La méthode d’allocation qui s’applique aux entreprises déjà titulaires, fondée sur la consommation historique, accorde aux entreprises existantes une position initiale stable sur le marché. Au fil du temps, la proportion des quotas disponibles pour ces entreprises déjà titulaires sera amenée à diminuer plus rapidement que l’ensemble du marché (qui déclinera au fur et à mesure de la réduction progressive des HFC), ce qui conduira à une baisse graduelle de la part de marché des quotas alloués aux titulaires actuels. À l’entrée en vigueur de la politique de réduction progressive des HFC, en 2015, les quantités réservées aux nouveaux entrants représentaient 11 % de l’ensemble des quotas. Compte tenu de la procédure de détermination des quotas, les quantités absolues disponibles issues de la réserve resteront plus ou moins stables au fil du temps. Le déclin du marché global engendré par la réduction progressive des HFC entraînera en revanche, au fil des années, une augmentation de la proportion relative des quotas alloués issus de la réserve destinée aux nouveaux entrants. À titre d’exemple, plus de 50 % de l’ensemble des quotas alloués en 2030 (dernière année de la réduction progressive des HFC) proviendront de la réserve.

Afin de ne pas dépasser la limite annuelle applicable aux HFC pour une année donnée, le règlement sur les gaz F met en place un système de quotas. Depuis 2015, les entreprises ne peuvent légalement mettre sur le marché des HFC en vrac que si elles disposent de quotas, lesquels leur sont alloués à titre gratuit par la Commission chaque année. Les avantages et les inconvénients des différentes options pour l’allocation des quotas ont été examinés dans l’analyse d’impact accompagnant la proposition de règlement sur les gaz F3 ,et les options consistant à allouer des quotas soit à titre gratuit, soit en échange d’une redevance, soit selon une procédure d’enchères ont été étudiées de manière approfondie lors du processus colégislatif. À l’époque, certains se sont exprimés en faveur d’un système d’enchères ou de redevances de quotas, entre autres en raison des recettes que ces options généreraient et qui pourraient éventuellement servir à reconstituer le Fonds multilatéral en cas d’accord sur une réduction progressive des HFC au titre du protocole de Montréal, d’autant que ces mêmes options étaient susceptibles de favoriser une mise en œuvre efficace. C’est néanmoins l’allocation gratuite de quotas qui a finalement été retenue, en association avec un suivi du fonctionnement de la méthode mise en place et des coûts (potentiels) pour les États membres.

Tous les trois ans, les nouveaux entrants deviendront titulaires à l’issue d’un nouveau cycle de calcul pour l’allocation des quotas fondé sur la consommation au cours des années antérieures. À titre d’exemple, les nouveaux entrants de l’année 2015deviendront des entreprises titulaires à compter de 2018 et recevront des quotas en fonction des quantités de HFC qu’ils ont légalement mises sur le marché. Ils auront en même temps la possibilité d’obtenir des quotas supplémentaires provenant de la réserve.

L’année 2015 est la seule année pour laquelle les données ex post communiquées par les entreprises sont actuellement disponibles. Ces données indiquent que les objectifs de réduction progressive des HFC ont été dépassés en 2015. Les quantités totales communiquées sont inférieures de 8 % à la limite admissible. Un certain nombre d’entreprises n’ont pas utilisé l’intégralité des quotas qui leur ont été alloués, les nouveaux entrants se révélant en général moins efficaces que les entreprises déjà titulaires. Les parties prenantes ont constaté que cela pouvait s’expliquer par i) une compréhension insuffisante des nouvelles règles, y compris de la différence entre les quotas et les autorisations; ii) la nécessité de veiller également au respect des obligations concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), ce que les nouveaux entrants n’avaient pas nécessairement pris en considération lors de la transmission de leur demande de quotas; et enfin iii) le fait que de nombreuses entreprises s’étaient préparées à la réduction progressive des HFC en augmentant leurs importations en 2014, juste avant l’entrée en vigueur de cette mesure, et n’avaient par conséquent plus eu besoin de l’intégralité de leurs quotas en 2015. Un certain nombre de parties prenantes ont également souligné que des efforts de la part de tous seraient encore nécessaires afin que l’ensemble des acteurs du marché, notamment les fabricants et les importateurs d’équipements préchargés ainsi que les nouveaux entrants, acquièrent une meilleure compréhension de leur rôle dans la réduction progressive des HFC.

En 2015, seulement quelques entreprises ont dépassé le quota qui leur a été alloué. La Commission s’est attelée au suivi des cas de non-respect avec le soutien des autorités compétentes des États membres, en vue d’imposer des sanctions conformes au règlement sur les gaz F (une déduction équivalente à deux fois la quantité du dépassement est appliquée aux futurs quotas de l’entreprise) et de veiller à ce que des sanctions soient également infligées au niveau national. La détection des cas de non-respect se fait en comparant les quotas alloués avec les valeurs communiquées, lesquelles ont été contrôlées par un vérificateur indépendant. Les services de douane peuvent en outre vérifier si les importateurs de gaz en vrac et d’équipements contenant des HFC sont enregistrés dans le registre des HFC et s’ils disposent de quotas ou d’autorisations.

b.Transferts de quotas et autorisations

Le fait que les titulaires aient la possibilité de transférer leurs quotas n’a pas entraîné de changements majeurs dans la manière dont les quotas se répartissent entre les entreprises. Les transferts se limitent dans une très grande mesure à quelques transactions entre d’importantes entreprises titulaires, dues en partie à des restructurations ainsi qu’à des entreprises quittant le marché. En dehors de ces transactions spécifiques, il semble que les entreprises soient peu enclines à échanger des quotas avec d’autres acteurs du marché.

À l’inverse, la possibilité d’accorder des autorisations pour l’utilisation de quotas a été largement utilisée en 2015 et en 2016, étant donné qu’un certain nombre d’importateurs d’équipements se préparaient à l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2017, de l’obligation de disposer d’une autorisation pour l’importation d’équipements de réfrigération, de climatisation et de pompes à chaleur. En 2015 et en 2016, les autorisations accordées aux importateurs d’équipements représentaient respectivement 9 % et 12 % du total des quotas. En comparaison, les informations communiquées par les entreprises indiquent que les HFC contenus dans les équipements de réfrigération, de climatisation et de pompes à chaleur importés représentaient 7 % de l’approvisionnement total de l’Union en HFC en 2015. Malgré ces activités préparatoires, certains importateurs d’équipements ont exprimé, à l’occasion de l’enquête, certaines réserves concernant la bonne compréhension des règles, les difficultés rencontrées pour planifier leur demande ou pour trouver des détenteurs de quotas disposés à vendre des autorisations, ainsi que les prix élevés de ces autorisations. En réponse à ces préoccupations, le registre des HFC a été modifié afin de rendre possible la délégation des autorisations et de permettre ainsi aux entreprises de coordonner l’acquisition d’autorisations par des groupes d’importateurs: des fabricants d’équipements étrangers peuvent par exemple obtenir les autorisations nécessaires et les déléguer à leur tour aux entreprises qui importent leurs équipements. Ce nouveau dispositif devrait favoriser le respect des règles fixées, notamment pour les entreprises qui importent en petites quantités, telles que les PME et les microentreprises. Cette mesure a été bien accueillie par la grande majorité des organisations de parties prenantes. 14

c.Évolution des prix

Le secteur des utilisateurs de HFC est relativement complexe et regroupe différents types d’entreprises: les producteurs de HFC (acteurs mondiaux), les fabricants d’équipements et de produits divers (mondiaux), les importateurs d’équipements et de produits (UE), les distributeurs de gaz en vrac (UE), les entreprises d’installation d’équipements et de prestation de services (UE) et les utilisateurs finaux des différents équipements (UE). Pour suivre l’incidence du système de quotas, l’évolution des prix pour différents types de HFC et à différents niveaux de la chaîne de valeur fait l’objet d’un suivi sur la base des données obtenues auprès des producteurs de fluides frigorigènes, des distributeurs de gaz et des fabricants d’équipements. Bien qu’il ne soit pas possible de tirer des conclusions définitives à ce stade précoce de la réduction progressive des HFC, on constate néanmoins une tendance générale à la hausse des prix depuis 2014. C’est au niveau des prix d’achat pratiqués par les distributeurs de gaz, et dans une moindre mesure par les entreprises de services, que cette augmentation est la plus évidente, bien qu’elle soit (pour le moment) moins perceptible en ce qui concerne le gaz acheté par les fabricants d’équipements établis dans l’Union, peut-être en raison de leurs accords à plus long terme avec les producteurs de gaz. Les hausses de prix observées sont variables suivant les différents types de HFC et semblent concerner davantage les HFC présentant un potentiel de réchauffement planétaire (PRP) élevé. Il convient également de noter que les coûts liés à l’obtention d’autorisations pour l’importation d’équipements contenant des HFC semblent comparables aux hausses de prix des HFC en vrac au niveau des distributeurs, lorsqu’on les convertit en €/t éq. CO2.

Ces augmentations de prix constituent une conséquence attendue et souhaitable de la mesure de réduction progressive des HFC, qui vise à restreindre l’approvisionnement en gaz présentant un PRP élevé afin de stimuler l’innovation et de favoriser le recours à des substances ayant un PRP plus faible et à des substituts des HFC. En même temps, étant donné que les quotas sont alloués à titre gratuit, ces hausses de prix sont susceptibles de bénéficier à certains acteurs du marché. Des parties prenantes ont fait observer que les détenteurs de quotas étaient les mieux placés pour tirer profit de la situation et qu’il serait plus judicieux de mettre en place un système qui génère des recettes pouvant être utilisées pour financer la mise en œuvre des mesures de réduction des HFC au niveau national et international, et qui permette aux importateurs d’équipements d’acquérir eux aussi leurs propres quotas14.

4.Coûts de mise en œuvre du règlement dans les États membres

Le règlement sur les gaz F s’appuie, dans une large mesure, sur les obligations déjà établies par l’ancien règlement (CE) nº 842/2006, notamment en ce qui concerne la prévention des émissions provenant d’équipements (grâce par exemple aux contrôles d’étanchéité et à la réparation des fuites), les systèmes de certification et de formation dans les États membres, l’étiquetage des équipements, la communication d’informations ainsi que la récupération des produits en fin de vie. Dans une évaluation de l’ancien règlement (CE) nº 842/2006, les coûts liés à la mise en œuvre et à l’application de ces mesures étaient estimés à 11,4 millions d’EUR par an pour les administrations publiques des États membres. Ce montant comprend les coûts du personnel employé par les autorités, les mesures de sensibilisation ainsi que les mesures d’exécution telles que les inspections.

La principale nouveauté introduite par le règlement sur les gaz F, à savoir la réduction progressive des HFC, n’a pas engendré de hausse significative des coûts pour les administrations publiques des États membres. En raison de la gestion centrale de la réduction progressive des HFC par la Commission européenne, les coûts liés à cette mesure sont supportés par l’actuel budget administratif pluriannuel de celle-ci. La Commission assume, entre autres, les responsabilités suivantes:

·gérer le portail F-Gas et le registre des HFC pour l’enregistrement des entreprises, des quotas, des transferts de quotas et des autorisations d’utilisation des quotas;

·gérer les déclarations ex ante relatives aux quotas, calculer tous les trois ans les nouvelles valeurs de référence des quotas et mettre en ligne chaque année les nouveaux quotas;

·contrôler les informations ex post communiquées chaque année par les entreprises et enregistrées dans un système géré par l’Agence européenne pour l’environnement;

·vérifier, sur la base des informations ex post communiquées par les entreprises, si ces dernières ont respecté les limites imposées par leurs quotas et appliquer des sanctions le cas échéant sous forme de déductions imputées sur les allocations de quotas ultérieures;

·vérifier, sur la base des informations ex post communiquées par les entreprises, si les importateurs d’équipements contenant des HFC disposent des autorisations nécessaires pour l’utilisation de quotas; et

·fournir des orientations aux entreprises sur l’utilisation du portail F-Gas et du registre des HFC ainsi que sur les obligations imposées par le système de quotas.

Les coûts supportés par les États membres en relation avec la réduction progressive des HFC se limitent par conséquent aux responsabilités suivantes: mettre des orientations plus précises à la disposition des parties prenantes, garantir l’efficacité des contrôles aux frontières en veillant notamment à la formation des agents des douanes, et prendre des mesures en cas de non-respect des règles fixées, notamment en cas de commerce illicite.

De manière plus générale, les coûts pour le secteur liés à la mise en œuvre des mesures déjà prévues par l’ancien règlement (CE) nº 842/2006 ont été précédemment estimés à environ 1 milliard d’EUR pour 2015 et pourraient atteindre 1,5 milliard d’EUR en 2030. À cela s’ajoutent les coûts relatifs à la réduction progressive des HFC, estimés à environ 1,5 milliard d’EUR par an. Il convient toutefois de noter que ces coûts devraient se révéler moins élevés en réalité. Le premier chiffre est en effet fondé sur l’hypothèse que le recours aux HFC ne diminuera pas d’ici 2030; or, l’entrée en vigueur de la mesure de réduction progressive des HFC en vertu du nouveau règlement engendrera une baisse considérable de leur utilisation. La seconde estimation a été prudemment fondée sur les informations disponibles en 2010 uniquement. Elle ne tient par conséquent pas compte des nouvelles technologies qui ont émergé depuis ni de la tendance à la baisse des coûts liés aux technologies respectueuses du climat. Malgré tout, si l’on met ces chiffres en relation avec la réduction significative des émissions réalisée, les mesures prises en matière de gaz F se révèlent d’un bien meilleur rapport coût-efficacité que les actions potentielles dans d’autres secteurs. Les coûts de réduction des émissions ont été estimés, sur la base des technologies disponibles en 2010, à 16 €/t éq. CO23. Les gains d'efficacité énergétique devraient compenser les coûts d'investissements initiaux supplémentaires.