AVIS DE LA COMMISSION sur la demande de modification des articles 51 et 54 du Statut de la Cour de justice, présentée par la Cour au titre de l'article 245, deuxième alinéa, du traité CE et tendant à une nouvelle répartition des recours directs entre la Cour de justice et le Tribunal de première instance, au sens de l'article 225, paragraphe 1, du traité CE

La proposition de la Cour de justice

La Cour de justice propose de modifier l'article 51 du Statut comme suit :

« Par exception à la règle énoncée à l'art. 225 1 du traité CE et de l'art. 140 A 1 du traité CEEA, sont réservés à la Cour de justice les recours visés aux articles 230 et 232 du traité CE et 146 et 148 du traité CEEA, qui sont formés par un Etat membre et dirigés

- contre un acte ou une abstention de statuer du Parlement européen ou du Conseil ou de ces deux institutions statuant conjointement, à l'exclusion

- des décisions prises par le Conseil au titre de l'article 88, paragraphe 2, alinéa 3, du traité CE,

- des actes du Conseil adoptés en vertu d'un règlement du Conseil relatif aux mesures de défense commerciale au sens de l'article 133 du traité,

- des actes du Conseil par lesquels ce dernier exerce directement des compétences d'exécution conformément à l'article 202, troisième tiret du traité CE ;

- contre un acte ou une abstention de statuer de la Commission au titre de l'article 11 A du traité CE.

Sont également réservés à la Cour les recours visés aux même articles qui sont formés par une institution des Communautés ou par la Banque centrale européenne contre un acte ou une abstention de statuer du Parlement européen, du Conseil, de ces deux institutions statuant conjointement, ou de la Commission, ainsi que par une institution des Communautés contre un acte ou une abstention de statuer de la Banque centrale européenne. »

La modification d'ordre technique apportée à l'article 54, troisième alinéa, du Statut est soulignée dans le texte repris ci-dessous :

« Lorsque la Cour et le Tribunal sont saisis d'affaires ayant le même objet, soulevant la même question d'interprétation ou mettant en cause la validité du même acte, le Tribunal, après avoir entendu les parties, peut suspendre la procédure jusqu'au prononcé de l'arrêt de la Cour ou, s'il s'agit de recours introduits en vertu de l'article 230 du traité CE ou de l'article 146 du traité CEEA, se dessaisir afin que la Cour puisse statuer sur ces recours. »

La Cour précise que la présente proposition a été établie sur la base notamment d'« un examen statistique et matériel des recours présentés par des institutions et des Etats membres pendant les cinq dernières années (1996-2000) » [1].

[1] Doc. n° 6283 du Conseil du 13.02.2003, p. 3.

Observations liminaires

a) La présente proposition s'inscrit dans le cadre des réformes prévues par le traité de Nice qui visent à désencombrer, d'une part, le prétoire de la Cour de justice, par une nouvelle répartition des compétences entre la Cour et le Tribunal de première instance (ci-après le TPI), et, d'autre part, celui du TPI par sa décharge notamment du contentieux de la fonction publique, grâce à la création d'une nouvelle juridiction de première instance, en vertu de l'art. 225A du traité.

Il résulte des déclarations n° 12 et 16 adoptées à cet effet lors du sommet de Nice que ces deux réformes vont de pair. Il conviendrait donc de veiller à ce que celles-ci puissent intervenir sinon simultanément, du moins dans des délais aussi rapprochés que possible, afin d'éviter un allongement sensible des délais de jugement du TPI [2] qui résulterait inévitablement d'un « transfert quantitativement significatif de recours » de la Cour vers le TPI, tel que visé par la présente proposition [3], alors que le TPI ne serait pas déchargé du contentieux de la fonction publique.

[2] ce qui irait à l'encontre même des objectifs du traité de Nice ; sur les délais de jugement, voir C-185/95P Baustahlgewebe/Commission, Rec. 1998, p.I-8485 (points 15 et 26 à 49 de l'arrêt, notamment points 44 à 47).

[3] Doc. 6283, précité, p.2 in fine.

b) La proposition de la Cour n'aborde pas l'examen d'un éventuel transfert de compétences préjudicielles vers le TPI, au sens de l'art. 225 3 du traité.

La Commission partage cette approche dans la mesure où l'innovation première du traité de Nice consiste à faire du TPI le Tribunal de droit commun en matière de recours directs et où il n'envisage le transfert de compétences préjudicielles que dans des matières spécifiques qu'il conviendra de déterminer en effet dans un deuxième temps, le cas échéant à l'occasion de l'instauration de Chambres juridictionnelles spécialisées, au sens de l'art. 225 2 du traité.

c) La proposition vise la mise en oeuvre du volet de la réforme prévu à la première phrase de l'art. 225 1, la Cour estimant que « les possibilités ouvertes par la dernière phrase de l'article 225 1, premier alinéa, du traité n'ont pas lieu d'être exploitées à ce stade » (Doc. 6283 du Conseil, p. 2).

La Commission partage également cette approche, le transfert au Tribunal des recours en manquement, n'étant en effet pas une priorité à ce stade.

d) Dans le cadre du propos introductif et de la description du champ d'application de sa proposition [4], la Cour déclare que dans le cadre du nouvel art. 225 1 du traité, qui fait du Tribunal le juge de droit commun de l'ensemble des recours directs visés à la première phrase de cette disposition, « les hypothèses dans lesquelles la Cour de justice est susceptible de conserver une compétence exclusive doivent répondre à une justification particulière ». Dans cet esprit, la Cour estime que sa compétence de premier et dernier ressort ne doit être maintenue « que pour le contrôle juridictionnel de l'activité normative de base et pour la résolution des conflits interinstitutionnels ».

[4] Doc. 6283, précité, p.2.

La Commission souscrit totalement à cette analyse. Le but de cette nouvelle disposition du traité vise en effet à réserver à la Cour de justice les contentieux d'importance, de manière à ce qu'à l'avenir elle puisse se concentrer sur son triple rôle de Cour constitutionnelle (recours directs d'importance, manquements, compétence d'avis), de Cour de cassation des arrêts de première instance rendus par le Tribunal, et de Juge suprême de l'interprétation par la voie des questions préjudicielles et de la procédure de réexamen des arrêts du Tribunal [5].

[5] Procédure instaurée par les art. 225 2 et 3 (derniers alinéas) du traité.

Parmi les recours directs d'importance figurent indubitablement les recours formés par les Etats membres ou les institutions contre des actes normatifs de base ainsi que les recours interinstitutionnels. Ces contentieux interpellent directement le fonctionnement de la Communauté dans l'équilibre des compétences et des pouvoirs défini par les traités entre les institutions et les Etats membres, d'une part, et entre les institutions, d'autre part. Ils doivent donc être réservés à la compétence exclusive de la Cour.

La proposition de la Cour appelle de la part de la Commission des observations de fond concernant les actes et les litiges à réserver au contrôle de la Cour ainsi que des suggestions de forme quant au dispositif proposé.

SUR LE FOND

LES ACTES A RÉSERVER A LA COMPÉTENCE DE LA COUR

I. Les actes normatifs

1. La Commission souscrit à la proposition de la Cour pour ce qui concerne les actes du Parlement européen et/ou du Conseil. Les actes normatifs de base, pris au titre d'une disposition du traité, relèvent incontestablement du contrôle de la Cour au sens de l'article 225, paragraphe 1, du traité.

Ce fil conducteur de la proposition conduit la Cour à exclure à juste titre de sa compétence de premier et dernier ressort les décisions prises par le Conseil au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE [6], les mesures de défense commerciale, en l'occurrence les règlements par lesquels le Conseil impose des droits antidumping ou compensateurs définitifs [7], ainsi que les mesures exécutives prises par le Conseil sur habilitation d'un acte législatif de base.

[6] Comme la Cour l'avait déjà proposé en 1998, il convient en effet de soumettre le contentieux des aides d'Etat dans sa globalité au contrôle du TPI, quels que soient le requérant et le défendeur, « afin de remédier au morcellement des compétences dont ce contentieux est potentiellement le plus affecté par des recours contre un même acte formés par des Etats membres et des personnes physiques et morales » (Doc. 5713/99 JUR 54 du Conseil du 25.02.1999, exposé des motifs, p.4).

[7] Règlements pris au titre d'une disposition d'un acte de base, tel l'art.12 du règlement n° 2423/88 du Conseil du 11.7.1988 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping ou de subventions de la part de pays non-membres de la CE (JO L 209 du 2.08.1988, p. 1), après intervention du règlement de la Commission instituant un droit antidumping ou compensateur provisoire (art.11). Pour les mêmes motifs que ceux indiqués pour le contentieux des aides d'Etat, la Cour avait proposé en 1998 de soumettre le contrôle de ces actes également à la compétence du TPI.

Il ressort d'une analyse exhaustive de l'ensemble des mesures exécutives ayant fait l'objet de contentieux au cours de la période de référence choisie par la Cour, que les mesures adoptées par le Conseil, que ce soit directement ou au terme d'une procédure de comitologie, forment, avec les mesures exécutives adoptées par la Commission, un ensemble de mesures d'application qu'il convient en effet de soumettre au contrôle d'un même juge, en l'occurrence le TPI [8].

[8] Avis de la Commission, Doc. SEC (2002) 994 du 20 septembre 2002, p. 8 à 12.

Eu égard à cette analyse et au fil conducteur de la proposition de la Cour, la Commission est d'avis qu'il convient de supprimer le mot « directement » du dispositif proposé (premier alinéa, premier tiret, troisième point, dudit dispositif) [9].

[9] voir suggestion de reformulation, dans partie intitulée « Quant au dispositif ».

Le maintien de ce terme, emprunté à l'article 202 du traité [10], reviendrait en effet à confier au TPI le contrôle des actes adoptés « directement » par le Conseil et à réserver à la Cour le contrôle des actes pris par cette même institution au terme d'une procédure de comitologie [11].

[10] et qui vise les actes exécutifs adoptés par le Conseil sans procédure préalable de comitologie.

[11] Procédures inscrites dans les actes législatifs de base, conformément à la décision 1999/468 du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 184 du 17.07.1999, p.23), qui a remplacé la décision du 13.07.1987 (JO L 197 du 18.07.1987, p.33).

Pareille distinction ne trouverait aucune justification à l'intérieur du bloc des compétences exécutives et introduirait dès lors une incohérence dans la nouvelle répartition des compétences juridictionnelles visée par le traité de Nice [12].

[12] voir note 8, ci-dessus.

2. La Commission estime avec la Cour que les actes normatifs qui doivent demeurer à son contrôle exclusif ne se limitent pas aux actes adoptés par le Parlement et le Conseil.

C'est à juste titre que la Cour se réserve ainsi les recours contre les actes pris par la Commission en matière de coopération renforcée, en application de l'article 11 A du traité. Comme le relève la Cour, il s'agit là d'un pouvoir de même nature que celui qu'exerce le Conseil au titre de l'article 11, paragraphe 2, du traité et dont la portée normative ne fait aucun doute.

3. La Commission considère que l'objectif de réserver les actes normatifs de base au contrôle exclusif de la Cour ne pourra toutefois être atteint avec toute la cohérence nécessaire à une nouvelle répartition de compétences juridictionnelles, si les autres actes à caractère normatif adoptés sur la base du traité par la Commission, d'une part, et par la BCE, d'autre part, demeurent exclus de sa compétence de premier et dernier ressorts.

a) Les actes normatifs adoptés par la Commission.

i) Les directives prises au titre de l'art. 86.3 (ex 90.3) du traité

Au cours de la période de référence choisie par la Cour, plusieurs directives adoptées par la Commission au titre de l'ex article 90.3 (devenu article 86.3) du traité ont fait l'objet de quatre recours d'Etats membres [13]. Ces quatre affaires ont cependant été radiées du registre de la Cour par ordonnances des 19.05 et 26.06.1998.

[13] Les affaires C-11/96 Espagne/Commission et C-12/96 Portugal/Commission visaient la directive 95/51 modifiant la directive 90/388 en ce qui concerne la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés (JO L 256 du 26.10.1995, p.49). Les affaires C-123/96 et 199/96 Espagne/Commission visaient respectivement les directives 96/2 et 96/19 modifiant la directive 90/388, susmentionnée.

Il convient dès lors de se référer à des affaires antérieures pour vérifier le caractère normatif de ces actes et la portée institutionnelle des litiges soumis à la Cour.

Dans les affaires 188 à 190/80, trois Etats membres demandaient l'annulation de la directive 80/723 de la Commission relative à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques [14]. Dans l'affaire 202/88, la France, soutenue dans ses conclusions par quatre autres Etats membres, demandait l'annulation de la directive 88/301 relative à la concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunications [15].

[14] 188 à 190/80, France, Italie et Royaume-Uni/Commission, Rec. 1982, p. 2545. PM : La directive 80/723 visée par ces recours a été modifiée notamment par la directive 2000/52 de la Commission du 26.07.2000 (JO L 193 du 29.07.2000, p. 75).

[15] C-202/88 France (soutenue par Allemagne, Belgique, Grèce et Italie)/ Commission, Rec. 1991 p. I- 1259.

Or, il résulte clairement de ces arrêts que l'article 90.3 (devenu article 86.3) du traité confère à la Commission le pouvoir normatif « d'édicter des règles générales précisant les obligations résultant du traité, qui s'imposent aux Etats membres en ce qui concerne les entreprises visées aux deux paragraphes précédents du même article » [16], que ce pouvoir est indépendant de la compétence qu'exerce la Commission au titre de l'article 169 (devenu article 226) du traité [17] ainsi que du pouvoir général qu'exerce par ailleurs le Conseil en vertu du traité [18].

[16] point 14 de l'arrêt 202/88, Rec. 1991 p. I- 1263.

[17] points 16 et 17 de l'arrêt 202/88.

[18] points 25 et 26 de l'arrêt 202/88.

Il convient de souligner ici que les recours formés dans les affaires 188 à 190/80 ont été rejetés par la Cour. Les moyens d'incompétence de la Commission et de détournement de procédure invoqués dans le cadre de l'affaire 202/88 ont également été rejetés. Si certaines dispositions de la directive 88/301 visée par ce dernier recours ont néanmoins été annulées par la Cour, c'est uniquement en raison d'un manque de justification de l'abolition de certains droits spéciaux [19] et du fait que la directive en cause vise certains comportements anticoncurrentiels des entreprises, alors que l'article 90.3 (devenu article 86.3) du traité ne confère de pouvoir à la Commission qu'à l'égard de mesures étatiques [20].

[19] point 46 de l'arrêt 202/88.

[20] points 55 et 56 de l'arrêt 202/88.

Ces précédents démontrent que les recours formés par les Etats membres à l'encontre de directives prises par la Commission au titre de l'art. 86.3 du traité revêtent un caractère institutionnel, voire constitutionnel, dans la mesure où ils portent sur les différentes compétences exercées par la Commission en vertu du traité et sur le partage des pouvoirs entre la Commission et le Conseil.

Il convient de souligner également que les directives ne peuvent en principe faire l'objet de recours directs de la part des personnes physiques et morales auprès du TPI, qu'en revanche elles peuvent faire l'objet de renvois préjudiciels à la Cour.

Il résulte des considérations qui précèdent que, de l'avis de la Commission, les directives adoptées au titre de l'article 86.3 du traité doivent être réservées au contrôle de la Cour.

ii) les règlements adoptés par la Commission au titre de l'art. 39.3 (ex 48.3) sous d) du traité

Aux termes de cette disposition, la libre circulation des travailleurs

« 3. comporte le droit...

d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de règlements d'application établis par la Commission, sur le territoire d'un Etat membre, après y avoir occupé un emploi ».

Le caractère normatif de cette compétence ne peut faire l'objet de doute. Et la circonstance que le dernier acte de base adopté en ce domaine par la Commission date de 1970 [21] ne saurait justifier que l'art. 39 3.d) du traité ne soit pas pris en compte dans le cadre d'une nouvelle répartition des compétences juridictionnelles, visant à réserver à la Cour le contrôle des actes normatifs adoptés sur la base du traité.

[21] le règlement n° 1251/70 de la Commission du 29.06.1970 (JO L 142 du 30.06.1970, p. 24) a fait l'objet de l'arrêt Givane du 9.01.2003 (C-257/00, Rec. 2003, p. I-345).

b) Les actes adoptés par la BCE

Il ressort des dispositions du Chap. 2 du Titre VII (Troisième partie) du traité ainsi que des Chap. VII et VIII du Protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE [22] - ci-après statuts SEBC- que, dans le domaine de la politique monétaire, le pouvoir normatif est partagé entre la BCE et le Conseil [23].

[22] Recueil des traités 1999- Tome I- Vol. I, p. 467 à 501.

[23] à la différence du domaine de la politique économique ; voir en ce sens l'art. 111 4 du traité et l'art. 6 des statuts SEBC.

Le Conseil exerce un pouvoir législatif général comprenant la possibilité, d'une part, de modifier les dispositions des statuts SEBC mentionnées à l'art. 107 5 du traité (art. 41 des statuts SEBC) et, d'autre part, d'adopter des dispositions « complémentaires » [24] visées aux articles desdits statuts, cités à l'art. 107 6 du traité (art. 42 des statuts SEBC).

[24] comme l'indique le titre du Chap. VIII des statuts SEBC : « Révision des statuts et législation complémentaire », Recueil des traités 1999, Tome I - Vol. I, p.495.

Il résulte de l'article 110 1 du traité (art. 34.1 des statuts SEBC), que c'est en revanche à la BCE que revient le pouvoir d'arrêter les actes nécessaires à l'accomplissement des missions définies par les dispositions des statuts SEBC.

Ce pouvoir se concrétise par l'adoption, d'une part, de « règlements » dans la mesure nécessaire à l'accomplissement des missions définies par les statuts SEBC (art. 110 1, 1er tiret, du traité), consistant notamment à

- « définir et mettre en oeuvre la politique monétaire de la Communauté » (art. 3.1, premier tiret, des statuts SEBC ; art. 105 2-1er tiret- du traité) [25],

[25] l'art. 3.1 des statuts SEBC a été mis en oeuvre par un acte dénommé Orientation de la BCE du 31.08.2000 concernant les instruments et procédures de politique monétaire de l'Eurosystème (JO L 310 du 11.12.2000, p.1).

- « imposer aux établissements de crédit établis dans les Etats membres la constitution de réserves obligatoires auprès de la BCE et des banques centrales nationales, conformément aux objectifs en matière de politique monétaire » (art.19.1 des statuts SEBC) [26],

[26] article mis en oeuvre notamment par le règlement n° 2818/98 de la BCE concernant l'application de réserves obligatoires (JO L 356 du 30.12.1998, p.1).

- « assurer l'efficacité et la solidité des systèmes de compensation et de paiement au sein de la Communauté et avec les pays tiers » (art. 22 des statuts SEBC).

Il se concrétise, d'autre part, par l'adoption de « décisions » nécessaires à l'accomplissement des missions confiées au SEBC en vertu du traité ou des statuts SEBC (art. 110 1, 2ème tiret, du traité).

S'agissant des règlements de la BCE, il est significatif de relever que l'art. 110 2 du traité (art.34.2 des statuts SEBC) reproduit à l'identique les termes de l'article 249 (ex 189) du traité, dont il résulte que « le règlement (de la BCE) a une portée générale, (qu'il) est obligatoire dans tous ses éléments et est directement applicable dans tout Etat membre ».

L'article 110 1-1er tiret- ajoute que la BCE arrête des règlements également « dans les cas qui sont prévus dans les actes du Conseil visés à l'article 107 6 ».

Il s'agit alors d'actes exécutifs, pris sur habilitation d'un acte de base du Conseil [27]. Il en va de même des actes pris par la BCE dans le domaine de l'art. 110 3 du traité, en vertu duquel la BCE peut être habilitée par le Conseil à infliger aux entreprises des amendes et des astreintes en cas de non-respect de ses règlements et décisions [28], ou de celui de l'art. 105 6 du traité dont il résulte que le Conseil peut confier à la BCE des missions spécifiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l'exception des entreprises d'assurances.

[27] exemple : règlement n° 2174/2002 de la BCE concernant le bilan consolidé du secteur des institutions financières monétaires (JO L 330 du 6.12.2002, p.29) adopté sur la base des art. 5.1 et 6.4 du règlement n° 2533/98 du Conseil concernant la collecte d'informations statistiques par la BCE (JO L 318 du 27.11.1998, p.8), lui-même adopté au titre de l'art. 5.4 des statuts SEBC, mentionné à l'art. 107 6 du traité.

[28] tel le règlement n° 2157/1999 de la BCE concernant les pouvoirs de la BCE en matière de sanctions (JO L 264 du 12.10.1999, p.21), qui fait référence à l'art. 110 3 du traité et a été adopté sur la base notamment de l'art. 6 2 du règlement n° 2532/98 du Conseil (JO L 318 du 27.11.1998, p.4), lui-même adopté au titre de l'ex art. 108A 3 (devenu 110 3) du traité et l'art. 34.3 des statuts, mentionné à l'art. 107 6 du traité.

La Commission est d'avis qu'il convient de suivre, pour les actes de la BCE, le même fil conducteur que celui suivi pour les autres actes communautaires.

Le contrôle des actes exécutifs adoptés par la BCE sur habilitation d'un acte de base du Conseil peut être confié au TPI.

Les autres actes adoptés par la BCE au titre de l'art. 110 1 du traité ou des dispositions des statuts SEBC devraient en revanche être réservés au contrôle de la Cour.

La qualité d'actes normatifs de base des règlements ou actes pris au titre de l'art. 110 1, 1er tiret, du traité ne peut faire l'objet de doute ni du point de vue de leur base juridique et de leurs effets, ni du point de vue du fond des mesures prises. De l'avis de la Commission, la complémentarité entre ces mesures et les actes adoptés par le Conseil au titre de l'art.107 6 ou encore de l'art. 107 5 du traité implique en tout cas que ce soit un même juge, en l'occurrence la Cour, qui en assure le contrôle.

A titre d'exemple de dispositions complémentaires, il convient de mentionner notamment les règlements relatifs aux réserves obligatoires, pris, d'une part, par la BCE sur la base de l'art. 19.1 des statuts SEBC [29] et, d'autre part, par le Conseil sur la base de l'art. 19.2 des statuts SEBC [30].

[29] règlement n° 2818/98 de la BCE du 1.12.1998 concernant l'application des réserves obligatoires, référence sous foot-note 26. Ce règlement a été modifié par le règlement de la BCE n° 1921/2000 (JO L 229 du 9.09.2000, p.34) et le règlement de la BCE n° 690/2002 (JO L 106 du 23.04.2002, p. 9).

[30] règlement n° 2531/98 du Conseil du 23.11.1998 concernant l'application de réserves obligatoires par la BCE (JO L 318 du 27.11.1998, p. 1).

Il résulte de ce qui précède que l'éventualité de recours formés par des Etats membres contre de tels actes de la BCE en vue de clarifier le partage des compétences entre la BCE et le Conseil ne peut être exclue. De l'avis de la Commission, il convient dès lors d'en tenir compte dans la rédaction de l'art. 51 du statut de la Cour.

Les décisions visées à l'art. 110 1, 2ème tiret, du traité ne sont sans doute pas à ranger formellement dans la catégorie des actes normatifs de base.

La Commission estime cependant qu'il convient de réserver à la Cour le contrôle des décisions de la BCE, dans la mesure où

- comme l'indique le traité, elles sont directement liées à l'accomplissement des missions confiées au SEBC et sont prises au titre des dispositions des statuts SEBC,

- elles ont des liens avec nombre d'actes du Conseil compte tenu de la répartition des compétences résultant du traité et des statuts SEBC [31],

[31] voir statuts SEBC, notamment art. 5.3 et 5.4, art. 6 et 12.5, en lien avec art.111 4 du traité, art. 20 alinéas 1et 2, art. 28 et 29.

- et où les recours éventuellement formés par des Etats membres contre de tels actes auraient, par nature, un caractère institutionnel ou seraient, en tout cas, d'une importance certaine dans ce secteur nouveau qui n'a jusqu'ici fait l'objet d'aucune jurisprudence.

Ces considérations conduisent la Commission à estimer qu'il convient de réserver à la Cour les recours formés par les Etats membres contre les actes pris par la BCE au titre de l'art. 110 1 du traité ou d'autres dispositions des statuts SEBC, à l'exclusion des actes pris sur habilitation d'un acte du Conseil.

II. Les autres actes à réserver à la compétence de la Cour

a) Les actes ou abstentions de statuer de la Commission au titre des art. 99 à 104 du traité CE

Il résulte des articles 99 à 104 du traité que les mesures prises par le Conseil dans le domaine de la politique économique sont arrêtées sur la base des rapports et recommandations à établir par la Commission.

La possibilité de recours en carence, voire en annulation, formés par des Etats membres contre la Commission devrait être prise en considération dans le cadre des compétences réservées à la Cour de justice.

b) Les actes des institutions non mentionnés à l'art. 249 du traité, mais produisant des effets de droit

La Cour propose de réserver à sa compétence « les actes...du Parlement européen ou du Conseil ou de ces deux institutions statuant conjointement ».

Il résulte de cette formulation que sont ainsi visés non seulement les actes normatifs de base adoptés par le Conseil seul ou en codécision avec le Parlement, mais également les actes de ces deux institutions intéressant leur fonctionnement, tels que des résolutions sur le siège du Parlement [32] ou sur l'implantation de ses services [33] ou des actes tels que le code de conduite sur l'accès aux documents du Conseil [34].

[32] C-230/81 Luxembourg/Parlement, Rec. 1983, p. 255 (281).

[33] C-108/83 Luxembourg/Parlement, Rec. 1984, p. 1945 (1947).

[34] C-58/94 Pays-Bas/Conseil, Rec. 1996, p.I- 2169 ; le même code de conduite adopté par le Conseil et la Commission a fait l'objet d'un recours contre la Commission : C-303/90 France/Commission, Rec. 1991, p. I - 5315 (5343).

La Commission partage cette approche, mais considère qu'il doit en aller de même pour toute institution. Les dispositions prises par les institutions au titre de leur autonomie institutionnelle et visant à produire des effets juridiques intéressent nécessairement l'ordre des compétences ou l'équilibre institutionnel [35]. Les recours formés par les Etats membres contre de tels actes devraient par conséquent être réservés à la Cour.

[35] Dans l'affaire C-366/88 France/Commission (Rec. 1990, p. I-3571 (3595), la Cour a annulé une Instruction interne, arrêtée par la Commission pour définir les compétences de ses agents à l'égard de tiers dans le cadre de la gestion du FEOGA, au motif que celle-ci ne s'était pas limitée à expliciter le règlement de base, mais avait ajouté à ses dispositions. Dans l'affaire C-325/91 France/Commission (Rec. 1993, p. I- 3283 (3303), la Cour a annulé la Communication de la Commission visant à préciser les modalités d'application de la directive 80/723 sur la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques du secteur manufacturier, publiée au JO 1991 C 273, p.2 et notifiée à chaque Etat membre.

Dans la mesure où la proposition de la Cour vise déjà les actes pris à cet égard par le Parlement ou le Conseil, et où elle serait complétée pour ce qui concerne la BCE, il reste à aménager le dispositif de manière à couvrir également les actes pris à cet égard par la Commission.

LES LITIGES INTERINSTITUTIONNELS

La proposition de la Cour vise à réserver à sa compétence les litiges formés entre les institutions, entre une institution et la BCE et entre la BCE et une institution.

De l'avis de la Commission, la compétence de la Cour devrait s'étendre à tout litige d'ordre institutionnel et comprendre par conséquent également les recours formés par une institution, voire un Etat membre [36], contre les organes et organismes qui, selon la formule de l'article 286, paragraphe 1, du traité sont « institués par le traité ou sur la base de celui-ci ».

[36] recours prévu par exemple à l'art. 42 du règlement n° 1592/2002 du Parlement européen et du Conseil du 15.07.2002 concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne (JO L 240 du 7.09.2002, p. 1).

La Commission estime que la réalisation de certaines tâches dans certains domaines, notamment des tâches d'exécution impliquant le pouvoir de prendre des décisions à l'égard de tiers, requiert des compétences et expertises pointues qui ne sont pas toujours disponibles dans l'administration communautaire [37]. Le législateur peut en ce cas créer une Agence [38], autrement dit un organisme doté de la personnalité juridique et disposant de l'autonomie nécessaire à l'exercice de ses fonctions.

[37] Communication de la Commission relative aux agences européennes de régulation COM(2002)718 final du 11.12.2002.

[38] voir liste des agences actuelles dans le Doc. COM(2002) 718 précité, p.3.

Dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences visée par l'art. 225 1 du traité, les recours formés par une institution ou un Etat membre contre un tel organisme ne devrait pas être confié au TPI, dans la mesure où le contentieux ainsi porté devant la juridiction communautaire porterait par nature sur l'étendue des pouvoirs de l'organisme en cause et sur la place qu'il occupe dans la structurelle institutionnelle.

Il ne s'agit pas ici de donner à des organes ou organismes un droit d'agir devant la Cour que le traité ne leur confère pas, mais de maintenir à la compétence de la Cour les recours éventuellement introduits par les Etats membres ou les institutions contre de tels organismes.

La Commission estime que le dispositif proposé par la Cour devrait par conséquent être complété à cet effet.

QUANT AU DISPOSITIF

I. La Commission suggère de compléter le dispositif proposé par la Cour sur la base des observations qui précèdent

Premier alinéa

La Commission suggère tout d'abord une modification d'ordre strictement rédactionnel afin de faciliter l'identification des actes exécutifs du Conseil, les visas de ces actes faisant mention non pas de l'article 202 du traité, mais de la disposition de l'acte de base qui contient l'habilitation à adopter l'acte exécutif en cause [39].

[39] voir par exemple le règlement n° 2772/1999 du Conseil du 21.12.1999 prévoyant les règles générales d'un système d'étiquetage obligatoire de la viande bovine (JO L 334 du 28.12.1999),dont le visa se luit comme suit : « Vu le règlement n° 820/97 du 21 avril 1997 établissant....., et notamment son article 19, ».

Elle suggère ensuite de compléter le dispositif proposé par la Cour, afin d'ajouter aux actes réservés à sa compétence les actes normatifs et non normatifs mentionnés plus haut.

Second alinéa

La Commission suggère de simplifier la rédaction et d'y ajouter la mention des recours formés par les institutions de la Communauté contre un organe et organisme institué par le traité ou sur la base de celui-ci.

Le dispositif ainsi modifié est repris en annexe 1 au présent document.

II. Un autre dispositif pourrait toutefois être envisagé

La Commission estime qu'il convient de vérifier si la nouvelle répartition des compétences juridictionnelles entre la Cour et le TPI ne gagnerait pas en clarté dans l'esprit du traité de Nice, si les actes réservés au contrôle de la Cour étaient regroupés par genre (actes pris sur la base du traité, actes autonomes...), plutôt que d'être énumérés exclusivement en fonction de leur auteur.

L'énumération des actes adoptés au titre du traité, à laquelle conduit inévitablement la forme de dispositif choisie par la Cour, en particulier pour ce qui concerne les actes de la Commission, risque de se révéler incomplète et dès lors incertaine. Elle risque par ailleurs de préjuger de la recevabilité de certains recours en carence, voire de recours en annulation qui pourraient être formés par des Etats membres contre la Commission, notamment dans le domaine de la politique économique (articles 99 à 104 du traité CE).

Une approche consistant à réserver à la compétence de la Cour les actes adoptés au titre du traité, à l'exception de ceux pris notamment dans le domaine de la concurrence, des aides d'Etat et de la politique commerciale, semble dès lors devoir être préconisée. Il est à considérer qu'une telle approche pourrait également permettre de s'adapter plus facilement à d'éventuelles modifications qui résulteraient d'un futur Traité constitutionnel.

Le dispositif proposé à cet effet est repris en annexe 2 du présent document.

ANNEXE 1

Le dispositif modifié (passages soulignés) se présenterait comme suit :

« 1. Par exception à la règle énoncée à l'art. 225 1 du traité CE et de l'art. 140 A 1 du traité CEEA, sont réservés à la Cour de justice les recours visés aux articles 230 et 232 du traité CE et 146 et 148 du traité CEEA, qui sont formés par un Etat membre et dirigés

i) contre un acte ou une abstention de statuer du Parlement européen ou du Conseil ou de ces deux institutions statuant conjointement, à l'exclusion

- des décisions prises par le Conseil au titre de l'article 88, paragraphe 2, alinéa 3, du traité CE,

- des actes du Conseil adoptés en vertu d'un règlement du Conseil relatif aux mesures de défense commerciale au sens de l'article 133 du traité,

- des actes du Conseil pris sur habilitation d'un acte du Conseil ou d'un acte du Parlement européen et du Conseil, adopté sur la base du traité;

ii) contre un acte ou une abstention de statuer de la Commission au titre de l'article 11 A, de l'article 39, paragraphe 3, sous d), de l'article 86, paragraphe 3, et des articles 99 à 104 du traité CE,

iii) contre un acte non mentionné à l'art. 249 du traité CE, adopté par la Commission et visant à produire des effets de droit,

iv) contre les actes ou abstentions de statuer de la BCE au titre de l'article 110, paragraphe 1, du traité CE ou d'autres [40] dispositions du Protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE,

[40] autres que celles visées à l'art. 110 1, 1er tiret, du traité.

v) contre un acte ou une abstention de statuer d'un organe ou organisme institué par le traité ou sur la base de celui-ci. »

2. Sont également réservés à la Cour les recours visés aux même articles qui sont formés

- par une institution des Communautés contre un acte ou une abstention de statuer d'une autre institution des Communautés ou de la Banque centrale européenne ou par la Banque centrale européenne contre un acte ou une abstention de statuer d'une institution des Communautés,

- par une institution des Communautés contre un acte ou une abstention de statuer d'un organe ou organisme institué par le traité ou sur la base de celui-ci. »

ANNEXE 2

Autre dispositif possible

« 1. Par exception à la règle énoncée à l'art. 225 1 du traité CE et de l'art. 140 A 1 du traité CEEA, sont réservés à la Cour de justice les recours visés aux articles 230 et 232 du traité CE et 146 et 148 du traité CEEA, qui sont formés par un Etat membre et dirigés

i) contre un acte fondé sur une disposition du traité CE ou du traité CEEA ou une abstention de statuer en vertu du traité CE ou du traité CEEA du Parlement et du Conseil, du Conseil ou de la Commission, à l'exclusion

- des décisions prises par la Commission ou par le Conseil au titre de l'art. 88 2 du traité CE

- et des décisions prises par la Commission au titre de l'article 38, de l'article 76 2, des articles 81, 82, 85, 86 3 et de l'article 134 du traité CE ;

ii) contre les actes ou abstentions de statuer de la BCE au titre de l'article 110, paragraphe 1, du traité CE ou d'autres [41] dispositions du Protocole sur les statuts du SEBC et de la BCE,

[41] autres que celles visées à l'art. 110 1, 1er tiret, du traité.

iii) contre un acte non mentionné à l'art. 249 du traité CE, adopté par une institution des Communautés et visant à produire des effets de droit,

iv) contre un acte ou une abstention de statuer d'un organe ou organisme institué par le traité ou sur la base de celui-ci.

2. Sont également réservés à la Cour les recours visés aux mêmes articles qui sont formés

- par une institution des Communautés contre un acte ou une abstention de statuer d'une autre institution des Communautés ou de la Banque centrale européenne ou par la Banque centrale européenne contre un acte ou une abstention de statuer d'une institution des Communautés,

- par une institution des Communautés contre un acte ou une abstention de statuer d'un organe ou organisme institué par le traité ou sur la base de celui-ci. »