Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant l'octroi d'un concours financier communautaire visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises

(présentée par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

exposé des motifs

Introduction et résumé

Chapitre 1: Enseignements tirés du programme PACT 1997-2001

Chapitre 2: Définition des objectifs: tendances actuelles et besoins du marché

Chapitre 3: Le programme Marco Polo: un nouveau concept visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises

Chapitre 4: Subsidiarité et proportionnalité

Chapitre 5: Consultation externe

Chapitre 6: Explication des articles

Annexe I: Synthèse de l'évaluation indépendante du programme PACT

Annexe II: Calcul, par la Commission, de la prime à la réduction des coûts externes, conformément à l'article 6, paragraphe 3 du projet de règlement

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction et résumé

La présente proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil figure dans le programme de travail 2001 de la Commission sous la référence 2001/175. Elle était annoncée dans le Livre blanc de la Commission du 12 septembre 2001 intitulé «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix» [1].

[1] Voir p. 46 du Livre blanc de la Commission «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix» du 12 septembre 2001, COM(2001) 370 final.

Compte tenu des expériences positives qu'elle a connues avec le programme PACT [2], la Communauté devrait disposer d'un instrument pratique et axé sur le marché qui soutienne sa lutte contre la congestion dans le secteur du fret routier et ses objectifs ambitieux d'amélioration des performances environnementales du système de transports dans son ensemble. La présente proposition vise à mettre en place cet instrument. Elle est fondée sur les articles 71 et 80 du traité CE.

[2] JO L 177 du 14.10.1998, p. 1.

L'exposé des motifs présente dans un premier temps les enseignements tirés de l'actuel programme PACT, qui s'achève en 2001. Par ailleurs, une évaluation externe du programme fournit de précieuses indications pour l'orientation future des activités de promotion visant à transférer le transport de marchandises de la route vers d'autres modes. Pour optimiser cette promotion, il est nécessaire d'analyser l'évolution des différents segments du marché et de mettre en évidence les difficultés spécifiques. À partir de cette analyse est proposé le nouveau programme dénommé «Marco Polo». Son objectif principal est de réduire l'engorgement des infrastructures routières et d'améliorer les performances environnementales de l'ensemble du système de transport en transférant une partie du fret de la route vers la navigation maritime à courte distance, le rail et la navigation intérieure. Le programme vise donc à étayer une des grandes orientations de la politique des transports, mise en exergue dans le Livre blanc de la Commission «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix».

À l'instar de PACT, Marco Polo vise à subventionner des actions commerciales sur le marché des services de fret. Ce soutien se distingue donc de l'aide octroyée dans le cadre des programmes de recherche et développement et du programme sur les réseaux transeuropéens. Marco Polo appuiera les projets de transfert modal dans tous les segments du marché du fret, et pas uniquement dans celui du transport combiné. Il pourra aussi financer des actions impliquant des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Néanmoins, eu égard au principe de subsidiarité, le programme privilégiera les projets internationaux par rapport aux projets nationaux. Trois grandes orientations sont prévues:

* aide au démarrage de nouveaux services de fret non routier qui devront être viables à moyen terme («actions de transfert modal»);

* soutien au lancement de services ou de systèmes d'intérêt stratégique pour l'Europe («actions à effet catalyseur»);

* stimulation des attitudes de coopération sur le marché de la logistique du fret («actions de mise en commun des connaissances»).

Le principal objectif de Marco Polo est de contribuer au transfert d'un volume de marchandises correspondant à la croissance prévue du fret routier international vers d'autres modes de transport. Le programme appuiera les grandes options stratégiques envisagées à l'horizon 2010 dans le secteur du fret, et devrait donc être exécuté jusqu'à cette date. Des mécanismes seront prévus pour assurer la flexibilité, ce qui devrait permettre de réagir aux évolutions du marché non prévues actuellement.

Chapitre 1: Enseignements tirés du programme PACT 1997-2001

1. Article Pour être à même de proposer le programme de promotion le plus efficace possible au niveau communautaire, il importe de bien évaluer le programme en cours. Certaines caractéristiques du programme PACT ont fait leurs preuves. D'autres en revanche devront être abandonnées ou adaptées aux changements intervenus sur le marché et aux nouvelles exigences politiques. Le chapitre 1 tire donc certains enseignements du programme PACT mis en oeuvre de 1997 à 2001.

2. En conjonction avec le document de travail des services de la Commission "Résultats du programme PACT 1997-2001", le chapitre 1 présente aussi le rapport sur l'exécution du programme que la Commission doit rendre en vertu de l'article 13 du règlement (CE) n° 2196/98.

Objectifs et postulats du programme PACT

3. Le programme PACT vise à accroître l'utilisation du transport combiné en appuyant financièrement des initiatives commerciales originales dans le secteur des services de transport combiné. Le recours accru au transport combiné est considéré comme un moyen de rendre le système de transport plus durable.

4. Les actions doivent avoir trait au transport combiné tel qu'il est défini à l'article 2 du règlement (CE) n° 2196/98 du Conseil. Elles doivent avoir un caractère international, dans leur portée géographique et dans la composition du consortium les mettant en oeuvre. Elles doivent en outre être innovantes sur le plan technologique et/ou de l'itinéraire envisagé. Les actions bénéficiant d'un soutien financier ne doivent pas entraîner de distorsion de la concurrence entre les modes de transport non routiers.

5. L'enveloppe budgétaire du programme PACT est relativement modeste, étant donné qu'elle se monte à 35 millions d'euros pour les cinq années de sa durée d'existence. Au 30 septembre 2001, 30 millions d'euros ont été engagés [3]. Pour accroître de façon marquée l'utilisation du transport combiné avec un tel budget, il est indispensable que les actions financées jouent un rôle pilote sur le marché. Ces actions doivent dont avoir un effet de «répercussion en chaîne» ou posséder un «potentiel de reproductibilité». Leur effet est ainsi multiplié, avec des retombées correspondantes pour le transfert modal.

[3] Dont 7,5 millions de «pré-engagement» pour 2001.

6. Un des postulats sous-jacents au programme est que le transport combiné peut être économiquement viable et compétitif vis-à-vis de la route après une période relativement courte d'aide au démarrage.

Résultats quantitatifs

7. Pour les projets nouvellement financés entre 1997 et le 30 septembre 2001, le programme PACT a prévu des subventions d'un montant global de 30 millions d'euros. Le volume financier total de toutes les actions financées de 1997 à 2001 atteint environ 120 millions d'euros. Le volume des subventions demandées lors des cinq procédures de sélection effectuées de 1997 à 2001 représente 203 millions d'euros.

8. Le programme PACT compte actuellement 92 actions. Les contrats des 11 nouvelles actions retenues lors de la procédure de sélection 2001 sont actuellement en cours de négociation. Sur les 81 actions restantes, 65 sont clôturées techniquement et 16 sont encore en cours. Le tableau suivant indique la répartition globale du financement entre les différents modes:

>EMPLACEMENT TABLE>

9. En ce qui concerne le taux de réussite global des 65 actions PACT clôturées techniquement au 30 septembre 2001, les pourcentages sont les suivants:

>EMPLACEMENT TABLE>

10. Le document de travail des services de la Commission "Résultats du programme PACT 1997-2001", adopté parallèlement à la présente proposition de règlement, donne le détail de toutes les actions PACT menées de 1997 à 2001.

11. Nous pouvons tirer deux conclusions pertinentes à ce stade:

* Le lancement et le maintien d'actions intermodales innovantes sur le marché constituent une entreprise très risquée.

* Le succès commercial de nouveaux services n'est pas toujours garanti même avec un financement public initial. Cependant, l'aide au démarrage contribue souvent à rendre viables des projets de transport.

L'évaluation externe du programme PACT

12. Conformément à l'article 13 du règlement 2196/98 du Conseil, la Commission a demandé une évaluation externe du programme PACT pour la période 1997-1999. Cette évaluation a été achevée en décembre 2000. Ses principales conclusions sont les suivantes:

* La plupart des mesures opérationnelles financées par le programme PACT sont rentables en termes d'émissions de dioxyde de carbone évitées, même lorsqu'elles ne sont pas reproduites.

* Il est difficile d'assurer la viabilité commerciale des projets intermodaux, même avec l'aide au démarrage fournie par PACT. Cela est dû aux conditions difficiles qui règnent sur le marché des transports combinés en Europe.

* Dans la conjoncture actuelle, le fait d'exiger des projets qu'ils apportent une innovation technologique ou logistique tout en visant la viabilité commerciale peut les exposer à des risques très importants, voire les vouer à l'échec.

* Le concours financier communautaire a bien sûr été important pour les partenaires des projets. En outre, selon les bénéficiaires, c'est la conscience de l'engagement qu'a fait naître en eux le contrat PACT conclu avec la Commission, ainsi que le soutien politique et opérationnel dont ils ont bénéficié tout au long du programme, qui ont été déterminants pour atteindre les objectifs des projets.

13. Recommandations formulées à l'issue de l'évaluation:

* Supprimer le financement des études de faisabilité préalables aux projets opérationnels, mais octroyer des aides pour financer des études génériques visant à préparer l'arrivée sur le marché.

* Renforcer les aspects de diffusion du programme de promotion en élaborant une stratégie ciblée à l'échelle du programme, qui permettrait également une plus large reproduction des actions pilotes.

* Mettre sur pied certains projets de grande ampleur qui pourraient contribuer à faire disparaître les obstacles commerciaux qui freinent le développement du transport intermodal en Europe.

14. Le résumé de l'évaluation est joint au présent exposé des motifs, à l'annexe I. Conformément aux exigences de l'article 13, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2196/98 du Conseil, l'évaluation complète a été publiée par la Commission à l'adresse internet suivante: http://europa.eu.int/comm/transport/themes/land/french/lt_28_fr.htm.

15. Le programme Marco Polo, qui fait l'objet de la présente proposition, tient compte de toutes les recommandations formulées dans l'évaluation externe.

Conclusion

16. Le programme PACT a démontré que la mise en place de nouveaux services de fret intermodal en Europe est une entreprise risquée. L'aide au démarrage accordée par la Communauté pour le lancement de nouvelles opérations paraît donc toujours se justifier. Le soutien communautaire peut également être considéré comme un bon moyen d'action, puisque les ressources limitées consacrées à l'aide au démarrage dans le secteur du transport intermodal s'avèrent profitables pour la société dans son ensemble. Si l'action financée est viable, les effets positifs de la subvention perdurent même lorsque cette dernière a cessé. Enfin, les relations contractuelles étroites qu'entretiennent la Commission et le bénéficiaire permettent d'individualiser les modalités suivant lesquelles les objectifs devront être atteints, et d'obtenir de bons résultats en ce qui concerne le suivi et l'organisation des projets. Par conséquent, l'octroi du concours financier doit continuer de faire l'objet d'un contrat.

17. Puisqu'il est démontré que le fait d'exiger des nouveaux services créés qu'ils soient de surcroît innovants risque de «surcharger» les objectifs du programme, il conviendrait de dissocier l'aide à l'innovation de l'aide au démarrage. Pour renforcer encore la rentabilité du financement communautaire, il conviendrait d'intégrer des mécanismes de diffusion plus efficaces dans le futur programme. Ces conclusions vont dans le sens des recommandations de l'évaluation externe du programme PACT.

Chapitre 2: Définition des objectifs: tendances actuelles et besoins du marché

18. Ce chapitre analyse les tendances et les besoins du marché qui devraient être pris en compte dans le nouveau programme pour obtenir une efficacité optimale.

19. Les modes de transport non routiers à retenir pour un programme destiné à remédier à la congestion dans le secteur du fret routier sont le transport ferroviaire, le transport maritime à courte distance et la navigation intérieure. Le transport aérien de marchandises est plus polluant que le transport routier. En outre, l'espace aérien est lui aussi saturé. Par conséquent, un programme dans le domaine des transports qui vise à réduire la pollution et à lutter contre l'engorgement du système de transport en Europe ne saurait promouvoir le transport aérien.

Navigation maritime à courte distance

20. Dans la Communauté, les services de transports maritimes entre États membres sont libéralisés depuis les années quatre-vingt. Par ailleurs, le principe de liberté du cabotage maritime est en vigueur depuis 1993. La dernière dérogation provisoire pour le cabotage (certains services insulaires en Grèce) expire en 2004.

21. Durant les années quatre-vingt-dix, le transport maritime à courte distance a augmenté de 27 %, contre 35 % pour le transport routier. C'est surtout pour le transport des marchandises entre États membres (qui aujourd'hui s'effectue à 50 % par la route) que les services maritimes à courte distance ont le plus fort potentiel de croissance.

22. Pour pouvoir véritablement s'imposer, il faudrait que le transport intermodal route-navigation maritime à courte distance soit aussi simple à utiliser que le transport purement routier. Sa gestion et sa commercialisation devraient être assurées par des guichets uniques.

23. Tout ce qui s'oppose au développement optimal du transport maritime à courte distance doit être combattu en priorité. Les principaux obstacles recensés jusqu'ici entrent dans les catégories suivantes:

* Il faut que l'image du transport maritime à courte distance devienne celle d'un élément dynamique au sein d'une chaîne de transport intermodal. Le moyen le plus évident d'y parvenir est de diffuser des informations sur l'utilisation de ce mode et sur ses atouts modernes.

* L'interopérabilité n'est toujours pas assurée aujourd'hui au sein des chaînes intermodales utilisant le transport maritime à courte distance. L'absence d'uniformité des unités de chargement, le manque de gestion logistique, les difficultés d'organisation des chaînes intermodales et le prix du transport porte-à-porte en sont quelques exemples.

* La complexité des formalités et procédures administratives est un fait dans le quotidien du transport maritime à courte distance, qui ne contribue pas à renforcer la compétitivité de ce mode vis-à-vis de la route.

* Les ports sont des points d'interconnexion irremplaçables entre la terre et la mer. Ils doivent fonctionner de manière optimale et offrir un haut niveau de services à l'ensemble des usagers. Les liaisons avec l'arrière-pays sont également essentielles pour la navigation maritime à courte distance, mais là encore, la situation est telle que les chaînes intermodales utilisant le transport maritime à courte distance ne sont pas optimales. En particulier, les services offerts par de nombreux ports restent ciblés sur les besoins et les exigences de la navigation hauturière. Il en résulte des conditions sous-optimales pour les services maritimes à courte distance.

Transport ferroviaire

24. Depuis le 1er juillet 1993, les services internationaux de transport combiné utilisant le mode ferroviaire ont accès aux réseaux des autres États membres. Néanmoins, dans la pratique, le transport ferroviaire de marchandises reste caractérisé par une juxtaposition d'infrastructures et de services nationaux.

25. Le résultat le plus évident de cette situation insatisfaisante est le manque d'interopérabilité sur les divers réseaux nationaux, en ce qui concerne le matériel, les infrastructures, les systèmes de communication et les règles d'exploitation. De même, le manque d'interoperabilité est également un obstacle à la création d'un véritable marché unique pour le transport ferroviaire. Une action législative décisive de la Communauté s'attaque à ce problème. D'un point de vue commercial, le manque d'interoperabilité fait le point fort des anciennes entreprises ferroviaires nationales sur leur territoire. Ce dernier aspect, couplé au faible taux de rentabilité du secteur, crée de sérieux obstacles à l'entrée sur le marché. La grande disparité des systèmes de tarification des infrastructures ferroviaires et l'absence d'un marché européen de la traction (services de traction et locomotives) sont d'autres facteurs qui empêchent le développement du marché du transport ferroviaire.

26. La qualité des services internationaux de fret ferroviaire, en particulier, pose actuellement quelques problèmes de ponctualité et de flexibilité. À la fin de l'année 2000, la ponctualité des trains assurant le transport combiné international de marchandises sur les itinéraires transalpins d'Europe centrale n'était que de 50 %. Aujourd'hui, un train sur deux est en retard. L'absence d'une stratégie commerciale européenne de la part des entreprises ferroviaires fait échec, par exemple, aux tentatives de coopération visant à mettre en place, à l'échelle européenne, des systèmes d'échanges de données opérationnelles ou des systèmes modernes et performants de pistage et retracement. Les entreprises ferroviaires ont donc du mal à offrir une qualité de service répondant aux besoins des utilisateurs qui, de ce fait, se détournent du transport ferroviaire au profit du transport routier de marchandises.

27. Cependant, le cadre réglementaire régissant les chemins de fer européens est en passe de subir d'importantes mutations puisque les directives concernant les infrastructures ferroviaires sont entrées en vigueur le 15 mars 2001. Les prestataires de services internationaux de fret ferroviaire auront librement accès au réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF) pendant une période transitoire. À partir de 2008 au plus tard, ce libre accès s'appliquera à l'ensemble du réseau ferroviaire européen. Par ailleurs, les directives européennes harmonisent les conditions d'accès à l'infrastructure ferroviaire européenne, par exemple en ce qui concerne l'attribution des sillons horaires, la tarification de l'usage des infrastructures et la délivrance des licences d'exploitation et des certificats de sécurité. En revanche, pour les services intérieurs de fret ferroviaire et les services de transport de passagers, l'accès au marché continuera d'être régi par la législation nationale. Le nouveau cadre réglementaire est complété par des mesures visant à améliorer l'interopérabilité technique et opérationnelle des systèmes ferroviaires traditionnels sur les réseaux transeuropéens, grâce à la directive 2001/16/CE relative à l'interopérabilité, récemment adoptée. Les modifications réglementaires visant l'ouverture du marché auront probablement un profond impact sur les structures du secteur ferroviaire. Ces changements vont donner une plus grande marge de manoeuvre aux opérateurs concurrents, ce qui permettra au secteur ferroviaire dans son ensemble de devenir plus compétitif vis-à-vis des autres modes de transport. En l'absence de concurrence réelle entre les opérateurs de services ferroviaires en place, le secteur du fret ferroviaire ne sera pas en mesure de contribuer à l'objectif politique communautaire plus large que constitue la mobilité durable.

Navigation intérieure

28. L'ouverture du marché de la navigation intérieure est totale depuis janvier 2000. Les services intermodaux faisant appel à la navigation intérieure ont enregistré de forts taux de croissance, en particulier le long du réseau de voies navigables du Rhin. Certains signes permettent également d'espérer une nouvelle rationalisation du secteur, notamment la mise en place de réseaux de navigation intérieure en étoile ou de services de navigation intérieure à courte distance.

29. L'absence d'harmonisation des règles techniques relatives aux bateaux de navigation intérieure ainsi que des brevets de bateliers sur l'ensemble des réseaux de voies navigables de la Communauté demeure un obstacle au bon fonctionnement du marché unique dans ce secteur. En outre, de nombreux accords bilatéraux liant des États membres et des pays tiers limitent les possibilités de navigation intérieure et sont susceptibles de porter atteinte à la liberté de prestation de services dans ce secteur.

30. Le manque de matériel interchangeable, c'est-à-dire utilisable indifféremment pour la navigation intérieure, le transport ferroviaire et la navigation maritime à courte distance, notamment en ce qui concerne les unités de chargement, limite la compétitivité de la navigation intérieure dans la chaîne de transport intermodal. Les ports de navigation intérieure doivent également se transformer pour devenir de vraies plates-formes logistiques à part entière. Il faut faire un gros effort pour mieux intégrer les infrastructures fluviales à celles des autres modes. Des systèmes de transbordements interopérables et économiques devraient également améliorer les interconnexions entre les différents modes. Enfin, à l'instar de la navigation maritime à courte distance, la navigation intérieure doit donner une image plus dynamique d'elle-même.

Le secteur des terminaux intermodaux

31. Le marché communautaire des terminaux est aujourd'hui totalement libéralisé en vertu des règles du traité relatives à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services. Cependant, la plupart des exploitants de terminaux opèrent encore au niveau régional ou local.

32. Alors que les grandes installations, parfois associées à de nouvelles techniques de transbordement rapide, n'ont pas permis d'obtenir les gains d'efficacité escomptés, des terminaux de dimensions modestes et relativement peu coûteux ont donné de bons résultats. Il importe que la dimension des terminaux et leur coût soient adaptés à leur fonction (rôle régional, international, noeud de communication).

33. Diverses études ont montré que le fonctionnement des terminaux pouvait encore être amélioré. Cela concerne notamment la manutention en tant que telle, le pré- et le post-acheminement et les systèmes de communication avec les modes.

Technologies de l'information

34. On assiste aujourd'hui à une prolifération des systèmes d'information et de communication électronique. Certains systèmes ne sont accessibles qu'à un nombre restreint d'utilisateurs; d'autres sont plus ouverts. Dans une certaine mesure, la diversité des systèmes a été atténuée par la mise en place de registres capable de traduire divers messages et de les rendre interopérables. Néanmoins, l'échange de données, qui est essentiel dans la chaîne de transport intermodal, reste une procédure trop complexe et trop lourde.

Le secteur du fret routier

35. L'ouverture du marché communautaire du fret routier a été réalisée le 1er juillet 1998. Le libre jeu des forces du marché a eu un effet dopant sur le secteur du fret routier, le poussant à se montrer plus innovant et plus compétitif en termes de matériel et de services fournis. De surcroît, le transport routier a bénéficié de l'évolution du processus global de production, qui privilégie les moyens de transport rapides et flexibles à capacité unitaire relativement limitée. À l'inverse, ces changements sont autant de nouveaux défis pour la compétitivité et la viabilité à long terme des services intermodaux. Enfin, le secteur du fret routier ne supporte pas la totalité des coûts qu'il engendre pour la société, ce qui lui confère un avantage concurrentiel supplémentaire indu.

36. C'est le secteur du transport combiné international route-rail qui a le plus souffert de la concurrence exercée par la route. Les prix du transport ferroviaire international ont grimpé en flèche depuis 1998 et la qualité a diminué. En conséquence, le fret ferroviaire a perdu de nouveaux clients au profit du secteur routier. La navigation maritime à courte distance et la navigation intérieure sont parvenues à maintenir des taux de croissance très élevés jusqu'à la fin des années quatre-vingt-dix.

Conclusion

37. L'analyse qui précède appelle trois conclusions.

* Premièrement, le cadre réglementaire qui régit l'accès aux marchés du fret non routier est dans une large mesure en place ou en cours d'élaboration.

* Deuxièmement, de nombreux obstacles factuels, commerciaux et opérationnels entravent toutes les formes de transport autres que la route, et ces obstacles doivent être surmontés pour que ces marchés du fret puissent livrer leur plein potentiel.

* Troisièmement, pour être à même d'offrir des chaînes de fret intermodal de haute qualité, il faut également pallier les insuffisances et les problèmes propres à chaque mode.

Chapitre 3: Le programme Marco Polo: un nouveau concept visant à améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises

Contexte politique

38. Depuis 1975, la politique du transport combiné encourage le transfert modal du fret routier vers le rail, la navigation intérieure et, plus récemment, la navigation maritime à courte distance. Cette politique a été, et est toujours, motivée par un souci d'amélioration des performances environnementales et de sécurité accrue de l'ensemble du système de transport. La maîtrise des effets négatifs de l'augmentation du trafic routier est un des principaux objectifs actuels et futurs de la politique commune des transports. En juin 2001, le Conseil européen de Göteborg a placé le rééquilibrage entre modes de transport au coeur de la stratégie de développement durable.

39. Si aucune mesure déterminante n'est prise, dans l'ensemble, le transport routier de marchandises va augmenter d'environ 50 % dans l'Union européenne d'ici à 2010. Le trafic transfrontalier devrait doubler d'ici à 2020 [4]. Pour le fret routier transfrontalier, cela représente une croissance prévue d'environ 12 milliards de tkm [5] par an. Cette évolution se traduit par plus de congestion, de pollution et d'accidents. Le coût socio-économique lié aux 12 milliards de tkm supplémentaires sur les routes a été estimé à plus de 3 milliards d'euros par an [6].

[4] Rapport final de SCENES - scénarios de transports européens, projet financé au titre du 4e programme-cadre de recherche dans le secteur des transports, http://europa.eu.int/comm/transport/extra/home.html.

[5] tkm = tonne-kilomètre, c'est-à-dire le transport d'une tonne (1000 kg) de marchandises sur une distance d'un kilomètre.

[6] RECORDIT - calculs des coûts externes pour des couloirs sélectionnés. Élément livrable n° 4. Projet financé au titre du 5e programme-cadre de recherche.

40. Cette situation n'est pas acceptable. Pour faire face à cette croissance, il est indispensable de recourir de manière plus intensive et plus systématique qu'auparavant aux modes de transport autres que la route. Le Livre blanc de la Commission intitulé «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix» du 12 septembre 2001 propose donc plus de 60 mesures concrètes et efficaces pour rendre le système de transport plus performant. De manière plus spécifique, il fixe à titre de repère l'objectif ambitieux de maintenir, pour l'an 2010, la répartition du trafic entre les différents modes de transport au niveau de 1998. Le programme Marco Polo est l'une des mesures pour atteindre cet objectif dans le secteur du transport international de marchandises.

41. La question fondamentale est la suivante: le transport maritime à courte distance, la navigation intérieure et le chemin de fer pourront-ils absorber 12 milliards de tonnes-kilomètres supplémentaires par an et ainsi freiner considérablement la croissance du transport routier international, voire inverser la tendance- Un programme communautaire bien conçu pour désengorger l'infrastructure routière et améliorer les performances environnementales du système de transport de marchandises doit relever ce défi. Il doit permettre de transférer réellement et durablement le fret de la route vers les modes de transport moins engorgés. L'objectif du programme Marco Polo est de transférer le surplus total du fret routier international vers le rail, la navigation maritime à courte distance et la navigation intérieure.

42. Le programme Marco Polo n'est cependant pas engagé dans une stratégie «anti-routière». En premier lieu, le désengorgement des routes qu'entraînera le transfert d'une partie du trafic vers d'autres modes moins utilisés augmentera évidemment la fluidité du système routier, ce dont bénéficieront tous les usagers de la route. Deuxièmement, la promotion de solutions de substitution au transport routier permettra au secteur routier de mieux utiliser ses équipements et son personnel: les camions serviront principalement aux transports régionaux court courrier, tandis que la navigation maritime à courte distance, le chemin de fer et la navigation intérieure sont bien adaptés aux distances supérieures. La distribution locale est le segment du marché où l'avantage concurrentiel que confèrent au camion sa souplesse et sa polyvalence est le mieux valorisé. L'emploi du camion sur ce segment améliore l'utilisation des capacités et les conditions sociales du personnel roulant, qui peut rejoindre son domicile chaque soir. Troisièmement, le secteur du transport routier est déjà largement présent sur le marché du transport combiné. Les différents opérateurs de transport combiné européens comptent des entreprises de transport routier parmi leurs actionnaires. À ce titre, elles devraient bénéficier indirectement des actions réalisées dans le cadre de Marco Polo. Quatrièmement, le règlement proposé ne limite en rien le cercle des candidats et bénéficiaires potentiels. Les entreprises de transport routier peuvent donc pleinement participer à toute action que Marco Polo sera appelé à soutenir.

Portée du programme Marco Polo

43. Par rapport à PACT, Marco Polo aura un champ d'application plus large. L'objectif étant de transférer, globalement, le surplus total du fret routier international vers d'autres modes, le programme doit s'appliquer à tous les segments du marché du fret. Le transport combiné ne sera donc pas la seule option prise en considération. Les possibilités de transfert modal sont en effet nombreuses dans les segments du transport en vrac, classique ou en conteneurs unimodaux. Par exemple, de grandes quantités de substances chimiques et même de combustibles fossiles sont transportées par route sur de longues distances, et pas nécessairement dans des conteneurs.

Délimitation d'avec les autres mesures de soutien

44. À l'instar de PACT, le programme Marco Polo sera axé sur la promotion de services à vocation commerciale sur le marché du fret. Il ne concerne pas la recherche et le développement ni les mesures en faveur des infrastructures. Des programmes appropriés existent déjà pour ce type d'activités. Il conviendra d'éviter le chevauchement de ces instruments.

45. En revanche, pour garantir le fonctionnement optimal d'un service de transport, il peut s'avérer nécessaire de prévoir des mesures d'accompagnement pouvant aller au-delà du financement des activités liées aux services. Il ne saurait être question de rejeter les demandes de subvention de telles activités au motif qu'elles impliquent des travaux d'infrastructure. Il ne servirait à rien de diriger vers d'autres programmes les demandes de financement de mesures auxiliaires pour des actions qui relèvent du nouveau programme. En effet, les procédures, cycles et instruments de financement de ces autres programmes ne sont pas adaptés à des actions à court ou moyen terme sur le marché.

46. Marco Polo devrait définir le plan stratégique à suivre pour promouvoir les solutions de substitution au transport routier dans les années à venir. Cela n'exclut pas que les États membres soutiennent des mesures visant à désengorger les routes ou à améliorer les performances environnementales du système de transport, soit par des aides financières, soit au moyen d'instruments réglementaires spécifiques. Cependant, ce soutien devra être compatible avec le régime des aides d'État prescrit par le traité CE.

47. L'expérience montre que les mesures nationales unilatérales, même lorsqu'elles respectent les exigences du traité CE, n'ont généralement pas un effet optimal, en particulier dans le secteur du fret intermodal. En effet, ce sont les longues distances qui font la force de ce type de transport. Il s'agira donc souvent de transports internationaux. Or, si un État membre met en place un ambitieux régime pour subventionner la construction de nouveaux terminaux intermodaux ou de voies ferroviaires, mais que l'infrastructure à l'extrémité de la ligne dans d'autres États membres est archaïque, les résultats seront loin d'être optimaux.

48. En conséquence, le programme Marco Polo devrait également fournir des orientations quant au type de financement pouvant être considéré comme servant «l'intérêt commun» au sens des règles en matière d'aides d'État énoncées par le traité. Cette approche a déjà été appliquée avec succès pour élaborer l'actuel régime d'aides d'État dans le secteur du transport combiné, pour lequel le programme PACT a servi de ligne directrice. Les projets définis dans le programme pourraient ainsi bénéficier d'un cofinancement de la part des États membres, dans les limites autorisées, afin d'accélérer l'obtention des résultats escomptés.

Types d'intervention

49. Le programme Marco Polo comprendra trois grands axes de soutien. Ceux-ci ont été définis à partir des enseignements tirés du programme PACT et de son évaluation, et après analyse des besoins du marché; ils devront concrètement servir les objectifs fondamentaux de la politique des transports:

* aide au démarrage pour des actions de transfert modal du trafic de marchandises au départ de la route («actions de transfert modal»);

* actions à effet catalyseur sur le marché de la logistique du fret;

* actions de mise en commun des connaissances sur le marché de la logistique du fret.

Les actions Marco Polo feront intervenir des partenaires d'au moins deux États différents, qui devront travailler en étroite collaboration pour atteindre les objectifs de ces actions. La Commission examinera minutieusement, à la lumière des articles 81 et 82 du traité, toute forme de groupement coopératif cherchant à obtenir un soutien de Marco Polo, en particulier sur les marchés qui ne sont pas encore totalement libéralisés ou qui se caractérisent par des structures oligopolistiques. L'un des objectifs du programme Marco Polo est de libérer totalement le potentiel des marchés de la navigation maritime à courte distance, du rail et de la navigation intérieure. Il ne s'agit pas d'encourager leur fermeture.

Aide au démarrage de nouveaux services de fret non routier - actions de transfert modal

50. La création de nouveaux services de fret non routier est intrinsèquement plus risquée que la création de nouveaux services de transport routier. Des services maritimes, ferroviaires et de navigation intérieure réguliers ont besoin d'un coefficient de remplissage compris entre 70 et 90 % pour rester viables. Pour concurrencer la route, un service de transport doit être proposé avec une fréquence régulière, supérieure à une fois par semaine et, idéalement, quotidienne. Selon une règle empirique très générale, il faut un minimum d'environ 200 conteneurs sur un caboteur, 50 conteneurs sur une barge et 25 conteneurs sur un train pour garantir la viabilité commerciale de tels services. Les difficultés logistiques et financières rencontrées pour réunir chaque jour le chargement nécessaire sont bien évidemment beaucoup plus grandes que lorsqu'il s'agit d'organiser un service quotidien de fret routier pour un ou deux envois. Pour délaisser le transport routier au profit d'autres modes, les utilisateurs potentiels ont besoin de se convaincre de la fréquence, de la régularité et de la viabilité commerciale du service intermodal. Ainsi, lorsqu'un service intermodal est lancé, le public adopte souvent une attitude expectative avant d'y avoir recours. En conséquence, les services intermodaux réguliers et fréquents sont déficitaires durant la phase de démarrage.

51. Étant donné la concurrence très vive du secteur routier et l'évolution des schémas de production et de distribution, la création de services intermodaux est devenue encore plus risquée ces dernières années. Aujourd'hui, si l'on n'encourage pas les acteurs du marché à prendre des risques autrement que par les incitations commerciales traditionnelles, le trafic continuera de mobiliser la route. Compte tenu de l'objectif clé de la politique des transports, à savoir la prévention du risque de congestion, que souligne le Livre blanc de la Commission intitulé «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix», ce scénario n'est pas acceptable.

52. L'aide au démarrage octroyée par PACT a prouvé que les entreprises sont disposées à prendre un risque commercial pour créer de nouveaux services de transport non routier dès lors que la Communauté peut leur apporter un soutien financier. Plus important encore, l'évaluation du programme PACT a révélé que le concours communautaire apporté à des solutions de substitution aux services de fret routier, correctement calculé et utilisé, pouvait entraîner des économies nettes pour la société dans son ensemble.

53. Le programme Marco Polo continuera donc d'assurer une aide au démarrage pour des services de transport qui transfèrent des cargaisons de la route vers d'autres modes, dans les conditions prévues dans l'instrument. Le concours financier aux actions de transfert modal prend la forme d'une «prime à la réduction des coûts externes». Le concours financier est donc calculé en fonction des avantages que les actions apportent en termes de protection de l'environnement, de lutte contre la congestion, etc. L'annexe II du présent exposé des motifs explicite les calculs effectués par la Commission.

Actions à effet catalyseur

54. Comme indiqué plus haut, l'ouverture du marché à la navigation intérieure et aux services maritimes à courte distance est dans une large mesure réalisée, et le secteur ferroviaire progresse considérablement dans ce domaine. Cependant, malgré des possibilités d'accès au marché plus nombreuses, les entreprises du secteur privé ne sont pas toujours en mesure d'affronter seules, ou en ne misant que sur leurs ressources financières propres, tous les obstacles concrets sur le marché du fret. Le revenu commercial, en termes de rentabilité, que l'on peut escompter en tentant de surmonter les obstacles et les défauts structurels est généralement trop faible pour convaincre les entrepreneurs de prendre d'aussi grands risques. Il subsiste donc encore de nombreux obstacles qu'il conviendra de surmonter par un recours simultané à des stratégies politiques et commerciales.

55. Le programme PACT ne proposait pas d'instruments permettant de pallier les insuffisances structurelles du marché. Aussi, les subventions PACT n'ont-elles parfois servi qu'à traiter les symptômes, et pas à s'attaquer aux problèmes de fond que pose l'organisation de chaînes de transport efficaces. Par exemple, une augmentation de tarif imprévue de la part d'une entreprise ferroviaire pouvait brusquement anéantir tout le bénéfice d'une subvention PACT dans une action de transport combiné, car la structure du marché ne permettait pas au bénéficiaire de la subvention de choisir une autre entreprise ferroviaire. En conséquence, le projet, bien que prometteur, devait être abandonné. Triste résultat pour le projet en lui-même, mais également situation regrettable pour les gestionnaires des projets qui avaient prévu un budget pour ce projet-là, peut-être au détriment d'un autre projet intéressant, non retenu à l'issue de la procédure de sélection.

56. Dans une situation de ce genre, une «action à effet catalyseur» pourrait contribuer à mettre sur pied un nouveau service ferroviaire garantissant la stabilité des prix ou les performances. L'introduction de la notion d'action à effet catalyseur dans le programme est conforme à l'une des recommandations de l'évaluation externe du programme PACT.

57. Le programme Marco Polo soutiendra donc les actions commerciales agissant comme un catalyseur du changement structurel. Ce soutien sera naturellement d'ordre financier afin d'encourager la prise de risques par les entreprises privées. La Commission accompagnera cependant le déroulement de ces projets. En cas de problèmes ne pouvant être résolus par de seuls moyens opérationnels ou commerciaux, des comités de pilotage composés de tous les partenaires commerciaux, mais aussi de représentants des organismes publics et des autres parties intéressées, se réuniront pour décider des mesures à prendre à court terme.

58. Les actions à effet catalyseur devront mettre en oeuvre et étayer les politiques de transport prioritaires, en particulier celles mentionnées dans le livre blanc de la Commission «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix». Elles devront en principe exploiter les réseaux transeuropéens de transport ou les corridors paneuropéens. Exemples possibles:

(1) les autoroutes de la mer: services de transport maritime proposant des départs fréquents et réguliers avec services portuaires adaptés afin de décongestionner les régions écologiquement vulnérables;

(2) exploitation des possibilités légales existantes pour proposer des services ferroviaires internationaux directs, sans changement de locomotive et avec une équipe de conduite dûment formée; l'utilisation commerciale d'équipement, de matériel roulant, de systèmes de communications et d'infrastructures interopérables, rentables et innovants peut faire partie de ce type d'actions; une coopération traditionnelle sous la forme d'un «groupement international» ne serait pas considérée comme une action à effet catalyseur au sens du règlement;

(3) mise en service de trains de marchandises à grande vitesse sur les itinéraires internationaux, en vue d'élaborer de nouveaux concepts modernes et compétitifs pour un marché du fret «haut de gamme»;

(4) services de navigation intérieure de haute qualité et bien intégrés, par exemple entre la mer Noire et les ports de la mer du Nord;

(5) amélioration de l'accessibilité, des connexions et de l'offre logistique dans le secteur de la navigation intérieure;

(6) avancées majeures dans le domaine de l'organisation et de la technologie des «autoroutes roulantes», ou de systèmes équivalents utilisant des barges dans la navigation intérieure, en particulier dans les régions écologiquement vulnérables;

(7) mise en place de pools de matériel permettant l'utilisation d'unités de chargement intermodales compatibles avec les trois modes;

(8) création de systèmes de transport et d'information logistique fiables, accessibles à faible coût et sans discrimination à tous les utilisateurs potentiels.

Actions de mise en commun des connaissances

59. Le transport de marchandises fait aujourd'hui partie intégrante de la chaîne d'approvisionnement. Les entreprises de transport doivent envisager leurs activités dans une optique de réseau. Or, le fonctionnement en réseau implique une coopération. Cela vaut particulièrement pour le transport intermodal, solution beaucoup plus complexe que le transport routier, son principal concurrent. Certaines cultures d'entreprise profondément enracinées, la fragmentation du marché et la pression commerciale intense exercée par le fret routier ne sont pas toujours propices à la coopération et simultanément à la compétitivité du fret non routier sur le marché.

60. D'un autre côté, le secteur du fret, à travers des projets de coopération exemplaires, est constamment à l'origine d'idées novatrices et de succès commerciaux. La question à laquelle se doit de répondre un programme communautaire visant à opérer un transfert modal durable de grande ampleur est la suivante: y a-t-il des moyens de renforcer l'esprit de coopération du secteur-

61. Le secteur de la logistique peut souhaiter bénéficier lui-même d'un certain soutien communautaire pour l'aider à atteindre des objectifs ambitieux dans le cadre de plans d'action communs en faveur de services de transport commerciaux qui amélioreront les performances environnementales du secteur des transports. Cette forme de soutien a vu le jour avec un projet PACT élaboré conjointement par les opérateurs européens de transport combiné et leurs partenaires du secteur ferroviaire. Les parties avaient analysé ensemble, à l'aide de critères communs, les causes des problèmes de qualité qui se posaient dans le transport combiné international. Un «manuel» fut présenté lors d'un atelier. Ce document recensait les problèmes et proposait des solutions à court terme relativement simples pour un grand nombre d'entre eux. Le projet PACT s'est arrêté à ce stade. Le programme Marco Polo, quant à lui, devrait donner à l'industrie la possibilité de demander l'aval de la Commission et d'obtenir d'elle une aide financière pour donner une suite concrète à ces plans d'actions et manuels.

62. L'expérience acquise avec PACT a montré qu'il était parfois indispensable de renforcer la confiance mutuelle et l'esprit de coopération dans le secteur fragmenté et complexe du transport intermodal où les relations commerciales ont été jusqu'à présent agressives, et les responsabilités mal définies. À cet égard, la Commission peut tenir le rôle d'un «médiateur» neutre, et grandement contribuer à l'instauration de meilleures relations de travail entre les parties pour leur permettre d'atteindre des objectifs ambitieux. Comme indiqué, de l'avis de nombreux bénéficiaires de PACT, le soutien apporté par le programme a insufflé aux consortiums une véritable détermination à atteindre les objectifs visés [7]. Il semble donc qu'une forme de soutien qui renforce la détermination soit véritablement nécessaire. Cette conclusion est corroborée par l'évaluation externe du programme PACT.

[7] Voir le paragraphe 11, quatrième point, ci-dessus.

63. L'objectif global de ces «actions de mise en commun des connaissances» est de parvenir, dans le secteur des transports, au niveau de coopération nécessaire pour optimiser les méthodes et les procédures de travail en vue d'améliorer les performances environnementales du secteur. Bien évidemment, au-delà de ce stade, la concurrence entre les opérateurs sera nécessaire pour améliorer les services et les produits. Les entreprises qui ont fait leurs preuves, dans le secteur des transports également, ont réussi à trouver le juste équilibre entre la part de coopération nécessaire pour ce qui concerne essentiellement les questions techniques, les flux de travail et les procédures, et la concurrence pour ce qui est de la prestation des services proprement dite.

64. La Commission souhaiterait encourager les actions de mise en commun des connaissances notamment dans les domaines suivants:

(1) améliorer les procédures et les méthodes dans les ports maritimes et intérieurs afin de mieux intégrer le transport maritime à courte distance et la navigation intérieure dans la chaîne de transport;

(2) développement de modèles de coopération entre le transport ferroviaire et la navigation intérieure, exploitant les avantages concurrentiels des deux modes;

(3) nouveaux modèles de coopération et de gestion des capacités pour le transport ferroviaire;

(4) en coopération avec les usagers des transports, adaptation des procédures et des méthodes employées dans les systèmes de transport ferroviaire, maritime à courte distance et de la navigation intérieure pour répondre aux exigences actuelles en matière de logistique;

(5) amélioration de la tarification, des procédures et des méthodes dans les terminaux, avant et après le transport;

(6) création de centres de formation européens pour les professionnels des chemins de fer, de la navigation intérieure et les transitaires, et pour les conducteurs de trains et les capitaines de la navigation fluviale;

(7) actions visant à augmenter le niveau général de la demande de services de transport non routier;

(8) actions visant à améliorer la connaissance qu'ont les chargeurs du transport intermodal de marchandises.

Insister sur la diffusion

65. En règle générale, la solution pour améliorer durablement les pratiques commerciales et la coopération est aussi ancienne que les marchés eux-mêmes: elle consiste à reproduire les bonnes idées. L'aide publique à la diffusion des résultats peut être un moyen de surmonter les obstacles à la libre circulation et de faciliter la reproduction des bonnes idées. Comme indiqué précédemment [8], il a dans une large mesure été considéré comme acquis, dans le programme PACT, que les bonnes idées de transfert modal seraient reproduites sur le marché. C'est une des raisons pour lesquelles le budget alloué pour l'objectif d'utilisation accrue du transport combiné était relativement limité.

[8] Voir le paragraphe 4 ci-dessus.

66. Cependant, les projets ont en fait été assez peu reproduits. La principale raison en est que les actions financées ont été menées dans le secteur d'activité principal des bénéficiaires. Ces derniers n'avaient donc pas tellement intérêt à être imités par d'autres entreprises, car cela aurait réduit l'avantage concurrentiel qu'ils tiraient de l'action innovante. La deuxième raison est que, de nombreux projets PACT étant liés à des itinéraires précis et possédant donc des caractéristiques très spécifiques, leur potentiel de reproductibilité était faible. Enfin, le programme en lui-même ne prévoyait pas de stratégie de diffusion des résultats.

67. Tous les projets commerciaux ne se prêtent pas à la diffusion. Toutefois, certains types de projets commerciaux ont un fort potentiel de reproductibilité, notamment dans les cas suivants:

* Aujourd'hui, de plus en plus d'entreprises de production qui sont elles-mêmes de grands utilisateurs de transport cherchent à mieux exploiter les options de remplacement du fret routier. Elles sont disposées à modifier leurs systèmes logistiques ou à rechercher de nouveaux modes de coopération avec les sociétés de transport. Ce type de projet orienté par les utilisateurs pourrait se prêter à la diffusion, puisque les utilisateurs de transport ne sont pas en concurrence pour la prestation de services de transport. Ils pourraient même avoir intérêt à ce que d'autres utilisateurs de transport aient recours à la même option de remplacement, car il en résulterait des économies d'échelle.

* Certains projets PACT ont commencé à donner naissance à des modèles de coopération; dans ce cadre, les résultats à diffuser sont neutralisés et rassemblés par un gestionnaire de projet indépendant. De tels résultats n'en restent pas moins très utiles pour les tiers. Le futur programme encouragera le maintien de ces «écrans de confidentialité» qui permettent néanmoins de tirer des enseignements concrets des projets et proposent des modèles de reproduction.

* Enfin, la Commission exigera la plus large diffusion possible des résultats des actions à effet catalyseur décrites plus haut. Évaluation et diffusion seront associées pour toute la durée de l'action. En contrepartie de l'aide financière et politique substantielle dont ils auront bénéficié pour surmonter des obstacles structurels sur le marché, les partenaires d'une action à effet catalyseur devront fournir des informations sur le projet, afin de permettre aux autres acteurs du marché de tirer parti de l'expérience acquise. La diffusion et la reproduction des résultats sont en effet des éléments indispensables pour que les actions à effet catalyseur puissent réellement atteindre leur objectif.

68. Conformément aux recommandations de l'évaluation externe du programme PACT, la Commission assurera, à l'échelon du programme, une solide évaluation et une bonne diffusion de toutes les activités soutenues. Les activités de diffusion doivent être ciblées afin de tenir compte des intérêts variés des publics visés. La diffusion pourrait être axée sur différents thèmes techniques, politiques, stratégiques, ou liés à la clientèle. Les activités de diffusion Marco Polo exploiteront les mécanismes éprouvés mis au point dans d'autres programmes, tels que les «réseaux thématiques» ou les «groupes de marketing» issus de la R&D dans le secteur de l'énergie, qui ont stimulé l'introduction de nouvelles technologies sur le marché. Les activités de diffusion devraient aussi recourir largement à des ateliers, lors desquels les pistes concrètes menant à l'application des connaissances acquises en commun seraient explorées. Les «meilleures pratiques» seraient présentées.

Relations entre les trois types d'actions

69. La différence entre les actions à effet catalyseur et l'aide au démarrage est la suivante: les projets de démarrage sont en règle générale présentés dans les situations où les marchés du fret fonctionnent déjà relativement bien. Leur objectif est de transférer le plus de trafic possible. Il s'agit donc généralement de projets valables du point de vue commercial, mais pas nécessairement novateurs. Les actions à effet catalyseur décrites ci-dessus contribueront quant à elles à améliorer le fonctionnement structurel du marché. Leur objectif n'est pas de transférer le plus de trafic possible, mais de surmonter des obstacles commerciaux avec l'aide de la Communauté. Ces actions cibleront des obstacles commerciaux, mais pas uniquement dans le secteur intermodal. Elles devraient également viser à résoudre les problèmes structurels qui se posent dans les différents modes, ce qui, à terme, aura des répercussions bénéfiques sur le fonctionnement de la chaîne de transport intermodal.

70. Contrairement aux actions de démarrage, les actions à effet catalyseur devront avoir un caractère novateur à l'échelle européenne, que ce soit sur le plan logistique ou sur celui de la technologie utilisée. Leur niveau de financement sera également plus important et, du fait de leur éventuelle complexité, ces actions nécessiteront un pilotage plus intensif et peut-être davantage de temps pour atteindre leurs objectifs.

71. L'autre différence réside dans la portée des actions à effet catalyseur. Alors que les projets de démarrage seront limités aux services de transport, les actions à effet catalyseur ne devront pas nécessairement porter sur le fret au sens du déplacement physique des marchandises. Ces actions pourront également être mises en oeuvre sur d'autres marchés dont le fonctionnement est essentiel pour améliorer l'efficacité des modes de transport non routiers. L'expérience a montré qu'une certaine forme d'aide publique pouvait s'avérer nécessaire pour permettre aux marchés de commencer à fonctionner suivant les principes de l'économie de marché. La création de pools d'exploitation en vue de l'introduction de matériel innovant ou interopérable au niveau européen ou la création de systèmes de pistage à l'échelle européenne pourraient constituer des exemples de ce type d'actions.

72. Des actions à effet catalyseur réussies changeront concrètement la manière dont les services de transport sont mis en oeuvre en Europe. Une fois que ces actions auront permis de mettre en place de nouvelles manières de mener les activités de transport en Europe, les actions d'aide au démarrage, moins innovantes mais très efficaces, pourront prendre le relais afin d'exploiter les nouveaux débouchés ouverts par les actions à effet catalyseur. Les actions à effet catalyseur peuvent donc être les précurseurs des actions d'aide au démarrage, et élargiront les perspectives de ces dernières. Elles créeront une forte dynamique et augmenteront les opportunités dont les actions d'aide au démarrage pourront se saisir. Il en résultera des améliorations directes en ce qui concerne la congestion du réseau routier et les performances environnementales du transport de marchandises.

73. Au contraire des actions d'aide au démarrage et des actions à effet catalyseur, les actions communes d'exploitation des enseignements du passé n'auraient pas d'effets directs en termes de transfert de trafic. Elles sont conçues pour améliorer les apports aux services logistiques que représentent le savoir-faire, la coopération et l'intelligence, alors que les actions d'aide au démarrage et à effet catalyseur doivent clairement se traduire par des transferts de trafic suscités par des services de transport viables. Les actions de mise en commun des connaissances n'auront pas d'impact visible immédiatement: leur impact sera structurel et se fera sentir à long terme. Elles amélioreront en effet la connaissance qu'ont les acteurs du marché des moyens de renforcer les performances des chaînes de transport dans l'intérêt des utilisateurs et de la société en général.

74. Malgré ces différences, il existe des liens évidents entre les actions à effet catalyseur et les actions de mise en commun des connaissances. Les acteurs du marché peuvent s'engager d'abord dans une action de mise en commun des connaissances, afin d'être en mesure de surmonter les obstacles structurels sur le marché grâce à une action à effet catalyseur. Ainsi, si de gros producteurs décident de recourir davantage au transport ferroviaire pour la distribution en Europe, ils auront besoin d'engager une action de mise en commun des connaissances avec leur service logistique et les fournisseurs de services de transport afin d'adapter au nouveau système de transport les systèmes et les pratiques en matière de commande, livraison, stockage et entreposage. Ce n'est qu'alors qu'ils pourront s'engager ensemble dans une action à effet catalyseur visant à mettre en place des solutions de transport international plus performantes et plus fiables. Correctement diffusée, cette action à effet catalyseur permettra de répandre les connaissances parmi d'autres acteurs du marché, qui exploiteront les idées ainsi transmises.

75. On peut voir la relation entre les actions sous la forme d'un enchaînement dans le temps: l'action de mise en commun des connaissances crée les connaissances et les procédures nécessaires pour introduire des changements structurels sur le marché. L'action à effet catalyseur tire parti de ces connaissances et introduit concrètement les changements projetés en supprimant les obstacles structurels à l'établissement de systèmes de transport efficients. L'action de transfert modal, enfin, recueille les bénéfices de l'action à effet catalyseur en exploitant pleinement les nouvelles conditions qui règnent sur le marché. Elle optimise le transfert modal.

76. On peut résumer comme suit les effets des différentes actions: [9]

[9] La note 3 correspond à un effet/impact élevé, 2 à un effet/impact moyen, 1 à un effet/impact faible et 0 à l'absence d'effet/impact.

>EMPLACEMENT TABLE>

77. Cette combinaison d'actions permettra au programme Marco Polo de produire à la fois des succès mesurables à court terme par le désengorgement des routes, et des améliorations structurelles à long terme dans la manière de mettre en oeuvre les services de transport de substitution en Europe. Les changements structurels et les effets à long terme pour l'ensemble de la Communauté devraient être les résultats les plus marquants du programme.

Chapitre 4: Subsidiarité et proportionnalité

* Quels sont les objectifs de l'action envisagée par rapport aux obligations pesant sur la Communauté-

Aux termes de l'article 71, paragraphe 1, point c) du traité, la politique communautaire des transports comprend les mesures permettant d'améliorer la sécurité des transports et toutes autres dispositions utiles. En outre, en vertu de l'article 2 et de l'article 3, paragraphe 1, point l) du traité, la Communauté a l'obligation de promouvoir l'amélioration de la qualité de l'environnement à travers une politique dans le domaine de l'environnement.

L'objectif de l'action envisagée est de lutter contre la congestion du transport routier de marchandises et d'améliorer les performances environnementales du système de fret, grâce à une utilisation plus efficace du transport maritime à courte distance, du transport ferroviaire et de la navigation intérieure. L'action envisagée devrait contribuer à transférer la totalité de la croissance attendue du fret routier international vers le transport maritime à courte distance, le transport ferroviaire et la navigation intérieure. Elle contribuera à renforcer la sécurité des transports et à améliorer les performances environnementales du système de transport dans son ensemble.

* L'action relève-t-elle d'une compétence exclusive de la Communauté ou d'une compétence partagée avec les États membres-

En vertu de l'article 71, paragraphe 1, du traité, la compétence est partagée avec les États membres. L'article 80, paragraphe 2, est la base juridique nécessaire pour inclure le secteur maritime dans le programme.

* Quelle est la dimension communautaire du problème-

La congestion provoquée par le transport routier de marchandises est un problème auquel sont confrontés, à des degrés divers, tous les États membres. Un pourcentage élevé du transport routier de marchandises (environ 20 %) est international. C'est ce segment qui connaît les taux de croissance les plus élevés. Les États membres ne peuvent, seuls, apporter une solution optimale aux problèmes liés à la croissance constante du fret routier international. La dimension communautaire du problème est donc évidente.

L'action envisagée prévoit aussi un concours financier pour des projets visant à réduire les obstacles commerciaux. Elle contribue ainsi à la réalisation du marché intérieur du secteur des transports.

Il convient d'élaborer un instrument pratique à l'échelon communautaire afin que la compétitivité du transport maritime à courte distance, du transport ferroviaire et de la navigation intérieure ne pâtisse pas du fait que le transport routier de marchandises ne supporte pas la totalité des coûts qu'il occasionne à la société.

* Les objectifs ne peuvent-ils pas être réalisés par les États membres d'une manière suffisante-

À un niveau purement national ou régional, les États membres peuvent s'attaquer valablement à l'objectif de désengorgement du réseau routier. Ils ne sont cependant pas en mesure de réduire de manière satisfaisante le niveau de congestion dû au fret routier international. Une initiative communautaire est nécessaire à cet égard.

Si la promotion des services de fret international non routier était laissée aux seuls États membres, le risque de voir apparaître des distorsions inacceptables de la concurrence résultant de la non-coordination des financements, et éventuellement de doubles financements, serait particulièrement élevé.

* Quelle est la solution la plus efficace par comparaison entre les moyens de la Communauté et ceux des États membres- Quelle plus-value concrète apporte l'action envisagée de la Communauté et quel serait le coût de l'inaction-

Comme indiqué ci-dessus, il est plus efficace d'employer des moyens communautaires pour réduire le fret routier international que de laisser les États membres prendre des mesures isolément. La valeur ajoutée spécifique de la mesure envisagée est le fait qu'elle offrira au secteur des transports et de la logistique un moyen et un cadre pour s'attaquer aux problèmes structurels qui entravent le fonctionnement du marché intérieur des transports. Aucune autre action en cours ou prévue n'assure l'établissement d'un tel cadre. Il n'existe pas d'autre programme communautaire qui offre un appui à l'amélioration des performances du marché de la logistique, qui entraînera à son tour une amélioration des performances environnementales des transports.

Si aucune mesure n'est prise, le transport routier de marchandises va continuer à se développer, ce qui aggravera la congestion du réseau routier et augmentera le nombre d'accidents et les dommages causés à l'environnement. Le coût de l'accroissement annuel des coûts externes du transport routier est estimé à 3 milliards d'euros.

* Les moyens de l'intervention communautaire sont-ils proportionnés aux objectifs-

L'objectif de l'action envisagée est de contribuer directement et immédiatement, en agissant sur le marché du fret et des services logistiques, au désengorgement du réseau routier et à l'amélioration des performances environnementales du secteur du fret.

- Quel instrument est le plus adéquat pour réaliser les objectifs- (recommandation, soutien financier, reconnaissance mutuelle, réglementation, ...)

L'instrument le plus adapté à la réalisation de ces objectifs est un concours financier fondé sur un règlement du Parlement et du Conseil. Comme indiqué ci-dessus, le cadre réglementaire du marché communautaire des transports est déjà largement en place. Le secteur a désormais besoin d'un soutien pratique et financier pour surmonter les obstacles structurels du marché. En outre, un concours financier adapté aux besoins peut permettre que la compétitivité du transport maritime à courte distance, du transport ferroviaire et de la navigation intérieure ne pâtisse pas du fait que le transport routier de marchandises ne supporte pas la totalité des coûts qu'il occasionne à la société.

- Dans le cas d'une réglementation, l'ampleur, la durée et l'intensité de celle-ci n'excèdent-elles pas ce qui est nécessaire-

Le champ d'application de l'instrument envisagé a été élargi par rapport au programme PACT actuel. Cet élargissement sensible est nécessaire pour atteindre les ambitieux objectifs de transfert modal. Le programme envisagé devrait être mis en oeuvre jusqu'en 2010, avec un réexamen à mi-parcours prévu pour 2006. Cela cadre avec le Livre blanc «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix», qui envisage le même horizon d'action.

La règle veut qu'un concours financier communautaire soit fondé sur un règlement du Parlement européen et du Conseil. L'action envisagée prévoit la formulation des règles essentielles relatives au concours financier, sans entrer dans des détails excessifs. Les règles de mise en oeuvre détaillées seront établies par la Commission conformément à l'article 10 du règlement.

Chapitre 5: Consultation externe

Les secteurs des transports et de la logistique ont été consultés sur l'action envisagée. Le 22 juin 2001, la direction «Transports terrestres» de la direction générale «Énergie et Transports» a publié un document de consultation sur le programme Marco Polo envisagé. Il a été envoyé, avec une demande d'observations, à 23 associations européennes représentatives du secteur des transports [10]. Il a également été publié sur le site web «Transport combiné» de la direction générale «Énergie et transports», avec une invitation à présenter des observations.

[10] Ces associations sont les suivantes: CCFE-CER-GEB, ECASBA (association communautaire des courtiers et agents maritimes; ECSA (Association d'armateurs de la Communauté européenne); ECG (European Car-Transport Group of Interest); CEFIC (Conseil européen de l'industrie chimique); EFIP (fédération européenne des ports intérieurs); EIA (association intermodale européenne); ESPO (Organisation européenne des ports maritimes communautaires); ESC (European Shippers Council); FEPORT (Fédération des exploitants de ports privés européens); FreightForward Europe; Groupement Européen de Transport Combiné (GETC); Inland Navigation Europe (INE); Union internationale des transports routiers (UITR); Comité de liaison européen des commissionnaires et auxiliaires de transports (CLECAT); Forum européen des industries maritimes (MIF); Organisation européenne de bateliers (O.E.B./E.S.O); Union internationale de la navigation fluviale (U.I.N.F./I.B.U); Union Internationale des Chemins de Fer - UIC/Combined Transport Group; Union Internationale des sociétés de transport combiné Rail-Route (UIRR); Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE).

* Seize réponses proviennent des associations sectorielles destinataires de la lettre du 22 juin 2001.

* Trois autres associations sectorielles ont présenté des observations (BSL, Netzwerk Privatbahnen, ZDS).

* Trois entités ont également soumis des observations (EWS, land de Hambourg, Trenitalia).

* Une réponse provient de groupes d'analystes ou de sociétés de conseil (SGKV).

* Cinq réponses ont été envoyées par des administrations nationales des transports.

* Des centres de promotion du transport maritime à courte distance ont également fait part de leurs réactions.

Le 25 juillet 2001, la Commission a organisé une réunion de consultation officielle avec les entreprises sur le programme. Les représentants de dix-sept associations sectorielles y ont participé. Des agents de la Commission ont également eu plusieurs réunions bilatérales avec différentes associations sectorielles entre juin et septembre 2001.

Dans l'ensemble, les associations sectorielles ont émis un avis positif sur les orientations du programme. Toutefois, l'IRU n'est pas favorable au soutien d'actions de transport unimodal. L'UNICE a exprimé certaines réserves sur l'approche du transfert modal en général, et a proposé d'inclure dans le programme des actions visant à améliorer l'efficacité du transport routier.

Chapitre 6: Explication des articles

Article 1er

Cet article présente l'objectif général de l'instrument: contribuer à maintenir, d'ici à 2010, la répartition du fret entre les différents modes de transport aux niveaux de 1998. C'est en effet l'objectif quantifiable prioritaire que la Commission a désigné dans son livre blanc du 12 septembre 2001, intitulé «La politique européenne des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix».

Le programme vise plus spécifiquement à atteindre, d'ici à 2010, le résultat quantifiable suivant: transférer la totalité de la croissance attendue du trafic de fret routier international vers le transport maritime à courte distance, le transport ferroviaire et la navigation intérieure.

Bien qu'ambitieux cet objectif semble réalisable. La Commission estime que la croissance annuelle du fret routier international jusqu'en 2010sera d'environ 12 milliards de tonnes-kilomètres. Le programme PACT a montré qu'une assistance financière d'un montant relativement modeste permettait, si elle bénéficiait à des projets prometteurs, de soulager le transport routier de volumes importants de marchandises. Ainsi, lors de la sélection des projets PACT 2001, on prévoyait un rendement moyen de 700 tkm transférées pour chaque euro versé en faveur des projets retenus. Certains projets, notamment dans le secteur de la navigation maritime à courte distance, devraient permettre de transférer environ 1 400 tkm pour 1 euro versé.

Comme il est expliqué dans la fiche financière, la Commission est convaincue qu'un budget annuel de 23 millions d'euros devrait suffire au transfert d'un surplus annuel de 12 milliards de tkm de fret pendant la durée du programme. Mais, même si cet objectif n'est pas atteint, le fait de l'avoir quantifié renforcera considérablement les possibilités de contrôler les résultats du programme, ce qui ne peut être que positif.

On ne dispose pas, à l'heure actuelle, de données ni de connaissances précises sur ce qui serait la répartition idéale entre les modes de transport du point de vue macroéconomique et social. Compte tenu des graves problèmes que pose le transport routier en termes de congestion et d'atteinte à l'environnement, la Commission estime que désengorger la route en transférant la totalité de la croissance du fret routier international vers d'autres modes ne pourra, dans tous les cas, qu'être synonyme de bénéfices socioéconomiques. Comme indiqué dans son livre blanc sur la politique des transports du 12 septembre 2001, la Commission s'est engagée à poursuivre les recherches dans le domaine de l'évaluation et de la mesure du secteur du transport sous l'angle socioéconomique.

Article 2

Cet article contient les définitions de termes importants employés dans le règlement. L'objet et la portée de ces définitions seront décrits dans l'exposition des différents articles.

Article 3

Cet article a trait à la portée géographique et matérielle du règlement. Une action doit concerner le territoire d'au moins deux États membres. Conformément au principe de subsidiarité, on s'assure ainsi que seules les actions revêtant un caractère international sont éligibles. La portée géographique de l'instrument s'étend à l'Union européenne. Si une action est mise en oeuvre en partie hors de l'Union, elle doit concerner le territoire d'au moins un État membre. Des actions peuvent également impliquer les territoires d'États tiers ayant une frontière commune avec l'Union. Cependant, les coûts découlant d'actions menées dans des États tiers ne devraient pas être remboursés au titre du programme Marco Polo, afin de ne pas dissiper les ressources limitées du programme.

La mention d'"actions" au sens de l'article 2, point a), restreint également la portée matérielle du règlement.

L'article 3 définit également les mécanismes et les conditions en vertu desquels le programme Marco Polo financera des actions impliquant des pays tiers, non membres de l'Union européenne.

Article 4

Cet article circonscrit le groupe des candidats éligibles. Les projets doivent être présentés par un consortium composé d'au moins deux entreprises établies dans des États membres différents. Cette exigence renforce le caractère international des projets et concourt à stimuler l'esprit de coopération nécessaire dans ce secteur.

La proposition autorise toute entreprise établie dans la Communauté à soumettre un projet à la Commission. La notion d'"entreprise" est très vaste, si l'on en croit la jurisprudence applicable de la Cour de justice. L'article 2, point g), définit l'entreprise comme une entité pratiquant une activité économique. Cette définition générale permet à un large éventail d'organismes privés et publics dans tous les secteurs de l'économie de présenter des projets en vue de contribuer aux objectifs du programme.

Des entreprises établies hors de la Communauté peuvent être associées à un projet. Toutefois, afin de ne pas dissiper les ressources limitées du programme, ces entreprises ne pourront pas bénéficier d'un financement. Cette règle est identique en substance à celle qui est énoncée à l'article 4, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (CE) n° 2196/98 du Conseil. Son application dans le cadre du programme PACT a été satisfaisante. Elle a permis à diverses sociétés d'entamer une coopération commerciale, tout en limitant les interventions budgétaires au champ d'application territorial du programme.

Article 5

L'article 5 énumère les conditions que des actions de transfert modal au sens de l'article 2, point b), doivent remplir pour être sélectionnées.

La définition du terme général "actions" est donnée à l'article 2, point a), et circonscrit la portée du règlement. Les "actions" prévues par le programme Marco Polo doivent 1) être liées au marché de la logistique du fret, 2) être exécutées par des entreprises et 3) contribuer à réduire la congestion du système de transport routier de marchandises et/ou à améliorer les performances environnementales du système de fret.

Dans le règlement, et en particulier dans la définition des actions bénéficiant d'un financement, le législateur devra être attentif à concilier un langage réglementaire clair et fonctionnel avec la nécessité impérieuse de laisser autant de latitude que possible à deux des facteurs clés du succès du programme Marco Polo: 1) l'imagination de l'industrie et sa volonté de présenter à temps des projets satisfaisants pour poursuivre les objectifs du programme; 2) les caractéristiques du programme lui-même, à savoir son ouverture, sa flexibilité et sa facilité d'adaptation à un marché du transport de marchandises et de la logistique en rapide évolution.

Ces conditions s'inspirent de l'expérience positive acquise en la matière par les administrateurs du programme PACT. D'une part, en tant que programme axé sur le marché, Marco Polo ne devrait pas prévoir de conditions de financement trop détaillées, afin de ne pas étouffer ou négliger des idées judicieuses nées du marché. D'autre part, les conditions essentielles de financement qui sont énoncées permettent d'éviter dans une large mesure l'apparition de distorsions inacceptables de la concurrence. Cette constatation est corroborée par l'évaluation externe du programme PACT. L'objectif politique de réduire l'engorgement des infrastructures routières et d'améliorer les performances environnementales de l'ensemble du système de transport par un transfert modal est réalisable, comme le montrent les nombreux exemples concluants du programme PACT.

Environ 73 % des projets PACT ont donné des résultats satisfaisants et, avec la distinction opérée par l'instrument actuel entre les projets innovants et les projets de transfert modal au sens le plus strict, on peut s'attendre à ce que le taux de succès augmente.

Les actions de transfert modal seront subventionnées au prorata des économies de coût qu'elles représentent. Cela permettra, dans toute la mesure du possible, de déterminer l'intensité du soutien financier selon un critère objectif et impartial à l'égard des différents modes de transport. La Commission réexaminera périodiquement la proportion en tonnes-kilomètres de fret transféré de la route à d'autres modes de transport pour 1 euro de soutien accordé, en vue du calcul de la "prime" mentionnée à l'article 5, paragraphe 3. Les candidats n'auront donc pas à fournir le calcul de leurs coûts externes. Ils devront, par contre, fournir des estimations détaillées concernant le transfert de trafic.

L'annexe II du présent exposé des motifs explicite les calculs effectués par la Commission. Comme les chiffres le montrent, une subvention d'un euro pour le transfert de 500 tkm devrait suffire à compenser les coûts externes non couverts du transport routier, et ce au bénéfice de la société dans son ensemble. Enfin, cette formule devrait également permettre d'atteindre l'objectif global du transfert de 12 milliards de tkm par an avec un budget de 23 millions d'euros.

L'expérience acquise avec PACT indique que la création d'une nouvelle ligne de transport par mer à courte distance, par rail ou par voies navigables génère des coûts moyens de démarrage de l'ordre de 3 à 5 millions d'euros pendant les deux ou trois premières années du projet. Au cours de la consultation relative au programme Marco Polo, la plupart des associations sectorielles ont signalé que les nouveaux services devraient être viables au bout de trois ans au maximum si l'on voulait que le risque financier reste contrôlable.

Elles ont, dans l'ensemble, apprécié le fait que l'intensité du concours financier était de 30 % - comme pour le programme PACT - donnant un effet d'entraînement suffisant pour assurer la viabilité à moyen terme des projets. L'expérience a montré, par ailleurs, qu'une aide de cette ampleur n'introduisait pas de distorsions excessives de la concurrence sur le marché. Il ressort des conclusions de l'évaluation externe du programme PACT qu'aucune distorsion excessive de la concurrence n'avait été observée suite aux interventions financières de la Communauté. La Commission propose donc, à l'article 6, paragraphe 5, de fixer à 1 million d'euros par action de transfert modal (30 % de 3 millions d'euros) le seuil de la subvention accordée. La durée de la convention de subvention ne doit pas dépasser 38 mois.

Article 6

L'objectif essentiel des actions à effet catalyseur est de surmonter, par des actions portant sur le marché du fret, les obstacles structurels définis à l'article 2, point c). L'idée des actions à effet catalyseur est aussi directement inspirée de l'expérience du programme PACT. Si les insuffisances structurelles concrètes des différents marchés qui interviennent dans la création des chaînes de transport ne sont pas considérablement atténuées par la seule ouverture du marché, c'est à l'industrie, soutenue par la Communauté, de proposer des solutions pratiques pour faire du marché intérieur des transports une réalité. La Communauté peut, compte tenu de ses priorités politiques, recenser les domaines qui se prêteraient à des actions à effet catalyseur. La création d'"autoroutes maritimes" revêt une importance capitale à cet égard. Cependant, il revient à l'industrie de décider elle-même de quelle manière cette action doit être structurée. Dans cette optique, le pilotage de la Commission devient une composante essentielle des actions à effet catalyseur.

Les obstacles structurels définis à l'article 2, point c), devront uniquement consister en des obstacles factuels sur le marché, pour lesquels une action réglementaire serait inadaptée. Par exemple, si des procédures douanières dans le cadre de la navigation maritime à courte distance doivent être simplifiées, ce résultat sera obtenu par des moyens réglementaires, et une action à effet catalyseur n'a pas sa place dans ce contexte. En revanche, des activités visant à faciliter la coopération entre les douanes, les agents maritimes, les transitaires, les exploitants de terminaux et les armateurs dans un port, grâce à l'amélioration des échanges de données par voie électronique, pourraient bien faire l'objet d'une action à effet catalyseur.

Afin de ne pas dissuader les propositions et les démarches visant à résoudre des problèmes, les conditions de financement sont là encore énoncées en termes généraux.

Les actions à effet catalyseur constitueront également la principale passerelle avec les projets en cours et à venir dans le secteur des réseaux transeuropéens (RTE), comme il ressort clairement de l'article 6, paragraphe 1, point g). Les exercices de repérage des goulets d'étranglement ont montré quels étaient les points faibles des réseaux et ont par conséquent fourni d'importants indicateurs des obstacles structurels qui entravent les services logistiques. À défaut d'infrastructures modernes en état de marche, la meilleure idée qui soit pour améliorer les services de transport risque fort de rester lettre morte. C'est pourquoi les actions à effet catalyseur devraient, en règle générale, concorder avec des projets relevant des réseaux transeuropéens. Une meilleure coordination des instruments respectifs pourrait amorcer une dynamique mutuellement enrichissante. Ainsi, si l'administration ou l'entreprise responsable d'un projet d'infrastructure est avertie qu'un projet logistique de grande ampleur souhaiterait utiliser cette infrastructure et que d'autres liens commerciaux ou politiques peuvent éventuellement être établis entre les projets, cette collaboration pourrait accélérer le rythme d'achèvement des travaux d'infrastructure.

L'article 6, paragraphe 3, évoque la notion d'"auxiliaire" définie à l'article 2, point h). Une interprétation rationnelle de cette notion évitera tout risque de recoupement avec d'autres programmes communautaires, tels que l'instrument de financement des RTE ou les programmes de RDT. Une mesure "auxiliaire", au sens du programme Marco Polo, remplit deux conditions nécessaires et suffisantes: premièrement, elle doit être nécessaire à la réussite d'une "action" au sens de l'article 2, point a); deuxièmement, elle doit être subordonnée à la mise en oeuvre de cette action. Le terme "subordonnée" suppose que la mesure auxiliaire sera exécutée dans un laps de temps limité et à relativement court terme: concrètement, cette exécution ne devrait pas s'étendre sur plus du tiers de la durée du contrat. Cette notion donne également une indication budgétaire: la mesure auxiliaire ne saurait représenter le principal poste de dépense d'une action.

Par exemple, une action à effet catalyseur envisage des services de navigation intérieure de qualité entre Rotterdam et Budapest. L'action durera 36 mois. Le budget global prévu est de 10 millions d'euros. L'optimisation du chargement et du déchargement des navires réduira la durée et les coûts des prestations. Pour faciliter les opérations de transbordement, les murs de quai du port de Budapest doivent être consolidés et en partie reconstruits. Les candidats sollicitent une subvention de 3 millions d'euros, conformément aux dispositions de l'article 6, paragraphe 3. Les travaux dans le port de Budapest devraient coûter 1 million d'euros et durer environ quatre mois. Une subvention de 300 000 euros est demandée pour l'élément d'infrastructure. D'après les explications données plus haut, la mesure relative à l'infrastructure est auxiliaire par rapport à la création du nouveau service de navigation intérieure et remplit donc les conditions d'un financement au titre du programme Marco Polo.

Les actions à effet catalyseur constituent un nouvel outil de promotion de formes de transport autres que le fret routier. Cela dit, PACT a parfois également stimulé la mise en place de services innovants représentant une véritable percée en matière d'organisation [11]. Il ressort de cette expérience que le coût total d'un projet de ce type peut aller de 10 à 15 millions d'euros. Si des équipements et des infrastructures spécifiques doivent être construits, ce chiffre peut même dépasser 20 millions d'euros.

[11] Voir les projets n° 8 et 82 dans le document de travail des services de la Commission intitulé "Résultats du programme PACT 1997 - 2001., SEC(2002), 91 final

Ces projets seront délicats à mettre en oeuvre et plus risqués que des actions de transfert modal. Parce que leur impact sera d'ordre structurel, ces actions doivent être minutieusement planifiées afin d'induire les changements de structure voulus, sans en générer d'effets secondaires comme, par exemple, des distorsions de la concurrence. À l'instar des actions de transfert modal, les actions à effet catalyseur prennent place sur le marché. Les mêmes considérations concernant l'intensité du financement entrent en ligne de compte. Toutefois, sachant que les actions à effet catalyseur présentent un risque accru, ce financement pourrait atteindre 35 % des coûts éligibles. C'est pourquoi le seuil de subvention proposé à l'article 6, paragraphe 6, est de 3 millions d'euros par action à effet catalyseur. La durée de la convention de subvention ne devrait pas dépasser 50 mois.

Article 7

L'article 7 décrit le troisième pilier de l'instrument proposé. Selon la définition donnée à l'article 2, point d), les actions de mise en commun des connaissances auront pour but d'intégrer et d'ajuster des processus logistiques de pointe aux chaînes de transport impliquant la navigation maritime à courte distance, le transport ferroviaire et la navigation intérieure. Il est indispensable de donner aux activités de coopération qui aboutissent à la création et au maintien de chaînes complexes de transport une dynamique "interne", processuelle et systématique de ce type, si l'on veut convaincre l'usager d'abandonner le transport routier et son haut degré d'organisation au profit d'autres modes de transport.

L'idée qui sous-tend les actions de mise en commun des connaissances est la généralisation dans le secteur du transport d'une logique et de normes industrielles identiques à celles qui régissent le secteur de la production, lequel repose sur des systèmes de distribution optimaux.

Conformément au principe directeur de l'instrument proposé, ces actions devront elles aussi s'accompagner d'objectifs concrets.

Le programme PACT ne prévoyait pas de soutien pour des actions de mise en commun des connaissances. Deux projets PACT peuvent néanmoins être considérés comme des précurseurs de ce type d'intervention [12]. Le financement requis pour ces projets était raisonnable, et l'on devrait, par conséquent, prévoir une enveloppe de l'ordre de 500 000 euros par action comme seuil de subvention, conformément à l'article 7, paragraphe 5. Étant donné que ces actions n'ont pas d'incidence immédiate sur le marché, une subvention équivalant à 50 % des coûts semble acquise. C'est le niveau de subvention qui était accordé à des études de faisabilité au titre du programme PACT. La durée de la convention de subvention ne devrait pas dépasser 26 mois.

[12] Voir les projets n° 64 et 65 dans le document de travail précité.

Article 8

Les dispositions de cet article ont un double objectif: premièrement, informer en détail les candidats des procédures et des exigences qui régissent le financement et l'exécution des projets, et garantir ainsi la transparence du programme; deuxièmement, fournir, par la publication de règles de mise en oeuvre, un instrument flexible permettant à la Commission de contrôler l'incidence des projets financés sur la concurrence, de façon à minimiser le risque de distorsions inacceptables.

Articles 9 et 10

Ces articles décrivent la présentation et la sélection des projets.

L'article 10 garantit que les critères de sélection utilisés par la Commission sont conformes aux objectifs et aux conditions énoncés dans l'instrument proposé.

Article 11

Se fondant sur la décision du Conseil du 28 juin 1999 relative à la comitologie, la Commission estime que l'instauration d'un comité consultatif en application de l'article 3 de ladite décision est le procédé le mieux adapté à la question du financement de services commerciaux dans le cadre du marché. Le livre blanc sur la gouvernance européenne du 25 juillet 2001 (COM(2001) 428 final) énonce le principe de la responsabilité de la Commission en ce qui concerne l'exécution des politiques communautaires. Étant donné que le volume des financements proposés est relativement restreint par rapport au budget communautaire global (0,04 % environ), il n'y a pas lieu de créer des comités de gestion comme prévu à l'article 4 de la décision précitée. Comme l'indique le considérant 6 de la décision "Comitologie", de tels comités de gestion conviennent pour des programmes ayant des incidences budgétaires notables.

L'évaluation des propositions sera menée sous la responsabilité unique de la Commission.

Articles 12 et 13

Ces articles ont trait aux dispositions financières des mesures envisagées. L'article 12 indique le montant de référence financière. Comme on l'a déjà expliqué, un budget moyen de 23 millions d'euros par an est nécessaire au financement du programme. Le montant de référence financière est de 115 millions d'euros jusqu'au 31 décembre 2007.

L'article 13 prévoit de réserver jusqu'à 5 % de l'enveloppe budgétaire pour des mesures d'accompagnement au sens de l'article 2, paragraphe 1, et pour l'évaluation indépendante de la mise en oeuvre du programme que la Commission doit réaliser conformément aux obligations énoncées à l'article 14.

Comme il est décrit plus en détail dans la fiche financière annexée à la présente proposition, la majeure partie de cette provision doit être consacrée à des mesures d'accompagnement, et notamment à des activités de diffusion et de suivi des projets.

On estime que le réexamen à mi-parcours du projet, prévu pour 2006, peut être réalisé moyennant une somme d'1 million d'euros environ, soit moins d'1 % du montant de référence financière.

Article 14

Cet article standard a trait à l'évaluation du programme et aux obligations de la Commission en ce qui concerne l'information des autres institutions.

Article 15

Cet article régit l'entrée en vigueur du règlement. Contrairement à la règle générale qui fixe à 20 jours après la publication le délai d'entrée en vigueur d'un règlement, l'article prévoit que le texte entrera en vigueur le jour même de sa publication. La Commission souhaiterait, en effet, pouvoir accorder aussi rapidement que possible un concours financier au titre du règlement. Afin de limiter le temps d'attente pour l'exécution du budget de l'année 2003, il semble raisonnable de réduire au minimum le délai d'entrée en vigueur de l'instrument proposé.

Annexe I: Synthèse de l'évaluation indépendante du programme PACT

"Le rapport décrit l'évaluation, réalisée par AEA Technology au nom de la DG TREN, de la mise en oeuvre du règlement 2196/98 du Conseil. Il fournit une évaluation à mi-parcours du programme PACT (Actions pilotes en faveur du transport combiné), couvrant les projets qui ont débuté entre 1997 et 1999.

L'évaluation de l'actuel programme PACT nous a conduits aux grandes conclusions suivantes:

* Le programme PACT est géré avec beaucoup d'efficacité et l'équipe chargée du programme est très appréciée pour son professionnalisme et pour son enthousiasme.

* La plupart des mesures opérationnelles financées par le programme PACT sont rentables, même non réitérées, du point de vue des réductions des émissions de dioxyde de carbone.

* Même avec l'aide au démarrage fournie par le programme PACT, la viabilité commerciale s'obtient difficilement vu l'âpreté des conditions du marché pour le transport combiné en Europe.

* Des représentants des États membres se sont interrogés sur l'efficacité du programme PACT pour surmonter les principales entraves commerciales, mais d'autres services de la Commission prennent actuellement les mesures adéquates.

* Le programme PACT est largement connu dans les milieux du transport combiné, mais les résultats des projets ne bénéficient pas d'une évaluation et d'une diffusion adéquates pour soutenir les objectifs du programme, comme la répétition des mesures et l'évaluation de la politique.

* Il convient de renforcer les aspects du programme PACT relatifs à la diffusion. Cela exige une stratégie claire définissant les rôles des équipes de projet, de l'encadrement du programme, des États membres et éventuellement une équipe chargée spécialement de la diffusion, interne ou externe à la Commission.

Nous formulons les recommandations suivantes en vue d'améliorer l'utilité et l'efficacité du programme PACT:

1. Conserver une approche souple et ouverte pour la procédure de sélection, mais prévoir un délai supplémentaire pour l'élaboration des propositions et garantir une présentation homogène des données principales.

2. Introduire des procédures plus structurées pour la gestion des projets, tout en veillant à éviter tout travail administratif superflu. Il est par exemple recommandé d'instaurer un système d'examen des performances du contractant à l'issue de chaque contrat.

3. Accepter des projets portant sur plusieurs années ainsi que des contrats d'un an seulement, le maintien de l'aide étant conditionné par la réalisation d'objectifs intermédiaires spécifiques.

4. Interrompre le financement des études de faisabilité préalables à des projets opérationnels, mais prévoir un financement pour les études génériques facilitant la pénétration du marché.

5. Améliorer la diffusion en développant une stratégie ciblée au niveau du programme même, en publiant de nouvelles orientations en matière de rapports à l'attention de gestionnaires de projets, et en assignant des ressources pour l'analyse et la diffusion de projets indépendants dans le cadre du budget du programme PACT.

6. Renforcer la surveillance des retombées, notamment le suivi des projets pendant trois ans. Ce suivi ferait partie du processus d'analyse et de diffusion, en vue de prouver, sur le marché, l'utilité de réitérer les mesures.

7. Adopter de meilleurs protocoles de rapport pour les projets PACT à venir, de manière à améliorer la qualité de l'analyse des performances environnementales".

Annexe II: Calcul, par la Commission, de la prime à la réduction des coûts externes, conformément à l'article 5, paragraphe 3, du projet de règlement

Pour être transparente, objective et clairement limitée, l'aide au démarrage octroyée au titre de l'article 5 du règlement devrait être fondée sur les économies de coût pour la société grâce au recours au transport maritime à courte distance, au transport ferroviaire et à la navigation intérieure, en lieu et place du transport routier. Comme nous l'expliquons plus loin, le transport maritime à courte distance, le transport ferroviaire et le transport fluvial imposent à la société des coûts externes inférieurs à ceux d'un transport routier comparable. Par rapport au transport par route, le transport intermodal de marchandises réduit le coût social de 60 à 80 % en ce qui concerne les accidents et de 40 à 65 % en ce qui concerne les émissions de CO2. Globalement, le transport intermodal permet une économie en coûts sociaux de 33 à 72 % par rapport à l'ensemble des transports routiers [13].

[13] RECORDIT - Calculs des coûts externes pour certains couloirs. Rapport 4. Projet financé dans le cadre du 5e programme-cadre de recherche.

Comme le secteur du fret routier ne couvre pas encore entièrement les coûts qu'il impose à la société, il est légitime de formuler l'aide au démarrage en tant que prime à la réduction des coûts externes.

La Commission a tenu compte des éléments de coût suivants pour comparer et calculer les coûts externes des différents modes de transport:

- la saturation;

- l'utilisation des infrastructures;

- les accidents;

- le bruit;

- les polluants (santé, bâtiments, végétation);

- les coûts climatiques (C0 ).

Elle a exclu les coûts suivants, soit parce qu'ils n'entrent pas en ligne de compte dans le passage d'une charge de fret à l'autre, soit parce que les données utilisées pour évaluer ces coûts ne sont pas suffisantes à l'heure actuelle pour garantir des résultats scientifiquement fondés:

- la pollution des sols et des eaux;

- l'affectation des sols.

Se fondant sur les renseignements disponibles les plus probants, la Commission établit les estimations moyennes suivantes des coûts externes des différents modes de transport:

Moyenne des coûts externes marginaux du transport par mode,

en euros/1000 tkm [14]

[14] Tkm = tonne au kilomètre; parcourir un kilomètre en transportant une tonne (1000 kg).

>EMPLACEMENT TABLE>

1 Poids lourds sur autoroute 2 Projet de rapport final TRL

Chaque fois que 85 tkm de fret sont transférés de la route vers le rail, les coûts externes sont réduits de 1 euro. Cette réduction de 1 euro correspond au transfert de 52 tkm pour la navigation intérieure, et de 50 tkm pour la navigation maritime à courte distance.

La Commission a tenu compte également du fait que certains coûts entraînés par le transport ferroviaire, fluvial ou maritime à courte distance varient fortement en fonction des circonstances locales et qu'il n'est pas possible de les inclure convenablement dans le calcul des moyennes pour l'ensemble de l'Europe. La fourchette de coûts indiquée présente une estimation de la différence minimale entre les modes de transport. La subvention est donc fondée sur une estimation prudente de la différence des coûts externes du transport.

La prime réelle devrait prendre tous les éléments précités en considération. Elle devrait également tenir compte des éventuelles différences des taux de récupération des coûts. Par ailleurs, la Commission doit également songer que les actions de transfert modal au sens