OBSERVATIONS DE LA COUR

INTRODUCTION

1. Le présent rapport annuel est consacré à l'appréciation de la Cour sur la gestion des Fonds européens de développement (FED). Le tableau 1 présente les principales informations relatives aux activités et aux dépenses des FED pour l'exercice 2013.

Tableau 1 — Fonds européens de développement — Informations principales pour 2013 (millions d'euros) Titre du budget Domaine politique Description Paiements effectués en 2013 Fonds européens de développement 8e FED Dépenses opérationnelles Projets 20 Appui budgétaire 0 Dépenses administratives 0 20 9e FED Dépenses opérationnelles Projets 256 Appui budgétaire 1 Dépenses administratives 2 259 10e FED Dépenses opérationnelles Projets 1 961 Appui budgétaire 717 Dépenses administratives 94 2 772 Montant total des dépenses opérationnelles (projets) 2 237 Montant total des dépenses opérationnelles (appui budgétaire) 718 Montant total des dépenses administratives 96 Montant total des paiements 3 051 - avances - 1 753 + avances apurées 1 314 Population auditée 2 612 Montant total des engagements individuels (36) 3 350 Montant total des engagements globaux (36) 3 923

OBSERVATIONS DE LA COUR

Caractéristiques des Fonds européens de développement

2. Les Fonds européens de développement (FED) sont le principal instrument dont dispose l'Union européenne pour intervenir en matière de coopération au développement dans les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ainsi que dans les pays et territoires d'outre-mer (PTOM). L'accord de partenariat signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de vingt ans («l'accord de Cotonou») constitue actuellement le cadre des relations de l'Union européenne avec les États ACP et les PTOM. Son objectif premier est la réduction et, à terme, l'éradication de la pauvreté.

3. Les FED sont financés par les États membres; ils sont régis par leurs propres règlements financiers et gérés, par la Commission européenne, en dehors du cadre du budget général de l'UE. La Banque européenne d'investissement (BEI) gère la facilité d'investissement, qui n'est pas couverte par la déclaration d'assurance de la Cour ou par la procédure de décharge du Parlement européen (1) (2).

4. Les FED sont presque entièrement gérés par la direction générale du développement et de la coopération de la Commission européenne (EuropeAid), qui gère également un grand nombre de dépenses financées sur le budget de l'UE (3) (4).

5. Les interventions relevant des FED sont mises en œuvre dans le cadre soit de projets, soit de l'appui budgétaire (5), selon trois modes principaux: la gestion centralisée (42 % des paiements en 2013), la gestion décentralisée (32 % des paiements) et la gestion conjointe (26 % des paiements) (6).

Risques affectant la régularité

6. Les dépenses examinées dans le présent rapport sont effectuées selon des méthodes d'octroi de l'aide extrêmement diverses, appliquées dans 79 pays. Les règles et les procédures sont souvent complexes, y compris en ce qui concerne les appels d'offres et la passation des marchés. Selon l'évaluation de la Cour, le risque inhérent à ces opérations est élevé.

7. Dans deux domaines — l'appui budgétaire (7) et les contributions de l'UE en faveur de projets relevant de plusieurs donateurs et mis en œuvre par des organisations internationales (8) comme les Nations unies —, la nature même des instruments et des modalités de paiement limite la mesure dans laquelle les opérations sont exposées au risque d'erreur.

8. L'appui budgétaire est une contribution au budget général d'un État ou au budget alloué par cet État à une politique ou à un objectif spécifiques. La Cour examine si la Commission a respecté les conditions particulières relatives à l'appui budgétaire applicables aux paiements exécutés en faveur du pays partenaire concerné, et si elle a vérifié que les conditions générales d'éligibilité (comme la réalisation de progrès en matière de gestion des finances publiques) ont été respectées.

9. Cependant, la décision portant sur le respect de ces conditions générales est largement laissée à l'appréciation de la Commission. L'audit de régularité opéré par la Cour ne peut aller au delà de la phase où l'aide est versée à un pays partenaire. Les fonds transférés se mêlent alors aux ressources budgétaires de ce dernier. Les faiblesses éventuelles en matière de gestion financière ne feront pas apparaître d'erreurs dans l'audit de régularité conduit par la Cour.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

10. Les contributions de la Commission en faveur de projets financés par plusieurs bailleurs sont mises en commun avec celles d'autres donateurs; elles ne sont pas affectées à des postes spécifiques de dépenses éligibles. La Commission applique une approche dite «notionnelle» en vertu de laquelle elle présume que les opérations sous-jacentes sont régulières dès lors que le montant global réuni comprend suffisamment de dépenses éligibles pour couvrir la contribution de l'UE. Si d'autres donateurs devaient suivre la même approche et appliquer les mêmes critères d'éligibilité pour leur propre contribution, les dépenses risqueraient de ne pas répondre dans leur intégralité aux conditions imposées à la fois par la Commission et les autres donateurs. 10. La Commission estime que les mesures de contrôle interne mises en place, combinées à celles des organisations internationales, limitent ce risque théorique à un niveau qui est, de fait, acceptable. Elle n'a pas connaissance de problèmes particuliers liés à l'approche dite «notionnelle» (qui a été mise au point pour permettre à la Commission de participer à des actions relevant de plusieurs donateurs, y compris des fonds fiduciaires). Cette approche garantit le respect des dispositions juridiques applicables au financement de l'UE dans le domaine des actions extérieures (en veillant à ce que le montant de la contribution des autres donateurs soit suffisant pour couvrir toute activité inéligible en vertu des règles de l'UE), tandis que les fonds de l'Union sont dépensés avec une efficacité optimale (grâce à la coordination des donateurs), conformément au principe de bonne gestion financière. Pour limiter ce risque, la Commission évalue les procédures de comptabilité, d'audit, de contrôle interne, de passation de marchés, de publication ex post des informations et de protection des données à caractère personnel de l'organisation internationale partenaire en amont de toute collaboration, elle s'assure de la présence de son personnel sur le terrain (et de sa participation à des groupes de pilotage) et elle vérifie que cette organisation respecte rigoureusement les obligations en matière d'information financière globale. En outre, lors de la mise en œuvre des programmes d'actions extérieures, les systèmes sont régulièrement passés en revue par des auditeurs externes à l'occasion de missions de vérification. Les audits effectués par la Commission n'ont pas, jusqu'à présent, fait état de «risques spécifiques» de cette nature, et la Commission n'a connaissance d'aucun autre donateur appliquant les «mêmes critères d'éligibilité».

OBSERVATIONS DE LA COUR

CHAPITRE I — EXÉCUTION DES HUITIÈME, NEUVIÈME ET DIXIÈME FED

Exécution financière

11. Les conventions relatives aux FED sont habituellement conclues pour une durée d'engagement de cinq ans environ, mais les paiements peuvent être effectués sur une période plus longue. En 2013, des paiements ont été effectués au titre des 8e, 9e et 10e FED. Le 8e FED (1995-2000) et le 9e FED (2000-2007) ont été respectivement dotés de 12 840 millions d'euros et de 13 800 millions d'euros.

12. Le 10e FED (2008-2013) dispose au total de 22 682 millions d'euros. Sur ce montant, 21 967 millions d'euros sont alloués aux pays ACP et 285 millions aux PTOM. Ces montants comprennent, respectivement, 1 500 millions d'euros et 30 millions d'euros destinés à la facilité d'investissement gérée par la BEI pour les pays ACP et pour les PTOM. Enfin, 430 millions d'euros sont affectés aux dépenses de la Commission en matière de programmation et de mise en œuvre du FED.

13. En 2013, les États membres ont versé des contributions d'un montant total de 3 200 millions d’euros, dont 2 950 millions d'euros pour des actions gérées par la Commission.

14. Le tableau 2 montre l'utilisation cumulée, pour 2013, des ressources des FED. Comme les fonds du 10e FED devaient être engagés au plus tard le 31 décembre 2013 (9), la Commission est parvenue à obtenir des résultats meilleurs que prévus en la matière: les engagements globaux et individuels étaient supérieurs aux prévisions initiales de 29 % et de 31 % respectivement. Par conséquent, les paiements étaient supérieurs de 7 % aux prévisions de départ et les engagements restant à liquider ont augmenté de 8 % par rapport à 2012.

Tableau 2 — Utilisation des ressources des FED au 31 décembre 2013 (millions d'euros) Situation fin 2012 Exécution budgétaire au cours de l'exercice 2013 (montants nets) (42) Situation fin 2013 Montant total Taux d'exécution (38) 8e FED (39) 9e FED (39) 10e FED Montant total 8e FED 9e FED 10e FED Montant total Taux d'exécution (38) A — RESSOURCES (37) 48 920 - 104 - 336 548 108 10 481 16 114 22 433 49 028 B — UTILISATION 1. Engagements globaux (40) 43 991 89,9 % - 98 - 72 4 093 3 923 10 478 16 084 21 351 47 914 97,7 % 2. Engagements individuels (41) 38 059 77,8 % - 11 - 96 3 457 3 350 10 437 15 408 15 565 41 410 84,5 % 3. Paiements 32 417 66,3 % 18 230 2 715 2 963 10 363 14 795 10 222 35 380 72,2 % C — Engagements restant à liquider (B1-B3) 11 574 23,7 % 115 1 289 11 129 12 534 25,6 % D — Solde disponible (A-B1) 4 929 10,1 % 3 30 1 082 1 114 2,3 %

OBSERVATIONS DE LA COUR

Rapport annuel de la Commission sur la gestion financière des huitième, neuvième et dixième FED

15. Conformément aux dispositions du règlement financier applicable au 10e FED, la Commission établit chaque année un rapport sur la gestion financière des FED (10). La Cour estime que ce rapport présente avec exactitude les informations financières pertinentes.

CHAPITRE II — DÉCLARATION D'ASSURANCE DE LA COUR RELATIVE AUX FED

Déclaration d'assurance de la Cour relative aux huitième, neuvième et dixième FED adressée au Parlement européen et au Conseil — Rapport d'audit indépendant

I — Conformément aux dispositions de l'article 287 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et de l'article 141 du règlement financier applicable au 10e FED, qui s'applique également aux FED précédents, la Cour a contrôlé: a) les comptes annuels des 8e, 9e et 10e Fonds européens de développement, qui comprennent le bilan, le compte de résultat économique, le tableau des flux de trésorerie, l'état de variation de l'actif net et le tableau des créances dues aux Fonds européens de développement, ainsi que les états sur l'exécution financière pour l'exercice clos le 31 décembre 2013, comptes approuvés par la Commission le 17 juillet 2014; b) la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces comptes au regard du cadre juridique des FED, pour ce qui concerne la partie des ressources du FED dont la gestion financière relève de la responsabilité de la Commission (11).

Responsabilité de la direction

II — En vertu des articles 310 à 325 du TFUE et conformément aux règlements financiers applicables aux 8e, 9e et 10e FED, la direction est responsable de l'établissement et de la présentation des comptes annuels des FED sur la base des normes comptables internationalement admises pour le secteur public (12), ainsi que de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. Cette responsabilité comprend la conception, la mise en œuvre et le maintien de contrôles internes pertinents pour l'établissement et la présentation d'états financiers exempts d'anomalies significatives, qu'elles résultent d'une fraude ou d'une erreur. La direction est également chargée de s'assurer que les activités, les opérations financières et les informations présentées dans les états financiers sont conformes aux textes législatifs et réglementaires qui les régissent. La Commission est responsable en dernier ressort de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes aux comptes des FED (article 317 du TFUE).

Responsabilité de l'auditeur

III — La responsabilité de la Cour consiste à fournir au Parlement européen et au Conseil, sur la base de son audit, une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes, ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers. La Cour a conduit son audit conformément aux normes internationales d'audit et aux codes de déontologie de l'IFAC, ainsi qu'aux normes internationales des institutions supérieures de contrôle, établies par l'Intosai. En vertu de ces normes, la Cour est tenue de programmer et d'effectuer ses travaux d'audit de manière à pouvoir déterminer avec une assurance raisonnable si les comptes annuels des FED sont exempts d'anomalies significatives et si les opérations sous-jacentes à ces comptes sont légales et régulières.

IV — Un audit comprend la mise en œuvre de procédures en vue d'obtenir des éléments probants relatifs aux montants et aux informations qui figurent dans les comptes, ainsi qu'à la légalité et à la régularité des opérations qui leur sont sous-jacentes. Le choix des procédures s'appuie sur le jugement de l'auditeur, qui se fonde entre autres sur une appréciation du risque que des anomalies significatives affectent les comptes et, s'agissant des opérations sous-jacentes, du risque de non-respect, dans une mesure significative, des obligations prévues par le cadre juridique des FED, que cela soit dû à des fraudes ou à des erreurs. En procédant à cette évaluation des risques, l'auditeur tient compte des contrôles internes relatifs à l'établissement et à la présentation fidèle des comptes, ainsi que des systèmes de contrôle et de surveillance visant à assurer la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, afin de définir des procédures d'audit adaptées aux circonstances. L'auditeur ne vise cependant pas à formuler une opinion sur l'efficacité des contrôles internes. Un audit comporte également l'appréciation de l'adéquation des politiques comptables appliquées et de la vraisemblance des estimations comptables, ainsi que l'évaluation de la présentation générale des comptes.

V — La Cour estime que les informations probantes obtenues sont suffisantes et appropriées pour étayer ses opinions.

Fiabilité des comptes

Opinion sur la fiabilité des comptes

VI — La Cour estime que les comptes annuels des 8e, 9e et 10e FED pour l'exercice clos le 31 décembre 2013 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière au 31 décembre 2013, le résultat de leurs opérations, leurs flux de trésorerie ainsi que la variation de l'actif net pour l'exercice clos à cette date, conformément au règlement financier des FED et aux normes comptables internationalement admises pour le secteur public.

Légalité et régularité des opérations sous-jacentes aux comptes

Recettes

Opinion sur la légalité et la régularité des recettes sous-jacentes aux comptes

VII — La Cour estime que les recettes sous-jacentes aux comptes pour l'exercice clos le 31 décembre 2013 sont, dans tous leurs aspects significatifs, légales et régulières.

Engagements

Opinion sur la légalité et la régularité des engagements sous-jacents aux comptes

VIII — La Cour estime que les engagements sous-jacents aux comptes pour l'exercice clos le 31 décembre 2013 sont, dans tous leurs aspects significatifs, légaux et réguliers.

Paiements

Justification de l'opinion défavorable sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes

IX — La Cour estime, en conclusion, que les systèmes de contrôle et de surveillance sont partiellement efficaces pour garantir la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes. Selon les estimations de la Cour, le taux d'erreur le plus probable pour les opérations de dépenses effectuées au titre des 8e, 9e et 10e FED est de 3,4 %.

Opinion défavorable sur la légalité et la régularité des paiements sous-jacents aux comptes

X — Compte tenu de l'importance des problèmes décrits dans le point où elle justifie l'opinion défavorable relative à la légalité et à la régularité des paiements sous-jacents aux comptes, la Cour estime que les paiements sous-jacents aux comptes relatifs à l'exercice clos le 31 décembre 2013 sont affectés par un niveau significatif d'erreur.

Le 4 septembre 2014

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Président

Cour des comptes européenne

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

OBSERVATIONS DE LA COUR

Informations à l'appui de la déclaration d'assurance

Étendue et approche de l'audit

16. L' annexe 1.1 du chapitre 1 du rapport annuel de la Cour des comptes relatif à l'exécution du budget pour l'exercice 2013 décrit l'approche globale de la Cour et sa méthodologie. S'agissant de l'audit relatif aux FED, les points ci-après méritent une mention particulière.

17. Les observations de la Cour relatives à la fiabilité des comptes des FED portent sur les états financiers (13) et les états sur l'exécution financière des 8e, 9e et 10e FED (14) approuvés par la Commission conformément au règlement financier applicable aux FED (15); la Cour a reçu ces documents, accompagnés de la lettre de déclaration du comptable, le 17 juillet 2014. L'audit a consisté à tester les montants présentés et les informations fournies, ainsi qu'à évaluer les principes comptables appliqués, les principales estimations réalisées par les gestionnaires et la présentation globale des comptes.

18. L'audit de la régularité des opérations a reposé sur:

a) l'examen de l'ensemble des contributions provenant des États membres et d'un échantillon d'autres types d'opérations de recettes;

b) l'examen d'un échantillon de 30 engagements (16);

c) l'examen d'un échantillon de 165 opérations (17). L'échantillon est conçu pour être représentatif de tout l'éventail des paiements au sein des FED. Il se composait de 93 paiements approuvés par dix délégations de l'UE (18) et de 72 paiements approuvés par les services centraux de la Commission (19);

d) l'analyse, pour chaque erreur détectée, des systèmes de contrôle concernés afin de déterminer les insuffisances spécifiques des systèmes en cause;

e) l'évaluation des systèmes de contrôle examinés au niveau d'EuropeAid et des délégations de l'UE, qui a porté sur:

i) les contrôles ex ante réalisés par les agents de la Commission, les auditeurs ou les superviseurs externes avant paiement;

ii) le suivi et la surveillance, notamment le suivi des audits externes, les missions de vérification, les visites de suivi et les études d'EuropeAid sur le taux d'erreur résiduel (TER) réalisées en 2012 et 2013;

iii) l'audit interne;

f) l'examen du rapport annuel d'activité (RAA) établi par le directeur général d'EuropeAid;

g) le suivi des recommandations formulées antérieurement par la Cour.

19. Comme cela est indiqué au point 4, EuropeAid met en œuvre la plupart des instruments d'aide extérieure financés sur le budget général et sur les FED. Les observations de la Cour relatives tant à l'efficacité des systèmes de contrôle et de surveillance qu'à la fiabilité du RAA et de la déclaration du directeur général pour 2013, ont trait à l'ensemble du domaine de compétence d'EuropeAid.

Fiabilité des comptes

20. Les intérêts générés par les préfinancements (5,7 millions d'euros) d'un montant supérieur à 2 50 000 euros accordés à des bénéficiaires sont enregistrés en tant que recettes dans le compte de résultat économique. S'agissant des préfinancements excédant 7 50 000 euros, la Commission est tenue de recouvrer les intérêts chaque année (20). La Cour a constaté des progrès par rapport à 2012, le nombre et la valeur des recouvrements étant en augmentation (21). Cependant, les ordonnateurs subdélégués n'appliquent pas encore systématiquement cette règle et le montant des intérêts figurant dans les comptes repose en partie sur des estimations. De plus, les intérêts générés par les préfinancements compris entre 2 50 000 et 7 50 000 euros n'apparaissent toujours pas comme des produits financiers dans les états financiers, la Commission n'ayant pas encore achevé le développement du système CRIS (Common Relex Information System).

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

Régularité des opérations

Recettes

21. Il ressort de l'audit effectué par la Cour que les opérations relatives aux recettes sont exemptes d'erreur significative.

Engagements

22. Il ressort de l'audit effectué par la Cour que les engagements sont exempts d'erreur significative.

Paiements

23. L' annexe 1 présente une synthèse des résultats des tests sur les opérations de paiement. Sur les 165 opérations de paiement contrôlées par la Cour, 45 (27 %) étaient affectées par des erreurs. Sur la base des 32 erreurs qu'elle a quantifiées, la Cour estime que le taux d'erreur le plus probable s'élève à 3,4 % (22) (23). 23. La Commission ne partage pas l'analyse de la Cour concernant deux erreurs affectant la passation de marchés publics qui ont une incidence substantielle sur son taux d'erreur estimatif. Voir également la réponse de la Commission au point 26 b).

Projets

24. Sur les 130 opérations de paiement contrôlées par la Cour, 42 (32 %) étaient affectées par des erreurs, dont 30 (71 %) étaient quantifiables. Sur les 30 opérations de paiement affectées par des erreurs quantifiables, 17 étaient des opérations finales ordonnancées après la réalisation de l'ensemble des contrôles ex ante.

25. Comme pour l'exercice 2012 (24), des erreurs ont été plus fréquemment relevées dans les opérations liées aux devis-programmes, aux conventions de subvention et aux accords de contribution conclus entre la Commission et des organisations internationales que dans d'autres formes d'aide. Sur les 72 opérations de cette nature contrôlées, 32 (44 %) étaient affectées par des erreurs.

26. Les principaux types d'erreurs quantifiables décelées par la Cour dans les opérations de paiement relatives aux projets concernaient: 26.

a) l'absence de pièces justificatives attestant qu'une activité éligible avait eu lieu (12 opérations);

b) le non-respect des règles en matière de marchés publics par le bénéficiaire (huit opérations); (23) b) La Commission ne souscrit pas à l'analyse de la Cour sur une des erreurs quantifiables. Elle estime que les spécifications techniques établies par l'autorité contractante, conformément à son pouvoir discrétionnaire étendu (qui est un principe reconnu de la Cour de justice), n'étaient pas disproportionnées et ne faussaient pas la concurrence. Ce principe procure aux autorités contractantes une sécurité juridique sans laquelle toute procédure de marchés publics à venir pourrait être compromise. En ce qui concerne une autre erreur liée à un appel d'offres, la Commission est d'avis qu'elle est la manifestation d'une interprétation très stricte des règles.

c) des dépenses inéligibles, telles que des dépenses relatives à des activités non couvertes par le marché (cinq opérations), des cas de TVA inéligible (trois opérations), des dépenses effectuées en dehors de la période de mise en œuvre (deux opérations) ou ne respectant pas la règle d'origine (une opération);

d) des dépenses non effectuées par les bénéficiaires (sept opérations);

e) le calcul incorrect des montants déclarés (cinq opérations).

27. Le graphique 1 présente une vue d'ensemble de la contribution des différents types d'erreurs au taux d'erreur estimatif global. Les erreurs relatives au non-respect des procédures de marchés publics par les bénéficiaires et à l'absence de pièces justificatives représentent 70 % du taux d'erreur le plus probable.

Graphique 1 — Contribution au taux d'erreur le plus probable, par type d'erreur

Encadré 1 — Exemples d'erreurs quantifiables affectant les opérations relatives aux projets Encadré 1 — Exemples d'erreurs quantifiables affectant les opérations relatives aux projets

Absence de pièces justificatives à l'appui des dépenses La Cour a examiné la liquidation finale des dépenses effectuées dans le cadre du programme «Soutien aux activités de transition et de consolidation de la paix» mis en œuvre par une organisation internationale en Afrique subsaharienne. Elle a testé 25 postes de dépenses. Pour quatre postes relatifs aux rémunérations et aux frais de déplacement, représentant un montant de 18 200 euros, les pièces nécessaires pour justifier les dépenses (par exemple contrat de travail, bulletin de rémunération, justificatif de versement des rémunérations, factures, cartes d'embarquement, justificatif de paiement des frais de déplacement) ne lui ont pas été communiquées.

Non-respect des procédures de marchés publics par le bénéficiaire La Cour a examiné la liquidation finale des dépenses effectuées dans le cadre du programme «Assistance aux petites et microentreprises» en Afrique et a décelé une erreur affectant le marché public pour l'équipement informatique d'un centre d'information pour les entreprises, dont le montant s'élève à 23 398 euros. Selon l'avis de marché, le critère d'attribution était celui du prix le plus bas. Le rapport d'évaluation ne reflétait pas fidèlement les offres financières présentées par les soumissionnaires. Par conséquent, l'offre au prix le plus bas n'a pas remporté le marché. Cette erreur n'a pas été décelée par l'auditeur chargé, en vertu du contrat-cadre «Audit de la Commission», de l'audit financier de ce programme.

Dépenses inéligibles et dépenses non effectuées par le bénéficiaire La Cour a examiné la liquidation finale des dépenses relatives au «Programme Tous ACP relatif aux produits de base agricoles» mis en œuvre par une organisation internationale. Les dépenses, d'un montant de 2 54 000 USD, déclarées par un partenaire chargé de la mise en œuvre, comprenaient 17 675 USD de frais généraux qui n'étaient pas autorisés dans le cadre du marché et étaient donc inéligibles. Une différence de 3 862 USD est par ailleurs apparue entre le montant versé par l'organisation internationale au partenaire chargé de la mise en œuvre en guise d'avance et les dépenses réellement effectuées. Cette erreur est révélatrice de faiblesses affectant les contrôles réalisés par l'organisation internationale concernant la conformité aux dispositions contractuelles et le recours aux avances. Dépenses inéligibles et dépenses non effectuées par le bénéficiaire La Commission a rappelé à l'organisation les règles applicables et les obligations qui lui incombent. Les dépenses inéligibles décelées par la Cour permettront à la Commission de recalculer le montant de la contribution de l'Union. À l'avenir, les programmes gérés par cette organisation feront l'objet de missions de vérification renforcées.

28. Les erreurs non quantifiables concernaient des lacunes dans l'application des procédures de marchés publics (six opérations), le manque de pièces justificatives attestant l'exactitude des montants versés (trois opérations) et l'insuffisance des informations communiquées à la Cour pour lui permettre de quantifier les erreurs affectant l'éligibilité des dépenses (trois opérations).

Appui budgétaire

29. Sur les 35 opérations relatives à l'appui budgétaire contrôlées, trois (9 %) étaient affectées par des erreurs, dont deux (67 %) étaient des erreurs quantifiables. 29. La Commission fait remarquer que le nombre d'erreurs relatives à l'appui budgétaire a diminué de 82 % entre 2011 et 2013.

30. Les erreurs quantifiables décelées par la Cour dans les opérations relatives à l'appui budgétaire concernaient l'application incorrecte de la méthode de notation visant à établir si les bénéficiaires avaient ou non respecté les conditions fixées pour la tranche variable en fonction de la performance (une opération) et l'utilisation d'un taux de change erroné pour convertir le montant d'un décaissement au titre de l'appui budgétaire en devise locale (une opération).

31. La Cour a également relevé une erreur non quantifiable. La Commission n'avait pas demandé au bénéficiaire de fournir des éléments probants attestant que le bon taux de change avait été utilisé pour convertir le montant du décaissement en devise locale.

Encadré 2 — Exemple d'erreur quantifiable affectant une opération relative à l'appui budgétaire Application incorrecte de la méthode de notation pour une tranche variable en fonction de la performance L'examen de la Cour a porté sur une tranche variable en fonction de la performance d'un montant de 4 1 81 250 euros dans le cadre du Programme d'appui au plan de développement territorial à Mayotte. En vertu de la convention de financement, la Commission est tenue d'apprécier les progrès accomplis en matière de crédibilité budgétaire séparément pour chaque chapitre du budget sélectionné. Au lieu de cela, la Commission a donné une appréciation globale fondée sur le montant total des chapitres du budget, en conséquence de quoi les variations positives et négatives affectant tel ou tel chapitre s'annulaient une fois les montants additionnés. Le non-respect de la méthode de notation définie dans la convention de financement a entraîné un paiement indu de 2 22 861 euros (5,33 %). Encadré 2 — Exemple d'erreur quantifiable affectant une opération relative à l'appui budgétaire Application incorrecte de la méthode de notation pour une tranche variable en fonction de la performance La Commission a corrigé cet aspect lors du versement suivant tout en émettant un ordre de recouvrement.

Examen d'une sélection de systèmes de contrôle

32. L' annexe 2 récapitule les résultats de l'examen des systèmes d'EuropeAid par la Cour.

Contrôles ex ante

33. Compte tenu de l'environnement à haut risque dans lequel il opère (voir point 6), EuropeAid s'appuie dans une large mesure sur les contrôles ex ante (réalisés par des agents de la Commission, des superviseurs externes ou des auditeurs externes avant que les paiements relatifs aux projets soient effectués) pour prévenir ou détecter et corriger les paiements irréguliers. Comme les années précédentes, la fréquence des erreurs décelées par la Cour, y compris dans les déclarations finales de dépenses qui avaient fait l'objet d'audits externes et de vérifications, est révélatrice de faiblesses au niveau de ces contrôles ex ante.

OBSERVATIONS DE LA COUR

34. En mai 2013, EuropeAid a adopté un plan d'action pour remédier aux faiblesses affectant la mise en œuvre de son système de contrôle (25). Ce plan fait écho à plusieurs recommandations formulées par la Cour dans ses précédents rapports annuels et remédie à des problèmes mis en évidence par les études sur le taux d'erreur résiduel (TER) réalisées par EuropeAid en 2012 et 2013. Il comporte des mesures de sensibilisation, de formation et de diffusion d'orientations concernant les principaux types d'erreurs et les manières de les prévenir. Il définit également des actions visant à améliorer la qualité des audits externes (26), qui constituent une composante essentielle des systèmes de contrôle et de surveillance d'EuropeAid, et à renforcer la coopération avec les organisations internationales en matière de contrôle de la régularité (voir point 39).

Suivi et surveillance

35. Comme la Cour l'a mentionné dans ses précédents rapports annuels (27), le système d'information de gestion d'EuropeAid présente des faiblesses; celles-ci affectent les résultats et le suivi des audits externes, des vérifications des dépenses et des visites de suivi. Cela n'aide pas le directeur général à rendre les chefs d'unité ou de délégation de l'UE responsables du suivi et de la correction, en temps opportun, des faiblesses des systèmes et des erreurs constatées. EuropeAid met actuellement au point de nouvelles fonctionnalités pour le module d'audit de son système d'information CRIS, afin d'améliorer le suivi des rapports d'audit.

36. EuropeAid développe également un outil visant à aider les délégations de l'UE à examiner plus efficacement leur portefeuille de projets et, sur la base d'une évaluation des risques, à visiter en priorité ceux qui nécessitent un suivi particulier.

Étude relative au TER réalisée en 2013

37. EuropeAid a réalisé sa seconde étude relative au TER afin d'évaluer le niveau d'erreur que tous les contrôles de gestion visant à prévenir ou à détecter et corriger les erreurs n'ont pu empêcher. L'étude a consisté dans l'examen d'un échantillon représentatif d'opérations relatives à des contrats clôturés entre septembre 2012 et août 2013, de manière à estimer le taux d'erreur le plus probable dans la population des contrats clôturés.

38. Les résultats de l'étude relative au TER réalisée en 2013 sont présentés dans le RAA (28). Dans l'étude, le TER est estimé à environ 3,35 %, c'est-à-dire un taux supérieur au seuil de signification de 2 % fixé par la Commission. Les principaux types d'erreurs mis en évidence par l'étude sont les suivants:

a) absence, dans la documentation fournie par les organisations bénéficiaires, d'éléments attestant de manière satisfaisante l'éligibilité des opérations (51,63 % du TER);

b) erreurs qui ont fait l'objet d'estimations en raison de l'insuffisance des éléments probants disponibles pour contrôler la régularité des opérations (17,82 % du TER);

c) non-respect des procédures de marchés publics (12,45 % du TER);

d) montants non recouvrés et non corrigés (8,71 % du TER);

e) autres types d'erreurs (9,39 %).

39. Les opérations réalisées par les organisations internationales représentent un cinquième de l'échantillon d'opérations, mais contribuent à hauteur de 29,18 % au taux d'erreur résiduel.

40. Comme la Cour le mentionnait dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2012 (29), d'une manière générale, la méthodologie relative au TER a été bien conçue. Cette seconde étude a été l'occasion de perfectionner le calcul des taux d'erreur pour les différentes opérations et le traitement des opérations pour lesquelles les informations n'étaient pas aisément accessibles.

OBSERVATIONS DE LA COUR RÉPONSES DE LA COMMISSION

41. Le RAA indique (30) que la méthodologie relative au TER aboutit à une évaluation précise du volume d'erreurs non détectées par le système de contrôle global et que le résultat de l'évaluation globale des erreurs était alors exprimé sous la forme d'un niveau réel d'erreur fiable à 95 %. Cette présentation des résultats de l'étude relative au TER n'est pas tout à fait correcte: 41.

a) la méthodologie relative au TER tient compte d'éléments valables sur le plan du rapport coût-efficacité, notamment concernant le degré de confiance à accorder aux rapports d'audit ou de vérification antérieurs et l'étendue des vérifications de détail à réaliser. Cela implique une limitation de l’étendue des travaux d’audit dont il conviendrait de faire mention pour permettre une bonne compréhension des résultats de l'étude relative au TER; a) Pour favoriser une étude efficace et présentant un bon rapport coût/efficacité, la méthodologie relative au TER prévoit de s'appuyer sur des contrôles antérieurs, notamment des audits financiers et techniques, des déclarations d'assurance, des vérifications, des évaluations et des rapports de contrôleurs techniques. Cet aspect de la méthodologie relative au TER se fonde sur l'hypothèse que les procédures TER ne donneront pas de résultats dépassant ceux obtenus grâce à des contrôles antérieurs étendus et diligents. Globalement, les contrôles antérieurs auront été réalisés de manière plus intensive et à des coûts plus élevés que les procédures TER.

b) sur la base de l'étude 2013 relative au TER, le taux d'erreur le plus probable est en effet estimé à 3,35 %, mais le degré de confiance de 95 % signifie que le taux d'erreur est compris entre des limites inférieure et supérieure; cependant, ces dernières ne sont pas communiquées. b) La communication des limites inférieure et supérieure dans le RAA 2013 n'est pas prévue explicitement par les instructions fournies par les services centraux de la Commission.

Audit interne

42. Dans son rapport annuel relatif à l'exercice 2011 (31), la Cour indiquait que la réorganisation des services de la Commission opérée en 2011 avait eu une incidence considérable sur l'activité de la structure d'audit interne (SAI) (32). Dans sa réponse à ce rapport, la Commission s'était engagée à évaluer la capacité de la SAI et à examiner la possibilité de la renforcer si nécessaire (33). Cela n'a pas été fait et aucune amélioration notable du fonctionnement de la SAI n'a été enregistrée en 2013. 42. La Commission a mis en place certaines mesures pour améliorer la capacité de la SAI.

Examen du rapport annuel d'activité

43. Dans sa déclaration d'assurance, le directeur général émet une réserve concernant la légalité et la régularité des opérations dès lors que le montant considéré comme à risque (228,55 millions d'euros) représente plus de 2 % des paiements effectués par EuropeAid en 2013. Cependant, le directeur général déclare également que les procédures de contrôle en vigueur donnent les garanties nécessaires quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes. La Cour estime que cette conclusion n'est pas logique, puisque les systèmes de contrôle ne sont pas efficaces s'ils ne permettent pas de prévenir, ou de détecter et corriger les erreurs significatives. 43. Compte tenu de l'environnement à risque dans lequel opère la DG DEVCO et étant donné que l'erreur résiduelle ne découle pas de la conception du système de contrôle mais d'insuffisances au niveau de sa mise en œuvre, il demeure raisonnable de conclure que les procédures de contrôle en vigueur donnent les garanties nécessaires quant à la légalité et à la régularité des opérations sous-jacentes.

44. La réserve porte sur la légalité et la régularité de l'ensemble des dépenses gérées par EuropeAid. Il est légitime d'émettre une réserve lorsque les faiblesses affectant les contrôles concernent des domaines de recettes ou de dépenses déterminés (34), mais elle n'a pas lieu d'être si ces faiblesses affectent le fonctionnement du système de contrôle dans son ensemble et si l'incidence financière dépasse le seuil de signification établi pour l'intégralité du budget placé sous la responsabilité du directeur général. Cependant, les instructions permanentes de la Commission pour l'établissement des RAA 2013 n'abordent pas clairement ce type de situation.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Conclusion relative à l'exercice 2013

45. Sur la base de ses travaux d'audit, la Cour estime, en conclusion, que les comptes des FED pour l'exercice clos le 31 décembre 2013 présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED au 31 décembre 2013, ainsi que les résultats des opérations et les flux de trésorerie pour l'exercice clos à cette date, conformément aux dispositions du règlement financier ainsi qu'aux règles comptables adoptées par le comptable.

46. La Cour estime, en conclusion, que pour l'exercice clos le 31 décembre 2013: a) les recettes relevant des FED sont exemptes d'erreur significative; b) les engagements contractés au titre des FED sont exempts d'erreur significative; c) les opérations de paiement des FED sont affectées par un niveau significatif d'erreur (voir points 23 à 31).

47. Les systèmes examinés au niveau d'EuropeAid sont jugés partiellement efficaces (voir points 19 et 32 à 38) (35). EuropeAid a cependant adopté, en mai 2013, un plan d'action pour remédier aux principales faiblesses relevées. 47. La Commission convient que, bien que le système de contrôle soit conçu de manière globalement cohérente et satisfaisante, des progrès doivent encore être accomplis en matière de mise en œuvre des mécanismes de contrôle. Le plan d'action enregistre déjà des avancées dans cette voie.

Recommandations

48. L' annexe 3 présente le résultat de l'examen, réalisé par la Cour, des progrès accomplis en matière de mise en œuvre des recommandations formulées dans les rapports annuels antérieurs. Dans les rapports annuels relatifs aux exercices 2010 et 2011, la Cour a émis 14 recommandations. Sur ces recommandations, EuropeAid en a intégralement mis en œuvre trois, tandis que quatre ont été mises en œuvre à pratiquement tous égards, cinq à certains égards et deux n'ont pas été mises en œuvre.

49. S'agissant des recommandations non mises en œuvre, EuropeAid n'a pas rendu obligatoires les lignes directrices sur l'analyse des risques pour l'élaboration des plans d'audit annuels et n'a pas évalué la capacité de la structure d'audit interne à s'acquitter de sa tâche de manière efficace. 49. La Commission a mis en place certaines mesures pour améliorer la capacité de la SAI.

50. S'agissant des recommandations mises en œuvre à certains égards seulement, EuropeAid a pris différentes mesures: 50.

a) EuropeAid a participé à un groupe de travail présidé par la DG Budget, en vue de faire le point sur le rapport coût-efficacité de son architecture globale de contrôle. Il a fourni pour la première fois dans son RAA 2013 des informations concernant les avantages et les coûts estimatifs de ses contrôles. Bien que cette initiative montre qu'EuropeAid a dûment tenu compte de la nécessité de vérifier l'efficience de ses systèmes de contrôle et de surveillance, la Cour a relevé plusieurs faiblesses concernant la quantification des avantages, lesquelles affectent la fiabilité des rapports coûts-avantages; a) Des orientations ont été proposées sur les approches à envisager pour calculer ou estimer les avantages et les coûts des systèmes de contrôle interne les plus courants à la Commission, en combinaison avec les modèles de contrôle interne correspondants. Chaque direction générale est censée adopter ces approches pour estimer les avantages et les coûts de ses stratégies de contrôle interne pour les dépenses correspondantes — y compris pour estimer au mieux les avantages tant quantifiables que non quantifiables des contrôles. Conformément aux engagements pris dans le rapport de synthèse, la direction générale du budget continuera à élaborer de nouvelles orientations, en identifiant un nombre limité d'indicateurs du rapport coût/efficacité qui pourraient être utilisés par tous les services de la Commission, et définira plus précisément la méthodologie à appliquer pour les calculer.

b) EuropeAid développe des outils et établit des orientations pour aider les délégations de l'UE à mieux hiérarchiser leurs visites de suivi de projets et à mieux évaluer la qualité des rapports d'audit;

c) EuropeAid met au point de nouvelles fonctionnalités pour le module d'audit de son système d'information CRIS, afin d'améliorer le suivi des rapports d'audit (voir point 35).

51. Sur la base de cet examen, ainsi que des constatations et des conclusions pour 2013, la Cour formule les recommandations ci-après. 51.

— Recommandation no 1: EuropeAid devrait veiller à ce que tous les ordonnateurs subdélégués recouvrent chaque année les intérêts générés par les préfinancements d'un montant supérieur à 7 50 000 euros. La Commission accepte cette recommandation. Les mesures qu'elle a prises ont déjà porté leurs fruits. La Commission va intensifier ces mesures en 2014.

— Recommandation no 2: EuropeAid devrait achever, pour fin 2014, le développement du système CRIS, afin que les intérêts générés par les préfinancements d'un montant compris entre 2 50 000 et 7 50 000 euros puissent être comptabilisés comme des produits financiers. La Commission accepte cette recommandation. Compte tenu de la mise en œuvre du nouveau règlement financier et du lancement correspondant du nouvel ABAC, il n'a pas été possible d'exécuter cette fonction comme prévu. Sa finalisation est désormais prévue pour le dernier trimestre de 2014.

— Recommandation no 3: EuropeAid devrait revoir sa manière de quantifier les avantages tirés des contrôles mis en œuvre. La Commission, qui accepte cette recommandation, continuera à améliorer la quantification des avantages des contrôles conformément aux lignes directrices fournies par les services centraux de la Commission.

— Recommandation no 4: EuropeAid devrait intégrer à son RAA un point sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre du plan d'action destiné à remédier aux faiblesses affectant son système de contrôle. La Commission accepte cette recommandation.