FR    FR FR 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 24.2.2010 
SEC(2010) 150 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
SYNTHESE DE L'ANALYSE D’IMPACT 
 
accompagnant la 
 
Proposition de 
 
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
modifiant le règlement (CE) n° 2007/2004 portant création d'une Agence européenne 
pour la gestion de la coopération opérati onnelle aux frontières extérieures des États 
membres de l'Union européenne (FRONTEX) 
   
{COM(2010) 61 final} 
{SEC(2010) 149}  
FR 2   FR L'Agence FRONTEX a été créée en 2004 et  est devenue opérationnelle en 2005. 
Comme le demandait le programme de La Haye , la Commission a adopté, le 13 février 2008, 
une communication sur l'évaluation et le dé veloppement futur de l'agence FRONTEX 
(COM(2008) 67 final) (ci-ap rès «la communication»).  
La présente analyse d’impact s’appuie sur ce lle de la communication de 2008, sur l’évaluation 
extérieure commandée par le conseil d’ad ministration de FRONTEX, conformément à 
l’article 33 du règlement FRONTEX, et sur le s recommandations du conseil d’administration 
y faisant suite, ainsi que sur les conclusions du Conseil européen.  
1. D EFINITION DU PROBLEME  
Si FRONTEX s’est révélée très utile en tant que cadre de coopérati on pour les États membres 
soumis à des pressions particulières, la coopération opérationnell e demeure inefficace et 
insuffisante , notamment sur le plan de la solidarité opérationnelle. En outre, en raison du 
manque de clarté ou des insuffisances des di spositions légales existantes, FRONTEX ne 
donne pas toute la mesure de son potentiel.  
Les problèmes à résoudre revête nt un caractère ponctuel et con cernent des aspects spécifiques 
pour lesquels FRONTEX n'a pa s pu répondre aux attentes de s institutions ou à l'égard 
desquels le cadre juridique s'est révélé inapproprié.  
Insuffisance des équipements techniqu es fournis par les États membres 
Si les États membres sont disposés à insc rire un grand nombre d’équipements dans 
l’inventaire central (CRATE), se ule une très petite partie de ceux-ci est mise à disposition.  
Deuxièmement, la majorité des navires déployés  provient des États hôtes  et non d'autres États 
membres.  
Troisièmement, indépendamment de toute contra inte budgétaire, les estim ations pour l’avenir 
indiquent que le niveau actuel de disponibilité des équipement s sera nettement insuffisant 
pour couvrir les besoins. 
Ressources humaines insuffisantes fournies par les États membres pour les opérations 
conjointes: absence de normes uniformes  
Les pouvoirs dont dispose précisément l’Agence  pour organiser les «équipes communes de 
soutien FRONTEX» (ECSF) sont fl ous, la base juridique actuelle étant muette sur ce point.  
Un deuxième problème est le fait que l’Agence doive redemander aux États membres de 
détacher des gardes-frontières pour chaque nouvelle opération.  
Coordination et suivi insuffisants des opérations conjointes 
Le règlement actuel ne contient pas de règles  précisant comment les opérations de FRONTEX 
doivent être préparées, menées et évaluées.  
Coopération insuffisante et inefficace avec les pays tiers 
L’Agence n’a pas la possibilité d’ assister les pays tiers de mani ère proactive, sur la base de 
ses accords de travail.  
Collecte, stockage et traitement  des données à caractère personnel  
L’évaluation indique que l’analyse des risques effectuée par l’Agence pourrait être beaucoup 
plus riche si cette dernière pouvait recueillir et traiter certains type s de données à caractère 
personnel, ce qui lui permettrait d’apporter un meilleur soutien opérationnel aux États 
membres.  
FR 3   FR Retour 
Le premier objectif dans ce domaine doit être d’ adapter la base juridique à la réalité: aux 
termes de la base juridique, FRONTEX ne fa it qu'«assister» les États membres, alors que 
l'Agence assume d'ores et dé jà un rôle de coordination. 
Les États membres insistent pour que FRONTEX a pporte un soutien accru dans ce domaine.  
Absence de recours à l’expertise  de l’Agence dans l’évaluati on des performances des États 
membres en matière de gestion des frontières 
Premièrement, l’analyse des risques effectuée pa r l’Agence ne rend pas compte adéquatement 
de la capacité des systèmes de gestion des fron tières des États membres à gérer les menaces.  
Deuxièmement, FRONTEX n’a pas de mandat pour évaluer d'éventuels manquements dans 
l'application du droit communautaire, notamment en ce qui concerne le s droits fondamentaux, 
ni pour agir en conséquence.  
Subsidiarité et proportionnalité 
Toutes les sous-options respectent les limites et  principes suivants, découlant de la base 
juridique actuelle, et observe nt les principes de subsidia rité et de proportionnalité: 
• la gestion des frontières est une compétence pa rtagée entre l’UE et ses États membres. Les 
États membres sont responsables du contrôle de leur partie de la frontière extérieure de 
l’espace Schengen; 
• FRONTEX ne peut imposer aucune  activité sur le territoire ou à la frontière d’un État 
membre sans l’accord de ce dernier; 
• tout garde-frontière opérant dans un autre Ét at membre est soumis aux instructions des 
autorités de cet État; 
• toute décision de refus d’entrée d’une personne est prise uniquement par les 
gardes-frontières de l’État membre sur le te rritoire duquel cette personne demande à entrer. 
Toute décision relative au retour d'une pers onne est prise uniquement  par une autorité 
nationale d’un État membre. FRONTEX ne peut êt re le seul propriétai re inscrit («État du 
pavillon») d’équipements tels que des navires ou  des avions ni en f ournir l’équipage (en y 
affectant son propre personnel). 
2. O BJECTIFS  
Objectifs généraux (voir article 1er du règlement (CE) n° 2007/2004) 
Objectifs spécifiques (voir articl e 2 du règlement (CE) n° 2007/2004) 
Objectifs opérationnels 
• Garantir la disponibilité de s équipements techniques pour  les opérations conjointes 
• Garantir la disponibilité de  gardes-frontières qualifiés pou r les opérations conjointes 
• Garantir une coordination, une mise en œuvr e et une évaluation efficaces des opérations 
conjointes 
• Garantir une coopération efficace entre FRONTEX et les pays tiers en matière de gestion 
des frontières 
• Améliorer l’analyse des ris ques effectuée par FRONTEX en lui donnant accès à de 
nouvelles sources de données 
FR 4   FR • Améliorer l’efficacité des opéra tions de retour conjointes 
• Améliorer l’évaluation de la performance des Ét ats membres dans le domaine de la gestion 
des frontières 
3. D ESCRIPTION DES SOUS -OPTIONS ET DE L ’ANALYSE D ’IMPACT  
Les «fondements» suivants correspondent ch acun à un objectif opé rationnel; pour chaque 
fondement, au moins deux sous-options straté giques sont évaluées, chaque possibilité 
excluant les autres: 
3.1. Révision des dispositions existantes su r l'utilisation des équipements techniques 
lors des opérations conjointes, y compris les mécanismes relatifs à la fourniture 
de ces équipements par les États membres 
Sous-option 1:  parc d’équipements techniques a uquel les États membres contribuent 
obligatoirement  
Sous-option 2:  acquisition ou location par crédit-b ail d’équipements par FRONTEX  
Sous-option 3: combinaison des sous-options 1 et 2 
Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
Il est pratiquement impossible de prévoir l' incidence financière sur le budget de FRONTEX, 
car de trop nombreuses incert itudes subsistent et une augmentation des équipements 
disponibles devra être progres sive, pour des raisons administ ratives et opérationnelles. 
Toutefois, dans l’éventualité où trois navires et trois avions de patrouille supplémentaires 
seraient mis à la disposition des États memb res, l’incidence budgétaire annuelle totale pour 
FRONTEX serait de l’ordre de  six millions d’euros.  
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Une augmentation des équipements disponible s n’a aucune incidence sur les droits 
fondamentaux. 
Comparaison des sous-options 
L’option privilégiée est la sous-option 3. Celle -ci prévoit un mécanisme de contributions 
obligatoires des États membres af in de garantir la disponibilité d’une quantité minimale 
d’équipements chaque année. FRONTEX aurait en outre la possibilité d’ acheter ou de louer 
par crédit-bail ses propres équipements.  
3.2. Mécanisme permettant d'améliorer la di sponibilité des gardes-frontières lors 
des opérations conjointes  
Sous-option 1: établir des «équipes communes de  soutien FRONTEX» (ECSF) qui 
participeront aux opérations conjointes et a ux projets pilotes sur la base d’un mécanisme 
prévoyant la fourniture obligatoire par les État s membres d’agents invités à ces équipes, sous 
la forme d’une réserve de ressources humaines à laquelle l’Agence aura recours.  
Sous-option 2:  baisser le seuil applicable au déploi ement des équipes d’intervention rapide 
aux frontières (RABIT). Les équipes RABIT act uelles pourraient ains i être utilisées pour 
renforcer les opérati ons conjointes.  
Sous-option 3:  prévoir la mise en place progressi ve d’une équipe de gardes-frontières 
détachés à titre semi-permanent des États me mbres à FRONTEX pour une durée de six mois.  
FR 5   FR Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
Les coûts unitaires des deux premières sous-opti ons seraient les mêmes que pour le statu quo.  
En ce qui concerne la troisième sous-option,  l’allocation accordée pour un expert national 
détaché auprès de FRONTEX est de 4 127 euros par mois. Les agents invités des États membres déployés lors des opératio ns conjointes coûtent en m oyenne 180 euros par jour (soit 
environ 3 960 euros par mois). Ces chiffres  indiquent que la différence est minime. 
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Une augmentation du nombre de gardes-frontière s disponibles n’a en tant que telle aucune 
incidence sur les droits fondamentaux. Le risque qu'un organisme de l’UE et son personnel 
soient exposés à des situations  de violations de s droits fondamenta ux pourrait toutefois 
augmenter.  
Comparaison des sous-options 
La deuxième sous-option présente  l’inconvénient de priver l’ Union d’un véritable mécanisme 
de réaction aux situations  d’urgence. Il y a dès lors lieu de l’écarter. 
Les sous-options 1 et 3 devront être combin ées: constitution d'une réserve de ressources 
humaines composée d’agents invités des États me mbres affectés à des opérations ponctuelles 
et d’agents invités comme experts nationa ux employés par l’Agen ce à court terme.  
3.3. Révision du rôle que joue l'Agence dans la préparation, la coordination et la 
mise en œuvre des opérations, y comp ris en ce qui concerne le partage des 
tâches entre l'Agence et les États membres 
Sous-option 1:  FRONTEX se voit confier la direction exclusive de la mise en œuvre des 
opérations conjointes, l’élabor ation du plan opérationnel et le  monopole d’initiative pour le 
lancement des opérations. 
Sous-option 2:  FRONTEX se voit confier la codirection, avec l’État  hôte, de la mise en 
œuvre des opérations conjointes. FRONTEX est chargée d’élaborer le plan opérationnel, 
lequel est toutefois soumis à l’appr obation finale de l’État hôte.  
Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
Ces modifications préciseront et  réduiront les diverg ences actuelles entre les pratiques de 
l’Agence et celles des autorités compétentes de s États membres. L’optimisation des méthodes 
de travail ne devrait pas engendr er de coûts supplémentaires. 
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Le risque qu'un organisme de l’UE et son personnel soient exposés à des situations de 
violations des droits fondamentaux augmenterait , car l’Agence serait davantage associée à des 
opérations concrètes qu'aujourd'hui  et elle pourrait avoir un rô le de codirection dans ces 
opérations.  
En ce qui concerne la s ous-option 1, l’obligation légale de respecter les droits fondamentaux 
incomberait davantage à l’Agence que dans la situation actuelle, où cette obligation incombe 
principalement aux autorités nationales lors de  la mise en œuvre du droit communautaire.  
Cette incidence serait atténuée dans la sous-opt ion 2 à condition qu'il exis te un cadre juridique 
précis applicable aux gardes-frontière s partiellement détachés à FRONTEX. 
FR 6   FR Comparaison des options 
La sous-option privilégiée consiste à confier à l’Agence un rôle de codirection dans un cadre 
précisant clairement les tâches et les responsab ilités de chacun. Cette sous-option prévoit des 
dispositions détaillées relatives au plan opérationnel et à l’évaluation des opérations, y 
compris en ce qui concerne la notification des incidents. 
3.4. Extension du mandat de l'Agence en ce qui concerne la coopération avec les 
pays tiers en matière de  gestion de frontières 
Sous-option 1:  permettre à FRONTEX de réaliser des pr ojets d’assistance technique dans les 
pays tiers, en recourant soit à son propre budget, soit aux programm es financiers extérieurs de 
l’UE.  
Sous-option 2:  permettre à FRONTEX de déployer des offici ers de liaison dans les pays tiers.  
Sous-option 3:  mandater FRONTEX pour mener des mi ssions de contrôles aux frontières 
entre les pays tiers.  
L’option a-t-elle une incidence su r les pays/partenai res extérieurs?  
Toutes les sous-options auront  une incidence sur les relations  avec les pays tiers. Dans 
l’ensemble, l’incidence la plus positive déco ulera de la capacité acc rue de l’UE à répondre 
aux demandes d’assistance de ces pays tiers, dans le cadre du renforcement global de la 
coopération entre l'UE et les pays tiers en matière de migration.  
Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
Les projets devant se limiter aux pays prio ritaires, on peut supposer  que FRONTEX mettrait 
en œuvre un ou deux projets par an, pour un budget allant jusqu’à deux millions d’euros par projet. Le déploiement progressif de cinq o fficiers de liaison au maximum pourrait être 
envisagé, ce qui permettrait de limiter les coûts.  Les coûts de la troisi ème sous-option seraient 
importants: à titre de comparai son, les coûts de la mission EU BAM entre 2005 et 2009 se sont 
élevés à quelque 44 millions d’euros.  
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Il convient de ne pas proposer  aux pays tiers une assistan ce technique à des opérations 
susceptibles de donner lieu à des viol ations des droits fondamentaux.  
S’agissant de la deuxième sous- option, il convient de veiller a ttentivement à ce que la collecte 
de données sur les flux migratoires ne puisse  donner lieu à un profilage ethnique.  
Dans la troisième sous-option, le cadre juridique est partiellement établi par les pays tiers en 
question; ces opérations doivent se dérouler dans  un cadre assurant le plein respect des droits 
fondamentaux. 
Comparaison des sous-options 
L’option privilégiée est sans nul doute que l’Agen ce réalise des projets d’assistance technique 
et déploie ses propres officiers de  liaison dans les pays tiers.  
La prise en charge de missions de contrôles aux frontières entre les pays tiers aurait une 
incidence considérable en termes de coûts et serait source de préoccup ations pour les droits 
fondamentaux. Il y a dès lors lie u d’écarter cette sous-option. 
3.5. Mandat à l'Agence pour recueillir et tr aiter des données à caractère personnel 
Sous-option 1:  permettre à l’Agence de traiter, stocker, recueillir et transfér er (y compris vers 
les pays tiers) toutes les données à caractèr e personnel recueillies lors des opérations 
FR 7   FR conjointes de FRONTEX, et d’ut iliser ces données aux fins d’analyses des risques et de la 
coordination opérationnelle.  
Sous-option 2:  permettre à l’Agence de recueillir , traiter et stocker des données à 
caractère personnel pour effectuer des analyses des risques et contribuer à la sécurité des 
frontières extérieures de l'UE. 
Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
Selon les estimations, les coûts engendrés par ce s deux options ne seraient pas considérables.  
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Les incidences pouvant être considérables, il conviendrait de les circonscrire au moyen d’un 
mécanisme rigoureux de protection des données.  
Comparaison des options 
La sous-option 2 est proportionnée et a une incidence manifestement positive sur l’objectif 
opérationnel. L’incidence de la sous-option 1 est à peine plus importante que celle de la 
sous-option 2, tout en suscitant d’importantes interrogations en termes de proportionnalité et 
de nécessité. Seule la sous-op tion 2 devrait donc être retenue. 
3.6. Révision du mandat de l'agence en ce qui  concerne les opérations de retour  
Sous-option 1:  FRONTEX assume un rôle de coordination avec l’État  membre chef de file.  
Sous-option 2:  la responsabilité de l’ensemble de l'opération de retour conjointe et de 
l'essentiel des tâches organisationnelles afférentes passe de l’État membre chef de file à FRONTEX.  
Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
Les coûts engendrés sont dé jà couverts par le budget de  FRONTEX. L’augmentation du 
nombre d’opérations découlant du rôle accru de FRONTEX est impossi ble à prévoir, étant 
donné que les conditions préal ables seront inchangées.  
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Il n’y aura pas d’incidence pour autant que les limites des pouvoi rs confiés à l' Agence décrites 
ci-dessus soient respectées.  
Comparaison des options 
La deuxième sous-option engendre quelques incidences positives, qui demeurent toutefois 
largement théoriques au regard de l'importance des incidences négatives. L’op tion privilégiée 
consiste sans nul doute à prévoir un rôle de co ordination pour l’Agence,  sans pour autant lui 
attribuer l’essentiel des responsabilités incomban t actuellement à l’État membre chef de file. 
3.7. Mandat à l’Agence pour évaluer la p erformance des États membres dans le 
domaine de la gestion des frontières 
Sous-option 1:  mandater l'Agence pour réaliser des insp ections dans les États membres afin 
d'évaluer leur capacité à faire face aux menaces et  aux pressions aux frontières extérieures, et 
notamment leurs capacités en matière de stru ctures, d’équipements et des ressources au 
niveau national. 
FR 8   FR Sous-option 2:  donner à FRONTEX un rôle ex plicite en ce qui concer ne le respect du droit 
de l'Union européenne par les États membres lors  des opérations conjointes en lui attribuant 
un rôle d’observateur et de  rapporteur en la matière. 
Les coûts engendrés peuvent-ils (ou pourront -ils) être portés au budget de FRONTEX, et à 
combien s’élèvent-ils? 
La première sous-option comporterait certains  coûts de personnel, tandis que la deuxième 
n’engendrerait pas de coûts significatifs. 
Quelles sont les incidences possi bles sur les droits fondamentaux? 
Pas d’incidence directe, en précisant une nouvell e fois, en ce qui concerne la deuxième sous-
option, que l’obligation pour les Ét ats membres de respecter le droit de l'Union européenne 
est absolue.  
Comparaison des options 
Pour ce qui est de la deuxième sous-option, les incidences négatives prennent manifestement 
le pas sur les incidences positives, tandis que la première sous-option, à condition que 
l’objectif concret soit ri goureusement défini, a des incidences positives évidentes sur les 
objectifs fondamentaux de FRONTEX, à savoir la c oordination des opérations  et la réalisation 
d’analyses des risques.  
4. R ESUME DE L ’OPTION PRIVILEGIEE  
L’option privilégiée consiste rait donc à insérer dans le règlement FRONTEX de nouvelles 
dispositions concernant: 
(1) un mécanisme révisé prévoyant des fournitures obligatoires d'équipements par les 
États membres ainsi que l'acquisition gr aduelle/la location par FRONTEX de ses 
propres équipements, sur la base de nouve lles analyses des besoins et des coûts; 
(2) un mécanisme révisé prévoyant des fourn itures obligatoires de ressources humaines 
par les États membres ainsi qu'une équipe de gardes-frontières détachés à titre semi-permanent des États membres à FRON TEX, avec le statut d'experts nationaux; 
(3) l'attribution à l'Agence d’un rôle de cogest ion dans la mise en œuvre des opérations 
conjointes, prévoyant des règles  détaillées pour le  plan opérationnel, l'évaluation et la 
notification des incidents; 
(4) la possibilité pour FRONTEX de financer  et de mettre en œuvre des projets 
d'assistance technique dans les pays tiers et d'y déployer des officiers de liaison; 
(5) l'attribution à FRONTEX d’un mandat limité  pour traiter les données à caractère 
personnel liées à la facilitati on de l’immigration illégale; 
(6) l’attribution à FRONTEX d’un rôle de co ordination dans la mise en œuvre des 
opérations de retour conjointes; 
(7) l’attribution à FRONTEX d’un mandat pour analyser les risques et les besoins 
opérationnels dans les États membres. 
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