FR   FR 
 
 
 COMMISSION  
EUROPÉENNE   
Bruxelles, le 17.2.2022  
COM(2022) 43 final  
 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL  
Rapport semestriel sur l’exécution des opérations de financement de NextGenerationEU 
établi conformément à l’article  12 de la décision d’exécution C(2021)2502 de la 
Commission   
   
   
     
      
Juin - Décembre 2021      
      
  
 
FR    FR  
Table des matières  
1. Introduction  ................................ ................................ ................................ ..................  2 
2. Principaux résultats du programme de financement NextGenerationEU  ....................  2 
3. Mise en place et mise en œuvre de la stratégie de financement de NextGenerationEU
 ................................ ................................ ................................ ................................ ...... 6 
4. Conclusion ................................ ................................ ................................ ..................  12 
Annexe. Vue d’ensemble des émissions d’obligations et de titres de créance à court terme  .. 13 
 
 
 
1 Financement de NextGenerationEU   
au 31 décembre 2021  
 
Emprunts à long terme   Emprunts à court terme  
71 milliards d’EUR d’obligations de l’UE   
dont 12 milliards d’EUR d’obligations vertes   25 milliards d’EUR émis en titres de créances 
de l’UE à  3 et à 6 mois, dont un encours de 
20 milliards d’EUR  
INFORMATIONS CLÉS   INFORMATIONS CLÉS  
• 5 syndications, 2 adjudications   
• Coût moyen du financement 0,14 % 
• 7 à près de 14 fois sursouscrites   • 7 adjudications  
• Rendement moyen -0,78 % 
• Taux de soumissions satisfaites de 2,55x 
 
Utilisation du produit  
au 31 décembre 2021
 
INFORMATIONS CLÉS  
• 20 États membres ont reçu des subventions et des prêts au titre de la FRR(2) 
• Paiements dans les 6 jours suivant la signature des conventions de financement et des accords de 
prêt 
 
 
12 milliards d’EUR  
Obligations vertes  
6 milliards d’EUR  
10 milliards 
d’EUR  
20 milliards 
d’EUR  
11,5 milliar
ds d’EUR  
11,5 millia r
ds d’EUR  
Échéance à 10 ans  
Échéance à 20 ans  
Échéance à 30 ans  
Échéance à 7 ans  
Échéance à 5 ans  
Échéance à 15 ans  
13,5 milliards  
d’EUR  
 
11,5 milliards 
d’EUR  
11,5 milliards 
d’EUR  
 
8,5 milliards 
d’EUR  
 
5 milliards 
d’EUR 
 
Émis 
 
Encours  
Arrivés à 
échéance  
à 3 mois  
à 6 mois  
Subventions octroyées aux États 
membres de l’UE au titre de la facilité 
pour la reprise et la résilience  
Prêts octroyés aux États membres 
de l’UE au titre de la facilité pour 
la reprise et la résilience  
46,4 milliards d’EUR  
18,0 milliards 
d’EUR  
8,6 milliards      
d’EUR(1) 
Autres programmes  
relevant du budget de l’UE  
 
2 (1) Budget disponible pour Horizon Europe, le Fonds InvestEU, ReactEU, le mécanisme de protection civile de l’Union 
(rescEU), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds pour une transition juste. Les 
décaissements effectifs en  faveur des bénéficiaires finals peuvent être inférieurs en raison de décalages dans le temps.   
(2) Les plans pour la reprise et la résilience de 22 États membres avaient été approuvés à la fin de 2021 , mais un État 
membre a reçu un préfinancement en janvi er 2022  et un État membre n’a pas demandé de préfinancement.  
1. Introduction  
NextGenerationEU est un programme de financement novateur, capable de mobiliser jusqu’à 
5 % du PIB de l’UE au moyen d’emprunts afin de financer une réponse collective et puissante 
de l’UE à la pandémie de COVID -19. NextGenerationEU est un instrument temporaire en 
vertu duquel la Commission peut lever jusqu’à 800 milliards d’EUR entre la mi -2021  et 2026  
au moyen de l’émission d’obligations. Le produit de cette émission obligataire per mettra à 
l’UE de relever les défis immédiats en matière de reprise, mais aussi d’accélérer la transition 
écologique et la numérisation de l’économie de l’UE. Jusqu’à 250 milliards d’EUR seront 
levés grâce à l’émission d’obligations vertes NextGenerationEU.  Dans le cadre de 
NextGenerationEU, l’émission d’obligations représentera un montant annuel moyen 
d’environ 150 milliards d’EUR entre la mi -2021  et 2026 , ce qui fera de l’UE l’un des plus 
grands émetteurs de dette libellée en euros pour les années à venir.  
Le présent rapport – le premier rapport semestriel établi conformément à l’article  12 de la 
décision d’exécution C( 2021 )2502  de la Commission  – examine la mise en œuvre de la 
stratégie de financement de NextGenerationEU au cours de la période allant de ju in à 
décembre 2021 . Le rapport porte uniquement sur le processus mis en œuvre pour lever et 
décaisser le financement de NextGenerationEU. Il n’évalue pas la manière dont le produit a 
été utilisé, notamment en ce qui concerne les dépenses vertes, étant donn é que cela sera 
couvert par des rapports distincts, conformément au règlement de chaque instrument financé 
au titre de NextGenerationEU. Le présent rapport fait partie d’un flux régulier d’informations 
à destination du Parlement européen et des États membr es sur la mise en œuvre de ce 
programme de financement novateur et de grande envergure. La transparence et la 
responsabilité sont les caractéristiques des opérations de financement de NextGenerationEU.  
 
2. Principaux résultats du programme de financement NextGenerationEU  
Au cours des douze derniers mois, la position de la Commission sur les marchés des capitaux 
d’emprunt a connu une évolution marquante. Avant le lancement de SURE1 et de 
NextGenerationEU, la Commission était un petit émetteur irrégulier, le vant des volumes 
limités (en moyenne entre  2 et 3 milliards d’EUR sur la période 2015 -2019 ) afin de financer 
des programmes de prêts tels que le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) 
et l’assistance macrofinancière (AMF). Au cours de l’anné e 2021 , la Commission a levé 
quelque 130 milliards d’EUR, soit plus de 50 milliards d’EUR pour le programme SURE, 
71 milliards d’EUR pour NextGenerationEU, dont 12 milliards d’EUR sous la forme 
d’obligations vertes, et 12 milliards d’EUR pour d’autres prog rammes de prêt. Dans le cadre 
du programme de financement NextGenerationEU, la Commission a aussi lancé le 
programme de titres de créance à court terme de l’UE, dans le cadre duquel existait une dette 
                                                 
1 SURE est un concours temporaire accessible aux États membres qui ont besoin de mobiliser des moyens 
financiers importants pour lutter contre les répercussions économiques et sociales néfastes de la pandémie de 
COVID -19 sur leur territoire. SURE peut fournir une assistance financière allant jusqu’à 100 milliards d’EUR 
sous la forme de prêts accordé s par l’UE aux États membres touchés afin de faire face à des augmentations 
soudaines des dépenses publiques pour la préservation de l’emploi. La base juridique de SURE est le règlement 
(UE)  2020 /672 du Conseil du 19 mai 2020  portant création d’un instrume nt européen de soutien temporaire à 
l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE) engendrée par la propagation de la 
COVID -19 (JO L  159 du 20.5.2020 , p. 1). 
 
3 en cours de 20 milliards d’EUR au 31 décembre 2021 . La Commission est rapidement 
apparue comme l’un des principaux émetteurs de nouvelle dette libellée en euros et est 
devenue le plus grand émetteur d’obligations vertes au monde.  
Toutes les opérations effectuées au titre de NextGenerationEU ont suscité une fo rte demande 
des investisseurs et ont été conclues à des conditions avantageuses pour le budget de l’UE et 
les États membres. Le coût moyen de financement de toutes les émissions réalisées en  2021  
au titre de NextGenerationEU s’élève à 0,14 % pour les échéa nces de  5 à 30 ans. Ces 
conditions étaient meilleures que celles obtenues par les obligations souveraines bien notées 
des pays du noyau de la zone euro. Les avantages de ces conditions de financement 
attrayantes sont répercutés sur le budget de l’UE ou sur  les États membres bénéficiant de prêts 
au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).  
La capacité de la Commission à lever des fonds à ces conditions favorables est renforcée par 
l’émission régulière d’importants volumes d’obligations Ne xtGenerationEU correspondant à 
un large éventail d’échéances. Ces caractéristiques des émissions permettent d’accroître la 
liquidité sur les marchés secondaires des obligations NextGenerationEU, ce qui facilite 
l’achat et la vente de ces obligations par le s investisseurs. De ce fait, il est de plus en plus 
attrayant pour les investisseurs de négocier des obligations NextGenerationEU, ce qui conduit 
à une valorisation supérieure des obligations émises au titre de NextGenerationEU. La 
liquidité des obligation s NextGenerationEU approche les niveaux des obligations souveraines 
des pays du noyau de la zone euro, mesurés selon des critères normalisés2.  
La première opération syndiquée a eu lieu le 15 juin 2021 , soit deux semaines après l’entrée 
en vigueur de la décision relative aux ressources propres3, et a été rapidement suivie de deux 
autres opérations. Cette activation immédiate à grande échelle du programme de financement 
au cours de l’été  2021  a permis à la Commission d’effectuer tous les décaissements au t itre du 
plan de relance pour l’Europe en faveur des États membres4 et en faveur du budget au 
moment de leur échéance. Au 31 décembre 2021 , la Commission avait décaissé 64,3 milliards 
d’EUR en faveur de 20 États membres au titre de la facilité pour la repri se et la résilience: 
46,4 milliards d’EUR sous forme de subventions et 18 milliards d’EUR sous forme de prêts. 
Tous les décaissements ont eu lieu dans les six jours ouvrables suivant la signature des 
conventions de financement et des accords de prêt. Ce dé caissement rapide et efficient des 
fonds a été facilité par la Banque centrale européenne, qui détient les comptes centraux de 
NextGenerationEU. Outre les montants transférés à la FRR, plus de 8,6 milliards d’EUR ont 
été transférés de la réserve de finance ment de NextGenerationEU au budget de l’UE pour 
financer des compléments de financement pour des programmes financés par 
NextGenerationEU, comme Horizon Europe, le Fonds InvestEU, ReactEU, le mécanisme de 
protection civile de l’Union (rescEU), le Fonds eur opéen agricole pour le développement rural 
(Feader) et le Fonds pour une transition juste.  
La capacité de la Commission à accroître son émission d’obligations si rapidement s’explique 
en grande partie par le discours fort et convaincant qui a entouré le pl an de relance pour 
l’Europe. La volonté de tous les États membres de soutenir – par leur contribution aux futurs 
budgets de l’UE  – le programme de financement NextGenerationEU a été l’expression la plus 
                                                 
2 Au cours des deuxième et troisième trimestres de 2021 , le chiffre d’affaires mensuel sur le marché secondaire 
s’est élevé à 15 % de l’encours de la dette émise au titre de NextGenerationEU. Ce ratio est comparable à 
celui observé sur les marchés des obligations d’État en euros les plus liquides.  
3 Décision ( UE, Euratom)  2020 /2053  du Conseil du 14 décembre  2020  relative au système des ressources 
propres de l’Union européenne et abrogeant la décision  2014 /335/UE, Euratom (JO  L 424 du 15.12.2020 , 
p. 1). 
4 Cela a permis à 20 États membres d’obtenir un préfinancem ent de leurs subventions, à 5 États membres 
d’obtenir un préfinancement de leurs prêts et à l’Espagne d’obtenir le versement de sa première tranche de 
subvention.  
 
4 puissante possible de la solidarité et de l’ambition de l’Union face à la crise. Cette forte 
cohésion politique, complétée par la note de crédit élevée de l’UE, a été décisive pour 
convaincre les investisseurs européens et internationaux de la solidité intrinsèque de cette 
nouvelle dette NextGenerationEU.  
La mise en œuvre d’un programme d’émission d’obligations de cette ampleur a aussi exigé de 
la Commission qu’elle mette en place, en partant quasiment de zéro, un nouveau dispositif de 
financement permettant d’effectuer régulièrement des opérations de grande envergure. S'il est 
vrai que les sept grandes opérations SURE (pour une émission combinée de 90 milliards 
d’EUR) avaient constitué une excellente répétition, NextGenerationEU nécessitait une 
capacité plus structurée et plus durable. Le schéma directeur de cette stratégie a été défini 
dans une communication5 et une série de décisions adoptées le 14 avril 2021 , qui ont jeté les 
bases du programme de financement NextGenerationEU. Le pictogramme figurant ci -dessous 
rappelle les principales étapes du renforcemen t de la capacité de la Commission à mettre en 
œuvre une stratégie de financement diversifiée de type souverain.  
                                                 
5 Communication COM( 2021 )250 sur une nouvelle stratégie de financement en vue du financement de 
NextGenerationEU (publiée le 14 avril 2021 ). Voir  COM( 2021 )250 final (europa.eu)  
 
5 Figure  1: Étapes clés de la mise en place des opérations de financement de 
NextGenerationEU  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Un certain nombre de facteurs clés ont été nécessaires pour franchir ces étapes, à savoir:  
1. une prévision fiable des besoins de décaissement au titre de la FRR, qui a constitué le 
point de départ d’une bonne planification des émissions d’obligations;  
2. la création, en mai  2021 , du réseau des spécialistes en titres publics afin de faciliter 
l’exécution efficace des adjudications et des opérations syndiquées et de soutenir la 
liquidité sur le marché secondaire en ce qui concerne les obligations 
NextGenerationEU. Fin  2021 , 42 banques et entreprises d’investissement établies dans 
12 États membres différents avaient été admises dans le réseau6, notamment tous les 
principaux acteurs intervenant dans le placement de det te souveraine et le placement 
de dette souveraine, supranationale et d’agences (SSA). Ce réseau paneuropéen de 
spécialistes en titres publics permet à l’Union de placer des obligations et des titres de 
créance à court terme de l’UE auprès d’une base d’inve stisseurs la plus large possible, 
au sein de l’Union et hors de celle -ci; 
3. le lancement, en septembre  2021 , d’une plateforme d’adjudication sur mesure pour les 
adjudications de titres de créance à court terme et d’obligations de l’UE, au moyen du 
système TE LSAT de la Banque de France. Les adjudications sont un moyen d’émettre 
des titres de créance, sous la forme de titres de créance à court terme et d’obligations 
de l’UE, qui présente un bon rapport coût -efficacité;  
4. la mise en place d’un cadre solide de gouv ernance pour superviser l’exécution 
prolongée des opérations de financement de façon à réduire au minimum les 
principaux risques et à garantir une transparence et une responsabilité totales. Le 
schéma directeur des opérations de financement de NextGenerati onEU, tel qu’il figure 
                                                 
6 Une 43e institution a été admise depuis lors. La liste la plus récente est disponible sur le site web de la 
Commission à l’adresse suivante: Prim ary Dealer Network |  Commission européenne (europa.eu) . 
1er juin 
Publication du 
premier plan 
de 
financement  
1er juin 
Adoption 
de la 
décision 
d’emprunt 
annuelle  
14 avril  
Adoption de 
la stratégie 
de 
financement 
diversifiée  
15 juin 
Première émission 
au titre de 
NextGenerationEU 
(20 milliards 
d’EUR)  
31 mai 
Lancement 
du réseau 
des 
spécialistes 
en titres 
publics  
1er septembre  
Prise de 
fonction du 
directeur des 
risques  
7 septembre  
Publication 
du cadre des 
obligations 
vertes  
15 septembre  
Première 
adjudication 
de titres de 
créance à 
court terme 
de l’UE  
12 octobre  
Première 
émission 
d’obligations  
vertes 
(12 milliards 
d’EUR)  
 
6 dans la décision sur la gouvernance d’avril  20217, accorde une place centrale à la 
détection et à l’atténuation des risques. Un directeur des risques, en fonction depuis le 
1er septembre 2021 , a été nommé pour superviser tous les asp ects du programme de 
financement NextGenerationEU de façon indépendante et sur la base de la politique de 
haut niveau en matière de risques et de conformité de NextGenerationEU adoptée en 
décembre  2021 . Pour la mise en œuvre de cette politique, le directeu r des risques est 
assisté par le comité de gestion des risques et de la conformité, réuni pour la première 
fois en décembre  2021 ;  
5. la publication du cadre des obligations vertes de NextGenerationEU en 
septembre  2021 . Le cadre, fondé sur le règlement FRR8 et comprenant en outre de 
nombreux aspects de la norme de l’UE en matière d’obligations vertes et de la 
taxinomie, recense neuf grandes catégories de dépenses admissibles: énergies 
renouvelables, technologies numériques pour la transition écologique, effica cité 
énergétique, transports propres, adaptation au changement climatique, eau, déchets, 
biodiversité, recherche et innovation soutenant la transition écologique. Le cadre a été 
évalué par un fournisseur de seconde opinion. La première émission d’obligatio ns 
vertes a eu lieu le 12 octobre 2021  et a permis de lever 12 milliards d’EUR destinés 
exclusivement à des investissements verts et durables dans l’ensemble de l’Union. La 
première obligation verte a fait l’objet de demandes de souscription dépassant de p lus 
de 11 fois les capacités, a attiré l’intérêt d’un large éventail d’investisseurs et reste, à 
ce jour, la plus importante émission d’obligations vertes au monde.  
 
3. Mise en place et mise en œuvre de la stratégie de financement de NextGenerationEU  
Cette p artie du rapport examine les progrès accomplis dans le développement des huit 
capacités recensées, dans la communication du 14 avril 2021  susmentionnée, comme étant 
essentielles à la réussite de ce programme de financement.  
3.1 Une planification structurée  et une communication des intentions en matière 
d’émission  
Le programme de financement NextGenerationEU repose sur une planification des activités 
d’émission structurée en cycles annuels et semestriels. Cette planification s’appuie sur la 
transmission d’in formations détaillées concernant les besoins de décaissement au titre du plan 
de relance, qui sont régulièrement révisés.  
Le cycle s’ouvre sur une décision d’emprunt annuelle visant à fixer la limite supérieure du 
montant de l’émission d’obligations et de l’encours de la dette dans le cadre du programme de 
titres de créance à court terme de l’UE. Ces limites d’importance capitale constituent un point 
d’ancrage solide pour la Commission, dans la mesure où c’est elle qui organise les opérations 
                                                 
7 Décision d’exécution de la Commission du 14 avril 2021  établissant les modalités  nécessaires aux fins de la 
gestion des opérations d’emprunt effectuées en vertu de la décision (UE, Euratom) 2020 /2053  du Conseil et 
des opérations de prêt liées aux prêts accordés conformément à l’article  15 du règlement (UE) 2021 /241 du 
Parlement europé en et du Conseil, C( 2021 ) 2502  final.  
8 Toutes les dépenses doivent respecter le principe consistant à ne pas causer de préjudice important aux autres 
objectifs environnementaux. Pour y parvenir, les États membres s’entendent, dans le cadre des conventions  
de financement et des accords de prêt, pour rendre régulièrement compte des dépenses liées aux 
investissements verts.  
 
 
7 d’emprunt. En vertu de la décision d’emprunt annuelle 2021 , la Commission était tenue aux 
limites suivantes pour l’année  2021 : montant maximal de 125 milliards d’EUR pour les 
financements à long terme et encours maximal de 60 milliards d’EUR pour les financements à 
court terme.  
La Commission élabore ensuite un plan de financement pour fixer le calendrier des émissions 
et les paramètres financiers clés des opérations à venir. Ces informations sont rendues 
publiques, car les investisseurs en ont besoin pour préparer l’all ocation de fonds aux 
opérations de la Commission, ce qui facilite ainsi l’absorption efficace et à moindre coût des 
émissions au titre de NextGenerationEU. Le premier plan de financement au titre de 
NextGenerationEU fixait un objectif de 80 milliards d’EUR  d’obligations de l’UE.  
La Commission a adopté sa décision d’emprunt annuelle9 et a publié son premier plan de 
financement10 le jour de l’entrée en vigueur de la décision relative aux ressources propres, à 
savoir le 1er juin 2021 . 
Les décaissements en faveu r des États membres au titre de la FRR, qui représente 90 % des 
versements au titre de NextGenerationEU, sont soumis à une relative incertitude quant au 
calendrier et aux montants exacts. Lorsque les besoins réels de décaissement s’écartent des 
prévisions initiales, il peut être nécessaire de réviser le plan de financement. Une telle révision 
du plan de financement pour la seconde moitié de l’année  2021  a eu lieu en novembre  2021 : 
l’objectif de financement a été légèrement revu à la baisse pour tenir compte  d’une évaluation 
plus récente des besoins de paiement au titre de l’instrument de relance NextGenerationEU11. 
Sur la base de cet objectif révisé, la Commission a émis 70,992 milliards d’EUR d’obligations 
en 2021 . Toutes les émissions d’obligations et de ti tres de créance à court terme au titre de 
NextGenerationEU qui ont eu lieu en 2021  figurent à l’annexe du présent rapport.  
Le 14 décembre 2021 , la Commission a publié la décision d’emprunt annuelle  202212, ainsi 
que le plan de financement et le calendrier des émissions pour la période allant de janvier à fin 
juin 202213. En vertu de la décision d’emprunt annuelle 2022 , la Commission est tenue aux 
limites suivantes pour l’année  2022 : montant maximal de 140 milliards d’EUR pour les 
financements à long terme et  encours maximal de 60 milliards d’EUR pour les financements à 
court terme. Le plan de financement pour la première moitié de  2022  prévoit l’émission, entre 
janvier et juin  2022 , de 50 milliards d’EUR d’obligations à long terme de l’UE, qui doivent 
être co mplétées par des titres de créance à court terme de l’UE. Le plan de financement pour 
la première moitié de  2022  a été adopté après évaluation par le directeur des risques.  
La planification des émissions au titre de NextGenerationEU tient également compte d’une 
perspective à plus long terme nécessaire pour permettre un remboursement régulier et 
progressif de la dette à mesure que les titres arrivent à échéance. Conformément aux 
exigences de la décision relative aux ressources propres, la Commission planifie  les échéances 
des titres émis et les remboursements correspondants en vue de parvenir à une réduction 
constante et prévisible des engagements au titre de NextGenerationEU sur la période allant 
jusqu’en 2058 . 
                                                 
9 Décision d’exécution de la Commission du 1er juin 2021  établissant le cadre pour les opérations d’emprunt et 
de gestion de la dette dans le cadre de NextGenerationEU pour 2021 , C(2021 ) 3991  final.  
10 factsheet_funding_plan_jan -jun-2022 .pdf (europa.eu)  
 
11 factsheet_funding_plan_v 7.pdf (europa. eu) 
12 Décision d’exécution de la Commission du 14 décembre 2021  établissant le cadre pour les opérations 
d’emprunt et de gestion de la dette dans le cadre de NextGenerationEU pour 2022 , C(2021 ) 9336  final.  
13 factsheet_funding_plan_jan -jun-2022 .pdf (europa.eu)  
 
 
8 3.2 Une coordination efficace avec les émetteur s nationaux et comparables  
La publication des plans de financement semestriels, y compris le calendrier des émissions, a 
constitué un instrument important de coordination avec les services supranationaux et 
nationaux de gestion de la dette, qui gèrent égal ement d’importants programmes d’émission 
pour répondre à leurs besoins de financement.  
En outre, à plusieurs reprises, la Commission a fourni des informations sur les opérations de 
financement de NextGenerationEU à la commission des budgets du Parlement européen et au 
comité économique et financier. Elle participe aux réunions du sous -comité  «marchés 
européens des dettes souveraines» (ESDM) du comité économique et financier, qui inscrit 
régulièrement la mise en œuvre du programme de financement NextGenerationEU à son ordre 
du jour.  
3.3 Une gestion rigoureuse de la trésorerie pour faire corre spondre les entrées et les 
sorties  
La bonne exécution du programme NextGenerationEU peut être mesurée à l’aune de sa 
capacité à décaisser tous les montants au fur et à mesure de l’exigibilité des paiements (ou des 
remboursements) et à éviter de devoir leve r des fonds dans des conditions de marché 
inopportunes. À cet égard, il est indispensable d’adopter une approche proactive pour la 
gestion de la trésorerie et de témoigner d’une capacité à lever des fonds à des conditions 
attrayantes dans un délai court.  
Depuis le début des opérations de financement, la Commission dispose d’une réserve 
prudentielle variable de liquidités, qui constitue une garantie importante contre les déficits de 
trésorerie de nature à l’empêcher de répondre à temps aux demandes de décais sement. Pour 
gérer ces réserves critiques de trésorerie et éviter qu’elles ne soient soumises à des risques de 
contrepartie, la Commission a ouvert un compte à la BCE en 2021 . 
Ce coussin de liquidités a été renforcé par le recours à toute la gamme d’instruments relevant 
de la stratégie de financement diversifiée, qui offre à la Commission la flexibilité nécessaire 
pour faire correspondre les entrées et les sorties. On notera ainsi l’utilisation, en 
juillet/août  2021 , des lignes de crédit, qui ont pe rmis à la Commission de répondre à toutes les 
demandes de paiement des États membres en vue du préfinancement de leurs plans pour la 
reprise et la résilience au cours de l’été, tout en évitant une offre excédentaire d’obligations 
sur un marché peu liquide.  Les montants levés au moyen de ces lignes de crédit ont d’ores et 
déjà été intégralement remboursés.  
Depuis septembre  2021 , la Commission est en mesure d’utiliser le programme de titres de 
créance à court terme de l’UE pour obtenir des liquidités à des co nditions concurrentielles. 
Entre le 15 septembre et le 31 décembre 2021 , la Commission a organisé sept  adjudications 
de titres de créance à court terme de l’UE, levant 25 milliards d’EUR sous forme de titres de 
créance à 3 mois et à 6 mois, dont 5 milliard s d’EUR arrivés à échéance en décembre  2021 . 
Le rendement moyen pondéré obtenu pour les adjudications était de -0,78 % et le taux moyen 
de soumissions satisfaites (c’est -à-dire le rapport entre le montant demandé et le montant 
offert lors d’une adjudicatio n) de 2,55x. Ces deux indicateurs font état d’une forte demande 
de la part des spécialistes en titres publics au sein de notre réseau et d’opérations de 
financement à court terme de qualité.  
En se dotant de ces moyens de gestion de la trésorerie, la Commis sion a pu répondre à toutes 
les demandes de paiement dans un délai de six jours.  
 
 
9 3.4 Une grande capacité d’exécution pour mener à bien les opérations de 
financement individuelles  
La Commission a renforcé ses capacités d’exécution en matière de financemen t, ce qui lui 
permet de recourir à une combinaison de formats de transactions en vue de répondre aux 
besoins de financement de NextGenerationEU: au cours des six premiers mois, la 
Commission a ainsi eu recours à cinq opérations syndiquées, à deux adjudicat ions obligataires 
et à sept adjudications de titres de créance à court terme, à de nouvelles émissions et à des 
abondements, ainsi qu’à des lignes de crédit.  
Cette capacité renforcée repose sur les deux éléments principaux suivants:  
a) La création d’un réseau paneuropéen de spécialistes en titres publics  
À la suite d’un appel à manifestation d’intérêt14, la Commission a publié, le 31 mai 2021 , une 
liste de 39 banques et entreprises d’investissement admises à faire partie de son réseau de 
spécialistes en t itres publics. L’adhésion à celui -ci est ouverte en permanence aux membres de 
réseaux souverains ou d’autres réseaux de spécialistes en titres publics de l’UE. Au 
31 décembre 2021 , la Commission dénombrait 42 banques et entreprises d’investissement 
agissan t en qualité de spécialistes en titres publics de l’UE, établies dans 12 États membres, 
présentant une diversité de modèles économiques – y compris tous les principaux acteurs du 
placement de dette souveraine et de dette SSA  – et opérant dans le monde enti er. 
La Commission entretient un dialogue régulier avec les spécialistes en titres publics 
(notamment au moyen de retours d’information systématiques). Elle veille en outre à ce que la 
sélection des spécialistes en titres publics pour les opérations syndiqu ées repose sur 
l’application rigoureuse de critères quantitatifs et qualitatifs. Un facteur de rotation est en 
outre appliqué afin d’éviter que les mêmes banques soient toujours mandatées.  
b) La mise en place d’une plateforme d’adjudication à la pointe  
En 2021 , la Commission a mis en place, avec le soutien de la Banque de France, une 
plateforme d’adjudication des obligations et des titres de créance à court terme de l’UE. Les 
spécialistes en titres publics ont été reliés au système TELSAT de la Banque de F rance dans 
le courant de l’été 2021 , ce qui a permis à la Commission de lancer la première adjudication 
de titres de créance à court terme de l’UE le 15 septembre 2021  et la première adjudication 
obligataire le 27 septembre 2021 . 
Grâce à la plateforme, la Commission a pu établir un programme d’adjudications régulières, 
parallèlement à ses opérations syndiquées.  
Entre le 15 septembre et le 31 décembre 2021 , elle a ainsi organisé sept  adjudications de titres 
de créance à court terme de l’UE, ce qui lui a per mis de lever 25 milliards  d’EUR sous forme 
de titres de créance à court terme de l’UE à 3 mois et à 6 mois, dont une partie équivalant à 
5 milliards d’EUR est arrivée à échéance en décembre  2021 . La Commission a en outre levé 
5 milliards  d’EUR grâce à deux  adjudications obligataires.  
3.5 Des systèmes solides de gouvernance et de gestion des risques  
La Commission a mis en place un cadre de gouvernance clair et solide pour structurer les 
processus décisionnels essentiels (décision d’emprunt annuelle, par exemple) ainsi que les 
modalités (plan de financement) et les capacités de mise en œuvre (opérations syndiquées et 
                                                 
14 Décision (UE, Euratom) 2021 /625 de la Commission du 14 avril 2021  relative à la création du réseau des 
spécialistes en titres publics et à la définition des critères d’éligibilité aux mandats de chef de file et de co -
chef de file des opérations syndiquées conclues aux fins des activités d’emprunt menées par la Commi ssion 
au nom de l’Union et de la Communauté européenne de l’énergie atomique.  
 
10 adjudications, par exemple) des opérations de financement et pour garantir une supervision 
solide et indépendante. Ces aspects ont été abordé s ci-dessus.  
La nécessité de cerner, de réduire au minimum et de maîtriser les risques résiduels est intégrée 
dans tous les processus opérationnels clés du programme de financement NextGenerationEU. 
Le recours à une stratégie de financement diversifiée est  en soi un moyen d’atténuer les 
risques de ne pas parvenir à financer les besoins du plan de relance en temps utile ou à des 
conditions raisonnables. Pour veiller à ce que la réduction des risques fasse l’objet d’une 
attention constante et rigoureuse, la C ommission a nommé un directeur des risques et un 
responsable de la conformité, a mis sur pied un comité de gestion des risques et de la 
conformité chargé d’assister le directeur des risques et a adopté une politique de haut niveau 
en matière de risques et de conformité.  
Le directeur des risques a été nommé par la Commission en juin 2021 , pour une entrée en 
fonction le 1er septembre 2021 . Le directeur des risques a élaboré une politique de haut niveau 
en matière de risques et de conformité, qui a été entéri née par le comité de gestion des risques 
et de la conformité et approuvée par le commissaire au budget et à l’administration, 
M. Johannes Hahn, le 1er décembre 2021 . Cette politique comprend un cadre de gestion des 
risques et de conformité adapté pour la s urveillance des risques et des problèmes de 
conformité qui découlent de l’exécution des opérations d’emprunt, de gestion de la dette et de 
prêt dans le cadre de NextGenerationEU, et définit des mesures d’atténuation et des 
procédures de suivi appropriées. Le directeur des risques veille à ce que la politique soit mise 
en œuvre de manière globale et cohérente et rend compte annuellement à la Commission de 
cette mise en œuvre.  
3.6 Des solutions de back office, de paiement et de comptabilité adaptées aux 
objec tifs 
La Commission a renforcé ses fonctions de back -office et de comptabilité, de façon à garantir 
l’exécution efficace ainsi que la vérifiabilité et l’imputabilité de toutes les opérations. En 
particulier:  
- La Commission a adapté en temps utile son système d’enregistrement et de 
comptabilisation des transactions, de sorte que toutes les opérations d’emprunt et de 
prêt y sont correctement consignées depuis le début des opérations de financement de 
NextGenerati onEU, en juin 2021 . 
- En collaboration avec la BCE, la Commission a intégré les données des États membres 
dans les systèmes de paiement puis a testé ces systèmes avec les États membres, afin 
que tous les paiements effectués en faveur de ces derniers puissent être traités d’une 
manière sûre, rapidement et à tout moment.  
- Le 4 juin 2021 , la Commission a mis à jour le programme d’émission de l’UE et 
d’Euratom afin d’y inclure, entre autres, les adjudications.  
- En concertation avec son agent émetteur, la Commission a instauré de nouv elles 
procédures pour les adjudications, ce qui a permis le règlement sans heurts de toutes 
les opérations de marché primaire à la date prévue.  
- La Commission a adapté le système de comptabilisation afin que les états financiers 
puissent être établis corre ctement et vérifiés en temps utile par l’auditeur externe.  
3.7 Des prêts au titre de la facilité pour la reprise et la résilience à des conditions 
attrayantes  
Dans le cadre de NextGenerationEU, la Commission est habilitée à émettre jusqu’à 
385 milliards  d’EUR pour le financement de prêts au titre de la facilité pour la reprise et la 
résilience (FRR) aux États membres. À la fin de 2021 , près de 40 % de l’enveloppe totale des 
 
11 prêts au titre de la FRR avaient été alloués à six États membres15 dont les demandes avaient 
été approuvées. Les États membres peuvent demander un soutien sous forme de prêt jusqu’au 
31 août 2023 .  
Ces prêts étaient proposés à des conditions extrêmement avantageuses, grâce aux émissions 
très bien notées de l’UE et à une forte demande des investisseurs (les syndications obligataires 
ont été sursouscrites de 7 à près de 14 fois). D’autres conditions consenties aux États 
membres emprunteurs visent également à faire de ces prêts une source attrayante de 
financement public. Ainsi, l es États membres procéderont à des remboursements amortis 
après une période de grâce de dix ans, ce qui leur permettra de tirer parti de la croissance 
amorcée par les réformes et les investissements accomplis avant de commencer à rembourser 
les prêts. Au t erme de la période de grâce initiale, les États membres procéderont à des 
remboursements annuels correspondant à 5 % des montants décaissés. Cet étalement dans le 
temps des paiements permettra d’éviter les pics de remboursement, tant pour le budget de 
l’UE  que pour les États membres. Cette méthode de structuration des prêts sera appliquée de 
la même manière pour tous les États membres bénéficiaires.  
En juillet 2021 , la Commission a publié une décision16 établissant la méthode de répartition 
des coûts liés à  la réserve de financement de NextGenerationEU entre les États membres 
bénéficiaires de prêts au titre de la FRR et le budget de l’UE. Cette répartition s’effectue sur 
la base de la part relative du soutien reçu par les États membres emprunteurs et par le budget 
de l’UE. Cette méthode de répartition des coûts et sa mise en œuvre permettront de disposer 
d’une base objective, équitable et clairement documentée pour le calcul et l’affectation au 
budget de l’UE ou aux États membres bénéficiaires de prêts FRR de  la part des coûts globaux 
leur revenant.  
3.8 L’efficacité dans la communication et les relations avec les investisseurs  
Dès le début des opérations de financement de NextGenerationEU, la Commission a élaboré 
une stratégie globale en matière de relations a vec les investisseurs et une série d’outils 
permettant d’accéder à sa base d’investisseurs:  
- Le jour de la présentation de sa stratégie de financement diversifiée, la Commission a 
inauguré un site web complet17 destiné à informer toutes les parties intéressées, le 
grand public et les investisseurs de ses opérations de financement.  
- La Commission a également lancé la publication d’une lettre d’information intitulée 
«EU borrowing for the recovery» (les emprunts de l’UE pour la relance), qui lui 
permet de communiquer avec la communauté des investisseurs de manière régulière et 
transparente. Les deux premiers numéros de cette lettre d’information sont disponibles 
en ligne sur le site web «L’UE en tant qu’emprunteur», et toute personne intéressée 
peut s’y abonner.  
- La Commission est allée à la rencontre des investisseurs du monde entier en 
organisant des tournées promotionnelles («road shows»), elle a lancé des appels aux 
investisseurs au niveau international en juin et en septembre 2021  et a convoqué trois 
réunions du réseau des spécialistes en titres publics.  
- La Commission dispose de son propre espace sur le terminal Bloomberg, dans lequel 
elle informe en temps réel la communauté des investisseurs de ses adjudications.  
- Afin de tenir le grand public au courant de ses travaux, la Commission élabore et 
diffuse régulièrement du matériel de presse – toujours disponible en ligne sur son site 
                                                 
15 Chypre, la Grèce, l’Italie, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie.  
16 Décision d’exécution (UE) 2021 /1095  de la Commission du 2 juillet 2021  établissant la méthode de 
répartit ion des coûts liés aux opérations d’emprunt et de gestion de la dette dans le cadre de 
NextGenerationEU (C/ 2021 /4864 ). 
17 L’UE en tant qu’emprunteur – Relations a vec les investisseurs  Commission européenne (europa.eu) . 
 
12 web – et fournit des informations en temps réel sur les médias sociaux – Twitter, 
LinkedIn. Le commissaire Johannes Hahn et des experts de la Commission 
européenne se sont adressés à la presse à de multiples reprises pour apporter des 
compléments d’information.  
- Avec le soutien de la Banque européenne d’investissement (BEI), la Commission 
s’emploie actuellement à créer une base de données sur les relations avec les 
investisseurs. Cet outil l’aidera à gérer ces relations d’une manière structurée en lui 
permettant de suivre activement le comportement et les tendances des investisseurs, de 
façon à déterminer les actions à mettre en place en direction des marchés et des 
investisseurs et à produire des statistiques à des fins de gestion et de communication.  
4. Conclusion  
Au cours des douze derniers mois, la Commission, qui était un petit émetteur, levant des 
fonds pour financer des programmes de prêt relativement modestes tels que le mécanisme 
européen de stabilisation financière (MESF) et l’assistance macrofinancière (AMF ), est 
devenue l’un des principaux émetteurs en euros: en 2021 , elle a émis 130 milliards  d’EUR 
(dont 71 milliards pour NextGenerationEU) et pourrait émettre quelque 150 milliards  d’EUR 
par an sur la période 2021 -2026 . 
Toutes les infrastructures et tous le s processus nécessaires à la mise en œuvre de ce 
programme de financement à grande échelle ont été mis en place en un temps record. Le 
financement de NextGenerationEU a ainsi pu commencer le 15 juin 2021 , soit deux semaines 
après que toutes les conditions légales nécessaires au lancement de ce programme d’emprunt 
ont été remplies. Tous les montants dus au budget de l’UE ou aux États membres ont été 
versés dans les six jours ouvrables suivant l’achèvement des formalités. Aucun retard n’a été 
enregistré. Tout es les opérations relevant de NextGenerationEU ont été exécutées 
efficacement sur le plan technique et ont été très bien accueillies par le marché (les carnets 
d’ordres ont été sursouscrits de 7 à 14 fois). Les opérations ont été clôturées à des conditions  
favorables (le coût de financement moyen s’établit à 0,14 % pour les opérations de 2021 ), et 
les obligations de l’UE sont désormais négociées à égalité avec les obligations souveraines de 
la zone euro (plutôt qu’avec les émissions d’autres émetteurs SSA).   
Ces résultats constituent un début très encourageant pour le programme NextGenerationEU. 
La priorité pour les années à venir sera de capitaliser sur ce bon départ et d’atteindre un 
niveau d’exécution élevé et soutenu pour l’ensemble des opérations.  
En conclusion, avec NextGenerationEU, l’UE dispose d’un outil puissant pour financer la 
relance et devenir plus résiliente, plus juste et plus verte au lendemain de la crise. Cet 
instrument a aussi renforcé le rôle international de l’euro, contribué au dévelo ppement des 
marchés européens des capitaux d’emprunt et renforcé l’union bancaire, en aidant les banques 
à diversifier leur capital réglementaire. La mise en œuvre de l’instrument au cours des mois et 
années à venir permettra de consolider ces avantages.  
 
13 Annexe. Vue d’ensemble des émissions d’obligations et de titres de créance à court 
terme  
 
Figure  1: Vue d’ensemble des opérations syndiquées et des adjudications d’obligations 
NextGenerationEU (NGEU)  
Instrument  Date de la   
transaction  Date  
de règlement  Échéance  
 Montant émis   
 (en Mrd EUR)  
date années  
2021  T2 
Syndication 
NGEU nº  1 15-06-2021  22-06-2021  04-07-2031  10 20 
Syndication 
NGEU nº  2 29-06-2021  06-07-2021  06-07-2026  5 9 
06-07-2051  30 6 
2021  T3 
Syndication 
NGEU nº  3 13-07-2021  20-07-2021  04-07-2041  20 10 
Syndication 
NGEU nº  4 14-09-2021  21-09-2021  04-10-2028  7 9 
Adjudication 
obligataire 
nº 1 27-09-2021  29-09-2021  06-07-2026  5 2,495 
2021  T4 
Syndication 
d’obligations 
vertes NGEU 
nº 5 12-10-2021  19-10-2021  04-02-2037  15.3 12 
Adjudication 
obligataire 
nº 2 25-10-2021  27-10-2021  04-10-2028  7 2,497 
Total  70,992 
 
  
 
14 Figure  2: Vue d’ensemble des adjudications de titres de créance à court terme de l’UE  
Instrument  Date de la   
transaction  Date de 
décaissement  Échéance  Montant émis   
 (en EUR)  
date mois  
2021  T3 
Adjudication 
de titres nº  1 15-09-2021  17-09-2021  03-12-2021  3 mois  2 999 000 000 
04-03-2022  6 mois  1 997 000 000 
Adjudication 
de titres nº  2 22-09-2021  24-09-2021  03-12-2021  3 mois  1 997 000 000 
04-03-2022  6 mois  1 996 000 000 
2021  T4 
Adjudication 
de titres nº  3 06-10-2021  08-10-2021  07-01-2022  3 mois  2 996 000 000 
08-04-2022  6 mois  1 996 000 000 
Adjudication 
de titres nº  4 20-10-2021  22-10-2021  07-01-2022  3 mois  1 499 000 000 
08-04-2022  6 mois  1 499 000 000 
Adjudication 
de titres nº  5 03-11-2021  05-11-2021  04-02-2022  3 mois  1 497 000 000 
06-05-2022  6 mois  1 496 000 000 
Adjudication 
de titres nº  6 17-11-2021  19-11-2021  04-02-2021  3 mois  998 000 000 
06-05-2022  6 mois  994 000 000 
Adjudication 
de titres nº  7 01-12-2021  03-12-2021  04-03-2021  3 mois  1 495 000 000 
03-06-2022  6 mois  1 496 000 000