3.3.6Dans quelle mesure les dispositions de la directive 92/83/CEE sont-elles cohérentes avec le droit de l’Union et la législation internationale concernant les droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques?9

Après consultation des États membres, il a été convenu que l’objectif de l’évaluation serait d’apprécier si la législation entraîne des coûts et des charges administratifs inutiles pour les administrations nationales comme pour les opérateurs économiques, et de recenser les éléments qui pourraient être examinés de manière plus approfondie dans le cadre d’une analyse d’impact sur le niveau de conformité et de sécurité dans la perception des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques. L’évaluation a débuté en décembre 2014 et s’est achevée en juillet 2016. Un groupe de pilotage composé de membres du personnel de tous les services concernés de la Commission a supervisé l’exécution de l’évaluation.

La directive vise à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, notamment en évitant les distorsions des conditions de concurrence, pour garantir la libre circulation des produits dans ce secteur. La Commission s’est engagée à veiller à ce que la législation de l’Union soit adaptée à sa finalité et atteigne ses objectifs en engendrant le moins de coûts et de charges possible. 3. Évaluation de la directive

La directive 92/83/CEE établit les règles relatives aux structures des droits d’accise applicables à l’alcool et aux boissons alcooliques. En particulier, elle définit et classe les différents types d’alcool et de boissons alcooliques, et fournit un cadre juridique pour les taux réduits dans certains secteurs, les exonérations et certaines dérogations.

Le présent rapport expose les résultats et les conclusions de cette évaluation et répond à l’obligation de réexamen prévue dans la directive.

Conformément à l’article 22, paragraphe 7, de la directive 92/83/CEE concernant l’harmonisation des structures des droits d’accises sur l’alcool et les boissons alcooliques (ci-après la «directive sur les structures»), la Commission est tenue de réexaminer le régime de taux réduits pour la production privée/consommation personnelle d’alcool en Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie au cours de l’année 2015 et de soumettre un rapport au Conseil sur les modifications éventuelles.

i) un cadre clair et cohérent pour les droits d’accise devant être payés sur l’alcool et les boissons alcooliques;

On considère que le bon fonctionnement du marché intérieur dans le contexte des structures des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques comprend trois composantes essentielles:

• 5 études de cas ciblées concernant les administrations des États membres (administrations des impôts, des douanes, des finances et autorités sanitaires), les opérateurs économiques présents sur le marché des alcools et/ou des associations, dans les domaines du classement des boissons alcooliques à des fins fiscales, de l’application de taux réduits pour les petits producteurs, du fonctionnement des exonérations pour l’alcool dénaturé, des exonérations applicables à la production pour la consommation personnelle et de la cohérence de la directive avec les aspects sanitaires;

• des questionnaires d’enquête – auxquels il pouvait être répondu entre août et novembre 2015 – adressés aux États membres (la totalité des 28 États membres ont répondu), aux opérateurs économiques (323 réponses) et au public/aux citoyens de l’Union (328 réponses);

Le rapport met exclusivement l’accent sur les structures des droits d’accise sur l’alcool et les boissons alcooliques; il n’examine pas les exigences définies dans la directive 92/84/CEE concernant le rapprochement des taux d’accises sur l’alcool et les boissons alcoolisées (ci-après la «directive sur les taux»), pas plus qu’il n’établit de lien entre ses conclusions et ces exigences.

L’évaluation suit les nouvelles lignes directrices pour une meilleure réglementation du 19 mai 2015 et couvre les cinq principaux critères d’évaluation que sont l’efficacité, l’efficience, la pertinence, la cohérence et la valeur ajoutée pour l’Union. Dans le cadre de l’évaluation, les points de vue des parties prenantes ont été recueillis au moyen d’enquêtes ciblées ainsi que d’une consultation publique ouverte. L’évaluation est présentée plus en détail dans le document de travail joint rédigé par les services de la Commission.

La directive structure bien l’imposition des boissons alcooliques en fonction des catégories prévues par la directive 92/84/CEE qui, quant à elle, fixe les taux d’accise minimaux. Des règles claires établissent la possibilité de fixer des taux réduits pour les petits producteurs ou les produits à faible titre alcoométrique. Tout cela assure un cadre cohérent pour l’imposition de l’alcool.

En dépit de cette conclusion globalement positive, il y a plusieurs points sur lesquels la directive n’apporte pas la clarté juridique nécessaire, et les problèmes qui en résultent ont un effet négatif sur le fonctionnement du marché intérieur.

Le classement de certains produits (potentiellement plusieurs centaines dans chaque secteur de produits) manque toujours de clarté, car ces produits pourraient relever de plusieurs catégories, avec pour conséquence une différence de traitement dans les différents États membres et des complications lorsque ces produits doivent être transportés entre les États membres. De même, les difficultés rencontrées dans l’interprétation des dispositions sur l’exonération de l’alcool dénaturé entravent le bon fonctionnement du marché intérieur, étant donné que les conditions de cette exonération varient considérablement entre les États membres. Aucun État membre n’applique les règles de la même manière qu’un autre en ce qui concerne les différents traitements – par exemple, la formule nationale d’un État membre, reconnue dans un autre territoire, la possibilité de fabriquer la formule d’un autre État membre sur son territoire, les formules de dénaturation de pays tiers et le principe général de reconnaissance mutuelle diffèrent dans l’UE-28.

Lorsqu’elle fixe des règles claires, la directive garantit également des conditions similaires pour les opérateurs économiques dans l’ensemble de l’Union. Leurs produits sont imposés sur la base de principes qui s’appliquent dans tous les États membres. Toutefois, le manque de clarté en ce qui concerne les exonérations pour l’alcool dénaturé offre une large marge d’interprétation aux États membres. Celle-ci donne donc lieu à des déséquilibres dans la concurrence car les producteurs et les utilisateurs d’alcool dénaturé situés dans certains États membres disposent d’un choix nettement plus étendu de formules de dénaturation que ceux situés dans d’autres États membres.

En outre, la législation empêche les États membres d’appliquer systématiquement des taux réduits aux petits producteurs pour toutes les catégories de boissons alcooliques. Cela limite la possibilité, pour les États membres, de corriger d’éventuels déséquilibres du marché alors que cet objectif mériterait par ailleurs peut-être d’être poursuivi.

3.3.2 La sauvegarde des intérêts budgétaires des États membres

En ce qui concerne la perte potentielle de droits d’accise pour les États membres, cette évaluation a examiné:

i) la fraude concernant l’alcool et les boissons alcooliques et, en particulier, l’étendue de la fraude concernant l’alcool dénaturé;

ii) la possibilité d’un classement erroné des boissons alcooliques dans une catégorie inférieure à celle prévue par les États membres.

Les dispositions de la directive visant à garantir la dénaturation de l’alcool destiné à des fins industrielles ont pour objectif de protéger l’intégrité de l’exonération et d’empêcher que ce type d’alcool soit reconverti en alcool destiné à la consommation. Dans l’ensemble, les données disponibles en matière de fraude montrent que l’utilisation abusive de l’exonération pour l’alcool dénaturé ne représente qu’une très faible proportion du total des fraudes liées à l’alcool. Ce constat s’explique par le fait que de nombreux États membres ne recueillent pas et/ou n’analysent pas les données au niveau de détail requis pour procéder à une appréciation fondée sur des faits. Toutefois, dans quelques États membres, les constatations donnent à penser que la fraude à l’alcool dénaturé n’est pas négligeable. Une enquête plus approfondie – en collaboration avec les autorités nationales, par exemple dans le domaine de la santé et de la protection des consommateurs, qui sont susceptibles de recueillir des données sur les produits illicites retirés du marché – serait nécessaire pour déterminer si cette fraude peut être attribuée à une lacune de la directive et si, à la suite de cette enquête, il serait utile de définir l’alcool dénaturé ainsi que la façon dont il doit être fabriqué et utilisé afin de pouvoir bénéficier de l’exonération et d’exiger des opérateurs économiques qu’ils utilisent des formules de dénaturation ne pouvant être éliminées du produit aisément ni à faible coût. Il est évident que les ambiguïtés de la directive dans sa version actuelle sont à l’origine de l’interprétation large des règles. Le lien entre cette situation et la fraude ne peut être établi que par des recherches plus poussées auprès des autorités autres que fiscales.

On a identifié plusieurs types de produits différents dont le classement n’est pas aisé et qui pourraient sans doute relever d’au moins catégories fiscales. Le problème réside dans la définition correcte de ce qu’est une boisson fermentée. Certains de ces produits (par exemple, les boissons à base de vin auxquelles de l’alcool éthylique a été ajouté) sont considérés comme ayant été intentionnellement fabriqués de manière à tirer parti/faire un usage abusif d’une catégorie fiscale favorable. En plus de créer des distorsions de concurrence, l’absence de définitions claires concernant le classement peut faire perdre des recettes aux États membres. Dans le cadre de l’étude, des recherches préliminaires ont été menées concernant l’incidence des différentes catégories de classement sur la perception des recettes, mais il faut maintenant étudier de manière plus approfondie l’incidence que d’éventuelles modifications de ces classements auraient sur les recettes actuelles de l’UE-28, lorsque ces deux aspects sont concernés. Cela impliquerait une analyse détaillée des principaux secteurs de produits et le reclassement de ces produits dans chaque nouvelle catégorie potentielle.

3.3.3 Le coût de la mise en conformité et les charges administratives – potentiel de réduction

La directive 92/83/CEE ne fait pas directement peser de coûts de conformité sur les opérateurs économiques. Par l’ajout de certains produits dans le champ d’application de l’accise, elle soumet indirectement ces secteurs aux dispositions de la directive 2008/118/CE, qui fixe les règles et conditions relatives à la détention et la circulation des marchandises soumises à accise.

L’évaluation de la directive 92/83/CEE a mis en évidence de nombreux domaines dans lesquels l’application des dispositions de la directive entraîne une augmentation des coûts pour les opérateurs économiques comme pour les États membres. En conséquence, l’évaluation conclut que la directive est inefficiente, tout particulièrement dans les domaines du classement des autres boissons fermentées et de l’exonération applicable à l’alcool dénaturé.

Cette hausse identifiée des coûts administratifs et des coûts de conformité est le résultat des complications, des litiges et des incohérences dans l’application des dispositions de la directive qui surviennent lorsque les parties prenantes s’opposent sur leur bonne interprétation au niveau national. Le nombre d’exemples à l’appui de cette appréciation, ainsi que leur étendue géographique, indique que ces complications résultent du fait que la directive n’apporte pas suffisamment de clarté aux parties prenantes.

En résumé, les problèmes relatifs au classement des produits identifiés comme «difficiles à classer» et à la gestion des exonérations pour l’alcool dénaturé entraînent une hausse des coûts, comme par exemple l’augmentation des garanties dans certains États membres pour la circulation de l’alcool dénaturé, les coûts afférents à la résolution des litiges juridiques et la manipulation des règles en matière de classement, ce qui se traduit par des écarts de prix.