COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Le règlement de 2003 contient des dispositions qui permettent à la Commission et aux États membres d’adopter des mesures d’urgence afin d’empêcher la mise sur le marché ou l’utilisation d’un OGM autorisé. Le recours à ces mesures n’est possible que s’il existe des éléments scientifiques démontrant que le produit est susceptible de présenter un risque grave pour la santé ou pour l’environnement.

Les règles qui régissent cette procédure [règlement (UE) n° 182/2011] prévoient que, lorsqu'aucun avis n’est émis par le comité d’appel, «la Commission peut adopter le projet d’acte d’exécution ». Cette formulation implique que la Commission peut exercer une certaine marge d’appréciation. Toutefois, dans le cas des décisions relatives aux OGM, le règlement de 2003 et la directive de 2001 réduisent considérablement sa marge de manœuvre. Le système d’autorisation préalable, tel qu’interprété à la lumière de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux et de la jurisprudence de la Cour de justice, prévoit que la Commission adopte une décision (autorisant ou interdisant la mise sur le marché de l’UE) dans un délai raisonnable. Cela signifie que si la législation interdit la mise sur le marché d’un produit (en l'espèce, un OGM) tant qu'il n'est pas autorisé, il n’est pas possible pour l’organisme investi du pouvoir d’autorisation (en l’espèce, la Commission) de simplement s’abstenir pour une période illimitée de prendre une décision (que ce soit pour autoriser ou interdire le produit), dans l’hypothèse où une demande valable d’autorisation a été présentée. Lorsqu'un vote n'aboutit à aucun avis, la Commission ne peut donc pas simplement s’abstenir d’adopter une décision.

Le règlement (CE) n° 1829/2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (ci-après le «règlement de 2003») s’applique aux denrées alimentaires, aux ingrédients alimentaires et aux aliments pour animaux contenant des OGM, consistant en de tels organismes ou obtenus à partir d’OGM. Il couvre aussi les OGM destinés à d’autres fins, telles que la culture, s’il est prévu de les utiliser comme matière d’origine pour l’obtention de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux. Tous les produits susmentionnés, tels qu’ils sont couverts par le règlement de 2003, sont ci-après dénommés «denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés».

Elle explique la conclusion à laquelle est parvenue la Commission et les considérations prises en compte, à savoir les circonstances exceptionnelles spécifiques aux OGM qui sont à la base de l’engagement pris dans les orientations politiques, en particulier les questions d'ordre démocratique et juridique.

La prise de décision dans le domaine des OGM est régie à la fois par un cadre juridique spécifique et par les règles institutionnelles communes. La présente communication résume le contexte de ces décisions, examine le fonctionnement de la procédure d’autorisation dans la pratique et décrit les modifications apportées récemment.

2.2. La réalité du processus décisionnel relatif à l’autorisation des OGM

Depuis l’entrée en vigueur du règlement (CE) n° 1829/2003, les États membres ne sont jamais parvenus à une majorité qualifiée favorable ou défavorable à un projet de décision de la Commission autorisant des OGM, que ce soit pour la culture ou pour des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés. Le résultat a toujours été l'absence d'avis. Cela a été le cas systématiquement à toutes les étapes de la procédure (tant au sein du comité permanent que du comité d’appel, selon les règles actuelles, et au sein du Conseil dans le passé) (voir les tableaux 1 à 3 et le graphique 1 de l’annexe).

OGM destinés à la culture

La culture des OGM dans l’UE est limitée. Depuis 1990, seuls trois OGM ont été autorisés pour la culture, et un seul produit (le maïs MON 810) est actuellement autorisé. Il est cultivé dans cinq États membres et les surfaces qu’il occupe ne représentent que 1,5 % de la superficie totale des terres consacrées à la production de maïs dans l’UE.

Le faible nombre d’autorisations de mise en culture accordées à ce jour tout comme les clauses de sauvegarde adoptées par un certain nombre d’États membres afin d’empêcher l’utilisation d’OGM autorisés par la législation de l’Union illustrent la position de nombreux États membres sur la question. La résistance aux OGM destinés à la culture s'est accrue ces dernières années, de nombreux États membres ayant exprimé leur opposition à l’autorisation du maïs 1507 au sein du Conseil en février 2014 (voir le tableau 1 de l’annexe).

Denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés

Le nombre de produits alimentaires génétiquement modifiés proposés à l’achat est faible (même si l’autorisation commune avec des aliments pour animaux signifie qu’un plus grand nombre de produits est autorisé). Des sondages d’opinion confirment l’impression générale selon laquelle les citoyens européens sont opposés aux aliments génétiquement modifiés. Un grand nombre de détaillants en denrées alimentaires ont choisi de ne pas mettre en rayon des denrées alimentaires génétiquement modifiées. Ceci peut s'expliquer par les exigences en matière d’étiquetage applicables aux aliments génétiquement modifiés et également par la disponibilité de produits de substitution non génétiquement modifiés.

Certains consommateurs veulent avoir la certitude qu’il n’y a d’OGM à aucun stade de la production des denrées alimentaires qu’ils achètent. Dans certains États membres, des éleveurs, des négociants et des détaillants se sont donc efforcés de faire de l’absence d’OGM dans leurs produits un argument de vente. Cette situation a conduit à l’apposition d’étiquettes mentionnant par exemple «nourris avec des aliments pour animaux non OGM» ou «produit issu de l’agriculture biologique».

Contrairement à la situation observée pour les denrées alimentaires génétiquement modifiées, il existe un marché important pour les aliments pour animaux génétiquement modifiés dans l’UE, en particulier pour les aliments composés pour animaux qui sont un mélange de matières premières pour aliments des animaux destiné aux animaux d’élevage et utilisé pour sa haute valeur énergétique et sa teneur élevée en protéines. La plupart des aliments pour animaux utilisés dans l’UE sont importés (plus de 60 % des besoins en protéines végétales de l’UE couverts par les importations en 2013, essentiellement du soja et de la farine de soja), et les importations proviennent principalement de pays où la culture est dominée par les OGM — 90 % des importations proviennent de pays où près de 90 % des terres utilisées pour les fèves de soja sont plantées de soja génétiquement modifié. Les principales raisons de l’utilisation répandue de farine de soja génétiquement modifié semblent être la disponibilité, le prix et la compétitivité.

L'utilisation répandue des aliments pour animaux génétiquement modifiés n’a toutefois eu aucune influence sur les votes. Les votes concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés continuent d'aboutir systématiquement à une absence d'avis (voir les tableaux 2 et 3 et le graphique 1 de l’annexe). Si les positions de vote se sont largement stabilisées au fil du temps, on compte généralement plus d'États membres soutenant le projet de décision que s’y opposant.

Bien que les États membres aient eu la volonté d’introduire des clauses de sauvegarde pour empêcher l’utilisation d’OGM à des fins de culture, ces clauses n’ont pas été largement utilisées pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (un seul État membre ayant actuellement mis en place des mesures portant sur trois produits). Néanmoins, le nombre d’États membres défavorables à l’autorisation de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux génétiquement modifiés indique qu'ils ne considèrent pas que le processus leur permet de tenir compte pleinement de leurs préoccupations.

Conclusion sur le processus décisionnel

Le renvoi du dossier à la Commission pour l’adoption de la décision finale est devenu la «règle», la prise de décisions dans ce domaine devenant totalement l’exception par rapport au fonctionnement habituel de la procédure de comitologie de l’UE dans son ensemble. Les questions soulevées par les États membres qui se sont opposés aux autorisations ne sont généralement pas fondées sur des considérations scientifiques, mais sont révélatrices de préoccupations nationales qui ne portent pas uniquement sur les aspects liés à l'innocuité des OGM pour la santé ou l'environnement.

Bien que la législation actuelle lui permette de prendre en considération d'«autres facteurs légitimes» en plus de l’évaluation des risques réalisée par l’EFSA, la Commission n’a pas été en mesure de justifier une interdiction, à l'échelle de l’Union européenne, de produits jugés sûrs par l’EFSA sur la base de ces facteurs.

Cela signifie de facto que la Commission est systématiquement mise dans une situation où elle doit prendre une décision sur les autorisations sans l'aval des États membres au sein des comités compétents. Cette situation est spécifique à l'octroi des autorisations d'OGM.

3.LA RÉCENTE RÉFORME DES RÈGLES CONCERNANT LES OGM AUTORISÉS POUR LA CULTURE

En 2010, la Commission a présenté une proposition de modification de la législation relative aux OGM en vue d’élargir l’éventail des motifs pour lesquels les États membres pourraient restreindre ou interdire sur leur territoire la culture d’OGM autorisés dans l’Union (option de refus). Dans l’exposé des motifs de la proposition, la Commission expliquait que «le niveau décisionnel national, régional ou local apparaît comme le cadre le plus approprié pour tenir compte des spécificités de la culture des OGM». La proposition de modification a été adoptée dans la législation de l’UE par le biais de la directive (UE) 2015/412 (ci-après la «directive de 2015»). Elle permet aux États membres de restreindre ou d’interdire la culture d’OGM sur leur territoire (ou une partie de celui-ci) à condition que les mesures prises soient justifiées par des raisons impérieuses autres que le risque pour la santé humaine ou animale et l’environnement, autrement dit selon des critères autres que ceux retenus par l’EFSA dans le cadre de son évaluation des risques. Il s’agit là d’une avancée considérable, dans la mesure où les États membres ont la possibilité de tenir compte du contexte national où peuvent exister des raisons légitimes de restreindre ou d'interdire la culture d'OGM qui ne sont pas liées à des risques pour la santé et l’environnement. Les États membres peuvent donc prendre en compte des considérations qui vont au-delà de celles couvertes par le système d’autorisation de l’UE, qui est axé sur l'évaluation scientifique et fonctionne dans les limites imposées par le droit de l’Union. La disposition concernée s’applique à la fois aux autorisations futures et aux OGM déjà autorisés au niveau de l’UE.

La directive de 2015 accorde par conséquent aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour décider de cultiver ou non des OGM sur leur territoire, tout en maintenant le système d’autorisation de l’UE fondé sur l’évaluation des risques. La directive répond ainsi à l’une des principales préoccupations exprimées au fil des ans au sujet de la procédure d’autorisation et s’inscrit dans le droit fil de l’approche exposée dans les orientations politiques présentées par la Commission au Parlement européen.

La directive de 2015 ne s'applique toutefois qu'aux OGM destinés à la culture et non aux denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés, qui représentent la majorité des autorisations accordées dans l’UE.

4.LA PROPOSITION DE LA COMMISSION