Les articles 33 et 34 de la directive définissent les exigences applicables aux mouvements entre opérateurs (B2B) et précisent que ces mouvements doivent faire l’objet d’un document administratif d’accompagnement simplifié (SAAD) défini en détail par le règlement (CEE) nº 3649/92.

Le chapitre V de la directive (articles 33 à 38) établit les règles communes applicables à deux types de mouvements commerciaux à l’intérieur de l’Union de produits soumis à accise pour lesquels les droits ont déjà été acquittés (c’est-à-dire les produits mis à la consommation): les expéditions entre opérateurs (B2B) et la vente à distance de produits soumis à accise à un particulier situé dans un autre État membre (B2C). Ces régimes revêtent un intérêt particulier pour les PME qui ne sont pas en mesure de répondre aux exigences financières liées à l’autorisation d’entrepôts fiscaux et à l’utilisation de l’EMCS.

Le chapitre IV présente la grande modification apportée par la directive 2008/118/CE: l’automatisation du contrôle des mouvements en suspension de droits d’accise par le système EMCS (Excise Movement and Control System, système de circulation et de contrôle des produits soumis à accise). L’EMCS a été mis au point et est exploité conjointement par les administrations nationales et par la Commission, cette dernière assurant une fonction de coordination centrale. L’EMCS permet de contrôler en temps réel les mouvements de produits soumis à accise en suspension de droits d’accise entre des localisations autorisées et enregistrées, et fait en sorte que ces produits puissent être expédiés uniquement vers ces localisations. Le chapitre IV introduit aussi un nouveau type d’opérateur associé à une localisation particulière, le «destinataire enregistré», qui peut recevoir des produits soumis à accise en suspension de droits d’accise. Ce chapitre définit aussi un nouveau type d’opérateur, l’expéditeur enregistré, qui peut transporter des produits en suspension de droits d’accise depuis un lieu d’importation.

Les données fournies par le système SEED (System for Exchange of Excise Data, système d’échange des données relatives aux accises) permettent de confirmer l’existence d’une autorisation correspondant à un numéro d’accise. Dans l’affirmative, le système précise les produits que l’opérateur ou l’entrepôt fiscal est autorisé à traiter. L’expéditeur et le destinataire sont tous deux enregistrés dans la base de données SEED par l’administration de leur État membre respectif.

Le chapitre III reprend la notion d’«entrepôt douanier» de la directive 92/12/CEE comme l’un des types de localisations autorisées où des produits soumis à accise peuvent être détenus et produits en suspension de droits d’accise, facilitant ainsi les contrôles des unités de production et de stockage. Les modalités d’autorisation sont fixées au niveau national, mais le chapitre III de la directive établit le système dans son ensemble. Chaque entrepôt fiscal est associé à un entrepositaire agréé qui est responsable de sa gestion. L’entrepôt fiscal et l’entrepositaire agréé se voient chacun attribuer un numéro d’accise unique.

Le chapitre II établit le moment et le lieu d’exigibilité, détermine la personne redevable, les conséquences de la destruction et de la perte irrémédiable, les irrégularités, remboursements, remises et exonérations.

Le chapitre I définit l’accise comme une taxe à la consommation et fournit des définitions communes de notions telles que «entrepositaire agréé» ou encore «entrepôt fiscal». Ces définitions communes garantissent une interprétation juridique commune de ces termes et fournissent un cadre clair et cohérent.

La directive 2008/118/CE du Conseil a remplacé la directive 92/12/CEE du Conseil. Elle définit le régime applicable à la détention et à la circulation de produits soumis à accise sur le territoire de l’Union européenne, à l’exception d’un petit nombre de territoires sur lesquels ses dispositions ne s’appliquent pas. Le schéma de la logique d’intervention ci-dessous présente les objectifs de la directive et leurs interactions à différents niveaux de politique:

La Commission a décidé de procéder à une évaluation de ce domaine réglementaire dans le cadre de son programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT). Les résultats détaillés de cette évaluation sont présentés dans un document de travail des services de la Commission [SWD (2017) xxxx] qui accompagne le présent rapport. Sur la base des cinq thèmes principaux de l’évaluation (pertinence, cohérence, efficacité, efficience et valeur ajoutée de l’Union), cette évaluation vise à déterminer si l’intervention prévue par la directive 2008/118/CE a atteint ses objectifs annoncés et dans quelle mesure elle a produit les effets escomptés.

Chacune des études évoquées ci-dessus repose sur une enquête par questionnaire adressée aux États membres et aux opérateurs économiques et dont les résultats ont été comparés afin d’arriver à une vision cohérente et uniforme des thèmes concernés. Pour ces deux études, des études de cas plus approfondies ont été réalisées dans environ un tiers des États membres. Les États membres sélectionnés sont considérés comme représentatifs du point de vue de leur taille, de leur situation géographique et du fait qu’ils produisent ou consomment des produits soumis à accise.

L’article 45, paragraphe 2, de la directive 2008/118/CE du Conseil dispose ce qui suit: «Au plus tard le 1er avril 2015, la Commission est chargée de présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre de la présente directive.» Afin de recueillir des données factuelles pour ce rapport, la Commission a commandé deux études d’évaluation externes. La première étude d’évaluation, portant sur le chapitre V de la directive (règles relatives aux mouvements commerciaux des produits soumis à accise pour lesquels les droits d’accise ont déjà été acquittés) a été publiée en 2015. La deuxième étude, axée sur les chapitres III et IV de la directive (dispositions relatives aux entrepôts fiscaux et au système de contrôle électronique) a été publiée en 2016

Plus de la moitié des opérateurs B2B interrogés avaient déjà décidé de ne pas transporter leurs produits d’un État membre à l’autre en raison du régime actuel. Les principaux motifs cités sont les charges administratives élevées et les coûts connexes (36 opérateurs sur les 44 répondants) et le manque de clarté des exigences qui entraîne une insécurité juridique (21 opérateurs sur 44). La majorité des opérateurs estiment que le régime des droits acquittés B2B est plus contraignant que l’utilisation de l’EMCS.

Parmi les autres problèmes pratiques signalés, on peut citer les différences entre les exigences nationales (par ex. documents requis pour le remboursement) ainsi que l’absence d’informations claires concernant les procédures nationales, qui engendrent des situations discriminatoires pour les entreprises.

Lors de l’étude sur le régime des «droits acquittés, les administrations ont été invitées à recenser les aspects de l’administration des mouvements avec droits acquittés qui requièrent le plus de ressources. Dix administrations d’États membres sur 12 considèrent que le système sur support papier est plus contraignant et nécessite plus de temps que les procédures automatisées ou électroniques. Les 2 autres n’ont pas exprimé d’opinion. Trois États membres ont été en mesure de fournir des estimations du temps nécessaire au traitement d’un mouvement type d’entreprise à entreprise (B2B). La durée de traitement moyenne varie de 4 à 8 heures selon la nature de l’envoi, contre quelques minutes en moyenne pour l’administration d’un mouvement EMCS.

À l’inverse, les données recueillies semblent indiquer que le régime actuel des «droits acquittés» du chapitre V impose une charge considérable aux entreprises et n’est pas compatible avec l’objectif consistant à encourager la libre circulation des marchandises sur le marché unique. Cette charge excessive s’explique par le maintien de procédures sur support papier et par la diversité des approches adoptées par les États membres. Les opérateurs qui appliquent le régime des droits acquittés font état d’une durée moyenne de 221 minutes par mouvement pour accomplir les formalités de conformité.

L’EMCS présente des avantages pour les grandes entreprises comme pour les petites, mais les économies d’échelle associées à l’utilisation du système électronique sont plus avantageuses pour les grandes entreprises. Les opérateurs ont des avis partagés sur la question de savoir si l’EMCS a réduit les coûts (41 %), augmenté les coûts (30 %) ou n’a fait aucune différence (18 %), et 11 % sont sans opinion sur ce point. Ces résultats sont très similaires à ceux d’une enquête antérieure auprès des opérateurs communiqués au Parlement européen et au Conseil en 2013, et pourraient indiquer que les grands opérateurs ont davantage profité de l’automatisation.

Les principaux avantages pour les opérateurs sont la réduction du temps nécessaire au traitement des documents d’accise, la capacité de suivre les mouvements (pour l’expéditeur comme pour le destinataire) et la facilitation des audits et des contrôles par une documentation des mouvements plus efficiente et de meilleure qualité. L’étude n’a pas quantifié ces avantages.

En 2014 toujours, en extrapolant à partir des données recueillies et en appliquant le modèle de coûts standard de l’Union, l’EMCS a permis d’économiser sur une base annuelle entre 27,5 et 37 millions d’euros (selon le profil professionnel des personnes concernées) . Les États membres signalent également que l’élimination du papier et l’efficience accrue qui en découle ont permis de libérer des ressources, de se concentrer sur les mouvements à haut risque et d’améliorer le contrôle des mouvements.

L’EMCS remplace un système sur support papier par un système de surveillance sans papier (électronique), supprimant ainsi les obstacles administratifs à la circulation transfrontalière de produits soumis à accise en réduisant le plus possible les coûts supportés aussi bien par les opérateurs que par les administrations fiscales tout en offrant de meilleurs outils de détection et de prévention de la fraude fiscale. Depuis sa mise en service entre janvier 2010 et mai 2015, plus de 13,6 millions de mouvements en suspension de droits ont été enregistrés. Sur ce total, 98,1 % ont été complétés sans incident et sans nécessiter d’intervention manuelle supplémentaire.

Sur 27 États membres, 11 ont déclaré que la combinaison d’un régime d’exportation suivi d’un régime de transit posait problème. Cette procédure nécessite en principe de clôturer manuellement le mouvement EMCS. Dans certains États membres, le régime d’exportation et donc le mouvement EMCS sont automatiquement clôturés lorsque le transit commence, même si les marchandises sont encore en circulation au sein de l’Union européenne sous le régime du transit. Les informations contenues dans l’EMCS ne sont plus exactes puisque les marchandises ne quittent effectivement l’Union européenne qu’à la fin du régime de transit.

Certains opérateurs préfèrent éviter d’être soumis simultanément à des régimes douaniers et d’accise pour les exportations indirectes en recourant à des régimes de transit pour les remplacer avant le départ des marchandises. Dans ce cas, le régime d’exportation est clôturé par le régime de transit, qui commence au bureau de sortie, faisant également office de bureau de transit de départ, qui ne se situe pas au lieu physique où les marchandises quittent l’Union ni à proximité de celui-ci. Les marchandises sont ensuite transportées vers le lieu de sortie sous la surveillance du système de transit NSTI. Le transit est apuré après que le bureau de destination a envoyé au bureau de départ un message concernant les résultats du transit. Ce régime est considéré comme une mesure de facilitation des échanges parce qu’il permet de transporter des marchandises vers une plateforme centrale sous le régime d’exportation, de clôturer ce régime et de regrouper et d’exporter ensuite les marchandises sous le régime du transit.

Les opérateurs sont moins préoccupés par les modalités d’importation: 17 % seulement font état de certaines craintes, principalement en raison de la hausse des coûts découlant des disparités entre les exigences nationales en matière de communication. D’un autre côté, 19 États membres sur 27 s’inquiètent du manque de cohérence entre les procédures d’importation et le transfert vers l’EMCS et considèrent qu’une harmonisation plus poussée des procédures permettrait d’alléger la charge administrative et de réduire les coûts de conformité.

Exportation : Les autorités des États membres et les opérateurs reconnaissent que l’absence de cohérence entre les régimes d’accise et d’exportation est problématique. Vingt-deux États membres sur vingt-sept (80 %) estiment que le régime actuellement en place pour la circulation de produits soumis à accise en suspension de droits n’est pas cohérent avec les régimes, obligations et procédures applicables aux opérations douanières et aux exportations. Tout d’abord, les mouvements d’exportation devraient être clôturés dans l’EMCS sur la base d’un message électronique de sortie provenant du système de contrôle des exportations (SCE) utilisé par les douanes. Il arrive souvent que la douane ne reçoive pas ce message; le mouvement doit alors être examiné et clôturé manuellement. Deuxièmement, même si le message est reçu, certains exportateurs ne fournissent pas, dans la déclaration d’exportation, de référence au code administratif de référence (CAR) du document administratif électronique (DAE) correspondant, de sorte qu’il est difficile ou impossible pour le système d’appliquer les résultats de sortie au DAE correct. Ces lacunes entraînent des coûts administratifs plus importants. Les avantages de l’automatisation sont ainsi perdus, puisque les mouvements doivent être clôturés manuellement en établissant la correspondance entre les résultats de sortie du SCE et les DAE de l’EMCS. En l’absence de correspondance, l’expéditeur doit être invité à fournir une autre preuve de sortie ou risquer de perdre la garantie du mouvement. La France a signalé qu’en 2014, elle avait dû clôturer 12 000 mouvements d’exportation manuellement. Parmi les opérateurs, 41 % reconnaissent que l’absence de cohérence entre les régimes d’accise et d’exportation est problématique. Les répondants se disent insatisfaits de la coordination entre les régimes douaniers et d’accise.

L’évaluation a examiné la cohérence entre le régime actuel applicable aux mouvements de marchandises en suspension de droits d’accise et le régime douanier d’exportation correspondant. On peut conclure que l’harmonisation des procédures pourrait encore être améliorée. Dans l’ensemble, les autorités des États membres et les opérateurs s’accordent à dire que l’exportation de produits soumis à accise pose des problèmes. Les procédures d’importation de produits soumis à accise sont également une préoccupation pour les États membres, mais présentent moins de problèmes pratiques pour les opérateurs. Malgré cela, tant les opérateurs que les autorités des États membres soulignent que le lancement de l’EMCS a facilité la coordination entre les procédures en matière d’accise et de douane. L’EMCS a amélioré la coordination par rapport aux anciens systèmes sur support papier.

Un tiers de tous les produits soumis à accise (en valeur) produits dans l’Union sont exportés. Néanmoins, l’exportation indirecte de produits soumis à accise se heurte à un certain nombre de problèmes techniques et juridiques.

Pour la vente à distance, les opérateurs signalent que les coûts liés à l’utilisation d’un représentant fiscal, imposée par la plupart des États membres, constituent un obstacle considérable à l’accès au marché. Les honoraires facturés pour ces services de représentation fiscale peuvent parfois dépasser les coûts facturés par les services postaux et les services de courrier express pour le dédouanement de colis en provenance de pays tiers. Plusieurs opérateurs ont déclaré que, dans certains cas, il était plus facile de vendre des produits à destination de pays tiers que de les vendre à distance à des consommateurs situés dans d’autres États membres.

Quarante pour cent des répondants qui exportent des produits soumis à accise ont affirmé utiliser cette procédure (45 % ne l’utilisaient pas et 15 % ne savaient pas si cette procédure était utilisée). Les avantages cités sont notamment un gain de temps et des économies de coûts, mais aussi une meilleure capacité de contrôle des mouvements. Mais les répondants ont aussi relevé des problèmes en termes de coordination des informations entre le régime d’accise et le régime du transit. Les procédures combinant un régime d’exportation et un régime de transit pour l’exportation de produits soumis à accise ont causé des problèmes pour 26 % des répondants qui y ont recours.

3.2.3.Pertinence

Chapitres III et IV de la directive 2008/118/CE:

19 États membres estimaient (sont d’accord ou tout à fait d’accord pour dire) que l’EMCS reste nécessaire dans leur pays malgré l’évolution de certains types de fraude. Un seul État membre a exprimé son désaccord. Les autres répondants étaient sans opinion ou n’étaient ni d’accord, ni pas d’accord. La nécessité de l’EMCS est confirmée par les États membres et les opérateurs, qui appellent à l’élargissement du champ d’application de l’EMCS afin d’inclure les huiles lubrifiantes et le tabac brut en vue de lutter contre la fraude. Les États membres ont fait part de la nécessité d’analyser les spécifications fonctionnelles de l’EMCS et de poursuivre son développement, qui inclurait l’automatisation des «mouvements avec droits acquittés» Ils ont observé que l’évolution des types de fraude ne réduit en rien la nécessité de l’EMCS, mais qu’il convient de le renforcer. Il est admis que, quelles que soient les modifications proposées de l’EMCS, elles doivent assurer un équilibre entre la «prévention de la fraude et la facilitation des échanges» afin de tirer le meilleur parti des avantages du système.

Seize États membres sur vingt-sept s’accordent à dire que des résultats similaires en matière de lutte contre la fraude n’auraient pas été possibles sans action de l’Union (c’est-à-dire par une initiative nationale, bilatérale ou internationale).

Chapitre V de la directive 2008/118/CE

La Commission estime qu’afin d’éviter la double imposition, un cadre à l’échelle de l’Union pour les mouvements de marchandises entre entreprises sous le régime de droits acquittés reste nécessaire. Elle se range toutefois à la conclusion des États membres et des opérateurs et pense elle aussi que le régime des droits acquittés prévu au chapitre V n’est pas suffisamment efficace ni efficient.

3.2.4.Valeur ajoutée européenne

Pour les opérateurs, les principaux avantages d’un système EMCS commun sont la réduction du temps nécessaire au traitement des documents d’accise, la capacité de suivre les mouvements (pour l’expéditeur comme pour le destinataire) et la facilitation des audits et des contrôles par une documentation des mouvements plus efficiente et de meilleure qualité.

Dans l’ensemble, le régime actuel fournit un cadre clair et cohérent pour la détention et la circulation de produits soumis à accise. Dans un nombre limité de domaines, les interprétations divergentes des États membres entraînent des disparités entre les règles nationales et suscitent une insécurité pour les opérateurs. Les règles relatives à la redevabilité des droits d’accise en cas de manquants, par exemple, sont actuellement source de confusion et doivent être clarifiées. Il convient d’améliorer les mécanismes de communication disponibles entre les opérateurs et les autorités compétentes dans les situations exceptionnelles, que ce soit en utilisant une fonctionnalité existante ou en développant une nouvelle fonctionnalité.

Des règles uniformes pour l’EMCS sont indispensables au bon fonctionnement du marché intérieur. L’harmonisation de l’accès à l’EMCS par l’adoption de définitions communes pour les opérateurs autorisés à détenir et à faire circuler des marchandises en suspension de droits d’accise y contribue. Le régime en place a généralement permis de limiter les possibilités de conditions discriminatoires dans différents États membres. Même si les États membres restent compétents pour autoriser les opérateurs à détenir et à faire circuler des produits soumis à accise, peu d’éléments indiquent l’existence d’obstacles considérables à l’accès au marché.

Selon les opérateurs, les principaux avantages de l’EMCS concernent la capacité de suivre les mouvements (pour l’expéditeur comme pour le destinataire), ce qui leur permet de contrôler plus facilement leurs propres activités et d’évaluer l’efficacité et l’efficience de leurs propres dispositions pour s’acquitter de leurs obligations fiscales.

De manière générale, les administrations et les opérateurs ont le sentiment que les avantages d’une action commune au niveau européen dans le contexte des opérations entre entreprises (B2B) sont limités par un manque de clarté juridique et technique et par les différences entre pays. En ce qui concerne la vente à distance, l’harmonisation insuffisante fait que le régime actuel n’apporte qu’une valeur ajoutée européenne minime, voire nulle. Selon certains opérateurs, ce régime est aussi contraignant que le régime relatif à l’exportation de marchandises vers des pays tiers, voire plus encore.

La section 4 aborde d’autres domaines dans lesquels une harmonisation plus poussée pourrait être utile.

4.Questions nécessitant plus d’attention

Les améliorations suggérées pourraient être réalisées par la modification prévue de la directive 2008/118/CE et de ses règlements d’exécution conformément au programme de travail de la Commission.

4.1.Autorisations

La directive 2008/118/CE établit des définitions communes au niveau de l’Union pour les différents types d’opérateurs autorisés à détenir et à faire circuler des marchandises en suspension de droits d’accise. Ces définitions contribuent à un cadre clair et cohérent pour la détention et la circulation de produits soumis à accise et garantissent l’égalité de traitement entre entreprises.

Les exigences applicables aux autorisations permettant de détenir et de faire circuler des produits soumis à accise et aux simplifications varient d’un État membre à l’autre. Ces autorisations sont soumises à des exigences complexes. Cette situation peut créer des obstacles pour les opérateurs et la procédure de demande prendra plus de temps que nécessaire. Interrogés sur les règles de calcul des garanties relatives aux autorisations, par exemple, de nombreux opérateurs (24 %) ont répondu ne pas les connaître. Analysées par État membre, les données révèlent que des opérateurs établis dans un même pays et exerçant leurs activités dans un même secteur reçoivent parfois des informations contradictoires. Les opérateurs exerçant leurs activités en Allemagne (l’État membre présentant le taux de participation le plus élevé à l’enquête), par exemple, ont affirmé que leurs garanties pour les entrepôts étaient calculées sur la base du chiffre d’affaires annuel (34 %), du chiffre d’affaires mensuel (3 %), des droits d’accise dus par an (16 %) et des droits d’accise dus par mois (21 %). Il semble donc que certaines exigences et dispositions soient d’une grande complexité.

Les études de cas ont aussi mis en exergue les difficultés rencontrées en matière d’accès et d’interprétation de ces dispositions. Les parties prenantes de quatre États membres ont signalé que les opérateurs soumettaient souvent des demandes incomplètes, qui nécessitaient un travail supplémentaire et inutile de la part des autorités compétentes.