Avis sur le chômage des jeunes

(96/C 18/11)

Le 23 février 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'émettre un avis sur le chômage des jeunes.

La section des affaires sociales, familiales, de l'éducation et de la culture, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 17 juillet 1995 (rapporteur : M. Rupp).

Le Comité économique et social, lors de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 25 octobre 1995), a adopté l'avis suivant à la majorité, avec quatre abstentions.

1. Le chômage des jeunes dans l'UE : un défi

1.1. Le taux de chômage parmi les jeunes de moins de 25 ans dans l'Union européenne est de 21,2 % (), c'est-à-dire deux fois supérieur à celui des adultes. Environ 32 % des chômeurs sont des jeunes. Dans pratiquement aucun État membre à l'heure actuelle, le chômage des jeunes n'est inférieur au seuil des 10 %, qui est trop élevé compte tenu des incidences psychosociales et d'ordre psychologique sur la jeunesse.

1.2. Le taux de chômage des jeunes est resté pratiquement inchangé par rapport à celui des adultes en comparaison avec la valeur sommet atteinte en 1985, lorsque le chômage relatif des moins de 25 ans était de 43 % du nombre total de chômeurs. Le chômage chez les jeunes touche principalement les jeunes femmes ainsi que les jeunes du Sud de l'Europe et en Finlande où respectivement 34 à 42 % et 34 % () des jeunes n'ont pas de travail. En 1992, 1/3 des jeunes de l'Union européenne étaient sans emploi depuis plus d'un an.

1.3. Le chômage des jeunes est une composante du chômage total de l'Union européenne; son importance particulière provient du fait que les perspectives professionnelles des nouvelles générations de main-d'oeuvre qualifiée potentielle sont limitées à moyen et à long terme par le chômage. Cela signifie que les jeunes se voient généralement refuser l'accès aux activités qualifiées et à une participation sociale. Ce sont justement les jeunes qui ont besoin de ce contact afin de pouvoir s'identifier de manière positive à la société et, dans ce contexte, se sentir capables de prendre des risques et d'affronter les difficultés. La diminution des perspectives d'emploi gêne le développement et les perspectives de vie stable de ces jeunes. Même une formation professionnelle qualifiée ou un diplôme d'études supérieures ne constituent plus, comme par le passé, une garantie de perspectives professionnelles prometteuses.

1.3.1. Les marchés de l'emploi en Europe sont caractérisés par d'importants écarts de salaires et des différences dans les profils de qualification. La mobilité requise n'est pas toujours présente chez les jeunes, et engendre au contraire souvent de nouveaux problèmes (conséquences des migrations). Ces problèmes se rencontrent tant au niveau national que transnational et requièrent des stratégies au niveau local et régional.

1.3.2. Il faut partir du point de vue qu'à l'avenir, la formation continue constituera tout au long de la vie professionnelle un facteur déterminant pour l'ouverture de perspectives de carrière. Il convient à cet égard d'envisager la formation professionnelle comme une approche prioritaire, sans pour autant l'interpréter abusivement comme étant la panacée.

1.3.3. Les temps de crise appellent d'autres formes de coopération entre les acteurs économiques et publics. Les divergences spécifiques entre les pays impliquent également des stratégies plus globales.

1.4. Une des difficultés réside dans le fait qu'à l'heure actuelle, un jeune sur cinq ne trouve pas de travail sur le marché de l'emploi européen. En outre, de nombreux jeunes sont confinés dans des emplois mal rémunérés, précaires et souvent menacés, sans perspective d'amélioration de leur situation. Le chômage et le sous-emploi des jeunes constituent un gaspillage considérable de ressources humaines et peuvent constituer une menace pour la cohésion économique et sociale en Europe, voire même pour la démocratie. Les jeunes chômeurs sont privés de la possibilité d'apporter leur contribution à la société. Une proportion croissante des nouvelles générations de future main-d'oeuvre qualifiée sont perdues et semblent condamnées, à terme, à ne pas trouver d'emploi et à être ainsi exclues de la société. Cette exclusion est caractérisée par l'absence de revenus, une reconnaissance et une participation sociales déficientes, une perte d'identification, un isolement croissant et une dépréciation du sentiment de valeur personnelle. La précarité des emplois, la marginalisation et l'exclusion favorisent la délinquance juvénile, la toxicomanie, les nationalismes, l'intolérance, la xénophobie et le racisme. C'est pourquoi le chômage des jeunes est un problème qui touche chacun d'entre nous, et ne peut être ignoré par l'Union européenne.

1.5. Au sein de l'Union européenne, trop de jeunes quittent l'école sans avoir obtenu de diplôme qui leur aurait permis de poursuivre leur éducation/formation et de trouver ainsi un emploi. Ce phénomène touche, dans des proportions et à des degrés différents, des jeunes de tous les niveaux de qualification (tant les défavorisés que ceux qui ont accès à l'enseignement supérieur). L'offre de formation et les programmes de soutien de la formation professionnelle décrits dans les programmes d'action Leonardo et Socrates doivent être largement renforcés.

1.5.1. Le chômage des jeunes a développé au cours de ces dernières années de multiples facettes, qui vont de l'exclusion, à la frange inférieure des 10 %, de jeunes ne possédant aucun diplôme, aux diplômés de l'enseignement supérieur. Outre les groupes généralement défavorisés sur le marché de l'emploi, de plus en plus de jeunes qualifiés sont menacés et touchés par le chômage dans le contexte de la pénurie d'emplois qui touche tous les pays de l'Union européenne.

2. Approches et propositions de l'Union européenne

2.1. La divergence croissante entre les systèmes d'éducation et d'emploi, et le fait que les formations aujourd'hui comme hier, ne sont pas toujours conformes aux besoins, sont des facteurs clés qui gênent l'accès des jeunes à un emploi ainsi que leur intégration correcte dans la vie professionnelle. À ce propos, le Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi » et le Livre blanc sur la politique sociale européenne ont souligné qu'il fallait chercher des systèmes et des solutions qui garantissent une solide formation de base et puissent faire le lien entre la formation scolaire et la vie professionnelle. Il convient également à cet égard de veiller particulièrement à contrer les incidences sociales du chômage et plus spécifiquement du chômage des jeunes notamment l'exclusion et la perte de participation sociale. Les Livres blancs formulent à cet égard entre autres les propositions suivantes :

- important développement de la formation professionnelle, le cas échéant en tant qu'alternative à l'université, avec des cycles de formation plus courts et plus orientés vers la pratique pour les apprentis et les stagiaires en entreprise;

- estimation prévisionnelle correcte et suffisamment précoce des besoins en qualification;

- réforme du potentiel d'éducation et de formation en collaboration avec les services de l'emploi;

- plus grande implication générale du secteur privé, des partenaires sociaux et des autorités publiques dans le développement de « véritables » systèmes de formation professionnelle, le cas échéant par le biais du développement d'incitatifs fiscaux et légaux;

- amélioration de la prévention et de la lutte contre l'exclusion sociale.

2.2. Les Livres blancs (Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi », chapitre 8, point 8.8.e; Livre blanc « Politique sociale européenne », chapitre VI B, point 15) demandent que soient prises des mesures visant l'amélioration des systèmes d'éducation et de formation « dans le contexte des structures nationales » et la prévention de l'exclusion (précisé encore récemment dans les communications de la Commission du 23 novembre 1994 intitulées « Transformer la croissance en emplois : plan d'action de Bruxelles »), notamment :

- de garantir, au niveau communautaire, qu'aucun jeune âgé de moins de 18 ans ne puisse être au chômage. Tous devraient avoir une place dans le système d'éducation et de formation ou dans un poste de formation en alternance :

(Les textes en italique ci-après constituent un commentaire des positions de la Commission européenne.)

Il conviendrait d'examiner dans quelle mesure l'exemple des Pays-Bas (voir également le Danemark et la Suède), où une telle garantie a fait ses preuves depuis plusieurs années, de même que le droit, pratiqué en Allemagne, à une place de formation dans le système dualiste de la formation professionnelle pourraient être transposés dans d'autres États membres. En outre, une telle garantie devrait également inclure le droit à un emploi en tant qu'alternative - ou suite - à la formation. Différentes analyses scientifiques viennent étayer la nécessité d'une garantie au niveau communautaire; toutes confirment que le chômage lors du passage de la formation scolaire à la formation professionnelle et à l'emploi a des conséquences évidentes sur la stabilisation et le développement professionnels potentiels et à attendre. (Alors que pour les chômeurs disposant d'une expérience professionnelle, le seuil de tolérance est fixé à six mois de chômage, toutes les enquêtes affirment que les jeunes ne devraient pas faire l'expérience du chômage lors du passage de la formation à la vie professionnelle);

- de lutter contre l'illettrisme et le manque d'autres qualifications de base chez les jeunes qui quittent l'école :

Différents types de mesures ont déjà fait leurs preuves, ayant pour but, lors du passage de la formation vers la profession, tant d'approfondir les connaissances que d'éprouver l'expérience professionnelle par des séjours en entreprise;

- de relever le niveau de l'éducation et de la formation professionnelles initiales et d'encourager la capacité d'exploitation des nouvelles technologies :

Il convient à cet égard de tenir tout particulièrement compte du fait que, comme mentionné plus haut, différents groupes de jeunes chômeurs, allant de ceux dont la formation scolaire est déficiente à ceux qui possèdent le baccalauréat ou un diplôme, ont chacun besoin de mesures d'adaptation spécifiques et d'accès correspondants afin d'exploiter les nouvelles technologies à différents niveaux;

- d'étendre et de diversifier les régimes d'apprentissage existants :

Il convient ici plus particulièrement de vérifier dans quelle mesure et dans quelles conditions les régimes d'apprentissage des États membres du nord sont transposables vers d'autres États membres, et dans quelle mesure ils peuvent être intégrés dans les systèmes de formation scolaire respectifs;

- d'améliorer la fourniture coordonnée de services d'orientation et de placement :

Il conviendrait d'utiliser les phases terminales des cycles de formation scolaire pour informer les jeunes sur les orientations professionnelles et les formations d'avenir et améliorer leur choix et leur motivation pour une formation professionnelle;

- d'encourager les universités et les autres institutions d'enseignement supérieur à collaborer davantage avec les entreprises industrielles et commerciales;

- de rechercher des moyens d'introduire des mesures fiscales incitant les entreprises et les particuliers à investir dans leurs propres systèmes de formation permanente;

- il conviendrait d'encourager les partenaires sociaux à élaborer des conventions collectives, y compris au niveau européen, qui considèrent l'élargissement de l'accès et de la participation à la formation continue comme un instrument important, en relevant les possibilités offertes par les objectifs nos 3 et 4 du Fonds social européen, qui placent l'accent sur une formation anticipative;

- la prévention et la lutte contre l'exclusion sociale nécessitent une mobilisation globale de toutes les forces et la combinaison de mesures sociales et économiques.

2.3. Il est proposé, en accord avec M. Flynn, membre de la Commission, de relever de 18 à 20 ans, la limite d'âge de la garantie au niveau communautaire, qui constitue un engagement politique des États membres, afin de donner, tout particulièrement dans les États membres dans lesquels pour l'instant la scolarité est immédiatement suivie de mesures d'éducation postsecondaires, une garantie aux jeunes qui se retrouvent par la suite au chômage. On constate en outre que le développement d'initiatives publiques et privées nécessite la mise en réseau des services de formation professionnelle. À cet égard, il convient d'une part, de renforcer les initiatives privées et, d'autre part, de définir au niveau des États membres, des normes et des mesures d'accompagnement pour la formation professionnelle.

2.3.1. Il convient enfin de se demander s'il ne serait pas conseillé à l'avenir de recommander aux États membres d'instaurer une formation professionnelle de base en tant que premier cycle de formation préalable à la formation professionnelle pratique en entreprise. Cela ouvrirait la possibilité d'acquérir une qualification de base dans des domaines d'activité sélectionnés, qui amélioreraient l'accès tant à la qualification professionnelle qu'aux domaines d'activité économique.

3. Mesures européennes contre le chômage des jeunes

3.1. Lors des derniers sommets du Conseil européen à Bruxelles, Corfou et Essen, la lutte contre le chômage des jeunes a été définie comme une priorité absolue de l'Union européenne. La résolution du Conseil du 5 décembre 1994 concernant la qualité et l'attrait de l'enseignement et de la formation professionnels (), élaborée sur base des propositions du Livre blanc, établit quelques principes fondamentaux permettant de mettre au point des stratégies de formation professionnelle efficaces de lutte contre le chômage des jeunes. Entre-temps, les priorités des objectifs 3 et 4 concernant la prévisibilité des développements du marché de l'emploi, la formation et l'orientation professionnelle ont été clairement définies. Pour le reste, le programme Leonardo devrait contribuer à améliorer l'accès à la formation et à l'emploi, et empêcher l'apparition d'une pléthore de programmes.

3.2. Un objectif important des initiatives en matière d'emploi pour lutter contre le chômage des jeunes doit être, outre une offensive de qualification, de créer ou de favoriser la création de nouveaux emplois pour les jeunes, afin d'apporter ainsi une contribution visible à la réduction du déficit d'emplois dans les pays de l'Union européenne.

3.3. Le Comité économique et social s'est déjà exprimé largement sur le sujet. Dans ses avis généraux sur les questions de croissance et d'emploi, le Comité a constaté que, s'il était important d'améliorer la formation, en fin de compte tout dépendait du nombre d'emplois réellement créés pour les jeunes. Le présent avis d'initiative ne se penchera pas une fois de plus sur ces points importants.

3.3.1. Le concept visant à garantir, au niveau communautaire, qu'aucun jeune âgé de moins de 18 ans ne puisse être au chômage, est élargi à une garantie au niveau communautaire pour tous les jeunes de moins de 20 ans, afin que ceux-ci se voient offrir une alternative réelle et rémunérée au chômage et à l'inactivité. L'amélioration de la palette de choix et l'augmentation des possibilités de formation offertes dans les secteurs économique et industriel restent néanmoins l'instrument prioritaire de prévention du chômage des jeunes.

3.3.2. Les propositions complémentaires sur les offres, les programmes, les actions de l'Union européenne doivent être envisagés comme faisant partie intégrante d'une politique globale de l'emploi de l'UE correspondant aux critères actuellement en vigueur, à savoir :

- une part de qualification d'au moins 50 % dans les mesures;

- des mesures de niveau accessible doivent être mises à la disposition des groupes particulièrement exclus (par exemple permettre des cours d'alphabétisation ou de rattrapage scolaire);

- si possible, promotion égale de l'intégration professionnelle et sociale;

- amélioration de l'aptitude au placement sur le marché de l'emploi; augmentation des chances;

- orientation des femmes et des groupes de personnes défavorisées, notamment les handicapés, les minorités ethniques, etc. qui rencontrent des difficultés spécifiques dans l'accès au marché de l'emploi ou au système de formation professionnelle ou de qualification;

- ces objectifs sont concrétisés dans des programmes tels que « Formation pour tous » et autres au Danemark, qui associent la formation à de nouvelles formes d'organisation du travail à l'exemple de la convention collective de l'industrie belge de la construction, des aides d'assistance à la formation en Allemagne et d'autres exemples;

- la Commission européenne rassemble les expériences réalisées jusqu'à présent dans ses États membres, afin de tirer de cet aperçu synoptique les conséquences nécessaires et de veiller à leur réalisation politique.

4. Propositions du Comité économique et social

Le Comité économique et social envisage et recommande en outre d'autres propositions, qui ne sont pas exclusivement des initiatives de politique de l'emploi, mais constituent un complément de la politique européenne de l'emploi et du marché du travail, ainsi que de la lutte contre le chômage des jeunes.

4.1. Programme de subvention des charges salariales pour les jeunes

Le Comité recommande l'introduction d'un programme de subvention des charges salariales pour les jeunes à la recherche d'un emploi. Ce programme devrait avoir pour objectif, par le biais de l'accompagnement de nouveaux emplois créés pour les jeunes, d'apporter une contribution à la création et à la préservation de nouveaux emplois et au maintien d'une garantie de l'emploi pour les jeunes chômeurs.

4.1.1. Il faut octroyer aux jeunes sans emploi depuis plus de six mois et qui ne suivent pas de formation, une chance d'accéder au marché de l'emploi des entreprises par le biais d'une expérience pratique.

4.1.2. Cette aide devrait être garantie pendant au moins un an et représenter, sur base tarifaire, jusqu'à 50 % de la rémunération. L'octroi d'un contrat de travail à durée indéterminée en serait la condition. Le programme devrait à cet égard tout particulièrement tenir compte de l'emploi transnational.

4.2. Programme d'activités de service volontaire

4.2.1. Le Comité propose d'examiner la possibilité d'introduction au niveau européen d'un programme d'activités de service volontaire (sur base de l'intérêt commun) qui serait ouvert à tous les jeunes de moins de 25 ans. Il serait envisageable dans ce contexte d'élaborer un programme de stage qui mettrait l'accent sur l'échange d'expériences des entreprises. Le Comité économique et social et le Comité des régions doivent être impliqués dans l'élaboration du programme d'activités de service volontaire. Il convient ici de faire une fois de plus référence aux propositions de la Commission européenne intitulées « Transformer la croissance en emplois : plan d'action de Bruxelles » (23 novembre 1994) et « Programme d'action à moyen terme en matière de politique sociale » (12 avril 1995).

4.2.2. Ce programme pourrait être réalisé par le biais du même type de partenariats entre les secteurs public et privé mais dans un cadre européen plus global. Le Comité demande à la Commission d'impliquer de manière appropriée le Forum européen de la jeunesse et d'autres forums correspondants d'ONG dans la mise en oeuvre du programme.

4.2.3. Un tel programme pourrait prendre comme point de départ une sorte de partenariat social (dans le sens d'un contrat social) entre les autorités publiques, le secteur privé, les partenaires sociaux et de jeunes volontaires dans les régions pour, comme l'indique le Livre blanc, combiner des partenariats entre secteurs public et privé, des modèles de travail à temps partiel et de garantie de revenu. Des projets pilotes transfrontaliers pourraient, comme dans le cas d'autres programmes, promouvoir au niveau européen des partenariats pour activités d'intérêt commun soutenus par des exonérations fiscales et des prestations d'assurance. Il conviendrait de vérifier à cet égard si le programme Youth Start, doté de 300 millions d'ECU, qui soutient les mesures modèles transnationales pour jeunes de moins de 20 ans ne pourrait pas, à partir de 1996 - date du bilan intermédiaire des programmes en cours du Fonds social européen -, également être ouvert à un programme de ce type. Cela permettrait de concrétiser un objectif optionnel du programme Youth Start qui avait déjà été envisagé dès le départ dans le développement du programme.

4.2.4. Lors de la mise en oeuvre du programme de services volontaires, il convient de tenir compte du fait que la base juridique de l'engagement volontaire de jeunes doit faire l'objet de règlements, eux-mêmes soumis à l'approbation des partenaires sociaux. Il faut également que les droits aux prestations minimales de chômage pour ces jeunes soient décrits de telle manière qu'il soit possible d'octroyer à ceux-ci un revenu dans le cadre de l'accomplissement d'une activité de service volontaire.

4.3. Programme d'action Europe marché de l'emploi

4.3.1. De plus, le Comité propose la création d'un programme d'action « Europe marché de l'emploi ». Cette nouvelle initiative européenne de politique de l'emploi devrait avoir pour but d'offrir aux jeunes, dans l'optique de la préparation à une profession, au cours de leur formation professionnelle ou à l'issue de celle-ci dans la mesure où le jeune ne trouve pas immédiatement un emploi, la possibilité de décrocher un stage d'au moins trois mois dans les entreprises de l'UE. Lors de la mise en oeuvre du programme d'action « Europe marché de l'emploi », il conviendra d'établir les passerelles nécessaires avec le programme Leonardo, plus particulièrement en ce qui concerne la mobilité transnationale, et de permettre une utilisation conjointe de ces programmes.

4.3.2. Les aspects suivants devront faire l'objet d'une promotion particulière : la préparation, la réalisation et le suivi des stages en entreprise, lorsqu'ils sont d'une durée d'au moins trois mois, complétés par l'amélioration des connaissances linguistiques (sous la forme d'initiative d'accompagnement au cours de la durée du stage à raison d'au moins 10 heures par semaine) ainsi que les échanges de vues entre les jeunes. Les stages pourraient avoir une orientation tant nationale que transnationale ou européenne.

4.3.3. La durée minimale de trois mois qu'il convient de prévoir lors de l'intégration de mesures de promotion des connaissances linguistiques devrait être étayée par un rapport et faire l'objet d'un certificat reconnu. Un stage de prise de contact d'une ou deux semaines dans une organisation européenne pourrait être ajouté en guise de complément, avec pour objectif une prise de connaissance et un approfondissement de l'idée européenne.

4.3.4. Ce programme s'adresserait à tous les groupes de jeunes, serait financé par le budget du Fonds social européen et se baserait sur, voire même intégrerait, les expériences issues du programme Sésame.

4.4. Des projets pilotes d'intérêt commun et des programmes d'échange transfrontaliers en zone urbaine et rurale devraient être recherchés, promus et sélectionnés dans le cadre d'une procédure approuvée afin d'intégrer les jeunes chômeurs dans un projet communautaire concret, tangible et rentable dans les domaines suivants :

- protection de l'environnement,

- rénovation urbaine et rurale,

- restauration du patrimoine culturel,

- prestations de services sociaux,

- prestation de services de soins et autres services dont l'offre est insuffisante sur le marché de l'emploi d'origine du jeune.

4.4.1. Le programme européen de services d'intérêt commun et le programme d'action Europe marché de l'emploi exigeraient l'instauration d'un système généralisé et flexible de diplômes officiels qui seraient reconnus dans toute l'Union.

5. Conclusion

Le présent avis du Comité économique et social sur le chômage des jeunes attire l'attention sur l'aggravation du problème de l'intégration professionnelle des jeunes et souligne la nécessité de l'interconnexion des initiatives en matière de politique de l'emploi et des programmes de lutte contre le chômage, lançant ainsi une offensive politique pour assurer l'avenir des jeunes.

Fait à Bruxelles, le 25 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() EUROSTAT, « News Release », n° 31/95, 12. 6. 1995.

() JO n° C 374 du 30. 12. 1994, pp. 1 à 4.