M COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
pHJgg&ECJElï COMC93) 518 final 
Bruxelles, le 16 novembre 1993 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
RELATIVE À LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTÉ ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
-4 
Sommaire 
Introduction 1 CL 
I. Considérations générales 5 
1 î La dimension externe de la lutte contre la pauvreté: contraintes 
internationales et articulation de la coopération au développement 
avec d'autres politiques 5 
2) La dimension interne essentiellement politique de la lutte contre la 
pauvreté 7 
II. Les objectifs prioritaires de la lutte contre la pauvreté 8 
1 ) L'intégration économique et sociale des pauvres: 
un objectif central de caractère politique 8 
2) Un mode de croissance durable et équitable 9 
3) Un accès élargi aux ressources productives 10 
4) Des services sociaux de base efficaces et accessibles à tous 11 
5) La protection des groupes les plus pauvres, marginalisés 
ou vulnérables 12 
III. Conditions d'une politique efficace de lutte contre la pauvreté 13 
1) Connaissance des situations de pauvreté, évaluation de l'impact des 
politiques et des projets, renforcement des capacités d'analyse locales 13 
2) Une approche participative pour favoriser l'intégration sociale 13 
IV. Orientations pour les principaux champs d'intervention de la politique 
de lutte contre la pauvreté 14 
1) Caractéristiques générales de l'approche proposée de lutte contre 
la pauvreté dans le cadre de la coopération au développement 15 
2) L'intégration de la lutte contre la pauvreté dans la formulation 
et la mise en oeuvre des politiques macro-économiques et des 
réformes structurelles 15 
3) L'orientation prioritaire des politiques sectorielles vers le 
développement des ressources humaines et l'amélioration 
des conditions de vie des pauvres 16 
V. Le renforcement des moyens d'action par la coordination communautaire 17 
1 ) Coordination pour l'amélioration de la connaissance des situations 
de pauvreté et l'évaluation de l'impact des politiques et projets 19 
2) Coordination dans les enceintes internationales 20 
3) Coordination pour la mise en oeuvre du dialogue sur la politique de 
développement avec les pays en développement 21 
- 1 a. -
Introduction 
1. Le Traité sur l'Union Européenne (article 130 U) fait de la lutte contre la pauvreté 
un des axes prioritaires de l'action communautaire dans le domaine de la 
coopération au développement. Dans ce cadre, suite à la Communication de la 
Commission de mai 1992 sur les perspectives de la coopération à l'horizon 2000, 
le Conseil Développement a confirmé cette priorité dans sa Déclaration du 
18 novembre 1992, et a demandé à la Commission d'élaborer des propositions 
pour une politique coordonnée de lutte contre la pauvreté dans les pays en voie 
de développement, La présente Communication fait suite à cette demande. 
2. Le statut désormais prioritaire de la lutte contre la pauvreté dans les politiques de 
coopération, aujourd'hui à peu près universellement admis, indique une 
reconnaissance internationale de la gravité des problèmes de pauvreté pour le 
développement. La complexité et la diversité de ces problèmes exigent des 
analyses théoriques et empiriques approfondies, qui ne peuvent évidemment pas 
être l'objet de la présente Communication. Mais sans même aborder le débat sur 
la définition de la pauvreté ou sur l'évolution du concept, il est utile d'en préciser 
la signification générale et sa spécificité dans les pays en développement. 
Indépendamment des problèmes de mesure, eux-mêmes considérables et sur 
lesquels on reviendra, on peut distinguer deux approches de la pauvreté, d'ailleurs 
complémentaires. 
En termes "absolus", on définit couramment la pauvreté comme l'état des 
personnes ou groupes dont les moyens monétaires ou autres ne leur permettent 
pas de se procurer les biens et services nécessaires pour atteindre un certain 
niveau de "bien-être économique" prédéterminé et considéré comme un "minimum 
acceptable" (les "besoins de base", surtout alimentaires en pratique). L'avantage 
de cette définition est dans sa relative simplicité qui, moyennant quelques 
hypothèses parfois audacieuses, peut rendre la pauvreté mesurable (le nombre de 
personnes se trouvant en-dessous d'un "seuil de pauvreté") et comparable (dans 
le temps et dans l'espace). Elle a les défauts de cette qualité: il est toujours 
dangereux de réduire un phénomène complexe à un chiffre unique, surtout si on 
prétend en faire la base d'une politique. 
Complexité et diversité sont sans doute mieux reconnues par une approche en 
termes de "pauvreté relative", tenant plus explicitement compte des phénomènes 
d'inégalité et d'exclusion, et permettant donc une connaissance plus qualitative 
et dynamique de la pauvreté. On doit considérer ce type d'approche comme 
indispensable pour concevoir, mettre en oeuvre et évaluer une politique au niveau 
de chaque pays, même si elle se prête difficilement à des comparaisons 
internationales. 
Il faut enfin souligner que, même si la pauvreté n'est évidemment pas en elle-
même spécifique aux pays en développement, elle l'est en fait largement par son 
ampleur, ses formes extrêmes et, surtout, par ses effets sur les possibilités de 
développement elles-mêmes. 
3. La lutte contre la pauvreté dans les pays en développement n'est pas une 
préoccupation nouvelle pour la Communauté ou pour les Etats membres. L'histoire 
sociale très dense des pays de la Communauté eux-mêmes, ainsi que l'expérience 
développée au niveau communautaire en matière de "lutte contre l'exclusion 
sociale", en constituent l'ancrage. 
D'importants efforts ont été consacrés dans le passé par les Etats membres et la 
Communauté, comme par d'autres bailleurs de fonds et les pays en 
développement eux-mêmes, à la mise en oeuvre de politiques et programmes 
devant contribuer à la réduction de la pauvreté. Mais pour de multiples raisons, 
notamment un environnement économique international défavorable (les prix des 
matières premières, la situation des marchés financiers), un certain 
infléchissement des priorités politiques au profit d'autres objectifs, les problèmes 
d'endettement, révolution démographique, ces efforts n'ont malheureusement 
pas donné jusqu'à ce jour les résultats escomptés, de sorte que la pauvreté reste 
un problème majeur dans la plupart des pays en développement. 
4. Après les progrès sensibles réalisés pendant les années 1960 et 1970, que l'on 
peut mesurer par l'augmentation des revenus par habitant et par l'amélioration des 
indicateurs sociaux dans la plupart des pays en développement, un ralentissement 
a été enregistré depuis une décennie, qui est même un recul dans certaines 
régions et notamment en Afrique Sub-saharienne. 
Bien que par rapport à la population totale des pays en développement la 
proportion de pauvres (ceux qui vivent avec moins de 1 dollar par jour et par 
personne, selon la définition conventionnelle de la Banque Mondiale) ait continué 
à diminuer, leur nombre absolu s'accroît d'année en année, globalement de près 
de 1,5% par an entre 1985 et 1990 d'après la Banque Mondiale. L'évolution a 
bien sûr été très différente selon les régions: le nombre absolu de pauvres n'a 
diminué en fait qu'en Asie de l'Est pendant les années 1980, alors que même la 
proportion de pauvres a augmenté en Afrique et en Amérique Latine. On a aussi 
observé que pendant cette période la dégradation de la situation était plus 
marquée pour les pays et les groupes de population les plus pauvres. On constate 
donc en général une accentuation des inégalités (entre le "Nord" et le "Sud", 
entre pays en développement, et entre groupes de population à l'intérieur de 
chaque pays), qui correspond à une période de difficultés économiques. 
5. Avec des hypothèses relativement favorables sur la croissance économique et sur 
les politiques menées, on peut prévoir que dans les années 1990 la proportion de 
pauvres devrait certes diminuer dans la plupart des pays en développement, sauf 
en Afrique Sub-saharienne où elle pourrait rester à peu près stable. Mais même 
avec ces hypothèses le nombre absolu de pauvres n'aura diminué vers l'an 2000 
que faiblement dans l'ensemble, tout en augmentant nettement en Afrique Sub­
saharienne et en se stabilisant en Amérique Latine et en Afrique du Nord et au 
Moyen-Orient. Cependant, et malgré une amélioration sensible, l'Asie du Sud 
restera encore longtemps la région comptant le plus grand nombre de pauvres, 
suivie par l'Afrique Sub-saharienne. 
6. La persistance, et souvent l'aggravation, des problèmes de pauvreté démontre 
l'insuffisance des politiques menées dans ce domaine, notamment pendant les 
années 1980, que ce soit par les pays en développement eux-mêmes ou par leurs 
partenaires extérieurs. 
Ces politiques ont généralement donné la priorité aux ajustements économiques 
et financiers, d'ailleurs le plus souvent indispensables, ce qui a souvent conduit 
à négliger les objectifs sociaux et même le développement économique de plus 
long terme. Cette orientation a souvent sous-estimé l'importance des contraintes 
structurelles internes aux pays en développement (économiques, sociales, 
culturelles, politiques, administratives...). 
Dans le domaine social, des politiques partielles, voire ponctuelles, ont souvent 
été préférées à une approche globale (inter-sectorielle) et intégrée aux politiques 
économiques, et la nécessaire continuité des politiques sociales a parfois été 
sacrifiée aux besoins macro-économiques ou autres de court terme. L'intégration 
économique et sociale des pauvres, et plus généralement leur participation à la 
lutte contre la pauvreté, ont rarement été au centre des politiques. De plus, la 
conception de ces politiques était souvent basée sur une connaissance trop 
approximative des situations de pauvreté et de leur dynamique, et n'a donc pas 
suffisamment tenu compte de la spécificité des problèmes de pauvreté d'un pays 
ou région à l'autre. 
7. La volonté politique de faire de la réduction de la pauvreté un objectif central du 
développement était dans de nombreux pays incertaine ou n'était pas fondée sur 
un consensus national suffisant, ce qui tend à révéler des insuffisances du 
dialogue politique à tous les niveaux, y compris entre les états responsables et 
leurs partenaires extérieurs, et fait en tout cas obstacle à des engagements 
politiques stables. 
Les différents bailleurs de fonds, y compris la Communauté et ses Etats membres, 
ont souvent négligé d'assurer la nécessaire cohérence de leurs interventions, faute 
de coordination systématique. De plus, la politique de coopération au 
développement n'a pas été suffisamment articulée avec les autres politiques des 
pays développés qui ont un impact sur la situation des pays en développement et 
leurs problèmes de pauvreté (relations commerciales et relations financières). 
8. Le double constat des insuffisances des politiques menées et de l'aggravation de 
la pauvreté et des inégalités, ainsi que l'intégration croissante de l'économie 
mondiale, justifient que la lutte contre la pauvreté soit désormais inscrite parmi 
les grandes priorités des relations internationales. Aux motivations de solidarité 
et de justice sociale s'ajoutent de plus en plus clairement en effet des arguments 
d'ordre économique et politique: la pauvreté constitue à la fois un obstacle majeur 
au développement et une source de risques d'instabilité et de conflits. Par ailleurs, 
elle est souvent perçue dans les pays développés comme une menace diffuse, par 
le biais des migrations non maîtrisées, de la diffusion d'épidémies, de la 
dégradation de l'environnement, du terrorisme, du trafic de drogues... 
En outre, alors que la démocratie progresse dans de nombreux endroits du monde, 
la pauvreté constitue une entrave majeure à la participation réelle des populations 
à la vie économique, sociale et politique. Réciproquement, la démocratie ou au 
moins l'existence d'un Etat bénéficiant d'un large consensus social peut être 
considérée comme une condition importante pour une politique efficace de lutte 
contre la pauvreté. En d'autres termes, les synergies sont importantes entre les 
politiques de réduction de la pauvreté et les politiques visant à renforcer la 
démocratie et le respect des droits de l'homme. 
9. Dans les dernières années, le débat sur la lutte contre la pauvreté s'est intensifié 
et renouvelé, tant au niveau international qu'au niveau communautaire. La 
pauvreté dans les pays en développement est devenue une préoccupation majeure 
de la communauté internationale, comme le soulignent les diverses et nombreuses 
initiatives qui ont été prises depuis quelques années, notamment sous l'égide des 
organisations internationales. Partenaires privilégiés des pays en développement, 
la Communauté et ses Etats membres ont souvent joué un rôle non négligeable 
dans ces initiatives, sans toutefois développer jusqu'ici une politique globale et 
structurée en la matière, et sans se coordonner de manière systématique. 
10. Dans l'élaboration de ses propositions, la Commission a voulu tenir compte à la 
fois de l'état du débat général sur les politiques de réduction de la pauvreté dans 
les pays en développement, et de l'expérience particulière dans ce domaine de la 
Communauté et des Etats membres. Les politiques de coopération ont permis, par 
le passé, de définir et de mettre en oeuvre des cadres d'intervention et de 
dialogue avec les pays en développement dont les spécificités devraient être 
préservées à l'avenir. Mais en même temps, les principes, objectifs et orientations 
d'une approche commune ne peuvent être dégagés qu'à partir de la 
reconnaissance des insuffisances et des limites des politiques de coopération 
existantes pour lutter efficacement contre la pauvreté. 
Le principal objectif des propositions de la Commission est donc de renforcer les 
politiques existantes au niveau des Etats membres et au niveau communautaire, 
en les inscrivant dans un cadre politique et opérationnel mieux structuré, pour en 
accroître la cohérence et l'efficacité. Il s'agit de valoriser la complémentarité des 
approches respectives et de tirer parti de l'effet "masse critique" de l'aide 
communautaire dans son ensemble à travers la mise en oeuvre d'interventions 
mieux coordonnées entre la Communauté et les Etats membres. 
11. Après avoir rappelé l'importance des contraintes de l'environnement international 
sur les situations de pauvreté dans les pays en développement, la présente 
Communication souligne d'abord le caractère essentiellement politique de la lutte 
contre la pauvreté. 
Sur la base de ces considérations générales, on établit ensuite que l'objectif 
central de la lutte contre la pauvreté doit être de permettre la pleine intégration 
des pauvres dans le processus de développement, dont ils doivent devenir les 
sujets autant que les bénéficiaires. Les objectifs économiques et sociaux plus 
spécifiques contribuent à cet objectif central: un mode de croissance compatible 
avec la réduction des inégalités, utilisant les capacités productives des pauvres 
et leur donnant accès aux ressources productives; le développement de services 
sociaux de base accessibles à tous, condition de l'amélioration des conditions de 
vie des pauvres autant que du développement des ressources humaines. 
Pour atteindre ces objectifs, on distingue deux conditions: il faut d'une part 
améliorer la connaissance des situations de pauvreté dans leur spécificité, et 
évaluer systématiquement l'impact sur la pauvreté des programmes et projets de 
développement; il faut d'autre part renforcer la capacité d'auto-initiative et d'auto-
organisation des pauvres, notamment en accentuant dans la mesure du possible 
leur participation à la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des 
programmes et projets de développement. 
En raison de la diversité et complexité des situations, la coopération extérieure ne 
peut contribuer à la lutte contre la pauvreté que sur la base d'une approche 
différenciée, pays par pays, intégrant l'ensemble des instruments de la 
coopération au développement, et s'inscrivant dans la continuité, d'où 
l'importance du dialogue politique avec les pays en développement. La présente 
Communication évite donc de formuler un programme universel de lutte contre la 
pauvreté, et limite ses propositions sur les domaines d'intervention à des 
remarques sur les critères généraux qui devraient présider à la formulation des 
programmes nationaux, en particulier dans les domaines des politiques macro­
économiques et structurelles, et des politiques sectorielles. 
Enfin, la présente Communication rappelle dans sa dernière partie le caractère 
prioritaire de la coordination entre la Communauté et les Etats membres dans le 
domaine de la lutte contre la pauvreté, et en signale les trois thèmes principaux, 
avec des suggestions sommaires sur les procédures: 
coordination pour l'amélioration de la connaissance des situations de 
pauvreté et l'évaluation de l'impact des politiques et des projets; 
coordination dans les enceintes internationales; 
coordination pour la mise en oeuvre du dialogue politique avec les pays en 
développement. 
I. Considérations générales 
12. Il est possible de distinguer dans les problèmes de pauvreté des pays en 
développement une dimension interne, qui constitue l'objet des politiques 
nationales de lutte contre la pauvreté, et une dimension externe, qui dépend de 
l'environnement international et du mode d'insertion de chaque pays dans 
l'économie mondiale. On rappellera d'abord sommairement les principaux aspects 
de la dimension externe, puis on reviendra sur la question fondamentale de la 
dimension politique et nationale de la lutte contre la pauvreté. 
1) La dimension externe de la lutte contre la pauvreté: contraintes internationales et 
articulation de la coopération au développement avec d'autres politiques 
13. La lutte contre la pauvreté dépend essentiellement des décisions de chaque pays 
et de ses propres politiques de développement, mais les conditions de 
l'environnement international contraignent les choix stratégiques nationaux. Bien 
sûr, les effets des contraintes extérieures sur la pauvreté varient largement selon 
les formes spécifiques d'insertion dans l'économie mondiale, selon les politiques 
suivies par chaque pays et selon ses propres contraintes internes. Mais les 
économies des pays en développement étant souvent vulnérables aux 
modifications de leur environnement international, l'impact des politiques des 
autres pays, notamment des pays développés, reste important dans de nombreux 
domaines. A l'intérieur de chaque pays, cette vulnérabilité peut se trouver 
accentuée pour les groupes de population les plus pauvres. 
La responsabilité des pays développés dans la détermination des conditions et 
contraintes internationales du développement en général et de la lutte contre la 
pauvreté en particulier est donc déterminante, et perçue comme telle par les 
gouvernements et les populations des pays en développement. Ceci peut avoir des 
conséquences pour l'efficacité de la coopération au développement en ce 
domaine. 
14. Compte tenu de ces considérations, il convient de rappeler ici les principaux 
facteurs internationaux ayant une incidence globale sur la persistance de la 
pauvreté dans les pays en développement. 
Le premier de ces problèmes concerne les relations commerciales, et en particulier 
le protectionnisme des pays développés, qui oppose des obstacles aux 
exportations des pays en développement mais introduit aussi de nombreuses 
autres distorsions, par exemple dans la production et les échanges agricoles. Des 
mesures de libéralisation du commerce international d'ordre tarifaire et non 
tarifaire, notamment dans le cadre des négociations au GATT, pourraient avoir des 
effets rapidement et directement favorables aux pauvres des pays en voie 
d'industrialisation, notamment en stimulant les industries intensives en main-
d'oeuvre, et pour les pays les plus pauvres des effets il est vrai moins certains, 
et en tout cas plus lents et indirects, par exemple en y encourageant la 
diversification. Il faut cependant rappeler ici que la Communauté accorde déjà un 
certain nombre de préférences commerciales à la plupart des pays en 
développement, notamment parmi les plus pauvres. 
Un deuxième problème est celui des marchés des produits de base, dont les 
fluctuations de prix ont des effets parfois dévastateurs sur les économies des 
pays les plus pauvres, dont l'équilibre global et souvent la situation dans le monde 
rural sont parfois très fortement tributaires des exportations d'un petit nombre de 
produits primaires. 
Le volume, la répartition géographique et sectorielle, les conditions et les 
utilisations des transferts financiers (y compris les investissements directs) vers 
les pays en développement, et plus particulièrement l'APD dans le cas des pays 
les plus pauvres, posent aussi un certain nombre de problèmes, que l'on peut 
résumer dans le constat de leur relative incapacité à contribuer substantiellement 
à la réduction de la pauvreté dans les pays en développement. 
Pour de nombreux pays en développement, y compris parmi les plus pauvres 
surtout en Afrique Sub-saharienne, l'endettement extérieur constitue une 
contrainte considérable pour le développement et la réduction de la pauvreté, qui 
ne pourra être levée que par des mesures d'allégement plus importantes que celles 
appliquées jusqu'à maintenant. 
Enfin, il faut mentionner le problème plus général de l'instabilité et des incertitudes 
pesant sur la conjoncture internationale, qui affectent la situation des pays en 
développement notamment à travers l'évolution de la demande mondiale, les 
fluctuations de taux de change et d'intérêt, et les variations de la disponibilité de 
capitaux sur les marchés financiers. 
15. L'importance de l'impact de ces facteurs extérieurs sur la situation des pays en 
développement ne fait guère de doute, d'autant qu'ils échappent à toute 
possibilité d'action de leur part. Pour les pays développés par contre une marge 
d'intervention significative existe dans certains de ces domaines, notamment en 
matière de politique commerciale ou de gestion des problèmes d'endettement 
extérieur. Mais il est vrai que pour d'autres domaines, tels que le fonctionnement 
des marchés ou la régulation de la conjoncture internationale, les possibilités 
réelles d'action restent très hypothétiques. 
16. Tout en rappelant que la question des relations entre la coopération au 
développement et d'autres politiques communautaires doit faire l'objet d'une autre 
Communication de la Commission, il faut souligner ici que l'efficacité de la 
politique de coopération au développement, sur laquelle se concentre la présente 
Communication, pourrait être améliorée en assurant son articulation cohérente 
avec les autres politiques de la Communauté et des Etats membres ayant une 
influence sur la situation des pays en développement. Il faut tenir compte en 
particulier, dans la formulation et mise en oeuvre de ces autres politiques, de leur 
impact potentiel sur la pauvreté, de manière au moins à en éviter ou compenser 
les effets négatifs. Quelles que soient les difficultés et les contraintes pratiques 
et politiques, il ne faut pas négliger l'importance de cette articulation pour des 
raisons de cohérence et de crédibilité communautaire. Il faut rappeler enfin qu'elle 
est explicitement prévue dans le Traité sur l'Union Européenne (article 130 V). 
7 
2) La dimension interne essentiellement politique de la lutte contre la pauvreté 
17. Malgré le grand nombre de textes, techniquement très pertinents, sur les 
politiques de lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, le sujet 
reste dans l'ensemble assez mal défini, aux contours et enjeux empreints d'un 
certain flou, voire de confusion. Ceci résulte sans doute de la complexité des 
problèmes de pauvreté, dont les multiples causes et manifestations rendent 
difficile l'identification des éléments essentiels. Mais ceci résulte aussi de 
l'importance essentielle, parfois négligée ou sous-estimée, des facteurs d'ordre 
politique dans la permanence des situations de pauvreté. 
18. Un aspect dont les implications politiques sont particulièrement claires est celui 
de la persistance, voire le renforcement, des inégalités dans l'accès aux facteurs 
et aux bénéfices de la croissance, qui est une composante souvent importante des 
situations de pauvreté et de leur reproduction, bien que son poids relatif soit bien 
entendu très variable selon les pays et d'une période à l'autre. Certains pays 
d'Europe ont connu de telles situations pendant des phases d'industrialisation, et 
on les retrouve en partie dans des pays en développement dans la période 
récente, par exemple dans certains pays d'Amérique Latine où les inégalités 
apparaissent souvent comme un facteur dominant de la pauvreté. 
L'Etat joue toujours un rôle de redistribution, en prélevant une partie du revenu 
national et la distribuant sous forme de services publics ou de transferts 
financiers, de manière plus ou moins équilibrée au bénéfice de groupes déterminés 
sur des critères économiques, sociaux, régionaux ou autres. Le résultat de cette 
intervention peut être plus ou moins favorable, ou même régressif, du point de 
vue de la réduction de la pauvreté. 
La plupart des pays en développement ne possèdent pas de structures et 
mécanismes amortisseurs de crise et redistributeurs des bénéfices de la 
croissance, comparables à ceux qui existent dans les pays économiquement et 
politiquement développés. Ces structures et mécanismes ne se développent pas 
spontanément par des effets économiques. Leur mise en place dépend 
essentiellement de décisions politiques, donc d'une volonté politique des autorités 
soutenue par un certain consensus dans la population. Il en résulte que la 
démocratie, l'état de droit et la bonne administration publique constituent une des 
conditions importantes de la lutte contre la pauvreté. 
19. On a assisté au cours de la décennie passée à la prépondérance d'une conception 
exclusivement économique du développement, dont résultait parfois la croyance 
excessive que la remise en ordre de l'économie - stabilisation macro-économique, 
ouverture et libéralisation des marchés - devait suffire à résoudre l'essentiel des 
problèmes du développement, y compris la pauvreté par des effets de diffusion 
des bénéfices de la croissance à tous les groupes sociaux. 
Cette approche a connu des succès importants dans des pays à revenu 
intermédiaire, et a au moins permis dans d'autres cas de mettre fin aux ravages 
provoqués par les excès de l'intervention étatique combinée avec une mauvaise 
administration publique. Mais on en connait désormais mieux les limites, surtout 
dans les pays les plus pauvres, du point de vue du développement et plus 
particulièrement du point de vue de la lutte contre la pauvreté. Le libre 
fonctionnement du marché est nécessaire pour une croissance durable mais ne 
suffit pas à l'assurer, de même que la croissance durable quand elle se produit ne 
suffit pas par elle-même à réduire la pauvreté. Aussi s'accorde-t-on aujourd'hui 
(3) 
8 
très largement pour reconnaître la nécessité d'élargir le concept de développement 
économique au développement social, politique, institutionnel ("trickle-down"). 
20. Toute politique de lutte contre la pauvreté doit donc favoriser, dès le départ, des 
structures économiques et sociales assurant l'accès de tous aux ressources 
productives et aux bénéfices de la croissance, de manière à garantir une certaine 
sécurité aux groupes pauvres de la population, et surtout leur pleine insertion 
économique, sociale et politique. 
Le caractère éminemment politique des réformes nécessaires dans la plupart des 
cas signifie que les décisions correspondantes ne peuvent être prises que par les 
autorités des pays concernés. Ne serait-ce que pour cette raison, la lutte contre 
la pauvreté n'a de chance de réussir que si elle correspond à une forte et claire 
volonté politique locale, s'exprimant dans la définition d'une stratégie spécifique. 
Les bailleurs de fonds extérieurs ne peuvent intervenir qu'en appui ou 
éventuellement en incitation de cette volonté politique nationale, sans laquelle ils 
ne feraient que de l'assistance, peut-être utile dans l'immédiat mais dépourvue 
d'effets durables. 
21. La dimension politique étant essentielle dans la lutte contre la pauvreté, on 
conçoit difficilement un gouvernement peu représentatif, ou fragile politiquement, 
institutionnellement ou administrativement, qui interviendrait en faveur de groupes 
sociaux ou de régions ne correspondant pas aux groupes d'intérêts sur lesquels 
est basé son pouvoir. Les décisions politiques affectant des structures 
économiques ou sociales, ou simplement modifiant des mécanismes de transfert 
et de redistribution, sont plus facilement prises et mises en oeuvre par des 
gouvernements issus de processus démocratiques, ou en tout cas ayant une large 
assise sociale. Plus généralement, la politique de lutte contre la pauvreté, quelles 
qu'en soient les formes spécifiques dans chaque pays, ne peut être efficace que 
si elle bénéficie d'un consensus national durable. 
Les processus de démocratisation, ainsi que le renforcement de l'état de droit et 
de la bonne administration publique, sont donc un maillon essentiel de la lutte 
contre la pauvreté dans les pays en développement, comme cela a d'ailleurs été 
le cas dans nos propres pays. De même, l'action de la Communauté et des Etats 
membres en appui ou en incitation de ces évolutions est une composante décisive 
de nos politiques de coopération au développement. 
II. Les objectifs prioritaires de la lutte contre la pauvreté 
1) L'intégration économique et sociale des pauvres: un objectif central de caractère 
politique 
22. Au-delà de l'accroissement de la richesse nationale, de sa meilleure distribution, 
du développement des services sociaux, ou de l'assistance interne ou externe, 
l'objectif central de la lutte contre la pauvreté doit être la pleine intégration des 
pauvres, comme sujets autant que comme bénéficiaires, dans le système 
économique et dans les structures sociales et politiques. 
23. Il est important de souligner ici que cet objectif conduit à concevoir la lutte contre 
la pauvreté non pas comme un "secteur" d'intervention parmi d'autres ou 
complémentaire à d'autres, ce que ferait une approche en termes d'assistance, 
mais bien comme une composante fondamentale du développement, dans la 
mesure où la persistance de la pauvreté est bien un des problèmes centraux des 
pays en développement et non un effet secondaire du sous-développement. 
24. Comme on l'a dit plus haut, une stratégie fondée sur cet objectif n'est viable que 
s'il existe à la fois une réelle volonté politique nationale de s'attaquer à ce 
problème, une capacité de mettre en oeuvre cette volonté, et une conscience 
collective, plus ou moins consensuelle, des freins au développement que 
représente la pauvreté persistante. 
Par ailleurs, l'objectif ainsi défini implique que la lutte contre la pauvreté doit 
s'intégrer dans la formulation et la mise en oeuvre de la stratégie nationale de 
développement, et constituer un des objectifs explicites de toute politique, 
programme ou projet de développement. 
25. Du point de vue de la coopération au développement, ceci signifie que les bailleurs 
de fonds extérieurs devraient, à travers le dialogue politique, promouvoir 
systématiquement la lutte contre la pauvreté comme un des thèmes centraux du 
développement, et favoriser la prise de conscience par les gouvernements des 
pays en développement du défi au développement que représente la persistance 
d'un niveau élevé de pauvreté. La politique de lutte contre la pauvreté doit en 
même temps favoriser le renforcement des capacités humaines, techniques et 
institutionnelles nécessaires à cette appropriation au niveau local. 
26. Les stratégies permettant d'atteindre l'objectif d'intégration des pauvres dans le 
processus de développement sont évidemment différentes selon les pays et ne 
peuvent être formulées en général, ni d'ailleurs de l'extérieur. Cependant, un 
certain nombre d'objectifs intermédiaires peuvent être identifiés: il faut favoriser 
d'une part un mode de croissance compatible avec la réduction des inégalités et 
la préservation des liens d'intégration sociale, et basé sur le renforcement des 
capacités productives des pauvres notamment par l'utilisation intensive du travail 
et l'accès élargi aux ressources productives; il faut favoriser d'autre part l'accès 
des pauvres aux services sociaux de base, de manière à permettre l'amélioration 
de leurs conditions de vie et le développement des ressources humaines qui sont 
la condition de leur intégration et d'un processus de développement durable. 
2) Un mode de croissance durable et équitable 
27. Un rythme de croissance suffisamment fort, dépassant durablement le taux 
d'accroissement démographique, peut en générai être considéré comme une 
condition nécessaire pour mener une politique globale de lutte contre la pauvreté. 
Outre ses aspects économiques, cette condition implique de définir et mettre en 
oeuvre une politique de maîtrise de l'évolution démographique, thème sur lequel 
il existe déjà un début de coordination entre la Communauté et les Etats membres. 
Mais on sait aujourd'hui qu'au-delà du rythme global de croissance du revenu 
moyen par habitant, la réduction de la pauvreté exige surtout de définir un mode 
de croissance qui articule d'une part les réformes des structures économiques et 
institutionnelles, condition d'une croissance durable, et d'autre part les objectifs 
de développement social, condition d'une croissance équitable. 
Les caractéristiques économiques de ce mode de croissance dépendent de la 
situation de chaque économie nationale, mais dans la très grande majorité des cas 
il s'agit d'un mode de croissance intensif en main-d'oeuvre et donc favorable à 
l'emploi. Les orientations sectorielles et régionales doivent tenir compte des profils 
10 
de pauvreté, en considérant que le choix des secteurs prioritaires, évidemment 
différent dans chaque pays, est toujours une composante fondamentale et durable 
du mode de croissance. Le développement rural en général, et la création 
d'emplois urbains dans l'industrie et les services, notamment à travers les petites 
entreprises et le secteur informel, doivent être favorisés complémentairement dans 
la plupart des cas. 
28. En même temps, le mode de croissance doit être compatible avec une répartition 
équitable des revenus et des richesses, ou au moins ne doit pas être régressif de 
ce point de vue. En effet, certains modes de croissance, peu créateurs d'emplois 
et/ou fortement inégalitaires, ne se traduisent par aucun progrès en matière de 
réduction de la pauvreté, et entrainent même dans ce domaine des reculs 
importants. 
Il est certain que dans certains cas la réduction des inégalités doit être considérée 
comme la composante principale des programmes de lutte contre la pauvreté, soit 
parce que le mode de croissance jusqu'ici adopté est notoirement inégalitaire (par 
exemple dans certains pays d'Amérique Latine), soit parce que à moyen terme une 
croissance suffisante du revenu moyen par habitant n'est pas envisageable (par 
exemple dans certains pays d'Afrique Sub-Saharienne). 
29. Les effets potentiels sur la pauvreté doivent être considérés dans la conception 
et la mise en oeuvre de toutes les politiques économiques, et tout particulièrement 
dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. Ceux-ci doivent en général 
mieux intégrer les objectifs de long terme du développement économique et 
social, mieux déterminer l'ampleur, le rythme et la séquence des mesures macro­
économiques et structurelles, et être mieux adaptés aux contraintes spécifiques 
des pays en développement. 
Ces révisions nécessaires ne doivent cependant pas conduire à sacrifier la 
stabilisation financière et la remise en ordre de l'Etat, qui sont des conditions 
préalables de tout programme cohérent de lutte contre la pauvreté ou, au-delà, de 
développement. 
3) Un accès élargi aux ressources productives pour les pauvres 
30. Renforcer les capacités productives des pauvres est un objectif essentiel de toute 
stratégie globale de lutte contre la pauvreté, comportant des aspects économiques 
et contribuant en même temps à préserver ou restaurer les liens d'intégration 
sociale. La promotion de l'accès des pauvres aux ressources productives, 
notamment la terre, le crédit, les infrastructures, les techniques, la formation, 
permet aux groupes pauvres de valoriser le facteur de production dont ils 
disposent: leur force de travail. Cet objectif complète ainsi l'objectif précédent 
d'une croissance favorable à l'emploi, et oriente le processus de développement 
dans le sens de l'intégration de toutes les couches sociales. 
31. L'impact économique de l'accès aux ressources productives sur la situation des 
pauvres est double: direct par les revenus engendrés ou redistribués, et indirect 
à travers les progrès de productivité et d'activité qui se traduisent à terme par une 
plus forte croissance. Cet objectif comporte en outre des effets importants dans 
le sens du développement participatif et autonome, que l'on peut considérer 
comme essentiel pour une solution durable des problèmes de pauvreté. 
32. Tous ces effets n'ont cependant rien d'automatique, et dépendent évidemment 
du contenu des réformes structurelles et des investissements nécessaires, très 
11 
variable selon les pays et les secteurs concernés (bien que dans la plupart des 
pays les plus pauvres les zones rurales soient concernées en priorité). Par ailleurs, 
l'ampleur et les coûts des réformes, y compris du point de vue des structures 
sociales et peut-être de la stabilité politique, peuvent être considérables. 
4) Des services sociaux de base efficaces et accessibles à tous 
33. L'objectif de développer les ressources humaines tout en améliorant les conditions 
de vie des pauvres doit être une des composantes centrales de toute stratégie de 
lutte contre la pauvreté. L'investissement dans les ressources humaines est en 
effet l'élément déterminant d'une participation accrue des pauvres au 
développement économique et social. 
Des politiques cohérentes, volontaristes et soutenues dans les secteurs sociaux, 
tels que la santé et le planning familial, l'éducation et la formation, la sécurité 
alimentaire et la nutrition, s'attaquent aux effets les plus sensibles de la pauvreté 
sur les conditions de vie, mais en même temps à certaines de ses causes et 
mécanismes de reproduction. Cette double dimension des politiques sociales doit 
être un critère essentiel de leur conception. 
Bien que le contenu spécifique de ces politiques sectorielles puisse être très 
différent d'un pays à l'autre, on peut établir comme règle générale que les 
services sociaux doivent en priorité assurer un minimum de base (niveau 
"primaire") réellement accessible à l'ensemble de la population. 
34. Ces politiques peuvent et doivent être menées complémentairement aux objectifs 
économiques, en considérant que ceux-ci, même quand ils sont atteints, 
n'assurent pas automatiquement le progrès social. Ceci implique de définir une 
approche intégrée, en même temps économique et sociale, au lieu de concevoir 
la dimension sociale comme une politique d'accompagnement visant surtout à 
compenser les effets négatifs éventuels des politiques économiques, ce qui a 
souvent été le cas, par exemple dans le cadre de la dimension sociale de 
l'ajustement. 
Il ne faut cependant pas négliger les difficultés conceptuelles, politiques et 
opérationnelles de cette intégration des objectifs économiques et sociaux dans 
une politique d'ensemble. La condition essentielle de succès est qu'elle repose sur 
une forte volonté politique, elle-même basée sur un consensus social durable. 
Cette volonté doit certes s'exprimer au niveau de l'Etat central, dont le rôle est 
décisif, mais aussi au niveau des collectivités locales et organisations de base qui 
ont généralement la charge de la mise en oeuvre des politiques sociales. 
35. Dans tous les cas, une autre condition importante d'efficacité des politiques 
sectorielles dans le cadre de la lutte contre la pauvreté est leur cohérence entre 
elles: idéalement, les politiques dans chaque "secteur" social devraient être 
conçues comme des composantes d'une politique sociale d'ensemble. Une 
politique cohérente dans l'ensemble des secteurs sociaux aura en effet un impact 
favorable plus important que la somme des effets de chacune des politiques 
sectorielles correspondantes. Inversement, une politique sectorielle, même bien 
conçue et mise en oeuvre du point de vue de la lutte contre la pauvreté, risque de 
rester peu efficace si elle est menée isolément. Ici encore, on remarquera que 
cette condition ne peut être remplie que dans le cadre d'une volonté politique 
centrale forte, mais il faut ajouter qu'elle exige aussi des structures 
administratives appropriées. 
12 
36. Dans le cas des interventions de coopération dans les domaines sociaux, il est 
particulièrement important pour leur efficacité et continuité qu'elles s'insèrent 
dans des politiques internes définies nationalement et qu'elles contribuent à 
renforcer, voire à mettre en place, des structures institutionnelles adéquates. 
De même, la conception et la mise en oeuvre de ces politiques doivent s'adapter 
aux besoins réels des pauvres, se rapprocher de la demande effectivement 
exprimée, ou le cas échéant contribuer à susciter cette demande, éventuellement 
à travers des associations ou organisations décentralisées. 
37. A la demande du Conseil, la Commission présentera dans les mois à venir des 
propositions plus précises concernant les politiques de coopération dans chacun 
des principaux secteurs sociaux (santé, éducation et formation, sécurité 
alimentaire), comme elle l'a déjà fait pour le planning familial. 
5) La protection des groupes les plus pauvres, marginalisés ou vulnérables 
38. Toute politique de lutte contre la pauvreté doit viser à atténuer au moins les effets 
de la pauvreté extrême, qu'elle soit chronique ou occasionnelle, pour les groupes 
ou individus les plus pauvres, marginalisés ou vulnérables, qui ne bénéficieront 
pas, ou pas assez, ou seulement à trop long terme, des mesures adoptées dans 
le cadre des autres objectifs (et que parfois ces mesures pourront même léser à 
court ou moyen terme). Ceci répond à l'objectif de garantir à tous les conditions 
minimales de dignité que la pauvreté extrême -la misère- interdit. 
39. Même un mode de croissance équitable et des politiques sociales conçues et 
ciblées pour lutter contre la pauvreté ne pourront atteindre toutes les catégories 
de pauvres, et les exclus se trouveront le plus souvent parmi les plus pauvres. 
Que leur marginalisation soit d'origine économique ou socio-culturelle, qu'elle soit 
durable ou provisoire, collective ou individuelle (handicapés, vieillards), les 
pouvoirs publics ont le devoir de leur assurer des conditions minimales 
d'existence, mais aussi de préserver ou restaurer les liens d'intégration sociale. 
Quels que soient leurs formes -programmes de sécurité alimentaire, programmes 
publics d'emploi, systèmes de protection sociale plus ou moins complets-, ces 
interventions publiques demandent des moyens financiers, techniques et 
administratifs parfois considérables. Aussi s'agit-il d'un domaine dans lequel 
l'assistance extérieure peut jouer un rôle décisif, de conseil autant que de 
financement. Par ailleurs, cet objectif peut aussi exiger dans certaines situations 
exceptionnelles des interventions extérieures plus massives mais moins durables, 
dans le cadre des aides d'urgence. 
III. Conditions d'une politique efficace de lutte contre la pauvreté 
1) Connaissance des situations de pauvreté, évaluation de l'impact des politiques et 
des projets, et renforcement des capacités d'analyse locales 
40. Disposer régulièrement d'une information pertinente et fiable sur les situations de 
pauvreté dans chaque pays, et évaluer systématiquement l'impact sur la pauvreté 
de tous les programmes et projets de développement sont des conditions 
nécessaires tant pour favoriser le dialogue entre les pays en développement et les 
bailleurs de fonds que pour définir, orienter et suivre les interventions sur le 
terrain. 
13 
41. Au niveau global, les mesures quantitatives élaborées par des institutions 
internationales, notamment la Banque Mondiale et le PNUD, constituent une base 
importante, qui devra être complétée au cas par cas en tenant compte notamment 
des aspects qualitatifs et dynamiques trop souvent négligés dans les études 
existantes. Un cadre d'analyse macro-social, intégré au cadre macro-économique 
traditionnel, devrait être développé, liant étroitement les orientations du 
développement économique et celles du développement social. Un tel cadre 
permettrait de définir des objectifs précis en matière sociale, d'établir des scenarii 
alternatifs, d'en suivre la réalisation et d'en évaluer les résultats. 
42. Au niveau des projets, une grille d'analyse sociale devrait être définie, qui 
compléterait les critères économiques et financiers habituels. En intégrant 
l'objectif de réduction de la pauvreté dans tous les projets, et dans chacune de 
leurs étapes de conception, sélection, mise en oeuvre et évaluation, ceci 
permettrait de privilégier, à coûts financiers comparables, les projets ayant un 
impact plus favorable en matière de création d'emplois, d'amélioration de 
l'environnement social, d'accès des pauvres aux ressources productives ou aux 
services sociaux, de degré de participation des bénéficiaires. 
43. La lutte contre la pauvreté devant devenir un combat essentiellement interne aux 
pays en développement, la réalisation des analyses et évaluations doit autant que 
possible s'appuyer sur des informations disponibles localement et sur le 
développement des capacités locales. Un soutien technique et financier aux 
organismes engagés dans ce secteur, y compris à un niveau décentralisé, pourrait 
se révéler très bénéfique de ce point de vue. 
2) Une approche participative pour favoriser l'intégration sociale 
44. Le dialogue sur les options de développement social devrait être favorisé, dans la 
mesure du possible, par des formes diverses de participation des intéressés à 
différents niveaux de conception ou en tout cas de mise en oeuvre et d'évaluation 
des politiques et des projets. Ceci permettrait de renforcer la capacité d'auto-
initiative et d'auto-organisation des pauvres pour la prise en charge de leurs 
problèmes, qui est une condition décisive de l'efficacité durable de toute politique 
de lutte contre la pauvreté. 
Les interventions extérieures doivent s'appuyer, dans la mesure du possible, sur 
les capacités locales, et favoriser la participation des populations concernées tant 
au niveau organisationnel qu'en ce qui concerne les compétences techniques 
souvent existantes mais sous-utilisées. Cette participation permet d'assurer une 
meilleure adéquation des interventions extérieures au contexte local, et en accroît 
ainsi l'efficacité. Elle peut souvent permettre de mieux connaître et de mieux 
attaquer les mécanismes socio-culturels de reproduction de la pauvreté et de 
marginalisation des pauvres. Enfin, elle doit être considérée comme un important 
levier de l'appui à la démocratisation dans les pays en développement. 
45. Toutefois, la participation et l'organisation des pauvres constituent une condition 
dont les difficultés opérationnelles et politiques sont aussi grandes que 
l'importance de principe. Malgré les réussites de certains "projets participatifs" et 
l'importance croissante accordée à la "coopération décentralisée", les références 
à la participation des bénéficiaires apparaissent parfois plus comme un discours 
incantatoire que comme une orientation réelle pour la mise en oeuvre des projets. 
Ceci résulte principalement de la marginalisation économique, sociale et politique 
des groupes les plus pauvres, qui les met souvent hors d'atteinte des politiques 
14 
et projets de développement, y compris parfois les "actions ciblées". Cet effet se 
trouve souvent accentué par l'insuffisante capacité d'organisation des groupes de 
population les plus pauvres, et par des contraintes propres aux organismes 
multilatéraux et bilatéraux de coopération au développement: contraintes 
politiques (relations avec les gouvernements), institutionnelles (plus de moyens 
financiers que de ressources humaines) et parfois culturelles (formation et 
sensibilité des intervenants extérieurs). 
46. Ces difficultés peuvent conduire d'une part à accroître le rôle de relais tels que les 
collectivités locales ou les organisations non gouvernementales (locales ou 
européennes), au moins au niveau de la mise en oeuvre et de l'évaluation de 
certains programmes et projets, et d'autre part à mettre l'accent sur les options 
régionales ou sectorielles susceptibles de bénéficier indirectement le plus aux 
groupes les plus pauvres (par exemple les politiques de sécurité alimentaire). Seule 
l'analyse précise de chaque cas peut montrer dans quelle mesure les groupes les 
plus pauvres peuvent être atteints indirectement par les effets de politiques 
ciblées sur d'autres groupes de population. 
IV. Orientations pour les principaux champs d'intervention de la politique de lutte 
contre la pauvreté 
47. La diversité et la complexité des situations de pauvreté dans les pays en 
développement, son caractère fondamentalement politique, et l'approche 
différenciée, pays par pays, qui en est rendue nécessaire, signifient que la nature 
des efforts à engager, la hiérarchie des objectifs, l'établissement des priorités et 
leur contenu précis, la combinaison et la séquence temporelle des politiques et des 
instruments, ne peuvent qu'être spécifiques à chaque pays. Ces divers aspects 
ne pourront être déterminés qu'après identification des facteurs de pauvreté, et 
en tenant compte du degré et des conditions de la volonté politique locale et des 
interventions extérieures ainsi que des contraintes propres à chaque pays. Les 
orientations qui suivent ne sont donc qu'une base à partir de laquelle des 
programmes d'intervention spécifiques devraient être définis au niveau national. 
1) Caractéristiques générales de l'approche proposée de lutte contre la pauvreté dans 
le cadre de la coopération au développement 
48. Les problèmes de pauvreté dans les pays en développement sont complexes et 
multidimensionnels, d'où la nécessité d'une approche intégrée, combinant de 
manière cohérente les différents instruments d'intervention dans un programme 
d'ensemble pour chaque pays. Cette approche concerne tous les aspects de la 
politique de coopération au développement, y compris les interactions avec les 
interventions non directement orientées sur l'objectif de lutte contre la pauvreté, 
et au-delà toutes les politiques des pays développés ayant des effets sur le 
développement économique des pays en développement, notamment sur ses 
aspects sociaux. 
49. Par ailleurs, et quels que soient les instruments mis en oeuvre dans chaque cas, 
la réduction de la pauvreté ne peut être utilement envisagée que de manière 
progressive et continue et dans une approche de long terme, dont il faut tenir 
compte dans la fixation des objectifs et dans le choix des instruments à chaque 
étape. Ceci devrait se traduire par la mise en place de programmes nationaux de 
développement durable, dans lesquels la lutte contre la pauvreté serait un des 
objectifs prioritaires. 
15 
50. Ces caractéristiques conduisent à souligner l'importance d'un dialogue politique 
permanent des bailleurs de fonds (en particulier communautaires) avec les Etats 
des pays en développement, individuellement ou par groupe géographique 
homogène, et dans la mesure du possible avec d'autres organisations locales 
représentatives. De ce point de vue, les responsabilités des acteurs 
gouvernementaux et autres dans les pays en développement, le degré de priorité 
effectivement accordé à l'objectif de réduction de la pauvreté dans leurs politiques 
internes, et les efforts engagés par ces pays pour améliorer la capacité de mise 
en oeuvre de ces politiques notamment au niveau institutionnel, constituent des 
aspects essentiels de la lutte contre la pauvreté. 
2) L'intégration de la lutte contre la pauvreté dans la formulation et la mise en oeuvre 
des politiques macro-économiques et des réformes structurelles 
51. Le principal instrument d'intervention actuel à ce niveau est celui des programmes 
d'ajustement structurel, dans la négociation desquels la Communauté et certains 
Etats membres ont déjà une responsabilité significative, aux côtés d'autres 
bailleurs de fonds et notamment des Institutions de Bretton Woods. Considérant 
les résultats assez décevants de ces programmes, y compris par rapport à leurs 
propres objectifs macro-économiques, dans beaucoup des pays les plus pauvres, 
il faut continuer à favoriser l'évolution de leur contenu, dans le sens: 
d'une meilleure intégration des objectifs économiques, sociaux et politiques 
dans un cadre cohérent unique, de manière à renforcer les liens positifs entre 
croissance économique, progrès social et consolidation démocratique; 
d'une* meilleure articulation entre stabilisation (court terme), ajustement 
structurel proprement dit (moyen terme) et développement (long terme), qui 
peut conduire à réviser les schémas habituels sur l'ordre et le rythme dans 
la séquence des réformes; 
d'une meilleure prise en compte des contraintes spécifiques des pays les plus 
pauvres (par exemple problèmes de capacité d'offre, de fragilité structurelle 
du commerce extérieur, d'organisation des marchés, de capacité 
institutionnelle et administrative, de vulnérabilité de certains groupes socio-
économiques...), et plus particulièrement d'une plus grande souplesse en 
matière de libéralisation du commerce extérieur et de partage des rôles entre 
Etat et marché. 
52. Parmi les domaines prioritaires à (re-)considérer, et sans que ceci affecte les 
objectifs de stabilisation financière mais aussi institutionnelle qui sont une 
condition préalable de toute politique efficace, il faut compter: 
la promotion (ou au moins protection) de l'emploi, en favorisant une 
croissance intensive en main-d'oeuvre et en améliorant l'accès des pauvres 
aux ressources productives, y compris par des investissements publics et des 
réformes structurelles; 
la réduction des inégalités dans la répartition des revenus et des richesses, 
sur lesquelles les options macro-économiques, y compris en matière fiscale, 
et sectorielles ont une incidence importante; 
l'amélioration de l'accès aux services sociaux de base, notamment par des 
réallocations budgétaires, liées à des réformes structurelles ou 
institutionnelles dans le cadre de politiques sectorielles cohérentes; 
(4) 
16 
le soutien du développement de l'agriculture et, au-delà, de l'économie rurale 
dans laquelle se trouvent encore actuellement la majorité des pauvres et 
surtout des plus pauvres dans la plupart des pays en développement, et dont 
dépend largement la sécurité alimentaire de l'ensemble de la population; 
la promotion de l'investissement productif et l'appui aux initiatives privées, 
en favorisant le développement et le dynamisme des petites entreprises et du 
secteur informel et leur meilleure intégration dans l'économie. 
53. La collaboration avec les Institutions de Bretton Woods est dans ce domaine 
particulièrement importante, étant donné le rôle qu'elles ont joué jusqu'ici dans 
la conception, négociation et mise en oeuvre de l'ajustement structurel et plus 
généralement dans la réflexion sur les stratégies appropriées. Cette collaboration 
peut être encore améliorée en mieux distinguant les rôles des différents acteurs 
en présence: de manière générale, celui des Institutions de Bretton Woods est 
essentiellement technique, alors que la Communauté et les Etats membres ainsi 
que les autres bailleurs de fonds bilatéraux doivent avoir un rôle beaucoup plus 
politique, notamment dans les négociations avec les gouvernements des pays en 
développement. 
3) L'orientation prioritaire des politiques sectorielles vers le développement des 
ressources humaines et l'amélioration des conditions de vie des pauvres 
54. La lutte contre la pauvreté, c'est-à-dire à la fois l'amélioration des conditions de 
vie et l'investissement dans les ressources humaines pour améliorer les 
possibilités d'intégration économique et sociale des pauvres, doit être l'orientation 
prioritaire 'des politiques menées dans les secteurs de développement humain et 
social, à savoir principalement la santé et le planning familial, l'éducation et la 
formation, la sécurité alimentaire et la nutrition. Cette priorité fait actuellement 
l'objet d'un assez large consensus, notamment à l'intérieur de la Communauté. 
C'est ainsi que le thème de la lutte contre la pauvreté pourrait permettre d'assurer 
la cohérence inter-sectorielle des politiques sociales, condition de leur efficacité. 
55. Sur le plan des moyens, des ressources financières peuvent souvent être 
dégagées par des réallocations inter-sectorielles (par exemple dans le cadre des 
revues de dépenses publiques), mais aussi intra-sectorielles selon des critères 
d'efficacité et d'accessibilité (notamment pour les groupes et individus les plus 
pauvres). Le recouvrement partiel de certains types de coûts peut alléger 
significativement les contraintes budgétaires, sans nuire aux pauvres si des 
mesures discriminatoires permettent d'éviter leur exclusion de l'accès aux services 
de base. Le financement extérieur devrait jouer un rôle déterminant dans le 
développement des secteurs sociaux dans les pays les plus pauvres, dont les 
moyens budgétaires resteront encore longtemps insuffisants. 
Mais au-delà des questions de financement, des réformes de caractère plus 
structurel et institutionnel sont nécessaires dans de nombreux cas, notamment 
visant à rapprocher l'offre de la demande (existante ou à susciter) et des besoins 
réels des populations en services sociaux de base, spécialement dans les zones 
rurales. Une condition décisive de ces réformes réside dans la qualité des moyens 
en personnel local à tous les niveaux, ce qui conduit à souligner l'importance de 
la formation, mais aussi de l'administration générale. 
56. La lutte contre la pauvreté ne saurait se cantonner aux secteurs sociaux 
prioritaires, de sorte que l'objectif de réduction de la pauvreté doit être intégré 
dans toutes les autres politiques sectorielles, qui peuvent avoir des conséquences 
17 
pour la situation des pauvres. Ceci est évident pour les Infrastructures sociales ou 
les politiques agricoles et de développement rural, mais peut revêtir selon les cas 
autant d'importance dans d'autres secteurs tels que les équipements collectifs 
urbains, ou les réseaux de transport et de communication. 
57. De même, l'objectif de réduction de la pauvreté doit prendre une place centrale 
dans la conception de politiques "horizontales", telles que celles concernant 
l'environnement, ou le rôle et le statut des femmes. Une attention particulière doit 
en effet être portée à ces dernières, parce qu'elles sont souvent plus vulnérables 
aux situations de pauvreté, mais aussi à cause de leur rôle souvent décisif en 
matière de santé, d'éducation, de nutrition et bien sûr de planning familial. 
58. Enfin, pour les politiques sectorielles (sociales ou autres) comme pour la mise en 
place de mécanismes de transfert et autres moyens de protection des groupes les 
plus pauvres, il est important de tenir compte des problèmes souvent 
considérables que pose le ciblage adéquat. Les solutions sont très diverses selon 
les cas (par le type de prestation, le mode de distribution, les conditions 
d'attribution, les critères d'identification a priori des bénéficiaires, etc.), et elles 
peuvent déterminer parfois le contenu même des programmes. Il faut souligner en 
général d'une part l'importance d'une bonne connaissance des situations et 
mécanismes d'appauvrissement (y compris les contraintes politiques), et d'autre 
part l'intérêt de l'approche participative à l'échelon local évoquée plus haut. 
V. Le renforcement des moyens d'action par la coordination communautaire 
59. La nécessité d'un renforcement de la coordination entre la Communauté et ses 
Etats membres en matière de coopération au développement, prévue dans le 
Traité sur l'Union Européenne (article 130 X), a été discutée dans la 
Communication de la Commission de mai 1992 sur la politique de coopération au 
développement à l'horizon 2000, et signalée par le Conseil dans sa Déclaration de 
novembre 1992. 
La même Déclaration souligne le caractère prioritaire de la lutte contre la pauvreté 
parmi les domaines de coordination, réaffirmé par le Conseil dans ses Conclusions 
de mai 1993 sur la coordination des politiques, sur la base de trois critères 
généraux: contribution aux principaux objectifs de la politique de développement 
de la Communauté; existence d'un avantage comparatif de la coordination du 
point de vue de l'efficacité de l'aide au développement; nécessité de compléter 
ou d'adapter la politique existante. 
60. La lutte contre la pauvreté correspond particulièrement bien à ces trois critères: 
la présente Communication a rappelé l'importance de la lutte contre la 
pauvreté dans le cadre de la politique de développement dont elle est - ou 
devrait être - une des composantes essentielles, ainsi que cela est d'ailleurs 
indiqué dans le Traité sur l'Union Européenne (article 130 U). Ce caractère 
central de la lutte contre la pauvreté dans les objectifs de la coopération fait 
actuellement l'objet d'un assez large consensus parmi les bailleurs de fonds, 
communautaires et autres; 
concernant l'avantage comparatif de la coordination en matière de lutte 
contre la pauvreté, on peut affirmer qu'il s'agit d'un des domaines où il 
apparaît le plus clairement. Ceci découle d'une part de l'ampleur même des 
18 
problèmes qui exige une approche globale et des moyens importants plutôt 
que des actions ponctuelles ou dispersées, d'autre part de l'indispensable 
unicité de la politique de réduction de la pauvreté dans chaque pays et de ses 
implications pour l'ensemble de la politique de développement, et enfin de la 
nécessité d'un dialogue politique des bailleurs de fonds extérieurs avec les 
Etats des pays en développement (et avec d'autres Etats, institutions et 
organisations), dialogue pour l'efficacité duquel la cohérence de la 
coopération communautaire est une condition essentielle; 
en dépit de l'accord général sur le caractère prioritaire de la lutte contre la 
pauvreté, la réunion d'experts organisée par la Commission en février 1993 
a révélé que la plupart des Etats membres n'ont pas encore réussi à traduire 
cet objectif de principe dans leurs politiques et interventions concrètes dans 
les pays en développement. L'on se limite en général à accorder 
proportionnellement un peu plus d'aide aux pays les plus pauvres, à accroître 
légèrement la part destinée aux secteurs sociaux, à cibler quelques projets 
sur les groupes les plus pauvres par exemple à travers des organisations non 
gouvernementales, enfin à appuyer les stratégies de la Banque Mondiale sur 
le plan macro-économique (en particulier dimension sociale de l'ajustement). 
Ces actions dispersées et ponctuelles s'avèrent manifestement insuffisantes 
pour résoudre un problème d'une aussi vaste ampleur. 
61. Faute de prendre en compte l'aspect global et fondamentalement politique des 
problèmes de pauvreté et de leurs solutions éventuelles, faute donc de stratégie 
d'ensemble cohérente et de dialogue politique suivi, on peut craindre que la 
coopération au développement ne continue à n'obtenir que fort peu de résultats 
réels et durables en matière de lutte contre la pauvreté, et que les problèmes de 
pauvreté ne continuent de s'étendre et de s'aggraver dans de nombreux pays en 
développement, notamment en Afrique Sub-saharienne. 
62. La coordination des politiques et des interventions de la Communauté et des Etats 
membres, basée sur la stratégie générale commune proposée dans la présente 
Communication, constitue un des moyens d'améliorer la contribution de la 
coopération au développement à la lutte contre la pauvreté. La coordination 
communautaire devrait permettre d'une part de profiter pleinement des 
complémentarités (géographiques, sectorielles, méthodologiques ou autres) des 
approches bilatérales et communautaire actuellement dispersées, ce qui en 
augmenterait l'efficacité, et d'autre part de créer un effet de "masse critique" qui 
en accroîtrait la cohérence et la crédibilité. 
63. Au-delà de l'accord sur les principes généraux, la condition essentielle d'efficacité 
de la stratégie proposée, donc de la coordination, est son application pays par 
pays, pour tenir compte de la diversité des situations, des problèmes et des 
contraintes, mais aussi parce que même la plus complète et la plus cohérente des 
stratégies de lutte contre la pauvreté ne peut réussir que si elle est fondée sur une 
volonté politique locale forte et un consensus national durable. 
64. Tout en respectant ce principe de coordination au cas par cas basée sur un accord 
préalable sur la stratégie générale, les trois principaux domaines dans lesquels 
cette coordination peut rapidement se mettre en place sont: 
l'amélioration de la connaissance des situations et problèmes de pauvreté et 
l'évaluation systématique de l'impact sur la pauvreté des politiques et projets 
de développement, y compris en utilisant mieux et en renforçant les 
capacités et compétences locales; 
19 
la concertation avec d'autres bailleurs de fonds et en particulier les 
organisations internationales; 
enfin et surtout le dialogue politique avec les autorités des pays en 
développement. 
Pour chacun de ces niveaux des procédures spécifiques pourront être utilisées, sur 
la base des propositions formulées par la Commission dans sa Communication au 
Conseil du 10 mai 1993. 
1 ) Coordination pour l'amélioration de la connaissance des situations de pauvreté et 
l'évaluation de l'impact des politiques et des projets 
65. L'amélioration des connaissances en matière de pauvreté est un domaine dans 
lequel la coordination apporterait des avantages évidents en termes de coût-
efficacité, ne serait-ce que pour des raisons techniques, ainsi que cela résulte 
clairement des conclusions de la réunion d'experts de février 1993. Dans le cadre 
des priorités énoncées plus haut, cette forme de coordination doit se développer 
autant au niveau des échanges systématiques et réciproques d'information et du 
développement de méthodologies et techniques harmonisées, que sur le terrain 
en intégrant dès le départ les organismes des pays en développement et en 
utilisant et formant les capacités techniques locales. Leur participation à des 
réseaux d'échanges d'informations est en effet une des conditions pour 
l'efficacité de ces derniers. 
66. Au niveau des procédures, le Groupe de Travail existant déjà sur la coopération 
statistique* avec les pays en développement (sous la responsabilité de l'Office 
Statistique des Communautés Européennes) pourrait être utilisé dans ce contexte. 
Mais il faudrait aussi parallèlement mettre à profit l'expérience et les compétences 
accumulées dans les services des Etats membres autant qu'à la Commission dans 
le suivi et l'évaluation au niveau européen des conditions de vie des populations 
et des mécanismes d'intégration et d'exclusion sociale. Bien entendu, des travaux 
sont nécessaires pour adapter les méthodes et techniques au contexte spécifique 
des pays en développement. Ils doivent être menés en étroite collaboration avec 
les acteurs locaux ainsi qu'avec les institutions internationales compétentes, tout 
en reflétant les critères communautaires d'intervention. 
67. L'évaluation de l'impact social de l'ensemble des politiques et des projets de 
développement de la Communauté et des Etats membres est un autre domaine 
dans lequel on peut s'attendre à des avantages comparatifs considérables d'un 
renforcement de la coordination, y compris bien sûr en utilisant et renforçant les 
capacités locales. L'élaboration d'un cadre d'analyse macro-social, de critères 
d'évaluation de l'impact social des programmes nationaux d'investissement, et 
d'une grille sociale d'analyse et de choix des projets devrait être menée 
conjointement, et donner lieu à des applications conjointes occasionnelles, et 
surtout à des échanges systématiques et réciproques de résultats d'évaluations. 
Il s'agit là probablement d'un des moyens les plus sûrs pour améliorer l'efficacité 
de l'ensemble de la coopération au développement du point de vue de la réduction 
de la pauvreté. 
2) Coordination dans les enceintes internationales 
68. Les questions de développement et plus spécifiquement la lutte contre la pauvreté 
sont de la compétence de diverses organisations et enceintes internationales 
auxquelles participent !a Communauté et les Etats membres, telles que les 
20 
diverses instances de la Banque Mondiale, les tables rondes du PNUD et les 
réunions des agences spécialisées des NU, les réunions du CAD, plus récemment 
la "Commission permanente pour l'atténuation de la pauvreté" de la CNUCED, etc. 
Faute de coordination systématique et de recherche de positions communes, 
l'influence communautaire sur la détermination des politiques et stratégies et le 
cas échéant sur la prise de décisions par ces organismes est restée jusqu'ici 
relativement faible et en tout cas insuffisante, alors que la Communauté et ses 
Etats membres constituent ensemble le principal fournisseur d'aide publique au 
développement (environ 42% du total mondial, dont 30% bilatéral, 6% 
communautaire et 6% par le canal des organismes multilatéraux). 
Il faut rappeler ici que le Traité sur l'Union Européenne (article 130 X) prévoit 
explicitement cette forme de coordination, "y compris dans les organisations 
internationales et lors des conférences internationales", et précise que "la 
Commission peut prendre toute initiative utile" dans ce sens. 
69. Un domaine de coordination communautaire au niveau international de particulière 
importance est celui de l'ajustement structurel, qui par ses incidences sur 
l'ensemble de la politique de développement des pays concernés détermine 
largement les conditions et les contraintes de la lutte contre la pauvreté. Pour 
cette raison, mais aussi à cause du rôle décisif de la Banque Mondiale dans la 
lutte contre la pauvreté à tous les niveaux - statistiques et analyses, définition de 
stratégies, négociation et mise en oeuvre des programmes nationaux -, la 
coordination communautaire systématique au sein de cette institution est 
indispensable, surtout dans le cadre des discussions concernant des régions et 
des pays spécifiques. 
70. Un autre domaine de coordination internationale qui doit être mentionné ici est 
celui des contraintes extérieures sur les pays en développement. Parmi les 
problèmes énumérés plus haut dans ce contexte, celui de la dette extérieure entre 
parfaitement dans le cadre de la nécessaire coordination communautaire dans les 
enceintes internationales, et l'on sait par ailleurs qu'il fait peser une lourde 
contrainte sur les choix stratégiques des pays les plus pauvres. Beaucoup de ces 
pays ne pourront pas en effet mettre en oeuvre les politiques macro-économiques, 
structurelles et sociales durables que nécessite toute stratégie de lutte contre la 
pauvreté, tant que les nécessités du service de la dette continueront à absorber 
une partie considérable de leurs ressources et à leur imposer des priorités de 
politique économique de court terme. 
La Communauté devrait par conséquent adopter une position commune générale 
sur le traitement des problèmes d'endettement extérieur des pays les plus 
pauvres, éventuellement sous la forme d'un "plan" dont le contenu ne saurait bien 
sûr être ébauché ici, mais dont un des principes devrait être la prise en compte 
des objectifs de long terme du développement et en particulier de la lutte contre 
la pauvreté. Ce plan non contraignant pourrait ensuite servir de base de 
négociation au cas par cas dans les enceintes internationales compétentes, 
notamment dans le cadre du "Club de Paris". 
3) Coordination pour la mise en oeuvre du dialogue sur la politique de développement 
avec les pavs en développement 
71. Comme on l'a déjà souligné, la stratégie de lutte contre la pauvreté ne peut avoir 
de valeur opérationnelle que dans la mesure où elle s'adapte, et même s'intègre, 
à la politique de développement de chaque pays. Pour cette raison, le niveau le 
21 
plus important de définition de la contribution que peut apporter la coopération au 
développement à la lutte contre la pauvreté est celui du dialogue entre les bailleurs 
de fonds et les autorités de chaque pays. 
Il est préférable, pour que ce dialogue aboutisse à des politiques cohérentes et 
efficaces, que les Etats des pays en développement puissent négocier avec 
l'ensemble des bailleurs de fonds plutôt qu'avec chacun d'entre eux séparément. 
Ceci implique évidemment une certaine coordination préalable entre ces derniers, 
menée pays par pays. 
72. La Communauté et ses Etats membres, par leur poids quantitatif dans l'aide au 
développement, par l'existence d'objectifs et stratégies communs, par leurs 
relations avec d'autres donneurs y compris les organisations internationales, 
peuvent et doivent jouer un rôle central et moteur dans cette coordination entre 
bailleurs de fonds. Dans cette perspective apparaît clairement l'importance d'un 
renforcement de la coordination communautaire sur la lutte contre la pauvreté 
dans chaque pays en développement. 
73. Pour l'essentiel, une fois que le Conseil des Ministres de la coopération au 
développement aura fixé les orientations générales, il sera nécessaire de définir 
progressivement les stratégies spécifiques de lutte contre la pauvreté à appliquer 
pays par pays par la Communauté et ses Etats membres. C'est en tenant compte 
de cette base commune que chaque Etat membre ou la Communauté pourront 
entamer le dialogue avec les pays en développement concernés, en préservant la 
maîtrise par chaque pays de ses orientations de développement. 
La Communauté et ses Etats membres ont mis en place des cadres de dialogue 
originaux avec les pays en développement. Il apparaît nécessaire de les renforcer 
de manière à mieux prendre en compte les engagements de long terme dans le 
sens de la réduction de la pauvreté, et à mieux intégrer les objectifs et 
orientations de la lutte contre la pauvreté dans les politiques de coopération au 
développement de la Communauté et des Etats membres. 
74. Ce dialogue devrait se traduire par des engagements réciproques concernant les 
objectifs, les priorités et les moyens de la lutte contre la pauvreté dans le cadre 
de la politique de développement de chaque pays concerné. Du côté des pays en 
développement, l'engagement reflète une volonté politique de poursuivre un 
programme de développement cohérent, comprenant les mesures et réformes, 
économiques, institutionnelles ou autres, nécessaires pour réduire les inégalités 
et favoriser l'accès des pauvres aux ressources productives et aux services 
sociaux de base. Et du côté de leurs partenaires extérieurs dans la coopération au 
développement, en particulier la Communauté et ses Etats membres, il garantit 
l'appui continu à ce programme, ainsi que la stabilité des ressources fournies, la 
cohérence et l'efficacité de leur utilisation, et un environnement international au 
moins non défavorable. 
Ces engagements pourraient prendre des formes diverses, adaptées aux situations 
de chaque pays et aux relations entretenues avec l'Europe communautaire. Dans 
les cas où les conditions optimales sont réunies, des "contrats de développement 
durable", dans lesquels les objectifs de réduction de la pauvreté tiendraient une 
place importante, pourraient être mis en place. 
75. Pour ce qui concerne les procédures de coordination des politiques de 
développement, on ne peut que se reporter aux propositions de la Communication 
de la Commission du 10 mai 1993, en particulier celles concernant les échanges 
22 
systématiques et réciproques d'informations et d'évaluations, l'intensification et 
régularisation de la coordination sur place, la mise en place d'un mécanisme de 
suivi de l'application des résolutions du Conseil, l'attribution d'un rôle modifié et 
renforcé pour les comités FED, PVDALA et MED, et l'utilisation des réunions des 
directeurs généraux du développement, avec en plus un groupe de travail 
permanent des services de la Commission et des Etats membres répondant à un 
mandat précis sur les politiques de lutte contre la pauvreté. 
76. Le principe de coordination pays par pays est bien évidemment essentiel à ce 
niveau, le pays bénéficiaire devant être au centre du processus de coordination 
communautaire. Dans cette perspective, le Conseil pourrait demander à un groupe 
de travail de proposer dès l'année prochaine le choix d'un petit nombre de pays 
en développement dans lesquels la coordination communautaire pourrait se 
renforcer à titre expérimental en matière de lutte contre la pauvreté, dans le sens 
des orientations exposées ci-dessus. Différents Etats membres, ou la Commission, 
pourraient ensuite assumer selon les pays un rôle de "chef de file" coordonnant 
les interventions de la Communauté et des Etats membres dans les programmes 
de lutte contre la pauvreté dans chaque pays concerné. 
77. Les questions concernant les ressources financières et humaines des politiques de 
lutte contre la pauvreté pourraient sans doute être abordées aussi dans ce 
contexte, c'est-à-dire pays par pays. 
Globalement il est clair que les ressources d'aide publique au développement 
disponibles sont insuffisantes par rapport aux besoins de la lutte contre la 
pauvreté (ainsi que par rapport aux engagements passés des bailleurs de fonds), 
et le resteront probablement dans les années à venir en dépit du complément que 
pourraient apporter par exemple des mesures d'allégement des dettes extérieures 
de certains pays. Mais même sans ressources financières additionnelles, des 
réallocations sectorielles et géographiques et des mesures d'amélioration de 
l'efficacité de l'aide peuvent contribuer rapidement et substantiellement à la 
réduction de la pauvreté dans les pays en développement. 
Au niveau des ressources humaines et administratives, on peut affirmer que la 
mise en oeuvre des propositions de la présente Communication exigera de la part 
de la Communauté et des Etats membres des efforts significatifs, dont le contenu 
précis devra être examiné conjointement, notamment à la lumière des travaux 
menés par la Communauté en matière de coordination et de cohérence de ses 
politiques de coopération au développement. 
£3 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE A LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTE ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
(5) 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1 ) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 12 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 16 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
•*%i? 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
5. Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisatîon de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pavs en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
Afrique Sub-Saharîenne 
Asie de l'Est et Pacifique 
Asie du Sud 
Amérique Latine et Caraïbes 
Source: Banque Mondiale 1965-73 
2.6 
2.7 
2.4 
2.7 1973-80 1980-91 
2.8 
1.7 
2.4 
2.4 3.1 
1.6 
2.2 
2.0 1991-2000 
3.0 
1.4 
1.9 
1.6 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11% de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
12. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
13. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globales de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
1960 1970 1980 1989 
20% les plus pauvres 2.3 2.3 1.7 1.4 
20% les plus riches 70.2 73.9 76.3 82.7 
Ratio 30 32 45 59 
Source: PNUD 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 - Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda (1989-90) 8.5 41.9 
Côte d'Ivoire (1988) 7.3 47.2 
Inde (1989-90) 8.8 41.3 
Indonésie (1990) 8.7 42.3 
Tunisie 0990) 5.9 46.3 
Brésil (1989) 2.1 67.5 
Chili (1989) 3.7 62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 57 86 
Asie 77 79 
Amérique Latine et Caraïbes 59 66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% l'an entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub-Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1980 et 1 /10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 - Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est • 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 12% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
: que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marchés, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrique Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1930 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérique Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moyen-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
s 
re A12 
egments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
este le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
1) Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non concessionnels), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1936-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US$ en 1980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1 % en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 12% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
.1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, I 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
1 P° 1 UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
CAD total Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 
58.63 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 
100.0 Variation 
91-2/80-1 
%/an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 
3.7 APD / PNB 
1980-81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 
0.33 1991 -92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais même un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
îfitS1 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1 ) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1 ) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparaît dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "comlnlSsfèn permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales, soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1 ) Les contraintes des ré-éouilîbraoes macro-économiques et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisemment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
11. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", P"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème- de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des engagements réciproques 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
15. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
D Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes dits "vocaux", qui défendent des intérêts 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifités propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. .Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analvse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement...) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosaoe entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines oonditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1 ) Renforcement des capacités techniques 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaine des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaine elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principalement sur le tas 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formation "traditionnelle" 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau individuel doit aussi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir la durabilité des 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence d'une mémoire 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapide évolution des 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans les pays en 
développement milite fortement pouMa mise en place d'institutions et d'organisations 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement pour les structures 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils appartiennent ou 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un dialogue large et 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. 
49. L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son aspect Sud/Sud. 
Certains pays en développement ont développé des stratégies de lutte contre la 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour d'autres. Par le 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiquement, les 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme disséminateurs 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud ne sont plus à 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorerait rapidement 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
50. En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies potentielles que 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si chaque pays a ses 
spécifités propres, il existe, par région, des caractéristiques communes qui pourraient 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions plus larges que 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas spécifique à la lutte 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute particulière. 
3) Le cadre démocratique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat démocratique ne peut 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développement, sans 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A l'inverse, la lutte 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocratique, qui permette 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre et l'effectivité 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une base essentielle 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective de lutte contre la 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en particulier, ont une 
responsabilité évidente en la matière. 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
ISSN 0254-1491 
COM(93) 518 final 
DOCUMENTS 
FR 11 
N° de catalogue : CB-CO-93-555-FR-C 
ISBN 92-77-60126-4 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg