Avis du Comité économique et social européen sur

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la gestion de l’asile et de la migration et modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et la proposition de règlement (UE) XXX/XXX [établissant le Fonds «Asile et migration»]

[COM(2020) 610 final — 2020/0279 (COD)]

la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile

[COM(2020) 613 final — 2020/0277 (COD)]

(2021/C 155/09)

Rapporteur: Dimitris DIMITRIADIS

Consultation Parlement européen, 11.11.2020 Commission européenne, 27.11.2020 Base juridique Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» Adoption en section 8.2.2021 Adoption en session plénière 25.2.2021 Session plénière no 558 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 235/5/25

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le fait d’assurer un équilibre dans le traitement des demandes d’asile, de manière à offrir une protection internationale aux personnes qui en ont besoin et à renvoyer effectivement dans leur pays d’origine celles qui n’en ont pas besoin, ne devrait pas relever de la responsabilité individuelle des États membres, mais devrait être géré par l’Union européenne dans son ensemble.

1.2. Le CESE reconnaît que la migration est un phénomène humain et structurel et que l’asile et la protection internationale sont des droits fondamentaux des personnes persécutées, mais aussi une obligation légale en vertu du droit international pour les États parties à la convention de Genève. Le CESE souligne que les droits fondamentaux et les données à caractère personnel devraient être protégés dans le cadre des propositions de règlements examinées dans le présent avis.

1.3. Le CESE se félicite des propositions formulées dans ces règlements visant à mieux informer les demandeurs d’asile sur la procédure de demande ainsi que sur leurs droits et obligations, afin de leur permettre de mieux défendre ces droits. Le droit de recours est renforcé par la définition de la portée du recours et la fixation d’un objectif pour que les décisions de justice soient prises dans des délais harmonisés. Les règles relatives aux voies de recours ont également été adaptées afin d’accélérer considérablement et d’harmoniser la procédure de recours.

1.4. Le CESE constate également avec satisfaction que le droit à la vie privée et familiale et les droits des mineurs non accompagnés sont renforcés en étendant le champ d’application aux frères et sœurs, ainsi qu’aux familles formées dans les pays de transit, dans le cadre des critères de regroupement familial et en appliquant le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant.

1.5. Le CESE reconnaît qu’il importe que les propositions aient le statut juridique d’un règlement (par opposition à une directive), à savoir qu’elles soient obligatoires dans tous leurs éléments et directement applicables dans les États membres en vertu des traités. Toutefois, l’ensemble des propositions de règlements concernées doivent être adoptées simultanément, afin de constituer une politique à part entière: si l’une d’elles n’est pas adoptée, cela affecterait lourdement la mise en œuvre des autres. En outre, le non-respect de la législation contraignante de l’Union constaté par le passé de la part de certains États membres laisse une grande place au doute quant à la mise en œuvre de plusieurs dispositions des règlements proposés.

1.6. Le CESE se félicite que les propositions soient le fruit de consultations approfondies avec les parties prenantes, les autorités nationales et locales ( 1 ) , les organisations de la société civile et les organisations non gouvernementales et internationales, telles que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ( 2 ) et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) ( 3 ) , ainsi qu’avec les groupes de réflexion et les milieux universitaires.

1.7. Le CESE se félicite que les règlements invoquent les principes de solidarité et de partage équitable des responsabilités, mais estime que cette charge n’est pas suffisamment équilibrée par un degré de solidarité correspondant. En d’autres termes, la solidarité, sous la forme de relocalisations, ne peut pas être facultative. Elle doit être contraignante et prendre la forme de relocalisations obligatoires.

1.8. Le CESE partage une double préoccupation en ce qui concerne, d’une part, la sécurité des personnes qui recherchent une protection internationale ou une vie meilleure et, d’autre part, le bien-être des pays situés aux frontières extérieures de l’UE, qui craignent que les pressions migratoires dépassent leurs capacités.

1.9. Le CESE convient que le règlement Dublin III n’a pas été conçu pour permettre la gestion des situations de pression migratoire, ni pour assurer un partage équitable des responsabilités entre les États membres. Il n’abordait pas non plus la gestion des flux migratoires mixtes, ni la pression que ces flux exercent en conséquence sur les systèmes migratoires des États membres.

1.10. Toutefois, étant donné que le concept général du pacte sur la migration et l’asile (PMA) repose sur le contrôle aux frontières et la prévention des mouvements secondaires, il accroît la charge de responsabilité et les désagréments pour les pays de première entrée, ainsi que les obligations prévues dans les propositions de filtrage préalable et de contrôle aux frontières. Il s’agit là de lourdes obligations pour ces pays, car elles augmentent le nombre de personnes qui devraient rester à la frontière, ce qui peut entraîner de graves conséquences pour leur propre bien-être, mais aussi pour celui des sociétés d’accueil.

1.11. Le CESE se félicite que la Commission reconnaisse qu’un concept de solidarité plus large est nécessaire et que la solidarité devrait avoir un caractère obligatoire pour permettre de réagir de manière prévisible et efficace aux réalités changeantes, caractérisées par une proportion croissante de flux migratoires mixtes vers l’Union, et de garantir un partage équitable des responsabilités conformément au traité. Toutefois, cette proposition ne répond pas aux attentes concernant un mécanisme de solidarité qui allégerait réellement la charge des États de première entrée.

1.12. Le CESE préconise que la politique proposée en matière de retour dans les pays d’origine soit étayée par un système de mesures incitatives et dissuasives claires à l’égard des pays tiers. En outre, le rôle et la participation de l’Union dans la politique de retour devraient être accrus, tandis que les politiques nationales pourraient y contribuer dans les cas où l’État membre concerné peut exercer une influence sur un pays tiers donné. Des efforts supplémentaires doivent être consentis en ce qui concerne le «triple lien» entre l’action humanitaire, le développement et la paix dans les pays d’origine des demandeurs d’asile.

1.13. Le CESE approuverait une action immédiate et obligatoire telle que prévue dans la proposition de la Commission, étant donné qu’un continent aussi vaste et riche que l’Europe devrait être en mesure de contribuer davantage à la protection efficace des réfugiés.

1.14. Compte tenu du caractère volontaire du choix entre la relocalisation et le parrainage en vue du retour, le CESE pourrait accepter une attribution obligatoire des relocalisations, en ce sens que si tous les États font le choix de financer les retours au lieu de relocaliser ou n’acceptent qu’un très petit nombre de relocalisations, la situation actuelle dans les pays de première entrée s’en trouvera encore aggravée.

1.15. Le CESE pourrait réfléchir à la proposition visant à mettre en place des mécanismes de suivi afin de surveiller la procédure, du filtrage au retour, et de s’assurer que celle-ci respecte les droits fondamentaux. Ces mécanismes permettraient notamment d’éviter les «renvois forcés». En outre, il convient de prévoir suffisamment de temps pour leur mise en place, étant donné que l’ensemble des procédures proposées dans le règlement sur le filtrage et dans le règlement sur les procédures d’asile semblent quelque peu difficiles à mettre en œuvre dans les délais impartis.

1.16. Le CESE est favorable au renforcement du règlement visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure par l’introduction de dispositions juridiques de fond sur la protection des données à caractère personnel. En outre, il suggère de prolonger le délai de suspension des obligations internationales d’un État en crise aussi longtemps que dure ladite crise.

1.17. Le CESE exprime son scepticisme quant à l’application effective des dispositions envisagées dans les propositions de règlements à l’examen, et craint que les personnes en quête d’asile ne puissent pas jouir de leurs droits en raison des procédures dysfonctionnelles envisagées.

2. Contexte

2.1. La crise de 2015 a mis en évidence d’importantes faiblesses et lacunes structurelles dans la conception et la mise en œuvre de la politique européenne en matière d’asile et de migration, et notamment du système de Dublin, qui n’a pas été conçu pour garantir un partage durable des responsabilités à l’égard des demandeurs d’une protection internationale dans l’ensemble de l’Union. Dans ses conclusions du 28 juin 2018, le Conseil européen a réclamé une réforme du règlement de Dublin fondée sur un équilibre entre responsabilité et solidarité en ce qui concerne les personnes débarquées à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage.

2.2. Le nouveau pacte sur la migration et l’asile, soumis en même temps que la présente proposition de nouveau règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration, a pour but de représenter un nouveau départ en matière de migration sur la base d’une approche globale de la gestion de la migration. La proposition à l’examen met en place un cadre commun pour la gestion de l’asile et de la migration au niveau de l’UE, cadre qui constitue une contribution essentielle à l’approche globale et vise à promouvoir la confiance mutuelle entre les États membres. Les défis suivants, en particulier, ont été mis en évidence à la suite des crises migratoires récentes.

2.2.1. Absence d’approche intégrée de la mise en œuvre de la politique européenne en matière d’asile et de migration: — absence de conditions de concurrence équitables entre les États membres, ce qui entrave les efforts visant à garantir l’accès aux procédures, l’égalité de traitement, la clarté et la sécurité juridique.

2.2.2. Inefficacité à l’échelon national et manque d’harmonisation au niveau de l’Union en matière d’asile et de gestion des migrations: — défis liés au lien entre le retour et l’asile, — utilisation limitée des programmes d’aide au retour volontaire, — absence de procédures rationalisées à l’arrivée, — retards dans l’accès à la procédure d’asile adéquate et lenteur du traitement des demandes, — difficulté de recourir à la procédure à la frontière.

2.2.3. Absence d’un mécanisme de solidarité large et flexible: — la relocalisation n’est pas la seule réponse efficace pour faire face aux flux mixtes.

2.2.4. Inefficacité du système de Dublin: — absence de partage durable des responsabilités dans le cadre du système actuel, — les règles actuelles en matière de transfert de responsabilité contribuent aux déplacements non autorisés, — traitement inefficace des données, — les inefficacités procédurales du système de Dublin créent une charge administrative.

2.2.5. Absence de mécanismes ciblés pour faire face aux situations de crise extrême: — difficulté pour l’UE de garantir l’accès à l’asile ou à d’autres procédures aux frontières en cas de crise extrême.

2.2.6. Absence d’un système équitable et efficace pour l’exercice des droits fondamentaux, et difficultés rencontrées pour définir de nouvelles voies légales d’accès à l’asile et pour remédier efficacement aux causes de l’immigration, notamment les questions ayant trait à l’humanitaire, au développement et à la paix.

2.3. Il est à espérer que les propositions répondront à ces défis de la manière décrite ci-après.

2.3.1. Un système de gestion des migrations plus efficace, homogène et harmonisé: — une approche globale pour une gestion efficace de l’asile (la proposition de règlement établissant un cadre commun pour la gestion de l’asile et des migrations dans l’UE), — une procédure d’asile/de retour sans heurts et une utilisation plus aisée des procédures accélérées et à la frontière, — une phase de filtrage coordonnée, efficace et rapide (proposition de règlement introduisant un filtrage des ressortissants de pays tiers arrêtés en raison d’un franchissement non autorisé des frontières extérieures, débarqués à la suite d’opérations de recherche et de sauvetage ou demandant une protection internationale aux points de passage des frontières).

2.3.2. Une approche plus juste et plus globale de la solidarité et de la relocalisation: — un mécanisme de solidarité prévoyant une solidarité obligatoire avec un champ d’application plus large (proposition de règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration).

2.3.3. Règles simplifiées et plus efficaces pour une gestion efficace des migrations: — une définition plus large et plus juste des critères de responsabilité, limitant la cessation et le transfert de responsabilité (proposition de règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration), — une collecte et un traitement des données plus efficaces, permettant de compter les demandeurs plutôt que les demandes, et incluant une catégorie spécifique pour les opérations de recherche et de sauvetage (refonte du règlement Eurodac), — amélioration de l’efficacité des procédures (proposition de règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration).

2.3.4. Un mécanisme ciblé pour faire face aux situations de crise extrême (proposition de règlement visant à faire face aux situations de crise).

2.3.5. Un respect plus efficace des droits fondamentaux des migrants et des demandeurs d’asile ( 4 )

3. Commentaires sur la proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la gestion de l’asile et de la migration et modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et la proposition de règlement (UE) XXX/XXX [établissant le Fonds «Asile et Migration»]

3.1. Le pacte souligne à juste titre les incohérences entre les régimes d’asile et de retour des différents États membres et souligne la nécessité de renforcer la solidarité interne de l’UE en surmontant les problèmes de mise en œuvre, ainsi que d’améliorer et de renforcer la coopération avec les pays tiers. Toutefois, il n’est pas certain que le principe de solidarité volontaire et sélective contribuera à résoudre les grands défis des dix dernières années en matière de coordination, compte tenu notamment du fait que la charge incombe de façon disproportionnée aux États de première entrée.

3.2. Comme mentionné dans l’avis SOC/649 du CESE ( 5 ) , le nouveau mécanisme de solidarité permet aux États membres de participer à la relocalisation ou au parrainage en vue du retour des personnes en situation irrégulière. Le CESE émet des doutes quant à la faisabilité de ce mécanisme, qui repose sur une hypothétique solidarité fondée sur le volontariat. Il n’est pas fait mention des incitations qui seraient nécessaires pour encourager les États membres à participer à ce mécanisme, en particulier à la suite du refus de certains d’entre eux de participer au programme de relocalisation précédent ( 6 ) , ou de l’absence d’obligation expresse. Ce mécanisme fondé sur la solidarité peut également avoir pour effet contraire de relocaliser la personne concernée dans l’État membre de prise en charge, si le retour n’est pas effectivement exécuté dans un délai de huit mois, ce qui entraîne des lacunes en matière de responsabilité en ce qui concerne les droits des personnes faisant l’objet d’une décision de retour. En outre, dans le cadre du nouveau mécanisme de solidarité proposé, les États membres sont encouragés à ne pas participer à la relocalisation (à savoir l’option la plus contraignante, la plus difficile et la plus coûteuse), mais à opter plutôt pour le retour ( 7 ) . Il y a donc lieu de mettre en place des mesures de solidarité contraignantes sous la forme d’une action obligatoire telle que prévue par la communication de la Commission.

3.3. Le CESE se félicite du raccourcissement de cinq à trois ans du temps de séjour nécessaire à l’obtention du statut de résident de longue durée pour les personnes bénéficiant d’une protection internationale lorsqu’elles décident de rester dans l’État membre qui la leur a accordée. Il est clair que cette disposition vise à faciliter l’intégration dans les communautés locales, bien qu’elle puisse être comprise comme limitant la mobilité au sein de l’UE, ce qui confirme que la charge continue de peser sur les pays de première entrée.

3.4. Le CESE accueille favorablement le concept présenté de partage équitable des responsabilités; il estime cependant que la charge de cette responsabilité n’est pas suffisamment équilibrée au moyen d’un degré de solidarité correspondant.

3.5. Le CESE accueille favorablement les mesures visant à améliorer la coordination entre les stratégies nationales en matière d’asile et de retour, mais regrette que davantage de propositions aient été avancées en matière de coordination des instruments de retour que dans le domaine des procédures d’asile et d’accueil des réfugiés.

3.6. Le CESE prend note des difficultés des pays de l’UE à procéder effectivement à des retours et de la volonté de la Commission de progresser vers un système européen de retour efficace et commun. La proposition est fondée sur l’amélioration du soutien opérationnel au retour et introduit une fonction de coordinateur chargé des retours au niveau national. Le CESE regrette que les problèmes rencontrés dans le fonctionnement des programmes de retour ne soient pas correctement recensés ( 8 ) , ce qui fait que cette approche, considérée comme stratégique, dépendra de la volonté de collaborer des pays tiers, qu’ils soient d’origine ou de transit. L’UE devrait dès lors assumer un plus grand rôle en ce qui concerne une politique globale en matière de retour.

3.7. Le CESE estime que la solidarité doit être automatique. Les obligations en matière de solidarité des États de première entrée sont disproportionnées. Les procédures restent complexes et longues et n’offrent aucune garantie de relocalisation. Il n’existe que des procédures obligatoires à la frontière, sans mécanisme de partage automatique. Les mesures que les États membres doivent prendre sont le renforcement des infrastructures (tentes, aide en nature, etc.), le soutien financier ou les retours volontaires. Il n’existe pas de critères clairs quant à la manière dont chaque pays contribuera à ces mesures. Ce système n’est pas efficace, il ne fait qu’accroître la pression exercée sur l’État d’entrée et sa mise en œuvre nécessite beaucoup de temps (8 mois), de sorte qu’il existe un risque de fuite des demandeurs. Il est nécessaire de mettre en place un mécanisme qui serait plus automatique et permettrait une meilleure répartition des demandeurs entre tous les États membres.

3.8. Dans le même ordre d’idées, le CESE estime qu’il est peu pratique que le système de solidarité repose sur trois catégories différentes d’urgences (les cas de pression ou de menace de pression accrue, les cas de crise et les cas d’opérations de recherche et de sauvetage). Les États membres devront demander une aide en se basant sur l’une des trois catégories. La Commission déterminera si la demande est valable (selon 21 critères d’évaluation) et demandera à d’autres pays une assistance pratique, qui peut prendre deux formes principales: la relocalisation et le parrainage en vue du retour. Cette procédure est dysfonctionnelle et chronophage: il faut d’abord solliciter la solidarité, puis un avis est formulé. Ensuite intervient la possibilité de contribuer volontairement aux actions de solidarité, pour en arriver enfin à la décision de solidarité obligatoire. Même en cas de solidarité obligatoire, la décision de la Commission dépend de l’avis d’un comité spécial et si ce comité ne rend pas un avis positif, aucune mesure n’est prise.

3.9. Le CESE estime que, outre le manque de précision des définitions fournies (notamment dans le règlement visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure), la notion de pression migratoire n’est pas clairement définie, bien qu’elle soit régulièrement mentionnée tout au long de la proposition de règlement.

3.10. Même si l’idée de confier les retours aux États membres en fonction de leurs relations avec les pays tiers peut être attrayante, elle pourrait ne pas être viable car les conditions dans le pays d’origine peuvent changer ou les pays en question peuvent simplement interdire les retours. Il faut également soulever la question de la création, en essence, de conditions de détention; les personnes qui doivent être renvoyées dans leur pays d’origine restent inévitablement à la frontière, ce qui transforme le pays de première entrée en un énorme centre de séjour temporaire avant le départ. Dans la pratique, il n’est même pas certain que l’accélération des procédures (comme le prévoit le règlement sur le filtrage) aura un impact réel quant à l’augmentation du nombre de retours, étant donné que les retours dépendent principalement de la coopération des pays tiers avec lesquels l’UE doit encore négocier (par exemple en ce qui concerne la délivrance de visas); cette situation accroît le risque de violation des droits de l’homme, mais également la pression exercée sur les communautés locales.

3.11. Le CESE comprend que le pays considéré comme responsable de la demande d’asile (qui constitue le pilier central de la nouvelle procédure de gestion de l’asile) pourrait être celui dans lequel une personne immigrée possède un ou plusieurs frères et sœurs, dans lequel elle a travaillé ou étudié, ou dans lequel un visa a été délivré. Bien que cet élargissement des critères soit le bienvenu, il ne fait que confirmer la lourde charge qui pèse toujours sur les pays de première entrée.

4. Commentaires sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile

4.1. Le CESE se félicite de l’introduction d’une composante relative aux crises et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile. Il estime toutefois que les définitions elles-mêmes ne sont ni claires ni adéquates. Cette défaillance, associée à l’absence ou à l’existence d’indicateurs objectifs, crée un manque de sécurité juridique.

4.2. Le CESE souligne que, bien que le règlement visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure offre une possibilité de solidarité contraignante, il couvre le soutien en matière de procédure plutôt que les mesures de solidarité d’urgence. La solidarité est mise à mal par les procédures complexes et bureaucratiques nécessaires à sa mise en œuvre. Il est clair que, dans une situation de crise ou de pression, les relocalisations doivent être assurées. En outre, des mesures devraient être mises en place pour éviter que les États membres ne se retrouvent confrontés à une situation de crise.

4.3. Le CESE souligne que la mise en place de procédures et de mécanismes pour faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile devrait également être compatible avec les droits fondamentaux et les principes généraux du droit de l’Union, ainsi que du droit international.

4.4. Le CESE se félicite qu’en temps de crise, l’État membre qui active le mécanisme puisse suspendre ses obligations internationales (par exemple pour le traitement des demandes d’asile) pour une durée maximale de trois mois. En outre, ce délai devrait pouvoir être prolongé aussi longtemps que la crise se poursuit. Il pourrait être utile de clarifier la manière dont les situations de crise seront déterminées et de définir des critères clairs permettant d’évaluer si la capacité d’accueil d’un pays est surchargée ou risque de l’être.

4.5. Le CESE accueille favorablement la proposition visant à donner aux États membres le temps supplémentaire nécessaire pour faire face aux situations de crise tout en garantissant un accès efficace et rapide aux procédures et droits pertinents, ainsi que la capacité de la Commission à autoriser l’application de la procédure de gestion de crise en matière d’asile et de la procédure de gestion de crise en matière de retour pour une période de six mois, qui pourrait être prolongée jusqu’à une période n’excédant pas un an. Après l’expiration de la période concernée, les délais prolongés prévus dans les procédures de gestion de crise en matière d’asile et de retour ne devraient pas s’appliquer aux nouvelles demandes de protection internationale.

4.6. Toutefois, le CESE estime que le champ d’application limité de la proposition, à savoir l’extension ou l’accélération des procédures, affaiblit sa fonction de mécanisme à déployer en cas de mesures de solidarité d’urgence.

4.7. Bien que le CESE voie dans cette proposition l’occasion de plaider en faveur d’une solidarité contraignante, elle ne figure pas dans le contenu du règlement concerné. Le Comité estime par conséquent que la proposition devrait être intégrée au contenu du règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la gestion de l’asile et de la migration et modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et la proposition de règlement (UE) XXX/XXX [établissant le Fonds «Asile et migration»], afin d’éviter toute incertitude et de supprimer le risque qu’elle ne soit pas adoptée, étant donné que l’un ne peut exister sans l’autre.

Bruxelles, le 25 février 2021. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) Par exemple, le plan d’action de Berlin sur une nouvelle politique européenne en matière d’asile, 25 novembre 2019, signé par 33 organisations et municipalités.

(2) Recommandations du HCR concernant le pacte sur la migration et l’asile proposé par la Commission européenne, janvier 2020.

(3) Recommandations de l’OIM concernant le nouveau pacte de l’Union européenne sur la migration et l’asile, février 2020.

(4) SWD(2020) 207 final.

(5) JO C 123 du 9.4.2021, p. 15.

(6) Arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne dans les affaires jointes C-715/17, C-718/17 et C-719/17 Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque.

(7) Malheureusement, il n’existe pas de garde-fous contre les situations dans lesquelles certains gouvernements décideraient de devenir des acteurs clés du retour dans le cadre d’une stratégie de mobilisation populiste contre les migrants et les réfugiés.

(8) Communication COM(2017) 200 final (en anglais).