FR Journal officiel de l'Union européenne C 351/27

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Le rôle de la société civile dans la lutte contre la corruption dans les pays du sud de la Méditerranée» (avis d’initiative)

2012/C 351/06

Rapporteur: M. Juan MORENO PRECIADO

Le 19 janvier 2012, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Le rôle de la société civile dans la lutte contre la corruption dans les pays du sud de la Méditerranée».

La section spécialisée "Relations extérieures", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 septembre 2012.

Lors de sa 483e session plénière des 18 et 19 septembre 2012 (séance du 19 septembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 149 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 La corruption est un problème qui est largement répandu dans le monde et cause de graves dommages aux citoyens. Dans les pays de la rive sud de la Méditerranée, il a été l'un des déclencheurs des récentes révoltes, connues sous le nom de "printemps arabe". La société civile, qui en a été le véritable moteur, a dénoncé avec insistance la corruption.

1.2 Dans de nombreux pays, la lutte contre la corruption constitue l'un des principaux défis et sert, dans le même temps, de baromètre pour mesurer le degré de transparence et de qualité de la nouvelle gouvernance dans les institutions législatives et gouvernementales ainsi que dans les services publics.

1.3 Les législations et organismes établis dans certains pays pour lutter contre la corruption doivent être étendus et renforcés. L'existence d'organisations civiles et sociales représentatives et indépendantes est essentielle pour le contrôle citoyen des systèmes de gouvernance.

1.4 Les changements politiques démocratiques favorisent l'introduction de réformes positives qu'il conviendra d'approfondir. Outre les réformes institutionnelles, il est nécessaire d'aborder la lutte contre la corruption dans les services publics tels que les transports et les travaux publics, l'éducation, la santé, les prisons, etc. Il faut éviter que les ressources soient dirigées exclusivement vers la sécurité au détriment de la lutte contre la corruption.

1.5 La politique européenne de voisinage (PEV) amène l'Union européenne à évaluer si les valeurs démocratiques sont réellement respectées afin de moduler le niveau de ses relations avec les pays voisins. Le CESE invite l'UE à aligner ses plans d'actions sur ces lignes directrices. Dans le cadre de la lutte contre la corruption, l'UE et les pays qui la composent doivent montrer l'exemple sur le plan éthique, tant en interne que dans leurs relations avec les pays partenaires.

1.6 Le CESE demande à l'Union européenne de s'engager particulièrement à réclamer de ses partenaires le respect du pluralisme idéologique et religieux, de la liberté de presse, de l'indépendance de la justice, de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et de la liberté d'association.

1.7 Le CESE estime qu'il y a lieu également de respecter les priorités de la PEV dans le cadre de la coopération en matière de migration, d'asile, de politique des visas, de mesures contre le terrorisme, de lutte contre le crime organisé, le trafic de drogue et d'armes, le blanchiment d'argent et la criminalité financière et économique. Les plans d'action doivent soutenir les réformes des systèmes judiciaire et pénitentiaire ainsi que la coopération politique et judiciaire.

1.8 De même, le CESE est d'avis qu'il est primordial que les pays euro-méditerranéens appliquent de manière effective les conventions fondamentales de l'OIT définissant le "travail décent".

1.9 Le CESE s'engage à maintenir son appui aux organisations de la société civile du sud de la Méditerranée et juge nécessaire que les gouvernements des pays partenaires, avec le soutien de l'UE, mettent en œuvre des programmes de formation visant à stimuler la création et le renforcement d'organisations civiles et sociales. Il y a lieu de soutenir en particulier la promotion du dialogue social entre employeurs et travailleurs, ainsi que le rôle des femmes dans la vie économique et entrepreneuriale.

2. La corruption: un obstacle au développement et à la justice

2.1 Si le présent document se concentre sur les pays de la rive sud de la Méditerranée, il convient de préciser que la corruption politique et administrative atteint tous les continents, dont les pays de l'UE, comme en attestent plusieurs agences et organisations de renom et ainsi qu'il est possible de le vérifier quotidiennement dans les médias.

2.2 Le CESE peut et doit aider les organisations de la société civile des pays du sud de la Méditerranée actuellement en phase de renforcement, en leur offrant appui et solidarité. Grâce aux mécanismes bilatéraux d'association et aux instruments de la PEV et ceux de l'Union pour la Méditerranée, l'Union européenne doit elle aussi contribuer efficacement à concrétiser les principes démocratiques souscrits dans la déclaration de Barcelone de 1995.

2.3 Les partenaires sociaux et les organisations civiles de la région méditerranéenne peuvent se révéler des acteurs décisifs lorsqu'il s'agit de garantir la prévalence de la transparence et des pratiques de bonne gouvernance dans la nouvelle étape de démocratisation.

2.4 La corruption, au sens de gouvernance illégale, arbitraire ou abusive aux niveaux local, régional et national, s'est développée dans les différents pays, en particulier ceux dont les indices de pauvreté sont les plus élevés, mais c'est dans ceux affligés d'un régime dictatorial qu'elle sévit avec le plus d'acuité.

2.4.1 L'accumulation de privilèges économiques par les élites au pouvoir, le népotisme, le soudoiement, l'accaparement direct de biens de l'État et le détournement d'une partie d'entre eux vers des comptes ou investissements privés constituent certains des abus qui ont présidé, des décennies durant, à la gestion politique des dictateurs récemment renversés et d'autres dirigeants encore au pouvoir.

Parallèlement à la corruption généralisée, qui est celle abordée à titre principal dans le présent document, il s'est développé, dans les pays des rives méridionales de la Méditerranée, des pratiques de corruption dans certains domaines du secteur privé ou au sein de groupes d'individus. Certaines de ces pratiques ressortissent au domaine de la criminalité ordinaire, tels que les réseaux mafieux, qui, usant de corruption et de violence, tendent à constituer une sphère parallèle à la société institutionnelle.

2.4.2 La corruption est très répandue dans le monde, comme le montre l'étude annuelle de l'organisation Transparency International (TI) (1) qui, classant 183 pays sur une échelle comprise entre 0 (corruption extrême) et 10 (grande transparence), octroie une note inférieure à 5 à plus des deux tiers d'entre eux. Ceux d'Afrique du Nord se situent dans la partie moyenne inférieure ou inférieure du classement.

2.5 L'efficacité des lois contre la corruption en vigueur dans certains pays se heurte aux pratiques de soudoiement et de contrôle politique qui y ont cours. L'impact des changements politiques récents ne peut encore être évalué mais il est déjà évident dans certains cas.

2.6 Le problème de la corruption publique s'étend à différents domaines, tant publics que privés, de la vie nationale et produit des répercussions affectant la qualité de l'existence individuelle ou provoquant un déficit de droits, la discrimination de communautés et le gaspillage de ressources à cause des moyens dépensés pour acheter des personnes ou de l'accès légitime à l'emploi, à l'information ou à la représentation qui est ainsi dénié.

2.7 Dans le secteur public, on constate par ailleurs un manque de transparence des administrations et des partis politiques quant aux fonds publics, une opacité des comptes des entreprises, des obstacles au travail d'investigation des médias, ou encore la pratique du soudoiement des employés de justice et autres fonctionnaires administratifs.

2.7.1 L'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) mentionne la faiblesse des ressources de l'administration judiciaire (ainsi que leur mauvais usage ou les malversations) comme un facteur négatif, qui entrave l'établissement des conditions minimales de dignité dans les prisons et contribue à l'augmentation de la délinquance.

3. La corruption: un problème largement répandu dans les pays de la rive sud de la Méditerranée

3.1 Dans les pays du sud de la Méditerranée, la corruption est devenue le comportement normal et certaines exactions sont commises en toute quiétude et quasi ouvertement. La corruption touche toute la société, y compris les secteurs économique et social et a gagné du terrain, en s'enracinant dans les coutumes et les pratiques.

3.2 Selon des études réalisées par plusieurs ONG, la population des pays du sud de la Méditerranée a une perception très aiguë de la corruption.

3.2.1 Selon le degré d'acceptation sociale, trois types de corruption se dégagent:

a) celle qui désigne les actes que tous condamnent;

b) celle qui regroupe ceux désapprouvés par une partie de la population;

c) celle qui se rapporte à des pratiques largement tolérées par la population.

3.2.2 Au rang des secteurs les plus corrompus figurent la fonction publique et le monde des responsables politiques.

3.2.3 C'est notamment dans le secteur de la santé que les citoyens recourent le plus fréquemment à la corruption. Souvent, l'alternative devant laquelle ils sont placés est de "payer" ou de ne pas bénéficier des soins nécessaires, bien qu'ils aient affaire à un service public.

3.2.4 Dans le domaine de la justice, essentiel pour la société et l'économie, la corruption touche les nationaux et les investisseurs étrangers. Dans de nombreux pays, la corruption du système judiciaire représente un frein aux investissements directs étrangers.

3.2.5 La fonction publique représente un foyer important de corruption. Des systèmes sont établis pour en ouvrir l'accès, par voie de concours, à certaines personnes qui ne disposent pourtant pas des capacités pour parvenir à l'intégrer.

3.3 Autres formes de corruption

3.3.1 La corruption occasionnelle ou en vue d'un service que l'on souhaite obtenir: ce type de corruption affecte un utilisateur, personne morale ou physique, qui se trouve contraint de payer pour pouvoir accéder à un service. La petite corruption, parfois tolérée, est également très nuisible pour la société.

3.3.2 La corruption de masse: il s'agit d'un type de corruption où rien n'est exigé formellement. Ceux qui la pratiquent savent que les cadeaux et certaines faveurs peuvent faciliter le contact et l'accès à un service.

3.3.3 La corruption institutionnalisée consiste en une corruption permanente, instituée et connue de tout un chacun, ou presque. L'utilisateur est au courant de la pratique et connaît à l'avance le prix qu'il devra payer pour accéder à un service.

3.3.4 La corruption négociée: elle a cours dans certains dossiers judiciaires ou économiques, par exemple lors de la passation de marchés publics, ou encore pour le règlement amiable d'affaires fiscales.

3.3.5 La corruption du fait accompli: les promoteurs d'initiatives économiques sont souvent victimes de ce type de corruption. Parvenus à une certaine étape de la réalisation de leurs plans, ils se trouvent obligés de payer pour pouvoir en poursuivre développement. Les investisseurs étrangers sont également confrontés à ce type de corruption et doivent payer ou, dans certains cas, s'associer à un "dignitaire" pour pouvoir continuer leurs opérations.

3.3.6 Les entrepreneurs estiment que la corruption représente l'un des principaux obstacles au développement des entreprises au sud de la Méditerranée. Dans plusieurs pays, très peu d'entreprises participent aux appels d'offres des pouvoirs publics alors que la demande qui en émane y est très importante. La plupart d'entre elles pensent que l'adjudication des contrats est tranchée à l'avance.

3.3.7 La corruption du type de l'échange de bons procédés ne constitue pas une corruption qui se monnaie contre espèces sonnantes et trébuchantes puisqu'elle ne fait pas intervenir de transaction en argent liquide. C'est une corruption qui se paie par l'octroi en retour de quelque service ou privilège.

3.3.8 Dans la corruption pyramidale, qui sévit dans certains services, la corruption est organisée à la manière d'une pyramide. Chacun de ses échelons hiérarchiques, à commencer par le palier le plus bas, doit réaliser un certain "chiffre d'affaires" de corruption qui augmente chaque fois que l'on grimpe d'un niveau dans la hiérarchie, jusqu'à atteindre son sommet. Dans ce type de services, la nomination à un poste se monnaie en fonction de la valeur estimée du revenu de corruption qu'il peut générer.

3.3.9 La corruption planifiée à moyen et long termes constitue une espèce d'ingénierie de la corruption. Dans un pays, une personne peut être nommée à un poste de haut ou très haut niveau dans le but d'établir un plan d'enrichissement personnel qui s'appuie sur la corruption. Elle atteindra cet objectif en dévoyant l'action publique de manière à ce qu'elle profite aux seuls intérêts d'une personne ou d'un groupe de personnes.

3.3.10 La corruption politique particratique sévit en période électorale, où les votes s'achètent dans de nombreux pays. Pour bien des gens, surtout dans les quartiers populaires, la campagne électorale constitue une source de revenus.

3.3.11 La corruption est également présente dans le secteur privé: il n'est bien souvent question que de celle qui affecte les services publics mais le phénomène existe également dans le privé. Dans les cliniques, par exemple, le personnel n'accorde certaines faveurs que contre rétribution financière, suivant le niveau de responsabilité. Dans les entreprises privées, la corruption se niche au stade des embauches.

3.4 Les sociétés au sud de la Méditerranée ne restent pas inactives dans la lutte contre la corruption:

— il y a une prise de conscience de ce que la corruption n'est pas un "mal nécessaire" et qu'il existe dans le monde des pays et des systèmes qui fonctionnent sans elle;

— des associations commencent à se développer qui ont pour but non seulement de dénoncer la corruption mais également d'en expliquer le poids économique et social aux citoyens;

— plusieurs pays ont entrepris d'adopter de nouvelles législations qui prennent en considération la lutte contre la corruption;

— il existe une sensibilisation de la population quant à la nécessité de développer un état de droit, qui se montre intègre dans la lutte contre la corruption et les privilèges;

— certains élus, y compris de partis minoritaires, commencent à mettre à l'ordre du jour du débat politique le thème de la lutte contre la corruption;

— certains responsables ayant pratiqué la corruption sont frappés de condamnations emblématiques;

— des instances de lutte contre la corruption sont créées dans plusieurs pays.

4. La corruption: détonateur de la révolte citoyenne et défi pour le processus de démocratisation arabe

4.1 La Conférence des États parties de la Convention des Nations unies contre la corruption, qui s'est tenue à Marrakech du 24 au 28 octobre 2011, estime que le "printemps arabe" a démontré un rejet clair et net de la corruption et qu'il représente un cri pour l'intégrité et la démocratie.

4.2 Le mouvement de démocratisation ne s'est pas encore étendu à la totalité des pays arabes et il n'est pas consolidé dans ceux où le gouvernement autoritaire a été renversé. Néanmoins, l'instauration rapide du pluralisme politique a démenti les idées préconçues des Occidentaux selon lesquelles les peuples arabes ne souhaitaient pas la démocratie ou n'étaient pas préparés à la mettre en œuvre. Dans presque tous ces pays, les sociétés civiles se sont mobilisées; en participant aux processus de transition ou en exigeant l'introduction de ces changements.

4.3 Malgré l'étendue et la diversité du monde arabe, l'importance des facteurs linguistiques, politiques et culturels communs a favorisé la propagation dans toute la région du mouvement de démocratisation qui est né en Tunisie fin 2010 et s'est poursuivi immédiatement en Égypte.

4.4 Ces processus de changement n'ont pas tous pris les mêmes formes, ni produit les mêmes effets. Plusieurs pays ont tenu des élections pluralistes pour la première fois et ont formé des gouvernements reflétant la volonté populaire, apportant ainsi un profond changement politique. Dans d'autres pays, les protestations pacifiques ont donné lieu, sans changement de régime, à d'importantes réformes politiques. En Syrie, le régime dictatorial poursuit une répression violente des opposants, qui provoque d'innombrables victimes au sein de la population.

4.5 De même, les organisations de la société civile, qui ont été les protagonistes à la pointe des mobilisations, s'emploient à se réorganiser et à tirer profit des perspectives ou promesses de changement inédites.

4.5.1 En Libye, par exemple, où le système politique a radicalement changé, il s'est créé des organisations telles que l'Union des travailleurs de la Libye libre, fédération syndicale indépendante qui se substitue à la structure syndicaliste officielle du régime de Kadhafi. En Égypte également, le monopole de la centrale syndicale ETUF a été brisé par la création de nouvelles confédérations, comme l'EFITU et l'EDLC.

4.6 Avant même l'apparition de ces mouvements de démocratisation, le CESE avait déjà signalé que dans les pays du partenariat euro-méditerranéen, la liberté d'association n'était pas garantie et que l'essor de la société civile était entravé par des obstacles politiques et administratifs.

4.6.1 Il faut veiller à éliminer les contradictions du passé entre la ratification d'accords internationaux souscrits par les gouvernements et les législations nationales qui, dans la pratique, les limitaient ou empêchaient leur application.

5. Le rôle des partenaires sociaux et de l'ensemble de la société civile dans les processus de démocratisation et les dispositifs de lutte contre la corruption

5.1 La déclaration finale du sommet euro-méditerranéen des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires, tenu à Istanbul du 16 au 18 novembre 2011, a relevé la nécessité de "promouvoir et de consolider la transition démocratique dans les pays du sud de la Méditerranée grâce (…) au développement des institutions gouvernementales, à la création de corps judiciaires indépendants, à des efforts soutenus pour lutter contre la corruption".

5.2 Il convient de s'assurer de l'élimination des barrières à la création d'associations et surtout, qu'il a été mis un terme aux actes de corruption consistant à mettre des personnes proches du pouvoir à la tête d'associations afin d'en fausser la représentativité.

5.3 Il est essentiel de promouvoir la négociation collective dans le cadre du dialogue social entre les employeurs et les travailleurs.

L'application réelle de cette démarche n'est pas encore bien ancrée au-delà de la simple ratification, certes importante, des conventions de l'OIT relatives au travail décent, lesquelles devraient faire partie des engagements des gouvernements, ainsi que des concertations entre ces derniers et les organisations des travailleurs et des employeurs.

5.4 Des institutions consultatives similaires à celles qui existent déjà dans plusieurs pays sont indispensables pour servir de canal de transmission des propositions communes formulées par le monde des associations indépendantes et représentatives.

5.5 Dans plusieurs pays, des filières institutionnelles de lutte contre la corruption ont été créées, comme l'Instance centrale de prévention de la corruption au Maroc, créée en 2007, à laquelle participe la société civile. Les organisations de consommateurs, d'usagers, d'agriculteurs, d'employeurs, de femmes, les syndicats et les autres secteurs et communautés concernés devraient également être associés aux travaux des organismes qui contrôlent la santé, les prix, la gestion de l'eau, l'immigration, les services sociaux, etc.

5.6 D'une manière générale, les acteurs sociaux et civils (syndicats, employeurs, associations, ONG) jouent un rôle essentiel en particulier lorsqu'on a affaire à des organisations indépendantes, lesquelles, bien souvent en sont encore à leurs débuts.

5.7 Dans la lutte contre la corruption, le rôle des partenaires sociaux (2) varie également selon les pays. Il prend différentes formes dans ceux du sud de la région euro-méditerranéenne.

5.8 Dans certains États, des programmes de formation et de sensibilisation ont été développés. Aujourd'hui, il s'impose par conséquent de promouvoir et de soutenir des programmes ambitieux qui renforcent la lutte contre la corruption.

Bruxelles, le 19 septembre 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Indice de perception de la corruption 2011, publié en 2011.

(2) Dans le cadre du Forum de dialogue social, un accord de principe s'est dégagé pour le lancement d'une campagne intitulée "Les partenaires sociaux contre la corruption et pour la bonne gouvernance"