Proposition de DÉCISION DU CONSEIL modifiant la décision 2002/883/CE du Conseil, portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à la Bosnie-et-Herzégovine

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIF

1. Contexte

Le 5 novembre 2002, le Conseil de l'Union européenne a décidé d'accorder à

la Bosnie-et-Herzégovine, une aide macrofinancière à concurrence de 60 millions d'euros, comportant un élément "prêt", à concurrence de 20 millions d'euros, et un élément "don" à concurrence de 40 millions d'euros (décision [1] 2002/883/CE).

[1] JO L 308 du 9.11.2002, p. 28.

Cette aide avait pour but de consolider la balance des paiements de ce pays et de desserrer la contrainte financière extérieure s'exerçant sur lui, ainsi que d'appuyer ses efforts de réforme et la mise en place des institutions et politiques communes correspondant à l'accord de paix de Dayton. Elle était subordonnée à l'obtention de résultats satisfaisants dans la mise en oeuvre du programme d'ajustement et de réformes adopté par la Bosnie-et-Herzégovine dans le cadre d'un accord de confirmation du FMI, qui avait été approuvé en août 2002. L'examen final et positif de l'accord avec le FMI a été approuvé par le conseil d'administration du FMI en février 2004. Le FMI et les autorités de Bosnie-et-Herzégovine ont entamé des discussions sur un nouvel accord.

Après la signature, le 27 décembre 2002, d'un protocole d'accord établissant les conditions pour le décaissement de la deuxième tranche, la première tranche de l'aide (sous la forme d'un dont de 15 millions d'euros) a été versée en février 2003. Un protocole d'accord supplémentaire a été signé avec les autorités en juillet 2003. Il fixait le montant de la deuxième tranche à 20 millions d'euros (comprenant un élément "don" de 10 millions d'euros et un élément "prêt" de 10 millions d'euros) et énonçait un certain nombre de conditions de politique économique à mettre en oeuvre avant le versement de la troisième tranche. Cette troisième et dernière tranche de 25 millions d'euros comprendra un élément "prêt"

(à concurrence de 10 millions d'euros) et un élément "don" (à concurrence de 15 millions d'euros).

Compte tenu: (i) des retards pris par les autorités de Bosnie-et-Herzégovine dans la mise en oeuvre des réformes requises; (ii) des retards dans la ratification de l'accord de prêt par les autorités de Bosnie-et-Herzégovine (qui a pris plus de quatre mois) et (iii) de la nécessité de modifier le protocole d'accord supplémentaire afin de satisfaire aux obligations du nouveau règlement financier de la CE, les conditions pour l'octroi de la deuxième tranche n'ont été remplies qu'à la fin de 2003 et celle-ci a été décaissée à la fin de décembre 2003 (élément "don") et en janvier 2004 (élément "prêt"). D'autres retards dans la mise en oeuvre du programme de réformes des autorités ont également retardé le versement de la troisième tranche, qui n'a toujours pas eu lieu.

2. Évolution récente et perspectives

À la suite des taux de croissance élevés du PIB réel observés au cours de la période de reconstruction (en moyenne plus de 30 % entre 1996 et 1999), la croissance annuelle s'est ralentie pour atteindre 5,5 % en 2002 et environ 3,5 % en 2003. Les tendances récentes sont toutefois plus favorables. Les chiffres préliminaires indiquent que la production industrielle a augmenté de 20 % durant les cinq premiers mois de 2004. La croissance devrait reprendre et avoisiner les 5 % en 2004. L'inflation a été maîtrisée grâce à la mise en oeuvre réussie du régime de caisse d'émission et devrait rester proche de 1 % en 2004. L'assainissement budgétaire a bien progressé ces deux dernières années. Le déficit budgétaire consolidé est ramené de 2,2 % après prise en compte des dons en 2002 et 2003 à près de zéro (-0,1 % du PIB) en 2004 (déficit programmé).

Les déséquilibres extérieurs continuent de peser sur l'économie et le déficit courant devrait augmenter légèrement à environ 19 % du PIB en 2004, en raison d'une forte demande de produits importés, contre quelque 18 % du PIB en 2003. Les investissements directs étrangers (IDE), qui ont repris ces dernières années, mais à partir d'un seuil très bas, devraient augmenter d'un montant estimé à 320 millions d'USD en 2003 à environ 420 millions d'USD en 2004. En dépit des incertitudes liées aux entrées de capitaux, le FMI n'a pas anticipé, en 2004, d'autres besoins résiduels de financement extérieur, au-delà de ceux qu'il prévoyait que la CE contribuerait à financer avec le versement de la troisième tranche de l'aide macrofinancière. Selon les hypothèses du FMI lors de l'examen final de l'accord de confirmation en février 2004, la troisième tranche devrait être versée en 2004 et comblerait pratiquement le déficit de financement macroéconomique résiduel (après contributions du FMI et de la Banque mondiale) pour 2004.

Le processus de réformes structurelles s'est poursuivi, l'essentiel des progrès ayant été observés dans la gestion des finances publiques et dans le secteur financier. La privatisation s'est accélérée vers la fin de 2003 et au début de 2004 et un certain nombre d'appels d'offres concernant de grandes entreprises ont été menés à bien au cours du premier semestre 2004. En novembre 2003, la Commission a achevé l'étude de faisabilité concernant l'ouverture de négociations sur la conclusion d'un accord de stabilisation et d'association. Avant que la Commission puisse recommander au Conseil l'ouverture de négociations, la Bosnie-et-Herzégovine doit accomplir, dans le courant de l'année 2004, des progrès significatifs dans 16 domaines prioritaires, y compris en ce qui concerne les réformes économiques, les finances publiques, la fiscalité indirecte et les statistiques.

La Bosnie-et-Herzégovine a atteint, en février 2004, les objectifs de l'accord de confirmation du FMI approuvé en août 2002, qui a été prolongé pour trois mois au-delà du délai initialement prévu de novembre 2003. Les autorités de Bosnie-et-Herzégovine se sont engagées à poursuivre le processus de stabilisation économique et de réforme et ont l'intention de convenir avec le FMI d'un nouveau programme qui devrait débuter au quatrième trimestre 2004. En juin 2004, le FMI a envoyé une mission en Bosnie-et-Herzégovine pour négocier avec les autorités un nouvel accord qui, comme le précédent, devrait prendre la forme d'un accord de confirmation d'une durée de quinze mois.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de l'aide macrofinancière de la CE, une mission de la Commission a examiné, en juin 2004, les progrès accomplis en vue de satisfaire aux conditions pour le versement de la troisième et dernière tranche. Elle a constaté qu'au cours du premier semestre 2004, des progrès importants avaient été accomplis mais que pour un certain nombre de conditions, ils n'étaient pas encore suffisants. En fonction des résultats obtenus dans ces domaines au cours des prochains mois, la troisième tranche pourrait éventuellement être décaissée en décembre 2004 ou au début de 2005.

3. Autres considérations liées à l'octroi d'une aide macrofinancière

En ce qui concerne les recommandations émises dans la décharge sur l'exécution du budget pour 2001 et dans le rapport spécial de la Cour des comptes n° 1/2002 concernant l'aide macrofinancière aux pays tiers, les services de la Commission ont dûment tenu compte des cinq critères de Genval (caractère exceptionnel de l'aide, conditions préalables d'ordre politique, complémentarité, conditionnalité et discipline financière).

Concernant les autres conditions relatives à la gestion budgétaire et financière, les services de la Commission ont prévu des mesures pour assurer le respect des exigences imposées par le nouveau règlement financier. Ainsi, l'assistance proposée a fait l'objet d'une évaluation ex-ante (jointe). Un amendement au protocole d'accord supplémentaire consistant en un ensemble de dispositions en matière d'inspection, de prévention des fraudes, d'audit et de récupération des fonds en cas de fraude ou de corruption a également été conclu avec les autorités en décembre 2003. Les services de la Commission prévoient notamment, avant la mise en oeuvre effective du solde de cette aide, de vérifier la fiabilité des circuits financiers, des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe de la Bosnie-et-Herzégovine qui sont concernés par ce type d'aide. À cette fin, une évaluation opérationnelle a été confiée a des consultants externes et ses conclusions sont attendues pour septembre 2004. En fonction de celles-ci, des actions préalables pourraient être requises avant le versement des fonds restants.

4. Proposition de décision modifiant la base juridique en reportant la date d'expiration

La Bosnie-et-Herzégovine reste tributaire du soutien financier de la Communauté et d'autres donateurs bilatéraux et multilatéraux pour appuyer ses efforts de stabilisation et de réformes économiques. La décision du Conseil (2002/883/CE du 05.11.02) se fondait cependant sur l'hypothèse que le programme de stabilisation et de réformes économiques des autorités de la Bosnie-et-Herzégovine, tel qu'entériné dans l'accord de confirmation du FMI, serait mis en oeuvre en 2002 et 2003 et durerait 15 mois, d'août 2002 à novembre 2003. Le FMI a accepté de le prolonger jusqu'en février 2004, à la date du dernier examen. Dans le contexte de cet examen final, le FMI a prévu la libération de la troisième et dernière tranche de l'aide communautaire pour répondre aux besoins de financement de la balance des paiements

pour 2004.

L'article 6 de la décision du Conseil du 5 novembre stipule qu'elle s'applique pendant deux ans après la date de sa publication au Journal officiel. La décision a été publiée le 9 novembre 2002 et expire donc le 9 novembre 2004.

Dans ce contexte, il apparaît désormais nécessaire de modifier la décision 2002/883/CE du Conseil afin de permettre la poursuite de la mise en oeuvre de cette aide et le versement de la troisième et dernière tranche de 25 millions d'euros pour la fin de 2004 ou, éventuellement, le premier semestre 2005. Conformément aux règles budgétaires, la décision modifiée du Conseil devrait fixer la date révisée d'expiration de la décision au 30 juin 2005.

2004/0207 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL modifiant la décision 2002/883/CE du Conseil, portant attribution d'une aide macrofinancière supplémentaire à la Bosnie-et-Herzégovine

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,

vu la proposition de la Commission [2],

[2] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Parlement européen [3],

[3] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) La décision du Conseil 2002/883/CE [4] accordant une aide macrofinancière supplémentaire à la Bosnie-et-Herzégovine comporte un élément "prêt", à concurrence de 20 millions d'euros et un élément "don", à concurrence de 40 millions d'euros.

[4] JO L 308 du 9.11.2002, p. 28.

(2) En raison de retards dans la mise en oeuvre des réformes nécessaires convenues entre la Commission européenne et la Bosnie-et-Herzégovine, seules une première tranche (de 15 millions d'euros) et une deuxième tranche (de 20 millions d'euros) ont pu jusqu'à présent être débloquées. Une troisième et dernière tranche d'un montant maximum de 25 millions d'euros n'a toujours pas été décaissée.

(3) La Bosnie-et-Herzégovine s'est engagée à poursuivre ses efforts de stabilisation et de réformes économiques. À la suite de la conclusion positive du précédent accord de confirmation du FMI en février 2004, des négociations ont été engagées en vue d'un nouveau programme soutenu par le FMI.

(4) Le pays reste tributaire d'une aide financière extérieure en plus de ce que peuvent lui accorder les institutions financières internationales.

(5) La décision 2002/883/CE du Conseil doit être modifiée pour permettre d'engager des fonds pour l'octroi de dons au-delà du 9 novembre 2004.

(6) Le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la présente décision, d'autres pouvoirs que ceux de l'article 308.

(7) Après consultation du Comité économique et financier,

DÉCIDE:

Article unique

1. L'article 6, deuxième alinéa, de la décision 2002/883/CE est remplacé par la phrase suivante:

"Elle s'applique jusqu'au 30 juin 2005."

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le président

FINANCIAL STATEMENT

1. Title of Operation

Macro-financial assistance to Bosnia and Herzegovina.

2. Budget heading involved

a) Grant component of the assistance (in EUR)

Budget line: 01 03 02 02

>EMPLACEMENT TABLE>

(1) EUR 75 million committed in December 2002

(2) EUR 15 million committed in July 2003

b) Loan component of the assistance

01 04 01 07 - "EC guarantee for the borrowing programmes contracted by the Community to provide assistance to the countries of the Western Balkans"

3. Legal basis

Article 308 of the Treaty

4. Description and justification of the action

a) Description of the action

Modification of the expiry date of Council Decision 2002/883/EC, providing further macro-financial assistance to Bosnia and Herzegovina, with a view to supporting the government's reform efforts and ensuring a sustainable balance-of-payments situation.

b) Justification of the action

The sustainability of the beneficiary country's economic stabilisation and reform achievements heavily depends on external financial assistance from official sources at concessional terms.

5. Classification of the expenditure

a) Grant component: non-compulsory, differentiated.

b) Loan component: compulsory

6. Nature of the expenditure

a) Straight grant (100% subsidy).

b) Potential activation of budget guarantee for the Community borrowing aimed to fund the loan.

7. Financial impact

a) Method of calculation

The evaluation of the amount of the assistance deemed necessary is based on the present estimates of the beneficiary country's residual external financing needs.

For the loan component of the assistance, it is expected that the budget guarantee will not be called. The Guarantee Fund for external actions has been provisioned in 2002 according to the Fund Regulation, for an amount corresponding to 9% of the amount of the guaranteed loan. As a result, a transfer of appropriations (n° 54/2002) of EUR 1.8 million from the Reserve (budget line 01 04 01 13) to the Guarantee Fund (budget line 01 04 01 14) was authorized by the Budgetary Authority in 2002 after adoption of the Council Decision 2002/883/EC.

b) Effect of the action on intervention credits

For the grant element, the credits under budget line 01 03 02 02 will be used subject to compliance with a number of policy conditions to be agreed with the authorities of Bosnia and Herzegovina.

The budget entry reflecting the budget guarantee for the loan component of the assistance will be activated only in the case of an effective call on the guarantee.

c) Financing of intervention

(i) Grant

The following updated schedule of appropriations to be financed within the limits of Category 4 of the present Financial Perspective is proposed (in EUR):

// 2004

Commitment appropriations // 0(1)

Payment appropriations // 15 000 000

1) EUR 15 million already committed in July 2003

(ii) Eventual call on the budget guarantee

Recourse to the Guarantee Fund established by Council Regulation (EC, EURATOM) No. 2728/94 of 31 October 1994, most recently amended by Regulation No. 1149/1999 of 25 May 1999. According to the Fund Regulation, the provisioning did already take place upfront in 2002 following the adoption of the Council Decision on 5 November 2002 via a transfer of EUR 1.8 million from the Reserve to the Fund.

In case the Guarantee Fund did not contain sufficient resources, additional payments would be called up from the budget by transfer:

- of any margin remaining in the Reserve for guarantees, according to the provisions of Article 18 of Council Regulation (EC) No 2040/2000 of 26 September 2000 on budgetary discipline;

- of any overdue payments to the budget for which the budget guarantee had been activated, provided that these payments have not been recorded as revenues;

- of any margin available under the ceiling of category 4 of the financial perspectives or redeployment therein. In this case, the budget line 01 04 01 07 "European Community Guarantee for the borrowing programmes contracted by the Community to provide financial assistance to the countries of the Western Balkans" would be activated.

In order to fulfil its obligations, the Commission can provisionally ensure the debt service with funds from its treasury. In that case, Article 12 (3) of the Council Regulation (EC, EURATOM) No 1150/2000 of 22 May 2000 will apply.

8. Fraud prevention measures

Before the implementation of this assistance, the Commission services, with the support of duly mandated experts, will check the reliability of financial circuits and administrative procedures of the Central Bank and the Ministries of Finance (at State and Entity level) of Bosnia and Herzegovina. To this end an Operational Assessment has been commissioned, in the context of the ongoing process of assessment of these circuits and procedures in all third countries benefiting from macro-financial assistance, in order to fulfil requirements implied by the Financial Regulation applicable to the General Budget of the European Communities. Its results were expected by September 2004. This will cover areas like management structure and organisation, reporting tools, management and control of funds, IT process and security, internal and external audit capacity, as well as the independence of the central bank. Subject to the operational assessment's findings, prior actions could be required before the release of the outstanding funds.

This review, the purpose of which will be announced and clearly explained to the authorities concerned, will also take into consideration available conclusions of IMF Safeguard Assessments and of other relevant reports by the IMF and the World Bank.

Moreover, fraud prevention measures have been agreed following a December 2003 amendment to the SMoU, consisting in a set of provisions on inspection, fraud prevention, audits, and recovery of funds in case of fraud or corruption.

Finally, the assistance will be liable to verification, control and auditing procedures under the responsibility of the Commission, including the European Antifraud Office (OLAF), and the European Court of Auditors.

9. Elements of cost-effectiveness analysis

a) Grounds for the operation and specific objectives

By supporting the country's macro-economic reform efforts and complementing financing by the International Community provided to this country in the context of the IMF-supported programme, this assistance would underpin its transition towards a market economy.

b) Monitoring and evaluation

This assistance is of macro-economic nature and its monitoring and evaluation is undertaken in the framework of the IMF-supported stabilisation and reform programme that the beneficiary country is implementing. In particular, the monitoring of the action by the Commission services takes place on the basis of a genuine system of macro-economic and structural policy indicators agreed with the authorities of the beneficiary country. In this process, the Commission services may also monitor key areas identified in the above-mentioned operational assessment. Finally, they will remain in close contact with the IMF and World Bank services to benefit from their assessment of the recipient country's stabilisation and reform.

An annual report to the European Parliament and to the Council has been foreseen in Council decision 2002/883/EC, and includes an evaluation of the implementation of this operation.

Furthermore, an independent ex-post evaluation of the assistance is foreseen to be carried out by the Commission or duly authorised representatives one to two years after the assistance has been implemented and the authorities of the country are committed to supply all necessary information.

10. Administrative expenditure

This action is exceptional by nature and will not involve an increase in the number of Commission staff.

Déclaration d'évaluation ex-ante

Aide macrofinancière à la Bosnie-et-Herzégovine.

1. Analyse du problème et évaluation des besoins

Selon les estimations, la croissance du PIB réel en Bosnie-et-Herzégovine a atteint 3,5 % en 2003, au lieu de 5,5 % l'année précédente et un taux moyen supérieur à 30 % entre 1996 et 1999. En 2004, elle devrait remonter à environ 5 % grâce à une augmentation des investissements directs étrangers et des exportations. Le déficit budgétaire consolidé, hors dons, a atteint 3 % du PIB en 2003 (0,4 % après dons, un léger excédent). Le déficit courant pour 2003 se situerait autour de 18 % du PIB, niveau comparable à celui de 2002.

1.1 Perspectives économiques

Les tendances récentes sont toutefois plus favorables. Les chiffres préliminaires suggèrent que la production industrielle a augmenté de 20 % durant les cinq premiers mois de 2004. La croissance devrait être supérieure à 5 % en 2004. Selon les estimations initiales, le déficit budgétaire pour 2004 devait atteindre -0,1 % du PIB. Cet objectif sera cependant difficile à atteindre désormais, les recettes budgétaires ayant été faibles au premier semestre 2004, en raison d'une forte diminution des recettes douanières liée à l'entrée en vigueur d'accords de libre-échange avec les pays voisins.

Les déséquilibres budgétaires devraient continuer de peser sur l'économie. Le déficit courant devrait atteindre environ 19 % du PIB en 2004, en légère augmentation par rapport à 2003 (18 % du PIB) en raison de la croissance soutenue des importations et malgré une reprise de la croissance des exportations au cours des premiers mois de l'année. Les investissements directs étrangers (IDE) ont repris ces dernières années mais à partir d'un niveau très bas. Le FMI a anticipé une augmentation des IDE d'un montant estimé à 320 millions d'USD en 2003 à environ 420 millions d'USD en 2004. Ce ne sera cependant pas suffisant pour financer le déficit courant et le pays reste tributaire du soutien de donateurs, dont l'aide macrofinancière de la CE, pour répondre à ses besoins de financement extérieurs.

1.2 Réformes structurelles dans le contexte de l'accord de confirmation du FMI et des recommandations de l'étude de faisabilité de la CE

Dans le cadre de l'accord de confirmation précédent, qui a été lancé en août 2002, un certain nombre d'étapes importantes étaient prévues pour promouvoir le secteur privé: entrée sur le marché et processus de sortie simplifié, avec le soutien également d'un crédit de la Banque mondiale pour l'ajustement de l'environnement des affaires; privatisation des grandes entreprises stratégiques dont la vente a été annoncée; privatisation et/ou restructuration des banques publiques restantes; et mesures de libéralisation du commerce. Les réformes ont bien progressé dans tous ces domaines et le programme a été conclu avec succès en février 2004. Dans son évaluation de février 2004 de la Bosnie-et-Herzégovine au titre de l'article IV de ses statuts, le FMI a identifié un certain nombre de défis qui devraient constituer des éléments importants du prochain accord de confirmation: la restructuration des entreprises, qui doit être accélérée, notamment par une meilleure gouvernance des entreprises d'État, la poursuite de la privatisation et la mise en place d'un environnement plus favorable aux entreprises; la résolution des problèmes de rigidité du marché du travail; et de grandes améliorations dans l'architecture budgétaire, notamment en reciblant les dépenses sur l'investissement et les opérations, la préparation de l'introduction de la TVA et l'amélioration de la coordination budgétaire.

En outre, l'étude de faisabilité de 2003 de la Commission a identifié un certain nombre de priorités à traiter par les autorités du pays avant que les négociations sur un accord de stabilisation et d'association puissent commencer. Alors qu'un certain nombre de ces priorités visent à régler des questions politiques, plusieurs autres impliquent un progrès significatif des réformes structurelles: administration publique plus efficace; réforme fiscale et douanière; législation et pratiques budgétaires; statistiques fiables; politique commerciale cohérente; intégration du marché énergétique et développement de l'espace économique de la Bosnie-et-Herzégovine. Dans le cadre du partenariat européen pour la Bosnie-et-Herzégovine adopté le 14 juin 2003, le Conseil a identifié des priorités essentielles à court et moyen termes pour la Bosnie-et-Herzégovine, sur la base de l'analyse de l'étude de faisabilité et, en ce qui concerne la politique économique, également très proches des priorités du FMI.

2. Objectifs et indicateurs connexes de l'opération d'aide macrofinancière (AMF)

2.1 Objectifs

En soutenant les efforts de réforme macroéconomique du pays et en complétant le financement apporté à ce pays par la communauté internationale dans le contexte des programmes soutenus par le FMI (le dernier programme soutenu par l'accord de confirmation a été conclu avec succès en février 2004 et un nouvel accord devrait être signé au troisième trimestre 2004), cette aide faciliterait la transition de la Bosnie-et-Herzégovine vers une économie de marché. Dans ce contexte, et compte tenu des problèmes et besoins décrits ci-dessus, l'opération d'AMF proposée poursuit les objectifs suivants:

* contribuer à couvrir les besoins résiduels de financement extérieur dans la balance des paiements de 2004;

* faciliter et encourager les efforts de réforme des autorités de Bosnie-et-Herzégovine (notamment dans le cadre du processus de stabilisation et d'association).

Les objectifs de la réforme macroéconomique et structurelle ont été détaillés dans le contexte du protocole d'accord supplémentaire de juillet 2003:

* réforme et administration des finances publiques;

* réforme du secteur financier;

* développement du secteur financier et de l'environnement des entreprises;

* statistiques.

2.2 Indicateurs

Les points de référence quantitatifs des programmes du FMI constituent une première catégorie d'indicateurs de nature macroéconomique. Des indicateurs de performance ont été inscrits dans le protocole d'accord supplémentaire susmentionné, en concertation avec les autorités de la Bosnie-et-Herzégovine.

3. Autres mécanismes de prestation possibles et évaluation du risque

3.1 Mécanismes de prestation

L'aide macrofinancière peut prendre la forme d'un prêt, d'un don ou d'une combinaison des deux. Compte tenu du niveau de développement relativement faible du pays (le PIB par habitant de la Bosnie-et-Herzégovine se situe aux environs de 1400 euros et de l'éligibilité du pays aux conditions de financement mixtes "blend" de l'association internationale pour le développement (AID)), il a été jugé approprié, dans la décision du Conseil de 2002, de fournir une part appréciable de cette aide (40 millions d'euros) sous la forme d'un don et le reste (20 millions d'euros) sous la forme d'un prêt. Sur le montant restant à décaisser (25 millions d'euros), les parts de l'élément "don" et de l'élément "prêt" sont respectivement de 15 et 10 millions d'euros.

L'aide macrofinancière est une aide macroéconomique non liée et non spécifique, qui aide le pays à faire face à ses besoins de financement extérieurs, y compris par un renforcement de ses réserves et par un soutien budgétaire. Le soutien de projets ne permettrait pas de répondre à ce besoin de la même manière, car il ne pourrait pas être utilisé, par exemple, pour le service de la dette extérieure du pays ou le renforcement de ses réserves. En outre, l'expérience acquise dans le cadre d'opérations analogues, y compris en Bosnie-et-Herzégovine, montre que les conditions de politique économique auxquelles l'aide est subordonnée renforcent le processus de stabilisation et de réforme.

3.2 Évaluation du risque

L'aide macrofinancière n'étant pas affectée à des dépenses précises (contrairement au financement de projets, par exemple), elle risque d'être utilisée de manière frauduleuse. Ce risque est généralement fonction de facteurs tels que le degré d'indépendance de la banque centrale, la qualité des systèmes et procédures de gestion, le contrôle et le traitement des fonds, la sécurité des systèmes informatiques et les capacités d'audit interne et externe. Le financement de projets pourrait être une alternative, mais il ne répond pas à la nécessité pour le pays de disposer, dans le cadre du programme du FMI, de fonds sans affectation (c'est-à-dire non affectés à des projets spécifiques), et il comporte aussi d'autres risques de fraude.

Pour limiter les risques de détournement, plusieurs mesures ont été prises. Un amendement au protocole d'accord supplémentaire consistant en un ensemble de dispositions en matière d'inspections de prévention des fraudes, d'audit et de récupération des fonds en cas de fraude ou de corruption a été conclu en décembre 2003. Également, l'aide macrofinancière est versée sur des comptes clairement identifiés de la banque centrale ou de l'administration. En outre, avant de débloquer les fonds de la troisième tranche de cette aide, les services de la Commission, assistés d'experts dûment mandatés, procèdent à une vérification de la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives de la Bosnie-et-Herzégovine, ainsi que des mécanismes internes et externes de contrôle qui sont concernés par ce type d'aide (cf. fiche financière, section 8). Une évaluation opérationnelle de la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives du pays a été commandée à cette fin et ses résultats sont attendus pour septembre 2004.

Enfin, l'aide sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d'audit sous la responsabilité de la Commission, notamment de l'Office pour la lutte antifraude (OLAF) et de la Cour des comptes européenne.

4. Valeur ajoutée de l'intervention communautaire

En août 2002, le conseil d'administration du FMI a approuvé un accord de confirmation de 15 mois couvrant la période allant d'août 2002 à novembre 2003. Les principales priorités du programme sont de poursuivre la consolidation budgétaire, de conserver des réserves internationales fortes, de maintenir l'inflation à des niveaux faibles (par une stricte adhésion au système de caisse d'émission) et de mettre en oeuvre de nouvelles réformes structurelles. Les autorités bosniaques ont accompli des progrès appréciables dans le cadre de la mise en oeuvre du programme, lequel a été clôturé avec succès lors du dernier examen du conseil d'administration du FMI, en février 2004. Dans ce dernier examen, le FMI prévoyait que le solde de l'aide macrofinancière de la CE serait entièrement libéré en 2004. Sans l'aide macrofinancière complémentaire de la CE, la balance des paiements du pays risque de ne pas connaître l'évolution prévue par le Fonds pour 2004. Cela pourrait affecter le niveau des réserves de devises de la Bosnie-et-Herzégovine, qui est crucial dans le contexte du système de caisse d'émission régissant la politique monétaire et de taux de change du pays et, jusqu'à un certain point, miner les efforts accomplis par les autorités de Bosnie-et-Herzégovine pour poursuivre leurs politiques de stabilisation et de réforme.

En outre, cette aide encouragerait et soutiendrait des efforts qui sont considérés comme particulièrement importants pour la CE. Ceux-ci portent sur les conditions incluses dans les programmes du FMI/de la Banque mondiale, ainsi que sur les priorités identifiées dans le contexte de l'étude de faisabilité comme la réforme de l'administration de la fiscalité indirecte à l'échelle nationale ainsi que l'amélioration de la gestion des finances publiques et du système statistique, qui sont des conditions communes du protocole d'accord susmentionné et de l'étude de faisabilité.

Enfin, cette aide macrofinancière complète le programme d'assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation (CARDS), qui constitue depuis 2001 le principal instrument financier de la CE pour sa coopération avec les pays des Balkans occidentaux en général, et avec la Bosnie-et-Herzégovine en particulier. Le programme d'assistance CARDS annuel de la CE représentait 63 millions d'euros en 2003 et 65 millions d'euros en 2004. Ses principales priorités en Bosnie-et-Herzégovine sont "le développement économique et social", "la stabilisation démocratique", "le renforcement des capacités administratives", "l'environnement et les ressources naturelles" et "la justice et les affaires intérieures".

5 Enseignements tirés du passé

Les aides macrofinancières accordées par le passé à la Bosnie-et-Herzégovine et à d'autres pays se sont avérées capitales pour la mise en oeuvre de programmes énergiques de stabilisation et de réforme, également soutenus par le FMI; dans ce contexte, il est devenu évident qu'une bonne articulation entre les conditions requises par la CE et par le FMI était nécessaire, non seulement pour assurer la complémentarité et le renforcement mutuel de leur action, mais aussi pour éviter une accumulation excessive de conditions.

Au départ, l'aide macrofinancière était essentiellement versée sous forme de prêts; actuellement, elle associe souvent prêts et dons, en fonction du niveau de revenu du pays et de sa capacité de remboursement.

En ce qui concerne les recommandations émises dans la décharge pour l'exécution du budget pour 2001 et dans le rapport spécial de la Cour des comptes n° 1/2002 concernant l'aide macrofinancière aux pays tiers, les services de la Commission ont dûment tenu compte des cinq critères de Genval (caractère exceptionnel de l'aide, conditions politiques préalables, complémentarité, conditionnalité et discipline financière).

6. Planification du suivi et de l'évaluation à venir

Cette aide est de nature macroéconomique et fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation dans le cadre du programme de stabilisation et de réforme que la Bosnie-et-Herzégovine a mis en oeuvre avec le soutien du FMI et qui devait reprendre dans le contexte d'un accord de confirmation de 15 mois dont le démarrage était prévu pour octobre 2004.

6.1 Suivi

Le suivi de l'aide macrofinancière s'appuie sur les rapports et données transmis par les autorités conformément au protocole d'accord, ainsi que sur des missions de contrôle dans le pays concerné. Bien que la gestion de cette aide soit centralisée, les délégations de la Commission sur place peuvent aussi, le cas échéant, être invitées à établir des rapports.

Les services de la Commission assurent le suivi de cette action en se fondant sur un véritable système d'indicateurs macroéconomiques et structurels définis en accord avec les autorités du pays bénéficiaire. Dans ce cadre, ils pourront aussi contrôler l'évolution des domaines clés recensés par l'évaluation opérationnelle. Enfin, ils maintiendront des contacts étroits avec les services du FMI et de la Banque mondiale, afin de pouvoir profiter de leur évaluation des progrès du pays bénéficiaire en termes de stabilisation et de réforme.

La décision du Conseil 2002/883/CE (article 5) prévoit la présentation, au Parlement européen et au Conseil, d'un rapport annuel comportant une évaluation de la mise en oeuvre de la présente action.

6.2 Évaluation

Dans le contexte du programme d'évaluation pluriannuel de la DG ECFIN, deux à trois évaluations ex-post des opérations AMF sont prévues chaque année. C'est dans ce contexte qu'une évaluation indépendante de l'aide sera réalisée dans le courant de 2005/2006 par des représentants de la Commission dûment mandatés. Les ressources financières pour cette évaluation seront tirées de la ligne budgétaire AMF correspondante.

7. Garanties d'un bon rapport coût-efficacité

La Commission propose que la Communauté prolonge, au-delà de la date d'expiration initiale du 9 novembre 2004, la période de mise à disposition des 25 millions d'euros restant à verser au titre de la décision du Conseil de 2002, en complément des fonds apportés par le FMI, la Banque mondiale et d'autres donateurs, sous la forme d'un don (de 15 millions d'euros) et d'un prêt (de 10 millions d'euros).

Eu égard aux contraintes extérieures de la Bosnie-et-Herzégovine, le prêt sera d'une durée de 15 ans et sera assorti d'un délai de grâce de dix ans, ce qui est comparable aux conditions des prêts macrofinanciers accordés à d'autres pays des Balkans occidentaux. L'adoption de cette mesure d'aide ne requerrait pas de dotation supplémentaire au Fonds de garantie, compte tenu des règles actuelles en matière de dotation qui exigent que celle-ci ait lieu à l'avance, après que l'aide a été décidée par le Conseil. Par conséquent, comme l'indique la fiche financière, un montant de 1,8 million d'euros correspondant à la totalité du volet "prêt" (20 millions d'euros) de la décision du Conseil 2002/883/CE avait déjà été provisionné en 2002

Cette action revêt un caractère exceptionnel et n'entraînera pas d'augmentation des effectifs de la Commission.

La Commission mettra les éléments "prêt" et "don" de cette aide à la disposition de la Bosnie-et-Herzégovine en une seule fois, comme prévu dans le protocole d'accord supplémentaire de juillet 2003 susmentionné, après constatation de progrès satisfaisants dans la réalisation du programme macroéconomique de la Bosnie-et-Herzégovine, ainsi que des conditions de politique économique et financière attachées à cette aide.