Toute proposition de la Commission présentée au titre de l'article 26 du code frontières Schengen se bornerait à recommander des contrôles aux tronçons des frontières intérieures où ces contrôles seraient nécessaires et proportionnés pour répondre à la menace grave à l’ordre public et à la sécurité intérieure qui aurait été constatée. Les éventuels contrôles frontaliers recommandés seraient également temporaires et ne s’appliqueraient que pour la durée la plus courte possible au regard de la menace à laquelle ils viseraient à répondre. Ainsi que l'explique plus en détail la communication de la Commission, si la situation générale le permet, l’objectif devrait être de lever tous les contrôles aux frontières intérieures dans l’espace Schengen dans les six mois suivant leur réintroduction, à savoir à la mi-novembre 2016 au plus tard.

La communication de la Commission intitulée «Revenir à l'esprit de Schengen – Feuille de route» explique le processus évoqué plus haut et les mesures prises jusqu'à maintenant. La Commission y fait remarquer que, si les pressions migratoires et les manquements dont pâtit le contrôle aux frontières extérieures devaient persister au-delà du 12 mai, la Commission devrait présenter au Conseil une proposition au titre de l’article 26, paragraphe 2, du code frontières Schengen recommandant l’adoption au niveau de l’Union d’une approche cohérente des contrôles aux frontières intérieures, jusqu’à ce que les déficiences structurelles du contrôle aux frontières extérieures aient pu être atténuées ou éliminées. La Commission confirme être préparée à cette éventualité et pouvoir agir sans tarder le cas échéant.

La situation en Grèce étant en constante évolution, la Commission a également pris en considération de nouveaux éléments, comme la mise en œuvre des volets pertinents du plan d'action conjoint UE-Turquie et la mise en œuvre et le fonctionnement de l’approche dite des centres d'enregistrement («hotspots») en Grèce, dont elle rend régulièrement compte dans ses rapports d'avancement. En conséquence, le présent rapport apprécie l’adéquation du plan d’action sur la base des éléments factuels actuellement disponibles, et ne préjuge en rien de l'appréciation du deuxième rapport que les autorités grecques élaboreront conformément à l'article 16, paragraphe 4, du règlement.

Le règlement (UE) nº 1053/2013 (ci-après le «règlement») crée un mécanisme d’évaluation et de contrôle destiné à vérifier l’application de l’acquis de Schengen. Dans le cadre de ce mécanisme, des visites d'inspection – annoncées ou inopinées – sont effectuées à intervalles réguliers dans les États membres par des équipes composées d'experts des États membres et de Frontex et placées sous la direction de la Commission. Un rapport d'évaluation Schengen est établi à la suite de chaque visite. Si ce rapport recense des insuffisances dans la gestion des frontières extérieures, le Conseil, sur la base d'une proposition de la Commission, adopte des recommandations relatives à des mesures correctives. S'il y est fait état de manquements graves dans la gestion des frontières extérieures, la Commission pourra, en outre, recommander à l’État membre évalué de prendre des mesures spécifiques pour garantir le respect de la recommandation du Conseil (article 19 ter du code frontières Schengen).

Le soutien que d’autres parties peuvent apporter pour aider la Grèce à mettre en œuvre des mesures correctives est étroitement lié au financement de certaines mesures par l'intermédiaire du Fonds pour la sécurité intérieure. Reconnaissant que les difficultés que rencontre la Grèce pour protéger ses frontières extérieures ont des répercussions sur l'ensemble de l'Union européenne, la Commission a indiqué, dans sa communication intitulée «Revenir à l'esprit de Schengen - Feuille de route», que les autres États membres, les agences de l'UE et elle-même devraient aider la Grèce à mettre en œuvre ses propres recommandations et celles du Conseil . Elle y invite dès lors la Grèce à présenter, en même temps que son plan d'action, une «évaluation précise de ses besoins» pour que les autres États membres, les agences de l'UE et ses services puissent lui fournir en temps utile un soutien ciblé. La Grèce a effectivement présenté une évaluation de ses besoins en matière de retour sur la base de l’accord UE-Turquie du 18 mars 2016, mais la Commission demande instamment aux autorités grecques de la compléter par une évaluation détaillée et exhaustive des besoins du pays pour la totalité des domaines mentionnés dans sa recommandation et dans celle du Conseil.

Cette concentration des efforts en début de période et cette redéfinition des priorités du programme national permettraient, sinon de supprimer, du moins de réduire le besoin de la Grèce de solliciter fréquemment une aide d’urgence ad hoc, avec tous les risques que cette approche comporte (incertitude et absence de planification à long terme). Cette approche n'est pas tenable. Une nouvelle approche contribuera également à garantir parfaitement la complémentarité et la cohérence des mesures financées et à prévenir tout cumul ou déficit de financement.

Étant donné que quelques-unes des mesures prévues dans le programme national revêtent un caractère moins urgent, la Grèce devrait également envisager de revoir l'ordre de priorité de certaines d'entre elles, notamment en procédant à une révision formelle de son programme national. Cette redéfinition des priorités devrait viser à renforcer les crédits alloués aux mesures destinées à répondre à ses besoins les plus immédiats, afin que les mesures nécessaires pour remédier aux manquements constatés soient prises en temps voulu et effectivement et correctement mises en œuvre.

Dans cette situation, la Grèce aurait intérêt à concentrer ses efforts en début de période afin qu’en 2016 et 2017, l'essentiel des fonds soit attribué en particulier aux objectifs spécifiques nº 2 (Frontières) et nº 3 (Soutien opérationnel-Frontières), notamment en anticipant les investissements considérables dans les équipements de surveillance de la frontière maritime initialement prévus pour 2018.

Il est extrêmement important que les autorités grecques commencent, sans plus tarder, à mettre intégralement en œuvre le programme national. Deux préfinancements, d’un montant total d’environ 25 millions d’euros, ont déjà été effectués (en septembre 2015 et en février 2016). Cette nécessité présente un intérêt direct pour la mise en œuvre de la recommandation du Conseil, étant donné que certaines des mesures répondent directement aux besoins recensés. Le développement d’un système intégré de surveillance maritime, dont le financement est considéré comme une priorité absolue pour les garde-côtes grecs (dans le cadre de l'objectif national nº 1 EUROSUR) en est une parfaite illustration. Selon les informations fournies précédemment par la Grèce, ce projet aurait un coût approximatif de 60 millions d’euros et serait cofinancé à 75 % par le programme national.

Conformément à l’article 12 du règlement «FSI – Frontières et visas», depuis l’adoption de la recommandation du Conseil, la Commission est en contact permanent avec les autorités grecques pour examiner avec elles les meilleures mesures pour remédier aux manquements constatés et leurs modalités de financement.

Bien qu'il ne contienne pas de plan de financement clair et complet, le plan d’action indique que plusieurs mesures clés sont ou seront mises en œuvre avec le concours du Fonds pour la sécurité intérieure, au titre du programme national grec et de l'aide d’urgence. La Grèce doit intensifier ses efforts pour garantir une utilisation à propos, efficace et souple des moyens financiers considérables qu'elle a reçus par l’intermédiaire des instruments de financement de l'UE, et notamment du programme national financé par le Fonds pour la sécurité intérieure (ci-après le «programme national»). Il est par conséquent nécessaire d'adapter d'urgence ce programme et sa structure de gestion pour que la mise en œuvre des programmes réponde parfaitement aux besoins actuels.

Le plan d’action ne précise pas quelles autorités sont responsables de la mise en œuvre de certaines mesures et du contrôle de leur mise en œuvre. Il devrait être complété par des informations concernant, d'une part, les autorités responsables de la mise en œuvre du plan d’action (dans sa globalité et mesure par mesure) et, d'autre part, les possibles mécanismes nationaux de suivi de la mise en œuvre des mesures.

La mention «en cours» pour la mise en œuvre de plusieurs mesures est jugée insuffisante. Aux fins du contrôle, un délai de mise en œuvre précis devrait être indiqué pour chaque mesure proposée, en particulier pour celles concernant l'achat d'équipements (mesures 12 et 38), la création de systèmes spécifiques (1 à 9, s'agissant de la mise en place d'un nouveau système de cartographie des données des migrants, et 12, 15, 35 et 48), la mise en conformité des infrastructures avec l'acquis (36) et les activités de formation prévues (19, 20 et 29).

En ce qui concerne l'adéquation du plan d'action quant au fond, au calendrier et au financement des mesures proposées, la Commission estime, pour plusieurs d'entre elles, que de plus amples informations et/ou éclaircissements lui sont nécessaires pour pouvoir apprécier et contrôler correctement les suites données auxdites mesures ainsi que leur mise en œuvre dans les délais. Ces éléments lui sont également nécessaires pour informer de façon exhaustive le Parlement européen et le Conseil conformément à l’article 16, paragraphe 6, du règlement.

Le Conseil a indiqué qu'un fonctionnement correct des procédures d'identification et d'enregistrement et des conditions d’accueil appropriées étaient indispensables, étant donné les mouvements secondaires ultérieurs vers d'autres États membres qui poussent plusieurs d'entre eux à réintroduire temporairement des contrôles frontaliers à leurs frontières intérieures et qui mettent en péril le fonctionnement de l'ensemble de l'espace Schengen, et qu'il était dès lors important de remédier dans les plus brefs délais à chacun des manquements constatés. À cet effet, il a précisé les priorités pour la mise en œuvre de certaines recommandations.

La recommandation du Conseil dresse une liste de 49 points, qui concernent la procédure d’enregistrement, la surveillance des frontières, les analyses de risques, la coopération internationale, les ressources humaines et les formations, les procédures de vérification aux frontières, et les infrastructures et les équipements. La Grèce y est aussi invitée plus généralement à prendre les mesures nécessaires pour que, à toutes ses frontières extérieures, le contrôle y soit exercé et mis en conformité avec l'acquis de Schengen, afin de ne pas compromettre le fonctionnement de l'espace Schengen.

Recommandations/mesures 1 et 2: celles-ci concernent l'inclusion dans les titres de «suspension d'éloignement» des obligations visant à éviter le risque de fuite conformément à l'article 7, paragraphe 3, de la directive «retour», ainsi que la qualité des titres de «séjour temporaire» et des améliorations apportées par les autorités grecques.

Dans le cadre de la nouvelle procédure de réadmission accélérée introduite le 20 mars 2016 pour mettre en œuvre l'accord UE-Turquie, la Grèce est encouragée à recourir à la dérogation prévue à l’article 2, paragraphe 2, point a), de la directive «retour», en d'autres termes, à appliquer sa procédure nationale. Dans le même temps, les titres de «séjour temporaire» ne devraient plus être délivrés, sachant qu'en vertu de l'accord UE-Turquie, les personnes qui entrent en Grèce sont réputées faire l'objet d'une réadmission en Turquie à la suite d’une appréciation au cas par cas dans le respect du droit de l'UE et du droit international. En conséquence, les propositions de mesures correctives relatives aux titres de séjour temporaire n'ont plus lieu d'être pour les personnes arrivées à partir du 20 mars. À cet égard, la Commission demande aux autorités grecques de l'informer régulièrement des progrès accomplis dans la mise en œuvre des dispositions de l'accord UE-Turquie concernant la procédure de réadmission adoptée pour les migrants en situation irrégulière.

Recommandation/mesure 3: en ce qui concerne la nécessité de renforcer les effectifs de la police hellénique affectés à la procédure d'enregistrement, la Commission demande aux autorités grecques de fournir des informations sur les mesures et plans les plus récents, en tenant compte également de la situation postérieure à la conclusion de l'accord UE-Turquie du 18 mars et de la nécessité d’accélérer la procédure d’enregistrement en vue d'un retour rapide en Turquie des migrants qui ne demandent pas une protection internationale.

La Grèce a indiqué que le renforcement des effectifs de police par 174 agents déployés dans les centres d'enregistrement des îles de la mer Égée serait assuré grâce à un financement d'urgence au titre du Fonds pour la sécurité intérieure jusqu'au 30 juin 2016, sans autres précisions sur le maintien de ces effectifs supplémentaires après cette date. Les autorités grecques devraient dès lors indiquer si elles envisagent de pérenniser ce renforcement des effectifs dans les centres d'enregistrement. Cette solution permettrait de lever les obstacles juridiques qui limitent la période de détachement à six mois, comme l'indique le plan d'action, et de s'assurer que la Grèce dispose de capacités suffisantes pour faire face à la pression migratoire à venir.

À la lecture des rapports récents de Frontex sur les conditions de travail à Kos, il est difficile de savoir comment la Grèce envisage de donner suite à la recommandation de la Commission sur la nécessité de garantir des conditions matérielles adéquates aux équipes européennes de garde-frontières déployées dans les centres d'enregistrement (recommandation A1b). Par conséquent, la Commission considère que cette mesure n'a pas été pleinement mise en œuvre.

Recommandation/mesure 4: en ce qui concerne la fourniture d'infrastructures d'hébergement aux migrants pendant la procédure d'enregistrement, la Commission demande aux autorités grecques de lui fournir également des informations sur les dernières mesures qu'elles ont prises pour assurer l'hébergement des migrants qui ne demandent pas une protection internationale et qui, en principe, devraient faire l'objet d'une mesure de retour en Turquie conformément à l'accord du 18 mars (par exemple, transformation éventuelle d'infrastructures ouvertes en centres de rétention).

La Commission constate des progrès dans la mise en place des infrastructures dans les centres d'enregistrement grâce à l'intervention de l'armée grecque, mais le plan d’action ne contient pas d'informations suffisantes sur la manière dont les conditions d'accueil requises y seront garanties. Aucune information n'est notamment fournie sur le mode de financement (national ou européen) de celles-ci.

En ce qui concerne la prise en compte des besoins des enfants et d'autres personnes vulnérables, la Commission souligne que le nombre de places supplémentaires réservées à ces groupes à Lesbos (18), Chios (25) et Kos (32) ne semble pas suffisant au regard du nombre élevé de personnes concernées. Les deux autres centres d'enregistrement (Leros et Samos) n'ont pas la capacité d'héberger des groupes de personnes vulnérables, et rien n'est prévu à cet égard. Dans ces conditions, la Commission considère que cette mesure n'a pas été pleinement mise en œuvre.

Recommandation/mesure 5: en ce qui concerne l'éventuelle acquisition de lecteurs pleine page pour vérifier l'authenticité des documents de voyage pendant la procédure d'enregistrement, le plan d’action ne fournit pas d’informations suffisantes sur les modalités de financement de ces appareils et notamment sur la date à laquelle ce financement sera disponible. La Grèce devrait d'abord envisager de redéfinir l'ordre de priorité des mesures prévues dans son programme national au lieu de demander un autre financement. La Commission considère donc que cette mesure n'a pas été pleinement mise en œuvre et demande instamment aux autorités grecques d'ajouter un calendrier de mise en œuvre de cette mesure dans son programme national révisé.

Recommandation/mesure 7: pour ce qui est de garantir une capacité informatique adéquate et suffisante pour l'enregistrement des migrants dans le système Eurodac, les autorités grecques indiquent que leur police évalue actuellement les besoins en concertation avec l'agence eu-LISA. D'après les estimations, la mise à niveau du système informatique devrait prendre de quatre à cinq mois. Par conséquent, la Commission considère que cette mesure n'a pas été pleinement mise en œuvre et demande instamment aux autorités grecques d'ajouter un calendrier réaliste et précis pour la mise à niveau du système informatique. Elle souhaiterait en outre disposer de l'évaluation des besoins et des plans de développement les plus récents en ce qui concerne l'infrastructure informatique qui permettra d'effectuer l'enregistrement correct des empreintes digitales dans Eurodac, comme discuté également avec ses services compétents et eu-LISA.

Recommandation/mesure 40: le plan d'action ne contenant aucune information sur les mesures correctives qui ont été prises pour mettre à la disposition du centre d'accueil de Fylakio un nombre adéquat de terminaux Eurodac, les autorités grecques sont invitées à les y ajouter.

3.2 Le retour

Recommandation/mesure 10: en ce qui concerne le lancement immédiat des procédures de retour pour lesquelles la Grèce a prévu de coopérer plus étroitement avec Frontex et les autorités turques, l'instauration de la nouvelle procédure de réadmission accélérée et l'adoption de nouveaux engagements politiques dans le cadre de l'accord UE-Turquie du 18 mars 2016 marquent une évolution importante de la situation. À cet égard, les autorités grecques devraient exposer en détail les mesures juridiques et opérationnelles précises qui sont ou seront prises pour faciliter les opérations de retour en Turquie dans le respect, à tous les stades du processus, des droits fondamentaux des personnes concernées, du droit de l'UE et du droit international. Elles devraient également fournir des informations sur le nombre d'agents (supplémentaires) qu'elles ont déployés, ou qu'elles prévoient de déployer, pour mener à bien les procédures de retour et sur le type de mesures qu'elles ont prises dans les centres d'enregistrement pour prévenir la fuite des migrants en situation irrégulière.

3.3 Surveillance de la frontière maritime

Recommandation/mesure 12: les autorités grecques ont fourni un grand nombre d'informations sur les mesures qu'elles ont prises pour mettre en place un système de surveillance côtière complet et efficace à long terme; cependant, elles n'expliquent pas suffisamment comment les activités prévues permettront d'améliorer la surveillance de la frontière maritime par rapport à la situation actuelle ni en quoi les capacités existantes et nouvelles sont complémentaires.

En ce qui concerne les mesures qui seront financées au titre du programme national, les autorités grecques doivent encore fournir des informations sur la date exacte à laquelle les capacités accrues de surveillance seront mises à disposition et sur la date de lancement du processus de passation des marchés publics. En particulier, la Grèce devant impérativement mettre en place un système intégré de surveillance maritime (IMSS) pour répondre de manière satisfaisante à plusieurs des recommandations qui lui ont été adressées, il importe qu'elle fournisse des éclaircissements sur les étapes préparatoires de ce système (dont la mise en œuvre est prévue pour 2017), et notamment qu'elle indique si les spécifications techniques pertinentes ont été définitivement arrêtées et quand le processus de passation des marchés publics débutera. Compte tenu de l'importance des éléments «offshore» complémentaires de l'IMSS, la Grèce doit encore indiquer combien de navires patrouilleurs elle prévoit de financer au titre de son programme national et si le nombre prévisionnel de navires lui assure une capacité de réaction suffisante dans toutes les îles. En ce qui concerne les actifs qu'elle prévoit de financer dans le cadre des actions spécifiques relevant du programme national financé par le Fonds pour la sécurité intérieure (deux navires patrouilleurs et un véhicule équipé de caméras thermiques), la Grèce devrait préciser dans les calendriers indicatifs respectifs la date à laquelle ils seront achetés et pleinement opérationnels.

3.4 Analyses de risques

Recommandations/mesures 15 et 16: la Commission tient à souligner que les mesures correctives proposées concernant la création d'un système d’analyse de risques à l'échelle locale et la réalisation d'analyses de risques devraient, de préférence, suivre le modèle d'analyse commune et intégrée des risques (CIRAM).

3.5 Ressources humaines et formations

En ce qui concerne les mesures correctives en matière de formation, les autorités grecques devraient fournir des informations sur le nombre de garde-frontières qui ont été formés depuis la visite d'inspection de novembre 2015 et sur le nombre de garde-frontières que chaque programme de formation prévu permettra de former. Un calendrier des activités de formation planifiées devrait aussi être communiqué (recommandations/mesures 16, 17, 19, 20, 21, 29 et 49).