Avis du Comité des régions sur la Communication de la Commission "Politiques sociales et de l'emploi: un cadre pour investir dans la qualité"

(2002/C 107/29)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la communication de la Commission intitulée "Politiques sociales et de l'emploi: un cadre pour investir dans la qualité" (COM (2001) 313 final);

vu la décision de la Commission du 25 juin 2001 de le consulter sur ce thème, conformément au paragraphe premier de l'article 265 du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision du Bureau du Comité du 12 juin 2001 d'élaborer un avis sur ce thème et de charger la commission 6 "Emploi, politique économique, marché unique, industrie" de préparer les travaux en la matière;

vu son avis sur la communication de la Commission intitulée "Des lignes directrices à l'action concrète: examen des plans d'action nationaux pour l'emploi" (COM(98) 316 final) et la communication de la Commission intitulée "Proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres pour 1999" (COM(98) 574 final, CdR 279/98 fin(1);

vu son rapport sur l'étude relative à "La fourniture des services publics" (CdR 369/99 fin, COM-6/015);

vu son avis sur la "Proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2000" (COM(1999) 441 final, CdR 360/99 fin)(2);

vu son avis sur la communication de la Commission "Agir au niveau local pour l'emploi - Donner une dimension locale à la stratégie européenne pour l'emploi" (COM(2000) 196 fin, CdR 187/2000 final)(3);

vu son avis sur la proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres en 2001 [COM(2000) 548 final - 2000/0225 (CNS)] et la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative aux mesures d'incitation communautaire dans le domaine de l'emploi (COM(2000) 459 final - 2000/0195 (COD), CdR 310/2000 fin)(4);

vu son avis sur la communication de la Commission intitulée "Construire une Europe de l'inclusion" (COM(2000) 79 final, CdR 84/2000 fin)(5);

vu son avis sur la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions intitulée "Agenda pour la politique sociale" [COM(2000) 379 final, CdR 300/2000 fin)(6);

vu le projet d'avis complémentaire (CdR 286/2001) élaboré par la commission 5 (rapporteur: M. Pella, I/PPE, maire de Valdengo et président du conseil provincial de Biella);

vu le projet d'avis (CdR 270/2001 rév. 1) adopté à l'unanimité par la commission 6 le 28 septembre 2001 (rapporteuse: Mme Peiponen (FIN/PSE, conseillère municipale de Varkaus),

a adopté l'avis suivant lors de sa 41e session plénière des 14 et 15 novembre 2001 (séance du 14 novembre).

Point de vue du Comité des régions

1. Modernisation du modèle social européen

1.1. Le Comité se réjouit des efforts accomplis par la Commission européenne afin d'introduire une dimension de qualité dans les politiques économiques, sociales et de l'emploi. Cette démarche présente un grand intérêt pour l'amélioration de la qualité de vie des citoyens européens. La communication de la Commission constitue une base utile qui permettra d'assurer le suivi des travaux en matière de qualité. L'approche adoptée a considérablement évolué; la politique sociale n'est plus divisée en secteurs comme c'était le cas auparavant, et le Comité espère que les lignes d'actions présentées par la Commission se traduiront par des actions concrètes. Le document à l'examen ne contient cependant aucune indication précise concernant la façon dont l'interaction positive entre les politiques économiques, sociales et de l'emploi sera assurée dans la pratique. Il se concentre essentiellement sur la qualité de l'emploi et du travail, et n'aborde pas des questions telles que la qualité des services sociaux ou d'autres aspects de la protection sociale.

1.2. Le choix du concept de qualité en tant que moteur capable d'assurer une interconnexion entre les politiques économiques, sociales et de l'emploi, est tout à fait justifié. Efficacité et qualité iront de pair si l'on arrive à mettre sur un pied d'égalité les différents domaines des politiques concernées. Ainsi, la politique de concurrence devrait s'accompagner d'une dimension sociale.

1.3. Dans sa communication, la Commission a encore tendance à privilégier les politiques économiques et de l'emploi par rapport à la politique sociale. Si l'on souhaite lutter efficacement contre l'exclusion, il importe de veiller à la valorisation et à la qualité des emplois peu qualifiés, et d'exploiter davantage les ressources permettant d'accroître le poids de la politique sociale.

1.4. La Commission attire à juste titre l'attention sur les divers processus de modernisation en cours: le processus de Luxembourg en matière d'emploi, les processus ouverts de coordination relatifs à l'exclusion et à la protection sociales, les travaux sur l'égalité des chances ainsi que les travaux portant sur la promotion de la santé et de la sécurité. Il importe grandement d'établir un lien entre ces processus afin de permettre à l'UE d'atteindre les objectifs qu'elle s'est fixés.

1.5. Dans de nombreux cas, les efforts d'adaptation et de modernisation sont dirigés vers le personnel des administrations locales et régionales et vers les services offerts par celles-ci. Ils visent notamment à répondre aux besoins générés par le vieillissement de la population ainsi qu'aux exigences en matière de stabilité des finances publiques, et à faire face à la libéralisation de la concurrence et du marché des services. La dimension de qualité et la politique menée dans ce domaine contribuent efficacement au développement des services publics, à l'amélioration de l'emploi et de la vie professionnelle ainsi qu'au renforcement de la capacité d'adaptation au changement. Toute action doit cependant avoir pour fondement les besoins locaux et régionaux. De même, il convient de réfléchir sérieusement à la valeur ajoutée que peut apporter une stratégie au niveau européen dans ce domaine.

1.6. Le Comité approuve la position de la communication concernant l'impact des investissements sociaux ainsi que la nécessité d'y recourir face à l'évolution du marché du travail et au nouvel environnement de travail. Une attention particulière doit être accordée aux catégories touchées par l'exclusion. Il faut également investir dans l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle, qui exige une approche multisectorielle. L'égalité des chances en matière d'éducation constitue un objectif prioritaire pour assurer un marché du travail de qualité en termes d'emploi et de revenus.

1.7. Le Comité accorde une grande importance à la promotion de l'amélioration de la qualité de l'emploi au niveau local et de l'environnement de travail au sens large, et à l'évaluation de la valeur ajoutée que pourrait apporter dans ce domaine une coopération au niveau européen. L'amélioration de la qualité de l'emploi et de la vie professionnelle passe avant tout par le lieu de travail, grâce à une coopération avec les différents acteurs présents sur le terrain et à un partenariat au niveau local. Une des tâches essentielles des autorités locales et régionales réside dans la création d'un cadre pour cette coopération.

2. Politiques sociales et de l'emploi

2.1. Le Comité des régions se félicite de la volonté d'introduire une dimension de qualité dans les stratégies ouvertes de coordination présentes et à venir dans le cadre des politiques sociales et de l'emploi tout en veillant à ne pas créer de nouveaux processus. En particulier, il souhaite mettre l'accent sur la nécessité d'éviter tout chevauchement des travaux et des actions liées à la collecte de données.

2.2. Le développement de la qualité de l'emploi exige de bonnes performances économiques. Les lignes directrices définies dans le cadre des politiques économiques et de l'emploi, le programme d'action de la politique sociale européenne et le programme de lutte contre l'exclusion constituent les principaux instruments qui permettront d'atteindre les objectifs de qualité et d'en organiser le suivi. Ces différents programmes généraux de gestion doivent s'accompagner de rapports plus spécifiques et de projets de développement de la qualité de l'emploi et de la vie professionnelle au sein des entreprises et dans l'environnement de travail.

2.3. Si l'intégration de la protection sociale dans un cadre ouvert de coordination est tout à fait louable, il convient de veiller à ce qu'elle n'entrave ni l'initiative locale ni le renforcement de la déconcentration, à plus forte raison si elle comporte des risques de perte d'efficacité ou d'efficience. Les examens spécifiques de la qualité proposés par la Commission sont sujets à caution en ce qui concerne l'autonomie nationale et locale. En effet, face à la diversité qui caractérise l'Europe, il n'est pas nécessaire d'harmoniser les procédures nationales et locales. À cet égard, il convient de faire preuve de flexibilité et de prendre en considération les spécificités tant historiques que culturelles. Il est dès lors souhaitable que les indicateurs utilisés au niveau européen soient peu nombreux, clairs et comparables.

2.4. La communication présente une vision globale optimiste des politiques sociales et de l'emploi ainsi que de l'interaction qui existe entre celles-ci et les politiques économiques (et le processus de modernisation). Cette remarque concerne en particulier les emplois dits précaires ou secondaires ainsi que l'avenir des travailleurs concernés. Les indicateurs relatifs à l'apprentissage tout au long de la vie ne prennent absolument pas en compte ces groupes à risque. Les indicateurs relatifs à la formation professionnelle ou à la formation du personnel tels qu'ils sont présentés par la Commission n'indiquent pas dans quelle mesure les actions menées dans le domaine de l'éducation durant la période de transition que nous traversons sont dirigées vers les chômeurs et les personnes souffrant d'exclusion.

2.5. Selon le Comité, il importe que les examens de la qualité dans la politique sociale accordent une attention particulière aux services sociaux.

3. Concept de qualité

3.1. Le Comité tient à souligner le caractère multidimensionnel du concept de qualité, lequel implique un examen rigoureux de la qualité fondé sur toute une série d'études, qui permettra à l'avenir de rassembler au niveau européen une série d'informations cohérentes et utiles sur la qualité de l'emploi au niveau national et organisationnel.

3.2. Le concept de qualité et la façon dont il est interprété dépendent de facteurs culturels, mais aussi de l'environnement de travail et du secteur concerné ainsi que des différentes réalités locales et régionales. À cet égard, signalons que l'élaboration d'un concept commun est un processus qui peut s'avérer relativement long.

3.3. La dimension de qualité à introduire dans les politiques sociales et de l'emploi devrait être définie aussi clairement que possible. C'est en effet le seul moyen d'être sûrs que nous parlons bien, au niveau européen, de la même chose. Le concept présenté par la Commission pose néanmoins une série de problèmes et présente certaines lacunes.

3.4. Ainsi, le document de la Commission ne fait la distinction ni entre les différents niveaux (micro et macro par exemple) ni entre la qualité de la vie professionnelle et la qualité de l'emploi. La qualité des services n'est abordée nulle part.

3.5. Ensuite, il ne fait pas clairement la différence entre les paramètres et indicateurs structurels d'une part, et subjectifs et empiriques d'autre part. Ces deux types d'indicateurs devraient pourtant être nettement différenciés, car c'est le seul et unique moyen de déterminer précisément l'impact des actions menées à différents niveaux (au niveau communautaire, national, régional ou local, voire sur le lieu de travail) dans le cadre de la politique sociale.

3.6. Le concept est si vaste et général qu'il est difficile d'entrevoir le lien entre la ligne directrice concernée et les indicateurs proposés. En d'autres termes, il n'y a pas de lien de cause à effet. Par conséquent, il serait souhaitable que la Commission reformule ce passage de manière plus claire afin de préciser ces aspects.

4. Indicateurs

4.1. Les facteurs structurels liés au lieu de travail ne figurent pas parmi les indicateurs sélectionnés. Nous savons cependant que ces facteurs ont un impact non négligeable sur la qualité de la vie professionnelle, sur la santé au travail et, en fin de compte, sur la rentabilité. Ces facteurs peuvent notamment être évalués en fonction du sentiment subjectif qu'ont les travailleurs de pouvoir jouer un rôle actif. Par ailleurs, les indicateurs relatifs à l'organisation du travail et à l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée concernent plutôt les possibilités structurelles qu'ont les travailleurs de concilier travail et vie familiale.

4.2. Le document de la Commission passe pratiquement sous silence des réalités telles que l'expérience subjective que vivent les travailleurs face à l'urgence des tâches à accomplir et à la surcharge de travail, ou encore la qualité de vie des enfants.

4.3. Les informations relatives aux politiques sociales et de l'emploi au niveau communautaire sont déjà très abondantes. Il n'y a pas lieu d'augmenter la bureaucratie liée à la collecte de données. Les indicateurs sont trop nombreux, et il est difficile d'harmoniser la façon dont ils sont interprétés dans les différents pays. Ainsi, les conventions collectives conclues dans le secteur public et privé diffèrent les unes des autres, et leur impact sur des facteurs aussi fondamentaux que la disponibilité de la main-d'oeuvre, la flexibilité du marché du travail et la mobilité des travailleurs est difficile à évaluer.

4.4. Le danger existe que le suivi réalisé à grande échelle à partir des indicateurs proposés ait un effet contraire à celui recherché, s'il offre l'image d'une Union européenne centralisée où les points de vue locaux, régionaux et nationaux ne sont pas mis en évidence.

4.5. Le Comité des Régions appréhende avec scepticisme l'introduction d'indicateurs relatifs à la rémunération. Celle-ci n'est en effet qu'un des nombreux aspects de la qualité de l'emploi, et certainement pas le plus important. Établir un lien entre rémunération et handicap ou origine ethnique exige un suivi particulier des personnes concernées, qui peut s'avérer contestable. En outre, les variations salariales dues aux disparités locales et régionales en termes de productivité et de coût de la vie doivent être prises en considération.

5. Rôle des autorités locales et régionales dans la politique en matière de qualité

5.1. Le Comité approuve la position de la Commission, selon laquelle des politiques sociales et de l'emploi bien conçues auront un effet positif sur le développement économique et social. Les autorités régionales et locales ont un triple rôle à jouer dans la politique en matière de qualité:

5.2. En tant qu'employeurs, elles développent la qualité de la vie professionnelle, participent au marché du travail et concluent des conventions collectives conformément aux structures nationales.

5.3. Dans certains pays, elles ont élaboré leur propre stratégie en ce qui concerne le personnel en tant qu'instrument de gestion et de développement. Cette stratégie contribue à la réalisation des objectifs stratégiques définis au niveau local ou régional. Elle définit par exemple les objectifs quantitatifs, structurels concernant le personnel ainsi que les objectifs liés au bien-être et aux compétences de celui-ci tout en tenant compte de facteurs tels que la situation économique, les mesures mises en oeuvre ainsi que les responsabilités et les calendriers fixés. Dans le contexte de la coopération européenne et au regard de la non-discrimination et, surtout, de l'égalité, conçue comme une des valeurs suprêmes des différents ordres juridiques, il serait bon de clarifier comment exploiter, dans le contexte de la coopération européenne, ces stratégies de qualité déjà éprouvées sur le terrain ainsi que les résultats qu'elles ont générés.

5.4. Le Comité des régions souligne l'interdépendance qui existe entre efficacité et qualité de la vie professionnelle. La qualité de l'emploi est à la fois un élément fondamental et la conséquence d'une méthode de gestion, et un aspect parmi d'autres de la production de services. Actuellement, en matière de personnel, la méthode adoptée est celle de la gestion stratégique des ressources humaines. Dans les secteurs à haute intensité de main-d'oeuvre, il importe d'accorder une attention particulière, en ce qui concerne le personnel, à la gestion des ressources humaines qui, outre le développement des ressources humaines, a pour composante essentielle la mise en oeuvre d'une gestion interactive et participative. En d'autres termes, une telle approche permettra aux organisations de mieux répondre aux besoins liés au changement. La gestion des ressources humaines exige également la gestion du savoir, qui comprend en particulier le développement et la connaissance des organisations. Une réflexion devrait être menée sur la façon dont on pourrait évaluer, en termes de qualité de l'emploi, l'efficacité des principales méthodes de gestion et diffuser les meilleures pratiques parmi les organisations correspondantes dans les différents États membres.

5.5. Il est avéré qu'une bonne gestion du personnel a un impact sur l'efficacité de l'organisation, sur la qualité des services et sur le bien-être du personnel. Par conséquent, il importe d'établir un lien entre décisions opérationnelles, gestion stratégique et gestion du personnel (Gestion stratégique des ressources humaines) dans le cadre de la gestion du personnel en général. Il faut également mettre l'accent sur la cohérence nécessaire entre la méthode de gestion du personnel et les décisions prises au niveau politique concernant la stratégie d'action dans ce domaine.

5.6. Les évaluations en matière d'efficacité pourraient porter sur les aspects suivants:

1) la capacité de résultat du personnel (compétences, esprit d'innovation, degré de satisfaction, motivation au travail et capacité de travail);

2) l'efficacité (par rapport au coût), la disponibilité et le ciblage des services;

3) la qualité des services et le degré de satisfaction des bénéficiaires, l'accès aux services et la coopération entre les fournisseurs de services;

4) l'efficacité, la rentabilité et le bon fonctionnement des services.

5.7. La modernisation des services offerts par les pouvoirs publics au niveau local et régional implique la prise en considération de la qualité des services concernés.

5.8. Dans un avenir proche, les pouvoirs publics devront revoir leurs structures de services et leurs méthodes de travail et se trouveront en situation de concurrence pour un nouveau type de main-d'oeuvre. Selon le Comité, il est essentiel que les pouvoirs locaux et régionaux s'efforcent d'améliorer la qualité de la vie professionnelle et de développer la rentabilité des services fournis. A cet égard, la coopération au niveau européen pourrait être renforcée grâce notamment à des programmes d'échange de personnel et à des évaluations comparatives. Des actions appropriées visant l'amélioration de la qualité de la vie professionnelle permettraient également de rendre les emplois au sein des administrations nationales et régionales plus attrayants, d'améliorer l'image de l'employeur et d'augmenter le degré de satisfaction des travailleurs vis-à-vis de leur emploi.

5.9. Il est tout à fait judicieux de lier le concept de qualité à un vaste processus de modernisation. Toutefois, la communication n'attire pas l'attention sur la dimension démocratique, qui revêt une importance non négligeable pour les administrations locales et régionales. De même, cette dimension est absente des indicateurs proposés. En effet, seule la dimension locale peut contrebalancer le phénomène de globalisation et servir de laboratoire afin d'en démontrer les effets positifs. Le processus de modernisation et le nouveau concept de qualité exigent un nouveau type de démocratie et une nouvelle forme de participation: une démocratie fondée sur le niveau local, sur le consommateur, sur la participation des travailleurs, bref, sur la capacité d'agir et sur la qualité de la vie professionnelle.

5.10. Par ailleurs, les services proposés par les autorités locales et régionales ont un impact sur la qualité de l'emploi et de la vie professionnelle dans d'autres secteurs.

6. Recommandations du Comité

6.1. Le Comité souligne que dans l'état actuel des choses, les examens de la qualité prévus dans le document à l'examen doivent être compris avant tout en termes d'approche, comme le confirme la Commission elle-même. Il pourrait s'avérer judicieux de répartir le travail de développement sur plusieurs phases, qui permettront chacune de compléter et de réajuster progressivement les choix effectués précédemment. Une telle approche permettrait de démontrer que ni la politique en matière de qualité et ni les instruments y relatifs ne sont définitifs et universels, qu'ils contribuent à satisfaire les besoins multiples et changeants et peuvent être revus en fonction de ces besoins. Les efforts ne doivent pas se concentrer sur la récolte de paramètre communs dans les différents États membres, mais bien sur les mesures qui permettront une amélioration qualitative concrète des politiques sociales et de l'emploi au sein de l'Union européenne. Le Comité propose que les examens de la qualité prévus par la Commission soient également évalués du point de vue de l'autonomie nationale, régionale et locale.

6.2. Le Comité des régions estime que le document de la Commission n'accorde pas assez d'attention à l'importance de la politique sociale en tant que moteur de participation et facteur essentiel en termes de qualité de la vie, et qu'il faudrait combler cette lacune.

6.3. La qualité des emplois peu qualifiés mérite également une attention particulière. Les besoins des catégories défavorisées (chômeurs de longue durée, handicapés, personnes touchées par l'exclusion notamment) et leur intégration doivent être pris en considération dans l'évaluation de la qualité et de l'efficacité de la formation professionnelle et de la formation du personnel.

6.4. Les lignes directrices définies dans le cadre de l'approche commune fondée sur la qualité adoptée par la Commission pour les politiques économiques, sociales et de l'emploi doivent également se refléter dans les objectifs liés à la globalisation et dans les négociations menées dans ce domaine.

6.5. Selon le Comité des régions, le concept de qualité et les indicateurs y relatifs devraient clairement porter sur les facteurs structurels susceptibles sur lesquels il est possible d'agir au niveau communautaire et national grâce aux politiques sociales et de l'emploi. Si les indicateurs de qualité donnent une information sur le niveau moyen de développement des États membres et sont utiles dans le contexte du dialogue européen, une simple analyse pays par pays peut cependant donner une vision erronée de la réalité dans la mesure où ces indicateurs ne mettent pas en évidence les disparités régionales considérables qui existent au sein des États membres. Par ailleurs, le Comité rappelle que le concept de qualité dépend de facteurs culturels, et que le choix des indicateurs est toujours un peu subjectif. Ces considérations sont également valables pour l'interprétation des informations dans le cadre des processus de suivi.

6.6. Selon le Comité, il est important de faire une distinction entre les paramètres et indicateurs structurels d'une part et empiriques d'autre part, et de développer des canaux d'information afin de centraliser les opinions et les expériences des travailleurs et des citoyens.

6.7. Le Comité des régions rappelle que le développement régional est le résultat de l'interaction entre de nombreuses politiques. Dans ce contexte, il faudrait également analyser l'impact de la dimension de qualité des politiques économiques, sociales et de l'emploi sur le développement régional, mais surtout les possibilités de promouvoir le développement des régions accusant un certain retard.

6.8. Ce sont finalement des paramètres tels que le dynamisme des communes et des régions mais aussi les conditions de vie, la qualité de vie et la participation des consommateurs qui permettent d'évaluer la qualité et l'efficacité des politiques économiques, sociales et de l'emploi. C'est pourquoi il est essentiel de concevoir les différentes actions en fonction des réalités et des besoins locaux et régionaux. Afin de promouvoir le développement. il serait préférable de procéder à des études comparatives de structures de services similaires au niveau local, au niveau régional, sur le lieu de travail et dans les entreprises au lieu de comparer les services offerts à des valeurs moyennes communes ou à des indicateurs européens.

6.9. En fin de compte, c'est sur le lieu de travail que l'on peut le mieux évaluer concrètement la qualité de l'emploi (et la qualité de la vie professionnelle). Par conséquent, des indicateurs relatifs à la qualité de l'emploi au niveau local et régional ainsi que sur le lieu de travail doivent être développés dans le cadre d'une coopération entre les communes et les régions des différents pays. La définition de tels indicateurs pourrait par exemple s'inscrire dans le cadre de projets pilotes lancés dans différents pays au niveau régional, qui viseraient à la fois le développement d'indicateurs communs et la mise en évidence des meilleures pratiques en matière de qualité de l'emploi (possibilité de coopération dans le cadre du troisième pilier). Ces projets pilotes pourraient notamment porter sur les services actuellement proposés aux personnes âgées au sein d'une Europe confrontée au vieillissement de sa population.

6.10. Pour de nombreux facteurs, une analyse de la situation actuelle au niveau local apparaît vitale. La diffusion des informations relatives aux meilleures pratiques et les échanges d'expériences dans ce domaine, notamment en ce qui concerne la main-d'oeuvre subventionnée et les facilités accordées en terme d'accès à l'emploi aux personnes souffrant d'un handicap physique ou social, revêtent une importance cruciale pour le renforcement de la participation sur l'ensemble du territoire de l'Europe.

6.11. Afin de relever les défis posés par le processus de modernisation et le vieillissement de la population et d'améliorer à la fois l'efficacité et la qualité de l'emploi et de la vie professionnelle, il importe de développer des stratégies du personnel au sein des administrations régionales et locales, notamment grâce à des études sur les meilleures pratiques et à des échanges d'informations et d'expériences dans ce domaine.

Bruxelles, le 14 novembre 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 51 du 22.2.1999, p. 59.

(2) JO C 57 du 29.2.2000, p. 17.

(3) JO C 22 du 24.1.2001, p. 13.

(4) JO C 144 du 16.5.2001, p. 30.

(5) JO C 317 du 6.11.2000, p. 47.

(6) JO C 144 du 16.5.2001, p. 55.