Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance» ()

(96/C 174/05)

Le 15 novembre 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant l'Union européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de la préparation des travaux en la matière, a émis son avis le 8 mars 1996 (rapporteur: M. Pelletier).

Lors de sa 334e session plénière des 27 et 28 mars 1996 (séance du 27 mars 1996), le Comité économique et social a adopté par 96 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

RÉSUMÉ

La proposition de directive, soumise à l'avis du Comité économique et social, a pour objet de permettre aux Autorités de contrôle compétentes des États membres d'exercer, sur une base harmonisée, une surveillance prudentielle sur les groupes purs d'assurance, en complément au contrôle individuel auquel demeure soumise chaque entreprise d'assurance.

Le dispositif de contrôle qu'elle propose comprend les éléments suivants: une amélioration des échanges d'information (art. 5 et 6), un encadrement des transactions intragroupe (art. 8), une prévention du double emploi des fonds propres par le moyen d'un calcul de solvabilité ajustée qui doit être effectué selon l'une des trois méthodes reconnues comme prudentiellement équivalentes et qui, en cas de solvabilité ajustée négative, entraîne l'application automatique de sanctions (art. 9). Les participations de réassurance sont incluses dans le champ du contrôle de solvabilité ajustée. Les sociétés holdings d'assurance donnent lieu à un contrôle de détection d'effet de levier sur le capital réglementaire qui peut conduire, au niveau de l'entreprise d'assurance qui lui est rattachée, à des sanctions qui sont laissées à l'appréciation des Autorités de contrôle (art. 10). Le périmètre du groupe d'assurance soumis à ces différentes dispositions comprendrait toutes les participations égales ou supérieures à 20 % des droits de vote ou du capital d'une entreprise (art. 1er), sous réserve d'une dérogation temporaire (art. 11).

Le Comité, après avoir examiné avec beaucoup d'attention cette proposition de directive formule un avis favorable sous les réserves suivantes:

- que la détermination des participations soit conforme à la réalité économique;

- que les sociétés holdings d'assurance fassent l'objet de procédures allégées en matière de contrôle de détection de la création de capital fictif;

- que le traitement des participations de réassurance soit laissé à l'appréciation des États membres;

- que soient reconnus, pour le contrôle de solvabilité ajustée, tous les éléments de fonds propres et les éléments de valorisation des actifs de filiales admis au niveau du contrôle solo;

- que le coût de la surveillance complémentaire soit proportionnel aux risques prudentiels éventuels encourus et ne porte pas atteinte à la compétitivité des sociétés d'assurance européennes.

Les amendements proposés dans la quatrième partie du présent projet d'avis sont inspirés par le souci de réduire les difficultés auxquelles ne manquerait pas d'être confrontée l'industrie européenne de l'assurance si les points évoqués n'étaient pas clarifiés.

1. Introduction

1.1. Le contrôle de la solvabilité des entreprises d'assurance a pour but essentiel de garantir la protection des assurés et des tiers.

1.2. Avec les directives de troisième génération 92/49/CEE du 18 juin 1992 et 92/96/CEE du 10 novembre 1992, les règles prudentielles exigées des entreprises d'assurance en ce qui concerne le calcul des provisions techniques, leur représentation à l'actif par des placements et les ratios de solvabilité ont été harmonisées au niveau communautaire. Une surveillance exclusive est désormais exercée par les autorités compétentes du pays d'origine de l'entreprise tant pour la délivrance de l'agrément qu'à tous les autres moments de l'activité de l'entreprise, y compris lorsque celle-ci est en difficulté. L'ensemble des règles qui s'appuient sur une reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle prudentiel ne concernent que la surveillance individuelle des sociétés d'assurance, dite contrôle «solo».

1.3. L'analyse de la solvabilité d'une entreprise d'assurance ne tient pas compte de son appartenance à un groupe d'assurance et ne permet donc pas d'apprécier l'influence éventuelle, positive ou négative, d'autres entités du groupe sur sa situation financière.

1.4. À partir de l'analyse d'un certain nombre de cas concrets soumis par les autorités de contrôle, la Commission considère qu'une action prudentielle adéquate est nécessaire, au niveau communautaire, pour appréhender les risques d'une entreprise d'assurance faisant partie d'un groupe où les entreprises d'assurance sont prédominantes sans remettre en cause l'acquis des troisièmes directives. Elle propose, pour fonder sa proposition, la base juridique de l'article 57.2 du Traité CEE que l'on retrouvera dans des textes similaires (établissements de crédit).

1.5. La Commission souhaite ainsi, dans le respect du principe de subsidiarité, que les autorités de contrôle disposent, sur une base harmonisée minimale, des moyens d'apprécier les risques prudentiels supplémentaires qui pourraient apparaître au sein d'un groupe pur d'assurance.

1.6. Toute nouvelle exigence visant à refléter l'influence qu'un groupe d'entreprises peut avoir sur une entreprise d'assurance interviendra en complément, et non en remplacement du contrôle de solvabilité individuel.

2. Antécédents

2.1. Les premières directives 73/239/CEE assurance non-vie et 79/267/CEE assurance vie imposaient aux entreprises d'assurance de disposer d'une marge de solvabilité. Elles subordonnent également la délivrance de l'agrément à l'identité des actionnaires ou associés.

Les troisièmes directives 92/49/CEE assurance non-vie et 92/96/CEE assurance vie reconnaissent pour la première fois la nécessité d'élargir le champ de la surveillance des entreprises d'assurance: elles tiennent compte de l'existence des filiales pour l'application des règles relatives à la diversification des actifs représentatifs des provisions techniques.

2.2. En matière bancaire, la directive 92/30/CEE organise la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée.

2.3. Dès les premières discussions au Comité des assurances sur le contrôle prudentiel des conglomérats financiers, c'est-à-dire des ensembles banques-sociétés d'assurance, il est apparu nécessaire d'appréhender les problèmes inhérents aux groupes purs d'assurance, en particulier les risques de double emploi des fonds propres au demeurant très différents de ceux qui se posent pour un groupe bancaire. La nécessité pour la Commission de préparer un cadre juridique harmonisé permettant la surveillance des entreprises faisant partie d'un groupe d'assurance s'est alors imposée.

2.4. Le comité des assurances qui regroupe les autorités de contrôle des États membres a été associé aux travaux de la Commission sur les règles de contrôle qui devaient s'appliquer. Il s'est longuement penché sur les effets prudentiels des méthodes préconisées par les différentes autorités de surveillance européennes pour prévenir le double emploi des fonds propres (1. Royaume-Uni, Pays-Bas, Allemagne et Irlande: déduction et agrégation; 2. Danemark: déduction d'une exigence; 3. France et Espagne: méthode basée sur les comptes consolidés). Les calculs auxquels il s'est livré ont fait ressortir que ces méthodes donnaient des résultats suffisamment comparables pour qu'elles soient considérées comme équivalentes, chacune d'entre elles apparaissant, selon les cas de figure, tantôt plus rigoureuse, tantôt plus favorable à l'entreprise que les deux autres.

2.4.1. Dans l'élaboration de la proposition de directive, la Commission a consulté, à plusieurs reprises, les instances représentatives de la profession au niveau européen (Comité européen des assurances, Association internationale des sociétés d'assurance mutuelles et Association des assureurs coopératifs et mutualistes européens).

2.4.2. Le Comité européen des assurances s'est inquiété des contraintes supplémentaires en termes de renchérissement du coût des fonds propres qui ne manqueraient pas de se répercuter sur les tarifs proposés aux clients. Il s'est aussi montré préoccupé de la complexité des rédactions qui lui ont été soumises et qui pouvaient être sources de confusion ou de distorsions de concurrence. Il s'est constamment prononcé en faveur des mêmes principes de réglementation pour le contrôle de solvabilité complémentaire que pour le contrôle «solo».

2.4.3. L'Association internationale des sociétés d'assurances mutuelles (AISAM) et l'Association des assureurs coopératifs et mutualistes européens (ACME) ont fait valoir des préoccupations spécifiques sur l'interprétation et l'application de ce texte aux groupes mutualistes. L'ACME redoute qu'il puisse être introduit un risque de distorsion de concurrence entre les groupes d'entreprises d'assurance dont la cohésion ne résulte pas de liens en capital et les autres groupes d'assurance.

2.5. Il convient de noter que plusieurs États membres (Danemark, Espagne, France, Pays-Bas, Royaume-Uni) ont déjà inclus, dans leur législation nationale, un contrôle des groupes d'assurance.

3. Observations générales

Le Comité formule un avis favorable à la proposition de directive sous les réserves suivantes:

- que la détermination des participations, quelle qu'en soit la forme juridique, à inclure dans le champ des exigences de solvabilité ajustée soit conforme à la réalité économique;

- que les sociétés holdings d'assurance qui ne font l'objet d'aucun contrôle individuel de solvabilité soient exclues du contrôle de détection de la création de capital fictif ou, à tout le moins, prises en compte dans des conditions sensiblement allégées; certains représentants faisant toutefois valoir que l'exclusion même partielle des holdings et participations de réassurance reviendrait à créer une distorsion de concurrence par rapport aux groupes d'entreprises d'assurance dont la cohésion ne résulte pas de liens en capital;

- que le traitement des participations des entreprises de réassurance au regard des exigences de solvabilité ajustée soit laissé à l'appréciation des États membres;

- que soient reconnus, au niveau du contrôle de solvabilité ajustée, les éléments de fonds propres et les éléments de valorisation des actifs de filiales admis au niveau du contrôle «solo»;

- et que le coût de la surveillance complémentaire soit proportionnel aux risques prudentiels éventuels encourus par l'appartenance à un groupe d'assurance, afin de préserver la compétitivité de l'industrie européenne d'assurance, quelle que soit sa forme juridique, à l'échelle mondiale, et d'éviter que ne se créent des distorsions de concurrence au sein de la Communauté.

Le Comité observe que le caractère souvent obscur de la rédaction de la proposition de directive rend d'autant plus nécessaire de laisser aux États membres la liberté de retenir les modalités d'application les mieux adaptées à leur marché dans le respect des règles du Traité.

3.1. Le contrôle complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance que la Commission propose d'introduire ne concerne que les groupes purs d'assurance et non les autres groupes financiers.

3.1.1. Il n'y a donc apparemment aucun problème de chevauchement avec la directive 92/30/CEE du 6 avril 1992 sur la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée, qui traite notamment tous les cas où une compagnie financière ou une compagnie mixte détient des filiales qui sont principalement ou exclusivement des établissements de crédit ou des établissements financiers.

3.1.2. Toutefois, le Comité considère que la surveillance prudentielle des groupes d'assurance ne saurait obéir aux mêmes principes que ceux qui régissent les groupes bancaires, ni avoir valeur de précédent dans l'établissement de règles prudentielles ad hoc pour le contrôle éventuel des conglomérats financiers.

3.2. La présente proposition de directive est fondée sur trois grands principes.

3.2.1. Les échanges d'information sont améliorés (art. 5 et 6)

3.2.1.1. Toutes les entités appartenant à un groupe d'assurance sont tenues de mettre en place des procédures internes adéquates afin de garantir la disponibilité et la qualité des informations nécessaires aux autorités de surveillance. Une telle obligation avait déjà été posée par les troisièmes directives vie et non-vie, aux articles 8 et 9 pour les entreprises d'assurance.

3.2.1.2. L'accès aux informations est facilité: les autorités de contrôle disposent d'un droit de suite et de vérification sur place, en collaboration, le cas échéant, avec les autorités compétentes de l'État membre où l'entité se situe.

3.2.2. Les transactions intragroupe sont encadrées (art. 8)

Les opérations «importantes» entre les différentes entités d'un groupe d'assurance doivent en principe être conclues à des conditions de marché et faire l'objet d'une déclaration annuelle a posteriori aux autorités compétentes. Les catégories d'opérations suivantes sont notamment évoquées: prêts, garanties et opérations hors bilan, investissements, éléments constitutifs de la marge de solvabilité, et aussi les opérations de réassurance.

3.2.3. La prévention du double emploi des fonds propres est introduite (art. 9 et 10 et annexes I et II)

3.2.3.1. Tout d'abord, afin d'éviter que le même capital soit utilisé plusieurs fois pour couvrir le capital réglementaire requis pour les entreprises d'assurance au sein d'un même groupe, une exigence de solvabilité ajustée est imposée au niveau du groupe d'assurance (art. 9).

3.2.3.1.1. Elle s'ajoute aux exigences existantes au niveau de chaque entité d'assurance, sans pouvoir s'y substituer. Elle est communément désignée par l'expression «contrôle solo plus».

3.2.3.1.2. Le calcul de la marge de solvabilité ajustée exclut toute création intragroupe de capital (par exemple une filiale qui détient une participation dans la société mère ou qui lui consent un prêt subordonné). Le calcul de solvabilité ajustée est effectué ensuite selon l'une des trois méthodes décrites en annexe I et considérées par les autorités de contrôle comme équivalentes au plan prudentiel.

3.2.3.1.3. Les deux premières méthodes (1. déduction et agrégation; 2. déduction d'une exigence) calculent la solvabilité des sociétés d'assurance à chaque niveau du groupe sans consolider la situation financière du groupe d'assurance (principe du «bottom up»). La troisième méthode (sur base des comptes consolidés) encadre la possibilité d'exercer le contrôle à la tête du groupe.

3.2.3.2. La méthode de déduction et d'agrégation consiste à mesurer l'écart entre:

- la somme des éléments de marge de solvabilité de l'entreprise surveillée et de la part proportionnelle de l'entreprise surveillée dans la marge de solvabilité de l'entreprise qui lui est liée,

- et la somme de la valeur comptable des éléments de marge de l'entreprise liée et de l'exigence de solvabilité de l'entreprise surveillée et la part proportionnelle de l'exigence de solvabilité de l'entreprise liée.

3.2.3.2.1. En d'autres termes, il s'agit de déduire du capital réglementaire de l'entreprise surveillée l'exigence réglementaire de capital compte tenu des entreprises qui lui sont liées.

3.2.3.3. La méthode de déduction d'une exigence est très peu préconisée. Elle se différencie de la méthode de déduction et d'agrégation par le fait que seule est prise en compte dans le calcul, au titre de l'entreprise liée, la part proportionnelle de son exigence de solvabilité.

3.2.3.3.1. Ceci revient à dire que le capital réglementaire de l'entreprise sous surveillance doit être égal ou supérieur à la somme des exigences de solvabilité de l'ensemble (entreprises surveillées et entreprises liées).

3.2.3.4. Retenue en Espagne et en France, selon des modalités différentes, la méthode basée sur la consolidation comptable consiste à faire la somme des exigences individuelles de marge des entités du groupe et à en déduire le résultat des capitaux propres du groupe. Les principes qui l'inspirent permettent d'éliminer le double emploi des fonds propres grâce au processus de consolidation comptable qui supprime automatiquement les participations intragroupe.

3.2.3.4.1. Le Comité estime qu'il n'a pas les moyens d'apprécier si les méthodes sont bien équivalentes et seront appliquées par les autorités de contrôle dans des conditions équivalentes. Il souligne que ce problème est tout à fait essentiel et qu'il convient d'y apporter une attention toute particulière.

3.2.3.5. Les sociétés holdings d'assurance relèvent d'un traitement différent de celui des entreprises d'assurance. L'article 10 prévoit un contrôle de détection de «l'effet de levier» (capital leveraging). Il ne s'agit pas à proprement parler, d'un test de solvabilité ajustée, mais d'un moyen d'apprécier si l'endettement de la holding est affecté au financement de ses filiales et est de nature à créer des tensions excessives au sein du groupe d'assurance. Les méthodes de calcul décrites à l'Annexe II (contrôle de détection au niveau de la solvabilité et contrôle de consolidation comptable) sont allégées par rapport à celles applicables pour la prévention du double emploi des fonds propres des entreprises d'assurance, et les sanctions ne semblent pas avoir la même portée: aux termes de l'article 9, des mesures doivent être prises dès lors que le critère quantitatif de solvabilité ajustée est devenu négatif; aux termes de l'article 10, les mesures éventuelles à prendre sont laissées à l'appréciation des Autorités de contrôle, aucun critère quantitatif prédéfini, ni aucune automaticité des sanctions n'ayant à s'appliquer.

3.3. Périmètre du groupe

3.3.1. Dans sa version actuelle, la proposition de directive définit le périmètre d'un groupe d'assurance par les rapports, directs ou indirects, de filiation ou de participation entre les différentes entités qui le composent.

3.3.1.1. Les définitions proposées pour les entreprises mères, les filiales et les participations sont empruntées à la directive 92/30/CEE sur la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée et à la 7e directive 83/349/CEE sur les comptes consolidés.

La participation est donc définie exclusivement par un critère quantitatif: le fait de détenir au moins 20 % du capital ou des droits de vote.

3.3.1.2. Il est toutefois prévu, à l'article 11 de la présente proposition de directive qu'à titre dérogatoire et pour une période de quatre ans expirant le 1er juillet 2001 le seuil de participation peut être relevé de 20 à 25 %. Cette dérogation est appelée à s'appliquer à l'ensemble des obligations de la directive, qu'il s'agisse de la production d'informations, des transactions intragroupe ou de l'exigence de solvabilité ajustée.

3.3.1.3. Le problème du périmètre du groupe, ou plutôt du seuil à partir duquel s'appliquerait la surveillance complémentaire, ne se pose pas dans les mêmes termes que pour les établissements de crédits.

3.3.1.3.1. On peut observer, en effet, sur la base du faible nombre de défaillances de sociétés, que les risques de contagion au sein d'un groupe d'assurance n'ont pas la même acuité ni la même portée que dans d'autres secteurs financiers, notamment en raison du principe de spécialisation des activités d'assurance, de la capacité à transférer rapidement les portefeuilles et de l'existence de règles prudentielles applicables à chaque entreprise d'assurance.

3.3.1.3.2. Dès lors, trois questions principales doivent être évoquées:

- les rôles respectifs de l'entreprise et de l'autorité de contrôle dans la délimitation du périmètre du groupe;

- le cas particulier des sociétés de personnes;

- la fixation du seuil de participation.

3.3.1.4. S'agissant des rôles respectifs de l'entreprise et de l'autorité de contrôle dans la délimitation du périmètre du groupe, le Comité souligne que, dans la pratique, c'est à l'entreprise d'assurance qu'il appartient de déterminer, au vu des prescriptions de la présente directive, et en se fondant le plus souvent sur le périmètre de consolidation des comptes, tels que certifiés par les commissaires aux comptes, les entités soumises à la surveillance complémentaire, l'autorité de contrôle conservant la faculté de contester le choix de l'entreprise et de montrer que certaines participations doivent être requalifiées. Le Comité juge en outre nécessaire de garantir l'uniformité du droit européen.

3.3.1.5. S'agissant des groupes d'entreprises d'assurance dont la cohésion ne résulte pas exclusivement de liens en capital (mutuelles, institutions de prévoyance, ...) et qui sont incluses dans le champ d'application de la proposition de directive, le Comité s'interroge sur la pertinence des définitions de l'article premier par rapport à l'organisation non capitalistique de ces groupes, d'autant plus que leur statut varie considérablement d'un État membre à l'autre.

Il souhaite que ce point soit clarifié, sur la base de l'acquis communautaire.

3.3.1.6. Quant à la fixation du seuil de participation, le Comité observe que les distinctions opérées par la proposition de directive à l'article 1er alinéas c), d), e) entre une entreprise mère et une entreprise participante, et entre une filiale et une entreprise liée risquent d'être sources de confusion.

3.3.1.6.1. Le problème s'était déjà posé à propos de la 7e directive du Conseil 83/349/CEE du 13 juin 1983 qui avait bien distingué les cas où le pouvoir de contrôle est fondé sur une majorité de droits de vote, ceux où il est fondé sur des accords, ceux où l'exercice effectif du contrôle est constaté sur la base d'une participation minoritaire, enfin les cas où une influence conjointe est exercée. En conséquence, le Comité marque son souci de clarification. L'entreprise mère et la filiale devraient être définies au sens de l'ensemble de l'article premier de la directive 83/349/CEE sur les comptes consolidés, sans qu'il soit besoin de mentionner la notion d'influence dominante qui est déjà incluse dans ledit article. C'est d'ailleurs la solution qui a été retenue dans les troisièmes directives vie et non-vie et qui permet aussi de prendre en compte «l'exercice effectif du contrôle», et la notion d'influence conjointe.

3.3.1.6.2. La définition de la participation pose également problème. Un critère purement quantitatif - «le fait de détenir, directement ou indirectement 20 % ou plus des droits de vote ou du capital d'une entreprise» - n'est pas conforme à la réalité économique dans le secteur de l'assurance. Le Comité estime que la définition de la participation doit correspondre à la réalité économique de l'influence que l'entreprise qui la détient exerce, sans qu'il y ait chevauchement ou confusion avec les définitions d'entreprise mère et filiale. Cela implique ipso facto de supprimer la dérogation de l'article 11.

3.3.1.6.3. Il propose donc de pondérer le critère quantitatif de 20% des droits de vote ou plus du capital de l'entreprise qui a un caractère de présomption par des éléments qualitatifs tels qu'un «lien durable» et une «contribution à l'activité de l'entreprise participante», expressions employées à l'article 17 de la 4e directive 78/660/CEE du 25 juillet 1978.

3.3.1.6.4. Le Comité souligne enfin que ces assouplissements - relatifs à la définition de la participation - doivent être soigneusement encadrés pour éviter les distorsions de concurrence.

3.4. La proposition de directive prévoit que la surveillance complémentaire s'applique aux entreprises de réassurance, et aux sociétés holdings, qui se situent à la tête d'un groupe ou dans une position intermédiaire.

3.4.1. La soumission aux dispositions de la proposition de directive des holdings d'assurance et des entreprises de réassurance, qui ne relèvent pas en général d'une surveillance à titre individuel, mérite un examen attentif, en particulier, en ce qui concerne le contrôle de détection de la création de capital fictif.

3.4.2. Il convient d'examiner la réalité des risques prudentiels inhérents aux relations financières de ces entités par rapport aux entreprises d'assurance du même groupe, et en particulier les possibilités de création de capital fictif constitutif de double emploi des fonds propres.

3.4.3. Sociétés holdings

3.4.3.1. Une société holding à la tête d'un groupe peut bénéficier de prêts extérieurs entrant dans ses capitaux permanents sans qu'il en résulte d'autres risques pour le reste du groupe d'assurance que de faire peser sur lui la contrainte de leur financement. Une insuffisance de marge mesurée à ce niveau ne prête pas, pour cette seule raison, à des conséquences d'une gravité identique à celles nées d'un double emploi des fonds propres au sens strict.

3.4.3.1.1. Une société holding peut aussi bénéficier de financements internes au groupe. La Commission considère que cela justifie comme pour les financements externes un contrôle de détection d'effet de levier sur le capital afin d'assurer une meilleure prévention des risques au sein du groupe. Mais, il semble que la surveillance a posteriori des transactions intragroupes et les dispositions spécifiques relatives à l'exclusion de la création de capital fictif à l'intérieur du groupe, telles que mentionnées au paragraphe 3.2.3.1.2 du présent avis, sont suffisantes par elles-mêmes pour permettre à l'Autorité de contrôle de déceler les sources de création de capital fictif de manière efficace, sans qu'il soit besoin d'avoir en plus un test d'effet de levier.

3.4.3.1.2. Le cas des holdings intermédiaires est un peu différent pour des raisons liées à l'existence de trois méthodes. En effet, la méthode 3 basée sur la consolidation comptable fait disparaître l holding intermédiaire. Ce n'est pas le cas des méthodes 1 et 2. Si leur exclusion du champ de contrôle empêche d'accéder aux filiales d'assurance des holdings, il peut y avoir potentiellement une menace de création de capital fictif.

3.4.3.1.3. Le problème doit être également analysé du point de vue des groupes mutualistes qui ont à leur tête une entreprise d'assurance à statut de société de personnes et qui relèveraient exclusivement des dispositions de l'article 9 sur l'exigence de solvabilité ajustée, avec la sanction éventuelle maximum de retrait de l'agrément en cas d'insuffisance de marge.

3.4.3.1.4. En ayant à l'esprit ces différents éléments, le Comité estime dans ces conditions que la nécessité d'appliquer aux holdings un test sur l'effet de levier sur le capital (capital leveraging) n'est pas démontrée mais que le problème doit être apprécié aussi du point de vue des distorsions de concurrence, qui pourraient se produire sur tel ou tel marché ou entre tel ou tel type d'entreprise d'assurance (sociétés de personnes, sociétés de capitaux).

3.4.3.1.5. S'il n'apparaissait pas finalement possible de remettre en cause le contrôle de détection de l'effet de levier sur le capital des sociétés holdings d'assurance, le Comité estimerait que le contrôle devrait être allégé et ne devrait pas limiter la capacité de ces holdings de financer, dans le meilleur intérêt des entités d'assurance membres du groupe et des assurés, leur développement sur le marché des capitaux en ayant recours à un éventail varié de moyens. L'Annexe II devrait être clarifiée et la portée des sanctions éventuelles, que pourrait décider l'Autorité de contrôle, devrait être précisée.

3.4.3.1.6. Il conviendrait aussi s'agissant de la méthode 3, c'est-à-dire la méthode basée sur la consolidation comptable, que le contrôle de solvabilité ajustée s'arrête à la société holding d'assurance la plus haute, sans possibilité de remonter les obligations au niveau d'une autre entreprise non agréée.

3.4.3.1.7. Le Comité se félicite enfin de ce que la proposition de directive réserve un sort différent aux sociétés holdings d'assurance et aux sociétés holdings mixtes. Les premières relèvent de l'article 10 et du contrôle de détection de l'effet de levier sur le capital décrit en Annexe II, alors que les holdings mixtes ne sont soumises qu'à une surveillance complémentaire partielle sur la base des articles 5.2, 6 et 8 (accès à l'information et déclaration des transactions intragroupe). Il doit être clair toutefois que la dénomination «d'ultime entreprise mère d'une entreprise d'assurance faisant partie d'un groupe», au sens de l'Annexe II, ne s'applique en aucun cas aux holdings mixtes.

3.4.4. Entreprises de réassurance

3.4.4.1. Il convient d'observer que le risque créé par le non-respect des obligations commerciales afférentes à un contrat de réassurance n'est pas de nature différente, selon que le risque se réalise à l'intérieur d'un même groupe ou entre une entreprise cédante et une entreprise de réassurance qui n'ont pas de lien d'actionnariat entre elles.

3.4.4.2. Le Comité est sensible à la force de l'argument d'exclusion, car les entreprises de réassurance qui ne sont soumises à un contrôle de solvabilité individuelle que dans cinq États membres devraient être placées en dehors du champ de l'exigence de solvabilité ajustée.

3.4.4.3. Le Comité a bien vu aussi qu'en proposant l'inclusion des participations de réassurance dans le contrôle de solvabilité ajustée, la Commission a souhaité que les autorités de contrôle aient les moyens d'appréhender les risques qu'une filiale de réassurance faisait courir au groupe auquel elle appartient, encore qu'il soit possible de les recenser le plus généralement dans le cadre des transactions intragroupe sauf dans le cas d'une filiale de réassurance créée exclusivement pour prendre en charge les acceptations du groupe.

3.4.4.4. Aussi le Comité en déduit-il que la solution la plus adaptée à la diversité des situations en la matière serait de laisser le traitement des participations des entreprises de réassurance au regard des exigences de solvabilité ajustée à l'appréciation des États membres. Mais la Commission devrait être chargée de surveiller les distorsions éventuelles de concurrence qui résulteraient de l'adoption d'une règle non uniforme (cf. point 4.3.2 ci-dessous). Le Comité constate également qu'est de plus en plus souvent évoquée la question de la surveillance individuelle des entreprises de réassurance et qu'il conviendra, le moment venu, d'y prêter attention, le texte de cette directive n'étant pas le cadre approprié.

3.5. Reconnaissance des fonds propres

3.5.1. Dans le but d'éliminer les effets d'un double emploi des fonds propres, la proposition de directive prévoit, notamment, d'imposer aux entreprises d'assurance des exigences supplémentaires en matière de fonds propres, en excluant du calcul des fonds propres disponibles les réserves de bénéfices et les bénéfices futurs des entreprises d'assurance vie (cf. annexe 1 - 1.B dernier alinéa).

3.5.2. La nature du problème posé est la suivante: en raison de la longue durée de leurs engagements, les entreprises d'assurance vie de l'Union européenne veillent à calculer avec beaucoup de prudence les provisions mathématiques destinées à faire face à leurs engagements au titre des contrats d'assurance. La législation les y oblige d'ailleurs. De ce fait, leurs fonds propres sont relativement peu importants par rapport à ceux des entreprises d'assurance non-vie. Cela est justifié dans la mesure où les réserves de bénéfices et les bénéfices futurs comprennent des éléments qui ne sont pas attribués aux preneurs et qui peuvent être utilisés pour couvrir des pertes.

3.5.3. Le Comité constate que la réglementation du contrôle solo tient compte de ce contexte particulier des sociétés d'assurance-vie en reconnaissant les réserves de bénéfices non distribués, et avec l'accord des autorités de contrôle, les bénéfices futurs à concurrence d'un certain montant en tant que fonds propre pour le calcul de la solvabilité.

3.5.4. Le but étant de supprimer les incidences du double emploi des fonds propres, un refus de reconnaissance des éléments de solvabilité qui ne sont pas issus d'opérations intragroupe irait au-delà de l'objectif visé par la proposition de directive.

3.5.5. Cette observation vaut également pour les éléments de valorisation des filiales. Dès lors que ceux-ci sont reconnus au niveau individuel par les autorités compétentes de l'Union européenne, il est normal qu'ils le soient au niveau du groupe, quelle que soit l'affectation faite au bilan entre actifs corporels et actifs incorporels. Les écarts d'acquisition et les frais d'acquisition reportables dans la limite des bénéfices futurs devraient être inclus dans le calcul des éléments constitutifs des fonds propres.

4. Observations particulières

Le Comité note tout d'abord en nombre d'endroits des rédactions imprécises qui peuvent rendre délicate la transposition de la directive dans les droits nationaux et créer des incertitudes juridiques dans l'application.

4.1. Article 1er

4.1.1. Cet article portant sur les définitions aurait pu être utilement complété en précisant ce qu'il convient d'entendre par «éléments à retenir pour la marge de solvabilité», «entreprise directement ou indirectement liée» qui figurent déjà dans d'autres directives communautaires. Le Comité s'interroge également sur le sens de l'adverbe «principalement» utilisé dans la définition d'une «société holding d'assurance» (h) et craint qu'il ne fasse l'objet d'interprétations divergentes de la part des Autorités de contrôle.

4.1.2. Pour tirer les conséquences des considérations développées aux paragraphes 3.3.1.6 et sq. sur la fixation du seuil de participation, le Comité suggère d'adopter les définitions de l'entreprise mère, de la filiale et de la participation comme suit:

«c) "entreprise mère": une entreprise mère au sens de l'article premier de la directive 83/349/CEE;

d) "filiale": une entreprise filiale au sens de l'article premier de la directive 83/349/CEE. Toute entreprise filiale d'une entreprise filiale est considérée comme filiale de l'entreprise mère qui est à la tête de ces entreprises;

«e) "participation": une participation au sens de l'article 17 de la directive 78/660/CEE.»

4.2. Article 2

4.2.1. La directive est appelée à s'appliquer aux entreprises d'assurance, au sens des troisièmes directives vie et non-vie qui ont leur siège statutaire dans l'Union européenne. Cela n'interdit pas à l'autorité de contrôle compétente de chercher à disposer d'informations sur une entreprise liée ou une entreprise participante située dans un pays tiers.

4.2.2. Le Comité observe que la localisation des holdings dans certains pays tiers risque de rendre très difficile la recherche d'informations tant pour les autorités de contrôle que pour l'entreprise qui est, vis-à-vis du holding, en situation d'entreprise participante ou d'entreprise liée.

4.3. Article 3

4.3.1. L'aménagement des définitions de l'entreprise mère, de la filiale et de la participation, proposé par le Comité, emporte la conséquence que le champ du contrôle de solvabilité ajustée au sens de l'article 9 se trouve ipso facto limité aux relations mères-filiales qui englobent tous les cas d'influence conjointe ou dominante et qui excluent tous les cas d'influence notable, eux-mêmes relevant alors de la notion de participation.

4.3.2. Outre les observations générales déjà faites, il convient de souligner que la clause d'exclusion, prévue pour les entreprises des pays tiers où l'accès à l'information est difficile, obéit à une nécessité. Mais elle crée une distorsion de concurrence voire une incitation à la délocalisation.

4.3.3. Le Comité propose, à l'instar des dispositions prévues à l'article 8 de la directive 92/30/CEE sur la surveillance des établissements de crédit sur une base consolidée, de prévoir dans la présente directive un article similaire relatif à la possibilité pour la Commission de négocier, sur mandat du Conseil, des accords avec des pays tiers.

Un nouvel article pourrait être rédigé comme suit:

«Article additionnel

1. La Commission peut soumettre au Conseil, soit à la demande d'un État membre soit de sa propre initiative, des propositions en vue de négocier des accords avec un ou plusieurs pays tiers dans le but de convenir des modalités d'application de la surveillance complémentaire des entreprises faisant partie d'un groupe d'assurance:

- aux entreprises d'assurance dont le siège de l'entreprise mère est situé dans un pays tiers;

- et aux entreprises d'assurance situées dans un pays tiers et dont l'entreprise d'assurance, la société holding d'assurance ou la société holding mixte qui en est l'entreprise mère a son siège dans la Communauté.

2. Ces accords visent pour les autorités compétentes des États membres et pour celles des pays tiers à obtenir les informations nécessaires à la surveillance des entreprises d'assurance situées dans leur ressort de compétence.

3. La Commission examine avec le Comité des assurances le résultat des négociations visées au paragraphe 1 et la situation en découlant.»

Les premières négociations pourraient porter sur les pays de l'OCDE hors EEE où ont leur siège statutaire des entreprises rentrant dans le champ du calcul de l'exigence de solvabilité ajustée de l'article 9.

4.4. Article 5

4.4.1. Le caractère très contraignant du paragraphe 2 de cet article, qui demande aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour qu'aucun obstacle de nature juridique n'empêche les entreprises, incluses à un titre ou à un autre dans le champ de la directive, d'échanger entre elles les informations utiles à l'autorité de contrôle, n'a pas échappé au Comité.

4.4.2. Il apparaît en effet que, dans certains États membres, la transposition de cette disposition en droit national obligera à modifier le droit des sociétés, ce qui ne manquera pas de soulever des problèmes considérables.

4.4.3. Il est clair aussi que cette obligation ne pourra en aucune manière être imposée aux pays tiers, ce qui crée une distorsion de concurrence virtuelle.

4.5. Article 6

Il serait souhaitable de modifier la dernière phrase du paragraphe 1 comme suit:

«les autorités compétentes peuvent s'adresser directement aux entreprises concernées pour obtenir communication des informations nécessaires lorsque ces informations ne sont pas fournies par l'entreprise d'assurance.»

Il est normal que l'autorité de contrôle s'adresse d'abord à l'entreprise d'assurance qu'elle surveille. Ce n'est que dans le cas où celle-ci ne lui fournit pas les informations souhaitées qu'elle devrait pouvoir s'adresser aux entreprises qui ne sont pas placées sous sa surveillance.

4.6. Article 8

4.6.1. Cet article clé concerne les opérations intragroupe. La référence aux «conditions normales de marché» au paragraphe 1, traduction approximative de l'expression anglaise «arm's length», pose problème, même si le terme «en principe» en atténue la portée. En effet, il n'est pas prouvé au plan prudentiel que les transactions intragroupe doivent se faire aux conditions de marché dans le secteur de l'assurance comme dans les autres secteurs économiques. Ceci est particulièrement vrai s'agissant des opérations de réassurance au sein d'un même groupe.

4.6.1.1. Il serait souhaitable de trouver une autre rédaction dans la version française et pour les autres versions où se pose un problème de traduction, par exemple «conclues selon les pratiques courantes».

4.6.2. Le Comité s'interroge pour des raisons d'égalité de concurrence, sur le caractère exhaustif des cas de figure recensés aux paragraphes 1 a) et b) et en particulier sur la mention du terme «personne physique qui détient une participation», et sur l'utilité de maintenir au paragraphe 2 le terme «en particulier», alors que l'énumération des catégories d'opérations qui suit paraît tout à fait exhaustive. Il conviendrait aussi de préciser clairement si les opérations de réassurance sont incluses ou non dans la liste.

4.6.2.1. Il conviendrait enfin de mieux cerner la notion d'opération importante, en la liant par exemple aux opérations qui font l'objet d'une procédure spécifique de décision ou de contrôle au sein des organes de direction ou de surveillance de l'entreprise prévus par la loi.

L'alinéa 2 pourrait se lire comme suit:

«2. Les États membres prescrivent que l'entreprise d'assurance déclare au moins une fois par an aux autorités compétentes les opérations importantes visées au paragraphe 1 qui font l'objet d'une procédure spécifique de décision ou de contrôle au sein des organes de direction ou de surveillance de l'entreprise prévus par la loi, et qui ont trait à des prêts, des garanties et opérations hors bilan, des éléments pris en compte dans le calcul de la marge de solvabilité ou des investissements.»

4.6.3. Enfin, il convient de s'interroger, à propos des transactions intragroupe mais plus généralement pour l'ensemble de la proposition de directive, sur le problème particulier de la coexistence d'établissements de crédit et d'entreprises d'assurance au sein d'un même groupe. La présente proposition de directive ne concerne que les groupes qui sont à dominante principale des groupes d'assurance et qui peuvent détenir des participations dans des banques. Celles-ci seront soumises à l'exigence de fonds propres de la législation bancaire et la valeur de la participation de l'assureur dans la banque sera prise en compte dans le calcul de solvabilité.

4.7. Article 9

4.7.1. Le Comité serait d'avis de supprimer à l'article 9.2, 1e ligne, l'expression «ou une entreprise participante», car il existe une impossibilité prévisible pour les entreprises liées à des entreprises participantes ayant leur siège dans des pays tiers à l'EEE, de donner suite aux obligations visées dans cet article.

À défaut de la bonne fin des négociations suggérées au paragraphe 4.3.3 du présent avis, il conviendrait de permettre l'exclusion de la valeur des titres de participation du total des capitaux propres, consolidés ou combinés, au lieu de déduire une exigence de marge pour ces filiales.

Le sens de cette proposition est, comme le souhaitent les autorités de contrôle de manière quasi unanime, de limiter le champ d'action géographique du contrôle des groupes d'assurance aux pays de l'EEE. La conséquence au plan prudentiel est alors d'exclure la valeur des titres de participation détenus dans des entreprises d'assurance situées dans des pays tiers à l'EEE du total des fonds propres, plutôt que de faire un calcul d'exigence de marge.

4.7.2. Cet article rend obligatoire le calcul de solvabilité ajustée sur la base de l'une des trois méthodes décrites en annexe I. Conformément à l'alinéa 3 de cet article, en cas de résultat négatif, les autorités compétentes prennent les mesures nécessaires au niveau de l'entreprise d'assurance concernée. Cette rédaction est ambiguë: s'agit-il des sanctions prévues sur une base «solo» ? Il faudrait trouver une formulation plus claire, telle que: «les mesures nécessaires au niveau de l'entreprise d'assurance à laquelle s'applique le calcul de solvabilité ajustée effectuée conformément à l'annexe I de la présente directive».

4.7.3. Trois problèmes se posent aussi à ce stade:

- Le choix de la méthode est laissé à l'État membre mais rien n'interdit dans la directive d'en retenir plusieurs sur le territoire d'un même État membre. Il serait souhaitable de le préciser pour éviter des divergences d'interprétation entre les États membres. La finalité en est que les entreprises d'assurance donnent satisfaction à l'exigence de solvabilité ajustée selon l'une des trois méthodes.

On peut d'ailleurs ajouter que des groupes implantés dans plusieurs États membres pourraient se trouver contraints d'appliquer plusieurs méthodes, selon les exigences des différentes autorités de contrôle dont ils relèveraient.

- Les groupes, qui ont des filiales ou des participations localisées dans plusieurs États membres, pourraient se trouver contraints d'arbitrer entre les différentes règles de calcul pour le montant minimum de marge et la couverture de l'exigence de marge.

Il conviendrait donc d'introduire à l'article 9 un alinéa supplémentaire:

«pour le calcul de la solvabilité ajustée, les règles locales de solvabilité individuelle sont applicables.»

- Toute la proposition de directive repose sur le principe d'une équivalence prudentielle des trois méthodes de calcul de la solvabilité ajustée qu'il serait donc inopportun de remettre en question. En effet, la reconnaissance mutuelle était la seule solution permettant de prendre en compte la diversité des pratiques en vigueur dans l'Union.

4.7.3.1. Le Comité pourrait néanmoins proposer l'instauration d'un rapport d'application rédigé par la Commission deux ou trois ans après l'entrée en vigueur de la directive afin de présenter, sur une base objective, les premiers résultats des calculs. Cette solution couramment utilisée dans d'autres secteurs permettrait de rassurer certains opérateurs qui craignent de voir apparaître des distorsions de concurrence liées à la fois à des exigences plus ou moins élevées de marge selon la méthode retenue et à une efficacité variable des autorités de contrôle nationales.

4.8. Article 10

4.8.1. L'article dispose que les États membres devraient appliquer aux entreprises d'assurance ayant à leur tête des sociétés holdings d'assurance l'une des méthodes de surveillance complémentaire conformément à l'annexe II.

Les observations du Comité au paragraphe 3.4.3 sur le sujet conduiraient à recommander la suppression de l'article 10 ou au moins sa réécriture pour limiter le contrôle des financements externes des holdings d'assurance à ceux qui pourraient peser sur l'endettement des entités d'assurance du groupe.

4.8.2. Le statut de cette annexe n'apparaît pas au Comité parfaitement clair.

En effet, en cas de surveillance des entreprises d'assurance de l'Union européenne soumises à la directive, le danger que peut constituer une société holding d'assurance pour ces entreprises peut être dans certains cas négligeable, alors que dans d'autres cas il ne l'est pas et même si c'est à ce niveau que peut apparaître l'insuffisance de fonds propres, d'autant que le capital apporté par la société holding reste, y compris en cas de faillite, acquis à la société holding.

4.8.2.1. Le Comité a déjà noté que les sanctions évoquées à l'article 9 et à l'article 10 de la proposition de directive n'étaient pas qualifiées de la même manière. Il s'interroge sur les raisons de nature juridique qui permettraient de justifier l'emploi de deux adjectifs distincts, et suggère, s'il n'y en a pas, qu'on utilise aux articles 9 et 10 la même expression, «mesures appropriées, comme c'est déjà le cas dans la version anglaise».

4.9. Article 11

La disposition de l'alinéa 2, qui a été introduite au stade ultime de la procédure d'adoption de la proposition de directive par la Commission, et qui autorise les États membres, pendant une période de quatre ans, à déroger à la définition de la participation au sens de l'article 1er alinéa e) en portant le seuil de 20 à 25 % n'aurait plus sa raison d'être avec la modification de la définition de la participation? Le Comité en recommande donc la suppression.

4.10. Annexe I, paragraphe 1

Le paragraphe 1 de l'annexe I expose les principes généraux applicables à toutes les méthodes.

Plusieurs clarifications techniques paraissent nécessaires.

4.10.1. Annexe I.1, paragraphe B (ii), 1er et 3e tirets

Le Comité estime que la rédaction du paragraphe B pourrait être clarifiée utilement comme suit:

«B. Quelle que soit la méthode appliquée, la création intragroupe d'éléments fictifs doit être éliminée dans le calcul de la situation de solvabilité ajustée.

À cette fin, et pour les méthodes qui ne l'ont pas encore prévu, il n'est pas tenu compte de tous les éléments à retenir pour la marge de solvabilité de l'entreprise d'assurance mère, participante, fille ou liée, qui, provenant en fin de compte de toute entreprise avec laquelle elle est, directement ou indirectement, dans un rapport de filiation ou de participation, ne présentent aucune valeur réelle.»

Le sens de cet amendement est de clarifier les conditions dans lesquelles doivent être éliminées les opérations fictives intragroupe.

4.10.2. Annexe I.1, paragraphe C

Dans un souci de clarté, l'expression «pourcentages relevants...» qui figure dans la version française pourrait être remplacée par «pourcentages respectifs...» ou «pourcentages pertinents...».

4.10.3. Annexe I.1, paragraphe C: note de bas de page (1)

Le Comité est favorable à la précision apportée par la note de bas de page qui permet, dans certains États membres, de procéder, selon les cas, à une intégration globale ou à une intégration proportionnelle.

Il faudrait là aussi traduire «relevant» par «respectif» ou «pertinent».

4.10.4. L'alinéa D renvoie à quatre directives communautaires pour les modalités d'évaluation des actifs et des engagements. Il conviendrait d'y ajouter la référence à la directive 91/674/CEE du 19 décembre 1991 concernant les comptes annuels et les comptes consolidés des entreprises d'assurance. Cette mention est importante pour les groupes internationaux qui sont tenus pour leurs filiales et participations dans les pays tiers, de respecter les méthodes locales d'évaluation.

4.10.5. Annexe I, 2.4. Cas non spécifiés

Afin de restituer une tonalité moins obligatoire à ce qui est une faculté laissée aux autorités compétentes, le Comité suggère la rédaction suivante:

«Dans les cas qui ne sont pas couverts par les points 2.1 à 2.3 les autorités compétentes veilleront à une combinaison appropriée des méthodes décrites.»

Il considère par ailleurs comme souhaitable la conclusion d'un Protocole entre Autorités de contrôle afin de prendre les garanties nécessaires à une bonne coopération pour l'échange d'informations et à une application cohérente du calcul de la solvabilité ajustée, en particulier dans les cas non spécifiés et pour le traitement à réserver aux entreprises situées dans les pays tiers (par. 4.7.2).

Fait à Bruxelles, le 27 mars 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 341 du 19. 12. 1994, p. 16.