Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen conformément à l'article 18, paragraphe 2, de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux

les autorités compétentes sont obligées de mettre en œuvre, à titre subsidiaire, des mesures de prévention et de réparation lorsque les exploitants n’appliquent pas ces mesures; et

il est plus aisé pour les parties intéressées de présenter des observations et de s’adresser aux autorités compétentes;

Le nombre de cas relevant de la DRE par an et par État membre varie considérablement, allant de 95 à moins de 1. L’existence d’un nombre élevé de cas dans un État membre ne signifie pas obligatoirement que ce dernier applique la DRE de manière plus stricte que nécessaire. L’évaluation et les travaux concernant le contrôle de la conformité démontrent que cette disparité peut s’expliquer par des différences entre les cadres et traditions juridiques (en particulier par l’abrogation ou non de la législation préexistante), par d’éventuelles différences dans l’état de l’environnement et par des différences d’interprétation des termes et concepts-clés, qui sont présentées plus en détail ci-dessous. Un recours plus fréquent à la directive s’explique souvent par les raisons suivantes:

En ce qui concerne la mise en œuvre, entre avril 2007 et avril 2013, les États membres ont signalé environ 1 245 cas confirmés de dommages environnementaux qui ont déclenché l’application de la DRE. Toutefois, le nombre de cas varie considérablement d’un État membre à l’autre. Deux États membres enregistrent plus de 86 % de tous les dommages déclarés (Hongrie: 563 cas, Pologne: 506 cas) et la plupart des cas restants ont été signalés par six États membres [Allemagne (60), Grèce (40), Italie (17), Lettonie, Espagne et Royaume-Uni]. Onze États membres n’ont signalé aucun cas de dommages relevant de la DRE depuis 2007, peut-être parce qu’ils agissent exclusivement dans le cadre de leur système national.

La Commission a pris des mesures en ce qui concerne les retards de transposition et les problèmes de non-conformité (sept États membres doivent encore résoudre certaines questions de conformité). Ces mesures ont quelque peu amélioré la cohérence des systèmes juridiques des États membres. Toutefois, la disparité subsiste en raison de la nature de la DRE, qui constitue un cadre offrant une marge de manœuvre non négligeable aux États membres.

Plusieurs États membres n’ont pas respecté le délai de transposition de la directive en droit national (30 avril 2007) et cette dernière n’est intégralement transposée par l’ensemble des 27 États membres que depuis le milieu de l’année 2010. Le premier rapport de la Commission a souligné ces retards et d’autres insuffisances. De plus, la Commission a analysé en détail la situation complexe engendrée par la création d’un instrument-cadre de l’Union relativement flexible dans le domaine de la responsabilité environnementale, venant compléter la législation nationale déjà en vigueur dans la plupart des États membres. En résumé, ce nouvel instrument a permis d’améliorer dans une certaine mesure la cohérence sur le plan juridique par rapport à la situation antérieure à sa transposition (par exemple, il n’existait aucun système de responsabilité environnementale dans certains États membres). Pour autant, la situation actuelle reste caractérisée par une disparité sur les plans juridique et pratique et des mesures supplémentaires seraient nécessaires pour établir des conditions égales au niveau européen.

Les principaux objectifs de la directive sont de prévenir les dommages environnementaux en cas de menace imminente et de réparer les dommages déjà survenus. En vertu du principe du pollueur-payeur, l’exploitant responsable doit prendre les mesures de prévention ou de réparation nécessaires et supporter la totalité des coûts. Les dommages sont considérés comme réparés lorsqu’un retour de l’environnement à l’état antérieur aux dommages est obtenu. La DRE couvre les dommages causés à la biodiversité (espèces et habitats naturels protégés), aux eaux et aux sols. Les dommages traditionnels (dommages matériels, pertes humaines et dommages corporels ou pertes économiques) ne relèvent pas de la directive.

Le présent deuxième rapport de mise en œuvre consacré à la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (ci-après la «directive sur la responsabilité environnementale», la «directive» ou la «DRE») décrit l’expérience acquise dans l’application de la directive entre 2007 et 2013 et doit être lu en combinaison avec un document de travail des services de la Commission . Le rapport est fondé sur l’article 18, paragraphe 2, de la DRE. Il contient des conclusions et des recommandations sur les moyens d’améliorer la mise en œuvre sur le terrain, inspirées de l’évaluation REFIT réalisée ces deux dernières années. L’évaluation, étayée par deux études menées en 2012 et trois études datant de 2013 , a consisté à analyser le fonctionnement de la directive et à examiner si celle-ci est «adaptée aux besoins» .

Selon les informations communiquées, les demandes d’action émanant de populations touchées par des dommages causés à l’environnement ou d’ONG environnementales ont été relativement peu nombreuses. Un recours judiciaire a été engagé dans environ 60 cas, dont 44 en Pologne.

La durée moyenne de la réparation, du début à l’achèvement des mesures, a été de 12 mois. Toutefois, dans certains cas, plus de six années ont été nécessaires.

3. Évaluation et adéquation de la réglementation

3.1. Pertinence

Les objectifs de la directive, à savoir la prévention et la réparation des dommages environnementaux, restent pertinents et correspondent à des besoins actuels puisque des dommages et accidents touchant l’environnement risquent toujours de survenir. L’évaluation montre que la directive a modestement contribué à améliorer le niveau de protection de l’environnement dans l’Union. Toutefois, la DRE n’a pas encore réalisé tout son potentiel. De plus, dans la mesure où elle est plus grande dans certains États membres que dans d’autres, sa pertinence doit être évaluée au regard des divers cadres et traditions juridiques qui existent déjà au niveau national.

3.2. Efficacité

L’efficacité de la directive est très variable car sa mise en œuvre est très différente d’un État membre à l’autre. Ce constat s’explique en partie par le fait que la DRE constitue un cadre qui prévoit de nombreuses exceptions, options et éléments de flexibilité. En particulier, les différences d’interprétation et d’application du «seuil de signification» pour les dommages environnementaux ont été reconnues comme la principale raison expliquant l’application inégale de la directive. Les autorités compétentes, les opérateurs économiques et les assureurs ont à de nombreuses reprises demandé plus de clarté et plus d’indications sur cet aspect. L’efficacité de la directive est le mieux illustrée par le montant des dommages environnementaux réparés (ce montant est de l’ordre de 6 millions d’EUR sans tenir compte de cinq sinistres majeurs, et de 180 millions d’EUR si ces cinq cas majeurs sont inclus). L’effet incitatif, se traduisant par des mesures de précaution renforcées et de meilleures garanties financières, et les dommages évités grâce à une action immédiate en cas de dommage imminent sont encore très peu connus, faute de données disponibles.

En ce qui concerne le champ d’application du concept de «dommage environnemental», l’évaluation a confirmé qu’il est suffisant pour couvrir les dommages causés aux ressources naturelles les plus importantes. Il apparaît que le champ d’application de la responsabilité stricte pour les activités dangereuses (annexe III) est également adapté à la situation actuelle, à l’exception éventuelle du transport par conduites hors site de substances dangereuses. Toutefois, les parties prenantes ont fait part de problèmes concernant la responsabilité de tiers dans ce domaine.

3.3. Efficience

L’évaluation de l’efficience a porté sur les principales catégories de coûts: coûts de réparation, coûts administratifs et coûts de garantie financière.

Les coûts de réparation liés à la restauration des ressources naturelles endommagées doivent être supportés par la personne responsable, conformément au principe du pollueur-payeur. Selon les données disponibles, le coût des mesures de réparation s’élève en moyenne à 42 000 EUR. La Grèce a fait état d’une valeur moyenne de 60 000 EUR. Les coûts de réparation individuels vont toutefois de quelques milliers d’EUR à plus de 50 millions d’EUR en cas de pertes à grande échelle dues à des accidents majeurs (comme à Kolontár, en Hongrie, ou à Moerdijk, aux Pays-Bas).

Les coûts administratifs des autorités publiques sont les coûts permanents qui ne peuvent être recouvrés auprès des exploitants responsables. Seuls trois États membres ont fourni des données précises sur les coûts administratifs, qui se situent dans une fourchette allant de 55 000 EUR (dans la Région flamande de Belgique) à 2 millions d’EUR (dans certaines communautés autonomes d’Espagne). Aucune donnée n’a été fournie en ce qui concerne les coûts administratifs des entreprises. Vu le peu d’informations communiquées sur les coûts administratifs des autorités et du secteur privé, il est impossible de tirer des conclusions valables en la matière. Il est à noter toutefois qu’aucune des parties prenantes ne s’est plainte de la charge administrative.

Les coûts des dommages environnementaux pour les exploitants responsables peuvent être réduits par l’utilisation d’instruments de garantie financière (assurances et autres instruments tels que garanties bancaires, obligations ou fonds). La plupart des marchés fournissent une couverture suffisante pour tous les risques relevant de la DRE, mais la demande est faible en raison du nombre insuffisant de cas dans bon nombre d’États membres, du manque de clarté quant à certains concepts de la DRE et du développement moins rapide de certains marchés des assurances émergents. Un rapport récent semble indiquer une progression des souscriptions d’assurances de responsabilité environnementale par les entreprises européennes (augmentation annuelle moyenne de 13,6 % depuis 2006, en particulier dans les secteurs à haut risque). En dépit des progrès réalisés en matière de garantie financière, des problèmes persistent en ce qui concerne l’application de la directive aux accidents de grande ampleur et à l’insolvabilité d’opérateurs économiques responsables.

Il est impossible de réaliser une évaluation globale probante de l’efficience de la directive sur la base des informations disponibles. Des travaux supplémentaires seront nécessaires, dont la collecte de données supplémentaires, pour combler les lacunes de la présente évaluation.