FR Journal officiel de l'Union européenne C 181/40

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen — la double imposition au sein du marché unique»

COM(2011) 712 final

2012/C 181/08

Rapporteur: M. Vincent FARRUGIA

Le 11 novembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen - La double imposition au sein du marché unique»

COM(2011) 712 final.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 135 voix pour, 1 voix contre et 10 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 La double imposition constitue un obstacle sérieux aux activités transfrontalières, car elle empêche le marché unique de fonctionner efficacement et a des répercussions économiques négatives sur l'investissement et l'emploi. Elle décourage l'investissement et compromet la compétitivité, portant ainsi atteinte à la croissance économique et à la réalisation des objectifs de la stratégie UE 2020.

1.2 Dans de nombreux avis, le CESE a souligné combien il importe d'éliminer la double imposition. Il a donc soutenu les propositions qui visaient à accélérer les mesures permettant d'éviter cette double imposition, à renforcer la simplification administrative dans les situations transfrontalières, ainsi qu'à favoriser un marché intérieur où prévaut une concurrence loyale.

1.3 Compte tenu de ce qui précède, le CESE est favorable aux initiatives qui visent à éliminer la double imposition en favorisant la création d'interfaces efficaces entre les différents régimes fiscaux, comme le propose la communication de la Commission (1) à l'examen.

1.4 Le CESE est également d'avis qu'il convient de procéder à l'élimination de la double imposition d'une manière qui soit proportionnée aux objectifs poursuivis et qui respecte la souveraineté fiscale de chacun des États membres.

1.5 En outre, le CESE est d'avis que les problèmes qui découlent de la double imposition ont des incidences qui pèsent beaucoup plus lourdement sur les particuliers et sur les petites et moyennes entreprises, qui d'ordinaire ne disposent pas des moyens de faire face à de tels problèmes. C'est pourquoi, bien qu'il soit favorable à la communication à l'examen, le CESE souligne qu'il est indispensable que les propositions qui visent à s'attaquer à la double imposition soient cohérentes avec les mesures qui traitent de la double imposition des citoyens et couvrent tout aussi bien des solutions pour les particuliers et les PME.

1.6 Le CESE est d'accord avec l'idée que l'établissement du Forum de l'UE sur la double imposition soit fondé sur les mêmes principes que ceux du Forum conjoint sur les prix de transfert. Il propose toutefois de considérer ce forum comme une première étape vers la mise en place d'un observatoire de la Commission européenne, tel que l'a déjà recommandé le CESE afin d'éliminer les obstacles que rencontrent les citoyens dans les situations transfrontalières (2). À cet effet, il serait possible d'étendre les attributions de cet observatoire, de manière à ce qu'elles comprennent un rôle d'investigation sur l'efficacité en continu des efforts en vue d'éliminer la double imposition pour les citoyens, les PME, ainsi que les grandes entreprises.

1.7 Le CESE recommande également que ce Forum de l'UE sur la double imposition prévoit aussi en son sein une représentation de la société civile organisée.

1.8 Le CESE soutient également la mise en place d'un code de conduite qui permettrait d'aboutir à une interprétation et une application communes des notions fiscales entre les différents États membres, de manière à éviter les situations de double imposition et à réduire les cas où les conventions préventives de la double imposition n'ont pas d'effets. Qui plus est, il permettrait d'éviter de recourir à l'arbitrage.

1.9 Tout en étant favorable à l'étude de la faisabilité d'un mécanisme performant de règlement des litiges, le CESE souligne qu'il importe de faire en sorte que le recours à l'arbitrage soit moins souvent nécessaire.

1.10 Le CESE est favorable à l'étude de l’ampleur réelle du phénomène de la double non-imposition et de ses conséquences économiques et sociales, ainsi que de celles que pourraient éventuellement entraîner les mesures destinées à éliminer ce phénomène.

1.11 Enfin, le CESE souligne qu'il convient d'évaluer toutes les propositions au moyen d'études d'impact social et économique complètes et que ces études devraient en exposer les incidences sur chaque État membre.

2. Teneur et contexte de la proposition

2.1 La double imposition provoque une insécurité juridique qui entrave les activités économiques menées par les citoyens et les entreprises. Elle aboutit à un accroissement de la charge fiscale totale et des pertes nettes de bien-être, à une charge administrative inutilement élevée, et engendre un impact négatif sur l'investissement et le fonctionnement du marché unique, ce qui entraîne par contrecoup un recul de la compétitivité et de l'emploi. La consultation publique menée par la Commission met en évidence l'ampleur du phénomène de la double imposition, puisqu'en moyenne plus de 20 % des cas signalés portaient sur un montant supérieur à un million d'euros pour les entreprises et plus de 35 % sur un montant supérieur à 100 000 euros pour les particuliers.

2.2 La communication (3) présentée par la Commission souligne combien il importe de lutter contre la double imposition (4) afin de garantir l'efficacité du marché unique et d'assurer la réalisation des objectifs fixés par la stratégie Europe 2020.

2.3 La communication à l'examen appelle à accroître la coordination en matière d'imposition car il s'agit là d'un moyen d'établir un cadre plus solide de politique économique dans la zone euro. Cet aspect est mis en relief dans l'Acte pour le marché unique (5), qui met en lumière l'importance d'éliminer les obstacles transfrontaliers pour les citoyens de l'Union, ainsi que la charge administrative liée à la fiscalité des entreprises. Ce dernier défi fait actuellement l'objet des propositions de la Commission concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés (ACCIS) (6). La communication à l'examen évoque également la nécessité d'un réseau efficace de conventions préventives de la double imposition entre les États membres et l'importance de s'attaquer aux problèmes liés à la double imposition s'agissant des droits de succession.

2.4 La communication à l'examen se concentre sur l'étude des obstacles liés à la double imposition et relève à cette occasion que cette question importe encore davantage en période de crise économique. Elle note que l'élimination de la double imposition et le ciblage de la double non-imposition peuvent, dans une optique dynamique, constituer une source de recettes fiscales pour les gouvernements.

2.5 La communication à l'examen reconnaît que si un certain nombre d'États membres appliquent déjà des mesures unilatérales, bilatérales, voire multilatérales, pour atténuer la double imposition, le traité sur l'UE n'oblige pas tous les États membres à le faire.

2.6 La communication à l'examen énumère les domaines que la Commission a déjà explorés afin de s'attaquer à la double imposition, notamment en ce qui concerne la directive «Sociétés mères et filiales», la directive «Intérêts et redevances», la convention d’arbitrage (CA), les réalisations du Forum conjoint sur les prix de transfert (FCPT), les recommandations sur les procédures de réduction de la retenue à la source et la proposition d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS).

2.7 La communication à l'examen relève également que si ces efforts sont pertinents, ils ne s'avèrent pas suffisamment efficace. En conséquence, elle énonce les possibilités de solutions suivantes sans pour autant détailler plus avant aucune de ces propositions:

— renforcer les instruments existants, notamment en ce qui concerne la directive «Intérêts et redevances». La Commission a proposé une refonte de cette directive, présentée en même temps que le document COM(2011) 712 à l'examen, suggérant pour le traitement de la retenue à la source de réduire la double imposition sur de tels paiements. Le CESE vient d'adopter un avis sur la refonte de cette directive (7).

— étendre la couverture et la portée des conventions préventives de la double imposition, s'agissant de résoudre les situations triangulaires, ainsi que du traitement à réserver aux entités et taxes non couvertes par les conventions préventives de la double imposition au sein de l’UE, avec une proposition de renforcer le dialogue entre les États membres en cas de différends;

— mettre en place des mesures destinées à favoriser une plus grande cohérence entre les États membres de l’UE dans l’interprétation et l’application des conventions préventives de la double imposition. Il s'agit là de la possibilité de mettre en place un Forum de l'UE sur la double imposition chargé d'élaborer un code de conduite en matière d'imposition afin de traiter des conflits d'interprétation concernant les notions contenues dans les conventions préventives de la double imposition applicables entre les États membres;

— afin de régler la question de l’absence de procédure globale contraignante en matière de résolution des litiges, la Commission propose une solution offerte par la dernière version de l'article 25 du modèle de convention fiscale de l'OCDE (2008). Cet article prévoit en effet une procédure amiable assortie d'un mécanisme contraignant de règlement des litiges pour tous les cas de double imposition non résolus.

2.8 Enfin, la communication à l'examen expose les étapes ultérieures qu'il convient d'accomplir, à savoir notamment:

— chercher à concrétiser les solutions exposées dans la communication à l'examen, notamment en ce qui concerne la création d'un forum, une proposition de code de conduite et la faisabilité d'un mécanisme performant de règlement des litiges;

— présenter des solutions possibles pour lutter contre les obstacles transfrontaliers liés aux droits de succession au sein de l'UE qui ont été récemment avancées par la Commission (8);

— continuer à faire usage du FCPT, récemment relancé, pour traiter les problèmes de double imposition en matière de prix de transfert;

— présenter des solutions en 2012 en ce qui concerne la double imposition transfrontalière des dividendes versés aux investisseurs en portefeuille;

— lancer une procédure de consultation exploratoire pour établir l’ampleur réelle de la double non-imposition.

3. Observations générales

3.1 Le CESE est favorable à des mesures contre la double imposition, qu'il estime préjudiciable à l'investissement et donc à la création d'emplois et d'activités économiques. De fait, dans de nombreux avis, le CESE a souligné combien il importe d'éliminer la double imposition. Il a donc soutenu les propositions qui visaient tant à accélérer l'adoption de mesures permettant d'éviter cette double imposition qu'à renforcer la simplification administrative dans les situations transfrontalières (9), et à favoriser l'établissement de principes communs pour encourager un marché intérieur où prévaut une concurrence loyale (10).

3.2 Le CESE a également approuvé les efforts de la Commission qui visaient à supprimer, ou tout au moins à atténuer, l'imposition économique et juridique, double ou multiple, à laquelle sont soumis, dans l'État de résidence de la société mère, les bénéfices distribués par une filiale (11). Le CESE a confirmé son appui à cette approche par le soutien qu'il apporte à la proposition d'ACCIS en tant que moyen d'aligner les principes qui régissent les impôts sur les sociétés, tout en relevant que cette proposition de directive nécessite toutefois encore quelques clarifications supplémentaires (12).

3.3 Le CESE insiste sur la nécessité d'adopter une approche neutre pour les recettes fiscales sur une base d'un examen État par État lors de l'application de l'ACCIS et souligne que l'adoption de cette dernière ne devrait pas rendre l'Europe moins flexible et compétitive en vue d'attirer des investissements directs étrangers. Le cas échéant, ces questions feront l'objet des évaluations d’impact qui s'imposent.

3.4 Le CESE recommande de réaliser ces objectifs en premier lieu au moyen d'une coordination renforcée et d'interfaces plus efficaces entre les différentes juridictions fiscales nationales, notamment grâce à une meilleure communication des administrations fiscales entre elles et avec les contribuables. L'on considère que les avancées réalisées sur ces différents volets devraient être proportionnelles aux objectifs poursuivis et ne pas empiéter sur la souveraineté des différentes juridictions fiscales nationales. Ces considérations sont cohérentes avec la communication de la Commission sur la coordination des systèmes de fiscalité directe des États membres dans le marché intérieur (13).

3.5 En conséquence, le CESE est favorable aux efforts destinés à renforcer les instruments existants et aux efforts supplémentaires qui visent à éliminer la double imposition, tels qu'exposés dans la communication à l'examen, en vue d'assurer la création d'interfaces efficaces entre les différents régimes fiscaux et de garantir que la charge de l'imposition ne pèse qu'une seule fois sur les acteurs économiques et à hauteur de ce qu'escomptent ceux-ci.

3.6 De plus, le CESE relève, puisque l'élimination de la double imposition est un préalable essentiel pour assurer l'efficacité du marché unique, que toute proposition devrait viser à lever efficacement les barrières fiscales et à garantir que les conventions préventives de la double imposition fassent sentir leurs effets dans les limites de la base légale qu'offre le traité sur le fonctionnement de l'UE. En effet, les efforts visant à éliminer la double imposition devraient être entrepris de manière à respecter la souveraineté fiscale de chacun des États membres.

4. Observations particulières

4.1 Le CESE souligne que les problèmes qui découlent de la double imposition ont de fortes incidences sur les citoyens et les petites et moyennes entreprises. Les grandes entreprises disposent d'ordinaire des ressources financières et humaines pour faire face à la double imposition et à un éventuel arbitrage en la matière, mais de telles ressources font défaut aux particuliers et aux PME, le plus souvent en ce qui concerne en particulier l'information et les connaissances des pratiques légales et administratives (14). Les droits de succession posent aux citoyens des problèmes spécifiques de double imposition. La communication présentée par la Commission se concentre sur l'élimination de la double imposition pour les entreprises, et principalement pour les grandes entreprises, mais elle pourrait aller plus loin afin de traiter des problèmes spécifiques qu'affrontent les citoyens et les PME.

4.2 Le CESE convient de l'efficacité du Forum conjoint sur les prix de transfert pour tenter de résoudre les questions de double imposition des prix de transfert et il escompte que le forum de l'UE sur la double imposition fonctionnera de manière similaire. Ce forum conjoint sur les prix de transfert, qui œuvre dans le cadre des principes de l'OCDE applicables en matière de prix de transfert et qui agit sur la base d'un consensus pour proposer à la Commission des solutions non législatives à des problèmes posés par les pratiques de prix de transfert dans l'UE, est parvenu à un certain nombre de réalisations, notamment un code de conduite relatif à la documentation des prix de transfert pour les entreprises associées au sein de l'UE, des lignes directrices relatives aux accords préalables sur les prix dans l'UE, ainsi que des lignes directrices relatives aux services intragroupes à faible valeur ajoutée. L'efficacité de ce forum repose pour partie sur l'ampleur de la représentation en son sein des États membres ainsi que des entreprises.

4.3 Le CESE escompte donc que l'établissement d'un forum de l'UE sur la double imposition se fonde également sur les mêmes principes, qui assurent une représentation effective de tous les acteurs concernés, y compris de la société civile organisée.

4.4 Le CESE soutient l'établissement d'un forum de l'UE sur la double imposition, mais relève que la communication à l'examen ne fournit guère de détails sur le fonctionnement dudit forum. Le CESE propose de considérer ce forum de l'UE sur la double imposition comme une première étape préalable à la mise en place d'un observatoire. La mise en place de ce forum s'insère bien dans le cadre des recommandations formulées par le CESE en matière d'élimination des obstacles transfrontaliers, lorsque le CESE évoquait la mise en place d'un observatoire de l'UE, qui devrait avoir pour but d'acquérir, sur une base permanente, une connaissance détaillée et pratique des entraves fiscales existantes, dont notamment la double imposition, ainsi que de leur évolution (15).

4.5 Il serait possible d'étendre les attributions de cet observatoire, sous les auspices de la Commission européenne, de manière à ce qu'elles comprennent un rôle d'investigation des obstacles fiscaux pour les entreprises, aussi bien pour les PME que les grandes entreprises, ainsi que sur l'efficacité en continu des efforts en vue d'éliminer la double imposition. À cet effet, cet observatoire pourrait jouer un rôle important afin d'étendre la couverture et la portée des conventions préventives de la double imposition, ainsi que de traiter des situations triangulaires, et afin d'encourager les gouvernements à mettre en place des dégrèvements au titre de la double imposition sans perdre pour autant leur souveraineté fiscale.

4.6 Le CESE soutient également la mise en place d'un code de conduite qui établit des principes sur lesquels des gouvernements peuvent s'accorder a priori. Ce code de conduite permettra une interprétation commune de certaines notions contenues dans les conventions préventives de la double imposition applicables entre les États membres, qui donnent souvent lieu à des mésinterprétations et à des litiges.

4.7 Toutefois, le CESE est d'avis que l'on peut considérer ce code de conduite comme efficace dans la pratique s'il fonctionne sur le principe de l'émulation, avec des États membres soucieux des conséquences du fait d'être montrés du doigt.

4.8 Le CESE est également favorable à l'étude de la faisabilité d'un mécanisme performant de règlement des litiges, en vue de mettre en évidence les manières les plus efficaces d'éliminer la double imposition. Il est conscient que les procédures d'assistance mutuelle, qui prévoient que les États se réunissent pour résoudre les problèmes, mettent un temps considérable à être fixées et qu'il existe là une marge importante d'amélioration de la convention d'arbitrage, qui se caractérise elle aussi par la longueur de ses procédures. Cet état de fait engendre lui aussi des coûts excessifs et une insécurité pour les activités des entreprises.

4.9 Toutefois, le CESE souligne qu'il importe de veiller à faire en sorte que le recours à l'arbitrage soit moins souvent nécessaire et qu'il convient donc de mettre l'accent sur l'élaboration d'un code de conduite, tel qu'exposé dans la communication à l'examen, ainsi que sur la définition de lignes directrices claires et transparentes, qui serviraient alors de première instance efficace pour résoudre les litiges.

4.10 Le Forum de l'UE sur la double imposition a un rôle important à jouer à cet égard, s'agissant d'encourager les conventions fiscales qui prévoient une procédure amiable assortie d'un mécanisme contraignant de règlement des litiges pour tous les cas de double imposition non résolus.

4.11 Le CESE est favorable à la proposition de la Commission d'étudier l’ampleur réelle du phénomène de la double non-imposition. Il recommande en outre d'étudier ses conséquences économiques et sociales, ainsi que celles que pourraient éventuellement entraîner les mesures destinées à éliminer ce phénomène.

4.12 Le CESE souligne à nouveau l'importance d'études d'impact social et économique complètes afin de déterminer la mesure dans laquelle l'adoption de chacune des propositions exposées dans la communication à l'examen pourrait entraîner des incidences économiques et sociales préjudiciables (16). Une telle évaluation devrait être exhaustive et couvrir tous les États membres concernés par ces propositions.

4.13 En conclusion, le CESE attend de la Commission qu'elle étudie et présente des propositions supplémentaires en matière de double imposition, à savoir notamment:

— des recommandations en matière de droits de succession transfrontaliers, qui ont été récemment publiées par la Commission;

— des solutions en ce qui concerne la double imposition transfrontalière des dividendes versés aux investisseurs en portefeuille;

— des informations complémentaires sur la création du Forum, le code de conduite et la faisabilité d'un mécanisme contraignant de règlement des litiges;

— une évaluation de l'ampleur et des conséquences de la double non-imposition.

Bruxelles, le 28 mars 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 712 final.

(2) Voir l'avis du CESE sur le thème: «Lever les obstacles fiscaux transfrontaliers pour les citoyens de l’Union européenne», JO C 318 du 29.10.2011, p. 95.

(3) COM(2011) 712 final.

(4) On entend par «double imposition» l'application de taxes similaires par deux (ou plusieurs) juridictions fiscales aux mêmes revenus ou capitaux imposables.

(5) COM(2011) 206 final.

(6) COM(2011) 121 final.

(7) Voir: l'avis du Comité (J.O. C 143 du 22.05.2012, p. 46) sur la «Proposition de directive du Conseil concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d'intérêts et de redevances effectués entre des sociétés associées d'États membres différents» (refonte), COM(2011) 714 final.

(8) Recommandation de la Commission du 15 décembre 2011 relative aux mesures permettant d’éviter la double imposition des successions (2011/856/UE).

(9) Cf. note no 2.

(10) Voir l'avis du CESE sur «La fiscalité directe des entreprises», JO C 241 du 7.10.2002, p. 75.

(11) Voir l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 90/435/CEE du Conseil concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents», JO C 32 du 5.2.2004, p. 118.

(12) Voir l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés» (ACCIS), JO C 24 du 28.1.2012, p. 63.

(13) COM(2006) 823 final.

(14) Selon le rapport de synthèse de la Commission européenne sur la consultation relative aux conventions préventives de la double imposition et au marché intérieur, 69 % des particuliers qui se sont heurtés à ce genre de problèmes ont cherché des solutions alors que c'était le cas de 85 % des sociétés.

(15) Voir. note no 2.

(16) Cf. note no 12.