Avis du Comité des régions sur la "Communication: Moderniser l'organisation du travail: une approche positive du changement"

(1999/C 374/08)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu l'avis du Comité sur le "Livre vert - Partenariat pour une nouvelle organisation du travail" (CdR 288/97 fin)(1);

vu l'avis du Comité sur la Communication de la Commission sur le "Programme d'action sociale 1998-2000" (CdR 277/98 fin)(2);

vu l'avis du Comité sur les "Lignes directrices européennes pour l'emploi en 1999" (CdR 279/98 fin)(3);

vu la Communication de la Commission intitulée "Moderniser l'organisation du travail: une approche positive du changement" (COM(1998) 592 final);

vu la décision du Bureau en date du 15 juillet 1998, conformément à l'article 198 C quatrième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 5 "Politique sociale, santé publique, protection des consommateurs, recherche, tourisme" de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 48/99 rév.1) adopté par la commission 5, le 22 mars 1999 (rapporteur: Mme Buron (FR/PES),

a adopté le présent avis lors de sa 30e session plénière des 15 et 16 septembre 1999 (séance du 16 septembre) à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions accueille favorablement la Communication de la Commission européenne, dont le but est de stimuler et renforcer le partenariat en vue de la modernisation de l'organisation du travail. La Commission souhaite que les partenaires sociaux étudient les meilleurs moyens de compléter la mise en oeuvre du pilier "adaptabilité" des lignes directrices pour l'emploi.

1.2. Le Comité des régions rappelle que, dans son avis sur le Livre vert "Partenariat pour une nouvelle organisation du travail", il avait recommandé à la Commission européenne de prendre en compte les différents rôles des collectivités locales et régionales:

- en tant qu'employeurs;

- en tant que catalyseurs du développement local;

- en tant que responsables de la prestation de nombreux services à la population.

La combinaison de ces trois rôles distinguent nettement les collectivités territoriales des entreprises privées. Leurs processus d'adaptation de l'organisation du travail doivent répondre à un double objectif: assurer un équilibre entre flexibilité et sécurité pour les travailleurs des services publics locaux et régionaux, assurer la continuité du service public ainsi que la satisfaction des besoins des usagers.

2. Observations générales

2.1. Le Comité des régions partage la conviction de la Commission européenne que les solutions pour la modernisation de l'organisation du travail doivent passer par des négociations entre les partenaires sociaux plutôt que par des processus législatifs, même si le recours au cadre législatif peut s'avérer nécessaire en fonction des situations spécifiques dans chaque État membre. Chaque secteur ayant des particularités marquées, c'est à ce niveau que doivent être expérimentées de nouvelles solutions d'organisation du travail.

La modernisation et l'assouplissement du marché du travail doivent en tout état de cause, s'inscrire dans un cadre juridique commun à l'UE, garantissant la protection des travailleurs dans les diverses modalités de travail.

2.2. Le Comité des régions souligne son engagement en faveur des lignes directrices pour l'emploi comme il l'a exprimé dans son avis sur les "Lignes directrices européennes pour l'emploi en 1999". Il rappelle qu'en termes d'adaptabilité, les autorités locales et régionales ont à la fois un rôle de partenaire social et un rôle moteur dans la lutte pour l'emploi. En effet, elles doivent promouvoir l'adaptabilité dans leurs propres services, mais aussi la soutenir dans toute la collectivité locale en développant des formations adaptées en particulier aux groupes les plus vulnérables. Les autorités locales et régionales agissent ici en complément des politiques menées par les entreprises et développent souvent des partenariats pour améliorer l'adaptabilité de la main-d'oeuvre (programmes de formation et de réintégration des exclus notamment). Le Comité des régions souhaite que la Commission européenne tienne compte de cet aspect de soutien au milieu économique local et régional dans ses travaux ultérieurs sur l'organisation du travail et l'adaptabilité.

3. Observations particulières

Introduction de la Communication

3.1. La Commission souligne que le processus de modernisation de l'organisation du travail doit être mené en collaboration étroite avec les partenaires sociaux. Le Comité des régions appelle la Commission à reconnaître pleinement les autorités locales et régionales comme partenaires sociaux, même si ces autorités ont des statuts différents dans les États membres de l'Union européenne. En effet, le statut d'employeurs varie d'un pays à l'autre selon les compétences des collectivités territoriales et leur statut juridique. Néanmoins, toutes les autorités locales et régionales européennes doivent pouvoir participer aux processus de modernisation de l'organisation du travail. Le Comité des régions rappelle que les autorités locales et régionales participent déjà au dialogue social sectoriel. Le Comité des régions demande à la Commission européenne de continuer à soutenir ce dialogue social.

3.2. La Commission souligne également que cette collaboration entre partenaires sociaux doit tenir compte des politiques mises en oeuvre dans le domaine économique et celui de l'emploi. Afin d'améliorer cette coordination, en particulier dans le domaine de l'emploi, le Comité des régions demande à la Commission d'associer les autorités locales et régionales à la préparation des politiques européennes en matière d'emploi et des lignes directrices. Un dialogue sur ces lignes directrices, en particulier l'adaptabilité, permettrait d'assurer un meilleurs cohérence entre les recommandations de la Commission européenne et les actions des collectivités territoriales qui sont, avec les États membres, des acteurs importants de la lutte pour l'emploi.

Livre vert

3.3. Le Comité des régions approuve la Commission européenne lorsqu'elle affirme ne pas utiliser le Livre vert comme base d'une initiative législative nouvelle afin de prescrire une forme unique d'organisation du travail. En effet, les formes de consultation propres à chaque pays et à chaque secteur doivent être respectées afin de prendre en compte les particularités de l'organisation du travail et d'aboutir à des processus négociés et acceptables par les travailleurs. En outre, l'évolution permanente de l'organisation du travail ne permet pas l'adoption de règles établies une fois pour toutes, mais suppose au contraire la mise en place d'un processus d'ajustement continu, d'autant que la flexibilité des horaires mais aussi et surtout des caractéristiques des différentes catégories professionnelles est désormais bien ancrée dans le monde du travail, dans le secteur public comme dans le secteur privé.

3.4. La Commission souligne que le processus de modernisation doit s'accélérer. Les autorités locales et régionales mettent déjà en pratique des processus de modernisation. Elles souhaitent avoir la possibilité de procéder à des échanges d'expérience afin de comparer ces processus et d'apprendre des pratiques de leurs homologues. Le Comité des régions demande que la Commission européenne facilite et soutienne ces échanges d'expérience.

3.5. Le Comité des régions attire l'attention de la Commission européenne sur le fait que les concepts de compétitivité et de productivité ont une signification différente pour les autorités locales et régionales et les entreprises. Les services publics locaux sont au centre de la vie de la collectivité. Au service des usagers, elles doivent concilier productivité et service aux citoyens, compétitivité et continuité du service public. Ainsi les pouvoirs publics locaux et régionaux doivent veiller en priorité à la qualité et à la continuité du service, notamment du point de vue des plages d'ouverture quotidienne des guichets, qui se sont notablement élargies ces dernières années de manière à satisfaire au mieux les citoyens en dépit de la grande diversité de leurs horaires de travail. Le dialogue doit alors s'établir non seulement entre les employeurs et les organisations syndicales mais également avec les usagers.

3.6. De même, les autorités locales et régionales ont un rôle particulier pour la conciliation de la vie familiale et professionnelle. En tant qu'employeurs, elles pratiquent souvent des politiques en faveur de l'égalité des chances, voire de discrimination positive pour des postes à responsabilité. Mais les autorités locales et régionales sont également souvent responsables de la prestation de ces services (garde, aide aux personnes dépendantes) pour tous les employeurs de la collectivité. Elles jouent ici aussi un double rôle.

3.7. Le Comité des régions souligne que les autorités locales et régionales sont prêtes à jouer un rôle de premier plan pour développer une nouvelle approche de l'organisation du travail. Elles mettent déjà en pratique des processus de modernisation, négocient avec leur contrepartie syndicale au niveau sectoriel et ont une attitude volontaire face au changement. Le Comité des régions demande à la Commission européenne que les résultats de ce travail continu des autorités locales et régionales soient pris en compte par la Commission. Il suggère en particulier que le processus de consultation instauré par le Livre vert et continué par cette communication soit poursuivi dans l'avenir, afin notamment de contribuer à l'évolution des politiques européennes pour l'adaptabilité.

Stratégie de Luxembourg pour l'emploi

3.8. Le Comité des régions réitère sa demande que les autorités locales et régionales soient associées à la préparation des politiques européennes pour l'emploi, et qu'une véritable structure de partenariat et de consultation soit mise en place par la Commission européenne. Les autorités locales et régionales s'attacheront à mettre en place des partenariats dans le cadre du dialogue social sectoriel, mais elles jouent également un rôle de catalyseur au niveau territorial. En effet, elles sont le lieu d'un dialogue avec d'autres partenaires, prestataires de services et entreprises, par le biais par exemple des services publics pour l'emploi qui développent l'adaptabilité du personnel des entreprises. Le Comité des régions recommande que les travaux du groupe d'experts sur l'évolution du droit du travail se poursuivent et souhaite pouvoir dialoguer avec ce groupe sur le thème de la modernisation des services publics locaux et régionaux.

Un cadre en vue de l'action future

3.9. Le Comité des régions rappelle que le secteur public local et régional a des spécificités très fortes comme exposé ci-dessus et demande à la Commission européenne de tenir compte de sa spécificité.

3.10. Le Comité des régions reconnaît, comme le souligne la Commission, qu'une nouvelle approche est nécessaire pour la modernisation de l'organisation du travail. Le Comité des régions souhaite néanmoins que la Commission précise sa perception de cette nouvelle approche. Le Comité des régions:

- recommande que les partenaires sociaux aient les moyens d'échanger, au niveau européen, leurs objectifs et leur méthode;

- souligne la nécessité pour la Commission de respecter à la fois le principe de subsidiarité et l'indépendance des partenaires sociaux;

- demande expressément à la Commission que les accords conclus par les partenaires sociaux soient intégrés dans les lignes directrices et que tous les partenaires sociaux impliqués dans ce processus de modernisation aient la possibilité de participer à la redéfinition des lignes directrices pour l'emploi;

- souhaite que la reconnaissance du rôle central des partenaires sociaux dans leur ensemble, aussi bien au niveau sectoriel qu'intersectoriel, s'accompagne de moyens leur permettant de remplir ce rôle.

3.11. Objectifs: le Comité des régions souligne que, pour les services publics locaux et régionaux, le processus de modernisation de l'organisation du travail s'inscrit dans un objectif plus large de modernisation et d'amélioration des services rendus à l'ensemble des citoyens. La nécessité de flexibilité doit répondre aux nouveaux besoins des usagers de deux façons:

- flexibilité du temps de travail pour améliorer l'accès aux services publics dans la journée et la semaine;

- flexibilité dans les tâches pour répondre aux nouveaux besoins de certaines catégories d'usagers: aide aux exclus, réinsertion culturelle et sociale, soutien au développement de nouvelles activités.

Dans les services publics locaux, la modernisation est plus qu'ailleurs liée au problème de l'emploi: si les contraintes imposées aux budgets publics pèsent sur les possibilités de création d'emploi dans les services publics, des services publics locaux performants sont un puissant moteur pour la création d'emplois dans la communauté locale. L'adaptabilité de la main-d'oeuvre des services publics locaux aura des conséquences sur les autres lignes directrices:

- création d'entreprises en aidant les nouveaux entrepreneurs et les catégories les plus vulnérables à créer des entreprises (exemples de soutien aux groupes ethniques, jeunes, femmes);

- égalité des chances en fournissant aux femmes des services d'aide qui leur permettent d'assumer une vie professionnelle.

3.12. Même si les services publics locaux ont dans plusieurs États membres des particularités fortes en termes de contrats de travail, il est nécessaire de faire évoluer le cadre contractuel en encourageant la flexibilité et la formation tout en garantissant la sécurité dans le long terme, nécessaire à la continuité des services publics.

3.13. Technologies nouvelles: les services publics locaux sont concernés par l'introduction de ces technologies à deux titres, dans leur organisation interne et dans les services aux citoyens. L'introduction des nouvelles technologies permet de décentraliser les services aux usagers et d'atteindre des populations ou des zones périphériques qui ont droit à la même qualité de service que les populations des zones urbaines. Le Comité des régions demande à la Commission de mieux prendre en compte dans ses travaux le rôle social des nouvelles technologies.

3.14. Égalité des chances: les services publics locaux sont traditionnellement un secteur à forte main-d'oeuvre féminine. Les autorités locales et régionales souhaitent néanmoins favoriser l'accès des femmes aux postes d'encadrement et de direction, et soutenir l'accès des femmes à la création d'entreprise.

3.15. Rôle des États membres: dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi et des plans nationaux, le Comité des régions demande à la Commission d'inclure la dimension locale et régionale dans les futures lignes directrices. Ceci permettra un dialogue entre les trois niveaux les plus opérationnels pour créer des emplois:

- local/régional où les initiatives créatrices d'emploi sont mises en oeuvre;

- national, et dans certains cas régional qui a la capacité de soutenir les initiatives en adaptant favorablement le cadre législatif;

- européen, qui doit continuer à donner l'impulsion et à favoriser les échanges d'expériences.

Seules des actions coordonnées et concertées entre ces trois niveaux auront un impact positif et durable sur l'emploi et la qualité de la vie.

3.16. Rôle de l'Union européenne: le Comité des régions demande donc expressément à la Commission que des représentants des collectivités territoriales soient associés au groupe d'expert constitué afin d'appuyer les initiatives nationales et locales. Le Comité des régions se félicite que la Commission souhaite renforcer "la définition et l'échange de bonnes pratiques, la promotion de la coopération et le soutien aux régions et aux secteurs moins développés", mais trouve absolument indispensable que les autorités locales et régionales soient associées à ces réflexions. Le Comité des régions rappelle qu'il a lui-même lancé une initiative "Action locale pour l'emploi" visant à assurer l'engagement du niveau local/régional sur les lignes directrices et appelle la Commission à inclure cette initiative dans sa stratégie.

3.17. Dans de nombreux États membres, les collectivités locales et régionales sont en charge de domaines similaires à ceux que les entreprises privées ont en charge dans d'autres États membres. Ces unités devraient être traitées sur un pied d'égalité pour ce qui est du financement de projets.

Les Fonds structurels devraient être utilisés pour soutenir des projets éducationnels et d'amélioration des compétences et d'autres projets similaires dans les collectivités locales et régionales, comme pour ceux des entreprises privées.

La Commission a nommé un groupe d'experts de haut niveau, à la demande du Conseil européen de Luxembourg, afin d'analyser les changements industriels potentiels dans l'Union européenne.

Un groupe similaire serait nécessaire pour identifier les changements dans les services publics de l'Union européenne.

4. Conclusions: les prochaines étapes

4.1. Le Comité des régions se félicite de l'appel de la Commission pour la mobilisation des partenaires sociaux et apportera son soutien le plus actif à cette stratégie.

4.2. Le Comité des régions est particulièrement concerné par l'évolution des lignes directrices et demande que le Conseil européen d'Helsinki prenne en compte la dimension locale et régionale. Il soutiendra la Commission dans toutes ses démarches entreprises dans ce sens.

4.3. Le Comité des régions souhaite que la Commission étende ce processus de consultation à des sujets liés à la modernisation de l'organisation du travail: télétravail, société de l'information, formation professionnelle, participation des travailleurs au fonctionnement de l'entreprise.

4.4. Le Comité des régions demande à la Commission de prendre en compte dans les prochaines étapes des problèmes particuliers qui influenceront en profondeur l'organisation du travail:

- vieillissement de la population qui influera sur la nature et le volume de la main-d'oeuvre ainsi que sur les nouveaux besoins de services;

- évolution des objectifs et politiques de protection sociale, dont la nécessaire modernisation ne doit pas mettre en péril le niveau et la qualité de vie des travailleurs.

Bruxelles, le 16 septembre 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) JO C 64 du 27.2.1998, p. 85.

(2) JO C 93 du 6.4.1999, p. 56.

(3) JO C 51 du 22.2.1999, p. 59-62.