FR Journal officiel de l'Union européenne C 324/42

Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l'itinérance sur les réseaux publics de téléphonie mobile à l'intérieur de la Communauté et modifiant la directive 2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques

COM(2006) 382 final — 2006/0133 (COD)

(2006/C 324/19)

Le 4 septembre 2006, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

Le 12 septembre 2006, le bureau du Comité économique et social européen a chargé la section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information» de préparer les travaux en la matière.

En raison de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a désigné, lors de sa 430e session plénière du 26 octobre 2006, M. HERNÁNDEZ BATALLER rapporteur général et a adopté le présent avis par 131 pour, 7 voix contre et 12 abstentions:

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité approuve les critères de la Commission qui, compte tenu des prix élevés que doivent payer les usagers pour le service d'«itinérance internationale» qu'ils utilisent avec leurs téléphones portables, a présenté une proposition de règlement proposant d'établir une base juridique harmonisée à partir de laquelle l'on pourrait adopter des mesures qui faciliteraient la réalisation du marché intérieur des communications électroniques tout en plaçant les citoyens au centre de la politique communautaire.

1.2 La proposition s'avère nécessaire, proportionnée et de plus, élève le niveau de protection des consommateurs, notamment en renforçant leur droit d'accès à l'information grâce aux mesures de transparence et en protégeant leurs intérêts économiques à travers la mise en place d'un mécanisme consistant en la fixation des plafonds tarifaires préventifs pour la fourniture des services d'itinérance en ce qui concerne les communications vocales entre États membres, tant au niveau des prix de détail que des prix de gros.

1.3 Le Comité préfère que, dans le cadre de la révision du fonctionnement du règlement, la Commission fonde ses propositions ultérieures sur des principes tels que «celui qui appelle paye»), («calling party pays»), et que les prix facturés à l'abonné pour le service d'itinérance soient similaires à ceux que pratique l'opérateur d'origine de celui-ci («home pricing principle»).

2. Introduction

2.1 Le développement progressif de la mobilité chez les citoyens européens en dehors de leurs frontières nationales et, plus particulièrement, au sein de l'UE, a généré un besoin croissant de garantir les communications téléphoniques via les téléphones portables, de plus en plus répandus. Dans ce contexte, cette possibilité pour un usager d'appeler ou de recevoir des appels lorsqu'il se déplace à l'étranger, grâce à un accord conclu entre les opérateurs de différents pays s'appelle l'«itinérance».

2.1.1 Il s'agit par conséquent de services fournis par un opérateur de réseaux de téléphonie mobile national (réseau visité) à un opérateur de réseaux de téléphonie mobile d'un autre pays (réseau de base). Le marché, en général, se compose des services suivants: — Service d'accès à partir d'un portable fourni à des opérateurs de téléphonie mobile d'un autre État membre ou d'un pays tiers; — service d'appel à partir d'un portable fourni à des opérateurs de téléphonie mobile d'un autre État membre ou d'un pays tiers; — service d'échange de données à partir d'un portable fourni par des opérateurs de téléphonie mobile à l'intérieur d'un État membre ou d'un pays tiers; — service de transfert tant d'appels téléphoniques que de données à destination d'usagers de réseaux de téléphonie mobile ou fixe, nationaux et internationaux fourni par un opérateur mobile à l'intérieur d'un État membre ou d'un pays tiers.

2.1.2 On a calculé que près de 150 millions de citoyens européens utilisent déjà ce service, soit à l'occasion de leurs déplacements touristiques soit, et dans une bien plus large mesure (les trois-quarts environ), dans le cadre de leur activité professionnelle.

2.2 L'itinérance apporte sans aucun doute des bénéfices évidents du point de vue économique et social aux citoyens, mais elle suscite également chez les usagers, les organisations de consommateurs, les régulateurs et les responsables politiques, des critiques répétées en raison de ses tarifs, bien supérieurs à ceux des appels nationaux. Les critiques portent également sur le manque de transparence des prix de l'itinérance pour le client final; il n'est pas justifié si l'on considère les coûts sous-jacents de la prestation du service et il varie considérablement d'un pays à l'autre et d'un opérateur à l'autre: grosso modo, ce prix oscille entre 0,20 euros payés par un usager finlandais qui appelle son pays à partir de la Suède et 13,05 euros que coûte l'appel d'un abonné maltais qui se trouve en Lettonie. Selon différentes études sectorielles, ce service rapporte aux compagnies téléphoniques près de 8,5 milliards d'euros dans toute l'UE, chiffre qui peut représenter entre 3 % et 7 % de leur chiffre d'affaires et qui est en hausse.

2.3 La préoccupation de la Commission quant aux tarifs élevés de l'itinérance facturés aux clients de la téléphonie mobile se déplaçant en Europe se manifeste à travers différentes initiatives, entreprises depuis la fin de la dernière décennie: — Au milieu de l'année 1999, la Commission a décidé de réaliser une enquête sectorielle sur les services d'itinérance nationale et internationale et a ouvert des procédures à l'encontre de certains opérateurs de réseau mobile au Royaume-Uni et en Allemagne. — Après qu'eût été établi en 2002 le cadre réglementaire européen pour les communications électroniques (1), la recommandation de la Commission du 11 février 2003 (2) concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques, a inclus le marché national de gros de l'itinérance internationale sur des réseaux publics de téléphonie mobile dans ces services pertinents en vue de leur réglementation ex ante. — En mai 2005, le Groupe des régulateurs européens (3) a signalé que les tarifs de détail étaient très élevés sans que cela n'ait été clairement justifié; que cette situation semblait être due tant aux tarifs élevés de gros perçus par l'opérateur du réseau étranger que, souvent, aux marges élevées de détail pratiquées par l'opérateur du réseau de rattachement de l'abonné; que les réductions de tarifs de gros n'étaient souvent pas répercutées sur les tarifs de détail et que les consommateurs manquaient souvent d'informations claires sur les tarifs de l'itinérance. — En octobre 2005, la Commission a attiré l'attention sur le problème des tarifs élevés de l'itinérance internationale et sur le manque de transparence des prix en créant une page Web d'information au consommateur confirmant non seulement que les tarifs étaient dans de nombreux cas manifestement excessifs et qui faisait apparaître également les écarts importants de prix qui existent à l'intérieur de la Communauté et qui sont injustifiables s'agissant d'appels présentant les mêmes caractéristiques. — Le Parlement européen, dans sa résolution du 1er décembre 2005 sur la réglementation et les marchés des communications électroniques (4) en Europe en 2004, s'est félicité de l'initiative de la Commission en faveur de la transparence dans le domaine de l'itinérance internationale, lui demandant d'élaborer de nouvelles initiatives visant à réduire les coûts élevés du trafic transfrontalier de téléphonie mobile. — En décembre 2005, le Groupe des régulateurs européens a fait part à la Commission européenne de sa crainte de voir les mesures adoptées par les autorités nationales ne pas pouvoir résoudre le problème des prix, signalant que l'itinérance constitue un cas manifestement exceptionnel de préjudice au consommateur, problème qui n'est pas davantage résolu par la simple application du cadre réglementaire européen mentionné. — En mars 2006, le Conseil européen a fait valoir l'importance pour la compétitivité d'une réduction des tarifs de l'itinérance, compte tenu de la nécessité d'avoir des politiques en matière de technologie, d'information et de communication (TIC) qui soient sélectives, efficaces et intégrées, tant au niveau national qu'européen, pour atteindre les objectifs de croissance économique et de productivité fixés dans le cadre du nouvel élan donné à la stratégie de Lisbonne (5).

2.4 Malgré le diagnostic clair des critiques, les initiatives des institutions européennes, les mesures adoptées par certains états membres y compris la réduction des tarifs effectuée par certains opérateurs, il n'a pas été possible jusqu'à présent d'adopter des mesures efficaces et rapides visant à parvenir à une réduction substantielle et harmonisée des prix de l'itinérance dans l'UE.

2.5 Enfin, après avoir examiné différentes options possibles en matière de réglementation, la Commission a présenté le 12 juillet dernier une proposition de règlement relatif à l'itinérance sur les réseaux publics de téléphonie mobile dans l'UE qui vise à limiter le prix que les opérateurs se font mutuellement payer pour gérer les appels effectués via la téléphonie mobile ainsi que le prix demandé à l'usager pour passer et recevoir ces appels en dehors du pays d'origine tout en se situant dans l'Union européenne. Ce règlement modifierait le cadre réglementaire actuel des communications électroniques établies par la directive 2002/21/CE.

3. Proposition de la Commission

3.1 La Commission entend avec le règlement à l'examen établir une base juridique harmonisée, objective, cohérente et proportionnée de nature à faciliter la réalisation du marché intérieur des communications électroniques, à s'adapter à la stratégie de Lisbonne relancée pour la promotion de la croissance et de l'emploi grâce à une compétitivité accrue, et qui réponde à l'initiative associée de la Commission i-2010.

3.2 Cette base permettrait de fixer des tarifs maximum par minute applicables par les opérateurs de réseaux de téléphonie terrestres de la Communauté européenne à la prestation de services d'itinérance en matière d'appels vocaux entre États membres, tant pour les tarifs de gros entre opérateurs de réseaux que pour les tarifs de détail du fournisseur d'origine. Les plafonds tarifaires devront tenir compte des différents éléments qui interviennent dans la réalisation d'un appel en itinérance internationale (dont les frais généraux, la signalisation et le début, le transfert et la terminaison de l'appel) ainsi que les variations des coûts sous-jacents de la prestation de services.

3.3 Conformément à la dénommée «approche du marché national européen», l'on cherche à garantir un niveau élevé de protection des usagers des réseaux de téléphonie mobile qui se déplacent dans la communauté tout en sauvegardant la concurrence entre les opérateurs de réseaux de téléphonie mobile, en leur permettant de différencier leurs offres et d'adapter leurs structures de prix aux conditions du marché et aux préférences des consommateurs.

3.4 Du point de vue tarifaire, les plafonds doivent être établis comme suit: — Les prix de gros dans le cas des appels effectués vers une destination à l'intérieur du pays visité ne pourront dépasser le double du tarif communautaire moyen de terminaison d'appel mobile calculé pour les opérateurs de réseaux de téléphonie mobile considérés comme puissants sur le marché. Le tarif moyen de terminaison d'appel mobile est considéré comme un critère fiable dès lors que ces tarifs de terminaison sont déjà soumis à un contrôle réglementaire conformément au cadre réglementaire des communications électroniques établies en 2002 et qu'ils doivent être définis en accord avec le principe d'orientation en fonction des coûts. — Lorsque qu'il s'agit d'appels passés à partir du pays visité à destination du pays d'origine ou d'un pays tiers communautaire, le prix ne pourra dépasser le triple du tarif communautaire moyen ci-dessus indiqué. — Pour ce qui est des prix de détail, pour les mêmes catégories d'appels en itinérance, le plafond sera établi à 130 % du plafond de gros respectif, sans inclure la TVA mais en intégrant tous les éléments fixes associés à la fourniture de services d'appels en itinérance réglementés, tels que les redevances pour l'établissement d'un appel ou les tarifs d'abonnement. Les plafonds prévus en ce qui concerne les tarifs de détail pour passer des appels en itinérance réglementés auront force de loi six mois après l'entrée en vigueur de la mesure proposée, afin que les fournisseurs des services puissent procéder aux adaptations nécessaires. — La proposition prévoit également un plafond de 130 % du taux moyen de terminaison mobile en ce qui concerne les tarifs acquittés par le client itinérant pour la réception d'appels lorsqu'il se trouve dans un pays communautaire distinct du pays d'origine, sans inclure la TVA mais en intégrant tous les éléments fixes associés à la fourniture de services d'appels réglementés tels que les redevances uniques et les frais de souscription.

3.5 La proposition de règlement aborde aussi la nécessité de transparence des prix, en instaurant l'obligation, pour les fournisseurs de services de téléphonie mobile, de donner à leurs abonnés itinérants, sur demande, des informations personnalisées sur les tarifs de l'itinérance. Cette information sera gratuite et les abonnés pourront choisir de recevoir l'information sur leur téléphone portable par SMS (Short Message Service) ou oralement. En outre, les fournisseurs de services de téléphonie mobile sont tenus de donner des informations sur les tarifs de l'itinérance lorsqu'un abonnement est pris, à intervalles réguliers et lorsque des changements significatifs sont apportés aux tarifs.

3.6 Les exigences tarifaires de la proposition de règlement doivent s'appliquer indépendamment du fait que les abonnés itinérants aient souscrit auprès de leur fournisseur d'origine une formule de prépaiement ou de post-paiement, de façon à ce que tous les usagers de la téléphonie vocale mobile puissent bénéficier des dispositions du règlement.

3.7 La proposition de règlement confère aux autorités réglementaires nationales les compétences nécessaires pour garantir son application conformément à leurs fonctions actuelles relevant du cadre réglementaire pour les communications électroniques. Outre leur fonction d'information sur les tarifs moyens de terminaison d'appel mobile, que publiera périodiquement la Commission, les autorités réglementaires nationales doivent contrôler l'évolution des prix de gros et de détail pour la fourniture aux abonnés itinérants, au sein de l'UE, de services de communications vocales et de données, y compris de SMS et MMS (Multimedia Message Service), en particulier dans les régions ultrapériphériques de la Communauté. Ceci permettra aussi bien d'évaluer la viabilité et la récupération des coûts par les opérateurs que d'appliquer, le cas échéant, des sanctions en cas d'infraction au règlement.

3.8 Les mesures nécessaires à la mise en œuvre du présent règlement doivent être adoptées conformément à la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (6). La période prévue à l'article 5, paragraphe 6, de la décision 1999/468/CE est fixée à trois mois. La Commission est assistée par le comité des communications institué par l'article 22 de la directive 2002/21/CE.

3.9 La proposition prévoit un réexamen du règlement au bout de deux ans. Cela signifie que si, à cette date, il ressort de l'évolution du marché que le règlement est devenu inutile, la Commission envisagera de proposer son abrogation conformément aux principes d'amélioration de la réglementation.

4. Observations générales

4.1 Le Comité reconnaît les efforts consentis par la Commission pour établir une base juridique permettant l'adoption de mesures efficaces visant à réduire les tarifs des services d'itinérance de téléphonie vocale mobile en Europe. Il faut savoir que la Commission envisage une réduction des tarifs d'itinérance allant jusqu'à 70 %, ce qui entraînerait une économie pour le consommateur d'environ 5 milliards d'euros.

4.1.1 Le Comité considère que la mesure proposée renforce la protection des consommateurs: d'une part, elle protège leurs intérêts économiques, permettant de réduire les tarifs de l'itinérance et, d'autre part, elle renforce la transparence des prix, en promouvant le droit d'accès des utilisateurs à l'information. Aussi, le Comité partage-t-il les critères qui ont conduit la Commission à présenter cette proposition, qu'il soutient.

4.2 Par ailleurs, le Comité est conscient de la difficulté de s'accorder sur ces mesures de réduction des tarifs de l'itinérance, compte tenu des réticences de certaines autorités réglementaires et des opérateurs eux-mêmes. D'une manière générale, les critiques formulées à l'encontre de l'initiative de la Commission sont les suivantes: cette initiative va trop loin dans les mesures réglementaires; les acteurs concernés n'ont pas été suffisamment consultés; l'initiative s'appliquerait de manière immédiate ou péremptoire, sans que les entreprises n'aient eu la possibilité de s'adapter; ces entreprises devraient avoir l'opportunité de procéder à leur autorégulation; l'on pourrait avoir agi sur les tarifs de détail, mais pas de gros; cette initiative pourrait particulièrement porter préjudice aux opérateurs de pays accueillant beaucoup de visiteurs; cette initiative pourrait produire l'effet pervers de générer une augmentation des prix d'autres services de télécommunications et remettre en question de futurs besoins d'investissement pour le développement des communications électroniques (3G, large bande, etc.).

4.3 Par ailleurs, il y a lieu de signaler que les recettes des opérateurs de téléphonie sont très élevées. Aussi, malgré cette éventuelle réduction des tarifs de l'itinérance, leur viabilité économique est néanmoins garantie, comme en attestent d'ailleurs les études sectorielles réalisées par les opérateurs.

4.3.1 Quant aux modalités de régulation appropriées en ce qui concerne le moyen adéquat de réglementation, tout en reconnaissant l'effort de réduction des prix de l'itinérance réalisée par certains opérateurs, l'expérience démontre que ces initiatives ne garantissent ni le rythme ni l'harmonisation nécessaires pour résoudre le problème.

4.3.2 Le Comité considère que l'adoption d'un règlement est nécessaire, car il peut être appliqué directement par les États membres, et préférable, dans ce cas, à la simple autorégulation du marché et aux mesures que les États membres eux-mêmes pourraient adopter. En effet, en raison du caractère transnational de l'itinérance, le problème revêt une portée transfrontalière et, partant, les autorités réglementaires nationales n'ont pas compétence pour agir.

4.4 Par ailleurs, la possibilité de créer, à l'avenir, des opérateurs virtuels met en exergue le risque d'adopter des décisions différentes sur le territoire européen. Ceci pourrait en effet compromettre le développement global des communications électroniques au sein de l'UE.

4.5 Outre ce qui précède, le CESE déplore que les mesures proposées par la Commission pour que les compagnies ne puissent plus demander de tarifs abusifs pour ce service, soient bien en-deçà des espérances des utilisateurs et des mesures que la Commission pensait adopter initialement.

4.6 Le Comité considère que l'objectif visé doit être l'élimination des différences de tarifs de l'itinérance entre États membres, sans préjudice de la concurrence entre les offres des différents opérateurs. En d'autres termes, les clients devraient pouvoir payer le même prix que dans le pays d'origine, indépendamment de l'endroit où ils se trouvent (approche du «home pricing principle»). Or cette proposition de règlement ne permettrait pas d'atteindre cet objectif d'égalisation des prix nationaux et des prix de l'itinérance, malgré la réduction des tarifs.

4.7 En ce qui concerne le paiement des appels reçus par le client itinérant, si la proposition de règlement prévoit que les prix de ces appels devraient être limités, elle ne prévoit toutefois pas que soit mis fin à cette pratique. Or, c'est ce que demandent depuis longtemps les entreprises utilisatrices et les consommateurs et ce qu'avait initialement proposé la Commission. Le Comité considère qu'à l'avenir c'est le principe selon lequel «celui qui appelle paye» («calling party pays»), qui devrait prévaloir, car c'est le plus équitable.

4.8 Le CESE déplore que la Commission n'ait pas évalué les conséquences sociales que l'adoption de cette mesure pourrait avoir sur l'emploi. Il espère que son application n'entraînera pas une diminution de l'emploi ni une détérioration des conditions de travail du secteur, mais qu'au contraire, les perspectives créées par l'Agenda social européen (7) pourraient être conservées.

4.8.1 Le Comité considère excessif le délai de six mois prévu pour l'entrée en vigueur des plafonds prévus pour les tarifs de détail (soit le tarif que paie le consommateur final). En effet, compte tenu de la facilité d'adaptation des opérateurs à la nouvelle situation, il faudrait supprimer ce délai.

4.8.2 Il serait néanmoins plus raisonnable d'inclure dans la proposition de règlement, la possibilité de prévoir, durant cette période de six mois, des dispositions transitoires prévoyant des correcteurs aux déséquilibres que pourrait générer l'entrée en vigueur du règlement pour certains opérateurs, en particulier ceux des nouveaux États membres. La condition à ceci serait toutefois que le régime transitoire en question n'entraîne pas de discrimination pour les consommateurs de ces États.

4.9 Le Comité espère que l'application du règlement n'entraînera pas un réajustement des tarifs des communications mobiles. Ceci pourrait amener certains opérateurs, dans certaines circonstances, à récupérer les coûts en augmentant les recettes générées par d'autres services. Pour éviter cela, il faut veiller à ce que les mécanismes de détermination des tarifs au niveau des marchés de gros et de détail couvrent l'ensemble des coûts du service.

4.9.1 Cependant, face à un marché aussi dynamique que celui des communications électroniques, le Comité partage la proposition de la Commission qui prévoit un réexamen du règlement au plus tard deux ans après son entrée en vigueur. Le rapport prévu devra analyser si le règlement est toujours nécessaire ou s'il est possible de l'abroger en raison de l'évolution du marché et en fonction de la concurrence.

4.9.2 Lorsque l'on procèdera à la révision du fonctionnement du règlement, il faudra évaluer l'impact qu'il a eu sur l'emploi et les conditions de travail et sur les investissements des opérateurs pour en tirer les conséquences.

4.10 D'autre part, le Comité considère qu'il faudrait profiter de l'adoption du nouveau cadre réglementaire pour résoudre d'autres problèmes associés à l'itinérance que les abus liés aux tarifs des services, comme l'activation abusive du service d'itinérance dans les zones limitrophes entre pays de l'UE.

Bruxelles, le 26 octobre 2006. Le Président du Comité économique et social européen Dimitris DIMITRIADIS

(1) Directive 2002/21/CE, du 7 mars, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques, (directive «cadre») (JO L 108 du 24.4.2002, p. 33.). À la même date sont également adoptées les directives 2002/19/CE relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et ressources associées et leur interconnexion (directive «accès») (JO L 108 du 24.4.2002, p. 7); 2002/20/CE relative à l'autorisation des réseaux et services de communications électroniques (directive «autorisation») (JO L 108 du 24.4.2002, p. 21) et 2002/22/CE, relative au service universel et aux droits des usagers en liaison avec les réseaux et les services de communications électronique (directive «service universel») (JO L 108 du 24.4.2002, p. 51). Il y a lieu d'ajouter à celles-ci la directive 2002/58/CE, du 12 juillet, relative au traitement des données personnelles et à la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (JO L 201 du 31.7.2002, p. 37).

(2) Recommandation de la Commission, du 11 février 2003, relative aux marchés pertinents de produits et services dans le secteur des communications électroniques qui peut faire l'objet d'une réglementation ex ante conformément à la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques — C(2003) 497, JO L 114 du 8.5.2003, p. 45. L'on peut identifier 18 marchés dont on présume qu'ils ont été définis conformément à ce qui est stipulé dans la réglementation communautaire.

(3) Voir la décision 2002/627/CE de la Commission, du 29 juillet 2002, établissant le Groupe des régulateurs européens des réseaux et services de communications électroniques (JO L 200 du 30.7.2002, p. 38), modifiée par la décision 2004/641/CE de la Commission, du 14 septembre 2004 (JO L 293 du 16.9.2004, p. 30).

(4) Résolution du PE 2005/2052 (INI).

(5) Communication au Conseil européen de printemps — Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi. Un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne COM(2005) 24 du 2.2.2005 et conclusions de la présidence du Conseil européen, des 22 et 23 mars 2005.

(6) JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

(7) COM(2005) 33 final. Communication de la Commission sur l'Agenda social.