Communication de la Commission concernant la recommandation de la Commission du 21 octobre 2003 relative à l'application de la réglementation dans le domaine de la sécurité routière

(2004/C 93/04)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

A. INTRODUCTION

1. Chaque année, plus de 40000 personnes sont tuées sur les routes de l'Union européenne. Dans le livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix(1), la Commission a fixé comme objectif général dans le domaine de la sécurité routière de réduire de moitié le nombre des victimes d'ici à 2010.

2. La Commission a adopté récemment un programme d'action européen pour la sécurité routière(2) contenant des mesures pratiques visant à la réalisation de cet objectif. Ce programme cerne trois domaines d'action: le comportement des usagers de la route, la sécurité des véhicules et l'amélioration de l'infrastructure routière; les mesures dans ces trois domaines se complètent mutuellement.

3. Si les mesures de contrôle visant à améliorer le comportement des usagers de la route comme proposé dans la présente recommandation sont les plus appropriées pour obtenir une réduction rapide du nombre de tués et de blessés sur les routes, des mesures destinées à sécuriser l'infrastructure (notamment les routes et les tunnels) et des mesures dans le domaine de la technologie des véhicules peuvent contribuer à améliorer la sécurité routière à plus long terme. Ce dernier aspect est abordé aussi par la communication de la Commission sur les technologies de l'information et des communications pour les véhicules sûrs et intelligents(3).

4. En ce qui concerne le comportement des usagers de la route, il ressort des données disponibles(4) que les principales causes des accidents mortels sont les excès de vitesse, la conduite sous l'influence de l'alcool (ci-après la conduite en état d'ivresse) et la non-utilisation de la ceinture de sécurité.

5. Les conducteurs dépassant les limites de vitesse causent environ un tiers des accidents graves et mortels dans l'Union européenne, et la réduction de la vitesse maximale autorisée réduirait le nombre de décès de 11000 unités par an et le nombre de blessés de 180000 unités(5).

6. Les conducteurs ivres causent quelque 10000 décès par an dans l'UE(6).

7. Bien que le port de la ceinture de sécurité ait été rendu obligatoire par une directive de l'UE(7) en 1996(8), 10000 passagers sont décédés parce qu'ils ne portaient pas leur ceinture de sécurité.

8. Même si ces chiffres relatifs de mortalité (11000, 10000 et 10000) ne peuvent être simplement additionnés (il arrive souvent que plusieurs de ces causes interviennent dans un seul accident mortel), la diminution de ces trois causes principales des décès sur les routes permettrait encore d'atteindre plus de la moitié des 50 % de réduction des décès fixés comme objectif général pour la politique en matière de sécurité routière.

B. SITUATION DANS LES ÉTATS MEMBRES

9. Alors que la réglementation en matière de port de la ceinture est harmonisée, les efforts d'harmonisation de la réglementation concernant la conduite en état d'ivresse(9) n'ont pas été couronnés de succès. Dans le domaine du transport de marchandises par route, il existe une législation de l'UE sur l'application et l'utilisation des limiteurs de vitesse qui limitent la vitesse maximale de certaines catégories de cars et de camions(10), mais les efforts d'harmonisation sur la vitesse maximale des cars et des camions sur tous les types de voies publiques ont échoué(11).

10. Toutefois, si l'on étudie les résultats obtenus par les différents États membres dans le domaine de la sécurité routière et si l'on compare ces résultats avec les différentes réglementations nationales, l'harmonisation des réglementations ne semble pas être la panacée pour réduire la mortalité. Les trois principales causes des accidents mortels, excès de vitesse, conduite en état d'ivresse et non-utilisation de la ceinture de sécurité, constituent toutes des infractions à la réglementation en vigueur. Les pays qui réussissent le mieux à réduire le nombre de décès font apparemment plus qu'appliquer la réglementation en vigueur, ce qui entraîne une meilleure prévention des infractions concernées et, partant, un nombre moins élevé d'accidents mortels(12). Illustration par les exemples suivants.

11. Les réglementations nationales sont différentes en ce qui concerne les excès de vitesse et la conduite en état d'ivresse. Pour ce qui est de cette dernière (alcoolémie maximale autorisée), la plus grande différence est observée entre la Suède (0,02 %) et le RU (0,08 %). Mais si l'on compare les résultats de ces deux États membres en termes de nombre de décès par million d'habitants au cours de l'année 2000 (60 pour le RU et 65 pour la Suède), il apparaît que ce sont néanmoins les deux pays qui ont les meilleurs résultats, alors que les chiffres correspondants pour la Grèce et le Portugal, où l'alcoolémie maximale autorisée est de 0,05 %, étaient respectivement 196 et 187.

12. Pour ce qui est de la vitesse maximale, les différences entre les réglementations ne correspondent pas non plus aux différences entre les résultats obtenus: par exemple, sur les routes secondaires, le Luxembourg, avec une limitation de vitesse assez basse de 90 km/h, a enregistré 155 décès par million d'habitants, tandis que l'Allemagne, avec une limitation à 100 km/h, a enregistré 91 décès.

13. Enfin, en ce qui concerne le port de la ceinture de sécurité pour laquelle la réglementation est la même dans tous les États membres, à savoir que la ceinture de sécurité est rendue obligatoire par le droit de l'UE, il ne semble pas que ce soit suffisant pour éviter les décès causés par la non-utilisation de la ceinture de sécurité (voir point 7 ci-dessus), et on sait en outre que le taux d'utilisation est beaucoup plus élevé dans certains États membres que dans d'autres.

14. Les grandes disparités entre les résultats obtenus dans le domaine de la sécurité routière, illustrées par le fait que le risque d'être tué sur les routes dans certains États membres est plus de trois fois plus élevé que dans d'autres États membres, constituent un obstacle à la mise en libre pratique des marchandises et à la libre circulation des personnes et des services dans l'Union européenne. Les mesures de contrôle recommandées dans le présent document sont à même de réduire radicalement ces disparités.

15. Vu la réduction maximale escomptée du nombre de victimes de la route par une meilleure application de la réglementation relative aux trois infractions de circulation citées plus haut, la présente recommandation porte sur ces trois infractions et non sur d'autres aspects tels que l'utilisation de téléphones portables, le port du casque, le talonnage et d'autres formes de comportement dangereux. Si la réglementation sur ces autres aspects doit continuer à être appliquée, l'accent doit être mis tout particulièrement sur ces trois causes principales d'accidents mortels. L'analyse coût-avantages réalisée sur base de propositions similaires à la présente recommandation estime qu'il en résulterait une réduction annuelle totale du nombre de tués de 14071 unités et du nombre de blessés de 679258 unités dans l'UE, et un gain net de 37,15 milliards d'euros ou de 0,44 % du PNB(13). Il convient de garder à l'esprit, toutefois, que ces chiffres résultent de l'hypothèse qu'il n'y a pas de chevauchement entre les gains qui seront réalisés dans les trois domaines concernés. Dans la réalité, cependant, il y aura un certain chevauchement entre ces trois domaines, parce que les conducteurs impliqués dans des accidents adoptent deux ou trois des comportements que les mesures visent à prévenir, mais il n'est pas possible de connaître l'ampleur de ce chevauchement et la réduction des nombres qui en résulte(14).

16. En ce qui concerne la conduite sous l'influence de drogues ou de médicaments (ci-après conduite sous l'influence de drogues), on sait qu'elle pose de plus en plus de problèmes pour la sécurité routière. Sur cette question, toutefois, on ne peut pas encore élaborer des propositions aussi concrètes et ciblées que pour les trois domaines qui font l'objet de la présente Recommandation, parce que de nombreuses incertitudes demeurent concernant la conduite associée à l'usage de drogues, comme des problèmes de définition, l'absence de valeurs limites et de dispositifs efficaces de détection. C'est la raison pour laquelle la recommandation contient, dans le formulaire-type se trouvant en annexe, plusieurs questions qui devraient donner à la Commission des informations sur la situation juridique et pratique en matière de conduite sous l'influence de drogues dans les États membres. En fonction des résultats de cette collecte d'information, des mesures plus concrètes pourront être proposées ultérieurement.

C. UN ENSEMBLE COHÉRENT DE MESURES DE CONTRÔLE POUR L'UNION EUROPÉENNE

17. L'harmonisation des applications de la législation est déjà effective dans le domaine du transport de marchandises par route, même si la législation en vigueur doit être renforcée. La directive 88/599/CEE(15) du Conseil sur des procédures uniformes concernant l'application du règlement (CEE) n° 3820/85 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions en matière sociale dans le domaine des transports par route et du règlement (CEE) n° 3821/85 concernant l'appareil de contrôle dans le domaine des transports par route, la directive 95/50/CE(16) concernant des procédures uniformes en matière de contrôle des transports de marchandises dangereuses par route et la directive 2000/30/CE(17) du Parlement européen et du Conseil relative au contrôle technique routier des véhicules utilitaires circulant dans la Communauté traitent des différents aspects de l'application de la réglementation du transport de marchandises par route. La directive 88/599/CEE en particulier, le plus ancien des trois instruments d'application, semble ne pas être suffisamment efficace dans la pratique. Pour remédier à cette situation, la Commission a soumis au Parlement et au Conseil, en même temps que la présente Recommandation, une proposition de directive visant à rendre plus efficace la réglementation en matière de contrôles et d'application dans le domaine du transport de marchandises.

18. Cette proposition relative au transport de marchandises par route et la présente Recommandation de mesures de contrôle dans le domaine de la sécurité routière générale sont censées former un ensemble cohérent visant à assurer l'application de la réglementation et à réduire considérablement le taux de mortalité sur les routes européennes (dit "ensemble de mesures de contrôle"). Les mesures reprises dans la présente Recommandation concernent tant le transport routier privé que le transport de marchandises. Bien que le secteur des véhicules privés, d'une part, et le secteur des véhicules utilitaires, d'autre part, ne soient pas concernés au même degré par les trois infractions - excès de vitesse, conduite en état d'ivresse et non-utilisation de la ceinture de sécurité - les meilleurs résultats seront sans aucun doute atteints en englobant tous les véhicules. Si les excès de vitesse sont commis autant par des véhicules privés que par des véhicules utilitaires - ces derniers surtout sur les routes secondaires et en ville où la vitesse maximale autorisée est plus basse que la vitesse pouvant être atteinte par des véhicules équipés d'un limiteur de vitesse - la conduite en état d'ivresse est un problème plus répandu dans le secteur des véhicules privés que dans le secteur du transport de marchandises, alors que c'est l'inverse pour la non-utilisation des ceintures de sécurité. De surcroît, les effets des excès de vitesse et de la conduite en état d'ivresse ont tendance à être plus graves quand ils sont commis par des véhicules utilitaires en raison de leur masse plus importante et de l'impact en cas d'accident.

19. L'élargissement prochain de l'Union européenne représente un défi supplémentaire pour la sécurité routière. En règle générale, la situation dans les pays candidats est pire que dans l'actuelle UE. Le nombre d'accidents mortels ne paraît pas très élevé, mais les chiffres sont trompeurs parce qu'ils ne tiennent pas compte du nombre de véhicules et du volume de la circulation qui sont bien moindres que dans l'UE. Il importera donc que les mesures proposées dans l'ensemble de mesures de contrôle soient également destinées aux nouveaux États membres de l'UE.

20. Les mesures proposées dans la présente recommandation se fondent sur les résultats de divers projets de recherche, études et rapports(18). Une récente étude comparative sur l'évolution de la sécurité routière dans les trois pays de l'UE qui obtiennent les meilleurs résultats, à savoir la Suède (S), le RU (UK) et les Pays-Bas (NL) (les pays "SUN"), portant entre autres sur la conduite en état d'ivresse et le port de la ceinture de sécurité, est arrivée à la conclusion suivante: "L'objectif de 50 % pour la réduction des accidents mortels d'ici à 2010 par rapport aux chiffres de l'année 2000 signifie que la mortalité doit être diminuée de moitié et ramenée à 6,8 (par milliard de kilomètres véhicule) ou à 5,5 (par 100000 habitants), ce qui est juste au-dessous du niveau des pays 'SUN' en 2000. Il semble donc qu'une application à l'échelon de l'UE des mesures de sécurité routière prises dans les pays 'SUN' suffirait presque pour atteindre l'objectif de l'UE pour 2010". Le tableau ci-dessous contient les données pertinentes des pays "SUN", la moyenne de l'UE et certains autres pays(19):

Table 10.1 Fatality rates for SUN- and EU-countries, USA, Australia and Japan

(source OECD-IRTAD database and estimates for the EU from ETSC, 2002)

>TABLE>

21. Les différences entre les résultats en matière de sécurité routière entre les pays de l'UE peuvent s'expliquer en partie par les différences de géographie, de climat, de démographie, d'infrastructure, de culture et de tempérament. Cependant, ces différences n'empêchent pas l'application des meilleures pratiques dans les trois domaines en question dans tous les États membres de l'UE. Il ressort des résultats d'une étude d'incidence réalisée dans ce contexte que les meilleures pratiques applicables peuvent effectivement être mises en oeuvre dans tous les États membres de telle manière que les avantages l'emportent largement sur les coûts. Le rapport coûts-avantages de l'application des meilleures pratiques existantes à l'ensemble de l'UE est de 5-6,8 à 1 pour les excès de vitesse, de 3,8-8 à 1 pour la conduite en état d'ivresse et de 10-13 à 1 pour le port de la ceinture de sécurité. Les rapports varient en fonction du fait qu'il est tenu compte ou non, entre autres, de la mise de fonds initiale consentie pour l'introduction des nouvelles mesures et de l'écart entre les investissements et la concrétisation des avantages(20).

22. Des mesures sont donc proposées dans la présente recommandation qui visent l'application des meilleures pratiques dans chacun des domaines concernés dans l'ensemble de l'Union européenne, ces meilleures pratiques étant soit distillées à partir de l'un ou plusieurs des États membres ou basée sur les résultats de la recherche scientifique. Pour obtenir les informations nécessaires, les meilleures pratiques dans les trois domaines en question ont été étudiées de manière approfondie non seulement dans les pays "SUN" mais aussi dans d'autres pays qui ont obtenu des bons résultats dans ces domaines, comme par exemple la Finlande, qui a des résultats encore meilleurs pour ce qui est de la conduite en état d'ivresse et où un conducteur sur trois est soumis à l'analyse d'haleine chaque année(21). Pour avoir un tableau global des pratiques de contrôle en vigueur dans tous les États membres dans les trois domaines dont traite la présente Recommandation, la Commission a réalisé une étude en vue de collecter des informations factuelles pertinentes sur la réglementation, les sanctions et les pratiques de contrôle des États membres. Les informations sont tirées des réponses données par les autorités nationales compétentes à un questionnaire fouillé(22).

23. Les mesures proposées sont considérées comme des exigences minimales: les États membres peuvent choisir de prescrire des mesures qui vont encore plus loin. Pour ce qui est des améliorations possibles dans les pays "SUN", des mesures sont décrites dans le rapport SUNflower qui permettraient d'améliorer les pourcentages de réduction des accidents mortels entre 2000 et 2010:

- en ce qui concerne les excès de vitesse: Suède 17 %, Royaume-Uni 10 %, Pays-Bas 10 %

- en ce qui concerne le port de la ceinture de sécurité et dispositifs de retenue pour les enfants: Suède 2 %, Royaume-Uni 4 %, Pays-Bas 8 %

- en ce qui concerne la conduite en état d'ivresse: Suède 3 %, Royaume-Uni 4 %, Pays-Bas 5 %(23).

24. Des améliorations notables peuvent alors être réalisées même dans les pays ayant les meilleurs résultats.

Parmi les principales conclusions générales du projet ESCAPE relatives à l'application de la réglementation de la circulation figurent:

- l'opinion publique soutient largement l'application de la réglementation,

- l'application fondée sur la dissuasion est efficace par rapport au coût,

- les méthodes automatisées sont efficaces, les solutions actuelles sont dépassées, l'adoption des méthodes automatisées est lente dans la plupart des pays européens et les autorités sont réticentes à les utiliser,

- l'application de la réglementation requiert engagement et dévouement, des méthodes innovatrices sont nécessaires surtout pour persuader les décideurs de la nécessité de mettre en oeuvre efficacement les stratégies de contrôle,

- les études des besoins font apparaître qu'il est nécessaire de renforcer l'appoint technologique et de simplifier les méthodes pour l'arrestation et la condamnation des contrevenants,

- il y a des grandes différences dans l'efficacité de l'application en Europe(24).

25. Toutes ces conclusions sont en rapport, d'une manière ou d'une autre, avec les propositions faites dans la présente Recommandation.

26. Des activités de recherche futures pourraient également appuyer ces activités de contrôle, notamment dans le cadre du 6e programme-cadre de recherche et de développement (par exemple: Transports de surface durables - Formation à la sécurité routière des conducteurs).

(1) COM(2001) 370 du 12.9.2001.

(2) COM(2003) 311 du 2.6.2003.

(3) COM(2003) 542 final du 15.9.2003.

(4) Par exemple, les projets de recherche GADGET (2000) et ESCAPE (2003); le rapport "Police enforcement strategies to reduce traffic casualties in Europe" (stratégies de la police pour l'application de la réglementation en vue de réduire les accidents mortels sur les routes - mai 1999), le Conseil européen pour la sécurité des transports (European Transport Security Council - ETSC); SUNflower: une étude comparative de l'évolution de la sécurité routière en Suède, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas (2002).

(5) Rapport de l'ETSC "Reducing traffic injuries resulting from excess and inappropriate speed" (réduction du nombre de victimes des accidents de la route dus à des excès de vitesse), janvier 1995, selon lequel une réduction de la vitesse moyenne de 5 km/h entraînerait une diminution de 11000 unités par an dans l'UE (source: IRTAD, 1994).

(6) Recommandation de la Commission du 17.1.2001 (JO C 48/2), paragraphe 1.2.2.

(7) Directive 91/671/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au port obligatoire de la ceinture de sécurité dans les véhicules de moins de 3,5 tonnes (JO L 373, p. 26)

(8) Rapport de l'ETSC sur l'application de la réglementation par la police, mai 1999.

(9) COM(88) 707 final.

(10) Directive 92/6/CEE du Conseil relative à l'installation et à l'utilisation, dans la Communauté, de limiteurs de vitesse sur certaines catégories de véhicules à moteur (JO L 244 du 30.9.1993, p. 34) modifiée par la directive 2002/85/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 327 du 4.12.2002, p. 8).

(11) COM(88) 706 final.

(12) C'est confirmé par un rapport du Conseil européen pour le transport routier (ETSC) de septembre 1999: "Police enforcement strategies to reduce road casualties in Europe: case study contributions" (Stratégies d'application de la législation par la police visant à réduire le nombre de victimes de la route en Europe: études de cas). Basé sur l'analyse d'une grande masse d'informations, il conclut que l'application efficace de la législation par la police pourrait entraîner une réduction de 50 % du nombre des victimes de la route. Ce rapport aborde principalement les excès de vitesse, la conduite en état d'ivresse et la non-utilisation de la ceinture de sécurité.

(13) "Cost-benefit analysis of road safety improvements" (Analyse coût-avantages des améliorations en matière de sécurité routière) par ICF Consulting en collaboration avec l'Imperial College Centre for Transport Studies, London (RU), 12 juin 2003 (ci-après étude ICF): à savoir une réduction du nombre des tués de 5840 unités en ce qui concerne les excès de vitesse, de 4343 unités en ce qui concerne la non-utilisation de la ceinture de sécurité (sur base d'une hypothèse d'une utilisation à 100 %) et de 3888 unités en ce qui concerne la conduite en état d'ivresse, p. v.

(14) À cet effet et en se fondant sur des hypothèses très générales, l'étude obtient comme plus mauvais scénario une économie de 0,40 % seulement du PIB (p. vi).

(15) JO L 325 du 29.11.1988, p. 55.

(16) JO L 249 du 17.10.1995, p. 35.

(17) JO L 203 du 10.8.2000, p. 1.

(18) Par exemple, le projet de recherche GADGET, notamment le chapitre 4.5 sur les mesures légales et l'application (Legal measures and enforcement) (rapport final 2000), le projet de recherche ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement - Sécurité accrue résultant d'un contrôle policier approprié) (2003), le projet de recherche VERA (Contrôle vidéo pour les autorités chargées de la sécurité routière), terminé en janvier 2000, le projet SUNflower (2002), diverses études et rapports de l'ETSC.

(19) Rapport SUNflower, p. 117.

(20) Étude ICF, respectivement p. 22/23, 28/29 et 34/35.

(21) Étude de l'ETSC sur les stratégies d'application de la police en vue de réduire le nombre de victimes de la route en Europe, mai 1999, p. 9.

(22) Étude réalisée par Clifford Chance (mai 2003).

(23) Rapport SUNflower, p. 137.

(24) ESCAPE, rapport final, p. 19.