FR Journal officiel de l'Union européenne C 133/31

Avis du Comité économique et social européen sur «La stratégie d’élargissement de l’Union européenne»

[COM(2015) 611 final]

(2016/C 133/07)

Rapporteur: M. Ionuţ SIBIAN

Le 10 novembre 2015, la Commission européenne a décidé, conformément à l’article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur:

«La stratégie d’élargissement de l’UE»

[COM(2015) 611 final].

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 janvier 2016.

Lors de sa 514e session plénière, des 17 et 18 février 2016 (séance du 18 février 2016), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 170 voix pour, 14 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) approuve l’insistance toute particulière que la Commission place sur les fondamentaux dans le processus d’adhésion, les pays candidats devant donner la priorité aux réformes concernant l’État de droit, les droits fondamentaux, le fonctionnement des institutions démocratiques (dont la réforme du système électoral et de l’administration publique), le développement économique et le renforcement de la compétitivité. Il convient d’accorder une attention particulière, lors du suivi des progrès réalisés, aux alertes lancées par la société civile concernant les actions et les évolutions politiques qui ont une incidence néfaste sur l’État de droit et les normes démocratiques.

1.2. Le CESE encourage vivement la Commission à maintenir la qualité de la démocratie participative parmi les grands critères politiques à évaluer. Il conviendrait par ailleurs de déployer des efforts résolus pour assurer une action systémique destinée à construire des institutions efficaces et pleinement opérationnelles, ménageant une place à une participation significative d’organisations de la société civile. Cette démarche contribuera à combattre le risque d’accaparement de l’État par des intérêts politiques, à sensibiliser davantage à l’obligation de rendre des comptes qui s’impose à tout intervenant et à garantir que tous les processus de réforme et de négociation soient inclusifs et transparents.

1.3. Les échelles d’évaluation harmonisées qui sont utilisées pour faire rapport et l’accent mis à la fois sur le stade atteint par chacun des pays concernés et les progrès qu’ils ont réalisés améliorent la transparence, ouvrent la possibilité de se concentrer de manière ciblée sur des domaines d’intervention prioritaires et devraient être profitables pour élever le degré de sensibilisation au processus d’adhésion. Elles ouvrent également la voie à un engagement accru auprès de chaque pays, étant donné que l’éventail des thèmes examinés s’est désormais élargi. Il conviendrait d’évaluer dans quelle mesure, avec cette approche, l’attention prêtée à des problématiques spécifiques rencontrées par un État donné pourrait être moindre et, le cas échéant, de remédier à ce risque. À cet égard, il est capital que les canaux de communication et les mécanismes de consultation entre les institutions de l’UE et les pays visés par l’élargissement soient cohérents, réguliers et étendus.

1.4. Le CESE se félicite que la Commission affirme clairement qu’une société civile ayant voix au chapitre constitue un rouage essentiel de tout système démocratique et prend acte de l’appui politique qu’elle apporte pour créer un environnement qui, dans une mesure bien plus importante qu’aujourd’hui, soutienne ladite société civile et en favorise l’essor, sous la forme notamment d’un processus authentique assurant qu’elle soit consultée lors de l’élaboration des politiques. Il s’agit là d’un paramètre essentiel dans le bon respect des critères politiques et il pourrait également constituer un point de référence pour les négociations d’adhésion.

1.5. Le CESE est d’avis qu’il convient d’encourager la Commission, le Conseil et le Parlement européen à intensifier leurs efforts de communication pour expliquer aux citoyens européens les avantages et les défis de la politique d’élargissement et d’inviter les partenaires sociaux et les organisations de la société civile à être des partenaires et relais étroitement associés à la démarche pour communiquer les messages qui s’y rapportent.

1.6. Le CESE réaffirme qu’il y a lieu de donner davantage de transparence à l’ensemble du processus d’adhésion et de le rendre plus ouvert (1). La Commission devrait donner l’exemple en la matière en facilitant davantage encore l’accès aux documents de négociation, tels que les rapports de mission, les avis d’expert sur la législation nationale et les rapports TAIEX (assistance technique et échange d’informations), ainsi qu’en faisant connaître les performances et les résultats atteints par les projets que l’UE finance dans la région concernée. Cette manière de procéder constituera un moyen de sensibiliser davantage aux retombées de l’assistance fournie par l’UE et de capitaliser sur l’expérience déjà engrangée dans la zone.

1.7. La Commission européenne devrait veiller à augmenter substantiellement son aide financière, par exemple par des projets ressortissant du mécanisme en faveur de la société civile qui visent à renforcer les capacités des organisations qui en sont issues, notamment le développement de l’expertise politique et l’appui pour l’augmentation des capacités de suivi, ainsi qu’à promouvoir le professionnalisme et l’indépendance des médias. Il y a lieu d’apporter un soutien encore plus important à la coopération régionale et à la mise en réseau, en s’appuyant sur les expériences positives déjà engrangées dans la région, notamment sous la forme d’instruments qui aident les organisations non gouvernementales (ONG) et les partenaires sociaux, parmi lesquels les fédérations d’entreprises, à coopérer et à œuvrer de concert, sur un socle commun de dialogue civil et de souci d’apprendre.

1.8. Le CESE considère que l’une des principales priorités des programmes d’aide de l’UE devrait être de renforcer les capacités de participation active des partenaires sociaux au dialogue social. Une assistance doit leur être dispensée afin de leur faciliter l’accès aux sources de financement et de développer leur capacité à prendre effectivement part à toutes les thématiques économiques, sociales et juridiques, y compris les négociations d’adhésion à l’UE. Il s’impose de renforcer leurs structures organisationnelles, leur communication interne et leur aptitude à servir leurs membres.

1.9. Le CESE réclame un renforcement du rôle que jouent les comités consultatifs mixtes (CCM) de la société civile, qui devraient s’efforcer de remplir les «cases vides», non couvertes par d’autres instances dans le processus de négociation, et se concentrer sur un nombre limité de domaines. Sur ce point, le CESE demande aux comités consultatifs mixtes d’améliorer leurs échanges d’informations avec la Commission, le Conseil et le Parlement européen.

1.10. Le CESE invite les gouvernements de la région à soutenir sur un pied d’égalité les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile et à les associer étroitement à leurs stratégies nationales, à leurs politiques en matière d’adhésion à l’Union européenne et à leurs structures de négociation, tout comme à la programmation et à la mise en œuvre des projets financés par l’Union. Lors de l’élaboration des positions nationales de négociation, il serait opportun de réaliser des analyses d’impact réglementaire (AIR), afin de repérer les risques en matière d’ajustement. L’engagement des acteurs non étatiques, dont ceux issus du monde des affaires, ainsi que des organisations syndicales et des représentants des groupes sociaux concernés, revêt une importance capitale.

1.11. Tous les pays de la région se devraient de mettre en place des conseils nationaux pour l’intégration européenne, réunissant à intervalles réguliers les autorités politiques de haut niveau et les principales organisations de la société civile, afin de rendre le processus d’intégration à l’UE plus transparent et de mieux le faire connaître à l’opinion publique.

1.12. Dans certains pays, on a pu constater des évolutions positives en ce qui concerne le cadre de ce dialogue et ses mécanismes mais elles ne sont pas encore suffisantes. Les gouvernements nationaux devraient donner rang de priorité à la mise en œuvre effective des dispositions législatives, à la transparence et à la cohérence des processus de consultation et, dans cette logique, suivre les progrès en la matière.

1.13. Le CESE appelle le pouvoir politique à œuvrer en bonne intelligence avec les organisations de la société civile lorsqu’il instaure des réformes et met en œuvre sa législation sur des problématiques essentielles telles que le traitement des affaires de corruption survenues à haut niveau, l’amélioration du contrôle des procédures de passation des marchés publics, ou encore le perfectionnement du cadre juridique organisant le financement des partis politiques. Il appelle en outre les pays de la région à améliorer la situation concernant les dispositions régissant le libre accès à l’information, ainsi que leur mise en œuvre, à adopter et appliquer des lois sur les lanceurs d’alerte et à donner plus d’efficacité concrète au dispositif qui protège ces personnes. Il conviendrait que l’opinion publique soit davantage sensibilisée aux possibilités qui existent de dénoncer la corruption — et les organisations de la société civile peuvent constituer un partenaire fiable à cet égard. En outre, il serait souhaitable qu’avec l’accord des parties, le dialogue social tripartite soit régulé de manière à donner suite aux accords qui sont conclus.

1.14. Les pouvoirs publics des pays de la région devraient promouvoir et soutenir le fonctionnement d’organismes réglementaires forts et indépendants, en particulier en matière d’instances de médiation, sur le modèle de l’Albanie et de la Serbie, ainsi que dans le domaine de la liberté d’accès aux informations, de la protection de la vie privée, de la lutte contre la corruption, de la vérification des comptes et des élections. Le CESE souligne que les médiateurs peuvent apporter une contribution décisive, complétant le travail des organisations de la société civile qui sont actives dans le domaine des droits fondamentaux et, plus particulièrement, de la protection des minorités.

1.15. Eu égard aux taux élevés atteints par le chômage des jeunes dans les Balkans occidentaux, le CESE recommande d’étendre la garantie pour la jeunesse aux États de la région qui sont concernés par l’élargissement, son financement devant être assuré par les fonds appropriés de l’UE. Il serait opportun d’instaurer la formation en alternance, grâce à une coopération avec les partenaires sociaux, dont les chambres de commerce et les autres associations d’entreprises.

1.16. Si l’UE envisage de donner un rôle accru aux gouvernements nationaux dans l’allocation de ses ressources, celles qui sont destinées à la société civile ne devraient pas être octroyées essentiellement par leur intermédiaire, car il peut en résulter des situations porteuses de conflits d’intérêts. L’UE devrait encourager l’instauration de dispositifs de financement plus indépendants. Les schémas reposant sur des fondations ou fonds indépendants d’appui à la société civile peuvent offrir des mécanismes plus appropriés pour allouer des moyens en provenance de l’UE. Parmi les impératifs essentiels à respecter scrupuleusement figurent la transparence dans la répartition et l’utilisation des sommes versées, l’égalité de traitement et le souci d’éviter tout conflit d’intérêt et toute interférence politique dans l’attribution d’un financement public, quel qu’il soit.

1.17. En matière de financement, les priorités que la Commission et les pouvoirs publics nationaux se devraient, selon l’expérience du CESE, de continuer à observer consisteraient à développer les capacités nationales des organisations de la société civile (sous la forme de centres de ressources, d’appui à la constitution de coalitions, de programmes de développement de l’expertise, etc.), à élargir l’étendue de l’assistance fournie (en particulier afin de sortir des capitales et d’atteindre les groupements travaillant au plus près du terrain), et à promouvoir la participation de ces associations de la société civile.

2. Évaluation globale du programme pour l’élargissement et association des organisations de la société civile au processus

2.1. Le CESE convient que la politique d’élargissement de l’Union européenne joue un rôle essentiel pour garantir la paix, la sécurité et la stabilité en Europe. Pour la première fois, le programme de 2015 pour l’élargissement définit un horizon à moyen terme pour ladite politique. Bien que le texte affirme sans ambages qu’aucun des pays concernés par l’élargissement ne sera prêt à intégrer l’UE sous le mandat de la Commission actuelle, il est capital qu’une perspective claire d’adhésion à l’UE soit maintenue pour les États des Balkans occidentaux et que leurs progrès et leurs efforts soient mesurés, suivis et assistés, sur la base de points de référence clairs, qui tracent des visées d’avenir quant aux buts que ces États souhaitent et doivent atteindre.

2.2. Une évolution positive est que la société civile fasse l’objet d’un chapitre à part dans les critères politiques des rapports nationaux et que, dans une certaine mesure, son rôle soit davantage intégré dans les chapitres de négociation. S’agissant de contrôler les progrès accomplis vis-à-vis de la société civile et d’évaluer la situation atteinte pour créer un environnement propice à son développement, la Commission devrait surveiller comment ses lignes directrices relatives au soutien de l’Union européenne à la société civile dans les pays concernés par l’élargissement y sont transposées. Ces lignes directrices devraient également devenir une référence et un guide pour ces États candidats.

2.3. Le CESE réaffirme que le dialogue social joue un rôle capital pour le développement économique des pays des Balkans occidentaux et de l’UE. Les évaluations et rapports par pays devraient se pencher, de manière plus systématique et détaillée, sur les défis spécifiques que rencontrent les partenaires sociaux. Il conviendrait d’accorder une attention particulière à la protection des droits de la population en matière d’emploi et de sécurité sociale.

2.4. Le CESE apprécie que, dans les travaux à venir sur les programmes nationaux de réforme développés par les pays de l’élargissement, la Commission affirme son intention d’insister davantage sur l’emploi et les défis sociaux. Il serait opportun que les organisations de la société civile soient parties prenantes de ce processus et que l’on tienne compte de leurs avis et de leur expertise au niveau national comme au niveau de l’UE, de manière à éviter ces cas de figure où l’on se borne à les informer de stratégies ou de plans d’action qui ont déjà été arrêtés. Les gouvernements nationaux devraient être tenus d’assurer qu’elles soient effectivement associées au processus.

2.5. La participation de la société civile au processus d’adhésion est constituée des éléments suivants: 1) une association directe aux négociations proprement dites (examen analytique, préparation des positions nationales et suivi de leur progression), 2) un dialogue social et civil lié à la formulation des politiques et à l’harmonisation législative avec l’acquis, 3) un engagement dans la programmation des fonds de préadhésion, 4) un suivi indépendant concernant les avancées et les retombées sociales des processus de réforme. L’accomplissement de ces missions nécessite un soutien financier adéquat, par le truchement des gouvernements nationaux et des fonds de préadhésion de l’Union.

2.6. Pour le CESE, accroître la prise de conscience du rôle de la société civile et associer les partenaires sociaux au processus d’adhésion a représenté à la fois une mission et un défi. Dans certains pays, les gouvernements ont maintenu une attitude négative à l’égard de la société civile et, dès lors, les recommandations formulées par les comités consultatifs mixtes (CCM) n’ont suscité que peu d’écho. Ces comités n’en ont pas moins créé des occasions d’échanges directs entre la société civile et les responsables politiques et fonctionnaires des échelons européen et national, même si ces contacts n’ont guère eu d’influence sur les politiques gouvernementales. Dans cette perspective, on fera observer que les CCM gagneraient beaucoup à pouvoir se prévaloir d’un soutien plus ferme de la Commission, du Conseil et du Parlement européen et d’une coopération plus étroite de leur part, qui garantiraient que, dans tous les domaines pertinents d’élaboration des politiques, il serait possible de réserver une meilleure écoute aux préoccupations essentielles en rapport avec les réalités de l’adhésion au plan national, telles qu’elles émanent du dialogue social et du dialogue civil mené dans chaque pays.

2.7. Comme la Commission l’a elle-même déclaré, le CESE met l’accent sur l’importance que revêtent la coopération régionale et la stimulation du développement économique et de la connectivité puisqu’elles constituent une pièce maîtresse des accords de stabilisation et d’association et du processus d’élargissement. Un développement positif a été enregistré en ce sens, dans le cadre de la coopération entre les organisations de la société civile du domaine économique, avec la signature de l’accord sur le Forum d’investissement des chambres de commerce (CIF) (2). La création du CIF procède de l’idée de faire participer les milieux économiques régionaux, grâce à leurs chambres de commerce, à la mise en œuvre de projets qui revêtent une grande portée pour faire prospérer l’économie des Balkans occidentaux, dans la logique des priorités du processus de Berlin.

2.8. Le CESE se dit sérieusement préoccupé du recul considérable que plusieurs États accusent sur le plan du respect de la liberté d’association, de réunion et d’expression et de l’indépendance des médias (3), en particulier au Monténégro, dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et en Turquie, mais également en Serbie pour ce qui est de l’encadrement législatif de la liberté de se réunir, alors qu’il s’agit là de préalables obligés pour instaurer une démocratie solide et pour permettre le développement d’une société civile dynamique. Dans ce domaine, le CESE milite résolument pour la mise en œuvre intégrale des guides de soutien de la direction générale «Élargissement» pour le développement de la société civile et pour la liberté et l’intégrité des médias dans les pays candidats au cours de la période 2014-2020. Un des défis qui doivent encore être relevés consiste toutefois à déterminer comment assurer une couverture médiatique de ces questions à l’intention des publics implantés en Europe, auxquels il est également nécessaire de dispenser une information adéquate sur le sens et la dynamique de la politique d’élargissement.

2.9. Les organisations de la société civile jouent un rôle essentiel pour formuler et suivre les politiques, ainsi que, d’une manière plus générale, pour assurer le bon fonctionnement de la démocratie. Il est très préoccupant de constater que, dans certains des pays concernés par l’élargissement, des attaques ont été lancées en 2015 concernant la légitimité et la responsabilité de ces organisations, en particulier celles qui jouent un rôle d’observateur critique et celles rassemblant des journalistes indépendants qui suivent de près des processus politiques sensibles et dénoncent les fraudes électorales et la corruption. Le CESE reconnaît dès lors qu’il est nécessaire d’encourager la communication et le dialogue dans tous les processus en cours et, en particulier, d’atteindre le citoyen, tant dans les pays de l’Union européenne que dans ceux concernés par l’élargissement.

2.10. Pour ce qui est de l’État de droit et des droits fondamentaux, il est nécessaire que l’attention se porte plus fortement sur la question des groupes et minorités qui sont vulnérables et défavorisés, en particulier les Roms. Il s’impose d’obtenir des résultats nets dans ce domaine, ainsi que d’enregistrer des progrès supplémentaires pour ce qui est des relations interethniques et des droits des minorités, concernant l’éducation, l’accès aux médias, l’emploi des langues minoritaires, y compris dans l’administration publique, etc.

2.11. Dans son avis du 10 décembre 2015 (4), le CESE a examiné la proposition de la Commission relative à l’établissement d’une liste de pays sûrs, et il maintient les principes qu’il avait énoncés dans ce texte. L’inclusion d’un pays dans cette liste doit être fondée sur une évaluation approfondie. À la lumière des informations qui paraissent actuellement dans la presse concernant les renvois contestables de réfugiés dans des régions en crise, cette question des pays tiers sûrs fait également ressortir la problématique d’une gestion responsable des droits de l’homme dont jouissent ces personnes.

2.12. La politique d’élargissement de l’Union européenne se doit de relever pleinement le défi d’informer les citoyens européens de l’importance capitale qu’elle revêt pour la sécurité et la prospérité de tout le continent, la démarche pouvant contribuer à apaiser les craintes susceptibles de survenir au sujet des prochains élargissements, parallèlement à d’autres formes de xénophobie, en particulier en période de crise économique.

2.13. Les institutions européennes ont fourni plusieurs canaux de communication pour consulter la société civile dans le but de collecter des éléments probants concernant l’avancée des réformes liées à l’adhésion: on citera notamment la correspondance en ligne, les consultations annuelles de la société civile à Bruxelles, les réunions organisées dans les pays concernés, ou encore les séances d’information et les manifestations publiques durant les visites effectuées par les responsables de l’UE. La Commission s’est également montrée ouverte à l’utilisation de rapports de suivi indépendants, élaborés par des organisations de la société civile. On s’accorde toutefois à considérer que son attitude d’anticipation active a été beaucoup plus marquée vis-à-vis des ONG qu’à l’égard des organisations syndicales et des associations d’entreprises. Par conséquent, le CESE invite la Commission à améliorer son approche et à prendre de nouvelles mesures, conformément aux recommandations qu’il a formulées dans son avis sur le thème «Améliorer la transparence et le caractère ouvert du processus d’adhésion à l’Union européenne» (REX/401).

2.14. Dans les Balkans occidentaux, les organisations de la société civile luttent sans relâche pour assurer leur viabilité financière. Leurs ressources restent majoritairement tributaires de subventions en provenance de l’étranger et des budgets nationaux, y compris des recettes de loteries, tandis qu’elles ne recourent que rarement à des sources substitutives de financement. L’assistance de l’État, tant financière que non financière, ne leur est que trop souvent octroyée par des mécanismes non transparents et elle reste insuffisante. Par conséquent, il leur faut en permanence diversifier leurs sources de financement, afin de garantir leur indépendance financière et leur durabilité. Quand elles ne s’appuient que sur une ou deux sources de revenus, les organisations de la société civile sont trop dépendantes de leur disponibilité et ne jouissent pas de la sécurité et de l’autonomie financières suffisantes.

2.15. La reconnaissance de la valeur économique que les organisations de la société civile présentent dans les pays concernés par l’élargissement nécessite un effort significatif de collecte d’informations et, plus important encore, une action de promotion et de sensibilisation concernant leur rôle. Les données et statistiques officielles dont on dispose quant aux personnes salariées et aux bénévoles de ces organisations dans la région des Balkans occidentaux restent limitées. Le droit du travail continue à traiter ces groupements sur le même pied que les autres employeurs mais ils ne sont pas suffisamment associés aux politiques nationales d’emploi qui instaurent des dispositifs d’incitation pour les éventuels employeurs. Ce traitement discriminatoire réservé aux organisations de la société civile vient du fait qu’elle n’est pas reconnue comme un secteur susceptible de créer de l’emploi. Dans l’établissement des priorités en matière statistique, tant les pouvoirs publics nationaux que la Commission se devraient d’examiner avec soin les efforts récemment déployés par les organisations de la société civile pour réunir des données et évaluer les obstacles propres à chaque pays (5).

Bruxelles, le 18 février 2016. Le président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) Sur ce point, on trouvera des recommandations détaillées dans l’avis que le CESE a adopté en 2014 sur le thème «Améliorer la transparence et le caractère ouvert des négociations d’adhésion à l’Union européenne» (JO C 451 du 16.12.2014, p. 39).

(2) Le Forum d’investissement des chambres de commerce (CIF) a été fondé, sous la forme d’une organisation à but non lucratif, par des chambres de commerce et d’industrie des pays de la zone des Balkans occidentaux, de Slovénie et de Croatie, dans les coulisses de la conférence sur les Balkans occidentaux qui s’est tenue en août 2015 à Vienne.

(3) Réseau pour le développement de la société civile dans les Balkans, «Enabling Environment for Civil Society Development & Progress Reports and Enlargement Strategy 2015 Background Analysis» (Un environnement propice au développement de la société civile — Analyse du contexte des rapports d’étape et de la stratégie d’élargissement pour 2015), http://www.balkancsd.net/novo/wp-content/uploads/2015/11/202-1-BCSDN-2015-Enlargement-Package-Background-Analysis.pdf (en anglais); Human Rights Watch «Un métier difficile: la liberté des médias en danger», 15 juillet 2015, https://www.hrw.org/node/279063; Reporters sans frontières, à propos de la Macédoine, http://fr.rsf.org/macedonia.html.

(4) Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant une liste commune de l’Union de pays d’origine sûrs aux fins de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale, et modifiant la directive 2013/32/UE COM(2015) 452 final (JO C 71 du 24.2.2016, p. 82).

(5) Élaborée par Mme Dubravka Velat et publiée en décembre 2015 par le Réseau pour le développement de la société civile dans les Balkans (BCSDN), l’étude Economic Value of the Non-Profit Sector in the Countries of the Western Balkans & Turkey («Valeur économique du secteur non marchand dans les pays des Balkans occidentaux et en Turquie») est disponible à l’adresse http://www.balkancsd.net/economic-value-of-the-non-profit-sector-in-the-western-balkans-and-turkey/63-12-report-on-the-economic-value-of-the-non-profit-sector-in-the-wbt_final/ (en anglais).