FR Journal officiel de l'Union européenne C 57/1

AVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE

du 13 janvier 2011

sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les produits dérivés négociés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux

(CON/2011/1)

2011/C 57/01

Introduction et fondement juridique

Le 13 octobre 2010, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu une demande de consultation de la part du Conseil de l’Union européenne portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les produits dérivés négociés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux (1) (ci-après le «règlement proposé»).

La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne étant donné que le règlement proposé contient des dispositions ayant une incidence, en particulier, sur la promotion, par le Système européen de banques centrales (SEBC), du bon fonctionnement des systèmes de paiement, mais aussi sur la contribution du SEBC à la bonne conduite des politiques en ce qui concerne la stabilité du système financier, sur sa conduite des opérations de change et sur sa détention et sa gestion des réserves officielles de change des États membres, comme indiqué à l’article 127, paragraphes 2 et 5 du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.

Observations générales

Eu égard à l’engagement des leaders du G20, annoncé lors du sommet de Pittsburgh de septembre 2009, d’améliorer la résistance aux chocs et la transparence du marché des produits dérivés de gré à gré, la BCE est favorable à l’objectif du règlement proposé, à savoir l’instauration de règles uniformes pour les contrats de produits dérivés de gré à gré et pour l’exercice des activités des contreparties centrales et des référentiels centraux.

Toutefois, la BCE exprime des inquiétudes à propos de certaines dispositions du règlement proposé. En particulier, le règlement proposé vise à favoriser la stabilité financière du marché des produits dérivés de gré à gré du point de vue de la surveillance prudentielle. Les banques centrales assument une mission et des responsabilités légales sur le plan, d’une part, du maintien de la stabilité financière et, d’autre part, de la sécurité et de l’efficacité des infrastructures financières. Ce rôle est endossé à la fois par les banques centrales responsables de la surveillance des contreparties centrales et des référentiels centraux et par les banques centrales émettant les monnaies utilisées pour les transactions compensées par les contreparties centrales ou enregistrées par les référentiels centraux. Par conséquent, il convient de veiller à ce que la BCE et les banques centrales nationales (BCN) du SEBC soient impliquées de façon adéquate en ce qui concerne divers aspects du règlement proposé (en particulier les décisions d’octroi ou de retrait d’agrément, y compris l’autorisation d’un développement des activités; les évaluations continues des risques des contreparties centrales; la définition des normes techniques applicables aux contreparties centrales et aux référentiels centraux; et les décisions autorisant des contreparties centrales et des référentiels centraux de pays tiers à exercer leurs activités dans l’Union), sans édicter, sur le fond, de règles relatives aux compétences des banques centrales.

En outre, la BCE souligne la nécessité de garantir une stricte réglementation des contreparties centrales. Sur ce point, il conviendrait aussi d’examiner le bien-fondé d’une modification de la définition d’un «établissement de crédit» donnée à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (refonte) (2), afin de garantir que les contreparties centrales soient classées dans les établissements de crédit disposant d’un agrément bancaire limité.

La BCE note également que cette réforme aura des conséquences pratiques considérables sur les participants au marché, tout spécialement en ce qui concerne les opérations, la gestion des risques et la documentation juridique.

Observations spécifiques

En vertu de l’article 127, paragraphe 2, quatrième tiret, du traité ainsi que de l’article 3.1, quatrième tiret, et de l’article 22 des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les «statuts du SEBC»), en liaison avec les dérogations prévues en vertu de l’article 139 du traité et à l’article 42.1 des statuts du SEBC, l’une des missions fondamentales relevant du SEBC est de promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. À cet égard, la BCE et les BCN des États membres dont la monnaie est l’euro peuvent accorder des facilités, et la BCE peut arrêter des règlements, en vue d’assurer l’efficacité et la solidité des systèmes de compensation et de paiement au sein de l’Union et avec les pays tiers. La compétence de l’Eurosystème en matière de surveillance des systèmes de compensation et de paiement découle de ces dispositions (3). La compétence en matière de surveillance est également inhérente à la mission du SEBC de contribuer à la stabilité du système financier conformément à l’article 127, paragraphe 5, du traité, qui est reflété à l’article 3.3 des statuts du SEBC. De plus, la mise en œuvre de la politique monétaire dans la zone euro, visée à l’article 127, paragraphe 2, premier tiret, du traité, reflété à l’article 3.1, premier tiret, des statuts du SEBC, dépend de l’existence de systèmes et d’infrastructures de marché fiables et efficaces. La promotion du bon fonctionnement de ces systèmes et infrastructures est donc une mission fondamentale de l’Eurosystème (4). Les BCN des États membres dont la monnaie n’est pas l’euro disposent de pouvoirs similaires en vertu de leurs cadres juridiques nationaux.

Les représentants des banques centrales et les régulateurs des marchés de valeurs mobilières participant au Comité sur les systèmes de paiement et de règlement (CSPR) et à l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) ont reconnu l’importance, à la fois, de la réglementation et de la surveillance des infrastructures des marchés financiers, qui incluent les contreparties centrales. À ce sujet, les recommandations CSPR-OICV énoncent le principe selon lequel les commissions de valeurs et les banques centrales doivent assumer d’égal à égal la réglementation, le contrôle et la surveillance. Le règlement proposé devrait suivre la même approche, en veillant à ce que les pouvoirs de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) soient complétés et équilibrés par une implication adéquate de la BCE et des BCN. L’objectif réglementaire primordial devrait être d’élaborer des normes découlant d’une étroite coopération entre l’AEMF et le SEBC; de ce fait, les banques centrales n’auraient pas besoin de mettre au point des mesures de surveillance supplémentaires et potentiellement différentes (ce qui inclut les actes juridiques) pour garantir la sécurité et la solidité des contreparties centrales et des référentiels centraux. Cela peut toutefois déboucher sur un alourdissement excessif du cadre réglementaire de l’Union applicable aux contreparties centrales, et peut même engendrer des risques juridiques en cas d’existence de règles en double, voire divergentes.

Dans un tel contexte, il est essentiel d’assurer une coopération efficace entre les autorités de surveillance et de contrôle dans le cadre du règlement proposé. Comme cela a déjà été exposé dans la contribution de l’Eurosystème à la «consultation publique de la Commission européenne sur les produits dérivés et les infrastructures de marché» (5), la BCE considère que le rôle des membres du SEBC devrait être mis en évidence et bien explicité pour les aspects ci-après. En premier lieu, l’AEMF ne devrait pas décider seule de l’éligibilité à l’obligation de compensation centrale, définie à l’article 4 du règlement proposé, mais en coopération avec les membres du SEBC. En deuxième lieu, l’élaboration des normes techniques réglementaires, des lignes directrices et des recommandations à destination des contreparties centrales et des référentiels centraux devrait s’effectuer en étroite coopération avec les membres du SEBC. Afin d’assurer une certaine cohérence avec les procédures et les décisions politiques antérieures (6) et afin que soit pleinement reconnue la compétence de l’AEMF et du SEBC, la meilleure manière d’organiser ce travail serait de recourir à un groupe de travail conjoint AEMF-SEBC fondé sur le modèle du groupe de travail SEBC-CERVM existant actuellement. En troisième lieu, les membres concernés du SEBC devraient être impliqués, tant du point de vue de la surveillance qu’en tant que banques centrales d’émission, dans toutes les missions conférées au collège par l’article 14 du règlement proposé, y compris dans l’agrément et le contrôle permanent des contreparties centrales en vertu du Titre III du règlement proposé. En quatrième lieu, en ce qui concerne les relations avec les pays tiers, l’AEMF ne devrait pas prendre la décision de reconnaître des contreparties centrales établies dans des pays tiers, conformément à l’article 23 du règlement proposé, sans avoir étroitement coopéré avec les membres concernés du SEBC, tant du point de vue de la surveillance qu’en tant que banques centrales d’émission, afin de garantir la prise en compte adéquate de l’ensemble des préoccupations et des politiques des banques centrales en matière, par exemple, de gestion des risques et de la liquidité. La BCE recommande en outre d’exiger, comme condition à cette reconnaissance, que les contreparties centrales de l’Union bénéficient de la réciprocité de traitement en vertu de la législation en vigueur desdits pays tiers. En cinquième lieu, toutes les autorités, instances et banques centrales concernées doivent participer et coopérer de manière adéquate. Pour les banques centrales, cela s’applique à leur participation au collège comme à l’échange des informations nécessaires, effectué notamment à des fins statistiques, de stabilité financière et de surveillance.

Enfin, la BCE observe que les banques centrales peuvent offrir aux contreparties centrales toute une série de facilités, pouvant comprendre des crédits à vingt-quatre heures et des services de dépôt et de règlement, en fonction de leurs missions et responsabilités légales. La BCE reconnaît que les facilités des banques centrales constituent le moyen le plus efficace de répondre aux besoins des infrastructures de marchés en termes de liquidité et de gestion des risques. Cependant, les facilités des banques centrales ne sont pas intrinsèquement conçues pour répondre aux besoins commerciaux des infrastructures de marché, et l’Eurosystème et les autres banques centrales doivent déterminer eux-mêmes les facilités qu’ils souhaitent offrir aux contreparties centrales et aux autres infrastructures de marché, et à quelles conditions. À cet égard, l’article 10, paragraphe 1, du règlement proposé exige que les contreparties centrales aient «accès à une liquidité appropriée» avant de pouvoir être agréées pour exercer des activités et fournir des services de contrepartie centrale. La liquidité appropriée à laquelle il est fait référence «peut provenir d’un accès à la liquidité d’une banque centrale ou d’une banque commerciale digne de crédit et fiable». La BCE estime que la monnaie banque commerciale n’est pas réellement exempte de risque, alors que la monnaie banque centrale l’est, comme le reconnaissent les recommandations des groupes de travail CSPR-OICV et SEBC-CERVM. En conséquence, le règlement proposé ne devrait pas présenter la liquidité d’une banque centrale et la monnaie banque commerciale comme deux options aussi valables et sûres l’une que l’autre.

Parallèlement, la BCE remarque avec satisfaction que le règlement proposé ne contient aucune suggestion en vue d’une réglementation de l’accès au crédit offert par les banques centrales. La décision d’octroyer un crédit habituel ou d’urgence est une prérogative de banque centrale, plus que la décision d’octroi d’autres facilités, et est directement liée à la politique monétaire.

L’annexe ci-jointe contient des suggestions de rédaction particulières, accompagnées d’une explication, lorsque la BCE recommande de modifier le règlement proposé.

Fait à Francfort-sur-le-Main, le 13 janvier 2011. Le président de la BCE Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2010) 484 final.

(2) JO L 177 du 30.6.2006, p. 1.

(3) De plus, les activités de surveillance de certaines BCN des États membres dont la monnaie est l’euro s’exercent sur le fondement des législations et des réglementations nationales, qui complètent et, dans certains cas, chevauchent la compétence de l’Eurosystème. La compétence, en matière de surveillance, des BCN des États membres qui n’ont pas encore adopté l’euro est énoncée dans les législations et réglementations nationales.

(4) Voir aussi la publication «Eurosystem Oversight Policy Framework» (Cadre de surveillance de l’Eurosystème) du 20 février 2009, disponible sur le site Internet de la BCE à l’adresse suivante: http://www.ecb.europa.eu

(5) Juillet 2010, disponible sur le site web de la BCE à l’adresse http://www.ecb.europa.eu

(6) Voir les conclusions du Conseil Ecofin du 9 octobre 2007, selon lesquelles «En ce qui concerne les travaux du Système européen de banques centrales et du Comité européen des régulateurs des valeurs mobilières sur les “Normes pour les systèmes de compensation et de règlement de titres dans l’Union européenne”, le Conseil … reconnaît que la protection des investisseurs et la sûreté prudentielle du secteur post-marché, y compris ses aspects liés à la gestion des risques, sont des points importants qui doivent être examinés et qu’il convient d’envisager des actions concrètes, comprenant par exemple un accord sur des normes ou mesures de réglementation, en complément du code de conduite concernant les risques et la stabilité financière»; voir aussi les conclusions du Conseil Ecofin du 3 juin 2008, invitant le SEBC et le CERVM à achever le travail sur les normes évoquées.