
les objectifs politiques du programme, qui 
sont restés inchangés ces dernières années. 
Il dote aussi le programme d’une solide  
feuille de route pour la phase de déploie-ment et demande à la Commission de pré-senter, en 2010, une communication relative à l’avenir de Galileo au-delà de la phase de 
déploiement.
a)
La communication de la Commission devra notamment porter sur les objectifs stratégi-
ques et opérationnels de Galileo. Elle abor-
dera la question du modèle d’exploitation  
retenu pour le système en tenant compte  
des réalités du marché et du positionne-
ment souhaité du système dans la chaîne  
de valeur, et mettra en évidence les consé-quences des modèles proposés en ce qui  
concerne le budget et les responsabilités  du secteur public.
b)
La communication portera aussi sur l’inté-
gration d’EGNOS dans Galileo.
84.
La Commission a déjà commencé, en coopé-ration avec les différentes parties prenan-tes, à élaborer cette communication. Elle a demandé l’appui de conseillers extérieurs  pour l’aider à inventorier l’énorme masse  d’informations accumulées au fil des ans,  notamment grâce à l’expérience de négo-ciation relative à la concession.Recommandation 3
Pour être prête à temps à la fin de la phase 
de déploiement, la Commission a commencé les travaux de préparation de la phase opé-
rationnelle. L’expérience disponible sera  
prise en considération.
85.
La Commission analysera les différen-
tes options, conformément au règlement  (CE) n
o 683/2008, et présentera sa conclu-
sion en 2010.
Recommandation 4
a) + b)Dans le cadre de la communication, la  Commission recueille les exigences des  utilisateurs et détermine les conditions de 
réalisation nécessaires à la promotion de  
l’usage de la technologie GNSS. Elle pourra 
ainsi proposer un cadre réglementaire  
approprié.
c)
La Commission a pris des mesures pour faire 
en sorte que, une fois opérationnel, EGNOS 
satisfasse aux besoins des utilisateurs, en  
particulier dans le secteur de l’aviation et  
elle a, à cet effet, sélectionné un opérateur disposant d’une solide expérience dans le  
milieu de l’aviation.
86.
La Commission a créé des entreprises com-munes et pourra en créer d’autres. Chacune 
d’entre elles a fait l’objet d’une planification 
et d’une évaluation soigneuses effectuées  
en tenant compte des critères pertinents  pour leurs activités, au cas par cas.
Recommandation 5
La Commission examine attentivement, au  
cas par cas, pour toute nouvelle entreprise 
commune, les raisons de sa création et une 
structure de gouvernance optimale.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo74
ANNEXE II
Le programme EGNOS était exécuté dans le 
cadre d’un programme optionnel de l’ESA  
(ARTES 9), la gestion du programme étant  
assurée par l’ESA. Comme il s’agissait du pre-
mier programme de l’ESA dans le domaine de 
la navigation, il s’est heurté à de nombreu-ses difficultés d’ordre technique.
b)
Ce programme de recherche est en cours  
depuis plus de dix ans, période durant  
laquelle les exigences techniques ont  
changé et l’environnement de certification a évolué.
c)
En raison de l’échec des négociations rela-
tives à la mise en concession, la feuille de  
route d’EGNOS a dû être remaniée confor-
mément aux nouveaux principes de gouver-nance établis en juillet 2008 par le règlement 
(CE) n
o 683/2008.
d)
L’une des principales raisons qui ont empê-ché EGNOS d’être opérationnel était la dif-
ficulté qu’a éprouvée l’ESA à maintenir le  
signal disponible au niveau de qualité et de 
fiabilité qui peut lui permettre d’obtenir une certification.
Le processus d’acceptation technique par  
l’ESA n’a commencé qu’en mars 2009. Il s’agit 
d’une condition préalable avant le transfert 
du système à la CE qui, à ce moment-là et pas 
avant, acceptera le système s’il est conforme 
aux objectifs que l’ESA s’est fixés dans le  cadre du programme ARTES 9.e)
La Commission a coordonné et financé les  actions de l’ESA et de l’entreprise commune Galileo visant à faire la démonstration des capacités d’EGNOS à l’étranger. Sur la base de ces études préparatoires, la Commission prendra une décision sur le bien-fondé éven-tuel d’une extension d’EGNOS en dehors de l’Europe.
f)
L’entreprise commune Galileo a reçu de  
la Commission, au titre des RTE-T 2004 et  
2005, des ressources spécialement desti-nées à EGNOS, ainsi qu’un financement de  
la DG EuropeAid en 2005. En outre, plusieurs 
projets du 6
e PC étaient consacrés à EGNOS. 
Finalement, l’entreprise commune Galileo a 
bénéficié d’un budget discrétionnaire des-
tiné à la réalisation d’études et approuvé  
tous les ans par son conseil, qui aurait pu  être utilisé, si la direction de l’entreprise  
l’avait décidé, pour financer des études spé-
cifiques ayant trait à EGNOS.
ANNEXE III
Les accords conclus entre le NRSCC, Mati-
mop et l’entreprise commune Galileo ont  été transférés à la GSA. La liquidation de  l’entreprise commune Galileo a été conve-nue avec Matimop et le NRSCC au niveau  
des conseils de direction. Des pourparlers  
avec des pays tiers avaient été organisés  
par la Commission et non par l’entreprise  
commune Galileo, de sorte que la dispari-
tion de l’entreprise commune n’a eu aucune incidence sur ces discussions.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo75
ANNEXE IV
La Commission renvoie, d’une manière géné-
rale, aux réponses au rapport de la Cour  
qu’elle a déjà fournies ci-dessus, et notam-
ment aux points 39, 41 et 42.
A.2.
En raison du caractère inédit du projet Gali-leo, il n’a pas été possible d’atteindre, en ce qui concerne les exigences et les contrain-tes, un niveau de maturité semblable à  
celui qui caractérise les projets destinés à  
des services et des secteurs industriels déjà 
bien établis (autoroutes, hôpitaux, centrales électriques…), pour lesquels les risques sont 
déjà relativement bien identifiés et où il est 
facile de mettre au point des comparateurs 
de coûts sur la base des données existantes 
relatives aux coûts. Compte tenu des délais 
et de la difficulté de trouver des précédents 
dont il soit possible de s’inspirer, la Com-mission et l’entreprise commune Galileo ont 
opté, pour la mise en concession, pour une 
procédure de dialogue compétitif permet-
tant d’affiner progressivement les éléments 
du cahier des charges.
La procédure de dialogue compétitif per-
met de travailler sur des cas complexes tels 
que celui du PPP Galileo, qui présente une structure technique, financière et juridique particulière.
Cette procédure avait pour but, grâce à  
des interactions avec des soumissionnaires 
extrêmement sérieux et motivés, de régler 
le problème des différentes inconnues qui  
caractérisaient le PPP Galileo.
La prolongation de la procédure de dialogue 
et les interactions entre l’entreprise com-
mune Galileo et les candidats, même après 
la fusion, a eu des résultats importants qui 
ont été intégrés dans le protocole d’accord, 
dit «Heads of Terms».A.3.
Voir la réponse au point A.2.
A.4.
Voir la réponse au point A.2.
A.5.
La Commission a inclus dans toutes ses  activités réglementaires récentes des dis-positions destinées à promouvoir les appli-cations GNSS (voir par exemple le service de 
télépéage européen).
La Commission a cependant bien veillé à ne 
pas introduire de distorsion de concurrence 
en faveur de Galileo ou d’EGNOS.
Les parts de recettes respectives qui  
dépendent directement ou indirectement  
du secteur public ont été estimées par le  
concessionnaire potentiel au moment des  négociations. La communication sur l’ave-
nir de Galileo réévaluera ces chiffres et  
proposera des mesures de réglementation  
adéquates.
A.6.
Le choix du PPP a été encouragé et finale-
ment approuvé par le Conseil.
Le développement d’un comparateur fiable 
pour le secteur public n’était pas une option réaliste, en raison du manque de données, ce 
qui n’est pas le cas pour les branches indus-
trielles plus classiques.
Il n’était même pas possible d’utiliser les  
données issues de la phase IOV pour élabo-rer un tel comparateur à cause des différen-
ces matérielles entre le champ couvert par 
la phase IOV et la phase de pleine capacité 
opérationnelle.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo76
A.7.
Le dialogue compétitif a permis l’apparition 
de solutions innovantes qui ont été propo-sées par les soumissionnaires et ont été étu-
diées attentivement.
L’évaluation des solutions commerciales  
innovantes identifiées par les soumission-naires, notamment, a fait l’objet d’une atten-tion particulière. Ce processus a permis à la Commission d’obtenir des informations sur les applications et marchés nouveaux.
A.9.
Ces sujets ont été abordés dans le cadre des études préliminaires menées par Pricewa-terhouseCoopers, et les conclusions de ces études étaient favorables à l’approche PPP, 
qui garantit une utilisation optimale des  
ressources.
B.1.
Le personnel de l’entreprise commune Gali-
leo comprenait des professionnels disposant 
d’une longue expérience des projets et du 
domaine spatial et d’une expérience de ges-
tion spécifique des projets d’infrastructure du secteur public ainsi que du financement 
de projets. Il n’y avait aucun «déficit de  connaissances» par rapport au personnel  du secteur industriel.
Des conseillers expérimentés ont participé 
à la phase de conception du programme  (voir en particulier l’étude initiale). Comme 
cela a été le cas depuis le début de la phase 
active du dialogue compétitif, l’entreprise  
commune Galileo a été assistée par des  conseillers expérimentés (Pricewaterhouse-
Coopers, Lovell’s, etc.) et par des membres 
du personnel d’encadrement de la Banque  
européenne d’investissement lors des négo-
ciations qui ont eu lieu avant ou après la  
fusion des candidats et dans le cadre même 
du processus de fusion.B.2.
Tout au long de la phase de dialogue com-
pétitif, il a été dûment tenu compte de  l’évaluation et de la promotion de la com-
préhension par toutes les parties des exigen-
ces relatives à la participation à un contrat de concession.
C’est l’une des raisons pour laquelle la procé-
dure de dialogue compétitif a été choisie.
B.3.
Pendant la phase de dialogue compétitif, le 
projet de contrat a été affiné et étendu, et 
des discussions approfondies sur le choix de la législation applicable ont eu lieu.
B.4.
Le calendrier était ambitieux et l’entreprise 
commune Galileo l’a modifié pour tenir  
compte du fait que les négociations étaient 
plus complexes que prévu à l’origine.
B.5.
La faisabilité du projet a fait régulièrement 
l’objet de réexamens et d’analyses, notam-
ment dans les communications successives 
de la Commission.
B.6.
Voir la réponse au point A.6.
B.7.
Comme l’a observé la Cour, le processus  d’appel d’offres a permis d’attirer une  
grande diversité de sociétés européennes  
fortement motivées par le projet. Il est bien 
naturel que, pour un projet spatial innovant et ambitieux, les entreprises du secteur spa-tial jouent un rôle de premier plan dans le consortium. Néanmoins, des opérateurs  
étaient présents dans tous les consortiums 
en concurrence.
RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo77
B.8.
Voir la réponse au point A.2.
B.11.
Les coûts des offres du secteur privé n’ont 
pas été évalués puisqu’il n’était pas prévu  de les financer par des fonds publics.
B.12.
Voir la réponse au point B.1.
B.13.
Les coûts des conseillers externes ont été  
soumis à une surveillance constante.
C.1.
Voir la réponse au point B.2.
C.2.
Les offres ont fait l’objet d’un processus d’éva-
luation et de comparaison très poussé.
C.4.
Malgré la fusion, l’entreprise commune  
Galileo a réussi à piloter le processus de  
négociation et à obtenir une convergence  
sur de nombreux points, comme l’ont révélé 
les «Heads of Terms» signés à la fin de 2006 
avec le consortium fusionné.

RÉPONSES DE 
LA COMMISSION
Rapport spécial no 7/2009 — La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo79
Cour des comptes européenne
Rapport spécial no 7/2009
La gestion de la phase de développement et de validation du programme Galileo
Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes2009 — 77 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-319-0doi: 10.2865/44183

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LE PROGRAMME GALILEO A ÉTÉ LANCÉ AU MILIEU DES ANNÉES 90 DANS 
LE BUT DE METTRE EN PLACE UN SYSTÈME GLOBAL DE NAVIGATION PAR SATELLITE EUROPÉEN. IL A ÉTÉ AFFECTÉ PAR DES RETARDS ET 
DES DÉPASSEMENTS DE COÛTS IMPORTANTS. POUR LE PRÉSENT 
RAPPORT SPÉCIAL, LA COUR A RÉALISÉ UN AUDIT RELATIF À LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION DU PROGRAMME GALILEO EN EXAMINANT LES FACTEURS À L ’ORIGINE DES DÉFICIENCES. ELLE EST PARVENUE À LA CONCLUSION QUE LA GESTION DE LA PHASE DE DÉVELOPPEMENT ET DE VALIDATION ÉTAIT INADÉQUATE. POUR QUE LA RÉORIENTATION DES PROGRAMMES EGNOS ET GALILEO, DÉCIDÉE À LA MI- 2007, AIT UNE CHANCE D’ABOUTIR, IL INCOMBE 
À LA COMMISSION DE RENFORCER CONSIDÉRABLEMENT LA GESTION DES PROGRAMMES EN CAUSE. LE PRÉSENT RAPPORT COMPREND UNE 
SÉRIE DE RECOMMANDATIONS DESTINÉES À AIDER LA COMMISSION 
DANS CETTE TÂCHE. ENFIN, SI L ’UE DÉCIDAIT DE S’ENGAGER DANS D’AUTRES PROGRAMMES D’INFRASTRUCTURE DE GRANDE ENVERGURE, 
LA COMMISSION DEVRAIT S’ASSURER QU’ELLE DISPOSE DES OUTILS 
DE GESTION APPROPRIÉS.
COUR DES COMPTES EUROPÉENNEQJ-AB-09-006-FR-C
ISBN 978-92-9207-319-0