COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 29.3.2019 COM(2019) 161 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur la mise en œuvre de la directive 2003/109/CE relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée



I. INTRODUCTION Le premier rapport de la Commission (le «rapport de 2011») sur la mise en œuvre de la directive 2003/109/CE (la «directive») a été publié le 28 septembre 2011, conformément à l’obligation de faire rapport établie à l’article 24 de la directive. Ce rapport a révélé un manque général d’informations, parmi les ressortissants de pays tiers, sur le statut de résident de longue durée («RLD») de l’Union européenne («UE») et sur les droits qui y sont attachés, ainsi qu’un certain nombre de lacunes dans la transposition de la directive en droit national (notamment une interprétation restrictive de son champ d’application, des conditions supplémentaires d’admission, des frais administratifs élevés, des obstacles illégaux à la mobilité à l’intérieur de l’UE et un affaiblissement du droit à l’égalité de traitement et de la protection contre l’éloignement). Ce deuxième rapport donne un aperçu actualisé de la manière dont les États membres de l’UE ont transposé et appliqué la directive, et comprend, pour la première fois, des informations sur la mise en œuvre de la directive 2011/51/UE , qui a modifié la directive 2003/109/CE en étendant son champ d’application aux bénéficiaires d’une protection internationale. Les États membres avaient jusqu’au 20 mai 2013 pour transposer la directive 2011/51/UE dans leur législation nationale. La Commission a engagé une procédure d’infraction à l’encontre de 11 États membres qui n’avaient pas transposé la directive dans les délais ou n’avaient pas correctement informé la Commission de l’adoption de la législation nationale. Huit de ces procédures ont été clôturées. Le présent rapport a été établi sur la base d’une étude, menée par un contractant externe pendant la période 2014-2016, et d’autres sources, dont des plaintes , des pétitions, des échanges d’informations avec les États membres et des procédures d’infraction. Aperçu statistique Le rapport de 2011 avait mis en évidence la faible incidence que la directive avait eue dans de nombreux États membres, peu de permis de séjour RLD - UE ayant été délivrés, dont 80 % par quatre États membres seulement. En 2017, bien qu’une application plus large des dispositions de la directive ait été signalée (3 055 411 permis de séjour RLD - UE contre 1 208 557 en 2008), la part de ces quatre mêmes pays dans le nombre de permis de séjour RLD - UE délivrés était encore plus élevée (90 %), l’Italie en ayant à elle seule délivré près de 73 % . Ce faible taux d’application peut être attribué au manque d’informations disponibles sur le statut de RLD, non seulement parmi les ressortissants de pays tiers, mais aussi dans les administrations nationales chargées de la migration, ainsi qu’à la «concurrence» avec des régimes nationaux bien établis, autorisés par l’article 13 de la directive (21 États membres sur 25 ont conservé leur régime national). II. CONFORMITÉ DES MESURES DE TRANSPOSITION Champ d’application personnel (article 3) L’article 3 définit le champ d’application de la directive et un certain nombre d’exclusions (c’est-à-dire les situations dans lesquelles la directive ne s’applique pas). Le rapport de 2011 avait mis en évidence un problème particulier de mise en œuvre dans plusieurs États membres, qui concernait l’exclusion des ressortissants de pays tiers admis exclusivement pour des motifs à caractère temporaire [article 3, paragraphe 2, point e)], certains États membres donnant une interprétation très large à cette exception. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé le sens de cette disposition, en déclarant que la directive «exclut de son champ d’application des séjours de ressortissants de pays tiers qui, tout en étant légaux et d’une durée éventuellement ininterrompue, ne reflètent pas a priori chez ceux-ci une vocation à s’installer durablement sur le territoire des États membres» et que «le fait qu’un permis de séjour comporte une restriction formelle ne saurait permettre, à lui seul, de savoir si ce ressortissant d’un pays tiers est susceptible de s’installer durablement dans l’État membre, nonobstant l’existence d’une telle restriction» . Si la CJUE a finalement déclaré qu’il appartenait aux juridictions nationales d’apprécier au cas par cas la légalité de ces exclusions, la Commission n’a pas reçu de plaintes concernant de prétendues applications abusives de cette exception par les États membres. L’exclusion initiale des réfugiés du champ d’application de la directive a été supprimée en 2011 . La directive ne s’applique toutefois toujours pas aux ressortissants de pays tiers qui bénéficient d’une forme de protection autre que celle prévue par la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile [article 3, paragraphe 2, point c)]. La question de savoir comment les statuts de protection nationaux doivent être distingués des autres statuts nationaux de séjour légal n’a, à ce jour, pas été éclaircie par la jurisprudence de la CJUE ou des juridictions nationales. Durée de résidence - article 4 Les ressortissants de pays tiers doivent avoir résidé de manière légale et ininterrompue sur le territoire de l’État membre pendant les cinq années qui ont précédé l’introduction de la demande d’acquisition du statut de RLD. Le rapport de 2011 soulignait que certains États membres pouvaient appliquer la notion de résidence «légale» de manière restrictive, notamment en excluant les titulaires de certains visas ou titres de séjour. La Commission a enquêté sur l’un de ces cas, une loi nationale qui imposait aux demandeurs du statut de RLD d’être titulaires du titre de séjour permanent national. À la suite d’échanges d’informations avec la Commission, l’État membre concerné a modifié sa législation nationale pour qu’elle respecte la directive. En ce qui concerne les personnes auxquelles a été accordée la protection internationale, la directive prévoit qu’au moins la moitié de la période comprise entre la date du dépôt de la demande de protection internationale et la date de la délivrance du titre de séjour prévu pour les bénéficiaires de la protection internationale est prise en considération, lorsque cette période ne dépasse pas 18 mois (article 4, paragraphe 2). La plupart des États membres prennent en considération la moitié de cette période, tandis que d’autres prévoient que la totalité de celle-ci est prise en considération. À ce jour, la Commission n’a reçu aucune plainte concernant une application incorrecte de l’article 4, paragraphe 1 bis, qui énonce que les États membres n’accordent pas le statut de RLD dans certains cas de retrait de la protection internationale, conformément à la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile. Conditions relatives à l’acquisition du statut de résident de longue durée - article 5 L’article 5 fixe les conditions d’acquisition du statut de résident de longue durée, à savoir que le demandeur doit fournir la preuve qu’il dispose de ressources stables, régulières et suffisantes, et d’une assurance maladie, et (à titre facultatif) satisfaire à des conditions d’intégration. La plupart des États membres ont fixé le salaire minimal national ou le minimum vital comme seuil permettant d’évaluer la condition de ressources stables et régulières. Certains États membres définissent également le montant de ressources financières nécessaires pour les membres de la famille des résidents de longue durée. Comme la CJUE l’a précisé au sujet de la directive 2003/86/CE relative au regroupement familial , les États membres ne peuvent imposer un montant de revenu minimal au-dessous duquel toutes les demandes seraient refusées, indépendamment d’un examen concret de la situation de chaque demandeur. Cette interprétation peut également s’appliquer à la directive sur les résidents de longue durée. La Commission a vérifié auprès de plusieurs États membres qu’une évaluation de la proportionnalité est en place lors de l’examen des conditions relatives aux ressources. Dans un de ces cas, à la suite d’une procédure d’infraction, l’État membre concerné (MT) a modifié sa législation en instaurant une clause de flexibilité exigeant de ses autorités nationales compétentes qu’elles prennent en considération toutes les circonstances pertinentes du cas d’espèce avant de prendre une décision de refus ou d’acceptation de la demande. Une majorité d’États membres exigent des demandeurs d’un titre de séjour de longue durée qu’ils respectent des conditions d’intégration, imposant en général la connaissance de leur langue officielle. Certains États membres exigent également la participation à des cours d’éducation civique. Dans l’affaire P&S , la CJUE a examiné la possibilité pour les États membres d’établir des conditions d’intégration après l’acquisition du statut de RLD et jugé que la directive ne s'opposait pas à de telles conditions, pour autant que ces dernières n’entraînent pas le retrait du statut.

Ordre public et sécurité publique - article 6 Tous les États membres ont transposé ce motif facultatif de refus, même s’ils utilisent souvent une terminologie différente et fixent des seuils différents en ce qui concerne les condamnations pénales antérieures. Cependant, tous les États membres n’ont pas explicitement transposé les critères de mise en balance prévus à l’article 6, paragraphe 1, qui impose de tenir compte de la situation personnelle du demandeur pour prendre la décision en question. Ce point pourrait créer des problèmes de conformité dans l’application concrète des décisions de refus par les autorités compétentes. Toutefois, à ce jour, la Commission n’a reçu aucune plainte à ce sujet. Pièces justificatives - article 7, paragraphe 1 Le rapport de 2011 soulignait, parmi les aspects problématiques de certaines législations nationales, le fait que l’absence de présentation de documents attestant de conditions de logement appropriées est considérée comme un motif de refus d’une demande. Sur la base des informations disponibles concernant l'application de cette disposition dans les États membres qui ont retenu cette exigence relative aux documents, il semble que, dans la plupart des cas, la preuve de conditions de logement appropriées soit considérée comme une condition pour acquérir le statut. En l’absence de précisions de la CJUE sur ce point, la doctrine est divisée sur la question de savoir si une telle application est conforme à la directive . À la suite d’une procédure d’infraction à l’encontre de Malte, dont la législation exigeait que le logement ne soit pas partagé avec d’autres personnes que les membres de la famille, Malte a modifié sa législation pour la mettre en conformité avec la directive. Délai de traitement des demandes - article 7, paragraphe 2 Si tous les États membres ont correctement transposé le délai de six mois fixé pour le traitement des demandes à l’article 7, paragraphe 2, nombre d’entre eux ne le respectent pas dans la pratique. En particulier, un allongement des délais a été constaté à la suite de la crise des réfugiés qui a débuté en 2015, dans les États membres où les autorités nationales compétentes chargées du traitement des demandes de séjour de longue durée sont également responsables du traitement des demandes d’asile (par exemple en Suède). En vertu de l’article 7, paragraphe 2, quatrième alinéa, toute conséquence de l’absence de décision à l’expiration du délai de six mois doit être réglée par la législation nationale. Cette disposition a été correctement transposée par la majorité des États membres, dans la plupart des cas par un renvoi à la législation administrative générale et, dans les autres, au moyen de dispositions spécifiques. Or, comme il a été souligné dans le rapport sur la mise en œuvre de la directive 2011/98/UE relative au permis unique , dans la pratique, les voies de recours appliquées dans certains États membres ne semblent pas suffisantes et peuvent entraîner une insécurité juridique et des délais de traitement excessifs. Droits à acquitter pour les demandes Contrairement à des directives plus récentes sur la migration légale, la directive sur le statut de RLD ne contient aucune disposition sur les droits à acquitter pour les demandes. Le rapport de 2011 soulignait toutefois que des droits trop élevés devaient être considérés comme contraires au principe de proportionnalité et équivalents à une condition supplémentaire illégale pour l’octroi du statut, qui compromet l’«effet utile» de la directive. La CJUE a confirmé ce point dans deux arrêts , en déclarant que «le niveau auquel [les droits] sont fixés ne doit avoir ni pour objet ni pour effet de créer un obstacle à l’obtention du statut de résident de longue durée conféré par cette directive, sous peine de porter atteinte tant à l’objectif poursuivi par celle-ci qu’à son esprit ». Elle a ajouté que, aux fins de l’évaluation de la proportionnalité de ces droits, différents éléments devaient être pris en considération, notamment: 1) l’incidence financière de ces droits pour le demandeur; 2) les frais administratifs réels pour le traitement d’une demande et la délivrance d’un permis, également par rapport aux montants à payer pour la délivrance de documents similaires aux nationaux de l’État membre concerné et aux citoyens de l’UE. Dès lors, la Commission a ouvert des procédures d’infraction pour droits disproportionnés (couvrant, s'il y a lieu, également d’autres directives relatives à la migration légale) à l’encontre de plusieurs États membres: les Pays-Bas, l’Italie, la Bulgarie et la Grèce - ces procédures ont été clôturées à la suite de modifications législatives abaissant les droits à un niveau proportionné - et le Portugal - la procédure est toujours en cours. Permis de séjour de résident de longue durée - UE - article 8 Tous les États membres ont correctement transposé les dispositions de l’article 8 relatives à la forme et à la validité du permis de séjour de résident de longue durée - UE. En ce qui concerne la validité du permis, la plupart des États membres ont choisi une durée de validité de cinq ans, d’autres une durée maximale de 10 ans ou une durée illimitée. Alors que l’article 8 prévoit que la durée de validité du permis doit être d’au moins cinq ans, le statut de résident de longue durée une fois acquis est permanent, sous réserve des conditions de retrait prévues à l’article 9. Remarques à inscrire sur un permis de séjour de résident de longue durée - UE pour les bénéficiaires de la protection internationale - article 8, paragraphes 4 et 6, et article 19 bis Lorsque le statut de RLD est accordé au bénéficiaire d’une protection internationale, une remarque doit être inscrite sur le permis, indiquant le nom de l’État membre qui a accordé la protection (ou auquel la protection est transférée en cas de mobilité à l’intérieur de l’UE). À la suite de procédures d’infraction pour non-communication des mesures de transposition de la directive 2011/51/UE, plusieurs États membres ont modifié leur législation afin d’assurer la transposition complète des dispositions concernées. À ce jour, la Commission n’a reçu aucune plainte concernant la mise en œuvre incorrecte de ces dispositions. Retrait ou perte du statut - article 9

Dans l'ensemble, l’article 9 a été correctement transposé par les États membres, avec quelques problèmes mineurs de conformité. En vertu de l’article 9, paragraphe 2, les États membres peuvent prévoir que des absences sur leur territoire supérieures à douze mois consécutifs ou pour des raisons spécifiques ou exceptionnelles n’entraînent pas le retrait ou la perte du statut. Certains États membres ont eu recours à cette faculté en prévoyant qu’une absence de 12 mois consécutifs du territoire de l’UE entraîne, en règle générale, la perte du statut, tout en prévoyant la possibilité d’autoriser une période d’absence plus longue en cas de circonstances exceptionnelles. Toutefois, d’autres États membres ont opté pour un allongement général de la durée d’absence (par exemple, la Finlande prévoit une période de deux ans pouvant être prolongée en raison de circonstances particulières et exceptionnelles, et la France une période de trois ans). En vertu de l’article 9, paragraphe 3, les États membres peuvent prévoir de retirer le statut de RLD si le résident représente une menace pour l’ordre public, sans que cela ne justifie un éloignement au titre de l’article 12. Moins de la moitié des États membres ont décidé d'user de cette faculté. L’article 9, paragraphe 3 bis, donne aux États membres la possibilité de retirer le statut de RLD lorsque ce statut a été obtenu sur la base de la protection internationale et que cette protection a été retirée en vertu de certaines dispositions de la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile (parce que le bénéficiaire aurait dû en être exclu ou que des altérations ou omissions de faits dont il a usé ont joué un rôle déterminant dans la décision d’octroyer le statut de réfugié). La Commission n’a reçu aucune plainte concernant la mise en œuvre incorrecte de cette disposition par les États membres. L’article 9, paragraphe 5, prévoit une «procédure simplifiée» pour le recouvrement du statut de résident de longue durée. Les États membres disposent d’une large discrétion pour appliquer cette disposition, puisque les conditions et la procédure doivent être fixées par le droit national. Toutefois, dans certains cas, ces conditions comportent des exigences excessives, qui ne semblent pas compatibles avec l’objectif d’une procédure simplifiée (par exemple, la Belgique exige une durée de séjour de 15 ans avant le départ). Garanties procédurales - article 10 En ce qui concerne les garanties procédurales conférées à l’article 10, certains États membres prévoient des dispositions administratives relatives aux résidents de longue durée dans leur législation en matière d'immigration, tandis que d’autres renvoient simplement à la législation administrative générale. La Commission a récemment ouvert une procédure d’infraction à l’encontre de la Roumanie pour violation alléguée de l’obligation de motivation en cas de décision de refus fondée sur des motifs de sécurité publique, en faisant valoir que, même dans les cas où les informations pertinentes sont couvertes par le secret d’État, le demandeur a le droit de connaître le contenu essentiel de ces informations, afin de pouvoir exercer son droit de contester la décision. Égalité de traitement - article 11 Comme le soulignait déjà le rapport de 2011, plusieurs États membres n’ont pas adopté de mesures particulières pour transposer le principe d’égalité de traitement dans leur législation en matière d’immigration, mais s’appuient plutôt sur des dispositions générales réglementant l’emploi, l’éducation ou la sécurité sociale, en les combinant souvent avec le principe général de non-discrimination. L’absence de mesures de transposition explicites peut poser des problèmes pour la bonne application du principe d’égalité de traitement au niveau national, comme l’ont confirmé les nombreuses plaintes en la matière reçues par la Commission. En ce qui concerne l’accès à l’emploi et aux activités indépendantes, la plupart des États membres ont adopté des dispositions limitant l’accès à des activités impliquant une participation, même occasionnelle, à l’exercice de la puissance publique. La Commission a pris des mesures à l’encontre de certains États membres lorsqu’elle estimait que ces dispositions dépassaient le champ d’application de la dérogation. À la suite d’échanges entre la Commission et les autorités nationales en 2014, un État membre a modifié sa législation, qui n’accordait pas aux ressortissants des pays tiers, y compris aux résidents de longue durée, l’accès au secteur des transports publics et au service civil national. En 2018, la Commission a ouvert une procédure d’infraction à l’encontre de la Hongrie au sujet d’une loi nationale interdisant aux résidents de longue durée l’accès à la profession de vétérinaire. En ce qui concerne l’accès à la sécurité sociale, à l’aide sociale et à la protection sociale, la CJUE a précisé le champ d’application de la dérogation relative aux «prestations essentielles» prévue à l’article 11, paragraphe 4, en indiquant que celle-ci devait être comprise comme permettant aux États membres de limiter l’égalité de traitement, à l’exception des prestations d’aide sociale et de protection sociale qui contribuent à permettre à l’individu de faire face à ses besoins élémentaires tels que la nourriture, le logement et la santé. Aucune obligation de transposition particulière n’était nécessaire pour la disposition introduite par le paragraphe 4 bis, selon lequel les restrictions en matière d’égalité de traitement doivent être sans préjudice de la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile. La Commission n’a reçu aucune plainte concernant la mise en œuvre incorrecte de cette disposition. Protection contre l’éloignement - article 12 L’article 12 de la directive a été correctement transposé par la plupart des États membres. Toutefois, certains États n’ont pas explicitement transposé la condition relative au caractère réel et suffisamment grave de la menace pour l’ordre public ou la sécurité publique. En outre, certains États membres n’ont pas intégralement transposé l’ensemble des facteurs de mise en balance prévus au paragraphe 3. Dans une affaire récente , la CJUE a jugé que la législation espagnole n’était pas conforme à la directive, dans la mesure où elle ne prévoyait pas l’évaluation des facteurs prévus à l’article 12, paragraphe 3, pour les décisions d’éloignement prises à la suite d’une condamnation pour une infraction pénale passible d’une peine d’emprisonnement de plus d’un an. Les paragraphes 3 bis, 3 ter, 3 quater et 6 de l’article 12 prévoient des règles spécifiques pour les décisions d’éloignement concernant les titulaires d’un permis de séjour de longue durée dans un État membre qui ont obtenu le statut de bénéficiaire d'une protection internationale dans un autre État membre. La Commission n’a reçu aucune plainte concernant la mise en œuvre incorrecte de ces dispositions. Dispositions plus favorables/relation avec les titres nationaux de séjour permanent - (article 13) Le rapport de 2011 mettait en évidence un risque de concurrence entre les permis nationaux et ceux de l’UE, qui n’entraîne pas nécessairement l’application de dispositions plus favorables au ressortissant de pays tiers, étant donné la difficulté de comparer les avantages et les inconvénients respectivement accordés par les deux types de permis. Ce problème a été confirmé par les résultats d’une demande ad hoc formulée en 2016 par le réseau européen des migrations (REM), qui soulignent que, dans certains cas, les titres de séjour nationaux de longue durée, bien qu’ils soient délivrés dans des conditions plus favorables (par exemple, durée de résidence inférieure à cinq ans ou absence d’exigence relative aux revenus), confèrent moins de droits en matière d’égalité de traitement ou une protection moindre contre l’éloignement. À cet égard, la CJUE a depuis lors clarifié l’interprétation de l’article 13 qui, en dépit de son intitulé, ne permet pas à un État membre d’octroyer le statut de RLD à des conditions plus favorables, mais autorise plutôt la coexistence de statuts nationaux distincts de résident de longue durée ou de résident permanent. Tous les États membres, à quatre exceptions près (Autriche, Italie, Luxembourg et Roumanie), ont maintenu des régimes nationaux parallèles. Conditions de séjour et de travail dans un autre État membre - articles 14, 15, 16 et 18 Le rapport de 2011 soulignait que la transposition et l'application des dispositions de la directive sur la mobilité à l’intérieur de l’UE constituaient l’une des questions les plus problématiques. Il faisait également état du très faible nombre de résidents de longue durée ayant exercé leur droit de séjour dans un autre État membre (moins de 50 par État membre). Selon des données (partielles) provenant du REM , le droit à la mobilité au sein de l’UE prévu par la directive semble rester sous-utilisé. Cette situation pourrait s’expliquer en partie par le fait que ce droit n'est pas automatique, mais soumis à un certain nombre de conditions précises (voir ci-dessous). Comme le confirment de nombreuses plaintes reçues par la Commission, ces conditions et leur stricte application par la plupart des États membres rendent souvent très difficile, dans la pratique, l’exercice effectif du droit à la mobilité à l’intérieur de l’Union.