FR Journal officiel de l'Union européenne C 361/1

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires

(2017/C 361/01)

Table des matières

1. Introduction 2

1.1. Contexte 2

1.2. Objectif 3

2. Champ d'application 4

2.1. Qu'est-ce que la redistribution de denrées alimentaire? 4

2.2. Qu'est-ce qu'un excédent alimentaire? 4

2.3. Qui sont les acteurs? 5

3. Redistribution de denrées alimentaires: rôles et obligations des acteurs 6

3.1. Activités des organisations de redistribution et organisations caritatives 8

3.1.1. Tri des excédents alimentaires à des fins de redistribution 9

3.2. Traçabilité 9

4. Détermination de la responsabilité primaire et de la responsabilité juridique lorsque des problèmes de sécurité alimentaire surgissent 11

4.1. Contexte juridique 11

4.2. Incidences sur la redistribution des excédents alimentaires 12

5. Réglementation en matière d'hygiène et redistribution des excédents alimentaires 12

5.1. Exigences générales en matière d'hygiène applicables à toutes les activités de dons alimentaires 13

5.2. Exigences spécifiques en matière d'hygiène applicables à la redistribution de denrées alimentaires d'origine animale 13

5.3. Exigences en matière d'hygiène applicables à la redistribution des excédents alimentaires des secteurs de l'hôtellerie, de la restauration et des services alimentaires 14

5.4. Congélation des excédents alimentaires en vue de faciliter leur redistribution 15

6. Information des consommateurs sur les denrées alimentaires 15

6.1. Contexte juridique 15

6.2. Incidences sur la redistribution des excédents alimentaires 17

6.2.1. Exigences en matière d'informations pour les denrées alimentaires préemballées 17

6.2.2. Exigences linguistiques 17

6.2.3. Exigences en matière d'informations pour les denrées alimentaires non préemballées 17

6.3. Indication de la date 18

6.3.1. Contexte juridique 18

6.3.2. Incidences sur la redistribution des excédents alimentaires 18

6.3.3. Œufs: règles d'indication de la date et pratiques de redistribution 19

7. Règles fiscales 19

7.1. Taxe sur la valeur ajoutée 19

7.2. Incitations fiscales 20

8. Autres programmes de l'Union européenne 21

8.1. Fonds européen d'aide aux plus démunis et dons alimentaires 21

8.2. Organisation commune des marchés des produits agricoles 21

8.3. Organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture 22

Références 23

Annexe 1 — Tableau récapitulatif des dispositions juridiques pertinentes pour les dons alimentaires 25

Annexe 2 — Schéma décisionnel: dois-je me conformer au règlement (CE) n o 853/2004 en tant que détaillant approvisionnant une organisation caritative/banque alimentaire ou en tant qu'organisation caritative/banque alimentaire? 29

1. INTRODUCTION

1.1. Contexte

En 2015, près d'un quart de la population de l'Union européenne — 119,1 millions de personnes — était exposé au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale et 42,5 millions de personnes n'avaient pas les moyens de s'offrir un repas de qualité un jour sur deux (1). Dans le même temps, on estime qu'environ 88 millions de tonnes de déchets alimentaires sont générées chaque année dans l'Union européenne avec des coûts associés estimés à 143 milliards d'EUR (2).

Outre son incidence économique et sociétale importante, le gaspillage alimentaire exerce une pression indue sur les ressources naturelles limitées et sur l'environnement. Selon l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), environ un tiers des aliments produits dans le monde sont perdus ou gaspillés (3). Les denrées alimentaires qui finissent par être perdues ou gaspillées utilisent environ un quart de toute l'eau destinée à des fins agricoles chaque année (4) et nécessitent une superficie de terres cultivées équivalente à la superficie de la Chine (5). Par ailleurs, les déchets alimentaires sont à l'origine d'environ 8 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre sur une base annuelle (6).

L'objectif principal de la prévention du gaspillage alimentaire devrait consister à agir à la source en limitant la production d'excédents alimentaires à chaque étape de la chaîne d'approvisionnement alimentaire (production, transformation, distribution et consommation). Lorsque des excédents alimentaires sont produits, la meilleure solution, qui assure la valeur d'utilisation la plus élevée des ressources alimentaires comestibles, est de les redistribuer à des fins de consommation humaine.

Le don alimentaire non seulement contribue à la lutte contre la pauvreté alimentaire, mais il peut également être un moyen efficace de réduire la quantité d'excédents alimentaires destinés à un usage industriel ou envoyés vers un centre de traitement des déchets et finalement à la décharge. Néanmoins, bien que la redistribution des excédents alimentaires prenne de l'ampleur et que les fabricants et distributeurs de produits alimentaires soient disposés à faire don de leurs excédents aux banques alimentaires et aux organisations caritatives, la quantité de nourriture redistribuée représente encore une petite fraction du total de l'excédent alimentaire comestible disponible dans l'Union européenne. Par exemple, en 2016, les membres de la Fédération européenne des banques alimentaires (FEBA) ont distribué 535 000 tonnes de nourriture à 6,1 millions de personnes (7), ce qui ne représente qu'une petite fraction du volume estimé de déchets alimentaires générés chaque année dans l'Union européenne.

Les États membres et les parties prenantes ont recensé les obstacles juridiques et opérationnels auxquels les donateurs et les bénéficiaires sont confrontés dans le domaine de la redistribution de denrées alimentaires sûres et comestibles dans l'Union européenne (8). Le plan d'action proposé par la Commission pour promouvoir une économie circulaire (9) impose donc à la Commission, entre autres, de clarifier la législation de l'Union relative aux denrées alimentaires afin de faciliter les dons alimentaires.

1.2. Objectif

Les présentes orientations visent à clarifier les dispositions pertinentes de la législation de l'Union et à contribuer à lever les obstacles à la redistribution de denrées alimentaires dans le cadre réglementaire en vigueur de l'Union européenne. Plus précisément, ces lignes directrices viseront à:

— faciliter la mise en conformité des fournisseurs et des bénéficiaires d'excédents alimentaires avec les exigences pertinentes énoncées dans le cadre réglementaire de l'Union (par exemple, en matière de sécurité alimentaire, d'hygiène alimentaire, de traçabilité, de responsabilité, de taxe sur la valeur ajoutée, etc.);

— promouvoir l'interprétation commune, par les autorités réglementaires des États membres de l'Union, des dispositions de l'Union européenne applicables à la redistribution des excédents alimentaires.

Les lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires se concentrent nécessairement sur les questions qui doivent être abordées au niveau de l'Union et visent par conséquent à compléter les orientations établies dans les États membres sans les reproduire. Les lignes directrices élaborées à l'échelon national et/ou sectoriel, souvent rédigées conjointement par des partenaires redistributeurs et des autorités compétentes (à l'échelon national et/ou régional), jouent un rôle important dans la sécurité alimentaire, la traçabilité et la clarification des rôles et des responsabilités des différents acteurs associés à la récupération et la redistribution des excédents alimentaires (10). Les directives sectorielles à l'échelle de l'Union (11) peuvent également soutenir les efforts de redistribution de denrées alimentaires et promouvoir le partage des bonnes pratiques.

La Commission recommande donc vivement l'élaboration, à l'échelon national, de règles ou lignes directrices pertinentes sur les dons alimentaires qui énoncent clairement, à l'attention de tous les acteurs, les règles et les procédures opérationnelles en vigueur à l'échelon national, y compris les responsabilités de chaque acteur clé, afin de faciliter la conformité et de promouvoir les bonnes pratiques. À cet égard, les lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires, adoptées par la Commission européenne en concertation avec la plateforme de l'Union sur les pertes et le gaspillage alimentaires (12), peuvent servir de référence aux acteurs des États membres lors de l'élaboration des orientations et règles nationales.

Les orientations des États membres peuvent également clarifier les rôles et responsabilités des exploitants du secteur alimentaire dans les domaines où des dispositions nationales s'appliquent, par exemple en ce qui concerne la responsabilité (voir également la section 4). Les autorités nationales compétentes peuvent en outre encourager l'élaboration et la diffusion de manuels de bonnes pratiques pour la récupération et la redistribution des excédents alimentaires, conformément à l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 852/2004 du Parlement européen et du Conseil (13). Afin d'encourager les dons alimentaires, les autorités nationales compétentes pourraient envisager la mise en place d'incitations fiscales en faveur des exploitants du secteur alimentaire (voir la section 7.2), ainsi que l'organisation, par les acteurs concernés, d'activités d'information, de communication et de formation visant à appuyer davantage les pratiques sur le terrain en matière de redistribution de denrées alimentaires sûres.

Afin de faciliter le partage des informations sur les pratiques nationales en matière de dons alimentaires, la Commission publie les lignes directrices existant dans les États membres de l'Union sur son site web consacré à la prévention du gaspillage alimentaire (14). Les guides sectoriels de bonnes pratiques en matière de dons alimentaires élaborés à l'échelle nationale ou européenne sur la base des dispositions de l'Union en matière d'hygiène alimentaire (15) et notifiés à la Commission européenne sont également mis à disposition dans un registre en ligne (16).

2. CHAMP D'APPLICATION

Le champ d'application des lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires englobe la récupération et la redistribution, par des exploitants du secteur alimentaire, de denrées alimentaires qui sont fournies gratuitement par leur détenteur.

2.1. Qu'est-ce que la redistribution de denrées alimentaire?

La redistribution de denrées alimentaires est un processus par lequel les excédents alimentaires qui pourraient autrement être gaspillés sont récupérés, collectés et fournis à des personnes, en particulier à des personnes dans le besoin.

Dans le cadre de son travail visant à prévenir les pertes et le gaspillage alimentaires et à promouvoir la sécurité alimentaire, une équipe multidisciplinaire de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) a proposé de définir la notion de «récupération et redistribution d'aliments sains et nutritifs destinés à la consommation humaine» comme suit (17):

— «La récupération de denrées alimentaires sûres et nutritives destinées à la consommation humaine» consiste à recevoir, contre ou sans paiement, des aliments (transformés, semi-transformés ou bruts) qui seraient autrement gaspillés ou éliminés des chaînes d'approvisionnement agricole, animale et halieutique du système alimentaire. La «redistribution de denrées alimentaires sûres et nutritives destinées à la consommation humaine» consiste à stocker ou à transformer, puis à distribuer les aliments reçus conformément à des cadres réglementaires, de qualité et de sécurité appropriés, directement ou par l'entremise d'intermédiaires, contre ou sans paiement, à ceux qui y ont accès à des fins d'apport alimentaire.

À l'appui des efforts actuellement déployés au niveau de l'Union européenne et à l'échelle nationale en vue de promouvoir des régimes alimentaires sains et équilibrés pour tous les citoyens européens, en particulier pour les enfants, la redistribution des produits alimentaires devrait tenir compte, dans la mesure du possible, de leur contribution à une alimentation équilibrée. À cet égard, les directives nutritionnelles nationales doivent être utilisées comme documents d'orientation.

Les lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires — tout en étant conformes à la définition de la redistribution des aliments proposée par la FAO — visent à clarifier les dispositions pertinentes de la législation de l'Union qui s'appliquent lorsque les produits alimentaires sont mis gratuitement à disposition par leur détenteur. La redistribution de denrées alimentaires associe un large éventail d'acteurs, de réseaux et d'activités qui évoluent rapidement. Bien que les banques alimentaires soient les partenaires les plus courants et les plus importants dans le domaine de la redistribution de denrées alimentaires, les orientations fournies ci-après, relatives à l'application des dispositions pertinentes de l'Union (par exemple en matière de sécurité alimentaire, d'hygiène alimentaire, d'information du consommateur, de responsabilité, etc.), peuvent également être appliquées à d'autres modèles et/ou acteurs de la redistribution de denrées alimentaires. Ces derniers peuvent inclure des entités qui exercent des activités de redistribution de denrées alimentaires à but non lucratif, comme les supermarchés ou les restaurants sociaux, où le bénéficiaire final peut, dans certains cas, effectuer un paiement symbolique en échange de nourriture ou de repas.

2.2. Qu'est-ce qu'un excédent alimentaire?

Les excédents alimentaires, composés de produits alimentaires finis (y compris de viande fraîche, de fruits et de légumes), de produits ou d'ingrédients alimentaires partiellement formulés, peuvent apparaître à n'importe quelle étape de la chaîne de production et de distribution alimentaire pour diverses raisons. Les denrées alimentaires qui ne répondent pas aux spécifications du fabricant et/ou du client (par exemple variations de la couleur, de la taille, de la forme, etc.), ainsi que les erreurs de production et d'étiquetage peuvent générer des excédents dans les secteurs agricole et manufacturier, entre autres. Les difficultés associées à la gestion de l'offre et de la demande peuvent donner lieu à des commandes excessives et/ou à des annulations. Les problèmes relatifs à l'indication de la date (expiration trop proche du produit à sa livraison, règles nationales empêchant la redistribution d'aliments après la date de durabilité minimale, etc.) peuvent également empêcher que les aliments ne soient vendus et distribués par les circuits de vente au détail habituels.

Les excédents alimentaires peuvent être redistribués à condition qu'ils soient propres à la consommation humaine et conformes à toutes les exigences en matière de sécurité alimentaire (18), conformément aux dispositions de l'Union relatives à la sécurité alimentaire et l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, ainsi qu'aux règles nationales pertinentes. Les aliments convenant au don alimentaire peuvent inclure, par exemple, des produits: qui ne répondent pas aux spécifications du fabricant ou du client; dont l'emballage et/ou l'étiquetage sont abîmés, sans que cela ne compromette la sécurité alimentaire ou l'information du consommateur; qui sont caractéristiques d'une certaine période (tels que les produits destinés à une période de vacances ou à une activité promotionnelle spécifique); qui sont récoltés dans les champs avec le consentement du producteur; qui ont dépassé la date de durabilité minimale mais peuvent toujours être consommés en toute sécurité; qui ont été collectés et/ou confisqués par des autorités de réglementation pour des raisons autres que la sécurité alimentaire, etc.

Les exploitants du secteur alimentaire peuvent donc redistribuer des excédents alimentaires et s'engager dans les activités de dons de denrées alimentaires à chaque étape de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Les exploitants du secteur alimentaire (par exemple les agriculteurs, les fabricants d'aliments et les détaillants) peuvent donner des excédents alimentaires par le truchement d'organisations de redistribution (telles que les banques alimentaires), de réseaux de collecte et d'autres organisations caritatives ou en les offrant directement aux consommateurs (par exemple les salariés).

2.3. Qui sont les acteurs?

Les lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires s'adressent aux acteurs concernés à chaque étape de la chaîne d'approvisionnement alimentaire, qu'il s'agisse de donateurs ou de bénéficiaires. Ces lignes directrices visent à clarifier les responsabilités et les obligations spécifiques des exploitants du secteur alimentaire dans la redistribution des excédents alimentaires, conformément à la législation de l'Union en matière de denrées alimentaires et, en particulier, au règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil (19), à savoir la législation alimentaire générale.

Le réseau de redistribution des excédents alimentaires dans l'Union européenne est complexe, dans la mesure où il associe différents types d'acteurs et de processus opérationnels.

Les organisations «donatrices»

Il s'agit d'exploitants du secteur alimentaire qui peuvent fournir des excédents alimentaires issus de chaque étape de la chaîne d'approvisionnement alimentaire, à savoir la production primaire, la transformation et la fabrication d'aliments, la vente au détail et la distribution, ainsi que les secteurs de la restauration et de l'hôtellerie.

Les organisations «bénéficiaires»

Celles-ci participent à la redistribution des excédents alimentaires et peuvent être classées en organisations «de première ligne» et en organisations «d'appui», certaines exerçant les deux fonctions (20):

— les organisations «d'appui» récupèrent auprès d'acteurs de la chaîne d'approvisionnement alimentaire des denrées alimentaires qu'elles transportent, entreposent et redistribuent à un réseau d'organismes de bienfaisance affiliés et qualifiés, y compris les œuvres caritatives, les restaurants sociaux, les entreprises sociales, etc.;

— les organisations «de première ligne» reçoivent des denrées alimentaires provenant d'organisations «d'appui» et/ou directement d'acteurs de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Elles fournissent ensuite ces denrées alimentaires à leurs bénéficiaires sous diverses formes (colis alimentaires, soupes populaires, repas servis dans des restaurants/snack-bars sociaux, etc.); certaines peuvent également vendre des produits alimentaires aux personnes dans le besoin à un prix subventionné.

Dans de nombreux États membres, les organisations «d'appui» sont appelées «banques alimentaires»; cependant, dans certains États membres (par exemple l'Allemagne, l'Estonie et les Pays-Bas), les «banques alimentaires» redistribuent les denrées alimentaires non seulement à d'autres organismes, mais fournissent également des denrées alimentaires directement aux bénéficiaires finaux. En outre, les activités des organisations «de première ligne» et «d'appui» peuvent varier d'un État membre à l'autre: certaines limitent leur travail à l'entreposage, au transport et à la distribution de denrées alimentaires; d'autres transforment et préparent des denrées alimentaires et/ou des repas qui sont fournis au bénéficiaire final.

Dans le présent document, les organisations d'«appui» sont des «organisations de redistribution» (OR) et celles de «première ligne» des «organisations caritatives» (OC).

Les donateurs privés

La législation alimentaire générale, qui définit le cadre législatif sous-tendant la législation de l'Union sur les denrées alimentaires, ne s'applique pas à la production primaire à usage domestique privé ni à la préparation, la manipulation et l'entreposage domestiques de denrées alimentaires à des fins de consommation domestique privée. Il s'ensuit que les particuliers qui fournissent des denrées alimentaires à certaines occasions, lors de manifestations communautaires ou d'autres événements de bienfaisance, y compris des initiatives de collecte, sont exclus des obligations relatives à la législation alimentaire générale, tout comme les organisations caritatives qui reçoivent occasionnellement des denrées alimentaires de particuliers. Néanmoins, les États membres peuvent apporter des éclaircissements supplémentaires dans leurs dispositions nationales ou prodiguer des conseils pour aider les organisations caritatives et les associations communautaires d'aide alimentaire qui reçoivent des produits de donateurs privés à se conformer à l'obligation de servir des aliments sains.

En outre, les règles de l'Union relatives à l'hygiène alimentaire et à l'information sur les denrées alimentaires s'appliquent uniquement aux entreprises dont la nature implique une certaine continuité des activités et un certain degré d'organisation. La portée des lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires exclut donc les opérations telles que la manipulation, la préparation, l'entreposage et la distribution de nourriture occasionnels par des particuliers lors d'événements tels que des fêtes d'Église, d'école ou de village. Des orientations supplémentaires dans ce domaine sont fournies à la section 3.8 du document d'orientation concernant l'application de certaines dispositions du règlement (CE) no 852/2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires (21). Les autorités nationales compétentes peuvent fournir des orientations supplémentaires afin de préciser si les actions communautaires ou caritatives d'aide alimentaire doivent être enregistrées en vertu des règles d'hygiène alimentaire (22).

Les organisations «facilitatrices»

Afin de faciliter la redistribution des denrées alimentaires, des organisations intermédiaires peuvent également fournir des services visant à favoriser les contacts entre les donateurs et les bénéficiaires de denrées alimentaires et à garantir l'adéquation entre l'offre d'excédents alimentaires et la demande potentielle. Lorsque des réseaux de technologies de l'information et de la communication (TIC) sont utilisés, le propriétaire de la plateforme ou de tout autre outil numérique est encouragé à attirer l'attention des donateurs et des bénéficiaires de denrées alimentaires — dans les cas où ces acteurs sont des exploitants du secteur alimentaire (voir la section 3 ci-dessous) — sur les obligations qui leur incombent en vertu de la législation de l'Union en matière de denrées alimentaires. L'organisation responsable du réseau TIC serait considérée comme un prestataire de «service de la société de l'information» au sens de la directive 2000/31/CE du Parlement européen et du Conseil (23).

Dans les cas où les activités de l'organisation «facilitatrice» comprennent la préparation, la manutention, l'entreposage et/ou la distribution de denrées alimentaires — par exemple, la gestion d'un réfrigérateur public où des donateurs apportent des excédents alimentaires en vue de leur redistribution ultérieure —, le propriétaire est susceptible d'être considéré comme un exploitant du secteur alimentaire. Dans de tels cas, les lignes directrices de l'Union sur les dons alimentaires seront pertinentes pour leurs activités.

3. REDISTRIBUTION DE DENRÉES ALIMENTAIRES: RÔLES ET OBLIGATIONS DES ACTEURS

La redistribution des excédents alimentaires est régie par la législation alimentaire générale. Les opérations liées à la fourniture de denrées alimentaires, à but lucratif ou non, sont clairement considérées comme une «mise sur le marché» de denrées alimentaires:

— «mise sur le marché», la détention de denrées alimentaires ou d'aliments pour animaux en vue de leur vente, y compris l'offre en vue de la vente ou toute autre forme de cession, à titre gratuit ou onéreux, ainsi que la vente, la distribution et les autres formes de cession proprement dites (24).

Les organisations qui reçoivent des excédents alimentaires — qu'il s'agisse d'organisations de redistribution (OR) ou d'organisations caritatives (OC) — doivent être considérées comme des exploitants du secteur alimentaire en vertu de la législation alimentaire générale:

— «entreprise du secteur alimentaire», toute entreprise publique ou privée assurant, dans un but lucratif ou non, des activités liées aux étapes de la production, de la transformation et de la distribution de denrées alimentaires (25);

— «exploitant du secteur alimentaire», la ou les personnes physiques ou morales chargées de garantir le respect des prescriptions de la législation alimentaire dans l'entreprise du secteur alimentaire qu'elles contrôlent (26).

L'article 17 de la législation alimentaire générale définit les rôles de tous les exploitants du secteur alimentaire dans l'ensemble de la chaîne alimentaire (c'est-à-dire les agriculteurs, les fabricants de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux, les importateurs, les courtiers, les distributeurs, les entreprises de restauration publiques et privées, les organisations de redistribution et caritatives, etc.) et celui des autorités compétentes des États membres de l'Union comme suit:

«1. Les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale veillent, à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution dans les entreprises placées sous leur contrôle, à ce que les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux répondent aux prescriptions de la législation alimentaire applicables à leurs activités et vérifient le respect de ces prescriptions.

2. Les États membres assurent l'application de la législation alimentaire; ils contrôlent et vérifient le respect par les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale des prescriptions applicables de la législation alimentaire à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. […]» (27).

L'article 17, paragraphe 1, impose aux exploitants du secteur alimentaire de participer activement à la mise en œuvre des prescriptions de la législation alimentaire et de vérifier le respect de ces prescriptions. Cette exigence générale est étroitement liée à d'autres exigences obligatoires prévues par la législation alimentaire spécifique [par exemple la mise en œuvre des principes HACCP (analyse des dangers et points critiques pour leur maîtrise) dans le domaine de l'hygiène alimentaire]. Par conséquent, il confie la responsabilité primaire (28) du respect de toutes les prescriptions de la législation alimentaire (européenne et nationale) aux exploitants du secteur alimentaire à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution dans les entreprises (ou de l'activité de la chaîne alimentaire) placées sous leur contrôle.

Étant donné qu'un exploitant du secteur alimentaire est le mieux placé pour élaborer un système sûr de fourniture de denrées alimentaires et pour faire en sorte que les denrées alimentaires qu'il fournit sont sûres, il y a lieu que la responsabilité primaire du respect de la législation alimentaire, et en particulier de la sécurité des denrées alimentaires, lui incombe. (En ce qui concerne l'interaction de la responsabilité primaire et de la responsabilité juridique, veuillez-vous reporter à la section 4).

En ce qui concerne l'ensemble des activités liées à la production et à la distribution de denrées alimentaires, les exploitants du secteur alimentaire qui s'engagent dans la redistribution d'excédents alimentaires doivent évaluer, au cas par cas, les exigences appropriées et garantir, entre autres, que la sécurité alimentaire et les informations aux consommateurs ne sont pas compromises. À titre d'exemples d'obligations découlant de l'exigence générale de responsabilité primaire incombant aux organisations qui gèrent et redistribuent des excédents alimentaires (OR et OC), il convient de citer la nécessité d'assurer le bon entreposage des aliments réfrigérés pour maintenir la chaîne du froid, conformément aux dispositions de l'Union sur l'hygiène alimentaire, et l'interdiction de redistribuer des denrées alimentaires au-delà de la date limite de consommation, conformément aux dispositions de l'Union relatives à l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires en relation avec les exigences de sécurité énoncées dans la législation alimentaire générale (29).

Les exploitants du secteur alimentaire associés à la redistribution de denrées alimentaires devraient appliquer de bonnes pratiques d'hygiène et disposer d'un système d'autocontrôle (HACCP) (30). La mise en place de tels systèmes d'autocontrôle, adaptés aux activités de redistribution, peut aider les OR et les OC à gérer les risques opérationnels ainsi qu'à vérifier le respect des prescriptions; par exemple, par l'enregistrement et la vérification des températures de stockage à froid. Lors de l'élaboration d'un tel plan, une approche proportionnée et flexible peut être envisagée, comme expliqué dans la communication (31) pertinente de la Commission.

En tant qu'exploitants du secteur alimentaire, les OR et les OC doivent également vérifier si les prescriptions de la législation alimentaire sont respectées pour les activités placées sous leur contrôle et peuvent, à cet égard, refuser des produits proposés au don qui sont susceptibles de présenter un risque pour le consommateur final (produits dont l'emballage est endommagé, nourriture présentant un aspect anormal, date limite de consommation trop rapprochée pour permettre la redistribution et l'utilisation sûres du produit par le consommateur avant son expiration, etc.).

À l'instar de tous les acteurs de la chaîne de distribution de denrées alimentaires, les OR et les OC doivent veiller en particulier à ce que les denrées alimentaires mises sur le marché soient conformes aux exigences de sécurité alimentaire énoncées à l'article 14 de la législation alimentaire générale, qui est libellé comme suit:

«1. Aucune denrée alimentaire n'est mise sur le marché si elle est dangereuse.

2. Une denrée alimentaire est dite dangereuse si elle est considérée comme: a) préjudiciable à la santé; b) impropre à la consommation humaine. […]» (32).

Les concepts de «préjudiciable à la santé» et d'«impropre à la consommation humaine» sont expliqués en détail à l'article 14, paragraphes 3 à 5, de la législation alimentaire générale, ainsi que dans les orientations (33) élaborées par la Commission et les États membres pour aider l'ensemble des acteurs à remplir les obligations qui leur incombent au titre de la législation alimentaire générale.

La législation alimentaire générale impose également une exigence générale de traçabilité pour toutes les denrées alimentaires mises sur le marché dans l'Union (voir aussi la section 3.2, où cette exigence est exposée):

«— La traçabilité des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des animaux producteurs de denrées alimentaires et de toute autre substance destinée à être incorporée ou susceptible d'être incorporée dans des denrées alimentaires ou des aliments pour animaux est établie à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution» (34).

Afin de satisfaire à cette exigence générale de traçabilité, les organisations participant à la redistribution d'excédents alimentaires doivent conserver une trace de l'origine des denrées alimentaires et, si elles fournissent des denrées alimentaires à d'autres entreprises, elles doivent également consigner le nom du destinataire des denrées alimentaires redistribuées (voir la section 3.2).

Tous les exploitants du secteur alimentaire doivent également retirer, rappeler ou notifier les denrées alimentaires dangereuses, comme indiqué à l'article 19 de la législation alimentaire générale:

«1. Si un exploitant du secteur alimentaire considère ou a des raisons de penser qu'une denrée alimentaire qu'il a importée, produite, transformée, fabriquée ou distribuée ne répond pas aux prescriptions relatives à la sécurité des denrées alimentaires, il engage immédiatement les procédures de retrait du marché de la denrée alimentaire en question, lorsque celle-ci ne se trouve plus sous le contrôle direct de ce premier exploitant du secteur alimentaire, et en informe les autorités compétentes. Lorsque le produit peut avoir atteint le consommateur, l'exploitant informe les consommateurs de façon effective et précise des raisons du retrait et, au besoin, rappelle les produits déjà fournis aux consommateurs lorsque les autres mesures sont insuffisantes pour atteindre un niveau élevé de protection de la santé.

2. Tout exploitant du secteur alimentaire responsable d'activités de commerce de détail ou de distribution qui n'affectent pas l'emballage, l'étiquetage, la sécurité ou l'intégrité des denrées alimentaires engage, dans les limites de ses activités propres, les procédures de retrait du marché des produits ne répondant pas aux prescriptions relatives à la sécurité des denrées alimentaires et contribue à la sécurité des denrées alimentaires en transmettant les informations nécessaires pour retracer le cheminement d'une denrée alimentaire et en coopérant aux mesures prises par les producteurs, les transformateurs, les fabricants et/ou les autorités compétentes.

3. Tout exploitant du secteur alimentaire informe immédiatement les autorités compétentes lorsqu'il considère ou a des raisons de penser qu'une denrée alimentaire qu'il a mise sur le marché peut être préjudiciable à la santé humaine. Il informe les autorités compétentes des mesures qu'il prend pour prévenir les risques pour le consommateur final et n'empêche ni ne décourage personne de coopérer avec les autorités compétentes, conformément aux législations et pratiques juridiques nationales, lorsque cela peut permettre de prévenir, réduire ou éliminer un risque provoqué par une denrée alimentaire. […]»

3.1. Activités des organisations de redistribution et organisations caritatives

La nature de l'activité d'une organisation ainsi que son mode de fonctionnement déterminent les règles spécifiques qui s'appliquent au titre du cadre réglementaire de l'Union pour la sécurité alimentaire et l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires. En particulier, le fait qu'une organisation redistribue des denrées alimentaires à une autre organisation (c'est-à-dire «d'entreprise à entreprise») ou directement à un bénéficiaire final («d'entreprise à consommateur») ainsi que le type d'activité qu'elle exerce (par exemple don de denrées alimentaires d'origine animale, préparation de repas) peuvent donner lieu à des exigences différentes en matière de traçabilité, d'hygiène alimentaire et d'information sur les denrées alimentaires.

Il est donc important de tenir compte, au cas par cas, du type d'activité menée par les organisations qui s'engagent dans la redistribution de denrées alimentaires, étant donné que les règles applicables et les obligations connexes peuvent être différentes.

Étant donné que les activités des organisations de redistribution et organisations caritatives sont essentiellement liées à la distribution de denrées alimentaires, elles peuvent être considérées, en vertu de la législation alimentaire générale, comme des exploitants du secteur alimentaire qui exercent des activités de «commerce de détail».

— «commerce de détail» (35), la manipulation et/ou la transformation de denrées alimentaires ainsi que leur entreposage dans les points de vente ou de livraison au consommateur final, y compris les terminaux de distribution, les traiteurs, les restaurants d'entreprise, la restauration collective, les restaurants et autres prestataires de services de restauration similaires, les commerces, les plateformes de distribution vers les grandes surfaces et les grossistes.

Selon les dispositions de l'Union européenne en matière d'hygiène alimentaire, les OR et les OC sont considérées essentiellement comme des centres de distribution ou de «commerce de détail», leurs activités étant limitées à l'entreposage et au transport. L'application des dispositions de l'Union en matière d'hygiène alimentaire, y compris les mesures spécifiques relatives aux denrées alimentaires d'origine animale, est expliquée plus en détail à la section 5.

En vertu des dispositions de l'Union en matière d'étiquetage des denrées alimentaires, les OR et les OC qui préparent des aliments prêts à être consommés par le consommateur final peuvent être considérées comme des «collectivités». Les incidences de ce statut pour les obligations liées à l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires sont exposées à la section 6.

— «collectivité» (36), tout établissement (y compris un véhicule ou un étal fixe ou mobile), tel qu'un restaurant, une cantine, une école, un hôpital ou un service de restauration, dans lequel, dans le cadre d'une activité professionnelle, des denrées alimentaires prêtes à être consommées par le consommateur final sont préparées.

3.1.1. Tri des excédents alimentaires à des fins de redistribution

Aucune denrée alimentaire ne peut être mise sur le marché si elle est dangereuse. Certains États membres et parties prenantes ont demandé des éclaircissements concernant la redistribution de produits composés de plusieurs unités, dont certaines peuvent s'avérer impropres à la consommation humaine. Il peut s'agir, par exemple, d'un filet d'oranges contenant une orange moisie, d'un pack de yaourts dont l'un est ouvert ou d'une boîte d'œufs contenant un œuf cassé. Les dispositions de l'Union en matière de sécurité alimentaire n'interdisent pas à un exploitant du secteur alimentaire de trier ces denrées alimentaires en vue de leur redistribution. En particulier, l'article 14, paragraphe 6, de la législation alimentaire générale dispose ce qui suit:

«— Lorsqu'une denrée alimentaire dangereuse fait partie d'un lot ou d'un chargement de denrées alimentaires de la même catégorie ou correspondant à la même description, il est présumé que la totalité des denrées alimentaires de ce lot ou chargement sont également dangereuses, sauf si une évaluation détaillée montre qu'il n'y a pas de preuve que le reste du lot ou du chargement soit dangereux.»

Par conséquent, des opérations telles que l'ouverture d'un filet d'oranges pour séparer les fruits abîmés de ceux qui sont propres à la consommation humaine — qu'elles soient effectuées par le donateur (par exemple le détaillant) ou le bénéficiaire (par exemple l'OR/OC) — sont possibles pour autant qu'une analyse détaillée permette de garantir que les denrées alimentaires redistribuées ne sont pas dangereuses.

Dans le cadre d'une telle analyse, l'exploitant du secteur alimentaire peut être guidé par les considérations visant à déterminer si les denrées alimentaires sont impropres à la consommation humaine, comme l'indiquent les orientations de la Commission sur la mise en œuvre de la législation alimentaire générale (37). Cette évaluation peut prendre en considération une série de facteurs tels que: le type de produit (par exemple une denrée alimentaire périssable/non périssable); la composition du produit (par exemple teneur en humidité élevée/faible); le type/niveau de transformation; des considérations visuelles et organoleptiques; l'intégrité des emballages et des unités individuelles; la durée de conservation du produit; les conditions de manutention, d'entreposage et de transport; les instructions d'emploi (le cas échéant), etc.

3.2. Traçabilité

Assurer la traçabilité des denrées alimentaires à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution est l'une des principales obligations imposées aux exploitants du secteur alimentaire au titre de la législation alimentaire générale afin de protéger les consommateurs contre tout risque associé à la chaîne d'approvisionnement alimentaire et de garantir la sécurité alimentaire. Lorsqu'un risque qui nécessite l'élimination d'un aliment du marché est identifié, les systèmes de traçabilité contribuent à ce que ce processus soit géré de manière rapide et efficace.

Les donateurs de denrées alimentaires, qui sont eux-mêmes des exploitants du secteur alimentaire, sont tenus de mettre en place un système de traçabilité, que ces denrées alimentaires soient mises sur le marché aux fins de leur vente ou soient mises gratuitement à la disposition d'organisations de redistribution ou d'organisations caritatives. Comme expliqué à la section 2.2, les particuliers qui fournissent des denrées alimentaires à certaines occasions, lors de manifestations communautaires ou d'autres événements de bienfaisance, et les organisations caritatives qui reçoivent occasionnellement des denrées alimentaires de donateurs privés sont exclus des obligations liées à la traçabilité.

À l'instar de tous les exploitants du secteur alimentaire, les bénéficiaires d'excédents alimentaires, c'est-à-dire les organisations de redistribution et organisations caritatives, doivent mettre en œuvre les mesures de traçabilité nécessaires pour garantir la sécurité de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Des règles spécifiques ont également été définies au niveau de l'Union pour les denrées alimentaires d'origine animale (38) ainsi que pour les germes et les graines destinées à la production de germes (39) afin d'assurer l'application correcte des exigences de traçabilité de ces denrées alimentaires, à la lumière de l'expérience acquise lors de la gestion de crises de sécurité alimentaire. Des informations supplémentaires sur la façon d'appliquer les exigences de traçabilité dans la pratique sont également fournies dans un document d'orientation destiné à aider tous les acteurs à s'acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la législation alimentaire générale (40).

Ces orientations précisent, par exemple, qu'au moins les informations suivantes doivent être conservées afin de satisfaire aux exigences énoncées à l'article 18:

— le nom, l'adresse du fournisseur et l'identification des produits fournis,

— le nom, l'adresse du client et l'identification des produits livrés,

— la date et, le cas échéant, l'heure de la transaction/livraison,

— le volume ou la quantité, selon le cas.

En ce qui concerne la période minimale de tenue des registres, les orientations précisent qu'une période de cinq ans à compter de la date de fabrication ou de livraison serait susceptible de respecter les objectifs du règlement.

Étant donné que la redistribution de denrées alimentaires se déroule à la fin de la chaîne de valeur alimentaire et que les denrées ne sont généralement pas entreposées pendant une longue période par les OR et les OC, la Commission estime qu'un délai indicatif de deux à cinq ans serait approprié pour la tenue des registres. Les États membres peuvent préciser ces délais dans les règles et/ou directives nationales; ils peuvent, par exemple, adapter la durée des périodes de tenue des registres en fonction de la nature de l'activité concernée (les périodes pourraient être plus courtes pour les restaurants sociaux, par exemple).

En 2004, la Commission européenne a précisé les obligations de traçabilité dans le contexte de la redistribution de denrées alimentaires (41). En général, tous les opérateurs de la chaîne alimentaire doivent enregistrer l'identité des fournisseurs des produits qu'ils reçoivent (maillon de la chaîne en amont) et des destinataires des produits (maillon en aval). Cependant, dans le cas de la distribution de denrées alimentaires au consommateur final, il n'est pas nécessaire d'enregistrer le nom des destinataires.

Assurer la traçabilité «en aval» pour les activités de redistribution peut donc constituer une nouvelle obligation pour certains exploitants du secteur alimentaire, notamment dans les secteurs du commerce de détail et de la restauration, qui ne fournissent normalement que des denrées alimentaires au consommateur final. Lorsque ces exploitants du secteur alimentaire redistribuent des denrées alimentaires aux OR et OC, ils doivent également assurer la traçabilité non seulement des produits qu'ils reçoivent, mais aussi de ceux qu'ils fournissent (c'est-à-dire «en aval»).

Les obligations imposées aux organisations de redistribution et aux organisations caritatives sont différentes en ce qui concerne la traçabilité. Alors que les organisations de redistribution doivent garder un registre à la fois des fournisseurs de produits (fournisseurs des produits qu'elles reçoivent) et des organisations auxquelles elles redistribuent des denrées alimentaires, les organisations caritatives qui fournissent des denrées alimentaires au consommateur final doivent seulement tenir un registre des fournisseurs des denrées qu'elles reçoivent.

Dans le cas des produits de la pêche et de l'aquaculture, les règles générales de traçabilité doivent être complétées par les règles spécifiques de traçabilité énoncées à l'article 58 du règlement (CE) no 1224/2009 du Conseil (42) instituant un régime de l'Union de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche. En plus des obligations énoncées dans les exigences de traçabilité relevant de la législation alimentaire générale, cela signifie que les exploitants à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution (y compris les organisations de redistribution et les organisations caritatives) doivent disposer des informations spécifiques requises pour assurer la traçabilité des produits de la pêche et de l'aquaculture et qu'il doit être possible de remonter jusqu'au stade de la capture ou de la récolte.

Certains États membres établissent des lignes directrices pour aider les acteurs à remplir les obligations qui leur incombent en matière de traçabilité dans le contexte de la redistribution de denrées alimentaires.

4. DÉTERMINATION DE LA RESPONSABILITÉ PRIMAIRE ET DE LA RESPONSABILITÉ JURIDIQUE LORSQUE DES PROBLÈMES DE SÉCURITÉ ALIMENTAIRE SURGISSENT

4.1. Contexte juridique

Responsabilité primaire et responsabilité juridique

La responsabilité primaire des exploitants du secteur alimentaire d'assurer le respect de la législation alimentaire (européenne et nationale) (non seulement la législation sur la sécurité alimentaire, mais aussi d'autres législations alimentaires), énoncée à l'article 17 de la législation alimentaire générale, concerne les activités placées sous leur contrôle et est applicable tout au long de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Il est donc interdit aux États membres de maintenir ou d'adopter, à l'échelon national, des dispositions juridiques qui exonéreraient tout exploitant du secteur alimentaire de cette obligation.

L'exigence de responsabilité primaire n'a pas pour effet d'introduire un régime de l'Union régissant la répartition de responsabilités entre les différents acteurs de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Déterminer les faits et les circonstances en vertu desquels un exploitant peut être passible de sanctions pénales et/ou qui peuvent engager sa responsabilité civile est une question complexe qui dépend dans une large mesure de la structure des différents systèmes juridiques et relève, en principe, de la compétence des États.

Bien que l'exigence énoncée à l'article 17, paragraphe 1, soit directement applicable, la responsabilité des exploitants du secteur alimentaire devrait en pratique être engagée en cas de violation d'une prescription de la législation alimentaire spécifique et en vertu des règles en matière de responsabilité civile ou pénale qui figurent dans l'ordre juridique national de chaque État membre. Les actions en responsabilité ne seront pas fondées sur l'article 17, mais sur une base juridique figurant dans la législation spécifique nationale ayant fait l'objet de la violation. Néanmoins, lorsqu'il est constaté qu'un produit n'est pas conforme aux exigences légales, la responsabilité de chaque acteur de la chaîne d'approvisionnement alimentaire devrait être évaluée afin de déterminer si chacun d'entre eux a rempli les responsabilités qui lui incombent au titre de la législation alimentaire générale.

Responsabilité du producteur du fait de produits alimentaires défectueux [directive 85/374/CEE du Conseil (43) ]

L'article 21 de la législation alimentaire générale indique que ses dispositions:

«— […] s'appliquent sans préjudice de la directive 85/374/CEE du Conseil du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux.»

Cette directive a établi au niveau de l'Union le principe selon lequel, en cas de dommage causé par le caractère défectueux de (tout) produit (à l'exception des produits agricoles primaires), le producteur est responsable. Le producteur est défini comme étant le fabricant, mais également comme «toute personne qui se présente comme producteur en apposant sur le produit son nom, sa marque ou un autre signe distinctif».

En ce qui concerne les produits alimentaires défectueux, la directive 85/374/CEE s'applique dans la mesure où ses dispositions ne sont pas en contradiction avec la législation alimentaire générale, en particulier en ce qui concerne la responsabilité primaire des exploitants du secteur alimentaire de garantir le respect de toutes les prescriptions de la législation alimentaire établie tant au niveau de l'Union européenne qu'à l'échelon national pour les activités placées sous leur contrôle. Comme indiqué ci-dessus, lorsqu'un produit est défectueux, l'évaluation de la responsabilité devrait tenir compte du fait que le producteur a correctement rempli ou non les responsabilités spécifiques qui lui incombent en vertu de la législation alimentaire générale.

Comment la responsabilité primaire et la responsabilité juridique sont-elles déterminées lorsque des problèmes de sécurité alimentaire surgissent?

Dans le cas d'un problème de sécurité alimentaire (par exemple une intoxication alimentaire), les autorités de santé publique enquêteront sur l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement alimentaire afin d'identifier l'origine et la cause du problème. Il se peut que le problème de sécurité alimentaire soit constaté par une entreprise du secteur alimentaire. Celle-ci doit alors prendre des mesures pour retirer, rappeler ou notifier les denrées alimentaires dangereuses (voir également la section 3).

La détermination de la responsabilité d'un ou de plusieurs exploitants du secteur alimentaire donnés nécessite l'identification, au cas par cas, de la cause du problème et de l'opération/activité au cours de laquelle l'incident s'est produit. Par exemple:

— l'intoxication alimentaire est-elle le résultat d'une pasteurisation insuffisante (rôle du fabricant de denrées alimentaires);

— la chaîne du froid a-t-elle été interrompue pendant le transport des denrées alimentaire du fournisseur au détaillant (rôle du prestataire de services logistiques);

— les denrées alimentaires ont-elles été stockées correctement par le détaillant avant le don (rôle du détaillant);

— la nourriture a-t-elle été distribuée par une organisation caritative après la date limite de consommation (rôle de l'organisation caritative), etc.

Encore une fois, il convient de noter que la détermination des faits et des circonstances en vertu desquels un exploitant peut être passible de sanctions pénales et/ou qui peuvent engager sa responsabilité civile est une question qui dépend beaucoup de la structure des différents systèmes juridiques nationaux. De plus amples informations concernant la signification et l'effet de l'article 17, paragraphe 1, de la législation alimentaire générale en ce qui concerne la répartition des responsabilités dans la chaîne agroalimentaire sont disponibles dans les orientations sur la mise en œuvre de la législation alimentaire générale (44).

4.2. Incidences sur la redistribution des excédents alimentaires

Les préoccupations relatives à la responsabilité potentielle peuvent constituer un obstacle qui décourage les fabricants de denrées alimentaires et les détaillants à s'engager dans des activités de redistribution de denrées alimentaires. En plus des préoccupations juridiques, les exploitants du secteur alimentaire peuvent également s'inquiéter des préjudices potentiels à la réputation et à la marque de l'entreprise en cas d'incident de sécurité alimentaire lié à la redistribution de denrées alimentaires.

Il convient de souligner que l'exigence de responsabilité primaire s'applique à tous les exploitants du secteur alimentaire, que les produits alimentaires soient vendus ou donnés. L'article 17 du règlement (CE) no 178/2002 continue de s'appliquer de la même manière. La seule différence réside dans le fait qu'un maillon de plus est ajouté dans la chaîne de distribution (c'est-à-dire l'organisation de redistribution et/ou l'organisation caritative) qui, comme les autres exploitants du secteur alimentaire, sera responsable de l'opération placée sous son contrôle.

Bien que la notion de «responsabilité primaire» prévue dans la législation alimentaire générale s'applique toujours à chacun des acteurs associés à la redistribution de denrées alimentaires pour les activités sous son contrôle, il appartient aux États de déterminer qui doit être tenu responsable et dans quelle mesure, en cas d'incident de sécurité alimentaire par exemple. Dans certains États membres (45), des accords de partenariat formels sont établis afin de documenter le transfert de propriété des biens concernés entre les donateurs et les bénéficiaires, ainsi que le rôle et les responsabilités de chacun de ces acteurs en ce qui concerne la sécurité, la traçabilité et l'information des consommateurs tout au long de la chaîne de redistribution de denrées alimentaires.

5. RÉGLEMENTATION EN MATIÈRE D'HYGIÈNE ET REDISTRIBUTION DES EXCÉDENTS ALIMENTAIRES

Tous les consommateurs doivent être protégés de la même façon par les mêmes normes de sécurité des denrées alimentaires, que les aliments soient vendus directement aux consommateurs ou redistribués à ceux qui en ont besoin par des organisations de redistribution et d'autres organisations caritatives. Afin de garantir ce principe, la redistribution d'excédents alimentaires, y compris la livraison et la manutention des aliments, ainsi que la transformation et la préparation éventuelles des denrées alimentaires (par exemple dans des restaurants sociaux) doivent être conformes aux dispositions de l'Union relatives à l'hygiène alimentaire applicables à tous les exploitants du secteur alimentaire. Les normes d'hygiène alimentaire qui doivent être respectées pour les activités commerciales s'appliquent également aux activités des organisations de redistribution et des organisations caritatives.

Afin de protéger les consommateurs et de garantir la sécurité des denrées alimentaires, seules les denrées alimentaires qui satisfont aux exigences énoncées dans les dispositions de l'Union en matière d'hygiène alimentaire et qui conviennent à la consommation humaine peuvent être mises sur le marché, y compris celles qui sont données aux organismes à but non lucratif en vue d'être distribuées aux personnes dans le besoin. En tant qu'exploitants du secteur alimentaire, les organisations de redistribution et les organisations caritatives doivent se conformer à la législation alimentaire générale et aux dispositions de l'Union relatives à l'hygiène alimentaire [le «paquet hygiène» (46) composé du règlement (CE) no 852/2004, tel que rectifié (JO L 226 du 25.6.2004, p. 3), contenant des exigences générales en matière d'hygiène et, le cas échéant, du règlement (CE) no 853/2004 du Parlement européen et du Conseil (47) contenant des exigences spécifiques complémentaires en matière d'hygiène applicables aux denrées alimentaires d'origine animale].

5.1. Exigences générales en matière d'hygiène applicables à toutes les activités de dons alimentaires

L'objectif même des règles d'hygiène alimentaire — prévenir la contamination des denrées alimentaires (et éviter ainsi la détérioration due à la croissance bactérienne) afin de protéger la santé humaine — contribue également à réduire le gaspillage alimentaire. Les dispositions de l'Union en matière d'hygiène alimentaire sont très générales et offrent une grande flexibilité pour répondre aux besoins spécifiques des différents types d'établissements (par exemple les restaurants). Cette flexibilité est expliquée dans la communication de la Commission relative à la mise en œuvre d'un plan de maîtrise sanitaire du secteur alimentaire applicable aux programmes prérequis (PRP) et aux procédures fondées sur les principes HACCP, y compris la flexibilité accordée à certaines entreprises (48).

Le règlement (CE) no 852/2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires s'applique à tous les établissements du secteur alimentaire.

Les exigences les plus pertinentes liées à la redistribution de denrées alimentaires sont les suivantes:

— l'enregistrement de l'établissement auprès des autorités compétentes (qui peut consister en une simple procédure de notification à l'autorité nationale compétente des activités ou de tout changement important d'activités),

— la mise en œuvre de bonnes pratiques d'hygiène prévues à l'annexe II de ce règlement,

— la mise en œuvre de procédures fondées sur les principes HACCP.

Le règlement (CE) no 852/2004 ne prévoit pas de règles très détaillées, mais énonce des exigences générales (par exemple pour éviter la contamination des denrées alimentaires) que tous les acteurs doivent respecter.

Ces règles d'hygiène alimentaire, qui offrent une grande souplesse quant à leur mise en œuvre, sont les seules applicables:

— aux détaillants qui n'entreposent ou ne transportent que des denrées alimentaires non soumises à des conditions de température particulières telles que le refroidissement ou la congélation (des exemples de ces denrées alimentaires sont les pâtes, les conserves, le sucre, la farine, etc.);

— aux détaillants qui fournissent directement des denrées alimentaires au consommateur final (y compris les traiteurs, selon la définition donnée à l'article 3, point 7), de la législation alimentaire générale);

— aux acteurs associés à la transformation des denrées alimentaires d'origine non animale seulement (par exemple les fruits, légumes et fruits à coque) en vue d'une redistribution ultérieure.

5.2. Exigences spécifiques en matière d'hygiène applicables à la redistribution de denrées alimentaires d'origine animale

Les dispositions spécifiques complémentaires en matière d'hygiène alimentaire, prévues par le règlement (CE) no 853/2004, doivent être appliquées lorsque les détaillants et les organisations de redistribution fournissent des denrées alimentaires d'origine animale à d'autres établissements. Les denrées alimentaires d'origine animale comprennent les produits à base de viande, de la pêche et de l'aquaculture, les produits laitiers (par exemple les fromages), les œufs et les ovoproduits, etc. En principe, les détaillants qui souhaitent fournir des denrées alimentaires d'origine animale à des organisations de redistribution ou à des organisations caritatives doivent se conformer à toutes les dispositions du règlement (CE) no 853/2004, avec les exigences et contraintes administratives supplémentaires que cela implique, dont l'agrément par les autorités nationales avant le lancement de l'activité.

Le règlement (CE) no 853/2004 ne s'applique pas au commerce de détail si la fourniture de denrées alimentaires d'origine animale:

— constitue une activité marginale, localisée et restreinte, ou

— se limite au transport et au stockage [toutefois, les conditions de température prévues par le règlement (CE) no 853/2004 s'appliquent dans ce cas].

Des exemptions sont également applicables aux produits dits composés (49), c'est-à-dire aux denrées alimentaires qui contiennent à la fois des produits d'origine animale transformés et des produits d'origine non animale. Ceux-ci comprennent une grande variété de produits très différents (les pizzas au jambon, les olives farcies au fromage, le pain ou les gâteaux au beurre, les pâtes contenant des ovoproduits, etc.). Ils sont exclus de l'application des règles supplémentaires d'hygiène alimentaire applicables à la redistribution des denrées alimentaires d'origine animale. Néanmoins, les produits d'origine animale transformés utilisés comme ingrédients pour la préparation de ces denrées alimentaires doivent être obtenus et manipulés conformément aux exigences du règlement (CE) no 853/2004.

Des règles nationales supplémentaires peuvent s'appliquer à la fourniture, par des détaillants, de denrées alimentaires d'origine animale bénéficiant de telles dérogations.

Il se peut que l'exploitant qui fournit habituellement des denrées alimentaires aux seuls consommateurs finaux – comme par exemple une boucherie ou un supermarché [auquel cas le règlement (CE) no 853/2004 n'est pas applicable] — doive respecter toutes les dispositions prévues dans ce règlement lors du don de certaines denrées alimentaires (d'origine animale) à un autre établissement, qu'il s'agisse d'une organisation de redistribution ou d'un restaurant social. C'est la nature «entreprise à entreprise» de l'opération qui déclenche l'obligation, pour le détaillant, de se conformer à toutes les dispositions du règlement (CE) no 853/2004.

Pour résoudre ce problème, les États membres sont autorisés à déroger aux dispositions du règlement (CE) no 853/2004 si ces dons constituent une activité «marginale, localisée et restreinte». Ces notions sont expliquées en détail à la section 3.6 du document d'orientation concernant l'application de certaines dispositions du règlement (CE) no 853/2004 concernant l'hygiène des denrées alimentaires d'origine animale. En bref, «marginale» doit être compris comme une petite partie des activités, «restreinte» désigne la limitation de l'activité à certains produits et «localisée» renvoie au voisinage immédiat du fournisseur. Les États membres devraient définir ces notions dans les mesures nationales, sous réserve de notification (50) à la Commission et aux autres États membres.

Un schéma décisionnel destiné à aider les donateurs et les bénéficiaires de denrées alimentaires à évaluer s'ils doivent se conformer au règlement (CE) no 853/2004 est disponible à l'annexe 2.

5.3. Exigences en matière d'hygiène applicables à la redistribution des excédents alimentaires des secteurs de l'hôtellerie, de la restauration et des services alimentaires

Bien que la redistribution des excédents alimentaires des secteurs de l'hôtellerie et de la restauration soit plus limitée pour des raisons d'hygiène, il est possible pour les exploitants du secteur alimentaire de recenser et d'évaluer les possibilités éventuelles de le faire au cas par cas. La capacité d'assurer une redistribution sûre de l'excédent varie en fonction de facteurs tels que le type de denrées alimentaires/repas produit, la nature de l'établissement, la disponibilité des organisations bénéficiaires, l'accès à un prestataire de services logistiques pouvant garantir le transport en toute sécurité des excédents disponibles, etc.

Afin de lutter contre le gaspillage alimentaire, il est important que les exploitants du secteur de la restauration évitent autant que possible de produire des denrées alimentaires en excès et contrôlent attentivement les quantités de nourriture mises à disposition, par exemple dans un buffet, à tout moment. Bien que les règles puissent différer d'un État membre à l'autre, certaines autorités nationales autoriseront la redistribution de certaines denrées alimentaires mises à la disposition des clients — par exemple des aliments préemballés de longue conservation (condiments, crackers, biscuits, etc.) — à condition que les produits ne soient pas ouverts et que l'emballage soit intact.

Le règlement (CE) no 852/2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires n'interdit pas, en tant que tel, le refroidissement des repas en fin de service afin de faciliter les dons alimentaires du secteur de l'alimentation et de l'hôtellerie.

Afin de garantir la redistribution sûre des excédents alimentaires, certains États membres et organisations sectorielles ont établi ou élaborent des lignes directrices spécifiques concernant les dons alimentaires du secteur de la restauration et de l'hôtellerie (51).

5.4. Congélation des excédents alimentaires en vue de faciliter leur redistribution

Au cours des récentes discussions menées avec les États membres sur les orientations nécessaires au niveau de l'Union pour faciliter les dons alimentaires, les experts ont indiqué que la pratique consistant à congeler des denrées alimentaires avant leur date d'expiration afin d'accroître leur durée de conservation et de garantir une redistribution sûre mériterait d'être examinée plus avant au niveau de l'Union, dans la mesure où les denrées alimentaires reçues par des organisations de redistribution et des organisations caritatives ne peuvent pas toujours être données au client avant la date limite de consommation. Toutefois, pour des raisons d'hygiène, le règlement (CE) no 853/2004 dispose que les denrées alimentaires d'origine animale destinées à être congelées doivent l'être sans retard indu après la production (52). Cette exigence ne s'applique pas aux détaillants qui fournissent d'autres exploitants du secteur alimentaire, comme les banques alimentaires, à condition que l'activité de ces détaillants reste marginale, localisée et restreinte conformément à l'article 1er, paragraphe 5, point b) ii), dudit règlement. Les États membres qui autorisent la congélation des denrées alimentaires d'origine animale à des fins de redistribution devraient adopter des mesures nationales en conséquence et les notifier à la Commission et aux autres États membres.

6. INFORMATION DES CONSOMMATEURS SUR LES DENRÉES ALIMENTAIRES

6.1. Contexte juridique

Le règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil (53) concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires définit les principes généraux, les exigences et les responsabilités régissant l'information sur les denrées alimentaires et, en particulier, l'étiquetage des denrées alimentaires. Il vise à garantir un niveau élevé de protection de la santé et des intérêts des consommateurs en fournissant au consommateur final les bases à partir desquelles il peut décider en toute connaissance de cause et utiliser les denrées alimentaires en toute sécurité. Dans le contexte de la redistribution d'excédents alimentaires, il est primordial de veiller à ce que les bénéficiaires finaux aient accès aux mêmes informations que celles requises et fournies lorsqu'ils achètent des denrées alimentaires en magasin.

La liste des mentions obligatoires qui doivent apparaître sur l'étiquetage des denrées alimentaires figure à l'article 9, paragraphe 1, du règlement et comprend notamment la dénomination de la denrée alimentaire, la liste des ingrédients, la date de durabilité minimale («à consommer de préférence avant le…») ou, le cas échéant, la date limite de consommation, les conditions particulières de conservation et/ou d'utilisation, et une déclaration nutritionnelle. D'autres informations obligatoires peuvent également être requises dans les dispositions d'autres législations de l'Union en matière d'étiquetage, y compris la législation sectorielle [par exemple, le règlement (CE) no 853/2004 fixant des règles spécifiques d'hygiène applicables aux denrées alimentaires d'origine animale, la réglementation régissant l'organisation commune des marchés telle que le règlement (UE) no 1379/2013 du Parlement européen et du Conseil (54) portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture, les normes de commercialisation], ou dans la législation nationale.

Responsabilités des exploitants du secteur alimentaire

L'article 8 du règlement (UE) no 1169/2011 définit les responsabilités des exploitants du secteur alimentaire en matière d'information des consommateurs sur les denrées alimentaires. Il dispose entre autres que:

— l'exploitant du secteur alimentaire responsable des informations sur les denrées alimentaires est l'exploitant sous le nom ou la raison sociale duquel la denrée alimentaire est commercialisée, ou l'importateur;

— l'exploitant du secteur alimentaire doit veiller à la présence et à l'exactitude des informations sur les denrées alimentaires conformément à la législation applicable de l'Union et aux mesures pertinentes énoncées dans la législation nationale;

— les exploitants du secteur alimentaire qui n'ont pas d'influence sur les informations sur les denrées alimentaires ne doivent pas fournir de denrées alimentaires dont ils savent ou supposent, sur la base des informations dont ils disposent en tant que professionnels, qu'elles ne sont pas conformes à la législation applicable concernant l'information sur les denrées alimentaires;

— les exploitants du secteur alimentaire, dans les entreprises placées sous leur contrôle, ne doivent pas modifier les informations accompagnant une denrée alimentaire si une telle modification est de nature à induire en erreur le consommateur ou à réduire de quelque autre manière le niveau de protection de celui-ci ou la possibilité pour le consommateur final de décider en toute connaissance de cause; les exploitants du secteur alimentaire sont responsables de toute modification qu'ils apportent aux informations sur les denrées alimentaires accompagnant une denrée alimentaire;

— les exploitants du secteur alimentaire, dans les entreprises placées sous leur contrôle, doivent assurer et vérifier la conformité avec les exigences de la législation concernant l'information sur les denrées alimentaires et avec les dispositions nationales qui sont pertinentes dans leurs activités.

Comment fournir les informations obligatoires?

Pour les denrées alimentaires préemballées, l'article 12, paragraphe 2, précise que les informations obligatoires figurent directement sur l'emballage ou sur une étiquette attachée à celui-ci. Dans certains cas, ces informations peuvent également figurer sur les documents commerciaux se rapportant aux denrées alimentaires, s'il peut être garanti que ces documents accompagnent la denrée alimentaire à laquelle ils se rapportent ou qu'ils ont été envoyés avant la livraison ou en même temps que celle-ci. L'article 8, paragraphe 7, précise que la fourniture d'informations au moyen de documents commerciaux est possible lorsque: les denrées alimentaires préemballées sont destinées au consommateur final, mais commercialisées à un stade antérieur à la vente à celui-ci ou lorsqu'elles sont destinées à être livrées aux collectivités pour y être préparées, transformées, fractionnées ou découpées.

En plus des informations sur les denrées alimentaires figurant dans les documents commerciaux, les mentions suivantes doivent également apparaître sur l'emballage extérieur dans lequel les aliments préemballés sont présentés pour leur commercialisation, c'est-à-dire la dénomination de la denrée alimentaire, la date de durabilité minimale ou la date limite de consommation, les conditions particulières de conservation et/ou d'utilisation, ainsi que le nom ou la raison sociale et l'adresse de l'exploitant du secteur alimentaire responsable de la fourniture d'informations sur les denrées alimentaires (conformément à l'article 8, paragraphe 1).

Pour les denrées alimentaires non préemballées, l'article 44 donne des précisions sur les informations à fournir ainsi que sur les modalités selon lesquelles les mentions doivent être communiquées. Il dispose que si les denrées alimentaires sont proposées non préemballées à la vente au consommateur final et aux collectivités ou si les denrées alimentaires sont emballées sur les lieux de vente à la demande du consommateur ou préemballées en vue de leur vente immédiate, l'indication des mentions visées à l'article 9, paragraphe 1, point c), est obligatoire. Cela signifie que le consommateur doit être informé de la présence, dans la denrée alimentaire, de tout ingrédient ou auxiliaire technologique énuméré à l'annexe II du règlement, ou dérivé d'une substance ou d'un produit énuméré à l'annexe II provoquant des allergies ou des intolérances, utilisé dans la fabrication ou la préparation d'une denrée alimentaire et encore présent dans le produit fini, même sous une forme modifiée.

L'article 44 dispose également que les États membres peuvent arrêter des mesures nationales concernant les modalités selon lesquelles les informations sur les allergènes (et toute autre mention obligatoire, énoncée dans les règles de l'Union, qui est exigée par la législation nationale pour les denrées alimentaires non préemballées) doivent être communiquées et, le cas échéant, la forme de leur expression et de leur présentation. Par exemple, certains États membres ont adopté une législation spécifique qui autorise l'accrochage, dans les magasins, de panneaux indiquant aux consommateurs qu'ils peuvent s'adresser au personnel pour obtenir de plus amples informations sur les allergènes.

En ce qui concerne les produits de la pêche et de l'aquaculture non préemballés, les informations obligatoires peuvent être communiquées dans le cadre de la vente au détail à l'aide d'informations commerciales telles que des panneaux d'affichage ou des affiches.

D'entreprise à entreprise ou d'entreprise à consommateur

Les exploitants du secteur alimentaire qui fournissent à d'autres exploitants du secteur alimentaire des denrées alimentaires qui ne sont pas destinées au consommateur final ou aux collectivités doivent veiller à ce que ces autres exploitants du secteur alimentaire bénéficient d'informations suffisantes pour leur permettre de s'acquitter de leurs obligations concernant la présence et l'exactitude des informations sur les denrées alimentaires (comme spécifié à l'article 8, paragraphe 2), par exemple en incluant ces informations dans des documents commerciaux, si elles ne figurent pas sur la denrée alimentaire elle-même.

En ce qui concerne les informations spécifiques à fournir aux consommateurs sur les produits de la pêche et de l'aquaculture, leur transmission est assurée par des règles de traçabilité propres au secteur, le cas échéant. Pour les produits de la pêche et de l'aquaculture transformés et préparés [relevant des codes 1604 et 1605 de la nomenclature combinée (55)], la règle générale prévue à l'article 8, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1169/2011 est applicable.

6.2. Incidences sur la redistribution des excédents alimentaires

6.2.1. Exigences en matière d'informations pour les denrées alimentaires préemballées

Que les consommateurs achètent les denrées alimentaires ou que celles-ci soient mises gratuitement à la disposition des bénéficiaires finaux au moyen d'une aide alimentaire ou d'autres mécanismes de redistribution des denrées alimentaires, les informations sur les denrées alimentaires doivent être présentes et fournies au bénéficiaire final conformément aux règles nationales et européennes pertinentes relatives à l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires. Lorsque des denrées alimentaires données comportent un étiquetage conforme à toutes les exigences juridiques, les obligations relatives à la fourniture d'informations sur les denrées alimentaires peuvent être facilement remplies. Cependant, lorsqu'un excédent alimentaire est généré, par exemple au niveau de la fabrication, en raison de l'étiquetage incorrect des produits et/ou d'erreurs d'étiquetage qui empêchent les produits alimentaires d'accéder aux canaux de distribution habituels, des précisions et/ou des mesures supplémentaires doivent être prises pour que le bénéficiaire final reçoive toutes les informations obligatoires requises.

En ce qui concerne les denrées alimentaires préemballées mises à la disposition du consommateur final, les dispositions de l'Union exigent que toutes les mentions obligatoires soient fournies sur l'emballage ou sur une étiquette attachée à celui-ci. Dans les cas où une denrée alimentaire présentant un étiquetage déficient ne peut pas être réétiquetée avant sa redistribution, l'exploitant du secteur alimentaire responsable des informations sur les denrées alimentaires (voir l'article 8, paragraphe 1) doit fournir toutes les informations nécessaires à l'organisation de redistribution et/ou à l'organisation caritative afin d'assurer que ces dernières peuvent s'acquitter de leurs obligations concernant l'information du bénéficiaire final sur les denrées alimentaires. Certains États membres ont fourni des orientations afin de garantir que des denrées alimentaires sûres et comestibles, qui seraient autrement gaspillées, peuvent être redistribuées, tout en veillant à ce que le bénéficiaire final ait accès à toutes les informations requises (voir l'article 9, paragraphe 1), même si ces informations ne sont pas directement fournies sur l'étiquette. Toutefois, dans les cas où l'erreur d'étiquetage peut avoir des répercussions sur la santé publique (par exemple en ce qui concerne les informations sur la présence d'allergènes), les États membres peuvent exiger que l'erreur soit corrigée sur l'étiquetage du produit concerné avant qu'il puisse être donné.

6.2.2. Exigences linguistiques

Le règlement (UE) no 1169/2011 impose que les informations obligatoires sur les denrées alimentaires apparaissent dans une langue facilement compréhensible par les consommateurs des États membres où la denrée est commercialisée (56). En outre, les États membres où le produit est commercialisé peuvent exiger l'utilisation d'une langue spécifique (57).

En pratique, il s'agirait de la ou des langues officielles du pays dans lequel les denrées alimentaires sont mises sur le marché. Cependant, la fourniture d'informations obligatoires dans une langue étrangère facilement compréhensible par le consommateur est possible. Il existe de nombreux exemples où les termes ou expressions peuvent être facilement compris par le consommateur, bien qu'ils ne soient pas écrits dans sa langue. Dans de tels cas, il semblerait disproportionné d'exiger la modification de l'étiquetage.

Comme l'étiquetage des produits alimentaires dans une langue étrangère peut constituer un obstacle à la redistribution ultérieure des denrées alimentaires, certains États membres ont élaboré des orientations à cet égard.

6.2.3. Exigences en matière d'informations pour les denrées alimentaires non préemballées

Il est important que les consommateurs aient aussi accès aux informations nécessaires sur les denrées alimentaires qu'ils consomment lorsque celles-ci ne sont pas préemballées et lorsqu'elles sont transformées, préparées et cuites en vue de leur consommation ultérieure par un service de traiteur ou un restaurant (social). Comme il est indiqué à la section 6.1, dans de tels cas, les informations exigées sur les denrées alimentaires se limitent à celles relatives à la présence d'allergènes et à toute autre information supplémentaire requise par les dispositions nationales.

L'article 44 du règlement (UE) no 1169/2011 dispose également que les États membres peuvent arrêter des mesures nationales concernant les modalités selon lesquelles les informations sur les allergènes (et éventuellement d'autres informations obligatoires) doivent être communiquées et, le cas échéant, la forme de leur expression et de leur présentation.

Par conséquent, les États membres ont toute latitude de prévoir les règles nécessaires pour que les informations sur les allergènes dans les denrées alimentaires soient mises à la disposition des organisations de redistribution et des organisations caritatives, et finalement des consommateurs, de manière pratique et efficace. La plupart des États membres ont déjà adopté de telles mesures.

6.3. Indication de la date

6.3.1. Contexte juridique

L'indication de la date sur l'étiquetage des denrées alimentaires a pour objectif d'aider les consommateurs à utiliser les denrées alimentaires en toute sécurité et de manière optimale. La date est une mention qui indique la durée pendant laquelle une denrée alimentaire peut être stockée dans des conditions de stockage spécifiées. L'acte législatif clé pour l'indication de la date est le règlement (UE) no 1169/2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires.

Il existe deux types de dates:

— la date de durabilité minimale («à consommer de préférence avant le/fin…»), qui convient à la plupart des denrées alimentaires et indique la date jusqu'à laquelle on peut raisonnablement s'attendre à ce que les denrées alimentaires conservent leur état optimal si elles sont correctement entreposées. Cette date est liée à la qualité des denrées alimentaires. Certaines denrées alimentaires sont exemptées de l'exigence de la date de durabilité minimale, par exemple les fruits frais, les légumes, les vins, le sel, le sucre, le vinaigre, les gommes à mâcher;

— la date limite de consommation («à consommer jusqu'au…»), nécessaire pour les denrées alimentaires qui, d'un point de vue microbiologique, sont très périssables et sont donc susceptibles, après un court laps de temps, de constituer un danger immédiat pour la santé humaine. La date limite de consommation est liée à la sécurité. Au-delà de cette date, une denrée alimentaire ne peut être mise sur le marché car elle est considérée comme dangereuse.

Le format à utiliser pour indiquer les dates susmentionnées est précisé à l'annexe X du règlement (UE) no 1169/2011.

En coopération avec les États membres de l'Union européenne, la Commission européenne a produit une brochure (58) qui fournit de plus amples informations sur la signification de ces deux dates ainsi que la traduction des termes dans chacune des langues nationales. La Commission a également publié une infographie pour clarifier la signification de ces concepts, ainsi que des résultats récents concernant la compréhension de ces termes par les consommateurs (59). Les États membres et les organisations concernées mènent également des campagnes d'information et développent des outils en relation avec l'indication de la date en vue de fournir des orientations aux exploitants du secteur alimentaire et des conseils aux consommateurs dans leur manipulation des aliments (60).

6.3.2. Incidences sur la redistribution des excédents alimentaires

L'indication de la date de durabilité minimale et de la date limite de consommation incombe aux fabricants de denrées alimentaires. À l'exception des œufs de table, la législation de l'Union ne précise pas les modalités relatives à l'indication de la date (c'est-à-dire le choix des mentions «à consommer jusqu'au…» ou «à consommer de préférence avant…» ou la durée de conservation). Alors que la consommation d'une denrée alimentaire après la date limite de consommation peut poser des problèmes de sécurité, la consommation de denrées alimentaires dont la date de durabilité minimale est dépassée est encore sûre, pour autant que les conditions de stockage soient respectées et que l'emballage ne soit pas endommagé. En ce qui concerne les dates de durabilité minimale, les fabricants garantissent la qualité des produits (par exemple le croustillant, la couleur, le goût, etc.) et le respect des mentions indiquées sur l'étiquetage (par exemple les mentions nutritionnelles concernant le niveau de vitamine C dans une denrée alimentaire) jusqu'à la fin de la date de durabilité minimale.

En ce qui concerne le don de denrées alimentaires dont l'étiquette indique la date limite de consommation, les donateurs devraient veiller à ce que la durée de conservation soit suffisante lors de la fourniture de ces produits aux banques alimentaires et à d'autres organisations caritatives afin d'en assurer une distribution et une utilisation sûres par le consommateur final avant la date limite de consommation. Certains États membres ont fixé des règles spécifiques concernant la durée minimale de conservation qui devrait rester lorsque des produits alimentaires sont donnés (61).

La commercialisation de denrées alimentaires au-delà de leur date de durabilité minimale («à consommer de préférence avant…») est autorisée en vertu des règles de l'Union, pour autant que les denrées alimentaires concernées soient encore sûres et que leur présentation ne soit pas trompeuse. Il est permis, à chaque étape de la chaîne d'approvisionnement alimentaire, de mettre sur le marché des denrées alimentaires dont la date de durabilité minimale est dépassée. Il incombe à l'exploitant du secteur alimentaire (par exemple le détaillant) de veiller à ce que les denrées alimentaires soient toujours sûres pour la consommation humaine et que les consommateurs soient dûment informés du fait que la date de durabilité minimale du produit concerné est dépassée (l'exploitant peut, par exemple, commercialiser ces produits séparément en indiquant que la date de durabilité minimale est dépassée).

Certains États membres restreignent ou même interdisent la commercialisation des produits alimentaires au-delà de la date de durabilité minimale, ce qui conduit à un gaspillage alimentaire évitable (62). De telles pratiques, qui limitent la récupération et la redistribution des denrées alimentaires, peuvent s'expliquer par un manque de clarté quant à la durée après laquelle un produit alimentaire donné peut être mis à la disposition des consommateurs au-delà de la date de durabilité minimale et par la nécessité de respecter le rôle des exploitants du secteur alimentaire qui assument la responsabilité d'indiquer la date. Certains exploitants du secteur alimentaire peuvent également appliquer leurs propres normes internes quant à la durée après laquelle un produit donné peut être redistribué pour la consommation humaine au-delà de la date de durabilité minimale, en tenant compte, par exemple, de ses spécifications de qualité.

Afin de faciliter la redistribution des denrées alimentaires au-delà de la date de durabilité minimale, certaines autorités nationales des États membres ont fourni aux acteurs concernés des orientations supplémentaires sur les produits alimentaires qui peuvent être utilisés/distribués par les banques alimentaires et d'autres organismes de bienfaisance après la date de durabilité minimale, ainsi que des délais indicatifs pour chaque catégorie d'aliments concernée (63). Les autorités publiques soulignent toutefois que ces lignes directrices ne sont qu'indicatives et que la possibilité de distribuer des denrées alimentaires au-delà de la date de durabilité minimale doit être évaluée au cas par cas. S'il y a lieu de penser qu'un aliment pourrait ne plus être adapté à la consommation, il ne devrait pas être redistribué. Les conditions de stockage et l'intégrité des emballages doivent toujours être garanties.

6.3.3. Œufs: règles d'indication de la date et pratiques de redistribution

Selon les règles de commercialisation de l'Union, les œufs commercialisés sous la classe «A» (c'est-à-dire les œufs de table) doivent être étiquetés avec une date de durabilité minimale fixée à vingt-huit jours suivant celui de la ponte (64). Les dispositions de l'Union en matière d'hygiène alimentaire (65) précisent que les œufs doivent être livrés au consommateur dans un délai n'excédant pas vingt et un jours après la ponte. Cela signifie donc que si les œufs ne peuvent plus être vendus au détail après vingt et un jours, les consommateurs qui achètent des œufs à cette date auront une semaine supplémentaire pendant laquelle ils peuvent être sûrs de la qualité et de la fraîcheur des œufs achetés.

Afin de lutter contre le gaspillage alimentaire, les détaillants peuvent vendre des œufs au-delà de la limite de vingt et un jours à l'industrie de la transformation des œufs (66) pour la production d'ovoproduits et/ou d'œufs de transformation (moyennant un traitement thermique suffisant) en vue de permettre leur utilisation ultérieure. Dans le même ordre d'idées, au-delà de la limite de vingt et un jours, les œufs peuvent également être mis à disposition pour la redistribution de denrées alimentaires, à condition que l'exploitant du secteur alimentaire (par exemple, l'organisation caritative) transforme les œufs (en les soumettant à un traitement thermique suffisant pour assurer leur sécurité) avant de les mettre à la disposition des consommateurs.

7. RÈGLES FISCALES

La taxe sur la valeur ajoutée peut avoir des répercussions sur le transfert de l'excédent alimentaire des donateurs aux banques alimentaires et autres organisations caritatives.

D'autres instruments fiscaux (tels que les déductions fiscales et les allégements fiscaux pour entreprises) peuvent rendre économiquement intéressant le don alimentaire et, par conséquent, promouvoir la redistribution d'excédents alimentaires comestibles et la prévention du gaspillage alimentaire.

7.1. Taxe sur la valeur ajoutée

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est régie au niveau de l'Union par la directive TVA (67), qui doit être mise en œuvre dans le droit national. La législation en matière de TVA telle qu'elle est appliquée dans les États membres de l'Union peut parfois avoir des répercussions sur le don alimentaire, car elle est perçue comme un obstacle au transfert d'excédents alimentaires entre les donateurs, les banques alimentaires et les autres organisations caritatives (68). En adaptant les règles applicables aux marchandises livrées gratuitement (articles 16 et 74 de la directive TVA), les États membres peuvent faciliter le don d'excédents alimentaires à des fins caritatives.

Le comité de la TVA de l'Union européenne a approuvé, le 7 décembre 2012, des lignes directrices (69) pour assurer l'application uniforme de la directive TVA dans les États membres de l'Union. Ces lignes directrices donnent des indications spécifiques sur l'application des articles 16 et 74 en ce qui concerne le don alimentaire:

«Le comité de la TVA convient [à l'unanimité] que la distribution de denrées alimentaires au profit de personnes démunies, effectuée gratuitement par un assujetti, est assimilée à une livraison de biens effectuée à titre onéreux, conformément à l'article 16, premier alinéa, de la directive TVA, à moins que cette distribution réponde aux conditions fixées par l'État membre pour être considérée comme un cadeau de faible valeur au sens de l'article 16, deuxième alinéa, de la directive TVA. Le comité de la TVA convient également [à l'unanimité] que, dans les cas où ce type de dons doit être assimilé à une livraison de biens effectuée à titre onéreux, le montant imposable est le prix d'achat des biens (ou de biens similaires ou, à défaut de prix d'achat, le prix de revient des biens) donnés, adapté en fonction de l'état dans lequel se trouvent ces biens au moment du don, comme le prévoit l'article 74 de la directive TVA.»

Application des règles en matière de TVA à la redistribution des denrées alimentaires dans les États membres de l'Union européenne

Dans certains États membres, la TVA versée lorsque des denrées alimentaires sont données à des banques alimentaires est réduite ou nulle, dans la mesure où les autorités nationales considèrent, conformément à l'article 74 de la directive TVA telle que mise en œuvre dans le droit national, que la valeur des denrées alimentaires données (dont la date limite de consommation/date de durabilité minimale est proche) est faible ou nulle. À l'inverse, d'autres États membres de l'Union considèrent que le prix d'un produit prêt à être donné est égal au prix auquel il serait vendu dans le cadre de transactions commerciales normales. De la sorte, la TVA est également calculée en fonction du prix commercial, ce qui a des conséquences négatives pour le don alimentaire (70).

Les résultats de l'étude comparative du Comité économique et social européen (CESE) sur la législation et les pratiques en matière de dons alimentaires indiquent que la plupart des États membres examinés (71) n'imposent pas de TVA lorsque des denrées alimentaires sont données à des banques alimentaires, pour autant que certaines conditions soient remplies. Selon l'étude du CESE ainsi que d'autres contributions fournies à la Commission par des experts des États membres, la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, la Grèce, la Croatie, l'Italie, les Pays-Bas, la Pologne et le Portugal ont introduit des dispositions spécifiques dans leur législation fiscale nationale pour remédier au problème de la TVA dans le contexte des dons alimentaires. Au Royaume-Uni, la plupart des produits alimentaires sont assortis d'un taux de TVA nul, mais il existe des exceptions qui sont frappées du taux ordinaire (c'est-à-dire 20 %), telles que les confiseries, les biscuits au chocolat, les chips, etc. En pratique, la plupart des denrées alimentaires données aux organismes de bienfaisance au Royaume-Uni sont assorties d'un taux nul, ce qui signifie qu'une entreprise peut en faire don sans avoir à tenir compte de la taxe. L'Espagne et la Suède n'ont pas établi de dispositions particulières en matière de TVA en ce qui concerne les dons alimentaires.

Précisions supplémentaires sur la législation de l'Union

En réponse à une question du Parlement européen (72), la Commission a exprimé son point de vue selon lequel les obstacles fiscaux ne devraient pas empêcher les dons alimentaires aux banques alimentaires et à d'autres organisations caritatives. La Commission, conformément aux directives convenues par le comité de la TVA de l'Union, recommande que, lors de la fixation du taux de TVA applicable aux dons alimentaires, la valeur de ces marchandises soit ajustée en fonction des circonstances et de l'état des marchandises au moment du don. Lorsque les dons alimentaires sont effectués à l'approche de la date minimale de durabilité ou de la date limite de consommation, ou que les marchandises sont impropres à la vente, mais peuvent être consommées en toute sécurité, ces éléments devraient être pris en compte par les États membres lors de la détermination de la TVA due, qui pourrait même être de zéro dans les cas où les denrées alimentaires n'ont réellement aucune valeur (73).

7.2. Incitations fiscales

Certains États membres cherchent à encourager les dons alimentaires en proposant des déductions fiscales. D'autres États membres accordent des crédits d'impôt favorables aux systèmes de redistribution.

Les incitations fiscales en faveur des entreprises en vigueur dans quelques États membres (par exemple en Espagne, en France et au Portugal) ont démontré leur efficacité à encourager le don d'excédent alimentaire par l'industrie. En France et en Espagne, les entreprises ont droit à un crédit d'impôt équivalant respectivement à 60 % (74) et 35 % de la valeur nette comptable des denrées alimentaires données, ce qui signifie que les donateurs de denrées alimentaires peuvent déduire ce pourcentage de la valeur des produits donnés de l'impôt des sociétés sur leurs revenus. L'étude comparative menée par le CESE montre également que, dans la plupart des autres États membres examinés, le don alimentaire peut être considéré comme une charge d'impôt déductible et peut réduire le revenu imposable (dans certaines limites et certains seuils selon les États membres). Le CESE précise que le Portugal a mis en place une déduction fiscale accrue, ce qui signifie que les donateurs peuvent déduire jusqu'à 140 % de la valeur des denrées alimentaires au moment du don, à condition que les denrées soient utilisées à des fins sociales (comme la fourniture à des banques alimentaires) et limitées à 8/1 000 du chiffre d'affaires du donateur.

8. AUTRES PROGRAMMES DE L'UNION EUROPÉENNE

8.1. Fonds européen d'aide aux plus démunis et dons alimentaires

Le Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) a pour objectif spécifique de contribuer à atténuer les pires formes de pauvreté dans l'Union en fournissant une assistance non financière aux personnes les plus défavorisées dans l'Union européenne. L'aide du FEAD peut prendre la forme d'un soutien alimentaire, d'une assistance matérielle de base (vêtements, chaussures, articles d'hygiène, etc.) ou d'actions visant à promouvoir l'inclusion sociale des personnes les plus démunies.

Dans chaque État membre, le FEAD est mis en œuvre avec l'aide d'organisations partenaires — organismes publics ou organismes à but non lucratif — chargées de distribuer l'aide ou d'entreprendre les activités d'inclusion sociale.

Les denrées alimentaires distribuées par les organisations partenaires peuvent être achetées avec des ressources du FEAD, mais elles peuvent également être données. Un programme opérationnel du FEAD peut prévoir le financement de dons alimentaires, dans le cadre desquels des denrées alimentaires sont données à une organisation partenaire et distribuées gratuitement aux personnes les plus démunies. Les coûts supportés par les organisations partenaires pour la collecte des denrées alimentaires données par le donateur, leur transport, leur entreposage et leur distribution aux personnes les plus démunies peuvent être couverts par des fonds du FEAD. De cette façon, le FEAD peut contribuer à réduire le gaspillage alimentaire. Les activités de sensibilisation menées par les organisations partenaires auprès de donateurs potentiels peuvent également être soutenues par le FEAD.

La possibilité de financer des dons alimentaires doit être prévue dans le programme opérationnel du FEAD correspondant. Le règlement (UE) no 223/2014 du Parlement européen et du Conseil (75) prévoit que les organisations partenaires sont remboursées sur la base des dépenses qu'elles ont effectivement supportées et exécutées (76). Toutefois, la Commission a proposé plusieurs modifications du règlement (UE) no 223/2014 dans le cadre de la proposition de révision du règlement financier, adoptée le 14 septembre 2016 [COM(2016) 605 final]. L'une de ces modifications, si elle est adoptée, offrira la possibilité aux États membres d'utiliser également des options simplifiées en matière de coûts lors du financement de dons alimentaires. En conséquence, les États membres pourront définir des taux forfaitaires, des montants forfaitaires ou des coûts unitaires et s'y référer pour les paiements aux organisations partenaires qui collectent et distribuent des denrées alimentaires.

La Commission a mis en place le réseau FEAD pour l'échange d'expériences et de bonnes pratiques. Il s'agit d'un forum où les organisations partenaires peuvent partager leurs expériences en matière de dons alimentaires: http://ec.europa.eu/feadnetwork

8.2. Organisation commune des marchés des produits agricoles

Le système de gestion du marché de l'Union (élément de l'«organisation commune des marchés agricoles») soutient activement le secteur des fruits et légumes à travers quatre grands objectifs: rendre le secteur plus compétitif et l'axer davantage sur le marché; limiter les fluctuations de revenus subies par les producteurs en période de crise; accroître la consommation de fruits et légumes dans l'Union; renforcer l'utilisation de techniques culturales et de techniques de production respectueuses de l'environnement.

Afin de bénéficier du régime d'aide applicable aux fruits et légumes, les producteurs sont encouragés à se joindre aux organisations de producteurs (OP) qui reçoivent un soutien pour la mise en œuvre de programmes opérationnels, sur la base d'une stratégie nationale.

Les mesures de prévention et de gestion des crises prises dans le cadre de l'organisation commune des marchés des produits agricoles (OCM) offrent aux OP la possibilité de retirer des quantités de fruits et de légumes du marché. Comme la production de fruits et légumes est soumise à des fluctuations importantes et que les produits sont saisonniers et hautement périssables, les régimes de retrait facilitent la gestion de l'excédent qui pourrait survenir sur le marché. Le soutien financier est entièrement pris en charge par le budget de l'Unio