Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs, de certains droits d'accises et des taxes sur les primes d'assurance et la directive 92/12/CEE du Conseil relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accises

(présentées par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

L'assistance mutuelle entre les États membres est un instrument essentiel pour permettre un bon fonctionnement du marché intérieur, pour permettre aux États membres de collecter les taxes fiscales, pour assurer un traitement égal des opérateurs économiques et pour lutter efficacement contre la fraude.

Une assistance mutuelle efficace suppose que les États membres puissent échanger aisément et rapidement, spontanément ou sur demande, des informations relatives à des cas particuliers, pour lesquels un État membre ne peut agir seul et a besoin de l'information détenue par un ou plusieurs autres États membres. Dans le domaine des droits d'accises, la Commission, agissant en tant que gardienne des traités et régulateur du fonctionnement du marché intérieur, peut également avoir besoin, dans certaines hypothèses, d'avoir accès à certains éléments d'information.

Ces exigences supposent l'existence de dispositions légales et d'outils techniques à la fois simples et efficaces.

2. Un dispositif juridique actuel inadapté aux nécessités du marché intérieur.

2.1 En matière de droits d'accises, la base juridique actuellement en vigueur permettant la coopération administrative entre États membres est la directive 77/799/CEE [1] concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects. Lors de son adoption, les droits d'accises n'étaient pas visés par son champ d'application. L'extension de la directive aux droits d'accises a été effectuée par la directive 92/12/CEE [2].

[1] JO L 336 du 27.12.1977, p. 15.

[2] JO L 76 du 23.3.1992, p.1, modifiée en dernier lieu par la directive 2000/47/CE du Conseil du 20 juillet 2000, JO L 193 du 29.7.2000, p. 73.

Or, la directive 77/799/CEE, qui prévoit une série de mesures, à la fois générales et rigides en matière d'échanges d'informations, n'est pas suffisamment adaptée aux nécessités du marché intérieur dans le domaine des droits d'accises, lequel requiert à la fois précision, rapidité et souplesse.

En effet, en matière de droits d'accises, la coopération est trop centralisée car il y a trop peu de contacts directs entre bureaux locaux ou entre bureaux nationaux de lutte contre la fraude, la règle étant la communication entre bureaux centraux de liaison. C'est à la fois une source d'efficacité restreinte, de faible utilisation par les fonctionnaires et de délais trop longs.

La coopération est également insuffisamment intensive dans la mesure où il n'y a pas assez d'échanges automatiques ou spontanés d'informations pertinentes pour la détection et la prévention de la fraude dans les échanges intra-communautaires.

La coopération est enfin dépourvue de règles précises dans toute une série de domaines, notamment en ce qui concerne la présence de fonctionnaires étrangers lors des contrôles, la possibilité d'organiser des contrôles multilatéraux ou l'usage qui peut être fait des informations communiquées par un autre État membre.

Par ailleurs, le fait que certaines dispositions relatives à l'assistance mutuelle soient contenues dans la directive 92/12/CEE, ne permet pas de créer la lisibilité, la sécurité juridique et l'uniformité que sont en droit d'attendre les administrations nationales et les opérateurs économiques. C'est pourquoi il est proposé d'ôter de la directive 92/12/CEE toute disposition visant à mettre en place ou faciliter la coopération administrative (y compris les dispositions relatives au registre des opérateurs et des entrepôts, et à la vérification de mouvements de produits soumis à accises) et de les insérer dans un texte unique. Ce texte unique reprendrait, ainsi, en les renforçant et en les simplifiant, toutes les dispositions de la directive 77/799/CEE et de la directive 92/12/CEE, afin d'offrir aux utilisateurs un instrument unique et efficace de coopération administrative. Tel est l'objectif de la présente proposition.

Il convient également de préciser qu'un projet de modification de la directive 92/12/CEE est à l'étude, afin d'envisager notamment l'échange des documents administratifs d'accompagnement par voie électronique et la cohérence entre dispositions relatives aux droits d'accises et dispositions douanières.

2.2 Il convient également de rappeler qu'en raison des fraudes croissantes dans le domaine de la circulation des produits soumis à accises, les directeurs généraux des douanes et de la fiscalité ont décidé, le 26 mars 1997, de créer un groupe ad hoc destiné à analyser la situation en matière de tabacs et d'alcools et à proposer des solutions. Le groupe a rendu son rapport le 24 avril 1998 aux directeurs généraux des douanes et de la fiscalité qui l'ont accepté. Il a ensuite été entériné par le Conseil ECOFIN du 19 mai 1998.

Parmi les problèmes identifiés, le rapport énonce la coordination insuffisante, y compris en matière d'assistance mutuelle, entre les différentes administrations, ainsi qu'entre celles-ci et la Commission. Le rapport estime notamment qu'il y a une insuffisance de communications directes entre les autorités, pour pouvoir suivre correctement, du début jusqu'à la fin, le mouvement d'un produit soumis à accises. Ainsi, les données échangées, souvent trop tardivement, ne permettent pas de lutter efficacement contre les fraudes. De ces insuffisances, résulte un manque d'unité d'action. Le rapport identifie ce constat comme étant une faiblesse structurelle générale. En substance, le rapport énonce que la directive 77/799/CEE constitue un cadre juridique trop faible pour mettre en oeuvre une coopération vraiment efficace.

Dès lors, à cette fin, le rapport recommande l'adoption de mesures législatives destinées à renforcer les mécanismes d'assistance mutuelle et de coopération administrative dans le domaine des accises. Cette recommandation doit être entendue comme visant tous les produits soumis à accises et non pas seulement les produits du tabac et de l'alcool.

Certes, la principale recommandation du rapport concernait la mise en oeuvre d'un système d'informatisation du suivi des mouvements et de contrôle des produits soumis à accises. Jusqu'à présent, priorité a été donnée, par la Commission, au développement de ce système.

Cependant, pour donner à ce volet technique une efficacité certaine il importe de prévoir des mécanismes de coopération administrative qui soient adaptés aux nécessités actuelles et futures, et qui permettent à la fois de renforcer et simplifier la communication entre États membres et entre ceux-ci et la Commission, en privilégiant, notamment, le recours à une communication directe entre les services et des moyens automatisés.

A cet égard, le système informatisé en cours de développement pourrait être utilisé en tant que véhicule pour permettre l'échange automatisé d'informations dans le cadre de l'assistance mutuelle. Ces informations, échangées au moyen du support informatisé, auraient la même valeur juridique que si elles étaient échangées par voie postale et sur support papier, comme c'est le cas actuellement. La législation doit cependant prévoir une telle possibilité.

2.3 Enfin, il convient de noter qu'un processus identique a été suivi en matière de TVA [3]. Afin de créer une cohérence avec cette proposition, tout en proposant des mesures spécifiques aux droits d'accises, la présente proposition envisage des principes similaires.

[3] Règlement (CE) n° 1798/2003 du Conseil du 7 octobre 2003, concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe à la valeur ajoutée et abrogeant le règlement (CEE) n° 218/92 (JO L 264 du 15.10.2003, p.1).

3. Explication de la proposition de règlement

La Commission propose, afin de renforcer la coopération administrative dans le domaine des accises, de renforcer le dispositif actuellement contenu dans la directive 77/799/CEE, dans un cadre juridique plus précis et directement applicable dans tout État membre. La présente proposition définit des règles claires et contraignantes régissant la coopération entre États membres. Ce cadre prévoit notamment des contacts plus directs entre services afin de rendre la coopération plus efficace et plus rapide. Il permet également de rendre plus intensifs et plus rapides les échanges d'information entre administrations ainsi qu'entre celle-ci et la Commission afin de lutter plus efficacement contre la fraude.

3.1. Chapitre I - Dispositions générales

3.1.1. Article premier - Objectifs

Cet article reflète, d'une part le fait que le règlement a désormais une portée bien plus large que les seules transactions intra-communautaires et d'autre part le fait que le règlement définit dorénavant également les règles permettant aux autorités compétentes des États membres d'échanger des informations avec la Commission.

En outre, cet article met en évidence le fait que le présent règlement n'affecte pas l'application dans les États membres des règles relatives à l'entraide judiciaire en matière pénale.

3.1.2. Article 2 - Définitions

Étant donné les nouveautés apportées par le règlement, certaines définitions supplémentaires par rapport à la directive 77/799/CEE se sont révélées nécessaires. Il s'agit de: "bureau central de liaison", "service de liaison", "fonctionnaire compétent", "échange automatique structuré", "échange automatique", "système informatisé de suivi des mouvements et contrôles de produits soumis à accises", "par voie électronique", "numéro d'identification "SEED"" et "enquête administrative". D'autres définitions ont été quelque peu adaptées.

3.1.3. Article 3 - La déconcentration de la coopération administrative

En principe, tous les échanges d'informations doivent avoir lieu par l'intermédiaire de l'autorité compétente au sens de l'article 1er de la directive 77/799/CEE. Lorsque cette procédure n'est pas respectée, l'information échangée est considérée comme dépourvue de valeur, et ne peut être utilisée dans le cadre d'une procédure judiciaire.

La Commission estime toutefois que la communication directe entre les fonctionnaires ou entre les unités antifraude a des avantages considérables. Elle permet en effet un échange plus rapide de l'information, une meilleure compréhension mutuelle de la demande d'information, une plus grande motivation des fonctionnaires et évite de gaspiller, par des demandes inutiles, des ressources humaines rares. Cependant, bien que le cadre juridique existant autorise ce type de contacts entre les fonctionnaires, les États membres y ont rarement recours et les initiatives dans ce domaine sont souvent très disparates, donnant lieu à des procédures peu précises et hétérogènes.

La proposition crée donc un cadre juridique clair pour une coopération déconcentrée et assure en même temps un rôle pivot aux bureaux centraux de liaison, dont la création, en matière d'accises, est d'ailleurs officialisée par la présente proposition.

La structure retenue par l'article 3 est la suivante:

- officiellement, l'échange d'information continuera d'être effectué par le canal des autorités compétentes, mais il doit désormais s'agir d'une autorité unique - qui, éventuellement, peut superviser plusieurs administrations - dans chaque État membre.

- chaque autorité désigne un bureau central de liaison unique comme responsable privilégié de la coopération. Ce bureau central de liaison sera responsable de la coopération sur demande par défaut (lorsque l'autorité requérante ne sait pas à quel bureau local s'adresser ou lorsque la demande est adressée à un bureau local non compétent pour traiter la demande). Mais il aura un rôle central à jouer pour la communication de certaines informations de manière automatique et spontanée.

- chaque autorité peut désigner également des services de liaison, disposant d'une compétence spécialisée pour échanger directement des informations. Il va de soi que les États membres appliqueront au cas par cas la notion de service de liaison, la situation n'étant pas la même en fonction de la taille des États membres.

- il est enfin prévu que chaque autorité peut en outre désigner des fonctionnaires compétents pour échanger directement des informations dans le cadre du présent règlement.

- lorsque l'information est échangée entre services de liaison ou entre fonctionnaires compétents, il faut que l'information transite parallèlement par le canal des bureaux centraux de liaison. Le bureau central de liaison sera seul compétent lorsque la demande d'assistance nécessite une action en dehors de la zone territoriale ou opérationnelle du service de liaison ou du fonctionnaire compétent.

- enfin, les bureaux centraux de liaison seront chargés de tenir à jour la liste des services de liaison et des fonctionnaires compétents, afin de les rendre accessibles aux autres bureaux centraux de liaison.

3.1.4. Article 4 - interférence avec les procédures pénales

Lorsque les informations demandées se rapportent à des affaires dans lesquelles les représentants des administrations nationales des États membres menant l'enquête agissent sur mandat ou sous l'autorité des autorités judiciaires, l'échange d'informations est souvent refusé ou fortement retardé, avec, pour résultat, que l'autorité administrative de l'État membre qui formule la demande est souvent dans l'incapacité de lancer en temps utile des procédures administratives ou pénales contre les fraudeurs opérant sur son territoire.

C'est la raison pour laquelle l'article 4 précise les obligations des États membres dans le cadre de l'assistance mutuelle administrative lorsqu'il y a interférence avec les procédures pénales, tout en respectant les règles relatives à l'entraide judiciaire en matière pénale.

3.2. Chapitre II - Coopération sur demande

3.2.1. Un cadre juridique unique et plus contraignant

Pour toute information, les États membres doivent faire usage de l'article 2 de la directive 77/799/CEE qui permet, de façon très générale, à l'autorité compétente d'un État membre de demander à l'autorité compétente d'un autre État membre de lui communiquer, en ce qui concerne un cas précis, toutes les informations susceptibles de leur permettre l'établissement correct du montant des droits d'accises. La directive ne prévoit pas de délai de réponse.

Afin de renforcer le dispositif, il convient de créer un chapitre traitant de l'ensemble des mesures relatives à l'échange sur demande. La proposition redéfinit les droits et obligations des États membres et fait une distinction entre une demande d'informations (section 1), une demande de procéder à des enquêtes administratives (section 2), la présence dans les bureaux administratifs et la participation aux enquêtes administratives (section 4), le recours à des contrôles simultanés (section 5), et enfin une demande de notification (section 6). La section 3 impose un délai pour la communication de trois mois après réception de la demande (et d'un mois lorsque l'information est déjà disponible), mais prévoit la possibilité de déterminer un délai différent pour des cas particuliers.

3.2.2. Section 1: demande d'informations (article 2 de la directive 77/799/CEE) et demande de procéder à des enquêtes administratives

L'article 5, paragraphe 1 serait dorénavant la base juridique pour toutes les demandes d'informations.

En vertu du paragraphe 2, pour se procurer les renseignements demandés, l'autorité requise procède si nécessaire à des enquêtes administratives.

A cette fin, au paragraphe 3, la demande d'informations peut comprendre la demande motivée de procéder à une enquête administrative. L'État membre requis peut cependant ne pas y donner suite. Il doit alors en informer immédiatement l'État membre requérant en présentant les raisons qui le conduisent à ne pas donner suite à cette demande d'enquête.

Qu'il s'agisse d'une simple demande d'informations ou d'une demande d'enquête administrative, l'autorité requise procède comme si elle agissait pour son propre compte ou à la demande d'une autre autorité de son pays. Toutefois, le paragraphe 4 doit être lu en conjonction avec l'article 32. En vertu de cet article, l'autorité requise a le droit de refuser d'effectuer des recherches ou de procéder à la transmission d'informations dans plusieurs circonstances : la charge administrative est disproportionnée, l'autorité requérante n'a pas épuisé les sources habituelles d'information, la législation ou la pratique administrative de l'État membre appelé à fournir les informations n'autorise son administration fiscale ni à effectuer ces recherches, ni à recueillir ou à utiliser ces informations pour ses propres besoins, la transmission est défavorable à l'ordre public ou conduit à divulguer un secret commercial, industriel ou professionnel ou un procédé commercial.

L'article 6 précise que les demandes d'information et d'enquêtes administratives sont transmises au moyen d'un formulaire type. L'expérience a montré que, convenir entre quinze États membres d'un formulaire type est un processus extrêmement long. Il est donc proposé de l'adopter selon la procédure prévue à l'article 35, paragraphe 2 (procédure de réglementation).

Par ailleurs, il convient de préciser que le formulaire de vérification de mouvements, initialement prévu à l'article 15 ter de la directive 92/12/CEE et réintégré dans le champ d'application du présent règlement, constitue une forme simplifiée de demande d'informations. Cette disposition permet de lever toute ambiguïté quant au rôle de ce formulaire et de la procédure qu'il vise. Il est par ailleurs proposé de réintégrer le contenu de l'article 19.6 de la directive 92/12/CEE, qui vise les contrôles par sondages, dans le corps du présent règlement, car ces contrôles s'effectuent au moyen du formulaire de vérification de mouvements.

Enfin, l'article 7 précise que les informations ou les enquêtes peuvent être demandées sous forme de rapports, attestations et tous autres documents ou de copies certifiées conformes ou extraits de ceux-ci. La communication de documents originaux est effectuée si les dispositions en vigueur dans l'État membre requis ne s'y opposent pas.

3.2.3. Section 2 : délai pour la communication

La Commission propose un délai maximal de trois mois pour la communication des renseignements.

Pour des cas particuliers, notamment des cas de fraude complexes, impliquant plusieurs États membres, un délai différent peut être déterminé d'un commun accord.

Lorsque l'autorité requise n'est pas en mesure de répondre à la demande dans le délai prévu, elle aura l'obligation d'informer sans délai l'autorité requérante des motifs qui s'opposent au respect de ce délai et d'indiquer à quel moment elle pourra y répondre.

3.2.4. Section 3 : présence d'agents de l'administration fiscale d'autres États membres (article 6 de la directive 77/799/CEE)

Certes, le programme FISCALIS 2007 [4] prévoit un financement communautaire pour les contrôles multilatéraux. Mais les États membres doivent faire usage de la faculté offerte par l'article 6 de la directive 77/799/CEE pour la mettre en oeuvre. Ainsi, conformément à cet article, quelques États membres ont autorisé la présence sur leur territoire de fonctionnaires des autres États membres. Toutefois, la plupart des États membres n'ont pas prévu cette possibilité dans leur législation nationale et dans la pratique, la grande majorité des États membres n'autorisent la présence de fonctionnaires étrangers durant les contrôles qu'avec le consentement du redevable des droits d'accises. Ce consentement est cependant improbable lorsque le contrôle a pour but de déterminer l'existence d'une fraude. De plus, un petit nombre d'États membres interdisent même formellement qu'un fonctionnaire d'un autre État membre participe à une enquête sur leur territoire, invoquant des problèmes juridiques.

[4] Décision n° 2235/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 décembre 2002, portant adoption d'un programme d'action communautaire visant à améliorer les systèmes de fiscalité indirecte du marché intérieur (programme Fiscalis 2003-2007) (JO L 341, 17.12.2002, p. 1).

Or, la présence de fonctionnaires d'un autre État membre dans les bureaux administratifs ainsi que leur participation aux enquêtes administratives peut être très utile, notamment dans des cas qui présentent des indices d'irrégularités ou de fraudes importantes dans plusieurs États membres, dans des cas dont la complexité rend la présence des fonctionnaires souhaitables. C'est la raison pour laquelle l'article 14 de la proposition permet la présence d'agents de l'administration fiscale d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre lorsque ces deux États le souhaitent. En même temps, les articles 11 et 12 mettent en place un dispositif précisant les droits et obligations de toutes les parties ainsi que les procédures à suivre par les agents nationaux qui effectuent des enquêtes dans un autre État membre.

3.2.5. Section 4: recours à des contrôles simultanés

La Commission estime que les contrôles simultanés devraient faire partie intégrante des plans normaux de contrôle des États membres. Pour encourager ces derniers à inclure les contrôles simultanés dans leurs plans de contrôle, certains contrôles multilatéraux sont financés par le budget du programme Fiscalis 2007. Toutefois, la décision Fiscalis 2007 ne constitue pas une base juridique pour échanger des informations dans le cadre d'un contrôle multilatéral. Par conséquent, les fonctionnaires qui participent à un tel contrôle doivent utiliser une des bases juridiques permettant l'échange des informations fiscales (directive 77/799/CEE).

La présente proposition prévoit d'une part, la possibilité pour les États membres d'avoir recours à des contrôles simultanés à chaque fois que de tels contrôles apparaissent plus efficaces que des contrôles nationaux (article 14). Par ailleurs, elle met en place un dispositif précisant les droits et obligations de toutes les parties ainsi que les grandes lignes des procédures à suivre (article 14).

3.2.6. Section 5: demande de notification

L'article 5 de la directive 76/308/CEE [5] permet la notification au destinataire de tous actes et décisions, y compris judiciaires, relatifs à une créance ou à son recouvrement, émanant de l'État membre dans lequel l'autorité requérante a son siège.

[5] Directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976, JO L 73 du 19.3.1976, p. 18. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2001/44/CE (JO L 175 du 28.6.2001, p. 17).

Toutefois, lorsqu'il n'y pas encore de créance, le cadre juridique actuel ne prévoit pas la notification des actes ou décisions émanants des administrations fiscales d'autres États Membres. L'article 16 de la présente proposition prévoit donc une base légale claire pour une telle notification. Les articles 16 et 17 en précisent les conditions d'application.

3.3. Chapitre III - Échange d'information sans demande préalable

3.3.1. Articles 18 à 22: échanges automatiques structurés et automatiques d'informations dans les secteurs à risque (articles 3 et 4 de la directive 77/799/CEE)

La Commission a constaté que, bien que la plupart des États membres soutiennent l'idée d'une intensification des échanges d'informations pertinentes, ces échanges sont encore rares. Afin d'accroître les possibilités de détecter et de prévenir les fraudes dans les échanges intra-communautaires, l'article 19 prévoit certaines situations particulières, pour lesquelles les États membres devraient échanger des informations:

a) situations dans lesquelles une fraude est suspectée dans un autre État membre;

exemple: le non-retour de la copie 3 du document administratif d'accompagnement laisse supposer que le chargement de produits soumis à accises a été détourné dans l'État membre de destination.

b) situations qui représentent un risque important de fraude dans un autre État membre;

exemple: paiement des droits d'accises dans un État membre où le taux des droits est faible, alors que les marchandises sont détournées vers le marché d'un État membre à forte taxation.

c) situations dans lesquelles un cas de fraude a été constaté sur le territoire d'un État membre qui pourrait avoir des ramifications dans un autre État membre;

exemple: l'État membre qui constate la présence physique irrégulière des produits soumis à accises estime que la fraude aurait pu être commise dans l'État membre de départ, par un DAA à destination d'un opérateur inexistant ou n'ayant pas connaissance de la livraison.

Le cadre juridique existant est clairement inadapté à l'ensemble de ces situations. Il n'existe ainsi aujourd'hui aucune obligation réelle en matière d'échange automatique ou spontané d'informations. Il est donc nécessaire de prévoir, dans la législation communautaire elle-même, les catégories d'informations devant faire l'objet d'un échange.

La proposition prévoit donc deux types d'échanges spontanés: l'échange automatique structuré et l'échange automatique. La différence entre échange automatique structuré et échange automatique résidera dans le fait de savoir si l'autorité, responsable de la transmission, est en mesure ou non de collecter, à intervalles réguliers, les informations à échanger. Il sera par exemple impossible pour un État membre de procéder à un échange automatique d'une information pour laquelle, dans cet État membre, il n'existe pas d'obligation de communication pesant sur les personnes tenues d'acquitter les droits d'accises. Dans cette hypothèse, il s'agira d'un échange automatique structuré.

La proposition fixe un cadre, à la fois souple et efficace, à l'intérieur duquel les États membres mettront en place de tels échanges d'information. Ainsi, la proposition se contente de déterminer dans quels types de situation un tel échange devra avoir lieu, mais les catégories exactes d'informations, pour chacun des États membres, le caractère automatique ou automatique structuré ainsi que, le cas échéant, la régularité de l'échange, seront décidés dans le cadre de la procédure prévue à l'article 35, paragraphe 2.

Par ailleurs, les décisions prises dans le cadre de la comitologie ne pourront en aucun cas affecter les obligations des redevables prévues à l'article 24 de la directive 92/12/CEE et devront donc porter sur des informations qui sont déjà disponibles au sein de l'administration fiscale.

3.4. Chapitre IV - Stockage d'informations et échange d'informations spécifique aux transactions intra-communautaires

Les 4 articles de ce chapitre ont pour objet de fixer les lignes générales relatives aux modalités et aux délais de stockage des informations. Ils déterminent également les modalités d'échange des informations stockées.

Le répertoire des opérateurs et des entrepôts (SEED), le système d'information préalable et le système de vérification des mouvements (MVS), mis en place par la directive 92/12/CEE, sont retirés de cette directive par voie de modification de ladite directive (abrogation des articles 15 bis, 15 ter et 19.6 de ladite directive) et sont dorénavant visés par le présent règlement, après révision de leur contenu. L'objectif est de leur conférer le caractère d'instrument de coopération administrative.

L'article 24 permet de fixer le principe d'un système d'information préalable. L'article 26 prévoit l'utilisation du système informatisé visé à l'article premier, lorsqu'il sera opérationnel, pour les échanges d'informations dans le cadre du présent règlement.

3.5. Chapitre V - Relations avec la Commission

La présente proposition de règlement a pour objectif l'établissement d'un système efficace d'assistance mutuelle et d'échange d'information afin d'assurer le bon fonctionnement de la circulation intra-communautaire de produits soumis à accises. Elle confère à la Commission un rôle de gardienne du bon fonctionnement de la coopération administrative. Elle ne lui confère en aucun cas un rôle opérationnel dans la recherche et la lutte contre la fraude fiscale.

La fraude aux droits d'accises, dans sa dimension intra-communautaire, doit cependant trouver une réponse au plan communautaire et être combattue par une action commune des États membres et de la Commission. Si la responsabilité des mesures nécessaires au bon fonctionnement de la circulation intra-communautaire des produits soumis à accises incombe aux États membres, la Commission devrait jouer un rôle de coordination et de stimulation dans ce domaine.

En conséquence, il est prévu explicitement que les États membres doivent fournir toutes les données statistiques nécessaires à cette évaluation, le détail des données à communiquer étant à fixer dans le cadre de la comitologie.

Les États membres doivent également fournir tous renseignements concernant méthodes et procédés utilisés ou présumés avoir été utilisés pour transgresser la législation relative aux droits d'accises, ayant permis de révéler des insuffisances ou lacunes dans le fonctionnement du dispositif de coopération administrative prévu par le présent règlement ou dans les dispositions de la réglementation applicable en matière de droits d'accises.

Il est également nécessaire de prévoir une obligation pour les États membres de fournir à la Commission, sur sa demande, des informations précises sur les mouvements intra-communautaires de produits soumis à accises, lorsque ces mouvements sont liés à des procédures douanières.

Enfin, il est utile de communiquer à la Commission toute autre information, y compris des informations concernant des cas précis, sur base volontaire. La Commission, quant à elle, aura pour obligation de communiquer ces informations aux autorités compétentes des autres États membres concernés à qui l'information n'a pas encore été transmise.

3.6. Chapitre VI - L'échange d'informations avec les pays tiers

Le cadre juridique actuel ne fournit pas de base juridique pour l'échange d'informations avec les pays tiers. Lorsque la fraude aux droits d'accises est liée à des opérations d'importation ou d'exportation, il est possible de recourir aux instruments de coopération douanière.

Il peut cependant s'avérer utile de pouvoir obtenir certaines informations émanant de pays tiers, qui peuvent compléter utilement les informations disponibles au plan national. C'est la raison pour laquelle l'article 28, paragraphe 1 prévoit une base juridique pour pouvoir communiquer à tout État membre des informations provenant d'un pays tiers en vertu d'un accord bilatéral. De plus, lorsqu'elles présentent un intérêt communautaire, ces informations peuvent également être communiquées à la Commission.

En outre, en vertu de l'article 28, paragraphe 2, les informations obtenues en application du présent règlement peuvent être communiquées à un pays tiers, avec l'accord des autorités compétentes qui les ont fournies.

3.7. Chapitre VII - Conditions régissant l'échange d'informations

3.7.1. Article 29: échanges sous forme électronique

En vertu des dispositions de cet article, les informations sont fournies dans la mesure du possible, sous forme électronique, selon des modalités à arrêter dans le cadre de la comitologie.

3.7.2. Article 30: traductions

Les demandes d'assistance et les pièces annexées sont rédigées dans toute langue choisie d'un commun accord, et peuvent être accompagnées d'une traduction dans la langue officielle ou l'une des langues officielles de l'autorité requise, seulement dans des cas particuliers, dûment motivés.

Cette disposition vise à faciliter et accélérer l'échange d'information.

3.7.3. Article 31: limites de l'échange d'information

En vertu des dispositions de cet article, l'autorité requise a le droit de refuser d'effectuer des recherches ou de procéder à la transmission d'informations lorsque la charge administrative est disproportionnée ou lorsque l'autorité requérante n'a pas épuisé les sources habituelles d'information, ou lorsque la législation ou la pratique administrative de l'État membre qui est appelé à fournir les informations n'autorise son administration fiscale, ni à effectuer ces recherches, ni à recueillir ou à utiliser ces informations pour ses propres besoins, ou lorsque cette transmission serait contraire à l'ordre public, ou conduirait à divulguer un secret commercial, industriel ou professionnel ou un procédé commercial.

Le deuxième paragraphe a été ajouté afin d'aligner l'article 31 du règlement avec l'article 18 de la directive 76/308/CEE, qui offre la possibilité aux États Membres de convenir d'un remboursement des frais effectivement encourus dans les cas où se présente une difficulté particulière ou se caractérisant par des frais très élevés ou s'inscrivant dans le cadre de la lutte contre les organisations criminelles.

L'article 31, paragraphe 4, tout comme l'article 14 de la directive 76/308/CEE, prévoit que l'autorité requise informe l'autorité requérante et la Commission des motifs qui s'opposent à l'assistance mutuelle.

3.7.4. Article 32, paragraphe 1 et 2: limites imposées à l'utilisation des informations (article 7, paragraphes 1 et 3 de la directive 77/799/CEE)

En vertu de l'article 7 paragraphe 1 de la directive 77/799/CEE, les informations provenant de l'État membre requis ne peuvent être utilisées sans restriction dans l'État membre requérant qu'à des fins administratives et fiscales. Dans la pratique, cet article n'est pas interprété de la même manière par tous les États membres. Selon certains États membres, il est nécessaire d'obtenir l'autorisation explicite de l'État membre requis lorsque ces informations sont utilisées publiquement dans une procédure judiciaire. Selon d'autres États membres, il suffit d'avoir une autorisation tacite.

L'article 32 précise que les informations communiquées sous quelque forme que ce soit, en application du présent règlement, ont un caractère confidentiel. Toutefois, en tout état de cause, ces informations peuvent être utilisées à l'occasion de procédures judiciaires ou administratives conduisant à l'application éventuelle de sanctions, engagées à la suite d'infractions à la législation fiscale.

Elles peuvent aussi être utilisées pour établir l'assiette, la perception et le contrôle des droits d'accises et des mouvements de produits soumis à accises.

Ces informations peuvent, en outre, être utilisées pour l'établissement d'autres impôts, droits et taxes, couverts par l'article 2 de la Directive 76/308/CEE du 15 mars 1976. Cette disposition répond à la recommandation du Groupe à Haut Niveau «cohérence fiscalité-douane» d'analyser la possibilité de mettre en place un échange d'informations entre les administrations douanières et fiscales. Cette disposition assure une base juridique pour un tel échange d'information en matière de droits d'accises. Elle assure également une base juridique pour un tel échange entre les administrations compétentes pour les droits d'accises et une autre administration fiscale d'un État membre.

Par ailleurs, le paragraphe 3 limite l'accès aux informations, au plan communautaire, aux personnes accréditées par l'autorité d'homologation de sécurité de la Commission européenne, pour l'entretien et le développement du réseau CCN/CSI.

3.7.5. Article 32, paragraphe 3: nécessité d'obtenir l'accord de l'autorité requise pour la communication à un État membre (article 7, paragraphe 4 de la directive 77/799/CEE)

L'article 7 paragraphe 4 de la directive 77/799/CEE établit une procédure au terme de laquelle il est nécessaire d'obtenir l'accord de l'État membre qui fournit l'information pour que celle-ci puisse être mise à la disposition d'un autre État membre. Ces procédures peuvent empêcher ou retarder la transmission d'informations aux États membres qui en ont besoin.

L'article 32, paragraphe 3 n'exige plus cet accord. Lorsque l'autorité requérante estime que les informations qu'elle a reçues de l'autorité requise sont susceptibles d'être utiles à l'autorité compétente d'un État membre tiers, elle peut les lui transmettre.

3.7.6. Article 32, paragraphe 4: obstacles à l'échange de données à caractère personnel

Plusieurs États membres ont des difficultés à échanger les données à caractère personnel du fait des restrictions en la matière figurant dans leur législation nationale. Ils font valoir que les règles relatives à la protection des données restreignent fortement les possibilités d'échange d'informations. Ils font, en particulier, valoir que la mise en oeuvre de la directive 95/46/CE sur la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et la libre circulation de ces données [6] peut parfois être un frein à l'échange de données personnelles, même dans les cas où la fraude est connue et encore plus à l'égard d'informations faisant apparaître comme très probable l'existence d'une fraude.

[6] JO L 281 du 23.11.1995, p. 31.

Les États membres doivent donc invoquer l'article 13 de la directive précitée, qui prévoit des dérogations aux règles normales lorsqu'il s'agit de sauvegarder les intérêts financiers d'un État membre (y compris dans le domaine fiscal). C'est la raison pour laquelle l'article 32, paragraphe 4 dispose que les États membres limitent la portée des obligations et des droits prévus à l'article 6 paragraphe 1, à l'article 10, à l'article 11 paragraphe 1 et aux articles 12 et 21 de la directive 95/46/CE de manière à ce que leur réglementation en matière de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel ne nuise pas à l'efficacité du fonctionnement du présent règlement.

Le droit en vigueur dans certains États membres prévoit la notification de l'échange d'informations à la personne concernée. Il va de soi qu'en cas de fraude, cette notification nuit à l'efficacité du contrôle. Le fait que certains États membres notifient systématiquement à l'intéressé toute demande d'information fait que les autres États membres répugnent à recourir aux dispositions relatives à l'assistance mutuelle en cas de suspicion de fraude.

3.7.7. Article 33: éléments de preuve

L'article 33 clarifie le fait que les constatations, attestations, informations, documents, copies certifiées conformes et tous les renseignements obtenus par des agents de l'autorité requise et transmis à l'autorité requérante peuvent être invoqués comme éléments de preuve par les instances compétentes de l'autorité requérante au même titre que des documents nationaux équivalents.

3.7.8. Article 34

Cette disposition a pour objet de garantir un bon fonctionnement de la coordination au plan national et communautaire, en imposant aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires à cette fin.

3.8. Chapitre VIII: Dispositions finales

3.8.1. Articles 35 et 36: procédures de consultation et de comitologie

Les mesures nécessaires pour mettre en application le présent règlement sont des mesures de portée générale ayant pour objet de mettre en application les éléments essentiels de l'acte de base. Par conséquent, il convient de recourir à la procédure de réglementation, prévue à l'article 5 de la décision du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (1999/468/CE).

3.8.2. Article 37: rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil

La périodicité du rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil est prolongée de 2 à 5 ans.

3.8.3. Article 38: applicabilité de dispositions plus larges en matière d'assistance mutuelle. (Article 11 de la directive 77/799/CEE).

Le premier paragraphe de cet article correspond à l'article 11 de la directive 77/799/CEE, le deuxième paragraphe à l'article 9 paragraphe 3. La rédaction a été légèrement modifiée.

4. Explication de la proposition de directive

Puisqu'il est nécessaire de remplacer intégralement la directive 77/799/CEE en ce qui concerne les droits d'accises, ces derniers sont désormais exclus du champ d'application de la directive.

Par ailleurs, il est également nécessaire de modifier la directive 92/12/CEE afin d'ôter de son champ d'application les articles 15 bis, 15 ter et 19.6, qui sont désormais repris, après modification, dans le cadre de la proposition de règlement relatif à la coopération administrative dans le domaine des droits d'accises.

5. Conclusion

L'ambition de cette proposition est de renforcer la coopération entre administrations fiscales en leur donnant un cadre juridique simple et efficace pour lutter à armes égales contre les fraudeurs.

La Commission présente la présente proposition en vertu de l'article 95 du traité parce qu'elle estime que les mesures proposées ne constituent pas des dispositions d'harmonisation fiscale, mais visent à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur en ce qui concerne l'échange d'informations entre États membres dans le domaine des droits d'accises.

En effet, cette proposition n'a pas pour ambition de modifier les obligations des redevables des droits d'accises, ni de modifier les règles concernant l'application de la législation en matière de droits d'accises, mais d'adapter la coopération administrative aux défis du marché intérieur.

L'article 95 constitue en effet la base juridique pour l'adoption de "mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur".

En application du deuxième paragraphe de l'article 95, le premier paragraphe de cet article ne s'applique pas aux dispositions fiscales, qui sont régies par l'article 93.

Selon l'interprétation de la Commission, la dérogation prévue au paragraphe 2 de l'article 95 ne peut pas exclure l'application de la règle générale fixée au premier paragraphe de cet article 95 lorsque les dispositions fiscales ne constituent pas le principal objectif de la mesure proposée.

En effet, ce règlement vise simplement à faciliter la coopération administrative entre les États membres en établissant des règles communes pour l'échange d'informations et pour l'accès à ces informations. Le fait que le contenu de cette information puisse aider à l'évaluation correcte et à la perception des droits d'accises ne signifie pas que la taxation constitue l'objectif principal de la proposition. Elle n'en est que la conséquence.

2003/0310 (COD)

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs, de certains droits d'accises et des taxes sur les primes d'assurance et la directive 92/12/CEE du Conseil relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accises

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95,

vu la proposition de la Commission [7],

[7] JO C du , p. .

vu l'avis du Comité économique et social européen [8],

[8] JO C du , p. .

statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 du traité [9],

[9] JO C du , p. .

considérant ce qui suit:

(1) La lutte contre la fraude en matière de droits d'accises exige de renforcer la collaboration entre administrations fiscales à l'intérieur de la Communauté et entre celle-ci et la Commission conformément à des principes communs.

(2) Dans ce but, le règlement (CE) n° .../2004 du Parlement européen et du Conseil du ...2003 relatif à la coopération administrative dans le domaine des droits d'accises [10] rassemble toutes les dispositions visant à faciliter la coopération administrative en matière de droits d'accises, contenues dans la directive 77/799/CEE du Conseil du 19 décembre 1977 concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs, de certains droits d'accises et des taxes sur les primes d'assurance [11] et dans la directive 92/12/CEE du Conseil du 25 février 1992 relative au régime général, à la détention, à la circulation et aux contrôles des produits soumis à accises [12] à l'exception de l'assistance mutuelle prévue par la directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives à certaines cotisations, droits, taxes et autres mesures [13].

[10] JO L [...] du [...], p. [...].

[11] JO L 336 du 27.12.1977, p. 5, modifiée en dernier lieu par la directive 2003/93/CE (JO L 264 du 15.10.2003, p. 23).

[12] JO L 76 du 23.3.1992. Directive modifiée en dernier lieu par le règlement (CE) n° 807/2003 (JO L 122 du 16.5.2003, p. 36).

[13] JO L 73 du 19.3.1976, p. 18. Directive modifiée en dernier lieu par l'acte d'adhésion de 2003.

(3) Les directives 77/799/CEE et 92/12/CEE doivent être modifiées en conséquence.

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

La directive 77/799/CEE est modifiée comme suit:

1) Le titre est remplacé par le titre suivant:

"Directive 77/799/CEE du Conseil du 19 décembre 1977 concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et des taxes sur les primes d'assurance".

2) A l'article 1er, le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

"1. Les autorités compétentes des États membres échangent, conformément à la présente directive, toutes les informations susceptibles de leur permettre l'établissement correct des impôts sur le revenu et la fortune, ainsi que toutes les informations relatives à l'établissement des taxes sur les primes d'assurance, visées à l'article 3, sixième tiret, de la directive 76/308/CEE du Conseil."

Article 2

La directive 92/12/CEE est modifiée comme suit:

1) L'article 15 bis est supprimé.

2) L'article 15 ter est supprimé.

3) A l'article 19, le paragraphe 6 est supprimé.

Article 3

Les références faites à la directive 77/799/CEE, en ce qui concerne les droits d'accises, s'entendent comme faites au règlement (CE) n° [.../...].

Les références faites à la directive 92/12/CEE, en ce qui concerne la coopération administrative dans le domaine des accises, s'entendent comme faites au règlement (CE) n° [.../...].

Article 4

1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives, nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 1er janvier 2005. Ils en informent immédiatement la Commission.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

2. Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu'ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive.

Article 5

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Article 6

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

Le Président Le Président

FICHE FINANCIÈRE

Une fois qu'il aura été adopté, le règlement proposé n'aura aucune conséquence financière, ni positive, ni négative sur les ressources propres communautaires. En effet, les droits d'accises sont des ressources exclusivement nationales. Le rôle de la Commission vise seulement à améliorer le fonctionnement du marché intérieur.