1.Introduction

Le pacte d’Amsterdam, adopté par les États membres de l’Union européenne (UE) en mai 2016, a été élaboré en étroite collaboration avec la Commission. Il institue le programme urbain de l’UE, qui est une étape historique du processus visant à associer plus étroitement les villes au développement des politiques nationales et de l’UE. Il donne aux villes la possibilité de proposer des actions concrètes en faveur de l’amélioration de la réglementation, du financement et des connaissances des politiques nationales et de l’UE. Il s’agit d’une méthode de travail innovante mettant en pratique la gouvernance à plusieurs niveaux, le programme étant piloté conjointement par tous les partenaires concernés sur une base volontaire, inclusive et équitable. Une liste de douze questions particulièrement importantes pour le développement urbain a été établie et sera examinée de manière intégrée. En juin 2016, le Conseil de l’Union européenne a confirmé l’importance du programme urbain de l'UE et a invité la Commission et les États membres de l’UE à s’employer pleinement à sa mise en œuvre.

Les conclusions du Conseil sur les objectifs et les priorités de l’UE et de ses États membres, adoptées en vue de la troisième conférence des Nations unies sur le logement et le développement urbain durable (Habitat III), présentent certains éléments clés du développement urbain. Elles appellent à suivre une approche intégrée et territoriale, associée à une vision à long terme, afin de rendre les villes, quelle que soit leur taille, bien gérées, socialement inclusives et sûres, résilientes, efficaces dans la gestion des ressources et durables sur le plan environnemental, ainsi qu’économiquement prospères. Le programme urbain de l’UE est pleinement conforme à ces recommandations.

Les villes sont des moteurs importants de la croissance économique de l’UE. C’est dans les villes que vivent la plupart des citoyens, que la majeure partie du produit intérieur brut est générée, qu’une grande partie des politiques et des législations de l’UE est mise en œuvre et qu’une part importante des fonds de l’UE est dépensée. En outre, les villes sont des acteurs de l’innovation ouverte, qui permet des interactions pluridimensionnelles et plurisectorielles à plusieurs niveaux entre les différentes parties prenantes impliquées dans la création, la conception et la mise en œuvre conjointes de solutions intégrées et innovantes.

Les villes sont également le lieu où les possibilités offertes par le contexte urbain peuvent être saisies (par exemple, la transition vers les faibles émissions, l’économie circulaire, la mobilité propre, l’offre culturelle, etc.). Parallèlement, de nombreux défis ont un impact considérable sur les villes. C’est dans ce cadre-là qu’il est préférable de les aborder. Ces défis peuvent avoir trait à des questions mondiales (telles que le chômage, la migration, les conséquences des catastrophes exacerbées par le changement climatique, la pénurie d’eau, la production et la consommation durables ou la perte de biodiversité, l’économie clandestine et souterraine, etc.), mais ils peuvent également être en lien avec les questions locales étroitement associées à la qualité de vie des citoyens des villes (notamment la qualité de l’air, les espaces récréatifs, le trafic et les niveaux de bruit, la pollution de l’eau, etc.). Le livre blanc sur l’avenir de l’Europe souligne que «de nombreux Européens considèrent que l’Union est trop éloignée de leurs préoccupations ou qu’elle interfère trop dans leur vie quotidienne» . Les villes étant l’un des niveaux de gouvernance les plus proches des citoyens, la collaboration avec celles-ci peut resserrer les liens entre les citoyens et l’UE. Par conséquent, l’UE et les villes, ainsi que les États membres, les régions et les parties prenantes doivent collaborer pour concevoir des politiques adaptées aux besoins des villes et, ainsi, améliorer visiblement le quotidien des citoyens.

La dynamique relative aux questions urbaines a non seulement été relancée dans l’UE, mais également sur la scène mondiale sur laquelle l’UE et ses États membres ont joué un rôle déterminant dans l’élaboration du nouveau programme pour les villes. Ce dernier reflète et renforce les principes et les messages clés du pacte d’Amsterdam. Le nouveau programme pour les villes crée un lien mutuellement profitable entre l’urbanisation et le développement durable et aiguillera le financement et les politiques en matière de développement urbain pour les vingt prochaines années. Le programme urbain de l’UE contribue à la coopération extérieure en faveur de villes durables à travers le monde et renforce le potentiel d'un développement urbain ouvert à tous, sûr, résilient et durable, qu'encadrent le nouveau consensus européen pour le développement et le prochain document de travail des services de la Commission sur les villes et les autorités locales des pays tiers. Le Conseil de l’Union européenne a qualifié le programme urbain de l’UE d'instrument essentiel de réalisation du nouveau programme pour les villes au sein de l’UE .

Le programme urbain de l’UE insuffle également un élan important à plusieurs autres accords internationaux, en particulier à l’objectif nº 11 du programme de développement durable à l’horizon 2030 appelant les «villes et les établissements humains» à être «ouverts à tous, sûrs, résilients et durables», ainsi qu'à d’autres objectifs d’ordre urbain. Il soutient également l’Accord de Paris sur le changement climatique, à savoir le premier accord universel juridiquement contraignant sur le climat qui reconnaît le rôle crucial des villes dans la réduction des émissions, ainsi que le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe . Enfin, il a inspiré l’élaboration du «programme urbain de l’Union pour la Méditerranée», récemment adopté.

Le présent rapport vise à détailler la première étape de la mise en œuvre du programme urbain de l’UE ainsi que ses résultats préliminaires jusqu'en octobre 2017. La première partie est consacrée à la mise en œuvre et met en exergue les éléments essentiels de la méthode de travail. La seconde partie est consacrée aux résultats obtenus et présente les effets que le programme urbain de l’UE a eus jusqu’à présent sur l’élaboration des politiques, ainsi que certaines propositions préliminaires en matière d’amélioration de la réglementation, du financement et des connaissances au travers des premiers projets de plans d’action.

2.Mise en œuvre

Le programme urbain de l’UE chapeaute toutes les initiatives de politique urbaine. En tant que tel, il doit être mis en œuvre par l’ensemble des acteurs concernés à tous les niveaux.

Les partenariats (groupes d’experts de la Commission, États membres, villes et parties prenantes) jouent un rôle essentiel. Au sein de ceux-ci, tous les niveaux de gouvernance sont impliqués à chaque stade. Ils travaillent sur un pied d’égalité, partageant ainsi la responsabilité des résultats et collaborant au quotidien, qu'il s'agisse des institutions de l’UE et des organes consultatifs, des ministères des États membres, des autorités régionales, des autorités urbaines ainsi que des parties prenantes. Au terme d’un an d’expérience, les membres se disent très satisfaits de la méthode de travail car elle favorise l'appropriation et améliore les résultats.

Douze thèmes prioritaires ont été définis dans le pacte d’Amsterdam. Ils ont été sélectionnés dans la ligne des priorités de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive: inclusion des migrants et des réfugiés; pauvreté urbaine; logement; qualité de l’air; économie circulaire; emplois et compétences dans l’économie locale; adaptation au changement climatique (y compris infrastructure verte); transition énergétique; utilisation durable des terres et solutions fondées sur la nature; mobilité urbaine; transition numérique; et marchés publics novateurs et responsables. Ces thèmes prioritaires sont abordés en tenant compte de plusieurs questions transversales qui reflètent certaines politiques phares de l’UE, notamment la dimension territoriale: la nécessité d’entretenir une bonne collaboration entre les villes et les zones rurales; l’importance des villes de petite et moyenne tailles; la valeur ajoutée d'une bonne planification urbaine qui peut affecter l’expansion urbaine et l’activité dans les centres-villes; les liens avec la dimension internationale, notamment avec le nouveau programme pour les villes et les objectifs de développement durable; le principe général d’intégration de la dimension de genre, etc.

Les partenariats analysent les défis et les difficultés en vue de recommander des actions ciblées, concrètes et réalisables sous la forme d’un plan d’action à finaliser dans un délai de deux ans après le début de leurs travaux. Adoptées par consensus, leurs propositions portent sur l’amélioration de la réglementation, du financement et des connaissances mais peuvent également s’étendre aux politiques, à la gouvernance et aux pratiques. Cette approche tient compte de la diversité des villes et de leur contexte territorial global afin de contribuer à l’objectif de cohésion territoriale de l’UE.

Les douze partenariats ont été établis en trois phases entre mai 2016 et juin 2017 (quatre partenariats sous la présidence néerlandaise, quatre sous la présidence slovaque et quatre sous la présidence maltaise). Les villes et les États membres participants ont été proposés par les États membres, le Comité des régions, le réseau Eurocities, le Conseil des communes et régions d’Europe ainsi que le programme Urbact et ont été sélectionnés par le groupe des directeurs généraux chargés des questions urbaines. Un grand nombre de villes et de partenaires ont manifesté leur intérêt à prendre part aux partenariats (au total, environ 250 candidatures ont été reçues). La composition des partenariats est très large: 22 États membres, 84 villes, 13 directions générales de la Commission, 2 associations de villes (le réseau Eurocities et le Conseil des communes et régions d’Europe), la BEI (dans 8 partenariats) et plusieurs parties prenantes telles que des associations, des organisations non gouvernementales, des organismes de recherche et d’enseignement et des représentants des entreprises (notamment la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri; Polis, le réseau de villes et régions européennes qui œuvrent dans le domaine du transport local; Housing Europe). Il convient également de souligner que la composition des partenariats est équilibrée: la plupart des États membres, des villes de toutes tailles, de toutes les régions de l’UE et de tous les niveaux de développement économique et social, ainsi que certains réseaux régionaux de villes et des régions y sont représentés.

Afin de garantir leur caractère opérationnel, la taille des partenariats est limitée (15 à 20 membres maximum). Il est dès lors essentiel de travailler dans une totale transparence et de permettre aux non-membres de faire entendre leur voix, ce qui a été rendu possible grâce à «Futurium», un site web interactif permettant à toutes les parties intéressées d’être informées et d’apporter leurs commentaires (notamment sur les premiers projets de plans d’action proposés par les partenariats), à une série d’ateliers et, également, au Forum Cities, qui est une conférence de haut niveau organisée tous les deux ans par la Commission.

En vertu du programme urbain de l’UE, il convient d’aborder les questions de manière intégrée. Les thèmes prioritaires requièrent la contribution et la collaboration d'experts issus de différents domaines d’action. Ainsi, l’amélioration de la qualité de l’air relève autant des questions liées aux transports, à l’énergie, à la gestion durable des ressources naturelles, aux solutions fondées sur la nature, à la santé, à la gouvernance, au logement, aux infrastructures, aux entreprises, à la construction, et aux modèles financiers que de la recherche et de l’innovation.

Conformément à cette approche, des experts issus de plusieurs directions générales de la Commission européenne participent aux travaux des partenariats, afin de s'assurer notamment qu'ils prennent en considération les nombreux instruments et politiques de l’UE pertinents pour les villes et qu'ils œuvrent à éviter les doublons, à instaurer une complémentarité et à créer des synergies. Les partenariats coordonnent également leurs travaux afin de renforcer l’approche globale des questions urbaines et la cohérence des propositions pour relever ces défis.‎

3.Premiers résultats

3.1.Impact sur l’élaboration des politiques