COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Vers une production durable - Progrès accomplis dans la mise en oeuvre de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution

TABLE DES MATIERES

Objet de la présente communication

1. Introduction

SECTION A

2. Progrès réalisés dans la mise en oeuvre

2.1. États membres

2.1.1. Transposition juridique (communication et conformité)

2.1.2. Application

2.1.3. Premier rapport sur les valeurs limites représentatives

2.2. Pays candidats

2.2.1. Transposition juridique

2.2.2. Application

3. Incidences socio-économiques

4. Production durable dans un contexte mondial

SECTION B

5. Problèmes d'interprétation essentiels

5.1. Mise en oeuvre des meilleures techniques disponibles d'ici à 2007

5.2. Définition des «meilleures techniques disponibles»

5.3. Détermination de la capacité de production

5.4. Prescriptions contraignantes générales et systèmes nationaux d'échange de droits d'émission

6. Le «processus de Séville»

6.1. Organisation du système

6.2. Évaluation des progrès

6.3. Prochaines étapes

7. Évolution future de la directive

7.1. La Convention d'Aarhus

7.2. Échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre

7.3. Activités couvertes

7.3.1. Examen des seuils

7.3.2. Le secteur de la gestion des déchets

7.3.3. Activités supplémentaires

8. Valeurs limites d'émission communautaires

9. Registre européen des émissions de polluants (EPER)

9.1. Mesures prises

9.2. Prochaines étapes

SECTION C

10. Relations avec d'autres directives et instruments

10.1. Instruments traditionnels de la politique environnementale

10.1.1. Directive relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement

10.1.2. Directives relatives aux grandes installations de combustion, à l'incinération des déchets et aux solvants

10.1.3. Directive Seveso II

10.1.4. Directive concernant la mise en décharge

10.1.5. Directive-cadre sur l'eau

10.1.6. Politique en matière de substances chimiques

10.1.7. Directive sur les plafonds d'émission nationaux

10.1.8. Directives sur la qualité de l'air

10.1.9. Recommandation concernant les inspections

10.2. Instruments de la politique environnementale non traditionnels et fondés sur le marché

10.2.1. EMAS

10.2.2. Accords environnementaux

10.2.3. Échanges de droits d'émission

10.2.4. Subventions, redevances et taxes écologiques

10.2.5. Responsabilité environnementale

10.2.6. Plan d'action en faveur de l'écotechnologie

10.3. La politique agricole commune

10.4. Le 6e programme-cadre de recherche

11. Conclusion

Annexe 1

Annexe 2

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - Vers une production durable - Progrès accomplis dans la mise en oeuvre de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution

Objet de la présente communication

La présente communication porte sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution. Afin de promouvoir une mise en oeuvre efficace de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution («directive IPPC»), la Commission fait rapport sur les progrès réalisés jusqu'ici dans les États membres et les pays candidats. Le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, adopté en juillet 2002, confirme la priorité accordée à une mise en oeuvre et une application plus efficaces de la législation communautaire sur l'environnement.

La Commission a un message clair à envoyer aux États membres et aux pays candidats: un niveau élevé de protection de l'environnement, qui est l'objectif principal de la directive, ne peut être atteint que si les autorités responsables de la mise en oeuvre font les efforts nécessaires pour une mise en oeuvre correcte et s'engagent dans une interaction constructive avec les exploitants d'installations et les autres parties concernées. Un grand nombre d'États membres doivent accélérer les progrès vers cet objectif et la majorité des pays en voie d'adhésion doivent continuer à améliorer notablement leurs efforts, comme convenu lors des négociations d'adhésion. Les installations existantes doivent appliquer les meilleures techniques disponibles et satisfaire à toutes les autres exigences au plus tard en octobre 2007.

En vertu de la directive, la plupart des décisions sur les normes environnementales contraignantes sont prises par les États membres et leurs autorités, conformément au principe de subsidiarité. Néanmoins, s'il apparaît que les efforts de ces derniers pour mettre en oeuvre la directive sont insuffisants, il pourrait être nécessaire d'envisager un degré plus élevé d'harmonisation pour assurer une cohérence raisonnable entre les autorisations délivrées par les différentes autorités, ou d'autres façons d'atteindre les objectifs de la directive.

La Commission souhaite lancer une vaste consultation européenne sur l'état actuel de la question et les développements possibles dans les domaines de la politique de l'environnement relatifs aux incidences des sources de pollution ponctuelles industrielles majeures sur l'environnement. La Commission est intéressée par les points de vue de toutes les parties concernées et elle les encourage à jouer un rôle actif dans le débat sur les questions de mise en oeuvre ainsi que les développements futurs. À cet effet, sept questions clés sont posées dans la présente communication et un site web de consultation a été lancé [1]. L'UE doit essayer constamment d'obtenir une palette optimale d'instruments de politique environnementale, vérifier qu'il y a une cohérence complète entre eux et examiner la possibilité d'utiliser de nouvelles approches fournissant des incitations aux sociétés pour améliorer davantage leurs performances environnementales.

[1] http://www.europa.eu.int/comm/environment/ ippc/ippc_consultation.htm

La directive en question est un instrument essentiel dans l'UE pour la promotion de modes de production durables. Pour les industries concernées, assurer un niveau plus élevé de protection de l'environnement peut être synonyme d'une plus grande compétitivité. Outre les instruments de politique environnementale, l'UE a un certain nombre d'instruments axés sur les piliers économique et social du développement durable.

La directive fait donc partie d'une série de contributions de l'UE au processus planétaire engagé au Sommet mondial pour le développement durable organisé à Johannesbourg, où il a été décidé de créer un cadre décennal pour des programmes à l'appui de modes de production et de consommation durables. L'UE devrait jouer un rôle actif dans ce processus et promouvoir l'échange d'informations au niveau européen sur les meilleures techniques disponibles, pour que les pays non européens puissent aussi retirer les avantages de ces travaux ambitieux.

1. Introduction

En 1996, le Conseil a adopté la directive IPPC [2], dont le but est d'assurer une prévention et une réduction intégrées des pollutions en provenance d'un large éventail d'activités industrielles et agricoles [3] et d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement dans son ensemble.

[2] JO L 257 du 10/10/1996, p. 26-40.

[3] Industries d'activités énergétiques, production et transformation des métaux, industries minérales, industries chimiques, gestion des déchets, industrie de la pâte et du papier, prétraitement de textiles, tannage des peaux, abattoirs et transformation de produits alimentaires, élimination ou valorisation de sous-produits animaux, élevage de volailles ou de porcs, traitement de surface ayant recours à l'utilisation de solvants organiques, fabrication de carbone ou d'électrographite (voir annexe I de la directive).

La prévention et la réduction intégrées de la pollution s'inscrivent dans le cadre d'un système d'autorisation pour les installations. Conformément au principe de subsidiarité, les États membres ont la responsabilité exclusive de la mise en oeuvre de la directive. Le rôle de la Commission consiste à faciliter l'échange d'informations au niveau de l'UE. La plupart des États membres ont décidé de déléguer plus largement les obligations qui leur incombent en vertu de la directive aux autorités régionales ou locales. Le principe sous-jacent de la directive est que les exploitants comme les régulateurs doivent adopter une approche globale intégrée de chaque installation, et de ses incidences sur l'environnement, avant de prendre des décisions sur d'éventuelles mesures avec un bon rapport coût-efficacité, nécessaires pour atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement.

Depuis octobre 1999, la directive s'applique aux nouvelles installations et aux installations existantes auxquelles l'exploitant entend apporter des modifications susceptibles d'avoir des incidences négatives et significatives sur la santé humaine ou l'environnement. Les États membres disposent d'une période de transition jusqu'en octobre 2007 pour assurer le parfait respect de la directive par les autres installations existantes.

Le système d'autorisation vise à veiller à ce que les exploitants des installations prennent des mesures de prévention contre les pollutions, notamment en ayant recours aux meilleures techniques disponibles, et qu'aucune pollution importante ne soit causée, que les déchets qui ne peuvent pas être évités soient valorisés ou éliminés en toute sécurité, que l'énergie soit utilisée de manière efficace, que les accidents soient évités et leurs conséquences limitées, et que le site d'exploitation soit remis dans un état satisfaisant lors de la cessation des activités de l'installation. Cette approche globale intégrée devrait permettre de prendre en compte le grand nombre de questions environnementales qui peuvent être importantes pour une installation, de fixer les priorités appropriées et de prendre en considération les coûts et les avantages des différentes options. En termes concrets, cela signifie que la directive porte notamment sur les aspects environnementaux suivants:

-acidification résultant des émissions dans l'atmosphère;

-eutrophisation des sols et des eaux résultant des émissions dans l'atmosphère ou l'eau;

-appauvrissement en oxygène des eaux;

-réchauffement planétaire;

-appauvrissement de l'ozone stratosphérique;

-émissions de particules, notamment de microparticules et de métaux, dans l'atmosphère;

-formation d'ozone photochimique;

-rejets de polluants toxiques et bioaccumulatifs persistants dans l'eau ou le sol;

-production de déchets dangereux et non dangereux;

-bruits et odeurs;

-consommation de matières premières et d'eau.

Avec ce nombre impressionnant de questions en jeu, la mise en oeuvre de la directive est un défi immense pour toutes les installations concernées et pour la société dans son ensemble. C'est également un élément essentiel de plusieurs stratégies thématiques élaborées dans le cadre du sixième programme d'action communautaire pour l'environnement [4].

[4] JO L 242 du 10/9/2002, p. 1-15.

2. Progrès réalisés dans la mise en oeuvre

La mise en oeuvre de la directive dans l'UE en est encore à ses premières étapes. Il y a relativement peu de nouvelles installations dans l'UE. En outre, seul un nombre limité de modifications réalisées dans des installations existantes ont été jugées substantielles par les autorités, et ont donc nécessité une autorisation actualisée. Par conséquent, il est prématuré de faire la moindre projection quant aux résultats écologiques de la directive. Dans les pays candidats, la mise en oeuvre à proprement parler en est au tout début ou doit encore démarrer.

Compte tenu du grand nombre de points difficiles en matière de mise en oeuvre, il est important de disposer de structures au niveau européen qui permettent des échanges de bonnes pratiques. Le réseau IMPEL [5] en est un exemple majeur. De même, le rôle central du concept des «meilleures techniques disponibles» et l'absence de normes absolues fixées dans la directive impliquent qu'une structure fonctionnelle pour échanger des informations sur les meilleures techniques disponibles et le suivi est cruciale pour assurer une «harmonisation douce» des normes environnementales en Europe. L'annexe 1 énumère les structures disponibles pour l'échange d'informations.

[5] Réseau informel des États membres regroupant les autorités responsables de la mise en oeuvre et de l'application du droit de l'environnement de l'UE.

2.1. États membres

Plusieurs États membres ont enregistré des retards dans l'établissement de la législation nationale de transposition de la directive. Malgré cela, la Commission dispose d'indications selon lesquelles pour les nouvelles installations et les installations agrandies ou modifiées, la mise en oeuvre est jusqu'ici en grande partie satisfaisante. Néanmoins, beaucoup d'États membres sont en retard pour assurer la mise en oeuvre dans les délais dans toutes les installations existantes, notamment parce qu'il est hautement souhaitable de laisser du temps aux exploitants d'installations pour remplir toutes les conditions fixées dans l'autorisation.

Les États membres doivent répondre à un questionnaire [6] contenant des questions détaillées sur leur mise en oeuvre de la directive d'ici à septembre 2003. Cet exercice permettra une évaluation plus complète du respect de la directive par les États membres.

[6] Décision 1999/391/CE de la Commission du 31 mai 1999 concernant le questionnaire sur la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC), JO L 148 du 15/6/1999, p. 39-43.

2.1.1. Transposition juridique (communication et conformité)

La directive devait être transposée dans la législation nationale avant le 30 octobre 1999. Très peu d'États membres ont réussi à respecter cette échéance. En avril 2003, un État membre, le Luxembourg, n'avait toujours pas arrêté de législation nationale complète en la matière. En mars 2002, la Cour de justice a condamné la Grèce, l'Espagne et le Royaume-Uni (pour l'Irlande du Nord). Une procédure est toujours engagée contre le Luxembourg. L'Espagne et la Belgique ont achevé la transposition pour tout leur territoire national en 2002, et le Royaume-Uni et la Grèce l'ont fait en mars 2003.

En outre, l'Irlande applique une législation provisoire car la transposition de la directive a été retardée et l'Italie n'a transposé la directive que pour les installations existantes mais applique la législation en question aux nouvelles installations de façon provisoire.

La Commission a vérifié la conformité de la législation nationale avec les dispositions de la directive pour la Finlande, la Suède, l'Autriche, le Danemark, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne. Pour le Portugal, l'Espagne et la Belgique, ces travaux n'ont pas encore été achevés.

Dans tous les pays étudiés, à l'exception du Royaume-Uni, la Commission a repéré d'importants points faibles, soupçonnés ou confirmés, dans la législation. Les points faibles communs et/ou majeurs sont notamment les suivants:

-pas de définition des «meilleures techniques disponibles», ce qui crée une incertitude juridique quant à la base des conditions d'autorisation;

-pas d'interdiction quant à la prescription de technologies dans l'autorisation, ce qui pourrait fortement restreindre le potentiel d'innovation et de flexibilité de l'exploitant;

-pas d'exigence selon laquelle l'autorité doit prendre en considération les caractéristiques techniques de l'installation concernée, son implantation géographique et les conditions locales de l'environnement quand elle détermine les conditions de la décision d'autorisation;

-exigences insuffisantes en matière d'informations pour la demande d'autorisation et pas d'obligation pour l'exploitant de présenter un résumé non technique de la demande;

-exigences insuffisantes en matière de contenu de la décision d'autorisation, par exemple en ce qui concerne les mesures visant à assurer le respect de l'obligation de remettre le site de l'exploitation dans un état satisfaisant lors de la cessation définitive des activités;

-exigences insuffisantes en ce qui concerne le suivi des rejets et les rapports y afférents;

-liste incomplète d'activités couvertes;

-pas de disposition pour assurer la conformité des installations existantes au plus tard en octobre 2007 et l'examen périodique ultérieur des autorisations.

La Commission n'a pas encore saisi la Cour de justice pour les insuffisances constatées dans la législation des États membres. Jusqu'ici, la Finlande a accepté toutes les remarques faites par la Commission, et elle a changé sa législation en conséquence, et l'Autriche et la Suède ont accepté la plupart des remarques. Les discussions avec les autres pays en sont à un stade antérieur.

2.1.2. Application

Une étude réalisée pour la Commission a examiné la conformité avec les exigences de la directive pour 49 cas ayant fait l'objet d'autorisations délivrées en 2000 et 2001 dans 11 États membres [7]. Elle a conclu que la conformité était en grande partie satisfaisante. L'étude a couvert des aspects tels que l'exhaustivité des demandes, la coordination entre les autorités, les exigences en matière de surveillance, les périodes de réexamen et la consultation du public.

[7] L'Autriche, la Grèce, l'Italie et le Portugal ne sont pas concernés car aucune autorisation n'y a été délivrée en vertu de la législation IPPC.

Néanmoins, certaines ambiguïtés dans la directive donnent lieu à des difficultés dans sa mise en oeuvre, à moins que l'État membre n'ait adopté des dispositions plus spécifiques. Les difficultés sont notamment les suivantes:

-Comment les critères seuils figurant dans la liste d'activités doivent-ils être interprétés afin d'évaluer si une installation est couverte ou non par les dispositions de la directive?

-Comment les limites d'une installation doivent-elles être fixées, étant donné que la définition inclut toutes les activités s'y rapportant directement qui sont liées techniquement aux activités exercées sur le site?

-Quand une modification doit-elle être considérée comme «substantielle»? (Auquel cas, une actualisation de l'autorisation est nécessaire.)

-Comment les valeurs limites d'émission doivent-elles être dérivées des niveaux pour les meilleures techniques disponibles indiqués dans les documents BREF (voir le chapitre 6), qui sont souvent exprimés par tranches, par exemple 10-100 mg/m3? Cette question est compliquée par le fait que la directive n'harmonise pas les façons dont les valeurs limites d'émission sont exprimées et appliquées dans les États membres.

-Que signifie «remettre le site dans un état satisfaisant» et comment ce principe doit-il être appliqué dans le cadre de l'autorisation?

-Comment les conditions d'autorisation doivent-elles être rédigées pour des aspects tels que les accidents, la minimisation des déchets et l'efficacité énergétique?

-Comment et à quelle fréquence les inspections doivent-elles être effectuées et quel type d'information doit être inclus dans les rapports de surveillance?

-Quand les sociétés qui dépassent leurs valeurs limites doivent-elles faire l'objet de poursuites et quelles autres mesures d'exécution sont efficaces?

Question 1a: Une action supplémentaire au niveau de l'UE est-elle nécessaire afin de faire face aux difficultés de mise en oeuvre, ou les États membres actuels et futurs doivent-ils les traiter individuellement?

Question 1b: Si une action est nécessaire, quelle forme serait appropriée?

2.1.3. Premier rapport sur les valeurs limites représentatives

La directive prévoit que les États membres présentent un rapport sur les valeurs limites représentatives dans les autorisations pour les installations nouvelles et existantes tous les trois ans. Ces rapports donnent une indication de la façon dont la directive est mise en oeuvre dans différents pays. Le premier de ces exercices de présentation de rapport a eu lieu en 2001. Pour faciliter les travaux des États membres, la Commission a élaboré un questionnaire comprenant une sélection d'activités et de polluants. Le Luxembourg n'a transmis aucun rapport. Le rapport belge n'a couvert qu'une partie du territoire et le questionnaire n'a pas été utilisé, si bien que la Commission n'a pas pu traiter et analyser les données. Le Royaume-Uni n'a utilisé le questionnaire que pour une partie de son rapport.

Le but de cet exercice est de collecter des données comparables afin de vérifier la convergence escomptée des valeurs limites au sein de l'Union. Or, comme les premiers rapports l'ont clairement montré, il est impossible dans la plupart des cas d'atteindre ce but. Ce n'est pas que les États membres n'aient pas fait un effort réel, mais plutôt qu'ils utilisent tous des manières très différentes d'exprimer les limites dans les autorisations, ce qu'ils sont parfaitement autorisés à faire, puisque la directive n'exige pas l'harmonisation de ces diverses pratiques.

L'utilité des rapports sur les valeurs limites est donc restreinte. Certaines tendances au sein des États membres peuvent peut-être être surveillées et certaines données pourraient être utilisées comme base pour des propositions futures pour des valeurs limites dans toute l'UE (voir le chapitre 8). Néanmoins, la Commission n'est pas favorable à l'imposition d'une charge sur les États membres qui serait disproportionnée à la valeur de l'exercice et elle cherchera donc à mieux adapter cet exercice aux bénéfices potentiels. [8]

[8] Accroître l'utilité des données transmises est également l'objectif de l'examen en cours de la Commission sur l'ensemble du système de rapports sur la mise en oeuvre de la législation environnementale de l'UE.

2.2. Pays candidats

L'élaboration de programmes de mise en oeuvre réalistes a été une tâche cruciale pour les dix pays en voie d'adhésion qui doivent rejoindre l'Union en mai 2004. La formation du personnel au sein des autorités compétentes et la sensibilisation dans les installations concernées sont des éléments particulièrement importants dans ces programmes.

Pour les autorités compétentes, le nouveau système d'autorisation implique généralement des changements radicaux par rapport au système précédent. Elles doivent s'habituer à une approche intégrée dans laquelle tous les aspects environnementaux sont examinés simultanément et les spécificités des sites sont prises en considération. Elles doivent également s'engager dans un dialogue constructif avec les exploitants et «négocier» les conditions d'autorisation. Pour cela, une connaissance approfondie des processus industriels et des meilleures techniques disponibles est nécessaire. Ces évolutions ne sont pas, néanmoins, propres aux pays candidats; elles se produisent également dans plusieurs des États membres actuels.

Un certain nombre de pays candidats ont augmenté leur savoir-faire grâce à des projets de jumelage complets avec les États membres, que ce soit par une coopération bilatérale ou dans le cadre du programme PHARE de l'UE.

Certains pays candidats ont demandé des périodes de transition pour l'application de la directive aux installations nouvelles et/ou existantes. Lors des négociations, la Commission et le Conseil ont insisté pour que les nouvelles installations, c'est-à-dire les installations mises en service en 2000 ou plus tard, respectent la directive au moment de l'adhésion.

Néanmoins, pour certains pays, des périodes de transition pour jusqu'à 20 % des installations existantes ont été acceptées. Il s'agit d'installations dont l'adaptation est un défi important mais qui ne causent aucun effet (environnemental ou commercial) transfrontalier sérieux. Ces installations doivent recevoir une autorisation d'ici la fin d'octobre 2007 mais elles ne seront pas obligées de respecter les valeurs limites d'émission basées sur les meilleures techniques disponibles jusqu'à 2008-2012, selon la période de transition convenue dans chaque cas. La Pologne, la Slovénie, la Slovaquie et la Lettonie ont obtenu des périodes de transition. La Roumanie et la Bulgarie en avaient également demandées.

2.2.1. Transposition juridique

En février 2003, huit des treize pays candidats avaient achevé la transposition de la directive. Dans trois des pays en voie d'adhésion - Chypre, Slovaquie et Slovénie -, la transposition doit encore avoir lieu. Les pays candidats ont principalement opté pour un système d'autorisations intégrées, à l'exception de Chypre et de Malte. Un panorama pays par pays peut être consulté à l'adresse suivante:http://europa.eu.int/comm/environment/ ippc/ippc_cc.htm.

2.2.2. Application

À ce jour, seul un nombre limité d'autorisations pilotes ont été délivrées dans quelques-uns des pays candidats.

Au printemps et à l'été 2002, la Commission et le Conseil ont réalisé des «évaluations par les pairs» de la capacité administrative en place pour mettre en oeuvre la directive dans chacun des dix pays en voie d'adhésion. Il a été constaté que les pays candidats doivent encore renforcer leur administration, notamment au niveau régional et local. Le personnel doit encore être formé à la délivrance d'autorisations intégrées et dans plusieurs cas, des augmentations d'effectifs peuvent être nécessaires.

Compte tenu de cela, il a été conclu que certains pays candidats rencontreraient des problèmes significatifs pour appliquer la directive à toutes les nouvelles installations au moment de l'adhésion. Les évaluations par les pairs ont également abouti à des recommandations quant aux mesures à prendre pour remédier aux problèmes décelés. La Commission surveille les progrès enregistrés en la matière, discute d'insuffisances éventuelles avec les pays candidats et fait régulièrement rapport au Conseil sur les résultats.

D'autre part, il semble que, dans l'ensemble, les exploitants concernés dans ces pays sont relativement bien informés de leurs obligations futures.

3. Incidences socio-économiques

La mise en oeuvre de la directive pourrait avoir des incidences socio-économiques considérables. La Commission a effectué une étude de l'impact des meilleures techniques disponibles sur la compétitivité de certaines installations [9], dont les conclusions ont notamment été les suivantes:

[9] The Impact of Best Available Techniques (BAT) on the Competitiveness of European Industry (études de cas relatives aux industries du ciment, des métaux non ferreux, du papier et des pâtes à papier), David Hitchens et. al, Institut de prospective technologique, novembre 2001. Disponible sur l'internet à l'adresse: http://www.jrc.es/pages/ f-publications.html

-il n'y a aucune preuve que les meilleures techniques disponibles aient empêché les sociétés qui les utilisent et atteignent de bonnes normes environnementales de rester concurrentielles à la fois sur le plan national et international;

-beaucoup d'installations qui ont de bonnes performances environnementales peuvent les utiliser comme un atout concurrentiel;

-néanmoins, cela ne signifie nullement que l'adoption précoce des meilleures techniques disponibles par d'autres installations dans les secteurs industriels étudiés n'aurait que peu ou pas d'impact négatif sur leur compétitivité.

L'une des conclusions principales de l'étude, et d'un atelier des parties concernées organisé en mai 2002 [10], est que les cycles d'investissement sont un facteur clé que l'autorité compétente doit prendre en considération. Il est clair qu'un renouvellement planifié de matériels industriels est un moment optimal pour réaliser des investissements environnementaux. Néanmoins, les industries avec des cycles d'investissement relativement longs ont moins de flexibilité dans la combinaison de ces investissements que les industries avec des cycles d'investissement plus courts. Les autorités doivent donc examiner la planification des investissements avec les exploitants et équilibrer d'éventuels désavantages économiques ou financiers par rapport aux besoins de l'environnement, en gardant à l'esprit que les installations doivent fonctionner en parfaite conformité avec les dispositions de la directive au plus tard le 30 octobre 2007 (voir également les chapitres 5.1 et 5.2).

[10] The Economic Consequences of the IPPC Directive, http://europa.eu.int/comm/enterprise/ environment/index_home/ippc/bat_conference.htm

L'étude a également conclu que la mise en oeuvre des meilleures techniques disponibles est facilitée par un certain nombre de facteurs de qualifications caractérisant les installations qui ont de bonnes performances, notamment la formation, l'innovation et la gestion.

Il existe des cas spécifiques dans lesquels l'exploitant ne dispose pas des moyens nécessaires pour adapter l'installation selon les meilleures techniques disponibles. Cela peut être un problème dans des régions en retard de développement ou en déclin industriel. Lorsque les exploitants ne peuvent pas satisfaire aux normes environnementales requises par la directive, les États membres doivent être encouragés à promouvoir activement une conversion industrielle salutaire pour l'environnement et l'économie, en utilisant les fonds structurels disponibles à cet effet dans certaines régions de l'Union. [11]

[11] Le Fonds européen de développement régional, par exemple, est destiné à contribuer à la correction des principaux déséquilibres régionaux dans la Communauté par une participation au développement et à l'ajustement structurel des régions en retard de développement et à la reconversion des régions industrielles en déclin.

La directive concerne principalement les grandes installations industrielles et agricoles. Néanmoins, même si la Commission ne dispose pas de chiffres précis, il est clair que les petites et moyennes entreprises (PME) constituent une partie importante de toutes les installations IPPC en Europe. Inciter les PME à se conformer à la législation environnementale est un défi important [12] et les États membres peuvent donc devoir accorder une assistance spéciale aux exploitants qui manquent de ressources pour assumer la charge administrative et les défis environnementaux. Toute assistance fournie doit évidemment respecter les règles en vigueur en matière de concurrence (voir également le chapitre 10.2.4).

[12] Selon le rapport intitulé Les PME européennes et les responsabilités sociale et environnementale (Observatoire des PME européennes, 2002, disponible sur l'internet à l'adresse: http://europa.eu.int/comm/enterprise/ enterprise_policy/analysis/observatory.htm), en ce qui concerne les lois et les règlements existants, la majorité des PME est «vulnérablement docile» dans le sens où elles ne connaissent pas assez la législation environnementale pour être sûres qu'elles sont toujours en règle (p. 39).

Question 2: Quelles mesures de soutien devraient être prises à l'échelon de l'UE, national, régional ou local pour faciliter la conformité des installations, notamment des PME?

4. Production durable dans un contexte mondial

Lors de l'élaboration de la directive, les législateurs s'attendaient à ce que les progrès et les échanges d'informations au niveau de l'UE en ce qui concerne les meilleures techniques disponibles favorisent la diffusion au plan mondial des techniques de prévention et de réduction de la pollution utilisées dans l'Union. [13] La Commission a également remarqué l'intérêt déjà assez élevé suscité à l'extérieur de l'UE pour les documents BREF publiés sur l'internet.

[13] Cette aspiration figurait dans l'un des considérants de la directive.

Il est primordial que l'UE continue à oeuvrer pour des normes environnementales élevées dans l'industrie située dans d'autres régions du monde, car de nombreux problèmes écologiques ont un caractère mondial ou régional et la plupart des industries concernées par la directive sont exposées à la concurrence acharnée de sites de production installés en dehors de l'Union. Dans certains secteurs, un dumping écologique peut avoir cours et ces tendances doivent être évitées afin d'atteindre un développement écologiquement, économiquement et socialement durable.

Lors du Sommet mondial pour le développement durable organisé à Johannesbourg, Afrique du Sud, du 26 août au 4 septembre 2002, les pays participants ont accepté une proposition de l'UE concernant un cadre décennal pour des programmes à l'appui de modes de production et de consommation durables. Les pays industrialisés ont convenu d'engager cet effort mondial pour corriger les modèles actuels non durables et aider les pays en développement à mettre en place des politiques et des outils à cet effet. La directive et la diffusion des meilleures techniques disponibles pourraient jouer un rôle dans ce contexte.

Question 3: Quel rôle la directive et l'échange d'informations qu'elle prévoit sur les meilleures techniques disponibles peuvent-ils jouer sur la scène internationale pour promouvoir une production durable?

Afin d'accroître la sensibilisation mondiale à la politique de l'UE sur la pollution en provenance des sources ponctuelles industrielles majeures, l'accent étant mis sur la directive IPPC et l'échange d'informations sur les meilleures techniques disponibles, et pour obtenir des informations sur les politiques appliquées en dehors de l'Europe, la Commission et la présidence espagnole ont organisé à Séville, en avril 2002, une conférence internationale pour les décideurs des ministères de l'environnement et des agences de protection de l'environnement. [14] Un bref résumé des informations présentées à la conférence par les représentants des États-Unis, du Canada, du Japon, de la Chine et de l'Inde figure à l'annexe 2.

[14] Travaux disponibles sur l'internet: http://eippcb.jrc.es/pages/doc/ PCIPsevilla/mainpage.htm

5. Problèmes d'interprétation essentiels

La mise en oeuvre de la directive dans les États membres et les pays candidats a fait apparaître plusieurs ambiguïtés. Un certain nombre de questions juridiques récurrentes doivent être interprétées et appliquées uniformément dans l'UE et dans les pays candidats; certaines sont exposées ci-après.

5.1. Mise en oeuvre des meilleures techniques disponibles d'ici à 2007

La directive prévoit que les installations existantes doivent être exploitées conformément à ses exigences au plus tard le 30 octobre 2007. C'est une obligation clairement formulée. Il ne suffit donc pas de délivrer simplement une autorisation avant le 30 octobre 2007, donnant à l'installation un délai supplémentaire avant l'exploitation en totale conformité avec la directive. Les obligations de base des exploitants comprennent surtout le devoir de prendre toutes les mesures de prévention appropriées contre la pollution, notamment par l'application des meilleures techniques disponibles.

En établissant les conditions d'autorisation fondées sur les meilleures techniques disponibles (MTD), l'autorité compétente doit prendre en considération les caractéristiques techniques de l'installation concernée, son implantation géographique et les conditions locales de l'environnement. La notion de MTD et les documents BREF sont par nature dynamiques et suffisamment souples pour permettre à l'exploitant et aux autorités de prendre en compte des contraintes résultant de choix de base dans le processus de fabrication ou le schéma d'installation et de respecter des considérations coût-efficacité. (voir également le chapitre 5.2)

Pour que la directive soit pleinement respectée au plus tard le 30 octobre 2007 [15], les exploitants et les autorités compétentes doivent tenir compte du temps nécessaire pour l'amélioration des installations existantes et prendre des mesures appropriées suffisamment tôt.

[15] Sauf pour les installations dans les pays candidats bénéficiant d'une période de transition supplémentaire au-delà de 2007.

5.2. Définition des «meilleures techniques disponibles»

Au fil des années, différentes définitions des meilleures techniques disponibles ont été utilisées dans le cadre de la législation de l'UE ainsi que dans d'autres contextes tels que des conventions internationales. La directive comprend une définition globale qui est complétée par 12 considérations spécifiques énumérées dans une annexe. Elle prévoit la détermination de MTD non seulement dans un sens général (c'est-à-dire le but du «processus de Séville» - voir ci-dessous) mais également dans des cas spécifiques.

Cela signifie que les MTD peuvent en fait varier d'une installation à l'autre parce que les coûts et les avantages peuvent évidemment varier. Le fait que les coûts et les avantages soient des éléments dans la définition des MTD implique également que les meilleures techniques disponibles sont inévitablement un équilibre entre les différentes incidences sur l'environnement et les coûts associés. Par conséquent, des techniques peuvent très bien être meilleures que les MTD en termes de performance environnementale globale ou pour un aspect environnemental particulier.

La définition de MTD nécessite que la technique soit développée à une échelle permettant la mise en oeuvre dans le secteur. Les preuves pour étayer le choix d'une technique comme MTD peuvent venir d'une ou plusieurs installations appliquant la technique quelque part dans le monde. Dans certains cas rares, même des projets pilotes peuvent constituer une base suffisante.

Il est vraisemblable que les mesures intégrées aux processus auront généralement un impact positif ou plus ou moins neutre sur la rentabilité des entreprises. Les mesures en bout de chaîne, en revanche, ont souvent un impact à court terme négatif sur la rentabilité. Il est inévitable que certaines MTD n'aient absolument aucune retombée, mais leurs bénéfices sociaux l'emportent sur les coûts engagés par l'exploitant, en accord avec le principe du pollueur-payeur.

La détermination des MTD implique une évaluation des coûts nets estimés de la mise en oeuvre d'une technique par rapport aux avantages environnementaux obtenus du fait de sa mise en oeuvre. Un deuxième test économique porte sur la question de savoir si la technique peut être introduite dans le secteur approprié dans des conditions économiquement viables. Ce test d'accessibilité ne peut légitimement être appliqué qu'à l'échelle d'un secteur [16] européen, et non d'installations. Si les techniques sont jugées trop coûteuses pour le secteur dans son ensemble, alors elles ne sont pas les meilleures techniques disponibles. Néanmoins, en prenant le secteur et non chaque installation comme base pour ce test, il ne peut y avoir aucun effet pervers par lequel des installations dans une situation financière difficile seraient autorisées à continuer à polluer parce qu'elles ne peuvent pas se permettre de prendre les mesures nécessaires.

[16] «Secteur» doit être compris comme un niveau assez élevé de désagrégation, par exemple le secteur de production du chlore ou de la soude caustique plutôt que tout le secteur chimique.

5.3. Détermination de la capacité de production

Dans la liste des activités couvertes par la directive (annexe I de la directive), la capacité de production, exprimée par exemple en tonnes par jour, est souvent utilisée comme le critère décisif pour déterminer le champ d'application de la directive. Il est important qu'il y ait une compréhension commune de la façon dont la capacité de production d'une installation doit être calculée.

Dans les secteurs tels que les industries du cuir et des textiles, la plupart des installations ne sont pas exploitées en continu 24 heures sur 24. Beaucoup de plus petites unités fonctionnent néanmoins de façon souple sur la base de la demande du marché, de sorte que les heures de travail normales peuvent être dépassées à très bref délai. Les pratiques de travail ou les réalisations déclarées ne sont donc pas une indication fiable de la capacité réelle d'une installation et ne reflètent pas entièrement le potentiel de pollution de l'installation.

La seule signification techniquement cohérente de la «capacité» est donc la capacité à laquelle l'installation peut être exploitée. C'est-à-dire, la capacité nominale de l'installation à fonctionner 24 heures sur 24, à condition que l'équipement puisse être exploité de cette manière.

(voir également le chapitre 7.3.1.)

5.4. Prescriptions contraignantes générales et systèmes nationaux d'échange de droits d'émission

La directive offre aux États membres la possibilité d'utiliser des «prescriptions contraignantes générales» pour certains secteurs au lieu d'inclure des exigences dans les autorisations. Néanmoins, il est important de noter que l'approche des prescriptions contraignantes générales est limitée à des exigences particulières des autorisations, telles que les valeurs limites d'émission ou des paramètres équivalents et les mesures techniques qui sont identiques pour plusieurs ou toutes les installations dans un secteur.

Les systèmes nationaux d'échange de droits d'émission sont donc compatibles avec la directive seulement s'ils ne permettent rien de plus que des échanges des émissions qui restent après la mise en oeuvre des meilleures techniques disponibles (d'ici 2007 pour les installations existantes). Cela signifie que l'obligation d'exploitation conformément aux valeurs limites d'émissions basées sur les MTD s'applique à tous les exploitants, y compris ceux qui achètent des quotas d'émission.

D'autres considérations sur les relations entre la directive et les échanges de droits d'émission sont présentées dans les chapitres 7.2. et 10.2.3.

6. Le «processus de Séville»

L'échange d'informations sur les meilleures techniques disponibles et le contrôle, prévu dans la directive, est parfois appelé le «processus de Séville» parce que les travaux sont coordonnés et facilités par le Bureau européen IPPC, qui fait partie de l'Institut de prospective technologique du Centre commun de recherche de la Commission, basé à Séville.

Cet exercice est un facteur clé pour l'amélioration de la performance environnementale car il implique une analyse comparative secteur par secteur systématique et un examen et une évaluation complets des techniques appliquées. L'échange d'informations est également une activité extrêmement rentable, puisque, s'il n'avait pas lieu, chaque État membre devrait faire l'identification/la détermination correspondante des MTD afin de respecter ses obligations en vertu de la directive.

Les documents BREF (pour BAT Reference) sont le principal résultat de l'échange d'informations. Ces documents sont mentionnés à l'annexe de la directive qui décrit les considérations qui sont importantes dans la détermination des meilleures techniques disponibles. Ils doivent être pris en compte par les autorités compétentes lors de l'examen des demandes d'autorisation et de l'établissement des conditions d'autorisation. Indépendamment de cet aspect juridique, il est prévu que la qualité des documents en fera un instrument clé pour les autorités dans le processus d'octroi des autorisations. En outre, les exploitants devraient consulter les documents appropriés quand ils préparent leurs demandes. Le public et les organisations non gouvernementales écologiques peuvent également souhaiter les utiliser pour vérifier que les conditions d'autorisation sont raisonnables.

Toutefois, les documents BREF n'établissent aucune norme légalement contraignante. Ils fournissent simplement des informations de référence. Comme les autorités doivent également tenir compte des caractéristiques techniques de l'installation, de son implantation géographique et des conditions locales de l'environnement, les documents BREF ne peuvent pas être la seule base pour les valeurs limites d'émission et les autres conditions d'autorisation.

Cet échange d'informations au niveau européen a également entraîné la création d'un certain nombre de réseaux informels d'experts provenant de l'industrie, des régulateurs et des instituts de recherche. Ces réseaux peuvent être utilisés par les autorités si les informations dans les documents BREF sont incomplètes, périmées ou difficiles à comprendre.

6.1. Organisation du système

Pour chaque document BREF, le Bureau européen IPPC coordonne un groupe de travail technique composé d'experts de l'industrie, des autorités, des instituts de recherche et des organisations environnementales non gouvernementales des pays de l'UE, de l'AELE et des pays candidats. Il faut en général deux à trois ans à un groupe de travail pour achever un document BREF. Le consensus dans le groupe est recherché, mais ce n'est pas une condition préalable, et il incombe à la Commission de refléter toute différence d'avis éventuelle dans le document et d'inclure la justification de toute vue divergente.

Le Forum d'échange d'informations, dont la composition est aussi large que celle des groupes de travail, a un rôle plus stratégique consistant à surveiller dans l'ensemble le processus d'échange d'informations.

La Commission publie les documents BREF sur l'internet [17] et sur CD-ROM après une décision formelle de la Commission. Compte tenu de soucis de qualité, de délais et de ressources, la Commission ne traduit pas l'intégralité des textes, qui sont toujours rédigés en anglais, dans les autres langues officielles de l'UE. Elle ne traduit que des chapitres sélectionnés, notamment les résumés. Les États membres et les pays candidats sont encouragés à fournir la traduction supplémentaire des documents.

[17] http:// eippcb.jrc.es

6.2. Évaluation des progrès

L'évaluation par la Commission des réalisations obtenues depuis le début de cet échange d'informations ambitieux [18] en 1997 est largement positive. Il est intéressant d'observer que dans chaque État membre des meilleures techniques disponibles uniques existent. Ce contexte montre les bénéfices de l'ensemble de l'exercice pour tous les pays impliqués.

[18] Par exemple, le processus de rédaction du document BREF sur les raffineries a occasionné 17 réunions, 17 visites/réunions dans des raffineries européennes (8 pays/11 sociétés), la consultation de quelque 350 documents/livres, environ 4 300 commentaires formulés sur 4 projets, environ 1 800 courriers électroniques (en ne comptant que ceux dans lesquels le bureau IPPC était impliqué) et quelque 800 visites à l'espace de travail internet des membres.

Jusqu'ici, quinze documents BREF ont été réalisés, sur la production du fer et de l'acier, le ciment et la chaux, la pâte à papier et le papier, les métaux non ferreux, le verre, les textiles, le cuir et les composés organiques fabriqués en grand volume ainsi que les systèmes de refroidissement, la fabrication de métaux ferreux, les raffineries, l'industrie du chlore et de la soude, l'élevage intensif de volailles et de porcs et le traitement des eaux usées et des gaz résiduels dans le secteur chimique. [19]

[19] Les différents groupes de travail, leurs membres et l'état actuel de leurs travaux sont indiqués à l'adresse suivante: http:// eippcb.jrc.es.

La contribution apportée par les industries concernées est généralement l'information la plus complète que la Commission reçoit. Bien que l'existence de données de performances environnementales nécessaires pour l'évaluation des techniques varie sensiblement d'un secteur à l'autre, les données fournies par les industries concernées, c'est-à-dire les exploitants et les fournisseurs de technologies, sont généralement suffisantes pour permettre d'effectuer de bonnes évaluations. Néanmoins, les données économiques ne sont pas souvent mises à disposition, et quand elles le sont, il n'est généralement pas possible de les recouper avec les données provenant d'autres sources. Ceci peut constituer un obstacle à une détermination plus objective des meilleures techniques disponibles car les aspects économiques sont un élément essentiel de la définition.

Dans l'ensemble, les industries sont très actives et ont une attitude assez positive. Elles estiment que la qualité technique élevée du document BREF obtenu justifie leurs efforts, particulièrement parce que le document est susceptible d'améliorer la compréhension par les autorités des processus industriels et de mener à un dialogue plus constructif avec les régulateurs. En ce qui concerne la fourniture de données économiques, les industries estiment qu'il est difficile de trouver le juste milieu entre la transparence souhaitable du «processus de Séville» et le caractère parfois confidentiel des données.

La contribution des experts des États membres est un complément crucial de celle des industries. Le niveau de l'activité des experts des États membres varie d'un groupe à l'autre, mais en général les contributions des experts allemands et néerlandais sont particulièrement importantes. Certains États membres envoient également leurs experts nationaux pour qu'ils soient les «auteurs» des documents BREF à Séville. À cet égard, la Commission apprécie particulièrement l'aide reçue des administrations allemandes et britanniques.

Les pays candidats ne participent pas encore aussi activement que les États membres en général et cela pose un double problème car il y a moins de contributions d'experts et un risque d'une moins bonne acceptation des documents BREF dans les pays candidats.

Enfin, les organisations environnementales et leurs experts ont également un rôle important à jouer, en ce qui concerne leurs contributions et la crédibilité externe de l'échange d'informations. De façon générale, elles sont raisonnablement satisfaites de la transparence de cet échange mais elles ont déploré la différence énorme entre les ressources qu'elles peuvent mettre dans ces travaux et les ressources beaucoup plus grandes que l'industrie peut mobiliser.

6.3. Prochaines étapes

Actuellement, douze documents BREF plus un document sur les MTD dans les activités minières [20] sont en cours de réalisation et cinq autres documents vont être préparés. La Commission déploie beaucoup d'efforts pour réduire les délais, mais elle est tributaire de la collaboration des États membres et des industries. Le but général est que la première édition de tous les documents soit prête d'ici la fin de 2005.

[20] Rédigé conformément à la Communication de la Commission intitulée «La sécurité des activités minières: étude de suivi des récents accidents miniers», COM(2000) 664 final.

Il est important que les documents BREF soient examinés pour vérifier qu'ils sont à jour. Le Forum d'échange d'informations a accepté la proposition de la Commission visant à commencer le processus de révision en 2003 avec le document relatif au ciment et à la chaux.

L'examen de la première édition des documents devrait se concentrer sur l'utilisation de toute nouvelle donnée pertinente concernant des aspects économiques, de consommation ou d'émissions ainsi que sur l'application du document de référence à venir aux questions économiques et multimilieux et de sa panoplie d'outils pour arriver à des conclusions plus objectives sur les meilleures techniques disponibles et pour éliminer les divergences de vues. En outre, la fourniture d'une orientation plus complète sur la surveillance des émissions est une priorité. Cet aspect n'a pas été bien abordé par les groupes de travail techniques impliqués dans la première édition des documents BREF. Enfin, des questions telles que l'utilisation de l'énergie, le bruit et la gestion environnementale pourraient généralement être traitées de manière plus approfondie dans les documents propres à un secteur.

Le réseau IMPEL comprend des plans pour effectuer une enquête parmi les utilisateurs des documents BREF au sein des autorités des États membres, mais les délais et les détails de cette enquête doivent encore être fixés.

Un autre point à examiner est la mesure dans laquelle les documents BREF peuvent être utilisés à d'autres fins que la mise en oeuvre de la directive, et si une action particulière doit être prise pour promouvoir ces autres utilisations éventuelles.

Question 4: L'échange d'informations sur les meilleures techniques disponibles est-il optimal et les documents BREF sont-ils un outil de mise en oeuvre efficace?

7. Évolution future de la directive

La Commission a proposé deux modifications de la directive: l'une renforçant la participation publique au processus d'octroi des autorisations, l'autre retirant essentiellement les émissions de gaz à effet de serre du champ d'application de la directive dans la mesure où elles sont abordées par la directive proposée concernant l'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre. Le Conseil et le Parlement européen ont accepté la première modification (l'adoption formelle est en suspens) mais ils examinent toujours la deuxième.

En outre, même si le premier questionnaire concernant la mise en oeuvre (voir le chapitre 2.1.) est principalement rétrospectif, il demande également des avis sur l'avenir, puisqu'il comprend une question sur l'efficacité de la directive par rapport à d'autres instruments environnementaux. Au cours du deuxième trimestre de 2004, la Commission présentera un rapport sur les résultats de cette enquête. La liste d'activités couvertes figurant à l'annexe I de la directive est une autre question à examiner. Conformément au plan d'action de la Communauté relatif à l'amélioration de la réglementation [21], toute proposition doit être précédée d'une analyse d'impact appropriée.

[21] COM(2002) 278 final.

7.1. La Convention d'Aarhus

Le but de la modification des dispositions sur la participation du public à la procédure d'octroi des autorisations est de prendre l'une des mesures qui sont nécessaires pour permettre à la Communauté de ratifier la convention d'Aarhus [22] signée par la Communauté en 1998. Le Conseil et le Parlement européen se sont mis d'accord sur un certain nombre de droits étendus pour le public, qui sont notamment les suivants [23]:

[22] Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (http://www.unece.org/env/ pp).

[23] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement et modifiant les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil, COM(2000) 839 final, JO C 154 E du 29/5/2001, p. 123-128. Résultats de la conciliation: http://wwwdb.europarl.eu.int/oeil/ oeil_ViewDNL.ProcViewByNum?Lang=2&ProcNum=COD/2000/0331

-la demande d'autorisation doit contenir un aperçu des principales solutions de remplacement que l'auteur de la demande d'autorisation peut avoir étudiées;

-tout projet de décision doit être publié pour que le public puisse formuler des observations;

-l'autorité doit publier les motifs et considérations sur lesquels la décision d'autorisation est fondée;

-le «public concerné», y compris les organisations non gouvernementales oeuvrant en faveur de la protection de l'environnement, doit en principe pouvoir former un recours pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision ou toute omission;

-des exigences plus strictes concernant la consultation du public dans d'autres États membres en cas d'émissions transfrontières.

Le champ d'application de ces dispositions a été limité aux nouvelles installations, aux installations existantes prévoyant d'effectuer une modification substantielle et aux autres installations existantes causant une pollution importante. Par conséquent, la consultation du public ne sera pas toujours obligatoire pour les installations anciennes. En essayant d'obtenir le droit d'être consulté dans le cadre de l'actualisation d'une autorisation, le public peut trouver difficile de montrer qu'une modification prévue est effectivement «substantielle» ou que l'installation cause une pollution «importante».

7.2. Échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre

Les activités qui doivent faire l'objet d'une autorisation conformément à la directive IPPC émettent plus d'un tiers de toutes les émissions de gaz à effet de serre dans l'Union, toutes sources comprises. La Commission a proposé que toutes les installations ne soient pas obligées de mettre en oeuvre les meilleures techniques disponibles pour prévenir ou réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. [24] Au lieu de cela, si elles reçoivent une autorisation d'émissions de gaz à effet de serre, elles pourront en principe choisir de réduire leurs émissions au volume des quotas qui leur sont attribués ou à un niveau moindre, ou de conserver leurs émissions au-dessus de ce niveau et d'acheter des quotas à d'autres intervenants.

[24] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, COM(2001) 581 final, JO C 75 E du 26/3/2002, p. 33-44 - voir en particulier l'article 25. Il convient de noter que tous les gaz à effet de serre au titre du protocole de Kyoto sont couverts par la directive IPPC compte tenu de la définition large de «pollution» dans la directive.

La logique qui sous-tend cette approche nouvelle dans la politique environnementale de l'UE est qu'il est possible de réaliser des réductions des émissions d'une manière plus rentable et que, en principe, un système de plafonnement et d'échange des droits d'émission («cap-and-trade») peut offrir des résultats garantis en termes d'émissions totales, ce qu'un système d'autorisation basé sur les meilleures techniques disponibles ne peut pas atteindre.

Néanmoins, il y a certaines réserves par rapport à cette «liberté»: premièrement, le système d'échange de droits d'émission s'appliquerait sans préjudice des obligations actuelles de la directive IPPC en ce qui concerne les types de pollutions autres que le réchauffement planétaire. Par conséquent, si l'exploitant doit prendre des mesures visant à faire baisser d'autres émissions, et qu'incidemment les émissions de gaz à effet de serre diminuent ou augmentent, l'exploitant n'a aucun autre choix que de prendre ces mesures.

Deuxièmement, il peut être nécessaire de fixer des conditions d'autorisation pour des gaz à effet de serre autres que le dioxyde de carbone afin de veiller à ce que l'échange ne donne lieu à aucune pollution locale importante.

Troisièmement, les exigences actuelles en matière de consommation d'énergie efficace, sous la forme d'électricité, de vapeur, d'eau chaude, etc., restent. Seules les émissions directes de dioxyde de carbone sur le site, lors de combustion ou d'autres processus, sont concernées par l'amendement proposé. [25] Cela a des implications notamment pour les installations qui consomment toute l'électricité, la vapeur, etc., qu'elles produisent.

[25] Selon l'accord politique du Conseil (http://europa.eu.int/comm/environment/ climat/emission.htm), les États membres peuvent encore choisir d'imposer des conditions en matière de rendement énergétique en ce qui concerne les unités de combustion ou d'autres unités émettant du dioxyde de carbone sur le site.

Les aspects généraux de l'échange de droits d'émission par rapport à la réglementation fondée sur les meilleures techniques disponibles sont examinés dans le chapitre 10.2.3.

7.3. Activités couvertes

Beaucoup d'États membres appliquent également des systèmes d'autorisation semblables basés sur les meilleures techniques disponibles à des activités non couvertes par la directive - que le secteur ne soit pas couvert en tant que tel ou que le seuil de la directive en termes de capacité de production (ou semblable) soit plus élevé. Cela soulève la question de savoir si des activités supplémentaires doivent ou non être soumises aux règles harmonisées de la directive, en accord avec le principe de subsidiarité.

En envisageant d'élargir le champ d'application de la directive dans le but d'améliorer la protection de la santé humaine et de l'environnement, il est nécessaire de tenir compte du fait que les États membres et les pays candidats n'ont pas des ressources administratives illimitées pour assurer une mise en oeuvre efficace. Même si l'approche intégrée mène à une rationalisation des tâches réglementaires, le système d'autorisation reste un système à forte activité administrative, pour les exploitants comme pour les autorités. Si leurs ressources limitées sont dispersées sur des installations supplémentaires, il y a un risque que les autorités ne consacrent pas les ressources appropriées aux installations qui ont ou risquent d'avoir le plus grand impact.

7.3.1. Examen des seuils

La Commission a connaissance d'un certain nombre d'activités pour lesquelles les seuils figurant à l'annexe I de la directive sont ambigus voire déraisonnables. Il y a donc un risque que des installations ayant des incidences environnementales relativement importantes ne relèvent pas du champ d'application de la directive dans son application pratique, ou inversement que des installations ayant des incidences sur l'environnement relativement négligeables relèvent du champ d'application de la directive. Il y a également un risque que des interprétations différentes entraînent des distorsions sur le marché intérieur.

Par conséquent, la Commission entend examiner la façon dont les critères seuils sont élaborés pour les secteurs tels que les fonderies, les forges, les tanneries, l'industrie alimentaire, l'achèvement des textiles, la fabrication de produits céramiques et l'électrodéposition.

Il convient également d'examiner si dans certains cas il serait plus simple d'avoir des seuils de production sur une période donnée au lieu de seuils de capacité de production.

7.3.2. Le secteur de la gestion des déchets

Actuellement, la directive couvre le secteur de la gestion des déchets d'une manière très fragmentée. En outre, la distinction faite entre les opérations de valorisation et d'élimination implique parfois des évaluations juridiques difficiles.

La Commission considère qu'il est important d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement pour les installations de gestion des déchets dans l'UE afin d'éviter le risque de dumping écologique dans les transferts transfrontaliers de déchets au sein de l'Union. À cet effet, l'inclusion dans le champ d'application de la directive de toutes les installations de gestion des déchets d'une capacité dépassant des seuils appropriés est une option à considérer.

Pour les incinérateurs de déchets, un alignement de l'annexe I de la directive sur le champ d'application de la nouvelle directive sur l'incinération des déchets [26] devrait également être envisagé.

[26] Directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil sur l'incinération des déchets, JO L 313 du 13/12/2000, p. 12-21.

7.3.3. Activités supplémentaires

À la lumière de ce qui précède, la Commission est prête à considérer certaines activités supplémentaires à inclure le cas échéant dans la directive. C'est notamment le cas de l'aquaculture [27], une industrie en rapide expansion avec des incidences importantes sur l'environnement.

[27] Voir la Communication de la Commission intitulée «Une stratégie pour le développement durable de l'aquaculture européenne», COM(2002) 511.

Pour promouvoir davantage la rationalisation des procédures d'autorisation, la Commission déterminera s'il est nécessaire de renforcer la cohérence entre la liste d'activités couvertes par la directive considérée et la liste de projets soumis à une évaluation des incidences sur l'environnement en vertu de la directive 85/337/CEE [28].

[28] Directive 85/337/CEE du Conseil concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, JO L 175 du 5/7/1985, p. 40-48, modifiée par la directive 97/11/CE, JO L 73 du 14/3/1997, p. 5-15.

Question 5: Le champ d'application de la directive, en termes d'activités et de seuils, est-il approprié pour couvrir les incidences sur l'environnement les plus importantes des processus de production?

8. Valeurs limites d'émission communautaires

La directive prévoit l'établissement de valeurs limites d'émission communautaires au moyen de directives quand «le besoin d'action au niveau communautaire a été identifié». Cette identification devrait être basée notamment sur l'échange d'informations sur les meilleures techniques disponibles et les valeurs limites représentatives appliquées dans les États membres.

Lors de l'analyse de la nécessité de disposer de valeurs limites d'émission communautaires dans des secteurs prioritaires et pour des polluants prioritaires, la Commission considérera non seulement les rapports sur les valeurs limites représentatives dans les États membres et les résultats de l'échange d'informations sur les meilleures techniques disponibles mais également les informations fournies pour le Registre européen des émissions de polluants (voir ci-dessous). Comme d'habitude, le principe de subsidiarité guidera la Commission.

Les candidats principaux pour des valeurs limites d'émission communautaires sont les dioxines et les furannes, en conformité avec les conclusions du Conseil sur la stratégie de la Commission concernant les dioxines [29], ainsi que les substances prioritaires en vertu de la directive-cadre sur l'eau et d'autres polluants avec des incidences transfrontières.

[29] Communication «Stratégie communautaire concernant les dioxines, les furannes et les polychlorobiphényles», COM(2001) 593.

Néanmoins, dans une certaine mesure, des valeurs limites à l'échelle communautaire amoindrissent l'approche à la fois décentralisée et intégrée de la directive, car elles restreignent la possibilité pour l'autorité compétente de prendre des décisions de compromis pragmatiques et justifiées économiquement et écologiquement. Par exemple, si une valeur limite correspondant au plus faible niveau d'émission de dioxines réalisable dans la sidérurgie est fixée, cela pourrait conduire des installations à abaisser leurs taux de recyclage de ferrailles (elles seraient forcées de rejeter davantage de ferrailles qui pourraient être contaminées) ou à augmenter sensiblement leurs émissions de dioxyde de carbone (les mesures de réduction des dioxines n'ont pas un haut rendement énergétique).

Lors de l'évaluation des différents objectifs environnementaux les uns par rapport aux autres, et de l'examen des coûts des différentes options, la décision la plus raisonnable est très souvent influencée par la situation locale de chaque site. Par conséquent, des valeurs limites à l'échelle communautaire ne devraient être introduites que si elles sont nécessaires.

Si, d'autre part, il apparaît clairement que dans un ou plusieurs États membres, les autorités établissent systématiquement des valeurs limites d'émission insuffisantes ou non fondées sur les MTD, il peut être nécessaire d'introduire des valeurs limites d'émission communautaires supplémentaires. Conformément au plan d'action relatif à l'amélioration de la réglementation, toute proposition doit être précédée d'une analyse d'impact appropriée.

En ce qui concerne les émissions de dioxine, là où la production et la transformation des métaux restent une source d'émission importante, des exigences obligatoires en matière de surveillance pour ce secteur, sans aucune valeur limite d'émission communautaire dans la première étape, pourraient être une option. Cela pourrait être un outil réglementaire efficace compte tenu du fait que le manque de données sur les émissions est actuellement un frein sérieux à l'adoption de mesures appropriées.

Question 6: Dans quels cas des valeurs limites d'émission à l'échelle communautaire comme exigences minimales aident-elles à atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement et à éviter des distorsions sur le marché intérieur?

9. Registre européen des émissions de polluants (EPER)

Les États membres sont tenus de transmettre à la Commission des informations concernant les émissions de certains établissements et d'inclure un rapport général. Les données transmises seront mises à disposition sur l'internet tous les trois ans dans un registre public appelé «EPER», qui est destiné à fournir des informations environnementales sur les émissions dans l'air et dans l'eau pour les responsables politiques, les chercheurs et le public. Pour les exploitants des installations, le registre constitue une incitation à réduire leurs émissions.

EPER est également un instrument pour contrôler l'efficacité de la directive, en termes de réduction des émissions dans l'air et dans l'eau, bien qu'il soit impossible d'évaluer avec certitude les diminutions résultant de la directive séparément de celles obtenues grâce à des actions volontaires ou à une autre législation.

9.1. Mesures prises

La décision 2000/479/CE de la Commission concernant la création d'un registre européen des émissions de polluants [30] fixe les obligations des États membres et de la Commission. Des informations sur les émissions dans l'eau et dans l'air de 50 polluants provenant d'environ 20 000 installations industrielles couvertes par la directive seront collectées. Tous les trois ans, à partir de juin 2003 pour les données sur les émissions de 2001 (à moins qu'ils préfèrent fournir des données pour 2000 ou 2002), les États membres sont tenus de transmettre un rapport à la Commission. Les pays en voie d'adhésion doivent fournir leur premier rapport en 2006 sur les émissions de 2004.

[30] JO L 192 du 28/7/2000, p. 36-43.

En novembre 2000, un document d'orientation [31] a été publié. Il facilite la mise en oeuvre du registre et clarifie les exigences en matière de rapport en vertu de la décision. Il donne des détails sur les formats de déclarations et fournit des références aux méthodes de détermination des émissions disponibles ainsi qu'aux sous-listes de polluants par secteur qui sont susceptibles d'être émis par les différentes sources.

[31] Document d'orientation pour la mise en oeuvre du registre EPER, Commission européenne, 2000, ISBN 92-894-3066-4, numéro de catalogue: KH-34-01-932-FR-C, http://europa.eu.int/comm/environment/ ippc/eper/index.htm

La Commission et l'Agence européenne pour l'environnement ont prévu de lancer un site web convivial présentant les résultats du premier exercice d'établissement de rapports en février 2004.

9.2. Prochaines étapes

Actuellement, le registre ne concerne que les émissions dans l'air et dans l'eau; ni les rejets dans le sol ni les transferts de déchets n'y figurent. Il devrait, néanmoins, être envisagé dans la perspective de la Convention d'Aarhus de la CEE-ONU, dans laquelle toutes les parties ont convenu de diffuser des données sur les émissions au public et d'utiliser des registres des transferts et des rejets de polluants (PRTR) comme outil pour surveiller les progrès environnementaux. Le registre actuel peut donc être considéré comme un premier pas vers un PRTR pour l'Europe.

Au début de 2001, un groupe de travail sur les PRTR a été établi en vertu de la Convention d'Aarhus pour développer un instrument légalement contraignant sur les PRTR, à adopter à la conférence ministérielle de Kiev en mai 2003. Parallèlement aux efforts en cours de la Commission et des États membres pour mettre en oeuvre le premier et le deuxième cycles de rapports dans le cadre de l'EPER, l'expansion du registre dans un PRTR entièrement intégré et complet avec des rapports annuels est préparée.

10. Relations avec d'autres directives et instruments

L'approche globale et multithématique de la directive implique qu'il y a une interface avec un grand nombre de directives, de règlements et d'autres politiques et mesures de l'UE sur l'environnement. Certaines de ces dispositions sont brièvement examinées ci-dessous dans le but de donner un aperçu de l'importance de la directive considérée pour d'autres instruments et domaines politiques et, inversement, de la façon dont elles peuvent influencer la mise en oeuvre de la directive.

En développant davantage la politique environnementale de l'UE dans le domaine des installations industrielles [32], il est important d'assurer une cohérence optimale et d'examiner les obstacles éventuels à la création d'une panoplie efficace d'instruments politiques au niveau de l'UE ou national. Lors d'un tel examen, les avantages et les inconvénients de l'instrument IPPC et des outils politiques de remplacement ou supplémentaires doivent être considérés.

[32] Il convient de noter deux initiatives d'analyses politiques en cours intéressantes dans ce contexte: European ENAP Project (Exploring New Approaches in regulating industrial installations) et IMPEL Better Regulation Initiative (http://europa.eu.int/comm/environment/ impel/projects.htm

11).

10.1. Instruments traditionnels de la politique environnementale

10.1.1. Directive relative à l'évaluation des incidences sur l'environnement

Beaucoup de nouvelles installations IPPC doivent également effectuer une évaluation des incidences sur l'environnement conformément à la directive 85/337/CEE. Les États membres peuvent prévoir une procédure unique afin de satisfaire aux exigences des deux directives, mais ils n'y sont pas obligés. La décision de savoir si des modifications prévues nécessitent une évaluation des incidences est prise cas par cas, selon l'importance des effets potentiellement nuisibles sur l'environnement.

Dans le cas d'une nouvelle installation ou d'une modification substantielle auxquelles la directive 85/337/CEE s'applique, toute information appropriée obtenue ou toute conclusion tirée conformément à cette directive doit être prise en considération quand la demande d'autorisation est évaluée.

10.1.2. Directives relatives aux grandes installations de combustion, à l'incinération des déchets et aux solvants

Pour certaines sources prioritaires, d'autres directives fixent des valeurs limites d'émission pour un certain nombre de polluants clés. [33] Ces valeurs limites d'émission ne sont pas nécessairement basées sur les meilleures techniques disponibles telles que définies dans la directive IPPC, et lorsqu'une installation est soumise à la fois aux règles de la directive IPPC et à des valeurs limites en vertu d'autres directives, ces valeurs limites sont des exigences minimales. Ces directives doivent donc fournir une garantie contre une possible application abusive de la souplesse inhérente à la directive IPPC.

[33] Par exemple, directive 2001/80/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l'atmosphère en provenance des grandes installations de combustion, JO L 309 du 27/11/2001, p. 1-21; directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil sur l'incinération des déchets, JO L 313 du 13/12/2000, p. 12-21; directive 1999/13/CE du Conseil relative à la réduction des émissions de composés organiques volatils dues à l'utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations, JO L 85 du 29/3/1999, p. 1-22.

10.1.3. Directive Seveso II

La directive Seveso II [34] est l'autre directive majeure qui concerne spécifiquement les installations/établissements industriels. Elle a pour objet la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et la limitation de leurs conséquences pour l'homme et l'environnement. Elle s'applique aux établissements où des substances dangereuses sont présentes dans des quantités dépassant certains seuils.

[34] Directive 96/82/CE du Conseil du 9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, JO L 10 du 14/1/1997, p. 13-33.

Les champs d'application des directives se chevauchent considérablement, notamment pour l'industrie chimique. La directive IPPC elle-même exige également que les exploitants prennent des mesures visant à empêcher des accidents et à limiter leurs conséquences, mais elle ne contient pas d'exigences spécifiques concernant, par exemple, les politiques de prévention des accidents majeurs, les rapports de sécurité ou les plans d'urgence internes et externes.

Un exemple concret d'interaction entre les deux directives est le fait que le document BREF sur la production d'ammoniac, d'acides et d'engrais, en cours d'élaboration, portera sur la fabrication et le stockage d'engrais à base d'ammonitrate en vue de réduire le risque d'accidents. [35]

[35] Un engrais à base d'ammonitrate hors spécification a été impliqué dans la catastrophe de l'usine AZF de Toulouse (France) en septembre 2001.

10.1.4. Directive concernant la mise en décharge

Certaines décharges couvertes par la directive concernant la mise en décharge [36] relèvent également du champ d'application de la directive IPPC. La directive «Mise en décharge» dispose que les exigences techniques de la directive IPPC sont réputées satisfaites si les exigences de la directive «Mise en décharge» le sont.

[36] Directive 1999/31/CE du Conseil concernant la mise en décharge des déchets, JO L 182 du 16/7/1999, p. 1-19.

Par conséquent, l'autorité doit délivrer une autorisation IPPC pour les décharges existantes couvertes par la directive IPPC avant le 31 octobre 2007. La conformité complète avec les exigences de l'annexe I de la directive «Mise en décharge», néanmoins, n'est obligatoire qu'à compter du 16 juillet 2009. Les nouvelles décharges autorisées après le 16 juillet 2001 doivent se conformer à ces exigences dès le début. Si toute modification déclenche une actualisation de l'autorisation en vertu de la directive «Mise en décharge», les exigences supplémentaires, par exemple en termes de participation publique, ne s'appliquent qu'à une modification «substantielle» au sens de la directive IPPC.

En outre, toute décharge couverte par la directive IPPC doit être soumise à un examen périodique de son autorisation et faire l'objet de rapports réguliers sur les données d'émission en vertu de l'EPER (voir le chapitre 9).

10.1.5. Directive-cadre sur l'eau

Les États membres doivent mettre en oeuvre la nouvelle directive-cadre sur l'eau [37] avant le 22 décembre 2003. Cette directive vise notamment à préserver et améliorer l'état des écosystèmes aquatiques. Un élément clé est son «approche combinée», c'est-à-dire sa façon d'aborder les sources d'émission en même temps que les effets sur les milieux récepteurs par des normes de qualité de l'eau.

[37] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, JO L 327 du 22/12/2000, p. 1-72.

En ce qui concerne les sources, elle expose un plan pour poursuivre le développement des mesures de contrôle spécifiées dans la directive IPPC et d'autres directives basées sur les sources. Il comporte l'établissement d'une liste de substances prioritaires pour faire l'objet d'une action au niveau de l'UE, classées sur la base du risque encouru, et la conception de l'ensemble de mesures le plus rentable pour réaliser une réduction de la charge de ces substances, en prenant en considération les sources de pollution tant au niveau des produits qu'à celui des procédés.

La liste de substances prioritaires a été adoptée en novembre 2001 et elle couvre 33 substances ou groupes de substances. [38] Selon la directive-cadre sur l'eau, la Commission doit soumettre des propositions pour la réduction des émissions de sources ponctuelles, ainsi que des normes de qualité environnementale, pour ces substances prioritaires, d'ici décembre 2003.

[38] Décision n° 2455/2001/CE du Parlement européen et du Conseil établissant la liste des substances prioritaires dans le domaine de l'eau et modifiant la directive 2000/60/CE, JO L 331 du 15/12/2001, p. 1-5.

10.1.6. Politique en matière de substances chimiques

Les substances chimiques nouvelles et les substances existantes prioritaires font l'objet d'évaluations des risques au cours desquelles les risques, notamment ceux liés aux installations industrielles couvertes par la directive IPPC, sont examinés. Ces évaluations aboutissent à la rédaction de stratégies de réduction des risques et, dans certains cas, à l'introduction de limitations de la mise sur le marché et de l'emploi. [39] Ces stratégies comportent souvent des mesures concernant l'utilisation de substances chimiques dans les installations IPPC.

[39] Règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil concernant l'évaluation et le contrôle des risques présentés par les substances existantes, JO L 84 du 5/4/1993, p. 1-75; directive 67/548/CEE du Conseil concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses, JO L 196 du 16/8/1967, p. 1-98; directive 76/769/CEE du Conseil concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses, JO L 262 du 27/9/1976, p. 201-203.

La majeure partie de la législation actuelle sur les substances chimiques est en cours de révision. Des éléments potentiels de la future stratégie sont exposés dans le Livre blanc de la Commission présenté en 2001 [40]. Le nouveau système pour évaluer et contrôler l'utilisation des substances chimiques existantes comme nouvelles est dénommé REACH [41]. Ce système fournira davantage d'informations sur les substances chimiques employées dans les établissements industriels, améliorant ainsi la mise en oeuvre de la directive IPPC. Il est important d'assurer la cohérence du nouveau système avec le système d'autorisation IPPC pour garantir un niveau élevé de protection de l'environnement sans faire peser des charges administratives inutiles sur les exploitants.

[40] COM(2001) 88 final.

[41] Registration (enregistrement), Evaluation (évaluation) and Authorisation (et autorisation) of CHemicals (des substances chimiques).

10.1.7. Directive sur les plafonds d'émission nationaux

Chaque État membre et tous les dix pays en voie d'adhésion ont convenu de plafonds d'émission nationaux pour quatre groupes de polluants atmosphériques responsables de l'acidification, de l'eutrophisation et de la pollution par l'ozone au sol. [42] Les plafonds couvrent les émissions totales, y compris les émissions non industrielles, et font partie d'une stratégie rentable pour traiter ces problèmes écologiques. Il appartient à chaque État d'adopter les politiques et les mesures appropriées pour que les émissions nationales soient au-dessous des plafonds d'ici à 2010 au plus tard.

[42] Directive 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, JO L 309 du 27/11/2001, p. 22-30; couvre les polluants suivants: oxydes d'azote, dioxyde de soufre, composés organiques volatils et ammoniac.

L'approche basée sur les effets prévue dans la directive sur les plafonds d'émission nationaux complète l'approche basée sur les MTD de la directive IPPC. Les normes d'émissions strictes établies dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive IPPC aideront à respecter les plafonds d'émission nationaux.

10.1.8. Directives sur la qualité de l'air

La directive-cadre sur la qualité de l'air [43] et les directives adoptées sur la base de cette directive fixent des valeurs limites pour la concentration de polluants dans l'air ambiant. [44] Ces normes de qualité de l'air sont principalement basées sur la prévention des effets négatifs sur la santé humaine par inhalation directe.

[43] Directive 96/62/CE du Conseil concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, JO L 125 du 18/5/1994, p. 1-44.

[44] Il y a actuellement des valeurs limites pour les oxydes d'azote, le dioxyde de soufre, le plomb, les particules, le benzène, le monoxyde de carbone et l'ozone.

Il appartient à chaque État membre d'élaborer les plans et les programmes nécessaires pour garantir le respect des normes. Les normes de qualité fournissent un cadre pour les valeurs limites d'émission. Si une installation contribue de manière importante à une pollution locale et si l'utilisation des meilleures techniques disponibles n'est pas suffisante pour satisfaire à une norme de qualité, la directive IPPC souligne que des mesures supplémentaires doivent être prises.

10.1.9. Recommandation concernant les inspections

La directive IPPC n'est pas très précise en ce qui concerne les moyens à utiliser pour assurer le respect des conditions d'autorisation. Elle indique simplement que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour que les conditions de l'autorisation soient remplies et que les exploitants doivent coopérer avec les autorités lors des inspections.

Néanmoins, la recommandation récente concernant les inspections [45] devrait entraîner des inspections régulières ou ponctuelles systématiques et efficaces des installations IPPC dans toute l'Union. Il est donc essentiel que la Commission suive de près les progrès accomplis dans les États membres et les pays candidats en ce qui concerne les inspections des installations pendant les années à venir. En 2002, tous les États membres ont fourni à la Commission de premières informations sur leurs systèmes d'inspection comme prévu dans la recommandation. Pour plusieurs États membres, il y avait d'importantes lacunes dans les données transmises, et il n'a pas pu être conclu à partir de ces rapports initiaux que, dans l'ensemble, les États membres respectaient les dispositions de la recommandation.

[45] Recommandation du Parlement européen et du Conseil prévoyant des critères minimaux applicables aux inspections environnementales dans les États membres (2001/331/CE), JO L 118 du 27/4/2001, p. 41-46.

10.2. Instruments de la politique environnementale non traditionnels et fondés sur le marché

Selon le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, l'UE doit promouvoir des modes de production durables par l'utilisation d'une combinaison d'instruments, y compris des instruments économiques et ceux fondés sur le marché. Jusqu'ici, relativement peu d'outils non traditionnels, tels que le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS), ont été appliqués dans la politique environnementale de l'UE. La proposition de directive établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (voir le chapitre 7.2.) sera le premier instrument global fondé sur le marché utilisé dans toute l'UE à des fins environnementales.

10.2.1. Systèmes de Management Environnementaux incluant EMAS

Les Systèmes de Management Environnementaux comme le système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS) [46] permettent la participation volontaire des entreprises et de leurs installations dans un système de management environnemental. EMAS est fondé sur la norme internationale EN ISO 14001:1996 mais va plus loin à maints égards, tels que la publication de déclarations environnementales et la vérification du respect de la législation environnementale.

[46] Règlement (CE) n° 761/2001 du Parlement européen et du Conseil permettant la participation volontaire des organisations à un système communautaire de management environnemental et d'audit (EMAS), JO L 114 du 24/4/2001, p. 1-29.

La mise en oeuvre d'un EMS, en particulier EMAS, rend plus facile le respect des exigences de la directive IPPC, par exemple quand il s'agit de préparer des demandes et des rapports de contrôle. Certains pays européens ont introduit des formes de souplesse dans l'application de la réglementation pour des compagnies certifiées EMS. La majorité d'entre elles ont introduit des incitations spéciales pour promouvoir EMS, en particulier EMAS et faire connaître leurs avantages. Dans ces pays, les inspections, comme les réexamens d'autorisation, peuvent être moins fréquentes, et les exigences en matière de déclaration peuvent être moins onéreuses pour les installations IPPC [47]. Néanmoins, les États membres ne peuvent exempter les sociétés avec un EMS des obligations qui leur incombent en vertu de la directive.

[47] La Commission présentera un rapport sur la façon dont les États membres ont utilisé ces incitations et d'autres d'ici la fin de 2003. Le projet ENAP indiqué à la note 32 étudie également les synergies possibles entre les systèmes de management environnemental et les procédures d'autorisation visées dans la directive IPPC.

Un autre lien entre la directive IPPC et EMSs est donné dans les conclusions concernant les systèmes de management environnemental qui ont été rédigées afin d'être utilisées dans les futurs documents BREF. Elles indiquent un certain nombre de caractéristiques essentielles pour un système de management environnemental, ajoutant que la nature et le niveau de détail de chaque système dépendront généralement de la nature, la taille et la complexité de l'installation et de l'éventail d'incidences environnementales qu'elle est susceptible d'avoir. EMAS, qui incorpore des mesures de soutien additionnelles incluant la vérification externe et la publication d'un communiqué environnemental, donne une crédibilité accrue.

10.2.2. Accords environnementaux

Le potentiel des accords environnementaux dans des secteurs de l'industrie, auxquels participent souvent des associations professionnelles nationales ou européennes, pour contribuer efficacement à la réalisation des objectifs de la politique environnementale, est largement reconnu. Les accords peuvent fournir une réponse rapide à un défi environnemental, en permettant une solution sur mesure et souple à ce défi et en stimulant une approche plus volontariste de la part de l'industrie.

La Commission veut encourager les engagements et les accords volontaires pour atteindre des objectifs environnementaux clairs, comme complément à la législation existante. Dans sa communication sur les accords environnementaux [48], la Commission envisage la conclusion d'accords environnementaux au niveau communautaire dans un large éventail de secteurs, notamment dans les domaines de la gestion des déchets et du changement climatique. Néanmoins, des objectifs à l'échelle de secteurs ou spécifiques à des sociétés, au niveau national ou de l'UE, ne peuvent pas remplacer des conditions contraignantes propres aux installations fixées dans les autorisations.

[48] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions - Les accords environnementaux conclus au niveau communautaire dans le cadre du plan d'action «Simplifier et améliorer l'environnement réglementaire», COM(2002) 412 final.

10.2.3. Échanges de droits d'émission

Selon le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, la Communauté doit «analyser l'efficacité environnementale des permis de polluer négociables en tant qu'instrument générique et de l'échange des droits d'émission en vue de promouvoir et d'assurer leur utilisation là où cela est possible».

Un argument impérieux en faveur des échanges de droits d'émission est qu'il y a toujours une incitation pour les exploitants à réduire les émissions, tandis que le système mis en place par la directive IPPC n'offre aucune incitation financière directe pour réduire les émissions au-dessous des valeurs limites basées sur les MTD fixées dans l'autorisation. Il y a également l'argument que l'entreprise dispose souvent de davantage d'informations et de savoir-faire que l'autorité et est donc mieux placée pour identifier les mesures rentables en vue de réduire les émissions, à condition que l'incitation existe.

Les échanges de droits d'émission sont un instrument qui pourrait couvrir non seulement les émissions de gaz à effet de serre mais aussi d'autres émissions d'installations relevant du champ d'application de la directive IPPC. Néanmoins, il convient de d'abord analyser minutieusement les conséquences possibles d'un système d'échanges, puis de prendre des mesures appropriées pour assurer qu'il n'entraîne pas de pollution locale importante et que le système de contrôle et d'application est aussi rigoureux que dans le cadre des instruments obligatoires existants tels que la directive IPPC. [49]

[49] Le projet ENAP visé à la note 32 a examiné les liens entre la directive IPPC et tout futur système national d'échanges de droits d'émission pour les polluants couverts par la directive sur les plafonds d'émission nationaux.

En vue de trouver un équilibre approprié entre les différents aspects environnementaux et d'assurer une coexistence réussie entre ces deux instruments, il est important de reconnaître qu'il y a certains compromis inévitables entre les impacts traités par un système d'échanges de droits d'émission et d'autres aspects de la performance environnementale des installations.

De toute façon, aucun système d'échanges de droits d'émission ne devrait être introduit s'il abaisse le niveau de l'environnement visé par la directive IPPC en ce qui concerne l'état de l'environnement en Europe. En principe, la participation à des échanges de droits d'émission avec des pays situés hors d'Europe n'est une option intéressante que si les effets des émissions sont d'une nature complètement planétaire.

10.2.4. Subventions, redevances et taxes écologiques

Selon le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement, la Communauté doit promouvoir et encourager «le recours aux mesures fiscales telles que les taxes et les incitants liés à l'environnement, au niveau approprié, national ou communautaire».

Comme pour les échanges de droits d'émission, les instruments fiscaux ont l'avantage que, du fait qu'ils entraînent une internalisation des coûts externes dans les prix des produits, il y a toujours une incitation pour les exploitants à réduire les émissions même au-delà des valeurs limites d'émission contraignantes. Ainsi, l'approche réglementaire de la directive IPPC et l'utilisation des taxes et des redevances sont des instruments complémentaires. Néanmoins, si les États membres ont largement utilisé les taxes et redevances sur les émissions, il y a eu peu de développement dans ce domaine au niveau de l'UE, car il faut l'unanimité sur les questions fiscales parmi les États membres.

Les États membres peuvent également accorder des aides d'État aux entreprises à des fins environnementales, notamment concernant des investissements pour aller au-delà des normes communautaires. L'Encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement définit le champ d'application de ces mesures compte tenu des objectifs des politiques de la concurrence et de l'environnement. [50] Lorsque l'utilisation des meilleures techniques disponibles est exigée en vertu de la directive IPPC, celles-ci sont considérées comme des «normes communautaires».

[50] JO C 37 du 3/2/2001, p. 3-15.

10.2.5. Responsabilité environnementale

La législation environnementale de l'UE se concentre sur la réglementation des activités qui comportent des risques pour la santé humaine et l'environnement. Les instruments tels que la directive IPPC abordent rarement la question de savoir ce qui arriverait si, malgré la législation, des dommages à l'environnement devaient néanmoins se produire.

La Commission a adopté en janvier 2002 une proposition de directive concernant la responsabilité environnementale [51], qui couvre les dommages environnementaux, y compris les dommages à la biodiversité, causés par les émissions de sources ponctuelles telles que les installations IPPC.

[51] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux, COM(2002) 17 final, JO C 151 E du 25/6/2002, p. 132-145.

Un point important de discussion est la question de savoir si la conformité avec les conditions d'autorisation doit être considérée comme un moyen de défense légitime pour les exploitants des installations IPPC et les décharger de leur responsabilité, ou au moins être considérée comme un facteur d'atténuation. Dans la proposition de la Commission, la conformité avec les conditions d'autorisation est considérée comme suffisante. Si le fait qu'un exploitant s'est conformé aux conditions d'autorisation pouvait être ignoré lors de l'évaluation de la responsabilité, il y aurait un risque que les régulateur puissent tomber dans une approche négligente de la mise en oeuvre de la directive IPPC, c'est-à-dire que l'autorisation pourrait ne pas être utilisée comme l'instrument préventif qu'elle est supposée être.

10.2.6. Plan d'action en faveur de l'écotechnologie

La directive IPPC est un moteur pour la diffusion de technologies respectueuses de l'environnement dans l'industrie. Le plan d'action en faveur de l'écotechnologie (ETAP) attendu pour la fin de 2003 comprendra une série de mesures pour supprimer les entraves au développement, à la diffusion et à l'utilisation de technologies prometteuses qui peuvent contribuer à la fois à l'amélioration de la protection de l'environnement et à celle de la croissance économique et de l'emploi. [52] Les travaux en cours sur le plan d'action sont complémentaires de la directive IPPC, notamment en raison de la tentative de répertorier un certain nombre de technologies prometteuses susceptibles d'être à l'avenir des MTD, et de déterminer des manières de supprimer les obstacles à l'élaboration et la diffusion de technologies.

[52] COM(2003) 131 final.

10.3. La politique agricole commune

La politique agricole commune (PAC), dans son premier pilier (organisations communes des marchés), subordonne les paiements directs aux mesures que les États membres doivent prendre pour améliorer les incidences environnementales des activités agricoles. Ces mesures peuvent impliquer que le soutien dépend du respect de normes environnementales générales ou spécifiques, notamment celles tirées de la directive IPPC.

En outre, le deuxième pilier de la PAC [53] propose toute une gamme de mesures parmi lesquelles les États membres peuvent choisir lors de l'élaboration de leurs programmes de développement rural. Certaines de ces mesures concernent la protection de l'environnement et peuvent compléter la directive IPPC. Pour un certain nombre de mesures (par exemple, investissement, amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles), les bénéficiaires peuvent recevoir un soutien en faveur du développement rural à condition qu'ils satisfassent à des normes environnementales minimales, là encore y compris celles établies en vertu de la directive IPPC. Pour les mesures agroenvironnementales, un soutien peut être accordé aux agriculteurs qui s'engagent à aller au-delà des bonnes pratiques agricoles habituelles, ce qui entraîne au minimum le respect des exigences obligatoires générales en matière de protection de l'environnement.

[53] Règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil, JO L 160 du 26/6/1999, p. 80-102.

Le niveau de soutien possible au titre des mesures en faveur du développement rural devrait être augmenté si le Conseil adopte les propositions de la Commission concernant la réforme de la PAC [54]. Des ressources seront transférées du premier vers le deuxième pilier. En outre, pour les agriculteurs qui reçoivent des paiements directs, le respect des normes environnementales fondées sur la législation communautaire en matière d'environnement sera renforcé par un système de contrôles et de sanctions.

[54] COM(2003) 23 final.

10.4. Le 6e programme-cadre de recherche

Les activités du 6e programme-cadre de recherche [55] peuvent renforcer la prévention et la réduction intégrées de la pollution. Par exemple, les résultats escomptés des projets de démonstration et de RDT pourraient aboutir à de nouvelles techniques disponibles pour l'industrie. Les connaissances acquises dans le cadre de ces projets devraient contribuer à l'act