Avis du Comité économique et social sur le "Livre blanc - Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques"

(2002/C 36/19)

Le 26 mars 2001, la Commission a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le "Livre blanc - Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques".

La section "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 27 septembre 2001 (rapporteur: M. Colombo).

Lors de sa 385e session plénière des 17 et 18 octobre 2001 (séance du 17 octobre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 70 voix pour et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1. La Commission européenne a adopté un Livre blanc exposant la stratégie pour une future politique communautaire dans le domaine des substances chimiques, conforme à l'approche du "développement durable". Le principal objectif de la nouvelle stratégie est d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement, tout en garantissant le bon fonctionnement du marché intérieur et en stimulant l'innovation et la compétitivité de l'industrie chimique européenne.

1.2. Ce Livre blanc s'inscrit dans le droit fil des initiatives prévues par le programme "Environnement 2010: notre avenir, notre choix"(1), adopté par la Commission en janvier 2001 et axé sur quatre domaines prioritaires: les changements climatiques, l'environnement et la santé, la nature et la biodiversité ainsi que la gestion des ressources naturelles.

1.3. La révision en profondeur du système communautaire de gestion des risques liés aux substances chimiques ainsi que la stratégie, tout aussi importante, visant à réduire les risques liés aux pesticides, seront, dans les années à venir, des thèmes essentiels du chapitre "environnement et santé".

1.4. Le défi consiste à mettre en place un nouveau système d'évaluation et de gestion des risques liés aux substances chimiques produites, utilisées et commercialisées, afin de permettre à la société de tirer avantage de l'utilisation de ces substances tout en réduisant leurs effets nocifs et en veillant à ce que la santé humaine et l'environnement ne soient exposés à aucun risque inacceptable.

1.5. Dans le chapitre du nouveau programme environnemental communautaire consacré aux substances chimiques, la Commission identifie clairement le problème fondamental qu'il convient d'affronter et de résoudre: les substances chimiques "existantes", présentes sur le marché en 1981, année de l'entrée en vigueur de la législation communautaire en la matière. En effet, pour un grand nombre de ces substances, l'on ne commence à comprendre que maintenant les risques liés à leur utilisation. Bien que les substances existantes représentent plus de 99 % du volume total des substances se trouvant sur le marché, elles ne sont actuellement pas soumises automatiquement aux mêmes exigences d'essai que celles qui ont été commercialisées par la suite. Le nombre de substances existantes déclaré en 1981 était d'environ 100000; l'on estime actuellement à 30000 le nombre de substances existantes commercialisées en quantités supérieures à une tonne.

1.6. La Commission a élaboré une liste de 140 substances dangereuses devant être considérées comme substances prioritaires et faire l'objet d'une évaluation des risques. Malheureusement, la procédure d'évaluation actuelle est lente et coûteuse et ne permet pas un fonctionnement efficace et rentable du système. Actuellement en effet, le partage des responsabilités est inadéquat puisque les autorités sont chargées de l'évaluation alors qu'aucune responsabilité n'incombe aux entreprises qui produisent, importent ou utilisent les substances. Aussi est-il difficile d'obtenir des informations précises sur l'utilisation des substances chimiques, et les informations disponibles sur l'exposition qui résulte des utilisations en aval sont-elles généralement très limitées.

1.7. La décision de soumettre des substances existantes à des essais complémentaires ne peut être prise que par le biais d'une procédure de comité complexe; une telle décision ne peut par conséquent être transmise à l'industrie qu'après démonstration, par les autorités, qu'une substance peut présenter un risque sérieux. Étant donné qu'en l'absence de résultats d'essai il est quasiment impossible d'apporter la preuve d'un risque éventuel, nous ne disposons d'évaluations des risques définitives que pour très peu de substances.

1.8. Le Livre blanc entend concilier l'impératif d'entretenir et de dynamiser la compétitivité de l'industrie chimique de l'Union européenne et la nécessité fondamentale de protéger la santé humaine et l'environnement. La Commission veut également accroître la transparence en améliorant l'accès à l'information sur les substances chimiques et en rendant le processus décisionnel plus clair.

1.9. Selon la Commission, le système adopté contribuera également à stimuler l'innovation et à créer un cadre opérationnel dans le contexte duquel l'industrie européenne pourra rivaliser pleinement avec d'autres concurrents mondiaux. La politique communautaire doit en outre être coordonnée avec les initiatives prises au niveau international, étant donné que le problème de la sécurité liée à la production chimique ainsi qu'au commerce et à l'impact transfrontalier de certaines substances chimiques revêt désormais une dimension mondiale.

1.10. L'ensemble de la nouvelle stratégie repose sur le principe de précaution et a pour objectif premier de promouvoir le remplacement des substances chimiques dangereuses par d'autres qui le sont moins, lorsqu'il existe des substituts appropriés.

2. Contenu du Livre blanc

2.1. Les principaux éléments du Livre blanc sont les suivants:

- Un cadre réglementaire unique efficace et cohérent, permettant d'obtenir des informations équivalentes sur les dangers que présentent les substances commercialisées avant et après septembre 1981 (substances "existantes" et "nouvelles") et sur leurs utilisations, afin d'assurer une cohérence des niveaux de protection de la santé humaine et de l'environnement.

- Transfert des responsabilités, des autorités compétentes des États membres à l'industrie, en ce qui concerne la mise à l'essai et l'évaluation des risques des substances chimiques.

- Promotion de l'innovation et de la compétitivité sans compromettre le niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé humaine.

- Introduction d'un système d'autorisation spécifiquement adapté prévoyant un contrôle rigoureux pour les substances les plus dangereuses.

- Davantage de transparence et d'informations sur les substances chimiques.

2.2. Le Livre blanc propose que le système actuel qui distingue substances existantes et substances nouvelles au regard des exigences d'essais soit converti en un système unique efficace et cohérent pour assurer le traitement de la majorité des substances chimiques.

2.3. La stratégie proposée reconnaît en effet les difficultés qui caractérisent le système actuel d'évaluation et de gestion des risques et cherche, en particulier, à résoudre le problème posé par les quantités de substances existantes présentes sur le marché et dont les effets sur la santé humaine et sur l'environnement sont en grande partie inconnus.

2.4. En vertu du nouveau régime, l'industrie commercialisant une substance déterminée aura la responsabilité de fournir toutes les données requises concernant les risques de cette substance et les autorités compétentes interviendront pour évaluer ces données et décider, sur propositions de l'industrie, de programmes d'essai spécifiquement adaptés. Des responsabilités accrues seront également assignées aux utilisateurs tout au long de la chaîne de fabrication (formulateurs et utilisateurs en aval), lesquels devront fournir des données concernant les utilisations particulières qu'ils font d'une substance.

2.5. Le nouveau système proposé pour l'évaluation des substances existantes et nouvelles est dénommé REACH. Il se compose des trois éléments suivants:

- Enregistrement dans une base de données centrale des informations de base fournies par les entreprises pour environ 30000 substances (toutes les substances existantes et nouvelles produites en quantités supérieures à 1 tonne). On estime que l'enregistrement sera suffisant pour environ 80 % des substances.

- Évaluation des informations enregistrées pour toutes les substances produites en quantités supérieures à 100 tonnes (environ 5000 substances, soit 15 %) et, en cas de doute, également pour les substances commercialisées en quantités moindres. L'évaluation sera réalisée par les autorités et supposera la mise au point de programmes d'essais spécifiquement adaptés aux substances, ciblés sur les effets d'une exposition à long terme.

- Autorisation des substances cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction (CMR) et les polluants organiques permanents (POP).

- Les PBT(2) (excluant les POP mentionnés ci-dessus) et les UPVB(3) seront identifiés par des recherches supplémentaires. La Commission décidera à un stade ultérieur comment les substances dotées de ces propriétés seront traitées.

2.6. Compte tenu de la quantité commercialisée, qu'il considère comme le critère principal, et d'un certain nombre d'autres conditions, le Livre blanc envisage les délais suivants pour la remise des dossiers d'enregistrement:

- substances excédant une quantité commercialisée de 1000 t par an - au plus tard à la fin 2005;

- substances excédant une quantité commercialisée de 100 t par an - au plus tard à la fin 2008;

- substances excédant une quantité commercialisée de 1 t par an - au plus tard à la fin 2012.

2.7. La Commission propose d'établir une entité centrale chargée d'administrer le système REACH, y compris une base de données centrale contenant toutes les informations relatives aux substances et préparations chimiques enregistrées, et d'apporter l'appui technique et scientifique nécessaire aux États membres en vue de l'évaluation des substances. Cette entité centrale devra en outre procéder à des contrôles ponctuels et à une analyse informatisée des substances enregistrées qui suscitent des préoccupations particulières.

3. Contexte

3.1. Le Livre blanc est en principe l'occasion idéale de réduire à néant une croyance très ancienne et malheureusement profondément enracinée dans l'imaginaire collectif, qui associe la production chimique au danger et à la pollution. Il propose un cadre permettant de revoir d'une manière globale l'impact de la production et de l'utilisation des substances chimiques sur la santé humaine et l'environnement.

3.2. Pour atteindre cet objectif, toutes les parties concernées doivent être disposées à adopter un cadre d'évaluation et des mesures législatives qui permettent de réaliser un équilibre entre les sacro-saintes préoccupations en matière de protection de l'environnement et de la santé humaine d'une part et les impératifs d'une production sûre, efficace et compétitive d'autre part.

3.3. Quelques chiffres-clés mettent en évidence l'importance que revêt l'industrie chimique d'un point de vue stratégique. Dans l'Union européenne, l'industrie chimique emploie directement 1,7 million de personnes, plus de 3 millions d'emplois en sont tributaires et son excédent commercial est de 46,4 milliards d'euros, soit 65 % de l'excédent commercial de l'industrie manufacturière dans son ensemble. Outre de grandes multinationales, ce secteur compte également plus de 36000 PME.

3.4. Un secteur de cette importance stratégique doit être en mesure de répondre rapidement aux signaux qui annoncent une diminution de sa compétitivité et de son impact sur le plan social; dans les années quatre-vingt-dix, les emplois dans le secteur chimique ont en effet chuté de 13 % en Europe, alors que leur niveau se maintient pour l'essentiel aux États-Unis. Cette tendance semble remettre en question l'hégémonie mondiale de l'Europe dans ce secteur.

3.5. Il est par conséquent évident que s'il est élaboré avec la participation active des parties concernées et accepté en connaissance de cause par l'opinion publique, un processus de cette envergure et aussi ambitieux peut constituer une chance inouïe pour l'industrie chimique européenne de faire accepter ses produits qui, dans une société moderne, sont essentiels au développement de procédés nouveaux et de technologies de plus en plus avancées, et de briser cette hostilité diffuse qui apparaît dangereusement, par exemple au niveau institutionnel décentralisé, lorsqu'il s'agit d'obtenir les autorisations nécessaires pour de nouvelles implantations.

3.6. Il ne fait aucun doute que le défi posé à la capacité d'innovation de l'industrie chimique aura une incidence sur un grand nombre d'autres secteurs qui utilisent des substances chimiques. Aussi le Comité se félicite-t-il que la Commission ait commandé une étude sur les répercussions des mesures prévues par le Livre blanc sur d'autres secteurs de l'économie. Il se réserve de formuler des observations sur les conclusions de cette étude, en relation avec les propositions de réglementation qui seront élaborées sur la base du Livre blanc.

3.7. Le Comité considère en outre qu'il est nécessaire d'étudier des mécanismes d'accompagnement visant à récompenser les entreprises innovantes et à encourager les nombreuses PME productrices, importatrices et utilisatrices de substances chimiques à réduire le nombre de substances particulièrement préoccupantes sur le plan de la santé humaine et de l'environnement en élaborant des produits de substitution.

4. Observations générales

4.1. Par nature, le Livre blanc se limite à tracer les lignes générales d'une stratégie pour la future politique communautaire dans le domaine des substances chimiques et ne fournit pas les détails caractéristiques des actes législatifs. Le Comité se prononce par conséquent sur la nature de la proposition à l'examen, tout en attirant l'attention sur certains points du Livre blanc qui revêtent une importance stratégique et méritent d'être approfondis.

4.2. Le Comité économique et social approuve l'approche générale de la stratégie, en particulier ses aspects suivants:

- elle se fonde sur les principes de durabilité, de précaution et de remplacement afin de garantir la protection de l'environnement, des utilisateurs et des consommateurs, notamment grâce à une meilleure information;

- elle fait de l'innovation le moteur d'un regain de compétitivité et d'une relance de produits chimiques sûrs, essentiellement au travers d'un engagement important en faveur de la recherche scientifique communautaire, afin que l'industrie chimique puisse continuer de jouer le rôle indispensable qui est le sien dans une société moderne;

- elle s'engage à promouvoir l'expérimentation non animale;

- elle responsabilise les entreprises (producteurs, importateurs, utilisateurs), qui devront supporter les coûts de l'enregistrement des substances chimiques.

4.3. Le Comité prend note des conclusions du Conseil "Environnement" du 7 juin 2001. Il adhère plus particulièrement au principe selon lequel la nouvelle politique européenne dans le domaine des substances chimiques doit contribuer à un développement durable et assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine, notamment des travailleurs, et de l'environnement, tout en garantissant l'innovation et la compétitivité de l'industrie européenne concernée. Le Comité appuie par ailleurs l'objectif consistant à ne produire et à n'utiliser d'ici à 2020 que des substances chimiques n'ayant pas d'incidence négative notable sur la santé humaine et l'environnement.

4.4. La référence inadéquate aux travailleurs que contient le Livre blanc ne laisse toutefois pas de surprendre le Comité, dans la mesure où les expériences tirées des négociations entre les partenaires sociaux ont débouché sur une amélioration importante des conditions de travail, de sécurité et de santé dans l'entreprise et sont également à l'origine de progrès considérables en ce qui concerne les relations entre l'entreprise et les instances territoriales, grâce à l'implication des autorités publiques.

4.5. De l'avis du CES, ces expériences doivent constituer une référence essentielle pour le futur système, notamment compte tenu du fait que les travailleurs sont les premiers à être exposés aux risques liés aux produits finis, mais également aux produits intermédiaires de synthèse, dont on ignore souvent les caractéristiques en matière de sécurité. À cet égard, il considère qu'il serait opportun d'organiser des actions de formation et d'éducation pour les travailleurs, qui mettent notamment à profit les expériences acquises sur les sites de production.

4.6. Le Comité propose que des mesures spécifiques soient adoptées afin de favoriser l'adaptation à la nouvelle législation des 36000 PME du secteur chimique qui représentent 28 % de la production européenne. Il considère par ailleurs que les programmes de recherche communautaires prévus par le VIe progamme-cadre devraient prendre dûment en compte les objectifs du Livre blanc, à commencer par la nécessité de développer des instruments d'aide à la recherche et à l'innovation permettant d'accélérer le processus d'identification des substances chimiques et leur remplacement par d'autres substances n'ayant pas d'impact négatif sur la santé humaine et sur l'environnement. En particulier, des essais "in vitro" devraient être élaborés afin de mettre définitivement un terme à l'expérimentation animale.

4.7. Le CES partage les vues exprimées par la Commission dans l'introduction du Livre vert quant à la nécessité d'appliquer le principe de précaution en encourageant le remplacement de certaines substances chimiques dès lors que l'on dispose d'éléments scientifiques fiables prouvant que leur utilisation peut avoir des effets néfastes pour la santé humaine et l'environnement, même s'il subsiste des incertitudes scientifiques quant à la nature précise ou à l'ampleur du dommage potentiel. Il y a lieu d'évaluer soigneusement les coûts et les bénéfices en termes de "durabilité". Dans ce contexte, le Comité prend note des préoccupations exprimées par les associations de protection de l'environnement et des consommateurs, qui estiment que la proposition de la Commission n'est pas suffisamment explicite quant à la nécessité de mettre un terme à la production des substances chimiques reconnues comme étant toxiques, persistantes et bioaccumulables, et encourage l'utilisation de substituts de substances dangereuses lorsqu'il existe des produits de remplacement appropriés.

4.8. Le principe de proportionnalité devrait également être appliqué tant en ce qui concerne le caractère dangereux intrinsèque de la substance chimique que son impact sur le budget de l'entreprise qui doit fournir les informations requises. Ce principe devrait guider la recherche de procédures souples qui, tout en respectant le principe de la protection de la santé humaine et de l'environnement, permettent à l'industrie chimique européenne de rester compétitive et, partant, de conserver son hégémonie au niveau mondial.

4.9. En vertu du principe de responsabilité, les entreprises qui produisent, importent, commercialisent ou utilisent des substances chimiques devraient fournir les informations nécessaires à une connaissance adéquate des propriétés et des utilisations des substances existantes. Les objectifs politiques énoncés pourront ainsi être atteints plus rapidement, surtout si les données et les informations sont réunies selon des modèles adéquats, uniformes pour tous les opérateurs de la chaîne d'utilisation (production, consommation, élimination) et permettant de recenser les propriétés dangereuses avérées ou présumées par catégories homogènes de substances grâce aux tests les plus pointus identifiés par la communauté scientifique et le secteur de l'innovation technologique.

4.10. Le Comité appuie la proposition de la Commission (point 8.2) qui désigne l'actuel BEC comme entité centrale chargée d'administrer le système REACH et d'apporter aux États membres l'appui technique et scientifique nécessaire, principalement en ce qui concerne l'évaluation des substances chimiques. Cette entité devrait être dotée des ressources adéquates afin de pouvoir remplir les nouvelles missions qui seront les siennes.

5. Observations particulières

5.1. Aux termes du Livre blanc (paragraphe 3.4), la réalisation des essais et la collecte des données concernant les 30000 substances existantes produites en quantités supérieures à une tonne devrait entraîner, pour les entreprises, un coût global maximal d'environ 2,1 milliards d'euros sur 11 ans. Si la Commission reste convaincue que la réalisation d'essais spécifiquement adaptés à chaque substance constitue la manière de procéder la plus sûre et la plus efficace, le Comité souligne toutefois que toutes les parties concernées ont exprimé la crainte que le processus d'essai ne soit trop long, trop complexe et trop onéreux. Plus particulièrement, si le critère retenu pour définir les trois catégories de substances chimiques devant être mises à l'essai et enregistrées, à savoir la quantité produite, est nécessaire, il est toutefois également insuffisant. Il risque en effet d'encourager le contournement des règles, en particulier en ce qui concerne les produits importés, et de négliger les risques potentiels qui peuvent déjà exister en cas d'utilisation de petites quantités. Il vaudrait mieux regrouper les substances concernées par groupes ou par familles, en fonction de leur structure chimique et/ou de leurs propriétés. Cette option pourrait accélérer l'ensemble du processus d'examen des substances et en diminuer le coût.

5.2. Le système REACH (paragraphe 4) constitue une avancée incontestable par rapport aux procédures compliquées actuellement en vigueur. Il garantit en effet une transparence accrue et une meilleure diffusion des informations relatives aux propriétés intrinsèques des substances chimiques existantes. Il reste toutefois complexe et difficile à gérer, en particulier compte tenu des différentes compétences et responsabilités dévolues à la Commission et aux États membres. Le Comité considère en outre qu'il faut clarifier la notion de "flexibilité accrue" en matière d'exemptions (paragraphe 4.3) en ce qui concerne l'autorisation des substances extrêmement préoccupantes. Le processus d'évaluation devrait en effet toujours respecter strictement le principe de précaution.

5.3. Le Comité est en outre préoccupé par le fait que les États membres rencontrent généralement des difficultés lorsqu'il s'agit d'adapter leurs propres structures techniques, scientifiques et administratives à la législation communautaire. Compte tenu de la nécessité de garantir un "traitement égal" aux producteurs et un maximum de sécurité et d'informations aux consommateurs, tout en protégeant les données confidentielles et couvertes par le secret industriel, le Comité recommande que les ressources humaines et financières attribuées au Bureau européen des substances chimiques soient adaptés au type de missions qu'il devra remplir. Ces ressources devront également prendre en compte les exigences accrues en matière d'adaptation liées à l'élargissement.

5.4. Pour éviter que les données ne soient élaborées inutilement à plusieurs reprises, opération dont l'incidence sur les coûts est inversement proportionnelle à l'ampleur de la production et à la taille de l'entreprise, le CES considère par ailleurs qu'il est nécessaire d'encourager les entreprises à coopérer afin de présenter des dossiers communs sur une même substance, qui contiennent des précisions sur les utilisations pour lesquelles la substance a été étudiée et produite. Si le Comité est conscient que la mise en oeuvre de cette proposition est susceptible de poser des difficultés sur le plan juridique, il estime cependant que l'on pourrait, afin d'accélérer l'application des principes définis par le Livre blanc, étudier des formes de coopération appropriées entre les principaux producteurs, importateurs et utilisateurs de substances chimiques qui, individuellement, n'excèdent pas le tonnage prescrit, alors que ce seuil est dépassé par l'ensemble des quantités commercialisées au niveau européen.

5.5. S'agissant des importations, l'affirmation réitérée selon laquelle le fait de soumettre les importateurs aux mêmes obligations n'aurait pas de répercussions négatives sur la compétitivité des entreprises européennes n'est pas convaincante pour les raisons suivantes:

- l'UE étant une grande exportatrice, toute augmentation des coûts internes risque de rendre les exportations plus difficiles et/ou d'encourager les productions alternatives dans des pays qui ne se soucient guère des problèmes de sécurité et de protection de l'environnement;

- l'on ne sait pas si l'obligation concerne chaque entreprise en tant que personne juridique autonome ou le groupe dont elle fait partie (privilégier la responsabilité d'un groupe d'entreprises dépendant d'une société mère réduit le risque de contournements);

- la nécessité de développer des substances de remplacement moins dangereuses n'implique pas automatiquement que des investissements seront consentis dans le secteur de l'innovation si les substances à remplacer continuent d'être commercialisées dans d'autres régions du globe et si, d'une manière plus générale, les avantages que présentent ces substances de remplacement pour la santé et l'environnement ne sont pas reconnus et encouragés, notamment par les consommateurs; cette reconnaissance permettrait par ailleurs de faire accepter plus facilement le prix éventuellement plus élevé de ces substances;

- les coûts et les charges liés au système REACH pourraient décourager les PME importatrices ainsi que les importations dans l'Union européenne de substances en faibles quantités, ce qui aurait des répercussions néfastes sur la compétitivité et l'emploi.

5.6. Le Comité considère par conséquent que la défense de la compétitivité de l'industrie chimique européenne exige notamment que l'on mette tout en oeuvre pour que les dispositions élaborées au niveau de l'UE soient étendues au plan international, afin de disposer de normes harmonisées. Cet objectif ne peut être considéré comme un aspect marginal de la stratégie: il constitue un élément déterminant de l'application du principe de précaution à l'échelle mondiale. Un premier pas encourageant dans cette direction a été accompli le 22 mai dernier à Stockholm, avec la signature de la Convention sur les POP (polluants organiques persistants)(4).

5.7. Le CES est conscient des problèmes pratiques qui se poseront au moment de traduire les lignes générales du Livre blanc, qui recueillent une large adhésion, en actes législatif spécifiques. Il souligne néanmoins à nouveau qu'il est indispensable que toutes les parties affrontent la complexité de la phase d'application dans un esprit positif et indique qu'il a l'intention de suivre ce processus et de contribuer à la mise en place d'une future industrie chimique européenne qui maintienne et renforce la compétitivité en offrant le maximum de sécurité et de garanties en termes de protection de la santé publique et de l'environnement.

Bruxelles, le 17 octobre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 31 final - Avis du Comité économique et social - JO C 221, du 7.8.2001.

(2) PBT = substances qui sont persistantes, bioaccumulatives et toxiques.

(3) UPVB = substances qui sont très persistantes et très bioaccumulatives.

(4) Cf. IP/01/730 sur le contenu de cette convention.