Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants dans les transports", et

- la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/81/CEE en ce qui concerne la possibilité d'appliquer un taux d'accises réduit sur certaines huiles minérales qui contiennent des biocarburants et sur les biocarburants"

(COM(2001) 547 final - 2001/265 COD - 2001/266 CNS)

(2002/C 149/03)

Le 18 janvier 2002, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 80, paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", qui était chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 avril 2002 (rapporteur: M. Wilkinson).

Lors de sa 390e session plénière des 24 et 25 avril 2002 (séance du 25 avril), le Comité économique et social a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La Commission présente une communication et deux propositions de directive sur les carburants de substitution, faisant l'objet du document COM(2001) 547 final. L'une des propositions de directive contient des mesures visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants et l'autre offre aux États membres la possibilité d'appliquer un taux d'accises réduit sur les biocarburants.

1.2. La proposition visant à promouvoir les carburants de substitution est motivée par la protection de l'environnement et l'amélioration de la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'UE. Cette proposition permet aux États membres (sans les y obliger) d'appliquer un taux réduit d'accises afin de rendre les biocarburants concurrentiels, étant donné que leur production représente un coût supplémentaire d'environ 300 euros par 1000 litres de gasoil remplacés par du biocarburant(1). D'après la Commission, il faudrait que le prix du pétrole s'élève à environ 70 euros par baril pour que les biocarburants puissent concurrencer les carburants à base de pétrole(2).

1.3. Il est proposé d'obliger les États membres à veiller à ce que les biocarburants représentent d'ici 2005 un certain pourcentage (il serait fixé au départ à 2 % du total et devrait augmenter progressivement) des carburants destinés aux transports vendus sur leur territoire. En fonction des conclusions de l'examen auquel la Commission procédera avant la fin de 2006, les États membres pourraient être tenus, dans une deuxième phase, de s'assurer que tous les carburants vendus contiennent du biocarburant. L'objectif est le remplacement, d'ici 2020, de 20 % des carburants classiques par des carburants de substitution, dont 8 % seraient des biocarburants(3).

1.4. La Commission estime que des mélanges contenant jusqu'à 15 % de biocarburant pour l'essence et 5 % de biocarburant pour le gasoil pourraient être utilisés par la plupart des véhicules sans qu'il soit nécessaire de procéder à des modifications importantes. L'utilisation de biocarburant "pur" restera, pour quelques années(4), probablement fortement limitée aux flottes captives, telles que les transports publics et les taxis.

2. Observations générales

2.1. Le Comité est favorable au principe de base de la proposition à l'examen, à savoir le remplacement de certains carburants d'origine fossile par des carburants de substitution provenant de sources d'énergie renouvelables. Il constate qu'une grande variété de carburants de substitution sont actuellement en cours de développement ou déjà utilisés. Il accueille favorablement les possibilités de diversification de l'agriculture et de création d'emplois présentées dans la proposition, ainsi que les bénéfices attendus pour l'environnement, notamment dans la lutte contre le changement climatique, et la sécurité accrue d'approvisionnement.

2.2. Le Comité constate que les chiffres peuvent varier considérablement en fonction des études, mais reconnaît les efforts fournis par la Commission pour présenter des statistiques pouvant être étayées. Le Comité estime qu'il convient de préciser encore les chiffres avancés, de donner de meilleures informations sur les coûts probables et de clarifier certains aspects environnementaux, techniques et économiques. Il est particulièrement important d'évaluer (en utilisant toujours la même méthodologie) les avantages environnementaux des propositions en regard des autres facteurs.

2.3. La proposition couvre un domaine complexe impliquant diverses politiques de l'UE (environnement, agriculture, fiscalité, etc.), et un domaine dans lequel les développements techniques sont nombreux. Il importera de surveiller de près ces développements afin de garantir que les objectifs fixés soient réalisés de la meilleure façon et de la manière la plus rentable possible. Ce dernier point est particulièrement important en raison des coûts impliqués, alors que d'importants investissements sont déjà prévus au cours des dix prochaines années pour la production de carburants sans soufre(5).

3. Observations spécifiques

3.1. Flexibilité

3.1.1. Comme indiqué ci-dessus, de nombreux types de carburants de substitution ont été mis au point ou sont actuellement en cours de développement(6). Il est impossible de prévoir avec précision la vitesse à laquelle la situation évoluera dans la plupart de ces domaines ou la nature des avantages environnementaux et économiques. Nous nous félicitons donc de l'engagement de la Commission à suivre de près toutes les évolutions.

3.1.2. En outre, la situation actuelle des carburants de substitution varie d'un État membre à l'autre; les parcs de transport sont également très divers. Des solutions différentes bénéficieront à des États membres différents. Il importe dès lors que les États membres disposent d'une flexibilité maximale pour atteindre l'objectif global. Ainsi, l'on pourrait notamment prendre en compte tous les types de carburants renouvelables pour atteindre les objectifs fixés pour chaque État membre, à condition que cette flexibilité ne les empêche pas de respecter ces objectifs et qu'elle ne provoque pas de dysfonctionnements du marché intérieur.

3.1.3. Dans le cadre général de la politique énergétique de l'Union européenne, la diversité présenterait l'avantage de pouvoir répartir le développement des carburants renouvelables et les investissements entre différentes solutions et les forces du marché pourraient jouer un rôle plus important.

3.1.4. Bien que la Commission considère le commerce de biocarburants entre les États membres comme la voie la plus prometteuse, le Comité se demande si, dans le but de tirer le meilleur parti de la flexibilité, il ne serait pas possible d'envisager de définir des objectifs pour chaque État membre (comme proposé), et ensuite, par le biais d'un système "d'échange des droits d'émission", de laisser aux États membres la souplesse nécessaire pour choisir les moyens d'atteindre leurs objectifs. L'effet global dans l'UE serait le même (en ce qui concerne les émissions, la sécurité et l'emploi), et chaque État membre aurait toujours l'obligation d'atteindre son objectif, mais disposerait d'une plus grande latitude quant aux moyens à mettre en oeuvre pour y arriver.

3.1.5. La proposition (devant faire l'objet d'un réexamen en 2006) selon laquelle tous les types de carburant commercialisés devraient obligatoirement contenir un certain pourcentage de biocarburant réduirait la flexibilité et nécessite d'être analysée plus avant.

3.2. Environnement

3.2.1. Le principal avantage, vivement soutenu par le Comité, est le remplacement de certains carburants d'origine fossile par du carburant provenant d'une source renouvelable. Il conviendrait que la directive établisse clairement que les carburants renouvelables plutôt qu'alternatifs sont la clef pour de meilleurs résultats en matière d'environnement et de sécurité d'approvisionnement. Le recours aux biocarburants entraînera également une réduction bienvenue des déchets dans certains secteurs (par exemple, grâce à l'utilisation d'huiles et de graisses végétales usagées - qui représentent près de 3 millions de tonnes par an dans l'UE - comme biomasse secondaire).

3.2.2. En ce qui concerne les biocarburants, l'incidence sur les émissions de CO2 et d'autres gaz sera limitée au début en raison des faibles quantités utilisées.

3.2.3. Bien que la Commission ait trouvé une majorité d'études positives, on relève des points de vue divergents en ce qui concerne l'équilibre des avantages environnementaux tirés des biocarburants. Le premier objectif de cette proposition étant les bénéfices pour l'environnement, il est essentiel de disposer des meilleures informations possibles sur cet aspect qu'il convient d'approfondir.

3.3. Agriculture(7)

3.3.1. La proposition à l'examen offre la possibilité de pratiquer une agriculture diversifiée et de stimuler les économies rurales, qui est la bienvenue. Toutefois, cette proposition ne mentionne pas la forte possibilité qu'une grande partie des exigences en matière de biocarburants pourrait être satisfaite grâce au commerce avec des pays tiers. Bien que certains pays en voie de développement puissent en profiter, il est probable que cela bénéficiera principalement aux États-Unis et au Brésil; ils disposent tous deux d'une énorme capacité en la matière et leurs prix seront probablement attrayants grâce à leur échelle de production. Ce commerce pourrait avoir un effet marqué sur les emplois supplémentaires prévus. Par ailleurs, l'exportation de biocarburants de l'UE pourrait également devenir à terme une possibilité intéressante. Le Comité souligne que le développement de l'agriculture en vue de produire davantage de biomasse ne doit en aucun cas affecter les précautions prises par l'Union européenne concernant les organismes génétiquement modifiés.

3.3.2. L'utilisation des déchets forestiers (et d'autres matières premières contenant de la cellulose) pour produire des biocarburants constitue un autre domaine prometteur à moyen terme. La vitesse des progrès, comme pour les autres domaines de développement, dépendra principalement des ressources qui lui seront consacrées.

3.3.3. En réalité, les évolutions dans le domaine des biocarburants s'intégreront dans un cadre beaucoup plus vaste, à savoir la politique agricole commune (PAC) et les politiques énergétiques de l'Union. Il s'agira notamment de trouver le juste équilibre entre l'utilisation des terres agricoles pour la production alimentaire et pour d'autres usages. Outre le recours aux biocarburants, le Comité propose que la production d'énergie par incinération d'une partie de la biomasse soit une méthode supplémentaire visant à réduire la consommation des carburants fossiles pour un coût avantageux, tout en procurant des avantages en termes d'agriculture, d'environnement et de sécurité d'approvisionnement.

3.4. Emploi

3.4.1. Bien que les estimations relatives à l'impact sur l'emploi soient très variables, la production de biocarburants est une activité à forte intensité de main-d'oeuvre. La Commission estime que le remplacement par des biocarburants de 1 % de la consommation totale de carburants de l'UE devrait créer entre 45000 et 75000 nouveaux emplois, principalement dans les zones rurales (voir cependant la remarque au paragraphe 3.3.1). Selon la Commission, la culture de plantes destinées à la production de biocarburants devrait faciliter l'intégration du secteur agricole des pays candidats lorsqu'ils adhéreront à l'UE. La mise en place de la nouvelle infrastructure nécessaire devrait également impliquer la création d'un nombre équivalent d'emplois (qui ne seraient toutefois que très temporaires).

3.5. Sécurité d'approvisionnement énergétique

3.5.1. L'importance de la sécurité d'approvisionnement en carburants croît à mesure que le parc de transport de l'UE augmente. Les politiques proposées n'auront probablement, dans le meilleur des cas, qu'une incidence modeste sur les prix du pétrole(8), mais contribueraient certainement à l'autosuffisance de l'UE. Il convient de noter que la production d'essence est excédentaire(9) dans l'UE, ce qui garantit une sécurité d'approvisionnement acceptable. Par ailleurs, la contribution du biodiesel à la sécurité d'approvisionnement est très appréciable et mérite un soutien total.

3.6. Fiscalité

3.6.1. Les forces du marché joueront inévitablement un rôle important dans la promotion de l'utilisation des biocarburants. Il est évident qu'à moins que le prix à la pompe des biocarburants, y compris des mélanges, ne puisse être compétitif pour le consommateur, rien n'incitera à dépenser des sommes considérables pour utiliser davantage les biocarburants. Le seul moyen réaliste d'y arriver est la fiscalité. Cependant, le Comité doute que la réduction maximale proposée de 50 % des taxes suffira à atteindre cet objectif, du moins dans la plupart des États membres(10). La nécessité d'une telle restriction est également contestable: les ministres des Finances auront toujours le plein contrôle des taux qu'ils décideront de fixer. La suppression de l'accord actuel autorisant l'exemption des biocarburants purs aura également un effet dissuasif.

3.6.2. Le Comité estime que la proposition devrait simplement autoriser les États membres à appliquer n'importe quel taux d'accises, jusqu'à 0 %, sur le biocarburant présent dans les carburants vendus sur leur territoire. Il importera de veiller à ce que ce type d'incitation n'entraîne aucune distorsion sur le marché de l'alcool éthylique, dont les applications industrielles sont nombreuses.

3.6.3. Afin de réaliser de réels progrès, il sera essentiel à ce nouveau secteur industriel de disposer de conditions stables pour fonctionner. À cet égard, le Comité se demande si l'horizon de planification de six ans est adéquat et estime qu'il conviendrait d'envisager son allongement.

3.7. Promotion

3.7.1. Des incitations fiscales (voir ci-dessus) sont les seules mesures de promotion spécifiques proposées, le Comité suggère à la Commission et aux États membres de lancer une campagne d'information pour expliquer au public les avantages des biocarburants et des autres sources d'énergie renouvelables.

3.8. Coûts

3.8.1. Les propositions ne donnent aucune information certaine quant aux coûts qu'elles entraîneront. Si ceux-ci sont très élevés, et rien que pour cette raison, le calendrier proposé semble trop optimiste. La Commission devrait inclure une réelle prévision des coûts dans ses propositions.

4. Conclusions

4.1. Le Comité soutient pleinement les objectifs des propositions à l'examen. Il se félicite en particulier des avantages attendus pour l'environnement d'une utilisation accrue de carburants renouvelables et des possibilités de renforcer la diversité agricole et de réduire l'ampleur de la mise en jachère dans le cadre de la PAC.

4.2. Il souhaite assouplir autant que possible les moyens pour atteindre les objectifs liés à l'utilisation des biocarburants afin de tenir compte des situations différentes des États membres. Il conviendrait par exemple de prendre dûment en considération les différents types de carburants renouvelables.

4.3. Le Comité souligne la nécessité de donner aux nouvelles industries indispensables au respect des objectifs de l'Union européenne dans ce domaine un environnement stable dans lequel elles pourraient se développer et de créer une situation économique qui incite les consommateurs à utiliser des biocarburants.

4.4. Étant donné le rôle crucial que joueront les incitations fiscales dans l'acceptation des biocarburants (et des autres carburants renouvelables), le Comité estime que la réduction des taux d'accises sur ces carburants ne devrait pas être limitée par la directive mais entièrement laissée à la discrétion des États membres.

4.5. Le Comité regrette que si peu d'informations soient fournies sur les coûts probables entraînés par ces propositions et invite la Commission à présenter les informations adéquates afin de permettre une planification et une clarification réelles de l'efficacité-coût des propositions.

4.6. Au vu des doutes exprimés par certains concernant l'équilibre des avantages environnementaux des propositions, la Commission est invitée à veiller à ce que toutes les études disponibles, passées et à venir, soient réexaminées afin de clarifier les faits à cet égard.

Bruxelles, le 25 avril 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Ce chiffre tient compte du fait qu'environ 1100 litres de biodiesel sont nécessaires pour remplacer 1000 litres de gasoil classique, et que, dans les conditions de mélange autorisées par l'Union européenne (2,7 % d'oxygène maximum), il faut 1000 litres de bioéthanol pour remplacer 1000 litres de pétrole.

(2) Cela traduit la situation actuelle mais des économies d'échelle devraient, avec le temps, ramener ce niveau à 55 euros par baril.

(3) Les 12 % restants seraient répartis entre le gaz naturel et l'hydrogène.

(4) Il est encourageant de constater qu'un nombre croissant de véhicules à carburant flexible (VCF), qui fonctionnent avec un mélange composé à 85 % de bioéthanol, sont vendus aux États-Unis et en Suède qui représente le marché pilote de Ford dans l'Union européenne. Cela pourrait vouloir dire que les VCF se banaliseront plus vite que prévu auprès des consommateurs. Pour être compétitifs, il faut que le bioéthanol entrant dans la composition d'un carburant soit exempté de taxe ou que les coûts de production soient subventionnés.

(5) À noter cependant que l'adjonction d'ester méthilyque oléagineux peut compenser avantageusement la diminution du taux de soufre des carburants.

(6) Les biocarburants (produits à base d'un nombre croissant de matières premières), le gaz naturel (y compris le gasoil produit à partir du gaz naturel ainsi que ses dérivés, le méthanol et le diméthyléther), l'hydrogène et les piles à combustible, l'électricité, le gaz de pétrole liquéfié.

(7) Cf. l'avis récent du CES sur "La relance d'un plan 'protéines végétales' au niveau communautaire" (CES 26/2002).

(8) Une baisse de 2 % de la demande de pétrole réduirait la consommation de l'UE d'environ 4 milliards de barils par an.

(9) Bien que l'on constate que seuls près de 44 % des besoins en pétrole brut sont couverts par la production européenne.

(10) En vertu de la proposition à l'examen, le biocarburant entrant dans la composition d'un carburant, à concurrence de 50 %, serait totalement exempt de taxe; aucun abattement fiscal supplémentaire ne serait accordé aux carburants composés de plus de 50 % de biocarburant.