Avis du Comité des régions sur les «Nouvelles activités et nouveaux services en zones rurales»

(97/C 215/03)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu sa décision en date du 12 juin 1996, conformément à l'article 198 C, quatrième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis sur «les nouvelles activités et nouveaux services en zones rurales» et de charger la commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 3/97 rév.) adopté par la commission 2, le 12 février 1997 (rapporteur: Mme Kaija-Maija Perkkiö);

a adopté lors de sa 17e session plénière des 12 et 13 mars 1997 (séance du 12 mars) le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Bien que les zones rurales en Europe soient extrêmement diversifiées, elles présentent un certain nombre de points communs dans leur développement, caractérisé par de profondes mutations structurelles. Le dépeuplement des campagnes en est un exemple. En 1988, la population rurale représentait 18 % de l'ensemble de la population de l'UE, alors qu'en 1965, la proportion était de 29 %. Ce sont en particulier les habitants des zones rurales isolées (objectifs 1, 5b et 6) qui ont émigré vers les villes, où leurs chances de trouver un emploi étaient meilleures.

1.2. La population rurale vieillit. Lorsque la population active émigre vers les villes, seules restent les personnes âgées, dont le pourcentage augmente constamment. En effet, on constate que l'âge moyen des habitants des zones rurales augmente, et que le nombre de jeunes diminue.

1.3. Les problèmes auxquels sont confrontées les zones rurales varient d'un pays à l'autre en fonction des réalités locales et régionales. Dans les pays nordiques peu peuplés, les villages doivent généralement faire face au vieillissement de la population, mais aussi en particulier au départ des femmes. Dans la partie méridionale de l'Europe par contre, il est fréquent que les femmes restent au village lorsque leur conjoint part chercher du travail en ville. Ce phénomène de navette a pu être réduit dans certaines régions - notamment en Bavière - grâce à un bon réseau routier et des distances relativement faibles.

1.4. En Europe, dans bon nombre de zones rurales, les services ont tendance à disparaître. En effet, les habitants des régions peu peuplées doivent parfois parcourir de longues distances pour avoir accès à des services qui ont été regroupés dans différents centres. Les habitants des zones périphériques profitent pour leur part des services qui s'offrent à eux sur leur lieu de travail. Dans les deux cas, l'offre en matière de services dans les zones rurales et les villages est supérieure à la demande. Et lorsque les services s'éloignent, le trafic s'amplifie, entraînant d'inévitables conséquences pour l'environnement.

1.5. Afin d'éviter le dépeuplement des zones défavorisées et isolées, il faudrait garantir aux zones rurales l'accès aux services. En effet, si les campagnes sont abandonnées, l'infrastructure en place restera inexploitée. La préservation des services dans les zones rurales et, par conséquent, la lutte contre le dépeuplement de ces zones exige que soit conçue une stratégie non plus au niveau communautaire mais aux niveaux communal et individuel. Afin de développer et de préserver les services en fonction des besoins de la population rurale, il y a lieu de restructurer les actions en matière de développement rural et de créer de nouvelles formes d'assistance. Il faut notamment s'efforcer de garantir à long terme les conditions d'accès aux services et le maintien de ceux-ci. Dans ce cas, les services publics acquièrent davantage d'importance pour les zones rurales isolées pour que celles proches des agglomérations. Il convient par ailleurs de favoriser un système de «services combinés», qui permettrait d'abaisser le seuil de rentabilité pour chaque service pris séparément.

1.6. Au cours des dernières décennies, le secteur des services - y compris les nouvelles activités liées à ces services - s'est considérablement développé, et constitue à l'heure actuelle une source d'emplois importante pour l'ensemble de l'UE. Il est fort probable que cette tendance se poursuive, et que de nouvelles perspectives s'offrent au milieu rural. Toute une série de facteurs contribuent à un tel développement du secteur des services: un besoin croissant en services de santé, une réduction du temps de travail en faveur des loisirs, les revendications de la population rurale qui exige les mêmes services qu'en ville, les possibilités offertes par le développement des technologies, etc.

1.7. Le secteur des services est caractérisé par une présence massive des femmes, le recours fréquent - en comparaison avec les autres secteurs d'activité - au temps partiel et le principe de l'employeur employé. En effet, si l'on excepte le cas des services sociaux ou de formation organisés par les pouvoirs publics, l'entreprise de services emploie parfois, outre le chef d'entreprise lui-même, quelques autres personnes. Il y a là de nombreuses possibilités à exploiter, mais également de nombreux problèmes à résoudre.

1.8. Les spécificités des régions ne doivent pas être négligées: en effet, les points forts et les faiblesses varient d'une entité à l'autre. C'est la raison pour laquelle toute stratégie de développement doit se baser sur les aspects propres à la région concernée. Il convient toutefois de veiller à ce que le développement des services et l'organisation d'activités nouvelles offrent la possibilité de créer des emplois tout à fait nouveaux. Cela exige que soient définies les ressources humaines et organisationnelles disponibles pour chaque région, ainsi que les éventuels besoins latents en services. Une telle préparation permettra de trouver les solutions pratiques et les moyens d'action adaptés à chaque région et à chaque pays, en fonction des facteurs propres à chacun d'eux, à savoir la situation économique et la structure de l'économie, ou encore la culture, les traditions, la situation politique, etc.

2. Aperçu général du développement des services et des nouvelles activités en zones rurales

Observations générales

2.1. Les stratégies élaborées sur base des spécificités régionales et accordant une place à l'esprit d'initiative local sont des stratégies durables. Le Comité des régions estime que la Commission a remarquablement suivi le principe du «bas vers le haut», ainsi que le principe de subsidiarité, lors de l'examen des programmes relatifs à la politique structurelle et lors du renforcement des différentes initiatives communautaires, en particulier du programme Leader.

2.2. Le secteur des services et des activités connexes dans les zones rurales est extrêmement vaste. L'initiative locale peut donner naissance à des activités liées à la vie quotidienne ou à la protection de l'environnement, à des services permettant d'améliorer la qualité de la vie ou encore à des services dans le domaine de la culture et des loisirs.

2.3. Les activités liées à la vie quotidienne sont très diversifiées: services de soins donnés aux enfants ou aux personnes âgées, aides familiales, organisation de la formation, etc. Parmi les services permettant d'améliorer la qualité de la vie, on retrouve notamment les services offerts aux commerçants et aux consommateurs. Ces secteurs offrent des nouvelles possibilités de travail en particulier aux femmes actives dans les zones rurales. Lorsque les moyens de transport en commun traditionnels ne suffisent plus pour garantir la mobilité des habitants des zones isolées, il est possible de recourir à un système de taxis «en commun» (France, Finlande) ou à des coopératives de transport collectif (Italie). Les services de transport en commun proposés par les Postes (Irlande, Irlande du Nord) constituent également un bon exemple. La production de services culturels ou touristiques, ou encore le respect de l'environnement culturel, constituent quant à eux une source d'emplois dans les secteurs de la culture et des loisirs.

2.4. La dégradation croissante de l'environnement et la prise de conscience du rôle de l'écologie débouchent sur la création d'emplois dans le domaine des services liés à la protection environnementale: le recyclage et la réutilisation des déchets, la préservation et l'entretien du paysage régional, le tourisme rural, etc. (Belgique, Irlande, France).

Problèmes et obstacles au développement des nouveaux services et des nouvelles activités en zones rurales

2.5. Dans les États membres de l'Union, la création de nouveaux services et la restructuration des services existants se heurtent à de nombreux obstacles. Les pouvoirs publics sont souvent trop mal organisés pour créer le cadre nécessaire à la naissance d'un modèle administratif ou de structures de production innovateurs. Une législation complexe peut également constituer un obstacle infranchissable pour les petites entreprises innovantes si celles-ci ne reçoivent pas les conseils appropriés.

2.6. L'innovation en matière de services peut également être freinée pour des raisons économiques. Bon nombre de services exigent une main-d'oeuvre nombreuse, ce qui entraîne inévitablement des frais supplémentaires élevés. D'autre part, les personnes ayant recours à ces services ne sont pas toujours en mesure de payer le même prix pour le travail exécuté. Il est clair qu'une branche d'activité entraînant de tels coûts n'attire pas les investisseurs. Quant aux petites entreprises, elles n'ont pas la possibilité de donner des garanties à leurs bailleurs de fonds. Il leur est dès lors difficile de se procurer un capital-risque destiné à la création ou au lancement d'une entreprise.

2.7. Le développement des services peut également être entravé par des carences en matière de formation. Les travailleurs des secteurs qui exigent en grande partie une main-d'oeuvre employée à temps partiel (le tourisme par exemple) ne sont pas motivés pour suivre une quelconque formation. Par ailleurs, de nombreuses entreprises implantées en zones rurales sont de type pluridisciplinaire et exigent de leurs employés qu'ils soient polyvalents, alors que la formation qui leur est proposée est quant à elle de type spécialisé. Un système de formation continue est indispensable pour que les entrepreneurs puissent conserver un même niveau de savoir-faire dans une société en mutation constante. Outre des compétences techniques, la formation doit mettre l'accent sur l'acquisition de capacités humaines par exemple en ce qui concerne la sociabilité.

2.8. La formation est encore conçue de façon trop théorique. Les écoles professionnelles et les projets de développement (durant la phase de formation) devraient synthétiser l'expérience acquise à l'école, dans la vie professionnelle et à travers les diverses études menées en la matière et la mettre au service des entrepreneurs et des travailleurs.

2.9. Le développement du secteur des services en tant que source d'emplois se heurte à la législation en vigueur dans les différents États membres. Les nouvelles entreprises des zones rurales étant souvent pluridisciplinaires, il est difficile de gérer les nombreuses questions qui surgissent en matière de fiscalité ou celles relatives aux systèmes de financement, à la qualité des produits et au système de contrôle, et ce, en raison de ressources économiques et intellectuelles limitées. Malgré cela, les services doivent offrir un niveau de qualité élevé, étant donné que les travailleurs de ce secteur ont fréquemment des contacts humains dans le cadre de leur travail.

Exemples de solutions

2.10. Les problèmes économiques susmentionnés peuvent être résolus au niveau local grâce notamment à l'introduction de chèques comme mode de paiement (par exemple pour les services aux personnes âgées, comme en France) ou à la création d'un fonds de capital-risque pour les petites entreprises. L'aide que la Finlande accorde aux femmes chefs de petites entreprises dans le secteur des services constitue un bon exemple en la matière.

2.11. Des solutions existent également au niveau national: mesures fiscales, réduction des frais dérivant des salaires, octroi d'allocation tant aux utilisateurs (sous forme d'aide directe) qu'aux producteurs de services. Le rapport qualité-prix d'une action est généralement supérieur lorsque celle-ci n'est financée qu'en partie par les pouvoirs publics (par exemple les soins aux personnes âgées à domicile ou dans une institution, les travaux de préservation du paysage réalisés par les agriculteurs eux-mêmes et non par des employés, etc.).

2.12. Les groupes d'action locaux créés dans le cadre du programme Leader ont permis de résoudre les problèmes d'ordre économique notamment grâce à la création d'entreprises pluridisciplinaires, où les secteurs d'activité les plus forts soutiennent les plus faibles. Les groupes d'action (Leader) composés de femmes ont ainsi innové dans l'organisation des services de santé, des crèches et des services de formation, de façon à ce que les femmes puissent occuper des postes rémunérés, effectuer un «télétravail» ou travailler dans leur entreprise (Irlande, Pays de Galles).

2.13. La coopération entre les secteurs public et privé crée un cadre favorable pour le développement d'un système de services performant. La production de services peut être privatisée ou confiée à une collectivité sans que soit réduite la part de responsabilité du secteur public dans l'organisation d'un tel système. Cette coopération peut notamment inclure le recours à la sous-traitance. En Irlande, des expériences concluantes ont été menées en matière de développement de nouveaux modèles d'action, grâce à la création de commissions d'entreprise relativement indépendantes et composées de représentants tant du secteur public que du secteur privé.

Possibilités offertes par la société de l'information

2.14. Les possibilités offertes par la société de l'information devraient également être mises à profit dans le cadre du développement rural. Les services basés sur l'informatique peuvent être accessibles directement grâce aux PC (services bancaires, achats, etc.), ce qui facilite l'accès des habitants des zones isolées aux services. Un tel système exige toutefois la diffusion des ordinateurs familiaux. Il convient de noter à cet égard que les ressources économiques et le potentiel de savoir-faire actuels sont parfois insuffisants.

2.15. Il faudrait créer dans les zones rurales davantage de centres informatiques mettant à la disposition des utilisateurs un réseau informatique qui leur donnerait accès à différents services. Ce système permettrait en effet d'améliorer considérablement l'accès aux services. En Finlande, ces centres existent déjà depuis les années 80, mais leur statut non officiel a empêché leur diffusion. Il faudrait développer les centres informatiques sous forme d'entreprises fonctionnant selon le principe de la gestion ou sous forme de centres de services en partie financés par les deniers publics. Les centres informatiques/centres de télétravail peuvent fonctionner en tant que réseau de services ou regrouper une partie des services informatiques des écoles et des bibliothèques.

2.16. La société de l'information offre par ailleurs de nombreuses possibilités en matière de télétravail via les centres d'information ou dans les entreprises. En raison de la généralisation du télétravail, le trafic diminue, alors que la part de la population active dans les zones rurales et les besoins locaux en services augmentent. Une partie des possibilités offertes par le télétravail restant inexploitées (en matière d'enseignement, de soins hospitaliers, etc.), il faudrait insister davantage sur le développement du télétravail dans le cadre du développement rural.

3. Observations générales

3.1. Le Comité des régions se félicite des actions menées dans le cadre des initiatives communautaires Leader I et II et visant la création de nouvelles activités et de nouveaux services en zones rurales. Le Comité des régions estime que les principes de base des initiatives communautaires concernant l'adoption d'un financement pour les groupes d'action - à savoir le principe du «bas vers le haut», l'esprit d'initiative, la possibilité de servir d'exemple et la mobilité - revêtent une importance considérable. Une telle attitude contribue à la promotion de l'esprit d'initiative, de la coopération et de l'imagination tant au niveau local qu'au niveau des communes elles-mêmes. Le Comité des régions considère que les projets et programmes Leader pourraient être mis en oeuvre de manière plus efficace s'ils étaient mieux coordonnés avec les objectifs des Fonds structurels ou avec l'«approche intégrée» proposée au point 2 de la déclaration de Cork.

3.2. L'esprit d'initiative peut s'exprimer notamment à travers la réalisation de projets en collaboration avec de nouveaux associés. Il s'agit d'inventer une nouvelle forme de répartition du travail entre les secteurs public et privé et entre les différentes branches de l'administration. Le Comité des régions insiste sur le fait que l'efficacité n'est pas le seul et unique critère valable en matière de services. Il faut également veiller à garantir la dimension sociale des services ainsi que leur accès généralisé que des services exclusivement privés et régis par les lois de l'économie de marché ne parviennent pas toujours à englober.

3.3. Le Comité des régions se réjouit de constater que la Commission a pris en compte, lors de l'examen d'un grand nombre de dossiers concernant la politique structurelle des différentes régions, le principe du «bas vers le haut», et ce dans les programmes au titre des objectifs 1, 5b et 6 des Fonds structurels. Cette attitude a débouché sur la création d'un réseau de coopération interrégionale qui permet de satisfaire les besoins des régions et de diffuser les nouvelles informations, et qui peut compter sur des acteurs prêts à servir d'intermédiaire entre l'offre et la demande en matière d'emploi et à concevoir de nouveaux projets de développement.

3.4. Le Comité des régions se félicite du contenu du quatrième programme-cadre de l'UE sur la recherche et la formation pour les années 1994-1998, en particulier les chapitres relatifs aux technologies et aux services dans le domaine de l'information et des télécommunications, étant donné que ces projets contribuent à la réalisation de projets pilotes notamment en matière de télétravail et de téléformation. La préparation du cinquième programme-cadre devrait également prendre en compte ces aspects.

3.5. La Commission a rédigé un rapport sur la stratégie européenne de promotion du développement et de l'initiative en matière d'emploi au niveau local (). Selon le Comité des régions, le rapport propose 17 pistes et mesures de développement en la matière compte tenu des nouvelles activités et des nouveaux services en zones rurales. La Commission devrait développer les propositions de mesures reprises dans son rapport en prenant elle-même des décisions dans ce sens et en assistant les États membres dans la réalisation d'actions propres en vertu du principe de subsidiarité.

4. Propositions du Comité des régions visant la promotion des nouvelles activités et des nouveaux services en zones rurales

4.1. Le Comité des régions invite les institutions communautaires à promouvoir l'initiative régionale et locale orientée vers l'organisation des services en zones rurales en simplifiant et en accélérant la procédure de candidature et d'examen des projets pilotes, des projets tests et des projets de recherche.

4.2. Le Comité des régions invite la Commission à veiller spécialement à ce que les différents programmes en vigueur au niveau régional contribuent dans la pratique à l'amélioration de la qualité des services, notamment en ce qui concerne la création d'un système de qualité ainsi que le contrôle de la qualité.

4.3. Le Comité des régions invite la Commission à encourager les actions qui contribuent au renforcement des exigences minimales de qualité pour les produits des entreprises de services combinés au niveau de l'UE.

4.4. Le Comité des régions demande à la Commission d'encourager les actions contribuant à l'amélioration de la transmission de données et portant sur les différentes possibilités, nées lors de la mise en oeuvre des initiatives communautaires (par exemple Leader, NOW, SME), d'organiser les services et les activités connexes. Une partie suffisante des ressources en matière d'assistance technique aux programmes doit y être consacrée. Il y a également lieu de renforcer la mise à profit des données fournies par les réseaux nationaux Leader et par l'observatoire communautaire du programme Leader (AEIDL). Ce faisant, il conviendrait de réfléchir dès à présent, dans le cadre de la discussion sur la révision future de la politique structurelle, aux objectifs, à la structure, aux possibilités de financement et à l'avenir de ces organes.

4.5. Le Comité des régions invite les institutions communautaires à encourager les États membres à réaliser les actions définies dans le cadre du programme Leader et à mettre en pratique les initiatives locales au niveau national, afin de créer de nouvelles conditions pour une production de services innovatrice. Il convient d'accorder une attention particulière aux conditions d'accès aux services et à leur garantie ainsi qu'à la résolution des problèmes de répartition du travail entre les secteurs public et privé.

4.6. Le Comité des régions estime qu'il faut encourager les États membres à trouver de nouvelles solutions permettant de simplifier et de réduire la fiscalité et les frais dérivant des salaires dans le cas des petites entreprises productrices de services.

4.7. Le Comité des régions souhaite vivement que la Commission se lance dans l'amélioration des systèmes d'investissement à risque pour les entreprises de services afin que ceux-ci soient aussi efficaces que les systèmes dont disposent les autres entreprises. Ceci est particulièrement important pour les nouvelles entreprises pluridisciplinaires en zones rurales.

4.8. Le Comité des régions estime que la Commission devrait renforcer les actions communautaires visant à améliorer l'exploitation des réseaux de télécommunication dans les régions isolées (réduction des coûts de construction, etc.). Il faudrait également résoudre les problèmes de protection des informations inhérents aux nouvelles technologies, aussi bien au niveau de l'UE qu'au niveau de chaque pays en particulier.

4.9. Le Comité des régions attire l'attention de la Commission sur le fait que, tant dans le renouvellement des Fonds structurels que dans la révision de la définition des zones au titre des différents objectifs de la politique structurelle, la délimitation de telles zones doit manifestement s'opérer par référence à leurs spécificités et à leurs problèmes et que par suite les principaux domaines de coopération pour le développement de services et d'autres initiatives de promotion du potentiel endogène de développement ne doivent pas être morcelés. Il convient également d'améliorer la coordination des actions structurelles dans les différentes régions concernées (voir l'exemple des rural package) afin de garantir une synergie maximale. Pour chaque zone rurale, il convient de rédiger un seul programme, en lieu et place des nombreux programmes existants (par exemple dans le cas des objectifs 5a), 5b), ainsi que 3 et 4.

4.10. Le Comité des régions approuve la politique de développement rural présentée lors de la Conférence de Cork (), dont la déclaration finale va dans le même sens que les mesures et objectifs proposés dans le présent avis.

Bruxelles, le 12 mars 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() COM (95) 273 final.

() JO n° C 116 du 14. 4. 1996, p. 46.