COMMUNICATION DE LA COMMISSION concernant l'étanchéité de la législation et de la gestion des contrats à la fraude

TABLE DES MATIÈRES

1. Première partie : l'importance politique du volet prévention en matière de protection des intérêts financiers de la Communauté et de lutte contre la fraude

1.1 Les objectifs de la communication

1.2 Le contexte

1.2.1 La réforme de la Commission (Livre blanc)

1.2.2 L'approche stratégique globale en matière de protection des intérêts financiers et de lutte antifraude (communication de la Commission du 28 juin 2000)

1.3 Situation actuelle

1.4 Perspectives immédiates

2. Deuxième partie : description des procédures à mettre en place en ce qui concerne la prévention en matière de législation et de gestion des contrats

2.1 Le volet « législation »

2.1.1 Un processus de coopération spécifique en quatre phases

2.1.1.1 Première phase : la définition de critères devant aider à une première identification des domaines à plus grands risques

2.1.1.2 Deuxième phase : l'identification des secteurs de législation communautaire à hauts risques

2.1.1.3 Troisième phase : l'identification des projets législatifs sensibles relevant de secteurs à hauts risques, devant faire l'objet d'un avis « Fraud proofing »

2.1.1.4 Quatrième phase : la consultation de l'OLAF en amont

2.1.2 La consultation interservices

2.1.3 Le suivi

2.2 Le volet « Contrats »

2.2.1 Le dispositif envisagé : mise en place d'une base de données centrales des contrats et contractants, établissement de contrats type

2.2.2 Les conditions de la mise en place du dispositif

3. Troisième partie : les outils complémentaires; les efforts en matière de prévention

4. Conclusions

Annexe

1. Première partie : l'importance politique du volet prévention en matière de protection des intérêts financiers de la Communauté et de lutte contre la fraude

1.1. Les objectifs de la communication

La présente communication [1] vise à la réalisation des objectifs, d'une part du Livre blanc sur la réforme administrative interne de la Commission et, d'autre part, de l'approche stratégique globale en matière de lutte antifraude [2], en vue de développer une culture de prévention et de renforcer les textes sous l'angle de leur étanchéité à la fraude ou à toute autre activité illégale.

[1] La présente communication reflète les travaux d'un groupe interservices mis en place de manière informelle sous l'impulsion de la Task-Force « Réforme administrative ». Ce groupe, présidé par l'OLAF, réunissait des représentants de la TFRA, du Secrétariat général et des DGs AGRI, AUDIT (Contrôle financier), BUDG, EMPL, JAI, REGIO, RELEX et TAXUD avec des interventions du SJ.

[2] Sources : Livre blanc sur la réforme administrative, Partie II (plan d'action), chapitre V « Audit, gestion et contrôle financiers », section XXX « Protection des intérêts financiers de la Communauté », document COM(2000) 200 final/2 du 5.4.2000 et communication de la Commission « Protection des intérêts financiers des Communautés - Lutte antifraude / Pour une approche stratégique globale », document COM(2000) 358 final du 28.6.2000.

La prévention est une préoccupation constante des institutions dans le but de préserver les intérêts financiers communautaires. Elle relève en premier lieu de la responsabilité propre de chaque service de la Commission, avec l'apport de l'expertise de l'OLAF sans pour autant alourdir la consultation interservices. Le système de coopération envisagé devra être ciblé sur les nouveaux projets législatifs concernant les différents domaines d'activité communautaire considéré, sur la base de critères définis préalablement, comme les plus sensibles aux risques de fraude et d'irrégularité. Parallèlement, l'Office continuera d'apporter son concours régulier aux autres services lorsque, dans le cadre de ses activités opérationnelles, il aura détecté des faiblesses dans des législations existantes vulnérables à la fraude.

Le même effort de prévention sera assuré par la DG Budget, de concert avec l'OLAF, en matière de gestion contractuelle.

1.2. Le contexte

1.2.1. La réforme de la Commission (Livre blanc)

Dans le cadre de la réforme, la Commission a proposé un ensemble de mesures pour mieux utiliser l'expertise disponible au sein de la Commission en vue d'améliorer la prévention des irrégularités et de la fraude. La mise en oeuvre de ces mesures s'inscrit également dans un cadre impliquant un changement de comportement dans la manière de programmer les activités des services et de définir les priorités [3].

[3] En effet, la « Gestion par activités », ou ABM (Activity Based Management), actions 12 à 16 du Livre blanc sur la réforme, réunit la définition d'objectifs politiques, la planification et la programmation des activités, la préparation du budget et l'affectation des ressources.

Plus précisément, selon les termes de l'action 94 : « afin de rendre le système actuel de prévention de la fraude plus efficace, les services de la Commission seront tenus, lorsqu'ils proposent une législation nouvelle susceptible d'avoir une incidence sur le budget communautaire, de présenter des propositions à l'OLAF en vue d'une évaluation des risques pendant les consultations interservices. La DG Budget sera assistée par l'Office dans l'examen des systèmes de gestion des contrats de la Commission (contrats types, base de données centrale pour les contrats, outils de gestion). En outre, l'OLAF prodiguera des conseils sur la prévention de la fraude tout au long du processus législatif. »

1.2.2. L'approche stratégique globale en matière de protection des intérêts financiers et de lutte antifraude (communication de la Commission du 28 juin 2000)

La Commission précise, dans sa stratégie globale, les objectifs poursuivis en matière de prévention pour disposer d'une législation communautaire claire et aisément applicable, durablement améliorée, en s'appuyant sur la réalité du terrain et sur l'évaluation permanente des difficultés rencontrées. Pour mettre en oeuvre cette stratégie la Commission a proposé, dans son plan d'action 2001-2003 du 15 mai 2001 [4], des mécanismes souples de coopération associant les services pour une pleine implication de l'expertise antifraude très tôt dans le processus de conception des textes ou des mesures proposées.

[4] Document COM(2001) 254 final.

1.3. Situation actuelle

Pour minimiser le risque de fraude, une décision de la Commission [5] a prévu la mise en place d'une consultation préalable systématique de la direction générale du Contrôle Financier pour tous les projets de législation dans le domaine agricole portant sur les aspects de contrôle et de sanction (procédure dite de 48 heures). Dans ce contexte, et au-delà du secteur agricole dans tous les domaines [6], la fiche financière a été modifiée pour reprendre un volet relatif aux dispositions antifraude spécifiques prévues dans la proposition de texte (disposition n° 9 de la fiche financière législative).

[5] E/478/90 du 30.4.1990. Cf. également annexe, point 1.1.

[6] L'application de cette procédure pendant la consultation interservices n'a pas donné de résultats véritablement satisfaisants, cela milite également pour le remplacement de cette procédure par d'autres mécanismes plus efficaces.

La consultation spécifique de l'OLAF sur des dossiers sensibles existe, dans le cadre des consultations interservices, mais l'expérience montre qu'il n'est pas toujours possible de réagir opportunément dans le cadre d'une CIS et les interventions sont souvent perçues comme un ralentissement du processus de décision. La fiche financière est un outil important pour l'analyse de l'étanchéité à la fraude des projets législatifs, mais son exploitation dans le cadre de la CIS ne s'est pas révélée satisfaisant.

En matière de contrats, les directions générales recherchent des outils pour leur permettre de gérer efficacement les difficultés qui peuvent se présenter. Les contractants eux-mêmes sont demandeurs de cohérence et de sécurité juridique pour éviter de subir des pratiques divergentes d'une action à l'autre. Les orientations du Livre blanc sur la réforme administrative s'inscrivent dans cette ligne.

1.4. Perspectives immédiates

La réalisation combinée de la réforme administrative et du plan d'action pour la mise en oeuvre de l'approche stratégique associe l'ensemble des services de la Commission à l'effort de prévention en matière de protection des intérêts financiers (nouvelle culture de prévention). Des synergies doivent se dégager pour augmenter la connaissance de la Commission en matière de prévention et permettre aux services d'agir de manière proactive. De même, l'OLAF apportera son concours à la DG Budget en ce qui concerne l'examen des systèmes de gestion en matière de contrats.

L'exercice de prévention tel qu'envisagé par le Livre blanc sur la réforme administrative et l'approche stratégique porte sur deux volets : un volet « législation » [7] et un volet « contrats » [8]. Pour les contrats, la définition de contrats types, comportant des clauses standard, est envisageable ; en revanche, pour la législation, ce caractère répétitif n'existe pas, il faudra donc prévoir un examen sous l'angle de l'étanchéité à la fraude selon une procédure spécifique. Un lien existe néanmoins entre ces deux volets : une base juridique est généralement à l'origine de l'établissement d'un contrat et, ainsi, l'action préventive exercée sur l'une se retrouve dans le cadre de l'autre.

[7] Par « législation », il faut entendre tout acte ou toute mesure de portée générale de la Communauté (règlements, y compris règlements d'application, directives, décisions adressées aux États membres, programmes cadre, conventions et accords internationaux) ayant des implications en matière financière.

[8] La DG Budget établit une typologie dans le cadre de la mise en oeuvre de la base centrale de données des contrats et des contractants (action 74 du Livre blanc sur la réforme administrative de la Commission) et conformément aux dispositions de la proposition de refonte du règlement financier. L'on distingue d'une part les marchés publics qui sont des contrats à titre onéreux conclus en vue d'obtenir la fourniture de biens mobiliers ou immobiliers, l'exécution de travaux ou la prestation de services (le financement est alors assuré à 100% par la Commission) et, d'autre part, les subventions qui sont des contributions financières directes accordées à titre de libéralité en vue de financer soit le fonctionnement d'un organisme poursuivant un but d'intérêt général européen ou un objectif qui s'inscrit dans le cadre d'une politique de l'Union, soit une action destinée à promouvoir la réalisation d'un tel objectif.

Il s'agit concrètement de mettre en oeuvre une méthode de travail en commun proactive avec tous les acteurs concernés pour combiner les expertises dans le domaine de la politique envisagée ainsi que dans le domaine antifraude. Cette complémentarité entre les différents niveaux de connaissance associant de façon étroite et régulière l'expertise des services et l'expérience antifraude est de nature à renforcer l'efficacité de la prévention.

A son expérience en matière d'enquêtes et de préparation des textes, l'OLAF pourra aussi apporter son expertise en matière d'analyses [9] (fiche de synthèse sur les faiblesses constatées de la réglementation dans le secteur visé, cette fiche figurera dans les rapports d'enquête). Les rapports d'enquête antifraude seront alors exploitables du point de vue de la prévention au même titre que les rapports des missions de contrôle effectuées par les services de contrôle renforcés des directions générales.

[9] En effet, la Commission, dans sa communication du 10.2.1995 sur l'organisation de la lutte antifraude [SEC(95) 249] avait décidé de rassembler, au sein de l'UCLAF, l'essentiel des activités de terrain et de conception en matière de politique antifraude communautaire, y compris au-delà de la protection des intérêts financiers (politique douanière, ..., politique commerciale, politique agricole). La décision de la Commission du 28.4.1999 (JO L 136 du 31.5.1999), relative à la création de l'OLAF, reprend et précise les attributions générales de l'Office.

Une coopération interservices est ainsi appelée à fonctionner en regroupant plusieurs niveaux de connaissance, dans la complémentarité. Sont concernés à ce titre :

* les services chefs de file (législation/contrats) ;

* les services chargés du contrôle dans les directions générales (notamment le contrôle sur place des bénéficiaires d'une mesure ou d'une réglementation) ;

* les services et directions générales « horizontales » de la Commission (la DG Budget, le Service d'audit interne, le Contrôle financier, le Secrétariat général, le Service juridique), qui disposent, soit par leurs attributions propres, soit par leurs activités de coordination, d'une connaissance spécifique devant être diffusée le plus largement possible ;

* l'OLAF, qui est responsable de l'élaboration et de la mise en oeuvre des stratégies en matière de protection des intérêts financiers et de lutte contre la fraude.

La réforme a clairement établi les responsabilités des directions générales en matière de contrôle interne (respect des normes décidées par la Commission le 13 décembre 2000) et renforcé celles liées au contrôle sur place auprès des bénéficiaires pour s'assurer du respect des règles. Les capacités de contrôle ont été accrues et, dans le même temps, des structures d'audit interne ont été créées dans les directions générales. L'ensemble de ces mesures leur donne une capacité d'identification pour tous les aspects liés au terrain, appliqués à la réglementation, ce qui est essentiel pour la préparation des projets législatifs conformément au programme de travail et aux priorités définies au niveau politique dans la perspective du « Fraud proofing ».

Une cellule « Fraud proofing », interne à l'OLAF, aura pour tâche l'analyse des fraudes et irrégularités, notamment sous l'angle des faiblesses constatées ou des lacunes relevées dans la législation, dans un but de prévention. Ces analyses spécifiques seront communiquées aux directions générales sectorielles (voir point 0 ci-après), aussi bien aux services responsables de la législation dans leurs secteurs qu'aux services responsables de l'administration et de la gestion des financements (programmes, subventions) et des contrats, ainsi qu'à la DG Admin et à la DG Budget.

2. Deuxième partie : description des procédures à mettre en place en ce qui concerne la prévention en matière de législation et de gestion des contrats

2.1. Le volet « législation »

Le mécanisme de prévention (Fraud proofing) envisagé sera circonscrit aux projets législatifs les plus sensibles. L'identification préalable, au moyen de critères précis, des domaines de politique communautaire sensibles permettra d'éviter d'alourdir inutilement la consultation interservices.

Le schéma ci-après décrit la procédure spécifique de coopération à mettre en place pour le volet législation, impliquant une consultation de l'OLAF en amont de la consultation interservices.

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2.1.1. Un processus de coopération spécifique en quatre phases

2.1.1.1. Première phase : la définition de critères devant aider à une première identification des domaines à plus grands risques

Les domaines communautaires comportent un risque variable du point de vue de la sensibilité aux irrégularités et à la fraude. La définition du niveau de risque dans ces différents domaines exige ainsi l'identification préalable d'un certain nombre de critères. Pour ce faire, l'OLAF s'appuiera sur son expérience opérationnelle de terrain et sur les matériaux disponibles (rapports annuels antifraude, rapports d'enquête, rapports d'audit de la Cour des comptes et des autres directions générales opérationnelles de la Commission...) pour établir une première identification des secteurs sensibles, en fonction de certains indicateurs (nombre de contrôles et d'enquêtes réalisées par exemple, réalisation des contrôles sur la base d'une analyse des risques, nombre de cas de fraude avérée détectés). L'Office prendra également contact, dès ce stade, avec les directions générales concernées. Il sera ainsi en mesure de définir des critères propres (dans les domaines des recettes et des dépenses), de sorte que puissent être cernés et ciblés les secteurs, parmi les plus sensibles, qui devront être soumis à l'examen « Fraud proofing ».

2.1.1.2. Deuxième phase : l'identification des secteurs de législation communautaire à hauts risques

Les critères et les premiers éléments d'identification des secteurs à risques issus de l'analyse de l'Office, effectuée en liaison avec les services concernés, seront validés par un groupe de travail spécifique. Ce groupe sera présidé par l'OLAF et composé de représentants du Secrétariat général, du Service juridique, de la DG Budget, de la DG Contrôle financier et du Service d'audit interne, ainsi que d'un nombre réduit de directions générales opérationnelles que le directeur général de l'OLAF invitera en raison de leur expérience en matière d'analyse des risques, et ce, d'autant plus que leur secteurs d'activités peuvent être potentiellement considérés à risques, et en tenant compte de l'intérêt d'assurer une certaine représentativité dans le groupe par rapport aux différentes catégories de dépenses. Les directions générales non représentées au groupe mais concernées du seul fait que leur secteur d'activité puisse être déterminé, par le groupe, comme étant à hauts risques seront pleinement associées dans l'exercice et y interviendront, de la même façon que les membres du groupe, dans les choix finals concernant les secteurs à haut risque qui seront adoptés d'un commun accord.

2.1.1.3. Troisième phase : l'identification des projets législatifs sensibles relevant de secteurs à hauts risques, devant faire l'objet d'un avis « Fraud proofing »

Ce travail se fera dans le cadre d'un dialogue entre l'OLAF, avec l'intervention du groupe de travail spécifique, et les directions générales chefs de file, qui, à cet effet, devront désigner un correspondant, interlocuteur de l'Office et du groupe.

La sélection des projets s'effectuera sur la base du programme de travail de la Commission et des plans de gestion annuels des directions générales. L'examen du programme et de ces plans permettra de déterminer, d'un commun accord avec chaque direction générale concernée, les projets qui devront faire l'objet de la coopération en amont avec l'OLAF. Toute décision de ne pas soumettre à la consultation en amont de l'OLAF des projets identifiés comme devant être soumis à l'Office par le groupe sera prise sous la seule responsabilité de la direction générale concernée, auteur du projet.

A l'issue de cette phase, l'Office invitera les services concernés à le consulter en amont sur des projets identifiés par le groupe.

2.1.1.4. Quatrième phase : la consultation de l'OLAF en amont

Les directions générales chefs de file associeront le plus en amont possible l'OLAF à la préparation du projet sélectionné par le groupe de travail spécifique, en lui communiquant un avant-projet de législation.

La direction générale concernée initiera les premiers contacts avec la cellule « Fraud proofing » de l'Office. L'OLAF sera associé, le plus en amont possible du processus d'élaboration du projet, à l'évaluation de la qualité « Fraud proofing » des textes, dès les premiers stades, et à la rédaction éventuelle de dispositions antifraude si l'insertion de telles dispositions se révèle nécessaire et approprié dans ce contexte. S'il n'y a pas eu accord entre l'Office et la direction générale chef de file sur les dispositions destinées à assurer l'étanchéité à la fraude du projet, quelqu'en soit la raison, la consultation interservices pourra tout de même être lancée. L'OLAF y fera valoir son point de vue, de même que l'ensemble des directions générales concernées. Les arguments des uns et des autres seront évalués dans le cadre de cette CIS, un arbitrage final incombant si besoin au Collège.

Sans préjudice des conclusions retenues au titre des deuxième et troisième phases du mécanisme ni des principes relatifs au suivi prévus au point 2.1.3, les directeurs généraux devront être encouragés à consulter l'OLAF en amont sur tout nouveau projet sensible relevant d'un secteur à haut risque non prévu dans la programmation initiale ainsi que sur tout projet estimé particulièrement sensible relevant d'un secteur considéré à risque normal.

2.1.2. La consultation interservices

La consultation interservices (au titre de l'article 21 du règlement intérieur de la Commission) permettra à l'OLAF d'intervenir dans tous les cas pertinents. Elle sera d'autant plus importante en ce qui concerne les projets sensibles non soumis au mécanisme prévu ci-avant et qui relèvent des secteurs considérés à haut risques (voir point 2.1.1.3). Elle permettra aussi à OLAF de se prononcer sur les projets jugés non sensibles mais relevant des secteurs considérés à haut risque, si cela n'a pas été fait dans le cadre de la procédure de consultation spécifique de l'Office en amont, mécanisme que la direction générale opérationnelle concernée peut toujours actionner de sa propre initiative. La CIS servira aussi de dernier filtre pour s'assurer que la procédure de consultation de l'OLAF en amont a bien fonctionné (voir point 2.1.1.4). Le modèle de fiche servant à la consultation interservices pourra éventuellement être adapté de façon à faire apparaître la consultation de l'OLAF en amont, si celle-ci était nécessaire, ou bien dans le cadre de la CIS.

2.1.3. Le suivi

L'OLAF et le groupe de travail spécifique se réservent la possibilité de procéder à tout moment à un réexamen des critères et des éléments d'identification des secteurs à hauts risques et à une révision de ces secteurs, en collaboration avec les directions générales concernées. Il pourra s'agir d'identifier de nouveaux secteurs ou d'en retirer de la liste établie (ceci en raison notamment de l'évolution des politiques communautaires et de la sensibilité de certaines législations à la fraude). L'OLAF et le groupe de travail spécifique procéderont ainsi à une évaluation régulière de l'état de la programmation des directions générales.

Les directions générales responsables devront veiller au suivi des décisions et des mesures du point de vue de l'étanchéité à la fraude, lorsque la proposition de la Commission est transmise au législateur conformément aux procédures décisionnelles internes en usage. Les dispositions antifraude figurant dans les propositions de la Commission doivent être conservées, dans toute la mesure du possible, au cours de la négociation.

La Commission consacrera un chapitre de son rapport annuel antifraude aux résultats de la procédure spécifique « Fraud proofing ».

2.2. Le volet « Contrats »

En matière de gestion des contrats, l'objectif de prévention de la fraude et des irrégularités a été poursuivi jusqu'ici sur deux niveaux :

- au plan central, pour chacune des catégories de contrats définies, une harmonisation des clauses et des procédures pour les contrats de marché et l'attribution de subventions a été amorcée [10] : établissement de contrats et de conventions types utilisables par tous les services de la Commission, publications de guides et lignes directrices (Vade-mecums, circulaires...).

[10] Au niveau de l'encadrement législatif général, il y a lieu de rappeler le règlement financier et ses modalités d'exécution, dont la refonte proposée couvre les deux catégories précitées [document COM(2000) 461 final du 26.7.2000].

- au plan des services (services gestionnaires de contrats), différents instruments ont été développés, utilisables par les services auteurs seuls, dont certains présentent un intérêt particulier, tels des contrats types adoptés par la Commission, ce qui témoigne de leur solidité du point de vue juridique notamment, ou des bases de données locales interfacées ou non à SINCOM.

Des efforts doivent encore être entrepris à partir de là, en s'appuyant sur les bonnes pratiques et en prenant soin d'assurer à la fois une cohérence d'ensemble et toute la diversité requise.

2.2.1. Le dispositif envisagé : mise en place d'une base de données centrales des contrats et contractants, établissement de contrats type

Deux directions essentielles ont été retenues et figurent dans les actions 73 et 74 du Livre blanc : d'une part, la mise en place de contrats types pour la Commission [11] ; d'autre part, l'instauration d'une base centrale de données des contrats et des contractants.

[11] Les contrats standard déjà établis dans le domaine de l'aide extérieure pourraient utilement servir de modèle à l'élaboration de ces contrats type.

Ces actions, à vocation essentiellement préventive et dissuasive, visent notamment à :

- une harmonisation et une mise en cohérence basées sur les meilleures pratiques, les meilleurs modèles et conduisant à une politique contractuelle pour et par la Commission dans son ensemble : ceci passe par un inventaire des types de contrats et de clauses utilisées actuellement, par l'établissement d'une typologie des contrats, par la définition de clauses « universelles », par la consolidation et l'enrichissement des orientations données aux services, par le renforcement des contrats types existants et, le cas échéant, l'élaboration de contrats types nouveaux.

Dans ce travail, le souci de précision devra être permanent. Ainsi, une attention particulière sera portée aux termes utilisés (un terme unique par concept), à la rédaction des clauses (éviter toute contradiction, ne pas laisser place au doute ou à l'interprétation) et à la configuration globale du contrat type ;

- une centralisation des informations, permettant à l'ensemble des services de la Commission d'accéder aux mêmes outils : la base centrale de données (« Interactive Contract Network database » ICON DB) permettra à tous les services de la Commission via l'Intranet d'être informés très rapidement des développements qui les intéressent, et ce, quelle que soit leur situation géographique (cas des délégations).

Dans les limites prévues par le droit communautaire [12], il sera ainsi possible de vérifier avant signature d'un contrat, l'existence d'un contractant potentiel en tant qu'entité juridique unique ou, s'il est déjà répertorié, sa fiabilité à la lumière des ses relations contractuelles passées ou en cours avec la Commission (pertes dues à des faillites, fautes graves, risques de double financement...). Avec la refonte du règlement financier s'ajouteront les cas de conflit d'intérêt, fraude et corruption et la possibilité d'exclusion de contractants fautifs pour des durées allant jusqu'à 5 ans.

[12] Règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2000 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données, JO L 8 du 12.1.2001.

L'expérience d'une direction générale vis-à-vis d'un contractant pourra ainsi bénéficier à une autre direction générale ;

- une bonne traçabilité et un contrôle accru des contractants et des opérations contractuelles : ici encore, la base centrale de données permettra de regrouper toutes les informations contractuelles par contractant et d'en suivre l'évolution dans le temps, pour autant que sont concernées ses relations avec la Commission, qu'il s'agisse des données relatives au contractant (changement de raison sociale par exemple) ou à chacun des contrats (avenants, garanties bancaires...).

Plus spécifiquement, cet outil permettra de vérifier le lien entre le contractant et un compte bancaire déterminé [13]. Ces données seront archivées et pourront être recoupées avec celles de chaque contrat, les contrats types comportant systématiquement une clause d'insertion du compte bancaire. L'ensemble de la documentation contractuelle sera scanné et stocké au niveau central, ce qui peut s'avérer décisif en cas de soupçon de fraude ;

[13] Règlement (CE) n° 1687/2001 de la Commission du 21 août 2001 modifiant le règlement n° 3418/93 de la Commission du 9 décembre 1993 portant modalités d'exécution de certaines dispositions du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO L 228 du 24.8.2001, page 8, article 81 bis).

- davantage de sécurité financière et juridique : les objectifs et les résultats à atteindre dans le cadre d'un contrat ainsi que les moyens d'y parvenir doivent être fixés de façon précise, afin d'éviter tout dérapage.

En cas de mauvaise exécution ou d'inexécution partielle des termes du contrat, la Commission doit pouvoir agir efficacement au moyen du contrat : suspension de paiement, activation de garanties financières, recouvrement avec extension du champ d'application de l'article 256 du traité CE et recours, dans la mesure du possible, à une procédure de compensation, pénalités, en dernier recours résiliation et inscription de clauses de juridiction permettant à la Commission de défendre efficacement ses droits [14].

[14] Voir refonte du règlement financier en ce qui concerne les marchés et subventions. Le système d'alerte précoce actuel fait l'objet d'un renforcement dans cette voie (action 95 du Livre blanc sur la réforme administrative de la Commission).

Outre le renforcement des contrats types, la base centrale de données des contrats et des contractants constituera un verrou utile en cas de problèmes détectés : tous les comptes du contractant concerné pourront être rapidement signalés. Tous les services de la Commission en seront immédiatement informés, ce qui devrait leur permettre une réaction rapide et circonstanciée.

2.2.2. Les conditions de la mise en place du dispositif

Le dispositif envisagé (l'établissement de contrats types harmonisés et la mise à disposition des services de la Commission d'une base de données centrale des contrats et des contractants) connaît des phases de développement différentes.

Les contrats types existants sont revus, mis à jour et complétés, par la DG Budget, en coopération avec l'OLAF, le Service juridique et les services concernés de la Commission, via notamment les réseaux de correspondants des unités financières. L'OLAF, via sa cellule interne « Fraud proofing », et le Service juridique seront impliqués très en amont du processus pour la définition et la rédaction de clauses claires, pour la protection des intérêts financiers de la Communauté mais également pour la protection de ceux des bénéficiaires. Du point de vue juridique, les clauses du contrat (rédaction même du contrat) devront être examinées ou conçues de telle sorte que soit supprimée toute ambiguïté. Des clauses types, relatives aux contrôles et aux sanctions, leur donnant force acquise, allant dans le sens d'une protection des intérêts financiers accrue, devront figurer dans les contrats. De nouveaux contrats types seront également proposés (contrat de prestations de services, contrat-cadre de fourniture etc.). Ces différents contrats types seront soumis à la consultation interservices afin de leur assurer une base solide et consensuelle.

L'Office diffusera les informations dont il a connaissance (quelle que soit leur forme et dans les limites prévues par le droit communautaire) relatives aux fraudes et irrégularités liées à l'utilisation de contrats à titre onéreux ou de décisions de subvention (informations liées aux enquêtes, analyses...). Ces informations viendront alimenter la base de données des contrats et des contractants et seront ainsi disponibles pour l'ensemble des services de la Commission.

3. Troisième partie : les outils complémentaires, les efforts en matière de prévention

Pour faciliter le développement d'une culture de prévention, l'exercice « Fraud proofing » sera soutenu par des actions de sensibilisation / formation à l'attention des services de manière à leur permettre de disposer en continu d'informations relatives aux risques de fraude liés à la complexité des textes ou à la vulnérabilité à la fraude des projets législatifs. Ainsi, en matière de gestion des contrats, il sera possible de faire parvenir aux services gestionnaires des orientations précises (mise à jour des circulaires existantes par exemple).

L'OLAF, de concert avec le groupe de travail spécifique, assurera cette sensibilisation au moyen de l'établissement d'un manuel diffusé au cours du premier semestre 2002 à tous les services associés et figurant sur les sites Intranet de la DG Budget et de l'OLAF. Une mise à jour régulière de ce manuel sera assurée par l'Office, en accord avec le groupe de travail spécifique.

L'OLAF participera également, dans la mesure de ses moyens, à l'élaboration des modules de formation initiée par les services en matière de lutte contre la fraude.

4. Conclusions

Les procédures envisagées (points 2.1 et 2.2) sont destinées, en renforçant la prévention, à faciliter le travail des directions générales opérationnelles et gestionnaires sur la base des ressources disponibles. Elles sont également destinées à permettre à l'OLAF de contribuer dans les meilleures conditions au renforcement de l'étanchéité à la fraude de la législation et de la gestion des contrats. Une cellule « Fraud proofing » interne à l'OLAF comprenant des experts de la matière législative, opérationnelle et de l' « Intelligence » sera créée dans le cadre des ressources existantes.

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Annexe : Rappel des pratiques et des résultats obtenus

1. Pratiques

1.1. La Commission avait lancé, en 1990, une initiative procédurale, préparée à sa demande par l'UCLAF, consistant à procéder à l'analyse des textes législatifs sous l'angle de leur vulnérabilité à la fraude, préalablement à leur adoption (procédure dite de « 48 Heures » [15]). A l'époque, c'est la direction du Contrôle financier qui a été chargée de mettre en place cette procédure. Cette initiative répondait à une invitation du Parlement européen. Cette procédure a conduit la Commission à adopter, pour chaque nouveau projet législatif, un modèle de fiche financière révisé comprenant un volet relatif aux dispositions antifraude spécifiques prévues dans la proposition de texte ou indiquant de quelle manière la proposition législative en question répondait à ces critères (dorénavant disposition n° 9 de la fiche financière législative).

[15] Procédure dénommée ainsi car l'examen, sous cet angle, de tout projet de nouvelle législation devait être effectué dans ce délai.

1.2. À côté de cette procédure, il existait à la Commission plusieurs groupes de travail chargés d'examiner les possibilités de simplifier les réglementations sectorielles existantes (groupe « Lachaux » dans le domaine agricole ; développement de nouvelles méthodes en matière de contrôle - télédétection, audits ; harmonisation de la législation douanière ; réforme du régime de transit...).

1.3. Dans le domaine de l'agriculture, dans celui des échanges et dans le domaine douanier, une équipe d'agents à profil spécifique avait été constituée pour examiner les législations concernées, principalement sous l'angle de leur contrôlabilité. Cette équipe, mise en place en 1978 [16], était chargée, dans ce cadre, des activités de coordination en ce qui concerne les aspects douaniers des différentes politiques communautaires. Il s'agissait en premier lieu d'un exercice de prévention au niveau de l'élaboration des textes et aussi du renforcement de la coopération administrative entre les services des États membres et entre ceux-ci et la Commission. De bons résultats ont été obtenus, à la satisfaction d'ailleurs des autorités nationales des douanes, des finances et de l'agriculture demanderesses car, à plusieurs reprises, le Conseil avait invité la Commission et les États membres à améliorer la coordination entre les services intéressés par l'élaboration et l'application des règlements agricoles d'une part [17] et à veiller à ce que les réglementations communautaires à mettre en oeuvre par les services douaniers nationaux puissent être appliquées sans difficultés excessives [18]. Ces experts étaient présents dès les premières phases de l'élaboration de nouveaux textes, ils préparaient les dispositions adéquates et en défendaient le bien-fondé lors des discussions et des négociations dans les réunions de groupes d'experts et aux comités de gestion.

[16] Décision de la Commission du 15.2.1978 - SEC(78) 513 - relative à la restructuration du service de la gestion de l'Union douanière.

[17] Cf. résolution du 23.11.1976, JO C 287 du 4.12.1976.

[18] Cf. résolution du 27.6.1974, JO C 79 du 8.7.1974.

1.4. Le 16.10.1996, la Commission a adopté une recommandation, prise dans le cadre de SEM 2000, concernant l'étanchéité de la législation à la fraude. Cette recommandation (n° 7 de SEM 2000, phase 2) est relative à la prévention des fraudes et des irrégularités, sa mise en oeuvre a débuté fin 1996 sous l'impulsion de la DG XX et de l'UCLAF. Elle visait à développer la prise de conscience des risques de fraude chez les ordonnateurs et à maintenir un état d'esprit de vigilance chez les concepteurs/ordonnateurs sur les risques connus et prévisibles au vu de l'expérience acquise en renforçant notamment la coopération entre les services lorsque celle-ci faisait défaut.

Malgré certains résultats positifs (cf. point 2 ci-après), notamment dans le domaine des actions structurelles, il est vrai que cette expérience n'a pas pu être menée à son terme et que le programme d'action de cette recommandation n° 7 n'a pas été achevé.

2. Principaux résultats obtenus en matière de prévention

2.1. Domaine des actions structurelles

Simplification de l'architecture réglementaire de gestion des fonds structurels avec un règlement général, le règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil portant dispositions générales sur les fonds structurels, qui édicte les grands principes liés aux différents fonds structurels (objectifs, méthodes de programmation, gestion financière, évaluation et contrôle) et des règlements spécifiques, par fonds, qui déterminent leur champ d'intervention respectif et de nouveaux règlements d'application concernant la gestion et le contrôle des procédures (règlement de la Commission n° 438/2001) ainsi que l'application de corrections financières (règlement de la Commission n° 448/2001).

En matière de protection des intérêts financiers et d' « imperméabilité » à la fraude, le nouveau règlement général et les règlements d'application déterminent la responsabilité claire, au premier chef, des États membres en matière de contrôle, de prévention, de détection et de correction des irrégularités et introduit l'application de « corrections financières » en cas d'irrégularité individuelle ou systémique dans les systèmes de gestion et de contrôle.

2.2. Domaine agricole

Adoption d'un nouveau cadre financier avec, notamment, un nouvel instrument juridique de financement de la PAC, le règlement (CE) n° 1258/99 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune remplaçant l'ancienne réglementation datant de 1970, qui avait été modifiée à de nombreuses reprises. Le règlement de la Commission n° 1663/95 a mis en place la procédure d'apurement des comptes du FEOGA-Garantie, un système similaire sera mis en place concernant le programme communément appelé SAPARD en faveur des pays candidats d'Europe Centrale et Orientale. Ces modifications ont été accompagnées par la refonte de la plupart des réglementations sectorielles (secteur des cultures arables, du lait et produits laitiers, organisation commune du marché vitivinicole par exemple).

Dans le même temps, des règlements d'application particulièrement importants, tels celui régissant les modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation faisaient également l'objet d'une refonte.

2.3. Domaine douanier

La réforme du Code des douanes et celle des régimes de transit, notamment adoption d'un nouveau règlement - le règlement (CE) n° 955/99 du Parlement européen et du Conseil, modifications complémentaires introduites dans les dispositions d'application du Code des douanes - règlement (CE) n° 2787/2000 de la Commission, ont visé à réduire d'une part les risques attachés aux opérateurs bénéficiant de ces régimes de transit et, d'autre part, les risques attachés aux marchandises circulant sous couvert de ces régimes. Un autre règlement modifiant le Code des douanes, règlement (CE) n° 2700/2000 du Parlement européen et du Conseil, a été adopté dans le but de faciliter l'informatisation des déclarations en douane et de moderniser et simplifier les régimes douaniers économiques.

2.4. Domaine des dépenses directes

Les orientations dégagées par le groupe de travail (1996-1998) chargé de déterminer dans quelle mesure les régimes de dépenses directes devraient être réaménagés pour permettre l'inclusion de sanctions administratives communautaires, n'ont pas été retenues par le Conseil.

Ce secteur de dépenses fait, par ailleurs, l'objet des nouvelles mesures d'amélioration de gestion, notamment dans le cadre des actions 74 et 95 du Livre blanc de la Commission sur la réforme administrative.

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