FR Journal officiel de l'Union européenne C 25/1

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Lignes directrices de l’UE pour l’application des règles relatives aux aides d’État dans le cadre du déploiement rapide des réseaux de communication à haut débit

2013/C 25/01

1. INTRODUCTION

(1) La connectivité à haut débit revêt une importance stratégique en Europe, pour la croissance et l’innovation dans tous les secteurs de l’économie ainsi que pour la cohésion sociale et territoriale. La stratégie Europe 2020 souligne l’importance du déploiement du haut débit, qui s’inscrit dans le cadre de la stratégie de croissance poursuivie par l’UE pour la prochaine décennie, et elle fixe des objectifs ambitieux pour le développement du haut débit. L’une de ses initiatives phare, «Une stratégie numérique pour l’Europe» (1) (SNE), reconnaît les avantages socio-économiques du haut débit et met en lumière son importance pour la compétitivité, l’inclusion sociale et l’emploi. La réalisation de l’objectif visant à parvenir à une économie intelligente, durable et inclusive, inscrit dans la stratégie Europe 2020, dépend aussi de la disponibilité d’un accès abordable et général à l’infrastructure et aux services internet à haut débit. Relever le défi que pose le financement d’une infrastructure haut débit de qualité et abordable est crucial pour l’Europe si elle veut améliorer sa compétitivité et accroître l'innovation, ouvrir des perspectives d’emploi pour les jeunes, empêcher la délocalisation de l’activité économique et attirer les investissements étrangers. La stratégie numérique réaffirme l’objectif de la stratégie Europe 2020, qui vise à mettre le haut débit de base à la disposition de tous les Européens d’ici à 2013 et à faire en sorte que, d’ici à 2020, i) tous les Européens aient accès à des vitesses de connexion bien supérieures, de plus de 30 Mbps, et ii) que 50 % au moins des ménages européens s’abonnent à des connexions internet de plus de 100 Mbps.

(2) On estime (2) qu’il faudrait investir jusqu’à 60 milliards d’EUR pour atteindre l’objectif concernant l’accès à des vitesses de connexion de plus de 30 Mbps et que jusqu’à 270 milliards d’EUR seraient nécessaires pour que 50 % au moins des ménages européens puissent accéder à des connexions internet de plus de 100 Mbps (3). De tels investissements doivent être effectués principalement par des investisseurs commerciaux. Toutefois, les objectifs fixés dans la stratégie numérique ne sauraient être atteints sans le soutien de ressources publiques; aussi les États membres sont-ils invités, dans le cadre de la stratégie numérique, à faire appel «à des modes de financement public conformes aux règles de l’UE relatives à la concurrence et aux aides d’État» afin de répondre aux objectifs en matière de couverture, de vitesse et de pénétration définis dans la stratégie Europe 2020 (4). La demande de services gourmands en capacité devrait croître à l’avenir, à mesure que l’informatique en nuage, l’utilisation des technologies poste à poste, les réseaux sociaux et les services de vidéo à la demande continueront de se développer.

(3) Le secteur des communications électroniques a été libéralisé en profondeur et fait à présent l’objet d’une réglementation sectorielle. Le cadre réglementaire de l’UE pour les communications électroniques fournit également des règles d'harmonisation applicables à l’accès au haut débit (5). En ce qui concerne les réseaux haut débit historiques, les marchés de gros font aujourd’hui l’objet d’une réglementation ex ante dans la majorité des États membres. Cette approche réglementaire s’est révélée efficace pour encourager la mise en place de marchés concurrentiels, encourager l’investissement et offrir aux consommateurs un plus grand choix: le taux le plus élevé de couverture et de pénétration du haut débit est ainsi observé dans les États membres dans lesquels il existe une concurrence au niveau des infrastructures, associée à une réglementation ex ante efficace pour stimuler la concurrence au niveau des services. La poursuite du déploiement des réseaux haut débit, et notamment des réseaux d’accès de nouvelle génération («NGA»), continue de nécessiter l’intervention des régulateurs nationaux («RN»), en raison du rôle de ceux-ci dans le secteur des communications électroniques.

(4) Il est particulièrement important qu’un usage prudent des ressources publiques soit fait dans ce secteur et que la Commission veille à ce que les aides d’État soient complémentaires et ne remplacent pas les investissements par les acteurs du marché. Toute intervention de l’État doit limiter le plus possible le risque que l’aide supplante les investissements privés, dénature les incitations à réaliser des investissements commerciaux et, en fin de compte, fausse la concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun de l'Union européenne.

(5) Dans sa communication sur la modernisation de la politique en matière d'aides d’État, la Commission fait observer que cette politique devrait viser à faciliter les aides bien conçues, axées sur les défaillances du marché et des objectifs d’intérêt commun (6). Les aides d’État peuvent, dans certaines conditions, corriger les défaillances du marché, ce qui permet d’en améliorer le fonctionnement et de renforcer la compétitivité. De plus, si les marchés apportent des solutions efficientes mais qui sont malgré tout jugées peu satisfaisantes au regard de la politique de cohésion, les interventions de l’État peuvent servir à obtenir des résultats plus souhaitables et équitables au niveau du fonctionnement du marché. En particulier, une intervention bien ciblée de l’État dans le domaine du haut débit peut contribuer à réduire la fracture numérique (7) entre les zones ou régions offrant des services haut débit abordables et compétitifs et celles où de tels services n’existent pas.

(6) En même temps, si les aides d’État en faveur du haut débit devaient être utilisées dans des zones où les opérateurs du marché choisiraient normalement d’investir ou ont déjà investi, cela pourrait diminuer sérieusement les incitations des investisseurs commerciaux à investir d’entrée de jeu dans ce secteur. Dans ce cas, l’aide d’État en faveur du haut débit risquerait d’avoir un effet contraire à l’objectif poursuivi. L’objectif du contrôle des aides d’État dans le domaine du haut débit est de s’assurer que les aides publiques conduiront à une plus large couverture et à une plus grande pénétration du haut débit, ou à un rythme plus soutenu, que cela ne serait le cas sans aide, tout en soutenant l’amélioration de la qualité, la réduction des coûts des services et les investissements propices au développement de la concurrence et en veillant à ce que les effets positifs de l’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence.

(7) À la suite de l’appel lancé par la Commission dans le cadre de la stratégie numérique, la plupart des États membres ont mis en place des stratégies nationales en matière de haut débit afin de réaliser sur leur territoire respectif les objectifs énoncés dans la stratégie numérique. La plupart de ces stratégies prévoient l’utilisation de ressources publiques pour étendre la couverture du haut débit dans les zones où les opérateurs commerciaux n’ont pas d’incitation à l’investissement et pour accélérer le déploiement de réseaux NGA, qui permettent un accès à très haut débit.

(8) Les présentes lignes directrices résument les principes qui guident la politique de la Commission en ce qui concerne l’application des règles du traité relatives aux aides d’État aux interventions publiques en faveur du déploiement des réseaux haut débit traditionnels (section 2) et expliquent l’application de ces principes lors de l’appréciation des aides publiques soutenant le déploiement rapide tant des réseaux classiques à haut débit et que des réseaux NGA à très haut débit (section 3). La Commission appliquera les lignes directrices définies dans la présente communication pour apprécier les aides d’État au haut débit, augmentant ainsi la sécurité juridique et la transparence de sa pratique décisionnelle.

2. GRANDS PRINCIPES GUIDANT LA POLITIQUE DE LA COMMISSION EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT AU HAUT DÉBIT

(9) En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne («TFUE»), «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». Par conséquent, une mesure ne peut être considérée comme une aide d’État que si toutes les conditions cumulatives suivantes sont réunies: a) la mesure doit être financée au moyen de ressources d’État, b) elle doit apporter un avantage économique aux entreprises, c) l’avantage doit être sélectif et d) fausser ou menacer de fausser la concurrence, et e) la mesure doit affecter les échanges entre États membres.

2.1. Article 107, paragraphe 1, du TFUE: présence d’une aide

(10) Utilisation de ressources d’État: le transfert de ressources d’État peut revêtir de nombreuses formes telles que des subventions directes, des abattements fiscaux (8), des prêts bonifiés ou d’autres types de conditions financières préférentielles. Il y aura également utilisation de ressources d’État si l’État fournit un avantage en nature, par exemple en investissant dans la construction (d’une partie) de l’infrastructure haut débit. Des ressources d’État peuvent être employées (9) au niveau national, régional ou local. Le financement provenant de Fonds européens tels que le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) (10) et le Fonds européen de développement régional (FEDER) constituent de même des ressources d’État, lorsque ces fonds sont alloués au bénéficiaire sous le contrôle de l’État membre, qui jouit d’un certain pouvoir d’appréciation (11).

(11) Activité économique: les mesures publiques de soutien des investissements dans le haut débit sont généralement destinées à l’exercice d’une activité économique, telle que la construction, l’exploitation et la fourniture d’un accès à une infrastructure haut débit, ou à permettre la fourniture d'un accès aux utilisateurs finaux. L’État lui-même peut également exercer une activité économique lorsqu’il gère et exploite des parties d’ une infrastructure haut débit, par exemple par l’intermédiaire d’une entreprise interne ou dans le cadre de l’administration publique. La construction d’une infrastructure de réseau haut débit dans l’optique de son exploitation commerciale par l’État ou par des opérateurs tiers constituera également une activité économique (12). Le déploiement d’un réseau haut débit à des fins non commerciales pourrait ne pas constituer une aide d’État (13) du fait que la construction du réseau ne favorise aucune entreprise (14). Toutefois, si ce type de réseau peut ensuite être utilisé par des investisseurs dans des infrastructures haut débit ou des opérateurs de telles infrastructures, il risque d’y avoir une aide d’État (15).

(12) Avantage: l’aide est généralement accordée directement aux investisseurs du réseau, qui sont choisis, dans la plupart des cas, sur la base d’une procédure de mise en concurrence. Lorsque la contribution de l'État n'est pas octroyée à des conditions normales de marché et constitue donc une aide d'État au regard du principe de l'investisseur en économie de marché (voir le point 16 ci-dessous), le recours à cette procédure garantit que l’aide apportée à un projet donné est limitée au montant strictement nécessaire. Elle n’élimine cependant pas l’élément d’aide, étant donné que l’autorité publique versera quand même une subvention au soumissionnaire retenu (sous la forme d’une contribution en nature ou d’un comblement du déficit de financement, par exemple), et que l’objectif de cette procédure est justement de sélectionner le bénéficiaire de l’aide. Le soutien financier reçu permettra au soumissionnaire retenu de mener l'activité commerciale dans des conditions qu’il n’aurait autrement pas pu trouver sur le marché. Outre le bénéficiaire direct de l’aide, les opérateurs tiers qui obtiennent un accès en gros à l’infrastructure subventionnée peuvent bénéficier indirectement de l’aide (16).

(13) Sélectivité: les mesures d’aide publique en faveur du déploiement des réseaux haut débit ont un caractère sélectif puisqu’elles visent des investisseurs dans le haut débit et des opérateurs tiers qui ne sont présents que dans certains segments du marché général des services de communication électronique. En revanche, en ce qui concerne les utilisateurs finaux professionnels du réseau subventionné (17), la mesure pourrait ne pas être sélective aussi longtemps que l’accès aux infrastructures subventionnées est ouvert à tous les secteurs de l’économie. On sera en présence d’une sélectivité si le déploiement du haut débit s’adresse spécifiquement à des utilisateurs professionnels particuliers, par exemple si l’aide de l’État est axée sur le déploiement d’un réseau haut débit par des entreprises présélectionnées qui ne sont pas choisies en fonction de critères généraux applicables à l’ensemble de la zone dont est responsable l’autorité qui octroie l’aide (18).

(14) Distorsion de la concurrence: selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne («la Cour»), une aide financière ou une aide en nature fausse la concurrence dans la mesure où elle renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises (19). Du fait de l’aide d’État accordée à un concurrent, des opérateurs en place pourraient réduire leurs capacités ou des opérateurs potentiels décider de ne pas pénétrer un nouveau marché ou une zone géographique. Les distorsions de concurrence risquent d’être amplifiées si le bénéficiaire de l’aide possède un pouvoir de marché. Lorsque le bénéficiaire de l’aide est déjà dominant sur un marché, l’aide peut renforcer cette position en affaiblissant davantage encore la contrainte concurrentielle que les rivaux sont susceptibles d’exercer.

(15) Effet sur les échanges: enfin, dans la mesure où l’intervention de l’État est susceptible d’affecter les fournisseurs de services d’autres États membres (y compris en décourageant leur installation dans l’État membre en question), elle a aussi un effet sur les échanges puisque les marchés des services de communications électroniques (les marchés de gros et de détail du haut débit) sont ouverts à la concurrence entre opérateurs et fournisseurs de services (20).

2.2. Absence d’aide: l’application du principe de l’investisseur en économie de marché

(16) L’article 345 du TFUE dispose que «[l]e présent traité ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les États membres». Selon la jurisprudence de la Cour, il résulte du principe de l’égalité de traitement que les capitaux mis à la disposition d’une entreprise, directement ou indirectement, par l’État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne peuvent être qualifiés d’aides d’État. Lorsqu’une prise de participation ou des apports de capitaux par un investisseur public ne présentent pas de perspectives suffisantes de rentabilité, même à long terme, une telle intervention doit être considérée comme une aide au sens de l’article 107 du TFUE, et sa compatibilité avec le marché commun doit donc être appréciée au regard des seuls critères prévus par cette disposition (21).

(17) La Commission a examiné l’application du principe de l’investisseur privé en économie de marché dans le domaine du haut débit dans sa décision concernant Amsterdam (22). Comme cela a été exposé dans cette décision, la conformité d’un investissement public aux conditions du marché doit être démontrée de manière exhaustive, soit en prouvant la participation importante d’investisseurs privés, soit par l'existence d’un plan d’entreprise solide démontrant un retour sur investissement approprié. Lorsque des investisseurs privés prennent part au projet, ils doivent absolument assumer le risque commercial lié à l’investissement dans des conditions et selon des modalités identiques à celles s’appliquant à l’investisseur public. La même logique vaut également pour d’autres formes d’aides de l’État telles que des prêts bonifiés ou des garanties assorties de conditions préférentielles (23).

2.3. Aides d’État en faveur du déploiement du haut débit en tant que service d’intérêt économique général — Critères Altmark et compatibilité en application de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE

(18) Les États membres peuvent estimer, dans certains cas, que la fourniture d’un réseau haut débit doit être considérée comme un service d’intérêt économique général (SIEG) au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (24) et de la jurisprudence Altmark (25) et consentir un financement public sur cette base. En pareil cas, les mesures prises par les États membres doivent être appréciées à la lumière de la communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général (26), de la décision de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (27), de la communication de la Commission sur un encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public (2011) (28) et du règlement de la Commission du 25 avril 2012 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général (29). Ces documents de la Commission (conjointement dénommés le «paquet SIEG») s’appliquent en effet aussi aux aides d’État accordées au déploiement du haut débit. Les points ci-après illustreront uniquement l'application de certains des principes expliqués dans ces documents au financement du déploiement du haut débit, à la lumière de certaines spécificités sectorielles.

Définition d’un SIEG

(19) En ce qui concerne la définition d'un SIEG, la Commission a déjà précisé, en termes généraux, que les États membres ne sauraient assortir d’obligations de service public spécifiques une activité qui est déjà fournie ou peut l'être de façon satisfaisante et dans des conditions (prix, caractéristiques de qualité objectives, continuité et accès au service) compatibles avec l'intérêt général, tel que le définit l'État, par des entreprises exerçant leurs activités dans des conditions commerciales normales (30).

(20) Appliquant ce principe au secteur du haut débit, la Commission estime que, dans les zones où des investisseurs privés ont déjà investi dans une infrastructure de réseau haut débit (ou sont en train d’étendre encore leur réseau) et fournissent déjà des services compétitifs d’accès au haut débit avec une couverture appropriée, la mise en place d’une infrastructure haut débit parallèle, compétitive et financée par des fonds publics ne saurait être qualifiée de SIEG au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (31). Toutefois, dès lors qu’il peut être démontré que les investisseurs privés ne sont pas en mesure d’assurer, dans un avenir proche (32), une couverture adéquate à l’ensemble des citoyens ou des utilisateurs et que, de ce fait, une part importante de la population restera privée de connexion, une compensation de service public peut être accordée à une entreprise chargée d’un SIEG, pour autant que les conditions énoncées dans la communication SIEG susmentionnée soient réunies. À cet égard, les réseaux à prendre en considération pour évaluer la nécessité d’un SIEG devraient toujours être de type comparable, c’est-à-dire, soit des réseaux classiques à haut débit, soit des réseaux NGA.

(21) En outre, le déploiement et l'exploitation d'une infrastructure haut débit ne peuvent être qualifiés de SIEG que si cette infrastructure fournit une connectivité universelle à l’ensemble des utilisateurs d’une zone donnée, qu’il s’agisse de ménages ou d’entreprises. Un soutien à la seule connexion des entreprises ne serait pas suffisant (33).

(22) Le caractère obligatoire de la mission de SIEG implique également que le fournisseur du réseau à déployer ne soit pas en mesure de refuser l’accès en gros à l’infrastructure sur une base discrétionnaire et/ou discriminatoire (notamment parce qu’il pourrait ne pas être commercialement rentable de fournir des services d’accès à une région déterminée).

(23) Étant donné le niveau de concurrence atteint depuis la libéralisation du secteur des communications électroniques dans l’Union, et en particulier la concurrence qui existe aujourd'hui sur le marché de détail du haut débit, un réseau financé par des ressources publiques et créé dans le contexte d'un SIEG devrait être mis à la disposition de l'ensemble des opérateurs intéressés. En conséquence, la reconnaissance d’une mission de SIEG pour le déploiement du haut débit devrait être fondée sur la fourniture d’une infrastructure passive (34), neutre (35) et librement accessible. Un tel réseau devrait fournir aux demandeurs d’accès toutes les formes possibles d’accès au réseau et assurer une concurrence effective sur le marché de détail, garantissant la fourniture de services concurrentiels et abordables aux utilisateurs finaux (36).

(24) C’est pourquoi, la mission SIEG ne devrait couvrir que le déploiement d’un réseau haut débit assurant une connectivité universelle et fournissant les services d’accès de gros connexes, sans inclure des services de communication de détail (37). Lorsque le fournisseur du SIEG est également un opérateur de réseau haut débit verticalement intégré, des garde-fous appropriés doivent être mis en place afin d’éviter tout conflit d’intérêt, toute discrimination indue et tout autre avantage indirect caché (38).

(25) Le marché des communications électroniques étant entièrement libéralisé, une mission de SIEG destinée à déployer le haut débit ne saurait se fonder sur l’attribution d’un droit exclusif ou spécial au fournisseur du SIEG au sens de l’article 106, paragraphe 1, du TFUE.

Calcul de la compensation et récupération

(26) Pour le calcul de la compensation de service public, les principes énoncés dans le paquet SIEG s'appliquent intégralement. Toutefois, en raison des spécificités du secteur du haut débit, il convient d'ajouter une précision pour les SIEG visant à desservir des quartiers ou des districts dépourvus de connexion (des zones dites «oubliées») au sein d'une zone plus vaste dans laquelle des opérateurs ont déjà déployé leur propre infrastructure de réseau ou pourraient envisager de le faire dans un avenir proche. Lorsque la zone définie pour l'exécution du SIEG ne se limite pas uniquement aux zones oubliées, en raison de leur taille ou de leur emplacement, le fournisseur du service peut devoir déployer une infrastructure de réseau aussi dans les zones rentables déjà couvertes par les opérateurs commerciaux. Dans ce cas, la compensation éventuelle ne devrait couvrir que les coûts liés au déploiement d’une infrastructure dans les zones oubliées non rentables, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable (39).

(27) Dans de nombreux cas, il peut être judicieux de fixer ex ante le montant de la compensation afin de couvrir le déficit de financement attendu sur une période donnée plutôt que de calculer la compensation simplement sur la base des coûts et des recettes tels qu'ils se présentent. Dans le premier cas, l'entreprise est généralement davantage incitée à maîtriser les coûts et à développer l'activité au fil du temps (40). Lorsqu’une mission de SIEG destinée au déploiement d’un réseau haut débit ne s’appuie pas sur le déploiement d’une infrastructure détenue par les autorités publiques, il convient de mettre en place des mécanismes de contrôle et de récupération adéquats afin d’éviter que le fournisseur du SIEG obtienne un avantage indu en conservant, à l’expiration de la concession du SIEG, la propriété du réseau financé à l’aide de ressources publiques.

2.4. Mesures administratives et réglementaires en faveur du déploiement du haut débit ne relevant pas du champ d’application des règles de l’UE relatives aux aides d’État

(28) Comme il est aussi indiqué dans la communication de la Commission sur le haut débit (41), les États membres peuvent choisir, outre le soutien financier direct aux entreprises, plusieurs types de mesures pour accélérer le déploiement du haut débit, notamment des réseaux NGA. Ces mesures ne doivent pas nécessairement comporter des éléments d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(29) Les travaux de génie civil (42) représentant généralement une grande partie des coûts de déploiement des réseaux NGA, les États membres peuvent décider, conformément au cadre réglementaire de l’UE concernant les communications électroniques, par exemple, de faciliter le processus d’acquisition de droits de passage ou d’exiger que les opérateurs de réseaux coordonnent leurs travaux de génie civil et/ou partagent leur infrastructure. Dans le même esprit, les États membres peuvent imposer la mise en place d’une connexion adaptée aux réseaux NGA dans toute nouvelle construction (y compris les nouveaux réseaux d’adduction d’eau, d’énergie, de transport ou d’eaux usées) et/ou bâtiment. Des tiers peuvent aussi mettre en place leur infrastructure de réseau passive, à leurs propres frais, à l'occasion de travaux de génie civil général qui auraient été entrepris en tout état de cause. Cette possibilité devrait être offerte de manière transparente et non discriminatoire à tous les opérateurs intéressés et devrait être ouverte en principe à tous les utilisateurs potentiels et pas seulement aux opérateurs de communications électroniques (c'est-à-dire également aux services d'électricité, de gaz, d'eau, etc.) (43). Un inventaire central des infrastructures existantes (subventionnées ou non), incluant éventuellement aussi les travaux planifiés, pourrait s’avérer très utile pour appuyer le déploiement commercial du haut débit (44). Sont concernées les infrastructures de télécommunication, telles que les infrastructures câblées, sans fil ou satellitaires, mais aussi celles (égouts, chambres de passage, etc.) d’autres secteurs (tels que les services d’utilité publique) (45).

2.5. Appréciation de la compatibilité au regard de l’article 107, paragraphe 3, du TFUE

(30) Lorsqu’une intervention de l’État en faveur du déploiement du haut débit satisfait aux conditions énoncées à la section 2.1, la Commission appréciera généralement sa compatibilité au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE (46). À ce jour, les autorités régionales et locales ont adopté différents types d’intervention; une liste d’exemples non exhaustive est fournie en annexe. En dehors des interventions décrites dans l’annexe, les autorités publiques peuvent aussi élaborer d’autres modèles de soutien au déploiement du haut débit (47). Pour tous les types d’intervention, l'ensemble des critères de compatibilité énoncés dans les présentes lignes directrices doivent être appliqués (48).

(31) Les projets bénéficiant d’une aide d’État en faveur du haut débit peuvent être mis en œuvre dans les régions assistées, au sens de l’article 107, paragraphe 3, points a) et c), du TFUE ainsi que des règles spécifiques relatives aux aides d’État à finalité régionale (49). Dans ce cas, l’aide peut être qualifiée d’aide à l’investissement initial au sens desdites règles. Si une mesure relève du champ d’application de ces règles et si l’État envisage d’accorder une aide ad hoc individuelle à une seule entreprise, ou si l’aide est limitée à un secteur d’activité, il incombe à l’État membre de démontrer que les conditions définies dans les règles relatives aux aides d’État à finalité régionale sont réunies. Il doit en particulier prouver que le projet contribue à une stratégie cohérente de développement régional et qu’au vu de sa nature et de son envergure, il ne provoquera pas de distorsion inadmissible de la concurrence.

Aperçu des principes communs de compatibilité

(32) Pour apprécier une aide au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, la Commission vérifie si les effets positifs de l’aide pour atteindre un objectif d’intérêt commun l'emportent sur ses effets potentiellement négatifs, tels qu’une distorsion des échanges et de la concurrence. Cette opération est réalisée en deux temps.

(33) Premièrement, toute mesure d'aide doit satisfaire aux conditions nécessaires énoncées ci-après, le non-respect d'une de ces conditions conduisant à déclarer l'aide incompatible avec le marché intérieur: 1) contribution à la réalisation d'objectifs d'intérêt commun 2) absence de fourniture du service par le marché en raison de défaillances du marché ou d'inégalités importantes 3) adéquation du choix de l'aide d'État comme instrument d'action 4) existence d'un effet d'incitation 5) limitation de l'aide au minimum nécessaire 6) effets négatifs limités 7) transparence

(34) Deuxièmement, si toutes les conditions nécessaires sont remplies, la Commission met en balance les effets positifs de l'aide pour atteindre un objectif d’intérêt commun et les effets potentiellement négatifs.

(35) Les différentes étapes de l'appréciation de la Commission dans le domaine des aides au haut débit sont détaillées ci-après.

1. Contribution à la réalisation d'objectifs d'intérêt commun

(36) En ce qui concerne l’objectif d’intérêt commun, la Commission appréciera la mesure dans laquelle l’intervention envisagée contribuera à la réalisation des objectifs d’intérêt commun susmentionnés et précisés dans la stratégie numérique.

2. Absence de fourniture du service par le marché en raison de défaillances du marché ou d'inégalités importantes

(37) Il y a «défaillance du marché» lorsque, livré à lui-même, celui-ci ne parvient pas, en l’absence d’intervention, à fournir un résultat positif pour la société. Ce peut être le cas, par exemple, lorsque certains investissements ne sont pas entrepris bien que le bénéfice économique pour la société soit supérieur au coût (50). L’octroi d’aides d’État peut alors avoir des effets positifs et il est possible d’améliorer l’efficacité globale en ajustant les incitations économiques aux entreprises. Dans le secteur du haut débit, une forme de défaillance du marché est liée aux externalités positives. Ces externalités apparaissent lorsque les acteurs du marché n’internalisent pas l’intégralité du bénéfice de leurs actions. À titre d’exemple, la disponibilité de réseaux haut débit permet l’apparition de nouveaux services et d’innovations susceptibles de profiter à davantage de personnes qu'aux seuls investisseurs et abonnés directs du réseau. Le marché générerait donc un investissement privé insuffisant dans les réseaux haut débit.

(38) En raison de l’économie de la densité, le déploiement des réseaux haut débit est généralement plus rentable dans les régions où la demande potentielle est plus élevée et plus concentrée, c’est-à-dire dans les zones densément peuplées. Les coûts unitaires, du fait des coûts fixes élevés des investissements nécessaires, augmentent rapidement au fur et à mesure que la densité de la population diminue (51). En conséquence, lorsqu'ils sont déployés aux conditions du marché, les réseaux haut débit ont tendance à ne couvrir de façon rentable qu’une partie de la population. Toutefois, comme le reconnaît la stratégie numérique, un accès abordable et général au haut débit génère des externalités positives en raison de sa capacité à accélérer la croissance et l’innovation dans tous les secteurs de l’économie. Si le marché n’offre pas une couverture suffisante en haut débit ou si les conditions d’accès ne sont pas satisfaisantes, des aides d’État peuvent donc contribuer à remédier à ce type de défaillance du marché.

(39) Un second objectif potentiel d’intérêt commun est lié à l’équité. Les pouvoirs publics peuvent choisir d’intervenir pour corriger des inégalités sociales ou régionales générées par un effet du marché. Dans certains cas, une aide d’État en faveur du haut débit peut aussi être utilisée pour atteindre des objectifs d’équité, à savoir améliorer l’accès à un outil essentiel pour la communication et la participation à la société ainsi que la liberté d’expression de tous les membres de la société, renforçant ainsi la cohésion sociale et territoriale.

3. Adéquation du choix de l'aide d'État comme instrument d'action et nature de la mesure

(40) L’intervention de l’État en faveur des réseaux haut débit peut se faire au niveau national, régional ou municipal (52). De ce fait, il est primordial de coordonner les différentes interventions pour éviter les doublons et les incohérences. Pour assurer la cohérence et la coordination des interventions au niveau local, il est nécessaire d’assurer un niveau élevé de transparence en ce qui concerne les initiatives locales.

(41) Chaque fois que cela est possible, et dans le respect des compétences et des spécificités, les États membres sont encouragés à élaborer des régimes à l’échelle nationale fondés sur les grands principes qui guident les initiatives publiques et à faire connaître les principales caractéristiques des réseaux prévus (53). Des régimes cadres nationaux pour le développement du haut débit garantissent la cohérence de l’utilisation des fonds publics, réduisent la charge administrative qui pèse sur les petites autorités chargées de l’octroi de l’aide et accélèrent la mise en œuvre des mesures d’aide individuelles. En outre, les États membres sont encouragés à fournir des orientations claires au niveau central pour la mise en œuvre des projets de haut débit financés par des aides d’État.

(42) Lors de l’élaboration d’une mesure de soutien au haut débit qui préserve la concurrence, le rôle des régulateurs nationaux (RN) est particulièrement important. Les RN ont acquis des connaissances et une expertise techniques du fait du rôle crucial que leur confie la réglementation sectorielle (54). Ils sont les mieux placés pour seconder les autorités publiques sur les régimes d’aides et devraient être consultés lorsqu’il s’agit de définir les zones visées, de fixer les tarifs et les modalités de l’accès en gros et de résoudre les litiges entre les demandeurs d’accès et l’opérateur de l’infrastructure subventionnée. Les États membres sont encouragés à doter les RN de ressources adéquates pour leur permettre d’assurer cette fonction d’appui. S’il y a lieu, ils devraient mettre en place une base juridique appropriée permettant aux RN de participer aux projets d’aides d’État concernant le haut débit. Au titre des bonnes pratiques, les RN devraient publier des orientations à l’intention des autorités locales, comprenant des recommandations sur l’analyse du marché, les produits d’accès en gros et les principes de tarification en tenant compte du cadre réglementaire pour les communications électroniques et des recommandations y afférentes publiées par la Commission (55).

(43) Aux côtés des RN, les autorités nationales de concurrence peuvent également fournir des conseils utiles, en particulier dans le cas de régimes cadres de grande ampleur, pour créer des conditions équitables entre les opérateurs soumissionnaires et éviter qu’une part disproportionnée des fonds publics ne revienne à un seul opérateur, ce qui renforcerait sa position sur le marché (éventuellement déjà dominante) (56). Certains États membres ont aussi mis en place des centres de compétence à l'échelon national pour aider les autorités locales, plus petites, à concevoir des aides d'État adéquates et pour garantir l'application uniforme des règles relatives aux aides d'État précisées dans les présentes lignes directrices (57).

(44) Pour que la mesure soit correctement conçue, le critère de la mise en balance exige que l’aide d’État soit un moyen d’action approprié pour résoudre le problème. À cet égard, même si la réglementation ex ante a souvent facilité le déploiement du haut débit dans les zones urbaines et les régions densément peuplées, elle peut ne pas être suffisante pour permettre l’offre de services haut débit, notamment dans les zones sous-équipées où la rentabilité propre de l’investissement est faible (58). De la même manière, même si elles peuvent contribuer positivement à la pénétration du haut débit (59), des mesures agissant sur la demande de haut débit (telles que des bons de réduction distribués aux utilisateurs finaux) ne peuvent pas toujours pallier l’absence de desserte en haut débit (60). Aussi, dans certaines situations, ne peut-il y avoir d’autre solution que de consentir un financement public pour résoudre l’absence de connectivité au haut débit. Les autorités chargées de l’octroi de l’aide tiendront aussi compte des (ré)attributions de fréquences susceptibles de rendre possible un déploiement de réseau dans les zones visées, ce qui leur permettrait d'atteindre leurs objectifs sans qu'il soit nécessaire de recourir à des subventions directes.

4. Existence d'un effet d'incitation

(45) En ce qui concerne l’effet d’incitation de la mesure, il convient d’examiner si l’investissement concerné dans un réseau haut débit n’aurait pas été réalisé dans le même délai sans l’aide de l’État. Lorsqu’un opérateur est soumis à certaines obligations pour couvrir la zone visée (61), il peut ne pas être admissible au bénéfice d’une aide d’État, cette dernière étant peu susceptible d’avoir un effet d’incitation.

5. Limitation de l'aide au minimum nécessaire

(46) Afin d’apprécier le caractère proportionné des mesures qui lui sont notifiées, la Commission a épinglé un certain nombre de conditions nécessaires pour limiter l’aide d’État en jeu et ses effets potentiels de distorsion de la concurrence, comme il est expliqué plus en détail dans les sections suivantes.

6. Effets négatifs limités

(47) Le changement de comportement du destinataire de l’aide peut cependant aussi avoir des effets négatifs sur la concurrence et les échanges. L’importance de la distorsion de concurrence peut être appréciée en termes d’effets sur les concurrents. Si, du fait de l’octroi de l’aide, les concurrents voient la rentabilité d’un investissement antérieur diminuer, ils peuvent décider de réduire leur propre investissement futur ou même se retirer du marché (62). Par ailleurs, lorsque le bénéficiaire de l’aide qui sera retenu à l’issue de la procédure de mise en concurrence est susceptible d’être une entreprise déjà en position dominante sur un marché ou pourrait le devenir grâce à l’investissement financé par des fonds publics, l’aide pourrait réduire la pression concurrentielle que les entreprises concurrentes peuvent exercer. En outre, si une aide d’État ou les modalités dont elle est assortie (notamment son mode de financement, lorsqu’il fait partie intégrante de l’aide) entraînent de manière indissociable une violation du droit de l’UE, l’aide ne saurait être déclarée compatible avec le marché intérieur (63).

7. Transparence

(48) L'aide sera octroyée de manière transparente; en particulier, il importe de veiller à ce que les États membres, les opérateurs économiques, le public intéressé et la Commission aient facilement accès à tous les actes pertinents et à toutes les informations utiles sur l'aide octroyée. Les exigences en matière de transparence sont exposées en détail au point (78).

8. Mise en balance globale et conditions de compatibilité visant à limiter la distorsion de concurrence

(49) Un régime d’aide soigneusement conçu pour le haut débit devrait garantir que le bilan global des effets de la mesure est positif.

(50) À cet égard, l’effet de la mesure peut être décrit comme un changement intervenu dans l’activité par rapport à ce qui se serait passé en l’absence d’aide. Les effets positifs de l'aide sont directement liés au changement de comportement du destinataire de l’aide, qui devrait permettre la réalisation de l'objectif d'intérêt commun désiré. Dans le secteur du haut débit, l’aide aboutit au déploiement d’une nouvelle infrastructure qui n’aurait pas existé autrement, et donc à l’apparition de capacités supplémentaires et d’un débit supérieur sur le marché, à une baisse des prix, à un plus grand choix pour les consommateurs, à une meilleure qualité et à des services innovants. Elle entraînera également une amélioration de l'accès des consommateurs aux ressources en ligne, ce qui, associé à une protection renforcée du consommateur dans ce domaine, est susceptible de favoriser une hausse de la demande. Cette évolution contribuera à l'achèvement du marché unique numérique et bénéficiera à l'économie de l'UE dans son ensemble.

(51) Un réseau subventionné devrait permettre de franchir un palier dans la mise à disposition du haut débit. Le franchissement d'un palier peut être démontré si, du fait de l’intervention de l’État, 1) de nouveaux investissements importants dans le réseau haut débit sont entrepris par le soumissionnaire retenu (64) et 2) l’infrastructure subventionnée confère de nouvelles possibilités importantes au marché en termes de disponibilité des services à haut débit, de capacité (65), de vitesse et de concurrence (66). Le franchissement de palier sera comparé à ceux représentés par les déploiements de réseaux existants ou planifiés de manière concrète.

(52) En outre, pour garantir que les effets négatifs de l'aide sur la concurrence sont limités au minimum, un certain nombre de conditions doivent être remplies en ce qui concerne la nature de la mesure, comme il est indiqué ci-après dans la section 3.4.

(53) Afin de garantir mieux encore que les distorsions de concurrence sont limitées, la Commission peut exiger que certains régimes soient soumis à une limitation de durée (normalement 4 ans ou moins) et à une évaluation visant à contrôler 1) que les hypothèses et les conditions ayant conduit à décider de la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur se sont vérifiées, 2) l'efficacité de l'aide à la lumière des objectifs qui lui avaient été fixés, 3) son incidence sur les marchés et la concurrence et l'absence d'effet de distorsion indu pendant la durée du régime d'aides, contraire aux intérêts de l'Union (67). Compte tenu de ses objectifs et pour ne pas entraîner une charge disproportionnée pour les États membres et les projets de petite taille, cette évaluation ne s'applique qu'aux régimes d'aides d'envergure nationale et aux régimes d'aide portant sur des montants d'aide élevés, présentant des caractéristiques nouvelles ou visant des changements importants en ce qui concerne le marché, la technologie ou la réglementation. L'évaluation sera réalisée par un expert indépendant de l'autorité chargée de l'octroi de l'aide, sur la base d'une méthodologie commune (68), et elle sera rendue publique. L'évaluation sera communiquée à la Commission en temps opportun pour juger de l'opportunité de prolonger la mesure et, en tout état de cause, à l'expiration du régime. La portée et les modalités précises de l'évaluation seront définies dans la décision portant approbation de l'aide. Toute mesure ultérieure visant un objectif similaire tiendra compte des résultats de cette évaluation.

(54) S’il apparaît, à la lumière du critère de la mise en balance, que les effets négatifs l’emportent sur les avantages, la Commission peut interdire l’aide ou requérir des mesures correctives portant soit sur la conception de l’aide, soit sur les distorsions de la concurrence qu’elle engendre.

3. ÉVALUATION DES AIDES D'ÉTAT EN FAVEUR DU HAUT DÉBIT

3.1. Types de réseaux haut débit

(55) Aux fins de l’appréciation des aides d’État, les présentes lignes directrices établissent une distinction entre les réseaux classiques et les réseaux NGA.

(56) Plusieurs plateformes technologiques différentes peuvent être considérées comme des réseaux classiques à haut débit, notamment les solutions de ligne téléphonique numérique asymétrique (jusqu'à l'ADSL2+), le câble non amélioré (DOCSIS 2.0, par exemple), les réseaux mobiles de troisième génération (UMTS) et les systèmes par satellite.

(57) Au stade actuel de développement du marché et de la technologie (69), les réseaux NGA sont des réseaux d’accès fondés, en tout ou partie, sur la fibre optique (70) et capables d’offrir des services d’accès au haut débit améliorés par rapport aux réseaux haut débit classiques existants (71).

(58) Les réseaux NGA sont censés présenter au moins les caractéristiques suivantes: i) ils fournissent à l'abonné, de manière fiable, des services à très haut débit au moyen d'une transmission à fibre optique (ou d'une technologie équivalente) suffisamment proche des locaux de l'utilisateur pour garantir la fourniture effective du très haut débit; ii) ils supportent un large éventail de services numériques avancés, notamment des services convergents exclusivement basés sur l'IP, et iii) ils offrent des vitesses de téléchargement nettement plus élevées (que des réseaux classiques à haut débit). Au stade actuel de développement du marché et de la technologie, les réseaux NGA sont i) des réseaux d'accès à fibre optique (FttX) (72), ii) des réseaux câblés avancés et iii) certains réseaux d'accès sans fil avancés (73) capables d'offrir à l'abonné, de manière fiable, un très haut débit (74).

(59) Il importe de garder à l’esprit qu’à terme, les réseaux NGA devraient détrôner les réseaux classiques à haut débit existants, et pas simplement les améliorer. Dans la mesure où ces réseaux nécessitent une architecture de réseau différente, offrant des services haut débit de bien meilleure qualité qu’aujourd’hui de même que des services multiples qui ne pourraient pas être supportés par les réseaux haut débit actuels, il est probable que des différences marquées se feront jour entre les zones qui seront couvertes par les réseaux NGA et celles qui ne le seront pas (75).

(60) Les États membres peuvent décider librement de la forme de leur intervention, pour autant qu’elle respecte les règles relatives aux aides d’État. Dans certains cas, les États membres pourraient décider de financer des réseaux dits de prochaine génération («NGN»), c’est-à-dire des réseaux de transmission qui n’atteignent pas le consommateur final. Ces réseaux constituent un élément dont les opérateurs de télécommunication de détail ont besoin pour fournir des services d’accès aux utilisateurs finaux. Ils peuvent supporter des réseaux tant classiques que de type NGA (76): le type d’infrastructure retenu pour le «dernier kilomètre», qui permet la connexion au réseau de transmission, est un choix (d’investissement) qui appartient aux opérateurs de télécommunication (77). Les autorités publiques peuvent aussi décider d’entreprendre des travaux de génie civil (terrassement du domaine public, construction de fourreaux, par exemple) pour permettre et accélérer le déploiement, par les opérateurs concernés, de leurs propres éléments de réseau. En outre, lorsque cela s'y prête, les pouvoirs publics pourraient aussi envisager le recours à des solutions par satellite.

3.2. Distinction entre zones blanches, grises et noires dans le cas des réseaux classiques à haut débit

(61) Pour apprécier la défaillance du marché et les objectifs d’équité, une distinction peut être opérée entre les types de zones visées, comme il est expliqué dans les sections suivantes. Lors de l’identification des zones visées, lorsque l’intervention publique est limitée à la partie du réseau qui concerne les services de transmission, l’appréciation de l’aide d’État tiendra compte de la situation sur les marchés tant de la transmission que de l’accès (78).

(62) Les différents critères permettant de justifier une intervention publique dans ces zones géographiques sont décrits ci-dessous.

(63) Pour identifier les zones blanches, grises et noires comme expliqué ci-dessous, l'autorité chargée de l'octroi de l'aide doit déterminer s'il existe des infrastructures haut débit dans la zone visée. Pour ensuite garantir que l'intervention publique ne perturbera pas les investissements privés, elle devrait aussi vérifier si des investisseurs privés ont des projets concrets de déploiement de leur propre infrastructure dans un avenir proche. Par «avenir proche», il y a lieu d’entendre trois ans (79). Si l'autorité chargée de l'octroi de l'aide prévoit un délai plus long pour le déploiement de l'infrastructure subventionnée, le même délai devrait être utilisé pour apprécier l'existence de projets d'investissement des opérateurs commerciaux.

(64) Pour vérifier qu'aucun investisseur privé ne prévoit de déployer sa propre infrastructure dans un avenir proche, l'autorité chargée de l’octroi de l’aide devrait publier un résumé du projet d’aide et inviter les parties intéressées à formuler des observations.

(65) Le risque existe qu’une simple «manifestation d’intérêt» par un investisseur privé puisse retarder la fourniture de services à haut débit dans la zone visée si, par la suite, aucun investissement n’est réalisé alors que l’intervention publique est bloquée. L’autorité chargée de l’octroi de l’aide pourrait donc exiger, avant de différer l’intervention publique, que l’investisseur privé prenne certains engagements. Ceux-ci devraient avoir pour but de garantir que, dans les trois ans ou le délai supérieur prévu pour l’investissement bénéficiant de l’aide, des progrès significatifs soient accomplis en ce qui concerne la couverture. Il peut aussi être exigé de l’opérateur concerné qu’il conclue un contrat reprenant les engagements de déploiement. Ce contrat pourrait fixer un certain nombre d’échéances à respecter au cours de la période de trois ans (80), ainsi qu’une obligation de faire rapport sur les progrès accomplis. En cas de défaut, l’autorité chargée de l’octroi de l’aide pourrait alors mettre à exécution ses plans d’intervention publique. Cette règle s'applique tant aux réseaux classiques qu'aux réseaux NGA.

Zones blanches: favoriser la cohésion territoriale et l’objectif de développement économique

(66) Les zones blanches sont des régions dans lesquelles n’existe aucune infrastructure de haut débit et dans lesquelles il est peu probable qu’une telle infrastructure soit déployée dans un futur proche. Dans la stratégie numérique, la Commission fixe comme objectifs de mettre le haut débit de base à la disposition de tous les Européens d’ici à 2013 et de faire en sorte que, d’ici à 2020, tous les Européens aient accès à des vitesses de connexion de plus de 30 Mbps. La priorité est donc de veiller à la réalisation, en temps opportun, d’investissements dans les zones qui ne sont pas encore suffisamment couvertes. La Commission admet donc que les États membres, en octroyant une aide financière en vue de la fourniture de services haut débit dans des zones où ceux-ci ne sont pas encore disponibles, agissent dans l’intérêt d’une véritable cohésion et de leurs objectifs de développement économique et que, partant, leur intervention est susceptible d’être conforme à l’intérêt commun, pour autant que les conditions énoncées à la section 3.4 ci-dessous soient remplies (81).

Zones grises: nécessité d’une appréciation plus détaillée

(67) Les zones grises sont des régions dans lesquelles un seul opérateur de réseau est présent et dans lesquelles il est peu probable qu’un autre réseau (82) soit déployé dans un avenir proche. La seule présence d’un opérateur de réseau (83) dans une région donnée ne suffit pas nécessairement pour conclure à l’absence de défaillance du marché ou de problème de cohésion. Si cet opérateur dispose d’un pouvoir de marché (monopole), il peut fournir aux citoyens une combinaison qualité de service-prix qui n’est pas optimale. Il peut arriver que certaines catégories d’utilisateurs ne soient pas correctement desservies ou qu’en l’absence de tarifs réglementés pour l’accès en gros, les prix de détail soient supérieurs à ceux pratiqués pour les mêmes services offerts dans des zones ou des régions du pays plus compétitives mais par ailleurs comparables. Si, en plus, les chances que d’autres opérateurs pénètrent le marché sont limitées, le financement d’une infrastructure alternative pourrait être une mesure appropriée (84).

(68) A contrario, dans les régions où un opérateur de réseau haut débit est déjà présent, l’octroi de subventions pour construire un réseau supplémentaire pourrait ébranler la dynamique du marché. C’est pourquoi une intervention publique en faveur du déploiement de réseaux haut débit dans des zones grises ne se justifie que lorsque la persistance d’une défaillance de marché est clairement démontrée. Une analyse plus approfondie et une appréciation minutieuse de la compatibilité seront nécessaires.

(69) Les zones grises pourraient être admissibles au bénéfice d’un soutien de l’État, pour autant que les conditions de compatibilité énoncées dans la section 3.4 soient remplies, s’il est prouvé i) qu’aucun service abordable ou adéquat n’y est offert pour répondre aux besoins des citoyens ou des utilisateurs professionnels (85), ii) qu’il n’existe aucune mesure ayant moins de répercussions sur la concurrence (notamment une réglementation ex ante) qui permettrait d’atteindre les mêmes objectifs.

(70) Afin d’établir si les critères i) et ii) sont remplis, la Commission examinera en particulier: a) si les conditions générales qui prévalent sur le marché sont inadéquates, en observant, entre autres, le niveau des prix actuels du haut débit, le type de services offerts aux utilisateurs finaux (résidentiels et professionnels) et les conditions qui y sont attachées; b) si, en l’absence de réglementation ex ante imposée par un régulateur national (RN), l’accès effectif au réseau est fermé aux tiers ou les conditions d’accès empêchent une concurrence effective; c) si les barrières globales à l’entrée font obstacle à l’entrée éventuelle d’autres opérateurs de communication électronique (86), et d) si aucune des mesures prises ou des mesures correctives imposées par le régulateur national (RN) compétent ou par l’autorité chargée de la concurrence au fournisseur de réseau existant n’a permis de régler ces problèmes.

(71) Seules les zones grises qui satisfont aux critères d’éligibilité énoncés dans les paragraphes qui précèdent seront soumises au test de compatibilité décrit dans la section 3.4 ci-dessous.

Zones noires: intervention de l’État non nécessaire

(72) Lorsqu’une zone géographique donnée compte, ou comptera dans un avenir proche, au moins deux réseaux classiques à haut débit exploités par des opérateurs différents et que des services haut débit y sont fournis dans des conditions de pleine concurrence (concurrence par les infrastructures (87)), il est permis de supposer qu’il n’y a pas de défaillance du marché. Une intervention de l’État a donc très peu de chances d’offrir d’autres avantages. Au contraire, toute aide publique au financement de la construction d’un réseau haut débit supplémentaire doté de capacités comparables entraînera, en principe, une distorsion inacceptable de la concurrence et l’éviction des investisseurs privés. Par conséquent, en l’absence de défaillance du marché clairement prouvée, la Commission aura un avis négatif sur des mesures visant à financer le déploiement d’une infrastructure haut débit supplémentaire dans une zone noire (88).

3.3. Distinction entre zones blanches, grises et noires dans le cas des réseaux NGA

(73) La distinction visée dans la section 3.2 ci-dessus entre les zones blanches, grises et noires est aussi pertinente pour apprécier la compatibilité des aides d’État en faveur des réseaux NGA avec le marché intérieur au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c).

(74) À l’heure actuelle, par la mise à niveau de l’équipement actif, certains réseaux classiques à haut débit avancés peuvent aussi supporter des services à haut débit qui, à l’avenir, sont susceptibles d’être offerts via des réseaux NGA (notamment les services «triple play») et, de ce fait, contribuer à la réalisation des objectifs fixés dans la stratégie numérique. Toutefois, de nouveaux produits ou services qui ne sont pas substituables du point de vue de la demande ou de l’offre peuvent apparaître et nécessiter une capacité, une fiabilité et des vitesses de téléchargement considérablement supérieures, qui dépassent les limites physiques maximales de l’infrastructure haut débit classique.

Zones blanches NGA

(75) En conséquence, aux fins de l’appréciation des aides d’État accordées aux réseaux NGA, une zone où de tels réseaux n’existent pas actuellement et où il n'est pas probable qu'il en soit construit dans les trois ans, conformément aux points (63) à (65), par des investisseurs privés devrait être considérée comme une zone blanche NGA. Une telle zone est admissible au bénéfice d’une aide d’État accordée aux réseaux NGA pour autant que les conditions de compatibilité énoncées dans les sections 3.4 et 3.5 soient remplies.

Zones grises NGA

(76) Une zone devrait être considérée comme une zone grise NGA si un seul réseau NGA (89) est présent ou sera déployé dans les trois années à venir et si aucun opérateur ne projette le déploiement d’un réseau NGA dans les trois années à venir. En évaluant si d’autres investisseurs pourraient déployer des réseaux NGA supplémentaires dans une zone donnée, il convient de tenir compte de toute mesure réglementaire ou législative existante qui aurait pu réduire les obstacles au déploiement de ces réseaux (accès aux fourreaux, partage d’infrastructure, etc.). La Commission devra procéder à une analyse plus détaillée pour vérifier si l’intervention de l’État est nécessaire, étant donné qu’une telle intervention dans ces zones comporte un risque élevé d’éviction des investisseurs existants et de distorsion de la concurrence. À cet égard, la Commission procédera à son appréciation sur la base des conditions de compatibilité établies dans les présentes lignes directrices.

Zones noires NGA

(77) Si au moins deux réseaux NGA exploités par des opérateurs différents existent dans une zone donnée ou y seront déployés dans les trois années à venir, cette zone devrait être considérée comme une zone noire NGA. La Commission considérera que, dans une telle zone, le soutien de l’État à un réseau NGA supplémentaire, équivalent, concurrent et financé par des fonds publics est de nature à créer de graves distorsions de la concurrence et est incompatible avec le marché intérieur au regard de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE.

3.4. Nature de la mesure et nécessité de limiter les distorsions de concurrence

(78) Toute aide d'État en faveur du déploiement du haut débit devrait respecter l'ensemble des principes de compatibilité énoncés dans la section 2.5 ci-dessus, notamment l'objectif d'intérêt commun, l’existence d’une défaillance du marché, l’adéquation et l’effet d’incitation de la mesure. En ce qui concerne la limitation des distorsions de concurrence, outre la démonstration de la manière dont un palier est franchi dans tous les cas (que la zone soit blanche, grise ou noire (90)), les conditions suivantes doivent être réunies pour démontrer la proportionnalité de la mesure. Une évaluation approfondie (91) sera le plus souvent nécessaire en cas de défaut de n’importe laquelle de ces conditions, défaut qui entraînera une conclusion potentiellement négative quant à la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur. a) Carte détaillée et analyse de la couverture: les États membres devraient identifier clairement les zones géographiques qui seront couvertes par la mesure d’aide en question (92), chaque fois que possible en collaboration avec les autorités nationales compétentes. La consultation des RN est encouragée, mais facultative. Des exemples de bonne pratique suggèrent la création d’une base de données centrale répertoriant l’infrastructure disponible au niveau national, ce qui renforce la transparence et réduit les coûts liés à la mise en œuvre de projets locaux, plus petits. Les États membres sont libres de définir les zones visées; ils sont toutefois encouragés à tenir compte des conditions économiques lors de la définition des différentes régions avant de lancer l’appel d’offres (93). b) Consultation publique: les États membres devraient faire connaître de manière adéquate les grandes caractéristiques de la mesure et la liste des zones visées, en publiant les informations utiles sur le projet et en invitant les parties intéressées à formuler des observations. Une publication sur une page internet centrale au niveau national garantirait en principe que ces informations sont accessibles à toutes les parties prenantes intéressées. En soumettant aussi les résultats de l’exercice de cartographie à consultation publique, les États membres, d’une part, limitent les effets de distorsion de la concurrence avec les fournisseurs existants et avec ceux qui possèdent déjà des projets d’investissement dans un avenir proche et, d’autre part, permettent à ces investisseurs de planifier leurs activités (94). L’élaboration d’une carte détaillée et une consultation approfondie des parties prenantes non seulement garantissent un niveau élevé de transparence, mais constituent aussi un outil essentiel pour définir les zones blanches, grises et noires (95). c) Procédure de mise en concurrence: lorsque l’autorité chargée de l’octroi de l’aide sélectionne un opérateur tiers pour déployer et exploiter l'infrastructure subventionnée (96), le processus de sélection doit respecter l'esprit et les principes qui sous-tendent les directives européennes relatives aux marchés publics (97). Cela permet de garantir la transparence pour tous les investisseurs qui souhaitent présenter une offre pour la réalisation et/ou la gestion du projet subventionné. Il est indispensable de traiter tous les soumissionnaires de manière équitable et non discriminatoire et d’effectuer l’attribution sur la base de critères objectifs. La mise en concurrence permet de réduire les coûts budgétaires et de minimiser l’aide d’État potentielle et, simultanément, réduit le caractère sélectif de l’aide dans la mesure où le choix du bénéficiaire n’est pas connu à l’avance (98). Les États membres garantiront une procédure transparente (99) et permettront à la concurrence de s’exercer (100); ils utiliseront un site internet central spécial, au niveau national, pour publier toutes les procédures d’appel d’offres en cours concernant des aides publiques en faveur du haut débit (101). d) Offre économiquement la plus avantageuse: dans une procédure de mise en concurrence, l’autorité chargée de l’octroi de l’aide fixe les critères d'attribution sur la base desquels l'offre est retenue. Ces critères d'attribution peuvent porter, par exemple, sur la couverture géographique réalisée (102), sur la viabilité de l’approche technologique ou sur l’incidence de la solution proposée pour la concurrence (103). Ils doivent être pondérés en fonction du montant d’aide demandé. On attribue en principe au soumissionnaire qui demande le moins de subventions des points de priorité supérieurs lors de l’appréciation générale de son offre, afin de diminuer le montant de l’aide à octroyer, tout en restant dans des conditions de qualité similaires. L’autorité chargée de l’octroi de l’aide est tenue de préciser au préalable la pondération relative qu’elle affectera à chaque critère (de qualité) retenu. e) Neutralité technologique: compte tenu de l’existence de plusieurs solutions technologiques permettant de fournir des services haut débit, l’appel d’offres ne devrait favoriser ou exclure aucune technologie ou plateforme de réseau particulière. Les soumissionnaires devraient être autorisés à proposer les services haut débit requis en utilisant ou en combinant la ou les technologies qu’ils jugent les mieux appropriées. Sur la base des critères d’appel d’offres objectifs, l’autorité chargée de l’octroi de l’aide est alors habilitée à retenir la solution technologique ou la combinaison de technologies la plus appropriée. En principe, la couverture universelle de zones visées plus vastes peut être obtenue par une combinaison de technologies. f) Utilisation de l’infrastructure existante: la réutilisation de l’infrastructure existante étant un des grands déterminants du coût du déploiement du haut débit, les États membres devraient encourager les soumissionnaires à utiliser toute infrastructure existante disponible afin d’éviter le double emploi inutile et coûteux des ressources et de réduire le montant du financement public. Tout opérateur détenant ou contrôlant une infrastructure (qu’elle soit ou non effectivement utilisée) dans la zone visée et souhaitant participer à l’appel d’offres devrait remplir les conditions suivantes: i) informer l’autorité chargée de l’octroi de l’aide et le RN de l’existence de cette infrastructure au cours de la consultation publique; ii) fournir toutes les informations utiles aux autres soumissionnaires à un moment leur permettant d’inclure cette infrastructure dans leur offre. Les États membres devraient créer une base de données nationale concernant la disponibilité d’infrastructures existantes qui pourraient être réutilisées pour le déploiement du haut débit. g) Accès en gros: l’accès en gros effectif de tiers à une infrastructure haut débit subventionnée est un élément obligatoire de toute mesure d’aide publique au déploiement du haut débit. L’accès en gros permet, en particulier, à des opérateurs tiers de concurrencer le soumissionnaire retenu (si ce dernier est aussi présent sur le marché de détail) et de renforcer le choix des consommateurs et la concurrence dans les régions concernées par la mesure d’aide tout en évitant en même temps la création de monopoles régionaux de fourniture de services. Applicable uniquement aux bénéficiaires d’aides d’État, cette condition n’est pas subordonnée à une analyse préalable du marché au sens de l’article 7 de la directive-cadre (104). Le type d’obligations d’accès en gros imposées à un réseau subventionné devrait être aligné sur les obligations d’accès prévues par la réglementation sectorielle (105). En principe, les entreprises subventionnées devraient fournir un éventail de produits d’accès en gros plus large que celui imposé par les RN, en vertu de la réglementation sectorielle, aux opérateurs disposant d’une puissance significative sur le marché (106), car le bénéficiaire de l’aide s’appuie non seulement sur ses propres ressources mais aussi sur l’argent des contribuables pour déployer sa propre infrastructure (107). L'accès à ces produits de gros devrait être accordé dès que possible avant le début de l’exploitation du réseau (108). L’accès en gros effectif à l’infrastructure subventionnée (109) devrait être offert pour une période minimale de sept ans. Si, à l’issue de la période de sept ans, l’opérateur de l’infrastructure en question est désigné par le RN, en vertu du cadre réglementaire applicable, comme disposant d’une puissance significative sur le marché spécifique concerné, des obligations d’accès devraient être imposées conformément au cadre réglementaire pour les communications électroniques. Les RN ou les autres organismes nationaux compétents sont encouragés à publier des orientations à l’intention des autorités chargées de l’octroi de l’aide en ce qui concerne les principes régissant la fixation des conditions de l’accès en gros et des tarifs. Afin de permettre un accès effectif, les mêmes conditions d'accès seront appliquées à l'intégralité du réseau subventionné, y compris aux parties où des infrastructures existantes ont été utilisées (110). Les obligations d’accès seront appliquées indépendamment de tout changement concernant le propriétaire, la gestion ou l’exploitation de l’infrastructure subventionnée. h) Tarification de l’accès en gros: l’analyse comparative constitue un instrument important pour s’assurer que la subvention accordée servira à reproduire les conditions qui prévalent sur d’autres marchés du haut débit compétitifs. Le tarif de l’accès en gros devrait être fondé sur les principes de tarification établis par le RN et sur des critères de référence et devrait tenir compte de l’aide perçue par l’opérateur de réseau (111). Pour le critère de référence, le tarif de gros officiel moyen qui est appliqué dans d’autres zones comparables, plus compétitives, du pays ou de l’Union sera retenu ou, à défaut d’un tarif officiel, les tarifs déjà fixés ou approuvés par le RN pour les marchés et services concernés. En l’absence, pour certains produits d’accès en gros, de tarif officiel ou réglementé auquel se référer, la tarification devrait respecter les principes de l’orientation vers les coûts selon la méthodologie mise en place conformément au cadre réglementaire sectoriel (112). Compte tenu de la complexité de l’analyse comparative des prix de l’accès en gros, les États membres sont encouragés à confier au RN, en le dotant des effectifs nécessaires, la mission de conseiller les autorités chargées de l’octroi de l’aide sur ces questions. Une description détaillée du projet d'aide devrait être envoyée au RN au moins deux mois avant la notification pour permettre à ce dernier de disposer d’un délai raisonnable pour donner son avis. Lorsque le RN est doté d’une telle compétence, l’autorité chargée de l’octroi de l’aide devrait lui demander conseil pour fixer les tarifs et les modalités de l’accès en gros. Le dossier d’appel d’offres devrait clairement mentionner les critères d’analyse comparative. i) Suivi et mécanisme de récupération: les autorités chargées de l’octroi de l’aide suivront de près la mise en œuvre du projet de déploiement du haut débit pendant toute la durée du projet. Lorsque l’opérateur est choisi sur la base d’une procédure d’adjudication concurrentielle, il s’avère généralement moins nécessaire de suivre l’évolution ultérieure de la rentabilité du projet. Dans de nombreux cas, il peut être judicieux de fixer ex ante le montant de l’aide afin de couvrir le déficit de financement attendu sur une période donnée plutôt que de calculer le montant sur la base des coûts et des recettes tels qu'ils se présentent. Dans le premier cas, l'entreprise est généralement davantage incitée à maîtriser les coûts et à devenir plus efficiente au fil du temps. Toutefois, lorsqu'une grande incertitude entoure l'évolution future des coûts et des recettes et que l'asymétrie d'information est importante, la puissance publique peut aussi préférer adopter des modèles de financement qui ne soient pas entièrement ex ante, mais aussi ex post (par exemple en prévoyant des récupérations afin de permettre le partage équilibré de bénéfices inattendus). Afin de ne pas faire peser une charge disproportionnée sur les projets locaux de petite taille, il peut être justifié d’instaurer un seuil minimal pour le mécanisme de récupération. Les États membres devraient donc mettre en œuvre le mécanisme de récupération si le montant de l’aide du projet est supérieur à 10 millions d’EUR (113). Les autorités chargées de l’octroi de l’aide peuvent prévoir que tout bénéfice supplémentaire récupéré auprès du soumissionnaire retenu pourra être affecté à la poursuite de l’expansion du réseau haut débit, dans le régime cadre et aux mêmes conditions que la mesure originale. L’obligation, pour le soumissionnaire retenu, de tenir des comptes séparés pour la subvention perçue facilitera le suivi, par les autorités chargées de l’octroi de l’aide, de la mise en œuvre du régime ainsi que de tout bénéfice supplémentaire généré (114). j) Transparence: les États membres publient sur un site internet central au minimum les informations suivantes sur les aides d'État: le texte intégral du régime d'aide approuvé et de ses dispositions d'application, le nom du bénéficiaire de l’aide, le montant de l’aide, son intensité et la technologie utilisée. Ces informations sont publiées après l’adoption de la décision d’octroi de l’aide, sont conservées pendant au moins 10 ans et sont à la disposition du grand public sans restriction. Le bénéficiaire de l’aide est tenu de fournir aux tiers autorisés un accès global et non discriminatoire aux informations relatives à son infrastructure (y compris, entre autres, les fourreaux, les armoires de rue et la fibre optique) qu'ils a déployée dans le cadre d’une aide d’État (115) de sorte que d’autres opérateurs puissent facilement établir la possibilité d’accéder à cette infrastructure et il devrait verser toutes les informations utiles sur le réseau haut débit dans un registre central des infrastructures à haut débit, si une telle base de données existe dans l’État membre, et/ou les communiquer au RN. k) Obligation de faire rapport: à compter de la date de mise en service du réseau, pour la durée de l’aide, l’autorité chargée de l’octroi de l’aide devrait fournir tous les deux ans à la Commission européenne un certain nombre d’informations essentielles sur les projets d’aide (116). Dans le cas de régimes cadres nationaux ou régionaux, les autorités nationales ou régionales devraient consolider les informations relatives aux différentes mesures et les transmettre à la Commission européenne. Lorsqu’elle adopte une décision au titre des présentes lignes directrices, la Commission peut demander des renseignements complémentaires sur l’aide accordée.

3.5. Soutien au déploiement rapide des réseaux NGA

(79) Comme dans le cas du haut débit classique, les aides d’État en faveur du déploiement de réseaux NGA peuvent s’avérer un moyen d’action adéquat et justifié pour autant qu’un certain nombre de conditions fondamentales soient respectées. Alors que les opérateurs commerciaux prennent leurs décisions d’investissement dans les réseaux NGA sur la base de la rentabilité escomptée, le choix des pouvoirs publics doit également tenir compte de l'intérêt public que représente le financement d’une plateforme ouverte et neutre sur laquelle des opérateurs multiples pourront se faire concurrence pour fournir des services aux utilisateurs finaux.

(80) Toute mesure de soutien au déploiement de réseaux NGA doit satisfaire aux conditions de compatibilité indiquées aux sections 2.5 et 3.4. En outre, les conditions suivantes doivent être remplies, en tenant compte des situations spécifiques dans lesquelles l’investissement public dans les réseaux NGA interviendra. a) Accès en gros: en raison de la logique économique qui sous-tend les réseaux NGA, il est primordial de veiller à la fourniture effective de services d’accès en gros aux opérateurs tiers. En particulier dans les zones où des opérateurs du haut débit concurrents (117) sont déjà présents, dans lesquelles il convient de veiller au maintien de la situation de marché compétitive qui prévalait avant l’intervention. Les conditions d’accès décrites ci-dessus à la section 3.4 sont exposées comme suit. Le réseau subventionné doit donc offrir un accès à des conditions équitables et non discriminatoires à tous les opérateurs qui le demandent et leur fournir la possibilité de disposer d’un dégroupage complet et effectif (118). De plus, les opérateurs tiers doivent avoir accès à l’infrastructure de réseau (119) passive et non uniquement active (120). Outre l’accès à haut débit et l’accès dégroupé à la boucle et sous-boucle locales, l’obligation d’accès devrait donc aussi couvrir le droit d’utiliser les fourreaux et les appuis aériens, la fibre noire et les armoires de rue (121). L’accès effectif en gros devrait être offert pendant une période minimale de sept ans et l’accès aux fourreaux ou aux appuis aériens ne devrait pas être limité dans le temps. Ceci est sans préjudice de toute obligation réglementaire similaire qui pourrait être imposée par le RN sur le marché spécifique concerné pour favoriser une concurrence effective, ou de mesures adoptées pendant ou après l’expiration de cette période (122). Il peut arriver que, dans des zones à faible densité de population qui ne disposent que de services à haut débit limités, ou pour de petites entreprises locales, exiger la présence de tous les types de produits d’accès puisse augmenter de manière disproportionnée les coûts d’investissement (123) sans présenter d’avantages importants en termes d’accroissement de la concurrence (124). Dans ce cas, il est possible d’envisager que les produits d’accès nécessitant des interventions coûteuses sur l’infrastructure subventionnée non prévues par ailleurs (colocalisation en des points de distribution intermédiaires, par exemple) ne soient offerts qu’en cas de demande raisonnable d’un opérateur tiers. La demande est jugée raisonnable si i) le demandeur d’accès présente un plan d’entreprise cohérent justifiant le développement du produit sur le réseau subventionné et si ii) aucun produit d’accès comparable n’est déjà offert dans la même zone géographique par un autre opérateur à des prix équivalents à ceux pratiqués dans des zones plus densément peuplées (125). À l’inverse, le point précédent ne peut être invoqué dans les zones plus densément peuplées où le développement d’une concurrence portant sur l’infrastructure est à prévoir. Dans ces zones, le réseau subventionné devrait donc satisfaire à tous les types de produits d’accès au réseau recherchés par les opérateurs (126). b) Traitement équitable et non discriminatoire: l’infrastructure subventionnée doit permettre la fourniture de services concurrentiels et abordables aux utilisateurs finals par des opérateurs concurrents. Lorsque l’opérateur de réseau est verticalement intégré, des garde-fous appropriés doivent être mis en place afin de prévenir tout conflit d’intérêt, toute discrimination indue envers les demandeurs d’accès ou les fournisseurs de contenu et tout autre avantage indirect caché. Dans la même veine, les critères d’attribution devraient contenir la disposition selon laquelle les soumissionnaires proposant un modèle uniquement de gros, un modèle uniquement passif, ou les deux, devront recevoir des points supplémentaires.

(81) Les projets d’aide d'État destinés à financer des réseaux de transmission (127) ou qui sont limités à des travaux de génie civil accessibles à l’ensemble des opérateurs et des technologies présentent des caractéristiques particulièrement favorables à la concurrence. Cette caractéristique sera prise en compte lors de l'appréciation de ces projets.

3.6. Aide aux réseaux haut débit ultrarapides

(82) À la lumière des objectifs de la stratégie numérique, en particulier celui visant à ce que 50 % au moins des ménages s’abonnent à des connexions internet de plus de 100 Mbps, et en tenant compte du fait que, tout spécialement dans les zones urbaines, les besoins en matière de niveau de performance peuvent être supérieurs à ce que les investisseurs commerciaux sont disposés à proposer dans un avenir proche, par dérogation au point (77), l’intervention publique pourrait être autorisée à titre exceptionnel pour les réseaux NGA capables de fournir des vitesses ultrarapides bien supérieures à 100 Mpbs.

(83) Dans les «zones noires NGA», une telle intervention ne pourrait être autorisée que si le «franchissement de palier» exigé au point (51) est démontré sur la base des critères cumulatifs suivants: a) les réseaux NGA existants ou planifiés (128) n’atteignent pas les locaux des abonnés via des réseaux en fibre optique (129); b) la situation du marché n’évolue pas vers la fourniture concurrentielle, grâce aux plans d’investissement des opérateurs commerciaux, de services ultrarapides (130) supérieurs à 100 Mbps dans un avenir proche conformément aux points (63) à (65); c) on s’attend à une demande pour ces améliorations qualitatives (131).

(84) Dans la situation décrite au point précédent, tout nouveau réseau subventionné doit respecter les conditions de compatibilité des points (78) et (80). De plus, l'autorité chargée de l’octroi de l’aide doit aussi démontrer que: a) le réseau subventionné présente des caractéristiques technologiques avancées et des performances nettement supérieures aux caractéristiques et performances vérifiables des réseaux existants ou planifiés (132); et b) le réseau subventionné sera basé sur une architecture ouverte exploitée en tant que réseau d’accès de gros uniquement; et c) l’aide ne provoque pas une distorsion excessive de la concurrence avec d’autres technologies NGA qui ont récemment fait l’objet de nouveaux investissements importants dans des infrastructures par des opérateurs du marché dans les mêmes zones cibles (133).

(85) Ce n’est que si ces conditions supplémentaires sont réunies que le financement de ces réseaux par des fonds publics pourrait être considéré comme compatible au regard du critère de mise en balance. En d’autres termes, ce financement devrait mener à une avancée technologique significative, viable, propice à la concurrence et non provisoire sans dissuader de manière disproportionnée les investissements privés.

4. DISPOSITIONS FINALES

(86) Les présentes lignes directrices s’appliquent le jour suivant celui de leur publication au Journal officiel de l’Union européenne.

(87) La Commission appliquera les présentes lignes directrices à toutes les mesures d’aide notifiées sur lesquelles elle sera appelée à se prononcer après la publication des lignes directrices au Journal officiel, même lorsque les projets ont été notifiés avant cette date.

(88) Conformément à sa communication sur la détermination des règles applicables à l’appréciation des aides d’État illégales (134), la Commission appliquera aux aides illégales les règles en vigueur à la date de leur octroi. En conséquence, elle appliquera les présentes lignes directrices à une aide illégale octroyée après leur publication.

(89) La Commission propose aux États membres, en application de l'article 108, paragraphe 1, du traité TFUE, d'adopter les mesures utiles et de modifier leurs régimes existants, s’il y a lieu, afin de les aligner sur les dispositions des présentes lignes directrices dans les douze mois qui suivent la publication de celles-ci au Journal officiel de l’Union européenne.

(90) Les États membres sont invités à donner explicitement leur accord inconditionnel sur les mesures utiles proposées, dans un délai de deux mois à compter de la date de publication des présentes lignes directrices au Journal officiel de l’Union européenne. En l’absence de réponse d’un État membre, la Commission en conclura que celui-ci ne souscrit pas aux mesures proposées.

(91) La Commission peut réexaminer les présentes lignes directrices en cas d’évolution future importante du marché, des technologies et de la réglementation.

(1) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions [COM(2010) 245 final] — Une stratégie numérique pour l’Europe.

(2) Voir la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Le haut débit en Europe: investir dans une croissance induite par le numérique [COM(2010) 472 final].

(3) Les coûts réels d’investissement pourraient être beaucoup plus faibles en fonction de la possibilité de réutiliser les infrastructures existantes ainsi que des développements du marché, des technologies et de la réglementation.

(4) Paragraphe 2.4 — Action clé 8.

(5) Voir l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (JO L 108 du 24.4.2002, p. 33), modifiée par la directive 2009/140/CE (directive «Mieux légiférer») (JO L 337 du 18.12.2009, p. 37) et par le règlement (CE) no 544/2009 (JO L 167 du 29.6.2009, p. 12).

(6) Communication de la Commission sur la modernisation de la politique de l’UE en matière d’aides d’État. Bruxelles, le 8.5.2012 [COM(2012) 209 final].

(7) L’expression «fracture numérique» est généralement utilisée pour désigner le fossé qui sépare les personnes et les communautés qui ont accès aux technologies de l’information de celles qui en sont privées. Même si ce fossé peut s’expliquer de plusieurs manières, l’absence d’infrastructure haut débit adaptée en est la cause la plus importante. Du point de vue régional, le degré d’urbanisation est un facteur important de l’accès aux TIC et de leur utilisation. La pénétration d’internet reste ainsi beaucoup plus faible dans les zones faiblement peuplées que dans le reste de l’Union européenne.

(8) Voir, par exemple, la décision de la Commission concernant l’affaire N 398/05 — Development Tax Benefit for Broadband (Hongrie).

(9) Les ressources dont dispose une entreprise publique constituent des ressources d’État au sens de l’article 107 du traité du fait que les autorités publiques contrôlent ces ressources. Arrêt du 16 mai 2002 dans l’affaire C-482/99, France/Commission (Recueil 2002, p. I-4397). Conformément à cet arrêt, il conviendra de surcroît d’apprécier si le financement mis à disposition par une entreprise publique est imputable à l’État.

(10) Règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 277 du 21.10.2005, p. 1), règlement (CE) no 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) no 1783/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 1), règlement (CE) no 1083/2006 du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

(11) Voir, par exemple, la décision de la Commission concernant l’affaire N 157/06 — South Yorkshire Digital Region Broadband Project (Royaume-Uni). La Cour a confirmé que le fait que des ressources financières restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu’elles soient qualifiées de ressources d’État. Voir l’arrêt du 16 mai 2000 dans l’affaire C-83/98 P, France/Ladbroke Racing Ltd et Commission (Recueil 2000, p. I-3271, point 50).

(12) Arrêt du 24 mars 2011 dans les affaires T-443/08 et T-455/08, Freistaat Sachsen e.a/Commission (non encore publié), points 93 à 95.

(13) Voir, par exemple, la décision de la Commission concernant l’affaire NN 24/07 — Prague Municipal Wireless Network (République tchèque).

(14) De la même façon, si un réseau est construit ou que des services à haut débit sont acquis pour satisfaire les propres besoins de l’administration publique, dans certains cas, cette intervention pourrait ne pas conférer un avantage à des entreprises économiques. Voir la décision de la Commission dans l’affaire N 46/07 — Welsh Public Sector network Scheme (Royaume-Uni).

(15) Voir la décision de la Commission concernant l’affaire SA.31687 (N 436/10), Broadband in Friuli Venezia Giulia (Project Ermes) (Italie) et l’affaire N 407/09, Xarxa Oberta (Espagne).

(16) Il est probable que la subvention bénéficiera au moins partiellement aux opérateurs tiers, même si ceux-ci doivent acquitter une redevance pour l’accès en gros. En fait, les prix de gros sont souvent réglementés. La réglementation des prix aboutit à un tarif inférieur à celui que le grossiste pourrait obtenir du marché (qui pourrait être un prix de monopole en l’absence de concurrence d’autres réseaux). Lorsque les prix ne sont pas réglementés, le grossiste sera en tout état de cause tenu de fixer ses prix en tenant compte des prix moyens appliqués dans d’autres zones, plus compétitives [voir le point 78 h) ci-dessous], ce qui conduira vraisemblablement aussi à un prix inférieur à celui qu’il aurait autrement pu obtenir du marché.

(17) Les subventions aux abonnés résidentiels ne tombent pas dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(18) Un exemple serait une aide à un centre d’affaires; voir, par exemple, la décision de la Commission concernant l’affaire N 626/09 — NGA for industrial districts of Lucca (Italie).

(19) Arrêt du 7 mars 2002 dans l’affaire C-310/99, République italienne/Commission (Recueil 2002, p. I-02289, point 65).

(20) Voir la décision de la Commission concernant l’affaire N 237/08 — Broadband support in Niedersachsen (Allemagne).

(21) Arrêt du 21 mars 1991 dans l’affaire C-303/88, République italienne/Commission (Recueil 1991, p. I-1433, points 20-22).

(22) Décision de la Commission du 11 décembre 2007 concernant l’affaire C 53/2006, Citynet Amsterdam — Investment by the city of Amsterdam in a fibre-to-the home (FttH) network (Pays-Bas) (JO L 247 du 16.9.2008, p. 27).

(23) Communication de la Commission sur l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides d’État sous forme de garanties (JO C 155 du 20.6.2008, p. 10, rectificatif publié au JO C 244 du 25.9.2008, p. 32).

(24) Selon la jurisprudence, les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général doivent avoir été investies de cette mission par un acte de puissance publique. À cet égard, un service d’intérêt économique général peut être confié à un opérateur par le biais d’une délégation de service public; voir l’arrêt du 13 juin 2000 dans les affaires jointes T-204/97 et T-270/97, EPAC/Commission (Recueil 2000, p. II-2267, point 126), et l’arrêt du 15 juin 2005 dans l’affaire T-17/02, Fred Olsen/Commission (Recueil 2005, p. II-2031, points 186, 188 et 189).

(25) Arrêt du 24 juillet 2003 dans l’affaire C-280/00, Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehersgesellschaft Altmark GmbH (Recueil 2003, p. I-7747).

(26) JO C 8 du 11.1.2012, p. 4.

(27) JO L 7 du 11.1.2012, p. 3.

(28) JO C 8 du 11.1.2012, p. 15.

(29) JO L 114 du 26.4.2012, p. 8.

(30) Voir le point 48 de la communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général et le point 13 de la communication de la Commission sur un encadrement de l’Union européenne applicable aux aides d’État sous forme de compensations de service public (2011).

(31) Voir le point 49 de la communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général.

(32) Par «avenir proche», il y a lieu d’entendre une période de trois ans, conformément au point (63) des présentes lignes directrices.

(33) Conformément au principe énoncé au point 50 de la communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général. Voir aussi les décisions de la Commission concernant l’affaire N 284/05 — Regional broadband Programme: Metropolitan Area Networks («MANs»), phases II and III (Irlande) et l’affaire N 890/06 — Aide du Sicoval pour un réseau de très haut débit (France).

(34) Par «infrastructure de réseau passive», on entend essentiellement l’infrastructure physique des réseaux. Une définition de cette notion figure dans le glossaire.

(35) Un réseau doit être technologiquement neutre et donc permettre aux demandeurs d’accès d’utiliser n’importe quelle technologie disponible pour fournir des services aux utilisateurs finaux.

(36) Conformément au point (78) g des présentes lignes directrices.

(37) Cette limitation est justifiée par le fait que, dès qu’un réseau haut débit fournissant une connexion universelle a été déployé, les forces du marché sont normalement suffisantes pour fournir des services de communication à tous les utilisateurs à un prix concurrentiel.

(38) Ces garde-fous devraient inclure, en particulier, une obligation de séparation comptable, ainsi que la mise en place d’une entité structurellement et juridiquement séparée de l’opérateur verticalement intégré. C’est à cette entité, et à elle seule, qu’il incombera de se conformer à la mission SIEG qui lui aura été assignée et de fournir le SIEG.

(39) Il appartient aux États membres d’élaborer, compte tenu des spécificités de chaque cas, la méthodologie la plus appropriée pour faire en sorte que la compensation octroyée ne couvre que les coûts de fourniture du SIEG dans les zones oubliées conformément aux principes du paquet SIEG, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable. À titre d’exemple, la compensation octroyée pourrait être fondée sur une comparaison entre les recettes générées par l’exploitation commerciale de l’infrastructure dans les zones rentables déjà couvertes par les opérateurs commerciaux et les recettes générées par l’exploitation commerciale dans les zones oubliées. Les bénéfices excédant le bénéfice raisonnable, c’est-à-dire les bénéfices excédant le rendement sectoriel moyen des capitaux engagés pour le déploiement d’une infrastructure haut débit, pourraient être affectés au financement du SIEG dans les zones non rentables, le solde faisant l’objet de la compensation financière à octroyer. Voir la décision de la Commission concernant l’affaire N 331/08 — THD Hauts-de-Seine (France).

(40) Toutefois, lorsqu’une grande incertitude entoure l’évolution future des coûts et des recettes et que l’asymétrie d’information est importante, la puissance publique peut aussi préférer adopter des modèles de compensation qui ne soient pas entièrement ex ante, mais aussi ex post (par exemple en prévoyant des récupérations afin de permettre le partage équilibré de bénéfices inattendus).

(41) Référence dans la note 2.

(42) Terrassement, pose de câbles, câblage à l’intérieur des bâtiments, etc. Dans le cas des réseaux FttH, ces coûts pourraient représenter jusqu’à 70 %-80 % du coût total de l’investissement.

(43) Voir également l’affaire N 383/2009 — Amendment of N 150/08 Broadband in the rural areas of Saxony (Allemagne). Cette affaire concerne un cas dans lequel les travaux de génie civil général, tels que l’entretien des routes, ne constituaient pas une aide d’État. Les mesures prises par les autorités allemandes constituaient des «travaux de génie civil général» que l’État aurait entrepris en tout état de cause à des fins d’entretien. La possibilité de placer des fourreaux et une infrastructure haut débit à l’occasion de travaux d’entretien du réseau routier et aux frais des opérateurs avait été annoncée publiquement et n’était pas limitée ni destinée au secteur du haut débit. Toutefois, il ne saurait être exclu que le financement public de tels travaux relève de la notion d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, s’ils sont limités au secteur du haut débit ou le visent clairement.

(44) Voir, par exemple, l’«Infrastrukturatlas» du RN allemand, dans lequel les opérateurs partagent volontairement des informations sur les infrastructures disponibles et potentiellement réutilisables.

(45) Il convient de rappeler que le cadre réglementaire de l’UE applicable aux communications électroniques donne aux autorités nationales compétentes la possibilité d’exiger que les entreprises leur fournissent les informations nécessaires pour qu’elles puissent établir, en collaboration avec les autorités réglementaires nationales, un inventaire détaillé de la nature, de la disponibilité et de l’emplacement des éléments et installations de réseau; cet inventaire est ensuite mis à la disposition des parties intéressées. Voir l’article 12, paragraphe 4, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre»), modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009.

(46) La liste complète des décisions de la Commission prises dans le domaine du haut débit en application des règles relatives aux aides d’État figure à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf

(47) Par exemple, les prêts (par opposition aux subventions) peuvent se révéler utiles pour pallier la pénurie de crédit en faveur d’investissements à long terme dans les infrastructures.

(48) Sans préjudice de l’application éventuelle des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, ainsi que mentionné au point (31).

(49) Lignes directrices concernant les aides à finalité régionale applicables ratione temporis (par exemple, les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale pour la période 2007-2013 JO C 54 du 4.3.2006, p. 13).

(50) Toutefois, le fait qu’une entreprise donnée ne puisse peut-être pas réaliser un projet sans aide ne signifie pas qu’il y a défaillance du marché. À titre d’exemple, la décision d’une entreprise de ne pas investir dans un projet peu rentable ou dans une région où la demande est limitée et/ou qui est peu compétitive du point de vue des coûts pourra être le signe non pas d’une défaillance du marché, mais plutôt du bon fonctionnement de ce dernier.

(51) Les systèmes par satellite supportent aussi des coûts unitaires, mais à une plus grande échelle; ils se trouvent ainsi généralement moins dépendants de la densité de population.

(52) Pour des financements au niveau municipal et régional, voir les décisions de la Commission concernant l’affaire SA.33420 (11/N) — Breitband Lohr am Main (Allemagne) et l’affaire N 699/09 — Desarrollo del programa de infraestructuras de telecomunicaciones en la Región de Murcia (Espagne).

(53) Souvent, les États membres notifient des programmes-cadres qui détaillent les conditions auxquelles un financement municipal ou régional peut être accordé en vue du déploiement du haut débit. Voir, par exemple, l’affaire N 62/10 — High speed broadband construction aid in sparsely populated areas of Finland (Finlande), l’affaire N 53/10 — Federal framework programme on duct support (Allemagne), ou l’affaire N 30/10 — State aid to Broadband within the framework of the rural development program (Suède).

(54) Référence dans la note 5.

(55) Cela permettrait d’accroître la transparence, d’alléger la charge administrative qui pèse sur les autorités locales et pourrait dispenser les RN d’analyser chaque aide d’État individuellement.

(56) Voir, par exemple, l’avis no 12-A-02 du 17 janvier 2012 relatif à une demande d’avis de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire du Sénat concernant le cadre d’intervention des collectivités territoriales en matière de déploiement des réseaux très haut débit (avis de l’autorité française de concurrence sur le déploiement de réseaux haut débit ultrarapides).

(57) Voir, par exemple, les décisions de la Commission concernant l’affaire N 237/08 — Broadband support in Niedersachsen (Allemagne) ou l’affaire SA.33671 — Broadband Delivery UK (Royaume-Uni).

(58) Voir, par exemple, les décisions de la Commission concernant l’affaire N 473/07 — Broadband connection for Alto Adige (Italie) et l’affaire N 570/07 — Broadband in rural areas of Baden-Württemberg (Allemagne).

(59) En particulier pour promouvoir l'utilisation de solutions haut débit déjà existantes, qu'il s'agisse de réseaux terrestres fixes ou sans fil disponibles localement ou de solutions par satellite accessibles partout.

(60) Voir, par exemple, la décision de la Commission concernant l’affaire N 222/06 — Aid to bridge the digital divide in Sardinia (Italie).

(61) Ce peut être le cas, par exemple, des opérateurs mobiles LTE (long term evolut