[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 7.3.2007

SEC(2007) 292 final

Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de convergence de la Roumanie pour 2006-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. Tout en reconnaissant l’utilité du pacte comme point d'ancrage de la discipline budgétaire, la réforme opérée en 2005 visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers [les États membres qui ont déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés), et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)].

La Roumanie, qui a adhéré à l’Union européenne le 1er janvier 2007, a présenté son premier programme de convergence le 25 janvier 2007. Conformément au règlement, le Conseil est tenu de rendre un avis à son sujet sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le Comité économique et financier (voir les principaux points de l'évaluation dans l'encadré).

2. Contexte de l’évaluation du programme

Afin de définir le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le programme de convergence est évaluée, les paragraphes suivants résument les performances économiques et budgétaires de ces dix dernières années.

La Roumanie a connu une croissance économique soutenue ces cinq dernières années, mais son PIB par habitant (exprimé en SPA) ne représente que 34 % du PIB moyen de l’Union européenne en 2005, ce qui reste faible. Les possibilités de rattrapage restent donc importantes et constituent le principal défi de la Roumanie à moyen et long terme. La stabilité macroéconomique s’est améliorée entre 2001 et 2005, comme le montrent la baisse - à la fois forte et durable - de l’inflation et l’assainissement des finances publiques. Les investissements se sont intensifiés et ont été renforcés par une hausse sensible des entrées nettes d’IDE, ce qui a favorisé la réorientation de la production vers des secteurs à plus haute intensité technologique. La structure de la production et des exportations industrielles a évolué au profit des produits à plus forte valeur ajoutée, la compétitivité extérieure ayant été préservée malgré la hausse des coûts unitaires de main-d’œuvre. L’embellie remarquable de l’activité économique ne s’est traduite que par une hausse légère du taux d’emploi, qui reste relativement bas (environ 58 %). Parallèlement, la Roumanie doit faire face à une émigration constante et au vieillissement de sa population. L’instauration du taux fixe pour l’impôt sur le revenu des personnes physiques en janvier 2005 a contribué à réduire l’ampleur du marché du travail informel, qui reste toutefois très important.

Encadré: Principaux points de l’évaluation Conformément à l'article 5, paragraphe 1 (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1 (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d’ajustement sont suffisantes pour atteindre l’OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l'effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement devant permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou bien d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant un effet direct sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de la croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes des régimes des retraites visant à introduire un système à plusieurs piliers, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l’État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies à l’automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L'examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008. L’évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une plus grande attention dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l’approche à suivre pour évaluer la viabilité à long terme des finances publiques[2]; la conformité au code de conduite[3], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) n o 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au programme de convergence de la Roumanie pour 2006-2009

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 9, paragraphe 1,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

1. Le [27 mars 2007], le Conseil a examiné le programme de convergence de la Roumanie, qui couvre la période 2006-2009.

2. La Roumanie a connu une croissance économique soutenue ces cinq dernières années, mais son PIB par habitant (exprimé en SPA) ne représente que 34 % du PIB moyen de l’Union européenne en 2005, ce qui reste faible. Les possibilités de rattrapage restent donc importantes et constituent le principal défi de la Roumanie à moyen et long terme. La stabilité macroéconomique s’est améliorée entre 2001 et 2005, comme le montrent la baisse - à la fois forte et durable - de l’inflation et l’assainissement des finances publiques. Le taux d’inflation moyen s’est établi à 6,6 % en 2006.

3. Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme table sur un ralentissement progressif de la croissance du PIB réel, qui s’établira à taux toujours vigoureux de 5,9 % en 2009, contre un taux potentiel largement supérieur de 8 % en 2006. Compte tenu des informations actuellement disponibles, ce scénario semble reposer sur des hypothèses de croissance plausibles. Les projections du programme en matière d’inflation semblent, quant à elles, quelque peu pessimistes, puisqu’elles prévoient un ralentissement durable de la croissance du crédit et de celle de la consommation privée qui pourrait ne pas se produire. Contrairement au programme, il ressort des prévisions établies par les services de la Commission durant l’automne 2006 que le déficit extérieur devrait continuer à se creuser en 2007 et 2008, dans l’hypothèse où les importations restent supérieures aux exportations du fait de la vigueur de la croissance privée et de l’investissement.

4. Selon les prévisions établies par les services de la Commission durant l’automne 2006, les administrations publiques devraient présenter un déficit de 1,4 % du PIB en 2006 contre un objectif de 0,7 % fixé dans le programme économique de préadhésion de décembre 2005. Le déficit est estimé à 2,3 % du PIB dans le programme de convergence, mais il serait beaucoup plus élevé d’après les premières données. Le dérapage par rapport à l’objectif initial est dû à des dépenses additionnelles significatives, notamment des dépenses courantes, en raison essentiellement d'une réaffectation des dépenses d'investissements non réalisées, qui annule largement la croissance des recettes plus forte que prévu.

5. Le programme vise essentiellement à poursuivre l’assainissement budgétaire de manière à atteindre l’objectif à moyen terme d'un déficit structurel (corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) de 0,9 % du PIB en 2011, c’est-à-dire après la période de programmation. Selon le programme, le déficit des administrations publiques devrait reculer légèrement de 2,3 % du PIB en 2006 à 2 % en 2009, après avoir atteint 2,7 % en 2007. Le déficit primaire devrait suivre un rythme identique et s’établir à 1 % du PIB à la fin de la période de programmation.

6. L’assainissement, qui est limité et décalé en fin de période, est réalisé grâce à une hausse du ratio des recettes au PIB légèrement plus importante que la hausse du ratio des dépenses au PIB (près de 4 points de pourcentage contre 3½ points de pourcentage). Quant aux recettes, leur hausse résulte essentiellement des impôts (surtout en 2007) et des «autres recettes» (vraisemblablement liées aux entrées de fonds communautaires). L'augmentation du ratio des dépenses est largement due à une hausse notable de l’investissement public, qui devrait plus que doubler en pourcentage du PIB du fait d’une hausse substantielle prévisible de l'absorption des fonds communautaires. Les objectifs budgétaires sont beaucoup moins ambitieux que ceux prévus dans le programme économique de préadhésion de décembre 2005, bien que les hypothèses de croissance sous-jacente soient similaires.

7. Le déficit structurel (c’est-à-dire le déficit corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait continuer à se creuser pour passer de 3 % du PIB en 2006 à environ 3½ % du PIB en 2007, avant de reculer à 2¼ % du PIB en 2009. Comme nous l'avons indiqué plus haut, le programme fixe comme objectif budgétaire à moyen terme un déficit structurel de 0,9 % du PIB, qui devrait être atteint d'ici à 2011, c’est-à-dire après la période de programmation. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (déficit de 1¾ % du PIB), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT reflète de manière appropriée le ratio d’endettement et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

8. Les risques qui pèsent sur les prévisions budgétaires du programme tendent à s'équilibrer mutuellement en 2007, mais les résultats budgétaires pourraient être moins bons que ce que prévoit le programme par la suite. En 2007, les dépenses et les recettes pourraient être moins importantes que prévu: en effet, dans le premier cas, les projets d’investissement public ne seront vraisemblablement pas réalisés et, dans le second cas, les prévisions en matière de recettes fiscales générées par l’activité économique semblent être trop optimistes. À partir de 2008, la stratégie budgétaire manque de précision, compte tenu de la trajectoire irrégulière des postes de dépenses et d’un resserrement non justifié en 2009. Le dérapage constaté ces dernières années dans le volet des dépenses, par le jeu de fréquentes modifications budgétaires, l’incertitude autour du montant total que l’État versera aux citoyens à titre de compensation pour la non-restitution des biens nationalisés par le régime communiste, et l’annulation potentielle des dettes des entreprises publiques envers l'État font craindre un dépassement des dépenses, bien que le niveau des dépenses prévues en matière d’investissement ne sera probablement pas atteint. En outre, le surplus des fonds budgétaires initialement alloués aux investissements pourrait être consacré à la consommation, comme par le passé, ce qui aurait un impact négatif sur la qualité des dépenses publiques.

9. Eu égard à cette évaluation des risques, la stratégie budgétaire exposée dans le programme ne semble pas de nature à garantir la réalisation de l’objectif à moyen terme dans la période couverte par le programme, comme celui-ci le prévoit. En outre, il ne semble pas exister de marge de sécurité suffisante pour empêcher le franchissement du seuil de 3 % du PIB dans l'hypothèse de fluctuations macroéconomiques normales pendant toute la période de programmation. Le rythme de l'ajustement retenu par le programme en vue d’atteindre l’OMT est manifestement insuffisant et devrait être considérablement accéléré pour être conforme au pacte de stabilité et de croissance, qui précise que cet ajustement doit être plus élevé en période de conjoncture économique favorable et peut être moindre lorsque les temps sont difficiles. En particulier, en période de conjoncture favorable, l’amélioration structurelle est limitée et entièrement décalée en fin de période, avec une dégradation en 2007, tandis que l’ajustement prévu, notamment en 2009, n’est soutenu par aucune mesure.

10. Selon les estimations, la dette publique brute a atteint environ 13 % du PIB en 2006, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité. Le programme table sur une diminution de 1 point de pourcentage du ratio d’endettement sur l’ensemble de la période de programmation.

11. En l’absence de projections à long terme des dépenses liées au vieillissement démographique, fondées sur des hypothèses macroéconomiques communes émises par l’EPC/la Commission, il est impossible d’apprécier l'effet du vieillissement démographique en Roumanie sur une base comparable et solide comme c'est actuellement le cas pour les autres États membres, pour lesquels de telles projections existent. Toutefois, un effet significatif du vieillissement sur les dépenses ne saurait être exclu compte tenu de la structure démographique actuelle. La position budgétaire de départ, caractérisée par un déficit structurel substantiel, n’est pas suffisante pour stabiliser la dette, même avant de prendre en considération les effets à long terme du vieillissement de la population sur le budget. Améliorer la position budgétaire structurelle sur le moyen terme aiderait à contenir les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques.

12. La stratégie budgétaire exposée dans le programme est en partie conforme aux grandes orientations de politique économique contenues dans les lignes directrices intégrées pour la croissance et l'emploi pour la période 2005-2008. En particulier, le rythme de l’assainissement en vue de la réalisation de l’OMT est manifestement insuffisant et devrait être considérablement accéléré sur l’ensemble de la période de programmation. De plus, la stratégie budgétaire exposée dans le programme, notamment le relâchement budgétaire jusqu’en 2007, présente des risques pour la viabilité de la croissance forte et le déficit extérieur, qui aurait atteint 10,3 % du PIB en 2006.

13. En ce qui concerne les prescriptions du code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence, le programme omet certaines données obligatoires et facultatives[5].

En conclusion, dans un contexte de perspectives de croissance forte et d’aggravation du déficit extérieur, le programme prévoit un relâchement procyclique en 2007 et une progression manifestement insuffisante et décalée en fin de période vers la réalisation de l’OMT, qui ne devrait être atteint qu’après la période de programmation. De plus, des risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires à partir de 2008. Eu égard à l’évaluation qui précède, la Roumanie est invitée à:

(i) profiter des périodes de conjoncture favorable pour accélérer considérablement le rythme de progression vers l’OMT en se fixant des objectifs budgétaire beaucoup plus ambitieux en 2007 et au-delà;

(ii) maîtriser la forte hausse probable des dépenses publiques et à réexaminer leur composition, de manière à améliorer le potentiel de croissance ainsi que la planification et l’exécution des dépenses publiques dans un cadre contraignant à moyen terme.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires 1

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en %) | PC jan. 2007 | 4,1 | 8,0 | 6,5 | 6,3 | 5,9 |

COM nov. 2006 | 4,1 | 7,2 | 5,8 | 5,6 | n.d. |

PEP déc. 2005 | 5,7 | 6,0 | 6,3 | 6,5 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PC jan. 2007 | 9,1 | 6,6 | 4,5 | 4,3 | 3,2 |

COM nov. 2006 | 9,1 | 6,8 | 5,1 | 4,6 | n.d. |

PEP déc. 2005 | 9,0 | 7,0 | 5,0 | 3,6 | n.d. |

Écart de production (en % du PIB potentiel) | PC jan. 20072 | 0,2 | 2,1 | 2,2 | 1,9 | 1,1 |

COM nov. 20066 | 0,4 | 1,9 | 1,5 | 1,0 | n.d. |

PEP déc. 2005 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Solde budgétaire des administrations publiques (en % du PIB) | PC jan. 2007 | -1,5 | -2,3 | -2,7 | -2,6 | -2,0 |

COM nov. 2006 | -1,5 | -1,4 | -2,6 | -2,6 | n.d. |

PEP déc. 2005 | -0,4 | -0,7 | -1,0 | -1,6 | n.d. |

Solde primaire (en % du PIB) | PC jan. 2007 | -0,4 | -1,2 | -1,6 | -1,5 | -1,0 |

COM nov. 2006 | -0,3 | -0,4 | -1,7 | -1,7 | n.d. |

PEP déc. 2005 | 0,8 | 0,4 | 0,0 | -0,6 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (en % du PIB) | PC jan. 20072 | -1,5 | -3,0 | -3,4 | -3,2 | -2,3 |

COM nov. 2006 | -1,6 | -2,0 | -3,1 | -2,9 | n.d. |

PEP déc. 2005 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Solde structurel3 (en % du PIB) | PC jan. 20074 | -1,5 | -3,0 | -3,4 | -3,2 | -2,3 |

COM nov. 20065 | -1,6 | -2,0 | -3,1 | -2,9 | n.d. |

PEP déc. 2005 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dette publique brute (en % du PIB) | PC jan. 2007 | 15,9 | 12,8 | 13,5 | 12,6 | 11,7 |

COM nov. 2006 | 15,9 | 13,7 | 13,9 | 14,4 | n.d. |

PEP déc. 2005 | 17,1 | 15,1 | 14,6 | 14,6 | n.d. |

Remarques: 1 Eurostat n’a pas encore procédé à une évaluation complète de la qualité des comptes publics de la Roumanie. Il publiera et validera les chiffres relatifs au solde budgétaire et à la dette peu après le 1er avril 2007, date de notification des données. 2 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. 3 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires. 4 Le programme ne fait mention d'aucune mesure exceptionnelle, ni d’aucune autre mesure temporaire. 5 Les prévisions économiques établies à l’automne 2006 par les services de la Commission ne font mention d’aucune mesure exceptionnelle, ni d’aucune autre mesure temporaire. 6 Sur la base d'une croissance potentielle annuelle estimée à 5,6 %, 5,7 %, 6,1 % et 6,2 %, respectivement, durant la période 2005-2008. Sources: Programme de convergence (PC); Programme économique de préadhésion (PEP); Prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); Calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE» - COM (2006) 574 du 12.10.2006 - et «The long-term sustainability of public finances in the European Union» (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[3] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», adoptées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) no 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] Font notamment défaut les données relatives aux sous-composants de l'ajustement stock-flux ainsi que les contributions du travail, du capital et de la PTF à la croissance potentielle du PIB.