COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Le passage aux phases de déploiement et d'exploitation du programme européen de radionavigation par satellite

Introduction

Après avoir pris connaissance de la communication de la Commission du 18 février 2004 [1], le Conseil a adopté, le 9 mars 2004, des conclusions dans lesquelles il a invité la Commission à présenter, d'ici la fin du mois d'octobre 2004, une communication sur la base de laquelle il sera en mesure de prendre, d'ici la fin de l'année, les décisions politiques qui s'imposent en ce qui concerne le début des phases de déploiement et d'exploitation, y compris les positions relatives au montant maximal de la contribution financière de la Communauté européenne à ces phases, et la définition des services. Le programme est depuis 2002 dans sa phase de développement qui sera suivie des phases de déploiement (2006-2007) et d'exploitation (à partir de 2008).

[1] COM(2004)112 final

Quatre questions devaient être résolues préalablement au lancement des phases de déploiement et d'exploitation

- la confirmation d'un engagement substantiel du secteur privé dans le financement de ces phases ;

- la définition des services offerts ;

- l'élaboration des structures d'encadrement du système ;

- la conclusion, avec les Etats-Unis, d'un accord prévoyant l'interopérabilité des systèmes européen et américain.

Les deux dernières questions sont désormais réglées. Le règlement (CE) n° 1321/2004 du Conseil sur les structures de gestion des programmes européens de radionavigation par satellite et l'action commune 2004/552/PESC relative aux aspects de l'exploitation du système européen de radionavigation par satellite portant atteinte à la sécurité de l'Union européenne, tous deux datés du 12 juillet 2004 [2], mettent en place les structures d'encadrement du système. Par ailleurs, l'interopérabilité totale des systèmes européen et américain est expressément prévue par l'accord signé avec les Etats-Unis le 26 juin 2004.

[2] J.O. L 246 du 20.7.2004, pages 1 et 30.

Quant au financement privé, l'entreprise commune Galileo, opérationnelle depuis l'été 2003, a été chargée de mener à bien la procédure de sélection d'un concessionnaire. La première phase, dite de présélection, s'est achevée en février 2004. A la fin août 2004, deux des trois consortia présélectionnés ont remis leurs offres détaillées dans le cadre de la seconde phase de la procédure. L'entreprise commune a évalué ces offres en septembre 2004 et a produit un rapport. Conformément à son mandat, l'entreprise commune sélectionnera le candidat à la concession, proposition qui sera soumise pour approbation à son Conseil d'administration.

Le rapport de l'entreprise commune, accompagné de la présente communication, vise à obtenir les directives politiques nécessaires quant au financement public des prochaines phases du programme et aux missions de service public, notamment la définition des services. Sur cette base, l'entreprise commune pourra entamer la dernière phase de la mise en concession du système, la négociation du contrat de concession qui devrait être signé au cours de l'année 2005. Cette phase se fera en liaison étroite avec l'Autorité de surveillance qui, en qualité d'autorité concédante, signera ce contrat et veillera à son exécution conformément aux dispositions de l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) n°1321/2004 précité.

1. LE FINANCEMENT DES PHASES DE DEPLOIEMENT ET D'EXPLOITATION

Le développement considérable des marchés liés à la radionavigation par satellite a conduit les institutions européennes à privilégier le choix d'un partenariat public privé, sous la forme d'une concession, pour les phases de déploiement et d'exploitation du programme GALILEO. Si le secteur privé se déclare prêt à investir massivement dans le projet compte tenu des perspectives commerciales offertes, une participation financière communautaire reste cependant nécessaire pour assurer l'équilibre financier du programme.

1.1. De fortes perspectives commerciales

Les remarquables perspectives de développement des marchés liés à la radionavigation par satellite ont été soulignées par les différentes études [3] commandées par la Commission depuis 1999 et dont le Conseil a eu connaissance. L'évolution constatée au cours des dernières années confirme l'explosion des marchés des produits et services faisant appel à la radionavigation par satellite. Les estimations les plus optimistes ont même été dépassées.

[3] Notamment les études GALA, Geminus, Pricewaterhouse Coopers et Galilei.

Ainsi, le marché mondial des produits et services liés à la radionavigation par satellite a doublé entre 2002 et 2003, passant de 10 milliards à 20 milliards d'euros. Il avoisinera les 300 milliards d'euros à l'horizon 2020, avec quelque 3 milliards de récepteurs en fonction. Ces récepteurs combineront tous les services offerts par les systèmes GALILEO, EGNOS et GPS.

Des applications innovantes sont commercialisées chaque jour. Le prix des récepteurs est en baisse constante. Des récepteurs sont désormais disponibles à moins de 150 euros. Comme pour les téléphones portables voici quelques années, la baisse des prix entraîne une diffusion rapide des services de radionavigation dans tous les secteurs, rendant leur usage aussi banal que celui de d'appareil d'électronique grand public comme la montre, l'appareil photographique, le téléphone portable, etc. La radionavigation par satellite est en train de pénétrer tous les segments de la société, ce qui confère au programme GALILEO une dimension que l'on pourrait qualifier de « citoyenne ».

Dès l'origine du projet GALILEO, le Conseil a souhaité une forte participation du secteur privé dans le programme. Dans sa résolution du 19 juillet 1999, il a invité la Commission « à créer des conditions opportunes et réalistes permettant d'assurer un financement provenant largement du secteur privé, dans le cadre d'un partenariat public-privé. » [4]. Cette position fut constamment réaffirmée par la suite. Plus précisément, dans les conclusions qu'il a adoptées le 26 mars 2002, le Conseil a convenu, pour le financement de la phase de déploiement, « de s'efforcer de garantir une répartition selon laquelle un tiers au maximum provienne du budget communautaire et deux tiers au minimum du secteur privé ». Par ailleurs, dans ces mêmes conclusions et dans celles qu'il a adoptées le 9 mars 2004, le Conseil a explicitement prévu l'intervention de fonds communautaires pour le financement de la phase d'exploitation.

[4] J.O. C 221 du 3.8.1999, page 1.

1.2. Les sources de financement offertes au secteur privé

Selon le rapport intermédiaire établi par l'entreprise commune Galileo, les offres déposées par les consortia présélectionnés confirment les hypothèses retenues quant au financement des phases de déploiement et d'exploitation, dès lors qu'elles correspondent au schéma prévu par le Conseil : chacun des consortia s'engage à financer au moins les deux tiers du coût de la phase de déploiement, évalué à 2,1 milliards d'euros, et demande le versement d'une subvention d'équilibre pendant les premières années suivant la mise en service du système.

Dans sa communication précitée du 18 février 2004, la Commission a énuméré plusieurs sources potentielles de financement des phases de déploiement et d'exploitation offertes au secteur privé.

Les recettes liées à la vente des services tiennent une part substantielle dans les plans de financement présentés par les consortia présélectionnés. Directement perçues par le concessionnaire, elles lui permettront de rémunérer le capital investi et de rembourser les prêts qu'il aura contractés. A noter que chacun des consortia insiste sur l'importance des revenus attendus de la vente du service public réglementé (dit PRS).

Les revenus tirés des droits de la propriété intellectuelle constituent également un élément majeur des plans de financement présentés par les consortia présélectionnés. Tout comme pour les recettes liées à la vente des services, il est prévu qu'ils seront directement perçus par le concessionnaire à qui l'Autorité de surveillance attribuera, dans le cadre du contrat de concession, les licences permettant l'exploitation des droits de propriété intellectuelle relatifs aux composants du système et à ses applications. L'entreprise commune Galileo a élaboré, avec la Commission et l'Agence spatiale européenne, une approche globale visant, à ce titre, à protéger juridiquement les éléments clé du système, en particulier ce qui a trait au traitement des signaux. Cette approche permet de couvrir l'ensemble des utilisateurs, quel que soit le service utilisé. Elle est plébiscitée par les candidats à la concession qui y voit une importante source de revenus et elle rend inutile l'imposition d'une taxe sur les récepteurs également envisagée dans la communication précitée du 18 février 2004.

Enfin, les plans de financement présentés par les consortia présélectionnés prévoient un engagement conséquent en matière de fonds propres assorti d'un solide soutien bancaire. La Banque Européenne d'Investissement, qui entretient des contacts étroits avec les différents candidats à la concession, jouera un grand rôle dans ce montage financier grâce à l'apport de prêts à très long terme assortis d'un délai de grâce d'une durée appropriée.

1.3. Le financement communautaire requis

Le système européen de radionavigation par satellite constitue une grande infrastructure publique dont la mise en place présente de nombreux avantages pour l'Union européenne. Elle permet de s'affranchir de la dépendance à l'égard d'un système tiers en situation de monopole vis à vis d'un nombre chaque jour croissant de domaines d'application cruciaux. Elle assure la maîtrise de la technologie requise ainsi que des fonctions de radionavigation et de datation vitales pour l'économie. Système civil conçu pour les usagers civils, il répond à des besoins que ne sont pas capables de satisfaire les systèmes existants. Il s'inscrit dans le cadre de la politique spatiale européenne telle que décrite dans le Livre Blanc présenté par la Commission le 11 novembre 2003 [5]. Ce sont là des éléments justifiant l'intervention des pouvoirs publics dans le financement des phases de déploiement et d'exploitation du programme.

[5] COM(2003) 673

La part du financement public nécessaire au déroulement de ces deux phases complète le financement d'origine privé. Il apparaît comme la résultante, d'une part de la dimension et de la qualité du projet voulue par la Communauté européenne, d'autre part des revenus commerciaux que l'exploitation du système est susceptible de générer.

Le coût de la phase de déploiement est estimé à 2,1 milliards d'euros. Chacun des consortia présélectionnés s'engageant à supporter les deux tiers de ce coût, soit 1, 4 milliards d'euros, une somme de 700 millions d'euros reste à la charge du budget communautaire pour le financement de la phase.

Le financement de la phase d'exploitation sera assuré par le secteur privé. Néanmoins, compte tenu, d'une part des contraintes résultant des obligations de service public imposées à l'exploitation de cette grande infrastructure publique que représente le système GALILEO, d'autre part du laps de temps requis pour que le secteur privé développe pleinement le marché de la radionavigation par satellite et la commercialisation de ses services, il est nécessaire d'apporter une part de financements publics exceptionnels pendant les premières années de la phase d'exploitation.

Afin de financer la part incombant au budget communautaire, la Commission a proposé, le 14 juillet 2004, un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en oeuvre des phases de déploiement et d'exploitation du programme européen de radionavigation par satellite [6]. Cette proposition assoit le programme GALILEO sur un instrument juridique spécifique, cohérent avec le futur programme spatial européen et davantage apte à satisfaire ses besoins tout en répondant au mieux au souci d'une bonne gestion financière. Elle prévoit une intervention financière de la Communauté européenne à hauteur d'un milliard d'euros pour la période allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. 500 millions d'euros sont ainsi affectés au financement de la phase de déploiement, laquelle devrait bénéficier par ailleurs d'une somme de 200 millions d'euros au titre des actuelles perspectives financières pour l'année 2006, et 500 millions d'euros sont réservés au financement des premières années de la phase d'exploitation. Ce dernier chiffre présente un caractère indicatif et sera ajusté, le cas échéant, en fonction du résultat des négociations menées avec les candidats à la concession.

[6] COM (2004) 477 final

La gestion et le contrôle de l'utilisation de la contribution communautaire apportée au programme GALILEO seront assurés par l'Autorité européenne de surveillance GNSS, conformément aux dispositions du règlement précité du Conseil n° 1321/2004. Il est prévu que l'Autorité de surveillance soit mise en place durant la première moitié de l'année 2005. Il n'est pas exclu que l'Agence spatiale européenne puisse, si nécessaire, contribuer au financement des phases de déploiement et d'exploitation du programme par le biais d'un apport à l'Autorité de surveillance.

Il importe de souligner que la part du financement public pourra être amenée à diminuer en fonction des revenus commerciaux générés au profit du concessionnaire par l'exploitation du système. Une clause du contrat de concession prévoira explicitement les modalités de cette modulation.

De son côté, la Commission veillera à promouvoir l'usage de la radionavigation par satellite dans les initiatives qu'elle est ou sera amenée à prendre dans les domaines les plus divers, notamment en matière d'appel d'urgence, de sécurité maritime, de pêche et d'agriculture en concomitance avec le système « Global Monitoring for Environment and Security (GMES) », d'interopérabilité des systèmes ferroviaires (ERTMS), de justice et d'affaires intérieures, etc.

1.4. Les revenus provenant des pays tiers

L'essor de la coopération internationale se confirme. Plusieurs pays tiers se montrent particulièrement désireux de participer au programme GALILEO, y compris sur le plan financier. Des accords de coopération ont été signés avec la Chine le 30 octobre 2003 et avec Israël le 13 juillet 2004. Outre la Fédération de Russie, l'Inde et l'Ukraine avec lesquels les discussions en vue d'un accord sont en bonne voie, des contacts prometteurs ont été pris avec la Corée du Sud, l'Australie, le Mexique et le Brésil. Par ailleurs, la Suisse et la Norvège, pays membres de l'Agence spatiale européenne, et le Canada, membre associé, sont en train d'examiner la possibilité de participer financièrement aux phases ultérieures du programme. Un apport de fonds significatif pourrait être attendu de la part des différents pays tiers intéressés.

Les pays tiers associés au programme GALILEO représentent une bonne opportunité de développement du marché. Chacun de ces pays dispose d'entreprises possédant de fortes capacités techniques et commerciales dans les domaines de l'espace et de la radionavigation par satellite, susceptibles de dynamiser les industries européennes. Dans chacun de ces pays, tous les opérateurs et utilisateurs soulignent la nécessité de développer un système civil de radionavigation par satellite spécifiquement conçu pour répondre à leurs besoins au travers de cinq services différents et disposant des fonctions indispensables au développement à large échelle de cette nouvelle technologie : l'intégrité, la garantie de service et le couplage avec les télécommunications. Ils apprécient en conséquence la nature différente du système GALILEO par rapport à celle du système GPS américain et mesurent tout l'intérêt d'un accord bilatéral couvrant l'ensemble des champs de coopération et permettant de prendre part au devenir des différents aspects d'une technologie aussi riche d'avenir.

Ouvert à une très large coopération avec les pays tiers, le programme GALILEO donnent à ces derniers l'opportunité de participer à la construction, au développement et à la gestion d'une infrastructure stratégique. A ce titre, il participe significativement à la dimension externe de la politique de la Communauté européenne. La diversité et l'étendue des modes de participation envisagés, qui concernent la concession, le programme de recherche, les contrats passés par l'Agence spatiale européenne, les aspects réglementaires, la participation à l'entreprise commune ou encore l'association à la future Autorité de surveillance, constituent certainement un avantage pour la coopération internationale.

La coopération avec les pays tiers permet aussi de s'assurer du soutien de ces pays au sein des instances internationales responsables de l'attribution des fréquences ou de la définition des normes. Elle garantit, de plus, que les services offerts par l'exploitation du système seront commercialisés sans aucune entrave à l'intérieur des pays concernés.

2. LES EXIGENCES LIEES AUX SERVICES OFFERTS

L'exploitation du système GALILEO doit offrir différents services possédant des caractéristiques bien précises et garantir un degré élevé de sécurité.

2.1. Les services offerts

Les services offerts par l'exploitation du système GALILEO ont été présentés en détail dans l'annexe 1 de la communication de la Commission du 24 septembre 2002 [7]. Leur définition a fait l'objet du document « High-Level Definition » élaboré dès 2002 et constamment mis à jour depuis lors en concertation avec les différents groupes d'utilisateurs. Sur cette base, dans ses conclusions du 6 décembre 2002, le Conseil a indiqué que les appels d'offres lancés dans le cadre du programme GALILEO, notamment celui relatif à la concession, comprendrait cinq services : un « service ouvert » ; un « service commercial » ; un « service de sauvegarde de la vie » ; un « service public réglementé » (dit PRS) ; l'aide au service de recherche et de sauvetage du système COSPAS-SARSAT ou d'autres systèmes pertinents.

[7] COM(2002) 518 final

Les offres sur la base desquelles les discussions se poursuivent actuellement avec les consortia présélectionnés sont conformes aux spécificités techniques requises et proposent chacune les cinq services sus énumérés.

S'agissant plus particulièrement du service public réglementé (PRS), il importe de rappeler qu'il constitue l'un des aspects clé du programme. Il permettra aux autorités publiques de disposer d'un service sécurisé offrant de hautes performances. De nombreux ministères ont participé à la définition technique de ce service et ont confirmé la nécessité de sa mise en place. C'est le cas en particulier pour les services compétents chargés de la surveillance des frontières ou de la sécurité intérieure, qui luttent notamment contre la criminalité, la contrebande, l'immigration illégale ou le terrorisme, et pour les équipes chargées de la protection civile. L'utilisation du service public réglementé restera cependant facultative. Les Etats membres et leurs administrations seront libres d'y avoir ou non recours. Dans leurs projets de plans d'affaires en cours d'élaboration, les candidats à la concession présélectionnés confirment l'existence d'une forte demande pour ce service de la part de nombreux Etats membre et insistent sur l'importance des revenus qu'ils comptent retirer de son exploitation. Les coûts de l'utilisation du service public réglementé seront à la charge des seuls utilisateurs, tout en restant raisonnables dans un souci de bonne administration publique.

En outre, les coûts générés par l'inclusion du service public réglementé dans l'architecture du système représentent un très faible pourcentage de ceux de l'ensemble de l'infrastructure. En effet, ce service n'a que peu d'incidence sur la définition des principaux paramètres des satellites que sont le poids, la puissance et le volume des équipements. L'impact sur le coût du segment sol est, quant à lui, négligeable.

Par ailleurs, les efforts de recherche poursuivis depuis deux ans et les discussions menées avec les Etats-Unis ont permis de déterminer précisément le plan de fréquences associé aux cinq services offerts. L'accord signé avec les Etats-Unis le 26 juin 2004 lève les derniers obstacles de nature politique à l'approbation de ce plan.

S'agissant enfin d'EGNOS, le Conseil a convenu, dans ses conclusions du 5 juin 2003, « que les avantages d'une éventuelle inclusion de la gestion d'EGNOS dans le futur contrat de concession de la gestion de GALILEO doivent être évalués conjointement avec les concessionnaires potentiels de GALILEO ». L'entreprise commune Galileo a, en conséquence, inclus EGNOS dans les discussions qu'elle poursuit avec les consortia présélectionnés, lesquels se sont déclarés prêts à prendre en charge la gestion d'EGNOS dans le cadre de la concession de GALILEO. Ce point fera l'objet d'une proposition de la Commission sur la base des résultats des négociations menées avec les candidats présélectionnés, des résultats des discussions poursuivies avec les autorités des Etats membres en charge du contrôle de l'aviation civile, et des caractéristiques du plan européen de navigation en cours d'étude.

2.2. Le respect des impératifs de sécurité

Ainsi que le Conseil l'a souligné à diverses reprises, le système GALILEO constitue une infrastructure sensible dont l'utilisation doit faire l'objet de mesures particulières de protection en matière de sécurité et de sûreté. Il convient de parer à deux dangers potentiels : d'une part, il faut protéger le système contre des atteintes à son fonctionnement, malveillantes ou non ; d'autre part, il est nécessaire d'empêcher son utilisation à des fins contraires aux intérêts de l'Union européenne et de ses Etats membres.

Le règlement (CE) n° 1321/2004 et l'action commune 2004/552/PESC précités, en date du 12 juillet 2004, sont les deux textes sur lesquels reposera la sûreté et la sécurité du système GALILEO au cours des phases de déploiement et d'exploitation : le règlement institue l'Autorité de surveillance, à laquelle incombent notamment toutes les compétences « techniques » concernant la sécurité et la sûreté du système ; l'action commune concerne les atteintes à son intégrité ou à son fonctionnement, ainsi que les mesures à prendre en cas de crise. Le comité de sûreté et de sécurité du système institué auprès de l'Autorité de surveillance et composé de représentants des Etats membres prendra le relais du Conseil pour la sécurité (GSB).

L'entreprise commune s'est assurée que les consortia présélectionnés offraient toutes les garanties en matière de sécurité et de sûreté. Les équipes qui géreront le système comprendront des personnes habilitées à connaître des documents et des procédures classifiés. Chacun des consortia a inclus dans ses offres le respect des mesures de sécurité élaborées par l'actuel Conseil pour la sécurité et, à l'avenir, par l'Autorité de surveillance. Il a aussi intégré la possibilité de se voir imposer par le Conseil une altération de la qualité des signaux en cas de crise dans une région du monde.

Conclusions

L'entreprise commune Galileo, au titre de sa mission, a mené à bien la procédure de sélection du futur concessionnaire. Il apparaît que les conditions qui ont déterminé le lancement du programme GALILEO sont remplies. Sont notamment confirmés :

- les aspects stratégiques d'une infrastructure qui vise à garantir l'indépendance de l'Union européenne tout en assurant la complémentarité avec le système américain GPS ;

- les définitions techniques d'un système qui donne à l'Union européenne la maîtrise de la technologie de la radionavigation par satellite ;

- la viabilité commerciale de l'exploitation du système grâce à la perception d'importants revenus;

- la complémentarité des cinq services prévus par le programme, conçus pour répondre aux besoins de l'ensemble des usagers civils ;

- l'opportunité d'une intégration d'EGNOS, précurseur du système européen global de radionavigation par satellite, dans l'approche suivie, y compris dans le schéma de concession ;

- l'apport financier significatif de la part du secteur privé ;

- enfin, la dimension internationale du projet et la volonté croissante des pays tiers de participer activement et financièrement au programme.

Les autres conditions définies par le Conseil pour passer aux prochaines phases du programme, qui visent respectivement le déploiement du système et sa mise en exploitation, sont également remplies :

- la conclusion avec les Etats-Unis d'un accord prévoyant l'interopérabilité des systèmes américain et européen, signé le 26 juin 2004 ;

- la définition des futures structures d'encadrement du système, Autorité de surveillance et dispositif de sécurité, avec l'adoption par le Conseil des deux textes en date du 12 juillet 2004 ;

Toutes les conditions sont dès lors réunies pour que le Conseil confirme :

- le passage irrévocable aux phases de déploiement et d'exploitation du programme ;

- les caractéristiques essentielles du système, notamment en ce qui concerne les services ;

- l'engagement des pouvoirs publics à l'égard tant du financement des phases de déploiement et d'exploitation que du contrôle du système.

La connaissance de ces éléments est indispensable pour permettre :

- à l'entreprise commune d'achever la négociation du contrat de concession qui sera signé par l'Autorité de surveillance au cours de l'année 2005, et

- aux acteurs privés de confirmer leurs offres et leurs engagements financiers.

La Commission continuera à informer régulièrement le Parlement européen et le Conseil du déroulement du programme. Le Conseil de surveillance de l'entreprise commune, de son côté, continuera à suivre la procédure de mise en concession. Les résultats de cette procédure seront présentés par la Commission au Parlement européen et au Conseil en accord avec l'Autorité de surveillance, laquelle entamera dès le début de l'année 2005 les tâches essentielles pour la mise en oeuvre des phases de déploiement et d'exploitation.