COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 20.7.2021 COM(2021) 411 final Recommandation de DÉCISION DU CONSEIL autorisant l’ouverture de négociations en vue d’un accord entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, en ce qui concerne Gibraltar



EXPOSÉ DES MOTIFS 1.CONTEXTE DE LA RECOMMANDATION Par la présente recommandation, la Commission recommande que le Conseil autorise l’ouverture de négociations en vue d’un accord entre l’Union et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, en ce qui concerne le territoire britannique d’outre-mer de Gibraltar, nomme la Commission en tant que négociateur de l’Union et adresse des directives au négociateur [et désigne une commission spéciale qui devra être consultée pour la conduite des négociations]. 2.CONTEXTE Le 1er février 2020, le Royaume-Uni s’est retiré de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom). Les modalités du retrait sont définies dans l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (ci-après le «Royaume-Uni») de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (ci-après l’«accord de retrait»), qui comprend un protocole sur les arrangements spécifiques concernant le territoire britannique d’outre-mer de Gibraltar (ci-après «Gibraltar»). L’accord de retrait est entré en vigueur le 1er février 2020 et prévoyait une période de transition pendant laquelle le droit de l’Union s’appliquait au Royaume-Uni et sur son territoire conformément audit accord. Cette période a pris fin le 31 décembre 2020. L’accord et le protocole étaient applicables à Gibraltar conformément à l’article 3, paragraphe 1, point a), de l’accord de retrait. La mise en œuvre du protocole sur Gibraltar a été supervisée par le comité spécialisé sur le protocole sur Gibraltar, au sein duquel l’Espagne a joué un rôle actif. À l’exception de son article 1er, le protocole a cessé de s’appliquer à Gibraltar après la fin de la période de transition. Au cours de cette période de transition, l’Union européenne, Euratom et le Royaume-Uni ont conclu un accord de commerce et de coopération, qui a été conclu par l’Union sur la base de la décision (UE) 2021/689 du Conseil et appliqué à titre provisoire à compter du 1er janvier 2021. Cet accord est entré en vigueur le 1er mai 2021. Il ne s’applique ni ne produit d’effet à Gibraltar, qui est exclu de son champ d’application territorial. En outre, Euratom et le Royaume-Uni ont conclu un accord de coopération relatif aux utilisations sûres et pacifiques de l’énergie nucléaire, qui était applicable à titre provisoire à compter du 1er janvier 2021 et est entré en vigueur le 1er mai 2021. Cet accord n’est pas applicable à Gibraltar. 3. L’ACCORD UE-ROYAUME-UNI SUR GIBRALTAR Dans les déclarations à inscrire au procès-verbal de la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018 figurait la déclaration suivante du Conseil européen et de la Commission: «Après que le Royaume-Uni aura quitté l'Union, Gibraltar ne sera pas inclus dans le champ d'application territorial des accords qui seront conclus entre l'Union et le Royaume-Uni. Cependant, cela ne fait pas obstacle à la possibilité d’avoir des accords séparés entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar. Sans préjudice des compétences de l'Union et dans le plein respect de l'intégrité territoriale de ses États membres, telle qu'elle est garantie par l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, ces accords séparés nécessiteront un accord préalable du Royaume d'Espagne». En outre, la déclaration suivante de la Commission a été jointe à la décision du Conseil relative à la signature de l’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne, Euratom et le Royaume-Uni: «Dans le prolongement de la déclaration commune du Conseil européen et de la Commission européenne sur le champ d'application territorial des accords futurs entre l'Union et le Royaume-Uni, du 25 novembre 2018, l'accord qui doit être signé entre l'Union et le Royaume-Uni le 30 décembre 2020 n'inclut pas Gibraltar. Cela ne fait pas obstacle à la possibilité d'avoir des accords séparés entre l'Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar. La Commission est prête à examiner toute demande présentée par l'Espagne, en accord avec le Royaume-Uni, visant à lancer la procédure de négociation de tels accords séparés pour autant que ceux-ci soient compatibles avec le droit de l'Union et les intérêts de l'Union.» Le Royaume d’Espagne et le Royaume-Uni se sont entendus sur un cadre possible pour un accord sur Gibraltar et, le 31 décembre 2020, le Royaume d’Espagne a invité la Commission à engager, sur la base de ce consensus, la procédure de négociation dudit accord au niveau de l’Union. Conformément à la déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018 sur le champ d’application territorial des accords futurs entre l’Union et le Royaume-Uni, l’accord envisagé «nécessitera un accord préalable du Royaume d’Espagne». Étant donné que l’Espagne, en tant qu’État membre voisin et en tant qu’État membre qui sera chargé de l’application et de la mise en œuvre de certaines dispositions du futur accord, sera particulièrement concernée par l’accord, la Commission entretiendra des contacts étroits avec les autorités espagnoles tout au long des négociations et tiendra dûment compte de leur point de vue. L’accord envisagé devrait tenir compte de la situation politique, juridique et géographique particulière de Gibraltar conformément au droit international. La conclusion d’un tel accord serait bénéfique compte tenu de la proximité géographique et de l’interdépendance économique de Gibraltar avec l’Union. L’accord envisagé vise à établir une nouvelle relation entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar qui élimine les obstacles physiques à la circulation des personnes et des biens de manière à contribuer à une prospérité partagée au sein de la région. En ce qui concerne la circulation des personnes, l’objectif de l’accord est de supprimer les structures physiques actuelles tout en maintenant le principe selon lequel Gibraltar ne ferait pas partie de l’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures ni de l’union douanière. Afin d’assurer la pleine protection de l’espace Schengen, le contrôle et la surveillance des frontières extérieures seraient effectués au port, à l’aéroport et dans les eaux de Gibraltar par l’Espagne, dans l’application des règles pertinentes de l’UE. Les points de passage frontaliers à établir au port et à l’aéroport permettraient l’application de la législation pertinente de l’UE, y compris la mise en œuvre et l’utilisation des bases de données nécessaires aux vérifications aux frontières. Les garde-frontières espagnols disposeraient de tous les pouvoirs nécessaires pour effectuer les contrôles aux frontières et la surveillance des frontières et exécuter les obligations qui en découlent, notamment pour ce qui est des interventions sur la base de signalements introduits dans les bases de données (par exemple pour refuser l’entrée). Dans le cas d’un signalement, notamment à des fins de non-admission ou d’arrestation, l’Espagne prendrait des actions de suivi et, si nécessaire, les autorités britanniques en ce qui concerne Gibraltar soutiendraient et faciliteraient la mise en œuvre des mesures requises par le signalement, tel que le transfert de la personne ou de l’objet concerné aux autorités espagnoles. L’exercice de ces fonctions par l’Espagne ferait l’objet d’une vérification régulière sous la forme d’évaluations de Schengen.

Le temps passé à Gibraltar serait calculé comme du temps passé dans l’espace Schengen aux fins du calcul de la durée de séjour autorisé. Les ressortissants britanniques autres que ceux résidant à Gibraltar au moment de la signature de l’accord seraient traités comme des ressortissants de pays tiers aux fins de l’entrée et du séjour à Gibraltar. Les personnes résidant à Gibraltar seraient toujours considérées comme des ressortissants de pays tiers aux fins du droit de l’Union, mais elles auraient le droit d’accéder sans visa à l’espace Schengen pour une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours, conformément aux dispositions pertinentes du droit de l’Union applicable. Elles seraient exemptées de l’apposition de cachets, du système d’entrée et de sortie et de l’ETIAS. En outre, les personnes résidant légalement à Gibraltar ne se verraient pas refuser l’entrée sur le territoire de Gibraltar. Étant donné que la grande majorité des franchissements de frontières continueront d’avoir lieu par la frontière terrestre extérieure, la réalisation des vérifications aux frontières et de la surveillance des frontières par l’Espagne serait complétée par d’autres modalités de coopération spécifiques («mesures de sauvegarde») destinées à assurer d’une manière équivalente la sécurité de l’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures. Ces modalités permettraient d’atténuer les risques en matière de migration irrégulière ainsi que les risques pour la sécurité, tels que ceux découlant de la facilitation des flux de marchandises ou d’un assouplissement des procédures douanières, et garantiraient une protection équivalente de cette frontière terrestre extérieure et de l’espace Schengen dans son ensemble. Les mesures de sauvegarde concerneraient, entre autres, la coopération policière et judiciaire, la protection des données, le retour des migrants en situation irrégulière et la prévention de la migration irrégulière, les dispositions relatives à la responsabilité des demandeurs de protection internationale, l’alignement de la politique en matière de visas et de permis de séjour. Plus précisément, les mesures de sauvegarde comprendraient au moins les éléments suivants: –des règles établissant que l’Espagne, en coopération avec le Royaume-Uni, serait responsable de l’examen des demandes de protection internationale présentées à Gibraltar conformément au droit de l’Union applicable, y compris l’utilisation du système Eurodac pour l’enregistrement des empreintes digitales des demandeurs d’asile et des personnes appréhendées alors qu’elles tentent de franchir la frontière de manière irrégulière. Si besoin est, les autorités britanniques, en ce qui concerne Gibraltar, devraient soutenir et aider les autorités espagnoles dans l’exercice de leurs missions. En conséquence de cette configuration, les mouvements de personnes demandant la protection internationale entre le territoire des États membres et les pays associés au système de Dublin, d’une part, et Gibraltar, d’autre part, ne devraient pas entraîner la cessation de la responsabilité au titre du règlement de Dublin; –des règles établissant l’obligation pour l’Espagne, en coopération avec le Royaume-Uni, de renvoyer les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier du territoire de Gibraltar, y compris à la frontière, et de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire exécuter ces retours conformément au droit de l’Union applicable. Si besoin est, les autorités britanniques en ce qui concerne Gibraltar devraient soutenir et aider les autorités espagnoles dans l’exercice de leurs missions; –des règles garantissant que le trafic de migrants est punissable en tant qu’infraction pénale en vertu du droit de Gibraltar; –des règles garantissant l’application du droit de l’Union relatif à la responsabilité des transporteurs dans l’aéroport de Gibraltar; –des règles garantissant l’application de la directive sur les informations préalables relatives aux passagers dans le port et l’aéroport de Gibraltar; –des règles prévoyant que l’Espagne serait seule compétente pour délivrer des visas de court séjour en ce qui concerne Gibraltar, conformément aux règles applicables de l’UE; –des règles prévoyant que l’Espagne serait seule compétente pour délivrer des visas de long séjour et des titres de séjour aux ressortissants de pays tiers en ce qui concerne Gibraltar. Alors que les conditions d’octroi des visas de long séjour et des titres de séjour seraient établies en vertu du droit de Gibraltar, l’Espagne délivrerait ces documents en appliquant les dispositions et procédures pertinentes prévues par le droit de l’Union et dans le format approprié. Les titres de séjour seraient clairement signalés comme étant valides pour Gibraltar. L’Espagne procéderait aux vérifications nécessaires dans les bases de données informatiques et pourrait refuser de délivrer un visa de long séjour ou un titre de séjour sur la base d’un signalement introduit dans le système d’information Schengen (SIS). D’autres États membres ou pays associés à l’espace Schengen ayant introduit des signalements dans le SIS seraient consultés par l’Espagne et auraient le droit de s’opposer à la délivrance d’un visa de long séjour ou d’un titre de séjour. Dans le cas où un visa de long séjour ou un titre de séjour est délivré, les États membres ou les pays associés à l’espace Schengen ne seraient pas tenus de retirer du SIS les signalements aux fins de non-admission; –des règles relatives à l’échange d’informations opérationnelles pertinentes entre les autorités britanniques en ce qui concerne Gibraltar et les autorités des États membres, y compris les informations sur les casiers judiciaires et les informations sur les personnes et objets recherchés ou disparus, tant sur demande que spontanément; –des règles relatives à la coopération entre les autorités britanniques en ce qui concerne Gibraltar et Europol et Eurojust, conformément aux modalités de coopération avec les pays tiers énoncées dans la législation pertinente de l’Union; –des règles prévoyant la possibilité d’une coopération policière opérationnelle transfrontalière; –des règles obligeant le Royaume-Uni, en ce qui concerne Gibraltar, à exiger que les données des dossiers passagers (PNR) relatives à tous les vols à destination de l’aéroport de Gibraltar soient mises à la disposition des autorités espagnoles conformément à la directive PNR; –des règles exigeant la réalisation de contrôles de police renforcés dans les zones situées près de la frontière terrestre extérieure entre l’Espagne et Gibraltar, tant à des fins répressives qu’à des fins de gestion des flux migratoires; –des règles relatives aux armes à feu, aux précurseurs d’explosifs et aux drogues; –l’obligation pour le Royaume-Uni, en ce qui concerne Gibraltar, de veiller à ce que les personnes dont l’entrée dans l’espace Schengen serait refusée au titre d’autres critères, notamment au motif qu’elles sont considérées comme une menace pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, soient empêchées et aient l’interdiction de quitter le territoire de Gibraltar et d’entrer dans l’espace Schengen. L’accord établirait un régime de notification préalable ou d’autorisation préalable pour les résidents de Gibraltar afin de permettre aux personnes résidant à Gibraltar de sortir de Gibraltar et d’entrer dans l’espace Schengen; –un cadre juridique permettant une coopération judiciaire efficace en matière pénale dans des domaines clés, qui devrait inclure à tout le moins des dispositions garantissant l’application à Gibraltar des conventions pertinentes du Conseil de l’Europe sur l’extradition, l’entraide judiciaire, le gel et la confiscation des avoirs ainsi que de leurs protocoles additionnels. L’accord comporterait également des règles spécifiques exigeant que l’acquisition et le maintien du droit de séjour à Gibraltar soient subordonnés à l’existence d’un lien réel avec Gibraltar. L’accord prévoirait l’obligation pour les parties de veiller à ce que leur législation permette le passage entre l’Union et Gibraltar sans vérification à un point de passage frontalier. Il sera examiné ultérieurement si et dans quelle mesure l’Union pourrait être amenée à modifier la législation pertinente de l’Union pour se conformer à cette obligation ou pour assurer le fonctionnement des garanties susmentionnées.

L’accord prévoirait un mécanisme par lequel les évolutions futures du droit de l’Union dans le domaine de la circulation des personnes pourront, si besoin est, être prises en compte dans des adaptations de l’accord. Il devrait également comporter une disposition autorisant sa résiliation par l’Union si ces adaptations ne sont pas effectuées. Il inclurait aussi un mécanisme permettant d’évaluer la mise en œuvre de sa partie relative à la circulation des personnes. En appliquant ce mécanisme, la Commission demandera aux États membres, en particulier à l’Espagne en tant qu’État membre voisin et en tant qu’État membre responsable de la mise en œuvre des contrôles Schengen, un avis sur la faisabilité de poursuivre l’accord. Ces avis seront dûment pris en considération. Enfin, l’accord prévoirait un mécanisme permettant d’évaluer la mise en œuvre de cette partie de l’accord, ainsi que la possibilité pour chaque partie, au terme d’une première période de mise en œuvre de quatre ans et sans préjudice des dispositions générales de résiliation, de décider s’il convient de poursuivre ou de résilier l’accord. En ce qui concerne la circulation des marchandises, l’objectif de l’accord envisagé est d’éliminer tous les obstacles physiques à leur libre circulation, à savoir les infrastructures physiques ou postes de contrôle et les vérifications ou contrôles connexes des marchandises, entre Gibraltar et l’Union. Afin de protéger l’intégrité du marché unique et de l’union douanière de l’Union ainsi que les intérêts financiers de l’Union, cet objectif peut être atteint si une union douanière, conformément à l’article XXIV du GATT de 1994, est établie entre l’Union et le Royaume-Uni en ce qui concerne Gibraltar et si la pleine application, à Gibraltar et sur le territoire de Gibraltar, de l’acquis de l’Union relatif au marché unique des marchandises, est assurée et que cette application de l’acquis s’accompagne: d’une coopération fiscale et douanière; d’un alignement du système fiscal de Gibraltar sur celui de l’Espagne; de vérifications et de contrôles appropriés à Gibraltar; d’un contrôle, par l’Union et les autorités espagnoles, des activités liées des autorités compétentes en ce qui concerne Gibraltar; de la possibilité, pour l’Union, de prendre unilatéralement des mesures appropriées; d’une répartition adéquate des droits de douane dans le budget de l’Union ainsi que d’arrangements pour lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts de l’Union et pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. L’accord envisagé couvrirait également les domaines des transports, de l’environnement et du climat, de la coordination de la sécurité sociale et des droits des citoyens dans la mesure nécessaire pour contribuer à l’objectif de prospérité partagée dans la région. Enfin, l’accord envisagé comporterait une structure de gouvernance solide garantissant la bonne mise en œuvre de l’accord et l’autonomie de l’Union européenne, y compris des clauses de résiliation et de suspension. L’accord envisagé devrait établir un organe directeur chargé de gérer et de superviser la mise en œuvre et le fonctionnement de l’accord envisagé, qui faciliterait le règlement des différends. L’organe directeur devrait prendre des décisions et formuler des recommandations concernant son évolution. Les États membres, et en particulier l’Espagne, devraient faire partie de la délégation représentant l’Union au sein de l’organe directeur. Dans la mise en œuvre des dispositions de l’accord, y compris des clauses de suspension et de résiliation, la Commission tiendra dûment compte de la position spécifique de l’Espagne, en tant qu’État membre voisin et en tant qu’État membre responsable de la mise en œuvre de certaines parties de l’accord, pour ce qui est de l’application, de la mise en œuvre et de la résiliation de l’accord. Dans ce contexte, l’Espagne et tout autre État membre peuvent demander à la Commission de déclencher l’application des clauses de l’accord relatives à la suspension et la résiliation. La Commission mènera les négociations conformément aux directives de négociation figurant à l’annexe de la décision, en consultation avec une commission spéciale désignée par le Conseil et en contact permanent et direct avec les autorités espagnoles. La Commission tiendra le Parlement européen régulièrement et pleinement informé des négociations. 4.BASE JURIDIQUE La base juridique procédurale d’une décision autorisant l’ouverture de négociations en vue d’un accord entre l’Union et un pays tiers et adressant des directives au négociateur est constituée par l’article 218, paragraphes 3 et 4 TFUE. En outre, dans la mesure où l’accord serait également négocié au nom d’Euratom puisque l’annexe de la décision contient des directives de négociation concernant des questions relevant du traité Euratom, la base juridique de la décision devrait inclure l’article 101 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA). La base juridique de la décision faisant l’objet de la présente recommandation devrait donc être constituée par l’article 218, paragraphes 3 et 4, du TFUE et l’article 101 du traité CEEA. La base juridique matérielle pour la signature et la conclusion du nouvel accord ne peut être déterminée qu’à l’issue des négociations, à la lumière du contenu dudit accord. Recommandation de DÉCISION DU CONSEIL autorisant l’ouverture de négociations en vue d’un accord entre l’Union européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, en ce qui concerne Gibraltar LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 218, paragraphes 3 et 4, vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 101, vu la recommandation de la Commission européenne, considérant ce qui suit: 1)Le 1er février 2020, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (ci-après le «Royaume-Uni») s’est retiré de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (ci-après «Euratom»).

2)L’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique prévoyait les modalités d’un retrait ordonné du Royaume-Uni, y compris un protocole sur les arrangements spécifiques concernant Gibraltar. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, point a), de l’accord, le droit de l’Union s’appliquait au Royaume-Uni et sur son territoire au cours d’une période de transition qui a pris fin le 31 décembre 2020. Le protocole, à l’exception de son article 1er,, a cessé de s’appliquer à Gibraltar après la fin de la période de transition. 3)L’Union européenne et Euratom, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, ont conclu un accord de commerce et de coopération, conclu par l’Union sur la base de la décision (UE) 2021/689 du Conseil et appliqué à titre provisoire à partir du 1er janvier 2021. Il est entré en vigueur le 1er mai 2021. Cet accord ne s’applique ni ne produit d’effet à Gibraltar, qui est exclu de son champ d’application territorial. 4)À la réunion du Conseil européen du 25 novembre 2018, une déclaration à inscrire au compte rendu a été faite, établissant la possibilité d’avoir des accords séparés entre l’Union et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, en ce qui concerne Gibraltar, sans préjudice des compétences de l’Union et dans le plein respect de l’intégrité territoriale de ses États membres, telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ces accords séparés nécessiteront un accord préalable du Royaume d’Espagne. 5)Le 31 décembre 2020, le Royaume d’Espagne a fait part de son souhait que l’Union mette en place un arrangement large et équilibré en ce qui concerne Gibraltar, sur la base du consensus dégagé avec le Royaume-Uni concernant un cadre possible pour un accord avec Gibraltar. 6)Il apparaît que la conclusion d’un tel accord serait bénéfique compte tenu de la proximité géographique et de l’interdépendance économique de Gibraltar avec l’Union. 7) Des négociations devraient donc être ouvertes en vue de la conclusion d’un accord entre l’Union et Euratom, d’une part, et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, en ce qui concerne Gibraltar. Il convient de nommer la Commission négociateur de l’Union. 8)L’accord devrait être sans préjudice des questions de souveraineté et de juridiction et ne devrait pas affecter la position juridique du Royaume d’Espagne en ce qui concerne la souveraineté et la compétence à l’égard de Gibraltar. 9)L’accord devrait respecter l’intégrité territoriale de ses États membres telle qu’elle est garantie par l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION: Article premier La Commission est autorisée à négocier un accord avec le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord en ce qui concerne le territoire britannique d’outre-mer de Gibraltar. Les négociations sont conduites sur la base des directives de négociation du Conseil dont le texte figure à l'annexe à la présente décision. Les négociations sont conduites en concertation avec le groupe de travail sur le Royaume-Uni. Article 2 La Commission est nommée négociateur de l’Union. Article 3 La Commission est destinataire de la présente décision.