Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications»

(96/C 204/06)

Le 14 mars 1996, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 avril 1996 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Le Comité économique et social, lors de sa 335e session plénière des 24 et 25 avril 1996 (séance du 24 avril 1996), a adopté par 108 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La Commission a présenté un Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble (doc. COM(94) 682 final), dans lequel elle abordait entre autres les procédures d'octroi de licences, les critères de sélection et les conditions pouvant être attachées aux licences en matière d'infrastructure.

1.2. Ce Livre vert exposait une approche de base de l'octroi des licences d'infrastructure: l'octroi de licences d'infrastructure et le rôle des services, les procédures d'octroi des licences, les critères de sélection pour l'octroi des licences et autorisations, les conditions pouvant être liées aux licences d'infrastructure y compris les obligations de prestation de services publics sous forme de réglementations commerciales ainsi que sur d'autres questions liées aux licences d'infrastructure telles que leur durée, leur imposition, les changements de propriété, l'exemption des organismes de télécommunications des obligations non liées aux télécommunications et la promotion de la prestation de services compétitifs.

1.3. Le 3 mai 1995, la Commission a présenté une communication au Parlement et au Conseil sur la période de consultation concernant l'octroi des licences; elle établit la distinction entre les licences concernant les infrastructures et celles liées aux services.

1.4. Le Comité économique et social a émis un avis sur le Livre vert (), dans lequel il souscrit à l'objectif de la Commission de créer un cadre juridique stable, tout en reconnaissant que la libéralisation des infrastructures de télécommunications est d'une importance capitale pour la poursuite de la modernisation économique et sociale de l'Europe.

1.5. La résolution du Conseil du 18 septembre 1995 sur la mise en place du futur cadre réglementaire reconnaît parmi les éléments clés de l'élaboration du futur cadre réglementaire: l'établissement de principes communs concernant les régimes d'autorisations générales et de licences individuelles des États membres en catégories de droits et d'obligations équilibrés, l'absence de toute limitation d'accès au marché non justifiée et l'utilisation de critères et procédures d'octroi objectifs, transparents et non discriminatoires, de même qu'une gestion efficace des ressources essentielles, notamment des fréquences, des numéros d'appel et des droits de passage, assurant un traitement équitable des différents acteurs présents sur le marché, sous le contrôle des autorités nationales compétentes.

2. La proposition de la Commission

2.1. La proposition de directive de la Commission à l'examen vise à établir un cadre commun pour les régimes nationaux d'autorisation. Ses principales caractéristiques sont les suivantes:

a) interdiction de la limitation «a priori» du nombre d'autorisations pour quelque catégorie de services ou d'infrastructures de télécommunications que ce soit, sauf si elle s'avère nécessaire pour garantir une attribution efficace des radiofréquences;

b) distinction entre autorisations générales (octroyées conformément à des normes générales et ne nécessitant pas d'autorisation individuelle préalable pour l'entrée sur le marché), et licences individuelles (définies par la nécessité d'un contrôle «a priori»), en accordant la priorité aux autorisations générales par rapport aux licences individuelles afin de répondre à l'intérêt public;

c) définition de principes harmonisés, création de mécanismes d'harmonisation tant pour l'octroi des autorisations que pour les conditions attachées à ces autorisations, introduction de dispositions visant à favoriser les services transfrontaliers;

d) les États membres auront la possibilité de ne pas soumettre l'entrée sur le marché à l'obtention d'une autorisation préalable.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social accueille favorablement la proposition de la Commission et réaffirme la nécessité de tendre vers une procédure d'octroi de licences peu bureaucratique et le plus simple possible.

3.2. Le régime d'octroi des autorisations, tant générales qu'individuelles, doit respecter les objectifs d'intérêt public et de service public.

3.2.1. Le Comité économique et social marque son accord sur la possibilité d'introduire des conditions spécifiques pouvant être associées aux autorisations qui seront accordées aux opérateurs souhaitant accéder aux réseaux publics.

3.3. En tout état de cause, les catégories de droits et obligations pour les autorisations doivent être équilibrées, sans imposer aux opérateurs arrivant sur le marché des obligations inutiles.

3.4. La proposition devrait adopter comme principe général l'autorisation obligatoire, générale ou spécifique, car il ne semble pas raisonnable que dans un secteur de l'importance stratégique de celui des télécommunications, on accepte, pour les États membres, la prestation de services sans autorisation comme principe de fonctionnement, sauf dans les cas où cela peut être considéré comme convenable.

3.5. Il serait souhaitable de préciser que les autorisations, mêmes générales, ne peuvent comprendre en soi la prestation de tout type de services de télécommunications mais seulement de certains d'entre eux.

3.6. En raison de la complexité de certains services compris dans le cadre des autorisations générales, le temps dont disposent les autorités réglementaires nationales pour vérifier le respect par les opérateurs des conditions requises peut se révéler trop court. Des délais raisonnables devraient donc être fixés en fonction des services concernés.

3.7. Le Comité économique et social rappelle également que les intérêts des citoyens ne doivent pas être subordonnés aux intérêts techniques et commerciaux. Pour les travailleurs, le travail et la formation, tout comme l'existence de conditions de travail acceptables, constituent la base d'une société de l'information tournée vers le progrès, mais également sociale. Ce n'est que par ce moyen qu'une politique des communications moderne et progressiste réunira un large consensus en Europe et que l'économie européenne pourra connaître un nouveau développement.

3.8. Le Comité approuve, dans ses lignes générales, le critère de la Commission selon lequel les services requérant l'utilisation de ressources rares pourront être soumis à un régime de licences individuelles tandis que les autres services relèvent d'autorisations générales.

3.8.1. Cependant, il convient d'établir une distinction entre les services requérant une interconnexion au réseau téléphonique et les autres. Tous les services susceptibles d'obtenir l'autorisation de se connecter au réseau public pourront être soumis à un régime de licences individuelles.

3.9. Le Comité juge nécessaire d'établir des obligations de service public sous forme de réglementations commerciales, dès lors que les conditions liées aux licences sont compatibles avec la législation communautaire relative à la liberté d'établissement et à la libre circulation des services, assurent un degré élevé de protection des consommateurs et respectent les règles de la concurrence.

4. Observations particulières

4.1. Les modalités prévues à l'article 9, 2e paragraphe, ne semblent pas raisonnables car, si l'on établit un principe général de publicité pour la procédure d'octroi des autorisations, on oblige les États membres à accorder des autorisations sans respecter la procédure, sauf s'il existe des raisons fondées justifiant cette exception et ce pour des périodes limitées. En outre, le délai prévu semble extrêmement court par rapport à la complexité que peuvent revêtir certains des services concernés.

4.2. Selon la proposition de directive, les États membres devront réviser la limitation du nombre de licences. Il faut signaler que cette mesure introduira un facteur d'incertitude sur le marché, tant pour les détenteurs de licences que pour les nouveaux arrivants. C'est pourquoi, en cas de révision du nombre de ces derniers, il faudrait introduire une série de conditions afin de respecter les planifications établies par les entreprises avec d'autres données.

4.2.1. Bien que la proposition parte du principe général d'interdire la limitation «a priori» du nombre d'autorisations, il conviendrait de réfléchir sur la limitation du nombre d'autorisations lorsqu'il s'agit de la construction d'infrastructures, essentiellement lorsque cela implique l'utilisation du domaine public, celui-ci pouvant également constituer une ressource rare; il ne paraît pas non plus raisonnable de permettre des investissements inconsidérés pouvant déboucher sur la faillite des entreprises, avec les conséquences sociales et économiques que cela peut entraîner.

4.2.2. Le Comité approuve le critère de la Commission selon lequel il est possible d'associer aux licences individuelles, dans des cas justifiés et dans le respect du principe de proportionnalité, des conditions spécifiques portant sur des exigences liées à la qualité, à la disponibilité et à la permanence du service ou du réseau, notamment aux capacités financières et techniques et aux compétences en matière de gestion, ainsi que des conditions fixant une durée d'exploitation minimale.

4.3. La proposition prévoit que toutes les autorisations existantes devront être adaptées à cette directive avant le 1er janvier 1999, une période transitoire pouvant toutefois être accordée. Il faut souligner que cette période transitoire ne devra pas être utilisée pour prolonger une série d'obligations existantes chez certains opérateurs, ce qui pourrait porter préjudice à la liberté commerciale et être par conséquent incompatible avec un marché concurrentiel.

4.4. C'est pourquoi le Comité réaffirme () que l'impact social et sociétal revêt une importance essentielle dans le cadre de la poursuite de la libéralisation, et plus précisément:

«Le Comité craint que les créations d'emplois dans le secteur des télécommunications (...) ne puissent compenser les pertes déjà subies ou à venir, en particulier chez les opérateurs jusque là publics. Il est à souligner que le progrès technique et l'utilisation de nouvelles technologies ont naturellement eux aussi entraîné des suppressions d'emplois. Les processus d'harmonisation et de libéralisation exigent un certain équilibre, ce également afin de garantir, dans l'intérêt des travailleurs du secteur, que les prochaines mesures de libéralisation soient socialement acceptables.»

4.5. La proposition à l'examen devrait garantir un traitement équitable des différents acteurs du marché, en prévoyant un ensemble équilibré de droits et d'obligations pour les futurs opérateurs et en donnant les mêmes chances à toutes les entreprises. Il est, en effet, fondamental que toutes les entreprises puissent disposer de la même liberté d'action commerciale.

4.5.1. La proposition de directive envisage un critère d'application d'obligations basé sur «la puissance sur le marché» telle que définie dans la directive sur l'interconnexion.

4.5.1.1. Il faudrait supprimer la référence à ce critère et recourir à la législation et à la jurisprudence existantes en matière de concurrence.

4.5.1.2. Ce critère d'«organismes puissants sur le marché» rompt le principe de symétrie, amenant à imposer des obligations supplémentaires à certaines organisations sur la base de leur part de marché, ce qui impliquera pour les opérateurs actuels une perte de liberté et de compétitivité. Dans un environnement concurrentiel, une telle distinction devrait être évitée et il conviendrait de fixer en matière de licences un ensemble équilibré de droits et d'obligations valables pour tous les opérateurs, qui ne favorise ni les opérateurs existants ni les nouveaux arrivants sur le marché.

4.6. Le texte ne précise clairement ni les données concernant la prestation du service universel, ni les formes de financement impliquées.

4.7. Le droit à l'interconnexion au réseau téléphonique suppose un point d'inflexion de la plus grande importance au moment de déterminer un ensemble d'obligations inhérentes à ce domaine. L'obtention de l'autorisation est par conséquent nécessaire pour permettre de vérifier réellement si les sociétés détentrices respectent l'objectif général fixé par l'autorisation, à savoir les obligations conditionnant l'interconnexion sur le réseau public.

4.7.1. Fondamentalement, les obligations permettant d'accéder au réseau public devraient être les suivantes: offrir un service au public en général, remplir les conditions essentielles et respecter une série de mesures de protection de la concurrence et de la transparence quant aux termes et conditions de l'interconnexion qu'offrent les nouveaux opérateurs.

4.8. Bien que la définition du «guichet unique» présentée à l'article 2 aborde dans une certaine mesure cette question, il faut préciser clairement que cette procédure ne prévaut que pour les services qui sont proposés dans divers États membres.

4.8.1. Par ailleurs, il y a lieu de s'assurer que les délais prévus pour la procédure de «guichet unique» correspondront à la complexité des services auxquels peut s'appliquer la procédure.

4.9. Le Comité économique et social juge qu'un organisme européen de réglementation, ayant les pleins pouvoirs en la matière, est nécessaire et que la Commission devrait présenter les propositions adéquates en ce sens.

4.10. La proposition de la Commission institue un comité des télécommunications de l'Union européenne (CTUE), doté de fonctions consultatives.

4.10.1. La Commission devrait définir plus clairement les mesures suceptibles d'être adoptées en application des articles 13 et 17 de la proposition, étant donné qu'en ce qui concerne l'intervention du comité des télécommunications de l'Union européenne, la solution proposée à l'article 13 ne semble pas satisfaisante dès lors qu'elle renvoie à l'article 17, où il est seulement indiqué en résumé que la Commission pourra adopter des mesures, sans préciser lesquelles, ni comment elles seront mises en oeuvre.

4.10.2. Par ailleurs, concernant les procédures prévues aux articles 13 et 17 de la proposition, puisque le CTUE compte parmi ses membres un représentant de la Commission, il serait sans doute préférable d'attribuer à ce comité la compétence de déterminer les mesures à adopter, ce qui simplifierait la procédure.

Fait à Bruxelles, le 24 avril 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 301 du 13. 11. 1995, p. 24.