Évolutions du marché susceptibles de rendre nécessaire le recours à l’article 459 du CRR

Le présent rapport vise à informer le Parlement européen et le Conseil des évolutions du marché, au cours de l’année écoulée, qui sont susceptibles de rendre nécessaire le recours à l’article 459 du règlement sur les exigences de fonds propres (CRR). Il se fonde sur une évaluation réalisée par le Comité européen du risque systémique (CERS).

1.Contexte

L’article 459 du CRR prévoit que la Commission, assistée par le CERS, présente au Parlement européen et au Conseil, au moins une fois par an, un rapport sur les évolutions du marché susceptibles de rendre nécessaire le recours audit article. En vertu de l’article 459 du CRR, la Commission peut, dans des conditions bien précises, notamment sur recommandation ou avis du CERS ou de l’Autorité bancaire européenne (ABE), imposer pendant un an des exigences plus strictes aux banques en ce qui concerne leur niveau de fonds propres, leurs grands risques, ou la publication d'informations. Il faut pour cela que ces mesures soient nécessaires pour réagir à des variations d’intensité des risques micro- et macroprudentiels dues à l’évolution du marché dans ou en dehors de l’Union touchant tous les États membres et que les instruments du CRR et de la CRD IV ne soient pas suffisants pour réagir à ces risques.

2.Conclusion et perspectives

La Commission européenne n’a pas encore constaté de circonstances qui justifieraient le recours à l’article 459 du CRR, étant donné notamment que ledit article permet uniquement de durcir les exigences, qu’il donne la priorité aux autres instruments du CRR et de la CRD IV et qu'on ne peut imposer des mesures en vertu de ses dispositions que si l’évolution constatée du marché touche tous les États membres. De même, ni le CERS ni l’ABE n’ont recommandé à la Commission de prendre des mesures en vertu de l’article 459 du CRR à ce stade.

La Commission continuera à surveiller, en étroite coopération avec le CERS, les évolutions du marché, dans l’Union ou en dehors de l’Union, qui pourraient rendre nécessaire le recours audit article.

3.Analyse

3.1.Aperçu général

La Commission estime que la situation du système financier de l’UE au cours de l’année écoulée se distingue nettement de circonstances justifiant des mesures en vertu de l’article 459 du CRR. Plus précisément, il n’y a pas de surchauffe économique induite par le crédit. Bien qu’élevé aussi bien d'un point de vue historique qu’au regard des normes internationales, l’endettement au sein de l’économie n’est pas en hausse, et rien n’indique que le levier dans le secteur bancaire soit en augmentation. Cette tendance devrait se maintenir.

L’économie de l’UE se trouvant sur une trajectoire de croissance atone, le risque de surchauffe économique est limité. Selon les dernières prévisions de la Commission, la croissance du PIB réel sera inférieure à 2 % en 2016 et en 2017 dans l’UE et dans la zone euro. L’écart de production restera négatif et l’inflation des prix à la consommation devrait se maintenir sous le seuil de 2 % considéré par la BCE comme compatible avec la stabilité des prix. Compte tenu de la faiblesse de l’inflation et du contexte de croissance atone, les taux directeurs ont atteint des niveaux très bas, ce qui, conjugué aux achats d’actifs par les banques centrales, s’est traduit par de faibles taux d’intérêt sur les marchés obligataires et les marchés du crédit. Dans la plupart des États membres de l’Union, malgré la faiblesse des taux d’intérêt, la dette des ménages et des sociétés non financières n’augmente pas en pourcentage du PIB et une tendance à la baisse devrait s’établir une fois que la croissance économique se redressera. Dans le contexte actuel de croissance atone, la demande de crédit ne devrait pas engendrer de levier excessif dans le secteur financier. Il est peu probable que les évolutions à l’extérieur de l’UE génèrent, à court terme, des pressions de nature à conduire à une surchauffe économique dans l'UE, puisque l’on table, pour le PIB mondial et les échanges mondiaux, sur une croissance largement en dessous de la tendance à long terme. Le résultat du référendum du Royaume-Uni sur son appartenance à l’Union a considérablement augmenté l’incertitude (telle que mesurée par l’indice Baker-Bloom), il a accru les aléas baissiers entourant les perspectives de croissance de l’économie de l’UE et il pourrait rendre de nombreux acteurs moins enclins à s’endetter davantage. Dans le secteur bancaire, qui constitue la pierre angulaire du système financier de l’UE, l’effet de levier n’augmente pas. Les ratios de fonds propres réglementaires des banques se sont redressés au cours de l’année 2015 et sont restés à un niveau relativement stable au cours de l’année 2016, selon les données préliminaires de l’ABE. Cela vaut pour les ratios de fonds propres de base de catégorie 1 (CET 1) comme pour les ratios de fonds propres totaux. Mi-2016, la moyenne pondérée des ratios CET 1 de l’UE s'établissait à 13,5 % et moins de 5 % des banques affichaient un ratio inférieur à 11 %. Selon les statistiques de la BCE, l’augmentation de la taille totale du bilan des institutions financières monétaires (IFM), hors Système européen de banques centrales (SEBC), a été minime en 2015 et 2016. À titre de comparaison, au cours de la période qui a précédé la crise (2001-2008), la croissance de l’actif total des IFM était d’environ 10 % par an. L’activité de prêt des banques a également été atone. Par exemple, les prêts bancaires au secteur privé dans la zone euro ont enregistré une croissance plus faible que celle du PIB nominal en 2015 et 2016. Tel que mesuré par le CERS, l'écart du ratio crédit/PIB est négatif et pourrait avoir atteint un plancher en 2016. Le niveau élevé des prêts non productifs freine la croissance du crédit. Les coûts de gestion des prêts qu’il entraîne pour les banques rendent celles-ci moins enclines à accroître l’offre de crédit. Il est également signe d’un surendettement des entreprises et des ménages. Les ménages et les entreprises qui ont de mauvais dossiers de crédit vont sans douter hésiter à réaliser des investissements, sachant que les banques leur feront payer leur emprunt plus cher pour compenser le risque.

Selon les résultats du test de résistance réalisé par l’ABE en 2016, le secteur bancaire de l’UE, pris dans son ensemble, est capable de résister aux chocs de manière satisfaisante. Dans le scénario défavorable, qui combine une grave récession et des chocs importants ébranlant les prix d'un large éventail d’actifs financiers, le ratio CET 1 moyen descendrait à 9,4 %. Un tel résultat est supérieur au ratio de 8,5 % obtenu lors du test de résistance de 2014 et montre que le secteur bancaire de l’UE a continué de constituer des réserves considérables utilisables en cas d’évolution économique défavorable. Qui plus est, le test de résistance a révélé une grande hétérogénéité des banques en ce qui concerne leur exposition aux chocs. Par conséquent, les variations des risques dans ce domaine pourraient être traitées de façon plus appropriée par des mesures nationales prises en vertu du CRR et de la CRD IV que par des mesures générales en vertu de l’article 459 du CRR.

3.2.Risques menaçant la stabilité financière de l’UE recensés par le CERS

Au cours de l’année écoulée, le CERS a recensé quatre grands risques pour l’économie européenne: le risque d’une réévaluation des primes de risque sur les marchés financiers mondiaux, amplifiée par une faible liquidité des marchés, le risque d’un nouvel affaiblissement des bilans des banques et des assureurs, le risque d’une détérioration de la viabilité des dettes des emprunteurs souverains, des entreprises et des ménages et le risque de chocs et d’une contagion provenant du secteur bancaire parallèle. La pertinence que pourraient revêtir ces risques pour l’adoption de mesures en vertu de l’article 459 du CRR est examinée plus en détail ci-dessous.

(a)Réévaluation des primes de risque

La possibilité d'une réévaluation des primes de risque sur les marchés financiers mondiaux, amplifiée par une faible liquidité, est considérée comme un risque macrofinancier majeur dans le secteur financier européen.

Ce risque provient, entre autres, du niveau élevé des prix de plusieurs catégories d’actifs par rapport aux moyennes historiques. Ce niveau élevé des prix des actifs s’explique dans une large mesure par le faible niveau des taux d'intérêt, qui incite de nombreuses catégories d’investisseurs à rechercher ailleurs des possibilités de rendement. Bien que l’on observe des signes de prise de risque élevé sur certains marchés des obligations d’entreprises ou sur certains marchés immobiliers, la situation varie selon les segments de marché et selon les États membres. Notamment, s’il existe des signes de surchauffe des marchés immobiliers dans certains États membres, dans d’autres, ces signes sont quasiment absents.

Le niveau des fonds propres des établissements financiers auxquels s'appliquent le CRR et la CRD IV devrait être suffisamment élevé pour faire face à une matérialisation de ce risque. Dans le scénario défavorable du test de résistance réalisé par l’ABE, alors que le ratio CET 1 chutait au total de 3,8 points de pourcentage, le risque de marché n’était responsable de cette baisse qu’à concurrence de 1 point de pourcentage. Par conséquent, ce n’était pas le risque de marché qui contribuait le plus à l’érosion des fonds propres mise en évidence dans le test de résistance. Il est évidemment possible que le risque de marché se matérialise sous une autre forme que celle prévue dans le test de résistance. Toutefois, il est rassurant de constater qu’au cours des dernières années, le secteur financier s’est révélé suffisamment résilient lors des épisodes de correction abrupte des primes de risque sur les marchés mondiaux. On peut citer, parmi ces épisodes, la ruée éclair sur les bons du Trésor américain en octobre 2014, le mouvement de vente massif sur les Bunds allemands en mai-juin 2015, les mouvements des marchés d'actions et du marché des changes en juin 2016 après le référendum britannique et la hausse soudaine des rendements japonais en août 2016. Ces évènements n’ont eu un retentissement que de courte durée sur les prix des autres actifs financiers et n’ont provoqué de catastrophe dans aucun établissement financier. Une autre évolution notable du marché concerne les réactions parfois brutales du cours de bourse des valeurs bancaires de l’UE. Si l’on peut regretter que les expositions au risque de marché soient difficiles à surveiller, des propositions dans ce domaine sont en préparation dans le cadre de la révision complète des règles applicables au portefeuille de négociation lancée par le Comité de Bâle et elles devraient être plus efficaces que toute mesure en faveur d’une plus grande transparence prise en vertu de l’article 459 du CRR.