Rapport spécial Lutte contre  
la fraude à la TVA 
intracommunautaire:  
des actions 
supplémentaires 
s’imposentFR 2015  n° 24
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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PDF ISBN 978-92-872-3832-0 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/072790 QJ-AB-15-024-FR-N
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Printed in Luxembourg
Lutte contre  
la fraude à la TVA 
intracommunautaire:  
des actions 
supplémentaires  
s’imposent
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2015  n° 24
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces tâches d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’intérêt politique et de 
l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Milan Martin Cvikl, Membre de la Cour, 
et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux recettes, à la recherche et aux politiques internes, à la gouver -
nance économique et financière, ainsi qu’aux institutions et organes de l’Union européenne. L’audit a été effectué sous la 
responsabilité de M. Neven Mates, Membre de la Cour, assisté de: M. Georgios Karakatsanis, chef de cabinet; Mme Angela 
McCann, chef d’unité; M. Carlos Soler Ruiz, chef d’équipe, ainsi que de Mmes Maria Echanove et Maria Isabel Quintela et 
MM. Dan Danielescu, Josef Edelmann, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp et Marko Mrkalj, auditeurs.
De gauche à droite : D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis,  
M. I. Quintela, W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Table  
des matières
Points
 Sigles et acronymes
 Glossaire
I -VII Synthèse
V-VII Nos principales recommandations
1-13  Introduction
1-4 Comment les transactions intracommunautaires sont-elles taxées?
5-10 Comment le paiement de la TVA sur les transactions intracommunautaires est-il éludé?
11-13 Comment fonctionne la coopération administrative en matière de lutte contre la fraude  
à la TVA intracommunautaire?
14-18  Étendue et approche de l’audit
19 -111  Observations
19-25 Absence de données et d’indicateurs comparables concernant la fraude  
à la TVA intracommunautaire
20-22 Absence d’estimations de la fraude à la TVA intracommunautaire au niveau de l’UE font défaut
23-25 Absence d’indicateurs de performance relatifs à la fraude à la TVA intracommunautaire
26-62 Le cadre de coopération administrative existant permet aux administrations fiscales  
des États membres de partager des informations sur la TVA
27-36 Les États membres considèrent que l’échange d’informations au moyen de formulaires électroniques types 
est l’outil le plus efficace, mais le délai de réponse est trop long
37-44 Le système VIES fournit des informations sur les transactions intracommunautaires, mais il souffre  
de quelques problèmes de fiabilité occasionnels
45-47 Les contrôles multilatéraux constituent un instrument efficace, mais ils sont effectués moins fréquemment
48-55 Eurofisc: un instrument prometteur qui nécessite des améliorations
04 Table des matières 
56-59 La Commission fournit une assistance précieuse aux États membres, mais elle n’y effectue pas de visites
60-62 Les informations transmises par les pays tiers ne sont pas échangées entre les États membres
63-70 Fiscalis constitue un instrument essentiel de l’UE pour renforcer la coopération administrative
71-92 La législation relative à la TVA a été adaptée pour lutter contre la fraude
73-75 États récapitulatifs de TVA: réduction de la période de déclaration et du délai de transmission
76-85 Régime douanier 42: la plupart des recommandations formulées par la Cour ont été acceptées  
par la Commission, mais elles n’ont pas été mises en œuvre par les États membres
86-89 Autoliquidation: un instrument utile de lutte contre la fraude à l’opérateur défaillant, qui n’est pas utilisé  
de manière cohérente
90-92 La législation sur le commerce électronique est conforme aux meilleures pratiques internationales,  
mais elle est difficile à appliquer
93-111 Manque de coopération et chevauchement de compétences entre les autorités administratives, 
judiciaires et répressives en matière de lutte contre la fraude à la TVA
95-100 Échanges de données insuffisants entre les autorités douanières et fiscales, la police et les autorités 
chargées des enquêtes et des poursuites
101-103 Europol et l’OLAF n’ont pas accès aux données VIES et Eurofisc
104-109 Empact: une bonne initiative, mais dont la viabilité est compromise
110-111 Les États membres s’opposent aux propositions visant à intégrer la TVA dans le champ d’application  
de la directive sur la protection des intérêts financiers et du règlement sur le Parquet européen
112-122  Conclusions et recommandations
113 Évaluation de l’efficacité du système
114 Le recoupement des données douanières et TVA est primordial
115 Amélioration du système d’alerte précoce d’Eurofisc pour mieux cibler les opérateurs à haut risque
116-117 Amélioration du cadre législatif existant
118-119 Amélioration des modalités de coopération administrative
120-122 Amélioration de la coopération entre les autorités administratives, judiciaires et répressives
05 Table des matières 
 Annexe I —  Approche d’audit au niveau de la Commission
 Annexe II —  Approche d’audit au niveau des autorités douanières et fiscales  
dans les États membres
 Annexe III —  Modèle de contrôle de la Cour des comptes européenne relatif au régime 
douanier 42
 Réponses de la Commission
06
 Sigles et acronymes
B2C : business to consumer  («d’entreprise à particulier»)
CML : contrôles multilatéraux
DAC : dispositions d’application du code des douanes communautaire
DAU : document administratif unique
DG Fiscalité et union douanière:  direction générale de la fiscalité et de l’union douanière
Empact : plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles
Fraude MTIC : fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant
GCD : groupe «Coopération douanière»
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
ODC : opération douanière conjointe
OLAF : Office européen de lutte antifraude
PIF: protection des intérêts financiers de l’Union
SCAC : comité permanent de la coopération administrative ( Standing Committee on Administrative Cooperation )
TVA : taxe sur la valeur ajoutée
UE: Union européenne
VIES : système d’échange d’informations en matière de TVA ( VAT Information Exchange System )
07
 Glossaire
Acquisition intracommunautaire de biens : obtention du pouvoir de disposer, en tant que propriétaire, d’un bien 
meuble corporel expédié ou transporté à destination de l’acquéreur, par le vendeur, par l’acquéreur ou pour leur 
compte, vers un État membre autre que celui de départ de l’expédition ou du transport du bien.
Coopération administrative : échange d’informations entre les États membres, dans le cadre duquel les 
administrations fiscales des États membres doivent se prêter mutuellement assistance et collaborer avec la 
Commission conformément aux dispositions du règlement (UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010, en 
vue d’assurer la bonne application de la TVA sur les livraisons de biens et les prestations de services, l’acquisition 
intracommunautaire et l’importation de biens. Les échanges d’informations entre États membres englobent toutes 
les informations susceptibles de leur permettre d’établir correctement la TVA, y compris celles relatives à des cas 
spécifiques.
Déclaration en douane : acte par lequel une personne manifeste la volonté d’assigner à une marchandise un 
régime douanier déterminé.
Entreprise relais : entreprise qui effectue des livraisons intracommunautaires réelles ou fictives à destination 
d’opérateurs défaillants. Elle participe volontairement au système frauduleux.
État membre d’acquisition : État membre dans lequel l’acquisition intracommunautaire a lieu.
État membre de destination : État membre vers lequel les marchandises sont expédiées ou transportées, autre que 
celui dans lequel la livraison a lieu.
État membre de livraison : État membre à partir duquel la livraison intracommunautaire a lieu.
État membre d’importation : État membre dans lequel les marchandises sont physiquement importées au sein de 
l’UE et mises en libre pratique.
État récapitulatif de TVA : relevé que doit déposer tout assujetti à la TVA qui effectue des livraisons 
intracommunautaires. L’état récapitulatif de TVA doit être établi, en règle générale, chaque mois et mentionne, pour 
chaque acquéreur, le montant total des livraisons de biens et de services effectuées dans d’autres États membres, 
ainsi que la liste des numéros d’identification TVA correspondants.
Eurofisc : réseau décentralisé de fonctionnaires des administrations fiscales et douanières des États membres, qui 
échangent rapidement des informations ciblées sur des entreprises et des opérations potentiellement frauduleuses.
Eurojust : agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire, instituée afin de renforcer la lutte contre 
les formes graves de criminalité organisée. Elle est constituée de procureurs, de magistrats ou d’officiers de police 
nationaux ayant des compétences équivalentes, détachés par chaque État membre conformément à son système 
juridique.
Europol (Office européen de police) : agence de l’Union européenne chargée de faire respecter la loi. Elle assiste 
les autorités répressives des États membres dans la lutte contre les formes graves de criminalité organisée.
08 Glossaire
Fiscalis : programme d’action de l’UE visant à financer les initiatives prises par les administrations fiscales 
pour améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux dans le marché intérieur au moyen de systèmes de 
communication et d’échange d’informations, de contrôles multilatéraux, de séminaires et de groupes de projet, 
de visites de travail, d’actions de formation et d’autres actions similaires nécessaires pour réaliser les objectifs du 
programme.
Libre pratique : statut d’une marchandise importée d’un pays tiers, qui a été soumise à l’ensemble des formalités 
d’importation de manière à pouvoir être vendue et/ou consommée sur le marché de l’UE.
Livraison intracommunautaire de marchandises : livraison de biens expédiés ou transportés en dehors de leur 
territoire d’origine, mais dans l’UE, par un vendeur, par un acquéreur ou pour leur compte, effectuée pour un autre 
assujetti, ou pour une personne morale non assujettie, agissant en tant que tel dans un État membre autre que celui 
de départ de l’expédition ou du transport des biens.
Mainlevée d’une marchandise : acte par lequel les autorités douanières rendent une marchandise disponible aux 
fins prévues par le régime douanier sous lequel elle est placée.
Numéro d’identification TVA : numéro individuel attribué à tout assujetti qui effectue des livraisons de biens ou 
des prestations de services, ou qui procède à des acquisitions de biens à des fins professionnelles. Chaque numéro 
comporte un préfixe de deux lettres permettant d’identifier l’État membre par lequel il a été attribué.
O_MCTL : message de contrôle du système VIES, généré après réception d’un message VIES et recensant tous les 
numéros de TVA inactifs que celui-ci contient.
Opérateur défaillant : opérateur immatriculé à la TVA, qui, avec une intention peut-être frauduleuse, se porte 
acquéreur de biens ou de services ou simule de le faire, sans s’acquitter de la TVA, et qui fournit ces biens ou 
services en facturant la TVA, sans toutefois la reverser à l’administration fiscale de l’État membre concerné.
Régime douanier 42 : régime auquel recourt un importateur pour obtenir une exonération de la TVA lorsque les 
marchandises importées sont destinées à être transportées dans un autre État membre. La TVA est due dans l’État 
membre de destination.
SCAC : le comité permanent de la coopération administrative ( Standing Committee on Administrative Cooperation ) 
est un comité de réglementation institué en vertu de l’article 58 du règlement (UE) n° 904/2010, dont le rôle est 
d’assister la Commission dans les domaines mentionnés dans ledit règlement. Il est composé de représentants des 
États membres et présidé par un représentant de la Commission.
Transfert : expédition ou transport d’une marchandise, effectué(e) par le fournisseur ou pour son compte, en dehors 
du territoire de l’État membre dans lequel la livraison a lieu, mais dans l’UE, pour les besoins de son entreprise.
VIES  (VAT Information Exchange System ): le système d’échange d’informations sur la TVA est un réseau 
électronique servant à communiquer des informations relatives aussi bien à la validité des numéros d’identification 
TVA des sociétés immatriculées dans les États membres qu’aux livraisons intracommunautaires exonérées. Les 
administrations fiscales nationales sont chargées de saisir les deux types d’informations dans le système.
09
 Synthèse
I
Institué le 1er janvier 1993, le marché unique a aboli 
les contrôles aux frontières pour le commerce intra -
communautaire. Dès lors que l’exonération de la TVA 
continuait d’être appliquée aux biens et aux services 
exportés vers un autre État membre, ceux-ci risquaient 
de n’être taxés ni dans l’État membre de livraison, ni 
dans l’État membre de consommation. Outre la perte 
de recettes qu’elle entraîne pour les États membres, 
la TVA non perçue a également un effet sur les res -
sources propres de l’Union.
II
Dans le cadre du présent audit, nous nous sommes 
attachés à déterminer si l’Union européenne lutte 
efficacement contre la fraude à la TVA. Nous avons 
constaté que le système de l’UE n’est pas suffisam -
ment efficace et qu’il pâtit du manque de données 
et d’indicateurs comparables sur la fraude à la TVA 
intracommunautaire au niveau de l’UE.
III
La fraude à la TVA est souvent liée à la criminalité 
organisée. Les représentants d’Europol estiment à 
40-60 milliards d’euros les pertes annuelles de recettes 
de TVA des États membres imputables aux groupes 
criminels organisés, 2 % de ces groupes étant à l’ori -
gine de 80 % des MTIC.
IV
L’UE a mis en place une série d’instruments dont les 
États membres peuvent se servir pour lutter contre 
la fraude à la TVA intracommunautaire, mais certains 
d’entre eux doivent être renforcés ou utilisés de 
manière plus cohérente. Plus précisément:
a) la plupart des États membres visités ne réalisent 
pas de contrôles croisés efficaces entre les don -
nées douanières et fiscales;b) le cadre de coopération administrative permet 
aux administrations fiscales des États membres 
de partager des informations relatives à la TVA, 
mais l’exactitude, l’exhaustivité et l’actualité des 
données posent problème;
c) il existe un manque de coopération ainsi que des 
chevauchements de compétences entre les autori -
tés administratives, judiciaires et répressives.
Nos principales recommandations
V
Bien qu’il incombe essentiellement aux États membres 
d’approuver et de mettre en œuvre de nouvelles 
mesures juridiques, la Commission devrait:
a) engager un effort coordonné des États membres 
pour mettre en place un système commun de col -
lecte des statistiques relatives à la fraude à la TVA 
intracommunautaire;
b) proposer des modifications législatives permet -
tant de procéder à des contrôles croisés efficaces 
entre les données douanières et TVA;
c) faire preuve d’initiative et encourager les États 
membres à remédier aux faiblesses qui affectent 
Eurofisc;
d) inciter les États membres à mieux coordonner 
leurs politiques en matière d’autoliquidation;
e) mettre l’accent, dans le cadre de son évaluation 
des dispositifs de coopération administrative, sur 
l’amélioration des délais de réponse des États 
membres aux demandes d’information, de la fia -
bilité du système VIES et du suivi des observations 
formulées dans ses précédents rapports relatifs 
à la coopération administrative;
f) lever, en collaboration avec les États membres, 
les obstacles juridiques empêchant l’échange 
d’informations entre les autorités administratives, 
judiciaires et répressives aux niveaux national et 
de l’UE. En particulier, l’OLAF et Europol devraient 
avoir accès aux données VIES et Eurofisc et les 
États membres devraient bénéficier des informa -
tions fournies par ces deux organismes.
Synthèse 10
VI
Les États membres devraient lutter contre les activités 
illégales portant atteinte aux intérêts financiers de 
l’Union au moyen de mesures de dissuasion efficaces, 
notamment législatives. En particulier, le Conseil 
devrait:
a) approuver la proposition de la Commission rela -
tive à la responsabilité solidaire;
b) autoriser la Commission à négocier et à signer des 
accords d’assistance mutuelle avec les pays dans 
lesquels la plupart des fournisseurs de services 
numériques sont établis;
VII
Afin de protéger efficacement les intérêts financiers 
de l’Union européenne, le Parlement européen et le 
Conseil devraient:
a) intégrer la TVA dans le champ d’application de 
la directive relative à la lutte contre la fraude 
(directive «PIF») et du règlement sur le Parquet 
européen;
b) conférer à l’OLAF des compétences claires et lui 
fournir des outils pour enquêter sur les fraudes à la 
TVA intracommunautaire.
11
 Introduction
Comment les transactions 
intracommunautaires 
sont-elles taxées?
01 
Institué le 1er janvier 1993, le marché 
unique a aboli les contrôles aux fron -
tières pour le commerce intracommu -
nautaire. Les fournisseurs assujettis à la 
TVA sont habilités à appliquer un taux 
de TVA nul à leurs ventes à des clients 
assujettis à la TVA établis dans un autre 
État membre. En principe, la TVA doit 
être acquittée dans l’État membre où 
les biens sont consommés.
02 
L’administration fiscale de l’État 
membre fournisseur est tenue d’oc -
troyer une exonération de la TVA aux 
livraisons intracommunautaires de 
marchandises, à condition que ces 
marchandises soient livrées à un client 
ou directement transférées1 au four -
nisseur dans un autre État membre. 
L’exonération de la TVA ne devient 
applicable que lorsque le fournisseur 
peut démontrer que les biens ont 
physiquement quitté l’État membre 
fournisseur.03 
Aux fins de la TVA intracommunau -
taire, les fournisseurs doivent disposer 
d’un numéro d’identification TVA spé -
cifique et déclarer régulièrement leurs 
livraisons ou leurs transferts intracom -
munautaires en présentant un état 
récapitulatif de TVA2 à l’administration 
fiscale de l’État membre fournisseur. 
L’UE a mis en place un système élec -
tronique (VIES)3, au moyen duquel les 
États membres échangent des infor -
mations sur les opérateurs enregistrés 
aux fins de la TVA et sur les livraisons 
intracommunautaires.
04 
L’administration fiscale de l’État 
membre fournisseur est tenue de saisir 
dans la base de données VIES les infor -
mations figurant dans l’état récapitula -
tif, qui sont ainsi mises à la disposition 
de l’administration fiscale de l’État 
membre de destination. L’acquéreur 
doit déclarer une acquisition intracom -
munautaire à l’administration fiscale 
dans l’État membre de destination, 
ce qui constitue un fait imposable 
qui rend la TVA exigible dans le pays 
de destination finale. Le graphique 1  
montre comment les livraisons intra -
communautaires de marchandises 
sont déclarées et contrôlées grâce au 
système VIES.1 Dans ce contexte, on entend 
par «transfert» l’expédition ou 
le transport d’une 
marchandise, effectué(e) par le 
fournisseur ou pour son 
compte, en dehors du 
territoire de l’État membre 
dans lequel la livraison a lieu, 
mais dans l’UE, pour les 
besoins de son entreprise, 
conformément aux 
dispositions de l’article 17, 
paragraphe 1, de la directive 
2006/112/CE du Conseil du 
28 novembre 2006 relative au 
système commun de taxe sur 
la valeur ajoutée (la 
«directive TVA») (JO L 347 
du 11.12.2006, p. 1).
2 Relevé que doit déposer tout 
assujetti à la TVA qui effectue 
des livraisons 
intracommunautaires. L’état 
récapitulatif doit être établi 
chaque mois et mentionne, 
pour chaque acquéreur, le 
montant total des livraisons de 
biens effectuées dans d’autres 
États membres, ainsi que la 
liste des numéros 
d’identification TVA 
correspondants. Les États 
membres peuvent autoriser 
les opérateurs à présenter cet 
état récapitulatif 
trimestriellement lorsque la 
valeur des marchandises 
livrées n’excède pas 
50 000 euros.
3 Système d’échange 
d’informations sur la TVA ( VAT 
Information Exchange System ), 
établi en vertu de l’article 17 
du règlement (UE) n° 904/2010 
du Conseil du 7 octobre 2010 
concernant la coopération 
administrative et la lutte 
contre la fraude dans le 
domaine de la taxe sur la 
valeur ajoutée (JO L 268 
du 12.10.2010, p. 1).
12 Introduction
Comment le paiement de 
la TVA sur les transactions 
intracommunautaires 
est-il éludé?
05 
Le système de TVA intracommunau -
taire est souvent l’objet de fraudes 
intracommunautaires de type «opéra -
teur défaillant» (MTIC). Il s’agit d’une 
manœuvre frauduleuse par laquelle 
un fournisseur appelé «entreprise 
relais», établi dans un État membre A, 
fournit des marchandises (exonérées 
de la TVA) à une deuxième entreprise appelée «opérateur défaillant», établie 
dans un État membre B. Cet opérateur 
profite ensuite de l’exonération de TVA 
sur cette livraison intracommunautaire 
pour revendre les mêmes marchan -
dises sur le marché domestique de 
l’État membre B à des prix très compé -
titifs. L’opérateur peut se le permettre, 
car il ne restitue pas à l’administration 
fiscale la TVA qu’il perçoit auprès de 
son client, ce qui augmente ses marges 
bénéficiaires. L’opérateur défaillant 
disparaît ensuite sans laisser de traces, 
ce qui rend impossible la perception 
de la taxe dans l’État où les biens ou 
les services sont consommés.Graphique 1Fonctionnement du système VIES
État membre 1
Obligations ﬁscales
de l’ opérateur
Contrôles de
l’administration ﬁscale
Circulation
des marchandises
État membre 2
VIESCoopération administrative
au niveau de l'UE
Livraison
intracommunautaireAcquisition
intracommunautaire
Source: Cour des comptes européenne.Les marchandises arrivent dans
l’État membre 2 L ’administration ﬁscale extrait les 
données VIES et les compare
à la déclaration de TVAL ’acquéreur déclare une acquisition 
intracommunautaire dans sa 
déclaration de TVA
Les marchandises sont transportées 
vers l’État membre 2L ’administration ﬁscale saisit les 
données dans le système VIESLe fournisseur déclare une livraison 
intracommunautaire dans son état 
récapitulatif
13 Introduction
06 
Ce système connaît une variante: 
un client de l’opérateur défaillant 
(l’«agent») vend ou fait mine de vendre 
les marchandises à l’étranger, par -
fois à l’entreprise relais, pour ensuite 
réclamer auprès de son administration 
fiscale la TVA qu’il a versée à l’opéra -
teur défaillant. La même opération 
peut être répétée de manière circu -
laire; c’est ce qu’on appelle une fraude 
de type «carrousel».
07 
Il arrive même que les marchandises 
ne soient jamais déplacées ou qu’elles 
n’existent que sur le papier. La fraude 
peut s’avérer être encore plus com -
pliquée lorsque l’opérateur défaillant 
vend les marchandises à des opéra -
teurs tampons, dont certains peuvent 
être de bonne foi, pour que l’adminis -
tration fiscale ait plus de mal à remon -
ter la filière frauduleuse. Lorsque le 
circuit passe aussi par un pays tiers, le 
régime douanier 424 peut également 
être utilisé pour entraver la traçabilité 
des opérations.08 
Un système de fraude à la TVA de type 
«carrousel», dans l’hypothèse d’un taux 
de TVA de 20 %, est présenté sché -
matiquement au graphique 2 . Dans 
un premier temps, l’entreprise relais 
vend les marchandises à l’opérateur 
défaillant pour 1 000 000 d’euros sans 
appliquer de TVA, étant donné que 
les livraisons intracommunautaires en 
sont exonérées. Dans un deuxième 
temps, l’opérateur défaillant vend les 
marchandises au premier opérateur 
tampon au prix de 1 080 000 euros 
(soit 900 000 euros plus 180 000 euros 
de TVA). L’opérateur défaillant disparaît 
sans restituer ces 180 000 euros à l’ad -
ministration fiscale. Dans un troisième 
temps, le premier opérateur tampon, 
qui ne sait peut-être pas qu’il participe 
à une chaîne frauduleuse, vend les 
marchandises au deuxième opérateur 
tampon en réalisant un bénéfice de 
20 000 euros, dont il reverse 20 % (soit 
4 000 euros) à l’autorité fiscale au titre 
de la TVA. Le deuxième opérateur tam -
pon vend les marchandises à l’agent 
en prenant un bénéfice de 30 000 eu -
ros et paie 20 % de TVA sur celui-ci 
(soit 6 000 euros). L’agent boucle alors 
la chaîne frauduleuse en revendant 
les marchandises à l’entreprise relais 
avec un bénéfice de 20 000 euros. Il ne 
facture pas la TVA à l’entreprise relais, 
en raison de l’exonération de TVA sur 
les livraisons intracommunautaires, 
mais il demande le remboursement 
de la TVA qu’il a versée au deuxième 
opérateur tampon (soit 190 000 eu -
ros). Ainsi, l’administration fiscale du 
deuxième État membre essuie une 
perte de 180 000 euros: elle a perçu 
10 000 euros auprès des deux opéra -
teurs tampons, mais elle a remboursé 
190 000 euros à l’agent. Le total des 
gains générés par le carrousel s’élève 
également à 180 000 euros, qui sont 
partagés entre les différents coauteurs 
de la fraude.4 Le régime douanier 42 est le 
régime auquel recourt un 
importateur pour obtenir une 
exonération de la TVA lorsque 
les marchandises importées 
sont destinées à être 
transportées dans un autre 
État membre. La TVA est due 
dans l’État membre de 
destination.
14 Introduction Graphique 2Exemple de système de fraude de type «carrousel»
Opérateur défaillant Agent
Opérateur tampon 2 Opérateur tampon 1
État membre 2
État membre 1
Source: Cour des comptes européenne, sur la base d ’un exemple fourni par le Groupe d ’action /f_inancière sur le blanchiment de capitaux.Perte de 
recettes ﬁscales 
180 000 eurosLivraison intracommunautaire 
970 000 euros + 0 TVA
Bénéﬁce: 20 000 euros
950 000 euros + 20 % de TVA 
(acquittée)
Bénéﬁce: 30 000 euros900 000 euros + 20 % de TVA 
(non acquittée)
Bénéﬁce: 80 000 eurosLivraison intracommunautaire 
1 000 000 euros + 0 TVA
Bénéﬁce: 30 000 euros
920 000 euros + 20 % de TVA 
(acquittée)
Bénéﬁce: 20 000 eurosFournisseur – 
Entreprise relais
15 Introduction
09 
Les fraudes à l’opérateur défaillant et 
de type carrousel concernent généra -
lement des produits de grande valeur 
comme des téléphones portables, des 
puces informatiques et des métaux 
précieux, mais peuvent aussi porter sur 
des éléments incorporels tels que des 
crédits carbone, des certificats de gaz 
et d’électricité et des certificats verts5.
10 
Compte tenu de ce qui précède, les 
différents États membres ne peuvent 
pas lutter de façon isolée contre la 
fraude à la TVA intracommunautaire. 
Ils doivent travailler en étroite collabo -
ration avec les administrations fiscales 
des autres États membres et des pays 
tiers6.
Comment fonctionne  
la coopération 
administrative  
en matière de lutte  
contre la fraude à la TVA 
intracommunautaire?
11 
Depuis que le marché unique a aboli 
les contrôles aux frontières pour le 
commerce intracommunautaire, les 
États membres sont tributaires des 
informations concernant le commerce 
intracommunautaire qu’ils reçoivent 
des autres États membres pour perce -
voir la TVA sur leur territoire. Les États 
membres échangent ces informations 
en utilisant les dispositifs de coopé -
ration administrative prévus par la 
législation de l’UE7, à savoir:
a) les échanges d’informations sur 
demande et les échanges d’infor -
mations sans demande préalable, 
réalisés au moyen de formulaires 
types approuvés par le SCAC;b) les échanges d’informations via la 
base de données électronique VIES 
(voir points 3 et 4 ci-dessus);
c) les contrôles réalisés simultané -
ment dans au moins deux États 
membres (contrôles multilatéraux) 
et la présence de fonctionnaires 
de l’administration fiscale d’un 
État membre dans d’autres États 
membres, qui les autorisent 
à accéder à la documentation dis -
ponible sur place ou à assister aux 
enquêtes en cours;
d) un réseau décentralisé dénommé 
Eurofisc, qui permet l’échange 
rapide d’informations ciblées entre 
les États membres concernant des 
opérateurs suspects ou des problé -
matiques similaires. Ce réseau 
vise à promouvoir et à faciliter la 
coopération multilatérale dans la 
lutte contre la fraude à la TVA. Il 
constitue un cadre de coopération 
sans personnalité juridique.
12 
Fiscalis est un programme d’action 
de l’UE qui finance la mise en place 
de systèmes de communication et 
d’échange d’informations, ainsi que 
l’organisation de contrôles multilaté -
raux, de séminaires et de groupes de 
projet, de visites de travail, d’actions 
de formation et d’autres activités 
similaires. L’objectif est d’améliorer le 
fonctionnement des systèmes fiscaux 
dans le marché intérieur en renforçant 
la coopération entre les pays partici -
pants, leurs administrations et leurs 
fonctionnaires.5 Chambre des Lords du 
Royaume-Uni, commission 
des affaires européennes, 
12e rapport de session 
2012-2013, The Fight Against 
Fraud on the EU’s  Finances  (La 
lutte contre la fraude portant 
atteinte aux intérêts financiers 
de l’Union), encadré 4, p. 22.
6 Comité des comptes publics 
de la Chambre des communes 
du Royaume-Uni, 45e rapport 
de session 2006-2007, 
Standard Report on the 
Accounts of HM Revenue and 
Customs: VAT Missing Trader 
Fraud  (Rapport type sur les 
états financiers de 
l’administration fiscale et 
douanière du Royaume-Uni: la 
fraude intracommunautaire 
à l’opérateur défaillant), 
synthèse, p. 3. Voir aussi le 
«Rapport de la Commission au 
Conseil et au Parlement 
européen sur l’application du 
règlement (UE) n° 904/2010 du 
Conseil concernant la 
coopération administrative et 
la lutte contre la fraude dans le 
domaine de la taxe sur la 
valeur ajoutée» (COM(2014) 71 
final du 12 février 2014).
7 Règlement (UE) n° 904/2010.
16 Introduction
13 
Le fonctionnement des différents ins -
truments de coopération administra -
tive est décrit au  graphique 3 , tandis 
que leur classement en fonction de 
la rapidité et du niveau de détail des 
informations fournies est présenté au  
graphique 4 .Graphique 3Les instruments de coopération administrative
Demande d’information
Réponses1)
2)
3)VIES
Information sans demande préalable
Fraud signals
4)
Retour d’information centralisé
Réponse aux signalements
de fraudeSignalements de fraude Information centralisée
5) Information InformationSaisie Interrogation
Source: Cour des comptes européenne.Contrôles 
multilatérauxCoordonnateur de 
domaine d’activité 
EuroﬁscÉtat membre 
fournissant 
l’informationÉtat membre 
recevant
l’information
17 Introduction Graphique 4Classement des instruments de coopération administrative en fonction de la rapidité 
et du niveau de détail des informations fournies
VIES
Euroﬁsc
SCACCMLInformations
sur le commerce intracommunautaire
Signalements de fraudes
Échanges d’informations
Audits coordonnés
-
--
--
-Niveau de détail des informations Rapidité des informationsInformationRapidité
Source: Cour des comptes européenne, sur la base d ’informations provenant d ’Euro/f_isc.
18
 Étendue et approche  
de l’audit
14 
L’audit visait à répondre à la ques -
tion «L’Union européenne lutte-t-elle 
efficacement contre la fraude à la TVA 
intracommunautaire?». Pour ce faire, 
il a comporté l’examen des sous-
questions suivantes:
a) La Commission utilise-t-elle effi -
cacement les instruments dont 
elle dispose pour lutter contre la 
fraude à la TVA intracommunau -
taire, et ces instruments sont-ils 
suffisants? Pour répondre à cette 
question, nous avons examiné:
i) si la Commission a procédé 
à une estimation fiable du 
volume de la fraude dans ce 
domaine, et si elle a défini des 
indicateurs de performance 
pertinents, permettant d’éva -
luer l’ampleur du problème 
et l’efficacité des mesures 
réglementaires et de contrôle 
adoptées pour le résoudre;
ii) si la Commission a mis en place 
des dispositifs de coopération 
administrative efficaces entre 
États membres qui permettent 
aux administrations fiscales 
de partager des informations 
concernant la TVA;
iii) si la Commission a contri -
bué à la mise en place d’un 
cadre réglementaire solide en 
soumettant des propositions 
législatives pertinentes et 
susceptibles de conduire à une 
baisse de la fraude à la TVA 
dans les États membres.b) Les États membres coopèrent-ils 
efficacement pour lutter contre la 
fraude à la TVA intracommunau -
taire? Afin de répondre à cette 
question, nous avons examiné si 
des mécanismes appropriés sont 
en place et s’ils permettent une 
transmission efficace des infor -
mations nécessaires et une co -
opération administrative effective 
entre les autorités de différents 
États membres et au sein de ces 
derniers.
15 
Notre audit a été réalisé aussi bien au 
niveau de la Commission qu’à celui 
des États membres. Au niveau de la 
Commission, nous avons examiné si les 
cadres réglementaire et de contrôle 
spécifiques qu’elle a mis en place sont 
conformes aux meilleures pratiques 
internationales en matière de fiscalité 
transfrontalière. Nous avons en outre 
effectué des visites d’information 
auprès de l’OCDE, d’Europol, d’Euro -
just et de la présidence d’Eurofisc. 
Des informations plus détaillées sur 
l’approche d’audit appliquée à la Com -
mission sont fournies à l’ annexe I .
16 
Nous avons adressé une enquête aux 
administrations fiscales de tous les 
États membres concernant l’efficacité 
des dispositifs de coopération admi -
nistrative en matière de lutte contre la 
fraude à la TVA intracommunautaire. 
Nous avons également effectué des vi -
sites auprès des autorités compétentes 
de cinq États membres (Allemagne, 
Italie, Hongrie, Lettonie et Royaume-
Uni). Ces derniers ont été sélectionnés 
sur la base d’une analyse des risques 
tenant compte de l’importance de leur 
assiette TVA et de leur vulnérabilité 
à la fraude à la TVA.
19 Étendue et approche de l’audit 
17 
Dans les États membres sélectionnés, 
nous avons examiné le flux d’informa -
tions entre les administrations fiscales 
des États membres fournisseurs et 
celle de l’État membre de consomma -
tion finale, afin de déterminer si les ad -
ministrations fiscales ont connaissance 
des opérations intracommunautaires.
18 
Dans chaque État membre, nous avons 
contrôlé un échantillon d’instruments 
de coopération administrative com -
posé de: 20 échanges d’informations 
sur demande, 10 nouvelles saisies dans 
le système VIES, 20 messages d’erreur 
du système VIES, 10 contrôles multila -
téraux et 20 messages concernant des 
opérateurs à risque (signalements de 
fraude) échangés via le domaine d’acti -
vité n° 1 d’Eurofisc. Pour ce qui est des 
opérations relevant du régime doua -
nier 42, nous avons analysé l’échange 
d’informations, entre les autorités 
douanières et l’administration fiscale 
de l’État membre fournisseur, concer -
nant un échantillon de 30 importa -
tions. En outre, nous avons vérifié l’état 
d’avancement de la mise en œuvre 
des recommandations formulées dans 
notre rapport sur le régime doua -
nier 428. Des informations plus détail -
lées sur l’approche d’audit appliquée 
dans les États membres sont fournies 
à l’annexe II .8 Rapport spécial n° 13/2011 «Le 
contrôle relatif au régime 
douanier 42 permet-il d’éviter 
et de détecter l’évasion en 
matière de TVA?» ( http://eca.
europa.eu ).
20
 Observations
Absence de données  
et d’indicateurs 
comparables concernant 
la fraude à la TVA 
intracommunautaire
19 
Pour lutter efficacement contre la 
fraude à la TVA, l’administration fiscale 
doit mettre en place des systèmes 
permettant d’en évaluer l’ampleur et 
fixer ensuite des objectifs opération -
nels en vue de la réduire. Comme la 
Cour l’a souligné en 2008, «le fait de 
disposer de données comparables sur 
la fraude intracommunautaire à la TVA 
contribuerait à la mise en place d’une 
coopération mieux ciblée entre les 
États membres. Il est nécessaire que 
la Commission, en collaboration avec 
ces derniers, élabore une approche 
commune pour quantifier et analyser 
la fraude à la TVA»9.
Absence d’estimations 
de la fraude à la TVA 
intracommunautaire  
au niveau de l’UE
20 
Étant donné que seuls deux États 
membres, à savoir la Belgique et le 
Royaume-Uni, publient des estima -
tions concernant les pertes de TVA dues à la fraude intracommunautaire, 
la Commission ne dispose d’aucune 
estimation pour l’ensemble de l’UE 
(voir encadré 1 ).
21 
En l’absence d’informations directes 
sur la fraude à la TVA, la Commission 
commande régulièrement des études 
pour évaluer la différence entre le 
montant de la TVA effectivement 
perçue et celui du total des obligations 
en matière de TVA, dénommé «écart 
de TVA». La dernière étude en date 
a estimé l’écart de TVA à 168 milliards 
d’euros dans l’EU-2610, soit 15,2 % du 
total des obligations en matière de 
TVA en 201311.
22 
L’écart de TVA ne constitue pas une 
estimation fiable de la fraude à la TVA 
intracommunautaire, dans la mesure 
où il comprend non seulement la 
fraude nationale et transfrontalière 
à la TVA, mais aussi d’autres pertes 
de recettes, notamment celles dues 
à l’évasion fiscale légale, à l’insolvabilité 
des opérateurs et aux pratiques des 
administrations fiscales qui tolèrent 
l’accumulation d’arriérés fiscaux par des 
entreprises en difficulté. De plus, il est 
très sensible aux estimations de l’éco -
nomie souterraine qui sont incluses 
dans les données relatives au PIB.9 Point 110 du rapport spécial 
n° 8/2007 relatif à la 
coopération administrative 
dans le domaine de la taxe sur 
la valeur ajoutée (JO C 20 du 
25.1.2008, p. 1).
10 Les estimations concernant la 
Croatie et Chypre ne sont pas 
comprises dans ces études, les 
statistiques de la comptabilité 
nationale de ces deux pays 
étant toujours incomplètes 
à ce jour.
11 Commission  européenne, 
Study to quantify and analyse 
the VAT Gap in the EU Member 
States  (Étude destinée 
à quantifier et à analyser 
l’écart de TVA dans les États 
membres de l’UE) – 
rapport 2015 ( http://ec.europa.
eu/taxation_customs/
common/publications/
studies/index_fr.htm ).Encadré 1Estimations disponibles concernant la fraude à l’opérateur défaillant
Le 22 octobre 2015, le Royaume-Uni a estimé le montant de la fraude à la TVA intracommunautaire entre 0,5 et 
1 milliard de livres sterling pour l’exercice 2013-201412. Les chiffres publiés montrent une baisse de 0,5 milliard 
de livres sterling sur les cinq dernières années.
Les dernières estimations publiées par l’institution supérieure de contrôle de Belgique évaluent la fraude 
à l’opérateur défaillant à 94 millions d’euros pour 2009, 29 millions d’euros pour 2010 et 28 millions d’euros 
pour 201113.
12 https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps . L’exercice budgétaire du gouvernement du Royaume-Uni commence le 1er avril 
et se termine le 31 mars.
13 «Fraude intracommunautaire à la TVA –  Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne – Rapport 
de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants», Bruxelles, septembre 2012.
21 Observations
Absence d’indicateurs 
de performance relatifs 
à la fraude à la TVA 
intracommunautaire
23 
La Commission ne fixe pas d’indica -
teurs de performance ou d’objectifs 
opérationnels concernant la réduction 
de la fraude à la TVA intracommu -
nautaire et, à l’exception de celle du 
Royaume-Uni, les administrations 
fiscales des États membres ne le font 
pas non plus.
24 
Le Royaume-Uni établit régulièrement 
des indicateurs de performance se rap -
portant aux recettes supplémentaires 
accumulées résultant des échanges 
d’informations en matière de TVA, au 
nombre de liquidations et au nombre 
de cas de fraude.
25 
En l’absence d’estimations de la 
fraude à la TVA intracommunautaire 
à l’échelle de l’UE et d’indicateurs de 
performance permettant de mesurer 
les progrès, il est difficile d’évaluer 
l’efficacité des actions de l’UE visant 
à lutter contre la fraude à la TVA.
Le cadre de coopération 
administrative  
existant permet aux 
administrations fiscales 
des États membres  
de partager  
des informations  
sur la TVA
26 
Pour percevoir la TVA sur leur terri -
toire, les États membres sont tribu -
taires des informations sur le com -
merce intracommunautaire transmises 
par les autres États membres. Comme 
le montre notre enquête, les admi -
nistrations fiscales de 26 des 28 États membres considèrent que le cadre 
actuel de coopération administra -
tive est suffisant pour lutter effi -
cacement contre la fraude à la TVA 
intracommunautaire.
Les États membres 
considèrent que l’échange 
d’informations au moyen  
de formulaires électroniques 
types est l’outil le plus 
efficace, mais le délai  
de réponse est trop long
27 
Les résultats de notre enquête 
montrent que ces échanges d’informa -
tions constituent l’instrument le plus 
efficace de lutte contre la fraude, car 
les réponses fournies peuvent être uti -
lisées comme preuve devant les tribu -
naux. Mis en place en juillet 2013, les 
formulaires électroniques qui servent 
à ces échanges fonctionnent de ma -
nière satisfaisante et ont permis d’ac -
célérer le traitement des demandes. La 
collecte d’éléments probants concer -
nant la participation d’un opérateur 
à une fraude permet d’améliorer le 
recouvrement de la TVA. De plus, les 
administrations fiscales se fondent sur 
ces informations pour refuser à des 
opérateurs le droit à déduction de la 
TVA acquittée sur leurs achats14 ou 
le droit à l’exonération de la TVA sur 
leurs livraisons intracommunautaires15 
(à savoir l’application d’un taux nul), 
lorsqu’il est établi que les opérateurs 
savaient ou auraient dû savoir que les 
opérations qu’ils ont effectuées rele -
vaient de la fraude fiscale.14 Arrêt de la Cour du 
6 juillet 2006 dans les affaires 
jointes C-439/04 et  
C-440/04, Kittel et Recolta 
Recycling (Rec. p. I-6177, 
points 60 et 61).
15 Arrêt de la Cour du 
6 septembre 2012 dans l’affaire 
C-273/11, Mecsek-Gabona, 
point 55.
22 Observations
28 
Deux types d’échanges d’informations 
sont effectués au moyen de formu -
laires types: les échanges d’informa -
tions sur demande et les échanges 
d’informations sans demande 
préalable.
Les échanges d’informations 
sur demande
29 
Les autorités des États membres sont 
censées communiquer les informa -
tions demandées le plus rapidement 
possible, et au plus tard trois mois 
à compter de la date de réception de 
la demande. Dans le cas où les infor -
mations concernées sont déjà en la 
possession de l’autorité requise, le 
délai est réduit à une période maxi -
male d’un mois.
30 
Les délais d’envoi des réponses 
n’étaient toutefois pas satisfaisants. 
Les statistiques transmises à la 
Commission par les États membres 
montrent que, au total, les États 
membres ont répondu tardivement 
à 41 % des demandes reçues en 2013. 
En outre, 6 États membres ont 
répondu tardivement dans plus de 
50 % des cas. L’analyse du nombre de 
demandes reçues par État membre 
indique que les retards n’étaient pas 
toujours proportionnés à la charge de 
travail entraînée par le nombre des 
demandes.31 
À l’exception de celle du Royaume-Uni, 
aucune des administrations fiscales 
des États membres audités n’a fixé 
d’objectifs opérationnels concernant la 
réduction du pourcentage de réponses 
tardives, la perception de recettes 
supplémentaires résultant d’échanges 
d’informations sur la TVA ou le nombre 
de liquidations/cas de fraude. Par ail -
leurs, il est difficile de mesurer l’impact 
de cet instrument de coopération 
administrative sur la perception de la 
TVA.
32 
Toutefois, l’enquête a montré qu’à une 
exception près, tous les répondants 
étaient satisfaits de la qualité des 
réponses. La Commission a défini des 
indicateurs de performance concer -
nant le nombre d’échanges d’infor -
mations, et l’objectif qu’elle a fixé 
d’augmenter de 13 % le nombre des 
échanges d’informations sur demande 
a été atteint en 2013.
33 
L’échange électronique d’informations 
sur demande est un instrument utile et 
apprécié des États membres, mais les 
informations concernant son efficacité 
en matière de perception de la TVA 
font défaut. De plus, les réponses tar -
dives nuisent à la perception efficace 
de la TVA.
23 Observations
Les échanges d’informations 
sans demande préalable
34 
La législation de l’UE dispose que 
«l’autorité compétente de chaque 
État membre transmet, sans demande 
préalable, les informations [...] à l’auto -
rité compétente de tout autre État 
membre concerné dans les situations 
suivantes:  
a) lorsque la taxation est censée 
avoir lieu dans l’État membre de 
destination et que les informations 
fournies par l’État membre d’ori -
gine sont nécessaires à l’efficacité 
du système de contrôle de l’État 
membre de destination;
b) lorsqu’un État membre a des 
raisons de penser qu’une infrac -
tion à la législation sur la TVA a été 
commise ou est susceptible d’avoir 
été commise dans l’autre État 
membre;
c) lorsqu’il existe un risque de perte 
de recettes fiscales dans l’autre 
État membre»16.
35 
La Commission a défini des indicateurs 
de performance concernant le nombre 
d’échanges d’informations entre États 
membres. L’objectif qu’elle avait fixé, 
à savoir une augmentation de 10 % par 
rapport à la valeur de référence, a été 
atteint en 2013.36 
L’enquête a montré que les États 
membres jugent cet instrument claire -
ment utile. Ils ont fourni de nombreux 
exemples (liquidations supplémen -
taires de la TVA, informations concer -
nant les opérateurs défaillants, correc -
tions opérées dans le système VIES, 
etc.) pour lesquels l’échange d’infor -
mations sans demande préalable leur 
avait été utile.
Le système VIES fournit 
des informations 
sur les opérations 
intracommunautaires,  
mais il rencontre  
des problèmes  
de fiabilité occasionnels
37 
L’UE a mis en place un système élec -
tronique (VIES), qui permet aux États 
membres d’échanger des informa -
tions sur les opérateurs enregistrés 
aux fins de la TVA ainsi que sur les 
livraisons intracommunautaires. Les 
États membres sont responsables de 
la qualité et de la fiabilité des infor -
mations figurant dans le système VIES 
et ils devraient mettre en œuvre des 
procédures pour vérifier ces données, 
après avoir procédé à une évaluation 
des risques. Ces vérifications devraient, 
en principe, être effectuées avant la 
délivrance d’un numéro d’identifica -
tion à la TVA ou, lorsque seules des 
vérifications préliminaires sont effec -
tuées avant cette identification, dans 
un délai maximal de six mois suivant 
celle-ci.16 Article 13, paragraphe 1, du 
règlement (UE) n° 904/2010.
24 Observations
38 
Bien que notre enquête n’ait révélé 
que quelques problèmes ponctuels af -
fectant la fiabilité du système (4 répon -
dants sur 28), i) 17 problèmes en lien 
avec l’indisponibilité et la disponibilité 
tardive des données ont été signalés, 
ii) les réponses à l’enquête font éga -
lement état de difficultés d’accès aux 
données de 11 États membres, iii) des 
problèmes concernant la suppression 
tardive de numéros d’identification 
à la TVA par 10 États membres ont été 
signalés par les répondants et iv) les 
données relatives aux numéros d’iden -
tification à la TVA étaient obsolètes 
dans 7 États membres.
39 
Ces résultats ont été confirmés par les 
tests d’audit que nous avons effec -
tués dans les 5 États membres visités. 
Ces tests montrent en outre que de 
nouveaux numéros d’identification 
à la TVA sont attribués dans le système 
VIES sans déclencher de vérifications 
fondées sur une analyse des risques et 
sans que les opérateurs déjà enregis -
trés aux fins de la TVA ne soient «suf -
fisamment informés»17. Pour que les 
systèmes de gestion des risques des 
États membres soient efficaces et per -
mettent de lutter contre le problème 
des opérateurs défaillants, il importe 
que les opérateurs à haut risque soient 
contrôlés dès leur enregistrement dans 
le système VIES.
40 
Parmi les évolutions positives, un 
système de double identification à la 
TVA, consistant à attribuer un numéro 
de TVA réservé aux activités exer -
cées dans le pays et un autre pour les 
livraisons intracommunautaires, a été 
instauré au Portugal. En outre, certains 
États membres, comme l’Espagne, 
le Portugal et la Croatie, ont mis en 
place des contrôles supplémentaires 
auxquels sont soumis les assujet -
tis désirant effectuer des livraisons 
intracommunautaires.41 
Nous avons sélectionné un échantillon 
de messages d’erreur du système VIES 
concernant des numéros de TVA erro -
nés18 et avons constaté que les admi -
nistrations fiscales de la plupart des 
États membres visités19 ne réagissaient 
pas à ces messages, ce qui augmente 
le risque que certaines livraisons ne 
soient pas taxées. Par ailleurs, l’État 
membre qui reçoit les états récapitu -
latifs doit informer l’expéditeur dans 
un délai de deux jours ouvrables si 
certains numéros de TVA sont erro -
nés. Toutefois, dans un cas, un État 
membre a envoyé le message d’erreur 
avec un retard de plus de deux ans et 
cinq mois. Si le message d’erreur est 
reçu après expiration de la période de 
prescription20, la TVA ne peut plus être 
perçue.
42 
Dans le cadre de la fraude de type 
«carrousel», des entreprises relais 
effectuent des livraisons intracommu -
nautaires réelles ou fictives à desti -
nation d’opérateurs défaillants. C’est 
pour cela qu’il importe que leurs par -
tenaires dans d’autres États membres 
soient identifiés, contrôlés et, le cas 
échéant, radiés au plus vite. Cepen -
dant, la législation de certains États 
membres ne permet pas de radier une 
entreprise relais simplement parce 
qu’elle fait affaire avec des opérateurs 
défaillants.17 Selon le «Guide de gestion des 
risques à l’usage des 
administrations fiscales» 
élaboré par le groupe de 
projets Fiscalis n° 32, si le 
non-respect est dû à la 
complexité d’une certaine 
partie de la législation fiscale, 
le traitement peut consister 
à ce que l’administration 
fiscale informe gratuitement 
les opérateurs ou propose de 
modifier la législation pour 
supprimer cette complexité.
18 Lorsqu’un État membre 
transmet un état récapitulatif 
de TVA via le système VIES, 
l’État membre qui reçoit 
l’information renvoie un 
message d’erreur recensant 
tous les numéros 
d’identification à la TVA 
erronés qui ont été détectés.
19 Italie (10 cas sur 10), Hongrie 
(7 cas sur 10), Lettonie (1 cas 
sur 10) et Royaume-Uni (10 cas 
sur 10).
20 Période après laquelle la 
perception de la TVA n’est plus 
possible, conformément à la 
législation fiscale des États 
membres.
25 Observations
43 
La Commission n’effectue pas de 
visites de contrôle dans les États 
membres pour vérifier s’ils ont adopté 
«les mesures nécessaires pour veiller 
à ce que les données fournies [...] aux 
fins de l’identification à la TVA [sont] 
complètes et correctes»21. En l’absence 
de telles visites, il est difficile pour la 
Commission de contrôler les éven -
tuelles améliorations apportées à ces 
mesures.
44 
Le système VIES est un instrument très 
utile pour échanger des données sur 
les livraisons intracommunautaires 
entre États membres. Son utilisation 
par les États membres présente tou -
tefois des faiblesses affectant parfois 
la fiabilité, l’exactitude, l’exhaustivité 
et l’actualité des données VIES et, par -
tant, son efficacité dans la lutte contre 
la fraude.
Les contrôles  
multilatéraux constituent  
un instrument efficace,  
mais ils sont effectués  
moins fréquemment
45 
Les États membres peuvent convenir, 
à deux ou plus, de procéder à des 
contrôles coordonnés des obligations 
fiscales d’un opérateur ou de plusieurs 
opérateurs liés s’ils jugent que de tels 
contrôles sont plus efficaces qu’un 
contrôle effectué par un seul État 
membre.46 
L’enquête a montré que 27 États 
membres considèrent que les 
contrôles multilatéraux constituent 
un instrument utile de lutte contre la 
fraude à la TVA. Cet instrument n’est 
cependant pas pleinement exploité et 
il est de moins en moins utilisé. Les sta -
tistiques de la Commission montrent 
que le nombre de contrôles multila -
téraux réalisés à l’initiative des États 
membres a diminué, passant de 52 
en 2011 à 42 en 2012 et à 33 seulement 
en 2013. Les contrôles multilatéraux 
sont souvent lents: notre audit a mon -
tré que la plupart d’entre eux n’étaient 
pas terminés au terme de la période 
prévue d’un an. En outre, l’objectif fixé 
par la Commission d’accroître de 7 % 
le nombre de contrôles multilatéraux 
engagés pour le porter à 46 n’a pas 
été atteint en 2013. Cela démontre 
que la recommandation formulée par 
la Commission d’augmenter à environ 
75 le nombre de contrôles multilaté -
raux entrepris à l’initiative des États 
membres en 2014 n’était pas réaliste.
47 
Les administrations fiscales des États 
membres visités ne disposent pas 
d’indicateurs de performance, à l’ex -
ception du Royaume-Uni, qui a fixé un 
objectif opérationnel pour la percep -
tion de la TVA résultant de la participa -
tion à des contrôles multilatéraux. Les 
autres États membres n’assurant pas 
le suivi du recouvrement des liqui -
dations de la TVA établies à la suite 
des contrôles multilatéraux auxquels 
ils participent, ils sont moins incités 
à accroître leur participation à ce type 
de contrôles.21 Article 22 du règlement (UE) 
n° 904/2010.
26 Observations
Eurofisc: un instrument 
prometteur qui nécessite  
des améliorations
48 
Eurofisc est un réseau décentralisé de 
fonctionnaires des administrations fis -
cales et douanières des États membres, 
qui procèdent à des échanges rapides 
d’informations ciblées sur des entre -
prises et des opérations potentielle -
ment frauduleuses. Il compte actuel -
lement 4 domaines d’activité (voir 
encadré 2 ).
49 
La Commission fournit un soutien 
logistique et technique à Eurofisc, 
mais elle ne participe pas à ses activi -
tés quotidiennes et n’a pas accès aux 
informations échangées par son inter -
médiaire. Les fonctionnaires de liaison 
des États membres qui participent à un 
domaine particulier d’activité d’Euro -
fisc possèdent une expérience dans 
la lutte contre la fraude à la TVA. Ils 
désignent parmi eux un coordinateur 
de domaine d’activité Eurofisc. Celui-ci 
rassemble et diffuse les informations 
transmises par les fonctionnaires de 
liaison Eurofisc.50 
Lorsqu’un État membre considère 
qu’une entreprise est une entreprise 
relais effectuant des livraisons intra -
communautaires réelles ou fictives 
à destination d’opérateurs défaillants, 
il doit transmettre au plus vite les 
informations relatives à ses partenaires 
actuels ou envisagés via Eurofisc afin 
que ceux-ci puissent être identifiés, 
contrôlés et, le cas échéant, radiés 
sans délai. Sinon, la capacité des États 
membres à prévenir la fraude à l’opé -
rateur défaillant est restreinte. En 
l’absence d’un mécanisme de retour 
d’information rapide sur l’utilité des 
signalements de fraude reçus, les États 
membres ne peuvent pas améliorer la 
qualité de leurs analyses des risques.
51 
Notre enquête a montré que 27 États 
membres considèrent Eurofisc comme 
un système d’alerte précoce efficient 
pour prévenir la fraude. Ils ont cepen -
dant relevé les faiblesses suivantes, 
également confirmées par les tests 
d’audit effectués dans les États 
membres: i) les retours d’information 
n’étaient pas assez fréquents; ii) les 
informations échangées n’étaient pas 
toujours bien ciblées; iii) tous les États 
membres ne participent pas à l’en -
semble des domaines d’activité d’Euro -
fisc; iv) les échanges d’informations ne 
sont pas conviviaux; v) les échanges de 
données sont trop lents.Encadré 2Domaines d’activité d’Eurofisc
 οDomaine d’activité n° 1: fraude intracommunautaire à l’opérateur défaillant (MTIC).
 οDomaine d’activité n° 2: fraude concernant les moyens de transport (voitures, bateaux et avions).
 οDomaine d’activité n° 3: fraude liée un usage abusif du régime douanier 42.
 οDomaine d’activité n° 4: observatoire des tendances et évolutions en matière de fraude à la TVA.
27 Observations
52 
Dans l’ensemble des États membres 
visités, le traitement et le téléchar -
gement des signalements de fraude 
était un processus lent et fastidieux. 
L’examen d’un échantillon de 20 signa -
lements de fraude par État membre 
visité a confirmé que l’échange d’infor -
mations est, dans une certaine mesure, 
rudimentaire, lent et peu convivial, et 
qu’il est réalisé au moyen de feuilles 
de calcul Excel. Ces feuilles Excel sont 
compilées manuellement par le 
coordinateur du domaine d’activité 
Eurofisc, qui les diffuse auprès des 
fonctionnaires de liaison de chaque 
État membre participant à Eurofisc. 
Cela fait courir le risque de transmettre 
des informations incomplètes ou 
erronées.
53 
Notre audit a révélé que chaque État 
membre effectue ses propres analyses 
des risques, et qu’il n’existe pas de cri -
tères communs ou de sources d’infor -
mation communes pour les réaliser. 
De plus, les retours d’information sur 
l’utilité des données échangées étant 
rares, les États membres participant 
aux différents domaines d’activité 
échangent souvent des informations 
qui concernent aussi des opérateurs 
dignes de foi, ce qui constitue un gas -
pillage de ressources22.
54 
Il n’y a pas d’indicateurs qualitatifs 
concernant les informations commu -
niquées et/ou reçues en retour, ou 
encore leur actualité. Bien que des 
statistiques soient disponibles en ce 
qui concerne le nombre d’entreprises 
signalées par le réseau et leur classi -
fication dans différentes catégories, 
aucun autre indicateur de performance 
n’a été défini par les États membres 
pour mesurer l’efficacité des diffé -
rents domaines d’activités d’Eurofisc. 
Il n’existe pas non plus de statistiques 
globales sur la rapidité avec laquelle 
les informations sont fournies en 
retour.55 
Les résultats des contrôles par son -
dage effectués dans les États membres 
visités montrent que, dans la plupart 
des cas, le délai de réponse aux signa -
lements de fraude reçus est supérieur 
à trois mois. Bien souvent, les informa -
tions fournies sont incomplètes et il 
arrive qu’elles ne soient pas communi -
quées au moyen d’un formulaire type, 
ce qui prolonge encore le délai de 
traitement.
La Commission fournit  
une assistance précieuse  
aux États membres, mais elle 
n’y effectue pas de visites
56 
Les États membres et la Commission 
examinent et évaluent le fonctionne -
ment des dispositifs de coopération 
administrative. La Commission centra -
lise l’expérience des États membres en 
vue d’améliorer le fonctionnement de 
ces dispositifs.
57 
Notre enquête indique que 25 répon -
dants sur 28 considèrent que la 
Commission fournit une assistance 
précieuse aux États membres. Le 
12 février 2014, la Commission a publié 
son rapport d’évaluation concernant 
la coopération administrative23. Elle 
y souligne que les États membres ne 
peuvent remédier efficacement à la 
fraude et à l’évasion fiscales que s’ils 
unissent leurs efforts et que l’amélio -
ration de la coopération administrative 
entre les administrations fiscales des 
États membres constitue donc un 
objectif essentiel.22 Pour la période 2011–2014, un 
total de 30 493 signalements 
a été téléchargé dans le 
domaine d’activité n° 1 en ce 
qui concerne les entreprises 
ayant fait l’objet d’un contrôle. 
Aucun retour d’information 
n’a été assuré par les États 
membres sollicités dans 
11 028 cas (soit 36 %). Sur les 
19 465 signalements restants, 
11 127 entreprises (soit 57 %) 
ont été qualifiées d’opérateurs 
normaux ne présentant aucun 
risque de fraude. Dans le 
domaine d’activité n° 3, 
83 301 signalements ont été 
téléchargés en 2013, ce qui 
représente une augmentation 
de 80 % par rapport à 2012. 
Bien que le nombre 
d’échan   ges d’informations ait 
considérablement augmenté, 
les informations en question 
sont moins ciblées: près de 
83 % des opérateurs signalés 
en 2013 ont été considérés 
comme dignes de foi, contre 
70 % en 2012.
23 COM(2014) 71 final 
du 12 février 2014.
28 Observations
58 
Le rapport a mis en évidence les 
domaines dans lesquels il est encore 
possible d’intensifier la coopération 
administrative: «Dans l’ensemble, il 
importe de répondre plus rapidement 
aux demandes d’informations, car 
les réponses tardives constituent un 
problème majeur [...] le retour d’infor -
mation, spontané ou sur demande, est 
une approche qui doit être encoura -
gée dans le cadre de la bonne coopé -
ration et des meilleures pratiques, car 
c’est le meilleur moyen d’informer les 
fonctionnaires du fisc que leur travail 
a (dans une certaine mesure) porté ses 
fruits.»
59 
Le rapport de la Commission était 
fondé, entre autres, sur un ques -
tionnaire qu’elle a adressé aux États 
membres. Toutefois, aucune visite n’a 
été effectuée dans ces derniers entre 
le moment où ce rapport a été publié 
et celui où l’audit a été réalisé. Sans 
visites sur place auprès des adminis -
trations fiscales des États membres, la 
Commission ne peut pas être pleine -
ment informée sur la manière dont les 
dispositifs de coopération administra -
tive fonctionnent concrètement et elle 
ne peut donc pas contribuer efficace -
ment à les améliorer.
Les informations transmises 
par les pays tiers ne sont pas 
échangées entre les États 
membres
60 
La législation de l’UE dispose que, 
lorsque des informations sont com -
muniquées par un pays tiers à l’auto -
rité compétente d’un État membre, 
cette dernière peut les transmettre 
aux autorités compétentes des États 
membres susceptibles d’être intéressés 
par ces informations et, en tout état 
de cause, à toutes celles qui en font la 
demande24.61 
Seuls 13 répondants estiment que les 
États membres font usage de cette 
possibilité pour échanger des infor -
mations communiquées par des pays 
tiers. Parallèlement, 9 répondants 
ont proposé de conclure un accord 
d’assistance mutuelle sur la TVA avec 
les États-Unis et 8 répondants ont pro -
posé de passer ce type d’accord avec 
la Turquie et la Chine, ce qui confirme 
l’importance de ces informations.
62 
Les informations émanant de pays 
tiers sont particulièrement utiles pour 
assurer la perception de la TVA sur les 
services numériques et les biens incor -
porels fournis à des consommateurs 
européens à partir de lieux éloignés 
et sans présence physique directe ou 
indirecte du fournisseur dans leur juri -
diction (voir points 90 à 92).24 Article 50, paragraphe 1, du 
règlement (UE) n° 904/2010.
29 Observations
Fiscalis constitue  
un instrument essentiel  
de l’UE pour renforcer  
la coopération administrative
63 
L’Union européenne a élaboré un 
programme d’action pluriannuel, 
baptisé «Fiscalis 2013», pour financer 
les initiatives prises par les adminis -
trations fiscales en vue d’améliorer 
le fonctionnement des systèmes 
fiscaux dans le marché intérieur. Ce 
programme a récemment été recon -
duit jusqu’en 202025. Fiscalis 2013, qui 
couvrait la période 2008-2013, avait un 
budget de 156,9 millions d’euros, tan -
dis que l’enveloppe financière allouée 
à Fiscalis 2020 s’élève à 223,4 millions 
d’euros. Le règlement instituant 
Fiscalis 2020 redéfinit l’objectif spéci -
fique du programme, en mettant plus 
clairement l’accent sur le soutien à la 
lutte contre la fraude fiscale, l’éva -
sion fiscale et la planification fiscale 
agressive26.
64 
Nous avons examiné l’évaluation 
à mi-parcours27 et l’évaluation finale28 
du programme Fiscalis 2013 ainsi que 
les réalisations de certains groupes de 
projet Fiscalis, et nous nous sommes 
entretenus avec des fonctionnaires des 
États membres chargés de ce pro -
gramme. Dans chaque État membre 
audité, nous avons sélectionné un 
échantillon d’instruments de co -
opération administrative financés par 
Fiscalis: 20 échanges d’informations 
sur demande, 20 messages d’erreur 
du système VIES, 10 contrôles multi -
latéraux et 20 signalements de fraude 
échangés dans le cadre du premier 
domaine d’activité d’Eurofisc.65 
Même si la décision établissant le 
programme Fiscalis disposait que 
«relativement aux objectifs spécifiques 
du programme […] le programme 
de travail comporte des indicateurs», 
aucun indicateur n’avait encore été 
défini par la Commission au moment 
de l’évaluation à mi-parcours. Cette 
évaluation recommandait en effet que 
la Commission et les États membres 
mettent en place un système de suivi 
et d’évaluation orienté sur les résultats, 
y compris un ensemble d’indicateurs 
de réalisations et d’effets et, dans la 
mesure du possible, des valeurs de 
référence et des valeurs cibles per -
mettant de mesurer annuellement les 
progrès accomplis. La Commission 
a mis en place un système de contrôle 
de la performance, mais celui-ci n’est 
devenu opérationnel qu’en avril 2014, 
et les mêmes critiques ont été for -
mulées dans l’évaluation finale de 
juin 2014.
66 
En l’absence de valeurs de référence 
et d’indicateurs, il n’a pas été possible 
d’évaluer l’efficacité du programme 
Fiscalis 2013 en termes quantitatifs. 
En revanche, les éléments probants 
d’ordre qualitatif figurant dans les 
rapports d’évaluation ou communi -
qués par les praticiens dans les États 
membres visités sont généralement 
positifs. L’évaluation à mi-parcours 
de Fiscalis 2013 montre, par exemple, 
que les participants à l’enquête et les 
personnes interrogées considèrent 
que ce programme contribue à lutter 
plus efficacement contre la fraude 
du point de vue de la réduction de 
l’incidence de la fraude, de l’amélio -
ration de la détection de la fraude et 
de l’augmentation du montant de la 
taxe perçue à la suite de la détection 
(recouvrement fiscal). Cependant, 
aucune des administrations fiscales 
des 5 États membres visités ne mesure 
les effets de sa participation à Fiscalis 
en ces termes.25 Décision n° 1482/2007/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 11 décembre 2007 
établissant un programme 
communautaire pour 
améliorer le fonctionnement 
des systèmes fiscaux sur le 
marché intérieur (Fiscalis 2013) 
et abrogeant la décision 
n° 2235/2002/CE (JO L 330 
du 15.12.2007, p. 1). Les 
activités comprennent la mise 
en place de systèmes de 
communication et d’échange 
d’informations, ainsi que 
l’organisation de contrôles 
multilatéraux, de séminaires et 
de groupes de projet, de 
visites de travail, d’actions de 
formation et d’autres activités 
similaires.
26 Règlement (UE) n° 1286/2013 
du Parlement européen et du 
Conseil du 11 décembre 2013 
établissant un programme 
d’action pour améliorer le 
fonctionnement des systèmes 
fiscaux dans l’Union 
européenne pour la période 
2014-2020 (Fiscalis 2020) 
et abrogeant la décision 
n° 1482/2007/CE (JO L 347 
du 20.12.2013, p. 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/  
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf.
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/  
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf.
30 Observations
Financement des outils  
de coopération administrative
67 
Environ 22 % du budget ont été consa -
crés à des actions conjointes, à savoir 
des contrôles multilatéraux, des 
visites de travail, des séminaires et des 
groupes de projets, et les coûts ont été 
jugés «très raisonnables» par l’évalua -
tion finale. Selon l’évaluation à mi-
parcours, pour ce qui est des objectifs 
spécifiques, le programme a contribué 
«dans une large mesure» à améliorer 
la coopération administrative entre 
les administrations fiscales nationales 
participantes.
Mise en place  
d’une infrastructure 
informatique appropriée
68 
Les systèmes de communication et 
d’échange d’informations ont absorbé 
près de 75 % du budget. L’évaluation 
finale a porté spécifiquement sur les 
systèmes informatiques étant donné 
que ces derniers représentaient une 
aussi grande part des dépenses du 
programme Fiscalis 2013. Les coûts 
ont été considérés comme justifiés 
en raison du niveau élevé d’utilisation 
de ces systèmes. De plus, les parties 
prenantes se sont déclarées «large -
ment convaincues» de la valeur de 
ces derniers. Dans les États membres 
visités, les réactions des utilisateurs 
concernant les systèmes informatiques 
étaient généralement positives.Renforcement de l’expertise 
grâce aux groupes de projet 
Fiscalis
69 
Les groupes de projet Fiscalis sont 
constitués d’experts originaires des 
États membres. Ils travaillent notam -
ment sur la mise à jour du guide de 
bonnes pratiques sur la lutte contre la 
fraude à la TVA intracommunautaire29. 
Les administrations fiscales des États 
membres se déclarent satisfaites de 
leur participation à ces groupes et esti -
ment qu’ils ont contribué à la diffusion 
des bonnes pratiques administratives 
et permis d’accroître les connaissances 
des agents du fisc en matière de droit 
fiscal de l’Union. Nous considérons 
que les recommandations concernant 
les meilleures pratiques formulées par 
le groupe de projet Fiscalis n° 2930 sont 
fondées et les avons utilisées comme 
base pour notre modèle de contrôle 
relatif au régime douanier 42 (voir 
annexe III ).
70 
D’après l’évaluation à mi-parcours, le 
programme Fiscalis a contribué «dans 
une large mesure» à permettre aux 
fonctionnaires des administrations 
fiscales d’atteindre un degré élevé 
de compréhension du droit de l’UE et 
de sa mise en œuvre, en particulier 
dans les domaines de la TVA et des 
droits d’accise. Le programme a éga -
lement contribué «dans une très large 
mesure» au développement de bonnes 
pratiques administratives.29 Le guide des bonnes pratiques 
est publié sur les sites internet 
des États membres.
30 Groupe de projet Fiscalis n° 29 
sur l’usage abusif des règles  
en matière de TVA à 
l’impor    tation.
31 Observations
La législation relative à la 
TVA a été adaptée pour 
lutter contre la fraude
71 
Pour être efficace, une stratégie de 
lutte contre la fraude à la TVA doit 
prévoir l’adoption de mesures légis -
latives pertinentes pour combattre la 
fraude à la TVA intracommunautaire. 
Dans sa communication de 2008, la 
Commission a défini un plan d’action 
en faveur d’une stratégie coordonnée 
pour améliorer la lutte contre la fraude 
à la TVA dans l’Union européenne, qui 
prévoyait 11 propositions législatives31 
visant à améliorer la prévention32 et la 
détection33 de cette fraude et à renfor -
cer les capacités des administrations 
fiscales dans le domaine de la percep -
tion et du recouvrement des taxes34.
72 
La plupart de ces propositions ont été 
acceptées par le Conseil, à l’exception 
de celles concernant la responsabilité 
solidaire et le partage de responsa -
bilité en matière de protection des 
recettes des États membres.
États récapitulatifs de TVA: 
réduction de la période  
de déclaration et du délai  
de transmission
73 
L’une des propositions approuvées35 
a introduit l’obligation de présen -
ter mensuellement les informations 
relatives aux livraisons intracommu -
nautaires de biens lorsque le montant 
total des opérations dépasse le seuil 
de 50 000 euros, afin de permettre de 
détecter plus rapidement la fraude. 
Les États membres pourront toutefois 
autoriser les opérateurs à déposer l’état 
récapitulatif trimestriellement pour 
les livraisons intracommunautaires de 
biens dont le montant total ne dépasse 
pas ce seuil, ainsi que pour les presta -
tions intracommunautaires de services.74 
La Commission a chargé un contrac -
tant externe d’évaluer l’impact sur les 
entreprises du dépôt des états récapi -
tulatifs selon une fréquence non plus 
trimestrielle, mais mensuelle, ainsi que 
des différentes possibilités concernant 
les seuils et les dérogations. L’étude36 
a montré que la mise en œuvre n’était 
pas uniforme37, ce qui induit des coûts 
supplémentaires pour les entreprises. 
Le dépôt plus fréquent des états réca -
pitulatifs entraîne des coûts supplé -
mentaires pour les entreprises, aussi 
bien ponctuels que récurrents. Ces 
coûts sont notamment dus au manque 
d’harmonisation entre les adminis -
trations fiscales des différents États 
membres dans lesquels une entreprise 
exerce ses activités. Les coûts récur -
rents découlent de l’obligation de 
répéter les procédures chaque mois et 
non plus chaque trimestre. Lorsque les 
délais de dépôt des déclarations TVA 
et des états récapitulatifs diffèrent, des 
contrôles supplémentaires s’avèrent 
nécessaires. En outre, les exigences 
différentes en matière de déclaration 
compromettent l’équité des conditions 
de concurrence entre les commerçants 
opérant dans le marché intérieur.
75 
Tous les États membres ont adapté 
leur législation en matière de TVA 
à la directive TVA. Cependant, en 
Allemagne, les résultats de l’audit ont 
montré que, malgré l’alignement de la 
législation sur la directive en question, 
les opérateurs continuent à déposer 
des états récapitulatifs trimestriels 
ou annuels même en cas de dépasse -
ment du seuil de 50 000 euros à partir 
duquel les états récapitulatifs doivent 
être présentés chaque mois.31 COM(2008) 807 final du 
1er décembre 2008 – «Une 
stratégie coordonnée pour 
améliorer la lutte contre la 
fraude à la TVA dans l’Union 
européenne».
32 Chapitres V et IX du règlement 
(UE) n° 904/2010 en ce qui 
concerne le système VIES, 
chapitre 3 du titre XI de la 
direc   tive TVA, à savoir 
l’article 226, en ce qui 
concerne les règles de 
facturation, et titre VI de la 
directive TVA en ce qui 
concerne l’exigibilité de la taxe 
sur les opérations 
intra  communautaires.
33 Directive 2008/117/CE du 
Conseil du 16 décembre 2008 
modifiant la directive 
2006/112/CE relative au 
système commun de taxe sur 
la valeur ajoutée, afin de lutter 
contre la fraude fiscale liée aux 
opérations intracommu -
nautaires (JO L 14 du 
20.1.2009, p. 7) modifiant 
l’article 263, paragraphe 1, de 
la directive TVA et l’article 20 
du règlement (UE) n° 904/2010 
en vue de réduire les délais de 
présentation et d’échange 
d’informations sur les états 
récapitulatifs de TVA; 
direc    tive 2009/69/CE du 
Conseil du 25 juin 2009 
modifiant la directive 
2006/112/CE relative au 
système commun de taxe sur 
la valeur ajoutée en ce qui 
concerne la fraude fiscale liée 
aux importations (JO L 175 du 
4.7.2009, p. 12) modifiant 
l’article 143 de la directive TVA, 
le chapitre V du règlement 
(UE) n° 904/2010, concernant 
l’accès automatisé aux 
données, et le chapitre X du 
règlement (UE) n° 904/2010, 
concernant Eurofisc.
34 Proposition de directive du 
Conseil modifiant la directive 
2006/112/CE relative au 
système commun de taxe sur 
la valeur ajoutée en ce qui 
concerne la fraude fiscale liée 
aux importations et autres 
opérations transfrontalières, 
en ce qui concerne la 
proposition sur la responsabi -
lité solidaire (non adoptée); 
directive 2010/24/UE du 
Conseil du 16 mars 2010 
concernant l’assistance 
mutuelle en matière de 
recouvrement des créances 
relatives aux taxes, impôts, 
droits et autres mesures 
(JO L 84 du 31.3.2010, p. 1), 
entrée en vigueur le 
1er janvier 2012, et proposition 
32 Observations
Régime douanier 42: 
la plupart des 
recommandations formulées 
par la Cour ont été acceptées 
par la Commission, mais elles 
n’ont pas été mises en œuvre 
par les États membres
76 
Le régime douanier 42 est le régime 
auquel recourt un importateur pour 
obtenir une exonération de la TVA 
lorsque les marchandises importées 
sont destinées à être transportées 
dans un autre État membre. La TVA est 
due dans l’État membre de destina -
tion. Pour que le régime douanier 42 
fonctionne bien, il faut:
a) que l’importateur fournisse des in -
formations exhaustives et valables 
sur la TVA38 dans la déclaration 
d’importation;
b) que les autorités douanières 
vérifient ces informations avant la 
mainlevée des marchandises et les 
transmettent ensuite aux adminis -
trations fiscales;
c) que l’administration fiscale com -
pare ces informations à celles qui 
figurent dans l’état récapitulatif de 
TVA déposé par l’importateur;
d) que ces informations soient mises 
à la disposition des administrations 
fiscales des autres États membres 
par l’intermédiaire du système 
VIES;
e) que l’administration fiscale de 
l’État membre de destination 
s’assure que la TVA y est imputée 
en comparant la déclaration de 
TVA de l’acquéreur aux informa -
tions disponibles dans le système 
VIES. Voir le modèle de contrôle de 
la Cour des comptes européenne 
relatif au régime douanier 42 
à l’annexe III .77 
Au titre du suivi de l’audit que nous 
avons réalisé précédemment sur le 
régime douanier 4239 et afin d’analyser 
comment les autorités douanières et 
fiscales collaborent entre elles et avec 
les autorités des autres États membres, 
par exemple dans le cadre du troi -
sième domaine d’activité d’Eurofisc 
(voir encadré 2 ), et de vérifier l’exhaus -
tivité des données VIES, nous avons 
sélectionné, sur la base d’une analyse 
des risques, un échantillon de 30 im -
portations effectuées sous le régime 
douanier 42 par État membre visité. 
Nous avons également vérifié l’état 
d’avancement de la mise en œuvre, par 
la Commission, des recommandations 
formulées dans notre rapport spécial 
n° 13/2011.
Les contrôles croisés entre  
les données douanières  
et TVA ne sont pas efficaces 
dans la plupart des États 
membres visités
78 
Le manque d’informations relatives 
aux marchandises importées sous le 
régime douanier 42 peut entraîner 
un usage abusif de ce régime et, par 
conséquent, un manque à gagner 
en ressources TVA pour les États 
membres. Nos travaux d’audit dans les 
États membres ont révélé un manque 
d’exhaustivité des données VIES rela -
tives aux importations effectuées sous 
le régime douanier 42. Nous avons 
constaté que les autorités douanières 
allemandes et britanniques ne trans -
mettent pas les données relatives aux 
importations effectuées sous le régime 
douanier 42 à l’administration fiscale. 
Nous avons également constaté que 
les opérateurs ne présentent pas sépa -
rément dans les états récapitulatifs les 
livraisons intracommunautaires après 
importation sous le régime doua -
nier 42 en Allemagne, en Italie et au 
Royaume-Uni.relative à un partage de 
responsabilité en matière de 
protection des recettes des 
États membres, non adoptée 
dans le cadre du règlement 
concernant la coopération 
administrative.
35 Directive 2008/117/CE 
modi   fiant l’article 263, 
paragraphe 1, de la directive 
TVA.
36 Expert study on the issues 
arising from a reduced time 
frame and the options allowed 
for submitting recapitulative 
statements  (Étude spécialisée 
sur les problèmes découlant 
de l’augmentation de la 
fréquence et des options 
offertes pour le dépôt des 
états récapitulatifs), rapport 
final du 28 octobre 2011 
(http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).
37 Dix-sept États membres ont 
adopté la dérogation 
per  met  tant un dépôt 
trimes  triel des états 
récapitu  la tifs et 10 ont choisi 
de ne pas l’adopter; les 
demandes de dérogation sont 
obligatoires dans 5 États 
membres et facultatives dans 
les 12 autres; 2 États membres 
ont prévu un état récapitulatif 
séparé pour les biens et pour 
les services, tandis que dans 
les 25 autres, les biens et les 
services sont déclarés dans un 
seul et même état récapitula -
tif; 22 États membres exigent 
un dépôt électronique (avec, 
toutefois, 10 exceptions). Dans 
les 5 autres, le dépôt 
électronique est facultatif.
38 Article 143, paragraphe 2, et 
articles 85 à 89 de la 
directive 2006/112/CE, et 
annexes II et III du règlement 
d’exécution (UE) n° 756/2012 
de la Commission du 
20 août 2012 modifiant le 
règlement (CEE) n° 2454/93 
fixant certaines dispositions 
d’application du règlement 
(CEE) n° 2913/92 du Conseil 
établissant le code des 
douanes communautaire 
(JO L 223 du 21.8.2012, p. 8)
39 Rapport spécial n° 13/2011 de 
la Cour des comptes 
européenne.
33 Observations
79 
L’administration fiscale n’est donc 
pas en mesure de procéder à des 
contrôles croisés entre les données 
douanières relatives aux importations 
effectuées sous ce régime et les états 
récapitulatifs de TVA déposés par les 
importateurs. Les contrôles croisés 
sont essentiels pour garantir que les 
administrations fiscales des autres 
États membres ont connaissance de 
ces livraisons intracommunautaires 
de marchandises après importa -
tion, afin d’éviter que ces dernières 
restent non taxées sur le territoire 
de l’État membre dans lequel elles 
sont consommées. En Lettonie, des 
contrôles croisés automatiques étaient 
en place, mais ils n’ont pas permis de 
prévenir un cas de sous-déclaration 
dans un état récapitulatif de TVA40.
80 
Les résultats des tests d’audit que 
nous avons effectués dans les États 
membres sélectionnés ont permis de 
déceler des cas de sous-évaluation, 
de non-dépôt d’états récapitulatifs 
de TVA, de saisie de numéros d’iden -
tification TVA non valides dans la 
déclaration d’importation et d’opé -
rations triangulaires non déclarées. 
Seuls 22 États membres procèdent 
à des échanges d’informations dans le 
cadre du troisième domaine d’activité 
d’Eurofisc.
81 
Aucune vérification automatique des 
numéros de TVA n’était prévue dans 
les systèmes de dédouanement élec -
tronique des États membres visités, 
à l’exception de celui de l’Italie. Nous 
n’avons trouvé aucun élément probant 
attestant que les agents des douanes 
avaient vérifié la validité des numéros 
d’identification TVA avant la mise en 
libre pratique des marchandises41. 
Nous n’avons trouvé aucun élément 
probant attestant un transport de mar -
chandises vers l’État membre de desti -
nation42. Dans un cas, les marchandises 
livrées étaient différentes de celles importées. Il n’y a qu’en Hongrie que 
les autorités douanières avaient vérifié 
a posteriori que toutes les conditions 
d’exonération de la TVA avaient été 
respectées par l’importateur pour 
l’ensemble des 30 importations sélec -
tionnées dans l’échantillon.
82 
La Cour des comptes française consi -
dère43 que l’absence d’un système 
électronique permettant de vérifier 
rapidement que l’exonération oc -
troyée en douane dans l’État membre 
d’importation est compensée par une 
taxation dans l’État membre d’acquisi -
tion est la première cause permissive 
des fraudes à la TVA en Europe.
83 
La sous-évaluation et la classification 
erronée des marchandises impor -
tées constituent d’autres causes 
importantes de fraude. L’OLAF a cha -
peauté une ODC44 concernant la 
sous-  évaluation de produits textiles 
et de chaussures importés de Chine. 
Il a constaté que 40 % des marchan -
dises mises en libre pratique sous 
le régime douanier 42 étaient sous-
évaluées. Nous avons relevé deux cas 
de sous-évaluation de marchandises 
importées sous le régime douanier 42 
au Royaume-Uni, qui avaient déjà été 
mis au jour par les autorités fiscales 
et douanières britanniques à la suite 
de l’ODC de l’OLAF. Ces dernières ont 
estimé l’impact sur la perception de 
la TVA à 0,5 million de livres sterling 
pour le Royaume-Uni et à 10,6 mil -
lions de livres sterling pour les autres 
États membres. L’impact estimé sur 
la collecte des droits de douane au 
Royaume-Uni est de 81 millions de 
livres sterling. Ces chiffres, estimés 
par les autorités fiscales et douanières 
britanniques, couvrent l’ensemble des 
marchandises importées par les deux 
opérateurs identifiés sur une période 
de trois ans.40 Un groupe de projet Fiscalis 
s’occupe de la coopération 
entre les autorités douanières 
et fiscales et la Commission 
a accepté de réexaminer la 
question des contrôles croisés 
entre les déclarations en 
douane et les états 
récapitulatifs à la lumière des 
recommandations formulées 
par le groupe de projet 
Fiscalis.
41 Au nombre de 24 en 
Allemagne, 30 en Lettonie et 
20 au Royaume-Uni.
42 Au nombre de 13 en 
Allemagne, 23 en Italie,  
29 en Lettonie et 20 au 
Royaume-Uni.
43 «L’action de la Douane dans la 
lutte contre les fraudes et 
trafics», communication au 
président de l’Assemblée 
nationale pour le comité 
d’évaluation et de contrôle des 
politiques publiques, janvier 
2015.
44 Prévue par la convention de 
Naples II relative à l’assistance 
mutuelle et à la coopération 
entre les administrations 
douanières, établie sur la base 
de l’article K.3 du traité sur 
l’Union européenne.
34 Observations
84 
La Commission a accepté et mis en 
œuvre 5 des 7 recommandations 
formulées dans notre rapport de 2011. 
Cependant, le Conseil n’a pas retenu 
la recommandation concernant le fait 
de tenir l’importateur conjointement 
et solidairement responsable de la 
perte de la TVA dans l’État membre de 
destination (voir point 72).
85 
Les améliorations législatives appor -
tées par la Commission en ce qui 
concerne le régime douanier 42 et les 
suites données aux recommandations 
formulées dans notre rapport spécial 
n° 13/2011 sont des éléments positifs, 
mais la lutte contre la fraude est entra -
vée par une mise en œuvre médiocre 
et par les cas de non-respect détectés 
dans les États membres au cours de 
l’audit.
Autoliquidation:  
un instrument utile de lutte 
contre la fraude à l’opérateur 
défaillant, qui n’est pas 
utilisé de manière cohérente
86 
Le principe d’autoliquidation consiste 
à transférer, du fournisseur vers le 
client, la responsabilité d’acquitter la 
TVA. Cela signifie que c’est le client, 
et non le fournisseur, qui serait tenu 
de payer la TVA à l’administration 
fiscale lorsqu’il est identifié comme 
une personne assujettie à la TVA. En 
l’occurrence, tout défaut de paiement 
au Trésor par un opérateur défaillant 
est impossible, dans la mesure où ce 
dernier ne perçoit pas la TVA auprès de 
son client.87 
La règle de l’autoliquidation est une 
mesure temporaire qui peut être appli -
quée jusqu’en décembre 201845. Elle ne 
s’applique que dans des circonstances 
particulières à certains secteurs vul -
nérables à la fraude de type carrousel 
et n’a pas de portée générale. Des 
exemples de secteurs dans lesquels les 
États membres sont autorisés à appli -
quer l’autoliquidation sont présentés 
à l’encadré 3 .
88 
Nous estimons que l’autoliquidation 
contribue utilement à lutter contre 
la fraude lorsqu’elle est appliquée de 
façon cohérente, par tous les États 
membres, à ces secteurs à risque. À dé -
faut d’une application cohérente, les 
fraudeurs déménagent dans un État 
membre qui ne la met pas en œuvre, 
ce qui limite la capacité de combattre 
la fraude à la TVA au niveau de l’UE 
(voir le rapport spécial n° 6/2015 de 
la Cour, intitulé «L’intégrité et la mise 
en œuvre du système d’échange de 
quotas d’émission de l’UE»).
89 
La Commission ne considère pas, à ce 
stade, que la généralisation de l’auto -
liquidation, à savoir son extension 
à l’ensemble des secteurs de l’écono -
mie, permettrait de lutter efficacement 
contre la fraude, car cette dernière 
serait alors commise au moment de la 
vente au détail, où les risques d’éva -
sion en matière de TVA sont encore 
plus élevés. Cette appréciation est 
corroborée par les résultats de notre 
enquête, l’application généralisée de 
l’autoliquidation n’ayant été suggérée 
que par un seul répondant.45 Directive 2013/43/UE du 
Conseil du 22 juillet 2013 
modifiant la directive 
2006/112/CE relative au 
système commun de taxe sur 
la valeur ajoutée en ce qui 
concerne l’application 
facultative et temporaire de 
l’autoliquidation aux livraisons 
de certains biens et 
prestations de certains 
services présentant un risque 
de fraude (JO L 201 
du 26.7.2013, p. 4).
35 Observations
La législation sur  
le commerce électronique  
est conforme aux meilleures 
pratiques internationales, 
mais elle est difficile 
à appliquer
90 
La livraison de services et de biens 
incorporels à distance constitue un 
problème pour les systèmes de TVA, 
car les montants de la TVA perçus 
dans ces cas sont excessivement bas, 
voire nuls. L’UE applique le principe 
de destination aux livraisons trans -
frontalières de biens incorporels et de 
services fournis par voie électronique 
à des utilisateurs finals dans le cadre 
d’une relation B2C, conformément aux 
meilleures pratiques internationales 
recensées par l’OCDE.91 
Selon le principe de destination, la juri -
diction de la résidence habituelle de 
l’acquéreur est considérée comme le 
lieu de consommation pour les livrai -
sons transfrontalières de services et de 
biens incorporels pouvant être fournis 
à distance à des acquéreurs privés non 
résidents46.46 OCDE, «Principes directeurs 
sur les impôts sur la 
consommation applicables 
aux services transfrontaliers et 
aux biens incorporels dans le 
contexte du commerce 
électronique», 2001.Encadré 3Exemples de secteurs dans lesquels l’autoliquidation peut être appliquée
 οConstruction, y compris les travaux de réparation, de nettoyage, d’entretien, de transformation et de 
démolition.
 οTransfert de quotas autorisant à émettre des gaz à effet de serre.
 οLivraisons de circuits intégrés comme les microprocesseurs et les unités de traitement centrales, avant leur 
incorporation dans des produits destinés à l’utilisateur final.
 οLivraisons de gaz et d’électricité à un assujetti-revendeur.
 οLivraisons de certificats de gaz et d’électricité. Livraisons de services de télécommunication.
 οLivraisons de consoles de jeu, de tablettes numériques et d’ordinateurs portables.
 οLivraisons de céréales et de plantes industrielles, y compris les oléagineux et les betteraves sucrières.
 οLivraisons de métaux bruts ou semi-finis, y compris les métaux précieux.
 οLivraisons de téléphones mobiles.
 οCertains types de bois (grumes, planches et poutres).
36 Observations
92 
Les règles relatives au commerce élec -
tronique sont difficiles à faire respecter 
et la perception de la TVA est compro -
mise lorsque les États membres ne dis -
posent pas d’informations suffisantes 
sur les services et les biens incorporels 
B2C fournis à partir de pays tiers via 
l’internet. Selon l’institution supérieure 
de contrôle allemande47, le montant 
de la TVA perçue en Allemagne sur 
les livraisons de services en ligne B2C 
depuis des pays tiers ne s’est élevé 
qu’à 23,7 millions d’euros en 2011 et 
a même baissé en 2012 pour atteindre 
22,8 millions d’euros, alors que le com -
merce électronique connaît une phase 
d’expansion rapide. La conclusion 
qu’en tire la Bundesrechnungshof  est 
que de nombreux opérateurs ne sont 
pas enregistrés.
Manque de coopération  
et chevauchement de 
compétences entre les 
autorités administratives, 
judiciaires et répressives 
en matière de lutte  
contre la fraude à la TVA
93 
La fraude à la TVA est souvent liée à la 
criminalité organisée. Le produit de la 
fraude à l’opérateur défaillant étant 
généralement réinvesti dans d’autres 
activités criminelles, il est nécessaire 
d’adopter une approche commune et 
multidisciplinaire pour lutter contre la 
fraude à la TVA intracommunautaire. 
Les représentants d’Europol48 estiment 
à 40-60 milliards d’euros les pertes 
annuelles de recettes de TVA des États 
membres imputables aux groupes cri -
minels organisés, 2 % de ces groupes 
étant à l’origine de 80 % des fraudes 
intracommunautaires à l’opérateur 
défaillant.94 
Le Conseil européen a souvent souli -
gné le manque de coopération entre 
les autorités administratives, judiciaires 
et répressives49. Cela constitue l’un 
des défis d’une lutte efficace contre la 
fraude fiscale.
Échanges de données 
insuffisants entre  
les autorités douanières  
et fiscales, la police  
et les autorités chargées  
des enquêtes  
et des poursuites
95 
Il n’existe pas de politique ou de 
stratégie intégrées au niveau de l’UE 
en matière d’enquête sur les fraudes 
et de poursuite des contrevenants. 
Les autorités répressives et judiciaires 
travaillent souvent de façon indépen -
dante et coopèrent rarement avec tous 
les États membres affectés50.47 Bundesrechnungshof, 2013 
Bemerkungen – Weitere 
Prüfungsergebnisse Nr. 11 
«Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern» .
48 Déclaration de M. Van 
Heuckelom lors de la 
conférence sur la fraude à la 
TVA organisée par 
Mme Ingeborg Gräßle et 
M. Benedek Jávor, députés 
européens, le 4 février 2015 au 
Parlement européen 
à Bruxelles ( http://
antikorrupcio.hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Documents n° 12623/5/13 du 
Conseil du 16 septembre 2013, 
n° 16071/1/14 du Conseil 
du 20 mars 2015 et n° 9368/15 
du Conseil du 1er juin 2015.
50 Réunion stratégique sur la 
fraude à la TVA organisée par 
Eurojust en mars 2011, voir 
document n° 11570/11 du 
Conseil du 17 juin 2015.
37 Observations
96 
Le Conseil européen a créé le «Groupe 
de coopération douanière» (GCD). 
Ce groupe d’experts est chargé des 
travaux concernant la coopération 
opérationnelle entre les administra -
tions douanières nationales et visant 
à accroître leurs capacités répressives, 
et en particulier à apprécier la néces -
sité d’établir de nouveaux modèles de 
coopération entre les douanes et les 
autres agences et/ou de mener des 
opérations douanières conjointes51.
97 
Le groupe a conclu que la coopération 
des autorités douanières avec la police 
et avec l’administration fiscale est 
assez bonne, mais que certains obs -
tacles à cette coopération subsistent. 
Les plus importants concernent les res -
trictions aux échanges d’informations, 
le manque de systèmes structurés 
et de bases de données connectées, 
le fait que l’information ne soit pas 
disponible en temps voulu ou soit de 
qualité médiocre et l’absence de retour 
d’information approprié. Le rapport 
souligne également qu’il existe un 
risque récurrent de chevauchement et 
de double emploi.
98 
Les États membres ne participent 
pas tous à l’ensemble des domaines 
d’activité d’Eurofisc (voir point 51). Le 
domaine d’activité n° 3 est consacré 
à la fraude MTIC liée aux importations 
effectuées sous le régime douanier 42. 
Vingt-deux États membres y parti -
cipent, mais ils sont surtout représen -
tés par l’administration fiscale et non 
par les autorités douanières52. Parmi 
les autorités douanières des cinq États 
membres visités, seules celles de la 
Hongrie et de l’Italie participent au 
domaine d’activité n° 3.99 
Notre audit a également révélé que 
les autorités douanières allemandes 
et britanniques ne transmettent pas 
les données relatives aux importations 
effectuées sous le régime douanier 42 
à l’administration fiscale, et que les 
opérateurs ne présentent pas séparé -
ment dans les états récapitulatifs les 
livraisons intracommunautaires après 
importation sous le régime doua -
nier 42 en Allemagne, en Italie et au 
Royaume-Uni (voir point 78).
100  
Le manque d’échanges d’information 
entre les autorités douanières et fis -
cales, la police et les autorités char -
gées des enquêtes et des poursuites 
nuit à l’efficacité de la lutte contre 
la fraude. La Belgique est parvenue 
à réduire les pertes liées à la fraude 
de 85 % en deux ans seulement, 
grâce à l’adoption d’une approche 
«collégiale» prévoyant une meilleure 
coopération entre les autorités et qui 
a permis de frapper en priorité les 
organisateurs au lieu de cibler les opé -
rateurs défaillants53.51 Document n° 12978/14 du 
Conseil du 22 septembre 2014.
52 Dans un de ses rapports, le 
GCD recommande que les 
autorités douanières jouent 
un rôle plus actif au sein du 
domaine d’activité n° 3 
d’Eurofisc. Voir document 
n° 16071/1/14 du Conseil du 
20 mars  2015.
53 De 1,1 milliard d’euros en 2001 
à 159 millions d’euros en 2003. 
Source: Ondersteuningscel 
(BTW fraude) – Cellule de 
soutien (Fraude TVA) . Voir le 
«Rapport annuel des Finances 
2003». Voir également «Fraude 
intracommunautaire à la 
TVA – Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours 
des comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne», rapport de la 
Cour des comptes transmis 
à la Chambre des 
représentants, Bruxelles, 
septembre 2012.
38 Observations
Europol et l’OLAF n’ont pas 
accès aux données VIES  
et Eurofisc
101  
Ni Europol ni l’OLAF n’ont accès aux 
données Eurofisc. Les États membres 
invoquent les articles 35 et 55 du rè -
glement (UE) n° 904/2010 et les règles 
nationales en matière de secret fiscal 
pour leur refuser cet accès. Les do -
maines d’activités nos 1 à 3 d’Eurofisc 
impliquent un échange de données. 
Ce n’est pas le cas du domaine d’acti -
vité n° 4, consistant en un observatoire 
de la fraude qui suit les tendances 
en la matière. Même s’il n’y a pas 
d’échanges de données, Europol et 
l’OLAF ne sont pas autorisés à accéder 
à ces informations. Ils n’ont pas non 
plus accès au système VIES.
102  
Bien qu’elle soit conforme à la régle -
mentation, cette situation réduit la 
capacité d’Europol et de l’OLAF à lutter 
contre la fraude à la TVA en identifiant 
et en démantelant les groupes crimi -
nels organisés qui sont à l’origine des 
carrousels, voire leur capacité à éva -
luer l’impact réel de la fraude à la TVA 
intracommunautaire.
103  
Les chevauchements de compétences 
et le manque de coopération efficace 
et d’échange d’informations entre les 
autorités administratives, judiciaires 
et répressives aux niveaux national et 
international entravent la lutte contre 
la fraude à la TVA intracommunau -
taire. En 2013, la situation d’Europol, 
d’Eurojust et de l’OLAF était qualifiée 
d’«enchevêtrement» contribuant 
à l’absence de réponse coordonnée 
à la fraude54.Empact: une bonne initiative, 
mais dont la viabilité  
est compromise
104  
En 2010, l’UE a mis en place un cycle 
politique pluriannuel de lutte contre la 
grande criminalité internationale orga -
nisée55, pour:
a) assurer une coopération efficace 
entre les services répressifs des 
États membres, les institutions et 
agences de l’UE, et les autres parties 
intéressées;
b) mener, au niveau opérationnel, 
une action cohérente et énergique 
contre les menaces les plus pres -
santes que la criminalité fait peser 
sur l’Union.
105  
Sur la base d’une évaluation de la 
menace réalisée par Europol56, les repré -
sentants des États membres ont défini 
neuf domaines prioritaires, y compris 
les accises et la fraude MTIC. Le Conseil 
a établi un plan stratégique pluriannuel, 
couvrant les années 2014 à 2017, pour 
chaque domaine prioritaire. L’objectif 
de ce plan est de perturber les moyens 
d’action des groupes criminels organi -
sés et des spécialistes impliqués dans 
la fraude aux droits d’accise et la fraude 
intracommunautaire à l’opérateur 
défaillant.
106  
Le plan 2014-2017 recensait dix vulnéra -
bilités potentielles. Tout en insistant sur 
le niveau d’expertise élevé et la grande 
souplesse des groupes criminels orga -
nisés, il faisait état d’un manque de co -
opération systémique entre les autorités 
répressives et les administrations fis -
cales aux niveaux tant national que de 
l’UE. Il relevait également des difficultés 
d’ordre juridique empêchant l’échange 
d’informations entre Europol et les États 
membres participant à Eurofisc.54 Chambre des Lords du 
Royaume-Uni, commission 
des affaires européennes, 
12e rapport de session 
2012-2013, The Fight Against 
Fraud on the EU’s  Finances  (La 
lutte contre la fraude portant 
atteinte aux intérêts financiers 
de l’Union).
55 Projet de conclusions du 
Conseil sur la création et la 
mise en œuvre d’un cycle 
politique de l’UE pour lutter 
contre la grande criminalité 
internationale organisée (doc. 
15358/10 COSI 69 ENFOPOL 
298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94 ).
56 Évaluation de la menace que 
représente la grande 
criminalité organisée ( Serious 
and Organised Crime Threat 
Assessment  – SOCTA), réalisée 
en 2013.
39 Observations
107  
Ce plan prévoyait six objectifs straté -
giques, dont l’un porte sur l’échange 
des renseignements disponibles 
au niveau de l’UE concernant les 
groupes criminels organisés les plus 
menaçants. Ces activités font double 
emploi avec l’échange d’informa -
tions sur les entreprises à risque dans 
le cadre du domaine d’activité n° 1 
d’Eurofisc. De plus, lors d’une réunion 
du SCAC, certains États membres se 
sont opposés à ce que les autorités 
répressives appliquent l’intégralité du 
guide de bonnes pratiques sur la lutte 
contre la fraude à la TVA intracom -
munautaire élaboré par le groupe de 
projet Fiscalis n° 82, car la plupart des 
chapitres seraient pertinents pour les 
administrations fiscales et non pour les 
autorités répressives.
108  
Afin d’évaluer la réalisation de chaque 
objectif, un certain nombre de plans 
d’action opérationnels ont été éla -
borés dans le cadre de la plateforme 
pluridisciplinaire européenne contre 
les menaces criminelles (Empact). Les 
États membres devaient financer les 
activités du plan d’action pour 2014 
sur leurs budgets nationaux. Il ressort 
des rapports sur l’état d’avancement 
du plan d’action opérationnel de 2014 
que 2 des 11 actions opérationnelles 
n’ont pas été achevées et ont été 
reportées à 2015 faute de financement. 
Ce manque de financement compro -
met la réalisation des objectifs d’Em -
pact et la viabilité des plans d’action 
opérationnels.
109  
En 2015, la Commission a alloué 7 mil -
lions d’euros à Europol pour financer 
les actions opérationnelles en 2015 et 
en 2016. Toutefois, étant donné que 
cette enveloppe couvre 9 domaines 
prioritaires, il n’est pas certain qu’elle 
permettra d’assurer la viabilité finan -
cière d’Empact en ce qui concerne le 
domaine prioritaire relatif à la fraude 
MTIC.Les États membres 
s’opposent aux propositions 
visant à intégrer la TVA  
dans le champ d’application 
de la directive  
sur la protection  
des intérêts financiers  
et du règlement  
sur le Parquet européen
110  
En mars 2011, lors d’une réunion 
organisée par Eurojust, des experts de 
tous les États membres ont réclamé 
une coopération plus efficace entre les 
autorités administratives, judiciaires et 
répressives aux niveaux tant national 
qu’international57. Ils ont recommandé 
d’établir des règles de compétence 
exclusive en matière de fraude à la TVA 
intracommunautaire ou de confier les 
enquêtes et les poursuites concernant 
ces infractions à un Parquet européen.
111 
Cependant, une majorité d’États 
membres s’oppose à la proposition de 
la Commission d’intégrer la TVA dans 
le champ d’application de la directive 
sur la lutte contre la fraude («direc -
tive PIF»)58 ou dans celui du règlement 
établissant un Parquet européen. 
Exclure la TVA du champ d’application 
des propositions connexes représen -
terait un grand pas en arrière, car, 
comme l’a rappelé récemment la Cour 
de justice de l’Union européenne (arrêt 
de la Cour du 8 septembre 2015 dans 
l’affaire C-105/14, Taricco), la fraude à la 
TVA relève du cadre juridique actuel, 
à savoir la convention PIF59, qui devrait 
être remplacée par la directive PIF. 
En outre, aucun acte législatif dérivé 
ne confère de pouvoirs d’enquête 
à l’OLAF dans le domaine de la TVA.57 Réunion stratégique sur la 
fraude à la TVA organisée par 
Eurojust en mars 2011, voir 
document n° 11570/11 du 
Conseil du 17 juin 2015.
58 COM(2012) 363 final du 
11 juillet  2012 «Proposition de 
directive du Parlement 
européen et du Conseil 
relative à la lutte contre la 
fraude portant atteinte aux 
intérêts financiers de l’Union 
au moyen du droit pénal».
59 Convention du 26 juillet 1995 
relative à la protection des 
intérêts financiers des 
Communautés européennes 
et ses deux protocoles (acte 
du Conseil du 
27 septembre 1996 et acte du 
Conseil du 19 juin de 1997).
40
 Conclusions  
et recommandations
112  
Dans le cadre du présent audit, nous 
nous sommes attachés à déterminer si 
l’Union européenne lutte efficacement 
contre la fraude à la TVA intracom -
munautaire. Une large majorité des 
États membres, qui sont les princi -
paux bénéficiaires des recettes TVA, 
ont exprimé leur satisfaction quant 
à la manière dont le système actuel 
a été mis en place et apprécient les 
avantages de la coopération mutuelle. 
Cependant, les États membres ont 
pointé certains aspects du système qui 
nécessitent d’être améliorés. De plus, 
l’audit a révélé des faiblesses impor -
tantes, qui indiquent que le système 
n’est pas suffisamment efficace. Ces 
faiblesses doivent être corrigées. La 
Commission a proposé par le passé 
plusieurs mesures législatives pour 
permettre aux États membres d’amé -
liorer le cadre d’échange d’informa -
tions entre leurs administrations fis -
cales à des fins de lutte contre la TVA 
intracommunautaire60, mais les États 
membres ne les ont pas encore toutes 
acceptées. Il est donc nécessaire de 
prendre de nouvelles initiatives, entre 
autres sur le plan législatif, comme 
nous le suggérons dans les recomman -
dations ci-après.
Évaluation de l’efficacité 
du système
113  
Le manque de données comparables 
et d’indicateurs appropriés et perti -
nents pour évaluer la performance des 
États membres limite l’efficacité du 
système de l’UE visant à lutter contre 
la fraude à la TVA intracommunautaire 
(voir points 19 à 25).
Recommandation n° 1
La Commission devrait initier un effort 
coordonné des États membres pour 
mettre en place un système commun 
pour estimer l’ampleur de la fraude à la TVA intracommunautaire, qui per -
mettrait aux États membres d’évaluer 
leur performance du point de vue 
de la réduction de l’incidence de la 
fraude à la TVA intracommunautaire, 
de l’amélioration de la détection de 
la fraude et de la hausse du recouvre -
ment fiscal résultant de cette détec -
tion. Ce système pourrait s’appuyer 
sur les pratiques déjà utilisées dans 
certains États membres.
Le recoupement  
des données douanières 
et TVA est primordial
114  
L’audit a révélé qu’il n’est pas possible 
de procéder à des contrôles croisés 
entre les informations relatives aux 
marchandises importées sous le 
régime douanier 42 et les états récapi -
tulatifs de TVA, parce que les autorités 
douanières ne transmettent pas ces 
informations à l’administration fiscale 
et que les opérateurs ne sont pas tenus 
de présenter séparément dans les 
états récapitulatifs les livraisons intra -
communautaires après importation. 
De plus, certains États membres ne 
signalent pas les importations à risque 
effectuées sous le régime douanier 42 
via le domaine d’activité n° 3 d’Eurofisc 
(voir points 76 à 85).
Recommandation n° 2
Les autorités douanières des États 
membres devraient transmettre les 
données relatives aux importations 
effectuées sous le régime douanier 42 
à l’administration fiscale et mettre en 
œuvre les autres mesures de notre 
modèle de contrôle relatif au régime 
douanier 42 (voir annexe III ).60 Par exemple la proposition de 
règlement du Parlement 
européen et du Conseil relatif 
à l’assistance administrative 
mutuelle aux fins de la 
protection des intérêts 
financiers de la Communauté 
contre la fraude et toute autre 
activité illégale, présentée  
par la Commission 
le 20 juillet 2014 
(proposition COM(2004) 509 
modifiée par la 
proposition COM(2006) 473 
final).
41 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 3
La Commission devrait proposer des 
modifications législatives permettant 
de procéder à des recoupements effi -
caces entre les données douanières et 
fiscales.
Améliorer le système 
d’alerte précoce 
d’Eurofisc pour mieux 
cibler les opérateurs 
à haut risque
115  
Les États membres considèrent Eurofisc 
comme un système d’alerte précoce 
efficient, mais ils se plaignent du 
manque de convivialité et de la lenteur 
des échanges d’informations, ainsi que 
du fait que ceux-ci ne sont pas toujours 
dûment ciblés. Dans les États membres 
sélectionnés, l’audit a également fait 
apparaître que le processus de traite -
ment des données et d’accès aux infor -
mations était lent et fastidieux et qu’il 
s’appuyait sur des feuilles de calcul 
Excel distribuées aux fonctionnaires 
de liaison des États membres, ce qui 
fait courir le risque de transmettre des 
informations incomplètes ou erronées. 
Le retour d’information vers le pays 
à l’origine de la demande est souvent 
fourni avec beaucoup de retard (voir 
points 48 à 55).
Recommandation n° 4
La Commission devrait recommander 
aux États membres:
a) d’adopter une méthode commune 
d’analyse des risques, y compris 
l’analyse des réseaux sociaux, pour 
s’assurer que les informations 
échangées via Eurofisc ciblent 
effectivement la fraude;b) d’améliorer la vitesse et la 
fréquence de ces échanges 
d’informations;
c) de mettre à disposition un envi -
ronnement informatique fiable 
et convivial pour procéder à ces 
échanges;
d) de définir des indicateurs et des 
valeurs cibles pertinents permet -
tant d’apprécier la performance 
des différents domaines d’activité;
e) de participer à l’ensemble des 
domaines d’activité d’Eurofisc.
Améliorer le cadre 
législatif existant
116  
La proposition de la Commission sur 
la responsabilité solidaire en cas de 
commerce transfrontalier n’a pas été 
adoptée par le Conseil, ce qui limite 
l’effet dissuasif contre les échanges 
avec des opérateurs frauduleux. Les 
dispositions de la directive TVA qui 
concernent la période de dépôt des 
états récapitulatifs ne sont pas mises 
en œuvre de manière uniforme par 
tous les États membres, ce qui aug -
mente la charge administrative pesant 
sur les opérateurs actifs dans plusieurs 
États membres (voir points 73 à 75).
Recommandation n° 5
Le Conseil devrait approuver la pro -
position de la Commission relative à la 
responsabilité solidaire.
42 Conclusions et recommandations 
Recommandation n° 6
La Commission devrait proposer de 
modifier la directive TVA de manière 
à harmoniser davantage les exigences 
des États membres en matière de 
déclaration de la TVA pour les livrai -
sons intracommunautaires de biens et 
de services.
117  
Les éléments probants montrent que 
dès que l’autoliquidation est mise 
en place dans un ou plusieurs État(s) 
membre(s), les fraudeurs déménagent 
vers un État membre où celle-ci n’est 
pas appliquée (voir points 86 à 89).
Recommandation n° 7
La Commission devrait encourager les 
États membres à mieux coordonner 
leurs politiques en matière d’autoli -
quidation, comme elle l’a déjà fait, par 
exemple, pour le système d’échange 
de quotas d’émissions.
Améliorer les dispositifs 
de coopération 
administrative
118  
La Commission a proposé plusieurs 
mesures législatives permettant aux 
États membres de mettre en place 
un cadre d’échange d’informations 
entre leurs administrations fiscales 
pour lutter contre la fraude à la TVA 
intracommunautaire, mais ces mesures 
sont encore peu utilisées et certaines 
d’entre elles doivent être renforcées ou 
appliquées de manière plus cohérente 
(voir points 26 à 47 et 56 à 70).Recommandation n° 8
La Commission devrait, dans le cadre 
de son évaluation des dispositifs de 
coopération administrative, effectuer 
des visites de contrôle dans les États 
membres sélectionnés sur la base 
d’une analyse des risques. Ces visites 
de contrôle devraient viser en particu -
lier à améliorer les délais de réponse 
des États membres aux demandes d’in -
formation, la fiabilité du système VIES, 
la rapidité des contrôles multilatéraux 
et le suivi des observations formulées 
dans ses précédents rapports sur la 
coopération administrative.
Recommandation n° 9
Les États membres qui ne l’ont pas 
encore fait devraient mettre en place 
un système de double identification 
à la TVA (attribution aux opérateurs 
souhaitant participer à des échanges 
intracommunautaires d’un numéro 
de TVA distinct du numéro national 
d’identification TVA) et effectuer les 
contrôles visés à l’article 22 du règle -
ment (UE) n° 904/2010 lorsqu’ils infor -
ment gratuitement des opérateurs.
Recommandation n° 10
Les États membres devraient envoyer 
des lettres de mise en demeure aux 
opérateurs participant à des réseaux 
frauduleux pour faciliter l’application 
de la jurisprudence de la Cour de 
justice de l’UE (CJUE) rendue dans les 
affaires Kittel et Mecsek, et refuser le 
droit à déduction de la taxe en amont 
ou à l’application d’un taux nul sur les 
livraisons lorsqu’il est établi que l’opé -
rateur savait ou aurait dû savoir que les 
opérations qu’il a effectuées relevaient 
de la fraude fiscale.
43 Conclusions et recommandations 
119  
Les États membres ont besoin d’obte -
nir certaines informations émanant de 
pays tiers pour assurer la perception 
de la TVA sur les services de commerce 
électronique et les biens incorpo -
rels B2C fournis via l’internet (voir 
points 90 à 92).
Recommandation n° 11
Pour renforcer la coopération avec les 
pays tiers et assurer la perception de 
la TVA sur les services de commerce 
électronique et les biens incorporels 
B2C fournis à partir de ces pays, les 
États membres devraient:
a) autoriser la Commission à négocier 
et à signer des accords d’assis -
tance mutuelle avec les pays dans 
lesquels la plupart des fournis -
seurs de services numériques sont 
établis;
b) lorsque ces pays font partie de 
l’OCDE, signer et mettre en œuvre 
la convention de l’OCDE concer -
nant l’assistance administrative 
mutuelle en matière fiscale afin 
d’échanger des informations sur 
les fournisseurs de services numé -
riques avec les pays tiers.Améliorer la coopération 
entre les autorités 
administratives, 
judiciaires et répressives
120  
La fraude à la TVA intracommunautaire 
étant souvent liée à des structures de 
criminalité organisée, il est nécessaire 
d’adopter une approche commune et 
multidisciplinaire plus efficace pour 
la combattre. Cependant, il existe un 
certain nombre d’autorités et d’orga -
nismes dont les compétences en 
matière de lutte contre la fraude à la 
TVA se chevauchent, qui ne coopèrent 
pas pleinement et qui n’échangent pas 
d’informations entre eux en raison de 
contraintes juridiques (voir points 93 
à 102).
Recommandation n° 12
La Commission et les États membres 
devraient supprimer les obstacles juri -
diques empêchant l’échange d’infor -
mations entre les autorités adminis -
tratives, judiciaires et répressives aux 
niveaux national et de l’UE. En particu -
lier, l’OLAF et Europol devraient avoir 
accès aux données VIES et Eurofisc et 
les États membres devraient bénéficier 
des renseignements fournis par ces 
organismes.
44 Conclusions et recommandations 
121  
Les plans d’action opérationnels, mis 
en place par les États membres et 
ratifiés par le Conseil dans le cadre 
de l’initiative Empact, qui couvre la 
période 2014-2017, constituent l’un des 
éléments existants d’une approche 
multidisciplinaire au niveau de l’UE. La 
viabilité et la durabilité de ces plans 
d’action sont toutefois compromises 
en raison d’un manque de fonds euro -
péens (voir points 104 à 109).
Recommandation n° 13
La Commission devrait garantir la via -
bilité des plans d’action opérationnels 
dans le cadre de l’initiative Empact en 
leur allouant des ressources financières 
suffisantes.
122  
Des cas de fraude à la TVA pourraient 
demeurer impunis en raison de conflits 
négatifs de compétence, si la TVA ne 
figure pas dans le champ d’application 
de la directive PIF et du règlement sur 
le Parquet européen (voir points 110 
et 111). La fraude à la TVA peut égale -
ment demeurer impunie du fait des 
délais de prescription trop courts, 
comme l’a souligné la Cour de jus -
tice de l’UE dans son arrêt du 8 sep -
tembre 2015 (affaire C-105/14, Taricco). Conformément à la jurisprudence de la 
Cour de justice, la fraude à la TVA est 
préjudiciable aux intérêts financiers de 
l’UE.
Recommandation n° 14
Le Parlement européen et le Conseil 
devraient:
a) intégrer la TVA dans le champ 
d’application de la proposition de 
directive relative à la lutte contre 
la fraude portant atteinte aux 
intérêts financiers de l’Union au 
moyen du droit pénal (directive 
PIF) et de la proposition de règle -
ment sur le Parquet européen;
b) accorder à l’OLAF des compé -
tences claires et lui fournir des 
outils pour enquêter sur la fraude 
à la TVA intracommunautaire.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par  
M. Milan Martin CVIKL, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg  
en sa réunion du 15 décembre 2015.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

45
 Annexes
Approche d’audit au niveau de la Commission
À la Commission, l’audit s’est déroulé en deux phases: une première phase préparatoire et une seconde consa -
crée aux travaux d’audit sur le terrain.
1 Au cours de la phase préparatoire, nous avons effectué des missions d’information auprès de la DG Fisca -
lité et union douanière et de l’OLAF. Nous y avons examiné la méthodologie de l’audit (questions, critères 
et normes d’audit), y compris la méthodologie appliquée dans les États membres, et avons recueilli les 
réactions et les suggestions de la Commission. La DG Fiscalité et union douanière a accordé aux audi -
teurs l’accès à la principale base de données relatives aux importations, à savoir la base de données 
«websurveillance 2». Nous nous sommes intéressés aux principaux rôles et défis de chaque DG dans la 
lutte contre la fraude à la TVA et avons collecté des documents pertinents.
 Nous avons analysé les informations pertinentes relatives à la performance, comme la fiche d’activité de 
la DG Fiscalité et union douanière accompagnant l’avant-projet de budget pour 2013 et son rapport an -
nuel d’activité 2013, ainsi que l’état d’avancement de la mise en œuvre de la stratégie de l’UE en matière 
de lutte contre la fraude à la TVA et les rapports 2014 de la Commission sur la coopération administrative 
dans le domaine de la TVA et sur l’efficacité de la perception de la TVA.
 Nous avons également effectué des missions d’information auprès d’Europol, d’Eurojust et de la pré -
sidence d’Eurofisc, pour présenter l’audit, examiner les rôles, responsabilités et défis de chacun de ces 
organismes dans la lutte contre la fraude à la TVA, et pour collecter des documents et informations 
pertinents.
 Une mission d’information a également été effectuée à l’OCDE, qui a porté sur des questions pertinentes 
pour l’audit, comme le ratio des recettes de TVA, l’assistance mutuelle et les échanges de renseignements 
en matière fiscale, la fraude à l’opérateur défaillant, les contrôles multilatéraux, les audits conjoints et la 
taxation des biens incorporels et services fournis sous forme numérique (commerce électronique). Nous 
avons examiné les derniers rapports et principes directeurs de l’OCDE dans le domaine de la TVA.
 Nous avons examiné les activités d’audit récentes et en cours entreprises dans le domaine de la TVA par 
le groupe de travail «TVA» des institutions supérieures de contrôle de l’UE, et en avons discuté avec des 
représentants de ce groupe.Annexe I
46 Annexes
2 Lors des travaux d’audit sur le terrain, nous avons présenté à la Commission les résultats de l’enquête 
menée auprès des États membres ainsi que le questionnaire général adressé à ses services. Ce dernier 
traitait de l’évolution actuelle et visait à collecter des informations probantes sur les activités de la Com -
mission dans les domaines de la coopération administrative, du suivi de notre rapport spécial relatif au 
régime douanier 42, de l’autoliquidation, du commerce électronique et de l’efficacité de la perception 
de la TVA, y compris la coopération entre les autorités administratives, judiciaires et répressives dans les 
États membres et les organismes européens. La DG Budget, la DG Migration et affaires intérieures, la DG 
Justice et consommateurs, l’OLAF et la DG Fiscalité et union douanière ont répondu à ce questionnaire 
général.
 Pour apprécier l’efficacité de la coopération entre les autorités administratives, judiciaires et répressives, 
nous nous sommes adressés au Conseil, dont nous avons examiné les principaux documents concernant 
Empact, les plans d’action opérationnels et le régime douanier 42.
 Nous avons envoyé un deuxième questionnaire à la DG Fiscalité et union douanière pour vérifier si la 
Commission avait assuré un suivi approprié de la transposition, par les États membres, des différentes 
modifications de la directive TVA concernant la fraude à la TVA.
 Nous avons examiné avec elle la méthodologie appliquée par les contractants de la Commission pour cal -
culer l’écart TVA dans le cadre des études disponibles. Nous avons également adressé un troisième ques -
tionnaire à cette même DG pour évaluer cette méthodologie et avons posé des questions pertinentes sur 
ce thème aux administrations fiscales italienne, lettonne et britannique.
 À l’OLAF, nous avons recueilli des informations probantes sur les ODC et les enquêtes concernant le 
régime douanier 42 et la sous-évaluation.
 Dans les États membres visités, nous avons interrogé les agents de liaison Fiscalis. Nous avons également 
examiné les rapports d’évaluation à mi-parcours et d’évaluation finale de Fiscalis 2013, de même que les 
réalisations des groupes de projet Fiscalis concernant la lutte contre la fraude à la TVA, et nous avons 
effectué des tests dans les États membres visités sur un échantillon d’instruments administratifs financés 
par Fiscalis (voir annexe III ).Annexe I
47 Annexes
Approche d’audit au niveau des autorités douanières et fiscales dans les États membres
Dans les États membres, l’audit a aussi comporté deux phases: une première phase préparatoire et une seconde 
consacrée aux travaux d’audit sur le terrain.
1 Au cours de la phase préparatoire, nous avons adressé une enquête aux agents de liaison centraux char -
gés de la coopération administrative dans l’ensemble des 28 États membres. Cette enquête nous a permis 
de connaître le point de vue des États membres concernant l’efficacité de la coopération administrative 
dans le domaine de la lutte contre la fraude à la TVA liée aux opérations intracommunautaires.
 Nous avons également examiné les rapports annuels d’activité d’Eurofisc disponibles, les statistiques 
relatives à la coopération administrative, des signalements de fraude Eurofisc, des messages O_MCTL et 
des importations effectuées sous le régime douanier 42.
2 Lors des travaux d’audit sur le terrain, nous nous sommes rendus auprès des autorités fiscales et douanières 
allemandes, hongroises, italiennes, lettonnes et britanniques, pour nous entretenir avec des agents de liai -
son centraux et autres autorités en charge du système VIES, d’Eurofisc, de Fiscalis et des contrôles multilaté -
raux, en nous aidant d’un questionnaire pour recueillir des informations probantes dans ces domaines.
  Dans chaque État membre, nous avons contrôlé un échantillon de saisies effectuées dans le système VIES, 
d’instruments de coopération administrative et d’opérations intracommunautaires. Au total, 110 éléments 
ont été sélectionnés dans chaque État membre selon la méthode suivante:
a) pour vérifier si le système VIES satisfait aux exigences fixées aux articles 22 et 23 du règlement (UE) 
n° 904/2010 en ce qui concerne l’exhaustivité, l’exactitude et l’actualité des informations, nous avons 
sélectionné deux échantillons:
i) un échantillon aléatoire de messages O_MCTL transmis (10) et reçus (10) par les États membres 
au premier semestre de 2014;
ii) un échantillon aléatoire de dix dossiers d’opérateurs nouvellement enregistrés dans le système 
VIES en 2013;
b) pour vérifier l’efficacité des échanges d’informations sur demande et leur conformité aux dispositions 
des articles 7 et 12, nous avons sélectionné un échantillon aléatoire de demandes «SCAC» envoyées 
(10) et reçues (10) en 2013;
c) pour vérifier avec quelle efficacité les États membres coopèrent entre eux et la conformité de cette 
coopération aux dispositions des articles 29 et 30, nous avons sélectionné, sur la base d’une analyse 
des risques, un échantillon de cinq contrôles multilatéraux réalisés à l’initiative des administrations 
fiscales des États membres visités et de cinq contrôles multilatéraux auxquels ces administrations ont 
participé à la demande d’autres États membres. L’échantillon concernait l’exercice 2013 et, lorsque 
cela n’a pas suffi pour atteindre la taille minimale de l’échantillon, l’exercice précédent et le suivant;
d) pour vérifier l’efficacité du domaine d’activité n° 1 d’Eurofisc, nous avons sélectionné, sur la base 
d’une analyse des risques, un échantillon de dix signalements de fraudes envoyés et reçus en 2013 
par chaque État membre visité;
e) au titre du suivi de l’audit que nous avons réalisé précédemment sur le régime douanier 42, et afin 
d’analyser comment les autorités douanières et fiscales collaborent entre elles et avec les autorités 
des autres États membres, par exemple dans le cadre du troisième domaine d’activité d’Eurofisc (voir 
encadré 2 ), et de vérifier l’exhaustivité des données VIES, nous avons sélectionné, sur la base d’une 
analyse des risques, un échantillon de 30 importations effectuées sous le régime douanier 42.
 Enfin, nous avons examiné les rapports d’audits disponibles concernant Eurofisc établis par les institu -
tions supérieures de contrôle d’Allemagne, de Hongrie et d’Autriche.Annexe II
48 Annexes
Modèle de contrôle de la Cour des comptes européenne relatif  
au régime douanier 42
Ce modèle de contrôle a été adopté par la Cour dans le cadre de son rapport spécial n° 13/2011.
1 Inscription obligatoire, dans la case n° 44 du DAU, d’un numéro d’identification TVA valide pour l’impor -
tateur (ou de son représentant fiscal) et pour l’acquéreur ou l’importateur lui-même en cas de trans -
ferts dans l’État membre de destination. Vérification de la validité de ces numéros d’identification TVA 
dans VIES avant la mise en libre pratique des marchandises. Sinon, la TVA est due au moment de 
l’importation.
2 Référence à la preuve que les marchandises sont destinées à être transportées vers l’État membre de 
destination, par exemple le numéro du document de transport et le code du pays de destination sont 
indiqués, respectivement, dans les cases nos 44 et 17a du DAU. Sinon, la déclaration en douane doit être 
corrigée.
3 En utilisant des techniques de gestion des risques appropriées, les autorités douanières vérifient a pos -
teriori que le transport vers l’État membre de destination indiqué dans la case n° 17a du DAU a effecti -
vement eu lieu juste après l’importation, que les marchandises livrées à l’État membre de destination 
sont les mêmes que les marchandises importées, que l’importateur et le fournisseur des marchandises 
sont la même personne, et que la valeur en douane et la base d’imposition de la TVA sont correctes. Si 
les exigences susmentionnées ne sont pas respectées, la TVA est recouvrée a posteriori. Lorsque la base 
d’imposition est sous-estimée, l’administration fiscale demande, le cas échéant, à l’opérateur de corriger 
la valeur des livraisons ou des transferts intracommunautaires correspondants de marchandises dans 
l’état récapitulatif.
4 Échange automatique d’informations concernant ces importations entre les autorités douanières et 
l’administration fiscale de l’État membre d’importation.
5 L’administration fiscale de l’État membre d’importation signale les importations à risque dans les meil -
leurs délais à l’administration fiscale de l’État membre de destination via le troisième domaine d’activité 
d’Eurofisc.
6 L’administration fiscale compare les informations reçues des autorités douanières à l’état récapitulatif 
de TVA déposé par l’importateur (ou par son représentant fiscal) afin de s’assurer de l’exhaustivité/
l’exactitude de ce dernier. Si les montants qui y figurent sont inférieurs à la base d’imposition de la TVA des 
importations, le système de gestion du risque fiscal devrait permettre de décider si cette différence doit 
faire l’objet d’autres investigations, compte tenu des facteurs de risque qui en découlent en l’occurrence.
7 Lorsqu’aucun état récapitulatif n’est déposé ou que les informations qui y figurent ne sont pas complètes/
exactes, l’administration fiscale de l’État membre de destination en est informée grâce aux dispositifs de 
coopération administrative.
8 L’administration fiscale de l’État membre de destination compare les informations reçues d’autres États 
membres aux déclarations de TVA déposées par l’acquéreur (l’acheteur) ou par l’importateur lui-même en 
cas de transfert.Annexe III
49
V b)
La Commission n’accepte pas cette recommandation.
La Commission a prévu des dispositions législatives 
garantissant que les informations visées à l’article 143, 
paragraphe 2, de la directive 2006/112/CE sont men -
tionnées dans la déclaration en douane1. La Com -
mission considère que les États membres disposent 
d’informations suffisantes et que les autorités com -
pétentes des États membres ont accès à ces données 
afin de réaliser des contrôles croisés efficaces entre les 
données douanières et fiscales.
En ce qui concerne les échanges d’informations trans -
frontières, des cadres juridiques clairs sont en place 
pour les autorités compétentes fiscales et douanières. 
Le réseau Eurofisc couvre un autre niveau d’échange 
d’informations entre les autorités douanières et fis -
cales dans le contexte du régime douanier 42.
Il incombe aux États membres de veiller à la mise en 
œuvre de la législation de l’Union et de recouvrer 
les taxes légalement dues. Par conséquent, la Com -
mission ne reconnaît pas la nécessité d’élaborer des 
dispositions législatives supplémentaires.
V c)
La Commission accepte la recommandation. Elle 
participe déjà aux réunions des différents domaines 
d’activité d’Eurofisc et continuera à encourager les 
États membres à améliorer le fonctionnement du 
réseau et à renforcer son efficacité.
V d)
La Commission n’accepte pas la recommandation.
Voir la réponse à la recommandation n° 7.
1 Voir le règlement d’exécution (UE) n° 756/2012 de la 
Commission du 20 août 2012 modifiant le règlement (CEE) 
n° 2454/93 fixant certaines dispositions d’application du 
règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des 
douanes communautaire (JO L 223 du 21.8.2012, p. 8).Synthèse
IV a)
Voir la réponse de la Commission au point V b).
La Commission considère que les modalités détaillées 
des contrôles visant à assurer la mise en œuvre de la 
législation pertinente de l’Union relèvent de la respon -
sabilité des États membres. De manière générale, la 
Commission a attiré l’attention des États membres sur 
l’importance de contrôles efficaces de la perception 
de la TVA.
V a)
La Commission accepte cette recommandation.
La Commission constate que très peu d’informations 
sont disponibles dans les États membres concernant 
l’ampleur de la fraude à la TVA intracommunautaire. 
Le nombre de pays qui estiment l’ampleur de la 
fraude intracommunautaire est très limité; ces pays ne 
publient pas la méthodologie utilisée, et les estima -
tions sont en grande partie confidentielles.
La Commission a pris des mesures spécifiques afin 
d’améliorer ces estimations:
– les services de la Commission (Eurostat et la 
DG Fiscalité et union douanière) travaillent 
actuellement sur un protocole d’accord destiné 
à mieux définir les domaines de coopération 
future dans le but d’explorer les données et 
les méthodes liées aux estimations du manque 
à gagner fiscal et aux autres indicateurs de 
fraude et d’évasion fiscales;
– le groupe de projet «Manque à gagner fiscal» 
(Tax Gap Project Group ) a été créé dans le cadre 
du programme Fiscalis 2020 en vue de mettre 
en commun les connaissances et d’échanger 
des informations sur les méthodes d’estimation 
du manque à gagner fiscal. Les aspects liés 
à l’estimation de la fraude fiscale sont égale -
ment pris en considération dans ce contexte.Réponses  
de la Commission
Réponses de la Commission 50
23
La Commission demande chaque année des données 
sur les avantages et les résultats de la coopération 
administrative avec le modèle statistique.
25
Comme indiqué précédemment, la Commission 
a pris des mesures spécifiques afin d’améliorer ces 
estimations:
– les services de la Commission (Eurostat et la 
DG Fiscalité et union douanière) travaillent 
actuellement sur un protocole d’accord destiné 
à mieux définir les domaines de coopération 
future dans le but d’explorer les données et 
les méthodes liées aux estimations du manque 
à gagner fiscal et aux autres indicateurs de 
fraude et d’évasion fiscales;
– le groupe de projet «Manque à gagner fiscal» 
a été créé au titre du programme Fiscalis 2020 
en vue de mettre en commun les connaissances 
et d’échanger des informations sur les mé -
thodes d’estimation du manque à gagner fiscal. 
Ce groupe de projet examine également les 
aspects liés à l’estimation de la fraude fiscale.
30
La Commission estime qu’il est nécessaire d’établir un 
équilibre entre le délai d’envoi des réponses et leur 
qualité. Néanmoins, elle a déjà abordé la question 
avec les États membres et invité ceux qui enregistrent 
le niveau le plus élevé de réponses tardives à amélio -
rer la situation.
43
La Commission n’a pas accès aux données opération -
nelles que les États membres mettent à la disposition 
des autorités compétentes des autres États membres 
par l’intermédiaire du système VIES, ce qui limite ses 
possibilités de suivre l’amélioration des mesures en 
question.
59
La Commission envisage actuellement la possibilité 
d’effectuer des visites ciblées dans les États membres 
afin d’évaluer la mise en œuvre, au niveau national, 
des dispositifs de coopération administrative de 
l’Union, en vue des rapports futurs.V e)
La Commission accepte la recommandation. La 
Commission examine déjà ces questions dans les 
rapports d’évaluation qu’elle présente dans différentes 
enceintes, dans lesquelles elle encourage et exhorte en 
permanence les États membres à améliorer les délais 
de réponse et la fiabilité des données VIES. Dans ses 
prochains rapports, la Commission entend réaliser un 
suivi de ses recommandations et de celles formulées 
par les groupes de projet Fiscalis.
V f)
La Commission accepte la recommandation dans la 
mesure où elle est adressée à ses services.
Voir la réponse de la Commission à la recommanda -
tion n° 12.
Observations
19
Le groupe de projet «Manque à gagner fiscal» ( Tax 
Gap Project Group ) a été créé dans le cadre du pro -
gramme Fiscalis 2020 en vue de mettre en commun 
les connaissances et d’échanger des informations sur 
les méthodes d’estimation du manque à gagner fiscal. 
Ce groupe de projet examine également les aspects 
liés à l’estimation de la fraude fiscale.
20
Très peu d’informations sont disponibles dans les États 
membres concernant l’ampleur de la fraude à la TVA 
intracommunautaire. En règle générale, le nombre 
très limité de pays qui estiment l’ampleur de la fraude 
intracommunautaire ne publient pas ces informa -
tions et la méthode appliquée est en grande partie 
confidentielle.
22
La méthode employée dans les études se fonde sur 
une approche descendante, puisque la Commission 
n’a accès à aucune donnée qui permettrait de pro -
duire des estimations en suivant une approche ascen -
dante. L’inconvénient de l’approche descendante 
réside dans le fait que les résultats ne peuvent être 
décomposés par secteurs industriels ou en fonction 
d’autres critères (comme la fraude, par exemple).
Réponses de la Commission 51
83
La Commission insiste sur le fait que, si la sous-
évaluation entraîne de graves problèmes pour la per -
ception des droits de douane, les pertes de TVA liées 
à cette sous-évaluation au moment de l’importation 
des marchandises ne sont définitives que si l’importa -
teur ne bénéficie pas d’un droit complet à déduction 
de la TVA en amont. Dans les autres cas, la TVA est 
intermédiaire et calculée sur la base du prix de vente 
ultérieur; en d’autres termes, la valeur en douane ini -
tiale à l’importation n’est plus pertinente pour calculer 
le montant de la TVA due. La Commission reconnaît 
que des marchandises (par exemple des produits tex -
tiles et des chaussures) peuvent être détournées sur le 
marché noir de l’État membre importateur.
85
De manière générale, la Commission a attiré l’atten -
tion des États membres sur l’importance de la mise 
en œuvre effective de la législation de l’Union en vue 
de la perception de la TVA. Les cas de non-conformité 
potentielle feront l’objet d’un suivi adéquat.
90
La Commission est convaincue qu’un système sim -
plifié d’immatriculation et de paiement de la TVA, 
comme le mini-guichet unique, est essentiel pour 
garantir la perception de la TVA auprès des fournis -
seurs et prestataires non résidents. Avec un tel sys -
tème, les contrôles de conformité peuvent être axés, 
dans un premier temps, sur les entreprises qui ne sont 
pas immatriculées (que ce soit par l’intermédiaire du 
mini-guichet unique ou directement dans le pays de 
destination).
En ce qui concerne les modifications intervenues en 
2015, des résultats préliminaires indiquent que le mini-
guichet unique, en vigueur depuis le 1er janvier 2015, 
pourrait bien générer 3 milliards d’euros en 2015, soit 
l’équivalent de 18 milliards d’euros de ventes. Actuel -
lement, plus de 11 000 entreprises sont inscrites au 
mini-guichet unique (100 000 autres entreprises, plus 
petites, pourraient être couvertes par la règle selon 
laquelle les places de marché, telles que les maga -
sins d’applications, de musique ou de films en ligne, 
comptabilisent la TVA pour le compte du développeur 
ou de l’artiste).Réponse commune de la Commission 
aux points 65 et 66
La Commission estime que le nouveau cadre de 
mesure de la performance mis en place en avril 2014, 
parallèlement à la nouvelle reconduction du pro -
gramme Fiscalis 2020, devrait faciliter le suivi du 
programme et de ses activités. Ainsi, les données 
collectées pendant la durée du programme devraient 
constituer une meilleure base pour apprécier et éva -
luer l’efficacité du programme.
Réponse commune de la Commission 
aux points 78 et 79
La Commission considère que les modalités détaillées 
des contrôles visant à assurer la mise en œuvre de la 
législation pertinente de l’Union relèvent de la respon -
sabilité des États membres. Cela inclut l’organisation 
de la coopération entre les autorités douanières et 
fiscales nationales. La Commission attirera l’attention 
des États membres sur l’importance de l’exhaustivité 
et de l’exactitude des informations fournies par les 
déclarants dans la case n° 44 de la déclaration en 
douane. 
81
Les contrôles douaniers reposent sur une analyse des 
risques2. La Commission attirera l’attention des États 
membres sur l’importance des contrôles portant sur 
les informations fournies par les déclarants dans la 
déclaration en douane.
2 Article 13, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 2913/92 du 
Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes 
communautaire (JO L 302 du 19.10.1992, p. 1).
Réponses de la Commission 52
108
Le problème a été en grande partie résolu par la 
conclusion d’un accord de délégation entre la Com -
mission et Europol en décembre 2014, affectant les 
montants actuellement nécessaires dans le cadre de 
l’initiative Empact pour les plans d’action opérationnels 
de 2015 et 2016. Après 2016, le financement des plans 
d’action opérationnels relèvera des missions légales 
d’Europol et, dès lors, du budget ordinaire (sous réserve 
de l’adoption du nouveau règlement). La modification de 
la fiche financière législative, incluant cet aspect, est en 
cours.
109
Compte tenu du taux d’absorption élevé en 2015, la 
Commission envisage d’ajouter 2 millions d’euros aux 
7 millions d’euros actuellement alloués. Après 2016, le 
financement des plans d’action opérationnels relèvera 
des missions légales d’Europol et, dès lors, du budget 
ordinaire (sous réserve de l’adoption du nouveau 
règlement). La modification de la fiche financière 
législative, incluant cet aspect, est en cours.
Conclusions et recommandations
112
La Commission entretient un dialogue permanent 
avec les États membres concernant de nouvelles initia -
tives possibles visant à accroître l’efficacité de la coo -
pération administrative et de la lutte contre la fraude 
à la TVA. Elle soutient les initiatives prises par les 
États membres dans le but de renforcer l’efficacité du 
réseau Eurofisc. La Commission négocie actuellement 
un accord avec la Norvège en vue d’une coopération 
renforcée et ciblée, et des accords avec d’autres pays 
entretenant d’importantes relations commerciales 
avec l’Union pourraient suivre à l’avenir.
Recommandation n° 1
La Commission accepte la recommandation. La Com -
mission constate que très peu d’informations sont dis -
ponibles dans les États membres concernant l’ampleur 
de la fraude à la TVA intracommunautaire. Le nombre 
de pays qui estiment l’ampleur de la fraude intracom -
munautaire est très limité; ces pays ne publient pas 
la méthodologie utilisée, et les estimations sont en 
grande partie confidentielles.92
Avant les modifications intervenues en 2015, la Commis -
sion a mené une vaste campagne de communication. 
On estime que, en 2015, les recettes provenant de pays 
tiers auront au moins triplé par rapport aux années 
précédentes (par exemple, l’Allemagne a signalé avoir 
perçu 24,2 millions d’euros auprès de fournisseurs et 
prestataires de pays tiers uniquement pour le pre -
mier trimestre de 2015). Toutefois, la Commission recon -
naît les difficultés liées au respect des règles et a donc 
créé un groupe de projet Fiscalis (FPG38) qui finalise 
actuellement un rapport assorti de recommandations 
en vue d’améliorer les contrôles dans le domaine du 
commerce électronique.
95
La Commission rappelle qu’elle a proposé de créer un 
Parquet européen qui serait chargé d’enquêter sur les 
fraudes affectant le budget de l’Union et de poursuivre 
les contrevenants. La proposition de règlement por -
tant création du Parquet européen est actuellement en 
cours de discussion au Conseil de l’Union européenne.
99
Voir la réponse de la Commission au point 78.
101
La Commission soutient l’accès d’Europol et de l’OLAF 
aux données VIES et Eurofisc, car il s’agit d’un outil 
essentiel pour permettre aux deux organisations de 
mieux remplir leur mission consistant à soutenir les 
enquêtes menées par les États membres et, dans 
le cas de l’OLAF, à enquêter sur la fraude à la TVA 
intracommunautaire.
Le plan stratégique pluriannuel portant sur la priorité de 
l’UE en matière de criminalité relative à «la fraude aux 
droits d’accise et la fraude intracommunautaire à l’opé -
rateur défaillant (fraude MTIC)» définit explicitement le 
«manque de coopération systémique entre les auto -
rités répressives et les administrations fiscales aux 
niveaux national et de l’UE»  comme une vulnérabilité 
possible en ce qui concerne les fraudes MTIC.
103
En ce qui concerne l’OLAF, le problème réside dans 
l’absence d’une base et d’instruments juridiques clairs 
plutôt que dans l’absence de coordination avec les 
autres organes de l’Union.
Réponses de la Commission 53
Cependant, la Commission réexaminera la question 
des contrôles croisés entre les déclarations en douane 
et les états récapitulatifs à la lumière des recomman -
dations qui seront formulées par le groupe de projet 
Fiscalis 2020.
Recommandation n° 4 a)
La Commission accepte la recommandation.
Dans son rapport, la Commission a conclu que, au 
sein d’Eurofisc, une méthode commune d’analyse 
des risques et un mécanisme de retour d’informa -
tion efficace permettraient de répondre de manière 
appropriée à la nécessité de mettre à disposition des 
informations plus ciblées et d’utiliser à meilleur escient 
les informations déjà disponibles dans le réseau. Le 
réseau pourrait ainsi renforcer son rôle en assurant 
une réaction rapide des administrations fiscales en cas 
de fraudes à la TVA transfrontières.
Recommandation n° 4 b)
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 4 c)
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 4 d)
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 4 e)
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 5
La Commission constate que cette recommandation 
est adressée au Conseil.
Recommandation n° 6
La Commission n’accepte pas la recommandation.
Comme indiqué dans le programme de travail de la 
Commission pour 2016, un plan d’action sur la TVA 
sera adopté en 2016 dans le but de mettre en place un 
régime de TVA efficace et à l’épreuve de la fraude.
Cela inclura un examen des obligations de notifica -
tion, notamment pour le commerce intra-UE.Cependant, les services de la Commission ( Eurostat et 
la DG Fiscalité et union douanière ) travaillent actuel -
lement sur un protocole d’accord destiné à mieux 
définir les domaines de coopération future dans le 
but d’explorer les données et les méthodes liées aux 
estimations du manque à gagner fiscal et aux autres 
indicateurs de fraude et d’évasion fiscales.
Le groupe de projet «Manque à gagner fiscal» ( Tax 
Gap Project Group ) a été créé dans le cadre du pro -
gramme Fiscalis 2020 en vue de mettre en commun 
les connaissances et d’échanger des informations sur 
les méthodes d’estimation du manque à gagner fiscal. 
Les aspects liés à l’estimation de la fraude fiscale sont 
également pris en considération dans ce contexte.
Recommandation n° 2
La Commission constate que cette recommandation 
est adressée aux États membres.
Recommandation n° 3
La Commission n’accepte pas cette recommandation. 
La Commission a prévu des dispositions législatives 
garantissant que les informations visées à l’article 143, 
paragraphe 2, de la directive 2006/112/CE sont men -
tionnées dans la déclaration en douane3. La Com -
mission considère que les États membres disposent 
d’informations suffisantes et que les autorités com -
pétentes des États membres ont accès à ces données 
afin de réaliser des contrôles croisés efficaces entre les 
données douanières et fiscales. Toutefois, à des fins 
d’efficacité, ces contrôles croisés nationaux doivent 
être combinés avec des contrôles croisés VIES.
En ce qui concerne les échanges d’informations trans -
frontières, des cadres juridiques clairs sont en place 
pour les autorités compétentes fiscales et douanières. 
Le réseau Eurofisc couvre un autre niveau d’échange 
d’informations entre les autorités douanières et fiscales 
dans le contexte du régime douanier 42.
Il incombe aux États membres de veiller à la mise en 
œuvre de la législation de l’Union et de recouvrer les 
taxes légalement dues. De manière générale, la Commis -
sion a attiré l’attention des États membres sur l’impor -
tance de contrôles efficaces de la perception de la TVA.
3 Voir le règlement d’exécution (UE) n° 756/2012 de la 
Commission du 20 août 2012 modifiant le règlement (CEE) 
n° 2454/93 fixant certaines dispositions d’application du 
règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des 
douanes communautaire (JO L 223 du 21.8.2012, p. 8).
Réponses de la Commission 54
Recommandation n° 12
La Commission accepte la recommandation dans la 
mesure où elle est adressée à ses services. Elle fait 
observer dans le même temps que la recomman -
dation est également adressée aux États membres 
et suppose la responsabilité commune de l’autorité 
législative.
La Commission s’engage à poursuivre ses efforts afin 
d’éliminer les derniers obstacles juridiques empê -
chant l’échange d’informations entre les autorités aux 
niveaux des États membres et de l’Union.
121
Voir la réponse de la Commission au point 109.
Recommandation n° 13
La Commission accepte cette recommandation, qui est 
déjà mise en œuvre. Un accord de délégation entre la 
Commission et Europol a été signé fin 2014, affectant 
les montants actuellement nécessaires dans le cadre de 
l’initiative Empact pour les plans d’action opérationnels 
de 2015 et 2016. Après 2016, le financement des plans 
d’action opérationnels relèvera des missions légales 
d’Europol, et dès lors, du budget ordinaire (sous réserve 
de l’adoption du nouveau règlement). La modification 
de la fiche financière législative, incluant cet aspect, est 
en cours.
Recommandation n° 14
La Commission constate que cette recommandation 
est adressée au Parlement européen et au Conseil.Dans l’attente des résultats de cet exercice, la Com -
mission n’envisage pas de proposer de modifier la 
directive TVA à cet égard.
Recommandation n° 7
La Commission n’accepte pas la recommandation.
Le recours au mécanisme d’autoliquidation en tant 
que mesure de lutte contre la fraude est facultatif, 
puisqu’il est principalement orienté vers des pro -
blèmes de fraude spécifiques au niveau national.
Néanmoins, la Commission a connaissance des 
problèmes engendrés par l’application sectorielle et 
entend discuter de la question de l’autoliquidation 
dans le contexte du plan d’action sur la TVA qui sera 
adopté en 2016.
Recommandation n° 8
La Commission accepte la recommandation. La Com -
mission envisage actuellement la possibilité d’effec -
tuer des visites ciblées dans les États membres afin 
d’évaluer la mise en œuvre, au niveau national, des 
dispositifs de coopération administrative de l’Union, 
en vue des rapports futurs.
Recommandation n° 9
La Commission constate que cette recommandation 
est adressée aux États membres.
Recommandation n° 10
La Commission constate que cette recommandation 
est adressée aux États membres.
Recommandation n° 11
La Commission constate que cette partie de la recom -
mandation est adressée aux États membres.
Recommandation n° 11 b)
La Commission considère que ce type d’échange 
d’informations pourrait être amélioré et mieux garanti 
au moyen d’une approche européenne et par la 
conclusion d’accords bilatéraux entre l’Union euro -
péenne et des pays tiers, comme c’est actuellement le 
cas avec la Norvège.
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COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E
Chaque année, les activités de la criminalité organisée font 
perdre des milliards d’euros de recettes TVA à l’Union 
européenne. Dès lors que les exportations de biens et de 
services entre États membres de l’UE sont exonérées  
de la TVA, les malfaiteurs peuvent se soustraire 
frauduleusement au paiement de celle-ci dans l’État 
membre de destination. Cela entraîne une perte de 
recettes pour les États membres concernés ainsi que  
pour l’Union. Le présent rapport examine l’efficacité  
avec laquelle l’UE lutte contre la fraude à la TVA 
intracommunautaire. Nous avons constaté des faiblesses 
qui indiquent que le système actuel n’est pas 
suffisamment efficace. Ces faiblesses doivent être 
corrigées. Il est temps de faire preuve de fermeté et de 
prendre des mesures plus décisives.