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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 23.9.2009 
SEC(2009) 1235 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
accompagnant les documents suivants: 
Proposition de 
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier et instituant un Comité 
européen du risque systémique 
 
Proposition de 
 
DÉCISION DU CONSEIL 
 
confiant à la Banque centrale européenne  des missions spécifiques relatives au 
fonctionnement du Comité euro péen du risque systémique 
 
Proposition de  
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
instituant une Autorité bancaire européenne 
 
Proposition de  
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
instituant une Autorité européenne des assu rances et des pensions professionnelles 
  
FR    FR Proposition de  
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
instituant une Autorité europ éenne des marchés financiers 
 
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT  
 
{COM(2009) 499 final} 
{COM(2009) 500 final} {COM(2009) 501 final} {COM(2009) 502 final} {COM(2009) 503 final} 
{SEC(2009) 1233} {SEC(2009) 1234}  
FR 3   FR 1. INTRODUCTION  
Dans sa communication du 27 mai 2009 sur la surveillance financière européenne, la 
Commission européenne a pr oposé d’apporter des modifica tions à la surveillance 
financière européenne pour remédier aux in suffisances révélées lors de la crise 
financière récente. Concrètement, elle a proposé la création: 
• d’un Conseil ou Comité européen du risque systémique (CERS)  chargé 
d’évaluer les risques qui pèsent sur la stabilité du système financier dans son 
ensemble (c’est-à-dire la «surveillanc e macroprudentielle») et d’émettre des 
alertes rapides en cas de risque systémi que prévisible et, le cas échéant, de 
formuler des recommandations quant aux mesures à prendre; 
• d’un Système européen de surveillance financière (SESF)  chargé de la 
surveillance individuelle des établisse ments financiers (c’est-à-dire la 
«surveillance microprudentielle»), consis tant en un réseau de superviseurs 
financiers nationaux travaillant avec trois nouvelles autorités européennes de 
surveillance (AES) pour le sect eur bancaire, le secteur des marchés financiers et le 
secteur des assurances et de s pensions professionnelles. 
Ces propositions ont été avalisées par le Conseil européen de s 18-19 juin 2009, qui a 
toutefois souligné que les déci sions prises par les AES ne devraient empiéter en rien 
sur les compétences budgétaires des États membres. 
La présente analyse d’impact accompa gne les propositions d’ actes législatifs 
instituant le CERS et le SESF. Afin, notamment, de définir la portée du pouvoir, 
conféré aux AES, de proposer des nor mes techniques contraignantes, les 
modifications apportées à la législation communautaire a pplicable seront décrites 
brièvement. 
2. CONSULTATIONS ET PROCEDURE  
La Commission a procédé à une consulta tion publique sur sa communication du 
27 mai, la date de clôture étant fixée au 15 juillet. Cette consu ltation a donné lieu à 
98 contributions, dont la plupart sont la rgement favorables aux propositions de la 
communication sur la surveillance. Un com ité de pilotage de l’analyse d’impact, 
chargé de diriger les trava ux d’élaboration de la prés ente analyse d’impact et 
comprenant des représentants de pl usieurs DG, s’est réuni deux fois. 
3. DEFINITION DU PROBLEME  
À partir des problèmes généraux répertorié s dans l’analyse d’impact accompagnant 
la communication, des problèmes plus spécif iques liés à la créa tion du CERS et du 
SESF ont été identifiés. 
En ce qui concerne le SESF, ces  problèmes sont les suivants: 
FR 4   FR • Comment assurer l’adoption d’un ensemb le unique de règles techniques 
harmonisées et l’applicati on cohérente de ces règles. 
• Comment assurer le bon fonctionnement des collèges d’autorités de surveillance, 
notamment en ce qui concerne la fourniture d’informati ons pertinentes à tous les 
membres d’un collège. 
• Comment parvenir à un accord entre le s autorités de surveillance du pays 
d’origine et du pays d’accueil sur le s questions qui nécessitent un accord. 
• Une meilleure coordination entre autorités de surveillance, ainsi qu’une action 
cohérente en situation d’urgen ce financière, sont nécessaires. 
• Comment éviter d’empiéter sur les compétences budgétaires des États membres, 
conformément aux conclusions du Conseil européen, tout en n’entravant pas les 
activités des AES dans les domaines extérieu rs à ces compétences. Il s’agira de 
garantir que l’activité des AES respecte le principe de subsidiarité, car le domaine 
de la fiscalité directe est une comp étence exclusive des États membres. 
En ce qui concerne le CERS, le s problèmes sont les suivants: 
• Comment rendre le CERS aussi efficace que possible, étant donné qu’il ne peut 
être doté d’aucune compétence juridiquement  contraignante, la décision politique 
de ne pas lui accorder la personnalité  juridique ayant déjà été prise. 
• Les alertes et recommandati ons du CERS doivent attein dre les bons destinataires 
et déboucher sur l’action souhaitée, ma is sans contribuer elles-mêmes à 
déclencher une crise. 
• Le CERS doit recevoir les informations  dont il a besoin pour procéder à des 
évaluations macroprudentielles efficaces. 
• Le CERS doit avoir un secrétariat structuré et établi en un lieu qui lui permette de 
remplir ses fonctions avec un bon rapport coût-efficacité. 
• La structure et l’activité du CERS doivent respecter la subsidiarité. 
4. OBJECTIFS  
Les objectifs spécifiques répertoriés da ns l’analyse d’imp act accompagnant la 
communication du 27 mai sont considér és comme objectifs généraux pour la 
présente analyse d’impact, étant donné que le  niveau d’analyse est plus détaillé dans 
cette dernière. 
Plusieurs objectifs spécifiques sont égalem ent définis pour le CERS et le SESF: 
SESF 
a. assumer toutes les tâches des com ités de surveillance actuels de l’UE; 
FR 5   FR b. assurer la mise en place d’un ensemble de règles communes; 
c. assurer l’application cohé rente des règles de l’UE; 
d. déterminer comment parvenir à une culture commune en matière de 
surveillance, notamment en  veillant à ce que les collèges d’autorités de 
surveillance se développent avec su ccès et de manière cohérente; 
e. établir l’opportunité d’accorder de s pleins pouvoirs en ce qui concerne la 
surveillance de certains établissement s, et la manière de le faire; 
f. déterminer comment assurer la co ordination et gérer efficacement les 
situations de crise; 
g. garantir l’accès aux in formations nécessaires; 
h. définir des clauses de sauvegarde pour éviter un empiétement sur les 
compétences budgétaires des États membres; 
i. garantir l’indépendance des AES. 
CERS 
a. établir des procédures adéquates pour obtenir des informations sur les 
risques macroéconomiques qui pèsent sur la stabilité financière; 
b. recenser les risques macroprudentiels en Europe; c. émettre des alertes à l’intention des acteurs concernés et recommander 
les actions appropriées; 
d. déterminer comment assurer un suivi efficace des 
alertes/recommandations; 
e. garantir l’indépendance du CERS. 
En outre, un objectif valable pour l’ensemble  du système est de faire en sorte que les 
deux niveaux (CERS et SESF) fonctionnent de  manière cohérente pour identifier les 
éléments transversaux influant sur la stabilité aux nivea ux tant micro- que 
macroéconomique (tels que les politiques de rémunération). 
5. A
NALYSE ET COMPARAISON DES OPTIONS  
Des options ont été envisagées dans les doma ines suivants, en ce qui concerne tant le 
SESF que le CERS: 
a. Pouvoirs et compétences  
Pour le SESF, les domaines examinés sous  cette rubrique étaient les suivants: 
FR 6   FR • Établir un ensemble unique de règles harmonisées.  Deux types de pouvoirs sont 
envisagés à cet égard: premièrement, le pouvoir de proposer à la Commission, 
pour approbation, des règles techniques contraignantes dans des domaines à 
définir par de futures modifications de la législation sectorielle; deuxièmement, le 
pouvoir d’intervenir en cas de désaccord entr e autorités nationales de surveillance 
sur des questions où un accord  est indispensable, par exemple à propos d’un 
groupe transfrontalier, en recourant à la médiation et, si néce ssaire, à l’adoption 
d’une décision contraignante. 
• Assurer l’application cohére nte des règles de l’UE.  Lorsqu’une autorité nationale 
de surveillance semble enfreindre les règl es applicables, une AES devrait être à 
même d’émettre une recomm andation, qui pourrait être re ndue contraignante par 
une décision de la Commission si elle n’es t pas suivie. En dernier ressort, et sur la 
base de règles communautaires direct ement applicables, une AES pourrait 
adresser une décision à un établissement fi nancier si l’autorité nationale de 
surveillance ignorait la d écision de la Commission. 
• Créer une culture commune et des pr atiques harmonisées en matière de 
surveillance.  Les AES devraient continuer à dé velopper le rôle des comités de 
niveau 3 dans ces domaines, y compri s la formation, et contribuer au 
fonctionnement des collèges d’autorités de surveillance,  notamment en définissant 
les informations à diffuser et en gérant une base de données. 
• Pleins pouvoirs de surveillance.  Il a été décidé d’insére r dans chaque règlement 
instituant une AES un article qui perm ettra de lui attri buer des pouvoirs de 
surveillance directe à l’égard de certains  types d’établissements, mais uniquement 
par de nouvelles modifications  de la législation sectorielle. Actuellement, cela 
n’est envisagé que pour les ag ences de notation du crédit. 
• Pouvoirs en cas de crise.  Il a été estimé à cet égard que les AES devraient être en 
mesure d’adopter des décisions adressées a ux autorités nationales de surveillance 
dans tous les domaines couverts par la légi slation sectorielle a pplicable, une fois 
que la Commission a déclaré l’exis tence d’une situation d’urgence. 
• Collecter et gérer des info rmations microprudentielles.  Les AES doivent avoir 
accès au minimum aux informations reçues actuellement par les comités de niveau 
3 (données anonymisées et agrégées). Pour qu’elles puissent remplir leurs 
missions, il faudrait, dans un souci d’efficaci té et de cohérence, qu’elles puissent 
demander aux autorités nationales de surv eillance de leur fournir, sur demande 
motivée, les informations requises, y comp ris sur des établissements financiers à 
titre individuel. 
• Garanties quant aux compétences budgétaires des États membres.  Plutôt que de 
s’en tenir à une disposition déclaratoire  ou de laisser aux États membres le 
pouvoir discrétionnaire de déterminer quand il y a empiétement sur leurs compétences budgétaires, il a été jugé a pproprié que le Conseil tranche à la 
majorité qualifiée, en cas de désaccord en tre un État membre et une AES, sur la 
question de savoir si une décision de  l’AES empiète sur les compétences 
budgétaires de l’État membre concerné. 
FR 7   FR Pour le CERS, les domaines examinés sous  cette rubrique étaient les suivants: 
• En ce qui concerne le suivi donné aux alerte s et recommandations , il n’est pas 
possible de le rendre obligatoire, ét ant donné qu’un organisme non doté de la 
personnalité juridique ne peut arrêter d’ actes contraignants, tandis que d’autre 
part, l’absence totale de su ivi minerait l’efficacité du système; pour cette raison, il 
a été jugé qu’une obligation de «se conf ormer ou s’expliquer» était la meilleure 
option. 
• À propos de l’accès à l’information , le CERS ne pourrait émettre des alertes et 
des recommandations crédibles sans avoir accès à des données ag régées au niveau 
de l’UE ou à l’échelon national. Ces données pourraient être transmises par 
l’intermédiaire des AES. De plus, le fait de permettre au CERS d’accéder, sur demande motivée, aux données relatives à un établissement donné contribuerait à 
l’efficacité de son travail. 
• En ce qui concerne la publicité donnée aux al ertes et recommandations , il a été 
considéré qu’une publicité systématique sera it contre-productive car elle risquerait 
de déclencher des crises, mais  qu’une certaine publicité pourrait 
occasionnellement être utile en cas de non-respect des règles. Il serait difficile de fixer des critères absolus pour la publicat ion ou la non-publication, de sorte qu’il a 
été jugé préférable de laisser au CERS le pouvoir discrétionnaire de décider quand publier des informations, sur une base ad hoc. 
b. Organisation et structure 
Pour le SESF, les domaines examinés sous  cette rubrique étaient les suivants: 
• Comité directeur mixte.  Un comité mixte doté de la personnalité juridique pourrait 
adopter des actes juridiques contraigna nt les trois AES à des interventions 
cohérentes, ainsi que des actes  relatifs à des conglomérat s. Toutefois, un comité 
mixte doté de la personnalité juri dique pourrait engendrer des coûts 
supplémentaires, liés notamment à son secr étariat. D’une manière générale, il a 
été considéré plus prudent de prévoir un comité mixte souple sans personnalité 
juridique, dans l’attente du premier ex amen du fonctionnement du SESF. Un 
sous-comité chargé des conglomérats sera mis sur pied.  
• Procédure de vote.  Il a été jugé qu’un vote à la majorité simple des membres du 
comité serait l’option la plus efficace pour l’adoption d’actes des AES dans des 
cas individuels, tandis que le vote à la majorité qualifiée serait utilisé pour les 
questions horizontales telles que la  proposition de normes techniques 
contraignantes, les recommandations et orientations, ainsi que les décisions 
financières et budgétaires. 
• Participation et rôle des parties concernées.  L’absence de tout e consultation des 
parties concernées autre que des consu ltations publiques ad hoc conduirait à des 
interventions de qualité médiocre. L’ organisation de cons ultations publiques 
ouvertes sur chaque acte des AES serait également inefficace. La mise en place d’un groupe consultatif unique des parties concernées serait illogique, étant donné 
la diversité des sujets sur lesquels porte le travail des trois AES. La création d’un 
FR 8   FR groupe consultatif distinct  pour chaque AES a donc été considérée comme la 
meilleure solution. 
Pour le CERS, les domaines examinés sous  cette rubrique étaient les suivants: 
• Taille et champ d’expertise.  Pour assurer l’efficacité du CERS, une représentation 
adéquate des compétences et des points de  vue doit être garantie en son sein. La 
proposition de la Commission, approuvée pa r le Conseil européen, prévoit un 
comité comprenant: 
* le président et le vice-pré sident de la Banque centrale 
européenne; 
* les gouverneurs de chacune des banques centrales nationales 
de l’UE; 
* un représentant de la Commission européenne; * des représentants de chacune des autorités européennes de 
surveillance; 
* un représentant des autorités de  surveillance de chaque État 
membre, sans droit de vote; 
* un représentant du Comité économique et financier, sans 
droit de vote. 
• Destinataires des alertes.  Il semble que l’option la pl us efficace pour atteindre les 
objectifs du CERS soit de prévoir une série de destinataires (les États membres, 
les autorités nationales de surveillance, les autorités européennes de surveillance 
et la Commission). Il sera it inefficace et peu rentable de limiter le champ des 
destinataires potentiels. Étant donné que  le CERS s’occupe de surveillance 
macroprudentielle, il semble inutile d’incl ure les établissements financiers, à titre 
individuel, en tant que destinataires possibles. 
• Participation et consultati on des parties concernées.  Il a été jugé utile de créer un 
groupe consultatif technique, réunissant des experts des di fférentes institutions qui 
participent au CERS, afin d’affiner le cas échéant l’analyse effectuée par le 
secrétariat. Il ne faut pas non plus écarte r la possibilité de consultations ad hoc 
plus larges. 
c. Financement 
En ce qui concerne le SESF, les options ex aminées allaient d’un financement intégral 
par les États membres à un financement in tégral par le budget communautaire. La 
solution retenue est celle d’un financement à 60 % par les États membres, complété 
par des subventions communautaires à haut eur de 40 %. Cette répartition assurera 
l’indépendance des AES à l’égard tant de s États membres que de la Communauté, 
garantira un financement stable et reflét era la dimension communautaire importante 
des objectifs des AES. 
FR 9   FR S’agissant du CERS, les options évaluées  concernaient la prise en charge du 
secrétariat et sa localisation:  le secrétariat doit-il être assuré par la Commission, par 
un réseau virtuel de banques centrales, ou pa r la Banque centrale européenne? Il a été 
estimé que le choix le plus approprié éta it que la Banque centrale européenne prenne 
en charge le secrétariat du CERS. 
6. IMPACT DES OPTIONS RETENUES  
Les impacts spécifiques sur les diverses  entités directement concernées par 
l’établissement du CERS et du SESF peuvent être analysés de la manière suivante: 
• Autorités nationales de surveillance. Les AES contribueront à harmoniser la 
surveillance financière dans l’UE en proposant des règles techniques 
contraignantes et en contrôlant l’app lication des règles communautaires par les 
autorités nationales de survei llance. Elles facili teront aussi le fonctionnement des 
collèges d’autorités de surveillance et  exploiteront des bases de données 
fournissant des informations utiles aux autorités participant aux collèges. Les 
autorités nationales de surveillance pourro nt introduire des re cours contre les 
décisions prises par les AES. Le CERS devrait aider les autorités nationales de 
surveillance à mieux comprendre l’impact de leurs actions sur le système économique et financier au sens large. Il se peut toutefoi s que les autorités 
nationales de surveillance doivent supporter une charge plus lourde en matière de 
fourniture d’informations, et se trouvent  dans l’obligation de «se conformer ou 
s’expliquer» à la suite d’une recommandation du CERS. 
• Ministères des finances. Ils bénéficieront de la stabil ité financière accrue dans 
l’ensemble de l’UE, ainsi que d’une ré duction du risque de devoir renflouer à 
grands frais des établissements financie rs. Ils auront accès aux analyses des 
risques systémiques effectuées par le CERS  et recevront si nécessaire des alertes 
et des recommandations. Les compétences budgétaires des États membres seront 
protégées par la clause de sauvegarde fi gurant dans les règlements des AES. Par 
ailleurs, il se peut que les États memb res doivent contribuer au financement des 
AES, en fonction des modalités de fi nancement qui restent à déterminer. 
• Comités des niveaux 2 et 3. L’établissement du SESF mettra fin à l’existence des 
comités de niveau 3 et leurs fonctions se ront intégralement assumées par les AES. 
Toutefois, les nouvelles autorités assure ront dans la mesure du possible la 
continuité avec les comités de niveau 3. Il est prévu de maintenir le personnel 
actuel et d’étoffer les effectifs. Les com ités de niveau 2 continueront à fonctionner 
comme actuellement. 
• Banque centrale européenne. La Banque centrale européen ne sera concernée à la 
fois par sa participation au CERS et par la  prise en charge du secrétariat de celui-
ci. 
• Banques centrales nationales. La participation au CERS et la contribution au 
travail du secrétariat ne devraient pas en traîner de coûts supp lémentaires notables 
pour les banques centrales nationales. 
FR 10   FR • Établissements financiers. Pour les grands groupes financiers, l’amélioration de 
la surveillance transfrontalière et transse ctorielle réduira les coûts de mise en 
conformité grâce à l’harmoni sation des normes et des pr atiques de surveillance. 
Le CERS contribuera à améliorer l’envi ronnement des entreprises grâce à une 
prévention efficace des crises dans l’UE . Les agences de notation du crédit 
enregistrées dans l’UE pourront faire l’obj et d’une surveillance directe de la part 
de l’Autorité européenne des marchés fi nanciers, ce qui accroîtra la cohérence et 
réduira les coûts. L’établissement du co mité directeur mixte pour les trois AES 
constituera une base pour renforcer en core la surveillance des conglomérats 
financiers. 
• Autres parties concernées.  Afin d’assurer une contri bution appropriée des parties 
concernées au processus décisionnel des AES, un groupe des parties concernées 
sera créé pour chacune des autorités; cha que groupe comptera trente membres qui 
représenteront de manière équilibrée les consommateurs, les entreprises et les 
salariés. Le CERS aura la possibilité de procéder à de s consultations aussi larges 
que nécessaire et aura accès à un groupe consultatif technique. 
Les coûts du SESF ont été estimés pour trois catégories de coûts: coûts de personnel, 
coûts d’infrastructure et coûts opérationnels . Les coûts totaux de la création des AES 
ont été estimés à environ 36 millions d’eu ros pour la première année d’activité 
(2010) pour atteindre plus de 67 millions d’ euros après trois ans (2013). L’estimation 
des coûts de personnel repos e sur l’hypothèse que chaque  AES cherchera à doubler 
son personnel par rapport aux effectifs des comités de niveau 3 existants au cours de 
sa première année d’activité, soit une a ugmentation moyenne de 20 à 40 personnes 
pour chacune des trois autorités. 
S’agissant du CERS, dont le secrétariat sera assuré par la  Banque centrale 
européenne et le Système européen de ba nques centrales, aucun c oût direct ne sera 
inscrit au budget communautaire ni aux budge ts des États membres, sauf en ce qui 
concerne le personnel détaché. 
7. CONTROLE ET EVALUATION  
Les règlements instituant le SESF et le  CERS prévoient l’évaluation du nouveau 
système de surveillance financière européenne  trois ans après le début effectif de son 
fonctionnement. La Commission élaborera deux rapports sur l’expérience du 
fonctionnement du SESF et du CERS. L’ensemb le final d’indicateurs sera adopté par 
la Commission lorsqu’il s’agira de pr océder aux évaluations requises.