Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant cadre communautaire de coopération favorisant le développement durable en milieu urbain"

(2000/C 204/08)

Le 10 mai 2000, le Conseil, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 11 mai 2000 (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 373e session plénière des 24 et 25 mai 2000 (séance du 24 mai), le Comité a adopté le présent avis par 106 voix pour et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. La proposition à l'examen concerne l'institution d'un "cadre communautaire de coopération favorisant le développement durable en milieu urbain". Elle est l'aboutissement de toute une série d'événements: les engagements pris depuis longtemps par l'Union européenne, l'analyse de la situation actuelle, les exigences exprimées à plusieurs reprises en matière de durabilité et, enfin, les initiatives prévues par la récente communication sur "Un cadre d'action pour le développement durable de l'Union européenne" et par d'autres règlements.

1.2. Lors du Sommet de la Terre organisé à Rio en 1992, la Communauté européenne et tous les autres pays participants ont signé plusieurs conventions, et ont consigné une série d'engagements dans le document Agenda 21, le plan d'action global en faveur du développement durable. Pratiquement au même moment, la Communauté européenne a lancé le Ve Programme d'action en faveur de l'environnement, dont l'échéance arrive à grands pas.

1.2.1. D'autres engagements ont été pris lors de la Conférence de Kyoto en 1997. À cette occasion, il fut décidé d'une réduction globale des niveaux d'émissions de gaz à effet de serre, dont les objectifs devraient être atteints entre 2008 et 2012.

1.3. D'une façon générale, une série de directives arrêtées dans le cadre du Ve Programme d'action ont permis de fixer des limites et d'atteindre des résultats positifs, du moins en ce qui concerne certaines émissions et le traitement des eaux. Toutefois, la route à parcourir pour atteindre une durabilité environnementale généralisée et complète est encore très longue.

1.3.1. Un des deux principaux obstacles à surmonter pour atteindre un niveau efficace de développement durable concerne les centres urbains, qui couvrent approximativement un quart de la superficie de l'Union et regroupent environ 80 % de la population.

1.3.2. Toute une série de facteurs - systèmes de mobilité et besoins en la matière, concentration de la consommation énergétique et hydrique, structures urbaines et de production, densité de population, élimination des déchets, altération du microclimat - expliquent pourquoi les problèmes environnementaux - auxquels les citoyens sont par ailleurs extrêmement sensibles, notamment en ce qui concerne la qualité de l'air, la pollution acoustique et, plus particulièrement dans les pays du sud de l'Union, les ressources hydriques - se concentrent dans les villes.

1.3.2.1. La faible qualité, voire la dégradation, de l'environnement urbain sont directement imputables à l'obsolescence des politiques du territoire, à la qualité des services et des infrastructures, à un entretien insuffisant voire inexistant, à des habitudes de vie collectives et individuelles qui doivent être profondément revues, ainsi qu'à la présence éventuelle de centres de production à proximité des centres urbains. Afin d'agir sur ces facteurs, il convient de prendre en considération deux exigences fondamentales: d'une part, une évolution irréversible vers la durabilité dans les décisions prises au niveau local et, d'autre part, la participation consciente et l'information des acteurs concernés: pouvoirs publics, citoyens, entreprises. Mais, comme l'a souligné le groupe d'experts sur l'environnement urbain dans son rapport sur les villes durables, il existe une multitude de causes qui expliquent les lacunes dans la mise en oeuvre de la législation environnementale au niveau local, la plus importante étant le manque d'informations sur les bonnes pratiques.

1.4. Toute une série de programmes et d'initiatives communautaires récents, parmi lesquels figurent le Cadre d'action ainsi que l'initiative Urban, rappellent avec force le concept de durabilité de la politique urbaine, et prônent la diffusion de bonnes pratiques et de projets à forte valeur innovatrice qui, quel que soit leur but, contribueraient de façon significative à la qualité de l'environnement notamment.

2. Proposition de la Commission

2.1. À partir d'une longue liste de considérants qui rappelle le contexte décrit ci-dessus, la Commission propose de mettre en place un cadre communautaire de coopération visant à encourager la conception, l'échange et la mise en oeuvre de bonnes pratiques dans le domaine du développement durable urbain et de l'agenda local 21. Elle indique que les principaux partenaires de ce cadre sont la Commission et les réseaux de villes organisés au niveau européen.

2.1.1. Le document de la Commission spécifie les types d'activité susceptibles de bénéficier d'un soutien financier, à savoir celles poursuivant les objectifs susmentionnés. Il stipule également que ce soutien financier est accessible à tout réseau de villes organisé au niveau européen, et que toute activité financée doit avoir lieu dans les trois années qui suivent la contribution financière.

2.2. La Commission détermine les activités prioritaires à financer comme indiqué ci-dessus, et publie au Journal officiel des Communautés européennes les activités prioritaires à financer, les modalités de sélection ainsi que les procédures de candidature et d'approbation.

2.2.1. La Commission est garante de la cohérence, de la complémentarité et de la synergie entre ces activités et les autres programmes et initiatives de la Communauté, en particulier l'initiative Urban. Elle précise que les projets élaborés dans le cadre de LIFE ne sont pas susceptibles de financement dans le cadre de coopération.

2.3. Après avoir défini une série d'aspects spécifiques relatifs à l'importance des différents types de soutien financier, la proposition détermine les critères de sélection des activités prioritaires, parmi lesquels figurent un effet multiplicateur durable sur le plan européen, une coopération efficace et équilibrée en ce qui concerne les activités proprement dites et la participation financière, une approche multinationale tant à l'intérieur de l'Union qu'envers les pays voisins. Elle souligne également l'importance d'une approche multisectorielle.

2.3.1. Le cadre de coopération est ouvert aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) conformément aux conditions fixées dans les accords et protocoles régissant cette matière et, sur la base de crédits supplémentaires, à Chypre et à Malte selon les mêmes règles appliquées à ces pays.

2.3.2. La Commission est chargée de prendre les dispositions relatives à la vérification des activités développées par les bénéficiaires du soutien communautaire. À cet égard, la proposition cite une série d'articles du Traité en indiquant certaines procédures administratives valables en cas d'omission ou de non-exécution.

2.4. Le document à l'examen précise enfin que la liste des bénéficiaires du soutien financier et le montant de l'aide sont publiés au Journal officiel des Communautés européennes. La Commission présentera pour sa part un rapport sur la mise en oeuvre du cadre de coopération au plus tard le 31 mars 2003.

2.4.1. En annexe figurent une liste des différents types d'activité pouvant bénéficier d'un soutien financier, ainsi que la ventilation globale de l'ensemble du financement, dont le montant s'élève à 12,4 millions d'euros pour une période de quatre ans.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission, dont l'objectif est d'accomplir un important travail de diffusion d'informations, utile tant pour les pouvoirs locaux que pour la sensibilisation des citoyens en vue de leur participation.

3.1.1. Comme l'ont notamment souligné les ministres de l'Environnement de l'Union européenne, récemment réunis à Porto, dans des considérations que le Comité partage pleinement, les problèmes environnementaux les plus épineux au niveau européen concernent dans la plupart des cas les zones urbaines. Ils sont souvent étroitement liés aux défis environnementaux globaux et ont un impact tel qu'ils influencent directement la qualité de vie de millions de citoyens. Une approche cohérente et durable des politiques de développement urbain peut cependant améliorer de façon significative la qualité de vie dans les villes.

3.1.2. Le Comité s'est exprimé dans de nombreux avis en faveur de la qualité de l'environnement urbain(1), d'un lien étroit entre les politiques urbaines et le développement durable(2), de l'importance à accorder, dans la poursuite des objectifs, non seulement au développement et au soutien d'activités innovatrices mais également à la diffusion efficace des bonnes pratiques.

3.1.3. Néanmoins, le document de la Commission contient encore des éléments et des définitions imprécises qui méritent d'être clarifiés.

3.2. Tant les considérants formulés au début de la proposition que les annexes, et en particulier le point 9.2 intitulé "Justification de l'action", se réfèrent de façon spécifique à l'action n° 20 du "Cadre d'action pour un développement durable urbain dans l'Union européenne". La Commission cite expressément son engagement à soutenir les actions de mise en réseau des autorités locales, ouvertes également aux villes des pays candidats à l'adhésion, et à élaborer les actes juridiques nécessaires pour le financement sur une base pluriannuelle des activités incluant, le cas échéant, la campagne européenne en faveur des villes durables, une plate-forme européenne pour la gestion de la mobilité, l'opération "Villes sans voitures", l'action pour l'intégration locale et en faveur des minorités ethniques, les agences locales pour l'énergie et de nombreuses autres initiatives.

3.2.1. Le texte suscite une certaine perplexité dans la mesure où il ne laisse pas entendre clairement, sur la base de cette allégation, si l'intention du document à l'examen est, comme le stipule l'article premier, d'encourager la conception, l'échange et la mise en oeuvre de bonnes pratiques dans le domaine du développement durable urbain, activité qui pourrait être réalisée par n'importe quel réseau de villes organisé au niveau européen, ou si, au contraire, l'objectif est d'encourager l'interconnexion des pouvoirs locaux aux fins susmentionnées.

3.2.2. Le rapport en annexe affirme que les partenaires du cadre de coopération à instituer sont, d'une part, la Commission et, d'autre part, la Campagne européenne pour des villes durables et les réseaux de villes. L'annexe, et plus particulièrement les chapitres intitulés "Incidence financière" et "Eléments d'analyse coût-efficacité", propose une présentation détaillée des dépenses, activités et objectifs de la Campagne, présentation qui est ensuite reprise et formulée en des termes très favorables au point 9.2 intitulé "Justification de l'action". La Campagne fait également l'objet du point 9.3 intitulé "Suivi et évaluation de l'action" et, apparemment, du chapitre "Dépenses administratives".

3.2.3. Comme indiqué plus haut, la Campagne européenne pour des villes durables susmentionnée est, avec d'autres initiatives prises dans le cadre de l'action n° 20 du cadre d'action pour un développement durable urbain dans l'Union européenne, une initiative intéressante qui a déjà été promue dans un certain nombre de villes parmi celles qui ont participé à la Conférence européenne sur les villes durables organisée à Aalborg en 1994, et qui est soutenue notamment par cinq grands réseaux de villes avec l'appui financier de la Direction générale "Environnement".

3.2.3.1. Si la volonté de poursuivre ce soutien est louable, la proposition de la Commission quant à elle indique comme participants au cadre de coopération l'ensemble des réseaux de villes organisés au niveau européen sans marquer de préférence.

3.3. Parmi les initiatives à mettre en oeuvre au titre de l'action n° 20 du Cadre d'action susmentionnée, la Commission prévoyait l'intégration d'une dimension urbaine dans le nouveau "Réseau européen pour l'identification des bonnes pratiques" dans le cadre des Fonds structurels, dans le but d'assurer l'identification et la diffusion des bonnes pratiques et de faciliter les échanges d'expériences, non seulement pour les actions prévues par le Cadre d'action, mais également pour tout projet de développement urbain durable mis en oeuvre au titre d'autres programmes financés par l'UE. Le Comité rappelle également que l'initiative Urban, qui n'est pas mentionnée dans le cadre d'action étant donné sa conception ultérieure, s'est vue allouer une dotation financière spécifique pour la diffusion des bonnes pratiques.

3.3.1. Dans son avis relatif au cadre d'action pour un développement urbain durable(3), le Comité approuvait entièrement la création d'un circuit "positif" d'information en matière de bonnes pratiques, et soulignait combien il importait que le réseau d'information, les évaluations et les vérifications s'inscrivent dans le cadre d'un développement cohérent des quatre objectifs définis dans la proposition de la Commission et qualifiés d'interdépendants.

3.3.2. En effet, le concept de durabilité du développement, en particulier dans le cas des villes, n'est - et ne peut être - limité au seul volet environnemental, mais englobe également des facteurs tels que les ressources économiques et humaines et la réalisation d'une durabilité sociale. Dès mars 1996, le rapport du groupe d'experts sur l'environnement urbain mettait en évidence le fait qu'une gestion urbaine durable comprend des aspects environnementaux, sociaux et économiques. La Commission elle-même, dans sa toute récente communication sur le programme de travail pour 2000(4), soulignait au paragraphe 3.1 que le 6ème programme d'action pour l'environnement formera le pilier écologique d'un programme de développement soutenable plus complet, spécifiant que le défi fondamental reste de réconcilier développement environnemental, progrès social et croissance économique durables.

3.3.3. Bien qu'il fasse référence de façon explicite à une approche intégrée s'inscrivant dans un cadre stratégique, le document à l'examen vise - comme son titre l'indique - la promotion du développement durable en milieu urbain. Cet objectif, s'il recueille naturellement l'approbation du Comité, devrait cependant être assorti d'indications plus spécifiques sur la façon dont on pourrait corréler les initiatives prévues avec les actions passées ou à venir pour la diffusion de la vaste gamme de bonnes pratiques envisageables et dérivant du cadre d'action ou d'autres programmes et initiatives communautaires, qui malgré des objectifs fort variés et quelquefois un manque de référence spécifique aux questions environnementales, contribuent cependant à un développement durable de l'environnement urbain.

3.3.4. Il faudrait également envisager une forme de lien avec le groupe inter-service de la Commission qui, conformément au document de la Commission, a notamment pour tâche de vérifier les progrès réalisés dans la mise en oeuvre du cadre d'action et de suivre de près les activités du réseau européen pour l'identification des meilleurs solutions disponibles concernant les questions urbaines.

3.3.5. L'article 4 du document à l'examen, qui traite de la cohérence, de la complémentarité et de la synergie avec les autres programmes et initiatives communautaires, apparaît, à la lumière des considérations formulées ci-dessus, trop général, d'autant plus que le cadre d'action spécifie que les services compétents seront solidairement responsables d'un certain nombre d'actions transversales à finalités multiples, telles que l'établissement d'un réseau intégré de bases de données sur les questions urbaines, les bilans référencés et les indicateurs.

3.3.6. Les initiatives de la Commission à cet égard - notamment la création d'une base de données sur les bonnes pratiques en matière de gestion urbaine et de développement durable - mises en oeuvre en 1998 ainsi que le récent lancement d'indicateurs communs européens à travers une série de 10 indicateurs locaux de durabilité, sont quoi qu'il en soit accueillies favorablement. Ces initiatives sont nécessaires et doivent être consolidées.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité réaffirme sa satisfaction quant aux contenus de la proposition à l'examen. Il estime toutefois que plus qu'un cadre visant à coordonner la diffusion des bonnes pratiques, c'est une mesure visant à garantir l'aide aux actions de mise en réseau des collectivités locales que propose la Commission dans son document, comme le prévoyait justement l'action n° 20 du cadre d'action. Il juge par conséquent nécessaire de revoir le titre de l'initiative dans ce sens.

4.1.1. Une action de ce type doit être soutenue au niveau communautaire, et s'avère tout à fait cohérente avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité énoncés à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne.

4.1.2. Le Comité tient à souligner qu'il accueille favorablement une initiative d'aide à la mise en réseau des collectivités locales. Quel que soit le secteur concerné, cette mise en réseau apporte une valeur ajoutée imputable directement et en premier lieu à la mise en commun de connaissances et de pratiques, qui entraîne non seulement une amélioration de l'efficacité des initiatives menées par les acteurs qui participent au réseau, mais également une réduction des coûts de réalisation et d'expérimentation des différentes actions. L'objectif consistant à fournir un soutien communautaire aux réseaux de villes - celles-ci figurant parmi les principaux acteurs d'un développement durable, notamment d'un point de vue environnemental comme nous l'avons déjà souligné - revêt donc une importance considérable.

4.1.3. Dans cette optique, il est fondamental que le cadre d'action soit effectivement ouvert à tous les réseaux, et qu'aucune voie ou approche ne soit privilégiée, quel que soit le réseau concerné. Puisque les acteurs participant aux réseaux sont souvent les collectivités locales déjà sensibilisées aux problèmes environnementaux et qui ont déjà lancé des initiatives dans ce domaine, il faudrait stimuler les villes impliquées afin qu'elles encouragent d'autres centres urbains à se joindre à elles, afin de constituer une sorte de réseau mixte entre villes plus ou moins avancées dans le processus de durabilité environnementale.

4.1.4. Le Comité recommande également que chaque initiative prise par les réseaux dans le contexte du cadre communautaire de coopération à l'examen fasse l'objet d'une "fiche d'impact" précisant le rapport coût/bénéfice et les résultats obtenus. Ces fiches d'impact devraient être rendues publiques.

4.1.5. Le Comité estime également qu'il est indispensable d'élargir et d'améliorer la coordination au niveau européen en matière de diffusion des bonnes pratiques afin d'atteindre les objectifs de développement durable, en raison de la multitude de mesures, d'acteurs et des cibles que suppose cette activité, qui s'étend non seulement aux collectivités locales mais également aux États membres, à l'industrie, aux centres de recherche, aux universités, aux entreprises utilisant les nouvelles technologies, etc.

4.1.6. Un processus coordonné de diffusion d'informations et de savoir-faire, conçu afin d'atteindre les meilleurs résultats et le plus grand impact possible, devrait également prévoir soit la définition d'indicateurs économiques, sociaux et environnementaux intégrés, sûrs, précis et universellement reconnus (qui constitue l'un des objectifs du cadre d'action), soit une sorte d'acquis communautaire du concept de durabilité dans son ensemble s'inscrivant dans une prise en compte globale du principe de subsidiarité. Le Comité estime que la réalisation d'un audit étendu serait utile.

4.2. Le texte de la Commission n'envisage un éventuel lien avec le problème de l'emploi qu'en annexe, au paragraphe 9.2 c), où elle évoque les éventuels effets positifs du cadre de coopération dans ce domaine.

4.2.1. À plusieurs reprises, le Comité a souligné combien il est fondamental de conjuguer utilement les deux priorités que sont la protection de l'environnement et la création de nouveaux emplois(5). Il s'agit non seulement d'une possibilité et d'une nécessité réelles, mais également d'une démarche utile pour combattre l'idée préconçue selon laquelle il existe une contradiction de fond entre ces deux thèmes. Le Comité estime par conséquent que la diffusion des bonnes pratiques devrait s'accompagner du suivi, de l'analyse et de l'identification des répercussions en matière d'emploi, et que la décision devrait faire explicitement référence à cette exigence.

4.2.2. En outre, il serait opportun de mettre l'accent sur le rôle que les partenaires sociaux peuvent jouer, de concert avec les pouvoirs locaux, en particulier lors de la conception de bonnes pratiques dans les domaines du développement durable urbain. Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si l'Agenda 21 souligne le rôle essentiel des partenaires sociaux dans la poursuite du développement durable.

4.2.3. D'une façon générale, le document de la Commission accorde relativement peu d'importance aux différentes formes que peut revêtir l'engagement actif des citoyens, des organisations associatives économiques et de la société civile, dont la participation - évoquée en termes vagues - ne constitue que le dernier des critères à appliquer pour la sélection des activités prioritaires (article 6, point f).

4.3. Le Comité partage pleinement le fait que le cadre de coopération soit ouvert aux PECO, soit d'un point de vue purement politique, soit pour augmenter les possibilités d'échanges et de coopération, soit enfin parce qu'il s'agit de pays qui, pour la plupart, souffrent de façon particulièrement aiguë de problèmes environnementaux, en particulier en ce qui concerne les centres urbains.

4.3.1. L'Agenda 2000 soulignait déjà l'importance cruciale de la question environnementale dans le contexte de l'élargissement. La Commission a ensuite élaboré une communication spécifique(6) sur les stratégies d'adhésion dans le domaine de l'environnement, dans laquelle elle mettait en évidence le fait que le rapprochement des pays candidats mérite une attention particulière. Le Comité reconnaît la nécessité, exprimée dans le document à l'examen, d'accorder un soutien aux collectivités locales, qui était déjà jugé indispensable dans la communication susmentionnée. Il juge particulièrement important la participation des villes des PECO aux activités menées dans le cadre des réseaux urbains, une telle initiative correspondant précisément à une approche stratégique de développement durable.

4.3.2. Le Comité juge opportun que les réseaux européens incluent également dans l'échange de bonnes pratiques des villes situées dans les pays tiers limitrophes, par exemple les pays du nord-est européen et les pays méditerranéens, et saisit l'occasion pour exprimer son souhait que soient relancés, dans le cadre institutionnel du partenariat euroméditerranéen, les programmes de coopération décentralisée.

Bruxelles, le 24 mai 2000.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Avis d'initiative sur le "Rôle de l'Union européenne en matière urbaine", JO C 30 du 30.1.1997.

(2) Avis relatif à la Communication de la Commission intitulée "La question urbaine: orientations pour un débat européen", JO C 95 du 30.3.1998.

(3) JO C 368 du 20.12.1999.

(4) COM(2000) 155 final du 9.2.2000.

(5) Avis sur la Communication de la Commission sur l'environnement et l'emploi "Construire une Europe durable", JO C 235 du 27.7.1998.

(6) COM(98) 284 final.