•A.'fr.A. 
it" * COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 10.09.1997 
COM(97)453 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, 
AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL 
ET AU COMITE DES REGIONS 
RELATIVE AU FINANCEMENT DE PROJETS DU RESEAU 
TRANSEUROPEEN DE TRANSPORT PAR DES PARTENARIATS ENTRE LE 
SECTEUR PUBLIC ET LE SECTEUR PRIVE 

COMMUNICATION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU 
COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITE DES REGIONS 
RELATIVE AU 
FINANCEMENT DE PROJETS DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE 
TRANSPORT PAR DES PARTENARIATS ENTRE LE SECTEUR PUBLIC ET 
LE SECTEUR PRIVE 
1. INTRODUCTION 
2. RÉPONSE DE LA COMMISSION AUX RECOMMANDATIONS DU GROUPE A HAUT 
NIVEAU EN VUE D'UNE INITIATIVE DES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES 
2.1. MARCHES PUBLICS 
2.2. POLITIQUE DE LA CONCURRENCE 
2.3. MISE AU POINT D'INSTRUMENTS FINANCIERS 
2.4. POUR UN SOUTIEN PLUS DYNAMIQUE AU NIVEAU DE L'UE 
2.5. BENEFICES EN TERMES DE RESEAUX ET A L'ECHELLE TRANSEUROPEENNE; 
CREATION D'UNE BASE DE DONNEES SUR LES PPP 
3. AUTRES RECOMMANDATIONS DU GROUPE A HAUT NIVEAU 
4. MISE EN PRATIQUE DE L'APPROCHE DES PPP : PROPOSITION DE PROJETS 
5. CONCLUSIONS 
/!«-
COMMUNICATION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU 
COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITE DES REGIONS 
RELATIVE AU 
FINANCEMENT DE PROJETS DU RESEAU TRANSEUROPEEN DE 
TRANSPORT PAR DES PARTENARIATS ENTRE LE SECTEUR PUBLIC ET 
LE SECTEUR PRIVE 
1. INTRODUCTION 
1. Le groupe à haut niveau sur le financement de projets du réseau transeuropéen de 
transport par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé a été créé à 
l'initiative du Commissaire européen Kinnock, avec l'accord du Conseil 
"Transports", en septembre 1996. Le groupe comprenait des représentants de tous 
les milieux privés intéressés par l'offre d'infrastructures de transport, ainsi que 
des représentants du secteur public, désignés par les ministres des Transports des 
États"membres, de la BEI et du FEI. Le groupe a remis en mai un rapport1 que le 
Commissaire Kinnock a présenté au Conseil "Transports" de juin. 
2. La mission du groupe à haut niveau était d'étudier de quelle manière les 
partenariats entre le secteur public et le secteur privé (PPP) pouvaient contribuer 
à accélérer la mise en oeuvre du réseau transeuropéen de transport. Le groupe a 
conclu que les PPP jouaient effectivement un rôle crucial à cet égard. 
3. La Commission fait siennes l'ensemble des recommandations formulées par le 
groupe. Eu égard aux contraintes qui s'exercent sur les finances publiques, il est 
urgent de développer de véritables partenariats entre le secteur public et le secteur 
privé afin d'accélérer la mise en oeuvre du RTE, en débloquant des moyens 
financiers supplémentaires et en améliorant la rentabilité des investissements, de 
façon à rapprocher les projets du seuil de viabilité financière. Ainsi, les 
subventions publiques seront moins sollicitées. 
4. La présente communication décrit de quelle manière la Commission entend 
donner suite aux recommandations qui lui sont directement adressées. Elle 
contient un certain nombre de projets que la Commission a déjà identifiés et dont 
la réalisation pourrait être accélérée par la mise en place d'un PPP, suivant les 
indications données par le groupe à haut niveau. 
5. Les réseaux transeuropéens de transport sont, avec le marché unique, un facteur 
essentiel de la compétitivité et de la croissance à long terme dans TUE, et par 
conséquent du développement à long terme de l'emploi. C'est pourquoi les 
propositions faites dans la présente communication joueront un rôle important 
dans le développement d'une stratégie européenne pour l'emploi, reconnue 
comme une priorité absolue pour l'Union européenne. 
Rapport final du groupe à haut niveau sur le financement de projets du réseau transeuropéen de 
transport par des partenariats entre le secteur public et le secteur privé (doc. VII/321/97) 
4L 
2, RÉPONSE DE LA COMMISSION AUX RECOMMANDATIONS DU GROUPE A HAUT 
NIVEAU EN VUE D'UNE INITIATIVE DES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES 
Dans ce chapitre, la Commission répond aux recommandations formulées par le 
groupe à haut niveau et l'incitant à agir. La recommandation elle-même est indiquée 
en caractères gras italiques. 
2.1 Marchés publics 
// est nécessaire de clarifier Vapplication de la législation communautaire relative 
aux marchés publics, et notamment des directives "Travaux publics" et "Services 
dyutilité publique". La Commission devrait élaborer des lignes directrices 
spécifiques apportani des éclaircissements sur les procédures de passation des 
marchés à suivre pour l'attribution de contrats d'infrastructure de transport. 
Conformément à la législation communautaire en matière de marchés publics, les 
procédures d'adjudication peuvent être nécessaires à chaque étape de 
développement d'un projet en fonction de la marge de participation que les pouvoirs 
publics accordent au secteur privé. Ces procédures peuvent intéresser de petits 
contrats de service pour la réalisation d'études de faisabilité ou l'élaboration de 
prévisions en matière de trafic, ou concerner des contrats de concession bien plus 
coûteux pour la construction, le financement et/ou l'exploitation d'un projet 
d'infrastructures. 
Les intérêts du secteur privé, ainsi que certains aspects spécifiques de la 
réglementation communautaire sur la passation des marchés ont été passés en revue 
afin de donner le jour à un cadre réglementaire dont la souplesse, la publicité, la 
négociation et l'appel d'offres seraient les piliers. Les conclusions du groupe à haut 
niveau représentent une contribution majeure dans la procédure de consultation qui 
accompagne le livre vert sur les marchés publics. 
La Commission entend présenter prochainement une communication sur les 
marchés publics dans le cadre de laquelle des lignes directrices concernant 
F application de la législation sur les marchés publics aux projets d'infrastructure 
seront formulées sur les questions suivantes : 
* Relations avec les directives "Travaux publics" (93/37/CEE^ et 
"Services d'utilité publique" (93/38/CEEÏ 
Il existe deux directives susceptibles de s'appliquer aux grands projets 
d'infrastructures de transport : la directive "Travaux publics" et la directive 
"Services d'utilité publique", qui contiennent chacune des règles propres en matière 
de passation des marchés. Les lignes directrices permettront de clarifier le champs 
d'application respectif de ces directives. Dans la plupart des cas, en raison de 3a 
nature du pouvoir adjudicateur (pouvoirs publics n'exerçant aucune des activités 
visées à l'article 2, paragraphe 2, de la directive 93/38/CEE), le régime applicable 
sera celui de la directive "Travaux publics". Ainsi, le concessionnaire aura tout loisir 
de conclure des contrats de travaux publics avec les entreprises qui se sont groupées 
en consortium en vue d'obtenir le contrat de concession, ou avec des entreprises qui 
leur sont liées, conformément à l'article 3, paragraphe 4, de la directive 93/37/CEE. 
En outre, si les travaux relèvent du champ d'application de la directive 93/37/CEE, 
les fournitures nécessaires à l'exécution d'un projet de travaux initiai seront 
également couvertes par cette exemption, puisque ces fournitures peuvent être 
considérées comme une partie intégrante de ces travaux (voir, par analogie, l'article 
6, paragraphe 5, de la directive 93/37/CEE). 
Dans le secteur des services d'utilité publique, auquel s'applique la directive 
93/38/CEE, l'entité adjudicatrice dispose d'une marge considérable dans le choix de 
la procédure d'adjudication à suivre. Ainsi, l'entité contractante a toujours la 
possibilité d'opter pour une procédure d'adjudication négociée, précédée d'un appel 
à concurrence, ce qui lui permet de négocier les conditions de passation des marchés 
avec les contractants potentiels (voir article 20, paragraphe î, de la directive 
93/38/CEE). En outre, l'entité adjudicatrice peut conclure des accords appelés 
"accords-cadres" dans le but d'établir une relation à long terme avec ses partenaires 
(voir article premier, paragraphe 5, de la directive 93/38/CEE). 
* Autres aspects contractuels des PPP 
Il faut rappeler que le régime actuel de passation des marchés de la Communauté ne 
couvre que les étapes précédant l'attribution des contrats. Ainsi, certains des aspects 
les plus importants de la vie d'un contrat de PPP (comme l'on décrit les participants 
du secteur privé) dépendent encore de règles qui ne sont pas harmonisées au niveau 
européen, y compris dans le domaine des marchés publics (compensation de tous les 
soumissionnaires, paiements et équilibre financier, cahiers des charges...). Ils sont, 
donc, uniquement régis par la législation nationale pertinente et par la 
réglementation communautaire en matière de concurrence. 
* Dialogue technique et conception des PPP 
L'autre grand sujet de préoccupation du secteur privé était la bonne organisation des 
phases préliminaires de conception et de planification, afin de concilier le dialogue 
technique et la protection de la propriété intellectuelle des soumissionnaires. 
La Commission estime que le dialogue technique est possible tant qu'il n'empêche 
pas le libre jeu de la concurrence entre les contractants potentiels (voir article 4, 
paragraphe 2, de la directive 93/38/CEE : "Les entités adjudicatrices veillent à ce 
qu'il n'y ait pas de discrimination entre fournisseurs, entrepreneurs ou prestataires 
de services" et l'article VI de l'accord sur les marchés publics2). Si le dialogue 
technique avec un contractant potentiel devait aboutir à l'abandon de l'appel 
d'offres ou à l'établissement de spécifications discriminatoires, cela constituerait 
aux yeux de la Commission une présomption d'infraction. Dans les autres cas, un 
examen des circonstances particulières serait nécessaire. 
"Les entités ne solliciteront ni n'accepteront, d'une manière qui aurait pour effet d'empêcher la 
concurrence, un avis pouvant être utilisé pour l'établissement des spécifications relatives à un marché 
déterminé, de la part d'une société qui pourrait avoir un intérêt commercial dans le marché" 
3-
Les innovations techniques imaginées par le secteur privé pour le développement 
des projets et le caractère non discriminatoire de la phase de la conception peuvent 
être protégés par la législation européenne en vigueur en matière de brevets et de 
modèles, complétée par l'introduction de clauses adéquates dans les documents 
d'adjudication; mais cette protection ne peut être assurée au cours d'un dialogue 
technique de nature informelle. 
Afin d'améliorer la passation des marchés, par la prise en compte des intérêts du 
secteur privé dans les documents d'adjudication, le groupe à haut niveau a 
recommandé la formule des "concours de concepts" permettant de primer 
directement les idées proposées par secteur privé afin de les intégrer à un stade 
précoce au projet global de PPP (voir l'article 13 de la directive 92/50/CEE et 
l'article 23 de la directive 93/38/CEE). Une telle approche inciterait les 
soumissionnaires potentiels à participer, car ils pourraient ainsi récupérer au moins 
une partie des frais exposés pour la conception du projet, et permettrait de 
sélectionner les meilleures idées sur un pied d'égalité. 
Grâce au "concours de concepts", l'autorité responsable du projet pourrait décider 
de la définition générale de ce projet. Elle pourrait alors préparer l'étape de 
l'attribution du contrat de concession sur la base d'un projet ambitieux mais réaliste, 
puis distribuer les documents d'adjudication aux concessionnaires souhaitant 
participer à une seconde étape au cours de laquelle seraient sélectionnées les 
propositions de construction/exploitation des infrastructures. 
2.2 Politique de la concurrence 
L'application de la législation communautaire en matière de concurrence a été 
source de confusion et d'incertitudes parmi les participants potentiels aux PPP. 
Le groupe à haut niveau a recommandé que les orientations pour l'application de 
la législation, qui figurent dans le rapport de la Commission au Conseil européen 
de Madrid (COM (95) 571, décembre 1995, annexe II), soient développées afin de 
rendre ces règles de concurrence plus claires. 
* Droits d'accès et réservation de capacité 
Une communication3 concernant la clarification des orientations existantes pour les 
nouveaux projets d'infrastructures ferroviaires doit être présentée simultanément à la 
présente communication. 
Cette communication relative à la concurrence vise à clarifier, en particulier, les 
conditions dans lesquelles les règles de concurrence peuvent s'appliquer en matière 
de réservation de capacité, et tente de concilier la difficulté de maximiser la viabilité 
3 Clarification des recommandations de la Commission en matière d'application des règles de 
concurrence aux projets de nouvelles infrastructures ferroviaires COM(97)... 
4-
financière des projets ferroviaires tout en assurant un accès libre et non 
discriminatoire aux infrastructures. 
En raison de la complexité et de la spécificité des projets d'infrastructures de 
transport de grande envergure, et bien que les orientations clarifient l'application des 
règles de concurrence, chaque projet doit faire l'objet d'un examen spécifique. Il est 
donc souhaitable d'organiser très tôt un débat et une consultation avec les services 
compétents de la Commission, en particulier en ce qui concerne les règles de 
concurrence. 
Les personnes (tant dans le secteur public que dans le secteur privé) qui 
souhaiteraient élargir le débat et obtenir de plus amples informations et des conseils 
sur les diverses questions soulevées sont vivement encouragées à contacter les 
services compétents de la Commission dès que possible au cours du développement 
du projet. 
* Aides d'État 
La construction d'infrastructures de transport financées par le secteur public est une 
mesure générale de politique économique qui n'est, de ce fait, normalement pas 
soumise aux règles relatives aux aides d'État, sous réserve que tous les concurrents 
potentiels aient accès à l'infrastructure conformément à la législation 
communautaire4. Lorsque l'infrastructure est financée par l'État en partenariat avec 
le secteur privé, le projet peut relever de la législation sur les aides d'État. Toutefois, 
dans ce cas, le soutien public peut souvent être apporté de manière à être compatible 
avec les règles sur les aides d'État. L'un des meilleurs moyens d'assurer cette 
compatibilité est de procéder à un appel public et non discriminatoire à la 
concurrence, ouvert à tous les concurrents actuels et potentiels, garantissant ainsi 
que le soutien public correspond au minimum nécessaire à la réalisation du projet. 
Là encore, il est vivement conseillé de s'adresser aux services compétents de la 
Commission dès que possible afin de s'assurer que le projet, eu égard à ses 
caractéristiques propres, est compatible avec la législation communautaire. 
2.3 Mise au point d'instruments financiers 
Le groupe à haut niveau sur les RTE a préconisé l'utilisation de prêts 
structurellement subordonnés et de prêts pour le financement de la phase 
opérationnelle initiale des projets, qui permettent d'atténuer les risques liés à des 
rentrées de fonds incertaines au cours de cette phase. Le groupe a également 
recommandé que des mesures soient prises pour élargir l'offre de fonds propres et 
de quasi-fonds propres, en particulier, en faveur de projets d'infrastructures en 
Europe. 
4 Dans certains cas, la concurrence intermodale peut exister. La Commission considère que le traitement de 
cette question relève davantage du livre blanc sur le cadre communautaire pour la tarification des 
infrastructures, qu'elle prévoit de publier l'année prochaine. 
-5 
*Prêts structurellement subordonnés et prêts pour le financement de la 
phase opérationnelle initiale 
Le groupe à haut niveau a relevé que les grands projets d'infrastructures de transport 
étaient, pour la plupart, rentables sur le long terme mais souffraient de faibles 
rentrées de fonds dans la période qui suit immédiatement leur achèvement. Ce 
handicap rend difficile la mise au point de montages financiers adaptés à des projets 
conçus pour être réalisés avec un appui financier réduit de la part du secteur public. 
Au cours de la phase opérationnelle initiale, lorsque les obligations au titre de la 
charge et du service de la dette pèsent le plus lourdement sur le promoteur, les 
revenus générés par le projet sont très faibles et le promoteur en proie à de 
grandes incertitudes. Les prêts structurellement subordonnés et les prêts accordés 
pour le financement de la phase opérationnelle initiale ont été désignés comme étant 
les instruments les mieux adaptés pour surmonter ces difficultés. La Commission 
note que, outre la possibilité de développer ces instruments dans le secteur privé, il 
serait envisageable de mettre au point de tels instruments dans le cadre des 
institutions financières communautaires, avec le concours financier de la 
Communauté, si cela s'avère nécessaire et souhaitable. 
Les prêts structurellement subordonnés sont des titres de même rang que la dette 
bancaire ordinaire, mais de plus longue échéance (20 à 30 ans) dont 
l'amortissement peut être différé jusqu'à ce que l'essentiel de la dette bancaire ait 
été remboursé. Cet instrument complémentaire devrait donc alléger le poids de 
l'amortissement de la dette en le répartissant sur une période plus longue. 
Les prêts accordés pour le financement de la phase opérationnelle initiale sont des 
prêts non remboursables ou des crédits renouvelables couvrant la phase 
opérationnelle initiale d'un projet. Ces prêts peuvent être convertis en prêts à 
moyen ou long terme en vue de leur rachat par les banques commerciales sur le 
marché secondaire dès que le projet a atteint une stabilité financière. Un 
instrument financier de ce type présenterait aussi l'avantage de permettre un 
recyclage rapide des fonds publics. En outre, le rachat ultérieur de ces créances 
contribuerait à la formation d'un marché financier secondaire dans le domaine des 
RTE de transport, incitant ainsi de nouveaux bailleurs de fonds parmi les banques 
commerciales à investir dans des projets de transport. 
La Commission note que des prêts structurellement subordonnés ont déjà été 
proposés à petite échelle par la BEI, en coopération avec le FEI. La Commission 
invite la BEI et le FEI, en coopération directe avec les banques commerciales 
créancières, à accroître le volume de ces opérations et à multiplier les prêts 
accordés pour le financement de la phase opérationnelle initiale. 
Le Conseil européen d'Amsterdam a instamment prié la BEI d'intensifier sa 
politique de prêts à très long terme dans le domaine des grands réseaux 
d'infrastructures et, en particulier, en faveur des projets prioritaires définis au 
Conseil européen d'Essen. La Commission accueille favorablement les 
recommandations du groupe à haut niveau et suggère d'envisager plus 
sérieusement la possibilité d'abandonner, dans certains cas déterminés, le principe 
selon lequel les projets de RTE devraient être intégralement garantis. La ligne 
budgétaire RTE-Transports peut également être sollicitée, lorsque cela s'avère 
nécessaire et souhaitable, en vue de bonifications d'intérêt et de contributions aux 
primes de garanties d'emprunt. 
* Dette subordonnée et fonds propres 
Le groupe à haut niveau a relevé que l'offre de titres de dette subordonnée ou de 
financement mezzanine pour la réalisation d'infrastructures de transport étaient 
encore limitée sur le marché européen et que les projet d'infrastructures ne 
pouvaient tirer parti des capacités de financement offertes par les investisseurs 
institutionnels tels que les compagnies d'assurance. La Commission reconnaît 
qu'une structure financière équilibrée, solidement ancrée sur les fonds propres et 
la dette subordonnée, est essentielle au financement par l'emprunt bancaire de 
grands projets d'infrastructures. Dans la Communauté, l'offre est jusqu'ici très 
limitée pour ce type de fonds. Il y a là, semble-t-il, une importante lacune du 
marché du financement des infrastructures. 
Le financement mezzanine (autrement dit, la dette subordonnée ou les quasi-fonds 
propres) est le modérateur de risques d'un projet. C'est une créance dont le rang 
est prioritaire par rapport aux fonds propres mais subordonné à la dette bancaire; 
elle vient compléter les fonds propres et réduit l'écart entre ceux-ci et la dette 
bancaire. Elle offre une marge de risque supplémentaire par rapport aux fonds 
propres, ce qui facilite le recours aux emprunts bancaires. Dans un très grand 
nombre de cas, la dette subordonnée pourrait servir d'amorce au financement du 
projet d'infrastructures. 
Les fonds propres représentent les capitaux que les actionnaires sont disposés à 
risquer dans un projet. Ils constituent la pierre angulaire d'un montage financier et 
permettent la levée d'emprunts bancaires puisque c'est sur eux que s'appuie 
l'ensemble des instruments de financement par l'emprunt. L'approvisionnement en 
fonds propres est donc essentiel au succès d'un partenariat entre le secteur public 
et le secteur privé. 
On a pu penser qu'avec le temps ces instruments de financements allaient se 
développer à mesure que le nombre de projets à financer augmenterait. Mais, en 
réalité, leur absence retarde le développement des projets. C'est pourquoi la 
Commission envisage de prendre des mesures afin de stimuler l'offre de tels 
instruments financiers. La Commission, en consultation avec la BEI et le FEI, 
entend étudier la possibilité de créer un fonds mezzanine consacré aux RTE. Ce 
fonds devrait servir de catalyseur et encourager îa participation des investisseurs 
institutionnels au financement des RTE à mesure que le marché se convaincra de 
la viabilité des projets. Il constituerait un partenariat public-privé limité dans le 
temps, dans lequel la majorité du capital serait détenue par les Investisseurs 
institutionnels. Toute participation de la Communauté se ferait dans le respect des 
plafonds actuels fixés par les Perspectives financières. La Commission a déjà 
entamé un dialogue exploratoire avec les marchés financiers à propos d'un fonds 
mezzanine financé par PPP. 
2Â Pour un soutien plus dynamique au niveau de PUE 
Des solutions innovatrices pour le soutien des projets de RTE financés par PPP 
devraient être étudiées [..]. Des initiatives [..] devraient être lancées par la 
Commission, avec l'assistance technique de la BEI et du FEI, afin d'assurer 
une utilisation optimale et coordonnée des ressources publiques fournies par le 
budget RTE et les institutions financières de la Communauté. Ces initiatives 
devraient, naturellement, être appuyées par les États membres . 
La Commission approuve cette recommandation mais aimerait souligner qu'un 
engagement plus actif de la Commission, en coopération avec la BEI et le FEI, 
devra pleinement respecter le principe selon lequel la responsabilité première du 
développement des infrastructures incombe aux États membres. Toute action dans 
ce domaine ne pourra donc être envisagée qu'avec l'appui total de l'état membre 
concerné. La Commission estime qu'elle pourrait utilement renforcer ses efforts 
dans deux directions : 
1) en mobilisant la participation du secteur privé dès le stade de conception du 
projet, contribuant ainsi, notamment pour les projets transfrontaliers, à 
rapprocher les principaux participants et à maintenir le rythme de développement 
du projet; 
2) en s'assurant que les divers instruments financiers disponibles au niveau 
communautaires sont coordonnés de la manière la mieux adaptée à chaque projet, 
ce qui permettrait de maximiser l'impact de ces instruments communautaires. Par 
exemple, la série d'instruments disponibles pourrait être combinée, pour le 
meilleur effet, à un recours accru à certaines formes de soutien communautaire, 
telles que le financement des primes de garantie du FEI. 
Une telle approche n'est applicable que dans des cas concrets. Il conviendrait donc 
que chaque État membre, en coopération avec la Commission, identifie des projets 
spécifiques. L'État membre qui souhaiterait voir un projet déterminé examiné sous 
l'angle du PPP devrait alors donner de fermes engagements. Peu importe le stade de 
développement du projet en question, ou le fait que la participation du secteur privé 
soit déjà réelle ou seulement prévue. 
L'un des problèmes soulevés par le développement des RTE tient aux progrès 
relativement lents enregistrés par plusieurs des projets adoptés par le Conseil 
européen d'Essen. Ces 14 projets figurent sous la forme d'une liste de "projets 
spécifiques" en annexe aux orientations pour le RTE adoptées par le Parlement 
européen et le Conseil le 23 juillet 19965. Ils ont fait l'objet de l'attention du Conseil 
européen de Cannes en juin 1995 et plus récemment du Conseil européen 
d'Amsterdam, qui a demandé à la BEI d'accroître ses engagements de prêts à long 
terme en faveur des réseaux d'infrastructures et, en particulier, des "projets 
prioritaires adoptés à Essen". Cette liste apparaît donc comme le point de départ 
5 Décision n° 1632/96/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 1996, sur les orientations 
communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport. 
-8-
naturel pour la sélection des projets pour lesquels un PPP serait adapté, et 
notamment ceux dont le stade d'avancement permettrait une éventuelle intervention 
du secteur privé. Cependant, l'approche des PPP est également valable pour un très 
grand nombre de projets d'infrastructures de RTE, parfois d'ampleur assez modeste, 
ce qui permettrait de dégager des ressources publiques au profit des projets qui en 
ont le plus besoin. 
Les modalités exactes de la participation de la Commission devraient varier selon 
les cas. L'une des options serait d'organiser avec les États membres, pour les projets 
très peu avancés, des concours de concepts adressés au secteur privé. Une autre 
possibilité serait de servir de point de rencontre entre les principaux participants 
pour faciliter la prise de décision. Cette formule permettrait, en outre, d'exploiter 
pleinement les possibilités offertes par les instruments financiers communautaires 
pour la conception des montages financiers. Dans cette hypothèse, il s'avérerait 
également très utile d'associer la BEI et le FEI aux discussions. 
Les problèmes et les obstacles pourraient alors être traités de façon très concrète, la 
nécessité d'une action communautaire spécifique étant définie et étudiée au cas par 
cas. 
En ce qui concerne la ligne budgétaire RTE-Transports, le règlement n° 2236/956 
stipule, à l'article 6 (Critères de sélection des projets), paragraphe 3, deuxième tiret, 
que la décision de l'octroi du concours communautaire doit aussi tenir compte de 
"...l'effet de stimulation de l'intervention communautaire sur les financements 
publics et privés". La présence de capitaux privés dans un projet comme élément à 
prendre en compte au regard du soutien financier est donc un fait acquis. 
La Commission entend exploiter toutes les possibilités qu'offre cette disposition et 
est disposée à prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les projets pour 
lesquels un PPP est à l'étude ou en cours reçoivent le soutien financier adéquat par 
le biais de la ligne budgétaire RTE-Transports et, s'il y a lieu, d'autres sources de 
financement. Il faudra pour cela se conformer aux procédures applicables, y compris 
celles relatives à la soumission au comité du concours financier pour les RTE des 
propositions de mesures bénéficiant d'un soutien financier. Aux termes de l'article 
129D, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, les "... projets d'intérêts 
communs qui concernent le territoire d'un État membre requièrent l'approbation de 
L'état membre concerné". 
La participation d'un nombre suffisant de soumissionnaires de bonne foi aux 
procédures d'adjudication (y compris aux éventuels "appels à propositions de 
concepts") est essentielle pour rentabiliser les capitaux investis. Cependant, les frais 
importants qu'entraîne la préparation de soumissions pour de grands projets 
d'infrastructures constituent un obstacle majeur à l'élargissement de cette 
participation. La Commission entend étudier la possibilité d'octroyer, dans ces cas 
précis, un soutien financier aux soumissionnaires présélectionnés en utilisant les 
6 Règlement (CE) n°2236/95 du Conseil, du 18 septembre 1995, déterminant les règles générales pour 
l'octroi d'un concours financier communautaire dans le domaine des réseaux transeuropéens. 
9-
ressources de la ligne budgétaire RTE-Transports. Il va sans dire que ce soutien 
devrait être soumis à des critères de qualité stricts. 
La Commission étudiera également la nécessité d'inclure dans un éventuel projet de 
révision du règlement n° 2236/95, conformément à l'article 19 de ce règlement, des 
propositions visant à étendre le soutien communautaire aux projets financés par PPP 
par le biais de la ligne budgétaire RTE-Transports. 
2.5 Bénéfices en termes de réseaux et à l'échelle transeuropéenne; création 
d'une base de données sur les PPP 
Le groupe à haut niveau a recommandé que les bénéfices à l'échelle 
transeuropéenne et en termes de réseau soient pris en compte lors de l'évaluation 
des projets. La Commission ainsi que les États membres devraient veiller à ce que 
les informations utiles et les méthodologies adaptées soient diffusées dès que 
possible. Une base de données européenne regroupant les projets financés par 
PPP pourrait offrir une aide précieuse à toutes les parties intéressées par le 
développement d'infrastructures, en permettant aux acteurs des secteurs public et 
privé de tirer profit des expériences de PPP antérieures afin d'améliorer la 
conception des projets à venir et d'en réduire les coûts. La Commission devrait 
étudier les possibilités de création d'une telle base et s'employer activement à la 
réalisation de ce projet. 
Bien souvent, les bénéfices à l'échelle transeuropéenne et en termes de réseaux, 
ainsi que les conséquences sur l'environnement et la sécurité, jouent un rôle 
important dans l'appréciation de l'intérêt socio-économique d'un projet et peuvent 
influencer les décisions concernant la poursuite des projets et leurs sources de 
financement. (Lors de l'évaluation des projets de RTE, les bénéfices financiers et 
socio-économiques du réseau doivent naturellement être pondérés par l'impact des 
RTE sur l'environnement et la sécurité). 
L'évaluation des effets des projets en termes de réseaux faciliterait la mise en oeuvre 
des projets en permettant un répartition équilibrée des coûts, des bénéfices et des 
risques entre les partenaires publics et privés des réseaux transeuropéens. 
L'évaluation des bénéfices financiers et socio-économiques, ainsi que des effets sur 
l'environnement, repose dans une large mesure sur l'existence de statistiques fiables 
en matière de trafic. Les pouvoirs publics devraient mettre à la disposition de toutes 
les parties intéressées des informations détaillées et fiables concernant le trafic. La 
Communauté devrait étudier la faisabilité d'une harmonisation des méthodologies 
utilisées pour la collecte et le traitement des données. La Commission entend donc, 
en collaboration avec les États membres, intensifier ses recherches pour trouver des 
méthodologies communes. Si nécessaire, ceci sera intégré au programme statistique 
communautaire pour la période 1998-2002. 
A travers le classement et l'analyse des expériences de PPP réalisées jusqu'à 
présent, une base de données permettrait à toutes les parties concernées par le 
développement d'infrastructures de transports de prendre connaissance des 
-10-
méthodes ainsi que des structures financières, administratives et juridiques utilisées 
dans d'autres projets financés par PPP. La Commission étudiera les possibilités 
existantes pour la création d'une base de données européenne sur les PPP. 
11-
3. AUTRES RECOMMANDATIONS DU GROUPE A HAUT NIVEAU 
Le groupe à haut niveau a fait un certain nombre d'autres recommandations incitant 
les États membres et/ou le secteur privé à prendre l'initiative. Ces recommandations 
se fondent sur l'un des conclusions générales du groupe à haut niveau, qui estime 
que les méthodes de PPP mettent en avant les compétences en matière de direction, 
de gestion et de financement du secteur privé et permettent ainsi de rentabiliser au 
mieux les investissements réalisés dans le développement d'infrastructures de RTE. 
La Commission formule les remarques suivantes sur ces recommandations : 
3.1 La collaboration entre le secteur public et 3e secteur privé devrait se 
nouer le plus tôt possible au cours de la vie d'un projet 
Les discussions approfondies qui se sont tenues dans les sous-groupes du groupe à 
haut niveau ont montré que c'est lorsque le secteur privé contribuait à la conception 
et aux autres étapes précédant les phases de construction et de financement du projet 
que l'on pouvait tirer le meilleur parti du projet dans son ensemble. Mais pour 
nombre de projets en cours, la participation du secteur privé n'a été envisagée que 
lorsque la phase de construction a été entamée, rendant impossible toute 
modification de la conception du projet pour l'adapter aux contraintes financières. 
3.2 Le secteur public doit, très tôt, définir clairement les objectifs du projet 
Pour obtenir la participation du secteur privé à un projet, il est essentiel que le 
secteur public s'engage lui aussi à atteindre les objectifs fixés pour son 
développement. Dans le cas contraire, les avantages financiers du PPP risquent de 
ne pas se concrétiser et la viabilité financière du projet peut être compromise. 
3.3 La création de sociétés ad hoc s'avère souvent la meilleure approche. Les 
États membres devraient lever tous les obstacles qui entravent encore la 
création de ces vecteurs de projets. 
Comme l'indique le rapport, les sociétés vecteurs de projets offrent un cadre stable 
dans lequel les différents partenaires peuvent établir des relations de travail 
confiantes. Les projets transfrontaliers, en particulier, qui sont soutenus par deux ou 
plusieurs gouvernements nationaux, bénéficient de la mise en place d'un vecteur 
unique assumant la responsabilité technique, économique et commerciale du projet 
dans son ensemble. La Commission recommande la constitution d'un GEIE 
(groupement européen d'intérêt économique), auquel doit s'associer le secteur privé, 
comme vecteur du projet dans ses premières phases de développement. La 
Commission espère, en outre, voir adopter rapidement le statut de Société 
européenne (SE), compte tenu des nouvelles perspectives ouvertes par les travaux 
du groupe Davignon et la procédure accélérée prévue dans le plan d'action pour le 
marché intérieur entériné par le Conseil européen d'Amsterdam. Pour les projets 
transfrontaliers, il conviendra de créer une commission intergouvernementale 
spécifique. La détermination d'un point de contact unique entre les promoteurs du 
projet et les pouvoirs publics simplifiera également la mise au point du projet. 
12 
3.4 Les risques liés aux décisions des pouvoirs publics doivent être assumés 
par le secteur public; il faudrait convenir d'une définition commune de 
ces risques et des moyens de les atténuer. Chaque partie devrait, en 
principe, assumer les risques qu'elle est le mieux à même de contrôler et 
qu'elle a le plus intérêt à contrôler. 
Les grands projets d'infrastructures comme le sont la plupart des programmes de 
RTE exigent un engagement important du secteur public en particulier au cours de 
leurs premières phases de développement. En l'absence d'un tel engagement, le 
projet verra, dans le meilleur des cas, ses coûts augmenter considérablement. On 
peut comprendre que chaque partie souhaiterait que l'autre assume le plus de risques 
possible, car les risques représentent des coûts; mais un PPP est un partenariat dans 
lequel chaque partie a intérêt à minimiser ces coûts. Le partenaire qui est le mieux à 
même de minimiser les risques est celui qui sait le mieux les maîtriser. C'est 
pourquoi les risques liés aux changements de politiques doivent être assumés par le 
secteur public, tandis que les risques liés aux variations de trafic devraient 
normalement être du ressort du secteur privé. Une meilleure répartition des risques 
permettra une rentabilité accrue et une gestion plus efficace, sans compter qu'elle 
allégera le poids que ces projets font peser sur la ligne budgétaire RTE-Transport. 
3.5 Les questions liées à la protection de l'environnement devraient être 
analysées de façon stratégique (...) le plus tôt possible au cours de la 
planification du projet. 
La Commission entend inciter les États membres à appliquer la législation 
communautaire en vigueur en la matière. Si les projets actuellement à l'étude ne 
sont pas évalués à l'aune de ces dispositions, ils risquent de subir du retard et des 
aléas à un stade ultérieur, plus critique, de leur développement. La Commission a 
également entamé des travaux visant à mettre au point des méthodes d'évaluation 
environnementale stratégique du RTE de transport dans son ensemble ainsi que de 
l'évaluation de ses corridors, conformément aux orientations communautaires dans 
ce domaine. Ceci permettra une meilleure prise en compte des considérations 
environnementales dès les phases initiales de planification du développement du 
réseau. 
3.6 Le recours aux PPP devrait être envisagé pour un certain nombre de 
projets, prioritaires ou non, afin de libérer une partie des ressources 
publiques au profit d'autres projets de RTE 
Il est évident que, lorsque le secteur privé met au service d'un projet les 
compétences et les ressources que le secteur public aurait dû fournir, d'autres projets 
peuvent bénéficier des ressources publiques ainsi libérées. Cela permet, par 
conséquent, d'augmenter le nombre de projets mis en oeuvre grâce au nécessaire 
soutien du secteur public. 
- 13 
4. MISE EN PRATIQUE DE L'APPROCHE DES PPP : PROPOSITION DE PROJETS 
Après avoir étudié les recommandations qui lui ont été directement adressées par le 
groupe à haut niveau, la Commission a fait une première tentative pour recenser les 
projets de RTE qui se prêtent à une formule de PPP. La Commission répond ainsi à 
la recommandation du groupe à haut niveau en matière de suivi. L'objectif n'est 
naturellement pas de dresser une nouvelle liste de projets prioritaires, mais plutôt de 
repérer les PPP potentiels parmi les priorités déjà définies. 
Les projets énumérés dans l'annexe ci-jointe ont été choisis sur la base 
d'informations fournies par les États membres ou de discussions auxquelles la 
Commission a participé. Les critères de sélection suivants ont été appliqués ou le 
seraient, le cas échéant : 
a) il s'agit de projets, ou de sections de projets, économiquement viables relevant du 
schéma reconnu de RTE. 
b) les États membres concernés se sont fermement et explicitement engagés à 
recourir à un PPP; 
c) un flux de revenus peut être envisagé dès l'abord; et 
d) le choix se porte sur une phase ou une section déterminante du projet en cours, ou 
sur un axe transfrontalier. 
Il convient de souligner que ceci n'est qu'une tentative préliminaire d'identification 
de projets pilotes. Sous réserve de l'approbation des États membres, cette 
proposition et d'autres seront débattues et adoptées en constante collaboration avec 
la Commission. Les projets recensés se divisent en deux groupes en fonction de leur 
stade de développement précoce ou avancé. Ils figurent à l'annexe 1 du présent 
document. Pour ces projets, la Commission, en collaboration avec la BEI et le FEI, 
prévoit de faire des efforts particuliers pour permettre aux États membres de 
parvenir à un accord précoce sur la structure et le financement des PPP. 
14-
5. CONCLUSIONS 
Il ressort du rapport du groupe à niveau que les partenariats entre le secteur public et 
le secteur privé représentent un instrument essentiel de développement des réseaux 
transeuropéens de transport envisagés dans le traité de Maastricht. La Commission a 
déjà fait état au Conseil des progrès réalisés jusqu'ici, qui ont été plus lents que 
prévus même en ce qui concerne les projets désignés comme prioritaires. La 
Commission va donc donner suite, dans les plus brefs délais, aux recommandations 
du groupe à haut niveau concernant les actions que la Commission doit lancer elle-
même afin de faciliter davantage la création de PPP pour le financement des projets 
de RTE. 
La Commission invite les autres institutions à approuver les conclusions du 
groupe à haut niveau et à appuyer le développement des PPP afin d'accélérer la 
réalisation des projets du RTE de transport. La Commission invite, en particulier, les 
États membres à identifier très rapidement les projets spécifiques pour lesquels la 
mise en place d'un PPP serait adaptée. 
Dans le strict respect des priorités établies par les orientations pour le 
développement du RTE de transport, la Commission a identifié, en se fondant sur 
l'avis des États membres, un certain nombre de projets ou de sections de projets 
pour lesquels la création d'un PPP semblerait opportune. Ces projets, ainsi que 
d'autres projets qui pourront être identifiés ultérieurement, feront l'objet d'efforts 
particuliers de la part de la Commission et des autres institutions en vue d'accélérer 
la conclusion d'accords concernant une structure de PPP, dont la mise en place 
serait confiée au premier chef au secteur privé. L'approche suivie dépendra des 
circonstances propres à chaque cas. 
La Commission invite également les autres institutions communautaires à 
prendre note de ce qui suit : 
1. elle propose d'établir des lignes directrices révisées concernant l'application aux 
concessions d'infrastructures de transports de la législation communautaire 
relative à la passation des marchés publics; 
2. elle a passé en revue les lignes directrices concernant l'application de la 
législation communautaire en matière de concurrence afin de les clarifier; une 
communication distincte a été adressée au Conseil sur ce thème; 
3. elle a entamé des discussions avec la BEI et le FEI sur le possible développement 
de prêts structurellement subordonnés et de prêts pour le financement des 
premières phases opérationnelles; 
4. elle consulte actuellement des investisseurs du secteur privé, en consultation avec 
la BEI et le FEI, sur la possibilité de créer un fonds mezzanine consacré aux 
RTE; 
15-
5. elle étudiera, avec la BEI et le FEI, les moyens de soutenir de façon innovatrice 
et dynamique les projets de RTE; 
6. elle examinera les différentes méthodes qui peuvent être utilisées pour évaluer les 
bénéfices d'un projet à l'échelle européenne (y compris dans une perspective 
environnementale stratégique), afin de les appliquer à l'évaluation du niveau de 
financement des RTE, et explorera les possibilités de création d'une base de 
données européenne sur les PPP pour les projets d'infrastructures de transport. 
Enfin, les États membres sont instamment priés de faire des efforts importants 
pour donner effet aux recommandations du groupe à haut niveau les incitant à 
agir. La Commission espère qu'à cette fin : 
1. ils s'emploieront à assurer la participation du secteur privé le plus tôt possible au 
cours du développement des projets d'infrastructures; 
2. ils travailleront à lever les obstacles qui entravent encore la création de sociétés 
ad hoc vecteurs de projets, en particulier dans le secteur ferroviaire; 
3. ils accéléreront le rythme des réformes de leur industrie ferroviaire selon les 
lignes tracées par la Commission dans son livre blanc; 
4. ils coopéreront aussi intensivement que possible avec le secteur privé pour mettre 
au point de nouveaux instruments financiers et développer les instruments 
existants nécessaires au financement des projets d'infrastructures. 
5. ils intégreront les considérations environnementales le plus tôt possible dans leur 
processus de planification. 
16-
ANNEXE 
Les projets proposés pour l'application possible d'un schéma de PPP sont les 
suivants: 
- T.G.V. sud: le sous-groupe n° 2 a proposé que la section Madrid-Barcelone fasse 
l'objet d'un PPP, dans lequel le secteur privé serait associé aux phases 
d'investissement en superstructures et d'exploitation; pour la section Figueres-
Perpignan, les gouvernements espagnol et français ont conclu un accord formel 
en vue d'un développement dans le cadre d'une concession; 
- Tronçon néerlandais du PBKAL: les autorités compétentes procèdent 
actuellement à un examen préliminaire afin de déterminer s'il est possible de 
mettre en place un PPP au cours de la phase d'exploitation. 
- Tunnel du Brenner: on prévoit la création d'un PPP pour la section de base du 
tunnel (concession pour la construction et l'exploitation); un GEIE mis en place 
prochainement sera chargé de la planification technique du projet, mais 
également de l'analyse juridique et financière en préparation du PPP 
- Nouvel aéroport de Berlin: on explore les possibilités d'un montage financier et 
juridique ad hoc 
- Tunnel du Semmering (section de l'axe de Pontebbana reliant l'Autriche à 
l'Italie): procédure d'appel d'offres pour une concession de tj'pe "BOOT" 
(construction, propriété, exploitation, transfert) en cours 
- Connexion ferroviaire Le Pirée-Athènes. 
Les États membres sont invités à proposer d'autres projets pour lesquels un PPP serait 
adapté; de son côté, la Commission va examiner, en collaboration avec la BEI, quels 
projets qui se prêteraient à cette formule. 
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