Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, concernant le programme de convergence de la Slovaquie pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n°1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte sont tous disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés, qui peuvent aussi être examinés par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 disposent d'une dérogation et ne participent donc pas à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la Slovaquie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des prévisions du printemps 2004, du code de conduite [2] ainsi que des principes énoncés dans la communication adressée par la Commission au Conseil et au Parlement européen le 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 du 27.6.2001, avalisé par le Conseil Ecofin du 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

La Slovaquie a soumis son premier programme de convergence le 14 mai 2004. Ce programme couvre la période allant de 2004 à 2007 et fournit en outre des prévisions indicatives jusqu'en 2010. Il tient compte des mesures prises dans le budget 2004 et est compatible avec le projet détaillé de cadre budgétaire pluriannuel des autorités pour les années 2005 à 2007. Enfin, il exprime l'intention des autorités d'adopter l'euro en 2008 ou 2009 au plus tard.

Très bien présenté, ce programme est en grande partie conforme au «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» [4], dans sa version révisée. Il est supérieur aux programmes de préadhésion des années 2001 à 2003 en termes tant de richesse d'informations que de cohérence des données fournies.

[4] De fait, à quelques exceptions mineures près (quelques projections qui manquent pour les années 2006 et 2007 dans le tableau sur les hypothèses externes, et la présentation des chiffres concernant la consommation publique sous une forme agrégée seulement [lignes 16 et 17 combinées] dans le tableau 2), les tableaux annexés au programme contiennent non seulement les données requises mais aussi les informations optionnelles indiquées dans le code. Le programme fournit en outre toute une série de données supplémentaires. Par ailleurs, des estimations des ratios de dépenses et de recettes consolidés par rapport au PIB, ainsi que leur détail, selon les classifications SEC 95, sont maintenant disponibles à partir de 2002, alors que ces ratios consolidés faisaient défaut jusqu'alors.

Le déficit des administrations publiques est tombé à 3,6% du PIB en 2003, soit à un niveau supérieur à la valeur de référence de 3% du PIB prévue dans le traité. La Commission a ouvert la procédure concernant les déficits excessifs à l'égard de la Slovaquie le 12 mai 2004, avec l'adoption d'un rapport conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité. Le comité économique et financier a rendu son avis sur ce rapport le 25 mai et, le 5 juillet 2004, le Conseil devrait, sur la base de deux recommandations de la Commission, décider qu'il existe un déficit excessif en Slovaquie et adresser des recommandations à ce pays afin qu'il mette un terme à cette situation.

Le scénario macroéconomique présenté dans le programme est plausible et globalement conforme aux prévisions de la Commission: après une accélération régulière de la croissance réelle du PIB de 1,5% en 1999 à 4,2% en 2003, une poursuite de cette expansion au même rythme environ est prévue pour 2004 et 2005, caractérisée par une demande intérieure de plus en plus forte et un fléchissement, au contraire, de la contribution de la demande extérieure. Pour 2006 et 2007, c'est-à-dire au-delà des prévisions de la Commission, le programme table assez réalistement sur une accélération de la croissance, qui atteindra près de 5% (soit un chiffre situé grosso modo dans la fourchette des estimations disponibles concernant la croissance potentielle à cette époque), sous l'effet principalement d'un redémarrage des exportations, qui profiteront de la mise en service de capacités créées grâce aux entrées d'IDE. Le scénario prévoit que les exportations profiteront pendant toute la période du programme du redressement escompté de la croissance chez les principaux partenaires commerciaux de la Slovaquie jusqu'en 2005, puis de la stabilisation de cette croissance à un niveau élevé. Eu égard à ces perspectives de croissance ainsi qu'aux réformes plus ambitieuses du marché du travail adoptées récemment, on s'attend à ce que le chômage revienne progressivement aux alentours de 14½% d'ici 2007 (contre un peu plus de 17% en 2003).

Selon les prévisions, l'inflation devrait décliner rapidement après 2004 (tombant en dessous de 3% en 2006 et 2007), à mesure que s'estompe l'effet des hausses des prix administrés. Ces prévisions sont réalistes dans l'hypothèse où les effets secondaires seront résolument contenus, en évitant notamment que la fixation des salaires ne prenne pour base l'inflation passée, et ce surtout dans le secteur public du fait de l'effet d'imitation néfaste qui pourrait en résulter. La politique monétaire vise un taux d'inflation implicite, tout en s'efforçant de réduire l'instabilité excessive du taux de change et de combattre les pressions sur ce taux, jugées incompatibles avec les fondamentaux économiques. Face à la vigueur de la monnaie, qui, avec l'appui de l'assainissement budgétaire en cours, s'est appréciée de quelque 10% depuis le milieu de 2002, les autorités ont abaissé les taux d'intérêt. Le programme laisse entendre que la Slovaquie pourrait commencer à participer au MCE II en 2005 ou 2006.

Le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques à 3,0% du PIB d'ici 2007 (3,6% du PIB en 2003) afin de respecter le critère de Maastricht concernant le déficit. Cette trajectoire d'ajustement, qui est presque entièrement conforme au programme économique de préadhésion de 2003 (jusqu'en 2006), fixe les étapes intermédiaires suivantes: déficit de 4,0% du PIB en 2004, puis de 3,9% en 2005 et 2006. Dans le contexte d'une vaste réforme fiscale entrée en vigueur début 2004, qui devrait néanmoins rester neutre du point de vue des recettes puisqu'elle consiste essentiellement à faire passer le poids de la charge fiscale des impôts directs aux impôts indirects, l'ajustement prévu durant la période du programme repose sur une compression des dépenses primaires de 1,5 point de pourcentage du PIB. Ces réductions sont liées dans une large mesure à des réformes structurelles, pour la plupart déjà adoptées et mises en oeuvre, dans les domaines de la santé et de la protection sociale.

Eu égard en particulier à la robustesse de la croissance, la réduction envisagée du déficit de 0,6 point de pourcentage du PIB seulement en 4 ans n'apparaît pas très ambitieuse. Qui plus est, l'effort portera surtout sur la fin de la période. Cette appréciation doit toutefois être nuancée par la prise en considération des facteurs suivants: premièrement, la contraction relativement forte du déficit opérée entre 2002 et 2003 (2,1 points de pourcentage du PIB), grâce en partie à des facteurs non récurrents; deuxièmement, le fait que l'ajustement repose essentiellement sur les dépenses; troisièmement, l'introduction d'un système de retraite par capitalisation en 2005, qui se traduira par une réorientation des cotisations de sécurité sociale et donc une baisse des recettes pour les administrations publiques (½ point de pourcentage du PIB pour commencer en 2005 et 1 point complet d'ici la fin du programme); et enfin, l'accroissement de l'investissement public durant la période considérée. Pour autant que les risques de dérapage soient contenus du côté des dépenses, ce que faciliterait la fixation de plafonds de dépenses contraignants à moyen terme, tout surcroît de recettes fiscales par rapport aux prévisions budgétaires pour 2004 et au-delà offrirait l'occasion d'accélérer la réduction du déficit par rapport à ce que prévoit le programme.

Cette possibilité est un point particulièrement important à considérer. Non seulement elle permettrait au déficit des administrations publiques de passer en dessous des 3,0% du PIB en 2007, mais elle créerait aussi les conditions nécessaires pour atteindre l'autre objectif majeur énoncé dans le programme, à savoir une position budgétaire structurelle proche de l'équilibre ou excédentaire d'ici la fin de la décennie, et dégager une marge de sécurité suffisante pour ne pas franchir le seuil de référence de 3% du PIB fixé pour le déficit dans le traité, dans le contexte de fluctuations macroéconomiques normales. Enfin, le fait d'accélérer la réduction du déficit chaque fois que l'opportunité s'en présente permettrait de se prémunir contre les risques potentiels. Si les «risques positifs» dominent légèrement pour 2004, la situation semble en revanche assez équilibrée sur l'ensemble de la période. Les dépenses paraissent toutefois exposées à des risques importants, parmi lesquels d'éventuels retards dans la réforme envisagée du système de santé et l'absence de mesures de rationalisation du secteur public.

Le programme de réformes structurelles des autorités, qui a déjà été réalisé pour l'essentiel, accroît la qualité des finances publiques, tant du côté des recettes (train de mesures fiscales) que des dépenses (réformes de la santé et de la protection sociale en particulier), et renforcera vraisemblablement la croissance en incitant davantage à accepter un travail (y compris par un meilleur ciblage des transferts sociaux) et à créer des emplois.

Le programme annonce une hausse du ratio de la dette publique au PIB, qui grimperait de 2½ points de pourcentage entre 2003 et 2005 pour atteindre 46,4%, soit un chiffre globalement conforme aux prévisions de la Commission. Un retour de ce ratio à 45,5% est ensuite prévu d'ici 2007. Le rôle des ajustements stocks-flux dans la dynamique de la dette, qui était conséquent avant 2003 du fait de la privatisation et d'autres facteurs exceptionnels, a sensiblement diminué, à l'exception notable toutefois de l'année 2004, pour la raison principale que le déficit sur la base des engagements devrait être inférieur au déficit sur la base des paiements.

En ce qui concerne la viabilité à long terme, les projections du programme sont subordonnées à la fois au strict respect des objectifs d'assainissement budgétaire (conduisant à une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire d'ici 2010), à la mise en oeuvre intégrale des politiques envisagées (y compris, le relèvement supplémentaire de l'âge du départ à la retraite postérieurement au programme) ainsi qu'à la réalisation des hypothèses démographiques sous-jacentes, notamment des taux de fertilité potentiellement trop optimistes. Dans ces conditions, les projections indiquent que la Slovaquie serait relativement bien placée pour faire face au coût budgétaire du vieillissement de sa population. Hormis certains risques additionnels qui pourraient surgir à long terme, les principales menaces pesant sur ces prévisions résident dans la non-mise en oeuvre ou le retard des réformes ou encore d'éventuels retours en arrière.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Se fondant sur cette évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence de la Slovaquie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, concernant le programme de convergence de la Slovaquie pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents mentionnés dans le texte sont disponibles à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet 2004], le Conseil a examiné le programme de convergence de la Slovaquie, qui couvre la période 2004-2007 et fournit en outre des prévisions indicatives jusqu'en 2010. Le programme respecte dans une large mesure les exigences du nouveau «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence».

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme vise à ramener le déficit des administrations publiques de 3,6% du PIB en 2003 à 3,0% d'ici 2007 afin de respecter le critère de Maastricht correspondant, et retient à cet effet les objectifs intermédiaires suivants: déficit de 4,0% du PIB en 2004, puis de 3,9% en 2005 et 2006. La réduction du déficit est donc prévue principalement pour 2007. Le programme envisage un ajustement fondé sur des réductions des dépenses primaires de 1,5 point de pourcentage du PIB, par l'intermédiaire surtout de réformes structurelles dans les domaines de la santé et de la protection sociale, pour la plupart déjà adoptées et mises en oeuvre. Ces réformes du côté des dépenses ont lieu dans le contexte d'un vaste «paquet fiscal» entré en vigueur début 2004, qui devrait toutefois rester neutre du point de vue des recettes puisqu'il consiste essentiellement à faire passer le gros de la charge fiscale des impôts directs aux impôts indirects. En outre, les autorités comptent introduire un régime de retraite par capitalisation en 2005, qui entraînera une baisse des recettes pour les administrations publiques de ½ point de pourcentage du PIB pour commencer en 2005 jusqu'à 1 point complet d'ici la fin du programme.

Au vu des informations disponibles actuellement, les hypothèses concernant la croissance qui sont retenues dans le scénario macroéconomique à la base du programme semblent réalistes, à savoir une croissance légèrement supérieure à 4% en 2004 et 2005, et qui s'accélère ensuite pour atteindre près de 5% en 2006 et 2007, grâce à une nouvelle progression des exportations liée à la mise en service de capacités imputables aux entrées d'IDE. Étant donné le taux de chômage encore très élevé dont souffre la Slovaquie, l'embellie anticipée ne devra pas inciter à relâcher les politiques qui s'attaquent aux problèmes structurels, profondément enracinés, dont souffre le marché du travail. La désinflation rapide prévue après 2004, lorsque s'estomperont les effets des ajustements de prix administrés et des hausses d'impôts indirects, n'est pas hors de portée à condition que les effets secondaires soient fermement contenus. En particulier, l'évolution des salaires, notamment dans le secteur public, ne saurait être guidée par l'inflation passée.

Le programme prévoit que le déficit des administrations publiques sera ramené à 3% du PIB, soit la valeur de référence fixée dans le traité, en 2007 et qu'il continuera de reculer les années suivantes. Étant donné la croissance très robuste anticipée de l'économie slovaque, l'ampleur et le rythme de cette réduction du déficit ne paraissent pas très ambitieux. Cette appréciation doit toutefois être nuancée, notamment par la prise en considération des facteurs suivants: la compression envisagée des dépenses primaires, la baisse des recettes due à la réforme des retraites ainsi que l'ajustement - en partie exceptionnel - réalisé en 2003. L'orientation budgétaire du programme semble suffisante pour ramener le déficit aux 3% du PIB requis d'ici la fin de la période considérée. Les risques positifs et négatifs concernant les prévisions budgétaires paraissent globalement équilibrés à l'horizon du programme. Les premiers dominent légèrement en 2004, année durant laquelle on pronostique une aggravation marginale du déficit. Les risques les plus importants concernent les dépenses et principalement les retards éventuels dans les réformes proposées du système de santé et l'absence de nouvelle mesure de rationalisation du secteur public. La réalisation des objectifs concernant le déficit dépendra de la capacité du gouvernement à maîtriser les dépenses primaires, ce que faciliterait la fixation de plafonds de dépenses à moyen terme contraignants. Toutes les occasions d'accélérer la réduction du déficit, en particulier l'existence de rentrées fiscales supérieures aux prévisions, devraient être saisies. Outre que cela renforcerait la probabilité de parvenir à un déficit inférieur à 3% du PIB en 2007, les autorités créeraient ce faisant les conditions nécessaires pour atteindre l'autre grand objectif budgétaire du programme, à savoir une position budgétaire structurelle proche de l'équilibre ou excédentaire, avant l'année 2010 retenue dans le programme, et pour se doter d'une marge de sécurité suffisante afin que le déficit ne franchisse pas le seuil de 3% du PIB prévu dans le traité, dans un contexte de fluctuations macroéconomiques normales. Le pays serait en outre mieux placé pour réagir à tout afflux soudain et massif de capitaux.

En ce qui concerne le ratio de la dette, le programme annonce une hausse de 2½ points de pourcentage entre 2003 et 2005, qui porterait ce ratio à 46,4%, puis un repli à 45,5% d'ici 2007. La Slovaquie semble relativement bien placée pour faire face au coût budgétaire du vieillissement de sa population. La viabilité à long terme de ses finances publiques est subordonnée au strict respect des objectifs d'assainissement budgétaire et à la mise en oeuvre intégrale des politiques envisagées. Les hypothèses démographiques qui sous-tendent les projections, notamment les taux de fertilité, pèchent sans doute par optimisme. Les principaux risques, pour la viabilité à long terme, résident dans la non-mise en oeuvre ou le retard des réformes ou encore d'éventuels retours en arrière.

****

Le [5 juillet 2004], le Conseil, statuant sur recommandations de la Commission, a décidé, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité, qu'il existait un déficit excessif en Slovaquie, et a adressé à ce pays, conformément à l'article 104, paragraphe 7, des recommandations visant à ce qu'il soit mis un terme à cette situation et indiquant la stratégie à suivre à cet effet.

Principales projections du programme de convergence de la Slovaquie

>EMPLACEMENT TABLE>