Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/79/CEE, la directive 92/80/CEE et la directive 95/59/CE en ce qui concerne la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés"

(2002/C 36/22)

Le 5 avril 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 septembre 2001 (rapporteur: M. Bento Gonçalves).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 18 octobre), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 87 voix pour, 30 voix contre et 15 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le régime actuellement en vigueur (Directive 95/59/CEE), concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés, a été instauré le 1er janvier 1993. Lors de la phase d'élaboration de ce régime, alors que la Commission avait souhaité une harmonisation totale des taux d'accises sur le tabac manufacturé, le Conseil ne l'avait pas suivi et n'avait finalement retenu qu'une harmonisation des structures de taxation ainsi que la fixation de taux minimaux.

1.2. Concernant les cigarettes, la structure des accises telle que définie au niveau européen, veut que les États membres perçoivent à la fois un élément proportionnel (ad valorem) calculé à partir du prix maximal de vente au détail et un élément spécifique (par unité de produit). La combinaison de ces deux éléments doit représenter au moins 57 % du prix de vente au détail des cigarettes appartenant à la classe de prix la plus demandée. (La part spécifique de l'accise ne peut être inférieure à 5 % ni supérieure à 55 % du montant de la charge fiscale totale, y compris la TVA).

1.3. Concernant les tabacs manufacturés autres que les cigarettes, c'est-à-dire les cigares, cigarillos, tabac à rouler, etc., les États membres ont le choix entre trois types de structures d'accises: une accise proportionnelle, une accise spécifique, un système mixte.

1.3.1. Pour ces produits, la Directive 92/80/CEE prévoit des minima: 5 % du prix de vente pour les cigares ou cigarillos (ou encore 10 euros par 1000 unités); 30 % ou 25 euros par kilogramme pour le tabac fine coupe (à rouler); 20 % ou 19 euros pour les autres tabacs à fumer.

1.4. Il est prévu par la Directive 92/79/CEE que tous les trois ans, la Commission présente au Conseil un rapport, accompagné ou non de propositions de révision des Directives, sur la base duquel il examine l'accise minimale et la structure des droits d'accises dont les modalités sont aujourd'hui fixées par la Directive 95/59/CEE. Le Conseil, le cas échéant, s'il entend adopter certaines modifications, doit statuer à l'unanimité après consultation du Parlement européen.

1.5. C'est donc sur la base de ce troisième rapport, faisant suite à ceux de 1995 et de 1998, et aussi à la demande de certains États membres, que la Commission propose une révision plus conséquente des taux et de la structure des accises applicables aux cigarettes et autres tabacs manufacturés.

2. Proposition de la Commission

2.1. Dans son rapport, la Commission constate que malgré la réglementation en vigueur concernant la structure des accises, il subsiste des écarts considérables de prix pour les produits du tabac entre certains États membres. La Commission avance le chiffre de 400 % pour le rendement fiscal de la catégorie de cigarette la plus demandée.

2.1.1. Outre les dysfonctionnements du marché intérieur, la Commission justifie également ses propositions par le fait qu'elles auront pour effet de diminuer la fraude et qu'elles contribueront à une meilleure santé des citoyens européens.

2.2. La Commission, pour réduire les distorsions dans le fonctionnement du marché intérieur qui résultent de cette situation de fait, préconise dans sa proposition une plus grande convergence ou harmonisation fiscale, et donc du régime des droits d'accises.

2.2.1. Concernant le régime d'accises des cigarettes, la Commission propose d'instaurer en sus du régime actuel, un montant fixe de taxation de 70 EUR pour 1000 cigarettes pour les catégories les plus demandées. Les États membres devraient donc respecter une double obligation: l'incidence minimale de 57 % d'une part, et celle des 70 EUR pour 1000 unités dans le cas où le premier seuil ne permet pas d'atteindre cette somme.

2.2.1.1. La Commission propose cependant que les États membres dont la fiscalité sur les cigarettes représente au moins 100 EUR pour 1000 unités ne soient plus obligés de respecter le critère des 57 %.

2.2.2. Enfin, la Commission remet en question le fait que jusqu'à maintenant les États membres pouvaient appliquer un taux minimal de taxation indépendamment du prix pour les cigarettes "bas de gamme" tant que la charge fiscale ne représentait pas plus que 90 % de la charge fiscale des cigarettes de la catégorie de prix la plus demandée.

2.2.2.1. Dans sa proposition, cette règle des 90 % est modifiée; la seule condition restant est que les États membres ne peuvent percevoir une accise minimale pour ces produits à "bas prix" qui soit supérieure à l'accise perçue pour la catégorie de prix la plus demandée.

2.2.3. Concernant le tabac "fine coupe", la Commission propose d'aligner progressivement la fiscalité applicable au tabac à rouler sur celle applicable aux cigarettes, ce qui porterait le taux minimal de 30 à 39 % ou encore de 25 à 34 EUR par kilo d'ici 2004.

2.3. Concernant les cigares et cigarillos, la Commission propose de redéfinir ces produits afin d'éviter que des produits soient vendus comme tels pour bénéficier d'un régime fiscal préférentiel, alors qu'ils sont en réalité des cigarettes et qu'ils devraient être taxés comme tels.

2.4. Enfin, d'une manière plus générale, La Commission propose d'allonger la période d'examen du taux et de la structure des accises à quatre ans au lieu de trois, ce qui lui permettrait de mieux évaluer le fonctionnement du marché intérieur.

3. Remarques générales

3.1. Le Comité regrette que la Commission n'ait pas pu percevoir plus globalement les conséquences que ses propositions pourraient avoir sur toute la filière tabac (contrairement aux fabricants de cigarettes et autres tabacs manufacturés, les producteurs européens de tabac n'ont pas été consultés). Le Comité tout en acceptant le bien-fondé des objectifs recherchés par la Commission doute qu'ils soient vraiment réalisables; cela aussi bien au niveau de l'amélioration du fonctionnement du marché intérieur, de la diminution de la fraude, que de la santé des consommateurs, etc.

3.2. Le Comité rappelle que la politique fiscale relève encore de la compétence des États membres, et que l'intervention de la Communauté se limite à l'établissement des conditions nécessaires et suffisantes à la libre circulation des marchandises pour la réalisation du marché intérieur. Or, ce marché intérieur, caractérisé par l'abolition entre les États membres des obstacles à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, fonctionne.

3.2.1. Penser qu'harmoniser les taux d'accises vers le haut permettra d'éliminer les fraudes est déraisonnable. Certes la fraude intracommunautaire (qui n'en est pas vraiment une car les droits d'accises sont bel et bien payés à un État membre) sera moins "attrayante" mais il ne fait malheureusement aucun doute que les fraudes extracommunautaires (et là aucun droit d'accises n'est payé) en provenance des PECOs ou autres régions du monde seront plus nombreuses et aussi plus dangereuses car des produits illégaux et impropres à la consommation pourraient entrer dans l'Union européenne par ce biais.

3.2.1.1. Le Comité est d'avis que ce phénomène de fraude doit être réprimé sur la base des contrôles exercés par les services compétents des États membres concernés (en collaboration avec les services de la Commission européenne), notamment dans le cadre des procédures de collaboration initiées entre les administrations de contrôle des différents pays.

3.2.2. Dans son rapport, la Commission fait aussi référence aux achats transfrontaliers qui représenteraient une perte de revenus fiscaux pour certains États membres. Il convient de rappeler d'une part que ces achats sont tout à fait légaux (dans le respect des quantités prévues par la Directive 92/12/CEE), et d'autre part, qu'il ne s'agit pas d'un problème de marché intérieur mais au contraire d'un signe de dynamisme et de bon fonctionnement(1).

3.2.2.1. Certaines études sur le sujet insistent sur le fait qu'il n'est pas possible d'attribuer la réalisation de ces achats au seul différentiel fiscal pouvant exister entre deux États membres, mais que d'autres facteurs d'interaction interviennent aussi. Ce phénomène des achats transfrontaliers existe dans beaucoup d'autres secteurs de l'économie et il est communément admis qu'il bénéficie financièrement au consommateur.

3.3. La Commission proposant d'introduire un montant fixe de 70 EUR pour 1000 cigarettes pour la catégorie la plus demandée en plus du pourcentage minimal requis, le Comité craint que ceci n'entraîne d'excessives augmentations des prix dans certains États membres avec des conséquences que n'a pas envisagé la Commission.

3.3.1. Le Comité tient à rappeler deux principes que la Commission avait défendu quand des mesures d'harmonisation de la fiscalité des cigarettes avaient été adoptés en 1972(2):

- la structure des accises doit permettre à l'éventail des prix de vente au détail de refléter de manière équitable les écarts de prix hors taxe pour ne pas fausser les conditions de concurrence;

- les efforts d'adaptation à demander aux États membres doivent être comparables.

3.3.1.1. Or, les propositions de la Commission conduiraient d'une part, à demander beaucoup plus d'efforts d'adaptation aux pays "proportionnalistes" (qui sont généralement des pays producteurs avec des prix hors taxes plus faibles), par rapport aux pays "spécifistes", et d'autre part, elle ne permettrait plus de refléter de manière équitable les écarts de prix hors taxes. (Parmi les pays concernés, seul le Portugal applique un droit spécifique qui s'écarte du taux minimum obligatoire, soit 5 %)(3).

3.3.1.2. L'impact sur les prix serait loin d'être négligeable et, selon la Commission, il pourrait être approximativement de l'ordre suivant:

- + 11 % pour le Luxembourg;

- + 16 % pour le Portugal;

- + 18 % pour la Grèce;

- + 18 % pour l'Italie;

- + 30 % pour l'Espagne (d'autres études avancent le chiffre de 38 %).

Quant aux PECOs, l'impact au niveau des prix serait encore bien supérieur, avoisinant dans la plupart des cas des taux de l'ordre de 150 à 200 %, ce qui pourrait laisser présager de graves difficultés en cas d'application de cette nouvelle règle.

3.3.1.3. Le Comité s'interroge donc sur les raisons qui ont poussé la Commission à changer si brutalement de philosophie et à instaurer une politique plus spécifique qui risque de s'apparenter à un système coercitif de rapprochement des prix. Bien que la Commission affirme que les écarts de produit intérieur brut exprimés en standards de pouvoirs d'achats (75 %) entre États membres sont sans communes mesures avec les écarts de prix des cigarettes (plus de 400 %), on peut légitimement penser que les propositions de la Commission conduirait à des niveaux de prix incompatibles avec le niveau de vie de certains pays.

3.3.2. Les producteurs européens subiraient de plein fouet ce changement de situation et toute l'industrie d'aval également. Il y aurait donc aussi de graves conséquences sur l'emploi dans des régions qui sont déjà le plus souvent des zones défavorisées du sud de l'Europe.

3.3.2.1. Les industries traditionnelles de l'Europe qui fabriquent des produits locaux à prix modérés seraient défavorisées par rapport aux grandes firmes mondiales qui peuvent, grâce à leur communication et leur image, se placer sur le créneau des produits à prix élevés (en effet, la taxation augmentant, le consommateur choisira en produit de substitution, soit un produit à très bas prix ou un produit haut de gamme dont le prix est devenu très proche des produits locaux qui étaient auparavant disponibles à prix modéré).

3.4. Le Comité a également des doutes quant à l'impact que pourraient avoir ces propositions sur la Santé des consommateurs. D'ailleurs jusqu'à présent, aucune étude n'a pu montrer que la consommation de tabac diminuait suite à une augmentation des prix.

3.4.1. D'autres propositions relatives à l'étiquetage des cigarettes et autres produits du tabac ont déjà cette fonction et entreront en vigueur prochainement(4).

3.4.2. Augmenter la fiscalité des produits à "bas prix", du tabac à rouler (qui était une alternative pour le consommateur), des produits assimilés aux cigares et cigarillos alors qu'ils ne devraient peut-être pas l'être, aura pour conséquence un accroissement des fraudes extra communautaires et favorisera donc l'entrée de produits potentiellement dangereux sur notre territoire. La suppression de l'attrait que généraient certains produits de substitutions par un nivellement des prix, est un pas en arrière fort regrettable dans la politique de concurrence de l'Union européenne. En effet, seuls les consommateurs au pouvoir d'achat le plus faible seront pénalisés.

3.4.3. Les propositions de la Commission, ne touchant pas de la même façon tous les opérateurs ou fabricants de cigarettes selon les pays, seules les cigarettes de la catégorie la plus demandée étant concernée, une véritable "guerre des prix" est à craindre dans la mesure où elle ne sera pas forcément à l'avantage ni des politiques de santé publique, ni des recettes fiscales des États.

3.5. Le Comité veut également faire part de son inquiétude au sujet des conséquences que pourrait avoir l'adhésion des pays candidats sur leur marché national des cigarettes d'une part, et sur le marché unique actuel. Les mesures transitoires évoquées dans le rapport de la Commission ne résoudront sans doute pas ce problème.

3.6. La Commission devrait, avec les États membres, proposer des mesures efficaces contre le marché noir du tabac, qui représente une perte énorme de recettes fiscales et provoque des distorsions sur le marché. Le rapport présenté par la Commission ne mentionne pas cette question importante.

3.7. Enfin, le Comité est d'accord avec la Commission sur le fait qu'une révision tous les quatre ans au lieu de trois permettra de mieux évaluer le fonctionnement du marché interne.

4. Conclusions

4.1. Le Comité tient à rappeler une nouvelle fois que sur le fond il partage les préoccupations (diminution des fraudes et protection de la santé des consommateurs) pour lesquelles la Commission s'est engagée à trouver des solutions. Cependant la réflexion engagée par le Comité laisse apparaître que les propositions de la Commission n'auront pas les effets escomptés et que l'outil proposé n'est donc pas approprié.

4.2. Ni les consommateurs, ni les producteurs, ni l'industrie (au regard de l'emploi), ni les commerçants, pas plus que les États membres, ne tireraient un quelconque profit de cette proposition.

4.3. Le Comité note que la proposition de la Commission n'aurait pas pour effet de réduire l'amplitude entre les différents taux d'accises appliqués dans les différents États membres, et au contraire elle serait même accentuée, ce qui va à l'encontre d'une certaine harmonisation.

4.4. Enfin, selon le rapport de la Commission, le mandat qui lui a été donné par les États membres pour étudier les accises et la fiscalité spéciale "concernait aussi bien le tabac que les boissons alcooliques et les huiles minérales"(5); le Comité ne comprend dès lors pas que seule une proposition sur le tabac ait été faite.

4.5. Le Comité est donc d'avis que tant que l'harmonisation des taux d'accises sur le tabac n'est pas inclue dans le paquet général de la fiscalité, et que le Conseil n'est pas disposé à développer ce dossier, la situation actuelle doit perdurer. Dans cette approche globale (au niveau des produits et des différentes composantes de la fiscalité) qui s'avère nécessaire, il devra notamment être tenu compte des écarts de TVA qui sont supérieurs à ceux des accises.

Bruxelles, le 18 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) La Cour de justice des Communautés européennes a d'ailleurs rappelé ce principe dans un arrêt rendu le 2 avril 1998 (Affaire C-296/95).

(2) Directives 72/464/CE et 77/805/CE.

(3) Annexe C du rapport de la Commission: EL 5,09 %, ES 5 %, IT 5 %, LU 15 % et PT 41,6 %.

(4) COM(1999) 594 final.

(5) COM(2001) 133 final, Vol. I, Chapitre II, point 2.1, p. 7.