Avis du Comité des régions sur la "Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil"

(2001/C 357/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil (COM(2000) 303 final - 2000/0127 CNS);

vu la décision du Conseil du 25 juillet 2000, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, paragraphe 1 et à l'article 137 du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision prise par son président le 19 octobre 2000, conformément à l'article 39 de son Règlement intérieur, de charger la commission 5 "Politique sociale, santé publique, protection des consommateurs, recherche, tourisme" d'élaborer un avis en la matière;

vu le projet d'avis (CdR 420/2000 rév. 2) adopté par la commission 5 le 19 avril 2001 [rapporteur: M. von Plüskow (DE/PSE)],

a adopté lors de sa 30e session plénière des 13 et 14 juin 2001 (séance du 13 juin) l'avis suivant.

Le Comité des régions,

1. souligne qu'un accord doit être rapidement trouvé entre les États membres sur la question de l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées. L'absence, à l'heure actuelle, d'une crise prévisible aussi dramatique que celle qui s'est produite récemment au Kosovo doit précisément être mise à profit pour élaborer un dispositif réglementaire mûrement réfléchi et équilibré;

2. considère que l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées est un objectif important d'un espace de liberté, de sécurité et de justice ainsi qu'un élément essentiel d'un système d'asile européen commun destiné à garantir l'application du "statut de réfugié basé sur la Convention de Genève" et de la "protection subsidiaire grâce à des systèmes d'asile nationaux";

3. se félicite des conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere d'octobre 1999, aux termes desquelles il convient d'oeuvrer à la mise en place d'un système d'asile européen commun, fondé sur l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et sur le maintien du principe de non-refoulement;

4. rappelle les nombreuses impulsions données par la Présidence allemande puis par la Présidence finlandaise, ainsi que par les conclusions du Conseil du 27 mai 1999, afin que des progrès soient accomplis dans ce domaine;

5. rappelle qu'aux termes de l'article 63, paragraphe 2, points a) et b) du Traité instituant la Communauté européenne, le Conseil arrête des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées, dans le cadre de:

- normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine; et

- mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés et des personnes déplacées et supporter les conséquences de cet accueil.

La manière dont l'Europe a fait face aux crises qui se sont produites en ex-Yougoslavie (Bosnie-Herzégovine, Kosovo) atteste d'une évolution satisfaisante des structures des États membres en matière d'action et de procédures ainsi que de la coopération entre ces États. En particulier lors la crise au Kosovo, l'approche suivie par les États membres, qui ont privilégié la concertation dès le départ, a largement contribué à circonscrire le conflit;

6. souligne que tout afflux massif pose des défis pratiques majeurs principalement aux collectivités régionales et locales. Il est apparu que la diversité des dispositions nationales relatives à l'octroi d'une protection temporaire suscite des difficultés en matière de coordination des actions des États membres concernant l'accueil des intéressés sur leur territoire national respectif. Des différences existent notamment en ce qui concerne les droits et les avantages sociaux dont jouissent les personnes accueillies;

7. se félicite, dans ce contexte, du principe sur lequel repose la proposition de directive présentée, qui peut sensiblement accélérer l'évolution vers une procédure communautaire efficace, et appuie les objectifs consistant:

- à offrir l'aide de l'Union européenne d'une manière efficace et solidaire;

- à garantir le fonctionnement des systèmes d'asile des différents États membres en protégeant ces systèmes contre tout engorgement;

- à octroyer de manière rapide et simple une protection aux personnes concernées; et

- à répartir équitablement les charges de l'accueil entre les États membres en cas d'afflux massif de personnes déplacées;

8. attire l'attention sur le fait que la directive proposée aura un impact direct sur les collectivités régionales et locales, que ce soit à travers:

- des missions sociales liées à l'accueil des personnes déplacées;

- des tâches pratiques dans le cadre de l'hébergement; ou

- des efforts financiers en vue de l'assistance à ces personnes et de l'octroi de prestations;

En effet, les collectivités locales et régionales jouent un rôle considérable dans l'accueil des personnes déplacées de par leurs actions dans le domaine social. Il est important de noter que les expériences qu'elles mettent en place au niveau local peuvent constituer un vivier important de projets transférables.

9. regrette que la proposition de directive ne prévoit pas de règles relatives à un retour des personnes concernées qui fassent l'objet d'une coordination entre les États membres;

10. souligne que la proposition de directive décrit un cadre approprié de mesures globales;

11. constate toutefois que des modifications s'imposent dans les différents domaines qui touchent plus particulièrement les régions. Cette constatation est d'autant plus vraie que la directive ne doit définir que des normes minimales (voir également l'article 3, paragraphe 5).

Recommandations

Le Comité des régions recommande par conséquent que les modifications et ajouts suivants soient apportés à la proposition de directive de la Commission, et souligne qu'il s'est concentré sur les éléments essentiels du projet.

12. Durée de la protection temporaire (article 4)

Le Comité des régions appuie la limitation de la protection temporaire à un an, avec possibilité de la proroger jusqu'à une durée totale de deux ans au maximum. Cette disposition souligne et met clairement en évidence le caractère temporaire de l'accueil en cas d'afflux massif de personnes déplacées.

13. Constatation d'un afflux massif de personnes déplacées (article 5)

Le Comité des régions approuve la proposition selon laquelle l'afflux massif de personnes déplacées doit être constaté par une décision adoptée par le Conseil à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission. Le fait de renoncer à l'unanimité prend en compte de manière appropriée l'objectif consistant à octroyer rapidement une aide humanitaire dans des situations d'urgence.

14. Accès au marché de l'emploi (article 10)

14.1. Le Comité se félicite des efforts consentis pour organiser utilement le séjour des personnes bénéficiant de la protection temporaire.

14.2. Par ailleurs, le Comité considère qu'il est excessif de préjuger, par le biais des normes minimales proposées, qui vont très loin, des réflexions des États membres en matière de politique de l'emploi concernant la réglementation de l'accès au marché de l'emploi.

15. Accès au système éducatif général ainsi qu'à la formation, au perfectionnement ou au recyclage professionnels (article 12)

15.1. Le Comité des régions souligne que l'accès au système éducatif général ainsi qu'à la formation, au perfectionnement et au recyclage professionnels est indispensable pour que les personnes bénéficiant d'une protection temporaire puissent profiter judicieusement de leur séjour.

15.2. Le Comité des régions se félicite que les mineurs d'âge aient la possibilité d'accéder au système éducatif général dans les mêmes conditions que les ressortissants de l'État membre d'accueil.

16. Exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les dispositions en matière de regroupement familial (articles 13 et 14, paragraphe 3)

16.1. Le Comité des régions souligne que le regroupement familial est une nécessité. Il se félicite toutefois du fait que, contrairement à la proposition de directive relative au droit au regroupement familial du 1er décembre 1999, la proposition de la Commission à l'examen ne prévoit pas un droit au regroupement familial, en raison notamment de la durée limitée de la protection temporaire. La réglementation se fonde sur l'approche humanitaire de l'assistance, approche qui trouve elle-même sa justification dans les motifs de la fuite. Le risque que des familles soient séparées est très grand précisément lorsque des personnes fuient en masse. Aussi le regroupement familial est-il, à juste titre, limité aux familles déjà constituées dans le pays d'origine. Sont par conséquent exclus le regroupement aux fins de la constitution d'une famille ainsi que la réunion avec les membres de la famille résidant dans un pays tiers qui n'est pas le pays d'origine (cf. commentaires relatifs à l'article 13).

16.2. Par ailleurs, le Comité des régions considère qu'il n'est pas judicieux d'accorder aux familles le droit de choisir librement leur État membre d'accueil. La liberté des membres d'une famille de choisir l'État membre d'accueil dans lequel la famille doit être réunie, prévue par l'article 13, paragraphe 5, suscite des objections dans la mesure où cette procédure ne permet pas de garantir que la répartition entre les États membres des charges liées à l'accueil de personnes bénéficiant d'une protection temporaire sera équilibrée. L'expérience montre que tous les États membres ne présentent pas le même attrait pour les personnes recherchant une protection. Des mouvements migratoires secondaires sont par conséquent susceptibles de perturber une répartition équilibrée des charges et susciteraient en outre une charge administrative supplémentaire non justifiée. Afin de prévenir tout mouvement migratoire secondaire, il faudrait vérifier l'identité des personnes accueillies afin de pouvoir les attribuer aux différents États membres.

16.3. Le Comité des régions considère par conséquent que le regroupement familial devrait en règle générale avoir lieu dans l'État membre dans lequel séjourne déjà la majorité des membres de la famille et, en cas de nombre égal dans plusieurs États membres, dans l'État membre dans lequel ils séjournent le plus longtemps.

17. Mesures après la protection temporaire (article 19)

17.1. Le Comité des régions se félicite qu'à l'issue de la protection temporaire, les personnes accueillies soient soumises aux dispositions nationales des États membres en matière de protection, d'entrée et de séjour des étrangers.

17.2. Il propose par ailleurs que les États membres coordonnent entre elles les mesures visant à favoriser le retour. Il regrette que la proposition de directive ne prévoie pas de concertation entre les États membres concernant les mesures à prendre à l'issue de la protection temporaire, alors que le rapatriement de réfugiés de Bosnie-Herzégovine et du Kosovo a montré que les États membres devaient se concerter et coordonner leurs actions en matière de retour. Le fait de combiner l'aide financière et les travaux de reconstruction sur la base d'un projet améliorera sensiblement l'efficacité des mesures visant à encourager et à promouvoir le retour volontaire. Aussi le Comité est-il d'avis que la directive devrait prévoir que les États membres conviennent d'unir leurs efforts dans le cadre d'une politique concertée de retour à l'issue de la protection temporaire, afin d'encourager la reconstruction ainsi que la réinsertion des anciens bénéficiaires de la protection temporaire dans leur pays d'origine.

Il souligne à cette fin les idées défendues dans l'avis sur les "Flux migratoires en Europe"(1) et plus particulièrement les initiatives mentionnées au paragraphe 3.5, qui visent à promouvoir toute activité susceptible de créer des conditions propices à l'instauration de processus de développement dans les zones d'émigration. Le Comité rappelle en outre les conclusions présentées au paragraphe 4 de ce même avis et qui proposent à titre préparatoire des actions en vue d'identifier les mesures à même de garantir la mise en oeuvre des politiques destinées à assurer une réinsertion optimale dans le pays d'origine.

17.3. Le Comité des régions considère en outre qu'il faut éviter à tout prix que, dans les cas visés à l'article 6, paragraphe 1, point a), les États membres évaluent différemment la possibilité de retour et que certains procèdent à des rapatriements, alors que d'autres autorisent la prolongation du séjour. Dans le cadre de la coordination des mesures favorisant le retour, il serait utile que le Conseil prenne également une décision au sens de l'article 6, paragraphe 2, concernant la possibilité du retour dans les cas visés à l'article 6, paragraphe 1, point a). À cet égard, lors de la crise au Kosovo, il s'est avéré particulièrement utile de disposer d'informations fraîches et fiables sur la situation dans la région en crise. L'activation d'organisations non gouvernementales à un stade précoce s'est avérée indispensable à cette fin.

18. Pas de retour en cas de traitement médical en cours (article 22)

18.1. Le Comité des régions appuie fermement les dispositions de l'article 11, aux termes desquelles il convient d'octroyer aux personnes accueillies non seulement un hébergement adéquat, mais également l'accès à l'aide sociale ainsi que des traitements médicaux et psychologiques appropriés. Le Comité souscrit notamment à la nécessité d'accorder aux bénéficiaires de la protection temporaire une assistance médicale et psychologique adéquate qui prenne en particulier en compte les conséquences éventuelles de situations de guerre.

19. Financement au titre du Fonds européen pour les réfugiés (article 24)

19.1. Le Comité des régions se félicite de la solidarité financière prévue par la proposition de directive, selon laquelle les mesures envisagées doivent bénéficier du financement du Fonds européen pour les réfugiés. Il suggère toutefois que l'on garde à disposition une réserve de la Communauté en cas d'afflux massif ou que le Conseil prenne, parallèlement à la décision constatant un afflux massif, une décision sur l'augmentation des ressources du Fonds européen pour les réfugiés.

19.2. En effet, de l'avis du Comité, la dotation actuelle du Fonds européen pour les réfugiés est à peine suffisante pour couvrir les besoins financiers qui découlent, pour les États membres, de l'octroi d'une protection temporaire. Même si l'on applique les règles du cofinancement, le Fonds ne pourrait jouer correctement son rôle d'instrument de financement solidaire que si la décision constatant l'afflux massif de personnes déplacées, prise par le Conseil au titre de l'article 5, est accompagnée d'une décision visant à augmenter sensiblement et à court terme la dotation du Fonds européen pour les réfugiés.

20. Principe du double volontariat (article 25)

20.1. Le Comité des régions se félicite du principe de solidarité proposé consistant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir les personnes bénéficiant d'une protection temporaire et supporter les conséquences de cet accueil. Il considère toutefois qu'il est souhaitable que la directive prévoie une répartition entre les États membres en fonction de disponibilités d'accueil définies. Une répartition par quotas assortie de l'obligation d'accueillir un nombre défini de personnes serait davantage dans l'intérêt d'une protection efficace. Elle favoriserait une répartition claire et transparente des efforts.

20.2. Aussi le Comité des régions est-il d'avis que le principe proposé du double volontariat n'est pas d'une grande efficacité. Le principe d'engagement ("pledging") déjà appliqué lors de l'accueil de réfugiés du Kosovo n'a permis d'apporter une aide rapide et non bureaucratique que dans une mesure limitée. Dans ce contexte, la décision des États membres qui ont accepté d'accueillir des réfugiés était influencée non seulement par leur capacité et leur volonté d'accueil, mais également par des considérations politiques d'ordre général et par les courants sociaux. De tels impondérables ne servent pas l'objectif d'une protection efficace.

21. Sélection commune des bénéficiaires en cas d'évacuation

21.1. De l'avis du Comité des régions, au cas où il serait nécessaire d'évacuer des personnes ayant besoin de protection, la proposition de directive devrait prévoir la mise en place par l'ensemble des États membres d'accueil une équipe chargée de sélectionner les bénéficiaires dans l'État d'origine.

21.2. Il ressort des expériences vécues lors de l'évacuation de personnes de régions en crise, par exemple lors de l'évacuation des réfugiés du Kosovo des camps macédoniens, que chaque État membre envoie son propre groupe de sélection dans la région concernée afin de sélectionner les personnes à accueillir. En cas d'évacuation, il convient par conséquent de prévoir la mise en place conjointe par les États membres d'une équipe (le cas échéant, avec la participation d'organisations non gouvernementales) chargée de sélectionner les personnes à évacuer sur la base de critères communs et dont les décisions soient contraignantes pour les États membres.

Bruxelles, le 13 juin 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) CdR 227/1999 fin, JO C 57 du 29.2.2000, p. 67.