Asseoir les bases de la crédibilité

I. Le programme d’élargissement — Réalisations et défis

Au cours des cinq dernières années, la Commission a renforcé la crédibilité de la politique d’élargissement et a accru son pouvoir de transformation en recentrant l’attention sur le traitement des réformes fondamentales dès le début du processus d’élargissement. La Commission a mis en particulier l’accent sur les trois piliers que constituent l’état de droit, la gouvernance économique et la réforme de l’administration publique.

Dans sa communication de 2012 sur la stratégie d’élargissement[1], la Commission a introduit une nouvelle approche de l’état de droit. Dans sa communication de 2013[2], elle a défini un cadre pour le renforcement de la gouvernance économique, s’appuyant sur l’expérience du Semestre européen. Cette année, la Commission présente de nouvelles idées pour soutenir la réforme de l’administration publique dans les pays visés par l’élargissement. Ces trois piliers sont étroitement liés entre eux et les progrès accomplis dans ces domaines seront décisifs pour déterminer le moment où les pays concernés seront tout à fait prêts à adhérer à l’UE.

La politique d’élargissement de l’UE contribue à procurer les bienfaits réciproques de la paix, de la sécurité et de la prospérité en Europe, ce qui accroît la force politique et économique de l’UE et exerce un puissant impact transformateur sur les pays concernés. Un processus d’adhésion bien préparé permet de faire en sorte que l’élargissement ne se fasse pas au détriment de l’efficacité de l’Union.

Le dixième anniversaire, célébré en mai, de l’adhésion de dix nouveaux États membres en 2004 vient nous rappeler les progrès réalisés. À mesure que l’UE s’élargit, les perspectives qui s’offrent à nos entreprises, à nos investisseurs financiers, à nos consommateurs, à nos touristes, à nos étudiants et à nos propriétaires fonciers évoluent dans le même sens. L’adhésion a été bénéfique tant pour les nouveaux que pour les anciens États membres. Le commerce et les investissements se sont intensifiés. La qualité de vie des citoyens s’est améliorée grâce à l’élargissement du champ d’application des normes environnementales, de consommation et autres de l’UE.

Pour les pays des Balkans occidentaux, la perspective claire d’adhésion à l’UE offerte par les États membres est un facteur clé de stabilisation. Elle soutient les progrès à accomplir pour respecter les conditions nécessaires, notamment celles imposées dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Des relations de bon voisinage et une coopération régionale ouverte à tous sont d’une importance essentielle. Des progrès ont été accomplis à cet égard au cours de l’année écoulée, même si certaines questions restent encore en suspens. Des efforts constants doivent absolument être fournis pour régler les problèmes bilatéraux entre les pays visés par l’élargissement et avec les États membres, notamment, le cas échéant, sous les auspices des Nations unies, et surmonter l’héritage du passé compte tenu de l’histoire de cette région récemment ravagée par des conflits.

Le processus d’adhésion est rigoureux et se fonde sur des conditions strictes mais équitables, des critères bien établis et le principe des mérites propres. Ce point est crucial pour la crédibilité de la politique d’élargissement, pour encourager les pays visés par l’élargissement à mener des réformes ambitieuses et pour garantir le soutien des citoyens de l’UE. Pour leur part, les États membres doivent, de concert avec les institutions de l’UE, mener un débat éclairé sur l’impact politique, économique et social de la politique d’élargissement.

***

Le programme d’élargissement actuel concerne les pays des Balkans occidentaux, la Turquie et l’Islande. L’année écoulée a été importante pour un certain nombre de pays des Balkans occidentaux:

Le Monténégro a pris de nouvelles mesures dans le cadre des négociations d’adhésion. Douze chapitres ont été ouverts. La mise en œuvre des réformes de l’état de droit a commencé. Des résultats tangibles sont à présent nécessaires et seront essentiels pour déterminer le rythme global des négociations d’adhésion. Tant le gouvernement que l’opposition doivent veiller à ce qu’un débat politique ait lieu tout d’abord au Parlement.

L’ouverture de négociations d’adhésion marque un tournant dans les relations de l’UE avec la Serbie. Ce pays doit à présent mettre en œuvre concrètement et de manière durable ses priorités en matière de réforme, le rythme des négociations dépendant des progrès accomplis dans les domaines clés, notamment l’état de droit et le processus de normalisation avec le Kosovo*. Une nouvelle impulsion doit être donnée au dialogue entre Belgrade et Pristina afin de résoudre les principaux problèmes encore en suspens et d’ouvrir une nouvelle phase dans les relations de normalisation.

L’Albanie s’est vu octroyer le statut de pays candidat en juin en reconnaissance de ses efforts de réforme et des progrès accomplis pour respecter les conditions fixées. Le pays doit renforcer et consolider la dynamique de réforme et concentrer ses efforts sur les mesures visant à relever de manière durable et inclusive les défis liés à son intégration dans l’UE. Le gouvernement et l’opposition doivent veiller à ce que le débat politique se tienne principalement au sein du Parlement.

L’accord de stabilisation et d’association avec le Kosovo a été paraphé en juillet, ce qui constitue un tournant décisif dans les relations entre l’UE et le Kosovo. Le Kosovo doit à présent obtenir des résultats concrets en ce qui concerne les réformes clés, en particulier en matière d’état de droit.

Le processus d’adhésion à l’UE mené avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine est dans l’impasse. Des mesures s’imposent pour inverser le recul observé récemment, notamment en ce qui concerne la liberté d’expression et des médias et l’indépendance du système judiciaire. Il faut aussi trouver d’urgence une solution négociée et mutuellement acceptable à la question du nom du pays. Le gouvernement et l’opposition devraient prendre des mesures pour restaurer le dialogue politique au Parlement.

La Bosnie-Herzégovine continue de faire du sur-place sur la voie de son intégration européenne. Après les élections, le pays devra impérativement parler d’une seule voix, s’attaquer aux réformes socioéconomiques urgentes et faire avancer son programme européen.

La mise en œuvre, par la Turquie, de certains engagements de réforme tels que celui concernant le train de mesures de démocratisation de 2013, s’est poursuivie et des mesures ont été prises pour régler la question kurde. Toutefois, plusieurs éléments ont aussi fait naître de vives préoccupations quant à l’indépendance du système judiciaire et à la protection des libertés fondamentales. Des négociations d’adhésion actives et crédibles constituent le cadre le plus approprié pour exploiter tout le potentiel des relations UE-Turquie. L’ouverture de négociations sur les chapitres concernés consacrés à l’état de droit et aux droits fondamentaux permettrait de disposer d’une feuille de route pour les réformes à entreprendre dans ces domaines clés.

À la suite d’une décision du gouvernement de l’Islande, les négociations d’adhésion sont suspendues depuis mai 2013.

***

L’approche adoptée par la Commission pour traiter les fondamentaux en premier lieu donne la priorité aux réformes liées à l’état de droit et aux droits fondamentaux, à la gouvernance économique et à l’amélioration de la compétitivité de l’économie, ainsi qu’au renforcement des institutions démocratiques. Cela concerne aussi l’administration publique, qui reste faible dans la plupart des pays visés par l’élargissement, avec des capacités administratives limitées, une forte politisation et un manque de transparence. Le renforcement du fonctionnement des institutions démocratiques nécessite aussi des processus électoraux sains et un fonctionnement adéquat des parlements, et notamment un dialogue constructif et durable entre toutes les sensibilités politiques. Il faut œuvrer davantage à la promotion d’un environnement propice à l’action des organisations de la société civile. Une société civile forte contribue à renforcer la responsabilité politique et à promouvoir une compréhension approfondie des réformes liées à l’adhésion.

La section II de la présente communication se concentre sur les principaux défis et passe en revue les progrès réalisés dans les domaines de la réforme de l’administration publique, de la gouvernance économique et de la compétitivité, ainsi que de l’état de droit et des droits fondamentaux. La section III dresse l’inventaire des défis régionaux et bilatéraux, en particulier dans les Balkans occidentaux. La section IV expose les conclusions et recommandations concernant les questions tant horizontales que spécifiques à chaque pays.

Dans tous les domaines visés ci-dessus, la Commission s’efforce d’utiliser au maximum les mécanismes et structures existants pour faire progresser les réformes, que ce soit au moyen de structures des accords de stabilisation et d’association (ASA), des négociations d’adhésion ou d’initiatives par pays ciblées menées par la Commission, telles que des dialogues à haut niveau ou des dialogues structurés sur l’état de droit. De telles initiatives ont été étoffées en novembre 2013 avec l’instauration d’un dialogue à haut niveau avec l’Albanie sur les priorités clés. En ce qui concerne la réforme de l’administration publique, la Commission est en train de mettre en place un dialogue plus structuré et de créer des «groupes spécialisés» avec les pays visés par l’élargissement.

2014 a vu le lancement du nouvel instrument d’aide de préadhésion (IAP II). Dans le cadre de l’IAP II, l’UE fournira une aide de 11,7 milliards d’euros pour la période 2014-2020 afin de soutenir les pays visés par l’élargissement dans leurs préparatifs à l’adhésion ainsi que la coopération régionale et transfrontière. L’IAP II se concentre davantage sur les priorités qu’implique l’adhésion à l’UE dans les domaines de la démocratie et de l’état de droit ainsi que de la compétitivité et de la croissance, et introduit une approche sectorielle, des incitations à produire des résultats, un appui budgétaire renforcé et une hiérarchisation des projets. Une approche coordonnée est nécessaire pour les grands investissements à réaliser le long des principaux corridors d’infrastructures. La coordination avec les institutions financières internationales (IFI) est en cours de renforcement. Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux continuera de soutenir les investissements stimulant la croissance et l’emploi et promouvant la connectivité dans la région.

Trois avantages stratégiques de l’élargissement

1) Il fait de l’Europe un espace plus sûr. Par le processus d’adhésion, l’UE promeut la démocratie et les libertés fondamentales et consolide l’état de droit dans tous les pays candidats, ce qui réduit l’incidence de la criminalité transfrontière. La politique d’élargissement actuelle renforce la paix et la stabilité dans les Balkans occidentaux et promeut leur redressement et la réconciliation après les guerres des années 1990.

2) Il contribue à améliorer la qualité de vie de la population grâce à l’intégration et à la coopération dans des domaines tels que l’énergie, les transports, l’état de droit, la migration, la sécurité alimentaire, la protection des consommateurs et de l’environnement et le changement climatique. L’élargissement nous permet de faire en sorte que nos propres normes élevées soient appliquées au-delà de nos frontières, ce qui réduit le risque que les citoyens de l’UE soient touchés, par exemple, par une pollution importée d’ailleurs.

3) Il favorise notre prospérité. Une Europe plus grande est une Europe plus forte. En 2012, le PIB de l’UE s’élevait à 23 % du PIB mondial, soit 13 000 milliards d’euros. L’adhésion a profité tant aux nouveaux qu’aux anciens États membres. À mesure que l’UE s’élargit, les perspectives qui s’offrent à nos entreprises, à nos investisseurs, à nos consommateurs, à nos touristes, à nos étudiants et à nos propriétaires fonciers évoluent dans le même sens. Un marché unique plus vaste est plus attrayant pour les investisseurs: les investissements directs étrangers du reste du monde vers l’UE ont doublé en pourcentage du PIB depuis l’adhésion de 2004 (de 15,2 % du PIB en 2004 à 30,5 % du PIB en 2012).

***

II. Priorité aux fondamentaux — consolidation des réformes et renforcement de la crédibilité

La présente section dresse l’inventaire des principaux défis et passe en revue les progrès réalisés dans les domaines de la réforme de l’administration publique, de la gouvernance économique et de la compétitivité, ainsi que de l’état de droit et des droits fondamentaux. Elle présente de nouvelles idées visant à mettre davantage l’accent sur la réforme de l’administration publique et affine l’approche de la gouvernance économique. La communication de l’année dernière mettait un accent particulier sur la manière dont l’aide de préadhésion soutient le processus de réforme dans tous les domaines. Cette année, l’attention est attirée sur certaines pratiques qui sont appliquées dans les domaines ci-dessus dans les pays visés par l’élargissement et sont susceptibles d’inspirer des réformes dans d’autres pays.

a) Réforme de l’administration publique

Avec l’état de droit et la gouvernance économique, la réforme de l’administration publique (RAP) est un des piliers du processus d’élargissement. Ces trois «piliers» sont des thématiques transversales, étroitement liées et d’une importance fondamentale pour la réussite des réformes politiques et économiques et l’établissement d’une base pour la mise en œuvre des règles et normes de l’UE. Une administration publique efficace est nécessaire à la gouvernance démocratique. Elle a aussi un impact direct sur la capacité des pouvoirs publics à fournir des services publics et à stimuler la compétitivité et la croissance.

La réforme de l’administration publique vise à renforcer la transparence, l’obligation de rendre des comptes et l’efficacité et se concentre davantage sur les besoins des citoyens et des entreprises. Une gestion appropriée des ressources humaines, une meilleure planification, coordination et élaboration des politiques, des procédures administratives saines et une amélioration de la gestion des finances publiques, notamment de la gestion et du recouvrement des recettes, sont d’une importance fondamentale pour le fonctionnement de l’État et pour la mise en œuvre des réformes nécessaires à l’adhésion à l’UE. Les pays doivent redoubler d’efforts pour améliorer leurs administrations publiques à tous les niveaux en s’appuyant sur des stratégies nationales. Reconnaissant les défis auxquels sont confrontés les pays visés par l’élargissement, la Commission est en train de renforcer son soutien en faveur de la création des structures et capacités administratives nécessaires dans le cadre du processus d’adhésion.

La Commission structurera ses travaux sur la RAP avec les pays visés par l’élargissement autour des questions clés suivantes:

Questions clés pour la réforme de l’administration publique

1. Cadre stratégique pour la réforme de l’administration publique — ce cadre prévoit l’engagement politique de mener à bien le processus de réforme, et notamment le leadership politique et la coordination technique ainsi que le suivi de la mise en œuvre.

2. Élaboration et coordination des politiques — cette notion recouvre la coordination appropriée au sein du gouvernement, la coordination interministérielle, l’élaboration des politiques et l’analyse financière.

3. Services publics et gestion des ressources humaines — cette question couvre l’organisation et le fonctionnement du service public, et notamment la dépolitisation, le recrutement et la promotion fondés sur le mérite, la formation et la professionnalisation.

4. Obligation de rendre des comptes — cette notion couvre la transparence de l’administration, notamment l’accès à l’information et la possibilité de recours administratif et de droit à réparation.

5. Fourniture de services — cette question couvre l’amélioration des services aux citoyens et aux entreprises, notamment des procédures administratives et des services d’administration en ligne.

6. Gestion des finances publiques (GFP) — elle prévoit un engagement à adopter une approche plus globale de l’amélioration de la gestion des finances publiques et du processus budgétaire général par l’élaboration et la mise en œuvre de programmes GFP pluriannuels et l’instauration d’un dialogue de fond sur la GFP avec la Commission et les IFI. Un programme GFP crédible et pertinent est aussi indispensable pour l’appui budgétaire sectoriel relevant de l’IAP.

La Commission ambitionne de mieux intégrer la réforme de l’administration publique dans le processus d’élargissement. Des «groupes de travail spécialisés dans la RAP» associant les pays des Balkans occidentaux ont été créés ou sont en voie de l’être sur le modèle des sous-comités ASA. Des groupes spécialisés se sont déjà réunis en ce qui concerne l’Albanie, le Kosovo, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et le Monténégro. Le premier groupe spécialisé dans la RAP associant la Serbie se réunira en octobre. Les groupes spécialisés deviendront la plateforme principale qui fera avancer les travaux sur la RAP, lesquels s’articuleront autour des questions clés visées ci-dessus. Les résultats obtenus par les groupes spécialisés dans la RAP devraient alimenter les travaux du conseil/comité ASA avec une discussion politique plus structurée sur les questions clés relatives à la RAP.

Bien qu’aucun chapitre spécifique de l’acquis ne couvre l’administration publique en tant que telle, les négociations d’adhésion devraient aussi être utilisées pour encourager les réformes nécessaires. Les questions clés doivent être traitées dans le cadre des chapitres concernés, notamment les marchés publics, le contrôle financier, le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, la fiscalité et la politique économique et monétaire - ainsi que dans le cadre de conférences intergouvernementales lorsque cela s’avère important pour la mise en œuvre de l’acquis. La coordination avec les IFI dans le domaine de la GFP sera essentielle. La Commission continue de soutenir l’École régionale d’administration publique, qui a un rôle important à jouer dans l’échange d’expériences dans la région en matière de RAP, y compris en ce qui concerne le processus d’intégration dans l’UE.

Renforcement des capacités de l’administration publique au Kosovo:

Afin de renforcer les capacités professionnelles et institutionnelles de son administration publique, le Kosovo a mis sur pied un programme pour jeunes professionnels. Ce programme, qui met fortement l’accent sur les besoins inhérents à l’intégration européenne, offre des bourses aux élèves les plus brillants pour leur permettre de suivre un programme de master spécial au Kosovo, avec l’opportunité d’étudier dans l’UE. Quelque 80 % des diplômés ont été recrutés par les autorités kosovares. Cela profite non seulement au ministère de l’intégration européenne, mais aussi aux ministères sectoriels et aux institutions qui seront chargées de mettre en œuvre les obligations découlant du futur ASA.

b) Gouvernance économique et compétitivité

La Commission est en train de renforcer son soutien en faveur de l’amélioration de la gouvernance économique et de la compétitivité dans les pays visés par l’élargissement. Cela est essentiel pour répondre aux préoccupations des citoyens dans un environnement économique toujours difficile, caractérisé par un taux de chômage élevé et un faible niveau d’investissement. Cette nouvelle approche est particulièrement importante pour les pays des Balkans occidentaux en ce sens qu’aucun d’entre eux n’est encore considéré comme une économie de marché viable. Elle s’appuiera sur l’expérience acquise par les États membres de l’UE dans le cadre du Semestre européen. L’accent sera mis davantage sur les réformes structurelles qui sont sectorielles par nature. Les pays visés par l’élargissement seront invités à communiquer des programmes nationaux de réforme économique. De son côté, l’UE fournira davantage d’orientations en ce qui concerne les priorités de réforme et un financement au titre de l’IAP mieux ciblé. L’amélioration de la gouvernance économique dans les pays visés par l’élargissement est aussi importante pour maintenir le soutien en faveur de l’élargissement au sein de l’Union européenne.

Tous les pays des Balkans occidentaux sont confrontés à des défis économiques structurels majeurs, affichant des taux de chômage élevés et de faibles niveaux d’investissement étranger. Il reste des défis importants à relever dans tous les pays visés par l’élargissement sur le plan des réformes économiques, de la compétitivité, de la création d’emplois et de l’assainissement budgétaire. Les faiblesses qui affectent l’état de droit et la gestion des finances publiques aggravent le risque de corruption, ce qui a un impact négatif sur le climat d’investissement. À ce jour, aucun des pays concernés n’a présenté de programme national de réforme global et convaincant.

Situation macroéconomique dans les pays visés par l’élargissement

Þ L’évolution de la situation socioéconomique des pays visés par l’élargissement est contrastée. Tous les pays visés par l’élargissement ont, dans une large mesure, maintenu une stabilité macroéconomique globale, mais les risques budgétaires se sont accrus de manière significative dans bon nombre d’entre eux. La reprise modeste se poursuit. Selon les dernières prévisions de la Commission, les pays candidats des Balkans occidentaux devraient connaître une croissance de 1,6 % en moyenne en 2014. La reprise ne s’est pas traduite par des créations d’emplois. Le chômage est resté élevé, en particulier parmi les jeunes, et s’élève actuellement à 21 % en moyenne dans les Balkans occidentaux, mais est beaucoup plus élevé en Bosnie-Herzégovine, dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine et au Kosovo. Les niveaux de pauvreté restent obstinément élevés.

Þ L’UE est le principal partenaire commercial des pays des Balkans occidentaux, qui sont destinataires de près de 60 % des exportations de la région. Elle est aussi, et de loin, la première source d’investissements directs étrangers.

Þ En 2013, la Turquie a vu sa croissance passer à 4 %, les estimations de croissance pour 2014 s’établissant à 2,6 %. La livre turque s’est dépréciée et le déficit des comptes courants a augmenté, s’établissant à près de 8 % du PIB en 2013. Les performances économiques récentes de la Turquie illustrent à la fois le potentiel élevé et les déséquilibres persistants de son économie. L’UE reste le principal partenaire commercial de la Turquie, étant destinataire de plus de 40 % des exportations de cette dernière. La Turquie est devenue une base d’investissement pour les entreprises européennes, s’intégrant de plus en plus dans la chaîne de production et d’approvisionnement de l’UE. Quelque 70 % des investissements directs étrangers réalisés en Turquie proviennent de l’UE.

Indicateurs économiques clés

|| PIB par habitant en SPA (% de l’UE) || Croissance du PIB (%) || Inflation (%) || Chômage (%) || Taux d’emploi, 20-64 ans (%) || Taux de participation, 20-64 ans (%) || Exportations (biens & services % du PIB) || Dette publique (% du PIB) || Déficit public (% du PIB)

Albanie || 30 || 1,4 || 1,9 || 15,6 || 57,2 || 68,0 || 40,2 || 62,0* || -3,4*

Bosnie-Herzégovine || 29 || 2,5 || -0,2 || 27,5 || n. disp. || n. disp. || 30,0 || n. disp. || -2,2

Ancienne République yougoslave de Macédoine || 35 || 2,9 || 2,8 || 29,0 || 50,3 || 70,4 || 53,9 || 36,0 || -4,1

Kosovo || n. disp. || 3,4 || 1,8 || 30,0 || n. disp. || n. disp. || 17,4 || n. disp. || n. disp.

Monténégro || 42 || -2,5* || 1,8 || 19,5 || 52,6 || 65,1 || 44,1* || 58,0 || -2,3

Serbie || 36 || 2,5 || 7,8 || 22,1 || 51,2 || 66,0 || 44,7 || 63,2 || -5,0

Turquie || 55 || 4,0 || 7,5 || 8,8 || 53,4 || 58,4 || 25,7 || 36,2* || -0,3*

Source: Eurostat. Année de référence 2013 à l’exclusion (*) de 2012.

Ø Renforcement de la gouvernance économique

La stratégie d’élargissement 2013-2014 proposait une nouvelle approche pour aider les pays visés par l’élargissement à s’attaquer d’abord aux fondamentaux économiques, puis à remplir les critères économiques. Cette nouvelle approche implique un changement dans le dialogue et une amélioration de la communication d’informations afin de clarifier davantage les orientations sur les réformes nécessaires pour soutenir la croissance et la compétitivité à long terme.

Défis économiques clés dans les Balkans occidentaux

Þ Renforcement de l’assainissement budgétaire par une réduction des déficits budgétaires et la mise en œuvre de réformes crédibles du secteur public, notamment une réforme de l’administration publique et du système de retraite.

Þ Renforcement de la gestion des finances publiques, notamment de la gestion et du recouvrement des recettes, de l’élaboration et de l’exécution du budget, des procédures comptables et d’information ainsi que du contrôle externe.

Þ Mesures visant à alléger la lourde charge que représentent les prêts non productifs.

Þ Restructuration et amélioration de la gouvernance des entreprises publiques.

Þ Amélioration de l’environnement des entreprises, notamment de l’économie numérique, et soutien au développement du secteur privé, réduction des charges parafiscales, simplification de la réglementation et relance des investissements dans la recherche.

Þ Amélioration des réseaux d’approvisionnement en énergie et de transport et accroissement de la connectivité.

Þ Mise en place de marchés du travail performants, notamment d’une flexibilité suffisante, mesures concernant le secteur informel, amélioration de l’employabilité des travailleurs et meilleure adaptation de l’enseignement et des compétences aux besoins du marché du travail.

Les pays des Balkans occidentaux sont invités à renforcer leur politique économique et leur gouvernance par l’élaboration de programmes nationaux de réforme économique. Ces programmes comprendront deux volets. Le premier consistera en une version améliorée des programmes économiques de préadhésion (PEP) existants pour les pays candidats et des programmes économiques et budgétaires (PEB) existants pour les candidats potentiels, et sera étendu au Kosovo. Le premier volet des programmes nationaux de réforme économique définira un cadre de politique macroéconomique et budgétaire à moyen terme, en renforçant l’accent sur l’évaluation de la viabilité extérieure et des obstacles structurels à la croissance, ainsi que des mesures de réforme concrètes destinées à soutenir le cadre politique. Le deuxième volet des programmes nationaux de réforme économique couvrira les réformes structurelles qui sont sectorielles par nature (transport, énergie, éducation, environnement, recherche, industrie, concurrence, marché intérieur) et qui sont essentielles pour améliorer la compétitivité et la croissance dans les différents pays concernés, et notamment les besoins en investissement dans les infrastructures. La Commission fournira aux pays concernés des orientations claires et consolidées pour faire en sorte que ces programmes ciblent les questions clés.

En ce qui concerne l’attention accrue accordée aux réformes structurelles, 2015 devrait être considérée comme la première année de la phase pilote. Les réformes abordées dans ces documents bénéficieront de l’aide relevant de l’IAP. Afin de renforcer la surveillance, le processus d’évaluation débouchera sur des orientations stratégiques plus ciblées pour chaque pays. Dès le mois de mai 2014, le Conseil ECOFIN conjoint a adopté des orientations plus ciblées pour chacun des pays candidats.

La Turquie et l’UE ont un intérêt commun à promouvoir un programme de réforme économique, à échanger leurs expériences, à aligner leurs positions au sein du G20 et à approfondir l’intégration économique. En outre, la récente évaluation de l’Union douanière UE-Turquie fournit des éléments importants pour l’amélioration de cet accord commercial. Il est dans l’intérêt des deux parties de renforcer leurs relations commerciales pour les hisser à la hauteur d’accords commerciaux modernes et de l’importance stratégique des relations UE-Turquie. Le programme économique pourrait être examiné dans le cadre d’un dialogue économique régulier à haut niveau entre l’UE et la Turquie. Ces contacts politiques renforcés pourraient être complétés par un forum annuel des entreprises UE-Turquie.

Un cycle annuel d’examen de la politique économique et d’orientation pour les Balkans occidentaux

31 janvier — Communication à la Commission, par les pays, des programmes nationaux de réforme économique (PNRE) (volet 1 consacré au cadre macroéconomique et budgétaire et au soutien aux réformes, volet 2 consacré aux réformes structurelles qui sont sectorielles par nature et à la compétitivité). Compte tenu du fait que les réformes relevant du volet 2 s’inscrivent dans la durée, ce volet ferait l’objet d’une simple actualisation annuelle dans chaque PNRE suivant.

Février — Missions d’évaluation de la Commission dans les pays des Balkans occidentaux.

Avril — Réunions par pays avec la Commission pour discuter d’orientations stratégiques ciblées.

Mai — Conclusions du Conseil ECOFIN.

Juin/juillet — Réunions par pays au niveau ministériel.

Automne — Le paquet élargissement de la Commission fait le point sur les nouveaux progrès réalisés depuis le Conseil ECOFIN, offrant de nouvelles orientations prospectives plus détaillées à prendre en compte dans les programmes à communiquer au mois de janvier qui suit.

Une assistance technique spécialisée est nécessaire pour aider à soutenir la mise en œuvre de cette approche. La mise en œuvre d’orientations stratégiques par pays devra être rapidement soutenue par des projets IAP ciblés et concrets afin d’améliorer la gouvernance économique. Les documents de stratégie nationaux et multinationaux au titre de l’IAP 2014-2020 reflètent l’importance de la gouvernance économique et allouent des fonds indicatifs à cette fin. Des projets IAP concrets sont en cours d’élaboration et seront lancés à partir de 2015.

L’accroissement de la compétitivité et l’introduction de mesures stimulant la création d’emplois dans la région atténueront les pressions migratoires des pays visés par l’élargissement vers l’UE. Lors des derniers élargissements, des dispositifs transitoires étaient en place pour instaurer progressivement la libre circulation complète des travailleurs des nouveaux États membres. La possible nécessité et la nature de mesures transitoires et/ou d’un mécanisme de sauvegarde concernant la libre circulation des travailleurs seront abordées au cours des négociations d’adhésion relatives au futur élargissement, sur la base d’une future analyse d’impact.

Ø Dialogue sur l’emploi et les réformes sociales

Le soutien de la Commission au développement économique durable dans les Balkans occidentaux va au-delà de la stabilisation macroéconomique et de l’acquisition du statut d’économie de marché viable. Depuis le début de la crise, la Commission insiste sur le fait qu’il convient de redoubler d’efforts pour faire face à une situation socioéconomique difficile, et en particulier s’attaquer au chômage élevé.

La Commission a déjà entamé un nouveau dialogue sur les programmes en faveur de l’emploi et des réformes sociales avec la Turquie et la Serbie. Des dialogues avec l’ancienne République yougoslave de Macédoine et le Monténégro sont en cours de préparation. La situation socioéconomique des autres pays est plus problématique et une aide supplémentaire sera nécessaire pour développer la capacité administrative permettant de faciliter leur participation au nouveau processus. Ces pays seront progressivement invités à prendre part au nouveau dialogue. Une assistance technique complète est actuellement fournie par le biais de l’IAP, en plus d’un soutien plus large dans le domaine de l’emploi et le domaine social. La Commission lancera une plateforme concernant l’emploi et les affaires sociales en tant qu’instrument supplémentaire destiné à aider les pays concernés à partager leur expérience et à se préparer au dialogue sur les programmes en faveur de l’emploi et des réformes sociales.

Dans le cadre d’un exercice distinct, la Commission continuera aussi, en vue de réduire le déficit de compétences et d’améliorer les systèmes d’éducation, de développer la plateforme pour l’éducation et la formation dans les Balkans occidentaux.

Ø Relance des investissements en faveur de la croissance et de l’emploi; réseaux et coopération régionale

Les réseaux transfrontières de transport, d’approvisionnement énergétique et de communication sont insuffisamment développés dans les Balkans occidentaux. Des investissements dans les infrastructures sont absolument nécessaires pour stimuler le développement économique dans la région. Compte tenu de la taille des économies des Balkans occidentaux, le renforcement de leur intégration est indispensable. La coopération économique régionale offre des opportunités non seulement pour une croissance durable, mais aussi pour la coopération politique et le développement de relations de bon voisinage. Des travaux sont en cours sous les auspices du Conseil de coopération régionale (CCR) afin de respecter les objectifs et les priorités de la stratégie Europe 2020. La libéralisation des services envisagée au sein de la zone centre-européenne de libre-échange contribuerait encore davantage à la réalisation de cet objectif.

Réseaux d’approvisionnement en énergie et de transport

L’amélioration de l’interconnexion des réseaux de transport et des réseaux énergétiques entre l’UE et les pays visés par l’élargissement est une priorité pour promouvoir une croissance économique durable, l’emploi, le commerce et les échanges culturels.

En mai, la Commission a adopté sa stratégie européenne pour la sécurité énergétique[3], qui vise à renforcer la sécurité énergétique de l’UE. À court terme, la stratégie propose le lancement, par la Commission, de tests de résistance de la sécurité énergétique afin de simuler une rupture de l’approvisionnement en gaz pour l’hiver prochain et de vérifier comment le système énergétique peut faire face à des risques pesant sur la sécurité d’approvisionnement. Tenant compte de la dimension paneuropéenne de la sécurité énergétique, la Commission a invité tous les pays des Balkans occidentaux et la Turquie à participer aux tests de résistance. L’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, le Kosovo, la Serbie et la Turquie ont apporté leur contribution à cet exercice. La poursuite du développement de l’infrastructure transeuropéenne de transport de l’énergie et la coopération avec la Communauté de l’énergie sont d’une importance capitale. La Communauté de l’énergie, qui vise à étendre l’acquis de l’UE dans le domaine de l’énergie aux pays visés par l’élargissement et aux pays voisins, devrait encore être renforcée à la lumière des préoccupations de l’UE liées à la sécurité de l’approvisionnement. Pour ce faire, il convient de continuer à promouvoir les réformes du secteur de l’énergie dans les pays participants, tout en soutenant la modernisation et la viabilité de leur système énergétique et leur pleine intégration dans le cadre réglementaire de l’UE en matière d’énergie.

Les futurs travaux de la Communauté de l’énergie devraient se concentrer en particulier sur l’amélioration de la mise en œuvre et du contrôle de l’application des réformes afin de créer un véritable marché intérieur tant de gros que de détail, en particulier en ce qui concerne le dégroupage des services d’utilité publique, la transparence des prix ou la garantie, pour les tiers, de disposer d’un accès aux réseaux. La nécessité de garantir un accès aux tiers est une des raisons pour lesquelles la Commission a déclaré que les accords intergouvernementaux signés entre la Russie et un certain nombre de pays impliqués dans le projet South Stream devaient être renégociés et la construction basée sur le projet suspendue.

La coopération avec la Turquie doit encore être renforcée, eu égard à sa position stratégique et à sa vocation à devenir une plaque tournante pour les approvisionnements en énergie. Le renforcement de la coopération UE-Turquie en matière d’énergie ainsi que les progrès réalisés en ce sens dans les négociations d’adhésion faciliteraient encore les progrès vers l’interconnexion et l’intégration des marchés de l’énergie.

La Commission a adopté une liste de projets d’intérêt commun pour le développement de l’infrastructure transeuropéenne de transport de l’énergie. Une liste de projets présentant de l’intérêt pour la Communauté de l’énergie a été adoptée par le Conseil ministériel de cette dernière. Pour mettre ces réseaux en œuvre, les parties (avec l’aide de l’UE) devront surmonter les difficultés à financer les interconnexions entre pays.

Le futur traité instituant une Communauté des transports promouvra l’intégration des marchés et des infrastructures de transport terrestre tout en aidant les pays des Balkans occidentaux à appliquer les normes de l’UE dans ce domaine. La Commission a aussi examiné les réseaux transeuropéens de l’UE dans le domaine des transports (RTE-T) et de l’énergie (RTE-E) en vue d’améliorer les connexions avec les pays couverts par la politique d’élargissement et la politique de voisinage.

Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux joue un rôle de plus en plus important en aidant à préparer et à appuyer les investissements les plus nécessaires pour stimuler la croissance et l’emploi. Par l’intermédiaire de ce cadre, la Commission, les bailleurs de fonds bilatéraux et les institutions financières internationales soutiennent des investissements de l’ordre de 4 milliards d’euros par an dans les domaines des transports, de l’énergie, de l’environnement, du changement climatique, du soutien à une économie efficace dans l’utilisation des ressources, du secteur social et du développement du secteur privé/des PME, dans les cas où la Commission cofinance une plateforme en faveur des PME des Balkans occidentaux visant à améliorer l’accès des PME au financement au moyen de garanties et de capital-risque. La Commission encourage les pays à instituer des comités nationaux d’investissement ou des mécanismes de coordination similaires qui déboucheraient sur la création de réservoirs uniques de projets sectoriels.

Développement d’un réservoir de projets unique en Serbie:

La Serbie est en train d’établir une liste de projets d’infrastructure prioritaires présentant un intérêt stratégique national et européen dans les secteurs de l’énergie, des transports, de l’environnement et des infrastructures des entreprises. Ces priorités constitueraient des projets approuvés au niveau politique à mettre en œuvre d’ici à l’adhésion et au-delà. Cette liste est établie selon une méthode de sélection cohérente et objective, sur la base d’un projet financé au titre de l’IAP. Les projets sont évalués avec soin pour ce qui est des étapes préparatoires/administratives restantes et des responsabilités institutionnelles détaillées sont attribuées pour toutes les étapes concernées. Une fois avalisés au niveau politique par le gouvernement, tous les éléments ci-dessus, qui faisaient défaut dans le passé, peuvent permettre une meilleure définition des priorités en matière de financement de projets et une meilleure coordination entre les IFI et les organisations internationales disposées à fournir des fonds. Le but est de limiter le financement par l’IAP et les IFI aux seuls projets relevant du réservoir unique.

Ø Garantir la pérennité des investissements et une gestion efficace des risques de catastrophe

Les pays des Balkans occidentaux sont exposés à toute une série de catastrophes. Les graves inondations qui ont frappé à la fois la Bosnie-Herzégovine et la Serbie en mai ont non seulement provoqué la mort de plusieurs dizaines de personnes, mais ont aussi eu un impact socioéconomique considérable. Les dégâts subis sont estimés à un montant total d’environ 2,04 milliards d’euros en Bosnie-Herzégovine (l’équivalent de près de 15 % du PIB) et à 1,52 milliard d’euros en Serbie. Les inondations ont aussi eu un impact important sur les prévisions de croissance des deux pays, mettant à mal leur développement durable à long terme. Les inondations ont souligné l’importance d’investir durablement dans la gestion des risques de catastrophe et d’intégrer effectivement cette gestion dans les politiques économiques globales de ces pays.

c) L’état de droit et les droits fondamentaux

i) État de droit

L’état de droit est une valeur fondamentale sur laquelle l’UE est fondée et qui est au cœur du processus d’adhésion. Les pays qui aspirent à rejoindre l’Union doivent établir et promouvoir, dès le début, le bon fonctionnement des principales institutions nécessaires pour garantir l’état de droit. Celui-ci est essentiel pour assurer la stabilité de l’environnement des entreprises, procurer la sécurité juridique aux opérateurs économiques, assister les consommateurs et stimuler les investissements, l’emploi et la croissance. Les pays visés par l’élargissement ont connu une évolution positive dans ce domaine au cours de l’année écoulée. L’ouverture des chapitres 23 et 24 fournit au Monténégro un cadre important pour mettre en œuvre ses plans d’action exhaustifs, qui couvrent un large éventail de questions relatives à l’état de droit. La Serbie a bien progressé dans l’élaboration de plans d’action similaires à l’approche de l’ouverture des négociations d’adhésion concernant ces chapitres. L’Albanie a consenti des efforts importants en matière de lutte contre la criminalité organisée.

Le renforcement de l’état de droit représente un enjeu majeur pour la plupart des pays engagés dans le processus d’élargissement, en particulier en termes d’amélioration du fonctionnement et d’indépendance du pouvoir judiciaire ainsi que de lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Cet objectif nécessitera une forte volonté politique, privilégiant les résultats tangibles aux déclarations. En ce qui concerne les affaires de criminalité organisée et de corruption, les pays doivent obtenir des résultats crédibles dans les enquêtes qui sont menées, les poursuites qui sont engagées et les condamnations définitives qui sont prononcées, et celles-ci doivent être assorties de jugements appropriés et de la confiscation d’avoirs.

Dans la plupart des cas, des réformes judiciaires de grande envergure doivent être entreprises afin d’assurer l’indépendance et l’efficacité de systèmes judiciaires capables de garantir des procès équitables, au sein desquels les juges sont nommés et promus selon leurs mérites, sont impartiaux et ont l’obligation de rendre compte. La plupart des pays ont mis en place des stratégies de réforme judiciaire. Cependant, la mise en œuvre n’en est qu’à ses débuts, et de nombreuses difficultés demeurent. Il est nécessaire de garantir l’indépendance des conseils nationaux de la magistrature, d’instaurer des procédures plus rigoureuses pour la nomination des juges et des procureurs et de protéger l’indépendance du pouvoir judiciaire tout en garantissant l’obligation de rendre compte. La justice manque souvent d’efficacité et sa qualité n’est pas suffisante; la plupart des pays ont un arriéré judiciaire excessif et éprouvent des difficultés à exécuter les décisions de justice. Il est nécessaire que la culture judiciaire évolue pour se mettre davantage au service des citoyens.

Formation de magistrats dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine

L’école de la magistrature a été créée en 2006 et est devenue opérationnelle en 2007. Elle fournit une formation avant prise de fonction aux futurs juges et procureurs selon un programme de formation théorique et pratique à temps plein de deux ans et offre une formation continue en cours de fonction aux juges, aux procureurs, au personnel judiciaire et aux fonctionnaires tout au long de leur carrière. La formation est essentiellement donnée par des praticiens, tels que des hauts magistrats. Quatre-vingts candidats juges et procureurs sont déjà diplômés du programme de formation avant prise de fonctions et, l’année dernière, l’école a accueilli plus de 7 300 participants à plus de 270 séances de formation en cours de fonction. Un système décentralisé a été mis en place pour les participants d’autres localités que la capitale, de même que des modules d’apprentissage en ligne disponibles sur le portail web de l’école. Celle-ci favorise également les contacts avec des organisations judiciaires internationales, notamment les stages à l’étranger.

La corruption demeure un sérieux problème dans la plupart des pays visés par l’élargissement. Dans des domaines tels que ceux de la passation de marchés publics et de la privatisation, les pratiques de corruption continuent de priver les budgets nationaux de ressources peu abondantes, ce qui a un impact négatif sur le climat des affaires et des investissements, qui ne peuvent prospérer sans sécurité juridique. La corruption a aussi une incidence directe sur les citoyens en tant que destinataires de certains services publics, tels que les services d’éducation et de santé. Les outils destinés à prévenir efficacement la corruption restent sous-utilisés. Il est nécessaire que des mesures plus proactives, bien coordonnées et efficaces visant à faire respecter la loi soient prises afin de garantir que les affaires de corruption, notamment de haut niveau, fassent l’objet d’enquêtes, de poursuites et de condamnations appropriées. Il conviendra de démontrer constamment la réalisation de résultats concrets dans ce domaine.

Les pays doivent veiller à mettre en place un cadre solide en vue de prévenir la corruption et redoubler d’efforts en ce qui concerne le financement des partis politiques et des campagnes électorales, la gestion des conflits d’intérêt, la transparence dans l’utilisation des fonds publics, l’accès à l’information et la saisie et la confiscation d’avoirs. La réforme de l’administration publique et la gestion des finances publiques seront essentielles à cet égard. Il est nécessaire d’améliorer la collecte de données et l’accès à celles-ci afin d’améliorer la transparence et d’aider au suivi de la mise en œuvre des politiques de lutte contre la corruption.

La lutte contre la criminalité organisée demeure un sujet de préoccupation majeur dans la plupart des pays visés par l’élargissement. Des progrès sont réalisés, mais il reste beaucoup à faire pour doter les services répressifs et les parquets d’outils juridiques et de moyens d’enquête efficaces afin de lutter comme il convient contre la criminalité organisée et de la sanctionner, ainsi que de permettre la conduite d’enquêtes proactives. La lutte contre la criminalité organisée et la corruption est fondamentale pour faire échec à l’infiltration des systèmes politiques, juridiques et économiques par les réseaux criminels. Il convient d’accroître la résistance à la corruption des organes répressifs, des parquets et des services judiciaires et d’instaurer davantage de contrôles afin de détecter les activités apparemment légales qui servent d’écran aux activités criminelles. Il y a lieu d’améliorer considérablement la capacité à mener des enquêtes financières complexes et à s’attaquer au blanchiment d’argent, ainsi qu’à faire face aux nouvelles menaces, telles que la cybercriminalité. Il est nécessaire de confisquer effectivement les produits du crime, d’instaurer un système de confiscation étendue des avoirs et d’envisager d’ériger en infraction l’enrichissement illicite afin de remédier au phénomène de la richesse inexpliquée.

La nature transfrontière de nombreux groupes criminels organisés et activités criminelles requiert une coopération régionale et internationale renforcée, ainsi que des réponses améliorées aux demandes de coopération policière et judiciaire des États membres. Une coopération opérationnelle plus poussée est également recherchée avec les agences européennes compétentes, en particulier Europol, Eurojust et Frontex. Des accords opérationnels avec Europol sont entrés en vigueur pour la Serbie et l’Albanie, et celui pour le Monténégro est déjà à un stade préparatoire avancé. La Commission continue d’accorder son soutien à un réseau régional de procureurs et à des systèmes coordonnés de protection des témoins dans la région.

Conception d’une analyse stratégique de la situation de la criminalité organisée au Monténégro

Tout pays désireux de lutter efficacement contre la criminalité organisée doit avoir une vision stratégique cohérente et globale de la criminalité organisée sur son territoire. Tous les acteurs, même au-delà des services répressifs, en ont besoin pour comprendre les menaces auxquelles le pays est confronté et pour gérer l’évolution de la situation. Au printemps 2014, le Monténégro a publié son évaluation de la menace que représente la grande criminalité organisée; l’évaluation fournit une vue d’ensemble des menaces criminelles détectées dans la région et dans le pays qui pèsent sur la situation sécuritaire du Monténégro. L’analyse sert à présent à déterminer les priorités communes pour les services répressifs, ce qui leur permet de préparer les réponses appropriées et de mettre en œuvre le concept d'«activités de police fondées sur le renseignement».

La Commission continue d’accorder une grande priorité à tous les aspects de l’état de droit dans les pays visés par l’élargissement. Dans les négociations d’adhésion, une nouvelle approche est appliquée pour le chapitre relatif au pouvoir judiciaire et aux droits fondamentaux et celui relatif à la justice, à la liberté et à la sécurité. Cette approche appelle des résultats majeurs dans la mise en œuvre des réformes tout au long du processus de préparation à l’adhésion. L’UE a instauré pour la première fois des critères provisoires dans les négociations d’adhésion avec le Monténégro en décembre 2013. Des orientations substantielles ont été fournies à la Serbie pour les plans d’action exhaustifs qu’elle élabore en vue de l’ouverture des négociations sur les questions relatives à l’état de droit. Ces orientations et critères guideront les futures négociations et les travaux à mener avec les autres pays visés par l’élargissement. L’état de droit est un thème qui est à présent abordé à un stade précoce du processus d’adhésion avec tous les pays visés par l’élargissement, et les progrès réalisés dans ce domaine sont un élément important à prendre en compte lors de la prise de décisions à chaque étape du processus d’adhésion à l’UE.

La nouvelle approche des chapitres 23 et 24 en bref

La nouvelle approche concernant les négociations sur le chapitre 23 «Pouvoir judiciaire et droits fondamentaux» et le chapitre 24 «Justice, liberté et sécurité» fournit un cadre plus structuré pour les négociations, qui prend en compte le temps nécessaire pour mener dûment à bien les réformes:

► les chapitres 23 et 24 doivent être ouverts à un stade précoce du processus et clôturés à la fin de celui-ci de manière à laisser le plus de temps possible pour obtenir des résultats substantiels qui assureront l’irréversibilité des réformes;

► l’UE doit fournir des orientations substantielles sur lesquelles seront fondés les plans d’action exhaustifs pour la réforme, qui sont nécessaires en tant que critères d’ouverture et qui serviront de catalyseur des réformes;

► il convient d’instaurer des «critères provisoires» afin d’orienter davantage le processus de réforme et de maintenir les réformes sur la bonne voie;

► les critères de clôture ne sont établis que lorsque des progrès substantiels ont été réalisés à tous les niveaux, notamment en ce qui concerne les résultats de la mise en œuvre sur le terrain;

► des garanties et des mesures correctives doivent être prévues, par exemple la mise à jour des critères et la recherche d’un équilibre global des progrès réalisés dans les négociations dans tous les chapitres, l’instauration d’un mécanisme permettant de mettre fin aux négociations dans les autres chapitres en cas de progrès tardifs dans les chapitres 23 et 24;

► il y a lieu d’améliorer la transparence et l’ouverture à tous du processus, en organisant une vaste consultation des parties prenantes sur les réformes afin de recueillir le plus de soutien possible pour leur mise en œuvre.

Plus largement, la Commission utilise tous les instruments dont elle dispose pour renforcer l’état de droit, notamment en en assurant un suivi régulier, en particulier par l’intermédiaire des organes conjoints mis en place dans le cadre des accords de stabilisation et d’association et au moyen des missions d’évaluation et des dialogues structurés; en rédigeant des rapports, en particulier les rapports sur l’état d’avancement; en accordant une aide financière, l’accent étant principalement mis sur l’état de droit conformément à l’IAP II; en favorisant le renforcement des institutions, Taiex, le jumelage et les évaluations par les pairs, qui mettent les juges, les procureurs et d’autres experts du maintien de l’ordre, de la gestion des frontières et de la migration des États membres en contact direct avec leurs homologues. Un groupe de travail sur le chapitre 23 a été créé dans le cadre du programme pour le développement de relations constructives avec la Turquie. Pour améliorer la lutte contre la criminalité transnationale, la Commission encourage l’intensification de la coopération judiciaire et policière dans la région, avec les États membres de l’UE ainsi qu’avec Europol, Eurojust et Frontex et de plus en plus également avec le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO). En vue de mettre au point des mesures adéquates pour enrayer le phénomène des combattants étrangers, les pays visés par l’élargissement devront accroître leur capacité à prévenir la radicalisation, notamment grâce à l’échange de bonnes pratiques, et intensifier la coopération avec les États membres. Le processus de libéralisation du régime des visas, qui prévoit des conditions de réforme spécifiques, a aidé les pays à mieux cibler leurs efforts. Les pays doivent redoubler d’efforts pour consolider ces réformes et mettre en œuvre des mesures visant à prévenir tout usage abusif du régime de visas libéralisé. Des efforts consolidés sont nécessaires dans les domaines des migrations et de la gestion des frontières. Les questions en suspens dans ces domaines continueront d’être traitées dans les enceintes adéquates, telles que le cadre ASA, et notamment dans le chapitre 24 «Justice, liberté et sécurité».

ii) Droits fondamentaux

La Commission surveille attentivement l’évolution des droits civils, politiques, sociaux et économiques, ainsi que les droits des personnes appartenant à des minorités dans les pays visés par l’élargissement. Les droits fondamentaux sont en grande partie consacrés par la législation, mais il faut intensifier les efforts pour garantir leur plein respect dans la pratique. La liberté d’expression et la liberté des médias demeurent un sujet de préoccupation particulier. Il est nécessaire de mieux protéger les droits des personnes appartenant à des minorités et de lutter contre la discrimination et l’hostilité à l’égard des groupes vulnérables, notamment pour des motifs d’orientation sexuelle. Il faut aussi continuer à promouvoir les droits des femmes, notamment en luttant contre la violence domestique. Des améliorations sont nécessaires dans le domaine des droits de l’enfant. Des efforts supplémentaires doivent être consentis pour soutenir les personnes handicapées. D’autres droits fondamentaux, tels que le droit de propriété, continuent de poser des problèmes. Il est fréquent que des mesures plus efficaces soient nécessaires pour faciliter l’accès à la justice.

Les pays doivent mettre en place un cadre institutionnel plus solide pour la protection des droits fondamentaux. Des institutions de défense des droits de l’homme, notamment les médiateurs, existent, mais leur rôle doit être renforcé à l’échelle de la gravité des problèmes rencontrés. Les recommandations de ces institutions sont trop souvent ignorées, les organes de l’État n’assurant pas un suivi adéquat. Il convient également de favoriser une culture d’acceptation du travail réalisé par les organisations non gouvernementales (ONG) et les défenseurs des droits de l’homme. Dans le but de mieux intégrer les pays visés par l’élargissement dans les cadres de l’UE et de promouvoir la diffusion de bonnes pratiques, la Commission encourage vivement les pays candidats à continuer à se préparer à participer en tant qu’observateurs aux travaux de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.

La Cour constitutionnelle garante des droits fondamentaux en Turquie

Depuis 2011, tout individu alléguant que l’une de ses libertés fondamentales ou l’un de ses droits fondamentaux garantis par la Constitution a été violé par les autorités publiques peut saisir la Cour constitutionnelle, en principe après avoir épuisé les voies de recours ordinaires. C’est sur la base de cette procédure que la Cour constitutionnelle turque a pris, en 2014, des décisions qui

• protègent la liberté d’expression et de l’internet;

• sauvegardent le droit à la liberté et à la sécurité, ainsi que le droit à un procès équitable et donnent la possibilité de rejuger plusieurs affaires très médiatisées qui ont polarisé l’attention en Turquie.

• reconnaissent les discours haineux motivés par l’orientation sexuelle comme un délit.

Ø Liberté d’expression et liberté des médias

Le cadre juridique relatif à la liberté d’expression et à la liberté des médias est en grande partie établi dans les pays visés par l’élargissement, dans un environnement médiatique globalement pluraliste. Toutefois, la situation relative à la liberté d’expression et des médias s’est détériorée dans la pratique dans certains pays l’an dernier. Il est nécessaire de remédier d’urgence à de nombreux écueils majeurs, et l’ingérence des autorités dans la liberté des médias demeure une grave préoccupation. Il convient de redoubler d’efforts pour garantir l’indépendance politique et financière des chaînes publiques de radiodiffusion, de renforcer les agences de régulation et de favoriser l’autoréglementation fonctionnelle des médias. Il faut aussi s’attaquer à la pression économique informelle exercée sur les médias, notamment en garantissant la transparence en matière de propriété des médias, en empêchant une concentration excessive et en instaurant des règles transparentes pour la passation des marchés de publicité publique. Dans certains pays, un climat de crainte et de censure est alimenté par des actes incessants de violence et d’intimidation à l’égard des journalistes, les autorités parvenant rarement à identifier les auteurs de ces actes et à les punir comme il se doit. Il arrive parfois que les gouvernements eux-mêmes contribuent à créer une atmosphère où les journalistes qui critiquent la politique du gouvernement sont diabolisés comme des traites, ce qui conduit à l’autocensure. Bien que la diffamation ait été dépénalisée, les actions en justice contre les journalistes ne cessent pas. Il est nécessaire de développer le pouvoir judiciaire et d’en former le personnel afin d’éviter les abus de pouvoir de l’État.

La Commission continue de donner la priorité aux travaux relatifs à la liberté d’expression et à la liberté des médias dans le processus d’adhésion à l’UE. Elle explorera la possibilité d’organiser en 2015, avec le Parlement européen, la troisième édition de la conférence Speak Up!, rassemblant les principaux acteurs issus du monde des médias, de la société civile et des autorités nationales. Dans le courant de cette année, la Commission décernera pour la première fois un prix pour le journalisme d’investigation.

Ø Protection des minorités, notamment des Roms

Dans l’ensemble, il existe des cadres juridiques valables et bien conçus pour veiller à la protection des minorités. Néanmoins, la mise en œuvre dans la pratique est souvent compliquée, notamment lorsqu’il y a un lien avec des conflits récents. Il convient de faire davantage pour garantir la bonne exécution des engagements juridiques et de mieux remédier aux difficultés auxquelles les minorités ethniques se heurtent. Des questions telles que l’usage des langues minoritaires, l’accès à l’éducation et la représentation politique requièrent souvent une plus grande attention. Il est nécessaire d’encourager une culture générale d’acceptation des minorités et de combattre l’hostilité de la société grâce à l’éducation et à l’organisation de larges débats publics et d’actions de sensibilisation. Il convient d’adopter une ligne de conduite volontariste de tolérance zéro dans les affaires d’incitation à la haine, de discrimination, de violence et d’intimidation fondée sur l’appartenance ethnique. Il importe de consolider un cadre cohérent pour lutter contre certaines formes et expressions de racisme et de xénophobie dans des secteurs tels que les médias audiovisuels, le sport, la politique, l’éducation et l’internet.

Dans les Balkans occidentaux et en Turquie, la situation de la plupart des communautés roms demeure un sujet de vive préoccupation. Très souvent, les Roms sont victimes de racisme, de discrimination et d’exclusion sociale; ils vivent dans un dénuement extrême et n’ont pas un accès suffisant aux soins de santé, à l’éducation, à la formation, au logement et à l’emploi. L’absence de documents d’état civil est également un sujet de préoccupation. La Commission a organisé un sommet de haut niveau sur les Roms en avril 2014 pour attirer l’attention sur les difficultés que les Roms rencontrent dans toute l’Europe, notamment dans les pays visés par l’élargissement. Ce sommet a mis en évidence le rôle particulier que jouent les autorités locales dans les efforts visant à assurer l’inclusion sociale des Roms. En 2014, la Commission a créé un prix de l’inclusion des Roms afin de saluer la contribution inestimable des ONG à l’intégration des Roms.

La Commission coopère étroitement avec chacun des pays visés par l’élargissement pour assurer la mise en œuvre, la surveillance et le suivi adéquats des stratégies nationales en faveur des Roms. En outre, l’aide financière au titre de l’IAP, dont le montant augmente, cible mieux les progrès durables qu’elle est destinée à soutenir dans les cinq domaines prioritaires que sont l’éducation, l’emploi, la santé, le logement et les documents d’état civil. La Commission a l’intention d’accroître la coopération stratégique avec les organisations internationales et les autres donateurs. L’intégration des Roms doit devenir une priorité nationale promue par une volonté politique forte à tous les niveaux, toutes les parties prenantes assumant leurs responsabilités.

Promotion de l’éducation des jeunes enfants - assistants enseignants roms en Serbie

Pour augmenter le nombre d’enfants roms inscrits dans le système éducatif et favoriser leur scolarisation jusqu’à la fin du cycle de l’enseignement primaire, un réseau de plus de 170 assistants pédagogiques est en place depuis 2008. Les assistants apportent une aide aux élèves issus de groupes vulnérables, dont beaucoup sont des Roms, organisent des leçons et entretiennent des contacts avec les parents. Cette initiative, qui est à présent bien ancrée dans le système éducatif serbe, a entraîné une hausse importante des taux d’inscription dans les degrés inférieurs ainsi qu’aux programmes préscolaires.

Ø Orientation sexuelle et identité de genre

L’homophobie, la discrimination et les crimes inspirés par la haine, notamment les actes de violence et d’intimidation fondés sur l’orientation sexuelle et l’identité de genre, restent des phénomènes très répandus dans les Balkans occidentaux et en Turquie. Dans ce dernier pays et dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, il est essentiel que la législation en matière de lutte contre la discrimination soit étendue de toute urgence à l’orientation sexuelle et à l’identité de genre. Ces deux pays, ainsi que la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo doivent encore mettre en place une législation relative aux crimes inspirés par la haine. Il est nécessaire de former le personnel des services répressifs et des organismes de médiation, les juges et les professionnels des médias afin de faire mieux connaître la nouvelle législation, d’en garantir la bonne exécution et de contribuer à une meilleure compréhension de celle-ci.

L’adoption d’une ligne de conduite de tolérance zéro à l’égard de l’incitation à la haine, de la violence et de l’intimidation, de même que la ferme volonté des autorités de montrer la voie à suivre sont indispensables pour changer les attitudes fréquemment hostiles de la société envers les personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres et intersexuées (LGBTI). Les pays doivent s’employer à lutter contre les stéréotypes et la désinformation, y compris dans le système éducatif. Des valeurs religieuses ou culturelles ne peuvent être invoquées pour justifier toute forme de discrimination. Il convient de protéger la liberté de réunion et d’expression, notamment en traitant les marches des fiertés de manière adéquate.

À la fin de l’automne, la Commission organisera, en collaboration avec le Parlement européen et la présidence italienne du Conseil, une conférence de haut niveau afin de faire le point de la situation et des progrès réalisés concernant les personnes LGBTI et de partager les meilleures pratiques.

Améliorer l’intervention de la police face aux actes de violence commis contre les personnes LGBTI en Bosnie-Herzégovine

En règle générale, les incidents lors desquels des personnes font l’objet de menaces ou de violence en raison de leur orientation sexuelle ne sont que très rarement signalés dans toute la région. Ce silence est dû en partie à l’indifférence et même à l’hostilité des services de police et de la société au sens large et à un manque de confiance dans la réaction des autorités. La police de Sarajevo a nommé des agents de liaison spécialement formés pour traiter les affaires de menaces et d’attaques homophobes. Cette initiative est le résultat d’une bonne coopération entre la police et les ONG et a sensibilisé les policiers à la nécessité de combattre plus sérieusement ce phénomène et d’intervenir de façon appropriée dans toutes les affaires de crime inspiré par la haine.

Ø Droits des femmes

Il convient de faire davantage pour promouvoir les droits des femmes et garantir l’égalité entre les femmes et les hommes. Il y a lieu de tenter de remédier à la discrimination à l’emploi, ainsi qu’aux faibles taux de participation des femmes à la population active. Les stéréotypes et les rôles traditionnels des femmes et des hommes persistent, parfois à un point tel qu’ils entravent gravement la capacité des femmes à faire valoir leurs droits, en particulier en Turquie. Au Kosovo, de graves obstacles empêchent les femmes d’exercer leur droit d’hériter de terres. La plupart des pays de la région ont ratifié la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique, qui est entrée en vigueur cette année. Sa mise en œuvre est essentielle, car la violence à l’égard des femmes et l’aide aux victimes demeurent des sujets épineux dans tous les pays. En Turquie, la violence domestique, la violence et l’oppression commises au nom de l’honneur et la question des mariages précoces et forcés demeurent des sujets de grave préoccupation. La convention qualifie une série de faits illicites d'«actes de violence à l’égard des femmes», qui doivent être érigés en infraction. Ils comprennent les actes de violence psychologique, physique et sexuelle, notamment le viol, le mariage forcé et la traque furtive.

Programme global pour l’égalité entre les femmes et les hommes au Monténégro

L’évolution des politiques et de la législation au cours de ces dernières années a créé de nouvelles perspectives en matière de promotion de l’accès des femmes aux droits de l’homme et de leur participation au développement politique, économique et social. Pour assurer l’exécution des lois et des politiques, le Monténégro a lancé un programme global pour l’égalité entre les femmes et les hommes afin d’améliorer le respect de l’intégrité personnelle, le progrès économique et la représentation politique des femmes. Ce programme a donné lieu à la création d’équipes multidisciplinaires destinées à lutter contre la violence à l’égard des femmes et a contribué à accroître la participation des femmes au Parlement.

Ø Droits de l’enfant

Il convient de prendre de nouvelles mesures pour protéger les droits de l’enfant, en particulier pour assurer leur protection contre toutes les formes de violence, améliorer l’accès à la justice et aux systèmes de justice pour les mineurs et promouvoir les solutions familiales et de proximité en tant qu’alternatives au placement en institution des enfants privés de soins parentaux (désinstitutionnalisation). La plupart des pays de la région disposent à présent de cadres juridiques et de plans d’actions établis, mais leur mise en œuvre prend du retard.

III. Questions régionales et bilatérales et efforts pour surmonter l’héritage du passé

Les relations de bon voisinage et la coopération régionale constituent des éléments essentiels du processus de stabilisation et d’association.

Les relations de bon voisinage ont été renforcées grâce à l’intensification de la coopération et des contacts bilatéraux, même dans des matières sensibles comme les crimes de guerre et le retour des réfugiés, notamment par la mise en œuvre du programme régional de logement relevant du processus de Sarajevo[4], la construction de logements étant actuellement en cours, ainsi que dans les domaines de la criminalité organisée et de la coopération policière. Il faut consolider les progrès réalisés. Les inondations catastrophiques qui ont gravement touché la Bosnie-Herzégovine et la Serbie en mai ont suscité non seulement l’intervention énergique de l’UE, qui a mis en lumière la solidarité qui caractérise l’UE et les avantages d’une intégration plus étroite, mais aussi une bonne coopération entre les deux pays touchés et avec l’ensemble de la région. Une forte solidarité s’est exprimée au-delà des frontières nationales et ethniques, en particulier — mais pas uniquement — au niveau des populations. Les dirigeants politiques devraient saisir l’occasion de tirer parti de cette bonne volonté pour accentuer la coopération face aux difficultés communes qu’ils rencontrent sur le chemin vers l’UE.

Il est nécessaire de redoubler d’efforts pour surmonter les différends bilatéraux entre les pays visés par l’élargissement et avec les États membres. De nombreuses questions irrésolues continuent de peser sur les relations bilatérales dans la région, en particulier celles qui trouvent leur origine dans l’éclatement de l’ex-Yougoslavie, telles que les différends interethniques et ceux qui ont trait au statut, la situation des minorités, l’obligation de répondre des crimes de guerre, les personnes disparues et la délimitation des frontières. Des points de vue diamétralement opposés sur l’histoire récente grèvent également les relations. Il faudrait donner suite aux actions initiales entreprises pour appuyer l’initiative RECOM pour la vérité et la réconciliation. La réconciliation est essentielle pour promouvoir la stabilité et favoriser la création, en Europe du Sud-Est, d’un environnement qui permette de surmonter l’héritage du passé et, partant, de limiter considérablement le risque d’une instrumentalisation politique des questions bilatérales non résolues.

Les questions bilatérales doivent être réglées sans tarder par les parties concernées et ne devraient pas mettre un frein au processus d’adhésion, qui devrait être fondé sur des conditions bien établies. La Commission engage les parties à tout mettre en œuvre pour régler les différends en suspens conformément aux principes et aux moyens établis, notamment en renvoyant, le cas échéant, certaines questions devant la Cour internationale de Justice ou d’autres instances permanentes ou ad hoc de règlement des différends. Le contexte des négociations d’adhésion peut susciter un élan politique propice au règlement des différends. Le processus de normalisation entre la Serbie et le Kosovo doit se poursuivre et l’accord de Bruxelles[5] être mis en œuvre. L’UE a intégré la condition de la normalisation des relations dans le cadre de négociation avec la Serbie et dans l’ASA avec le Kosovo. En ce qui concerne l’ancienne République yougoslave de Macédoine, il demeure essentiel de maintenir de bonnes relations de voisinage, et notamment de trouver rapidement une solution négociée et mutuellement acceptable à la question du nom du pays, sous les auspices de l’ONU. La Commission continuera d’offrir un appui politique à tous les pays concernés et de leur proposer d’intervenir en tant que modérateur afin de trouver dès que possible des solutions aux questions bilatérales et maintiendra son soutien actif aux efforts déployés dans d’autres enceintes pour parvenir à des solutions.

Les diverses initiatives de coopération régionale continuent de renforcer les relations de bon voisinage. La Commission soutient sans réserve les travaux du processus de coopération en l’Europe du Sud-Est (SEECP) et du Conseil de coopération régionale, notamment la stratégie régionale pour 2020. La Commission se félicite de la création de l’assemblée parlementaire régionale du SEECP en mai dernier, ainsi que de la coopération renforcée récemment lancée entre les Six des Balkans occidentaux dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Cette initiative a donné lieu récemment à d’importants contacts entre les ministres des affaires étrangères et des finances de la région pour débattre des difficultés communes, en particulier en matière de gouvernance économique. La coopération s’est poursuivie dans d’autres enceintes régionales telles que l’Accord de libre-échange centre-européen (ALECE), la Communauté de l’énergie et l’École régionale d’administration publique. Il est important que ces initiatives soient complémentaires, inclusives et assumées et conduites au niveau régional. La Commission se félicite de la tenue du sommet de Berlin en août, qui a démontré un soutien politique fort en faveur de la perspective européenne des Balkans occidentaux. De nouveaux sommets annuels sont prévus et le prochain sera organisé par l’Autriche. Le «processus de Berlin» peut contribuer à encourager les réformes et à adopter des priorités réalistes pour les principaux investissements dans la connectivité. Il peut également inciter au règlement des différends bilatéraux en suspens. La Commission se tient prête à appuyer le suivi de cette initiative.

***

IV. Conclusions et recommandations

Sur la base de l’analyse qui précède et des évaluations figurant dans les résumés par pays joints en annexe, la Commission présente les conclusions et recommandations suivantes:

I

1. Au cours des cinq dernières années, la Commission a renforcé la crédibilité de la politique d’élargissement et a accru le pouvoir de transformation de cette dernière en recentrant l’attention sur les réformes fondamentales dès le début du processus d’élargissement. La Commission a mis en particulier l’accent sur les trois piliers que constituent i) l’état de droit, ii) la gouvernance économique et iii) la réforme de l’administration publique.

2. En 2012, la Commission a introduit une nouvelle approche de l’état de droit. En 2013, elle a défini un cadre pour le renforcement de la gouvernance économique, s’appuyant sur l’expérience du Semestre européen. Cette année, la Commission présente de nouvelles idées pour soutenir la réforme de l’administration publique dans les pays visés par l’élargissement. Les trois piliers du processus d’élargissement redynamisé sont étroitement liés et les progrès accomplis dans ces domaines seront décisifs pour déterminer le moment où les pays concernés seront tout à fait prêts à adhérer à l’UE.

3. La politique d’élargissement de l’UE continue de contribuer aux bénéfices mutuels que constituent la paix, la sécurité et la prospérité en Europe. Elle accroît la force politique et économique de l’UE et exerce un puissant impact transformateur sur les pays concernés. Un processus d’adhésion bien préparé permet de faire en sorte que l’élargissement ne se fasse pas au détriment de l’efficacité de l’Union.

4. Le dixième anniversaire, célébré en mai, de l’adhésion historique de dix nouveaux États membres en 2004 vient nous rappeler les progrès réalisés. À mesure que l’UE s’élargit, les perspectives de nos entreprises, de nos investisseurs, de nos consommateurs, de nos touristes, de nos étudiants et de nos propriétaires fonciers font de même. L’adhésion a profité tant aux nouveaux qu’aux anciens États membres. Le commerce et les investissements se sont intensifiés. La qualité de vie des citoyens s’est améliorée grâce à l’extension du champ d’application des normes environnementales, de consommation et autres de l’UE.

5. Pour les pays des Balkans occidentaux, la perspective claire d’adhésion à l’UE offerte par les États membres est un facteur clé de stabilisation. Elle soutient les progrès accomplis sur la voie du respect des conditions nécessaires, notamment celles imposées dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Des relations de bon voisinage et une coopération régionale ouverte à tous sont d’une importance essentielle. Il est capital de ne pas relâcher les efforts fournis pour régler les problèmes bilatéraux et surmonter l’héritage du passé dans cette région si récemment ravagée par des conflits.

6. L’élargissement est devenu un instrument puissant de la politique extérieure de l’Union. L’évolution de la situation dans le voisinage de l’UE souligne l’importance de la politique d’élargissement en tant qu’outil destiné à approfondir encore la coopération sur les questions clés de politique étrangère. Le dialogue bilatéral en matière de politique étrangère doit être renforcé avec chacun des pays visés par l’élargissement. Le chapitre 31 (Politique extérieure, de sécurité et de défense) doit être traité à un stade précoce avec les pays qui négocient. La Commission souligne l’importance de l’alignement progressif des pays visés par l’élargissement sur les positions de l’UE en matière de politique étrangère. Elle souligne aussi l’importance de la politique de sécurité et de défense commune, et notamment, par exemple, de la participation aux programmes de l’agence européenne de défense.

7. Le processus d’adhésion est rigoureux et se fonde sur des conditions strictes mais équitables, des critères bien établis et le principe des mérites propres. Cette approche est cruciale pour la crédibilité de la politique d’élargissement, pour encourager les pays visés par l’élargissement à mener des réformes ambitieuses et pour garantir le soutien des citoyens de l’UE. Pour leur part, les États membres doivent, de concert avec les institutions de l’UE, mener un débat éclairé sur l’impact politique, économique et social de la politique d’élargissement.

8. En ce qui concerne le premier pilier, le renforcement de l’état de droit est au cœur du processus d’adhésion redynamisé. La réforme du système judiciaire doit être poursuivie avec vigueur afin de garantir l’indépendance et l’impartialité d’un système judiciaire qui rende la justice de manière effective. En ce qui concerne les affaires de criminalité organisée et de corruption, les pays doivent obtenir des résultats crédibles dans les enquêtes qui sont menées, les poursuites qui sont engagées et les condamnations qui sont prononcées. Les sanctions doivent être dissuasives et les biens acquis de manière illégale doivent être confisqués. L’état de droit soutient l’environnement des entreprises et des investissements, apportant la sécurité juridique et contribuant à la compétitivité, à la création d’emplois et à la croissance.

9. La Commission continue de mettre en œuvre la nouvelle approche de l’état de droit avalisée par le Conseil en décembre 2011. L’examen de la question de l’état de droit dès le début du processus d’adhésion permet aux pays de disposer d’un maximum de temps pour se bâtir des bilans solides en matière de mise en œuvre des réformes, ce qui garantit l’enracinement profond et l’irréversibilité de ces réformes. Conformément à la nouvelle approche, la Commission est déterminée à garantir des progrès équilibrés dans les négociations. Les progrès accomplis dans les chapitres 23 (Appareil judiciaire et droits fondamentaux) et 24 (Justice, liberté et sécurité) devront s’accompagner de progrès dans les négociations dans leur ensemble. La Commission rappelle l’existence de la clause d'«équilibre global» des cadres de négociation et la possibilité de stopper les négociations sur d’autres chapitres en cas de retard sur les questions d’état de droit.

10. Les droits fondamentaux sont en grande partie consacrés par le cadre juridique des pays visés par l’élargissement, mais des efforts plus importants s’imposent pour garantir leur respect intégral dans la pratique. La liberté d’expression et la liberté des médias demeurent un sujet de préoccupation. Les droits des personnes appartenant à des minorités doivent être mieux protégés. La discrimination et l’hostilité à l’égard des groupes vulnérables, notamment pour des motifs d’orientation sexuelle, restent un sujet de préoccupation important. Il faut aussi continuer à promouvoir les droits des femmes, notamment en luttant contre la violence domestique, ainsi que les droits de l’enfant et des personnes handicapées. Il convient de mieux intégrer les pays visés par l’élargissement dans les cadres de l’UE et de promouvoir la diffusion des bonnes pratiques. À cette fin, la Commission encourage vivement les pays candidats à poursuivre leurs préparatifs en vue de participer en tant qu’observateurs aux travaux de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne.

11. En ce qui concerne le deuxième pilier, l’amélioration de la gouvernance économique et de la compétitivité dans les pays visés par l’élargissement est essentielle pour respecter les critères économiques conditionnant l’adhésion à l’UE. Les réformes doivent être intensifiées pour garantir une croissance durable, améliorer l’environnement des entreprises et stimuler les investissements. Le pays doit s’attaquer au chômage élevé, en particulier parmi les jeunes. Le soutien au développement économique doit aussi atténuer la pression migratoire exercée sur l’UE. La possible nécessité et la nature de mesures transitoires et/ou d’un mécanisme de sauvegarde concernant la libre circulation des travailleurs seront abordées au cours des négociations d’adhésion relatives au futur élargissement, sur la base d’une future analyse d’impact.

12. S’appuyant sur l’expérience du Semestre européen et sur la gouvernance économique renforcée dans l’UE, la Commission a lancé un processus amélioré de coopération avec les pays visés par l’élargissement. Pour les pays des Balkans occidentaux, la Commission prévoit l’élaboration de programmes nationaux de réforme économique comprenant deux volets. Le premier volet consistera en une version améliorée des programmes économiques de préadhésion existants pour les pays candidats et des programmes économiques et budgétaires existants pour les candidats potentiels, étendus également au Kosovo. Il présentera un cadre de politique macroéconomique et budgétaire à moyen terme en mettant davantage l’accent sur l’évaluation de la viabilité extérieure et des obstacles structurels à la croissance. Le deuxième volet couvrira les réformes structurelles qui sont sectorielles par nature et qui suscitent le plus de préoccupations quant à l’amélioration de la compétitivité et de la croissance, et notamment les besoins en investissement dans les infrastructures. Afin de renforcer la surveillance, le processus d’évaluation se poursuivra afin de déboucher sur des orientations politiques plus ciblées pour chaque pays. En ce qui concerne la Turquie, un dialogue économique à haut niveau sera instauré.

13. En ce qui concerne le troisième pilier, la réforme de l’administration publique (RAP) est une priorité dans l’ensemble des pays concernés. Le service public reste politisé à l’extrême. La transparence, l’obligation de rendre des comptes, le professionnalisme et l’efficacité de l’administration publique doivent être renforcés. Il convient de se concentrer davantage sur les besoins des citoyens et des entreprises. La gestion des finances publiques requiert également une plus grande attention. La Commission intégrera mieux la réforme de l’administration publique dans le processus d’élargissement. Des «groupes spécialisés dans la RAP» associant les pays visés par l’élargissement ont été créés ou sont en voie de l’être. Ces groupes deviendront la plateforme principale qui fera avancer les travaux sur la RAP. Une discussion politique, plus structurée, doit s’engager sur les questions clés au sein du Conseil/comité d’association. Les négociations d’adhésion doivent aussi être utilisées pour encourager la réforme nécessaire. Les questions clés doivent être traitées dans le cadre des chapitres concernés - notamment les marchés publics, le contrôle financier, l’appareil judiciaire et les droits fondamentaux, la fiscalité et la politique économique et monétaire - ainsi que dans le cadre de conférences intergouvernementales. Les groupes spécialisés serviront aussi de cadre à l’examen des questions horizontales liées à la RAP abordées par les chapitres de négociation concernés, au suivi des progrès réalisés et à l’assurance de la cohérence. Les résultats de leurs travaux seront pris en compte dans les négociations chapitre par chapitre.

14. Le soutien au processus de réforme passe impérativement par le renforcement du fonctionnement et de l’indépendance des institutions démocratiques clés dans les pays visés par l’élargissement. Il convient notamment de garantir un dialogue constructif et durable entre toutes les sensibilités politiques, notamment au sein du Parlement. Il faut également œuvrer davantage à la promotion d’un environnement propice à l’action des organisations de la société civile. Une société civile forte contribue à renforcer la responsabilité politique et à promouvoir une compréhension plus approfondie des réformes liées à l’adhésion.

15. Les relations de bon voisinage constituent un élément essentiel du processus de stabilisation et d’association. Des efforts continus sont nécessaires pour surmonter l’héritage du passé, favoriser la réconciliation et résoudre les conflits bilatéraux entre les pays visés par l’élargissement et avec des États membres. Les questions bilatérales doivent être réglées sans tarder par les parties concernées et ne devraient pas mettre un frein au processus d’adhésion, qui doit reposer sur des conditions à respecter.

16. La coopération régionale a encore été renforcée tout au long de l’année dernière. La Commission soutient pleinement les travaux menés dans le cadre du processus de coopération de l’Europe du Sud-est (SEECP) et par le Conseil de coopération régionale, notamment la stratégie régionale pour 2020. L’intégration croissante du Kosovo dans les initiatives régionales a constitué une évolution positive. La Commission se félicite du lancement de la coopération renforcée au sein du groupe des Six des Balkans occidentaux dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Cette évolution renforce la dimension multilatérale de la politique d’élargissement, soutient une coopération ouverte à tous ainsi que le partage des bonnes pratiques en matière de gouvernance économique et favorise la connectivité dans la région et avec l’UE. La Commission salue aussi la tenue du sommet de Berlin en août, lequel a démontré l’existence d’un soutien politique fort en faveur de la perspective européenne des Balkans occidentaux. D’autres sommets annuels sont prévus; le prochain se tiendra en Autriche. Le «processus de Berlin» contribuera à stimuler les réformes et à dégager un accord sur des priorités réalistes en ce qui concerne les investissements de base en matière de connectivité. Il peut aussi être un stimulant contribuant à résoudre les problèmes bilatéraux en suspens. La Commission est prête à appuyer le suivi de cette initiative.

17. 2014 a vu le lancement du nouvel instrument d’aide de préadhésion. Dans le cadre de l’IAP II, l’UE fournira une aide de 11,7 milliards d’euros pour la période 2014-2020 afin de soutenir les pays visés par l’élargissement dans leurs préparatifs à l’adhésion ainsi que la coopération régionale et transfrontière. L’IAP II se concentre davantage sur les priorités qu’implique l’adhésion à l’UE dans les domaines de la démocratie et de l’état de droit ainsi que de la compétitivité et de la croissance. L’IAP II introduit aussi une approche sectorielle, des incitations à produire des résultats, un appui budgétaire renforcé et une hiérarchisation des projets. Une approche coordonnée est nécessaire pour les grands investissements à réaliser le long des principaux corridors d’infrastructures. La coordination avec les institutions financières internationales est en cours de renforcement. Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux continuera de soutenir les investissements stimulant la croissance et l’emploi et promouvant la connectivité dans la région.

II

18. Monténégro: de nouvelles mesures ont été prises dans le cadre des négociations d’adhésion. L’examen analytique de l’acquis a été achevé en mai 2014. En décembre, les négociations ont été ouvertes sur les chapitres 23 – Appareil judiciaire et droits fondamentaux et 24 – Justice, liberté et sécurité. Sur la base des plans d’action adoptés par le Monténégro, l’UE a fixé une série complète de 84 critères provisoires pour ces chapitres, qui fournissent des orientations claires pour les futures réformes. Au total, les négociations ont été ouvertes sur douze chapitres et provisoirement closes sur deux.

19. La mise en œuvre des plans d’action a commencé. À la suite de l’alignement de la législation concernée et des réformes constitutionnelles de juillet 2013, un certain nombre de juges et de procureurs clés ont été élus et nommés. Après plusieurs tentatives, le Parlement a finalement nommé un nouveau procureur général en octobre 2014. L’efficience de l’appareil judiciaire s’est accrue. Le cadre législatif relatif à la protection des droits fondamentaux, notamment la loi sur le médiateur, a été renforcé.

20. Des retards ont en revanche été observés en ce qui concerne un certain nombre de mesures, en particulier les réformes législatives, notamment dans le domaine de la lutte contre la corruption. Les mesures législatives adoptées n’ont pas débouché sur des résultats dans la pratique. Le Monténégro devrait rapidement s’efforcer d’adopter une loi appropriée sur le financement des partis politiques. Des résultats crédibles doivent être obtenus en termes d’enquêtes, de poursuites et de condamnations définitives dans les affaires de corruption, notamment à haut niveau. Le recours systématique aux instruments de saisie et de confiscation des avoirs devrait être garanti. De vives inquiétudes persistent en ce qui concerne le respect de la liberté d’expression et les médias. Les enquêtes sur les affaires de violence à l’encontre de journalistes devraient être accélérées. Un dialogue constructif doit être mis en place et la confiance dans le processus électoral et les institutions de l’État doit être restaurée. Le renforcement des capacités administratives consacrées aux questions liées à l’intégration à l’UE sera déterminant pour que le pays continue sur sa lancée dans sa marche vers l’UE. La dépolitisation de la fonction publique et le renforcement du professionnalisme sont également nécessaires. La réforme économique devrait être poursuivie, surtout pour venir à bout d’un chômage élevé, et l’environnement des affaires devrait être amélioré. Une solution durable et compatible avec les règles de l’ASA est requise de toute urgence pour le producteur d’aluminium KAP.

21. Une détermination politique sans faille est essentielle pour mener les réformes politiques approfondies et durables nécessaires pour renforcer l’état de droit. Le Monténégro est le premier pays avec lequel les négociations sont ouvertes sur les chapitres 23 et 24 dans le cadre de la nouvelle approche de l’état de droit introduite dans les négociations d’adhésion. La Commission rappelle l’existence de la clause d'«équilibre global» du cadre de négociation. Les progrès réalisés dans le respect des critères provisoires fixés pour les chapitres relatifs à l’état de droit, et les lacunes y afférentes relevées ci-dessus, démontrés par des résultats tangibles, influeront sur le rythme des négociations d’adhésion dans leur ensemble, y compris sur le calendrier des futures conférences intergouvernementales.

22. Serbie: les négociations d’adhésion à l’UE avec la Serbie sont maintenant lancées. La décision du Conseil européen d’ouvrir les négociations a été prise au vu des progrès accomplis par la Serbie dans ses réformes et de la persistance de son engagement en faveur de la normalisation de ses relations avec le Kosovo. La première conférence intergouvernementale sur les négociations s’est déroulée en janvier 2014. L’examen analytique de l’acquis se déroule comme prévu. Les graves inondations qui ont frappé le pays en mai ont eu un impact socio-économique considérable. L’UE a apporté une aide immédiate et substantielle aux opérations de sauvetage et de secours et a organisé une conférence des donateurs en juillet. La communauté internationale a pris des engagements importants pour la phase de réhabilitation et de reconstruction.

23. La Serbie a accompli des progrès dans la réforme de l’administration publique. Elle a adopté une stratégie globale et a renforcé ses procédures de coordination et de planification. En ce qui concerne l’appareil judiciaire, des actes législatifs importants ont été adoptés, de même que des règles pour l’évaluation des juges et des procureurs. De nombreux présidents de tribunaux ont été désignés sur une base permanente. Il existe un élan politique fort en faveur de la lutte contre la corruption. Plusieurs enquêtes ont été menées dans des affaires à haut niveau et des efforts ont été déployés pour améliorer la coordination. La Serbie a participé activement à la coopération régionale en matière répressive.

24. Cependant, les progrès doivent se poursuivre pour garantir l’indépendance et l’efficacité de l’appareil judiciaire. Des textes législatifs clés doivent encore être adoptés, comme la loi sur l’aide juridictionnelle gratuite, la loi sur les lanceurs d’alerte et la loi sur les conflits d’intérêt. La corruption continue de régner dans de nombreux domaines. La Serbie doit étoffer son bilan en matière de résultats concrets obtenus dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée. Les droits fondamentaux doivent être intégralement respectés dans la pratique, notamment la protection des groupes les plus vulnérables. La détérioration des conditions de plein exercice de la liberté d’expression suscite des inquiétudes. Les faiblesses de l’administration publique doivent être corrigées. Les constatations faites par des organes de régulation indépendants doivent être davantage suivies d’effets. Des réformes économiques sont également essentielles pour générer de la croissance et lutter contre le chômage élevé.

25. Sur la base de son mandat ambitieux, le nouveau gouvernement devrait saisir l’occasion pour poursuivre les réformes avec détermination. La Serbie va devoir relever de nombreux défis. Elle doit promouvoir de manière proactive l’ouverture à tous et la transparence du processus d’adhésion. Pour appuyer son processus de réforme, la Serbie devrait améliorer la planification, la coordination et le suivi de l’application des nouveaux actes législatifs et des nouvelles stratégies. Conformément à la nouvelle approche des questions relatives à l’état de droit, des critères d’ouverture ont été fixés pour les chapitres 23 et 24. Ceux-ci exigent de la Serbie qu’elle présente des plans d’action exhaustifs. Pour assurer l’équilibre global du processus de négociation, les avancées sur ces chapitres devront s’accompagner de progrès dans les négociations en général.

26. La Serbie doit maintenir sa participation à la coopération régionale et son engagement actif et constructif dans le processus de normalisation des relations avec le Kosovo, qui a enregistré des progrès significatifs. Elle devrait continuer à assurer la mise en œuvre des accords issus du dialogue. La Commission rappelle que, comme c’est le cas pour les chapitres sur l’état de droit, le cadre de négociation exige que les progrès accomplis dans le processus de normalisation des relations avec le Kosovo au titre du chapitre 35 s’accompagnent de progrès dans les négociations en général. Le chapitre 35 devrait être ouvert à un stade précoce des négociations. Cela fournira un cadre solide pour le suivi de la mise en œuvre des accords conclus.

27. Ancienne République yougoslave de Macédoine: le processus d’adhésion à l’UE de l’ancienne République yougoslave de Macédoine est dans l’impasse. L’absence de suite donnée par le Conseil à la recommandation de la Commission signifie que les négociations d’adhésion n’ont pas encore été ouvertes. Simultanément, les résultats insuffisants du gouvernement sur un certain nombre de questions clés ont nui à la viabilité des réformes, des reculs étant même visibles dans certains domaines.

28. Quelques progrès ont encore été accomplis dans la réforme de l’administration publique, ainsi qu’en matière de coopération policière régionale et internationale active. Le pays continue de se prévaloir d’un niveau élevé d’alignement sur l’acquis compte tenu du stade du processus d’adhésion auquel il se situe. L’agenda européen reste sa priorité stratégique.

29. Toutefois, au cours de l’année écoulée, la politisation croissante des institutions publiques et le contrôle du gouvernement sur les médias, notamment dans le cadre des élections, comme l’a constaté le BIDDH de l’OSCE, ont suscité de vives inquiétudes. La confiance dans les institutions publiques s’érode progressivement. La sélectivité de la justice est également de plus en plus préoccupante. La situation concernant la liberté des médias a continué à se détériorer. Les crises politiques récentes entre le gouvernement et les partis d’opposition ont montré que les intérêts partisans l’emportent de plus en plus sur l’intérêt national. Il appartient aux deux parties de veiller à ce que le débat politique se tienne principalement au sein du Parlement et d’établir les conditions de son bon déroulement. Le gouvernement doit veiller à ce que l’opposition ait la possibilité de remplir pleinement sa fonction de contrôle démocratique. Parallèlement, l’opposition doit s’engager de manière constructive dans les processus démocratiques. Aucune réunion ne s’est tenue l’année dernière dans le cadre du dialogue à haut niveau sur l’adhésion. En ce qui concerne la situation interethnique, il y a lieu de développer le niveau de confiance entre les communautés. Le réexamen de l’accord-cadre d’Ohrid doit encore être achevé et ses recommandations mises en œuvre.

30. Il demeure essentiel que des mesures décisives soient prises pour régler le différend avec la Grèce rel