COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Évaluation de l'action engagée par la Hongrie à la suite de la recommandation du Conseil du 13 mars 2012 en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif

1. Procédure concernant les déficits excessifs et dernières recommandations en date

Le 5 juillet 2004, par la décision 2004/918/CE[1], le Conseil a établi, en vertu de l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), qu'il existait un déficit excessif en Hongrie et a adopté une recommandation conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE afin de mettre un terme à la situation de déficit excessif au plus tard en 2008.

Le 18 janvier 2005, par la décision 2005/348/CE[2], conformément à l'article 104, paragraphe 8, du TCE, le Conseil a considéré que la Hongrie n'avait pas engagé d'action suivie d'effets en réponse à sa recommandation et, le 8 mars 2005, il a formulé une deuxième recommandation, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE, confirmant le délai de 2008 pour la correction du déficit excessif. Le 8 novembre 2005, par la décision 2005/843/CE[3], conformément à l'article 104, paragraphe 8, du TCE, le Conseil a établi que la Hongrie ne s'était pas, pour la seconde fois, conformée aux recommandations adressées en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du TCE. Dès lors, le 10 octobre 2006, le Conseil a adressé une troisième recommandation à la Hongrie conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE, repoussant le délai de la correction du déficit excessif à 2009. Le 7 juillet 2009, dans sa recommandation adoptée conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE (ci-après la «recommandation du Conseil du 7 juillet 2009»), le Conseil a conclu qu'il estimait que les autorités hongroises avaient engagé une action suivie d'effets en réponse aux recommandations du 10 octobre 2006 et, dans un contexte marqué par une récession économique grave, il a émis des recommandations révisées (quatre) conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE, fixant le nouveau délai à 2011 pour que la Hongrie corrige la situation. Le 27 janvier 2010, la Commission a adopté une communication au Conseil[4] concluant que la Hongrie avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 7 juillet 2009 mais attirant aussi l'attention sur certains risques considérables.

Le 24 janvier 2012, par la décision 2012/139/UE[5], le Conseil a établi, conformément à l'article 126, paragraphe 8, du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE), que la Hongrie n'avait pas engagé d'action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 7 juillet 2009 dans la période prescrite par celle-ci. Si la valeur de référence de 3 % du PIB pour le déficit n'a pas été dépassée en 2011, ce n'est pas grâce à une correction structurelle et durable des finances publiques mais à des recettes ponctuelles substantielles. Dans le même temps, le solde structurel s'est dégradé en 2010 et 2011 de plus de 2 % du PIB par rapport à une recommandation d'amélioration budgétaire cumulée de 0,5 % du PIB. De plus, alors que les autorités appliquaient en 2012 des mesures structurelles censées compenser en grande partie la détérioration précédente, la valeur de référence de 3 % du PIB pour le déficit ne serait atteinte en 2012, une fois de plus, que grâce à des recettes ponctuelles représentant près de 1 % du PIB et la valeur de référence du traité serait dépassée à nouveau en 2013 lorsque toutes les mesures ponctuelles seraient supprimées. À la suite de cette décision du Conseil, le 13 mars 2012, par la décision d'exécution 2012/156/UE[6], le Conseil a décidé de suspendre une partie des engagements pris au titre du Fonds de cohésion en faveur de la Hongrie avec effet au 1er janvier 2013, conformément à l'article 4 du règlement (CE) nº 1084/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 instituant le Fonds de cohésion[7].

Le même jour, le Conseil a également adressé de nouvelles recommandations (les cinquièmes) à la Hongrie, conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) n° 1467/97[8] (ci-après la «recommandation du Conseil du 13 mars 2012») fixant le nouveau délai pour mettre un terme à la situation de déficit excessif à 2012. En outre, le Conseil a formulé les recommandations spécifiques suivantes:

· Les autorités hongroises devraient ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB d’une manière crédible et durable conformément à la trajectoire pluriannuelle décrite dans la version actualisée du programme de convergence de la Hongrie, approuvée par le Conseil dans son avis du 12 juillet 2011. À cette fin, elles devraient notamment:

(a) assurer la réalisation de l'objectif de déficit de 2,5 % du PIB en 2012 qui, sur la base du cadre macroéconomique tel qu'il ressort des prévisions intermédiaires de février 2012 des services de la Commission, exigerait un effort budgétaire supplémentaire d'au moins 0,5 % du PIB en plus de l'effort de 1,9 % du PIB déjà prévu. À cette fin, il conviendrait notamment de préciser davantage, et de mettre rigoureusement en œuvre, les mesures de réduction du déficit inscrites dans le plan Széll Kálmán et dans le programme de convergence actualisé, et d'adopter, le cas échéant, de nouvelles mesures structurelles d'assainissement;

(b) consacrer les éventuels gains exceptionnels à l’amélioration du solde effectif, y compris les recettes ponctuelles que le transfert d'affiliés au régime de retraite privé vers le régime de retraite public pourrait générer;

(c) prendre, le cas échéant, les mesures structurelles supplémentaires nécessaires pour que, en 2013, le déficit, qui devrait dépasser de 0,6 % la valeur de référence de 3 % du PIB sur la base du cadre macroéconomique tel qu'il ressort des prévisions intermédiaires de février 2012 des services de la Commission, reste largement inférieur à ce seuil même après l'élimination complète, attendue et recommandée, des recettes ponctuelles de près de 1 % du PIB. il pourrait s'agir notamment de préciser davantage les réformes structurelles prévues dans le plan Széll Kálmán et de poursuivre leur mise en œuvre;

(d) inclure des provisions suffisantes dans les prochaines lois budgétaires (en plus de la réserve générale prescrite par la loi sur les finances publiques), pour que les objectifs budgétaires soient atteints même en cas d'événements imprévus.

· Cet ajustement budgétaire devrait contribuer à ramener le ratio de la dette publique brute au PIB sur une trajectoire descendante; il convient plus particulièrement d'assurer, au cours des trois années qui suivent la correction du déficit excessif, des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de la dette, conformément à l'article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97.

· Conformément à la recommandation du Conseil du 12 juillet 2011, les autorités hongroises devraient rendre opérationnelles les principales règles budgétaires constitutionnelles en adaptant la loi cardinale sur la stabilité économique. Les règles numériques devraient garantir l'inscription du processus budgétaire dans un cadre réellement contraignant à moyen terme, et les compétences analytiques du conseil budgétaire devraient être élargies.

Le Conseil a fixé au gouvernement hongrois la date limite du 13 septembre 2012 pour engager une action suivie d’effets et préciser les mesures nécessaires pour progresser dans la correction durable du déficit excessif. Dans le même temps, il s'est engagé à évaluer si la Hongrie a déjà pris les mesures correctives nécessaires lors de sa réunion du 22 juin 2012, en vue de lever la suspension partielle des engagements du Fonds de cohésion en 2013 si les conditions sont remplies[9]. Afin de faciliter la décision du Conseil, la Commission s'est engagée à présenter au Conseil, dans les meilleurs délais, une évaluation indiquant si une action suivie d'effets a été engagée, après l'adoption par le gouvernement hongrois de mesures correctives en réponse à la recommandation du Conseil du 13 mars 2012, conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE. Ces engagements et les actions entreprises par les autorités hongroises forment la base de la présente communication.

Il convient de noter que le Conseil a également invité les autorités hongroises à fournir l'effort structurel nécessaire pour atteindre leur objectif d'un déficit budgétaire de 2,2 % du PIB pour 2013 d'une manière garantissant la réalisation de l'objectif à moyen terme en même temps que la correction durable du déficit excessif.

2. Évaluation de l'action engagée

En vertu du règlement (CE) n° 1467/97 et du code de conduite révisé[10], il y a lieu de considérer qu'un État membre a engagé une action suivie d'effets s'il a agi conformément à la recommandation adoptée au titre de l'article 126, paragraphe 7. Le code de conduite prévoit que l'évaluation de l'action suivie d'effets doit notamment déterminer si l'État membre concerné a atteint les objectifs budgétaires annuels recommandés initialement par le Conseil et a opéré l'amélioration sous-jacente de son solde corrigé des variations conjoncturelles, hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires.

2.1. Évaluation de l'action engagée au regard des résultats budgétaires 2012 et 2013

L'environnement macroéconomique s'est légèrement détérioré par rapport aux prévisions de février 2012 des services de la Commission sur lesquelles le Conseil a fondé sa recommandation du 13 mars 2012 et qui annonçaient une contraction du PIB réel de 0,1 % en 2012 suivie d'une relance modeste de 1,6 % en 2013. Cette détérioration est essentiellement due aux résultats moins bons que prévu du secteur de la construction lors du premier trimestre. De plus, des nouvelles mesures récentes (voir détails plus bas) ont fait baisser encore les perspectives de croissance à court et moyen terme et, d'après les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission et sur la base des informations disponibles à la date butoir[11], le PIB réel devrait perdre 0,3 % en 2012 et augmenter de 1 % seulement en 2013. Le programme de convergence de 2012 présente des perspectives de croissance un peu plus optimistes (0,1 % en 2012 et 1,6 % en 2013) dues essentiellement, d'une part, à des dépenses de consommation privée plus élevées, emmenées par des hypothèses plus optimistes en matière de croissance de l'emploi dans le secteur privé et, d'autre part, à une formation brute de capital fixe plus dynamique.

Le budget 2011 des administrations a affiché un excédent de 4,3 % du PIB grâce aux recettes ponctuelles de 9,7 % du PIB provenant de la suppression de facto du fonds de pension privé autrefois obligatoire[12]. Le budget accusait en revanche un déficit de 5¼ % du PIB hors facteurs ponctuels. Bien que ces résultats correspondent globalement aux estimations présentées dans le document de travail des services de la Commission accompagnant la recommandation de la Commission pour une recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, de mars 2012, ils sont meilleurs que les prévisions du gouvernement formulées dans le rapport présenté dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) de décembre 2011 et par les services de la Commission début janvier 2012[13]; et surtout, ils reflètent un solde budgétaire des administrations locales plus favorable que prévu.

2.1.1. Correction du déficit en 2012 sur la base des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission et de l'utilisation de toutes les recettes exceptionnelles

En 2012, selon les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, le déficit budgétaire devrait atteindre 2,5 % du PIB, ce qui correspond à l'objectif de déficit officiel et est inférieur de 0,5 % du PIB à l'estimation de déficit présentée dans l'évaluation de mars 2012. Cette amélioration des perspectives constitue essentiellement le reflet de trois éléments.

1. Elle intègre l'effet de base des résultats plus favorables du budget 2011 (0,1 % du PIB).

2. Le gouvernement a annoncé de nouvelles mesures d'économie équivalant à 0,3 % du PIB dans le programme de convergence de 2012 qui touchent l'évolution budgétaire en 2012. Ces mesures devraient accroître les recettes de plus de 0,1 % du PIB, notamment grâce à l'introduction d'une nouvelle taxe sur les services de télécommunications et à l'inversion de la charge de la TVA dans le secteur de l'agriculture. Du côté des dépenses, des économies équivalant à 0,2 % du PIB sont réalisées grâce à des coupes dans les enveloppes budgétaires des ministères de tutelle et à une nouvelle réduction des subventions dans le secteur pharmaceutique. Au vu du risque lié à la mise en œuvre des mesures du côté des dépenses, les calculs présentés dans les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission annoncent des économies de 0,2 % du PIB (sur un total de 0,3 % du PIB).

3. Outre les nouvelles mesures d'économie, les perspectives de déficit sont altérées par des évolutions exceptionnelles récentes. Ces nouvelles recettes exceptionnelles de 0,4 % du PIB englobent l'incidence d'une nouvelle vague de transferts des affiliés au régime de retraite privé vers le régime de retraite public à la suite des incitations publiques qui expiraient fin mars 2012 (0,2 % du PIB)[14] et de nouvelles recettes de 0,2 % du PIB provenant du fait que certains fonds structurels de l'UE n'ont été perçus qu'en janvier 2012 alors que le gouvernement avait déjà effectué les paiements y afférents aux bénéficiaires finaux en décembre 2011. Cette information a été transmise aux services de la Commission dans le cadre de la mission liée aux prévisions d'avril 2012[15]. Ces recettes devraient être partiellement contrebalancées par de nouvelles dépenses exceptionnelles dans le secteur des transports équivalant à 0,15 % du PIB (cette décision a été communiquée aux services de la Commission en avril aussi). Les opérations exceptionnelles nettes devraient donc augmenter d'environ 0,25 % pour atteindre environ 0,9 % du PIB. Sans ces facteurs temporaires, le déficit budgétaire serait supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB (à savoir 3,4 % du PIB).

Bien que l'objectif de déficit 2012 devrait être atteint, selon les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, il faudrait utiliser la totalité de la réserve extraordinaire (réductions conditionnelles de dépenses)[16] de près de 1½ % du PIB, qui avait été constituée pour compenser les événements imprévus tout en respectant l'objectif de déficit[17]. En revanche, le programme de convergence de 2012 fait encore état d'une réserve extraordinaire disponible de 0,4 % du PIB en 2012. Cette différence est due aux dérapages des dépenses de près de ½ % du PIB prévus par les services de la Commission liés aux subventions dans le secteur pharmaceutique, au secteur des transports et à un manque de précision quant aux coupes dans les enveloppes budgétaires, ainsi qu'aux recettes fiscales légèrement inférieures en raison de la prévision de croissance économique plus faible.

Conformément à la recommandation du Conseil du 13 mars 2012, toute recette exceptionnelle doit être consacrée à l’amélioration du solde effectif, y compris les éventuelles recettes ponctuelles du transfert d'affiliés au régime de retraite privé vers le régime de retraite public. Alors que le programme de convergence de 2012 n'intègre pas ces recettes, les prévisions du printemps 2012 le font et, par conséquent, le déficit devrait atteindre (sans toutefois dépasser) l'objectif.

2.1.2. Correction du déficit en 2013 sur la base des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission et des provisions

Selon les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, le déficit public devrait augmenter et atteindre 2,9 % du PIB en 2013, ce qui signifie que le déficit serait en deçà de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2012 et en 2013, même si, la première année, ce résultat repose sur des mesures ponctuelles. Les prévisions de déficit pour 2013 ont reculé de 0,7 % du PIB par rapport à l'estimation formulée dans l'évaluation de mars 2012 de 3,6 % du PIB mais sont 0,7 % du PIB plus élevées que l'objectif officiel de 2,2 % du PIB. L'amélioration des perspectives budgétaires est le reflet des nombreuses mesures d'économie supplémentaires, annoncées dans le programme de convergence de 2012. D'après les estimations des autorités, ces mesures peuvent réduire le déficit de 2013 d'environ 1,7 % du PIB. Le programme de convergence de 2012, fondé essentiellement sur les données 2011 plus favorables que prévu, s'appuie aussi sur un déficit plus faible des administrations locales de 0,2 % du PIB en 2012 et de 0,3 % du PIB en 2013. L'incidence favorable (d'environ 1,7 % du PIB) des mesures d'économie sur le déficit brut est calculée en tenant compte de recettes indiquées dans le programme de convergence de 2012 comme le minimum (0,4 % du PIB), provenant des prélèvements sur les transactions financières. Cette approche est défendue dans la décision du 9 mai du gouvernement qui vise à percevoir ces recettes minimales. En même temps, près de 0,2 % du PIB sont économisés grâce au contrôle strict des dépenses en achat de biens et services dans le secteur public, une donnée qui était implicite dans le programme de convergence de 2012 et a été rendue publique le 16 mai 2012.

Du côté des recettes, il convient de signaler l'introduction de la taxe sur les transactions financières (au moins 0,4 % du PIB), les taux d'imposition plus élevés sur les services d'assurance, sur l'énergie et dans le secteur des services publics (0,2 % du PIB), l'incidence annuelle globale de la taxe dans le secteur des télécommunications et la charge inversée de la TVA dans le secteur de l'agriculture (0,2 % du PIB) ainsi que l'introduction du télépéage routier à partir de juillet 2013 (0,25 % du PIB). Du côté des dépenses, les mesures prises sont les coupes dans les enveloppes budgétaires et dans les entreprises d'État, le gel nominal des dépenses en achat de biens et services dans le sous-secteur de l'administration centrale ainsi que la réduction des subventions au secteur des transports publics et au secteur pharmaceutique, qui ensemble ont un effet favorable sur le budget brut de plus de 0,6 % du PIB.

Compte tenu du manque d'informations spécifiques disponibles à la date butoir pour les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission (26 avril 2012) et des risques liés à la mise en œuvre de certaines coupes dans les dépenses, seuls deux tiers de cet effet favorable sur le déficit de 1,7 % du PIB (soit 1,1 % du PIB) ont pu être intégrés dans les prévisions. Alors que le programme de convergence de 2012 prévoit que l'objectif de déficit de 2,2 % du PIB sera atteint tout en conservant une réserve extraordinaire de 0,2 à 0,5 % du PIB (selon les recettes collectées grâce à la taxe sur les transactions financières), les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission annoncent un déficit juste en deçà de la valeur de référence de 3 % du PIB sans aucune réserve extraordinaire restante (et en supposant qu'il n'y ait aucune mesure exceptionnelle ou temporaire cette année). Cette prévision plus élevée du déficit est essentiellement le reflet des risques de mise en œuvre associés aux mesures d'économie annoncées auparavant et récemment (respectivement ¼ % et ½ % du PIB) ainsi que des perspectives macroéconomiques plus pessimistes (entraînant un déficit plus élevé de ¼ % du PIB)[18].

La recommandation invite également le gouvernement à inclure des provisions suffisantes dans les prochaines lois budgétaires. Alors que les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission annoncent qu'il ne restera aucune réserve extraordinaire en 2013 pour compenser les éventuels dérapages, elles ont pris en compte certains risques liés à la mise en œuvre. En outre, les autorités ont encore la possibilité d'inclure cette réserve extraordinaire dans les prochaines lois budgétaires. Cette situation, ainsi que l'utilisation des recettes ponctuelles pour améliorer le budget structurel, sera suivie grâce au rapport semestriel dans le cadre de la PDE que le gouvernement devrait continuer de présenter jusqu'à l'abrogation de la PDE.

2.1.3. Nouvelles informations présentées après la date butoir pour les prévisions du printemps

Après la date butoir pour l'établissement des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, le gouvernement a présenté de nouvelles données sur les coupes dans les enveloppes budgétaires s'élevant à 0,15 % du PIB, dont seul un tiers avait été pris en compte dans les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission car les informations fournies étaient insuffisantes. Les nouvelles informations ont précisé dans quelle mesure les budgets des différents ministères et les enveloppes budgétaires ont été affectés et révélé que les économies prévues sont fondées sur l'annulation de certaines tâches et une efficacité accrue, ce qui pourra garantir leur durabilité. Sur la base de ces informations, les services de la Commission peuvent à présent inclure l'ensemble de l'effet de 0,15 % du PIB de cette mesure dans leurs projections actualisées. De plus, par la décision n° 1152/2012 du gouvernement du 16 mai 2012 modifiant la décision n° 1122/2012 (IV.25.) du gouvernement, les autorités ont rendu publique la décision de geler les dépenses nominales du budget du sous-secteur de l'administration centrale et de les limiter à la moitié du taux d'inflation pour le sous-secteur des administrations locales concernant l'achat de biens et services en 2013 (ces mesures n'étaient qu'implicitement retenues dans le programme de convergence de 2012). Les autorités ont également précisé que cette économie de près de 0,2 % du PIB serait mise en œuvre suivant les mêmes principes appliqués pour des coupes dans les enveloppes budgétaires. Cette décision améliore l'évaluation budgétaire actualisée des services de la Commission de 0,1 % du PIB seulement en raison de l'existence de certains risques de mise en œuvre, et compte tenu aussi du fait que l'administration centrale exerce une influence limitée sur la planification budgétaire des administrations locales.

Le 9 mai 2012, les autorités ont adopté plusieurs paramètres clés d'un paquet fiscal (les projets de lois ont été présentés au Parlement le 11 mai), qui contenaient un certain nombre d'éléments divergents par rapport au programme de convergence de 2012. En général, les nouvelles taxes concerneront les entreprises et pas les consommateurs comme dit précédemment, ce qui risque de détériorer davantage le climat d'investissement comme l'ont illustré les déclarations des organisations professionnelles concernées. Quant aux changements concrets, le gouvernement a fixé des plafonds pour les versements mensuels de la taxe sur les télécommunications et une hausse moins importante que prévu de la surtaxe sur l'énergie et les entreprises de services publics, entraînant une baisse des recettes de près de 0,1 % du PIB. Il est prévu que cette baisse soit compensée par des recettes proportionnellement plus élevées provenant de la taxe sur les transactions financières puisque la suppression du plafonnement prévu au départ ne serait pas complètement contrebalancée par une liste plus courte des opérations imposables. Sur la base des informations disponibles au moment de la clôture de la présente évaluation, ce nouvel élément n'a pas eu d'incidence sur l'ensemble des recettes attendues du paquet fiscal.

Compte tenu de toutes les nouvelles informations reçues après la date butoir pour les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission et notamment les données supplémentaires concernant les dépenses qui entraînent une baisse du déficit de 0,2 % du PIB, le déficit de 2013 devrait chuter à 2,7 % du PIB, valeur qui peut être considérée comme bien en deçà du seuil de 3 % du PIB (voir tableau 1 pour l'évolution de l'évaluation de la Commission à différents stades).

2.1.4. Effort budgétaire sous-jacent à la correction du déficit en 2012 et 2013

Dans sa recommandation du 13 mars 2012, le Conseil a invité les autorités à assurer la réalisation de l'objectif de déficit de 2,5 % du PIB en 2012 et un déficit bien en deçà du seuil de 3 % du PIB en 2013. Sur la base du cadre macroéconomique résultant des prévisions de février 2012 des services de la Commission, il faudrait un effort budgétaire supplémentaire d'au moins ½ % du PIB en 2012 (en plus de l'effort de 1,9 % du PIB déjà prévu) et de nouveaux efforts en 2013 (vu les prévisions de déficit de 3,6 % du PIB pour cette année).

Selon les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, après une détérioration de 1,4 % du PIB en 2010 et de nouveau de 0,7 % du PIB en 2011, le solde structurel devrait s'améliorer de 2¼ % du PIB en 2012, un chiffre qui dépasse l'amélioration prévue dans l'évaluation de mars 2012 de ¼ % du PIB. On se situe légèrement en deçà de l'effort budgétaire supplémentaire recommandé par le Conseil, la raison étant notamment une (légère) révision à la baisse de la croissance potentielle entre les prévisions de février 2012 des services de la Commission et les prévisions du printemps 2012 (avec une incidence négative sur le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles en 2012 de 0,1 % du PIB).

En outre, les recettes fiscales (hors incidence des mesures discrétionnaires) en 2012 ont été inférieures à ce qu'annonçaient l'évolution du PIB et les élasticités fiscales standard, ce qui en partie pourrait avoir contribué à une variation du solde structurel légèrement inférieure à l'effort budgétaire requis. Compte tenu de ces facteurs, l'effort budgétaire pour 2012 peut être considéré comme globalement conforme aux exigences de la recommandation du Conseil du 13 mars 2012.

En 2013, selon les prévisions du printemps 2012, il devrait y avoir une légère amélioration supplémentaire du solde budgétaire structurel (0,1 % du PIB). Compte tenu des nouvelles informations présentées par les autorités après la date butoir pour les prévisions, l'amélioration supplémentaire atteindrait plus de ¼ % du PIB.

Tableau 1: Évolution des prévisions budgétaires

|| 2012 || 2013

Évaluation de mars 2012 de la Commission || -3,0 || -3,6

Développements macroéconomiques sous-jacents || -0,05 || -0,05

Opérations exceptionnelles || 0,25 || 0,0

Recettes (nouveau transfert d'affiliés du régime de retraite privé au régime de retraite public, comptabilisation particulière concernant les Fonds de l'UE) || 0,40 || 0,0

Dépenses (dépenses liées à la dette dans le secteur des transports) || -0,15 || 0,0

Autres développements budgétaires (par exemple la modification du système de compensation salariale et l'adaptation aux réformes fiscales) || 0,15 || -0,10

Évaluation de la Commission avant les nouvelles mesures || -2,65 || -3,75

Mesures d'économie exposées dans le programme de convergence de 2012 || 0,20 || 1,10

Recettes (par exemple la taxe sur les transactions financières, le télépéage routier, la taxe supplémentaire sur l'énergie et dans le secteur des télécommunications) || 0,15 || 0,90

Dépenses (par exemple les coupes dans les enveloppes budgétaires, la réduction des subventions au secteur pharmaceutique) || 0,05 || 0,20

Effets macroéconomiques des mesures d'économie || -0,05 || -0,25

Prévisions du printemps 2012 (publiées le 11 mai 2012) || -2,5 || -2,9

Nouvelles informations sur les mesures d'économie en matière de dépenses (transmises après la date butoir pour les prévisions du printemps 2012) || 0,10 || 0,20

Évaluation actualisée de la Commission || -2,5¹ || -2,7

¹Les nouvelles informations sur les mesures d'économie ont permis de constituer une réserve extraordinaire de 0,1 % du PIB.

2.1.5. Évaluation globale de la correction du déficit et de la dette

Au total, compte tenu aussi des informations mises à disposition après la date butoir pour l'établissement des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, le déficit budgétaire devrait s'établir à 2,5 % du PIB en 2012 et rester largement inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013, comme recommandé en mars de cette année par le Conseil. L'amélioration des prévisions budgétaires est principalement la conséquence des nouvelles mesures à hauteur de 0,3 % du PIB en 2012 et 1,3 % du PIB en 2013 annoncées dans le programme de convergence de 2012 et expliquées plus en détail par la suite, qui contribuent aussi à l'amélioration du solde structurel de ¼ % du PIB en 2012 puis de ½ % du PIB en 2013 par rapport aux chiffres de l'évaluation de mars 2012. D'autres facteurs, comme l'effet de base du solde budgétaire légèrement meilleur que prévu en 2011 et des recettes ponctuelles plus élevées, contribuent aussi à l'amélioration des perspectives pour le déficit effectif et rendent réalisable l'objectif d'un déficit de 2,5 % du PIB en 2012.

Il peut être utile de signaler que la qualité des mesures d'assainissement pose quelque peu question, car ces mesures sont principalement concentrées sur les recettes et pourraient entraver la croissance économique, étant donné aussi la détérioration de l'environnement des entreprises en raison du remplacement de facto de prélèvements sectoriels temporaires, qui étaient censés disparaître, par des taxes sectorielles permanentes qui concernent principalement les mêmes secteurs. Comme indiqué dans le contexte de la recommandation du Conseil, la Hongrie, afin de corriger durablement son déficit excessif, pourrait tirer avantage de mesures dans le domaine des allocations familiales universelles (en lien, éventuellement, avec les abattements fiscaux introduits récemment pour les familles), d'une taxe foncière centralisée et fondée sur la valeur et d'une plus grande progressivité de l'impôt sur le revenu[19].

En 2011, la dette publique a diminué dans une certaine mesure, à 80,6 % du PIB, eu égard notamment à l'excédent primaire considérable, 8¼ % du PIB, qui a été en grande partie compensé par la dépréciation du forint de plus de 10 %. La dette devrait baisser à 78,5 % du PIB en 2012, puis diminuer encore un peu en 2013, selon les perspectives pour le déficit figurant dans les prévisions du printemps 2012, et dans l'hypothèse où aucun actif public ne serait vendu[20]. Selon la version actualisée du programme de convergence, la dette publique diminuerait durant toute la période de programmation pour s'établir à 77 % du PIB en 2013 et sous 73 % du PIB en 2015. En ce qui concerne le respect du critère de réduction de la dette, la Hongrie sera en période de transition durant les trois années suivant la correction de son déficit excessif (de 2013 à 2015). L'ajustement budgétaire prévu devrait garantir des progrès suffisants vers la conformité au critère de réduction de la dette. Selon l'ajustement budgétaire prévu, ce critère sera atteint en 2015. En vertu de l'article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97, pour un État membre soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 et pendant une période de trois ans à compter de la correction du déficit excessif, l’exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l’État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité.

2.2. Évaluation de l'action engagée en matière de gouvernance budgétaire

En ce qui concerne la gouvernance budgétaire, le Conseil a demandé à la Hongrie d'adapter la loi sur la stabilité économique, notamment en instaurant un cadre réellement contraignant à moyen terme et en élargissant les compétences analytiques du conseil budgétaire. Le gouvernement a annoncé, dans la version de 2012 du programme de convergence, qu'après un réexamen du nouveau cadre réglementaire en place, il soumettra les modifications nécessaires au Parlement durant sa session de printemps. À l'heure de clôturer la présente évaluation, aucune information n'était disponible quant aux modifications prévues. Afin d'assurer la transposition totale de la directive du Conseil en ce qui concerne les exigences minimales applicables aux cadres budgétaires nationaux, un calendrier a été mis sur pied dans le cadre de la base de données du gouvernement pour l'harmonisation du droit hongrois avec le droit de l'UE (gérée par le ministère de l'administration publique et de la justice); le premier point qui y est inscrit est une décision sur des questions conceptuelles en juin 2012; l'achèvement du processus législatif est prévu à l'automne 2013 au plus tard. En ce qui concerne le fonctionnement du conseil budgétaire, une loi adoptée fin mars 2012 prévoit que le président de cet organisme recevra un salaire et pourra établir un petit secrétariat au sein du bureau du Parlement (ces éléments n'existaient pas jusqu'alors). Ces mesures constituent un petit pas dans la bonne direction, étant donné qu'une certaine institutionnalisation du conseil budgétaire semble mieux correspondre à l'important droit de veto dont dispose ce conseil sur le budget annuel; toutefois, les progrès dans ce domaine peuvent être considérés comme lents dans l'ensemble, et l'évolution de la situation en matière de gouvernance budgétaire devra être suivie de près.

3. Conclusions

Il ressort des informations disponibles actuellement que la Hongrie a pris des mesures lui permettant de progresser de manière appropriée vers la correction de son déficit excessif.

En particulier, l'objectif de déficit pour 2012, 2,5 % du PIB, devrait être atteint, et le déficit budgétaire de 2013 devrait être nettement inférieur au seuil de 3 % du PIB, dans un contexte de légère détérioration du climat macroéconomique. L'objectif de déficit pour 2012 devrait être atteint grâce à des mesures structurelles à hauteur de 0,3 % du PIB et à un effet de base légèrement positif provenant de 2011, ainsi qu'à certains éléments ponctuels. Compte tenu des révisions de la croissance potentielle du PIB et du fait que les recettes fiscales (hors mesures discrétionnaires) en 2012 sont inférieures à ce qui pouvait être attendu vu l'évolution du PIB et les élasticités fiscales standard, l'effort budgétaire de 2012 peut être considéré comme globalement conforme à la recommandation du Conseil du 13 mars 2012.

En 2013, compte tenu de toutes les informations publiques, y compris celles publiées après la date butoir pour l'établissement des prévisions du printemps 2012, les services de la Commission prévoient que le déficit atteindra 2,7 % du PIB grâce à une série de mesures d'assainissement, donc restera nettement inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, même après l'élimination complète de mesures ponctuelles nettes dans le volet des recettes correspondant à 0,9 % du PIB. Étant donné cette prévision de déficit et les informations supplémentaires reçues depuis, la dette publique devrait passer de 80,6 % du PIB en 2011 à moins de 78,5 % du PIB en 2012, et baisser encore légèrement en 2013.

Des risques symétriques pèsent sur le scénario de base contenu dans les prévisions du printemps 2012. D'une part, le déficit pourrait être plus faible que prévu si le solde des administrations locales est plus favorable que prévu ou si le secteur public doit engager moins de dépenses d'intérêts. D'autre part, il existe des risques de nature à creuser le déficit, par exemple les dépenses plus élevées que prévu liées aux pertes de la banque centrale. En outre, les nouvelles taxes annoncées récemment pourraient entraîner une nouvelle détérioration non linéaire du climat d'investissement; qui pourrait également être altéré par la forte chute du PIB au premier trimestre, qui n'a pas pu être intégrée dans les prévisions et pourrait donc avoir une incidence négative sur le déficit.

En ce qui concerne la gouvernance budgétaire, l'intention de soumettre des modifications législatives au Parlement a été annoncée dans le programme de convergence de 2012. Cependant, au moment de la clôture de la présente évaluation, il n'existait aucune information publique sur le contenu et le degré d'ambition de la révision prévue. Depuis mars 2012, le président du conseil budgétaire a le droit de percevoir une rémunération compétitive et de mettre sur pied un petit secrétariat. Vu ces progrès lents, l'évolution de la situation du point de vue de la gouvernance budgétaire devra être étroitement suivie, notamment dans le cadre de la recommandation spécifique en matière de réforme de la gouvernance budgétaire de 2012.

Au vu de l'évaluation qui précède, la Commission considère qu'aucune mesure supplémentaire ne s'impose pour le moment aux fins de la procédure concernant le déficit excessif en Hongrie. Pour maintenir le déficit budgétaire de façon sûre sous la valeur de référence de 3 % du PIB, il sera nécessaire de mettre en œuvre rigoureusement toutes les mesures annoncées et de les préciser rapidement. La conception des mesures d'assainissement pourrait être encore améliorée, en concertation étroite et ex ante avec les parties intéressées et avec les organisations internationales. Le cadre de la gouvernance budgétaire doit encore être ajusté pour être conforme à la recommandation du Conseil, de façon à ce que le pays bénéficie d'un système institutionnel qui fonctionne bien. Dans ce contexte, et à la lumière des données récentes relatives à la croissance au premier trimestre, qui a été moins bonne que prévu, la Commission continuera à suivre de près l'évolution de la situation budgétaire en Hongrie, conformément au traité et au pacte de stabilité et de croissance, étant donné en particulier que la procédure de déficit excessif est ouverte depuis longtemps. À cette fin, elle se basera entre autres sur les rapports présentés deux fois par an par le gouvernement dans le cadre de la PDE.

Tableau 2: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

|| || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015

PIB réel (en % de changement) || COM || 1,7 || -0,3 || 1,0 || n.d. || n.d.

PC || 1,7 || 0,1 || 1,6 || 2,5 || 2,5

Écart de production1 (en % du PIB potentiel) || COM || -2,3 || -2,7 || -2,0 || n.d. || n.d.

PC || -2,4 || -3,0 || -2,6 || -1,7 || -1,2

Solde des administrations publiques² (en % du PIB) || COM || 4,3 || -2,5 || -2,9 || n.d. || n.d.

PC || 4,3 || -2,5 || -2,2 || -1,9 || -1,5

Solde primaire (en % du PIB) || COM || 8,3 || 1,5 || 1,2 || n.d. || n.d.

PC || 8,3 || 1,6 || 2,0 || 2,2 || 2,2

Solde corrigé des variations conjoncturelles1,3 (en % du PIB) || COM || 5,3 || -1,3 || -2,0 || n.d. || n.d.

PC || 5,4 || -1,1 || -1,0 || -1,1 || -0,9

Solde structurel4 (en % du PIB) || COM || -4,3 || -2,1 || -2,0 || n.d. || n.d.

PC || n.d.-4,0 || -1,9 || -1,2 || -1,1 || -0,9

Dette publique brute (en % du PIB) || COM || 80,6 || 78,5 || 78,0 || n.d. || n.d.

PC || 80,6 || 78,4 || 77,0 || 73,7 || 72,7

Remarques: 1 Pour le programme de convergence: soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes. 2 Sur la base des informations reçues après la date limite pour les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, les prévisions de déficit effectif de 2013 pourraient être revues à la baisse à 2,7 % du PIB. 3 Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et temporaires. 4 Selon la révision des prévisions de déficit effectif de 2013 basée sur les informations reçues après la date limite pour les prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, le solde structurel correspondant a également augmenté de ¼ % du PIB pour 2013. Source: Prévisions du printemps 2012 des services de la Commission (COM) publiées le 11 mai 2012 et programme de convergence 2012 (PC).

[1] JO L 389 du 30.12.2004, p. 27.

[2] JO L 110 du 30.4.2005, p. 42.

[3] JO L 314 du 30.11.2005, p. 18.

[4] COM(2010) 10 final.

[5] JO L 66 du 6.3.2012, p. 6.

[6] JO L 210 du 31.7.2006, p. 79.

[7] JO L 78 du 17.3.2012, p. 19.

[8] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[9] Le considérant 12 de la décision d'exécution du Conseil 2012/156/UE portant suspension des engagements du Fonds de cohésion dispose que: «Conformément à l'article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1084/2006, si avant le 22 juin 2012, ou à une date ultérieure, le Conseil constate que la Hongrie a pris les mesures correctives nécessaires, il décide sans délai de lever la suspension des engagements concernés».

[10] «Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et Lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité ou de convergence», 24 janvier 2012. Voir http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf (en anglais).

[11] Le 15 mai, l'Office statistique hongrois a publié son estimation instantanée pour le premier trimestre 2012. En termes corrigés des variations saisonnières et calendrier, le PIB réel a baissé de 1,3 %, ce qui a également surpris les analystes par rapport à la baisse de 0,5 % annoncée dans les prévisions du printemps 2012 publiées le 11 mai, soit quelques jours avant la publication de cette estimation instantanée.

[12] En 2011, les autorités ont permis aux affiliés au régime de retraite privé autrefois obligatoire de revenir au régime de pension public et les ont encouragés à procéder de la sorte. Dans ce contexte, 97 % des affiliés ont décidé d'effectuer ce transfert qui a entraîné des recettes budgétaires exceptionnelles au vu du transfert de leurs actifs accumulés aux autorités nationales et des recettes constamment plus élevées liées aux cotisations de retraite versées au régime public.

[13] Document de travail des services de la Commission accompagnant la recommandation de la Commission pour une décision du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 8, du traité. Voir: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2012-03-06_hu_126-7_commission_swd_en.pdf (en anglais).

[14] Même si le délai était fixé au 31 mars 2012 pour le transfert du régime de retraite privé au régime de retraite public et même si 25 % des membres restants avaient décidé de passer au régime public entraînant un transfert de recettes exceptionnelles correspondant à 0,2 % du PIB, le programme de convergence de 2012 ne contenait pas de recette liée à cette opération.

[15] Cette comptabilisation en trésorerie et en termes SEC appliquée par les autorités est soumise à une vérification par Eurostat.

[16] Cette comptabilisation en trésorerie et en termes SEC appliquée par les autorités est soumise à une vérification par Eurostat.

[17] Le budget prévisionnel prévoyait une réserve extraordinaire de 0,7 % du PIB, qui a été augmentée de 0,4 % pour passer à 1,1 % du PIB dans le budget adopté. Les mesures d'économie de près de 0,4 % du PIB en 2012 intégrées dans le programme de convergence de 2012, selon les calculs des autorités, visent à reconstituer une réserve extraordinaire étant donné que celle de 1,1 % du PIB qui avait été prévue a servi à compenser la baisse des recettes déjà évidente et les dérapages des dépenses.

[18] Il convient de souligner que certains détails des mesures n'ont pas encore été dévoilés en ce qui concerne les recettes non plus, ce qui crée de l'insécurité pour l'évaluation de leur incidence budgétaire.

[19] Considérant 13 de la recommandation du Conseil du 13 mars.

[20] Une part importante de ces actifs publics proviennent de la reprise d'actifs dans le cadre de l'élimination de facto du pilier privé des retraites, précédemment obligatoire.