Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission - Vers un Marché unique pour les retraites complémentaires - Résultats de la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché unique"

(1999/C 368/18)

Le 18 mai 1999, la Commission, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 octobre 1999 (rapporteur: M. Byrne).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 21 octobre), le Comité a adopté le présent avis par 89 voix pour, 5 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. Les prestations de retraite sont une composante essentielle des systèmes de protection sociale des États membres. Les dépenses réalisées au titre des régimes de retraite publics y représentent près de la moitié du total des dépenses consacrées à la protection sociale. À l'heure actuelle, elles représentent ainsi de 9 à 15 % de leurs PIB respectifs et cette proportion risque d'augmenter fortement en raison de facteurs démographiques.

1.2. Les systèmes de retraite reposent sur trois piliers:

- le premier pilier regroupe les régimes relevant de la sécurité sociale;

- le deuxième, les régimes professionnels;

- le troisième, les plans de retraite souscrits au niveau individuel.

Les deuxième et troisième piliers constituent ce que l'on appelle généralement les régimes complémentaires.

1.2.1. S'il appartient entièrement aux États membres de décider de l'importance à accorder à chaque pilier, la Commission souhaite garantir l'élimination, conformément aux exigences du marché unique, de tous les obstacles qui freinent le développement des régimes complémentaires.

1.3. Actuellement, la valeur des actifs des régimes des deuxième et troisième piliers s'élève respectivement à 23 % et 35 % du PIB annuel de l'UE.

1.4. La communication de la Commission fait suite à la consultation relative au Livre vert sur les retraites complémentaires dans le Marché unique(1), publié en juin 1997 et sur lequel le Comité a rendu un avis en date du 10 décembre 1997(2).

2. La communication de la Commission

2.1. La Commission rappelle brièvement les points saillants du Livre vert, en insistant notamment sur les pressions démographiques qui laissent supposer que le rapport actuel de 4 travailleurs pour un retraité passera à deux pour un en 2040 dans l'ensemble de l'UE(3).

2.2. La communication se concentre sur les régimes complémentaires, c'est-à-dire les deuxième et troisième piliers, en corrélation avec trois domaines spécifiques pour lesquels un large consensus s'est dégagé lors du processus de consultation:

2.2.1. Chapitre 2: règles prudentielles pour les fonds de retraite - Ces fonds sont les seules grandes institutions financières à ne pas être couvertes par la législation communautaire leur garantissant l'application des libertés du marché unique. Cette situation s'explique entre autres par le fait que ces régimes se sont développés dans le cadre des législations nationales; en tout état de cause, une initiative de l'UE apparaît particulièrement indiquée et nécessaire dans le contexte du parachèvement du marché unique. Toute proposition en la matière devrait viser à assurer la meilleure protection possible des droits des affiliés; à cette fin, il s'impose d'instaurer dans ce domaine un cadre prudentiel approprié comparable à celui mis en place dans le secteur des banques et des assurances. Elle devrait également permettre la reconnaissance mutuelle des systèmes de contrôle existants (condition sine qua non pour l'affiliation transfrontalière) et éviter l'adoption de règles d'investissement trop contraignantes et incompatibles avec l'utilisation de l'euro.

2.2.2. Chapitre 3: élimination des obstacles à la libre circulation des travailleurs dans l'Union - Les régimes de retraite relevant de la sécurité sociale pour les travailleurs migrants sont couverts par la législation de l'UE, alors que les régimes complémentaires ne le sont que de manière très limitée. La Commission prévoit dès lors des consultations sur un système d'acquisition de droits favorable à la libre circulation, sur la convergence des législations nationales en matière de transfert de droits et sur les conditions à remplir lorsque les fonds de retraite doivent gérer des plans dans différents États membres. La communication propose la mise en place d'un "forum des pensions" afin de dégager un consensus sur ces questions.

2.2.3. Chapitre 4: coordination des systèmes fiscaux des États membres - La communication propose de supprimer la discrimination fiscale à l'encontre de produits proposés par des fonds de retraite et des compagnies d'assurance établis dans un État membre différent de celui de l'affilié ou du client potentiel. Elle propose une première étape sous la forme d'une réglementation relative au traitement fiscal des contributions transfrontalières versées par les travailleurs migrants à des régimes de retraite professionnels.

3. Observations générales

3.1. Même si la communication de la Commission ne porte que sur les pensions complémentaires, le Comité pense qu'il importe de rappeler les observations qu'il a émises précédemment à propos des pensions publiques (premier pilier)(4).

3.1.1. Le Livre vert a fait remarquer que les pensions servies par l'État comptaient pour 88 % de l'ensemble des prestations de retraite versées dans l'UE et allaient continuer à y tenir une place prépondérante.

3.1.2. Le Comité a déjà recommandé aux États membres de tenter d'améliorer la pérennité de ces systèmes, étant donné l'importance des régimes du premier pilier.

3.1.3. Le Comité a souligné que le désengagement d'un système de retraites par répartition, si graduel fut-il, entraînera une augmentation du volume de ressources affectées aux pensions et qu'il faut par conséquent veiller à ce que la mise en oeuvre de toute initiative ressortissant aux deuxième et troisième piliers puisse s'effectuer sans remettre en cause les droits à pension acquis dans le cadre des engagements au titre du premier pilier.

3.2. Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission de présenter la communication à l'examen, portant sur trois grandes questions liées aux retraites complémentaires et sur lesquelles le Comité a mis l'accent dans deux avis récents(5).

3.3. Le Comité a également demandé que les régimes de retraite et les systèmes de pensions garanties par un contrat d'assurance vie soient traités sur un pied d'égalité, tout en soulignant la différence entre les deux. L'absence d'un cadre légal communautaire qui régirait les fonds de retraite peut effectivement nuire au bon développement de tels régimes, sans compter les risques qu'elle peut faire courir à leurs affiliés. C'est pour ces raisons que le Comité avait déjà souligné la nécessité de doter l'ensemble des régimes de retraite complémentaires d'un encadrement juridiquement sûr(6).

3.4. Le Comité approuve les considérations de la Commission quant aux différentes manières de garantir que les fonds de retraite et les systèmes d'assurance vie bénéficient d'un traitement égal. Eu égard à la spécificité des régimes de retraite professionnels et à leurs différentes formes dans les États membres, le Comité a déjà recommandé l'application de règles prudentielles distinctes en fonction de la nature du produit proposé. Afin de s'assurer que les compagnies d'assurance ne subissent aucune distorsion de la concurrence en ce qui concerne leurs investissements dans les fonds de retraite, les États membres imposant des restrictions quantitatives élevées et strictes pour certaines catégories d'actifs couvrant des provisions techniques (par exemple des actions) devraient envisager une réduction de ces seuils pour le secteur des retraites professionnelles des compagnies d'assurances, sans nécessairement augmenter le risque.

3.5. Le Comité entérine la notion de reconnaissance mutuelle des systèmes de contrôle, car il la considère comme la voie la plus prometteuse et escompte qu'elle permettra des progrès rapides. De plus, cette procédure aurait pour avantage d'épargner tout bouleversement inutile aux systèmes de contrôle nationaux bien rodés, qui reconnaissent la nature et les exigences particulières des différents régimes de retraite nationaux.

3.6. Le Comité pointe en particulier les importants coûts administratifs et autres qu'inflige aux entreprises multinationales actives sur l'ensemble du territoire de l'UE l'existence de régimes de retraite nombreux et variés, soumis à des règles, elles aussi, hétérogènes. Le Comité espère que la Commission présentera dès que possible des propositions visant à encourager les régimes de retraite professionnels paneuropéens (au titre du deuxième pilier), qui constituent l'extension logique du Marché unique, en particulier eu égard à l'introduction de la monnaie unique. Entre-temps, le Comité serait particulièrement favorable à des initiatives rapides tendant à instaurer un système de reconnaissance mutuelle qui faciliterait la tâche de ces employeurs, pour autant que cette démarche n'aboutisse pas à entamer en quoi que ce soit la qualité des droits à pension ou de la protection conférée par la réglementation en la matière.

3.7. Le Comité reconnaît que les investissements dans les fonds de retraite présentent des avantages économiques potentiels considérables pour l'UE, comme il l'a déjà souligné dans de précédents avis(7). Il s'accorde toutefois à dire que ceux-ci doivent être considérés comme un effet secondaire et non comme le but premier d'un tel investissement.

4. Observations particulières

4.1. Chapitre 2: Des règles prudentielles pour des fonds de retraite qui soient compatibles avec le marché unique et l'euro

4.1.1. L'approche présentée dans ce chapitre va dans le même sens que le Livre vert, qui a recueilli le soutien de bon nombre de commentateurs, dont le Comité(8).

4.1.2. Ayant prôné l'adoption d'une directive générale, le Comité se réjouit de la suite favorable réservée à sa proposition. Une telle directive devrait prévoir un minimum de règles communes pour les régimes de retraite complémentaire afin d'assurer la meilleure protection possible des droits des affiliés, tout en facilitant la mise en place de conditions de concurrence équitables pour la fourniture de services financiers.

4.1.3. Le Comité approuve les exigences prudentielles fondamentales énumérées par la Commission sous réserve de l'ajout d'un point supplémentaire: "désignation d'un actuaire indépendant pour chaque plan de retraite". Il souhaite en outre faire remarquer qu'il convient non seulement de séparer les actifs des fonds de retraite de ceux de l'employeur-support, mais qu'il faudrait par ailleurs les soustraire au contrôle de ce dernier, en les plaçant sous la responsabilité d'un organe indépendant, par exemple un conseil de surveillance; en guise de garantie supplémentaire, les affiliés au régime complémentaire auraient le droit de désigner jusqu'à 50 % des membres de ce conseil.

4.1.4. Le Comité est d'avis que faire preuve de souplesse en matière de règles d'investissement est l'attitude la plus propre à maximiser les profits des affiliés et préconise que l'on s'abstienne d'imposer des pourcentages minimums d'investissement dans telle ou telle catégorie d'actifs ou des dispositions de congruence monétaire excédant les exigences d'une prudence légitime. En revanche, il faudrait interdire aux fonds d'investir plus de 5 % de leurs actifs dans la société-support et les obliger à conserver un portefeuille d'investissement bien équilibré et diversifié. Le Comité souligne toutefois que le principe de prudence doit être maintenu et que la liberté d'investissement ne doit pas se développer au détriment d'un contrôle des risques approprié.

4.1.5. Le Comité convient qu'une "garantie" en dernier ressort, couvrant les situations où un fonds s'avérerait incapable de faire face à ses obligations, constituerait un garde-fou appréciable à condition qu'il ne soit pas dérogé à l'obligation d'investissement prudentiel. Il existe en cette matière plusieurs schémas, comme le "plan de compensation" britannique ou, en Allemagne, l'assurance obligatoire contre l'insolvabilité pour les réserves de fonds de retraite créées par les employeurs. De l'avis du Comité, l'enjeu premier est ici de disposer d'un mécanisme opérant afin de pouvoir réaliser un véritable marché unique permettant l'affiliation transfrontalière. Il pourrait dès lors s'avérer nécessaire de définir certaines normes minimums communes.

4.2. Chapitre 3: Faciliter le libre mouvement des travailleurs

4.2.1. La Commission souligne que l'UE dispose déjà d'une réglementation efficace en ce qui concerne les régimes de retraite du premier pilier pour les travailleurs migrants. La portée limitée d'un dispositif similaire pour les régimes complémentaires constitue un réel obstacle à la libre circulation dans l'UE des citoyens couverts par de tels régimes.

4.2.2. Le Comité approuve la proposition de la Commission de supprimer des barrières nationales empêchant les travailleurs de jouir des libertés fondamentales qui leur sont garanties par le traité.

4.2.3. Le Comité reconnaît que la solution la plus simple consisterait à suivre l'exemple du règlement (CEE) n° 1408/71(9) relatif aux régimes obligatoires, c'est-à-dire à opter pour une approche basée sur la coordination plutôt que de viser l'harmonisation des régimes nationaux.

4.2.4. La Commission envisage une élimination progressive de ces entraves et attire l'attention sur les mesures déjà prises dans la directive 98/49/CE(10) sur les travailleurs détachés. Le Comité a manifesté son soutien à cette proposition de directive dans son avis du 25 mars 1998(11), tout en invitant instamment la Commission à poursuivre son action dans ce domaine.

4.2.5. Si la catégorie de travailleurs couverte par la directive 98/49/CE est élargie, le Comité estime qu'il serait approprié de maintenir l'exigence selon laquelle cette catégorie de travailleurs ne peut être couverte par le régime de sécurité sociale du pays d'accueil tout en restant affiliée au régime complémentaire d'origine, et vice-versa.

4.2.6. Bien que les dispositions proposées couvrent probablement le gros des travailleurs mobiles, il existe un groupe, certes peu important mais tendant sans doute à se développer, de travailleurs d'une très haute mobilité et ne possédant en fait pas de pays d'origine où ils soient censés retourner le cas échéant. Il conviendrait d'envisager l'élaboration de dispositions paneuropéennes spécifiques pour ces personnes.

4.2.7. Dans ses précédents avis, le Comité a souligné trois domaines dans lesquels des progrès doivent être réalisés:

(a) les conditions à remplir pour l'ouverture des droits - en particulier les périodes s'étendant sur plusieurs années exigées dans certains États membres;

(b) les difficultés rencontrées pour permettre le transfert des droits acquis d'un État membre à l'autre;

(c) le statut du travailleur employé temporairement dans un autre État membre sans être détaché par sa propre entreprise.

Aussi approuve-t-il les propositions avancées dans la communication de la Commission pour remédier à ces problèmes. En outre, le Comité souhaiterait rappeler à la Commission deux points de ses avis antérieurs en la matière:

- l'inégalité de traitement entre les affiliés à un régime professionnel et les particuliers affiliés à un régime à titre personnel;

- la possibilité de définir un modèle de régime de retraite professionnel pour les sociétés européennes.

4.2.8. Le Comité se réjouit particulièrement de voir la Commission reconnaître que les périodes de stage prolongées peuvent constituer une discrimination indirecte à l'égard des femmes, qui sont moins susceptibles de pouvoir atteindre une période de travail continue aussi longue que les hommes.

4.2.9. Le Comité admet que les difficultés relevées par la Commission concernant la transférabilité des droits à pension en direction ou au départ de régimes financés par provisions au bilan sont bien réelles. Il estime toutefois qu'il convient de veiller à ce que les entreprises optant pour cette approche n'en retirent aucun avantage déloyal par rapport à leurs concurrents. En particulier, un système obligatoire de préservation et de réévaluation des droits à pension entre le moment où un travailleur quitte son emploi et le moment où il perçoit sa pension peut constituer une autre garantie efficace.

4.2.10. Le groupe de haut niveau sur la libre circulation a suggéré la mise en place d'un forum des pensions, afin d'examiner la manière d'aborder la question de la mobilité professionnelle transfrontalière du point de vue des retraites complémentaires. Dans son avis sur le Livre vert(12), le Comité s'est montré quelque peu réticent quant à la création d'un organe s'ajoutant à tous ceux qui existent déjà, mais il prend acte du soutien exprimé à cette proposition par les partenaires sociaux. Bien qu'il semble que cette instance traitera essentiellement de questions en rapport avec les retraites complémentaires, le Comité suggère que toutes les recommandations qu'elle pourra émettre s'harmonisent avec la réglementation des régimes du premier pilier. Le Comité participerait volontiers à ce forum.

4.3. Chapitre 4: Pour une meilleure coordination des systèmes fiscaux nationaux

4.3.1. Étant donné la diversité et la complexité des systèmes fiscaux nationaux, la Commission considère que le Groupe de politique fiscale est l'enceinte la plus appropriée pour élaborer une initiative législative adéquate. À cette fin, il a été décidé de créer un sous-groupe technique qui assistera le Groupe de politique fiscale.

4.3.2. Le Comité reconnaît la complexité des questions qui se posent et la difficulté de concilier les approches divergentes des États membres à cet égard. Toutefois, les problèmes auxquels sont confrontés les travailleurs migrants sont réels et urgents; en l'absence d'une certaine coordination fiscale, les obstacles existants à la mobilité subsisteront dans la pratique, malgré la directive 98/49 et toutes les modifications ultérieures de cet instrument. Aussi le Comité espère-t-il beaucoup que la Commission ne pèche pas par excès d'optimisme lorsqu'elle affirme envisager pour 1999 ou 2000 l'élaboration d'une première initiative législative en la matière.

4.3.3. Le Comité note que la démarche fondamentale qui devra être adoptée repose sur trois principes:

- pas d'harmonisation, mais plutôt une coordination;

- pas de discrimination, ce qui signifie qu'on ne pourra entraver indûment la libre circulation des travailleurs en appliquant aux contrats transfrontaliers un traitement fiscal trop rigoureux;

- pas de perte de revenus fiscaux: les recettes fiscales des États membres doivent être préservées.

4.3.4. Le Comité comprend le pragmatisme qui sous-tend cette approche mais craint que le principe d'éviter que quiconque ne perde quoi que ce soit n'aboutisse forcément à empêcher tout progrès.

4.3.5. Le Comité prend note du rôle influent joué par la Cour européenne de justice en ce qui concerne les droits conférés au citoyen par le Traité en matière de retraite et d'assurance vie. Il espère que les institutions politiques feront preuve de la même réactivité.

4.3.6. Se référant plus spécifiquement aux arguments développés dans la communication concernant les options de remplacement qui consistent à taxer soit les cotisations (système TEE), soit les prestations (système EET), le Comité est favorable à la deuxième possibilité.

5. Conclusions

5.1. Le Comité salue la rapidité avec laquelle la Commission a assuré le suivi des débats sur le Livre vert, et d'une manière générale, approuve le contenu de la communication.

5.2. Le Comité estime que son rôle représentatif le met en bonne position pour assister la Commission dans ce domaine. Il s'affirme donc disposé à participer pleinement à toute consultation ultérieure sur ce sujet.

5.3. Le Comité espère que la Commission entrante reprendra rapidement à son compte le cadre défini dans la communication à l'examen, sans laisser faiblir la dynamique actuelle.

5.4. Le Comité considère que l'objectif de coordination des retraites et de garantie des libertés cadre parfaitement avec les attentes des citoyens européens par rapport au marché unique.

5.5. Le Comité juge lui aussi qu'il y a lieu d'adopter une démarche souple en ce qui concerne les règles d'investissement, pour autant qu'elles soient contrebalancées par une réglementation prudentielle efficace de contrôle des risques et qu'il soit procédé à des évaluations actuarielles régulières et indépendantes du passif.

5.6. Le Comité reconnaît également la confiance supplémentaire qu'un système de garantie donnerait aux affiliés d'un régime de retraite, et invite instamment la Commission et les États membres à examiner comment un tel système pourrait être mis en place.

5.7. Le Comité est favorable aux propositions de création d'un forum des pensions qui examinerait les obstacles à la libre circulation des travailleurs et d'un sous-groupe technique assistant le groupe de politique fiscale. Il s'agit là de la démarche la plus efficace pour traiter des dossiers complexes auxquels on a affaire.

5.8. Selon le Comité, si la part que représentent les régimes complémentaires dans les prestations de retraite augmente au niveau des États membres, il importera de plus en plus de définir un environnement sûr assurant un fonctionnement efficace des régimes complémentaires.

5.9. Enfin, tout en appuyant pleinement les initiatives en relation avec les retraites complémentaires, le Comité demande qu'une attention prioritaire continue d'être accordée à la nécessaire consolidation des régimes du premier pilier.

Bruxelles, le 21 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) COM(97) 283 du 10 juin 1997.

(2) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114.

(3) Le Comité prépare actuellement un avis sur le thème "Situation et perspectives démographiques de l'Union européenne".

(4) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114.

(5) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114 et JO C 157 du 25.5.1998, p. 26.

(6) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114 et JO C 157 du 25.5.1998, p. 26.

(7) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114 et JO C 157 du 25.5.1998, p. 26.

(8) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114.

(9) Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, JO L 149 du 5.7.1971, p. 2.

(10) Directive 98/49/CE du Conseil du 29 juin 1998 relative à la sauvegarde des droits à pension complémentaire des travailleurs salariés et non salariés qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, JO L 209 du 25.7.1998, p. 46.

(11) JO C 157 du 25.5.1998, p. 26.

(12) JO C 73 du 9.3.1998, p. 114.