GLOSSAIRE

Autorité de gestion : autorité désignée par l’État membre pour gérer un programme. Elle peut choisir de déléguer des tâches à des organismes intermédiaires.

Autorité de paiement : autorité désignée par l’État membre pour établir et soumettre les demandes de paiement à la Commission, ainsi que pour en recevoir les paiements.

Contrôles de premier niveau (contrôles prévus à l’article 4 du règlement) : procédures appliquées par l’entité responsable de la gestion d’un programme, en vertu de l’article 4 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission. L’objectif est de vérifier la réalité des dépenses déclarées ainsi que d’assurer le respect des règles nationales et de l’UE en vigueur. Ces règles concernent notamment l’éligibilité des dépenses au titre du programme en cause, la passation des marchés publics et les aides d’État. Les contrôles de premier niveau font partie des systèmes de gestion et de contrôle.

Contrôles de second niveau (contrôles par sondage ou contrôles visés à l’article 10 du règlement) : contrôles effectués par une entité indépendante des autorités de gestion et de paiement, conformément aux dispositions de l’article 10 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission. Ils visent à vérifier le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle mis en place et, de manière sélective, les déclarations de dépenses établies aux différents niveaux. Les contrôles sont effectués sur la base d’un échantillon représentatif des projets approuvés. Ils doivent porter sur au moins 5 % des dépenses totales éligibles déjà déclarées à la Commission et être étalés de façon régulière sur toute la durée de la période de programmation. Les résultats de ces contrôles sont portés à la connaissance de la Commission dans des rapports annuels (les rapports établis en vertu de l’article 13) et servent de base à l’établissement de la déclaration de clôture d’un programme. Les contrôles de second niveau font partie des systèmes de gestion et de contrôle.

Correction financière : procédure consistant à rejeter des dépenses déjà remboursées à un État membre par la Commission, parce qu’elles se sont avérées irrégulières. Lorsque les États membres procèdent eux-mêmes à de telles corrections, ils peuvent substituer d’autres dépenses éligibles aux montants entachés d’irrégularité. Si les États membres ne les effectuent pas, la Commission peut imposer des corrections financières. Dans ce cas, les dépenses irrégulières ne peuvent pas être remplacées par des dépenses éligibles, ce qui entraîne une réduction de la contribution nette des Fonds structurels.

Déclaration de clôture : opinion émise par l’organisme de clôture sur la validité de la demande finale de paiement et du certificat final de dépenses présentés pour un programme cofinancé par les Fonds structurels. De nombreuses insuffisances en matière de gestion et de contrôle ou une fréquence élevée d’irrégularités devraient avoir pour effet une opinion défavorable. En cas de fréquence élevée d’irrégularités, l’opinion devra y faire référence et donner une estimation de l’étendue du problème ainsi que de son incidence financière.

Dépense irrégulière : dépense qui est inéligible parce qu’elle n’est pas conforme aux règles nationales et/ou de l’Union européenne (UE) ou qui est surestimée.

Fonds européen de développement régional (FEDER) : l’un des Fonds structurels, qui vise à renforcer la cohésion économique et sociale en rétablissant les principaux équilibres régionaux par l’aide au développement et à l’ajustement structurel des économies régionales. Il soutient également la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale. Les interventions du FEDER sont mises en œuvre au moyen de programmes intégrant un grand nombre de projets.

Fonds social européen (FSE) : l’un des Fonds structurels, qui vise à renforcer la cohésion économique et sociale en améliorant l’emploi et les perspectives d’emploi, en encourageant un niveau élevé d’emploi ainsi qu’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi. Les interventions du FSE sont mises en œuvre au moyen de programmes intégrant un grand nombre de projets.

Fonds structurels : le principal instrument politique utilisé par l’Union pour réaliser les objectifs de cohésion économique et sociale inscrits dans le traité. Le FEDER et le FSE sont deux Fonds structurels.

Mesures correctrices : mesures demandées par la Commission après la détection de déficiences affectant les systèmes de gestion et de contrôle. Elles consistent à appliquer des corrections financières aux dépenses déjà déclarées à la Commission ainsi qu’à modifier les systèmes pour les rendre efficaces.

Organisme de clôture : organisme responsable de l’établissement de la déclaration de clôture à la fin de la période de programmation, qui peut être le même que celui chargé des contrôles de second niveau.

Période de programmation : cadre pluriannuel dans lequel les dépenses des Fonds structurels sont planifiées et effectuées, par exemple la période 2000-2006.

Procédure de clôture : sur la base d’une déclaration de clôture, liquidation des engagements de l’UE restant à liquider pour un programme par le paiement du solde en faveur de l’État membre ou l’établissement d’une note de débit. La liquidation définitive ne préjuge en rien du droit de la Commission à procéder ultérieurement à des corrections financières.

Programme opérationnel et document unique de programmation, appelés "programmes" dans le rapport : documents élaborés au niveau central ou régional d’un État membre et approuvés par la Commission, qui doivent se présenter sous la forme d’un ensemble cohérent de priorités s’articulant autour de mesures. Les projets à cofinancer au titre des Fonds structurels doivent relever du champ d’application d’une mesure. Un cadre communautaire d’appui (stratégie et actions prioritaires des Fonds structurels et de l’État membre à mettre en œuvre dans le cadre de divers programmes) et un programme opérationnel peuvent fusionner en un "document unique de programmation". Un budget, constitué de fonds publics nationaux, régionaux et locaux, d’une part, et du cofinancement des Fonds structurels, d’autre part, est établi pour chaque programme.

Rapport Article 13 : rapport annuel établi conformément aux dispositions de l’article 13 du règlement (CE) no 438/2001 de la Commission; il fait état des résultats des contrôles de second niveau et est adressé à la Commission.

Systèmes de gestion et de contrôle : systèmes mis en place pour gérer et contrôler le concours octroyé au titre des Fonds structurels et administré par les États membres. Ils doivent assurer la bonne gestion financière des Fonds structurels et fournir une assurance suffisante quant à l’exactitude, à la régularité et à l’éligibilité des déclarations de dépenses présentées à la Commission.

Taux d’erreur : rapport entre les dépenses irrégulières détectées et les dépenses totales contrôlées.

SYNTHÈSE

I. Lorsque des déficiences significatives sont détectées dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres, l’objectif de la Commission est de veiller à ce que les irrégularités relevées dans le passé soient corrigées et que les systèmes soient améliorés à l’avenir. À cette fin, la Commission peut:

a) demander aux États membres d’appliquer des corrections financières en fonction de l’importance des irrégularités décelées dans les dépenses déjà déclarées à la Commission et remboursées par celle-ci. Lorsqu’un État membre refuse d’appliquer une correction financière, la Commission peut l’imposer;

b) demander aux États membres de mettre en œuvre des mesures correctrices de manière que les dépenses restant à déclarer soient traitées par des systèmes efficaces capables de prévenir ou de détecter et de corriger les irrégularités;

c) suspendre les paiements jusqu’à ce que les corrections nécessaires soient effectuées.

II. L’audit de la Cour s’est principalement fondé sur l’examen de 40 programmes dans lesquels des déficiences majeures avaient été détectées. Il visait à évaluer si la Commission avait traité de manière satisfaisante les déficiences décelées dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres et notamment si la Commission:

a) avait mis en place les mesures correctrices appropriées;

b) avait veillé à ce qu’elles soient mises en œuvre en temps opportun;

c) s’était suffisamment assurée que ses mesures avaient donné lieu à des corrections financières appropriées en ce qui concerne les irrégularités passées et permis d’améliorer les systèmes pour empêcher que d’autres irrégularités ne se produisent.

III. Globalement, la Cour estime que:

a) la Commission prend généralement les mesures appropriées lorsque des déficiences sont détectées dans les systèmes de gestion et de contrôle, mais que le processus menant à leur mise en œuvre est long;

b) la Commission a dans une certaine mesure réussi à faire appliquer correctement les corrections financières;

c) le degré d’assurance obtenu par la Commission a été variable lorsqu’il s’est agi de savoir si ses actions avaient permis d’améliorer les systèmes de gestion et de contrôle nationaux;

d) les autorités des États membres ont été en mesure de remplacer les dépenses inéligibles et rejetées par de nouvelles dépenses, et ont pu disposer d’une réserve pour pouvoir compenser d’autres corrections financières.

IV. La Cour formule les recommandations suivantes:

a) s’agissant de la mise en œuvre de mesures correctrices, il conviendrait que la Commission:

- réduise la durée de la procédure administrative entre la détection des déficiences et la mise en œuvre des mesures correctrices;

- accorde davantage la priorité à ses travaux d’audit sur les autorités d’audit, afin de s’assurer qu’elles établissent de manière incontestable les taux d’erreur et, par suite, que les corrections financières puissent être appliquées sur la base de ces derniers;

- diffuse des listes de contrôle qui feront office de meilleures pratiques à suivre par les autorités des États membres pour leurs contrôles de premier niveau;

- s’assure que les corrections financières appliquées avant la clôture couvrent bien toutes les dépenses encourues relevant de systèmes de gestion et de contrôle déficients;

b) s’agissant du remplacement des dépenses inéligibles, la Commission, le Conseil et le Parlement européen devraient:

- revoir, lors des discussions sur les futurs plans de dépenses en matière de cohésion, s’il convient de modifier de quelque manière que ce soit les dispositions relatives aux possibilités de substitution des dépenses déclarées inéligibles, de manière à augmenter la valeur ajoutée apportée par les fonds européens.

INTRODUCTION

FONDS STRUCTURELS

1. Les Fonds structurels représentent environ un tiers du budget de l’UE. Le tableau 1 présente les ressources financières allouées aux Fonds principaux pour les périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013 (au 3 janvier 2012).

2. La Commission et les États membres se partagent la gestion des dépenses relevant des Fonds structurels [1]. Les États membres élaborent des programmes pluriannuels qui sont évalués et approuvés par la Commission, puis mis en œuvre par les États membres. La Commission doit s’assurer de l’existence et du bon fonctionnement de systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres, de manière que les fonds de l’UE soient utilisés de façon régulière et efficace. La Commission est responsable en dernier ressort de l’exécution du budget de l’UE [2].

TABLEAU 1

RESSOURCES FINANCIÈRES ALLOUÉES AUX FONDS STRUCTURELS

Source: Base de données InfoView de la Commission.

(en milliards d’euros) |

| 2000-2006 | 2007-2013 |

| Enveloppe totale [9999] | Montant payé aux États membres | Enveloppe totale [9999] | Montant payé aux États membres |

Fonds européen de développement régional (FEDER) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Fonds social européen (FSE) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. Le système de gestion et de contrôle pour la période 2000-2006 est schématisé ci-après (figure) et décrit dans les points suivants. L’organisation pour la période 2007-2013 avait pour but de renforcer ce système [3]. Les différences importantes dans le cadre du présent rapport seront signalées dans la partie appropriée.

FIGURE

GESTION ET CONTRÔLE D’UN PROGRAMME RELEVANT DES FONDS STRUCTURELS

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4. Les projets individuels proposés par les promoteurs de projet [4] sont évalués et approuvés par l’autorité de gestion du programme ou, sous son autorité, par des organismes intermédiaires. Les dépenses encourues pendant la mise en œuvre sont régulièrement communiquées à l’autorité de gestion, qui est également responsable des contrôles de premier niveau. Ces contrôles visent à garantir la légalité et la régularité des dépenses.

5. Les dépenses encourues par les différents promoteurs de projet sont ensuite consolidées et transmises à l’autorité de paiement, qui est chargée de la certification des déclarations de dépenses adressées à la Commission. L’autorité de paiement doit s’assurer que l’autorité de gestion s’est convenablement acquittée de ses tâches et que la déclaration ne contient que des dépenses légales et régulières. Se fondant sur la déclaration de dépenses certifiée, la Commission verse aux États membres le montant du cofinancement provenant des Fonds structurels [5].

6. Une entité, qui doit être indépendante des autorités de gestion et de paiement, est responsable des contrôles de second niveau conçus pour vérifier l’efficacité des systèmes en place ainsi que les déclarations de dépenses établies aux différents niveaux. Les résultats, dont souvent, notamment vers la fin de la période 2000-2006, les taux d’erreur pour les dépenses vérifiées, sont communiqués annuellement à la Commission dans le cadre des rapports dits "Article 13" [6].

7. À l’issue de la période de programmation, la Commission et les États membres régularisent les comptes des programmes de manière définitive dans le cadre de la procédure de clôture. Pour commencer, les documents de clôture relatifs aux programmes sont soumis à la Commission, au plus tard 15 mois après la fin de la période de programmation [7]. Ces documents comportent une déclaration de clôture dans laquelle l’organisme de clôture, qui peut être le même que l’organisme indépendant, doit fournir une opinion sur la légalité et la régularité des dépenses finales figurant dans la déclaration certifiée. Cette opinion se fonde principalement sur le taux d’erreur établi au niveau du programme grâce aux contrôles de second niveau effectués pendant la période de programmation par l’organisme indépendant.

DÉFICIENCES DES SYSTÈMES ET MESURES CORRECTRICES

8. Les exigences relatives aux systèmes de contrôle dans les États membres (comme la désignation d’un certain nombre d’organismes et les contrôles à effectuer) ont été fixées pour la première fois dans le courant de la période de programmation 1994-1999 [8]. Elles ont encore été renforcées par la suite dans les règlements relatifs aux périodes de programmation suivantes.

9. Les systèmes sont efficaces lorsqu’ils permettent de prévenir ou de détecter et de corriger les dépenses irrégulières. Les principaux éléments de ces systèmes pour la période 2000-2006 sont les contrôles de premier et de second niveau [9]:

a) les contrôles de premier niveau doivent être réalisés avant la déclaration des dépenses à la Commission et doivent couvrir toutes les déclarations de dépenses soumises par un promoteur de projet, à moins qu’il ne soit justifié de les effectuer par sondage;

b) les contrôles de second niveau doivent couvrir aussi bien les systèmes en place que les dépenses déclarées pour les projets. Les contrôles relatifs aux projets doivent être effectués sur la base d’un échantillon représentant au moins 5 % des dépenses déjà déclarées à la Commission, mais pas forcément statistiquement représentatif. Un taux d’erreur peut ainsi être calculé, qui correspond au rapport entre les dépenses irrégulières détectées dans l’échantillon et l’ensemble des dépenses contrôlées.

10. Lorsque ces contrôles sont déficients, le risque que des dépenses irrégulières soient déclarées et remboursées est élevé. Cela est confirmé par les taux d’erreur constamment élevés que la Cour a relevés dans le cadre de ses audits annuels concernant la période de programmation 2000-2006. L’encadré 1 fournit des exemples d’erreurs et de déficiences des systèmes.

11. La Commission détecte les déficiences dans les systèmes de gestion et de contrôle en s’appuyant sur ses propres audits, sur les audits de la Cour des comptes européenne ou sur les audits et les contrôles effectués par les autorités des États membres (comme il ressort des rapports Article 13). La DG Emploi, affaires sociales et inclusion et la DG Politique régionale présentent leur évaluation de l’efficacité des systèmes pour chaque programme approuvé dans leurs rapports annuels d’activité.

12. Une fois les déficiences détectées, la Commission a le choix entre les options suivantes [10]:

a) suspendre les paiements jusqu’à ce que les déficiences soient corrigées, après l’envoi d’une lettre de présuspension demandant aux autorités des États membres de présenter leurs observations;

b) demander aux États membres de prendre des mesures correctrices. Selon l’origine de la détection des déficiences, la demande de la Commission prend la forme de recommandations dans le cadre de ses rapports d’audit ou de lettres faisant référence aux observations figurant dans les rapports d’autres autorités. Ces recommandations peuvent être complétées par des plans d’action convenus séparément.

ENCADRÉ 1

EXEMPLES D’ERREURS ET DE DÉFICIENCES DES SYSTÈMES

La faible couverture des dépenses par les contrôles de premier niveau ou la qualité insuffisante de ceux-ci augmente le risque de non-détection de dépenses irrégulières, telles que:

des dépenses inéligibles: par exemple, si un audit permet de détecter des dépenses déclarées pour un projet qui n’est pas situé dans une zone éligible, cette irrégularité se traduira par un taux d’erreur de 100 %;

des dépenses en fait non encourues ou non documentées: par exemple, si des coûts de personnel ont été déclarés pour quatre personnes travaillant sur un projet et que l’audit permet de constater qu’une de celles-ci ne participait en réalité pas au projet, l’irrégularité se traduira par un taux d’erreur de 25 %.

13. L’objectif de la Commission est de parvenir à une situation où les dépenses sont légales et régulières et d’améliorer la gestion à l’avenir (voir exemples dans l’encadré 2):

a) s’agissant des dépenses déjà encourues et remboursées par la Commission: les autorités de l’État membre doivent évaluer l’étendue des irrégularités et apporter des corrections financières en conséquence. Lorsqu’un État membre accepte de procéder à une correction, le financement de l’UE ainsi libéré peut être affecté à d’autres dépenses éligibles dans le cadre du programme concerné [11]. Si un État membre refuse d’appliquer une correction, la Commission peut l’effectuer elle-même. Lorsque la correction est effectuée par la Commission, les fonds de l’UE sont perdus pour l’État membre en cause;

b) s’agissant des dépenses restant à déclarer à la Commission: les autorités de l’État membre sont tenues de modifier les systèmes de gestion et de contrôle de manière à les rendre efficaces.

ENCADRÉ 2

EXEMPLES D’ACTIONS REQUISES PAR LA COMMISSION POUR REMÉDIER AUX DÉFICIENCES

À la suite d’une série d’audits effectués dans un État membre, la Commission a demandé la mise en œuvre d’un plan d’action concernant trois programmes et portant sur des questions de passation de marchés publics [12]. Il comportait, entre autres, les mesures suivantes:

effectuer, sur la base d’un sondage statistique, un contrôle rétrospectif des marchés publics pour lesquels des dépenses avaient été déclarées et quantifier l’incidence financière des erreurs constatées;

revoir la méthodologie suivie pour contrôler la légalité des procédures de passation de marchés publics et en envoyer une description à la Commission.

Dans un autre cas, la Commission a constaté, lors d’un audit, que les contrôles de premier niveau n’étaient pas satisfaisants. Elle a demandé aux autorités nationales:

d’augmenter le nombre de postes de dépenses à contrôler;

de s’assurer que les règles d’éligibilité ont été vérifiées dans le cadre des contrôles de premier niveau (la liste de contrôle utilisée devrait être suffisamment détaillée).

14. Une fois que la Commission possède suffisamment d’éléments probants fiables attestant que les mesures requises ont été mises en œuvre avec succès, elle peut clôturer les actions et/ou lever les suspensions et reprendre les paiements pour les déclarations de dépenses reçues.

15. La procédure de clôture actuellement en cours pour la période de programmation 2000-2006 représente, pour la Commission, la dernière possibilité de traiter les déficiences des systèmes. La Commission effectue des contrôles de la qualité pour obtenir l’assurance, entre autres, que le taux d’erreur présenté dans la déclaration de clôture est valide. Lorsque le taux d’erreur finalement validé par la Commission est supérieur à 2 %, celle-ci impose des corrections financières par extrapolation. Les montants irréguliers sont corrigés séparément lorsque les taux d’erreur sont inférieurs à 2 %.

16. En 2008, à la suite du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2006, la Commission a adopté un plan d’action [13] pour renforcer la supervision des États membres. L’objectif était de remédier au taux élevé d’erreurs dans les remboursements relatifs aux actions structurelles et aux insuffisances affectant les systèmes des États membres. Deux ans plus tard, en février 2010 [14], la Commission a conclu que les premiers audits relatifs aux programmes 2007-2013 faisaient apparaître des résultats positifs et que les nombreuses mesures préventives entreprises pour la clôture, dont des corrections financières, permettaient d’espérer qu’au moment de celle-ci, le risque global d’erreur serait considérablement moins élevé, réduisant ainsi le risque de pertes pour le budget de l’UE [15].

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

17. L’audit a permis d’évaluer si la Commission avait remédié de manière satisfaisante aux déficiences détectées dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres.

18. La Cour a examiné les sous-questions suivantes:

a) La Commission a-t-elle mis en place les mesures correctrices appropriées après la détection de déficiences dans les systèmes de gestion et de contrôle des États membres?

b) Les mesures correctrices ont-elles été mises en œuvre dans des délais raisonnables?

c) La Commission disposait-elle d’une assurance suffisante pour conclure que les déficiences avaient été corrigées?

19. L’audit a été centré sur les mesures adoptées par la Commission pour remédier aux déficiences décelées, principalement à partir de 2005-2006, dans les programmes relevant du FEDER et du FSE de la période 2000-2006.

20. L’audit a été effectué sur la base de l’examen des éléments suivants:

a) les 210 programmes dans lesquels la Commission avait détecté des déficiences majeures entre 2006 et 2008 (voir tableau 2), de manière à déterminer si cette dernière avait bien pris des mesures pour chaque cas recensé;

b) un échantillon aléatoire de 40 programmes (voir annexe) (23 programmes pour le FEDER et 17 programmes pour le FSE, correspondant à un budget total de 43109 millions d’euros) de manière à évaluer le caractère approprié des mesures adoptées, les délais nécessaires à leur mise en œuvre ainsi que le degré d’assurance obtenu par la Commission pour parvenir à des conclusions concernant ces mesures. Des visites sur place ont été effectuées pour quatre programmes de l’échantillon;

c) l’évaluation, par la Commission, dans ses rapports annuels d’activité (voir point 11) relatifs à la période de programmation 2007-2013, du degré d’assurance obtenu quant à l’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place dans le cadre des programmes qui ont succédé aux 40 programmes de l’échantillon.

TABLEAU 2

PROGRAMMES CONSTITUANT LA POPULATION

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données fournies par la Commission.

| FEDER | FSE |

Nombre total de programmes [8888] | 223 | 212 |

Programmes pour lesquels la Commission a mis au jour des déficiences majeures entre 2006 et 2008 | 113 | 97 |

Programmes pour lesquels la Commission et les États membres ont trouvé un accord sur les corrections financières | 110 | 58 |

Programmes pour lesquels la Commission a pris une décision de suspension | 27 | 5 |

OBSERVATIONS

LA COMMISSION A-T-ELLE MIS EN PLACE LES MESURES CORRECTRICES APPROPRIÉES APRÈS LA DÉTECTION DE DÉFICIENCES DANS LES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE DES ÉTATS MEMBRES?

CONTEXTE ET CRITÈRES D’AUDIT

21. Afin de remplir pleinement son rôle de surveillance, la Commission doit engager une procédure avec les autorités compétentes de l’État membre concerné dès qu’elle se rend compte que des déficiences majeures affectent les systèmes de gestion et de contrôle d’un programme. Le but de cette procédure est de déterminer quelles sont les mesures correctrices à mettre en œuvre par les autorités de l’État membre afin de corriger les dépenses irrégulières déjà déclarées et de rendre les systèmes plus efficaces.

22. La Cour a déterminé si:

a) la Commission avait systématiquement pris des mesures en cas de détection de déficiences majeures;

b) des mesures correctrices appropriées avaient permis de remédier à toutes les déficiences majeures.

MISE EN PLACE SYSTÉMATIQUE DE MESURES CORRECTRICES

23. L’examen des 210 programmes pour lesquels la Commission a détecté des déficiences majeures entre 2006 et 2008 montre que cette dernière a toujours pris des mesures en conséquence.

24. Lorsque la Commission a présenté des demandes sur la base des informations contenues dans les rapports Article 13 (il en a surtout été ainsi pour la DG Emploi, affaires sociales et inclusion), elles étaient nécessairement formulées en termes très généraux, puisqu’aucune information détaillée n’était disponible concernant les déficiences. Dans la plupart des cas (environ 75 %), ces demandes fondées sur les rapports Article 13 n’ont pas abouti à des corrections financières.

DANS 90 % DES CAS, LES DÉFICIENCES DÉCELÉES ONT ÉTÉ TRAITÉES DE MANIÈRE APPROPRIÉE

25. Pour la majorité des 40 programmes examinés par la Cour, les mesures prises par la Commission en vue d’améliorer les systèmes dans les États membres ont permis de remédier aux déficiences décelées.

26. Dans les projets où la Commission a détecté des erreurs potentiellement systémiques [16], elle a demandé que des mesures soient également prises pour les autres dépenses susceptibles d’être affectées. En outre, dans certains cas, les constatations relatives à un ou plusieurs programmes mis en œuvre dans un État membre donné ont conduit la Commission à demander l’adoption de mesures pour d’autres programmes dans ce même État membre, bien qu’ils n’aient pas été contrôlés. L’encadré 3 fournit un exemple d’extension d’une demande d’adoption de mesures correctrices.

27. Pour la majorité des 40 programmes contrôlés par la Cour (90 %), les mesures demandées par la Commission constituaient une réponse appropriée aux déficiences détectées. L’encadré 4 donne un exemple de réponse incomplète.

ENCADRÉ 3

EXEMPLE DE DEMANDE D’ADOPTION DE MESURES CORRECTRICES ÉTENDUE À DES PROGRAMMES NON CONTRÔLÉS

L’audit de deux programmes effectué par la Commission dans un État membre (Sardaigne et Latium) a permis de détecter des problèmes relatifs à l’application des règles en matière de passation de marchés publics. Ces problèmes ayant été considérés comme systémiques, la Commission ne s’est pas limitée à demander des corrections financières pour les seuls projets contrôlés. L’État membre a été prié de réaliser un contrôle sur un échantillon représentatif de l’ensemble des contrats soumis aux règles en matière de passation de marchés publics, et ce pour tous ses programmes. Des corrections financières ont été effectuées sur la base de ces résultats.

28. Comme le montrent les exemples dans l’encadré 5, les demandes de la Commission n’avaient pas toujours la même portée, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre des contrôles de premier niveau. Alors que, pour certains programmes, les autorités ont vérifié 100 % des dépenses déclarées, pour d’autres, ce taux n’excédait pas 1 %. Lorsque le contrôle ne porte que sur un faible pourcentage des dépenses, le risque de non-détection des dépenses irrégulières augmente, risque qui doit être traité au plus tard lors de la clôture.

ENCADRÉ 4

CAS OÙ LES MESURES DEMANDÉES N’ÉTAIENT PAS SUFFISANTES

L’audit d’un programme (Galice) effectué en 2007 par la Commission portait sur l’organisme intermédiaire et 6 entités (sur 13) à qui la gestion avait été subdéléguée. Il a permis de constater d’importantes déficiences malgré les audits des systèmes effectués par les autorités de l’État membre entre 2003 et 2005. Le rapport de la Commission concluait qu’il conviendrait que l’organisme intermédiaire supervise toutes les entités subdéléguées et déduise toutes les dépenses irrégulières; cependant, les recommandations spécifiques ne concernaient que les entités subdéléguées contrôlées, qui étaient les plus importantes sur le plan des fonds gérés (environ 80 %). Néanmoins, étant donné la gravité des problèmes détectés (contrôles de premier niveau inopérants, déclaration de dépenses inéligibles, etc.), la Commission aurait dû demander aux autorités de l’État membre d’effectuer des travaux supplémentaires pour donner l’assurance que des problèmes similaires n’affectaient pas les entités non contrôlées.

ENCADRÉ 5

EXEMPLES D’EXIGENCES PLUS OU MOINS STRICTES EN CE QUI CONCERNE LES CONTRÔLES DE PREMIER NIVEAU

S’agissant des programmes d’un État membre (comme ceux concernant l’Estrémadure), la Commission a demandé qu’au moins 25 % des dépenses soient contrôlées et que ce pourcentage soit augmenté au cas où le taux d’erreur s’avérerait significatif.

Pour les programmes d’un autre État membre, la Commission a accepté la note d’orientation provenant des autorités de l’État membre en question, qui ne fixait pas le nombre de projets à contrôler, mais précisait que, pour ceux qui l’étaient, les pièces justificatives seraient examinées à raison de cinq postes de coût par catégorie de coût. Par exemple, s’agissant du programme Merseyside, les pièces justificatives contrôlées correspondaient à 1,3 % du total des dépenses déclarées.

Dans un autre cas (Sarre), la Commission n’a pu imposer aucune obligation en ce qui concerne ces contrôles.

LES MESURES CORRECTRICES ONT-ELLES ÉTÉ MISES EN ŒUVRE DANS DES DÉLAIS RAISONNABLES?

CONTEXTE ET CRITÈRES D’AUDIT

29. Il conviendrait que la période s’écoulant entre la détection des déficiences et la mise en œuvre de mesures pour y remédier soit la plus brève possible afin d’éviter que des dépenses ne continuent à être déclarées alors que le risque d’erreur est élevé, ou que des projets connaissent des difficultés en raison de l’interruption ou de la suspension des paiements.

30. La durée de la phase de mise en œuvre des mesures correctrices dépend:

a) du respect, par les États membres, des délais fixés par la Commission s’agissant des mesures individuelles;

b) du respect, par la Commission, des délais fixés en interne (3 mois après l’audit pour la DG Politique régionale et 9 semaines pour la DG Emploi, affaires sociales et inclusion) concernant la publication des rapports d’audit (définition des déficiences et audits de suivi), ainsi que de la rapidité de sa réaction aux réponses des autorités des États membres (deux mois).

31. La Cour a déterminé:

a) quels étaient les délais nécessaires pour mener à bien les mesures correctrices;

b) qui était responsable des retards.

EN MOYENNE, 30 MOIS POUR METTRE EN ŒUVRE LES MESURES CORRECTRICES

32. Le délai moyen entre la détection des déficiences et la mise en œuvre de toutes les mesures correctrices était de 30 mois pour l’échantillon contrôlé [17]. En moyenne, la DG Emploi, affaires sociales et inclusion s’est montrée plus rapide (27 mois) que la DG Politique régionale (32 mois). Cela tient au fait que les projets cofinancés sont de nature différente et que les mesures correctrices ont été suivies de façons diverses:

a) les problèmes constatés dans le contexte du FEDER sont généralement plus longs à résoudre que ceux concernant le FSE, les projets éligibles au cofinancement étant plus variés et le nombre de règles à vérifier plus élevé [18]. En outre, les projets et programmes relevant du FEDER impliquent en général davantage de ressources financières que ceux relatifs au FSE, et, par suite, la quantité de travail supplémentaire nécessaire pour remédier aux déficiences détectées est potentiellement plus importante;

b) la DG Politique régionale a effectué plus d’audits de suivi sur la base de l’échantillon que la DG Emploi, affaires sociales et inclusion (voir point 46). Ceux-ci doivent être organisés et annoncés, puis leurs résultats doivent être communiqués à l’entité auditée, ce qui constitue le point de départ d’une nouvelle phase de correspondance concernant les problèmes constatés, le cas échéant. La Cour a pris en considération ce temps dans son calcul du délai de mise en œuvre des mesures correctrices;

c) pour 30 % des programmes gérés par la DG Emploi, affaires sociales et inclusion, la détection de déficiences ne résultait pas d’un audit qu’elle avait elle-même réalisé, mais de rapports établis par les autorités des États membres ou d’un audit de la Cour des comptes européenne. Le délai calculé pour la DG Emploi, affaires sociales et inclusion s’en est trouvé écourté, puisqu’il ne comprenait pas la période allant de la fin de l’audit, révélateur des déficiences, à la communication des résultats.

33. Le calcul du délai ne tient pas compte du temps nécessaire pour procéder aux corrections financières convenues. Dans la majorité des cas, celles-ci ont été appliquées rapidement et figuraient dans la déclaration de dépenses suivante présentée à la Commission. Dans environ la moitié des cas, cela a signifié que tout ou partie des corrections financières ont dû être effectuées lors de la présentation de la déclaration finale de dépenses à la clôture du programme, puisque cette dernière correspondait à la déclaration suivante.

34. Pour 87 % des programmes contrôlés par la Cour, la Commission est parvenue à une conclusion positive en ce qui concerne la mise en œuvre de mesures correctrices. Cela comprenait des programmes – environ 8 % des cas – pour lesquels, bien que le dossier fût clôturé, certaines questions étaient encore pendantes. S’agissant des 13 % restants, programmes pour lesquels le processus de mise en œuvre des mesures correctrices était en cours depuis en moyenne 35 mois à la date fixée pour la clôture, la Commission a décidé de régler la question des déficiences pendant la procédure de clôture.

LES RETARDS ÉTAIENT PRINCIPALEMENT IMPUTABLES AUX AUTORITÉS DES ÉTATS MEMBRES, MAIS LA COMMISSION EN A ÉGALEMENT CAUSÉ…

35. S’agissant des 40 programmes contrôlés, les retards étaient principalement imputables aux États membres dans 35 % des cas, et la responsabilité était partagée dans 39 % des cas. Dans 5 % des cas, celle-ci incombait surtout à la Commission. Dans 21 % des cas, les deux parties ont réagi rapidement.

36. Certaines autorités des États membres ont pris acte des déficiences et accepté de mettre en œuvre les mesures nécessaires. D’autres ont contesté la réalité des déficiences et ont seulement commencé à prendre des mesures lorsqu’il leur est apparu évident que la Commission maintiendrait sa position (voir encadré 6).

37. La Commission a parfois tardé à transmettre les résultats d’audit aux autorités des États membres. Pour 16 % des audits qu’elle a effectués concernant les 40 programmes, cela a pris environ un an, alors que le délai fixé en interne est de 3 mois ou 9 semaines après l’audit, selon la DG concernée (voir point 30, lettre b)).

ENCADRÉ 6

EXEMPLES DE COOPÉRATION DIFFICILE ENTRE LA COMMISSION ET LES AUTORITÉS DES ÉTATS MEMBRES

Dans le cadre des audits qu’elle avait effectués à la mi-2006, la Commission avait détecté de nombreuses déficiences s’agissant de certains programmes (par exemple la région du Sud-Est) dans un État membre (Irlande). Les autorités nationales compétentes ont pris la direction du plan d’action, et il était difficile – parfois même impossible – pour la Commission d’obtenir les informations requises. La mise en œuvre des mesures correctrices n’était pas encore terminée au moment de la clôture du programme.

S’agissant d’un autre programme (Sardaigne), les autorités de l’État membre ont contesté les mesures correctrices demandées par la Commission. Cette dernière a toutefois maintenu sa position dans plusieurs lettres qui ont suivi. Ce n’est que 20 mois après la première demande que les autorités de l’État membre ont accepté le point de vue de la Commission pour 25 des 33 mesures correctrices requises.

38. S’agissant des 40 programmes contrôlés, une lettre de présuspension a été envoyée dans 60 % des cas, en moyenne 16 mois après la détection des déficiences. Une décision de suspension a été prise dans 10 % des cas. Enfin, à plusieurs reprises, la Commission n’a pu ni adresser de lettre ni prendre de décision de suspension étant donné qu’il ne restait plus aucun paiement à effectuer avant la procédure de clôture.

39. Compte tenu du nombre peu élevé de décisions de suspension dans l’échantillon, il est impossible de conclure si de telles décisions auraient permis d’accélérer la procédure et, le cas échéant, dans quelle mesure.

... ET CERTAINES MESURES ONT ÉTÉ PRISES PAR LA COMMISSION POUR RÉDUIRE LES DÉLAIS

40. Dans le cadre de son plan d’action de 2008 (voir point 16), la Commission s’est efforcée d’atteindre l’objectif d’un délai de 24 mois entre la détection des déficiences et la clôture des procédures de suspension ou de corrections financières. Il était cependant trop tard pour que cet objectif ait une incidence significative sur le délai moyen nécessaire à la mise en œuvre de mesures correctrices au cours de la période de programmation 2000-2006.

41. La réglementation relative à la période 2007-2013 permet d’interrompre les paiements et de décider d’une correction financière sans procédure préliminaire de suspension. La Commission espère que cela encouragera les autorités des États membres à réagir rapidement une fois qu’un problème a été détecté. Il convient également de souligner que, puisqu’une interruption ou une suspension visent à éviter que la Commission effectue des paiements irréguliers jusqu’à la mise en place de mesures correctrices pour remédier aux déficiences détectées, cela aura probablement aussi une incidence positive sur les taux d’erreur annuels communiqués par la Cour.

LA COMMISSION A-T-ELLE OBTENU UNE ASSURANCE SUFFISANTE POUR CONCLURE QUE LES DÉFICIENCES AVAIENT ÉTÉ CORRIGÉES?

CONTEXTE ET CRITÈRES D’AUDIT

42. Lorsque la Commission conclut que des déficiences importantes ont été traitées de manière satisfaisante (ce qui a été le cas pour 87 % des 40 programmes contrôlés, voir point 34), elle devrait s’appuyer sur de solides éléments probants relatifs aux mesures correctrices mises en œuvre. Celles-ci ont consisté en:

a) corrections financières requises sur la base d’une évaluation de l’ampleur des erreurs dans les dépenses déjà déclarées;

b) améliorations des systèmes de façon qu’ils permettent de prévenir ou de détecter et de corriger les dépenses irrégulières de manière efficace.

43. La Cour a examiné si la Commission:

a) avait obtenu une assurance suffisante quant à l’application de corrections financières appropriées et à l’amélioration des systèmes pour éviter que des erreurs similaires ne se répètent;

b) avait évalué si les programmes suivants étaient exempts de déficiences importantes pour la période de programmation 2007-2013.

DIFFÉRENTES POSSIBILITÉS, POUR LA COMMISSION, D’OBTENIR UN CERTAIN DEGRÉ D’ASSURANCE

44. La Commission dispose de plusieurs moyens pour obtenir l’assurance que les mesures correctrices ont été mises en œuvre de manière satisfaisante. Elle peut effectuer des audits de suivi. Elle peut également s’appuyer sur des déclarations/engagements des autorités des États membres ou procéder à une évaluation en se fondant sur les pièces justificatives fournies par ces dernières. Ces pièces justificatives peuvent comprendre une description de la méthode d’échantillonnage ainsi que de celle appliquée pour les vérifications complémentaires, des listes de contrôles mises à jour et des rapports relatifs aux différents contrôles réalisés. Ces méthodes peuvent être utilisées conjointement.

45. Ces sources ne fournissent pas nécessairement le même degré d’assurance. Cela est démontré par le fait que, lorsque la Commission s’est servie des audits de suivi pour vérifier la fiabilité des déclarations et des résultats des contrôles effectués par les autorités des États membres, une conclusion positive n’a été formulée que dans 22 % des cas après le premier audit de suivi. Dans tous les autres cas, la Commission a dû demander la mise en œuvre de nouvelles mesures correctrices et, pour certains, a effectué de nouveaux audits de suivi.

46. La Commission doit prendre en considération les moyens nécessaires pour obtenir des éléments probants potentiellement plus fiables: les ressources humaines et les délais requis sont bien plus importants pour un audit de suivi que lorsque l’évaluation se fonde sur des pièces justificatives ou des déclarations fournies par les États membres (voir exemple dans l’encadré 7). En conséquence, la Commission doit trouver un compromis entre le degré d’assurance qu’elle souhaite obtenir et le degré de confiance qu’elle décide d’accorder aux autorités des États membres sur la base d’une analyse des risques. Néanmoins, des audits de suivi ont été effectués avant de conclure que les mesures correctrices avaient été mises en œuvre de manière satisfaisante: il en a été ainsi pour 89 % des programmes de l’échantillon gérés par la DG Politique régionale et pour 47 % de ceux gérés par la DG Emploi, affaires sociales et inclusion.

ENCADRÉ 7

EXEMPLE DE RISQUE ENCOURU LORSQU’UNE CONSTATATION EST RETIRÉE SUR LA BASE D’UN ENGAGEMENT OU D’UNE DÉCLARATION PROVENANT DES AUTORITÉS D’UN ÉTAT MEMBRE

Pour un programme (Est de l’Écosse), la Commission avait constaté que les rapports rédigés en vertu de l’article 13 ne contenaient aucune conclusion sur la nature systémique ou non des erreurs. La question a été réglée en 2009 sur la base de l’engagement pris par les autorités de l’État membre de détecter tout problème à caractère systémique. La déclaration de clôture ne fournit cependant aucune information sur la nature des erreurs; elle précise simplement que toutes les faiblesses systémiques détectées ont été traitées de manière efficace. Ensuite, en 2011, la Commission a effectué un audit de clôture comprenant l’examen du traitement des questions d’ordre systémique.

DES CORRECTIONS FINANCIÈRES ADOPTÉES POUR LA PLUPART DES PROGRAMMES…

47. Les dépenses traitées par des systèmes déficients et déclarées à la Commission ont été régularisées dans la plupart des cas par des corrections financières.

48. Il existe trois types de corrections financières [19]:

a) des corrections pour lesquelles l’erreur fait l’objet d’une quantification, dès lors que son ampleur peut être déterminée au niveau du projet (ci-après "corrections quantifiables");

b) des corrections fondées sur une extrapolation sont appliquées lorsque la population de projets affectés par un ou certains types d’erreurs peut être déterminée et que l’erreur peut être quantifiée, mais qu’il n’est pas possible de contrôler toute la population en raison du nombre élevé de projets;

c) des corrections forfaitaires sont appliquées en cas de déficiences affectant les systèmes ou de projets pour lesquels les règles de passation des marchés publics ne sont pas respectées, lorsque l’incidence de l’erreur ne peut être quantifiée.

49. Les corrections fondées sur une extrapolation sont effectuées moyennant l’application du taux d’erreur établi pour un échantillon de projets à toute la population de projets affectée par cette déficience.

50. Les corrections forfaitaires liées aux déficiences affectant les systèmes consistent à appliquer un certain pourcentage aux dépenses qui ont été traitées par des systèmes déficients. Elles portent généralement sur les dépenses déclarées jusqu’au moment où les déficiences des systèmes ont été corrigées. Le pourcentage à appliquer, défini dans les orientations de la Commission, dépend de la gravité des déficiences.

51. S’agissant des 40 programmes contrôlés, le tableau 3 indique le nombre de programmes par type de correction financière. Les corrections financières convenues en ce qui concerne le cofinancement au titre des Fonds structurels se montent à environ 650 millions d’euros, et d’autres corrections financières sont encore actuellement à l’examen. Une part considérable des corrections financières était due à des manquements aux règles nationales et de l’UE en matière de marchés publics.

52. Presque toutes les corrections financières ont été effectuées par les États membres. Les fonds de l’UE ainsi dégagés ont donc pu être réutilisés pour d’autres dépenses éligibles [20] dans le cadre du programme concerné, à déclarer à la Commission avant la fin de la période de programmation (voir note de bas de page 7). Toutefois, pour une partie des dépenses de 7 programmes, les corrections financières ont été imposées par la Commission parce que les États membres n’avaient pas appliqué celles qui avaient été demandées. En conséquence, les fonds ont été perdus pour l’État membre concerné (voir point 13).

TABLEAU 3

NOMBRE DE PROGRAMMES PAR TYPE DE CORRECTION FINANCIÈRE

NB: Pour un seul et même programme, il est possible que plusieurs types de corrections financières aient été convenus, en fonction du nombre et de la nature des déficiences.

Type de correction financière | Nombre de programmes |

Politique régionale | Emploi, affaires sociales et inclusion |

Corrections quantifiables | 15 | 13 |

Corrections fondées sur une extrapolation | 2 | 4 |

Corrections forfaitaires

Déficiences affectant les systèmes | 8 | 3 |

Marchés publics | 13 [7777] | 2 |

… MAIS UN DEGRÉ ÉLEVÉ D’ASSURANCE N’EST OBTENU QUE DANS 67 % DES CAS EN CE QUI CONCERNE L’EXACTITUDE DES CORRECTIONS FINANCIÈRES…

53. La Cour estime que la Commission obtient un degré élevé d’assurance quant à l’exactitude des corrections financières relatives aux déficiences détectées dans les conditions suivantes:

a) lorsque les corrections appliquées sont quantifiables: tous les projets affectés par une déficience sont recensés, et la correction financière correspond à l’erreur mise au jour grâce à un contrôle de bonne qualité [21] de la part des autorités des États membres;

b) lorsqu’il s’agit d’une correction par extrapolation: la sous-population concernée par la déficience est correctement déterminée [22], l’échantillon contrôlé pour évaluer le taux d’erreur est représentatif et les contrôles effectués par les autorités des États membres sont de bonne qualité;

c) lorsque la correction est forfaitaire: le pourcentage appliqué correspond à celui fixé dans les orientations établies par la Commission.

54. Le type d’éléments probants que la Commission est en mesure de collecter quant à la réalisation de ces conditions a également une incidence sur le niveau d’assurance obtenu (voir points 44 à 46). Elle a effectué des audits de suivi pour 65 % des programmes ayant fait l’objet de corrections financières. Lorsque la conclusion n’était pas positive: soit les autorités de l’État membre devaient procéder à des travaux supplémentaires qui, à ce stade, étaient strictement délimités par la Commission, soit les deux parties parvenaient à un accord sur des corrections financières supplémentaires. L’encadré 8 présente un exemple où des travaux supplémentaires ont dû être effectués.

ENCADRÉ 8

EXEMPLE OÙ L’AUDIT DE SUIVI N’A PAS DONNÉ LIEU À UNE CONCLUSION POSITIVE

S’agissant d’un programme (Industrie et entreprises en République tchèque), il a été demandé aux autorités responsables de vérifier les dépenses déclarées sur certains points précis (comme le respect des règles en matière de passation de marchés publics). La Commission a effectué un audit de suivi pour évaluer la qualité des vérifications et a conclu qu’elles n’avaient pas permis de détecter un certain nombre de problèmes ou de proposer des corrections financières adaptées, le cas échéant. Les autorités ont donc été priées de calculer les taux d’erreur pour les projets contrôlés, compte tenu des constatations de la Commission. Cela impliquait de revoir tous les contrôles réalisés au départ pour s’assurer qu’ils couvraient bien toutes les questions qui ne l’avaient pas été précédemment, puis de calculer la correction financière nécessaire.

55. La Cour estime que le niveau d’assurance obtenu était élevé dans 67 % des cas de l’échantillon. Pour les autres (33 %) [23], des insuffisances ont entraîné une réduction du degré d’assurance.

56. Une des insuffisances relevées est le manque ou l’absence d’informations concernant:

a) l’exhaustivité des corrections financières appliquées;

b) la justification du montant des corrections financières sur la base des déficiences initialement détectées. Un exemple est présenté dans l’encadré 9.

57. Un autre type d’insuffisance a trait à l’étendue des contrôles effectivement réalisés: dans certains cas, l’étendue n’était pas suffisante, mais la Commission n’a pas protesté (voir exemples dans l’encadré 10), avec pour conséquence des conclusions non fiables en ce qui concerne le taux d’erreur.

ENCADRÉ 9

EXEMPLE OÙ LES INFORMATIONS CONCERNANT LA JUSTIFICATION DES CORRECTIONS FINANCIÈRES APPLIQUÉES N’ÉTAIENT PAS SUFFISANTES

S’agissant d’un programme (Galice) pour lequel l’organisme intermédiaire avait délégué la mise en œuvre des mesures à plusieurs organismes, la Commission avait demandé des corrections financières relatives aux dépenses déclarées pour ceux où, selon les rapports Article 13, les taux d’erreur étaient élevés. Quatre organismes ont fait l’objet de corrections, dont un dans le cadre d’une opération de vérification statistique, mais la Commission ne disposait d’aucune information permettant de rapprocher le montant des corrections des taux d’erreur constatés dans le cadre des contrôles de premier niveau. Pour trois autres organismes, aucune information n’a été reçue ou, alors, elles étaient incomplètes. La Commission n’a pas demandé à en obtenir d’autres et a repris les paiements.

… ET L’ASSURANCE OBTENUE EST CONSIDÉRABLEMENT MOINDRE EN CE QUI CONCERNE L’EFFICACITÉ DU FONCTIONNEMENT DES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE

58. La Cour estime que la Commission obtient un degré élevé d’assurance quant à l’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle si la quantité et la qualité des contrôles de premier et de second niveau permettent aux autorités des États membres de détecter et de corriger les dépenses irrégulières (voir points 9, 10 et 28). Les contrôles de premier niveau ont constitué un élément clé des systèmes de gestion et de contrôle pour la période 2000-2006 du fait que le cadre juridique présentait des lacunes en ce qui concerne les obligations en matière de contrôles de second niveau (voir point 9).

59. La Cour a remarqué que, dans tous les cas où elle avait estimé que le degré d’assurance était élevé, la Commission avait procédé à des audits de suivi.

ENCADRÉ 10

EXEMPLE OÙ L’ÉTENDUE DES CONTRÔLES VISANT À DÉFINIR LE MONTANT DE L’ERREUR ET, PARTANT, CELUI DES CORRECTIONS FINANCIÈRES N’ÉTAIT PAS SUFFISANTE

Pour un programme (Transport en Italie), l’audit de la Commission avait permis de détecter un certain nombre d’erreurs potentiellement systémiques sur la base d’un échantillon de projets audités. Il avait donc été demandé aux autorités de mener une enquête pour évaluer globalement l’ampleur de ces erreurs systémiques et d’appliquer des corrections financières en conséquence. L’enquête a donné lieu à une correction financière pour un seul type d’erreur en particulier. Pour les autres types d’erreurs, aucune correction n’a été proposée.

Dans un deuxième cas (Développement des ressources humaines en Pologne), la Commission avait relevé – pour deux projets d’un montant total d’environ 214 millions d’euros, gérés par un même organisme – un certain nombre d’erreurs dans les marchés publics passés dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres spécifique (procédure accélérée). Une correction financière d’environ 25 millions d’euros avait été appliquée. Cependant, la Commission n’a pas demandé que l’on vérifie si ces différents types d’erreurs affectaient aussi les marchés gérés par le même organisme qui n’avaient pas été attribués suivant une procédure accélérée.

60. La Cour a évalué le degré d’assurance comme moyen dans les cas où les solutions retenues pour les systèmes étaient satisfaisantes à l’exception de certains aspects des contrôles de premier et de second niveau. Dans ces cas, la Commission s’est fondée principalement sur les déclarations des autorités des États membres (voir exemple dans l’encadré 11).

61. La Cour a estimé que le degré d’assurance était faible lorsque des aspects importants des contrôles de premier niveau n’étaient pas satisfaisants. Ces déficiences concernaient principalement le nombre de contrôles (voir point 28) effectués, facteur parfois aggravé par des insuffisances dans les contrôles de second niveau.

62. S’agissant des programmes classés dans la catégorie "niveau d’assurance faible", la Commission avait effectué des audits de suivi dans 64 % des cas. Si la plupart de ces audits ont permis d’évaluer la qualité des contrôles de premier niveau, ils n’ont pas remis en question leur quantité.

ENCADRÉ 11

EXEMPLE OÙ LA DÉTECTION ET LA CORRECTION DES DÉFICIENCES PAR LA COMMISSION ÉTAIENT FONDÉES SUR DES RAPPORTS ÉTABLIS PAR L’ORGANISME INDÉPENDANT

Ayant détecté des déficiences importantes concernant les contrôles de premier niveau pour un programme (Aquitaine), la Commission a formulé une première demande de mesures correctrices. Les autorités de l’État membre ont expressément procédé à des vérifications sur un échantillon de dépenses déclarées au cours de la période 2000-2004. La Commission a reçu un rapport faisant état du résultat, à savoir un taux d’erreur de 2,12 %. Elle a considéré que la situation était satisfaisante et en est restée là. Elle n’a demandé aucune pièce justificative, comme des listes de contrôle renseignées, et n’a pas remis en question la différence entre ce taux d’erreur et celui, beaucoup plus élevé, détecté dans le cadre des contrôles de second niveau. Aucun audit de suivi n’a été réalisé. Le rapport ne précisait pas la nature des erreurs, notamment si elles étaient systémiques. S’agissant de l’amélioration des procédures à partir de 2005, les autorités responsables ont confirmé à la Commission que celles portant sur les dépenses seraient conformes à la réglementation relative aux Fonds structurels.

La Commission a formulé une deuxième demande de mesures correctrices moins d’un an après la clôture de la première en raison de la persistance d’un taux d’erreur élevé (près de 12 %) résultant des contrôles de second niveau. La Commission a demandé que les causes d’un tel niveau d’erreur soient déterminées. De nouvelles vérifications ont été expressément effectuées par les autorités concernées. Une erreur systémique a été analysée et la population en cause a été définie, ce qui aurait déjà dû être fait à la suite de la première demande. Grâce à cette nouvelle initiative, le taux d’erreur pour les contrôles de second niveau a finalement pu être ramené à 4,7 %. Bien que ce taux soit supérieur au seuil de 2 % (voir point 15), la Commission a choisi de résoudre ces questions de manière définitive dans le cadre de la procédure de clôture engagée en octobre 2010.

63. Lorsqu’il n’y a pas eu d’audit de suivi ou que l’étendue de l’audit effectué n’était pas suffisante, au moins une partie des mesures correctrices a été clôturée sur la base des déclarations/engagements des autorités des États membres ou des éléments probants fournis par celles-ci. Un exemple est présenté dans l’encadré 12.

64. Sur la base des critères définis, la Cour a évalué le degré d’assurance obtenu par la Commission s’agissant des dépenses traitées par les systèmes de gestion et de contrôle améliorés. Le tableau 4 présente les résultats de cette évaluation.

TABLEAU 4

DEGRÉ D’ASSURANCE QUANT À L’EFFICACITÉ DES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE, TEL QU’IL A ÉTÉ ÉVALUÉ PAR LA COUR

Degré d’assurance | Pourcentage des programmes concernés [6666] |

Élevé | 28 |

Moyen | 34 |

Faible | 38 |

ENCADRÉ 12

EXEMPLE OÙ UNE CONSTATATION A ÉTÉ RETIRÉE SUR LA BASE D’UNE DESCRIPTION FOURNIE PAR L’AUTORITÉ D’UN ÉTAT MEMBRE

Pour un programme (Navarre), les déficiences ont été détectées et corrigées sur la base des rapports émanant des autorités de l’État membre. Les autorités nationales ont informé la Commission que, s’agissant des organismes auxquels la gestion avait été déléguée, de nouvelles procédures avaient été mises en place concernant plusieurs mesures gérées par un organisme (mais sans fournir plus de détails qui auraient pu permettre à la Commission d’apprécier la quantité et la qualité des nouveaux contrôles). Pour d’autres mesures gérées par le même organisme, des manuels avaient été établis, mais des problèmes persistaient en ce qui concerne des éléments constitutifs des contrôles. Pour d’autres organismes, aucun manuel ou liste de contrôle n’étaient encore disponibles, alors qu’ils sont essentiels lorsqu’il s’agit d’assurer l’efficacité des contrôles. La Commission n’a pas formulé d’autre demande.

… LA PROCÉDURE DE CLÔTURE DOIT DONC PERMETTRE D’OBTENIR UNE PLUS GRANDE ASSURANCE…

65. En assurant le suivi des déficiences, la Commission avait, entre autres, comme objectif d’éviter une procédure de clôture longue et nécessitant des moyens importants, afin de ne pas empiéter sur la période de programmation 2007-2013 en cours. S’agissant notamment des programmes pour lesquels le degré d’assurance n’était pas élevé, l’évaluation finale du risque d’erreur résiduel devra cependant être effectuée par la Commission pendant la procédure de clôture qui se déroule actuellement (voir point 15).

66. Afin de préparer la procédure de clôture, la Commission a réalisé, depuis 2007, des audits au niveau des organismes de clôture responsables des programmes considérés comme représentant un risque élevé pour les intérêts financiers de l’UE. Sur la base de déclarations des autorités concernées, la Commission a toutefois considéré la plupart des déficiences détectées pendant ces audits comme corrigées (voir exemple dans l’encadré 7).

67. Se fondant sur l’examen des déclarations de clôture des programmes de l’échantillon pour lesquels la Commission a rendu une conclusion positive (87 %, voir point 34), la Cour conclut que:

a) dans 23 % des cas (à la fin de juin 2011), les informations fournies dans la déclaration de clôture auront pour conséquence de nouvelles corrections financières; cela concerne principalement les cas où la Cour considère que la Commission ne disposait pas d’un degré d’assurance élevé (voir point 55 et tableau 4);

b) dans 57 % des cas, l’opinion et/ou le taux d’erreur figurant dans la déclaration de clôture est (sont) contestable(s), notamment parce que le taux d’erreur est trop faible par rapport aux déficiences détectées dans le programme. En outre, selon l’évaluation de la Cour, le caractère représentatif des résultats est douteux étant donné que les contrôles de second niveau ne devaient pas nécessairement être effectués sur la base d’un échantillon statistique. Les résultats de ces contrôles doivent toutefois servir de pilier principal pour apprécier la nécessité d’appliquer de nouvelles corrections financières.

68. Enfin, s’agissant de l’échantillon contrôlé, des dépenses ont dans certains cas (voir encadré 13) été initialement retirées de la déclaration de dépenses pour être ensuite réintroduites dans la déclaration finale. Dans d’autres cas, des dépenses relatives à des projets nouvellement approuvés ont été inscrites dans la déclaration très peu de temps avant l’expiration du délai de clôture. Le risque existe que ces projets n’aient pas été contrôlés de manière satisfaisante en raison de la pression subie pour absorber les fonds de l’UE.

69. Se fondant sur son évaluation des risques relative aux programmes, la Commission peut décider de réaliser des audits dans le cadre de la procédure de clôture pour évaluer la validité du taux d’erreur. C’est l’état actuel pour environ la moitié des cas pour lesquels la Cour considère que le degré d’assurance n’est pas élevé (66 % des cas mentionnés au point 55 et 36 % de ceux figurant dans le tableau 4, catégorie "Faible"). Le nombre d’audits est encore susceptible d’augmenter.

ENCADRÉ 13

EXEMPLES DE RÉINTRODUCTION DE DÉPENSES INÉLIGIBLES ET D’INCLUSION TARDIVE DE NOUVEAUX PROJETS

Pour un programme (Nord-est de l’Angleterre) qui avait fait l’objet de mesures correctrices de mars 2006 à septembre 2007, un montant de 19,3 millions d’euros correspondant à des dépenses précédemment déduites avait été réintroduit par l’autorité de gestion dans la déclaration finale de dépenses. En l’occurrence, l’organisme de clôture a été efficace et a mis au jour le problème.

Pour un autre programme (Sardaigne) faisant l’objet, depuis septembre 2007, de mesures correctrices toujours en cours au moment de la clôture, des dépenses d’un montant de 80 millions d’euros ont été inscrites très tardivement dans la déclaration finale de dépenses. Aucun des projets concernés n’avait été soumis à des contrôles de second niveau par l’organisme indépendant. La Commission s’en est rendu compte puisque le montant figurait dans la déclaration de clôture, qui ne comporte pas d’opinion définitive sur le programme. Cependant, l’évaluation de l’éligibilité des dépenses correspondantes nécessitera des travaux complémentaires pour éviter le risque de rembourser des dépenses inéligibles.

70. Chaque fois que la Commission ne prévoit pas d’effectuer un audit de clôture, sa décision finale concernant l’application de corrections financières supplémentaires devra se fonder sur les informations et les déclarations fournies par l’organisme de clôture soit dans le cadre de la déclaration de clôture, soit en conséquence de nouvelles demandes de la part de la Commission. Cette dernière pourrait donc ne pas être en mesure d’évaluer la véracité et l’exactitude des informations communiquées, qui peuvent concerner des questions fondamentales comme les arguments [24] invoqués par les autorités pour justifier d’avoir ramené au seuil de 2 % un taux d’erreur initialement plus élevé (voir point 15). L’exemple dans l’encadré 14 illustre bien les défis que la Commission doit relever dans le cadre de la procédure de clôture.

ENCADRÉ 14

EXEMPLE D’INTERPRÉTATIONS DIVERGENTES CONCERNANT LE TAUX D’ERREUR FINAL D’UN PROGRAMME

À la suite d’audits de la Commission, il a été convenu, au second semestre de 2005, d’un plan d’action pour un certain nombre de programmes dans un État membre. En plus de certaines questions spécifiques, qui ont été réglées de manière satisfaisante, la mesure principale demandée consistait à renforcer les contrôles de premier niveau. En conséquence, des contrôles ont été instaurés et/ou formalisés, et des notes d’orientation ont été établies. Sur cette base, la Commission a considéré que le plan d’action avait été mis en œuvre de manière satisfaisante. Néanmoins, aucune exigence n’a été formulée quant à l’étendue des contrôles, comme un pourcentage minimal de projets ou de dépenses à contrôler. La Commission a effectué des audits de suivi pour un certain nombre de programmes, en évaluant également la qualité des contrôles de premier niveau, et n’a détecté aucune insuffisance majeure.

Toutefois, l’audit, par la Cour, de l’un des programmes en cause (Yorkshire et Humberside) a permis de conclure que le taux de couverture des contrôles de premier niveau n’a atteint que 3 %, ce qui est très peu. En outre, le taux d’erreur déterminé par les contrôles de premier niveau est bien plus faible que celui résultant des contrôles de second niveau, ce qui sème le doute sur la qualité des contrôles de premier niveau. Cela signifie que, lors de la clôture, seuls les résultats des contrôles de second niveau peuvent être pris en considération.

Le taux d’erreur mentionné dans la déclaration de clôture pour le programme dans son ensemble s’élève à 1,959 %. Cependant, l’audit de la Cour a montré que la présentation n’est pas statistiquement correcte, étant donné qu’elle ne tient pas compte du fait que le programme se compose de trois sous-populations [25]. Ainsi, en utilisant les mêmes données, la Cour a conclu que le taux d’erreur s’élevait à 9,3 %. La Commission a accepté le taux d’erreur mentionné dans la déclaration de clôture, en s’appuyant sur le cadre juridique.

71. De nouvelles dispositions ont été introduites dans les règlements relatifs à la période de programmation 2007-2013, avec pour objectif de résoudre certains des problèmes décrits dans les points précédents:

a) les contrôles de second niveau doivent être effectués sur la base d’un échantillon statistique sélectionné de manière aléatoire; cela devrait permettre d’améliorer la validité des taux d’erreur communiqués à la Commission lors de la clôture;

b) une autorité d’audit (comparable à l’organisme indépendant/l’organisme de clôture pour la période de programmation 2000-2006) doit présenter annuellement à la Commission des opinions sur l’efficacité des systèmes de gestion et de contrôle; ces opinions devraient être plus fiables que les rapports Article 13 du fait de l’application d’une méthode d’échantillonnage statistique et elles constitueront les éléments fondamentaux sur lesquels la Commission s’appuiera pour obtenir une certaine assurance quant à l’efficacité des systèmes.

72. Le cadre juridique pour la période de programmation 2007-2013 a également été modifié. Il a notamment été simplifié en vue de réduire les taux d’erreur. Les autorités des États membres ont à présent la possibilité de déclarer les frais indirects sous la forme de taux ou de montants forfaitaires au lieu des coûts réels.

... BIEN QUE L’APPLICATION DE CORRECTIONS FINANCIÈRES SUPPLÉMENTAIRES PUISSE N’AVOIR AUCUNE INCIDENCE DÈS LORS QUE LES DÉPENSES DÉCLARÉES EXCÈDENT LE BUDGET ALLOUÉ

73. Une analyse des déclarations de dépenses finales pour les 40 programmes contrôlés montre que, pour 50 % d’entre eux (70 % et 24 % pour les programmes relevant respectivement du FEDER et du FSE), les autorités de l’État membre ont déclaré des dépenses qui excèdent le budget alloué au programme [26]. Les surdéclarations vont de 1 à 28 %. Cela signifie, d’une part, que les autorités de l’État membre ont dans tous ces cas été en mesure de remplacer le montant total des corrections financières convenues précédemment (voir point 51) par de nouvelles dépenses déclarées et, d’autre part, que les autorités de l’État membre disposent d’une réserve pour éventuellement compenser d’autres corrections financières lors de la clôture [27]. En d’autres termes, l’application de corrections financières supplémentaires n’entraînerait aucune réduction du montant finalement payé par la Commission.

PAS DE SYSTÈMES EFFICACES POUR LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013 SANS EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES

74. Compte tenu du fait que de nombreuses déficiences ont été détectées entre 2006 et 2008 et du temps nécessaire pour mettre en œuvre les mesures correctrices (voir point 32), les problèmes ont souvent été considérés comme réglés juste avant le début de la procédure de clôture. Par conséquent, les systèmes de gestion et de contrôle ne pouvaient véritablement être améliorés qu’au cours de la période de programmation 2007-2013.

75. Les systèmes de dix des programmes contrôlés parmi les programmes suivants, à savoir ceux de la période de programmation 2007-2013, ont de nouveau été évalués négativement par la Commission en 2010, comme l’indiquent les rapports annuels d’activité de la DG Politique régionale et de la DG Emploi, affaires sociales et inclusion. La Commission devra donc prendre des mesures correctrices supplémentaires pour ces programmes.

76. Ces rapports annuels d’activité font également apparaître que les taux d’erreur fournis par les autorités d’audit étaient supérieurs au seuil de 2 % (voir point 15) pour 35,6 % et 47,4 % des programmes gérés respectivement par la DG Politique régionale et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion [28]. Selon l’évaluation, par les DG elles-mêmes, de l’efficacité des systèmes pour la période 2007-2013, 15,4 % et 25,8 % des programmes gérés respectivement par la DG Politique régionale et la DG Emploi, affaires sociales et inclusion présentaient des déficiences importantes. Le taux d’erreur estimatif le plus probable figurant dans le rapport annuel 2010 de la Cour pour le domaine "Cohésion, énergie et transports" se monte à 7,7 % [29].

77. Il convient d’observer que, là où la Commission a réussi à rendre les systèmes de gestion et de contrôle des États membres efficaces, rien ne garantit qu’ils le seront également pour les programmes suivants. Cela tient au fait que les États membres pourraient changer à leur convenance les entités, les systèmes et les personnes responsables du contrôle des programmes relevant des Fonds structurels, notamment pour des raisons budgétaires. La Commission a déjà été confrontée à un certain nombre de cas de cette nature.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

78. L’objectif de la Commission lorsqu’elle prend des mesures correctrices est de garantir que les paiements irréguliers déjà effectués fassent l’objet de corrections financières appropriées et que les systèmes de gestion soient améliorés pour fournir une assurance suffisante que les paiements seront à l’avenir effectués conformément aux règles en vigueur.

79. L’audit de la Cour a montré que la Commission avait généralement pris des mesures appropriées lorsque des déficiences avaient été décelées, mais que le processus était long et que, pour les programmes contrôlés, l’assurance obtenue était variable sur la question de savoir si les déficiences affectant les systèmes de gestion et de contrôle nationaux avaient été éliminées à la suite de ses mesures correctrices.

LA COMMISSION PREND LES MESURES APPROPRIÉES LORSQUE DES DÉFICIENCES SONT DÉTECTÉES DANS LES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE, MAIS LE PROCESSUS MENANT À LA MISE EN ŒUVRE EST LONG

80. La Commission a systématiquement pris des mesures correctrices lorsque des déficiences ont été détectées. Dans 90 % des cas, la Commission a remédié aux déficiences de manière satisfaisante (voir points 23 à 27).

81. Cependant, la mise en œuvre des mesures correctrices a duré en moyenne 30 mois. S’agissant de la période 2000-2006, les déficiences ont principalement été détectées à partir de 2005-2006, ce qui, ajouté à la longueur de la procédure, signifie que, pour environ la moitié des cas de l’échantillon, les corrections financières ont dû être appliquées au moment de la clôture. La politique actuelle de la Commission fixe à 24 mois le délai de mise en œuvre des mesures correctrices (voir points 32 à 40).

LA COMMISSION A DANS UNE CERTAINE MESURE RÉUSSI À FAIRE APPLIQUER CORRECTEMENT LES CORRECTIONS FINANCIÈRES

82. La Commission a obtenu un degré d’assurance élevé quant à l’application correcte des corrections financières dans environ deux tiers des cas examinés par la Cour. Pour les cas restants, des insuffisances ont causé une baisse du niveau d’assurance. Cela était dû à un manque d’informations ou à des faiblesses sur le plan de l’étendue des contrôles effectués pour évaluer le montant des corrections financières (voir points 44 à 57).

LA COMMISSION A EU MOINS DE SUCCÈS LORSQU’IL S’EST AGI D’OBTENIR L’ASSURANCE QUE SES ACTIONS AVAIENT PERMIS D’AMÉLIORER LES SYSTÈMES DE GESTION ET DE CONTRÔLE NATIONAUX

83. Pour les programmes contrôlés (voir annexe), l’assurance obtenue par la Commission est variable sur la question de savoir si les déficiences affectant les systèmes de gestion et de contrôle des États membres sont éliminées à la suite de ses mesures correctrices. S’agissant des programmes audités, la Cour a constaté un niveau d’assurance élevé pour 28 % d’entre eux, moyen pour 34 % et bas pour 38 %. La Commission poursuit ses travaux pendant la procédure de clôture, mais il importe de surmonter les difficultés afin de pouvoir obtenir une assurance suffisante quant à la validité des informations fournies et, notamment, du taux d’erreur final présenté dans la déclaration de clôture (voir points 28 et 58 à 73).

84. Les programmes qui, pour la période 2007-2013, ont succédé à dix des programmes contrôlés par la Cour ont de nouveau été évalués négativement par la Commission en 2010. En outre, les taux d’erreur communiqués par les autorités d’audit nationales au cours de la période actuelle sont souvent significatifs (voir points 74 à 77). La Commission devra prendre des mesures correctrices supplémentaires pour ces programmes.

POSSIBILITÉ D’AMÉLIORATIONS

85. Bien que les mesures correctrices de la Commission puissent avoir des effets positifs importants, il est encore possible d’améliorer les systèmes de manière que leur niveau de qualité reste constamment bon pour la période 2007-2013. Ces améliorations sont toutefois susceptibles d’avoir une incidence sur les ressources nécessaires, facteur que la Commission doit prendre en considération.

RECOMMANDATION 1

La Commission devrait:

- réduire la durée de la procédure administrative entre la détection des déficiences et la mise en œuvre des mesures correctrices;

- donner davantage la priorité à ses travaux d’audit sur les autorités d’audit afin d’assurer que ceux-ci produisent de manière incontestable les taux d’erreur, de sorte que les corrections financières puissent être appliquées sur la base de ces taux d’erreur;

- diffuser des listes de contrôle qui fassent office de meilleures pratiques à suivre par les autorités des États membres pour leurs contrôles de premier niveau;

- s’assurer que les corrections financières appliquées avant la clôture couvrent bien toutes les dépenses encourues dans le cadre de systèmes de gestion et de contrôle déficients.

LA QUESTION DE LA SUBSTITUTION DE DÉPENSES INÉLIGIBLES MÉRITE D’ÊTRE PRISE EN CONSIDÉRATION DANS LE CADRE DES DÉCISIONS CONCERNANT LES DÉPENSES DE COHÉSION À VENIR

86. Pour la moitié des programmes contrôlés par la Cour, les autorités des États membres ont déclaré des dépenses d’un montant supérieur au budget alloué au programme. Cela signifie qu’elles ont été en mesure de remplacer les dépenses inéligibles et rejetées par de nouvelles dépenses, et ont pu disposer d’une réserve pour pouvoir compenser d’autres corrections financières (voir point 73).

87. Cette substitution de dépenses est autorisée par la réglementation (voir point 13, lettre a)) et permet d’utiliser les concours des Fonds structurels alloués aux États membres pour financer des programmes de dépenses visant à améliorer la cohésion économique et sociale.

88. La possibilité donnée aux États membres de réutiliser les concours des Fonds structurels de cette manière soulève toutefois des questions qui méritent d’être examinées, notamment dans le cadre des décisions concernant les dépenses de cohésion à venir:

a) certaines déficiences décelées sont systémiques (par exemple l’application incorrecte des règles en matière de passation de marchés). Si ces problèmes ne sont pas résolus, le risque existe que les dépenses inéligibles d’un projet soient remplacées par des dépenses inéligibles d’un autre projet;

b) dans certains cas, les nouvelles dépenses qui remplacent des dépenses inéligibles concernent des projets entièrement financés par des fonds nationaux (financement rétroactif). D’autres rapports de la Cour ont montré que de tels projets sont plus exposés aux erreurs (voir note de bas de page 20); en outre, si financement rétroactif il y a, les dépenses de cohésion se transforment en appui budgétaire a posteriori pour les États membres;

c) les mesures correctrices de la Commission ont un coût administratif élevé et nécessitent l’utilisation de ressources considérables. Lorsque le concours doit être réaffecté et que l’État membre dispose d’une réserve importante de projets réellement conformes (voir note de bas de page 26), les mesures correctrices de la Commission ont moins de chances d’être rentables. Cela entraîne des changements documentaires (le soutien de l’UE est attribué à un ensemble différent de projets), mais pas la modification des activités menées. Par ailleurs, comme la Cour l’a déjà fait observer [30], les corrections financières n’ont pas pour effet de rendre régulières des opérations sous-jacentes qui ne l’étaient pas, mais bien de transférer le coût des opérations irrégulières du budget de l’UE vers les budgets nationaux.

RECOMMANDATION 2

La Commission, le Parlement et le Conseil devraient examiner de nouveau, lors des discussions sur les futurs programmes de dépenses en matière de cohésion, s’il convient de modifier les dispositions relatives aux possibilités de substitution des dépenses déclarées inéligibles de manière à augmenter la valeur ajoutée apportée par les fonds européens.

Le présent rapport a été adopté par la chambre II, présidée par M. Harald NOACK, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 18 janvier 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] À la Commission, le Fonds européen de développement régional est géré par la direction générale de la politique régionale (DG Politique régionale) et le Fonds social européen par la direction générale de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion (DG Emploi, affaires sociales et inclusion).

[2] Article 17, paragraphe 1, du traité UE et article 317 du TFUE.

[9999] Ressources financières mises à la disposition du FEDER et du FSE dans le cadre financier pour la période concernée. Ce cadre est un plan de dépenses pluriannuel qui chiffre les priorités politiques de l’Union.

[3] S’agissant de la période de programmation 2000-2006, les responsabilités de la Commission et des États membres ont principalement été définies dans le règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1) et dans le règlement (CE) no 438/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO L 63 du 3.3.2001, p. 21). S’agissant de la période 2007-2013, les responsabilités sont principalement définies dans le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25) et dans le règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et du règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 371 du 27.12.2006, p. 1).

[4] Les promoteurs peuvent être des entités publiques ou privées, ou encore des personnes physiques. Exemple de promoteur public: une administration chargée de la voirie qui fait construire une nouvelle autoroute. Exemple de promoteur privé: une entreprise privée qui compte rationaliser sa production grâce à l’achat de nouvelles machines.

[5] Le budget alloué à un programme est financé par des fonds publics de l’État membre, par des fonds privés et par les Fonds structurels.

[6] Les rapports sont appelés ainsi parce qu’ils sont obligatoires en vertu de l’article 13 du règlement (CE) no 438/2001.

[7] S’agissant de la période de programmation 2000-2006, les dépenses étaient éligibles, pour la plupart des programmes, à partir du moment où la Commission avait reçu la demande d’approbation du programme (à partir du 1er janvier 2000 dans la plupart des cas) et jusqu’au 30 juin 2009. La procédure de clôture a commencé avec la soumission des documents 15 mois après cette date, soit le 30 septembre 2010. Toutefois, pour certains programmes, la procédure avait commencé plus tôt, puisque la date de fin d’éligibilité avait été fixée au 31 décembre 2008; par contre, elle avait commencé plus tard pour les programmes grecs étant donné qu’ils ont bénéficié d’une prolongation de la période d’éligibilité jusqu’au 31 décembre 2009.

[8] S’agissant de la période de programmation 1994-1999, voir le règlement (CE) no 2064/97 de la Commission du 15 octobre 1997 arrêtant les modalités détaillées d’application du règlement (CEE) no 4253/88 du Conseil en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les États membres sur les opérations cofinancées par les Fonds structurels (JO L 290 du 23.10.1997, p. 1). Ce règlement a été abrogé par le règlement (CE) no 438/2001, qui s’est appliqué à la période 2000-2006.

[9] Les contrôles effectués par les organismes de paiement (voir point 5) n’étaient pas considérés comme faisant partie des éléments clés, étant donné qu’ils étaient rarement de nature à compenser des contrôles de premier et de second niveau déficients. Ils ont également peu souvent fait l’objet d’actions correctrices de grande envergure.

[10] Voir articles 38 et 39 du règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil.

[11] Article 39, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1260/1999.

[12] Des directives européennes définissent les règles à suivre s’agissant des marchés publics de travaux, de services et de fournitures si le budget initial pour ces contrats est supérieur aux plafonds qui y sont fixés. Les directives du Parlement européen et du Conseil en vigueur (et transposées dans la législation des États membres) sont les suivantes: la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO L 134 du 30.4.2004, p. 1) et la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO L 134 du 30.4.2004, p. 114). S’agissant des contrats qui ne sont pas soumis aux dispositions de ces directives (le budget n’excède pas les plafonds), il est possible que des dispositions spécifiques existent dans les lois nationales ou régionales.

[13] "Plan d’action pour le renforcement de la fonction de surveillance de la Commission dans le contexte de la gestion partagée des actions structurelles", COM(2008) 97 final du 19 février 2008. Ce plan d’action, qui concerne la Commission elle-même, ne doit pas être confondu avec un certain type de mesures correctrices, également appelées "plan de mesures correctrices", demandées par la Commission et à mettre en œuvre dans les États membres (voir point 12).

[14] "Incidence du plan d’action pour le renforcement de la fonction de surveillance de la Commission dans le contexte de la gestion partagée des actions structurelles", COM(2010) 52 final du 18 février 2010.

[15] Selon les comptes annuels de l’Union européenne pour l’exercice 2010, le montant total de corrections financières confirmé pour la période 2000-2006 s’élève à 4165 millions d’euros pour le FEDER et à 1174 millions d’euros pour le FSE. Le montant total des corrections financières déclaré pour la période 1994-1999 s’élève à 1758 millions d’euros pour le FEDER et à 397 millions d’euros pour le FSE.

[8888] Cette population ne comprend pas les programmes relevant d’Interreg (promotion de la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale), d’URBAN (promotion de la régénération économique et sociale des villes et des zones urbaines en crise) et d’Equal (promotion du développement des ressources humaines dans un contexte d’égalité des chances). Un seul et même programme peut comprendre des mesures cofinancées par le FSE et d’autres cofinancées par le FEDER. Le cas échéant, le programme figure dans les deux colonnes, FEDER et FSE.

[16] Une erreur est considérée comme systémique lorsqu’une forte probabilité existe qu’un même problème affecte plusieurs projets de manière similaire. Il est alors nécessaire de déterminer l’étendue de cette erreur systémique. Exemple: un promoteur de projet a mal interprété une règle d’éligibilité. Si le promoteur a réalisé plusieurs projets, il est probable que la même erreur d’interprétation les affecte tous et que, par suite, des dépenses irrégulières aient été déclarées pour chacun de ces projets.

[17] Pour calculer le délai moyen, le moment où la dernière des mesures a été clôturée est considéré comme celui où la déficience a été corrigée. Cependant, il convient de noter que, pour un même programme, plusieurs mesures individuelles ont souvent été clôturées à des moments différents.

[18] Les règles relatives à la passation des marchés publics et aux aides d’État sont plus souvent applicables aux projets cofinancés par le FEDER.

[19] Orientations définissant les principes, les critères et les barèmes indicatifs à appliquer par les services de la Commission pour la détermination des corrections financières visées à l’article 39, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1260/1999 et, s’agissant des marchés publics, document COCOF 07/0037/03, version finale du 29 novembre 2007.

[20] Les nouvelles dépenses déclarées peuvent concerner des nouveaux projets non terminés ou des projets déjà finalisés et financés dans un premier temps par des fonds nationaux avant la demande de cofinancement de l’UE. Ces derniers entrent dans la catégorie du "financement rétroactif". En la matière, les pratiques diffèrent selon les DG. La Cour a constaté que ces projets étaient plus exposés aux erreurs que ceux sélectionnés de façon normale (voir point 6.19 du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2008).

[7777] Ce chiffre ne comprend pas 7 programmes pour lesquels des corrections forfaitaires ont été convenues au motif que des défaillances, qui concernaient principalement des questions de passation de marchés publics, affectaient les systèmes.

[21] Contrôles effectués sur la base de listes de contrôle rigoureusement suivies et couvrant tous les risques de manière détaillée.

[22] Par exemple:i)tous les contrats auxquels s’appliquent les règles en matière de passation de marchés publics ouii)une partie des dépenses déclarées (comme les dépenses administratives/de personnel) pour tous les projets.

[23] Il convient de noter que pour deux programmes de l’échantillon, il n’a pas été demandé aux autorités de l’État membre d’appliquer des corrections financières. Ce calcul n’en tient donc pas compte.

[6666] Pour 6 programmes, les améliorations dans les systèmes n’ont pas été évaluées étant donné que les corrections financières ont porté sur toutes les dépenses déclarées au cours de la période de programmation. L’incidence des mesures correctrices concernant ces programmes a été prise en considération au point 55.

[24] Exemples d’arguments invoqués: i) certaines erreurs seraient "atypiques" ou ii) toutes les erreurs systémiques auraient été traitées de manière satisfaisante.

[25] Une population (le nombre total de projets) peut être répartie en plusieurs sous-populations homogènes (strates).

[26] Les États membres peuvent disposer d’un réservoir de projets plus important, en volume, que les moyens financiers alloués au programme en cause.

[27] Au moment de l’établissement du présent rapport, la Commission n’avait pas encore arrêté définitivement sa décision quant à savoir à quel montant appliquer la correction financière: le montant budgétisé ou le montant déclaré s’il excède le budget.

[28] S’agissant des programmes gérés par la DG Politique régionale: le taux d’erreur était de 2 à 5 % pour 22,5 % d’entre eux et était supérieur à 5 % pour 13,1 % d’entre eux. S’agissant des programmes gérés par la DG Emploi, affaires sociales et inclusion: le taux d’erreur était de 2 à 5 % pour 19 % d’entre eux et était supérieur à 5 % pour 28,4 % d’entre eux.

[29] Limite inférieure du taux d’erreur: 4,7 %; limite supérieure du taux d’erreur: 10,7 %.

[30] Rapport annuel relatif à l’exercice 2005, point 1.65 (JO C 263 du 31.10.2006).

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ANNEXE

PROGRAMMES COUVERTS PAR LE CONTRÔLE SUR PIÈCES

FEDER |

Pays | No du programme | Nom du programme | Budget alloué (en millions d’euros) |

République tchèque | 2003CZ161PO003 | Industrie et entreprises | 347,8 |

Allemagne | 2000DE162DO003 | Sarre | 293,0 |

Espagne | 2000ES161PO004 | Asturies | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 |

2000ES161PO010 | Estrémadure | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madrid | 781,4 |

Royaume-Uni | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 |

2000GB162DO005 | Nord-est de l’Angleterre | 1716,6 |

2000GB162DO012 | Est de l’Écosse | 661,4 |

Grèce | 2000GR051PO003 | Santé et prévoyance | 220,2 |

2000GR161PO004 | Grèce occidentale | 530,0 |

2000GR161PO007 | Épire | 464,7 |

2000GR161PO011 | Îles Ioniennes | 268,5 |

2000GR161PO016 | Compétitivité | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Culture | 647,6 |

Irlande | 2000IE161PO005 | Région du Sud-Est | 829,5 |

Italie | 1999IT161PO010 | Sardaigne | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Transport | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Latium | 884,4 |

Pologne | 2003PL161PO001 | Développement régional intégré | 3485,3 |

Portugal | 1999PT161PO008 | Économie | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Société de l’information | 652,3 |

Slovaquie | 2003SK161PO002 | Industrie et services | 291,0 |

FSE |

Pays | No du programme | Nom du programme | Budget alloué (en millions d’euros) |

Belgique | 1999BE053DO002 | Ministère fédéral de l’emploi et du travail | 140,3 |

Espagne | 2000ES051PO015 | Initiative entrepreneuriale et formation continue | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarre | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galice | 579,7 |

France | 1999FR161DO002 | Nord - Pas-de-Calais | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lorraine | 84,5 |

2000FR162DO019 | Picardie | 66,2 |

2000FR162DO013 | Aquitaine | 125,4 |

Royaume-Uni | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 |

1999GB161DO003 | Sud Yorkshire | 1043,7 |

2000GB162DO010 | Sud-est de l’Angleterre | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire et Humberside | 142,0 |

Italie | 1999IT161PO007 | Campanie | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piémont | 1054,2 |

Pays-Bas | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 |

Pologne | 2003PL051PO001 | Développement des ressources humaines | 1960,1 |

Slovaquie | 2003SK051PO001 | Développement des ressources humaines | 367,2 |

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