Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant les États membres à ratifier, dans l'intérêt de la Communauté européenne, la Convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (Convention HNS)

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

La convention HNS

La Convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (convention HNS) a été adoptée en 1996. Elle établit un système de responsabilité et d'indemnisation pour les dommages liés à la pollution du chef d'un large éventail de substances, notamment gaz et produits chimiques, transportées par mer. La convention vise donc à compléter le régime international en vigueur pour les dommages liés à la pollution par les hydrocarbures, et suit largement le même modèle que ce régime. Néanmoins, la convention HNS n'est pas encore entrée en vigueur et a uniquement été ratifiée par la Fédération russe.

La convention HNS, à l'instar des deux conventions qui établissent le régime d'indemnisation en cas de pollution par les hydrocarbures, est fondée sur un régime d'indemnisation à deux niveaux. Le premier niveau, la responsabilité du propriétaire du navire immatriculé, est fixé au chapitre II de la convention. La responsabilité du propriétaire est stricte et ne dépend donc pas d'une faute ou d'une négligence de sa part. Le propriétaire du navire est généralement autorisé à limiter sa responsabilité à un montant qui est lié à la jauge du navire et ne peut dépasser, à l'heure actuelle, 100 millions de DTS (environ 147 millions d'euros) pour les navires les plus gros. La convention HNS impose également aux propriétaires de navires de souscrire une assurance en responsabilité et donne aux requérants le droit d'intenter une action directe contre l'assureur à concurrence de la responsabilité du propriétaire du navire.

Le premier niveau est complété par le Fonds HNS, établi au chapitre III de la convention dans le but d'indemniser les victimes lorsque la responsabilité du propriétaire ne suffit pas à couvrir le dommage. Le fonds d'indemnisation HNS est financé par des contributions versées par les compagnies ou par d'autres entités qui reçoivent une quantité minimale déterminée de cargaisons de substances HNS au cours de l'année civile. Le dispositif comprend un compte général et trois comptes séparés pour les hydrocarbures, les gaz naturels liquéfiés (GNL) et les gaz de pétrole liquéfiés GPL). Ce système de comptes séparés vise à éviter un subventionnement croisé entre les différentes substances HNS. L'indemnisation versée par le Fonds HNS ne dépasse pas un plafond d'environ 250 millions de DTS (environ 370 millions d'euros).

Conformément à la pratique précédemment adoptée pour les conventions de l'OMI en matière de responsabilité, la convention HNS ne peut être ratifiée que par des États (article 45).

Jusqu'à présent, la responsabilité civile pour les accidents de pollution en mer est régie par des conventions internationales et des mesures législatives nationales. Il n'existe donc pas de réglementations communautaires régissant en particulier la question de la responsabilité pour les dommages liés à la pollution par les substances HNS.

Néanmoins, le Chapitre IV de la convention HNS comprend des dispositions concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions relatives à l'application de la convention. Ces articles touchent des dispositions qui sont régies par le droit communautaire, dans le règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil, du 22 décembre 2000, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale (JO L 12 du 16.1.2001, page 1). Contrairement aux multiples fors de compétence disponibles en vertu du règlement, l'article 38 de la convention HNS prévoit, en règle générale, la compétence exclusive de l'État partie à la convention dans lequel se sont produits les dommages liés à la pollution. L'article 38, paragraphe 5, de la convention HNS prévoit que les tribunaux de l'État dans lequel le propriétaire ou l'assureur a constitué un fonds pour bénéficier du droit de limiter sa responsabilité, sont seuls compétents pour statuer sur toutes questions relatives à la répartition et à la distribution du fonds. En ce qui concerne les actions faisant intervenir le fonds HNS, l'article 39 prévoit un régime similaire de compétence restrictive.

De plus, l'article 40 de la Convention HNS stipule que tout jugement rendu par un tribunal compétent doit être reconnu et ne peut plus y faire l'objet d'un recours ordinaire, sauf si le jugement a été obtenu frauduleusement ou si le défendeur n'a pas été averti dans des délais raisonnables et mis en mesure de présenter sa défense. Les jugements sont exécutoires dans chaque État Partie dès que les procédures requises dans cet État ont été remplies. Ces procédures ne sauraient autoriser une révision au fond de la demande.

Règlement (CE) 44/2001 du Conseil

Le règlement (CE) 44/2001 du Conseil établit des règles générales concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale. Le règlement lie tous les États membres à l'exclusion du Danemark. La Convention de Bruxelles de 1968 reste en vigueur dans les relations entre le Danemark et les autres États membres.

Les règles communes du règlement (CE) 44/2001 en ce qui concerne la compétence judiciaire s'appliquent lorsque le défendeur est domicilié dans l'un des États membres liés par le règlement, alors qu'un défendeur non domicilié dans un État membre peut être porté devant les tribunaux de chaque État membre conformément à ses nationales règles de compétence. Le régime de compétence est fondé en premier lieu sur le domicile du défendeur. En outre, en matière délictuelle ou quasi-délictuelle, une personne domiciliée dans un État membre peut être attraite dans l'État membre où le fait dommageable s'est produit ou risque de se produire. En matière d'assurances, l'assureur domicilié sur le territoire d'un État membre peut être attrait (a) devant les tribunaux de l'État membre où il a son domicile, ou (b) dans l'État membre où le demandeur a son domicile, en cas d'actions intentées par le preneur d'assurance, l'assuré ou le bénéficiaire, ou (c) s'il s'agit d'un coassureur, devant le tribunal d'un État membre saisi de l'action formée contre l'apériteur de la coassurance. S'il s'agit d'assurance de responsabilité, l'assurance peut également être attrait devant le tribunal du lieu où le fait dommageable s'est produit, ainsi que, si la loi de ce tribunal le permet, être appelé devant le tribunal saisi de l'action de la personne lésée contre l'assuré.

Le règlement (CE) 44/2001 stipule qu'une décision rendue dans un État membre doit être reconnue et exécutée dans les autres États membres, sans qu'il soit nécessaire de recourir à aucune procédure particulière. Néanmoins, un nombre limité de motifs de non-reconnaissance sont prévus pour tenir compte de considérations d'ordre public, de respect des droits de défense et de l'existence de certaines décisions inconciliables.

Compétence communautaire en ce qui concerne la convention HNS

La Communauté est seule compétente en ce qui concerne les dispositions en matière de compétence judiciaire, reconnaissance et exécution qui figurent dans les articles 38, 39 et 40 de la convention HNS, car elles empiètent sur les règles correspondantes du règlement (CE) 44/2001 du Conseil.

Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, les États membres, qu'ils agissent de manière individuelle ou collective, perdent leur droit d'assumer les obligations avec les pays tiers dès que sont créées des règles communes qui pourraient être affectées par ces obligations. Il s'ensuit que seule la Communauté est compétente pour négocier, conclure et réaliser pareils engagements internationaux.

Autorisation des États membres

La teneur du règlement (CE) 44/2001 n'était pas connue lors de la négociation de la convention HNS. À l'époque, ces questions étaient régies par la Convention de Bruxelles de 1968 concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale, qui faisait une exception, en son article 57, pour les conventions qui règlent les questions en cause dans des matières particulières.

Néanmoins, étant donné que la convention HNS doit encore être ratifiée et mise en oeuvre par les États membres, il convient de reconnaître la situation juridique nouvelle depuis l'adoption du règlement (CE) 44/2001, tant en ce qui concerne l'incompatibilité entre les instruments quant au fond qu'en ce qui concerne la compétence communautaire.

Dans la situation actuelle, la convention HNS ne reconnaît pas la compétence communautaire exclusive pour les règles en matière de compétence judiciaire, reconnaissance et exécution, et il n'est plus possible de modifier le chapitre IV de la convention HNS.

En conséquence, les États membres ne peuvent pas approuver la convention, qui est néanmoins considérée de manière générale comme une contribution précieuse au renforcement du régime international en matière de responsabilité des propriétaires des navires pour les dommages dus à la pollution, et des exigences en matière d'assurance obligatoire en responsabilité. Pour préserver les intérêts de la Communauté du point de vue de sa compétence extérieure, tout en permettant aux États membres de ratifier la convention, la Commission propose une décision du Conseil autorisant la ratification de la convention, moyennant une réserve. Le Conseil pourrait ainsi autoriser exceptionnellement les États membres, à l'exclusion du Danemark, à signer et ratifier la convention HNS dans l'intérêt de la Communauté, moyennant une réserve par laquelle les États membres s'engagent à appliquer le règlement (CE) 44/2001 dans leurs relations mutuelles.

Cette mesure devrait être envisagée en tant que solution provisoire. Pour le plus long terme, la convention HNS devrait être révisée à la première occasion de manière à y apporter les modifications nécessaires. Étant donné cependant qu'il ne sera vraisemblablement pas possible de réviser la convention HNS dans les prochaines années, et qu'il est indéniablement souhaitable que la convention entre rapidement en vigueur et soit appliquée sans tarder dans les eaux communautaires, la faculté de la ratifier moyennant une réserve est autorisée à titre exceptionnel.

Il est entendu que la présente proposition, qui tient compte de l'adoption récente du règlement (CE) 44/2001, ne constitue pas un précédent. Les futurs accords internationaux ayant une incidence sur le règlement (CE) 44/2001 ou sur d'autres instruments communautaires comparables devront être négociés et conclus par la Communauté, pour ce qui est des dispositions des accords susceptibles d'avoir une incidence sur les instruments communautaires.

Objet de la réserve

La Commission estime que lors de la ratification de la convention HNS ou de l'adhésion à cette convention, moyennant une réserve pour les matières qui relèvent de la compétence exclusive de la Communauté, l'approche doit être différente selon qu'il s'agit des règles relatives à la juridiction compétente ou des règles relatives à la reconnaissance et à l'exécution des décisions. Dans le deuxième cas, il est fondamental de maintenir l'application du chapitre III du règlement (CE) 44/2001, lorsqu'il s'agit de la reconnaissance et de l'exécution de décisions rendues par le tribunal d'un État membre, dans un autre État membre. En limitant ainsi l'application de l'article 40 de la convention HNS, on garantirait l'unité dans l'espace judiciaire communautaire ainsi que la "libre circulation" des décisions judiciaires au sein de la Communauté, sans répercussions sur la mise en application effective de la convention, ni d'incidences fondamentales pour les États non membres de l'UE qui sont parties à la convention.

En ce qui concerne les règles de compétence, la situation est plus complexe. Les articles 38 et 39 de la convention HNS sont élaborés dans l'optique spécifique des litiges qui découlent d'accidents de pollution impliquant des substances nocives et potentiellement dangereuses. Comme indiqué plus haut, ce régime diffère de la multiplicité des fors de compétence prévus par le règlement (CE) 44/2001.

Pour évaluer la différence entre les deux régimes de compétence, il faut examiner les raisons invoquées pour limiter la disponibilité des compétences dans les affaires de pollution marine. Elles incluent les efforts destinés à éviter le "chalandage", la volonté de garantir l'égalité de traitement des requérants, la relation entre le tribunal concerné et l'action, ainsi que des considérations relatives à la bonne administration de la justice afin d'éviter les difficultés qui se présentent lorsqu'il s'agit de régler les mêmes questions, faire intervenir les mêmes experts, les mêmes témoins, les mêmes défendeurs, etc., dans différents tribunaux relevant de plusieurs juridictions. Les accidents maritimes liés à des substances HNS impliqueront souvent des défendeurs, notamment des assureurs, provenant de juridictions extérieures à la Communauté. En outre, la convention HNS prévoit des actions intentées contre le Fonds HNS ou par le fonds HNS, notamment en ce qui concerne la répartition et la distribution des fonds disponibles, qui se limitent à un tribunal déterminé.

Compte tenu de la nature hautement spécifique du régime de compétence de la convention HNS, et des difficultés en perspective sur le plan judiciaire et sur le plan pratique pour appliquer un régime de compétences distinct au sein de la Communauté, par rapport au régime qui s'applique aux autres parties à la convention HNS, il semble justifié de faire une exception à l'application générale du règlement (CE) 44/2001. Au vu des considérations spécifiques exposées plus haut, et du fait que les négociations relatives à la convention HNS ont eu lieu plusieurs années avant l'adoption du règlement (CE) 44/2001, il est admis à titre exceptionnel que les articles 38 et 39 de la convention HNS puissent s'appliquer en tant que législation spéciale par rapport au règlement (CE) 44/2001, et priment donc sur ce dernier. Cette réserve serait compatible avec l'objet et le but de la convention, comme l'exige le droit international (voir article 19, lettre c), de la Convention de Vienne sur le droit des traités).

Conformément au Protocole relatif à la position du Danemark, annexé au traité instituant l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne, le Danemark n'est pas lié par le règlement (CE) 44/2001 ni soumis à son application. En conséquence, le Danemark est libre de décider d'approuver ou non la convention HNS. Cependant, le devoir de coopération inscrit à l'article 10 du traité instituant la Communauté européenne lui impose l'obligation de consulter les autres États membres en cette matière au sein du Conseil.

Conclusion

Pour ces motifs, la Commission recommande que le Conseil arrête la décision suivante.

2001/0272 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL autorisant les États membres à ratifier, dans l'intérêt de la Communauté européenne, la Convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (Convention HNS)

LE CONSEIL DES L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 61, lettre c), son article 67, paragraphe 1 et son article 300,

vu la proposition de la Commission [1],

[1] JO C ..., ..., p. ...

vu l'avis du Parlement européen [2],

[2] JO C ..., ..., p. ...

considérant ce qui suit:

(1) la Convention internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, de 1996 (la convention HNS) vise à garantir l'indemnisation convenable, prompte et efficace des personnes victimes de dommages dus aux déversements de substances nocives et potentiellement dangereuses lors de leur transport par mer. La convention comble une lacune importante dans la réglementation internationale en matière de responsabilité liée à la pollution marine.

(2) La Communauté et les États membres partagent les compétences pour les domaines couverts par la convention HNS, la Communauté étant seule compétente en ce qui concerne les articles 38, 39 et 40.

(3) Les articles 38, 39 et 40 de la convention HNS ne sont pas compatibles avec le droit communautaire dérivé relatif à la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions, fixé dans le règlement (CE) 44/2001 du Conseil concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale.

(4) Le texte de la convention a été adopté en 1996 et il n'est pas prévu, à court terme, de rouvrir les négociations pour vue de prendre en compte la compétence communautaire et les discordances entre la convention et le droit communautaire.

(5) Le Conseil peut exceptionnellement autoriser les États membres à l'exclusion du Danemark à ratifier la Convention HNS dans l'intérêt de la Communauté, moyennant une réserve adéquate.

(6) Le Danemark a l'obligation de consulter les autres États membres en cette matière au sein du Conseil,

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION :

Article premier

Les États membres sont autorisés par la présente à ratifier la convention internationale de 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses, ou d'adhérer à cette convention, sous réserve des conditions fixées à l'article 2 et à l'article 3.

Article 2

Lors de la ratification de la convention HNS ou de toute expression de leur consentement à être liés par ses dispositions, les États membres émettent la réserve suivante :

"Les décisions visées à l'article 40 de la convention, lorsqu'elles sont rendues par le tribunal d'un État membre de la Communauté européenne soumis à la réglementation communautaire en la matière, sont reconnues et exécutées dans un autre État membre de la Communauté européenne conformément à cette réglementation communautaire."

Article 3

Lors de leur ratification de la convention HNS, ou de leur adhésion à cette convention, les États membres informent par écrit le Secrétaire général de l'Organisation maritime internationale que cette ratification ou adhésion s'est déroulée conformément à la présente décision.

Article 4

Dès que possible, les États membres prennent des dispositions pour que la convention HNS soit modifiée de manière à permettre à la Communauté d'en devenir partie contractante.

Article 5

Les États membres, à l'exclusion du Danemark, sont destinataires de la présente décision.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président