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Bruxelles, le 30.4.2009

COM(2009) 203 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

sur certains aspects clés relatifs à la directive 2003/41/CE concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (directive IRP)

(présentée par la Commission)

RAPPORT DE LA COMMISSION

sur certains aspects clés relatifs à la directive 2003/41/CE concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (directive IRP)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. INTRODUCTION

La directive IRP (directive 2003/41/CE concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle) a été publiée le 23 septembre 2003 au Journal officiel et devait être mise en œuvre par les États membres avant le 23 septembre 2005. En 2007, tous les États membres avaient notifié leurs mesures d'exécution, bien que deux procédures d'infraction pour application incorrecte de la directive soient toujours pendantes.

La directive IRP fixe explicitement les exigences de rapport auxquelles doit satisfaire la Commission dans quatre domaines clés. L'article 15, paragraphe 6, de la directive exige la publication d'un rapport régulier, au moins tous les deux ans, sur les règles relatives au calcul des provisions techniques. Son article 21, paragraphe 4 requiert la présentation, dans les quatre années suivant l'entrée en vigueur de la directive IRP, d'un rapport ponctuel sur l'application des règles de placement (point a)), sur les progrès réalisés dans l'adaptation des systèmes nationaux de contrôle (point a)) et sur la conservation transfrontalière (point b)).

Alors que la directive IRP exigeait de la Commission qu'elle présente le premier rapport régulier sur les provisions techniques ainsi que le rapport ponctuel sur les trois autres aspects en septembre 2007, la mise en œuvre tardive de la directive par un grand nombre d'États membres a rendu difficile le respect du délai imparti à la Commission pour faire rapport sur la mise en œuvre pratique de ces quatre dispositions. Lors de la réunion du comité européen des assurances et des pensions professionnelles (CEAPP) du 5 avril 2006, il a dès lors été convenu avec les États membres de reporter la présentation des rapports requis à 2008, après analyse préalable de certains problèmes de mise en œuvre essentiels par le comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles (CECAPP).

Par ailleurs, si le nombre d'accords transfrontaliers portant sur les retraites a considérablement augmenté ces dernières années, le nombre de cas transfrontaliers reste relativement faible. Une récente étude menée par le CECAPP révèle qu'on dénombrait, fin juin 2008, 70 cas d'activité transfrontalière dans l'Espace économique européen (EEE), 21 pays faisant office d'États d'accueil[1].

À la demande de la Commission, le comité des pensions professionnelles (CPP) du CECAPP a lancé une grande enquête sur la mise en œuvre effective de la directive IRP par les États membres. Il convient de garder à l'esprit dans ce contexte que la directive IRP prévoit un niveau minimal d'harmonisation, laissant ainsi aux États membres une certaine marge de manœuvre quant à sa mise en œuvre dans plusieurs domaines. Les résultats de l'enquête du CPP sont résumés dans le rapport du 31 mars 2008 intitulé «Initial Review of Key Aspects of the Implementation of the IORP Directive» (rapport du CPP)[2].

Le rapport du CPP couvre les aspects clés sur lesquels la Commission est tenue de présenter un rapport, mais ne se limite pas à ceux-ci. Il révèle qu'en dépit de la grande diversité dans la manière dont les aspects clés de la directive IRP ont été interprétés et mis en œuvre par les États membres, ces divergences ne semblent pas avoir occasionné de problèmes majeurs. Compte tenu de ce qui précède et vu le peu d'expérience dont on dispose en ce qui concerne l'application de la directive IRP, le rapport du CPP conclut qu'il n'existe, à ce stade, aucune raison d'apporter des modifications législatives à ladite directive.

Le CECAPP a transmis le rapport du CPP à la Commission le 2 avril 2008. Celui-ci a ensuite été discuté lors des réunions du CEAPP des 27 juin et 26 novembre 2008. Ces discussions ont montré que les États membres étaient largement d'accord avec les conclusions du rapport du CPP, et les services de la Commission ont pris note du fait que la grande majorité des États membres approuvait la recommandation du CECAPP de ne pas envisager de révision législative de la directive IRP à ce stade[3].

S'appuyant sur le travail effectué jusqu'ici et en vue de satisfaire aux exigences de rapport incombant à la Commission au titre de la directive IRP, le reste du présent rapport précise la position de la Commission sur les aspects clés suivants: provisions techniques, règles de placement, adaptation des systèmes nationaux de contrôle et conservation. Le rapport se limite au respect de l'obligation de rapport de la Commission sur les quatre aspects mentionnés dans la directive IRP. La Commission examine actuellement, indépendamment du présent rapport, la nécessité d'apporter d'éventuelles modifications législatives découlant d'autres questions importantes qui concernent les IRP, en particulier les règles de solvabilité[4].

2. PROVISIONS TECHNIQUES

L'article 15, paragraphe 6, de la directive impose à la Commission une obligation de rapport concernant le calcul des provisions techniques des IRP dans un contexte transfrontalier[5].

L'examen du calcul des provisions techniques des IRP a été entamé par le CPP et approfondi ensuite par le sous-comité sur la solvabilité (SCS) du CECAPP. Les travaux du SCS ont été résumés dans l'étude du 31 mars 2008 appelée «Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in the European occupational pension sector» (étude du SCS)[6]. Cette étude passe en revue, de manière détaillée et complète, les hypothèses d'évaluation et les mécanismes de sécurité qui sont utilisés dans le contexte des fonds de retraite professionnelle existant dans les États membres. Elle souligne que les IRP des divers États membres utilisent des méthodes et des hypothèses différentes pour déterminer leurs provisions techniques. Il en résulte d'importantes différences du niveau des provisions techniques dans les différents pays alors que les engagements définis en matière de prestations sont comparables. Parmi les facteurs importants qui influencent le niveau des provisions techniques dans les divers États membres figurent les hypothèses d'évaluation sous-jacentes, en particulier les hypothèses relatives aux taux d'intérêt et à la mortalité, ainsi que l'indexation des prestations de retraite par rapport à l'inflation et aux salaires.

Le CECAPP a transmis le rapport du SCS à la Commission le 7 avril 2008. Ce rapport a été très utile à la Commission et il a constitué une bonne base pour la consultation publique sur l'harmonisation des règles de solvabilité des IRP soumises à l'article 17 de la directive IRP et des IRP opérant sur une base transfrontalière, lancée par la Commission au début du mois de septembre 2008. Cette consultation a abordé explicitement, entre autres thèmes, l'éventuelle harmonisation ultérieure des règles relatives au calcul des provisions techniques d'un point de vue transfrontalier. La période de consultation s'est achevée fin novembre 2008. Afin de tirer de premiers enseignements de cette consultation publique, la Commission a programmé une audience publique le 27 mai 2009.

Les conclusions de la consultation et de l'audience publique aideront la Commission à décider de soumettre ou non une proposition visant à harmoniser davantage les règles relatives au calcul des provisions techniques dans le contexte des activités transfrontalières. Comme c'est toujours le cas, une telle proposition de la Commission serait soumise à une évaluation d'impact rigoureuse, conformément à l'approche «mieux légiférer».

3. RÈGLES DE PLACEMENT

L'article 21, paragraphe 4, point a), de la directive IRP exige de la Commission qu'elle «présente un rapport sur l'application de l'article 18 […]», lequel établit les règles de placement qualitatives et quantitatives applicables aux IRP. L'analyse effectuée a permis de faire plusieurs constatations.

Premièrement, le rapport du CPP révèle que l'introduction du principe de prudence visé à l'article 18, paragraphe 1, a eu une incidence sur le cadre réglementaire de nombreux États membres et que, bien que les limites quantitatives de placement continuent de jouer un rôle important, une attention accrue était accordée aujourd'hui aux aspects qualitatifs des règles de placement.

Deuxièmement, le rapport du CPP met également en évidence les différences d'interprétation de la règle de l'émetteur unique, qui vise à empêcher une dépendance excessive à l'égard d'un actif, d'un émetteur ou d'un groupe particulier (article 18, paragraphe 1, point e))[7]. En outre, l'harmonisation des règles en matière d'émetteur unique est particulièrement pertinente dans un contexte transfrontalier étant donné que les États d'accueil peuvent imposer aux «IRP étrangères» des règles de placement qui divergent explicitement de celles de l'État d'origine, dans certaines limites quantitatives et qualitatives (article 18, paragraphe 7, point b), de la directive IRP). Pour ce qui est des limites quantitatives, il a été confirmé que les États d'accueil ne pouvaient les appliquer aux IRP étrangères que si les règles de placement valant pour les IRP situées dans l'État d'accueil sont au moins aussi strictes. Par conséquent, il n'a pas été possible d'appliquer, dans ce contexte, des limites supérieures à celles explicitement mentionnées dans la directive IRP. Quant aux limites qualitatives, c'est-à-dire les catégories d'actifs couvertes par l'article 18, paragraphe 7, point b), de la directive IRP, il pourrait s'avérer utile de faire référence à d'autres actes de la législation communautaire tels que la directive MiFID[8], qui définit les notions d'«instruments financiers», de «valeurs mobilières» et d'«instruments du marché monétaire»[9].

Troisièmement, il manque une interprétation commune du concept de «marchés de capital-risque», visé à l'article 18, paragraphe 5, point c), qui interdit aux États membres d'empêcher les IRP situées sur leur territoire d'investir dans ces marchés. Tenant compte des recommandations formulées dans le rapport du CPP et des contributions de la Commission, de nouvelles tentatives de clarification ont été entreprises en vue d'obtenir d'éventuelles «orientations de niveau 3» du CECAPP sur la question. Ces autres travaux ont révélé que les différentes définitions utilisées en Europe dépendent de la finalité et du contexte dans lequel le concept de capital-risque est appliqué (règles de concurrence ou du marché intérieur, définitions fermées ou ouvertes, qui incluent ou excluent les quasi-fonds propres) et que cette question n'avait pas encore de pertinence pratique dans le contexte transfrontalier. Au lieu de formuler des orientations abstraites, il serait opportun de poursuivre l'examen de la question.

Quatrièmement, six États membres font usage de la possibilité offerte par l'article 18, paragraphe 7, de la directive IRP d'imposer, en tant que pays d'accueil, des limites de placement supplémentaires[10].

Il ressort des conclusions du CPP que les divergences dans l'application des règles de placement n'entravent pas le processus de convergence vers un marché intérieur ni les activités transfrontalières des IRP. La Commission confirme ces conclusions et encourage le CECAPP à poursuivre son analyse relative aux marchés de capital-risque et à la règle de l'émetteur unique. En tant que cas particulier de cette dernière règle, il pourrait s'avérer utile d'examiner également les règles d'auto-investissement, qui limitent l'investissement dans l'entreprise d'affiliation (article 18, paragraphe 1, point f))[11].

Le processus actuel de convergence dans l'application des règles de placement devrait contribuer à garantir la sécurité, la qualité, la liquidité et la rentabilité de l'ensemble des portefeuilles des IRP, améliorant ainsi les régimes de retraite professionnelle dans toute l'Europe en termes tant qualitatifs que quantitatifs.

Le CECAPP et la Commission continueront de surveiller le fonctionnement des règles de placement, notamment à la lumière des enseignements éventuels à tirer de la crise financière.

4. ADAPTATION DES SYSTÈMES NATIONAUX DE CONTRÔLE

L'article 21, paragraphe 4, point a), de la directive IRP exige également de la Commission qu'elle «présente un rapport sur […] les progrès réalisés dans l'adaptation des systèmes nationaux de contrôle». Dans ce contexte, les dispositions de l'article 21, paragraphes 1, 2 et 3, de la directive IRP sont également pertinentes parce qu'elles prévoient une coopération étroite entre les autorités nationales de surveillance et la Commission européenne afin de garantir une application uniforme de la directive IRP et de faciliter le contrôle des activités des IRP.

Afin de faciliter cette coopération, le CECAPP a mis sur pied le CPP en février 2004. Les travaux de ce comité, auxquels la Commission prend part à titre d'observateur, ont conduit à l'élaboration du «protocole de Budapest» en février 2006[12]. Ce protocole définit les dispositions en matière de contrôle et d'échange d'informations entre les autorités de surveillance de l'État d'origine et de l'État membre des IRP transfrontalières. Sont également concernées par le protocole de Budapest des autorités de surveillance de toute l'UE qui ne sont pas officiellement membres du CECAPP, ce qui offre ainsi une bonne assise sur laquelle fonder le développement ultérieur du contrôle transfrontalier des retraites professionnelles.

La Commission apprécie et soutient le travail réalisé actuellement par les autorités de surveillance non seulement dans le cadre du protocole de Budapest, mais aussi au sujet de ce même protocole. Ce dernier est d'ailleurs en cours de révision par le CPP et sa version révisée sera soumise à une consultation publique du CECAPP au premier semestre de 2009.

5. CONSERVATION

L'article 21, paragraphe 4, point b), de la directive IRP exige de la Commission qu'elle présente un rapport sur l'application de l'article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive. Conformément à cette disposition, les États membres d'accueil sont autorisés à rendre obligatoire la désignation d'un conservateur ou d'un dépositaire par une IRP. Toutefois, ce faisant, ils ne doivent pas restreindre la liberté des IRP de désigner un conservateur ou un dépositaire dûment agréé et établi dans un autre État membre, comme le précise l'article 19, paragraphe 2, premier alinéa.

Le rapport du CPP fait remarquer que des approches divergentes existent pour ce qui est de la désignation d'un conservateur et du type d'organisme désigné pour jouer ce rôle, y compris pour les fonctions qu'il exerce. Il existe également des différences en ce qui concerne le rôle joué par les autorités compétentes, certaines prenant part au processus de désignation du conservateur. Le CPP estime toutefois que ces divergences de pratique ne posent pas problème. À l'heure actuelle, il est trop tôt pour dire si les dispositions relatives à la conservation de la directive IRP créent des problèmes en matière de surveillance bien que, en prévision de l'avenir, le CPP relève plusieurs points qui pourraient nécessiter une attention plus particulière[13].

En particulier, le CPP fait remarquer que lorsqu'un conservateur ou un dépositaire est établi dans un État membre autre que celui de l'IRP, il est utile de renforcer la coopération entre les autorités de surveillance de l'IRP et celles du conservateur ou du dépositaire étranger (surtout lorsque l'autorité de surveillance n'est pas membre du CECAPP), essentiellement afin de garantir l'application adéquate de l'article 19, paragraphe 3, de la directive IRP en cas de gel des avoirs[14]. Si une coopération plus poussée est impossible dans le cadre juridique actuel de l'UE, le CPP est d'avis qu'il pourrait s'agir d'un problème pouvant nécessiter une modification de la législation.

La Commission accueille favorablement cette évaluation et encourage une coopération renforcée entre les autorités de surveillance. Le cas échéant, elle est disposée à aborder le sujet avec le CECAPP. La nécessité d'éventuels changements dépendra également de l'issue des travaux plus généraux concernant les dispositions européennes en matière de surveillance[15].

6. CONCLUSION

Pour ce qui est des quatre aspects clés sur lesquels la Commission est tenue de présenter un rapport au titre de la directive IRP, la Commission estime qu'aucune modification de la législation n'est nécessaire dans l'immédiat. Ce rapport se limite toutefois au respect des exigences de rapport qui incombent à la Commission au titre de la directive IRP. La Commission examine actuellement, indépendamment du présent rapport, la nécessité d'apporter d'éventuelles modifications législatives découlant d'autres questions importantes qui concernent les IRP, en particulier les règles de solvabilité.

La Commission estime que la directive IRP a déjà produit des premiers résultats en ce qui concerne l'établissement d'un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle organisé à l'échelle européenne. Il faut toutefois plus de temps pour que la directive fasse sentir tous ses effets.

En outre, l'examen effectué par le CECAPP a révélé qu'il était nécessaire de continuer à analyser plusieurs aspects de la directive IRP. La future harmonisation éventuelle des règles sur le calcul des provisions techniques peut être envisagée dans le contexte des travaux en cours de la Commission sur les règles de solvabilité applicables aux IRP. Dans le domaine des règles de placement, il est nécessaire de clarifier davantage la définition des marchés de capital-risque ainsi que la portée de la règle de l'émetteur unique. La Commission et le CECAPP continueront également de surveiller le fonctionnement des règles de placement, également à la lumière de la crise financière. La Commission encourage une coopération renforcée entre les autorités de surveillance et salue la consultation publique prévue par le CECAPP au sujet du protocole de Budapest. Pour ce qui est de la conservation, la Commission encourage une coopération plus poussée entre les autorités de surveillance des IRP et celles du conservateur ou du dépositaire étranger et se tient prête à présenter des propositions législatives le cas échéant. La nécessité d'éventuels changements dépendra également de l'issue des travaux plus généraux concernant les dispositions européennes en matière de surveillance.

La Commission s'engage à contrôler de manière continue la mise en œuvre correcte de la directive IRP par les États membres et poursuit ses travaux sur le sujet. La Commission encourage également le CECAPP à poursuivre ses travaux sur les questions plus générales abordées dans le rapport du CPP et continuera de surveiller et de promouvoir une coopération renforcée entre les autorités de surveillance dans le but de garantir l'application uniforme de la directive IRP.

[1] Rapport du CECAPP du 11 novembre 2008 sur l'évolution du marché, disponible à l'adresse suivante: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/reports/OPC-Report-Market-Developments2008.pdf

[2] Pour consulter le rapport dans son intégralité, voir sur le site Internet du CECAPP à l'adresse suivante: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportIORPdirective.pdf

[3] Les documents du CEAPP sont disponibles sur le site Internet de la Commission à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/committee_fr.htm

[4] De plus amples informations sur ces travaux sont disponibles à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2008/occupational_retirement_provision_en.htm.

[5] L'article 15, paragraphe 6, exige que «[d]ans la perspective d'une harmonisation plus poussée des règles relatives au calcul des provisions techniques pouvant se justifier - notamment les hypothèses concernant les taux d'intérêt et d'autres hypothèses influençant le niveau des provisions techniques - la Commission publie, tous les deux ans ou à la demande d'un État membre, un rapport sur la situation concernant le développement des activités transfrontalières.» En outre, «[l]a Commission propose toutes les mesures nécessaires afin de prévenir d'éventuelles distorsions causées par les différents niveaux de taux d'intérêt et de protéger les intérêts des bénéficiaires et des affiliés de tous les régimes.»

[6] http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportonFundSecMech.pdf

[7] L'article 18, paragraphe 1, point e), spécifie que «les actifs doivent être correctement diversifiés afin d'éviter une dépendance excessive à l'égard d'un actif, d'un émetteur ou d'un groupe d'entreprises particulier ainsi que des concentrations de risques dans l'ensemble du portefeuille. Les placements en actifs émanant du même émetteur ou des émetteurs d'un même groupe ne doivent pas exposer l'institution à une concentration excessive des risques».

[8] Directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers, JO L 145 du 30.4.2004.

[9] Voir l'article 4, paragraphe 1, points 17), 18) et 19), de la directive MiFID.

[10] L'article 18, paragraphe 7, permet aux États membres d'imposer des limites de placement supplémentaires aux institutions invitées opérant sur leur territoire. Conformément à ladite directive, ces limites ne s'appliquent que si les mêmes dispositions ou des dispositions plus strictes s'appliquent également aux institutions établies dans l'État membre d'accueil.

[11] Les États membres doivent satisfaire à cette règle, sauf s'ils ont fait usage de la possibilité prévue à l'article 22, paragraphe 4, de la directive.

[12] « Protocol relating to the Collaboration of the Relevant Competent Authorities of the Member States of the European Union in Particular in the Application of the Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the Activities and Supervision of Institutions for Occupational Retirement Provision (IORPs) Operating Cross-Border» , disponible à l'adresse suivante: http://www.ceiops.eu/content/view/19/23/

[13] En outre, en réaction à l'affaire Madoff, la Commission est actuellement en train de réexaminer la manière dont les États membres ont mis en œuvre les principes de la directive 85/611/CEE (directive OPCVM) concernant la responsabilité du dépositaire. En fonction de l'issue de ces travaux, il pourrait s'avérer également nécessaire de réexaminer les dispositions pertinentes de la directive IRP.

[14] L'article 19, paragraphe 3, prévoit que «[c]haque État membre met en place les mesures nécessaires lui permettant, dans le respect de son droit national, d'interdire, à la demande de l'État membre d'origine de l'institution et conformément à l'article 14, la libre disposition d'actifs détenus par un dépositaire ou un conservateur établi sur son territoire».

[15] Pour de plus amples informations sur le sujet, voir le rapport du groupe de haut niveau présidé par Jacques de Larosière du 25 février 2009 ainsi que la communication de la Commission sur «L'Europe, moteur de la relance» du 4 mars 2009 (COM(2009) 114 final).