COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 08.01.1997 
COM(96) 681 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
Deuxième rapport présenté conformément à l'article 14 
APPLICATION DU RÈGLEMENT (CEE) N° 218/92 
DU CONSEIL DU 27 JANVIER 1992 CONCERNANT 
LA COOPÉRATION ADMINISTRATIVE DANS LE 
DOMAINE DES IMPÔTS INDIRECTS (TVA) 

TABLE DES MATIERES 
1. CONTEXTE 3 
1.1. Régime transitoire de TVA 3 
1.2. Implications en matière de contrôle 3 
1.3. Cadre juridique communautaire de la coopération administrative 4 
2. ÉVOLUTION DE LA COOPÉRATION ADMINISTRATIVE 5 
EN 1994 ET 1995 : ÉVALUATION 
2.1. Évolutions sur le plan communautaire 5 
2.1.1. L'élargissement de 1995 5 
2.1.2. Lutte contre la fraude 5 
2.1.3. Expériences dans le domaine du 6 
contrôle multilatéral en matière de TVA 
2.1.4. Assistance mutuelle en matière de recouvrement 7 
2.2. Coopération administrative au niveau national 8 
2.2.1. Utilisation des instruments de coopération S 
2.2.2. Rôle des États membres dans la collecte des données 13 
2.2.3. Bureaux centraux de liaison - leur rôle 13 
dans le respect des échéances 
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 15 
3.1. Conclusions 15 
3.2. Recommandations 16 
1. CONTEXTE 
1.1. Régime transitoire de TVA 
Afin de réaliser la suppression à compter du 1.1.1993 des contrôles imposés aux fins de la 
TVA lors du franchissement des frontières intérieures de la Communauté, le,Conseil a décidé 
en 1991 l'instauration du régime transitoire de TVA1. Ce régime prévoit que les opérations 
intra-communautaires entre assujettis continuent d'être imposées aux taux et conditions de 
l'État membre de destination. L'exonération des livraisons de biens effectuées à destination d'un 
autre État membre a remplacé l'exonération des opérations à l'exportation et le fait générateur 
que constituait I'"importation" est désormais l'"acquisition" dans l'État membre d'arrivée des 
biens. 
Des informations détaillées sur le fonctionnement de ce régime transitoire figurent dans le 
rapport adressé par la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le fonctionnement 
du régime transitoire de taxation à la TVA des échanges intracommunautaires2. 
1.2. Implications en matière de contrôle 
Avant le 1er janvier 1993, les échanges intra-communautaires de biens entre assujettis résidant 
dans la Communauté donnaient lieu à des contrôles aux frontières intérieures effectués sur la 
base de documents accompagnant les biens. La suppression des contrôles aux frontières a eu 
pour effet d'intégrer le contrôle de la taxation des opérations intracommunautaires dans le 
contrôle de la TVA interne. 
Les exigences du contrôle de la TVA et le défi que représentait la suppression des contrôles 
aux frontières appelaient l'instauration d'une coopération à une toute autre échelle entre les 
États membres. Afin d'être en mesure d'exercer un contrôle fiscal, il leur fallait, en particulier, 
obtenir des informations de leurs homologues et, à cet effet, être en mesure. 
d'obtenir des informations sur toutes les transactions intracommunautaires effectuées 
entre les opérateurs qui figuraient dans leur propre registre d'identification TVA et 
ceux qui étaient répertoriés dans d'autres États membres; 
de confirmer la validité du numéro d'identification TVA d'un acheteur. 
Ces données, qui viennent étoffer la méthodologie utilisée par les Etats membres pour le 
contrôle de la TVA appliquée aux opérations intracommunautaires, sont fournies par le 
système d'échange d'informations sur la TVA (VIES), réseau informatique qui relie les États 
membres. 
Directive 91/680/CEE du Conseil complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée 
et modifiant, en vue de l'abolition des frontières fiscales, la directive 77/3XN/CEE (JO n° L 376 
du 31.12.1991. p. 1) 
COM(94) 515 final du 23.1 1.1994. 
1.3. Cadre juridique communautaire de la coopération administrative 
Le règlement (CEE) n° 218/92'' du Conseil concerne la coopération administrative dans le 
domaine des impôts indirects (TVA). Il fournit le cadre juridique en vertu duquel les États 
membres sont tenus de se fournir mutuellement les informations nécessaires au contrôle de la 
TVA grevant les opérations intracommunautaires. Il a pour objet de compléter les dispositions 
de la directive 77/799/CEE4 (concernant l'assistance mutuelle entre États membres dans le 
domaine des impôts directs et indirects). Ce règlement confère également aux États membres 
le droit de se voir transmettre régulièrement les informations sous forme de données agrégées 
et d'obtenir, sur leur demande, des informations détaillées supplémentaires. La directive 
76/308/CEE prévoit le principe d'une assistance mutuelle entre États membres pour le 
recouvrement, notamment de montants de TVA dus aux administrations nationales'. 
Le comité permanent de la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects 
(SCAC) a été institué en vertu de l'article 10 du règlement précité. Le SCAC, géré et présidé 
par la Commission, est chargé de surveiller en permanence l'évolution de la coopération 
administrative et de l'assistance mutuelle. Il suit également attentivement les résultats obtenus 
par les États membres sur le plan de la collecte, de l'échange et de l'exploitation des données. 
Au niveau national, le fonctionnement journalier du dispositif est contrôlé par un réseau de 
bureaux centraux de liaison (CLO). 
L'article 11 du règlement (CEE) n° 218/92 dispose que "les États membres et la Commission 
examinent et évaluent le fonctionnement du dispositif de coopération administrative prévu par 
le présent règlement; ...". En vertu de ce même article, il incombe également à la Commission 
de centraliser l'expérience des États membres en ce qui concerne de nouveaux moyens 
d'évasion ou de fraude fiscales. 
L'article 14 stipule que "Tous les deux ans, à compter de la date d'entrée en vigueur du présent 
règlement, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil, un rapport sur les 
conditions d'application du présent règlement, notamment sur la base de la procédure de 
surveillance permanente prévue à l'article II." 
Le premier rapport, établi conformément à l'article 14 du règlement (CEE) n° 218/92 et publié 
le 23 Juin 19946, a exposé le nouveau cadre administratif mis en place après la suppression des 
contrôles TVA aux frontières et a rendu compte de la mise en oeuvre réussie du dispositif. Le 
présent et second rapport décrit l'évolution de ce dispositif depuis 1993, évalue son efficacité et 
présente des recommandations en vue de son amélioration. 
JOn°L24du 1.2.1992. p.l. 
JO n° L 366 du 27.12.1977. p 15. Directive telle que modifiée en dernier lieu par la directive 
92/12/CEE (JO n° L 76 du 23.3.1992. p. I ). 
JO n° L 73 du 19.3.1976. p. IX. Directive, telle que modifiée en dernier lieu par la directive 
92/10X/CEE(JOn°L390du 31.12.1992. p. 124). 
COM(94) 262 final. 
2. ÉVOLUTION DE LA COOPÉRATION ADMINISTRATIVE EN 1994 ET 1995: 
ÉVALUATION 
2.1. Évolutions sur le plan communautaire 
2.1.1. L'élargissemet H de 1995 
L'une des principales tâches qui a incombé au SCAC et à son sous-comité technique en 1994 a 
été la préparation à l'élargissement de la Communauté au 1er janvier 1995. Les États adhérents 
et la Communauté ont dû prendre des dispositions pour veiller à ce que le régime transitoire de 
TVA pour les échanges intracommunautaires puisse s'appliquer de manière satisfaisante à 
compter de la date d'adhésion. Cette tâche a échu principalement aux nouveaux États membres 
eux-mêmes, mais le SCAC a dû néanmoins s'assurer que l'Autriche, la Finlande et la Suède 
étaient reliées au réseau VIES et que le système était adapté à la Communauté élargie. 
Les trois nouveaux États membres et la Communauté des douze ont pu, à partir de la première 
semaine de décembre 1994, disposer à titre expérimental du système VIES, ce système a été 
pleinement opérationnel pour la Communauté des quinze à compter du 1 er janvier 1995. 
2.1.2. Lutte contre la fraude 
En 1992, le SCAC avait institué un sous-comité de lutte contre la fraude chargé "d'étudier les 
mesures législatives, administratives et techniques -déjà existantes et/ou en cours d'élaboration 
dans la Communauté- de lutte contre la fraude dans le domaine de la fiscalité indirecte". La 
Commission avait recommandé à l'époque que les Etats membres adoptent un programme plus 
stratégique et opérationnel de lutte contre la fraude, mais cette recommandation avait été 
rejetée par certains États membres. En 1994, le sous-comité ne s'est réuni que deux fois et n'a 
tenu aucune réunion en 1995. Il s'est contenté, lors de sa réunion de décembre 1994, 
d'examiner des affaires de fraude en matière de TVA présentées par quelques États membres. 
Dans la pratique, les travaux du sous-comité ont, dans ses premières années d'activité, été 
centrés sur l'installation d'un réseau informatisé dans les États membres (FISCAL SCENT) et 
sur la formation des fonctionnaires nationaux à son utilisation. Bien que tous les Etats membres 
sont maintenant connectés au réseau et que la formation des fonctionnaires est assurée, il est 
clair qu'à quelques exceptions près, le réseau de communication entre Etats membres est très 
peu utilisé. Cela laisse supposer que la capacité du système n'est pas pleinement exploitée. 
Cette situation est particulièrement préoccupante dès lors que l'objectif de FISCAL SCENT 
était de permettre des contacts rapides et sûrs entre administrations nationales traitant de la 
fraude à la TVA. En 1996 la Commission a renouvelé ses efforts pour démontrer les avantages 
du système. 
Il est regrettable que les États membres ne cherchent pas plus énergiquement à mener un 
combat commun contre la fraude au niveau communautaire. Cela vient en partie du caractère 
limité du mandat que les États membres ont donné à l'origine au sous-comité; on n'y trouvait 
pas de tentatives pour formuler une stratégie communautaire de lutte contre la fraude. En 
outre, le peu d'empressement de certains États membres à coopérer, sur une base multilatérale, 
avec leurs homologues à des enquêtes sur des cas de fraude présumés a également entravé les 
efforts de la Communauté pour élaborer une stratégie cohérente. La Commission a donc 
éprouvé des difficultés pour s'acquitter de la mission qui lui incombe en vertu de l'article 1 1 du 
règlement (CEE) n° 218/92, à savoir centraliser l'expérience des États membres, en ce qui 
concerne de nouveaux moyens d'évasion ou de fraudes fiscales. 
Le SCAC a, néanmoins, adopté en 1996 le nouveau mandat du sous-comité proposé par la 
Commission en vue d'encourager et de faciliter une coordination plus étroite des efforts et des 
ressources consacrés par les États membres à la lutte contre la fraude. Le sous-comité ainsi 
réactivé a adopté un programme de travail ambitieux consistant à mettre en évidence les 
aspects du système de fiscalité indirecte les plus sensibles du point de vue de la fraude, à 
évaluer le fonctionnement et la pertinence du dispositif de lutte contre la fraude et à favoriser le 
plus possible sa mise en oeuvre effective. Pour que ce programme de travail porte ses fruits, 
tous les États membres devront s'engager à se lancer dans cet échange d'informations 
recueillies à partir d'études de cas concrets de fraude. Seule la volonté réelle de mettre en 
commun ces informations permettra l'élaboration d'une stratégie communautaire indispensable 
au bon fonctionnement du marché intérieur et à la lutte contre la fraude en matière de TVA. 
La Commission a été informée sur une base appropriée de cas de perte de revenus pour un 
montant de 2 à 60 million d'Ecus. Il ressort clairement de ces cas qu'une étroite coordination 
des efforts des autorités nationales est nécessaire dans les cas compliqués à un niveau 
international. L'assistance que la Commission peut fournir dans la coordination de l'action 
communautaire dans ce domaine est gênée par l'absence d'une base juridique suffisamment 
large telle que cela existe dans les domaines des Douanes et de l'Agriculture. 
2.1.3. Expériences dans le domaine du contrôle multilatéral en matière de 
TVA 
Les entreprises qui opèrent dans plusieurs États membres sont généralement considérées 
comme des entités nationales distinctes aux tins du contrôle de la TVA. La Commission et les 
États membres se sont préoccupés en 1994 du fait que les entreprises multinationales étaient 
susceptibles de tirer profit de toute différence apparente de traitement d'une administration 
fiscale nationale à l'autre, faisant ainsi obstacle à l'établissement d'une concurrence équitable et 
à un contrôle global. Les opérateurs multinationaux étant à l'origine de montants importants de 
TVA, les États membres doivent accorder la priorité au contrôle de ces opérateurs. 
En 1994 et 1995, le SCAC s'est appuyé sur la directive 77/799/CEE comme principale base 
juridique pour procéder, avec le soutien financier de la Communauté, à des expériences sur le 
contrôle en commun de multinationales. 
L'objet de ces expériences était d'évaluer l'efficacité des instruments de coopération 
administrative pour le contrôle des multinationales, offerts par le cadre législatif 
communautaire. Ces expériences permettaient également de comparer les différentes méthodes 
de contrôle utilisées dans les États membres. 
Certains États membres n'ont pas participé à ces expériences, pour un certain nombre de 
raisons: certains préféraient un contrôle bilatéral à un contrôle multilatéral et d'autres étaient 
gênés par la participation de la Commission. La législation nationale de certains États membres 
ne leur permettait pas de participer à cet exercice, bien que la législation communautaire les y 
eût autorisés. 
Les États membres qui ont effectivement participé aux contrôles coordonnés ont déclaré qu'ils 
y avaient gagné une connaissance et une compréhension plus approfondie des activités des 
opérateurs contrôlés. Des pratiques commerciales visant uniquement à maximiser des 
avantages fiscaux ont été décelées. Certaines administrations ont même découvert des 
pratiques dont elles ignoraient auparavant totalement l'existence. Ces contrôles ont également 
confirmé que les opérateurs exploitent la complexité et les ambiguïtés du régime transitoire de 
TVA ainsi que la latitude laissée aux États membres dans l'interprétation de ce régime. 
Les résultats de ces expériences ont montré que les instalments offerts par le cadre juridique 
communautaire pouvaient servir à mieux contrôler les activités des opérateurs multinationaux. 
Us ont cependant également mis en lumière un certain nombre d'obstacles juridiques et 
pratiques à l'établissement d'une coopération pleinement efficace pour le contrôle de ces 
activités commerciales, complexes sans être inhabituelles. Le SCAC a adopté une première 
série d'orientations générales devant régir les futurs contrôles multilatéraux en matière de TVA. 
La Commission continuera, dans l'immédiat, à financer certaines expériences de manière à bien 
souligner une nouvelle fois la nécessité d'un contrôle multilatéral plutôt que national ou 
bilatéral dans ce domaine et à affiner les orientations déjà présentées. Néanmoins, malgré le 
succès manifeste de ces deux expériences, c'est aux États membres qu'incombe désormais 
l'initiative d'effectuer ce type de contrôles multilatéraux dans le cadre de leurs contrôles 
quotidiens. 
La Commission est d'avis que, pour relever les défis que présentent ce type d'opérateurs, ces 
contrôles devraient s'insérer dans les stratégies nationales de contrôle. Elle estime en outre que 
les États membres n'ayant pas à ce jour participé à ces expériences doivent le faire le plus tôt 
possible. 
2.1.4. Assistance mutuelle en matière de recouvrement 
On a pris conscience depuis quelque temps de l'existence de failles dans le fonctionnement de la 
coopération au titre de la Directive 76/308/CEE qui prévoit une assistance mutuelle entre États 
membres pour le recouvrement des créances de TVA. Le nombre de créances dont le 
recouvrement donne lieu à une demande d'assistance est très faime et les États membres 
reconnaissent que les résultats en matière de recouvrement des montants de TVA souvent 
importants sont très en-deçà de ce qu'ils devraient être. La Commission, avec l'aide des Etats 
membres, s'est livrée à une analyse approfondie des causes de ces problèmes. Cette analyse, à 
laquelle le SCAC a, dans les grandes lignes, souscrit, a fait apparaître cinq principales causes: 
• différences importantes entre États membres en ce qui concerne les pouvoirs de 
recouvrement; 
absence d'égalité de traitement sur le plan juridique des créances entre États membres 
et des créances nationales; 
faible priorité accordée au recouvrement des créances pour le compte d'autres États 
membres; 
lenteur, complexité et compréhension insuffisante des dispositifs d'assistance mutuelle; 
difficultés pures et simples à retrouver certains débiteurs; 
La Commission présentera des propositions au début de 1997 en vue d'améliorer le 
fonctionnement du dispositif prévu par la directive. Cela nécessitera également que les États 
membres consentent un effort prolongé à la fois pour faire un plus grand usage de la directive 
et pour donner une plus grande priorité aux réponses aux demandes d'assistance formulées au 
titre de cette dernière. 
2.2. Coopération administrative au niveau national 
2.2.1. Utilisation des instruments de coopération 
Le dispositif communautaire de coopération administrative instauré par le règlement (CEE) 
n° 218/92 a pour objet dléviter aux États membres des pertes de recettes fiscales. L'article 4 
paragraphe 2 dudit règlement prévoit qu'un État membre peut, à sa demande, obtenir des 
informations sur les acquisitions intracommunautaires éventuelles de l'un de ses opérateurs au 
cours d'un trimestre donné. L'article 4 paragraphe 3 du même règlement permet l'obtention 
d'informations sur les fournisseurs ayant effectué ces livraisons. Ces données agrégées, 
recueillies au titre de l'article 4 paragraphe 2, font également l'objet, à la fin de chaque 
trimestre, d'un échange automatique entre États membres sur le réseau VIES. Les États 
membres peuvent également, au titre de l'article 5 du règlement et de l'article 2 de la 
directive 77/799/CEE, formuler des demandes d'information plus spécifiques, aux fins du 
contrôle d'opérateurs donnés; ces demandes portent par exemple sur les numéros de 
facturation, la date et le montant de certaines transactions. Le recours par les États membres à 
l'article 4 paragraphe 2, à l'article 4 paragraphe 3 et à l'article 5 du règlement représente 
l'élément pivot du contrôle des opérateurs effectuant des transactions intracommunautaires. 
Au moment de l'adoption du régime transitoire de TVA, la Communauté n'a pas décrété une 
méthodologie unique de contrôle ou une seule méthode d'exploitation des données VIES et 
d'autres moyens de collecte d'informations. Chaque-État membre est resté libre d'opter pour le 
mode de contrôle de ses propres opérateurs qu'il jugeait bon. La Communauté a cependant, 
dans le cadre du programme Matthaeus-Tax , favorisé un débat sur la méthodologie de 
contrôle des opérations intracommunautaires. Ce programme a donné aux États membres la 
possibilité de comparer les différentes façons de concevoir le contrôle de la TVA en général et 
l'utilisation du système VIES pour les échanges intracommunautaires en particulier, et de 
déterminer l'approche la plus satisfaisante. 
JO n° L 280 du 13.11.1993. p.27. On trouvera des renseignements'détaillés sur ce programme 
dans les rapports de la Commission au Conseil et au Parlement européen (COM(95)663 final) et 
(COM(96)543 final). 
Au début de 1993, dans le cadre d'une tentative pour évaluer l'efficacité de l'utilisation des 
données VIES, la Commission a demandé aux États membres de bien vouloir lui fournir des 
précisions sur les créances fiscales supplémentaires découvertes à la suite d'échanges 
d'informations sur le réseau VIES. A l'époque, la plupart des États membres n'étaient guère 
disposés à fournir ces informations (ou en mesure de le faire), alors qu'ils avaient pourtant 
accepté de signaler à la Commission les cas ayant donné lieu à un contrôle supplémentaire à la 
suite d'échanges d'informations sur le réseau. Quoi qu'il en soit, à l'heure actuelle, seuls deux ou 
trois États membres fournissent régulièrement ces informations. Aussi la seule façon pour la 
Commission d'évaluer l'exploitation par les États membres du dispositif de coopération 
administrative est d'examiner l'utilisation qu'ils font des éléments pivots de ce dispositif que 
sont les demandes au titre de l'article 5 du règlement et de l'article 2 de la directive et celles qui 
sont effectuées au titre de l'article 4 paragraphe 2 et de l'article 4 paragraphe 3 du règlement. 
Graphique 1: Nombre de demandes trimestrielles formulées en 1994 et 1995 au titre de 
l'article 5 du règlement (CEE) n° 218/92 et de l'article 2 de la directive 77/799/CEE. 
1200 
1000 -fi 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
Le graphique 1 ci-dessus montre une augmentation progressive du recours par les États 
membres aux demandes d'information. Toutefois, le nombre de demandes formulées ne 
représente qu'une fraction des dizaines de milliers de demandes annuelles estimées par les États 
membres en juin 1993. 
Le graphique 2 ci-dessous analyse le nombre de demandes effectuées par chacun des Etats 
membres. 
Graphique 2: Nombre de demandes effectuées par État membre en 1994 et 1995 au titre 
de l'article 5 du règlement et de l'article 2 de là directive. 
On constate un parallélisme entre l'accroissement global du nombre de demandes effectuées au 
titre de l'article 5, avec des différences marquées entre les États membres, et l'augmentation des 
demandes au titre de l'article 4, comme le montre le graphique 3 ci-dessous. Avant de pouvoir 
formuler une demande au titre de l'article 5 du règlement, les États membres doivent d'abord 
utiliser les possibilités offertes par l'article 4. 
Graphique 3: Augmentation globale en 1994 et 1995 du nombre de demandes au titre 
de l'article 4 paragraphe 2 et de l'article 4 paragraphe 3 du règlement. 
1800000 
1600000 
1400000 
1200000 
1000000 
800000 \ 
600000 
400000 
200000 
0 
1Q94 2Q94 3Q94 4Q94 1Q95 2Q95 3Q95 4Q95 
On ne peut que se réjouir du développement régulier de la coopération administrative dont 
attestent les graphiques l et 3. L'accroissement régulier du recours au système VIES et 
l'augmentation progressive du nombre de demandes effectuées au titre de l'article 5 et de 
l'article 2 reflètent l'importance croissante de la coopération administrative pour le contrôle des 
opérations intracommunautaires. Mais comme il ressort des graphiques 4 et 5, cet 
accroissement global masque d'importantes différences entre États membres dans l'utilisation 
des instruments de coopération prévus par l'article 4 paragraphe 2 et l'article 4 paragraphe 3. 
Graphique 4: Nombre de demandes effectuées en 1994 et 1995 au titre de l'article 4 
paragraphe 2 et de l'article 4 paragraphe 3 du règlement par chaque État membre par 
opérateur identifié sur son territoire qui effectue des livraisons intracommunautaires. 
Beaucoup de demandes formulées au titre de l'article 4 du règlement ont pour objet de 
confirmer que l'opérateur établi dans l'État membre requérant n'a pas effectué d'acquisitions 
intracommunautaires. Il s'agit là également d'une méthode valable d'exploitation des données 
VIES. Le graphique 5 ci-dessous montre le recours par les États membres à l'article 4 
paragraphe 3 du règlement pour contrôler les acquisitions intracommunautaires de biens 
effectuées par certains opérateurs. 
Graphique 5: Nombre de demandes effectuées en 1994 et 1995 au titre de l'article 4 
paragraphe 3 du règlement (CEE) n° 218/92 par chaque État membre par opérateur 
effectuant des acquisitions intracommunautaires dans cet État membre. 
2,5 
2 
1,5 
1 
0,5 
0 -™ WW 
- — 
11 — — — 
m — -----
— Il — —_—_—_ 
i-7^ 
m f — II — 
liïSJ tvsa II 
— 
B DK D EL IRL NL A FIN UK 
La lecture des graphiques l à 5 permet de conclure que le recours au dispositif de coopération 
administrative, tout en étant assurément plus fréquent, reste encore insuffisant pour permettre 
un contrôle satisfaisant des opérations intracommunautaires dans tous les États membres. La 
faible utilisation dans certains États membres des possibilités du système VIES peut s'expliquer 
par un certain nombre de facteurs. Manifestement, la question de l'accès au système des 
fonctionnaires chargés des contrôles joue un rôle important. Bien que plus de 55 000 
terminaux dans la Communauté donnent accès aux données VIES, certains États membres ne 
consentent à leurs fonctionnaires qu'un accès limité. Cela tend également à expliquer la faible 
utilisation des instalments de coopération prévus à l'article 5 du règlement et l'article 2 de la 
directive. 
A la lumière des données concernant l'utilisation du système VIES et du meilleur mode de 
contrôle qui s'est dégagé du programme Matthaeus-Tax, la Commission estime que la façon la 
plus efficace d'appréhender le contrôle de la TVA réside dans une approche, intégrée dans le 
cadre de laquelle les données VIES sont utilisées comme un élément parmi d'autres. L'idée est 
en premier lieu de se servir des données échangées automatiquement pour affiner l'analyse des 
risques destinée à identifier les opérateurs ou catégories d'opérateurs devant être contrôlés. Il 
s'agit dans un deuxième temps d'effectuer les demandes au titre de l'article 4 du règlement dans 
le cadre de l'effort de collecte d'informations, préalablement ou postérieurement au contrôle 
d'un opérateur spécifique et enfin de recourir aux dispositions de l'article 5 pour obtenir des 
informations sur des transactions spécifiques. 
Un contrôle très performant de la TVA suppose que le recours à la coopération administrative 
soit plus répandu dans les États membres et totalement intégré dans leur stratégie nationale de 
contrôle. La coopération administrative ne doit pas constituer un domaine réservé aux 
spécialistes. Les États membres qui ne permettent pas à leurs fonctionnaires chargés du 
contrôle général d'avoir accès aux dispositifs de demande du système VIES doivent le faire. 
Les informations sur les acquisitions intracommunautaires chm opérateur devraient être 
considérées comme une pièce du puzzle que représente le contrôle national, sans laquelle celui-
ci serait incomplet. Cette approche suppose que les fonctionnaires chargés du contrôle général 
de la TVA fassent largement appel aux possibilités qu'offre la Communauté en matière de 
demandes spécifiques. Les graphiques 3 à 5 montrent nettement que certains États membres 
ont utilisé le système beaucoup plus que d'autres. Les États membres qui ne font guère appel 
aux possibilités offertes par les instruments de coopération ne peuvent disposer d'un tableau 
complet des activités de leurs opérateurs. 
Les États membres ont encore beaucoup à faire pour que la coopération administrative soit 
mieux connue au sein de leurs administrations. Même dans ceux où l'utilisation du système est 
une pratique bien ancrée, il n'est encore pas rare de trouver des fonctionnaires nationaux qui 
ignorent qu'ils peuvent demander des informations à d'autres États membres pour régler 
certains problèmes qu'ils rencontrent, soit dans le cadre d'un contrôle de routine de la TVA, 
soit dans la lutte contre la fraude. Une formation approfondie à l'utilisation et l'exploitation des 
données VIES et d'autres modes de coopération est, de toute évidence, nécessaire. 
La Communauté a également un rôle à jouer pour rendre les fonctionnaires nationaux 
conscients de la dimension communautaire de leur tache, favoriser la confiance mutuelle entre 
fonctionnaires de différentes administrations nationales et rendre la coopération la plus 
conviviale et la moins lourde possible en termes de coûts d'opportunité. 11 faut pour ce faire 
leur permettre d'acquérir les techniques et l'infrastructure nécessaires à la coopération et les 
inciter à prendre l'habitude de coopérer. 
12 
Lorsque l'on constate le faible recours aux instmments de coopération, on est fondé à 
s'interroger sérieusement sur la crédibilité générale et l'efficacité du contrôle par certains États 
membres de la TVA grevant les opérations intracommunautaires. Tous les États membres ont 
estimé au départ que la mise en place du système VIES et le règlement (CEE) n° 218/92 
(adopté à l'unanimité) étaient indispensables à l'exercice d'un contrôle efficace dans le cadre du 
régime transitoire de TVA. L'installation et l'exploitation de ce dispositif a signifié pour la 
Communauté et les États membres un investissement considérable en termes de ressources 
humaines et financières; qui plus est, l'obligation faite aux opérateurs de souscrire des états 
récapitulatifs trimestriels est particulièrement contraignante. 
2.2.2. Rôle des États membres dans la collecte des données 
L'article 4 du règlement (CEE) n° 218/92 dispose que "les États membres veillent à ce que la 
base de données soit à jour, complète et exacte". La Commission a, sans relâche, invité 
instamment les États membres, dans le cadre du SCAC et de réunions périodiques des chefs 
des bureaux centraux de liaison (CLO), à améliorer la collecte et l'échange d'informations, pour 
ce qui est de l'exhaustivité et de l'exactitude des données. 
En 1994 et 1995, le taux de conformité en ce qui concerne les états récapitulatifs a été de 95% 
(nombre d'états transmis par les opérateurs comparé au nombre que s'attendent à recevoir les 
administrations fiscales). Sur cette période 1,5% des informations communiquées8 n'ont pu être 
échangées car elles ont été jugées inexactes, le numéro d'identification TVA de l'acheteur, 
déclaré par le fournisseur, ne correspondant pas aux règles de construction de ces numéros 
dans l'État membre de l'acheteur. 
Ces taux de conformité et d'exactitude représentent une amélioration importante et appréciable 
par rapport aux résultats obtenus au cours des premiers mois de fonctionnement du système; 
ils témoignent d'un réel effort de la part des administrations nationales et des opérateurs 
intracommunautaires. Toutefois, tant que les données collectées ne sont pas complètes et 
exactes, les États membres doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour obtenir des 
améliorations qualitatives en simplifiant la gestion de leurs bases de données, en informant 
régulièrement les opérateurs et en infligeant, si 'nécessaire, des sanctions aux opérateurs en 
infraction. . 
2.2.3. Bureaux centraux de liaison - leur rôle dans le respect des échéances 
Le règlement n° 218/92 CEE prévoit la mise en place dans chaque Etat membre d'un bureau 
central de liaison (CLO). Il ne donne pas d'instructions détaillées en ce qui concerne 
l'organisation de ces bureaux, mais la Commission et les États membres se sont entendus très 
tôt sur une série d'orientations énonçant leurs principales fonctions et objectifs. Ils ont pour 
principale mission de constituer le canal normal de communications entre autorités 
compétentes, de gérer la coopération et les demandes d'assistance entre Etats membres, de 
contrôler la qualité et la pertinence des demandes d'assistance et des réponses données à ces 
demandes et enfin de contrôler le respect des délais. En résumé, ils doivent servir de point de 
contact exclusif auquel peuvent s'adresser d'autres États membres pour obtenir, en temps 
voulu, une aide efficace pour toute question liée au contrôle de la TVA et à la coopération 
administrative. Il est important que ces bureaux disposent des ressources, pouvoirs et 
compétences nécessaires à la fourniture de ce semce. 
15 000 000 de lignes de données ont clé communiquées p;ir des opérateurs int; ^communautaires. 
L'article 5 du règlement (CEE) n° 218/92 dispose que: "L'autorité requise fournit les 
informations [demandées par un autre État membre] le plus rapidement possible, et au plus 
tard trois mois après réception de la demande." Ce délai n'existe pas pour les demandes 
effectuées au titre de la directive 77/799/CEE mais en 1994, le SCAC a décidé que le délai de 
trois mois visé à l'article 5 du règlement précité s'appliquerait également pour les demandes 
effectuées au titre de l'article 2 de la directive. Cette décision a prévu la simplification des 
procédures régissant dans les États membres la gestion des demandes et des réponses au titre 
de ces deux bases juridiques. 
On a assisté, comme le montre le graphique 1, à un accroissement régulier du nombre de 
demandes effectuées au titre de ces bases juridiques. A cet accroissement a malheureusement 
correspondu une augmentation du même ordre du nombre de demandes non traitées pour 
lesquelles le délai maximum de trois mois a expiré. La Commission et les États membres 
surveillent de près l'évolution de la situation, à la fois dans le cadre du SCAC et des réunions 
des chefs des CLO. Si l'on ne prend pas à temps des mesures pour redresser la situation, le 
risque existe clairement de voir s'accumuler un retard qui deviendrait ingérable et nuirait à 
l'efficacité du contrôle de la TVA. 
Graphique 6: Pourcentage de réponses non encore fournies par l'autorité requise aux 
demandes au titre de l'article 5 du règlement et de l'article 2 de la directive; situation 
par État membre au 31 décembre 1995. 
Le problème du retard accumulé dans les réponses est en partie imputable au fait que les 
demandes deviennent de plus en plus complexes et nécessitent par conséquent un temps de 
réponse plus long. Comme il est peu probable que cette tendance s'inverse, les États membres 
doivent tenir compte de ce facteur dans leur planification. Dans la pratique, les différences 
observées d'un État membre à l'autre au niveau de l'organisation et des effectifs des CLO ont 
entraîné des différences de qualité des services fournis, ce qui peut entraver le bon 
fonctionnement de la coopération administrative. Tout indique que, loin de constituer un canal 
de communication, certains CLO au moins, provoquent à tout le moins des engorgements, 
comme le montre le graphique 6. Un autre problème se pose dans certains États membres du 
fait que différents services de l'administration sont compétents pour les questions de TVA et si 
le CLO est compétent pour traiter les demandes effectuées au titre du règlement, il n'en va pas 
forcément de même en ce qui concerne les demandes de même nature effectuées au titre de la 
Directive 77/799/CEE. Selon la Commission, la séparation des tâches nuit à la 
complémentarité expressément recherchée par la législation communautaire. Elle atténue 
également les bénéfices qui résultent d'un point de contact unique. 
14 
Les CLO ne seront en mesure de fournir à leurs homologues dans les autres Etats membres le 
service que ces derniers attendent et sont en droit de recevoir, que s'ils peuvent obtenir de leur 
propre administration de tutelle, au niveau approprié, les moyens et priorités nécessaires à cet 
effet. Les États membres qui ne répondent pas à temps aux demandes doivent penser au 
fonctionnaire chargé du contrôle dans l'État membre requérant qui est peut-être tributaire de 
cette réponse pour régler le problème auquel il se heurte. Le non-respect des délais peut faire 
qu'on laisse échapper l'occasion d'exercer un contrôle efficace et de réussir à recouvrer des 
montants dus. 
Malgré les possibilités d'amélioration constatées lors des réunions des chefs de CLO, tenues 
dans le cadre du programme Matthaeus-Tax, ces différences au niveau de l'organisation et des 
effectifs continuent de freiner le développement de la coopération administrative et les États 
membres doivent s'attaquer à ce problème. 
Il importe donc que les administrations réfléchissent en particulier aux points suivants: 
caractère suffisant des ressources déployées au sein des CLO, degré de priorité accordé au 
niveau local aux demandes d'informations émanant d'autres États membres, quantité de 
ressources humaines affectées à cette tâche au niveau des bureaux locaux, exigences en matière 
de formation à l'utilisation du système, nécessité de chercher à comprendre les besoins d'autres 
États membres et formation linguistique visant à permettre de surmonter les problèmes de 
communication. 
3. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS 
3.1. Conclusions 
Un effort important a été accompli au niveau communautaire, dans le cadre du SCAC et des 
réunions périodiques des chefs des bureaux centraux de liaison, pour suivie de près et 
encourager le développement de la coopération administrative. Ces efforts ont donné des 
résultats appréciables. La coopération administrative devient progressivement une pratique 
plus courante; un certain nombre d'États membres ont commencé à l'intégrer dans leur 
stratégie nationale de contrôle. Dans certains cas, les États membres ont également renforcé 
leurs structures administratives pour répondre à l'augmentation obseivée de la demande. 
LS 
Les données VIES sont, depuis 1993, beaucoup plus complètes et exactes. Sur le plan 
teclinique, le système VIES reste très performant, il offre un accès rapide et sûr à des volumes 
importants de données transmises régulièrement par les opérateurs intracommunautaires. Les 
informations ainsi disponibles répondent à un besoin réel en matière de contrôle. Le 
développement du dispositif dans le cadre de l'élargissement de la Communauté en 1995 a été 
un succès d'un point de vue technique et sur le plan de l'organisation. On a également 
commencé à développer le contrôle multilatéral de la TVA. 
En dépit toutefois de ces améliorations, la situation, de toute évidence, n'est pas satisfaisante, 
même si la faute en incombe en grande partie au système de taxation lui-même et aux 
insuffisances de la 6e directive TVA. Les différences dans la transposition et l'application de 
cette directive d'un État membre à l'autre et la complexité des règles prévues créent des 
problèmes aux administrations comme aux opérateurs et les expériences en matière de contrôle 
multilatéral de la TVA ont montré que ces derniers jouent sur ces différences. Pour apporter 
une solution à ces problèmes essentiels, la Commission a proposé de revoir de fond en comble 
la législation communautaire sur la TVA9. 
Il s'agit là cependant d'une entreprise qui ne se fera pas du jour au lendemain. Au demeurant, 
les États membres peuvent et doivent encore déployer des efforts plus intensifs dans plusieurs 
domaines importants pour exploiter au mieux le cadre communautaire existant. La coopération 
administrative devenant un maillon de plus en plus indispensable de la chaîne du contrôle de la 
TVA, une exploitation insuffisante de cette coopération menacerait de manière inacceptable 
l'intégrité du système de TVA lui-même. Il est nécessaire non seulement de mieux utiliser les 
possibilités offertes par le cadre existant, mais également de mettre sur pied une nouvelle 
infrastaicture permettant la poursuite du développement des instruments et des activités 
nécessaires pour faire de la coopération administrative une réalité quotidienne dans toutes les 
administrations nationales. Dans un premier temps, la Commission va bientôt présenter une 
proposition d'un programme d'action pour renforcer le fonctionnement des systèmes de 
fiscalité indirecte au sein du Marché Intérieur. Le programme contiendra également une 
nouvelle base juridique et budgétaire pour le financement communautaire à partir de 1998 de 
VIES et des autres systèmes d'échange d'information et de communication nécessaires à la 
coopération administrative. 
3.2. Recommandations 
Les États membres doivent s'employer plus activement à veiller à ce que le contrôle de 
la taxation des opérations intracommunautaires s'intègre le plus largement possible 
dans leur stratégie nationale de contrôle de la TVA et dans la méthodologie utilisée par 
l'ensemble de leur personnel responsable de ce contrôle, plutôt que de réserver ce 
domaine aux spécialistes. Cela suppose que l'on accorde une priorité plus grande à. 
l'utilisation de la coopération administrative. 
Un système commun de TVA - Un programme pour le Marché Unique (COM(lX>)32S final). 
16 
Dans cette perspective, il convient d'encourager le recours au dispositif de demandes 
spécifiques (qui coûte très cher aux opérateurs et aux administrations nationales). De 
même, les contrôles multilatéraux de la TVA ne doivent pas être menés sous forme de 
simples expériences -qui ont certes déjà prouvé leur utilité- mais être véritablement 
opérationnels et faire partie de toutes les stratégies nationales de contrôle. 
La Communauté, en collaboration avec les États membres, a également le devoir 
d'encourager le développement de la coopération administrative. Davantage d'efforts 
doivent être déployés au niveau communautaire et national pour faire prendre 
conscience aux fonctionnaires nationaux de la dimension communautaire de leur tâche, 
pour encourager la confiance mutuelle entre fonctionnaires de différentes 
administrations nationales et pour rendre la coopération la plus conviviale et la moins 
lourde possible en termes de coûts d'opportunité. 
Les États membres doivent s'efforcer davantage de veiller à ce que tous leurs 
opérateurs qui effectuent des livraisons intracommunautaires remettent en temps voulu 
des déclarations correctes; ils doivent réexaminer si leur dispositif d'application et de 
sanctions à rencontre des opérateurs en infraction est satisfaisant 
Les Etats membres doivent affecter davantage de ressources au traitement des 
demandes d'assistance transmises par d'autres États membres, de façon à pouvoir y 
répondre le plus vite possible. II convient de chercher, dans les plus brefs délais et de 
manière énergique, à résoudre les problèmes qui se posent, dans certains CLO, au 
niveau de l'organisation et du personnel. 
Les États membres doivent s'engager à mettre en commun leurs informations sur des 
enquêtes concernant des cas de fraude au niveau communautaire. Ce n'est qu'à cette 
condition que pourra être élaborée une stratégie communautaire cohérente de lutte 
contre la fraude. 
La Commission et les Etats membres doivent s'efforcer davantage de développer des 
actions de coopération en matière de recherche et de prévention de la fraude. Le 
manque d'information au niveau communautaire allié aux restrictions du cadre actuel 
pour traiter des problèmes complexes de fraude internationale représente un risque 
auquel il faut faire face. 
La Communauté devra adopter les mesures législatives et administratives nécessaires 
pour perfectionner le dispositif de coopération administrative en matière de 
recouvrement. Ces mesures devront être soutenues par un effort plus important des 
États membres pour recourir à ce dispositif et s'acquitter de<- responsabilités qui leur 
incombent à ce titre. 
17 
La coopération est un jeu à somme positive. Une action efficace de tous les États membres 
dans chacun de ces domaines augmenterait fortement la capacité de l'ensemble de la 
Communauté de relever les défis que doit affronter la coopération administrative, aujourd'hui 
et ceux qui l'attendent dans les prochaines années. Avec l'introduction du nouveau système 
commun de TVA pour le marché unique, la coopération administrative deviendra encore plus 
essentielle au contrôle de la TVA. II faudra que s'instaure entre tous les États membres un 
degré de coopération au moins équivalent à celui qui existe à l'heure actuelle dans chacun 
d'entre eux. Il est indispensable que tous les États membres soient disposés à utiliser en 
concertation les nouveaux instalments et les nouvelles méthodologies nécessaires et à intégrer 
la dimension communautaire dans leur stratégie nationale. L'expérience et les résultats obtenus 
à ce jour constituent une base solide sur laquelle s'appuyer pour poursuivre les efforts déjà 
entrepris. 
ISSN 0254-1491 
COM(96) 681 final 
DOCUMENTS 
FR 09 06 
N° de catalogue : CB-CO-96-692-FR-C 
ISBN 92-78-13618-2 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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