Rapport spécial no 5/2001

relatif aux fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel affectés à des aides budgétaires (septième et huitième FED), accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 257/01)

TABLE DES MATIÈRES

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ABRÉVIATIONS UTILISÉES

ACP États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, signataires de la convention de Lomé

DSRP Document de stratégie de réduction de la pauvreté

FASR Facilité d'ajustement structurel renforcée

FCFA Franc de la Communauté financière africaine

FED Fonds européens de développement

FMI Fonds monétaire international

FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance

PPTE Pays pauvres très endettés

SCR Service Commun des relations extérieures

Stabex Système de stabilisation des recettes d'exportation prévu par la convention de Lomé

Sysmin Système d'aide aux produits miniers

TOFE Tableau des opérations financières de l'État

UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine

Références utilisées

COM(2000) 58 final Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 4 février 2000 relative aux appuis de la Communauté aux programmes de réformes économiques et à l'ajustement structurel - bilans et perspectives.

RÉSUMÉ

I. La Cour a examiné le suivi exercé par la Commission sur l'utilisation des fonds de contrepartie issus des appuis des FED à l'ajustement structurel des pays ACP, et non sur les programmes d'ajustement structurel en tant que tels. L'audit a porté principalement sur 23 conventions de financement conclues entre 1994 et 1999 avec huit pays ACP. L'essentiel de ces appuis a pris la forme d'aides directes au budget des États bénéficiaires, aides qui ont été exécutées et contrôlées en suivant non pas les procédures FED, mais les procédures nationales appliquées aux dépenses publiques des pays ACP.

II. Les observations sur la gestion de la Commission concernent la portée du ciblage des dépenses budgétaires, la mise à disposition des fonds, le recours à l'assistance technique et aux audits ainsi que l'organisation administrative de ses services. Certaines faiblesses constatées dans ces différents domaines confirment l'importance qu'il y a pour la Commission à suivre de plus près la qualité de la gestion des finances publiques dans les pays bénéficiaires, le volume et la régularité des dépenses dans les secteurs sociaux, ainsi que le recentrage des programmes, en coordination avec tous les acteurs concernés, vers une réduction effective de la pauvreté dans les pays bénéficiaires.

III. Le contrôle des dépenses ciblées par les appuis des FED a été affecté par le souci de la Commission de soutenir la balance des paiements en même temps que les secteurs prioritaires, notamment sociaux au travers d'un refinancement de dépenses. Ce contrôle n'a pas toujours été efficace car les données sur l'exécution réelle des budgets étaient dans certains cas inexistantes ou inexactes. L'assistance technique a été sous-utilisée. Le suivi de la qualité et de la régularité des dépenses, clé pour l'amélioration des services sociaux, a été tardif. À partir de 1998, la Commission a mieux encadré les audits des programmes. Les irrégularités relevées n'ont pas fait l'objet de remboursements à la trésorerie du FED mais dans plusieurs cas, les nouvelles aides ont été suspendues dans l'attente de mesures de redressement.

IV. Eu égard aux déficiences des procédures d'exécution et de contrôle nationales des dépenses publiques, il n'est pas réaliste de penser que, dans les secteurs prioritaires, les dépenses des États bénéficiaires seront toujours effectuées de façon régulière et qu'elles auront un réel effet sur le niveau et la qualité des services sociaux. Les réformes entreprises dans le domaine de la gestion des finances publiques par ces pays sont récentes et ne pourront produire tous leurs effets dans le court terme. Cette réalité a été confirmée par les audits entrepris par la Commission à partir de 1998. L'autorité budgétaire doit être consciente des risques inhérents à l'approche retenue, insister pour que ces risques soient évalués au travers d'audits des dépenses publiques et s'efforcer d'en réduire progressivement l'ampleur en encourageant la mise en oeuvre effective des réformes dans les pays ACP, notamment par une action concertée de la communauté des bailleurs de fonds.

V. Pour mieux maîtriser la mise en oeuvre des appuis et leur assurer une évolution conforme aux nouvelles orientations de l'autorité budgétaire, il serait souhaitable que la Commission:

a) appuie ses programmes sur une stratégie et un plan de réforme de la gestion des finances publiques, ainsi que sur une forte coordination de tous les acteurs dans ce domaine;

b) élabore des lignes directrices claires pour que ses services soient mieux à même d'apprécier les progrès dans la gestion des finances publiques de chaque pays concerné, ainsi que la qualité de la dépense sans laquelle les objectifs des programmes risquent de ne pas être atteints;

c) spécifie les modalités du suivi et du contrôle de chaque programme avant la conclusion des conventions de financement;

d) répartisse mieux entre ses services d'une part les responsabilités de suivi des appuis macroéconomiques et institutionnels globaux et d'autre part les responsabilités d'appréciation du fonctionnement des secteurs sociaux;

e) assure, en coordination avec le Fonds monétaire international (FMI), une meilleure prévisibilité des appuis budgétaires annuels quelle que soit la source de leur financement;

f) intègre, dans le cadre d'approches multilatérales, ses appuis sectoriels dans le budget des pays bénéficiaires partout où cela est possible.

INTRODUCTION

Fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel

1. Au début des années 1980, de nombreux États ACP présentaient d'importants déficits de leur balance des paiements et de leur budget, qu'ils finançaient par un recours à la dette extérieure souvent excessif en regard de leurs perspectives de croissance et de recettes. Pour faire face à ces difficultés ces pays se sont engagés, sous l'égide des institutions de Bretton Woods(1), dans des programmes d'ajustement structurel, constitués d'un ensemble de mesures à caractère macroéconomique visant à rétablir leurs équilibres économiques et à réduire leurs déficits financiers internes (budget) et externes (balance des paiements). La Communauté européenne s'est associée à ce processus avec la quatrième convention de Lomé(2) dont les articles 243 à 250 créaient un instrument d'appui à l'ajustement structurel. C'est ainsi que, à la fin 2000, la Commission avait versé 2320 millions d'euros à 42 pays ACP au titre de ce nouvel instrument, pour soutenir les réformes convenues entre les pays bénéficiaires et les institutions de Bretton Woods. Ces versements représentaient 22 % du total des paiements des septième et huitième FED (voir annexe I).

2. Ces apports des FED sont versés en euros sur un compte ouvert par l'État bénéficiaire, le plus souvent auprès de sa banque centrale. Ils ont pour contrepartie le dépôt de leur contre-valeur en monnaie nationale sur un compte à double signature(3) ouvert auprès de cette même banque. Ces sommes en monnaie nationale améliorent d'autant la situation de trésorerie du gouvernement vis-à-vis de l'institut d'émission et peuvent contribuer au financement des dépenses publiques du pays bénéficiaire (voir tableau 1). Ainsi, les fonds apportés par les FED en appui à l'ajustement structurel ont pris la forme:

a) de soutien à la balance des paiements participant aux équilibres économiques et financiers de chaque pays dans le cadre de la coordination assurée par le FMI;

b) d'appui aux budgets des États bénéficiaires avec une priorité donnée aux secteurs sociaux. En effet, les programmes d'ajustement structurel comportent généralement un redimensionnement de la dépense publique qui peut se traduire par une réduction des services sociaux en faveur des populations les plus démunies.

Tableau 1

Mécanisme de mobilisation des appuis à l'ajustement structurel du FED

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3. Les aides des FED sont organisées selon un mode de gestion paritaire mis en place au titre des conventions de Lomé. Chaque programme d'appui à l'ajustement structurel fait l'objet d'une convention de financement entre la Commission et l'ordonnateur national de l'État ACP concerné. Dans la plupart des pays bénéficiaires, des protocoles d'accord complètent les conventions de financement en fixant les conditions et les modalités d'utilisation des fonds de contrepartie.

4. La Commission n'est ni ordonnateur ni comptable de l'utilisation des fonds de contrepartie qui n'apparaissent d'ailleurs pas dans ses comptes. Cependant, en insistant pour que ces fonds soient déposés sur un compte à double signature et pour que les conventions de financement et protocoles précisent les conditions de leur utilisation, la Commission a cherché à s'assurer que les fonds de contrepartie contribueraient aux objectifs de développement et de bonne gestion poursuivis par l'Union européenne.

5. Depuis le début du septième FED, la Commission a activement participé à la réflexion des bailleurs de fonds et a adapté ses appuis en fonction de l'évolution des contraintes des pays ACP. Ce faisant, elle est passée d'une aide aux importations à une aide budgétaire plus globale en mettant l'accent sur les résultats des réformes administratives et sur l'évaluation de la situation concrète des populations démunies. Les termes "programme d'importation" et "fonds de contrepartie" auraient dû être abandonnés car ils ont alimenté une certaine confusion sur la réalité des opérations d'aide budgétaire. En 1999, les principaux bailleurs de fonds ont décidé de lier leurs aides à l'élaboration, puis à la mise en oeuvre, par les pays bénéficiaires, de documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP). Cela vaut pour les prêts du FMI et de la Banque mondiale, pour les allégements de dette au titre de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) ou pour les subventions d'aide budgétaire de la Communauté européenne. En remplaçant la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) par la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC), le FMI a fait de la réduction de la pauvreté un objectif et un critère d'évaluation du succès de ses programmes. Les principaux documents d'orientation présentés par la Commission et par le Conseil au cours de cette période figurent à l'annexe II.

Contrôle de la Cour

6. Faisant suite à la résolution de décharge du Parlement européen pour l'exercice 1998(4), l'audit a eu pour objectif d'apprécier le suivi exercé par la Commission, non pas sur les programmes d'ajustement structurel en tant que tels, mais sur l'utilisation des fonds de contrepartie issus des appuis des FED à l'ajustement structurel des pays ACP. Cette appréciation repose principalement sur l'examen d'un échantillon de 23 conventions de financement conclues avec huit pays bénéficiaires entre 1994 et 1999 et représentant, fin 2000, 23 % des appuis à l'ajustement structurel des septième et huitième FED (voir annexe III). Pour ces programmes, les contrôles auprès des services centraux de la Commission ont été complétés par des visites sur place auprès des délégations et des autorités nationales responsables de l'utilisation des fonds.

7. Le présent rapport montre que nombre des observations relatives aux fonds de contrepartie déjà publiées entre 1990 et 1996 dans différents rapports annuels et spéciaux de la Cour (voir annexe IV) restent encore d'actualité malgré les progrès enregistrés par la Commission dans l'organisation de leur suivi.

8. Ce rapport porte sur les seuls fonds de contrepartie issus des appuis à l'ajustement structurel des FED. D'autres instruments financiers des FED peuvent aussi concourir aux mêmes objectifs et prendre la forme d'aide budgétaire(5), en particulier les instruments Stabex(6) et Sysmin qui ont donné lieu, au titre des septième et huitième FED, à des paiements atteignant 2043 millions d'euros fin 2000. Les aides alimentaires(7) et les redevances versées par le budget communautaire en vertu des accords de pêche sont également des sources de financement des budgets de certains États ACP.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

Portée du ciblage des dépenses

9. Le ciblage visait à favoriser une exécution satisfaisante des dépenses publiques des pays ACP jugées prioritaires, au premier rang desquelles, les dépenses des budgets des secteurs sociaux(8). Les conditions de déboursement des conventions de financement pouvaient aussi, dans certains cas, contribuer à la bonne exécution des dépenses publiques. Au Bénin, pour tous les programmes examinés, ces conditions ont porté sur le niveau réel d'exécution budgétaire plutôt que sur les affectations budgétaires prévisionnelles. En revanche, dans deux des pays examinés (Sénégal et Zambie), aucun objectif quantifié d'exécution budgétaire ne figurait dans les conventions de financement.

10. Dans la moitié des pays examinés, les conventions de financement et les protocoles d'accord conclus entre l'ordonnateur national et le délégué de la Commission ont détaillé le ciblage des appuis au moyen d'une liste de dépenses particulières choisies parmi les dépenses des secteurs sociaux. En pratique, le ciblage de dépenses particulières a permis à la Commission de s'assurer du degré d'exécution des dépenses dans les secteurs prioritaires et de porter un regard sur l'exécution des dépenses par l'État bénéficiaire, mais aussi de limiter son examen des justificatifs et de l'exécution des dépenses choisies à concurrence du financement communautaire.

11. Dans tous les pays où le FED apporte des appuis à l'ajustement structurel, le FMI exerce une surveillance sur l'ensemble des finances publiques. Dès 1996, la Banque mondiale(9) estimait que, en raison de la fongibilité de l'ensemble des ressources de l'État, il était plus important pour elle, dans le contexte des prêts d'ajustement structurel, de s'intéresser à l'ensemble des réserves de change et de la gestion budgétaire, plutôt qu'à une utilisation particulière de ses aides. Parce que, à l'époque du septième FED, les bailleurs de fonds, dans leur ensemble, s'intéressaient encore assez peu à la qualité de la dépense publique, ce n'est que progressivement que la Commission, au travers des audits de fonds de contrepartie entrepris à partir de 1995, a cherché à s'assurer de la régularité et de la pertinence des dépenses publiques des pays bénéficiaires dans les secteurs ciblés par les fonds de contrepartie. Toutefois, son attention s'est souvent limitée à des dépenses identifiées à concurrence du financement communautaire en dépit du caractère fongible des appuis budgétaires apportés. En 2000, la Commission a reconnu les limites de l'efficacité du ciblage et ses effets pervers, dans certains cas, sur les procédures et délais de l'exécution budgétaire(10), mais doit encore préciser son approche du contrôle des dépenses en recherchant une action conjointe avec les autres bailleurs de fonds.

Choix des dépenses ciblées

12. Le choix des dépenses ciblées n'a pas été seulement motivé par une recherche d'impact particulier sur les secteurs sociaux, cet impact pouvant être obtenu par d'autres moyens comme les conditions de déboursement des conventions de financement. Dans certains cas, c'est le souci d'un apport rapide de ressources au budget qui a prévalu tandis que dans d'autres cas, priorité à été donnée à la commodité de justification administrative et comptable ultérieure de l'emploi des fonds (voir encadré n° 1).

Encadré n° 1 Dépenses ciblées

1. Au Malawi, les programmes ont financé 98 % des dépenses de fonctionnement hors salaires du ministère de la santé. Sans ces appuis, le niveau d'exécution des dépenses serait resté faible.

2. Au Bénin, le refinancement de dépenses déjà exécutées notamment dans le secteur de la santé a eu pour effet d'inciter les autorités à exécuter les dépenses tout en fournissant un apport rapide de ressources complémentaires au budget de l'État.

3. Au Burkina Faso, la facilité d'identification a été un critère du choix des cibles, notamment pour les dépenses administrées centralement tandis que dans le secteur de la santé, les lignes budgétaires ciblées n'ont pas toujours eu un lien direct avec la priorité accordée aux structures déconcentrées fournissant les services de santé aux populations.

4. Au Sénégal, ce sont des dépenses présentant de bonnes probabilités d'exécution régulière qui ont été principalement choisies comme cibles dans le secteur de la santé. En revanche, les soutiens de dépenses décentralisées se sont révélés d'un contrôle difficile.

13. Dans de nombreux pays, le FMI considère que la question des arriérés intérieurs est cruciale en raison de ses répercussions sur la situation financière de l'État comme du secteur privé, notamment le secteur bancaire. La prise en charge des arriérés contribue à l'assainissement financier souhaité. Elle permet, en outre, une libération rapide des fonds et peut être assimilée à un appui budgétaire global. Cependant, en prenant en charge le solde de mauvaises gestions passées ou de dépenses non autorisées, les donateurs risquent de déresponsabiliser les autorités et d'avaliser les pratiques engendrant ces mêmes arriérés. Aussi, financer leur apurement ne constitue une mesure de redressement des finances publiques que dans le cadre d'une réforme effective permettant d'éviter leur résurgence. Alors qu'au Bénin des mesures étaient en voie d'adoption, cette condition n'était pas remplie lorsque des arriérés ont été pris en charge par la Commission en Tanzanie et en Zambie.

14. Le remboursement de bons du Trésor ou simplement des frais financiers qu'ils engendrent a été pratiqué au Ghana, en Zambie et en Côte d'Ivoire(11). Cet emploi peut, lui aussi, être assimilé à une aide budgétaire globale et rapide, mais sans effet direct sur les réformes sectorielles et la protection du fonctionnement des secteurs sociaux.

15. La convention de Lomé prévoit que les fonds de contrepartie peuvent aussi contribuer au financement de projets des FED. Ces dispositions étant peu compatibles avec la discipline budgétaire lorsque les projets mis en oeuvre sur fonds publics ne sont pas inscrits au budget de l'État, la Commission a progressivement abandonné le ciblage de projets extra-budgétaires. Jusqu'en 1998, de telles affectations ont cependant été retenues dans trois des pays examinés (Ghana, Malawi et Tanzanie). En Tanzanie, ces affectations qui n'étaient pas prévues dans la convention de financement ont été justifiées par les risques inhérents à la mauvaise qualité de la gestion des dépenses publiques.

16. La communication de la Commission de février 2000 donne peu d'informations chiffrées sur la nature des dépenses ciblées(12). Il n'est en particulier pas précisé que la prise en charge des arriérés a absorbé, selon les estimations de la Commission, environ 7 % des appuis du septième FED.

MAÎTRISE DE L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES

Calendrier des appuis

17. La répartition des dotations d'appui à l'ajustement structurel entre les pays éligibles a été effectuée par la Commission pour des périodes de deux ans. Parce que la Commission n'a pas estimé possible(13) d'obtenir des données fiables sur les déficits budgétaires des différents pays, le lien entre ces affectations et les besoins de financement réels est ténu et ne constitue que l'un des critères de répartition des ressources. Dans le cas du Sénégal en 1998, alors que la Commission avait justifié auprès du comité du FED l'appui communautaire par un besoin de financement immédiat, fin 2000, 7 milliards de FCFA (soit 10,7 millions d'euros) restaient inutilisés sur le compte de fonds de contrepartie et les autorités ne montraient aucun empressement pour les mobiliser(14).

18. Il ressort du tableau 2 que les appuis ont été mis à la disposition des États bénéficiaires par la Commission selon un calendrier sensiblement différent des intentions exprimées dans les propositions de financement soumises au comité du FED. Ces décalages s'expliquent par les délais inhérents aux procédures de décision des FED et par le temps nécessaire aux États ACP pour remplir les conditions de déboursement posées par les conventions de financement, le non-respect de ces conditions entraînant la suspension totale des appuis. Dans le système qui prévaut, les appuis financiers ne présentent de caractère certain pour les pays bénéficiaires que peu de temps avant leur déboursement effectif par les services de la Commission, souvent après l'établissement par ces pays du budget relatif à l'exercice au titre duquel l'appui a été programmé et en fin d'exercice.

Tableau 2

Différences entre les paiements réalisés et prévus au titre des exercices budgétaires 1995 à 2000 pour les 23 programmes examinés

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Source:

décisions et comptes de la Commission.

19. Après le déboursement effectif des devises par la Commission, dans trois des huit pays examinés (Malawi, Mozambique et Zambie), les fonds de contrepartie ont été constitués avec retard par la banque centrale. Ensuite, le transfert des fonds vers les comptes généraux des trésors publics a été plus ou moins rapide. En raison de ces différents décalages, le rapport déjà ténu entre les appuis accordés et les besoins de trésorerie d'exercices budgétaires particuliers s'est encore réduit. Cette situation n'aide pas les États bénéficiaires à respecter leurs échéances de paiements extérieurs et intérieurs, et à éviter la constitution d'arriérés de paiement (voir encadré n° 2).

Encadré n° 2 Décalages dans le calendrier des appuis

1. Au Malawi, un paiement de 16 millions d'euros prévu pour juillet 2000 a été exécuté par la Commission fin décembre 2000, après plusieurs rappels adressés par la délégation aux services centraux. De son côté, la Banque centrale a alimenté avec retard le compte de fonds de contrepartie pour le versement précédent. La Banque mondiale a estimé à 11 millions d'USD par an le coût financier pour le Malawi des retards de paiement de l'ensemble des donateurs(15).

2. En Zambie, les fonds de contrepartie ont été versés sur le compte à double signature six mois après un paiement de 20,6 millions d'euros au titre du quatrième programme d'ajustement structurel.

3. Au Ghana, aucune corrélation ne peut être établie entre les volumes annuels de fonds de contrepartie libérés du compte à double signature et les montants en devises décidés par la Commission en appui aux exercices budgétaires concernés.

20. Il n'existe pas de pratique généralement convenue avec le FMI et les pays bénéficiaires concernant les modalités et le calendrier de l'incorporation des appuis financiers communautaires dans les comptes de l'État. Selon les pays ou les périodes, ces appuis sont ou ne sont pas compris dans le calcul de la position nette du gouvernement auprès de sa banque centrale. De même, ils peuvent être pris en compte avant l'établissement du déficit budgétaire prévisionnel ou, au contraire, comme source de financement de ce déficit. Ces modalités de comptabilisation et les retards ne favorisent pas l'intégration des appuis parmi les recettes budgétaires prévisionnelles(16), ni le respect des normes de comptabilité publique(17), ni la coordination des appuis, souhaités par la Commission.

Contrôle de la constitution des fonds de contrepartie

21. Le contrôle des taux de conversion utilisés et des relevés bancaires à été insuffisant dans plusieurs délégations de la Commission. Aucune des 23 conventions de financement examinées ne donnait de précisions sur la détermination du taux de change à retenir pour le calcul de la contre-valeur en monnaie nationale des paiements effectués en monnaie européenne par la Commission. Les protocoles d'accord ont ensuite abordé ce point sans suivre de règle uniforme (voir encadré n° 3).

Encadré n° 3 Contrôle de la constitution des fonds de contrepartie

1. Dans quatre pays (Malawi, Mozambique, Tanzanie et Zambie), l'utilisation de taux défavorables par la banque centrale a réduit les montants transférés au Trésor public.

2. Au Mozambique, le taux de change appliqué par la banque centrale pour constituer les fonds de contrepartie a été inférieur de 3 % au taux le plus favorable. Par ailleurs, 1 % supplémentaire a été prélevé au titre de frais de gestion. La Cour estime à 4 millions d'euros la marge ainsi réalisée par la Banque centrale.

3. Au Mozambique et au Sénégal, la délégation ne disposait pas de relevés bancaires permettant de contrôler la correcte constitution des fonds de contrepartie. De plus, au Mozambique, les fonds de contrepartie ne sont pas constitués sur un compte à double signature et la création des fonds de contrepartie correspondant à 8 millions d'euros payés au titre du premier programme d'importation (1992) n'a pas pu être confirmée(18).

Utilisation de l'assistance technique

22. L'assistance technique constitue l'une des trois formes d'appui à l'ajustement structurel prévues par l'article 247 de la quatrième convention de Lomé. L'article 20, point e), de l'accord interne des septième et huitième FED n'a précisé son rôle qu'en ce qui concerne le suivi des programmes d'importation. Cela correspondait en 1990 au principal souci de la Commission, mais aurait dû être adapté en 1995 pour le huitième FED, en tenant compte de l'accent mis sur l'appui budgétaire. Le manuel opérationnel des services de la Commission, mis à jour en juillet 1998, indique que l'assistance technique peut contrôler et orienter l'exécution opérationnelle du programme et en suivre l'exécution budgétaire (programmation, mise en oeuvre, contrôle), mais ne précise ni le calendrier ni la substance de ces activités. Les conventions de financement ont rarement apporté plus de précisions, renvoyant la définition des besoins et des activités aux protocoles d'accord conclus sur place et aux mandats des assistants techniques.

23. Le tableau 3 résume, pour les programmes examinés, les budgets alloués à l'assistance technique ainsi que leur mise en oeuvre. Ces budgets ont été sous-utilisés, souvent avec retard en regard du calendrier de mobilisation des fonds de contrepartie, si bien que, fin 2000, les enveloppes prévues n'avaient fait l'objet de paiements qu'à hauteur de 31 %. À l'exception du Bénin, l'utilisation limitée de l'assistance technique n'a pas été expliquée par des conditions locales permettant objectivement de s'en passer. La pesanteur des procédures de recrutement des assistants techniques par les services centraux de la Commission, et dans certains cas, la réticence des autorités nationales, ont freiné la mobilisation des moyens réservés à ces fonctions d'accompagnement pourtant essentielles.

Tableau 3

Mise en oeuvre de l'assistance technique prévue dans les conventions de financement examinées

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Source:

conventions de financement et comptes du FED au 31 décembre 2000, selon détail à l'annexe III.

24. Dans les huit pays examinés, les assistants techniques accompagnant l'exécution des opérations dans les secteurs ciblés étaient parfois déjà en place au titre d'autres programmes relatifs aux secteurs sociaux ou même dans les domaines budgétaire et financier. Ce suivi dérivé n'a pas contribué à la clarté des objectifs poursuivis et des travaux effectués, qui ont davantage porté sur l'analyse quantitative des budgets que sur la régularité et sur l'impact des dépenses. Certaines assistances techniques permettent à la Commission de suivre l'exécution des programmes mais leur intérêt opérationnel n'est qu'indirect pour les administrations bénéficiaires (Sénégal). La répartition entre assistance expatriée et assistance locale ne répond à aucune politique générale. Dans cette diversité, si certaines interventions ont pu avoir des effets (Burkina Faso, Tanzanie), les cas de mauvaise définition des tâches et d'inadéquation des moyens mobilisés n'ont pas toujours été résolus et le bilan de l'utilisation de l'assistance technique est très contrasté.

25. Au Bénin, au Ghana et au Malawi, le financement de l'assistance technique, notamment les audits et les évaluations prévus dans les programmes, a été jusqu'en 1999(19) prélevé sur les fonds de contrepartie. Dans de tels cas, ces activités ne sont pas recensées dans les systèmes de gestion de la Commission qui ne permettent pas un suivi analytique de l'assistance technique mise en oeuvre. Comme dans le cas des financements directs du FED, les mandats et contrats sont négociés à l'initiative du pays bénéficiaire. La maîtrise de la Commission sur ces activités est plus faible que pour les contrats conclus au niveau des services centraux à partir d'autres ressources, en particulier du point de vue de la substance des travaux, de l'harmonisation des méthodes et des délais de mise en place.

Recours aux audits

26. La possibilité d'effectuer des audits financiers, à l'initiative de la Commission ou des autorités nationales, est prévue par les conventions de financement. Le tableau 4 résume, pour les programmes examinés, les audits effectués ainsi que les suites qui leur ont été réservées. Dans la moitié des pays concernés, les audits ont couvert l'ensemble des programmes. En Zambie, aucun audit n'a été effectué sans que les raisons de cette exception soient claires. Dans deux pays seulement (Bénin et Burkina Faso) les audits ont été annuels et ont porté sur l'ensemble des appuis à un exercice budgétaire plutôt que sur plusieurs exercices soutenus par un, voire plusieurs programmes. Les audits annuels s'avèrent mieux contribuer en temps utile au suivi des programmes. Ils s'intègrent dans les dispositifs budgétaires et renforcent le dispositif national de contrôle des finances publiques.

Tableau 4

Situation au 31 décembre 2000 des audits de l'utilisation des fonds de contrepartie pour les programmes examinés

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Source:

dossiers de la Commission.

27. Même lorsque ces audits ont porté sur des contrôles semblables, leurs mandats et les ressources qui leur ont été consacrées ont varié sensiblement d'un pays à l'autre. La disparité des situations ne reflète pas une politique pragmatique de recours à l'audit en fonction d'une évaluation étayée des conditions prévalant dans chacun des pays concernés. Comme pour les assistances techniques, un cadre général définissant les objectifs, les contrôles à effectuer et leur étendue ainsi que la stratégie de recours à l'audit aurait facilité la planification des ressources en servant de référence à tous les pays.

28. Jusqu'en 1998, les audits financés par les programmes ont, pour l'essentiel, porté sur la constitution des fonds de contrepartie, sur l'éligibilité des dépenses et sur le niveau d'exécution budgétaire. Dans certains cas, les auditeurs ont cependant consacré l'essentiel de leurs efforts à décortiquer des systèmes de dépenses mal cernés, à reconstituer les comptes et à produire des synthèses quantitatives, sans pouvoir ensuite examiner la fiabilité des comptes ou l'exécution et la régularité des opérations, si bien que les rapports se sont avérés peu concluants.

29. Suite aux irrégularités constatées en Côte d'Ivoire en 1998(20), la Commission a mieux pris la mesure des risques associés à sa démarche. À partir de 1999, les audits financiers ont été renforcés dans plusieurs pays par un contrôle mieux orienté vers la qualité de la dépense, la fiabilité des comptes et la solidité des systèmes de gestion et de contrôle (voir encadré n° 4).

Encadré n° 4 Résultats des audits financés par le FED

1. Au Bénin, l'audit des dépenses de santé portant sur l'exercice 1998 a montré des anticipations du service fait, des mauvaises gestions de stock et des insuffisances de mise en concurrence. L'audit des arriérés effectué en 2000 a non seulement vérifié la réalité des arriérés mais également le plan d'action proposé par le gouvernement pour éviter leur résurgence.

2. Au Burkina Faso, les auditeurs ont relevé certaines irrégularités en 1998 puis, en 1999, mis en évidence que les comptes ne reflétaient pas le niveau réel des dépenses. En avril 2000, un audit renforcé a confirmé les faiblesses relatives aux systèmes comptables et aux procédures d'achat, mis en évidence de nouvelles anomalies, remis en cause la gestion administrative et financière d'un établissement public, et évalué l'impact des différentes anomalies relevées au titre des exercices 1997 à 1999.

3. Au Ghana, un audit financier approfondi portant sur les exercices budgétaires 1996 à 1999 a été effectué par le service commun des relations extérieures en février 2000. Au-delà du constat de l'inéligibilité d'environ 25 % des dépenses, le rapport final d'avril 2000 a consacré de nombreux développements aux faiblesses du fonctionnement des finances publiques, des systèmes de contrôle et des procédures de mise en concurrence.

4. En Tanzanie, un audit a été effectué en 2000 par le service commun des relations extérieures pour contrôler les appuis 1999 au plan d'apurement de la dette intérieure. Outre l'absence de pièces justificatives pour 4 % des paiements, le rapport met en relief l'inefficacité des systèmes de contrôle interne et le manque de fiabilité des comptes.

30. En 1999 et 2000, le service commun des relations extérieures a organisé plusieurs audits financiers dans des pays(21) où il jugeait prioritaire un contrôle indépendant de l'utilisation des fonds de contrepartie. Encadrée par un service spécialisé dans l'audit financier, fondée sur des mandats bien construits et favorisant des résultats cohérents, quantifiés et comparables d'un pays à l'autre, cette initiative du service commun des relations extérieures illustre les avantages d'une approche coordonnée. Le tableau 5 résume les principaux résultats de ces contrôles. Cependant, tous les pays n'ont pas été touchés par cette initiative. S'agissant des pays examinés en octobre 2000, aucun contrôle de ce type n'avait eu lieu au Malawi, au Mozambique et en Zambie, pays où la gestion des finances publiques présente pourtant des risques similaires à ceux identifiés dans d'autres pays.

Tableau 5

Résultats des audits organisés par le SCR en 1999 et 2000

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Source:

dossiers du SCR.

31. L'ampleur des problèmes mis en évidence par les audits financiers à partir de 1998 a conduit la Commission à mieux encadrer le suivi de leurs résultats. En 2000, dans trois des pays examinés (Burkina Faso, Ghana et Tanzanie), l'exécution des programmes a été suspendue jusqu'à la signature de protocoles d'accord portant sur le traitement des irrégularités constatées. Au Malawi et au Mozambique, le manque de solidité des audits non encadrés par les services centraux de la Commission n'a pas permis de leur donner de suites. Au Bénin, la Commission a simplement pris acte des engagements du gouvernement à mettre en oeuvre des mesures propres à remédier, à l'avenir, aux déficiences constatées lors des audits.

32. Les protocoles d'accord donnant suite aux audits prévoient une reconstitution des fonds de contrepartie par le pays bénéficiaire à hauteur des sommes inéligibles. Cette reconstitution se traduit en principe par un droit de regard de la Commission sur l'exécution de nouvelles dépenses. Ces protocoles d'accord énoncent les mesures auxquelles le gouvernement s'engage pour renforcer la gestion de ses finances publiques, en utilisant pour ce faire une partie des fonds de contrepartie reconstitués. Ce dispositif constitue une avancée significative dans l'attention portée par la Commission à la réforme concrète des mécanismes de bonne gestion dans l'exécution des budgets des pays bénéficiaires.

33. Les protocoles d'accord qui découlent des audits ne prévoient pas de remboursement à la trésorerie des FED. La reconstitution des fonds de contrepartie est un transfert de trésorerie entre deux comptes de l'État à hauteur des dépenses inéligibles (voir tableau 6). L'impact de cette mesure est plus important lorsque le compte à double signature est exclu de la position nette du gouvernement. Les paiements déjà effectués en appui à la balance des paiements, notamment pour faire face au service de la dette extérieure, sont ainsi définitivement acquis. Au Ghana, une relation a toutefois été établie entre la mise en oeuvre de mesures correctrices et l'apport de nouvelles aides en devises par la Commission. Par ailleurs, les suspensions de paiement liées aux audits ont conduit dans plusieurs cas soit à l'annulation des dernières tranches de programmes ayant dépassé leur date limite d'exécution (Côte d'Ivoire et Ghana), soit à la révision à la baisse des nouvelles allocations potentielles de devises (Cameroun, Côte d'Ivoire, Guinée et Tanzanie).

Tableau 6

Mécanisme de remboursement des dépenses inéligibles

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34. La Commission a parfois remédié à l'inéligibilité des dépenses portées en compte en identifiant simplement d'autres opérations éligibles à hauteur du financement communautaire (voir encadré n° 5). Une telle tendance s'était déjà manifestée dans le suivi des programmes d'importation ainsi que dans l'audit préalable des dépenses budgétaires dans certains pays, transformés en une "chasse" aux factures éligibles à concurrence du financement communautaire.

Encadré n° 5 Substitution de dépenses éligibles à des dépenses non conformes

1. En Côte d'Ivoire, 18 milliards de FCFA (environ 27,4 millions d'euros) ont été reversés en janvier 2000 au compte de fonds de contrepartie suite aux audits effectués en 1998 et 1999, portant à 28,8 milliards de FCFA le total des fonds de contrepartie disponibles(22). Les audits ayant montré que "les pratiques doivent être améliorées avant que la Commission ne puisse à nouveau procéder à des appuis budgétaires en faveur du ministère de la santé"(23), ces fonds ont été réaffectés en juin 2000 au refinancement de bons du Trésor déjà remboursés (9,5 milliards FCFA), au paiement d'arriérés (5 milliards FCFA), à l'appui au processus électoral (6 milliards FCFA), à la mise en oeuvre de mesures correctrices (4,3 milliards FCFA), ainsi qu'à des activités de santé publique prioritaires (3 milliards FCFA). De fait, la Commission a privilégié les objectifs de libération rapide des fonds de contrepartie pour aider l'État à faire face à ses échéances extérieures, faisant passer au second plan l'action dans les secteurs sociaux.

2. Au Gabon, pour permettre la poursuite des programmes malgré les conclusions sévères de l'audit financier de 1996 (irrégularités, dossiers insuffisants, mauvaise gestion comptable), la Commission a accepté le principe d'un nouvel audit visant à démontrer que d'autres dépenses régulières avaient été effectuées par ailleurs à hauteur de la contribution communautaire. Ce faisant, une nouvelle "chasse" aux factures a permis de passer sous silence le financement d'opérations inéligibles.

Organisation administrative de la Commission

35. Du 29 juillet 1989 au 18 juin 2000, quarante notes internes ont été émises sur les appuis à l'ajustement structurel, dont la plupart sont des bilans ou des notes de prospective. Deux instructions précises sur les modalités de suivi des fonds de contrepartie remontent au 14 mars 1991. Ces instructions n'ont pas été remises à jour lorsque les programmes ont mis l'accent sur l'aide budgétaire et la qualité de la gestion des finances publiques, si bien qu'elles sont restées vagues face à l'ampleur des questions à traiter. Des précisions concernant le rôle de l'assistance technique, les conditions de libération des fonds de contrepartie vers les comptes généraux du Trésor public, la conduite à tenir vis à vis des arriérés ou du refinancement de dépenses déjà effectuées, le respect de l'annualité budgétaire, la nature et la portée des contrôles devant être effectués par les différents acteurs, auraient aidé les délégations à exercer un suivi cohérent entre les différents pays et gestionnaires. Dans la plupart des conventions de financement, cette lacune a été comblée par le renvoi à des protocoles d'accord ultérieurs (voir point 10) qui sont souvent restés lapidaires ou peu pertinents.

36. Les services centraux de la Commission chargés de la conception et du suivi des appuis aux programmes d'ajustement structurel ont souffert d'un manque d'organisation de la gestion de leurs dossiers. Bien qu'un plan de classement et d'archivage existe depuis 1999, son application et la constitution des dossiers sont laissées à la discrétion de chaque agent, ce qui ne répond pas aux meilleures pratiques administratives et est particulièrement dommageable à la continuité de la gestion des programmes. En raison de la charge de travail importante, du niveau des enjeux, de la faiblesse des effectifs et de leur forte rotation, les services devraient pouvoir s'appuyer sur un système d'information rigoureux, complet et fiable.

37. Les comptes rendus des délégations sont de forme et de qualité variables, et le seul modèle de référence établi en 1991 est de portée limitée. Dans ces conditions, les services centraux n'ont pu assurer un suivi d'ensemble, notamment au moyen de tableaux de bord résumant la mise en oeuvre des programmes. Pour effectuer un bilan des appuis du septième FED, la Commission a dû avoir recours à un consultant pour rassembler les informations de base qui lui faisaient défaut sur l'exécution des programmes.

38. Le suivi et l'appréciation de l'utilisation des fonds de contrepartie, les interactions avec les aides des autres donateurs, ainsi que la maîtrise des politiques macroéconomiques et sectorielles, sont des tâches lourdes et complexes qui exigent des compétences variées. La qualité de la gestion des finances publiques et des politiques sectorielles au travers des indicateurs de performance ont élargi et compliqué le champ du suivi. Les tâches respectives des services centraux et des délégations ont varié d'un pays à l'autre et d'une période à l'autre pour un même pays en fonction des capacités et des inclinations des services. Ces contrastes sont dus au manque de détail des instruction (voir point 35) et aussi à l'instabilité du rapport entre effectifs et besoins. À partir de 1999, les services centraux ont analysé leur mission, leurs activités et l'affectation de leurs ressources(24). Mais, fin 2000, la Commission, dans le cadre de son exercice de réforme des aides extérieures, n'avait pas encore défini les compétences et les ressources humaines nécessaires, au siège et dans les délégations, pour le suivi de l'utilisation des aides budgétaires, notamment pour ce qui concerne l'appréciation d'ensemble de la qualité de la gestion des finances publiques.

39. Il est important que le service spécialisé dans les questions macroéconomiques qui est actuellement chargé des programmes d'appui à l'ajustement structurel assure l'instruction des aides à la balance des paiements en liaison avec le FMI, les États membres et les instances de concertation telles que le Club de Paris, tout en prenant en compte l'évaluation des conditionnalités particulières des appuis des FED. Il n'est cependant pas approprié qu'il intervienne dans l'appréciation du fonctionnement des secteurs sociaux. En effet, le suivi et le contrôle de l'utilisation des appuis dans ces secteurs doivent mobiliser d'autres compétences déjà disponibles dans d'autres services de la Commission (voir points 30 et 50). Les responsabilités quant à la fixation et au suivi des indicateurs de performance dans ces secteurs doivent encore être précisées dans le cadre de la mise en place du service des aides extérieures (EuropeAid).

DÉFIS POSÉS PAR L'AIDE BUDGÉTAIRE

Gestion des finances publiques

40. Les appuis budgétaires des FED sont mobilisés selon les procédures propres aux dépenses publiques du pays bénéficiaire. Ils sont soumis au même contrôle interne et aux mêmes risques que les dépenses financées sur les recettes nationales et se distinguent ainsi des aides projets mises en oeuvre selon des procédures spécifiques à chaque bailleur de fonds. Nombre de propositions de financement ont éludé la question de la qualité de la gestion des finances publiques. Seuls les aspects macroéconomiques et les questions de structure et d'élaboration du budget ont été abordés. Une plus grande attention a été accordée aux dotations budgétaires sectorielles qu'à leur exécution (voir point 9). Bien que la Commission ait, dès le septième FED, pratiqué l'aide budgétaire sur une large échelle, elle n'a commencé à apprécier la qualité des dépenses publiques des pays ACP qu'à partir de 1998.

41. Dans la plupart des pays examinés, la réforme des finances publiques a d'abord porté sur le cadre d'élaboration des budgets et commence à produire ses effets sur la qualité de la programmation. La place du secteur public dans les politiques sociales et la capacité de collecte et d'analyse des informations statistiques sectorielles par l'État n'ont pas encore fait l'objet d'une attention suffisante. Ces aspects sont essentiels pour apprécier les effets sectoriels des financements budgétaires, d'autant plus que le secteur non gouvernemental et confessionnel fournit une partie souvent sensible des services sociaux à la population.

42. Dans une seconde étape seulement, la réforme de la chaîne d'exécution des dépenses et celle de la reddition des comptes ont été abordées. C'est pourtant dans ces domaines que les faiblesses les plus préoccupantes pour le bon emploi de l'aide budgétaire ont été mises en évidence par les différents audits. De façon générale, le dépôt des comptes retraçant l'exécution budgétaire souffre de retards importants et leur contrôle est insuffisant. L'exécution des dépenses présente des défaillances assez semblables d'un pays à l'autre. Les retards d'exécution compromettent le respect des règles nationales d'annualité budgétaire et le recours à des procédures d'exception est fréquent, si bien que les paiements ne sont pas toujours correctement autorisés ou comptabilisés et que des arriérés surgissent. Une faible maîtrise des procédures d'achat conduit à des prix excessifs faute de mise en concurrence. Les dotations budgétaires sont mal mobilisées en faveur des niveaux les plus périphériques ou décentralisés. La discipline administrative (justification documentaire des dépenses, archivage) est faible. La consolidation et la fiabilité des comptes sont affectées par le manque d'harmonisation des procédures comptables et par des régularisations de fin d'exercice incomplètes ou trop tardives.

43. Dans nombre de pays examinés, les réformes récentes qui doivent être accueillies comme de réelles avancées sont encore loin de permettre de garantir un risque limité de dérapages dans la gestion des fonds publics en s'appuyant sur un cadre institutionnel solide et il est difficile de préjuger du temps nécessaire pour que ces réformes produisent leurs effets (voir encadré n° 6).

Encadré n° 6 Contrôle des finances publiques dans les États bénéficiaires

1. Au Bénin, la rationalisation et l'informatisation de la chaîne des dépenses ont été entreprises en 2000. Contrôle financier et audit interne sont en place mais dotés de moyens insuffisants. Le premier projet de loi de règlement (budget 1998) a été déposé pour examen par l'Assemblée nationale courant 2000, mais cet examen n'a pu avoir lieu pour des raisons de procédure. La Chambre des comptes et l'Assemblée disposent encore de moyens trop limités pour jouer pleinement leur rôle dans le contrôle budgétaire.

2. Au Sénégal, nombre de réformes pourtant entreprises par d'autres pays demeurent au stade de projet (notamment la modernisation et l'informatisation de la chaîne des dépenses), si bien que l'engagement de mettre en oeuvre les directives de l'UEMOA d'ici 2002 semble peu réaliste. En octobre 2000, les lois de règlement des exercices 1997 à 1999 n'avaient pas encore été adoptées. La Cour des comptes, créée début 1999, ne disposait que de douze magistrats sur les soixante prévus.

3. Au Burkina Faso, le circuit de la dépense est informatisé depuis 1996 mais les procédures de clôture d'exercice restent insuffisantes. Les projets de lois de règlement des exercices 1995 à 1998 ont été préparés. Cependant, à fin octobre 2000, ils n'avaient été présentés ni à l'institution supérieure de contrôle ni à l'Assemblée nationale. L'institution supérieure de contrôle a été réformée en 2000, mais la nouvelle institution n'était pas encore opérationnelle en fin d'année.

4. Au Ghana, le grand projet de réforme des finances publiques entrepris en 1996 et auquel participent notamment la Banque mondiale, la Communauté européenne et les coopérations britannique et canadienne a piétiné dans le domaine de l'exécution des dépenses et de la reddition de comptes, si bien que les premiers résultats ne sont attendus que pour 2002. Entre-temps, une décentralisation forte ainsi qu'une approche sectorielle bien coordonnée entre donateurs ont permis au ministère de la santé d'améliorer la qualité de sa gestion financière en marge des réformes d'ensemble. La restructuration de l'institution supérieure de contrôle (800 auditeurs) a été entreprise en 2000. Les comptes consolidés de l'État ont été audités pour l'exercice 1998 et préparés pour l'exercice 1999. En 2000, le Parlement a fait rapport sur l'exécution des budgets 1996 et 1997, émettant des critiques sévères dans le domaine de l'exécution des dépenses.

5. Au Mozambique, une stratégie de réforme de la gestion des dépenses publiques a été élaborée en 1997. En 2000, les premiers rapports trimestriels sur l'exécution budgétaire ont été préparés par le gouvernement, ainsi que les comptes annuels (les premiers depuis 1975) relatifs à l'exercice 1998. Leur contrôle est dévolu au Tribunal administratif (qui a fait rapport au Parlement en 2000 sur les comptes 1998). Celui-ci est également chargé du contrôle financier a priori des dépenses, qui s'est révélé d'une efficacité limitée.

44. Ce n'est qu'à compter de 1999, qu'à l'appui de l'instruction de ses nouveaux prêts, la Banque mondiale a commencé à évaluer la capacité du pays bénéficiaire à faire rapport sur l'exécution de ses budgets publics(25). Le FMI a, pour sa part, proposé aux pays bénéficiaires un cadre d'évaluation de la transparence budgétaire. D'autres donateurs bilatéraux procèdent, depuis peu, à des audits des finances publiques et les gouvernements des pays ACP attachent eux-mêmes une importance croissante à la réforme de leurs finances publiques. Parce qu'elle est dérivée du résultat de ses audits, l'appréciation que la Commission a commencé à porter sur la gestion d'ensemble des finances publiques des États ACP ne couvre pas tous les pays bénéficiaires. La prise de conscience récente de l'importance de cette lacune, renforcée par les résultats des audits effectués à l'initiative de la Commission, a conduit cette dernière et la Banque mondiale à envisager, début 2001, une coopération renforcée, dotée d'objectifs et de moyens financiers communs(26), et coordonnée avec les efforts de toutes les parties concernées.

Volume des dépenses dans les secteurs sociaux

45. Dans trois des huit pays examinés (Bénin, Burkina Faso et Ghana), l'impact des appuis sur la situation des budgets sociaux a fait l'objet d'un suivi attentif et documenté de la part de la délégation. Il est difficile d'établir un lien de cause à effet entre l'augmentation des dépenses dans les secteurs sociaux et l'aide des FED, mais des exemples illustrent le rôle positif de la délégation dans le respect des objectifs d'exécution des budgets au Bénin et au Ghana. Au Burkina Faso, la complexité du mécanisme de suivi n'a pas permis de garantir que les fonds étaient effectivement dépensés pendant l'exercice budgétaire (voir encadré n° 7). Dans les autres pays, les limitations du suivi effectué ont empêché la mise en évidence d'une relation entre les appuis apportés et les efforts budgétaires dans les secteurs sociaux.

Encadré n° 7 Suivi quantitatif des dépenses par les délégations

1. Au Bénin, la délégation a établi pour chaque exercice budgétaire une comparaison entre le taux d'exécution des dépenses du secteur santé et les objectifs figurant dans les conventions de financement. Les correspondances entre la délégation et le ministère de la santé montrent que, en 1999, la détermination de la Commission à ne libérer les fonds de contrepartie que si les objectifs étaient atteints a été déterminante dans le respect de ses engagements par le gouvernement.

2. Au Ghana, la délégation a joué en 1999 un rôle actif pour accélérer les mises à disposition de crédits budgétaires en faveur des ministères sociaux.

3. Au Burkina Faso, malgré une augmentation globale des budgets alloués au secteurs sociaux, le système complexe d'avenants aux protocoles d'accord a masqué les difficultés d'absorption et les retards dans l'exécution des budgets. Faute d'insister sur le respect du calendrier budgétaire, ce système a contribué à institutionnaliser, pour les secteurs sociaux, des dérogations excessives dans la durée des exercices budgétaires, contraires aux principes de bonne gestion des finances publiques. Pour éponger 2,3 milliards de FCFA restant en compte au titre de l'appui au budget 1998, la délégation proposait en mai 1999 un artifice comptable consistant à réaffecter les reliquats a posteriori à d'autres lignes budgétaires de l'exercice 1998 ayant fait l'objet d'une exécution satisfaisante. Les services centraux se sont, à bon droit, opposés à cette démarche et le reliquat fut, en novembre 1999, affecté au budget 1999.

46. Les délégations ont le plus souvent suivi la mobilisation des crédits budgétaires à partir des comptes centraux de l'État, mais la Commission a prêté peu d'attention à la question de la fiabilité de ces comptes jusqu'à ce que, en 1999, les audits a posteriori la remettent en cause dans deux des pays examinés (Burkina Faso et Mozambique) en montrant que les comptes surestimaient l'exécution réelle des dépenses dans les secteurs ciblés.

Effet des dépenses dans les secteurs sociaux

47. Le suivi de la Commission a tenu compte récemment des objectifs des conventions de financement visant l'amélioration des services sociaux à la population. Ainsi, sur les 23 conventions de financement examinées, seules deux, signées en 1999 (Bénin et Burkina Faso), comprennent des conditions portant sur les résultats obtenus dans les secteurs sociaux. Peu de ressources ont été consacrées à l'appréciation de l'utilité, de l'efficacité et de l'impact de la dépense sur le terrain. Dans ces conditions, la Commission ne peut évaluer l'impact sur la qualité des services sociaux des appuis budgétaires apportés dans le cadre des septième et huitième FED.

48. Dès 1996(27), l'utilisation d'indicateurs de performances a été préconisée comme un moyen d'intégrer la mesure des résultats dans les mécanismes d'appréciation et de contrôle des dépenses. L'expérience pilote menée au Burkina Faso a permis de réorienter le dialogue politique de la prise en compte des intentions vers celle des résultats. Elle a également mis en évidence(28) les principales difficultés à surmonter pour permettre une mise en oeuvre crédible des indicateurs de performance: définition assez précise, fixation des niveaux à atteindre, existence et fiabilité des systèmes de mesure des résultats et, enfin, accord entre les partenaires sur le choix des indicateurs dans le cadre des plans de lutte contre la pauvreté (DSRP).

49. Les problèmes de régularité et de bonne gouvernance(29) mis en lumière par les audits financiers ont des effets directs sur la qualité de la dépense et sur la situation des populations vulnérables ou défavorisées. Les revues de dépenses publiques conduites dans de nombreux pays traitent encore peu de la qualité de la dépense et ont lieu de façon généralement intermittente si bien qu'elles ne peuvent pas pallier les défaillances des mécanismes de contrôle interne des finances publiques des pays bénéficiaires.

50. Les réformes sectorielles, bien qu'encouragées par les appuis à l'ajustement structurel de la Commission, n'ont pas toujours été entreprises en liaison directe avec ces appuis même lorsque le ciblage des dépenses a porté sur le ou les secteurs concernés. En raison de leur ampleur, ces réformes ont, dans plusieurs pays, été accompagnées par des efforts multilatéraux coordonnés, notamment dans le cadre d'approches globales. L'intégration des aides budgétaires dans ces efforts a été encore peu abordée dans les programmes d'appui à l'ajustement structurel de la Commission (voir encadré n° 8).

Encadré n° 8 Approches sectorielles multilatérales

1. Au Mozambique, une approche sectorielle multilatérale a été engagée en 1998 dans le secteur de l'éducation. Cependant, ce n'est qu'avec la proposition de financement du programme 2001 d'appui à l'ajustement structurel que la Commission aborde la promotion, dans le cadre d'approches sectorielles, d'un meilleur accès des populations aux services sociaux dans les secteurs de la santé, de l'éducation et de l'eau. Il serait souhaitable que les tâches associées à cette participation soient clairement définies pour que le nombre des secteurs soutenus soit compatible avec les ressources humaines de la délégation.

2. Au Ghana, le FED participe avec d'autres donateurs, en marge des appuis à l'ajustement structurel, à une approche sectorielle globale dans le domaine de la santé. Il s'agit en partie d'aide budgétaire apportée à un fonds alimenté et suivi en commun par plusieurs donateurs. Cette approche présente des avantages et des caractéristiques très pertinentes dans le cadre de la réorientation des appuis budgétaires des FED, notamment pour la gestion des finances publiques, les indicateurs de résultats et les modalités de contrôle. Elle a eu, dans le domaine délicat de la qualité de la dépense, un impact certain sur la pertinence des investissements.

Réorientation du suivi et du contrôle des appuis budgétaires

51. Au premier semestre 2000, le Conseil(30), sur la base du bilan et des perspectives élaborés par la Commission(31), a préconisé une affectation moins détaillée des fonds (aide budgétaire directe sans ciblage) dans les pays connaissant une gestion satisfaisante de leurs finances publiques et l'établissement d'une relation entre les effets des réformes et les déboursements d'aides en devises. Les propositions de financement soumises au comité des FED au cours du deuxième semestre 2000 pour cinq des pays examinés (Bénin, Burkina Faso, Mozambique, Sénégal et Zambie) anticipent les progrès réalisés dans la gestion des finances publiques. Dans le cas du Sénégal, suite à un audit, les services de la Commission envisageaient, fin 2000, de modifier le dispositif de mise en oeuvre en raison des défaillances rencontrées dans l'exécution des programmes récents.

52. Ces propositions de financement justifient l'abandon du ciblage des dépenses par l'absence de tensions de trésorerie et par une exécution budgétaire suffisante (aspects quantitatifs), plutôt que par la bonne gestion des finances publiques. Certaines de ces propositions comprennent des éléments d'appréciation de la qualité de cette gestion, mais les conséquences de cette appréciation sur les modalités du programme et la mobilisation des fonds ne sont pas expliquées.

53. Il est difficile d'apprécier si, à l'avenir, les conditions d'une mise en oeuvre efficace des indicateurs de performance retenus dans les propositions de financement pourront être réunies (voir point 48). Dans le domaine de la bonne gestion des finances publiques, les indicateurs de performance restent en premier lieu quantitatifs et prennent trop peu en compte les faiblesses ressortant des audits effectués en 1999 et 2000. Pour le Sénégal, le choix des indicateurs de performance était encore en cours de discussion lors de la signature de la convention de financement, en octobre 2000.

54. Les nouveaux programmes instruits au deuxième semestre 2000 comportent plusieurs tranches. La première tranche doit toujours être déboursée au vu des évaluations macroéconomiques du FMI. Une seule tranche, représentant la moitié du montant du programme pour le Bénin, mais seulement un tiers pour le Burkina Faso, le Sénégal et la Zambie, sera déboursée dans des proportions qui dépendront du niveau atteint par les indicateurs de performance. Le versement systématique d'une somme minimale est propre à assurer une meilleure planification de l'utilisation des ressources par les bénéficiaires (voir point 18), mais les modalités de libération des tranches complémentaires restent encore souvent à préciser pour garantir une prise en compte effective des mauvaises performances.

55. Si le système de ciblage mis en place pour choisir des dépenses individuelles "éligibles" doit être abandonné en raison de son caractère artificiel et de son peu d'effets durables sur la qualité de la gestion des finances publiques en regard d'un coût administratif élevé, la Commission ne peut renoncer aux contrôles nécessaires pour apprécier le bon emploi des ressources communautaires qui lui sont confiées (voir point 43). Outre un examen d'ensemble dont les contours restent à préciser, les nouveaux programmes prévoient d'effectuer des audits portant sur un volume d'opérations équivalent aux appuis apportés. Le lien établi entre l'étendue des contrôles et le montant des appuis a peu de sens. Dans le maintien du ciblage des contrôles, il existe un risque de glissement vers l'identification de dépenses éligibles à hauteur du financement communautaire dans le but de rassurer (voir encadré n° 9). Un examen par sondage pour apprécier la régularité des opérations dans l'ensemble d'un ou plusieurs secteurs de dépenses serait plus approprié.

Encadré n° 9 Justification de l'éligibilité des dépenses

1. Dans les derniers programmes en faveur du Bénin et du Burkina Faso, le rôle de l'audit pour justifier l'aide européenne par la vérification de montants de dépenses budgétaires prioritaires équivalentes aux appuis apportés et certifier le caractère éligible des dépenses financées manque de clarté.

2. La proposition de financement pour le Mozambique est la seule à refléter une approche d'audit d'ensemble. Cependant, la cohérence entre les travaux des auditeurs externes et ceux de l'organe national de contrôle ainsi que les conditions dans lesquelles la Commission s'appuiera sur ces derniers pour porter une appréciation indépendante, sont loin d'être claires.

56. La communication de la Commission de février 2000 n'a pas développé la question du contrôle des dépenses(32). Bien que, dans un contexte d'aide budgétaire non ciblée, seule une appréciation d'ensemble de la dépense publique soit de nature à fournir les assurances nécessaires, les conventions de financement les plus récentes (année 2000) ne laissent pas transparaître d'approche générale de contrôle combinant les interventions des institutions de contrôle nationales, des audits externes et des assistances techniques ainsi que, lorsque c'est possible, des autres bailleurs de fonds apportant une aide budgétaire. En l'absence d'une approche solidement élaborée, les résultats des audits de 1999 et 2000 restent encore peu pris en compte dans les critères de performance concernant la bonne gestion des finances publiques.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Appréciation d'ensemble

57. En raison de la mobilisation des fonds de contrepartie dans le cadre des procédures d'exécution nationales des dépenses publiques des pays bénéficiaires et en raison des risques inhérents à ces procédures, il n'est pas réaliste de penser que les objectifs quantitatifs poursuivis dans les secteurs prioritaires peuvent être atteints sans accrocs (voir points 45 et 46), que les dépenses seront toujours effectuées de façon régulière (voir points 26-34 et 40-43) et qu'elles auront toujours une incidence positive sur la situation des secteurs sociaux (voir points 47-50).

58. Le souci de soutenir la balance des paiements en même temps que les budgets des secteurs sociaux a parfois affecté les mécanismes de prise de décision (voir points 11, 33, 39, 52 et 54). Les contrôles sur les fonds de contrepartie ont, dans certains cas, été réduits à une justification administrative formelle et a posteriori des dépenses (voir points 10, 12, 34 et 55), sans relation directe avec le bon fonctionnement des services sociaux de l'État en faveur des populations vulnérables et défavorisées (voir point 47).

59. Les services centraux de la Commission n'ont pas prêté une attention suffisante à certains aspects de la supervision d'ensemble (voir points 17 et 37) et aux aspects techniques de l'utilisation des fonds des programmes (voir points 21-22, 35-36, 40 et 46). Les nouvelles orientations, et surtout l'importance accrue attachée au renforcement de la gestion et du contrôle des finances publiques (voir point 51), devraient améliorer l'efficacité du dispositif, pourvu que les modes de suivi des réformes soient mieux encadrés, au besoin par des appuis institutionnels, et que des moyens appropriés soient déployés par la Commission pour assurer une mise en oeuvre cohérente et coordonnée avec les principaux bailleurs de fonds (voir points 22-25, 27, 30 et 35-39).

60. Le suivi sur place des programmes des FED repose sur l'action combinée de différents acteurs: délégations, administrations des pays bénéficiaires, institutions de contrôle nationales, assistance technique, auditeurs externes. La définition et l'articulation du rôle de ces acteurs n'ont pas été assez précisées. Le suivi, effectué par les délégations principalement au niveau des administrations centrales, s'est heurté au manque de fiabilité des comptes publics, notamment pour les dépenses décentralisées (voir points 20, 38 et 46). L'assistance technique n'a pas été assez mise à profit pour soutenir l'action des délégations (voir points 22-25). Les audits financés dans le cadre des programmes ont rarement permis de cerner les défaillances de contrôle interne affectant l'utilisation des fonds de contrepartie (voir point 28). Les audits financiers commandités ensuite par la Commission se sont révélés beaucoup plus efficaces (voir point 30). Il importe que ces audits soient maintenus, ce que les réorganisations en cours ne garantissent pas. Les inéligibilités constatées n'ont pas donné lieu à remboursement à la trésorerie du FED (voir point 33), mais dans plusieurs cas, les nouveaux programmes ont été suspendus dans l'attente de mesures de redressement.

61. Avec l'appui des bailleurs de fonds, nombre de pays ont entrepris de vastes réformes visant à améliorer progressivement la gestion de leurs finances publiques. Le processus ne peut être que lent, car il est très complexe, remet en cause de nombreuses situations et les moyens des États bénéficiaires sont limités. Ainsi, à la fin 2000, il n'est pas possible d'escompter immédiatement une mobilisation des aides budgétaires dans le respect des principes de bonne gestion financière et dans des conditions toujours régulières (voir points 41-43). L'autorité budgétaire doit être consciente des risques inhérents à l'approche retenue et s'efforcer d'en réduire progressivement l'ampleur en encourageant la mise en oeuvre effective des réformes dans les pays ACP, notamment par une action concertée de la communauté des bailleurs de fonds.

Recommandations portant sur l'organisation du suivi

62. Recommandation n° 1 - Pour lever les ambiguïtés dans les programmes et assurer une évolution des appuis conforme aux nouvelles orientations de lutte contre la pauvreté, des lignes directrices claires devraient être adoptées à l'intention des gestionnaires de la Commission et des ordonnateurs nationaux. Une attention particulière doit être accordée à l'articulation des mandats des principaux acteurs du suivi et du contrôle. En particulier:

a) les critères d'appréciation des progrès réalisés dans la gestion des finances publiques (voir point 52) devraient être arrêtés et comprendre le suivi des remèdes apportés aux défaillances et faiblesses mises en évidence par les audits financiers (voir points 42 et 56);

b) les modalités d'examen des dépenses dans un contexte d'appuis budgétaires non ciblés devraient être précisées et permettre de fournir à l'autorité budgétaire une indication du degré de bonne gestion des fonds. Les audits financiers devraient s'intégrer dans ce dispositif, au besoin par le biais d'un ensemble d'appréciations sectorielles (voir points 55 et 56). Ils devraient de préférence être conduits sur une base annuelle correspondant aux exercices budgétaires des pays bénéficiaires (voir point 26);

c) les différentes modalités possibles pour recourir à des indicateurs de performance fiables dans les secteurs sociaux et leur relation avec la dépense budgétaire (voir points 41 et 48) devraient être définies;

d) l'assistance technique aux administrations bénéficiaires devrait être clairement distinguée de celle aidant les ordonnateurs des FED et les délégations de la Commission à remplir leurs obligations de suivi (voir points 24 et 25);

e) la nature et le niveau de la surveillance que les délégations doivent exercer elles-mêmes sur les dépenses devraient être précisés. En effet, si elles ne peuvent être rendues responsables des erreurs de gestion des administrations exécutant les budgets nationaux (voir points 40 et 42), les délégations doivent être en mesure d'apprécier la qualité de la dépense dans les secteurs prioritaires (voir point 47) notamment au travers d'une véritable action concertée entre bailleurs de fonds.

63. Recommandation n° 2 - Les principes et modalités du suivi et du contrôle des aides (voir point 62), spécifiés dès la conception des programmes, devraient être transcrits dans les conventions de financement (voir point 35).

64. Recommandation n° 3 - Dans le cadre de la réforme de ses services extérieurs, la Commission devrait établir une séparation plus nette des responsabilités entre, d'une part, les services chargés de l'instruction des programmes, du suivi d'ensemble des appuis macroéconomiques et de la réforme des finances publiques des États bénéficiaires, et, d'autre part, ceux chargés de l'appréciation du fonctionnement des secteurs sociaux (voir point 39).

Recommandations portant sur la coordination

65. Recommandation n° 4 - La Commission devrait arrêter annuellement pour chaque pays, selon un calendrier compatible avec l'établissement des budgets des bénéficiaires et coordonné avec celui du FMI, les montants à débourser au titre de l'exercice suivant, les communiquer aux parties prenantes, puis s'assurer de leur intégration dans les comptes publics selon un schéma clairement convenu (voir points 18 et 20).

66. Recommandation n° 5 - Une coordination renforcée de toutes les parties concernées par l'amélioration d'ensemble de la gestion des finances publiques, notamment dans le cadre des DSRP, permettrait aux bailleurs de fonds et aux pays bénéficiaires de préciser les défaillances concrètes des finances publiques (voir point 42) et de faciliter le pilotage et l'évaluation périodique des remèdes apportés et des progrès enregistrés [voir points 62 a) et b)].

67. Recommandation n° 6 - Dans la mesure du possible, la Commission devrait s'attacher à intégrer ses appuis sectoriels dans le budget des pays bénéficiaires en concertation avec les autres bailleurs de fonds. Une telle approche faciliterait la coopération souhaitable avec les instances de contrôle des finances publiques des pays bénéficiaires(33), ces actions concertées étant indispensables pour atteindre les objectifs d'amélioration de la qualité des dépenses publiques (voir points 50 et 56). En outre, la participation à des programmes sectoriels multilatéraux permettrait de concrétiser l'intention de la Commission de concentrer ses efforts sur un nombre plus limité de secteurs et d'activités(34).

68. Recommandation n° 7 - Pour faciliter la mise en oeuvre des recommandations qui précédent, les programmes devraient s'appuyer davantage sur:

a) une stratégie et un plan directeur de réforme de la gestion des finances publiques pour chaque pays mettant l'accent sur les progrès réalisés dans les systèmes de dépense publique. Cette évolution devrait être appréciée et documentée dans un processus continu et coordonné avec les autres bailleurs de fonds de façon à orienter les décisions et les actions nouvelles en toute connaissance de cause;

b) une approche globale dans les secteurs sociaux, incluant les mécanismes de contrôle de la qualité de la dépense (incidence et gestion) avec, là encore, une forte coordination entre les principaux bailleurs de fonds sur le terrain et en particulier avec les États membres.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion les 27 et 28 juin 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) Fonds monétaire international (FMI) et Banque mondiale (BM).

(2) La quatrième convention de Lomé a été signée le 15 décembre 1989 pour une durée de dix ans (mars 1990 à mars 2000) et assortie d'un protocole financier de cinq ans correspondant au septième FED; elle a été révisée le 4 novembre 1995 et assortie d'un second protocole financier de cinq ans correspondant au huitième FED.

(3) Signatures conjointes du délégué de la Commission et de l'Ordonnateur national.

(4) Résolution accompagnant la décision du Parlement européen donnant décharge à la Commission pour les sixième, septième et huitième FED pour l'exercice 1998 (JO L 234 du 16.9.2000). Au point D de sa résolution, le Parlement estimait qu'une gestion inappropriée, une supervision médiocre et une évaluation insuffisante entraînaient parfois une mauvaise utilisation des FCP.

(5) Article 226, point c), de la convention de Lomé IV.

(6) Voir COM(2000) 58 final, point 2.1.1.

(7) Voir COM(2000) 58 final, point 2.1.4.1.

(8) Voir COM(2000) 58 final, point 2.1.3.2.

(9) World Bank Operation Memorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans", du 8 février 1996.

(10) Voir COM(2000) 58, points 2.1.3.2 et 2.3.4.3.

(11) Voir encadré n° 5, point 1.

(12) COM(2000) 58 final, point 2.1.3.2.

(13) Note d'information au comité du FED du 22 juin 2000.

(14) De même, fin 2000, 29 millions d'euros payés au titre du Stabex, principalement entre 1996 et 1998, restaient inutilisés sur des comptes bancaires en Europe.

(15) Rapport "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", tableau "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Note aux États membres concernant la convertibilité et l'appui budgétaire direct du 3 février 1997.

(17) Par exemple la directive de l'UEMOA relative à l'établissement du tableau des opérations financières de l'État.

(18) Voir également le point 4.52 du rapport spécial n° 2/94 relatif aux programmes d'importation du sixième FED (JO C 97 du 6.4.1994) concernant les difficultés rencontrées avec la Banque centrale du Mozambique.

(19) Les conventions de financement conclues en 1999 ont rompu avec cette pratique et prévu un budget d'audit et d'évaluation distinct de celui de l'aide budgétaire.

(20) Dépenses inéligibles à concurrence de 27,4 millions d'euros.

(21) Dont le Ghana et la Tanzanie; voir tableau 4 et encadré n° 4.

(22) Sans compter 7,2 milliards de FCFA relatifs au Stabex 1993, également en attente d'utilisation depuis fin 1997.

(23) Protocole d'accord de juin 2000.

(24) "Mission statements" 2000 et 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment.

(26) "Trust Fund for Public Expenditure".

(27) Document de travail des services de la Commission sur la reformulation de la conditionnalité, décembre 1996.

(28) Note interne des services de la Commission du 22 juin 2000.

(29) Pertinence et justification des dépenses, réalité du service fait, juste prix, absence de favoritisme et de distorsions de concurrence.

(30) Résolution du 18 mai 2000 sur l'ajustement structurel.

(31) Communication de la Commission du 4 février 2000 sur l'ajustement structurel, COM(2000) 58 final.

(32) COM(2000) 58 final, point 2.3.4.3.

(33) Rapport annuel relatif à l'exercice 1999, points 46 et 47 (JO C 342 du 1.12.2000).

(34) Déclaration du Conseil et de la Commission du 10 novembre 2000 sur la politique de développement de la Communauté européenne, point 12.

ANNEXE I

MONTANTS ALLOUÉS ET PAYÉS AU 31 DÉCEMBRE 2000 DANS LE CADRE DES 7e ET 8e FED AU TITRE DES APPUIS À L'AJUSTEMENT STRUCTUREL

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Source:

comptabilité des FED au 31 décembre 2000.

ANNEXE II

PRINCIPAUX DOCUMENTS D'ORIENTATION ÉMIS PAR LA COMMISSION ET LE CONSEIL

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ANNEXE III

PROGRAMMES EXAMINÉS

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Source:

comptabilité du FED au 31 décembre 2000.

ANNEXE IV

PRINCIPALES OBSERVATIONS DÉJÀ FORMULÉES PAR LA COUR CONCERNANT LE SUIVI DES FONDS DE CONTREPARTIE

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Réponses de la commission

RÉSUMÉ

I. L'examen porte sur une partie des appuis apportés par la Commission aux programmes d'ajustement structurel: le suivi des fonds de contrepartie. Les questions du rôle de la Commission dans ces programmes, de l'utilisation des conditionnalités, de l'impact de ses appuis sur les équilibres macro-économiques et sur les réformes structurelles et sectorielles, qui sont au coeur de ces programmes ne font pas l'objet de l'examen de la Cour.

Les programmes d'ajustement structurel, dans lesquels les institutions de Bretton Woods (IBW) jouent un rôle majeur, conformément au mandat international qui leur est confié, sont complexes. Ils ont pour objectif de favoriser la mise en oeuvre, par les pays bénéficiaires, de réformes jugées essentielles: réformes macroéconomiques et réformes structurelles portant sur les finances publiques, les privatisations, la réforme de la fonction publique, etc. Les appuis apportés par la communauté internationale ont toujours été conditionnés à un respect du programme macroéconomique essentiellement suivi par le Fonds monétaire international (FMI) et des réformes structurelles assurées par la Banque mondiale. Le respect des conditionnalités du programme permet aux bailleurs de fonds d'apporter un appui à la balance des paiements qui a un impact direct sur le budget des États. La Commission est intervenue dans le cadre de ces programmes tout en cherchant à s'assurer que certaines de ses préoccupations étaient prises en compte. Parmi celles-ci, conformément aux orientations données par le Conseil, une attention particulière a été apportée à la protection de secteurs prioritaires, en particulier les secteurs sociaux et au soutien de réformes dans ces secteurs: mise en place de politiques de médicaments essentiels, réorientation des budgets en faveur des dépenses primaires, mise en place de politique de vaccination, etc. Cette préoccupation a trouvé sa concrétisation dans les programmes d'appui communautaires à travers des conditionnalités spécifiques puis par le ciblage des Fonds de contrepartie générés par les appuis. Ces programmes ont connu des évolutions importantes ces deux dernières années. Cette évolution est le résultat d'un apprentissage mais aussi de la volonté soulignée par la convention de Lomé d'avoir une approche progressive et respectueuse des pays dans la mise en oeuvre de réformes difficiles qui ne pouvaient pas toutes être menées en même temps.

II. L'approche de la Commission a été conforme aux principes de la convention de Lomé: la Commission a eu pour souci d'appuyer des programmes de réforme définis par les gouvernements (article 244a) et appuyés par l'ensemble des bailleurs de fonds et en particulier les IBW. Elle a par ailleurs suivi les approches retenues: respect des priorités des pays (article 244e), rythme des réformes réalistes (article 244g), adapté aux besoins (article 248a) et mise en oeuvre des appuis de façon flexible (article 247-4).

Les programmes dont la Cour a examiné les fonds de contrepartie correspondent pour l'essentiel à ce qu'il est convenu d'appeler la première génération des programmes de réforme économique qui se sont focalisés sur des réformes prioritaires. L'évolution actuelle des programmes doit beaucoup au rôle de la Commission dans le débat international. La Commission a mis en oeuvre ces deux dernières années une approche innovante qui met l'accent sur la mise en place d'indicateurs de performance budgétaire et de résultats en particulier dans les domaines sociaux.

III. Dans le cadre de ces programmes les contrôles de la Commission se sont en premier lieu focalisés sur le respect des conditionnalités liées au décaissement de ses appuis.

Il est à noter que les autres bailleurs de fonds se sont limités à apporter des appuis à la trésorerie de l'état, la Commission a cherché, à travers un ciblage de ces fonds, à s'assurer que ses appuis favoriseraient l'exécution des dépenses dans les secteurs prioritaires. Le ciblage des fonds de contrepartie constitue, en effet, une incitation pour les gouvernements à exécuter les dépenses prioritaires et donc accroître leur volume, puisque l'argent communautaire n'est versé au Trésor qu'au fur et à mesure qu'il exécute ces dépenses. Le fait de ne pas exécuter le budget ciblé est donc pénalisant pour le gouvernement. Par ailleurs, les justifications demandées pour les décaissements communautaires imposent de façon automatique un suivi de l'exécution budgétaire.

Pour ce qui est de l'assistance technique, celle-ci est mise à la disposition des gouvernements sur la base de requêtes du gouvernement, conformément à la convention de Lomé. Les appuis ont privilégié une approche permettant, en cas de besoin exprimé par le gouvernement, d'avoir une disponibilité rapide de l'assistance technique. Des modifications sont intervenues pour s'assurer que les sommes non utilisées seront réincorporées dans les appuis budgétaires.

IV. L'amélioration de la gestion des finances publiques dans les pays en développement est essentielle. C'est un processus certainement long et qui devra se faire par étape, dans le cadre d'une coordination des bailleurs de fonds et en s'assurant des progrès réalisés en la matière par les pays bénéficiaires. Les appuis budgétaires permettent d'aborder cette question, qui ne peut être traitée seulement sous forme de projets.

De grandes réformes ont été mises en oeuvre dans la gestion des finances publiques dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. Les audits diligentés par la Commission ont montré que de nouveaux développements sont nécessaires. Dans l'ensemble des bailleurs de fonds, seule la Commission a contrôlé les budgets des États, demandé des mesures rectificatives et des reversements à la Banque centrale sur des comptes à doubles signatures de la Commission et de l'état bénéficiaire. Afin de favoriser une approche concertée des bailleurs de fonds sur cette question, la Commission a décidé de financer avec la Banque mondiale un Trust Fund permettant de définir des outils d'appréciations des finances publiques et de mesure des progrès réalisés.

V. La Commission partage les recommandations de la Cour qui correspondent souvent aux orientations qu'elle a prises dans les programmes mis en oeuvre ces deux dernières années: coordination accrue dans le cadre des documents de stratégie de réduction de la pauvreté, recherche avec les institutions de Bretton Woods d'instruments communs permettant d'apprécier la qualité de la gestion des finances publiques, importance accrue des questions liées aux finances publiques, développement d'indicateurs de performance budgétaire et d'indicateurs de résultats dans les secteurs sociaux. Elle poursuivra l'orientation déjà prise vers des programmes non ciblés comme le recommande la Cour au point 55. Elle favorisera la prévision des aides avec des programmes trisannuels dans le cadre de l'accord de Cotonou. Enfin, elle développe, en complément des appuis macroéconomiques des approches sectorielles dans un cadre budgétaire, autorisé par l'accord de Cotonou. Elle continuera de chercher une approche cohérente en s'appuyant sur les délégations et les compétences dont elle dispose tant dans le domaine économique que dans les domaines sectoriels, en particulier des secteurs sociaux. De nouvelles instructions, liées à ces évolutions et à la mise en oeuvre de l'accord de Cotonou, sont en cours de finalisation par la Commission.

Elle s'engage à préciser les modalités de contrôle dans les conventions de financement plutôt que dans les protocoles d'utilisation des fonds de contrepartie. Ceux ci porteront sur ce que propose la Cour à savoir une appréciation de la qualité globale des finances publiques, faite, autant que possible avec d'autres donateurs, définissant des indicateurs permettant de mesurer les progrès réalisés. Aux recommandations de la Cour, la Commission se propose, de manière additionnelle, de vérifier qu'un montant équivalent à ses appuis a permis, dans les secteurs prioritaires, de financer de manière correcte des dépenses fondamentales.

INTRODUCTION

Fonds de contrepartie des appuis à l'ajustement structurel

2. La présentation qui est faite de l'utilisation des fonds en appuis à l'ajustement structurel ne correspond que partiellement aux objectifs prévus dans la convention de Lomé. Les appuis à l'ajustement structurel ont avant tout porté sur un appui aux réformes macroéconomiques avec un rôle prépondérant du FMI et aux réformes structurelles avec un appui prépondérant de la Banque mondiale (BM), conformément au mandat international de ces deux institutions. La Commission a appuyé ces programmes de réforme en développant une approche visant à les faire évoluer sur certains aspects. Elle a en particulier, dès le début de ses appuis, attiré l'attention sur les risques qu'il y avait à diminuer les dépenses des États sans s'assurer d'une protection des secteurs prioritaires en particulier les secteurs sociaux. Elle s'est attachée à ce que les réformes structurelles portent aussi sur une réorientation de ces budgets afin de favoriser les dépenses dans les secteurs primaires (soins de santé de base ou écoles primaires en particulier) ou de favoriser des évolutions des politiques menées (médicament essentiel par exemple).

Cet appui à des réformes parfois difficiles trouve sa concrétisation dans les conditionnalités attachées au décaissement des tranches, qui n'ont pas fait l'objet, conformément aux objectifs du rapport, de l'examen de la Cour.

Le rapport ne porte donc que sur un des volets des appuis à l'ajustement structurel, spécifique à la Commission, qui est le suivi des fonds de contrepartie générés par les appuis en devise. Les autres bailleurs de fonds en particulier les institutions de Bretton Woods qui octroient des prêts bonifiés se sont limités à verser ces appuis aux trésors ou aux banques centrales sans ce suivi particulier.

4. L'objectif poursuivi par la Commission était dans un premier temps de s'assurer que les appuis apportés permettront bien aux gouvernements de protéger les dépenses prioritaires.

5. Les programmes d'ajustement structurel ont connu une évolution conformément à l'approche progressive, respectueuse d'un rythme réaliste des réformes recommandées par la convention de Lomé. Les évolutions récentes vers des appuis aux documents de stratégie et de réduction de la pauvreté (DSRP), soutenu par la Commission, vont dans le sens qu'elle a toujours soutenu: orientation accrue sur les résultats pour les populations, appropriation des programmes par les pays, attention accrue à la question de la bonne gestion des finances publiques.

Cette évolution, qu'il est convenu d'appeler une deuxième génération de réforme, correspond à une évolution des priorités, les crises de trésoreries les plus graves ayant souvent été résolues et les réformes fondamentales déjà faites. Cette nouvelle approche a amené depuis deux ans la Commission à revoir progressivement ses schémas d'appuis. La Commission retient la proposition de la Cour de ne plus parler de "fonds de contrepartie" quand il s'agit d'aide budgétaire.

CONCEPTION DES PROGRAMMES

Portée du ciblage des dépenses

9. Le ciblage de l'aide budgétaire est complémentaire aux conditionnalités attachées aux programmes qui n'ont pas fait l'objet de l'examen de la Cour. Le ciblage des fonds constitue en soi une incitation pour les gouvernements d'éxécuter les dépenses ciblées, puisque l'argent communautaire n'est versé du compte à double signature qu'au fur et à mesure de ces dépenses. Le fait de ne pas exécuter le budget est donc pénalisant pour le gouvernement. Par ailleurs les justifications demandées pour ces décaissements imposent un suivi de l'éxécution budgétaire.

Les conditionnalités sur l'exécution budgétaire n'ont donc été utilisées que quand le ciblage par lui-même s'est avéré insuffisant ou quand la Commission a évolué vers des aides non ciblées.

11. La Commission a évolué, en particulier ces deux dernières années, vers des aides non ciblées et en cherchant à développer avec les autres bailleurs de fonds une approche de contrôle global des dépenses.

Choix des dépenses ciblées

12. Le choix des dépenses ciblées a, dans la majorité des cas, répondu à une analyse des situations des dépenses jugées les plus sensibles tout en visant à un apport rapide des fonds conformément à l'objectif de l'instrument. L'encadré n° 1 montre ainsi que le refinancement des dépenses au Bénin sanctionne une utilisation préalable du budget. Ce ciblage a eu dans de très nombreux cas des impacts positifs: accroissement du niveau de l'exécution des budgets des secteurs sociaux au Bénin (encadré n° 7), au Malawi accroissement de l'exécution du budget (encadré n° 1). On pourrait signaler d'autres impacts tel que la mise en oeuvre de politiques de médicament essentiel ou la décentralisation du matériel d'équipement des écoles au Burkina Faso. Il faut souligner que l'impact sur les secteurs sociaux s'est aussi largement fait à travers la conditionnalité.

13. Les dépenses retenues dans les programmes de la Commission font partie du programme de stabilisation et de réforme économique, c'est le cas en particulier des arriérés. Le ciblage d'arriérés ne correspond pas à une aide budgétaire globale mais est, au contraire, clairement ciblée. Il existe de nombreux arguments économiques (présentés au comité du FED et transmis à la Cour) pour cibler de telles dépenses qui sont auditées préalablement à leur remboursement. Les programmes d'appuis à l'ajustement visent à limiter les arriérés et font l'objet d'un suivi de la part du FMI que la Commission n'entend pas dupliquer. La Commission estime "effectifs" les programmes de réformes pilotés par le FMI dans les pays cités.

14. Le paiement d'arriérés ou de bons du Trésor n'empêche pas la Commission de suivre les réformes sectorielles ou de s'assurer de la protection des secteurs sociaux. Ceci se fait alors indirectement à travers l'allégement de la charge financière pesant sur l'État et à travers les conditionnalités du programme.

15. La position de la Commission est d'une part de favoriser l'inscription au budget de l'ensemble des aides extérieures (y compris les projet) et d'autre part effectivement de s'éloigner d'une affectation du financement de projets: ainsi au Ghana ces appuis ont été décroissants et d'autres dépenses demandées par le gouvernement, mais pas inscrites au budget, n'ont pas été acceptées par la Commission.

16. La communication au Conseil de février 2000 donne une présentation sectorielle des dépenses ciblées mettant par exemple en lumière que 34 %, 27 % et 6 % des FCP ont financé, respectivement, des dépenses de santé, d'éducation et d'entretien routier (non compris le financement d'arriérés).

MAÎTRISE DE L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES

Calendrier des appuis

17. Il n'existe pas de normes internationales de déficit budgétaire. Ces normes n'ont d'ailleurs été établies que très récemment au niveau de l'Union européenne. Les critères utilisés pour apporter les aides budgétaires ont donc reposé essentiellement sur les besoins de financement de la balance des paiements. La notion de "besoin de financement" est évidemment subjective et l'on est bien loin de couvrir les besoins du pays. La notion de surfinancement n'existe pas car cela supposerait, dans le cas du Sénégal, que ce pays, pourtant très pauvre, a trop de ressources (on imagine bien que ce concept n'existe pas même pour les pays les plus développés).

19. Plusieurs raisons peuvent expliquer les décalages entre les calendriers prévus et la réalisation des appuis en particulier des difficultés dans les discussions entre le pays et le FMI (programmes "off track" ou suspendus). Par exemple dans le cas du Ghana et de la Tanzanie, les suspensions du programme avec le FMI ont duré environ deux ans. Il est sans doute possible d'améliorer la prévisibilité des appuis budgétaires mais celle-ci dépend très largement des résultats des appréciations du FMI. Dans d'autres cas le non-respect de conditionnalités spécifiques peuvent expliquer les décalages constatés. L'orientation vers des programmes trisannuels sous l'accord de Cotonou permettra d'accroître la prévisibilité des appuis, pour les pays performants.

Encadré n° 2 Décalages dans le calendrier des appuis

1. Au Malawi le paiement a été effectué fin 2000 après examen du respect des conditionnalités. L'analyse du respect des conditionnalités présentée par le gouvernement via la délégation ayant été jugée insuffisante par les services centraux.

2. En Zambie, la Commission a financé un expert pour examiner la question soulevée par la Cour et engage un audit dans ce pays.

3. Au Ghana, l'interruption du programme macroéconomique pendant deux ans est à l'origine de la difficulté de corrélation entre annualité de déboursement et utilisation des fonds.

20. La Commission regrette qu'il n'existe pas de norme internationale au niveau du FMI sur la manière d'incorporer les aides budgétaires extérieures.

Contrôle de la constitution des fonds de contrepartie

21. Dans chaque pays à monnaie convertible il n'existe au niveau des transactions officielles qu'un seul taux de change utilisé (le taux de change interbancaire), reconnu par les règles financières et monétaires du pays (le même taux aussi utilisé pour les apports des IBW à la Banque centrale). Toutefois, la Commission veillera dans le futur à préciser dans les conventions de financement les taux de change à utiliser.

Encadré n° 3 Contrôle de la constitution des fonds de contrepartie

1. La Commission estime qu'il est justifié de ne pas utiliser de taux préférentiels et de s'aligner à la règle unique suivie par la Banque centrale concernant la conversion de ses avoirs extérieurs (taux de change interbancaire).

2. Au Mozambique, le montant des FCP résulte de l'application de la règle unique suivie par la Banque centrale. Les frais de gestion relevés par la Cour ne sont plus appliqués pour le Mozambique pour les cas d'aide budgétaire directe.

Utilisation de l'assistance technique

22. Dans le cadre de la convention de Lomé, l'assistance technique et ses termes de références ainsi que le choix des personnes est de la responsabilité de l'ordonateur national, la Commission est donc dépendante du gouvernement pour son utilisation.

23. Les derniers programmes décidés par la Commission ont tenté de résoudre la question de l'assistance technique en laissant plus de flexibilité aux pays dans l'utilisation des fonds destinés au renforcement des capacités du gouvernement. Ces programmes prévoient par ailleurs que, en cas de non-utilisation de ces appuis, les fonds concernés soient réincorporés dans les appuis budgétaires.

24. La Commission estime logique d'assurer une cohérence de ces différents instruments de la Commission et d'utiliser les compétences déjà en place quand elles existent. Le partage entre assistance locale et expatriée, outre qu'il n'est pas prévu dans la convention de Lomé, dépend des compétences locales et des choix des gouvernements.

25. Dans le cas d'assistance technique payées sur les FCP (Bénin, Ghana, Malawi) les contrats ont été tous suivis de près par la délégation, en consultation, quand nécessaire avec le siège.

Recours aux audits

26. Concernant les audits effectués par la Commission, celui mis en oeuvre en Zambie a démarré le 14 mai 2001. Sa mise en oeuvre tardive a été uniquement due à des contraintes de ressources du service d'audit de la Commission.

29. Il paraît nécessaire de souligner que, seul de l'ensemble des bailleurs de fonds, la Commission a procédé dans le cadre de ses programmes d'appui budgétaire à la réalisation d'audits portant sur des parties du budget des États. L'encadré n° 4 confirme l'impact et l'intérêt des audits effectués par la Commission.

30. L'audit global des appuis budgétaires au Malawi a été effectué en novembre 2000; l'audit des appuis à la Zambie vient de démarrer. Seul le Mozambique manque donc encore. Il est rappelé que la mise en oeuvre de ces audits est limitée par les ressources humaines, insuffisantes, affectées au service en charge.

Réponse au tableau 5: En Mauritanie, l'audit a confirmé l'inéligibilité de certaines dépenses déjà rejetées par la Commission et n'a donc nécessité ni protocole d'accord ni reversement des fonds.

33. Les mesures prises par la Commission à la suite d'audits révélant des dysfonctionnements dans la gestion du budget des États sont: 1. un reversement sur le compte de fonds de contrepartie à double signature. Ce reversement ne correspond toutefois pas à un simple "transfert entre deux compte de l'État" puisque le compte à double signature, situé en général à la Banque centrale ne peux être utilisé par le gouvernement. Ces comptes à double signature ne sont généralement pas pris en compte par le FMI dans la position nette du gouvernement et limitent automatiquement la trésorerie de l'État. S'ils sont pris en compte, ils permettent à l'État d'emprunter des ressources soit au secteur bancaire soit à la Banque centrale. Quant aux éventuels remboursements à la "trésorerie du FED", ceci n'est pas d'application car les FCP ne constituent pas des ressources du FED (voir point 4), mais des ressources du pays bénéficiaire; 2. la définition d'un plan d'action permettant de limiter les risques de nouveaux dysfonctionnements 3. l'identification des appuis institutionnels à apporter; 4. de plus ces audits ont entraîné dans de nombreux cas des diminutions ou des annulations de programmes.

34. L'acceptation de factures éligibles à concurrence du financement européen, n'est pas à blâmer à condition qu'elle s'accompagne d'une action plus globale visant l'amélioration de la qualité budgétaire (voir également réponse aux points 55-56).

Encadré n° 5 Substitution de dépenses éligibles à des dépenses non conformes

1. En Côte d'Ivoire, parmi les affectations des fonds remboursés, seuls l'appui aux élections, le refinancement des bons du Trésor et certaines dépenses urgentes de santé ont été effectivement mises en oeuvre, notamment à cause de la suspension de la coopération avec ce pays pour des raisons politiques. Quant au souci de libération rapide des fonds, ceci ne peut pas être expliqué sans faire référence à la situation tout à fait exceptionnelle (financière et institutionnelle) dans laquelle se trouvait le pays dans la période avril & mdash; septembre 2000.

2. Au Gabon, l'acceptation de factures éligibles à concurrence du financement européen, n'est pas à blâmer: une vaste opération d'audit des finances publiques et des dettes internes de l'État a, en effet, permis d'importantes réformes, en accord avec le FMI. Les programmes d'appui des IBW et de la Commission ont été suspendus jusqu'à conclusion de ces audits et à la signature d'un nouvel accord avec le FMI (octobre 2000).

Organisation administrative de la Commission

35. Une mise à jour des instructions en matière de fonds de contrepartie a été assurée par une communication de la Commission et une résolution du Conseil de 1996 ainsi que par le n