RAPPORT - Tableau de bord des aides d'État - mise à jour du printemps 2004

(présenté par la Commission)

Table des matières

Résumé général

Introduction

1. Première partie: Situation générale des aides d'état dans l'Union européenne

1.1. Aides d'État en termes absolus et relatifs

1.2. Répartition sectorielle des aides

1.3. Aides d'État au secteur manufacturier

1.4. Aides d'État au secteur des transports

1.5. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère et de la sidérurgie

2. Partie deux : Réorienter les aides vers des objectifs horizontaux

2.1. Aides d'État visant des objectifs horizontaux

2.2. Évolution des aides d'État visant des objectifs horizontaux

2.3. Aides d'État à la recherche et au développement

2.4. Attention particulière accordée aux aides d'État à l'emploi et à la formation

2.5. Aides d'État en faveur du développement régional et de la cohésion

2.6. Les formes d'aides d'État

3. Troisième partie: procédures de contrôle, récupération et modernisation des aides d'État

3.1. Aides d'État enregistrées

3.2. Décisions de la Commission

3.3. Récupération des aides

3.4. Modernisation du système de contrôle des aides d'État

3.5. L'élargissement

4. Tableau de bord et registre des aides d'État en ligne

5. Notes méthodologiques

Graphiques et tableaux

Tableau 1: Aides d'État dans les États membres (2002)

Graphique 1: Aides d'État en pourcentage du PIB (2002)

Tableau 2: Aides d'État par habitant (1998-2002)

Tableau 3: Évolution du niveau des aides d'État, UE-15 (1992-2002)

Graphique 2: Aides d'État en pourcentage du PIB (1998 -2002)

Tableau 4: Répartition sectorielle des aides en 2002

Tableau 5: Aides d'État par secteur dans la Communauté (1998-2002)

Tableau 6: Aides d'État au secteur manufacturier (2002)

Graphique 3: Aides d'État au secteur manufacturier (1998 à 2002)

Tableau 7: Aides d'État en faveur du secteur des transports (hors transport ferroviaire)

(1998-2002)

Tableau 8: Subventions(1) accordées au secteur ferroviaire (1998-2002)

Tableau 9: Aides d'État en faveur de l'industrie houillère (1998-2002)

Tableau 10: Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et de certains secteurs (2002)

Graphique 4: Part des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux (19982002)

Tableau 11: Aides d'État à la recherche et au développement

Tableau 12: Aides d'État spécifiquement réservées aux régions assistées "a" en 2002

Graphique 5 : Part de chaque forme d'aide dans l'aide totale accordée au secteur manufacturier et au secteur des servicesUE, 2000 - 2002

Tableau 13: Aides d'État au secteur manufacturier par type d'aides (20002002)

Graphique 6: Part des décisions d'interdiction par État membre (2001-2003)

Tableau 14: Injonctions de récupération pendantes en février 2004

Résumé général

La Commission continue d'exercer sur les aides d'État

à travers l'Union un contrôle sévère, dont les Conseils européens successifs ont reconnu la nécessité. En 2001, les États membres s'étaient engagés à poursuivre leurs efforts de réduction du niveau global des aides d'État en pourcentage du PIB pour 2003 au plus tard et de réorientation de ces aides vers des objectifs horizontaux d'intérêt commun, en particulier les objectifs de cohésion. Au vu des derniers chiffres disponibles, la majorité des États membres semblent avoir répondu positivement à l'invitation qui leur avait été adressée d'accorder des «aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées», reconnues par les chefs de gouvernement comme «un élément clé d'une concurrence réelle». Cette mise à jour du tableau de bord mesure les progrès réalisés par les États membres dans l'accomplissement de ces objectifs et met l'accent sur l'aide accordée en faveur de l'emploi et de la formation.

Principales conclusions

Les niveaux globaux des aides d'État dans l'Union continuent de baisser, mais moins fortement qu'à la fin des années quatre-vingt-dix

Le niveau total des aides d'État [1] accordées par les quinze États membres a été estimé à 49 milliards d'euros en 2002. En termes absolus, c'est l'Allemagne qui a accordé le plus d'aides (13 milliards d'euros), suivie par la France (10 milliards d'euros) et l'Italie (6 milliards d'euros). Environ 28 milliards d'euros d'aides ont été alloués au secteur manufacturier et au secteur des services, 14 milliards d'euros à l'agriculture et à la pêche, plus de 5 milliards d'euros à l'industrie houillère et 1 milliard d'euros aux transports (hors ferroviaire).

[1] Le montant total ne tient pas compte des aides en faveur du secteur ferroviaire.

Après avoir atteint des niveaux relativement élevés au début et au milieu des années quatre-vingt-dix, le volume total des aides d'État a enregistré une baisse spectaculaire, passant de 67 milliards d'euros en 1997 à 52 milliards d'euros en 1999. Cette baisse résulte principalement de la diminution des aides en faveur des régions assistées d'Allemagne et d'Italie. Entre 1999 et 2002, le niveau total des aides a continué à baisser, mais moins fortement qu'au cours des années précédentes, puisqu'il a enregistré une baisse autour d'un milliard d'euros par an en moyenne.

Les disparités subsistent entre les États membres concernant les niveaux d'aide ...

En termes relatifs, le montant total des aides d'État1 a atteint 0,56 % du PIB de l'UE en 2002; ce montant est de 0,39 % si l'on exclut les secteurs de l'agriculture, de la pêche et des transports. Cette moyenne masque des disparités importantes entre les États membres, la part des aides par rapport au PIB variant énormément: elle a atteint moins de 0,2 % aux Pays-Bas, en Finlande, en Suède et au Royaume-Uni, alors qu'elle s'est située à 0,55 % environ en Allemagne, en Espagne et au Portugal, et à 0,72 % au Danemark.

... mais elles s'amenuisent, car les aides d'État exprimées en pourcentage du PIB continuent de diminuer dans la grande majorité des États membres

Les aides totales, à l'exclusion des secteurs de l'agriculture, de la pêche et des transports, ont reculé et sont passées de 0,49 % du PIB en moyenne au cours de la période 1998-2000 à 0,41 % au cours de la période 2000-2002. La tendance est à la baisse dans quatorze États membres. Le Portugal et l'Irlande ont enregistré les baisses les plus fortes (environ 20 à 25 points de pourcentage) entre les deux périodes examinées. En Irlande, cette évolution est essentiellement liée à une réduction de l'impôt sur les sociétés (Irish Corporation Tax), associée à une hausse sensible du PIB, alors qu'au Portugal, elle est en grande partie due à une réduction significative d'un régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère, qui visait principalement les services financiers. En revanche, le Danemark a enregistré une hausse des aides par rapport au PIB, mais celle-ci s'explique par une augmentation non négligeable des aides en faveur de deux objectifs horizontaux, la création d'emplois et la protection de l'environnement.

À travers l'Union, les aides sont réorientées vers des objectifs horizontaux ...

À l'échelon européen, environ 73 % des aides totales (aides aux secteurs de l'agriculture, de la pêche et des transports non comprises) ont été accordées en 2002 en faveur d'objectifs horizontaux, notamment la recherche et le développement, les petites et moyennes entreprises, l'environnement et le développement économique régional. Les 27 % restants ont consisté en des aides visant des secteurs spécifiques (principalement le secteur manufacturier, l'industrie houillère et les services financiers), notamment des aides au sauvetage et à la restructuration.

Dans plusieurs États membres, la quasi-totalité des aides octroyées en 2002 a concerné des objectifs horizontaux

La part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a augmenté de 7 points de pourcentage entre la période 1998-2000 et la période 2000-2002. Cette hausse résulte en grande partie d'augmentations sensibles des aides en faveur de l'environnement (+ 7 points) et de la recherche et du développement (+ 4 points). Cette tendance positive a été enregistrée, à des degrés variables, dans la majorité des États membres. En fait, dans plusieurs États membres - Belgique, Danemark, Grèce, Italie, Pays-Bas, Autriche et Finlande - la quasi-totalité des aides accordées en 2002 a été allouée à des objectifs horizontaux.

Préjugé favorable à l'égard des aides d'État en faveur de la création d'emplois et de la promotion de la formation

La Commission reconnaît qu'une intervention communautaire ou étatique se justifie pour faire face aux défaillances du marché. L'exclusion des travailleurs moins productifs (qu'ils soient perçus comme tels ou qu'ils le soient réellement) compte tenu du niveau des rémunérations actuelles et le manque de formation sont des exemples de défaillances du marché largement admises. D'une manière générale, il y a lieu d'encourager les efforts visant à soutenir la formation et l'emploi afin d'atteindre les objectifs définis dans la stratégie de Lisbonne. C'est pourquoi la Commission adopte une attitude bienveillante à l'égard des aides d'État destinées à atteindre ces objectifs. Ces mesures ne peuvent fausser la concurrence, mais la révision récente des règles régissant les aides d'État a permis de faciliter l'octroi d'aides à la création d'emplois et au recrutement de travailleurs défavorisés et handicapés et d'aides destinées à différentes actions de formation. De plus, on n'a enregistré qu'un nombre très limité de décisions négatives concernant des aides d'État accordées dans ce domaine.

Les aides d'État représentent une part relativement faible des aides financières totales accordées aux entreprises pour l'emploi et la formation

La plupart des aides publiques octroyées aux entreprises privées en vue de soutenir l'emploi et la formation ne sont pas des aides d'État, car elles ne remplissent pas les quatre critères fixés à l'article 87, paragraphe 1, du traité. Toutefois, si ces interventions prennent la forme d'aides d'État, le contrôle des aides publiques continuera à garantir que les distorsions de concurrence que peut provoquer chaque proposition d'aide prise isolément sont réduites au minimum.

Recul du niveau général des aides en faveur des régions les moins développées, mais dans une mesure moindre qu'auparavant, une légère hausse étant observée dans quelques États membres

En 2002, dans l'ensemble de l'Union, environ 8 milliards d'euros d'aides ont été accordés exclusivement aux régions les moins développées, à savoir les régions assistées au titre de l'article 87, paragraphe 3, point a) (ci-après, "régions a)"). Ce montant a représenté à peine moins d'un quart des aides totales (agriculture, pêche et transports exceptés). Les aides en faveur des régions a), qui sont pratiquement les mêmes que les régions de l'Objectif 1 pour les fonds structurels européens, ont énormément baissé: après avoir culminé à 28 milliards d'euros en 1993, elles sont passées à 9 milliards d'euros en 2000, principalement en raison d'une baisse des aides en Allemagne et en Italie. Si les aides en faveur des régions les moins développées continuent de diminuer en Allemagne, une légère hausse a été observée en Espagne, en France et en Italie au cours de la période 2000-2002.

La majorité des États membres accordent en général des aides sous forme de subventions au secteur manufacturier et au secteur des services

S'agissant des formes d'aides au secteur des services et à l'industrie manufacturière, les subventions sont de loin l'instrument le plus utilisé, puisqu'elles représentent presque 60 % des aides dans l'UE. Outre les aides accordées par l'intermédiaire des dépenses budgétaires, des aides sont octroyées au moyen du régime fiscal ou de sécurité sociale. Au niveau de l'UE, les exonérations fiscales représentent 24 % du total. Si la Belgique, le Danemark, l'Espagne, le Luxembourg, l'Autriche et la Suède accordent plus de 80 % de leurs aides sous forme de subventions, les autres États membres ont davantage recours aux exonérations fiscales, notamment l'Allemagne (38 %), l'Irlande (67 %) et le Portugal (74 %).

La Commission autorise les aides d'État dans 95 % des cas portés à son examen

En 2003, la Commission a enregistré environ un millier de cas. En dehors des 200 fiches d'information au titre des règlements d'exemption par catégorie, environ 49 % des cas enregistrés concernaient le secteur manufacturier et le secteur des services, 39 % l'agriculture, 6 % la pêche et 6 % les transports et l'énergie. Aux termes du traité, les États membres sont tenus de notifier toutes les aides d'État à la Commission. Or, dans environ 15 % des cas examinés, ce ne sont pas les États membres qui ont notifié l'aide, mais c'est la Commission qui a dû engager la procédure de contrôle après avoir appris l'existence de l'aide, par exemple à la suite d'une plainte. Au cours de la période 2001-2003, 5 % des décisions finales adoptées par la Commission ont été des décisions négatives.

La Commission poursuit son processus de simplification, de modernisation et de réforme du contrôle des aides d'État

La Commission poursuit le réexamen de ses encadrements et lignes directrices en matière d'aides d'État en vue de les simplifier et de les clarifier, et de supprimer les éventuelles divergences entre ces différents textes. À l'heure actuelle, la priorité est de réexaminer les dispositions régissant les aides au sauvetage et à la restructuration en faveur d'entreprises en difficulté, de rédiger un nouvel encadrement pour l'appréciation des aides d'État de faible montant, de préciser le domaine des services d'intérêt économique général et d'introduire une règle « de minimis » pour les secteurs de l'agriculture et de la pêche. Parallèlement à la révision des règles régissant les fonds structurels entreprise par la Commission, les lignes directrices pour les aides d'État à finalité régionale et certains cadres horizontaux sont également réexaminés en profondeur, ce qui devrait renforcer la cohérence entre les différentes politiques. Les travaux relatifs à l'ensemble de mesures visant à accélérer, simplifier et moderniser les procédures, notamment pour réduire les moyens consacrés aux cas de routine et permettre à la Commission de concentrer ses ressources sur les cas plus importants, devraient être en grande partie achevés dans un avenir proche.

Introduction

Le contrôle des aides d'État est axé sur les effets sur la concurrence des aides accordées par les États membres aux entreprises. Les aides d'État peuvent entraver la libre concurrence en empêchant la répartition la plus efficace des ressources et en constituant une menace pour le bon fonctionnement du marché intérieur. Dans de nombreux cas, l'octroi d'une aide d'État diminue le bien-être économique et la motivation des entreprises à améliorer leur efficacité. Les aides peuvent aussi permettre aux entreprises les moins efficaces de survivre aux dépens des plus efficaces, retarder l'ajustement structurel et entraver l'amélioration de la productivité et de la compétitivité. Le système unique de contrôle s'appliquant dans toute l'Union européenne vise à réduire toutes ces déficiences. Le rôle de la Commission, tel qu'il lui est conféré par le traité, est d'examiner les aides existantes et les aides envisagées par les États membres afin de s'assurer qu'elles sont compatibles avec la législation de l'UE sur les aides d'État et n'entraînent pas de distorsions de la concurrence à l'intérieur de la Communauté.

Au fil des années, le contrôle des aides d'État a servi à atténuer nombre des effets les plus pernicieux des aides d'État. Cependant, le traité lui-même ne fournissait pas de base permettant de s'attaquer à la distorsion cumulative qu'entraînent les niveaux élevés des aides d'État dans certains secteurs. Ensuite, les Conseils européens de Lisbonne puis de Stockholm ont toutefois imprimé l'élan politique nécessaire pour traiter la cause première. Il a été reconnu que, si l'Europe veut accroître sa compétitivité et sa productivité, connaître une croissance économique durable, accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale, il faut qu'elle renforce sa position concurrentielle, non seulement en créant une société européenne dynamique et fondée sur la connaissance, mais aussi en abaissant le niveau des aides d'État.

Conformément à cet objectif politique, la plupart des États membres réduisent les niveaux d'aides, en pourcentage du PIB, tout en réorientant les aides vers des objectifs horizontaux d'intérêt communautaire, comme le renforcement de la cohésion économique et sociale, la protection de l'environnement, la promotion de la recherche et du développement et les petites et moyennes entreprises. Néanmoins, certains États membres continuent d'accorder des aides provoquant des distorsions particulièrement importantes de la concurrence, comme les aides au sauvetage et à la restructuration.

La présente mise à jour de printemps du tableau de bord vise principalement à fournir une synthèse de la situation sur le plan des aides d'État dans l'Union et à examiner les tendances fondamentales sur la base des dernières données disponibles pour 2002. Le tableau de bord comprend trois parties. La première partie essaie de déterminer dans quelle mesure les États membres réduisent leur niveau d'aides d'État par rapport au PIB. La deuxième partie s'intéresse au succès relatif des efforts entrepris par les États membres pour réorienter les aides accordées auparavant à des secteurs spécifiques vers des objectifs horizontaux, et met spécialement l'accent sur les aides publiques en faveur de l'emploi et de la formation. Enfin, la troisième partie est consacrée aux procédures de contrôle et de récupération des aides d'État, ainsi qu'aux travaux en cours pour moderniser le contrôle de ces aides.

Outre la présente version papier, un tableau de bord permanent en ligne (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/), comprenant une série d'indicateurs clés, des informations statistiques et un Forum des États membres, a été mis en place en 2002.

Qu'entend-on par aide d'État?

Le tableau de bord englobe les aides d'État définies à l'article 87, paragraphe 1, CE [2], accordées par les quinze États membres et examinées par la Commission. Les mesures d'ordre général et les subventions publiques qui n'affectent pas les échanges et ne faussent pas ou ne menacent pas de fausser la concurrence, ne sont pas traitées dans le présent tableau de bord, car la Commission ne dispose d'aucun pouvoir d'enquête les concernant.

[2] La mesure constitue une aide d'État si elle est accordée par un État membre ou au moyen de ressources d'État, fausse ou menace de fausser la concurrence, favorise certaines entreprises ou certaines productions et affecte les échanges entre États membres.

Une aide d'État est une forme d'intervention étatique utilisée pour promouvoir une activité économique déterminée. L'octroi d'une aide d'État a pour conséquence que certains secteurs ou activités économiques bénéficient d'un traitement plus favorable que d'autres, et fausse donc le jeu de la concurrence en opérant une discrimination entre les sociétés qui bénéficient d'une aide et les autres.

Afin de déterminer si une mesure constitue une aide d'État, il convient donc de distinguer le cas dans lequel l'aide vise certaines entreprises ou certaines productions, comme le prévoit l'article 87, paragraphe 1, du traité, du cas dans lequel les mesures en cause sont uniformément applicables sur l'ensemble du territoire de l'État membre et visent à favoriser l'économie tout entière. Dans ce second cas, la mesure ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.

Ce caractère sélectif distingue donc les aides d'État des mesures générales de soutien économique. La plupart des mesures fiscales de portée nationale sont considérées comme des mesures générales, car elles sont habituellement applicables à toutes les entreprises de tous les secteurs d'activité dans un État membre. La distinction n'est cependant pas toujours très nette. Par exemple, une mesure pouvant s'appliquer à tous les secteurs peut être sélective si les autorités responsables ont une certaine marge discrétionnaire. Par ailleurs, le fait que certaines entreprises puissent bénéficier plus que d'autres d'une mesure ne signifie pas nécessairement que la mesure soit sélective. L'interprétation de la notion de sélectivité a évolué au fil des années à la lumière de plusieurs décisions de la Commission et arrêt des juridictions européennes. Des précisions sont fournies sur les affaires les plus importantes sur le site Internet de la Commission, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/legislation/ et dans les récents rapports annuels sur la politique de concurrence, à l'adresse http://europa.eu.int/comm/competition/ annual_reports/.

Il convient de garder à l'esprit la distinction entre les aides d'État et les mesures générales de soutien économique pour interpréter certaines des données contenues dans le tableau de bord. Il ressort des tableaux statistiques détaillés figurant dans le tableau de bord en ligne que, dans certains États membres, le montant des aides d'État en faveur de certains objectifs horizontaux tels que l'emploi ou la formation a diminué ou est demeuré stable. Cela ne signifie pas pour autant que les dépenses publiques consacrées à ces activités aient baissé. Il se peut, au contraire, que, les États membres aient augmenté les dépenses consacrées à des mesures générales de soutien économique.

Un autre domaine important concerne les aides accordées à titre de compensation pour la prestation de services d'intérêt économique général (SIEG). Dans son arrêt dans l'affaire Altmark [3], la Cour de justice a considéré que la compensation accordée aux entreprises assurant des SIEG ne constitue pas une aide d'État, si certaines conditions sont réunies. Les subventions accordées à titre de compensation pour la prestation de SIEG seront donc considérées soit comme ne constituant pas des aides d'État, soit comme constituant des aides compatibles. La distinction s'appuie sur des critères juridiques et a un fondement économique limité, de sorte que les mesures analogues sont désormais considérées ou non comme des aides en fonction du recours à un appel d'offres, par exemple. Toutes les aides accordées à titre de compensation pour des SIEG sont par conséquent exclues du tableau de bord. Par contre, dans les cas où il a été constaté qu'une partie de l'aide surcompensait la prestation des SIEG, le montant concerné y figure, par exemple dans le cas de Deutsche Post [4].

[3] Affaire C-280/00, relative à l'octroi de licences de services réguliers de transport par autocar dans le Landkreis Stendal (Allemagne) et de subventions publiques pour l'exécution de ces services.

[4] Aide C 61/1999, dans laquelle la Commission a rendu une décision négative le 19 juin 2002.

Le texte qui précède ne modifie en rien la définition de l'aide d'État donnée par la Cour de justice.

1. Première partie: Situation générale des aides d'état dans l'Union européenne

Le présent chapitre fournit un instantané des aides d'État accordées dans l'Union européenne en 2002 et une synthèse des tendances fondamentales.

1.1. Aides d'État en termes absolus et relatifs

Le montant total des aides d'État [5] accordées par les quinze États membres a été estimé à 49 milliards d'euros en 2002. En termes absolus, c'est l'Allemagne qui a accordé le plus d'aides (13 milliards d'euros) en 2002, suivie par la France (10 milliards d'euros) et l'Italie (6 milliards d'euros).

[5] Les aides d'État totales concernent l'industrie manufacturière, le secteur des services, l'industrie charbonnière, l'agriculture, la pêche et une partie du secteur des transports. Par rapport aux éditions précédentes du tableau de bord, le montant total ne comprend pas les aides au secteur ferroviaire (voir point 1.4).

Tableau 1: Aides d'État dans les États membres (2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Aides d'État telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, CE, accordées par les quinze États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Par rapport aux éditions précédentes du tableau de bord, le montant total ne comprend pas les aides au secteur ferroviaire (voir point 1.4). Toutes les données sont exprimées à prix constants 2000.

Source: DG Concurrence

Disparités entre États membres dans la part des aides d'État en pourcentage du PIB

En termes relatifs, les aides d'État ont représenté 0,56 % du produit intérieur brut (PIB) de l'UE en 2002. Cette moyenne masque d'importantes disparités entre États membres: la part des aides totales par rapport au PIB s'échelonne entre 0,25 % au Royaume-Uni et 1,28 % en Finlande. Ce pourcentage élevé observé en Finlande peut s'expliquer par le montant relativement important des aides à l'agriculture, qui représentent 85 % des aides totales dans ce pays (tableau 1). Aussi, en raison des particularités des aides en faveur de l'agriculture et de la pêche, il convient d'examiner le montant total des aides diminué des aides en faveur de ces secteurs. Ce nouvel indicateur permet un classement assez différent des États membres (graphique 1). En Finlande, par exemple, ces aides ne représentent que 0,17 % du PIB, ce qui constitue l'un des taux les plus faibles, largement inférieur à la moyenne européenne qui est de 0,39 %. L'Allemagne, l'Espagne et le Portugal (enregistrant chacun un taux de 0,55 % environ) et le Danemark (0,72 %) se situent largement au-dessus de la moyenne.

Graphique 1: Aides d'État en pourcentage du PIB (2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Concurrence

Les aides d'État peuvent aussi être exprimées par habitant, en utilisant les standards de pouvoir d'achat (SPA), ce qui permet de tenir compte des différences de prix entre les pays. Au cours de la période allant de 2000 à 2002, le volume annuel moyen des aides dans l'Union (agriculture, pêche et transports exceptés) a été de 94 SPA par habitant, alors qu'il était de 107 SPA au cours de la période allant de 1998 à 2000 (tableau 2).

Tableau 2: Aides d'État par habitant (1998-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Concurrence

Tendance à la baisse du niveau des aides dans la grande majorité des États membres

Au début et au milieu des années quatre-vingt-dix, le niveau des aides d'État [6] était relativement élevé, mais leur volume total a enregistré une très forte baisse, puisqu'elles sont passées de 67 milliards d'euros en 1997 à 52 milliards d'euros en 1999 (tableau 3). Les trois États membres qui ont le plus contribué à cette diminution sensible ont été l'Allemagne, l'Italie et la France. En Allemagne, cette baisse peut être imputée à la suppression progressive du programme de restructuration de grande ampleur [7] mené dans les nouveaux Länder. En Italie également, les aides en faveur des régions les moins développées ont enregistré une baisse sensible, alors qu'en France, les niveaux d'aides étaient particulièrement élevés au milieu et à la fin des années quatre-vingt-dix en raison des montants non négligeables d'aides au sauvetage et à la restructuration accordés au secteur bancaire. Entre 1999 et 2002, le niveau total des aides a continué à baisser, mais moins fortement qu'au cours des années précédentes, puisqu'il a enregistré une baisse autour d'un milliard d'euros par an en moyenne.

[6] Le montant total ne tient pas compte des aides en faveur du secteur ferroviaire.

[7] Il s'agit des aides accordées par l'intermédiaire du Treuhandanstalt ou du Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben.

Tableau 3: Évolution du niveau des aides d'État, UE-15 (1992-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Concurrence

En 2001, les États membres se sont engagés à faire la preuve, en 2003 au plus tard, que leurs aides publiques seraient orientées à la baisse par rapport au PIB. Bien que les chiffres concernant 2003 ne soient pas encore disponibles, une comparaison des périodes 1998-2000 et 2000-2002 permet d'observer l'évolution fondamentale de cet indicateur. Pour l'ensemble de l'Union, les aides totales, hors agriculture, pêche et transport, se sont élevées à 0,41 % du PIB en moyenne pour la période 2000-2002, alors qu'elles atteignaient 0,49 % au cours de la période 1998-2000. La tendance est à la baisse dans quatorze États membres. Le Portugal et l'Irlande ont enregistré les baisses les plus fortes (environ 20 à 25 points de pourcentage) entre les deux périodes examinées. En Irlande, cette évolution résulte essentiellement d'une réduction de l'impôt sur les sociétés (Irish Corporation Tax) [8], associée à une hausse du PIB, alors qu'au Portugal, elle est en grande partie due à une réduction significative d'un régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère, qui visait principalement les services financiers. En revanche, le Danemark a enregistré une hausse des aides par rapport au PIB, mais celle-ci s'explique par une augmentation non négligeable des aides en faveur de deux objectifs horizontaux, la création d'emplois et la protection de l'environnement.

[8] Ces dernières années, le taux de l'impôt irlandais sur les sociétés a été progressivement réduit pour s'établir à 12,5 % à partir de 2003. L'avantage que représente le taux préférentiel de 10 % appliqué au secteur manufacturier a en conséquence diminué, contribuant ainsi au déclin, en termes financiers, des aides à ce secteur.

En établissant des comparaisons entre les États membres, il est important de garder à l'esprit l'incidence de l'évolution du PIB sur cet indicateur. Les États membres ayant enregistré une croissance économique relativement soutenue au cours de la période examinée pourraient en théorie accorder plus d'aides tout en parvenant à démontrer qu'ils ont orienté ces aides à la baisse.

Graphique 2: Aides d'État en pourcentage du PIB (1998-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Aides d'État, hors agriculture, pêche et transport.

Source: DG Concurrence

1.2. Répartition sectorielle des aides

La répartition sectorielle des aides varie considérablement d'un État membre à l'autre ainsi qu'avec le temps

Les chiffres actuellement disponibles ne permettent pas de se faire une idée précise des bénéficiaires finaux des aides. Ils donnent néanmoins quelques indications sur les secteurs qui sont favorisés par les différents États membres. En 2002, environ 57 % des aides d'État dans l'Union ont été réservées au secteur manufacturier et au secteur des services. En outre, 28 % des aides ont été accordées à l'agriculture et à la pêche et 11% à l'industrie houillère, la part restante se répartissant entre les aides au secteur des transports (hors transport ferroviaire) et les aides au secteur non manufacturier non répertoriées dans d'autres catégories.

Il existe d'importantes différences entre les États membres en ce qui concerne les secteurs auxquels ils allouent des aides (tableau 4). Les aides en faveur des secteurs de l'agriculture et de la pêche ont représenté 20 %, voire moins, de l'ensemble des aides au Danemark, en Allemagne, en Espagne et en Italie, alors qu'en Autriche, leur part a été de 66 % et qu'en Finlande, elles ont atteint 84 %. Les aides à l'industrie houillère ont constitué environ un quart des aides totales en Allemagne et en Espagne.

Tableau 4: Répartition sectorielle des aides en 2002

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Les chiffres ayant été arrondis, la somme des pourcentages pour certains États membres n'est pas toujours égale à 100.

Source: DG Concurrence

Entre la période 1998-2000 et la période 2000-2002, le volume des aides a baissé dans la plupart des principaux secteurs: dans le secteur manufacturier, les aides ont baissé de 2,5 milliards d'euros, dans celui des services de 1,7 milliard d'euros et dans l'industrie houillère de 1 milliard d'euros. Dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche, le montant total des aides est demeuré relativement stable (tableau 5).

Tableau 5: Aides d'État par secteur dans la Communauté (1998-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Concurrence

1.3. Aides d'État au secteur manufacturier

La présente section est axée sur les aides au secteur manufacturier [9]. Pour certains États membres, une grande partie des aides accordées à ce secteur vise des objectifs horizontaux. Toutefois, dans d'autres États membres, c'est dans le secteur manufacturier qu'il convient d'examiner les possibilités de réduire les niveaux globaux d'aides d'État. À l'échelle de l'UE, les aides octroyées au secteur manufacturier en 2002 ont atteint 25 milliards d'euros environ, soit 1,5 % de la valeur ajoutée de ce secteur (tableau 6).

[9] Aux fins du présent tableau de bord, le secteur manufacturier comprend les aides à la sidérurgie, à la construction navale et à d'autres secteurs manufacturiers, les aides au développement économique général, ainsi que les aides orientées vers des objectifs horizontaux, notamment la recherche et le développement, les PME, l'environnement, l'économie d'énergie, l'emploi et la formation pour lesquels le secteur n'a pas toujours été précisé. Il se peut donc que les chiffres relatifs aux aides en faveur du secteur manufacturier soient surestimés.

Tableau 6: Aides d'État au secteur manufacturier (2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

NB: Les données relatives au secteur manufacturier comprennent les aides en faveur d'objectifs horizontaux, notamment les régimes d'aide au développement régional général pour lesquelles le secteur n'a pas été précisé. Pour certains états membres, notamment la Grèce, où la quasi-totalité des aides a été accordée au moyen de régimes de développement régional, et le Danemark, où la quasi-totalité des aides a été accordée en faveur d'objectifs horizontaux, il est probable que les chiffres surestiment le montant des aides effectivement accordées au secteur manufacturier.

Source: DG Concurrence

Par rapport à la valeur ajoutée, les aides d'État au secteur manufacturier continuent de baisser: si elles atteignaient 1,8 % au cours de la période 1998-2000, elles étaient de 1,5 % au cours de la période 2000-2002 (graphique 3). La baisse la plus marquée s'est produite en Irlande, en raison, essentiellement, d'une réduction de l'impôt sur les sociétés (Irish Corporation Tax). La hausse observée au Danemark peut être attribuée à une augmentation sensible des aides en faveur d'objectifs horizontaux.

Graphique 3: Aides d'État au secteur manufacturier (1998 à 2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Concurrence

1.4. Aides d'État au secteur des transports

Le contrôle exercé par la Commission sur les aides d'État dans le secteur des transports est plus complexe que dans certains autres secteurs. Cette complexité résulte de la nécessité de tenir compte non seulement des règles générales en matière d'aides d'État, mais aussi des dispositions spéciales prévues par le traité et le droit dérivé régissant en particulier le transport, notamment l'article 73 du traité mis en application par les règlements (CEE) n° 1191/69 [10] et (CEE) n° 1107/70 [11]. De plus, pour renforcer le marché intérieur et la cohésion économique et sociale, l'article 154 du traité CE prévoit le soutien de la Communauté aux réseaux transeuropéens, dans le cadre de marchés ouverts et concurrentiels.

[10] Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil, du 26 juin 1969, relatif à l'action des États membres en matière d'obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable.

[11] Règlement (CEE) n° 1107/70 du Conseil, du 4 juin 1970, relatif aux aides accordées dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable.

Le secteur des transports, notamment celui du transport ferroviaire, continue de bénéficier d'un montant considérable d'aides publiques. Des subventions relativement élevées sont versées à titre de compensation pour la prestation de services d'intérêt économique général (SIEG) et, en tant que telles, il se peut qu'elles ne fassent pas l'objet d'une notification préalable à la Commission [12]. Cela peut aussi être le cas d'une part non négligeable des investissements publics dans les infrastructures de transport qui sont ouvertes à tous les usagers sur une base non discriminatoire et qui ne profitent pas à une entreprise particulière exerçant une activité économique donnée.

[12] En particulier, l'article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1191/69 prévoit que les compensations qui résultent de l'application du présent règlement sont dispensées de la procédure d'information préalable.

Les tableaux de bord précédents faisaient état de volumes d'aides nettement supérieurs en faveur du secteur des transports, puisque les chiffres comprenaient les montants importants accordés à titre de compensation des SIEG. Compte tenu des récents arrêts de la Cour et des décisions de la Commission qui y ont fait suite, le tableau de bord ne comprend plus aucune aide versée à titre de compensation des SIEG (voir aussi l'encadré «Qu'entend-on par aide d'État»). C'est pourquoi, en raison de leurs spécificités et de l'absence de données comparables, les aides en faveur du secteur ferroviaire sont désormais présentées séparément, dans le tableau 8.

Transport routier et transport combiné

Le principal objectif de la politique communautaire en matière de transport combiné est de créer un transfert modal de la route vers d'autres modes. La Commission adopte par conséquent une attitude positive à l'égard des régimes d'aide qui visent à promouvoir ces modes de transport grâce à l'acquisition d'équipements destinés au transport combiné et à la construction d'infrastructures spécifiques. Dans des secteurs dans lesquels on observe une surcapacité, comme celui du transport routier, aucune aide ne peut en principe être accordée pour l'achat de véhicules de transport. Il est néanmoins possible d'allouer des aides en vue d'acheter de nouveaux véhicules, si ces aides visent des objectifs liés à la protection de l'environnement ou à la sécurité et servent effectivement à compenser les frais supplémentaires qu'entraîne le respect de normes techniques plus sévères que celles définies par la législation nationale ou européenne. Des aides d'environ 90 millions d'euros en faveur du transport routier et du transport combiné ont été autorisées annuellement au cours de la période 2000-2002 (tableau 7).

Transport maritime

En 2002, la Commission a autorisé plusieurs régimes de taxation au tonnage permettant aux entreprises d'acquitter un impôt sur les sociétés proportionnel à la capacité de leur flotte et non en fonction des bénéfices réalisés. Ces régimes s'ajoutent à une série de mesures de taxation au tonnage précédemment approuvées par la Commission pour les Pays-Bas, l'Allemagne et le Royaume-Uni. Il semble déjà que ces mesures s'avèrent utiles pour mettre un terme au déclin du transport maritime dans l'UE. Au cours de la période 2000-2002, un total de 715 millions d'euros environ d'aides d'État a été annuellement accordé au secteur maritime.

Transport aérien

Avant la libéralisation du secteur aérien, des montants d'aide considérables (dépassant 2,5 milliards d'euros en 1994 et 1995) avaient été accordés aux compagnies aériennes nationales en vue de leur restructuration au milieu des années quatre-vingt-dix. Depuis 1997, cependant, les niveaux d'aide en faveur de ce secteur ont spectaculairement baissé, bien que certaines aides continuent d'être autorisées. En 2002, la Commission a donné son feu vert à des régimes mis en place par plusieurs États membres (France, Allemagne, Autriche et Royaume-Uni) pour compenser les pertes subies par les compagnies aériennes en raison de la fermeture de certaines parties de l'espace aérien entre les 11 et 14 septembre 2001. Un montant de quelque 110 millions d'euros d'aides a été approuvé en 2002. La Commission a également autorisé le versement de la troisième tranche de 129 millions d'euros, qui faisait partie de l'ensemble de mesures de restructuration en faveur de la compagnie aérienne nationale italienne, Alitalia, approuvé en 2001. Un financement public supplémentaire d'environ 1,4 milliard d'euros accordé à cette entreprise a été considéré comme ne constituant pas une aide.

À la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001, qui ont conduit le secteur des assurances à réexaminer son exposition aux risques et à supprimer du jour au lendemain pratiquement toute couverture des risques liés à la guerre et au terrorisme, les États membres ont été autorisés à offrir une garantie d'assurance supplémentaire ou à assumer directement les risques eux-mêmes. Il est impossible de quantifier l'élément d'aide contenu dans ces garanties autorisées pour tous les États membres.

Au cours de la période 2000-2002, une moyenne annuelle de 155 millions d'euros d'aide a été accordée au secteur du transport aérien (tableau 7). L'accroissement par rapport à la période précédente résulte principalement des conséquences des attentats du 11 septembre 2001 pour le secteur de l'aéronautique et des mesures de soutien public qu'il a fallu prendre à la suite de ces attentats.

Tableau 7: Aides d'État en faveur du secteur des transports (hors transport ferroviaire) (1998-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Énergie et transports.

Transport ferroviaire

Depuis plusieurs années, la Commission mène une politique visant à modifier l'équilibre entre les modes de transport et à encourager des modes de transport moins nocifs pour l'environnement afin de mettre en place un système durable de transport. Dans son livre blanc de 2001 relatif à une politique commune des transports [13], la Commission a rappelé que le transport ferroviaire était le secteur stratégique dont dépendra le succès des efforts déployés pour modifier cet équilibre. Elle continue donc d'adopter une attitude favorable à l'égard des aides accordées au secteur ferroviaire, tant pour les services ferroviaires que concernant, notamment, les investissements dans les réseaux ferroviaires qui, en raison de coûts d'investissement élevés, ne sont pas rentables sans cofinancement public. En 2002, par exemple, la Commission a adopté plusieurs décisions importantes liées à la gestion de l'infrastructure du principal réseau ferroviaire national au Royaume-Uni. Elle a d'abord approuvé un ensemble de mesures financières de sauvetage afin de permettre la poursuite de l'offre de services d'infrastructure ferroviaire, sans laquelle le secteur ferroviaire britannique risquait l'effondrement immédiat. Elle a ensuite autorisé un ensemble de mesures financières en vue de permettre à une nouvelle société, Network Rail, d'assumer l'exploitation et la gestion du réseau ferroviaire britannique sur une base non lucrative. Le montant total, s'élevant à quelque 36 milliards d'euros, a été considéré comme ne constituant pas une aide d'État.

[13] Livre blanc intitulé: «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix».

Une grande partie des aides publiques financières en faveur du secteur ferroviaire ne sont pas notifiées à la Commission, soit parce qu'en l'absence de libéralisation dans ce secteur, les États membres ne considèrent pas que les mesures de financement constituent une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, soit parce que les mesures constituent une compensation pour des services public d'intérêt général conformément au règlement 1191/69. Les États membres sont toutefois tenus de lui communiquer le montant total des dépenses publiques dans ce secteur. Il se peut que les disparités entre les États membres traduisent des interprétations divergentes du champ d'application de cet exercice annuel de notification (tableau 8).

Tableau 8: Subventions(1) accordées au secteur ferroviaire (1998-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

(1) Les montants comprennent toutes les subventions publiques notifiées à la Commission, ainsi que les subventions notifiées et autorisées par la Commission au titre des règles applicables en matière d'aides d'État. Les chiffres ne tiennent cependant pas compte de la compensation des services d'intérêt économique général.

Source: DG Énergie et transports.

1.5. Aides d'État en faveur de l'industrie houillère et de la sidérurgie

Les aides en faveur de l'industrie houillère à l'intérieur de l'Union européenne au cours de la période 2001-2002 ont été régies par deux cadres juridiques différents. En effet, le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (traité CECA) a expiré en juillet 2002 [14]. Par la suite, les secteurs auxquels le traité CECA s'appliquait précédemment ont été soumis aux dispositions du traité CE ainsi qu'aux règles procédurales prévues par le traité CE et au droit dérivé du traité CE. En juillet 2002, un règlement du Conseil a été adopté pour fixer le nouveau cadre législatif des aides d'État à l'industrie houillère communautaire [15].

[14] Son expiration a aussi entraîné l'expiration automatique de l'intégralité du droit dérivé du traité CECA. Ceci concerne également la décision 3632/93/CECA de la Commission du 28 décembre 1993.

[15] Vu le traité CE, et notamment son article 87, paragraphe 3, point e), le règlement (CE) n° 1407/2002 du Conseil du 23 juillet 2002 fixe des règles concernant l'octroi d'aides d'État à l'industrie houillère En outre, les dispositions de l'article 88 du traité CE et du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil s'appliquent également.

Quelque 5,6 milliards d'euros ont été accordés à l'industrie houillère en 2002. Les aides à la production courante ont continué à diminuer régulièrement, conformément aux accords relatifs à la réduction des volumes d'aides à l'industrie houillère jusqu'en 2005. Le tableau 9 donne un aperçu des aides accordées à l'industrie houillère au cours de la période 1998-2002. Environ 40 % des aides accordées en 2002 ne concernaient pas la production courante. Seuls quatre États membres accordaient encore des aides à ce secteur en 2002: l'Allemagne (3,5 milliards d'euros), l'Espagne (1,1 milliard d'euros, bien que les aides aient atteint 1,9 milliard d'euros en 2001), la France (1 milliard d'euros) et le Royaume-Uni, pour un montant relativement insignifiant (25 millions d'euros).

Le montant de l'aide destinée à couvrir les coûts liés à la rationalisation et à la restructuration de l'industrie houillère et qui ne sont pas des coûts de production courante a augmenté en raison des efforts déployés par les autorités allemandes pour restructurer ce secteur. Ces coûts concernent principalement les dépenses exceptionnelles engagées pour les travailleurs licenciés, des mesures administratives, légales ou fiscales et la réhabilitation d'anciens charbonnages. En revanche, l'aide à la production a fortement diminué, et cette tendance se maintiendra. Dès lors, le montant total de l'aide accordée par les autorités allemandes a diminué de manière significative.

Tableau 9: Aides d'État en faveur de l'industrie houillère (1998-2002)

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: DG Énergie et transports.

Les aides d'État à la sidérurgie ont enregistré une baisse considérable, puisqu'elles sont passées de 386 millions d'euros en 1997 à 52 millions d'euros en 1998, pour demeurer ensuite relativement stables. Un montant total de 78 millions d'euros a été accordé en 2002, presque exclusivement en faveur d'objectifs liés à l'environnement.

2. Partie deux : Réorienter les aides vers des objectifs horizontaux

Dans le contexte de la réduction du niveau global des aides d'État, les conclusions des différents Conseils européens ont appelé à une réorientation des aides, du soutien à certains secteurs ou entreprises vers des objectifs horizontaux d'intérêt commun, y compris des objectifs de cohésion. En outre, le Conseil a invité les États membres à «examiner, avant d'octroyer des aides d'État, si elles sont ciblées sur des segments du marché clairement reconnus comme défaillants ou si elles sont orientées vers des objectifs horizontaux... et si une intervention sous la forme d'aides d'État est le moyen le plus approprié et le plus efficace pour s'attaquer à ces problèmes» [16].

[16] Cf. Conclusions du Conseil adoptées en novembre 2002 concernant «une approche économique pour des aides d'État moins nombreuses et plus efficaces». Voir document du Conseil n°13799/02: http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/ 02/st13/13799f2.pdf.

2.1. Aides d'État visant des objectifs horizontaux

On considère généralement que les aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux, c'est-à-dire les aides qui ne sont pas accordées à des secteurs précis, visent les défaillances du marché et faussent moins la concurrence que les aides sectorielles et les aides ad hoc. La recherche et le développement, la protection de l'environnement, les économies d'énergie, le soutien aux petites et moyennes entreprises, la création d'emplois, la promotion de la formation et le développement régional constituent les principaux objectifs horizontaux poursuivis par les aides d'État. En revanche, les aides accordées à des secteurs précis sont davantage susceptibles de fausser la concurrence que les aides en faveur d'objectifs horizontaux, et elles visent généralement d'autres objectifs que les défaillances constatées du marché. Qui plus est, une grande partie de ces aides sont destinées au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, l'un des types d'aides d'État les plus susceptibles d'entraîner des distorsions de concurrence.

En raison de contraintes liées aux données, la présente section examine les objectifs horizontaux dans le cadre de l'ensemble des aides, à l'exception des aides à l'agriculture, à la pêche et aux transports.

Dans plusieurs États membres, la quasi-totalité des aides octroyées en 2002 ont été accordées en faveur d'objectifs horizontaux, y compris la cohésion.

En 2002, les aides visant des objectifs horizontaux, y compris des objectifs de cohésion, ont représenté 73 % de l'ensemble des aides octroyées dans l'Union européenne, agriculture, pêche et transports exceptés. Les 27 % restants ont consisté dans des aides en faveur de secteurs spécifiques (principalement le secteur manufacturier, l'industrie charbonnière et les services financiers), y compris les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.

Dans plusieurs États membres (la Belgique, le Danemark, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, l'Autriche et la Finlande), la quasi-totalité des aides accordées en 2002 ont visé des objectifs horizontaux. En revanche, en Allemagne (66 %), en Espagne (67 %), en France (60 %), en Irlande (49 %), au Portugal (39 %) et au Royaume-Uni (70 %), ce pourcentage a été nettement inférieur. Le pourcentage élevé d'aides sectorielles au Portugal a résulté du régime d'aides fiscales à finalité régionale en faveur de Madère précité. En Irlande, bien qu'elles aient fortement diminué, les aides accordées par l'intermédiaire de l'Irish Corporation Tax représentent toujours une part relativement importante des aides totales. En 2002, le Royaume-Uni a accordé à British Energy des aides au sauvetage substantielles. Enfin, les aides à l'industrie charbonnière représentent une part relativement élevée des aides totales en Allemagne, en France et en Espagne (voir également section 1.5). Il convient d'observer que dans les États membres où le niveau global des aides est relativement bas, l'octroi d'une seule aide ad hoc relativement importante peut entraîner de grandes variations.

La part des aides en faveur d'objectifs horizontaux a fortement varié d'un État membre à l'autre.

Aux fins des comparaisons entre États membres, il convient de rappeler que les aides ont été classées en fonction de leur objectif principal au moment de leur autorisation et non en fonction des bénéficiaires finals. Nonobstant les difficultés d'évaluation, ces chiffres donnent une indication des objectifs horizontaux privilégiés par chaque État membre (voir tableau 10). Par exemple, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Autriche ont consacré respectivement 26 %, 27 % et 33 % de l'ensemble de leurs aides exclusivement à la recherche et au développement (la moyenne de l'UE étant de 15 %). Le Danemark (53 % des aides totales), l'Allemagne (30 %), ainsi que les Pays-Bas, la Finlande et la Suède (un peu moins de 40 % respectivement) ont tendu à privilégier les objectifs environnementaux (la moyenne de l'UE étant de 16 %) [17].

[17] Y compris les aides en faveur des économies d'énergie, qui étaient traitées séparément dans les mises à jour précédentes du Tableau de bord.

Tableau 10: Aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux et de certains secteurs (2002)

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(1) Aides au développement régional général non classées ailleurs.

Source: DG Concurrence

Pour la première fois, la Commission a également réuni des informations concernant les objectifs secondaires [18], ce qui permet de compléter notamment les données relatives aux aides aux PME. En 2002, les aides dont l'objectif principal était les PME ont représenté un peu moins de 5 milliards d'euros, soit 14 % des aides totales. En outre, les aides exclusivement réservées aux PME au titre d'un objectif «secondaire» ont représenté près d'un milliard d'euros, soit 3 % des aides totales. Pour l'essentiel, ces aides étaient destinées à la R&D. Objectifs principal et secondaire confondus, l'Italie, le Royaume-Uni et la Belgique ont consacré respectivement 35 %, 30 % et 28 % de leurs aides aux PME, contre une moyenne de 17 % dans l'Union européenne.

[18] Aux fins du Tableau de bord, un objectif secondaire est un objectif auquel l'aide était - en dehors de l'objectif principal - exclusivement destinée au moment de son autorisation. Par exemple, un régime d'aides dont l'objectif principal est la recherche et le développement peut également être exclusivement réservé aux PME.

2.2. Évolution des aides d'État visant des objectifs horizontaux

Conformément aux engagements qu'ils avaient pris lors des différents Conseils européens, les États membres ont continué de réorienter leurs aides vers des objectifs horizontaux. Il ressort de l'évolution récente que la part des aides totales consacrée à des objectifs horizontaux a augmenté de sept points de pourcentage entre 1998-2000 et 2000-2002. Cette tendance à la hausse a largement résulté de la forte augmentation des aides pour la protection de l'environnement (+7 points) et des aides à la recherche et au développement (+4 points), de l'augmentation plus modeste des aides aux PME (+1,5 point) et de la réduction des aides sectorielles pour certains États membres.

Cette tendance a été observée, à des degrés variables, dans la majorité des États membres, en particulier en Irlande (+14 points) et en Italie (+13 points). Dans trois États membres, la part des aides totales consacrée à des objectifs horizontaux a légèrement reculé, mais est restée relativement élevée (au moins 85 %).

Au cours de la période considérée, la part des aides en faveur d'objectifs environnementaux dans l'ensemble des aides a sensiblement augmenté en Allemagne (+14 points), aux Pays-Bas (+10 points), en Finlande (+10 points) et au Danemark (+9 points), tandis que la part des aides aux PME a progressé de +8 points en Italie et de +5 points en Espagne et en France.

Graphique 4: Part des aides d'État en faveur d'objectifs horizontaux (1998-2002)

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Source: DG Concurrence

2.3. Aides d'État à la recherche et au développement

Dans ses Grandes orientations des politiques économiques de 2003 [19], la Commission a invité les gouvernements à contribuer à la réalisation des objectifs de Lisbonne, notamment «(...) moyennant une réorientation des dépenses publiques vers les investissements en capital physique, humain, et de la connaissance favorables à la croissance, dans le respect des contraintes budgétaires globales». D'une manière générale, les mesures destinées à accroître le volume des investissements dans le domaine de la recherche et à créer des conditions plus favorables à ce type d'investissements ont été décousues et modestes. Il ressort des derniers chiffres disponibles (2001) que l'ensemble des investissements destinés à la recherche et au développement, y compris les aides d'État, approchent les 2 % du PIB dans l'Union, mais n'affichent un taux de croissance annuel moyen que de 1,5 % (1997-2002), ce qui est tout à fait insuffisant pour atteindre l'objectif de 3 % d'ici à 2010. Comme les deux tiers de cet objectif de 3 % doivent provenir de sources privées, il est absolument nécessaire d'accroître de manière importante les investissements privés destinés à la recherche en Europe. Si la plupart des États membres se sont donné comme objectif d'augmenter les dépenses publiques en faveur de la recherche, rares sont ceux qui ont effectivement pu traduire cet objectif en termes budgétaires. Des efforts doivent encore souvent être fournis pour améliorer l'efficacité des dépenses consenties.

[19] COM(2003) 170 final du 24.7.2003.

Au niveau de l'Union européenne, les aides d'État en faveur de la recherche et du développement se sont élevées à 5,2 milliards d'euros en 2002, contre 3,8 milliards d'euros en 1998. La part des aides totales consacrées à ce secteur a augmenté de quatre points de pourcentage entre 1998-2000 et 2000-2002. Les hausses les plus importantes ont été enregistrées au Royaume-Uni et en Italie, où la part de ces aides a augmenté de neuf et sept points respectivement (voir tableau 11).

En ce qui concerne les aides à la recherche et au développement en faveur des petites et moyennes entreprises, la Commission a récemment modifié le règlement d'exemption par catégorie concernant ces dernières afin d'y insérer la nouvelle définition communautaire d'une PME et d'exempter ces aides de l'obligation de notification préalable [20].

[20] Règlement (CE) n° 364/2004 de la Commission du 25.02.2004, modifiant le règlement (CE) n°70/2001, JO L 63 du 28.2.2004, p. 22.

Tableau 11: Aides d'État à la recherche et au développement

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Source: DG Concurrence

2.4. Attention particulière accordée aux aides d'État à l'emploi et à la formation

2.4.1. Dépenses publiques en faveur de la formation et de l'emploi: le raisonnement sous-jacent

Le marché du travail n'est pas un marché comme les autres: les ressources humaines ne sont pas en effet interchangeables comme des biens ou services. Les politiques de l'emploi doivent instaurer des conditions équitables et garantir une utilisation optimale des ressources humaines de la société. Une composante de ces politiques consiste dans les aides publiques à l'emploi et à la formation. Sans intervention publique, les possibilités offertes en matière d'éducation et de formation seraient bien en deçà de ce qui est socialement souhaitable. L'élévation du niveau d'instruction et de qualification de la population profite à la société dans son ensemble et ne se traduit pas uniquement par des salaires plus élevés pour les personnes mieux formées (ou les employeurs) ; le bénéfice global va bien au-delà des avantages particuliers. Il semble, par exemple, qu'il existe une étroite corrélation entre le niveau de capital humain d'une économie et sa capacité de réaction aux mutations technologiques. La formation contribue au renforcement de la cohésion sociale en réduisant les inégalités et les différences sociales entre les individus et à l'amélioration des résultats économiques [21].

[21] Voir Le capital humain dans une économie mondiale fondée sur la connaissance, A. de la Fuente et A. Ciccone, Commission européenne, DG Emploi et affaires sociales, 2002, pour un aperçu de la littérature consacrée à cette question.

Le risque d'insuffisance des possibilités de formation offertes est renforcé par l'incertitude des gains de productivité pouvant en être tirés. Un employeur hésitera, en effet, à investir dans la formation s'il craint de voir ses salariés ainsi mieux formés se faire débaucher par d'autres entreprises. Face au resserrement du crédit lié au caractère imparfait des marchés financiers, les travailleurs sont, quant à eux, moins enclins à investir dans le développement de leur capital humain parce que l'amélioration consécutive de leur productivité ne se répercutera que lentement sur leur salaire. De surcroît, il existe une inégalité flagrante: les personnes qui auraient le plus besoin de formations, à savoir les personnes peu qualifiées, les travailleurs âgés et les immigrés, sont celles qui en reçoivent le moins. De même, les salariés des PME, les intérimaires et les travailleurs à temps partiel bénéficient en général de relativement peu de formations.

Le raisonnement qui sous-tend l'octroi des aides à l'emploi est que les marchés du travail fonctionnent imparfaitement et dépendent des mécanismes institutionnels. Certains travailleurs sont moins productifs en raison, par exemple, d'un handicap ou d'autres facteurs réduisant leur capacité de travail, ce qui crée un obstacle à leur embauche au niveau de rémunération actuel. En outre, les employeurs tendent à voir dans certaines caractéristiques telles qu'un handicap, l'origine ethnique, le chômage de longue durée ou l'absence d'instruction élémentaire des signes d'une productivité moindre. Il convient donc d'octroyer des aides publiques en faveur de l'embauche des personnes défavorisées.

2.4.2. Contexte

L'article 2 du traité énonce les grands objectifs de l'Union, tels qu'un niveau d'emploi élevé, un développement durable et la cohésion économique et sociale. Aux fins de la réalisation de ces objectifs, le traité dispose que «les États membres et la Communauté s'attachent à élaborer une stratégie coordonnée pour l'emploi et en particulier à promouvoir une main-d'oeuvre qualifiée, formée et susceptible de s'adapter» [22]. Le fait qu'un niveau d'emploi élevé constitue un facteur essentiel de progrès économique et social est reconnu par l'article 127, paragraphe 2, du traité qui fait obligation à la Communauté de prendre cet objectif en compte dans la définition et la mise en oeuvre de ses politiques et actions. La stratégie européenne pour l'emploi (SEE), telle qu'elle a été remaniée, fixe trois objectifs primordiaux: le plein emploi, la qualité et la productivité du travail et enfin la cohésion sociale et l'insertion [23].

[22] Article 125 du traité CE.

[23] Décision du Conseil du 22 juillet 2003 relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres (2003/578/CE).

Il est capital d'améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises dans leur ensemble pour permettre à l'Union européenne de mieux anticiper, amorcer et absorber les changements économiques, toujours plus rapides. La perspective d'une diminution de la population en âge de travailler souligne l'urgence de ces efforts. Ceux-ci devront porter tout particulièrement sur le développement des compétences et des connaissances ainsi que sur la mobilisation de toute la population active. En facilitant le passage d'une situation à une autre, telle que travail salarié, formation, pause-carrière ou travail à son compte, on devrait permettre aux citoyens européens de rester proches du marché du travail tout au long de leur vie.

L'investissement dans le capital humain constitue donc un élément essentiel de la mise en oeuvre de la SEE remaniée. Les États membres se sont notamment engagés à élaborer et à mettre en oeuvre des stratégies d'apprentissage tout au long de la vie garantissant un accès pour tous à la formation tout au long de la vie. Le Conseil européen de Lisbonne de 2000 a fixé à l'Union européenne l'objectif de devenir d'ici à 2010 «l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale». Le développement du capital humain fait partie intégrante de cette stratégie. En 2003, le Conseil [24] a fixé comme objectif «que, d'ici 2010, le taux moyen de participation à l'éducation et à la formation tout au long de la vie (...) soit d'au moins 12,5 % de la population adulte en âge de travailler». Les États membres se sont également engagés à offrir un nouveau départ à chaque chômeur dans un délai de douze mois (six mois pour les jeunes) sous la forme d'une formation, d'une reconversion, d'un stage ou d'une autre mesure en faveur de l'emploi.

[24] Conclusions du Conseil Éducation, jeunesse et culture des 5 et 6 mai 2003, p. 9.

Le Conseil européen de Lisbonne a reconnu que «l'emploi est la meilleure protection contre l'exclusion sociale». Les États membres ont été invités à définir des actions prioritaires en faveur des personnes ayant des besoins spécifiques, afin de favoriser leur insertion professionnelle. La nouvelle SEE, outre les mesures générales d'activation et de prévention, prévoit la promotion de «l'intégration des personnes défavorisées sur le marché du travail et (la lutte) contre la discrimination dont elles font l'objet, (notamment) les jeunes qui quittent prématurément l'école, les travailleurs peu qualifiés, les personnes handicapées, les immigrants et les minorités ethniques».

2.4.3. Des résultats insuffisants, alors qu'une mobilisation pleine et entière est de plus en plus urgente

Les aspirations politiques ont beau être claires, les résultats demeurent décevants. Le rapport de la task-force «Emploi» [25] a souligné la nécessité de s'attaquer aux problèmes de la sous-utilisation des ressources humaines et du manque d'investissements dans ces ressources, ainsi que la nécessité de favoriser l'activité des femmes, des travailleurs âgés et des autres catégories de personnes sous-représentées sur le marché du travail. Ce rapport a appelé les États membres à faciliter l'accès à la formation tout au long de la vie, en particulier pour les personnes peu qualifiées et les autres personnes défavorisées. Le rapport de la Commission au Conseil européen de printemps [26] a invité le Conseil européen de mars 2004 à «donner une impulsion décisive à l'investissement dans l'éducation et la formation» et à concentrer les actions sur quelques domaines clés tels que «l'accroissement de la contribution du secteur privé par des mesures incitatives spécifiques, le renforcement de l'éducation tout au long de la vie, ainsi que l'amélioration de l'efficacité des systèmes nationaux d'éducation et de formation». Le dernier Rapport conjoint sur l'emploi [27] constate que des progrès ont été accomplis en matière d'insertion professionnelle, mais qu'ils demeurent insuffisants. Il invite les États membres à accorder une plus grande attention aux fortes disparités régionales qui existent en termes d'activité.

[25] L'emploi, l'emploi, l'emploi - Créer plus d'emplois en Europe, task-force «Emploi» (présidée par

M. Wim Kok), novembre 2003.

[26] «Réalisons Lisbonne - Réformes pour une Union élargie», COM(2004) 29 du 21.1.2004.

[27] Rapport conjoint sur l'emploi 2003/2004, COM(2004) 24 final du 27.1.2004.

2.4.4. Le rôle des entreprises dans la mise en oeuvre d'une stratégie globale pour l'éducation et la formation tout au long de la vie

Des solutions «patchwork», faites d'éléments disparates, ne permettront pas de garantir l'adaptabilité, de mobiliser l'ensemble des personnes en âge de travailler ni de mettre en place des systèmes efficaces d'éducation et de formation tout au long de la vie. Une stratégie globale est absolument nécessaire. Il convient de reconnaître que la réussite de toute stratégie en faveur de l'éducation et de la formation tout au long de la vie et de l'insertion sur le marché du travail dépend principalement des entreprises.

Étant donné que la population en âge de travailler devrait se réduire à l'avenir, les entreprises doivent admettre qu'il est nécessaire de donner du travail à tout le monde. L'insertion des personnes en marge du marché du travail et des entreprises suppose l'obtention d'un emploi sur le marché libre. Or, une moindre productivité - qu'elle soit présupposée ou réelle - constitue un obstacle majeur à l'embauche dans les entreprises. Pour donner une chance aux travailleurs moins productifs, il convient donc de prendre des mesures incitatives.

La correction des défaillances du marché en matière de formation impliquera un soutien financier ainsi que d'autres efforts de la part du secteur public, comme la reconnaissance des qualifications, etc. Il faudrait veiller à ce que les mesures incitatives s'adressent à la fois aux employeurs et aux travailleurs en tenant compte de l'action menée par les partenaires sociaux, et à ce que des formations soient également destinées aux travailleurs défavorisés. L'investissement dans le capital humain tend à être particulièrement faible dans les PME, notamment en ce qui concerne la formation des travailleurs peu qualifiés. Le fait que les déficiences du marché touchent davantage les PME justifie d'autant plus l'octroi d'aides publiques à ces entreprises.

Outre ces aides, il convient de répartir équitablement les coûts et les avantages entre employeurs et travailleurs [28].Pour éviter que les entreprises n'investissent pas suffisamment, il conviendra d'associer des formules obligatoires et volontaires, comme des fonds de formation sectoriels ou régionaux, ainsi que d'autres mesures telles que des crédits d'impôt et des services d'appui. Il est essentiel que les entreprises, les partenaires sociaux et les secteurs public et privé coopèrent étroitement pour rapprocher l'offre et la demande de formation. Il existe dans la plupart des États membres des accords sectoriels ou multisectoriels en matière de formation professionnelle, et ce sont généralement des conventions collectives qui constituent le cadre des actions menées dans le domaine de la formation continue. Il faudrait veiller à ce que ces pratiques se généralisent.

[28] Rapport de la task-force «Emploi».

L'accélération des changements structurels et du vieillissement de la population rend la formation continue de la main-d'oeuvre d'autant plus nécessaire. La mise en place d'un cadre approprié en matière de mesures d'incitation et d'aide est susceptible de dépendre de plus en plus de l'octroi de financements publics, en particulier aux PME, sans lesquels les entreprises ne pourraient pleinement jouer le rôle qui leur incombe aux fins de l'amélioration de l'insertion professionnelle et de la formation continue des travailleurs.

2.4.5. Les données quantitatives concernant les aides publiques à l'emploi et à la formation

Le cadre et les pratiques institutionnels diffèrent fortement d'un État membre à l'autre dans ce domaine. Il n'est donc pas aisé de comparer les efforts globaux déployés pour soutenir financièrement le développement du capital humain ou l'embauche des personnes défavorisées sur le marché du travail. Il importe de rappeler qu'une grande partie des aides sont octroyées sous forme d'incitations fiscales, qui ne sont pas quantifiées. Dans ses Lignes directrices et recommandations pour l'emploi en 2004, la Commission a expressément invité les États membres à «veiller à ce que la répartition des ressources financières (...) se fasse dans la transparence et avec un bon rapport coût-efficacité» lors de la mise en oeuvre de la SEE.

Les politiques actives de l'emploi aident les chômeurs et les autres demandeurs d'emploi à améliorer leurs chances de trouver un emploi sur le marché libre du travail. Les dépenses publiques consacrées à ce type de politiques de l'emploi se sont élevées, dans l'Union, à près de 59 milliards d'euros en 2001 [29]. Ces politiques prévoient différents axes d'action, tels que les programmes de formation, les incitations à l'embauche, la création de jeunes pousses, la création d'emplois directs et le partage de postes. Elles sont toujours ciblées; elles peuvent par exemple viser les chômeurs. Les dépenses publiques en faveur des politiques de l'emploi consistent dans des transferts, selon le type d'action, à des particuliers, des employeurs ou des prestataires de services.

[29] Source: base de données d'Eurostat sur les politiques de l'emploi. Le chiffre relatif aux mesures passives, c'est-à-dire les allocations de chômage et les régimes de préretraite, a été presque deux fois plus élevé (112 milliards d'euros).

En ce qui concerne les programmes de formation, à l'exception des programmes d'apprentissage ciblés, les bénéficiaires directs des aides sont plus souvent des prestataires de services ou des particuliers que des employeurs. Les transferts en faveur de ces derniers s'inscrivent principalement dans le cadre des différents programmes d'incitation à l'embauche, mais aussi dans celui des mesures destinées à créer des emplois directs ou des programmes ciblant les personnes défavorisées. Ces transferts prennent généralement la forme de versements réguliers ou de réductions de charges sociales.

2.4.6. Les mesures en faveur de l'emploi et de la formation constituant des «aides d'État»

Les aides publiques accordées aux entreprises privées peuvent constituer des «aides d'État» au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Lorsqu'une mesure remplit les quatre critères fixés par cet article [30] , la Commission doit l'examiner afin de déterminer si elle est compatible ou non avec les règles applicables aux aides d'État. En règle générale, les aides d'État ne sont autorisées que si elles visent des objectifs précis et n'entraînent pas de distorsions indues de concurrence, ce qui signifie que leurs objectifs doivent compenser leurs effets négatifs. La création d'emplois et la promotion de la formation sont deux domaines dans lesquels les objectifs sont généralement bien définis et à l'égard desquels la Commission a toujours fait preuve de bienveillance, ce qu'attestent non seulement la récente adoption d'un règlement d'exemption par catégorie pour chacun de ces domaines, mais aussi le très petit nombre de décisions d'interdiction dans les cas d'aides concernés.

[30] La mesure constitue une aide d'État si elle est accordée par un État membre ou au moyen de ressources d'État, fausse ou menace de fausser la concurrence, favorise certaines entreprises ou certaines productions et affecte les échanges entre États membres.

En outre, la plupart des mesures en faveur de l'emploi et de la formation ne constituent pas des aides d'État parce qu'elles ne remplissent pas les quatre critères précités. Bien souvent, ces mesures profitent uniquement à des particuliers et ne favorisent pas certaines entreprises, par exemple, les mesures en faveur des chômeurs dans les domaines de l'orientation et du conseil, de l'assistance et de la formation; les programmes de formation applicables à l'ensemble des employeurs d'un État membre sans distinction ou une baisse générale des charges patronales et sociales. Il s'agit souvent de «mesures générales» qui ne posent pas de problèmes au regard des règles en matière d'aides d'État. Qui plus est, conformément au règlement concernant les aides de minimis [31], les aides relativement peu élevées (n'excédant pas 100 000 euros sur une période de trois ans pour une entreprise) sont considérées n'affectant pas les échanges entre États membres et/ou ne faussant pas la concurrence et ne sont donc pas prises en considération.

[31] Règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis, JO L 10 du 13.1.2001, p. 24.

En revanche, lorsque les quatre critères visés à l'article 87, paragraphe 1, sont remplis, les mesures en faveur de l'emploi et de la formation concernées constituent bel et bien des aides d'État. Les mesures destinées à une région, un type d'entreprises (par exemple, les PME) ou un secteur précis sont considérées comme sélectives en ce sens qu'elles affectent certaines entreprises et pas d'autres. Une mesure peut être sélective même si tous les secteurs peuvent en bénéficier, lorsque les autorités responsables jouissent d'une certaine marge discrétionnaire. En accordant des aides à l'emploi ou à la formation à certaines entreprises, les autorités nationales soulagent ces dernières d'une partie de leurs coûts de main-d'oeuvre ou de formation et leur confèrent ainsi un avantage financier les rendant plus compétitives. les produits ou services concernés sont en concurrence avec ceux d'entreprises établies dans d'autres États membres, ces aides sont susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres. Elles sont donc, en principe, incompatibles avec le marché commun (Voir l'encadré ci-après, qui présente plusieurs études de cas).

La Cour de justice a déclaré à maintes reprises que les critères fixés à l'article 87, paragraphe 1, du traité devaient être appliqués d'une manière objective, sans que la Commission puisse exercer un quelconque pouvoir d'appréciation. Cela a soulevé des questions en ce qui concerne l'application des règles en matière d'aides d'État lorsque, par exemple, les mesures en faveur de l'emploi et de la formation sont gérées au niveau régional ou sont principalement financées par les partenaires sociaux eux-mêmes sur la base de conventions collectives imposant un prélèvement à toutes les entreprises d'un secteur donné. Si ces mesures sont souvent conformes aux politiques nationales et communautaires dans ces domaines, la jurisprudence de la Cour indique qu'elles peuvent néanmoins constituer des aides d'État selon les critères établis à l'article 87, paragraphe 1, du traité. Par ailleurs, il ressort des conclusions très récentes d'un avocat général [32] que dans certaines circonstances, ces mesures ne doivent pas être considérées comme des aides, mais plutôt comme l'allocation des moyens de financement de certains types de mesures dans le secteur concerné. La Commission sera donc à l'avenir très attentive à l'évolution de la jurisprudence dans ce domaine et en tirera, le cas échéant, les conclusions qui s'imposent.

[32] Affaire C-345/02, Pearle BV, du 11 mars 2004.

Les sections suivantes portent, quant à elles, sur les aides à l'emploi et les aides à la formation et contiennent notamment un résumé du règlement d'exemption par catégorie adopté pour chacun de ces objectifs.

Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures en faveur de l'emploi et de la formation: études de cas

Les mesures générales qui ne constituent donc pas des aides d'État

Le «New Deal» [33] britannique vise à aider les chômeurs, en particulier les jeunes sans emploi depuis au moins six mois, à trouver du travail et à améliorer leurs perspectives de maintien dans l'emploi. L'objectif est de permettre aux jeunes qui sont prêts à travailler de trouver un emploi non subventionné et de préparer les autres à un emploi subventionné avec un employeur. Cette aide au recrutement cible tout particulièrement les jeunes auxquels il n'a pas été possible de trouver un emploi non subventionné et vise à inciter les employeurs à recruter des jeunes dont ils n'auraient peut-être pas autrement envisagé l'embauche. Les employeurs de tous les secteurs peuvent en bénéficier. La durée maximale d'octroi de cette aide est de 26 semaines, mais son versement cesse en cas de départ du salarié. La Commission a examiné le «New Deal» afin de déterminer s'il relevait ou non de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Comme il s'applique à tous les secteurs, toutes les régions et toutes les entreprises embauchant de jeunes chômeurs ou des chômeurs de longue durée, elle a conclu qu'il n'était pas de nature sélective. De plus, les autorités britanniques n'ont aucun pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le niveau d'aide, car ce dernier dépend uniquement du temps de travail hebdomadaire ou des coûts de formation. Par conséquent, la Commission a conclu que l'article 87, paragraphe 1, ne s'appliquait pas au «New Deal» et que les mesures prises au titre de celui-ci ne constituaient pas des aides d'État.

[33] Aide N 374/98.

Ce type de mesures générales en faveur de l'emploi existent également dans d'autres États membres. Par exemple, le «Contrat Emplois jeunes» français cible les jeunes peu qualifiés. Il prévoit l'octroi d'une aide au recrutement fixe, destinée à couvrir les cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs. En Suède, un régime d'aides au recrutement prévoit des aides de caractère général visant à inciter les employeurs à embaucher des chômeurs de longue durée. Ces aides sont octroyées aux employeurs sous forme d'allègements fiscaux.

Les mesures en faveur de l'emploi qui constituent des aides d'État compatibles

Un régime d'aides danois [34] vise à favoriser l'insertion professionnelle des personnes souffrant d'un handicap physique ou mental grave en versant des aides aux entreprises pouvant représenter, selon la gravité du handicap, jusqu'à 50 % voire 66 % du salaire de la personne concernée. Bien que les entreprises de tous les secteurs puissent bénéficier de ces aides, les autorités danoises jouissent d'un certain pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la sélection des entreprises et des personnes concernées et la fixation des montants d'aide. La Commission a donc conclu que ces mesures étaient de nature sélective et, partant, constituaient des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Elle a toutefois considéré qu'elles étaient compatibles avec le traité CE en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c).

[34] Aide NN 10/02, «Mesures sociales dans le secteur du travail» (Sociale beskæftigelsesforanstaltninger).

Dans son appréciation du régime d'aides français «Engagement de développement de la formation» (EDDF), qui prévoit l'octroi de subventions destinées à couvrir toute une série de coûts liés à la mise en oeuvre des plans de formation, la Commission a considéré qu'il s'agissait d'un régime sélectif parce qu'il ne profitait pas également à toutes les entreprises, l'intensité des aides variant de 25 % à 80 % selon la taille de l'entreprise et sa région d'implantation. Elle a donc conclu que les aides octroyées au titre de ce régime constituaient des aides d'État. Elle les a cependant déclarées compatibles avec le marché commun parce que les coûts admissibles et les intensités d'aide étaient conformes aux règles énoncées dans le règlement d'exemption par catégorie relatif aux aides à la formation.

Les mesures en faveur de l'emploi prévoyant des aides d'État incompatibles

Les Contrats de formation et de stage [35] ont été créés en Italie en 1984. Ils consistaient dans des contrats à durée déterminée comprenant un stage et étaient destinés aux jeunes chômeurs. Pour toute personne recrutée dans ce cadre, les employeurs bénéficiaient d'une exemption de cotisations de sécurité sociale pendant deux ans. La Commission a considéré que cette exemption, qui était appliquée automatiquement et d'une manière non discrétionnaire dans l'ensemble du pays, constituait une «mesure générale». En 1990, les autorités régionales se sont vu conférer le pouvoir discrétionnaire de relever la limite d'âge des bénéficiaires, au-delà du niveau fixé par les autorités nationales et, partant, de rendre les mesures en cause sélectives. La Commission a examiné ces mesures afin d'établir si elles étaient compatibles ou non avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphes 2 ou 3. Elle a conclu que ces aides étaient compatibles avec le marché commun dans le cas du recrutement de certaines catégories de travailleurs ayant des difficultés à entrer ou revenir sur le marché du travail comme dans celui de la création nette d'emplois au sens des règles en matière d'aides d'État. Elle les a donc autorisées dans ces cas précis. En revanche, elle a considéré que certaines de ces aides étaient incompatibles et les a donc interdites. Elle a estimé que dans certains cas, les aides ne visaient pas uniquement à recruter des personnes recherchant leur premier emploi ou toujours au chômage après avoir perdu leur emploi précédent et ne visaient pas la création nette d'emplois au sens des lignes directrices concernant les aides à l'emploi.

[35] Aide C 49/1998.

2.4.7. Il est nécessaire de contrôler les aides d'État à l'emploi

Dans le marché unique, les aides octroyées pour réduire les coûts salariaux peuvent fausser la concurrence à l'intérieur de la Communauté et conduire à des distorsions dans l'allocation des ressources et des investissements mobiles, au déplacement du chômage d'un pays vers un autre et à la délocalisation. Faute de contrôles rigoureux et de limites appropriées, les aides à l'emploi peuvent produire des effets néfastes annulant leur incidence immédiate sur la création d'emplois. Si elles sont utilisées pour protéger des entreprises exposées à la concurrence à l'intérieur de la Communauté, les aides à l'emploi peuvent entraîner des retards dans les ajustements nécessaires à la compétitivité de l'industrie européenne. En l'absence de contrôles rigoureux, le fait que ces aides seront vraisemblablement concentrées dans les régions les plus prospères va à l'encontre de l'objectif de cohésion économique et sociale. En outre, il y a lieu de veiller à ce que l'octroi d'aides d'État n'entraîne pas une escalade des subventions, ce qui les rendrait inefficaces et conduirait à un gaspillage des finances publiques des uns et des autres. Si ces aides ne sont pas contrôlées, elles risquent de déplacer le chômage sans résoudre le problème de l'emploi au niveau de l'Union européenne et de fausser la concurrence, nuisant ainsi à l'intérêt général.

2.4.8. Les États membres qui souhaitent accorder une aide à l'emploi disposent d'un large éventail de possibilités

Bien qu'il soit nécessaire de contrôler les aides d'État, compte tenu des défaillances du marché évoquées au point 2.4.1., la Commission a toujours adopté une attitude bienveillante à l'égard de l'aide à l'emploi, en particulier lorsqu'elle vise à encourager les entreprises à créer des emplois ou à recruter des personnes confrontées à des difficultés particulières, comme les chômeurs de longue durée, les travailleurs peu qualifiés, les travailleurs plus âgés, les jeunes à la recherche d'un premier emploi ou encore les minorités et les personnes handicapées.

Pour certains types de mesures destinées à encourager l'emploi et qui entraînent moins de distorsions de concurrence, la Commission a adopté un règlement d'exemption par catégorie en vue de faciliter les initiatives des États membres visant à créer des emplois. Le nouveau règlement permet aux États membres d'accorder des aides à la création d'emplois et au recrutement de travailleurs défavorisés et handicapés sans l'autorisation préalable de la Commission (voir encadré pour plus de détails). Les dispositions de ce règlement s'alignent dans une large mesure sur celles de l'aide régionale/aux PME, sauf en ce qui concerne la période pendant laquelle les emplois doivent être maintenus. Cette période est limitée à trois ans, et à deux ans dans le cas des PME. Sur ce point, le règlement diffère du règlement sur l'aide régionale/aux PME, dans la mesure où l'obligation de maintenir les emplois pendant cinq ans était trop stricte, en particulier pour les PME, pour lesquelles le marché de l'emploi doit être plus souple. Comme ce règlement n'est entré en vigueur qu'en 2003, il est trop tôt pour en évaluer l'impact.

En outre, en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale [36], les États membres peuvent accorder des aides à la création d'emplois si ceux-ci sont liés à la poursuite d'un projet d'investissement initial. À l'instar de l'aide à l'investissement, l'aide à la création d'emplois prévue dans ces lignes directrices doit être modulée en fonction de la nature et de l'intensité des problèmes régionaux auxquels elle vise à faire face. Le montant de l'aide ne peut dépasser un pourcentage déterminé des coûts salariaux correspondant à la personne recrutée pendant une période de deux ans. L'intensité de l'aide peut être accrue pour les PME et pour les entreprises établies dans des régions assistées [37].

[36] Lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, JO C 74 du 10.3.1998, p. 9.

[37] Dans les régions qui ne sont pas assistées, seules les PME peuvent bénéficier d'aides à la création d'emplois.

Dans certaines circonstances, les États membres peuvent également accorder des aides pour maintenir l'emploi. Ces aides sont similaires à l'aide au fonctionnement qui, d'un point de vue économique, entraîne le plus de distorsions de concurrence. Dès lors, ce type de mesure doit être notifiée à la Commission, et faire l'objet d'une analyse individuelle. L'aide destinée au maintien de l'emploi peut être autorisée dans des circonstances déterminées :

- conformément aux lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, dans les régions pouvant bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité relative au développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, notamment les régions ultrapériphériques ;

- les lignes directrices communautaires pour les aides au sauvetage et à la restructuration [38] permettent également d'octroyer des aides au maintien de l'emploi dans des entreprises en difficulté ;

[38] Lignes directrices communautaires pour les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, JO C 288 du 9.10.1999, pp. 2-18.

- enfin, l'article 87, paragraphe 2, point b) du traité prévoit la possibilité d'accorder des aides au maintien de l'emploi lorsqu'elles sont destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires.

Une aide peut également être accordée pour des emplois partagés, mais compte tenu de l'expérience limitée de la Commission dans ce domaine, de telles mesures doivent être notifiées et sont examinées individuellement.

2.4.9. Coût des aides d'État à l'emploi

Un grand nombre de mesures d'aide (ou une partie de ces mesures) peuvent avoir pour objectif la création ou le maintien d'emplois. Il est donc difficile de déterminer le montant total de l'aide susceptible d'être considérée comme une "aide à l'emploi". Ainsi, nous ne pouvons pas déterminer précisément le montant de l'aide à la « création d'emplois » liée à l'investissement régional, ni le montant de l'aide pour le maintien de l'emploi dans le cadre de mesures de sauvetage et de restructuration. En revanche, il est possible d'estimer le montant total des aides d'État accordées à partir des mesures dont le seul objectif est "l'emploi": pour l'ensemble de l'Union, ces aides s'élevaient à environ 840 millions d'euros en 2002 [39]. Ce montant oscille depuis quelques années autour du seuil d'1 milliard d'euros, bien que la proportion de cette forme d'aide dans l'aide totale ait progressé au détriment de l'aide sectorielle. Le niveau de l'aide varie considérablement d'un État membre à l'autre. Par exemple, trois mesures importantes adoptées au Danemark représentent plus de 50 % du total de l'aide de l'UE à l'emploi, alors que d'autres États membres ne disposent pas de telles mesures pour l'emploi. De toute évidence, ces disparités ne reflètent pas l'ampleur de l'aide accordée par chaque État membre pour l'emploi, mais plutôt les instruments que les gouvernements nationaux ont choisis pour financer les mesures ainsi que la nature précise de ces dernières.

[39] Compte tenu de la configuration d'un certain nombre de mesures globales d'aides à l'emploi et à la formation, une partie de l'aide à l'emploi peut être considérée comme une aide à la formation, et vice versa.

Résumé succinct du règlement d'exemption par catégorie pour l'aide en faveur de l'emploi [40]

[40] http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/ dat/2002/l_337/l_33720021213en00030014.pdf.

La compatibilité des aides d'État à l'emploi est régie par le règlement (CE) n° 2204/2002 de la Commission du 5 décembre 2002 (JO L 337 du 13.12.2002, pp 3-14).

En vertu de ce règlement, les États membres peuvent accorder des aides pour la création de nouveaux emplois et le recrutement de travailleurs défavorisés et handicapés, et pour financer les coûts supplémentaires de l'emploi de personnes handicapées sans devoir notifier la Commission au préalable. D'autres types d'aide à l'emploi ne sont pas interdits mais doivent être signalés à la Commission et être examinés à la lumière des critères définis dans le règlement d'exemption par catégorie pour l'aide à l'emploi et/ou conformément aux lignes directrices pour les aides d'État à finalité régionale. Les mesures pour l'emploi qui ne relèvent pas de l'exemption par catégorie concernent les aides de plus de 15 millions d'euros accordées à une seule entreprise sur une période de trois ans, les aides individuelles qui ne sont pas accordées dans le cadre d'un régime d'aide, les régimes d'aide visant des secteurs spécifiques et d'autres types d'aide à l'emploi comme l'aide accordée pour les emplois partagés, l'aide destinée à d'autres catégories de travailleurs défavorisés, etc.

Aide à la création d'emplois

Dans le but de stimuler la création de nouveaux postes de travail, le règlement permet aux entreprises d'économiser une partie des coûts salariaux correspondant aux nouveaux travailleurs pendant une période de deux ans. Le montant de l'aide autorisée varie selon que l'emploi est créé dans une région assistée et dépend du plafond d'aide régionale déterminé pour chacune de ces régions. Ainsi, le plafond est relevé de 15 points de pourcentage dans les régions assistées couvertes par l'article 87, paragraphe 3, point a) du traité. Le plafond de l'aide peut également être relevé pour des PME situées en dehors des zones assistées, et augmenter de 15 points de pourcentage pour les petites entreprises, par exemple. Aucune aide à la création d'emplois ne peut être accordée à de grandes entreprises situées en dehors des régions assistées (voir tableau ci-dessous).

Travailleurs défavorisés

Pour encourager le recrutement de chômeurs de longue durée et d'autres travailleurs défavorisés, les États membres peuvent apporter aux entreprises une aide couvrant jusqu'à 50 % des frais salariaux et des cotisations sociales obligatoires pendant une période d'un an.

La notion de personnes défavorisées englobe les jeunes de moins de 25 ans ou dans les 2 ans suivant la fin de leurs études; les travailleurs migrants à l'intérieur de l'UE ; les membres de minorités ethniques qui doivent développer leurs compétences linguistiques et professionnelles et acquérir une expérience; les personnes qui depuis deux ans ne participent pas à la vie active et ne poursuivent pas d'études pour des raisons familiales; les adultes vivant seuls avec des enfants ; es chômeurs qui n'ont pas terminé leur cycle d'études secondaires; les chômeurs de plus de 50 ans ; les chômeurs de longue durée. D'autres catégories de personnes peuvent s'ajouter après notification.

Travailleurs handicapés

Afin d'encourager et d'accroître le recrutement de personnes handicapées, l'État peut également accorder aux entreprises qui engagent ces personnes une aide allant jusqu'à 60 % des coûts salariaux et des cotisations sociales correspondant à ces travailleurs pendant une période d'un an. De plus, le règlement d'exemption par catégorie permet d'accorder des aides d'État représentant jusqu'à 100 % des coûts supplémentaires liés au recrutement de personnes handicapées, comme les coûts supportés pour adapter les installations, les coûts d'adaptation ou d'acquisition d'équipement destiné à ces personnes, les coûts correspondant au temps consacré par des membres du personnel uniquement à l'aide de travailleurs handicapés ou les coûts liés à une éventuelle diminution de la productivité liée au handicap de ces travailleurs.

Plafonds d'aide

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

2.4.10. Les règles relatives aux aides d'État s'appliquent à la formation mais font l'objet d'une approche favorable compte tenu des défaillances reconnues du marché

Lorsque des États membres introduisent des incitants financiers et fiscaux pour encourager les entreprises à investir dans la formation de leur personnel, des mesures doivent être prises pour que ces incitants ne soient pas contraires aux objectifs de la politique de concurrence. Une aide à la formation qui est destinée à réduire, pour certaines entreprises, les coûts qu'elles doivent normalement supporter, dans leur propre intérêt, pour améliorer les qualifications de leurs salariés, leur accorde un avantage par rapport à leurs concurrents et est donc susceptible de fausser la concurrence.

Toutefois, la formation produit généralement des externalités positives pour la société dans son ensemble. Les dépenses consacrées à la formation renforcent la compétitivité de l'industrie européenne et l'attrait de la Communauté pour l'installation de nouvelles entreprises (voir également le point 2.4.4.). Dès lors, la Commission s'est généralement montrée bienveillante en ce qui concerne l'aide à la formation dans le cadre de sa politique sur les aides d'État.

De plus, comme dans le cas de l'emploi, la plupart des mesures publiques de soutien à la formation ne relèvent pas des règles de concurrence mais constituent des mesures générales puisqu'elles sont offertes à toutes les entreprises dans tous les secteurs sans pouvoir discrétionnaire de la part des autorités qui appliquent ces mesures, comme par exemple un système général d'incitants fiscaux sous forme de crédits d'impôt automatiques, ouvert à toutes les entreprises qui investissent dans la formation des travailleurs. La France, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède ont introduit récemment de nouvelles réformes fiscales en vue d'encourager l'investissement consacré à la formation, et l'Irlande a créé un fonds national pour la formation financé au moyen d'un prélèvement imposé aux entreprises. Certains États membres obligent les employeurs à consacrer un budget minimum à la formation, ou leur imposent un prélèvement à cet effet. D'autres mesures ne sont pas considérées comme des aides d'État car elles sont offertes à tous et ne privilégient pas des entreprises ou des secteurs déterminés. La plupart des États membres contribuent au financement de la formation des groupes plus vulnérables, notamment par le biais d'initiatives pour la formation ou la reconversion des chômeurs ou des programmes d'apprentissage dans les entreprises.

Lorsqu'une aide à la formation remplit les quatre critères fixés à l'article 87, paragraphe 1, du traité, elle est évaluée sur la base du règlement d'exemption par catégorie pour l'aide à la formation, entré en vigueur en 2001. Le règlement couvre toutes les mesures de soutien public à la formation qui favorisent un ou plusieurs secteurs ou entreprises en réduisant les coûts qu'ils devraient normalement supporter pour permettre à leurs travailleurs d'acquérir de nouvelles compétences (voir encadré pour plus de détails).

Ce règlement permet aux États membres d'accorder plus facilement des aides à la formation en supprimant l'obligation de notification préalable de la Commission. Toutefois, lorsqu'ils mettent en oeuvre un régime d'aide ou lorsqu'ils accordent une aide individuelle bénéficiant d'une dérogation au titre de ce règlement, les États membres doivent, dans les 20 jours ouvrables, transmettre à la Commission un résumé des informations concernant ce régime d'aide ou cette aide individuelle. La Commission a reçu 78 formulaires d'information en 2001, 102 en 2002 et 53 en 2003.

Pendant cette période de trois ans, quatre États membres, l'Allemagne (41 %), l'Italie (24 %), le Royaume-Uni (20 %) et l'Espagne (9 %) représentaient ensemble 94 % du nombre total de régimes d'aide ou d'aides individuelles bénéficiant d'une exemption au titre