Avis du comité consultatif de l'Agence d'approvisionnement d'Euratom sur le livre vert de la Commission "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique"(1)

(2001/C 330/05)

COM(2000) 769

Le comité se félicite globalement de l'adoption par la Commission d'un livre vert sur la sécurité d'approvisionnement énergétique. Ce document donne l'occasion d'un débat vaste et ouvert sur toutes les sources d'énergie, y compris l'énergie nucléaire, et le comité a donc saisi cette occasion pour adopter un avis sur cette question.

Le bureau élargi du comité s'est réuni le 16 février 2001, et le comité s'est réuni le 28 mars 2001.

Le comité a adopté le 28 mars 2001 le présent avis, à une large majorité.

1. RÔLE DE L'ÉNERGIE NUCLÉAIRE

Rôle de l'énergie nucléaire comme source durable d'électricité

1. Avec la protection de l'environnement et l'efficacité économique, la sécurité d'approvisionnement est un des trois objectifs fondamentaux de la politique énergétique. Le comité partage les inquiétudes de la Commission en ce qui concerne le renforcement de la dépendance externe au cours des dernières décennies.

2. Le comité est d'avis que l'énergie nucléaire joue actuellement et peut continuer à jouer un rôle crucial dans la production durable d'électricité. Du fait de ces émissions de gaz à effet de serre négligeables, elle contribue à la réalisation des objectifs fixés par le protocole de Kyoto de la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CNUCC). L'énergie nucléaire est la seule source d'énergie parvenue à maturité industrielle qui n'émet pratiquement pas de gaz à effet de serre et peut être développée. Elle devrait donc être reconnue en tant que telle et ne pas être exclue des différents "mécanismes de flexibilité" examinés dans le protocole de Kyoto.

3. Le comité rappelle qu'au moins deux scénarios de combinaison énergétique utilisés par la Commission font apparaître que la manière la plus efficace d'atteindre les limites d'émission de gaz à effet de serre du protocole de Kyoto comprend notamment la construction de plusieurs nouvelles centrales nucléaires électrogènes. L'étude "dilemme"(2) conclut que, pour maintenir la part de la capacité nucléaire dans la puissance totale installée à 22 %, il faut construire, d'ici à 2025, 100 GWe de capacité neuve afin de remplacer les réacteurs existants et faire face à la croissance de la demande. Dans le scénario "renaissance nucléaire", des perspectives énergétiques de l'Union européenne à l'horizon 2020(3) le coût en carbone (c'est-à-dire le coût pour la société) le plus bas est atteint avec une capacité nucléaire installée de 212 GWe et une production d'environ "1500" TWh en 2030.

4. Outre la production d'électricité, le comité rappelle qu'il existe d'autres possibilités d'application pacifique du nucléaire qui pourraient contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre à long terme, et réduire la dépendance extérieure envers les combustibles fossiles. Il s'agit notamment de la production d'hydrogène, du dessalement et de la chaleur industrielle (avec les nouveaux réacteurs à haute température).

5. Étant donné les difficultés d'équilibrage de ces trois principaux objectifs de la politique énergétique, le comité considère que, sans préjudice des responsabilités des États membres en matière de choix énergétiques, toutes les options énergétiques doivent être laissées ouvertes. L'énergie nucléaire ne devrait pas être classée avec les combustibles fossiles parmi les sources les moins "souhaitables".

6. Plusieurs solutions techniques existent pour la gestion des combustibles usés. Des installations sont disponibles pour le retraitement ou le stockage sûr des combustibles usés pendant des décennies. D'autres installations permettant le traitement et l'élimination des déchets radioactifs de faible et de moyenne activité sont déjà en service dans l'Union européenne. Des installations pour les déchets de haute activité et les combustibles usés conditionnés sont en cours de développement dans tous les pays dotés de capacités électronucléaires. Elles sont en général parvenues à un stade suffisamment avancé pour que les experts scientifiques et techniques soient convaincus de leur faisabilité et de leur sûreté ultime. Lorsque le temps de la mise en oeuvre sera venu, la sélection des sites et les procédures d'autorisation d'exploitation seront menées avec l'assentiment des autorités publiques des différents États membres, et feront l'objet d'une consultation publique intégrée au processus décisionnel. La diversité même des procédés démontre qu'il existe une technologie sûre et fiable(4).

L'énergie nucléaire: une source d'électricité compétitive qui internalise tous les éléments de coût

7. Le nucléaire constitue une source d'énergie compétitive dans un marché déréglementé. Seule une très faible part du coût de production total de l'électricité d'origine nucléaire dépend du prix de l'uranium (5 à 7 % du coût moyen prévisionnel)(5). L'ensemble des coûts du cycle du combustible nucléaire, y compris la gestion des combustibles usés et des déchets, est estimé représenter une part relativement modeste du coût total (20 à 25 % du coût moyen prévisionnel)(6). De ce fait, le coût de la production électronucléaire est stable et compétitif par rapport aux sources fossiles, qui sont tributaires des marchés plus volatils du pétrole et du gaz.

8. La production électronucléaire, y compris la construction des centrales et les opérations liées à l'approvisionnement en combustible, représente une valeur ajoutée européenne très élevée, tant en termes de sophistication technique et intellectuelle que d'emplois hautement qualifiés.

9. Les chiffres cités à la note 60 du livre vert ne représentent qu'une estimation parmi plusieurs autres et sont de nature à induire en erreur. Comparés aux autres modes de production d'électricité, le secteur électronucléaire installé constitue sans conteste la source la plus compétitive d'électricité, car le coût en capital est souvent en grande partie amorti. En ce qui concerne les capacités futures, selon des études tenant compte des bas prix des combustibles fossiles observés avant les récentes augmentations, l'électronucléaire est la source la plus compétitive dans plusieurs pays, et occupe la deuxième place dans plusieurs autres(7). Ce secteur étant moins sensible au coût du combustible que la production d'électricité à partir d'énergies fossiles, la récente hausse du prix des combustibles fossiles améliore encore la compétitivité des futures capacités électronucléaires. En outre, ce secteur est beaucoup moins sujet aux risques économiques liés à l'approvisionnement associés aux "fluctuations imprévisibles" du prix des combustibles fossiles. Enfin, la décision d'une compagnie d'électricité en Finlande de demander l'autorisation de construire une nouvelle centrale nucléaire, ainsi que des études sur le sujet, démontrent que les coûts de la production électronucléaire sont compétitifs(8).

10. Contrairement aux autres sources, le coût de l'énergie nucléaire englobe tous les facteurs (investissement en capital comprenant le déclassement, la gestion des combustibles et des déchets, l'exploitation et la maintenance y compris la protection radiologique). Pour une comparaisons des coûts totaux, il faudrait donc inclure dans le coût de la production d'électricité à partir de combustibles fossiles des facteurs qui ne sont pas actuellement internalisés, tels que les émissions de gaz à effet de serre.

Fiscalité

11. Le comité est d'avis que l'instauration de taxes supplémentaires sur l'énergie nucléaire afin de soutenir les énergies renouvelables ferait l'impasse sur une des raisons essentielles motivant le soutien aux sources renouvelables, à savoir la limitation des émissions de gaz à effet de serre. Afin de maximiser l'effet du recours à des énergies qui n'émettent pas de gaz à effet de serre ni n'occasionnent d'autres dommages à l'environnement, il importe de ne pas imposer à l'énergie nucléaire une charge supplémentaire non liée à ses caractéristiques environnementales.

Rôle moteur de l'industrie communautaire

12. L'industrie communautaire a joué un rôle moteur dans le développement global de l'énergie nucléaire par le passé, et elle possède les capacités lui permettant, si le public accepte mieux le nucléaire et que la construction de nouvelles capacités est décidée, de participer aux efforts futurs. Il importe pour le moment de préserver l'expertise existante afin de maintenir ouverte l'option du développement de la capacité électronucléaire.

13. L'industrie communautaire, avec la participation active des États membres et des institutions communautaires, est également active dans le domaine du développement de types avancés de réacteur nucléaire (tels que le "réacteur européen à eau sous pression" EPR ou les réacteurs à haute température), des technologies avancées de fission nucléaire (projet Myrrha par exemple) et aussi, à horizon beaucoup plus lointain, le développement de la technologie de la fusion nucléaire (programme ITER), qui pourrait ouvrir la voie d'une meilleure acceptation de l'énergie nucléaire.

14. Avec plus de 3500 années réacteurs de fonctionnement sûr dans l'Union européenne, et un système réglementaire très développé, il est attesté que la production électronucléaire de l'Union européenne est un secteur sûr et fiable. L'AIEA a élaboré un ensemble de normes de sûreté dans tous les domaines du cycle de l'énergie nucléaire, et les États membres de l'Union européenne qui ont adhéré à la convention sur la sûreté nucléaire de l'AIEA se sont ouverts à une investigation internationale et un examen par des pairs, ce qui constitue une bonne base pour la pérennité d'une industrie nucléaire sûre en Europe.

Rôle des institutions européennes

15. Le traité Euratom reconnaît la nécessité de promouvoir le développement de l'énergie nucléaire afin d'améliorer la sécurité d'approvisionnement énergétique. Le livre vert démontre que des motifs d'inquiétude persistent concernant cet approvisionnement. Les institutions de l'Union européenne devraient jouer un rôle constructif, et donc s'abstenir de mettre en vigueur des dispositions législatives de nature à empêcher les États membres actuels ou futurs de choisir le nucléaire, car de tels obstacles iraient à l'encontre de la sécurité d'approvisionnement souhaitée dans l'Union européenne.

16. À la suite d'un débat ouvert, les institutions européennes devraient, sans remettre en cause la possibilité pour les États membres d'opter pour l'énergie nucléaire, jouer un rôle plus actif dans la promotion de l'acceptation du nucléaire dans le public. Elles devraient expliquer au public le rôle de la politique énergétique communautaire, y compris l'utilisation de l'énergie nucléaire, dans les efforts visant à éviter les émissions de gaz à effet de serre. Le livre vert peut être considéré comme une contribution en ce sens.

17. Le traité Euratom constitue le cadre juridique pertinent au niveau communautaire, et c'est dans ce cadre que la Commission et l'Agence d'approvisionnement d'Euratom assurent une situation plus structurée, en termes de sécurité d'approvisionnement, que pour les autres sources d'énergie.

2. APPROVISIONNEMENT EN COMBUSTIBLE NUCLÉAIRE

Disponibilité de ressources durables en uranium

18. L'uranium est disponible en quantités suffisantes pour permettre une production électronucléaire pendant une période extrêmement longue à un coût stable. Cela pourrait permettre d'économiser, au bénéfice des générations futures, des ressources fossiles limitées. Afin d'évaluer les ressources à long terme, il convient de prendre en compte non seulement les ressources conventionnelles connues à un faible coût de production, mais aussi les ressources non conventionnelles à coût plus élevé, dont certaines ont été exploitées par le passé, ainsi que les réacteurs de type différent (surgénérateurs) qui pourraient permettre une utilisation plus intensive du potentiel énergétique de l'uranium.

19. Au taux actuel de consommation annuelle mondiale, qui est de 60000 tonnes d'uranium naturel, les besoins à long terme(9) du secteur électronucléaire sont largement couverts:

- ressources conventionnelles connues à un coût inférieur à 80 dollars des États-Unis (USD): 3 millions de tU, soit 50 ans,

- ressources conventionnelles exploitables à un coût allant jusqu'à 130 USD: 9 millions de tonnes, soit 150 ans,

- ressources conventionnelles à coût non spécifié: 16 millions de tU, soit 260 ans,

- ressources non conventionnelles dans les phosphates: 22 millions de tU, soit 370 ans (ressources déjà exploitées par le passé),

- ressources non conventionnelles dans l'eau de mer: 4000 millions de tU, soit 66000 ans (ressources jamais exploitées).

20. Le comité considère avec la Commission que les ressources d'uranium sont situées dans des zones géographiquement diversifiées, et dans des pays politiquement stables pour la plupart. L'approvisionnement de l'Union européenne en uranium est supervisé par l'Agence d'approvisionnement d'Euratom, qui met en oeuvre une politique visant à stimuler la diversification géographique de l'approvisionnement, ce qu'approuvent en général les exploitants nucléaires.

Approvisionnements pour le cycle du combustible nucléaire

21. L'industrie communautaire maîtrise également l'ensemble du cycle du combustible nucléaire, et joue un rôle de premier plan dans l'extraction, la conversion, l'enrichissement et la préparation de l'uranium (opérations constituant "l'amont" du cycle du combustible), ainsi que dans le retraitement, le stockage intermédiaire du combustible usé ou des déchets, le conditionnement du combustible usé et des déchets en vue de l'élimination ou du stockage final ("l'aval" du cycle du combustible). L'énergie nucléaire peut donc contribuer, en tant que source d'énergie essentiellement intérieure, à la sécurité d'approvisionnement à long terme de l'Union européenne, puisque ce secteur est beaucoup moins tributaire des importations que celui des énergies fossiles.

Sécurité de l'approvisionnement en combustible nucléaire

22. L'industrie nucléaire de l'Union européenne a bénéficié historiquement, dès le départ, d'un approvisionnement fiable en uranium provenant de sources externes. Le traité Euratom a notablement contribué à cette stabilité(10), puisqu'il charge la Communauté de veiller à ce que tous les utilisateurs bénéficient d'un approvisionnement régulier et équitable. L'Agence d'approvisionnement d'Euratom joue un rôle central dans l'accomplissement de cette mission, en coopération avec l'industrie.

23. L'Union européenne dispose à l'intérieur de ses frontières de toute la technologie et de la capacité stratégiques nécessaires pour l'approvisionnement en combustible nucléaire neuf ainsi que le retraitement et l'élimination du combustible usé. La majeure partie de l'uranium extrait et importé provient de sources contrôlées par l'industrie minière communautaire.

24. Plusieurs pays et exploitants nucléaires maintiennent un inventaire stratégique de combustible nucléaire sous diverses formes, afin de renforcer encore la sécurité d'approvisionnement. Il est nettement plus aisé, et moins lourd financièrement, de conserver des stocks de sécurité de combustible nucléaire que de pétrole et de gaz. Ces stocks de combustible nucléaire peuvent représenter plusieurs années de production électronucléaire, alors que les stocks de pétrole et de gaz ne peuvent pas excéder quelques mois de production.

3. RÉPONSES AUX QUESTIONS DU LIVRE VERT

>TABLE>

4. CONCLUSIONS

25. Le comité est d'avis que l'énergie nucléaire constitue une source d'énergie viable à long terme, et conclut donc que:

a) du point de vue de la sécurité d'approvisionnement, l'énergie nucléaire présente des avantages manifestes en comparaison des autres sources d'énergie, en particulier au niveau communautaire, et pourrait être considérée comme une ressource essentiellement intérieure, ou comme une réserve communautaire stratégique pour l'Union européenne:

- les ressources en uranium sont suffisantes pour assurer une production électronucléaire à long terme, et donc économiser pour les générations futures des ressources fossiles précieuses et limitées,

- les stocks d'uranium sont faciles et peu coûteux à maintenir en comparaison des autres sources d'énergie,

- dans le cadre du traité Euratom, la Commission et l'Agence d'approvisionnement d'Euratom assurent une situation plus structurée en matière de sécurité d'approvisionnement que dans le cas des autres sources d'énergie,

- l'industrie européenne a joué un rôle de premier plan dans le développement de l'énergie nucléaire et peut déployer des efforts à l'avenir,

- l'énergie nucléaire peut contribuer, en tant que ressource essentiellement interne, à la sécurité d'approvisionnement énergétique à long terme de l'Union européenne;

b) du point de vue de la protection de l'environnement, et en particulier du protocole de Kyoto, qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre, l'énergie nucléaire constitue actuellement et restera dans l'avenir prévisible une technologie fiable à l'échelle industrielle qui peut aider l'Union européenne à atteindre les objectifs sur lesquels elle s'est engagée.

- l'énergie nucléaire peut jouer un rôle crucial, en combinaison avec d'autres sources d'énergie, en vue d'atteindre les niveaux d'émission fixées dans le protocole de Kyoto,

- en ce qui concerne la gestion du combustible usé et l'élimination des déchets nucléaires, des solutions techniques existent, mais elles doivent être complétées par des décisions politiques afin de confirmer les choix stratégiques et de sélectionner les sites de stockage;

c) du point de vue de l'efficacité économique, l'énergie nucléaire peut être compétitive, même dans les conditions dominantes d'un marché intérieur de l'énergie déréglementé et libéralisé dans l'Union européenne, et avec la capacité nucléaire existante,

- les coûts de production à long terme de l'énergie nucléaire sont prévisibles et compétitifs par rapport aux sources fossiles et renouvelables,

- l'énergie nucléaire ne devrait pas être assujettie à une fiscalité supplémentaire conçue pour soutenir les sources d'énergie renouvelables,

- contrairement à la plupart des autres sources d'énergie, les coûts de l'énergie nucléaire incluent toutes les composantes liées au nucléaire;

d) une stratégie communautaire proposée par la Commission en vue d'intégrer ces objectifs de politique énergétique et d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto de la manière la plus rentable doit être réaliste, tenir compte des besoins à long et à court terme et donner à l'énergie nucléaire le rôle crucial qui lui revient dans la combinaison énergétique future de l'Union européenne.

Le comité demande au directeur général de l'Agence d'approvisionnement de l'Euratom de transmettre cet avis à la Commission des Communautés européennes, comme contribution au débat sur le livre vert de la Commission "Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique" COM(2000) 769, et en recommande la publication.

(1) Les membres de ce comité font office d'experts auprès de l'Agence d'approvisionnement d'Euratom, et ne représentent ni n'engagent officiellement les États membres ou les organismes dont ils sont issus.

(2) Étude de ERM Energy sur la contribution de l'énergie nucléaire à la réduction des émissions de dioxyde de carbone dues à la production d'électricité, 1999, 157 pages, http://www.europa.eu.int/en/comm/dg17/dilemma.pdf

(3) Énergie en Europe, numéro spécial novembre 1999, p. 87-88, 173, http://www.shared-analysis.fhg.de/Pub-fr.htm

(4) Les installations dans les États membres font l'objet de rapports réguliers dans les rapports annuels de l'Agence d'approvisionnement d'Euratom, chapitre III - Développements en matière d'énergie nucléaire dans les États membres de l'Union européenne.

(5) Programme indicatif nucléaire de la Communauté (PINC), COM(97) 401 final, p. 11 et tableau p. 41.

(6) Programme indicatif nucléaire de la Communauté (PINC), COM(97) 401 final, p. 11.

(7) Agence de l'énergie nucléaire (AEN) et Agence internationale de l'énergie (AIN) de l'OCDE, "Coûts prévisionnels de la production d'électricité - mise à jour 1998", OCDE, Paris, 1998 (coût de l'électricité d'origine nucléaire compris entre 2,5 et 4,1 cents (d'USD) par kWh, le plus compétitif dans 7 pays sur 18, dont 7 n'ont pas communiqué de prévisions de coûts pour le nucléaire, avec un taux d'escompte de 5 %, et de 10 % dans 2 pays).

Ministère français de l'économie, des finances et de l'industrie, direction "gaz, électricité et charbon" (DIGEC), "Les coûts de référence de la production électrique", 1997, p. 50 (coût du nucléaire entre 20,7 et 21,2 centimes par kWh, soit environ 3,16 à 3,23 eurocents par KWh, le plus compétitif avec un taux d'escompte à 5 % et 8 %, sauf en cas de dollar faible et de bas prix du gaz); on trouve une synthèse des rapports de la DIGEC dans le rapport présenté au premier ministre par Charpin, Dessus et Pellat, "Étude économique prévisionnelle de l'option électronucléaire", annexe I, fiche 9.

Commission belge indépendante sur les choix énergétiques (Commission "Ampère"), "Rapport de la Commission pour l'analyse des modes de production de l'électricité et le redéploiement des énergies (Ampère) au Secrétaire d'État à l'énergie et au développement durable", conclusions et recommandations p.16 (coût du nucléaire entre 1,22 et 1,70 BEF par KWh, soit environ 3,02 à 4,21 eurocents/KWh, le plus compétitif avec ou sans internalisation des coûts liés au gaz à effet de serre).

Le Nuclear Energy Institute des États-Unis a indiqué que les coûts réels de la production électronucléaire sont inférieurs à ceux du charbon et du gaz même dans les régions où ces ressources sont disponibles en abondance, comme les États-Unis (voir l'article "Production costs made nuclear cheapest fuel in 1999, NEI says", dans la revue américaine Nucleonics Week, Volume 42, issue 2, p.3).

(8) Risto Tarjanne & Sauli Rissanen: "Least-Cost Option for Baseload Electricity in Finland" (Option la moins coûteuse pour la production d'électricité en base en Finlande), 25e symposium international annuel de l'Institut de l'uranium, Londres 1.9.2000; http://www.uilondon.org/uilondon/sym/2000/sym00prg.htm

(9) Source: AEN-AIEA. Dans le cas d'une utilisation plus intensive du contenu énergétique par des réacteurs surgénérateurs, la couverture des besoins serait environ 50 fois plus importante que la couverture actuelle, soit respectivement, pour les ressources conventionnelles connues à un coût inférieur à 80 USD: 3 millions de tU, soit 2500 ans; ressources conventionnelles exploitables à un coût allant jusqu'à 130 USD: 9 millions de tonnes, soit 7500 ans; ressources conventionnelles à coût non spécifié: 16 millions de tU, soit 13000 ans; ressources non conventionnelles dans les phosphates: 22 millions de tU, soit 18500 ans; ressources non conventionnelles dans l'eau de mer: 4000 millions de tU, soit 330000 ans.

(10) Articles 2 et 52 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique.