Avis du Comité des régions sur «Un réseau pour les citoyens - "Comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe" - Livre vert de la Commission européenne»

(96/C 337/04)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

Vu le Livre vert de la Commission européenne «Un réseau pour les citoyens - "Comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe"» (COM(95) 601 final);

Vu la décision de la Commission européenne en date du 12 décembre 1995, de consulter le Comité des régions à ce sujet, conformément à l'article 198 C premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

Vu sa décision en date du 18 juillet 1995, d'attribuer la préparation de cet avis à la commission 3 «Transports et réseaux de communication»;

Vu le projet d'avis (CdR 42/96 rév.) adopté par la commission 3 le 18 avril 1996 (rapporteur: Lord Bowness);

Considérant que le document de travail (CdR 106/96 + addendum) adopté par la commission 4 (rapporteur: M. Pentillä) a été intégré dans le projet d'avis;

a adopté lors de sa 13e session plénière des 12 et 13 juin 1996 (séance du 13 juin 1996) le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions a pris acte du fait qu'une politique commune des transports est un objectif à long terme de l'Union européenne et que le Traité de Maastricht renforce le rôle de l'Union européenne dans le développement de la politique des transports. Ce Traité a apporté des améliorations en matière de sécurité et d'efficacité des infrastructures de transport, dont il a fait un nouvel objectif du développement de cette politique commune. La publication du Livre vert intitulé «Un Réseau pour les Citoyens: Comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe» ouvre un nouveau débat sur cet objectif politique qui découle de la nécessité d'une stratégie commune de l'aménagement du territoire au niveau européen.

1.2. Depuis la fondation de la Communauté européenne, le volume et l'utilisation des transports de passagers ont considérablement augmenté. Au cours des 25 dernières années, le transport de passagers dans les quinze États membres de l'UE s'est accru à un rythme annuel de 3,2 %, soit, au total, une augmentation de 85 %. L'augmentation de l'utilisation des transports de passagers est due à un certain nombre de raisons, parmi lesquelles figurent la mobilité économique de la force de travail, un accroissement des revenus, la dispersion des communautés et le développement des achats hors de la ville.

1.3. La question la plus préoccupante est l'augmentation proportionnelle de l'utilisation de la voiture, de l'ordre de 120 %, qui représente désormais les trois quarts de tous les trajets dans l'Union européenne. Par contre, les trajets en bus ont augmenté de 40 % et la proportion du total des trajets effectués en bus a chuté d'un quart et se situe maintenant en dessous de 9 %.

1.4. Ces 20 dernières années, le nombre d'acquisitions de voitures dans les quinze États membres de l'UE a augmenté, passant de 232 voitures pour 1 000 personnes à 435 pour 1 000. Si la voiture est un facteur de souplesse et d'indépendance en matière de trajet, elle contribue également à la pollution de l'air, à l'immobilité dans les villes, à l'exclusion sociale, à la congestion, sans oublier qu'elle n'est pas un moyen de transport accessible à tous.

1.5. Les trajets en voiture ne semblant pas devoir diminuer, on peut craindre les éventuels effets de son utilisation sur la congestion, la qualité de l'air, l'environnement et la qualité de la vie.

1.6. Les autorités locales et régionales de l'UE s'attachent actuellement à remédier à ces problèmes dans le cadre de politiques de planification spatiale mises en oeuvre à l'échelon local. Il est généralement admis qu'il faut revoir le système actuel des transports et parvenir à une transformation radicale de la politique des transports en vue d'assurer un développement soutenable et de parvenir à un meilleur équilibre entre les transports individuels en voiture et les transports publics.

1.7. Le Comité des régions estime qu'il ne suffit pas d'examiner la mobilité dans les zones urbaines et invite la Commission à aborder également les problèmes spécifiques rencontrés dans les zones rurales et les zones à faible densité de population.

1.8. À partir de ce principe commun de la recherche d'un meilleur équilibre entre les transports individuels en voiture et les transports publics, l'Union européenne, les gouvernements nationaux, les autorités locales et régionales ont des rôles différents à jouer. En ce sens, le Livre vert intitulé «Un réseau pour les citoyens: comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe», du commissaire chargé des transports, ouvre un nouveau débat sur cette question importante.

2. Structure de ce rapport

2.1. De nombreux rapports ont été élaborés par la commission responsable des transports et des communications, en vue de définir la contribution du Comité des régions au développement de la politique des transports de l'UE. Ce rapport n'a pas pour objet d'apporter une contribution supplémentaire à ce débat spécifique. Le Comité des régions veut un rapport stratégique qui définisse les buts qu'il s'est fixés en matière de politique des transports et qui puisse fournir un cadre cohérent pour l'élaboration des avis de la commission car le risque de fragmentation et d'incohérence pèse en permanence sur la politique des transports si tous les rapports cherchent à définir des objectifs généraux en matière de transport.

2.2. Cet avis apporte la réponse spécifique du CdR au Livre vert, qu'il analyse dans la perspective des pouvoirs et des responsabilités des localités et des régions de l'Union européenne. Le Livre vert fournit un aperçu général du développement d'un réseau des citoyens et des moyens de parvenir à un meilleur équilibre entre le transport individuel en voiture et le transport public, mais l'Union européenne a en fait peu de pouvoir pour assurer une mise en oeuvre complète de ces objectifs. Par conséquent, la mise en oeuvre future du Livre vert dépend d'un partenariat établi entre tous les niveaux de gouvernement.

2.3. Cette nécessité est admise dans le Livre vert lui-même qui fournit une analyse pratique du principe de subsidiarité:

«Les décisions doivent être prises à un niveau proche des utilisateurs du service. La Commission reconnaît que la nature du transport de passagers implique que, pour la plupart, les mesures nécessaires pour l'établissement du réseau pour les citoyens doivent être et seront prises au niveau local, régional ou national.»

2.4. Compte tenu de l'interdépendance des différents niveaux impliqués, Union européenne, États et autorités locales et régionales, dans le développement de la politique des transports, cet avis aura pour axes principaux:

- la philosophie générale du Livre vert en tant que guide orientant le développement de la politique des transports de l'UE et la réaction du CdR à celle-ci;

- les activités de la Commission européenne proposées dans le cadre du développement d'un réseau pour les citoyens et la réaction du CdR à celle-ci;

- le rôle qui peut être joué par les régions et les localités en Europe dans la promotion d'un réseau pour les citoyens dans le cadre d'un partenariat avec l'Union européenne.

3. Le Livre vert: les grandes lignes

3.1. Le Livre vert tente d'ouvrir un débat sur l'avenir du transport public de passagers et sur le cadre proposé pour une politique des transports de l'Union européenne. Dans le cadre envisagé,

- les besoins des passagers seraient au coeur du développement de cette politique et

- le transport public serait rendu plus attrayant et plus efficace afin de réduire l'utilisation de la voiture.

3.2. Le document examine les critères éventuels à appliquer à ce type de système de transport public. Il se focalise sur les moyens de rendre le transport public plus attrayant, plutôt que sur la limitation de l'utilisation de la voiture (mesure incitatives plutôt que dissuasives).

3.3. Cinq éléments clés sont suggérés: accessibilité du système, prix abordables, sûreté/sécurité, commodité du déplacement et incidence sur l'environnement. Il est suggéré également que l'efficacité des améliorations «isolées» de la qualité est limitée si les systèmes des transports publics ne sont pas intégrés. Aussi, deux autres éléments clés sont suggérés: l'intégration des moyens de transports individuels et publics, et l'intégration des différents modes de transports publics.

3.4. En tant que cadre général pour la prise de décision, le CdR se félicite du Livre vert «Réseaux pour les citoyens: comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe» et de l'engagement d'un débat sur l'avenir du transport public de passagers. Le CdR partage le point de vue de la Commission lorsqu'elle déclare dans le Livre vert que les aspects clés du développement de la politique des transports sont les suivants:

a) placer le citoyen au centre de la planification des transports;

b) rendre le transport public plus attrayant pour le consommateur afin de parvenir à un meilleur équilibre entre le transport en voiture et le transport public;

c) l'accessibilité du système, le prix abordable, la sûreté/sécurité, la commodité de déplacement et les incidences sur l'environnement comme base de la promotion des systèmes de transport, et

d) l'intégration des systèmes comme élément clé.

3.5. Le CdR accueille favorablement le Réseau pour les citoyens en tant que cadre embryonnaire pour la prise de décision à l'échelle de l'UE en matière d'interventions communautaires dans le domaine des transports, sous tous leurs aspects, au niveau de tous les services de la Commission. Cela pourrait favoriser une approche coordonnée de la politique des transports de l'UE. Il se félicite également que la Commission ait adopté une approche globale de cette politique pour guider son action dans les domaines de sa compétence.

3.6. Afin de sauvegarder intégralement le potentiel de développement du transport intégré, l'UE a un rôle important à jouer dans l'élaboration de normes communes pour les systèmes d'information et les vecteurs d'information, offrant par là même des possibilités d'information aisément accessible et conviviale sur la circulation.

3.7. Mais tout en admettant qu'il est opportun de discuter d'approches communes en matière de politique des transports, le CdR réaffirme le principe de subsidiarité en matière de planification et de développement dans ce domaine. La possibilité de définir des principes à adopter sur une base volontaire mais communs permettra néanmoins de garantir l'efficacité des systèmes de transport dans toute l'UE. C'est en ce sens que le CdR réaffirme le principe de partenariat entre tous les niveaux de gouvernement en vue d'assurer une cohérence dans la mise en oeuvre de la politique des transports. Le principe de subsidiarité est en effet compatible avec la défense d'objectifs communs qui peuvent être décidés et mis en oeuvre de manière cohérente par différents niveaux de gouvernement.

3.8. Le CdR se félicite de la reconnaissance du rôle qui peut être joué par la planification spatiale dans la réalisation des objectifs généraux du Réseau pour les citoyens. Par exemple, les mesures de planification spatiale pourraient permettre une utilisation combinée de l'espace dans les centres-villes qui réduirait la dépendance vis-à-vis des migrations quotidiennes à longue distance. Reconnaître la nécessité d'une cohérence dans tous les domaines de la politique des transports suppose qu'il faut également admettre que cette politique ne peut être révisée de manière isolée. Si l'on veut être réaliste, la cohérence en matière de politique des transports est impossible sans une cohérence des objectifs politiques dans tous les services de l'UE. Malheureusement, l'approche adoptée au sein de la Commission souffre de certaines incohérences. Par exemple, au titre de l'objectif 2 des Fonds structurels, les améliorations du transport public sont découragées en tant que moyen de développement régional. Le CdR est d'avis que les grands projets routiers ne sont pas en soi actuellement générateurs de nouveaux emplois. Toutefois, les infrastructures créées par ces projets revêtent une grande importance pour le développement et l'emploi dans les régions. Il faut par conséquent parvenir à une plus grande cohérence des approches au sein des services responsables de l'UE. Le CdR estime qu'il faudrait se fonder sur l'article 130 A du Traité et l'ajout proposé par le CdR, à savoir:

«Pour assurer son développement général et harmonieux, la Communauté doit développer et poursuivre ses actions conduisant au renforcement de sa cohésion économique et sociale.

En particulier, la Communauté doit avoir pour objectif la réduction des disparités entre les différents niveaux de développement des diverses régions et le rattrapage du retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales et urbaines).»

3.9. Le CdR préconise en outre que, lors de la planification future des transports, une attention particulière soit accordée au développement des régions rurales par la création de nouveaux modes de transport public capables d'assurer une desserte compétitive et souple des zones à faible population.

3.10. Le CdR est d'avis que même la cohérence des approches au sein des services de la Commission a un effet limité dans la mesure où la mise en oeuvre de la politique des transports est réalisée à différents niveaux de gouvernement. Les autorités locales et régionales doivent souvent examiner la cohérence de leur politique de transport et d'utilisation de l'espace car le développement d'infrastructures commerciales extra-urbaines peut avoir pour conséquence une utilisation accrue de la voiture. Aussi, la cohérence de l'approche à tous les niveaux de gouvernement pourrait être un objectif à long terme. Pour pouvoir parvenir à un partenariat et à une même vision à tous les niveaux de gouvernement en matière de grandes orientations politiques, il faut pouvoir disposer d'un cadre structuré. La proposition relative à des réseaux de groupes d'utilisateurs pourrait être complétée par des réseaux volontaires similaires de promoteurs de transport, qui réunirait tous les niveaux de gouvernement (par exemple, les exploitants, les planificateurs, les instances exécutives, etc.) en vue d'un partenariat constitué sur une base volontaire et d'un débat sur la cohérence politique dans l'UE et à tous les niveaux de mise en oeuvre de cette politique.

3.11. Le CdR souscrit à la constitution de réseaux de groupes d'utilisateurs, qui donne aux consommateurs voix au chapitre. Toutefois, le rôle de ces groupes doit être clairement défini. Les paragraphes précédents ont évoqué la nécessité d'une approche cohérente en matière de mise en oeuvre des politiques dans tous les domaines et à tous les niveaux. Le principe de subsidiarité garantit que différents niveaux de gouvernement sont responsables de différentes actions. Cela garantit un équilibre des pouvoirs mais peut également conduire à une fragmentation de la politique. Les réseaux de groupes d'utilisateurs qui ont reçu mandat d'examiner les incohérences dans l'approche adoptée et de suggérer des solutions pratiques pourraient s'avérer à cet égard très utiles pour les autorités locales et régionales, à condition que les recommandations qu'ils feraient ne soient pas contraignantes pour ces autorités mais fassent partie d'un ensemble d'orientations facultatives à l'adresse de tous les niveaux de gouvernement: européen, national, régional et local.

3.12. Le CdR est préoccupé par le fait que la Commission ait scindé les mesures incitatives et les mesures dissuasives dans deux Livres verts («Un Réseau pour les citoyens: comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe» et «Vers une tarification équitable et efficace: options politiques en matière d'internalisation des coûts externes de transport dans l'UE»), scission qu'il estime erronée dès lors que les deux Livres verts poursuivent le même objectif de cohérence de la politique des transports. Les solutions proposées dans les deux Livres verts devraient être étudiées conjointement. Les administrations régionales et locales et les groupes d'utilisateurs devraient être consultés sur les différentes options.

4. Les actions proposées par la Commission européenne pour le développement du réseau pour les citoyens

4.1. Le Livre vert suggère que la Commission peut contribuer au développement d'un réseau pour les citoyens dans le cadre des domaines de compétence conférés à l'UE par le Traité: savoir-faire (diffusion de bonnes pratiques, constitution de groupes d'utilisateurs, définition d'objectifs volontaires ou incitation au moyen de prix, banque de données de bonnes pratiques); recherche et développement (aider à appliquer les résultats des projets et de la recherche du quatrième programme cadre de recherche relatif aux implications des nouvelles techniques et des nouvelles idées pour le cadre réglementaire de l'UE); les réseaux transeuropéens (RTE) (amélioration des interconnexions entre les systèmes urbains et locaux, évaluation des propositions de nouveaux RTE); en s'appuyant sur la liste de contrôle de la qualité du «Réseau pour les citoyens» politique régionale (recherche d'une meilleure coopération public/privé dans le financement des projets de transport); cadre réglementaire de l'UE (favoriser la libéralisation en matière de services publics, système de concession par adjudication sur appels d'offres publics) et normalisation (rôle de l'UE dans l'établissement de normes pour les véhicules, en matière d'accessibilité des transports, de sécurité, et pour ce qui est des questions environnementales du bruit et de la qualité de l'air.

4.2. Le Comité des régions estime que l'interconnexion avec les systèmes locaux ruraux et les systèmes urbains devrait être envisagée en rapport avec la proposition de règlement fixant les conditions de l'admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un État membre (COM(95) 729), ce qui permettrait de prendre et de ramener les passagers dans l'État membre d'accueil.

4.3. Dans le Livre vert, la Commission identifie également trois grands secteurs d'intérêt: la formation, la promotion et le soutien.

4.4. Le CdR se félicite tout particulièrement des actions de promotion et de soutien prévues qui peuvent être utiles aux décideurs locaux et régionaux à plusieurs titres. Par exemple, elles peuvent contribuer à établir un cadre consensuel pour la mise en oeuvre des plans locaux. L'obtention d'un meilleur équilibre dans la structure des transports en ville pourrait en effet être perçue comme une menace pour les droits individuels en limitant l'utilisation de la voiture. La prise de décision y relative au niveau local et régional pourrait ainsi donner lieu à de nombreuses controverses. De fait, ce seront les décideurs locaux et régionaux qui seront les plus exposés à la critique de l'opinion publique et cette critique peut être très vive même si l'approche «Réseau pour les citoyens» en matière de planification des transports est suivie, à savoir: limitation du transport privé (mesures dissuasives) suivie d'un investissement accru dans le transport public (mesures incitatives). Toutefois, un cadre général établi à l'échelle de l'UE, qui aurait été accepté sur une base consensuelle par les Institutions de l'UE et les différents niveaux de gouvernement pourrait créer un contexte plus favorable à la prise de décision au niveau local.

4.5. L'UE a également étudié comment elle pourrait jouer un rôle dans la diffusion des meilleures pratiques au niveau local et régional. Là encore, ce rôle de l'UE pourrait être d'un grand secours aux décideurs locaux et régionaux. Une grande importance est également attachée à la diffusion de l'information sur les meilleures pratiques pour:

- proposer des exemples d'initiatives en matière de transport public qui ont reçu le soutien d'un large public,

- des initiatives innovatrices en matière de financement public/privé.

4.6. Le CdR approuve la liste de contrôle de la qualité du «Réseau pour les citoyens» en tant que norme commune volontaire pouvant servir à promouvoir les bonnes pratiques. Toutefois, la liste de contrôle de qualité devrait également inclure, en tant qu'élément à prendre en considération dans la conception des gares, l'existence non seulement de plates-formes intermodales mais également d'échangeurs pour les passagers utilisant le même mode de transport (par exemple, de bus urbain à autocar international). Les connexions entre les régions rurales et périphériques et les services nationaux et internationaux devraient également être prises en considération tandis qu'un effort particulier devrait être déployé pour rendre les réseaux urbains et les réseaux interurbains à courte distance complémentaires. Le CdR prend acte de l'expérience de l'opération «drapeau bleu» pour les plages propres, qui a permis aux citoyens de prendre connaissance des critères d'évaluation européens pour juger les résultats de l'action des autorités locales et régionales. Toutefois, il faut admettre la complexité des systèmes de transport et la difficulté d'envisager des normes communes ou des critères d'évaluation communs pour les zones urbaines, rurales, montagneuses et insulaires. Aussi, le CdR recommande que le système de prix décernés par les citoyens pour les transports soit différencié selon les zones géographiques, avec la possibilité d'attribuer des prix et des normes spécifiques pour les zones urbaines, rurales, montagneuses et insulaires.

4.7. Le CdR craint néanmoins que les lauréats soient des innovateurs de longue date en matière de transport public. Compte tenu de la planification et de l'investissement à long terme qui sera nécessaire pour mériter ces prix, certaines régions ou localités oeuvrant dans le sens d'un meilleur système de transport public pourraient ne pas être encouragées à poursuivre sur cette voie à travers ce système de récompense. Le Comité des régions suggère par conséquent de dédoubler le système en deux niveaux, une récompense pour les meilleures pratiques déjà établies et l'autre pour les efforts consentis en vue d'établir les meilleures pratiques.

4.8. Le CdR suggère également que la liste de contrôle s'accompagne d'une série de conseils fournis annuellement par la Commission sur la mise en oeuvre du Réseau pour les citoyens. Si des principes communs sont adoptés par les gouvernements nationaux, régionaux et locaux à l'issue du processus de consultation, la Commission pourrait souhaiter faire des déclarations politiques ou formuler des lignes directrices en vue de conseiller les promoteurs au niveau national, régional et local en matière de meilleures pratiques.

4.9. Le CdR soutient l'initiative de la Commission relative à une amélioration de l'accessibilité du transport urbain pour tous les usagers. Les handicapés devraient bénéficier de l'égalité d'accès au transport public. À cet effet, l'UE pourrait définir certains critères nouveaux de performance. Il n'est cependant pas opportun que l'UE édicte des réglementations détaillées sur les normes de fonctionnement. D'autres exigences en rapport avec ce mode de transport devraient néanmoins également être prises en compte, telles que la réduction de la pollution, y compris sonore, et une plus grande facilité de manoeuvre. La Commission devrait considérer l'expérience des administrations locales et régionales en la matière lors de l'élaboration de la directive projetée sur l'établissement de normes pour les bus et les autocars.

5. Le rôle qui peut être joué par les régions et les localités en Europe en vue de promouvoir le réseau pour les citoyens, dans le cadre d'un partenariat avec l'Union européenne

5.1. Un des problèmes posés par le Livre vert est que l'Union européenne n'a pas suffisamment de pouvoir pour réaliser les objectifs qu'il énonce. Le CdR souhaite par conséquent un renforcement du partenariat pour les objectifs politiques et les buts convenus en matière de mise en oeuvre, qui reconnaîtrait les différents niveaux de compétences dans toutes les formes de gouvernement. Cela permettrait d'assurer une cohérence dans la mise en oeuvre de la politique dans toute l'Union européenne.

5.2. Le CdR peut apporter son soutien à la Commission pour assurer la concrétisation des idées émises dans le Livre vert, mais il faut savoir qu'il s'agit d'un processus à double composante et que le travail innovateur des autorités locales et régionales devrait être pris en considération dans la mise en oeuvre de la politique de la Commission (par exemple, en matière de recherche et développement au niveau de l'UE). Le présent chapitre examinera ces deux questions.

5.3. Dans de nombreuses régions et villes, les objectifs et la philosophie du Réseau pour les citoyens sont déjà en cours de réalisation. Les autorités locales et régionales dans l'UE ont la responsabilité de la mise en oeuvre des initiatives en matière de transport, ce qui devrait être explicitement reconnu par la Commission. Il n'y a pas grand intérêt dans le cadre du Réseau pour les citoyens d'essayer d'encourager l'innovation dans une région lorsque cette «innovation» est déjà pratique courante dans une autre région. Les responsabilités et l'expérience des autorités locales et régionales dans le domaine des transports sont par conséquent essentielles pour le succès de ce réseau. En effet, les récompenses accordées dans le cadre de celui-ci pourraient s'appliquer rétroactivement aux travaux déjà entrepris par le gouvernement local et régional, par exemple:

- Berlin a l'expérience de la réunification des systèmes de transport d'une ville divisée. La partie occidentale de la ville avait été totalement coupée de la partie orientale, ce qui avait eu pour conséquence de graves déséquilibres dans la structure générale de la ville. Cette séparation a dû être surmontée le plus rapidement possible et le réseau des transports a dû être réunifié.

- La ville de Copenhague a développé une gestion innovatrice de la circulation, assortie de limitations sévères du stationnement, de la priorité aux bus et d'un investissement continu dans l'infrastructure pour la circulation à vélo. Ce travail entrepris à l'échelle de toute une ville a permis de développer un système de transport public dans lequel un tiers de la circulation urbaine se fait à vélo, un tiers en transport public et seulement un tiers en voiture privée.

- Dans la région montagneuse du Tyrol, 80 % de la population vit sur 3,4 % de la superficie totale. Ainsi la plupart des axes de circulation sont situés dans des zones où cohabitent des exploitations agricoles et des urbanisations. L'utilisation répandue du transport privé dans cette zone limitée a conduit à des niveaux élevés d'oxydes d'azote et à la déforestation. Dans les années 1990, le gouvernement régional a étudié diverses formules pour influencer la distribution du trafic afin de revenir à un meilleur équilibre entre le transport privé et le transport public, par exemple, en renforçant la capacité ferroviaire pour tenter de réduire le volume de la circulation.

- La région de Madrid oeuvre activement au développement d'une politique de la sécurité dans le cadre de la modernisation de ses transports publics.

5.4. Ces exemples, qui n'ont rien d'exclusifs, montrent l'importance des autorités locales et régionales dans la mise en oeuvre d'une stratégie pour les citoyens. Ce rapport a tracé plusieurs pistes pour faire progresser le Réseau pour les citoyens: un groupe de promoteurs, des conseils fournis sur une base annuelle et une différenciation sur une base géographique du système de récompense. L'importance des autorités locales et régionales dans la fourniture des services de transport suppose que:

- tout conseil relatif aux meilleures pratiques fourni par la Commission devrait se fonder sur un accord de partenariat avec les autorités locales et régionales. Cet aspect est d'une importance cruciale pour le développement du Réseau pour les citoyens. Les exemples de bonnes pratiques présentés dans ce rapport et dans le Livre vert lui-même montrent que les travaux nécessaires pour la mise en oeuvre du Réseau des citoyens ont déjà été entrepris au niveau local et régional. L'aspect déterminant est par conséquent la diffusion de l'information de manière structurée et cohérente;

- les critères pour l'octroi des récompenses devraient être révisés annuellement en collaboration avec les autorités locales et régionales, dès lors que la fourniture quotidienne des services de transport au niveau local implique une redéfinition permanente de l'innovation et des meilleures pratiques;

- tout groupe de promoteurs devrait être constitué en premier lieu sur la base de l'expérience des autorités locales et régionales afin d'identifier des solutions et des problèmes communs.

5.5. Le Livre vert met l'accent sur la nécessité de développer les transports publics par la coopération entre les différents niveaux d'autorités. Les rôles et la répartition des responsabilités doivent être clairement définis afin de faire en sorte que les transports publics soient coordonnés et adaptés aux besoins des usagers. Le rôle de l'UE devrait consister à soutenir et à stimuler les projets de développement et à mettre en évidence les bonnes pratiques. Il n'appartient cependant pas à l'UE d'édicter des réglementations détaillées.

5.6. Les autorités locales et régionales devront également être reconnues par la Commission comme des instigateurs en matière de transport et comme étant capables d'influencer le développement de la recherche et les programmes de développement. La mise en oeuvre du 5e Programme de RDT devrait s'appuyer sur une évaluation des activités de recherche et de développement en cours entreprises par les autorités locales et régionales. La compétence de l'UE dans ce domaine devrait apporter une valeur ajoutée à la richesse de l'expérience acquise au niveau local. La Commission a l'intention de consulter le CdR sur son programme de recherche, mais ses propositions initiales devraient également être fondées partiellement sur un examen des résultats de la recherche et du développement déjà entrepris au niveau local. Le rôle des localités et des régions en la matière serait ainsi reconnu et les efforts inutiles évités.

6. Les implications pour les zones urbaines

Cette partie du rapport a été incluse et réalisée par la Commission sur les politiques urbaines.

6.1. Les mesures dans le domaine des transports doivent être de grande envergure et mises en oeuvre sur une large échelle. Aucun progrès essentiel ne pourra être réalisé si l'on se contente de quelques mesures isolées de promotion des transports en commun; même au prix de grands efforts, on n'atteindrait pas le rapport coûts/bénéfices que l'on peut atteindre grâce à des mesures à grande échelle.

6.2. Le développement des transports publics est tout à fait souhaitable car il aura également des répercussions dans les autres domaines. Il ne faut cependant s'attendre à un résultat concret qu'à long terme, les projets de développement exigeant un investissement important. Ultérieurement, il faudra donc définir avec précision les moyens nécessaires à la réalisation de ces projets.

6.3. Le Livre vert passe trop vite sur les mesures dissuasives. On ne pourra pas réaliser de véritables réformes, ni obtenir de changements des comportements sans se préoccuper de l'utilisation des voitures particulières dans les villes. Les transports en commun ne peuvent pas soutenir la comparaison avec les voitures particulières du point de vue de l'autonomie, de la fréquence et aussi de la rapidité. C'est la raison pour laquelle on ne peut pas concevoir un système de transports viable, en particulier dans les grandes villes, sans une limitation de l'utilisation des voitures et la promotion de transports publics.

6.4. Il est possible et nécessaire d'améliorer les services de transports publics. Dans de nombreux pays, il est possible d'améliorer l'efficacité des organismes de transports publics étatisés mais cela peut être difficile en raison de servitudes historiques. Par ailleurs, les instances démocratiquement élues doivent avoir le pouvoir de décision en ce qui concerne les itinéraires, l'offre et les tarifs. Les instances démocratiquement élues devraient garder leurs prérogatives en matière de planification, d'organisation et de prestation de services de transports appropriés. Afin d'assurer la prise en compte de la diversité des conceptions nationales et régionales, les secteurs clés de la prestation de services (tels que la planification opérationnelle et la fixation des tarifs) devraient pouvoir être pris en charge par des opérateurs privés dans le cadre des législations européenne et nationales existantes. Un système de concession peut contribuer à réduire les frais de gestion des transports publics mais pas au point que ceux-ci puissent être rentabilisés uniquement avec les recettes provenant de la vente des billets. En conséquence, des subventions restent nécessaires pour que les transports publics puissent rivaliser avec les voitures particulières, car les automobilistes sous-estiment les frais fixes d'utilisation de leur voiture et ne considèrent que la dépense immédiate.

6.5. Dans son Livre vert «Vers une tarification équitable et efficace dans les transports» (COM(95) 691), la Commission a proposé des mesures politiques visant à reporter sur les prix les frais indirectement liés au trafic. Cependant, ce document ne comprend aucune proposition concrète concernant notamment la protection de l'environnement et les embouteillages dans les zones urbaines.

6.6. Les grands réseaux transeuropéens (réseau RTE) ne fonctionneront pas s'ils n'offrent pas de bonnes connexions avec les systèmes de transports locaux. Les aéroports et les ports devraient également être intégrés dans les réseaux locaux. Si l'on veut donner la priorité au réseau RTE, il faut encourager les projets qui sont en harmonie avec le Livre vert «Un réseau pour les citoyens». Il faut en même temps songer à un financement par l'UE des projets à l'intérieur des systèmes de transports publics locaux clés connectés au réseau RTE. L'importance des réseaux de transport ne tient pas à la construction du réseau proprement dit, mais à la mise en place d'une infrastructure qui favorisera la création de nouveaux emplois et le développement régional.

6.7. Il faut également fixer des priorités pour des mesures à même de contribuer au développement des transports publics. Les ressources restreintes doivent être allouées par le biais d'une évaluation basée sur différents critères prenant en compte non seulement les facteurs économiques mais également les bénéfices sociaux reflétant les objectifs énoncés à l'article 130A du Traité (cf. par. 3.8). Priorité doit être donnée aux zones à très forte densité de trafic.

6.8. Le développement de la télématique est important, mais il ne saurait suppléer à l'extension des systèmes de transport. Une application que l'UE devrait envisager est le péage automatique urbain pour les voitures privées aux noeuds de congestion dans les zones urbaines.

6.9. Pour développer de nouvelles solutions, il est important de les tester dans la pratique. C'est la raison pour laquelle l'UE devrait entreprendre de larges expériences dans le domaine des transports. Ces expériences permettraient de tester dans la pratique diverses combinaisons de mesures et leurs effets. L'Union européenne doit également financer elle-même des mesures visant à encourager les villes à se lancer dans de nouveaux projets, même s'ils comportent des risques. Les informations concernant les projets et les effets produits seront stockées dans une banque de données bien coordonnée.

6.10. Une circulation urbaine comprenant en majorité des transports publics réduit le besoin d'espace de la circulation et les nuisances pour l'environnement. L'inclusion de ces avantages externes dans les coûts internes des transports publics signifie qu'il n'est pas besoin de couvrir tous les frais par les recettes provenant de la vente des billets, mais que la société a intérêt à subventionner en partie cette forme de transports. En effet, il importe que l'UE étudie sérieusement de nouvelles formes de financement pour le transport public.

7. Questions additionnelles

7.1. Le CdR invite la Commission à examiner les questions supplémentaires ci-dessous:

a) mettre en place des infrastructures adaptées aux problèmes spécifiques des zones rurales et des zones peu peuplées afin d'accroître le confort des voyageurs en attente aux arrêts de bus, de faciliter les correspondances entre les différents services et de stimuler l'utilisation de ceux-ci;

b) encourager les transporteurs à croître pour atteindre la taille optimale et à passer d'entités linéaires restreintes à des entités zonales de dimension élargie dans la mesure où ils seront mieux à même de garantir un niveau élevé de sécurité et de satisfaction pour l'usager;

c) trouver de nouvelles solutions au problème grave du manque d'informations sur les transports disponibles dans les zones concernées afin de favoriser la substitution du transport public à la voiture particulière. Ces solutions devraient comporter la création de bases de données des services publics qui faciliteraient la mise à jour des informations et offriraient un accès aisé au citoyen;

d) examiner les améliorations à apporter aux réseaux ferroviaires dans les régions transfrontalières, où, en raison de la situation périphérique de celles-ci, le chemin de fer ne répond pas à l'attente en terme de potentiel régional.

8. Conclusions

Le présent avis expose le point de vue du Comité des régions sur le Livre vert du commissaire chargé des transports: «Un Réseau pour les citoyens: comment tirer parti du potentiel des transports publics de passagers en Europe».

a) Il accueille favorablement le Livre vert en tant que cadre général du développement de la politique des transports de l'UE.

b) Il préconise le respect du principe de la subsidiarité et du partenariat entre tous les niveaux de gouvernement en vue d'une mise en oeuvre effective et met en exergue le rôle déterminant qui doit être joué par les autorités locales et régionales dans le développement du réseau.

c) Il souligne le travail important accompli jusqu'à présent par les autorités locales et régionales en matière de développement d'un réseau pour les citoyens et invite l'UE à soutenir les échanges d'expérience dans le domaine de la coopération interrégionale, transnationale et transfrontalière.

d) Il appelle à une cohérence dans tous les domaines de la politique de l'UE fondée sur l'article 130A du Traité.

e) Il approuve la constitution de réseaux de groupes d'utilisateurs et suggère de les compléter par des réseaux de groupes de promoteurs; il affirme que le rôle de l'UE doit consister à soutenir et à stimuler le développement du transport public et non à édicter des réglementations contraignantes et détaillées.

f) Il recommande d'examiner ce Livre vert conjointement avec celui qui concerne la tarification.

g) Il souscrit à la proposition de système de récompenses, mais suggère qu'il doit tenir compte des caractéristiques régionales et des étapes de la mise en oeuvre.

h) Il préconise une consultation annuelle pour le réseau pour les citoyens.

i) Il recommande que les innovations réalisées par les autorités locales et régionales soient considérées par la Commission afin d'éviter les doubles emplois dans la mise en oeuvre des politiques de l'UE.

Conclusions de la contribution de la Commission «politiques urbaines» (chapitre 6).

j) Il propose de considérer conjointement les mesures dissuasives et les mesures incitatives pour pouvoir réduire la circulation dans les villes.

k) Il invite à conserver aux instances démocratiquement élues les compétences de planification, d'organisation et de garanties suffisantes pour tenir compte de la diversité des conceptions nationales et régionales et à confier les secteurs clés de la prestation de services (tels que la planification de l'offre et la fixation des tarifs) aux opérateurs privés dans le cadre des législations européenne et nationales existantes.

l) Il recommande l'intégration des RTE avec les réseaux de transport locaux, nationaux et internationaux, qu'il estime être une condition préalable à leur mise en place.

m) Il propose de considérer la télématique comme un moyen de mieux régler les problèmes de trafic.

n) Il préconise une série de nouveaux projets pilotes afin de tester les nouvelles mesures prises en matière de transport et d'examiner de nouvelles formules de financement des transports publics.

Fait à Bruxelles, le 13 juin 1996.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA