DOUZIÈME RAPPORT ANNUEL SUR LE CONTRÔLE DE L' APPLICATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE (1994) /* COM/95/500 FINAL */



Journal officiel n° C 254 du 29/09/1995 p. 0001



DOUZIÈME RAPPORT ANNUEL sur le contrôle de l'application du droit communautaire - 1994 - (95/C 254/01) COM(95) 500 final TABLE DES MATIÈRES Page AVANT-PROPOS ESPACE SANS FRONTIÈRES 1. Introduction .......... 10 2. Situation dans les différents secteurs .......... 11 2.1. Élimination des frontières physiques .......... 11 2.1.1. Union douanière .......... 11 2.1.1.1. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de l'union douanière .......... 11 2.1.2. Libre circulation des produits agricoles .......... 11 2.1.2.1. Les contrôles à l'importation .......... 11 2.1.2.2. Les mesures d'interdiction d'importation .......... 12 2.2. Élimination des frontières techniques .......... 12 2.2.1. Libre circulation des marchandises .......... 12 2.2.1.1. Les articles 30 et suivants du traité CE .......... 12 2.2.1.2. Les règles de prévention prévues dans la directive 83/189/CEE .......... 15 2.2.2. Bilan en matière d'état d'application des directives par secteur dans le cadre de la libre circulation des marchandises .......... 16 2.2.2.1. Denrées alimentaires .......... 16 2.2.2.2. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des denrées alimentaires .......... 16 2.2.2.3. Produits pharmaceutiques .......... 16 2.2.2.4. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des produits pharmaceutiques .......... 17 2.2.2.5. Produits chimiques .......... 17 2.2.2.6. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des produits chimiques .......... 17 2.2.2.7. Véhicules à moteur, tracteurs, motocycles .......... 17 2.2.2.8. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des véhicules à moteur, tracteurs, motocycles .......... 18 2.2.2.9. Produits de construction .......... 18 2.2.2.10. Biens d'équipement (mécanique, équipements de protection individuelle, préemballages, métrologie, électrotechnique, appareils médicaux) .......... 18 2.2.2.11. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des biens d'équipement (mécanique, équipements de protection individuelle, préemballages, métrologie, électrotechnique et appareils médicaux) .......... 19 2.2.3. Marché des services .......... 19 2.2.3.1. Audiovisuel .......... 19 2.2.3.2. Propriété intellectuelle et industrielle .......... 19 2.2.3.3. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la propriété intellectuelle et industrielle .......... 20 2.2.3.4. Télécommunications .......... 20 2.2.3.5. Etat de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des télécommunications .......... 21 2.2.3.6. Libre circulation des services financiers .......... 22 2.2.3.7. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des services financiers .......... 22 2.2.3.8. Fiscalité directe .......... 22 2.2.3.9. État de communication des mesures applicables d'exécution des directives dans le domaine de la fiscalité directe .......... 23 2.2.3.10. Droit des sociétés .......... 23 2.2.3.11. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine du droit des sociétés .......... 23 2.2.4. Libre circulation des capitaux .......... 23 2.2.5. Marchés publics .......... 24 2.2.5.1. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des marchés publics .......... 27 2.3. Élimination des frontières fiscales .......... 27 2.3.1. État de communication des mesures d'exécution des directives applicables dans le domaine de la fiscalité indirecte .......... 28 2.4. Libre circulation des personnes et droit d'établissement .......... 28 2.4.1. Interdiction des discriminations .......... 28 2.4.2. Entrée et séjour .......... 29 2.4.2.1. État de communication des mesures d'exécution des directives sur le droit de séjour .......... 29 2.4.3. Droits syndicaux .......... 29 2.4.4. Accès aux emplois dans la fonction publique .......... 29 2.4.5. Sécurité sociale des travailleurs migrants .......... 30 2.4.6. Reconnaissance des diplômes .......... 30 2.4.6.1. État de communication des mesures d'exécution dans le domaine de la reconnaissance des diplômes .......... 32 2.4.7. Agents commerciaux indépendants .......... 32 2.5. Politique des consommateurs et sécurité des produits .......... 33 2.5.1. État de communication des mesures d'exécution dans le domaine de la politique des consommateurs et de la sécurité des produits .......... 33 CONCURRENCE 1. Introduction .......... 34 2. Situation dans les différents secteurs .......... 34 2.1. Entreprises publiques .......... 34 2.2. Monopoles .......... 35 2.3. État de communication des mesures d'exécution dans le domaine de la politique de la concurrence .......... 35 EMPLOI ET POLITIQUE SOCIALE 1. Introduction .......... 35 2. Situation dans les différents secteurs .......... 36 2.1. Égalité de traitement entre hommes et femmes .......... 36 2.2. Conditions de travail .......... 36 2.3. Santé et sécurité sur les lieux de travail .......... 37 2.4. Santé publique .......... 37 2.5. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine de l'emploi et de la politique sociale .......... 37 AGRICULTURE 1. Introduction .......... 37 2. Situation dans les différents secteurs .......... 38 2.1. Marchés .......... 38 2.2. Harmonisation .......... 39 2.3. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine de l'agriculture .......... 41 PÊCHE 1. Introduction .......... 42 2. Situation dans les différents secteurs .......... 42 2.1. Marchés .......... 42 2.2. Ressources .......... 42 2.3. Compatibilité avec le droit communautaire des législations nationales en matière d'octroi de pavillon .......... 42 ENVIRONNEMENT 1. Introduction .......... 43 1.1. Situation générale .......... 43 1.2. Communication des mesures nationales d'exécution .......... 43 1.3. Conformité des mesures nationales d'exécution .......... 43 1.4. Correcte application des directives .......... 44 1.5. Fonds structurels et autres sources de financement communautaire .......... 44 1.6. Liberté d'accès à l'information .......... 45 1.7. Évaluation de l'impact environnemental .......... 45 1.8. Actions à entreprendre .......... 46 2. Situation dans les différents secteurs .......... 47 2.1. Air .......... 47 2.2. Chimie .......... 47 2.3. Eau .......... 48 2.4. Bruit .......... 49 2.5. Déchets .......... 49 2.6. Nature .......... 49 2.7. Radioprotection .......... 50 2.8. État de communication des mesures d'exécution dans le domaine de l'environnement .......... 51 TRANSPORTS 1. Introduction .......... 51 2. Situation dans les différents secteurs .......... 52 2.1. Transports par route .......... 52 2.2. Transports combinés .......... 52 2.3. Transports par voie navigable .......... 52 2.4. Transports par chemin de fer .......... 52 2.5. Transports maritimes .......... 53 2.6. Transports aériens .......... 53 2.7. État de communication des mesures d'exécution des directives dans le domaine des transports .......... 53 ÉNERGIE 1. Introduction .......... 53 2. Situation dans les différents secteurs .......... 53 2.1. Transparence des prix .......... 53 2.2. Marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel .......... 54 2.3. Efficacité énergétique .......... 54 2.4. Politique charbonnière .......... 54 2.5. État de communication des mesures d'exécution des directives applicables domaine de l'énergie .......... 54 QUESTIONS BUDGÉTAIRES .......... 54 PERSONNEL DES COMMUNAUTÉS .......... 55 QUESTIONS STATISTIQUES .......... 55 ANNEXES Annexe I: Infractions présumées de 1990 à 1994 .......... 56 Annexe II: Infractions constatées de 1990 à 1994 .......... 63 Annexe III: Infractions aux traités, règlements et decisions .......... 70 Annexe IV: État d'application des directives .......... 84 Annexe V: Arrêts de la Cour de justice non exécutés au 31 decembre 1994 .......... 160 Annexe VI: Application du droit communautaire par les juridictions nationales .......... 164 AVANT-PROPOS Le rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire est élaboré chaque année par la Commission européenne suite aux demandes successives du Parlement européen (résolution du 9 février 1983) et des États membres (déclaration n° 19, point 2, annexée au traité signé à Maastricht le 7 février 1992). Ce rapport répond également aux demandes exprimées au sein du Conseil européen ou du Conseil pour des secteurs spécifiques. Ce douzième rapport couvre l'année 1994. Au delà du caractère inévitablement routinier de l'exercice, la Commission s'est efforcée de mettre en lumière les éléments nouveaux, qu'il s'agisse du déroulement des procédures de contrôle ou de l'évaluation des résultats atteints. Les procédures de contrôle Les plaintes adressées à la Commission demeurent la plus importante source sur laquelle la Commission se fonde pour exercer le contrôle de l'application du droit communautaire. Le nombre des cas d'infractions présumées décelés suite à des plaintes est resté stable en 1994, se situant dans la fourchette observée au cours des cinq dernières années (voir tableau 1.1 en Annexe I). La légère augmentation de 10 % par rapport à l'année précédente n'est guère significative, puisque 1993 avait connu un creux relatif. Une certaine baisse du nombre des dossiers d'infractions présumées instruits suite à des pétitions ou à des questions parlementaires apparaît dans le même tableau de l'Annexe I. Elle ne saurait cependant refléter une diminution de l'importance qu'il convient d'accorder à ces sources de détection des infractions. Les chiffres cités traduisent en effet la réalité des faits, les pétitions et les questions parlementaires confirmant souvent des cas d'infractions présumées déjà identifiés. Enfin, le nombre des cas décelés d'office se maintient globalement à son niveau; il n'enregistre qu'une légère hausse par rapport à 1993. Le bilan chiffré de l'action de la Commission au titre de l'article 169 CE en 1994 se résume comme suit: elle a ouvert 974 procédures d'infraction (contre 1209 en 1993), envoyé 546 avis motivés (contre 352 en 1993) et saisi la Cour de justice de 89 dossiers (contre 44 en 1993). Que recouvrent-ils ces chiffres? Comment expliquer la diminution du nombre des procédures ouvertes en 1994? La réponse se trouve dans le tableau 2.2 (Annexe II) qui montre que la diminution concerne presque essentiellement l'ouverture de procédures d'infraction pour non-communication des mesures nationales d'exécution des directives. Or, puisque la Commission n'a pas baissé sa garde et que le nombre de nouvelles directives arrivées à échéance en 1994 est comparable à celui de 1993, l'explication tient à l'amélioration du comportement des États membres dans la prise des mesures de transposition. L'analyse, ci-après, de l'état de transposition des directives le confirme. Et l'augmentation très significative des avis motivés? Cette augmentation concerne, ici aussi, la non-communication des mesures nationales d'exécution des directives, où l'on a assisté à un véritable doublement des avis motivés. De toute évidence, cela traduit le souci de la Commission d'en finir avec un grand nombre de procédures ouvertes par le passé et pour lesquelles aucun résultat positif n'a été constaté, alors qu'il s'agit de directives, dont la non-transposition est très préjudiciable pour la vie communautaire. Ce même raisonnement vaut également, et à plus forte raison, pour l'augmentation considérable des saisines de la Cour de justice. Cela rompt, il est vrai, avec la tendance à la baisse constatée depuis au moins cinq années. Il s'agit cependant d'un phénomène qu'il faut relativiser: la saisine de la Cour demeure pour la Commission le recours extrême et elle continue à représenter moins de 20 % des avis motivés. Il convient de rappeler, dans ce contexte, que la Commission relève avec une grande préoccupation la persistance des retards en matière d'exécution des arrêts de la Cour de justice. Elle a informée en juillet 1994 tous les États membres de son intention de mettre en oeuvre pleinement les dispositions de l'article 171 CE, tel que révisé par le traité sur l'Union européenne, qui attribue à la Cour de justice la compétence d'imposer une sanction pécuniaire à un État membre en cas de non-exécution d'un arrêt. Depuis lors, elle fait référence systématiquement, dans toute mise en demeure et avis motivé envoyés à l'État membre n'ayant pris les mesures nécessaires pour l'exécution de l'arrêt, à l'éventualité de sanctions pécuniaires dont elle indiquera le montant au moment de la saisine de la Cour. À coté des étapes formelles de la procédure prévue par le traité, la Commission poursuit sa politique de sensibilisation et favorise les contacts réguliers avec les administrations nationales. Dans cet esprit, elle organise, en cas de besoin, des rencontres périodiques bilatérales, dites «réunions-paquet», consacrées à un ensemble de cas d'infraction; ces réunions, qui sont particulièrement développées dans le domaine du marché intérieur, permettent, dans beaucoup de cas, de parvenir à une solution non contentieuse des cas d'infraction. Elle organise, également, des réunions visant tous les cas de non-transposition des directives dans un État membre: elles permettent de sensibiliser les autorités nationales, de développer l'information réciproque et de faciliter ainsi la transposition. Ces réunions et contacts ont, aux yeux de la Commission, autant d'importance que la procédure formelle. Enfin, la responsabilité de contrôle des obligations découlant du droit communautaire n'incombe pas seulement aux institutions communautaires. La Commission ne saurait trop insister sur le rôle que doivent jouer, dans ce domaine, les instances juridictionnelles nationales. Le relevé figurant à l'annexe VI donne un aperçu de leur apport au cour de l'année écoulée. Les résultats: vers un meilleur respect du droit communautaire Les règles directement applicables Si la Commission a pu constater en 1994 la poursuite de l'amélioration dans certains domaines essentiels de l'activité communautaire, elle a dû cependant relever que certaines difficultés déjà identifiées subsistent. Ainsi par exemple, l'amélioration est manifeste en matière de libre circulation des marchandises, où la tendance à l'augmentation du nombre de classements et la diminution du nombre des avis motivés et de saisines de la Cour relatifs aux dossiers liés à des obstacles non-tarifaires (article 30 et suivants) s'est poursuivie. Par contre, dans le domaine des marchés publics, on relève l'accroissement important des plaintes pour non-respect des règles communautaires, ainsi que le doublement des procédures d'infraction. Cela est dû, notamment, à l'extension de la réglementation communautaire du secteur. Parmi les secteurs présentant des difficultés, on pourrait citer également celui de la TVA, où plusieurs cas de non-respect des dispositions communautaires persistent malgré des procédures d'infraction pendantes depuis des années. Cela résulte, notamment, des complexités propres aux processus législatifs en matière fiscale dans les États membres. Des indications plus complètes sur les différents cas peuvent être trouvées dans l'analyse par secteur et dans le relevé figurant en Annexe III (relevé des infractions aux traités, règlements et décisions). La transposition des directives Le tableau qui est repris ici offre une vision générale de l'état de la mise en oeuvre de l'ensemble des directives applicables au 31 décembre 1994 (1). Il convient de noter que, comme ce fut le cas l'année précédente, en 1994 le nombre des directives applicables a augmenté d'une soixantaine. >TABLE> Comme on peut le constater, au 31 décembre 1994, les États membres avaient, en moyenne, communiqué 91,89 % des mesures nationales d'exécution nécessaires à la mise en oeuvre de l'ensemble des directives applicables. La situation s'est donc nettement améliorée par rapport à celle qui prévalait au 31 décembre 1993. Ce résultat, évidemment satisfaisant, recouvre cependant de nombreuses disparités, tant du point de vue des matières que de la situation par État membre. L'examen par secteur et le relevé figurant en Annexe IV permettent d'affiner l'analyse. Si l'on se réfère aux trois grands domaines de la transposition, l'espace sans frontières, l'agriculture et l'environnement, on peut constater, en termes globaux, que si les deux premiers ont enregistré une nette augmentation moyenne du taux de transposition, l'environnement, par contre, a subi un certain tassement. Dans l'espace sans frontières, la plus forte augmentation du taux de transposition a été constatée dans les secteurs «services financiers», «fiscalité directe» et «droit des sociétés», ainsi que pour les directives «propriété intellectuelle et industrielle». Le taux de transposition continue à atteindre un niveau très élevé dans le secteur douanier et dans celui de la fiscalité indirecte, où quasiment tous les textes sont transposés. Dans d'autres secteurs, en revanche, le niveau de transposition a connu une diminution. C'est le cas, notamment, de la politique des consommateurs et de la sécurité des produits (10,2 % de chute par rapport à 1993). Pour ce qui concerne l'agriculture, l'augmentation constatée de 5 % est certainement due au fait qu'après des mesures prises essentiellement au niveau pratique (mise en place des nouveaux contrôles dans les secteurs vétérinaire et phytosanitaire), les États membres ont pu, en 1994, déployer plus d'efforts pour assurer la transposition formelle des directives. En plus, les travaux législatifs entamés avant 1994 ont pu être finalisés. En matière d'environnement, la très légère diminution du taux de transposition constatée (1,1 %) montre que les efforts des États membres se poursuivent malgré les difficultés dues notamment à des problèmes de coordination administrative. Enfin, au-delà du contrôle quantitatif des transpositions nationales, la Commission souligne l'importance que revêt la qualité des mesures nationales d'exécution pour assurer la mise en oeuvre effective de la législation communautaire. Elle s'efforce de renforcer son activité de contrôle à cet égard. Certes, la situation qu'on constate en matière d'application du droit communautaire s'est sensiblement améliorée. Mais, malgré cela, elle est de moins en moins acceptable. Pourquoi? C'est que les temps ont changé. Dans un espace sans frontières, les effets des infractions aux régles communautaires ou de la transposition tardive des directives se répercutent beaucoup plus sensiblement que par le passé. En outre, les citoyens demandent de la transparence; ils ne comprennent pas qu'il y ait des aspects des politiques communautaires qui ne fonctionnent que sur le papier. Nos politiques n'ont d'effets concrets pour les citoyens que si elles sont mises en oeuvre de manière satisfaisante. Leur application rigoureuse est une condition pour garder la confiance des citoyens européens dans nos institutions. D'où l'importance que la Commission attache à son rôle de gardienne du droit communautaire, ainsi qu'elle l'a indiqué dans son programme pour 1995. D'où, aussi, sa détermination à tout faire pour que le droit communautaire puisse être appliqué plus facilement: le rendre accessible et lisible. Les efforts de la Commission en matière de simplification, refonte et codification, tel que relatés dans son rapport sur le fonctionnement du traité sur l'Union européenne (2), en témoignent. La Commission est sûre qu'elle aura, dans la réalisation de ces tâches, la collaboration des destinataires de ce rapport, le Parlement et les États membres. Structure du douzième rapport >DEBUT DE GRAPHIQUE> Le présent rapport comprend: - une analyse par secteur; - des tableaux statistiques actualisés au 31 décembre 1994 concernant les dossiers d'infractions présumées (Annexe I) et les infractions constatées (Annexe II); - un relevé des dossiers d'infractions constatées aux traités, règlements et décisions examinés en 1994 (Annexe III); - l'état d'application par les États membres des directives en vigueur au 31 décembre 1994, avec mention des dossiers d'infraction y afférents (Annexe IV); - un relevé des arrêts de la Cour de justice non-exécutés (Annexe V); - un aperçu de l'application du droit communautaire par les juridictions nationales (Annexe VI).> FIN DE GRAPHIQUE> ESPACE SANS FRONTIÈRES 1. INTRODUCTION En 1994, le marché intérieur est entré dans sa deuxième année. L'objectif énoncé à l'article 7 A du traité, à savoir la création d'un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux sont assurées, a été en grande partie réalisée. La quasi-totalité de la législation énoncée dans le Livre blanc de 1985 a été adoptée. Toutefois, même si le cadre juridique est en place, il n'en faut pas moins continuer à veiller à l'application, à la bonne compréhension et au respect du cadre juridique commun et, le cas échéant, à son développement cohérent face à de nouveaux besoins. C'est pourquoi la Commission a présenté à la fin de 1993 son programme stratégique «Tirer le meilleur parti du marché intérieur» qui fixe les priorités pour les années à venir. Ce programme relève les propositions législatives du Livre blanc original devant encore être adoptées par le Conseil, telles que les propositions relatives au droit des sociétés et à la fiscalité directe, ainsi que de nouvelles propositions concernant la libre circulation des personnes et souligne la nécessité d'introduire la concurrence dans des secteurs réglementés tels que l'énergie, les télécommunications et les services postaux. Le programme stratégique aborde également cette nouvelle tâche qu'est la gestion de l'Union, c'est-à-dire s'assurer que la législation communautaire est appliquée de manière adéquate et uniforme et qu'elle est évaluée régulièrement afin que les particuliers et les entreprises puissent tirer parti du marché intérieur. À cette fin, la Commission a préparé pour le Conseil «Marché intérieur» du 8 décembre 1994 un rapport indiquant l'état d'avancement de la transposition en droit national des mesures du Livre blanc ainsi que d'autres législations qui revêtent une importance cruciale pour le fonctionnement du marché intérieur. Ce rapport porte sur 276 mesures en vigueur dont 219 doivent encore faire l'objet de mesures nationales d'exécution. Étant donné l'évolution du marché intérieur, certaines mesures du Livre blanc sont devenues périmées, ont été abandonnées ou remplacées par d'autres mesures plus adéquates. C'est pourquoi la Commission a modifié la base du calcul statistique de la mise en oeuvre des mesures de ce Livre blanc. Ce rapport sur la base des statistiques modifiées, qui a été présenté au Conseil en décembre 1994, a constitué le point de départ d'un processus visant à assurer la qualité de la transposition en droit national. Jusqu'ici, les États membres ont adopté globalement 89 % des mesures nationales requises pour mettre en oeuvre la législation relative au marché intérieur. Les performances de certains États membres sont nettement supérieures à cette moyenne (France: 93,6 %; Danemark: 95,9 %), d'autres nettement inférieures (Allemagne: 84,5 %; Grèce: 79 %). Bon nombre de procédures en infraction résultent du fait que les États membres n'ont pu transposer les directives communautaires en droit national dans les délais imposés. Ces retards s'expliquent souvent par des problèmes de procédure liés au processus décisionnel national ou à la complexité technique des textes. Afin de remédier à cette situation, la Commission suit systématiquement l'application des directives qui sont entrées en vigueur. Elle continuera à examiner la législation nationale qui lui est notifiée, dans la limite de ses moyens, et poursuivra vigoureusement les infractions dans le cadre de consultations avec les États membres concernés et, si nécessaire, de procédures d'infraction officielle. Le rapport Sutherland et le programme stratégique ont présenté la coopération administrative comme un facteur clé du fonctionnement du marché unique. La suppression des barrières entre les États membres engendre une situation tout à fait nouvelle dans laquelle le droit communautaire et la façon dont il est appliqué dans les autres États membres revêtent une plus grande importance pour les particuliers et les entreprises de l'Union. Ils veulent pouvoir être sûrs que l'application de la législation est aussi fiable et efficace que celle de leurs propres réglementations nationales. Il est donc indispensable que les autorités responsables de la mise en oeuvre du marché intérieur maintiennent un degré de coopération élevé et se tiennent mutuellement informées. La coopération administrative fonctionne déjà dans de nombreux domaines (tels que les contrôles vétérinaires et phytosanitaires, les produits pharmaceutiques, les douanes et la fiscalité indirecte), mais l'achèvement du marché intérieur exige un examen approfondi de son fonctionnement dans tous les domaines. C'est dans cet esprit que la Commission a lancé en 1993 un programme de promotion de la coopération administrative. En février 1994, elle a envoyé au Conseil et au Parlement une communication délimitant le cadre de cette action. En réponse, le Conseil a adopté, en juin 1994, une résolution invitant la Commission à poursuivre son programme en coopération avec les représentants des États membres afin d'identifier les besoins dans les différents domaines et secteurs. La résolution appelait également les États membres à notifier à la Commission, avant la fin de 1994, des correspondants pour l'assistance mutuelle en matière de contrôle de la mise en oeuvre. Ce sujet a déjà été régulièrement discuté au comité consultatif de coordination dans le domaine du marché intérieur. Les programmes d'échanges de fonctionnaires des États membres, tels que le programme Karolus et le programme Matthaeus destiné aux fonctionnaires des douanes, permettent aux fonctionnaires nationaux de se familiariser avec les procédures et les mentalités d'autres États membres. Ces programmes s'inscrivent dans le cadre des mesures de soutien prises par la Commission en faveur de la coopération administrative. Ils seront poursuivis afin de contribuer à établir un climat de confiance entre les administrations des États membres. 2. SITUATION DANS LES DIFFÉRENTS SECTEURS 2.1. Élimination des frontières physiques 2.1.1. Union douanière Dans le domaine douanier, aucun avis motivé n'a été adressé aux États membres en 1994. En revanche, la Cour a été saisie d'un recours en manquement de la Commission contre l'Allemagne pour non respect des prix minima résultant de l'Arrangement International (GATT) sur les Produits Laitiers, dans le cadre du régime douanier du perfectionnement actif. La Cour a rendu son arrêt le 5 février 1994 dans l'affaire C-119/92 «Commission contre Italie» relative au monopole de représentation et aux tarifs des agents en douane italiens. La Cour a globalement donné satisfaction à la Commission sur le premier point, en considérant que la législation italienne n'offrait pas une véritable alternative aux importateurs et exportateurs entre une représentation directe réservée aux professionnels agréés pour le dédouanement et une représentation indirecte qui devait rester entièrement libre. Elle a, par ailleurs, exclu que les employés représentant leur propre firme et les agents indépendants puissent être soumis au même examen d'habilitation professionnelle. En revanche, la Cour n'a pas considéré les tarifs obligatoires des agents en douane comme étant constitutifs de taxes d'effet équivalant à des droits de douane. On peut signaler, en outre, l'arrêt du 9 août 1994 dans les affaires préjudicielles C-363 et 407 à 411/93 «Lancry e.a.», par lequel la Cour a jugé contraire à l'article 9 du traité CE, en tant que taxe d'effet équivalant à un droit de douane, l'octroi de mer appliqué à l'importation dans les départements d'outremer français, quand bien même il ne porterait que sur des marchandises de France continentale. 2.1.1.1. >TABLE> 2.1.2. Libre circulation des produits agricoles Assurer la libre circulation des produits agricoles dans un marché unique est l'un des principes de base du fonctionnement de la politique agricole commune (PAC) et de ses organisations communes de marché. La Cour de justice a rappelé, à maintes reprises, que les articles 30 et 34 du traité CE font partie intégrante des organisations communes de marché, même si leur mention expresse, dans le corps de celles-ci, était devenue superflue à partir du 1er janvier 1970. Au cours de l'année 1994, la Commission a continué d'exercer une vigilance permanente dans le but d'éliminer rapidement les obstacles entravant les échanges de produits agricoles dans la Communauté. Une attention particulière a été apportée à la suppression des contrôles aux frontières internes. 2.1.2.1. Les contrôles à l'importation Avant la suppression des frontières intérieures, les contrôles à l'importation constituaient les entraves aux échanges les plus nombreuses et les plus variées. L'entrée en vigueur des instruments d'harmonisation dans les secteurs vétérinaires et phytosanitaires en vue de la réalisation du marché intérieur a permis de constater des évolutions favorables dans un grand nombre de dossiers d'infraction, qui peuvent être regroupés selon les catégories suivantes: a) Les doubles contrôles et les contrôles systématiques. Dans le cadre de la transposition de la directive 91/493/CEE, relative aux règles sanitaires régissant les produits de pêche, l'Italie estime s'être conformée à l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-228/91, par lequel celle-ci a condamné l'imposition des contrôles systématiques à l'égard des lots de poissons en provenance d'autres États membres ou de la Norvège. La Commission tient néanmoins à s'assurer de la nature des mesures concrètes prises pour se conformer à cet arrêt. En outre, la Commission a émis un avis motivé à l'encontre de l'Allemagne qui subordonne l'importation de certaines viandes fraîches de porcs en provenance du Danemark à des exigences non prévues par la législation communautaire, et à des contrôles systématiques en contradiction avec les directives 89/662/CEE et 91/497/CEE. b) L'exigence de licences ou d'autorisations préalables à l'importation. Cette pratique se présente en Irlande à l'égard de la semence des espèces bovine et porcine destinées à l'insémination artificielle, ainsi qu'en Italie pour les végétaux sensibles au «feu bactérien». Par son arrêt du 17 novembre 1992 dans l'affaire C-235/91, la Cour de justice avait dit pour droit qu'en soumettant les importations de sperme d'animaux domestiques des espèces bovine et porcine à une licence et à diverses conditions restrictives, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CE, des règlements (CEE) n° 805/68 et (CEE) n° 827/68 (organisation commune des marchés pour certains produits énumérés à l'annexe II du traité), de la directive 74/504/CEE (bovins reproducteurs de race pure), ainsi que la décision 88/124/CEE (organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine). Depuis lors, les autorités irlandaises ont communiqué le Statustory Instrument n° 297 du 20 septembre 1994 par lequel l'Irlande se conforme à cet arrêt. Dans le cadre de la transposition et de la mise en oeuvre de la directive 77/93/CEE, instaurant une nouvelle réglementation commune dans le secteur phytosanitaire, les autorités italiennes avaient renoncé, par un décret ministériel, à l'exigence d'une autorisation préalable pour les végétaux sensibles au «feu bactérien» durant la période où l'importation n'en est pas interdite. Néanmoins, compte tenu de l'intérêt d'obtenir un arrêt de principe dans cette affaire, la Commission n'avait pas jugé opportun de se désister. La Cour de justice a rendu son arrêt le 30 septembre 1994 (affaire C-249/92) dans lequel elle confirme, qu'en exigeant une autorisation préalable pour toute importation de végétaux sensibles au «feu bactérien» (Erwinia amylovora), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 11 de la directive 77/93/CEE concernant les mesures de protection contre l'introduction dans les États membres d'organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux, ainsi que de l'article 30 du traité CEE, combiné avec l'article 10 paragraphe 1 du règlement (CEE) n° 234/68 portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des plantes vivantes et des produits de floriculture. 2.1.2.2. Les mesures d'interdiction d'importation La mise en oeuvre progressive par les États membres des directives harmonisatrices a, cette année aussi, permis de lever certaines mesures d'interdiction d'importation. La Commission poursuit depuis décembre 1993, sur base de la directive 90/425/CEE, le cas de blocage par les autorités portugaises des importations d'animaux vivants et viandes de l'espèce porcine. Suite à l'action de la Commission, les autorités portugaises ont abrogé la décision d'interdiction visée (voir onzième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire, COM(95) 500 final, JO n° C 154 du 6. 6. 1994, p. 11). 2.2. Élimination des frontières techniques 2.2.1. Libre circulation des marchandises 2.2.1.1. Les articles 30 et suivants du traité CE Les articles 30 et suivants du traité CE prohibent les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation, ainsi que les mesures d'effet équivalent (3). La Commission a pour mission de s'assurer de la bonne application des règles du marché intérieur et donc de contrôler le respect de ces articles par les États membres. Pour cela, elle s'attache à éliminer les obstacles techniques aux échanges et à développer les instruments qui permettent de prévenir la création de nouvelles entraves. L'exercice de démantèlement des contrôles sur les marchandises aux frontières intérieures de l'Union, aujourd'hui achevé par les États membres, constitue déjà à cet égard une étape importante dans la réalisation du marché intérieur. Il convient de noter que, dans cette entreprise, la Commission s'appuie sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes dont plusieurs arrêts ont, en 1994, confirmé les principes guidant son action. L'action de la Commission Sur les quelques 800 dossiers que les services de la Commission ont traités en 1994, 216 ont fait l'objet d'une décision de classement, et deux seulement ont fait l'objet d'une décision de saisine de la Cour de justice. Ces chiffres montrent combien les services de la Commission s'attachent à résoudre de manière rapide et non contentieuse les différends dont ils ont à traiter. À cette fin, un dialogue régulier avec les autorités nationales est organisé dans le cadre de rencontres périodiques dites «réunions-paquet», tenues dans les États membres. Au cours de 1994, de telles réunions, désormais traditionnelles, ont été organisées avec l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, la Grèce et le Portugal, et, pour la première fois, avec les Pays-Bas, preuve que chacune des parties est sensible aux résultats positifs obtenus par ce partenariat. Ce partenariat a également une portée pédagogique puisqu'il accoutume les diverses administrations nationales à réglementer en prenant en compte les impératifs fondamentaux du droit communautaire tel le principe de libre circulation des marchandises. Trois exemples significatifs, car choisis dans les secteurs des denrées alimentaires, des produits pharmaceutiques et des véhicules routiers, secteurs comportant le plus grand nombre de pratiques ou de règles nationales contraires aux règles du traité, permettent d'illustrer les résultats obtenus par la Commission au moyen des «réunions-paquet»: - la législation d'un État membre exigeait que l'importation de produits pharmaceutiques soit soumise non seulement à l'autorisation requise pour les produits fabriqués dans cet État mais aussi à une licence d'importation spéciale. N'ayant pu justifier cette procédure par des exigences de protection de la santé publique, les autorités nationales ont reconnu la non-conformité de la loi aux règles du traité et l'ont modifiée. - les denrées alimentaires contenant des additifs n'ayant pas encore fait l'objet d'une autorisation dans un État membre se trouvaient soumises à une procédure d'autorisation préalable de mise sur le marché particulièrement longue. Invoquant la jurisprudence de la Cour de justice, les services de la Commission ont fait valoir qu'une telle procédure n'était légitime que dans la mesure où elle était conduite dans un délai raisonnable. La législation nationale a donc été modifiée afin que soient remplies les conditions prévues par la Cour concernant les modalités de ce type de procédure. - suite à la réunion paquet organisée dans un État membre, les autorités nationales ont modifié certaines dispositions du code de la route qui se révélaient incompatibles avec l'article 30 du traité. Certaines de ses dispositions imposaient, en effet, un certificat d'origine pour le véhicule à délivrer par le constructeur ou prévoyait des dimensions obligatoires pour les caravanes, exigences qui avaient pour effet, respectivement, de créer une entrave à la commercialisation des voitures provenant d'autres États membres et d'interdire la circulation de caravanes légalement fabriquées ou commercialisées dans d'autres États membres et ne respectant pas ces dimensions. Dans la plupart des cas, le classement d'un dossier intervient après qu'un État membre ait modifié sa réglementation litigieuse. Toutefois, dans l'attente d'une modification formelle qui souvent n'intervient qu'après un certain délai, les États adoptent fréquemment des mesures provisoires, telles que des circulaires publiées au Journal officiel de l'État concerné ou des avis publiés dans les bulletins d'information des administrations chargées de l'application desdites mesures, informant les opérateurs économiques que les dispositions nationales litigieuses doivent être interprétées d'une manière compatible avec les exigences découlant du principe de libre circulation des marchandises et qu'elles seront appliquées en ce sens par les autorités publiques. C'est ainsi qu'un État membre a publié au Journal officiel un avis reconnaissant que les tests supplémentaires jusqu'alors effectués sur les munitions de chasse, ne sont plus nécessaires dés lors que des tests ont déjà été effectués dans le pays de fabrication conformément aux exigences de sécurité requises par la norme européenne. Les États membres recourent également à des communications ou des avis publiés au Journal officiel qui complètent ou précisent la législation nationale en vue de la rendre conforme au droit communautaire. À titre d'exemple, un État membre a publié au Journal officiel un avis faisant référence à un arrêté ministériel sur la fabrication, l'importation et la distribution de ciment, qui explique, conformément au principe de la reconnaissance mutuelle, la procédure d'homologation simplifiée que doivent suivre les opérateurs économiques. La coopération de tous les États membres, constamment recherchée par la Commission, participe au développement d'une approche cohérente et uniforme dans la réalisation de sa mission. Ses services réalisent-ils des études horizontales, oeuvres de coopération, qui visent à dresser un état des réglementations nationales dans un secteur économique donné. Deux études de ce type ont été réalisées en 1994, l'une concernant l'installation et la commercialisation des antennes paraboliques de télévision, l'autre la commercialisation des laits pour nourrissons. Il convient enfin de souligner que l'action de la Commission vise également à prévenir la création de nouvelles entraves à la libre circulation des marchandises en encourageant les États membres à insérer des clauses de reconnaissance mutuelle dans leur réglementation nationale. Ainsi, la Commission demande-t-elle aux autorités nationales, par le biais d'avis circonstanciés, l'insertion de clauses de reconnaissance mutuelle dans leurs projets de règles techniques notifiées au titre de la procédure d'information instaurée par la directive 83/189/CEE. Ces clauses prennent la forme de: - clauses de reconnaissance mutuelle des normes, règles et spécifications techniques nationales. Ainsi, concernant un projet de réglementation fixant les caractéristiques de production du ciment, la Commission a-t-elle demandée à un État membre d'adopter une clause de reconnaissance des normes offrant un niveau équivalent de protection de l'objectif de sécurité. - clauses de reconnaissance mutuelle des tests et certifications émanant de laboratoires répertoriés. La Commission a demandé qu'une clause de reconnaissance mutuelle soit insérée dans un projet de réglementation relative aux appareils de mesure du taux d'alcool afin que soient reconnus les essais déjà effectués sur ces appareils dans l'État membre de provenance. - clauses de reconnaissance des organismes et laboratoires. Ainsi, un projet de réglementation limitant la délivrance des certificats de conformité aux seuls organismes agréés par l'Institut national de qualité a-t-il été modifié par un État membre, conformément à l'avis de la Commission, afin que soient reconnus les certificats délivrés par d'autres organismes répondant à des critères d'indépendance et de compétence professionnelle satisfaisants. La suppression des contrôles aux frontières pour les marchandises Dès 1985, la Commission a considéré que l'achèvement du marché intérieur supposait l'élimination complète de tous les contrôles aux frontières internes de la Communauté et fixait pour terme à la suppression de ces contrôles le 1er janvier 1993. Entrepris en 1992, poursuivi en 1993, l'exercice de démantèlement de ces contrôles s'achève concernant les marchandises. Au terme d'un premier bilan, la Commission constate qu'en 1994 l'ensemble des États membres a confirmé la suppression des contrôles aux frontières intérieures sur les marchandises. À cet égard, et compte tenu des situations différentes présentées par les États membres, il est possible de répartir ceux-ci en trois groupes: - les États qui ont adopté un instrument législatif unique abolissant les contrôles (Italie, Grèce). - les États qui ont adapté leur législation là où cela se révélait nécessaire (Allemagne, Belgique, Danemark, Luxembourg, Pays-Bas, Irlande, Royaume-Uni et Portugal). - les États qui, tout en modifiant leur réglementation nationale en vue de supprimer leurs contrôles, ont transféré à l'intérieur de leur territoire certains contrôles sur des biens sensibles (armes, explosifs, drogues, biens à double usage, oeuvres d'art, . . .) (France et Espagne). Il convient de rappeler que si l'article 7 A du traité CE fixe un objectif clair ne laissant aucune marge d'appréciation, la suppression des contrôles aux frontières internes de l'Union n'ôte aucunement la possibilité pour les États membres d'opérer des contrôles en tout point de leur territoire national, dès lors que ces contrôles sont justifiés, notamment en vertu de l'article 36 du traité, et non discriminatoires. Ces contrôles devront dès lors être ponctuels, non systématiques et obéissant aux même modalités que celles définies pour les contrôles ordinairement effectués sur l'ensemble du territoire. La Commission, gardienne du traité, restera vigilante à toute remise en cause des résultats obtenus. Il importe, à cet égard, de souligner le rôle joué par les opérateurs économiques dans l'accomplissement de cette mission de surveillance. Réalisé en étroite collaboration des États membres, le démantèlement des contrôles aux frontières est un résultat positif qui marque une nouvelle étape vers une Union sans cesse plus étroite des peuples et des États européens. Jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes La Cour s'est prononcée sur la libre circulation des marchandises à plusieurs reprises au cours de l'année 1994, précisant et confirmant dans ses arrêts les principes qui guident l'action de contrôle de la Commission. Ainsi convient-il de relever les arrêts suivants: - Dénomination de vente d'un produit cosmétique (4) La Cour a considéré qu'une mesure nationale interdisant l'importation et la commercialisation d'un produit classé et présenté comme cosmétique, interdiction fondée sur le motif que ce produit porte la dénomination «Clinique», est incompatible avec les articles 30 et 36 et avec l'article 6 paragraphe 2 de la directive 76/768/CEE concernant le rapprochement des législations relatives aux produits cosmétiques. Les produits concernés étant présentés comme des produits cosmétiques, et non comme des médicaments, la Cour a estimé que l'interdiction en question n'était pas nécessaire pour satisfaire aux exigences de la protection des consommateurs ou de la santé des personnes. En outre, ces produits sont régulièrement commercialisés dans les autres États membres sous la dénomination «Clinique» sans que l'usage d'une telle dénomination entraîne d'erreurs pour les consommateurs. - Procédure d'agrément exigée pour la commercialisation des appareils émetteur/récepteurs de radiocommunication (5) Fidèle à sa jurisprudence traditionnelle, la Cour a estimé qu'un système d'agrément appliqué indistinctement à tous les appareils récepteurs de radiocommunication, à la seule exception des appareils destinés exclusivement à la réception des émissions de radiodiffusion sonore ou télévisuelle, est incompatible avec l'article 30 du traité, sans pouvoir être justifié au titre d'une exigence impérative ou de l'article 36 du traité. - Interdiction d'exercer certaines activités commerciales le dimanche (6) La Cour a considéré que ce type d'interdiction n'est pas de nature à empêcher les produits en provenance d'autres États membres d'accéder au marché ou à leur en gêner davantage cet accès qu'elle ne gêne celui des produits nationaux. Cette interdiction échappe donc au domaine d'application de l'article 30 du traité. Ce faisant, la Cour a appliqué les conditions énoncées aux attendus 16 et 17 de l'arrêt «Keck et Mithouard». - Libre circulation des ouvrages en métal précieux - poinçon obligatoire (7) La Cour, conformément à sa jurisprudence «Robertson» (8), a considéré qu'un État membre peut interdire la mise en vente d'ouvrages en métal non revêtus d'un poinçon de titre répondant aux exigences de la réglementation qu'il a édictée, à la condition que ces ouvrages n'aient pas fait l'objet, dans l'État membre d'exportation, d'un poinçonnage ayant un contenu informatif équivalant à celui du poinçon prescrit par la réglementation de l'État membre d'importation et compréhensible pour le consommateur de cet État. 2.2.1.2. Les règles de prévention prévues dans la directive 83/189/CEE La procédure d'information instaurée par la directive 83/189/CEE, modifiée par la directive 88/182/CEE, est un instrument fondamental de prévention des obstacles aux échanges et d'information mutuelle. Cette directive oblige les États membres à soumettre les projets de réglementations techniques à un contrôle préalable à l'adoption définitive de l'acte dans le cadre de la procédure d'information. Sont exclues de la procédure les réglementations techniques prises dans le cadre de la transposition de directives communautaires. Parmi les 389 notifications de projets de réglementations techniques reçues cette année (contre 385 en 1993), 79 (9) ont fait l'objet d'un avis circonstancié selon lequel la mesure envisagée doit être modifiée afin d'éliminer des infractions au droit communautaire dérivé ou de limiter les entraves à la libre circulation des biens qui pourraient éventuellement en découler. Les États membres ont émis, pour leur part, 69 (10) avis circonstanciés. 1 (11) notification a fait l'objet d'une demande de la Commission visant à reporter d'un an l'adoption de la mesure nationale modifiée en annonçant son intention de proposer des actes d'harmonisation communautaire. Le Conseil et le Parlement européen ont adopté le 23 mars 1994 la directive 94/10/CE portant deuxième modification de la directive 83/189/CEE. Cette nouvelle directive entrera en vigueur le 1er juillet 1995. Elle prévoit une clarification et une extension du champ d'application de la directive modifiée et des précisions sur les règles de procédure prévues pour les États membres et la Commission. En 1994 quelques 2200 législations nationales ont été relevées. Environ 30 % sont des règles techniques non-notifiées au titre de la directive ou tombant en dehors de son champ d'application. Après une analyse en vue d'établir si elles auraient du être notifiées au titre de la directive, 31 procédures d'infraction dans le domaine industriel et 5 dans le domaine agricole ont été entamées en 1993. En 1994, 4 cas ont fait l'objet d'une saisine de la Cour de justice. 2.2.2. Bilan en matière d'état d'application des directives par secteur dans le cadre de la libre circulation des marchandises 2.2.2.1. Denrées alimentaires Au cours de l'année 1994, 97 cas d'infraction ont fait l'objet d'un examen par les services responsables. Parmi ces procédures, 85 concernaient des cas de non-communication des mesures nationales de transposition et les 16 autres des cas de non-conformité de directives déjà transposées. En ce qui concerne les non-communications, un nombre important de cas ont fait l'objet d'un classement puisque pour 62 cas la transposition a été réalisée au cours de l'année. En 1994, 32 lettres de mises en demeure et 8 avis motivés ont été envoyés aux États membres pour non transposition de directives dans les délais prévus. D'autre part, pour plusieurs des cas d'infraction pour non-communication, les États membres ont déjà communiqué des projets de mesures de transposition aux services de la Commission. Par ailleurs, les 16 cas de non-conformité ont fait l'objet d'un examen détaillé qui a conduit à l'envoi d'un avis motivé, de deux lettres de mise en demeure et d'une dizaine de lettres à caractère précontentieux. La moitié de ces cas concernent la directive 79/112/CEE relative à l'étiquetage des denrées alimentaires et comprend, parmi d'autres dispositions, une liste limitative des mentions obligatoires devant figurer sur l'étiquetage. Certains États membres tendent néanmoins à imposer de nouvelles mentions afin d'assurer - prétendent-ils - une meilleure information du consommateur, comme la mise en relief d'un ingrédient particulier ou l'inscription d'avertissements. Or, il est prévu dans cette directive que de telles obligations, qui peuvent constituer une source d'entraves aux échanges intracommunautaires, doivent faire l'objet d'une notification à la Commission et aux autres États membres. Suite à cette notification, il peut être décidé d'autoriser ou d'interdire ces dispositions nationales, éventuellement dans l'attente de l'adoption d'une mesure communautaire allant dans le même sens. Il s'est précisément trouvé que certains États membres n'ont pas suivi cette procédure, préférant imposer unilatéralement des mentions d'étiquetage non prévues dans la directive 79/112/CEE. De nombreux cas d'infraction pour non-conformité (5 cas en 1994) ont pu trouver une solution satisfaisante dans un délai raisonnable grâce à l'organisation de réunions informelles entre les services de la Commission et les autorités des États membres. 2.2.2.2. >TABLE> 2.2.2.3. Produits pharmaceutiques Au cours de cette année, 133 cas d'infraction ont été examinés dont 131 pour non-communication des mesures nationales d'exécution. Ces derniers ont fait l'objet d'une lettre de mise en demeure; 48 avis motivés ont été adressés aux États membres. Une grande partie des procédures a néanmoins pu être classée au cours de l'année 1994, suite à la notification des mesures d'exécution par les États membres. Les infractions en cours concernent principalement les directives relatives aux médicaments vétérinaires et aux médicaments homéopathiques. Au sujet de ces infractions, la plupart des États membres concernés a fait parvenir aux services de la Commission des projets de mesures ou des informations préliminaires sur l'état d'avancement des travaux de transposition. Compte tenu des informations reçues, l'état de transposition devrait s'améliorer rapidement dans les prochains mois. 2.2.2.4. >TABLE> 2.2.2.5. Produits chimiques Sur les 72 cas d'infraction engagés au cours de l'année pour noncommunication des mesures nationales d'exécution, 21 ont fait l'objet d'une transposition au niveau national. Sur les 51 cas subsistants, il y a eu 13 avis motivés et 18 mises en demeure. Les motifs des retards de transposition invoqués par les États membres ont généralement trait soit aux problèmes de répartition de compétence entre ministères, soit à la longueur des procédures parlementaires. 2.2.2.6. >TABLE> 2.2.2.7. Véhicules à moteur, tracteurs, motocycles La transposition des directives dans le secteur des véhicules à moteur, tracteurs et motocycles est, en règle générale, très satisfaisante. Le taux de transposition pour l'ensemble des directives applicables démontre, en effet, que l'exercice de transposition est presque achevé dans ce secteur. Eu égard au caractère détaillé et technique du contenu des directives en matière automobile, plusieurs États membres procèdent à la transposition automatique des directives par un simple renvoi au texte communautaire dans leur propre Journal officiel, ce qui facilite et accélère les transpositions ainsi que le contrôle de la conformité par rapport au droit communautaire. Pour les autres États membres, les retards sont plus fréquents en raison d'une procédure plus lourde car nécessitant une loi nationale spécifique. Ils excèdent rarement quelques mois. Au cours de l'année 1994, 22 cas de non-communication ont été relevés et examinés par la Commission, dont 16 ont fait l'objet d'un classement pendant l'année suite à la réception des mesures nationales. En outre, s'agissant de la qualité des transpositions nationales, quatre procédures d'infraction pour transposition incorrecte des directives ont été poursuivies cette année, dont deux découlent de plaintes déposées au cours de l'année. Les deux premières ont trait à une mauvaise application des directives relatives aux émissions polluantes en provenance de moteur diesel. Les deux autres ont trait à des problèmes plus ponctuels d'ordre purement technique. À ce niveau également, l'on considère que le bilan doit être qualifié de globalement satisfaisant. 2.2.2.8. >TABLE> 2.2.2.9. Produits de construction À l'heure actuelle, 11 États membres ont transposé en droit national la directive 89/106/CEE «produits de construction». La Grèce ayant régularisé sa position, seule la Belgique, dont le processus de passage d'une étape administrative à la suivante en vue de l'adoption est très lent, doit encore prendre les mesures nécessaires. 2.2.2.10. Biens d'équipement (mécanique, équipements de protection individuelle, préemballages, métrologie, électrotechnique, appareils médicaux) Ce secteur compte 90 directives dont le délai de transposition est venu à échéance avant le 31 décembre 1994. Il s'agit en particulier des directives «nouvelle approche», qui se limitent à fixer des exigences essentielles de sécurité et les mécanismes permettant la mise sur le marché communautaire et la libre circulation d'appareils sûrs. Compte tenu de l'existence dans les États membres de réglementations détaillées en matière de sécurité, l'insertion des principes de la «nouvelle approche» dans les systèmes nationaux existants peut s'avérer une opération complexe. Le travail d'analyse effectué par les services de la Commission sur la qualité des transpositions a amené à l'ouverture de plusieurs cas décelés d'office concernant des infractions «présumées» pour non-conformité, qui pour la plupart se trouvent encore dans la phase pré-contentieuse (dite «pré-169»). Cette analyse a été très détaillée; sauf exceptions, il ne s'agit pas de non-conformités «intentionnelles», mais d'interprétations erronées des dispositions des directives ou de rédactions ambigües des transpositions, ce qui affecte la sécurité juridique des opérateurs. Dans d'autres cas limités, cependant, les problèmes sont d'ordre substantiel. Pour ce qui est des cas de mauvaise application, le nombre des infractions et des plaintes est pour l'instant assez limité. Ceci est dû essentiellement au fait que ces directives n'entrent que progressivement en application (existence de périodes transitoires pendant lesquelles le droit national demeure applicable); en outre, le rôle préventif joué par les services de la Commission, à travers un contact constant avec les autorités nationales compétentes, a souvent permis d'écarter les éléments controversés, qui auraient risqué de donner lieu à une mauvaise application des directives. 2.2.2.11. >TABLE> 2.2.3. Marché des services 2.2.3.1. Audiovisuel La directive 89/552/CEE «télévision sans frontières» vise à assurer la libre circulation des émissions télévisuelles, ainsi qu'à encourager la distribution et la production audiovisuelle européenne afin de contribuer à la réalisation de l'espace audiovisuel européen. Bien que la transposition, dont l'échéance était fixée en octobre 1991, ait été achevée par tous les États membres, il subsiste encore un certain nombre de problèmes touchant notamment aux critères de rattachement au principe du contrôle de l'État d'origine, de la chronologie des médias et de la publicité. En conséquence, la Commission a choisi, dans le courant de 1994, de poursuivre les procédures d'infraction entamées antérieurement. Elle a ainsi décidé l'envoi d'un avis motivé à l'encontre de l'Irlande, des Pays-Bas, de la Grèce et du Portugal pour nonconformité des législations nationales avec les dispositions de la directive. La Cour de Justice a été saisie d'un recours à l'encontre du Royaume-Uni (affaire C-222/94) pour non respect du critère de rattachement déterminant la compétence d'un État membre sur un organisme de radiodiffusion, ainsi que pour avoir mis en place un double régime applicable aux organismes de radiodiffusion, selon le public visé. La Commission a saisi la Cour de Justice d'une requête contre la Belgique (affaire C-11/95) en raison du fait que dans cet État membre la distribution par câble des émissions en provenance d'un autre État membre est soumise à un régime d'autorisation préalable. En plus, la Commission a décidé de saisir la Cour à l'encontre de l'Italie qui permet des coupures publicitaires supplémentaires des oeuvres cinématographiques. Des modifications intervenues depuis lors dans la réglementation italienne en cause ont toutefois amené la Commission à surseoir l'exécution de la saisine. La Commission a, en outre, envoyé un avis motivé aux autorités britanniques portant sur la délivrance de licences à des organismes de radiodiffusion qui ne respectent nullement les dispositions en matière de promotion des oeuvres européennes. 2.2.3.2. Propriété intellectuelle et industrielle En ce qui concerne la création de nouveaux droits de propriété industrielle au niveau communautaire, le règlement (CE) n° 40/94 sur la marque communautaire est entré en vigueur le 15 mars 1994. Celle-ci, d'une durée de 10 ans, renouvelable, sera délivrée par l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles), institué par ce règlement, et dont le siège est à Alicante, en Espagne. Par ses décisions du 16 juin et 27 juin, le Conseil a nommé le Président et les Vice-Présidents de l'Office. Des travaux pour l'adoption de mesures d'exécution du règlement en question seront activement menés dans le courant de 1995, afin que l'Office devienne pleinement opérationnel. À cet effet, il est envisagé que la première demande de marque communautaire puisse être déposée auprès de l'Office à partir du 1er janvier 1996. Le système communautaire permettra d'acquérir par une procédure unique, une protection valant pour toute la Communauté. Cette protection sera renforcée par l'existence d'un organe à caractère quasi juridictionnel, à savoir les Chambres de recours de l'Office, dont les décisions pourront faire l'objet d'un recours devant la Cour de justice. Par ailleurs, la lutte contre la contrefaçon sera rendue plus efficace, car les États membres désigneront un nombre limité de tribunaux de première et de deuxième instances qui auront une compétence exclusive pour se prononcer sur la contrefaçon des marques communautaires. Le Parlement européen examine, parallèlement à la proposition de règlement relative aux dessins et modèles communautaires (COM(93) 342 final), la proposition de directive sur la protection juridique des dessins et modèles au niveau national (COM(93) 344 final). Cette proposition est justifiée par le fait qu'à l'instar des marques, les dessins et modèles au niveau national coexisteront avec le dessins et modèles communautaires. Cette coexistence suppose que les législations nationales actuellement divergentes soient harmonisées dans leurs éléments essentiels afin que, d'une part, un véritable marché intérieur soit établi dans ce domaine et, d'autre part, que les législations nationales soient compatibles avec le futur système de protection communautaire. Les dessins et modèles présentent une importance croissante pour une gamme de biens très étendue. Une esthétique industrielle de qualité constitue, pour les entreprises communautaires, un des principaux atouts dans la concurrence avec des industries de pays tiers dont les coûts de production sont moins élevés. S'agissant de la transposition de la directive 89/104/CEE sur les marques, les mesures d'exécution n'ont été communiqué que par la moitié des États membres (Danemark, Grèce, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni). Droit d'auteur et droits voisins La directive 91/250/CEE concernant la protection juridique des programmes d'ordinateur devait être transposée par les États membres avant le 1er janvier 1993. Seuls le Danemark, l'Italie et le Royaume-Uni ont pris des mesures de transposition en temps voulu. Durant l'année 1993, quatre autres États membres ont adopté de telles mesures; la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Portugal ont pour leur part procédé à cette adoption durant l'année 1994. Le Luxembourg est le seul pays qui n'a pas encore adopté de dispositions en la matière. La Commission a décidé de saisir la Cour. S'agissant de la directive 92/100/CEE relative au droit de location et de prêt et à certains droits voisins du droit d'auteur dans le domaine de la propriété intellectuelle imposait pour sa part aux États membres de mettre en vigueur les dispositions nécessaires pour se conformer aux obligations qu'elle instaure avant le 1er juillet 1994. La Belgique a adopté des mesures nationales d'exécution et les autorités françaises ont indiqué à la Commission que leur législation nationale, ainsi que les conditions réglementaires de sa mise en oeuvre sont conformes aux prescriptions communautaires en cette matière. La Commission ne manquera pas de prendre les mesures qui s'imposent à l'encontre des États membres qui n'ont pas satisfait aux obligations qui découlent de la directive. Enfin il convient de signaler que la Commission a poursuivi sa procédure d'infraction à l'encontre du gouvernement grec en raison de la transposition incorrecte de la directive 87/54/CEE concernant la protection juridique des topographies de produits semi-conducteurs. 2.2.3.3. >TABLE> 2.2.3.4. Télécommunications Concernant les trois directives fréquences, à savoir les directives 87/372/CEE (GSM), 90/544/CEE (Ermes) et 91/287/CEE (DECT), tous les États membres ont notifié leurs mesures nationales d'exécution, à l'exception de l'Irlande qui n'a pas encore communiqué son texte de transposition pour la directive 90/544/CEE. Les autorités irlandaises ont, toutefois, notifié à la Commission un projet final de texte transposant cette directive. La Commission a donné son accord sur le projet communiqué. Suite à l'analyse des mesures nationales notifiées, la Commission considère que la majorité des textes de transposition sont conformes aux exigences communautaires. La directive-cadre 90/387/CEE annonçant les principes à appliquer pour la mise en oeuvre de fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications, a été transposée dans tous les États membres. La Commission a poursuivi l'examen des mesures d'exécution nationales transposant la première directive spécifique dans le cadre ONP, la directive 92/44/CEE, concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées. Il faut souligner que l'application correcte de ce texte revêt actuellement une importance particulière en vue de la mise en place de la «société de l'information», annoncée par le rapport «Bangemann». Dix États membres (Belgique, France, Allemagne, Danemark, Royaume-Uni, Portugal, Espagne, Italie, Irlande et Pays-Bas) ont communiqué à la Commission leurs mesures nationales de transposition. La notification française est la seule trouvée en conformité avec les exigences du droit communautaire. L'examen des autres textes notifiés est actuellement en cours. Par ailleurs, la Commission a décidé de saisir la Cour de justice contre les États membres n'ayant pas transposé la directive dans leur ordre juridique national. La mise en place de la décision numérotation 91/396/CEE relative à l'introduction du «112» comme numéro d'appel d'urgence unique européen, rencontre toujours des difficultés dans certains États membres. En effet, les États membres doivent modifier leurs plans de numérotation nationale afin d'assurer l'introduction du «112» comme numéro d'urgence unique européen; en pratique cela signifie des modifications techniques coûteuses et compliquées. Ainsi actuellement, à part les cinq États membres (Belgique, Danemark, Allemagne, Luxembourg et Royaume-Uni) qui ont pris de mesures assurant la mise en application de cette décision, quatre autres (France, Irlande, Italie et les Pays-Bas) ont demandé à la Commission une dérogation conformément à l'article 3 paragraphe 2 de la décision. L'Espagne, la Grèce, le Portugal n'ont toujours pas communiqué à la Commission des mesures d'application. Concernant le préfixe «00», adopté par la décision 92/264/CEE en tant que préfixe commun pour l'accès au réseau téléphonique international dans la Communauté, sept États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Luxembourg, Irlande, Italie, Portugal) ont déjà transposé cette décision. La Commission a, conformément à l'article 3 paragraphe 2 de la décision, accordé un délai supplémentaire pour la mise en application de cette décision à trois autres États membres (France, Danemark, Royaume-Uni), qui ont invoqué des difficultés techniques et financières pour justifier le retard de l'introduction complète du préfixe «00» dans leurs plans nationaux de numérotation. Dans le cadre des équipements terminaux de télécommunications, huit États membres ont actuellement notifié à la Commission des mesures nationales d'exécution de la directive de base 91/263/CEE. D'après l'examen des textes communiqués, cinq États membres ont pris des mesures englobant la totalité de la directive (Danemark, France, Italie, Portugal et Royaume-Uni). Les notifications de l'Allemagne de l'Espagne et des Pays-Bas sont partielles et incomplètes. Pour les quatre États n'ayant pas communiqué des mesures de transposition (Belgique, Grèce, Irlande et Luxembourg), la Commission a décidé de poursuivre les procédures d'infractions ouvertes en 1993, saisissant la Cour de justice. Afin d'unifier les sigles et les règles employés concernant le marquage communautaire des produits, le Conseil a adopté, par la directive 93/68/CEE, des mesures modifiant les directives «nouvelle approche», dont la directive 91/263/CEE. Au 1er janvier 1995, date à laquelle ces dispositions doivent être appliquées par les États membres, la France, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal ont communiqué à la Commission les mesures qu'ils ont prises. Par ailleurs, le champ d'application de la directive 91/263/CEE a été complété par la directive 93/97/CEE, qui concerne les équipements de stations terrestres de communications par satellite. Les États membres devant prendre les mesures nécessaires au plus tard le 1er mai 1995, les textes de transposition nationale sont attendus très prochainement. 2.2.3.5. >TABLE> 2.2.3.6. Libre circulation des services financiers En 1994, la Commission a enregistré six plaintes pour violation des dispositions du traité ou des directives communautaires (nombre qui est pratiquement identique à celui des années précedentes) dont trois concernent le secteur des valeurs mobilières, deux le secteur bancaire et une le domaine des assurances. La Commission a également entamé un dialogue non contentieux avec la plupart des États membres au sujet de certaines imperfections décelées par ses services, lors du contrôle de la conformité des législations nationales avec les directives communautaires. Ces procédures informelles concernent actuellement une quinzaine de cas, couvrant les trois secteurs concernés. Le dialogue relatif à l'application des directives communautaires s'est également poursuivi dans le cadre des groupes techniques d'interprétation. Le groupe technique d'interprétation des directives bancaires (GTIAD) s'est réuni à quatre reprises et le groupe technique d'interprétation du secteur des assurances, à trois reprises. Un tel groupe n'existe pas encore, stricto sensu, dans le domaine des valeurs mobilières. Trois procédures intéressant le secteur des services financiers sont actuellement pendantes devant la Cour de justice, il s'agit des cas suivants: - la procédure en manquement (article 169) dirigée contre l'Italie (affaire C-101/94) concernant la loi 1/91 (dite loi SIM) sur les intermédiaires financiers (voir 10e et 11e rapport). La phase écrite de la procédure devant la Cour est presque achevée, mais l'on ne peut raisonnablement s'attendre à un jugement avant la fin de l'année prochaine. - la procédure préjudicielle (article 177) se déroulant dans le cadre d'un litige entre une société néerlandaise et les Pays-Bas (affaire C-389/93). La société en question reproche aux autorités néerlandaises de lui interdire d'adresser des appels non sollicités (cold calling) pour se constituer une clientèle susceptible d'être intéressée par des services de courtage sur des produits dérivés liés au commerce des matières premières. Cette affaire présente un intérêt particulier dans la mesure où elle concerne la situation peu commune où la restriction en cause est une restriction non discriminatoire à l'exportation d'un service, émanant du pays d'origine du prestataire. Le jugement sera vraisemblablement rendu dans la seconde moitié de 1995. - et enfin, une deuxième procédure préjudicielle se déroulant dans le cadre d'un litige entre des particuliers et le Luxembourg (affaire C-484/93). Elle porte sur la compatibilité avec le droit communautaire de la législation luxembourgeoise subordonnant l'octroi d'une bonification d'intérêt en matière de prêt à la construction à la condition que le prêt ait été octroyé par un établissement de crédit agréé au Grand-Duché. 2.2.3.7. >TABLE> 2.2.3.8. Fiscalité directe La Commission a pu classer les procédures d'infraction concernant la non-déductibilité fiscale des primes d'assurances payées à des assureurs étrangers: dans le cas de l'Allemagne, la déductibilité a été élargie à des paiements aux assureurs agréés dans la CE et dans l'EEE, tandis que la discrimination constatée pour l'Irlande a été supprimée par l'abandon de toute déductibilité. La Commission a reçu de nombreuses plaintes contre la nouvelle législation italienne prévoyant une taxe communale sur les immeubles. Étant donné que cette taxe n'est pas discriminatoire et qu'elle n'est pas non plus en conflit avec d'autres règles du droit communautaire, notamment avec les libertés fondamentales constituant le marché intérieur, ces plaintes ont dues être classées. Suite au dépôt, au mois d'octobre 1994, du dernier instrument de ratification de la «convention relative à l'élimination des doubles impositions en cas de correction des bénéfices d'entreprises associées» (JO n° L 225 du 20. 8. 1990, p. 10) du 23 juillet 1990, celle-ci est entrée en vigueur - pour les 12 anciens États membres - le 1er janvier 1995. Son extension aux nouveaux États membres se fera moyennant une convention additionnelle qui pourra être signée début 1995, mais qui n'entrera en vigueur qu'après sa ratification par tous les États membres. 2.2.3.9. >TABLE> 2.2.3.10. Droit des sociétés La Commission a décidé d'entamer devant la Cour de justice une action à l'encontre de la République d'Allemagne pour mauvaise application de la directive 68/151/CEE (première directive «droit des sociétés»). Contrairement aux dispositions de cette directive et de la loi allemande de transposition, environ 90 % des sociétés à responsabilité limitée se refusent à publier leurs comptes annuels par dépôt au registre de commerce. Cette situation est apparemment due à l'insuffisance des sanctions prévues par la législation allemande. La Commission avait déjà décidé la saisine de la Cour de justice en 1993, mais, suite à des contacts avec les autorités allemandes, elle avait sursis à l'exécution de cette décision, afin de donner au gouvernement allemand le temps nécessaire pour remédier à cette situation. Comme le gouvernement allemand ne semble pas en mesure de mettre fin à l'infraction, la Commission a décidé d'exécuter sa décision d'entamer la procédure devant la Cour. 2.2.3.11. >TABLE> 2.2.4. Libre circulation des capitaux La directive 88/361/CEE, régissant les mouvements des capitaux, a été transposée par tous les États membres dans les délais fixés dans la directive ou dans la limite des dérogations autorisées. En ce qui concerne les États membres qui bénéficiaient d'une dérogation, la Grèce a levé, à compter du 16 mai 1994, toutes les restrictions subsistant à la circulation des capitaux qu'elle avait été autorisée à maintenir jusqu'au 30 juin 1994, en vertu de la directive 92/122/CEE du Conseil du 21 décembre 1992. La suppression par la Grèce des dernières restrictions a instauré un régime de libre circulation des capitaux dans l'ensemble de l'Union. Le traité sur l'Union européenne a introduit un nouveau régime en matière de mouvements des capitaux et de paiements. À compter du 1er janvier 1994, les articles 73 B à 74 G du chapitre 4 «Les capitaux et les paiements» du traité ont remplacé les articles 67 à 73 du traité CEE. La libération des capitaux et des paiements est désormais un droit directement applicable, le droit dérivé n'étant plus nécessaire. En outre, le nouveau régime a étendu l'obligation de libéralisation, à quelques exceptions près, aux pays tiers. Il reste néanmoins des restrictions indirectes et d'autres obstacles aux mouvements de capitaux dans certains domaines. Ces obstacles peuvent prendre la forme de contraintes qui sont imposées aux investisseurs institutionnels pour leurs investissements à l'étranger, alors qu'elles ne sont pas justifiées par des considérations prudentielles, de discriminations fiscales incompatibles avec le droit communautaire, de règles relatives à l'émission de titres, au transfert de moyens de paiement, ou d'autres restrictions. La Commission a pris des mesures afin d'obtenir l'élimination de ces obstacles. 2.2.5. Marchés publics Action de la Commission La Commission a mis l'accent sur le contrôle de transposition des directives en s'attachant à poursuivre les États membres qui n'avaient pas respecté leurs obligations générales de communication et en examinant les mesures nationales adoptées pour l'application des directives entrées en vigueur dans le courant de l'année (directives codifiées 93/36/CEE et 93/38/CEE, «fournitures» et «secteurs spéciaux») ainsi que pour les directives plus anciennes. Sous réserve des dérogations accordées à l'Espagne, à la Grèce et au Portugal en ce qui concerne le délai de transposition de la directive 93/38/CEE (comme pour la directive 90/531/CEE), il faut constater que la plupart des États membres n'ont pas respecté l'obligation de transposer avant le 14 juin 1994 et le 1er juillet 1994 les directives 93/36/CEE et 93/38/CEE et que des retards importants subsistent pour certaines directives plus anciennes, la directive 92/50/CEE («services») et la directive 92/13/CEE (recours-secteurs exclus) notamment. L'examen des mesures communiquées a, en outre, conduit à la constatation de nombreux problèmes, relevant parfois de questions de principe susceptibles de remettre en cause l'ouverture des marchés publics passés dans les États membres concernés. Pour ce qui a trait à la directive 92/50/CEE, la situation s'avère tout à fait alarmante, la plupart des États membres n'ayant pas communiqué de mesures nationales d'exécution et les autres ayant adopté parfois des mesures très critiquables. Dans ces conditions, la Commission a engagé de multiples procédures d'infraction à l'encontre des États membres pour non-conformité avec ces dispositions. La Commission a, bien entendu, poursuivi l'étude des dossiers ouverts à l'occasion du contrôle de la transposition des directives antérieures (71/305/CEE modifiée «travaux», et 88/295/CEE modifiée «fournitures») qui a conduit à la saisine de la Cour de justice à l'encontre de l'Allemagne pour transposition incorrecte. En ce qui concerne les pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices, l'action de la Commission a porté cette année notamment sur les conditions dans lesquelles les États membres attribuent les marchés de produits pharmaceutiques. La Commission a, en outre, traité l'ensemble des dossiers de plaintes et de cas décelés d'office faisant apparaître des infractions dans l'application du droit communautaire susceptibles d'être invoqués en matière de marchés publics (directives et articles du traité) dont le nombre a doublé depuis l'année passée, en raison très vraisemblablement de l'extension progressive de la mise en oeuvre des dispositions des directives à la suite notamment de l'entrée en vigueur des textes les plus récents. La Commission a procédé au règlement d'un certain nombre de dossiers sans avoir à mener les procédures d'infraction à leur terme normal. Il est a noter à cet égard, qu'une procédure de dialogue et de concertation a été mise en place (en particulier au moyen des «réunions-paquets») afin d'offrir aux États membres l'assistance juridique et technique nécessaire et de rechercher, d'un commun accord, dans les litiges en cours, des solutions conformes au droit communautaire. Quelques exemples méritent d'être cités: - de multiples irrégularités avaient été constatées lors de la passation d'un marché destiné à la réalisation de travaux importants d'irrigation dans un État membre: une réduction sensible de l'objet du marché, l'exigence d'une clause «Buy national», une clause de bénéfice compensatoire et l'acceptation de l'amélioration d'une offre non conforme au cahier des charges. Suite à l'action de la Commission, les autorités nationales ont finalement interrompu la procédure et annulé l'attribution. - dans un autre cas, concernant la construction d'un pont, les autorités d'un État membre exigeaient des cautionnements constitués soit de dépôts en argent ou de titres émis par l'État membre ou côtés à la bourse de la capitale de l'État membre, soit de garanties bancaires données par des institutions ayant leur siège dans cet État. Les autorités nationales ont éliminé cette clause du marché avant l'engagement de la procédure d'infraction. - dans un marché de fourniture de produits informatiques, l'organisme étatique concerné ayant procédé à l'évaluation des offres avait éliminé les deux offres les mieux placées sur la base de critères qui n'étaient prévus ni dans le cahier des charges ni dans l'avis de marché. La Commission avait, de plus, relevé des infractions aux articles 30 et 59 du traité. Finalement, les autorités nationales ont annulé le marché et engagé une nouvelle procédure. - un État membre disposait pour une partie de son territoire d'un système de préférences régionales réservant aux entreprises locales 30 % des marchés publics de fournitures et de services passés par les administrations. La Cour de justice avait déjà eu l'occasion de déclarer que ce régime était incompatible avec l'article 30 du traité, dans un arrêt du 20 mars 1990 «Dupont de Nemours». Suite à une intervention de la Commission, les autorités nationales se sont engagées dans la voie d'une réforme de leur législation par abrogation des dispositions litigieuses concernées, mettant ainsi un terme aux infractions au droit communautaire. - la législation d'un État membre contenait des dispositions visant à simplifier la passation de certains contrats publics de fourniture de véhicules, pour les seuls produits de fabrication nationale, les soustrayant notamment aux opérations de contrôle de certains organes nationaux. Cette procédure étant contraire à l'article 30 du traité, la Commission a demandé aux autorités nationales de modifier leur législation, ce qui été fait par une disposition étendant en particulier l'application de la procédure dite «abrégée» à tous les contrats publics de fourniture de véhicules, en deçà d'un certain seuil, souscrits avec une entreprise communautaire. - une municipalité d'un État membre avait passé un avis de marché pour la fourniture de traverses en béton, en faisant référence exclusivement à des normes internes à la compagnie de chemin de fer nationale et en n'acceptant qu'une expérience technique en rapport avec la livraison de produits similaires certifiés par la compagnie de chemin de fer nationale. À la suite de discussions entre la Commission et les autorités nationales, le pouvoir adjudicateur a interrompu la procédure et accepté de la relancer en tenant compte des observations de la Commission. Quant aux dossiers en instance devant la Cour de justice quatre affaires importantes méritent d'être soulignées; d'autres sont encore pendantes devant la Cour et devraient très prochainement faire l'objet d'un arrêt: CJCE, 3 mars 1994, Commission contre Espagne, affaire C-328/92 («produits pharmaceutiques») La Cour de justice a jugé que la législation de base relative à la sécurité sociale, qui permet à l'administration d'adjuger par procédure de gré à gré des marchés publics de fourniture de produits pharmaceutiques destinés aux établissements relevant de la sécurité sociale et l'attribution de gré à gré de la quasi-totalité desdites fournitures sans publication préalable, étaient contraires à la directive 77/62/CEE. La Cour a rappelé, que dans son arrêt du 17 novembre 1993 (Commission contre Espagne, affaire C-71/92), elle avait estimé que les seules exemptions permises à l'application de la directive 77/62/CEE étaient celles limitativement et expressément mentionnées et que les dérogations aux règles visant à garantir l'effectivité de droits reconnus par le Traité dans le secteur des marchés publics de fournitures doivent faire l'objet d'une interprétation stricte. En outre la Cour a rappelé qu'il incombe à celui qui entend s'en prévaloir d'apporter la preuve que les circonstances exceptionnelles justifiant la dérogation existent effectivement. Enfin, la Cour a rappelé que, selon une jurisprudence constante, il faut, pour qu'il puisse être recouru à la dérogation établie par cette disposition, que toutes les conditions qu'elle fixe soient réunies de manière cumulative. Ordonnance du Président de la Cour de justice, 22 avril 1994, Commission contre Belgique, affaire C-87/94 («bus wallons») Le Président de la Cour a rejeté la demande en suspension d'un marché de fourniture d'autobus sans remettre en question les griefs soulevés par la Commission quant au fond et tout en reconnaissant à la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, le droit de lancer une procédure tendant à obtenir des mesures provisoires afin de faire cesser le préjudice grave et irréparable que l'exécution du marché contesté peut représenter pour la sauvegarde de la réglementation européenne dans le domaine des marchés publics. Dans le cas d'espèce, le Président a retenu, au titre de la balance des intérêts, l'argument invoqué par les autorités belges relatif à la grande vétusté des autobus. Le Président a estimé qu'il ne devait pas contribuer à l'aggravation des conditions d'insécurité des usagers et du personnel de la société de transport, ainsi que des autres usagers de la route en retardant le remplacement des véhicules actuels. Le principe d'actions de surveillance préventive et d'interventions suspensives comme celles proposées en l'espèce, n'est pas mis en cause. Au contraire, la décision laisse entendre que la Commission ne doit pas accepter le fait accompli et garde la possibilité d'utiliser l'instrument de l'article 186 du traité pour demander à la Cour la suspension de l'exécution de contrats passés en violation des règles communautaires sur les marchés publics, alors même qu'ils seraient déjà conclus ou en cours d'exécution. Cette jurisprudence pourra constituer une mise en garde efficace pour ces pouvoirs adjudicateurs qui violent les règles communautaires sur les marchés publics, dans la conviction que la procédure appliquée en vertu de l'article 169 du traité est généralement dépourvue d'effets concrets lorsque l'infraction est consommée. En outre, les opérateurs économiques évincés d'un marché public en violation de ces règles pourront constater que la Communauté leur assure la protection de leur droit fondamental à l'égalité de traitement. CJCE, 14 avril 1994, Ballast nedam groep contre Belgique, affaire C-389/92 Cette affaire préjudicielle concerne le refus d'un État membre de porter sur la liste des entrepreneurs agréés les sociétés ne disposant pas elles-mêmes du matériel et du personnel, alors qu'elles sont liées à des sociétés ayant ces moyens. Conformément à la thèse de la Commission ainsi qu'aux conclusions de l'Avocat général, la Cour a retenu que la directive «travaux» confirme qu'une société (holding), sans être nécessairement un entrepreneur ou un fournisseur de biens faisant l'objet du marché, peut également être admise à participer à une adjudication publique. Ainsi, une société holding qui n'exécute pas elle-même des travaux ne peut, parce que ses filiales qui exécutent les travaux sont des personnes morales distinctes, être écartée, pour ce motif, des procédures de participation aux marchés publics de travaux. Toutefois, si le soumissionnaire n'a pas lui-même les moyens d'exécuter le contrat, le pouvoir adjudicateur se voit reconnaître le pouvoir de vérifier si, en raison de liens particuliers, le soumissionnaire peut «effectivement» recourir aux moyens et ressources dont disposent ces autres sociétés. CJCE, 26 avril 1994, Commission contre Italie, affaire C-272/91 («Lottomatica») La Cour s'est prononcée sur un marché public ayant pour objet l'automatisation du jeu du «lotto» du Ministère des finances italien. Le marché, d'une durée de 9 ans concerne la fourniture, la réalisation, l'entretien et le fonctionnement du système d'informatisation du jeu du «lotto». Il n'avait fait l'objet d'aucune publication au Journal officiel des Communautés européennes et était réservé à des sociétés et groupements à participation publique majoritaire. Le marché a été adjugé au consortium Lottomatica. Par ordonnance du 31 janvier 1992, confirmée le 12 juin 1992, le Président de la Cour a enjoint la République italienne de suspendre les effets juridiques du décret d'adjudication et du contrat signé avec la société Lottomatica. La République italienne ne s'est conformée à ces ordonnances que le 27 mai 1993. La Cour a, ensuite, rendu un arrêt favorable à la Commission, basé sur les articles 52 et 59 et la directive «marchés publics de fournitures». S'agissant des articles 52 et 59, la Cour a déclaré que la conception d'un système informatique et la gestion de celui-ci constituent des activités de nature technique relevant du champ d'application des articles 52 et 59 et a rejeté les arguments du gouvernement italien qui soutenait qu'il s'agissait d'activités participant à l'exercice de l'autorité publique au sens de l'article 55 du traité. Par ailleurs, la Commission a poursuivi ses actions de contrôle dans le cadre des projets et programmes financés par les fonds structurels et les autres instruments communautaires. Elle a enfin supporté de nombreuses actions de formation et d'information, notamment en organisant, les 14 et 15 janvier 1994, un séminaire sur la «libéralisation des marchés publics dans le cadre du marché unique et leur ouverture aux PME» auquel ont été conviés des praticiens, des juristes, des acheteurs publics, des dirigeants d'entreprises, ainsi que des représentants des organisations professionnelles. L'une des préoccupations majeures de ce séminaire concernait la difficulté pour les petites et moyennes entreprises (PME) d'accéder aux marchés publics. Pour qu'elles puissent profiter au mieux de l'ouverture des marchés publics, il a été rappelé que celles d'entre elles qui souhaitaient gagner des marchés devaient disposer, notamment, de partenaires locaux, d'une assistance complète, d'informations rapides, précises et fiables, d'une formation qualifiée de leurs agents. La Commission a, en outre, pris en charge l'organisation d'un séminaire conjoint de l'Union et du programme SIGMA en faveur des pays d'Europe centrale et orientale consacré aux marchés publics comme élément d'intégration européenne. 2.2.5.1. >TABLE> 2.3. Élimination des frontières fiscales Taxe sur la valeur ajoutée La Commission a adressé neuf avis motivés en 1994. Ces procédures concernent en cette matière: - le Portugal, pour le maintien d'un taux majoré contraire aux exigences de la directive relative aux taux de TVA, pour le refus d'accorder l'exonération pour des prestations réalisées en totalité ou en partie dans des pays tiers et proposées par des agences de voyages, ainsi que pour l'exigence d'un modèle particulier de déclaration en vue d'obtenir le remboursement de la TVA acquittée par des assujettis étrangers, modèle différent de celui prévu par la 8e directive; - l'Espagne, pour avoir limité le bénéfice de l'exonération accordée aux organismes sportifs en fonction du montant de cotisations qu'ils perçoivent, ainsi que pour le non-respect de la 8e directive précitée, les délais de remboursement dépassant le délai maximal de 6 mois prévu par la directive. - la France, pour l'octroi indû de l'exonération de TVA accordée aux locations de locaux meublés à usage d'habitation en cas d'hébergement en habitations légères de loisir constituant des installations fixes, alors qu'il s'agit de biens meubles et non immeubles, pour la limitation à 200 FF de l'exonération applicable aux specimens, et enfin, pour le refus d'accorder la déduction de TVA pour des moyens de transport (véhicules auto-école, hélicoptères) affectés à l'activité professionnelle de l'assujetti; - l'Italie, pour le refus d'exonérer de TVA la revente de tous les biens affectés à une activité exonérée. Trois procédures ont pu être classées à la suite de l'adoption de mesures conformes à la 6e directive par: - la France, qui a adapté son système de détermination des taux forfaitaires de compensation en matière agricole, en supprimant le taux majoré dont bénéficiaient les produits commercialisés par des coopératives; - l'Espagne, qui a exécuté l'arrêt rendu par la Cour le 17 novembre 1993 (affaire C-73/92) à propos de la TVA sur les prestations de publicité, en n'excluant plus de cette catégorie les opérations dites «de promotion»; - le Danemark, qui a supprimé la contribution patronale dite «Ambi», avant même que la Cour se soit prononcée (affaires C-200/90 et C-234/91) dans le sens de sa non-conformité à l'article 33 de la 6e directive, interdisant les taxes «concurrentes» de la TVA. - En revanche, la Commission a dû saisir la Cour de Justice d'un recours en manquement contre la Grèce pour avoir, d'une part, exonéré de TVA certaines prestations de transport en principe taxables au regard de la 6e directive TVA et, d'autre part, perçu sur des prestations de services hors CE proposées par des agences de voyage dans le cadre de «package tours». À noter également l'arrêt préjudiciel «Tolsma» du 3 mars 1994 (affaire C-16/93) par lequel la Cour a interprété la 6e directive TVA comme interdisant à un État membre (en l'occurrence les Pays-Bas) de soumettre à assujettissement une personne qui joue de la musique sur la voie publique et sollicite en retour une contribution des passants. Cette activité ne relève pas du champ d'application de la TVA dans la mesure où elle ne constitue pas une prestation de services donnant lieu à contrepartie déterminable. Accises - articles 95 et 96 CE - franchises fiscales Aucune procédure n'a été engagée en matière d'accise ou pour non-conformité de taxes nationales aux articles 95 et 96 du traité. En revanche, en matière de transposition des directives «franchises fiscales», trois procédures ont pu être classées une fois la conformité des mesures nationales obtenue. Cela concerne: - l'Espagne, pour la directive «importation temporaire des moyens de transport» partiellement abrogée le 1er janvier 1993, appliquée en Espagne dans la pratique; - la Grèce, à la fois pour la directive «importation définitive de biens personnels» et pour la directive «importation temporaire des moyens de transport», comme suite à l'arrêt de la Cour du 2 août 1993 (affaire C-9/92). 2.3.1. >TABLE> 2.4. Libre circulation des personnes et droit d'établissement 2.4.1. Interdiction des discriminations Suite à un recours en manquement initié par la Commission, la Cour s'est prononcée le 15 mars 1994 sur l'égalité de traitement de tous les citoyens de la Communauté quant aux droits d'entrée dans les musées nationaux d'Espagne (affaire C-45/93). La Cour a déclaré qu'en maintenant un système de droits d'entrée discriminatoire, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7 et 59 du traité CE. Suite à cet arrêt, le gouvernement espagnol a modifié la législation applicable à certains musées qui dépendent du Ministère de la Culture. De nouvelles plaintes indiquent, toutefois, que ces nouvelles dispositions ne garantissent pas le respect de la règle de non-discrimination en ce qui concerne l'accès aux autres musées publics espagnols. S'agissant, par ailleurs, de l'application du règlement (CEE) n° 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs, un certain nombre de procédures d'infraction sont en cours à l'égard de plusieurs États membres. En ce qui concerne l'égalité de traitement en matière d'accès à l'emploi à bord des navires, sur les cinq procédures en cours à la fin 1992 (Belgique, Grèce, Espagne, France, Italie), celles contre la Grèce et l'Espagne et l'Italie ont pu être classées suite à des modifications de la législation nationale. Dans l'affaire contre la Belgique, la Cour de justice a rendu un arrêt qui confirme le point de vue de la Commission. La Commission a également saisi la Cour de justice d'un recours contre la Grèce concernant les conditions à remplir par les ressortissants des autres États membres pour enseigner une langue étrangère en vue d'assurer l'accès égal à cette profession à tous les citoyens communautaires. Enfin, une procédure d'infraction est toujours en cours contre la Belgique du fait que la législation belge discrimine les jeunes demandeurs d'emploi ayant fait des études dans un autre État membre et ne bénéficiant dès lors des allocations d'insertion qui constituent une condition préalable pour l'accès à certains emplois en Belgique. Dans une autre affaire concernant la législation belge qui ne prévoit pas le financement des universités belges pour l'accueil des étudiants des autres États membres qui sont en Belgique dans le seul but d'y suivre des cours universitaires, à moins qu'ils n'acquittent le minerval complémentaire, la Cour a rendu son arrêt le 4 mai 1994 et a condamné la Belgique (affaire C-93/47). Une autre affaire, pour laquelle un avis motivé a été notifié, est également en cours contre la Belgique concernant l'octroi des bourses d'études sur base d'un programme gouvernemental d'échanges entre la Belgique, le Luxembourg et les États-Unis. En matière fiscale, la Commission a saisi la Cour de justice d'un recours contre le Luxembourg concernant la liquidation définitive de l'impôt sur les salaires pour les travailleurs non-résidents. La Commission considère que la législation luxembourgeoise instaure une discrimination indirecte au détriment des ressortissants des autres États membres qui va à l'encontre de la règle d'égalité de traitement en matière de la rémunération telle qu'interprétée par la Cour de justice dans son arrêt du 18 mai 1990 (affaire C-175/89). Une autre procédure d'infraction à l'égard de l'Allemagne concernant l'imposition discriminatoire au détriment des travailleurs communautaires dont la famille ne réside pas sur le territoire allemand (non octroi du splitting) est actuellement au stade de l'avis motivé. 2.4.2. Entrée et séjour Les plaintes relatives aux contrôles des personnes effectués après le 31 décembre 1992 aux frontières intérieures (enregistrées 1993, voir le onzième rapport annuel) ont été classées par la Commission. En effet, l'objectif de l'article 7 A ne peut être réalisé sans que les mesures d'accompagnement essentielles soient mises en place. La Commission a déjà présenté plusieurs propositions à ce sujet: une proposition de décision du Conseil établissant la convention relative au contrôle des personnes lors du franchissement des frontières extérieures des États membres et une proposition de règlement du Conseil déterminant les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres (JO n° C 11 du 15. 1. 1994), ainsi qu'une proposition de règlement du Conseil établissant un modèle type de visa (JO n° C 238 du 26. 8. 1994). Ces propositions sont toujours en discussion au Conseil. En ce qui concerne le droit de séjour des salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (directive 90/365/CEE), des étudiants (directive 93/36/CEE) et des inactifs (directive 90/364/CEE), la Commission a décidé d'engager une procédure d'infraction au titre de l'article 169 CE du traité contre neufs États membres pour transposition incorrecte d'une ou plusieurs des trois directives concernées. 2.4.2.1. >TABLE> 2.4.3. Droits syndicaux Dans son arrêt du 4 juillet 1991 (affaire préjudicielle), la Cour de justice a dit pour droit que la législation luxembourgeoise refusant aux travailleurs communautaires le droit de vote actif aux élections des membres d'une chambre professionnelle est contraire au règlement (CEE) n 1612/68. Le Luxembourg s'est conformé à cet arrêt. Dans cet arrêt, la Cour ne s'est par contre, pas prononcée sur le droit d'éligibilité des travailleurs communautaires aux chambres professionnelles. La Commission a par conséquent poursuivi une procédure d'infraction contre le Luxembourg et a saisi la Cour de justice qui dans son arrêt du 18 mai 1994 a confirmé la reconnaissance du droit d'éligibilité (affaire C-118/92). 2.4.4. Accès aux emplois dans la fonction publique Depuis plusieurs années, la Commission mène une action systématique visant à l'ouverture aux citoyens de l'Union de quatre secteurs, dits «prioritaires», de la fonction publiq