Avis du Comité des régions sur «les conséquences régionales de la politique commune de la pêche»

(96/C 129/01)

Le 19 juillet 1995, le Comité des régions a décidé, sur la base de l'article 10, premier alinéa, de son Règlement intérieur, et conformément à l'article 198 C du Traité sur l'Union européenne, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème susmentionné.

La commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 décembre 1995. Le rapporteur est M. Simon Day.

Lors de la 11e session plénière tenue les 17 et 18 janvier 1996 (séance du 18 janvier 1996), le Comité des régions a adopté l'avis suivant.

1. Introduction

Crise du secteur communautaire de la pêche

1.1. Selon une communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, le secteur communautaire de la pêche est en crise (). La crise est considérée comme étant causée par de nombreux facteurs, et notamment par des évolutions défavorables de l'environnement économique général. Toutefois, l'on a pu mettre en évidence de graves problèmes internes et propres au secteur de la pêche comme constituant des variables qui expliquent la crise, notamment la surcapacité, la surexploitation, des comptes d'exploitation déficitaires et des structures et circuits de commercialisation inadaptés.

1.2. Selon la Commission, la crise est à considérer comme ayant essentiellement une origine structurelle mais comme ne pouvant être surmontée qu'au moyen d'un ensemble de mesures coordonnées qui comportent des actions à entreprendre à l'échelon communautaire et à l'échelon des gouvernements nationaux et du secteur de la pêche.

1.3. À l'échelon communautaire, les mesures de mise en oeuvre portent en premier lieu sur la conservation et le contrôle des ressources, sur les marchés et sur les structures.

1.4. En ce qui concerne les mesures structurelles, il existe des possibilités de financement communautaire pour l'adaptation des structures dans le secteur de la pêche [objectif 5(a)] au titre de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), et le secteur de la pêche a également droit à des aides du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE) dans les régions qui relèvent des objectifs 1, 2 et 5(b) pour la mise en oeuvre de mesures qui sont de nature à faciliter la diversification économique (). De surcroît, dans le cadre de l'initiative communautaire PESCA, une assistance ciblée est maintenant disponible en vue d'aider l'industrie à réagir avec succès aux évolutions et à se diversifier par le développement d'activités créatrices d'emplois (). Enfin, un supplément de mesures d'accompagnement socio-économiques a été proposé par la Commission, supplément qui comprend le cofinancement de régimes nationaux d'aide à la préretraite des pêcheurs, l'octroi de primes forfaitaires individuelles aux pêcheurs et une aide à la mise en place de caisses de chômage-intempéries et à la compensation financière aux pêcheurs en cas de fluctuations brutales des cours des produits ().

1.5. C'est par rapport à ce contexte - contexte dans lequel il a été affirmé que la surcapacité de la flotte de pêche est incompatible avec la diminution des ressources et dans lequel cette incompatibilité entre capacité et ressources nécessite la diversification du secteur de la pêche et le recyclage des pêcheurs - qu'est émis le présent avis. En outre, dans ce contexte, il convient, et il a été proposé, que soit émis un avis sur les propositions de mesures d'accompagnement socio-économiques dans le secteur de la pêche ().

2. Observations générales

La politique commune de la pêche

2.1. Étant donné que les poissons ne respectent pas toujours des limites précises, en particulier lorsqu'il s'agit de limites créées par des forces autres que celles de la nature, l'on a pu faire valoir que la politique commune de la pêche apporte une solution à un problème international de première grandeur lié à l'exploitation et à la répartition d'une ressource transnationale. Pour l'essentiel, la gestion rentable et efficace de la production et de la distribution de poisson du premier producteur au consommateur nécessite que l'accord se fasse entre ses «propriétaires», mais il est moins facile de s'entendre, au stade premier de la production, à propos du droit juridique sur le poisson.

2.2. L'accord se réalise par l'adoption de mesures de gestion à l'échelon communautaire, mais la mise en oeuvre de ces mesures est de la compétence des États membres eux-mêmes.

2.3. L'on peut s'attendre à ce qu'une telle structure de gestion soit cause de différences dans la pratique effective de la gestion dans les eaux de la Communauté européenne, et l'on peut s'attendre aussi à ce que le lien entre les «propriétaires» de la ressource et les «utilisateurs», en particulier les pêcheurs, se révèle arbitraire, surtout en termes de formulation et de mise en oeuvre des politiques.

Régions fortement tributaires de la pêche

2.4. L'on voit souvent faite par rapport aux régions fortement tributaires de la pêche la démonstration du caractère arbitraire du lien entre les «propriétaires» de la ressource et les «utilisateurs». La définition de ce qu'est une «zone dépendante de la pêche» semble indiquer que l'on dispose d'une solide information à propos des relations existant entre l'industrie de la pêche et l'économie locale/littorale ou régionale, cette définition étant la suivante: ... «un bassin d'emploi (ou un groupe de communes) où la contribution du secteur de la pêche à l'activité de ladite zone (contribution mesurée en termes d'emplois ou en termes de valeur ajoutée) est telle que les difficultés du secteur de la pêche ont entraîné, ou vont entraîner, des réductions d'activité et des pertes d'emplois dégradant sérieusement le tissu socio-économique»... (). Toutefois, l'accent est mis sur la relation telle qu'elle se réalise du côté terrestre du littoral. La prise en compte des liens entre l'industrie et sa ressource fondamentale, c'est-à-dire le côté maritime de la relation, est souvent moins précise et, si cette prise en compte est mieux précisée, la définition actuelle de la dépendance et les manières de la mesurer risquent de se révéler inadéquates ().

Il semble nécessaire de procéder à un repérage objectif et systématique des zones tributaires de la pêche et de dépasser le niveau régional pour arriver au niveau local. Ce repérage devrait se faire en associant les ressources ou flottes spécifiques, afin de pouvoir identifier les zones gravement affectées par les mesures concrètes de la politique commune de la pêche. Il serait ainsi possible de réduire, voire de supprimer les conséquences sociales négatives de ces mesures sur les zones concrètes qui ne disposent réellement que de peu d'alternatives socio-économiques à la pêche.

2.5. Il y a lieu de s'attendre à ce que ce manque de connaissance de la relation précise des zones tributaires de la pêche aux ressources/zones de pêche de base proprement dites soit cause de problèmes non négligeables.

2.6. Il est probable que la poursuite d'objectifs de politique qui sont le maintien de l'emploi et des revenus (objectifs socio-économiques) soit appelée à subir la contrainte du manque de connaissance et du manque de participation des utilisateurs à la gestion et au contrôle des ressources de base qui revêtent de l'importance pour les zones proprement dites qui sont tributaires de la pêche.

2.7. Si l'on ne saisit pas l'occasion de gérer les ressources au bénéfice de la région/des régions proprement dites, il se peut que le maintien d'une «forte dépendance» par rapport à la pêche constitue, à long terme, le seul choix réaliste en termes d'emploi. En ne prenant pas explicitement en considération la ressource naturelle et son potentiel de création de richesse, l'on peut s'attendre à ce que la dépendance se renforce en raison de la dissipation désorganisée de cette richesse et du sous-investissement dans les ressources existant du côté maritime. En utilisant la richesse de la ressource de base elle-même afin de créer des emplois de remplacement, l'on pourrait peut-être aboutir à une réduction à long terme de la dépendance vis-à-vis de l'activité de pêche et à une augmentation des revenus dans le secteur de la pêche lui-même (). De surcroît, l'adoption d'une démarche plus organisée et plus coordonnée vis-à-vis de l'utilisation des ressources aiderait à l'intégration de la gestion des zones de pêche dans la gestion et le développement des régions littorales, et aiderait aussi à la prise en compte des questions écologiques lors de la prise de décisions en matière de politique de la pêche.

Conséquences des mesures

2.8. Diverses tentatives sont en cours, ou ont eu lieu, pour étudier les conséquences de mesures prises dans le cadre de la politique commune de la pêche (). Les études menées à bien se sont toutes trouvées confrontées au problème que pose l'attribution d'évolutions précises observées dans ce secteur à une politique plutôt qu'à un concours de tendances économiques. De ce fait, les conséquences de nombre des mesures considérées n'ont pu être quantifiées.

2.9. Toutefois, compte tenu de la crise mise en évidence dans le secteur communautaire de la pêche, il est probable que les conséquences prévues, à tout le moins dans le court terme, seront des conséquences négatives, les «régions fortement tributaires de la pêche» subissant des dommages disproportionnés sous forme de pertes d'emplois et de déclin des structures socio-économiques. C'est pour ces raisons que la Commission a jugé nécessaire de mettre en oeuvre au niveau communautaire des mesures d'accompagnement supplémentaires de grande ampleur ayant un caractère socio-économique en vue d'apporter une assistance en la matière ().

Il faut souligner que jusqu'à 1994, date de l'initiative communautaire PESCA, et 1995, avec les mesures d'accompagnement à caractère socio-économique mentionnées au paragraphe précédent, aucun type de mesures d'accompagnement pour la restructuration du secteur de la pêche n'avait jamais été décidé. Peut-être faut-il rechercher dans ce manque d'intégration entre politique structurelle et politique sociale l'une des raisons de l'échec de la politique commune de la pêche, ainsi que le reconnaît le rapport sur le contrôle de l'application de la politique commune de la pêche, cet échec s'expliquant par le peu de volonté politique dont ont fait preuve les gouvernements nationaux et le faible engagement du secteur.

2.10. Même s'il est vrai que les conséquences prévues à court terme risquent d'être négatives afin que l'on puisse s'assurer des résultats positifs dans le moyen à long terme, des actions (tant légales qu'illégales) ont été entreprises et seront probablement entreprises en vue d'atténuer les coûts imposés par les mesures de gestion (). En outre, les actions à caractère d'«échappatoires» ont souvent été la cause de distorsions à long terme de la structure de l'industrie de la pêche, à tel point que celle-ci reflète peut-être maintenant mieux les exigences des règlements que celles du marché dans certains États membres.

2.11. Compte tenu de ce qui précède, ainsi que de l'incertitude quant aux liens qui existent entre les régions fortement tributaires de la pêche et la ressource/les ressources de base, il est probable que les conséquences des mesures prises au titre de la politique commune de la pêche seront arbitraires et variables sur le territoire de la Communauté dans son ensemble et, en tout état de cause, ne seront pas toujours celles qui étaient recherchées.

2.12. Souvent, les mesures adoptées par l'administration communautaire n'ont pas un caractère horizontal, mais concernent des pêcheries spécifiques ou des zones CIEM, d'où la nécessité d'un recensement détaillé de la flotte opérant dans ces zones par type de pêche ou par région d'origine, en vue d'évaluer les conséquences des mesures.

3. Observations particulières

3.1. La politique commune de la pêche et les mesures connexes peuvent s'analyser en quatre éléments distincts, mais liés entre eux, à savoir les structures, les marchés, la conservation et les accords internationaux sur la pêche. Toutefois, étant donné le contexte dans lequel est rendu le présent avis, l'on s'attachera principalement aux mesures relatives à la conservation et aux structures.

3.2. Depuis la fin de 1992, la politique commune de la pêche est fondée sur un nouveau règlement de base (). Tout en ayant pour objet premier la conservation, ce nouveau règlement reconnaît la nécessité d'intégrer entre eux les éléments de la politique qui ont trait aux marchés, aux structures et à la conservation et établit, en particulier, un lien explicite entre la conservation des ressources et la restructuration des capacités de capture pour atteindre les objectifs généraux définis comme suit:

«... En ce qui concerne les activités d'exploitation, les objectifs généraux de la politique commune de la pêche sont de protéger et de conserver les ressources aquatiques marines vivantes, disponibles et accessibles, et de prévoir une exploitation rationnelle et responsable sur une base durable, dans des conditions économiques et sociales appropriées pour le secteur, compte tenu de ses conséquences pour l'écosystème marin et compte tenu notamment des besoins à la fois des producteurs et des consommateurs...» ().

Mesures de conservation

3.3. Les diverses mesures de conservation consistent essentiellement en réglementations régissant l'accès aux zones et aux ressources et l'exercice d'activités d'exploitation, ainsi que leur gestion et leur contrôle afin... «d'assurer l'exploitation rationnelle et responsable des ressources sur une base durable...» (). Ces mesures sont à élaborer à la lumière des analyses disponibles en matière biologique, socio-économique et technique et, en particulier, à la lumière de rapports émanant du comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP).

Règles d'accès aux zones de pêche

3.4. À l'intérieur des limites de zones de pêche de 200 milles des États membres, l'accès aux zones continue d'être limité, même pour les navires de pêche de la Communauté (). Aux termes de l'article 6 du règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, ... «Les États membres sont autorisés à conserver, du 1er janvier 1993 au 31 décembre 2002, le régime défini à l'article 100 de l'acte d'adhésion de 1972 et à porter à un maximum de 12 milles marins, pour toutes les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, la limite de 6 milles prévue audit article...». À l'intérieur de ces limites, l'on précise des dispositifs qui sont mis en place concernant l'exercice d'activités de pêche, dispositifs qui fixent pour chaque État membre les zones géographiques situées à l'intérieur des bandes littorales d'autres États membres où ces activités s'exercent, ainsi que les espèces concernées. De plus, les dispositifs applicables à la zone connue sous l'appellation de «Shetland Box» ont été maintenus.

3.5. Il semble que, pour déterminer les règles générales d'accès aux zones de pêche, l'on se soit référé à un principe «régional», étant donné que l'article 100 de l'acte d'adhésion de 1972 fait état de la limitation de l'exercice de la pêche aux... «navires dont l'activité de pêche s'exerce traditionnellement dans ces eaux et à partir des ports de la zone géographique riveraine...». Toutefois, les effets recherchés par ces mesures de limitation de l'accès aux zones des six milles et des douze milles sur la conservation des stocks et sur les régions littorales où la pêche est la principale, sinon la seule, activité se sont trouvés être dilués dans la mesure où les États membres n'ont pas limité l'intensité de la pêche dans la zone littorale et n'ont pas donné de préférence aux navires appartenant à de petites collectivités littorales, ni n'ont protégé ces navires de plus gros navires exerçant leur activité de pêche de façon plus nomade. L'application prévue du principe de subsidiarité et la participation des régions à la prise de décision signifieraient pour ces dernières une plus grande implication en matière de gestion et de coresponsabilité dans le développement et la mise en oeuvre de la politique de la pêche.

Règles d'accès aux ressources

3.6. Les mesures applicables à chaque zone ou groupe de zones de pêche peuvent comporter notamment: la définition de périmètres à l'intérieur desquels les activités de pêche sont interdites ou sujettes à limitations; la limitation des taux d'exploitation; l'assujettissement des prises à des limites quantitatives; la limitation du temps passé en mer; la fixation du nombre et du type de navires de pêche autorisés à pêcher; la mise en place de dispositions techniques concernant les équipements de pêche et la manière de les utiliser; la fixation d'une taille ou d'un poids minimum pour les différentes sortes de poissons et la création d'incitations, notamment de nature économique, destinées à promouvoir une pêche plus sélective.

Limitations imposées à l'activité de pêche

3.7. Le règlement n° 3760/92 maintient les mesures de gestion de l'activité de pêche au moyen de la réglementation des prises (débarquements) par détermination de total des captures permises (TAC) et de quotas attribués aux États membres selon le principe de la «stabilité relative» (). Toutefois, les possibilités de réglementations applicables aux facteurs de production aussi bien qu'à la production s'ajoutent aux outils de gestion disponibles et ces mesures s'inscrivent dans un cadre pluriannuel (et pluri-espèces) et sont justiciables d'une analyse non seulement biologique mais aussi socio-économique. Le règlement permet au Conseil de fixer pour chaque zone de pêche différents types de limites aux activités d'exploitation et de le faire en liaison avec des objectifs de gestion précis. Ainsi, des prises peuvent être déterminées par le moyen des dispositifs habituels de TAC/quotas et/ou l'on peut fixer des limites à l'effort de pêche en restreignant le nombre de navires et le nombre de jours passés en mer. L'importance croissante accordée à la gestion de l'effort de pêche se reflète dans l'article 5 du règlement 3760/92 qui prévoit la mise en place par le Conseil d'un système communautaire de licences de pêche ().

3.8. Toutefois, malgré certaines modifications intervenues dans ces mesures, la structure de gestion demeure strictement hiérarchique, des décisions d'origine communautaire étant mises en oeuvre par les États membres, sans que les conséquences de ces mesures sur les régions fortement tributaires de la pêche soient toujours précisément et formellement prises en compte (). Les conséquences qui se produisent ou qui, selon toute probabilité, sont appelées à se produire deviennent des questions externes au processus et justiciables de solutions qui relèvent d'autres instruments de politique, tels que les propositions de mesures d'accompagnement socio-économiques.

Mesures techniques de conservation

3.9. L'on s'efforce aussi de protéger les ressources marines en fixant des dimensions minimum pour les mailles des filets, en fixant des volumes minimum de débarquements, en imposant des limitations à l'activité de pêche dans certaines zones et en imposant des limitations au niveau de prises accessoires.

3.10. D'un point de vue économique, les mesures techniques de conservation sont de nature à entraîner une réduction des avantages nets à attendre de la production d'un effort de pêche par des réductions à court terme de la rentabilité et des recettes. Étant donné leurs conséquences potentiellement négatives à court terme ainsi que, dans certains cas, leur complexité, elles se sont révélées difficiles à appliquer, comme aussi nombre des autres mesures prises dans le cadre de la politique commune de la pêche.

Contrôle et application

3.11. Un nouveau système de contrôle communautaire a été adopté par le Conseil en octobre 1993 (). Le champ d'application de ce nouveau système est considérablement plus étendu qu'auparavant, car il englobe tous les éléments de la politique commune de la pêche et vise, par conséquent, non seulement les mesures de conservation, mais aussi les mesures structurelles et les mesures relatives à la commercialisation prises au titre de cette politique, et s'applique à l'intégralité de l'industrie de la pêche, depuis le stade premier jusqu'au consommateur final. Il permet aussi de faire usage des technologies modernes dans les activités de contrôle et d'application. Toutefois, comme c'était le cas auparavant et conformément au principe de subsidiarité qui veut que la compétence soit dévolue au niveau le plus approprié, ce sont les États membres qui doivent veiller à ce que les règles soient respectées, à ce qu'une surveillance s'exerce et à ce que les sanctions soient prises et appliquées par les voies juridictionnelles nationales.

3.12. La nécessité d'un nouveau système de contrôle communautaire a été expliquée en détail dans un rapport de la Commission de 1992 (). Ce rapport met en évidence des défauts considérables existant dans la mise en oeuvre de la législation relative aux inspections. Ces défauts ont été mis en rapport avec des difficultés jugées inhérentes aux politiques de gestion de la pêche en général, c'est-à-dire l'absence de ressources pour les inspections et l'absence de sanctions dissuasives, l'absence d'un engagement au niveau politique, les difficultés pratiques liées aux inspections communautaires, l'absence de démarche globale vis-à-vis des inspections à l'intérieur de la politique commune de la pêche, l'absence de coordination entre les divers organismes d'inspection et une information imparfaite en ce qui concerne la nécessité de mesures de conservation. En raison de ces défauts, l'on ne peut s'étonner de ce que les conséquences des mesures prises au titre de la politique commune de la pêche, pour les entreprises considérées individuellement et pour les régions fortement tributaires de la pêche, n'aient pas été celles qui étaient prévues, et n'aient pas non plus été équitables dans la répartition des coûts et des avantages du contrôle.

3.13. S'il est vrai que nombre de ces défauts, qui sont reconnus, ont été envisagés par la nouvelle législation, le système lui-même et le rôle des parties prenantes à ce système restent inchangés. En particulier, il semble que les difficultés inhérentes à toutes les politiques de gestion de la pêche, c'est-à-dire l'absence de droits de propriété sur la ressource et la tension permanente entre l'intérêt individuel à court terme et l'intérêt collectif à long terme, puissent essentiellement trouver une solution meilleure, si l'on s'en tient à la législation, dans une application plus stricte des règles et des sanctions plus sévères.

3.14. Toutefois, il peut exister d'autres facteurs qui déterminent le respect ou le non-respect des règles et qui sont autres que des facteurs pouvant être qualifiés d'économiques, à savoir l'estimation des avantages à attendre, si l'on enfreint un règlement, par rapport aux coûts prévisibles (la probabilité que l'on a d'être pris en faute et poursuivi multipliée par la sanction dont on est passible). Certains facteurs, par exemple l'égalité des conséquences pour les individus et pour les régions, sont envisagés par la nouvelle législation dans la mesure où celle-ci s'efforce d'harmoniser le barème des sanctions nationales. Toutefois, il se peut que le système actuel de gestion, qui est essentiellement un système de directivité et de contrôle s'exerçant du haut vers le bas, ne soit pas considéré comme entièrement légitime du point de vue des pêcheurs pris individuellement, et en particulier du point de vue des régions qui sont fortement tributaires de la pêche, lorsqu'existe la perspective de mesures qui risquent d'engendrer à court terme des souffrances économiques considérables. L'on pourrait améliorer la légitimité par la promotion de la justice en associant de façon plus officielle les régions et l'industrie de la pêche à la mise en oeuvre des politiques. En tout état de cause, l'administration communautaire devrait mettre en oeuvre les mécanismes d'inspection et de surveillance nécessaires pour assurer que la légalité sera respectée de manière uniforme en matière de pêche dans toutes les régions. Il serait souhaitable que cette harmonisation soit étendue aux mesures de dissuasion et aux sanctions établies par les divers États membres.

Accords internationaux de pêche et eaux internationales

3.15 La Conférence des Nations unies sur les stocks transzonaux et hautement migratoires, terminée depuis peu et en cours de ratification à l'heure actuelle, pose les bases de la recherche, par le biais de la coopération régionale, d'une exploitation rationnelle des ressources situées dans les eaux internationales, intérêt prioritaire pour la Communauté étant donné que d'importantes flottes dépendent de ces ressources. Il est nécessaire que la Communauté s'implique activement dans les organes de contrôle des organisations régionales de gestion des ressources, existantes ou à venir, partout où il en va des intérêts de la Communauté, allant jusqu'à favoriser la création de telles organisations, si nécessaire, de manière à assurer une exploitation rationnelle et durable, et à éviter que ces organisations ne soient dominées par les États côtiers au détriment des intérêts communautaires et de ceux des régions et communautés côtières tributaires de ces activités.

Mesures structurelles

3.16. L'objectif des mesures techniques de conservation est de protéger les stocks ichtyologiques par la fixation de dimensions minimum pour les mailles des filets, la fixation de tailles minimum des poissons et des dispositifs de contrôle applicables aux activités de pêche dans des zones déterminées ou aux niveaux de prises accessoires. La fixation de TAC et leur répartition entre les États membres visent aussi à imposer des limites aux captures, mais ni ces TAC, ni les mesures techniques de conservation ne permettent un contrôle direct des capacités de capture.

3.17. Par conséquent, l'on considère maintenant les mesures structurelles comme faisant partie intégrante, dans une mesure importante, de la politique de conservation, comme on en trouve la reconnaissance officielle dans le règlement n° 3760/92. Étant donné que l'existence d'une capacité excédentaire de prise est considérée comme un fait en ce qui concerne la flotte de pêche communautaire, et étant donné qu'elle est considérée aussi comme contribuant dans une proportion importante à l'état reconnu de crise dans le secteur communautaire de la pêche, les mesures structurelles répondent pour une grande part à une préoccupation qui est liée aux effets directs et indirects de la réduction de la capacité de prise ().

3.18. Des réductions substantielles de l'effort de pêche ont été rendues obligatoires par l'adoption des Programmes d'orientation pluriannuels (POP) de troisième génération pour la période 1993-1996, à savoir une réduction de 20% pour les parties de la flotte qui utilisent des chaluts de fond pour les espèces démersales, une réduction de 15% pour les parties de la flotte qui utilisent des dragues et des chaluts à perche orientés vers les espèces benthiques et aucune réduction (ni aucune augmentation) pour les navires qui exploitent tous les autres stocks ichtyologiques (). S'il est vrai qu'ils sont beaucoup plus détaillés que les POP sur lesquels un accord s'était réalisé précédemment pour les périodes 1982-1986 et 1987-1991 par la fixation de différents objectifs sectoriels, les POP de troisième génération ne semblent pas, en revanche, tenir convenablement compte des conséquences socio-économiques pour les régions proprement dites qui sont fortement tributaires de la pêche. Comme cela a été indiqué précédemment, il y a un certain arbitraire à appliquer des mesures sur une base nationale et, dans le cas des POP, il se peut que les États membres ne tiennent pas pleinement compte de l'importance particulière de la pêche pour les régions locales lorsqu'ils s'efforcent d'atteindre les objectifs convenus.

3.19. L'on prévoit que les conséquences à moyen et long terme des réductions de l'effort de pêche par la réduction de capacité (et par une réduction des taux d'activité, étant donné que jusqu'à 45% de l'objectif de réduction de la flotte peuvent se mesurer en termes de réduction de l'effort) seront positives. Toutefois, c'est à court terme que l'on prévoit des répercussions dommageables sous forme de pertes d'emplois et de déclin des structures socio-économiques de nombreuses régions littorales, et l'on invoque les conséquences de la politique menée, ainsi que la quasi-impossibilité d'absorber la capacité de pêche excédentaire si l'on n'utilise pas de mesures complémentaires d'accompagnement, pour justifier la mise en oeuvre desdites mesures.

3.20. Les mesures d'accompagnement comprennent déjà l'aide aux entreprises de pêche pour le désarmement de leurs navires ou le transfert de ceux-ci vers des pays tiers (). En outre, les zones tributaires de la pêche ont été insérées dans les objectifs territoriaux () et les États membres ont été invités à soumettre des demandes de concours au titre de l'initiative communautaire PESCA, et des demandes ont été acceptées ().

3.21. C'est la lacune ressentie dans les dispositifs communautaires qui explique la proposition, présentée par la Commission, de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3699/93 pour instituer des mesures d'ordre socio-économique (). Il est proposé que le concours financier de l'IFOP soit apporté aux mesures suivantes: (a) cofinancement, à certaines conditions, de régimes nationaux d'aide à la préretraite des pêcheurs, (b) octroi de primes forfaitaires individuelles aux pêcheurs et (c) aide à la mise en place (et non au fonctionnement) de caisses de chômage-intempéries et de mécanismes de compensation financière aux pêcheurs en cas de fluctuations brutales des cours des produits débarqués. Ces nouvelles mesures sont proposées en tant que mesures facultatives, laissées à la discrétion des États membres et applicables exclusivement dans le contexte de la mise en oeuvre des mesures d'arrêt définitif d'activité des navires de pêche au sens de l'article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 3699/93 ou dans le contexte de la constitution de sociétés mixtes au sens de l'article 9, paragraphe 3, du même règlement.

3.22. Depuis la présentation de la proposition initiale de la Commission, des avis ont été élaborés, ou sont en cours d'élaboration, par le Parlement européen et le Comité économique et social, comme l'exige le Traité (). De plus, le Conseil a adopté une position commune dans laquelle la plupart des États membres ont indiqué qu'ils étaient en mesure de souscrire à un compromis de la Présidence prévoyant l'utilisation de fonds de l' IFOP pour soutenir des régimes nationaux de préretraite en faveur des pêcheurs ainsi que l'octroi de primes forfaitaires aux équipages des navires désarmés, mais prévoyant aussi d'écarter les propositions initiales concernant les indemnités d'intempéries et les aides supplémentaires en cas de fluctuations des cours des produits (). De fait, il a été exprimé un sentiment selon lequel de telles mesures devraient relever de politiques sociales nationales et ne constitueraient pas une utilisation justifiable des fonds de l'IFOP.

3.23. L'avis du Comité économique et social se concentre sur la proposition proprement dite et, tout en appuyant cette dernière, plaide en faveur d'un élargissement du champ d'application des mesures de soutien. Toutefois, le présent avis a l'avantage de s'inscrire dans des termes de référence plus larges pour ce qui est d'examiner les conséquences des mesures prises au titre de la politique commune de la pêche. De ce fait, il est possible d'envisager la proposition proprement dite relative à l'adoption de mesures à caractère socio-économique dans ce contexte plus large et de présenter des observations de nature plus fondamentale.

3.24. Précisément, ces propositions de mesures d'accompagnement démontrent encore une fois que l'on traite les considérations socio-économiques comme un coût externe de décisions de politique et non comme un attribut primordial des objectifs de politique. En outre, il semble que les considérations régionales ne soient pas formellement intégrées dans certaines des principales mesures structurelles, en particulier celles qui sont liées à des réductions de l'effort de pêche constituant des objectifs des POP. Si le déséquilibre structurel entre l'effort et les ressources joue un rôle central dans la crise qui est mise en évidence, il faut prendre en compte, lors de l'élaboration des POP, les intérêts des régions fortement tributaires de la pêche. La politique en vigueur paraît être arbitraire et c'est ce caractère arbitraire qui risque d'engendrer les coûts externes nécessitant des mesures d'accompagnement socio-économiques supplémentaires.

3.25. Il est nécessaire que les mesures compensatoires d'accompagnement inaugurées avec la réforme du règlement 3699/93 et l'initiative PESCA voient leur importance, leur dotation budgétaire et leur durée de validité augmentées pendant la période d'application de ce règlement et constituent un véritable facteur de correction des déséquilibres régionaux occasionnés par la restructuration du secteur.

4. Conclusions

4.1. Une observation assez simple, mais importante, porte sur le fait que les ressources de base des industries de la pêche en mer sont souvent situées à quelque distance des régions qui dépendent fortement de ces ressources en termes de revenus et en termes d'emplois. Qui plus est, ces précieuses ressources de base sont souvent exploitées par des entreprises de pêche et des régions qui se comportent en «utilisateurs» et non en «propriétaires».

4.2. La nature fragile et ténue de ce lien entre une industrie régionale et sa base de ressources n'est pas classique et se traduit par l'apparente supériorité des connaissances et de l'information du côté terrestre de la relation par rapport au côté maritime, et cet aspect se trouve encore accentué par le fait que les problèmes qui se posent sont traités comme susceptibles de solutions dans une dimension qui est extérieure aux décisions de politique à caractère primordial.

4.3. Foncièrement, la démarche orientée vers la conservation, en matière de politique de pêche, qui consiste à mettre l'accent sur la prospérité des stocks ichtyologiques et sur la dépendance de l'industrie par rapport à leur état est bien représentée dans la politique commune de la pêche. En outre, la recherche de la rentabilité économique et d'une richesse accrue par des réductions du nombre de participants à l'activité de pêche trouve un appui dans ses éléments structurels les plus importants, maintenant que les deux aspects de la politique sont considérés comme se confortant mutuellement, c'est-à-dire qu'en réduisant la capacité (et l'effort) de la flotte, l'on peut atteindre tant des objectifs de conservation que des objectifs économiques. Toutefois, la conception socio-économique qui considère les pêcheurs et les autres professionnels du secteur comme des membres de collectivités littorales fortement tributaires de la pêche, et non comme de simples éléments constitutifs d'une flotte ou d'une industrie, tend à être traitée dans les mesures de politique comme une considération de second ordre, et non de premier ordre; par exemple, la poursuite d'objectifs de conservation et de rationalisation engendre des conséquences négatives qui nécessitent l'un ou l'autre type d'assistance sous forme de mesures de soutien. Ces mesures d'appui doivent être suffisantes pour vaincre les résistances des intéressés et pour permettre une plus grande implication des autorités nationales et régionales. Elles doivent, d'une part, prendre en considération les divers aspects du problème (formation et réorientation des pêcheurs, mesures d'incitation en faveur des entreprises qui font l'effort de trouver un nouvel emploi aux travailleurs en surnombre du secteur de la pêche - microentreprises y compris); d'autre part, elles ne doivent pas exclure une application modulée de la restructuration du secteur, qui permette de répercuter la diminution des coûts sociaux dans les zones tributaires de la pêche et n'ayant pas de solution de rechange à cette activité, une fois ces zones définies et délimitées avec précision. De même, ces mesures doivent avoir une portée suffisante pour permettre une planification adéquate et dynamique dans le temps.

4.4. La Communauté devrait envisager d'intensifier les mécanismes permettant d'accroître les possibilités d'accès de la flotte communautaire aux ressources externes, tant dans les eaux de pays tiers que dans les eaux internationales; cette position se justifie par la nécessité de ne pas aggraver le déficit communautaire de produits de la pêche et par la politique de cohésion économique et sociale à l'égard des zones littorales et des collectivités de pêcheurs affectées d'une part par la perte de possibilité d'accès à la suite des modifications intervenues dans le domaine du droit maritime international et d'autre part par les avantages commerciaux qui ont été octroyés en vertu d'intérêts étrangers à la pêche.

4.5. La séparation des aspects biologiques/structurels et des aspects socio-économiques de la gestion a pour conséquence un système centralisé qui risque de ne pas être aussi sensible aux besoins régionaux que des systèmes qui associent les «utilisateurs» à la mise en oeuvre, et non pas seulement à la réception, des décisions. De plus, le respect des réglementations est susceptible de souffrir là où l'association des utilisateurs à la gestion est relativement insignifiante.

Il conviendrait aussi d'accorder davantage d'importance aux différences qui existent entre les diverses zones littorales et entre leurs écologies. En particulier, l'utilisation durable des ressources halieutiques présuppose un contrôle s'étendant également aux engins de pêches techniques: il faut supprimer les méthodes générales non sélectives et encourager les méthodes exactes permettant de prendre certaines espèces et tailles de poissons. Ce principe devrait faire partie intégrante de la politique commune de pêche.

4.6. Il faut donc s'attendre à ce que les conséquences des mesures prises dans le cadre de la politique commune de la pêche sur les régions fortement tributaires de la pêche présentent un caractère variable et arbitraire sur le territoire de la Communauté dans son ensemble, et à ce que les conséquences réelles diffèrent sensiblement des conséquences prévues. S'il est vrai que des mesures de soutien telles que celles qui ont été proposées par la Commission () sont susceptibles d'apporter, à court terme, une amélioration dont il faut se féliciter, il semble, en revanche, qu'une réorientation plus fondamentale de la démarche soit requise pour ce qui est de traiter les problèmes de moyen et long terme qui se posent dans les régions fortement tributaires de la pêche. L'idée est avancée ici que cette démarche doit mieux prendre en compte et mieux intégrer dans les décisions de politique qui ont des effets sur les régions tributaires la gestion du capital essentiel de ressources, et qu'elle doit aussi associer les utilisateurs à la formation et/ou à la mise en oeuvre de ces décisions. Cela permet d'exploiter la richesse (durable) des stocks ichtyologiques pour le développement (et la diversification) économique planifié des régions et des zones littorales qui sont tributaires de la pêche, en prenant mieux en compte, aussi d'une part, les utilisateurs de ressources littorales autres que la pêche et, d'autre part, les considérations écologiques. En outre, l'on peut s'attendre à ce que le respect des réglementations augmente avec l'association plus étroite des «utilisateurs» au processus de gestion régionale, en particulier à mesure que la perception de la ressource de base se modifie, celle-ci n'étant plus considérée comme un bien de consommation, mais comme un capital. En résumé, toute solution dans laquelle la mise en oeuvre de la politique est une responsabilité dévolue au niveau local pourrait, en ce qui concerne la pêche, constituer une interprétation plus efficace et plus rentable du «principe de subsidiarité» selon lequel la responsabilité est répartie entre les niveaux les plus appropriés, et pourrait aboutir à une meilleure réalisation des objectifs généraux de la politique commune de la pêche, à savoir ... «de protéger et de conserver les ressources aquatiques marines vivantes, disponibles et accessibles, et de prévoir une exploitation rationnelle et responsable sur une base durable, dans des conditions économiques et sociales appropriées pour le secteur, compte tenu de ses conséquences pour l'écosystème marin et compte tenu notamment des besoins à la fois des producteurs et des consommateurs...» ().

Fait à Bruxelles, le 18 janvier 1996.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC

() La crise du secteur de la pêche dans la Communauté (doc. COM(94) 335 final du 19. 7. 1994).

() Commission des Communautés européennes, Fonds structurels communautaires, 1994-1999, OPOCE, 1993.

() Commission européenne, Guide des initiatives communautaires: Fonds structurels communautaires, 1994-1999, OPOCE, 1994.

() Commission des Communautés européennes, Mesures d'accompagnement socio-économiques liées aux mesures de restructuration du secteur de la pêche et proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3699/93 (doc. COM(95) 55 final du 20. 3. 1995).

() Commission européenne, Communication aux États membres fixant les orientations pour des subventions globales ou des programmes opérationnels intégrés pour lesquels les États membres sont invités à soumettre des demandes de concours dans le cadre d'une initiative communautaire concernant la restructuration du secteur de la pêche (PESCA) (94/C 180/01), au titre III, BÉNÉFICIAIRES.

() Commission des Communautés européennes, Études régionales à caractère socio-économique dans le secteur de la pêche, Direction générale de la pêche, 1993.

() Il est donné à entendre que l'industrie de la pêche se compose des personnes participant aux activités économiques et sociales de ce secteur dans le règlement (CEE) du Conseil n° 3699/93 du 21. 12. 1993 (JO n° L 346 du 31. 12. 1993, p. 1).

() a) Commission des Communautés européennes, Études régionales à caractère socio-économique dans le secteur de la pêche, Direction générale de la pêche, document cité plus haut.

b) Commission des Communautés européennes, Réflexion approfondie sur l'impact socio-économique des programmes pluriannuels des flottes de pêche, à paraître (document cité dans une communication de la Commission sur des mesures d'accompagnement socio-économiques liées aux mesures de restructuration du secteur de la pêche (doc. COM(95) 55 final du 20. 3. 1995, p. 2).

() Commission des Communautés européennes, Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3699/93 définissant les critères et conditions des interventions communautaires à finalité structurelle dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ainsi que de la transformation et de la commercialisation de leurs produits, document cité plus haut.

() Commission des Communautés européennes, Rapport sur le contrôle de l'application de la politique commune de la pêche, doc. SEC(92) 394 final du 6. 3. 1992.

() Règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil du 20. 12. 1992 instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture (JO n° L 389 du 31. 12. 1992).

() Article 2 du règlement (CEE) n° 3760/92, document cité plus haut.

() Article 4, paragraphe 1, du règlement (CEE) du Conseil n° 3760/92, cité plus haut.

() Les limites de 200 milles pour les zones de pêche n'ont pas été adoptées dans la Méditerranée et, par conséquent, le système communautaire de conservation des ressources marines ne s'applique pas aux zones de pêche de la Méditerranée.

() Le principe de la «stabilité relative» concerne l'attribution aux États membres d'un pourcentage fixe des TAC pour un stock donné auquel ils ont accès. Cette «clé de répartition» a été appliquée pour la première fois en 1983 et a été définie par la prise en compte d'un certain nombre de critères, au nombre desquels figurent les besoins propres aux régions particulièrement tributaires de la pêche, conformément à la Résolution du Conseil du 3. 11. 1976 («Préférences de La Haye»).

() Les propositions ultérieures de la Commission concernant cette question se sont réparties en deux éléments: (a) les dispositifs fixant certaines règles d'information minimum devant figurer dans les licences de pêche, ce qui, pour l'essentiel, revient à munir chaque navire de pêche communautaire de papiers d'identité et (b) les dispositifs visant à limiter l'effort de pêche de navires précis au moyen de permis de pêche spéciaux; voir, par exemple:

a) Le règlement (CE) n° 3690/93 du Conseil du 20. 12. 1993 établissant un régime communautaire fixant les règles relatives aux informations minimales que doivent contenir les licences de pêche (JO n° L 341 du 31. 12. 1993).

b) Le règlement (CE) n° 163/89 de la Commission du 24. 1. 1989 relatif au fichier des navires de pêche de la Communauté (JO n° L 20 du 25. 1. 1989).

c) Le règlement (CE) n° 1627/94 du Conseil du 27. 6. 1994 établissant les dispositions générales relatives aux permis de pêche spéciaux (JO n° L 171 du 6. 7. 1994).

() Des préoccupations générales d'ordre socio-économique ont fourni des motifs d'ignorer les avis des scientifiques et d'augmenter les TAC, bien que dans les cas où les «préférences de La Haye» entraient en jeu, les TAC n'ont pas toujours été attribués spécialement aux régions qui en constituent la base.

() Règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil du 12. 10. 1993 instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO n° L 261 du 20. 10. 1993). Conformément à ce qui est prévu, et requis, par l'article 12 du nouveau règlement de base n° 3760/92.

() Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le contrôle de l'application de la politique commune de la pêche, document cité plus haut.

() La crise du secteur de la pêche dans la Communauté, document cité plus haut.

() Décisions de la Commission du 21. 12. 1992 relatives à des programmes d'orientations pluriannuels des flottes de pêche des États membres pour la période 1993-1996.

() Règlement (CE) n° 3699/93, articles 8 et 9.

() Règlement-cadre des Fonds structurels, articles 9 et 11a.

() Communication de la Commission aux États membres fixant les orientations pour des subventions globales ou des programmes opérationnels intégrés pour lesquels les États membres sont invités à soumettre des demandes de concours dans le cadre d'une initiative communautaire concernant la restructuration du secteur de la pêche (PESCA) (JO n° C 180 du 1. 7. 1994, p. 1).

() Lacune ressentie par certains États membres, le Parlement européen et l'industrie de la pêche (par l'intermédiaire de ses organes officiels de communication avec la Commission).

() Avis du Comité économique et social sur la proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3699/93 définissant les critères et conditions des interventions communautaires à finalité structurelle dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ainsi que de la transformation et de la commercialisation de leurs produits (doc. CES 591/95, du 31. 5. 1995 et 1. 6. 1995).

() Conseil «Pêche», 1. 6. 1995.

() Commission des Communautés européennes, Mesures d'accompagnement socio-économiques liées aux mesures de restructuration du secteur de la pêche et proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3699/93, document cité plus haut.

() Article 2 du règlement (CEE) n° 3760/92, document cité plus haut.