Avis du Comité économique et social sur le "Dixième rapport annuel des Fonds structurels 1998"

(2000/C 268/06)

Le 1er mars 2000, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, 3e alinéa, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème "Dixième rapport annuel des Fonds structurels 1998".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 juin 2000 (rapporteur : M. Mengozzi).

Lors de sa 374e session plénière des 12 et 13 juillet 2000 (séance du 12 juillet), le Comité économique et social a adopté par 111 voix pour, 0 voix contre et 2 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Cette année encore, le rapport annuel de la Commission concernant l'utilisation des Fonds structurels, élaboré en application de l'article 16 du règlement-cadre des Fonds structurels (CEE) n° 2052/88, aux termes duquel ledit rapport doit être présenté au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, fera l'objet d'un avis d'initiative du Comité. On peut supposer que le fait d'avoir omis de consulter formellement le Comité - c'était déjà le cas pour le neuvième rapport - soit imputable à une interprétation stricte du terme "présenter" qui ne nécessiterait pas une saisine spécifique.

1.2. Le rapport de la Commission contient des évaluations et des jugements, et présente également des lacunes; on peut dès lors raisonnablement penser que des critiques puissent être émises ou des considérations et suggestions utiles pour l'avenir formulées à ce propos, compte tenu du rôle conféré par le Traité au Comité en matière de cohésion économique et sociale et concernant le Fonds européen de développement régional (FEDER) dans les articles 159 et 162, et du volume de travail qu'il accomplit dans ce domaine, comme l'atteste le chapitre 7 du rapport sur le dialogue interinstitutionnel et, plus particulièrement, la partie consacrée au dialogue avec le Comité économique et social.

2. Contenu et structure du rapport

2.1. L'année 1998 constitue l'avant-dernière année de l'actuelle période de programmation 1994-1999, au cours de laquelle les derniers programmes ont été adoptés. Au terme de l'année, le nombre de programmes mis en oeuvre s'élevait à 1104 dont 605 au titre des différents objectifs et 409 au titre des initiatives communautaires.

2.2. Le meilleur taux d'exécution a été enregistré pour l'objectif 1 pour lequel, fin 1998, 82 % des subventions avaient été engagées et 64 % payées, alors que l'objectif 2 a subi un ralentissement notable par rapport à 1997, tant en termes d'engagements que de paiements. Il convient de signaler en particulier - vu son importance aux fins d'une politique prévisionnelle de l'emploi - l'évolution de l'objectif 4 qui, en dépit de l'excellent niveau de mise en oeuvre atteint en 1998, ne parvient pas à combler le retard accumulé au cours de l'ensemble de la période de programmation. En conséquence, à la fin de l'année 1998, seulement 68 % des concours avaient été engagés et 47 % payés.

2.2.1. À cet égard, il est intéressant de noter que pour les initiatives communautaires, les progrès les plus significatifs sont, en revanche, à mettre à l'actif des programmes sectoriels de reconversion industrielle.

2.3. Un chapitre du rapport est consacré aux évaluations intermédiaires qui visent à apprécier le degré de mise en oeuvre des programmes par rapport aux objectifs et, le cas échéant, à proposer les ajustements nécessaires. Ces évaluations décrivent l'impact macroéconomique des programmes sur le niveau du PIB et l'emploi.

2.4. Les évaluations thématiques et horizontales portent sur les PME, la recherche, le développement technologique et l'innovation, l'égalité des chances et le partenariat.

2.5. Dans le chapitre relatif au budget, la Commission a, outre l'examen du degré d'exécution budgétaire, dressé un inventaire des problèmes et lacunes observés à la suite des contrôles par sondage effectués sur les programmes répartis selon les différents Fonds. Les missions de contrôle exercées par l'Unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF) ont révélé que le nombre d'irrégularités et de fraudes communiquées à la Commission par les Etats membres est certes en hausse mais leur montant reste inférieur à celui de 1997. En effet, en 1998, 407 cas d'irrégularités ou de fraudes ont été enregistrés, représentant un montant total de 42,838 millions d'euros contre 55,9 millions en 1997. Il convient d'ajouter que tous les cas résolus ayant donné lieu à l'adoption de mesures au niveau national n'ont pas été communiqués à la Commission, comme le prévoit obligatoirement l'article 5 du Règlement.

2.6. S'agissant de l'additionnalité, la Commission fait part d'une certaine réticence de la part des États membres à communiquer les informations dans les délais prévus.

2.7. La coordination avec les autres instruments financiers, d'une part, et la compatibilité et la synergie avec les autres politiques communautaires, d'autre part, font l'objet de deux chapitres courts sur lesquels nous reviendrons plus avant dans le point 3 (Observations).

2.8. Le chapitre sur le dialogue interinstitutionnel et, plus particulièrement, la partie relative au Comité économique et social, rappelle tout d'abord, entre autres faits marquants, le regroupement de deux sections, l'une "régionale" et l'autre "économique", au sein d'une nouvelle section intitulée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale". Il est ensuite fait mention de certains avis du CES, élaborés dans le courant de l'année 1998, concernant la question urbaine(1), le Huitième rapport annuel des Fonds structurels(2), les nouvelles programmations régionales 1997-1999(3), les pactes territoriaux pour l'emploi(4), le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC)(5), la réforme des Fonds structurels(6) et les propositions de l'Agenda 2000(7).

2.9. 1998 est l'année de la préparation de la nouvelle période de programmation 2000-2006; le 28 mars, la Commission a adopté les propositions relatives aux nouveaux règlements des Fonds, à savoir un règlement général et des règlements simplifiés pour les Fonds. Le rapport résume les principales nouveautés introduites à la suite de la réforme et les axes prioritaires définis dans les orientations adoptées par la Commission pour la période 2000-2006.

2.10. Le thème horizontal que la Commission a choisi d'approfondir cette année est celui du développement local; ce thème revêt un intérêt particulier pour le Comité qui, depuis plusieurs années, a élaboré une série d'avis et de rapports d'information sur ce sujet. Le concept de développement local ainsi que les termes clés y relatifs sont définis et la place du développement local dans la programmation des Fonds est précisée.

3. Observations

3.1. D'une manière générale, le Comité juge positive l'utilité des évaluations intermédiaires qui, souvent, par le biais de recommandations concrètes, permettent de réorienter les programmes à mi-parcours. Elles font également apparaître les difficultés rencontrées en matière de procédures financières et administratives, en particulier pour les actions les plus innovantes, et donnent lieu à des suggestions en vue d'améliorer les systèmes de surveillance et de renforcer les instruments des administrations publiques. Elles se révèlent toutefois insuffisantes pour d'autres aspects tels que l'emploi et le partenariat.

3.1.1. En dépit des progrès enregistrés au niveau du redressement économique des régions les plus défavorisées, selon les données contenues dans le "Sixième rapport périodique sur la situation et l'évolution socioéconomique des régions de l'Union européenne"(8), le problème tend à s'aggraver sur le front de l'emploi. En effet, il est rappelé au point 1.1.2 du rapport faisant l'objet du présent avis que dans les 25 régions les plus sévèrement touchées (dont 23 ressortent à l'Objectif 1 et une à l'Objectif 2), le taux de chômage est passé de 20 % à 24 %.

3.1.2. À la lecture du rapport, il s'avère extrêmement difficile de se forger une idée de l'impact des actions des Fonds sur l'emploi, qui constitue pourtant l'une des priorités de la politique régionale. Son importance est mise en évidence dans plusieurs chapitres et les lignes directrices des politiques communautaires en la matière sont résumées, notamment celles définies au cours de l'année 1998; cela dit, le rapport ne permet pas d'en inférer les résultats obtenus, même généraux et provisoires, à l'issue des quatre années de programmations.

3.1.3. Ces évaluations sont certes difficiles à réaliser mais s'agissant des informations contenues dans le rapport pour le seul objectif 1, à savoir les données relatives à l'impact macroéconomique, les informations sur les emplois supplémentaires ou les chiffres et considérations présentés dans les différents chapitres, il y aurait lieu de les regrouper dans un tableau récapitulatif, de les décomposer par pays ou région et par type d'entreprise ou grands secteurs de production (agriculture, industrie, services et administrations publiques, non marchand) et de les traiter de manière plus exhaustive.

3.1.4. À titre d'exemple, il serait très intéressant de comprendre la manière dont les aides en tout genre qui ont été allouées à plus de 750000 PME, ont permis la création ou le maintien de deux millions d'emplois, concepts du reste très différents en termes d'incidence sur les chiffres globaux de l'emploi.

3.1.4.1. Le rapport dresse un bilan positif de l'action des Fonds dans le secteur des petites et moyennes entreprises, soulignant le fait que 70 % des projets n'auraient pu être menés à bien sans leur concours et insistant sur l'importance des interventions d'ingénierie financière. Il ne permet toutefois pas de se forger une idée de l'engagement ni des résultats obtenus dans le secteur des services (notamment, le commerce et le tourisme) dont l'importance est déterminante en matière d'emploi.

3.1.5. En revanche, le Comité peut comprendre qu'il soit impossible d'évaluer les effets produits sur l'emploi par les 89 pactes territoriaux pour l'emploi - qui prévoient la création de quelque 55000 postes de travail - qui ne sont pas encore arrivés à leur terme. Il est néanmoins intéressant de constater qu'ils ont contribué à une réaffectation des Fonds à concurrence de 1609 millions d'euros, la majeure partie de cette somme provenant d'apports nationaux et locaux et du secteur privé.

3.2. En ce qui concerne le partenariat, aucune information n'est donnée quant à sa diffusion - une donnée que le Comité juge importante - mais des remarques intéressantes sont formulées sur sa contribution positive ainsi que des considérations sur la forme et la structure du partenariat.

3.2.1. Dans son rapport, la Commission met en exergue le problème suscité par les diverses facettes du partenariat, lesquelles peuvent être sources de difficultés, et met en garde contre la suggestion des évaluateurs de réaliser un vaste partenariat.

3.2.2. Le rapport ne mentionne pas d'éléments essentiels, mais le Comité réitère ses précédentes affirmations selon lesquelles le partenariat ne peut revêtir une forme trop rigide étant donné que les divergences territoriales sont trop grandes et l'implantation des forces sociales organisées trop disparate (c'est vrai parfois aussi pour une même organisation dans les diverses régions). En ce qui concerne l'ampleur du partenariat, la plus grande implication possible est certainement positive, à condition que chaque représentant ait un rôle et une responsabilité précis.

3.3. Si l'on excepte le domaine des réseaux transeuropéens, pour lequel le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds de cohésion représentent l'une des sources majeures de subventions, et en partie la Banque européenne d'investissement, il est difficile de comprendre à la lecture du chapitre 5 en quoi consiste véritablement la coordination avec les autres instruments financiers, qui devrait s'effectuer au niveau des stratégies et des objectifs. Il est souhaitable cependant que cette coordination soit assurée tant au niveau national que communautaire.

3.4. Selon le rapport, la coordination avec les autres politiques communautaires s'est déroulée, en 1998, de manière satisfaisante, notamment pour ce qui concerne la protection de l'environnement, de mieux en mieux intégrée dans les actions, la promotion de l'esprit d'entreprise, pour lequel s'est intensifié l'échange de bonnes pratiques entre les PME, et le domaine de la recherche et du développement technologique (RDT), dans le cadre duquel certains programmes opérationnels ont été réorientés vers la promotion de la société de l'information.

3.5. Inversement, les informations relatives à la coordination avec la politique agricole commune et les politiques en matière de concurrence et de transparence dans les marchés publics, ne sont guère pertinentes du fait qu'elles ne permettent pas d'établir clairement si les directives communautaires sont suivies et respectées.

3.5.1. Par ailleurs, étant donné que les interventions des Fonds dans le domaine de la culture sont relativement significatives, il serait intéressant de savoir dans quelle stratégie européenne celles-ci s'inscrivent. De même, il serait opportun de disposer d'un état de la situation en ce qui concerne la relation entre les actions déployées dans les régions périphériques et les politiques extérieures de proximité de l'Union.

3.5.2. Ce chapitre gagnerait en intérêt s'il contenait également des considérations tirées des expériences concrètes acquises grâce aux Fonds, sur la compatibilité des autres politiques communautaires avec l'objectif de la cohésion économique et sociale. S'agissant, par exemple, de la politique de recherche et de développement technologique (RDT), on insiste depuis longtemps sur la nécessité de modifier les priorités non seulement en encourageant l'excellence, qui récompense les centres de recherche des régions les plus développées, mais surtout en augmentant le volume des investissements dans le potentiel de recherche et développement des régions défavorisées.

3.5.3. Par ailleurs, une modulation de la politique de concurrence s'avérerait décisive, dans le sens d'un contrôle plus strict et plus restrictif des aides communautaires et nationales et de l'application des règles dans les régions les plus fortes et, vice versa, d'une souplesse accrue vis-à-vis des régions des objectifs 1 et 2. En effet, une modulation pourrait contribuer grandement à un rééquilibrage entre les régions, sous réserve de ne pas se limiter à une application abstraite et formelle de garante des règles du marché, mais d'accepter d'incorporer les objectifs de la cohésion économique et sociale, notamment l'octroi d'avantages fiscaux, en particulier aux PME, et les actions visant à favoriser la régularisation du travail actuellement non déclaré.

3.5.4. À cet égard, il convient de citer le point 37 (3e tiret) des conclusions du sommet de Lisbonne: "... traduire ces lignes directrices européennes en politiques nationales et régionales en fixant des objectifs spécifiques et en adoptant des mesures qui tiennent compte des diversités nationales et régionales".

3.6. Le thème horizontal choisi pour ce rapport, à savoir le développement local, est traité de manière approfondie tout au long des différents chapitres, même si l'affirmation selon laquelle il "n'est pas en tant que tel une priorité politique au niveau communautaire" laisse plutôt perplexe. En premier lieu, parce que l'on n'en comprend pas la nécessité (pourquoi affirmer ce qu'il n'est pas?) et, en second lieu, parce que cette affirmation est immédiatement suivie d'une allusion à deux Conseils européens (Florence et Dublin) au cours desquels le développement local et les pactes territoriaux ont été indéniablement mis en évidence.

3.6.1. La Commission tente, avant tout, d'appréhender le concept de développement local par le biais d'une définition floue. Au lieu d'un "concept imprécis", il s'agit plutôt d'un concept souple et très large, que l'on peut définir non pas par son contenu, mais par les modalités d'intervention et les dimensions et caractéristiques des territoires concernés.

3.6.2. Le Comité partage l'avis selon lequel ce concept est perçu comme une approche novatrice qui rencontre une adhésion de plus en plus large. Il s'agit de modalités d'intervention particulièrement adaptées pour affronter les problématiques du développement urbain (Urban) et de la reconversion industrielle (en effet, pour l'objectif 2, l'impact des actions tournées vers le développement local représente 15 %) et rurale (tourisme rural, artisanat, culture et communication, Leader II), et celles rencontrées dans le cadre des projets pilotes concernant les nouveaux gisements d'emploi.

3.6.3. Dans son rapport, la Commission prétend qu'il est difficile de calculer avec une précision suffisante l'impact des actions menées en faveur du développement local et l'évalue aux alentours de 10 % des financements. Incontestablement, une évaluation exacte est difficile à réaliser; celle-ci devrait davantage être établie à partir des modalités d'intervention que des objectifs. Le Comité estime qu'il y a lieu de renforcer les actions de développement local.

4. La réforme des Fonds structurels 2000-2006

4.1. Comme nous l'avons dit précédemment, 1998 a également été l'année au cours de laquelle la Commission a présenté les propositions de nouveaux règlements des Fonds structurels, qui ont été approuvées par le Conseil en juin 1999 et entrent en vigueur cette année. Aujourd'hui, l'Union européenne se trouve à nouveau dans une phase cruciale. En effet, le Traité d'Amsterdam, élaboré en 1997 et entré en vigueur il y a un an à peine, est déjà en passe d'être soumis à une nouvelle révision qui devra aborder et résoudre les questions institutionnelles laissées en suspens. Au cours de la première décennie de ce deuxième millénaire, l'Union européenne est appelée à s'élargir progressivement à onze nouveaux États, voire davantage. Le développement du processus de mondialisation et de la société de l'information a des conséquences sur les institutions et l'organisation des entreprises et du marché qui, à l'heure actuelle, ne sont pas toutes connues.

4.1.1. Fin 1999, le chômage touchait environ 10 % de la population active, soit quelque 16,5 millions de personnes dont la majeure partie se trouvent dans les régions en retard de développement. Le Traité d'Amsterdam et les conclusions de plusieurs Conseils européens ont défini un cadre européen qui précise les thèmes prioritaires pour les investissements en matière d'emploi et de développement des ressources humaines. Les Fonds structurels devront intervenir en faveur des quatre axes de la stratégie européenne pour l'emploi (esprit d'entreprise, aptitude à l'emploi, adaptabilité et égalité des chances), qui constituent un préalable au développement des ressources humaines.

4.1.2. C'est à la lumière de ces enjeux qu'il convient de mesurer la nouvelle réforme des Fonds structurels parallèlement aux autres politiques communautaires. Une réforme importante s'imposait, tirant les enseignements des problèmes survenus lors des précédentes programmations et permettant d'optimiser l'affectation des ressources, de telle sorte que les régions en retard de développement et les zones en déclin parviennent à développer et à moderniser durablement leurs infrastructures.

4.1.3. Les propositions de la Commission englobent:

- un règlement général couvrant tous les principes fondamentaux des Fonds structurels (objectifs prioritaires et missions des Fonds, méthodes de programmation et principes généraux d'organisation, coordination entre les Fonds et les divers instruments financiers, gestion financière, évaluation et contrôle);

- quatre règlements spécifiques pour chacun des Fonds (FEDER, FEOGA, FSE, IFOP), considérablement simplifiés, se limitant à des dispositions particulières et portant dès lors essentiellement sur les domaines d'intervention respectifs.

4.1.4. La nouvelle réforme introduit des nouveautés importantes. L'approche politique sur laquelle se fonde la réforme des Fonds structurels s'articule autour de cinq priorités:

- mise en place des conditions nécessaires à un développement économique durable: croissance, compétitivité, emploi;

- renforcement de la compétitivité et de l'innovation, intensification de l'aide au développement des PME;

- développement des ressources humaines en faveur de l'emploi;

- développement durable, protection et amélioration de l'environnement;

- égalité des chances entre les hommes et les femmes.

4.1.5. La proposition de réforme repose sur trois axes:

- augmentation de la concentration des ressources;

- simplification et décentralisation de l'octroi des Fonds;

- renforcement de l'efficacité et du contrôle.

Pour la période de programmation 2000-2006, la proposition prévoit de décentraliser la gestion des Fonds structurels et de mieux définir le rôle des parties concernées. Dans ce contexte, la Commission devra assumer la responsabilité de la programmation stratégique, du respect des priorités communautaires, de la vérification des résultats par le biais d'un suivi, d'une évaluation et d'un contrôle, ainsi que de l'allocation des ressources. En revanche, la mise en oeuvre des programmes et la gestion des interventions relèveront de la compétence des États membres sur la base d'un partenariat plus large et plus approfondi impliquant les associations d'interlocuteurs, notamment les acteurs socioéconomiques, au cours de l'ensemble du processus d'intervention des Fonds structurels.

5. Conclusions

5.1. Le Comité se félicite des progrès accomplis pour rendre le rapport annuel des Fonds structurels plus concis et lisible et résume ci-après les principales observations formulées dans le but d'accroître l'utilité dudit rapport et d'en améliorer ultérieurement le contenu. Il s'agirait de:

- faire preuve de plus de diligence en ce qui concerne la publication du rapport;

- traiter le thème de l'emploi de manière unitaire et plus approfondie;

- améliorer les informations en matière de partenariat;

- faire référence, même partiellement, à la compatibilité des autres politiques communautaires avec l'objectif de la cohésion économique et sociale;

- approfondir davantage les actions en matière d'éducation et de formation, compte tenu de l'importance de l'économie de la connaissance.

Par ailleurs, le Comité est d'avis qu'il convient de renforcer le poids des actions de développement local.

5.2. Dans ses conclusions, le Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 annonce une inflexion vers le développement. Il part de la constatation que "Le chômage structurel de longue durée et les déséquilibres marqués entre les taux de chômage régionaux sont des problèmes dont continuent à souffrir de façon endémique certaines parties de l'Union. Le secteur des services est sous-développé, en particulier dans les domaines des télécommunications et de l'Internet. Le manque de personnel qualifié ne cesse de s'aggraver, surtout dans le secteur des technologies de l'information où le nombre des emplois qui ne peuvent être pourvus s'accroît sans cesse. La situation économique s'étant améliorée, le moment est venu d'entreprendre des réformes économiques et sociales dans le cadre d'une stratégie positive combinant compétitivité et cohésion sociale" pour se fixer un nouvel objectif stratégique: "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale".

5.2.1. En vue de réaliser cet objectif, le Conseil européen de Lisbonne précise dans ses conclusions qu'il convient de "... préparer la transition vers une société et une économie fondées sur la connaissance, au moyen de politiques répondant mieux aux besoins de la société de l'information et de la R& D ... Le passage à une économie numérique fondée sur la connaissance, favorisé par l'existence de biens et de services nouveaux, sera un puissant facteur de croissance, de compétitivité et de création d'emplois. Il permettra en outre d'améliorer la qualité de vie des citoyens et l'environnement ... Les technologies de l'information peuvent servir à renouveler le développement urbain et régional et à promouvoir des technologies écologiquement saines ...".

5.3. Le Comité insiste sur ces affirmations et déclare être convaincu que ces nouvelles orientations stratégiques contribueront à prendre conscience de l'importance des nouvelles technologies de l'information et, plus généralement, de ce système de PME appelé "nouvelle économie" en faveur du développement des régions européennes les plus défavorisées. Il s'agit là d'une opportunité difficile à renouveler, même à long terme, de combler le fossé technologique avec les régions les plus avancées grâce à une dotation en capital relativement modeste et un esprit d'entreprise se manifestant surtout parmi les plus jeunes générations qui sont les plus durablement touchées par le chômage. À défaut de saisir cette opportunité, la fracture deviendrait alors vraiment de plus en plus difficile à colmater.

5.4. Le rapport n'indique pas clairement l'importance accordée à cet axe stratégique - qui, même s'il est aujourd'hui relancé politiquement par le Conseil, ne constitue pas une véritable nouveauté - ni les progrès réalisés avec le concours des Fonds structurels. Les références à la "société de l'information" sont légion mais revêtent un caractère général. Il serait de toute évidence opportun que le prochain rapport fournisse un cadre plus complet et plus approfondi eu égard à son rôle centralisateur. Il pourrait peut-être s'agir du thème horizontal du prochain rapport.

5.5. La réalisation de ce nouvel objectif stratégique nécessite certes le déploiement d'efforts extraordinaires, notamment en matière d'éducation et de formation professionnelle ainsi que sur le plan des infrastructures de communication et de la libéralisation des services. Les changements intervenus au plan économique requièrent une nouvelle répartition des ressources qui mette en lumière l'engagement pris dans tous les secteurs. Les nouvelles orientations pour la période de programmation 2000-2006 devront vraisemblablement être mises à jour ou, en tout état de cause, la Commission devra veiller à ce que cette exigence soit énoncée avec force dans les nouveaux programmes.

Bruxelles, le 12 juillet 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO C 95 du 30.3.1998, p. 89.

(2) JO C 235 du 27.7. 1998, p. 34.

(3) JO C 235 du 27.7.1998, p. 34.

(4) JO C 407 du 28.12.1998, p. 66.

(5) JO C 407 du 28.12.1998, p. 85.

(6) JO C 407 du 28.12.1998, p. 272.

(7) JO C 19 du 2.1.1998, p. 111.

(8) SEC(1999) 66 final.