4. Le document de travail des services de la Commission sur l’évaluation s’appuie sur les éléments probants fournis dans ledit document, ainsi que sur le retour d’informations reçu au cours de discussions tenues avec les États participants et pendant la CPO. Il tient également compte des résultats de l’audit du MPCU réalisé par la Cour des comptes européenne (CCE), du rapport de la Commission concernant les progrès réalisés et les déficits subsistant dans la capacité européenne de réaction d’urgence, ainsi que d’autres rapports publics. Globalement, la Commission estime que l’évaluation externe a été conçue de manière appropriée au regard des questions de recherche et s’appuie sur une approche méthodologique satisfaisante. Il convient de noter que la base statistique limitée de l’évaluation externe constitue cependant une lacune. La plupart des données collectées par le contractant au cours de la période visée par l’évaluation indépendante sont de nature qualitative et s’appuient sur les «perceptions» des parties prenantes à l’égard des performances du MPCU. Cette lacune met également en lumière la nécessité de renforcer le système de suivi du MPCU, en particulier en ce qui concerne l’introduction de nouveaux indicateurs quantitatifs de performance (comme souligné par le rapport récent de la CCE). L’évaluation externe n’a pas proposé d’indicateurs supplémentaires spécifiques pour remédier à cette lacune. Cela étant et dans les limites des données recueillies et des analyses effectuées, les résultats de l’évaluation sont crédibles. Les conclusions sont équilibrées et établissent le lien entre les conséquences logiques des résultats et les preuves disponibles.

3. Une évaluation indépendante des activités mises en œuvre dans le cadre du mécanisme de l’Union a été réalisée entre novembre 2016 et juin 2017. La phase d’enquête comprenait une analyse documentaire approfondie et une consultation ciblée des parties prenantes, parmi lesquelles les autorités de protection civile de 26 États participants, 14 partenaires internationaux (par exemple, des agences de l’ONU, l’OCDE, la Banque mondiale, la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge, les ONG, etc.) et des fonctionnaires de 15 directions générales et services de la Commission européenne. Trois études de cas ont également été réalisées (deux études sur le terrain et une étude documentaire). En outre, une consultation publique ouverte (CPO) a été réalisée en ligne pendant trois mois (de novembre 2016 à février 2017), dans le cadre de laquelle quelque 130 personnes à travers l’Europe ont fourni un retour d’informations sur le MPCU. Un rapport sur les résultats de la CPO a été publié à la fin du mois de mars 2017.

2. Conformément à la décision nº 1313/2013/UE du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union (ci-après la «décision»), la Commission est tenue d’évaluer la performance du MPCU et de communiquer un rapport au Parlement européen et au Conseil sur les résultats obtenus et sur les aspects qualitatifs et quantitatifs de la mise en œuvre de la décision, au plus tard le 30 juin 2017. Ce rapport présente les résultats de l’évaluation intermédiaire (ci-après l’«évaluation») et s’accompagne d’un document de travail des services de la Commission établissant les conclusions détaillées ressortant de cette évaluation.

1. Le mécanisme de protection civile de l’Union (ci-après le «MPCU») constitue l’expression visible de la solidarité européenne en ce qu’il garantit une contribution concrète, en temps utile, à la prévention des catastrophes en tous genres, à la préparation à celles-ci et aux mesures de réaction qui peuvent être prises lorsqu’une catastrophe survient au sein ou en dehors de l’Union. Le MPCU facilite la mobilisation et la coordination du secours apporté par les États participants avec comme finalité ultime la protection des citoyens européens, de l’économie européenne et de l’environnement. Le centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC) et la capacité européenne de réaction d’urgence (EERC, aussi appelée la réserve constituée de manière volontaire de capacités affectées au préalable et d’experts qualifiés issus des États membres) sont des éléments fondamentaux du fonctionnement du mécanisme.

5. L’évaluation aborde les cinq critères obligatoires établis dans les lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation: i) la pertinence; ii) l’efficacité; iii) l’efficience; iv) la cohérence; et v) la valeur ajoutée de l’UE Un critère additionnel, à savoir vi) la durabilité, a également été couvert par cette évaluation. Les principales constatations sont présentées succinctement dans les paragraphes ci-après.

6. Il existe des éléments de preuve suffisants pour démontrer que les objectifs du MPCU demeurent pertinents au regard des besoins de l’Europe. L’enquête Eurobaromètre 2017 sur la protection civile montre qu’une grande majorité des citoyens européens sont en faveur d’une politique européenne commune dans le domaine de la protection civile et estiment que l’UE devrait diriger la coordination des réactions en cas de catastrophe pour venir en aide aux pays touchés, en Europe comme dans le reste du monde. Des résolutions récentes du Parlement européen ont également appelé la Commission à soutenir davantage la coopération entre les différentes autorités européennes de protection civile. Les parties prenantes consultées ont également souligné la flexibilité du MPCU, laquelle lui permet de s’adapter et de réagir rapidement lors de l’apparition de nouvelles crises qui ne sont pas des urgences «traditionnelles» relevant de la protection civile (telles que l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest et la crise des migrants en Europe). Cependant, la portée et le nombre croissants des interventions du MPCU en dehors de l’Europe posent le défi de trouver le juste équilibre entre un cadre d’assistance mutuelle entre les pays européens à la suite d’une catastrophe d’origine naturelle ou humaine et l’évolution vers un instrument plus complexe à portée mondiale, capable de répondre à des crises de nature multiple.

7. Une analyse de l’efficacité du MPCU a montré que des progrès encourageants ont été réalisés pour chacun des objectifs spécifiques. D’après les indicateurs fixés par la législation et les retours d’informations des parties prenantes clés consultées, le MPCU est en bonne voie pour réaliser les objectifs relevant du cadre de prévention des catastrophes (objectif 1) et de la préparation aux catastrophes (objectif 2). D’après la grande majorité des parties prenantes consultées, la réaction aux catastrophes (objectif 3) dans le cadre du MPCU s’est déroulée en temps voulu et de manière efficace. Confirmant une des conclusions de l’audit réalisé sur le MPCU par la CCE, l’évaluation externe a constaté un manque de données quantitatives cohérentes et solides (par exemple, en matière de rapidité, de coût et d’évaluation des besoins) permettant de corroborer l’opinion très positive des parties prenantes sur la réaction aux catastrophes dans le cadre du MPCU. Enfin, le retour d’informations des parties prenantes en ce qui concerne la sensibilisation et la préparation des citoyens aux catastrophes (objectif 4) s’est avéré légèrement moins satisfaisant par rapport aux autres objectifs. À cet égard, il serait difficile d’établir un lien direct entre la sensibilisation des citoyens de l’Union aux risques que présente leur région, soit l’un des objectifs fixés par la décision, et les activités réalisées dans le cadre du MPCU. Néanmoins, la Commission reconnaît qu’étant donné le profil de risque changeant de l’Europe, un renforcement de l’action en matière de sensibilisation des citoyens serait pertinent et opportun.

8. De manière générale, les parties prenantes perçoivent l’efficacité du MPCU sous un jour positif. Les coûts de la réaction d’urgence et les coûts administratifs associés à la mise en œuvre de la décision relative au MPCU sont considérés comme acceptables par la plupart des États participants. L’évaluation externe a tenté de procéder à des analyses des coûts pour des interventions comparables (par exemple, les missions aériennes de lutte contre les feux de forêt, le transport de modules et d’aide en nature, etc.). Les éléments de preuve ne peuvent être considérés comme suffisants pour tirer des conclusions définitives. Cependant, l’évaluation a confirmé qu’il est souhaitable de réaliser des analyses de coûts plus détaillées et, éventuellement, de déterminer des références (ou des fourchettes de coûts) pour le déploiement et le transport de l’aide apportée dans le cadre du MPCU.

9. D’après l’évaluation externe, la cohérence interne, c’est-à-dire la cohérence entre les différents piliers du mécanisme, est satisfaisante. Plusieurs activités transversales du MPCU (telles que les enseignements tirés, les missions de conseil, les examens par les pairs, l’échange d’experts, etc.) permettent une approche «prévention, préparation, réaction» intégrée. La cohérence externe, c’est-à-dire les liens entre le MPCU et les autres domaines d’action de l’Union, s’est accrue par rapport au cadre précédent (en vigueur de 2007 à 2013). Ce point a été confirmé par les entretiens réalisés avec un grand nombre de services de la Commission. Mettre l’accent sur un programme fondé sur les résultats et des objectifs intermédiaires est perçu comme propice à une coopération plus efficace, et on estime que le renforcement des mécanismes de coordination doit être envisagé afin d’améliorer les synergies entre les instruments de financement de la prévention et les activités de préparation, par exemple dans les pays du voisinage et les pays en phase de préadhésion. En ce qui concerne la réaction en dehors de l’Europe, les avantages comparatifs des interventions de protection civile par rapport à l’aide humanitaire doivent être soigneusement examinés, car le MPCU est de plus en plus activé pour réagir à des urgences humanitaires et complexes. De même, une meilleure coordination avec d’autres politiques externes (comme l’aide au développement) et outils de l’UE est jugée nécessaire étant donné que le MPCU est de plus en plus utilisé pour intervenir en dehors de l’UE (comme dans le cas de l’épidémie d’Ebola, du tremblement de terre au Népal ou de la crise des migrants) où des situations d’urgence récurrentes sont susceptibles d’interagir avec d’autres facteurs de risque, tels que les conflits et les situations de fragilité.

10. L’existence d’une plate-forme européenne unique de partage d’informations et de coordination opérationnelle, l’introduction de normes européennes communes en matière de capacités de réaction aux catastrophes et les lignes directrices communes relatives à l’évaluation des risques, lesquelles ont contribué à l’élaboration d’un inventaire des risques au sein de l’UE dans le cadre de la législation relative au MPCU, sont perçues comme ayant apporté une forte valeur ajoutée de l’UE dans les domaines de la réaction, de la préparation et de la prévention en cas de catastrophe, respectivement. Le MPCU a permis le renforcement des capacités et de la prévisibilité de l’EERC sous la forme d’une «réserve constituée de manière volontaire», ce qui n’aurait pas été possible sans une action coordonnée au niveau de l’UE. Dans les années à venir, l’introduction d’indicateurs permettant un suivi plus approprié de l’efficacité et de l’efficience du MPCU pourrait apporter davantage de preuves permettant d’évaluer (et de communiquer) la valeur ajoutée des actions de protection civile menées au niveau de l’Union.

11. Le partage des connaissances, l’échange d’experts et les activités de formation sont considérés comme essentiels à la création d’une communauté de praticiens de la protection civile européenne et assurent, à terme, la durabilité de la contribution du MPCU à l’avènement de sociétés plus sûres et plus résilientes. Le centre de connaissances en matière de gestion des risques de catastrophe est une plate-forme en ligne lancée en 2015 qui fournit des services permettant le renforcement du partage de connaissances et des capacités de l’ensemble des États participants au MPCU. Cependant, au niveau systémique, plusieurs questions sont considérées comme cruciales pour la viabilité future de la contribution du MPCU. Le modèle financier doit être réexaminé afin d’assurer la disponibilité de capacités adaptées aux besoins fondés sur l’analyse des risques dans la réserve constituée de manière volontaire, une stratégie efficace de renforcement des ressources humaines dans le domaine de la protection civile européenne doit être déployée et le rôle du secteur privé dans la mise en œuvre des actions du MPCU doit être clarifié. Afin d’optimiser les effets des projets de prévention et de préparation financés par le MPCU, les besoins des utilisateurs finals devraient être pris en compte lors de la conception et du suivi des projets. Il convient de poursuivre la réflexion sur l’évaluation de leurs effets à plus long terme. Enfin, étant donné l’importance du rôle que jouent les autorités régionales et locales dans la gestion des catastrophes, il est nécessaire de rapprocher le travail du MPCU des acteurs locaux, tout en promouvant en premier lieu le rôle des autorités nationales de protection civile. Il conviendrait également d’accorder à la prévention et à la préparation transfrontières toute l’attention qu’elles méritent afin de renforcer la gouvernance en matière de gestion des risques à tous les niveaux, qu’ils soient locaux, régionaux, nationaux ou européens.

3.Conclusions

12. Sur la base des constatations établies dans le rapport de l’évaluation externe, de sa propre évaluation des preuves qualitatives et quantitatives fournies, ainsi que de l’expérience opérationnelle et des enseignements tirés, la Commission est parvenue à la conclusion générale que le mécanisme est en bonne voie pour réaliser les objectifs généraux et spécifiques fixés dans la décision. Pour la période 2014-2016 soumise à évaluation, le MPCU a produit des résultats encourageants dans chacun des trois piliers (prévention/préparation/réaction) et ses performances sont globalement perçues comme positives par les États participants et les principales parties prenantes. Par ailleurs, l’évaluation a également mis en lumière un certain nombre de défis qui, s’ils sont relevés rapidement, pourraient augmenter encore davantage les effets des actions soutenues par le MPCU. Ces aspects sont abordés de manière plus détaillée dans le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne et qui contient des recommandations (résumées ci-dessous) portant sur les piliers de prévention, de préparation et de réaction du MPCU. Un domaine général pour lequel il a été estimé que des améliorations devaient être apportées est le renforcement du cadre de suivi des résultats du MPCU, y compris l’amélioration de la mesurabilité au moyen de l’introduction éventuelle d’indicateurs quantitatifs et de points de référence permettant de se concentrer davantage sur les effets du mécanisme au fil du temps.

3.1.Prévention

13. Mieux cibler les projets de prévention (et de préparation) annuels que le MPCU finance chaque année. Le programme, mis en place en 2000, a financé un grand nombre de projets, mais n’a pas toujours exploité les résultats de ces derniers. Étant donné la taille relativement modeste du financement (entre 2014 et 2016, le financement de l’UE moyen était de 470 000 EUR), les projets doivent: cibler les besoins des utilisateurs finals, introduire des mesures permettant d’obtenir davantage de résultats et d'augmenter leurs effets. La coopération entre le MPCU et le programme de l’UE en matière d’adaptation au changement climatique devrait être renforcée.

14. Mieux définir les liens entre les projets de prévention (et de préparation) du MPCU et des programmes plus larges de l’UE (comme le Fonds de cohésion/Fonds européen de développement régional, la Banque européenne d’investissement, etc.) en s’appuyant sur les travaux entamés avec le soutien du centre de connaissances en matière de gestion des risques de catastrophe. Un lien plus stratégique avec de tels programmes pourrait aider à optimiser les résultats des projets entrepris et à mobiliser davantage de ressources techniques et financières afin d’obtenir des résultats plus importants dans le domaine de la prévention.

15. Renforcer le lien entre les actions de prévention et celles de préparation/réaction. Cette recommandation, déjà émise en 2014 dans le cadre de l’évaluation ex post du précédent mécanisme de protection civile (2007-2013), est toujours pertinente à présent que le mécanisme 2014-2020 se trouve à mi-parcours. La nécessité d’adapter les capacités de réaction aux risques majeurs en Europe et aux urgences mondiales constituera le défi principal si l’on souhaite maintenir la pertinence du MPCU. L’«inventaire des risques au sein de l’UE» souligne le fait que les évaluations prospectives devront de plus en plus prendre en compte les risques «émergents» (par exemple, les risques en cascade, tels que les accidents technologiques résultant d’évènements naturels, la perte d’infrastructures critiques, les accidents nucléaires et industriels dus à un risque accru d’attaques terroristes et les cyberattaques). Une approche de l’évaluation des risques fondée sur la performance pourrait aider à aller au-delà des dégâts matériels aux infrastructures estimés et à mettre l’accent sur le niveau des services vitaux requis à la suite d’une catastrophe, en renforçant la planification des mesures d’urgence et les opérations de réaction des autorités de protection civile.

3.2.Préparation

16. Réviser les objectifs de capacité de l’EERC en adoptant une approche fondée sur les éléments de preuve. Les objectifs de capacité pour les modules et les autres ressources d’intervention sont fixés par la décision d’exécution du MPCU et devraient être révisés au regard des risques principaux/critiques qui se posent en Europe et dans d’autres pays bénéficiaires, et hiérarchisés en conséquence. Des objectifs de capacité pour différents profils d’experts individuels (lesquels ne sont pas actuellement fixés par la décision) devraient être définis afin d’avoir une vision plus claire des ressources techniques et des déficits en Europe. Le renforcement du dialogue avec les États participants est crucial pour procurer une vue d’ensemble de toutes les capacités nationales, y compris celles qui ne sont pas enregistrées dans l’EERC, mais qui sont néanmoins susceptibles d’être déployées par l’intermédiaire du MPCU. De même, la répartition spatiale des risques (d’origine naturelle et humaine) en Europe et au-delà devrait être prise en compte lors de la répartition géographique de certaines capacités de réaction, tout en garantissant la possibilité de fournir une assistance appropriée dans le cadre du MPCU lorsque cela s’avère nécessaire.

17. Réévaluer le système d’incitation pour le regroupement de ressources dans l’EERC en s’appuyant sur les enseignements tirés et les autres connaissances acquises lors d’opérations. Le niveau de cofinancement pour le déploiement des capacités de l’EERC ou la mobilisation de capacités tampons (notamment en dehors de l’UE), le soutien aux modules et aux capacités de réaction multinationaux et l’assurance santé et la couverture en responsabilité civile pour les experts déployés sont, entre autres, des incitations nécessaires au renforcement de la capacité de réaction du MPCU. La charge administrative que représentent l’enregistrement et la certification de modules doit elle aussi être améliorée, bien que la Commission se penche déjà sur la question et ait mis en place un processus simplifié et plus cohérent de planification des exercices, de certification et d’enregistrement des ressources dans l’EERC.

18. Élaborer une approche plus efficace et davantage axée sur les besoins pour les programmes de formation et d’exercices. Axer la formation sur les compétences plutôt que sur le rendement (à savoir le nombre d’individus formés) permet de répondre aux besoins des opérations. La Commission examine actuellement la question au moyen de son «cadre stratégique pour la formation et les exercices» à venir, lequel s’articule autour des compétences. Par ailleurs, un cadre solide pour l’évaluation des formations fournies et des individus formés est considéré comme une priorité afin de répondre aux besoins du terrain au moyen des meilleures ressources techniques disponibles. Des considérations semblables ont été émises en ce qui concerne les exercices. En outre, envisager différents modèles de mise en œuvre pour les cours «de base» du MPCU, tels que le cours d’introduction au mécanisme de protection civile de l’Union (CMI) ciblant de larges publics, ainsi que pour les formations spécialisées/avancées (comme les formations pour le déploiement, les évaluations, les équipes médicales, etc.), qui sont fournies à des groupes d’experts bien définis, pourrait augmenter la rentabilité. Enfin, le cadre stratégique pour la formation et les exercices devrait également prendre en compte les besoins liés aux menaces émergentes et à l’évolution des menaces, tels que les menaces relevant du domaine CBRN, les risques relatifs aux infrastructures essentielles ou les attaques terroristes, tout en évitant les chevauchements avec les initiatives de formation existantes soutenues par l’UE.

19. Élargir le côté utilisateur final des plates-formes de systèmes d’alerte rapides transnationaux, tels que le système européen d’information sur les feux de forêt (EFFIS) et le système européen de sensibilisation aux inondations (EFAS). Ces systèmes apportent une très forte valeur ajoutée de l’UE en regroupant les données nationales dans des outils de prévision à l’échelle européenne que les gestionnaires d’urgence du ERCC et des États participants peuvent utiliser lorsqu’ils prennent des décisions. Élargir la communauté d’utilisateurs finals contribuerait à la finalisation de la plate-forme technologique, permettant ainsi aux experts des États participants d’évaluer la performance des systèmes d’alerte rapide et des opérations de réaction dans le but d’améliorer la pratique. Un tel élargissement rendrait les outils plus pertinents pour tous les pays d’Europe, quel que soit leur niveau de préparation.

3.3.Réaction

20. Promouvoir une collecte cohérente de données quantitatives et produire une analyse systématique des missions de réaction dans le but d’améliorer la performance future. Cette mesure pourrait contribuer à établir des points de référence/valeurs de référence (limite inférieure/supérieure ou fourchette) en matière de rapidité ou de coût, permettant ainsi la comparaison des réactions d’urgence et contribuant à l’amélioration de l’efficience des missions de réaction. Les évaluations des besoins dans les demandes d’aide doivent également être mises à disposition de manière régulière et être fournies dans un format plus normalisé.