RAPPORT DE LA COMMISSION - République tchèque - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. Introduction et justification du rapport

Le 7 avril dernier, la Commission a publié ses prévisions du printemps 2004. Selon ce document, qui prend en considération les données communiquées par la République tchèque et validées par Eurostat en mars 2004, le déficit des administrations publiques dans ce pays a atteint 12,9 % du PIB en 2003, soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité.

Tableau 1: Solde budgétaire et dette des administrations publiques (en % du PIB)(a)

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(a) Depuis 2000, le PIB nominal provient des données transmises en 2003 dans le cadre de la PDE.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Au stade actuel, cette estimation pour 2003 tend à prouver l'existence d'un déficit excessif en République tchèque au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard de la République tchèque.

L'application de la PDE est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que «si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [1], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre...».

[1] Les deux critères en question consistent à déterminer (a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB, à moins que ce rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et n'atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou bien que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence, et (b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse la valeur de référence de 60 %, à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

Le présent rapport, établi par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, évalue l'évolution budgétaire actuelle et récente en République tchèque et examine les perspectives à court terme à la lumière des conditions économiques générales et de la politique menée par le gouvernement.

2. Évolution macroéconomique récente et perspectives

Après la crise monétaire de 1997 qui s'est soldée par une dépréciation de 10 % de la couronne tchèque, l'économie a traversé une période de récession. En 1998, le PIB réel s'est contracté de 1 % et n'a regagné que 0,5 % en 1999. La croissance du PIB s'est ensuite redressée pour atteindre 3 % environ, sauf en 2002 lorsque le pays a connu de graves inondations. La croissance a été étayée par des réformes structurelles, en particulier dans le secteur bancaire. Le processus de restructuration a bénéficié d'importants flux d'IDE, qui ont été le principal moteur de l'investissement intérieur et de la création d'emplois. Même si elle a fait preuve de résistance face aux conditions extérieures peu favorables de ces dernières années, la croissance du PIB a été relativement atone, en particulier par rapport à celle de certains autres nouveaux États membres. La convergence réelle en termes de PIB par habitant s'est accrue, atteignant près de 64 % de la moyenne de l'UE-15 en 2003. La croissance du PIB devrait se chiffrer à 2,9 % en 2004, soit un niveau inchangé par rapport à 2003, avant de s'accélérer pour atteindre 3,4 % en 2005.

En ce qui concerne la composition de la croissance, la croissance du PIB a été essentiellement mue par la demande intérieure. La contribution positive du commerce extérieur à la fin des années 90 était principalement due à la dépréciation de la couronne tchèque en 1997. La contribution nette du secteur extérieur est négative depuis 2000, en raison du fort contenu en importations de la demande intérieure. Une politique budgétaire expansionniste est venue renforcer la demande intérieure dynamique observée entre 2001 et 2003. Pour 2004 et 2005, la Commission prévoit un léger fléchissement de la contribution de la demande intérieure et une atténuation de la contribution négative du commerce extérieur.

Tableau 2: Évolution et perspectives macroéconomiques

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(a) Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Sous l'effet du ralentissement de l'activité en 1997/1998, le chômage a fait un bond en avant, passant de 4,8 % en 1997 à 8,6 % en 1999. Après avoir de nouveau légèrement augmenté en 2000, il s'est réduit durant la période de reprise, mais uniquement de manière marginale, ce qui dénote sa nature structurelle. La réforme des finances publiques de 2003 devrait influer, aux côtés du processus de restructuration en cours, sur le chômage, puisqu'elle vise à réduire les effectifs du secteur public de 2 % par an au cours de la période 2004-2006. Le taux de chômage devrait dépasser 8 % en 2004 et 2005.

La rigueur de la politique monétaire mise en oeuvre et la récession économique de 1997/98 ont entraîné une chute spectaculaire de l'inflation. L'objectif en matière d'inflation a été fixé dans une fourchette de 3 à 5 % (en janvier 2002), puis de 2 à 4 % d'ici à la fin 2005 [2]. Les autorités monétaires sous-évaluent cet objectif depuis le début de 2002 et la République tchèque a connu une baisse des prix en 2003. L'on devrait assister en 2004 à une recrudescence de l'inflation à 2,8 % en moyenne, en raison essentiellement d'une hausse des impôts indirects. L'inflation devrait rester à ce niveau en 2005, en supposant que les effets secondaires des augmentations fiscales soient contenus. Les taux d'intérêt ont atteint des niveaux historiquement bas (le taux de base étant de 2 % depuis août 2003). Quant aux salaires nominaux, ils devraient croître de 4 % en 2004 et 2005, tandis que les gains de productivité devraient contenir les coûts salariaux unitaires.

[2] Le cadre de base de la politique monétaire est inchangé depuis 1997, année durant laquelle la Banque nationale tchèque a abandonné le régime de change fixe pour un régime de flottement dirigé et adopté un système d'objectifs en matière d'inflation.

3. Situation des finances publiques

Depuis la fin des années 90, le déficit des administrations publiques s'est creusé pour atteindre 12,9 % du PIB en 2003 (en tenant compte du coût, estimé à 6-7 % du PIB, d'une opération ponctuelle de grande ampleur), soit un niveau nettement supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. De plus, tant la Commission que les autorités nationales prévoient que le déficit restera très au-dessus du seuil de 3% en 2004 et 2005. Le ratio de la dette au PIB demeure en revanche largement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB, même si son évolution ces dernières années est préoccupante.

La révision en cours des comptes nationaux, y compris des statistiques budgétaires, qui devrait être achevée d'ici le mois de juin 2004, et le manque général de données du SEC 95 sur les recettes et les dépenses des administrations publiques gênent l'analyse de l'évolution des finances publiques tchèques. Le manque de données du SEC 95 concerne à la fois les sous-composantes fonctionnelles des recettes et des dépenses et les sous-composantes institutionnelles des administrations publiques.

3.1. Évolutions budgétaires jusqu'en 2002

Deux facteurs ont grandement contribué à la détérioration continue du déficit depuis la fin des années 90: il s'agit premièrement des opérations des institutions chargées d'épauler le processus de transformation, en particulier du groupe financier de l'Agence tchèque de consolidation (CKA) [3], et, deuxièmement, de l'augmentation rapide des dépenses sociales de l'administration centrale.

[3] Le groupe financier de la CKA, qui a été officiellement créé le 1er septembre 2001, succède à l'ancienne Konsolidacni Banka. La partie la plus importante du groupe est l'Agence de consolidation tchèque elle-même. Le reste du groupe se compose des filiales de la CKA - Ceska financni, Konpo, Sanakon, Prisko et l'agence de revitalisation (les trois derniers étant négligeables en termes financiers). Une autre institution chargée d'épauler le processus de transformation est Ceska Inkasni, géré par la Banque nationale tchèque. Outre la CKA, une autre institution importante du processus de transformation est le Fonds de la propriété nationale.

La CKA a été utilisée pour améliorer les résultats du secteur bancaire, et notamment préparer sa consolidation et sa privatisation, ainsi que soutenir la restructuration du secteur des entreprises. Par l'intermédiaire de la CKA, l'État tchèque a repris de nombreux actifs douteux et garanties explicites et implicites qui ont été à l'origine de la détérioration rapide du déficit ces dernières années. Ainsi, en 2002, le déficit de 3,9 % du PIB notifié en avril 2003 a été revu à la hausse en août (dans le cadre du programme économique de préadhésion de 2003) à 6,4 % du PIB, reflétant la prise en compte des transferts de capitaux à la CKA [4]. Les recettes élevées tirées des privatisations ont empêché que la dette publique ne s'alourdisse encore plus rapidement.

[4] De plus amples informations, en particulier sur la chronologie de l'évolution de la position budgétaire, ne seront disponibles qu'en juin 2004 lorsque l'office statistique tchèque publiera des données révisées des comptes nationaux.

Parmi tous les postes de dépenses, ce sont les dépenses sociales (retraites, congés de maternité, allocations familiales, etc.) qui ont le plus augmenté. D'importantes mesures d'assainissement budgétaire adoptées en 1997 et 1998 s'étaient attaquées à la masse salariale du secteur public et aux dépenses de capital, mais n'avaient pas touché aux programmes sociaux. De ce fait, la réduction discrétionnaire des dépenses a été neutralisée par l'accroissement des dépenses sociales. Au cours de la période 1995-2001, les dépenses sociales ont presque doublé, augmentant deux fois plus rapidement que les dépenses totales des administrations publiques, de sorte qu'elles représentaient 1/3 du total des dépenses en 2001 [5]. Les dépenses sociales, obligatoires pour la plupart, ont pratiquement évincé tous les autres types de dépenses. La croissance rapide des dépenses obligatoires et quasi obligatoires a contribué au creusement du déficit, même lorsque la reprise économique a fait sentir ses effets en 1999.

[5] Selon la méthode des statistiques des finances publiques de 1986, qui calcule les recettes et les dépenses publiques sur la base des paiements. Selon les SFP, les dépenses totales ne comprennent pas les transferts aux institutions chargées de soutenir le processus de transformation.

Tableau 3: Croissance du PIB, solde et dette des administrations publiques(a)

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(a) Depuis 2000, le PIB nominal provient des données transmises en 2003 dans le cadre de la PDE.

Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

Le profil chronologique du déficit budgétaire reflète dans une large mesure l'évolution du solde primaire, qui s'est détérioré, passant de -3,4 % du PIB en 1998 à -5,0 % du PIB en 2002. Les paiements d'intérêt sont restés parfaitement maîtrisés durant toute la période, oscillant entre 0,9 % et 1,5 % du PIB. Ceci s'explique par la baisse des taux d'intérêt rendue possible par l'environnement désinflationniste qui a globalement neutralisé l'impact de la croissance rapide de la dette publique.

3.2. Évolutions budgétaires en 2003

Le budget 2003 a été planifié après les élections législatives de juin 2002 et la mise en place du nouveau gouvernement. Le programme économique de préadhésion de 2003 tablait sur une augmentation du déficit public, de 6,7 % en 2002 à 7,6 % du PIB en 2003 (conformément au SEC 95) [6]. Toutefois, sous l'effet de la prise en compte ponctuelle de garanties d'État dans les dépenses des administrations publiques (SEC 95), traduisant l'impact sur le budget des opérations des institutions chargées d'épauler le processus de transformation [7], le déficit a atteint 12,9 % du PIB en 2003. Le ratio des dépenses publiques au PIB s'est fortement accru (passant de 52 % en 2002 à près de 58 % en 2003), tandis que le ratio des recettes au PIB est resté presque inchangé (à 45 %). Sans les garanties d'État prises en compte, le déficit se chiffrerait à environ 6 % du PIB, soit un niveau inférieur à celui prévu dans le programme économique de préadhésion de 2003.

[6] Sur la base des anciens chiffres (inférieurs) du PIB.

[7] Voir la note de bas de page 3 et le second paragraphe du point 3.1.

Le recours à la méthodologie des statistiques des finances publiques (SFP) de 1986 permet de mieux comprendre l'évolution des finances publiques en 2003. En décembre 2002, les autorités misaient sur une croissance économique relativement soutenue (3,3 %) et sur un déficit public de 7,8 % du PIB. Elles ont modifié le budget en septembre 2003, essentiellement pour tenir compte des dépenses ponctuelles liées à la procédure d'arbitrage contre CME [8] ainsi que des dépenses liées aux réparations consécutives aux inondations de 2002. Parallèlement, le ministère tchèque des finances a revu ses projections du PIB à la baisse. De ce fait, le déficit public attendu s'est accru pour atteindre 8,3 % du PIB. Si l'on compare les résultats de 2003 à l'objectif initial du budget de décembre 2002, le ratio du déficit au PIB était inférieur de 2 points de pourcentage, malgré un taux de croissance plus faible que prévu et malgré la prise en compte de dépenses ponctuelles.

[8] En 1993, CME (Central-European Media Enterprises Group) a acheté le premier radiodiffuseur privé tchèque NOVA. CME a engagé une action contre la République tchèque au motif qu'elle ne protégeait pas son investissement. En 2003, la République tchèque a perdu le procès devant un tribunal d'arbitrage de Stockholm, ce qui lui a coûté près de 0,5 % du PIB (environ 320 millions d'euros).

Tableau 4: Objectifs successifs fixés pour le déficit public en 2003 et résultats estimés

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(a) Les chiffres du projet de budget de l'État tiennent compte des prévisions macroéconomiques les plus récentes à l'époque du ministère des finances.

(b) Méthodologie des statistiques des finances publiques (SFP) de 1986, à l'exclusion des transactions financières (recettes de privatisation, par ex.).

Source: services de la Commission

Le déficit des administrations publiques était moins lourd que prévu en 2003, puisqu'il s'est établi à environ 6 % du PIB (hors comptabilisation de la garantie de l'État), principalement grâce à la bonne exécution du budget de l'État, principal enjeu pour l'administration. Dans le volet des recettes budgétaires, les recettes fiscales étaient de 2,3 % plus élevées que prévu dans le budget présenté en décembre 2002, notamment les recettes de TVA (3,6 % de plus que ce qui avait été escompté) et des droits d'accises (8 % de plus que prévu) liées à la forte consommation des ménages au cours du deuxième semestre. Du côté des dépenses, les allocations de chômage et les dépenses de capital étaient nettement plus élevées que prévu, de 10,3 % et 9,2 % respectivement. Au total, les dépenses ne dépassaient les prévisions budgétaires que de 1,6 %.

En dehors du budget de l'État, les dépenses moins élevées que prévu effectuée au titre des fonds non budgétisés et les recettes plus élevées que prévu du Fonds de la propriété nationale ont contribué à améliorer les résultats du budget 2003 des administrations publiques par rapport aux prévisions.

D'une manière générale, le dérapage en matière de dépenses sociales n'a pu être évité, et le déficit reste élevé, même si l'on tient compte de la comptabilisation exceptionnelle.

3.3. Perspectives pour 2004

En 2003, face à un déficit élevé et à une dette publique de plus en plus lourde, le gouvernement tchèque a adopté un plan d'assainissement budgétaire pour la période 2004-2006. Ce plan vise à ramener le déficit public à 4 % du PIB en 2006. La réduction du déficit résulterait pour 70-80 % des réductions de dépenses envisagées, et pour 20-30 % des augmentations de recettes.

Sur le plan des dépenses, les trois principales mesures planifiées concernent une diminution de l'enveloppe des salaires dans la fonction publique (et une réduction de l'emploi dans ce secteur), des réductions des dépenses discrétionnaires des différents ministères et une diminution des prestations en cas de maladie. Au total, ces trois mesures représenteraient plus des ¾ de la diminution totale des dépenses. Par ailleurs, la structure des recettes devrait être modifiée: les recettes provenant de l'impôt sur les sociétés devraient diminuer (réduction du taux d'imposition de 31 à 28 %), mais cette baisse devrait être largement compensée par une augmentation de la TVA et des droits d'accises. Le budget 2004 reflète la première phase de cet effort d'ajustement, mais le déficit restera probablement élevé.

L'objectif fixé dans le programme économique de préadhésion de 2003 pour le déficit des administrations publiques en 2004 s'élève à 5,9 % du PIB. En termes nominaux, les prévisions du printemps 2004 de la Commission annoncent un déficit légèrement supérieur à celui prévu par le gouvernement tchèque. En effet, la Commission est moins optimiste quant aux résultats effectifs des mesures visant à réduire la consommation des administrations. Par ailleurs, elle prend en considération une partie des garanties d'État restantes. Toutefois, compte tenu de la révision à la hausse du PIB depuis la publication du programme économique de préadhésion de 2003, le ratio du déficit au PIB est identique (5,9 % du PIB). Dans ces conditions, aucun progrès ne serait réalisé par rapport à 2003, abstraction faite de la comptabilisation des garanties en 2003.

3.4. Évolution récente de la dette et perspectives

Bien que le ratio de la dette au PIB reste nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB, la dynamique d'endettement est préoccupante. Entre 1998 et 2003, le ratio de la dette a presque triplé. Il s'élevait à 37,6 % du PIB en 2003 et devrait dépasser 40 % du PIB en 2004 selon les prévisions.

La forte progression du taux d'endettement observée depuis 2002 s'explique par la combinaison d'un déficit public élevé (en tenant compte des hypothèses en matière de dette) et d'une diminution des recettes de privatisation. Toutefois, l'effet boule de neige est atténué par une réduction du taux d'intérêt implicite de la dette publique. En effet, une partie de la dette - en particulier les garanties déjà comptabilisées comme dette publique et qui ont été enregistrées comme un transfert de capital ayant pour effet d'accroître le déficit au cours des dernières années - ne donne pas lieu à des intérêts [9].

[9] Certaines de ces garanties n'ont pas encore été appelées et n'ont pas encore donné lieu à un décaissement de liquidités. Néanmoins, elles ont déjà été comptabilisées en tant que dette publique dans la perspective de l'obligation pour le gouvernement d'honorer ses engagements.

Tableau 5: Dynamique d'endettement

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Source: Eurostat et prévisions du printemps 2004 de la Commission.

4. Autres facteurs pertinents

4.1. Perspectives à moyen terme

Selon le programme économique de préadhésion tchèque présenté en août 2003, le gouvernement prévoyait de ramener le déficit des administrations publiques à 4 % du PIB en 2006 et à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité d'ici à 2008. Ces objectifs restent d'actualité.

Les perspectives d'évolution des finances publiques tchèques à moyen terme seront influencées par plusieurs modifications institutionnelles au niveau des procédures budgétaires. Le gouvernement prévoit d'adopter ces modifications en 2004. La principale innovation institutionnelle est l'encadrement des dépenses à moyen terme: en même temps que le budget de l'année n, le gouvernement devra proposer des plafonds de dépenses pour les années n+1 et n+2. Une autre innovation institutionnelle majeure est l'intégration des dépenses hors budget dans les chapitres budgétaires des différents ministères.

En revanche, la réforme administrative de 2003, qui a créé 14 nouvelles administrations régionales, ajoutant ainsi un nouvel échelon d'administration territoriale aux quelque 6 000 municipalités, risque de compliquer l'exécution du budget.

En ce qui concerne la viabilité à long terme des finances publiques, des mesures réformant les paramètres du système de retraites ont été adoptées en 2004. Le gouvernement n'a défini que des principes très généraux en vue d'une future réforme. Il n'existe toujours pas de projet de réforme du système de santé.

Selon la stratégie d'adhésion à la zone euro de la République tchèque, la couronne tchèque ne devrait participer au MCE II que lorsque les conditions préalables à une évaluation positive du respect des critères d'adoption de l'euro, deux ans plus tard, seront réunies.

4.2. Investissement

L'article 104, paragraphe 3, du traité prévoit que le présent rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement». Depuis 2000, le déficit des administrations publiques de la République tchèque a systématiquement dépassé la formation brute de capital fixe des administrations publiques (voir le tableau 3), qui a oscillé entre 2,8 % et 5,7 % du PIB, nettement plus que la moyenne de 2,3 % du PIB enregistrée par l'UE-15 sur la même période, par suite du processus de rattrapage à l'oeuvre dans l'économie tchèque. En outre, le gouvernement serait prêt à s'engager par rapport au co-financement des investissements financés par l'UE.

4.3. Compte extérieur

Le déficit du compte extérieur [10] est en hausse depuis 1998 et dépasse actuellement 6 % du PIB. Cette situation résulte à la fois d'une contraction des excédents de la balance des services et de déficits importants et croissants du solde des revenus et des transferts courants (principalement dus à l'augmentation des bénéfices rapatriés et réinvestis dans les sociétés issues de flux d'IDE). Le déficit commercial s'est réduit à environ 3 % du PIB, malgré la forte appréciation de la couronne tchèque et le ralentissement économique subi ces dernières années par les principaux partenaires commerciaux du pays. Ces déficits du compte extérieur ont été plus que couverts par les excédents du compte financier, qui ont vu leur structure se modifier récemment. L'excédent dégagé par le compte financier en 2003 provenait surtout des entrées de capitaux à court terme, les flux d'IDE étant tombés de quelque 13 % du PIB en 2002 à environ 3 % du PIB cette année-là.

[10] Capacité/besoin de financement vis-à-vis du reste du monde = solde des opérations courantes + solde du compte de capital. Dans le système actuel de comptes nationaux, ceci correspond à la notion de «balance des paiements courants» mentionnée à l'article 121, paragraphe 1 du traité.

5. Conclusion

Le déficit des administrations publiques de la République tchèque s'est creusé pour atteindre 12,9 % du PIB en 2003 (en tenant compte du coût, estimé à 6-7 % du PIB, d'une opération exceptionnelle de grande ampleur), dans un contexte de forte croissance économique. Ce dépassement, par le déficit des administrations publiques, de la valeur de référence de 3 % du PIB ne résulte pas, au sens du pacte de stabilité et de croissance, d'une circonstance inhabituelle échappant au contrôle des autorités tchèques, ni d'une grave récession économique.

Selon les autorités tchèques et les prévisions du printemps 2004 établies par la Commission, le déficit des administrations publiques avoisinera 6 % du PIB en 2004 et sera donc nettement supérieur à 3 % du PIB. Le ratio de la dette au PIB devrait augmenter d'environ 3 points de pourcentage et se chiffrer à environ 41 % du PIB en 2004.