Avis du Comité économique et social sur "Le financement de l'Union européenne"

(1999/C 138/07)

Le 26 janvier 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur "Le financement de l'Union européenne".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 mars 1999 (rapporteur: M. Vasco Cal).

Le Comité économique et social a adopté, par 105 voix contre 6 et 9 abstentions, l'avis suivant au cours de sa 362e session plénière (séance du 24 mars 1999).

1. Introduction

1.1. Le processus d'intégration européenne ne se limite pas aux aspects budgétaires, ces derniers n'en étant pas non plus des éléments essentiels. Tous les pays qui y participent considèrent que leurs bénéfices sont supérieurs aux inconvénients, qui varient au cas par cas et dans le temps. Concernant également l'élargissement, les principales motivations sont politiques et non économiques, même si les études disponibles démontrent que certains pays pourront en bénéficier plus que d'autres.

1.2. L'Union européenne est arrivée à une étape décisive de son histoire. Avec la réalisation du marché intérieur et la création de la monnaie unique, avec le renforcement de la cohésion économique et sociale et avec l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale, l'on entre dans une nouvelle phase de développement de l'Union européenne, qui exige des réponses dans une perspective à long terme.

1.3. Le Comité est convaincu que les problèmes de financement de l'Union européenne ne pourront être résolus qu'en adoptant une approche pragmatique et en plaçant le bien commun au-dessus des intérêts nationaux. Il demande à tous les États membres de se montrer constructifs et coopératifs en la matière, en excluant toute attitude partisane et en reconnaissant que l'obtention d'une solution équitable et durable est ce qui sert le mieux à long terme les intérêts de chaque État membre. Le Comité souhaite contribuer à ce débat en présentant, dans le chapitre 4 de cet avis, une proposition pour un futur système de financement de l'Union européenne.

1.4. Dans son avis sur l'Agenda 2000(1), adopté lors de sa session plénière d'octobre 1997, le Comité économique et social estimait "nécessaire d'ouvrir un large débat" sur les coûts et les bénéfices résultant pour les États membres du système de financement du budget communautaire, de manière à créer un large consensus pour l'approbation de la révision des perspectives financières.

1.5. Le rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres, initialement prévu pour la fin de 1999, a été publié le 7 octobre 1998. Les éléments présentés dans le rapport permettent donc d'analyser l'Agenda 2000 et les perspectives financières dans leur globalité, en tenant compte des questions soulevées par certains États membres concernant leurs déséquilibres budgétaires(2).

1.6. Le Sommet européen qui se tiendra à Berlin les 24 et 25 mars prochains concentrera ses débats autour des thèmes de l'Agenda 2000 et le Comité considère qu'il est de son devoir de contribuer à ce que le Sommet "mène à bien un exercice d'ambition politique renouant avec la construction d'une Union européenne qui est devenue plus solide, plus intégrée et plus solidaire ... et qu'un grand nombre de ses citoyens ont perçue comme un projet commun d'avenir et non comme une défense à outrance et à court terme d'intérêts nationaux" (paragraphe 4.5 de l'avis susmentionné).

2. Le rapport de la Commission

2.1. Parmi le réseau de propositions politiques présentées dans le cadre de l'Agenda 2000, la Commission européenne a publié un examen de grande portée concernant le fonctionnement du système de ressources dont on dispose actuellement pour financer le budget de l'Union européenne (COM(1998) 560 final). Cet examen contient une esquisse de l'évolution des différents composants survenue au cours de la décennie écoulée.

2.2. L'objet de cet examen est de mieux informer le débat à la fois sur la question de savoir si le système actuel est adéquat pour ce qui est d'assurer des ressources et sur les mérites respectifs des différents choix possibles de variantes, ou de modifications majeures, en matière d'alimentation de ces ressources. Étant donné que des décisions de première importance sont à l'étude en ce qui concerne les principaux postes de dépenses du budget (y compris la politique agricole commune et les Fonds structurels), il importe que les recettes soient adaptées au financement des engagements.

2.3. Le rapport de la Commission sur le financement de l'Union européenne:

- analyse les résultats du système actuel de ressources propres, qui combine le revenu des ressources propres traditionnelles, un droit niveleur préattribué sur les recettes de la TVA et la contribution alignée sur les quote-parts respectives des États membres dans le PNB;

- envisage la possibilité de nouvelles ressources propres;

- examine notamment la possibilité du paiement direct à l'Union européenne d'une recette associée à la TVA;

- analyse la question du déséquilibre de la structure actuelle des contributions de certains États membres, qui auraient un poids injuste tandis que d'autres bénéficieraient d'un traitement relativement généreux (prise en compte également du mécanisme de correction qui accorde une réduction partielle au Royaume-Uni).

2.4. Concernant les ressources du budget communautaire, la Commission arrive aux mêmes conclusions que le Comité, qui avait déclaré dans son avis sur l'Agenda 2000 que : "les contributions au budget communautaire sont devenues de plus en plus proportionnelles à la richesse nationale respective", ce qui a entraîné une plus grande équité (paragraphe 4.4.3 de l'avis). Cela est dû, poursuit la Commission, aux modifications introduites entre 1988 et 1994, par le premier et le deuxième "paquets Delors", qui ont entraîné une importance croissante de la ressource PNB dans l'ensemble des contributions budgétaires et la diminution relative de l'importance des ressources propres traditionnelles et de la TVA (voir graphique 1 du rapport).

2.5. La Commission réaffirme l'appréciation faite par le Comité dans un avis précédent, qui garde son importance lors de toute évaluation de l'impact de l'Union européenne au niveau de chaque État membre. Cet avis du Comité poursuit en déclarant que "la situation est plus complexe pour ce qui est des bénéfices : les dépenses liées à la cohésion économique et sociale bénéficient aux pays et aux régions qui en ont le plus besoin, mais celles pour les politiques internes n'ont pas la même distribution et ont un impact négatif du point de vue de la cohésion. Surtout, les dépenses liées à la politique agricole commune favorisent relativement plus les pays qui l'appliquent depuis plus longtemps et où l'aide par habitant est plus élevée, même si la réforme de 1992 a eu pour effet de rééquilibrer et de corriger cette situation."

2.6. La Commission reconnaît que s'il est vrai que le système actuel de ressources propres constitue un moyen de financer les dépenses de l'Union européenne, il n'en demeure pas moins que l'Union européenne ne dispose pas de véritables "ressources propres", mais dépend à titre principal de transferts provenant des caisses des États membres et que, de ce fait, pour les citoyens de l'Union, le rapport entre contributions et bénéfices est encore moins transparent que ne l'est le rapport entre contribuables et citoyens à l'intérieur d'un État membre.

2.7. S'il est vrai que la Commission attire l'attention sur l'absence de véritable autonomie financière de l'Union européenne, le rapport n'entre pas pour autant dans le débat sur la question de savoir si la Commission et les gouvernements des États membres souhaiteraient que l'on fasse dépendre davantage le système de financement de l'Union des méthodes de collecte des recettes dans le cadre de la compétence de l'Union, et que l'on fasse moins dépendre ce système de transferts de fonds provenant des caisses des États membres.

2.8. Le débat sur le degré d'autonomie financière de l'Union soulève des questions de détail d'une importance cruciale au plan des principes et au plan opérationnel. La discussion lancée par la Commission sur l'éventualité d'un accord qui donnerait à la Commission, par le biais des procédures institutionnelles communautaires, la faculté de déterminer un (faible) taux de TVA spécifique qui irait directement au budget communautaire présuppose que le degré accru d'autonomie financière et la transparence de l'arrangement auraient un caractère bénéfique.

2.9. Malgré les difficultés techniques, conceptuelles et comptables rencontrées pour déterminer les déséquilibres budgétaires, décrites en détail dans le rapport, la Commission s'est efforcée de calculer ces soldes nets en utilisant diverses méthodes - celle du solde opérationnel et celle appliquée pour la "correction britannique" dont la Commission considère, dans une autre partie du rapport, qu'elle nuit à la clarté des relations financières entre les États membres et le budget communautaire.

2.10. Concernant les propositions visant à résoudre ces problèmes, le document de la Commission considère que, si l'on parvient à un consensus politique en la matière, trois options, ne s'excluant pas mutuellement, sont possibles: un système de financement plus transparent et plus équitable, le mécanisme de correction en faveur du Royaume-Uni étant supprimé et le recours à la ressource PNB généralisé, un système de dépenses réduisant le poids de la politique agricole commune à travers le remboursement partiel des aides directes par les budgets nationaux, et un mécanisme généralisé de correction.

2.11. Le rapport conclut que ni la nécessité d'une augmentation des ressources financières, ni les défauts du système actuel n'obligent à modifier à un stade précoce la décision "ressources propres" actuellement en vigueur. Cette conclusion réaffirme le sentiment qui était exprimé dans l'Agenda 2000.

2.12. La Commission reconnaît qu'il existe des choix possibles pour ce qui est de faire varier dans ses composantes ou dans ses proportions l'actuel système de ressources propres et que l'on pourrait les prendre en considération en vue d'une mise en oeuvre future, mais qu'aucun de ces choix ne constitue une solution idéale. Si la question des déséquilibres budgétaires suscitait un degré suffisant de mobilisation, il faudrait prendre des décisions par rapport aux choix les meilleurs et les plus appropriés.

2.13. Toutefois, dans un certain esprit de prévoyance par rapport aux conséquences de l'élargissement de la Communauté, la Commission donne à penser que la modification des exigences globales auxquelles devra faire face le budget communautaire semblerait constituer "un tel changement de circonstances qu'une modification structurelle de ce type serait justifiée".

3. Observations générales

3.1. Comme le Comité a déjà eu l'occasion de l'affirmer (paragraphe 4.4.4 de l'avis sur l'Agenda 2000), "les distorsions qui apparaissent ... lors de la présentation de calculs sur le solde net des contributions de et vers le budget communautaire, ne dépendent pas tant du volume des ressources (contributions des États membres) que du poids relatif des différents postes des dépenses communautaires. À cet égard, le poids des dépenses agricoles est encore majoritaire (environ 50 % du total), alors que les dépenses relatives aux politiques structurelles ne représentent qu'un tiers du total."

3.2. Tant les ressources que les dépenses du budget communautaire sont en dernière analyse déterminées par les décisions prises par le Conseil en vue de réaliser les objectifs fixés dans le Traité, dans des domaines comme la réforme de la politique agricole commune, la politique de cohésion économique et sociale, ou la politique de recherche scientifique et technologique, par exemple. Les conséquences budgétaires de ces décisions n'apparaissent pas toujours clairement tout de suite, car elles dépendent de la manière dont ces décisions seront appliquées dans les divers États membres, ainsi que des structures économiques de ces derniers.

3.3. Le mécanisme de compensation du Royaume-Uni a été accordé en 1984 en raison du déséquilibre budgétaire de cet État membre, résultant d'un secteur agricole structurellement différent et relativement plus modeste, d'où des dépenses plus faibles au titre de la PAC, et d'une contribution proportionnellement plus importante étant donné que la part du Royaume-Uni dans la base TVA est relativement plus grande que sa part dans le PNB total de la Communauté. Grâce au mécanisme de correction, les soldes nets sont passés ces dernières années de - 0,5 % à - 0,2 % du PNB en moyenne. En utilisant le même mode de calcul, il se trouve aujourd'hui que l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède présentent également des soldes nets équivalents à près de - 0,5 % de leur PNB respectif, ce qui a conduit leurs gouvernements à soumettre des propositions en vue de bénéficier d'un mécanisme de correction. En réalité, si l'on supprimait progressivement le mécanisme de correction en faveur du Royaume-Uni, les soldes nets des principaux contributeurs nets seraient très inférieurs.

3.4. Les simulations présentées à l'annexe 6 sur les conséquences d'un mécanisme généralisé de correction, sur base du modèle actuel en faveur du Royaume-Uni, mais en faisant contribuer les États membres aux effets du mécanisme sur les autres États que le leur, montrent que le principal affecté serait le Royaume-Uni, par rapport à sa situation actuelle d'unique bénéficiaire d'un mécanisme de compensation.

3.5. Concernant la progressivité dans les contributions budgétaires, proposée par l'Espagne, la Commission a également élaboré des simulations sur les conséquences qu'elle entraînerait sur les contributions des États membres. Dans son analyse, la Commission reconnaît que le système actuel de ressources propres comporte des éléments dégressifs, mais considère que la proposition ne tient pas suffisamment compte de la redistribution opérée par le budget du côté des dépenses, notamment au titre de la cohésion économique et sociale.

3.6. La possibilité de créer de nouvelles ressources propres en vue de doter l'Union d'une plus grande autonomie financière par rapport aux budgets nationaux est longuement analysée par la Commission. Concernant une taxe CO2/énergie, une TVA différenciée, des droits d'accises sur le tabac, l'alcool et les huiles minérales, l'impôt sur les sociétés, des taxes sur les communications, l'impôt sur le revenu des personnes physiques, une retenue à la source sur les intérêts, un impôt sur les bénéfices de la Banque centrale européenne, la Commission présente les diverses options et analyse les avantages et les inconvénients de chacune. Le caractère imprévisible des recettes limite dans bien des cas la possibilité de recourir à ces options de manière généralisée.

3.7. Une autre des possibilités analysées par la Commission a été la mise en oeuvre des mesures prévues dans l'Agenda 2000, notamment le transfert d'une partie des dépenses au titre des aides directes de la PAC vers les budgets nationaux. Cette mesure ferait baisser de près de 8 % les paiements du budget communautaire, et pourraient donc permettre de réduire les contributions des États membres, ce qui aurait pour effet de diminuer les déséquilibres budgétaires actuels. Une autre possibilité encore pourrait être de veiller à ce que les dépenses agricoles, qui représentent le poste de dépenses le plus important, tiennent compte plus qu'à l'heure actuelle du poids économique de chacun des États membres.

3.7.1. Il a été également envisagé la possibilité de faire baisser les prix agricoles au niveau des prix du marché mondial. Cette possibilité ne prend pas en considération le fait que ces derniers sont aussi des prix faussés par des mesures de soutien importantes prises dans de grands pays producteurs.

3.8. Toutes ces options comportent des limites et des difficultés techniques de mise en oeuvre. Toutefois, la conséquence la plus grave pour l'avenir de l'Union européenne est qu'aucune, prise individuellement, ne peut répondre tout à fait aux problèmes actuels, ni ne garantit la stabilité et la prévisibilité des ressources, dans un système plus équitable accepté par tous, soutenable à long terme et capable d'absorber les élargissements successifs prévus.

3.9. Le Comité insiste pour que l'on ne confonde pas les trois aspects du débat actuel: le montant du budget et des ressources communautaires, l'équilibre entre les différentes politiques communautaires (politique agricole commune, politiques structurelles, élargissement, etc.) et l'équité entre les États membres.

3.10. En outre, il était important que la Commission élabore des projections pour la période 2000-2006 concernant la question des soldes, étant donné que beaucoup des mesures proposées pourront modifier sensiblement au cours de la période les soldes calculés pour 1997 ou 1999. Par exemple, s'il était possible de supprimer le mécanisme dont bénéficie à l'heure actuelle le Royaume-Uni, si l'on utilise plus largement la ressource PNB et si l'on cesse d'utiliser la ressource TVA, si l'on transfère vers les budgets nationaux une partie des dépenses liées à l'aide directe de la PAC, ou si les crédits prévus pour les Fonds structurels sont réduits, l'évolution des soldes nets sera très différente pour la période 2000-2006 de ce qu'elle a été au cours de la période actuelle 1993-1999, et les principales différences pourraient se manifester hors des pays qui souhaitent bénéficier d'un mécanisme de correction.

3.11. Le Comité économique et social tient à souligner que le véritable enjeu des discussions budgétaires liées à l'Agenda 2000 correspond à la charge que représentera l'élargissement. Compte tenu de l'écart considérable existant entre les niveaux de vie dans l'Union européenne et dans les pays de l'Europe de l'Est, il est évident que le coût de l'élargissement pour le budget de l'Union européenne est gravement sous-estimé. Il convient dans ces conditions de souligner la contradiction fondamentale entre l'objectif de l'élargissement et les revendications insistantes visant à réduire la participation au budget de l'Union européenne. Le Comité suggère qu'avant l'élargissement le Conseil puisse modifier la décision sur les ressources propres pour mieux répartir les charges budgétaires résultant de l'élargissement.

4. Proposition pour un futur système de financement de l'Union européenne

4.1. Les décisions qui doivent être prises cette année concernant l'Agenda 2000, les perspectives financières et le système des ressources propres devraient reposer sur une position claire sur les questions financières à long terme, étant donné que les élargissements qui auront lieu à partir de 2005/2006 constituent une chance historique d'instaurer un nouveau système de financement plus équitable et moins déséquilibré que l'actuel.

4.2. Les principes du futur système doivent faire l'objet d'un accord politique global afin que les mesures à prendre à court terme, et qui devront être mises en oeuvre jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau système, ne soient pas en contradiction avec ce dernier, ce qui rendrait encore plus difficiles les débats futurs sur le système de financement de l'Union européenne.

4.3. Étant donné la diversité des arguments qui ont été présentés sur les déséquilibres budgétaires, le Comité économique et social se prononce en faveur d'un mécanisme général de réglementation qui fixerait un cadre s'articulant autour du nouveau système de ressources propres, mécanisme permettant de lier directement la prospérité nationale (exprimée en PNB par tête d'habitant) aux soldes nets de chacun des États membres. Il faut en conséquence garantir un niveau de ressources propres global de nature à permettre à l'Union européenne de bien assumer son rôle et de le renforcer.

4.3.1. La courbe graphique représentant ce mécanisme ne pourrait dépasser les limites qui seraient fixées en matière de soldes nets.

4.4. La relation directe entre les deux variables ne devrait pas être représentée par une ligne, mais par une zone grisée autour de la ligne, de manière à ce que le mécanisme de correction intervienne lorsque la situation nette d'un État membre sort de la zone considérée et s'éloigne sensiblement de la situation nette des autres États membres ayant le même niveau de prospérité. La relation entre le déséquilibre budgétaire, mesuré par rapport au PNB par tête d'habitant, et les soldes budgétaires opérationnels nécessite une formule qui permette des variations des contributions budgétaires d'une année à l'autre. Au plan conceptuel, les mécanismes convenus devraient envisager une marge de variation qui serait acceptable après calcul d'une moyenne de cette variation portant sur une période supérieure à une année. L'ampleur de cette marge devrait être suffisante pour permettre de trouver un meilleur équilibre entre la stabilité et la prévisibilité du niveau des recettes, et les corrections à introduire dans les soldes nets, lorsque ceux-ci sortent du degré acceptable de variation. Ainsi, l'on éviterait de procéder à des corrections généralisées tous les ans.

4.5. Un problème technique qui peut créer des difficultés à l'avenir est la détermination des dépenses dans chaque État membre, beaucoup des rubriques du budget ne parvenant pas à fournir cette information à l'heure actuelle. Cependant, comme le système n'entrerait pas en vigueur immédiatement, il serait possible de préparer le système administratif à cet effet, et il serait toujours possible de considérer que certaines dépenses, comme par exemple celles liées à des actions externes ou des dépenses administratives, ne devraient pas être totalement attribuées.

4.6. Un accord de principe sur le futur système de financement faciliterait également l'approbation de diverses propositions ponctuelles immédiates, comme celles envisagées dans le rapport de la Commission, dans la mesure où tous les États membres auraient la garantie que les déséquilibres et les inégalités n'augmenteraient pas.

4.7. Cela permettrait également de simplifier immédiatement l'actuel système de financement, par exemple en appliquant de manière plus généralisée la ressource PNB au lieu de conserver les calculs complexes sur la contribution de la TVA ou d'augmenter les retenues effectuées par les États membres concernant les ressources propres traditionnelles, ou encore de diminuer la base sur laquelle est calculée la compensation du Royaume-Uni. Ces mesures immédiates permettraient de réduire les déséquilibres des contributions actuelles au cours de la période 2000-2006 et faciliteraient la transition vers le nouveau système.

Bruxelles, le 24 mars 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) JO C 19 du 21.1.1998.

(2) Mesurés en termes d'écart entre contributions au budget et recettes provenant du budget de l'Union européenne.