Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen modifiant la directive 95/53/CE du Conseil fixant les principes relatifs à l'organisation des contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation animale et la directive 1999/29/CE du Conseil concernant les substances et produits indésirables dans l'alimentation des animaux"

(2000/C 367/03)

Le 27 avril 2000, le Conseil a décidé, en vertu de l'article 152 du traité CE, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Agriculture, développement rural, environnement", qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 juillet 2000 (rapporteur: M. Leif E. Nielsen).

Lors de sa 375e session plénière, des 20 et 21 septembre 2000 (séance du 20 septembre 2000), le Comité économique et social a adopté par 101 voix pour et 3 abstentions le présent avis.

1. Historique

1.1. La directive 95/53/CE sur les principes relatifs à l'organisation des contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation animale(1) a pour objet d'harmoniser les contrôles officiels effectués par les États membres. La directive est en vigueur depuis le 1er mai 1998 et contient un certain nombre de dispositions relatives aux procédures de contrôle, à la coopération entre les États membres, à l'adoption de mesures de sauvegarde en cas d'infractions, à des programmes annuels de contrôle et à la communication des rapports appropriés à la Commission (à partir du mois d'avril 2000); et de plus, cette directive fait obligation à la Commission de présenter chaque année un rapport global (à partir du mois d'octobre 2000) ainsi qu'une proposition de recommandation relative à un programme coordonné de contrôles communautaires.

1.2. En 1998, suite à la détection de dioxine dans des pulpes d'agrumes importées dans l'Union européenne, la Commission a présenté une proposition de modification de la directive(2), de manière à permettre à la Commission d'effectuer des contrôles sur place, à la fois dans les États membres et dans des pays tiers, et de manière à lui permettre aussi, lorsqu'elle se trouverait confrontée à un risque grave, d'adopter une mesure de sauvegarde à l'égard de produits originaires de pays tiers. En outre, la proposition donne à la Commission la faculté d'imposer aux États membres la mise en oeuvre de programmes de contrôle spécifiques et ciblés, qui viendraient s'ajouter au programme de contrôle annuel et général.

1.3. La proposition dont il s'agit ici fait partie du programme de suivi consécutif à la crise de la dioxine du mois de mai 1999, et cette proposition renforce encore le droit existant, puisqu'elle institue la possibilité de contrôler la contamination et de mettre en oeuvre des programmes de contrôle spécifiques. Compte tenu de l'expérience passée, des conditions particulières sont fixées en matière d'agrément ou d'enregistrement des établissements ou des opérateurs qui manipulent des produits présentant un risque.

1.4. Plus précisément, la proposition prévoit ce qui suit:

- les États membres doivent mettre en place des plans nationaux opérationnels d'intervention, afin de pouvoir faire face à des situations d'urgence liées à la détection de risques graves pour la santé publique, la santé animale ou l'environnement, risques découlant de produits destinés à l'alimentation animale. C'est la Commission qui est chargée de l'agrément de ces plans, et leur efficacité est vérifiée régulièrement au moyen de simulations en aveugle;

- lorsqu'un problème est susceptible de présenter un risque pour la santé humaine ou animale, ou pour l'environnement, la Commission suspend immédiatement la mise en circulation des produits concernés dans l'Union européenne ou dans des pays tiers, ou bien fixe des conditions particulières pour cette mise en circulation. Tout État membre peut, dans un délai de trente jours, déférer la décision de la Commission devant le Conseil qui, statuant à la majorité qualifiée, peut adopter une décision différente dans un délai de trente jours. Il est permis à un État membre d'adopter des mesures de protection temporaires équivalentes lorsqu'il a invité sans résultat la Commission à agir. Dans ce cas, l'affaire est soumise au comité permanent des aliments des animaux qui rend son avis dans un délai de dix jours ouvrables en vue de la prolongation, de la modification ou de l'abrogation de la décision;

- la décontamination, le retraitement ou la destruction ne doivent pas avoir de conséquences nocives pour la santé publique, pour la santé animale ou pour l'environnement. Au cas où la contamination se serait propagée à la chaîne alimentaire, l'on procède à un traçage des lots concernés et les mesures nécessaires sont prises pour éviter des dommages de quelque sorte que ce soit. En outre, il y a obligation de notification à la Commission, de telle sorte que celle-ci puisse fournir aux autres États membres les informations appropriées;

- l'échange d'information relève de la même procédure que celle qui s'applique en cas de risque lié aux produits alimentaires, laquelle se fonde sur le système d'alerte rapide en matière de sécurité générale des produits(3). En attendant une révision ou d'éventuelles mesures découlant du Livre blanc sur la sécurité alimentaire, le système d'alerte rapide actuel est d'application;

- de plus, les mesures adoptées doivent être consignées dans le rapport annuel adressé à la Commission;

- lorsque la fréquence d'une certaine contamination ou d'un certain risque augmente, l'État membre doit élaborer un rapport intérimaire, qui est adressé la Commission, et la question est examinée au sein du comité permanent des aliments des animaux en vue de l'adoption des mesures appropriées.

2. Observations générales

2.1. Il faut considérer la proposition en la rapprochant du Livre blanc de la Commission sur la sécurité alimentaire(4). Le Livre blanc pose les principes généraux de la sécurité alimentaire et passe en revue l'ensemble de propositions que la Commission prévoit de présenter dans un avenir proche en vue de permettre une action coordonnée à tous les stades de la chaîne alimentaire, "de l'étable à la table". Ce passage en revue inclut diverses propositions concernant l'alimentation animale, et notamment la proposition qui fait l'objet du présent avis.

2.2. Comme il l'a déjà indiqué dans des avis antérieurs(5), le CES approuve la stratégie décrite dans le Livre blanc en matière de futures mesures de contrôle, y compris pour ce qui concerne les relations entres les autorités de contrôle de l'Union européenne et les autorités nationales, relations auxquelles la proposition dont il s'agit ici donne une forme tangible.

2.3. Comme l'a déjà indiqué le CES, la démarche future en matière de contrôle devrait consister en tout premier lieu à faire progresser l'application de la méthode d'autorégulation obligatoire et reconnue à l'intérieur des établissements, ceux-ci étant en mesure de détecter plus rapidement et plus efficacement les sources de contamination que ne peuvent le faire les autorités nationales. C'est pourquoi il conviendrait de mettre beaucoup plus l'accent sur le principe HACCP (c'est-à-dire: analyse des risques, points critiques pour leur maîtrise) en liaison avec l'agrément ou la certification de l'autorégulation par les établissements, de même qu'en liaison avec les garanties de qualité et l'enregistrement des données concernant les lots individuels, de telle sorte qu'il soit possible de détecter les sources de contamination à un stade plus précoce et de manière plus efficace que cela n'a été le cas jusqu'à présent.

2.4. L'on peut constater que la combinaison d'autorégulation et de contrôles officiels n'a pas fonctionné convenablement dans le cas de la contamination par la dioxine et dans l'affaire qui s'en est suivie concernant les boues dans l'alimentation animale. C'est pourquoi des mesures supplémentaires s'imposent.

2.5. Il est également de fait que la crise de la dioxine a été mal gérée et qu'il y a eu insuffisamment de coordination entre les autorités compétentes. La Commission pouvait uniquement prendre des mesures d'urgence à l'égard d'une contamination susceptible d'avoir sa source dans des produits d'origine animale. La Commission n'a eu connaissance de cette contamination que très tardivement, et les mesures nationales se sont révélées inadaptées. En matière de détection de boues dans l'alimentation animale, il n'existait aucune obligation ni aucune possibilité de faire figurer cette information dans un avertissement de la Commission adressée aux autres États membres concernés.

2.6. L'expérience a donc fourni la preuve de la nécessité d'améliorer les procédures relatives à des mesures de sauvegarde et à l'échange d'information entre les États membres et la Commission lorsque des produits ne sont pas conformes à des dispositions obligatoires ou lorsque la santé humaine et animale ou l'environnement sont mis en danger. Il faut que la Commission puisse suspendre les échanges et les exportations de l'État membre concerné (ou de certaines régions) et/ou fixer des conditions particulières applicables aux produits ou aux substances en question. Dans les affaires évoquées plus haut, c'est principalement par l'intermédiaire des médias que les autres États membres ont eu connaissance de la situation. Il est essentiel que cette information parvienne par le système communautaire d'échange rapide d'informations (Rapex)(6) ou par le moyen d'un système équivalent.

2.7. La proposition illustre le problème que pose la recherche d'une harmonie entre des domaines de compétences nationales et des domaines de compétences de l'Union européenne. Le CES est d'avis qu'il convient d'étendre en cette matière l'autorité de l'Union européenne, compte tenu du fonctionnement du Marché intérieur et en vue de protéger la santé humaine et animale, ainsi que l'environnement. La proposition prévoit que la Commission ou un autre État membre peut agir immédiatement dans des situations d'urgence. Par la suite, le comité permanent des aliments des animaux peut examiner la question, et l'on a alors la faculté de modifier la décision.

2.8. Il semblerait que le modèle recommandé corresponde à la procédure d'action en ce qui concerne l'apparition de maladies contagieuses du bétail. C'est pourquoi il serait préférable que les procédures soient identiques pour toutes les formes d'intervention: aliments des animaux, produits alimentaires, problèmes phytosanitaires, situations affectant l'environnement, et notamment pour la commercialisation de substances et de matériaux dangereux, etc. Il conviendrait aussi que l'application du système soit limitée aux circonstances dans lesquelles il existe un risque grave pour la santé humaine et la santé des animaux, ou bien pour l'environnement, et les procédures devraient comporter le moins de lourdeurs administratives possible. En outre, il faut aussi prendre soin de faire en sorte que les contrôles soient suffisamment efficaces, et d'harmoniser l'organisation de tels contrôles dans les États membres.

2.9. Compte tenu de ce qui précède, le CES est favorable à l'orientation principale de la proposition de la Commission, mais il estime néanmoins qu'il conviendrait de clarifier la situation juridique. Actuellement, il existe 62 textes législatifs de l'Union européenne qui concernent l'alimentation animale, avec les modifications s'y rapportant. Il conviendrait, dès que l'occasion s'en présentera, de codifier cette prolifération de règles sous une forme plus accessible, en particulier pour ce qui a trait à la nouvelle législation. L'apparition constante de textes découlant d'autres textes et les nombreuses dispositions "entrecroisées" font que les autorités nationales et les établissements nationaux ont des difficultés à dominer dans son entier la situation juridique.

2.10. En liaison avec l'affaire concernant les boues dans l'alimentation animale et avec la proposition de la Commission concernant les boues(7), il conviendrait que la Commission clarifie la définition qui est donnée de différentes sortes de boues, de manière à éviter toute incertitude quant au sens de ce terme.

2.11. En vertu du texte proposé, les États membres seraient tenus d'élaborer un rapport intérimaire aussitôt que serait constatée une augmentation de la fréquence d'une certaine contamination ou d'un certain risque; cette information serait ensuite examinée au sein du comité permanent des aliments des animaux, de sorte que les mesures appropriées puissent être prises. Comme on l'a indiqué plus haut, le CES est disposé à approuver ce "système d'alerte", pourvu que celui-ci ne remette pas en question les principes scientifiques sous-jacents et qu'il ne comporte pas de conséquences disproportionnées pour les établissements concernés, en termes de contre-publicité et de malentendus possibles.

2.12. De plus, dans l'intérêt de la transparence, le CES souhaite indiquer une fois encore que des textes consolidés devraient toujours être au moins accessibles dans Celex.

3. Conclusions

Le CES est favorable à la proposition de la Commission, sous réserve des observations suivantes:

- les procédures d'intervention de la Commission dans divers domaines devraient être harmonisées dans toute la mesure du possible;

- il conviendrait de consolider sous une forme plus transparente la législation sur l'alimentation animale;

- il conviendrait de clarifier la définition qui est donnée de différents types de "boues";

- les informations importantes devraient être échangées par l'intermédiaire d'un système qui serait l'équivalent du système "RAPEX";

- il ne faut pas que le "système d'alerte" soit source d'incertitudes quant au fondement scientifique ou juridique de la notification d'une contamination ou d'un risque.

Bruxelles, le 20 septembre 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) JO L 265 du 8.11.1995, p. 17.

(2) COM(1998) 602 final, JO C 346 du 14.11.1998.

(3) Directive 92/59/CEE sur la sécurité des produits, JO L 228 du 11.8.1992.

(4) COM(1999) 719 du 12.1.2000.

(5) CES 361/2000, JO C 140 du 18.5.2000, CES 362/2000, JO C 140 du 18.5.2000 et JO C 204 du 18.7.2000.

(6) Article 8, Directive 92/59/CEE du Conseil, JO L 228 du 11.8.1992.

(7) COM(1999) 654 final, JO C 89 du 28.3.1999, p. 70.