Un processus décisionnel plus efficace et démocratique pour la politique de l'UE en matière d'énergie et de climat

-d’élargir le recours au vote à la majorité qualifiée et à la procédure législative ordinaire dans le cadre du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ainsi que le mentionnait déjà la communication intitulée «Vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique fiscale dans l’UE»;

La présente communication expose les raisons qui justifient d’adopter un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique dans certains domaines d’action liés à l’énergie, dont celui du nucléaire. Elle examine les possibilités:

Au fil du temps, l’Union est passée du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée, que l’acte unique européen a étendu à la plupart des domaines d’action. Dans d’autres domaines, tels que la fiscalité, le processus décisionnel n’a pas évolué. L’unanimité a été remplacée par la majorité qualifiée pour une raison à la fois simple et impérieuse: les États membres ont reconnu que, lorsqu’un domaine d’action précis requiert un certain degré d’ambition, il arrive un moment où la règle de l’unanimité ralentit les progrès et empêche l’UE de s’adapter aux réalités changeantes et d’offrir aux Européens les moyens les plus appropriés de défendre leurs intérêts. En ce sens, chaque évolution vers la majorité qualifiée a représenté une avancée majeure pour l’UE. Le vote à la majorité qualifiée repose sur une culture du compromis. Il élargit le champ de la discussion et produit des résultats pragmatiques qui prennent en compte les intérêts de tous. Cette approche souple, efficace et rapide du processus décisionnel a permis à l’Union de devenir un modèle et une référence mondiale dans des domaines tels que la protection de l’environnement et des consommateurs, l’emploi et les normes sociales, la protection des données et le commerce libre et équitable.

Parce qu’il s’agit d’un programme inscrit dans une perspective d’avenir en matière de politique énergétique et climatique, certains domaines devront encore être améliorés pour atteindre tous les objectifs. L'examen du processus décisionnel de l’Union dans le domaine des politiques de l'énergie constitue un aspect important de ce programme axé sur l'avenir. Dans son discours sur l’état de l’Union de 2017, le président Juncker avait clairement indiqué que, sur les questions importantes concernant le marché unique, les décisions au Conseil devraient être prises plus souvent à la majorité qualifiée, avec une participation égale du Parlement européen. Cette question est particulièrement pertinente dans le domaine du nucléaire, où le Parlement européen ne participe pas aux décisions relevant du traité Euratom dans les mêmes conditions que celles prévues dans la procédure législative ordinaire du traité de Lisbonne.

Ces dernières années, des progrès considérables ont été accomplis dans la réalisation des objectifs de l’union de l’énergie, notamment grâce à l’adoption du train de mesures sur la sécurité énergétique, du train de mesures intitulé «Une énergie propre pour tous les Européens», qui représente le plus important paquet législatif de l’UE sur l’énergie jamais adopté, de la législation de l’UE sur le climat et des trois paquets de mesures de 2017-2018 en faveur de la mobilité. En outre, dans le contexte du train de mesures intitulé «Une énergie propre pour tous les Européens», le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie facilitera la réalisation de tous les volets de cette union, grâce à une coopération étroite entre l’UE et ses États membres. Le quatrième rapport sur l’état de l’union de l’énergie expose brièvement les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs fixés.

L’union de l’énergie constitue l’une des priorités majeures de l’Union européenne. Elle a pour objectif fondamental d’offrir aux Européens (ménages et entreprises) une énergie sûre, durable, compétitive et abordable. Elle repose sur un système énergétique intégré à l’échelle de l’Union, qui contribue à une vision européenne stratégique à long terme pour une économie prospère, moderne, compétitive et neutre pour le climat.

-promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables;

-promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques.

Dans ce contexte, le traité reconnaît également de manière explicite le droit des États membres de déterminer les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques, leur choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de leur approvisionnement énergétique.

En outre, le traité exige que, dans le domaine de l’énergie, le Conseil statue à l’unanimité, et après consultation du Parlement européen, lorsqu’il adopte des dispositions qui sont essentiellement de nature fiscale.

De même, le traité exige que, dans le domaine de la protection de l’environnement, le Conseil statue à l’unanimité lorsqu’il adopte i) des dispositions essentiellement de nature fiscale; ii) des mesures affectant l’aménagement du territoire, la gestion des ressources hydrauliques ou l'affectation des sols, et iii) les mesures affectant sensiblement le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique .

2.2 La nécessité de procédures décisionnelles plus efficaces pour les mesures fiscales

L’Union est déterminée à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés en matière d’énergie et de climat pour 2030 et à poursuivre les transformations et les modernisations nécessaires pour parvenir à une économie neutre pour le climat à l’avenir. L’une des exigences fondamentales est que les politiques réglementaires, financières et fiscales dans les domaines de l’énergie et du climat soient totalement cohérentes et se renforcent mutuellement.

La politique fiscale constitue un instrument déterminant pour atteindre les objectifs de l’union de l’énergie, et en particulier pour faciliter la transition vers les énergies propres, tout en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Le marché unique de l’énergie est en cours de réalisation et la fiscalité de l’énergie a un rôle central à y jouer. Les taxes et prélèvements représentent une part non négligeable du prix des énergies et, dans certains pays, cette part a augmenté régulièrement pour des produits essentiels tels que l’électricité; d’où l'importance accrue du cadre fiscal pour le fonctionnement du marché intérieur et les bénéfices qui en découlent sur le plan de la croissance.

Le cadre actuel régissant la taxation de l'énergie est fondé sur l’article 113 TFUE, qui prévoit une procédure législative spéciale avec vote à l’unanimité au Conseil. Or ce cadre n’est pas adapté aux ambitions de l’Union en matière d’énergie et de climat. En effet, il ne permet pas d’assurer une cohérence entre le cadre fiscal et les politiques et objectifs définis pour l’énergie et le climat. Bien qu'inspirées des modèles fiscaux appliqués dans les États membres, largement fondés sur les besoins de recettes, les politiques fiscales actuelles n’intègrent pas de manière systémique l’incidence de la consommation de combustibles et d’électricité sur la réalisation des objectifs de l’UE en matière d’énergie et de climat, et de ses objectifs en matière de santé et d’environnement. À ce sujet, la Commission a proposé à diverses reprises d’appliquer une taxe sur les combustibles fossiles en fonction des émissions de carbone associées à leur utilisation. Les États membres n’ont pas pu trouver d’unanimité sur les termes de ces propositions. L’appel récemment lancé par quelques États membres pour ajuster, aux frontières, la taxe carbone requerrait lui aussi l’unanimité.

2.3 Le statu quo et l’avenir de la fiscalité de l’énergie

L’actuel cadre européen de taxation de l’énergie, inchangé depuis 2003, est obsolète. Il ne permet pas de réaliser des objectifs essentiels tels que la diversification des sources d’énergie et des vecteurs énergétiques ou l’amélioration de l’efficacité énergétique de la production et la consommation, car les taxes ne sont pas basées sur le contenu énergétique mais sur le volume ou le poids des produits énergétiques consommés.

L’absence d’augmentation, pendant plus de dix ans, des taux minimum au niveau de l’UE a érodé le signal de prix lié à la fiscalité qui était censé encourager les investissements dans les technologies et les comportements économes en énergie. En outre, depuis lors, certains États membres ont augmenté leur taux national d'imposition alors que d’autres ne l’ont pas fait. Il existe donc un risque croissant de distorsion de concurrence dans le marché unique et d’érosion de la base d’imposition dans les pays à fort taux d'imposition, notamment pour les carburants qui peuvent être facilement transportés au-delà des frontières en toute légalité. Malgré les appels répétés en faveur d’une réorientation de la fiscalité, le pourcentage global de recettes fiscales provenant des taxes environnementales dans l’UE est demeuré relativement inchangé au cours de la dernière décennie.

En outre, l’existence d’exonérations ou de réductions sectorielles des taxes sur l’énergie, notamment dans les secteurs de l’aviation, du transport maritime et routier, de l’agriculture et de la pêche, ainsi que dans les industries grandes consommatrices d'énergie, diminue en général fortement l’incitation à investir dans des équipements et procédés de production plus économes en énergie. Ces exonérations ou réductions de taxes accroissent la pression sur les autres secteurs et/ou les ménages, qui doivent combler les déficits de recettes qu’elles entraînent. De plus, elles peuvent fausser la concurrence entre les secteurs industriels et encourager les modes de transport énergivores et polluants.

La taxation des carburants en fonction de leur volume et non de leur contenu énergétique crée une discrimination à l’égard des carburants renouvelables, en faveur des carburants conventionnels, en particulier le diesel, et va donc à l’encontre d’une politique énergétique qui vise à passer à d'autres combustibles et à promouvoir les sources d’énergie renouvelables et d’autres sources d’énergie propre. Elle n’aide pas non plus à rééquilibrer l’offre et la demande de diesel sur le marché européen des carburants.

En 2011, une proposition de la Commission visant à modifier la directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité suggérait d’introduire un élément lié au CO2 dans le cadre européen de taxation de l’énergie. Une taxe liée au CO2 devait être appliquée aux secteurs ne relevant pas du système d’échange de quotas d’émission, ce qui donnerait un signal de prix lié au carbone qui serait cohérent dans toute l’économie de l’UE. Il était en outre proposé de fonder la fiscalité des produits énergétiques sur leur contenu énergétique et de simplifier le système des réductions et exonérations de taxes. Il a cependant été impossible d’obtenir l’unanimité requise entre les États membres sur les principaux éléments de la proposition, et notamment sur l’introduction d’un élément fiscal lié au CO2. En conséquence, en 2015, la Commission a décidé de retirer sa proposition. Le cadre obsolète de 2003 est donc resté en place jusqu’à ce jour.

La Commission procède actuellement à une évaluation de la directive sur la taxation de l’énergie, en vue d’une éventuelle révision. Cette évaluation permettra d’examiner l’application des différentes dispositions de la directive ainsi que l’efficacité et la clarté de cette dernière, de déterminer dans quelle mesure elle a atteint ses objectifs et de détecter d’éventuelles lacunes. La cohérence de la directive avec d’autres politiques (énergie, environnement, concurrence, transport, etc.), initiatives ou mesures de l’UE sera également vérifiée.

Le futur régime fiscal de l’énergie devrait compléter et renforcer la législation de l’UE en la matière, ainsi que le cadre (financier/technologique/social) d’application, tant au niveau des États membres qu’à celui de l’UE. Dans cette perspective, la Commission considère les trois aspects suivants comme déterminants.

La fiscalité de l’énergie devrait encourager la transition vers les énergies propres

Les taxes sur les produits énergétiques devraient être conçues de manière à comporter des incitations appropriées à réduire les émissions au fil du temps et à optimiser l'utilisation des ressources, notamment grâce à des taux d’imposition assurant une cohérence, sur le plan écologique, entre divers vecteurs énergétiques et combustibles. Elles pourraient aussi orienter certains comportements de façon à répondre à des besoins et objectifs sociétaux plus larges liés à la transition vers les énergies propres et au changement climatique.