Avis du Comité des régions sur «L'allocation de la réserve des initiatives communautaires pour la période allant jusqu'en 1999»

(96/C 337/01)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

Vu la décision du commissaire Wulf-Mathies, en date du 31 octobre 1995, de consulter le Comité des régions conformément à l'article 198 C, paragraphe 1, du Traité instituant la Communauté européenne, sur les propositions de la Commission pour l'allocation de la réserve des initiatives communautaires pour la période allant jusqu'en 1999;

Vu sa décision en date du 15 novembre 1995 de charger la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales» des travaux de préparation de l'avis;

Vu le projet d'avis (CdR 74/96 rév.) adopté par la commission 1 le 21 mars 1996 (Mme Betty Coffey, rapporteur);

Considérant le Livre vert de la Commission, en date du 16 juin 1993, sur les initiatives communautaires (COM(93) 282 final);

Considérant les propositions de la Commission sur l'avenir des initiatives communautaires dans le cadre des Fonds structurels (COM(94) 46 final) et l'avis du Comité des régions sur l'avenir des initiatives communautaires dans le cadre des Fonds structurels ();

Considérant les avis du Comité des régions sur le développement urbain et l'Union européenne (); sur les actions innovatrices dans le cadre des Fonds structurels 1995-1999 - Orientations pour le deuxième programme des actions de l'article 10 du FEDER (); sur le projet de communication de la Commission aux États membres, fixant les orientations pour les programmes opérationnels que les États membres sont invités à établir dans le cadre d'une initiative communautaire concernant les zones urbaines (Urban) (); sur les mesures contre les effets socio-économiques et environnementaux de la sécheresse dans le sud de l'Europe ();

a, lors de sa session plénière des 12 et 13 juin 1996 (session du 12 juin 1996), adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Les initiatives communautaires sont des instruments spéciaux de politique structurelle que propose la Commission en vue d'appuyer des mesures destinées à lutter contre des problèmes précis qui se font sentir au niveau européen. En vertu de l'article 130 A du Traité sur l'Union européenne, la Communauté vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Comme éléments caractéristiques des initiatives communautaires, l'on peut citer:

- l'aide au développement de la coopération transnationale, transfrontières et interrégionale;

- une méthode de mise en oeuvre qui procède «de bas en haut»;

- le relief important que donnent ces initiatives à l'aide communautaire à l'échelon local et régional.

1.2. Ces éléments caractéristiques confèrent une valeur ajoutée aux mesures communautaires, par comparaison avec les autres mesures financées par les Fonds structurels.

1.3. Au mois de décembre 1992, le Conseil européen réuni à Édimbourg a prévu davantage de fonds à affecter à l'action structurelle et a précisé que l'allocation destinée aux initiatives communautaires devrait représenter de 5 à 10 % de la totalité des ressources engagées au titre des Fonds structurels. Lors de sa réunion du 6 juillet 1993, le Conseil «Affaires générales» a décidé de réserver 13,45 milliards d'écus (en prix de 1992), soit 9 % du budget des Fonds structurels, pour les initiatives communautaires de 1994 à 1999.

1.4. Au mois de juin 1993, la Commission a présenté son Livre vert (COM(93) 282 final) sur l'avenir des initiatives communautaires et a proposé de regrouper les initiatives communautaires autour de cinq grandes priorités:

- coopération et réseaux transfrontières, transnationaux et interrégionaux;

- développement rural;

- les régions les plus reculées;

- l'emploi et le développement des ressources humaines;

- la gestion des mutations industrielles.

1.5. Ce document a été examiné lors du Conseil informel des ministres chargés de la Politique régionale et de l'Aménagement régional, et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social, du Conseil consultatif des collectivités régionales et locales et des partenaires économiques et sociaux, il a été décidé d'ajouter aux cinq priorités initiales:

- le développement des zones urbaines touchées par la crise;

- la restructuration de l'industrie de la pêche.

1.6. Il convient d'observer que le Comité des régions n'avait pas été mis en place à l'époque et n'a donc pas été en mesure de rendre un avis sur le Livre vert dans le cadre de la procédure de consultation choisie par la Commission.

1.7. Au mois de février 1994, la Commission a présenté ses orientations pour les 13 initiatives communautaires couvrant la période 1994-1999 et ces orientations ont été adoptées en juin 1994. À ce jour, 11,85 milliards d'écus, au total, ont été affectés aux 13 initiatives communautaires, une réserve d'1,6 milliard d'écus (soit environ 12 % du total disponible) devant être affectée au cours de la période 1994-1999 en tenant compte de l'expérience acquise lors de la mise en oeuvre et en tenant compte des évolutions récentes ainsi que de l'équilibre financier entre les États membres.

1.8. Le 4 octobre 1995, la Commission a adopté une proposition relative à l'allocation de la réserve des initiatives communautaires pour la période allant jusqu'à la fin de 1999. Cette proposition portait sur l'allocation d'une réserve de 1,665 milliards d'écus, suite à des modifications apportées au programme textile portugais et au financement de l'initiative de paix pour l'Irlande.

Le Comité des régions,

2. Observations générales

2.1. souligne les effets positifs, par le passé, de ses consultations avec la Commission concernant la politique structurelle et les initiatives communautaires;

2.2. regrette que la Commission européenne ait déjà alloué la réserve, sans attendre que le Comité rende son avis, sans évaluation des effets des initiatives sur les populations régionales et locales et sans présentation de rapports réguliers au Comité (CdR 27/94);

2.3. reconnaît néanmoins la nécessité d'affecter rapidement la réserve des initiatives communautaires, étant donné le délai qui s'écoule entre la mise sur pied des programmes et leur réalisation;

2.4. a tout lieu de penser que, conformément au principe de subsidiarité, le Comité des régions sera consulté, à l'avenir, sur les décisions, et associé auxdites décisions, en ce qui concerne la politique structurelle et les initiatives communautaires;

2.5. apprécierait que l'on procède, à mi-parcours, à une véritable évaluation de la mise en oeuvre des initiatives communautaires, dans un but d'information sur l'état d'avancement de ces initiatives et sur leurs incidences à l'échelon régional et local, ainsi que sur l'expérience acquise et sur les évolutions nouvellement apparues et celles qui se dessinent;

2.6. continuera à adopter une démarche d'anticipation dans les contacts avec la Commission pour ce qui touche à la manière dont celle-ci met en oeuvre les initiatives communautaires;

3. Observations particulières

3.1. Initiatives communautaires

3.1.1. approuve les propositions de la Commission concernant les zones devant bénéficier d'une aide supplémentaire, propositions qui maintiennent la continuité des initiatives communautaires et prennent en compte nombre des conditions mises en évidence par le Comité;

3.1.2. accueille avec satisfaction le renforcement des priorités des initiatives communautaires concernant l'emploi, l'innovation et le partenariat, et la coopération transnationale;

3.1.3. accueille avec satisfaction le fait que soient considérées comme prioritaires les mesures qui, dans les initiatives, favorisent l'égalité des chances en général;

3.1.4. estime toutefois que le budget qui est en réserve pourrait se révéler insuffisant pour financer les mesures relevant des initiatives communautaires jusqu'à la fin de 1999, étant donné la proposition de prolongation des initiatives concernant les mutations industrielles, ainsi que la création de nouveaux volets dans le cadre d'initiatives existantes;

3.1.5. constate que, selon les chiffres dont dispose actuellement le Comité, la proportion de la réserve affectée au bénéfice des régions des objectifs 1 et 6 est considérablement moins importante que ce qui avait été proposé dans le document de la Commission intitulé: «L'avenir des initiatives communautaires dans le cadre des Fonds structurels» (COM(94) 46 final). C'est pourquoi le Comité souhaite instamment que la Commission agisse en cette matière. Les régions de l'objectif 1 devraient recevoir un montant minimal de 8,16 milliards d'écus sur les 13,467 milliards d'écus destinés aux initiatives communautaires, conformément aux orientations du Conseil européen d'Édimbourg en 1992, ainsi qu'à l'article 12, paragraphe 2 du règlement cadre (n° 2081/93);

3.1.6. souligne la nécessité d'une plus grande synergie entre les initiatives communautaires et accueille avec satisfaction les efforts de la Commission visant à assurer une meilleure intégration entre les financements et l'utilisation des ressources;

3.1.7. met l'accent sur l'importance d'une extension des initiatives communautaires existantes et de faire ainsi du financement au titre de l'article 10 du FEDER un cadre exemplaire pour la définition de nouveaux objectifs et appelle à des efforts accrus en vue d'assurer la complémentarité entre les financements accordés au titre de l'article 10 et ceux accordés au titre des initiatives communautaires. Il convient de veiller à une séparation nette entre les objectifs des initiatives communautaires et les mesures au titre de l'article 10, afin d'éviter le danger de duplication des aides;

3.1.8. insiste sur les avantages que comportent les initiatives communautaires pour les régions et les localités et souhaite, en application du principe de subsidiarité, exprimer instamment, une nouvelle fois, la demande que la définition des programmes opérationnels régionaux et des règles et procédures concrètes soit obligatoirement considérée comme la prérogative des organes régionaux et locaux. À l'heure actuelle, cela n'est pas le cas dans tous les États membres;

3.1.9. apprécierait en conséquence le renforcement de la démarche «de bas en haut» en ce qui concerne les initiatives communautaires, conformément au principe du partenariat, par le moyen de programmes opérationnels régionaux;

3.1.10. est opposé à la création de structures administratives supplémentaires pour l'allocation de la réserve et approuve la proposition visant à réduire à un minimum le fardeau administratif pesant sur les administrations nationales et sur les régions qui gèrent les affectations supplémentaires;

3.1.11. accueille avec satisfaction les efforts de la Commission qui visent à faire l'économie de lourdes procédures réglementaires en modifiant les programmes opérationnels existants, évitant ainsi une augmentation du nombre des programmes mis en oeuvre;

3.1.12. souligne le rôle complémentaire des initiatives par rapport aux Fonds structurels et souhaite que priorité soit donnée aux régions des objectifs 1 et 6, ainsi qu'aux zones qui sont touchées par les effets d'une situation périphérique au sein de l'Union européenne. Le CdR souhaite que priorité soit donnée, dans toute la mesure du possible, aux zones considérées comme pouvant bénéficier d'une assistance au titre des objectifs 1, 2, 5b et 6, tout en évitant, dans le cas des initiatives qui s'adressent à des groupes vulnérables (par exemple, les handicapés, les chômeurs de longue durée, etc.), d'exercer une discrimination à l'encontre de projets qui concernent des individus faisant partie de tels groupes;

3.1.13. marque sa satisfaction quant au principe de souplesse qui laisse la possibilité de concentrer l'allocation de la réserve sur un nombre plus limité d'initiatives, pourvu que cela n'entraîne pas de modification de la répartition entre les objectifs 1 et 6 et les autres objectifs;

3.1.14. souhaite ajouter que les modifications apportées aux programmes opérationnels existants devraient aussi faire ressortir la mesure dans laquelle les nouvelles allocations peuvent contribuer à la coopération interrégionale, ainsi qu'à la solution du problème de l'emploi, à la garantie d'une égalité des chances, à la protection de l'environnement, à la promotion des PME et au développement de la société de l'information;

3.1.15. demande que soient accélérées les procédures d'adoption des règlements et des programmes opérationnels des initiatives telles qu'Urban et Interreg C, de sorte que les fonds puissent être débloqués sans retard;

3.1.16. invite la Commission et les représentants des États membres qui siègent au Comité de gestion pour les initiatives communautaires de tenir compte, lorsqu'ils prennent des décisions, des intérêts régionaux et locaux, conformément à l'avis du Comité des régions ();

3.1.17. invite la Commission à adopter des critères uniformes pour l'évaluation de la qualité du programme opérationnel de chaque initiative, en ayant particulièrement égard au niveau de partenariat et de subsidiarité que contiennent les procédures administratives, et à la nature de ce partenariat et de cette subsidiarité. Le Comité des régions a, de toute évidence, un rôle à jouer dans la définition de ces critères;

3.2. Mutations industrielles

3.2.1. approuve expressément la prolongation des quatre programmes visant à la reconversion industrielle des régions au-delà de 1997, jusqu'à la fin de 1999, ce qui suppose que les secteurs industriels disposent de suffisamment de possibilités pour s'attaquer à la fois à la pollution de l'environnement et à la nécessaire diversification des infrastructures. Toutefois, le CdR estime que les financements alloués aux initiatives sont insuffisants pour pouvoir produire l'effet recherché en termes de régénération économique et estime que les crédits non dépensés pendant la période 1994-1996 pourraient venir alimenter le budget destiné aux initiatives industrielles;

3.2.2. se déclare favorable au caractère prioritaire conféré à ce domaine d'intervention et reconnaît l'importance de l'apport de ces initiatives à la création d'emplois de substitution;

3.2.3. prend acte de la proposition visant à permettre la souplesse de mise en oeuvre des affectations envisagées pour chaque initiative mais exprime la préoccupation que lui inspire le fait que cela permettrait aux États membres d'effectuer des transferts d'affectations entre les initiatives. Le CdR a le sentiment que la Commission européenne devrait conserver le droit de déterminer ces affectations en concertation avec les États membres, le Parlement européen et le CdR. Il apprécierait toutefois que les collectivités territoriales soient davantage associées à l'évaluation des besoins locaux et à la définition des domaines d'action prioritaires;

3.3. Développement rural

3.3.1. se déclare favorable à l'allocation supplémentaire à Leader II et espère que seront satisfaites les attentes considérables suscitées par ce programme auprès des intervenants locaux dans le domaine du développement rural;

3.3.2. reconnaît que nombre des besoins existant en matière de développement rural ne peuvent être satisfaits au moyen des fonds communautaires disponibles et que Leader II constitue un mécanisme important de poursuite du soutien à apporter à l'activité de développement rural;

3.3.3. estime qu'il faut mettre l'accent, surtout en ce qui concerne Leader II, sur une démarche «de bas en haut», de telle sorte que l'action puisse être organisée et mise en oeuvre de façon aussi décentralisée que possible et en associant le plus possible les collectivités territoriales;

3.4. Pesca

3.4.1. approuve la poursuite du financement de cette initiative, étant donné l'aggravation de la situation que connaît le secteur de la pêche;

3.4.2. demande instamment que priorité soit donnée, dans le cadre de l'initiative Pesca, aux zones qui dépendent fortement de l'industrie de la pêche;

3.4.3. accueille avec satisfaction le fait que l'on ait mis davantage l'accent sur le programme de gestion et de surveillance des activités de pêche, étant donné la nécessité croissante de conserver et de protéger les stocks de poisson et de veiller au respect des règlements de l'Union européenne applicables à ce secteur;

3.4.4. souligne le fait que l'initiative Pesca n'est pas un programme étroitement sectoriel, mais un large instrument de politique régionale, et que les collectivités territoriales doivent donc jouer un rôle central dans l'organisation et la mise en oeuvre des actions, en concertation, en particulier, avec les organisations du secteur de la pêche; il est recommandé que les régions qui dépendent fortement de la pêche bénéficient de la même démarche «de bas en haut», par le moyen de programmes régionaux, que dans le cas de l'initiative communautaire Leader II;

3.5. Emploi et Adapt

3.5.1. accueille avec satisfaction la proposition de la Commission en vue de la création d'une initiative distincte ayant pour cible unique l'exclusion sociale et visant à combattre le racisme et la xénophobie; le Comité comprend la nécessité de mettre fin à ces mesures dans le cadre de l'initiative Horizon-Emploi. Le CdR regrette toutefois que le blocage par certains États membres de la proposition de la Commission relative à la création d'un nouveau programme orienté vers la lutte contre l'exclusion sociale («Pauvreté 4») ait fait apparaître un hiatus dommageable dans l'action menée par l'Union pour combattre le fléau de l'exclusion sociale et estime, en conséquence, que la proposition visant à la création d'une initiative distincte, bien que de faible envergure, qui est destinée à prendre pour cible l'exclusion sociale et à combattre le racisme et la xénophobie, constitue un effort indispensable pour garantir une certaine participation financière de l'Union dans ces domaines d'importance cruciale;

3.5.2. est, en conséquence, favorable à la rationalisation de l'initiative Horizon-Emploi pour que les handicapés constituent l'objet unique de cette initiative;

3.5.3. éprouve des doutes quant à la question de savoir si la dotation de 200 millions d'écus est suffisante en tant qu'unique instrument de l'Union européenne spécifiquement orienté vers la lutte contre l'exclusion sociale et contre le racisme et la xénophobie;

3.5.4. trouve un grave sujet de préoccupation dans le manque de cohérence entre les administrations nationales pour ce qui concerne le traitement des candidatures dans le cadre des initiatives Emploi et Adapt, ce qui, pour les candidats, est cause de confusion, de retard et de déception. Le CdR estime que la Commission doit examiner d'urgence comment l'on pourrait améliorer cette situation;

3.5.5. accueille avec satisfaction l'extension de l'initiative Adapt à l'encouragement à la croissance de l'emploi dans la société de l'information, mais trouve matière à préoccupation dans la façon dont se fait le recours à Adapt dans un certain nombre d'États membres. Le CdR fait toutefois observer que certaines mesures de la nouvelle initiative Adapt-bis sont déjà éligibles au titre du programme Adapt et qu'il y a lieu dès lors de craindre que les aides ne se chevauchent. Il convient d'en tenir compte dans l'utilisation d'Adapt-bis. Le CdR craint que les procédures d'application pour l'initiative Adapt n'entraînent une sous-utilisation et invite en conséquence la Commission et les États membres à revoir les procédures de manière à ce que chaque projet transnational ne doive être soumis qu'à une seule autorisation et que le rôle clé de la Commission dans les initiatives communautaires reçoive à nouveau l'attention qu'il mérite. Le CdR souhaite que des modifications soient apportées à la structure de la gestion de manière à ce que les régions reçoivent la gestion des programmes, afin de tendre à une approche intégrée, au niveau régional plutôt que de promouvoir un «tourisme des projets»;

3.5.6. recommande instamment que le rôle des collectivités territoriales soit renforcé en ce qui concerne les mesures de lutte contre les graves problèmes de chômage que connaît l'ensemble de l'Union européenne;

3.5.7. approuve la poursuite de l'aide aux mesures destinées à promouvoir l'égalité des chances et à lutter contre le chômage des jeunes;

3.6. Interreg C

3.6.1. prend acte de la mesure relative à l'aménagement du territoire et reconnaît l'importance que revêt cette mesure pour la cohésion économique et sociale et le développement durable et équilibré des États membres de l'Union européenne. Le CdR relève que dans le cadre de l'initiative Interreg II C, la Commission désire traiter de la question de l'aménagement du territoire et de celle de la prévention des inondations et de la lutte contre la sécheresse par le biais de la coopération internationale. Le Comité doute toutefois qu'à l'heure actuelle, le droit communautaire primaire permette d'inférer une quelconque compétence de la Communauté en matière d'aménagement du territoire;

3.6.2. fait toutefois observer qu'il est nécessaire de ne pas consacrer de trop lourdes dépenses à des expertises, lesquelles consomment des ressources financières qui sont destinées à financer la coopération dans des domaines précis relevant de l'aménagement du territoire. Des travaux d'expertise ont déjà été réalisés en nombre suffisant en ce qui concerne la coopération transfrontalière. Il y a un domaine où les ressources font défaut: c'est celui des investissements à effectuer sur la base des différents programmes opérationnels, programmes qui reposent eux-mêmes sur des rapports relatifs à l'aménagement du territoire;

3.6.3. invite la Commission à prévoir un équilibre équitable de financement pour les projets à réaliser dans les régions contiguës et les régions non contiguës et à veiller à ce que les régions qui ont des bordures maritimes et des frontières avec des pays tiers ne soient pas défavorisées en matière d'accès aux financements;

3.6.4. insiste sur le fait que la participation à la mesure relative à l'aménagement du territoire doit se conformer à la perspective «de bas en haut», les plus importants partenaires étant les collectivités territoriales, et ne doit pas fonctionner à partir de schémas arbitraires et imposés qui ne correspondent pas à la réalité;

3.6.5. accueille, en conséquence, avec satisfaction la mesure relative à l'aménagement du territoire, étant donné qu'elle renforce le rôle central des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des initiatives communautaires;

3.6.6. demande que soit donnée la possibilité d'interpréter largement la notion d'«aménagement du territoire» de manière à y faire entrer aussi la coopération interrégionale en matière, par exemple, de développement économique local et régional, et ce, en vue d'un renforcement du lien entre les instruments de politique structurelle et les efforts déployés au niveau d'une perspective européenne;

3.6.7. trouve un sujet de préoccupation dans le fait que la nature interrégionale des mesures de lutte contre la sécheresse et les inondations reste indéfinie et n'a pas été justifiée de façon claire, et apprécierait donc que soient adoptées sans retard les orientations relatives à chaque élément d'Interreg C. Le CdR devrait, sans préjudice de ce que sera à l'avenir la nature de l'initiative Interreg, s'efforcer d'acquérir un rôle consultatif auprès de la Commission européenne en ce qui concerne les orientations relatives à Interreg II C. Le CdR insiste sur le fait qu'il y a lieu d'éviter des procédures administratives supplémentaires pour la mise en oeuvre de cette initiative;

3.7. Politique urbaine

3.7.1. approuve le fait que soient couvertes des questions telles que l'égalité des chances, le chômage de longue durée et le milieu urbain, questions qui sont susceptibles d'être traitées dans le cadre de l'initiative Urban;

3.7.2. accueille avec satisfaction l'apparition de l'initiative Urban pour les petites agglomérations urbaines de moins de 100 000 habitants, initiative qui marque la reconnaissance du rôle de ces villes dans le développement économique et de la capacité de leurs administrations locales et régionales à contribuer à la création de nouvelles possibilités d'emploi;

3.7.3. accueille avec satisfaction l'affectation supplémentaire, mais met en garde contre le risque de dispersion des effets du financement, ce qui rendrait celui-ci toujours plus inadapté à l'importance des besoins dans les zones urbaines;

3.7.4. demande donc que les financements se limitent aux projets à réaliser dans des villes qui se trouvent dans le dénuement le plus grand;

3.7.5. espère que l'expérience acquise à l'occasion de l'initiative en question permettra de définir une nouvelle politique urbaine lors de la révision du Traité sur l'Union européenne en 1996;

3.7.6. craint que de nouvelles modifications au programme opérationnel de l'initiative ne retarde son adoption; le Comité souhaite donc que le processus se conclue sans retard.

4. Conclusion

4.1. Le Comité des régions insiste sur l'importance du rôle que jouent les initiatives communautaires pour ce qui est d'appuyer les mesures financées par les Fonds structurels et accueillerait avec satisfaction un renforcement du rôle du Comité en matière de décision concernant la nature des initiatives et les procédures administratives liées à ces initiatives. C'est pourquoi le Comité souhaite voir effectuer une évaluation approfondie des initiatives communautaires en cours et souhaite que des rapports réguliers soient transmis au Comité des régions.

4.2 Le Comité des régions accueille avec satisfaction, à ce stade de mise en oeuvre, l'allocation de la réserve des initiatives communautaires et se déclare largement en accord avec les domaines prioritaires choisis pour bénéficier d'interventions. Toutefois, le Comité trouve un sujet de préoccupation dans le fait que n'ait pas eu lieu de concertation préalable entre lui-même et la Commission concernant l'allocation, compte tenu du rôle central que jouent les collectivités territoriales en matière de mesures bénéficiant d'interventions au titre des initiatives communautaires.

Fait à Bruxelles, le 12 juin 1996.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA

() JO n° C 217 du 6. 8. 1994, p. 5.

() JO n° C 100 du 2. 4. 1996, p. 78.

() JO n° C 100 du 2. 4. 1996, p. 124.

() JO n° C 217 du 6. 8. 1994, p. 10.

() JO n° C 100 du 2. 4. 1996, p. 45.

() JO n° C 217 du 6. 8. 1994, p. 5.