Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant approbation de la conclusion de la convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique

La convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique (ci-après, dénommée «convention») a été adoptée par la Conférence générale de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), réunie en session spéciale le 26 septembre 1986.

Cette convention institue un cadre de coopération internationale entre les États Parties et avec l'AIEA pour faciliter une assistance rapide dans le cas d'un accident nucléaire ou d'une situation d'urgence radiologique afin d'en atténuer les conséquences. Pour faciliter cette coopération, des arrangements bilatéraux et multilatéraux sont également prévus.

Cette convention énonce dans son article 1er l'obligation de coopération entre les Etats Parties et avec l'AIEA, ainsi que la possibilité de conclure des arrangements bilatéraux ou multilatéraux, afin de faciliter une assistance rapide dans le cas d'un accident nucléaire ou d'une situation d'urgence radiologique.

La Convention contient un nombre de dispositions de procédure qui spécifient notamment les démarches à suivre dans la fourniture d'assistance (article 2), à qui correspond la direction et le contrôle de l'assistance (article 3), la désignation d'autorités compétentes et des points de contact (article 4), les fonctions de l'AIEA (article 5), des règles de confidentialité (artticle 6), de remboursement des frais de l'assistance (article 7), les privilèges, immunités et facilités à accorder au personnel qui fournit l'assistance - avec des limitations - (article 8), les mesures pour faciliter le transit du personnel, du matériel et des biens, l'exonération de responsabilité civile -avec des limitations- de la partie qui fournit l'assistance (article 10) et la cessation de l'assistance (article 11)

D'autres dispositions, qui se trouvent également dans d'autres conventions internationales similaires, prévoient le mécanisme de règlement des différends (article 13), l'entrée en vigueur de ses dispositions (articles 14 et 15), la procédure d'amendement de la convention et de dénonciation de celle-ci (articles 16 et 17), la désignation du dépositaire (article 18) et la référence aux textes authentiques de la Convention (article 19).

Conformément à son article 14, paragraphe 5, point a), ladite convention est ouverte à l'adhésion des organisations internationales et des organisations d'intégration régionale. Dans un tel cas l'article 14, paragraphe 5, point c) de la convention prévoit que « lorsqu'elle dépose son instrument d'adhésion, une telle organisation communique au dépositaire une déclaration indiquant l'étendue de sa compétence pour ce qui est des questions couvertes par la présente convention ».

L'article 13, paragraphes 1 et 2, de la convention établit les dispositions relatives au règlement des différends. Le paragraphe 3 dudit article se lit comme suit: «Lorsqu'il signe la présente Convention, la ratifie, l'accepte, l'approuve ou y adhère, un État peut déclarer qu'il ne se considère pas comme lié par l'une ou l'autre des procédures de règlement des différends prévues au paragraphe 2. Les autres États Parties ne sont pas liés par une procédure de règlement des différends prévue au paragraphe 2 à l'égard d'un État Partie pour lequel une telle déclaration est en vigueur. »

2. Décision du Conseil du 27 novembre 1989

Conformément à l'article 101 du traité Euratom, « la Communauté peut s'engager par la conclusion d'accords ou conventions avec un État tiers, une organisation internationale ou un ressortissant d'un État tiers. Ces accords ou conventions sont négociés par la Commission selon les directives du Conseil ; ils sont conclus par la Commission avec l'approbation du Conseil, qui statue à la majorité qualifiée ».

Le Conseil a approuvé la conclusion de la convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique par une décision (non publiée) datée du 27 novembre 1989.

Cette décision comporte deux annexes :

1. L'annexe A, contient deux déclarations à présenter au dépositaire au moment de l'adhésion de la Communauté, soit :

a) Une déclaration de compétence au sens de l'article 14, paragraphe 5, point c), qui se lit comme suit :

«1. La Communauté pourra présenter, après accord de l'État membre-hôte, conformément aux modalités définies dans l'échange de lettres ci-joint, une demande d'assistance, en application de la convention, à l'exception de l'article 8, paragraphes 1, 2, 3 et 5, en cas d'accident survenu dans un établissement du Centre commun de recherche (CCR) institué au titre de l'article 8 du traité Euratom.

Ces établissements se trouvent actuellement à Ispra (Italie), Karlsruhe (République fédérale d'Allemagne), Petten (Pays Bas) et Geel (Belgique).

2. La Communauté pourra répondre à une demande d'assistance, en application de la convention, en utilisant les moyens dudit CCR.

3. La Communauté communiquera, au même titre que les États parties, aux termes de l'article 4, ses autorités compétentes et son point de contact ; elle recevra les communications correspondantes des autres parties.»

b) Une déclaration faite au sens de l'article 13 paragraphe 3 de la convention qui se lit comme suit :

« Seuls les États pouvant être Parties dans les affaires soumises à la Cour internationale de justice, conformément à l'article 34 de son statut, la Communauté ne peut être liée que par la procédure d'arbitrage visée à l'article 11 du paragraphe 2. »

2. L'annexe B, concerne l'échange de lettres entre la Commission et les États membres sur le territoire desquels se trouve un établissement du CCR. Cet échange de lettres est la conséquence pratique de la déclaration de compétence, puisque celle-ci limite la compétence de la Communauté dans le domaine de la convention aux accidents qui se produiraient dans un des établissements du CCR. Dans la mesure où une telle éventualité ferait intervenir la Commission et les États membres sur le territoire desquels se trouve un établissement du CCR, l'annexe B a pour objet de définir les responsabilités de chacun par la voie d'un échange de lettres types Il y est prévu notamment que les demandes d'assistance concernant un établissement du CCR devront être soumises à l'accord préalable du gouvernement concerné.

3. Adhésion de la Communauté à la convention

Depuis la signature de la convention, la Communauté a exprimé non seulement son intérêt d'adhérer à la convention, mais également sa volonté d'appliquer dans la pratique les termes de celle-ci même avant l'adhésion.

Cette volonté a été expressément formulée dans une lettre datée du 12 décembre 1991 adressée par le directeur général des relations extérieures au directeur général de l'AIEA. Dans cette lettre la Commission s'engage en effet à appliquer à titre provisoire la convention en attendant que la Communauté y adhère. A cet effet, la Commission a désigné des autorités compétentes et des points de contact conformément à l'article 4 de la convention.

L'expérience acquise depuis lors, notamment en ce qui concerne l'exercice des compétences conférées à la Commission par les dispositions du titre II, chapitre 3, du traité Euratom dans le domaine qui fait l'objet de la convention, a fait apparaître le caractère inapproprié des déclarations annexées à la décision du Conseil du 27 novembre 1989 approuvant la conclusion de la convention.

En effet, la notion d'assistance entre États membres est inhérente aux normes en matière de préparation aux urgences radiologiques. Plusieurs dispositions de l'acquis communautaire dérivé du titre II, chapitre 3, du traité Euratom prévoient d'ailleurs une telle assistance. Ainsi, l'existence d'accords en la matière est mentionnée dans les considérants de la directive 89/618/Euratom du Conseil, du 27 novembre 1989, concernant l'information de la population sur les mesures de protection sanitaire applicables et sur le comportement à adopter en cas d'urgence radiologique [1]. Un devoir d'assistance est explicitement mentionné à l'article 51, paragraphe 5, de la directive 96/29/Euratom du Conseil, du 13 mai 1996, fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants [2]. Une coopération internationale est également imposée par l'article 11 de la directive 2003/122/Euratom du Conseil, du 22 décembre 2003, relative au contrôle des sources radioactives scellées de haute activité et des sources orphelines. [3].

[1] JO L 357 du 7.12.1989, p. 31.

[2] JO L 159 du 29.06.1996, p. 1.

[3] JO L 346, du 31.12.2003, p. 57.

Eu égard à la nature des compétences communautaires dans le domaine en cause, force est de conclure que la décision du Conseil du 27 novembre 1989 ne constitue pas une base appropriée pour conclure la convention au nom de la Communauté.

La Commission étant liée par le contenu de cette décision et de ses annexes, il est donc nécessaire de proposer au Conseil une nouvelle décision abrogeant celle de 1989.

4. Raisons justifiant une abrogation de la décision du Conseil du 27 novembre 1989

La Commission considère, tout d'abord, que le contenu de l'annexe A de la décision ne peut pas être considéré stricto sensu comme étant une déclaration de compétence au sens où l'entend l'article 14, paragraphe 5, point c) de la convention. En effet, la déclaration ne fait pas référence aux compétences conférées par le traité Euratom à la Communauté dans le domaine qui fait l'objet de la convention, mais se contente d'indiquer que la Communauté pourra présenter une demande d'assistance en cas d'accident survenu dans un établissement du CCR et qu'elle pourra répondre à une demande d'assistance en utilisant les moyens dudit CCR.

La décision du Conseil approuvant la conclusion de la convention ne tient pas compte de l'existence d'une compétence communautaire dérivée des dispositions en matière de protection sanitaire contenues au titre II, chapitre 3, du traité Euratom.

Par ailleurs, la décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil, du 23 octobre 2001, instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile, prévoit l'établissement, au sein de la Commission, d'un centre de suivi et d'information. Les Etats membres peuvent faire appel à ce centre de suivi et d'information pour informer les autres Etats et leur demander de l'aide, quel que soit le type d'urgence auquel ils doivent faire face.

La Communauté partage et exerce avec ses États membres une véritable compétence en la matière, qui ne saurait se limiter aux seuls établissements du CCR. Or, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, récemment confirmée dans l'arrêt du 12 décembre 2002, concernant l'adhésion à la convention sur la sûreté nucléaire (affaire C-29/99, Commission/Conseil, Recueil pp I-11221), «l'approbation par le Conseil de l'adhésion à une convention internationale, conformément à l'article 101, deuxième alinéa, du traité CEEA, a pour effet juridique d'autoriser la Commission à conclure cette convention à l'intérieur du cadre établi par la décision du Conseil. Lorsqu'il approuve l'adhésion à une convention internationale sans aucune réserve, le Conseil est tenu de respecter les conditions prévues par cette convention pour une telle adhésion puisqu'une décision d'adhésion non conforme auxdites conditions violerait les obligations de la Communauté dès son entrée en vigueur. En outre, il découle du devoir de coopération loyale entre les institutions (...) que la décision du Conseil (...) doit permettre à la Commission de se conformer au droit international» (points 67 à 69).

5. Contenu de la proposition de décision du Conseil

Pour des raisons de clarté juridique, il est jugé opportun de remplacer la décision précédente par une nouvelle décision du Conseil. La présente proposition de décision du Conseil abroge, donc la décision du 27 novembre 1989.

La présente proposition est structurée de la même manière que la précédente :

- L'article 1er approuve la conclusion de la convention de l'AIEA.

- L'article 2 prévoit que la déclaration contenue dans l'annexe (déclaration au sens de l'article 14, paragraphe 5, point c) de la convention de l'AIEA) sera communiquée conjointement avec l'instrument d'adhésion de la Communauté.

- L'article 3 prévoit l'abrogation de la décision du 27 novembre 1989 approuvant la conclusion de la convention.

L'annexe de la proposition a été revue de manière à établir une déclaration au titre de l'article 14, paragraphe 5, point c) qui indique de façon appropriée l'étendue de la compétence de la Communauté dans le domaine concerné.

Or, au vu du caractère nettement procédural des dispositions de la convention, tel que signalé au point 1 de cet exposé des motifs, la simple référence à l'existence d'une compétence partagée avec les États membres en matière d'assistance en cas d'urgence radiologique est suffisante.

Quant à la déclaration prévue à l'article 13, concernant le règlement des différends, il appert qu'au vu des mécanismes propres à la Communauté, une telle déclaration n'est pas nécessaire et risquerait en outre d'être incomplète. Ce type de déclaration semble d'ailleurs n'avoir jamais été émise dans le cadre des autres accords mixtes que la Communauté a conclus dans le passé.

La nouvelle formulation de la déclaration de compétence rend l'annexe B inutile.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant approbation de la conclusion de la convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 101, deuxième alinéa,

vu la proposition de la Commission [4],

[4] JO C [...] du [...], p. [...].

considérant ce qui suit:

(1) Une convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique, ci-après dénommée « convention », a été adoptée par la Conférence générale de l'Agence internationale de l'énergie atomique, réunie en session spéciale, le 26 septembre 1986.

(2) Ladite convention est ouverte à l'adhésion des organisations internationales et des organisations d'intégration régionale en vertu de son article 14, paragraphe 5, point a), une telle adhésion devant être accompagnée d'une déclaration de compétence au sens de l'article 14, paragraphe 5, point c).

(3) La décision du Conseil du 27 novembre 1989 approuvant la conclusion de la convention sur la base de l'article 101 deuxième alinéa du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique comporte deux annexes. L'annexe A contient deux déclarations faites en application de l'article 14, paragraphe 5, point c), et de l'article 13, paragraphe 3, de la convention, et l'annexe B fixe, par voie d'un échange de lettres types entre la Commission et les États membres sur le territoire desquels se trouve un établissement du Centre commun de recherche (CCR), les modalités de demande d'assistance en cas d'accident dans un des établissements du CCR ; cette décision limite donc l'étendue de la compétence communautaire aux activités du CCR.

(4) À la différence de ce que laisse supposer la décision du Conseil susmentionnée, la compétence de la Communauté européenne de l'énergie atomique dans le domaine faisant l'objet de la convention découle de l'article 2, point b), des articles 30 et suivants et de l'article 203 du traité Euratom, et a été exercée notamment dans plusieurs actes du droit dérivé relatifs à la préparation aux cas d'urgences radiologiques, dont la décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil, du 23 octobre 2001, instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile [5] et le titre IX de la directive 96/29/Euratom du Conseil, du 13 mai 1996, fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants [6].

[5] JO L 297 du 15.11.2001, p.7

[6] JO L 159 du 29.06.1996, p. 1.

(5) Eu égard aux dispositions susvisées du traité Euratom et du droit dérivé, les annexes A et B de la décision du Conseil du 27 novembre 1989 approuvant la conclusion de la convention n'expriment pas de façon efficace l'étendue de la compétence communautaire dans le domaine de l'assistance mutuelle en cas d'accident, cette compétence ne pouvant se restreindre à l'assistance en cas d'accident dans un des établissements du Centre commun de recherche.

(6) L'Agence internationale de l'énergie atomique et la Communauté européenne de l'énergie atomique entretiennent depuis longtemps une étroite coopération, notamment dans le domaine de l'assistance en cas d'accident radiologique, et la Commission s'est engagée à appliquer provisoirement la convention en attendant l'adhésion effective de la Communauté à ladite convention.

(7) Il convient, dès lors, d'adopter une nouvelle décision approuvant la conclusion de la convention, qui tienne clairement compte de l'existence d'une compétence partagée entre la Communauté de l'énergie atomique et ses États membres pour ce qui est des questions visées par la convention, et d'abroger la décision du Conseil du 27 novembre 1989,

DÉCIDE:

Article premier

La conclusion par la Commission de la convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique est approuvée.

Article 2

La Commission communique la déclaration annexée à la présente décision en même temps qu'elle dépose l'instrument d'adhésion de la Communauté.

Article 3

La décision du Conseil du 27 novembre 1989 approuvant la conclusion par la Commission de la convention sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique est abrogée.

Fait à Bruxelles, le [...]

Par le Conseil

Le Président

[...]

ANNEXE

Déclaration visée à l'article 14, paragraphe 5, point c) de la convention

La Communauté possède des compétences partagées avec ses États membres en matière d'assistance en cas d'urgence radiologique, compétences qui découlent de l'article 2, point b) et des dispositions pertinentes du titre II, chapitre 3, intitulé «La protection sanitaire», du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique.