RAPPORT présenté en vertu de l’article 503 du règlement (UE) nº 575/2013

EXIGENCES DE FONDS PROPRES POUR LES OBLIGATIONS GARANTIES

CONTEXTE

Les obligations garanties sont des titres de créance émis par des établissements de crédit et garantis par un panier d’actifs cantonnés (le «panier de couverture» ou les «actifs de couverture») auquel les détenteurs des obligations, en tant que créanciers privilégiés, peuvent directement avoir recours. Dans le même temps, les détenteurs de ces obligations ont également un droit de recours à l’égard de l’entité émettrice ou de ses entités affiliées pour tout montant résiduel non couvert par la liquidation des actifs de couverture. Cette double garantie qu’offrent le panier de couverture et l’émetteur lui-même est appelée «double protection». En outre, le panier de couverture est composé d’actifs de haute qualité, à savoir généralement, mais pas exclusivement, des prêts hypothécaires et des titres de créance sur le secteur public. L’émetteur a, en règle générale, l’obligation de veiller à ce que la valeur des actifs du panier de couverture soit à tout moment au moins égale à la valeur des obligations garanties et de remplacer les actifs qui deviennent non performants ou ne remplissent plus les critères d’éligibilité pour d’autres raisons.

Ces caractéristiques contribuent à faire des obligations garanties des titres de créance à faible risque, justifiant le traitement favorable qui leur est réservé en termes d’exigences de fonds propres à l’article 129 du règlement (UE) nº 575/2013 (ci-après le «CRR»). Les établissements de crédit qui investissent dans des obligations garanties remplissant les conditions prévues à l’article 129 sont autorisés à détenir moins de fonds propres réglementaires en lien avec ces instruments que pour des titres de créance de premier rang non garantis (ainsi, la pondération de risque est-elle de 10 % pour une obligation garantie «d’échelon de qualité de crédit 1» contre 20 % pour un autre type d’exposition directe à un établissement de crédit du même échelon). Ces moindres exigences de fonds propres sont nommées «pondérations préférentielles» dans le CRR.

Ces pondérations préférentielles ne sont toutefois utilisables que pour les «obligations garanties éligibles», c’est-à-dire celles adossées aux actifs de haute qualité visés à l’article 129 du CRR. Les paniers de couverture peuvent notamment comprendre des parts privilégiées émises par des fonds communs de créances («FCC») français ou des instruments de titrisation équivalents jusqu’à concurrence d’un maximum de 10 % de l’encours de l’émission d’obligations garanties, une dérogation à cette limite pouvant être accordée jusqu’au 31 décembre 2017 par les autorités compétentes en vertu de l’article 496 du CRR.

L’article 503 du CRR prévoit que la Commission présente aux colégislateurs un rapport sur un certain nombre de points concernant les exigences de fonds propres réglementaires applicables, en vertu du CRR, aux obligations garanties, en tenant compte des recommandations formulées par l’Autorité bancaire européenne (ci-après l’«ABE») sur chacun des points exposés dans la section 10 du rapport de l’ABE intitulé Report on EU Covered Bond Frameworks and Capital Treatment (ci-après le «rapport ABE»).

POINT Nº 1: LES PONDÉRATIONS PRÉFÉRENTIELLES SONT-ELLES APPROPRIÉES POUR LES OBLIGATIONS GARANTIES?

L’article 503, paragraphe 1, du CRR impose à la Commission de faire rapport sur la question de savoir si les pondérations préférentielles prévues à l’article 129 et les exigences de fonds propres pour risque spécifique prévues à l’article 336, paragraphe 3, du CRR, sont appropriées pour les obligations garanties éligibles compte tenu des différents types d’actifs de couverture, du degré de transparence du panier de couverture et de l’incidence de l’émission d’obligations garanties sur les créanciers de l’émetteur ne bénéficiant pas de garanties (grèvement de ses actifs).

En ce qui concerne l’adéquation de la pondération préférentielle en général, l’ABE estime que, compte tenu des bonnes performances historiques des obligations garanties en termes de défaillance ou de pertes dans l’UE, du mécanisme de double protection dont elles bénéficient, de la surveillance publique particulière dont elles font l’objet et des conditions d’éligibilité prévues par l’article 129 du CRR, la pondération préférentielle prévue à l’article 129 du CRR constitue, en principe, un traitement approprié.

Eu égard à ce qui précède, la Commission soumet ce qui suit conformément à l’article 503, paragraphe 1, du CRR:

si la décision des pouvoirs publics d’États membres d’aider, voire de renflouer certains émetteurs d’obligations garanties a pu contribuer à l’absence totale de défaillance formelle, la Commission reconnaît que la performance globale, en termes de crédit, des obligations garanties européennes a été très bonne au cours des récentes périodes de tensions sur les marchés entre 2008 et 2012, notamment par rapport à d’autres instruments financiers (à savoir les titres adossés à des actifs). Les trois programmes d’achat d’obligations garanties de l’Eurosystème ont également grandement contribué à assurer la liquidité des marchés d’obligations garanties européens;

le rapport de l’ABE montre que le principe de la double protection est intégré de manière effective dans la législation des États membres relative aux obligations garanties, conformément aux exigences énoncées à l’article 52, paragraphe 4, de la directive 2009/65/CE; en outre, les dispositions nationales respectent largement les normes en matière de qualité de crédit, de souscription ferme et de transparence fixées à l’article129 du CRR. Quoique ces dispositions n’aient assuré qu’une harmonisation indirecte et de haut niveau de la législation sur les obligations garanties, la Commission constate qu’elles ont néanmoins contribué à renforcer la stabilité financière pour l’ensemble du marché et qu’elles représentent un gage de qualité recherché par les investisseurs.

En conséquence, la Commission est d’accord avec la recommandation de l’ABE selon laquelle la pondération préférentielle actuellement prévue par l’article 129 et les exigences de fonds propres pour risque spécifique prévues par l’article 336, paragraphe 3, du CRR, restent un traitement prudentiel approprié pour les obligations garanties éligibles.

Sans préjudice de ce qui précède, le rapport de l’ABE montre que les législations nationales relatives aux obligations garanties diffèrent nettement entre elles sur certains aspects techniques, notamment en ce qui concerne la sécurité et la transparence de ces instruments. Afin de justifier le maintien de l’existence du traitement prudentiel préférentiel, l’ABE recommande une plus grande harmonisation entre les législations nationales en matière d’obligations garanties, sur la base des meilleures pratiques exposées dans le rapport. Une telle harmonisation ne pourra être assurée par la seule modification des critères d’éligibilité énoncés à l’article 129 du CRR, le champ d’application de cet article étant limité au traitement prudentiel d’un sous-ensemble de ces instruments. Par conséquent, la Commission a l’intention de demander l’avis des parties prenantes sur l’opportunité et la nature d’un cadre européen intégré potentiel pour les obligations garanties, par le biais d’un document de consultation spécifique sur les obligations garanties, comme il a été annoncé dans le Livre vert sur l’UMC le 18 février.

En ce qui concerne les questions visées à l’article 503, paragraphe 2, du CRR, l’avis de la Commission est le suivant:

les pondérations préférentielles devraient continuer à être appliquées uniformément à toutes les obligations garanties éligibles, sans distinction entre catégories d’actifs ni entre États membres d’origine. La Commission souhaite toutefois discuter avec les parties prenantes pour établir s’il y a lieu: i) de remplacer les conditions de haut niveau fixées à l’article 129 du CRR par un ensemble de critères d’éligibilité plus complet, et ii) de reconnaître des instruments sécurisés, de structure analogue aux obligations garanties, adossés à des prêts finançant des activités non financières, aux fins de l’établissement éventuel d’un cadre juridique ou réglementaire européen (voir le point nº 2 du présent rapport);