Avis sur la proposition de directive du Conseil relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine ()

(96/C 82/12)

Le 29 mai 1995, le Conseil a décidé, conformément à l'article 130 S du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 28 novembre 1995 (rapporteur: M. Kienle).

Lors de sa 331e session plénière des 20 et 21 décembre 1995 (séance du 21 décembre 1995), le Comité a adopté l'avis suivant à la majorité des voix, avec trois abstentions.

Le Comité économique et social souscrit à la proposition de la Commission sous réserve des observations suivantes.

1. Introduction

1.1. L'eau est un élément indispensable à toute vie sur la terre. Elle peut être une source de conflits et devenir une arme en temps de guerre et de trouble. Une eau propre est nécessaire, non seulement à l'homme, mais aussi à la nature. Pour la santé de l'homme et la préservation de l'écosystème, il est indispensable et urgent de protéger dans toute la mesure du possible, l'ensemble des ressources hydriques contre les substances polluantes à l'usage de l'ensemble de la population du globe.

Tous les efforts devraient être mis en oeuvre afin de garantir que le principe pollueur payeur s'applique aux cas de pollution de l'eau.

1.2. L'eau potable est la première denrée alimentaire. Le consommateur devrait disposer d'une eau potable claire, appétissante, agréable au goût et irréprochable. C'est pourquoi la protection du consommateur revêt une importance déterminante. Le Comité économique et social reconnaît que la directive 80/778/CEE du 15 juillet 1980 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine a d'ores et déjà contribué à une amélioration importante de la qualité de l'eau potable en Europe et que la qualité de l'eau potable en Europe est l'une des meilleures au monde.

Toutefois, les arguments de la Commission démontrent la nécessité de réviser la directive 80/778/CEE, afin de combler certaines lacunes et de l'adapter à l'état le plus récent des connaissances scientifiques et des technologies disponibles. La discussion publique qui a eu lieu jusqu'à présent autour de la proposition de directive sur l'eau potable a été source d'inquiétude pour la population dans de nombreux États membres de l'Union européenne. Cette discussion ne doit pas nuire à une prise de décision objective et réfléchie.

2. Observations générales

2.1. Sur le fond, le Comité économique et social accueille favorablement la proposition de la Commission. Il se félicite tout particulièrement de ce que la proposition à l'examen supprime les paramètres inadaptés et dépassés ainsi que les niveaux guides, et que des mesures soient prévues en cas de dépassement des valeurs paramétriques.

2.2. Le Comité réaffirme que la directive sur la qualité de l'eau potable doit être considérée avant tout comme une mesure de santé publique. En revanche, la proposition de directive du Conseil sur la qualité écologique des eaux représente l'action la plus importante visant à intégrer les mesures de protection des eaux de la Communauté (voir doc. COM(93) 680 final). Une comparaison «horizontale» des différentes mesures de la politique de l'UE en matière d'eau met en lumière certaines incohérences évidentes du droit communautaire.

2.2.1. Le Comité espère que la communication et la nouvelle directive cadre relatives à la politique de l'eau annoncées par la Commission se révéleront efficaces pour remédier au manque de cohérence de la situation actuelle.

2.3. Le Comité se félicite de ce que la Commission ait largement pris en considération les recommandations récemment émises par l'Organisation mondiale de la santé (OMS), qui reposent sur des analyses scientifiques et prennent en compte le principe de précaution. La reprise des recommandations de l'OMS conduira à une nouvelle amélioration du niveau de protection de l'eau potable au sein de l'Union.

2.3.1. Pour les produits phytosanitaires en revanche, la Commission conserve la valeur seuil globale actuelle de 0,1 microgramme/litre d'eau potable. Cette valeur seuil est nettement plus sévère que celle recommandée par l'OMS. Elle se rapproche d'une valeur quasi nulle et ne peut être justifiée que par le fait qu'il s'agit d'une mesure de précaution. Ce choix peut conduire à une situation aux termes de laquelle une substance utilisée comme pesticide est interdite dans l'eau potable alors que la même substance provenant d'autres sources y est autorisée.

2.4. Sur le fond, la plus grande transparence à laquelle aspire la Commission dans l'application de la directive à l'examen doit être accueillie favorablement. Cette transparence contribue à une transposition plus homogène de la directive au sein des États membres de l'Union ainsi qu'à une meilleure acceptation des dispositions environnementales par les citoyens.

Il convient toutefois de faire observer que l'obligation faite aux États membres de multiplier les rapports va augmenter les procédures et les coûts administratifs sans pour autant que l'information s'en trouve systématiquement améliorée. Il est plus important de fournir des explications et des informations au consommateur sur la qualité de l'eau potable que d'augmenter la fréquence des rapports. Le contrôle de la qualité de l'eau sur un plan local revêt également une grande importance.

2.5. Les mesures découlant du projet de directive à l'examen, et visant la sécurité et l'amélioration de l'eau potable, entraînent des dépenses supplémentaires considérables. Il est indispensable d'effectuer des analyses sérieuses du rapport coût/efficacité de ces mesures pour que ces dernières soient acceptées par les citoyens concernés et par les acteurs économiques.

2.5.1. Les estimations effectuées jusqu'ici par la Commission concernant le coût du remplacement des canalisations en plomb en quinze ans - et qui varient entre 34 et 70 milliards d'ECU - ne sont représentatives que dans certaines conditions.

Afin que le coût du remplacement des canalisations en plomb soit supportable et raisonnable pour les ménages aux revenus modestes, le Comité suggère que des programmes de soutien soient mis en oeuvre dans les États membres.

3. Observations particulières

3.1. Article 2, paragraphe 1, lettre b)

L'article 2.1 b) du projet de directive à l'examen oblige l'industrie agroalimentaire à utiliser une eau ayant un niveau de qualité équivalent à celui de l'eau potable pour des opérations n'impliquant aucun contact direct de l'eau avec les denrées alimentaires, par exemple dans les échangeurs de chaleur. Il devrait être clairement indiqué - si possible dans l'article 3 - que l'eau circulant dans des systèmes clos doit être exclue du champ d'application de la directive. On ne peut pas justifier l'utilisation d'eau potable dans les systèmes clos en invoquant un motif de prévention en matière de protection de la santé, car il n'y a aucun contact direct entre les denrées alimentaires et l'eau. L'utilisation d'eau potable dans ces cas enfreindrait le principe de proportionnalité, mais conduirait également à gaspiller de grandes quantités d'eau de qualité potable.

3.2. Article 7, paragraphe 3

Dans l'intérêt de la protection de la santé, il faut également réduire la teneur en plomb dans les systèmes de distribution aux particuliers. Il convient d'examiner si la directive sur les matériaux de construction est correctement appliquée en la matière.

3.3. Article 14

Les valeurs et la classification de tous les paramètres pouvant être modifiées sur la base de données scientifiques nouvelles, la procédure visée à l'article 14 devrait être révisée de manière à assurer que le CES sera consulté au même titre que le Parlement européen.

3.4. Annexe I, partie B, paramètres chimiques

3.4.1. Les combinaisons contenant du bore se retrouvent partout. L'eau potable, qui est prélevée en surface et dans des nappes souterraines exemptes d'éléments polluants d'origine humaine possède une teneur de base en bore. Au niveau des eaux de surface viennent encore s'ajouter des particules de bore, qui proviennent de l'utilisation industrielle et domestique des borates.

Les valeurs seuils européennes sont déterminées sur la base des niveaux guides recommandés par l'OMS en 1993 pour l'eau potable. Lors de la discussion relative à ces valeurs, les résultats des recherches les plus récentes effectuées selon la méthodologie de l'OCDE n'ont pas été pris en considération. Ces résultats récents ont été considérés comme suffisamment significatifs par l'OMS, qui s'est entre-temps engagée par écrit à procéder aussi rapidement que possible à une révision des niveaux guides pour le bore. Il est vraisemblable que la faible valeur de 0,3 milligramme de bore par litre ne sera pas maintenue comme recommandation. L'UE doit prendre en considération les dernières découvertes ainsi que les résultats des nouveaux travaux de l'OMS pour la fixation d'une valeur paramétrique pour le bore. En attendant, la valeur guide de 1,0 milligramme de bore par litre pour l'eau potable, valable depuis 1980 au sein de l'UE, devrait être maintenue.

3.4.2. Cadmium

Conformément à la proposition de l'OMS, la valeur seuil pour le cadmium devrait être abaissée à 3 microgrammes par litre.

3.4.3. Plomb

Les canalisations en plomb utilisées pour la distribution de l'eau potable présentent des risques sanitaires, tout particulièrement pour les nourrissons et les jeunes enfants, les individus les plus faibles et les plus démunis de notre société. C'est précisément pourquoi le principe de précaution revêt une importance toute particulière. L'abaissement proposé de la teneur en plomb semble suffisamment justifié d'un point de vue scientifique et reçoit le soutien du Comité.

Toutefois, le Comité estime que la note 3 de l'annexe I, partie B devrait être intégrée dans le texte de l'un des articles de la directive. En outre, le Comité demande instamment à la Commission de proposer, après consultation des États membres, de l'industrie de l'eau et des autres parties, une définition claire de ce qu'est «un échantillon représentatif». Cette définition devrait reposer sur une méthodologie harmonisée permettant de contrôler des données comparables et pertinentes. Les conclusions devraient être adoptées conformément à la procédure établie à l'article 14.

Lors de la mise en oeuvre des mesures visant à atteindre la valeur seuil, les États membres devraient accorder la priorité aux zones dans lesquelles ces mesures peuvent s'avérer les plus bénéfiques.

En raison des coûts induits élevés, le Comité économique et social demande à la Commission de réfléchir intensivement à d'autres moyens de diminuer l'absorption de plomb. À cet égard, les risques que présentent certains substituts du plomb sont à prendre en compte en veillant à ce que le choix et l'installation des matériaux de substitution seront conformes aux objectifs de la directive sur l'eau potable.

3.4.4. Bromodichlorométhane - Chloroforme

Les valeurs limites de 15 microgrammes/litre pour le bromodichloréthane et de 40 microgrammes/litre pour le chloroforme représentent un compromis entre la nécessaire désinfection et l'action toxique de produits désinfectants. Il faut utiliser toutes les possibilités qui permettent de réduire au strict minimum l'utilisation de produits désinfectants toxiques.

3.4.5. Cuivre

Concernant le cuivre, une réglementation transitoire de cinq ans doit être envisagée.

3.4.6. Pesticides

Les règles rigoureuses introduites en matière d'autorisation pour les pesticides dans l'UE et les efforts importants et coûteux déployés par l'agriculture, les experts et l'industrie (notamment l'industrie de distribution d'eau et ses consommateurs qui financent les équipements d'extraction des résidus de pesticides) permettent de respecter largement la valeur globale de précaution de 0,1 microgramme par principe actif phytosanitaire et par litre dans les eaux souterraines de l'Union européenne. Dans quelques régions, certains modèles de coopération entre l'agriculture et les acteurs économiques de l'industrie de l'eau ont conduit à des succès appréciables.

Une telle coopération devrait cependant être étendue à toutes les régions qui n'ont pas encore adopté ces modèles. À la Commission également, il conviendrait d'envisager une plus grande intégration des politiques environnementales dans les volets des politiques agricoles concernant l'utilisation de pesticides.

Depuis la fin des années 1980, on constate une diminution considérable de l'emploi de pesticides dans l'Union européenne. Elle s'explique, entre autres, par le recours croissant à la production végétale intégrée, par la promotion des cultures extensives dans le cadre des mesures d'accompagnement de la réforme agraire de l'UE et par le contrôle du matériel phytosanitaire.

3.4.6.1. La fixation de valeurs seuils indifférenciées pour l'ensemble des principes actifs phytosanitaires a pour effet de réduire le nombre de pesticides autorisés et disponibles. De ce fait, il devient plus difficile et plus coûteux d'utiliser à bon escient et avec modération les pesticides dans le cadre de la production végétale intégrée. Le fait de réduire les possibilités d'alterner les pesticides risque d'entraîner l'apparition de résistances indésirables, avec pour conséquence un handicap important pour les agriculteurs européens vis-à-vis des autres pays exportateurs de produits agricoles où des règles différenciées en fonction de critères sanitaires s'appliquent, sans exceptions, aux pesticides dans l'eau potable.

3.4.6.2. La note 5 d) de l'annexe I, qui stipule que la Commission examine si, après évaluation des informations scientifiques disponibles, une valeur individuelle peut être fixée pour une substance donnée, montre l'incertitude de la Commission sur ce point. La règle annoncée dans la note 5 d) devrait en conséquence dès maintenant figurer dans un article de la directive à l'examen. Cette dernière doit contenir des dispositions claires concernant la fixation de valeurs paramétriques pour chaque substance active des produits phytosanitaires, après inscription de ces substances à l'annexe I de la directive 91/414/CEE concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Ces valeurs doivent être basées sur une analyse toxicologique spécifique de chaque substance.

3.4.6.3. La définition de telles valeurs paramétriques spécifiques sur la base de principes scientifiques reconnus internationalement doit prendre en considération un important facteur de sécurité et par là même tenir compte de manière générale du principe de précaution.

3.4.6.4. Les motifs avancés par la Commission à l'appui de la suppression de la valeur seuil de concentration fixée pour tous les pesticides à 0,5 microgramme par litre apparaissent plausibles. Il est exact qu'il faut prendre en considération toutes les interactions et les effets cumulatifs lors de la détermination des valeurs paramétriques pour les différentes substances. Cependant, comme le souligne la Commission, il est impossible de fixer arbitrairement une valeur pour toute une famille de substances.

3.5. Annexe II

3.5.1. La fréquence et l'envergure des analyses devraient refléter les risques induits par les valeurs paramétriques (par exemple du point de vue microbiologique) et leur diffusion locale. C'est pourquoi les listes des paramètres devraient être réexaminées, de manière à éviter l'apparition de coûteux «cimetières» de données obsolètes.

3.5.2. Globalement, pour les gros volumes de prélèvements (à partir de 60 000 mètres cubes), la fréquence minimale des contrôles pourrait être en partie considérablement réduite. Cela vaut principalement pour les paramètres chimiques.

Fait à Bruxelles, le 21 décembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 131 du 30. 5. 1995, p. 5.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Amendements rejetés

Au cours du débat, les amendements suivants, ayant recueilli plus de 25 % des voix, ont été rejetés.

Point 3.2 - Article 7, paragraphe 3

Ajouter la phrase ci-dessous:

«La responsabilité du respect des valeurs paramétriques devrait être spécifiée pour chacun des principaux maillons de la chaîne de production et de distribution de l'eau.»

Résultat du vote

Voix pour: 40, voix contre: 40, abstentions: 26.

Point 3.5.1

Ajouter le passage ci-dessous à la fin de la première phrase:

«et à tenir compte de la méthodologie recommandée par l'Organisation internationale de normalisation pour la conception de programmes d'échantillonnage d'eau.»

Résultat du vote

Voix pour: 31, voix contre: 53, abstentions: 4.