Avis du Comité économique et social européen sur:

- la "Proposition de règlement du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant des régimes de soutien aux producteurs de certaines cultures" (2003/0006 (CNS)), et

- la "Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1257/1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et abrogeant le règlement (CE) n° 2826/2000" (2003/0007 (CNS))

(COM(2003) 23 final - 2003/0006 + 0007 (CNS))

(2003/C 208/17)

Le 10 février 2003, le Conseil, conformément à l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur les propositions susmentionnées.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 25 avril 2003 (rapporteur: M. Strasser, corapporteur: M. Kienle).

Lors de sa 399e session plénière des 14 et 15 mai 2003 (séance du 14 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 82 voix pour, 27 voix contre et 15 abstentions.

1. Introduction

1.1. Avec le paquet de mesures agricoles arrêtées dans le cadre de l'Agenda 2000, le Conseil européen de Berlin de mars 1999 a poursuivi le processus de réforme engagé en 1992 et défini le cadre général de la politique agricole commune pour la période de 2000 à 2006. Le Conseil a décidé qu'il fallait prendre davantage en compte les impératifs du marché en réduisant les prix institutionnels, passer à un régime de paiements directs et intégrer les préoccupations d'ordre environnemental. Le Conseil de Berlin a en outre chargé la Commission européenne de conduire une révision à mi-parcours (RMP(1)), si l'évolution des marchés l'exigeait, et a, dans ce contexte, précisé différents délais et assigné différents mandats.

1.2. Dans sa communication du 10 juillet 2002 sur la révision à mi-parcours de la politique agricole commune, la Commission constate notamment que des résultats substantiels ont été atteints au cours du processus de réforme engagé en 1992. L'équilibre des marchés s'est amélioré et des bases solides ont été mises en place pour l'élargissement et les négociations en cours de l'OMC.

2. Contenu des propositions de réforme

2.1. Le 22 janvier 2003, la Commission européenne a présenté ses propositions législatives pour une nouvelle réforme de la politique agricole commune. Ces propositions, dont l'objectif est d'offrir aux agriculteurs des perspectives à long terme pour une agriculture durable, ont été élaborées en tenant compte des conclusions du Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002 et de l'intense discussion qui a suivi la publication de la RMP, notamment au sein du Conseil, du Parlement européen et du Comité économique et social européen. Les propositions de réforme de la Commission sont classées comme suit:

- la stabilisation des marchés et l'amélioration des organisations communes de marché;

- le découplage des aides directes et la création d'un "paiement unique à l'exploitation", conditionnalité;

- la modulation et la dégressivité des paiements directs;

- la consolidation et le renforcement du développement rural.

2.2. La réglementation relative aux paiements compensatoires sera regroupée dans un nouveau règlement et un grand nombre de règlements actuellement en vigueur seront abrogés. Les nouvelles règles seront d'application dès le 1er janvier 2004. Seul le système de modulation n'entrera en vigueur qu'en 2006.

2.3. S'agissant de la modification prévue des organisations communes des marchés dans les secteurs des céréales, du riz, des fourrages séchés, du lait et des produits laitiers, la Commission a présenté des propositions législatives spécifiques sur lesquelles le Comité se prononcera dans des avis séparés(2).

2.4. Tout agriculteur qui bénéficie du paiement unique par exploitation est tenu de mettre en jachère 10 % de ses terres arables pendant 10 ans (sans avoir la possibilité de pratiquer le gel rotationnel ni de cultiver des produits énergétiques, comme c'était le cas jusqu'ici). Les exploitations jusqu'à 20 ha et les exploitations qui pratiquent l'agriculture biologique ne sont pas soumises à cette obligation. Pour promouvoir les cultures énergétiques, la Commission propose d'introduire une aide de 45 EUR/ha (pour une superficie maximale de 1,5 million d'ha).

2.5. La pierre angulaire des propositions de réforme présentées par la Commission est le découplage de presque toutes les aides directes de leur base de calcul actuelle (par exemple par tête de bétail ou par superficie de production). Les paiements pour les terres arables (avec une série de dérogations), les bovins, les ovins et, à partir de 2004/2005, le lait, seront regroupés sous forme d'un paiement unique basé en grande partie sur des valeurs de références historiques (moyenne des années 2000, 2001 et 2002). Contrairement à sa proposition de l'été 2002, la Commission suggère désormais que, dans le cas des pommes de terre féculières, le découplage ne concerne plus que 50 % des aides.

2.6. Pour les fruits à coque, la Commission propose de remplacer le système actuel par un versement forfaitaire annuel de 100 EUR/ha, qui pourra être complété par les États membres.

2.7. Le paiement par exploitation découplé de la production sera subdivisé en droits à paiement afin d'en faciliter le transfert. Chaque droit sera calculé en divisant le montant de la prime découplée octroyée par le nombre d'hectares (y compris la superficie fourragère) ayant déterminé ce montant au cours des années de référence. Ces droits (qui s'apparentent aux primes à la surface) pourront être transférés, avec ou sans terres, entre agriculteurs d'un même État membre et seront donc négociables.

2.8. L'octroi des aides à la superficie par exploitation et autres paiements directs sera subordonné au respect d'une série de normes réglementaires en matière de protection de l'environnement et de bien-être des animaux, de sécurité des produits alimentaires et de sécurité sur le lieu de travail (annexe 3) ainsi qu'au maintien de "bonnes conditions agricoles" que les États membres devront définir individuellement (annexe 4) (conditionnalité).

2.9. La Commission prévoit l'introduction d'un système de conseil aux exploitations qui sera dans un premier temps obligatoire pour les exploitations bénéficiant de paiements directs d'un montant supérieur à 15000 EUR par an, ou dont le chiffre d'affaires est supérieur à 100000 EUR par an. Ce système a pour but d'aider les agriculteurs à se conformer aux normes d'une agriculture moderne qui privilégie la qualité.

2.10. Compte tenu des décisions du Conseil européen de Bruxelles, la Commission propose d'introduire, à partir de 2007 (début de la prochaine perspective financière), un système de modulation et de dégressivité obligatoire différent de celui proposé en juillet 2002, qui permettra de transférer des fonds vers le deuxième pilier (développement rural), mais aussi de couvrir les besoins de financement supplémentaires liés à de nouvelles mesures de réforme des marchés. La Commission prévoit une réduction progressive et différenciée des paiements directs (cf. le tableau ci-dessous). La proposition visant à limiter les paiements directs à 300000 EUR par exploitation a été abandonnée. Aux termes de la nouvelle proposition de règlement, le pourcentage de réduction général sera dans un premier temps appliqué à tous les paiements directs, mais une partie sera restituée aux exploitations de petite taille.

>TABLE>

2.11. Dans le cadre de ce système de dégressivité, une partie des économies réalisées grâce à la réduction des paiements - s'échelonnant de 1 % en 2006 à 6 % en 2011 - sera utilisée dans le cadre de mesures de soutien au développement rural. La majeure partie de ce montant servira toutefois au financement de nouvelles réformes des marchés agricoles et de situations particulières.

2.12. La Commission propose d'augmenter le volume des aides en faveur du développement rural et d'élargir le champ d'application de cette politique communautaire en introduisant de nouvelles mesures destinées aux agriculteurs.

2.13. La Commission suggère d'octroyer des fonds pour promouvoir une production de qualité et de fournir un soutien financier aux groupements de producteurs pour des activités destinées à informer les consommateurs et à promouvoir des produits obtenus dans le cadre des programmes de qualité.

2.14. Par ailleurs, la Commission propose d'offrir des aides temporaires et dégressives aux agriculteurs pour leur permettre d'adapter plus facilement leurs exploitations aux normes de la législation communautaire dans les domaines de l'environnement, de la sécurité alimentaire, du bien-être des animaux et de la sécurité sur le lieu de travail. Il s'agit d'une aide dégressive, plafonnée à 10000 EUR par exploitation et par année, et versée pour une durée maximale de cinq ans. Une aide, plafonnée à 1500 EUR, sera en outre versée aux agriculteurs pour leur permettre de recourir aux services de conseil aux exploitations et d'améliorer le bien-être de leur bétail (500 EUR au maximum par unité de bétail et par an, pendant une période maximale de 5 ans).

3. Observations générales

3.1. Le présent avis porte sur les aspects généraux des propositions de réforme (règles horizontales) ainsi que sur les propositions relatives aux nouvelles mesures en faveur du développement de l'espace rural.

3.2. En ce qui concerne une série d'observations critiques qu'il a déjà formulées à propos de la révision de la PAC à mi-parcours, le CESE renvoie à son avis adopté le 11 décembre 2002. Les propositions formulées par la Commission vont bien au-delà du mandat de vérification assigné par le Conseil européen de Berlin. Il n'y a aucune raison non plus, compte tenu de l'évolution prévue du marché pour la plupart des produits, de procéder à une réforme de fond de la PAC.

3.3. Désormais la Commission fonde également sa proposition de réforme de fond sur les décisions du Conseil européen de Göteborg du 16 juin 2001 (stratégie de l'UE en faveur du développement durable) et du Conseil européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002 (accord sur l'introduction des aides directes dans les nouveaux États membres).

3.4. Le Comité estime que, dans la perspective des réformes à venir, il est essentiel de soutenir la multifonctionnalité de l'agriculture européenne. L'exploitation durable doit également être assurée dans les régions défavorisées afin d'empêcher toute perte de fonctionnalité, avec des conséquences dramatiques sur l'économie régionale, l'emploi et le peuplement.

3.5. En décidant de fixer le cadre financier des mesures relevant de la rubrique 1a (organisations de marché) jusque et y compris en 2013, le Conseil européen de Bruxelles a, d'un côté, augmenté la sécurité et la prévisibilité. Le budget agricole a toutefois des limites très précises, ce qui réduit considérablement la marge de manoeuvre pour procéder à de nouvelles réformes de la PAC, et suppose une utilisation efficace des ressources financières. Ces limites n'ont pas été fixées pour des raisons de politique agricole, mais exclusivement pour des raisons fiscales; de l'avis du CESE, elles ne correspondent pas au plafond de 1,27 % du PNB et ne découlent pas non plus de celui-ci. Elles doivent être appréhendées et évaluées dans la perspective de l'élargissement, des futures réformes du système d'organisation de marchés dans le cadre de l'OMC et du renforcement nécessaire de la politique en faveur du développement de l'espace rural.

3.6. Le Comité reconnaît que la Commission a modifié certains points par rapport aux propositions présentées dans sa communication du 10 juillet 2002, ce qui constitue une amélioration (notamment concernant la modulation ou le système de conseil aux exploitations).

3.7. Le Comité prend également acte du fait que la Commission a présenté, en même temps que ses propositions législatives, des analyses relatives à l'impact de ses propositions de réforme. Il s'agit en l'occurrence de six analyses d'impact qui se réfèrent toutefois encore aux ajustements proposés dans sa communication sur la RMP. En mars 2003, deux autres études internes examinant les modifications apportées par les propositions législatives sont venues les compléter. Toutefois, ces études se basent sur la stabilité supposée du marché, ce qui est difficile à garantir, et aucune analyse particulière n'a été menée au niveau régional, notamment sur les conséquences éventuelles pour les régions défavorisées.

3.8. D'après les conclusions des analyses remises au mois janvier, les réformes proposées amélioreraient sensiblement l'équilibre des marchés, auraient un impact positif sur le revenu des exploitations agricoles, permettraient de simplifier les modalités d'octroi des primes et d'améliorer la rentabilité du marché de la viande bovine.

3.9. Les dernières analyses présentées confirment notamment la crainte maintes fois exprimée que la proposition de relèvement des quotas n'ait pour effet une diminution correspondante des prix pour les agriculteurs ou un nouveau recul de la production de graines oléagineuses. Il y a également lieu de noter que l'augmentation des revenus réels par unité de travail qui doit intervenir d'ici à 2009 s'avérerait, suite à la mise en oeuvre des propositions de réforme, plus faible qu'en l'absence de réforme. Il faut également tenir compte de ce que les augmentations de revenus escomptées tiennent pour l'essentiel au recul de l'emploi.

3.10. Pour justifier la nécessité de procéder à une nouvelle réforme de la PAC, la Commission affirme notamment que l'actuel régime de primes dissuade souvent les agriculteurs d'adapter leur production à la demande du marché, qu'il n'offre pas suffisamment d'incitants pour une production de qualité et induit une surproduction. Ces arguments sont toutefois en contradiction avec d'autres déclarations de la Commission selon lesquelles les réformes menées jusqu'ici ont permis de réaliser d'importantes avancées et d'améliorer l'équilibre du marché. En outre, il ne faut pas oublier qu'au cours des années précédentes, la grande majorité des agriculteurs ont consenti d'importants efforts pour s'affirmer dans un secteur où la concurrence est de plus en plus féroce et se conformer aux exigences posées aux producteurs par les consommateurs en termes de qualité et de sécurité alimentaire.

3.11. Selon la Commission, le principal objectif des réformes est la simplification de la PAC, et en particulier de la gestion des primes. Si le Comité approuve cet objectif, il nourrit toutefois de sérieux doutes quant à sa réalisation et craint que les exploitations agricoles et la gestion de ce secteur ne soient victimes d'une charge administrative plus grande encore. Cette crainte vaut surtout pour la nouvelle prime par exploitation, les règles sur le transfert et les coûts liés à la conditionnalité, qui peuvent engendrer une charge de travail et des frais sensiblement plus élevés pour les agriculteurs, avec pour résultat une diminution de la rentabilité et aussi, dans des cas particuliers, la fermeture des exploitations de petite taille. Le Comité souhaite également que l'application concrète des nouvelles mesures n'entraîne pas une charge administrative excessive.

3.12. Dans plusieurs avis, le Comité s'est prononcé en faveur du maintien de la multifonctionnalité de l'agriculture et du principe des paiements directs ciblés. Ceci suppose de réexaminer de temps à autre les différents instruments de la PAC et, le cas échéant, de les adapter aux nouvelles exigences. Le Comité considère néanmoins que des éléments essentiels des propositions de réforme, tels que le paiement par exploitation ou la nouvelle diminution des prix du lait, sont inappropriés pour garantir la multifonctionnalité de l'agriculture européenne.

3.13. Le Comité souligne qu'un recul sensible de la production agricole ou même éventuellement l'abandon de l'exploitation de certaines régions auraient d'importantes répercussions à long terme sur les secteurs économiques en aval et en amont et, partant, également sur le potentiel économique au niveau régional ainsi que sur l'emploi dans son ensemble et risqueraient d'accentuer encore le taux de chômage élevé que connaissent de nombreuses régions rurales. Ces répercussions négatives seraient non seulement préjudiciables au potentiel de développement de nombreuses régions rurales mais remettraient également en question l'objectif essentiel que constitue la cohésion sociale et concerneraient des aspects relevant de la protection de la nature et de l'environnement ainsi que du paysage.

3.14. Le CESE tient à signaler que les instruments utilisés pour atteindre les objectifs de la réforme ne sont pas adaptés à la situation particulière de l'agriculture et de l'élevage des régions ultrapériphériques et qu'il est par conséquent indispensable de réaliser une étude spécifique proposant les mesures appropriées à ces territoires.

3.15. La Commission s'attend à ce que la mise en oeuvre de ses propositions de réforme ait un impact positif sur la qualité et la sécurité des denrées alimentaires. Dans plusieurs avis, le Comité a souligné qu'il est impératif que la production de denrées alimentaires réponde aux attentes de la société. Il a clairement indiqué qu'il existe une responsabilité globale de tous les acteurs qui interviennent tout au long de la chaîne alimentaire.

3.16. De l'avis du CESE, il convient que la Commission tienne compte des conclusions du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2002, qui a souligné la nécessité de protéger les intérêts des producteurs des zones défavorisées de l'actuelle Union européenne à 15 et de préserver une agriculture multifonctionnelle dans toutes les régions d'Europe, conformément aux conclusions du Conseil européen de Luxembourg (1997) et du Conseil européen de Berlin (1999).

3.17. Le CESE estime que l'objectif consistant à rapprocher de plus en plus les prix de production du prix en vigueur sur le marché mondial est difficilement conciliable avec l'introduction de normes de production toujours plus sévères. Le Comité a déjà indiqué(3) que dans les États membres de l'UE, la multifonctionnalité de l'agriculture s'avère de plus en plus difficile à concilier avec les exigences de production qui prévalent actuellement et avec les conditions du marché mondial. Des normes ou des exigences plus strictes en matière de production agricole multifonctionnelle doivent par conséquent être adoptées également à l'égard des importations qui ne satisfont pas aux normes et exigences européennes et qui sont dès lors susceptibles de provoquer des distorsions de concurrence. Le CESE voit ici une amorce de légitimation sociale à long terme d'un transfert financier (non pas découplé mais recouplé), effectué dans le cadre de la PAC, au profit des agriculteurs garants de la multifonctionnalité de l'agriculture européenne. Le Comité souligne en outre l'importance d'une protection internationale efficace des appellations d'origine (dénomination d'origine protégée, indication géographique protégée - DOP et IGP) contre des contrefaçons pouvant porter atteinte à l'agriculture européenne.

3.18. Le Comité s'est notamment prononcé, en ce qui concerne les négociations de l'OMC, en faveur de la défense de mesures importantes relevant de la "boîte bleue"(4). Il est paradoxal que la Commission affirme défendre la "boîte bleue" et que par la suite, elle s'engage néanmoins en faveur du découplage en vertu de règles posées par l'OMC.

3.19. Le Comité souligne l'importance de défendre les instruments indispensables de la PAC, par exemple un niveau suffisant de protection extérieure, afin de contribuer au maintien du caractère multifonctionnel de l'agriculture européenne.

4. Observations particulières

4.1. Le découplage

4.1.1. Le découplage, pierre angulaire des réformes proposées, se trouve au coeur du débat politique. Dans son avis du 11 décembre 2002, le Comité a exposé en détail les raisons de son scepticisme et de ses critiques. Il renvoie aux réflexions approfondies qu'il a, à maintes reprises, formulées quant au développement des paiements directs et à propos desquelles il n'a reçu jusqu'à présent aucune réponse satisfaisante. Le CESE regrette que la Commission n'ait lancé de débat sur aucune alternative véritablement européenne à la proposition visant à introduire un paiement par exploitation(5), la possibilité mentionnée à l'article 58 ne concernant que le niveau régional.

4.1.2. La proposition de découplage peut, sans aucun doute, apporter une plus grande latitude (le choix de l'activité n'étant plus dicté par le seul bénéfice des paiements), davantage de souplesse ainsi qu'une simplification pour les agriculteurs. Le CESE relève néanmoins des inconvénients considérables qu'il ne peut que déplorer:

- la proposition de paiement à l'exploitation se réfère à une période déjà écoulée et n'éliminerait pas les obstacles et les déséquilibres existants mais ne ferait que les consolider;

- la proposition de la Commission pénaliserait les exploitations qui doivent se développer, ce qui pourrait nuire considérablement avant tout à de nombreux jeunes agriculteurs lors de la reprise d'une exploitation;

- le découplage prévu aurait des répercussions négatives du fait d'une augmentation de la spéculation sur les droits de production et sur le marché foncier, et déboucherait, en outre, sur de nouveaux droits analogues au droit de propriété, ce qui créerait des tensions sociales dans le secteur agricole;

- dans certains secteurs et/ou régions (par exemple l'élevage des bovins dans des régions de pâturages et des régions défavorisées), le maintien de la production sera menacé, ce qui mettra en péril l'objectif d'une gestion agricole durable et répartie sur tout le territoire;

- le secteur agricole serait exposé à des distorsions de la concurrence, si les agriculteurs soumis à un paiement à l'exploitation élevé se tournaient vers d'autres productions qui ne sont pas, jusqu'à présent, éligibles au paiement passant par exemple de l'engraissement de bovins à l'élevage de porcs ou de la production de céréales à la culture maraîchère;

- la fonction d'orientation des organisations communes de marchés et, plus particulièrement, des mécanismes de régulation quantitatifs serait annihilée parce que les paiements uniques prévus, entre autres, ne seraient plus liés aux quantités de référence, faisant dès lors peser le risque de fortes variations de la production et des prix;

- l'industrie agroalimentaire et en particulier les PME expriment leur préoccupation quant à l'approvisionnement en matières primaires au niveau local, qui n'est pas assuré avec le découplage compte tenu du risque de disparition ou de diminution significative dans certaines zones qu'il comporte;

- l'acceptation par l'opinion publique d'un transfert financier en faveur de l'agriculture ne serait pas renforcée comme espéré parce que les citoyens ne comprendraient pas pour quels services les futurs paiements uniques seraient octroyés, ces derniers prenant la forme de "gratifications financières" sans relation suffisante avec l'activité agricole effectivement exercée dans chaque exploitation.

4.1.3. Les paiements directs doivent également servir à rémunérer des services que la société attend des agriculteurs, mais qui ne sont pas compensés par la rentabilité des marchés ou ne le sont que partiellement. Toute une série de ces services ont un lien de causalité avec la production, dont ils sont des sous-produits (par exemple le dégagement du paysage du fait de l'exploitation agricole, les niveaux élevés de production, etc.). Les dispositions nationales visées à l'article 5 de la proposition de règlement et le cadre prévu à l'annexe IV de ce même règlement ne permettent pas de déboucher sur une solution à l'échelle européenne.

4.1.4. Dans son avis sur "Le futur de la PAC"(6), le Comité a souligné le lien de cause à effet existant entre production et multifonctionnalité et constaté que ce lien devait être considéré comme un critère déterminant dans le cadre de tout développement des paiements directs. Le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel les paiements directs doivent être dûment justifiés et acceptés par la société. Par conséquent, il s'est prononcé à maintes reprises en faveur de paiements directs adaptés à des fonctions spécifiques et a plaidé pour que la définition de cet instrument essentiel prévoie les nécessaires ajustements pour répondre aux évolutions fondamentales des conditions et des exigences.

4.1.5. La proposition de paiement à l'exploitation conduirait dans la pratique à ce que des services identiques en faveur de la société soient compensés de manières très différentes. À cet égard, il convient de noter qu'un agriculteur qui continue ses activités de production doit respecter toutes les règles prévues par la conditionnalité pour bénéficier du droit au paiement unique, le montant de celui-ci pouvant toutefois être très bas compte tenu du critère de la référence historique. En revanche, pour maintenir ses terres dans de bonnes conditions agricoles, un agriculteur qui abandonne la production ne doit se soumettre qu'à des obligations peu nombreuses, trop peu précises et éventuellement différentes selon les régions, mais peut, en vertu du système, prétendre à un paiement à l'exploitation élevé. Le Comité craint que l'activité agricole et, partant, la production ne soient toujours plus dévalorisées.

4.1.6. L'article 58 de la proposition de règlement prévoit que les États membres doivent avoir la possibilité d'établir un certain équilibre entre les droits au paiement unique et les moyennes régionales ou nationales. Pareille démarche pourrait certes avoir pour effet de simplifier le calcul et la gestion administrative des aides, voire de régler partiellement certains problèmes, susceptibles de naître sur le marché foncier suite à l'introduction d'un paiement à l'exploitation. Manifestement, la Commission n'a toutefois pas trouvé le moyen d'imposer cette règle sur le plan politique au niveau européen, parce qu'elle aurait sensiblement modifié les flux financiers entre les États membres ainsi que la situation en matière de revenus entre les exploitations et les régions.

4.1.7. Le CESE souligne le danger, en dépit de la proposition de découplage partiel, de voir des exploitations se détourner de la production de pommes de terre féculières au profit de productions présentant un risque plus faible et nécessitant un moindre engagement de capitaux, ce qui, dans certaines régions, pourrait entraîner des conséquences négatives majeures. Le Comité s'oppose à la réduction des aides au blé dur dans la mesure où elles s'avèrent indispensables afin de maintenir la production dans des zones de production traditionnelle n'ayant à leur disposition que peu de solutions de substitution. Le Comité est en revanche également favorable à un nouvel instrument de soutien à la production de fruits à coque mais il considère le montant proposé insuffisant pour permettre de soutenir la concurrence des importations en provenance de pays tiers.

4.1.8. Les problèmes susmentionnés ont également justifié la proposition réitérée du CESE d'examiner en détail d'autres possibilités de développement des paiements directs. Le Comité demande à nouveau à la Commission pourquoi elle n'a examiné aucun système d'aides composé d'une aide de base et d'éléments liés au produit. Cela permettrait d'une part de rétribuer sous une forme durable les prestations multifonctionnelles et d'autre part de garantir le maintien de la fonction économique et productive des exploitations agricoles, ce qui est extrêmement important, notamment dans les régions défavorisées. Un tel système permettrait d'éviter bon nombre des problèmes liés à la proposition de la Commission.

4.2. La conditionnalité

4.2.1. Le CESE s'est prononcé à maintes reprises en faveur d'une mise en oeuvre plus efficace et homogène, à l'échelle de l'Union européenne, de la législation en matière de sécurité alimentaire, de sécurité au travail, d'environnement et de bien-être des animaux. Il doit en être de même des dispositions relatives à la sécurité et à la santé sur le lieu de travail ainsi qu'à la protection des jeunes sur le lieu de travail et à la protection vis-à-vis des risques. La règle de conditionnalité proposée par la Commission peut constituer un instrument utile en vue de tendre vers cet objectif.

4.2.2. Le CESE réitère sa demande consistant à fixer les normes exigées de manière claire et univoque, celles-ci devant effectivement s'appliquer uniformément à l'ensemble de l'Union européenne. Dans le même temps, il importe de conférer aux règles de conditionnalité un caractère pratique, de maîtriser les dépenses administratives et d'éviter les doubles contrôles.

4.2.3. La Commission propose de subordonner l'octroi des paiements directs au respect de trente-huit réglementations ainsi qu'au maintien des surfaces agricoles "dans de bonnes conditions agronomiques". En cas de non-respect de ces obligations, il convient de procéder à une réduction de 10 à 100 % du paiement direct, en fonction de la gravité de l'infraction.

4.2.4. Le Comité souligne que certaines dispositions, par exemple celles prévues par les directives sur la protection des habitats ou des oiseaux ou en matière de santé, ne s'appliquent pas de manière uniforme à tous les agriculteurs. L'on peut par conséquent s'interroger sur l'égalité de traitement et la sécurité juridique dans le secteur agricole, d'autant que les contrôles effectués dans les exploitations agricoles ne permettent de s'assurer du respect que d'une partie de ces dispositions.

4.2.5. Le CESE souligne que la preuve du respect des exigences de la conditionnalité supposera des efforts importants de la part des agriculteurs. Dans tous les cas, les charges propres des exploitations et celles liées à la documentation augmenteront sensiblement. Le CESE estime donc indispensable et opportun d'introduire une période de transition appropriée en vue de l'adaptation des exploitations au nouveau système de conditionnalité.

4.2.6. Avec sa proposition, la Commission entend poursuivre un but de simplification administrative, en adaptant l'actuel système intégré de gestion et de contrôle des aides directes et en vue de compléter les contrôles relatifs à la conditionnalité et aux bonnes pratiques agricoles. Le Comité observe toutefois que les charges administratives et de contrôle alourdissent au contraire le fonctionnement des administrations. Pour diminuer la bureaucratie, il faudrait limiter les normes à respecter aux dispositions importantes et absolument indispensables pour satisfaire aux objectifs de la conditionnalité.

4.2.7. Il en va de même en ce qui concerne les critères à respecter en matière de bonnes conditions agricoles: les dispositions nécessaires au maintien d'une agriculture multifonctionnelle et pouvant être contrôlées de manière objective dans la pratique devraient être définies comme obligatoires. Certains des critères proposés paraissent plus difficiles à mettre en oeuvre, par exemple le maintien de la fertilité ou de la structure des sols.

4.2.8. Aux fins d'une simplification, il apparaît donc essentiel d'identifier des priorités dans les contrôles et d'impliquer les représentations agricoles et professionnelles dans la mise au point de systèmes d'assistance et de conseils aux exploitations, qui coopèrent avec les administrations tout en encourageant les pratiques de certification volontaire.

4.2.9. Le Comité rappelle à cet égard que les normes élevées en matière de production agricole dans l'Union européenne ne doivent pas être sapées par des importations de nature à provoquer des distorsions de la concurrence, ce qui signifie que même les productions des pays tiers doivent satisfaire de manière cohérente aux objectifs de conditionnalité, de bien-être animal et de sécurité alimentaire.

4.3. Le système de conseil aux exploitations

4.3.1. La Commission a approfondi sa proposition contenue dans la communication sur la RMP en faveur d'audits d'exploitation et propose maintenant d'introduire un système de conseil aux exploitations obligatoire.

4.3.2. Le CESE accepte l'idée d'une certaine marge de manoeuvre accordée aux États membres concernant l'élaboration du système de conseil aux exploitations proposé. Le Comité a plaidé pour que ces systèmes soient proposés sur une base volontaire et que des mesures d'incitation soient créées pour encourager les agriculteurs à y recourir. Ces conseils ne devraient pas avoir pour unique objectif le respect des normes légales mais également une amélioration constante de la situation économique, environnementale et sociale des entreprises.

4.3.3. Le Comité attire l'attention sur le fait que la participation à ce système de conseils aux exploitations induit des coûts supplémentaires pour les agriculteurs. Aussi est-il important de leur proposer une aide, comme le prévoit la Commission dans sa proposition relative au développement rural. S'agissant d'un tel système de conseils aux exploitations, le Comité invite à prêter attention aux instruments de formation et de qualification du travail indépendant et du travail salarié. Le Comité souligne le rôle important qu'il convient de reconnaître aux organisations socioprofessionnelles agricoles et aux syndicats en matière de formation et de recyclage et de conseils aux agriculteurs et aux travailleurs agricoles.

4.4. La dégressivité et la modulation

4.4.1. Des modifications substantielles ont été apportées par rapport aux propositions de juillet 2002. Parallèlement au transfert de fonds vers le deuxième pilier de la politique agricole (modulation), il est également prévu de procéder à un transfert au sein du premier pilier (dégressivité). Le Comité déplore l'absence d'une décision du Conseil sur la fiche financière relative au deuxième pilier de la PAC. Dans ces conditions, il semble futile de parler d'un pourcentage concret de transfert du budget agricole vers ce deuxième pilier. La réduction des paiements directs varie davantage, en fonction du montant de la prime. Par ailleurs, la proposition initiale d'application d'un plafond a été abandonnée, ce qui est dans l'intérêt des grandes exploitations. Cela signifie que, comme l'a proposé le Comité, des effets liés à la taille de l'exploitation, tels que les économies d'échelle, seraient pris en compte, du moins en partie. Le critère de l'emploi dans les exploitations n'a en revanche pas été pris en considération.

4.4.2. La modulation et la dégressivité ne concerneront pas les nouveaux États membres jusque et y compris en 2012. Le Comité part par conséquent du principe que les moyens transférés au deuxième pilier suite à la modulation seront affectés exclusivement aux quinze membres actuels de l'Union européenne.

4.4.3. Aux termes de l'article 10, le comité de gestion des paiements directs doit avoir la possibilité de modifier les pourcentages prévus dans le cadre de la dégressivité conformément à la procédure de l'article 82, paragraphe 2. Le Comité émet des réserves quant à cette possibilité en raison des répercussions considérables qu'aurait toute modification.

4.4.4. Le Comité souligne que les propositions relatives à la dégressivité ont un lien direct avec les baisses prévues des prix. Dans un grand nombre de cas, la conjugaison de ces deux mesures serait source d'importantes diminutions de revenus pour certaines exploitations. Les plus touchés seraient les agriculteurs pour lesquels la production agricole constitue l'unique source de revenus.

4.5. Le gel des terres et le crédit carbone

4.5.1. Le système actuel, qui prévoit la rotation et la possibilité d'utiliser les terres en jachère pour la culture de matières premières renouvelables, a débouché sur un désengorgement substantiel des marchés agricoles "classiques". La réforme proposée par la Commission implique la mise en jachère des terres pour une période de dix ans, sans possibilité de rotation ni de consacrer les terres à la culture de matières premières renouvelables.

4.5.2. Le Comité est favorable au maintien de la possibilité de la mise en jachère rotationnelle. À l'avenir, il convient également, comme c'était le cas jusqu'à présent, de prévoir une alternative permettant des cultures énergétiques en lieu et place d'un gel des terres. Dans la mesure où, pour des raisons liées à l'environnement, un gel pluriannuel des terres s'impose, le Comité considère pertinentes les offres correspondantes relatives aux mesures agro-environnementales.

4.5.3. De l'avis du Comité, la promotion des cultures énergétiques à concurrence de 45 EUR/ha, prévue par la Commission, constitue un premier signe positif. Compte tenu du montant de l'aide encore trop faible et sans utilisation des terres gelées, le Comité se demande toutefois si l'objectif des 1,5 million/ha peut être réalisé.

4.5.4. Le Comité approuve la proposition selon laquelle les exploitations de 20 ha de terres arables au maximum et celles qui produisent des produits biologiques continueront d'être exemptées du gel de terres obligatoire.

4.6. Les nouvelles mesures en faveur du développement rural

4.6.1. Le Comité s'est prononcé à plusieurs reprises pour le renforcement des mesures en faveur du développement rural. Il juge essentiel que toutes les possibilités offertes par les Fonds structurels soient exploitées à cette fin, notamment compte tenu du fait que la réalisation d'un développement généralement positif exige une approche globale dans le cadre de la politique en faveur de l'espace rural.

4.6.2. Le Comité se déclare favorable à un dispositif réglementaire conséquent faisant suite au règlement (CE) n° 2826/2000 relatif aux actions d'information et de promotion pour les produits agricoles dans le marché intérieur. La promotion de ces produits prévue dans le cadre du développement rural s'avérerait trop restrictive et se limiterait pour l'essentiel aux projets les plus modestes.

4.6.3. Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002 a arrêté le cadre financier de la politique agricole commune jusqu'en 2013. Un plafond a été convenu pour la rubrique 1a (dépenses liées aux organisations de marchés) mais pas pour les rubriques 1b et 2 (développement rural).

4.6.4. Le Comité regrette qu'en dépit du transfert prévu du premier vers le deuxième pilier, même au cours de la sixième année qui suivra le début de la mise en oeuvre de la modulation, seuls quelque 1,5 milliard d'euros supplémentaires seront disponibles pour le développement rural. Pour autant que la volonté politique d'adopter cette solution existe, l'ensemble des crédits disponibles (qui n'ont jamais été dépensés dans leur totalité au cours des années précédentes) pourraient être utilisés afin de mobiliser des fonds supplémentaires en faveur du développement rural et de parvenir à un meilleur équilibre.

4.6.5. Les nouvelles mesures proposées par la Commission en faveur du développement rural ont essentiellement pour objectif d'aider les agriculteurs à se conformer aux normes et à s'orienter davantage vers une production de qualité. Il s'agit là d'une fonction importante mais le Comité rappelle que les moyens budgétaires prévus pour les mesures proposées dans ce cadre ne sont pas suffisants.

4.6.6. Le Comité approuve en principe la proposition relative aux nouvelles mesures d'accompagnement destinées à promouvoir la qualité des denrées alimentaires, à octroyer une aide aux exploitations qui satisfont aux exigences en matière de production et à encourager des actions en faveur du bien-être des animaux conformément aux mesures agro-environnementales éprouvées.

4.6.7. Cependant, si les agriculteurs ont recours à ces nouvelles mesures d'accompagnement pour atteindre leurs objectifs, le Comité estime que l'enveloppe supplémentaire maximale de 1,5 milliard d'euros sera à peine suffisante. En d'autres termes, l'objectif mentionné par la Commission, à savoir "renforcer le développement rural", ne pourra pas être atteint.

4.6.8. Le Comité est favorable à ce que les agriculteurs bénéficient dès à présent de paiements compensatoires pour la mise en oeuvre de mesures au titre de Natura 2000, conformément à l'article 16 du règlement (CE) n° 1257/99. Il plaide toutefois pour que, à l'avenir, la mise en oeuvre de mesures analogues, par exemple au titre de la directive-cadre sur l'eau, fasse l'objet d'un traitement identique.

4.6.9. La mise en place d'une nouvelle aide en faveur de producteurs ayant recours à des systèmes de qualité ne doit pas être incompatible avec l'octroi d'aides déjà existantes au titre des programmes de mesures d'accompagnement.

5. Résumé

5.1. Le CESE reconnaît la nécessité d'adapter la politique agricole commune à de nouveaux impératifs. Dans ses propres avis d'initiative, le Comité a soigneusement examiné le développement des paiements directs agricoles. Il rejette le passage brutal d'un système à l'autre, comme l'a proposé la Commission en fusionnant les primes actuelles à la surface et à la tête de bétail en un paiement à l'exploitation. En effet, une diminution du lien entre régulation des marchés et acte de production risque d'entraîner de nouvelles perturbations pour l'activité agricole et notamment dans les régions défavorisées. Le Comité regrette que la Commission n'ait ni repris ni suivi sa recommandation d'envisager par exemple, à la place d'un paiement à l'exploitation, une aide de base à laquelle viendraient s'ajouter des suppléments liés au produit.

5.2. Le CESE estime que les présentes propositions de prime à l'exploitation et de conditionnalité n'apportent malheureusement toujours aucune réponse satisfaisante à la question de savoir comment répondre aux attentes élevées de la société à l'égard de l'agriculture (par le biais de normes européennes strictes) dans un contexte de libéralisation parallèle des marchés agricoles (objectif des négociations de l'OMC). La préoccupation subsiste de voir se poursuivre, dans de nombreuses régions d'Europe, la tendance continue des jeunes à abandonner l'agriculture. Le Comité émet également des réserves quant à une adhésion durable de l'opinion publique aux présentes propositions.

5.3. De l'avis du CESE, la proposition de nouvel instrument qu'est la conditionnalité peut contribuer à une application uniforme au niveau de l'Union européenne des dispositions en matière de sécurité alimentaire, de sécurité au travail, de protection de l'environnement et bien-être des animaux. Toutefois, les règles de la conditionnalité doivent également répondre à un critère pratique et les dépenses administratives être maîtrisables.

5.4. Le CESE estime qu'il convient que les mesures volontaires ou les incitations apparaissent plus clairement dans les propositions de réforme. Il convient par conséquent que tout système de conseil aux exploitations soit mis en place sur une base volontaire. De la même manière, la réforme ne devrait pas porter sur un gel des terres obligatoire pendant dix ans mais plutôt sur le maintien du principe de gel rotationnel à titre volontaire d'autant que cette dernière option rencontre un large écho tant auprès des agriculteurs que de la société.

5.5. Le CESE soutient sans réserve le développement du deuxième pilier de la politique agricole commune en vue du développement des espaces ruraux. Par rapport à la communication de juillet 2002 sur la révision à mi-parcours, les propositions législatives relatives à la réforme de la politique agricole commune restent à cet égard nettement en retrait. L'abondement du second pilier par la seule modulation affaiblirait également la complémentarité entre les deux piliers de la politique agricole commune. Concernant l'amélioration qualitative de la production et de la sécurité alimentaire et environnementale, les propositions vont dans la bonne direction. Bien que les ressources adéquates fassent défaut, le Comité estime néanmoins qu'il sera possible de les accroître ultérieurement, dans le cadre de la prochaine réforme des Fonds structurels.

Bruxelles, le 14 mai 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Avis du CESE sur le thème "Révision à mi-parcours de la PAC", JO C 85 du 8.4.2003.

(2) JO C 85 du 8.4.2003.

(3) Avis d'initiative du CESE sur "Une politique visant à consolider le modèle agricole européen", JO C 368 du 20.12.1999, pp. 76-86.

(4) Avis du CESE sur le thème "Révision à mi-parcours de la PAC", JO C 85 du 8.4.2003.

(5) La notion de "paiement unique par exploitation" retenue par la Commission est source de malentendus dans la mesure où son montant n'est pas le même pour chaque exploitation mais s'avérerait au contraire très différent en raison du principe de la référence historique.

(6) JO C 125 du 27.5.2002.