Avis du Comité économique et social sur "L'utilisation des transports collectifs et privés dans l'environnement urbain et périurbain"

(2000/C 168/02)

Le 21 octobre 1999, le Comité économique et social, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur "L'utilisation des transports collectifs et privés dans l'environnement urbain et périurbain".

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 avril 2000 (rapporteur: M. Tosh).

Lors de sa 372e session plénière du 27 avril 2000, le Comité a adopté l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le présent avis d'initiative est une réponse aux préoccupations exprimées par le Comité concernant le niveau d'encombrement constaté, à des degrés divers, dans la quasi-totalité des milieux urbains et périurbains, l'impact considérable du volume de la circulation, le caractère irrationnel de l'utilisation de la voiture et l'aptitude des services publics à faire face à cette situation. Les préoccupations du Comité portent plus particulièrement sur les points suivants:

- l'impact et la proximité des émissions et des nuisances sonores dans les zones à forte densité de population et leurs répercussions sur la qualité de l'air, tant pour les résidents que pour les navetteurs;

- l'impact sur l'économie: le temps de transport et les encombrements accroissent le coût du transport, en réduisent la rentabilité et portent de fait atteinte à la compétitivité;

- l'impact sur la mobilité des individus du fait de l'allongement des trajets pour se rendre sur leur lieu de travail, d'activités sociales ou de loisirs, quel que soit le mode de transport choisi.

1.2. Le Comité considère que le droit d'accès aux transports en commun est un droit fondamental de tous les individus(1). Là où des restrictions sont inévitables, pour des raisons sociales, économiques, environnementales ou autres, il y a lieu de prévoir des compensations afin de tenir compte de la nécessité d'améliorer l'environnement urbain et de créer un climat permettant aux entreprises de se maintenir et de coexister avec la population, tout en améliorant de manière tangible la qualité de vie des individus. L'accès à la mobilité n'est pas nécessairement synonyme du "tout automobile".

1.3. Le présent avis d'initiative signale les préoccupations, les observations et les suggestions du Comité méritant de retenir l'attention lors de la formulation des politiques et de la définition des priorités budgétaires en matière de transport, tant pour les États membres que - ce point est important - pour les États candidats à l'adhésion.

2. Caractéristiques sous-jacentes de la situation actuelle

2.1. Le Comité reconnaît la complexité des principaux éléments qui ont contribué à la situation actuelle des transports et de la circulation dans les zones urbaines et périurbaines, notamment en ce qui concerne les aspects suivants:

- l'augmentation du nombre de propriétaires de voitures particulières et l'attrait de l'utilisation de la voiture pour les déplacements personnels, perçue comme avantageuse par les utilisateurs;

- le sous-investissement chronique dans les infrastructures et les modes de transports publics dans certains États membres, parfois dû à un manque de planification. Les systèmes logistiques de gestion de transport de marchandises et de passagers devraient être optimisés dans tous les États membres afin de constituer de véritables solutions de remplacement au fur et à mesure de l'évolution de la demande;

- la nature de l'aménagement du territoire et la lente émergence de la notion de "réhabilitation" qui permettrait de redéfinir les environnements urbains, par opposition à l'expansion tentaculaire des banlieues qui semblait prévaloir jusqu'ici. À cet égard, la reconnaissance de l'interdépendance entre le volet "aménagement du territoire" et le volet "transport" de la planification urbaine est fondamentale;

- une prospérité plus grande en milieu urbain, qui permet l'émergence de styles de vie comportant un éventail de choix et d'exigences plus large en matière de mobilité;

- le souci de la sécurité des personnes dans les villes et les banlieues, où les craintes sont confirmées par la montée de la délinquance dans les statistiques et les résultats des enquêtes.

- la pénurie d'espace, compte tenu du caractère limité de l'offre. Des mécanismes de tarification et/ou des mesures fiscales deviendront nécessaires pour assurer un équilibre entre l'utilisation, la demande et l'offre de l'espace routier et des couloirs disponibles.

2.2. Le Comité juge difficile de mesurer l'étendue et le caractère des encombrements, de même que les répercussions et les coûts qui en découlent. Des évaluations ont été effectuées par divers groupes d'intérêts; à titre d'exemple, la Confédération des industries britanniques estime le coût additionnel pour les entreprises du Royaume-Uni à 16 milliards de livres sterling par an.

2.3. L'on devrait reconnaître que les encombrements sont tout autant dus aux insuffisances de la gestion du trafic routier, aux travaux, aux accidents, aux événements extraordinaires, aux conditions météorologiques et aux manifestations qu'à la surcharge du réseau routier, laquelle ne serait responsable que du tiers du total des encombrements, dont la quasi-totalité dans les zones urbaines et périurbaines.

2.4. Le Comité se rend compte que chaque région, chaque zone urbaine aura sa solution propre et qu'il n'existe pas de panacée universelle. Pour cette raison, le dialogue mené au niveau local et régional doit avoir une influence sur les décisions. Le Comité formule, dans le présent avis des observations sur les priorités qu'il juge opportunes, sans prétendre toutefois à l'exhaustivité pour chacune des questions abordées.

3. Caractéristiques de la circulation

3.1. La croissance totale des nouvelles immatriculations de véhicules enregistrées dans les États membres, qui était de 6 % par an des années 60 aux années 90, est descendue à 4 %; la Commission prévoit que ce chiffre continuera de baisser jusqu'à 1 ou 2 % au cours des 10 années à venir. Ces baisses ne sont pas uniformes et, comportent de grandes disparités. Dans des pays où la croissance est plus rapide, comme la Grèce, l'Espagne et l'Irlande, la croissance annuelle du nombre de véhicules de tourisme pour 1000 habitants était de 12 % dans les années 90. Au Royaume-Uni et en Allemagne, la croissance s'est maintenue entre 4 et 6 % par an jusqu'en 1997 (voir annexe).

3.1.1. L'hypothèse selon laquelle la densité des véhicules se stabiliserait autour de 500 voitures pour 1000 habitants est loin d'être convaincante. Le nombre des immatriculations, a augmenté de 250 % au cours de la période 1969-1999; les projections de l'UE tablent sur une croissance de 30 % d'ici 2020. Les problèmes liés aux encombrements ne donneront peut-être pas lieu à une paralysie totale, mais ils restent préoccupants, compte tenu du nombre d'Européens vivant en milieu urbain et périurbain.

3.2. Des améliorations ont été observées dans le domaine des normes de sécurité des véhicules ainsi que dans les performances des moteurs, les voitures neuves étants soumises à des exigences plus strictes en ce qui concerne les limites d'émissions de polluants et de CO2 (140 mg/km pour le CO2 d'ici à 2008). La diminution des émissions de polluants permettra d'améliorer progressivement la qualité de l'air dans les zones urbaines, sans que l'on puisse toutefois parler d'une situation satisfaisante dans ce domaine.

3.3. L'augmentation du niveau de bruit et l'impact visuel des embouteillages sur les routes, notamment dans les banlieues, demeurent des inconvénients majeurs.

3.4. Les options en matière de transports en commun sont un sujet de préoccupation pour le Comité. Toutefois, au lieu d'anticiper à la fois les déplacements locaux (intraurbains) et la circulation de passage (déplacements interurbains) les réseaux de transports en commun ont tendance à fonctionner, dans la pratique, selon un schéma en étoile. Seuls les minibus et les taxis semblent s'adapter à la demande, ce qui contribue à renforcer l'attrait de la voiture individuelle. De même, les systèmes de transport en commun pourraient être plus souples et s'adapter davantage à la demande. Les possibilités que représentent les investissements dans des systèmes de navigation de type GPS et GALILEO, qui permettent de réduire les temps moyens de trajet, de même que l'allocation d'espaces prioritaires sur la voie publique pour les transports en commun, demeurent largement sous-exploitées. Des actions-pilotes existent à Munich, Turin, Zurich, Vienne, Grenoble, Copenhague et Amsterdam.

4. Aménagement du territoire

4.1. La croissance des villes a contribué à rendre beaucoup plus complexes les schémas de déplacements, avec une circulation importante de banlieue à banlieue qui ne correspond généralement pas aux itinéraires des lignes de transports en commun.

4.2. Les décisions qui ont été prises - ou le manque de décision - en matière d'aménagement du territoire ont contribué à l'expansion incontrôlée des banlieues et ont conduit à une augmentation de la demande de transports - nécessité d'avoir accès aux hôpitaux, aux centres commerciaux et aux nouveaux marchés résidentiels du logement. Le rapport entre la conception, la densité, l'occupation des sols, la consommation d'énergie et la mobilité est mal perçu. Toutefois, la zone urbaine à forte densité de population, du moins dans sa version banlieue avec plusieurs sous-noyaux autonomes, contribue à raccourcir le temps de trajet et à réduire de manière substantielle l'utilisation de la voiture personnelle.

Recommandations

5. Environnement

Le Comité:

5.1. estime nécessaire l'application de normes strictes en ce qui concerne la qualité de l'air et les niveaux de bruit dans les milieux urbains; tout écart dans ce domaine doit être traité de manière appropriée;

5.2. estime que les responsables de la gestion des centres-villes doivent faire des transports l'une des clefs du succès de la politique d'urbanisme. Le recours accru aux réseaux de télévision fonctionnant en circuit fermé et aux agents de quartier contribuera à renforcer la sécurité;

5.3. juge qu'il y a lieu d'envisager d'accorder un statut préférentiel et/ou de limiter l'accès aux centre-villes aux transports en commun et aux véhicules à faible émission de gaz, l'impact environnemental de la consommation d'énergie et des niveaux d'émission constituera le facteur déterminant dans le choix des véhicules.

6. Encombrements

Le Comité estime que l'UE devrait chercher à influencer les États membres à agir dans les domaines suivants:

6.1. création d'une méthode de mesure uniforme permettant de déterminer les encombrements dans les villes et les banlieues, et fixation, au niveau régional, de seuils minimum de services pour les transports, tant publics que privés. Le fait de pouvoir évaluer de manière quantitative le coût des encombrements pour l'économie, les niveaux de mobilité, la qualité de l'air et les niveaux de bruit aidera l'opinion publique à prendre conscience de la situation;

6.2. extension des initiatives actuelles de bonnes pratiques visant à développer des outils télématiques(2) permettant d'améliorer la gestion de la route et du rail, tant dans les villes qu'en dehors des villes;

6.3. efforts visant à convaincre les collectivités locales et régionales de l'intérêt d'inciter et d'aider les utilisateurs à modifier leurs habitudes lorsqu'ils se rendent sur leur lieu de travail ou dans un établissement scolaire, et d'obtenir leur collaboration dans ce domaine afin d'arriver à une utilisation équilibrée des ressources;

6.4. répartition équilibrée des voies publiques entre tous les utilisateurs: voitures particulières, véhicules de livraison, autobus, motos, vélos et piétons; mieux étaler les déplacements sur la journée et améliorer la répartition en faveur des transports en commun;

6.5. utilisation de systèmes et de modes de livraison plus sophistiqués en milieu urbain et recours à la logistique pour tous les transports de marchandises;

6.6. recours aux meilleurs matériaux de construction et de revêtement possibles et entretien régulier des équipements. Les trottoirs devraient être conçus de manière "intelligente", en tenant compte de leur rôle dans la prestation de services publics divers;

6.7. mise en oeuvre de parcours piétonniers et cyclistes réalistes pour certains types de déplacements;

6.8. adoption et mise en oeuvre des mesures prioritaires, y compris la création de voies de circulation réservées aux véhicules transportant plusieurs passagers, ainsi que d'autres mesures de gestion des bandes de circulation sur les autoroutes; ces mesures, qui facilitent la répartition d'un espace routier limité en favorisant les modes de transport les plus efficaces, peuvent représenter une solution de rechange intéressante à la taxation des usagers;

6.9. opportunité de créer des zones de stationnement payant et de limiter la durée du stationnement;

6.10. possibilité de doter les centre-villes de transports en commun ou d'y créer des zones piétonnes lorsqu'aucune autre solution n'est envisageable.

7. Aménagement du territoire

Les craintes du Comité seraient apaisées si les régions:

7.1. abordaient de manière sensée le développement et la réhabilitation des zones urbaines et permettaient la réhabilitation d'anciens terrains industriels pour les retransformer en lieux d'investissements;

7.2. se ralliaient à l'idée d'un développement de sous-noyaux, de noyaux urbains et d'un savant dosage de logements, d'installations de loisirs, de commerces et de services généraux, afin de recréer des communautés urbaines et périurbaines qui soient en bonne partie autosuffisantes et qui soient conçues pour être équipées en transports en commun;

7.3. réfléchissaient à la prolifération des centres commerciaux et de loisirs situés en dehors des agglomérations, notamment ceux qui sont accessibles par autoroute; cette politique d'implantation constitue manifestement une incitation à utiliser la voiture particulière pour rallier des lieux difficiles d'accès par les transports en commun, et revient à exclure les personnes n'ayant pas de voiture. Cette tendance rappelle l'extension des banlieues aux États-Unis et ses corollaires, à savoir une importante consommation d'énergie et une utilisation des sols dommageable à l'environnement. De plus, la possibilité d'acheter du carburant à bas prix à l'intérieur de ces centres commerciaux les rend d'autant plus tentants.

8. Modes de transport écologiques

Le Comité préconise un certain nombre d'améliorations simples et peu coûteuses pour les États membres:

8.1. création de pistes cyclables et amélioration des espaces réservés aux piétons, ces espaces devant être situés dans la mesure du possible en dehors des espaces réservés aux véhicules à moteur;

8.2. encourager les enfants et les parents à effectuer des trajets à pied - par exemple pour se rendre à l'école -, lorsque cela ne présente pas de danger;

8.3. inciter les employeurs à adopter des mesures d'incitation/méthodes dites de "bonnes pratiques" et à encourager leurs employés à avoir recours au covoiturage ou aux transports en commun pour leurs déplacements; décourager l'utilisation des emplacements de stationnement par les personnes voyageant seules dans leur voiture. L'on citera à cet égard, à titre d'exemple, la carte orange en Ile-de-France, subventionnée par l'employeur.

9. Transports en commun

Le Comité, dans le présent avis, s'attache plus particulièrement aux initiatives visant à lutter contre les encombrements et à améliorer la mobilité; il formule les observations suivantes:

9.1 comme il l'a déclaré dans des avis antérieurs(3), l'amélioration de la qualité des transports en commun est une condition sine qua non de la mobilité; ce point doit être rappelé avec force;

9.2. il y a lieu d'envisager sérieusement de restreindre l'accès aux centres-villes pour les voitures, y compris en adoptant des mesures réglementaires claires, et d'encourager l'implantation de parcs de stationnement à proximité des transports en commun, tout en prévoyant des exceptions pour les cas particuliers. Les autres formes d'intermodalité, telles que les solutions dites "hybrides" et les nouvelles formes de propriété de véhicule, comme cela existe en Allemagne et à Édimbourg, sont également importantes;

9.3. la création de lignes de transports en commun (autobus ou autres) prenant en considération la complexité croissante des itinéraires; les transports en commun ne fonctionnent efficacement que dans le cadre d'un système. Davantage de coordination et de coopération s'impose entre exploitants et/ou modes de transport afin de fournir aux usagers la qualité de service élevée que procure la voiture particulière;

9.4. la création - et la surveillance - de voies prioritaires et de couloirs réservés aux autobus à la périphérie et aux abords des villes permettrait aux transports en commun d'être plus fiables et plus performants et inciterait la population à les utiliser. Aux abords des villes, déclarer prioritaires les voies empruntées par les véhicules de passage permettrait d'assurer une utilisation optimale de ces axes.

10. Observations finales

10.1. Le Comité fait observer que les transports du XXIe siècle exigent des solutions de transports urbains qui reflètent les choix de notre société en ce qui concerne la priorité à accorder à la mobilité et à la qualité de l'air et de la vie, à côté d'une industrie durable et concurrentielle. Il y a lieu d'envisager d'instaurer, de manière sélective, la tarification des routes et des emplacements de stationnement pour les voitures particulières dans les zones où sévissent des encombrements insolubles et/ou des dommages graves pour l'environnement, et où les restrictions politiques, financières ou économiques limitent la capacité routière. Ces zones comprendraient tant les centres commerciaux que les centres résidentiels, les villes historiques, etc.

10.2. Il y a lieu de ne pas perdre de vue les obligations de service universel en matière de transport. Il convient de distinguer, dans la recherche de solutions, entre propriétaires et utilisateurs de voitures particulières, afin de ne pas aboutir à diaboliser l'utilisation de la voiture, compte tenu du rôle de ce mode de transport dans la mobilité professionnelle des personnes handicapées et des habitants des zones rurales, non desservies par les transport en commun, et de l'expérience acquise dans le domaine social du fait de l'existence de la voiture particulière. Pour toutes ces raisons, un système fondé sur la seule taxation ne saurait constituer une solution juste ou efficace.

10.3. Le Comité fait en outre observer que, dans l'hypothèse où l'utilisation des routes deviendrait payante, il serait souhaitable que les bénéfices réalisés au niveau local soient investis exclusivement dans des initiatives de transport au niveau local, de manière à ce que cette taxation profite à tous les usagers et que les fonds recueillis ne soient ni dispersés, ni détournés au profit d'autres objectifs. Le système allemand de S-Bahn (RER) offre à cet égard des précédents intéressants.

10.4. C'est devenu un lieu commun de dire que les transports publics sont inconfortables, sous-développés, peu performants, et qu'ils ne remplissent pas leur rôle de premier mode de transport pour les passagers. Pour remédier à ces déficiences, il convient de prévoir des mesures qui combinent volonté politique et financement en associant le secteur public et le secteur privé, et de soutenir, en matière d'infrastructures et d'investissements, les initiatives régionales qui cadrent avec les projets au niveau national et communautaire et qui promeuvent les modes de transport écologiques. La responsabilité de la gestion devrait être confiée aux organismes régionaux chargés de la gestion du développement socioéconomique, là où ils existent. Dans ce contexte, le Comité approuve le projet de la Commission de modifier le règlement (CEE) n° 1191/69 et d'instaurer des critères de qualité pour les transports en commun. Le présent avis a également pour ambition de servir de document de base pour la prochaine mise à jour de l'initiative de la Commission sur la création d'un réseau de citoyens. L'on accordera une attention particulière à la situation dans les pays d'Europe centrale et orientale.

10.5. Les décisions en matière de planification régionale doivent témoigner d'une évaluation rigoureuse des dispositions et des normes d'utilisation relatives aux transports en commun durant toute la durée de vie des projets, lesquels incluront des analyses portant sur les limites de l'utilisation et des normes qui pourront être effectuées.

10.6. Le Comité est convaincu que la recherche dans ce domaine, prenant en considération l'impact du commerce électronique, du télétravail, du développement des loisirs, des livraisons en juste-à-temps, du développement de la conscience sociale et de la dimension écologique des transports, plus particulièrement des transports urbains, sera essentielle pour orienter dans le bons sens la future politique de l'UE. Il serait inimaginable, dans le contexte de l'élargissement, d'appliquer des recettes périmées pour résoudre les problèmes de transports. L'on verra ainsi s'éloigner, en cernant mieux les dangers que ferait courir une évolution incontrôlée de la mobilité en dehors de toute planification, le spectre d'un monstre qui paralyserait nos principales agglomérations.

Bruxelles, le 27 avril 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Voir également l'avis du CES sur les "Services d'intérêt général", JO C 368 du 20.12.1999.

(2) Voir l'avis du CES sur "Les applications télématiques dans les transports en Europe", JO C 18 du 22.1.1996.

(3) Avis du CES sur la communication de la Commission "Développer le réseau des citoyens - L'importance de bons transports locaux et régionaux de passagers et le rôle de la Commission européenne dans leur mise en place" (COM/98/0431 final), JO C 138 du 18.5.1999.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social

MOTORISATION

Nombre de voitures pour 1000 habitants

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