Avis sur le rôle de l'administration publique dans le partenariat (article 4 du Règlement-cadre) (94/C 393/07)

Le 22 février 1994, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le rôle de l'administration publique dans le partenariat (article 4 du Règlement-cadre).

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 26 juillet 1994 (rapporteur : M. Masucci - corapporteur : Mme Barrow).

Lors de sa 318e session plénière (séance du 14 septembre 1994), le Comité économique et social a adopté, à la majorité et 1 voix contre, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le paragraphe 1er de l'article 4 du Règlement-cadre des Fonds structurels, approuvé par le Conseil le 20 juillet 1993, stipule que :

« L'action communautaire est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes ou une contribution à celles-ci. Elle s'établit par une concertation étroite entre la Commission, l'État membre concerné, les autorités et les organismes compétents - y compris, dans le cadre des modalités offertes par les règles institutionnelles et par les pratiques existantes propres à chaque État membre, les partenaires économiques et sociaux - désignés par l'État membre aux niveaux national, régional, local ou autre, toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but commun. Cette concertation est ci-après dénommée « partenariat ». Le partenariat porte sur la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions.

Le partenariat fonctionne dans le plein respect des compétences institutionnelles, juridiques et financières de chacun des partenaires. »

1.2. C'est là une des nouveautés fondamentales de la nouvelle version des règlements, dans la mesure où, pour la première fois, l'intervention des partenaires économiques et sociaux est prévue dans le « partenariat », qui poursuit un « but commun » par le biais de ce qui est défini comme une « concertation étroite ».

1.3. Le Comité - dans un récent avis d'initiative () - s'est arrêté sur l'identité et le rôle des partenaires, sur les niveaux et les formes du partenariat et sur les instruments de la participation, mais uniquement dans l'optique des partenaires économiques et sociaux.

Le présent avis d'initiative, en revanche, part de la constatation que ce partenariat et cette concertation étroite, et, partant, la philosophie du développement qu'ils sous-entendent, ne peuvent fonctionner que s'il y a une acceptation, une compréhension et une disponibilité, sur le fond et sur la forme, de la part des autorités compétentes et de l'administration publique aux niveaux national, régional et local.

Le Comité se propose donc dans le présent avis de faire le point sur l'attitude des autorités compétentes en ce qui concerne l'application de l'article 4, en faisant état de quelques expériences qui sont venues à la connaissance du Comité, tant de manière directe qu'à la suite d'études et de recherches, afin d'apporter sa contribution à une meilleure réalisation du partenariat.

1.4. Dans l'avis susmentionné, le Comité a donné sa lecture de cet article, lecture qui est notamment nécessaire parce que l'article résulte d'une négociation serrée entre les États membres, qui a mené à une modification de la proposition initiale de la Commission. Il nous semble opportun de rappeler certains éléments de cette lecture aux fins du présent avis.

1.4.1. En premier lieu, le membre de phrase relatif aux règles institutionnelles et aux pratiques existantes propres à chaque État membre porte sur la façon de réaliser la concertation et ne dispense donc aucun État membre de sa mise en oeuvre avec les partenaires économiques et sociaux. Au cas où de telles règles et de telles pratiques n'existeraient pas, l'occasion serait propice à leur établissement ex novo.

1.4.2. Deuxièmement, la « concertation étroite » va plus loin que la simple « information » et même que la « consultation ». Il s'agit de l'association - sous différentes formes - des partenaires économiques et sociaux au processus décisionnel, même si la décision finale sera prise par les autorités compétentes, au moment opportun.

1.4.3. Troisièmement, la « concertation » est assortie de distinctions et de limites au niveau des compétences institutionnelles, juridiques et financières de chacun des partenaires. Ainsi, tandis que dans le cas des politiques sociales il est possible d'envisager des mécanismes de concertation systématique ou de transfert du pouvoir de décision à la négociation entre les partenaires, il est clair que dans le cas des politiques économiques et de développement, le rôle des partenaires sociaux est subordonné et non égal à celui des pouvoirs publics.

1.4.4. Quatrièmement, il est fait référence à une pluralité de partenaires, à savoir, outre les syndicats de travailleurs et les associations patronales, également des organisations représentant des intérêts sectoriels plus précis.

1.4.4.1. Tous ces partenaires jouent un rôle différent en fonction du degré d'implication des intérêts qu'ils représentent, et leur désignation aux différents niveaux territoriaux ne peut être automatique, mais doit tenir compte de leur degré réel de représentation.

1.4.5. Cinquièmement, une concertation étroite est prévue à toutes les phases de la politique régionale : la préparation, le financement, le suivi et l'évaluation des actions ex ante et ex post.

Toutefois, les partenaires économiques et sociaux peuvent apporter l'essentiel de leur contribution lors des phases de préparation et d'évaluation des actions. Leur contribution à la transparence de la gestion ainsi qu'à l'information et à la participation des citoyens est également essentielle.

1.4.6. Enfin, l'élargissement du partenariat aux partenaires économiques et sociaux constitue un changement dans la philosophie du développement de la politique régionale communautaire, qui requiert la synergie de toutes les forces vives de la société.

Ce changement de philosophie n'est pas dû au hasard, mais répond à la nature de la crise actuelle et à la difficulté d'en sortir en augmentant la compétitivité et l'emploi.

1.4.6.1. Il est de plus en plus difficile de développer l'emploi en se fondant sur les grandes entreprises, dont l'intensité de main-d'oeuvre est de plus en plus réduite du fait des restructurations. L'objectif proposé par le Livre blanc d'une hausse de l'emploi de 2 % par an peut être atteint surtout grâce aux PME, qui jouent un rôle essentiel dans le rapport entre croissance et emploi.

1.4.6.2. Cette exigence se reflète dans l'évolution qu'a connue l'orientation des politiques régionales au cours des dix dernières années. Auparavant, elles visaient principalement à attirer des entreprises et des investissements externes.

Au cours des années 80, en revanche, on a assisté à l'essor d'une deuxième génération de stratégies de promotion des activités et des ressources endogènes, destinées aussi bien à renforcer les initiatives locales existantes qu'à en créer de nouvelles en matière d'infrastructures, de PME, d'économie sociale, d'artisanat, de services à la collectivité, etc.

1.4.6.3. Ces dernières années, la tendance est à une synthèse des stratégies antérieures qui combine la promotion du développement endogène et les efforts destinés à attirer des ressources et des activités externes, avec l'appui des nouvelles technologies dont elles sont éventuellement porteuses. Le développement endogène se nourrit donc également du développement exogène. Il ne peut donc être purement local car il s'inscrit dans le cadre de l'économie nationale et du marché intérieur européen.

Ces stratégies de troisième génération se concentrent donc sur la valorisation de l'environnement dans lequel évoluent les entreprises, sur l'amélioration du climat des affaires et des communications ainsi que sur la valorisation des ressources humaines et la stimulation des nouvelles capacités d'entreprise.

1.4.6.4. Le développement des économies locales est devenu un des axes stratégiques de la politique régionale et requiert une décentralisation des structures publiques, des processus de décision et des dépenses. Les conclusions de la Présidence du Conseil européen de Corfou des 24 et 25 juin 1994 soulignent elles aussi que les actions destinées à promouvoir le développement local constituent un élément essentiel du nouveau modèle de développement auquel il est fait allusion dans le Livre blanc ().

2. Quelques expériences

2.1. Les études sur les politiques régionales ont surtout mis l'accent sur le rôle des partenaires sociaux et, de façon moins directe, sur le rôle des institutions. Les conditions dans lesquelles les partenaires sociaux peuvent influencer les institutions et leur comportement ont souvent été mises en évidence sans que soient toutefois montrés le poids et l'efficacité propres des administrations publiques, aux différents niveaux, dans la réalisation des politiques régionales et dans l'obtention d'un certain type de résultats plutôt que d'autres.

2.1.1. Le présent chapitre expose quelques expériences ou situations régionales de certains pays, certaines positives et d'autres négatives, mais en aucun cas exhaustives ni représentatives des réalités nationales qui, dans les grands États, sont très composites et, dans une certaine mesure, méconnues. Toutefois, ces cas suffisent à cerner des problèmes d'ordre général.

Il s'agit en l'occurence de certaines régions du Royaume-Uni, de France, d'Italie, de RFA et d'Espagne. Nous disposons donc de tout l'éventail institutionnel qui nous intéresse : de l'État centralisé à l'État fédéral, en passant par le faible régionalisme de la France et celui plus marqué de l'Italie.

2.2.

Le cas de la Grande-Bretagne

2.2.1. L'avis du CES relatif au « Quatrième rapport annuel de la Commission sur l'application de la réforme des fonds structurels : 1992 » (Rapporteur : M. Little) (), cite des déclarations du représentant du gouvernement britannique au cours d'une réunion en Écosse.

2.2.1.1. Il est apparu qu'il n'entre pas dans les intentions du gouvernement britannique de désigner formellement comme partenaires ni les syndicats ni les employeurs, qui ne seront donc pas invités à participer aux groupes de travail ni aux comités de suivi.

Seuls les représentants des organismes et des agences de développement existant dans les différentes régions participeront formellement à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique régionale, car ces organismes sont les seuls auxquels sont reconnues l'expérience et les connaissances nécessaires.

2.2.1.2. De même, le gouvernement écossais a répondu par la négative à la demande formelle des syndicats d'être partie prenante dans un système de concertation sur l'utilisation des fonds structurels.

2.2.1.3. Toutefois, les pressions exercées par les partenaires sociaux ont produit quelques effets. En effet, à cette même occasion, il a été dit que le gouvernement avait accepté de discuter de façon informelle avec les partenaires sociaux des opérations entreprises dans le cadre des Fonds structurels.

2.2.2. Le cas de la région sud-est de la Grande-Bretagne démontre le rôle important, dans un sens aussi bien positif que restrictif, que les administrations publiques jouent dans les politiques structurelles européennes.

2.2.3. Le Sud-Est de l'Angleterre est une région difficile à définir. Du point de vue géographique, il couvre une zone allant d'Oxford à Douvres. Du point de vue de la planification et de l'administration, il regroupe la région du Grand Londres et une région séparée du Sud-Est couvrant les comtés suivants : Kent, East Sussex, West Sussex, Surrey, Hampshire, Île de Wight, Berkshire, Oxfordshire, Buckinghamshire, Bedfordshire, Hertfordshire et Essex.

2.2.4. Il n'y a pas d'autorité élue représentant à la fois l'ensemble de la région et Londres. A Londres, l'organe stratégique, le Conseil du Grand Londres, a été aboli en 1986. Néanmoins, certaines questions de coordination sont actuellement du ressort des comités qui couvrent la totalité de la zone de Londres, au sein desquels sont représentées les collectivités locales élues, les 32 communes et la Cité de Londres. L'un des plus actifs de ces organes est le Comité consultatif londonien pour la programmation (London Planning Advisory Committee-LPAC).

2.2.5. Pour ce qui est du reste du Sud-Est, la coordination entre les deux niveaux du système administratif local et les nombreux autres organismes gouvernementaux et non gouvernementaux est faible. Pour l'ensemble du Sud-Est, ces questions sont traitées par le SERPLAN, la conférence de planification pour Londres et la région du Sud-Est, une association de représentants élus des collectivités locales, qui dispose d'un mandat en matière de programmation tout en étant dépourvue de tout pouvoir exécutif. Il existe actuellement deux associations d'autorités locales londoniennes.

2.2.6. Les principaux ministères d'État qui intervenaient au niveau de l'administration locale et du développement économique, tels le ministère de l'environnement, le ministère du travail et le ministère du commerce et de l'industrie, disposaient de structures régionales séparées. Les critiques qui leur étaient adressées portaient sur le fait qu'ils ne coordonnaient pas de façon efficace la nuée de programmes de développement régionaux et sous-régionaux. En 1993, le gouvernement britannique a reconnu que la mise en oeuvre de ses politiques, particulièrement dans le domaine de la rénovation urbaine, manquait de cohésion et a décidé d'unifier la structure administrative régionale. Le gouvernement a alors placé les agences gouvernementales sous l'autorité d'un fonctionnaire régional - un contrôleur régional - dont le poste a été institué en avril 1994. Cette mesure a unifié les ministères responsables de la gestion des fonds structurels de l'Union européenne, même s'il y a peu de différences en ce qui concerne la façon dont ils sont aujourd'hui gérés. Le Sud-Est est encore divisé en deux régions.

2.2.7. Le partenariat des différentes associations du Sud-Est sur le plan des fonds structurels européens est resté limité, dans la mesure où les principales zones du Royaume-Uni éligibles aux financements de l'objectif 2 sont situées au Nord, au Pays de Galles et en Écosse. L'exception a été constituée par Londres, qui en 1989 a perçu un financement au titre de l'article 10, ledit financement étant géré par un partenariat entre les collectivités locales et le gouvernement central. L'autre exception vient du Fonds social (objectifs 3 et 4), auprès duquel bon nombre d'organismes du Sud-Est ont introduit des demandes qui ont été acceptées. Le comité national de contrôle est composé de représentants des collectivités locales, des associations de bénévoles, de l'enseignement supérieur et des programmes gouvernementaux, ainsi que des représentants du Sud-Est, dont un fonctionnaire représentant les deux associations d'autorités locales de Londres. Comme dans la plupart des partenariats britanniques, les tâches principales sont attribuées à des fonctionnaires gouvernementaux qui assurent la présidence et le secrétariat et établissent l'ordre du jour. Selon l'opinion générale, le dialogue entre les partenaires et le gouvernement central est minime. La taille du comité national est souvent jugée exagérée, mais elle est nécessaire pour permettre la participation de tous les organismes concernés.

2.2.8. Depuis 1993, certains secteurs de Londres sont devenus éligibles au financement de l'objectif 2. De nouvelles formes de partenariat apportent leur contribution aux documents uniques de programmation (DOCUP) approuvés par la Commission. Le partenariat regroupe actuellement une plus vaste gamme de représentants. Le comité de suivi de l'initiative de l'East London Lee Valley comprend les six collectivités locales concernées, les trois agences locales de formation, les agences de développement local, deux groupes d'affaires, les associations des collectivités locales et des représentants du secteur bénévole et de l'enseignement supérieur. Les syndicats locaux ne sont pas représentés. Les représentants des collectivités locales sont plus souvent des fonctionnaires que des élus.

2.2.9. Un autre exemple est celui de l'Île de Thanet, dans la région du Sud-Est, qui a lancé un partenariat avec des collectivités locales, l'East Kent Initiative (secteur privé), l'enseignement supérieur, l'office du tourisme (Tourist Board), le secteur du bénévolat, une compagnie des eaux, English Nature et l'organe de formation du Kent. Une fois encore les syndicats ne sont pas représentés. Les partenaires ont un rôle à jouer dans la rédaction des projets de documents, mais le document de programmation définitif est soumis à l'approbation du gouvernement central. Les comités se réunissent tous les six mois.

2.2.10. Le dernier exemple de partenariat est celui du projet transfrontalier du Kent et du Nord-Pas-de-Calais (Interreg). Le partenariat national est basé, essentiellement, sur les collectivités locales et la participation de représentants du gouvernement central et de la Commission. Il existe également un comité paritaire composé des partenaires du Nord-Pas-de-Calais et d'autres groupes de travail.

2.2.11. Le gouvernement a profité de la réforme des fonds pour en simplifier l'administration. Là où il y avait des comités de contrôle des cadres communautaires d'appui (CCA) puis des programmes opérationnels couvrant des zones plus petites, nous trouvons aujourd'hui un comité de programme associé au document spécial de programmation. Les collectivités locales estiment que cela offre moins de possibilités pour un partenariat efficace, renforce les secrétariats gérés au niveau central et empêche les zones des sous-programmes de développer des stratégies.

2.2.12. Toute forme de coordination régionale sera difficile, compte tenu de la géographie politique et économique complexe du Sud-Est. Étant donné que seule une petite partie du territoire peut bénéficier des aides, les possibilités de développer une stratégie régionale européenne sont limitées. Cela étant, conformément à l'article 4 des comités de suivi regroupant la plupart des acteurs locaux, y compris les entreprises locales et le secteur du bénévolat sont prévus dans les zones couvertes par le programme. Les syndicats, qui depuis 1979 ont été privés de leur rôle tripartite par le gouvernement, n'en font pas partie. Même s'il existe des exemples de bon partenariat, les possibilités qu'ont les partenaires d'influencer les décisions sont limitées. Les fonctionnaires du gouvernement central, responsables envers leurs ministres, président les comités et en établissent l'ordre du jour.

2.2.13. Le partenariat au Royaume-Uni est également entravé par l'absence d'autorités élues au niveau régional et par le transfert de fonctions des organes locaux élus vers des organismes non élus. La très grande complexité de la structure infra-nationale, rend difficile la coordination des politiques et, partant, du partenariat, et se traduit par une perte de transparence.

2.2.14. Il est généralement estimé que l'absence d'un niveau d'intervention régional se traduit par un triple effet aggravant :

- d'une part, il pourrait en résulter un effet de surcharge des institutions nationales, qui ne parviennent pas à suivre de façon continue, systématique et rapprochée la réalisation des interventions communautaires;

- d'autre part, la création de comités ad hoc ou d'autres formes d'intervention conduit à une prolifération d'organismes dont l'action peu coordonnée fait souvent double emploi et pèse sur la programmation et la mise en oeuvre de politiques ciblées;

- enfin, les citoyens n'interviennent en général pas dans des formes de participation et de contrôle relatifs à l'organisation de leur propre territoire, puisque sont exclus non seulement les partenaires sociaux organisés mais souvent aussi les autres associations d'intérêts ainsi que les collectivités locales elles-mêmes.

2.2.15. La leçon que l'on peut tirer de ces quelques éléments est qu'une intervention systématique et efficace en matière de politique régionale communautaire requiert des administrations et des niveaux institutionnels qu'ils ne soient pas fragmentés et qu'ils se consacrent durablement à la sélection des problèmes et des objectifs essentiels. Pour faciliter la réalisation des objectifs communautaires, les instruments institutionnels doivent être proches des réalités socio-économiques sur lesquelles on veut intervenir.

2.3.

Le cas de la France

2.3.1. Ce n'est que récemment et avec prudence que le système institutionnel français a adopté une structure régionale, raison pour laquelle les régions disposent en France de pouvoirs limités. En outre, la structure administrative française est assez complexe et il est difficile de définir avec précision la répartition des compétences et des tâches entre régions, départements et villes.

2.3.1.1. Les années 80 ont certainement entraîné une évolution positive, bien que, de l'avis exprimé communément par les experts en droit constitutionnel et autres spécialistes, les régions françaises disposent en général de pouvoirs moindres que les régions d'autres pays. Si la légitimité sociale de la région s'est certainement accrue grâce à l'élection au suffrage universel, les régions n'ont pas en tout état de cause dans le système français une grande importante constitutionnelle.

2.3.2. Il faut également noter qu'une loi de 1992 a relancé le rôle des administrations territoriales en matière d'interventions économiques et sociales. L'association intercommunale est conçue, dans cet effort d'innovation institutionnelle, comme le principal moyen de promotion des interventions économiques décentralisées.

2.3.2.1. Les politiques structurelles restent toutefois un « mélange » de programmes, de tentatives d'action et d'obligations qui font que la région opère dans le cadre d'objectifs et de méthodes fixés par l'administration centrale. L'organisation administrative - comme on peut le constater - reste encore, malgré les tentatives de révision, extrêmement verticale. L'action des ministères économiques donne la priorité à la définition de règles de comportement uniformes.

Il est significatif, par exemple, que seuls 10 % des montants consacrés à la formation soient attribués directement aux institutions régionales.

2.3.3. La structure administrative décentralisée de la France prévoit, on le sait, un organisme important ayant des fonctions socio-économiques : le Conseil économique et social régional. Cet organe, composé de représentants des institutions et des partenaires sociaux, est compétent pour la mise en oeuvre des politiques structurelles communautaires. Il ne dispose toutefois que de pouvoirs limités, de type consultatif et non d'orientation.

2.3.3.1. En général, cette limitation des fonctions est regrettée, d'autant plus que cet espace institutionnel est considéré comme étant riche de potentialités et d'expertise. Dans l'état actuel des choses, ce conseil court le risque d'être confondu avec d'autres organes locaux engagés dans des actions et des programmes économiques de différents types. Il ne parvient donc pas à aller au-delà d'une tâche d'instruction des dossiers et de mise en présence des différents intérêts, ce qui n'est pas suffisant.

2.3.4. Il existe toutefois des exemples (comme le Hainaut français, région de l'objectif 1) où les entreprises ont été associées, « en concertation étroite », par le biais des Chambres consulaires, à l'élaboration des CCA. En effet, elles ont aussi bien participé au comité de suivi élargi qu'à celui plus restreint, et leur contribution a été jugée utile pour l'orientation finale des programmes. Il s'agit d'un progrès partiel mais révélateur d'une évolution en cours.

2.3.5. En effet, tout en étant plus articulée que la structure anglaise, la structure administrative française souffre encore d'un centralisme traditionnel. La mise en place et l'application efficace des politiques structurelles dépend dans une large mesure des capacités techniques des administrations centrales. Ce sont elles qui mettent en place les programmes et opèrent les choix nécessaires, en bénéficiant de l'aide des organismes locaux pour la définition des problèmes et la réalisation des objectifs.

2.3.5.1. La force de ce type d'administration réside dans sa poursuite des résultats, ce qui permet, dans certaines conditions, de rendre efficaces les interventions liées aux Fonds structurels. Ces conditions ne sont pas toujours remplies car elles dépendent du degré de connaissance de la réalité socio-économique territoriale. Aussi, les institutions centrales peuvent obtenir de meilleurs résultats si elles parviennent - grâce à l'utilisation correcte des ressources institutionnelles décentralisées - à gérer les problèmes, les potentialités et les programmes significatifs.

2.3.5.2. En définitive, bien que centralisée, la politique régionale de la France garde un certain contact aussi bien avec les collectivités locales qu'avec les organisations économiques et sociales. Mais les modalités de sa mise en oeuvre et surtout la mesure dans laquelle les besoins et les points de vue exprimés sont pris en compte dépendent totalement d'un pouvoir discrétionnaire qui est encore fort éloigné de l'esprit de concertation étroite souhaitée à l'article 4.

2.4.

Le cas des « pactes territoriaux » en Italie

2.4.1. Il faut rappeler que le gouvernement italien a répondu de façon positive à la demande formelle des organisations syndicales d'appliquer correctement et intégralement l'article 4.

2.4.2. L'Italie jouit d'une tradition régionale plus structurée que la France et la Grande-Bretagne, même si cette tradition est récente. Les régions à statut « ordinaire » ont été instituées en 1970, tandis qu'il existe des autonomies régionales plus fortes et mieux reconnues, comme celles des régions à statut « spécial ».

2.4.3. Ainsi, récemment, certaines expériences, encore au stade embryonnaire, ont essayé d'intégrer et de renforcer l'action des institutions locales dans le cadre des politiques de développement.

Parmi celles-ci, parce qu'ils constituent une nouveauté, citons les « pactes territoriaux » qui se sont constitués grâce, entre autres, à l'activité de promotion du Conseil national de l'économie et du travail (CNEL), organe public de représentation et de consultation entre les partenaires sociaux.

2.4.3.1. Ces expériences concernent en particulier les régions méridionales, c'est-à-dire celles ayant les plus grands retards de développement et les plus grandes difficultés de financement national, à la suite de la fermeture de la Cassa per il Mezzogiorno (qui octroyait des moyens supplémentaires - appelés « interventions spéciales » - pour soutenir des projets méridionaux).

2.4.3.2. Le modèle d'intervention territoriale a donc essayé de pallier ce déficit par le repérage de projets de développement dans des zones territoriales homogènes en mesure d'intéresser des organisations, des organes et des groupes dynamiques et engagés dans la promotion de nouvelles initiatives.

2.4.4. Ces « pactes » ont donné vie à une méthode d'action et d'intervention sur le territoire structurée comme suit en phases successives :

- repérage d'une « locomotive locale », c'est-à-dire de personnes qui s'engagent, du point de vue organisationnel, dans des tâches de conception et de réalisation. Cette locomotive peut être constituée soit d'administrations publiques (comme dans le cas de la ville de Vicenza, en Vénétie), soit par des associations d'intérêts sectoriels (syndicats, employeurs, groupes écologistes, etc.) : c'est le cas à Brindisi, un des exemples les plus frappants de « pacte territorial »;

- enquête territoriale avec des entretiens ciblés avec des administrateurs locaux et des agents économiques;

- organisation d'un « forum » pour la rencontre des divers intérêts afin de définir les caractéristiques et les priorités du projet d'intervention;

- « lancement » du projet même, afin de permettre aux différents participants de concrétiser le pacte et de s'engager dans sa réalisation.

2.4.5. Le rayon d'action des pactes est établi comme suit :

- sélection d'une portion territoriale de dimension infra-régionale qui ne soit pas trop petite (cela peut coïncider avec les dimensions de la province italienne);

- identification d'un problème à régler (réseau d'infrastructures, projets d'innovation technologique, etc.) et détermination des compétences locales en mesure de résoudre la question.

2.4.6. Ces expériences en sont à leurs premiers pas et sont sans aucun doute intéressantes. Cependant, elles sont encore fragiles sur certains points.

2.4.6.1. En effet, les problèmes financiers sont évidents : les associations qui se regroupent et définissent le pacte ne disposent pas des moyens économiques adéquats.

2.4.6.2. Un autre problème se pose quant aux résultats de l'intervention prévue : ces projets n'arrivent pas toujours à créer de nouvelles possibilités de développement et d'emploi.

2.4.6.3. Mais il existe surtout des problèmes liés aux administrations publiques, problèmes qui revêtent un intérêt particulier à nos yeux. Lors d'un récent forum organisé par le CNEL, le rôle des institutions locales est apparu clairement comme un facteur de faiblesse ou de carence.

2.4.6.3.1. La majorité des pactes territoriaux sont, en effet, l'oeuvre des partenaires sociaux, surtout d'organisations syndicales et d'associations territoriales d'employeurs.

Les collectivités locales ont été en général passives. Elles n'ont pas participé à la promotion de ces pactes. Dans certains cas, elles ont adhéré au pacte une fois le projet défini.

2.4.6.4. À cela s'ajoute une incertitude quant aux niveaux institutionnels censés intervenir : les régions, les provinces, les associations intercommunales.

Il faut constater que même la participation de secteurs institutionnels spécialisés n'améliore pas la situation : c'est le cas en Sicile, où il existe un conseil économique et social régional, qui devrait servir de support actif à l'initiative des partenaires sociaux.

2.4.6.5. Cela signifie probablement que dans le cas italien, outre les pouvoirs institutionnels et le cadre législatif, la culture et les capacités d'organisation de l'administration publique comptent pour beaucoup.

2.5.

Le cas du Land de Rhénanie du Nord-Westfalie en RFA.

2.5.1. Il s'agit d'un cas très significatif aussi bien en raison du poids de ce Land dans l'économie de la RFA que du niveau élevé de conception et de structuration du mécanisme consultatif qui est à la base de la politique régionale.

2.5.1.1. En effet, le Land de Rhénanie du Nord-Westfalie est le plus peuplé d'Allemagne (18 millions d'habitants). Il produit 25 % du PIB. Il abrite 40 des 100 grandes entreprises du pays et assure 25 % des exportations nationales.

Le recul de la sidérurgie a entraîné un processus continu de restructuration; ce Land absorbe à lui seul 50 % des demandes allemandes dans le cadre de l'objectif 2, ainsi que la majeure partie du programme communautaire Rechar.

2.5.2. La politique structurelle régionale - y compris à la suite des pressions exercées par les partenaires sociaux - est fondée sur la recherche du consensus. À cette fin, le Land a été subdivisé en 15 régions basées sur les limites territoriales des Chambres de commerce et d'industrie.

La politique régionale a été définie de façon très large : le noyau central des questions relatives à la restructuration industrielle, aux services, à l'agriculture et au tourisme est mis sur un pied d'égalité avec les questions relatives à la justice sociale, au développement environnemental et à l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes.

2.5.3. Les forces qui participent à cette procédure de consensus sont les administrations communales, les groupements économiques, les syndicats, ainsi que nombre d'autres associations, parmi lesquelles les associations oeuvrant dans le domaine de l'environnement et du bénévolat et les organisations féminines.

2.5.4. Des conférences régionales ont vu le jour dans toutes les régions, subdivisées en commissions spécifiques, chacune sous la responsabilité d'un participant à la concertation désigné à cet effet. En outre, des groupes de gestion ont été créés afin d'organiser les travaux, et plus particulièrement les travaux préparatoires pour une stratégie de développement régional.

2.5.5. Il s'agit, en définitive, d'un processus ouvert dont la structure formelle n'est que partielle, qui doit traiter et régler au quotidien de nombreux problèmes, et en particulier :

- l'intégration de ce processus et de cette multiplicité d'acteurs dans un système juridique préexistant, sans modifier celui-ci;

- les modalités de participation du public par le biais d'une représentativité appropriée;

- la participation des représentants élus des villes et des collectivités;

- l'attitude de l'administration à l'égard d'un tel processus d'auto-organisation;

- la disponibilité, dans les syndicats, de personnel formé.

2.5.6. La définition de la stratégie de développement comporte plusieurs phases :

- analyse de la structure économique, du marché du travail et des infrastructures existantes;

- désignation des projets-clé, dont l'importance concerne toute la région;

- définition des « modèles », c'est-à-dire des axes porteurs sur lesquels la région devrait se développer.

2.5.7. Enfin, chaque région élabore une stratégie qui n'est pas légalement contraignante mais qui lie le gouvernement du Land sur le plan politique, dans la mesure où il est tenu de justifier tout manquement aux accords et d'appuyer financièrement les programmes résultant de cette coopération.

En effet, toute stratégie de développement est d'abord votée par les conseils régionaux et les organismes des associations avant d'arriver au gouvernement du Land, qui a constitué, en son sein, un comité ad hoc qui émet son propre avis.

Il s'agit donc d'une procédure transparente qui prévoit, en fin de parcours, l'intervention du Parlement du Land.

2.5.8. Nous sommes en présence d'un modèle de concertation exemplaire, en cours d'expérimentation depuis quelques années déjà, et qui fonctionne, bien qu'il y ait encore une série de problèmes à régler. Il s'agit toutefois d'un cas très particulier, qui s'inscrit dans une situation où les Länder, considérés individuellement, ont réagi à l'article 4 de manière bien plus positive que le ministre fédéral de l'économie qui s'est montré plutôt réticent en matière de « concertation étroite ».

2.6.

Le cas de l'Espagne

2.6.1. Jusqu'à présent, la situation en Espagne est caractérisée par une forte action centralisée de l'administration centrale en matière de politiques de développement régional.

Pourtant, il ne manque ni les fondements juridiques pour la participation des forces sociales ni les organes appropriés pour leur participation dans des secteurs spécifiques des politiques sociales.

2.6.1.1. Les fondements juridiques se trouvent aussi bien dans la Constitution espagnole (articles 7 et 28) que dans la Loi organique sur les libertés syndicales (article 6, paragraphe 3).

Ces bases permettent la participation des interlocuteurs sociaux à la vie socio-économique dans tous les domaines ayant fait l'objet d'une décision bilatérale avec les divers niveaux des différentes administrations publiques.

2.6.1.2. En dehors des relations bilatérales instaurées entre les organisations sociales et l'administration publique, différents organes formels ont été légalement établis aux fins d'une participation effective, comme le Conseil général de la formation professionnelle, le Conseil général de l'institut national de l'emploi et le Conseil économique et social.

Ces comités existent normalement au niveau régional et parfois même au niveau provincial.

2.6.2. Le cadre législatif espagnol permet l'utilisation efficace d'un processus de concertation.

Son articulation délimite les compétences respectives de l'administration centrale et des administrations décentralisées (Communautés autonomes et collectivités locales). Ce découpage coïncide pleinement avec la structure des Cadres communautaires d'appui, qui pour chaque objectif se divisent en un CCA multirégional, relevant de la compétence de l'administration centrale, et des CCA régionaux, dépendant des Communautés autonomes.

Les premiers signes d'un comportement autonome des administrations décentralisées sont déjà visibles.

2.6.2.1. Dans le cas de l'Andalousie, le gouvernement autonome manifeste une volonté de lancer un processus de concertation, du moins au point de vue formel, sur la base d'un accord signé entre l'administration autonome, les syndicats et le patronat.

La bonne volonté manifestée par le gouvernement andalou ne semble pas avoir incité le gouvernement national à en faire autant pour les fonds centraux destinés à l'Andalousie (à l'exception de ceux relatifs au Fonds social, essentiellement l'objectif 4).

Cela laisse supposer un processus de participation partielle et éclatée sur un même territoire.

2.6.2.2. Il faut également citer l'exemple de la Communauté de Valence, où l'administration, en collaboration avec les syndicats, a récemment organisé un forum des représentants des collectivités locales où a été traitée la question du développement régional décentralisé sur le territoire, et où l'on a pu constater leur totale méconnaissance des mécanismes de la politique régionale communautaire et en particulier de l'article 4.

Il s'agit d'un tournant par rapport au passé et d'un exemple de grand intérêt, car il permet une participation - qui doit être étendue à toutes les forces économiques et sociales représentatives - à partir des contenus et des objectifs du développement régional, et en tout premier lieu l'emploi.

2.7.

Quelques considérations sur la Belgique, la Grèce, la Hollande et le Portugal

2.7.1. On ne dispose pas d'enquêtes scientifiques détaillées relatives aux pays communautaires de petites dimensions, quoique ceux-ci présentent de nombreux motifs d'intérêt (structures administratives, clivages ethniques, mouvements autonomistes, etc.). En fait, les recherches les plus importantes qui ont été menées en matière de participation aux politiques régionales concernent les plus grands pays de la Communauté en termes de dimension et de nombre d'habitants (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne).

Il est également possible de retirer certaines informations et suggestions indirectes d'une enquête menée il y a quelque temps par la Confédération européenne des syndicats, enquête qui qui a le défaut de s'intéresser essentiellement au rôle des syndicats et peu à celui des appareils administratifs.

2.7.2. Cette enquête fournit certaines indications relatives à des régions de Belgique relevant des programmes de l'objectif 2 (Liège, Hainaut, Aubange).

Le point central du rapport de recherche (qui se réfère à des éléments apparus au cours de la période 1989-93) concerne le flux d'informations vers les partenaires sociaux et le degré de participation de ceux-ci. À côté d'une information de qualité concernant les plans de développement régional, on trouve dans ce rapport un jugement critique quant à la capacité qu'ont les responsables politiques et administratifs (nationaux et régionaux) de tenir compte des contributions des partenaires sociaux et de favoriser la participation comme méthode permettant de mettre en oeuvre les politiques régionales. En effet, selon les jugements exprimés dans cette recherche, les partenaires sociaux n'ont pas été associés aux discussions et aux choix des programmes opérationnels : ces tâches ont été assumées par les responsables politiques des régions, qui n'ont donc pas favorisé autant que nécessaire la « concertation étroite ».

Il convient également de relever que dans de nombreux cas, les informations ne sont fournies aux partenaires sociaux qu'une fois les choix effectués.

2.7.2.1. On cite également le rôle du Conseil économique et social de la Wallonnie comme instance potentielle de concertation, mais on en souligne les carences de ce point de vue, qui sont imputables aux autorités régionales qui ne favorisent pas une participation maximale de cet organe.

2.7.2.2. Il est fait mention de l'expérience, qui est digne d'intérêt, réalisée dans la zone de Turnhout : en vue de la définition des programmes de développement, les membres du comité de suivi se réunissent dans le cadre d'une « sorte de pré-concertation » qui permet de comparer au préalable les objectifs à poursuivre et de les sélectionner.

L'existence de défauts en termes d'information est toutefois soulignée, en particulier la « mauvaise qualité de la communication » en ce qui concerne les programmes introduits par la Commission. Les syndicats estiment qu'une information et une surveillance plus constantes favoriseraient l'action des autorités publiques flamandes et proposent que la CEE informe de façon continue tant les autorités régionales que les partenaires sociaux de l'évolution de ces dossiers.

2.7.3. Des observations analogues sont également formulées en ce qui concerne la Grèce. Il est souligné que les partenaires sociaux n'ont pas été associés à l'élaboration des plans au cours de la période 1989-93. La raison des défauts de préparation et de réalisation de ces plans doit être recherchée - toujours selon l'enquête susmentionnée - dans les carences du cadre institutionnel chargé de planifier correctement le développement. Par exemple, la concentration des services de programmation au sein du ministère national de l'économie ne constitue pas la solution la plus adéquate.

2.7.3.1. En effet, selon le même point de vue, une des raisons qui expliquent la faiblesse de la concertation réside dans les problèmes rencontrés par les organes publics régionaux au niveau de l'organisation et des instruments techniques. Il est ainsi relevé que les conseils régionaux ne disposent que d'informations partielles ou incomplètes. La création auprès de la Commission d'un département technique chargé de fournir aux autorités régionales le soutien technique nécessaire à la préparation des plans est jugée indispensable.

2.7.3.2. Le problème principal - comme dans d'autres pays, d'ailleurs - semble porter sur la manière d'activer le potentiel de développement endogène de chaque région : à travers quels canaux institutionnels est-il possible de mobiliser toutes les ressources locales, en engageant au maximum les appareils publics, tant au niveau régional que national ? À cette fin, il est proposé de constituer au niveau régional des sociétés de développement auxquelles participeraient des représentants de l'administration centrale et locale, outre des représentants du secteur privé de l'économie.

2.7.4. Des insatisfactions et des problèmes apparaissent également aux Pays-Bas en ce qui concerne le Sud du Limbourg. Les programmes du Fonds social européen sont mis en oeuvre sous la responsabilité de la Commission régionale pour l'emploi, à laquelle participent les partenaires sociaux. Néanmoins, leur degré de participation, surtout en ce qui concerne les syndicats, n'est pas satisfaisant.

2.7.4.1. Les programmes des fonds régionaux de développement sont suivis par un comité spécial appelé « European Stimulation Programme » pour le Sud du Limbourg, au sein duquel sont représentées les institutions publiques et les Chambres de commerce. Ce type d'organisme fait également l'objet de critiques relatives au degré de participation des partenaires sociaux.

2.7.4.2. Dans le cas spécifique de cette région des Pays-Bas, les obstacles à l'essor de la concertation étroite ne sont pas imputables à des dysfonctionnements techniques ou à des insuffisances au niveau de la décentralisation administrative, mais plutôt à ce que l'on pourrait appeler un préjugé technocratique. Les autorités publiques ne semblent pas s'engager - d'après les appréciations portées dans la recherche susmentionnée - en faveur du développement de la concertation, en raison de la préférence accordée à une procédure décisionnelle plus efficace et plus rapide (dans laquelle interviennent moins de participants, qui disposent déjà tous de qualifications techniques).

2.7.5. Dans le cas du Portugal, la situation du pays en termes de niveau de décentralisation régionale ne constitue pas un facteur prépondérant aux fins de l'application du principe du partenariat.

En effet, dès lors que la totalité du territoire national constitue une région-objectif dans le cadre des Fonds structurels, le problème de l'application du principe du partenariat se situe avant tout au niveau national.

2.7.5.1. La consultation au niveau du programme de développement régional, et surtout celle qui a lieu au niveau de la préparation de certains régimes d'aides, notamment le Pedip (Programme spécifique pour le développement de l'industrie portugaise), a créé des attentes quant à une ouverture du gouvernement en ce qui concerne la participation des partenaires économiques et sociaux à l'exécution du Cadre communautaire d'appui (CCA).

Ces attentes semblent toutefois être en opposition avec la formulation du CCA approuvé par la Commission et avec la disposition juridique qui définit la structure organique en matière de gestion, de suivi, d'évaluation et de contrôle de l'exécution du CCA.

2.7.5.2. Dans le cadre du CCA, la participation des partenaires économiques et sociaux se résume à une vague référence au fait qu'ils seront associés au suivi du CCA dans le cadre des dispositions prévues par les règles institutionnelles et par les pratiques en vigueur au Portugal.

Le contenu de la législation nationale ne correspond pas à l'environnement créé et aux attentes engendrées en la matière par le gouvernement lui-même. La participation des acteurs socio-économiques prévue par la loi ne constitue pas, de l'avis du Comité, une application correcte du principe du partenariat. En effet, ce n'est pas au niveau des unités qui, avec les représentants de la Commission, assurent le suivi et l'évaluation prévus par les règlements communautaires que la participation des acteurs socio-économiques est consacrée.

Il est néanmoins opportun de relever une exception louable en termes d'ouverture à la participation des partenaires économiques et sociaux, qui peut être interprétée comme un effort de décentralisation au niveau régional : la nouvelle possibilité offerte aux représentants des associations patronales régionales de participer aux unités de gestion d'un sous-programme des programmes opérationnels régionaux.

3. Les problèmes à traiter

3.1. Le Comité estime que les objectifs prioritaires que doit se fixer la politique régionale communautaire dans ce programme 1994-1995 découlent du contexte économique actuel et du nouveau partenariat prévu à l'article 4 :

- optimiser les résultats en matière d'emploi;

- réaliser la « concertation étroite ».

3.1.1. Ces objectifs sont identiques à ceux fixés dans le « Livre blanc », où les emplois prévus sont liés à un « accord politique avec les partenaires sociaux » () portant sur les rémunérations et le marché du travail. Il doit y avoir cohérence entre ces objectifs et la définition de la politique régionale. Par politique régionale, on entend :

- une synthèse entre le développement local (endogène) et les contributions venant de l'extérieur (exogènes);

- de manière plus large, une politique qui mette sur un pied d'égalité l'investissement productif, l'investissement dans les services et les infrastructures, la dimension sociale et l'environnement;

- un processus consensuel qui regroupe tous les acteurs du développement.

3.1.2. Deux facteurs sont déterminants dans la réalisation d'une politique ainsi conçue :

- les institutions qui prennent les décisions doivent être proches du terrain;

- la création d'une synergie avec les organisations économiques et sociales.

3.1.3. Cette approche marque, d'une part, les limites d'une gestion purement technocratique - confiée à des organismes et des agences qui, même lorsqu'ils sont sur le terrain, excluent normalement la concertation avec les partenaires sociaux, et, parfois, essaient même de contourner les collectivités locales - et, d'autre part, celles de situations où la participation des partenaires économiques et sociaux se fait dans des organes non spécifiques - comme les Comités économiques et sociaux, dont les membres sont d'habitude des délégués autres que les personnes engagées directement sur le terrain, ont une fonction purement consultative et ne participent pas à la création d'une synergie visant le développement local.

3.1.3.1. L'approche technocratique, qui a toutefois fait ses preuves lorsqu'il s'agissait d'attirer de nouvelles entreprises ou de nouvelles ressources pour restructurer les entreprises existantes, ne suffit plus lorsqu'il s'agit de favoriser la création ne fût-ce que d'un seul emploi supplémentaire. Aussi, l'analyse des besoins, l'inventaire des ressources et des capacités locales et la mobilisation de tous les citoyens ne doivent pas s'opposer à une conception « manageriale » du développement, mais la compléter.

3.2. Parmi les expériences nationales et régionales reprises au chapitre 2, le modèle le plus conscient et structuré est sans conteste celui du Land de Rhénanie du Nord-Westfalie. Toutefois, il n'entre pas dans les intentions du Comité de proposer des modèles, vu la grande diversité des situations institutionnelles et administratives en Europe. Il s'agit plutôt de favoriser l'échange d'informations et d'expériences.

3.2.1. D'autre part, aucun modèle n'est exempt de contre-indications, et un modèle complexe suscite des difficultés et des retards même dans un contexte culturellement mûr pour le recevoir, comme celui susmentionné.

Si, en outre, il est inséré dans un contexte qui n'est pas prêt à le recevoir, tout modèle de concertation s'avère complexe.

3.2.2. Ces prémisses nous permettent de tirer deux premières conclusions générales :

- chaque pays, région ou territoire doit déterminer son modèle de concertation en tenant compte de ses caractéristiques socio-économiques;

- en tout cas, ce modèle, si l'on veut éviter des retards, ne peut exister pour la seule utilisation des fonds structurels mais doit fonctionner en permanence pour tout problème de développement.

Une région disposant d'un mécanisme de concertation actif pour le développement serait incontestablement plus à même que d'autres d'affronter n'importe quelle conjoncture économique.

3.3. Un premier problème concerne la structure même de la décentralisation régionale des différents pays. C'est le problème le plus fréquemment mentionné par les études et les analyses essentiellement menées par des juristes. Comme nous l'avons vu, les États membres, notamment en raison de leurs différences en termes de dimension et d'importance de la population résidente, possèdent des traditions et des pratiques de décentralisation extrêmement variées. L'éventail va de pouvoirs étendus pour les structures régionales à des tendances qui sont en revanche de type centralisateur.

3.3.1. Il s'agit d'aspects extrêmement délicats et complexes de nature tant institutionnelle que politique, qui font dans certains pays l'objet d'un débat passionné. Le principe du partenariat est au coeur de ce débat, mais il ne doit pas être utilisé à mauvais escient.

3.3.1.1. En tout état de cause, le Comité ne reste pas neutre face au problème de la décentralisation, et le Comité des régions mis en place par le Traité de Maastricht constitue un choix clair dans cette direction également de la part des États membres.

Dans le cas présent aussi, l'ouverture accrue et la disponibilité dont ont témoigné les régions quant à l'application de l'article 4, par rapport à la plus grande prudence, voire la réticence des gouvernements nationaux, montrent qu'il s'agit d'un renforcement de la démocratie et de la participation.

3.3.1.2. Il a été possible de confirmer l'expérience selon laquelle, pour mobiliser le potentiel endogène, il est plus utile de disposer d'une compétence politique au niveau régional, a fortiori lorsque l'État membre dépasse une certaine dimension.

3.3.2. C'est justement la variété des structures politico-administratives qui fait qu'il ne faut pas se donner pour objectif principal d'homogénéiser les circuits institutionnels des différents États membres. Toutefois, ces derniers peuvent s'organiser de façon à mettre en oeuvre les politiques structurelles de façon régulière et globale, à partir de leurs spécificités propres et de leurs traditions en matière de politiques publiques.

Il n'est donc pas dit que la référence doive être dans tous les pays une région dotée de pouvoirs étendus et d'organes spécialisés rattachés à celle-ci. Dans certains pays de petite taille, l'unité de référence devrait se fonder sur l'homogénéité économique de certaines zones plus ou moins étendues du territoire plutôt que sur des règles ou des limites administratives. Par conséquent, dans les cas où des divisions administratives précises n'existent pas encore, il convient de valoriser et de stimuler le potentiel de production existant dans certaines zones.

3.3.3. En tout état de cause, les collectivités locales de trop petite dimension disposent rarement sur leur territoire d'activités économiques suffisamment diversifiées, ni d'un personnel administratif. Il est alors difficile de définir des zones suffisamment étendues pour déterminer la masse critique nécessaire au développement et des structures intermédiaires de coordination des collectivités locales de petite dimension.

3.4. Un deuxième problème est celui de l'environnement au sens large, c'est-à-dire de l'environnement institutionnel notamment, qui joue un rôle d'incubateur du développement économique et qui le rend possible.

3.4.1. De ce point de vue, les sciences sociales démontrent que certaines zones (parfois très grandes, parfois très petites) jouissent de facilités et de possibilités supérieures pour la réalisation de projets et d'innovations efficaces.

Même si l'efficacité des administrations publiques favorise ces projets, ceux-ci ne coïncident pas avec les régions au sens administratif, car les facteurs qui contribuent à soutenir ces projets sont multiples : réseaux d'infrastructures, présence de services aux entreprises, engagement des collectivités locales, réseaux de services sociaux.

3.4.2. Par conséquent, les régions dont les institutions jouent un rôle de régulateur garantissant le bon fonctionnement des divers éléments du réseau ont plus de chances de réussir. Cela se produit aussi bien dans certaines macro-régions, c'est-à-dire des zones s'étendant au-delà des régions administratives, que dans certaines régions industrielles ou de production, qui sont caractérisées par une spécialisation économique et qui, en général, ont des dimensions modestes (que nous pourrions définir comme sous-provinciales).

3.5. Enfin, un troisième problème concerne la qualité et le caractère adéquat des organes publics et administratifs chargés de la mise en oeuvre des politiques régionales communautaires.

3.5.1. Cette dimension, qui semble être la plus négligée dans les différentes études, ne concerne pas l'existence de règles de décentralisation mais bien les modalités concrètes d'interprétation et d'application de ces règles. La réalisation des objectifs des politiques structurelles dépend dans une large mesure de ces expériences pratiques, qui renvoient à différentes traditions d'efficacité des administrations publiques.

3.5.2. Il est courant de constater que, dans plusieurs cas, les administrations publiques font preuve de passivité ou d'un faible engagement à l'égard de ces politiques, que seuls les avantages économiques, et non les résultats à atteindre, retiennent leur attention, et qu'elles ne disposent pas d'un équipement adéquat ou d'une « culture administrative », au sens large, ni d'une culture du « dialogue social » qui permettent de gérer correctement ces processus.

3.5.3. En ce qui concerne ces dernières questions, l'important n'est pas tant d'établir des règles que d'encourager l'action efficace des administrations publiques et l'affirmation de logiques de comportement davantage orientées vers les résultats, la sélection d'un personnel qualifié et sa spécialisation dans le domaine des politiques régionales.

3.5.4. Toutefois, le plus souvent, l'efficacité de l'administration locale ou régionale est autant la cause que la conséquence du degré de développement limité de la région.

4. Conclusions

4.1. Même s'il ne dispose que d'analyses partielles et limitées à certains cas parmi un large éventail d'expériences riches et diverses, le Comité estime être en mesure d'affirmer que pour appliquer à part entière l'article 4, trois éléments sont nécessaires à tous les niveaux de l'administration publique :

- premièrement, la volonté politique d'appliquer cet article, volonté qui découle de la compréhension du sens positif général d'un processus de concertation dans la construction d'une politique de développement, et du sens particulier qu'il revêt dans la conjoncture actuelle en termes de compétitivité et d'emploi;

- deuxièmement, l'existence d'une culture de la participation et du dialogue social;

- troisièmement, l'attribution de compétences et de moyens à tous les niveaux de l'administration et la capacité technique d'organiser la participation en l'orientant vers la réalisation de l'objectif poursuivi.

4.2. En ce qui concerne le premier point, il faut souligner que la volonté politique positive et la volonté politique négative ne sont pas seules en jeu, car d'autres facteurs contribuent à la situation actuelle, qui est beaucoup plus complexe :

- un manque pur et simple d'attention vis-à-vis de l'article 4, ainsi qu'une méconnaissance de celui-ci de la part des niveaux décentralisés de l'administration;

- une acceptation et une application purement formelle de cet article, ce qui fait que les synergies nécessaires ne sont pas mises en oeuvre. Cela peut découler tant de la noncompréhension de la nature du processus consensuel qu'il convient de mettre en place que de l'absence d'instruments politiques et techniques adéquats.

Il est à l'évidence nécessaire de procéder à des vérifications au cas par cas et d'aller au fond des choses - même lorsque tout semble parfait - pour comprendre la nature, qu'elle soit politique, informative ou technique, des interventions à réaliser.

4.3. La culture de la participation est, pour sa part, moins généralisée qu'on le croit. En effet, il est très courant que l'on ne sache pas faire la distinction entre l'information, la consultation et la concertation mentionnée à l'article 4, qui se distingue précisément par le fait qu'il s'agit d'un processus dynamique sur le terrain et non seulement d'une participation statique.

4.3.1. Mais la concertation se distingue également par ses finalités, comme cela apparaît clairement dans le cas d'une conception technocratique du développement régional, aussi bien lorsque ce dernier est dirigé par une administration centralisée que lorsqu'il est délégué à un organisme ou à une agence.

En effet, dans bon nombre de situations de ce genre, on constate qu'une certaine attention est prêtée avec discernement aux opinions des représentants de collectivités locales et de groupements d'intérêts spécifiques (à l'exception en général des partenaires sociaux). Mais, dans ces cas, nous sommes davantage dans le domaine d'une méthodologie intelligente de relevé d'informations et d'éléments servant à compléter ou soutenir un cadre déja existant.

Par opposition, le but de la concertation véritable apparaît plus clairement, qui consiste à regrouper et à rendre compatibles des éléments et des besoins différents. En d'autres termes, il s'agit d'une dialectique politique.

4.4. La volonté politique positive et la culture de la participation sont certes indispensables, mais néanmoins insuffisantes, car si la possibilité et la capacité d'organiser le processus de concertation font défaut, rien ne se passe.

En effet, la participation doit jouer à toutes les étapes de la politique régionale communautaire - de la programmation à l'évaluation -, et le présent avis la définit comme un processus.

4.5. Bien qu'il soit évident qu'un cadre institutionnel fondé sur des institutions politiques et administratives décentralisées, fortes de compétences et de ressources propres, favorise la mise en oeuvre d'une politique régionale ainsi conçue, le Comité est d'avis que l'absence de cette condition - qui dans les pays les plus petits peut également avoir un fondement objectif - ne peut constituer un alibi suffisant, et que les trois éléments susmentionnés restent prioritaires.

4.6. Le Comité estime qu'il est de la responsabilité de la Commission de garantir le respect des règlements des Fonds structurels dans leur intégralité, y compris l'article 4 du Règlement-cadre. Par conséquent, tout programme cofinancé par l'UE devrait être accompagné d'une déclaration du gouvernement concerné qui atteste l'existence du partenariat.

4.6.1. Vu la diversité et la richesse des expériences de participation, il est important que la Commission s'emploie à les porter à la connaissance des régions et des collectivités locales, qui doivent être mises en mesure de pouvoir procéder à des échanges et à des discussions en la matière.

Il ne s'agit donc pas uniquement de les citer dans les rapports annuels prévus par les règlements - ce qui est d'ailleurs insuffisamment le cas - mais d'organiser des forums, des séminaires et des congrès.

4.7. Il appartient ensuite aussi bien à la Commission qu'aux gouvernements nationaux d'informer dans toute la mesure du possible - cette information souffrant actuellement de graves carences - les collectivités locales du sens et de la portée de l'article 4, ainsi que d'assurer la formation des fonctionnaires des administrations publiques, à tous les niveaux, en ce qui concerne les aspects politiques et techniques du processus de concertation.

4.8. Le Comité économique et social invite le Comité des Régions à examiner l'opportunité d'initiatives communes vis-à-vis des gouvernements et de la Commission européenne en ce qui concerne les procédures de partenariat. Le CES souhaiterait également connaître la position du Comité des régions sur ce point.

4.9. Enfin, le Comité réitère ce qu'il a déjà affirmé dans les conclusions du précédent avis d'initiative sur la « Participation des partenaires économiques et sociaux à la politique régionale communautaire » (), c'est-à-dire sa volonté de suivre l'application de l'article 4 par le biais d'une surveillance périodique et continue du comportement des institutions compétentes et des expériences réalisées.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

() JO n° C 127 du 7. 5. 1994.

() « Le Conseil européen estime que les initiatives de développement local offrent un potentiel considérable pour renforcer le tissu économique et social de l'Union européenne et pour créer des emplois. Elles constituent un élément essentiel du nouveau modèle de développement mentionné dans le Livre blanc et aideront à préserver la diversité culturelle de l'Union ». Conclusions de la présidence du Conseil européen de Corfou des 24 et 25 juin 1994, p. 8.

() JO n° C 195 du 18. 7. 1994, p. 15.

() Livre blanc : Croissance, compétitivité, emploi - point 8.8.a), p. 162.

() JO n° C 127 du 17. 5. 1994.