FR Journal officiel de l’Union européenne C 317/1

RAPPORT SPÉCIAL N° 7/2007

relatif aux systèmes de contrôle, d'inspection et de sanction concernant les règles de conservation des ressources halieutiques communautaires, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2007/C 317/01)

TABLE DES MATIÈRES

INDEX DES ABRÉVIATIONS

I-III SYNTHÈSE

1-13 INTRODUCTION

1-5 Objectif et principales caractéristiques de la gestion des ressources halieutiques communautaires

6-9 Principales politiques et mesures

10-11 Enjeux financiers

12-13 Principaux règlements

14-17 CARACTÉRISTIQUES DE L'AUDIT

14 Sujet et questions d'audit

15-17 Approche et méthodologie de l'audit

18-120 OBSERVATIONS

18-51 Des données de consommation de quotas incertaines suivies de façon rudimentaire

19-43 Des systèmes nationaux d'enregistrement des captures présentant de nombreuses insuffisances

44-51 Un suivi par la Commission insuffisant

52-87 Une efficacité limitée des inspections nationales

53-58 L'absence de normes générales de contrôle

59-73 Une pression de contrôle difficile à évaluer et pas toujours suffisante

74-87 Un manque d'optimisation des activités de contrôle

88-106 Des systèmes de suivi des infractions et de sanction souvent inadaptés

89-94 Des systèmes nationaux globalement peu sévères

95-106 Des moyens de pression sur les États membres efficaces par exception

107-120 Le contexte des contrôles: la surcapacité de pêche pèse sur le respect des règles et l'efficacité des contrôles

108-112 La surcapacité, un facteur de risque majeur d'échec de l'action communautaire

113-120 Désormais une approche fondée essentiellement sur la limitation de l'effort de pêche

121-136 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

127-128 Qualité des données de capture

129-130 Efficacité des systèmes d'inspection

131-133 Application de sanctions dissuasives

134-136 Réduction des surcapacités et des actions d'accompagnement adaptées

Annexe — Schéma simplifié de collecte et de suivi des données de capture

Réponses de la Commission

INDEX DES ABRÉVIATIONS CIEM Conseil international pour l'exploration de la mer CSTEP Comité scientifique, technique et économique de la pêche DG Pêche Direction générale de la pêche et des affaires maritimes FEP Fonds européen pour la pêche GT Gross Ton, unité de mesure du tonnage des navires ISO Organisation internationale de normalisation KW Kilowatt, unité de mesure de puissance des navires PCP Politique commune de la pêche POP Programme d'orientation pluriannuel TAC Total admissible des captures UE Union européenne VMS Vessel Monitoring System, système par lequel les navires transmettent, à intervalles réguliers, leurs positions aux autorités de contrôle ZEE Zone économique exclusive

SYNTHÈSE

I. Créée en 1983, la politique commune de la pêche (PCP) a pour objectif l'exploitation durable des ressources aquatiques vivantes. La limitation des volumes des prélèvements, par la fixation de totaux admissibles de captures (TAC) et de quotas nationaux, en constitue la pierre angulaire. La réussite d'une telle approche suppose l'existence de données fiables et exhaustives, ainsi que la mise en œuvre de systèmes d'inspection et de sanction efficaces.

II. L'audit a porté sur ces trois éléments et les résultats des contrôles effectués auprès de la Commission et dans les six principaux États membres (1) en termes de pêche amènent la Cour à conclure que: — les données de captures ne sont ni complètes ni fiables, ce qui empêche la connaissance réelle des prélèvements et, par conséquent, empêche la bonne application du système des TAC et quotas; en effet, dans les États membres, le cadre réglementaire et les procédures en vigueur ne garantissent ni l'exhaustivité de la collecte des données, ni la détection des incohérences lors de leur validation; de son côté, la Commission n'est pas en mesure d'identifier de manière satisfaisante les erreurs et anomalies des données transmises par les États membres et de prendre en temps opportun toutes les décisions nécessaires à la protection de la ressource (points 18 à 51), — les dispositifs d'inspection n'assurent ni prévention, ni détection efficaces des infractions; l'absence de normes générales de contrôle ne permet pas de garantir une pression de contrôle suffisante, ni une optimisation des activités d'inspection dans les États membres; de plus, elle limite, dans les faits, l'étendue et la portée des travaux d'évaluation des dispositifs nationaux par la Commission et, par conséquent, la capacité de cette dernière à se prononcer sur l'efficacité d'ensemble des systèmes nationaux (points 52 à 87), — les procédures de traitement des infractions constatées ne permettent pas d'attester que chacune d'elles fasse l'objet d'un suivi et, a fortiori, d'une sanction; dès lors même que des sanctions sont prononcées, globalement, elles se révèlent peu dissuasives; s'agissant des infractions à la réglementation communautaire par un État membre, le seul outil dont dispose la Commission, qui ait démontré son efficacité, est l'action en manquement devant la Cour de justice; celle-ci présente cependant des caractéristiques qui en limitent l'usage et en font un instrument trop peu réactif (points 88 à 106), — la surcapacité pèse sur la rentabilité de l'industrie de la pêche et, dans un contexte de diminution des captures autorisées, incite au non-respect de ces limitations et affecte la qualité des données transmises; après l'échec des programmes d'adaptation de capacité de pêche, l'approche actuelle, fondée essentiellement sur la réduction de l'effort de pêche, n'est pas de nature à résoudre le problème de la surcapacité (points 107 à 120). La persistance de cette situation aurait de lourdes conséquences non seulement sur la ressource, mais également sur l'avenir de l'industrie de la pêche et des territoires qui lui sont liés.

III. Si les autorités politiques souhaitent que la PCP atteigne son objectif d'exploitation durable de la ressource halieutique, les dispositifs actuels de contrôle, d'inspection et de sanction doivent être considérablement renforcés, notamment par la mise en œuvre des recommandations suivantes: — les États membres devraient renforcer la qualité des informations de capture, en réalisant des contrôles de cohérence systématiques, y compris en cas d'opérations transfrontalières, et faire certifier leurs données par un organisme indépendant, — la Commission devrait s'assurer d'une mise en place aussi rapide et étendue que possible du système d'enregistrement et de communication électroniques des données relatives aux activités de pêche et renforcer les contrôles sur les informations qui lui sont transmises en développant notamment ses analyses sur les données individuelles, — les États membres devraient développer des outils d'analyse, de programmation et de suivi de leurs activités d'inspection pour leur permettre de garantir l'existence d'une pression globale de contrôle suffisante et l'optimisation du déploiement des moyens, — les États membres devraient rappeler aux autorités compétentes la nécessité de prononcer des sanctions dissuasives, — le législateur communautaire devrait expliciter dans la réglementation les différents éléments indispensables à un système d'inspection et de sanction efficace, — le législateur communautaire devrait renforcer la capacité de la Commission à faire pression sur les États membres défaillants, — la Commission et les États membres devraient adopter des mesures volontaristes pour réduire les capacités de pêche structurellement excessives.

INTRODUCTION

Objectif et principales caractéristiques de la gestion des ressources halieutiques communautaires

1. Chaque année, plus de 4,4 millions de tonnes de poissons et crustacés, pour une valeur globale de 6 100 millions d'euros, sont débarqués dans les ports communautaires (2). L'industrie de la pêche représente 230 000 emplois dans l'Union européenne (UE), et dans certaines régions littorales elle joue un rôle majeur et difficilement substituable.

2. Les ressources de pêche communautaires (3) font partie du patrimoine commun. L'objectif de la politique commune de la pêche (PCP) est de garantir «une exploitation des ressources aquatiques vivantes qui crée des conditions de durabilité nécessaires tant sur les plans économique et environnemental qu'en matière sociale» (4). Cette notion de pêche durable, même si elle était alors formulée différemment, existait dès la création de la PCP en 1983 (5).

3. Presque vingt ans après, la Commission a dû dresser un bilan négatif de la PCP reconnaissant qu'elle «n'a pas permis d'atteindre l'objectif visé, à savoir une exploitation durable des ressources» (6). Elle précisait que cet échec était tant environnemental, «nombreux sont les stocks dont le volume s'établit aujourd'hui en deçà des limites biologiques raisonnables», qu'économique et social, «le secteur de la pêche se caractérise par une fragilité économique découlant d'un surinvestissement, d'une augmentation rapide des coûts et d'un amenuisement de la ressource, évolution que reflètent une rentabilité médiocre et une régression constante de l'emploi».

4. Ce diagnostic est confirmé par les dernières données disponibles. Les scientifiques du Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), en charge des évaluations biologiques, ont analysé le taux d'exploitation d'un certain nombre de stocks dans le nord-est de l'Atlantique, zone concentrant l'essentiel des ressources halieutiques communautaires (7). Il ressort de leurs travaux que 81 % des stocks évalués sont surexploités (8). Du point de vue économique, les chiffres d'Eurostat soulignent le diagnostic d'échec en montrant la baisse continue des volumes de captures communautaires dans l'Atlantique du Nord-Est. Sur la période 1995-2005, le recul atteint globalement 30 %.

5. Par ailleurs, lors du sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg en 2002, l'Union européenne a souscrit à un plan d'action dont l'un des objectifs est de ramener tous les stocks de poissons à des niveaux de rendement maximal durable au plus tard en 2015.

Principales politiques et mesures

6. Le poisson est une ressource naturelle renouvelable, difficile à dénombrer, et dont les facteurs de reproduction et de déplacement ne peuvent être directement maîtrisés. La limitation des captures est donc le seul moyen d'action sur le stock. À cette fin, l'activité «conservation, contrôle et exécution» joue un rôle clé dans la mesure où elle vise, d'une part, à définir les régimes de conservation et de gestion des ressources et, d'autre part, à veiller à la bonne application de la réglementation correspondante.

7. Dans l'Union européenne, la principale mesure de gestion de la ressource est la limitation du volume des captures, par la fixation, pour les principales espèces, d'un total admissible de capture (TAC) réparti sous forme de quotas entre les différents États membres. Les TAC sont décidés annuellement par le Conseil sur la base de propositions de la Commission, elles-mêmes fondées sur des avis scientifiques (9). Ceux-ci indiquent les quantités de poissons qu'il est possible de prélever sans mettre en danger le renouvellement des stocks. Les données utilisées par les scientifiques sont celles issues de leurs propres travaux mais également les quantités de captures déclarées par les pêcheurs.

8. Historiquement, une politique de réduction obligatoire des capacités de pêche de la flotte accompagnait la limitation des captures autorisées. Cependant, à la suite de son échec, cette politique a été abandonnée lors de la réforme de la PCP de 2002. Aujourd'hui, les mesures communautaires se contentent de plafonner les capacités et de jouer sur l'effort de pêche, c'est-à-dire sur l'activité de la flotte. Des mesures dites techniques viennent compléter le dispositif. Elles consistent essentiellement à préciser les caractéristiques des engins de pêche et/ou à fixer des tailles minimales pour certaines espèces.

9. Si c'est au niveau communautaire que se définissent les différentes politiques, c'est aux États membres (10) que revient la responsabilité générale d'assurer la mise en œuvre efficace du contrôle et de l'inspection ainsi que l'exécution des règles de la PCP (11). Pour cela, ils disposent d'une entière liberté quant aux modalités de gestion de leurs quotas, de l'organisation des inspections et de la nature des sanctions applicables en cas d'infraction. De son côté, la Commission a la responsabilité d'évaluer et de contrôler l'application des règles de la PCP par les États membres et de faciliter la coordination et la coopération entre eux.

Enjeux financiers

10. La contribution communautaire à l'activité «contrôle et exécution» se limite à 46 millions d'euros si on ne retient que les crédits qui lui sont directement alloués (12). Les enjeux financiers sont beaucoup plus importants si on prend en compte l'ensemble des activités destinées à traiter, au moins pour partie, les conséquences des défaillances de la politique de gestion de la ressource, à savoir notamment les aides structurelles «pêche» (837 millions d'euros) et les accords de pêche internationaux (156 millions d'euros).

11. De plus, la ressource de pêche est un actif qui concerne directement l'Union européenne dans la mesure où celle-ci est responsable de sa gestion. Les difficultés d'évaluation de cet actif en termes monétaires ne doivent pas en occulter la réalité et l'importance.

Principaux règlements

12. Le règlement du Conseil relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (13) constitue le texte de base. Dans son chapitre V, il définit les objectifs et les différents moyens d'action communautaires pour y parvenir.

13. Les dispositions relatives au système de contrôle (14), d'une part, et à la collecte des données de capture (15), d'autre part, font partie de règlements spécifiques plus anciens. D'autres obligations relatives aux contrôles sont insérées dans l'annexe des règlements annuels dits «TAC et quotas» (16) et dans les règlements instituant des mesures de reconstitution ou établissant un plan pluriannuel pour l'exploitation durable de stocks spécifiques (17).

CARACTÉRISTIQUES DE L'AUDIT

Sujet et questions d'audit

14. La limitation des volumes des prélèvements, par la fixation de TAC et de quotas, constitue la pierre angulaire de la politique communautaire de gestion de la ressource halieutique. La réussite d'une telle approche suppose l'existence de données fiables et exhaustives, ainsi que la mise en œuvre de systèmes d'inspection et de sanction efficaces. Aussi la Cour a-t-elle jugé opportun de réaliser un audit visant à répondre à la question suivante: «La Commission et les États membres entreprennent-ils les actions nécessaires à un système de contrôle, d'inspection et de sanction efficace pour la conservation des ressources halieutiques?» Quatre objectifs d'audit spécifiques ont été étudiés: a) Les données de captures sont-elles fiables et suivies de façon efficace? (sans pour autant se prononcer sur la qualité des déclarations individuelles) b) Les systèmes d'inspection sont-ils aussi efficaces que possible? c) Les systèmes de suivi des infractions sont-ils adaptés et efficaces? d) Dans quelle mesure le risque inhérent que constitue la surcapacité de pêche est-il réellement traité?

Approche et méthodologie de l'audit

15. Les travaux d'audit ont essentiellement porté sur l'analyse des systèmes de collecte de données, d'inspection et de sanction aussi bien au siège de la Commission que dans les États membres. Les informations probantes ont été collectées et examinées par le biais d'entretiens, d'analyses de documents et de données. Pour compléter, tester et valider leur connaissance du système, les auditeurs ont réalisé des séries de tests de contrôle portant, d'une part, sur des enregistrements de captures et, d'autre part, sur des rapports d'inspections. Les critères retenus ont été, en l'absence de dispositions réglementaires spécifiques, les principales normes générales applicables en la matière reconnues par des organismes internationaux (18).

16. Les six États membres sélectionnés pour cet audit l'ont été sur la base de l'importance du volume des captures et de la valeur de leurs débarquements, à savoir le Danemark, l'Espagne, la France, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, qui représentent près de 70 % des volumes de capture et plus de 80 % des valeurs débarquées (19). Les visites sur place se sont déroulées entre avril et novembre 2006.

17. Ce rapport est publié presque cinq ans après la publication du dernier règlement général sur la PCP, au moment où la Commission s'apprête à entamer la refonte du règlement «contrôle» en vue de présenter une proposition de texte au Conseil en 2008.

OBSERVATIONS

Des données de consommation de quotas incertaines suivies de façon rudimentaire

18. Le régime des TAC et des quotas repose sur la limitation quantitative des captures. La qualité de sa mise en œuvre est subordonnée à l'existence d'un système d'enregistrement et de validation (voir annexe) permettant d'obtenir des données exhaustives et fiables et à celle d'un système de suivi efficace de ces données évitant les dépassements de quotas. Or, ni l'un ni l'autre des systèmes évoqués ne répond globalement à ces critères.

Des systèmes nationaux d'enregistrement des captures présentant de nombreuses insuffisances

19. Les systèmes nationaux de collecte, de validation et de compilation des données de capture souffrent de nombreuses insuffisances parfois graves aboutissant à la transmission à la Commission de données de qualité incertaine.

Des données déclaratives incomplètes et des systèmes nationaux de collecte perméables aux infractions

20. Le suivi des consommations de quota s'appuie sur un système déclaratif alimenté par trois grands types de documents établis par les pêcheurs ou les premiers acheteurs: le livre de bord (20), la déclaration de débarquement (21) et la note de vente (22). Ces documents ou leur copie doivent, selon le cas, être remis aux autorités de l'État membre du pavillon du navire et/ou de celui où intervient le débarquement et/ou celui de la première vente: il peut ainsi y avoir jusqu'à trois États membres concernés. L'État membre responsable de la transmission des données de capture à la Commission est toujours celui du lieu de débarquement; il peut donc être différent de l'État sur le quota duquel s'impute lesdites captures, qui est celui du pavillon du navire.

Un cadre réglementaire, décidé par la Conseil, trop souple

21. Les conditions dans lesquelles sont établies les données déclaratives, telles qu'elles ont été fixées par la réglementation communautaire, constituent une première faiblesse du système. En effet, elles ne permettent pas de garantir l'obtention de données aussi exactes et précises que possible: a) le délai de transmission des journaux de bord prévu dans la réglementation actuelle est de 48 heures à compter de la fin du débarquement (23), alors même que toutes les informations qui y sont portées devraient l'être avant le début du débarquement; dans ces conditions, le pêcheur a le plus souvent la possibilité de savoir s'il sera ou non inspecté au moment où il finalise ses déclarations de capture, ce qui peut avoir une incidence sur la qualité des chiffres déclarés. Des travaux de la Commission ont montré que, toutes choses étant égales par ailleurs, les quantités déclarées sont plus élevées en cas d'inspection du débarquement (24); b) la pesée des quantités débarquées n'est pas une obligation communautaire générale. Dans certains cas, les quantités portées sur les déclarations de débarquement ne sont que des estimations, plus ou moins exactes, plus ou moins précises; c) le niveau de la marge de tolérance dans les estimations des quantités déclarées sur le livre de bord, fixé à 20 %, ne permet pas de sanctionner des pratiques aboutissant à des sous-déclarations allant jusqu'à 36 % en cas d'absence de contrôle au débarquement (25); d) pour les notes de vente, la divergence d'intérêts entre l'acheteur et le vendeur, qui devrait permettre de garantir la qualité des informations qui y sont portées, n'est pas toujours observée dans les faits. En effet, dans certaines pêcheries, certains opérateurs contrôlent à la fois l'activité de pêche et celle de transformation ou de distribution.

22. Consciente de ces faiblesses, la Commission a fait introduire, pour certaines pêcheries spécifiques, des dispositions particulières visant à corriger certaines de ces insuffisances. Ainsi, dans le cadre de plans de récupération, la marge de tolérance a été ramenée à 8 % et ont été rendues obligatoires la pesée sur une balance en criée et la remise immédiate de la copie du livre de bord à l'arrivée au port. Certains États membres ont été au-delà en étendant ou en généralisant de telles dispositions.

23. En outre, un règlement publié en décembre 2006 (26) prévoit le remplacement partiel et progressif des déclarations papier par un système de déclaration électronique. Cela devrait se traduire par des gains en termes de rapidité, de fiabilité et de coût. De plus, l'obligation de transmettre les données du livre de bord avant l'entrée au port permettra de faire disparaître la faiblesse de contrôle liée au délai de 48 heures accordé pour remettre le document papier. Cependant, cette obligation ne commencera à être effective que 24 mois après l'entrée en vigueur des modalités d'application, et celles-ci restent encore à établir et à approuver.

24. Un pays en dehors de l'UE, la Norvège, a mis en place des procédures encadrant plus strictement les opérations de vente et offrant de meilleures garanties. Le pêcheur, dès sa dernière prise réalisée, transmet à une organisation de vente un état détaillé de sa cargaison; celle-ci fait alors l'objet le jour même d'une vente en criée électronique (27) avant d'être débarquée et obligatoirement pesée; la note de vente est établie et signée par l'acheteur et le pêcheur avant que le navire ne quitte le quai; l'existence en un même lieu et au même moment du produit de la vente et du document justificatif correspondant facilite le travail des inspecteurs.

Des captures ignorées par le système de collecte des données: les rejets en mer

25. Des quantités de poissons, pour la plupart déjà morts, sont rejetés par dessus bord, soit pour des raisons réglementaires (28), soit pour des raisons économiques (29). Ce phénomène, estimé à 13 % pour la zone du Nord-Est Atlantique (30), constitue non seulement un gaspillage significatif de la ressource, mais aussi une réduction de la qualité de l'information utilisée par les scientifiques en charge de l'évaluation de l'état des stocks.

26. En Norvège, à l'inverse, lorsqu'un pêcheur capture des poissons qu'il n'est pas autorisé à prendre, il lui est interdit de les rejeter en mer. Pour que cette obligation soit économiquement aussi neutre que possible pour le pêcheur, celui-ci perçoit une petite fraction du produit de la vente de ces poissons «illégaux» pour couvrir ses frais et le reste va alimenter un fonds public.

Une collecte incomplète ou tardive des données

27. Tout d'abord, dans certains États membres, certaines activités de pêche échappent complètement à la collecte de données déclaratives de capture: a) en Espagne, aucune des captures des navires de moins de 10 mètres n'est prise en compte dans le suivi de quotas alors que ceux-ci représentent une part significative de la flotte nationale (31); b) en France, les activités en Méditerranée et dans les départements d'outre-mer ne font l'objet d'aucun suivi par le système de traitement statistique national.

28. Ensuite, certains États membres n'ont pas encore intégré dans leur système d'information la collecte de l'un ou l'autre des trois documents déclaratifs clés, quand bien même elle est obligatoire parfois depuis plus de 20 ans: a) en France, les déclarations de débarquement ne sont exigées par les autorités nationales que depuis 2005 et n'étaient toujours pas prises en compte dans le système national de suivi des données de captures en 2006; b) en Italie et en Espagne, le suivi de la consommation de quota ne se fait que sur la base d'un seul type de document; c) en Espagne et en France, les notes de vente correspondant à des produits surgelés ne sont pas enregistrées alors qu'elles représentent des quantités très significatives (32); d) au Royaume-Uni, l'enregistrement des notes de vente n'a été rendu obligatoire qu'en 2006.

29. De plus, les systèmes de collecte en place dans les États membres ne permettent pas toujours d'identifier et de réclamer les documents manquants: a) en France, pour 5 % des navires de plus de 10 mètres, aucune donnée de capture n'a été enregistrée pour l'année 2005, selon le service en charge de la centralisation des données de capture; b) au Royaume-Uni, il n'existe pas de dispositif permettant de vérifier l'exhaustivité des notes de vente remises pour les navires de moins de 10 mètres, alors qu'elles représentent la seule source d'information pour le suivi des captures de cette partie de la flotte; c) en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, il n'existe pas de système de vérification du suivi de la numérotation séquentielle des documents déclaratifs afin de s'assurer de leur exhaustivité; d) au Danemark, en France, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, il n'existe pas de contrôle de cohérence systématique entre les données VMS (33) et celles des documents déclaratifs; dans quatre de ces cinq pays où elle a réalisé des tests sur ce sujet, la Cour a identifié des anomalies apparentes pour lesquelles les autorités compétentes n'ont pas pu apporter de réponses satisfaisantes.

30. Enfin, des retards dans la collecte et la validation des données peuvent également nuire à leur exhaustivité. C'est le cas lorsque des captures ne sont pas validées avant la date limite de transmission à la Commission des chiffres définitifs de l'année écoulée. Plusieurs anomalies de cet ordre ont pu être identifiées: a) au Royaume-Uni, des corrections opérées après la date limite du 15 février 2006 (34) ont eu pour effet de faire apparaître un dépassement de quota 2005 pour trois stocks et d'augmenter des dépassements déjà constatés pour trois autres; b) en Italie, le service en charge du suivi des quotas a reçu huit déclarations de thon rouge supplémentaires après la date d'arrêt des chiffres définitifs; elles lui étaient adressées par un pêcheur qui s'étonnait que les autorités lui réduisent son quota individuel pour la nouvelle année en raison de la faiblesse du volume des captures déclarées en 2005: la prise en compte de ces quantités supplémentaires fait apparaître un dépassement du quota national.

Des contrôles de validation à la portée limitée et pas toujours efficaces

Aucun État membre visité n'est en mesure d'identifier l'ensemble des anomalies déclaratives

31. La réglementation communautaire (35) fait obligation aux États membres d'établir un système de validation comportant notamment des vérifications par recoupement et un contrôle des données résultant des différentes obligations déclaratives ainsi que des données VMS. Elle prévoit en outre que pour faciliter ces vérifications chaque État membre crée une base de données, mais elle ne précise ni la nature, ni l'étendue des contrôles de validation à réaliser.

32. Aucun État membre ne disposait d'un système de validation entièrement intégré, c'est-à-dire permettant un contrôle automatique et systématique de l'ensemble des données déclaratives de même nature: a) dans aucun des États membres visités, il n'existe un contrôle par recoupement automatique et systématique entre les données des trois principaux documents déclaratifs ainsi qu'avec les données VMS correspondantes; b) en France, en l'absence de prise en compte des déclarations de débarquement, le système de validation consiste à compléter des données de vente non exhaustives (36) et parfois non pertinentes (37) avec les données estimatives des journaux de bord; c) en Italie, l'utilisation d'un seul document déclaratif pour le suivi de la seule espèce sous-quota interdit tout rapprochement de données; de plus, en 2005 et encore partiellement en 2006, le modèle utilisé n'était pas conforme à la réglementation communautaire; d) au Danemark et en Espagne, les données des déclarations de débarquement et les notes de vente ne sont rapprochées qu'en cas d'inspection physique.

33. Par ailleurs, dans tous les États membres visités à l'exception des Pays-Bas, les éventuels chiffres de comptage réalisés lors des inspections physiques ne sont pas intégrés dans le système de validation des déclarations de captures alors qu'ils sont, a priori, plus fiables que ceux des déclarations.

Toutes les anomalies identifiées par les États membres ne font pas l'objet d'un suivi approprié

34. Les contrôles par recoupement ne font pas l'objet d'une documentation suffisante pour permettre de vérifier qu'ils ont bien été réalisés et que les anomalies identifiées ont fait l'objet d'un suivi approprié, et cela dans tous les pays visités.

35. En France, des considérations juridiques affaiblissent le système de validation. En effet, il existe au sein de l'administration nationale un débat sur la nature statistique ou non des données déclaratives. Aussi, en l'absence de certitude juridique, la détection d'écarts supérieurs à la marge de tolérance par les services en charge du traitement des données de capture ne fait pas l'objet d'une communication systématique aux inspecteurs.

36. Au final, les insuffisances des systèmes de validation ont permis à la Cour d'identifier, dans tous les États membres visités, des anomalies déclaratives (38) qui n'avaient pas été détectées ou traitées.

Un manque d'intégration et d'harmonisation au niveau communautaire

Une interopérabilité très limitée entre les systèmes des différents États membres nuit à l'exhaustivité des contrôles

37. L'absence d'interopérabilité et d'interconnexion entre les différents systèmes nationaux de collecte des données de capture réduit les possibilités de contrôle et donc limite la portée de l'efficacité des systèmes de validation. Par exemple, dans le cas d'une première vente dans un pays différent de celui du pavillon ou du lieu de débarquement, il n'est pas possible de réaliser de contrôle automatique par recoupement entre les données de la note de vente, d'une part, et celles du livre de bord et de la déclaration de débarquement, d'autre part (39).

L'imprécision et l'incohérence des coefficients correcteurs nationaux

38. Les TAC et quotas sont fixés en tonnes exprimées en équivalent poids vif, c'est-à-dire les poissons entiers et au moment de la capture. En revanche, pour les documents déclaratifs servant de référence pour le suivi des captures (40), c'est le poids net qui est utilisé. L'écart entre les deux unités résulte essentiellement de la découpe du poisson à bord des navires. Pour passer de l'une à l'autre, il existe des coefficients de correction. Ceux-ci correspondent à des données d'usage anciennes (41) qui n'ont jamais fait l'objet d'une validation rigoureuse et souvent différentes d'un État membre à l'autre. Il en résulte une imprécision dans les chiffres de captures validés et des écarts injustifiés et parfois importants entre les tonnages pris en compte pour le suivi des quotas selon que le débarquement ait lieu dans un pays plutôt qu'un autre (42).

De graves problèmes de traçabilité dans deux des pays visités

39. La traçabilité des données n'est pas assurée dans deux des pays visités, c'est-à-dire qu'il n'a pas été possible de vérifier que les données agrégées transmises à la Commission correspondent bien à la somme des données individuelles validées. Il s'agit là d'une anomalie majeure puisqu'il n'est pas possible de faire le lien entre les données utilisées pour le suivi des quotas et celles figurant sur les déclarations individuelles: a) en France, pour les six espèces analysées, les totaux de l'état détaillé établi par les autorités nationales présentaient des écarts importants avec les chiffres définitifs communiqués à la Commission (voir tableau 1); les autorités françaises ont fourni des explications quant à l'origine possible de ces écarts mais n'ont pas été en mesure de présenter un état de rapprochement; Tableau 1 Espèces (en tonnes) ANF (Baudroie) BFT (Thon rouge) COD (Cabillaud) HKE (Merlu) SRX (Raie) WHG (Merlan) Total de l'état détaillé remis aux auditeurs 19 910,5 1 683,1 5 537,7 13 167,4 56,9 13 391,4 Données transmises à la DG Pêche 15 981,9 1 864,4 6 528,9 7 425,1 48,5 12 914,4 Écart (en tonnes) 3 928,6 – 181,3 – 991,2 5 742,3 8,4 477,0 Écart (en %) 24,6 –9,7 –15,2 77,3 17,3 3,7 b) en Espagne, pour 2005, les données déclarées à la direction générale de la pêche et des affaires maritimes (DG Pêche) pour les débarquements des navires espagnols en Espagne sont inférieures d'environ 40 % (43) à celles enregistrées dans les bases de données nationales; les autorités espagnoles ont reconnu des omissions de déclarations à la DG Pêche pour 148,5 milliers de tonnes, relatives à des espèces non soumises à quota, et n'ont pas été en mesure de fournir des explications pour les 20,5 autres milliers de tonnes composant l'écart; c) par ailleurs, en Italie, alors qu'un document établi par les services centraux faisait état de débarquements de 97,5 tonnes de thon rouge en 2005 dans la zone de compétence de Salerno, sur place les autorités de contrôle responsables ont affirmé qu'il n'y avait eu aucun débarquement de cette espèce pendant l'année citée. Sur les sept déclarations de captures justifiant des quantités débarquées, deux indiquaient le port d'une autre région. L'analyse des signaux VMS n'a pas permis de connaître la localisation exacte des navires en cause le jour du débarquement indiqué (44).

Au final, des données de suivi de quotas incertaines

Absence d'audit d'ensemble et de système de certification par les États membres

40. Aucun des États membres visités n'a soumis son système de collecte et de validation des données de capture à un audit d'ensemble visant, notamment, à évaluer la qualité des applications informatiques. De même, les données issues de ces systèmes et transmises à la Commission n'ont jamais fait l'objet d'une procédure de certification par un organisme indépendant.

41. Pourtant, dans la version originelle du règlement sur le contrôle (45), il était prévu que chaque État membre soumette à la Commission, dans la première année suivant l'entrée en vigueur du règlement, un rapport décrivant le mode de collecte et de vérification des données et précisant le degré de fiabilité de ces données. Cette obligation n'a pas été pérennisée (46).

La Commission est consciente de cette situation

42. La Commission est consciente de la qualité incertaine des données qu'elle reçoit et en a déjà fait état publiquement (47).

43. Toutefois, c'est à partir de ces données de qualité incertaine que la Commission s'efforce de prévenir et, le cas échéant, de sanctionner les dépassements de quota.

Un suivi par la Commission insuffisant

44. Les États membres ayant la responsabilité première en matière de gestion et de suivi de leurs quotas, il leur revient de prendre les dispositions nécessaires pour éviter qu'ils ne soient dépassés, notamment en fermant, si nécessaire, les pêches concernées. Il appartient à la Commission, quant à elle, de vérifier le respect par les États membres de leurs obligations. Elle dispose à cet effet de la possibilité de clôturer un stock de sa propre initiative (48).

Un système d'information insuffisant

45. Le système d'information par lequel la Commission reçoit mensuellement les données de captures préparées par les États membres présente plusieurs insuffisances. Tout d'abord, comme cela vient d'être indiqué, les informations transmises sont de qualité incertaine. Ensuite, tous les États membres ne transmettent pas systématiquement leurs rapports dans les délais prévus, ce qui limite la capacité de réaction de la Commission. Par ailleurs, les informations étant cumulatives sur l'année, il n'est pas possible de faire des tests de cohérence d'un exercice sur l'autre sur des périodes définies ou d'identifier des retards de traitement. Enfin, l'absence de certains tests logiques simples empêche l'identification immédiate de certaines anomalies déclaratives même grossières (49).

Une absence d'évaluation de la qualité des données

46. La Commission n'effectue pas de rapprochement entre les données transmises à la DG Pêche dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de la pêche avec celles de même nature reçues par Eurostat (50) et qui, dans certains cas, présentent des écarts significatifs.

47. Depuis 1999, la Commission dispose d'un droit d'accès aux doubles des fichiers informatiques nationaux (51). Cette possibilité devrait lui permettre d'évaluer la qualité des données qui lui sont transmises. Cependant, concernant les données de capture, ce n'est qu'en 2007 qu'elle a adressé aux États membres sa première demande à ce sujet. La Commission explique la faible utilisation de cette possibilité par le fait que ses unités de contrôle et d'inspection ne disposent pas de personnel suffisant possédant un réel savoir-faire en matière d'analyse, de traitement et de contrôle des données.

Tableau 2

Exemples d'écarts entre les données DG Pêche et Eurostat

2005 thon rouge (BFT) (en tonnes) État membre Quota Données DG Pêche Données Eurostat Différence tonnes % France 6 983 8 936 9 726 – 791 –8,8 Italie 4 888 4 879 4 272 607 12,4 Espagne 5 857 5 850 5 650 200 3,4

Un suivi limité

48. Le système de suivi et d'alerte mis en place par la Commission consiste, pour chaque stock soumis à quota (52), à réaliser une comparaison automatique entre le montant des quotas et les captures rapportées. Lorsque le niveau de consommation atteint un seuil prédéfini, un message d'alerte est adressé à l'État membre concerné pour l'inviter à faire part des mesures qu'il entend prendre.

49. Les retards dans les déclarations de capture, dans le suivi des échanges de quotas entre États membres, auxquels s'ajoutent la complexité engendrée par l'existence de conditions spéciales (53), de possibilités de compensations, de reports ou de déductions pondérées sur l'année suivante et sous différentes conditions, le tout combiné à la faiblesse des ressources humaines qui y sont consacrées, nuisent à l'efficacité de cette procédure. En 2005, ce système n'a pas évité le dépassement officiel de 26 quotas dont 11 de façon significative (54).

Des possibilités d'action limitées

50. La Commission dispose du droit de fermer une pêche de sa propre initiative (55). Cependant, la nécessité de collecter des éléments de preuve suffisants pour acquérir l'assurance qu'un quota a été épuisé restreint en pratique le champ d'application de cette disposition aux seuls stocks pour lesquels les nombres de navires et de débarquements concernés sont faibles. De plus, le souci d'éviter tout risque juridique amène la Commission à exiger un niveau de confiance très élevé avant d'agir, ce qui recule d'autant la date de sa prise de décision et donc l'efficacité de la mesure.

51. En conclusion, le suivi des quotas est défaillant puisque fondé sur des données de qualité douteuse, ne faisant l'objet que d'un contrôle limité de la part de la Commission et sans réelle possibilité d'action coercitive. En outre, les contrôles administratifs, même performants, ne garantissent pas dans tous les cas la réalité des informations déclaratives. Ils doivent être complétés par des inspections physiques.

Une efficacité limitée des inspections nationales

52. Le succès de la politique de gestion durable des ressources halieutiques passe par une application effective de ses différentes dispositions réglementaires. Cela suppose l'existence de systèmes de contrôle et d'inspection efficaces, en mesure de prévenir et de détecter les infractions. Cela nécessite des normes générales de référence, une pression de contrôle suffisante et une optimisation des activités d'inspection. Aucune de ces trois conditions n'a pu être vérifiée.

L'absence de normes générales de contrôle

L'absence de normes générales …

53. La législation communautaire fait obligation aux États membres de prendre les mesures nécessaires à la mise en œuvre efficace du contrôle et de l'inspection des règles de la PCP (56). Cependant, aucune ligne directrice ne vient définir ces notions.

54. À la suite de la réforme de la PCP de 2002, et notamment dans le cadre de plans de reconstitution, la Commission a incorporé à la réglementation des normes d'inspection, des objectifs quantitatifs de contrôle et des obligations portant sur l'existence de programmes de contrôle national. Cependant, ceux-ci restent limités à des cas spécifiques et le risque existe que la multiplication de ces exigences aboutisse à une superposition et à un enchevêtrement d'obligations difficiles à gérer et à respecter sans affaiblir significativement le niveau de contrôle des pêcheries non ciblées par ces plans.

… mène à des pratiques hétérogènes et mal acceptées …

55. En l'absence de normes communes, chaque État membre a mis en place dans sa zone de compétence son propre système, avec ses propres caractéristiques. Ces multiples démarches nationales se sont traduites par des procédures et des usages variés. Cette diversité offre aux opérateurs la possibilité de dénoncer des pratiques qu'ils jugent discriminatoires, de douter de la pertinence de la PCP, et réduit d'autant leur propension à respecter ses règles.

… et limite le champ des évaluations de la Commission

56. La Commission a pour mission d'évaluer et de contrôler l'application des règles de la PCP par les États membres (57), et notamment la façon dont ils s'acquittent de leurs obligations de mettre en œuvre un système de contrôle et d'inspection efficace. Ses travaux donnent lieu à la publication de rapports trisannuels (58).

57. Ne disposant pas de normes réglementaires, et n'ayant pas développé des normes acceptées de tous, la Commission n'a pas réalisé d'évaluations générales des systèmes en place dans les États membres. Elle a tendance à cibler ses travaux d'inspection sur les procédures des systèmes nationaux faisant l'objet de normes réglementaires spécifiques. En effet, ils sont les seuls susceptibles d'aboutir à des conclusions utilisables dans une procédure contentieuse. Cependant, cette approche ne lui permet pas de se prononcer sur l'efficacité d'ensemble des systèmes d'inspection et de contrôle que chaque État membre a l'obligation d'assurer aux termes de la réglementation communautaire.

58. Pour sa part, la Cour a évalué l'efficacité des systèmes d'inspection et de contrôle des différents États membres visités en s'appuyant sur des normes applicables à tout système de contrôle (59). Celles-ci peuvent être regroupées en deux grandes catégories, celles qui assurent une pression globale de contrôle suffisante et celles qui garantissent un bon ciblage des inspections.

Une pression de contrôle difficile à évaluer et pas toujours suffisante

59. Tout système de contrôle a besoin, pour être efficace, d'un niveau minimal d'activité d'inspection physique visant à vérifier sur le terrain le respect de la réglementation. Ce niveau doit être évalué d'un point de vue non seulement quantitatif, mais également d'un point de vue qualitatif. Cela nécessite une définition des caractéristiques minimales d'une inspection, le suivi de l'activité d'inspection et le contrôle de la réalité et de la qualité des opérations d'inspection.

Absence de standards réglementaires généraux pour les inspections

60. Comme indiqué précédemment, la notion d'inspection ne fait pas l'objet d'une définition dans la réglementation communautaire. Le vocable d'inspection peut ainsi désigner aussi bien un contrôle de quelques minutes limité à la vérification du permis de pêche qu'une opération se déroulant sur plusieurs jours, mobilisant de nombreux inspecteurs et incluant un contrôle exhaustif de la cargaison, des engins de pêche et de l'ensemble de la documentation. De plus, cette situation permet à certains États membres d'inclure dans leurs statistiques de contrôle des inspections qui ne concernent pas directement le respect de dispositions relatives à la conservation de la ressource mais portent, par exemple, sur les conditions sanitaires ou de sécurité.

61. Tout contrôle ne doit pas nécessairement être exhaustif pour être utile. Toutefois, pour être efficace, chaque inspection doit répondre, selon sa nature, à certaines caractéristiques. À titre d'exemple, un contrôle de débarquement où les inspecteurs ne sont pas présents du début à la fin des opérations et ne vérifient pas le contenu de la cale à la fin de leurs travaux ne permet pas de se prononcer sur l'exactitude des quantités de captures déclarées.

62. Or, tous les États membres n'ont pas défini, pour chaque grand type d'inspection, les critères nécessaires à leur efficacité. Ce n'est qu'en 2007 que la Commission a entrepris une telle démarche en définissant les critères auxquels doivent répondre les inspections nationales pour pouvoir être dénombrées comme telles dans ses rapports d'évaluation trisannuels. Cependant, la faiblesse des systèmes d'information en place dans les États membres pourrait rendre problématique l'identification et le dénombrement des inspections correspondant à ces critères.

Des inspections mal documentées …

63. Une bonne documentation des inspections individuelles est primordiale. Elle permet tout d'abord de vérifier la qualité individuelle et l'étendue des contrôles faits et constitue ensuite un élément indispensable à l'efficacité des poursuites qui peuvent être engagées en cas d'infraction.

64. Les règles communautaires ne prévoient pas de formulaires de contrôle types devant être utilisés par tous les corps de contrôle (60). Cela permettrait pourtant d'obtenir une plus grande transparence, à défaut d'une harmonisation des pratiques, et faciliterait la coopération entre les différents corps d'inspection de l'ensemble des États membres.

65. Dans les États membres, les travaux de la Cour ont relevé les insuffisances suivantes concernant la documentation des travaux d'inspection: a) en Italie, seules les inspections donnant lieu à la constatation d'une infraction font l'objet d'un rapport, et celui-ci ne détaille que les faits incriminés; b) en France, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les rapports de contrôle ne permettent pas de vérifier le respect de certaines conditions essentielles à l'efficacité d'une inspection (61), ou présentent des informations contradictoires.

… et pas toujours reprises dans des bases de données centralisées

66. L'enregistrement centralisé de l'ensemble des rapports d'inspection dans une base de données informatisée est essentiel. Lui seul, en facilitant la traçabilité et l'exploitation des données, permet une évaluation globale de l'activité d'inspection et notamment de son volume et de ses résultats.

67. Dans ce domaine aussi, la réglementation communautaire n'a défini aucune obligation ou norme, laissant à chaque État membre la possibilité de développer le système de son choix ou de ne pas le faire.

68. Au moment des contrôles de la Cour, ni l'Espagne, ni la France, ni l'Italie, ni le Royaume-Uni ne disposaient de système centralisé d'enregistrement des rapports d'inspection.

Un contrôle de qualité limité

69. Un système de contrôle efficace est subordonné à l'existence d'un contrôle de qualité permettant de garantir la conformité des travaux réalisés avec les normes applicables en la matière. Si la revue des travaux aboutissant à une proposition de sanction existe dans tous les pays visités, celle des autres rapports d'inspection est inexistante, ce qui empêche l'identification et le traitement de certaines anomalies de contrôle.

70. Dans cinq des six États membres visités, la Cour a relevé que des infractions constatées n'avaient pas fait l'objet de l'action de suivi prévue par les procédures sans que la motivation de ce choix soit documentée. Dans le sixième, l'Italie, ce cas de figure n'est pas possible, seules les inspections donnant lieu à la constatation d'une infraction étant documentées.

Des inspecteurs parfois en nombre insuffisant

71. Le nombre d'inspecteurs et la part de leur activité consacrée à la police des pêches doivent être suffisants pour assurer un volume de contrôles satisfaisant et une présence dissuasive. Cependant, la diversité des situations locales (62) ne permet pas d'établir de normes universelles en la matière.

72. Toutefois, à l'issue de l'audit, l'insuffisance du volume d'activité de contrôle a été reconnue ou relevée dans plusieurs États membres: a) en Espagne, des travaux réalisés en 2003 par les autorités nationales évaluaient le nombre nécessaire d'inspecteurs à 139, alors qu'en 2006 on en dénombrait 91; b) au Danemark et au Royaume-Uni (en Angleterre et au pays de Galles), le taux de présence des inspecteurs n'est, à l'évidence, pas suffisant, chaque équipe de deux inspecteurs étant, en moyenne, en charge respectivement de 11 et de 10 lieux de débarquement utilisés plusieurs fois par jour.

73. Par ailleurs, en France et en Italie, il n'est pas possible de se prononcer sur le volume d'activité consacré à la police des pêches par certains corps d'inspection. En effet, ceux réalisant des missions de contrôle dans d'autres domaines et ne disposant pas d'outil analytique suffisant ne sont pas en mesure de fournir des informations précises et vérifiables sur leur activité de contrôle des pêches (voir point 83).

Un manque d'optimisation des activités de contrôle

74. Au-delà d'une pression globale de contrôle suffisante, l'efficacité d'un système de contrôle exige que les ressources disponibles soient utilisées de manière optimale.

Un accès trop limité aux données utiles à la programmation et à la sélection des cibles de contrôle

75. Une bonne connaissance des différentes activités de pêche, des acteurs impliqués, des infractions constatées et des sanctions prononcées dans le passé est indispensable à l'élaboration d'une bonne analyse de risque, à la définition d'une stratégie de contrôle adaptée et à la préparation d'une programmation pertinente.

76. De même, au niveau opérationnel, l'efficacité des contrôles dépend de la capacité des inspecteurs à sélectionner parmi différentes cibles de contrôle potentielles la plus intéressante au regard de ses caractéristiques (63). Pour cela, il est indispensable que des bases de données reprenant ces différentes informations existent et que les données soient fiables, exhaustives et à jour, et enfin que chaque inspecteur y ait un accès direct et immédiat depuis le lieu de contrôle.

77. Dans certains cas, les États membres ne disposent pas de système d'information permettant de collecter, d'archiver et d'interroger les données: a) base de données d'inspection inexistante en Italie et trop partielle en France; b) système d'enregistrement des captures ne permettant pas de fournir des informations pertinentes; en France, il n'est par exemple pas possible de connaître les volumes de débarquement par port.

78. Dans d'autres cas, ces systèmes ne sont pas accessibles à tous les personnels qui en auraient besoin: a) en Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, tous les inspecteurs n'ont pas d'accès direct aux données de capture et/ou aux données VMS depuis leurs bases d'intervention; b) dans aucun pays, les inspecteurs n'ont un accès opérationnel direct aux données enregistrées par les autres États membres (données de captures débarquées dans un autre pays, positions VMS des navires étrangers avant qu'ils ne rentrent dans les eaux sous juridiction du pays de l'inspecteur…).

Des programmations stratégiques et des ciblages tactiques insuffisants

79. La plupart des États membres ne réalisent pas une analyse de risque aboutissant à un document stratégique formalisé identifiant des priorités d'inspection et servant de base à une allocation rationnelle des ressources, notamment sur la base d'une réflexion sur le rapport coût/efficacité des contrôles. Même lorsqu'ils existent, les programmes généraux de contrôle n'explicitent pas toujours les moyens à mettre en œuvre et les objectifs quantifiés à respecter.

80. Dans cette situation, il n'est pas possible de garantir l'adéquation entre les caractéristiques des moyens déployés, les actions de contrôle programmées et les principaux risques inhérents aux activités de pêche pratiquées dans la zone de compétence de l'État membre concerné. En Espagne, dans les deux régions visitées, il a pu être relevé qu'une grande partie des inspections était consacrée à des activités de pêche ayant un taux d'infraction relativement faible.

81. Sur le plan opérationnel, l'absence de ciblage pertinent des inspections nuit à l'efficience des contrôles. Au Royaume-Uni, il a ainsi été constaté que les inspecteurs avaient multiplié les contrôles sur des navires pour lesquels aucune infraction n'a pu être constatée alors que dans le même temps d'autres navires, pourtant actifs et de taille importante, n'étaient jamais inspectés.

82. Par ailleurs, la réalisation de contrôles intégrant la vérification des données comptables des entreprises, par exemple lors de contrôles conjoints avec l'administration fiscale, a montré son efficacité dans plusieurs pays comme au Danemark, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni. En effet, ces inspections permettent de mettre en évidence des incohérences entre les données transmises aux administrations des pêches et les informations de gestion, notamment dans les entreprises intégrant à la fois des activités de pêche et de premier acheteur. Cependant, en l'absence d'obligations réglementaires, cette approche reste marginale.

… compliqués parfois par une pluralité de corps d'inspection

83. Une multitude de corps d'inspection peut accroître le risque de chevauchement ou «d'angle mort» dans l'attribution des champs d'action et peut entraîner des rigidités qui limitent la capacité de redéploiement des moyens de contrôle en fonction de priorités changeantes: a) en France, huit directions ministérielles relevant de cinq ministères sont impliquées dans le système d'inspection et d'exécution sans que l'autorité responsable, le ministre de la pêche, dispose de moyens de contrôle direct sur les entités sur lesquelles elle s'appuie et dont elle est chargée de coordonner l'action et les moyens; b) en Espagne, il existe un chevauchement de compétence relatif au contrôle des activités de pêche des navires opérant à la fois dans les eaux intérieures (64) et extérieures; en outre, une même cargaison débarquée par un navire opérant dans les eaux extérieures peut être contrôlée deux fois en un même lieu et au même moment, par des inspecteurs nationaux au titre des opérations de débarquement et par des inspecteurs régionaux au titre de la première vente; c) en France et en Italie, les autorités nationales ne sont pas en mesure d'évaluer précisément les ressources financières, humaines et matérielles consacrées au contrôle des pêches; la méconnaissance de ces informations limite de fait les capacités de réallocation des moyens.

Une absence de suivi de la performance des contrôles

84. La mesure de sa performance fait partie des éléments constitutifs d'un système d'inspection efficace. L'évaluation de la qualité d'un système de contrôle dans son ensemble et de la validité des approches retenues dans des domaines particuliers nécessite la mise en place d'indicateurs.

85. Or, parmi les États membres étudiés, un seul a développé un véritable indicateur de performance, cependant sa qualité souffre de la faiblesse du système de suivi des inspections (65). Dans les autres cas, les indicateurs d'évaluation utilisés ne mesurent que l'activité opérationnelle globale (66) mais ne donnent pas d'information sur une région ou une pêcherie spécifiques. Ils ne permettent donc pas de se prononcer sur l'efficacité de l'activité de contrôle et d'inspection.

L'Agence communautaire de contrôle des pêches (Vigo), outil de coordination aux compétences limitées

86. Une Agence communautaire de contrôle des pêches, ayant son siège à Vigo (Espagne), a été instituée pour «organiser la coordination opérationnelle des activités de contrôle et d’inspection des pêches menées par les États membres et de les aider à coopérer de manière que soient respectées les règles de la politique commune de la pêche, afin de garantir leur application effective et uniforme» (67). Contrairement à ce que laisse à penser son nom, l'Agence n'a pas de compétences propres en matière de contrôle des pêches.

87. Ayant adopté son premier programme de travail pour l'année 2007, il est encore trop tôt pour se prononcer sur l'éventuel impact de son action sur les différentes faiblesses identifiées au cours de l'audit. Toutefois, il est déjà possible de regretter que le pouvoir des inspecteurs dits communautaires (68) soit limité aux actions en mer et que la coopération en matière de suivi des infractions et de leurs sanctions échappe au champ de compétence de l'Agence.

Des systèmes de suivi des infractions et de sanction souvent inadaptés

88. Un système de suivi des infractions et de sanction efficace suppose que chaque infraction présumée soit traitée et que, lorsqu'une sanction est prononcée, celle-ci soit dissuasive. Cela est vrai aussi bien pour les infractions des opérateurs économiques justiciables devant les autorités nationales que pour les manquements des États membres identifiés par la Commission.

Des systèmes nationaux globalement peu sévères

89. Les systèmes nationaux de suivi et de sanction doivent, selon la réglementation communautaire, veiller à ce que chaque infraction fasse l'objet d'une mesure de suivi appropriée aboutissant, le cas échéant, à une sanction dissuasive (69). Des faiblesses tant au niveau des procédures en vigueur qu'au niveau des sanctions prononcées entravent le respect de cette obligation.

Des actions de suivi parfois limitées pour des raisons de procédure ou de droit

90. Dans certains cas, les procédures applicables ne sont pas mises en œuvre car jugées trop coûteuses par les autorités responsables, ou ne sont pas appliquées en raison de considérations juridiques, ce qui empêche toute condamnation: a) au Royaume-Uni et plus précisément en Angleterre et au pays de Galles, en l'absence de système de sanction administrative et en raison d'une évaluation de l'opportunité des poursuites («public interest») fondée notamment sur le rapport coût de la procédure/pénalité applicable jugé trop important, 90 % (70) des infractions identifiées en 2005 n'ont pas fait l'objet de poursuites mais seulement d'un avertissement de la part du corps d'inspection; b) en France, en raison de considérations juridiques, les anomalies identifiées lors de la saisie des données de capture ne sont pas transmises aux inspecteurs en vue d'éventuelles poursuites (voir point 35).

Une connaissance incomplète des sanctions et des antécédents

91. Dans plusieurs États membres visités, il n'existe pas de répertoire informatique centralisé recueillant l'ensemble des informations relatives aux infractions en matière de pêche et à leurs auteurs. De ce fait, les autorités en charge des poursuites ne peuvent pas fonder leur décision sur une connaissance complète des antécédents. En outre, le manque de connaissance des sanctions prononcées pour chaque type d'infraction ne permet pas une évaluation de l'efficacité des actions d'inspection et, par suite, constitue une entrave à une bonne programmation stratégique et à un ciblage pertinent des contrôles (voir point 63). En Espagne, en France, en Italie et au Royaume-Uni, il n'existe pas de base de données reprenant l'ensemble des sanctions prononcées dans le domaine de la pêche. Au Danemark, elle n'existe que depuis 2004.

Un manque d'intégration et d'harmonisation au niveau communautaire

92. Le manque d'intégration et d'harmonisation communautaires altère l'efficacité des sanctions. Une première difficulté concerne l'application effective d'une sanction prononcée à l'encontre d'un ressortissant étranger dès lors que ce dernier a quitté la zone de compétence juridique de l'État où a été commise l'infraction. Une seconde est la difficulté, voire l'impossibilité, pour les autorités d'un pays de prendre en compte les infractions constatées par un autre État membre, pour des raisons d'accès à l'information ou pour des raisons de droit.

93. Le catalogue de mesures applicables par les États membres pour les infractions graves (71) qui doit être établi par le Conseil n'a pas encore été créé. À ce jour, la Commission n'a toujours pas introduit de proposition au Conseil à cette fin.

Des sanctions globalement peu dissuasives selon la Commission

94. Toutefois, même en l'absence d'instrument précis, la Commission est arrivée à conclure sur le caractère globalement peu dissuasif des sanctions prononcées. Elle l'a exprimé publiquement en ces termes «le montant déboursé par le secteur de la pêche pour les sanctions infligées […] équivaut environ à 2 pour mille de la valeur des débarquements […]. Compte tenu de ce montant, le secteur de la pêche pourrait être tenté de considérer les sanctions infligées en réparation des infractions aux règles de la PCP comme des frais de fonctionnement ordinaires, n'y voyant pas de réelle incitation à respecter la réglementation» (72).

Des moyens de pression sur les États membres efficaces par exception

95. Pour amener les États membres à respecter leurs obligations, la Commission peut soit avoir recours à la procédure générale d'infraction en manquement devant la Cour de justice, soit utiliser l'une des procédures spécifiques à la PCP. Cependant, chacune d'elles présente des caractéristiques qui les rendent difficiles à utiliser et, sauf exception, peu efficaces.

Des procédures en manquement longues, lourdes et efficaces par exception …

96. Les procédures en manquement sont, par nature, longues. En effet, avant d'aboutir à une saisine de la Cour de justice, les manquements observés doivent obligatoirement faire l'objet d'une mise en demeure puis d'un avis motivé. Chacune de ces étapes nécessite non seulement un important travail préparatoire et de concertation des services concernés de la DG Pêche, mais également l'intervention du service juridique de la Commission. Aux délais inhérents à la réalisation de chacune de ces tâches vient s'ajouter celui lié au fait que les décisions en matière d'infractions ne sont prises par la Commission qu'une fois par trimestre. Au total, en matière de pêche comme dans les autres domaines, les procédures d'infraction en manquement prennent plusieurs années.

97. De plus, les procédures en manquement pour insuffisances dans la mise en œuvre de procédures de contrôle, d'inspection ou de sanction nécessitent d'importants travaux d'inspection de la part de la Commission. En l'absence de critères d'évaluation simples à vérifier, celle-ci doit multiplier les preuves pour démontrer que les manquements sont à la fois généralisés et permanents, ce qui nécessite de nombreuses missions, et cela d'autant plus que, en pratique, les inspecteurs de la Commission ne peuvent pas constater d'infractions en l'absence d'inspecteurs nationaux. Au final, l'ampleur de la tâche rend, dans les faits, très difficile la poursuite de plus d'un cas de ce type à la fois (73).

98. Enfin, une condamnation en manquement (74) n'est pas efficace en elle-même, puisque l'obligation faite à l'État membre se limite à prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt. Pour aboutir au prononcé d'une sanction financière, il est nécessaire que la première condamnation soit suivie par une seconde (75) pour absence de mise en œuvre des dispositions prévues au premier arrêt. Et, pour cela, il faut que la Commission apporte la preuve que les manquements se sont perpétués sans interruption depuis le premier jugement.

99. En pratique, dans le domaine de la pêche, il n'existe qu'un cas où un État membre a été condamné au paiement d'une sanction financière (76). Le jugement correspondant a été prononcé en 2005 pour non-exécution d'un arrêt de 1991 concernant une affaire pour laquelle les premières infractions avaient été constatées dès 1984, soit 21 ans plus tôt.

100. Toutefois, l'impact de cette décision unique a été très important. Il a permis aux autorités nationales d'imposer en quelques mois la mise en place et l'application de nombreuses procédures jusqu'ici inexistantes ou défaillantes bien qu'obligatoires depuis de nombreuses années, et cela non seulement dans le pays condamné, mais également dans les autres États membres faisant l'objet d'une procédure en cours similaire.

… et des procédures spécifiques limitées et difficiles à mettre en œuvre …

101. Un des moyens d'action spécifiques dont dispose la Commission est la possibilité de prendre des mesures préventives (77) lorsque des activités de pêche risquent de menacer gravement la conservation des ressources. Mais les difficultés à rassembler les preuves nécessaires et à respecter le principe de proportionnalité ont jusqu'à présent dissuadé la Commission de la mettre en œuvre, d'autant plus que la portée d'une telle décision serait limitée puisque d'une durée d'application d'au maximum six mois.

102. Par ailleurs, en cas de constatation de dépassement de quotas anciens (78), la Commission a le pouvoir de réduire les possibilités futures de pêche de l'État membre fautif (79). Cette possibilité nécessite que la Commission obtienne des preuves suffisantes du caractère erroné des chiffres définitifs de capture transmis par les États membres. En pratique, cette disposition n'a pu être mise en œuvre qu'une seule fois (80) et sur la base d'informations obtenues dans le cadre d'inspections nationales de l'un des États membres sanctionnés.

103. La Commission n'a pas la possibilité de suspendre des aides attribuées à l'État membre dans le cadre de la PCP en cas de manquement à l'application des règles de contrôle.

104. Par ailleurs, elle n'a jamais évalué dans quelle mesure les États membres mettaient en œuvre l'obligation qui leur est faite de récupérer les aides accordées dans le cadre des fonds structurels pêche auprès des bénéficiaires qui ne respecteraient pas les règles de la PCP (81).

… permettent à des insuffisances graves de perdurer dans les États membres

105. Au final, au regard des faiblesses du système de sanctions qui viennent d'être évoquées, il n'est pas étonnant que la Cour ait pu relever de graves insuffisances dans l'application par les États membres des mesures visant à une gestion durable des ressources de pêche, et cela bien que la Commission soit consciente de cette situation depuis de nombreuses années.

106. Cette situation est également liée au fait que, à la suite de ses rapports d'inspection, la Commission ne demande pas formellement aux autorités nationales de prendre position sur les manquements relevés et de présenter, le cas échéant, un plan d'action visant à les corriger.

Le contexte des contrôles: la surcapacité de pêche pèse sur le respect des règles et l'efficacité des contrôles

107. Outre les faiblesses décrites précédemment, l'efficacité des systèmes de contrôle et d'inspection est entravée par l'existence d'un risque inhérent très élevé, lié à l'existence d'importantes surcapacités de pêche. En effet, une telle situation constitue, pour les pêcheurs, une forte incitation à ne pas respecter la réglementation. Toutes choses étant égales par ailleurs, l'efficacité des contrôles ne peut être obtenue que par un renforcement des moyens d'inspection et de la pression de contrôle. Or, bien que connue depuis de nombreuses années, cette situation n'a pas été traitée efficacement.

La surcapacité, un facteur de risque majeur d'échec de l'action communautaire

108. La surcapacité peut être définie comme l'excès de la capacité de capture d'une flottille par rapport au niveau de prélèvement correspondant à une exploitation durable de la ressource. Malgré ces difficultés de mesure, le constat de la surcapacité de la flotte communautaire a été mis en exergue dans le livre vert (82). Selon la Commission, la flotte communautaire «est actuellement considérablement surdimensionnée (…), il serait nécessaire aux fins d'une gestion prudente des stocks de réduire en général d'environ 40 % la mortalité par pêche».

La surcapacité incite à la surpêche

109. La surcapacité a une incidence sur la surpêche. Elle influence le comportement des professionnels et du législateur, car elle réduit la profitabilité des entreprises du secteur qui doivent supporter les charges liées à la surcapacité des outils de production.

110. Les pêcheurs sont tentés d'exploiter au maximum leurs navires surdimensionnés et ainsi de pêcher au-delà de la limite autorisée. Le risque existe qu'ils sous-déclarent leurs captures ou rejettent en mer les moins profitables d'entre elles (voir point 25).

111. Le Conseil des ministres au moment de l'adoption des TAC et des quotas doit arbitrer entre des intérêts divergents à court terme, environnementaux, d'une part, socio-économiques, d'autre part. Cet arbitrage peut le conduire à autoriser des quantités de captures supérieures aux recommandations faites par les scientifiques (voir tableau 3), et cela afin de préserver les intérêts immédiats des professionnels de la filière. De plus, ces choix sont faits en l'absence d'outil permettant d'évaluer objectivement l'impact des niveaux de captures retenus sur l'un et l'autre de ces intérêts.

Tableau 3

Exemples d'écarts entre les avis scientifiques et les TAC

Cabillaud Mer du Nord Hareng Mer du Nord Chinchard Mer du Nord Merlan Mer du Nord Avis scientifique 2006 (en tonnes) 0 < 425 000 < 18 000 < 17 300 TAC 2006 (en tonnes) 23 205 454 751 42 727 23 800 Avis scientifique 2007 (en tonnes) 0 < 245 000 < 18 000 < 15 100 TAC 2007 (en tonnes) 19 957 341 063 42 727 23 800

L'échec des politiques passées de réduction des capacités

112. La première action visant à réduire la surcapacité de la flotte communautaire remonte à 1986, date à laquelle a été mise en place le premier programme d'orientation pluriannuel (POP). Celui-ci fut suivi par trois autres similaires fixant des plafonds de capacité ou d'effort (83) pour différents segments de la flotte communautaire. Cependant, les effets conjugués d'objectifs trop modestes, de difficultés de gestion et de l'utilisation de Fonds structurels pour la modernisation et la construction de navires ont abouti à l'échec de ces programmes. Cela a amené la Commission à renoncer à cette approche en 2003.

Désormais, une approche fondée essentiellement sur la limitation de l'effort de pêche

113. Avec la réforme de la PCP de 2002, la Communauté européenne a abandonné aux États membres ses prérogatives en matière de réduction de capacité de pêche pour se limiter à des dispositions visant à gérer l'effort de pêche.

Abandon de l'objectif communautaire de réduction des capacités de pêche

114. À des objectifs de réduction de capacité est venue se substituer la notion de plafonds. Exprimés en unité de capacité, ils constituent des maximaux que les flottes nationales ne peuvent pas dépasser. Fixés sur la base de situations historiques, ces plafonds ne sont réduits qu'en cas de sortie de flotte financée par une aide communautaire. Ce dispositif n'oblige, ni même n'incite, les États membres à réduire leurs surcapacités.

Les réductions d'effort de pêche ne se traduisent pas forcément par des réductions de capacité

115. Désormais, l'action communautaire porte essentiellement sur la limitation de l'effort de pêche. Or, celui-ci se définissant comme le produit d'une capacité (GT ou kW) par une activité (jours de mer), sa diminution peut être obtenue par la simple réduction de l'un de ses facteurs, l'activité. Dans ce cas, la surcapacité continue à peser pleinement sur la rentabilité de l'industrie de la pêche. Cette dernière peut même être tentée, pour compenser sa réduction d'activité, d'augmenter sa productivité en investissant dans des équipements technologiques, comme des sonars ou des engins de pêche plus efficients, qui viendront accroître de facto sa capacité effective de pêche.

Des dispositifs difficiles à contrôler

116. Les dispositifs réglementaires de limitation d'effort de pêche s'appliquent à un nombre toujours plus important de pêcheries, ce qui rend leur mise en œuvre et leur contrôle de plus en plus complexes et problématiques.

117. De plus, la mesure de la capacité de pêche en termes de tonnage (GT) et de puissance moteur (kW) présente deux faiblesses majeures. L'une découle de l'insuffisance des unités de référence retenues pour apprécier la capacité réelle de capture et notamment les gains de productivité liés aux avancées technologiques qui, selon la Commission, pourraient atteindre 1 à 3 % par an, voire davantage dans certaines pêcheries (84). L'autre provient de la difficulté même de mesurer de façon cohérente et exacte les données correspondant à ces deux unités de mesure (85).

118. Par ailleurs, chaque État membre doit adresser annuellement à la Commission un rapport sur les efforts qu'il a déployés pour atteindre un équilibre durable entre ses capacités et ses possibilités de pêche (86). Cependant, seuls certains d'entre eux présentent une évaluation de leur situation en termes de surcapacité. En outre, les approches méthodologiques suivis par les uns et par les autres diffèrent. En conséquence, la Commission ne dispose pas d'une image précise des déséquilibres existants et n'a pas, jusqu'à présent, vérifié la qualité des évaluations fournies.

Des aides communautaires risquant d'entraîner des accroissements de capacité

119. Le nouveau Fonds européen pour la pêche (FEP) accorde des aides au renouvellement des moteurs des navires de pêche dans la mesure où le nouveau moteur affiche, selon les cas, une puissance inférieure ou égale à l'ancien. Une telle disposition pourrait dans les faits se traduire, lorsque l'on sait les problèmes que pose le contrôle des kW, par une augmentation réelle de la capacité de pêche.

120. En conclusion, les politiques communautaires n'ont pas été en mesure de mettre fin aux importantes surcapacités de la flotte européenne (87). Le système actuel donnant la responsabilité de la gestion de la capacité aux États membres et focalisant l'action communautaire sur la limitation de l'effort de pêche n'inclut aucun dispositif contraignant pouvant amener à une réduction de cette surcapacité. Le problème de la surcapacité devrait donc persister dans les années à venir et continuer à peser sur le respect des règles de la PCP en général, et des TAC et des quotas en particulier.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

121. Le caractère incomplet et la qualité incertaine des données de capture empêchent le bon fonctionnement du système des TAC et quotas, pierre angulaire de la gestion de la ressource halieutique communautaire. Le cadre réglementaire et les procédures en vigueur ne garantissent ni l'exhaustivité de la collecte des données, ni la détection des incohérences lors de leur validation. La Commission n'est pas non plus globalement en mesure d'identifier les erreurs et anomalies des données transmises par les États membres et de prendre, en temps opportun, toutes les décisions nécessaires à la protection de la ressource (voir points 18 à 51).

122. Les systèmes d'inspection n'assurent pas une prévention et une détection efficaces des infractions. L'absence de normes générales s'est traduite par l'existence de systèmes nationaux hétérogènes, ne garantissant pas une pression de contrôle suffisante, ni une optimisation des activités d'inspection. De plus, elle limite, dans les faits, l'étendue et la portée des travaux d'évaluation des dispositifs nationaux par la Commission et, par conséquent, la capacité de cette dernière à se prononcer sur l'efficacité d'ensemble des systèmes nationaux (voir points 52 à 87).

123. Les procédures de traitement des infractions constatées ne permettent pas d'attester que chacune d'elles fasse l'objet d'un suivi et a fortiori d'une sanction. Dès lors même que des sanctions sont prononcées, globalement, elles se révèlent peu dissuasives. S'agissant des infractions à la réglementation communautaire par un État membre, le seul outil dont dispose la Commission qui ait démontré son efficacité est l'action en manquement devant la Cour de justice. Celle-ci présente cependant des caractéristiques qui en limitent l'usage et en font un instrument trop peu réactif (voir points 88 à 106).

124. La surcapacité pèse sur la rentabilité de l'industrie de la pêche et, dans un contexte de diminution des captures autorisées, incite au non-respect de ces limitations et affecte la qualité des données transmises. Après l'échec des programmes d'adaptation de capacité de pêche, l'approche actuelle fondée essentiellement sur la gestion de l'effort de pêche n'est pas de nature à résoudre le problème de la surcapacité (voir points 107 à 120).

125. Au total, les travaux de la Cour ont mis en évidence que les dispositifs de contrôle, d'inspection et de sanction, malgré des améliorations récentes, ne sont pas en mesure d'assurer l'application effective des règles de gestion de la ressource halieutique, et notamment du régime des TAC et quotas. Cette situation est d'autant plus problématique que l'existence d'un déséquilibre entre les capacités et les possibilités de captures crée un contexte peu favorable au respect spontané des dispositions réglementaires. Après un recul significatif des débarquements au cours des dernières années, la poursuite de cette situation ne peut qu'entraîner de lourdes conséquences non seulement sur la ressource, mais également sur l'avenir de l'industrie de la pêche elle-même et des territoires qui lui sont liés.

126. Si les autorités politiques souhaitent que la PCP atteigne son objectif d'exploitation durable de la ressource halieutique, les dispositifs actuels de contrôle, d'inspection et de sanction doivent être considérablement renforcés, notamment par la mise en œuvre des recommandations énumérées ci-dessous.

Qualité des données de capture

127. L'amélioration de la qualité des données de capture servant à la gestion des ressources de pêche passe notamment par celle des systèmes de collecte, de validation et de suivi des données de capture. Cela suppose que les États membres: a) veillent à ce que l'intégralité des documents déclaratifs prévus par la réglementation soient effectivement produits, correctement établis et saisis aussi rapidement que possible par les autorités responsables; b) vérifient systématiquement, à l'aide d'un outil informatique, la cohérence de l'ensemble des données contenues dans ces documents et, le cas échéant, avec les données VMS; c) mettent en place une interopérabilité de leurs systèmes respectifs afin de pouvoir vérifier la cohérence documentaire des quantités débarquées dans un pays et qui font l'objet d'une première vente dans un autre; d) attestent de la fiabilité des données transmises à la Commission par la fourniture d'une certification annuelle, par un organisme indépendant, des derniers rapports mensuels cumulatifs.

128. Cette amélioration nécessite également que la Commission: a) établisse et approuve aussi rapidement que possible des modalités d'exécution du règlement concernant l'enregistrement et la communication électronique des données relatives aux activités de pêche et les dispositifs de télédétection (88), en veillant à ce que les conditions de mise en œuvre de cet outil soient autant que possible hermétiques aux infractions et facilitent l'interopérabilité des systèmes nationaux; b) redéfinisse le format des rapports transmis par les États membres afin de faciliter leur analyse et d'aboutir à un contrôle effectif; c) use de façon régulière de son droit d'accès aux doubles des fichiers informatiques comprenant les informations pertinentes, et dont le droit d'accès ne devrait plus être soumis à une demande préalable; d) harmonise les coefficients correcteurs appliqués dans les différents États membres pour obtenir les quantités «équivalent poids vif»; e) s'assure de la cohérence des données reçues par Eurostat, d'une part, et par la DG Pêche, d'autre part.

Efficacité des systèmes d'inspection

129. L'efficacité et la cohérence des contrôles et des inspections mis en œuvre par les États membres, ainsi que leur meilleure connaissance et leur évaluation par la Commission, requièrent que ceux-là, lorsque cela n'est pas encore le cas: a) définissent les caractéristiques minimales des inspections et les contrôles élémentaires qu'elles doivent inclure; b) assurent un accès adéquat à toutes les informations utiles pour la planification et le ciblage des contrôles; c) établissent une stratégie de contrôle fondée sur une analyse de risque; d) évaluent leurs activités de contrôle à l'aide d'objectifs pertinents; e) garantissent la qualité des travaux d'inspection par une supervision des contrôles; f) enregistrent l'ensemble de leurs travaux d'inspection dans des bases de données centralisées.

130. D'un autre côté, il conviendrait que la Commission: a) propose au Conseil d'introduire dans la réglementation, comme éléments indispensables à une réglementation efficace, l'ensemble des recommandations faites au point précédent; b) exige des États membres, pour chacune des faiblesses majeures identifiées, l'élaboration de plans d'action.

Application de sanctions dissuasives

131. Pour assurer le caractère dissuasif des sanctions, il conviendrait que les États membres rappellent aux autorités compétentes qu'il leur revient, avant de prononcer une sanction, de tenir compte, conformément à la réglementation européenne, à la fois du caractère dissuasif de la peine par rapport à l'avantage économique que l'opérateur retire de son infraction et de la gravité du dommage qu'il a causé à la ressource commune.

132. Afin d'éviter une migration des auteurs d'infractions vers les États membres où les irrégularités sont moins sévèrement réprimées, il est souhaitable que le Conseil incite les États membres à rapprocher les sanctions prises notamment par la publication du catalogue des mesures applicables par les États membres pour les infractions les plus graves tel que cela est prévu par la réglementation (89).

133. Pour renforcer la capacité de pression de la Commission sur les États membres, il est souhaitable que le législateur communautaire s'assure de la contrôlabilité des mesures de gestion qu'il arrête, examine l'opportunité de renforcer les pouvoirs des inspecteurs de la Commission ainsi que d'élargir le mandat de l'Agence communautaire de contrôle des pêches et, enfin, introduise des outils de sanction plus réactifs comme la capacité de suspendre les paiements des aides communautaires dans le domaine de la pêche en cas de non-respect, par un État membre, de ses obligations de contrôle.

Réduction des surcapacités et des actions d'accompagnement adaptées

134. Les efforts développés par les États membres et la Commission pour réduire une pression de pêche excessive doivent être renforcés par la fixation d'objectifs ambitieux de réduction des capacités et l'adoption de mesures socio-économiques au bénéfice des populations vivant de l'industrie de la pêche.

135. La définition de mesures pertinentes exigeant une bonne connaissance de la réalité socio-économique de l'industrie de la pêche et de l'impact des décisions portant sur la limitation des captures, il est nécessaire que la Commission développe ses outils d'information et d'analyse dans ce domaine.

136. Au-delà des améliorations techniques préconisées des systèmes de contrôle, d'inspection et de sanction, le succès de la PCP et la pérennité de cette activité passent nécessairement par une prise de conscience de l'ensemble des parties prenantes et par l'octroi d'aides financières adaptées susceptibles de faciliter le développement de sources de revenus complémentaires ou alternatifs aux prélèvements de la ressource.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 25 octobre 2007. Par la Cour des comptes Hubert WEBER Président

(1) Danemark, Espagne, France, Pays-Bas, Italie et Royaume-Uni (Angleterre et pays de Galles).

(2) Source: Eurostat, La PCP en chiffres, édition 2006.

(3) Conformément au droit international, les États côtiers disposent de droits souverains sur toutes les ressources naturelles au sein de leur «zone économique exclusive» (ZEE), c'est-à-dire dans les eaux situées à l'intérieur des limites de 200 milles marins bordant leurs côtes. Toutefois, en Méditerranée, il n'existe pas de ZEE, et les eaux sous souveraineté nationale sont limitées à la mer territoriale, c'est-à-dire à la zone des 12 milles marins. Au niveau communautaire, la gestion des ressources halieutiques comprises dans les eaux territoriales ou les ZEE de chacun des États membres est de la responsabilité exclusive de l'Union européenne. Au-delà de ces limites, les ressources sont gérées par des accords internationaux.

(4) Règlement (CE) no 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche, article 2, paragraphe 1 (JO L 358 du 31.12.2002, p. 59).

(5) Règlement (CEE) no 170/83 du Conseil du 25 janvier 1983 instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche, article 1er (JO L 24 du 27.1.1983, p. 1).

(6) Livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche [COM(2001) 135 final du 20 mars 2001].

(7) En 2005, l'Atlantique du Nord-Est représentait 76 % des 5,6 millions de tonnes capturées sur l'ensemble des régions du monde par la flotte communautaire. Source: Eurostat, statistiques en bref 10/2007, 15 janvier 2007.

(8) Commission, Mémo/06/268, 5 juillet 2006.

(9) Avis scientifiques rendus par le CIEM et soumis par la Commission au comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP), composé d'experts nationaux, de représentants du secteur de la pêche et d’autres parties prenantes, notamment des organisations non gouvernementales de défense de l'environnement.

(10) Chaque État membre contrôle les activités exercées sur son territoire ou dans les eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction.

(11) Règlement (CE) no 2371/2002, article 23, paragraphe 1.

(12) Tous les chiffres relatifs aux crédits sont des crédits de paiement 2007.

(13) Règlement (CE) no 2371/2002.

(14) Règlement (CEE) no 2847/93 du Conseil du 12 octobre 1993 instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261 du 20.10.1993, p. 1).

(15) Règlement (CEE) no 2807/83 de la Commission du 22 septembre 1983 définissant les modalités particulières de l'enregistrement des informations relatives aux captures de poissons par les États membres (JO L 276 du 10.10.1983, p. 1).

(16) Règlement (CE) no 27/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 établissant, pour 2005, les possibilités de pêche et les conditions associées pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux communautaires et, pour les navires communautaires, dans les eaux soumises à des limitations de capture (JO L 12 du 14.1.2005, p. 1).

(17) Règlement (CE) no 423/2004 du Conseil du 26 février 2004 instituant des mesures de reconstitution des stocks de cabillaud; règlement (CE) no 811/2004 du Conseil du 21 avril 2004 instituant des mesures de reconstitution du stock de merlu du Nord; règlement (CE) no 2166/2005 du Conseil du 20 décembre 2005 établissant des mesures de reconstitution des stocks de merlu austral et de langoustine évoluant dans la mer Cantabrique et à l'ouest de la péninsule Ibérique; règlement (CE) no 388/2006 du Conseil du 23 février 2006 établissant un plan pluriannuel pour l'exploitation durable du stock de sole du golfe de Gascogne.

(18) Les sources de ces normes sont les suivantes: «Critères généraux pour le fonctionnement de différents types d'organismes procédant à l'inspection» (ISO/CEI 17020: 1998); COSO — Le management des risques de l'entreprise — Cadre de référence (2004); Bureau de l'auditeur général de Norvège — «Study on the management of the fish resources» (étude sur la gestion des ressources halieutiques); avis de la Cour des comptes européenne sur le modèle de contrôle unique (single audit) (JO C 107 du 30.4.2004); document COM(2003) 130 final: communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «Vers une application uniforme et efficace de la politique commune de la pêche»; standards de contrôle interne de la Commission européenne nos 11 «Analyse et gestion du risque», 17 «Surveillance», 7 «Fixation d'objectifs», 10 «Contrôle de la performance» et 9 «Programme de travail annuel».

(19) Chiffres des captures 2003 et des débarquements 2002 publiés par Eurostat.

(20) Le livre de bord est le document dans lequel le capitaine du navire enregistre quotidiennement, pour chaque espèce, une estimation des quantités capturées et stockées à bord ainsi que la date et le lieu de ces prises; une copie doit être transmise aux autorités de l'État membre du pavillon du navire; règlement (CEE) no 2807/83, annexe IV, point 4.

(21) La déclaration de débarquement est le document dans lequel le capitaine indique, pour chaque espèce, les quantités exactes débarquées; une copie doit être transmise aux autorités de l'État membre du pavillon du navire et une autre aux autorités de l'État membre du lieu de débarquement si celui-ci est différent; règlement (CEE) no 2807/83, annexe IV, point 4.

(22) La note de vente est le document établi par les centres de ventes aux enchères ou le premier acheteur, et sur lequel sont mentionnés, pour chaque espèce, le poids et la zone géographique d'origine; elle doit être transmise aux autorités de l'État membre sur le territoire duquel a lieu la première mise sur le marché; règlement (CEE) no 2847/93, article 9.

(23) Règlement (CEE) no 2807/83, annexe IV, point 4.2.

(24) Cet écart atteint 48,7 % pour les débarquements de cabillaud en Pologne. Source: DG Pêche, Evaluation Report Catch Registration Baltic Sea 2005 to 2006.

(25) Soit une quantité exacte de capture de 1 000 kg, une déclaration sur le livre de bord de 800 kg respectera la marge de 20 % en cas de contrôle au débarquement; en cas d'absence de contrôle, une déclaration de 640 kg sur la déclaration de débarquement fera apparaître une différence de 20 % avec le livre de bord, et l'identification éventuelle de l'écart entre les deux déclarations ne pourra pas être sanctionnée, malgré une sous-déclaration globale de 36 %.

(26) Règlement (CE) no 1966/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 concernant l'enregistrement et la communication électroniques des données relatives aux activités de pêche et les dispositifs de télédétection (JO L 409 du 30.12.2006, p. 1).

(27) La criée n'est ici pas un lieu physique, mais uniquement un système entièrement informatisé par lequel l'organisation de vente transmet les informations sur les captures encore en mer à des acheteurs qui enchérissent à distance sans voir la marchandise.

(28) Les pêcheurs ont l'interdiction de débarquer des poissons qui ne respectent pas la taille minimale ou sont d'une espèce qu'ils n'ont pas le droit de capturer (quota épuisé, absence de licence, etc.).

(29) Les pêcheurs peuvent préférer ne pas conserver à bord des espèces de faible valeur qui nécessitent des travaux de manipulation et encombrent les cales ou, pour les espèces soumises à quota, des individus qui, de par leur taille, ont une valeur relative plus faible.

(30) Discards in the world's marine fisheries An update, FAO, 2005.

(31) Les navires de moins de 10 mètres représentent 67 % de la flotte en nombre de navires et respectivement 11 % et 3 % en termes de capacité exprimée en kW et GT.

(32) En Espagne, selon la sous-direction générale de commercialisation du ministère de l'agriculture de la pêche et de l'alimentation, 298 000 t en 2005; en France, selon les données INSEE, elles représentent 40 % des quantités débarquées en 2005.

(33) Système par lequel les navires transmettent, à intervalles réguliers, leurs positions aux autorités de contrôle.

(34) Pour partie, à la suite des retards d'enregistrement et, pour partie, à la suite de la découverte, par des inspecteurs nationaux, de débarquements non déclarés.

(35) Règlement (CEE) n ° 2847/93, article 19.

(36) Seules les données des ventes en criée étant prises en compte alors qu'une part très significative des ventes (plus de 20 % des quantités débarquées) est réalisée hors criée.

(37) Les données des criées intègrent des ventes de produits ayant été débarqués dans un autre État membre et devant donc être rapportées à la Commission par celui-ci et non par la France.

(38) En particulier, l'existence d'écarts entre les quantités mentionnées sur les déclarations de débarquement et/ou les notes de vente et celles figurant sur les journaux de bord supérieurs à la marge de tolérance fixée pas la réglementation.

(39) Le règlement (CEE) no 2847/93 dispose qu'une copie du livre de bord et de la déclaration de débarquement soit transmise aussi bien aux autorités de l'État où a lieu le débarquement qu'à celles de l'État du pavillon, mais que la note de vente ne soit remise qu'aux autorités compétentes de l'État membre sur le territoire duquel a lieu la première mise sur le marché.

(40) Déclarations de débarquement et notes de vente.

(41) Antérieures à la mise en place du régime communautaire de TAC et de quotas.

(42) 100 kg de cabillaud frais éviscéré correspondront à une consommation de quota de 124 kg si le débarquement intervient en France et de 111 kg s'il a lieu en Lituanie; 100 kg de baudroie fraîche éviscérée/étêtée correspondront à une consommation de quota de 250 kg si le débarquement intervient en Suède et de 325 kg en Allemagne.

(43) 262,9 milliers de tonnes contre 431,9 milliers de tonnes, soit un écart de 169,0 milliers de tonnes.

(44) En effet, deux des navires n'étaient pas équipés de ce système et pour les cinq autres aucun signal n'avait été reçu le jour du débarquement (dans un cas, le navire n'avait plus émis de signaux depuis plus de trois ans avant la date indiquée de débarquement et, dans un autre cas, depuis plus de deux ans).

(45) Règlement (CEE) no 2847/93, article 19, paragraphe 5.

(46) Règlement (CE) no 2846/98, article 1er, paragraphe 13, point c).

(47) Dans le Compliance Scoreboard 2005, p. 12, elle écrit: «Les données communiquées à la Commission par les États membres sont fondées sur les déclarations de captures et de débarquements établies par les armateurs ou les agents des navires. La Commission considère que ces données ne reflètent peut-être pas toujours la réalité. À plusieurs reprises, des rapports scientifiques ont souligné le fait que l'inexactitude des déclarations ou la déclaration de captures ou de débarquements inférieurs à la réalité peuvent avoir une incidence négative sur la précision des estimations des stocks vitaux; et les constatations des inspecteurs de la Commission sur plusieurs années viennent confirmer ces soupçons.» http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control_enforcement/scoreboard/archives/scoreboard2005/management_en.htm

(48) Règlement (CEE) no 2847/93, article 21, paragraphe 3.

(49) Ainsi les autorités italiennes ont-elles pu déclarer en 2005 des captures de thon rouge, espèce soumise à quota, dans la rubrique des espèces non soumises à quota.

(50) Règlement (CEE) no 1382/91 du Conseil du 21 mai 1991 relatif à l'envoi de données sur les débarquements de produits de la pêche dans les États membres (JO L 133 du 28.5.1991, p. 1).

(51) Règlement (CE) no 2846/98 du Conseil du 17 décembre 1998 modifiant le règlement (CEE) no 2847/93 instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 358 du 31.12.1998, p. 5).

(52) 229 en 2005.

(53) À titre d'exemple, il est parfois possible d'imputer à certains quotas des captures réalisées dans une zone différente, durant une certaine période de l'année et dans une certaine limite, ou, pour certains quotas, les prises accessoires de certaines espèces sont pour partie intégrées aux quantités autorisées pour l'espèce cible.

(54) Dépassement significatif: supérieur à 5 % du quota et/ou à 10 % du TAC et/ou de plus de 100 t; une fois constaté, chacun de ces 26 dépassements a fait l'objet d'une déduction sur les quotas 2006 correspondants; règlement (CE) no 742/2006.

(55) Règlement (CEE) no 2847/93, article 21, paragraphe 3, et règlement (CE) no 2371/2002, article 26, paragraphe 4.

(56) Règlement (CE) no 2371/2002, article 23.

(57) Règlement (CE) no 2371/2002, article 26, paragraphe 1.

(58) En vertu de l'article 35 du règlement (CEE) no 2847/93; dernière parution: Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le contrôle de la mise en œuvre par les États membres de la PCP au cours de la période 2003-2005 [COM(2007) 167 final du 10 avril 2007].

(59) Voir point 15.

(60) Une proposition de rapports d'inspection harmonisés avait été établie en 1999 par les services de la Commission, mais elle n'a pas abouti.

(61) Par exemple, pour une inspection au débarquement: présence d'un inspecteur du début à la fin des opérations de déchargement, pesée d'un échantillon suffisant de la cargaison; pour une inspection en mer, conformité des indications du livre de bord avec la cargaison.

(62) Comme le type de pêcheries pratiquées, la taille et la composition de la flotte, la longueur et la nature des côtes, la surface des eaux sous compétence juridique, les pratiques de commercialisation, etc.

(63) Permis de pêche, droits de pêche, historique des captures, historique des inspections, historique des sanctions, chiffre d'affaires, historique des mouvements VMS…

(64) En Espagne, les eaux intérieures désignent, pour une région donnée, la zone qui s'étend de la côte à une ligne droite imaginaire («Líneas de base recta») reliant les deux points côtiers les plus éloignés de cette région.

(65) La France mesure le taux d'occurrence délictuel (ratio nombre d'infractions constatées/nombre d'inspections); le taux publié par les autorités est de 6,6 % et celui calculé sur la base des données reçues par les auditeurs est de 12,4 %.

(66) Nombre total d'inspections à terre ou en mer, nombre global des heures dédiées aux inspections…

(67) Règlement (CE) no 768/2005 du Conseil du 26 avril 2005 instituant une agence communautaire de contrôle des pêches et modifiant le règlement (CEE) no 2847/93 instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 128 du 21.5.2005, p. 1).

(68) En fait, il s'agit d'inspecteurs nationaux désignés par chaque État membre pour participer à des inspections dans le cadre d'opérations coordonnées par l'Agence.

(69) Règlement (CE) no 2371/2002, article 25.

(70) Sur 202 infractions constatées à l'occasion d'inspection au débarquement ayant fait l'objet de contrôle à bord, il y a eu 167 avertissements oraux, 14 avertissements écrits, 20 transmissions aux autorités judiciaires et un cas n'a pas encore donné lieu à une décision.

(71) Règlement (CE) no 2371/2002, article 25, paragraphe 4.

(72) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Rapports des États membres concernant les comportements ayant enfreint gravement les règles de la politique commune de la pêche en 2004 [COM(2006) 387 du 14 juillet 2006]. Voir aussi la troisième édition du Compliance Scoreboard de la PCP (p. 40).

(73) La Commission estime à 15 % les ressources que son unité d'inspection a dû dédier en 2005 aux travaux liés au contentieux avec la France.

(74) Au titre de