Historique

L’évolution et les politiques économiques menées en Grèce sont surveillées dans le cadre du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques et de la surveillance renforcée, conformément au règlement (UE) nº 472/2013 ( ). L’activation de la surveillance renforcée pour la Grèce ( ) signifie qu’à moyen terme la Grèce doit continuer d’adopter des mesures pour remédier aux sources ou sources potentielles de difficultés économiques et financières et de mettre en œuvre des réformes structurelles pour permettre une reprise économique solide et durable.

La surveillance renforcée fournit un cadre global permettant le suivi de l’évolution économique et la poursuite des politiques nécessaires à une reprise économique durable. Elle prévoit une évaluation régulière de l’évolution économique et financière récente en Grèce, ainsi que le suivi des conditions de financement de la dette souveraine et des mises à jour de l’analyse de la soutenabilité de la dette. La surveillance renforcée permet également d’apprécier le respect de l’engagement général pris par la Grèce envers l’Eurogroupe, le 22 juin 2018, de poursuivre et d’achever les réformes adoptées au titre du Mécanisme européen de stabilité (MES) et de préserver les objectifs des réformes importantes adoptées au titre des programmes d’assistance financière. La Grèce a réitéré ces engagements dans la déclaration de l’Eurogroupe du 5 avril 2019 ( ). Dans ce contexte, la surveillance renforcée permet le suivi de la mise en œuvre d’engagements spécifiques en vue d’achever, dans les délais convenus et d’ici à la mi-2022, des réformes structurelles fondamentales lancées au titre du programme dans six domaines clés, à savoir: i) les politiques budgétaires, y compris structurelles, ii) la protection sociale, iii) la stabilité financière, iv) les marchés du travail et des produits, v) la privatisation et vi) la modernisation de l’administration publique ( ). Quinze engagements spécifiques sont assortis d’un délai fixé à la mi-2019 et leur progression est évaluée dans le présent rapport.

Le présent rapport est le troisième établi pour la Grèce au titre du cadre de surveillance renforcée. Il est publié parallèlement à l’évaluation du programme de stabilité de la Grèce et à la recommandation de la Commission présentant des recommandations par pays, dont celles adressées à la Grèce, dans le cadre du Semestre européen. Le présent rapport se fonde sur les résultats d’une mission effectuée à Athènes du 6 au 8 mai 2019 par la Commission en liaison avec la BCE ( ). Le FMI y a participé dans le contexte de son cycle de surveillance pour 2019 au titre de l’article IV de ses statuts, tandis que le MES y a participé dans le cadre de son système d’alerte rapide et conformément au protocole d’accord du 27 avril 2018 sur les relations de travail entre la Commission européenne et le MES.

L’Eurogroupe a convenu, le 22 juin 2018, que l’ensemble des mesures d’allégement de la dette en faveur de la Grèce devait inclure des mesures d’incitation pour assurer une mise en œuvre forte et continue des réformes convenues dans le programme. À cette fin, certaines des mesures convenues relatives à la dette seront mises à la disposition de la Grèce, chaque semestre jusqu’à la mi-2022, sous réserve que le pays respecte ses engagements en matière de poursuite et d’achèvement des réformes, sur la foi de rapports positifs au titre de la surveillance renforcée. À la suite de la réunion de l’Eurogroupe du 5 avril 2019, la première tranche des mesures conditionnelles relatives à la dette a été débloquée, eu égard à l’évaluation de la mise en œuvre des engagements pris par la Grèce pour la fin 2018, exposée dans le rapport actualisé de surveillance renforcée adopté par la Commission le 3 avril 2019 ( ).

Perspectives économiques

La reprise économique de la Grèce devrait se poursuivre en 2019. Après un taux de croissance annuel de 1,9 % en 2018, la croissance du PIB réel devrait atteindre 2,2 % tant en 2019 qu’en 2020, soutenue principalement par la demande intérieure. La consommation privée a contribué de manière constante à la reprise et devrait également être satisfaisante en 2019. La consommation publique pourrait soutenir la croissance cette année selon les plans budgétaires, même si les antécédents de sous-utilisation des crédits de la Grèce comportent un risque de détérioration. Il en va de même pour l’investissement public, alors qu’un rebond de l’investissement résidentiel donne à penser que le marché du logement est sur la voie d’une normalisation malgré le frein que constitue la contraction continue de l’offre de crédit bancaire sur ce segment du marché. Le dynamisme des exportations a été un moteur de croissance essentiel en 2018, mais les résultats devraient être plus modérés en 2019 vu le contexte extérieur moins favorable. Les exportations de biens et de services devraient toutefois encore augmenter, de près de 5 % en 2019 et de près de 4 % en 2020, en termes réels.

Le marché du travail montre de nouvelles améliorations, même si la baisse du chômage a marqué une pause en octobre 2018, à 18,6 %, pour osciller ensuite autour de ce taux jusqu’en février 2019. L’emploi a tout de même affiché une croissance en glissement annuel de 2,4 % en février, bien que ce taux soit le reflet de créations d’emploi passées plutôt que d’améliorations récentes. Un suivi minutieux est prévu pour évaluer les incidences de la récente hausse du salaire minimum et de la suppression du salaire minimum réduit sur le rythme de la reprise dans le marché du travail. L’inflation devrait rester modérée tout au long de 2019 et ne reprendre qu’après 2020, à mesure que l’écart de production se résorbera.

Des risques de détérioration pèsent sur les prévisions à court et moyen termes. Les prévisions reposent largement sur des hypothèses techniques concernant l’exécution intégrale des plafonds budgétaires pour les investissements et les dépenses ordinaires. Les fragilités du secteur bancaire et l’augmentation des coûts salariaux pourraient produire d’autres entraves à la reprise de la demande intérieure et, en particulier, la reprise de l’investissement. En cas de détérioration plus forte que prévu de l’environnement extérieur ou en cas de répercussion plus marquée sur la Grèce, la reprise pourrait se révéler moins énergique.

Politiques et perspectives budgétaires

La Grèce a dépassé l’objectif convenu d’un excédent primaire de 3,5 % du PIB en 2018, essentiellement en raison de la sous-exécution persistante des plafonds de dépenses, notamment en ce qui concerne les investissements publics. Le solde nominal de l’administration publique a enregistré un excédent (1,1 % du PIB) pour la troisième année consécutive, tandis que l’excédent primaire faisant l’objet d’une surveillance renforcée a atteint 4,3 % du PIB, outrepassant amplement l’objectif. L’excédent primaire aurait été encore plus important si la marge de manœuvre budgétaire qui se dessine n’avait pas été utilisée par les autorités pour acquitter des dettes imprévues découlant d’une décision de justice et de verser aux ménages des prestations sous conditions de ressources, à la fin de 2018. Pour l’essentiel, la sous-exécution des dépenses résulte de la fixation de plafonds budgétaires à un niveau supérieur à la capacité de dépense réelle des unités budgétaires et souligne la nécessité d’évaluations adéquates de l’état d’avancement des grands projets de dépenses et d’estimations réalistes des coûts des nouvelles politiques. Ces problèmes se sont produits pour plusieurs exercices par le passé. Les institutions encouragent les autorités à s’attaquer aux causes de la sous-utilisation systématique des crédits afin d’améliorer les pratiques budgétaires et à utiliser intégralement les ressources disponibles pour les investissements publics, qu’elles proviennent de l’UE ou de sources nationales, en vue de soutenir la croissance.

Les prévisions du printemps 2019 de la Commission, publiées avant l’adoption de nouvelles mesures budgétaires le 15 mai 2019, indiquaient que l’excédent primaire atteindrait 3,6 % du PIB en 2019, ce qui est nettement inférieur (de 0,5 % du PIB) à la projection présentée par les autorités grecques dans leur programme de stabilité. L’écart entre les prévisions s’explique principalement par le scénario macroéconomique plus favorable des autorités et de leur approche de la répartition du budget destiné aux investissements publics entre des entités de l’administration publique et des entités extérieures à celle-ci. Plus précisément, il s’agit d’une réaffectation d’une partie des dépenses auparavant prévues pour des investissements vers des subventions en faveur d’entreprises publiques, sans que ces subventions ne soient utilisées par leurs bénéficiaires pour financer des dépenses supplémentaires. Cette opération comptable a un effet de rééquilibrage dans la projection des autorités (0,3 % du PIB en 2019 et 0,2 % du PIB en 2020). Faute d’informations suffisantes sur la nature ou les bénéficiaires spécifiques de ces subventions supplémentaires, cette réaffectation des dépenses n’apparaît pas dans les projections des institutions européennes. En revanche, les projections budgétaires établies par les institutions européennes présupposent une pleine exécution des plafonds conformément à la pratique courante.

Dans leur programme de stabilité, les autorités grecques ont annoncé leur intention de ne pas appliquer le train de mesures, légiféré par anticipation, relatif au crédit d’impôt sur le revenu, qui devait entrer en vigueur en janvier 2020. Cela implique de renoncer à des mesures qui auraient élargi l’assiette fiscale et créé une marge de manœuvre budgétaire de 1 % du PIB pour des réformes du système fiscal propices à la croissance.

Le 15 mai 2019, donc après la présentation du programme de stabilité, les autorités ont adopté un train de mesures budgétaires permanentes dont les institutions européennes estiment le coût budgétaire à plus de 1 % du PIB en 2019 et au-delà. Ces mesures comprennent de nouveaux régimes de paiement échelonné pour les dettes en matière fiscale et à l’égard des caisses de sécurité sociale et des municipalités, la réduction de certains taux de TVA, l’introduction d’un 13e mois de retraite et l’annulation d’une réforme antérieure des pensions de survie. Les projections des institutions européennes montrent que les mesures budgétaires adoptées le 15 mai 2019 présentent un risque pour la réalisation de l’objectif d’un excédent primaire de 3,5 % du PIB en 2019 et au-delà. L’ampleur de ce risque dépendra de la participation aux nouveaux régimes de paiement échelonné et de leur incidence sur les régimes existants. En outre, et comme indiqué dans l’évaluation du programme de stabilité de la Grèce, les mesures soulèvent également des préoccupations quant à la réalisation de l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) en termes structurels en 2020. Une réévaluation du respect des exigences du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance sera effectuée à l’automne 2019. Elle comprendra une révision de la référence applicable pour la croissance nette des dépenses en 2020.

La qualité des mesures budgétaires adoptées le 15 mai 2019 est préoccupante, compte tenu de l’objectif consistant à rendre les finances publiques plus favorables à la croissance et à orienter une part plus importante des dépenses sociales vers les groupes présentant la plus forte incidence de pauvreté. Par exemple, les nouveaux régimes de paiement échelonné ont une très longue durée (120 mensualités) et ne comportent que des dispositions limitées pour évaluer la capacité contributive; il est rappelé qu’une réforme clé adoptée en 2013 a remplacé tous les anciens régimes de règlement de dettes par un régime unique «de base» accessible selon des critères stricts d’éligibilité. La réduction des taux de TVA pour les produits alimentaires, les restaurants et les services de restauration, l’électricité et le gaz s’inscrit en contraste avec une mesure importante adoptée en juillet 2015, tout en maintenant en place le taux normal très élevé de 24 % et en creusant l’écart de TVA, qui est déjà le deuxième le plus élevé de l’UE. En outre, l’introduction d’un 13e mois de retraite permanent et l’assouplissement des critères d’octroi de pensions de survie modifient partiellement les mesures adoptées respectivement en 2012 et 2016. Ces réformes auront pour effet d’accroître les dépenses publiques consacrées aux retraites, qui représentent déjà la part la plus élevée du PIB parmi les États membres de l’UE, et sont en contradiction avec les mesures adoptées dans le cadre du budget 2019 qui orientent une part plus importante des dépenses sociales vers les jeunes et la population en âge de travailler exposés à des risques de pauvreté beaucoup plus élevés. Dans l’ensemble, les mesures adoptées en matière de pensions et de TVA sont axées sur la consommation et absorberont une partie importante des marges budgétaires qui étaient envisagées dans les instruments législatifs adoptés en 2017 pour réduire les taux d’imposition du travail et des sociétés, ce qui aurait été favorable à la croissance.

Les autorités grecques ont annoncé leur intention d’adopter, à l’automne de cette année, une série de mesures budgétaires expansionnistes supplémentaires pour 2020. Il s’agit notamment de réductions des taux d’imposition, ainsi que de l’introduction d’une série d’exonérations, de dépenses fiscales ou de subventions. Les autorités n’ont fourni qu’une estimation partielle de l’incidence budgétaire de ces mesures, pour un montant total de 1,2 milliard d’EUR ou 0,6 % du PIB. Pour l’heure, il ne s’agit que de déclarations d’intention à propos de mesures futures; ce n’est que si des propositions détaillées étaient réellement présentées que la qualité des mesures et leur incidence sur la réalisation des objectifs budgétaires seraient évaluées.

Les autorités grecques ont également fait part de leur intention de revoir l’accord conclu avec les partenaires européens en juin 2018 sur les objectifs d’excédent primaire annuel de 3,5 % du PIB jusqu’en 2022. Dans ce contexte, les autorités envisagent de transférer une partie des réserves de trésorerie résultant du dépassement des objectifs en 2016-2018 sur un compte de garantie bloqué. Toute proposition qui modifie l’accord conclu avec les partenaires européens en juin 2018 devrait être discutée au sein de l’Eurogroupe dans le cadre d’une analyse actualisée de la soutenabilité de la dette.

Les finances publiques de la Grèce restent exposées à d’importants risques budgétaires, liés aux affaires en cours devant les tribunaux et à l’éventualité d’un élargissement des exemptions à l’application de la grille salariale unifiée. Il n’y a pas eu, depuis la publication du deuxième rapport relatif à la surveillance renforcée, de nouvelles informations sur l’affaire en cours concernant les pensions de retraite, et l'arrêt du Conseil d’État sur la constitutionnalité des baisses de primes saisonnières n’a pas encore été publié. En outre, les risques pesant sur l’intégrité de la grille salariale unifiée ont déjà commencé à se matérialiser et restent une source de préoccupation. Ils découlent principalement de la décision, prise en octobre 2018, d’en exempter certains fonctionnaires du ministère des finances, décision qui a été étendue depuis à d’autres entités publiques. Même si cette mesure a un coût relativement limité, elle augmente la probabilité que d’autres groupes de fonctionnaires intentent une action en justice et/ou que d’autres exemptions discrétionnaires soient accordées. L’instauration d’une grille salariale unifiée faisait partie des principales réformes mises en œuvre dans le cadre des programmes d’assistance financière. Si des décisions de justice devaient invalider des éléments structurels essentiels des réformes décidées dans le cadre de ces programmes, les implications budgétaires récurrentes de ces décisions devraient être largement prises en charge au moyen de mesures relevant du même domaine politique.

Politiques budgétaires structurelles