Bruxelles, le 22.12.2004

SEC(2004) 1621 final

Recommandation relative à une

DÉCISION DU CONSEIL

établissant, conformément à l’article 104, paragraphe 8, si une action suivie d’effets a été menée par la Hongrie en réponse aux recommandations qui lui ont été adressées par le Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 7, du traité instituant la Communauté européenne

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

La procédure concernant les déficits excessifs est régie par l’article 104 du traité instituant la CEE et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Ces dispositions sont renforcées par les engagements politiques inscrits dans la résolution du Conseil européen réuni à Amsterdam le 17 juin 1997 concernant le pacte de stabilité et de croissance.

Sur la base de la notification d’un déficit de 5,9 % du PIB en 2003[1], la Commission a engagé la procédure concernant les déficits excessifs à l’égard de la Hongrie le 12 mai 2004. Sur recommandation de la Commission, le Conseil a adopté une décision le 5 juillet 2004, conformément à l’article 104, paragraphe 6, constatant l’existence d’un déficit excessif en Hongrie, et il a donc adressé aux autorités hongroises, conformément à l’article 104, paragraphe 7, une recommandation pour qu’elles remédient à cette situation[2]. Le Conseil recommandait que les autorités hongroises « mettent au plus vite un terme à la situation actuelle de déficit excessif» et « prennent des mesures à moyen terme comme prévu par le programme de convergence présenté en mai 2004» (avec les objectifs annuels suivants: 4,6 % du PIB en 2004, 4,1 % du PIB en 2005, 3,6 % en 2006, 3,1 % en 2007 et 2,7 % du PIB en 2008). Le Conseil a par ailleurs fixé l’échéance du 5 novembre 2004 pour que les autorités hongroises « prennent des mesures efficaces pour engager l’action prévue pour 2005» . Le Conseil a également recommandé «que les autorités hongroises mettent en œuvre avec détermination les mesures envisagées dans le programme de convergence de mai 2004, et qu’elles se tiennent prêtes en particulier à introduire des mesures additionnelles le cas échéant afin d’atteindre l’objectif retenu pour le déficit des administrations publiques en 2004» . En outre, le Conseil a invité les autorités hongroises à « saisir chaque occasion d’accélérer l’ajustement budgétaire, à entreprendre les réformes envisagées de l’administration publique, de la santé et de l’éducation afin de parvenir à la réduction prévue du ratio des dépenses et d’améliorer la viabilité à long terme des finances publiques» et «à faire en sorte que les réductions d’impôt envisagées soient financées comme il convient et que leur mise en œuvre soit subordonnée à la réalisation des objectifs retenus pour le déficit» .

Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1467/97, pour établir si une action suivie d’effets a été menée en réponse aux recommandations qu’il a formulées conformément à l’article 104, paragraphe 7, le Conseil doit fonder sa décision sur les décisions annoncées publiquement par le gouvernement de l’État membre concerné.

Bien que la date limite du 5 novembre fixée dans la recommandation concerne le budget 2005, les résultats du budget 2004 jouent un rôle majeur dans ce contexte. Le programme de convergence projetait une trajectoire d’ajustement rapide, opéré en grande partie en 2004 (en vue notamment de restaurer la crédibilité de la politique économique hongroise) et l’objectif de 4,6 % du PIB retenu pour 2004 était donc particulièrement important[3]. Dès lors, le Conseil a recommandé que les autorités hongroises se tiennent prêtes à introduire des mesures additionnelles le cas échéant, en plus des deux mesures de réduction des dépenses de janvier et de mars, représentant au total 1,2 % du PIB, afin d’atteindre l’objectif retenu pour le déficit des administrations publiques en 2004, à savoir 4,6 % du PIB[4]. En juillet 2004, à la suite de la recommandation adressée par le Conseil, les autorités hongroises ont décidé de restreindre l’utilisation des crédits reportés des ministères, identifiée comme un risque dans le programme de convergence (effet pouvant aller jusqu’à 0,5 % du PIB), afin de limiter les risques de dérapage des dépenses. En septembre, les autorités ont adopté un ensemble de mesures correctives qui ont entraîné une amélioration directe du solde des comptes publics de l’ordre de 0,2 % du PIB.

En dépit de ces mesures correctives, l’objectif officiel de 4,6 % du PIB a dû être révisé en septembre 2004 et ramené à 5,3 % du PIB. Cette incapacité à atteindre cet objectif de 4,6 % peut s’expliquer par trois facteurs : la révision à la hausse du déficit de 2003 dans la notification budgétaire de septembre (de 0,3 % du PIB), les dépassements enregistrés au niveau des dépenses et l’optimisme excessif des prévisions sur le plan des recettes (principalement de TVA). Selon les prévisions établies durant l'automne par la Commission, le déficit de 2004 sera encore plus élevé et devrait s'établir à 5,5 % du PIB (essentiellement en raison de nouveaux risques qui pèsent à la fois sur les recettes et sur les dépenses). L’objectif n’a pas été atteint (dépassement de 0,9 point de pourcentage selon les prévisions de la Commission) malgré une croissance du PIB plus rapide que prévu.

Le 15 octobre 2004, le gouvernement hongrois a présenté son projet de budget pour 2005 au parlement hongrois. À partir d’une hypothèse de croissance du PIB réel de 4 % en 2005, les autorités hongroises misent sur un déficit des administrations publiques de 4,7 % en 2005. Cela représenterait une amélioration de 0,6 point de pourcentage par rapport à l’objectif révisé de 2004 (porté à 5,3 %). Cette réduction du déficit devrait provenir essentiellement des économies découlant de la diminution des intérêts sur le service de la dette (les dépenses nettes en intérêts devraient diminuer de 0,4 % du PIB), mais aussi d’une limitation des dépenses. Sur le plan des recettes, le budget 2005 prévoit une diminution du ratio des recettes au PIB de l’ordre d'un point de pourcentage du PIB, pour passer de 44,5 % à 43,5 % du PIB, essentiellement en raison d’effets ponctuels et reportés de 2004. La diminution de l'impôt sur le revenu des personnes physiques prévue dans le budget 2005 serait largement compensée par d'autres mesures fiscales et, de ce fait, l’impact des changements opérés dans le système fiscal devrait être neutre. Le budget prévoit une réserve d’urgence de l’ordre de 0,5 % du PIB en cas de dépassement de l'objectif pour 2005. Elle devrait permettre de financer des ajustements face à des développements imprévus sur lesquels le gouvernement n'a aucune influence. L'existence de cette réserve est bienvenue, mais le montant qui lui est affecté semble trop modeste au regard des risques qui pèsent sur le budget 2005, risques qui ont été soulignés dans les prévisions d'automne de la Commission. En effet, (1) les dépenses en intérêts pourraient être plus élevées que prévu, (2) les nouvelles règles relatives aux restrictions des dépenses pourraient s’avérer insuffisantes ou inefficaces comme le suggère le débat parlementaire en cours sur le budget 2005, (3) les hypothèses pourraient se révéler trop optimistes pour certaines catégories de recettes (principalement les recettes de TVA). Dans ce contexte, la Commission prévoit pour 2005 un déficit de 5,2 % du PIB, qui représenterait au total un dépassement de 0,5 point de pourcentage par rapport au budget et de 1,1 point de pourcentage par rapport à l’objectif du programme de convergence (fixé à 4,1 %) présenté seulement en mai.

Le programme de convergence annonçait des réformes structurelles globales (principalement dans l’administration publique et les secteurs de la santé et de l'éducation), qui favoriseraient des mesures de contrôle des dépenses à moyen terme. Le budget 2005 contient quelques mesures structurelles, mais ces mesures ne semblent pas présenter un caractère suffisamment global ou ambitieux pour permettre de réduire les dépenses comme le prévoit le budget 2005, et plus généralement, de poursuivre la trajectoire d'assainissement à moyen terme présentée dans le programme de convergence et approuvée par le Conseil. Ceci se vérifie tout particulièrement dans le secteur des soins de santé, où une vaste réforme a été reportée.

En conclusion: (i) bien que certains progrès dans l’assainissement des comptes publics seront réalisés en 2004, l’action entreprise par les autorités hongroises en réponse aux recommandations émises par le Conseil pour atteindre l'objectif crucial de 2004 peut être considérée inadéquate, dans la mesure où l'objectif fixé par le programme de convergence sera vraisemblablement dépassé de manière significative; (ii) , le nouvel objectif officiel pour 2005 se situe à 0,6 point de pourcentage au-dessus de l’objectif initial de déficit de la recommandation et du programme de convergence. Selon les prévisions d’automne de la Commission, on enregistrera un nouveau dérapage de 0,5 point de pourcentage, ce qui porterait l’écart à 1,1 point de pourcentage au total par rapport aux projets de départ et réduirait l'ajustement par rapport à 2004 (estimé à 5,5 % du PIB dans les prévisions de la Commission) à 0,3 point de pourcentage seulement; (iii) la déviation par rapport à la trajectoire d’assainissement prévue, avec un déficit qui devrait encore dépasser 5 % du PIB l’année prochaine, et la lenteur des progrès dans les réformes structurelles sont autant d’éléments qui mettent en péril la correction complète du déficit excessif prévue pour 2008, à moins que le gouvernement ne se montre plus déterminé afin de respecter ses objectifs en matière de politique macroéconomique. Cette situation peut être attribuée à l'action insuffisante des autorités hongroises[5].

Le ratio de la dette au PIB devrait rester légèrement inférieur à 60 % en 2004 comme en 2005 (les prévisions d’automne de la Commission annoncent 59,7 % et 59,5 % du PIB respectivement pour 2004 et 2005).

Principales données budgétaires 2003-2006 (% du PIB) |

2003 | 2004 | 2005 | 2006 |

Déficit des administrations publiques |

-programme de convergence | - 5,9 | - 4,6 | - 4,1 | - 3,6 |

-objectifs révisés | - 5,3 | - 4,7 |

-prévisions de la Commission | - 6,2 | - 5,5 | - 5,2 | - 4,7 |

Dette publique |

-programme de convergence | 59,1 | 59,4 | 57,9 | 56,8 |

-objectifs révisés | 59,1 | 59,6 | 58,6 |

-prévisions de la Commission | 58,9 | 59,7 | 59,5 | 58,9 |

Croissance moyenne du PIB réel (%) |

-programme de convergence | 2,9 | 3,3-3,5 | 3,5-4 | Env.4 |

-prévisions des autorités | 3,0 | 3,8-3,9 | 4,0 | 4,0-4,5 |

-prévisions de la Commission | 3,0 | 3,9 | 3,7 | 3,8 |

Source: prévisions économiques établies par la Commission durant l’automne 2004, programme de convergence de mai 2004, budget 2005 |

Selon les dispositions de l’article 104, paragraphe 8, du traité, et de l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1467/97, si le Conseil estime qu’aucune action suivie d’effets n’a été menée en réponse aux recommandations adressées conformément à l’article 104, paragraphe 7, avant la date limite du 5 novembre 2004, il prend une décision dans ce sens immédiatement après l'expiration du délai. À la lumière de ce qui précède, la Commission estime qu’aucune action suivie d’effets n’a été menée en réponse aux recommandations adressées par le Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 7, dans le délai prescrit dans la recommandation, et elle recommande au Conseil de prendre une décision dans ce sens.

L'article 104, paragraphe 8, stipule que lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été menée en réponse à ses recommandations émises en vertu de l’article 104, paragraphe 7, il peut rendre publiques ses recommandations. Toutefois, conformément à la résolution du Conseil européen concernant le pacte de stabilité et de croissance, la Hongrie a déjà accepté de rendre cette recommandation publique en juillet 2004[6].

En ce qui concerne les étapes ultérieures de la procédure, si le Conseil estime qu’aucune action suivie d’effets n’a été menée en réponse aux recommandations adressées conformément à l’article 104, paragraphe 7, il peut adresser à la Hongrie une nouvelle recommandation sur la base d’une recommandation de la Commission conformément à l’article 104, paragraphe 7, puisque la Hongrie ne fait pas encore partie de la zone euro (c’est un État membre disposant d'une dérogation) et que les deux dernières étapes de la procédure concernant les déficits excessifs prévues par l'article 104, paragraphes 9 et 11, ne lui sont donc pas applicables (voir article 122, paragraphe 3, du traité). Une telle recommandation devrait prendre en compte l’actualisation du programme de convergence de la Hongrie.

Recommandation relative à une

DÉCISION DU CONSEIL

établissant, conformément à l’article 104, paragraphe 8, si une action suivie d’effets a été menée par la Hongrie en réponse aux recommandations qui lui ont été adressées par le Conseil conformément à l’article 104, paragraphe 7, du traité instituant la Communauté européenne

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE

vu le traité instituant la Communauté européenne, en particulier son article 104, paragraphe 8,

vu la recommandation adressée par la Commission,

considérant ce qui suit:

En vertu de l’article 104 du traité, les États membres sont tenus d’éviter les déficits publics excessifs;

Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de solidité des finances publiques en tant que moyen de parvenir à des conditions plus propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable, génératrice d’emplois. Le pacte de stabilité et de croissance englobe le règlement (CE) n° 1467/97[7] du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs prévue par l’article 104 en vue d’assurer la correction rapide des déficits publics excessifs;

La résolution du Conseil européen réuni à Amsterdam le 17 juin 1997 concernant le pacte de stabilité et de croissance[8] invite solennellement toutes les parties, à savoir les États membres, le Conseil et la Commission, à mettre en œuvre le traité ainsi que le pacte de stabilité et de croissance d’une manière rigoureuse et rapide;

Dans sa décision 2004/xxx/CE du 5 juillet 2004[9], le Conseil a constaté, conformément à l’article 104, paragraphe 6, l’existence d’un déficit public excessif en Hongrie;

Conformément à l’article 104, paragraphe 7, du traité, et à l’article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, le Conseil a adopté le 5 juillet 2004 une recommandation[10] adressée aux autorités hongroises pour qu’elles mettent un terme à cette situation de déficit excessif le plus rapidement possible et pour qu'elles prennent des mesures à moyen terme afin d'atteindre leur objectif de ramener le déficit public en dessous du seuil de 3 % du PIB en 2008, d'une manière crédible et durable, conformément à la trajectoire de réduction du déficit définie dans le programme de convergence présenté par les autorités et approuvé dans l’avis émis par le Conseil le 5 juillet 2004. Cette recommandation fixait la date limite du 5 novembre 2004 pour que le gouvernement hongrois entreprenne une action suivie d’effets en vue d’atteindre l’objectif d’un déficit budgétaire de 4,1 % du PIB en 2005. Dans ce document, le Conseil recommandait également à la Hongrie de mettre en œuvre avec détermination les mesures envisagées dans le programme de convergence de mai 2004, et en particulier de se tenir prête à introduire des mesures additionnelles le cas échéant afin d’atteindre l’objectif retenu pour le déficit des administrations publiques en 2004, de 4,6 % du PIB. De plus, le Conseil invitait les autorités hongroises à saisir chaque occasion d’accélérer l’ajustement budgétaire, à entreprendre les réformes envisagées de l’administration publique, de la santé et de l’éducation, et à faire en sorte que les réductions d’impôts envisagées soient financées comme il convient et que leur mise en œuvre soit subordonnée à la réalisation des objectifs retenus pour le déficit.

Selon l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1467/97, pour établir si une action suivie d'effets a été prise en réponse aux recommandations qu'il a formulées conformément à l'article 104, paragraphe 7, le Conseil doit fonder sa décision sur les décisions annoncées publiquement par le gouvernement de l'État membre concerné.

L’évaluation des décisions rendues publiques par la Hongrie entre la date où le Conseil lui a adressé une recommandation conformément à l'article 104, paragraphe 7 et l’échéance du délai prescrit dans ladite recommandation conduit aux conclusions suivantes:

bien qu’un certain nombre de mesures additionnelles aient été adoptées par le gouvernement hongrois à la suite de la recommandation adressée par le Conseil, elles n’ont pas été suivies des effets requis pour atteindre l'objectif d’un déficit de 4,6 % du PIB retenu pour le budget 2004, qui sera probablement assez dépassé de manière significative;

bien qu’un certain nombre de mesures aient été annoncées dans le budget 2005, elles ne permettront pas d’atteindre l’objectif d’un déficit de 4,1 % du PIB, qui lui aussi sera probablement assez dépassé de manière significative;

Les mesures adoptées jusqu’ici par les autorités hongroises n’éviteront pas une déviation par rapport à la trajectoire d’ajustement projetée ce qui, combiné à la lenteur des progrès des réformes structurelles envisagées dans le programme de convergence de mai, en particulier dans le secteur de la santé, met en péril la réalisation de l’objectif d’une correction complète du déficit excessif en 2008, à moins que le gouvernement ne se montre plus déterminé afin de respecter ses objectifs en matière de politique macroéconomique.

L’article 104, paragraphe 8, stipule que si le Conseil établit qu’aucune action suivie d’effets n’a été menée en réponse aux recommandations qu’il a adressées conformément à l’article 104, paragraphe 7, il peut décider de rendre cette recommandation publique. Toutefois, conformément à la résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance, la Hongrie a déjà accepté de rendre cette recommandation publique en juillet 2004.

DÉCIDE:

Article premier

La Hongrie n’a pas mené d’action suivie d’effets en réponse à la recommandation du Conseil du 5 juillet 2004 dans le délai prescrit dans ladite recommandation.

Article 2

La République de Hongrie est destinataire de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le

Pour le Conseil

[1] Il était fondé sur les prévisions économiques de la Commission du printemps 2004, qui prenaient en considération les données transmises par la Hongrie en mars 2004. La notification de septembre 2004 révisait à la hausse le déficit des administrations publiques, le portant de 5,9 % à 6,2 % du PIB pour 2003.

[2] Voir http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/04/st11/st11218.fr04.pdf

[3] Les objectifs prenaient en compte les coûts de la réforme des retraites de 1998 pour le budget général de l’État (qui devraient passer de 0,7 % du PIB en 2003 à 1 % en 2008).

[4] Il s’agissait déjà d’un objectif révisé par rapport aux 3,8 % du PIB inscrits initialement au budget de 2004. La première révision de l'objectif pour 2004 en janvier 2004 a été opérée pour répondre au dérapage significatif intervenu dans les derniers mois de 2003, ce qui montrait que les hypothèses sur lesquelles le budget 2004 était fondé étaient trop optimistes.

[5] Cette évaluation reste valable même si, conformément à une décision récente du gouvernement hongrois, le déficit fait l’objet d’une nouvelle présentation – pour la période transitoire autorisée par Eurostat – qui exclut les coûts résultant de la réforme des retraites de 1998, coûts qui avaient été pris en compte dans la trajectoire d’ajustement du déficit du programme de convergence de mai 2004 approuvé par la recommandation du Conseil du 5 juillet 2004. Ce reclassement transitoire affecte temporairement le niveau du déficit, mais l’impact sur l’ajustement entre 2004 et 2005 est négligeable. De plus, l’effort d’ajustement pluriannuel menant en 2008 à l’objectif d’un déficit en dessous de 3 % doit être évalué en prenant en compte ces coûts car, à partir de la notification de mars 2007, les autorités devront transmettre leurs données sur le déficit conformément à la classification standard.

[6] Document du Conseil 11218/04 du 6 juillet 2004, disponible dans le registre public de documents du Conseil, intitulé «Recommandation du Conseil à la Hongrie visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif – application de l’article 104, paragraphe 7, du traité».

[7] JO L 209 du 2.8.1997, p.6.

[8] JO C 236 du 2.8.1997, p.1.

[9] Non encore publiée au JO.