LIVRE VERT SUR L'AVENIR DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE

(Présenté par la Commission)

TABLE DES MATIERES

1. La nécessité de réformer la politique commune de la pêche

2. Les principes fondamentaux d'une politique commune de la pêche

3. Où en sommes-nous et que se passera-t-il si nous ne faisons rien-

3.1. Politique de conservation

3.1.1. L'état actuel des principaux stocks de poisson

3.1.2. Les causes des déficiences actuelles en matière de gestion

3.2. La dimension environnementale

3.3. Politique concernant la flotte

3.4. Processus décisionnel et implication des intéressés

3.5. Surveillance et contrôle

3.6. Dimension économique et sociale

3.7. Aquaculture

3.8. Le secteur de la transformation

3.9. La dimension internationale de la PCP

3.10. Pêche méditerranéenne

4. Des objectifs plus clairs pour l'avenir

5. La future PCP: choix et préférences

5.1. Renforcer et améliorer la politique de conservation

5.1.1. Approches pluriannuelles visant plusieurs espèces et axées sur l'écosystème

5.1.2. Mesures techniques

5.1.3. Suivi et évaluation du dispositif de conservation et de gestion

5.1.4. Accès aux eaux et aux ressources

5.1.4.1. Stabilité relative...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... .............. .............. ...........26

5.1.4.2. La zone des 6 à 12 milles...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... .............. ...... ........27

5.1.4.3. Le Shetland Box et l'accès à la mer du Nord ...... ...... ...... ...... ...... ........27

5.2. Promouvoir la dimension environnementale de la PCP

5.3. Porter une attention accrue aux aspects touchant la santé et la sécurité dans le secteur de la pêche pour assurer la protection du consommateur...... ...... ............. ........29

5.4. Politique de la flotte

5.5. Améliorer la gouvernance dans le cadre de la PCP

5.5.1. Une plus grande implication des acteurs concernés

5.5.2. Répondre efficacement aux besoins locaux en matière de gestion et faire face aux situations d'urgence...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ..........33

5.5.3. Meilleure prise en compte des avis scientifiques dans le processus décisionnel

5.5.4. Aménagement intégré des zones côtières (AIZC)... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...... ...33

5.6. Surveillance, contrôle et exécution

5.7. Renforcer la dimension sociale et économique de la PCP

5.7.1. Une nouvelle approche de la gestion économique

5.7.2. Nouvelles priorités concernant le soutien de l' aquaculture

5.7.3. Promouvoir l'industrie de transformation

5.7.4. Traiter les autres problèmes sociaux

5.8. Relations extérieures

5.8.1. Coopération multilatérale

5.8.2. Coopération bilatérale

5.9. Pêche méditerranéenne

5.10. Recherche et avis scientifique

6. Actions de suivi

LIVRE VERT SUR L'AVENIR DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE

1. La nécessité de réformer la politique commune de la pêche

La politique commune de la pêche (PCP), dont les débuts remontent à près de vingt ans, est aujourd'hui confrontée à de grands défis. Elle n'a en effet pas permis d'atteindre l'objectif visé, à savoir une exploitation durable des ressources, et il faudra donc adapter la politique pour qu'elle puisse y parvenir. La politique commune de la pêche présente des insuffisances que l'on peut mesurer à l'aune de la conservation des ressources, mais aussi en termes politiques et économiques.

En ce qui concerne la conservation, nombreux sont les stocks dont le volume s'établit aujourd'hui en-deçà des limites biologiques raisonnables. Cela tient à une surexploitation ou à une proportion insuffisante de poissons adultes, les deux phénomènes pouvant d'ailleurs coexister. La situation est particulièrement grave en ce qui concerne les stocks de poisson démersaux comme le cabillaud, le merlu et le merlan. Si les tendances actuelles persistent, de nombreux stocks vont s'effondrer. À noter en outre que les diverses flottes de pêche de la Communauté disposent d'une capacité bien supérieure à celle nécessaire pour pratiquer une pêche durable.

La réduction actuelle des stocks provient dans une large mesure, de la fixation des limites de captures annuelles à un niveau supérieur à celui proposé par la Commission sur base de l'avis scientifique et de plans de gestion de la flotte moins ambitieux que ce qui est nécessaire. La faible mise en application des décisions prises a aussi contribué à la surpêche.

La situation précaire du secteur de la pêche n'est pas l'apanage de la Communauté. L'inquiétude est vive dans le monde entier quant à l'état désastreux où se trouvent de nombreux stocks de poissons et à la surcapacité de la flotte dans un contexte de croissance de la demande de poisson.

Le secteur de la pêche se caractérise par une fragilité économique découlant d'un surinvestissement, d'une augmentation rapide des coûts et d'un amenuisement de la ressource, évolution que reflètent une rentabilité médiocre et une régression constante de l'emploi. Le secteur communautaire de la pêche, s'il entend survivre, devra être redimensionné à l'avenir, dans le sens d'une baisse notable.

Sur le plan politique, les acteurs de la pêche ne se sentent pas suffisamment associés à la gestion de la PCP et bon nombre d'entre eux pensent qu'il n'y a pas égalité de traitement lorsqu'il s'agit d'en respecter les dispositions et de les faire appliquer.

Indépendamment de ces faiblesses internes du système, la réforme s'impose en raison de défis extérieurs: prochain élargissement de l'Union européenne; mondialisation de l'économie; apparition de nouvelles parties prenantes dans le secteur de la pêche au niveau mondial, corollaire des aspirations légitimes de nombreux pays en voie de développement qui souhaitent renforcer leur propre industrie de la pêche; place grandissante des considérations touchant l'environnement et le développement dans la gestion de la pêche; intérêt de plus en plus vif que manifeste la société civile pour toutes ces questions. Encore n'est-ce là qu'une liste non exhaustive des problèmes pour lesquels la PCP devra trouver des solutions satisfaisantes.

Tout n'est cependant pas négatif. La PCP a permis d'enregistrer quelques résultats positifs pendant les vingt dernières années. Elle est parvenue dans une large mesure à endiguer les conflits en mer, à procurer une certaine stabilité au secteur de la pêche et à prévenir, du moins jusqu'à ce jour, l'effondrement de stocks, phénomène qui s'est produit épisodiquement dans d'autres parties du monde. L'obtention de ces résultats a toutefois coûté cher si l'on se réfère à la viabilité à long terme du secteur de la pêche. La situation actuelle requiert d'urgence une réforme en profondeur de la PCP, indépendamment des obligations juridiques liées à l'échéance de 2002. [1]

[1] En 2002 viendront à expiration trois éléments - qu'il faudra remplacer ou revoir - de la législation actuellement en vigueur, à savoir les règles régissant l'accès à la zone comprise entre 6 et 12 miles, au Shetland Box et à la mer du Nord (article 14, paragraphe 2, du règlement n°3760/92 du Conseil et actes d'adhésion de 1985 et 1994).

2. Les principes fondamentaux d'une politique commune de la pêche

Il existe dans le monde entier un très large consensus en faveur de l'objectif général assigné à la politique de la pêche, tel qu'il est défini dans le code de conduite pour une pêche responsable établi par la FAO: une politique de la pêche responsable doit pourvoir effectivement à la conservation, à la gestion et au développement des ressources vivantes du milieu marin, en respectant comme il convient l'écosystème et la biodiversité, pour que les générations présentes et à venir puissent continuer à profiter des inestimables bienfaits de la mer, qu'il s'agisse de l'alimentation, des loisirs, des échanges ou du bien-être des populations.

Bien qu'il ne contienne pas de chapitre spécifiquement consacré à la pêche, le traité instituant la Communauté européenne (ci-après dénommé «Traité») assigne à la PCP les mêmes objectifs généraux qu'à la politique agricole commune (PAC), laquelle a pour but (article 33):

*d'accroître la productivité en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre;

*d'assurer un niveau de vie équitable à la population, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent;

*de stabiliser les marchés;

*de garantir la sécurité des approvisionnements;

*d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs

*d'assurer l'application du principe de non-discrimination (artcle 34).

L'article 6 du Traité dispose que les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté, en vue notamment de promouvoir le développement durable. Quant à l'article 174, il précise en particulier que la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement est fondée sur le principe de précaution.

Il importe également que la PCP tienne compte des exigences requises en matière de protection des consommateurs (article 153) ainsi que des objectifs ressortissant à la cohésion économique et sociale (article 159).

Enfin, la PCP doit prendre en considération les objectifs fixés par le Traité dans le domaine de la coopération au développement (articles 177 et 178).

L'article 2 du règlement n°3760/92 du Conseil dispose, en ce qui concerne les activités d'exploitation, que les objectifs généraux de la PCP sont de protéger et de conserver les ressources aquatique marines vivantes, disponibles et accessibles, et de prévoir une exploitation rationnelle et responsable sur une base durable, dans des conditions économiques et sociales appropriées pour le secteur, compte tenu de ses conséquences pour l'écosystème marin et notamment des besoins à la fois des producteurs et des consommateurs.

A la PCP s'imposent un certain nombre d'objectifs et d'exigences juridiques qui peuvent parfois paraître contradictoires, voire incompatibles, en particulier à court terme. Telle qu'elle se présente actuellement, la PCP vise à:

-assurer la conservation de stocks de plus en plus fragiles tout en favorisant la poursuite des activités de pêche;

-moderniser les moyens de production tout en limitant l'effort de pêche;

-mettre convenablement en oeuvre les mesures de conservation, étant entendu que les États membres gardent la haute main sur le suivi et sur les sanctions;

-maintenir l'emploi tout en réduisant la capacité de la flotte;

-assurer un revenu décent aux pêcheurs, alors que le degré d'auto-approvisionnement de la Communauté en produits de la pêche est en diminution et que d'année en année le marché de l'UE devient plus tributaire des importations;

-permettre l'acquisition de droits de pêche dans les eaux de pays tiers sans mettre en danger l'exploitation durable des ressources.

Le temps est désormais venu de mener une réflexion permettant d'avoir une idée plus claire des objectifs de la PCP et de fixer en la matière un ordre de priorités.

3. Où en sommes-nous et que se passera-t-il si nous ne faisons rien-

3.1. Politique de conservation

*Du point de vue biologique, la durabilité d'un grand nombre de stock sera menacée si l'intensité de l'exploitation se maintient au niveau actuel; ce sont les stocks de poissons ronds démersaux qui sont aujourd'hui le plus en danger. De nombreux stocks sont dans un tel état qu'il est urgent d'agir.

*La PCP n'a pas mis en oeuvre tous les instruments susceptibles d'être utilisés conformément au règlement 3760/92. Les progrès sont restés limités malgré une programmation pluriannuelle; quant à la gestion de l'effort de pêche, elle a donné des résultats médiocres.

*Le Conseil a fixé certains TAC à des niveaux systématiquement supérieurs à ceux proposés par la Commission sur la base des avis scientifiques; la surpêche, les rejets et la surcapacité de la flotte ont eux aussi leur part de responsabilité dans les problèmes actuels.

*Il y a des lacunes et des faiblesses notables dans les avis et les informations émanant des scientifiques.

3.1.1. L'état actuel des principaux stocks de poisson

Les évaluations du Conseil international pour l'exploration de la mer montrent que les quantités de poissons démersaux adultes ont dans bien des cas accusé une baisse importante au cours des 25 dernières années. Ces quantités étaient en moyenne de 90% supérieures au début des années 70 qu'à la fin des années 90. Les tonnages débarqués ont globalement diminué dans la même proportion. Pour certains stocks comme le cabillaud, la diminution des adultes a été encore plus dramatique. En ce qui concerne les espèces pélagiques et industrielles, la biomasse a augmenté en moyenne de 20% depuis la fin des années 70 et le début des années 80, évolution qui s'explique au moins partiellement par la reconstitution du stock de harengs dont le volume était tombé à de très bas niveaux à la fin des années 70.

La tendance générale est à l'accroissement des parts prélevées chaque année sur les stocks (augmentation du taux de mortalité par pêche), évolution qui a provoqué une baisse des quantités de poissons adultes. Pendant les dernières années, on a vu pour bon nombre de stocks les quantités de poissons adultes dans la mer tomber au dessous ou devenir très proches des niveaux garantissant une probabilité élevée de durabilité (niveaux de précaution concernant la biomasse du stock), alors que depuis longtemps elles les dépassaient généralement. Dans le même ordre d'idées, bon nombre de stocks ont accusé un taux de mortalité par pêche supérieur aux limites de précaution, ce qui n'était pas le cas auparavant.

Du point de vue biologique, la pérennité d'un nombre élevé de stocks sera compromise s'ils continuent à être exploités aussi intensément qu'ils le sont aujourd'hui; à l'heure actuelle, les stocks de poissons ronds démersaux, dont la valeur commerciale est élevée, sont les plus menacés. Des sources scientifiques récentes ont signalé l'état très médiocre des stocks en ce qui concerne le cabillaud en mer du Nord, à l'ouest de l'Écosse et dans la mer d'Irlande, et le merlu, espèce que l'on trouve dans le secteur géographique compris entre le Skagerrak et le golfe de Biscaye. Pour tous les stocks précités, les taux de mortalité par pêche égalent à présent les maxima historiques, ou s'en rapprochent; quant aux quantités de poissons adultes, elles sont en passe de retomber, et c'est parfois déjà le cas, aux niveaux les plus bas jamais enregistrés. À noter en outre que la tendance observée ces dernières années se caractérise par une faible régénération naturelle. Des plans de reconstitution spécifiques s'imposent pour tous ces stocks. Diverses mesures ont ainsi été prises pour le cabillaud, d'abord en l'an 2000 dans la mer d'Irlande, puis cette année pour la mer du Nord; d'autres sont en préparation pour les stocks de cabillauds évoluant à l'ouest de l'Écosse.

La situation des stocks pélagiques est plus favorable. En ce qui concerne les petites espèces pélagiques (hareng, sprat, maquereau, chinchard, anchois, sardine) et les espèces dont la pêche industrielle est tributaire (tacaud norvégien, lançon), il apparaît d'une façon générale que la situation ne s'est pas dégradée dans les vingt dernières années, ni surtout pendant la dernière décennie. Des mesures de reconstitution efficaces ont pu être mises en oeuvre en 1996 et 1997 pour le hareng de la mer du Nord, dont on avait dû fermer complètement la pêche à la fin des années 70, faute d'avoir pris à temps les mesures restrictives nécessaires. En ce qui concerne le stock de thon rouge, les captures sont soumises depuis 1994 à des limitations décidées au sein de la Commission internationale pour la conservation des thonidés dans l'Atlantique (ICCAT). Malgré ces limitations, le comité scientifique de l'ICCAT est convaincu que le stock est surexploité et qu'il serait nécessaire de réduire de 25 % la mortalité par pêche pour mettre un terme au déclin de la biomasse.

Dans le cas des ressources benthoniques (homard de Norvège, poisson plat), on observe globalement une surexploitation économique, mais il serait excessif de dire que la situation est partout mauvaise. Dans ce groupe de ressources, on est parvenu à maintenir les prélèvements opérés sur les stocks les plus importants (sole, plie, homard de Norvège, cardine, monkfish) tout en réduisant l'intensité de l'effort de pêche et donc en abaissant les coûts de production. Enfin, il existe d'autres ressources comme diverses espèces de raie et des espèces mineures de poisson plat (turbot, barbue, limande-sole, plie cynoglosse, limande, etc.) qui ne font pas l'objet d'un suivi scientifique approfondi, mais qui néanmoins sont peut-être surexploitées.

La situation varie d'une zone à l'autre, surtout si on se réfère à l'évolution apparente de la mortalité par pêche à moyen ou à long terme. Dans la mer Baltique, il ne semble pas que l'on puisse continuer à pratiquer la pêche comme on le fait aujourd'hui. Dans la mer du Nord, il n'a pas été possible d'inverser la tendance à la baisse des stocks de poisson rond, ni d'assurer, pour la sole et pour la plie, une marge de sécurité qui eût été raisonnable au regard du principe de précaution, et qui eût de surcroît amélioré la situation économique des pêches concernées. Dans la partie occidentale de la mer du Nord, les taux de mortalité par pêche ont progressé, rattrapant et souvent dépassant les niveaux les plus élevés jamais enregistrés en mer du Nord. Pour la Méditerranée, les données scientifiques disponibles sont moins complètes, mais il est très largement admis que bon nombre de stocks importants y sont surexploités.

En résumé, nombreux sont les stocks qui sont déjà en deçà des seuils de sécurité biologique, ou qui s'en approchent dangereusement. Ces stocks font l'objet d'une exploitation excessive ou se caractérisent par de faibles quantités de poissons adultes, les deux inconvénients pouvant d'ailleurs coexister. Pour la plupart des stocks, on ne peut pas dire à l'heure actuelle que la situation soit catastrophique. Toutefois, si les tendances actuelles persistent, de nombreux stocks vont s'effondrer, d'où la nécessité urgente d'une action corrective.

3.1.2. Les causes des déficiences actuelles en matière de gestion

Pour une exploitation maîtrisée des stocks, la PCP a recouru presque exclusivement au plafonnement des quantités qu'il est permis de pêcher en un an (totaux admissibles de capture, ou TAC, et quotas nationaux fixés en conséquence), et elle a établi des dispositions concernant par exemple le maillage, les zones interdites, les périodes d'arrêt biologique (mesures techniques). On s'est autrefois efforcé de combiner ces mesures (destinées à maîtriser les quantités pêchées) avec d'autres, portant sur l'effort de pêche (input); ces tentatives ont largement échoué. Il n'a pas été possible de tirer parti de tous les instruments mis à disposition par le règlement 3760/92. De modestes progrès ont été réalisés grâce à une programmation pluriannuelle; quant à la gestion de l'effort de pêche, elle a donné des résultats médiocres.

Les difficultés rencontrées en matière de TAC ont plusieurs causes : fixation systématique par le Conseil des taux, dans certains cas, à des niveaux plus élevés que ceux recommandés par les scientifiques; surpêche; rejets; débarquements illégaux ou clandestins; surcapacité de la flotte. À noter de surcroît que les TAC ne peuvent jouer qu'un rôle limité relativement à la gestion des pêches dans lesquelles chaque mise en oeuvre de l'engin de pêche capture simultanément des poissons de plusieurs espèces (pêches mixtes ou plurispécifiques).

Il est encore trop tôt pour apprécier l'efficacité de la réglementation sur les nouvelles mesures techniques, en vigueur depuis le début de l'an 2000, mais ce dispositif ne pourra résoudre que partiellement les problèmes qui se posent à l'heure actuelle. Pour bon nombre de stocks, les dimensions autorisées pour les mailles des filets sont encore trop petites pour assurer efficacement la protection des juvéniles. Le contrôle des maillages reste une opération difficile, surtout lorsque plusieurs maillages différents peuvent être utilisés au cours de la même campagne de pêche. Si le respect des mesures techniques demeure problématique, c'est aussi parce que les réglementations sont complexes et qu'elles varient selon les secteurs géographiques. Les possibilités offertes par les techniques sélectives sont loin d'avoir été épuisées. Il n'a pas été possible non plus d'impliquer suffisamment les pêcheurs dans la politique mise en oeuvre, ce qui aurait permis d'obtenir leur adhésion et de mettre à profit leur savoir-faire.

Il est particulièrement difficile d'assurer la protection des petits juvéniles. La situation s'est détériorée à tel point que les poissons de plus grande taille se sont raréfiés et que la possibilité de rentabiliser la pêche économiquement dépend des prises de petits poissons, pourtant soumis à des mesures de protection. Le fait que plusieurs mesures techniques soient restées lettre morte en Méditerranée atteste la gravité de ce problème.

Les avis et l'information scientifiques présentent eux aussi des faiblesses. Dans les États membres, il n'y a qu'un nombre limité de scientifiques et d'économistes compétents spécialisés dans les problèmes de la pêche. Il est inévitable, on le conçoit aisément, que les spécialistes scientifiques de la pêche, souvent trop absorbés dans le travail de routine à effectuer chaque année pour donner des avis sur les TAC et sur les quotas, aient souvent trop peu de temps à consacrer à des réflexions et à une recherche innovantes portant sur d'autres possibilités envisageables aux fins des mesures de gestion. Les économistes sont pénalisés par le fait qu'il n'existe pas d'organisation internationale qui puisse faciliter leurs travaux et les coordonner. Les données ne sont pas complètes pour toutes les zones et pour tous les domaines. D'une façon générale, on n'a pas suffisamment analysé les aspects économiques, la pêche plurispécifique et les corrélations entre l'effort de pêche et le taux de mortalité par pêche, à prendre en considération pour fixer les TAC au niveau approprié.

3.2. La dimension environnementale

*La PCP devrait aller beaucoup plus loin dans le sens d'une intégration volontariste de la dimension environnementale dans l'élaboration de la stratégie à mettre en oeuvre.

*On n'a pas ou du moins pas assez de connaissances sur le fonctionnement des écosystèmes marins, ni sur les effets collatéraux de la pêche propres à aggraver les déficiences environnementales de la PCP.

*La pollution engendrée par l'industrie ou par d'autres activités humaines a des effets négatifs sur la qualité et sur la disponibilité du poisson ainsi que sur les écosystèmes. Il importe de prendre les mesures adéquates pour combattre ces effets négatifs.

Toutes les activités de pêche retentissent sur l'écosystème, mais bien souvent on ne connaît pas la gravité des effets produits et on ne sait pas non plus combien de temps il faudra pour les neutraliser. La dégradation des habitats consécutive aux activités de pêche suscite une inquiétude croissante. Le fait de prélever des individus sur des populations naturelles peut également influencer la biodiversité et le bon fonctionnement des écosystèmes, que les prélèvements en cause soient de nature à provoquer l'extinction ou la disparition locale d'espèces.

Il faut trouver un équilibre raisonnable entre les impératifs environnementaux et les intérêts de la pêche. D'une part, il découle de la nature même de la pêche que pour maintenir dans des limites supportables la mortalité d'espèces sans intérêt commercial, certaines formes de pêche doivent être soumises à des restrictions. D'autre part, la durabilité du secteur de la pêche est tributaire du bon fonctionnement de l'écosystème, ainsi que des espèces qui en font partie.

Il reste beaucoup à faire pour que la PCP intègre la dimension environnementale dans l'élaboration des mesures. La surcapacité des flottes de l'UE s'est soldée par une surexploitation des stocks cibles et par une pression excessive sur des espèces et des habitats non ciblés. La PCP n'a pas été assez volontariste pour faire une place suffisante aux questions environnementales dans l'ensemble des réflexions relatives à la gestion. Le problème ainsi posé a encore été aggravé par une connaissance trop fragmentaire du fonctionnement des écosystèmes marins et des effets seconds de la pêche.

Pour être équitable, il importe de souligner que bon nombre des questions qui se posent en matière d'environnement marin ne sont pas liées à l'industrie de la pêche, laquelle a d'ailleurs pâti de dégâts environnementaux. La pollution est préjudiciable à la qualité du poisson proposé au consommateur. Les pollutions produites par l'industrie et par d'autres activités humaines, mais aussi l'évolution du climat, sont des facteurs qui ont eux aussi contribué à la diminution du stock ou à la raréfaction du poisson dans certaines zones. Il est urgent de mettre en oeuvre des mesures propres à contrecarrer les effets des facteurs précités sur les stocks, faute de quoi la politique de conservation et de gestion des ressources halieutiques serait sapée en permanence.

Il importe également de rappeler que les problèmes environnementaux qui se posent dans bien des régions peuvent résulter des effets conjugués de la pêche et d'une autre activité. C'est ainsi que les effets combinés du tourisme et de la pêche peuvent dégrader des habitats qu'une seule des deux activités précitées aurait laissés intacts. Il faut donc faire en sorte que la pêche et les autres activités, surtout à proximité du littoral, soient gérées de façon cohérente. La gestion intégrée des zones côtières offre toute une gamme d'outils aux fins de cette nécessaire coordination.

Il est toutefois possible de citer des exemples illustrant les progrès accomplis et l'action menée pour redresser la situation, qu'il s'agisse des restrictions concernant la pêche du lançon en mer du Nord pour préserver les oiseaux de mer, ou de l'interdiction des filets dérivants, mesure susceptible de contribuer à la protection des mammifères marins. La Communauté a commencé à appliquer des stratégies à moyen terme inspirées du principe de précaution.

La Commission s'emploie actuellement à intégrer les préoccupations environnementales dans la PCP, à l'instar de ce qui se fait dans d'autres secteurs, conformément aux dispositions de l'article 6 du Traité. La communication intitulée «éléments d'une stratégie visant à intégrer les exigences de la protection de l'environnement dans la politique commune de la pêche», à paraître ultérieurement, fixe des objectifs et des moyens spécifiques à cet effet. Voici les éléments essentiels de la stratégie proposée: i) adoption d'une approche écosystémique en matière de gestion de la pêche, ii) la prise en compte des principes environnementaux visés à l'article 174 du Traité et iii) la mise en oeuvre du futur «plan d'action pour la pêche» axé sur la biodiversité» et autres initiatives spécifiques dont quelques-unes ont été décrites dans la communication «gestion de la pêche et conservation de la nature dans l'environnement marin » (COM(1999)363).

3.3. Politique concernant la flotte

*La flotte actuelle est beaucoup trop importante. Le progrès technique accroît l'efficacité des bateaux de pêche et il réduit l'efficacité des efforts tendant à une réduction programmée de la capacité.

*Les programmes d'orientation pluriannuels de la flotte de pêche ont été fixés par le Conseil à des niveaux moins ambitieux que ce qui est nécessaire pour traiter efficacement le problème de la surcapacité et souvent ils n'ont pas été mis en oeuvre. Ils étaient aussi difficiles à gérer.

*Les aides au titre de la construction ou de la modernisation et les coûts d'exploitation ont peut-être concouru à aggraver la situation.

La capacité de pêche est actuellement définie en termes de tonnage et de puissance motrice, mais il y a bien d'autres facteurs à l'origine de la mortalité par pêche causée par la flotte. Étant donné les progrès réalisés au niveau des techniques et de la conception, les bâtiments neufs, comparativement aux navires anciens de tonnage et de puissance motrice équivalents, exercent un effort de pêche bien supérieur. Il est clair en tout cas que la flotte est actuellement considérablement surdimensionnée. D'après le rapport «Gulland» (1990) et le rapport «Lassen» (1995), il serait nécessaire, aux fins d'une gestion prudente des stocks, de réduire en général d'environ 40% - et dans certains cas de beaucoup plus - la mortalité par pêche.

C'est pour traiter le problème de la surcapacité que l'on a établi des programmes d'orientation pluriannuels (POP). Le POP III (1992 à 1996) s'est révélé relativement efficace puisqu'il a permis pendant la période considérée de réduire approximativement de 15% le tonnage et de 10% la puissance motrice. Force est cependant d'admettre que l'efficacité des bateaux de pêche augmente d'année en année grâce au progrès technique. L'équipement et la conception des navires, les dispositifs de détection du poisson et les systèmes de télécommunications font l'objet de perfectionnements qui contribuent eux aussi à cette évolution.

Contrairement à la proposition de la Commission, l'actuel programme, POP IV (1997- 2001), est beaucoup moins ambitieux; pour une période de validité de cinq ans, il vise simplement une réduction de 3% de la capacité et de 2% de l'activité. De fait, ces objectifs étaient si modestes que pour l'ensemble de la flotte de la Communauté, ils avaient déjà été atteints en matière de capacité dès 1997, année d'adoption du POP IV. À noter en outre que l'on combine des réductions dont les unes portent sur l'activité et les autres sur la capacité, ce qui rend l'administration du POP IV extrêmement complexe et très onéreuse, tant pour les États membres que pour la Commission.

La politique des aides a pour sa part souvent fragilisé la réalisation des objectifs fixés en ce qui concerne la flotte. Les subventions accordées au titre de la construction, de la modernisation et des frais d'exploitation peuvent avoir contribué à la dégradation de la situation que nous connaissons actuellement, d'autant que la capacité n'a pas été suffisamment réduite dans le même temps.

Si le cap suivi actuellement n'était pas rectifié, non seulement il serait impossible de réduire la capacité excessive de la flotte, mais l'effort de pêche augmenterait encore alors même qu'il est déjà trop intense eu égard à l'état des stocks.

3.4. Processus décisionnel et implication des intéressés

*Le cadre actuel n'est pas bien adapté à la nécessité de réagir à des problèmes locaux ou à des situations de crise.

*Les acteurs du secteur n'ont pas le sentiment d'être suffisamment associés à certains aspects importants de la politique mise en oeuvre.

La prise de décision au niveau communautaire n'est pas bien adaptée à la nécessité de réagir rapidement à des problèmes locaux ou à des crises survenant dans un ou plusieurs États membres et nécessitant des mesures telles que l'interdiction immédiate de zones de pêche dans les cas où une décision doit être prise en quelques heures, faute de quoi les stocks subiraient des dommages irréparables. Aussi conviendrait-il de réformer le cadre juridique pour qu'il permette de prendre des mesures de ce type à l'initiative d'un ou de plusieurs États membres.

Si l'on considère l'application de la PCP des origines à nos jours ainsi que le résultat des consultations régionales sur l'examen de la situation à l'horizon 2002, il apparaît que les acteurs du secteur de la pêche ont le sentiment de ne pas être suffisamment associés à certains aspects importants de ladite politique, à savoir par exemple l'élaboration d'avis scientifiques ou l'adoption de mesures techniques. Beaucoup de pêcheurs estiment notamment que leurs opinions et leurs connaissances ne sont pas assez prises en considération par les décideurs et par les scientifiques. Ce déficit de participation influe négativement sur l'adhésion aux mesures de conservation adoptées. Les intéressés ne sont pas satisfaits des dispositifs de consultation existants, tel que le comité consultatif de la pêche et de l'aquaculture, pourtant conçu pour prendre en compte tous les points de vue qui peuvent exister dans le secteur de la pêche et chez les autres parties prenantes. Les ateliers régionaux récemment organisés par la Commission pour traiter les problèmes de gestion spécifiques ont été considérés comme un pas dans la bonne direction, mais il est clair que les différents acteurs concernés attendent davantage.

Diverses propositions ont déjà été présentées afin de remédier à un système qui ne permet pas d'impliquer comme il le faudrait toutes les diverses catégories d'intéressés. Sont notamment envisagés un système de gestion décentralisée régionale ou zonale, un système de comités consultatifs régionaux donnant des avis à la Commission et un système de droits de pêche individuels au profit de la Communauté, administré grâce à un dispositif centralisé géré par la Communauté, avec la participation adéquate de scientifiques et du secteur de la pêche.

En tout état de cause, il faut plus de volonté politique pour traiter le problème et adopter les décisions qui s'imposent. Mais les procédures doivent aussi être revues. Si les procédures existantes n'étaient pas mises en cause, il ne fait aucun doute que la méfiance et le scepticisme gagneraient encore du terrain. La réforme de la PCP ne peut pas réussir si les pêcheurs ont le sentiment que leurs intérêts, leurs points de vue et leur expérience sont tenus pour quantité négligeable.

3.5. Surveillance et contrôle

*Les dispositions actuelles sont insuffisantes et leur efficacité n'est pas à la mesure des besoins de l'Union.

*L'organisation de la surveillance et du contrôle est compartimentée. Il est nécessaire d'assurer une meilleure coordination et une utilisation optimale des ressources disponibles en matière de surveillance et d'inspection.

*Les résultats obtenus quant au suivi des infractions ne sont pas satisfaisants.

Les actions de surveillance et de contrôle mises en oeuvre aux fins de la PCP sont considérées par beaucoup comme insuffisantes et discriminatoires. Dans la presque totalité des États membres, les pêcheurs demandent que l'on mette en place au niveau communautaire un système de contrôle plus centralisé et plus harmonisé, qui permettrait selon eux d'agir plus efficacement dans toute la Communauté et d'y assurer l'égalité de traitement.

Même si les dernières modifications apportées au règlement «contrôle» n° 2847/93 (JO L 261 du 20. 10. 1993) allaient dans la bonne direction, les propositions tendant à renforcer les règles communautaires et à accroître les pouvoirs des inspecteurs de la Communauté n'ont pas été favorablement accueillies par les États membres. Les sanctions ne sont pas harmonisées et les inspecteurs de la Communauté n'ont que des pouvoirs limités (en particulier faute d'être autorisés à conduire des inspections indépendantes), ce qui réduit considérablement la possibilité d'agir efficacement au niveau communautaire.

Il n'a pas été possible d'obtenir des résultats satisfaisants en ce qui concerne le suivi des infractions. L'hétérogénéité des systèmes juridiques conduit souvent à des disparités entre États membres quant au traitement des infractions, qu'il s'agisse du suivi de telle ou telle affaire ou des sanctions imposées. À noter en outre que la Commission n'a pas pu engager des poursuites adéquates contre les infractions des États membres, eu égard à l'étroitesse des limites juridiques imposées par le système actuel.

L'organisation du contrôle et de la surveillance est aujourd'hui compartimentée. le ressources disponibles pour l'inspection et pour le contrôle est loin d'être optimal. La Commission n'a été dotée ni des ressources humaines, ni des compétences requises pour s'acquitter efficacement de la tâche qui lui incombe. La situation dans les États membres n'est pas satisfaisante non plus.

La Communauté n'est pas davantage parvenue à arrêter une position sur le contrôle des activités de pêche dans le cadre des organisations régionales de la pêche (ORP). Il est nécessaire de définir les responsabilités respectives de la Commission et des États membres, lesquels sont responsables au premier chef de la mise en oeuvre des dispositions adoptées et appliquées par les ORP en matière de surveillance. L'absence d'une stratégie communautaire univoque relative au contrôle et à la surveillance des activités de pêche dans les eaux internationales enlève beaucoup de leur efficacité aux efforts accomplis pour que les obligations internationales de la Communauté soient respectées et que les flottes de la Communauté restent présentes dans les eaux internationales.

La réforme de la PCP est une occasion de rouvrir le débat sur l'amélioration des arrangements pris en matière de contrôle et d'explorer des solutions nouvelles propres à renforcer l'efficacité des sanctions. En manquant cette occasion, on porterait un coup fatal à la crédibilité de la PCP.

3.6. Dimension économique et sociale

*La PCP comporte une importante dimension économique. La pêche est un secteur dans lequel on injecte chaque année 1,1 milliards d'euros d'argent public (financements communautaires et nationaux confondus).

*La surcapacité a des effets économiques fâcheux sur la rentabilité de la flotte. L'amélioration des résultats économiques et financiers passe par une révision à la baisse des moyens de production utilisés.

*L'emploi ne cesse de décliner dans le secteur de la pêche.

*Si les politiques et les approches actuelles ne sont pas remises en cause, la durabilité et la viabilité économique du secteur de la pêche se dégraderont de plus en plus.

Dans le règlement n° 3760/92, il est fait allusion au développement à long terme du secteur, aux besoins spécifiques des régions où les populations sont particulièrement tributaires de la pêche et des activités connexes, ainsi qu'aux conséquences économiques et sociales de la restructuration. Il n'en reste pas moins que les effets économiques et sociaux de la PCP ont été négligés.

Les effets économiques de la PCP sont importants. L'organisation commune du marché et la politique commerciale commune permettent de soutenir les cours et d'offrir une protection tarifaire aux producteurs communautaires. Par l'intermédiaire de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), la Communauté intervient significativement dans le secteur de la pêche, en finançant des investissements concernant aussi bien des bateaux de pêche que des installations côtières pour la transformation et pour l'aquaculture. Elle finance également les coûts inhérents à la pêche pratiquée dans le cadre d'accords internationaux conclus avec des pays tiers. A noter enfin que le secteur de la pêche bénéficie également de certaines aides d'État, hors IFOP. Si l'on totalise les effets de ces diverses mesures respectivement mises en oeuvre au niveau communautaire et à l'échelon national, la masse d'argent public injectée chaque année dans le secteur de la pêche s'établit à environ 1,1 milliard d'euros, soit une part importante de la valeur de la production communautaire totale (de l'ordre de 7 milliards d'euros pour le poisson débarqué et de 2 milliards pour l'aquaculture).

Les problèmes propres au secteur de la pêche ont des conséquences sur les régions dépendantes de la pêche. Le développement à long terme du secteur, les besoins spécifiques des régions où les populations locales sont particulièrement dépendantes de la pêche et des activités connexes ainsi que les conséquences économiques et sociales de la restructuration sont mentionnés dans le Règlement n° 3760/92. En outre, les Fonds structurels prévoient que les zones côtières et îles les moins prospères de l'Union Européenne sont éligibles aux programmes d'aides de l'Objectif 1 (régions accusant un retard de développement) pendant la période allant jusqu'en 2006. Ces programmes couvrent la plus grande partie des régions côtières et des îles appartenant à quatre pays : Portugal, Espagne, Italie et Grèce. D'autres régions sont aidées au titre de l'objectif 2 (régions en restructuration) qui vise entre autres, des régions dépendantes de la pêche en difficulté. A ce titre, des régions dans cinq Etats membres comprenant un million d'habitants sont éligibles pour les aides de l'Objectif 2. Un programme particulier, PESCA était également introduit pendant la période de programmation précédente, 1994-1999, pour soutenir l'adaptation des marins pêcheurs aux changements du secteur et pour les préparer à des activités alternatives.

Même si la Communauté s'est fortement impliquée dans le secteur de la pêche, la définition d'une stratégie économique ou «industrielle» pour ce secteur est restée du ressort des États membres, lesquels poursuivent à cet égard des objectifs très différents et parfois contradictoires (contrairement à ce qui se passe dans d'autres secteurs où la Communauté a mené une politique d'ajustement structurel). Si l'on veut donner une plus grande efficacité aux interventions de la Communauté, il est grand temps de définir plus précisément les objectifs politiques à atteindre.

Etant donné l'hétérogénéité du secteur de la pêche, il est difficile de formuler un diagnostic unique quant à ses résultats économiques et financiers et aux conditions de sa viabilité à court et à long terme. Toutefois, les recettes procurées par la grande pêche sont bien souvent modestes et elles fluctuent considérablement d'une année à l'autre (il n'y a guère de données sur la petite pêche); voilà pourquoi le secteur de la pêche connaît en permanence une situation d'instabilité. Dans un certain nombre de cas, il arrive souvent que les marges bénéficiaires ne permettent pas de couvrir les frais et l'amortissement du capital. Après plusieurs exercices gravement déficitaires, la situation s'est quelque peu améliorée au milieu des années 90. Ce redressement n'a pas résulté d'un changement fondamental des conditions d'activité, mais plutôt d'une hausse de la valeur du poisson débarqué et d'une baisse, en termes réels, du coût du carburant (tendance qui s'est brutalement inversée depuis lors). Autrement dit, la situation s'est améliorée sous l'effet de facteurs qui sont plus conjoncturels que structurels.

L'étroite corrélation existante entre le chiffre d'affaires et l'aptitude des entreprises de pêche à réaliser des bénéfices atteste l'importance cruciale que revêt, en matière de rentabilité, l'équilibre entre le nombre et la capacité des navires, d'une part, et les ressources de pêche disponibles, d'autre part. S'il y a surcapacité, il faut partager entre un nombre plus élevé d'intervenants la somme totale plus ou moins constante correspondant à la valeur du poisson débarqué. La surcapacité a un certain nombre de conséquences économiques fâcheuses: chaque navire, considéré isolément, est moins à même de procurer un revenu adéquat; la rentabilité de la flotte souffre de la sous-utilisation des investissements; concomitamment, l'insuffisance du retour sur investissement retarde la modernisation et affaiblit encore la compétitivité. Voilà pourquoi l'amélioration des résultats économiques et financiers de la flotte de pêche communautaire passe avant tout par une réduction quantitative globale des moyens de production mis en oeuvre.

Quant aux subventions dont bénéficient aujourd'hui les investissements réalisés dans le secteur de la pêche et à certaines mesures fiscales comme la détaxation du carburant, elles ne contribuent assurément pas à la réalisation de ces objectifs; réduisant artificiellement les coûts ainsi que les risques inhérents à l'investissement, elles aggravent les difficultés d'un secteur qui souffre déjà de "surcapitalisation". Dès qu'un navire donne lieu à l'octroi de subventions, chaque navire de la flottille concernée enregistre une baisse de sa productivité et de sa rentabilité. La politique des subventions a également des effets pervers sur la concurrence, étant donné que les navires, subventionnés ou non, se partagent les mêmes zones de pêche et le même marché. Enfin, supportant des coûts très élevés au titre du remboursement des emprunts contractés pour investir, les propriétaires de navires ont moins de moyens pour améliorer la rémunération de leurs équipages (ou pour les renforcer). Autrement dit, le secteur de la pêche a mobilisé davantage de ressources que ce n'eût été le cas en l'absence des dispositions susmentionnées, pénalisant ainsi le reste de l'économie où les moyens financiers correspondants auraient pu être utilisés de manière plus profitable.

Le secteur de la pêche est en constante régression. de 1990 à 1997, l'emploi a diminué chez les marins pêcheurs (-19%) et au niveau de la transformation (-10%), et augmenté dans l'aquaculture (+22%); globalement, la baisse des effectifs s'établit à 13% (soit une perte de 60.000 emplois). L'évolution varie beaucoup selon les pays et les régions (à titre d'exemple, on constate globalement une progression en Grèce, alors que la contraction des effectifs est plus accusée au Danemark dans tous les secteurs).

Pendant la même période, on a observé certains changements quant à la dépendance de la Communauté vis-à-vis de le pêche. Si la grande majorité des zones qui apparaissaient tributaires de ce secteur en 1990 l'étaient encore en 1997, la carte des régions dépendantes de la pêche a beaucoup évolué. Le degré de dépendance a très fortement diminué dans la plupart des régions où il était particulièrement élevé, notamment en Espagne, et cependant qu'il augmentait dans diverses régions de la Grèce. L'économie est devenue ici et là moins tributaire des captures/quantités débarquées; dans le même temps, l'emploi progressait dans l'aquaculture. Un accroissement tendanciel du degré de dépendance peut être observé dans certaines régions de l'objectif 1 économiquement peu développées, offrant trop peu de possibilités d'emploi dans les autres secteurs.

La caractéristique dominante est la constante régression de l'emploi dans le secteur de la pêche. Le type d'aide le plus prisé par la Communauté, c'est-à-dire l'aide au titre d'investissements en capital, a peut-être accru l'acuité des problèmes qui se posent au niveau des activités de pêche, à savoir la surcapacité, la faible rentabilité et la baisse des effectifs consécutive à des investissements en moyens de production. Il se peut qu'elle ait également contribué à accroître la dépendance à l'égard de la pêche dans la mesure où ce secteur était mieux traité que d'autres qui seraient susceptibles d'offrir des emplois de substitution. Il faut toutefois signaler une exception notable, le programme PESCA, au moyen duquel la Communauté s'est employée activement à promouvoir l'adaptation des marins pêcheurs à des activités économiques alternatives; ce programme était toutefois modeste comparativement à d'autres aides, et ses éléments innovateurs n'ont pas été suffisamment utilisés.

Tenter de sauver des emplois en octroyant des aides au secteur de la pêche dans des régions qui en sont tributaires, c'est mener une politique peut-être intrinsèquement vouée à l'échec. Cette politique n'a d'ailleurs pas empêché les effectifs de marins pêcheurs de baisser constamment, de 2% par an en moyenne, pour des raisons tenant à la raréfaction des ressources et à des progrès techniques qui ont accru énormément la productivité. D'autres secteurs offrant des emplois moins dangereux et mieux rémunérés, nombreuses sont les régions où il est de plus en plus difficile de recruter des hommes d'équipage pour les navires de pêche, en particulier de pêche hauturière.

Les politiques économiques menées jusqu'à présent dans le secteur de la pêche au niveau communautaire ou national laissent beaucoup à désirer. Si les politiques ou les approches existantes demeurent inchangées, le secteur européen de la pêche sera de plus en plus menacé dans sa durabilité, dans sa viabilité économique et dans sa compétitivité, même sur son propre marché. En outre, si la surcapitalisation persiste et si la flotte reste surdimensionnée, la durabilité des ressources de pêche sera compromise sans que soit résolu pour autant le problème de l'emploi dans les régions où la pêche revêt une grande importance économique. Il est donc absolument indispensable que la Communauté explore des voies nouvelles pour la gestion économique du secteur de la pêche.

Une gestion durable de la pêche, restaurant la productivité des stocks de poisson, aura des retombées économiques et sociales plus bénéfiques tant pour le secteur concerné que pour la société dans son ensemble. À longue échéance, l'accroissement des stocks de poisson se soldera par un volume de prises plus élevé par unité d'effort et par une rentabilité accrue de la pêche, activité à laquelle de nouveaux venus pourraient s'intéresser. Le bas niveau des stocks produit l'effet contraire: les revenus étant insuffisants pour couvrir l'ensemble des coûts, les capitaux ne s'investissent plus et les effectifs diminuent. Même à court et à moyen terme, une réduction des apports de capitaux et de main-d'oeuvre aura un effet positif sur le revenu net de ceux qui continueront à travailler dans le secteur de la pêche, car les navires restants seront en mesure d'augmenter le volume de leurs prises alors que leurs coûts d'exploitation demeureront à peu près inchangés.

3.7. Aquaculture

*L'aquaculture contribue de manière importante à l'approvisionnement en poisson et elle fournit des emplois de substitution dans de nombreuses régions tributaires de la pêche.

*Il faut que l'aquaculture européenne sache relever efficacement les défis résultant des exigences relatives à l'environnement et à la protection de la santé.

Le développement de l'aquaculture a contribué à l'approvisionnement en poisson sans accroître la pression exercée sur les stocks en milieu marin. Elle a en outre fourni des emplois de substitution dans de nombreuses régions dépendantes de la pêche.

L'aquaculture a joué un rôle important dans l'amélioration de la situation socio-économique des populations du littoral. Toutefois, en dépit d'une situation globalement satisfaisante, l'aquaculture communautaire demeure confrontée à un certain nombre de problèmes. L'aquaculture étant en expansion, on constate en particulier qu'elle est de plus en plus perçue comme une menace pour d'autres activités. Ainsi le secteur du tourisme juge sévèrement l'aquaculture, à laquelle il reproche d'occuper un espace qui pourrait servir à des fins récréatives et de produire des déchets préjudiciables à la qualité des eaux de baignade situées à proximité. L'avenir de l'aquaculture ne doit pas être hypothéqué, d'où l'importance que revêt le désamorçage de ces conflits avec les autres utilisateurs des zones côtières.

La compétition à travers le commerce international a également influé sur l'aquaculture communautaire au cours de la dernière décennie. La valeur moyenne du kilo de poisson d'élevage a diminué, ce qui a incité les aquaculteurs à accroître la productivité et à adopter des méthodes innovantes en matière de commercialisation.

Certaines des dispositions législatives et réglementaires adoptées pendant la dernière décennie, notamment quant aux exigences relatives à l'environnement ou à la protection de la santé, ont eu pour effet d'accroître les coûts de production, réduisant d'autant les sommes disponibles pour la commercialisation et pour la promotion des ventes.

Dans le domaine de l'aquaculture, le principal outil qui sert à mettre en oeuvre la politique communautaire est l'Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), lequel intervient partout, en consentant toutefois des taux d'aide préférentiels dans les régions d'objectif 1. Il est indéniable que cet instrument a puissamment contribué à l'intégration européenne, mais force est de constater que jusqu'à présent l'IFOP a surtout mené une politique consistant à accorder des aides en capital au titre des investissements productifs réalisés par les entreprises.

3.8. Le secteur de la transformation

*Le secteur de la transformation en Europe est principalement constitué de petites et moyennes entreprises qui connaissent diverses difficultés : approvisionnement insuffisant, irrégulier et non compétitif; exigences relatives à la santé et à l'hygiène; concurrence des pays tiers; apparition de chaînes de grande distribution qui tirent les prix vers le bas.

*Le secteur de la transformation a largement bénéficié de l'aide structurelle de la communauté.

Les entreprises de transformation sont au nombre d'environ 2000. Il s'agit surtout de petites et moyennes entreprises (PME) qui ont dû faire face à divers problèmes: approvisionnement insuffisant, irrégulier et non compétitif, sans préjudice de difficultés liées à l'obsolescence des moyens de production, incapacité de répondre pleinement aux exigences concernant la santé et l'hygiène, âpreté de la concurrence des produits en provenance de pays tiers et apparition de grands distributeurs qui tirent les prix vers le bas.

Le problème des approvisionnements revêt une grande importance dans la mesure où l'UE est déficitaire en produits de la pêche, handicap encore aggravé par la diminution des ressources dans la Communauté. Pour rester compétitif, le secteur de la transformation peut s'approvisionner en poisson importé moyennant un taux réduit de droits d'entrée. Les importations sont surtout constituées par des produits semi- transformés et par des produits congelés, destinés à être transformés par des firmes communautaires qui leur apportent ainsi une valeur ajoutée.

Les problèmes que le secteur des transformations a connus ces dernières années ont entraîné une importante restructuration caractérisée par un phénomène de concentration qui a débouché sur l'apparition de grandes sociétés (souvent intégrées dans des groupes agroalimentaires, financiers ou spécialisés dans la grande distribution. Ces sociétés ont à tout le moins une importance nationale, voire européenne. Elles offrent généralement une large gamme de produits à forte valeur ajoutée; on a également vu apparaître de grandes sociétés verticalement intégrées, reposant sur le principe d'un accès privilégié à la matière première. Ces conglomérats sont devenus des acteurs très importants du secteur de la transformation.

De 1986 à 1999, la politique communautaire en matière d'aide au secteur de la transformation a évolué, délaissant le développement et la modernisation du secteur pour privilégier une restructuration et encourager l'adoption de techniques de production qui permettent d'améliorer globalement la compétitivité.

3.9. La dimension internationale de la PCP

*Il faut que la politique actuelle s'adapte à l'évolution de la conjoncture et aux nouveaux défis à relever tels que l'apparition de nouveaux acteurs, les aspirations légitimes de nombreux pays en voie de développement désireux de renforcer leur industrie de la pêche et enfin les impératifs du développement durable et d'une pêche responsable.

La flottille de la Communauté, une des plus grandes du monde, opère surtout dans les eaux communautaires, mais il n'en demeure pas moins que le secteur communautaire de la pêche est tributaire, dans une mesure non négligeable, de l'accès à des ressources non communautaires, c'est-à-dire à des ressources qu'il faut partager avec des pays tiers et qui se trouvent soit dans des eaux placées sous la juridiction d'États côtiers plus éloignés, soit dans les eaux internationales. Dans tous les cas considérés, la Communauté et un ou plusieurs États côtiers ou États de pavillon doivent s'entendre sur la définition des conditions d'accès.

Le progrès technique, l'entrée en scène de nouveaux pays dans le secteur de la pêche, le nombre croissant de navires qui arborent des pavillons de complaisance et ne respectent pas les règles internationales, les aspirations des nouveaux venus désireux de monter en puissance dans le secteur de la pêche, voilà autant de facteurs qui modifient les conditions de concurrence, au-delà des conflits caractérisant traditionnellement le monde de la pêche (conflits concernant les engins, concurrence entre petite pêche et grande pêche, etc.). En outre, les flottes européennes opérant loin de leurs bases deviennent de moins en moins compétitives comparativement à celles des pays nouveaux venus dans le secteur de la pêche, dont les coûts d'exploitation sont moindres.

En matière de pêche, l'avenir des relations bilatérales entre la CE et d'autres intervenants est incertain. Bon nombre d'États s'efforcent de développer leur propre potentiel de pêche, voire de participer à la pêche hauturière, d'où la nécessité d'intensifier la coopération dans des domaines comme l'appui financier, le développement des ressources humaines, l'assistance technique, le transfert de techniques, les services de conseil, la formation et une mise à niveau permettant aux bénéficiaires de mieux gérer les ressources.

Parmi les pays tiers dans les eaux desquels les flottes européennes ont le droit de pêcher, nombreux sont ceux qui connaissent des problèmes liés à une raréfaction de la ressource alors même que l'approvisionnement en poisson est essentiel pour leur sécurité alimentaire et pour leur développement économique. Les activités de pêche dans les eaux placées sous la juridiction des pays en voie de développement rencontrent des problèmes dont l'acuité est aggravée par la situation économique et sociale: connaissance insuffisante de la ressource aquatique et des effets des activités de pêche sur les écosystèmes, difficultés de déterminer l'«excédent» de ressources dont peuvent disposer les flottes étrangères, instabilité et risques divers pénalisant lourdement l'investissement à long terme, manque de surveillance et de contrôle des activités de pêche, difficultés inhérentes à la lutte contre les actes de violence en haute mer et la pêche illégale, etc. De plus, dans les pays où il apparaît nécessaire de réduire la capacité de la flotte, il est inconcevable de solliciter un accroissement des possibilités de pêche au profit des navires européens.

La politique extérieure en matière de pêche, telle qu'elle ressort des accords bilatéraux conclus par la Communauté, présente évidemment un certain nombre de faiblesses:

*Faute d'une flexibilité suffisante, il arrive souvent que les accords de pêche ne permettent pas de réagir rapidement en cas de problèmes comme la diminution des stocks, qui appelle des mesures d'urgence; ces accords ne sont pas axés sur plusieurs espèces et il est rare que le principe de précaution soit mentionné et appliqué.

*Les possibilités de pêche offertes aux navires européens ne sont pas toujours fondées sur l'évolution réelle de la ressource.

*La mortalité par pêche inhérente à la flottille européenne n'est pas toujours connue.

*Certains accords de pêche n'ont pas toujours prévu assez de garanties pour assurer la protection de la petite pêche côtière.

*Dans le cadre de la PCP, il y a un problème de cohérence entre les accords de pêche, d'une part, et les transferts de navire subventionnés par l'IFOP, d'autre part. Les navires appartenant à des sociétés où prédominent des intérêts financiers européens sont en concurrence avec d'autres, pour la même ressource, mais ils opèrent selon des règles différentes.

En adhérant au Code de conduite pour une pêche responsable, la Communauté a accepté de coopérer avec les pays en voie de développement et de les aider à devenir plus efficaces dans le secteur de la pêche. L'avenir des relations bilatérales de la Communauté devra donc être organisé dans le respect des engagements qui ont ainsi été souscrits.

Il ne faut pas non plus perdre de vue que la Communauté mène vis-à-vis des pays tiers une politique de la pêche qui est souvent incriminée dans les enceintes internationales et qu'elle doit donc améliorer aussi bien sa crédibilité que son image aux yeux de l'opinion publique internationale.

Si la politique actuellement appliquée dans les rapports avec les pays tiers ne s'adapte pas à l'évolution de la conjoncture et aux nouveaux défis à relever, le statut de la Communauté - qui continue de figurer parmi les grands acteurs mondiaux dans le secteur de la pêche - sera fragilisé.

3.10. Pêche méditerranéenne

*La politique communautaire en Méditerranée n'a pas tenu ses promesses: la mise en oeuvre du règlement sur les mesures techniques concernant la Méditerranée n'a pas été satisfaisante, les données sont insuffisantes et l'on n'a guère progressé en matière de coopération internationale.

Le bassin méditerranéen est une zone stratégique regroupant des pays dont la grande diversité tient à des facteurs religieux, ethniques et économiques. La PCP pourrait jouer un grand rôle politique dans la coopération entre ces divers pays, largement conscients de l'importance des ressources et des objectifs qui leur sont communs.

Si les mesures portant sur les structures et sur le marché ont été pleinement mises en oeuvre dans la Méditerranée, celles visant la conservation et la gestion ne l'ont été que partiellement, ce qui s'explique notamment par diverses spécificités de la pêche méditerranéenne:

-Le plateau continental est généralement très étroit et la pêche s'effectue surtout dans des eaux placées sous la juridiction des États côtiers. La plupart des États ne prétendent pas exercer leur juridiction au-delà de la limite des 12 milles. Des navires battant pavillon de pays non méditerranéens pratiquent la pêche intensive au thon - ou autres ressources halieutiques de grande valeur marchande - dans les eaux internationales.

-En Méditerranée prédomine la petite pêche ou la pêche locale, surtout pratiquée par des navires de dimensions modestes opérant tant dans les eaux nationales que dans les eaux internationales. Des traditions et des institutions multiséculaires continuent de jouer un rôle important dans diverses régions méditerranéennes; c'est le cas des Prud'hommes en France et des «Cofradias» en Espagne.

-La pêche et l'aquaculture revêtent une grande importance dans l'économie d'un certain nombre de régions. De fait, la plupart des régions communautaires tributaires de la pêche se situent dans le bassin méditerranéen.

Depuis le début des années 90, la Communauté a pris diverses initiatives pour tenter d'améliorer la gestion de la pêche en Méditerranée; il s'agissait notamment d'harmoniser des mesures techniques, d'accroître la sélectivité des engins de pêche (y compris en proscrivant les filets dérivants) et de renforcer la coopération internationale (organisation des conférences diplomatiques de Crète et de Venise; adhésion de la Communauté aux organisations régionales de pêche compétentes, à savoir la commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM) et la commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA).

Les résultats n'ont pas été à la hauteur des espérances: les progrès sont lents, qu'il s'agisse de la coopération internationale ou du renforcement des procédures de la CGPM, et les mesures prises suscitent bien des réticences chez les pêcheurs (si bien qu'elles ne sont pas suffisamment respectées) , sans parler des déficiences imputables aux États membres en matière de suivi.

La gestion des ressources au niveau communautaire a été jusqu'à présent principalement assurée sur la base du règlement n°1626/94 prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche en Méditerranée, (J.O. L 171 du 6.7.1994) règlement qui avait pour objet d'harmoniser les dispositions législatives réglementaires des États membres côtiers, mais qui n'a pas été appliqué de manière satisfaisante.

Il s'est révélé difficile d'appliquer les tailles de débarquement minimum et d'en imposer l'exécution. L'existence d'un marché pour les poissons de plus petite taille, l'absence - traditionnelle dans certaines régions du bassin Méditerranée - de contrôles rigoureux et le sentiment largement répandu chez les pêcheurs de n'avoir pas été assez associés aux décisions prises, voilà quelques uns des facteurs qui sont à l'origine de cette situation. En outre, les flottes des pays tiers ne sont pas soumises aux mêmes règles strictes.

En matière de coopération multilatérale entre la Communauté et ses partenaires, les progrès ont été lents. Il y a des insuffisances en ce qui concerne non seulement l'efficacité du suivi, du contrôle et de la surveillance, mais aussi l'information scientifique fondée sur des données qualitatives. Si les choses restent en l'état, certaines parties seront peut-être tentées de prendre des mesures unilatérales consistant par exemple à étendre des zones de pêche existantes ou à en proclamer de nouvelles, ce qui risquerait de mettre gravement en difficulté les pêcheurs de la Communauté et de créer des complications juridiques dans les relations entre la Communauté et les pays tiers.

Si l'on ne fait rien dans les divers domaines précités où une action s'impose, la situation des stocks ira en se dégradant. Le manque de données pertinentes aux fins des décisions à prendre en matière de gestion, une surveillance et une exécution gravement déficientes, l'absence de coopération internationale avec les États riverains et un recours accru à des initiatives unilatérales, voilà autant de conséquences qui pourraient résulter de l'inaction de la Communauté.

4. Des objectifs plus clairs pour l'avenir

Comme il a déjà été indiqué, bon nombre de problèmes actuels de la PCP tiennent au caractère hétérogène et trop imprécis de ses objectifs. Les objectifs généraux de la PCP, dont chacun considéré isolément est tout à fait légitime, ne peuvent être atteints qu'à longue échéance. Toutefois, la transition vers la durabilité et la viabilité à long terme nécessite la mise en oeuvre de mesures correctives destinées à restaurer la productivité des stocks de poissons. Cela permettrait de réduire les moyens à mobiliser, qu'il s'agisse des capitaux ou de la main-d'oeuvre. Cet ajustement, bénéfique à long terme, doit de surcroît être apprécié à la lumière des coûts qu'impliquerait à brève comme à longue échéance la poursuite de la politique actuelle.

La Commission est persuadée que la PCP serait à la hauteur des défis à relever si l'on définissait clairement un ensemble d'objectifs cohérents. Voilà pourquoi la discussion sur la réforme devrait être focalisée sur le degré de priorité respectif de ces divers objectifs et sur la nécessité de faire des choix politiques plus clairs dans le cas où il y a incompatibilité entre tel objectif et tel autre.

Aux fins de la future PCP, la Commission a établi les objectifs ci-après:

*Responsabiliser la pêche et veiller à sa durabilité, pour garantir le bon état sanitaire des écosystèmes marins, condition nécessaire au maintien de la qualité, de la diversité et de la disponibilité des ressources et des habitats. Il est urgent à cet effet de renforcer et d'améliorer la politique de conservation pour inverser les tendances négatives qui caractérisent actuellement l'état de nombreux stocks.

*Mener une action adéquate en matière de gestion de la pêche afin de réaliser les objectifs énoncés à l'article 174 du Traité. Sans préjudice des mesures prises dans le cadre de la politique de la pêche, qu'elles compléteraient, il conviendrait d'envisager des mesures appropriées pour réduire certains effets négatifs d'autres activités humaines pour l'environnement, telles que les transport maritime, les dégazages, le dragage, etc.

*Intégrer les normes sanitaires dans la PCP pour protéger la santé publique et celle des animaux, assurer la sécurité alimentaire et garantir au marché européen un approvisionnement stable à des prix qui soient raisonnables pour le consommateur.

*Ramener les capacités le plus tôt possible au niveau requis pour assurer la disponibilité et la durabilité des ressources.

*Promouvoir une meilleure gouvernance en adoptant des procédures plus transparentes, plus fiables et plus flexibles pour assurer la gestion et pour prendre les décisions, procédures qui permettent d'associer les acteurs concernés comme il convient, y compris aux niveaux régional et local, mais aussi de faire face correctement aux situations de crise et aux problèmes de conservation qui peuvent se poser sur le plan local.

*Imposer efficacement l'exécution des règles de la PCP grâce à des arrangements transparents qui soient effectivement opérationnels dans toute l'Union.

*Faire en sorte que le secteur de la pêche et de l'aquaculture soit économiquement viable, autosuffisant et compétitif dans une économie mondialisée.

*Traiter les problèmes qui se posent en matière d'ajustements structurels qui résulteront de l'obligation d'assurer une pêche responsable.

*Promouvoir l'exploitation responsable et rationnelle des ressources de pêche dans les eaux internationales et développer des partenariats avec les pays tiers, en veillant à la cohérence avec la politique communautaire dans le domaine du développement.

*Améliorer qualitativement et quantitativement les données sur lesquelles s'appuie le processus décisionnel et promouvoir une recherche scientifique multidisciplinaire qui permette d'obtenir en temps utile des informations et des conseils de grande valeur scientifique en ce qui concerne la pêche, les écosystèmes où elle s'exerce et les facteurs environnementaux pertinents.

Le présent livre vert fera l'objet d'un débat public qui constituera la première étape à franchir vers la réalisation des objectifs précités.

5. La future PCP: choix et préférences

5.1. Renforcer et améliorer la politique de conservation

*Mise en oeuvre d'une gestion pluriannuelle écosystémique.

*Adoption de mesures techniques plus énergiques destinées à protéger les juvéniles et à réduire les rejets. Établir des projets pilotes en vue de mesures qui n'ont pas été appliquées jusqu'à présent, par exemple l'interdiction des rejets.

*Mise au point d'un système permettant de mesurer les progrès réalisés grâce à la PCP en matière de développement durable, ainsi que l'efficacité des programmes et mesures de gestion, au regard des objectifs assignés.

*Maintien du régime d'accès à la zone comprise entre la limite des 6 milles et 12 milles et au Shetland Box.

Bien qu'il n'existe pas de panacée pour résoudre les problème de conservation, l'état de nombreux stocks est devenu tel que la nécessité d'appliquer efficacement la totalité des outils dont on dispose est plus urgente aujourd'hui que jamais.

On trouvera ci-après un exposé plus détaillé des actions à envisager.

5.1.1. Gestion pluriannuelle, plurispécifique et écosystémique

Il existe à présent un large consensus quant à la nécessité d'établir des plans de gestion pluriannuels inspirés du principe de précaution. La Commission a ainsi présenté en décembre 2000 une communication au Conseil et au Parlement européen, relative à l'application du principe de précaution et au mécanisme pluriannuel et de fixation des TAC [2].

[2] COM(2000) 803 final.

Une approche pluriannuelle devrait aider à écarter de graves inconvénients résultant de la fixation annuelle des TAC et des quotas, à savoir l'ajournement des décisions délicates pour l'avenir et de soudains changements, d'une année à l'autre, en ce qui concerne le volume des TAC.

Aux fins d'une programmation pluriannuelle, il est nécessaire de définir pour des stocks déterminés des stratégies pluriannuelles qui soient compatibles avec le principe de précaution. Ces stratégies de gestion seront fondées sur une évolution planifiée des mortalités par pêche à moyen terme (3 à 5ans).

On pourrait s'inspirer à cet égard de la politique d'ores et déjà appliquée pour les stocks que l'on partage avec la Norvège et avec les pays baltes, en tenant compte du principe de précaution. Il serait également possible de définir des objectifs et des stratégies à moyen terme, concernant l'environnement et l'écosystème, pour des espèces et des habitats revêtant une importance capitale; à cet effet seraient instaurées des limites en matière de captures accessoires et incidentes, en particulier pour les espèces dont il est fait état dans la législation relative à l'environnement.

Comme c'est la pêche mixte qui prédomine dans les eaux communautaires, il vaut peut-être mieux gérer des groupes de stocks pour des pêches bien définies. La mise sur pieds d'un véritable régime de gestion de l'effort de pêche pourrait être un des moyens envisageables dans la perspective d'une gestion englobant plusieurs espèces. Il importe également de poursuivre la mise au point d'une méthode qui soit axée sur l'écosystème et qui soit applicable à tous les domaines de la gestion de la pêche, depuis les ressources jusqu'aux consommateurs, pour favoriser la réalisation de l'objectif à atteindre, c'est-à-dire une exploitation durable des écosystèmes marins.

Dans les régions ultrapériphériques, l'état des ressources diffère d'une région à l'autre, d'où la nécessité de moduler, le cas échéant, les mesures en fonction des spécificités de chacune de ces régions.

5.1.2. Mesures techniques

Il faut adopter des règles plus efficaces. Introduire et promouvoir l'utilisation de matériel sélectif réduisant ou éliminant les captures accessoires d'espèces non ciblées, ou encore de méthodes de pêche moins agressives pour l'environnement, on contribuerait certainement à l'amélioration de la situation que nous connaissons actuellement. Les mesures techniques devraient aussi mieux tenir compte de la dimension environnementale. À titre d'exemple, la fermeture d'une zone déterminée et l'exclusion de toute activité de pêche peuvent présenter un intérêt limité quant à la gestion de la pêche, mais sont propres à assurer la protection d'une zone écologiquement sensible, importante pour des espèces non ciblées.

Il y a également lieu de s'interroger sur l'opportunité d'introduire des mesures qui n'ont pas été appliquées jusqu'à présent, par exemple l'interdiction des rejets dans certains types de pêche qu'il est facile de contrôler et la fermeture de certaines zones en temps réel. Parmi d'autres solutions susceptibles d'être explorées, on pourrait citer la fixation, dans le cadre des TAC, d'un pourcentage d'espèces victimes de captures accessoires, comme cela se fait dans l'Organisation des pêches de l'Atlantique Nord (OPANO). La mise en oeuvre de projets pilotes inspirés des réflexions qui précèdent ne présenterait pas de difficultés.

Les plans de récupération pour faire face à des situations d'urgence, tels que le plan adopté en 2000 pour le cabillaud de la Mer d'Irlande, devraient inclure dans le futur une composante importante de mesures techniques. La notion de la reconstitution des stocks devrait aussi être introduite. La reconstitution des stocks pourrait être graduelle sur une période relativement longue pour les stocks qui se trouvent dans un état de surexploitation encore acceptable. Par contre, la reconstitution des stocks devrait être plus radicale pour les stocks qui se trouvent largement en-deçà des niveaux soutenables.

Il y a besoin d'ouvrir un nouveau débat sur les mesures techniques à la lumière de l'expérience acquise sur base de l'application de la réglementation existante, des projets pilotes et des plans de récupération. Il faudra en même temps associer les pêcheurs dans la définition des nouvelles règles, encourager des contacts plus étroits entre pêcheurs et scientifiques et promouvoir la transparence des avis scientifiques.

5.1.3. Suivi et évaluation du dispositif de conservation et de gestion

Il faut mettre au point un système qui permette de mesurer les progrès réalisés grâce à la PCP dans la voie du développement durable, ainsi que les résultats que les programmes des mesures de gestion ont permis d'obtenir au regard des objectifs assignés.

Il convient également de mettre en place des indicateurs sociaux, environnementaux et économiques permettant de déterminer, par rapport à des termes de référence préétablis pour chacun d'eux, la qualité de l'action menée aux fins des objectifs précités et en particulier son degré de conformité par rapport à l'objectif plus général du développement durable.

Il serait possible d'exploiter à cet effet les travaux d'autres organisations internationales telles que la FAO ou d'organismes comme l'Agence européenne de l'environnement.

5.1.4. Accès aux eaux et aux ressources

5.1.4.1. Stabilité relative

Depuis 1983, le principe de la stabilité relative donne des garanties aux États membres en ce qui concerne le partage des quotas, de sorte qu'il n'y avait plus lieu d'ouvrir chaque année un débat politique portant sur la clé de répartition, ce qui aurait rendu encore plus complexe le processus décisionnel relatif au TAC. L'application des «préférences de La Haye» a donné une certaine marge de manoeuvre pour répondre à un certain nombre de desideratas spécifiques émanant de certaines zones, mais les États membres et les pêcheurs concernés n'en sont pas tous satisfaits.

En l'état actuel des choses, la Commission ne voit aucune solution de rechange qui puisse donner d'aussi bons résultats que le principe de la stabilité relative. Le processus de consultation a montré que c'est là un point de vue largement partagé dans la Communauté. En conséquence il n'y a pas lieu de bouleverser le système existant.

Lorsque les problèmes structurels auront été traités et que la situation économique et sociale de ce secteur sera devenue plus stable, il sera peut-être envisageable de remettre en cause la nécessité de maintenir le principe de la stabilité relative et de permettre aux forces du marché de s'exercer de la même manière dans ce secteur que dans le reste de l'économie de l'UE.

5.1.4.2. La zone des 6 à 12 milles

Le régime applicable à la zone côtière comprise entre la limite des 6 milles et celle des 12 milles avait fondamentalement pour objet d'en réserver l'accès aux navires pratiquant la petite pêche côtière, exerçant généralement une moindre pression sur les stocks situés dans les zones considérées qui abritent souvent des nourriceries, et de protéger les activités de pêche traditionnelles des populations du littoral, action contribuant au maintien du tissu économique et social.

Étant donné que la plupart des stocks continuent à régresser et que les régions tributaires de la pêche ont encore beaucoup de mal à profiter de l'actuelle croissance économique, les objectifs précités semblent aussi pertinents qu'ils l'étaient en 1992 et ils recueillent généralement une large adhésion dans toute la Communauté.

Il n'a pas été produit de données vérifiables à l'appui des appels lancés en faveur d'une extension de la zone littorale dans certains États membres.

La modification du régime applicable à la zone des 6 à 12 milles aurait d'ailleurs pour inconvénient de rompre l'équilibre de la politique établi de longue date.

5.1.4.3. Le Shetland Box et l'accès à la mer du Nord

Le Shetland Box a été créé parce que les espèces que l'on y trouve sont biologiquement sensibles en raison des caractéristiques de leur exploitation; il a de surcroît contribué pour beaucoup à l'acceptation de l'équilibre établi tant entre les flottilles qu'entre les communautés de pêcheurs.

L'évolution des stocks dans la zone en question excluant tout accroissement de l'effort de pêche, la Commission estime qu'il convient de maintenir les restrictions actuellement imposées aux activités de pêche. Il est toutefois nécessaire d'améliorer la qualité des avis scientifiques dans la perspective d'éventuels ajustements.

Les restrictions juridiques en matière d'accès aux eaux de la Mer du Nord viendront à expiration le 31 décembre 2002. Étant donné néanmoins que toutes les pêches aux espèces présentant un intérêt commercial sont assujetties à des TAC et à des régimes de quotas, seules les flottes titulaires de quotas peuvent accéder aux ressources en cause. L'éventualité d'opérations de pêche illégales imposera une étroite surveillance.

5.2. Promouvoir la dimension environnementale de la PCP

*Application intégrale des instruments environnementaux, plans d'action et stratégies pertinents pour la protection de la biodiversité et intégration dans la PCP des exigences requises en matière de protection de l'environnement.

*Lancement du débat sur l'éco-étiquetage des produits de la pêche.

Il importe d'intégrer la protection de l'environnement dans la PCP. Une communication à paraître, précisément intitulée "Éléments d'une stratégie pour l'intégration des exigences de la protection de l'environnement dans la PCP" décrit une stratégie appropriée à cet effet. Il serait assurément possible de mettre en oeuvre cette stratégie sans réformer la PCP existante, mais la Commission estime que mieux vaudrait le faire en profitant de la remise à plat actuellement en cours pour renforcer la base juridique pertinente et obtenir ainsi une plus grande efficacité. La nouvelle PCP doit être conçue de manière à appliquer plus efficacement la stratégie visée ci-dessus.

La Commission se propose aussi de lancer prochainement un débat sur l'éco-étiquetage des produits de la pêche. Les programmes d'éco-étiquetage offrent une méthode adaptée aux nécessités du marché et de la formation pour la promotion de la durabilité dans le secteur de la pêche en présentant plus clairement aux consommateurs les enjeux de ses choix, sur la base d'une information relative aux effets environnementaux de tel ou tel produit ou à la durabilité de la ressource d'où provient le produit considéré.

La Commission soutient la réalisation des objectifs des programmes d'auto-étiquetage dans le secteur de la pêche, à savoir la conscientisation du consommateur et, partant, celle du responsable du secteur ainsi que des pêcheurs quant à la dimension environnementale de cette activité. Il faut en effet que les responsables de la pêche et de sa gestion deviennent de plus en plus sensibles à cet aspect environnemental, d'où la nécessité d'encourager l'élaboration et l'application volontaire de programmes d'auto-étiquetage qui compléteraient la législation relative à l'exploitation des ressources de pêche et à la sécurité alimentaire. Si c'est d'abord aux pouvoirs publics qu'il incombe de protéger les ressources naturelles, ce principe n'est nullement remis en cause par des initiatives spontanées venues du marché.

Il convient toutefois que les programmes d'auto-étiquetage donnent aux consommateurs une information objective et vérifiable dont la véracité doit être convenablement contrôlée. En matière de produits de la pêche, l'auto-étiquetage présente aussi un certain nombre de difficultés spécifiques relativement aux poissons «non certifiés» dont les captures s'effectuent conformément à la politique commune de la pêche, à la justification scientifique ou technique des critères utilisés et à l'identification du produit certifié tout au long de la chaîne de commercialisation.

Les pouvoirs publics seront peut-être amenés à établir un cadre juridique pour l'éco-étiquetage volontaire, de manière à obtenir des critères d'appréciation adéquats, mais aussi à assurer l'indépendance du contrôle de la conformité et l'exactitude de l'information donnée aux consommateurs. L'engagement des pouvoirs publics, dans un esprit positif, renforcera la crédibilité de ces programmes et permettra de mieux concrétiser les avantages potentiels de l'éco-étiquetage. Les pouvoirs publics peuvent souhaiter aller plus loin en fixant les critères d'appréciation à utiliser aux fins des programmes d'auto-étiquetage. Le niveau exact et le type d'engagement des pouvoirs publics seront au coeur du débat qui va s'ouvrir dans la Communauté sur l'éco-étiquetage des produits de la pêche.

5.3. Porter une attention accrue aux aspects touchant la santé et la sécurité dans le secteur de la pêche pour assurer la protection du consommateur

*Étudier les répercussions qu'aura sur les produits de la pêche l'actuelle révision de la législation communautaire relative aux denrées alimentaires.

*Assurer la protection des consommateurs dans le cadre des importations de pays tiers.

Une abondante littérature scientifique confirme qu'il est bon pour la santé de manger du poisson, denrée riche en acide gras polyinsaturé qui contribue à la prévention des maladies inflammatoires et cardio-vasculaires et qui améliore la vision ainsi que le développement du système nerveux chez l'enfant. Au niveau de la santé publique, certains risques sont cependant associés au commerce, à la transformation et à la distribution du poisson, à savoir la contamination par des substances chimiques toxiques ou par les métaux lourds, la contamination microbiologique, les espèces toxiques, la présence de parasites ou d'histamines etc. En outre, l'introduction ou la propagation de maladies animales peut avoir des conséquences économiques graves pour l'aquaculture. Il est donc nécessaire d'appliquer les normes sanitaires de la réglementation communautaire pour protéger la santé publique et celle des animaux ainsi que pour assurer la sécurité alimentaire.

La qualité de l'alimentation est un objectif hautement prioritaire aux yeux de la Communauté et il faut savoir que les produits de la pêche seront influencés à très brève échéance par la révision actuellement en cours de la législation communautaire sur les denrées alimentaires, révision axée sur l'adoption des normes les plus ambitieuses dans le domaine de l'alimentation. À titre d'exemple, il sera ainsi possible d'établir des valeurs limites plus strictes pour les contaminants tels que les métaux lourds ou les dioxines.

L'application correcte des normes sanitaires communautaires aura des effets divers pour le secteur de la pêche. D'un côté, elle rassurera le consommateur quant à la salubrité et à l'innocuité des produits de la pêche, ce qui pourrait faire évoluer la demande en ce sens que la part relative du poisson continuerait de progresser au détriment de celle des autres sources de protéines. En revanche, l'application correcte des normes sanitaires de la Communauté à la pêche dans des zones particulièrement polluées, pourrait impliquer un changement quant à l'activité de pêche, voire, dans un petit nombre de cas, la fermeture de la pêche. Cela n'ira pas sans répercussion sur les industries de transformation (y compris, par exemple, le secteur de la farine et de l'huile de poisson). La nécessité d'un ajustement structurel imposé par l'application des normes sanitaires de la Communauté devra être prise en considération dans les programmes d'assistance des États membres en faveur du secteur considéré, dans le cadre de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

Comptant parmi les grands importateurs mondiaux de produits de la pêche, la Communauté doit faire en sorte que les produits importés répondent à des normes sanitaires d'un niveau équivalent à celui de la réglementation communautaire. Il peut se révéler nécessaire d'accroître l'aide financière aux pays en voie de développement, en particulier ceux avec lesquels la Communauté a conclu des accords des pêches, afin de leur faciliter la mise à niveau nécessaire pour répondre aux exigences en matière de sécurité alimentaire.

5.4. Politique de la flotte

*Établissement d'une politique de la pêche qui soit à la fois plus efficace, bien adaptée aux objectifs pluriannuels, tenant compte des effets du progrès technique et propre à éviter que l'aide publique ne contribue à un accroissement de l'effort de pêche.

*Le nouveau système devra être transparent et simple; il permettra aux États membres de renforcer les contrôles et de faire respecter plus énergiquement les règles en vigueur et il alourdira les sanctions affligées en cas de non-conformité.

Pour l'avenir, il convient d'établir un système qui soit plus simple et plus efficace que la politique actuelle en terme d'effets sur l'état des ressources. La politique de la flotte doit établir un équilibre entre, d'une part, la capacité de cette flotte, et d'autre part, des taux d'exploitation qui soient compatibles avec des objectifs de gestion à long terme. En vue des réductions à opérer, il faudra prendre en compte les taux d'exploitation qui sont liés aux TAC pluriannuels. Cela présenterait davantage d'assurer une cohérence entre les deux domaines de la politique. Si l'idée est théoriquement séduisante, elle pourrait toutefois se révéler difficile à concrétiser, en particulier là où l'on pratique la pêche mixte.

Si on veut promouvoir une politique de la flotte qui soit efficace, il faut d'abord admettre que l'effort de pêche s'accroît d'année en année en raison de progrès techniques qui portent sur la conception des navires et des engins de pêche, sur les équipements de détection du poisson et sur les télécommunications, et qui tous contribuent à cette évolution. Les taux de réduction devrait à tout le moins être assez élevés pour neutraliser l'effet du progrès technique. Là où il y a surexploitation, ils devraient même être bien supérieurs. Il serait également envisageable d'adapter les taux de réduction selon des modalités qui favorisent les engins ou les techniques de pêche moins agressifs pour l'environnement.

Il va de soi que la politique doit traiter le problème des surcapacités par État membre, mais il faut faire une distinction entre les divers types de pêche en maintenant une segmentation de la flotte, faute de quoi une réduction globale de la capacité pourrait masquer un accroissement de la capacité des navires visant les espèces les plus surexploitées, celles-là même dont la valeur marchande est généralement la plus élevée. Il serait possible à cet effet de réaliser la segmentation dans le cadre du POP IV, ou bien encore - attendu que ce dernier, à différents égards, a plutôt été conçu dans la perspective d'une atténuation de la réduction globale de capacité que dans celle d'une subdivision appropriée de la flotte - une segmentation fondée sur des critères bien définis communs à tous les États membres. Une segmentation par régions pourrait également être envisagée dans certains cas.

Il faut aussi traiter de manière adéquate la question des besoins propres à la flotte de grande pêche. Dans les segments qui regroupent les navires opérant hors des eaux communautaires, il doit être tenu compte non seulement des aspects relatifs à l'état des stocks à exploiter, mais aussi des autres contraintes limitant l'accès, c'est-à-dire des possibilités de pêche offertes par les pays tiers qui risquent d'être revues à la baisse, ainsi que des droits obtenus dans des organisations régionales de pêche, qui sont susceptibles eux aussi d'être restreints à longue échéance, à mesure qu'augmentera le nombre des parties prenantes.

Un autre grand principe directeur dont il convient de s'inspirer c'est que l'aide publique ne doit en aucun cas concourir à un accroissement de l'effort de pêche. Aussi longtemps que l'aide publique servira à renouveler la flotte, il faut au contraire obtenir une diminution nette de l'effort de pêche. À long terme, ce type d'aide doit d'ailleurs disparaître.

Enfin, il convient d'envisager des dispositions particulières en faveur de la petite pêche.

Toute politique nouvelle doit répondre aux exigences précitées. Aux fins des objectifs qui viennent d'être exposés, il serait possible d'adopter les deux approches ci-après, voire de les combiner.

La première est celle qui consiste à fixer des objectifs quantitatifs à réaliser en un laps de temps déterminé, présentant les caractéristiques suivantes:

*Réductions portant prioritairement sur la capacité

*Une segmentation de la flotte, définie d'un commun accord, pour tous les États membres;

*Des taux de réduction fixes pour chaque type de segments, à travers tous les États membres.

Aux fins de la réalisation des objectifs fixés dans le cadre du programme, les régimes «entrée-sortie» que les États membres ont introduit en vertu des articles 6 et 9 du règlement n°2792/99 du Conseil ("règlement d'application de l'IFOP") (J.O. L 337 du 30.12.1999) pourraient être modifiés en ce sens que tout apport d'une capacité nouvelle à la flotte aurait systématiquement pour corollaire le retrait d'une capacité supérieure. Ce système pourrait être rendu plus restrictif encore lorsque l'aide publique qui est accordée a pour finalité la construction ou la modernisation de navires. En pareil cas, l'apport d'une capacité ayant bénéficié d'une aide publique serait lié au retrait d'une capacité notablement plus élevée. Un autre moyen d'endiguer la capacité de la flotte pourrait consister à prévoir en la matière une pénalité à l'occasion de chaque transaction portant sur une licence.

Un tel système aurait le mérite d'être transparent et simple, mais il imposerait aux États membres l'obligation d'accepter des mesures plus strictes quant au contrôle et à l'exécution des discussions en vigueur, ainsi que des sanctions plus sévères en cas de non-conformité.

La seconde approche consisterait à renoncer totalement aux objectifs fixés pour la période expirant en 2006, et à leur substituer un mécanisme permettant de réduire progressivement et automatiquement au fil du temps la capacité de la flotte. Il serait nécessaire à cet effet de renforcer le régime «entrée-sortie» précédemment décrit, de telle sorte qu'il puisse non seulement réduire systématiquement la capacité de la flotte, à un rythme approprié, mais aussi pénaliser la capacité à l'occasion des transactions portant sur les licences. Un des avantages de cette formule, c'est que l'augmentation du taux de renouvellement de la flotte entraîne concomitamment l'accroissement de son taux de réduction, ce qui est souhaitable étant donné la nécessité de contrebalancer les effets du progrès technique. Là encore, les ratios «entrée-sortie» pourrait être ajustés soit pour prendre en considération le degré de surexploitation de la ressource, soit pour favoriser certains types d'engins ou d'activité de pêche plus respectueux de l'environnement.

5.5. Améliorer la gouvernance dans le cadre de la PCP

*Établissement de comités consultatifs régionaux pour mieux associer les acteurs concernés à l'élaboration de la politique.

*Décentralisation de certaines responsabilités en matière de gestion, pour faire face à des problèmes qui se posent à l'échelon local ou qui appellent à des solutions urgentes.

*Améliorer la transparence des avis scientifiques.

*Améliorer la compatibilité de la PCP avec les autres politiques qui ont un impact sur la zone côtière en recourant à la gestion intégrée des zones côtières.

La PCP doit permettre de gérer le secteur de la pêche en appliquant un dispositif qui soit transparent, qui ait un bon rapport coût-efficacité, qui assure la flexibilité, qui permette de réagir rapidement et efficacement en situation d'urgence et qui implique davantage les acteurs concernés.

Des améliorations pourraient être apportées dans les domaines ci-après mentionnés:

5.5.1. Une plus grande implication des acteurs concernés

Bien que le cadre institutionnel actuel ne prévoie pas la participation formelle des acteurs concernés au processus décisionnel, que ce soit au niveau communautaire ou à l'échelon régional, il est possible et souhaitable d'imaginer de nouvelles formes de participation pendant la phase prédécisionnelle de l'élaboration de la PCP. Aux yeux de la Commission, l'établissement d'un réseau de comités consultatifs régionaux sur la pêche permettrait d'associer plus étroitement et plus précocement les acteurs du secteur aux discussions concernant la gestion de la pêche, tout en veillant à ce que la conduite des affaires dans ce secteur reste compatible avec le cadre juridique institutionnel du traité et ne mette pas en cause le caractère global et communautaire de la PCP.

Ces comités pourraient inclure des fonctionnaires nationaux, des représentants du secteur, des ONG, des biologistes spécialisés dans les questions de la pêche et des économistes venant des États membres effectivement intéressés aux pêches concernées. Des représentants du secteur ainsi que des fonctionnaires ressortissants des autres États membres pourraient eux aussi y participer. Bien que la présence de représentants de la Commission puisse être jugée souhaitable par certaines des parties prenantes, la Commission aurait peut-être du mal à assumer systématiquement une telle responsabilité. Il faudrait en conséquence que les acteurs concernés prennent part à la gestion du système proposé.

Les comités régionaux pourraient être cofinancés par la Communauté, par les autorités nationales et par les acteurs concernés. Il semble en effet raisonnable que tous ceux qui profitent de la participation aux consultations prennent en charge une partie des coûts y afférents.

Les comités régionaux couvriraient des unités régionales de gestion (telles que la Mer du Nord) ou des stocks spécifiques, à définir (par exemple des espèces migratoires telles que le thon); ils se réuniraient à intervalle régulier. Le secteur concerné participerait ainsi aux discussions avant la mise au point des propositions de la Commission relatives aux mesures de gestion.

Les comités en question transmettraient des avis à la Commission qui les prendra en considération de façon appropriée lorsqu'elle fera des propositions ou prend des décisions de gestion.

5.5.2. Répondre efficacement aux besoins locaux en matière de gestion et faire face aux situations d'urgence

Aux fins d'une gestion plus efficace et plus réactive, les responsabilités concernant l'adoption, dans les eaux territoriales, de telle ou telle mesure de conservation à l'échelon local, pourraient dans certains cas être déléguées aux États membres, dans des conditions définies au niveau communautaire. Les nouvelles dispositions ainsi adoptées pourraient définir les responsabilités incombant aux États membres et établir les délais à respecter relativement aux mesures en cause, ainsi que les modalités de leur examen. La Commission conserverait son droit d'initiative quant à l'adoption de mesures d'urgence.

Un autre domaine important où une décentralisation plus poussée pourrait s'avérer utile est celui de la gestion de la pêche dans les eaux territoriales. Il est actuellement loisible aux États membres d'adopter des mesures de conservation plus strictes dans les zones relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction, sous réserve notamment que lesdites mesures soient uniquement applicables aux pêcheurs de l'État membre concerné. À l'avenir, les États membres pourraient être habilités à adopter des mesures de conservation applicables à tous les navires opérant dans les zones en question. Cette prérogative s'appliquerait exclusivement à la zone des 12 milles ( ou des 6 milles, selon l'État membre dont il s'agit). Des sauvegardes communautaires devraient être prévues, de telle sorte que les États membres n'agissent pas de manière ouvertement ou subrepticement discriminatoire à l'égard des marins d'autres États membres, et que les mesures adoptées soient compatibles avec celles applicables hors des eaux territoriales. Ce nouveau dispositif permettrait aux États membres de traiter plus rapidement et plus efficacement les problèmes de gestion revêtant une grande importance aussi bien pour la reproduction de nombreux stocks que pour les populations des régions côtières où l'on pratique surtout la petite pêche.

5.5.3. Meilleure prise en compte des avis scientifiques dans le processus décisionnel

Une base scientifique saine est nécessaire si on veut être en mesure d'aider les responsables du secteur de la pêche et autres parties prenantes à arrêter leur décision. La PCP doit pouvoir s'appuyer sur des avis qui sont le fruit