FR Journal officiel de l'Union européenne C 107/1

Communication de la Commission — Emballages de boissons, systèmes de consigne et libre circulation des marchandises

2009/C 107/01

1. INTRODUCTION

Les emballages remplissent une fonction économique et sociale primordiale. Ils jouent un rôle essentiel dans la manutention moderne des marchandises, mais tôt ou tard, ils rejoignent eux aussi le flux des déchets. En 2006, quelque 81 millions de tonnes de déchets d’emballages ont été générés dans l’UE. Pour limiter leurs effets sur l’environnement et réduire l’élimination définitive des emballages, la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages (1) définit des mesures visant, d’une part, à prévenir la production de déchets d’emballages et, d’autre part, à réutiliser, recycler et valoriser ces déchets. Cette directive demande aux États membres de veiller à ce que soient instaurés des systèmes de gestion pour la collecte, la réutilisation des emballages usagés et le recyclage ou la valorisation des déchets d’emballages en vue de les diriger vers les solutions les plus appropriées en matière de gestion des déchets. À cette fin, elle prévoit, comme première priorité, des mesures visant à prévenir la production de déchets d’emballages et fait figurer parmi d’autres principes fondamentaux la réutilisation des emballages, le recyclage et d’autres formes de valorisation des déchets d’emballages.

Les systèmes nationaux de réutilisation des emballages concernent plusieurs types d’emballages. Certains d’entre eux fonctionnent très bien, notamment ceux pour les emballages de transport tels que les caisses et les palettes, ainsi que pour les emballages de boissons dans le secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des collectivités. Dans d’autres domaines cependant, les pouvoirs publics peuvent être appelés à intervenir pour encourager les systèmes de réutilisation, quelle que soit leur viabilité commerciale réelle. À cet égard, les discussions menées dans l’Union européenne portent principalement sur les emballages des boissons de grande consommation (qui représentent environ 20 % du total des emballages en poids) (2).

Lorsque des mesures réglementaires sont prises par des États membres pour instaurer des systèmes de réutilisation des emballages de boissons, elles peuvent certes servir les objectifs fixés en matière d’environnement, mais elles peuvent aussi diviser le marché intérieur. Les acteurs économiques qui exercent des activités dans plusieurs États membres ont souvent plus de difficultés à tirer parti de perspectives commerciales au sein du marché intérieur lorsque de tels systèmes existent. Au lieu de vendre le même produit dans le même emballage sur différents marchés, ils doivent adapter leur emballage aux exigences de chaque État membre, ce qui occasionne généralement des coûts supplémentaires.

L’effet d’harmonisation de la directive 94/62/CE, qui vise également à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur, demeure limité dans ce domaine. En contrepartie, les dispositions de la directive doivent être interprétées à la lumière des principes généraux de la législation communautaire et des obligations découlant du traité CE (en particulier ses articles 28 à 30, 81, 82, 86 et 90).

La directive 94/62/CE a donné les moyens d’atteindre un important degré de convergence entre les taux de recyclage des États membres et la procédure d’information prévue par la directive 98/34/CE (3) a permis de résoudre de nombreuses questions liées au marché intérieur avant même que la législation proposée ne soit adoptée et ait pu poser des problèmes dans la pratique. Néanmoins, les objectifs visant à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et à réduire les barrières commerciales n’ont pas encore été totalement atteints pour tous les types d’emballages. L’expérience passée et les exemples en cours montrent que les mesures unilatérales adoptées dans les différents États membres continuent de poser des problèmes. En particulier, les procédures d’infraction dans le secteur des boissons ont révélé que les mesures nationales pouvaient entraîner des distorsions de concurrence et, dans certains cas, un cloisonnement du marché intérieur, ce qui va à l’encontre de l’objectif de la directive 94/62/CE.

Dans son rapport de 2006 portant sur la mise en œuvre de la directive 94/62/CE, la Commission a entrepris d’évaluer de plus près le besoin de clarification dans ce domaine (4). C’est dans ce sens que va la présente communication en tant que démarche non réglementaire, visant à une transparence accrue dans le cadre juridique applicable au niveau communautaire et décrivant à cet effet quelques règles de conduite d’un point de vue communautaire.

La présente communication entend notamment aider les acteurs économiques concernés et les autorités des États membres chargées des questions d’emballages de boissons et de déchets de ces emballages en leur présentant un tour d’horizon complet et à jour des principes du droit communautaire et de la législation secondaire. Elle reflète l’interprétation faite par la Commission de la directive, des dispositions du traité et de la jurisprudence de la Cour de justice.

La Commission continuera de suivre de près la bonne application des principes actuels et s’engage à réagir à toute mesure susceptible de perturber le fonctionnement du marché intérieur et non fondée sur des motifs de protection de l’environnement.

2. LIBRE CIRCULATION DES MARCHANDISES ET EXIGENCES EN MATIÈRE D’EMBALLAGES DES BOISSONS

2.1. Problème des quotas d’emballages de boissons

Ces dernières années, certains États membres ont fixé des objectifs chiffrés (quotas) concernant le nombre d’emballages réutilisables pour certaines boissons. Rien ne s’oppose à de tels quotas, pour autant qu’ils répondent à des objectifs de politique générale. Or, ils peuvent être étroitement liés à certaines obligations spécifiques en cas d’excédent ou de pénurie. Ces obligations peuvent susciter des inquiétudes au sujet du bon fonctionnement du marché intérieur, notamment parce que les importateurs de boissons ont tendance à utiliser beaucoup plus d’emballages non réutilisables que ne le font les producteurs nationaux, compte tenu des coûts supplémentaires liés à l’organisation des systèmes de réutilisation et aux distances de transport.

Si de tels quotas devaient entraîner des restrictions quantitatives, notamment en interdisant la mise sur le marché d’autres produits dans un emballage donné une fois le quota atteint, ils représenteraient une entrave au commerce contraire à l’article 28 du traité CE (5).

En outre, la Commission estime que les dispositions nationales établissant une corrélation directe entre la proportion d’emballages réutilisables pour des boissons spécifiques et la nécessité d’instaurer un système de consigne et de reprise pour les emballages à usage unique doivent être considérées avec circonspection dans l’optique du marché intérieur. Un mécanisme quasi mathématique dépendant des quotas actuels risque d’être faussé par une évolution conjoncturelle qui ne reflète pas la tendance générale. Dans de telles conditions, l’existence d’une corrélation directe avec ces chiffres dans les dispositions nationales n’offrira peut-être pas suffisamment de flexibilité et ne produira pas la fiabilité nécessaire, notamment dans la planification des décisions commerciales des entreprises concernées. Par conséquent, il serait probablement plus judicieux de faire régulièrement le point de la situation dans le secteur de l’emballage et de déterminer, à l’appui de ce bilan, quelle mesure est jugée nécessaire pour encourager les systèmes de réutilisation ou influencer la répartition des différents types d’emballages.

2.2. Interdiction d’emballages de boissons

La directive 94/62/CE définit les exigences essentielles qui régissent la composition des emballages. En vertu de l’article 18 de ladite directive, les États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d’emballages conformes à ses dispositions. Les États membres ne sont donc pas autorisés à interdire la mise sur le marché de certains types d’emballages de boissons qui sont conformes à la législation communautaire (6). À cet égard, la directive vise un double objectif, à savoir la protection de l’environnement et la garantie du bon fonctionnement du marché intérieur lorsque, par exemple, elle définit des exigences essentielles pour les emballages et limite les taux de métaux lourds présents dans les emballages.

Les dispositions nationales qui limitent la quantité de produits pouvant être importés dans un certain type d’emballage de boissons seraient elles aussi contraires à la clause sur la libre circulation prévue à l’article 18 de la directive (7).

2.3. Autorisation préalable pour les emballages de boissons

Les systèmes nationaux qui soumettent la commercialisation de marchandises à une autorisation préalable restreignent l’accès au marché de l’État membre importateur et doivent donc être considérés comme une mesure ayant un effet équivalent à une restriction quantitative sur les importations au sens de l’article 28 du traité CE (8). Par ailleurs, dans le cas particulier des emballages de boissons, toute restriction de l’accès au marché d’un emballage conforme aux exigences essentielles de la directive serait contraire à la directive et à l’article 28 du traité CE. La même conclusion peut également être tirée lorsque l’obligation d’autorisation repose sur un accord volontaire entre l’entreprise concernée et l’État membre, étant entendu qu’en participant à cet accord ou en l’encourageant, l’État membre en assume les conséquences et prend le risque de manquer aux responsabilités lui incombant en vertu du droit communautaire qui interdit toute entrave à l’accès au marché des emballages de boissons conformes à la directive. Les emballages de boissons commercialisés dans un autre État membre sont réputés satisfaire aux exigences essentielles de la directive; par conséquent, leur circulation au sein du marché intérieur ne saurait être entravée.

3. LIBRE CIRCULATION DES MARCHANDISES ET SYSTÈMES DE GESTION DES EMBALLAGES DE BOISSONS

3.1. Réutilisation, valorisation et recyclage des emballages de boissons

S’agissant des emballages de boissons, la «réutilisation» signifie qu’un récipient spécifique conçu pour accomplir, pendant son cycle de vie, un minimum de rotations est à nouveau rempli pour un usage identique à celui pour lequel il a été initialement mis sur le marché (9). Les emballages de boissons réutilisés sont souvent qualifiés de «re-remplissables».

La directive 94/62/CE n’établit pas de hiérarchie claire entre la réutilisation des emballages et la valorisation des déchets d’emballage (10). Dans le préambule de la directive, le huitième considérant dispose cependant que «dans l’attente de résultats scientifiques et techniques en ce qui concerne les processus de valorisation, il convient d’opter de préférence pour la réutilisation et le recyclage, eu égard à leur incidence sur l’environnement».

En outre, l’article 5 de la directive 94/62/CE autorise les États membres à favoriser, conformément au traité, des systèmes de réutilisation des emballages qui peuvent être réutilisés sans nuire à l’environnement. Cet article fait ainsi apparaître une option à laquelle les États membres peuvent recourir s’ils le jugent utile. Lorsqu’ils prévoient de telles mesures, les États membres doivent se conformer non seulement aux exigences découlant des dispositions de la directive, mais également aux obligations résultant des dispositions du traité, notamment la libre circulation des marchandises (11).

3.2. Systèmes globaux de collecte d’emballages de boissons

La gestion des emballages et des déchets d’emballages nécessite la mise en place dans les États membres de systèmes de reprise, de collecte et de valorisation. L’objectif de ces systèmes est double: premièrement, la reprise et/ou la collecte des emballages usagés et des déchets d’emballages; deuxièmement, la réutilisation des emballages ou la valorisation des déchets d’emballages collectés (12). Concernant les emballages de boissons, le choix à faire entre la réutilisation et la valorisation dépend des récipients, c’est-à-dire s’ils sont re-remplissables ou non.

Habituellement, les systèmes de re-remplissage s’accompagnent du paiement d’une consigne permettant de garantir qu’une grande proportion de récipients sont rendus pour être à nouveau remplis. Ces systèmes de consigne et de reprise sont souvent exploités sur une base volontaire par les remplisseurs concernés. Ces derniers créent leur propre système pour les produits qu’ils distribuent ou ils mettent en commun les ressources avec d’autres producteurs en utilisant des caisses et des conteneurs communs. Ce type de systèmes volontaires pour les récipients re-remplissables est rarement couvert par la législation. Néanmoins, quelques États membres ont adopté des mesures réglementaires pour définir certains paramètres communs. Ces paramètres se limitent normalement à des règles générales, telles qu’un barème commun de consignation. Dans l’optique du marché intérieur, il est peu probable que les systèmes volontaires créent des obstacles au commerce puisqu’ils reposent sur des décisions prises volontairement par les entreprises concernées. Toutefois, si les États membres optent pour l’élaboration d’un cadre législatif national concernant ces systèmes destinés aux récipients réutilisables, ils doivent respecter à tout le moins les conditions visées à l’article 7 de la directive 94/62/CE, à savoir:

— les exigences s’appliquent également aux produits importés, de manière non discriminatoire, et

— les distorsions de concurrence doivent être évitées.

Dans l’optique des entreprises, il importe que les systèmes de re-remplissage soient principalement utilisés par des remplisseurs nationaux, compte tenu du fait qu’ils nécessitent une certaine rotation de récipients et que les coûts augmentent en principe avec la distance entre le remplisseur et les points de vente.

En ce qui concerne les récipients non réutilisables, les systèmes globaux de collecte sont toujours prédominants. Cependant, certains États membres ont également instauré des systèmes de consigne obligatoire pour les emballages de boissons jetables. Le droit communautaire, en son état, laisse à chaque État membre la liberté de choisir entre un système de reprise et de consigne, d’une part, et un système global de collecte des emballages, d’autre part, ou d’opter pour une combinaison des deux systèmes en fonction du type de produit, à condition que les systèmes choisis soient conçus pour diriger les emballages vers les solutions de gestion des déchets les plus appropriées et qu’ils s’inscrivent dans une politique portant sur l’ensemble des emballages et des déchets d’emballages (13).

Pour autant, ce choix doit encore être conforme à l’article 7 de la directive 94/62/CE et aux dispositions concernées du traité:

— le système doit être ouvert à la participation des acteurs économiques des secteurs concernés et à la participation des autorités publiques compétentes;

— le système choisi doit également s’appliquer aux produits importés dans des conditions non discriminatoires, y compris dans ses modalités et dans les tarifs éventuellement imposés pour l’accès au système. À cet égard, les États membres devraient éviter les modalités entraînant un doublement injustifié des frais de participation à différents niveaux pour le même service fourni, qui risquerait de léser plus particulièrement les petites entreprises;

— le système ne doit pas créer d’obstacles injustifiés au commerce et enfreindre les articles 28 à 30 du traité CE;

— le système ne doit pas entraîner de distorsion de la concurrence comme prévu aux articles 81, 82 et 86 du traité CE.

3.3. Systèmes de consigne obligatoire comme entrave au commerce

L’application d’un système de reprise et de consigne obligatoire aux emballages de boissons jetables crée des entraves au commerce en ce sens que la vente du même produit dans le même emballage dans plusieurs États membres devient impossible. Qui plus est, les producteurs ou les distributeurs peuvent être amenés à modifier l’emballage ou l’étiquetage des produits importés et doivent supporter des coûts supplémentaires liés à l’organisation du système de reprise, du remboursement des montants de consigne et de l’éventuelle compensation desdits montants entre distributeurs. Dans ces cas de figure, même si ces systèmes n’interdisent pas à proprement parler les importations de boissons en emballages jetables, ils nécessitent des modifications et des investissements importants, contribuant ainsi à entraver l’accès au marché de boissons importées (14).

De telles dispositions nationales peuvent être considérées comme entraves aux échanges tout en étant justifiées par des motifs liés à la protection de l’environnement. Selon la Cour de justice, un système de reprise et de consigne peut accroître la proportion d’emballages vides rendus et conduire, dans le même temps, à un tri plus ciblé des déchets d’emballages. Par ailleurs, il peut contribuer à empêcher les dépôts sauvages puisqu’il incite les consommateurs à rendre leur emballage vide (15). Enfin, dès lors que ces mesures nationales encouragent les producteurs ou les distributeurs concernés à recourir aux emballages réutilisables, elles concourent à une réduction générale du volume de déchets mis en décharge, ce qui va dans le sens des objectifs généraux de la politique environnementale.

Dans la pratique, cela signifie que les États membres sont autorisés à instaurer des systèmes de consigne obligatoire si, dans l’exercice de leur pouvoir d’appréciation, ils les jugent nécessaires aux fins de la protection de l’environnement.

Si un État membre opte pour un système de reprise et de consigne obligatoire, il doit néanmoins respecter certaines conditions afin d’assurer un juste équilibre entre les objectifs environnementaux et les besoins du marché intérieur. Compte tenu de la charge supplémentaire pesant sur les produits importés, ces mesures doivent prendre acte de la situation spécifique et se doter de moyens n’allant pas au-delà de ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif prévu.

Sur la base de la directive 94/62/CE et du principe de proportionnalité au titre des articles 28 à 30 du traité CE, la Cour de justice a déterminé plusieurs garanties qui doivent être respectées par rapport à la conception du système.

3.3.1. Période transitoire

Le passage d’un système de gestion des déchets à un autre exige une préparation minutieuse de la part de toutes les parties concernées car cette période est délicate pour les acteurs du marché, compte tenu des instabilités que peuvent provoquer sur le marché les incertitudes quant à la position de fait et de droit. La transition vers le nouveau système doit se dérouler sans interruption et ne doit pas compromettre la capacité des entreprises concernées à bel et bien participer au nouveau système dès sa mise en fonction. Pour ce faire, il importe de développer et mettre en place les fonctionnalités du système, d’adapter les chaînes de fabrication et de distribution et d’informer les consommateurs. De tels changements requièrent du temps et des efforts. Par conséquent, il convient d’accorder aux producteurs et aux distributeurs une période de transition suffisamment longue pour leur permettre de s’adapter aux exigences du nouveau système de reprise et de consigne avant qu’il n’entre en vigueur. Dans le cas d’une transition complète nécessitant d’emblée le développement d’un nouveau système, le délai de six mois prévu entre l’annonce légale et l’entrée en vigueur a été jugé insuffisant (16). Dans de telles situations, une période d’au moins un an semble nécessaire.

En revanche, une fois que le système de reprise et de consigne est instauré, les modifications apportées ultérieurement peuvent être soumises à un délai plus court que celui imparti pour l’élaboration. Globalement, le temps nécessaire doit être évalué par les autorités nationales au cas par cas lorsque la période de transition spécifique est mise en place.

3.3.2. Concept du système: juste, ouvert et transparent

Les conditions d’exploitation que doit remplir un système de consigne obligatoire pour les emballages jetables constituent un autre élément clé. Certains de ces paramètres découlent de l’article 7 de la directive 94/62/CE; d’autres ont été développés par la Cour de justice dans sa jurisprudence relative à l’article 28 du traité CE.

a) Il faudrait prévoir un système national qui couvre l’ensemble du territoire concerné par le système de consigne obligatoire, ce qui n’implique pas pour autant l’existence d’un seul exploitant. On pourrait également envisager plusieurs fournisseurs, dès lors que les systèmes sont, non pas exclusifs, mais compatibles entre eux. La vocation d’un système national est de mettre à disposition un nombre suffisant de points de reprise, si bien que les consommateurs peuvent récupérer leur consigne quel que soit le lieu d’achat initial. L’adhésion des consommateurs à un tel système s’en trouvera renforcée, le retour des emballages vides sera facilité et le volume des emballages collectés augmentera sans aucun doute. Les expériences passées ont montré que l’absence de système national conduit à la prolifération de solutions propres aux détaillants (dites «solutions autarciques»), donnant lieu à une mosaïque de systèmes de reprise différents et incompatibles entre eux. Par ailleurs, ces solutions autarciques permettent souvent aux détaillants de demander à leurs fournisseurs d’adapter les emballages à leurs propres exigences, ce qui entraîne une hausse des coûts des fournisseurs. Cette situation risque d’accentuer les effets négatifs sur le marché intérieur. Dans ce contexte, l’instauration d’un système national apparaît primordiale (17).

b) Tout système de reprise et de consigne obligatoire doit être ouvert à la participation de tous les acteurs économiques du secteur concerné. Il s’applique également aux produits importés dans des conditions non discriminatoires, y compris dans ses modalités d’exploitation détaillées et dans les taxes ou tarifs imposés par l’organisme qui gère le système. L’objectif de ces garanties est d’éviter toute entrave injustifiée au commerce ou toute distorsion de la concurrence.

c) Les États membres doivent veiller, d’une part, à ce qu’aucune discrimination ne soit exercée entre les produits soumis à l’exigence de consigne et ceux qui en sont dispensés et, d’autre part, à ce que toute différence de traitement soit fondée sur des critères objectifs. Par voie de conséquence, la Commission est d’avis que la différenciation devrait en principe reposer, non pas sur le contenu des boissons, mais sur le matériau utilisé pour les récipients, au motif que le contenu proprement dit n’a aucun rapport avec l’incidence de l’emballage sur l’environnement.

Les États membres ont le choix entre mettre en place eux-mêmes un tel système et confier la tâche au secteur concerné (producteurs et distributeurs par exemple). Pour autant, la dernière option ne libère pas l’État membre de son obligation de veiller au bon fonctionnement du système. À cet égard, l’État membre assume la responsabilité du résultat, ce qui exige une participation active des autorités nationales. Pour s’acquitter de cette fonction en qualité de garant du système, l’État membre peut adopter des mesures réglementaires énonçant des caractéristiques particulières ou prétendre à certaines tâches de contrôle ou de surveillance vis-à-vis de l’organisme responsable du système.

3.3.3. Bonnes pratiques

Pour répondre à certains problèmes évoqués ci-dessus, les États membres peuvent envisager de recourir aux solutions pratiques suivantes:

a) Étiquetage: Afin de permettre aux consommateurs de reconnaître plus facilement les boissons ou les emballages de boissons relevant d’un système de reprise et de consigne, il pourrait être utile, par exemple, de doter les produits en question d’un logo commun (18). Cependant, cet avantage pour le consommateur peut occasionner des coûts supplémentaires pour le fabricant ou le distributeur car l’étiquette doit être adaptée aux exigences spécifiques du marché national. L’obligation de modifier l’emballage constitue potentiellement un obstacle au commerce en vertu de l’article 28 du traité CE (19). Pour trouver un compromis entre des intérêts antagonistes, à savoir l’information des consommateurs et la facilité d’accès au marché, il conviendrait de limiter au strict nécessaire l’exigence d’étiquetage. Dans le cas d’une marque de consigne obligatoire, son utilisation serait facilitée si les producteurs pouvaient aisément accéder aux caractéristiques de conception et aux spécifications d’impression. En outre, des autocollants peuvent être fournis aux importateurs de petites quantités, ce qui permettrait aux distributeurs à petite échelle de compléter l’étiquetage d’origine par un tel autocollant au lieu de devoir modifier tout l’étiquetage. Enfin, il est recommandé de ne pas exiger de frapper les emballages de boissons d’un logo exclusif, mais de permettre l’utilisation d’autres logos en vigueur dans d’autres États membres. Ainsi, les producteurs pourraient utiliser la même étiquette pour plusieurs États membres. Il va de soi que, dans certains cas, l’étiquetage parallèle des emballages à l’aide de plusieurs logos de consigne peut être limité pour des raisons de lutte antifraude. S’agissant des codes européens de numérotation d’article (EAN) utilisés sur les produits, des considérations similaires s’appliquent. L’utilisation de codes EAN nationaux devrait être évitée car cela pourrait nécessiter des emballages spécifiques à chaque pays, ce qui risquerait également d’entraver les échanges transfrontaliers.

b) Système de compensation: Un système de compensation permettrait de garantir un plafonnement des différents montants de la consigne collectée et rendue entre les parties intervenantes. Il est conseillé de rendre le système facilement accessible, quel que soit l’État membre dans lequel le producteur ou le distributeur a son siège.

c) Exemptions pour les petites entreprises: Les États membres peuvent réduire certaines obligations opérationnelles concernant les systèmes de consigne à l’intention des petites entreprises participantes, sur la base par exemple de considérations de minimis. Ainsi, les petits kiosques n’ont parfois pas l’espace d’entreposage nécessaire pour répondre à leurs obligations de reprise. Dans ce cas, il pourrait être jugé normal de leur accorder certaines dispenses. Toutefois, il est conseillé de vérifier si une telle exemption est susceptible d’affecter la qualité et le fonctionnement global du système de reprise et de consigne en tant que tel ou de conduire à une application discriminatoire de ses conditions.

d) Facilité d’importation/d’exportation: Les systèmes de reprise et de consigne obligatoires rendent l’accès au marché des produits importés plus difficile car ils nécessitent un reconditionnement régulier du produit concerné. Dans le même temps, ils peuvent entraver les exportations, en ce sens qu’il pourrait s’avérer difficile de commercialiser dans un autre État membre des produits qui ont été spécialement conçus pour le système de reprise et de consigne de l’État membre dans lequel ils ont été mis sur le marché en premier. Certains de ces problèmes commerciaux sont sans aucun doute la conséquence inévitable de ces systèmes qui sont inhérents à la situation d’un État membre donné et ne correspondent pas à celle de l’UE dans son ensemble. Cependant, les États membres devraient éviter toute mesure réglementaire susceptible de rendre les exportations, les réimportations ou les importations parallèles de boissons pratiquement impossibles en raison d’exigences de manutention particulières pour les emballages.

3.4. Pas de distorsion de la concurrence

L’article 7 de la directive 94/62/CE dispose que les États membres évitent toute distorsion de la concurrence lorsqu’ils mettent en place des systèmes de reprise, de collecte ou de valorisation. Si l’instauration de tels systèmes est confiée à des organismes privés, les autorités nationales doivent empêcher qu’ils servent potentiellement à entraver l’entrée sur le marché de nouveaux concurrents. Le cadre législatif doit prévoir des garanties appropriées. Il convient de souligner qu’en cas d’abus de position dominante ou de comportement anticoncurrentiel, c’est avant tout l’organisme privé qui assume la responsabilité conformément aux articles 81 et 82 du traité CE. Néanmoins, les États membres sont appelés à examiner de près la conception et le fonctionnement des systèmes de reprise et de consigne en vue de détecter tout risque potentiel d’abus.

4. APPROCHES ALTERNATIVES

4.1. Systèmes basés sur la fiscalité

L’article 15 de la directive 94/62/CE prévoit qu’en l’absence de mesures harmonisées, les États membres peuvent adopter des instruments économiques pour promouvoir les objectifs de la politique environnementale. Ces instruments doivent respecter, entre autres, le principe du pollueur-payeur et les obligations découlant du traité CE.

Les États membres considèrent parfois les systèmes fiscaux nationaux comme une forme d’instrument économique et comme une solution pour s’acheminer vers les emballages durables. Les coûts entraînés par la mise en conformité avec les systèmes fiscaux nationaux soucieux de l’environnement sont souvent inférieurs aux coûts supplémentaires liés aux systèmes de consigne obligatoire tels que décrits plus haut. Pour autant, la taxation des emballages n’est pas une décision neutre quant à ses effets sur le marché intérieur. De telles taxes, si elles portent sur le matériau spécifique utilisé, risquent d’entraîner des changements de matériau, étant donné que les différents matériaux employés dans les emballages de boissons sont généralement interchangeables. En outre, ces taxes sont souvent répercutées et augmentent le prix de détail, ce qui peut donc influer sur le choix des consommateurs.

Dans ce contexte, les États membres doivent veiller à ce que toute mesure fiscale nationale soit conforme à l’article 90 du traité CE. Cette disposition vise à garantir la parfaite neutralité des taxes internes eu égard à la situation concurrentielle de produits nationaux et de produits importés d’un autre État membre (20). Elle empêche les États membres d’appliquer des mesures fiscales nationales qui favorisent des acteurs économiques nationaux aux dépens de leurs concurrents dans d’autres États membres produisant des produits similaires ou concurrentiels. Ce principe de non-discrimination doit être respecté à la fois en droit et en fait. La Commission évaluera, au cas par cas, les éventuelles incompatibilités des systèmes fiscaux nationaux avec l’article 90 du traité CE.

Conformément à cette disposition, une différenciation peut être établie entre des produits similaires si elle poursuit des objectifs de politique économique, sociale ou environnementale, eux-mêmes compatibles avec les exigences du traité CE et de la législation secondaire de la Communauté et si les règles détaillées sont de nature à éviter toute forme de discrimination (21). Il s’ensuit que les États membres peuvent adopter un régime fiscal qui différencie des produits similaires sur la base de critères objectifs tels que la nature des matières premières utilisées ou les processus de production appliqués (22).

Dans le contexte actuel, les critères de différenciation peuvent être considérés objectifs s’ils témoignent de l’incidence du matériau utilisé sur l’environnement. Ces critères environnementaux doivent être appliqués de manière cohérente. Lorsque des taxes sont prélevées en raison du caractère jetable de l’emballage, il convient de considérer avec précaution les différenciations en fonction du contenu, un facteur qui, en soi, est indépendant de l’impact de l’emballage sur l’environnement.

Les considérations susmentionnées s’appliquent à l’ensemble du système de fiscal, y compris aux réductions fiscales. Tout traitement préférentiel doit être étendu sans discrimination aux produits d’autres États membres qui satisfont aux mêmes conditions.

4.2. Systèmes volontaires

Les systèmes volontaires ou les systèmes de reprise propres des fabricants s’appliquent généralement aux récipients réutilisables parce qu’en l’occurrence, les producteurs ont un intérêt particulier à collecter un grand volume d’emballages usagés de sorte que le «cycle de re-remplissage» puisse fonctionner. Du point de vue du marché intérieur, les systèmes de ce type ne font pas obstacle au commerce. Les États membres peuvent néanmoins définir certains paramètres en vue de garantir l’interopérabilité, l’accès et la protection des consommateurs.

5. EXIGENCES DE NOTIFICATION POUR LES ÉTATS MEMBRES

La directive 98/34/CE (23) prévoit une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques dans le but d’empêcher l’adoption de normes et de réglementations techniques nationales susceptibles de créer de nouvelles entraves aux échanges au sein du marché intérieur. Conformément à cette directive, les États membres sont tenus de notifier à la Commission toute réglementation technique au stade de projet. Cette procédure donne à la Commission et aux États membres la possibilité d’examiner, avant adoption, les projets de réglementations techniques d’autres États membres, ce qui leur permet d’éliminer à la source d’éventuels obstacles à la libre circulation des marchandises.

L’obligation de notification s’applique aux projets de réglementations techniques. En vertu de l’article 1er, paragraphe 11, de la directive, une règle technique comprend les spécifications techniques et autres exigences ou règles relatives aux services, y compris les dispositions administratives concernées dont le respect est obligatoire.

Conformément à l’article 1er, paragraphe 3, de la directive, une «spécification technique» est une spécification qui figure dans un document définissant les caractéristiques requises d’un produit, telles que les niveaux de qualité ou de propriété d’emploi, la sécurité, les dimensions, y compris les prescriptions applicables au produit en ce qui concerne la dénomination de vente, la terminologie, les symboles, les essais et les méthodes d’essai, l’emballage, le marquage et l’étiquetage, ainsi que les procédures d’évaluation de la conformité. L’expression «spécification technique» couvre également les méthodes et les processus de production utilisés eu égard aux produits agricoles et aux produits destinés à la consommation humaine.

Aux fins de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive, une «autre exigence» est une exigence, autre qu’une spécification technique, imposée à l’égard d’un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l’environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d’utilisation, de recyclage, de réemploi ou d’élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation.

Une réglementation nationale relative à la gestion des déchets d’emballages ou visant à imposer l’instauration d’un système de reprise ou de réutilisation des emballages, voire la collecte séparée de certains produits, peut très naturellement comporter des dispositions s’inscrivant dans la catégorie «autres exigences» et doit par conséquent être notifiée à la Commission dans le cadre de la procédure d’information prévue par la directive 98/34/CE.

L’obligation de notification concerne les réglementations techniques qui sont obligatoires de droit et de fait, y compris les accords volontaires dont une des parties contractantes est une autorité publique.

En outre, l’article 16 de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages stipule que les États membres notifient à la Commission, avant leur adoption, les projets des mesures qu’ils prévoient d’adopter dans le cadre de ladite directive, afin qu’elle puisse déterminer s’ils sont conformes ou non à la directive 94/62/CE.

Par conséquent, l’article 16 étend l’obligation de notification dès l’instant où les mesures qui ne sont pas des règles techniques au sens de la directive 98/34/CE, mais s’inscrivent dans le cadre de la directive 94/62/CE, doivent elles aussi être notifiées par les États membres à la Commission. Les mesures qui contiennent des réglementations techniques doivent être notifiées au titre des deux directives (94/62/CE et 98/34/CE).

En vue d’assurer la bonne marche de ces procédures d’information, des formalités uniques ont été mises en place pour ces projets de mesures qui doivent être notifiés par l’intermédiaire de la procédure de la directive 98/34/CE et seront examinés suivant cette même procédure.

D’ailleurs, les États membres notifient régulièrement leurs projets législatifs et en particulier les projets de législation concernant les systèmes de reprise et de collecte dans le cadre de la directive 98/34/CE. Cela a permis à la Commission d’avoir un aperçu des initiatives nationales prises en matière de réglementation et a abouti à la création d’un véritable forum de discussion (avec la participation de l’industrie); les problèmes peuvent ainsi être prévenus en amont, évitant ainsi des procédures d’infraction coûteuses et controversées qui ne peuvent être lancées qu’après l’entrée en vigueur de la mesure.

6. CONCLUSION

La présente communication expose les différents aspects juridiques par lesquels les mesures réglementaires prises dans le domaine des emballages de boissons peuvent avoir des répercussions sur un vrai marché intérieur. En connaissance de cause, les États membres, agissant dans l’intérêt d’une meilleure réglementation, sont appelés à notifier et à analyser préventivement les mesures nationales par rapport à ces aspects afin de faciliter la libre circulation des marchandises et de garantir, autant que possible, l’interopérabilité des systèmes nationaux.

Pour sa part, la Commission continuera de suivre l’évolution dans le secteur des emballages de boissons et, le cas échéant, d’examiner dans quelle mesure il serait justifié de prendre de nouvelles initiatives au niveau réglementaire ou non réglementaire et, partant, de réviser la présente communication.

(1) Directive du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d’emballages (JO L 365 du 31.12.1994), modifiée en dernier lieu par la directive 2005/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2005 (JO L 70 du 16.3.2005).

(2) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil portant sur la mise en œuvre de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages ainsi que sur les incidences de cette directive sur l’environnement et le fonctionnement du marché intérieur, 6 décembre 2006, COM(2006) 767 final, p. 8.

(3) Directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO L 204 du 21.7.1998), telle que modifiée par la directive 2006/96/CE du Conseil du 20 novembre 2006 (JO L 363 du 20.12.2006).

(4) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil portant sur la mise en œuvre de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages ainsi que sur les incidences de cette directive sur l’environnement et le fonctionnement du marché intérieur, 6 décembre 2006, COM(2006) 767 final.

(5) Affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Recueil 2004, p. I-11763, point 62; voir aussi affaire 302/86 Commission/Danemark, Recueil 1988, 4607.

(6) Voir avis de l’avocat général Colomer dans l’affaire C-246/99 Commission/Danemark, point 40 et son avis dans l’affaire C-233/99, point 24 (les deux affaires ont été radiées du registre de la Cour sans jugement). Ceci est sans préjudice du droit d’un État membre de soumettre une demande de dérogation au titre de l’article 95, paragraphe 5, du traité CE, fondée sur un problème spécifique à cet État membre survenu après l’adoption de la mesure d’harmonisation.

(7) Affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Rec. 2004, p. I-11763, point 62.

(8) Voir par exemple l’affaire C-432/03, Commission/Portugal, Rec. 2005, p. I-9665, point 41.

(9) Voir article 3, paragraphe 5, de la directive 94/62/CE («Définitions»).

(10) Affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Rec. 2004, p. I-11763, point 33; affaire C-463/01 Commission/Allemagne, Rec. 2004, p. I-11705, point 40. La directive-cadre sur les déchets récemment révisée (2008/98/CE), par rapport à laquelle la directive relative aux emballages constitue une lex specialis, établit un ordre de priorité dans la législation et la politique en matière de gestion et de prévention des déchets (prévention, préparation en vue du réemploi, recyclage, autres types de valorisation tels que la valorisation énergétique et élimination), dans la mesure où cette hiérarchie permet d’obtenir le meilleur résultat global sur le plan de la protection de l’environnement. Il peut s’avérer nécessaire de déroger à cet ordre pour certains flux de déchets spécifiques si la réflexion axée sur le cycle de vie concernant les effets globaux de la production et de la gestion des déchets le justifie, compte tenu notamment de la faisabilité technique, de la viabilité économique et de la protection de l’environnement.

(11) Affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Rec. 2004, p. I-11763, point 36.

(12) Article 7, paragraphe 1, de la directive 94/62/CE.

(13) Affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Rec. 2004, p. I-11763, point 42.

(14) Affaire C-463/01 Commission/Allemagne, Rec. 2004, p. I-11705, points 61 et 62.

(15) Affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Rec. 2004, p. I-11763, point 77.

(16) Affaire C-463/01 Commission/Allemagne, Rec. 2004, p. I-11705, point 81.

(17) Voir affaire C-309/02 Radlberger Spitz, Rec. 2004, p. I-11763, point 46.

(18) Le marquage et les systèmes d’identification visés à l’article 8 de la directive 94/62/CE sont actuellement limités à la décision 97/129/CE du 28 janvier 1997 établissant le système d’identification des matériaux d’emballage, conformément à la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux emballages et aux déchets d’emballages, qui concerne les matériaux d’emballage. En revanche, l’étiquetage des emballages relevant d’un système de reprise et de consigne n’est pas couvert par la législation communautaire harmonisée.

(19) Affaire C-315/02 Clinique Laboratoires, Rec. 1994, p. I-317, point 19.

(20) Voir affaire C-167/05 Commission/Suède, point 40.

(21) Voir affaire C-221/06 Stadtgemeinde Frohnleiten, Rec. 2007, p. I-9643, point 56 et affaire C-213/96, Outokumpu Oy, Rec. 1998, p. I-1777, point 30.

(22) Affaire C-90/94 Haahr Petroleum, Rec. 1997, p. I-4085, point 29.

(23) Voir note de bas de page 3.