RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN Cinquième rapport de la Commission concernant la mise en oeuvre de la décision relative à l'octroi de bonifications d'intérêt par la Communauté sur les prêts accordés par la Banque Européenne d'Investissement aux petites et moyennes entreprises dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt (mécanisme PME)

SOMMAIRE

1. Introduction

1.1. Introduction générale

1.2. Le contexte économique du début des années 1990

2. Cadre juridique

3. Description du fonctionnement du mécanisme PME

3.1. Prêts globaux de la BEI

3.2. Rôle des agents nationaux

3.3. Accords avec les intermédiaires et les agents

3.4. Caractéristiques des prêts PME bonifiés

3.5. Caractéristiques de la bonification

3.6. Incitations à une création rapide d'emplois

3.7. Amélioration de l'utilisation des prêts

3.8. Priorité aux petites PME

3.9. Aides d'État

3.10. Contrôle et surveillance

3.11. Promotion du mécanisme PME

4. Mise en oeuvre

4.1. Affectation des ressources

4.2. Créations d'emplois prévues et emplois effectivement créés

4.3. Affectation et utilisation des ressources du mécanisme PME

4.4. Investissements liés au mécanisme

4.5. Taille des PME bénéficiaires

4.6. Répartition sectorielle

4.7. Rôle des intermédiaires

4.8. Procédures et coûts administratifs

4.9. Efficacité du mécanisme PME en tant qu'instrument pour la création d'emplois

4.10. Avantages et inconvénients des bonifications d'intérêt

5. Aspects budgétaires

6. Questions en suspens

7. Conclusions

7.1. Résultats

7.2. Enseignements à tirer

1. Introduction

1.1. Introduction générale

Le présent rapport a été établi en application de la décision du Conseil 94/217/CE du 19 avril 1994 [1], relative à l'octroi par la Communauté de bonifications d'intérêt sur les prêts que la Banque Européenne d'Investissement (BEI) accorde aux petites et moyennes entreprises dans le cadre de son mécanisme temporaire de prêt (mécanisme PME). Il met à jour et complète le quatrième rapport, que la Commission a présenté le 2 décembre 1997 (COM(97)645 final). La BEI ayant arrêté les versements de bonifications à la fin de 1997, le présent rapport contient une évaluation du programme. La Commission entend présenter un complément d'informations une fois que la période de fonctionnement du mécanisme sera considérée comme ayant pris fin et que toutes les questions en suspens auront été traitées. À l'heure actuelle, des opérations de recouvrement de bonifications sont encore enregistrées.

[1] JO L 107 du 28.4.94, p. 57. Conformément à l'article 3 de la décision, la Commission transmet chaque année au Parlement européen et au Conseil un rapport d'évaluation sur la mise en oeuvre de la décision.

Des informations statistiques sur la phase finale de l'application du mécanisme PME ont été communiquées à la Commission par la BEI en juin 1998 et des informations complémentaires ont été fournies en septembre 1998. La Commission disposait également des rapports sectoriels de la Cour des comptes sur les missions de contrôle dans les États membres. Des représentants de la Commission ont participé à ces missions, sauf à celles qui ont eu lieu en Suède et en Finlande.

Le mécanisme PME a été mis en place lors du Conseil européen de Copenhague (21-22 juin 1993), qui a invité la BEI à ajouter à son mécanisme temporaire de prêt un montant de 3 milliards d'écus, dont 1 milliard serait réservé au renforcement de la compétitivité des petites et moyennes entreprises européennes. Le Conseil Ecofin a été invité à examiner comment cette partie des crédits réservée aux PME pourrait être assortie de bonifications d'intérêt liées à la création d'emplois.

Le présent rapport analyse la mise en oeuvre et l'effet économique du mécanisme PME sur la création d'emplois afin de formuler des conclusions sur le résultat global du programme, comme le prévoit la décision 94/217/CE du Conseil. Dans sa résolution faisant suite à la décharge relative au budget général pour 1995, le Parlement a invité la Commission à lui faire rapport, dans les meilleurs délais, sur la gestion et l'efficacité du programme, et notamment sur la mise en oeuvre des critères en matière d'emploi. Cet aspect, ainsi qu'un certain nombre d'autres questions soulevées dans le rapport du Parlement sur le deuxième rapport de la Commission concernant le mécanisme PME (A4-0147/96; rapporteur: Mme Ewing), sont également examinés dans le présent document.

1.2. Le contexte économique du début des années 1990 [2]

[2] Sources: Statistical Annex of European Economy et rapports de la Banque Nationale de Belgique

La décision du Conseil de créer ce mécanisme fut prise dans un contexte économique très particulier qu'il est bon de garder en mémoire.

Le début des années 1990 est caractérisé par une forte récession et une égale morosité.

Plus précisément, fin 1992, le faible taux de croissance de l'ensemble des économies des pays membres de l'OCDE passé de 0.8 pc en 1991 à 1.5 pc en 1992, n'est pas suffisant pour concrétiser les attentes, longtemps reportées, d'une reprise de l'activité mondiale.

Dans l'ensemble de la Communauté en 1992, la croissance économique s'est encore affaiblie par rapport aux années antérieures.

Parallèlement, la situation de l'emploi s'est nettement détériorée : le chômage passe de 8.3 pc de la population active en 1990 à 10.5 pc .

Les taux d'intérêts nominaux et réels atteignent des niveaux très élevés.

En outre, 1992 est aussi caractérisé par une crise très sérieuse du SME, crise qui s'amplifie encore en 1993 et qui contribue encore à la hausse des taux d'intérêts de certaines monnaies soumises à une spéculation à la baisse.

Ces facteurs ont bien entendu un impact sur le comportement des acteurs économiques en 1992.

Les ménages accroissent leur taux d'épargne et les entreprises réduisent leur taux d'endettement, ce qui freine la consommation et provoque des reports d'investissement.

La détérioration de la situation financière du secteur privé n'est évidemment pas restée sans conséquence pour les établissements de crédit.

Dans de nombreux cas, les établissements de crédit sont amenés à se montrer plus sélectifs dans l'octroi des prêts et à se ménager des marges d'intérêt plus élevées . Ce comportement, combiné à celui d'un secteur privé cherchant lui-même à limiter son endettement, pèse sur l'activité économique.

En 1993, l'incertitude générale est peut-être le trait le plus marquant de l'environnement économique international. Pour la troisième année consécutive, le taux de croissance de l'économie mondiale reste inférieure à ses capacités. L'Europe continentale et le Japon restent en récession.

Dans l'Union européenne, l'activité atteint un plancher au premier trimestre de l'année 1993.

Sur l'ensemble de l'année, le produit intérieur brut s'est contracté en moyenne d'un quart de pour cent environ, l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et la France en particulier affichant des résultats inférieurs à la moyenne. Seul le Royaume Uni que la récession avait d'ailleurs touché beaucoup plus tôt que le reste de l'Union, enregistre une reprise manifeste. Dans presque tous les pays d'Europe continentale, la demande intérieure recule, parfois nettement. La diminution de l'emploi et la modération, voire la baisse, des revenus disponibles réels compriment les dépenses de consommation des ménages, mais ce sont les investissements des entreprises qui subissent le recul le plus prononcé, à la suite de la sous-utilisation croissante des capacités de production, de la baisse des marges bénéficiaires et de la faiblesse de la demande intérieure et extérieure.

Fin 1993, le taux de chômage s'élève à 10.7 pc de la population active.

En 1994, l'activité économique redémarre dans les pays industrialisés. Néanmoins le taux de chômage augmente encore et s'élève à 11.6 pc de la population active dans les pays européens.

Les taux d'intérêts très élevés à la fin des années 1980 qui avaient un peu diminué en 1993 remontent en 1994.

Pour éclairer cette situation particulière, reportons-nous aux analyses de l'époque.

Les économistes notent fin 1994 qu'à la longue, la hausse des taux pourrait peser sur la croissance. En effet, ils estiment que si les entreprises tablent sur des prévisions qui diffèrent de celles des marchés financiers, elles pourraient être amenées à renoncer à un certain nombre de projets d'investissements, dont le rendement attendu leur apparaîtrait insuffisant au regard du taux d'intérêt. En outre, ils pensent qu'une augmentation des prix inférieure aux anticipations se traduirait ex post par des charges d'intérêts réelles plus élevées, qui nuiraient à la capacité d'autofinancement des sociétés.

Dans ce contexte économique très complexe, la mise en place du mécanisme de Copenhague, décidé par le Conseil Européen, a délivré, à l'adresse des chefs d'entreprise, des particuliers et à l'échelle européenne, un message de soutien et d'encouragement des autorités publiques à la création d'emplois.

2. juridique

Sur proposition de la Commission [3], et après avoir recueilli l'avis du Parlement en date du 24 février 1994 [4], le Conseil a adopté, le 19 avril 1994, la base juridique permettant l'octroi de bonifications par la Communauté. Conformément à la décision du Conseil, les bonifications d'intérêt devaient être:

[3] COM(93)332 du 9.7.93, modifié par le COM(93)577 du 16.11.93 (JO C10 of 14.1.94, p.13).

[4] JO C 114 du 25.4.94.

- liées aux prêts accordés par la BEI aux PME de la Communauté à concurrence d'un montant total de 1 milliard d'écus;

- réservées à des projets d'investissement comportant la création d'emplois;

- fixées à 200 points de base (2%);

- accordées aux bénéficiaires des prêts pour une période de cinq ans.

La décision disposait également que le mécanisme devait être administré par la BEI au nom de la Communauté et que les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de bonification devaient être fixées dans un accord de coopération conclu entre la Commission et la BEI. Cet accord a été signé à Luxembourg le 14 juin 1994. En décembre 1994, la Commission et la Banque ont arrêté les dispositions nécessaires pour ouvrir le mécanisme PME aux entreprises des trois nouveaux États adhérents (Autriche, Finlande et Suède) à partir du 1er janvier 1995. En juillet 1995, la Commission et la Banque ont également décidé de proroger le mécanisme jusqu'à la fin de 1995 et d'adopter des dispositions particulières concernant la réaffectation des parts non utilisées.

3. Description du fonctionnement du mécanisme PME

3.1. Prêts globaux de la BEI

Les prêts de la BEI en faveur de projets sont, pour l'essentiel (70% des opérations à l'intérieur de l'Union en 1997), accordés sous la forme de prêts directs, pour lesquels les demandes sont évaluées par les services de la BEI. Les prêts directs sont généralement pratiqués pour des opérations dépassant une certaine taille (grands projets d'infrastructure ou grands projets industriels, par exemple).

Pour les prêts de moindre importance, en particulier en faveur des PME, la Banque recourt à des procédures de prêt dans le cadre desquelles des accords de prêt global sont conclus avec différents intermédiaires financiers opérant dans les États membres. Ces intermédiaires sont autorisés à effectuer, dans des limites déterminées, des prélèvements sur les ressources de la Banque en vue d'accorder eux-mêmes des prêts en faveur de projets conformes aux règles et conditions fixées dans l'accord de prêt global. Ils procèdent à l'évaluation du projet (sur la base de critères arrêtés d'un commun accord avec la Banque et sous réserve de son approbation ultérieure) et assurent toutes les relations avec les bénéficiaires. Ils sont en outre responsables vis-à-vis de la Banque du remboursement intégral et en temps voulu des ressources globales qu'ils ont rétrocédées aux bénéficiaires. Dans le cadre du mécanisme PME, les intermédiaires financiers ont joué un rôle très comparable, puisqu'ils étaient chargés d'évaluer toutes les demandes afin de déterminer si elles remplissaient les conditions requises pour l'attribution d'un prêt secondaire.

3.2. Rôle des agents nationaux

Dans la plupart des États membres, la gestion des bonifications d'intérêt était confiée à un seul agent par pays. Les agents opéraient sous la surveillance de la Banque et traitaient toutes les demandes de bonifications se rapportant à leurs pays respectifs; les bénéficiaires n'avaient généralement pas de contacts ou de liens directs avec l'agent compétent, qui recevait les informations nécessaires des intermédiaires financiers. Dans certains pays, cependant, l'agent pouvait aussi être un intermédiaire.

Les agents veillaient à ce que les demandes de bonifications approuvées soient enregistrées et traitées successivement dans l'ordre de leur arrivée; celles qui ne pouvaient figurer sur la liste principale étaient inscrites sur une liste de réserve, pour tenir compte de la possibilité que certaines opérations ne se réalisent pas. Ils étaient également chargés de traiter et de vérifier les données que les bénéficiaires devaient fournir sur la création d'emplois et de procéder au versement (et, le cas échéant, au recouvrement) des bonifications. Ils jouaient donc un rôle important, puisqu'ils veillaient à ce qu'un traitement uniforme soit appliqué à tous les bénéficiaires potentiels et effectifs et à ce que toutes les formalités administratives liées à la vérification des demandes et au versement des bonifications soient accomplies en temps voulu et de façon systématique.

Pour ces services, les agents percevaient une rémunération égale à 1% des bonifications versées.

3.3. Accords avec les intermédiaires et les agents

Dès la mise en place du cadre juridique régissant l'octroi de bonifications d'intérêt, la Banque a conclu les accords nécessaires avec les intermédiaires financiers au cours du second semestre de 1994, soit en modifiant les arrangements relatifs aux prêts globaux existants, soit en en signant de nouveaux.

La Banque a désigné un agent national pour chaque État membre en consultation avec les autorités nationales. En Irlande, où aucun agent n'a été désigné, c'est la Banque qui a joué ce rôle. Avec l'accord de la Commission, chaque agent s'est vu attribuer une première part des ressources totales du mécanisme, afin de pouvoir commencer ses opérations; une deuxième (et dernière) attribution a été effectuée dans le courant du mois d'avril 1995, en fonction des montants effectivement engagés dans le cadre de la première tranche. Comme convenu entre la Commission et la BEI en juillet 1995, le solde non affecté du mécanisme, qui ne représentait que 1,65% des ressources totales, a été redistribué entre les différents pays le 15 décembre 1995 en faveur des demandes figurant sur la liste de réserve. La totalité des ressources du mécanisme PME étaient donc engagée à la fin de 1995.

3.4. Caractéristiques des prêts PME bonifiés

Les prêts secondaires bonifiés (prêts PME) accordés par les intermédiaires financiers aux bénéficiaires étaient plafonnés à 30 000 écus par emploi créé. Si la demande de prêt dépassait ce montant maximum (par exemple, si un prêt de 200 000 écus était demandé alors que cinq emplois seulement étaient créés), l'excédent par rapport au plafond imposé par le nombre d'emplois créés (50 000 écus) ne donnait pas lieu à une bonification.

Inversement, si la demande de prêt était inférieure au montant maximum (par exemple si un prêt de seulement 100 000 écus était demandé pour un investissement créant cinq emplois, qui aurait justifié un prêt à concurrence de 150 000 écus), le montant total des bonifications était toujours plafonné à 10% du montant du prêt. C'est la raison pour laquelle le montant moyen du prêt par emploi créé est inférieur à 30 000 écus dans certains cas.

Les prêts bonifiés ont une durée minimum de cinq ans; le remboursement volontaire n'est pas autorisé durant les cinq premières années (sauf si la bonification est remboursée). Les prêts ne pouvaient être combinés à d'autres prêts à taux réduit offerts par la BEI au titre d'autres arrangements ou à des prêts CECA. Aucune restriction n'était imposée en ce qui concerne la monnaie du prêt ou les modalités de remboursement (plan de remboursement, délai de grâce, etc.). La BEI pouvait fournir des fonds à un taux d'intérêt fixe ou variable, mais certains intermédiaires financiers ont préféré retenir uniquement la première formule.

3.5. Caractéristiques de la bonification

La décision du Conseil a fixé la bonification d'intérêt à 2 points de pourcentage. Étant donné que les prêts aux PME pouvaient être exprimés dans diverses monnaies et que les plans de remboursement pouvaient aussi être différents, la valeur réelle de la bonification aurait pu varier selon les bénéficiaires, même pour des prêts de montant identique. Afin d'assurer à tous les bénéficiaires un traitement équitable et uniforme, la bonification était calculée et versée sur la base d'un prêt notionnel en écus d'une durée de cinq ans remboursable in fine. Pour ce type de prêt, une bonification de 2% par an pendant cinq ans correspondait au total à 10% du montant du prêt PME (soit 3 000 écus au maximum par emploi créé).

Dans sa demande de bonification, la PME devait indiquer le montant du financement qu'elle souhaitait obtenir de la BEI, le coût de l'investissement et le nombre d'emplois qu'elle prévoyait de créer, seuls les emplois créés après le 28 avril 1994 pouvant entrent en ligne de compte.

Pour avoir droit au versement définitif de la bonification, le bénéficiaire devait faire une "déclaration de bonne foi" indiquant l'augmentation réelle nette du nombre d'emplois et certifiant que les emplois supplémentaires existaient depuis plus de six mois consécutifs au moment de la déclaration. Si le nombre réel d'emplois créés était inférieur à celui qui avait été prévu, les subventions étaient réduites en conséquence. Dans le cas contraire (nombre d'emplois créés supérieur aux prévisions), les bonifications étaient limitées au nombre d'emplois indiqué dans la demande. En outre, pour que la bonification soit payable, le prêt bonifié devait avoir été effectivement décaissé et le premier paiement d'intérêts devait être devenu exigible.

3.6. Incitations à une création rapide d'emplois

Eu égard aux objectifs du mécanisme PME (création rapide d'emplois avec soutien de la croissance par des investissements productifs), des incitations spéciales étaient prévues pour encourager les demandeurs de prêts à créer rapidement des emplois et à exécuter promptement leurs projets d'investissement. Premièrement, les demandes de prêts bonifiés au titre du mécanisme PME devaient être reçues avant une date limite (fixée initialement au 31 juillet 1995, reportée par la suite au 15 décembre 1995). Ensuite, le montant total des bonifications d'intérêt (jusqu'à 3 000 écus par emploi supplémentaire) était généralement versé en une fois aux bénéficiaires, dès que les conditions d'éligibilité énoncées au paragraphe 3.5. étaient réunies. En Allemagne et en Espagne, le bénéficiaire ne recevait pas un versement en espèces, mais la bonification était appliquée par l'intermédiaire afin de réduire le capital à rembourser.

Malgré les facteurs propres à inciter les demandeurs de prêts à procéder le plus rapidement possible aux embauches prévues, l'expérience montre que la création d'emplois peut prendre beaucoup de temps (par exemple, parce que les emplois sont liés à la réalisation d'un vaste programme d'investissement). Une certaine souplesse prévalait donc pour le délai d'introduction des demandes de bonification. En tout état de cause, les emplois devaient avoir été créés pour le 31 décembre 1996 au plus tard, et les demandes de bonification devaient avoir été présentées par les bénéficiaires au plus tard le 30 juin 1997.

3.7. Amélioration de l'utilisation des prêts

Afin d'éviter que les bonifications prévues par le mécanisme ne soient utilisées de façon inefficace ou ne le soient que partiellement, deux dispositions spécifiques organisaient la réaffectation des crédits inutilisés. La redistribution se faisait sur la base des listes de réserve que les agents nationaux pouvaient établir s'il existait dans leurs pays respectifs une forte demande de prêts au titre du mécanisme.

Un système de réaffectation entre les différents pays a permis une redistribution des parts indicatives non encore affectées au 15 décembre 1995 au profit des demandeurs des pays ayant une liste de réserve (voir point 3.3 ci-dessus). Cette opération unique a été effectuée sur la base des demandes enregistrées par les agents nationaux et dans l'ordre chronologique de leur arrivée.

Le second système de réaffectation a fonctionné en continu et exclusivement entre demandeurs d'un même État membre. Il a donné aux demandeurs qui figuraient sur la liste de réserve, et qui remplissaient toutes les conditions relatives à la création d'emplois, la possibilité d'obtenir les bonifications initialement réservées à d'autres demandeurs, notamment lorsque que ceux-ci avaient surestimé le nombre d'emplois qu'ils seraient en mesure de créer dans le délai imparti. Ce processus de réaffectation s'est terminé à la fin du mois de septembre 1997.

3.8. Priorité aux petites PME

Dans les arrangements concernant les prêts globaux que la BEI a conclus avec ses intermédiaires financiers, les PME sont définies comme des entreprises dont l'actif immobilisé net ne dépasse pas 75 millions d'écus, qui occupent moins de 500 personnes et dont le capital n'est pas détenu pour plus d'un tiers par une société qui n'est pas une PME.

Les critères de définition de la Commission sont différents. Le nombres des employés est limité à 250 personnes pour les PME et à 50 personnes pour les petites entreprises.

Dans le cadre du mécanisme PME, les agents et intermédiaires ont été invités à accorder une attention particulière aux petites entreprises, notamment celles qui n'emploient pas plus de 250 personnes et dont soit le chiffre d'affaires ne dépasse pas 20 millions d'écus, soit l'actif total ne dépasse pas 10 millions d'écus.

Afin de favoriser ces petites entreprises, 60% au moins des bénéficiaires des prêts bonifiés devaient appartenir à cette catégorie. En outre, les prêts PME accordés à ces entreprises n'étaient pas plafonnés, alors que ceux qui étaient octroyés aux PME plus importantes étaient limités à 810 000 écus (ce qui correspond à la création de 27 emplois).

3.9. Aides d'État

Le mécanisme PME était compatible avec les règles relatives aux aides d'État en vigueur dans les États membres et conforme au régime communautaire relatif à l'autorisation accélérée [5], qui fixe des limites au montant des aides pouvant être accordées, notamment en ce qui concerne le coût total de l'investissement, le montant de l'aide par emploi créé, etc. Le volume relativement peu important des aides accordées permettait de maintenir au strict minimum les contrôles administratifs sur les aides d'État.

[5] Communication de la Commission relative à la procédure accélérée pour les régimes d'aides aux PME et pour les modifications des régimes existants (92/C213/03 du 2.7.92), JO C213 du 19.8.92, p. 10.

3.10. Contrôle et surveillance

Les agents vérifiaient que les bénéficiaires avaient droit à une bonification en se fondant sur les déclarations faites par les intermédiaires et les bénéficiaires. Outre la surveillance habituelle à laquelle elle soumet ses prêts globaux, la Banque procédait à des contrôles par sondage sur les documents accompagnant les demandes de bonification. En 1996, 1997 et 1998, elle a contrôlé les procédures appliquées par les agents de onze pays. Si les documents présentés ou les déclarations faites par un bénéficiaire comportaient des inexactitudes ou étaient de nature à induire en erreur, notamment en ce qui concerne les éléments permettant de vérifier la création d'emplois, la bonification était supprimée et le bénéficiaire était tenu de rembourser à l'intermédiaire les sommes perçues.

La Banque s'était arrangée avec les agents et les intermédiaires pour que la Cour des comptes puisse exercer sa mission et vérifier la régularité des bonifications versées.

3.11. Promotion du mécanisme PME

La promotion et le succès du mécanisme PME dépendaient, pour une grande part, d'une large diffusion de l'information concernant son existence et son fonctionnement, en particulier auprès des bénéficiaires potentiels.

La Commission et la BEI ont accordé une attention particulière à cet aspect et préparé une brochure exposant les objectifs et le fonctionnement du mécanisme de bonification, ainsi qu'une liste des intermédiaires auxquels les demandes devaient être adressées. La brochure, qui était disponible dans toutes les langues communautaires, était diffusée par le réseau des intermédiaires financiers participant au mécanisme. En outre, les Euro-Info-Centres ont été invités à jouer un rôle actif dans la diffusion de l'information concernant le mécanisme et les modalités d'accès. Certains agents nationaux et intermédiaires ont pris d'autres initiatives en accord avec la BEI pour cibler les marchés et sensibiliser les entreprises.

4. Mise en oeuvre

4.1. Affectation des ressources

Au 8 juin 1998, le montant total des bonifications offertes aux PME dans les États membres s'élevait à 92,3 millions d'écus [6]. Ce chiffre peut encore faire l'objet d'une légère révision à la baisse. Des annulations d'opérations donnant lieu au recouvrement des bonifications continueront de se produire tant que des prêts PME resteront en cours. Le tableau 1 ci-dessous indique la ventilation des bonifications totales par État membre.

[6] L'analyse faite dans le présent rapport se fonde sur des chiffres arrêtés au 8 juin 1998 qui ont été fournis par la BEI. Les chiffres exprimés dans les monnaies nationales ont été convertis en écus au taux en vigueur à la fin de 1997.

Tableau 1 - Bonifications décaissées

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4.2. Créations d'emplois prévues et emplois effectivement créés

L'impact du mécanisme PME sur la création d'emplois a fait l'objet d'un suivi attentif. Les versements de bonifications ont été arrêtés à la fin de 1997. Malgré de fortes variations d'un pays à l'autre, il apparaît, sur la base des informations concernant la situation au 8 juin 1998, que les résultats de la mise en oeuvre du mécanisme PME se présentent comme suit:

- 53 789 emplois ont été effectivement créés, ce qui représente un excédent de 11,8% par rapport aux 48,077 emplois dont la création était prévue dans les demandes de bonifications. Le nombre minimum d'emplois correspondant au milliard d'écus de prêts PME disponibles dans le cadre du mécanisme était de 33 333;

- le nombre de bénéficiaires dans les quinze États membres a été de 4 336;

- les bonifications versées se sont chiffrées au total à 92,3 millions d'écus, pour un volume de prêts bonifiés de 923 millions d'écus. Par rapport aux ressources totales du mécanisme PME, qui s'élevaient à 1 milliard d'écus de prêts bonifiés accordés par la BEI et à 100 millions d'écus de bonifications d'intérêt, le taux final d'utilisation s'établit à 92,3%;

- le montant total des investissements réalisés dans le cadre du mécanisme a atteint quelque 3,8 milliards d'écus, le montant moyen par investissement étant de 890 000 écus;

- les bonifications d'intérêt versées correspondent à environ 2,4% du coût des investissements. Selon les règles du mécanisme, les bonifications disponibles auraient pu atteindre 7,5% du coût des investissements, pour autant que le bénéficiaire emprunte le montant maximum autorisé et crée le nombre maximum d'emplois ouvrant droit aux bonifications;

- l'investissement moyen par emploi créé a été d'environ 74 450 écus et la subvention moyenne par emploi de 1 716 écus. La subvention la plus élevée possible par emploi créé aurait été de 3 000 écus.

Le fait que le nombre d'emplois effectivement créés dépasse les créations d'emplois prévues donne à penser que l'amélioration générale des conditions économiques a joué un rôle important dans la hausse des investissements et des créations d'emplois.

Les résultats du mécanisme PME en termes de créations d'emplois au niveau des États membres sont résumés dans le tableau suivant.

Tableau 2 - Résultats en termes de créations d'emplois

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Le nombre réel d'emplois créés est supérieur de 12% au nombre prévu, mais les résultats varient sensiblement d'un État membre à l'autre. En Espagne, 76% seulement des créations d'emplois prévues se sont concrétisées; un niveau de créations d'emplois inférieur aux prévisions a également été enregistré en Allemagne, où le nombre d'emplois effectivement créés correspond à 94% du chiffre prévu. Rien, dans la mise en oeuvre technique du mécanisme, n'était de nature à empêcher le nombre d'emplois effectivement créés d'atteindre le niveau prévu dans ces pays. En Grèce et en Irlande, les créations d'emplois ont également été moins élevées que prévu, mais dans ces pays le nombre d'opérations a été trop faible pour que l'on puisse en tirer des conclusions.

Le montant moyen de la bonification par emploi créé varie fortement d'un État membre à l'autre. Par exemple, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont décaissé chacun environ 20 millions d'écus, mais ont obtenu des résultats très différents. En Allemagne, les emplois créés dans le cadre du mécanisme PME ont bénéficié en moyenne d'une subvention de 2 487 écus, tandis qu'au Royaume-Uni, où la situation représentait l'autre extrême, les créations d'emplois n'ont été subventionnées qu'à raison de 1 241 écus en moyenne. Les chiffres disponibles semblent indiquer que l'intensité en capital des investissements soutenus par ce programme était plus élevée en Allemagne qu'au Royaume-Uni.

4.3. Affectation et utilisation des ressources du mécanisme PME

Dans la mise en oeuvre du programme, la Commission s'est efforcée de répartir les ressources équitablement entre les États membres. Pour ce faire, les fonds disponibles ont été affectés par phases. Dans un premier temps, 65 millions d'écus de bonifications prélevés sur le total de 100 millions d'écus disponibles ont été répartis entre les États membres à titre de parts indicatives par pays calculées en fonction du PIB (pondération de 20%), du chômage (30%) et de la population (50%). Dans la seconde phase, en décembre 1995, les pays adhérents (Autriche, Finlande et Suède) se sont vus attribuer un total de 2,78 millions d'écus sur les 35 millions d'écus qui n'avaient pas été affectés précédemment. La part relative des nouveaux États membres a été calculée en prenant pour base la moitié des parts indicatives par pays auxquelles ils auraient eu droit s'ils avaient participé dès le début et en répartissant ce montant selon la même clef que pour les autres États membres. Les 32,22 millions d'écus restants ont été répartis entre les pays de l'EU-12 en avril 1995 sur la base des indications fournies par la Banque concernant la demande de bonifications enregistrée dans les différents États membres. Enfin, en décembre 1995, un montant de 1,65 million d'écus, représentant les intérêts produits par les fonds gardés en compte auprès de la BEI, a été mis à la disposition des agents nationaux sur la base des listes de réserve de bénéficiaires potentiels.

La réaffectation des fonds dans chaque État membre a été déléguée aux agents nationaux en application des principes énoncés au paragraphe 3.7. Les agents ne pouvaient recycler les fonds que s'ils disposaient d'une liste de réserve. Dans la plupart des États membres, les PME qui avaient soumis leur demande alors que les fonds avaient déjà été intégralement engagés figuraient sur une liste de réserve, dans l'attente que des fonds deviennent disponibles du fait soit d'une augmentation de la part du pays, soit de l'annulation d'opérations pour lesquelles des fonds avaient été engagés. Certains pays, notamment ceux dont la part globale était faible, n'avaient pas établi de liste de réserve, afin d'éviter de décevoir les attentes des bénéficiaires potentiels.

En fin de compte, sur les crédits budgétaires de 100 millions d'écus affectés aux bonifications, un montant de 7,7 millions d'écus n'a pas été utilisé et le taux final d'utilisation du mécanisme PME a été de 92%. Dans les États membres où le niveau final d'utilisation a été faible, la raison en est généralement que les affectations initiales de bonifications n'ont pas toutes abouti à des décaissements, un certain nombre de PME ayant annulé leur participation au programme. Toutefois, dans certains pays où le montant total des crédits disponibles était trop faible pour permettre une commercialisation de plus grande envergure, ou où le mécanisme était particulièrement peu compétitif par rapport à des régimes nationaux, le nombre de candidats a été trop faible pour absorber la totalité des fonds. Le tableau 3 à la page suivante indique la ventilation finale des fonds décaissés par État membre.

Tableau 3 - Ressources disponibles et utilisées

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La demande et les affectations définitives ont été influencées par plusieurs facteurs, qui n'étaient pas nécessairement les mêmes dans tous les États membres:

- la position de l'intermédiaire sur le marché en question, en particulier la force de sa branche PME, et les campagnes de promotion menées par les intermédiaires ou les agents nationaux ont pu influencer sensiblement la demande;

- dans certains États membres, notamment au Danemark, en Grèce, en Irlande et au Portugal, des régimes nationaux plus généreux peuvent avoir réduit l'intérêt du mécanisme PME;

- dans certains États membres, les prêts BEI assortis de bonifications n'étaient disponibles qu'à taux fixe, les intermédiaires financiers ayant préféré ne retenir que cette formule. Dans un climat de baisse des taux d'intérêt, cela pourrait contribuer à expliquer la demande réduite en Belgique, au Danemark, en France, en Allemagne et en Espagne;

- dans certains États membres, l'absence de mécanisme de réaffectation des fonds au niveau national a réduit l'utilisation finale. En Belgique et en Irlande, des montants préétablis ont été affectés aux intermédiaires (contrairement au système selon lequel l'agent distribuait les fonds dans l'ordre d'arrivée des demandes), de sorte que si un intermédiaire n'était pas en mesure d'utiliser la totalité de sa part, les fonds n'étaient pas utilisés ailleurs. Dans les États membres qui ont reçu une très petite part des fonds, aucune liste de réserve n'a généralement été établie. Les fonds libérés par les opérations annulées n'ont par conséquent pas pu être réaffectés.

4.4. Investissements liés au mécanisme

Tableau 4 - Niveau moyen des investissements, des prêts et des créations d'emplois

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Le tableau 4 ci-dessus fait apparaître des différences sensibles d'un pays à l'autre en ce qui concerne aussi bien le montant moyen des investissements liés au mécanisme PME que l'intensité apparente en main-d'oeuvre de ces investissements. L'investissement global moyen s'est élevé à 893 360 écus, montant financé à 40% par un prêt BEI. En moyenne, le prêt était bonifié à hauteur de 61,2%, ce qui montre que l'intensité capitalistique de certains investissements était trop élevée pour que la bonification soit pleinement applicable.

Comme il a été expliqué au paragraphe 3.4. ci-dessus, les prêts bonifiés étaient plafonnés à 30 000 écus par emploi créé. Selon les règles du mécanisme PME, le montant du prêt BEI pouvait représenter au maximum 75% de la valeur de l'investissement, ce qui signifie que des investissements allant jusqu'à 40 000 écus par emploi créé pouvaient être subventionnés. Ce chiffre était de toute évidence très en deçà de l'investissement moyen par emploi de 74 450 écus enregistré lors de la mise en oeuvre effective du mécanisme.

L'examen des résultats dans certains États membres peut fournir des indications sur les facteurs susceptibles d'avoir influencé l'importance des prêts liés au mécanisme et les variations du niveau d'efficacité-coûts apparente du mécanisme, c'est-à-dire le montant moyen de bonification par emploi créé (tableau 3).

En Allemagne, à 120 791 écus, l'investissement moyen par emploi créé était le plus élevé de l'Union européenne; ce pays se classait par ailleurs en avant-dernière position pour ce qui est du nombre d'emplois créés par investissement. L'intensité capitalistique des investissements était donc élevée. L'investissement s'élevait en moyenne à 1 120 930 écus. Selon les règles régissant les prêts globaux de la BEI relevant de ce mécanisme, les crédits de la BEI peuvent être utilisés pour financer un projet à hauteur de 75%, ce qui signifie que le projet moyen aurait pu bénéficier d'un financement maximum de la BEI d'environ 841 000 écus. Toutefois, les crédits BEI utilisés ne se sont élevés en moyenne qu'à 241 000 écus, dont 231 000 écus, c'est-à-dire 96%, étaient assortis d'une bonification. Parallèlement, à 2 487 écus, la subvention moyenne par emploi créé était la plus élevée de l'Union européenne. Ces chiffres semblent indiquer qu'en Allemagne les entreprises ont choisi, pour financer leurs investissements, de recourir à d'autres sources que les prêts BEI, tout en utilisant ces derniers jusqu'à concurrence du montant qui permettait de maximiser les bonifications.

Au Royaume-Uni, les investissements liés au mécanisme PME étaient à forte intensité de main-d'oeuvre: à l'investissement le plus faible par emploi créé de l'Union correspondait un nombre d'emplois par opération qui, à 19,7 unités, peut être considéré comme élevé, ce qui tend à indiquer que l'intensité en main-d'oeuvre des investissements était sensiblement supérieure à la moyenne pour l'Union européenne. Les investissements se sont élevés en moyenne à 707 220 écus et les prêts BEI à 391 000 écus, dont une part de 244 000 écus - soit 62,4% - était bonifiée. L'investissement moyen par emploi était très faible, à 35 925 écus, et la bonification moyenne par emploi n'excédait pas 1 241 écus, ce qui semble indiquer qu'au Royaume-Uni on a enregistré un nombre proportionnellement élevé d'investissements très créateurs d'emplois qui ne pouvaient bénéficier de la bonification maximum de 3 000 écus par emploi créé parce que l'investissement par emploi créé était inférieur à 40 000 écus ou la bonification totale excédait 10% du prêt PME.

4.5. Taille des PME bénéficiaires

Tableau 5 - Taille des PME bénéficiaires

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Comme il est indiqué au paragraphe 3.8., les agents et intermédiaires ont été invités à accorder une attention particulière aux petites PME, c'est-à-dire celles qui n'employaient pas plus de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires n'excédait pas 20 millions d'écus ou dont l'actif était inférieur à 10 millions d'écus. La part des petites PME parmi les bénéficiaires devait atteindre au moins 60%.

Le tableau 5 ci-dessus montre que l'objectif consistant à accorder la priorité aux petites PME (Cfr. 3.8 - Priorité pour les petites entreprises) a été parfaitement atteint et que le pourcentage fixé comme objectif pour leur participation relative a été largement dépassé. Dans l'ensemble de l'Union européenne, seules 3,5% des opérations ont été réalisées avec des PME de plus de 250 salariés. Dans seulement deux pays, l'Autriche et le Portugal, la part des petites PME était inférieure à 80% des opérations. Le nombre d'opérations était cependant trop faible pour que l'on puisse en tirer des conclusions pertinentes.

Le tableau 5 montre également que la grande majorité des opérations, soit 74% dans l'ensemble de l'Union européenne, ont été réalisées avec des PME de moins de 50 salariés.

Tableau 6 - Créations d'emplois rapportées à la taille des bénéficiaires

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S'il est vrai que la part relative des créations d'emploi à mettre au crédit des petites entreprises de moins de 50 salariés est inférieure à leur part des bonifications, on constate que l'efficacité en termes de création d'emplois des bonifications d'intérêt a été remarquablement similaire partout dans l'UE.

4.6. Répartition sectorielle

Tableau 7 - Répartition sectorielle des bonifications dans l'EU-15

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Les PME du secteur industriel ont été, avec 76,8% des bonifications et 77,6% des créations d'emplois, les principales bénéficiaires du mécanisme PME. Plus de la moitié des bénéficiaires relevant de cette catégorie appartenaient à quatre branches. Parmi celles-ci, la branche "travail des métaux et mécanique" était la plus importante, avec une part de 20,6% des bonifications versées à l'industrie et la même proportion de créations d'emplois. Les produits alimentaires, l'industrie du caoutchouc et des plastiques, la construction électrique et électronique ainsi que les services aux entreprises et collectivités figurent parmi les autres branches importantes.

Dans certains Etats membres, le secteur de l'artisanat et du commerce, de la distribution et d'autres services locaux étaient exclus du bénéfice du mécanisme temporaire, suite à des instructions de la part des gouvernements respectifs (Allemagne, Italie).

Le tableau ci-dessus montre cependant que les bonifications ont été largement réparties entre les secteurs et que les créations d'emplois effectives correspondent de manière remarquable aux parts de bonifications.

4.7. Rôle des intermédiaires

Dans les pays de l'EU-12, la plupart des agents nationaux et des intermédiaires étaient des intermédiaires de longue date pour les prêts globaux de la BEI; ils disposaient de structures pour l'octroi de prêts secondaires et la communication des informations nécessaires à la BEI. Le mécanisme PME a, cependant, considérablement alourdi les procédures normalement applicables aux prêts globaux. Les intermédiaires étaient chargés de diffuser les informations sur la disponibilité des bonifications d'intérêt, de recueillir les demandes de bonification, de recevoir les "déclarations de bonne foi" sur les créations d'emplois et de verser les bonifications accordées aux bénéficiaires.

La nature des intermédiaires reflétait, par sa diversité, les différences considérables qui subsistent d'un État membre à l'autre dans l'environnement financier des PME. Comme exemples de pays où la distribution du mécanisme peut être considérée comme ayant été particulièrement réussie, on peut citer la France, le Royaume-Uni et la Suède, qui ont tous appliqué un mécanisme différent.

- En France, un établissement public, la Caisse des Dépôts et Consignations, a fait fonction d'agent et le mécanisme était disponible par l'intermédiaire d'un réseau constitué essentiellement de banques coopératives et dont les grandes banques commerciales étaient absentes. Le succès du mécanisme semble être dû à la forte présence des PME dans la clientèle des intermédiaires.

- Au Royaume-Uni, les ressources disponibles ont été intégralement utilisées et une bonne couverture géographique a été obtenue en dépit du fait que l'un des intermédiaires, qui était également un agent, la Barclays Bank, a distribué 83% des bonifications totales. Ici, le succès a apparemment été favorisé par un effort commercial considérable de la part de Barclays, qui a notamment élaboré une littérature promotionnelle spécialement à cet effet.

- En Suède, AB Svensk Exportkredit (SEK), établissement financier spécialisé détenu par des banques publiques et privées, a géré la distribution des bonifications. Il est intervenu en tant qu'agent, ainsi qu'en tant que destinataire direct des fonds de la BEI, qu'il transmettait ensuite aux banques intermédiaires pour financer les prêts aux PME accordés dans le cadre du mécanisme. Il semble que les bons résultats obtenus en Suède l'aient été grâce à une campagne d'envergure menée par SEK pour faire connaître le mécanisme PME.

Outre les exemples mentionnés ci-dessus, l'Italie et les Pays-Bas, qui ont mis en oeuvre des mécanismes de distribution similaires, ont aussi largement couvert leurs marchés respectifs des PME et ont été en mesure d'utiliser pleinement les ressources qui leur avaient été imparties, très probablement grâce à de gros efforts de commercialisation.

En Espagne et en Allemagne, le mécanisme PME a été incorporé à des régimes nationaux existants, gérés respectivement par ICO et KfW. Cela a permis à l'ensemble du secteur bancaire d'avoir accès au mécanisme. Toutefois, dans les deux pays, les bonifications effectives ont été distribuées d'une manière qui en a réduit le bénéfice immédiat pour les PME. Contrairement aux procédures adoptées dans d'autres États membres, en Espagne et en Allemagne la bonification n'était pas payable d'avance, mais était déduite du capital à rembourser.

Le montant des fonds disponibles par État membre semble avoir eu un effet sensible sur le succès du mécanisme PME. Au Danemark, en Grèce, en Irlande, au Luxembourg, au Portugal, en Autriche et en Finlande, pays dont la part se situait entre 114 000 et 1 430 000 écu, la modicité des fonds disponibles ne permettait qu'un nombre limité de bénéficiaires et il n'était donc ni utile ni rentable d'avoir un grand nombre d'intermédiaires financiers.

L'obligation de récupérer la bonification dans sa totalité lorsque le bénéficiaire décidait de rembourser le prêt avant la fin de la cinquième année pourrait également ne pas avoir été appropriée dans le contexte de ce mécanisme particulier.

4.8. Procédures et coûts administratifs

En substance, les bonifications versées dans le cadre du mécanisme PME constituaient une prime à la création d'emplois. En obligeant les bénéficiaires potentiels à soumettre des plans d'investissement et en exigeant que ces investissements soient en partie financés par des prêts secondaires accordés au titre des prêts globaux de la BEI, on pouvait avoir l'assurance que le mécanisme soutiendrait des investissements réellement créateurs d'emplois. De même, par l'engagement rapide des bonifications disponibles, on encourageait les PME à procéder à leurs investissements générateurs d'emplois.

Le fait de se baser sur des "déclarations de bonne foi" concernant les créations d'emplois pour libérer les bonifications comportait des avantages et des inconvénients. L'"autocertification" peut accroître le risque d'erreurs et ne fournit qu'une protection limitée contre les fausses déclarations. Par ailleurs, le but recherché était de maximiser l'impact des bonifications en les versant le plus tôt possible aux bénéficiaires et de limiter les frais administratifs à la charge des PME.

Dans la mise en oeuvre du mécanisme PME, la BEI, les agents nationaux et les intermédiaires ont supporté une charge administrative qui n'était pas insignifiante et n'ont pas été dédommagés de manière adéquate. Dans de nombreux cas, les intermédiaires ont créé de nouvelles procédures internes pour accompagner le programme et ont produit du matériel publicitaire à leurs frais. Les agents étaient rémunérés et percevaient une commission correspondant à 1% des bonifications versées, mais cette indemnisation pourrait être considérée comme insuffisante par rapport aux coûts encourus. Il est possible que la charge administrative pesant sur les intermédiaires ait été sous-estimée au moment où le programme a été lancé. Par exemple, le système ne couvrait pas les coûts supportés par les intermédiaires lorsque les opérations devaient être annulées ou les bonifications recouvrées

4.9. Efficacité du mécanisme PME en tant qu'instrument pour la création d'emplois

Le montant total des ressources affectées au mécanisme PME, soit 100 millions d'écus, correspond à un nombre d'emplois minimum de 33 333 unités. Pour plusieurs raisons examinées précédemment, le montant total des bonifications décaissées ne s'est élevé qu'à 93,2 millions d'écus, mais près de 54 000 emplois ont été effectivement créés. Le nombre d'emplois liés au programme a donc largement dépassé l'objectif minimum.

L'accord de coopération entre la Commission et la Banque européenne d'investissement concernant la gestion du mécanisme PME a été signé en juin 1994, après quoi la Banque a pu passer les accords nécessaires avec des agents et des intermédiaires dans les États membres. La plupart de ces accords ont été conclus entre août et octobre 1994, de même que les accords d'agence. La date limite pour l'introduction des demandes de bonification, qui avait été fixée à l'origine à fin juillet 1995, a été reportée par la suite à décembre 1995. Idéalement, la disponibilité de bonifications aurait dû encourager les PME à évaluer et à lancer de nouveaux investissements créateurs d'emplois. D'après certains intermédiaires, il est possible que des investissements aient été avancés pour pouvoir bénéficier du mécanisme PME.

Le niveau moyen des bonifications amène aussi à considérer que celles-ci n'auraient pas été suffisantes en soi pour justifier la création d'emplois permanents supplémentaires. La bonification par emploi créé s'est élevée en moyenne à 1 716 écus et la bonification totale moyenne par bénéficiaire à 21 300 écus, ou 2,4% du coût de l'investissement moyen.

La Commission ne prétend pas que les bonifications d'intérêt sont le seul facteur déterminant qui pousse un bénéficiaire à décider d'entreprendre un projet d'investissement. Elles font partie d'un ensemble, qui comprend le prêt, accordé à un taux d'intérêt de base inférieur à celui qui aurait été obtenu autrement, et les mesures aux niveaux local, régional ou national qui, collectivement, facilitent la réalisation des objectifs communautaires prioritaires.

Les investissements se sont élevés en moyenne à 890 000 écus et ont permis, toujours en moyenne, la création de 12,4 emplois. Étant donné que la majorité des PME bénéficiaires étaient petites, les investissements réalisés dans le cadre du programme doivent être considérés comme importants pour les entreprises concernées et susceptibles d'entraîner une véritable expansion. Cela implique que les entreprises ont probablement créé la majorité des nouveaux emplois dans l'intention de les maintenir dans une perspective à long terme. Seuls les emplois permanents entraient en ligne de compte et la bonification était payée lorsque les emplois existaient depuis au moins six mois, ce qui signifie que les salariés concernés avaient en principe accompli leur stage probatoire et bénéficiaient de la protection normale en matière de licenciement.

4.10. Avantages et inconvénients des bonifications d'intérêt

Le mécanisme PME prévoyait l'octroi de bonifications d'intérêt sur les prêts secondaires accordés dans le cadre des prêts globaux BEI en faveur des PME sous réserve que certains critères relatifs à la création d'emplois soient remplis. Comme il est expliqué au paragraphe 3.5., la bonification de 2% était calculée sur la base d'un prêt nominal sur cinq ans remboursable in fine, mais était versée en totalité au bout de six mois d'existence des emplois créés dans ce contexte et après que le premier paiement d'intérêts était devenu exigible.

Même si la bonification récompensait en fait la création d'emplois, elle n'était accessible qu'aux PME qui souscrivaient un prêt secondaire prélevé sur le prêt global BEI. Le lien avec l'emprunt rattachait indirectement les bonifications aux investissements. Cela renforçait les chances que les emplois créés soient durables.

Dans le cadre des prêts globaux, la BEI prête des fonds aux intermédiaires financiers, qui les reprêtent aux PME. Le risque de crédit lié aux prêts secondaires accordés sur les prêts globaux est entièrement assumé par l'intermédiaire financier. Cela pourrait signifier que le volume de financement mis à la disposition des PME sous la forme de prêts n'a pas été augmenté, mais que les conditions pratiquées ont été plus avantageuses.

L'ajout de ces bonifications aux prêts globaux BEI a également fourni un canal de distribution, constitué par les banques déjà chargées des prêts globaux BEI. Il n'a de ce fait pas été nécessaire de créer un canal entièrement nouveau pour les bonifications. Les investissements générateurs d'emplois pour lesquels les PME se sont procuré des fonds auprès d'autres sources n'étaient pas pris en compte et ne pouvaient bénéficier des bonifications du mécanisme PME.

Comme il a été indiqué au paragraphe 3.4, pour chaque emploi créé, un prêt d'un montant maximum de 30 000 écus pouvait bénéficier de la bonification. Étant donné que le coût de l'investissement pouvait être financé à concurrence de 75% par un prêt accordé sur le prêt global BEI, l'investissement maximum par emploi pouvant bénéficier du soutien total était de 40 000 écus. Comparé à l'investissement effectif moyen par emploi de 74 450 écus, ce chiffre est faible et a conduit à un niveau effectif moyen de bonification par emploi également peu élevé.

La PME bénéficiaire ne percevait la bonification qu'après avoir rempli toutes les conditions du mécanisme, c'est-à-dire que les emplois subventionnés existaient depuis au moins six mois et le premier paiement d'intérêts sur le prêt ayant servi à financer l'investissement en question était devenu exigible. Les règles du mécanisme PME prévoyaient qu'au cas où un bénéficiaire déciderait de rembourser le prêt avant la fin de la cinquième année, les bonifications correspondantes devaient être entièrement remboursées. Cette exigence peut sembler trop stricte dans une situation où les taux d'intérêt diminuent rapidement et où les bénéficiaires souhaitent prendre d'autres dispositions.

Afin d'assurer une mise en oeuvre rapide du programme, les procédures n'étaient pas inutilement complexes; elles ne prévoyaient qu'une demande et une déclaration de bonne foi après la création d'emplois.

Le système de distribution, à travers les canaux existants, a permis une rapide exécution du programme dans tous les États membres mais, dans certains cas, a limité la flexibilité de l'instrument et a entraîné de légères différences en termes de mise en oeuvre à l'intérieur de la Communauté.

La décision du Sommet de Copenhague concernant le mécanisme PME a été prise en juin 1993, époque où la croissance économique s'était ralentie dans la plupart des États membres. (Cfr. 1.2 - Introduction - Contexte économique général). La décision finale définissant les modalités de mise en oeuvre, le champ d'application de la mesure et les montants concernés n'a été arrêtée qu'en avril 1994. Le mécanisme est généralement devenu pleinement opérationnel à l'automne 1994, période où les économies européennes avaient déjà amorcé leur redressement. Qui plus est, les taux d'intérêt commençaient à baisser dans la plupart des États membres et l'on s'attendait à ce que cette baisse se poursuive, comme cela s'est avéré par la suite.

5. Aspects budgétaires

Pour 1994, les crédits budgétaires se rapportant au paiement des bonifications d'intérêt se chiffraient à 65,5 millions d'écus, qui ont été virés à la Banque courant 1994. En 1995, des crédits d'un montant de 2,75 millions d'écus ont été approuvés et versés au titre du budget 1995. Dans l'avant-projet de budget pour 1996, la Commission a proposé pour les bonifications d'intérêt une somme de 7,75 millions d'écus, qui a été versée au début de 1996. À la suite de l'inscription par le Parlement de crédits budgétaires sur la ligne budgétaire correspondante, un montant supplémentaire de 17,5 millions a été versé à la fin de 1996 pour couvrir intégralement le coût du mécanisme.

Au total, le mécanisme a été doté de crédits pour 93,5 millions d'écus, qui ont été presque intégralement versés aux bénéficiaires. Les fonds excédentaires ont été retransférés au budget en 1998. Au 31 décembre 1998, le compte communautaire présentait un solde de 656 476 écus.

Toutes les ressources financières confiées à la BEI pour le versement des bonifications d'intérêt étaient créditées sur un compte spécial de la Communauté auprès de la Banque; les intérêts produits par celui-ci ont été et seront crédités mensuellement. Le compte de la Communauté devra probablement être maintenu pendant encore plusieurs années pour recevoir les recouvrements de bonifications versées.

6. Questions en suspens

Les demandes de versement des bonifications devaient être soumises le 30 juin 1997 au plus tard, date à laquelle le prêt PME devait avoir été effectivement décaissé et le premier paiement d'intérêts devait être devenu exigible. Dans l'hypothèse d'une périodicité semestrielle des versements d'intérêts, les prêts finals aux PME auraient été décaissés à la fin de 1996, ce qui signifie que la période de cinq ans pendant laquelle ils ne peuvent être remboursés sans que la bonification soit également remboursable se termine à la fin de l'année 2001. Le nombre total d'opérations annulées peut par conséquent continuer d'augmenter pendant encore plusieurs années et les structures administratives chargées du recouvrement des bonifications et de leur reversement sur le compte de la Communauté auprès de la BEI et par la suite au budget communautaire devront rester en place probablement jusqu'au milieu de l'année 2002.

Le mécanisme PME n'était pas accessible aux PME bénéficiant d'autres prêts offerts par la BEI en vertu d'autres accords ou de prêts CECA. Un petit nombre de cas où le mécanisme PME était combiné à un financement CECA ont été découverts et les services de la Commission et de la BEI s'emploient actuellement à déterminer la nature exacte de ces opérations ainsi qu'à prendre les mesures correctives appropriées.

Il apparaît également que des versements de bonifications ont été effectués en faveur de bénéficiaires finals qui ne remplissaient peut-être pas intégralement les conditions d'accès au mécanisme PME. Les types les plus importants d'anomalies correspondent aux cas où le nombre d'emplois créés était inférieur au niveau déclaré et ceux où des bonifications excédentaires ont été payées parce que la TVA était incluse dans le coût de l'investissement. La BEI, en coopération avec les agents et les intermédiaires, examine actuellement l'ampleur de ce phénomène en vue de procéder au recouvrement partiel des bonifications.

7. Conclusions

7.1. Résultats

Le mécanisme PME a atteint efficacement ses objectifs et ce, à faible coût. Il a contribué à la création de près de 54 000 emplois dans l'ensemble de l'Union européenne, dépassant largement l'objectif minimum, fixé à 33 333 unités. Étant donné que la création d'emplois était liée à l'expansion par l'investissement, ces nouveaux postes devraient être durables. Ce nombre représente seulement les emplois directs et ne prend pas en compte les emplois indirects.

Malgré des écarts importants entre les États membres, la bonification moyenne pour chaque nouvel emploi n'a été que de 1 716 écus, ce qui représente un excellent rapport coût-résultats. Les investissements moyens par emploi s'élevant à 72 000 écus, le mécanisme a favorisé des investissements générateurs d'emplois pour un montant total de 3,8 milliards d'écus dans une large gamme de secteurs industriels et de service.

L'objectif selon lequel 60% des bénéficiaires finals devaient être des petites PME de moins de 250 salariés a également été nettement dépassé: plus de 96% des candidats retenus appartenaient à cette catégorie et plus de 73% employaient en fait moins de 50 salariés.

L'utilisation, par la BEI, de ses intermédiaires pour les prêts globaux a permis au mécanisme d'être rapidement mis en oeuvre, d'où une création rapide d'emplois.

7.2. Enseignements à tirer

Les chiffres montrent que l'application n'a pas été homogène au sein de l'UE. Dans certains pays, l'affectation de bonifications a probablement été trop faible pour justifier une vaste campagne de commercialisation. En outre, la BEI, les agents et les intermédiaires pour les prêts globaux ont dû supporter une charge administrative relativement importante et n'ont été que peu ou pas rémunérés. Il pourrait donc être opportun, lors de futurs programmes de ce type, que la Commission conserve la responsabilité de la gestion des bonifications.

Quant aux bénéficiaires finals, ils n'ont pas apprécié de ne pouvoir rembourser les prêts de manière anticipée au cours d'une période de baisse des taux sans perdre totalement la bonification; une perte proportionnelle aurait été plus appropriée.

Rétrospectivement, il semblerait que l'autocertification de la création d'emplois présente des inconvénients; dans certains cas, elle pourrait avoir entraîné la déclaration d'un nombre excessif d'emplois.

Comme à l'accoutumé dans les programmes de prêt global, l'intermédiaire financier supporte entièrement le risque de crédit. Cette situation présente l'avantage que la Communauté n'a aucune probabilité de subir des pertes découlant d'un défaut de paiement du prêt, mais il est également possible que certaines des PME les plus faibles financièrement n'aient pas eu accès à ces prêts et à la bonification correspondante. La Commission en a tenu compte lors de l'élaboration de programmes ultérieurs, notamment ceux qui fournissent des garanties.