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Bruxelles, le 26.2.2007

COM(2007) 73 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

relative aux instruments de gestion fondés sur les droits de pêche {SEC(2007) 247}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

relative aux instruments de gestion fondés sur les droits de pêche

TABLE DES MATIÈRES

1. État de la question 3

2. Historique 3

3. Contexte communautaire 4

4. Systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche 5

5. Prochaines étapes 6

6. Lancer le débat 7

7. Conclusion 8

ÉTAT DE LA QUESTION

Dans sa communication intitulée «améliorer la situation économique du secteur de la pêche»[1] La Commission constatait que les difficultés économiques que connaissaient de nombreux segments de la flotte de pêche communautaire rendaient nécessaire une nouvelle approche de la gestion de la pêche. La priorité donnée aux pratiques de pêche durables, associées à des stocks halieutiques de taille plus importante, devrait être explicitement liée à l'objectif visant à créer un environnement favorisant la rentabilité économique des navires et des flottes de pêche.

Il est admis que la grande variété de systèmes de gestion actuellement appliqués par la Communauté et par ses États membres manque de transparence, d'efficacité et, dans certains cas, de cohérence, ce qui ne fait que renforcer les difficultés économiques du secteur de la pêche. La présente communication cherche à examiner différentes options susceptibles d'accroître l'efficacité de la gestion dans le secteur de la pêche, tout en facilitant la réalisation des objectifs fondamentaux poursuivis par la Communauté et ses États membres dans le cadre de la politique commune de la pêche (PCP) – comme la conservation des stocks halieutiques, le maintien de la «stabilité relative» des possibilités de pêche des États membres et le maintien d'un secteur de la pêche compétitif. Le but est de lancer un débat entre les États membres et la Commission sur l'avenir des systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche dans le cadre de la PCP.

Dans la présente communication, la gestion fondée sur les droits de pêche est définie comme un système formel d'allocation de droits de pêche individuels aux pêcheurs, navires de pêche, entreprises, coopératives ou communautés de pêcheurs.

HISTORIQUE

Depuis la fin du libre accès aux ressources halieutiques, tous les systèmes de gestion ont introduit des formes de droits d'accès et/ou d'utilisation. C'est notamment le cas pour la PCP qui prévoit, entre autres, l'octroi de licences et de quotas nationaux, la limitation des «jours en mer» pour certaines pêcheries et différentes mesures destinées à limiter la capacité de la flotte. Même si les mécanismes de base de la PCP consistant à allouer des droits de pêche aux différents États membres se sont révélés efficaces et durables, pour d'autres aspects au contraire la PCP n'a pas été à la hauteur de ses objectifs, comme le montre l'état d'épuisement de nombreux stocks halieutiques, tout particulièrement ceux des espèces démersales, et les mauvais résultats économiques de certains segments de la flotte.

Les systèmes de gestion institués par les États membres et par la Communauté, imposant un accès restreint aux ressources halieutiques, ont implicitement conduit à accorder une valeur économique au droit de pêcher. Cette valeur économique est directement ou indirectement reflétée par les différentes transactions commerciales auxquelles se livrent les opérateurs du secteur de la pêche. La cession ou la location de licences, de jours de pêche et de quotas qui existent dans certains États membres en sont la preuve manifeste. Plus indirectement, la valeur économique du droit de pêcher est reflétée dans la différence de prix entre les navires cédés avec ou sans licence de pêche.

Il existe donc bien de facto un marché des droits de pêche dans la plupart des États membres. La valeur économique de ces droits est quelquefois élevée et peut avoir une incidence importante sur le développement du secteur de la pêche. Notre objectif devrait être celui d'instaurer un système qui contribue à formaliser la valeur économique des droits individuels, de manière à favoriser une plus grande transparence, une sécurité juridique accrue et, en dernière analyse, une plus grande efficacité économique pour les pêcheurs, se traduisant également par une réduction des coûts supportés par le reste de la société.

C'est à la lumière de ces considérations qu'il convient de lancer un débat pour partager et améliorer les connaissances dans ce domaine et évaluer la nécessité d'agir.

Ces éléments figurent dans le calendrier de mise en œuvre[2] inclus dans la proposition de la Commission relative à la réforme de la PCP, dans laquelle la Commission s'est engagée à élaborer un rapport sur le bien fondé de l'introduction d'un mécanisme de droits de pêche (individuels ou collectifs) cessibles dans le cadre des systèmes de gestion nationaux et/ou communautaire de la pêche.

CONTEXTE COMMUNAUTAIRE

Le secteur communautaire de la pêche se caractérise par une multiplicité d'instruments et de mécanismes de gestion. Des situations relativement comparables sont traitées parfois de manière très différente suivant l'État membre, la région ou la pêcherie concerné. Ces différentes approches représentent une masse considérable d’expériences concrètes qui méritent d’être évaluées et partagées.

La conservation de la ressource, garante de la pérennité des écosystèmes et du maintien de l’activité économique, est, dans la situation actuelle, l’objectif prioritaire et immédiat. Ceci concorde avec l'engagement communautaire inscrit dans les programmes de Johannesburg (promotion d'un rendement maximum durable) et de Lisbonne. Un débat consacré à la gestion fondée sur les droits de pêche vise à déterminer si une meilleure gestion économique du secteur de la pêche pourra contribuer à atteindre cet objectif et, en particulier, si des systèmes nouveaux et/ou perfectionnés de gestion des aspects économiques de la pêche seront susceptibles d'accroître l'efficacité et la rentabilité du secteur. Ainsi, un système de droits ou de quotas de pêche individuels, des droits d'usage territoriaux ou des droits en matière d'effort peuvent contribuer à réduire les capacités de pêche et, partant, la pression exercée par la pêche. Tous ces systèmes de gestion devraient être évalués au regard de leur contribution à la réalisation de l'objectif de la PCP, à savoir «une exploitation de ressources qui crée les conditions de durabilité nécessaires tant sur le plan économique, environnemental qu'en matière sociale.» (règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil).

La Communauté est compétente en matière de limitation de la taille globale de la flotte, de fixation des captures et de niveaux d'efforts de pêche, ainsi qu'en matière d'adoption de mesures techniques (restrictions d'utilisation de certains navires ou engins de pêche) afin de mieux protéger les stocks. Les autorités nationales sont chargées de répartir et de gérer les licences, les quotas et l'effort de pêche au niveau national et régional. Toutes ces mesures de gestion contribuent donc déjà à définir et à caractériser les droits d'accès et de prélèvement des pêcheurs individuels. Des valeurs économiques peuvent être assignées à ces droits, mais ceci a souvent lieu d'une manière peu transparente et imprédictible.

SYSTÈMES DE GESTION FONDÉS SUR LES DROITS DE PÊCHE

Il convient à ce stade de préciser ce que l'on est en droit d'attendre d'un système formel de gestion fondé sur les droits de pêche afin d'éviter tout malentendu. Il ne s'agit pas d'une solution miracle aux problèmes du secteur de la pêche. Il ne s'agit pas non plus d'un outil de gestion à part entière, mais un moyen pour aider les pêcheurs à mieux rentabiliser leur activité. Il sera par conséquent toujours nécessaire de définir des objectifs de conservation à atteindre grâce à de différentes mesures de gestion des pêcheries (par exemple les quotas). Toutefois, la formalisation de droits de pêche peut aider la société à atteindre ces objectifs à un coût inférieur. Il a été affirmé que la viabilité économique se traduira à long terme par une plus grande pérennité biologique, dès lors qu'un système de gestion performant fondé sur des droits de pêche devrait augmenter l'intérêt des pêcheurs et de l'industrie pour la durabilité de la ressource de base.

Force est de reconnaître d'entrée de jeu que toute barrière aux échanges normaux et libres des droits (comme les quotas) conduit , théoriquement, à une situation où l'allocation des quotas ne sera pas optimale du point de vue économique. Du point de vue politique, il est cependant parfaitement légitime qu'un État membre choisisse un système moins optimal mais plus en ligne avec ces objectifs nationaux. Ceci peut permettre de dégager des compromis entre des objectifs contradictoires, comme l'efficacité économique à court terme et le maintien de l'emploi ou d'influencer l'allocation de droits de pêche entre différents sous-secteurs de l'industrie de la pêche, c'est-à-dire entre les flottes artisanales et les flottes de grandes dimensions.

La transférabilité des droits constitue l'aspect le plus controversé de ces systèmes de gestion. Le raisonnement qui sous-tend la cessibilité des droits est avant tout d'ordre économique: l'efficacité des entreprises de pêche s'améliore après le retrait des navires économiquement les plus faibles, tandis que le transfert de quotas des navires moins rentables aux navires qui le sont davantage introduit un prix pour l'utilisation de la ressource. L'introduction d'un prix de la ressource peut conduire à l'achat de droits à grande échelle, aboutissant à une concentration en termes de propriété des quotas, de distribution géographique de l'activité de pêche et de composition de la flotte. Il y a lieu de noter qu'une telle concentration s'est déjà produite et risque de se poursuivre indépendamment de l'existence ou non de systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche, notamment du fait de la réduction des possibilités de pêche à un niveau qui rend l'activité peut rentable pour de nombreux navires qui optent de plus en plus souvent pour la participation à des régimes nationaux de désarmement.

Afin de contrebalancer le risque de concentration, les systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche peuvent également être conçus de manière à empêcher les concentrations au-delà d'un certain seuil, de manière à préserver l'équilibre géographique des activités de pêche et à maintenir le plus possible le tissu culturel, social et professionnel existant. Par exemple, lorsque les systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche sont susceptibles d'affecter des activités de la pêche côtière artisanale qui exploite la même ressource et qui a une incidence majeure sur l'économie locale, il est pleinement justifié d'adopter une optique prudente. La protection des petites pêcheries pourrait être considérée comme une priorité politique et faire l'objet d'une forme de système de quotas au profit du développement communautaire, dans le but spécifique de protéger les intérêts de ce segment du secteur de la pêche contre des concurrents à forte intensité de capital.

Toutefois, tout mécanisme établi pour limiter les effets négatifs susceptibles de découler d'un marché non réglementé, principalement en termes de concentrations et de relocalisations, devrait être compatible avec le marché unique européen et les règles en matière de concurrence. L'expérience a montré que la vigilance est de mise à cet égard, car divers mécanismes peuvent être en contradiction avec les règles communautaires. De tels mécanismes devraient être systématiquement contrôlés par la Commission.

Les systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche peuvent également contribuer à résoudre les problèmes d’«écrémage» ( high grading ) et de rejets en mer qui portent atteinte à la pérennité de la ressource et compliquent l'évaluation du niveau réel des captures. Ces défis existent cependant aussi avec les régimes actuellement en vigueur et ne devraient pas être considérés comme spécifiques des systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche. La Commission élabore en ce moment une initiative sur les rejets en mer qui devrait aider à atténuer les conséquences d'un usage plus large des systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche. Dans ce contexte, le besoin d'une application et d'un contrôle renforcés des activités de pêche est une condition essentielle au succès final de tout système de gestion en place.

PROCHAINES ÉTAPES

Vu la reconnaissance par la PCP du principe de «stabilité relative» pour l'allocation des possibilités de pêche entre les États membres, «fondée sur une estimation de la part des stocks revenant à chaque État membre» (règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil), il ne semble guère possible, à ce stade, de passer à un système communautaire de gestion fondé sur des droits de la pêche librement cessibles. Tout système de gestion fondé sur les droits de pêche dans le cadre de la PCP actuelle devrait être développé au niveau des États membres et se concentrer sur la cessibilité des droits de pêche à l'intérieur de l'État membre. Ceci ne devrait évidemment pas empêcher un État membre de décider que son propre système prévoie l'échange de quotas avec des ressortissants d'autres États membres, comme c'est déjà le cas.

Tout débat au niveau communautaire sur les systèmes de gestion de la pêche doit se centrer sur l'analyse des systèmes nationaux actuels et sur la possibilité d'améliorer leur efficacité en partageant les meilleures pratiques. Il y a lieu de rappeler une nouvelle fois que chaque État membre est libre de fixer ses propres objectifs quant à la portée économique, sociale et culturelle de la gestion de la pêche.

En se fondant sur une évaluation du bien-fondé des systèmes de gestion basés sur les droits de pêche à partir d'approches nationales ascendantes, il importe que chaque État membre examine la façon d'atteindre ses propres objectifs et de trouver des compromis entre des objectifs contradictoires. Dans cette perspective, le débat doit davantage prendre en compte l'avis de l'industrie par la participation du comité consultatif pour la pêche et l'aquaculture (CCPA) et du comité du dialogue social dans le secteur de la pêche maritime, étant donné qu'un système de gestion performant nécessitera une gouvernance forte à tous les niveaux.

Plus fondamentalement, il peut exister un certain nombre d'obstacles au sein des États membres pour instituer des systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche relativement homogènes. Du fait des habitudes et des traditions nationales, certains pays s'interrogent sur le bien-fondé de l'octroi, même temporaire, à des intérêts privés de droits d'accès à une ressource publique. En outre, ces droits doivent être intégrés à une grande variété de cadres légaux nationaux.

En dernier lieu, un débat communautaire sur les droits de pêche devrait également inclure des éléments transnationaux comme la recherche de synergies entre les systèmes des États membres ou l'introduction d'échanges de quotas entre États membres. Ceci suscite à son tour des craintes quant aux incidences possibles de toute modification de l'allocation géographique de quotas sur le principe de «stabilité relative».

LANCER LE DÉBAT

Le lancement d’un débat à l’échelle communautaire sur les aspects économiques de la gestion de la pêche est rendu nécessaire par la nouvelle orientation de la PCP, notamment à la lumière des objectifs de développement durable à long terme (formulés dans la récente communication de la Commission sur la mise en œuvre du rendement maximal durable), des récentes initiatives visant à améliorer la rentabilité économique des flottes de pêche au moyen des aides au sauvetage et à la restructuration et du nouveau Fonds européen de la pêche.

Par ailleurs, la vente et l’achat de droits de pêche est déjà une pratique courante dans certains États membres, que ce soit dans le cadre de marchés établis ou de manière indirecte. Des droits de pêche existent déjà de facto , avec des effets souvent peu clairs sur le secteur et les communautés de pêcheurs. Le lancement d’un débat sur ces questions et à la fois nécessaire et urgent.

Les discussions que la Commission a menées avec le secteur et les États membres ont mis en évidence les sujets particulièrement sensibles liés à l’instauration des systèmes de gestion fondés sur les droits de pêche, à savoir:

- la question de « la stabilité relative »;

- la transférabilité des droits de pêche, susceptible d’entraîner une concentration excessive et souvent irréversible de ces droits;

- l’allocation initiale et la durée de validité desdits droits;

- les conséquences négatives éventuelles pour le secteur de la pêche artisanale lorsque celui-ci coexiste avec des entreprises industrielles ;

- les problèmes liés à l'écrémage ( high grading ) et aux rejets en mer

- le besoin de contrôles efficaces en matière de mise en œuvre.

Ces questions méritent d'être abordées sans détours dans le cadre d'un débat pragmatique et constructif sur l’avenir d’une gestion fondée sur des droits de pêche dans le cadre de la PCP. La Commission a l’intention d’alimenter ce débat, dans les limites de ses propres ressources, par une série d’études et d’avis d’experts. La Commission prévoit de faire la synthèse du débat et d’évaluer le besoin d’une action ultérieure dans les douze mois suivant l’adoption de la présente communication.

La Commission fera ensuite rapport au Conseil et au Parlement européen et soumettra, le cas échéant, des propositions ou des recommandations en matière de suivi.

Conclusion

La Commission estime qu’il est important de commencer à réfléchir à la question des instruments de gestion fondés sur les droits de pêche. Plusieurs expériences existent dans ce domaine dans différents États membres et il faut à présent approfondir la réflexion sur la création et le fonctionnement de droits de pêche dans la Communauté, partager les expériences et bonnes pratiques acquises dans ce domaine et se demander si des ajustements ou des nouvelles initiatives sont justifiés en vue de mieux servir les objectifs généraux de la politique commune de la pêche. La Commission souhaite que le débat avec les parties prenantes et les États membres soit pragmatique, transparent et fructueux.

[1] COM(2006) 103 final.

[2] Communication de la Commission relative à la réforme de la politique commune de la pêche («calendrier de mise en œuvre»), COM(2002) 181 final.