TABLE DES MATIÈRES

Résumé. 3

1....... Introduction. 5

2....... Situation économique et perspectives. 6

3....... Défis et évaluation du programme d'action. 7

3.1......... Politique budgétaire et fiscalité. 7

3.2......... Secteur financier 15

3.3......... Marché du travail, éducation et politique sociale. 17

3.4......... Mesures structurelles encourageant une croissance durable et la compétitivité. 24

3.5......... Modernisation de l’administration publique. 29

4....... Conclusions. 31

Tableau récapitulatif. 32

Annexe. 37

Résumé

Le modèle économique du Luxembourg est essentiellement fondé sur les services financiers. Grâce à la puissance de son secteur des services financiers, le pays a pu créer durablement un État providence généreux sans compromettre les finances publiques et a pu maintenir sa dette publique à un niveau très bas. Selon les prévisions du printemps 2014 des services de la Commission, la croissance du PIB devrait s'établir à 2,6 % en 2014 et augmenter légèrement en 2015, principalement tirée par la demande intérieure, soutenue par un regain de confiance, mais aussi par les exportations nettes, qui continueront de l'alimenter. Le chômage devrait rester proche d'un niveau record en 2014 et ne commencer à diminuer que faiblement en 2015. L'inflation devrait encore reculer en 2014, en liaison avec un écart de production négatif, tirée à la baisse par l'atonie des prix du pétrole. Toutefois, une forte hausse est attendue en 2015, en raison de l'incidence de la décision prise par les autorités d'augmenter de 2 points de pourcentage tous les taux de TVA, à l'exception du taux super-réduit de 3 %, à compter du 1er janvier 2015.

Dans l'ensemble, le Luxembourg n'a accompli que des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations qui lui avaient été adressées en 2013. Toutefois, il faut reconnaître que l'action du gouvernement et l'agenda politique du second semestre de l'année dernière ont été fortement perturbés par l'appel à des élections générales anticipées, qui se sont déroulées en octobre 2013. De plus, le nouveau gouvernement entré en fonction en décembre 2013 a fixé un programme ambitieux en termes d'objectifs économiques et sociaux. En 2013, le budget public a enregistré un léger excédent, à la faveur d'un vaste train de mesures d'assainissement et de recettes imprévues. Toutefois, la situation des finances publiques devrait se détériorer légèrement en 2014 et cette évolution devrait se maintenir en 2015. Si des avancées ont été réalisées avec l'adoption récente de la réforme des retraites, le Luxembourg reste confronté à des défis en ce qui concerne la soutenabilité à long terme de ses finances publiques, la réforme entreprise n'étant pas assez ambitieuse pour garantir les économies nécessaires. Aucune mesure n'a été prise pour résoudre le problème du biais fiscal en faveur de l'endettement et les taux de TVA réduits continuent d'être largement utilisés. Malgré l'adoption de plusieurs mesures, le chômage des jeunes reste élevé. Par ailleurs, le Luxembourg devrait très largement manquer son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les principaux défis à relever restent donc globalement les mêmes qu'en juillet 2013.

Le Luxembourg reste confronté à des défis majeurs en ce qui concerne la soutenabilité à long terme de ses finances publiques, la compétitivité et la diversification de son économie, le marché du travail et la transition vers une économie à faible intensité de carbone et efficace dans l’utilisation des ressources. Le programme national de réforme tient globalement compte de ces défis. Il définit les initiatives à prendre dans ces domaines, bien que, sur certains points, ces initiatives ne soient pas suffisamment ambitieuses pour apporter une réponse globale et structurelle aux défis à relever.

Finances publiques: l’état des finances publiques s'est certes amélioré en 2013, en partie grâce à un vaste train de mesures d'assainissement, mais cette amélioration ne s'inscrit pas encore dans la durée, le programme de stabilité prévoyant l'aggravation du déficit public en 2015 et la poursuite de cette évolution en l'absence de mesures de correction. Les mesures qui sous-tendent la stratégie exposée dans le programme doivent être précisées. Un projet de loi visant à renforcer la gouvernance budgétaire par l'adoption d'un cadre budgétaire à moyen terme a été soumis au parlement. La procédure d'adoption par le parlement et la mise en œuvre ultérieure du texte doivent faire l'objet d'un suivi attentif. L'ampleur de la réforme du système des retraites adoptée en décembre 2012 est limitée. Le Luxembourg aurait intérêt à prendre de nouvelles mesures pour contrer l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement bien avant le réexamen prévu pour 2017. Enfin, les recettes provenant des taxes sur la consommation sont faibles et représentent moins d’un tiers des recettes fiscales. Marché du travail: malgré l'adoption de plusieurs mesures, le chômage des jeunes migrants et des personnes faiblement qualifiées est resté élevé par rapport au taux de chômage global. En 2013, le taux de chômage des jeunes s'est établi à 17,4 %. Une réforme plus vaste du système d'enseignement et de formation professionnelle contribuerait à améliorer la situation des migrants et des jeunes peu qualifiés, qui reste précaire. Compétitivité: l'économie luxembourgeoise est lourdement tributaire des fluctuations du secteur financier. Le pays a donc intérêt à s'efforcer de la diversifier pour trouver d'autres sources de croissance. Ces dernières années, la compétitivité du Luxembourg s'est détériorée, principalement en raison du fait que les salaires ont augmenté plus rapidement que dans les pays voisins. Veiller à ce que les salaires évoluent parallèlement à la productivité contribuerait à préserver la compétitivité du Luxembourg. Le faible degré de coopération entre les entreprises et les organismes de recherche publics et la chute brutale de l’intensité de R&D dans les entreprises (de 1,53 % en 2000 à 1,0 % en 2012) révèlent les faiblesses actuelles du système de recherche et d’innovation du Luxembourg. Les sociétés non financières sont très endettées, ce qui s’explique principalement par le fait qu'un grand nombre d'entreprises multinationales utilisent leurs succursales ou filiales implantées au Luxembourg pour mener des opérations de financement intragroupe. Émissions de gaz à effet de serre: le Luxembourg s’est engagé à réduire le niveau des émissions de gaz à effet de serre dans les secteurs non couverts par le système d’échange d’émissions de 20 % d’ici à 2020. Selon les dernières projections, le pays a cependant peu de chances d'atteindre cet objectif, essentiellement en raison du tourisme à la pompe induit par la faiblesse de ses taxes sur les carburants.

1. Introduction

En mai 2013, la Commission a proposé à l’intention du Luxembourg une série de recommandations spécifiques concernant ses politiques de réforme économique et structurelle. Sur la base de ces recommandations, le Conseil de l’Union européenne a adopté, en juillet 2013, six recommandations par pays sous la forme d’une recommandation du Conseil. Ces recommandations concernaient respectivement les finances publiques, le recours aux taux de TVA réduits et le biais fiscal en faveur de l'endettement, le système de retraite, la fixation des salaires et la diversification de la structure de l'économie, le marché du travail et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le présent document de travail des services de la Commission dresse un bilan de l’état de mise en œuvre de ces recommandations au Luxembourg.

Le document de travail des services de la Commission évalue les mesures adoptées à la lumière des conclusions de l’examen annuel de la croissance 2014 de la Commission[1] et du troisième rapport annuel sur le mécanisme d’alerte[2], qui ont été publiés en novembre 2013. L’examen annuel de la croissance expose les propositions de la Commission visant à assurer la convergence de vues nécessaire sur les priorités d’action à adopter au niveau national et au niveau de l’Union en 2013. Ce document fixe cinq priorités pour orienter les États membres vers une relance de la croissance: assurer un assainissement budgétaire différencié propice à la croissance, rétablir l’activité de prêt à l’économie, promouvoir la croissance et la compétitivité pour aujourd’hui et demain, lutter contre le chômage et prendre des mesures pour faire face aux retombées sociales de la crise et moderniser l'administration publique. Le rapport sur le mécanisme d’alerte est un instrument de contrôle initial permettant de déterminer s'il existe des déséquilibres macroéconomiques dans les États membres ou si de tels déséquilibres risquent d’apparaître. Le rapport annuel sur le mécanisme d’alerte indique qu'il existe des signes positifs selon lesquels les déséquilibres macroéconomiques en Europe sont en passe d’être corrigés. Pour assurer un rééquilibrage complet et durable, le Luxembourg et quinze autres États membres ont été sélectionnés pour subir un examen de l’évolution des déséquilibres accumulés et de leur correction. Ces bilans approfondis ont été publiés le 5 mars 2014, en même temps qu'une communication de la Commission[3].

Dans le contexte de la recommandation du Conseil de 2013, de l’examen annuel de la croissance, du rapport annuel sur le mécanisme d’alerte et du bilan approfondi, le Luxembourg a présenté un programme national de réforme (PNR) et un programme de stabilité, le 25 avril 2014. Ces programmes fournissent des informations détaillées sur les progrès réalisés depuis juillet 2013 et sur les plans d’action du gouvernement. Les informations contenues dans ces programmes constituent la base de l’évaluation réalisée dans le présent document de travail des services de la Commission.

Les programmes présentés ont fait l’objet d’une vaste procédure de consultation à laquelle le parlement national a été associé. Le PNR a été élaboré après consultations approfondies des partenaires sociaux, des acteurs locaux et de la société civile en vue d’accroître l’appropriation de la stratégie Europe 2020 et de la stratégie du Luxembourg au niveau national.

2. Situation économique et perspectives

Situation économique

En 2013 et au début de 2014, l'activité économique a retrouvé le chemin d'une croissance durable, soutenue par une amélioration générale du sentiment des marchés financiers et une consolidation de la reprise en cours dans les pays voisins. L'emploi a continué d'afficher un taux de croissance positif et la création d'emplois s'est accélérée au cours des premiers mois de 2014.

Dans le droit fil de ces évolutions, la croissance économique s'est redressée en 2013. La contribution des exportations nettes est devenue positive après avoir constitué un frein pendant cinq années consécutives, essentiellement en raison du fait que les exportations de services (financiers) ont progressé plus rapidement que les importations. La contribution de la demande intérieure est restée positive, même si elle a décru. Dans un contexte d'amélioration substantielle des marchés financiers mondiaux, le secteur financier, dans son ensemble, a mieux résisté à la crise que ce qui avait été initialement prévu, probablement en raison de sa spécialisation et de sa diversification croissantes. En outre, selon les estimations, la production industrielle, et en particulier celle de l'industrie sidérurgique, a atteint son niveau le plus bas et une amorce de reprise semble se dessiner, bien que très faiblement.

En 2013, la création d'emplois est restée positive, mais a enregistré un recul en glissement annuel, tombant de 2,5 % en 2012 à 1,7 %. Le nombre d'heures travaillées par salarié a continué de diminuer, à un rythme même plus rapide qu'au cours de l'année précédente. Cela traduit une augmentation du recours à des formules de travail subventionnées par les pouvoirs publics et une diminution des heures supplémentaires. En dépit du maintien de bons résultats en matière de création d’emplois, le chômage s’établissait, en décembre 2013, à 6,2 % de la population active contre 5,4 % un an plus tôt, sous l’effet d’une augmentation de la main-d'œuvre.

Perspectives économiques

Les prévisions du printemps 2014 des services de la Commission ont revu à la hausse les perspectives de croissance du PIB pour 2014, les estimant à 2,6 %, mais cela reste modeste par rapport aux taux de croissance d'avant la crise (au cours de la période 2000‑2007, le taux de croissance moyen était de 4,7 %). La reprise de l'activité économique devrait progressivement s'accélérer en 2014 et 2015, soutenue par la reprise attendue des exportations et l'adaptation plus rapide de l'industrie financière au nouvel environnement réglementaire. La consommation privée augmentera, l'amélioration de la confiance des consommateurs encourageant les ménages à réduire l'épargne préventive. En liaison avec la croissance positive persistante de la main-d'œuvre, le taux de chômage a vraisemblablement connu son niveau le plus haut en 2013 et il devrait légèrement baisser au cours de la période de prévision. L'inflation devrait diminuer en 2014, à mesure que l'effet de base découlant de la hausse des prix administrés s'estompera, mais l'inflation globale devrait fortement augmenter en 2015, du fait de la hausse annoncée des taux de TVA. En l'absence de correction apportée au mécanisme d'indexation automatique des salaires, une progression plus forte des salaires est attendue, en liaison avec la hausse des taux de TVA, ce qui nuira à la compétitivité du pays. Les projets d'investissement des entreprises devraient rester limités étant donné le faible niveau d'utilisation des capacités. Les services financiers devraient continuer à contribuer à la croissance, les efforts de diversification déployés dans ce secteur rencontrant un succès grandissant. Selon les prévisions, la croissance du PIB devrait s’établir à 2,7 % en 2015. Elle sera principalement alimentée par la demande intérieure, soutenue par une amélioration de la confiance, la contribution des exportations devant rester positive, mais réduite par une croissance plus dynamique des importations lorsque la demande intérieure s’intensifiera.

Le scénario macro-économique qui sous-tend les projections budgétaires nationales dans l'actualisation du programme de stabilité de 2014 est légèrement plus optimiste que les prévisions du printemps 2014 des services de la Commission. Pour les années suivantes du programme, le scénario de croissance est légèrement optimiste, les projections qui établissent la croissance à 3,5 %, 3,6 % et 3,7 % en 2016, 2017 et 2018, respectivement, étant très supérieures au taux de croissance potentiel, estimé à moins de 2 %. Le principal risque d’aggravation pesant sur ce scénario de croissance est lié aux résultats à l'exportation du secteur des services financiers. Le programme de stabilité et le programme national de réforme ont été élaborés de manière cohérente et s'appuient sur les mêmes perspectives macroéconomiques.

3. Défis et évaluation du programme d'action 3.1. Politique budgétaire et fiscalité

Évolutions budgétaires et dynamique de la dette

Le Luxembourg a conservé sa position budgétaire saine, conformément à la recommandation qui lui avait été faite en 2013. En 2013, le Luxembourg a dépassé son objectif budgétaire à moyen terme (OMT), à savoir un surplus de 0,5 % du PIB du solde budgétaire des administrations publiques en termes structurels. Il est estimé que le solde structurel s'établit à 1,4 % du PIB, alors qu'il était de 1,7 % du PIB en 2012.

L'objectif de la stratégie budgétaire à moyen terme, tel que défini dans le programme, est de revenir à l'OMT dès 2016, après s'en être sensiblement écarté en 2015. Le programme confirme l'objectif budgétaire à moyen terme précédent (surplus de 0,5 % du PIB), qui respecte les exigences du pacte de stabilité et de croissance.

Le solde des administrations publiques a enregistré un surplus minime de 0,1 % du PIB en 2013, soit à peine mieux que le solde budgétaire de 2012. Cela représente une amélioration par rapport à l’objectif tel que présenté dans le programme de stabilité de l’an dernier, qui prévoyait un déficit de l’ordre de 0,7 % du PIB. Ce résultat meilleur que prévu s’explique principalement par des recettes plus abondantes, en particulier en ce qui concerne la TVA provenant des activités de commerce électronique (hausse de 27,1 % par rapport à l'année précédente); des dérapages sont en revanche survenus du côté des dépenses: selon les estimations, les dépenses totales ont augmenté de 5,1 % alors que le programme de l'année dernière prévoyait une hausse de 4,2 %.

En 2014, selon le programme, le solde des administrations publiques devrait se stabiliser et afficher un surplus de 0,1 % du PIB, comme en 2013. La croissance de l'activité économique devrait rester solide et le PIB devrait progresser de 3,2 %. Compte tenu des élections générales anticipées qui se sont déroulées en octobre 2013 et du fait que le nouveau gouvernement n'a pris ses fonctions que la première semaine de décembre, le budget 2014 a été retardé et le parlement a adopté une loi proposée par le gouvernement sortant concernant un budget provisoire couvrant les quatre premiers mois de 2014. Un projet de loi de budget pour 2014 a été présenté par le gouvernement le 5 mars et adopté par le parlement le 24 avril. Les prévisions du printemps 2014 de la Commission prévoient que le solde des administrations publiques affiche un déficit léger de 0,2 % du PIB, en se fondant sur l'effet sur les recettes d'un scénario macroéconomique sous-jacent moins favorable et sur une vision légèrement plus pessimiste de l'exécution du budget, prévoyant quelques dérapages. Les mesures adoptées avec le budget, exclusivement du côté des dépenses, que les autorités nationales estiment à environ 0,5 % du PIB (voir l'encadré 1), devraient contribuer à contrebalancer en partie l'évolution à la hausse des dépenses publiques.

Selon le programme, le solde des administrations publiques en 2015 devrait se détériorer et afficher un déficit de 0,5 % du PIB. L'horizon budgétaire de 2015 au Luxembourg se caractérise par une forte détérioration des finances publiques en liaison avec l'entrée en vigueur d'une nouvelle législation sur la TVA applicable aux activités liées au commerce électronique[4]. Selon les estimations, l'incidence de ce changement de la législation sur la TVA correspond à une perte de recettes à hauteur d'environ 1,5 % du PIB. Cette détérioration surviendra en dépit du fait que l'activité économique devrait rester soutenue. Malgré les pertes de recettes de TVA attendues, les recettes totales devraient augmenter plus vite qu'au cours de l'année précédente (4,0 % par rapport à 3,8 % en 2014); en effet, les recettes tirées de la taxation des revenus et du travail devraient augmenter considérablement. Le programme tient déjà compte de la hausse de 2 points de pourcentage[5], annoncée par le gouvernement pour compenser la perte susmentionnée, qui sera appliquée à tous les taux de TVA, à l'exception du taux super-réduit de 3 %. Cette mesure devrait augmenter les recettes d'environ 0,7 % du PIB, couvrant ainsi pratiquement la moitié des pertes. Par ailleurs, la trajectoire budgétaire esquissée par le gouvernement dans le programme tient compte de l'incidence des mesures d'assainissement qui seront adoptées sur la base d'un processus de révision des dépenses en cours. Cet exercice, qui vise à identifier des possibilités d'économies pour un montant cumulé de 700 millions d'euros (environ 1,5 % du PIB) sur la période 2015-2018, contribuera, selon les autorités, à contenir, entre autres, la hausse des dépenses publiques et à garantir le retour à l'OMT national dès 2016. Les économies cumulées seraient réparties de manière pratiquement égale sur la période couverte par le programme; pour 2015, les autorités prévoient ainsi une baisse des dépenses supplémentaire de 200 millions d'euros, soit 0,4 % du PIB. Selon les prévisions de printemps de la Commission, l’activité économique devrait progresser moins rapidement en 2015 (2,7 % au lieu des 3,2 % prévus dans le programme); En outre, ces prévisions ne tiennent pas compte des économies supplémentaires, étant donné que les autorités n'ont pas encore défini les mesures spécifiques les concernant. Enfin, toujours selon ces prévisions, des recettes moins abondantes et des dépenses plus dynamiques aboutiraient à un déficit de 1,4 % du PIB en 2015.

Encadré 1: principales mesures budgétaires

|| Recettes || Dépenses ||

|| 2014 ||

|| || · Réduction des coûts de fonctionnement de l’administration (- 0,1 % du PIB) ||

|| || · Réduction des dépenses d'investissement (‑ 0,3 % du PIB) ||

|| || · Mesures visant à limiter la croissance des salaires de l'administration publique (- 0,0 % du PIB) ||

|| || · Réduction des aides financières accordées aux étudiants (- 0,1 % du PIB) ||

|| Note: l’incidence budgétaire mentionnée dans le tableau correspond à celle indiquée dans le programme, c’est-à-dire par les autorités nationales. Un signe + indique une augmentation des recettes/dépenses en conséquence de la mesure prise. Le niveau de détail dépend des informations fournies dans le programme de stabilité et, le cas échéant, dans un budget pluriannuel. ||

|| ||

Les chiffres mentionnés dans le programme pour les années 2016 à 2018 peuvent être considérés comme des objectifs étant donné qu'ils ne sont pas étayés par des mesures suffisamment précises. Le solde des administrations publiques devrait s'améliorer considérablement et passer d'un déficit de 0,5 % du PIB en 2015 à un surplus de 1,5 % du PIB en 2018, sous l'effet, entre autres, de l'évolution de l'environnement macro-économique sous-jacent, qui devrait rester favorable.

Le scénario macro-économique qui sous-tend les projections budgétaires nationales pour 2014 et 2015 est plausible, même s'il est légèrement plus optimiste que celui exposé dans les prévisions de printemps de la Commission. La croissance de 3,2 % du PIB en 2014 est légèrement supérieure à celle de 2,6 % indiquée dans les prévisions de printemps. Pour 2015, la prévision de croissance de 3,2 % établie par les autorités est supérieure à celle de la Commission, Pour les années suivantes du programme, le scénario de croissance est aussi légèrement optimiste, les projections qui établissent la croissance à 3,5 %, 3,6 % et 3,7 % en 2016, 2017 et 2018, respectivement, étant supérieures au taux de croissance potentielle estimé. Le principal risque d’aggravation pesant sur ce scénario de croissance est lié aux résultats à l'exportation de l'industrie des services financiers.

En termes structurels, le Luxembourg a dépassé son OMT en 2013. Selon les estimations, le solde structurel (recalculé) devrait s'établir à 1,4 % du PIB. En 2014, le Luxembourg pourrait déjà avoir utilisé une partie de sa marge et le solde structurel devrait tomber à 1,1 %, restant toutefois nettement supérieur à l'OMT. En 2015, le solde structurel devrait se détériorer de 1,2 % du PIB et afficher un déficit de 0,1 % du PIB, s'écartant donc sensiblement de l'OMT. Selon les prévisions du printemps 2014 de la Commission, le solde structurel devrait décliner d'un surplus de 1,4 % du PIB en 2013 à un surplus de 0,6 % du PIB en 2014, puis à un déficit de 1,3 % en 2015. L'écart avec le scénario présenté dans le programme s'explique principalement par des hypothèses différentes concernant les mesures discrétionnaires en 2015, comme expliqué ci-dessus. Selon tant le programme que les prévisions de la Commission, le taux de croissance des dépenses nettes devrait dépasser le taux de référence en 2015. En conclusion, à l'issue d'une évaluation globale des plans budgétaires du Luxembourg prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, il faut s’attendre, en 2015, à un risque d'écart par rapport à l'OMT sur la base des deux piliers.

Pour les années suivantes, le programme prévoit que le solde structurel s'améliore sur la période couverte par le programme, même si en 2016, il devrait rester un peu inférieur à l'OMT national et présenter un surplus de 0,4 % du PIB. L'amélioration du solde structurel au cours de ces années devrait être moins prononcée que celle affichée par le solde nominal, l'amélioration des conditions cycliques contrebalançant en partie celle du solde nominal.

La dette des administrations publiques s'est creusée, passant de 21,7 % du PIB en 2012 à 23,1 % du PIB en 2013. Le programme prévoit que la dette connaisse un pic en 2015, à 24 % du PIB, avant de refluer au cours des années suivantes pour s'établir à 22,2 % du PIB en 2018. Il précise que le déficit récurrent de l’administration centrale sera financé par un endettement supplémentaire, l'excédent structurel du sous‑secteur de la sécurité sociale ne pouvant pas être utilisé à cette fin car il est affecté au fonds de réserve pour les retraites. Pour résumer, la baisse du taux d'endettement (1,8 % du PIB entre 2015 et 2018) résulterait essentiellement de la résorption prévue du déficit, qui devrait passer 0,5 % du PIB en 2015 à un surplus de 1,5 % du PIB en 2018. En outre, il convient de signaler qu'à la fin de 2013, le gouvernement détenait des actifs pour un total de 37 % du PIB: au-delà de la réserve de pension, qui atteint 26,9 % du PIB, il convient d'ajouter des actifs financiers directement détenus par le gouvernement, d’une valeur estimée à environ 10 % du PIB. Comme le ratio de la dette publique brute au PIB est inférieur au taux de référence de 60 % du PIB, le critère en matière de réduction de la dette n'est pas applicable.

Cadre budgétaire

En 2013, une recommandation spécifique a été adressée au Luxembourg, l'invitant à renforcer la gouvernance budgétaire en adoptant un cadre budgétaire à moyen terme et en instituant un contrôle indépendant de l'application des règles budgétaires. L’analyse effectuée dans le présent document de travail des services de la Commission mène à la conclusion que le Luxembourg a accompli certains progrès en ce qui concerne les mesures prises pour suivre cette recommandation (pour l'intégralité de l'évaluation de la mise en œuvre de la recommandation, voir le tableau récapitulatif de la section 4).

En juillet 2013, le gouvernement a présenté au parlement un projet de loi[6] concernant la transposition de la directive 85/2011/UE du Conseil sur les cadres budgétaires ainsi que du pacte budgétaire. Alors que la loi aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 2014, son adoption a été retardée par la démission du gouvernement en juillet. Le projet de loi prévoyait une nouvelle loi de programmation financière pluriannuelle couvrant la même période que celle couverte par l'actualisation subséquente du programme de stabilité. Cette loi de programmation financière pluriannuelle serait mise à jour tous les ans sur une base glissante, en même temps que le budget annuel. Elle détaillerait les mesures à prendre pour atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme au niveau des administrations centrales. Pour ce faire, elle fournirait des prévisions annuelles concernant l'évolution de la dette publique et du solde (en termes nominaux et structurels), décomposées par grand sous-secteur (administration centrale, sécurité sociale et administrations locales). Elle serait accompagnée d'annexes présentant des projections de dépenses et de recettes pour chaque poste majeur, la contribution attendue des politiques envisagées à la réalisation des objectifs budgétaires pluriannuels et une comparaison à politique inchangée. Le projet de loi introduit dans la loi de programmation financière pluriannuelle des plafonds pluriannuels qui seraient limités au secteur de l'administration centrale. Il ne fournit aucune indication sur les conséquences en cas de dépassement de ces plafonds. Il n'introduit pas de règle nationale en matière de dépenses pour orienter la fixation d'objectifs de dépenses pluriannuels. En particulier, il ne contient aucune référence explicite au critère de dépense au sens du règlement (CE) n° 1466/97. En revanche, il impose que la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme soit respectée.

En mars 2014, un projet révisé de la loi a été soumis au parlement. Le principal amendement concerne l'instauration d'un nouvel organisme, le Conseil national des finances publiques (CNFP), qui sera chargé du contrôle, en toute indépendance, de l'application des règles budgétaires. Cette mesure lève les craintes exprimées par la Banque centrale européenne[7] concernant le choix initial de confier cette tâche à un organe relevant de la Banque centrale du Luxembourg. Le projet de loi devrait être adopté par le parlement au cours du premier semestre de l'année en cours.

Soutenabilité à long terme

La dette des administrations publiques (établie à 23,1 % du PIB en 2013 et qui devrait passer à 25,5 % en 2015) est actuellement inférieure au seuil de 60 % du PIB fixé par le traité, mais elle devrait continuer à se creuser d'ici à 2030 et dépasser les 60 %. La mise en œuvre intégrale du programme de stabilité entraînerait une hausse de la dette d’ici à 2030 qui l'entraînerait au-delà de la valeur de référence de 60 % du PIB.

Le Luxembourg semble exposé à un risque modéré sur la soutenabilité à moyen terme des finances publiques. L’écart de viabilité à moyen terme[8], qui montre l'effort d'ajustement nécessaire jusqu'en 2020 pour porter les taux d'endettement à 60 % du PIB en 2030, s'établit à 0,4 % du PIB, essentiellement en raison des coûts liés au vieillissement démographique (contribution estimée à 2 points de pourcentage du PIB jusqu'en 2030) et du déficit primaire structurel en 2015 (- 0,7 % du PIB), et ce malgré la faiblesse de la dette publique (25,5 % du PIB en 2015). À long terme, le Luxembourg semble exposé à des risques importants en ce qui concerne la soutenabilité des finances publiques, essentiellement en raison des coûts liés au vieillissement démographique (contribution estimée à + 8,7 points de pourcentage du PIB à très long terme), en particulier dans le domaine des retraites (+ 6,5 points de pourcentage du PIB). L’écart de viabilité à long terme[9], qui montre l'effort d'ajustement nécessaire pour que le ratio dette/PIB ne s'engage pas sur une trajectoire ascendante de plus en plus pentue, s'établit à 10,2 % du PIB.

Le solde primaire structurel devrait se détériorer considérablement (de 2,6 points de pourcentage du PIB entre 2013 et 2015), ce qui se traduirait par des écarts de viabilité élevés par rapport au scénario de 2013. Les risques seraient moindres si le solde primaire structurel devait retrouver les niveaux plus élevés observés dans le passé, tels que la moyenne enregistrée sur la période 2004‑2013, par exemple. Il conviendrait donc que le Luxembourg constitue des excédents primaires suffisants et continue de contenir la croissance des dépenses liées au vieillissement de sa population[10] pour contribuer à la soutenabilité des finances publiques à long terme.

Les dépenses publiques brutes du Luxembourg consacrées aux retraites devraient augmenter et passer de 9,2 % du PIB à 18,6 % du PIB en 2060 (12,9 % pour l'UE‑27), principalement sous l'effet des pensions et des dépenses liées au vieillissement. La réforme des retraites de 2012 a été limitée et n'a pas contribué de manière substantielle à éliminer la menace pour la soutenabilité à long terme des finances publiques. Actuellement, le financement à court terme du système de retraite est rendu possible par un faible rapport de dépendance économique des personnes âgées et repose sur les cotisations versées par la population relativement jeune des travailleurs transfrontaliers. À l'avenir, cette tendance devrait s'inverser et les coûts des retraites ainsi que des soins de longue durée devraient augmenter considérablement. Le développement des pensions du deuxième et du troisième pilier aiderait à alléger la charge qui pèse sur le budget, au-delà des efforts déployés pour maintenir le taux de remplacement actuellement élevé. En ce sens, les incitations financières au prolongement de la vie active, telles que prévues dans la réforme des retraites, pourraient contribuer à la viabilité du système des retraites. Pour ce faire, l’employabilité des travailleurs âgés, qui suppose un renforcement de leurs compétences, doit cependant aussi être améliorée. Dans l'actualisation du programme national de réforme de l'année dernière, le gouvernement a confirmé son intention de procéder à une refonte du système des préretraites, en réformant le système de reclassement des salariés concernés par une incapacité de travail. Toutefois, bien que soumis au parlement en mars 2013, le projet de loi doit encore être adopté et a été récemment amendé. En outre, la possibilité de réviser la loi régissant les retraites complémentaires est envisagée.

En 2013, une recommandation spécifique a été adressée au Luxembourg en ce qui concerne le rapport coût-efficacité des soins de longue durée et l'âge de départ effectif en retraite. L’analyse effectuée dans le présent document de travail mène à la conclusion que, dans l'ensemble, le Luxembourg a réalisé des progrès limités dans la mise en œuvre de ces recommandations. De plus, à l'heure actuelle, le Luxembourg ne prévoit pas de modifier sa législation pour lier l’âge légal de départ à la retraite à l’espérance de vie. Cependant, le programme du nouveau gouvernement reconnaît la nécessité de poursuivre les efforts de réforme dans le domaine des retraites. Un «groupe des pensions» sera mis en place pour évaluer des mesures possibles concernant les retraites et les travailleurs âgés.

Le rapport 2012 sur le vieillissement prévoit une hausse notable des dépenses liées aux soins de longue durée entre 2010 et 2060. Pour assurer la viabilité des systèmes de soins de longue durée, le Luxembourg doit réduire ses besoins futurs et les coûts y afférents. Le rapport coût-efficacité des services de soins de longue durée peut être augmenté, par exemple en renforçant la coordination entre les secteurs de la santé et de l'assistance sociale. Dans son programme, le nouveau gouvernement a annoncé une réforme de l'assurance dépendance visant à garantir que les personnes dépendantes bénéficient des services qui leur sont nécessaires et à organiser le financement correspondant. Le projet prévoit de normaliser la procédure d'évaluation des besoins, de réexaminer le soutien financier consacré à l'adaptation des logements et de redéfinir le rôle des aidants non professionnels.

Système fiscal

L'économie luxembourgeoise se caractérise par un ratio impôts/PIB relativement faible[11]. Les impôts, les prélèvements et les contributions sociales représentent chacun environ un tiers des recettes totales.

Afin de prévenir l'apparition de risques financiers et d'anticiper les défis liés à l'assainissement budgétaire à moyen terme, il a été recommandé au Luxembourg, l'année dernière, de prendre des mesures pour corriger le biais de la fiscalité des entreprises en faveur de l'endettement et pour étendre l'application du taux normal de TVA. L’analyse effectuée dans le présent document de travail des services de la Commission mène à la conclusion que le Luxembourg a accompli des progrès limités en ce qui concerne les mesures prises pour suivre ces recommandations (pour l'intégralité de l'évaluation de la mise en œuvre de la recommandation, voir le tableau récapitulatif de la section 4).

Il avait aussi été recommandé au Luxembourg de renforcer les mesures destinées à permettre la réalisation de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre ne relevant pas du SEQE, en particulier en augmentant l'imposition des produits énergétiques utilisés dans les transports. Sur ce point également, les progrès ont été limités et les objectifs n'ont pas été atteints.

Le Luxembourg se caractérise par un ratio dette du secteur privé/PIB élevé pour le secteur des entreprises dans son ensemble (en particulier, la dette consolidée des sociétés non financières s'élevait à 260,6 % du PIB en 2012)[12], ce qui s’explique principalement par la présence d'un grand nombre d'entreprises multinationales qui utilisent leurs succursales ou filiales implantées au Luxembourg pour mener des opérations de financement intragroupe. Bien que les autorités nationales accordent une importance accrue à la question, aucune mesure particulière n'a été prise depuis la formulation des recommandations du Conseil en juin dernier et, de ce fait, aucun progrès réel n'a été accompli sur cette partie de la recommandation n° 2. Cet état de fait peut en partie s'expliquer par le blocage de la situation politique au Luxembourg au second semestre 2013. Il est indiqué, dans le programme national de réforme, qu'une réforme fiscale générale est prévue pour 2016 et devrait entrer en vigueur en 2017. Le gouvernement entend examiner le biais fiscal dans le cadre de cette réforme.

Le Luxembourg est fréquemment utilisé par les sociétés multinationales pour acheminer des flux financiers, à des fins fiscales, vers d’autres pays. Selon une étude de l’OCDE[13], il se peut que certaines sociétés internationales transfèrent leurs bénéfices vers des pays à faible imposition via le Luxembourg. L’absence de prélèvement à la source sur les redevances sortantes et sur les paiements d’intérêts entre sociétés et le fait que l’administration fiscale luxembourgeoise donne son accord préalable (rescrit) en ce qui concerne les conséquences fiscales de ces activités ont contribué à l'émergence d'«entités à vocation spéciale» (EVS)[14] enregistrées au Luxembourg sans y être véritablement présentes physiquement. En 2011, les flux financiers bruts générés par l’intermédiaire de ces entités ad hoc et transitant par le Luxembourg se sont élevés à 1 987 milliards d'USD pour ce qui concerne les investissements entrants et à 1 945 milliards d'USD pour ce qui concerne les investissements sortants.

Moins d’un tiers des recettes fiscales proviennent des taxes à la consommation, ce qui s’explique en partie par le niveau modéré des taux nominaux de TVA, un usage généralisé des taux réduit et super-réduit et l'importance, dans l'économie, du secteur financier, dont les activités sont exonérées de TVA. Il convient aussi de ne pas perdre de vue que les recettes de TVA provenant des activités de commerce électronique, qui représentaient environ 2 % du PIB en 2012, seront obérées par la modification de la législation pertinente et devraient fondre progressivement à partir de 2015. Dans l'Union, le Luxembourg arrive en tête pour ce qui est du nombre de catégories de biens et de services auxquels sont appliqués des taux réduits de TVA; il existe donc clairement une marge pour rapprocher les taux de TVA réduits du taux normal et supprimer les taux réduits inutiles. Les taux de TVA réduits sont utilisés de manière très large à des fins de redistribution, même s’ils ne constituent pas un instrument d’action efficace et ciblé permettant de protéger les groupes vulnérables. Le taux de TVA normal est fixé à 15 %. Le Luxembourg applique un taux super-réduit de 3 %[15], un taux réduit de 6 %[16] et un taux intermédiaire de 12 %[17]. Le gouvernement a décidé d'augmenter tous les taux de TVA, à l'exception du taux super-réduit de 3 %, de 2 points de pourcentage au début de 2015. En outre, le taux normal sera étendu à tous les investissements immobiliers, sauf ceux qui seront effectués au titre d’une résidence principale, pour lesquels le taux super-réduit de 3 % sera maintenu. Ces mesures sont destinées en particulier à compenser en partie les futures pertes de recettes qui découleront de la modification de la législation sur la perception de la TVA provenant des activités de commerce électronique (voir ci-dessus). Toutefois, un élargissement de l'assiette fiscale, comme cela avait été suggéré dans la recommandation de 2013, se serait révélé plus favorable à la croissance qu'une hausse des taux d'imposition. En conséquence, il peut être conclu que des progrès limités ont été accomplis sur cette partie de la recommandation n° 2. Par ailleurs, compte tenu de l'utilisation généralisée des taux réduits et super-réduit, il est encore possible de lever des recettes supplémentaires en étendant l'application du taux normal.

Les recettes tirées de la fiscalité environnementale ont représenté 2,4 % du PIB en 2012, contre 3,1 % en 2004. Ce recul s'explique en particulier par la baisse des recettes provenant des taxes sur l'énergie, sous l'effet de la non-indexation de ces dernières. Bien que les taxes sur les carburants destinés aux transports génèrent des recettes importantes (2,2 % du PIB), celles-ci découlent principalement du phénomène dit de «tourisme à la pompe»[18]. Les droits d'accise sur le gazole et l'essence ont été augmentés pour la dernière fois en 2012 et restent nettement inférieurs à ceux appliqués dans les pays voisins. En outre, le Luxembourg continue de favoriser fiscalement le gazole[19] par rapport à l'essence. Le gouvernement prévoit de lancer une étude sur l'incidence qu’une hausse des droits d’accise sur les carburants aurait sur les recettes fiscales[20]. Il a également annoncé qu'il visait, à long terme, un découplage du budget des recettes émanant de la vente des carburants. Toutefois, il n'a fourni aucune information précise ni calendrier concernant la mise en œuvre d'une telle mesure, qui libérerait quelque peu le Luxembourg de la contrainte budgétaire qui, selon ses dires jusqu'à présent, empêchait les autorités d'augmenter les taux d'imposition, au détriment de ses recettes fiscales. Dans l'ensemble, aucun progrès n'est à signaler dans le domaine de la fiscalité environnementale au Luxembourg.

Enfin, il est encore possible d'exploiter davantage les sources de recettes qui peuvent être mises à profit sans nuire à la croissance, en tenant également compte de la nécessité de préserver la situation budgétaire conformément à l'OMT. Les recettes générées par les taxes foncières récurrentes (0,2 % du PIB en 2011) ont été nettement inférieures à la moyenne de la zone euro (1,9 % du PIB). La base d’imposition est la valeur unitaire du bien, laquelle repose sur un barème qui remonte à 1941 et n’est pas alignée sur la valeur locative actuelle réelle. Cette faible imposition, associée à un ensemble de mesures publiques réduisant la charge financière pour les investisseurs immobiliers, fait que le système fiscal actuel incite les propriétaires à occuper leurs biens. Étant donné l’offre limitée, ce système est en grande partie responsable de la forte hausse des prix de l’immobilier. Les prix des logements ont augmenté bien plus rapidement que les revenus, en même temps que l'endettement des ménages, qui a atteint 56,8 % du PIB en 2012, un niveau conforme à la moyenne de la ZE-17. Bien que ces tendances se soient atténuées depuis le début de la crise, certaines mesures laissent supposer une certaine surévaluation du prix actuel des logements[21]. Ces dernières années, l'offre de logements n'a pas suivi la hausse de la demande associée à l'augmentation de la population, ce qui a contribué à l’étalement urbain et à d'autres problèmes de congestion. Malgré certaines initiatives en cours qui devraient accélérer les procédures de délivrance de permis de bâtir ou favoriser le logement social, les progrès restent limités. Enfin, la pression qui pèse sur les ménages, compte tenu du niveau élevé et croissant des prix de l'immobilier associé aux risques liés au fait que la majorité des crédits hypothécaires sont souscrits à des taux variables, constitue un point qui mérite de faire l'objet d'un suivi attentif.

3.2. Secteur financier

Le secteur financier luxembourgeois a bien résisté à la crise et a profité du retour progressif de la confiance des marchés en 2013, mais il doit encore s'adapter aux changements de réglementation et à une concurrence accrue de la part des places financières internationales. L'assainissement du bilan s'est poursuivi, principalement à la faveur d'un nouveau recul des prêts interbancaires. Le crédit au secteur privé s'est resserré de manière marginale, et principalement pour les sociétés non financières, qui ont dû satisfaire à des conditions de crédit plus contraignantes. Les crédits accordés aux ménages, en particulier pour l'achat de biens immobiliers, ont continué à croître. Le produit net bancaire s'est amélioré au fil de l'année et les actifs en gestion dans le secteur de la gestion institutionnalisée de l'épargne ont au total progressé à la faveur d'un bon fonctionnement du marché financier et d'apports. Les résultats du secteur bancaire sont certes en amélioration et le secteur de la gestion institutionnalisée de l'épargne continue d'attirer de nouvelles activités, mais les changements de la réglementation financière et la concurrence émanant de places financières internationales constituent des défis que le Luxembourg doit relever pour avancer.

En 2013, le Luxembourg ne s'est pas vu adresser de recommandation spécifique concernant les stratégies du secteur financier. Néanmoins, le Luxembourg a pris des mesures pour renforcer son cadre de surveillance financière et accroître la résilience de son secteur financier.

Les liens limités entre le secteur financier et l'économie luxembourgeoise et la petite taille du secteur bancaire national ont protégé le Luxembourg d'une évolution défavorable. Le secteur financier luxembourgeois est, par le volume total de ses actifs bancaires exprimé en pourcentage du PIB, le plus important de la zone euro et apparaît comme une anomalie. Mais en termes absolus, le bilan agrégé des banques est inférieur à celui de la Belgique, par exemple. La plupart des banques opérant au Luxembourg jouent un rôle marginal dans le financement de l'économie nationale. De plus, les effets de la crise sur l’offre de crédit au secteur privé ont été contenus. Alors que la crise financière a entraîné un resserrement du crédit accessible au secteur privé dans la zone euro, aucun rationnement du crédit n’a été ressenti au Luxembourg et les conditions de crédit se sont à peine crispées. Bien que les conditions de prêt aux entreprises se soient légèrement durcies au cours de l'année passée, seules 6 % des PME considèrent que l'accès au crédit est difficile. Outre une augmentation du financement intérieur, de nouvelles approches novatrices, telles que les initiatives de financement participatif ou par des investisseurs providentiels, rencontrent de plus en plus de succès - souvent dans le cadre d'initiatives ascendantes émanant du monde des affaires. Les crédits aux ménages ont continué à croître, principalement en raison de l'expansion des crédits immobiliers.

La pression en faveur d'une transparence accrue et l'introduction de l'échange automatique d'informations sont susceptibles de peser sur la banque privée, mais des mesures ont été prises pour soutenir le développement de cette activité. Diverses initiatives montrent que le Grand-Duché est de plus en plus conscient de la nécessité d’aligner ses intérêts économiques et ses choix nationaux sur ce qui est accepté au plan international. En 2009, le Luxembourg a adhéré aux normes de l’OCDE sur l’échange d’informations financières à la demande d'autorités compétentes étrangères. En avril 2013, soit 10 ans après l’adoption de la directive 2003/48/CE[22] concernant la fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts, le Luxembourg a décidé de mettre fin à la période transitoire dont il bénéficiait et d'introduire l’échange automatique d’informations en matière fiscale avec les autorités fiscales compétentes. Le système sera en place à compter du 1er janvier 2015.

Le secteur des services financiers joue un rôle vital dans l'économie luxembourgeoise et la gestion d'actifs est une des principales spécialités du secteur financier luxembourgeois. Le pays est parvenu à se positionner comme une des principales domiciliations de fonds dans le monde, ce qui génère de nombreuses externalités pour le secteur financier local. Le Luxembourg cherche à étendre encore l'activité de domiciliation de fonds en promouvant les fonds européens à l'échelle internationale et en tirant parti des avantages du marché intérieur au sein de l'Union européenne. De telles mesures pourraient certes consolider la domination du Luxembourg dans ce secteur, mais elles ne sont pas susceptibles de contribuer à accroître la diversification du secteur financier. Pour garantir que le secteur financier luxembourgeois est en mesure d'assumer sans problème les risques propres au secteur des fonds, la place financière pourrait s'efforcer davantage d'attirer d'autres types de services financiers dans le secteur des fonds lui-même par les fonctions de gestion, ou dans d'autres parties du secteur financier. En décembre 2012, le Luxembourg est devenu le premier État membre à offrir un cadre réglementaire aux «family offices», dans le but de développer cette activité de banque privée.

Les autorités nationales projettent de renforcer le cadre de surveillance financière par l'adoption d'un projet de loi portant création d'un comité du risque systémique[23]. Ce projet a pour objet de mettre en œuvre au Luxembourg la recommandation du Comité européen du risque systémique (CERS) du 22 décembre 2011 qui enjoint les États membres de mettre en place une autorité macro-prudentielle nationale. Le projet de loi met également en œuvre la recommandation du CERS du 4 avril 2013 sur les objectifs intermédiaires et les instruments de la politique macro-prudentielle. La coopération sera améliorée entre toutes les autorités participant actuellement à la réglementation et à la surveillance du système financier luxembourgeois, parmi lesquelles le ministère des finances, la Banque centrale du Luxembourg (BCL), la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) et le Commissariat aux assurances. Le comité sera chargé de contribuer au maintien de la stabilité du système financier luxembourgeois dans son ensemble, en particulier en renforçant sa résilience. Bien que le Luxembourg intensifie ses efforts pour accroître la surveillance macro‑prudentielle, l'efficience et l'indépendance de la CSSF ont continué d'attirer l'attention, notamment de la communauté des investisseurs. Pour garantir que les investisseurs internationaux continuent de faire confiance au Luxembourg pour accueillir leurs actifs, des efforts sont nécessaires pour assurer l'indépendance et la qualité de la surveillance.

3.3. Marché du travail[24], éducation et politique sociale

Le marché du travail luxembourgeois se caractérise par une proportion importante et stable de travailleurs non-résidents, qui représentent actuellement environ 40 % de la main-d'œuvre totale. Les travailleurs résidents sont donc confrontés à la concurrence d'un important vivier de travailleurs transfrontaliers bien formés, moins gourmands en termes de salaire et souvent dotés de compétences plus appropriées. Les performances du système éducatif luxembourgeois, mesurées par le programme d'évaluation PISA en 2012, sont inférieures à la moyenne et expliquent en partie le décalage entre l’offre et la demande de compétences sur le marché du travail. Le taux de chômage est relativement élevé chez les personnes peu qualifiées et les jeunes, en particulier ceux issus de l'immigration. La participation des travailleurs âgés au marché du travail augmente, mais elle reste faible, en partie en raison de la générosité du système de retraite et de l'existence de programmes de retraite anticipée. La pauvreté augmente au sein de la population en âge de travailler, quoique faiblement, mais le niveau des inégalités au Luxembourg reste faible et stable.

En 2013, une recommandation spécifique a été adressée au Luxembourg concernant le chômage des jeunes, les politiques actives de l'emploi, l'enseignement général et professionnel, l'inadéquation des compétences et le taux de participation des travailleurs âgés. L’analyse effectuée dans le présent document de travail mène à la conclusion que le Luxembourg a réalisé des progrès limités en ce qui concerne les mesures prises pour sur ces points.

Encadré 2: impact potentiel des réformes structurelles sur la croissance - un exercice d'évaluation comparative

Les réformes structurelles sont indispensables pour doper la croissance. Aussi est-il important d'en connaître les bénéfices potentiels, qui peuvent être évalués à l'aide de modèles économiques. La Commission utilise son modèle QUEST pour déterminer l'impact que les réformes structurelles entreprises dans un État membre auraient sur la croissance si l'État membre en question comblait l'écart par rapport à la moyenne des trois pays de l'UE les plus performants sur des indicateurs clés, tels que la participation au marché du travail ou la réduction des contre-incitations au travail. Une amélioration de ces indicateurs pourrait générer une croissance du PIB du Luxembourg d'environ 4 % sur 10 ans. Certaines réformes pourraient même produire leurs effets à relativement court terme. Les simulations à l'aide de modèles corroborent l'analyse figurant dans la section 3.3, selon laquelle les plus grands gains résulteraient vraisemblablement d'un accroissement de la participation des travailleurs âgés au marché du travail (par la suppression des régimes de préretraite, par exemple), puis d'un accroissement de la participation des femmes et enfin de la réduction des contre-incitations au travail (réduction du taux de remplacement des prestations, par exemple).

Tableau: indicateurs structurels, objectifs et effets potentiels sur le PIB[25]

Source: services de la Commission. Remarque: les simulations se fondent sur l'hypothèse que tous les États membres entreprennent des réformes qui réduisent de moitié leurs écarts structurels. Le tableau montre la contribution de chaque réforme au PIB total après cinq et dix ans. Si les résultats du pays en question sont supérieurs à l'indice de référence pour un indicateur donné, nous ne simulons pas l'impact des mesures de réforme dans ce domaine; toutefois, l'État membre en question peut encore profiter de mesures prises par d'autres États membres[26]. * L'effet à long terme de l'augmentation de la part de la population hautement qualifiée se chiffrerait à 1,4 % du PIB et celui de la diminution de la part des personnes peu qualifiées à 2,9 % du PIB. ** La moyenne de l'UE a été choisie comme critère de référence.

Marché du travail

Dans l'ensemble, le Luxembourg obtient de bons résultats pour la plupart des indicateurs relatifs au marché du travail, ses résultats dans le domaine de l'emploi étant supérieurs à la moyenne et ceux relatifs à la productivité figurant parmi les plus élevés de l'Union. Le taux d'emploi de la population résidente est inférieur à la moyenne de l'Union, en particulier chez les plus jeunes et les plus âgés, en raison aussi de la forte concurrence exercée par les travailleurs plus qualifiés venant de pays voisins.

Le chômage des jeunes, qui s'est établi à 17,4 % de la population active en 2013 (contre 5,8 % pour l'ensemble de la main-d'œuvre), reste élevé, même s'il est en recul par rapport à 2012 (18 %)[27]. Le taux de chômage des jeunes est fortement lié au niveau d'études et est moindre chez les jeunes ayant un niveau d'études plus élevé. Le système éducatif luxembourgeois doit relever bon nombre de défis particuliers, parmi lesquels les exigences en matière de multilinguisme [particulièrement complexes compte tenu de la proportion importante dans la population (43,1 %) de personnes issues de l’immigration], et les compétences exigées par un marché du travail très spécialisé, caractérisé par un secteur financier important. De plus, la conception de la fiscalité, et en particulier le système des prestations sociales, est à l'origine des trappes à l'inactivité très importantes (parmi les plus fortes de l'Union), quels que soient le niveau de salaire et la composition familiale[28]. L'essentiel du piège à chômage découle de la suppression/réduction des prestations sociales en cas de reprise du travail. À titre d'exemple, pour un couple monoactif ayant deux enfants, le taux marginal d'imposition réel lors de la reprise d'une activité professionnelle après une période de chômage à 67 % du salaire moyen s'élevait à 102,4 % en 2012 (moyenne de l'Union: 78 %). De même, le piège à l'emploi pour une personne isolée reprenant un emploi après une période de chômage à 100 % du salaire moyen s'élevait à 88 % (contre 67 % en moyenne dans l'Union). Par ailleurs, malgré des efforts de réforme récents, les mesures d'activation restent faibles; la participation aux politiques d'intervention sur le marché du travail n'est obligatoire à aucun moment pendant une période de chômage et il n'est pas exigé de poursuivre la recherche d'emploi pendant la participation à ces politiques.

Plusieurs mesures ont été prises pour aider les jeunes entrant sur le marché du travail (par exemple, la création d'une Maison de l’orientation, d'un observatoire du marché de l'emploi et d'incitations dans le cadre du projet «Fit4job») et les mesures de maintien dans l'emploi ont augmenté, mais elles n'offrent pas nécessairement aux jeunes un emploi permanent et l'incidence potentielle sur leur employabilité est jusqu'à présent jugée limitée. Un centre d’orientation socio-professionnelle a été mis en place en août 2013, avec pour mission d'offrir aux demandeurs d'emploi de longue durée et (très) peu qualifiés des programmes d'éducation et de formation (non formels) mieux adaptés. Cette mesure s'inscrit dans la politique actuelle de l'emploi et la réforme des initiatives d'emploi social cofinancée par le ministère du travail et de l'emploi. L'action du nouveau gouvernement vise à renforcer la coopération entre les ministères concernés et l'agence nationale pour l'emploi (Agence pour le développement de l’emploi — ADEM) en vue d'évaluer et de mettre en œuvre les mesures adoptées. Ces mesures étaient en cours en 2013, sans qu'aucune modification n'ait été apportée au cadre juridique existant, en particulier en ce qui concerne les contrats de maintien dans l'emploi pour les jeunes demandeurs d'emploi (contrats d'initiation à l'emploi, contrats d'appui-emploi). Le nouveau gouvernement a signalé son intention de collaborer avec les parties prenantes pour élaborer un pacte «solidarité emploi des jeunes», qui visera à mettre en œuvre la «garantie pour la jeunesse» et à développer des formations aux emplois verts dans le secteur du bâtiment. À ce jour, le Luxembourg a réalisé certains progrès sur ce point.

Le taux d'emploi des travailleurs âgés (54-64 ans) augmente, mais reste très inférieur à la moyenne européenne (40,5 % en 2013 au Luxembourg, contre 50,1 % dans l'Union). Le programme du nouveau gouvernement s'attache tout particulièrement à promouvoir une transition harmonieuse de la vie active à la retraite, à développer des mesures pour accroître l'âge de départ effectif en retraite et à encourager le transfert de compétences entre les générations, entre autres au moyen du mentorat d'affaires et du travail volontaire parmi les travailleurs âgés. Il envisage aussi d'offrir des formations de 6 semaines aux travailleurs de 50 ans ou plus afin de faciliter leur réinsertion sur le marché du travail. Les progrès accomplis dans ce domaine ont jusqu'à présent été limités.

Le taux d'emploi des femmes a augmenté plus que celui des hommes en 2013 (il est passé de 61,9 % en 2011 à 63,9 %, contre 78,1 % et 78,0 %), mais l'écart reste important. Un certain nombre de mesures ont été prises pour s'attaquer aux problèmes qui se posent dans ce domaine (garde d'enfants, transposition de la directive 2010/18/UE sur le congé parental, égalité de traitement, promotion des femmes entrepreneurs) et celles-ci sont en cours de mise en œuvre. Toutefois, il est encore trop tôt pour apprécier leurs effets et la progression continue du travail à temps partiel chez les femmes[29] laisse penser que des mesures permettant aux travailleurs de concilier vie professionnelle et vie privée devraient être recherchées[30]. De même, l'imposition conjointe des époux décourage les personnes apportant une seconde source de revenus, principalement les femmes[31], de reprendre le travail, car leur revenu est alors imposé dans une tranche plus élevée.

Éducation

Le système éducatif luxembourgeois est confronté à un certain nombre de difficultés spécifiques, découlant de divers facteurs, parmi lesquels le multilinguisme, la forte proportion de personnes issues de l'immigration et un marché du travail très spécialisé. Selon l'étude PISA de l'OCDE de 2012[32], la proportion d'élèves peu performants est nettement plus élevée que la moyenne de l'Union en lecture et en sciences, et seulement un peu plus élevée en mathématiques. Les résultats ont aussi confirmé la forte corrélation entre l'environnement socioéconomique et l'acquisition des compétences, ainsi que le fait que les migrants de la deuxième génération obtiennent des résultats à peine meilleurs que ceux de leurs aînés. Le Luxembourg reconnaît que les écoles devraient répondre avec une plus grande flexibilité à l’hétérogénéité croissante de la population scolaire; toutefois, selon le gouvernement, cette approche ne devrait pas mettre en péril le multilinguisme traditionnel des écoles luxembourgeoises[33]. En janvier 2013, le ministère de l'éducation a présenté le premier bilan de la réforme de l'école fondamentale de 2009[34]. À l'issue de cette évaluation, le ministère a décidé de poursuivre la concertation avec tous les partenaires afin de recenser les priorités pour améliorer et adapter la réforme. Il importe d’améliorer encore les ressources éducatives destinées aux écoles dont les élèves sont défavorisés et de les affecter en priorité à ces dernières, ainsi que d’accroître les ressources disponibles pour le soutien linguistique et les cours de rattrapage. Le programme national de réforme 2014 indique que le nouveau gouvernement entend également mettre un accent particulier sur l'enseignement des langues, notamment pour les enfants d'origine immigrée. L'offre de l'école de la seconde chance devrait aussi être étoffée. Par ailleurs, le programme du gouvernement de 2013 cherche à améliorer la gestion et l'organisation des écoles[35]. Un projet de loi sur la réforme de l'enseignement secondaire présenté au parlement doit encore être soumis au vote. La proposition de réforme est fondée sur le principe selon lequel l'école secondaire devrait être plus égalitaire (en fournissant à tous les élèves des ressources adaptées à leurs besoins individuels) et plus efficiente (en permettant à tous les élèves d'acquérir des compétences de base tout en en guidant autant que possible vers l'enseignement supérieur). Le Luxembourg a accompli des progrès limités sur la partie de la recommandation n° 5 concernant la nécessité de renforcer l'enseignement général.

L'enseignement professionnel ne fait pas assez correspondre les compétences des jeunes avec la demande de main-d'œuvre, en particulier pour les personnes issues de l'immigration. Les statistiques nationales font apparaître un niveau de décrochage scolaire élevé parmi la population issue de l'immigration[36]. Le Luxembourg avait déjà lancé une réforme de l'enseignement et de la formation professionnels en 2008, introduisant un système de formation en alternance (apprentissage ou stages de longue durée) dans tous les cursus de l'enseignement professionnel. Les dernières classes à appliquer la réforme sont passées au nouveau système lors de l'année scolaire 2012-2013[37]. Toutefois, le programme du gouvernement indique que le système modulaire[38], tel qu'introduit dans la formation scolaire et professionnelle, s'est révélé difficile à gérer pour les écoles. En collaboration avec les parties prenantes et en s'appuyant sur une évaluation approfondie, le nouveau gouvernement entend adapter les compétences d'enseignement aux exigences du système de formation scolaire et professionnelle et à la situation linguistique de la population. Une autre faiblesse réside dans le fait qu'un système de qualification unique et complet doit encore être mis en place. La Maison de l'orientation, une initiative efficace pour les jeunes et les adultes qui est devenue pleinement opérationnelle en 2013, a pour principales missions d'offrir des services de conseils et d'orientation, ainsi qu'un suivi systématique pour les jeunes en décrochage scolaire. La réforme du système de formation professionnelle et scolaire permet de franchir plus facilement le fossé séparant la formation professionnelle de l'enseignement supérieur. Une difficulté majeure consistera à améliorer la qualité et l’attractivité de la formation scolaire et professionnelle et à porter celle-ci à un niveau d’«excellence», afin de fournir au marché du travail une main-d'œuvre qualifiée et d’offrir des perspectives professionnelles aux apprenants. Néanmoins, des problèmes de mise en œuvre et d'organisation ont affaibli l'appropriation de cette réforme par les parties prenantes. Le Luxembourg a accompli des progrès limités en ce qui concerne la mise en œuvre de la recommandation portant sur le renforcement de l'enseignement et de la formation professionnels.

Le taux de diplômés de l’enseignement supérieur s'est établi à 49,6 % en 2012 et à 50,8 % en 2013, en progression vers l'objectif national très élevé que le pays s'est fixé (66 %). Pour atteindre cet objectif ambitieux, le gouvernement a proposé, en mars 2014, une loi sur les prêts et les bourses accordés aux étudiants, ces dernières étant déclinées en différentes catégories: bourse de base, bourse de mobilité et bourse sur critères sociaux.

L'apprentissage tout au long de la vie pourrait contribuer à remettre les travailleurs âgés sur le marché du travail, tout en luttant contre le chômage des jeunes. Le programme du gouvernement de 2013 indique que la Stratégie nationale du Lifelong Learning[39], exposée dans un livre blanc en 2012, sera progressivement mise en œuvre en coopération avec les partenaires concernés. Une des mesures exécutées en 2013 a été l'augmentation du taux de cofinancement par les pouvoirs publics lorsque des entreprises investissent dans l'apprentissage tout au long de la vie pour leurs employés. Le taux global de 20 % est passé à 35 % pour les mesures visant les travailleurs âgés (plus de 45 ans) et les travailleurs faiblement qualifiés. Malgré cette avancée, il reste encore de la marge pour augmenter la participation des groupes vulnérables, en particulier des personnes faiblement qualifiés, des migrants et des travailleurs âgés. La participation des adultes à l'apprentissage tout au long de la vie, qui est un facteur important pour améliorer le taux d'emploi des travailleurs âgés, a progressé ces dernières années et s'est établie à 14,2 % en 2013 (moyenne de l'Union de 9 %)[40]. Malgré ce bon résultat, il convient de la renforcer encore, car les résidents sont confrontés à la concurrence d’un vaste réservoir de travailleurs potentiels originaires des pays voisins. Les mesures prises dans le domaine de l'apprentissage tout au long de la vie devraient être renforcées pour contribuer à augmenter la participation des travailleurs âgés au marché du travail; le nouveau gouvernement semble déterminé à mettre en œuvre des mesures en ce sens. Dans l'ensemble, le Luxembourg a accompli certains progrès en ce qui concerne la mise en œuvre de la recommandation portant sur l'accroissement du taux de participation des travailleurs âgés.

Politiques sociales

Les taux de pauvreté et d’exclusion sociale au Luxembourg sont parmi les plus bas de l’Union, mais les données tendent à montrer l’importance croissante que revêtent les transferts sociaux pour les ménages: en effet, un nombre croissant de personnes dépendent du revenu minimum garanti (RMG). Si le niveau des inégalités reste faible, la pauvreté au sein de la population en âge de travailler (mesurée par le taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale[41]) a légèrement augmenté, même si elle est très limitée au départ.

Les jeunes sont plus exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale que leurs aînés et le taux décroît avec l'âge (24,6 % pour la tranche des 0-17 ans, contre 6,1 % pour la tranche des 65 ans et plus en 2012)[42]. La pauvreté des enfants[43] est souvent perçue comme un problème pour les ménages vulnérables, mais augmenter la participation au marché du travail n'est pas la seule solution pour éloigner la pauvreté. Les résultats éducatifs peuvent aussi être considérés comme un facteur très important dans la lutte contre le chômage et la pauvreté, et leur amélioration reste un enjeu de taille pour le Luxembourg[44]. La réforme en cours du revenu minimal garanti vise à mieux répondre aux besoins de groupes de population spécifiques et aux situations particulières (en ce qui concerne le logement, par exemple).

La proportion de personnes vivant dans des ménages à très faible intensité de travail, bien que parmi les plus faibles de l'Union, a légèrement augmenté entre 2010 et 2012 (passant de 5,5 % à 6,1 %). Le taux de risque de pauvreté des parents isolés qui travaillent est particulièrement préoccupant puisqu'il est le deuxième plus élevé de l'Union. Selon l'Observatoire européen des conditions de travail, les familles sont plus susceptibles d'être exposées au risque de pauvreté dans les ménages comptant des personnes qu'une invalidité empêche d'exercer une activité économique. Le gouvernement a annoncé son intention de réformer le système des prestations sociales, sans préciser la teneur ni le calendrier de cette réforme.

La situation en matière de pauvreté des personnes issues de l'immigration est nettement moins bonne que celle des nationaux, bien qu'elle se soit améliorée ces dernières années (le taux de risque de pauvreté ou d'exclusion sociale est en diminution constante depuis 2009 et s'est établi à 20,9 % en 2012 pour les ressortissants de l'Union et à 41,6 % pour les ressortissants de pays tiers) Le gouvernement a proposé six mesures en vue de réaliser l’objectif de réduction de la pauvreté, dont quatre pourraient être considérées comme visant principalement les femmes et les familles monoparentales[45].

3.4. Mesures structurelles encourageant une croissance durable et la compétitivité

L'excédent important et durable de la balance courante du Luxembourg repose sur les services financiers et masque un déficit de la balance commerciale des biens, qui persiste et se creuse progressivement. Ce dernier tient à une croissance atone des exportations, comme en témoignent les pertes substantielles de parts de marché à l’exportation pour les biens au lendemain de la crise financière. Cette évolution reflète sans doute non seulement la «tertiarisation» croissante de l’économie, mais également une perte plus structurelle de la compétitivité-coûts. Sous l'effet de la hausse des salaires et de la baisse de la productivité de la main-d’œuvre, les coûts salariaux unitaires ont augmenté une fois et demi plus vite au Luxembourg que dans la moyenne de la ZE-17, ce qui a pour effet d'éroder sa compétitivité.

En 2013, une recommandation spécifique a été adressée au Luxembourg portant sur la réforme de l'indexation des salaires, la diversification de son économie et la nécessité de promouvoir l'investissement dans la recherche. L’analyse effectuée dans le présent document de travail mène à la conclusion que le Luxembourg a réalisé des progrès limités en ce qui concerne les mesures prises pour suivre cette recommandation.

Encadré 3: conclusions tirées du bilan approfondi de mars 2014 sur le Luxembourg

Le premier bilan approfondi dont le Luxembourg a fait l'objet au titre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) a été publié le 5 mars 2014[46]. Se fondant sur l'analyse contenue dans ce bilan approfondi, la Commission est parvenue à la conclusion que les problèmes macroéconomiques constatés au Luxembourg ne constituaient pas un déséquilibre au sens de la PDM. Cette analyse conduit aux principales observations et conclusions suivantes:

· il ressort de l'analyse de l'excédent courant actuel que celui-ci n'est pas dû à une demande intérieure atone, mais au modèle de croissance particulier du pays, fondé essentiellement sur les services financiers. Cette situation masque toutefois l'accroissement constant du déficit important des échanges de marchandises, conséquence de la faiblesse des exportations;

· si le Luxembourg perd des parts de marché à l’exportation, c'est essentiellement parce que ses coûts salariaux unitaires nominaux ont augmenté beaucoup plus vite que ceux de ses partenaires commerciaux, situation qui s'explique dans une certaine mesure par le mécanisme de fixation des salaires;

· la taille importante du secteur financier fait peser des risques sur la stabilité financière du pays, mais ceux-ci sont relativement limités du fait tant de la diversification que de la spécialisation du secteur. En outre, la situation des banques nationales en matière de fonds propres et de liquidités est solide;

· le niveau élevé de l'endettement du secteur privé et, en particulier, des sociétés non financières, s’explique principalement par le fait qu'un grand nombre d'entreprises multinationales utilisent leurs succursales ou filiales implantées au Luxembourg pour mener des opérations de financement intragroupe. La vigueur des prix de l'immobilier est source de préoccupation croissante;

· enfin, la situation actuellement favorable des finances publiques est fortement tributaire de la viabilité du modèle de croissance fondé sur le dynamisme du secteur financier; de ce fait, des risques importants à long terme pèsent sur les finances publiques du Luxembourg. À cet égard, les réformes récemment mises en œuvre dans le domaine des retraites sont insuffisantes pour faire face à ce risque.

Le bilan approfondi examine également les enjeux politiques qui découlent des évolutions dans ces secteurs et tente de déterminer quelles seraient les solutions envisageables:

· il serait possible d'améliorer la compétitivité-coûts et les résultats à l'exportation en remplaçant la modulation temporaire de l'indexation automatique des salaires par une solution structurelle;

· les efforts visant à diversifier l'économie au-delà du secteur financier devraient se poursuivre. En particulier, les clusters existants dans les TIC, la logistique et les secteurs de l'aéronavale et de l'espace sont les plus prometteurs en termes de croissance future et d'emploi;

· des changements au système de pension récemment modifié pourraient diminuer les risques liés à la soutenabilité à long terme des finances publiques et garantir une répartition intergénérationnelle plus équitable de la charge représentée par les pensions.

Compétitivité

L'augmentation constante des coûts salariaux unitaires au cours des dix dernières années a sapé la compétitivité du tissu industriel luxembourgeois. La modulation du mécanisme d'indexation des salaires adoptée par le gouvernement en 2012 n'est que temporaire (jusqu'en 2014), et il s'avère difficile de trouver une solution plus structurelle. Dans son programme, le nouveau gouvernement a annoncé son intention d'analyser la faisabilité et les conséquences potentielles d'une désindexation généralisée de l'économie, en tenant compte de considérations tant sociales qu'économiques, et il s'est engagé à adapter la législation actuelle sur l'indexation automatique des salaires, après consultation des partenaires sociaux. À cette fin, le gouvernement a demandé aux partenaires sociaux de se mettre d'accord avant l'été sur les modifications à apporter au système. Il a annoncé son intention de légiférer sur la question si aucun accord n'était trouvé ou en cas de hausse de l'inflation. Alors que le principe de l'indexation automatique des traitements, des salaires, des pensions, des annuités et des autres allocations et montants faisant généralement l'objet d'une adaptation devrait rester inchangé, différentes solutions sont cependant envisageables pour adapter la législation en vigueur. La principale difficulté consiste à garantir une corrélation plus étroite entre les salaires et l'évolution de la productivité, y compris, si nécessaire, au niveau sectoriel, de manière que la compétitivité-prix à long terme soit au bout du compte assurée. Aucun progrès n'a été fait sur cette partie de la recommandation spécifique.

Recherche et innovation

Le fait que le Luxembourg soit fortement tributaire du secteur financier représente un risque structurel pour son économie: en plus de ses «niches de souveraineté» sur lesquelles repose l’expansion du secteur financier du pays, le Luxembourg doit impérativement développer d’autres «niches de compétences» pour servir de tremplin à une croissance fondée sur l’innovation. Bien que l'intensité de R&D du secteur public ait été multipliée par quatre depuis 2000 (ce qui reflète la détermination des autorités à renforcer les capacités de recherche publique du pays, encore inexistantes il y a 25 ans), le Luxembourg a peu de chance de réaliser son objectif d'intensité de R&D pour 2020, fixé à 2,3-2,6 %, en raison de la forte diminution de l'intensité de R&D des entreprises (qui a chuté de 1,53 % du PIB en 2000 à 1,00 % en 2012). Ses résultats en ce qui concerne les indicateurs de coopération entre organismes publics de recherche et entreprises sont nettement inférieurs à la moyenne de l'Union, ce qui témoigne du clivage qui existe actuellement entre la R&D privée et la recherche publique. Les objectifs fixés en matière de création d'entreprises par essaimage (spin-offs) dans les contrats de performance des organismes publics de recherche ne sont pas respectés.

La principale réforme lancée l'an dernier dans ce sens consiste à renforcer la politique menée par le pays concernant les clusters innovants: de nouvelles missions leur ont ainsi été confiées et un nouveau cluster a été créé dans le secteur automobile. De plus, le gouvernement a annoncé son intention de mettre en place une procédure destinée à permettre aux organismes publics de recherche et aux entreprises d'élaborer des programmes de recherche communs axés sur des objectifs à moyen et long terme. Deux projets de loi importants sont actuellement au stade de la procédure législative, leur adoption étant prévue en 2014: le premier vise à renforcer les organismes publics de recherche, notamment par la fusion les centres publics de recherche Tudor et Lippmann, le second à réformer le Fonds national de la recherche (FNR), qui attribue des fonds selon des critères concurrentiels. La fusion des centres publics de recherche Tudor et Lippmann devrait permettre de constituer une masse critique dans les secteurs où les perspectives de coopération avec l'industrie luxembourgeoise sont importantes (matériaux et développement durable, par exemple), certaines recherches moins prometteuses étant en revanche abandonnées. Grâce à la réforme du FNR, les résultats des recherches pourront être mieux utilisés, en permettant notamment des actions en soutien à la «validation de principe». La réforme du programme de formation des chercheurs (AFR) encouragera la mobilité intersectorielle (public/privé), mais il serait possible de faire davantage pour promouvoir l'exploitation économique des activités de recherche. À ce jour, le Luxembourg a donc fait certains progrès sur la mise en œuvre de cette recommandation.

Vers une croissance verte et durable

Le Luxembourg devrait rester largement en deçà de son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, au vu des inventaires et des projections les plus récentes (basées sur les mesures existantes uniquement) qu'il a transmis à l'Agence européenne pour l'environnement. Les émissions de gaz à effet de serre devraient avoir augmenté de 3 % en 2020 par rapport à 2005, ce qui correspond à un écart de 23 points de pourcentage par rapport à l'objectif de 20 % de réduction en 2020. Les émissions de l'année 2013 devraient être supérieures de 1 % à l'objectif fixé pour l'année en question par la décision relative à la répartition de l'effort. Cet écart par rapport à l'objectif s'explique en grande partie par les émissions provenant du secteur des transports. En 2011, le transport a représenté 57 % de la totalité des émissions de gaz à effet de serre au Luxembourg et les émissions liées au transport ont augmenté de 40 % depuis 2000. Environ 70 % de ces émissions sont liées aux exportations de carburants, qui résultent entre autres de taux d'accise très bas sur les carburants.

Le deuxième plan d’action national «protection du climat» du Luxembourg (adopté en mai 2013) contient 51 mesures qui ciblent un grand nombre de domaines, dont l'efficacité énergétique, l'utilisation des énergies renouvelables, le transport, la fiscalité environnementale, l'adaptation au changement climatique et les structures de gouvernance. Le fait que ce nouveau plan d'action reconnaisse que les exportations de carburants constituent un défi majeur est un pas en avant, mais les mesures correspondantes proposées sont vagues et ne s'appliqueront qu'à moyen terme. Si elles sont mises en œuvre avec succès, ces mesures réduiront l'écart entre les émissions du Luxembourg non couvertes par le SEQE et l'objectif fixé.

Globalement, des progrès limités ont été réalisés pour relever ce défi. Le Luxembourg n'a toujours pas donné de coup d'accélérateur aux réformes ni accordé la priorité à des mesures concrètes et ambitieuses.

Le Luxembourg est un des cinq pays de l'UE où le temps passé dans les embouteillages est le plus long, ce qui engendre un coût important pour l'économie luxembourgeoise. Les encombrements de la circulation aux heures de pointe au Luxembourg constituent un gros problème, surtout dans la ville de Luxembourg et sur les principales routes et autoroutes qui l'entourent. Pourtant, les possibilités offertes par l'introduction d'un péage urbain différencié en fonction de l'heure pour encourager une meilleure utilisation des infrastructures demeurent totalement inexploitées. Les recettes des péages urbains pourraient être utilement consacrées au développement d'alternatives de transport public. Par ailleurs, le Luxembourg a le taux de motorisation le plus élevé de l'Union, et 92 % des navetteurs transfrontaliers se rendent à leur travail en voiture. Il aurait intérêt à rendre le traitement fiscal des voitures de société moins favorable, car cela pourrait encourager davantage de personnes, notamment les navetteurs transfrontaliers, à utiliser les alternatives de transport public.

La stratégie du gouvernement telle qu'exposée dans la stratégie 2012 pour une mobilité durable («MoDu») vise à faire passer la part des transports publics dans toutes les formes motorisées de transport intérieur de 14,5 % en 2009 à 25 % en 2020. À cette fin, des projets d'aménagement d'un réseau de tramway dans la ville de Luxembourg et d'un certain nombre de parcs relais («park & ride») en périphérie ont été ébauchés. En septembre 2013, le gouvernement a adopté un projet de loi de financement pour la première phase de construction de la ligne de tram. Celui-ci a également annoncé la création d'un comité chargé spécifiquement de promouvoir la mobilité douce. Si celle-ci se développe avec succès, la réduction correspondante de la part modale du transport individuel motorisé devrait contribuer à faire diminuer les encombrements, la pollution de l'air et les émissions de CO2 imputables au transport. Des résultats similaires sont attendus d'une coopération renforcée avec les régions limitrophes en vue d'accroître la capacité du système de transport public et de réduire la circulation automobile transfrontalière. Si le parc automobile existant au Luxembourg devient plus «vert» et plus économe en carburant, le gouvernement est encore loin d'avoir atteint son objectif de porter la part des véhicules électriques à 10 % d'ici 2020 (soit quelque 40 000 véhicules). Des stations de charge devront être installées pour contribuer à atteindre cet objectif. Compte tenu de ce qui précède, accroître la part des énergies renouvelables utilisées dans les transports, de 2 % en 2011, à 10 % d'ici 2020 reste un objectif difficile à atteindre.

Entre 2005 et 2012, la consommation d'énergie renouvelable a doublé pour atteindre 3,1 % de la consommation totale, mais ce chiffre reste éloigné de l'objectif de 11 % fixé pour 2020. Les tarifs de rachat («tarifs d'injection») et les subventions sont les principaux moyens employés pour promouvoir l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables. Un nouveau système de tarif de rachat pour l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables a été introduit le 1er janvier 2014, qui prévoit une augmentation des tarifs pour l'énergie hydroélectrique, l'énergie éolienne, le biogaz et la biomasse. À elles seules, les politiques en vigueur seront toutefois insuffisantes pour déclencher le déploiement nécessaire des énergies renouvelables. Compte tenu de capacités internes limitées, le Luxembourg ne semble pas être en mesure d’atteindre son objectif en matière d’énergies renouvelables par de simples mesures nationales. Aussi sera-t-il très probablement nécessaire de mettre en œuvre en temps utile des mécanismes de coopération avec d’autres États membres. Le gouvernement a pris contact avec plusieurs États membres qui devraient dépasser leurs objectifs en matière de sources d'énergie renouvelables pour étudier la possibilité de réaliser des transferts statistiques, en particulier. Un nouveau règlement relatif aux énergies renouvelables a été mis en œuvre début 2013, qui couple l'utilisation des énergies renouvelables à des certificats de performance énergétique pour les bâtiments, comme l'instaure la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments. Cette évolution doit être saluée et devrait servir de point de départ à une intégration plus grande des solutions en matière d'énergies renouvelables et d'efficacité énergétique.

L'intensité énergétique du Luxembourg demeure modérée, bien que le pays dispose d'une importante «industrie lourde» et que la part des carburants utilisés pour le transport y soit élevée, en raison du trafic de transit. Les actions menées par le gouvernement pour encourager l'efficacité énergétique portent essentiellement sur les bâtiments, et comprennent diverses initiatives destinées à réduire la consommation d'énergie dans le secteur résidentiel. Le gouvernement a décidé d'aller au-delà des exigences européennes et a fixé au 1er janvier 2019 le délai pour atteindre l'objectif de consommation énergétique quasi nulle tant pour les bâtiments publics que pour les autres. Les mesures ciblent la construction de bâtiments neufs économes en énergie et la rénovation de bâtiments anciens. Dans l'industrie, l'efficacité énergétique relève dans une large mesure d'accords volontaires qui existent de longue date. La transposition complète et en temps voulu de la directive relative à l’efficacité énergétique (qui doit être transposée au plus tard en juin 2014), ainsi que sa mise en œuvre effective, permettraient de mettre à disposition des moyens supplémentaires, y compris des audits, pour favoriser l’efficacité énergétique. Afin de stimuler le potentiel que représentent les investissements dans l'efficacité énergétique pour la création d'emplois, il conviendrait également de s'attaquer à la pénurie de qualifications constatée dans le secteur de la construction pour mettre en œuvre ces mesures.

Le Luxembourg est tributaire des importations pour couvrir l'ensemble de ses besoins énergétiques. La mise en place de nouvelles interconnexions avec les pays voisins pourrait donc améliorer la sécurité de son approvisionnement. En ce qui concerne l’électricité, la capacité actuelle de l’interconnexion avec l’Allemagne est suffisante, mais la situation devra être réexaminée à la suite de la sortie progressive du nucléaire en Allemagne. De plus, la hausse de la part produite à partir de sources renouvelables grâce aux importations justifierait la poursuite du développement de nouvelles infrastructures de connexion. En ce qui concerne le gaz, le pays pâtit d'une disponibilité limitée en matière de capacité d’entrée ferme. Une amélioration du mécanisme de gestion de la congestion pourrait contribuer à pallier cette situation. Globalement, des progrès limités ont été accomplis pour relever les défis auxquels fait face le Luxembourg dans le domaine de l'énergie.

Marché intérieur et concurrence

D'après le tout dernier tableau d'affichage du marché unique[47], le Luxembourg a réduit de quatre le nombre de directives relatives au marché intérieur qui lui restent à transposer, et a ainsi ramené son déficit actuel à 0,7 %. Ce dernier demeure par conséquent en dessous du seuil de 1 % fixé par l'UE et respecte également l'objectif de «tolérance zéro» pour les directives accusant un retard de transposition important (de deux ans et plus). Le retard moyen de transposition des directives est actuellement de 7,9 mois, légèrement supérieur à la moyenne de l'Union, qui s'établit à 7,3 mois. En ce qui concerne la conformité des mesures communiquées à la Commission, le déficit de conformité du Luxembourg, à 0,3 %, est proche de l'objectif de 0,5 % proposé dans l'acte pour le marché unique. Avec 19 procédures d'infraction pendantes relatives au marché unique (dont 37 % concernent la fiscalité), le Luxembourg reste largement en dessous de la moyenne de l'Union (30 procédures). C'est également l'un des États membres où le délai moyen de résolution des infractions est le plus court (18,7 mois, contre 27,9 mois dans l'Union). En moyenne, le Luxembourg aligne sa législation sur celle de l'UE dans un délai de 12 mois suivant un arrêt de la Cour, ce qui est largement inférieur à la moyenne de l'UE (18,2 mois).

Les directives 2009/72/CE et 2009/73/CE concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel ont été transposées par des lois adoptées le 7 août 2012. La plupart des aspects de leur mise en œuvre sont satisfaisants, mais certains problèmes demeurent, essentiellement en ce qui concerne l'indépendance du régulateur de l'énergie.

Des pouvoirs accrus ont été conférés au nouveau Conseil de la concurrence créé en octobre 2011 par la fusion des deux organismes de concurrence existants. Celui-ci doit être consulté sur tout projet de loi ou de règlement susceptible d'affecter la concurrence, mais il pâtit clairement d'un manque de personnel qui affecte sa capacité à faire appliquer de manière plus exhaustive les règles de concurrence.

3.5. Modernisation de l’administration publique

D’une manière générale, le Luxembourg obtient de bons résultats dans les enquêtes portant sur les charges administratives liées au système fiscal. Pourtant, il enregistre un des taux les plus bas en ce qui concerne les marchés publics ouverts à la concurrence au niveau de l'UE (et publiés au JO/TED) et affiche un taux peu élevé de passation électronique des marchés publics.

Le guichet unique luxembourgeois obtient de bons résultats en ce qui concerne la fourniture d'informations exhaustives aux entreprises et les possibilités qui leur sont données de s'acquitter des formalités administratives en ligne. Toutefois, l'obligation d'utiliser un certificat LuxTrust soulève des doutes sur la question de savoir si son accessibilité aux prestataires de services en provenance d'autres États membres est dûment assurée.

Le Luxembourg n'a enregistré aucun progrès en ce qui concerne le temps nécessaire pour créer une entreprise (19 jours, contre 11 en moyenne dans les pays de l'OCDE)[48]; ce chiffre est cependant compensé par un taux élevé de survie des entreprises après deux ans, qui place le Luxembourg en seconde position parmi les États membres de l'UE[49]. Le nouveau gouvernement souhaite rendre la création d'entreprises plus facile et plus rapide. Les nouvelles dispositions législatives adoptées en septembre 2011 ont simplifié les procédures administratives applicables en matière d’aménagement et d'exploitation des établissements classés, notamment en introduisant un système d'autorisation tacite et en obligeant les administrations à respecter des échéances spécifiques.

La valeur des marchés de travaux, de fournitures et de services que les autorités et les entités luxembourgeoises ont publiés en 2012 en vertu de la législation de l'UE sur les marchés publics a représenté 1,4 % du PIB du pays, soit une proportion nettement inférieure à la moyenne de 3,4 % enregistrée dans l'UE‑27 et, avec l'Allemagne, la plus faible de l'Union. Ce manque de concurrence pour l'attribution des marchés publics engendre des coûts considérables pour le contribuable luxembourgeois et pour les entreprises européennes en termes de pertes de débouchés commerciaux. Il est très difficile d'évaluer avec précision l'ampleur du problème. Toutefois, selon les estimations de la Commission, le Luxembourg a négocié des marchés publics avec publicité d'une valeur de quelque 560 millions d'euros en 2011 et, à supposer que des marchés publics ouverts à la concurrence génèrent des économies de 5 % environ (comme plusieurs études l'indiquent), le secteur public luxembourgeois pourrait dépenser jusqu'à 28 millions d'euros de plus qu'il ne le devrait.

Alors qu'un portail et une plateforme des marchés publics ont été mis en place, le niveau d'adoption des offres électroniques est toujours proche de zéro. Les directives révisées relatives aux marchés publics, qui sont entrées en vigueur en mars 2014, prévoient une transition progressive vers des procédures électroniques obligatoires de passation de marchés publics, qui seront peu à peu étendues à toutes les autorités contractantes (septembre 2018). La passation de marchés publics en ligne permet de réaliser d'importantes économies, de rendre les marchés publics plus transparents, de raccourcir le délai d'exécution et de renforcer la concurrence. Globalement, son introduction fournit l'occasion de repenser la manière dont les marchés publics sont organisés et constitue un élément clé pour utiliser le potentiel des marchés publics intelligents. Par conséquent, augmenter le niveau d'utilisation de la passation électronique des marchés publics, notamment en encourageant le recours aux soumissions électroniques, contribuerait à développer au maximum les avantages que présente cet outil.

Le 7e programme d'action pour l'environnement indique que l'UE et ses États membres devraient s'orienter vers une économie circulaire et que les mesures prises pour soutenir cet objectif devraient être conformes aux principes de la réglementation intelligente et, le cas échéant, faire l'objet d'une analyse d'impact exhaustive[50]. Une telle analyse rendrait compte des coûts et avantages des différentes options stratégiques et favoriserait également l'adoption de mesures de précaution par l'estimation des coûts de l'inaction. Il ressort d'études de cas que les coûts de l'inaction ont été souvent lourdement sous-estimés dans le passé[51]. Le Luxembourg pourrait réaliser des économies (coûts de l'inaction, effets de verrouillage, effets indirects et à long terme) en introduisant des critères d'intégration environnementale dans son système actuel d'analyse d'impact.

En mars 2014, le gouvernement a obtenu un accord sur la réforme du secteur public, qui ne prévoit aucune modification majeure du statut actuel du personnel et, partant, aucune possibilité substantielle de réaliser des économies budgétaires. Les salaires de départ seront maintenus au niveau actuel et seul un système d'évaluation très limité sera instauré.

4. Conclusions

L'économie luxembourgeoise doit relever de nombreux défis, dont la plupart sont en rapport avec l'examen annuel de la croissance et les objectifs d'Europe 2020. Les finances publiques ne sont saines qu'à court terme et leur soutenablité à long terme est menacée par l'augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement de la population. Bien que des recettes imprévues aient jusqu'ici souvent largement compensé le dépassement des dépenses, la probabilité que ces recettes se maintiennent à l'avenir s'éloigne peu à peu. L'introduction d'un cadre budgétaire à moyen terme contribuera à atténuer l'incidence du cycle sur l'évolution budgétaire à venir. La forte dépendance de l’économie par rapport aux services financiers va de pair avec un risque intrinsèque de surexposition à un seul secteur et il est dans l'intérêt du Luxembourg que le pays diversifie son économie. La compétitivité du secteur industriel s'est érodée, car les coûts salariaux unitaires ont augmenté davantage que dans les pays voisins. Par ailleurs, des salaires comparativement élevés ont pesé sur la demande de travailleurs peu qualifiés et de personnes à faible niveau d'éducation en général, parmi lesquelles le taux de chômage est particulièrement élevé. Le système éducatif national enregistre actuellement des résultats inférieurs à la moyenne de l'OCDE, mais est appelé à jouer un rôle important, car les travailleurs résidents sont confrontés à la concurrence d'un important vivier de travailleurs des pays voisins, moins gourmands en termes de salaire et dotés de compétences plus adéquates. Face à des coûts salariaux élevés, le pays tente actuellement de développer et de consolider des «niches de compétences» pour servir de tremplin à une croissance fondée sur l'innovation dans des secteurs industriels à forte valeur ajoutée. Toutefois, le système luxembourgeois de recherche et de développement reste très fragile, ce qui se traduit par une diminution des investissements des entreprises en R&D et une coopération peu développée entre les instituts de recherche publics et les entreprises. Bien que le gouvernement ait mis en place plusieurs mesures pour s'atteler à ces problèmes, ces dernières manquent souvent d'ambition ou ne traitent pas les problèmes d'une manière structurelle.

L’analyse effectuée dans le présent document de travail mène à la conclusion que le Luxembourg a fait des progrès limités dans la mise en œuvre des recommandations 2013. Certains progrès ont été réalisés en ce qui concerne la situation des finances publiques, l'introduction d'un cadre budgétaire à moyen terme et la hausse du taux d'emploi des travailleurs âgés. En revanche, les progrès ont été limités pour ce qui est de la soutenabilité à long terme des finances publiques, de l'amélioration de la compétitivité-coûts et de la réalisation des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. On note des progrès limités en matière de réduction du biais de la fiscalité des entreprises en faveur de l'endettement ainsi que pour ce qui concerne l'extension de l'application du taux normal de TVA. Dans l'ensemble, les principaux défis recensés en juillet 2013 restent d'actualité, des améliorations supplémentaires restant en effet nécessaires dans tous les domaines.

Les plans d’action présentés par le Luxembourg dans son programme national de réforme 2014 répondent aux recommandations formulées l'année dernière. Le programme national de réforme tient compte des défis recensés dans le document de travail des services de la Commission de l’an dernier. Il décrit les initiatives politiques qui ont été prises pour tenir compte des différents aspects des recommandations qui ont été adressées au pays. De plus, il fournit, lorsqu’il y a lieu, des informations sur les plans d’action du gouvernement, même si, dans certains domaines, ceux‑ci ne sont pas assez ambitieux pour apporter une réponse globale et structurelle aux défis à relever. Le programme de stabilité confirme l’objectif à moyen terme d’un excédent de 0,5 % du PIB en termes structurels, m