Avis du Comité économique et social sur:

- la "Proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée", et

- la "Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects"

(2002/C 80/16)

Le 9 juillet 2001, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 janvier 2002 (rapporteur: M. Walker).

Lors de sa 387e session plénière des 16 et 17 janvier 2002 (séance du 16 janvier 2002), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 89 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction

1.1. En matière de taxe sur la valeur ajoutée, il existe deux bases juridiques différentes permettant la coopération administrative entre États membres: la directive 77/799/CEE(1) concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects et le règlement (CEE) n° 218/92(2) concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA). Lors de l'adoption de la directive 77/799/CEE, son champ d'application ne couvrait pas la taxe sur la valeur ajoutée et se limitait aux impôts sur le revenu et sur le capital. L'extension à la TVA résulte de la directive 79/1070/CEE(3). La directive crée une base juridique pour l'échange d'informations entre États membres. Cet échange doit toutefois passer par le canal des "autorités compétentes". L'échange d'informations ne peut donc pas avoir lieu directement entre deux services de deux États membres différents.

1.1.1. Trois catégories d'échange d'informations sont prévues: l'échange sur demande à propos d'un cas précis, l'échange automatique et l'échange spontané. La directive ne prévoit rien de précis, pour la TVA, en ce qui concerne les deux dernières catégories d'échange d'informations. Elle renvoie seulement à la possibilité de conclure des accords bilatéraux entre États membres. À ce jour, très peu d'accords bilatéraux ont toutefois été signés afin de mettre en place de tels échanges dans le domaine de la TVA. La directive prévoit en outre la possibilité pour les États membres d'admettre la présence d'agents de l'État membre requérant pour participer à certains contrôles. Toutefois, peu d'États membres ont à ce jour fait usage de cette faculté.

1.1.1.1. La suppression, au 1er janvier 1993, des frontières fiscales entre les États membres a nécessité un renforcement de la coopération administrative. Le règlement (CEE) n° 218/92 a ainsi été adopté afin de compléter les dispositions de la directive de 1977 et de mettre en place un système intensifié d'échanges de renseignements pour les seules livraisons et acquisitions intracommunautaires de biens. La principale innovation du règlement de 1992 est la mise en place d'une base de données électronique (VIES - VAT Information Exchange System) et la communication automatique, à tous les autres États membres, du montant total des livraisons intracommunautaires effectuées à des assujettis identifiés dans ces États membres ainsi que des numéros d'identification TVA correspondants. Lorsque les informations disponibles dans cette base de données se révèlent insuffisantes, un supplément d'informations peut être demandé en vertu de l'article 5 du règlement. L'autorité requise dispose alors d'un délai de trois mois pour y répondre.

1.2. Bien que de l'avis des fonctionnaires concernés, le système VIES et la coopération administrative renforcée qui ont été mis en place par le règlement (CEE) n° 218/92 sont de bons outils pour les contrôles, ceux-ci présentent les faiblesses suivantes:

- les données qui sont ainsi échangées de manière automatique ou sur demande, provenant des déclarations récapitulatives des assujettis, ne sont pas disponibles suffisamment tôt et ne peuvent être échangées aussi rapidement qu'il le faudrait pour lutter efficacement contre les fraudes;

- étant donné que les informations échangées dans le cadre du système VIES ne sont disponibles qu'au bout de 6 mois, elles ne peuvent servir qu'à un contrôle a posteriori, qui est bien souvent effectué trop tard, et les dispositions du règlement (CEE) n° 218/92 n'ont jamais eu pour but de traiter des affaires de fraude individuelles qui, par nature, se déroulent "ici et maintenant";

- le champ d'application du règlement n'englobe pas toutes les opérations susceptibles de donner lieu à des fraudes, puisque le règlement concerne les seules livraisons et acquisitions intracommunautaires de biens; étant donné que la plupart des mécanismes de fraude à la TVA s'appuient sur des transactions à la fois intérieures et communautaires, les administrations fiscales se voient dans l'obligation de recourir à d'autres instruments juridiques.

1.3. Par conséquent, les États membres recourent principalement à la directive 77/799/CEE comme base juridique de leur coopération en matière de fraude. Or, ce texte initialement conçu pour faciliter l'échange d'informations concernant la fiscalité directe n'a pas été adapté par la suite afin de répondre davantage aux impératifs de coopération renforcée dans le domaine de la TVA après l'introduction du régime transitoire le 1er janvier 1993, ce qui donne lieu aux insuffisances suivantes:

- la coopération prévue par cette directive est trop centralisée, n'est pas assez intensive et est trop vague;

- il y a trop peu de contacts directs entre les bureaux locaux ou entre les bureaux nationaux de lutte contre la fraude;

- la règle selon laquelle la communication doit avoir lieu entre les bureaux centraux de liaison entraîne une efficacité restreinte, une faible utilisation par les agents et des délais trop longs;

- en dehors du système VIES, il y a trop peu d'échanges automatiques ou spontanés d'informations pertinentes pour la détection et la prévention de la fraude dans les échanges intracommunautaires;

- la coopération est dépourvue de règles claires dans toute une série de domaines (notamment en ce qui concerne la présence de fonctionnaires étrangers lors des contrôles, la possibilité d'organiser des contrôles multilatéraux ou l'usage qui peut être fait des informations communiquées par un autre État membre).

1.4. En plus de ces insuffisances et de ces lacunes, l'existence de deux bases juridiques différentes pour la coopération administrative en matière de TVA s'est à l'usage révélée être en elle-même une source de complication préjudiciable au bon fonctionnement du système. Le règlement ne s'applique qu'aux livraisons et acquisitions intracommunautaires de biens. En ce qui concerne les prestations intracommunautaires de services, tout comme pour les autres opérations TVA, il faut donc avoir recours aux dispositions de la directive, mais ces deux instruments sont soumis à des règles de fonctionnement différentes. Les délais à respecter pour les demandes sont différents, l'usage qui peut être fait des informations reçues n'est pas le même. Conformément aux dispositions du règlement, les États membres ont en outre créé des bureaux centraux de liaison ayant pour principale responsabilité l'échange d'informations en application du règlement. Toutefois, certains États membres ont des services différents comme responsables de l'échange d'informations en application de la directive. Cela signifie qu'il n'y a pas de synergie entre le règlement et la directive aux fins du contrôle de la TVA. Cette situation se complique encore du fait que certaines opérations sont considérées comme des services dans certains États membres alors qu'il s'agit de biens dans d'autres.

1.5. Le rapport(4) présenté le 28 janvier 2000 par la Commission en vertu de l'article 14 du règlement (CEE) n° 218/92 et de l'article 12 du règlement (CEE) n° 1553/89, ainsi que les travaux menés au sein du groupe ad hoc du Conseil sur la "fraude fiscale", indiquent clairement que le maintien du régime existant doit s'accompagner d'un engagement de renforcer efficacement les moyens et modalités de contrôle et de coopération administrative. Le 5 juin 2000, le Conseil a invité la Commission à présenter aussitôt que possible des propositions au sujet de toutes les recommandations qui ont trouvé un accord unanime au cours des travaux du groupe ad hoc.

1.6. L'ampleur et la gravité du problème peuvent être mesurées au fait que selon la Commission(5), les États membres doivent contrôler des opérations intracommunautaires exonérées de la TVA portant sur un montant total d'environ 930 milliards d'euros. Cette catégorie d'opérations faisait l'objet de contrôles aux frontières avant 1993, mais relève aujourd'hui de la responsabilité des administrations fiscales. 24 millions d'assujettis à la TVA, qui déposent annuellement environ 100 millions de déclarations, doivent être contrôlés par les États membres.

2. Propositions de la Commission

2.1. La Commission propose, afin de renforcer la coopération administrative en matière de TVA, d'une part de renforcer le dispositif juridique propre au règlement (CEE) n° 218/92, et d'autre part d'y inclure les dispositions de la directive 77/799/CEE afin de créer un cadre juridique unique qui définit des règles claires et contraignantes régissant la coopération entre États membres. Ce cadre prévoit notamment des contacts plus directs entre services afin de rendre la coopération plus efficace et plus rapide. Il permettra également de rendre plus intensifs et plus rapides les échanges d'informations entre administrations ainsi qu'entre celle-ci et la Commission afin de lutter plus efficacement contre la fraude.

2.2. La proposition à l'examen vise à établir un système efficace d'assistance mutuelle et d'échange d'informations afin d'assurer le bon fonctionnement du Système TVA. Elle confère à la Commission un rôle de gardienne du bon fonctionnement de la coopération administrative mais ne lui attribue pas de missions opérationnelles dans la recherche et la lutte contre la fraude fiscale.

2.2.1. Cependant, la Commission considère que la fraude à la TVA dans sa dimension intracommunautaire doit trouver une réponse au niveau communautaire et être combattue par une action commune des États membres et de la Commission. Tandis que la première responsabilité des mesures nécessaires au bon fonctionnement du système commun sur la TVA incombe aux États membres, la Commission devrait jouer un rôle de coordination et de stimulation dans ce domaine.

2.2.2. C'est la raison pour laquelle la Commission présentera, sur la base de l'article 280 du traité CE, une proposition séparée de règlement qui prévoira des dispositions antifraude spécifiques conférant à la Commission un rôle de coordination au niveau communautaire dans l'échange d'informations.

2.3. Puisqu'il est nécessaire de remplacer intégralement le règlement (CEE) n° 218/92 ainsi que la directive 77/799/CEE en ce qui concerne la TVA, la TVA est désormais exclue du champ d'application de la directive. En revanche, celui-ci est étendu à certaines taxes sur les primes d'assurance afin de prendre en compte le besoin exprimé par les États membres dans le cadre des négociations au Conseil sur la proposition modifiant la directive 76/308/CEE(6).

2.4. L'ambition de la proposition à l'examen est de renforcer la coopération entre administrations fiscales en leur donnant un cadre juridique simple et efficace pour lutter à armes égales contre les fraudeurs. Cette proposition n'a pas pour but de modifier en quoi que soit les obligations des contribuables ni de modifier les règles concernant l'application de la législation TVA. C'est pourquoi la Commission la présente en vertu de l'article 95 du traité. En retenant l'article 95 du traité comme base juridique, la Commission est d'ailleurs en phase avec sa proposition de règlement du 218/92/CEE du 19 juin 1990(7), dans laquelle elle proposait déjà l'article 100 A du traité CE (devenu l'article 95 CE) comme base juridique adéquate.

3. Observations générales

3.1. En de nombreuses occasions(8), le Comité a souligné la nécessité d'une coopération plus étroite entre les États membres en matière de TVA et dans d'autres domaines de la législation. Il a indiqué à plusieurs reprises que l'incapacité des États membres à utiliser les mécanismes de coopération existant actuellement aggrave les faiblesses du régime transitoire de TVA et facilite la prolifération des fraudes systématiques en matière de TVA.

3.2. Selon le rapport publié par la Cour des comptes en 1998(9), la lutte contre la fraude est caractérisée par l'absence d'une stratégie intégrée. Ce rapport soulignait que la situation des transactions intracommunautaires était contradictoire en ce sens qu'il existe un marché unique pour la fraude, mais pas pour l'application de la loi. La Cour a estimé que l'écart entre les recettes de TVA encaissées par an et la TVA théorique, calculé en termes macroéconomiques, représente près de 70 milliards d'euros, soit 21 % du total des recettes encaissées par tous les États membres. L'exactitude de ces données a été remise en question, mais même si le chiffre réel ne correspond qu'à la moitié du montant avancé, il représente une perte considérable de revenus pour les États membres et laisse apparaître un tableau assez effrayant de la manière dont les administrations des États membres gèrent, ou plutôt ne gèrent pas, les contrôles de TVA.

3.3. Le Comité partage l'avis de la Commission, qui estime que les propositions à l'examen constituent une amélioration sensible par rapport au statu quo, et que si elles sont effectivement mises en oeuvre, elles permettront aux autorités de la TVA des États membres de lutter à armes égales avec les éléments criminels exploitant les lacunes du régime actuel. Toutefois, sur la base de son expérience passée, le Comité doute beaucoup que les États membres, livrés à eux-mêmes, utiliseront ces pouvoirs davantage qu'ils ne l'ont fait jusqu'à présent. Il fait remarquer que les propositions constituent essentiellement une législation d'habilitation, qui ne comprend que peu d'éléments - voire aucun - contraignant les États membres à tirer parti des avantages qu'elle propose.

3.3.1. Il est généralement admis que les instruments de coopération existants ont été fortement sous-utilisés et, dans certains cas, largement ignorés. Cette sous-utilisation a été attribuée, entre autres, à la lenteur des procédures voire à l'ignorance des instruments existants, en particulier de la part des autorités locales. Bien que la plupart des États membres soutiennent l'idée d'une intensification des échanges d'informations, de telles informations sont en fait rarement échangées. Cette situation ne changera pas uniquement par l'introduction de nouveaux instruments législatifs; elle demande un changement fondamental des comportements et des priorités des administrations des États membres.

3.3.2. La Commission a indiqué(10) qu'il existe un problème permanent et croissant concernant le nombre de demandes d'assistance auxquelles il n'est pas répondu dans le délai de trois mois prévu par le règlement (CEE) n° 218/92. Il apparaît également que les États membres, à quelques exceptions près, sont généralement réticents à recourir aux possibilités qu'offre l'article 12 du règlement précité de déléguer des pouvoirs aux services opérationnels. Il est évident qu'il y a lieu de maintenir un équilibre entre les besoins des services locaux et ceux des administrations centrales, mais les bureaux centraux de liaison (CLO) doivent jouer un rôle de canal, et non de goulet d'étranglement. Les CLO doivent également attirer davantage l'attention des fonctionnaires chargés du contrôle sur la possibilité d'échanger des informations, notamment dans le cas des régimes particuliers, des remboursements au titre de la procédure prévue par la huitième directive TVA et des services fournis conformément à l'article 9, paragraphe 2, point e), de la sixième directive. Plusieurs CLO ont cependant indiqué qu'ils n'avaient pas le pouvoir ni les moyens d'accomplir cette mission.

3.3.3. C'est pourquoi le Comité reconnaît que la Commission devrait jouer, comme elle le propose, un rôle de coordination et de stimulation; le Comité approuve en outre l'intention de la Commission de présenter, sur la base de l'article 280 du traité CE, une proposition de règlement qui prévoira des dispositions antifraude spécifiques conférant à la Commission un rôle de coordination au niveau communautaire dans l'échange d'informations.

4. Observations spécifiques

4.1. Le Comité approuve l'obligation pour chaque État membre de désigner un bureau central de liaison unique responsable de la coopération, mais craint que cela ne nuise à la communication au cas où ces organes fonctionneraient de la même manière que dans le passé. Il note que l'article 3, paragraphe 4 stipule que "Les dispositions du présent règlement ne font pas obstacle à ce que des fonctionnaires de différents États membres (...), autres que ceux visés au paragraphe 3 (les fonctionnaires des CLO), se contactent directement, échangent des informations et coopèrent..."; il aurait cependant préféré une approche plus positive imposant de tels contacts plutôt que se contentant de ne pas les interdire.

4.2. Le Comité estime que l'article 36 donne aux États membres trop de prétextes pour ne pas fournir les informations requises, ce qui limite l'effet de l'article 5, paragraphe 3, qui stipule que pour se procurer les informations demandées, l'autorité requise procède comme si elle agissait pour son propre compte ou à la demande d'une autre autorité de son propre État membre.

4.3. Le Comité note qu'en vertu de l'article 10, le délai de transmission des informations requises reste de trois mois, et ce délai est ramené à un mois si les informations concernées sont déjà à la disposition de l'autorité requise. Étant donné la nécessité d'agir rapidement pour mener l'enquête en cas de suspicion de fraude, le Comité estime que ces délais peuvent dans de nombreux cas être trop longs pour être efficaces et pense qu'il faudrait envisager de les raccourcir.

4.4. Le Comité approuve le fait que la présence de fonctionnaires étrangers durant les contrôles ne devra plus faire l'objet du consentement de l'assujetti, mais ne comprend pas pourquoi l'article 14 les empêche de participer aux visites domiciliaires ou à l'interrogatoire formel des personnes dans le cadre de la loi pénale. Il estime qu'il s'agit là de restrictions inutiles, qui ne serviront qu'à entraver les enquêtes sur les fraudes transfrontalières en matière de TVA.

4.5. L'article 15 stipule que les États membres devront recourir, chacun sur son territoire et de manière indépendante, à des contrôles simultanés de la situation d'un ou plusieurs assujettis "qui présentent un intérêt commun ou complémentaire". Le Comité juge cette formulation trop vague et estime qu'une définition plus précise de ces termes est nécessaire.

4.6. L'article 22 précise que "Les autorités compétentes des États membres peuvent en toutes circonstances se communiquer, sans demande préalable et de manière spontanée, les informations visées à l'article 1er dont elles ont connaissance". Le Comité aurait préféré que cet article soit libellé comme suit: "Les autorités compétentes des États membres doivent ...".

4.7. Le Comité accueille favorablement l'article 37, qui dispose que les informations communiquées, bien qu'étant de nature confidentielle, peuvent être utilisées à l'occasion de procédures judiciaires ou administratives conduisant à l'application éventuelle de sanctions, engagées à la suite d'infractions à la législation fiscale.

4.7.1. Le Comité approuve également l'article 37, paragraphe 3, qui n'oblige plus l'autorité recevant les informations à demander le consentement de l'autorité fournissant les informations afin de pouvoir transmettre ces informations à d'autres États membres.

4.7.2. Le Comité approuve également le fait que l'échange d'informations ne doive plus être notifié à l'assujetti faisant l'objet d'une enquête.

4.8. Le Comité note qu'en vertu de l'article 42, la Commission doit soumettre un rapport au Parlement européen et au Conseil non plus tous les deux, mais tous les trois ans. Le Comité estime qu'il aurait été préférable de maintenir l'intervalle de deux ans.

4.9. Le Comité approuve le choix de l'article 95 du traité comme base juridique de cette proposition.

4.10. Le Comité constate que cette proposition n'a pas fait l'objet d'une analyse d'impact. Bien qu'il souhaite, de manière générale, qu'une analyse d'impact soit automatiquement effectuée et publiée, il admet que dans ce cas, il est difficile de déterminer l'impact de ces nouveaux instruments en raison du degré d'incertitude quant à la mesure dans laquelle les États membres les utiliseront.

5. Conclusions

5.1. Le Comité rappelle les préoccupations qu'il avait déjà exprimées quant à l'ampleur des pertes de revenus dues aux fraudes à la TVA et en ce qui concerne le manque de coopération entre les administrations des États membres, qui facilite, voire encourage cette activité criminelle. La suppression des contrôles aux frontières, indissociable du marché unique, nécessite des procédures de contrôle globales et leur mise en oeuvre effective par les autorités fiscales des États membres, indépendamment du régime fiscal en vigueur. Cela n'est pas le cas aujourd'hui, et il est difficile de ne pas en conclure que le système actuel de coopération administrative n'est pas un substitut adéquat aux contrôles physiques qu'il a remplacés.

5.2. Le Comité estime que les propositions de la Commission représentent un pas dans la bonne direction mais pense qu'elles ne vont pas assez loin pour corriger les faiblesses et les lacunes manifestes de la situation actuelle; il admet toutefois qu'elles constituent probablement la limite du politiquement réalisable. Dans cette mesure, il approuve les propositions mais émet de sérieuses réserves quant à leur capacité à influencer sensiblement la lutte contre la fraude en l'absence d'un changement fondamental du comportement des administrations des États membres et des autorités fiscales nationales. Il invite les États membres à contribuer à endiguer le flot des pertes de revenus en acceptant ces propositions et en mettant en place les mesures nécessaires à leur mise en oeuvre effective.

Bruxelles, le 16 janvier 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 336 du 27.12.1977, p. 15.

(2) JO L 24 du 1.2.1992, p. 1.

(3) JO L 331 du 27.12.1979, p. 8.

(4) COM(2000) 28 final.

(5) COM(2000) 28 final, paragraphe 5.5.

(6) COM(98) 364 final et COM(1999) 183 final.

(7) COM(90) 183.

(8) Cf. par exemple JO C 116 du 20.4.2001.

(9) JO C 349 du 17.11.1998, pp. 15, 16 et 17.

(10) JO C 349 du 17.11.1998.