Avis du Comité économique et social sur le «Livre vert de la Commission relatif aux ports et aux infrastructures maritimes»

(98/C 407/16)

Le 15 décembre 1997, la Commission, conformément à l'article 198 du Traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur le Livre vert susmentionné.

La section des transports et communications, chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 15 juillet 1998 (rapporteur: M. Kritz) ().

Lors de sa 357e session plénière des 9 et 10 septembre 1998 (séance du 9 septembre), le Comité économique et social a adopté par 95 voix pour et 1 abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Les ports ont pour principale fonction de fournir des équipements qui permettent le transfert de marchandises et de passagers entre des navires de tous types et des modes de transport terrestre de tous types. Dans les ports, les marchandises sont également transférées entre différents modes de transport maritime. La diversité des marchandises traitées dans les ports est aussi grande que celle du commerce international lui-même.

1.2. Certaines installations de transformation, telles que des raffineries, des fonderies, des centrales électriques et des usines sidérurgiques, sont souvent situées dans des ports ou à proximité de ports. Elles constituent souvent la raison même de l'existence d'un port, et ne sont pas des activités accessoires à l'activité portuaire.

1.3. Un port ne constitue pas une unité opérationnelle, mais consiste en un certain nombre d'organismes qui assurent des services portuaires. Les principales activités qui s'exercent dans un port sont les suivantes:

a) Services liés aux navires

- aides à la navigation

- pilotage

- dragage

- amarrage

- attribution de postes d'accostage

- agences maritimes

- courtage maritime

- réception des déchets

- entretien des navires

- réparation des navires

b) Services liés aux marchandises

- arrimage

- groupage (conteneurs et palettes)

- stockage de marchandises

- commissaires de transport

c) Contrôles et inspections

- dédouanement

- inspections de sécurité des navires

- marchandises dangereuses

- inspecteurs

1.4. Quelques-uns des services portuaires sont assurés sur base d'un monopole, tandis que d'autres sont assurés par des entreprises qui se font concurrence pour offrir un type de service particulier.

1.5. Il existe, entre les ports, une grande diversité en termes de mode de propriété, d'organisation interne et de participation de l'État à la gestion des ports. Cette diversité reflète des traditions historiques et des philosophies différentes en ce qui concerne le rôle des ports et le degré de soutien, d'intervention et de contrôle de l'État en matière de financement et de redevances. Par «État», il faut entendre ici: État central ou collectivité territoriale.

1.6. Dans certains États membres, le rôle de l'État est important et peut englober la propriété, le financement des investissements et la fixation des tarifs. En Allemagne, les terrains et les bassins des ports sont en général la propriété des Länder et/ou des municipalités. Aux Pays-Bas, la plupart des ports sont gérés par des municipalités; les ports d'Amsterdam et de Rotterdam sont organisés en entreprises municipales distinctes («havenbedrijf»), mais avec une participation importante du gouvernement central. Au Royaume-Uni, la plupart du fret est traitée par des ports du secteur privé. En Suède, dans la plupart des cas, les ports sont gérés comme des sociétés à responsabilité limitée, le principal ou le seul actionnaire étant la municipalité locale.

1.7. La propriété et la gestion de la plupart des ports se trouvent, d'une manière ou d'une autre, entre les mains d'une autorité portuaire. Toutefois, ce terme n'a pas de définition univoque. Dans certains cas, l'autorité portuaire ne contrôle qu'une faible proportion des activités qui s'exercent dans son secteur, tandis que dans d'autres cas, elle est un véritable organe de gestion, directement responsable d'une large gamme d'activités.

1.8. Les navires modernes équipés de haute technologie sont onéreux; les compagnies de navigation font dès lors en sorte que les navires fassent autant de trajets que possible chaque année. La capacité des ports influe sur la durée du cycle de rotation des navires, ce qui revêt une importance toute particulière dans le cas de trajets courts nécessitant un recours fréquent au transroulage. La pression en vue de réduire la durée de la manutention dans les ports se poursuivra, tant pour les cargos que pour les services de transbordeurs. Cette situation n'est pas uniquement due à l'importance croissante du transport maritime à courte distance. En ce qui concerne les ports, elle s'explique aussi par les éléments déterminants que constituent les liaisons avec l'arrière-pays et la fiabilité, laquelle est fortement influencée par les relations entre les partenaires sociaux.

2. Le document de la Commission

2.1. Jusqu'à présent, les ports n'ont pas été au centre du débat de politique européenne des transports, et ce n'est que dans une mesure limitée qu'ils ont fait l'objet de dispositions adoptées au niveau communautaire. Le Livre vert a pour but d'ouvrir un débat sur le secteur portuaire européen afin de mettre en évidence les questions qu'il y a lieu d'aborder au niveau communautaire. Si nécessaire, il conviendra d'élaborer des politiques cohérentes en vue d'améliorer les résultats de ce secteur tout en répondant aux besoins économiques et sociaux de la Communauté.

2.2. Les principaux objectifs d'une politique communautaire dans le secteur portuaire devraient être, en premier lieu, de contribuer à renforcer l'efficacité des ports et à améliorer les infrastructures portuaires et maritimes en intégrant les ports dans le réseau transeuropéen multimodal, et en deuxième lieu, d'exercer les responsabilités que le Traité met à charge de la Communauté pour ce qui est d'assurer une concurrence libre et équitable dans le secteur portuaire.

2.3. La Commission évoque un certain nombre de mesures possibles, qui seraient applicables dans le cadre de politiques existantes. Elle met aussi en évidence des domaines d'action, notamment en matière de redevances portuaires et d'accès au marché, où il conviendrait d'envisager de nouvelles initiatives.

2.4. Le Livre vert comporte trois grands chapitres. Le premier a trait aux «ports de l'Union européenne et [à] la politique commune des transports» et fait un point sommaire de ce qu'est la situation dans les domaines où les questions portuaires sont déjà appréhendées par des politiques communautaires. Les principales rubriques sont les suivantes:

- le rôle des ports dans le réseau transeuropéen de transport;

- connexions avec les pays tiers limitrophes;

- les ports, points de transfert dans la chaîne de transport intermodal;

- les ports et le développement du transport maritime à courte distance en Europe;

- sécurité maritime et environnement;

- recherche et développement.

2.5. Le deuxième grand chapitre du Livre vert examine le «financement et [la] fixation de redevances pour les infrastructures portuaires et maritimes».

2.5.1. Une grande diversité règne dans les méthodes de financement des installations portuaires et de prélèvement de redevances pour l'utilisation des services portuaires. Cela reflète non seulement des différences dans les modes de propriété et d'organisation des ports, mais aussi des différences de mentalités vis-à-vis du rôle et de la fonction des ports. Il existe une tendance clairement apparente à considérer les ports comme des entreprises purement commerciales n'ayant que des obligations limitées en matière de service public.

2.5.2. La concurrence entre les ports s'est accrue. Les «arrière-pays» traditionnels se recoupent de plus en plus en raison du développement du réseau transeuropéen de transport, en raison des évolutions technologiques intervenues dans le secteur des transports et en raison de l'achèvement du marché intérieur. Les concentrations qui ont eu lieu dans le secteur des transports maritimes réguliers ont également entraîné une concurrence accrue entre les ports. La Commission souligne que la diversité actuelle des dispositifs de financement des ports et de redevances portuaires comportent des risques de distorsions de concurrence et d'utilisation inefficace des ressources économiques.

2.5.3. Pour traiter ces problèmes, la Commission a l'intention d'examiner la possibilité d'élaborer un cadre communautaire sur les redevances portuaires. Ce cadre serait fondé sur le principe de l'utilisateur-payeur. Il obligerait à lier les redevances aux coûts et contiendrait des orientations sur la mesure dans laquelle les redevances portuaires devraient refléter le coût des investissements d'infrastructure. Le cadre sur les redevances s'appliquerait, en principe, aux ports de trafic international.

2.5.4. Dans un premier temps, la Commission entend réaliser un inventaire des financements publics accordés aux grands ports de trafic international, ainsi qu'un inventaire des pratiques de prélèvements portuaires dans ces mêmes ports.

2.5.5. De l'avis de la Commission, si l'Union devait développer une approche plus homogène des redevances portuaires, il conviendrait ensuite d'élaborer un cadre qui serait inscrit dans une proposition de directive du Conseil.

2.5.6. La mise en oeuvre d'une approche communautaire du financement des ports et des redevances portuaires devrait être progressive et aller de pair avec l'élaboration d'une approche générale de la tarification des infrastructures et du financement pour tous les modes de transport. La Commission a l'intention de présenter en 1998 une communication sur une approche cohérente des redevances.

2.5.7. Dans le domaine des aides d'État, la Commission poursuivra son examen du soutien financier que le secteur public accorde aux entreprises exerçant des activités commerciales dans les ports. Un cadre sur les redevances portuaires pourrait comporter des règles relatives aux aides d'État dans le secteur portuaire.

2.5.8. La Commission souligne que les infrastructures maritimes situées hors de la zone portuaire appellent une attention particulière. En ce qui concerne l'aide à la navigation dans le secteur portuaire, ainsi que le dragage des chenaux d'approche, le principe de l'utilisateur-payeur devra être étudié avec précaution afin de prendre en compte les différentes situations géographiques dans lesquelles se trouvent les ports.

2.6. Le troisième grand chapitre du Livre vert concerne les «services portuaires: organisation et accès au marché».

2.6.1. Les ports mettent à disposition un grand nombre de services et d'installations, dont certains concernent les marchandises et d'autres, les navires. Les services portuaires sont traditionnellement protégés par des droits exclusifs et/ou des monopoles de droit ou de fait de nature publique ou privée. Au cours de la dernière décennie, les services de manutention ont pris une orientation plus commerciale, en raison de l'arrivée de nouvelles technologies et en raison d'une concurrence accrue entre les ports, alors qu'en revanche, il continue souvent d'exister des restrictions concernant les services relatifs aux navires.

2.6.2. La Cour de justice européenne et la Commission ont arrêté un certain nombre de décisions concernant des ports, notamment en matière de concurrence (par exemple: abus de position dominante, tarifs discriminatoires).

2.6.3. Pour compléter la méthode actuelle du «cas par cas», la Commission propose d'élaborer, à l'échelon communautaire, un cadre réglementaire en vue d'une libéralisation plus systématique des services portuaires dans les principaux ports de trafic international, ce qui permettrait de créer dans un délai raisonnable des conditions égales, d'une part entre les ports communautaires, et d'autre part à l'intérieur des ports communautaires.

2.6.4. L'objectif des mesures de libéralisation serait d'assurer le libre accès au marché des services portuaires, sur base de transparence, de non-discrimination et de certains principes de fixation de redevances. Un cadre approprié en ce qui concerne la mise en oeuvre d'obligations de service public devrait être défini chaque fois que cela serait jugé nécessaire.

2.6.5. La Commission souligne que le caractère hétérogène des services portuaires et la diversité de la nature des ports appellent une démarche différenciée vis-à-vis de la libéralisation des différents types de services portuaires. Toute mesure allant dans le sens d'une libéralisation devrait faire l'objet d'une mise en oeuvre progressive, afin de donner au secteur concerné un temps suffisant pour s'adapter.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social estime avec la Commission que le Livre vert, étant donné qu'il va permettre d'attirer l'attention sur l'importance que revêt pour l'Union le fonctionnement efficace de ses ports. Plus de 90 % des échanges commerciaux de l'Union avec les pays tiers, approximativement 30 % du trafic intracommunautaire, ainsi que plus de 200 millions de passagers par an passent par le secteur portuaire.

3.2. L'objet du Livre vert est d'ouvrir un débat permettant de mettre en évidence les problèmes du secteur portuaire. Diverses propositions de mesures visant à résoudre ces problèmes devraient ensuite être évaluées et, si nécessaire, suivies de propositions concrètes de législation communautaire. Le Comité est favorable à cette élaboration étape par étape d'une politique en ce domaine, étant donné que les ports n'ont fait l'objet, jusqu'à présent, que de mesures politiques limitées au niveau communautaire.

3.3. Le Comité approuve également les objectifs principaux du Livre vert concernant une politique portuaire communautaire, à savoir l'augmentation de l'efficacité des ports, l'amélioration des infrastructures portuaires et maritimes par l'intégration des ports dans le RTE-T et la garantie d'une concurrence libre et juste dans le secteur portuaire. Le but final doit être de promouvoir la compétitivité industrielle de l'Europe et d'accroître le bien-être des citoyens dans les États membres.

3.4. Le Livre vert offre une description et une analyse équilibrées des problèmes du secteur portuaire, tels qu'ils sont perçus par les clients et par les responsables des ports eux-mêmes. Toutefois, le Comité aurait souhaité une approche plus systématique tant dans la description des diverses activités qui ont lieu à l'intérieur et autour des ports, que dans l'analyse de la nécessité de mesures pour chacune de ces activités. En outre, l'une des lacunes du Livre vert est le manque de données de base, notamment sur la structure du système portuaire européen, sur les recettes et les coûts, et sur le niveau des tarifs pratiqués dans différents ports pour des services similaires.

3.5. Il existe indiscutablement une tendance à considérer et à traiter les ports comme des entreprises commerciales, qui doivent rentrer dans leurs frais en facturant leurs services aux utilisateurs directs de leurs services. Non seulement le Comité se félicite de cette évolution, mais il estime en outre que la Communauté doit absolument fonder sa politique portuaire sur la notion que les ports sont des entreprises commerciales, qui travaillent dans une économie de marché et appliquent le principe de la facturation des services au seul utilisateur. Une telle approche facilitera l'élaboration des politiques, les activités portuaires devant en principe être assujetties aux mêmes règles que la plupart des autres activités économiques.

3.6. En ce qui concerne les infrastructures maritimes et les services portuaires spécifiques tels que les phares et les autres aides à la navigation, les brise-lames, les écluses maritimes, le dragage et les brise-glace, le Livre vert préconise d'examiner ce principe avec prudence. Dans certains États membres, l'investissement et l'utilisation de ces équipements sont financés par le contribuable, dans d'autres par les usagers du port. De l'avis du Comité, cette situation n'est pas satisfaisante. Le principe de transparence n'est pas toujours respecté, ce qui cause une distorsion de la concurrence entre ports. La Commission doit dès lors définir d'urgence des orientations afin de déterminer qui doit payer pour la fourniture de ces installations.

3.7. Le secteur des transports connaît des activités économiques qui sont en principe similaires à celles des ports: aéroports, gares de chemin de fer et terminaux pour les transports combinés rail-route. Comme les ports, ces activités ne sont pas des modes de transport mais des points d'interconnexion entre différents modes de transport. Le Comité aurait souhaité que la Commission, dans son Livre vert, fasse des références et procède à des comparaisons avec, notamment, les aéroports présentant des caractéristiques similaires à celles des ports, même si la concurrence entre aéroports est moins marquée qu'entre ports maritimes. Une directive du Conseil sur l'accès au marché de la manutention au sol dans les aéroports communautaires a été adoptée en 1996; en 1997, la Commission a proposé une directive du Conseil sur les tarifications des aéroports. Dans le Livre vert relatif aux ports maritimes, l'accès au marché des services portuaires et le cadre de facturation sont deux questions clefs.

3.8. Selon le Livre vert, «il importe de considérer les services portuaires comme faisant partie intégrante du système de transport maritime, car ils sont indispensables au bon fonctionnement de ce mode de transport» (paragraphe 19 du résumé). De l'avis du Comité, cette phrase est discutable car les systèmes de transport terrestres (rail, route, voies de navigation intérieure) sont pour l'essentiel, vis-à-vis des ports, dans la même situation que le système de transport maritime. Le Comité estime que les ports doivent pouvoir répondre aux besoins tant du transport intérieur qu'à ceux du transport maritime.

3.9. La Commission, dans son Livre vert, souligne que la concurrence entre ports s'est intensifiée, plus particulièrement en ce qui concerne le trafic conteneurs. Cela signifie que les décisions en matière de prix, d'investissement et de financement pour un port donné ont des répercussions importantes sur les ports voisins, que ces derniers soient situés dans le même État membre ou dans d'autres pays. Certes, l'accroissement de la concurrence entre les ports conduit à un accroissement de l'efficacité des systèmes de transport; toutefois, le Comité estime capital que la concurrence ait lieu sur une base équitable et juste et qu'elle ne soit pas perturbée par des aides publiques ou des pratiques déloyales. Le Comité se félicite dès lors de ce que la Commission envisage de rassembler des informations sur les flux financiers entre le secteur public et les différents types de ports dans les États membres, et qu'elle ait l'intention de dresser un inventaire des fonds publics alloués aux principaux ports internationaux et des pratiques en vigueur dans ces ports en matière de facturation. Le Comité suggère que la demande d'information sur les services de financement soit adressée aux États membres et non aux ports.

3.10. Le Comité souhaite attirer l'attention sur le fait que la concurrence entre ports n'est pas le résultat de la seule action des ports eux-mêmes, mais également de l'évolution des liaisons routières, ferroviaires et de navigation intérieure avec les arrière-pays. L'amélioration des infrastructures routières ou ferroviaires peut favoriser certains ports au détriment d'autres. Dans certains cas, les frais du fret ferroviaire ont été calculés de manière à stimuler les flux de trafic en direction et en provenance de certains ports maritimes en particulier. De l'avis du Comité, tant la Commission que les États membres doivent accorder davantage d'attention à la possibilité de ce type de distorsion de concurrence entre ports.

3.11. L'élaboration d'une politique communautaire globale pour le secteur portuaire suppose la prise en compte de tous les aspects et de tous les points de vue. Il y a lieu de tenir compte, notamment, des conséquences sociales des mesures adoptées. À cet égard, le Comité souhaite souligner qu'il s'agit à présent de poursuivre de façon systématique le débat ouvert par le Livre vert entre toutes les parties en mettant particulièrement l'accent sur la dimension sociale. Le CES a apporté sa contribution en procédant à l'audition des partenaires sociaux au niveau sectoriel le 11 mai 1998. Pour tout mode de transport, il existe une commission mixte chargée du dialogue social au niveau sectoriel. Un groupe de travail «transport combiné» est chargé des relations entre les commissions et de la coordination des activités. Les ports maritimes ne sont pas concernés, alors que, pour prendre un exemple, la commission mixte pour l'aviation civile inclut tout à fait explicitement les aéroports. La demande des employés en faveur d'une commission mixte pour les ports maritimes n'a pas été satisfaite à ce jour. Le Comité se féliciterait dès lors de l'amorce d'un dialogue organisé entre les partenaires sociaux dans le secteur portuaire.

4. Observations particulières

4.1. Cadre relatif aux redevances portuaires

4.1.1. Le Livre vert examine la possibilité d'élaborer un cadre communautaire relatif à des redevances portuaires en vue de résoudre les problèmes de concurrence déloyale, d'abus de position dominante et de discrimination entre les utilisateurs. S'agissant des services portuaires, la Commission suggère qu'un tel cadre établisse un certain nombre de principes généraux afin de garantir que les prix facturés reflètent le coût du service fourni. En ce qui concerne l'infrastructure, la Commission préconise de prendre comme base pour les redevances les coûts marginaux, et de veiller à la rentabilité des nouveaux investissements. L'élaboration de ce cadre pose plusieurs questions principales et pratiques, sur lesquelles le Comité voudrait attirer l'attention ci-après.

4.1.2. Comme on l'a vu, il est rare qu'une seule organisation possède et exploite à elle seule un port; en effet, les ports sont des ensembles complexes et divers constitués de nombreux éléments, dont chacun se spécialise dans des activités et services bien précis (voir paragraphes 1.3 et 1.4 ci-dessus). C'est pourquoi il pourrait se révéler difficile, pour les redevances portuaires, d'élaborer un cadre général qui soit susceptible de s'appliquer à la fois aux infrastructures et aux services.

4.1.3. Dans une note de bas de page qui se trouve au paragraphe 52 du Livre vert, il est dit que les coûts globaux représentent de 5 à 10 % du total des coûts de porte à porte dans le cas du transport au long cours, et de 40 à 60 % dans le cas du transport maritime à courte distance. Il serait souhaitable de pouvoir disposer d'une ventilation de ces coûts par type de service, ce qui permettrait de se faire une idée des éléments les plus importants dans l'éventualité de l'application du principe de la liaison entre les redevances et les coûts.

4.1.4. Pour ce qui est des infrastructures, le Livre vert examine différents principes possibles en matière de redevances. Toutefois, le document ne contient pas de définition précise de ce que devrait englober le terme d'«infrastructures». (Le terme couvrira bien évidemment les quais et les terrains adjacents, de même que les phares et les autres instruments d'aide à la navigation, mais quid des grues et des entrepôts?).

4.1.5. Les ports sont, dans une large mesure, des entreprises commerciales. Ils devraient dès lors être assujettis aux mêmes règles que la plupart des autres activités économiques propres à une économie de marché et appliquer - à de rares exceptions près - le principe de l'utilisateur-payeur. Dans cette perspective, un cadre spécial pour les redevances portuaires n'a pas de raison d'être.

4.1.6. Le Comité partage le sentiment de la Commission selon lequel il existe des problèmes de concurrence déloyale, d'abus de position dominante et de discrimination entre les utilisateurs, même si l'ampleur de ces problèmes n'est pas connue. Il est néanmoins permis de se demander si une directive du Conseil sur un cadre relatif aux redevances portuaires constitue un instrument efficace pour résoudre ces problèmes. De l'avis du Comité, la mise en oeuvre de règles claires en matière d'aides d'État, le respect rigoureux de ces règles et une application stricte des règles de concurrence prévues par les articles 85 et 86 du Traité devraient suffire pour faire face aux problèmes qui se posent.

4.1.7. S'agissant des aides d'État, la Commission part du principe que les investissements publics dans les infrastructures portuaires, qui sont accessibles à tous les utilisateurs sans discrimination, ne doivent pas être considérés comme aide d'état au sens de l'article 92 du Traité. D'autre part, les investissements qui favorisent certains opérateurs par rapport à d'autres doivent être considérés comme des aides. Ils peuvent toutefois bénéficier des exemptions prévues par le Traité comme par exemple dans le cas des projets de développement régional (article 92, paragraphe 3, alinéa c). Les aides publiques accordées à des entreprises particulières prestant des services est généralement considérée comme relevant de l'article 92, (compte tenu des exemptions prévues à l'article 92 au paragraphe 2 et au paragraphe 3). La question des aides d'État est extrêmement complexe et l'interprétation de ce qui est perçu comme aide d'État dans le secteur portuaire diffère d'un État membre à l'autre, ce qui peut donner lieu à une concurrence déloyale entre ports ou entre opérateurs. Le Comité estime dès lors que la Commission devrait élaborer des orientations sur les aides d'État pour les ports afin de parvenir à des conditions égales pour tous. Ces orientations devront définir ce qu'il convient d'entendre par «aides» et par «infrastructures», et la notion d'«accès ouvert» devra être clarifiée.

4.2. L'accès au marché des services portuaires

4.2.1. Les services portuaires ont été traditionnellement protégés par des monopoles soit exclusifs, soit légaux, soit de fait. Même si, dans une certaine mesure, certaines restrictions à l'entrée ont été éliminées au cours de la dernière décennie, principalement dans le domaine de la manutention au sol, les pratiques actuelles ont débouché sur des plaintes de la part des utilisateurs et des fournisseurs potentiels; tant la Cour de justice que la Commission ont adopté des décisions à ce sujet. (Un article intitulé «Ports maritimes et concurrence», publié dans le numéro 1 de février 1998 du bulletin de la DG IV sur la politique de concurrence, fait le point sur les cas les plus récents).

4.2.2. En complément à l'approche cas par cas, le Livre vert propose l'élaboration d'un cadre réglementaire au niveau communautaire, le but visé étant la déréglementation des marchés des services portuaires afin d'accroître l'efficacité et de créer des conditions égales pour tous entre les ports communautaires et à l'intérieur de ces derniers.

4.2.3. Le Comité soutient avec force la proposition de la Commission. S'agissant de la manutention au sol, il est important que puissent avoir accès au marché non seulement les nouveaux opérateurs «traditionnels», mais aussi les propriétaires des navires, les propriétaires des marchandises et les transitaires (automanutention).

4.2.4. Le Comité estime que le principe du libre accès au marché ne peut être appliqué sans discrimination du fait du caractère hétérogène de ces services et de la diversité des ports en termes de dimension, de fonction et de caractéristiques géographiques. Le Livre vert laisse entendre (paragraphe 99, p. 36) que le cadre réglementaire pourrait s'appliquer aux «principaux ports impliqués dans le trafic international». Il convient de noter que, pour la majorité des ports européens - indépendamment de leur dimension -, le commerce international revêt une importance de beaucoup supérieure au commerce national. Selon le Comité, le cadre réglementaire devrait être conforme aux normes de sécurité portuaires et maritimes.

4.3. Le transport maritime à courte distance

4.3.1. La promotion du transport maritime à courte distance figure parmi les priorités de la politique communautaire des transports, l'un des éléments étant l'amélioration de l'efficacité portuaire. Outre ce qui a été dit au paragraphe 4.2 ci-dessus, il y a, de l'avis du Comité, un domaine dans lequel des actions de la Commission seraient nécessaires, à savoir celui des procédures de transit et de douane (domaine qui échappe pour l'essentiel au contrôle direct des exploitants portuaires). Les exigences documentaires ou relatives aux formes de procédure dans les ports imposent des coûts élevés aux chargeurs et aux opérateurs de transport.

4.3.2. Le Comité se félicite dès lors de l'initiative de la Commission, qui a décidé d'entreprendre une mission d'information chargée de recenser, dans les ports, les exigences qui affectent le transport maritime en Europe et de comparer ces exigences avec celles en vigueur pour le transport intérieur; les exigences en matière douanière et les procédures douanières sont particulièrement visées.

4.3.3. Comme le Comité le faisait observer dans son avis () sur la communication de la Commission intitulée «Le transport maritime à courte distance: perspectives et défis» (COM(95) 317 final), la notion de transport maritime à courte distance recouvre toute une série d'activités et de services qui sont loin d'être homogènes. «Les principaux types de services sont, entre autres, les transports de vrac, les transports rouliers, les services de redistribution et les transports de lignes régulières». Le Comité soulignait également que l'on n'accordait pas assez d'attention au fait qu'en Europe, dans de nombreux couloirs commerciaux, le transport maritime à courte distance est en concurrence avec le fret ferroviaire et non avec le transport routier. Le Comité estimait que ce fait devait être pris en considération lors de l'élaboration de politiques communautaires relatives aux ports maritimes et au transport maritime à courte distance.

4.4. Le rôle des ports dans le réseau de transport transeuropéen

4.4.1. La Commission considère que la pleine intégration des ports dans le RTE-T est souhaitable en vue de la création du réseau multimodal, compte tenu notamment de la nécessité de garantir les liaisons vers les zones périphériques et d'encourager le transport maritime à courte distance. Une proposition () visant à adapter les orientations existantes pour l'élaboration du RTE-T [Décision 1692/96/CE ()] a été présentée parallèlement au Livre vert relatif aux ports maritimes.

4.4.2. Le Comité a récemment adopté un avis () sur cette proposition et ne juge pas utile dès lors de formuler de nouvelles observations sur ce point précis. Toutefois, en ce qui concerne le développement du transport intermodal, le Comité aimerait rappeler, comme il le soulignait dans son avis (paragraphe 4.5, p. 10), qu'il «regrette ce qui ressemble à la quasi-élimination du transport routier du développement du RTE. Tout en soutenant pleinement le développement du transport intermodal comme facteur essentiel dans le maintien de la mobilité durable, il suggère que la Commission ne peut pas ignorer le fait qu'une partie considérable des marchandises passant par les ports communautaires est actuellement transportée par route et que les projets de transport routier doivent avoir un rôle à jouer dans l'intégration des ports et des terminaux dans le RTE.»

4.5. La dimension sociale des politiques communautaires relatives aux ports maritimes

4.5.1. Les changements techniques, commerciaux et organisationnels en cours dans les ports maritimes ont des effets considérables sur l'emploi et les conditions de travail des dockers. Le Livre vert mentionne cet aspect, qui devrait être toutefois examiné de manière plus systématique.

4.5.2. Ces dernières décennies, la mise au point de techniques modernes de manutention a entraîné de substantielles réductions d'effectifs dans les ports maritimes. Dans le même temps, le niveau des qualifications requises pour les travailleurs employés dans les ports maritimes a considérablement augmenté, et les travailleurs de ce secteur ont dû accepter des heures de travail plus flexibles et plus irrégulières. Pour le Comité, toute politique communautaire en matière de ports maritimes doit impérativement tenir compte de la dimension «emploi», afin de maintenir les emplois qualifiés et d'en créer de nouveaux. À cet égard, il est tout aussi important de promouvoir la formation des travailleurs afin d'élaborer de nouvelles technologies et de nouvelles méthodes de travail.

4.5.3. De l'avis du Comité, dans les ports les plus grands, les services de main-d'oeuvre peuvent encore constituer un mécanisme d'ajustement utile pour répondre aux besoins fluctuants des exploitants de terminaux et des entreprises individuelles. Le recrutement des travailleurs des ports par le biais de ces services est régi par des conditions statutaires d'emploi, qui prévoient notamment une sécurité sociale obligatoire. Les coûts incombant à l'employeur doivent être pris en charge par les entreprises qui emploient les travailleurs envoyés par ces organismes.

4.5.4. Le Livre vert ne fait qu'une brève allusion aux instruments de l'Organisation internationale du travail (OIT). Le Comité souligne qu'il est indispensable de tenir compte de ces instruments dans le processus de réflexion sur l'avenir des politiques communautaires pour les ports maritimes.

4.5.5. L'OIT a adopté deux conventions sur le travail des dockers:

- la Convention concernant les répercussions sociales des nouvelles méthodes de manutention dans les docks (n° 137);

- la Convention concernant la sécurité et la santé au travail des dockers (n° 152).

À l'heure actuelle, ces deux conventions ont été ratifiées par sept États membres.

4.5.6. La ratification des conventions de l'OIT ne relève pas de la compétence de l'UE mais de celle des États membres. Toutefois, la Cour européenne de justice, dans un avis de 1991 sur la compétence de la Commission et des États membres dans les domaines relevant de l'OIT (plus particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail), recommandait aux deux parties de travailler en étroite collaboration en vue de négocier, de ratifier et de mettre en oeuvre les conventions de l'OIT. Dans ce contexte, le Comité invite la Commission à prendre sans tarder l'initiative d'une telle coopération. Il espère voir les États membres qui ne l'ont pas encore fait ratifier ces deux conventions.

5. Résumé et conclusions

5.1. Il existe une grande diversité entre les ports en termes de propriété, d'organisation interne et de participation des gouvernements à la gestion. Cette situation reflète la diversité des traditions historiques et des philosophies concernant le rôle des ports et le degré de soutien, d'intervention et de contrôle des gouvernements en matière de financement et de tarification.

5.2. Le Livre vert a pour objectif d'ouvrir un débat afin de faire l'inventaire des problèmes dans le secteur portuaire. Plusieurs mesures devront être examinées en vue de résoudre ces problèmes; si nécessaire, elles devront être suivies de propositions concrètes concernant la législation communautaire. Le Comité soutient cette approche étape par étape, les ports n'ayant fait jusqu'ici que rarement l'objet de mesures communautaires.

5.3. Le Comité approuve les objectifs principaux du Livre vert concernant la politique communautaire pour les ports maritimes, à savoir l'accroissement de l'efficacité des ports et l'amélioration des infrastructures portuaires et maritimes, par le biais de l'intégration des ports dans les RTE et de l'émergence d'une concurrence libre et loyale dans le secteur portuaire.

5.4. La concurrence entre les ports s'est accentuée; toutefois, le Comité estime que cette concurrence doit se faire sur une base égale et juste et ne doit pas être perturbée par les aides publiques ou par d'autres pratiques déloyales. Le Comité se réjouit que la Commission ait l'intention de s'informer sur les flux financiers du secteur public en direction des différents types de ports dans les États membres, et qu'elle ait prévu de faire l'inventaire des financements publics accordés aux principaux ports à trafic international, ainsi que des pratiques en matière de redevance dans ces ports.

5.5. La concurrence n'est pas le fait des seuls ports; elle est également due au développement des liaisons routières et ferroviaires et des voies de navigation intérieures dans les arrière-pays. De l'avis du Comité, ces aspects ont souvent été négligés.

5.6. L'on constate une tendance marquée à considérer et à traiter les ports comme des entreprises commerciales qui doivent facturer leurs frais aux utilisateurs, et ce quel que soit le mode de propriété. Le Comité se félicite de cette évolution, mais considère que toute politique communautaire dans ce domaine doit impérativement partir du principe qu'un port est une entreprise commerciale travaillant dans une économie de marché et appliquant le principe de l'utilisateur-payeur.

5.7. Dans certains États membres, c'est le contribuable qui finance certaines infrastructures maritimes et certains services portuaires spécifiques tels que les phares et les autres aides à la navigation - brise-lames, écluses maritimes, dragage, brise-glace; dans d'autres pays, ces équipements sont financés par les utilisateurs du port. Cette situation n'est pas satisfaisante dans la mesure où elle entraîne des distorsions de concurrence entre les ports; le Comité souhaiterait disposer d'orientations permettant d'éclaircir le mode de financement pour la fourniture de ces équipements.

5.8. L'élaboration d'une politique communautaire pour le secteur portuaire doit prendre en considération tous les aspects et tous les points de vue. Il ne saurait être question de négliger les conséquences sociales des mesures envisagées. Le Comité se féliciterait dès lors de la création d'une commission mixte sectorielle pour les ports maritimes, qui servirait de forum à un dialogue structuré entre les différents partenaires.

5.9. Les auteurs du Livre vert examinent la possibilité d'élaborer un cadre communautaire pour les redevances portuaires, afin de résoudre les problèmes de concurrence déloyale, d'abus de position dominante et de discrimination entre les utilisateurs. Le Comité attire l'attention sur certains problèmes pratiques liés au cadre préconisé et se demande si une directive du Conseil instaurant un cadre pour les redevances portuaires serait véritablement un instrument efficace pour résoudre les problèmes mentionnés ci-dessus. De l'avis du Comité, des règles claires sur les aides d'État et une application stricte des règles de concurrence définies aux articles 85 et 86 du Traité devraient suffire à résoudre lesdits problèmes.

5.10. Le Livre vert propose l'élaboration, au niveau communautaire, d'un cadre réglementaire sur l'accès au marché des services portuaires. Le but visé est d'accroître l'efficacité des ports et de créer des conditions d'égalité des chances entre ports différents et à l'intérieur même des ports. Le Comité appuie sans réserve la proposition de la Commission mais reconnaît que le principe du libre accès au marché ne peut être appliqué partout, du fait du caractère hétérogène de ces services de la diversité des ports, essentiellement en termes de taille et de fonction.

5.11. Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission visant à dresser un inventaire des exigences et des procédures douanières qui concernent le transport maritime en Europe, et de les comparer avec celles qui prévalent dans le domaine des transports terrestres. La complexité des exigences administratives et des procédures concernant les ports impose des coûts importants aux propriétaires du fret comme aux transporteurs.

5.12. Les changements techniques, commerciaux et organisationnels en cours dans les ports maritimes ont des effets considérables sur l'emploi et sur les conditions de travail des dockers. Le Livre vert mentionne cet aspect, qui devrait toutefois être examiné de manière plus systématique. De l'avis du Comité, toute politique communautaire concernant les ports maritimes doit également tenir compte de la dimension de l'emploi, afin de maintenir les emplois qualifiés et d'en créer de nouveaux.

5.13. Le Comité souligne que les conventions de l'OIT concernant ce secteur doivent inspirer les futures politiques concernant les ports maritimes. Il invite la Commission à prendre des initiatives en coopération avec les États membres en vue de ratifier et de mettre en oeuvre les conventions de l'OIT.

Bruxelles, le 9 septembre 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() La section a invité les organisations représentant les ports, les syndicats, les chargeurs et les armateurs à une audition du groupe d'étude le 11 mai 1998. Des communications écrites ont également été présentées. Les organisations suivantes ont participé à cette audition: Fédération des opérateurs de ports privés (FEPORT), Organisation européenne des ports maritimes communautaires (ESPO), Fédération des syndicats des travailleurs des transports de l'Union européenne, Conseil européen des chargeurs (ESC), Association des armateurs de la Communauté européenne (AACE).

() JO C 97 du 1.4.1996, p. 15.

() COM(97) 681 final - JO C 120 du 18.4.1998, p. 14.

() JO L 228 du 9.9.1996, p. 1. - Avis du CES : JO C 397 du 31.12.1994, p. 23.

() JO C 214 du 10.7.1998, p. 40.