Avis du Comité des régions sur le thème "Davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité dans l'Union européenne"

(2003/C 73/17)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 14 mai 2002 de charger, en vertu de l'article 265, paragraphe 5 du traité instituant la Communauté européenne, la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne d'élaborer un avis sur ce sujet;

vu les Conclusions de la Présidence de l'Union du Conseil européen des 14 et 15 décembre 2001 et notamment la Déclaration de Laeken sur l'Avenir de l'Union européenne;

vu le Livre blanc sur la gouvernance européenne, du 25 juillet 2001 (COM(2001) 428 final);

vu sa contribution pour la Convention, adoptée le 4 juillet 2002, qui résumait ses principales attentes concernant l'avenir de l'Union européenne et qui traite un certain nombre de points inscrits à l'ordre du jour de la Convention;

vu sa résolution du 14 novembre 2001 sur la préparation du Conseil européen de Laeken et la poursuite du développement de l'Union européenne dans le cadre de la prochaine Conférence intergouvernementale de 2004 (CdR 104/2001 fin)(1);

vu son rapport sur la proximité, du 20 septembre 2001 (CdR 436/2000 fin) et la déclaration de Salamanque, du 22 juin 2001 (CdR 107/2001 fin);

vu sa résolution du 4 avril 2001 sur les résultats de la Conférence intergouvernementale 2000 et le débat sur l'avenir de l'Union européenne (CdR 430/2000 fin)(2);

vu ses avis du 14 décembre 2000 sur de nouvelles formes de gouvernance: l'Europe, un cadre pour l'initiative des citoyens (CdR 182/2000 fin)(3) et du 13 mars 2002 concernant le Livre blanc sur la gouvernance européenne (CdR 103/2001 fin)(4);

vu son projet d'avis (CdR 120/2002 rév. 2) adopté le 4 octobre 2002 par la commission des affaires constitutionnelles et de la gouvernance européenne (rapporteur: M. McConnell (UK/PSE), Premier ministre d'Écosse);

considérant que lui a été conféré le statut d'observateur actif à la Convention instituée par la déclaration de Laeken, laquelle considérait aussi que le renforcement de la démocratie, de la transparence et de l'efficacité dans l'Union européenne est une question qu'il faut traiter dans le but d'aboutir à une Union renouvelée;

considérant que pour créer davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité dans l'Union européenne, les Chefs d'État et de gouvernement ont, la déclaration de Laeken, évoqué à plusieurs reprises la nécessité de réformer le fonctionnement des institutions européennes et les processus décisionnels de l'Union européenne, afin de les rapprocher des citoyens;

considérant que les régions et les collectivités locales sont, par nature, plus proches des citoyens que tout autre niveau de décision et appliquent au jour le jour le plus grand nombre de décisions communautaires, donnant ainsi un sens à l'Europe par rapport à la vie de ses habitants;

considérant que les collectivités territoriales d'Europe souhaitent participer pleinement au débat faisant suite au Sommet de Nice et portant sur l'avenir de l'Union européenne, en préparation de la future réforme de l'Union,

a adopté, lors de sa 47e session plénière des 20 et 21 novembre 2002 (séance du 21 novembre), le présent avis à l'unanimité.

1. Les observations du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. estime que le débat sur l'avenir de l'Europe revêt la plus grande importance, compte tenu des défis que l'Union européenne est appelée à affronter;

1.2. croit que s'il est vrai que l'Union européenne est une réussite, toute une série de problèmes restent néanmoins à traiter, afin de faire en sorte que cette réussite se poursuive. Il s'agit là d'un fait qui est reconnu par les Institutions de l'Union européenne, par les États membres et par les collectivités régionales et locales. Les faibles taux de participation aux élections européennes semblent indiquer que les citoyens de l'Europe se détachent de l'Union européenne. De plus en plus le sentiment se fait jour que l'Union européenne intervient dans des questions qu'il serait préférable de laisser à la compétence des États membres et des collectivités régionales ou locales;

1.3. reconnaît qu'une réforme est d'une importance encore plus essentielle, compte tenu des conséquences probables qu'aura l'élargissement imminent de l'Union européenne;

1.4. se félicite de la tenue de la Convention sur l'avenir de l'Europe, car elle représente un moyen novateur et intégrateur d'élaborer des propositions en vue d'aller de l'avant;

1.5. met l'accent sur la nécessité de privilégier ce que les citoyens attendent véritablement de l'Union européenne. L'Union européenne peut apporter, et apporte effectivement, des avantages concrets, tels que la prospérité économique, une sécurité accrue, la justice sociale, un environnement meilleur, une amélioration de la qualité de la vie et une influence croissante à l'échelle mondiale;

1.6. souligne que la nécessité existe de faire en sorte que l'Union européenne puisse porter de tels fruits de façon aussi efficiente et efficace que possible, et qu'il importe aussi de veiller à ce que cela soit constaté et compris par ses citoyens. Pour que les citoyens de l'Union européenne aient conscience des avantages que celle-ci apporte à leur vie quotidienne, il y a lieu d'introduire dans le mode de fonctionnement de l'Union européenne davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité. L'Union européenne a besoin de susciter la participation et l'engagement individuel des citoyens, de telle manière que ceux-ci la perçoivent comme une chance, et non comme un objet dont ils se sentent détachés;

1.7. croit que s'il est vrai qu'à première vue, des mesures destinées à favoriser la démocratie et la transparence pourraient entrer en conflit avec des mesures qui visent à améliorer l'efficacité de la prise de décision, il est néanmoins possible de choisir des mesures susceptibles de renforcer les deux aspects: la démocratie et l'efficacité. Pour une grande part, le déficit démocratique provient du fait que les citoyens n'ont pas connaissance des problèmes ou des dossiers qui sont examinés ou débattus au sein des institutions de l'Union européenne et que souvent, il leur est difficile de déterminer qui est responsable de quoi. En conséquence, le processus démocratique normal, en vertu duquel le sentiment de l'opinion publique ou des parties prenantes influe sur le processus décisionnel, ne se produit pas. Cela peut entraîner deux conséquences fondamentales:

1.7.1. premièrement, le point de vue de toutes les parties intéressées dans l'Union européenne n'est pas pris en compte, ce qui risque d'imposer des décisions inadaptées et coûteuses et d'obliger éventuellement à prendre des mesures, coûteuses elles aussi, pour corriger les erreurs;

1.7.2. deuxièmement, les citoyens n'entrent souvent en contact avec un texte législatif communautaire qu'à un stade où ils n'ont pas d'autre choix que d'y obéir, ce qui suscite du mécontentement et un sentiment de perte d'influence. Cela crée un risque, qui est que la législation ne reçoive pas le soutien sans réserves de ceux dont le soutien est d'une importance cruciale pour le succès de l'application des textes concernés;

1.8. considère, en conséquence, que la mission du Comité des régions consiste d'une part, à mettre en évidence des méthodes propres à favoriser une plus grande transparence dans le processus décisionnel de l'Union européenne et d'autre part, à susciter une participation accrue des collectivités territoriales (qui sont les entités les plus proches des citoyens), tout en favorisant dans le même temps une plus grande efficacité de la prise de décision;

1.9. est convaincu que les citoyens de l'Union européenne ont besoin de comprendre plus clairement les ambitions et les objectifs de l'Union européenne. Il faut que les citoyens se sentent capables de peser dans les mesures et dans les décisions que prend l'Union européenne. Il faut que l'Union européenne montre de façon plus manifeste d'une part, qu'elle traite des problèmes qui concernent chaque citoyen, et d'autre part, qu'elle s'intéresse davantage aux résultats à obtenir qu'aux rouages de l'administration. Il faut que l'Union européenne réaffirme à l'intention de ses citoyens qu'elle est prête à mettre en place de nouvelles mesures selon une démarche favorable et sensible à la diversité qui existe au niveau des États membres et des collectivités régionales et locales;

1.10. croit que l'une des manières d'y parvenir consiste à réformer l'architecture institutionnelle de l'Union européenne, ainsi que ses processus législatifs et décisionnels. Il existe un grand nombre de réformes possibles que l'on devrait envisager durant les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Union européenne et lors de la Conférence intergouvernementale de 2004. La déclaration de Laeken a énoncé un certain nombre de questions relatives à la démocratie, à la transparence et à l'efficacité. Le présent document privilégie deux domaines. Il examine la manière dont les collectivités régionales et locales et le Comité des régions peuvent plus particulièrement jouer un rôle important pour ce qui est d'atteindre l'objectif consistant à combler le fossé démocratique qui sépare l'Union européenne de ses citoyens, et il présente des réformes qui sont nécessaires pour permettre aux institutions de l'Union européenne de mieux gérer l'importance du rôle des collectivités territoriales et de mieux en rendre compte;

1.11. rappelle la contribution pour la Convention sur l'avenir de l'Europe, qui a été adoptée par le Comité des régions le 4 juillet 2002 (CdR 127/2002 fin), contribution qui demandait que le CdR soit reconnu en tant qu'institution de l'Union européenne, avec tous les droits que lui conférerait ce statut; la contribution demandait aussi le renforcement des fonctions du Comité des régions;

1.12. attire l'attention sur l'avis adopté les [20 et 21 novembre 2002] et traitant d'"Une meilleure répartition et définition des compétences dans l'Union européenne", et se déclare favorable aux propositions que contient cet avis concernant la fixation, pour l'Union européenne, d'objectifs fondamentaux à caractère horizontal, qui seraient la cohésion économique, sociale et territoriale, le développement durable et l'égalité des chances;

1.13. attire l'attention sur l'avis adopté les [20 et 21 novembre 2002] et traitant de "La simplification des instruments de l'Union" et se déclare favorable aux propositions que contient cet avis concernant la participation régionale et locale et une plus grande transparence des organes de comitologie, l'application du principe de subsidiarité lors de la mise en oeuvre de mesures de simplification, et l'utilisation d'évaluations d'impact préalables;

1.14. attire l'attention sur l'avis adopté les [20 et 21 novembre 2002] et traitant de "La voie vers une Constitution pour les citoyens européens" et se déclare favorable aux propositions que contient cet avis concernant une amélioration de la sauvegarde des principes de subsidiarité et de proportionnalité, et l'inclusion dans un traité constitutionnel d'une référence expresse au principe de la souplesse d'application au niveau national, régional ou local.

2. Les recommandations du Comité des régions

Le Comité des régions

- Principes généraux

2.1. propose que pour la conception de toute réforme visant à renforcer la démocratie, la transparence et l'efficacité, l'Union européenne s'appuie sur les principes suivants:

2.2. considère que dans l'intérêt d'une transparence accrue, il est nécessaire de préciser "quel organe fait quoi" dans l'Union européenne et d'affirmer plus explicitement, dans un but de compréhension, que les compétences qui ne sont pas déléguées à l'Union européenne continuent d'appartenir aux États membres et aux collectivités régionales et locales. Une clarification des rôles et des compétences est source de procédures plus efficientes et de politiques plus efficaces. Il convient que, pour renforcer la démocratie dans l'Union européenne, la Commission européenne agisse conformément aux limites fixées par les traités et aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, ainsi qu'en respectant les identités culturelles nationales, régionales et locales des États membres. L'Union européenne doit aussi respecter le rôle de décision des États membres en ce qui concerne la répartition des compétences au plan interne;

2.3. considère que si l'on veut que l'Union européenne renforce authentiquement sa légitimité démocratique, la nécessité s'impose aussi de faire davantage participer directement aux processus législatifs et décisionnels de l'Union européenne les collectivités régionales et locales. Une gouvernance efficace devrait plus facilement permettre aux citoyens de participer à la décision politique, et de peser sur cette décision, et ce en associant mieux les gouvernements régionaux et locaux à la décision. Les collectivités régionales et locales appliquent (et dans certains cas, édictent) le droit de l'Union européenne; elles sont aussi élues démocratiquement et représentent les niveaux d'administration qui sont les plus proches du citoyen. C'est cette proximité du citoyen qui devrait entraîner la renforcement du rôle et de la participation de ces collectivités aux processus de l'Union européenne;

2.4. estime qu'en plus de ces relations spécifiques, il convient de reconnaître que le débat sur la démocratie, la transparence et l'efficacité ne doit pas tourner uniquement autour de ce que la déclaration de Laeken appelle "les institutions actuelles", mais aussi sur le rôle et les fonctions du Comité des régions, compte tenu de son rôle de coordination et de représentation des points de vue des collectivités régionales et locales ainsi que du rôle futur du CdR au sein de l'écheveau institutionnel;

2.5. estime que si l'on veut que l'Union européenne fixe plus efficacement ses objectifs et ses priorités, la nécessité s'impose de préciser des objectifs à moyen et à long terme, et de faire apparaître clairement qu'un lien existe entre la législation de l'Union européenne et les priorités arrêtées d'un commun accord par les chefs d'État et de gouvernement au sein du Conseil européen. Ce processus serait appuyé par le renforcement de la transparence dans toutes les formes de gouvernance de l'Union européenne, et notamment par des mesures qui élargiraient les possibilités de contribution des collectivités régionales et locales. Le fonctionnement du Conseil devrait être plus transparent et plus accessible aux citoyens, et il convient, pour ce faire, d'exploiter les progrès satisfaisants réalisés au Conseil de Séville, et notamment l'accord concernant l'intention d'ouvrir davantage au public différentes étapes du processus de codécision;

2.6. estime qu'il est nécessaire de pouvoir disposer de moyens plus souples de mise en application, afin de tenir compte des spécificités locales et régionales, dans le cadre d'une collaboration accrue entre la Commission et les autorités chargées d'appliquer les textes. Bien que le Comité prévoie d'élaborer un avis distinct sur cette question, toute discussion relative au renforcement de l'autorité et de l'efficacité de la Commission se doit de faire aussi référence à ce problème. Si les autorités chargées d'appliquer les textes ne disposent pas d'une latitude suffisante pour mettre en pratique des mesures communautaires selon des modalités adaptées à leurs spécificités propres, ou si on ne leur donne pas l'occasion de travailler plus étroitement en partenariat avec la Commission en ces matières, le risque d'application lente ou incomplète, ainsi que de remise en question de l'autorité de la Commission, reste plus important;

- Mesures spécifiques

2.7. se félicite de l'engagement que manifestent toutes les Institutions de l'Union européenne vis-à-vis de l'amélioration de la démocratie, de la transparence et de l'efficacité dans l'Union européenne. Le présent avis énonce un certain nombre de principes que le Comité des régions juge être d'une importance critique pour la réalisation de ces améliorations. La déclaration de Laeken demandait que s'expriment des opinions sur un certain nombre de mesures et de propositions précises. Parmi ces dernières, certaines concernent des problèmes qui n'intéressent pas directement le CdR et les collectivités qui le composent. C'est pourquoi le présent avis privilégie les mesures susceptibles de permettre de traiter les problèmes particuliers évoqués dans la déclaration de Laeken en répondant aux aspirations que traduisent les principes énoncés plus haut, par l'intermédiaire du CdR et des collectivités régionales et locales;

2.8. invite la Convention sur l'avenir de l'Europe à reconnaître l'importance de ces principes et à envisager les mesures précises évoquées ci-dessus, en tant que moyens permettant de réformer l'Union européenne conformément aux-dits principes.

2.8.1. Transparence des fonctions, des rôles et des compétences

- L'élaboration d'une déclaration élargie des principes de la subsidiarité, de préférence intégrée dans les traités sur l'Union européenne, ce qui renforcera et précisera la transparence de l'Union.

- La mise en place d'un système efficace destiné à faire respecter la subsidiarité. Les participants au débat ont proposé un certain nombre de modèles, qui vont du recours à la CEJ à la création d'un organe du même type que le Conseil constitutionnel en France. La présentation de conceptions définitives et détaillées serait hors de propos dans cet avis. Néanmoins, ce système devrait comporter un élément "ex ante" et un élément "ex post". Il devrait pouvoir s'activer rapidement et ne devrait pas encombrer de lourdeurs administratives supplémentaires les processus opérationnels de l'Union européenne. Pour être véritablement efficace, compte tenu du rôle des régions dotées de compétences législatives au moment de légiférer, et des collectivités locales et régionales au moment d'appliquer et de promulguer une bonne part de la législation communautaire, ce système devra associer également les niveaux de gouvernement locaux et régionaux. À cet égard, il convient de ne pas perdre de vue qu'une délimitation plus claire des compétences entre l'UE et les États membres contribuerait à l'application efficace du principe de subsidiarité.

2.8.2. Participation des collectivités régionales et locales au processus décisionnel

- La mise en oeuvre rapide du "plan d'action pour mieux légiférer", en tant que moyen d'améliorer l'efficacité de l'Union européenne. Pour ce qui est de l'application de ces mesures, la Commission est invitée à prendre en considération la contribution que peuvent apporter les collectivités régionales et locales.

- Une utilisation accrue des technologies de l'information contribuerait à accélérer certains des processus de l'Union européenne, tels que le processus de consultation, et à améliorer l'accès à l'information.

- Ceux qui sont associés à la réalisation des objectifs, et notamment les collectivités régionales et locales, devraient être associés à la fixation de ces objectifs.

- La création d'un Code des bonnes pratiques de la consultation, maintenant proposé par la Commission. Pour permettre d'atteindre le but recherché, il faudrait que ce code prévoie un dialogue systématique précoce entre la Commission et les collectivités régionales ou locales, ainsi que des délais suffisants pour permettre une véritable consultation.

2.8.3. Rôle du Comité des régions

- Dans un esprit de renforcement à la fois de la transparence et de la démocratie, il devrait être obligatoire pour les institutions qui arrêtent une mesure sans tenir compte de l'avis du Comité d'expliquer au CdR pourquoi elles ont décidé de procéder ainsi.

- De même que les différentes collectivités régionales et locales souhaitent être consultées sur toutes les questions en rapport avec leurs compétences, il conviendrait d'étendre la liste des sujets pour lesquels la consultation du Comité des régions est obligatoire à tous les domaines qui ont un rapport avec les compétences des collectivités qui le composent, telles que, par exemple, l'agriculture et la recherche-développement technologique.

- Le Comité des régions devrait avoir le droit d'adresser des questions écrites et orales à la Commission européenne.

- Le Comité des régions reconnaît que dans le contexte de ces réformes, il devrait lui-même avoir pour but de s'assurer une légitimité et de rechercher l'avantage maximum de ces réformes en étudiant comment il peut garantir au mieux que son activité soit le plus possible en phase avec les préoccupations des collectivités régionales et locales d'Europe.

- Le Comité des régions devrait jouer un rôle à part entière dans tout mécanisme conçu pour garantir le respect du principe de subsidiarité.

2.8.4. Objectifs et priorités stratégiques de l'Union européenne

- L'élaboration, à intervalles réguliers, d'un énoncé des objectifs de l'Union européenne.

- Lorsque le Conseil se réunit pour exercer sa fonction législative, ses réunions devraient être publiques.

- Un examen de la manière dont l'enseignement et les médias contribuent à la compréhension des objectifs et des processus de l'Union européenne.

2.8.5. Des moyens plus souples de mise en application

- En règle générale, il conviendrait d'utiliser davantage des textes législatifs qui soient brefs et stratégiques.

- Lorsque cela est possible, il conviendrait d'utiliser davantage des instruments non juridiques.

- Il conviendrait que toutes les parties concernées par l'application des directives de l'Union européenne, et notamment les collectivités régionales et locales, conviennent dès l'origine d'une interprétation de ce que signifie la mise en oeuvre de ces directives. L'un des moyens d'y parvenir serait d'utiliser des "contrats d'objectifs tripartites", tels que les propose le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance, et tels qu'il en existe déjà sous forme de contrats-pilotes dans le domaine de l'environnement. Ces contrats (conclus entre la Commission, les États membres et les collectivités régionales et locales) devraient avoir pour but la mise en oeuvre des politiques de l'Union européenne selon les modalités les mieux adaptées aux spécificités locales.

- Lorsqu'une autorité compétente pour appliquer ou édicter un texte n'est pas parvenue, de bonne foi, à atteindre un objectif, la Commission devrait envisager des solutions constructives de remplacement avant d'entamer des procédures d'infraction.

- Dans la mesure du possible, réduire le nombre de procédures et adopter la terminologie correspondant à des mots d'usage courant dans les États membres et plus familiers au citoyen, à savoir lois et lois-cadre;

2.9. charge son Président de transmettre cet avis à la Convention européenne, à la Présidence de l'Union, au Conseil, au Parlement européen ainsi qu'à la Commission européenne.

Bruxelles, le 21 novembre 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 107 du 3.5.2002, p. 36.

(2) JO C 253 du 12.9.2001, p. 25.

(3) JO C 144 du 16.5.2001, p. 1.

(4) JO C 192 du 12.8.2002, p. 24.