Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit aux consommateurs"

(COM(2002) 443 final - 2002/0222 (COD))

(2003/C 234/01)

Le 8 octobre 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité CE, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 25 juin 2003 (rapporteur: J. Pegado Liz).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 91 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

RÉSUMÉ

Tout en reconnaissant le bien-fondé de l'initiative de la Commission visant à réviser la directive relative au crédit aux consommateurs, à laquelle si reproche il y a à faire, ce ne peut être que son retard, et tout en souscrivant à la nécessité d'une telle révision pour faire face aux transformations intervenues dans les secteurs que la directive entend réglementer et dans les objectifs fixés, le Comité économique et social européen ne peut émettre un avis favorable à l'approbation et à l'adoption de la proposition à l'examen au stade actuel. Il convient de la soumettre au préalable à des modifications profondes dictées essentiellement par la nécessité de:

- garantir sa compatibilité avec les dispositions contenues dans d'autres instruments législatifs communautaires qui traitent de matières connexes;

- procéder de manière détaillée à une simulation d'impact des mesures proposées, dans tous leurs aspects et dimensions, notamment en ce qui concerne les progrès dans la réalisation du marché unique des services financiers et le regain de confiance des consommateurs;

- perfectionner toute une série de dispositions prévues à la lumière des principes de proportionnalité et de nécessité, en s'assurant que le choix d'une harmonisation totale n'entraîne pas une diminution potentielle du niveau de protection des consommateurs, tel que garanti à l'heure actuelle par le maintien d'une clause minimale.

Il résulte de l'évaluation faite par le CESE que les aspects les plus importants, qui méritent un traitement plus conforme aux finalités de la proposition, sont les suivants:

- la base juridique utilisée pour l'adoption de la directive;

- son champ d'application, en référence tant aux matières incluses qu'aux éléments exclus;

- la façon dont elle utilise la méthode de l'harmonisation globale sans garantir le maintien d'un niveau élevé de protection des consommateurs;

- le fait qu'elle passe sous silence le phénomène du surendettement; comme si ce problème pouvait se résoudre par l'énumération, au demeurant inadéquate et dans certains cas disproportionnée, de toute une série d'obligations en matière d'information, en en supprimant d'autres vraiment essentielles;

- la nécessité d'approfondir la structure, le fonctionnement et les garanties d'utilisation des banques de données centralisées;

Il se pose par ailleurs toute une série de questions de technique juridique que l'on trouvera, énoncées de manière non exhaustive, dans la partie relative aux observations spécifiques.

1. Introduction: raison d'être de la directive

1.1. La proposition de directive que la Commission présente au Parlement européen et au Conseil, et qui doit obligatoirement recueillir l'avis du Comité économique et social européen (article 95 du Traité) répond à la nécessité de réviser la directive 87/102/CEE du 22 décembre 1986 modifiée successivement par les directives 90/68/CEE du 22 février 1990 et 98/7/CE du 16 février 1998.

1.1.1. En effet, depuis longtemps déjà différentes raisons, dont certaines sont reconnues dans l'exposé des motifs de la proposition tandis que d'autres sont mentionnées dans divers rapports et avis du CES(1), étaient régulièrement invoquées par la société civile et les autorités des États membres, à l'appui d'une révision de la directive de 1987(2) susmentionnée.

1.1.2. La Commission a souligné notamment:

a) la nécessité d'inclure de nouvelles formes de crédit à la consommation, inconnues en 1987;

b) la nécessité de rééquilibrer les droits et les obligations, tant des consommateurs que des prêteurs;

c) les difficultés techniques de pénétration dans les autres marchés.

1.1.3. À son tour, le CESE a identifié notamment:

a) l'accroissement du volume du crédit à la consommation;

b) l'apparition du phénomène du surendettement;

c) les disparités observées entre les réglementations et pratiques nationales quant à l'application de la directive de 1987 et de ses modifications;

d) l'incapacité pour le type de réglementation qu'est la directive d'assurer une comparabilité effective des coûts réels du crédit à la consommation (TAEG - taux annuel effectif global);

e) l'inexistence, au niveau communautaire, de paramètres permettant d'identifier de manière uniforme les phénomènes d'abus pour, le cas échéant, les prévenir et les réprimer;

f) la nécessité de concilier la réglementation relative au crédit avec la publication des directives récentes relatives aux transferts transfrontaliers (directive 97/5/CE du 27 janvier 1997), au commerce électronique (directive 2000/31/CE du 8 juin 2000) et aux ventes à distance de services financiers (directive 2002/65/CE du 23 septembre 2002).

1.1.4. Ces lacunes, parmi d'autres, du régime communautaire en matière de crédit à la consommation ont été jugées préoccupantes par une partie des États membres et la société civile, dans la mesure où elles:

a) sont à l'origine de différences profondes en ce qui concerne le niveau de protection des consommateurs et d'un faible indice de confiance des consommateurs à l'égard du marché unique des services financiers;

b) sont de nature à engendrer des distorsions de la concurrence et à déstabiliser le marché européen du crédit;

c) risquent d'empêcher le bon fonctionnement du marché intérieur dans le domaine des services financiers.

1.2. Le CESE approuve dès lors le grand objectif poursuivi par la proposition, à savoir "permettre la création d'un marché plus transparent, plus efficace et offrant un degré de protection des consommateurs tel que la libre circulation des offres de crédit puisse s'effectuer dans les meilleures conditions, tant pour les offreurs que pour les demandeurs".

En effet, l'importance du crédit à la consommation pour le développement du marché intérieur suppose, d'une part, la définition de règles de conduite à l'intention des différents intervenants, fondées sur la loyauté et la transparence et, d'autre part, l'établissement d'obligations réciproques d'information correcte et complète de la part tant des professionnels que des consommateurs.

1.3. Aussi le Comité est-il d'accord sur les orientations de base qui sous-tendent la directive, à savoir, en bref:

a) une meilleure définition du champ d'application de la directive;

b) la minimisation des risques pour le prêteur;

c) une meilleure information, tant du consommateur que de ses éventuels garants;

d) un partage plus équitable des responsabilités entre les différentes parties concernées;

e) l'établissement de règles communes en matière de récupération des crédits non payés.

1.4. Pour atteindre cet objectif conformément aux grandes lignes directrices énoncées plus haut, la proposition de directive propose, en résumé, d'introduire dans le régime actuel les principales innovations suivantes:

a) une tentative d'harmonisation maximale de manière à garantir un niveau élevé de protection des consommateurs et à garantir l'uniformité des régimes dans les différents États membres (articles 1er et 30);

b) l'extension personnelle de l'application du régime aux garants et aux intermédiaires du crédit (article 2, lettres d et f et articles 10, 23, 28 et 29);

c) l'extension du cadre matériel à toutes les formes de crédits aux consommateurs et à leurs garanties, tant personnelles que réelles, y compris les contrats de sûreté et de crédit relatifs à la prestation de services, à l'exception du crédit hypothécaire pour l'acquisition d'une habitation (articles 2 paragraphes b et e, 3 et 5);

d) le concept de "prêt responsable" (article 9) dans le souci de rendre les institutions financières responsables de l'évaluation des capacités de remboursement du consommateur/emprunteur et d'en informer le consommateur, client ou garant;

e) l'interdiction expresse de négocier des crédits en dehors des établissements commerciaux (article 5);

f) une nouvelle formule de calcul du taux annuel effectif global (article 12) qui englobe tous les coûts de crédits, de manière à garantir transparence et comparabilité;

g) le renforcement du rôle des informations à donner aux consommateurs, que ce soit avant ou au moment de la conclusion des contrats, conformément aux dispositions des directives 2000/31/CE du 8 juin 2000 relative au commerce électronique et 2002/65/CE du 23 septembre, relative aux ventes à distance de services financiers (articles 6, 10 et 21);

h) l'interdiction d'utiliser tout titre de crédits (lettre de change, billet à ordre, chèque antidaté) pour honorer une dette de façon abstraite (article 18);

i) l'introduction d'une obligation spéciale de fournir des conseils aux consommateurs parmi les différentes options de recours au crédit (article 6, paragraphe 3);

j) l'introduction d'un droit de rétractation d'un délai de 14 jours à compter du jour où un exemplaire du contrat de crédit est communiqué au consommateur (article 11);

k) l'obligation pour les États membres d'assurer l'existence d'une base centralisée de données ayant pour but de l'enregistrement des incidents de payement et l'accès à celle-ci, ainsi que l'obligation, qui résulte de la première, pour les organismes de crédit de consulter la base centralisée de données préalablement à tout octroi de crédit (article 8);

l) la responsabilisation des prêteurs quant au fait que les biens ou les services ne sont pas livrés ou fournis, ne le sont qu'en partie ou ne sont pas conformes au contrat y relatif, toutes les fois que le fournisseur de biens intervient simultanément à titre d'intermédiaire de crédits (article 19);

m) la définition d'un ensemble de clauses contractuelles générales considérées comme abusives, spécifiques aux contrats de crédit aux consommateurs (article 15), conformément aux recommandations formulées dans ce sens par le CESE(3).

2. Observations générales

2.1. Concernant les aspects mentionnés précédemment, le Comité soutient les innovations introduites dans le régime du crédit aux consommateurs, lesquelles reflètent notamment:

2.1.1. les progrès réalisés en ce qui concerne le régime institué par la directive 87/102/CEE, même après les modifications introduites par les directives 90/88/CEE et 98/7/CE;

2.1.2. l'amélioration sensible de la définition des instruments et des moyens d'information, que ce soit pour les prêteurs ou pour les emprunteurs et leurs garants;

2.1.3. le soin particulier avec lequel les différentes réalités actuelles du crédit aux consommateurs ont été définies et intégrées dans le nouveau dispositif, lesquelles pourraient toutefois être améliorées;

2.1.4. l'attention prêtée à la définition de notions fondamentales comme le "taux total prêteur", le "taux débiteur" et les "sommes perçues par le prêteur", même si la multiplication des concepts est de nature à semer la confusion dans l'esprit du consommateur, sans contribuer à la transparence de l'information;

2.1.5. les efforts en vue d'établir une méthode de calcul du TAEG qui soit effectivement transparente et comparable entre les différents États membres;

2.1.6. le caractère limité des exclusions au régime établi;

2.1.7. la consécration plus ferme du principe du devoir d'information par le prêteur du consommateur et du garant;

2.1.8. l'option de la suppression complète de l'utilisation de lettres de changes, billets à ordre et chèques comme moyen de garantie dans les contrats de crédit.

2.2. Cela étant, le Comité déplore que la Commission n'ait pas profité de la présente opportunité pour progresser plus avant vers son objectif et concrétiser les orientations fondamentales qu'elle a tracées, sous un certain nombre d'aspects qu'il considère comme tout aussi essentiels, à savoir:

2.2.1. la définition plus détaillée de la nature et du mode de fonctionnement des bases de données sur les incidents de paiement, avec l'établissement de règles uniformes afin de garantir les droits des consommateurs - droit de consulter, droit de rectifier, autorisation individuelle claire et sans équivoque, délimitation du cadre et des limites d'utilisation des données, etc.;

2.2.2. l'établissement sans équivoque d'une obligation d'indiquer le TAEG et d'autres éléments essentiels définissant le type de crédit octroyé dans toutes les formes de communication commerciale relative aux crédits à la consommation;

2.2.3. la tentative de définir certains types de contrats de crédit aux consommateurs en harmonisant les diverses formules d'octroi de crédits et en incluant certaines méthodes comme le "système de débits directs" combinant le financement accordé au débiteur et l'autorisation du débit en question;

2.2.4. une définition, au niveau de l'UE, des critères à utiliser pour définir les taux d'intérêt et des taux maximaux de remboursement, en fonction des mêmes variables, bien qu'il ne s'agisse pas nécessairement des mêmes montants dans l'absolu.

Compte tenu de son importance, c'est en effet une question qui mérite tout particulièrement d'être développée.

2.2.4.1. Le taux usuraire est un taux d'intérêt anormal relativement au taux d'intérêt fixé par la loi ou à l'honnêteté et à la loyauté en matière commerciale, de même qu'à la lumière des notions d'ordre public et de bonnes pratiques. Ce peut également être un taux imposé en tirant parti de l'état de nécessité dans lequel se trouve le demandeur du prêt.

2.2.4.2. La réglementation sur l'usure en tant que partie intégrante de l'ordre juridique qui régule l'organisation économique du marché, est dès lors considérée par les États comme relevant de l'ordre public. Par ailleurs, elle fait partie des règles d'intérêt général communautaire. En réalité, les prêteurs sont tenus de respecter la loi en vigueur de l'État d'accueil en ce qui concerne l'usure, en particulier dans les contrats transfrontaliers. Étant donné que la réglementation sur l'usure relève de l'ordre public, des conflits peuvent apparaître entre les différents ordres juridiques des États membres.

2.2.4.3. À charge du mouvement d'harmonisation de la réglementation sur l'usure, il est avancé que le respect du devoir d'information par les prêteurs, notamment de l'information sur le taux d'intérêt pratiqué, est suffisant en ce qu'il permet au consommateur de choisir. Toutefois, l'on a constaté que dans la pratique, l'usure se produit dans des situations où le consommateur n'a pas de liberté de choix. Il est également avancé que la réglementation de l'usure pourra conduire à un resserrement du marché, privant de crédit les consommateurs qui en ont le plus besoin. Il n'en reste pas moins vrai que les consommateurs se trouvant dans une situation difficile doivent être protégés contre les agissements des prêteurs les moins honnêtes.

2.2.4.4. En outre, avec l'introduction de la monnaie unique, les variations des différents taux d'intérêt pratiqués tendent à se réduire, favorisant l'harmonisation des législations en la matière.

2.2.4.5. Ainsi, le CESE estime qu'il est conseillé de réguler le marché en la matière, et cette intervention doit relever du niveau communautaire, en vue d'éviter des situations de distorsion et de restriction de la concurrence, considérant que le moyen le plus efficace pour ce faire peut être la fixation de taux maximaux pour les différentes modalités de crédit à la consommation.

2.2.5. Enfin, le CESE rappelle la nécessité de prévoir de manière intégrée des conditions particulières pour les consommateurs handicapés, notamment s'agissant de l'accès au crédit.

2.3. Le Comité profite de l'occasion pour rappeler à la Commission la nécessité de créer des mécanismes efficaces de protection des consommateurs dans le domaine du crédit hypothécaire pour l'achat d'un logement propre et permanent, crédit qui représente plus de 70 % de l'ensemble des crédits octroyés aux consommateurs.

2.4. Par ailleurs, le CESE ne peut s'empêcher de faire part de son désaccord quant au choix de certaines solutions et à la manière dont certaines situations ont été envisagées, qui ne lui apparaissent pas conformes à l'objectif proposé.

Il s'agit en l'occurrence:

2.4.1. de la base juridique retenue pour l'adoption de la proposition - article 95 du Traité - alors que, de par sa nature, elle n'est pas exclusivement en rapport avec la réalisation du marché unique. La base juridique devrait être l'article 153 du Traité, qui inclut les mesures dans le domaine de la réalisation du marché intérieur, mais va plus loin en termes de protection des intérêts économiques des consommateurs.

2.4.2. Par ailleurs, la façon dont la Commission prétend réaliser une harmonisation maximale, c'est-à-dire complète et impérative, sans opter pour un règlement et sans assurer le niveau le plus élevé possible de protection des consommateurs, mais en laissant au contraire à la discrétion des États membres la possibilité d'opter ou non pour des mesures d'application, alors qu'il s'agit d'aspects essentiels comme:

a) le renversement de la charge de la preuve (article 30 paragraphe 1, lettre b et article 33);

b) l'inclusion dans la publicité des taux débiteurs, du taux total prêteur et du TAEG (article 4);

c) le régime des sanctions (article 31);

d) le contenu des bases centralisées de données (articles 8, paragraphe 4 et 30, paragraphe 1, lettre a);

e) l'obligation de remettre un exemplaire du contrat de crédit au consommateur comme condition de sa validité (article 10);

or, ce faisant, on permet l'apparition de situations de nature à engendrer une différenciation effective des systèmes juridiques nationaux, qui pourront entraîner des distorsions de marché et des niveaux différents de protection du consommateur.

2.4.3. La proposition de directive s'inspire en outre d'une philosophie générale selon laquelle "la protection des consommateurs équivaut à l'information des consommateurs". Or, le CESE a défendu à maintes reprises que si l'information est essentielle, elle doit néanmoins être complétée par des modalités positives de protection et de défense des consommateurs. Il entend par là que si de telles mesures ne sont pas prévues expressément, la seule façon de garantir une protection adéquate des consommateurs sera de maintenir une clause minimale, éventuellement en référence à certains aspects spécifiques de la directive.

2.4.4. Des mesures renforcées de conseil aux consommateurs ayant un niveau de ressources financières et de connaissances moins élevé, par le biais de moyens adéquats, font également défaut et il aurait lieu par conséquent d'en prévoir.

2.4.5. De même, il n'est pas suffisamment fait référence au phénomène du surendettement(4), comme si cette situation était totalement étrangère à la question du crédit à la consommation et pouvait se résoudre simplement avec l'accomplissement des obligations en matière d'information que la proposition entend imposer, alors que chacun sait que l'absence persistante de volonté de la Commission de soumettre des propositions d'harmonisation législative dans ce domaine a contribué à aggraver les disparités entre les régimes nationaux, empêchant ainsi la réalisation effective du marché intérieur, sans oublier que ces disparités ne feront que s'accentuer avec l'adhésion de nouveaux États, dans lesquels le phénomène prend déjà de l'ampleur.

2.4.6. Le maintien de la possibilité de réclamer une indemnité pour un remboursement anticipé sans définir de façon précise des conditions dans lesquelles elle peut devenir effective, mais en laissant au contraire aux États membres le soin de déterminer une telle indemnité de manière à ce qu'elle soit "objective, équitable et calculée sur la base des principes actuariels" est tout aussi inacceptable (article 16). Cela est susceptible de produire non seulement des différences considérables de traitement entre les consommateurs, mais aussi des distorsions du marché du crédit entre les différents pays.

2.4.7. D'une manière générale, on ne saurait davantage accepter la définition de paramètres qui, parce qu'il s'agit d'une harmonisation maximale, ne pourront pas être dépassés par les États membres et qui consacrent des formules de protection des consommateurs d'un niveau inférieur à ce qui est déjà pratiqué dans différents États membres, cas, par exemple, de l'obligation de restitution des sommes majorées d'intérêts suite à l'exercice du droit de rétractation ou de la disparition de la mention obligatoire du TAEG dans la publicité.

2.4.8. En outre, la proposition présente de manière dispersée et non systématique quelques notions visant la responsabilisation des intermédiaires de crédit dans certaines situations.

2.4.8.1. Le CESE estime que la réglementation de l'intervention des intermédiaires de crédit est une priorité et doit être menée à bien, à l'instar de ce qui a été fait pour les intermédiaires d'assurances(5).

2.4.8.2. Plusieurs raisons étayent cette position. Tout d'abord, le fait que les intermédiaires occupent une place importante dans la relation de consommation, dès lors qu'ils assurent l'intermédiation dans les relations entre le prêteur et le consommateur.

Par ailleurs, la réglementation de leur intervention est très hétérogène, variant d'un ordre juridique national à l'autre. De plus, la jurisprudence des tribunaux européens n'est pas consensuelle en ce qui concerne la responsabilité des intermédiaires, notamment en matière de commerce électronique et de ventes à distances.

2.4.9. En ce qui concerne le champ d'application, on ne peut accepter la suppression d'une limite minimale de crédit pour l'application de la réglementation à l'examen, dans la mesure où cela pourra avoir un effet dissuasif sur l'octroi de microcrédits à la consommation pour l'acquisition de biens ou de services de première nécessité, en raison du caractère disproportionné des exigences de la directive par rapport aux intérêts concernés.

2.4.9.1. Le Comité suggère ainsi de reprendre le principe visé au paragraphe 1er de l'article 2 de la directive antérieure, assorti d'une définition d'un seuil minimal d'application de 500 EUR.

2.4.10. Par ailleurs, le maintien dans le champ d'application de la directive de la forme contractuelle de certains types de crédit à la consommation, notamment le contrat de leasing, requiert une disposition permettant d'adapter certains effets de la directive à la spécificité de leur régime juridique propre, en ce qui concerne certains aspects comme le droit de rétractation, le calcul de TAEG, le plan d'amortissement, le remboursement anticipé ou la restitution du bien en cas de non-respect du contrat.

2.5. Enfin, il existe des doutes sérieux quant à la compatibilité de certaines dispositions de la proposition, ou du moins quant à leur interprétation possible, par rapport aux dispositions d'autres directives, notamment celles relatives à la protection des données, aux ventes à distance, au commerce électronique, à la commercialisation à distance des services financiers et aux clauses abusives, ce dernier aspect devant être analysé attentivement du point de vue technico-juridique.

3. Observations spécifiques

3.1. Définitions

3.1.1. Définition de l'intermédiaire de crédit (article 2, alinéa d))

Il conviendrait de rédiger comme suit la définition de la notion d'intermédiaire de crédit visé à l'article 2 d) de la directive:

"'Intermédiaire de crédit': toute personne physique ou morale qui, contre rémunération, exerce à titre habituel une activité d'intermédiation consistant à présenter ou à proposer des contrats de crédit, à réaliser d'autres travaux préparatoires à leur conclusion ou à les conclure."

3.1.2. Définition du contrat de sûreté (article 2, alinéa e))

Dans la définition du contrat de sûreté, il faut préciser que lors de sa formalisation, il peut être intégré dans le contrat de crédit-même, ce qui ne ressort pas clairement du texte.

3.1.3. Définition du prélèvement de crédit (article 2, alinéa m))

L'expression "prélèvement de crédit" doit correspondre au moment du (des) prélèvement(s) effectifs(s) du (des) montant(s) du crédit et non à la "mise à disposition du consommateur" de celui-ci.

3.2. Champ d'application (contrats exclus)

3.2.1. Supprimer l'expression "en une seule fois", à l'alinéa c) de l'article 3.

3.2.2. Supprimer la lettre d) du paragraphe 2 de l'article 3, ou rendre dûment explicite que les conditions prévues au i), ii) et iii) sont cumulatives.

3.3. Information précontractuelle

3.3.1. Publicité (article 4)

Imposer l'obligation d'indiquer le taux annuel effectif global et le taux total prêteur dans toutes les formes de communication commerciale relatives au crédit aux consommateurs.

3.3.2. Interdiction de la négociation de contrats de crédit en dehors des établissements commerciaux (article 5)

Rendre explicite que l'interdiction se réfère uniquement aux "offres non sollicitées".

3.3.3. Information préalable (article 6)

3.3.3.1. Supprimer l'exclusion prévue au paragraphe 4 ou sinon, clarifier tout du moins l'expression "qui n'interviendront qu'à titre accessoire" qui est équivoque et doit être clarifiée;

3.3.3.2. Remplacer "se necessário" aux 1er et 2e alinéas de l'article 6 (version portugaise) par "se for caso disso";

3.3.3.3. Remplacer l'expression "de ses avantages et, le cas échéant, de ses inconvénients" par "de ses aspects spécifiques et de ses caractéristiques" au paragraphe 2, deuxième alinéa de l'article 6;

3.3.3.4. Remplacer "eventualmente" par "se for caso disso" à l'alinéa 3 de l'article 6;

3.3.3.5. Remplacer l'expression "avantages et désavantages afférents au produit" par l'expression "aspects intéressants et caractéristiques du produit" (alinéa 3 de l'article 6).

3.4. Consultation de la base centralisée de données (article 8)

3.4.1. La directive doit établir clairement les conséquences de la non-consultation de la base centralisée et de la non-prise en compte des données figurant dans cette base, en termes de responsabilité du prêteur(6), de manière à garantir le caractère effectif de l'obligation de consultation.

3.4.2. Il faut également prendre en considération la réalité du microcrédit, en fixant un montant minimal à partir duquel la consultation des bases de données est obligatoire, au cas où ne serait pas retenu le seuil minimal recommandé au paragraphe 2.4.9.1.

3.4.3. L'obligation de communiquer au consommateur le résultat de la consultation devra être assortie du droit de rectification par le consommateur, passible d'une sanction appropriée en cas de non-exécution.

3.4.4. La destruction immédiate et automatique des données recueillies peut empêcher la définition du profil du client et par conséquent le conseil à celui-ci des produits plus adéquats.

3.4.4.1. Le CESE suggère de rendre ce dispositif compatible avec les dispositions de l'Accord de Bâle révisé, établissant un délai maximal pour la conservation des données, sauf si le consommateur manifeste sa volonté de les voir immédiatement détruites.

3.5. Emprunt responsable (article 9)

3.5.1. L'expression "il est censé" manquant de rigueur juridique, il convient de la remplacer par "l'on présume", ce qui inverse la charge de la preuve.

3.5.2. Ajouter le paragraphe suivant:

"De même, on escompte que le consommateur et le garant ont l'un et l'autre décrit fidèlement leur situation financière".

3.6. Information à mentionner dans le contrat de crédit et de sûreté (article 10)

3.6.1. L'obligation de fournir un exemplaire du contrat au consommateur doit être consacrée comme étant une condition de validité du contrat.

3.7. Droit de rétractation (article 11)

3.7.1. Au paragraphe 1, remplacer l'expression "est communiqué aux consommateurs" par "réceptionné par le consommateur".

Le délai ne pourra commencer à courir qu'à compter de la date de réception confirmée.

3.7.2. Il est indispensable de clarifier la rédaction du paragraphe 3, notamment en ce qui concerne la possibilité de la cession du bien, laquelle ne semble avoir de sens qu'en référence aux crédits liés à la vente de biens.

3.7.2.1. L'on accepte, en principe, la règle selon laquelle le contrat financé ne doit pas être sujet aux effets de la rétractation de son acceptation du contrat de crédit, mais il importe de prévenir les situations de fraude de la part du consommateur de mauvaise foi.

3.7.2.2. L'option consistant à retenir la propriété du bien financé jusqu'à l'expiration du délai de rétractation, indépendamment du transfert de la possession au consommateur compromet la règle du transfert de propriété, en raison du caractère synallagmatique de la transaction, ce qui n'est pas opportun compte tenu du principe de subsidiarité qui régit ce domaine.

Il semble plus approprié de faire dépendre l'exercice du droit de rétractation par rapport au contrat de crédit de la preuve du paiement préalable du bien financé ou du remboursement effectif du crédit si celui-ci a été accordé directement à l'acheteur-consommateur du bien acquis.

3.8. Remboursement anticipé (article 16)

3.8.1. La proposition maintient la possibilité d'exiger du consommateur le versement d'une indemnité dont les limites ne sont pas définies avec la rigueur et l'objectivité nécessaires.

3.8.1.1. La solution proposée sera celle de l'élimination de la possibilité de demander une quelconque indemnité.

3.8.1.2. Dans le cas contraire, il faudra prévoir que la possibilité d'indemnité en cas de remboursement anticipé doit être préalablement déterminée dans le contrat de crédit et se limiter exclusivement aux frais d'initialisation et de gestion du crédit, dont la charge sera répartie sur l'ensemble des échéances, aux risques de taux du refinancement du prêteur et aux risques de devoir replacer les capitaux à un taux inférieur. En outre, il faudra prévoir des pénalités limitées pour les cas où un nouvel accord de crédit est passé en vue du paiement du crédit antérieur.

3.9. Responsabilité solidaire (article 19)

3.9.1. Le dispositif doit être complété avec ce qui est établi au paragraphe 2 de l'actuel article 11 de la directive 87/102/CEE(7).

3.9.2. Remplacer "compensar" par "indemnizar" au 2e alinéa de l'article 19.

3.10. Exécution du contrat de garantie (article 23)

3.10.1. Il apparaît nécessaire de clarifier la notion d'"agir" du deuxième paragraphe de cet article, de manière à ce qu'il soit évident qu'il s'agit ici d'une demande en justice. Par ailleurs, le délai proposé doit être ramené à 30 jours.

3.10.2. De même, il n'est pas légitime que le paragraphe 3 limite le montant garanti au solde restant dû du crédit et aux arriérés exigibles, étant donné que la garantie doit pouvoir couvrir tout montant imputable au consommateur du fait de son non-respect du contrat (par exemple, les frais d'exécution).

3.11. Harmonisation maximale (article 30)

3.11.1. La question de l'harmonisation maximale et les conditions du soutien du CESE à cette solution ont été mentionnées antérieurement, dans les observations générales.

3.11.2. Il importe seulement de signaler ici que, conformément à ce qui est dit au paragraphe 3.13 concernant l'article 33, il y a lieu de supprimer l'alinéa b) de l'article 30.

3.12. Sanctions (article 31)

3.12.1. La question de fond du régime de sanctions a été traitée dans les observations générales.

3.12.2. Concernant cet article, il faut juste dire que les phrases:

"Les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. Elles peuvent notamment prévoir la perte d'intérêt et de frais ..."

doivent être remplacées par:

"Les sanctions ainsi prévues doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives et prévoir la perte d'intérêt et de frais ...".

3.13. Charge de la preuve (article 33)

3.13.1. Remplacer l'expression

"les États membres peuvent prévoir que la charge de la preuve ..."

par

"Les États membres doivent prévoir que la charge de la preuve ...".

4. Conclusions

4.1. La proposition de directive vise à répondre à un ensemble d'attentes et de besoins en matière de protection des consommateurs, notamment l'élargissement du champ d'application aux contrats de sûreté, la prévision de nouvelles formes de crédit, mais également la clarification de concepts essentiels dans la relation de crédit, dans la mesure où cela peut contribuer à améliorer la confiance des consommateurs dans le marché unique de services financiers.

4.2. L'on regrette toutefois que cette initiative de révision n'ait pas été précédée d'une simulation permettant de confirmer l'impact de son adoption en termes de marché (volume de transactions, montants et types de crédit, etc.), tant du côté de la demande que de celui de l'offre.

4.3. L'on n'accepte pas, en outre, le fait que le la préoccupation principale de la proposition continue d'être, comme pour la directive 87/102/CEE, le développement du marché intérieur, et que la protection des consommateurs ne soit importante que dans la mesure où elle peut garantir la promotion de la libre circulation de l'offre de crédit, sans constituer une fin en soi mais uniquement à titre d'instrument de développement du marché intérieur

4.3.1. Aussi est-il suggéré d'opter pour l'article 153 du Traité comme base juridique pour la proposition.

4.4. Par ailleurs, certaines mesures ponctuelles ayant un impact sur la question du surendettement, notamment celles qui concernent le principe du prêt responsable, le devoir de conseil, la réglementation du droit de rétractation, le devoir de remettre au consommateur un plan d'amortissement et la réglementation du recouvrement extrajudiciaire sont jugées positives.

4.5. Il eût été souhaitable néanmoins de saisir l'occasion pour aller plus loin, en prévoyant des mécanismes d'intervention en vue de faire face à des situations déclarées de surendettement.

4.6. De plus, la proposition ne régule toujours pas un pan substantiel du crédit, elle ne prévoit pas de réglementation de l'usure, elle ne définit toujours pas une typologie des contrats et elle maintient la déresponsabilisation des intermédiaires de crédit.

4.7. L'on peut même constater un recul par rapport au régime antérieur à différents égards, notamment la disparition de la mention obligatoire du TAEG dans la publicité, ce qui retire au consommateur la possibilité de comparer les prix du crédit avant la phase de négociation de celui-ci. Enfin, dans l'ensemble, le régime proposé est à de multiples égards moins protecteur que celui déjà en vigueur dans différents États membres.

4.8. L'on ne saurait accepter que le fait d'imposer des devoirs d'information au prêteur se traduise par sa déresponsabilisation à l'égard du consommateur, ne serait-ce que parce que ces mêmes devoirs n'épuisent pas la protection du consommateur.

4.9. Il est de plus recommandé que l'application effective du régime de la proposition de directive dans le marché intérieur soit complétée par un volet formation, notamment des intermédiaires de crédit en général, et des commerçants en particulier, mais également des consommateurs, en particulier ceux qui ont un niveau de connaissances moins élevé, pour lesquels le conseil personnalisé et l'éducation dès les niveaux les plus élémentaires de la scolarité jouent un rôle décisif pour la compréhension des mécanismes et des conséquences du recours au crédit à la consommation, notamment en ce qui concerne une gestion prudente du budget familial.

4.10. Il est également recommandé que l'étude d'impact mentionnée au paragraphe 4.2 s'étende désormais aux pays en voie d'adhésion, et suggéré que cette étude, qui sera réalisée par la Commission et soumise au CESE et au Parlement européen, comporte les éléments suivants:

- l'impact économique du régime proposé sur le secteur bancaire, le commerce et l'industrie;

- l'impact sur les consommateurs, en particulier, sur les consommateurs les plus défavorisés;

- une étude sur l'effet de la proposition sur l'éventuel développement du commerce transfrontalier.

4.11. L'option de l'harmonisation maximale ne doit être soutenue que si elle correspond à un alignement effectif sur le niveau le plus élevé possible de protection des consommateurs et à condition qu'elle ne se traduise pas par une diminution réelle des garanties, contrairement à ce qui ressort de la proposition.

4.12. Il est en outre suggéré de maintenir la clause minimale, assortie d'une définition précise des domaines dans lesquels les États membres peuvent protéger de manière plus appropriée les consommateurs dans les relations de crédit à la consommation.

4.13. En résumé et dans l'état actuel de la directive, il est recommandé au Conseil et aux États membres de ne pas l'adopter tant que la Commission n'aura pas reconsidéré comme il se doit les solutions présentées, à la lumière notamment des observations du CESE, vérifié la compatibilité des principes de la proposition avec les dispositions contenues dans d'autres instruments communautaires qui traitent de matières connexes et évalué de manière détaillée l'impact des mesures suggérées, sous tous leurs aspects et en termes de portée, en particulier en ce qui concerne les progrès dans la réalisation du marché unique des services financiers et un regain effectif de confiance des consommateurs dans l'utilisation de ces services au niveau transfrontalier.

Bruxelles, le 17 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Soulignons, parmi les plus importants:

- le rapport d'information sur le "Surendettement des familles";

- l'avis relatif au "Surendettement des familles", JO C 149 du 21.6.2002;

- l'avis sur la proposition de directive modifiant la directive 87/102/CEE, JO C 337 du 31.12.1988;

- l'avis sur le Livre vert intitulé "Services financiers: répondre aux attentes des consommateurs", JO C 56 du 24.2.1997;

- l'avis sur la proposition de directive relative à certains aspects juridiques du commerce électronique, JO C 169 du 16.6.1999;

- l'avis sur le rapport d'application de la directive 90/88 et de la proposition de directive modifiant la directive 87/102/CEE, elle-même modifiée par la directive 90/88/CE, JO C 30 du 30.1.1997;

- l'avis sur la proposition de directive relative à la commercialisation à distance de services financiers, JO C 169 du 16.6.1999.

(2) L'on retiendra parmi les principaux événements ayant mis en évidence cette nécessité de révision:

- l'audition tenue avec des experts gouvernementaux le 4 juillet 2001 et avec des organisations de consommateurs le 5 juillet 2001 à Bruxelles (centre Borschette);

- l'audition organisée par le CES à Stockholm le 18 juillet 2001;

- la conférence organisée par le Conseil national italien des consommateurs et des usagers, tenue à Milan le 2 juillet 2001;

- le colloque sur "Les crédits à la consommation et l'harmonisation communautaire" organisé par la présidence belge à Charleroi les 13 et 14 novembre 2001.

(3) Cf. Avis sur le rapport de la Commission sur l'application de la directive 93/13/CE du Conseil du 5 avril 1993 (JO C 116 du 20.4.2001) et avis sur les consommateurs et le marché des assurances (JO C 95 du 30.3.1998).

(4) Fait l'objet des avis du CESE mentionnés dans la note 1.

(5) Directive 2002/92/CE du Parlement européen et du Conseil, du 9 décembre 2002, JO L 9 du 15.1.2003 sur cette proposition de directive, (JO C 221 du 7.8.2001).

(6) Cf. à cet égard Bernd Stauber, "La consécration légale d'un devoir de diligence du donneur de crédit" in "La responsabilité du donneur de crédit aux particuliers", Observatoire du Crédit et de l'Endettement, octobre 1996 et "La prévention du surendettement du consommateur: la nouvelle approche de la LCC 2001", in "La nouvelle loi fédérale sur le crédit à la consommation", Éd. CEDIDAC, n° 51, Lausanne 2002.

(7)

"2. Le consommateur a le droit d'exercer un recours à l'encontre du prêteur lorsque,

a) en vue de l'achat de biens ou l'obtention des services, le consommateur conclut un contrat de crédit avec une personne autre que le fournisseur des biens ou le prestataire des services et

b) il existe entre le prêteur et le fournisseur des biens ou le prestataire des services un accord préalable aux termes duquel un crédit est octroyé exclusivement par ce prêteur aux clients de ce fournisseur ou prestataire pour l'acquisition de biens ou l'obtention de services fournis par ledit fournisseur ou prestataire et

c) le consommateur visé au point a) obtient son crédit en vertu de cet accord préalable et

d) les biens ou les services faisant l'objet du contrat de crédit ne sont pas livrés ou fournis ou ne le sont qu'en partie ou ne sont pas conformes au contrat y relatif et

e) le consommateur a exercé un recours contre le fournisseurs ou prestataire sans obtenir satisfaction comme il y avait droit".