Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Mesures d’urgence pour soutenir l’emploi et les revenus durant la crise pandémique»

(avis d’initiative)

(2021/C 517/03)

Rapporteure: Cinzia DEL RIO

Décision de l’assemblée plénière 26.4.2021 Base juridique Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative Compétence Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté» Adoption en section 7.9.2021 Adoption en session plénière 22.9.2021 Session plénière no 563 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 211/1/4

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE approuve la stratégie de l’Union européenne visant à lutter contre la crise pandémique, à revitaliser et renforcer les structures économiques, sociales et sanitaires des États membres et à préserver le système productif, l’emploi et le soutien aux revenus des personnes.

1.2. Le CESE est favorable à l’adoption de SURE en tant qu’il constitue un instrument financier novateur de solidarité européenne visant à maintenir l’emploi et à soutenir les revenus des travailleurs et les entreprises, ainsi qu’un outil d’intégration et de résilience socio-économique pour l’Union européenne.

1.3. Le CESE souligne la valeur sociale de SURE qui, grâce à l’émission d’obligations destinées à financer des initiatives à des fins sociales, anticipe sur le mécanisme du programme Next Generation EU.

1.4. Le CESE accueille favorablement l’action réalisée par SURE, qui, par le financement des dispositifs de chômage partiel, les formules d’aide au revenu et le soutien aux entreprises, a protégé un quart de toute la population active, en préservant des emplois et la capacité de production des entreprises, tout en exerçant un effet positif sur l’économie et le marché du travail. On constate toutefois que ces données ne mettent pas suffisamment en évidence les mesures spécifiques financées par chaque pays, les montants afférents et les catégories de travailleurs couvertes par ces aides.

1.5. Le CESE propose de créer un observatoire sur le fonctionnement de SURE qui, couvrant toute la période où le dispositif sera opérationnel et donnant lieu à une participation active des partenaires sociaux et des autres organisations de la société civile, aurait pour but de suivre et d’évaluer l’impact des mesures financées dans les différents pays, notamment afin de déceler des modèles, valables pour l’avenir, de dispositifs de réduction du temps de travail et d’aide au revenu dans des situations de crise analogues.

1.6. En temps de crise économique, la rapidité avec laquelle les décisions sont prises et les choix sont opérés représente un facteur déterminant. C’est la raison pour laquelle le CESE se félicite de la promptitude avec laquelle la Commission a mis en place SURE et a conclu les négociations avec les États membres, sur un laps de temps très court, démontrant ainsi sa capacité à répondre à la gravité de la crise.

1.7. Le CESE recommande de combiner l’utilisation de SURE avec des politiques publiques actives du marché du travail et des dispositifs de formation et de reconversion professionnelles visant à créer des emplois stables et de qualité, en luttant contre les formes de pauvreté au travail et de morcellement ou d’instabilité de l’activité professionnelle qui n’offrent aucune garantie quant à une couverture sociale adéquate et ont également des répercussions sur les systèmes publics de protection sociale.

1.8. Le CESE estime que SURE constitue l’un des instruments appropriés pour inciter les employeurs à garder leurs travailleurs malgré la baisse de l’activité productive. Par voie d’accords collectifs, il est possible d’encourager à prendre des mesures visant à ce qu’une partie du temps de travail soit affectée à la formation. Un tel dispositif donne aux entreprises la possibilité d’adapter les compétences de leurs travailleurs, en consacrant une partie de leurs heures de travail à les former, la rémunération du personnel durant ces temps de formation étant prise en charge par SURE.

1.9. Le CESE souligne qu’il est nécessaire de définir plus avant la dimension sociale de l’Union et de la compléter sur un mode plus abouti et cohérent, tout en garantissant la compétitivité de l’Europe sur la scène mondiale, notamment dans la perspective des nouveaux défis de la transition verte et numérique, en tenant compte des mesures recensées dans le plan d’action relatif au socle européen des droits sociaux, dont les interventions et les investissements en faveur de l’emploi, de la formation et des politiques actives du marché du travail.

1.10. Le CESE adhère à la communication de la Commission européenne concernant la désactivation de la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance et demande qu’un «tournant» soit pris en faveur d’un cadre revu et rééquilibré de gouvernance économique, qui soit axé sur la promotion des investissements productifs. Il sera primordial d’aider les États membres à asseoir leurs finances publiques sur une base viable et de renforcer ainsi la confiance dans les investissements.

1.11. Le CESE estime que le soutien et la mobilisation des partenaires sociaux apportent une valeur ajoutée aux politiques européennes et nationales, et qu’il est dès lors essentiel de les associer aussi aux actions cofinancées par SURE, y compris en mettant l’accent sur la négociation collective dans les secteurs spécifiques les plus touchés par la crise. Toutefois, cette participation des partenaires sociaux doit absolument avoir de la consistance et se caractériser par sa légitimité, et non revêtir un caractère purement formel.

1.12. Le CESE reconnaît pleinement les résultats positifs produits par SURE, tels que le rapport de la Commission de mars 2021 les a mis en évidence, et il approuve la proposition préconisant que, notamment après le suivi et l’évaluation de son fonctionnement effectués par l’observatoire que le CESE propose de créer, il soit pérennisé pour soutenir les travailleurs et les entreprises, car il constitue un outil en faveur de l’intégration et de la résilience socio-économique de l’Union européenne dans les périodes de crise comme celle que nous connaissons actuellement.

1.13. Le CESE accueille favorablement la recommandation (UE) 2021/402 de la Commission ( 1 ) concernant un soutien actif et efficace à l’emploi (EASE), qui adopte l’approche stratégique consistant à passer progressivement des mesures d’urgence déployées pendant la pandémie aux nouvelles dispositions nécessaires pour assurer une reprise génératrice d’emplois, notamment des politiques actives du marché du travail telles que les incitations temporaires à l’embauche pour les groupes vulnérables, les dispositifs pour le perfectionnement et la reconversion sur le plan professionnel, ainsi que le soutien à l’entrepreneuriat, y compris pour l’économie sociale.

2. Introduction

2.1. L’économie européenne a été gravement mise à mal par la pandémie de COVID-19, qui se poursuit encore. Le CESE se félicite des mesures économiques et sociales que l’Union européenne a mises en place sous la forme de dispositifs exceptionnels destinés à faire face aux effets de la crise pandémique, en tant qu’elles offrent une excellente occasion de remodeler l’Europe en vue de la rendre plus juste et plus solidaire, de mettre en place une économie sociale de marché compétitive et de relever les nouveaux défis en rapport avec la transition écologique et numérique. Outre le plan Next Generation EU, ces outils sont notamment les suivants: — les mesures adoptées au niveau national grâce à l’assouplissement des règles budgétaires de l’Union européenne, — les dispositions nationales d’aide à la liquidité, autorisées au titre des règles assouplies, de nature temporaire, qui sont applicables en matière d’aides d’État, — le renforcement des lignes de crédit garanties par la Banque européenne d’investissement (BEI) qui sont accordées aux entreprises, grâce à la création d’un nouveau fonds de garantie, — le mécanisme européen de stabilité (MES), qui avait été mis en place moyennant un amendement au traité de Lisbonne, et permet l’octroi de prêts sans conditions dans le domaine de la santé, — l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE).

2.2. L’objectif du présent avis est d’analyser l’impact des mesures d’urgence visant à contenir le chômage, soutenir les revenus et aider les entreprises, en mettant particulièrement l’accent sur l’instrument SURE.

2.3. En avril 2020, plus de 50 millions de travailleurs, dans différents pays européens, relevaient de programmes de chômage partiel ( 2 ) ou de mesures similaires mises en place au cas par cas pour faire face à la perte temporaire partielle ou totale d’heures de travail. La Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound) a recensé quelque 500 mesures de ce type, dont la plupart visent à aider les entreprises (35 %), à soutenir les revenus, en complément des mesures de chômage partiel (20 %), et à protéger l’emploi (13 %) ( 3 ) . Les entreprises les plus touchées par la crise sont celles du secteur manufacturier, du commerce, des services, du tourisme et de la culture ( 4 )

2.4. Les différentes formes de chômage partiel qui existent dans la plupart des pays européens afin de dispenser une aide financière pour compenser les heures de travail non effectuées constituent l’outil le plus utilisé pour protéger l’emploi en période de crise économique, en raison de leurs effets positifs pour les travailleurs comme pour les entreprises. Dans un document de 2020 présentant le programme SURE, la Commission européenne souligne qu’«en permettant d’éviter les licenciements inutiles, les dispositifs de chômage partiel peuvent limiter la gravité et la durée d’un choc temporaire sur l’économie et le marché du travail des États membres. Ils contribuent à maintenir les revenus des ménages et à préserver la capacité de production et le capital humain des entreprises ainsi que l’économie dans son ensemble» ( 5 )

2.5. Dans les pays où de tels programmes existaient déjà, les gouvernements ont pris des mesures ad hoc pour en faciliter l’accès, définir les critères habilitant à y accéder, en étendre la couverture et accroître le soutien économique apporté, mais, dans cette action, on relève de fortes disparités d’un État à l’autre ( 6 )

2.6. Grâce à ces mesures, les entreprises ont pu supporter, à des coûts limités ou nuls, le chômage partiel lié à la baisse de l’activité économique, réduisant ainsi considérablement le nombre d’emplois menacés en raison du manque de liquidités. Dans plusieurs pays de l’Union européenne, certaines catégories de travailleurs exerçant des formes d’emploi atypiques sont restées exclues des différentes formes d’aide, en particulier ceux travaillant sous contrat occasionnel, et même, dans certains cas, les intérimaires et ceux employés sous contrat à durée déterminée, tandis que dans d’autres, l’aide publique a été étendue à certaines formules d’emploi indépendant ( 7 ) . Il existe également des différences entre les pays pour ce qui est des modalités et critères d’accès à ces subventions, en ce qui concerne, par exemple, leur couverture, leurs bénéficiaires ou leur durée ( 8 )

2.7. Les dispositifs de chômage partiel ont contribué à prévenir la rupture des relations de travail, qui est très coûteuse pour les entreprises et les travailleurs. Ces mesures de maintien de l’emploi ont, au deuxième trimestre 2020, considérablement réduit les pertes d’emplois, à 4 % contre une estimation initiale de 12 % dans les pays de l’OCDE. Pour l’Union européenne, les données montrent qu’au deuxième trimestre 2020, le pourcentage des travailleurs qui étaient employés officiellement mais n’effectuaient aucune heure de travail, a doublé par rapport à la même période de 2019, pour atteindre 17 % ( 9 )

2.8. Il convient d’examiner l’incidence de la crise de l’emploi sur les femmes et les jeunes, lesquels, bien souvent, sont employés sous des contrats atypiques et sont plus exposés à l’instabilité de l’emploi, sans aucune garantie de bénéficier d’une couverture adéquate de sécurité sociale. En outre, ces deux catégories représentent une part très élevée de la main-d’œuvre dans les secteurs du tourisme, de l’hôtellerie et de la restauration, qui ont été particulièrement touchés, ainsi que dans ceux de la culture, des loisirs et du non-marchand investi dans les services sociaux. La reprise économique devra comprendre aussi des réformes et mesures spécifiques, arrêtées avec les partenaires sociaux, qui viseront à lutter contre les inégalités fondées sur le sexe ou sur l’âge qui existaient déjà avant la crise actuelle et à mettre en place des mesures à court, moyen et long terme ( 10 )

2.9. En plus des dispositifs de soutien à la réduction du temps de travail, plusieurs pays ont adopté des mesures de protection contre les licenciements dans les entreprises bénéficiant d’un soutien public au titre du dispositif de chômage partiel, que ce soit pour éviter les abus pendant la période de crise ou pour fixer des conditions concernant l’utilisation des aides publiques nationales et européennes, dont la vocation est d’éviter les licenciements et de soutenir temporairement les entreprises jusqu’à la reprise. Dans certains pays, les conventions collectives prévoient elles-mêmes l’interdiction des licenciements en cas d’aide publique ( 11 )

2.10. Les négociations collectives ont joué un rôle important, en mettant en place des accords et protocoles spécifiques tant pour affronter et gérer l’urgence sanitaire sur le lieu de travail que pour introduire des dispositions contractuelles ad hoc pendant la pandémie, par des modifications apportées dans l’organisation de l’activité et les conditions de travail, par exemple, en Allemagne, en France, en Italie, en Suède, en Espagne, en Autriche ou au Danemark. Par ailleurs, certains pays ont adopté d’autres formes d’aide aux entreprises, dont on peut citer pour exemples les moratoires sur les crédits, ainsi que le report ou la suspension du paiement des impôts, des loyers ou des cotisations sociales, et qui ont consisté à retarder des échéances de paiement et été conçues pour soutenir les entreprises, en particulier les PME, ou les travailleurs indépendants, dans le but de maintenir des emplois et de leur assurer des liquidités à court terme.

3. L’instrument SURE: caractéristiques, règlement et premiers résultats

3.1. L’instrument européen SURE est un fonds de nature temporaire qui dispense une assistance financière, à concurrence d’une enveloppe totale de 100 milliards d’euros, sous la forme de prêts accordés aux États membres à des conditions préférentielles, pour lutter contre le chômage et contribuer à la prise en charge du chômage partiel et soutenir les revenus de tous les travailleurs. Il restera opérationnel jusqu’au 31 décembre 2022.

3.2. Les obligations émises au titre de l’instrument SURE par la Commission européenne, qui posait ainsi une première, sont des «obligations sociales», donnant aux investisseurs la garantie que les fonds mobilisés sont effectivement affectés à des fins sociales. La demande a été dix fois supérieure à l’offre et a assuré des rendements compétitifs sur le marché.

3.3. Depuis l’introduction de l’instrument, le Conseil a alloué plus de 90 % de l’enveloppe totale à 19 États membres ( 12 ) , sur la base de propositions de la Commission. Parmi ces pays, quinze ont utilisé les montants reçus pour contribuer au financement des dispositifs de chômage partiel ou de mesures similaires, et quatorze ont également financé des mesures visant à soutenir les travailleurs indépendants.

3.4. Certains pays n’ont pas demandé à bénéficier de fonds au titre de SURE. Leurs gouvernements ont invoqué diverses raisons à cet égard: dans certains États, les fonds nationaux disponibles étaient suffisants pour couvrir les dépenses publiques supplémentaires liées à l’augmentation du chômage; d’autres avaient la possibilité de se procurer sur le marchés des ressources supplémentaires à des taux tout aussi avantageux; d’autres encore se sont abstenus de recourir à SURE à cause des coûts liés aux procédures administratives régissant son accès; enfin, d’aucuns ont tiré parti des mesures temporaires d’assouplissement arrêtées par la Commission européenne en matière budgétaire ou pour les aides d’État ( 13 )

3.5. Sur la base des rapports présentés par les États membres, la Commission estime, dans son rapport de mars 2021 ( 14 ) , que l’instrument SURE a soutenu en 2020 de 25 à 30 millions de travailleurs, soit un quart de la population active totale des États membres bénéficiaires. Ce soutien a concerné quelque 21,5 millions de salariés et 5 millions d’indépendants. Par ailleurs, les entreprises qui ont bénéficié de cet instrument sont au nombre de 1,5 à 2,5 millions, soit entre 12 et 16 % de celles présentes dans les États membres ( 15 )

3.6. Le rapport souligne que les régimes d’aide publique qui sont financés par l’instrument SURE ont pour effet de réduire le coût de la main-d’œuvre pour les entreprises et d’offrir aux ménages une autre forme d’aide au revenu, qui produit de meilleurs résultats que les prestations de chômage traditionnelles. En outre, la Commission souligne que les programmes d’aide à l’emploi sont plus efficaces dans les pays qui disposaient déjà de régimes nationaux de soutien visant à atténuer les effets du chômage.

3.7. Fin 2020, les dépenses publiques totales prévues pour la mise en œuvre des mesures pouvant prétendre à bénéficier du dispositif avaient déjà été engagées dans une proportion de 80 %. La quasi-totalité des États membres ont d’ores et déjà dépensé la totalité du montant reçu au titre de SURE ou prévoient de le faire.

3.8. Grâce à la notation de crédit élevée dont jouit la Commission, les États membres qui ont eu recours à SURE ont économisé quelque 5,8 milliards d’euros en paiements d’intérêts par rapport aux montants qu’ils auraient dû verser s’ils avaient émis eux-mêmes de la dette souveraine. Il est probable que les décaissements à venir généreront eux aussi de nouvelles économies.

4. Observations générales

4.1. Le CESE approuve la stratégie de l’Union européenne visant à lutter contre la crise pandémique, à revitaliser et renforcer les systèmes économiques, sociaux et sanitaires des États membres et à préserver l’emploi, et il estime qu’elle est propre à définir et compléter plus avant la dimension sociale de l’Union, tout en assurant la compétitivité de l’Europe sur la scène mondiale. Le plan d’action pour la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux définit les mesures à prendre pour encourager les investissements nécessaires à une croissance durable et inclusive.

4.2. Le CESE a souligné à plusieurs reprises qu’il est nécessaire de parvenir à une plus grande convergence économique et sociale au sein de l’Union européenne, afin de renforcer la compétitivité de l’économie sociale de marché européenne, de garantir que tous les citoyens puissent jouir pleinement de leurs droits et de soutenir la construction d’un marché du travail capable de tenir compte des changements en cours au moyen d’actions et de stratégies qui s’inscrivent dans un rapport de cohérence avec le socle européen des droits sociaux et la transition verte et numérique. Il est essentiel que les États membres fassent bon usage du soutien qu’ils reçoivent au titre de la facilité pour la reprise et la résilience ( 16 )

4.3. Il est important de soutenir la croissance et la productivité des entreprises viables, y compris les PME et les micro entreprises. SURE est l’un des instruments appropriés pour inciter les employeurs à garder leurs travailleurs malgré la baisse de l’activité productive. Il convient également d’encourager des conventions collectives qui portent sur de nouvelles formes d’aménagement du temps de travail, ayant pour visée de donner accès à des parcours de formation, ainsi que des mesures destinées à aider les entreprises à maintenir l’emploi et les compétences et à garantir la continuité de revenu.

4.4. SURE constitue un instrument essentiel pour protéger les travailleurs et atténuer les graves répercussions socio-économiques de la pandémie sur le monde de l’emploi, d’une part en soutenant financièrement les dispositifs nationaux de chômage partiel et les mesures similaires, notamment dans la perspective d’assurer la continuité des relations d’emploi, par la protection des postes de travail et la lutte contre le chômage et la perte de revenus des travailleurs, et, d’autre part, en aidant les entreprises à faire face aux coûts des prestations de chômage et des cotisations sociales, qui sont en grande partie couverts par des ressources publiques via les mesures d’urgence.

4.5. Le CESE apprécie la rapidité avec laquelle la Commission a élaboré sa proposition destinée à mettre en place SURE et se félicite que les négociations afférentes avec les États membres aient été engagées sur-le-champ et menées à bien en l’espace de quelques semaines. L’instrument SURE met en évidence l’importance que revêtent les programmes de chômage partiel et d’aide au revenu à court terme, et il est donc recommandé aux États membres de les utiliser. Un des objectifs du semestre européen, pour le moyen et le long terme, consiste à encourager des investissements qui visent à atteindre un plein emploi de nature durable et à lutter contre les nouvelles formes de pauvreté, notamment grâce à des réformes structurelles placées sous le signe de la durabilité sociale.

4.6. Le CESE attache beaucoup d’importance au soutien financier qui a été apporté sous la forme de prêts préférentiels accordés par l’Union européenne aux États membres et se félicite que les obligations émises par la Commission soient des «obligations sociales», répondant à des fins spécifiques.

4.7. Le financement des dispositifs de chômage partiel et les formes d’aide au revenu exercent un effet positif sur l’économie dans son ensemble, en ce qu’ils maintiennent le lien des travailleurs avec leur employeur, contribuent à préserver leurs compétences et les capacités de production des entreprises et évitent que les effets de la pandémie n’aient d’autres conséquences négatives et persistantes sur l’économie et le marché du travail.

4.8. Le CESE estime que la mise en place de l’instrument SURE pose un nouveau jalon pour créer, au sein de l’Union européenne, un système solidaire respectueux des principes de subsidiarité et de proportionnalité, étant donné qu’il représente une forme d’«actif sûr européen», qu’il est possible de renforcer grâce aux obligations européennes qui seront utilisées pour financer le programme Next Generation EU ( 17 ) . Le CESE souligne qu’un des grands avantages de SURE est de démontrer qu’en cas de nécessité, l’Union européenne est à même de créer une capacité de prêt et d’émettre un «actif sûr commun» en recourant à la méthode communautaire, plutôt qu’à des accords intergouvernementaux comme dans le cas du mécanisme européen de stabilité (MES) et du Fonds européen de stabilité financière (FESF).

4.9. Le CESE préconise de revoir les procédures d’assistance et d’accès aux financements au titre de SURE, dans le sens d’une simplification des procédures administratives et des mécanismes de notification.

4.10. Le CESE recommande de combiner l’utilisation de SURE avec des politiques publiques actives et des dispositifs de formation et de reconversion professionnelle qui répondent aux intérêts des travailleurs comme des entreprises ( 18 ) . Ce contexte ramène à l’avant-plan le débat sur les moyens de conférer davantage d’efficacité aux services de l’emploi, y compris en temps de crise. Pendant les périodes de réduction non volontaire du temps de travail, il convient d’encourager les parcours de formation qui sont axés sur la reconversion ou visent à accompagner la transition vers de nouvelles possibilités d’emploi qualifié et stable. Malheureusement, les exemples de politiques actives dont on dispose à cet égard sont assez modestes ( 19 )

4.11. Le CESE estime que les interventions effectuées dans chaque pays au titre de l’instrument SURE devraient veiller à couvrir l’ensemble des salariés et toutes les formules de travail indépendant et atypique, touchant en particulier les jeunes.

4.12. À partir des quelques données disponibles, il apparaît que ni les institutions européennes, ni les pouvoirs publics nationaux n’ont mobilisé activement les partenaires sociaux pour améliorer l’utilisation qui a été faite de SURE; le CESE recommande de prévoir un mécanisme adapté de consultation permanent en la matière.

4.13. Le CESE a pris note des estimations concernant les personnes et les entreprises bénéficiaires du soutien au titre de l’instrument SURE ( 20 ) , mais il constate que ces données ne mettent suffisamment en évidence ni les différentes mesures financées par chaque pays et les montants y consacrés, ni les effets qu’elles ont produits quant à la capacité à atténuer les risques de chômage et préserver les revenus.

5. Observations particulières — Quels effets?

5.1. La crise pandémique a mis les systèmes économiques, sociaux et de santé de l’Union européenne à rude épreuve et affecté la vie des citoyens et l’activité des entreprises, en augmentant les inégalités au sein des États membres, comme aussi, dans certains cas, de l’un à l’autre d’entre eux. Le CESE souligne dès lors qu’il s’impose de définir et compléter de manière plus aboutie et cohérente la dimension sociale de l’Union européenne, en tenant compte des mesures recensées dans le plan d’action relatif au socle européen des droits sociaux, tout en assurant la compétitivité de l’Europe sur la scène mondiale.

5.2. Le CESE a déjà mis en évidence ( 21 ) qu’il est nécessaire de réactiver le processus de révision concernant le cadre de gouvernance économique de l’Union européenne, qui a été suspendu jusqu’en 2022 par la communication de la Commission du 20 mars 2020 ( 22 ) . Il adhère à la position prise par ce texte, quand il exprime l’intention que la décision concernant une future désactivation de la clause dérogatoire générale au pacte de stabilité et de croissance soit prise sur la base d’une évaluation globale des performances de l’économie, fondée sur des critères quantitatifs. En conséquence, il demande qu’un «tournant» soit pris en direction d’un cadre de gouvernance revu et rééquilibré, qui soit axé sur la prospérité et qui, de préférence, soit doté de règles simplifiées et présente un caractère moins procyclique, en phase avec le contexte de l’après-pandémie. Il sera essentiel d’aider les États membres à asseoir leurs finances publiques sur une base viable et à renforcer ainsi la confiance dans les investissements.

5.3. Parmi les mesures figurant dans le train de mesures économiques et sociales destinées à contrer les effets de la pandémie, le CESE marque son accord avec l’instauration de SURE, en tant qu’il constitue un outil financier novateur de solidarité européenne qui, anticipant le mécanisme du programme Next Generation EU, est le premier à avoir émis des obligations à des fins sociales.

5.4. SURE s’est avéré être un filet de sécurité et un dispositif de sauvegarde des emplois existants, ainsi qu’un moyen de préserver les entreprises, dans le respect de leurs différentes formes et des prérogatives nationales en matière de garanties sociales. Il convient toutefois que les mesures de protection sociale qui ont été adoptées dans le cadre de l’instrument SURE s’accompagnent de politiques actives du marché du travail qui visent à créer des emplois stables et de qualité, ainsi que de dispositifs qui induisent une adaptation des compétences, en luttant contre les formes de pauvreté au travail et de morcellement ou d’instabilité de l’activité professionnelle, qui n’offrent aucune garantie quant à une couverture sociale adéquate et ont également des répercussions sur les systèmes publics de protection sociale.

5.5. Le CESE accueille favorablement la recommandation de la Commission européenne concernant un soutien actif et efficace à l’emploi (EASE), qui a été adoptée dans le cadre de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et vise à soutenir efficacement et activement l’emploi dans le sillage de la crise de la COVID-19. Il met en exergue l’approche stratégique qu’elle adopte, grâce à laquelle les mesures d’urgence prises pendant la pandémie cèdent progressivement la place à de nouvelles dispositions, nécessaires pour favoriser une reprise génératrice d’emplois, en particulier dans les secteurs de l’écologie et du numérique. Des politiques efficaces favorisant la création de postes de travail de qualité et le passage d’un emploi à un autre devraient pouvoir s’appuyer sur des services de l’emploi performants, fournissant un soutien sur mesure aux demandeurs d’emploi, en particulier aux jeunes, aux femmes et aux entrepreneurs sociaux.

5.6. Pour le CESE, le soutien et la mobilisation des partenaires sociaux représentent une valeur ajoutée, et il est dès lors primordial que, s’agissant de débattre des actions cofinancées par SURE, de s’y impliquer et de les négocier, au niveau tant européen que national, ils soient parties prenantes à la démarche et que l’accent soit également mis sur la négociation collective dans les secteurs spécifiques les plus frappés par la crise. Toutefois, cette participation des partenaires sociaux doit absolument avoir de la consistance et se caractériser par sa légitimité, et non revêtir un caractère purement formel.

5.7. Le CESE juge opportun de souligner combien il importe que les ressources allouées au titre de SURE soient également utilisées pour financer des mesures qui, en réduisant les coûts supportés par les entreprises pour adapter leur production aux protocoles de sécurité, s’attachent à enrayer la propagation du virus sur les lieux de travail par des interventions et des actions de prévention et de protection en matière sécuritaire et sanitaire.

5.8. Le CESE propose de créer un observatoire sur le fonctionnement de SURE qui, couvrant toute la période où le mécanisme sera opérationnel et étant ouvert à une participation active des partenaires sociaux et des autres organisations de la société civile, aurait pour but de suivre et d’évaluer l’impact des mesures financées dans les différents pays, en procédant à une analyse et une évaluation des bonnes pratiques et des systèmes de protection mis en place dans chaque État membre, afin de déceler des modèles, valables pour l’avenir, de dispositifs de réduction du temps de travail et d’aide au revenu dans des situations de crise.

5.9. Le CESE reconnaît pleinement les résultats positifs qu’a produit le dispositif SURE, tels que la Commission les a mis en avant dans son rapport de mars 2021. Le programme répond à des impératifs concernant un soutien accordé aux États membres, à titre temporaire, afin d’aider les travailleurs et les entreprises à surmonter la crise, de préserver des emplois et d’ouvrir la voie à la reprise économique et sociale. Le CESE approuve la proposition voulant que SURE, notamment après le suivi et l’évaluation de son fonctionnement qu’en aura faits l’observatoire susmentionné, soit pérennisé pour soutenir les travailleurs et les entreprises, car il constitue un outil en faveur de l’intégration et de la résilience socio-économique de l’Union européenne dans les périodes de crise comme celle que nous connaissons actuellement: telle est la préconisation qui est ressortie du débat dans lequel les pouvoirs publics, les partenaires socio-économiques, les organisations de la société civile, des universitaires et des experts des différents pays européens ont pu s’exprimer et qui s’est également déroulé au sein même de la Commission ( 23 )

5.10. Dans l’éventualité d’une crise économique, le CESE appelle les institutions européennes à jouer, en matière sociale, un rôle qui soit plus efficace et apporte davantage de soutien, notamment en instaurant et finançant des mesures en faveur des travailleurs et des entreprises. Elles devraient encourager un débat public en faveur de la création d’un régime européen permanent d’assurance chômage fondé sur une base juridique différente, qui tienne compte des avis que le CESE a consacrés à cette question ( 24 )

Bruxelles, le 22 septembre 2021. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) Recommandation (UE) 2021/402 de la Commission du 4 mars 2021 concernant un soutien actif et efficace à l’emploi (EASE) à la suite de la crise de la COVID-19 (JO L 80 du 8.3.2021, p. 1).

(2) Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, COVID-19: conséquences sur l’emploi et la vie professionnelle, mars 2021.

(3) Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, Covid-19: Policy responses across Europe («COVID-19: les politiques pour y faire face en Europe»), juin 2020.

(4) Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2021, chapitre 2.

(5) COM(2021) 148 final. SURE: inventaire après six mois, 22 mars 2021; voir aussi la note d’information du Parlement européen SURE Implementation («Mise en œuvre de SURE»), d’avril 2021.

(6) Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2021, chapitre 2, graphique 2.1, Job retention schemes in OECD countries («Régimes de maintien de l’emploi dans les pays de l’OCDE») — ibidem, Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail.

(7) Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, Covid-19: Policy responses across Europe («COVID-19: les politiques pour y faire face en Europe»), juin 2020.

(8) Sources: OCDE, Institut syndical européen (ETUI), Commission européenne, fiche d’information du Parlement européen.

(9) Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, Covid-19: Policy responses across Europe («COVID-19: les politiques pour y faire face en Europe»), juin 2020, données Eurostat compilées par la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail.

(10) Analyse de la Commission européenne et Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail; voir également le Programme commun: ONU Femmes — OIT et l’Évaluation de l’impact de la COVID-19 sur l’emploi en fonction du genre et soutien d’une aide au redressement tenant compte du genre, mars 2021.

(11) Institut syndical européen (ETUI) — Note d’orientation no 7, 2020.

(12) Voir COM(2021) 148 final. SURE: inventaire après six mois, 22 mars 2021; voir aussi la note d’information du Parlement européen SURE Implementation («Mise en œuvre de SURE»), d’avril 2021, et, pour la mise à jour concernant les dotations aux États membres, les pages internet de la Commission européenne sur l’instrument SURE.

(13) Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, ibidem, chapitre 3, 2021.

(14) COM(2021) 105 final, communication de la Commission au Conseil «Un an après le début de la pandémie de COVID-19: la réponse apportée en matière de politique budgétaire».

(15) COM(2021) 148 final. SURE: inventaire après six mois, 22 mars 2021; voir aussi la note d’information du Parlement européen SURE Implementation («Mise en œuvre de SURE»), d’avril 2021.

(16) Résolution du CESE: Contribution du Comité économique et social européen au programme de travail de la Commission européenne pour 2022, juin 2021 (JO C 341 du 24.8.2021, p. 1).

(17) Christina Kattami, Protecting employment in 2021 and beyond: what can the new SURE instrument do? («Protéger l’emploi en 2021 et au-delà: quelles sont les possibilités du nouvel instrument SURE?»), note d’orientation de la Fondation hellénique pour la politique européenne et étrangère (ELIAMEP), 2021; L. Andor, Protecting Jobs and Incomes in Europe: Towards an EU Capacity for Employment Stabilisation in the Pandemic Period («Protéger les emplois et les revenus en Europe: vers une capacité européenne de stabilisation de l’emploi en période pandémique»), 2021, in J. Caetano, I. Vieira, A. Caleiro, New Challenges for the Eurozone Governance («Nouveaux défis pour la gouvernance de la zone euro»).

(18) Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, COVID-19: conséquences sur l’emploi et la vie professionnelle, mars 2021.

(19) Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2021, chapitre 2.5 Combining job retention policies with job reallocation («Combiner les mesures de maintien de l’emploi et la réaffectation des postes de travail»), et Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, ibidem, avec des exemples de mesures adoptées dans divers pays.

(20) COM(2021) 148 final.

(21) Résolution du CESE sur la «Contribution du Comité économique et social européen au programme de travail de la Commission européenne pour 2022», juin 2021 (JO C 341 du 24.8.2021, p. 1).

(22) COM(2021) 123 final.

(23) Voir Christina Kattami, Protecting employment in 2021 and beyond: what can the new SURE instrument do? («Protéger l’emploi en 2021 et au-delà: quelles sont les possibilités du nouvel instrument SURE?»), note d’orientation de la Fondation hellénique pour la politique européenne et étrangère (ELIAMEP), 2021; L. Andor, Protecting Jobs and Incomes in Europe: Towards an EU Capacity for Employment Stabilisation in the Pandemic Period («Protéger les emplois et les revenus en Europe: vers une capacité européenne de stabilisation de l’emploi en période pandémique»), 2021, in J. Caetano, I. Vieira, A. Caleiro, New Challenges for the Eurozone Governance («Nouveaux défis pour la gouvernance de la zone euro»), ainsi que le rapport de la Commission européenne et la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, ainsi que l’OCDE [Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, COVID-19: conséquences sur l’emploi et la vie professionnelle, mars 2021; COM(2021) 148 final. SURE: inventaire après six mois, 22 mars 2021; voir aussi la note d’information du Parlement européen SURE Implementation («Mise en œuvre de SURE»), d’avril 2021].

(24) Avis du CESE sur «Des normes minimales communes de l’Union européenne en matière d’assurance chômage dans les États membres» (JO C 97 du 24.3.2020, p. 32); Beblavy Miroslav, Lenaerts Karolien, Feasibility and added value of a European Unemployment Benefits Scheme («Faisabilité et valeur ajoutée d’un régime européen de prestations de chômage»), CEPS, 2017.