AVIS n° 5/94 de la Cour des comptes des Communautés européennes sur :

- la proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune,

et - la proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (94/C 383/03)

LA COUR DES COMPTES

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 43 et 209,

vu le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (),

vu le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (), modifié en dernier lieu par le règlement (CEE, CECA, Euratom) n° 2730/94 du Conseil du 31 octobre 1994 (),

vu la décision de la Commission, 94/442/CE, du 1er juillet 1994, relative à la création d`une procédure de conciliation dans le cadre de l`apurement des comptes du FEOGA, section « garantie » (),

vu la proposition présentée par la Commission le 1er juillet 1994 (),

vu la demande, formulée par le Conseil, de consultation de la Cour des comptes sur cette proposition, parvenue à la Cour le 2 septembre 1994,

considérant que l`insuffisance des ressources conjuguée aux difficultés de procédure ont allongé les délais d`adoption des décisions d`apurement et créé une insécurité juridique et financière au niveau des administrations nationales;

considérant que cela a abouti à une situation qui a empêché la Commission de fournir, dans le cadre de la procédure d`apurement annuelle, l`assurance raisonnable que toutes les dépenses inscrites dans les comptes des États membres et imputées au budget général de la Communauté sont matériellement exactes et conformes aux dispositions communautaires;

considérant que la Cour a, à plusieurs reprises, dénoncé cette situation ainsi que la faiblesse du contrôle interne des systèmes de paiement du FEOGA-Garantie et les irrégularités qui en sont la conséquence notamment dans le domaine des restitutions à l`exportation ();

considérant que l`on n`escompte pas que la Commission sera en mesure de remplir les conditions susceptibles de permettre une prise de décision globale et unique; par conséquent, que la proposition ayant pour objet de scinder l`apurement des comptes en deux procédures distinctes vise une révision des objectifs du système d`apurement de sorte que des mesures préventives et correctrices soient mises en oeuvre parallèlement aux opérations ou peu après celles-ci, ainsi que l`instauration d`un meilleur système de coopération entre les États membres et la Commission;

considérant qu`il convient, dans ce contexte, de clarifier et de renforcer l`organisation et les procédures proposées concernant les organismes payeurs responsables de la gestion décentralisée des dépenses communautaires, ainsi que celles concernant l`apurement des comptes proprement dit;

considérant que, pour assainir la gestion du FEOGA, il apparaît nécessaire de prévoir le versement d`intérêts de retard lorsque des montants dus ne sont pas versés à leur échéance à la Commission ou lorsqu`il y a lieu au recouvrement de paiements indus,

A ADOPTÉ L`AVIS SUIVANT :

PREMIÈRE PARTIE :

CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES

1. La Cour réaffirme son attachement au principe d`une décision unique annuelle d`apurement des comptes du FEOGA-Garantie, telle que le pose le règlement (CEE) n° 729/70 dans sa version initiale. Elle regrette que la Commission n`ait pas été en mesure d`en promouvoir une application satisfaisante en développant une méthodologie adéquate de contrôle et de règlement administratif des cas de non-conformité ou d`irrégularités et en y affectant les moyens nécessaires.

2. La Cour a dénoncé cette situation à plusieurs reprises dans ses rapports annuels et spéciaux () ainsi que la faible qualité du contrôle interne des systèmes de paiement des dépenses du FEOGA-Garantie. Elle y a aussi dénoncé les irrégularités qui caractérisent la gestion du FEOGA-Garantie, notamment dans le domaine des restitutions à l`exportation, mais aussi dans celui des interventions et des aides directes.

3. Dans ce contexte, la proposition de la Commission apparaît comme une solution de compromis tenant compte des faiblesses constatées de la procédure d`apurement, sans toutefois y remédier complètement. La Cour, à la lumière de ses observations antérieures, recommande la prudence. Étant en faveur d`un raccourcissement de la période d`apurement, elle suggère qu`il y soit procédé à l`issue d`une période expérimentale de quatre ans qui aura donné lieu à une évaluation de la part de la Commission. La Cour estime en effet que la Commission devra, entre autres, s`appuyer sur les premiers résultats de la procédure de conciliation prévue à l`article 5 paragraphe 2 point c) de sa proposition, pour pouvoir ensuite justifier une éventuelle modification plus fondamentale des textes en vigueur.

4. La proposition de la Commission prévoit que le raccourcissement de la période d`apurement ne s`applique pas aux conséquences financières des cas d`irrégularités. Dans le souci de préserver les droits légitimes de l`Union européenne au-delà du strict domaine des irrégularités, la Cour est en faveur d`une extension des exceptions à ce raccourcissement aux cas de négligences, tels que prévus par les dispositions mêmes de l`article 8 paragraphe 2 du règlement (CEE) n° 729/70.

5. C`est dans cette optique que la Cour présente ci-après des commentaires spécifiques de nature, selon elle, à améliorer l`énoncé du texte proposé.

DEUXIÈME PARTIE :

COMMENTAIRES SPÉCIFIQUES

A) Sur la proposition modifiant le règlement n° 729/70

Agrément des organismes payeurs

6. Étant donné le rôle fondamental dévolu aux organismes payeurs dans la mise en oeuvre des mesures relevant du FEOGA-Garantie, la Cour souligne la nécessité de disposer de procédures précises et empreintes de prudence pour l`agrément de ces organismes. C`est pourquoi les critères auxquels doivent répondre les organismes payeurs, ou les organismes délégués par eux, devraient être clairement établis par la Commission dans le cadre des conditions d`agrément prévues à l`article 4 paragraphe 7 du règlement (CEE) n° 729/70. Par ailleurs, pour éviter les divergences au niveau de l`évaluation des systèmes de contrôle interne et d`organisation administrative des organismes payeurs, les agréments nationaux devraient être accordés sur la base d`un avis spécifique de la Commission.

Procédure d`apurement des comptes

7. Dans sa proposition, la Commission scinde l`apurement des comptes en deux procédures de contrôle distinctes :

a) un contrôle annuel des comptes des organismes payeurs effectué par des auditeurs indépendants, sur la base des pièces justificatives disponibles dans ces organismes, et visant à confirmer l`exactitude, l`intégralité et la véracité des recettes et des dépenses comptabilisées au titre d`un exercice donné;

b) des audits de conformité pluriannuels (), portant sur différents exercices et visant à examiner la matérialité des opérations sous-jacentes ainsi que la conformité des dépenses et des recettes correspondantes avec la législation communautaire.

Afin d`assurer la cohérence de la procédure d`apurement dans son ensemble, il est nécessaire de définir clairement les objectifs, l`étendue et la méthodologie retenus pour chacune de ces deux phases du contrôle.

8. La décision annuelle d`apurement des comptes doit se fonder dans une large mesure sur les attestations concernant l`intégralité, l`exactitude et la véracité des comptes des organismes payeurs. Afin de souligner la responsabilité finale de la Commission et étant donné l`importance capitale de ces attestations dans ce contexte, la version modifiée du règlement devrait stipuler que :

a) les organismes assurant le contrôle des comptes sont fonctionnellement et hiérarchiquement indépendants des organismes payeurs [article 4 paragraphe 3bis du règlement (CEE) n° 729/70];

b) la dénomination des organismes assurant le contrôle des comptes est communiquée à la Commission [article 4 paragraphe 3bis du règlement (CEE) n° 729/70];

c) avant de s`appuyer sur les attestations, la Commission vérifie que les contrôles ont été opérés conformément aux normes de contrôle communément admises au niveau international [article 5 paragraphe 1bis du règlement (CEE) n° 729/70] et que les résultats fournissent un fondement suffisant pour ces attestations.

9. L`audit de conformité devrait être fondé sur les opérations. Il devrait consister à vérifier, sur la base d`un échantillon représentatif, si les crédits inscrits au budget du FEOGA-Garantie ont été utilisés conformément à la réglementation communautaire. Ce contrôle devrait également inclure l`examen de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes permettant d`identifier les bénéficiaires finales, plus particulièrement dans les zones à risques, ainsi que de la matérialité des faits générateurs.

10. Pour les raisons de prudence évoquées au paragraphe 3 ci-dessus, la Cour considère que le raccourcissement immédiat de la période d`apurement, fixé par la Commission à trois années couvrant l`exercice courant et les deux exercices antérieurs [article 5, paragraphe 2 sous c) du règlement (CEE) n° 729/70], est excessif et devrait être porté à cinq années couvrant l`exercice courant et les quatre exercices antérieurs. En raison de ce nouveau calendrier et afin d`assurer la couverture effective de toutes les dépenses, la Commission devrait établir, au début de chaque année, un programme pluriannuel glissant pour les audits de conformité couvrant l`année en cours ainsi que les quatre années suivantes et établir simultanément un rapport d`activité sur les contrôles opérés l`année précédente [article 5, paragraphe 2 bis du règlement (CEE) n° 729/70].

11. Qu`elles consistent en une réduction ou en une augmentation du financement communautaire, les décisions résultant des audits de conformité se rapporteront toujours à des domaines budgétaires spécifiques et couvriront en règle générale les dépenses de plusieurs exercices. Afin de garantir un niveau de transparence suffisant, les décisions en question devraient montrer, pour chaque État membre, les montants correspondants ventilés par domaine(s) budgétaire(s) et par exercice(s).

12. Enfin, il apparaît nécessaire que des délais précis soient fixés à tous les stades de la procédure d`apurement, notamment pour éviter un maintien prolongé de dossiers non clôturés. De même il est indispensable que des intérêts de retard soient prévus dans le cas où des sommes dues, à échéances précises, sont versées avec retard et lors du recouvrement de paiements indus.

13. La Cour constate que la Commission a déjà décidé () la création, dans le cadre de la notification des résultats de l`audit de conformité, de la procédure de conciliation prévue à l`article 5 paragraphe 2 point c) dernier alinéa de la proposition de règlement modifiant le règlement n° 729/70. Cette nouvelle procédure pouvant avoir une incidence sur les décisions d`apurement à venir, la Commission devrait procéder à une évaluation approfondie de ses résultats après quelques années de mise en pratique, mais le 31 décembre 1998 au plus tard.

Évaluation du nouveau système

14. Les modifications des procédures d`apurement des comptes qui sont proposées sont importantes. À de nombreux égards, il est difficile d`en prévoir l`incidence sur la mise en oeuvre de la politique du FEOGA-Garantie. C`est pourquoi la Cour estime que la Commission devrait présenter aux autorités budgétaires, avant le 31 décembre 1998, une évaluation du fonctionnement des nouvelles procédures portant sur :

- l`agrément des organismes payeurs,

- l`attestation des comptes,

- l`audit de conformité,

- la procédure de conciliation.

Cette évaluation devrait également être soumise à la Cour des comptes (article 2 de la proposition de règlement).

B) Sur la proposition modifiant le règlement financier

15. La proposition de la Commission a pour objet d`adapter les dispositions du règlement financier aux modifications qu`elle propose pour le règlement (CEE) n° 729/70.

16. La Cour considère que les recommandations qu`elle a faites ci-dessus à propos de ce règlement sont applicables, mutatis mutandis, à la proposition de modification du règlement financier. La Cour estime cependant que l`article 102 paragraphe 5 relatif aux résultats de l`audit de conformité devrait également couvrir la possibilité d`une augmentation des dépenses.

TROISIÈME PARTIE :

PROPOSITIONS DE MODIFICATION

17. Dans les tableaux ci-joints, la Cour présente les amendements et commentaires relatifs à la proposition de la Commission annoncés dans les première et deuxième parties.

>TABLE>

>TABLE>

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 15 décembre 1994.

Par la Cour des comptes

André J. MIDDELHOEK

Président

() JO n° L 94 du 28. 4. 1970, p. 13.

() JO n° L 356 du 31. 12. 1977.

() JO n° L 293 du 12. 11. 1994, p. 7.

() JO n° L 182 du 16. 7. 1994, p. 45.

() JO n° C 284 du 12. 10. 1994, p. 5 et COM(94) 240 du 1. 7. 1994.

() a) Rapports annuels :

a) - Observations concernant la procédure d`apurement des comptes :

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1986, point 5.26 (JO n° C 336 du 15. 12. 1987)

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1988, points 5.1-5.32 (JO n° C 312 du 12. 12. 1989)

a) - Observations concernant les États membres :

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1989 (JO n° C 313 du 12. 12. 1990)

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1990 (JO n° C 324 du 13. 12. 1991)

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1991 (JO n° C 330 du 15. 12. 1992)

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1992 (JO n° C 309 du 16. 11. 1993)

a) - - Rapport annuel relatif à l`exercice 1993 (JO n° C 327 du 24. 11. 1994)

b) Rapports spéciaux :

a) - N° 2/89 sur l`organisation des marchés dans le secteur des fruits et légumes frais et transformés (JO n° C 128 du 24. 5. 1989)

a) - N° 2/90 sur la gestion et le contrôle des restitutions à l`exportation (JO n° C 133 du 31. 5. 1990)

a) - N° 2/92 sur le contrôle des restitutions à l`exportation versées à de grandes entreprises sélectionnées dans le secteur des produits laitiers (JO n° C 101 du 22. 4. 1992)

a) - N° 4/93 relatif à la mise en oeuvre du régime des quotas visant la maîtrise de la production laitière (JO n° C 227 du 23. 8. 1993)

a) - N° 7/93 sur les contrôles relatifs aux irrégularités et aux fraudes dans le domaine agricole (JO n° C 307 du 13. 11. 1993)

a) - N° 8/93 sur l`organisation commune du marché du tabac brut (JO n° C 64 du 2. 3. 1994)

() Contrôle de la matérialité des faits générateurs et de la légalité/régularité des dépenses.

() Décision de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d`une procédure de conciliation dans le cadre de l`apurement des comptes du Fonds européen d`orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « garantie ». JO n° L 182 du 16. 7. 1994, p. 45.