Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions: "La dimension énergétique du changement climatique"»

(98/C 19/24)

Le 20 mai 1997, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section de l'énergie, des questions nucléaires et de la recherche, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 19 septembre 1997 (rapporteur: M. Boisserée).

Lors de sa 349e session plénière des 29 et 30 octobre 1997 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social a adopté par 98 voix pour, 10 voix contre et 11 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission européenne a transmis au Comité économique et social - ainsi qu'au Conseil, au Parlement européen et au Comité des régions - une Communication sur «La dimension énergétique du changement climatique». Cette Communication trouve son origine dans la Convention cadre des Nations unies sur le changement climatique (Rio de Janeiro 1992), à laquelle la Communauté européenne et les États membres avaient adhéré en son temps. Les signataires tiendront en décembre 1997 à Kyoto une troisième conférence sur la mise en oeuvre de cette Convention.

1.1.1. La communication de la Commission exprime le contenu de la position élaborée par le Conseil de l'Union européenne le 3 mars 1997 en vue de cette conférence, afin notamment de conduire à un engagement plus important des pays industrialisés en faveur d'une réduction graduelle des émissions de CO2 et des émissions d'autres gaz à «effet de serre» (en particulier le méthane et le protoxyde d'azote).

Ces émissions sont rendues responsables du risque de changement climatique.

1.1.2. L'objet de la Communication est de souligner le défi auquel la politique énergétique européenne se trouve confrontée du fait des problèmes liés au climat, et d'indiquer un ensemble de domaines dans lesquels il est possible de contribuer à une réduction des émissions ayant une incidence climatique par des mesures et des options dans le cadre de la politique énergétique. Une nouvelle communication doit intervenir avant la fin de l'année 1997, et englober l'ensemble des secteurs concernés par les problèmes liés au climat (les transports, l'industrie et l'agriculture, indépendamment de la politique énergétique).

Un plan d'action visant à mettre en oeuvre les objectifs arrêtés à Kyoto doit être élaboré à la suite de cette conférence. D'après ce plan d'action, on doit parvenir à réduire les émissions ayant une incidence climatique, en particulier grâce aux économies d'énergie et au remplacement des sources d'énergie.

1.1.3. L'objectif des négociations de l'UE à la Conférence de Kyoto est, conformément à la décision du Conseil des ministres de mars et de mai 1997, une réduction des émissions ayant une incidence climatique dans les pays membres de l'OCDE et dans les pays en transition de 15 % d'ici à 2010, par rapport aux émissions de l'année de référence, 1990. Cela a été confirmé par le Conseil européen tenu les 16 et 17 juin 1997 à Amsterdam.

La Commission considère que les émissions de CO2, d'après l'estimation actuelle comparée à celle de 1990, devraient augmenter de 8 % environ (scénario «business as usual», «ne changeons rien») d'ici à 2020, ce qui signifie pour les négociations de Kyoto un objectif de réduction de plus de 20 points.

Le Conseil des ministres a également fixé en juin 1997 un objectif de réduction à court terme (7,5 % d'ici à 2005).

1.2. Pour atteindre les objectifs recherchés, les États membres devront, selon la Commission, déployer des efforts considérables dans le domaine de la politique environnementale, économique et énergétique. La Commission souhaite que les destinataires de la communication donnent un «signal politique fort» en se montrant disposés à soutenir cette position.

1.3. Les réflexions de la Commission s'appuient sur des hypothèses (scénarios) fondées sur l'évolution démographique et la croissance économique des dix dernières années et sur le potentiel de réduction calculé par la Commission et par des experts.

1.3.1. Étant donné que la Communication se réfère à l'accord conclu à Rio en 1992 dans le cadre des Nations unies, il n'a pas été jugé nécessaire de motiver de nouveau le scénario prévisionnel qui est à l'origine des propositions présentées; cela signifie que la prévision d'un changement climatique induit par les activités humaines et ayant des incidences au niveau mondial (relèvement du niveau des océans faisant peser une menace particulière sur les lieux situés à proximité de la mer) persiste, d'autant plus que cette hypothèse a été confirmée par le rapport de l'enquête internationale sur les changements climatiques, «Intergovernmental Panel on Climate Change», en 1995/1996 (organisée dans le cadre du Programme des Nations unies pour l'environnement et de l'organisation météorologique mondiale).

1.3.2. Le but de la communication de la Commission est de démontrer le potentiel de réalisation des objectifs de réduction des émissions moyennant le recours aux possibilités innovatrices technologiques ou administratives, et particulièrement:

- la réduction de la consommation d'énergie, en particulier grâce à l'amélioration de l'efficacité par la transformation et l'exploitation de l'énergie (par exemple grâce à la production combinée d'électricité et de chaleur) et par des mesures correspondantes pour d'autres gaz ayant une incidence climatique;

- la modification des habitudes de consommation des citoyens et des priorités de consommation de l'économie, par des incitations à l'internalisation des coûts externes (au nombre desquels doivent également figurer les changements climatiques), par exemple au moyen d'instruments économiques de politique d'environnement (y compris les taxes et redevances);

- meilleure maîtrise de l'énergie au niveau local et régional;

- le renforcement de l'utilisation des énergies primaires, sources d'émissions de CO2 plus limitées (par exemple le gaz naturel) ou inexistantes (énergie nucléaire, énergies renouvelables).

Afin de pouvoir mettre en oeuvre ces mesures, la Commission propose d'intégrer de manière accrue la politique en matière climatique dans les autres politiques, et d'encourager le développement et la recherche.

2. Avis sur la stratégie de la Commission en matière climatique

2.1. Le Comité économique et social s'est intéressé à plusieurs reprises aux stratégies de réduction des émissions de CO2 et d'autres gaz à «effet de serre» (). L'avis du Comité sur la communication de la Commission «Vue globale de la politique et des actions énergétiques» () reprend l'exigence d'un développement durable dans le domaine de l'énergie.

2.2. En accord avec ces avis, le Comité approuve dans son principe la communication de la Commission, mais émet quelques observations critiques.

2.2.1. Le fait que les objectifs stratégiques et les propositions de mise en oeuvre soient décalés dans le temps pose des problèmes.

2.2.1.1. Les objectifs stratégiques ne doivent être développés que dans la mesure où ils sont également réalisables, et où une volonté d'application est perceptible ou envisageable. Il n'est pas très pertinent, voire démotivant, de conclure lors d'une conférence stratégique un accord sur des objectifs qui resteront ensuite lettre morte lors de la phase de réalisation, comme ce fut malheureusement souvent le cas, précisément dans le domaine de la politique climatique. Ces réserves se justifient d'autant plus que les conséquences économiques et sociales de la stratégie n'apparaîtront que lorsque le plan d'action sera publié.

2.2.1.2. En particulier, le Comité trouve matière à préoccupation dans le fait que l'on ne dispose pas encore d'indications quant aux coûts que représentent globalement les plans de la Commission concernant le domaine énergétique. Le Comité trouve également matière à préoccupation dans le fait que n'aient pas encore été fournies d'informations à propos des taxes sur l'énergie que proposera la Commission, et notamment dans le fait qu'il n'existe encore aucune évaluation des conséquences qui sont à prévoir à cet égard pour ce qui concerne l'emploi. A propos de ce dernier point, il est rappelé à la Commission que la prise en compte des questions d'emploi doit maintenant faire partie intégrante de l'analyse et de la planification des politiques.

2.2.1.3. Au demeurant, le CES comprend le rapport entre stratégie et plan d'action de telle manière que les réflexions contenues dans cette communication ne limitent pas les mesures qui doivent être proposées dans le plan d'action.

2.2.2. La politique climatique est bien entendu une politique de dimension mondiale.

2.2.2.1. Une stratégie mondiale suppose pour l'essentiel un accord entre les grands acteurs internationaux, c'est-à-dire en particulier entre l'UE et les États-Unis, d'autant plus que ces deux partenaires sont à l'origine des plus importantes émissions à effet de serre de la planète. Le Comité regrette de devoir noter que les États-Unis ne sont actuellement pas prêts à participer à une initiative visant à définir des objectifs en matière de climat, ni à les réaliser.

2.2.2.2. Le Comité estime pertinent que l'UE mène en temps utile avant Kyoto des négociations avec les États-Unis (avec la participation du Japon en tant qu' «hôte» de la Conférence), afin de promouvoir une position unanime. Ces considérations ne doivent cependant pas empêcher l'UE de se présenter à Kyoto en défendant une position claire et progressiste. Il s'est avéré à de nombreuses reprises que ce type de procédé favorise finalement le consensus.

2.2.3. Le Comité économique et social estime que les objectifs prévisionnels sont présentés de manière «concluante» par le Conseil et la Commission; le Comité doit renoncer à évaluer de manière autonome les scénarios qui constituent les fondements de la politique climatique.

2.2.3.1. Le Comité a cependant le sentiment que les fondements économiques des prévisions, dont découlent les objectifs prévisionnels de la Commission en matière climatique et ses réflexions sur l'ampleur du problème, sont très minces et devraient être étoffés. Cela vaut principalement pour:

- la relation entre croissance économique et consommation d'énergie, aussi bien quant à la croissance attendue qu'à la liaison entre consommation d'énergie et croissance;

- les effets des innovations technologiques envisageables jusqu'à la date prévue, par exemple en ce qui concerne l'efficacité de la transformation et de la consommation d'énergie;

- l'influence de facteurs non politiques sur la demande en énergie;

- les objectifs à fixer pour d'autres gaz à incidence climatique que le CO2.

2.2.4. Indépendamment de la stabilisation du climat, les chances économiques et techniques d'une évolution telle que se l'imagine la Commission sont grandes. Sur ce point, l'accord en matière de climat peut donner l'impulsion au développement de techniques permettant d'économiser l'énergie, à la recherche de nouvelles sources d'énergie ainsi qu'à l'amélioration de l'efficacité énergétique et permettre globalement la protection des ressources limitées. Les réflexions de la Commission sur ces sujets devraient être encore approfondies.

3. Avis sur la réalisation d'une stratégie en matière climatique

3.1. Une politique climatique ne peut être mise en oeuvre sans une intégration des objectifs en matière climatique dans d'autres politiques.

3.1.1. Cela vaut notamment pour la politique agricole commune et pour la politique structurelle. Le CES approuve la proposition de plan d'action de la Commission consistant à promouvoir des mesures renforcées en faveur de la réduction des émissions de «gaz à effet de serre» grâce à des moyens issus des Fonds structurels.

3.1.2. Le rôle de la politique des transports devrait être mis davantage en valeur, d'autant plus que la part de ce secteur dans les émissions de CO2 est en augmentation.

3.2. Le CES estime qu'une stratégie en matière climatique ne peut être mise en oeuvre que si les citoyens et les acteurs économiques et sociaux perçoivent l'intérêt des mesures qui modifieront les normes et les habitudes d'utilisation. Il convient de développer des procédures de consultation et de participation.

3.2.1. On devrait donc, en présentant le plan d'action, en particulier en ce qui concerne l'économie et le changement d'énergie, rendre publics encore une fois et de manière approfondie les résultats scientifiques concernant les changements climatiques causés par les activités humaines. Ceci est d'autant plus nécessaire que des doutes ont été récemment avancés dans des publications au sujet des prévisions climatiques.

3.2.2. Dans le cadre des mesures destinées à convaincre et à emporter l'adhésion, il faut mettre cartes sur table en ce qui concerne les risques que l'on court à ne «rien faire» d'une part, et la dépense occasionnée par les mesures que suppose une politique climatique d'autre part. Il faut également faire apparaître le très grand risque potentiel que comportent les changements climatiques surtout pour les lieux situés à proximité de la mer.

3.3. Le secteur de l'énergie joue un rôle décisif dans la mise en oeuvre d'une stratégie en matière climatique.

3.3.1. La Commission rappelle le soutien aux mesures d'économies d'énergie (SAVE) et au développement et à l'utilisation d'énergies (renouvelables) alternatives (Altener). Ces réflexions pourraient être complétées dans un plan d'action par des réglementations du type de celles qui ont été adoptées dans certains États membres (par exemple «non fossil fuel obligation», l'obligation pour quelques régions d'employer du combustible non fossile, ou l'obligation d'utiliser de l'électricité produite par des énergies renouvelables).

3.3.2. Les prévisions concernant la part d'énergies renouvelables dans un avenir proche ou lointain, ainsi que l'évolution des coûts de la production d'énergie, fondées sur des techniques différentes, ne sont pas dénuées de spéculations. Un plan d'action s'il veut être réaliste, doit d'abord partir de l'état actuel des connaissances et ensuite, des évolutions technologiques susceptibles de se produire.

3.3.2.1. Le CES estime que l'on ne peut par conséquent renoncer en l'état actuel à utiliser également l'énergie nucléaire, si l'on veut parvenir à une réduction importante des émissions de CO2 dans un avenir proche (). La disponibilité de sources d'énergie fossiles à faibles émissions de CO2 (gaz naturel) est limitée ou liée à la production d'autres sources d'énergie. Le développement d'énergies renouvelables est encouragé avec raison; la part de ces énergies va augmenter. Mais il n'est cependant pas envisageable jusqu'à nouvel ordre que ces énergies puissent assumer dans un délai prévisible le rôle que jouent les sources d'énergie fossiles, voire une part importante de celui-ci.

3.3.3. Le recours à l'énergie nucléaire présuppose toutefois que soient réglés les problèmes de sécurité et de traitement des déchets, qui empêchent que l'emploi de cette énergie soit acceptée par tous. On peut cependant envisager que ces problèmes de sécurité et de traitement des déchets seront réglés plus tôt que ne le seront ceux qui font obstacle à la substitution équivalente en temps voulu de l'énergie productrice de CO2 par l'énergie renouvelable.

3.3.4. Le CES estime en tout cas qu'un plan d'action en la matière doit être conçu de telle manière que toutes les options de production d'énergie sans ou à faible émission de CO2 restent ouvertes.

3.3.5. Le plan d'action devra prendre en compte, en particulier, les problèmes qui font obstacle à une mise en oeuvre des objectifs de politique climatique dans les États entrant en ligne de compte en tant que candidats à l'adhésion à l'Union européenne. La réduction de la consommation énergétique devrait être atteinte notamment grâce à l'amélioration de l'efficacité par la transformation et l'exploitation de l'énergie; les besoins à couvrir précisément dans ce domaine sont énormes dans la plupart des pays candidats à l'adhésion.

3.4. S'agissant de la position de la Commission en faveur principalement d'«Accords dans le domaine de l'environnement» entre l'industrie et les États membres, le CES rappelle son avis sur ce thème (). Le Comité y exposait sa conception des domaines d'application, des modalités et des limites des réglementations par ce type d'accords. Dans une publication de 1996 (IAO/OCDE), l'OCDE a présenté des engagements volontaires de l'industrie de certains États membres qui servent la réduction des émissions de CO2 dans certaines branches ().

4. Le rôle du Comité économique et social

Le Comité économique et social souhaiterait collaborer à la préparation du plan d'action pour la mise en oeuvre des accords en matière de politique climatique dans l'UE. Il est également prêt à participer à l'information et à la motivation des citoyens et des acteurs socio-économiques pour réaliser ce plan d'action.

Bruxelles, le 29 octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Avis sur un «Programme spécifique de recherche et de développement technologique dans le domaine de l'environnement (1990-1994)» (JO C 332 du 31. 12. 1990). - Avis sur «La politique de l'environnement et le marché intérieur» (JO C 332 du 31. 12. 1990). - Avis sur la «Conclusion de la Convention cadre sur le changement climatique» (JO C 201 du 26. 7. 1993). - Avis sur «La croissance économique et l'environnement: quelques implications pour la politique économique» (JO C 155 du 21. 6. 1995).

() Docs COM(97) 167 final.

() Avis sur «Les industries nucléaires dans l'Union européenne» - JO C 206 du 7. 7. 1997, p. 88.

() JO C 287 du 22. 9. 1997, p. 1.

() Citation du magazine de l'UE n° 6/1996, p. 29.