FR    FR FR 
 
FR    FR  COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 16.8.2010 
SEC(2010) 981 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
 
 
accompagnant la 
 
proposition de 
 
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
modifiant les directives 98/78/CE, 2002/87/CE  et 2006/48/CE en ce qui concerne la 
surveillance complémentaire des entités fi nancières des conglomérats financiers 
COM(2010) 433 
 SEC(2010) 979 
 
FR 2   FR DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
  
accompagnant la 
 
proposition de 
 
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
modifiant les directives 98/78/CE, 2002/87/CE  et 2006/48/CE en ce qui concerne la 
surveillance complémentaire des entités fi nancières des conglomérats financiers 
 
FR 3   FR 1. C ONTEXTE  
La création (et le développement) de gran ds groupes complexes combinant plusieurs 
agréments dans les domaines bancaire et de l' assurance a été reconnue au début des années 
1990. À la suite des recommandations de l'Instance conjointe, organe des autorités de surveillance du G10, la directive conglomérats financiers
1 a été adoptée en 2002 en vue de 
soumettre les entités réglementées appartenant à un conglomérat financier à une surveillance 
complémentaire, qui porte essentiellement sur les risques potentiels de «double emploi» 
(double gearing : réutilisation des fonds propres) et  les risques de groupe: risques de 
contagion, complexité de gestion, concentra tion de risques et conflits d'intérêts.  
Depuis 2002, les marchés ont évolué  de telle façon qu'il est parf ois difficile de distinguer 
l'activité bancaire de l'activité d'assurance et que les groupes les plus grands exercent leurs 
activités dans de nombreux pays. Le cadre réglementaire est constitué par l'accord de Bâle de 1988, révisé en 2004 et mis en œuvre dans l' Union européenne par la directive «fonds 
propres» (CRD)
2 en 2006, et par un ensemble comple t de règles pour  les entreprises 
d'assurance introduit au moyen de la directive Solvabilité II (S2)3. Toutefois, ces dispositions 
ne s'appliquent aux conglomérats que si les entités réglementées qui les composent sont actives dans le même secteur, banque ou assurance. Le cadre établi par la directive 
conglomérats financiers en matière de surveill ance complémentaire, qui vise à remédier au 
surcroît de complexité et de risques résultant de  la combinaison d'agréments, n'a jamais fait 
l'objet d'un réexamen.  
Fin 2009, 69 groupes de l'Union européenne et 6 groupes de pays tier s entraient dans le 
champ d'application de la directive conglomérat s financiers. Environ 35 d'entre eux sont de 
petits groupes qui exercent leurs activités pr incipalement au niveau national, avec un petit 
nombre d'agréments. Bien qu'elle vise aussi à simplifier la surveillance des petits conglomérats, la révision a pour objectif spéci fique la surveillance des plus grands groupes 
financiers d'Europe (une trenta ine). À la fin de l'année 2009, la valeur de leurs actifs dépassait 
25 000 milliards d'EUR au total, ce qui représen te une part substantielle du marché bancaire 
(environ 42 000 milliards d'EUR d'actifs) et du marché de l'assurance (environ 
10 000 milliards d'EUR d'actifs) de l'Union européenne.  Un grand conglomérat possède, en 
général, plus de 400 agréments dans plusieurs juridictions et plusie urs secteurs: la banque, 
l'assurance vie et/ou non-vie, la gestion d'actifs.  
2. C
ONSULTATION DES PARTIES CONCERNEES  
La Commission a discuté des amélio rations qui pourraient être a pportées au texte législatif 
actuel, au sein du comité européen  des conglomérats financiers (EFCC)4 et au sein de son 
                                                 
1 Directive 2002/87/CE relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des 
entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier. 
2 Directive 2006/48/CE concernant l'accès à l'activité  des établissements de crédit et son exercice et 
directive 2006/49/CE sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des 
établissements de crédit. 
3 Directive 2009/138/CE sur l'accès aux activités de l' assurance et de la réassurance et leur exercice 
(solvabilité II) (refonte), mais en attendant sa mise  en œuvre, la directive conglomérats financiers 
complète les directives «assur ance» actuellement en vigueur. 
4 Comité consultatif des conglomérats financiers. 
 
FR 4   FR groupe de travail sur la directiv e conglomérats financiers (trois fois dans les deux cas). Cette 
dernière a été réexaminée sur la base des résu ltats des deux exercices d'évaluation concernant 
la régulation des conglomérats financiers réalisés par le Groupe technique mixte  en 2005 et 
par le Groupe de travail provisoire sur les c onglomérats financiers, remplacé par le comité 
conjoint des conglomér ats financiers (JCFC)5, en 2008 (le « Capital Advice »). En avril 2008, 
l'EFCC a approuvé le lancement du réexamen requi s de la directive conglomérats financiers 
en sollicitant l'avis  du JCFC. 
Le secteur d'activité est associé au pr ocessus de réexamen depuis mai 2008, par 
l'intermédiaire de la première lettre d'information de l'EFCC et de dialogues avec ce comité. Depuis lors, il a également fait part de son poin t de vue à l'occasion de quatre manifestations 
publiques. 
Une fois que l'avis définitif du JCFC
 a été rendu en octobre 2009, une consultation publique 
sur les questions en suspens et les différent es options envisagées a été organisée du 
6 novembre 2009 au 15 janvier 2010. Des contributions à ce tte consultation6, il ressort que les 
propositions des services de la Commission bénéficient d'un large soutien de nombreux 
conglomérats (de toute taille) actifs dans les domaines de la banque ou de l'assurance. 
3. D EFINITION DU PROBLEME  
3.1. Surveillance au niveau de la société holding 
La surveillance au niveau de la société holding  est régie par les dispositions combinées des 
directives conglomérats financiers, fonds pr opres et surveillance  complémentaire des 
entreprises d'assurance7. Ces directives se réfèrent respect ivement aux compagnies financières 
holding mixtes (CFHM), aux compagnies financ ières holding (CFH) et  aux sociétés holding 
d'assurance (SHA). Les outils prudentiels pouvant être appliqués au niveau le plus élevé changent lorsque l'entité située à ce niveau, de compagnie financière holding ou de société holding d'assurance, devient compagnie financ ière holding mixte. Les figures 1 et 2
8, ci-
dessous, illustrent de quelle ma nière l'identification d'un conglom érat financier peut modifier 
l'application de la surveillance sectorielle du groupe selon la struct ure de ce dernier.  
Figure 1: la directive conglomérats financiers complète  et remplace en partie la surveillance 
sectorielle lorsqu'un groupe bancaire ou d'a ssurance devient un conglomérat. Avant son 
acquisition par une société holding, la banque ou l'assurance est soum ise à une surveillance 
consolidée telle que prévue par la directive fonds  propres ou surveillance complémentaire des 
entreprises d'assurance. Après l'acquisition, la su rveillance consolidée ne peut plus s'appliquer 
qu'à l'entité bancaire ou d'assurance du niveau le plus élevé. La directive conglomérats financiers complète cette surveillance consolidée. 
                                                
 
5 Comité Lamfalussy de niveau 3 pour les conglomérats financiers. 
6 http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf. 
7 Directive 98/78/CE sur la surveillance complémentai re des entreprises d'assurance faisant partie d'un 
groupe d'assurance. 
8 Les figures 1 et 2 utilisent l'exemple d'un groupe bancaire aux fins de l'illustration, mais la même chose 
est vraie pour les groupes d'assurance, la référen ce à la directive fonds propres devant alors être 
remplacée par une référence à la directive surveilla nce complémentaire des entreprises d'assurance. 
 
FR 5   FR Banque
Banque A Banque B    Assureur XBanque
Banque A Banque BAu plus haut niveau: 
directivesconglomérats financierset fonds propres
 
Figure 2:  La directive conglomérats financiers remp lace la surveillance sectorielle au niveau 
du groupe. Si une CFHM remplace une CFH ou une SHA et qu'il n'existe pas d'entité bancaire 
ou d'assurance au niveau le plus haut (autrement  dit, si toutes les licences sont directement 
détenues par la CFHM), il n'est plus possible d'appliquer les dispositions sectorielles de 
groupe.  
CFH
Banque A Banque BCFHM
Banque A Banque B    Assureur X
directives fonds propres/assurances
appliquées individuellementAu plus haut niveau: 
directive conglomérats 
financiers uniquement
 
En conséquence de l'interaction représentée da ns la figure 2, certains outils de surveillance 
sectorielle de groupe pouvant êt re appliqués au niveau de la  CFH ou de la SHA ne peuvent 
être appliqués à l'ensemble du groupe lorsque  la société holding est une CFHM. Ces outils 
sont notamment la non-surveillance  individuelle des filiales et l'application des dispositions 
relatives aux informations à publ ier (pilier 3) et l'auto-éva luation et la surveillance 
prudentielle (pilier 2) sur une base consolidée . Il en résulte, de manière anormale, qu'un 
groupe qui a acquis un agrément dans l'autre s ecteur, et dont la société holding devient en 
conséquence une CFHM, est soumis à un régime prudentiel pouvant être moins exhaustif que 
celui qui s'appliquait avant l'acquisition, alors même  que la taille et la complexité du groupe 
ont augmenté et que par conséquent, le risque  à l'égard du système financier est susceptible 
d'être plus élevé.  
En conséquence, lorsque les autorités de surveillance déterminent si un groupe est un 
conglomérat financier, elles feront usage de la possibilité d'exclusion si  elles jugent qu'il est 
préférable, d'un point de vue prudentiel, de mettre en œuvre une surveillance sectorielle. 
Toutefois, la mise en œuvre de la seule surv eillance sectorielle pourrait s'avérer insuffisante 
eu égard aux risques prudentiels qui découlent de la taille et de la complexité accrue des 
groupes, risques auxquels la survei llance complémentaire au titre de la directive conglomérats 
financiers permettrait de répondre. En outre, il pourrait en résulter des différences de 
 
FR 6   FR traitement prudentiel des conglomér ats qui seraient fondées sur le ur structure et  non sur leur 
profil de risque.  
3.2. Coordination prudentielle 
La directive conglomérats financiers complète la  directive fonds propres et les directives sur 
l'assurance en prévoyant une surveillance supplém entaire au niveau le plus élevé d'un groupe. 
À cette fin, elle comprend aussi des dispositions  en matière de coordination des différentes 
autorités de surveillance d'un gr oupe. Elle définit ce qu'est une au torité compétente concernée 
(ACC) et prévoit que le coordinateur (l'autor ité de surveillance du niveau le plus élevé) 
consulte ces autorités sur certaines questions de la surveillance. Toutefoi s, les dispositions en 
vigueur laissent la porte ouvert e à différentes interprétations quant à ce qui constitue une 
ACC. Si on retient une interprétation large, le coordinateur du cong lomérat financier doit 
consulter un grand nombre d'ACC, ce qui est susceptible de compromettre l'efficacité et l'efficience de la coordination des trava ux que doit mener le «collège» composé du 
coordinateur et des ACC. 
3.3. Identification 
Les dispositions régissant l'identification des c onglomérats financiers f ont apparaître trois 
problèmes subsidiaires.  
Premièrement, la directive ne prescrit pas l'inclusion des sociétés de gestion de portefeuille 
dans le calcul des seuils parce que les OPCVM ont été exclues de la surveillance prudentielle 
sectorielle en 2002, mais elle pr évoit que ces sociétés sont soumises à la surveillance 
complémentaire. Deuxièmement, les calculs re latifs aux seuils peuvent être basés sur 
différents paramètres afférents aux actifs et  aux exigences de fonds propres, mais les 
dispositions peuvent être ambi guës quant aux bases de ces calculs, par exemple en présence 
de traitements comptables différents d'actifs ou lorsque des parties d'un groupe ne sont pas 
toujours soumises à une obligation de solvabilit é. Troisièmement et surtout, les seuils étant 
absolus, ils ne sont pas basés su r les risques, et ne permettent pas de tenir compte des risques 
de groupe attendus. En conséquence, des groupes très petits disposant de quelques agréments 
dans chaque secteur sont soumis à la survei llance complémentaire ta ndis que les groupes les 
plus grands et les plus complexes peuvent te chniquement être identifiés comme n'étant pas 
des conglomérats. De ce fait, les dispositions en vigueur relatives à l'identification peuvent 
compromettre la réalisation des objectifs sous-jacents de la directive. 
3.4. Participations 
Lors de la surveillance compléme ntaire au jour le jour, le ma nque d'informations permettant 
d'évaluer de manière appropriée les risques de groupe empêche d'assurer un traitement 
prudentiel harmonisé des participations, une si tuation qui pose des pr oblèmes particuliers 
lorsque les participations sont des parts de sociét és cotées. En effet, dans certains cas, le droit 
des sociétés interdit à un acti onnaire minoritaire d'obtenir plus d'informations sur une société 
que les autres actionnaires. Ainsi, si des c onglomérats dirigés par des banques ne peuvent 
obtenir d'informations sur les risques relatifs à leurs participations dans des entreprises 
d'assurance et de réassurance, ils ne peuvent  fournir à leurs autor ités de surveillance des 
éléments attestant l'existence, au sein de ces sociétés, d'une intégration de la gestion et du 
contrôle interne qui soit suffisa nte aux fins de la consolidati on et afin d'avoir le droit de 
déduire ces participations de leurs fonds propres.  
 
FR 7   FR 4. O BJECTIFS  
L'objectif global de la présente initiative est de renforcer l'efficacité de la surveillance 
complémentaire des grands groupes complexes de l'UE au titre de la directive conglomérats 
financiers, sans pour autant compromettre leur compétitivité. Cet objectif est traduit par trois 
objectifs politiques généraux:  
– accroître la stabilité financière, – mieux protéger les intérêts des créanciers et des assurés, 
– assurer la compétitivité internationa le des groupes financiers de l'UE. 
Compte tenu des problèmes présentés ci-dessus,  trois ensembles d'objectifs opérationnels ont 
été établis pour répondre aux sources spécifiques de  problèmes. La réalisation effective de ces 
objectifs opérationnels devrait contribuer à la ré alisation des objectifs politiques spécifiques à 
plus long terme visant à rendre plus efficace la  surveillance complémentaire, à renforcer la 
gestion du risque mise en œuvre par les cong lomérats financiers, à empêcher l'arbitrage 
règlementaire, à réduire les charges que fait pese r la mise en conformité et à progresser en 
direction de conditions de concurrence égal es, d'une coopération approfondie, d'une plus 
grande convergence et d'une pl us grande clarté juridique. 
5. O
PTIONS ENVISAGEES ET EFFETS ATTENDUS  
Au total, 17 options politiques différentes ont ét é élaborées, évaluées du point de vue de leur 
impact et comparées en vue de résoudre les diffé rents problèmes identifiés dans l'analyse. La 
présente section décrit les incidences atte ndues des options retenues pour chaque domaine. 
5.1. Surveillance complémentaire au niveau de la société holding et coordination de 
la surveillance 
Afin d'harmoniser les compétences de surveillan ce au niveau le plus élevé d'un conglomérat, 
d'éviter les pertes de compét ences lorsque la st ructure d'un groupe ch ange ainsi que les 
chevauchements au niveau du conglomérat, et afin  de faciliter la coordi nation des autorités de 
surveillance les plus concerné es, les modifications suivantes seront introduites:  
– mettre fin à l'exclusion des sociétés holding du niveau le plus élevé d'un groupe de banque 
ou d'assurance lorsqu'elles sont classées en  tant que CFHM de façon à ce que les 
dispositions et les compétences applicables a ux sociétés holding financières ou d'assurance 
continuent à s'appliquer lorsque la classi fication du groupe et de sa société holding 
changent suite à une acquisition dans l'autre secteur,  
– restreindre la définition de l'ACC afin qu'elle ne couvre que les autor ités de surveillance de 
l'entité mère ultime dans un secteur donné et toute autre autorité compétente dont les autorités de surveillance de l'entité mère  ultime estiment qu'elle est concernée. 
5.2. Identification des conglomérats financiers 
En ce qui concerne le pr oblème exposé à la section 3.3, relatif à l'extension de la surveillance 
complémentaire des sociétés de gestion de por tefeuille, il sera proposé de rendre permanente 
 
FR 8   FR l'inclusion de ces sociétés dans la su rveillance complémentaire, les dispositions 
correspondantes étant complétées par des lignes directrices sur les critères d'inclusion. 
Pour remédier à l'ambiguïté quant aux paramètres  et à l'absence d'une identification basée sur 
les risques des conglomérats, il sera prop osé de fournir des normes techniques sur 
l'application aux grands groupes du «critère d'ex clusion» prévu par l'article 3, paragraphe 3, 
de la directive conglomérats financ iers, et de prévoir la  possibilité d'exclur e de la surveillance 
complémentaire les groupes dont le secteur le moins important détient moins de 6 milliards 
d'EUR d'actifs en valeur absolue. 
5.3. Participations 
Des normes techniques couvrant le traitement des participations dans différentes situations 
permettront de pallier le problèm e du traitement au jour le jour  des participations dans le 
cadre de la surveillance complémentaire, qui est aggravé par le fait que le droit des sociétés 
interdit, dans certains cas, à un propriétaire minoritaire d'accéder à des informations 
auxquelles les autres actionnaires n'ont pas accès. 
5.4. Incidence des options retenues 
Les modifications proposées devraient rendre plus solide le cadr e de la surveillance 
complémentaire, ce qui devrait renforcer les incitations à des pratiques plus efficaces de 
gestion des risques, et partant, favoriser la co mpétitivité internationale des groupes financiers 
de l'UE. Ces propositions devraient également cont ribuer à contenir les risques qui pèsent sur 
la stabilité financière et les coûts sociaux qu'ils induisent. En ce qui concerne les groupes de 
parties intéressées et les considérations systém iques, les incidences des propositions ont été 
évaluées comme suit. 
– Certains groupes financiers de l'UE de taille limitée , dont la structure est simple et qui ne 
disposent que de quelques agréments dans chac un des secteurs pourront être exclus de la 
surveillance complémentaire et réduiront par conséquent leurs coûts de mise en 
conformité. Cette mesure concernerait une dizaine  de groupes financiers  de taille limitée, 
dont les actifs représentent environ 69 milliard s d'EUR au total. Les coûts de mise en 
conformité pour plusieurs grands conglomérats dirigés par des banques , qui disposent de 
plusieurs centaines d'agréments et qui sont pr ésents dans les deux secteurs, en revanche, 
devraient augmenter car plusieur s de ces groupes, dont les acti fs représentent jusqu'à 9 000 
milliards d'EUR d'actifs dans le secteur financier, devraient entrer dans le champ d'application de la surveillance supplémentaire. Ces coûts seraient également plus élevés pour les groupes financiers incluant de s sociétés de gestion de portefeuille
 et qui seront 
identifiés en tant que conglom érats suite aux changements qu' il est proposé d'apporter à la 
procédure d'identification des conglomérats. Le s coûts de mise en conformité des groupes 
financiers qui seraient soumis pour la premiè re fois à la surveillance complémentaire 
seraient négligeables en valeur relative compte tenu de leur taille globale. Ces coûts devraient en outre être compensés par les béné fices de pratiques plus efficaces de gestion 
des risques mises en œuvre sous l'effet d'incitations législatives implicites. En outre, l'identification en tant que conglomérat devrait accroître la visibilité sur les marchés et la 
confiance de ces derniers, ce qui devrait également avoir des incidences positives. Ces avantages devraient renforcer la compétitivité internationale des grands groupes de l'UE, y 
compris pour s'adapter à d'autres initiatives en matière de surveillance complémentaire 
actuellement engagées par d'autres instances internationales majeures. 
 
FR 9   FR – Ces changements de la procédure d'identifi cation des conglomérats permettront de mieux 
délimiter la couverture de la surveillance co mplémentaire et partant, de renforcer 
l'efficacité du contrôle des autorités de su rveillance sur les risque s auxquels les groupes 
financiers sont exposés. Associ és à une rationalisatio n de la surveillance du niveau le plus 
élevé des conglomérats et à une amélioration de  la panoplie d'instruments prudentiels de 
détection des problèmes de contagion, de conc entration et de comp lexité, ainsi que des 
conflits d'intérêts dans les sociétés liées à des conglomérats par de s participations, ces 
changements devraient contribuer à renforcer la stabilité financière . 
– La clarification des dispositions régissant l'incl usion des sociétés de gestion de portefeuille 
aux fins de l'identification et de la surv eillance complémentaire devrait assurer des 
conditions de concurrence plus égales dans ce domaine. 
– En ce qui concerne les clients des groupes financiers concerné s, l'incidence sur les coûts 
devrait être négligeable étant donné que l'effe t net de la proposition sur ces groupes sera 
globalement minime. En outre, les clients n'ont pas nécessairement connaissance des 
différences réglementaires applicables aux banq ues, aux assureurs et aux conglomérats; ils 
font simplement confiance à un cadre de surv eillance qu'ils supposent complet et sûr. Les 
présentes modifications visant justement à le renforcer, elles légitiment cette confiance.  
6. S UIVI ET EVALUATION  
Il est prévu que les modifications proposées entrent en vigueur en 2011. Les modifications 
proposées sont étroitement liées  à la récente proposition de la Commission de directive 
«omnibus» modifiant les directives sur les serv ices financiers pour prendre en compte la 
création des nouvelles autorités européennes de surv eillance. Elles devraien t être suivies d'un 
réexamen plus approfondi de la directive congl omérats financiers, leque l pourrait porter sur la 
qualité des fonds propres et la prise en consid ération des entités non réglementées. Il pourrait 
donc être utile de procéder à une évaluation glob ale sur la base du cadre législatif entièrement 
revu, le délai pour cette évaluation étant fixé en fonction de s délais prévus pour l'évaluation 
de ces autres directives.