COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 30.11.2022 COM(2022) 687 final COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL sur les mesures correctives notifiées par la Hongrie au titre du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 pour la protection du budget de l’Union



(1)La présente communication fait suite à la proposition de la Commission européenne pour une décision d’exécution du Conseil relative à des mesures de protection du budget de l’Union contre les violations des principes de l’État de droit en Hongrie (ci-après la «proposition de décision d’exécution du Conseil») du 18 septembre 2022. Elle fournit au Conseil les informations nécessaires pour prendre une décision conformément à l’article 6, paragraphe 10, du règlement (UE, Euratom) 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union (ci-après le «règlement relatif à la conditionnalité») avant le 19 décembre 2022. (2)La procédure prévue au titre du règlement relatif à la conditionnalité a été ouverte par la transmission d’une notification écrite (ci-après la «notification») à la Hongrie le 27 avril 2022. Le 18 septembre 2022, la Commission européenne (ci-après la «Commission») a adopté la proposition de décision d’exécution du Conseil conformément à l’article 6, paragraphe 9, du règlement relatif à la conditionnalité. (3)Dans la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a présenté son évaluation des mesures correctives proposées telles que celles-ci ont été soumises par le gouvernement hongrois pour donner suite aux constatations de la Commission. En particulier, aux termes du considérant 28 de la proposition de décision d’exécution du Conseil, «étant donné que les problèmes constatés en Hongrie concernent à la fois le cadre juridique et, dans une large mesure, les pratiques administratives, l’évaluation du caractère adéquat des mesures correctives proposées par la Hongrie pour atteindre leur objectif, à savoir mettre fin aux violations et/ou aux risques pour les intérêts financiers de l’Union, dépendra de l’analyse des détails de ces mesures et de la mise en œuvre correcte, intégrale et effective de l’ensemble des étapes clés telles qu’indiquées dans les calendriers correspondants présentés par la Hongrie le 22 août. À cet égard, la Hongrie doit encore mener à bien des étapes clés pour mettre en œuvre plusieurs mesures correctives proposées.» Les étapes clés de la mise en œuvre (ci-après les «étapes clés de la mise en œuvre») sont également reproduites à l’annexe de l’exposé des motifs de la proposition de décision d’exécution du Conseil. (4)Les considérants 11 et 12 de la proposition de décision d’exécution du Conseil résument les constatations de la Commission qui figurent dans la notification concernant les situations qui constituent des violations des principes de l’État de droit ainsi que les situations ou cas concernés par ces violations en Hongrie qui portent atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, ou pourraient constituer un risque pour celles-ci. Les constatations portent sur des irrégularités, lacunes et faiblesses systémiques graves dans les procédures de passation de marchés publics, qui entraînent une concentration des marchés attribués, de graves lacunes dans l’attribution des accords-cadres, la non-application des règles en matière de marchés publics et de conflits d’intérêts aux «fiducies d’intérêt public» et aux entités qu’elles gèrent, ainsi que le manque de transparence quant à la gestion des fonds par ces fiducies. En outre, les constatations concernaient également l’efficacité limitée des enquêtes et des poursuites portant sur les soupçons d’activités illégales, les problèmes relatifs à l’organisation des ministères publics, ainsi que l’absence d’un cadre efficace et opérationnel de lutte contre la corruption. La Commission a estimé que ces problèmes et leur récurrence au fil du temps témoignaient d’une incapacité, d’une impossibilité ou d’une réticence systémiques des autorités hongroises à empêcher les décisions contraires au droit applicable en matière de marchés publics et de conflits d’intérêts, et donc à lutter de manière adéquate contre les risques de corruption. Ces points constituent autant de violations des principes de l’État de droit, en particulier des principes de sécurité juridique et d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, et suscitent des inquiétudes quant à la séparation des pouvoirs. (5)Au considérant 38 de la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a estimé que «considérées dans leur ensemble, les mesures correctives proposées seraient en principe de nature à remédier aux problèmes liés aux irrégularités, lacunes et faiblesses systémiques dans les procédures de passation de marchés publics, aux risques de conflits d’intérêts et aux préoccupations suscitées par les “fiducies d’intérêt public”, ainsi qu’aux motifs supplémentaires concernant les enquêtes, les poursuites et le cadre de lutte contre la corruption, pour autant que ces mesures soient toutes correctement et effectivement mises en œuvre.» (6)La Commission a ajouté, au considérant 39, que les modalités d’application détaillées des mesures correctives proposées devaient encore être déterminées, notamment la manière dont les principaux éléments de ces mesures seraient transposés dans les textes législatifs proprement dits qui doivent être adoptés pour la mise en œuvre des mesures correctives. Au considérant 39, la Commission a également rappelé que, étant donné que plusieurs des problèmes constatés en Hongrie ne concernaient pas seulement des modifications du cadre juridique, mais aussi une mise en œuvre concrète des modifications dans la pratique, ces derniers nécessitant plus de temps pour produire des résultats concrets, tant que les éléments clés, au moins, de certaines mesures correctives n’étaient pas mis en œuvre au moment de la proposition de décision d’exécution du Conseil, comme indiqué dans le calendrier des mesures correctives présenté par la Hongrie le 22 août, un risque subsistait pour le budget de l’Union. En attendant l’entrée en vigueur de textes législatifs importants qui mettraient en œuvre plusieurs des mesures correctives proposées et compte tenu de l’évaluation présentée dans l’exposé des motifs, ainsi que de la possibilité que les mesures ne soient pas correctement mises en œuvre ou que les détails des mesures atténuent l’efficacité de celles-ci, la Commission a estimé le risque correspondant pour le budget de l’Union et a proposé des mesures au Conseil conformément à l’article 6, paragraphe 9, du règlement relatif à la conditionnalité. (7)Sur cette base, la Commission a proposé la suspension de 65 % des engagements pris dans le cadre de trois programmes de la politique de cohésion au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027, à savoir i) le programme opérationnel pour l’efficacité environnementale et énergétique Plus, ii) le programme opérationnel pour les transports intégrés Plus et iii) le programme opérationnel pour le développement territorial et l’implantation Plus. Dans le cas où ces programmes ne seraient pas approuvés au moment où le Conseil prend une décision, la Commission a proposé de suspendre l’approbation d’un ou de plusieurs d’entre eux. Par ailleurs, la Commission a proposé l’interdiction de conclure de nouveaux engagements juridiques, dans le cadre de programmes de l’Union en gestion directe et indirecte, avec des fiducies d’intérêt public et des entités que celles-ci détiennent. (8)La proposition de décision d’exécution du Conseil reflétait l’engagement de la Hongrie de faire rapport à la Commission, au plus tard le 19 novembre 2022, de la mise en œuvre des mesures correctives présentées par le pays. Dans la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a également indiqué qu’elle informerait le Conseil de tout élément pertinent susceptible d’avoir une incidence sur son évaluation. (9)À la suite des discussions entre les autorités hongroises et les services de la Commission, la Commission a reçu des informations de la part de la Hongrie le 19 novembre 2022 concernant les mesures prises pour mettre en œuvre les engagements pris par le gouvernement hongrois. (10)Après avoir examiné les mesures correctives à la lumière de leur mise en œuvre plus détaillée par la Hongrie, la présente communication fournit au Conseil les informations nécessaires pour prendre une décision sur la proposition de décision d’exécution du Conseil. L’évaluation contenue dans la présente communication est fondée sur les documents reçus de la part des autorités hongroises avant le 19 novembre 2022, date limite pour l’évaluation. Évaluation du caractère adéquat et de l’état d’avancement des mesures correctives présentées par la Hongrie (11)À la suite de l’adoption de la proposition de décision d’exécution du Conseil, la Commission a analysé, en particulier, les détails des actes juridiques concernés soumis par la Hongrie et la réalisation des étapes clés de la mise en œuvre. Sur cette base, elle a évalué le caractère adéquat des 17 mesures correctives présentées par la Hongrie dans sa lettre du 22 août 2022 pour donner suite aux constatations de la Commission figurant dans la notification, complétées par des engagements supplémentaires pris dans la lettre du 13 septembre 2022 (ci-après la «lettre de septembre»), en tenant compte des progrès réalisés dans leur mise en œuvre avant le 19 novembre 2022. La Commission a également tenu compte de la lettre sur la mise en œuvre des mesures correctives adressée par la ministre hongroise de la justice, Mme Varga, au commissaire Hahn le 19 novembre 2022 (ci-après la «lettre de novembre»). (12)Les mesures correctives sont les suivantes: I.renforcer la prévention, la détection et la correction des actes illicites et irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’Union grâce à la création d’une nouvelle Autorité pour l’intégrité; II.mettre en place un groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption; III.renforcer le cadre de lutte contre la corruption; IV.garantir la transparence de l’utilisation du soutien de l’Union par les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public; V.introduire une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics; VI.renforcer les mécanismes d’audit et de contrôle afin de garantir la bonne utilisation du soutien de l’UE;

VII.réduire la part des procédures d’appels d’offres financées par des fonds de l’Union qui sont clôturées avec une soumission unique; VIII.réduire la part des procédures d’appels d’offres financées par le budget national qui sont clôturées avec des soumissions uniques; IX.mettre au point un outil de déclaration des soumissions uniques permettant de suivre les passations de marchés publics clôturées avec une soumission unique et d’en rendre compte; X.développer le système électronique de passation des marchés publics (EPS) afin d’accroître la transparence; XI.élaborer un cadre de mesure des performances évaluant l’efficience et le rapport coût/efficacité des passations de marchés publics; XII.adopter un plan d’action visant à accroître le niveau de concurrence dans le cadre des marchés publics; XIII.dispenser une formation destinée aux micro, petites et moyennes entreprises sur les pratiques en matière de passation de marchés publics; XIV.mettre en place un régime d’aide destiné à compenser les coûts liés à la participation aux passations de marchés publics des micro, petites et moyennes entreprises; XV.appliquer Arachne; XVI.renforcer la coopération avec l’OLAF; ainsi que XVII.adopter un acte législatif garantissant une plus grande transparence des dépenses publiques. (13)Treize des mesures correctives ont fixé les étapes clés de la mise en œuvre à réaliser avant le 19 novembre 2022. Pour quatre mesures correctives, à savoir les mesures correctives viii. et xii. à xiv., la Commission a indiqué qu’il n’y avait pas d’étapes clés de mise en œuvre immédiate, étant donné que celles-ci nécessitent une période de mise en œuvre plus longue. (14)Afin de respecter les délais fixés dans les étapes clés de la mise en œuvre, la Hongrie a adopté plusieurs actes législatifs entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre 2022. Toutefois, des discussions intenses entre les autorités hongroises et les services de la Commission ont été nécessaires pour tenter de garantir que ces actes seraient pleinement conformes aux mesures correctives et qu’ils seraient effectifs. Un respect plus en amont du libellé et de l’esprit des mesures correctives, garantissant l’efficacité de celles-ci, aurait permis de faciliter le processus et de présenter plus tôt cette évaluation actualisée. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale une «loi omnibus» contenant un certain nombre de propositions de modification des textes juridiques ayant été adoptés à la fin du mois de septembre et au début du mois d’octobre 2022. La loi omnibus est composée de deux projets de loi, l’un (T/2033) pour adoption selon la procédure ordinaire, pour lequel le vote final a eu lieu le 22 novembre 2022, et l’autre (T/2032) pour adoption selon la procédure applicable aux lois organiques (qui requiert une majorité des deux tiers), le vote final étant fixé au 6 décembre 2022. En conséquence, il est possible que des modifications qui concernent la mise en œuvre d’une seule mesure corrective soient réparties entre ces deux projets de loi, avec des dates d’adoption différentes. La version de travail anglaise de cette loi omnibus n’est parvenue aux services de la Commission que tardivement, le 18 novembre 2022. (15)Conformément au règlement relatif à la conditionnalité, et à la lumière de ses articles 4 et 6, l’évaluation du caractère adéquat des mesures correctives nécessite de déterminer si ces mesures, telles qu’elles sont adoptées et compte tenu de leurs détails, sont susceptibles de mettre un terme aux violations en cause des principes de l’État de droit et/ou aux incidences sur la bonne gestion financière du budget de l’Union et sur les intérêts financiers de l’Union ou aux risques pour ceux-ci, et donc de parvenir à la conclusion que les conditions d’application du règlement ne sont plus remplies. (16)La présente évaluation est sans préjudice de toute action future éventuelle de la Commission dans le cas où les actes juridiques concernés ou leurs modalités d’application seraient modifiés, ou dans le cas où les mesures correctives ne seraient pas ou cesseraient d’être effectivement mises en œuvre ou ne produiraient pas les résultats escomptés. Sur cette base, la Commission se réserve le droit de revoir sa position sur chacune des questions et, si toutes les conditions prévues par le règlement relatif à la conditionnalité sont remplies, d’ouvrir une nouvelle procédure. (17)Dans sa lettre de novembre, le gouvernement hongrois s’est engagé à faire rapport à la Commission sur la mise en œuvre de toutes les mesures correctives sur une base trimestrielle et sans condition jusqu’au 31 décembre 2028, c’est-à-dire avant la fin de l’année au cours de laquelle le premier mandat de six ans du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité expirerait. Sans préjudice des mesures proposées pour la protection du budget de l’Union, la Commission continuera de contrôler la mise en œuvre correcte, intégrale et effective de l’ensemble des mesures correctives, notamment la mise en œuvre de toutes les étapes que la Hongrie s’est engagée à réaliser dans le cadre des mesures correctives, y compris de celles nécessitant une période de mise en œuvre plus longue (c’est-à-dire au-delà du 19 novembre 2022), ainsi que de tout autre engagement pris par la Hongrie dans le cadre des mesures correctives. I.Renforcer la prévention, la détection et la correction des actes illicites et irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’Union grâce à la création d’une nouvelle Autorité pour l’intégrité (18)Le gouvernement hongrois s’est engagé à mettre en place une Autorité pour l’intégrité dans le but de renforcer la prévention, la détection et la correction de la fraude, des conflits d’intérêts et de la corruption, ainsi que d’autres actes illicites et irrégularités dans la mise en œuvre de toute aide financière de l’Union. À cette fin, la Hongrie s’est engagée à doter l’Autorité pour l’intégrité de pouvoirs étendus. La Hongrie est également déterminée à adopter des règles spécifiques relatives à la nomination du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité et à la participation d’un comité d’éligibilité (ci-après le «comité d’éligibilité») visant à garantir l’indépendance totale de l’Autorité pour l’intégrité et des membres de son conseil d’administration. (19)La création de l’Autorité pour l’intégrité, un organisme nouveau dans le contexte hongrois, est une mesure horizontale qui vise à remédier aux violations systémiques des principes de l’État de droit dans le domaine des marchés publics, lesquelles portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Il s’agit de l’une des principales mesures correctives proposées par la Hongrie. (20)Les étapes clés de la mise en œuvre pour cette mesure étaient les suivantes: i) l’adoption d’une décision gouvernementale établissant la mission de l’Autorité pour l’intégrité et le calendrier de sa mise en place, au plus tard le 5 septembre 2022, ii) la présentation à l’Assemblée nationale d’un projet de loi relatif à la mise en place de l’Autorité pour l’intégrité, au plus tard le 30 septembre 2022, iii) la nomination du conseil d’administration, au plus tard le 4 novembre 2022 et iv) le démarrage des activités effectives de l’Autorité pour l’intégrité à partir du 19 novembre 2022.

(21)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de mise en œuvre. (22)Le 5 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté la décision gouvernementale nº 1424/2022 sur les tâches liées à la mise en place d’une autorité indépendante chargée de la prévention, la détection et la correction des actes illicites et des irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’UE. Cette décision gouvernementale est entrée en vigueur le 6 septembre 2022. (23)Le 23 septembre 2022, le gouvernement hongrois a soumis à l’Assemblée nationale le projet de loi visant à créer l’Autorité pour l’intégrité. Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité (loi XXVII de 2022 sur le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne, ci-après la «loi sur l’Autorité pour l’intégrité»), qui a été promulguée le 10 octobre 2022 et est entrée en vigueur le 11 octobre 2022. Les autorités hongroises ont discuté de plusieurs modifications de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité avec les services de la Commission; la plupart des modifications ont été introduites dans le volet de la loi omnibus voté par l’Assemblée nationale le 22 novembre 2022. Toutefois, les modifications concernant les pouvoirs dont dispose l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne les déclarations de patrimoine ont été intégrées dans le volet de la loi omnibus pour lequel le vote final est fixé au 6 décembre 2022. Le 16 novembre 2022, à la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission un projet révisé du texte juridique de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité. L’acte modificatif concernant la plus grande partie des modifications a été adopté le 22 novembre 2022 et tient compte des modifications apportées au texte juridique reçu par la Commission le 16 novembre 2022. La Commission n’est pas en mesure d’évaluer si les modifications concernant les déclarations de patrimoine, dont le vote à l’Assemblée nationale est prévu pour le 6 décembre 2022, entreront en vigueur telles qu’elles sont proposées ou si d’autres modifications seront déposées avant la date d’adoption. (24)En ce qui concerne la préparation du projet de loi sur l’Autorité pour l’intégrité, le gouvernement hongrois s’est engagé à consulter largement les parties prenantes nationales et internationales, à solliciter les conseils stratégiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ainsi qu’à tenir compte des recommandations correspondantes. Outre la consultation de la Commission, le gouvernement hongrois a effectivement consulté l’OCDE, qui a formulé des propositions rédactionnelles le 27 septembre 2022. Le 4 novembre, le gouvernement hongrois a informé l’OCDE de la manière dont il tenait compte de ses avis dans la loi sur l’Autorité pour l’intégrité promulguée le 10 octobre 2022. En outre, le gouvernement hongrois a consulté le Conseil de l’Europe sur le projet de loi sur l’Autorité pour l’intégrité le 15 septembre 2022. Le Conseil de l’Europe a formulé des observations le 13 octobre 2022, après la promulgation de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité le 10 octobre 2022. Le gouvernement hongrois a répondu le 16 novembre 2022, après la présentation de modifications à la loi sur l’Autorité pour l’intégrité dans le cadre de la loi omnibus du 15 novembre 2022. Le gouvernement hongrois a tenu compte de certains avis ou de certaines propositions rédactionnelles, notamment à la suite de recommandations de la Commission conformes aux positions de l’OCDE et du Conseil de l’Europe. Les autorités hongroises ont expliqué pourquoi certains avis ou certaines propositions ne pouvaient pas être pris en compte. Sur cette base, la Commission considère que le gouvernement hongrois a respecté les engagements pris dans le cadre de la mesure corrective en ce qui concerne le processus de consultation. La Commission note que certaines recommandations ont été acceptées et prises en compte dans le texte juridique, tandis que d’autres ne l’ont pas été. Dans la mesure où certaines recommandations ont été prises en compte, la Commission considère que la consultation de l’OCDE et du Conseil de l’Europe a contribué à améliorer la conception de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité. (25)En ce qui concerne la sélection et la nomination du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité, les autorités hongroises compétentes ont agi conformément au calendrier et aux exigences de base définis dans la mesure corrective visant à garantir l’indépendance totale de l’Autorité pour l’intégrité et des membres de son conseil d’administration. Le 23 septembre 2022, le directeur général de la direction générale de l’audit des fonds européens (EUTAF) a lancé, au niveau international, un appel ouvert à manifestation d’intérêt aux fins de la sélection des trois membres du comité d’éligibilité, en se fondant sur les critères établis par la mesure corrective. Le 11 octobre 2022, le directeur général de l’EUTAF a nommé les trois membres du comité d’éligibilité. Le 14 octobre 2022, le comité d’éligibilité a publié un appel à candidatures pour le conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité en se fondant sur les critères établis par la mesure corrective; la date limite de dépôt des candidatures était le 25 octobre 2022. Le 28 octobre 2022, le comité d’éligibilité a publié la liste des candidats admissibles aux postes de président et de vice-président du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité. Le même jour, le président de la Cour des comptes a publié la grille d’évaluation à appliquer pour la sélection des membres du conseil d’administration. Le 3 novembre 2022, le président de la Cour des comptes a désigné les membres sélectionnés, qui ont été nommés par le président de la République le 4 novembre 2022. (26)La procédure de sélection des membres du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité s’est déroulée, eu égard aux conditions de forme, dans le respect des engagements pris au titre de la mesure corrective. La Commission fait toutefois remarquer que, d’après les informations publiées par la Cour des comptes, le second vice-président du conseil d’administration a été nommé alors même que d’autres candidats avaient obtenu un plus grand nombre de points à l’issue de la procédure de sélection. Selon les informations transmises par les autorités hongroises aux services de la Commission, cette situation est le résultat d’une procédure qui a permis au président désigné du conseil d’administration de faire passer des entretiens à deux candidats pour le poste de second vice-président. Le choix s’est fait ensuite sur la base des informations communiquées par le président désigné, compte tenu de la nécessité de sélectionner un candidat ayant une expérience de la gestion des grandes organisations. Si, en principe, cela facilite la mise en place d’un conseil d'administration susceptible de coopérer efficacement, cette procédure n’est pas prévue en tant que telle par la mesure corrective, qui prévoit que le conseil d’administration est nommé à la suite d’un contrôle d’éligibilité effectué par le comité d’éligibilité et d’une procédure de sélection par la Cour des comptes. La procédure n’a donc pas été totalement transparente en ce qui concerne ce choix. Il convient également de noter que les informations disponibles ne permettent pas à la Commission de conclure que le candidat nommé satisfait pleinement au critère concernant l’expérience internationale requise dans les domaines de la lutte contre la corruption et des marchés publics, même s’il remplit tous les autres critères énoncés dans les mesures correctives. Les deux autres membres du conseil d’administration remplissent pleinement l’ensemble des critères énoncés dans les mesures correctives. (27)Le président de l’Autorité pour l’intégrité a fait savoir à la Commission qu’il envisageait de mettre en place une organisation plus grande (comptant au moins 120 personnes) que celle prévue dans la mesure corrective (au moins 50 personnes) et de la doter d’un budget en conséquence. Il a également annoncé qu’il prévoyait, pour les membres du personnel, des régimes de rémunération permettant d’attirer des experts du secteur privé, avec le risque que ces régimes dépassent les niveaux de rémunération des membres du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité. Il a également signalé que le gouvernement hongrois ne s’était pas opposé à cette demande, même si la finalisation du budget est toujours en discussion. Le recrutement du personnel est en cours, et le président a confirmé qu’il était la seule autorité investie du pouvoir de nomination, aucun membre du gouvernement n’étant associé à ce processus. Les plans en matière d’allocation des ressources et de recrutement demeurent soumis à des décisions budgétaires qui restent à adopter. S’ils sont approuvés, ils constitueront une avancée et contribueront à l’efficacité de l’institution. (28)Le 18 novembre 2022, le conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité a tenu sa première réunion officielle, dont le procès-verbal a été transmis aux services de la Commission. (29)En ce qui concerne les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité, les articles pertinents de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité confèrent à cette dernière la plupart des pouvoirs requis par la mesure corrective, et notamment: i) un accès complet aux informations relatives aux procédures de passation de marchés publics en cours, à venir ou projetées, ainsi qu’aux déclarations d'absence de conflit d’intérêts [article 5, paragraphe 5, point a), et article 8, paragraphes 1 et 2; article 18, paragraphe 8)]; ii) le pouvoir de donner instruction à d’autres autorités de mener des enquêtes administratives en son nom [article 5, paragraphe 2, point a) et chapitre III, partie 7]; iii) le pouvoir de donner instruction aux autorités compétentes d’engager des procédures visant à vérifier les déclarations d'absence de conflit d’intérêts à la suite de plaintes et de soupçons concernant la gestion des fonds de l’Union (article 18, paragraphe 2); article 24, paragraphe 1]; article 25, paragraphe 1]; iv) le pouvoir d’engager des procédures visant à vérifier certaines déclarations de patrimoine [article 5, paragraphes 6, 6 a) et 7)]; v) le pouvoir de recommander aux pouvoirs adjudicateurs de recourir à une procédure particulière dans le cadre d’un marché spécifique ou d’une catégorie de procédures de passation de marchés [article 15, paragraphe 1, points a) à e)]; vi) le pouvoir d’ordonner au pouvoir adjudicateur de suspendre un appel d’offres en cas de soupçon de fraude, de corruption, de conflit d’intérêts ou d’autres irrégularités graves ou d’irrégularités constatées dans la procédure (article 21); vii) le pouvoir de formuler des recommandations à l’intention des pouvoirs adjudicateurs sur les motifs d’exclusion d’opérateurs économiques de marchés publics [article 15, paragraphe 1, point e), et article 16]; viii) le pouvoir d’engager une procédure devant l’instance d’arbitrage en matière de marchés publics pour manquement aux règles relatives à la passation de marchés publics en vertu de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics (article 15, paragraphe 4); ix) le pouvoir de demander le contrôle juridictionnel de toutes les décisions des autorités concernant des procédures de passation de marchés publics qui impliquent un soutien de l’Union et peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel (article 15, paragraphe 4); x) le pouvoir de publier un rapport analytique annuel sur l’intégrité comprenant des recommandations et des conclusions, avec l’obligation pour le gouvernement hongrois de répondre à l’Autorité pour l’intégrité et d’expliquer comment il entend donner suite aux conclusions du rapport (chapitre I, parties 5 et 6; article 74); (30)La Commission relève que la dernière phrase de l’article 3 de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité, qui concerne l’exécution des tâches qui incombent à cette dernière, dispose que «[l]orsqu’un projet est écarté du financement de l’Union, cela ne conduit pas à priver l’Autorité de ses pouvoirs si la fraude, le conflit d’intérêts, la corruption et d’autres illégalités ou irrégularités portent atteinte ou risquent sérieusement de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union européenne ou à la protection des intérêts financiers de l’Union». Selon la manière dont elle est interprétée, cette disposition en tant que telle ne doit pas nécessairement priver l’Autorité pour l’intégrité de ses pouvoirs lorsqu’un projet est écarté du financement de l’Union. Dans la mesure où l’Autorité pour l’intégrité conserve son pouvoir d’appréciation des questions sous-jacentes concernant la fraude, les conflits d’intérêts, la corruption et d’autres illégalités ou irrégularités, ainsi que leur lien avec le budget de l’Union, cette disposition pourrait être interprétée comme signifiant que les projets eux-mêmes resteraient soumis au contrôle de l’Autorité pour l’intégrité. Or, l’interprétation et l’application de cette disposition dépendront des décisions des autorités hongroises, et il est même possible que cette disposition soit interprétée d’une manière qui permette de priver l’Autorité pour l’intégrité de ses pouvoirs à partir du moment où elle entame l’examen de certaines procédures de passation de marchés publics. Cette disposition pourrait donc être utilisée pour rendre l’Autorité pour l’intégrité inefficace et incapable de mettre fin aux problèmes structurels qui ont conduit la Commission à ouvrir la procédure au titre du règlement sur la conditionnalité. Pour être garanties, la sécurité juridique et l’efficacité de l’Autorité pour l’intégrité auraient nécessité que le libellé des dispositions considérées indique explicitement que les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité sont maintenus même après qu’un projet a été écarté du financement de l’Union, sans exception ni limitation. (31)La Commission accueille favorablement l’article 27/A de la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité. En vertu de cette disposition, l’Autorité pour l’intégrité peut présenter une demande de révision ou une demande de réexamen concernant les décisions de rejeter un rapport d’infraction ou de mettre un terme à une procédure qui ont été prises par le ministère public ou les autorités chargées des enquêtes, conformément à la nouvelle procédure introduite à la suite d’une mesure corrective (v). Cette disposition devrait contribuer à rendre plus efficaces tant la mesure corrective (v) que la mesure corrective relative à l’Autorité pour l’intégrité. L’Autorité pour l’intégrité disposerait ainsi d’informations et d’éléments de preuve de première main concernant des situations susceptibles d’être pertinentes aux fins des procédures pénales. Elle devrait être en mesure de fournir les éléments nécessaires pour garantir que les enquêtes ou les poursuites relatives aux infractions pénales relevant de la nouvelle procédure au titre de la mesure corrective (v.) reprennent comme il se doit. Cependant, comme nous l’expliquerons ci-après, les détails de la mesure corrective concernant l’introduction d’une procédure spécifique dans le cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics présentent en soi certaines lacunes. (32)La Commission relève en outre que, puisque l’Autorité pour l’intégrité sera habilitée, dans la plupart des cas, à adresser des recommandations aux pouvoirs adjudicateurs, si ces recommandations ne sont pas suivies et si la situation qui en découle est irrégulière, il est essentiel que l’Autorité pour l’intégrité soit en mesure d’engager des procédures judiciaires rapides et efficaces afin de garantir la légalité et de prévenir de manière sûre toute atteinte aux intérêts financiers de l’Union. C’est une condition indispensable pour garantir que l’Autorité pour l’intégrité soit en mesure de remédier aux violations structurelles qui ont conduit la Commission à ouvrir la procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité. L'article 15, paragraphe 4, a trait à la possibilité qui est donnée à l’Autorité pour l’intégrité d’«engager une procédure devant la juridiction ou l'organe compétent et en particulier, en ce qui concerne une illégalité relative aux marchés publics, d’entamer une procédure devant l’instance d'arbitrage en matière de marchés publics», tout en étant en mesure de demander l’adoption de mesures provisoires. En vertu de l'article 27, paragraphe 1, l’Autorité pour l’intégrité peut contester, dans le cadre d’un recours administratif, les décisions prises par l’instance d’arbitrage en matière de marchés publics (ci-après l’«instance d'arbitrage») ou une autre autorité en la matière en ce qui concerne des fonds de l’Union, et peut aussi demander des mesures provisoires. (33)La Commission constate que l’Autorité pour l’intégrité peut entamer une procédure devant l’instance d'arbitrage et que les règles applicables prévoient que la durée de cette procédure n’excède pas vingt-cinq jours, à une exception près, qui est spécifique et limitée. L’Autorité pour l’intégrité peut demander le réexamen de la décision de l’instance d’arbitrage auprès de la juridiction compétente immédiatement après la clôture de sa procédure de réexamen. Toutefois, certains aspects importants ne sont pas clairement énoncés dans la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité: la nécessité de suspendre la procédure de passation de marché public pendant la durée de la procédure devant l’instance d’arbitrage et la possibilité d’un contrôle juridictionnel si le délai dont dispose l’instance d'arbitrage pour rendre une décision expire avant qu’une décision ait été prise. La Commission note également que l’Autorité pour l’intégrité n’a pas la possibilité de saisir directement les tribunaux, ce qui pourrait être pourtant plus efficace dans certains cas. Par conséquent, il existe des doutes quant à l’efficacité du contrôle juridictionnel des cas dans lesquels le pouvoir adjudicateur ne suit pas la recommandation de l’Autorité pour l’intégrité. (34)Il est important de noter qu’en ce qui concerne les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité en matière de vérification des déclarations de patrimoine, qui sont définies dans les modifications qui seront adoptées le 6 décembre 2022, l’article 5, paragraphes 6, 6 bis et 7, établit un système en vertu duquel: i) en ce qui concerne les déclarations de patrimoine publiques de certaines personnes, l’Autorité pour l’intégrité serait habilitée à mener une «procédure d’examen des déclarations de patrimoine» non spécifiée. Sur la base de ses constatations, l’Autorité pourrait engager une procédure relative à une déclaration de patrimoine devant l’organisme compétent, lequel serait tenu d’informer l’Autorité pour l’intégrité des résultats de cette procédure; ii) en ce qui concerne les déclarations de patrimoine publiques d’autres personnes, l’Autorité pour l’intégrité serait uniquement habilitée à engager une procédure de vérification des déclarations de patrimoine devant l’organisme compétent chargé de leur vérification, lequel devrait informer l’Autorité pour l’intégrité des résultats de cette procédure; et iii) en ce qui concerne les déclarations de patrimoine (non publiques) des personnes physiques qui sont tenues de faire des déclarations de patrimoine en raison des pouvoirs de conseil, de décision ou de contrôle qu’elles exercent dans le contexte des fonds de l’Union, l’Autorité pour l’intégrité serait habilitée à engager une procédure de vérification devant l’organisme compétent et devrait être informée des résultats de celle-ci et de l’ouverture d’une enquête sur l’enrichissement des personnes. (35)Comme les services de la Commission l’ont expliqué aux autorités hongroises dans les observations qu’elles ont formulées le 18 novembre 2022, un système de ce type n’est pas pleinement conforme à la mesure corrective en vertu de laquelle le gouvernement hongrois s’est engagé à transférer à l’Autorité pour l’intégrité les pouvoirs relatifs à la vérification des déclarations de patrimoine des personnes relevant de l'article 183 de la loi CXXV de 2018 (c’est-à-dire les personnes investies de hautes fonctions politiques n’exerçant pas de mandat de membre de l’Assemblée nationale: premier ministre, ministres, directeur politique du Premier ministre, secrétaires d’État). En vertu de cet engagement, l’Autorité pour l’intégrité devrait être la seule instance habilitée à vérifier directement les déclarations de patrimoine de ces personnes. Il apparaît, de surcroît, que ce système ne respecte pas non plus l’engagement supplémentaire formulé dans la lettre de septembre, en vertu duquel l’Autorité pour l’intégrité a le pouvoir de vérifier les déclarations de patrimoine publiques de tous les fonctionnaires à haut risque et a accès aux bases de données et registres pertinents afin de vérifier la véracité des informations contenues dans les déclarations. Ce système réduit les pouvoirs de l’Autorité pour l’intégrité au simple droit de demander à d’autres organismes de vérifier les déclarations de patrimoine et d’être informée des résultats de ces vérifications. En outre, le champ d’application personnel de ce système n’inclut pas tous les fonctionnaires qui devraient relever de la notion de «fonctionnaires à haut risque» et, partant, des compétences de l’Autorité pour l’intégrité. La procédure de vérification des déclarations de patrimoine non publiques est limitée aux personnes chargées de formuler des conseils sur les fonds de l’Union, de gérer ou de contrôler ces fonds, alors que cette limitation du champ d'application n’est pas prévue dans les engagements pris par le gouvernement hongrois. (36)En ce qui concerne la procédure de révocation des membres du conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité, la Commission note avec satisfaction que la Hongrie a accepté de revenir sur la procédure initialement proposée afin de confier à un tribunal la compétence de statuer sur la révocation. La Commission observe toutefois que cette procédure est de courte durée, puisqu’il n’est prévu que trente jours entre le dépôt de la requête et la décision judiciaire en première instance. Compte tenu de ce délai, il serait difficile pour le membre du conseil d’administration concerné par une procédure de révocation d’organiser efficacement sa défense et pour la juridiction compétente d’assurer l’échange des mémoires, la tenue des audiences et la protection des droits de la défense et des droits procéduraux. En outre, la loi sur l’Autorité pour l’intégrité ne précise pas les effets du recours sur la position du membre concerné, et en particulier ne mentionne pas si le recours aurait un effet suspensif. Étant donné que le jugement en première instance, après une procédure de courte durée, semble entraîner immédiatement la révocation, l’effet utile du recours apparaît limité. L’organisation de la procédure de révocation dans son ensemble ne protège pas suffisamment les membres de l’Autorité pour l’intégrité contre toute influence indue et risque de porter atteinte à l’indépendance de l’Autorité pour l’intégrité. (37)La Commission estime par conséquent que le cadre réglementaire de l’Autorité pour l’intégrité, tel qu’il est défini dans la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, ne respecte pas totalement les engagements pris au titre de la mesure corrective, qui ne peut donc pas être considérée comme pleinement efficace et adéquate en vertu du règlement relatif à la conditionnalité. La mesure corrective comporte les faiblesses, les risques et les lacunes suivants, qui compromettent l’efficacité et l’indépendance de l’Autorité pour l’intégrité et sa capacité à répondre aux constatations de la Commission: i) absence de disposition claire fixant que l’Autorité pour l’intégrité conserve sa compétence lorsqu’un projet ne bénéficie plus du financement de l’Union; ii) faiblesses du système de contrôle juridictionnel des décisions des pouvoirs adjudicateurs qui ne suivent pas les recommandations de l’Autorité pour l’intégrité; iii) faiblesses de la procédure de révocation; iv) rapport entre pouvoirs directs et pouvoirs de surveillance de l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne les différents groupes de déclarants et absence de transfert de compétence à l’Autorité pour l’intégrité en ce qui concerne la vérification des déclarations de patrimoine des membres du gouvernement; v) limitation du champ d’application liée à l’absence d’inclusion de l’ensemble des «fonctionnaires à haut risque» dans les compétences de l’Autorité pour l’intégrité en matière de vérification des déclarations de patrimoine; vi) expérience internationale limitée d’un candidat nommé au conseil d’administration de l’Autorité pour l’intégrité, qui pourrait présenter un risque pour le fonctionnement efficace de l’organe.

II.Mettre en place un groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption (38)Le gouvernement hongrois s’est engagé à mettre en place, au plus tard le 1er décembre 2022, un groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption (ci-après le «nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption»), auquel sont confiées les tâches suivantes: i) examiner les mesures de lutte contre la corruption existantes et élaborer des propositions concernant l’amélioration de la détection, des enquêtes, des poursuites et des sanctions contre les pratiques de corruption; ii) proposer des mesures visant à améliorer la prévention et la détection de la corruption; iii) rédiger un rapport annuel analysant les risques et les tendances de la corruption et des pratiques de corruption, proposant des contre-mesures efficaces et des bonnes pratiques pour leur mise en œuvre effective et évaluant leur mise en œuvre effective. (39)Le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption serait intégré dans la loi portant création de l’Autorité pour l’intégrité (voir la mesure corrective i décrite ci-dessus), et le président de l’Autorité pour l’intégrité serait le président du groupe de travail. D’autres éléments clés de la mesure corrective concernaient la participation pleine, structurée et effective d’acteurs non gouvernementaux actifs dans le domaine de la lutte contre la corruption et indépendants du gouvernement, des pouvoirs publics, des partis politiques et des intérêts commerciaux, ainsi que de représentants du gouvernement. Cela devrait garantir la parité entre les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, tant au niveau du nombre des membres que des droits de vote. En outre, des dispositions devraient prévoir le suivi, par le gouvernement hongrois, des rapports et recommandations du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. Le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption devrait tenir sa première réunion avant le 15 décembre 2022. Il devrait adopter son premier rapport pour l’année 2022 et le transmettre au gouvernement pour le 15 mars 2023 au plus tard. (40)Les étapes clés de mise en œuvre de cette mesure étaient i) l’adoption, au plus tard le 5 septembre 2022, de la décision gouvernementale abrogeant la décision gouvernementale nº 1337/2022 du 15 juillet 2022, en vertu de laquelle le groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption mis en place par cette dernière décision serait abandonné, et ii) la présentation à l’Assemblée nationale, au plus tard le 30 septembre 2022, d’un projet de loi relatif à la mise en place de l’Autorité pour l’intégrité, définissant le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. (41)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de la mise en œuvre. (42)Le 5 septembre 2022, le gouvernement hongrois a abrogé la décision gouvernementale nº 1337/2022 du 15 juillet 2022 relative au groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption en adoptant la décision gouvernementale nº 1424/2022 sur les tâches liées à la mise en place d’une autorité indépendante chargée de la prévention, la détection et la correction des actes illicites et des irrégularités dans le cadre de la mise en œuvre des fonds de l’UE. Cette décision gouvernementale énonçait l’engagement pris par la Hongrie de mettre en place, au plus tard le 1er décembre 2022, un nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption qui garantit, par l’intermédiaire du nombre de membres et des droits de vote, la participation sur une base paritaire des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux et qui bénéficie du soutien administratif de l’Autorité pour l’intégrité. La décision gouvernementale nº 1424/2022 est entrée en vigueur le 6 septembre 2022. (43)Le 23 septembre 2022, le gouvernement hongrois a soumis à l’Assemblée nationale le projet de loi visant à créer l’Autorité pour l’intégrité. Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, qui mettait également en place le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. La loi sur l’Autorité pour l’intégrité a été promulguée le 10 octobre 2022 et est entrée en vigueur le 11 octobre 2022. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre de la loi omnibus, un projet de loi modificatif concernant la loi sur l’Autorité pour l’intégrité. À la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, la Commission a reçu la version révisée du texte législatif avec la lettre de novembre. L’acte modificatif, adopté le 22 novembre 2022, reflète les modifications apportées au texte législatif reçu par la Commission le 19 novembre 2022. (44)Lors de la préparation de ce projet de loi, le gouvernement hongrois s’était engagé à mener de vastes consultations avec les parties prenantes nationales et internationales, à solliciter les conseils stratégiques de l’OCDE et à tenir compte des recommandations correspondantes. Outre la Commission, le gouvernement hongrois a effectivement consulté l’OCDE ainsi que le Conseil de l’Europe. Il a informé la Commission de la manière dont il tenait compte des avis et/ou des propositions rédactionnelles de l’organisation, comme expliqué au point 24. Sur cette base, la Commission considère que le gouvernement hongrois a respecté les engagements pris dans le cadre de la mesure corrective. La consultation de l’OCDE et du Conseil de l’Europe a contribué à améliorer le cadre réglementaire de la mise en place du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, dans la mesure où certaines recommandations ont été acceptées et prises en compte dans le texte législatif. Cependant, la Commission fait observer que certaines préoccupations exprimées, telles que le risque de chevauchement avec des activités existantes, bien que reconnu par la Hongrie, ou l’absence d’outils permettant de demander ou d’obtenir auprès d’autres institutions les informations nécessaires à la préparation des travaux du groupe de travail, n’ont pas été prises en considération dans les textes législatifs. (45)La deuxième partie de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité décrit le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption. Elle énonce les missions de ce dernier (article 50), en mentionnant explicitement les situations de conflit d’intérêts, telles que définies dans les dispositions correspondantes de l’UE, qui sont prises en compte par le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, conformément à la mesure corrective. Le président du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption est le président de l’Autorité pour l’intégrité (article 59). Elle définit également le processus de suivi des rapports annuels et recommandations du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, qui prévoit que le gouvernement hongrois examine le rapport et les propositions qu’il contient dans un délai de deux mois. S’il décide de ne pas donner suite à une proposition, le gouvernement transmet une motivation détaillée de sa décision au président du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption dans un délai d’un mois (article 52). La composition (article 54) et les règles de vote (article 61) du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption sont définies dans la loi. Conformément à la mesure corrective, les acteurs non gouvernementaux constituent 50 % des membres du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption, à l’exclusion du président. Si la représentation de 50 % ne peut être atteinte, les droits de vote de ces membres sont modulés de manière à exprimer 50 % des voix, à l’exclusion du président. Les membres qui représentent les acteurs non gouvernementaux sont sélectionnés sur la base d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire, assortie de critères objectifs liés à l’expertise et au mérite. Le comité d’éligibilité est associé tel qu’il est prévu au point 11 (article 57). Il est habilité à élaborer un rapport parallèle qui sera mis à la disposition du public sur le site web du groupe de travail, sur lequel le rapport du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption serait également publié (article 53). Enfin, la quatrième partie de la loi prévoit que le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption est mis en place au plus tard le 1er décembre 2022 et tient sa première réunion avant le 15 décembre 2022. Le nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption est tenu d’adopter son premier rapport pour 2022 et de le transmettre au gouvernement au plus tard le 15 mars 2023 (article 77). (46)La Commission estime que la Hongrie a réalisé les étapes clés de la mise en œuvre. Le cadre réglementaire du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption tel qu’il est défini dans la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, respecte les engagements fixés par la mesure corrective. (47)La Commission constate qu’un appel à candidatures ouvert visant à sélectionner les représentants des acteurs non gouvernementaux du nouveau groupe de travail chargé de la lutte contre la corruption a été lancé le 11 novembre 2022, la date limite de dépôt des candidatures étant fixée au 24 novembre 2022. III.Renforcer le cadre de lutte contre la corruption (48)Le gouvernement hongrois s’est engagé à adopter, au plus tard le 30 septembre 2022, des stratégies de lutte contre la fraude et la corruption définissant les tâches des entités participant à la mise en œuvre de tout soutien financier de l’Union en ce qui concerne la prévention, la détection et la correction de la fraude, des conflits d’intérêts et de la corruption. Les stratégies devaient comprendre une évaluation des principaux risques, facteurs et pratiques de fraude, de conflit d’intérêts et de corruption. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à adopter une nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption et un nouveau plan d’action pour le 30 juin 2023 au plus tard. Une attention particulière devrait être accordée au renforcement du cadre institutionnel et normatif de la lutte contre la corruption de haut niveau en améliorant la transparence des travaux des pouvoirs publics, y compris au niveau politique supérieur. Le gouvernement hongrois s’est par ailleurs engagé à mettre pleinement en œuvre, pour le 30 juin 2023 au plus tard, toutes les mesures de la stratégie nationale de lutte contre la corruption existante pour la période 2020-2022. (49)Comme la mise en place de l’Autorité pour l’intégrité, cette mesure corrective a un caractère horizontal et systémique afin de lutter contre la corruption et de garantir la transparence dans la sphère politique. Il s’agit de l’une des principales mesures correctives proposées par la Hongrie dans le cadre de la procédure au titre du règlement relatif à la conditionnalité. (50)Dans la lettre de septembre, le gouvernement hongrois a en outre pris de nouveaux engagements concernant le champ d’application personnel et matériel des déclarations de patrimoine. À cet égard, il s’est engagé à soumettre à l’Assemblée nationale un projet de législation (applicable à compter du 1er novembre 2022) étendant le champ d’application personnel du système de déclarations de patrimoine i) aux personnes investies de hautes fonctions politiques en vertu des articles 183 et 184 de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique et à leurs proches vivant au sein du même ménage avec la personne concernée, et ii) aux membres de l’Assemblée nationale et à leurs proches vivant au sein du même ménage avec la personne concernée. La Hongrie s’est également engagée à étendre le champ d’application matériel afin d’y inclure non seulement les revenus, mais aussi les actifs. (51)Par ailleurs, dans la lettre de septembre, la Hongrie s’est engagée à mettre en place, pour le 31 mars 2023 au plus tard, un système de déclarations de patrimoine déposées par voie électronique dans un format numérique, qui sera stocké dans une base de données publique qui pourra être consultée gratuitement et sans qu’il soit nécessaire de s’enregistrer. Enfin, l’Autorité pour l’intégrité serait chargée d’examiner tant le cadre réglementaire que le fonctionnement du système de déclarations de patrimoine, y compris son champ d’application et ses processus de vérification, qui seront inclus dans un rapport d’examen le 31 décembre 2023 au plus tard. (52)Les principales étapes de mise en œuvre de cette mesure étaient i) l’adoption, au plus tard le 30 septembre 2022, des stratégies de lutte contre la fraude et la corruption définissant les tâches des entités participant à la mise en œuvre de tout soutien de l’Union et ii) la présentation à l’Assemblée nationale du projet de législation portant notamment sur l’extension du champ d’application personnel et matériel des déclarations de patrimoine, applicable à compter du 1er novembre 2022.

(53)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour réaliser les étapes clés de la mise en œuvre. (54)Le 30 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté la stratégie de lutte contre la fraude et la corruption en ce qui concerne la période de programmation 2021-2027 et la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience (décision gouvernementale nº 1470/2022). Cette stratégie ayant ensuite été modifiée, une nouvelle version a été adoptée et publiée le 15 novembre 2022 (décision gouvernementale nº 1540/2022, ci-après la «stratégie»). La stratégie a été renommée «Stratégie de lutte contre la fraude et la corruption pour les fonds de l’Union européenne». Cette stratégie est de portée générale, puisqu’elle couvre la mise en œuvre du soutien financier issu du budget de l’Union au titre des périodes de programmation 2014-2020 et 2021-2027, en particulier les fonds de la politique de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et la facilité pour la reprise et la résilience. Le Fonds européen agricole de garantie est couvert, mais de manière moins détaillée. La stratégie définit, en termes généraux, les tâches des entités participant à la mise en œuvre du soutien financier de l’Union en ce qui concerne la prévention, la détection et la correction de la fraude, des conflits d’intérêts et de la corruption (chapitre III: Analyse de la situation et, en particulier, 3.2. Environnement institutionnel de la lutte contre la fraude). Elle comprend également une évaluation des principaux risques, facteurs et pratiques de fraude, de conflit d’intérêts et de corruption en Hongrie en ce qui concerne le financement de l’Union (chapitre 3.3 - Données sur la fraude et la corruption en Hongrie et 5.1.3. Analyse et gestion des risques pour éviter la fraude). Le chapitre V de la stratégie expose en termes généraux les mesures envisagées, qui sont énumérées de manière plus détaillée dans un plan d’action (annexe 3 de la stratégie). L’une de ces mesures consiste à établir une évaluation annuelle des risques de fraude, de conflit d’intérêts et de corruption. Plusieurs mesures du plan d’action découlent d’engagements pris dans le cadre d’autres mesures correctives, notamment la révision de la stratégie parallèlement à l’élaboration de la stratégie nationale de lutte contre la corruption pour le 30 juin 2023 au plus tard. La Hongrie élaborera et publiera un rapport annuel sur la mise en œuvre de la stratégie. (55)Le 27 septembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale un projet de loi visant à étendre le champ d’application personnel et matériel du système actuel de déclarations de patrimoine. Lors de la préparation de ce projet de loi, le gouvernement hongrois a consulté la Commission, comme l’exige la mesure corrective. Le 25 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi XXXI de 2022 modifiant certaines lois sur la déclaration de patrimoine en ce qui concerne le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne, qui a été promulguée le 26 octobre 2022 (ci-après la «loi sur les déclarations de patrimoine»). La loi sur les déclarations de patrimoine est entrée en vigueur le 1er novembre 2022, assortie de certaines exceptions. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre de la loi omnibus, un projet de loi modificatif concernant la loi sur les déclarations de patrimoine. Le 16 novembre 2022, à la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, la Hongrie a transmis aux services de la Commission les modifications du texte législatif; une version consolidée de celui-ci a été soumise avec la lettre de novembre. La présente évaluation se fonde sur ce dernier texte législatif, bien qu’il n’ait pas encore été adopté. L’adoption du projet de loi modificatif est prévue pour le 6 décembre 2022. (56)Conformément à la mesure corrective, la loi sur les déclarations de patrimoine étend le champ d’application personnel de ces déclarations aux personnes investies de hautes fonctions politiques et aux membres de l’Assemblée nationale, ainsi qu’aux proches vivant au sein du même ménage. Elle étend également le champ d’application matériel des déclarations de patrimoine à tous les actifs pertinents (annexe I de la loi sur les déclarations de patrimoine). (57)En ce qui concerne ce dernier point, la Commission observe que l’annexe I, partie A, de la loi sur les déclarations de patrimoine prévoit une exception concernant les biens immobiliers réservés à l’usage exclusif du déclarant, de son conjoint ou de son cohabitant et de son ou ses enfants vivant au sein du même ménage. L’annexe I précise en outre que, sur cette base, un bien immobilier au maximum peut être exclu de l’obligation de déclaration et donc ne pas être déclaré. La Commission regrette que cette exception ne concerne pas uniquement la résidence principale et puisse par conséquent être mise à profit pour dissimuler des biens immobiliers de luxe. La Hongrie a indiqué dans le cadre de plusieurs appels au niveau du secrétaire d’État qu’il serait remédié à ce problème dans les textes législatifs, mais ce n’est pas encore le cas à ce jour. En outre, malgré les explications fournies, qui confirment que les obligations de déclaration porteraient également sur les biens immobiliers situés en dehors de la juridiction de la Hongrie, le texte législatif ne comporte pas de formulation appropriée à ce sujet. Ces lacunes dans le système de déclarations de patrimoine risquent de nuire à son efficacité. (58)Dans le même temps, la Commission prend note des projets de modifications de toutes les lois pertinentes, qui appliquent l’obligation d’effectuer une déclaration du patrimoine au 1er novembre 2022 (au lieu du 31 décembre 2022) pour le 31 janvier 2023 au plus tard, conformément aux dispositions introduites par la loi sur les déclarations de patrimoine. Cela permettra de garantir que les nouvelles règles s’appliqueront également à tout changement intervenant entre le 1er novembre 2022 et le 31 décembre 2022. Toutefois, le texte législatif concerné n’apporte pas suffisamment de clarté et de sécurité juridique, étant donné qu’il ne prévoit pas explicitement que la période allant de novembre à décembre 2022 sera couverte par les déclarations de patrimoine à effectuer en 2024, qui porteront donc exceptionnellement sur une période de 14 mois (c’est-à-dire de novembre 2022 à décembre 2023). (59) Enfin, la Commission fait observer que l’engagement pris par le gouvernement hongrois de mettre en place, pour le 31 mars 2023 au plus tard, un système de déclarations de patrimoine déposées par voie électronique dans un format numérique, qui sera stocké dans une base de données publique qui pourra être consultée gratuitement et sans qu’il soit nécessaire de s’enregistrer, ne se reflète pas encore dans le cadre réglementaire. Selon la Hongrie, les règles relatives au système seront élaborées et adoptées ultérieurement, et au plus tard le 31 mars 2023. La Commission déplore que la Hongrie n’ait pas prévu une référence explicite à cette base de données publique dans la loi sur les déclarations de patrimoine. Ces lacunes pourraient également nuire à l’efficacité du système de déclarations de patrimoine. (60)En ce qui concerne la mise en place d’un régime de sanctions en cas de violations des obligations en matière de déclaration de patrimoine, la Commission observe que la stratégie de lutte contre la fraude et la corruption pour les fonds de l’Union européenne (adoptée par la décision gouvernementale nº 1540/2022), visée au point 54 ci-dessus, fait référence à l’engagement spécifique de définir des mesures concrètes dans le plan d’action accompagnant la nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption au-delà de 2022 afin d’établir un système efficace, proportionné et dissuasif de sanctions administratives et pénales en matière de déclarations de patrimoine pour le 1er octobre 2023 au plus tard, conformément à la mesure corrective. (61)Le 23 septembre 2022, le gouvernement hongrois a soumis à l’Assemblée nationale le projet de loi visant à créer l’Autorité pour l’intégrité. Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, promulguée le 10 octobre 2022 et entrée en vigueur le 11 octobre 2022 (voir la mesure corrective i) décrite ci-dessus). Conformément à la mesure corrective, l’article 75 de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité a établi que l’Autorité pour l’intégrité est chargée de préparer un rapport ad hoc pour le 31 décembre 2023, qui examinerait le cadre réglementaire et le fonctionnement du système hongrois de déclarations de patrimoine, y compris son champ d’application et ses processus de vérification. (62) En ce qui concerne les stratégies antifraude et de lutte contre la corruption, la Commission constate que la Hongrie a pris les étapes clés de mise en œuvre, malgré l’adoption d’une stratégie révisée par décision du gouvernement le 15 novembre 2022 au lieu de la date limite fixée au 30 septembre 2022. La Commission estime que la stratégie respecte les engagements pris dans le cadre de la mesure corrective. En ce qui concerne le plan d’action accompagnant la future stratégie nationale de lutte contre la corruption au-delà de 2022, qui prévoit la mise en œuvre de l’engagement en faveur de la définition de mesures concrètes pour élaborer un ensemble de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives, la Commission se réserve le droit d’en évaluer la transposition et la mise en œuvre en 2023 et au-delà. Dans ce contexte, la Hongrie est convenue de consulter la Commission sur le projet de stratégie nationale de lutte contre la corruption d’ici le 31 janvier 2023. La Commission rappelle également l’engagement pris par le gouvernement hongrois de lui faire rapport sur la mise en œuvre de toutes les mesures correctives sur une base trimestrielle, comme indiqué au point 17. (63)En ce qui concerne les déclarations de patrimoine, la Commission estime que le cadre réglementaire relatif à ces déclarations, tel qu’il est défini dans la loi sur les déclarations d’actifs qui entrera en vigueur à compter du 1er novembre 2022, ne respecte pas totalement les engagements relatifs au système de déclarations de patrimoine, énoncés dans la lettre de septembre, étant donné qu’il exclut une catégorie importante d’actifs, comme indiqué au point 57. La Commission considère que les questions soulevées dans ce point constituent une lacune juridique et peuvent nuire à l’efficacité de la mesure corrective. (64)Pour ces raisons, la Commission estime que les textes juridiques pertinents ne garantissent pas pleinement l’adéquation de la mesure corrective, compte tenu des faiblesses, des risques et des lacunes relevés aux points 57 à 59 ci-dessus. IV.Garantir la transparence de l’utilisation des fonds de l’Union par les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public (65)Le gouvernement hongrois s’est engagé à adopter pour le 30 septembre 2022 un acte modificatif visant à garantir l’application généralisée des règles relatives à la passation de marchés publics aux fondations gestionnaires d’actifs publics exerçant des activités d’intérêt général ainsi qu’aux personnes morales que celles-ci fondent et détiennent. Il s’est également engagé à adopter, pour la même date, un acte modificatif visant à garantir le plein respect de l’article 61 du règlement financier, ainsi qu’à aligner les instructions et les pratiques sur les orientations de la Commission relatives à la prévention et à la gestion des conflits d’intérêts en vertu du règlement financier, dans l’objectif d’améliorer et de clarifier les règles générales en matière de conflits d’intérêts ayant trait aux fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public et aux membres de leurs conseils d’administration. (66)L’étape clé de la mise en œuvre de cette mesure a été l’adoption, pour le 30 septembre 2022, des deux actes modificatifs mentionnés au paragraphe précédent. (67)La Hongrie a pris les mesures suivantes dans ce cadre. (68)Le 4 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté la loi XXIX de 2022 modifiant certaines lois concernant les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public qui accomplissent des missions publiques, l’administration fiscale et douanière nationale et les contrôles de l’Office européen de lutte antifraude en ce qui concerne le contrôle de l’utilisation des fonds du budget de l’Union européenne. Cette loi a été promulguée le 10 octobre 2022. Les dispositions de la loi relatives aux fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques sont entrées en vigueur le 13 octobre 2022. (69)Conformément à la mesure corrective, la loi XXIX de 2022 a modifié la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics et la loi IX de 2021 sur les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques. À l’article 5 de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics, un nouveau point f) a été ajouté au paragraphe 1, qui dispose que les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques et les personnes morales que celles-ci fondent ou détiennent sont soumises à l’obligation de mener des procédures de passation de marchés conformément à la loi susmentionnée. L’article 15, paragraphe 3, de la loi IX de 2021 sur les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques a également été modifié pour établir des règles en matière de conflits d’intérêts. Ce paragraphe inclut désormais une mention explicite de la famille, de la vie affective, des affinités politiques ou nationales ou de tout autre intérêt personnel direct ou indirect, pour les fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public accomplissant des missions publiques et pour les personnes morales que celles-ci fondent ou détiennent, y compris les présidents et les membres du conseil d’administration et du conseil de surveillance, ainsi que leurs employés. En outre, la loi a modifié les dispositions d’autres actes législatifs conformément à la modification apportée à l’article 15, paragraphe 3, de la loi IX de 2021. (70)La Commission note toutefois que les hauts fonctionnaires, y compris les hauts responsables politiques de l’Assemblée nationale et les organes autonomes hongrois, n’ont pas été exclus des conseils d’administration des fondations gestionnaires d’actifs d’intérêt public, comme cela a été demandé lors des échanges avec la Hongrie. Au lieu de cela, depuis la proposition de décision d’exécution du Conseil du 18 septembre 2022, et bien que cette préoccupation ait également été systématiquement soulevée par la Commission dans ses rapports annuels sur l’état de droit, la Hongrie a réintroduit, à compter du 1er novembre 2022, la possibilité (au moyen d’une exception à l’interdiction générale ) que les cadres politiques de haut niveau aient d’autres emplois rémunérés. Cette exception crée une situation dans laquelle les cadres politiques de haut niveau peuvent participer à la prise de décision relative au versement de fonds publics à des entités dans lesquelles ils sont eux-mêmes employés et disposent de pouvoirs décisionnels essentiels . Par conséquent, même si la Hongrie a répondu aux préoccupations soulevées dans la proposition de décision d’exécution du Conseil du 18 septembre 2022, l’exception introduite le 1er novembre 2022 rend néanmoins inadéquate la mise en œuvre de la mesure corrective. V.Introduction d’une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics

(71)Le gouvernement hongrois s’est engagé à modifier le code de procédure pénale en vue de définir une procédure pour les infractions pénales spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion des marchés publics. Dans le cadre de la mesure corrective, la nouvelle procédure doit prévoir le contrôle juridictionnel de la décision prise par le ministère public ou par l’autorité chargée de l’enquête de rejeter un rapport d’infraction ou de clôturer la procédure pénale (c’est-à-dire clore une enquête pénale sans inculpation) concernant la corruption et les pratiques liées à la corruption telles que définies à l’article 4, paragraphe 2, de la directive (UE) 2017/1371 et au chapitre III de la convention des Nations unies contre la corruption. La nouvelle procédure doit conférer à un juge d’instruction le pouvoir d’ordonner l’ouverture ou la poursuite de la procédure pénale. Toute personne physique et morale, à l’exception des autorités publiques, pourrait déposer des requêtes dans le cadre de la procédure, ce qui pourrait également donner lieu à la possibilité de déposer un acte d’accusation devant une juridiction. Le gouvernement hongrois s’est également engagé à faire en sorte que la nouvelle procédure soit applicable à partir du 1er janvier 2023. Il s’est engagé à attribuer, d’ici au 31 décembre 2022, des postes supplémentaires spécifiques à la juridiction chargée du contrôle juridictionnel de la décision du ministère public ou de l’autorité chargée de l’enquête pour rejeter un rapport d’infraction ou clôturer la procédure pénale. (72)La lettre de septembre comprenait l’engagement de désigner, dans la loi sur le contrôle juridictionnel, le tribunal central de l’arrondissement de Buda comme le seul compétent sur le territoire hongrois pour examiner ces décisions et ordonner l’ouverture ou la poursuite de la procédure pénale. Il a également été confirmé que toutes les juridictions hongroises, y compris les juges d’instruction dans le cadre de la procédure au titre de la présente mesure corrective, devraient respecter les exigences d’indépendance et d’impartialité établies par la loi conformément à l’article 19, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE») et à l’acquis de l’UE pertinent. (73)Cette mesure corrective est une mesure horizontale qui vise à remédier aux problèmes structurels en matière de poursuites en Hongrie et à faire en sorte que des mesures efficaces et dissuasives soient prises pour assurer la protection des intérêts financiers de l’Union, conformément à l’article 325 du TFUE. (74)Les étapes clés de la mise en œuvre de cette mesure ont été i) la finalisation du projet de règlement d’exécution (nécessaire à l’application de la procédure de réexamen) et son adoption immédiatement après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi au plus tard le 31 octobre 2022, et ii) l’entrée en vigueur de la nouvelle loi modifiant le code de procédure pénale à la suite d’un réexamen ex ante par la Cour constitutionnelle (initié par le gouvernement) au plus tard le 15 novembre 2022. (75)Le 3 octobre 2022, l’Assemblée nationale a adopté une première version de la loi modifiant la loi XC de 2017 relative au code de procédure pénale (ci-après la «loi sur le contrôle juridictionnel»); ces dispositions sont entrées en vigueur le 15 novembre 2022. Le 14 novembre 2022, les autorités hongroises ont communiqué aux services de la Commission une version révisée de la loi sur le contrôle juridictionnel; la même version figurait également dans la loi reprise dans la loi omnibus du 15 novembre 2022 dont l’adoption était prévue pour le 22 novembre 2022. La loi modificative a été adoptée le 22 novembre 2022 et reflète les modifications apportées au texte législatif reçu par la Commission le 14 novembre 2022. Dans sa décision relative au réexamen ex ante de la loi sur le contrôle juridictionnel, la Cour constitutionnelle hongroise a estimé que ladite loi n’enfreignait pas le principe du monopole du ministère public, tel qu’énoncé à l’article 29, paragraphe 1, de la loi fondamentale de la Hongrie. (76)Le 11 octobre 2022, la Hongrie a présenté à la Commission, i) le projet de décret gouvernemental modifiant le décret gouvernemental 100/2018 du 8 juin fixant les modalités de l’instruction et de la procédure préparatoire et, ii) le projet de décret du ministre de la justice modifiant le décret 12/2018 du 12 juin, qui fixe les règles applicables à certains actes et aux personnes participant à la procédure pénale. Ces projets de décret représentent les projets de règlements d’exécution (ci-après les «règlements d’exécution») nécessaires à l’application de la procédure de réexamen telle que définie dans les étapes clés de la mise en œuvre. Le gouvernement hongrois a soumis à la Commission le dernier projet de ces règlements d’exécution, dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2023, avec la lettre de novembre. (77)La loi sur le contrôle juridictionnel met en œuvre la plupart des engagements proposés dans les mesures correctives en apportant des modifications pertinentes à la loi XC de 2017 relative au code de procédure pénale. En particulier, la nouvelle procédure porte sur les infractions pénales concernées telles que proposées dans le cadre de la mesure corrective (article 817/A, paragraphe 1). Elle permet aux personnes physiques et morales de présenter une demande de réexamen (article 817/C) et, pour autant que certaines conditions soient remplies, elle autorise le dépôt d’une demande de poursuites (article 817/H). La nouvelle procédure de réexamen relève de la compétence exclusive du tribunal central de l’arrondissement de Buda (article 817/E, paragraphe 1). (78)La Commission se félicite également de certaines dispositions introduites après l’adoption de la première version de la loi sur le contrôle juridictionnel par l’Assemblée nationale, car elles visent à contribuer à l’efficacité de la mesure corrective. Conformément à ces dispositions, l’Autorité pour l’intégrité [voir la mesure corrective i)], qui aura en principe une connaissance approfondie des questions pertinentes pour les enquêtes et les poursuites relatives aux infractions pénales couvertes par la nouvelle procédure, peut également déposer une proposition de réexamen et de nouveau réexamen (article 817/C, paragraphe 7; article 817/H, paragraphe 3). L’Autorité pour l’intégrité, en tant qu’organisme public, ne peut pas présenter de demande de poursuites, sans porter atteinte au principe constitutionnel hongrois selon lequel les poursuites judiciaires relèvent de l’autorité du ministère public. Toutefois, toute personne physique ou morale pourra introduire une demande de poursuites à la suite d’une demande de réexamen introduite par l’Autorité pour l’intégrité (article 817/I). (79)En outre, dans le cadre de la nouvelle procédure, il est possible, y compris pour l’Autorité pour l’intégrité, de déposer une demande de nouveau réexamen si, même après une première demande d’examen, le ministère public ou l’autorité chargée de l’enquête décide à nouveau de rejeter un rapport d’infraction ou de clôturer la procédure pénale (article 817/H). Cette possibilité n’est offerte qu’à une personne qui, plus tôt dans l’affaire, a introduit une demande de réexamen. La Commission se félicite également du retrait de l’article 817/V de la disposition qui aurait permis au procureur général de former un recours extraordinaire contre les décisions prises au cours de la procédure. (80)Dans le même temps, d’autres engagements n’ont pas été correctement pris en compte dans la loi sur le contrôle juridictionnel ou dans les règlements d’exécution, à savoir: i) l’engagement de prévoir, au plus tard le 31 décembre 2022, des ressources humaines, des infrastructures et d’autres ressources suffisantes pour assurer le bon fonctionnement de la procédure (y compris des postes supplémentaires spécifiques pour au moins deux juges et au moins deux référendaires) au sein du tribunal central de l’arrondissement de Buda, et ii) l’engagement de procéder à un examen du fonctionnement de la procédure au plus tard le 31 décembre 2023 et, si nécessaire, de prévoir l’adoption de modifications du cadre législatif après concertation avec la Commission au plus tard le 30 juin 2024. (81)En ce qui concerne le premier engagement, les autorités hongroises ont informé la Commission qu’il n’incombait pas au gouvernement hongrois de prendre ces mesures, mais à l’organe judiciaire chargé de l’administration des tribunaux. La Commission n’a pas été informée de la mise en œuvre concrète de cet engagement. En ce qui concerne le second engagement, la Commission n’a été informée d’aucune disposition concrète énonçant l’obligation de procéder au réexamen de la procédure et de la modifier si nécessaire. Ces engagements peuvent encore être matériellement remplis après l’entrée en vigueur de la nouvelle législation et ne préjugent donc pas, à ce stade, de l’efficacité éventuelle de la mise en œuvre de la mesure corrective. La Commission restera donc vigilante concernant ces questions et suivra de près la situation sur la base des rapports trimestriels de la Hongrie visés au point 17 ci-dessus, ou de toute information qu’elle pourrait obtenir autrement. Le non-respect de ces éléments à compter du 1er janvier 2023, date à laquelle la nouvelle procédure sera applicable, risque de compromettre l’efficacité de la procédure. (82)Dans le même temps, la Commission estime que des dispositions spécifiques introduisent une marge d’appréciation dans la procédure, qui pourrait être utilisée pour influencer l’issue de la nouvelle procédure à la suite d’une demande de réexamen (ou de nouveau réexamen) ou d’une proposition de poursuites, ce qui compromettrait l’efficacité de la mesure corrective. (83)En particulier, les conséquences juridiques, pour le procureur, d’une décision judiciaire annulant sa décision à la suite d’une demande de réexamen ne sont pas clairement énoncées dans la réglementation applicable. L’article 817/G, paragraphe 3, prévoit que, «[d] ans le cas d’une enquête en cours ou de la poursuite de la procédure, le ministère public ou l’autorité chargée de l’enquête poursuit la procédure en tenant compte de la motivation de la décision du tribunal et, lorsque tout problème demeure non détecté, en s’efforçant de remédier aux irrégularités qui y figurent» (soulignement ajouté). Le libellé de la disposition sous-entend une certaine marge d’appréciation pour le procureur, qui ne serait pas juridiquement tenu de prendre une décision pleinement conforme à la décision judiciaire et pourrait simplement la prendre en compte ou simplement «s’efforcer» de remédier aux irrégularités constatées par la juridiction de recours. La Commission a proposé un libellé plus strict selon lequel le procureur serait tenu de prendre une décision «dans le plein respect des motifs de la décision du tribunal» et de «remédier aux irrégularités qui y figurent». La Commission estime que le pouvoir discrétionnaire conféré au procureur par la règle applicable affaiblit l’efficacité de cette mesure corrective et, partant, son adéquation, étant donné qu’il n’existe aucune garantie que les décisions soumises à un contrôle juridictionnel seront suivies par une action appropriée en termes de poursuites. (84)En outre, pour les affaires pouvant faire l’objet d’une demande de poursuites, la loi sur le contrôle juridictionnel exige que le tribunal de première instance examine le motif de la demande de poursuites (articles 817/O et 817/P) à huis clos et sans audition de preuves, ce qui s’ajoute à l’examen préliminaire des raisons de fond établies dans le cadre de la nouvelle procédure. (85)La Commission fait observer qu’un tel examen par le tribunal de première instance du motif de la demande de poursuites n’est pas prévu par les règles générales (lorsque le procureur dépose l’acte d’accusation) et dans le cadre de la procédure d’accusation privée substitutive (lorsque la victime dépose l’acte d’accusation). Selon la Commission, il s’agit d’un filtrage sur le fond par le tribunal de première instance qui présente le risque que ledit tribunal fasse une déclaration sur le fond de l’affaire avant de prendre connaissance des éléments de preuve. Un tel filtrage risquerait d’anticiper ou d’empêcher une décision sur le fond, sans possibilité de demander et de prendre connaissance des éléments de preuve dans l’affaire. Il peut également, en pratique, inverser l’appréciation du juge d’instruction du tribunal central de l’arrondissement de Buda: si la procédure est à nouveau clôturée après l’annulation, par le juge d’instruction, de la décision initiale de rejeter le rapport d’infraction ou de clôturer la procédure et sans tenir compte de la décision de ce juge d’instruction, l’examen par le tribunal de première instance pourrait avoir pour effet d’écarter les conclusions du juge d’instruction, sans qu’aucune autre preuve ne soit entendue par le tribunal de première instance. Pour ces raisons, et compte tenu du rôle clé du juge d’instruction dans la phase préalable au procès, ce filtrage supplémentaire par le tribunal de première instance est inutile et nuit à l’efficacité de la mesure corrective. (86)En outre, la disposition finale du texte législatif dont disposent les services de la Commission n’a pas clairement défini le champ d’application ratione temporis de ces nouvelles règles. En fait, le texte n’indique pas clairement que la nouvelle procédure sera applicable aux rapports d’infraction déposés après le 1er janvier 2023 et couvrant également des infractions prétendument commises auparavant, à l’exception des infractions prescrites (voir article 876/C, paragraphe 2). En particulier, le texte ne précise pas que l’existence d’une décision rejetant un rapport d’infraction ou d’une décision clôturant la procédure, adoptée avant le 1er janvier 2023 (liée à une allégation d’infraction qui n’est pas prescrite en raison du délai de prescription) ne supprime pas l’obligation pour l’autorité chargée de l’enquête ou le ministère public d’adopter une nouvelle décision en vertu de l’article 379 du code de procédure pénale, qui peut faire l’objet d’une demande de réexamen (nouveau réexamen) dans le cadre de la nouvelle procédure. En outre, le texte ne prévoit pas que la nouvelle procédure puisse s’appliquer aux rapports d’infraction déposés avant le 1er janvier 2023, dans l’attente d’une décision de l’autorité chargée de l’enquête ou du ministère public. (87)Sur cette base, la Commission estime que le cadre réglementaire pour l’introduction d’une procédure spécifique en cas d’infractions spéciales liées à l’exercice de l’autorité publique ou à la gestion de biens publics, telles que définies dans les amendements à la loi XC de 2017 relative au code de procédure pénale, ne respecte pas tous les engagements fixés par la mesure corrective et contient des règles qui compromettent son efficacité. Comme expliqué dans l’exposé des motifs (point 96), la Hongrie était tenue de préciser correctement ses engagements dans des règles détaillées afin de garantir l’efficacité de la mesure. La manière dont la Hongrie a actuellement précisé son engagement juridique ne permet pas à la Commission d’établir que cette mesure corrective peut remédier efficacement aux questions soulevées à propos de l’inefficacité des enquêtes, des poursuites et des sanctions. Par conséquent, la mesure corrective telle qu’elle a été mise en œuvre n’est pas adéquate pour répondre de manière suffisante aux conclusions de la Commission au titre du règlement relatif à la conditionnalité. VI.Renforcer les mécanismes d’audit et de contrôle afin de garantir la bonne utilisation des fonds de l’UE

(88)Le gouvernement hongrois s’était engagé à mettre en place, pour le 31 août 2022, un groupe de travail chargé d’inclure des dispositions dans les décrets gouvernementaux pertinents sur la mise en œuvre du soutien de l’Union. Ces dispositions devraient viser à renforcer les règles et procédures afin de prévenir, détecter et corriger plus efficacement les conflits d’intérêts, conformément à la définition figurant à l’article 61 du règlement financier. Ces dispositions devraient également prévoir un mécanisme de contrôle efficace de la validité des déclarations d’absence de conflits d’intérêts. Les dispositions devraient également viser à renforcer les capacités procédurales des autorités de gestion, des organismes intermédiaires et de l’autorité nationale chargée de la mise en œuvre du plan hongrois pour la reprise et la résilience, afin de renforcer la gestion des risques et la prévention, la détection et la correction de la fraude, de la corruption et du double financement. Le gouvernement hongrois s’était également engagé à créer une direction de l’audit interne et de l’intégrité (la «DIAI») chargée de vérifier régulièrement la validité des déclarations de conflit d’intérêts et des déclarations d’intérêts. Il s’était engagé à fournir à ladite direction les garanties nécessaires à son indépendance (par exemple, nomination du personnel de haut rang, durée du mandat du directeur sans possibilité de licenciement) et à établir des règles pour assurer le contrôle régulier de la validité des déclarations. Le gouvernement hongrois s’était également engagé à fournir les ressources financières et humaines nécessaires à l’EUTAF, afin de garantir la bonne utilisation des fonds de l’Union, de préserver l’indépendance de cet organisme et de lui permettre de s’acquitter de ses tâches actuelles ainsi que des tâches supplémentaires prévues par un certain nombre de mesures correctives. (89)Les étapes clés de la mise en œuvre de cette mesure ont été i) la mise en place du groupe de travail pour le 31 août 2022, ii) la création de la DIAI au sein du cabinet du Premier ministre pour le 30 septembre 2022, et iii) l’adoption d’amendements aux décrets gouvernementaux pertinents pour le 30 septembre 2022. (90)La Hongrie a pris les mesures suivantes pour tenir compte des étapes clés pertinentes de la mise en œuvre. (91)Conformément à la mesure corrective, un groupe de travail a été créé dans le délai applicable, avec la participation des services du cabinet du Premier ministre chargés de la gestion, du contrôle et de l’audit de l’utilisation des fonds de l’UE et de l’EUTAF. Le groupe de travail s’est réuni pour la première fois avec les services de la Commission le 8 septembre 2022 et en moyenne deux fois par semaine jusqu’au début du mois de novembre 2022. (92)Le 30 septembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté: i) le décret gouvernemental 374/2022 du 30 septembre modifiant le décret gouvernemental 272/2014 du 5 novembre relatif aux règles d’utilisation des fonds de certains fonds de l’Union européenne au cours de la période de programmation 2014-2020 et le décret gouvernemental 256/2021 du 18 mai relatif aux règles d’utilisation des fonds de certains fonds de l’Union européenne au cours de la période de programmation 2021-2027, et ii) le décret gouvernemental 373/2022 du 30 septembre relatif aux règles et aux institutions responsables de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de la Hongrie. Les décrets sont entrés en vigueur le même jour, avec certaines exceptions, notamment en ce qui concerne certaines dispositions relatives aux déclarations d’absence de conflit d’intérêts. (93)Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a adopté le décret gouvernemental n° 463/2022 modifiant les décrets gouvernementaux 373/2022, 256/2021 et 272/2014, qui a reporté au 15 novembre l’entrée en vigueur des dispositions susmentionnées relatives aux déclarations d’absence de conflit d’intérêts. Enfin, la loi XXVIII de 2022 modifiant certains actes relatifs au contrôle de l’utilisation des ressources budgétaires de l’Union européenne, qui a institué la direction de l’audit interne et de l’intégrité dans l’organisation des travaux du ministre chargé de l’utilisation des fonds de l’Union européenne (à savoir le cabinet du Premier ministre), a été adoptée par l’Assemblée nationale le 4 octobre 2022 et promulguée le 10 octobre 2022. Elle est entrée en vigueur le 13 octobre 2022. Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre d’une loi omnibus, un projet de loi modificatif concernant ladite loi. À la suite de la présentation de la loi omnibus à l’Assemblée nationale, les autorités hongroises ont transmis aux services de la Commission un texte juridique révisé en annexe à la lettre de novembre. L’acte modificatif, adopté le 22 novembre 2022, reflète les modifications apportées au texte juridique reçu par la Commission le 19 novembre. Le directeur faisant fonction (pour la période allant du 1er octobre 2022 au 31 décembre 2022) de la DIAI a été nommé le 30 septembre 2022. (94)Conformément à la mesure corrective, le décret gouvernemental 373/2022 modifiant le décret 374/2022 ainsi que le décret gouvernemental 463/2022 introduisent des dispositions en vue de consolider les règles et les procédures afin de prévenir, détecter et corriger plus efficacement les conflits d’intérêts, conformément à l’article 61 du règlement financier et aux orientations de la Commission relatives à la prévention et à la gestion des conflits d’intérêts en vertu du règlement financier. Les nouvelles dispositions couvrent la notion de conflit d’intérêts perçu et prévoient un mécanisme de contrôle efficace de la validité des déclarations d’absence de conflits d’intérêts Les décrets gouvernementaux modifiés prévoient que les membres du personnel concernés des autorités nationales déposent une déclaration générale d’absence de conflit d’intérêts lors de l’établissement d’une relation juridique ou avant de commencer une activité auprès d’un acteur du système institutionnel. Ils déposent également une déclaration d’absence de conflit d’intérêts avant de commencer tout acte de procédure. Les destinataires finaux, les contractants, les sous-traitants et les personnes participant à la préparation et à la mise en œuvre d’un projet doivent déclarer tout conflit d’intérêts dans les cas prévus par les orientations de la Commission. Les nouvelles dispositions prévoient que la DIAI vérifie la véracité des déclarations, à l’exception des déclarations faites par son propre personnel et par les membres de l’autorité d’audit (qui seront elles vérifiées par l’Autorité pour l’intégrité), sur la base d’un échantillon et d’un plan d’audit biennal, couvrant au moins 5 % du nombre de personnes tenues de présenter une déclaration d’absence de conflit d’intérêts chaque année ainsi que tout soupçon de conflit d’intérêts qui lui aurait été signalé. L’obligation pour tous les acteurs de déposer des déclarations d’absence de conflits d’intérêts et pour la DIAI d’effectuer des contrôles s’applique depuis le 15 novembre 2022. (95)Les décrets modifiés prévoient de veiller à un contrôle régulier et efficace et à une rotation régulière des employés occupant des postes sensibles, en particulier ceux qui traitent de la gestion des irrégularités, du contrôle ou de l’évaluation des risques. Ce point sera développé plus avant dans une méthode spécifique. La Commission assurera le suivi de la mise en œuvre de cet engagement dans la pratique. En outre, conformément à l’engagement de veiller à une collecte appropriée des données et à la mesure corrective relative à Arachne (voir l’évaluation plus détaillée ci-dessous), les décrets modifiés contiennent des dispositions visant à assurer la transmission des données à Arachne et fixent dans leurs annexes les champs de données pertinents qui doivent être transmis à Arachne. En outre, les décrets modifiés comportent des dispositions visant à appliquer de manière cohérente, systématique et étendue toutes les fonctions d’Arachne, et à tenir compte de toutes ses fonctions, dans la préparation et l’adoption des décisions relatives au financement de l’UE. (96)L’article 81 relatif à la modification de la loi CXLIII de 2015 sur les marchés publics de la loi sur l’Autorité pour l’intégrité, adoptée le 10 octobre 2022 et entrée en vigueur le 11 octobre 2022, contient une disposition visant à empêcher les soumissionnaires de participer à des appels d’offres dans le cadre de procédures de passation de marchés publics s’ils se trouvent dans une situation de conflit d’intérêts pertinente pour l’appel d’offres en question. (97)Conformément à la mesure corrective, la législation relative à la direction de l’audit interne et de l’intégrité mentionne le rôle totalement indépendant de la DIAI, accompagné de garanties pertinentes (par exemple, en ce qui concerne la procédure de révocation). Elle expose également sa compétence en ce qui concerne les acteurs qui participent à l’exécution de toute ressource du budget de l’UE [article 29/B, paragraphe 3, de la loi CXXV de 2018 sur l’administration publique]. En outre, la législation applicable dispose clairement que le directeur exécute les tâches sans aucune ingérence de la part de toute autre institution, organe, parti politique, entité économique, association ou personne physique ou morale (article 29/B, paragraphe 5). Les employés de la DIAI seront sélectionnés sur la base d’un ensemble objectif de critères qui seront approuvés par l’Autorité pour l’intégrité. L’autorité contrôlera également le processus de recrutement des fonctionnaires et des employés de la direction (article 29/B, paragraphe 6). En outre, l’Autorité pour l’intégrité contrôlera le fonctionnement de la direction, ainsi que le respect du règlement intérieur et des lignes directrices (article 29/B, paragraphe 9). L’autorité sera compétente pour vérifier les déclarations d’absence de conflit d’intérêts et les déclarations d’intérêts du directeur de la DIAI et de ses employés (article 29/B, paragraphe 9 quater). En cas de problèmes de conformité graves ou récurrents, l’Autorité pour l’intégrité sera en mesure d’auditer la DIAI [article 29/B, paragraphe 9]. La DIAI est légalement tenue de fournir à l’Autorité pour l’intégrité, à la demande de celle-ci, un accès complet à toute déclaration d’absence de conflit d’intérêts et d’intérêts traitée par la direction. La DIAI devrait également fournir tous les documents gérés par la direction qui sont nécessaires à l’exercice des pouvoirs de l’autorité [article 29/B, paragraphe 9 ter, point b)]. La direction soumettra à l’Autorité pour l’intégrité un rapport annuel contenant des informations sur ses activités et, en particulier, sur les résultats des contrôles effectués, les mesures prises, le nombre de rapports reçus et les cas examinés (article 29/B, paragraphe 10). Enfin, la Commission se félicite que la Hongrie ait accepté que l’Autorité pour l’intégrité ne soit pas tenue de prouver l’intention du déclarant en cas de déclarations fausses ou mal remplies. Cela a été confirmé dans les modifications adoptées dans le cadre de la loi omnibus le 22 novembre 2022. (98)Le 15 novembre 2022, le gouvernement hongrois a présenté à l’Assemblée nationale, dans le cadre d'une loi omnibus, un projet de loi concernant le changement de statut de l’EUTAF. Le projet de loi a été adopté le 22 novembre 2022. L’EUTAF passera de son statut actuel d’organisation budgétaire centrale agissant sous l’autorité du ministre chargé des finances publiques en un organe autonome de l’administration de l’État à compter du 1er janvier 2023 (article 1, paragraphe 1, et article 35, paragraphe 1). L’EUTAF comportera une rubrique distincte dans la structure du budget central. Elle soumettra la proposition relative à son budget, que le gouvernement transmettra sans modification à l’Assemblée nationale dans le cadre de la proposition législative relative au budget central et à son exécution. Son budget ne peut être modifié qu’avec l’accord de la direction générale si la modification est dûment et publiquement justifiée et ne compromet pas l’exécution efficace et en temps utile des tâches de la direction générale (article 2). La rémunération du directeur général et du directeur général adjoint est égale respectivement à 8,4 et 7,4 fois le salaire mensuel brut moyen dans l’économie nationale (article 30). Le directeur général arrête les principes de la polit