Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Vers une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile"

(2001/C 260/20)

Le 1er février 2001, la Commission, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 20 juin 2001 (rapporteur: M. Mengozzi).

Lors de sa 383e session plénière des 11 et 12 juillet 2001 (séance du 12 juillet 2001), le Comité a adopté le présent avis par 67 voix pour, 0 voix contre et 14 abstentions.

1. Introduction

1.1. Aux points 13, 14 et 15 de ses conclusions, la Présidence du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 signale:

"13. Le Conseil européen réaffirme l'importance que l'Union et ses États membres attachent au respect absolu du droit de demander l'asile. Il est convenu de travailler à la mise en place d'un régime d'asile européen commun, fondé sur l'application intégrale et globale de la Convention de Genève et d'assurer ainsi que nul ne sera renvoyé là où il risque à nouveau d'être persécuté, c'est-à-dire de maintenir le principe de non-refoulement.

14. Ce régime devrait comporter, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, des normes communes pour une procédure d'asile équitable et efficace, des conditions communes minimales d'accueil des demandeurs d'asile, et le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié. Il devrait aussi être complété par des mesures relatives à des formes subsidiaires de protection offrant un statut approprié à toute personne nécessitant une telle protection. À cette fin, le Conseil est instamment invité à adopter, sur la base de propositions de la Commission, les décisions nécessaires conformément au calendrier fixé par le traité d'Amsterdam et le plan d'action de Vienne. Le Conseil européen souligne qu'il importe de consulter le HCR et d'autres organisations internationales.

15. À terme, les règles communautaires devraient déboucher sur une procédure d'asile commune et un statut uniforme, valable dans toute l'Union, pour les personnes qui se voient accorder l'asile. La Commission est invitée à élaborer une communication dans ce domaine dans un délai d'un an".

1.2. La communication à l'examen, par laquelle la Commission exécute le mandat qui lui a été confié par le Conseil, est un document bref, dense et ambitieux, qui expose le contexte dans lequel s'inscriront les propositions concrètes appelées à faire l'objet de communications ultérieures. Le Comité économique et social en approuve pleinement les objectifs, et entend participer activement à toutes les phases du débat qui est entamé à cette occasion dans une perspective à long terme, afin de contribuer à la définition d'orientations claires et d'en accélérer le déroulement.

1.3. Le document de la Commission comprend cinq parties.

1.3.1. La première partie se compose avant tout d'un aperçu de la situation de l'asile dans l'Union européenne, et plus particulièrement des bases juridiques, de l'évolution des flux à moyen et long terme, des raisons expliquant ces variations ainsi que des formes de protection complémentaires.

1.3.1.1. Le document présente ensuite les principes et les objectifs d'un plan d'action conduisant vers une procédure commune et un statut uniforme. Parmi ceux-ci figurent la pleine application des dispositions de la Convention de Genève et la limitation entre les États membres des mouvements secondaires dus à la diversité des règles applicables.

1.3.2. La deuxième partie examine la possibilité de passer d'une procédure commune limitée, grâce à laquelle les États membres conservent leurs systèmes nationaux tout en s'engageant à respecter certaines normes et conditions en ce qui concerne les autorités compétentes et les procédures applicables, à une procédure commune intégrée impliquant une restriction du champ de flexibilité et de la faculté de faire des choix.

1.3.2.1. Cette partie comprend également une série de propositions relatives au guichet unique, aux modalités d'accès au territoire, à la nécessité d'offrir un niveau équivalent de conditions de vie sur l'ensemble du territoire de l'Union, aux critères et mécanismes à définir clairement pour déterminer à quel État incombe la responsabilité de l'examen des demandes d'asile, ainsi qu'à une politique de retours crédible.

1.3.3. La troisième partie définit certains concepts spécifiques, et comprend une série de questions - formes de protection complémentaires, existence d'un ou de plusieurs statuts personnels, droits des réfugiés, intégration et accès à la nationalité - qui viennent enrichir le débat.

1.3.4. Les quatrième et cinquième parties examinent les mécanismes d'information et les analyses communes ainsi que les instruments nécessaires pour la mise en oeuvre du programme.

2. Observations

2.1. Après le pic de 1992-1994, le nombre des demandes d'asile dans l'Union a diminué avant de connaître une nouvelle augmentation à partir de 1998. En 2000, cette situation était toujours d'actualité (387330 demandes d'asile en 1999 et 389590 en 2000). Les données relatives au solde migratoire total, qui est passé de 1030000 en 1990 à 478000 en 1998(1), confirment également cette tendance.

2.1.1. Les explications fournies par la Commission concernant la diminution du nombre de demandes d'asile sont exactes mais incomplètes. En effet, si cette diminution ne s'explique pas par une interprétation "de plus en plus restrictive", on peut cependant invoquer les mesures de dissuasion et une restriction de la flexibilité dans l'octroi du statut de réfugié. Il faut également ajouter que le pic enregistré était dû à la crise qui a éclaté en Bosnie et qui s'est traduite par l'afflux de 400000 réfugiés rien qu'en Allemagne.

2.2. Tout en mettant en garde contre le risque d'un nivellement par le bas dans l'élaboration d'une procédure commune, le Comité économique et social approuve les actions proposées:

- adoption de principes clairs dans l'esprit de la Convention de Genève et du Protocole de New York(2);

- respect des principes inscrits dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union;

- plein respect du droit au non-refoulement;

- adoption de procédures permettant de fournir une protection aux personnes qui en ont véritablement besoin selon des règles équitables, et conduisant à des décisions rapides et efficaces;

- nécessité d'agir en tenant compte d'une nouvelle politique commune en matière d'immigration;

- harmonisation des conditions d'accueil afin d'offrir, dans la mesure du possible, un niveau équivalent de conditions de vie à travers l'Union, et d'éviter les déplacements d'un État membre à l'autre (mouvements secondaires)(3).

2.2.1. Le Comité économique et social reconnaît également la nécessité de passer progressivement et dans les plus brefs délais à une procédure commune intégrée et à un statut uniforme.

2.2.2. À cet égard, il juge indispensable de préciser que le but de cette procédure commune n'est pas d'instituer un processus décisionnel communautaire par le biais d'un organisme propre se substituant aux États membres.

2.3. Une procédure commune

2.3.1. L'existence de listes identifiant les "pays d'origine sûrs" et les "pays tiers sûrs" n'est pas du tout souhaitable, même s'il s'agit de listes communes établies au niveau de l'Union et mises à jour au sein d'un groupe de contact. En effet, ces listes sont de nature à subordonner l'inclusion et l'exclusion des pays à des critères politiques, et constituent un instrument rigide et une présomption irréfragable dans des situations difficiles à cerner, en particulier pour les pays jugés sûrs d'un point de vue formel, mais dont les gouvernements ne sont pas à même de garantir les libertés démocratiques des citoyens persécutés par des groupes ou ethnies ayant recours à la force pour affirmer leurs positions.

2.3.1.1. Face à de telles situations, qui malheureusement se répètent de plus en plus souvent de par le monde, il est nécessaire de cibler de plus en plus l'attention sur l'histoire personnelle du demandeur d'asile et d'entreprendre une analyse plus approfondie de la situation du pays d'origine. Un examen approfondi de la demande d'asile dès la première phase pourrait contribuer à réduire le nombre de recours en appel lors de la phase suivante.

2.3.1.2. Le fait que le demandeur d'asile provienne d'un pays où la situation des droits de l'homme est jugée satisfaisante ne doit en aucun cas entraîner le rejet de la procédure d'examen de la demande.

2.3.1.3. Dans de telles circonstances, il apparaît d'autant plus indispensable de procéder à la mise en oeuvre et au développement d'un mécanisme communautaire de collecte et de partage d'informations résultant d'analyses de la situation des différents États menées à une large échelle et mises à jour. Ces informations seraient recueillies non seulement grâce aux traditionnels canaux diplomatiques mais également via les organisations internationales - essentiellement le Haut Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés (HCR) - ainsi que les principales ONG actives dans ce domaine.

2.3.2. La voie procédurale du guichet unique devrait être suivie par tous les États membres. Cette méthode, centrée sur un examen réalisé par une instance unique et fondée sur des critères uniformes, permet de mieux garantir au demandeur que sa demande sera examinée rapidement et par conséquent à moindres frais, que son cas et ses besoins seront examinés dans leur ensemble et qu'aucune forme de protection ne sera écartée.

2.3.2.1. La durée des procédures pourrait également être réduite grâce à la constitution d'un groupe d'experts à même de traiter les demandes des catégories les plus vulnérables (personnes traumatisées, victimes de tortures, mineurs) et d'évaluer la situation réelle des demandeurs d'asile. L'expérience a en effet montré que ceux-ci sont souvent incapables de décrire clairement leur situation, ce qui entraîne un premier rejet de la demande ainsi que la nécessité de procéder à un long réexamen.

2.3.2.2. En ce qui concerne la procédure unique, qui rassemble l'examen de toutes les formes de protection auprès de cette instance unique, il faut préalablement s'assurer de la possibilité d'octroyer le statut de réfugié au titre de la Convention de Genève, avant de passer automatiquement à l'examen des autres formes de protection, toute décision devant être motivée.

2.3.2.3. Les procédures accélérées en cas de rejet devraient être assorties de meilleures garanties, voire supprimées.

2.3.2.4. Durant la procédure de demande d'asile, les demandeurs doivent pouvoir compter à tout moment sur une assistance juridique gratuite et appropriée, ainsi que sur des services d'interprétation et de traduction. En cas de rejet de la demande, il y a lieu de garantir le recours en appel, qui doit toujours avoir un effet suspensif.

2.3.2.4.1. Une attention particulière devrait être accordée aux réfugiés de sexe féminin en raison des risques accrus évidents que ces personnes encourent.

2.3.3. Le visa permettant d'accéder au territoire est un instrument qui doit pouvoir être utilisé avec une certaine flexibilité, les règles rigides en la matière doivent être bannies afin de pouvoir faire face à des situations nouvelles ou de résoudre des cas urgents. Cette observation concerne tant les pays tiers pour lesquels aucun visa n'est prévu, en vue de contrôler les flux exceptionnels, que les pays pour lesquels un visa est obligatoire, afin de combattre par exemple le crime organisé responsable de la traite des êtres humains.

2.3.3.1. Les mesures proposées visent essentiellement la sécurité. D'autres mesures permettant d'éviter la traite des êtres humains sont nécessaires. Les missions diplomatiques des pays d'origine, si possible, mais surtout celles des pays tiers de transit devraient se charger de mettre en oeuvre les procédures pour l'examen des demandes d'asile et d'octroyer les visas, ainsi que d'organiser le transport.

2.3.3.2. La condamnation des compagnies de transport de passagers qui ne vérifient pas si ceux-ci sont munis d'un visa est incohérente avec ces mesures. Cette tâche incombe aux autorités frontalières.

2.3.3.3. Ces mesures complémentaires permettraient de mettre en oeuvre avec succès des propositions de programmes de ré-installation - actuellement, seuls quatre États membres en sont dotés - en coopération avec différentes ONG ainsi que le HCR. À cet égard, la Commission évoque une procédure appliquée aux États-Unis, basée sur un programme de réinstallation et exigeant une forte coordination entre les différents pouvoirs publics, les ONG et le HCR. Peut-être la Commission devrait-elle étudier plus attentivement cette expérience afin de dégager une proposition applicable au niveau de l'Union européenne.

2.3.4. La Convention de Dublin a pour double objectif de réduire le nombre des demandes d'asile multiples - c'est-à-dire des demandes présentées par une même personne dans plusieurs États - et de résoudre le problème des demandeurs d'asile refoulés d'un pays à l'autre. L'expérience a démontré que ce mécanisme ne fonctionne pas comme il devrait, et qu'il crée davantage de problèmes qu'il n'en résout. Le volume de travail et les coûts qui en découlent ne sont pas proportionnels aux résultats atteints, et le nombre de demandeurs d'asile qui disparaissent avant le transfert, venant grossir les files d'immigrants clandestins, est très élevé.

2.3.4.1. Il faut toutefois noter que la Convention a le mérite de soulever la question de l'asile au niveau communautaire dans le cadre du Traité d'Amsterdam.

2.3.4.2. L'adoption d'une procédure commune et d'un statut uniforme faciliterait grandement la tâche qui consiste à déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile sur la base du lieu où la demande est introduite, sous réserve du droit du demandeur au respect équitable de son choix concernant le pays de destination.

2.3.4.3. Il est cependant clair qu'à la lumière de l'ensemble de la nouvelle réglementation proposée par la Commission, une révision de la Convention de Dublin tenant compte des nécessités suivantes s'impose:

- faire de la position commune du 4 mars 1996 un instrument juridique contraignant, proposant une interprétation unique de la notion de "réfugié", après avoir rectifié la définition du concept de persécution dans le sens où celle-ci peut être le fait d'acteurs autres que l'État;

- fournir la possibilité pour le demandeur d'asile de choisir le pays auquel il adresse sa demande, compte tenu des considérations culturelles et sociales qui président à son choix et qui sont déterminantes pour une intégration plus rapide;

- garantir le droit à la protection juridique, à l'information et à l'appel;

- définir des règles minimales en matière d'accueil;

- remédier à l'extrême lenteur des transferts et à l'insuffisance des informations fournies aux demandeurs d'asile.

2.3.4.4. Le Comité économique et social attend donc que la Commission fasse part de ses conclusions concernant l'évaluation de l'application de la Convention.

2.3.5. En ce qui concerne les pays candidats à l'adhésion, le Comité économique et social souhaite qu'ils soient associés à l'effort consenti pour créer un système régional plus juste envers les demandeurs d'asile, et que les ONG actives dans ce domaine soient consultées.

2.3.5.1. À cet égard - et bien qu'une telle observation ne s'inscrive pas dans le cadre du présent avis - une longue période de transition après l'adhésion des pays candidats en matière de libre circulation pourrait décourager ceux-ci de réaliser l'acquis communautaire en matière d'immigration et d'asile.

2.3.5.2. L'efficacité des procédures d'asile et le niveau de l'assistance ne doivent pas être considérés comme des facteurs de second ordre dans l'évaluation des critères retenus en matière de justice et d'affaires intérieures, sous peine de vouer à l'échec les efforts visant à atteindre les objectifs de la proposition à l'examen.

2.4. Un statut uniforme

2.4.1. L'existence d'une forme de protection subsidiaire est nécessaire - puisqu'à certains égards, la Convention de Genève est interprétée de façon restrictive par certains États membres - mais pas toujours suffisante. Il faut également prévoir une forme de protection faisant référence au cas spécifique du demandeur, même s'il provient d'un pays jugé sûr où les règles fondamentales du droit international en matière de droits de l'homme sont "généralement" respectées (selon la définition communément utilisée)(4).

2.4.2. À ce niveau, l'harmonisation des dispositions nationales en matière d'identification des besoins de protection et de leurs conditions de cessation au sens de la Convention de Genève revêt une importance particulière, si l'on souhaite éviter l'émergence entre les différents États membres de disparités qui alimenteraient inévitablement les mouvements secondaires.

2.4.2.1. Quoi qu'il en soit, l'approche adoptée ne peut être qu'essentiellement individuelle. Cela est particulièrement vrai pour la décision relative aux conditions de cessation de la protection, qui ne peut être prise en vertu de la clause du "changement de circonstances" afin d'éviter qu'une personne subisse de graves conséquences négatives en raison de son histoire personnelle.

2.4.3. L'introduction dans le droit communautaire des droits des réfugiés au sens de la Convention de Genève permettrait d'atteindre plus facilement l'objectif visant une application uniforme de ces droits.

2.4.3.1. Il est indéniable qu'un statut unique simplifierait le système. Toutefois, l'observation formulée par le HCR, selon laquelle le statut de réfugié au titre de la Convention de Genève comporte une dimension internationale et entraîne des effets extra-territoriaux auxquels le réfugié n'a pas intérêt à renoncer, nous semble fondée. Aussi serait-il souhaitable d'envisager, parallèlement au statut de Genève, un statut qui comprendrait toutes les formes de protection subsidiaire existant dans les États membres.

2.4.3.2. Prévoir des droits spécifiques variant en fonction de la forme de protection octroyée n'a pas beaucoup de sens. Les droits et bénéfices doivent être définis sur la base des besoins et de motifs humanitaires et non sur la base du lieu d'origine ou de séjour, tout comme il ne convient pas de lier la nature des droits à la durée du séjour.

2.4.3.2.1. En revanche, attribuer aux différents statuts des droits et des bénéfices équivalents éviterait de nombreuses complications et surtout un recours en appel systématique lorsque la demande est rejetée et qu'un statut subsidiaire est octroyé.

2.4.3.3. Le contenu des droits (l'accès au travail, à la protection sociale, à l'éducation, l'octroi de titres de séjour et de voyage, le droit de vote aux élections municipales et cantonales) doit être harmonisé pour l'ensemble des citoyens des pays tiers résidant légalement sur le territoire de l'Union, et doit par conséquent être envisagé dans le contexte général de la politique de l'immigration.

2.4.3.4. Les conclusions de Tampere soulignent que "le Conseil européen fait sien l'objectif d'offrir aux ressortissants de pays tiers résidant légalement depuis longtemps dans l'Union la possibilité d'obtenir la nationalité de l'État membre dans lequel ils résident".

2.4.3.4.1. Le Comité économique et social soutient cet objectif et invite la Commission à présenter des propositions dans ce sens, afin de donner une impulsion non négligeable à la volonté d'intégration.

2.4.3.4.2. Le concept de "citoyenneté civique" pourrait s'avérer utile en tant qu'étape intermédiaire en vue de la pleine nationalité, mais il ne serait pas juste qu'elle constitue une solution alternative ou un prétexte pour prolonger de façon exagérée les délais, étant donné que certains États membres accordent déjà la pleine nationalité après un séjour de cinq ans.

2.4.4. L'article 63 du Traité consolidé stipule que les mesures relatives à l'asile doivent être adoptées "dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam", c'est-à-dire avant le 1er mai 2004. La décision de scinder le processus de mise en oeuvre d'un régime d'asile européen commun en deux phases a été prise par le Conseil de Tampere. Pour le Comité, cela signifie qu'il est possible d'élaborer une procédure commune et un statut uniforme sur la base du texte actuel du traité.

2.4.4.1. En effet, la nature de la transition entre la première et la seconde phase ne réside pas tant dans le contenu des normes minimales que dans la nécessité d'introduire progressivement une procédure commune, qui laisserait une marge de manoeuvre et de dérogation réduite aux États membres, afin d'atteindre les objectifs fixés.

2.4.4.2. À cet égard, la Commission a l'intention de proposer une méthodologie qui produirait dès la première phase des effets de convergence, grâce à la mise en oeuvre d'instruments tels que les groupes de contact et d'actions et à la constitution d'une jurisprudence de la part des organes judiciaires nationaux et européens.

2.4.5. Le présent avis a rappelé à plusieurs reprises combien il importe de procéder à des consultations avec le HCR - comme le prévoit d'ailleurs la Déclaration n° 17 annexée au traité d'Amsterdam - et les ONG compétentes telles l'ECRE (Consultation européenne sur les réfugiés et exilés), Médecins sans frontières, la Croix rouge internationale. Le rapporteur souligne également la nécessité d'y associer les représentants de la société civile et des collectivités locales. En effet, celles-ci ont, conjointement aux partenaires sociaux, un rôle unique à jouer dans la définition de conditions d'accueil, de vie et de travail équitables. C'est pourquoi elles doivent être associées au débat mené actuellement sur la mise en oeuvre du système dans son ensemble.

2.4.5.1. En tant qu'organe représentatif de la société civile organisée, le Comité entend jouer un rôle décisif dans la définition et dans le fonctionnement du système proposé par la Commission.

3. Conclusions

3.1. Durant le XXe siècle, bien avant que la protection des réfugiés ne devienne une responsabilité collective de la communauté internationale en 1951, bon nombre de citoyens européens - contraints par des régimes oppressifs ou dictatoriaux - ont trouvé refuge dans les pays libres et démocratiques. À l'aube du XXIe siècle, nous ne pouvons oublier tous ces hommes et ces femmes qui, pour une raison ou l'autre, cherchent refuge auprès d'une Union européenne qui garantit à tous ses citoyens liberté et démocratie.

3.1.1. Voilà pourquoi dans de nombreux États membres, les groupes dirigeants politiques, économiques et religieux doivent entreprendre une action politique et pédagogique de grande envergure et en profondeur, en y impliquant les médias, afin de renforcer la prise de conscience concernant le droit et le devoir d'asile ainsi que le fait qu'il s'agit là d'un droit fondamental de l'homme.

3.1.2. Une réforme générale de la politique d'immigration - comme celle en cours conformément aux principes énoncés par le Conseil de Tampere - est également indispensable au niveau européen afin de réguler les flux de façon équitable, d'éviter que la demande d'asile constitue un des rares moyens d'accéder au territoire de l'Union européenne, et enfin de mettre en oeuvre une politique d'intégration efficace.

3.2. Le Comité estime que la Commission devrait envisager la possibilité de proposer au Conseil l'adhésion immédiate de l'Union européenne à la Convention de Genève, dans la mesure où le traité d'Amsterdam a fait de cette matière une compétence communautaire.

Bruxelles, le 12 juillet 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Immigration (dossier statistique 2000), Xe rapport, éd. Anterem, Rome, p. 49.

(2) Protocole concernant le statut des réfugiés, adopté à New York le 1er janvier 1967.

(3) Le Comité rédigera un avis plus approfondi sur ce sujet à l'occasion de l'examen de la proposition de directive relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres, inscrite dans le programme de travail du Comité. Par ailleurs, le Comité constate avec satisfaction que ce thème figure également à l'ordre du jour de la présidence belge du Conseil au chapitre relatif à l'asile et à l'immigration.

(4) Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (COM(2000) 578 final), Annexe II, p. 56.