RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport de la Commission sur les réexamens entrepris au titre de l’article 30, paragraphe 9, et de l’article 73 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, concernant les émissions produites par les activités d’élevage intensif du bétail et les installations de combustion /* COM/2013/0286 final */





TABLE DES MATIÈRES RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport de la Commission sur les réexamens entrepris au titre de l’article 30, paragraphe 9, et de l’article 73 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, concernant les émissions produites par les activités d’élevage intensif du bétail et les installations de combustion................................................................................................................................... 3 1........... Introduction.................................................................................................................... 3 2........... Contexte des réexamens — le réexamen de la directive IPPC en 2005-2007................... 4 2.1........ Les activités d’élevage intensif......................................................................................... 5 2.2........ Les installations de combustion de puissance inférieure à 50 MW..................................... 5 2.3........ Les installations de combustion de puissance égale ou supérieure à 50 MW..................... 6 3........... Les options envisagées dans le cadre des réexamens effectués par la Commission............ 7 3.1........ Les émissions dans l’environnement produites par l’élevage intensif.................................. 7 3.1.1..... L'élevage intensif des bovins [article 73, paragraphe 2, point b)]...................................... 7 3.1.2..... Des seuils de capacité différenciés pour l'élevage des différentes espèces de volailles, y compris dans le cas particulier de la caille [article 73, paragraphe 3, point a)].................................................. 9 3.1.3..... Des seuils de capacité pour l’élevage simultané de différents types d'animaux dans la même installation («exploitations mixtes») [article 73, paragraphe 3, point b)]............................................ 10 3.2........ Émissions dans l’air résultant de la combustion de combustibles..................................... 10 3.2.1..... L'utilisation des combustibles dans les installations dont la puissance thermique nominale totale est inférieure à 50 MW [article 73, paragraphe 2, point a)]................................................................... 10 3.2.2..... Les installations de combustion de puissance égale ou supérieure à 50 MW (article 30, paragraphe 9) 11 4........... Les étapes suivantes..................................................................................................... 12 5........... Conclusion................................................................................................................... 14 RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Rapport de la Commission sur les réexamens entrepris au titre de l’article 30, paragraphe 9, et de l’article 73 de la directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles, concernant les émissions produites par les activités d’élevage intensif du bétail et les installations de combustion (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) 1. Introduction La directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil relative aux émissions industrielles[1] (ci-après «directive sur les émissions industrielles») a été adoptée le 24 novembre 2010, après trois années de négociations interinstitutionnelles sur la proposition initiale de la Commission[2]. Sept directives portant sur les émissions industrielles ont fait l'objet d'une refonte pour aboutir à cette unique directive globale[3]. La directive sur les émissions industrielles est entrée en vigueur le 6 janvier 2011, et les États membres étaient tenus de la transposer dans un délai de deux ans. Elle s'appliquera pleinement dans les prochaines années, la législation existante étant progressivement remplacée par les nouvelles dispositions. La directive relative aux émissions industrielles s'applique à quelque 50 000 installations industrielles sur tout le territoire de l’Union européenne, notamment dans les secteurs de l’énergie et de la production et transformation des métaux, dans l'industrie minérale, l’industrie chimique et le secteur de la gestion des déchets, ainsi que dans d’autres secteurs d'activité tels que l’élevage intensif des porcs et des volailles. Les installations relevant de la directive sur les émissions industrielles doivent être exploitées conformément à des autorisations qui sont assorties de conditions reposant sur le recours aux meilleures techniques disponibles (MTD) en vue d’éviter et — lorsque cela s’avère impossible — de réduire d'une manière générale les émissions dans l'air, les eaux et le sol, et l'impact sur l’environnement dans son ensemble. En outre, la directive prévoit des exigences sectorielles minimales renforcées qui s'appliquent dans l'ensemble de l'UE pour un certain nombre de grandes activités polluantes. Au cours du processus législatif, le champ d’application de la directive a fait l’objet d’une longue réflexion, mais en définitive, peu de changements ont été apportés sur ce point par rapport à la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (directive IPPC). On a toutefois conclu qu'un certain nombre d’activités méritaient un examen plus approfondi quant à leur potentiel de pollution et aux scénarios envisageables pour y remédier. C'est la raison pour laquelle des clauses de réexamen ont été incluses dans la directive, en particulier l’article 30, paragraphe 9, et l’article 73. Le présent rapport présente ces réexamens, qui concernent: i) l'élevage intensif: les activités agricoles dans l’UE ont des répercussions sur l’environnement, en raison des émissions produites dans le sol, l’eau et l’air. En particulier, plus de 90 % des émissions totales d’ammoniac de l'UE sont imputables à l’agriculture et, pour une grande part, aux activités d’élevage. L'ammoniac contribue: · à la formation de particules «secondaires» et, partant, à des effets sur la santé allant d'incidences mineures sur le système respiratoire à une mortalité prématurée; · à la dégradation des écosystèmes, sous l'effet de l’acidification et de l’eutrophisation causées par l’excès d’azote nutritif qui est entraîné par lixiviation dans les eaux douces, ce qui perturbe les communautés végétales et provoque une baisse de la biodiversité. Les seuils actuels fixés par la directive sur les émissions industrielles correspondent à 20 % environ du cheptel porcin total et à 60 % environ du nombre total de volailles d'élevage dans l’UE. La directive ne s'applique pas aux exploitations d'élevage des bovins. (ii) les activités de combustion: la combustion de combustibles dans des installations fixes contribue de manière importante aux émissions de toute une série de polluants, notamment le dioxyde de soufre, les oxydes d’azote et les particules. Bien que la directive sur les émissions industrielles s'applique à bon nombre de grandes installations de combustion, des lacunes subsistent dans son champ d'application, et, de plus, l'utilisation de combustibles dans les installations dont la puissance thermique nominale est inférieure à 50 MW n’est pas couverte par la législation actuelle de l'UE. 2. Contexte des réexamens — le réexamen de la directive IPPC en 2005-2007 Dans le cadre du réexamen de la législation en matière d’émissions industrielles, effectué en 2005-2007 et qui a abouti à la proposition de directive sur les émissions industrielles, la Commission a constaté que les émissions produites par certaines activités contribuaient de manière importante à la pollution de l’environnement, alors que ces activités ne faisaient l'objet d'aucune réglementation adéquate dans le droit de l’UE. En particulier, certains types d’exploitations d’élevage intensif ainsi que la combustion de combustibles dans des installations de moins de 50 MW ont été examinées de manière approfondie afin de déterminer s’il conviendrait d'inclure ces activités dans le champ d’application de la directive sur les émissions industrielles. Par ailleurs, la Commission a réévalué les valeurs limites d’émission fixées à l'échelle de l'UE par la directive sur les grandes installations de combustion (GIC) et constaté que bon nombre de ces valeurs limites étaient insuffisantes pour assurer la mise en pratique des meilleures techniques disponibles (MTD). La Commission a donc inclu des valeurs limites révisées dans sa proposition de directive sur les émissions industrielles afin de les mettre en adéquation avec les niveaux d’émission associés aux MTD, tels que définis dans le document de référence sur les MTD (BREF - Best Available Techniques Reference document) pour les grandes installations de combustion, tel qu'il a été adopté en 2006[4]. Une telle harmonisation s'avérait néanmoins impossible pour certains types spécifiques d’installations de combustion qui n’étaient pas, ou étaient insuffisamment, couverts par le document BREF susmentionné ou par d’autres documents BREF. Les sections 2.1 à 2.3 ci-après donnent de plus amples détails sur ces réexamens spécifiques entrepris sur la base de la proposition initiale de directive sur les émissions industrielles élaborée par la Commission. 2.1. Les activités d’élevage intensif La directive IPPC s'applique aux types suivants d’élevage: · les élevages intensifs de volailles comportant plus de 40 000 emplacements pour les volailles; · les élevages intensifs de porcs comportant plus de 2 000 emplacements pour les porcs de production (pesant plus de 30 kg); · les élevages intensifs de porcs comportant plus de 750 emplacements pour les truies; La Commission a mené deux études spécifiques[5][6], afin de déterminer les mesures présentant le meilleur rapport efficacité/coût pour réduire les émissions d'ammoniac dans le secteur agricole. Ces études ont mis en évidence des possibilités d’explicitation et d’élargissement du champ d’application de la directive IPPC, ce qui a permis à la Commission de formuler les propositions ci-après dans sa proposition de refonte de la directive IPPC en 2007: i) des modifications des seuils s'appliquant aux fermes avicoles, pour tenir compte des différents types d’oiseaux et des différences quant à leur impact sur l’environnement; et, d’autre part, ii) l’inclusion d’une règle basée sur des facteurs d’excrétion d’équivalent d’azote, pour déterminer si les exploitations d'élevage de différentes espèces de volailles ou d'élevage mixte (porcs et volailles) relèvent de la directive IPPC. Les colégislateurs ont estimé qu'il ne convenait pas, à ce stade, d'inclure dans le texte législatif définitif les changements proposés par la Commission, mais qu'il fallait entreprendre d’autres réexamens pour déterminer quelles mesures devaient être prises, le cas échéant. Ces réexamens devaient être exhaustifs, c’est-à-dire prendre en compte toutes les répercussions environnementales de ces activités agricoles. 2.2. Les installations de combustion de puissance inférieure à 50 MW L’annexe I de la directive IPPC couvre les installations de combustion d’une puissance thermique nominale supérieure à 50 MW. Toutefois, la contribution des petites installations de combustion aux émissions totales des principaux polluants atmosphériques dans l’UE (SO2, NOx et particules) a été évaluée dans le cadre de la stratégie thématique de 2005 sur la pollution atmosphérique[7] et jugée particulièrement importante. C'est pourquoi, lors de la révision de la directive IPPC en 2005-2007, plusieurs solutions ont été envisagées pour réduire les émissions des installations de combustion de puissance comprise entre 20 et 50 MW. La réflexion a abouti à la conclusion que, pour une série de scénarios dans le cadre desquels différentes valeurs limites d’émission ont été appliquées à l’échelle de l’UE, les avantages sanitaires estimés résultant de la réglementation des émissions produites par ce type d'installations excèderaient les coûts économiques de mise en conformité[8]. En conséquence, dans sa proposition de directive sur les émissions industrielles, la Commission a proposé d’abaisser le seuil de capacité prévu par ladite directive, afin de couvrir toutes les installations de combustion d’une puissance thermique nominale égale ou supérieure à 20 MW. Les colégislateurs n’ont toutefois pas été d'accord et ont réinstauré le seuil de 50 MW fixé par la directive IPPC. Étant donné l'importance des émissions produites par ces installations, l’article 73, paragraphe 2, point a), de la directive sur les émissions industrielles comporte l'obligation pour la Commission de réexaminer la nécessité d’établir les contrôles les plus appropriés sur les émissions produites par les installations de combustion de moins de 50 MW. Dans le cadre de ce réexamen, l’essentiel des efforts devait porter sur les émissions dans l’air, étant donné les effets attestés de ces activités sur la qualité de l’air. 2.3. Les installations de combustion de puissance égale ou supérieure à 50 MW Les limites d’émission concernant le dioxyde de soufre, les oxydes d’azote et les poussières applicables aux installations de combustion d'une puissance thermique nominale égale ou supérieure à 50 MW qui sont fixées par la directive sur les grandes installations de combustion constituent des «normes minimales», sans préjudice des exigences de la directive IPPC. En particulier, l’application des meilleures techniques disponibles (MTD) peut conduire à des valeurs d’émission plus strictes dans les autorisations. Toutefois, on a constaté lors de la révision de la directive IPPC en 2005-2007, que ces limites avaient souvent servi de niveaux «par défaut» lors de la définition des conditions d’autorisation, même si, dans de nombreux cas, elles étaient nettement plus élevées que les niveaux d’émission associés aux MTD. Le simple respect des valeurs limites prévues par la directive sur les grandes installations de combustion ne pouvait donc pas garantir l'application des MTD, et c'est la raison pour laquelle les MTD n'ont pas été suffisamment adoptées dans ce secteur. Compte tenu des quantités élevées de SO2, de NOx et de poussières émises par les grandes installations de combustion, cela a eu de graves conséquences pour l’environnement et la santé, qui pourraient être grandement réduites si les MTD étaient totalement mises en œuvre[9]. Dans la directive sur les émissions industrielles, les valeurs limites d’émission à l’échelle de l’UE ont été mises en adéquation avec les niveaux associés aux MTD indiqués dans le document BREF pour les grandes installations de combustion, et le rôle de ces valeurs limites en tant qu'exigences «minimales» a été expliqué. Cependant, pour certains types de grandes installations de combustion, aucun niveau d’émission associé aux MTD n'a été défini dans les documents BREF. En conséquence, pour les catégories concernées (énumérées ci-dessous et à l’article 30, paragraphes 8 et 9, de la directive sur les émissions industrielles), soit aucune valeur limite minimale d’émission à l’échelle de l’UE n'est définie à l’annexe V de la directive, soit les limites fixées dans la directive sur les grandes installations de combustion sont maintenues: a) les moteurs diesel; b) les chaudières de récupération au sein d’installations de production de pâte à papier à partir du bois ou d’autres matériaux fibreux; c) les installations de combustion au sein de raffineries qui utilisent les résidus de distillation et de conversion du raffinage du pétrole brut, seuls ou avec d’autres combustibles, pour leur consommation propre; d) les installations de combustion utilisant des gaz autres que le gaz naturel; e) les installations de combustion au sein d'installations chimiques qui utilisent des résidus de production liquides comme combustible non commercial pour leur consommation propre. f) pour ces types d’installations, l'article 30, paragraphe 9, de la directive sur les émissions industrielles, prévoit que la Commission examine, sur la base des meilleures techniques disponibles, s'il est nécessaire d’établir des valeurs limites d’émission à l’échelle de l’Union et de modifier les valeurs limites d’émission fixées à l’annexe V. 3. Les options envisagées dans le cadre des réexamens effectués par la Commission. Depuis l’adoption de la directive sur les émissions industrielles, la Commission a achevé les réexamens nécessaires en s’appuyant sur les nouvelles informations recueillies, ainsi que sur les informations recueillies dans le cadre de la révision de la directive IPPC initiale. En outre, la Commission a examiné la situation en ce qui concerne les grandes installations de combustion visées à l’article 30, paragraphe 9. Les résultats de ces travaux sont résumés ci-dessous. 3.1. Les émissions dans l’environnement produites par l’élevage intensif 3.1.1. L'élevage intensif des bovins [article 73, paragraphe 2, point b)] La Commission a déterminé que l'élevage des bovins représentait actuellement dans l’UE environ 90 millions de têtes de bétail. Il s’agit de vaches laitières (27 %), de génisses (7 %) et de bœufs/autres troupeaux (66 %). Le cheptel bovin se répartit entre un très grand nombre d’exploitations agricoles (environ 3,5 millions) de différente taille, depuis les grandes exploitations centralisées jusqu'aux petites exploitations comprenant une seule vache. L’élevage des bovins, englobant tous les aspects de l’élevage des vaches y compris leur alimentation et la gestion du fumier, produit actuellement des émissions atmosphériques d’environ 1,5 million de tonnes d’ammoniac par an (soit 41 % du total de l’UE) et d'environ 7 millions de tonnes de méthane par an (soit 2 % du total de l’UE). L’élevage des bovins constitue également un facteur important de pollution des eaux souterraines et de surface par les nitrates, et l’Union européenne lutte contre cette pollution au moyen de la directive «nitrates»[10]. L’examen effectué par la Commission a porté à la fois sur les mesures de réglementation pouvant être appliquées pour réduire les émissions avec le meilleur rapport coût/efficacité et sur les approches règlementaires/législatives nécessaires à la mise en place de ces mesures. En ce qui concerne les mesures de réglementation, la Commission a étudié les divers types de techniques existant dans l’UE à l’heure actuelle, et a tiré des conclusions en se basant sur les dispositions législatives nationales en vigueur qui définissent les MTD à appliquer en vue de réduire les émissions d’ammoniac. Il s’agit notamment de mesures visant à garantir l’utilisation des bonnes pratiques agricoles pour la gestion générale des exploitations, l’application de stratégies d'alimentation, la conception des emplacements pour les bovins, le stockage et le traitement du fumier et du lisier, et l'épandage de fumier et de lisier. Pour la mise en œuvre de la politique, la Commission a analysé un certain nombre d’approches qui pourraient être appliquées afin de réduire les émissions atmosphériques provenant de l'élevage des bovins dans l’ensemble de l’UE, notamment: · une collaboration avec les États membres et l’industrie agricole afin de créer ou de renforcer des systèmes librement consentis encourageant l’adoption de mesures visant à limiter les émissions; · l’inclusion des exploitations d’élevage de bovins dans le champ d’application de la directive sur les émissions industrielles; · l’élaboration d'une législation spécifique ciblant les émissions produites par l’élevage intensif de bovins; · les mesures d'écoconditionnalité prévues par la politique agricole commune de l’UE, et · des modifications d'autres textes législatifs tels que la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. Il convient de noter, pour ce qui est des mesures de réglementation, que les MTD ne se rapportent pas seulement à l’approche retenue pour la mise en œuvre de la directive sur les émissions industrielles, et qu'il convient d’étudier la manière dont ces MTD pourraient être appliquées pour chacune des approches envisagées. Trois scénarios différents ont été mis au point, en fonction du niveau d’ambition faible, moyen ou élevé choisi pour l’application des MTD visant à réduire les émissions d’ammoniac. Dans ces conditions, des réductions d’émissions d’ammoniac de 109 à 188 kilotonnes par an pourraient être obtenues par rapport au scénario de statu quo, pour les exploitations laitières comprenant plus de 50 têtes de bétail. Pour les autres types d'élevages bovins comptant plus de 50 têtes de bétail, le potentiel de réduction des émissions est compris entre 59 et 108 kilotonnes par an. L’examen des coûts administratifs et de mise en conformité révèle que, quelle que soit la taille de l'exploitation agricole, les avantages de l’application des MTD l'emportent sur les coûts supportés par les agriculteurs. Toutefois, il est à noter que plus la taille des exploitations augmente, plus les avantages l’emportent sur les coûts, et que le rapport avantages/coûts est plus marqué dans le secteur de l'élevage laitier que dans d’autres secteurs de l'élevage des bovins. Par ailleurs, si un système d’autorisation en bonne et due forme tel que celui prévu par la directive était appliqué à toutes ces exploitations, près de 12 % des élevages bovins laitiers et près de 23 % des autres élevages de bovins nécessiteraient une autorisation, ce qui ferait pour la première fois entrer plus de 400 000 exploitations agricoles dans le champ d’application de la directive sur les émissions industrielles. La majeure partie des exploitations d'élevage des bovins continuerait cependant à ne pas faire l'objet d'un tel système d’autorisation et, par conséquent, les émissions produites par la majorité des élevages de bovins dans l’UE ne seraient pas contrées. 3.1.2. Des seuils de capacité différenciés pour l'élevage des différentes espèces de volailles, y compris dans le cas particulier de la caille [article 73, paragraphe 3, point a)] La Commission a étudié trois approches possibles pour établir des seuils de capacité correspondant à l’élevage de différentes espèces de volailles: 1) l'unité de gros bétail (UGB) — l'UGB sert à comparer ou à agréger des données portant sur des animaux de différentes espèces ou catégories, sur la base de leurs besoins alimentaires; une unité de gros bétail équivaut à une vache d'un poids de 600 kg produisant 3 000 litres de lait par an; 2) les facteurs d’excrétion d’équivalent d’azote — comparaison sur la base de la moyenne annuelle d’excrétion d’azote par animal; et, d’autre part, 3) l'équivalence des animaux — une approche pondérée reposant sur les facteurs d’excrétion d’azote et de phosphore, ainsi que sur d’autres variables, qui est actuellement appliquée dans un État membre. Ces approches ont été envisagées pour modifier les seuils s'appliquant aux élevages de volailles entrant dans le champ d'application de la directive sur les émissions industrielles. Étant donné qu'il existe une équivalence globale, du point de vue des effets sur l'environnement, entre les élevages porcins de 2 000 emplacements et les élevages de poulets de chair de 40 000 emplacements, les seuils s'appliquant aux autres types de volailles ont été calculés sur la base du seuil de 40 000 emplacements pour les élevages de poulets de chair. L’application de ces trois approches fait apparaître des variations importantes dans les seuils pouvant être fixés pour différentes espèces de volailles dans le cadre de la directive sur les émissions industrielles. En ce qui concerne les oiseaux d'une taille généralement plus petite que les poulets de chair, les seuils pourraient augmenter de manière importante, allant jusqu’à 85 000 à 320 000 emplacements pour les cailles. En ce qui concerne les oiseaux d'une taille généralement plus grande que les poulets de chair, les seuils pourraient être abaissés; pour les élevages de dindes, par exemple, les seuils seraient compris entre 9 200 et 21 000 emplacements, selon l’approche retenue. Étant donné la nature des différents élevages de volailles dans l’ensemble de l’UE, il apparaît, pour chacune de ces trois méthodes de calcul, que la modification des seuils aura toujours pour effet de faire entrer un plus grand nombre d'élevages de volailles dans le champ d'application de la directive sur les émissions industrielles. Le calcul des coûts et des avantages résultant de telles modifications indique qu’entre 900 et 3 200 exploitations seraient incluses dans le champ d’application de la directive. Alors que dans tous les cas de figure, les coûts de mise en conformité seraient largement compensés par les avantages environnementaux liés à la réduction des émissions d'ammoniac, il n’en résulterait qu'une diminution limitée des émissions d'ammoniac, comprise dans une fourchette allant de 4 à 35 kilotonnes par an. Selon les estimations, les bénéfices annuels nets seraient compris entre 30 millions et un milliard d’euros Par ailleurs, des avantages supplémentaires liés à la réduction des émissions de poussières et d’odeurs résulteraient de la mise en œuvre des MTD. 3.1.3. Des seuils de capacité pour l’élevage simultané de différents types d'animaux dans la même installation («exploitations mixtes») [article 73, paragraphe 3, point b)] Le réexamen effectué au titre de l’article 73, paragraphe 3, point b), de la directive sur les émissions industrielle, en ce qui concerne les exploitations mixtes a des points communs avec l’examen effectué au titre de l’article 73, paragraphe 3, point a), concernant des seuils de capacité différenciés pour l’élevage des différentes espèces de volailles, en ce sens que les trois approches principales retenues pour pondérer les émissions en vue du calcul des seuils sont: l'unité de gros bétail (UGB), les facteurs d’excrétion d’équivalent d’azote, et l'équivalence des animaux. L’examen effectué par la Commission a révélé qu’un certain nombre d’États membres avaient déjà recours à l'une de ces trois approches pour réglementer les exploitations mixtes. La Commission a obtenu des indications chiffrées sur les réductions des émissions produites par les exploitations agricoles découlant de l'application des MTD; elle a évalué les coûts et les avantages de l’application d’une règle pour les exploitations mixtes dans le cadre de l’annexe I de la directive sur les émissions industrielles, et estimé le nombre total d’exploitations que cela pourrait concerner dans l’ensemble de l’UE. Les résultats indiquent que l'inclusion des exploitations mixtes dans le champ d’application de la directive sur les émissions industrielles aurait pour effet des réductions des émissions d'ammoniac de l'ordre de 1 à 20 kilotonnes par an. De plus, le coût de la mise en conformité serait largement compensé par les avantages liés à la baisse des émissions d'ammoniac, ainsi que par les autres avantages environnementaux résultants, y compris la diminution des émissions de méthane et des dégagements de poussières et d'odeurs. Les avantages annuels nets seraient compris entre 5 et 540 millions d’euros. Environ 600 à 1 800 exploitations seraient probablement concernées par ces changements. La manière exacte de calculer les seuils applicables aux exploitations mixtes a également été examinée. Il est évident que, pour qu'une telle approche porte ses fruits, la manière exacte de pondérer les répercussions environnementales des porcs et des volailles devrait être expliquée et même incluse dans la législation proprement dite pour assurer l'harmonisation des calculs effectués au niveau des États membres. 3.2. Émissions dans l’air résultant de la combustion de combustibles 3.2.1. L'utilisation des combustibles dans les installations dont la puissance thermique nominale totale est inférieure à 50 MW [article 73, paragraphe 2, point a)] Élargissant les travaux réalisés au cours de la révision de la directive IPPC, la Commission a rassemblé des informations supplémentaires sur le nombre, la capacité, la consommation de combustibles et les émissions des installations de combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW. En comblant par extrapolation les lacunes restant dans les données, il a été possible de compiler un ensemble de données suffisamment complet pour permettre une évaluation des mesures de réglementation envisageables, malgré certaines limitations concernant les données. Cet ensemble de données montre que les installations de combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW sont exploitées dans de multiples secteurs où elles servent, entre autres, au chauffage et à la production d’électricité, ainsi qu'à la production d’énergie dans un large éventail d’activités industrielles. Il a été confirmé que de nombreux États membres règlementaient déjà dans une certaine mesure ces installations, et l’examen de la législation en vigueur dans les États membres a permis de déterminer les domaines dans lesquels la mise en œuvre de limites d’émission minimales dans l’ensemble de l’UE serait la plus avantageuse pour l’environnement. Les mesures de réglementation ci-après applicables aux installations de combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW ont fait l’objet d’une évaluation préliminaire: 1. réglementation de ces installations comme s’il s’agissait d’une nouvelle activité prévue à l’annexe I de la directive sur les émissions industrielles, en leur imposant des limites d’émission atmosphérique à l’échelle de l’UE (deux niveaux d’ambition différents ont été évalués); 2. réglementation de ces installations sans les soumettre à un régime d’autorisation en bonne et due forme, mais en leur imposant des limites d’émission atmosphérique à l’échelle de l’UE. Une distinction a été établie entre trois catégories d’installations, en fonction de leur puissance thermique nominale : 1 à 5 MW, 5 à 20 MW et 20 à 50 MW. De plus, une mesure reposant sur l’utilisation de normes de produits applicable aux installations tout à fait nouvelles dans la catégorie des puissances les plus faibles a été examinée, mais ses effets n’ont pas pu être pleinement évalués. Dans le cadre de l’évaluation préliminaire, les avantages environnementaux et sanitaires monétisés ont été analysés, ainsi que les incidences économiques sur le plan des coûts de mise en conformité et des coûts administratifs. Cette analyse a révélé que dans pratiquement tous les scénarios, les avantages dépassent sensiblement les coûts, ce qui laisse entrevoir les gains qui pourraient résulter de la réglementation de ces installations de combustion au niveau de l’UE. Afin de limiter les coûts administratifs — quoique généralement très inférieurs aux coûts réels de conformité — il est possible d'opter pour un régime d’autorisation n’imposant pas le respect de toutes les exigences prévues, en particulier pour les catégories de faible puissance, comme c’est déjà le cas pour certaines petites installations relevant de la directive sur les émissions industrielles. 3.2.2. Les installations de combustion de puissance égale ou supérieure à 50 MW (article 30, paragraphe 9) La révision de plusieurs documents de référence MTD découlant de l’échange d’informations prévu à l’article 13, paragraphe 3, de la directive sur les émissions industrielles est actuellement en cours. Ce processus aboutira à la formulation de conclusions sur les MTD[11], définissant les meilleures techniques disponibles et les niveaux d’émissions associés. Les types d’installations de combustion énumérés à l’article 30, paragraphe 9, de la directive sur les émissions industrielles seront tous visés par l’une des conclusions sur les MTD suivantes: Pâte à papier et papier, Raffineries de pétrole et de gaz, Fabrication de produits chimiques organiques en grands volumes et Grandes installations de combustion. La directive sur les installations industrielles a considérablement renforcé le rôle des conclusions sur les MTD dans la définition des conditions associées aux autorisations et, en particulier, dans la fixation des valeurs limites d’émission. L’article 15, paragraphe 3, dispose que la règle consiste à fixer les valeurs limites au moyen des niveaux d'émission associés aux MTD, et l’article 15, paragraphe 4, prévoit la possibilité de déroger à cette règle, mais uniquement dans des cas particuliers, lorsque cela se justifie sur la base d’une analyse des coûts au regard des avantages. Pour que les installations de combustion obtiennent de telles dérogations, les valeurs limites d’émission indiquées dans l’autorisation ne doivent toutefois pas dépasser les valeurs limites spécifiées à l’annexe V de la directive sur les émissions industrielles. La directive sur les installations industrielles a également précisé que les valeurs limites fixées à l'échelle de l’UE constituaient des exigences «minimales». Comme le prévoit l’article 73, la fixation de valeurs limites d’émission à l’échelle de l’UE pour certaines catégories d’installations fournit un «filet de sécurité» qui permet d’éviter qu’un trop grand nombre de dérogations aux niveaux d'émissions associés aux MTD ne soit accordé. Toutefois, la Commission estime qu’il est important d’accorder aux États membres la possibilité de mettre pleinement en œuvre les prochaines conclusions sur les MTD, au moyen d'une mise à jour des autorisations, avant de tirer des conclusions sur la nécessité d’un tel filet de sécurité pour certaines catégories d’installations. En ce qui concerne les différents types d’installations de combustion visés à l’article 30, paragraphe 9, en l’absence de conclusions sur les MTD, et, à plus forte raison, d'informations sur leur mise en œuvre éventuelle, il n’est pas possible, à ce stade, d’évaluer les avantages supplémentaires qu'apporteraient une modification des valeurs limites d’émission ou l'établissement de nouvelles limites à l’échelle de l’UE . Lorsque les conclusions sur les MTD relatives à ces installations auront été adoptées, les rapports de mise en œuvre communiqués par les États membres au titre de l’article 72 permettront à la Commission de déterminer la nécessité de dispositions minimales supplémentaires jouant le rôle de «filet de sécurité». La Commission communiquera ces informations au Parlement européen et au Conseil en vertu de l’article 73, paragraphe 1. 4. Les étapes suivantes Pour définir les mesures à prendre sur la base des résultats des réexamens effectués, la Commission a dûment tenu compte des coûts et avantages qui en résulteraient. Les liens avec d’autres initiatives doivent également être pris en considération, en particulier: i) la proposition de la Commission relative à la réforme de la politique agricole commune[12], qui prévoit l’octroi d’un financement en faveur de mesures d’atténuation destinées à limiter les émissions atmosphériques dues à des activités essentielles des secteurs de l’agriculture et de la foresterie telles que l’élevage et l’utilisation d’engrais; ii) la révision récente du protocole de Göteborg à la convention de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies (CEE-ONU) sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique, qui prévoit des plafonds révisés pour les émissions annuelles d’ammoniac en 2020, ainsi qu’une clause de révision concernant les actions à mener pour ralentir les émissions d’ammoniac provenant du secteur agricole; et, d’autre part, iii) le réexamen de la politique de qualité de l’air de l’UE, que la Commission doit entreprendre en 2013 et qui permettra d'étudier le rapport coût-efficacité d’un éventail de mesures supplémentaires de réglementation visant à réduire les incidences de la pollution de l’air sur la santé et sur l’environnement, y compris la pollution produite par l’agriculture et la combustion. En conséquence, la Commission prendra les mesures suivantes, en ce qui concerne les résultats des réexamens présentés dans le présent rapport. Action 1 — Émissions produites par les bovins et seuils de capacité pour les élevages intensifs relevant de la directive sur les émissions industrielles Les conclusions du réexamen des dispositions visant à réduire les émissions produites par l’élevage intensif des bovins mettent clairement en évidence les avantages liés à l’adoption de mesures de réduction des émissions d’ammoniac dans ce secteur. Toutefois, il est manifeste que les émissions provenant du secteur de l'élevage des bovins ne doivent pas être étudiées sans prendre en compte les autres types d’élevage. Par conséquent, reconnaissant que les réductions d’émissions les plus importantes sont à attendre de la gestion du fumier, la Commission estime qu’un examen plus approfondi des possibilités de réduction des émissions dues à l’épandage du fumier dans tous les types d’exploitation devrait permettre de déterminer les options de réduction des émissions qui offrent le meilleur rapport coût-avantages, une attention particulière étant accordée aux coûts éventuels liés à la mise en conformité et à la charge administrative pesant sur le secteur agricole, ainsi qu’à la nécessité que ces coûts soient proportionnels aux avantages potentiels. Une telle étude sera entreprise en 2013 et, outre les mesures envisageables au niveau de l’UE, elle examinera la manière dont les différents États membres pourraient lutter contre les émissions au niveau national afin de se conformer à d’autres textes législatifs de l’UE, tels que la directive fixant des plafonds d'émission nationaux[13]. Les informations sur les techniques d’épandage de fumier et de lisier contenues dans le document de référence MTD pour l’élevage intensif des volailles et des porcs seront prises en considération dans le cadre de ces travaux, et les avantages associés du point de vue de la réduction des émissions autres que l'ammoniac seront également étudiés. Par ailleurs, les résultats de l’examen réalisé par la Commission montrent que, bien que la modification des seuils de capacité applicables aux élevages de différentes espèces de volailles et aux élevages mixtes, en fonction de leur impact sur l’environnement, puisse être bénéfique sur le plan des résultats environnementaux, le potentiel de réduction des émissions est très limité. Cette conclusion corrobore l’examen initial réalisé par la Commission au titre de la directive IPPC. Toutefois, compte tenu de l’adoption récente de la directive sur les émissions industrielles, une nouvelle modification des descriptions des activités pertinentes figurant à l’annexe I conduirait à une période d’incertitude pour les agriculteurs, pendant les débats liés au déroulement de la procédure législative ordinaire. En conséquence, la Commission estime que les seuils qui s'appliquent actuellement aux élevages de volailles relevant de la directive sur les émissions industrielles ne doivent pas être modifiés. Action 2 – Utilisation des combustibles dans les installations d'une puissance thermique nominale totale inférieure à 50 MW L’examen réalisé par la Commission a confirmé que les émissions des principaux polluants atmosphériques provenant des installations de combustion de puissance inférieure à 50 MW peuvent être en grande partie maîtrisées et sensiblement réduites au niveau de l’UE, de sorte que les avantages environnementaux et sanitaires l’emportent sur les coûts de mise en conformité supportés par les opérateurs. Il est nécessaire d’évaluer avec soin les différentes approches réglementaires possibles, afin d’éviter les coûts administratifs excessifs qui pourraient résulter d’un système d’autorisation très détaillé applicable aux petites installations, tout en veillant à ce que les avantages potentiels associés soient pris en considération. Compte tenu des incertitudes importantes mises en évidence, il convient de continuer à examiner et à comparer les effets d’une série d’approches possibles, avant de pouvoir tirer des conclusions solides quant à leurs avantages respectifs. Par conséquent, un nouvel approfondissement de l’évaluation des options les plus prometteuses en matière de la lutte contre les émissions provenant des installations de combustion de puissance comprise entre 1 et 50 MW sera mené dans le cadre du réexamen de la politique de lutte contre la pollution atmosphérique. Action 3 — Installations de combustion d'une puissance égale ou supérieure à 50 MW La Commission estime qu’il serait prématuré d'établir des valeurs limites d’émission à l’échelle de l’UE ou de modifier celles qui sont fixées dans la directive sur les émissions industrielles, pour les grandes installations de combustion visées à l’article 30, paragraphe 9 de ladite directive. En premier lieu, il est prévu que d’ici à la fin de 2014, la Commission ait adopté les conclusions sur les MTD applicables à ces installations. Ensuite, les États membres auront quatre ans pour réexaminer et, le cas échéant, actualiser les autorisations délivrées de manière à garantir une mise en œuvre correcte des MTD. Au cas où les rapports relatifs à la mise en œuvre de la directive sur les émissions industrielles par les États membres révèleraient un déficit dans l'adoption des MTD pour les installations concernées, la Commission communiquera cette information dans le cadre de son rapport tri-annuel au Parlement européen et au Conseil prévu à l’article 73, paragraphe 1, et pourra proposer l'établissement ou la mise à jour des exigences minimales applicables dans toute l’Union européenne. 5. Conclusion Les réexamens effectués par la Commission en vertu de l’article 73 paragraphe 2, points a) et b), et de l’article 73, paragraphe 3, ont mis en évidence les avantages environnementaux qui pourraient découler d’une modification des dispositions existantes de la législation de l’Union européenne ou de l'élaboration de nouveaux instruments de lutte contre les émissions provenant de l’agriculture et des activités de combustion. Dans le cas des élevages intensifs, la Commission n’a pas l’intention, pour le moment, de proposer des modifications de l’annexe I de la directive sur les émissions industrielles en ce qui concerne les activités énumérées au point 6.6 (élevages intensifs de volailles et/ou de porcs) ni d'y inclure l'élevage des bovins, étant donné que de tels changements ne permettraient d'obtenir que des avantages environnementaux limités tout en entraînant potentiellement des coûts administratifs et de mise en conformité importants pour un grand nombre d’exploitations agricoles. Il est néanmoins manifeste que les émissions produites par l’épandage du fumier sont importantes et que des études supplémentaires devraient être effectuées afin de déterminer s’il conviendrait de réglementer les émissions d’ammoniac au niveau de l’UE et, le cas échéant, s’il serait possible d’y procéder dans le cadre des révisions de la directive sur les plafonds d’émission nationaux, dont l’une, qui s’inscrit dans le réexamen plus général de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique et des dispositions législatives associées, devrait s’achever en 2013. En ce qui concerne la combustion de combustibles dans des installations de puissance thermique nominale inférieure à 50 MW, des possibilités de réduction des émissions atmosphériques d'un bon rapport coût/efficacité ont été clairement mises en évidence et, dans un second temps, les approches réglementaires possibles seront évaluées de manière plus approfondie au moyen d'une analyse d’impact, qui étayera la révision en cours de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique. En ce qui concerne les grandes installations de combustion visées à l’article 30, paragraphe 9, de la directive sur les émissions industrielles, la Commission estime qu’il n’est pas nécessaire, à ce stade, de modifier les valeurs limites d’émission ou d'en établir de nouvelles à l’échelle de l’UE, étant donné que les conclusions pertinentes sur les meilleures techniques disponibles continueront d'être publiées et incluses dans les autorisations d’exploitation des installations au fur et à mesure que ces autorisations seront actualisées. [1] JO L 334 du 17.12.2010, p. 17. [2] COM (2007) 844 final. [3] La directive 2008/1/CE relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC), la directive 1999/13/CE sur les émissions de solvants organiques, la directive 2000/76/CE sur l’incinération des déchets, la directive 2001/80/CE sur les grandes installations de combustion et les directives 78/176/CEE, 82/883/CEE et 92/112/CEE relatives à l’industrie du dioxyde de titane. [4] JO C 253 du 19.10.2006, p. 5. [5] «Measures in agriculture to reduce ammonia emission» (Mesures dans le domaine de l’agriculture en vue de réduire les émissions d’ammoniac), rapport final à la Commission, IIASA, juin 2007. [6] Analyse d’impact d’une éventuelle modification de la directive IPPC en ce qui concerne les activités d’élevage intensif du bétail (dans le cadre d’un projet de mesures intégrées dans le domaine de l’agriculture en vue de réduire les émissions d’ammoniac, réalisé par le consortium Alterra, l'université et centre de recherche de Wageningen, Eurocare, l'université de Bonn, et A & F), juin 2007. [7] COM(2005) 446 final. [8] «Assessment of the benefits and costs of the potential application of the IPPC Directive (96/61/EC) to industrial combustion installations with 20-50 MW rated thermal input» (Évaluation des avantages et des coûts d'une application de la directive IPPC (96/61/E) aux installations industrielles de combustion d'une puissance thermique nominale de 20 à 50 MW), rapport pour la Commission européenne, AEA Technology, octobre 2007. [9] «Evaluation of the costs and benefits of the implementation of the IPPC Directive on Large Combustion Plant» (Évaluation des coûts et des avantages de l'application de la directive IPPC aux grandes installations de combustion), AEA Technology, juillet 2007. [10] Directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles [11] «Conclusions sur les MTD»: il s'agit d'un document contenant les parties d'un document de référence MTD exposant les conclusions concernant les meilleures techniques disponibles, leur description, les informations nécessaires pour évaluer leur applicabilité, les niveaux d'émission associés aux meilleures techniques disponibles, les mesures de surveillance associées, les niveaux de consommation associés et, s'il y a lieu, les mesures pertinentes de remise en état du site. [12] COM (2011) 627 final/2. [13] Directive 2001/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2001 fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO L 309 du 27.11.2001, p. 22)