Résumé Le système de justice italien continue de faire l’objet d’une série de réformes visant à améliorer sa qualité et son efficience, qui reposent notamment sur des projets de loi ayant pour objectif de rationaliser les procédures civiles et pénales, dont l’examen est toujours en cours au Parlement. La numérisation du système de justice se poursuit, les ressources humaines ont été augmentées et devraient continuer de s’étoffer. Ces mesures s’avèrent particulièrement importantes pour remédier aux graves problèmes d’efficience du système de justice, notamment à l’arriéré judiciaire et à la durée des procédures. Le projet de loi concernant le Conseil supérieur de la magistrature et d’autres aspects du système de justice, qui vise à renforcer l’indépendance de la justice, fait encore l’objet de discussions au Parlement. Ce projet de loi a notamment pour but de modifier le mode d’élection des membres du Conseil. Il importe que ces réformes soient menées dans le respect des recommandations du Conseil de l’Europe. L’Italie continue de renforcer son cadre législatif de lutte contre la corruption et les délits de corruption. La coopération entre les enquêteurs et les procureurs en charge des affaires de corruption et des délits de corruption, leur spécialisation et les ressources dont ils disposent sont généralement considérées comme suffisantes pour réprimer la corruption, y compris la corruption à haut niveau. Un manque de ressources ainsi qu’une expérience et une expertise juridique limitées affectent la capacité des autorités répressives à poursuivre et à traduire en justice les auteurs de corruption transnationale de manière efficace. Une durée excessive d’écoulement du stock d’affaires pendantes, notamment en ce qui concerne les recours, continue de constituer une entrave à la lutte contre la corruption, et des réformes de grande ampleur visant à rationaliser les procédures pénales sont encore en discussion au Parlement. Plusieurs propositions et amendements législatifs ayant pour but de renforcer les mesures de prévention contre la corruption sont pendants, notamment en ce qui concerne les conflits d’intérêts, le lobbying et le «(rétro-)pantouflage». La pandémie de COVID-19 a sensiblement accru le risque de corruption et de délits de corruption visant à infiltrer davantage l’économie légale italienne. L’Italie dispose d’un cadre législatif solide pour régir le secteur des médias ainsi que d’une autorité de régulation des médias indépendante, efficace et dotées de ressources suffisantes. La réforme prévue des lois italiennes sur la diffamation est encore en cours d’examen au Parlement tandis que l’indépendance politique des médias italiens reste un sujet de préoccupation, en particulier dans le secteur audiovisuel. Les plans de sauvetage adoptés en 2020 par le gouvernement pour contrebalancer l’incidence financière de la pandémie de COVID-19 comportaient des mesures relatives aux médias. Les nombreuses agressions physiques, menaces de mort et autres formes d’intimidation à l’encontre des journalistes restent sources de préoccupation. En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, l’état d’urgence instauré pour faire face à la pandémie de COVID-19 est toujours en vigueur, mais le gouvernement adopte des mesures pour lever progressivement les restrictions. Une nouvelle proposition visant à renforcer le rôle du Parlement dans les situations d’urgence est en cours de discussion. Le recours aux consultations publiques et aux analyses d’impact ex post de la réglementation, quoiqu'un peu plus fréquent, n'est toujours pas systématique. Un projet de loi visant à mettre en place une institution indépendante des droits de l’homme est actuellement débattu au Parlement. Des progrès ont été enregistrés en ce qui concerne la législation relative aux organisations de la société civile qui s'occupent des migrants, notamment l'adoption de dispositions régissant les activités des organisations de la société civile qui mènent des opérations de recherche et de sauvetage en mer. Des préoccupations subsistent néanmoins dans un contexte général dans lequel la gestion des migrations dans l'UE est problématique.





I.Système de justice

La structure du système de justice est définie dans la Constitution, laquelle consacre son indépendance et son autonomie. La Cour constitutionnelle se prononce sur les différends concernant la constitutionnalité des lois. Les juridictions ordinaires sont compétentes en matière civile et pénale et sont organisées en trois niveaux d’instance. Le premier niveau est constitué par les juges de paix, les juridictions ordinaires et les tribunaux pour mineurs. Les cours d’appel et la Cour suprême de cassation forment respectivement les deuxième et troisième niveaux. La justice administrative est rendue dans les juridictions de première instance et de deuxième instance. La compétence en matière comptable est exercée par la Cour des comptes bureaux centraux et régionaux). En matière fiscale, les tribunaux compétents sont les tribunaux fiscaux de première et de deuxième instance ainsi que, au plus haut niveau, la Cour suprême de cassation. La structure du ministère public reflète celle des tribunaux. L’Italie participe au Parquet européen. Conformément au principe d’unité du pouvoir judiciaire, les juges ordinaires et les procureurs généraux sont tous des magistrats. Leur structure de carrière est identique et ils relèvent tous du Conseil supérieur de la magistrature (Consiglio Superiore della Magistratura – CSM). Les magistrats administratifs, financiers et fiscaux disposent de leurs propres organes autonomes. Le Conseil national des barreaux est un organe indépendant et autonome établi par la loi.

Indépendance

Le niveau de perception de l’indépendance du système de justice en Italie reste faible. En dépit d’une légère hausse par rapport à l’année dernière, seuls 34 % des membres du grand public considèrent que cette indépendance est «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante». Le pourcentage enregistré auprès des entreprises a encore baissé, ce qui confirme la tendance à la baisse des deux dernières années. Désormais, 29 % seulement des entreprises considèrent que l’indépendance du système de justice est «plutôt satisfaisante ou très satisfaisante» . Au cours des cinq dernières années, le niveau de perception de l’indépendance du système de justice est resté faible.

Le projet de loi visant à remédier aux problèmes que rencontre le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), notamment le mode d'élection des membres qui le composent, est encore en discussion au Parlement. Le Conseil supérieur de la magistrature a été confronté à des problèmes concernant la représentativité de ses membres et la transparence de sa procédure de nomination aux hautes fonctions judiciaires . Le projet de loi proposé par le gouvernement en août 2020 vise à garantir l’indépendance des membres du CSM vis-à-vis des associations professionnelles, notamment en modifiant les règles qui président à l’élection de ses membres et en renforçant la diversité des membres du Conseil du point de vue de l’origine territoriale et de l’égalité entre les femmes et les hommes. Il a également pour objectif d’établir une ligne de démarcation plus stricte entre les fonctions juridictionnelles et politiques. En avril 2021, le CSM a rendu plusieurs avis sur le projet de loi, dont il a relevé les éléments positifs (par exemple, l’organisation des bureaux judiciaires , notamment du ministère public, et une transparence accrue de la procédure de nomination aux hautes fonctions et de certaines règles relatives aux évaluations professionnelles des magistrats ). Il a également exprimé des craintes, notamment en ce qui concerne le système d’élection, mettant en avant le risque de marginalisation des minorités, le pouvoir discrétionnaire du ministère de la justice en matière de constitution des collèges électoraux avant les élections, ainsi que la réduction potentielle du pluralisme de la magistrature. En ce qui concerne le régime disciplinaire, le CSM a souligné le risque d’imprécision dans la définition des nouvelles infractions disciplinaires. Le 26 mars 2021, le GRECO a adopté son deuxième rapport de conformité lequel a abordé la question de la participation directe des magistrats à la vie politique. En dépit de l'avancée que constitue le projet de loi, il a été considéré que la recommandation n’a été que partiellement mise en œuvre puisque le projet de loi doit encore être adopté. En mars 2021, de nouvelles orientations stratégiques pour la justice ont été présentées au Parlement par le ministre de la justice . Il importe que ces réformes soient menées dans le respect des recommandations du Conseil de l’Europe relatives au Conseil de la magistrature, notamment en ce qui concerne la sélection de ses membres , ainsi qu'au statut, à la carrière, à la responsabilité et au régime disciplinaire des magistrats . L’Italie coopère à cet égard avec le Conseil de l’Europe.

Des mesures supplémentaires ont été prises pour résoudre les problèmes d’intégrité . Le CSM a continué d’instaurer des règles visant à promouvoir la transparence et la nomination fondée sur le mérite aux postes élevés . Par ailleurs, pour renforcer davantage l’indépendance de la justice, le CSM a pris des mesures en vue d’arrêter des dispositions détaillées concernant la déclaration et le contrôle systématique du patrimoine des magistrats, qui ont été accueillies favorablement par le GRECO . Le CSM a également ouvert un certain nombre de procédures disciplinaires et tient compte, en vue des évaluations professionnelles et des nominations aux postes de direction à venir, des problèmes d’intégrité révélés en 2020 par l’enquête pénale qui a entraîné la démission de cinq de ses membres. En outre, l’Association nationale des magistrats a commencé à appliquer des sanctions disciplinaires à ses membres en cas de violation du code de déontologie des magistrats.

Qualité

Les ressources humaines sont renforcées et il est prévu de recruter du personnel judiciaire et administratif supplémentaire. À la suite de l’avis rendu par le CSM, en septembre 2020, le ministère de la justice a réparti les 600 postes de magistrat supplémentaires entre les plus hautes juridictions et le ministère public (70 unités), les juridictions de première et de deuxième instance (422 unités) et la task force «Tableaux d'effectifs flexibles» (176 unités). En mars 2021, de nouveaux effectifs (285 magistrats) ont commencé leur stage. Après une première suspension due à la pandémie de COVID-19, les concours ont désormais repris . En 2020 et 2021, plus de 2 000 membres du personnel administratif ont été recrutés au moyen de procédures numérisées . À la suite de la publication du rapport 2020 sur l’état de droit, qui a reconnu que la question des ressources humaines représentait un défi particulier pour l'Italie et avait une incidence sur l’efficience du système de justice, le gouvernement a prévu des mesures exceptionnelles visant à renforcer le «bureau du procès», au sein duquel le personnel administratif et judiciaire coopérera en synergie dans le cadre de modules organisationnels révisés . Ces mesures prévoient le recrutement, sur la base de contrats à durée déterminée de trois ans, d’environ 16 500 titulaires de diplômes universitaires en droit, en économie et commerce et en sciences politiques, qui fourniront un appui technique aux magistrats , et de 1 600 jeunes diplômés universitaires, 750 diplômés spécialisés et 3 000 diplômés de l’enseignement secondaire général, qui assisteront le personnel judiciaire et assureront le suivi des projets du ministère de la justice, tels que la numérisation des procédures et les réformes. Une partie de ce personnel nouvellement recruté sera affectée à la Cour suprême de cassation pour réorganiser les chambres civiles, y compris celles qui s’occupent des affaires fiscales. En ce qui concerne la justice administrative, le nombre d’emplois vacants reste élevé, notamment aux postes de juges de première instance. Cependant, en février 2021, une nouvelle procédure de recrutement de 40 juges (étendue, par la suite, à 60) a été publiée, et une augmentation de 130 postes administratifs est prévue. De nouveaux recrutements dans le secteur de la justice administrative sont également prévus , dans le but de renforcer les bureaux judiciaires, d’améliorer la numérisation et d’assurer le suivi des activités menées dans le cadre des projets. Les nouvelles mesures visant à résorber l’arriéré judiciaire et à réduire la durée des procédures ont pour objectif de donner suite à une recommandation par pays adressée de longue date concernant l’efficience du système de justice .

La numérisation du système de justice continue de s'améliorer dans les juridictions civiles et administratives, tandis qu'il reste des difficultés à surmonter dans les juridictions pénales . La numérisation des procédures engagées devant les juridictions civiles de première et de deuxième instance est terminée , et elle est désormais lancée au niveau de la Cour suprême de cassation (section civile) et de la justice de paix . Elle est toutefois moins avancée dans les procédures pénales , où elle devrait débuter d’ici à la fin du mois de mai 2021. La numérisation du registre utilisé pour la mise sur écoute téléphonique pourrait constituer une première étape. Dans le cas de la justice administrative, pendant la pandémie de COVID-19, l’organisation d’audiences à distance a permis d’accomplir des progrès supplémentaires en matière de numérisation des procédures administratives . En dehors des décisions civiles et pénales de la Cour suprême de cassation, l’accès en ligne aux jugements rendus en première et deuxième instance progresse lentement et devrait être possible d’ici à 2023 uniquement pour les jugements civils . De nouvelles améliorations numériques sont en cours. Elles ont pour but de renforcer les services en ligne des bureaux judiciaires, en actualisant le portail des services en ligne, les registres de courriers électroniques certifiés et les paiements électroniques, et d’améliorer l’accès à certains services grâce au SPID (système public d'identité numérique), à la carte de service nationale et à la carte d’identité électronique. Pendant la pandémie de COVID-19, le travail à distance a accéléré la mise en œuvre de l’accès à distance à certains registres (litiges civils, juridiction gracieuse et conflits du travail, en première et deuxième instance). Par ailleurs, il est prévu de consentir un important effort de formation afin de renforcer les compétences informatiques des responsables ainsi que des agents permanents et temporaires recrutés pour soutenir la numérisation et résorber l’arriéré . En ce qui concerne le projet de loi relatif à la procédure civile, le gouvernement a élaboré des amendements au projet de texte pour remédier aux difficultés rencontrées en matière d’efficience, notamment en augmentant le niveau de numérisation des systèmes de justice. Une fois finalisés, ces amendements seront transmis au Parlement.

La réforme des tribunaux fiscaux est toujours en cours. La commission d’experts établie par le ministère de la justice et le ministère de l’économie et des finances devrait achever, d’ici au 30 juin 2021, les travaux préparatoires relatifs à la réforme des tribunaux fiscaux de première et de deuxième instance . Cette réforme aurait également pour objectif de réduire le nombre important de nouvelles affaires présentées à la Cour suprême de cassation. Par ailleurs, pour donner suite à la recommandation du GRECO, le Conseil de la présidence de la justice fiscale a mené plusieurs actions de prévention, de contrôle et d’exécution afin de renforcer le professionnalisme et l’intégrité des membres des juridictions fiscales et a adopté des mesures de formation et de renforcement de la numérisation .

Il est prévu d'inscrire dans la loi les normes existantes visant à améliorer la qualité des décisions de justice. Comme indiqué dans le rapport 2020 sur l’état de droit, ces normes sont actuellement inscrites dans un protocole d’accord signé par le CSM et le Conseil national des barreaux et visent à améliorer la clarté et la concision des décisions de justice. Le gouvernement a élaboré les amendements nécessaires à l’inclusion de ces normes dans le projet de loi relatif à la procédure civile.