Avis du Comité économique et social sur le «Projet de directive de la Commission modifiant la directive 90/388/CEE en vue de garantir que les réseaux de télécommunications et les réseaux câblés de télévision appartenant à un seul et même opérateur constituent des entités juridiques distinctes»

(98/C 407/21)

Le 4 mars 1998, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité CE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur le projet susmentionné.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a constitué un groupe d'étude et désigné M. von Schwerin comme rapporteur.

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité a nommé M. von Schwerin rapporteur général et a adopté par 85 voix pour, 3 voix contre et 7 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La directive 90/388/CEE de la Commission européenne (ci-après dénommée «Commission») du 28 juin 1990, relative à la concurrence dans les marchés des services de télécommunications (), a ouvert certains services de télécommunications à la concurrence et a contraint les États membres à prendre les dispositions nécessaires pour l'ouverture progressive des services de télécommunications.

1.2. Le 18 octobre 1995, la Commission a adopté la directive câble 95/51/CE (), qui invite les États membres à mettre les réseaux câblés de télévision à la disposition des services de télécommunications déjà libéralisés.

Les États membres sont en outre invités à faire en sorte que les organismes de télécommunications fournissant l'infrastructure du réseau câblé de télévision tiennent une comptabilité distincte en ce qui concerne la fourniture du réseau public de télécommunications et du réseau câblé de télévision et leurs activités en tant que fournisseurs de services de télécommunications.

1.3. Dans les directives câble et concurrence 96/19/CE (), la Commission est invitée à examiner, avant la totale libéralisation du marché en 1998, les deux aspects suivants:

- les incidences sous l'angle de la concurrence de la fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télévision par le même opérateur et

- les restrictions à l'utilisation des réseaux de télécommunications pour la fourniture de capacité de télédistribution par câble.

1.4. La Communication de la Commission du 7 mars 1998 concernant le réexamen, au regard des règles de concurrence, de la fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télédistribution par un seul et même opérateur, ainsi que la suppression des restrictions à la fourniture de capacité de télédistribution par câble via les réseaux de télécommunications (), répond à cette demande.

2. La proposition de la Commission

2.1. La proposition de la Commission prévoit que les États membres garantissent que les organismes de télécommunications qui bénéficient de droits spéciaux ou exclusifs pour la fourniture de réseaux câblés de télévision exploitent ceux-ci via une entité juridique distincte.

2.2. La Commission poursuit avec cette directive l'objectif de développer la concurrence dans les États membres, notamment dans le domaine des réseaux. Cela vaut aussi bien pour les services téléphoniques que pour la radiodiffusion, dans la mesure où les réseaux appartiennent à des opérateurs distincts.

2.3. La Commission considère, sur la base des études qu'elle a fait réaliser (), que l'appartenance de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés à large bande à un même opérateur influe négativement sur l'innovation, la concurrence et le développement des infrastructures et que de ce fait, le développement technique de l'infrastructure de réseau est freiné par la fourniture de réseaux de télécommunications et de réseaux câblés de télévision par un même opérateur. Elle fonde sa thèse sur les arguments suivants:

- dans de nombreux États membres, les entreprises en position dominante sont dans une situation a priori bien plus favorable que les opérateurs nouveaux venus sur le marché;

- il existe des restrictions à l'utilisation des réseaux de télécommunications pour la fourniture de capacité de télédistribution par câble;

- la tenue d'une comptabilité distincte pour la fourniture de réseaux concurrents par un seul et même opérateur, comme prévu par la directive 95/51/CE, n'assure pas les sauvegardes nécessaires contre toutes les formes de comportements anticoncurrentiels;

- il existe un conflit d'intérêts entre les entreprises concernées, dans la mesure où toute amélioration substantielle soit de leur réseau de télécommunications soit de leur réseau câblé de télévision pourrait entraîner des pertes commerciales pour l'autre réseau.

3. Observations générales

3.1. Le Comité prend acte du fait que la Commission continue d'oeuvrer résolument à la libéralisation du secteur des télécommunications et approuve l'objectif de la Commission de favoriser par des dispositions réglementaires européennes la croissance et la création d'emplois.

3.2. Le Comité est d'avis que les mesures réglementaires de la Commission - y compris celles relatives aux réseaux câblés de télévision:

- contribuent à développer une société de l'information à orientation sociale et à améliorer la qualité de la vie;

- renforcent la cohésion économique et sociale communautaire;

- stimulent la compétitivité et la volonté d'innovation des entreprises;

- doivent servir à garantir et à créer des emplois.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité ne trouve pas que le projet de directive, joint aux études présentées (), fasse apparaître que la séparation juridique de l'exploitation des réseaux de télécommunications et de télévision par câble stimule notablement le développement des infrastructures techniques. Le Comité signale qu'aux États-Unis, où l'on sait pourtant que la concurrence locale est limitée, le géant des télécommunications AT& T a été autorisé à acquérir l'opérateur de réseaux câblés de télévision TCI. Le processus de développement est donc là-bas inversé, phénomène dont les causes devraient également être prises en compte en Europe.

4.2. Le Comité souligne que l'approche réglementaire de la Commission ne tient pas compte des grandes divergences existant entre les États membres dans le domaine du droit des médias.

4.3. Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel il serait souhaitable, indépendamment du régime de propriété, de ne pas retarder l'émergence de nouveaux services de télécommunications plus perfectionnés, de manière à ce que le progrès technique ne soit pas entravé aux dépens des utilisateurs.

4.3.1. La Commission européenne justifie dans les considérants de la proposition de directive l'application de l'article 90 CEE en liaison avec l'article 86, point b), du Traité CEE en affirmant que l'appartenance de deux types de réseaux à un même opérateur devrait entraîner de nouvelles formes de comportements anticoncurrentiels.

4.3.2. D'après le Comité, cette interprétation étend de manière excessive le champ d'application de l'article 86, point b), comme il ressort du cadre juridique défini par cet article ().

4.4. Aux termes de la directive 95/51/CE (voir note 2), les États membres sont tenus, en cas d'appartenance de réseaux de télécommunications et de télévision par câble à un même opérateur, d'imposer aux entreprises la tenue d'une comptabilité séparée. Cet article s'applique depuis 1996. Même en tenant compte des études réalisées, il n'existe certainement pas encore d'analyses suffisamment complètes des expériences en la matière, en particulier au niveau sectoriel.

4.5. Afin d'assurer le respect de l'article 90 du Traité CE, la Commission prévoit la séparation juridique des réseaux de télécommunications et de télévision par câble, ceux-ci pouvant en principe toutefois appartenir à une même entreprise. D'après les considérants, l'exigence de séparation juridique est remplie lorsque les activités de télévision par câble d'un organisme de télécommunications sont cédées à une filiale à 100 % de cet organisme. La Commission ne considère la scission de l'unité juridique que comme une possibilité. Elle annonce dans les considérants d'autres actions dirigées vers les États membres au vu des cas individuels qui lui seront soumis. Le Comité se montre réservé à l'idée d'autres actions de la Commission. Il attire l'attention de celle-ci sur le fait que cela ne peut qu'être source d'insécurité juridique et que cela va à l'encontre de l'objectif de la Commission de promouvoir l'innovation, la concurrence et le développement des infrastructures dans le secteur des télécommunications.

4.6. Le Comité juge disproportionnées les autres possibilités d'intervention prévues dans les considérants, telles que l'éventuelle cession obligatoire des activités de télévision par câble.

À cet égard, il y a lieu d'après le Comité, en vertu de l'article 222 du Traité CE, de ne pas porter atteinte au régime de la propriété dans les États membres.

4.7. La Commission a présenté le 3 décembre 1997 le «Livre vert sur la convergence des secteurs de télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation» (ci-après dénommé «Livre vert»). Ce Livre vert décrit la convergence technique engendrée par l'utilisation de technologies numériques et qui conduit à la convergence des marchés.

Le Comité considère que le principe de convergence devrait également s'appliquer au secteur du câble. Une séparation juridique des réseaux de télécommunications et de télévision par câble maintient les entreprises concernées dans un secteur limité des marchés en voie de convergence - et ce aussi dans l'optique de l'internationalisation de ce marché, d'où un handicap concurrentiel pour les entreprises européennes concernées.

5. Conclusions

5.1. Au cours de la discussion, la Commission a signalé que lors de l'élaboration du texte définitif, l'article 9 de sa proposition peut être remanié jusqu'à la présentation du texte définitif afin de prendre en compte les articles 86 b) et 90 du Traité et le contenu des directives existantes. On regrettera que la Commission n'ait pas avancé de propositions plus concrètes, ce qui eût été susceptible de susciter d'autres réflexions dans l'avis du Comité à certains égards.

5.2. Le Comité accueille favorablement l'objectif de la Commission de promouvoir par des mesures réglementaires européennes la croissance et la création d'emplois. Comme cela a été exposé dans les observations générales, le cadre réglementaire est déterminant dans le secteur du câble également pour la sauvegarde et le renforcement de la capacité d'innovation des entreprises européennes, pour l'emploi et pour les futures conditions de travail et de vie en Europe.

5.3. Le Comité estime, compte tenu des bases juridiques actuelles (), que la directive à l'examen n'est pas suffisamment conforme à ces objectifs. Cette proposition de directive laisse un grand nombre de questions ouvertes concernant le principe de proportionnalité et génère, en partie tout au moins, une certaine insécurité juridique.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO L 192 du 24.7.1990, p. 10.

() JO 256 du 26.10.1995, p. 49.

() JO L 74 du 22.3.1996, p. 13.

() JO C 714 du 7.3.1998, p. 4.

() Arthur D. Little International, «Cable Review - Study on the competition implications in telecommunications and multimedia markets of (a) joint provision of cable and telecoms networks by a single dominant operator and (b) restriction on the use of the telecommunications networks for the provision of cable television services», 1997 et Coudert, «Study on the Scope of the Legal Instruments under EC Competition Law available to the European Commission to implement the Results of the ongoing review of certain situations in the telecommunications and cable television sectors», 1997.

() «Article 86: "Est incompatible avec le marché commun et interdit, dans la mesure où le commerce entre États membres est susceptible d'en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci". Ces pratiques abusives peuvent notamment consister à: b) limiter la production, les débouchés ou le développement technique au préjudice des consommateurs.»

() Article 2 du Traité CE: «La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et par la mise en oeuvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 3 A, de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement, un haut degré de convergence des performances économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres.»

Article 117 du Traité CE: «Les États membres estiment qu'une telle évolution résultera tant du fonctionnement du marché commun, qui favorisera l'harmonisation des systèmes sociaux, que des procédures prévues par le présent traité et du rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives.»