Rapport spécial Renforcement des 
capacités administratives 
dans l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine: 
des progrès timides  
dans un contexte difficileFR 2016  n° 11
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

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PDF ISBN 978-92-872-4884-8 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/85246 QJ-AB-16-012-FR-N
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Renforcement des 
capacités administratives 
dans l’ancienne 
République yougoslave de 
Macédoine: des progrès 
timides  
dans un contexte difficile
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, 
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 11
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de 
manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la confor -
mité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique 
et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre III, présidée par M. Karel Pinxten, Membre de la Cour,  
et compétente pour les domaines de dépenses en matière de dépenses extérieures. L’audit a été effectué sous la  
responsabilité de M. Hans Gustaf Wessberg, Membre de la Cour, assisté de: M. Peter Eklund, chef de cabinet;  
M. Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché; Mme Torielle Perreur-Lloyd, chef de mission; Mmes Stéphanie Girard,  
Ainhoa Perez Infante et Aurelia Petliza, auditrices.
De gauche à droite:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund et S. Girard

03
 Table des matières
Points
 Liste des sigles et acronymes
I – IX Synthèse
01 – 13 Introduction
01 – 05 Le cheminement vers l’adhésion
06 – 10 Le contexte national de réforme
11 – 13 Aide financière de préadhésion de l’UE
14 – 21 Étendue et approche de l’audit
22 – 66 Observations
22 – 44 Partie I – L ’efficacité de l’aide financière de préadhésion en ce qui concerne la contribution  
au renforcement des capacités administratives
23 – 36 L ’aide financière de préadhésion n’a pas permis de remédier à certaines des faiblesses significatives 
affectant les capacités administratives dans des domaines clés
37 – 38 La plupart des réalisations prévues se sont concrétisées, mais n’ont pas toujours été exploitées
39 – 40 L’impact des projets était souvent limité et ne s’inscrivait pas toujours dans la durée
41 – 44 Des obstacles entravent le renforcement des capacités administratives
45 – 55 Partie II – L ’utilisation du mode de gestion décentralisée pour renforcer les capacités
46 – 49 Le pays n’était pas prêt à faire face au volume et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion  
a été décentralisée
50 – 51 La Commission a pris des mesures, mais de nouveaux dégagements sont probables
52 – 55 La décentralisation de la gestion aurait pu être utilisée à plus grande échelle comme instrument  
de renforcement des capacités de l’administration publique
04 Table des matières 
56 – 66 Partie III – La contribution du dialogue politique au renforcement des capacités administratives
57 – 60 En dépit d’une bonne organisation, le dialogue politique n’a pas apporté de contribution notable  
au renforcement global des capacités administratives
61 – 66 D’autres mécanismes de dialogue ont été mis en place pour répondre à la nécessité de renforcer  
les capacités administratives mais aucun progrès n’a été réalisé concernant l’élimination des obstacles  
de fond
67 – 73 Conclusions et recommandations
 Annexe I  — Les grandes dates des relations UE-ancienne République yougoslave de Macédoine
 Annexe II — Projets audités
 Réponses de la Commission
05
 Liste des sigles et acronymes
ASA : Accord de stabilisation et d’association
CIFP : Contrôle interne des finances publiques
DG Politique régionale et urbaine : Direction générale de la politique régionale et urbaine
DG Voisinage et négociations d’élargissement : Direction générale du voisinage et des négociations 
d’élargissement
IAP: Instrument d’aide de préadhésion
ITSF : Structure de soutien et de formation de l’IAP ( IPA Training and Support Facility )
OSC : Organisation de la société civile
PPB : Bureau des marchés publics ( Public Procurement Bureau )
PSA : Processus de stabilisation et d’association
RAP : Réforme de l’administration publique
ReSPA : École régionale d’administration publique ( Regional School of Public Administration )
SIGMA : Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion
06
 Synthèse
I
L’ancienne République yougoslave de Macédoine est candidate à l’adhésion à l’Union européenne (UE) depuis 2005. 
Chaque année depuis 2009, la Commission estime dans ses rapports que le pays remplit les critères politiques 
obligatoires pour passer à l’étape suivante du processus d’adhésion. Le Conseil en convient mais n’a pas rendu de 
décision concernant un cadre pour l’ouverture des négociations. En novembre 2015, la Commission a indiqué qu’elle 
était disposée à renouveler sa recommandation en faveur de l’ouverture de négociations d’adhésion avec le pays, 
en la subordonnant toutefois à la résolution de la crise politique que traverse actuellement le pays et à la mise en 
œuvre de plusieurs réformes prioritaires à opérer d’urgence.
II
Sur la période 2007-2013, l’UE a alloué 615 millions d’euros au pays dans le cadre de l’instrument d’aide de préadhésion 
(IAP I) pour l’aider à préparer son adhésion. Il a également reçu une aide financière dans le cadre de programmes 
multilatéraux adressés à l’ensemble des Balkans occidentaux.
III
Nous avons audité des projets financés par l’IAP I dans trois principaux secteurs: la réforme de l’administration 
publique (12 % de l’enveloppe totale allouée), les transports (18 %) et l’environnement (16 %). Nous avons constaté 
que, bien que la Commission ait fait du renforcement des capacités administratives du pays une priorité, des 
progrès relativement mitigés ont été accomplis en ce sens au cours de la période auditée. Les projets audités ont 
généralement produit les réalisations escomptées, mais ces dernières n’ont souvent pas été pleinement exploitées. 
Dans certains cas, les projets n’ont eu qu’un impact limité et ne se sont pas inscrits dans la durée.
IV
Tous les projets audités dans le secteur de la réforme de l’administration publique comportaient des activités 
destinées à renforcer les capacités administratives mais n’ont souvent pas permis de remédier efficacement à bon 
nombre des faiblesses observées. Certains secteurs clés pour lesquels une législation solide existait déjà (le contrôle 
interne et le développement d’une fonction publique professionnelle et indépendante) n’ont reçu qu’une aide 
modeste au titre de l’IAP pendant la période auditée et les progrès réalisés dans l’application de la législation exis -
tante n’ont pas été suffisants. Dans d’autres secteurs clés (tels que les marchés publics et la lutte contre la corrup -
tion), les projets relevant de l’IAP n’ont eu qu’un faible impact en l’absence de soutien actif de la part des autorités 
nationales.
V
Dans les domaines des transports et de l’environnement, rares sont les projets audités qui ont été consacrés au ren -
forcement des capacités dans le but d’aligner la législation nationale sur l’acquis de l’UE. Si d’autres projets visaient 
à renforcer les capacités administratives grâce à une méthode d’apprentissage par la pratique, un examen plus 
approfondi a permis de constater que les investissements dans les infrastructures ne comportaient aucune activité 
spécifiquement conçue pour soutenir directement la réalisation de cet objectif.
Synthèse 07
VI
Les projets audités ne relevaient pas toujours d’une approche cohérente, cohésive et coordonnée visant à renforcer 
les capacités administratives. Certains projets ne s’inscrivaient pas dans la continuité de projets antérieurs ayant 
bénéficié d’une assistance dans ce domaine, ou n’ont pas obtenu le soutien qui aurait permis de les poursuivre. Un 
délai de quatre ans, voire plus, existait souvent entre le recensement d’un besoin d’assistance et la production de 
résultats par le projet.
VII
La Commission a décentralisé la gestion de 76 % des sommes allouées au titre de l’IAP I à l’administration nationale 
et a soutenu la mise en place et l’exploitation de structures destinées à gérer ces fonds. Cela a permis d’améliorer 
les capacités dans les services de l’administration publique concernés. Nous avons toutefois constaté que la Com -
mission n’a pas profité, pendant la période auditée, de l’expérience acquise dans le cadre de la gestion décentrali -
sée pour renforcer les capacités des autres services de l’administration publique.
VIII
Les mécanismes de dialogue politique constituaient un vecteur propice à la réforme du pays. Le fait que les capaci -
tés administratives globales n’aient pas connu d’amélioration notable pendant la période auditée s’explique prin -
cipalement par une volonté politique insuffisante des autorités nationales de s’attaquer à une partie des obstacles 
au renforcement des capacités administratives. Par ailleurs, l’absence du cadre qu’auraient fourni les négociations 
d’adhésion a largement privé la Commission d’un levier utile pour encourager la réforme, notamment sur des points 
sensibles.
IX
Nous formulons plusieurs recommandations visant à favoriser le renforcement des capacités administratives.
08
 Introduction
Le cheminement vers l’adhésion
01 
L’ancienne République yougoslave de Macédoine est le premier pays des Bal -
kans occidentaux à avoir signé en 2001 avec l’Union européenne un accord de 
stabilisation et d’association (ASA). Lors du sommet de Thessalonique de 2003, 
l’UE offrait à l’ensemble des pays des Balkans occidentaux1 une perspective claire 
d’adhésion à l’Union, pour autant qu’ils respectent les critères de Copenhague2 
et les conditions associées au processus de stabilisation et d’association3. De -
puis 2005, le pays jouit officiellement du statut de candidat à l’adhésion à l’UE.
02 
En 2009, il était parvenu à aligner une part importante de sa législation nationale 
sur celle de l’UE. La Commission s’est félicitée de ce progrès et s’est prononcée en 
faveur de l’ouverture officielle des négociations d’adhésion. Toutefois, celles-ci 
ne peuvent débuter sans l’accord des gouvernements de tous les États membres, 
formalisé par une décision unanime du Conseil de l’UE. Or, bien que le Conseil 
ait convenu que le pays remplissait les critères politiques permettant d’ouvrir les 
négociations d’adhésion, il n’a pas pris une telle décision en réponse à la recom -
mandation formulée par la Commission en 2009.
03 
Le Conseil a continué de s’abstenir de toute action malgré les recommandations 
positives réitérées chaque année par la Commission au cours des cinq ans qui ont 
suivi. Le débat autour du nom officiel du pays4 et, plus récemment, les relations 
tendues avec ses voisins, ont constitué des obstacles à la prise de décision. Le 
processus officiel d’adhésion du pays est au point mort depuis plus de six ans. 
Dans l’intervalle, plusieurs autres pays des Balkans occidentaux l’ont rattrapé et 
l’ont même dépassé5.
04 
En 2013, le pays plonge dans une crise politique qui aboutit à la rupture du dia -
logue politique national6 et met en évidence de graves carences en matière de 
gouvernance démocratique. En 2015, des écoutes téléphoniques suggérant des 
violations des droits fondamentaux, une politisation de l’administration publique 
et des cas de corruption ont été interceptées et rendues publiques7. La Commis -
sion ainsi que plusieurs membres du Parlement européen se sont grandement 
investis dans la médiation en vue de faciliter l’émergence d’un accord politique 
de sortie de crise.1 À cette époque, il s’agissait  
de l’Albanie, la Bosnie-
Herzégovine, la Croatie, 
l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine et 
la Serbie-et-Monténégro.
2 Les critères de Copenhague 
fixés par le Conseil européen 
en juin 1993 comprennent:  
a) des critères politiques;  
b) des critères économiques;  
c) la capacité à assumer les 
obligations découlant de 
l’adhésion.
3 Le processus de stabilisation 
et d’association (PSA) est un 
instrument de la politique de 
l’UE à l’égard des Balkans 
occidentaux, instauré en vue 
de leur éventuelle adhésion. 
Ces pays sont engagés dans 
un partenariat progressif 
destiné à stabiliser la région et 
à instaurer une zone de 
libre-échange.
4 Ce problème fait l’objet d’une 
médiation de l’Organisation 
des Nations unies depuis 1994.
5 La Croatie est aujourd’hui 
membre de l’Union 
européenne. Le Monténégro, 
la Serbie et l’Albanie ont le 
statut officiel de pays 
candidats à l’adhésion à l’UE, 
et les deux premiers ont 
ouvert les négociations 
d’adhésion.
6 Le principal parti d’opposition 
a boycotté le parlement.
7 Voir l’introduction du rapport 
de suivi 2015 (SWD(2015) 212 
final du 10 novembre 2015).
09 Introduction 
05 
En 2014, la Commission a annoncé qu’il n’y aurait pas de nouvel élargissement 
avant 20208. Ce ralentissement général du processus d’élargissement s’explique 
d’une part par la nécessité de consolider l’Union après les récentes vagues d’élar -
gissement et, d’autre part, par le défi que représente l’intégration d’une région 
qui se remet encore des conflits violents dans lesquels elle a été plongée dans les 
années 1990. Voir les grandes dates présentées à l’ annexe I .
Le contexte national de réforme
06 
La Commission épaule l’ancienne République yougoslave de Macédoine dans 
la mise en place de réformes et dans sa préparation à l’adhésion à l’Union euro -
péenne. Le processus de réforme consiste à élaborer et à appliquer une législa -
tion nationale alignée sur celle de l’UE. La Commission aide à la rédaction de la 
nouvelle législation et au renforcement des capacités administratives nécessaires 
à son application.
07 
La Commission ainsi que d’autres parties prenantes ont indiqué que si l’adminis -
tration publique de l’ancienne République yougoslave de Macédoine poursuit 
ses efforts d’intégration à l’UE, il n’en va pas de même à un niveau plus élevé 
des autorités nationales, qui démontrent un engagement moindre à mener des 
réformes9. On constate bien souvent une réticence à réaliser certains investis -
sements financiers importants nécessaires pour faire avancer les réformes, par 
exemple en ce qui concerne les mesures environnementales. La volonté politique 
de s’attaquer à des points sensibles, tels que la lutte contre la corruption, a égale -
ment fait défaut.
08 
En l’absence de négociations officielles d’adhésion, la Commission a pris pour 
guide les chapitres qui structurent habituellement les négociations10 pour évaluer 
les progrès accomplis chaque année dans le pays11. Même si elle relevait des fai -
blesses affectant les capacités administratives, jusqu’en 2012 la Commission ren -
dait une opinion favorable quant à l’évolution générale du processus global de 
réforme du pays. En 2013, le rapport de la Commission met le doigt sur l’absence 
de progrès dans certains domaines et sur une régression dans d’autres. Dans 
son rapport de 2014, elle émet un jugement négatif et formule l’avertissement 
suivant: la Commission «appelle les autorités à prendre des mesures énergiques 
pour répondre aux préoccupations relatives à la politisation accrue et aux insuf -
fisances croissantes concernant l’indépendance du pouvoir judiciaire et la liberté 
d’expression pour que sa recommandation puisse être maintenue au cours des 
prochaines années»12.8 Discours d’ouverture de la 
session plénière du Parlement 
européen par le président de 
la Commission européenne, 
Strasbourg, 15 juillet 2014.
9 Voir le rapport de suivi 2015, 
qui souligne qu’une forte 
volonté politique est 
nécessaire pour garantir 
l’indépendance de 
l’administration (section 2.2)  
et que la capacité à venir 
efficacement à bout de la 
corruption est actuellement 
compromise par un manque 
de volonté politique et par 
l’ingérence politique dans le 
travail des instances 
concernées qui met à mal leur 
capacité à agir de manière 
proactive et non sélective, en 
particulier dans les affaires 
affectant les plus hautes 
sphères (section 2.3). 
Concernant le chapitre 23, le 
rapport précise que le 
manque de volonté politique 
de s’attaquer aux défis 
restants au plus haut niveau 
empêche l’administration 
compétente d’atteindre une 
totale efficacité.
10 Les chapitres de l’acquis 
communautaire (à ce jour 35) 
constituent la base des 
négociations d’adhésion pour 
chaque pays candidat. Ils 
correspondent aux différents 
domaines de l’acquis dans 
lesquels des réformes sont 
nécessaires pour réunir les 
conditions d’adhésion. 
11 Sans ouvrir et clôturer les 
chapitres comme cela serait  
le cas dans un processus 
d’adhésion fonctionnant 
normalement.
12 Rapport de suivi 2014 
concernant l’ancienne 
République yougoslave  
de Macédoine, p. 1.
10 Introduction 
09 
Dans son rapport de suivi 2015, publié en novembre de la même année, la Com -
mission réitère sa recommandation d’ouvrir les négociations d’adhésion avec 
l’ancienne République yougoslave de Macédoine. Cette recommandation posi -
tive est cependant subordonnée à la bonne application de l’accord de Przino13 
et à la réalisation de progrès substantiels dans la mise en œuvre des réformes 
prioritaires à opérer d’urgence14.
10 
Le tableau 1  présente notre récapitulatif des faiblesses affectant les capacités 
administratives dans certains domaines de réforme prioritaires telles que mises 
en évidence par la Commission dans ses rapports de suivi de 2011 à 2015.13 L’accord de Przino a été signé 
par les quatre principaux 
partis politiques en juin 2015. 
Cet accord concernait des 
conditions à remplir, 
notamment la tenue 
d’élections libres et régulières 
et la nomination d’un 
procureur spécial chargé 
d’enquêter sur les questions 
liées aux interceptions de 
communications ou en 
découlant.  Voir également le 
point 65 et l’ annexe I .
14 En juin 2015, la Commission 
a défini les réformes 
prioritaires à opérer d’urgence 
par l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine 
dans un document élaboré sur 
la base des constatations du 
groupe d’experts de haut 
niveau. Il contient une liste de 
réformes prioritaires que 
l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine doit 
opérer d’urgence en ce qui 
concerne l’état de droit  
et les droits fondamentaux,  
la dépolitisation de 
l’administration publique,  
la liberté d’expression et  
la réforme électorale.  
11 Introduction Tableau 1Évaluation des capacités administratives dans les rapports de suivi annuels  
(2011 à 2015) pour les domaines audités
Chapitre Institutions 2011 2012 2013 2014 2015
5 Marchés publicsMinistère de l'économie, service des concessions  
et des partenariats public-privé
Commission de recours nationale
14 Politique des transportsInspection nationale des transports/infrastructures routières
Autorité de sécurité ferroviaire
Agence de l'aviation civile/de la sécurité aérienne
21 Réseaux transeuropéens Institutions intervenant dans la construction
22Politique régionale 
et coordination des 
instruments structurelsFonds national, Unité centrale de financement 
et de passation des contrats, et ministères concernés
Programmation
Suivi et évaluation
Gestion financière, contrôle et audit
23Pouvoir judiciaire et droits 
fondamentauxInstitutions intervenant dans l'application de la politique  
de lutte contre la corruption
Tribunaux traitant des affaires de corruption à haut niveau
27Environnement  
et changement climatiqueOrganismes de réglementation (législation horizontale)
Organismes intervenant dans le contrôle de la qualité de l’air
Organismes intervenant dans la gestion des déchets
Organismes intervenant dans l’application de la législation
Capacités administratives encore faibles/limitées; des améliorations importantes/urgentes sont nécessaires.
Capacités administratives accrues mais des améliorations restent nécessaires.
Capacités administratives accrues; aucune amélioration nécessaire.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des rapports de suivi de la Commission européenne.
12 Introduction 
Aide financière de préadhésion de l’UE
11 
L’Union européenne utilise l’instrument d’aide de préadhésion (IAP)15 pour 
apporter une assistance financière et technique aux pays candidats et candidats 
potentiels à l’adhésion (les Balkans occidentaux et la Turquie). L’IAP I couvrait la 
période 2007-2013 et était doté d’un budget total de 10 milliards d’euros, dont 
615 millions (6 %) sont allés à l’ancienne République yougoslave de Macédoine. 
Son successeur pour la période 2014-2020, l’IAP II, est doté d’un budget indicatif 
total de 11,7 milliards d’euros, dont 664 millions (6 %) destinés à l’ancienne  
République yougoslave de Macédoine.
12 
Dans le cadre de l’IAP I, l’aide financière au pays peut être présentée selon  
sept domaines de dépenses, comme le montre le tableau 2 .15 L’IAP I a été institué par le 
règlement (CE) n° 1085/2006 
du Conseil du 17 juillet 2006 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 210 du 31.7.2006, p. 82)  
et par le règlement (CE) 
n° 718/2007 de la Commission 
du 12 juin 2007 portant 
application du règlement (CE) 
n° 1085/2006 du Conseil 
établissant un instrument 
d’aide de préadhésion (IAP) 
(JO L 170 du 29.6.2007, p. 1).Tableau 2Aide accordée à l’ancienne République yougoslave  
de Macédoine au titre de l’IAP entre 2007 et 2013  
(en millions d’euros)
Secteur/Domaine financé Montant total alloué par secteur Pourcentage
Justice et affaires intérieures 64 10 %
Réforme de l'administration publique 71 12 %
Développement social 67 11 %
Développement du secteur privé 45 7 %
Transports 110 18 %
Environnement 99 16 %
Agriculture et développement rural 111 18 %
Autres 48 8 %
TOTAL 2007-2013 615 100 %
Source:  Commission européenne.
13 
Lors du lancement de l’IAP I en 2007, la plupart des fonds étaient gérés directe -
ment par la Commission. Toutefois, en 2010, la gestion de 76 % de l’enveloppe de 
l’IAP pour le pays avait été décentralisée. Dans le cadre d’une gestion décentrali -
sée, les fonds alloués sont gérés par des structures spécifiques au sein de l’admi -
nistration publique du pays. La Commission n’en reste pas moins responsable de 
ces fonds, et réalise donc des contrôles des opérations.
13
 Étendue et approche  
de l’audit
14 
L’objectif de l’audit consistait à déterminer si l’aide de préadhésion de l’UE 
a contribué efficacement au renforcement des capacités administratives néces -
saires à la mise en œuvre de réformes au sein de l’ancienne République yougos -
lave de Macédoine. Nous avons abordé cette question sous deux angles, ceux de 
l’aide financière et de l’assistance autre que financière destinées à renforcer les 
capacités administratives dans le cadre de l’IAP I16.
15 
L’audit a été articulé autour de trois grandes questions.
a) La Commission s’assure-t-elle que les projets IAP contribuent efficacement au 
renforcement des capacités administratives?
b) La Commission utilise-t-elle efficacement le mode de gestion décentralisée 
pour renforcer les capacités?
c) L’assistance autre que financière apportée par la Commission permet-elle 
d’accompagner efficacement le renforcement des capacités administratives?
16 
Nous avons retenu pour notre audit trois grands secteurs dans lesquels de solides 
capacités administratives sont essentielles à la réussite de la mise en œuvre des 
réformes et qui ont absorbé 46 % du budget total alloué: la réforme de l’adminis -
tration publique (RAP), les transports et l’environnement (voir  tableau 2 ). L’audit 
a comporté l’analyse de documents ainsi que des entretiens avec des représen -
tants de la Commission et du pays bénéficiaire. Nous avons utilisé les éléments 
probants figurant dans les documents relatifs aux projets et aux programmes, les 
évaluations et les analyses de l’IAP I et du pays, ainsi que les rapports annuels de 
suivi de la Commission.
17 
Pour répondre à la question a) de notre audit, qui fait l’objet de la première partie 
de nos observations, nous avons examiné un échantillon de 17 projets menés 
dans les secteurs de la RAP , des transports et de l’environnement. Les projets 
de réforme de l’administration publique sélectionnés concernaient des activi -
tés dans des domaines clés: les marchés publics, la lutte contre la corruption, 
le contrôle interne, le renforcement des capacités dans le cadre d’une gestion 
décentralisée, ainsi que l’assistance en matière de formation des agents de la 
fonction publique. Les activités prévues dans le cadre de ces projets visaient 
à renforcer les capacités administratives, par exemple en soutenant l’élaboration 
de stratégies, de programmes, de cursus de formation, de manuels et de pro -
cédures, en fournissant des conseils sur le renforcement des institutions et des 
organes compétents dans les grands domaines de réforme, et en organisant des 
formations.16 Les projets relevant de l’IAP II 
n’étaient pas encore mis en 
œuvre au moment de l’audit.
14 Étendue et approche de l’audit  
18 
La plupart des projets dans les secteurs des transports et de l’environnement 
n’avaient pas pour objectif principal le renforcement des capacités administra -
tives. Nous avons audité les projets dont c’était l’objectif principal, ainsi que ceux 
qui avaient pour objectif secondaire le renforcement des capacités au moyen de 
l’apprentissage par la pratique.
19 
La plupart des projets auxquels nous nous sommes intéressés étaient limités au 
pays, mais certains, notamment en matière de marchés publics, étaient des pro -
jets multibénéficiaires accessibles à l’ensemble des pays des Balkans occidentaux. 
Nous avons également étudié la contribution de l’école régionale d’administra -
tion publique (ReSPA), elle aussi financée par un programme multibénéficiaires. 
L’annexe II  présente les 17 projets audités.
20 
Pour répondre à la question b) de notre audit, qui fait l’objet de la deuxième 
partie de nos observations, nous avons examiné les procédures appliquées pour 
apprécier dans quelle mesure le pays est prêt à gérer un système de mise en 
œuvre décentralisée pour l’aide de l’IAP . Nous avons également analysé comment 
la Commission a exploité l’expérience acquise avec ce mode de gestion pour 
renforcer les capacités administratives du pays.
21 
Pour répondre à la question c) de notre audit, qui fait l’objet de la troisième 
partie de nos observations, nous nous sommes penchés sur l’assistance autre que 
financière et nous avons examiné les mécanismes de dialogue politique établis 
dans le cadre de l’accord de stabilisation et d’association, ainsi que d’autres struc -
tures analogues, telles que le dialogue de haut niveau sur l’adhésion.
15
 Observations
Partie I – L ’efficacité de l’aide financière  
de préadhésion en ce qui concerne la contribution  
au renforcement des capacités administratives
22 
Nous nous sommes attachés à déterminer si les projets IAP ont participé avec 
succès au renforcement des capacités administratives dans des domaines clés de 
la réforme de l’administration publique (à savoir les marchés publics, la corrup -
tion et le contrôle interne), ainsi que dans les secteurs des transports et de l’envi -
ronnement. Pour chacun des projets de notre échantillon, nous avons examiné 
si les réalisations escomptées17 se sont concrétisées, si les autorités nationales en 
ont ensuite fait usage, et si elles ont eu un impact18 durable. Nous avons égale -
ment analysé les obstacles au renforcement des capacités administratives.
L ’aide financière de préadhésion n’a pas permis de remédier 
à certaines des faiblesses significatives affectant  
les capacités administratives dans des domaines clés
Domaines clés de la réforme de l’administration publique
23 
La Commission a jugé la législation relative aux marchés publics en vigueur dans 
le pays en 2007 modérément solide et relativement bien alignée sur celle de 
l’UE19. Toutefois, la réforme a connu une régression et la législation en vigueur n’a 
pas été appliquée20. Dans son rapport de suivi 2015, la Commission insiste sur la 
nécessité d’éliminer les incohérences avec l’acquis, y compris concernant l’éta -
blissement de listes noires d’entreprises, les conditions d’utilisation de critères 
d’attribution; d’harmoniser la législation nationale avec les règles de l’UE en 
matière de marchés publics dans les domaines de la défense et de la sécurité, 
ainsi qu’avec les directives 2014 de l’UE en matière de marchés publics, particuliè -
rement en ce qui concerne les concessions21.
24 
Pendant la période auditée, la Commission a constaté que la transparence du 
système de passation de marchés publics était insuffisante et que des données 
fiables concernant les irrégularités faisaient défaut22. Bien que ces points figurent 
parmi les domaines à haut risque dans les rapports de suivi postérieurs à 201023, 
les projets audités (voir annexe II ) n’ont pas remédié à ces faiblesses.17 On entend par «réalisation»  
ce qui est produit ou accompli 
avec les moyens affectés à une 
intervention (par exemple, des 
formations dispensées afin de 
renforcer les capacités). Voir le 
rapport spécial n° 21/2015 de 
la Cour des comptes 
européenne intitulé «Analyse 
des risques liés à une 
approche axée sur les résultats 
pour les actions de 
développement et de 
coopération de l’UE»  
(http://eca.europa.eu ).
18 On entend par «impacts»  
les conséquences socio-
économiques à long terme qui 
peuvent être observées un 
certain temps après 
l’achèvement d’une 
intervention (par exemple, 
une amélioration des 
capacités administratives). Voir 
le rapport spécial n° 21/2015 
de la Cour des comptes 
européenne.
19 SEC(2007) 1432 final du 
6 novembre 2007, rapport  
de suivi 2007, p. 28-29.
20 Publication de l’OCDE intitulée 
Peer assistance in public 
procurement, concessions and 
public-private partnerships, 
Final report  (Assistance par des 
pairs en matière de marchés 
publics, de concessions et de 
partenariats public-privé, 
Rapport final), octobre 2011, 
rapports de suivi 2015 et 
SWD(2015) 212 final, p. 35-36.
21 Voir note de bas de page n° 20.
22 SEC(2009) 1335 final, Rapport 
de suivi 2009, p. 35, SEC(2010) 
1332 final, Rapport de 
suivi 2010, p. 14, SEC(2011) 
1203 final, Rapport de 
suivi 2011, p. 14, SWD(2012) 
332 final, Rapport de 
suivi 2012, p. 12, COM(2013) 
700 final, Rapport de 
suivi 2013, p. 11 et 42, 
SWD(2014) 303 final, Rapport 
de suivi 2014, p. 25. Voir 
également le document 
intitulé Thematic evaluation on 
IPA support to the fight against 
corruption  (Évaluation 
thématique de la contribution 
de l’IAP à la lutte contre la 
corruption) 2014/348-486/2, 
p. 74.
23 P. 14 du rapport de suivi 2011, 
p. 12 du rapport de suivi 2012, 
p. 11 et 42 du rapport de 
suivi 2013, p. 25 du rapport  
de suivi 2014.
16 Observations 
25 
La Commission a également fait état de la nécessité d’améliorer l’efficience du 
système de passation de marchés publics. Les projets audités consistaient à dispen -
ser des formations principalement axées sur la législation en matière de marchés 
publics et ne se sont pas suffisamment intéressés au renforcement des capacités 
nécessaires à une passation de marchés publics efficiente. Le premier projet de 
l’échantillon audité (voir annexe II ) soutenait des formations dispensées par le 
bureau des marchés publics (PPB), l’organisme responsable au premier chef du 
renforcement des capacités des pouvoirs adjudicateurs. Cependant, la formation 
dispensée par le PPB n’a pas permis d’améliorer sensiblement leurs capacités 
administratives24.
26 
Le PPB dispose déjà d’un système électronique de passation de marchés publics 
mis en place en 2008. En vue d’améliorer l’efficience générale des marchés publics, 
le projet n° 1 comportait un examen du système, mais ne prévoyait pas le soutien 
nécessaire à son amélioration.
27 
La Commission ainsi que d’autres parties prenantes ont mis en évidence, à plusieurs 
reprises, des faiblesses dans la lutte contre la corruption auxquelles il est impératif 
de remédier de toute urgence25. Les autorités nationales ont pris des engagements 
politiques à cet égard, notamment dans le cadre de l’accord de stabilisation et 
d’association. Le programme de travail du gouvernement pour la période 2011-2015 
engageait le pays à une «lutte sans concession contre la corruption». Cela a conduit 
à l’adoption de programmes nationaux et des plans d’action correspondants, mais 
ceux-ci n’ont pas été traduits en mesures efficaces et n’ont pas donné lieu à des 
résultats concrets. La Commission a utilisé plusieurs méthodes pour lutter contre 
la corruption. Toutefois, en l’absence de négociations officielles d’adhésion avec 
l’ancienne République yougoslave de Macédoine, elle n’a pas été en mesure d’appli -
quer l’approche plus globale généralement définie pour un pays candidat dans son 
cadre de négociation26. Cela signifiait également qu’au cours de la période exami -
née, l’approche de la Commission visant à soutenir le renforcement des capacités 
dans ce domaine n’a pas été suffisamment claire.
28 
La Commission a utilisé des projets IAP I pour répondre à certains besoins isolés en 
matière de renforcement des capacités. Nous avons audité deux projets de renfor -
cement des capacités dans le secteur de la RAP qui avaient été mis en œuvre, ou qui 
étaient en passe de l’être, au moment de l’audit (voir annexe II ). Le projet n° 5 visait 
à renforcer les travaux de la Commission d’État pour la prévention de la corruption, 
qui est le principal organisme compétent dans ce domaine. Cependant, le projet 
n’a pas tenu compte du fait que celle-ci n’était pas en mesure d’exercer son mandat 
de manière efficace en raison du faible engagement des autorités nationales en la 
matière. Elle manquait d’indépendance, notamment parce que des critères clairs 
ne sont pas appliqués pour la nomination et la révocation de ses dirigeants27. Le 
rapport de suivi 2011 de la Commission souligne également que ses ressources sont 
insuffisantes, car elle ne dispose que de la moitié des effectifs nécessaires pour 
jouer son rôle efficacement28.24 OCDE (2013), The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013 , SIGMA Country 
Assessment Reports  
(Rapport 2013 sur les priorités 
de l’ancienne République 
yougoslave de Macédoine, 
Rapports d’évaluation par 
pays SIGMA), 2013/09, Éditions 
OCDE, p. 13.
25 Voir, par exemple, L. 
Grozdanovska Dimishkovska, 
Nations in Transition ,  
p. 424-425, ainsi que le rapport 
consacré en 2013 par le 
Département d’État des 
États-Unis aux droits de 
l’homme dans l’ancienne 
République yougoslave de 
Macédoine ( Macedonia 2013 
Human Rights Report ), p. 17 
(http://www.state.gov/
documents/
organization/220516.pdf ).
26 Notamment au moyen de 
rapports d’examen analytique 
et des plans d’action 
correspondants, ainsi que des 
critères d’ouverture et de 
clôture des chapitres de 
négociation.
27 Voir le rapport financé par l’UE 
Establishing Comparative 
Indicator-based Monitoring of 
Anti-corruption Progress in EU 
candidate, potential candidate 
countries and Kosovo  
(Établissement d’un suivi 
comparatif des progrès en 
matière de lutte contre la 
corruption reposant sur des 
indicateurs dans les pays 
candidats et candidats 
potentiels à l’adhésion, ainsi 
qu’au Kosovo), p. 35. Dans son 
rapport de suivi 2011, la 
Commission souligne que des 
questions ont été soulevées 
concernant les critères utilisés 
par le parlement lors de la 
sélection des sept nouveaux 
membres de la Commission 
d’État pour la prévention de la 
corruption. Dans son rapport 
de suivi 2013, elle indique que 
l’absence de base juridique 
claire justifiant la révocation 
de l’ancien président de la 
Commission d’État pour la 
prévention de la corruption 
suscite des interrogations.
28 Voir également l’évaluation 
thématique de la contribution 
de l’IAP à la lutte contre la 
corruption intitulé Thematic 
evaluation on IPA support to the 
fight against corruption , 
2014/348-486/2 Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption  (Prévention et lutte 
17 Observations 
29 
En l’absence de stratégie gouvernementale efficace pour lutter contre la corrup -
tion, la Commission a soutenu les organisations de la société civile (OSC) dans 
leur rôle consistant à alerter l’opinion publique sur des soupçons de corruption. 
Le projet n° 6 apportait un soutien à l’élaboration et à la diffusion de meilleures 
pratiques à cet égard au sein des OSC. Nous avons cependant constaté que l’ap -
proche de la Commission dans ce domaine clé pouvait être améliorée en ce qui 
concerne le renforcement de la contribution potentielle des OSC qui s’emploient 
à améliorer la transparence et le partage des connaissances.
30 
La Commission a utilisé l’aide antérieure à l’instauration de l’IAP pour aider les au -
torités nationales à mettre en place une législation solide concernant le contrôle 
interne. Lors du lancement de l’IAP I, la loi relative au contrôle interne des 
finances publiques (CIFP) a été considérée comme une bonne base pour réformer 
les structures de gestion et de contrôle financiers et l’audit interne29. Durant la 
période auditée, les projets IAP étaient ciblés sur les capacités de gestion et de 
contrôle financiers dans les structures d’exécution créées pour la gestion décen -
tralisée des fonds de l’IAP , mais pas dans le reste de l’administration publique.
31 
Les autorités nationales, pour leur part, n’ont réalisé que des progrès timides en 
termes de renforcement des capacités administratives dans ce domaine et n’ont 
pas pleinement mis en œuvre la loi relative au CIFP . Par exemple, la Commission 
a relevé dans son rapport de suivi 2015 que la plupart des unités d’audit interne 
ne disposent pas d’un nombre d’auditeurs suffisant et qu’elles réalisent leurs 
audits sur la base de plans annuels et stratégiques, qui ne s’appuient pas sur le 
risque opérationnel et systématique. De plus, les travaux d’audit interne portent 
principalement sur des questions de conformité et ne comprennent pas d’ana -
lyses des faiblesses des systèmes ou ne s’intéressent pas à la rentabilité écono -
mique. L’assurance qualité doit quant à elle être mieux mise en œuvre.
32 
Les capacités insuffisantes des unités d’audit interne ont affaibli le contrôle 
interne et ont diminué l’intérêt porté par les responsables aux constatations des 
auditeurs internes. Des bailleurs de fonds autres que la Commission ont fourni 
un soutien au renforcement des compétences des auditeurs internes au cours de 
la période examinée. Par exemple, l’agence américaine pour le développement 
international ( United States Agency for International Development ) a financé des 
formations pour les auditeurs internes au Centre d’excellence du Chartered Insti -
tute of Public Finance and Accountancy  (CIPFA) en Slovénie. Pourtant, le contrôle 
interne et plus particulièrement les capacités en matière d’audit interne sont 
restés insuffisants.efficaces contre la corruption), 
p. 125, dans laquelle il est 
rappelé que l’efficacité 
dépend de la capacité des 
pouvoirs publics à venir à bout 
de certains facteurs, tels que le 
manque d’indépendance et 
les contraintes budgétaires 
dont souffre la Commission 
d’État pour la prévention de la 
corruption, ainsi que la 
pénurie généralisée de 
capacités administratives des 
bénéficiaires des projets.
29 SEC(2008) 2695 final, Rapport 
de suivi 2008, p. 59.
18 Observations 
33 
Un contrôle interne solide est d’autant plus important dans le cadre de l’IAP II 
que la Commission travaille avec le pays à l’élaboration d’un programme d’appui 
budgétaire sectoriel pour la gestion des finances publiques pour 2016.
Transports et environnement
34 
Les sommes allouées au titre de l’IAP aux secteurs des transports et de l’envi -
ronnement (respectivement 18 % et 16 % de l’enveloppe prévue pour la période 
2007-2013, voir tableau 2 ) visaient principalement à améliorer l’infrastructure 
régionale. Certains de ces fonds ont été affectés au renforcement des capaci -
tés de l’administration publique en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre 
d’une législation conforme à l’acquis de l’Union européenne. Dans le secteur 
des transports, le pourcentage des fonds utilisés pour renforcer les capacités 
(1 %) était très inférieur à celui du secteur de l’environnement (15 %) alors que 
tous deux présentaient des faiblesses équivalentes en termes de capacités (voir 
graphique 1 ).Graphique 1Montants alloués au titre de l’IAP , ventilés par secteur (2007-2013)  
(en millions d’euros)
Source:  Commission européenne.0 20 40 60 80 100 120
Projets visant directement un renforcement des capacités Autres projetsJustice et aﬀaires intérieures
RAP et intégration européenne
Agriculture et développement rural
Environnement et changement climatiqueCompétitivité
Emploi
TransportsMultibéné/f_iciaires
Autres
Coopération transfrontalière
19 Observations 
35 
Bien qu’aucune somme versée au titre de l’IAP n’ait été spécifiquement allouée 
au renforcement des capacités de la structure d’exécution chargée de la gestion 
décentralisée30, les fonds de l’IAP destinés aux secteurs des transports et de 
l’environnement avaient pour objectif secondaire le renforcement des capacités 
au moyen de l’apprentissage par la pratique. Cependant, rares ont été les acti -
vités proposées par les projets audités nos 12 à 17 (voir annexe II ) à avoir claire -
ment apporté une aide de cette nature. Par exemple, le fait que les bureaux mis 
à disposition des consultants se trouvent sur un site distinct de ceux des agents 
nationaux participant au projet n° 15 n’a pas facilité le transfert de connaissances. 
Le projet n° 17, en revanche, offre un bon exemple de transfert de connaissances 
réussi, car les agents de l’administration publique ont été en mesure de faire bon 
usage des conseils prodigués dans le cadre de l’assistance technique de l’initia -
tive Jaspers lors de l’élaboration du cahier des charges du projet31.
36 
Dans le cadre de l’IAP II, la Commission a réduit de 4 millions d’euros l’enveloppe 
globale accordée au pays, car les autorités nationales ont refusé son soutien en 
matière d’assistance technique et de renforcement des capacités dans le secteur 
des transports. Bien que ces fonds soient perdus pour le pays, si celui-ci s’engage 
à répondre aux besoins en matière de renforcement des capacités administra -
tives et qu’il mène à bien des réformes horizontales, des fonds pourraient être 
réaffectés dans le cadre du programme existant.
La plupart des réalisations prévues se sont concrétisées, mais 
n’ont pas toujours été exploitées
37 
Avant d’effectuer les paiements finals à l’achèvement de projets IAP , la Com -
mission reçoit un rapport final du demandeur. Pour les onze projets clôturés 
faisant partie de l’échantillon audité, notre audit a démontré que la totalité ou la 
majeure partie des réalisations prévues se sont concrétisées. Néanmoins, pour 
douze des projets audités, certaines des réalisations n’étaient pas exploitées, ou 
ne l’étaient que partiellement. L’ encadré 1  présente des exemples de réalisations 
non utilisées par les autorités nationales.30 La structure d’exécution 
englobe le pouvoir 
adjudicateur et les ministères 
concernés.
31 Jaspers est un partenariat 
d’assistance technique conclu 
entre la DG Politique régionale 
et urbaine, la Banque 
européenne d’investissement 
et la Banque européenne pour 
la reconstruction et le 
développement, qui consiste 
à fournir des avis 
indépendants aux pays 
bénéficiaires afin de les aider 
à élaborer de grands projets 
de qualité élevée.
20 Observations 
38 
Il est également arrivé que les réalisations ne soient pas utilisées parce qu’un 
investissement supplémentaire était nécessaire. Voir encadré 2 .Encadré 1 Encadré 2Réalisations non utilisées par les autorités nationales
Les projets nos 8 et 9 ont financé l’école régionale d’administration publique (ReSPA), établie en 2006 au 
Monténégro pour soutenir le renforcement des capacités dans l’ensemble des pays des Balkans occidentaux. 
Chaque année, la Commission verse 1,2 million d’euros pour financer les activités de la ReSPA. Chacun des 
pays participants, dont l’ancienne République yougoslave de Macédoine, contribue chaque année aux frais de 
fonctionnement de l’école à hauteur de 150 000 euros. Bien qu’un représentant national siège au conseil de 
direction de l’école, nous avons constaté que le pays n’a pas fait grand usage des formations, des évaluations 
comparatives et des activités de réseautage proposées par l’école, car les agents de l’administration publique 
du pays ne les ont pas jugées pertinentes ou intéressantes.
Le projet n° 12 visait à renforcer les capacités administratives et opérationnelles de l’inspection nationale des 
transports afin de faire appliquer la législation sur le transport routier. Le projet a été clôturé en juillet 2014 
mais, au moment de l’audit, soit neuf mois plus tard, les services d’inspection n’avaient pas encore exploité la 
moitié des réalisations du projet, notamment le plan de développement stratégique ou le plan d’action, ou 
encore le cahier des charges élaboré pour lancer des appels d’offres.
Le projet n° 15 prévoyait la création de deux organismes régionaux de gestion des déchets, ainsi que d’un 
système d’information publique sur la gestion des déchets. Bien que le projet ait été achevé en juin 2012, le 
système d’information concernant la gestion n’était pas exploité au moment de l’audit.
Investissement supplémentaire nécessaire pour exploiter les réalisations
Le projet n° 7 visait à améliorer le système national de coordination de la formation et à favoriser l’application du 
cadre réglementaire relatif à la gestion de l’administration publique. L’une des grandes réalisations de ce projet 
consistait à mener à bien des analyses fonctionnelles permettant de repérer des failles dans les capacités admi -
nistratives. Cette opération peut constituer une mine d’informations pour élaborer une stratégie de renforcement 
des capacités. Toutefois, il ne s’agissait que d’un projet pilote, et bien qu’il ait fourni des pistes pour poursuivre les 
analyses, il se peut que le pays n’achève pas les travaux commencés et ne les utilise pas pour remédier aux failles 
dans ses capacités sans aide financière complémentaire.
Le projet n° 7 couvrait également la mise au point d’outils pédagogiques électroniques offrant une méthode 
souple de renforcement des capacités administratives. Néanmoins, pour tirer pleinement parti du potentiel de 
cette réalisation, il est nécessaire d’en assurer la diffusion au plus grand nombre et de l’intégrer dans une straté -
gie globale de formation.
Le projet n° 11 apportait une assistance technique destinée à renforcer les capacités des structures d’exécution 
créées pour gérer les fonds de l’IAP dans le cadre d’une gestion décentralisée. À l’issue du projet, le pays dispo -
sait de formateurs qualifiés, de programmes de formation, de modules et de kits de formation, ainsi que d’une 
boîte à outils et d’une bibliothèque de ressources élaborées pour renforcer les capacités en matière de suivi et 
d’évaluation. Après la clôture du projet, les autorités nationales ont recouru aux formateurs qualifiés, mais seule -
ment pendant une période de temps limitée. Un recours à plus long terme à ces formateurs aurait nécessité des 
investissements supplémentaires en termes d’agents nationaux et davantage de ressources. Les autorités natio -
nales n’ont pas non plus fait usage des outils de suivi et d’évaluation, car leur actualisation et leur mise en ligne 
supposaient elles aussi des investissements.
21 Observations 
L ’impact des projets était souvent limité et ne s’inscrivait pas 
toujours dans la durée
39 
Onze des projets audités n’ont eu qu’un impact limité qui, souvent, n’a pu être 
maintenu. Certains de ces projets ne prévoyaient pas de dispositions pour garan -
tir leur pérennité. Dans d’autres cas, les autorités nationales n’ont pas pris les me -
sures nécessaires pour assurer le caractère durable des impacts. Voir encadré 3 .Encadré 3Exemples de projets dont l’impact a été limité et ne s’est pas inscrit dans la durée
Le projet n° 5 consistait à assister la Commission d’État pour la prévention de la corruption dans la rédaction de 
documents concourant à la mise en place d’une stratégie de prévention de la corruption. L’impact sur la lutte 
contre la corruption dans le pays a été minime, parce que le projet n’était pas intégré à une stratégie nationale 
plus vaste en la matière et parce que la Commission d’État pour la prévention de la corruption ne disposait pas 
de l’indépendance et des ressources nécessaires pour assurer un suivi efficace de la mise en œuvre de sa propre 
stratégie dans toutes les institutions concernées. Les trois années écoulées avant que la Commission ne le fasse 
suivre d’un autre projet ont encore affaibli l’impact potentiel de ce projet.
Le projet n° 6 était axé sur la capacité des OSC à s’attaquer à la corrup -
tion et à la criminalité organisée. L’élaboration de meilleures pratiques 
et la mise en place de réseaux constituent une évolution positive. 
Néanmoins, il est peu probable que le projet s’inscrive dans la durée 
une fois qu’il cessera d’être financé par l’UE, car la seule institution qui 
s’est montrée disposée à offrir un soutien continu dans ce domaine n’a 
ni l’autorité ni les capacités nécessaires pour continuer ces travaux.
Le projet n° 10 apportait une aide à la mise en place d’une structure de 
soutien et de formation centralisée pour l’IAP (ITSF). Cette structure n’a 
eu qu’un impact relativement minime sur le renforcement des capaci -
tés administratives. Une des raisons en est que seuls quelques-uns des 
formateurs formés dans le cadre du projet ont réellement dispensé 
des cours comme prévu. Cela tient au fait que soit leur emploi du 
temps n’a pas été aménagé à cette fin, soit ils n’étaient pas suffisam -
ment motivés pour assumer cette tâche supplémentaire considérée 
comme peu gratifiante. Après l’expiration des contrats initialement 
conclus avec les formateurs, les autorités nationales n’ont pas favorisé 
la mise en place de nouvelles modalités pour mettre des formateurs 
à disposition de la structure. Ni les autorités nationales ni la Commis -
sion n’ont fourni d’aide financière permettant de faire face à la pénurie 
de formateurs. L’autre raison expliquant le peu d’impact du projet est 
que les autorités nationales n’ont pas centralisé de manière formelle 
les formations relatives à l’IAP dans cette structure spécifique, de sorte 
que des formations ont continué à être dispensées dans les différents 
ministères concernés (voir la photo).
Locaux de la structure de soutien et de formation de l’IAP 
à Skopje (projet n° 10)
Source:  Cour des comptes européenne.
22 Observations 
40 
Bon nombre des projets audités n’ont pas eu l’impact voulu en raison d’obstacles 
liés à la rigidité de la structure et à l’organisation de l’administration publique. 
Par exemple, pour certains projets faisant intervenir les pouvoirs adjudicateurs, 
nous avons constaté que les relations entre les ministères n’étaient pas assez 
souples pour permettre l’échange de personnel et d’expériences. De plus, les 
agents administratifs formés dans le cadre de trois des projets audités en vue de 
former d’autres agents n’ont pas bénéficié d’un emploi du temps aménagé pour 
leur permettre de dispenser des cours. Par ailleurs, leurs interventions de forma -
tion auprès de leurs collègues n’ont pas été compensées d’une manière ou d’une 
autre. Pour plus de la moitié des projets audités, nous avons constaté que les 
agents formés n’étaient pas toujours encouragés ni autorisés à utiliser les com -
pétences acquises, et qu’une rotation excessive des agents doublée d’un taux de 
renouvellement élevé aboutissait à une pénurie de personnel qualifié. Encadré  3Le projet n° 16 consistait à former des agents chargés de la mesure de la qualité de l’air, mais ne comportait 
pas de volet destiné à remédier au principal obstacle à la mise en place d’un système de contrôle de la qualité 
de l’air pleinement opérationnel, à savoir le manque d’équipements fonctionnels. De plus, le laboratoire d’éta -
lonnage bénéficiant d’un soutien au titre de ce projet n’a encore reçu ni l’agrément ni les effectifs nécessaires.
Le projet n° 17 a fourni un moyen de faire appliquer le principe du «pollueur-payeur» et de renforcer les capa -
cités en ce sens, mais la mise en œuvre par les autorités nationales se fait encore attendre. Ce même projet 
consistait également à préparer la mise en place de redevances pour assurer la pérennité des centrales de 
traitement des déchets, mais le pays n’a pas encore créé d’organisme de régulation chargé de faire appliquer 
ces redevances. Ce projet n’avait pas produit d’impact durable au moment de l’audit.
23 Observations 
Des obstacles entravent le renforcement des capacités 
administratives
41 
La Commission ne disposait pas d’une stratégie globale de soutien au renfor -
cement des capacités administratives du pays, et les projets audités ne conver -
geaient pas toujours pour former une approche cohérente, cohésive et coordon -
née. Certains projets ne s’inscrivaient pas dans la continuité de projets antérieurs 
ayant bénéficié d’une assistance dans ce domaine et n’ont pas obtenu le soutien 
qui aurait permis de les poursuivre. Bien souvent, cette situation s’explique par 
l’obligation pour la Commission de faire des choix face aux ressources limitées 
dont elle dispose pour mettre en œuvre un vaste ensemble de politiques de l’UE 
dans le pays. Les différents projets étaient par ailleurs souvent très ambitieux et 
poursuivaient de nombreux objectifs.
42 
La réalisation des objectifs de l’aide IAP a également été compromise par le 
fait que cette dernière n’était pas dispensée de manière suffisamment réactive, 
souple et ciblée. Par exemple, l’impact des projets audités a souvent été plus 
faible que prévu, car le délai entre le recensement d’un besoin d’assistance et la 
production de résultats était de quatre ans ou plus. Dans certains cas, les besoins 
avaient évolué avant que le projet ait donné des résultats. Cette situation était 
due, en partie, au long processus de mobilisation des fonds de l’IAP , mais égale -
ment au fait que, au moment de leur sélection, les projets n’étaient pas toujours 
suffisamment mûrs, ce qui a nui à l’efficacité de leur mise en œuvre.
43 
Dans le cadre de l’IAP I, la Commission ne disposait pas de fonds mobilisables ra -
pidement pour pallier les problèmes à mesure qu’ils survenaient. La récente crise 
politique nous a offert un exemple de situation dans laquelle les fonds peuvent 
être utilisés de manière réactive. En effet, la Commission est parvenue à utiliser 
des fonds au pied levé, dans des circonstances exceptionnelles, afin d’apporter 
une contribution d’expert ciblée de manière souple et accélérée pour soutenir 
des priorités politiques urgentes et sensibles.
24 Observations 
44 
La persistance d’obstacles à l’amélioration des capacités administratives du pays 
a parfois empêché d’atteindre les objectifs de l’aide de préadhésion. Le problème 
majeur réside dans le manque de volonté politique au plus haut niveau de l’État 
et l’engagement timide des autorités nationales en faveur des projets IAP . Par 
exemple, au niveau politique, il persiste une résistance à l’émergence d’une admi -
nistration publique forte, indépendante et représentative (voir encadré 4 ).Encadré 4Résistance à l’émergence d’une administration publique forte, indépendante  
et représentative
En février 2015, le pays a mis en place, avec le soutien de la Commission, un nouveau cadre juridique pour 
l’émergence d’une fonction publique professionnelle. L’objectif premier de cette législation était d’assurer que 
le recrutement de fonctionnaires repose sur les principes de mérite et d’égalité de traitement. Même si des 
lacunes subsistent, cette législation représente un progrès majeur en direction d’une fonction publique pro -
fessionnelle forte et indépendante. Deux jours avant que la loi n’entre en vigueur, le parlement a adopté une 
nouvelle loi sur la conversion de postes temporaires en postes permanents. Cette loi passe outre le principe 
de recrutement basé sur le mérite et a permis à des milliers d’agents temporaires de devenir fonctionnaires 
permanents ou salariés du secteur public sans avoir à passer de concours ouvert.
Le projet n° 7 a consisté à former 600 agents administratifs parmi les 2 400 agents recrutés par les autorités 
nationales dans les communautés minoritaires32, conformément aux dispositions de l’accord-cadre d’Ohrid33 
concernant la représentation équitable des minorités. Bien que salariées, les personnes en question n’étaient 
pas en activité. Cette formation avait pour objectif d’accroître la probabilité que les participants se voient 
proposer des postes. Au moment de l’audit, la majorité des agents formés dans le cadre de ce projet étaient 
encore payés sans être en activité. L’objectif de parvenir à une représentation équitable des différentes eth -
nies dans la fonction publique n’a pas été atteint.
32 Albanais ethniques, Serbes, Turcs, Roms, etc.
33 L’accord-cadre d’Ohrid est l’accord de paix signé le 13 août 2001 par le gouvernement et des représentants de la communauté ethnique 
albanaise. Cet accord a mis fin au conflit armé opposant l’Armée de libération nationale des Albanais de Macédoine aux forces de sécurité 
nationales et a posé les jalons de l’amélioration du renforcement des droits des groupes ethniques albanais.
25 Observations 
Partie II – L ’utilisation du mode de gestion 
décentralisée pour renforcer les capacités
45 
Nous avons analysé l’instauration du mode de gestion décentralisée dans le 
cadre de l’IAP I et la manière dont la Commission a résolu les problèmes inhé -
rents à son utilisation. Nous avons également examiné si le recours par la 
Commission à la gestion décentralisée a permis un renforcement des capacités 
administratives.
Le pays n’était pas prêt à faire face au volume  
et à la complexité des fonds de l’IAP dont la gestion  
a été décentralisée
46 
L’ancienne République yougoslave de Macédoine a demandé à la Commission 
de décentraliser la gestion des fonds de l’IAP aux autorités nationales en 200834. 
En 2010, le pays avait la responsabilité d’un budget de 470 millions d’euros pour 
passer des marchés et les mettre en œuvre, ce qui correspond à 76 % du total de 
l’enveloppe financière mise à disposition au titre de l’IAP I, la Commission réa -
lisant des contrôles ex ante ou ex post. Les autorités nationales ont été invitées 
à créer des structures d’exécution pour gérer les fonds décentralisés de l’IAP .
47 
Le processus de décentralisation a été réalisé conformément aux exigences 
réglementaires. La Commission n’était toutefois pas tenue d’évaluer si les autori -
tés nationales étaient prêtes à faire face au volume et à la complexité des fonds 
de l’IAP dont la gestion devait être décentralisée. Pour que ce mode de gestion 
fonctionne efficacement, la structure d’exécution doit être dotée de capacités 
suffisantes.
48 
Peu après le début de la décentralisation, les autorités nationales n’étaient pas 
en mesure de respecter les délais de présentation des dossiers d’appel d’offres 
pour que la Commission effectue des contrôles ex ante. Cette situation était bien 
souvent due à la qualité insuffisante des documents qu’elles adressaient, ce qui 
nécessitait leur renvoi. Ce fut le cas d’un tiers des documents fournis en 2014. Le 
rythme de passation des marchés a ralenti. Fin 2014, ces retards se sont soldés 
par le dégagement35 de 70 millions d’euros relevant de l’IAP I (soit 11 % des fonds 
IAP alloués au pays), et 244 millions d’euros devaient encore être engagés (soit 
40 % du total des fonds). Dans bien des cas, les dégagements ont causé l’aban -
don de projets conçus pour financer des réformes essentielles. Par exemple, 
33 millions d’euros ont été alloués pour 2010, mais l’annulation de 12 des 31 pro -
jets candidats au financement implique que 10 millions d’euros (soit 33 % de 
l’enveloppe budgétaire prévue) destinés à financer la réforme du pays ont été 
perdus.34 Voir articles 11 et 14 du 
règlement (CE) n° 718/2007.
35 La Commission procède  
au dégagement des fonds 
engagés pour un projet s’ils ne 
sont pas utilisés dans les délais 
fixés. Les fonds sont alors 
perdus pour le projet 
concerné.
26 Observations 
49 
La Commission estime que les retards sont la conséquence d’un processus de 
prise de décision extrêmement centralisé qui n’a pas permis une réactivité suf -
fisante, d’un manque de ressources matérielles et d’une pénurie de personnel 
qualifié,ainsi que d’allégations d’ingérence politique dans les procédures de mar -
chés publics et d’une mauvaise coopération interinstitutionnelle. La Commission 
avait déjà relevé des faiblesses de ce type dans les autres secteurs de la fonction 
publique avant que la gestion soit décentralisée. Si elle avait davantage tenu 
compte de ces faiblesses, elle aurait pu conclure à l’utilité de reporter la déci -
sion concernant la décentralisation de la gestion ou à celle de faire porter cette 
décentralisation sur une portion plus restreinte des fonds de l’IAP , dans les limites 
imposées par les règlements applicables.
La Commission a pris des mesures, mais de nouveaux 
dégagements sont probables
50 
D’après l’expérience acquise avec d’autres pays candidats et candidats potentiels 
à l’adhésion, la Commission avait anticipé que les premières années de gestion 
décentralisée constitueraient une phase d’apprentissage propice au transfert 
de connaissances. Elle a coopéré avec le pays pour s’attaquer aux causes des 
retards affectant la passation de marchés et la mise en œuvre des fonds de l’IAP . 
Cependant, d’importants dégagements de fonds relevant de l’IAP I sont attendus 
en 2015, 2016 et 2017.
51 
En 2015, la Commission a pris des mesures pour améliorer la situation des fonds 
de l’IAP I, par exemple en recentralisant la gestion de certains projets IAP et 
en accélérant les procédures de passation de marchés grâce à la réduction du 
nombre de contrôles ex ante. En ce qui concerne l’IAP II, la Commission procède 
actuellement à une évaluation du niveau optimal de décentralisation et prévoit 
de se montrer plus sélective quant au type de projets dont la gestion sera décen -
tralisée aux autorités nationales.
La décentralisation de la gestion aurait pu être utilisée  
à plus grande échelle comme instrument de renforcement 
des capacités de l’administration publique
52 
Lorsque la gestion a été décentralisée en 2010, le principal objectif était de pré -
parer le pays à faire face, plus tard, à la gestion des fonds structurels et agricoles 
de l’UE. L’accent a donc été mis sur la création de structures à même d’assurer la 
gestion décentralisée et sur le renforcement des capacités du personnel adminis -
tratif employé par ces dernières.
27 Observations 
53 
Une gestion décentralisée suppose un investissement conséquent de ressources 
de la part du pays et de la Commission. Par exemple, le pays a affecté 436 agents 
administratifs aux structures d’exécution, ce qui représente une masse salariale 
annuelle de 4,7 millions d’euros (chiffres de 2014). La Commission et le pays ont 
tous deux dispensé des formations sur la mise en place de structures d’exécution, 
ainsi que sur la programmation, la passation de marchés et la mise en œuvre de 
projets IAP.
54 
La gestion décentralisée a permis de renforcer les capacités des structures 
d’exécution. Le contrôle interne est plus solide et les décisions opérationnelles 
sont généralement prises au niveau adéquat. L’ingérence politique y est égale -
ment moins forte que dans d’autres secteurs de l’administration publique. Des 
contrôles ex ante rigoureux effectués par la délégation de l’UE ont aussi donné 
matière à un apprentissage par la pratique36. Les structures d’exécution sont 
devenues des «centres d’excellence» en termes de capacités administratives.
55 
Même si le renforcement des capacités administratives ne faisait pas partie des 
objectifs de la gestion décentralisée, la Commission aurait pu faire meilleur usage 
de l’expérience acquise pour encourager les autorités nationales à transmettre 
les connaissances aux autres services de l’administration publique, par exemple 
dans une démarche d’apprentissage par la pratique. Les structures d’exécution 
chargées de la gestion décentralisée étaient perçues comme des organismes 
parallèles, voire distincts du reste de l’administration publique. Par exemple, elles 
ne figuraient pas dans la stratégie du pays en matière de RAP pour 2010-2015. 
L’examen de l’échantillon de projets audités nous a permis de constater que, 
parmi les connaissances et les expériences accumulées par les structures d’exé -
cution, peu ont été transférées aux autres services de l’administration publique. 
Par conséquent, l’expérience en matière de gestion décentralisée n’a pas apporté 
de contribution notable à l’amélioration globale des capacités administratives du 
pays.36 À ce stade et dans le cadre 
d’une gestion décentralisée, le 
contrôle ex ante constitue un 
élément indispensable pour 
protéger les intérêts financiers 
de l’UE.
28 Observations 
Partie III – La contribution du dialogue politique  
au renforcement des capacités administratives
56 
Nous avons examiné de quelle manière les principales structures créées dans 
le cadre de l’ASA afin de favoriser le dialogue politique entre la Commission et 
l’ancienne République yougoslave de Macédoine ont été utilisées pour contri -
buer à renforcer les capacités administratives. Nous avons également analysé la 
contribution apportée par le dialogue politique établi en dehors de ces struc -
tures officielles dans le cadre d’autres structures mises en place au cours de la 
période auditée pour compenser l’absence du cadre de dialogue qu’auraient 
fourni des négociations d’adhésion.
En dépit d’une bonne organisation, le dialogue politique  
n’a pas apporté de contribution notable au renforcement 
global des capacités administratives
57 
Les principales structures permettant le dialogue politique ont été créées dans le 
cadre de l’ASA. Il s’agit du Conseil de stabilisation et d’association (CSA), du Comi -
té de stabilisation et d’association (COMSA), de sept sous-comités de stabilisation 
et d’association et du groupe de travail spécifique pour la RAP . La Commission et 
les représentants nationaux se réunissent régulièrement au sein de ces instances 
pour examiner les progrès nécessaires en matière de réforme et remédier aux 
capacités insuffisantes du pays.
58 
Au plus haut niveau, un dialogue a lieu au sein du CSA37 autour de deux thèmes: 
l’évaluation des progrès réalisés concernant les volets politiques et économiques 
des critères d’adhésion (critères de Copenhague) d’une part, et la coopération 
financière d’autre part. Pendant la période auditée, les discussions ont souvent 
porté sur la nécessité de faire tomber les obstacles persistants au renforcement 
des capacités administratives. Les domaines prioritaires recensés sont notam -
ment les suivants:
a) la nécessité d’améliorer les politiques et d’en assurer une meilleure applica -
tion afin d’obtenir des résultats plus concrets en matière de lutte contre la 
corruption;
b) la nécessité de respecter et de renforcer l’indépendance de l’administration 
publique;
c) et la nécessité d’appliquer les principes de transparence, de mérite et de 
représentation équitable à tous les niveaux dans le pays.37 Les réunions rassemblent le 
haut représentant de l’Union 
pour les affaires étrangères  
et la politique de sécurité/
vice-président de la 
Commission (ou son 
représentant), le commissaire 
en charge de la politique 
européenne de voisinage  
et des négociations 
d’élargissement et les 
ministres ou secrétaires d’État 
du pays.
29 Observations 
59 
Les représentants de la Commission et du pays ont également abordé la question 
des faiblesses des capacités administratives lors des réunions annuelles des sous-
comités de stabilisation et d’association et du groupe de travail spécifique pour 
la RAP . Bien que les discussions dans l’ensemble des structures de l’ASA permet -
tant le dialogue politique se soient intensifiées au cours de la période auditée, les 
mêmes problèmes ont persisté.
60 
Si les structures favorisant le dialogue politique mises en place dans le cadre de 
l’ASA étaient bien adaptées au processus d’adhésion tant que ce dernier était 
d’actualité, elles n’ont pas apporté, pendant la période auditée, de contribution 
décisive au renforcement des capacités administratives. Cela s’explique en partie 
par le manque de volonté politique des autorités nationales. L’absence de pro -
grès sur la voie de l’adhésion n’a pas non plus permis à la Commission de dispo -
ser d’un levier pour inciter le pays à renforcer ses capacités administratives. Par 
exemple, le cadre offert par les négociations d’adhésion comprend d’ordinaire un 
examen analytique de chaque domaine politique (les futurs chapitres de négo -
ciation) afin de déterminer le niveau de préparation du pays dans les domaines 
en question. Sur la base de cet examen, la Commission peut recommander que 
certaines conditions (critères «d’ouverture», «provisoires» et «de clôture») soient 
remplies pour qu’un chapitre puisse être ouvert à la négociation ou clôturé. Cette 
structure n’existe pas à ce jour dans ce pays.
D’autres mécanismes de dialogue ont été mis en place 
pour répondre à la nécessité de renforcer les capacités 
administratives mais aucun progrès n’a été réalisé 
concernant l’élimination des obstacles de fond
61 
La Commission n’a cessé d’entretenir avec l’ancienne République yougoslave 
de Macédoine un dialogue bilatéral sur des thèmes spécifiques présentant un 
intérêt pour le pays. Des agents administratifs des ministères et de la Commis -
sion entretiennent des échanges fréquents sur un vaste éventail de sujets. Ces 
échanges ont donné l’occasion au pays de découvrir les méthodes de l’UE et de 
comprendre sa politique d’élargissement, et des progrès ont été accomplis sur 
certains points sensibles. Par exemple, la Commission a aidé le pays à élaborer et 
à tenir à jour un «historique» des affaires de corruption. Cette initiative a eu l’effet 
bénéfique d’accroître les informations disponibles sur les allégations de corrup -
tion auxquelles les autorités nationales donnent suite. Cependant, l’historique ne 
fournit aucune information concernant les allégations auxquelles aucune suite 
n’a été donnée.
30 Observations 
62 
La Commission a modifié son approche du soutien aux pays candidats et can -
didats potentiels à l’adhésion en 2014, lorsque le dialogue a été centralisé au 
sein de la DG Voisinage et négociations d’élargissement. Dans la plupart des 
domaines politiques, le pays ne dialogue plus avec les DG compétentes de la 
Commission mais avec des pôles d’expertise thématique sectoriels, créés dans le 
cadre de la réorganisation de la DG Voisinage et négociations d’élargissement in -
tervenue en 2015. L’autre changement survenu dans le cadre de l’IAP II concerne 
la gestion décentralisée dans les secteurs des transports et de l’environnement, 
qui n’est plus encadrée par la DG Politique régionale et urbaine38. Il s’agit là d’un 
sujet de préoccupation pour les acteurs de l’administration publique concernés, 
qui ont le sentiment d’être privés d’un soutien essentiel au renforcement des 
capacités administratives du pays.
63 
En l’absence du cadre offert par les négociations d’adhésion (voir point 60), la dy -
namique de réforme qui animait de nombreux secteurs importants s’est essouf -
flée. Pour contrer cette tendance, la Commission a exploré d’autres pistes pour 
faire avancer le dialogue politique. En 2012, elle a créé le dialogue de haut niveau 
sur l’adhésion, qui devait servir de trait d’union avec l’ouverture des négociations, 
et qui était axé sur des objectifs convenus entre le commissaire en charge de 
la politique européenne de voisinage et des négociations d’élargissement et le 
Premier ministre39. Le dialogue de haut niveau sur l’adhésion portait sur des ques -
tions similaires à celles soulevées dans le cadre des structures de l’ASA, notam -
ment la nécessité de renforcer les capacités administratives et de faire tomber 
les obstacles à la mise en œuvre de la réforme. Ce dialogue a eu lieu au plus haut 
niveau politique et au niveau technique. À la suite des allégations de fraude lors 
des élections législatives de 2012, le principal parti d’opposition a boycotté le 
parlement pendant plus de deux ans. Par conséquent, le dialogue de haut niveau 
sur l’adhésion a été suspendu sur le plan politique de 2013 à septembre 2015, 
mais des progrès ont été accomplis sur les aspects techniques.
64 
Consciente de la nécessité d’avancer même en l’absence d’un cadre propice au 
dialogue, la Commission a indiqué en 2013 qu’«à la demande du Conseil euro -
péen», elle serait disposée à entamer les travaux préparatoires en vue d’un «exa -
men analytique de l’acquis de l’UE, en commençant par les chapitres consacrés 
au pouvoir judiciaire et aux droits fondamentaux, ainsi qu’à la justice, la liberté et 
la sécurité»40. Le Conseil n’a pas donné suite à cette proposition.38 La DG Politique régionale  
et urbaine reprendra son rôle 
une fois que le pays aura été 
jugé plus proche de 
l’adhésion.
39 Les secteurs ciblés 
comprennent ceux faisant 
l’objet du présent audit: l’état 
de droit (dont la politique de 
lutte contre la corruption) et 
les droits fondamentaux, la 
réforme du système électoral, 
les relations interethniques, la 
réforme de l’administration 
publique (dont la gestion des 
ressources humaines, les 
procédures administratives et 
la décentralisation) et la 
gouvernance économique 
(dont la gestion des finances 
publiques).
40 COM(2013) 700 final «Stratégie 
d’élargissement et principaux 
défis 2013-2014».
31 Observations 
65 
Après que des enregistrements de conversations téléphoniques officielles sug -
gérant l’implication de membres du gouvernement dans des affaires de fraude 
électorale et d’autres malversations ont été rendus publics en 2015, la Commis -
sion s’est fait l’avocate d’un retour à la table des négociations afin d’éviter que la 
situation ne dégénère encore davantage. Pendant l’année 2015, la Commission 
a mené un dialogue approfondi avec le pays pour trouver une sortie à cette 
crise nationale, et celui-ci a abouti à l’accord-cadre de Przino conclu entre les 
principaux partis politiques sous l’égide de l’UE. Elle a également présenté son 
document définissant les réformes prioritaires à opérer d’urgence pour remédier 
aux problèmes systémiques (voir point 9) dans des secteurs clés tels que l’état de 
droit et le pouvoir judiciaire, la dépolitisation de l’administration publique et la 
liberté d’expression.
66 
L’engagement de la Commission dans la crise actuelle lui offre la possibilité 
d’obtenir des engagements de la part du gouvernement concernant l’élimination 
des obstacles empêchant de longue date le renforcement des capacités adminis -
tratives du pays.
32
 Conclusions  
et recommandations
67 
Nous estimons, en conclusion, que des progrès relativement timides ont été 
accomplis concernant le renforcement des capacités administratives dans les 
secteurs clés au cours de la période auditée. Face à un contexte difficile, la Com -
mission ne s’est pas suffisamment assurée, pour bien des projets examinés, de 
l’efficacité de leur contribution au renforcement des capacités administratives.
68 
Tous les projets audités dans le secteur de la réforme de l’administration 
publique comportaient des activités destinées à renforcer les capacités admi -
nistratives mais n’ont pas permis de remédier de manière satisfaisante à de 
nombreuses faiblesses. Certains secteurs clés pour lesquels une législation solide 
existait déjà (par exemple, le contrôle interne et le développement d’une fonc -
tion publique professionnelle et indépendante) n’ont reçu qu’une aide modeste 
au titre de l’IAP pendant la période auditée et aucun progrès notable n’a été 
constaté concernant l’application de cette législation. Dans d’autres secteurs clés 
(tels que la lutte contre la corruption et les procédures de marchés publics), les 
projets relevant de l’IAP n’ont eu qu’un faible impact en l’absence de soutien actif 
de la part des autorités nationales (voir points 23 à 33).
Recommandation n° 1  
Offrir une assistance concrète pour les priorités hiérarchisées
La Commission devrait concentrer son aide en faveur du renforcement des capa -
cités administratives sur des priorités hiérarchisées qui tiennent compte des fai -
blesses significatives constatées dans des secteurs clés. Au cours de notre audit, 
nous avons recensé plusieurs domaines où des améliorations sont nécessaires:
i) l’efficience du système de passation de marchés publics, par exemple grâce 
à la poursuite du développement d’un système électronique de passation de 
marchés publics;
ii) la transparence des dépenses publiques, par exemple grâce à l’amélioration 
de la disponibilité et de la qualité des données concernant les affaires de 
corruption signalées afin d’en permettre un contrôle par la société civile et le 
grand public;
iii) le contrôle interne, par exemple grâce à l’amélioration des compétences pro -
fessionnelles des auditeurs internes et de la considération dont ils jouissent.
69 
Dans les domaines de l’environnement et des transports plus particulièrement, 
rares sont les projets audités qui ont été consacrés au renforcement des capacités 
dans le but de parvenir à une meilleure adéquation avec l’acquis de l’UE. D’autres 
projets consistaient à renforcer les capacités administratives dans une démarche 
d’apprentissage par la pratique mais ils ne comportaient aucune activité spécifi -
quement conçue pour soutenir la réalisation de cet objectif (voir points 34 à 36).
33 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 2  
Intensifier les efforts de renforcement des capacités
Dans les secteurs des transports et de l’environnement, la Commission devrait:
i) intensifier ses efforts pour renforcer les capacités administratives en ce qui 
concerne les marchés relatifs aux projets, ainsi que la mise en œuvre et la 
gestion de ceux-ci, par exemple en dispensant des formations sur mesure aux 
pouvoirs adjudicateurs, en encourageant les activités d’apprentissage par la 
pratique et en offrant un meilleur accès à l’initiative Jaspers;
ii) obtenir des autorités nationales qu’elles s’engagent fermement à aligner leur 
législation nationale sur celle de l’UE et à consolider le lien entre renforce -
ment des capacités et soutien de l’UE.
70 
Les projets audités étaient généralement solides et bien gérés, mais les résul -
tats escomptés n’étaient souvent que partiellement atteints ou ne faisaient pas 
l’objet d’un suivi satisfaisant. La plupart des projets ont produit les réalisations 
escomptées, mais ces dernières n’ont souvent pas été pleinement exploitées. Les 
projets n’avaient souvent qu’un impact limité et n’étaient pas toujours pérennes. 
L’impact des projets était également réduit du fait qu’ils affichaient des objectifs 
ambitieux et portaient sur un vaste éventail de priorités (voir points 37 à 40).
Recommandation n° 3  
Améliorer le suivi des réalisations et le caractère durable  
de l’impact des projets
La Commission devrait faire un meilleur usage des instruments politiques pour 
amener les autorités nationales à renforcer leur engagement dans le processus de 
réforme, notamment en assurant un suivi actif et prolongé des réalisations et des 
impacts des projets. Ce point devrait faire l’objet d’un suivi attentif dans le cadre 
des comités de suivi IAP .
71 
Les projets audités ne relevaient pas toujours d’une approche cohérente, cohé -
sive et coordonnée visant à renforcer les capacités administratives. Certains pro -
jets ne s’inscrivaient pas dans la continuité de projets antérieurs ayant bénéficié 
d’une assistance dans ce domaine et n’ont pas obtenu le soutien qui aurait per -
mis de les poursuivre. Un délai de quatre ans, voire plus, existait souvent entre le 
recensement d’un besoin d’assistance et la production de résultats par le projet 
(voir points 41 à 44).
34 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 4  
Mieux cibler l’assistance
Les projets relevant de l’IAP devraient être mis en œuvre par étapes et s’intégrer 
dans une approche cohérente. Lors de la planification des projets, la Commission 
devrait:
i) mieux hiérarchiser les priorités par étapes successives et tenir compte de ce 
classement lors de la programmation et de l’utilisation des fonds de l’IAP;
ii) consacrer une plus grande partie des fonds alloués au titre de l’IAP à la mise 
en place d’une aide ciblée, apportée de manière souple et accélérée, pour 
faire face aux problèmes urgents et sensibles concernant la sphère politique et 
l’acquis.
72 
La gestion décentralisée des fonds de l’IAP a permis un transfert de connaissances 
fructueux. Cependant, les retards et les dégagements auraient été moins nombreux 
si la décentralisation avait été mise en place plus progressivement. Même si le 
renforcement des capacités administratives ne faisait pas partie des objectifs de la 
gestion décentralisée, l’expérience acquise aurait pu être utilisée plus efficacement 
par les autorités nationales pour contribuer à l’amélioration globale des capacités 
administratives de l’administration publique (voir points 46 à 55).
Recommandation n° 5  
Recourir davantage à la gestion décentralisée pour renforcer 
les capacités
La Commission devrait se montrer plus sélective lors de l’utilisation de la gestion 
décentralisée en tenant compte du volume des fonds ainsi que de la complexité 
et du caractère sensible des projets à décentraliser. Une fois que des exemples 
de bonnes pratiques ont été constatés dans les structures d’exécution créées en 
vue de la gestion décentralisée, la Commission devrait encourager les autorités 
nationales à étendre ces pratiques à d’autres services de l’administration, par 
exemple pour encourager les responsables à déléguer la prise de décision au 
niveau adéquat et pour renforcer les systèmes de contrôle interne.
73 
Les mécanismes de dialogue politique constituaient un vecteur propice à la 
réforme du pays, mais n’ont pas apporté, pendant la période auditée, de contri -
bution notable au renforcement des capacités administratives globales. Cela 
s’explique par le manque de volonté des dirigeants du pays de s’attaquer à 
certains des obstacles à la réforme, ainsi que par l’absence du cadre de dialogue 
qu’auraient fourni les négociations d’adhésion, ce qui prive la Commission d’un 
levier utile pour encourager la réforme dans des domaines sensibles. En 2015, la 
Commission a continué de s’investir dans la médiation afin de favoriser l’émer -
gence d’un accord politique de sortie de crise. Cette position lui a offert l’occa -
sion d’insuffler un nouvel élan à la réforme (voir points 57 à 66).
35 Conclusions et recommandations  
Recommandation n° 6  
Utiliser le dialogue politique pour obtenir des engagements 
en faveur du renforcement des capacités administratives
Face aux nouvelles possibilités qui s’offrent de renforcer les capacités adminis -
tratives pour parvenir à une meilleure application des réformes, la Commission 
devrait utiliser le dialogue politique:
i) pour obtenir des pouvoirs publics des engagements fermes en faveur du 
renforcement des capacités nécessaires pour lutter contre la corruption et 
améliorer la transparence;
ii) pour exiger du pays qu’il continue d’exploiter son historique des affaires de 
corruption de manière à en faire un outil utile pour évaluer les progrès réali -
sés dans la lutte contre la corruption;
iii) pour mettre davantage l’accent sur le suivi des résultats obtenus lorsqu’il 
s’agit d’inverser la régression que connaît la réforme de l’administration 
publique, et notamment sur l’application de la législation dans des domaines 
tels que les marchés publics et le contrôle interne des finances publiques;
iv) pour arrêter des objectifs et des délais formant une approche structurée 
visant à faire tomber les obstacles au renforcement des capacités administra -
tives en vue de mettre en œuvre les domaines clés de l’acquis.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1er mars 2016.
 Par la Cour des comptes
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Président

36
 Annexes
Les grandes dates des relations UE-ancienne République yougoslave de Macédoine
1999 • 26 mai – Processus de stabilisation et d’association pour les pays du sud-est de l’Europe.
2000 • 24 janvier – Le Conseil adopte des directives de négociation en vue de la conclusion d’un accord de stabilisation et d’association (ASA).
2001 • 9 avril – Signature de l’ASA, le premier dans la région.
2003• 21 juin – Lors du sommet UE-Balkans occidentaux à Thessalonique, l’Union européenne réaffirme son soutien à la construction  
d’un avenir européen pour les pays des Balkans occidentaux.
2004• 22 mars – Le pays pose sa candidature à l’adhésion à l’UE.
• 1er avril – L’ASA entre en vigueur.
2005 • 16 décembre – Le Conseil suit la recommandation de la Commission et accorde au pays le statut de candidat.
2007 • 30 octobre – Signature de l’accord-cadre de l’IAP et de la convention de financement du programme IAP national pour 2007.
2008 • 1er janvier – Entrée en vigueur de l’accord de réadmission et de l’accord visant à faciliter la délivrance de visas.
2009• 7 octobre – La Commission recommande de passer à la deuxième étape de l’ASA.
• 14 octobre - La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• 8 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la première recommandation de la Commission d’ouvrir 
les négociations d’adhésion.
• 19 décembre – Octroi de l’exemption de visa vers l’espace Schengen.
2010• 9 novembre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• 14 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation de la Commission d’ouvrir  
les négociations.
2011• 12 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• 5 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation de la Commission d’ouvrir  
les négociations.
2012• 15 mars – Le commissaire Štefan Füle ouvre avec la Commission le dialogue de haut niveau sur l’adhésion.
• 7 mai et 17 septembre – Le commissaire Štefan Füle assiste aux séances plénières du dialogue de haut niveau sur l’adhésion.
• 10 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• 11 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation de la Commission d’ouvrir  
les négociations.
• 24 décembre – Au cours d’un débat houleux concernant le budget 2014, le président du parlement ordonne l’expulsion de l’enceinte 
parlementaire des députés de l’opposition et de l’ensemble des journalistes. Le principal parti d’opposition commence un boycott  
des sessions parlementaires.
2013• 16 octobre – La Commission recommande l’ouverture des négociations d’adhésion.
• 17 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la recommandation positive de la Commission.
2014• 8 octobre – La Commission estime que le pays continue de satisfaire aux critères d’adhésion à l’UE et recommande, pour la  
sixième année consécutive, l’ouverture des négociations.
• 16 décembre – Conclusions du Conseil des affaires générales. Il ne statue pas sur la sixième recommandation de la Commission d’ouvrir 
les négociations d’adhésion.Annexe I
37 Annexes 
2015• 31 janvier – Le ministère public engage des poursuites à l’encontre du chef du principal parti d’opposition pour «conspiration avec un 
service de renseignement étranger en vue de renverser le gouvernement». L’UE fait part de ses inquiétudes quant à la détérioration  
du dialogue politique au sein du pays et demande qu’une enquête transparente et indépendante soit menée. 
• 10 février – Le chef de file de l’opposition commence à rendre publics des enregistrements d’écoutes téléphoniques et affirme  
que le gouvernement a mis en place un système d’écoutes illégales mettant sous surveillance 20 000 citoyens.
• 18 février – Lors d’un déplacement à Skopje, le commissaire Johannes Hahn se déclare aussi profondément préoccupé par les révélations 
concernant la mise sous surveillance de milliers de citoyens et demande à ce qu’une enquête rigoureuse soit menée.
• 21 avril – Le Conseil des affaires générales exprime une profonde inquiétude face à la détérioration de la situation dans le pays et 
exhorte les responsables politiques à remédier rapidement aux problèmes.
• 9 et 10 mai – Des affrontements dans la ville de Kumanovo, dans le nord de l’ancienne République yougoslave de Macédoine, causent  
la mort de 8 policiers et de 14 membres présumés d’un groupe armé d’origine albanaise.
• 2 juin – Le commissaire Johannes Hahn rencontre les chefs de file des quatre principaux partis politiques et obtient la signature  
de l’accord de Przino.
• 22 et 23 juin – Le Conseil des affaires étrangères et le Conseil des affaires générales de l‘UE demandent à tous les partis d’honorer  
les engagements pris le 2 juin et de mettre en œuvre toutes les recommandations de la Commission.
• 15 juillet – Accord sur un protocole pour la mise en œuvre de l’accord de Przino. Les principales composantes de cet accord sont le retour 
au parlement du principal parti d’opposition le 1er septembre, la constitution d’un gouvernement technocratique à partir du 15 janvier  
et la tenue d’élections législatives le 24 avril 2016.
• 15 septembre – Nomination d’un procureur spécial chargé d’enquêter sur les questions découlant des interceptions de communications.
• 18 septembre – Le commissaire Johannes Hahn se rend à Skopje pour assister à une séance plénière du dialogue de haut niveau sur 
l’adhésion.
• 2 octobre – Le Premier ministre Nikola Gruevski réaffirme que les priorités du pays sont bien de devenir membre de l’UE et de l’OTAN  
et de parvenir à une résolution du différend de longue de date concernant la dénomination du pays.
• 5 novembre – La Commission indique qu’elle est disposée à renouveler sa recommandation concernant l’ouverture de négociations 
d’adhésion, «pour autant que la mise en œuvre de l’accord politique de juin/juillet se poursuive et que des progrès significatifs soient 
réalisés dans la mise en œuvre des réformes prioritaires à opérer d’urgence».
Source:  Commission européenne.Annexe I
38 Annexes 
Projets audités
Numéro 
du projet  
(dans  
le texte)Nom du projetNuméro  
du marchéMontant engagé
(en euros)
Marchés publics
1. Soutien au système de passation de marchés publics 260-590 986 442
2. Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion 253-091 + 296-87410 204 081  
3 061 225
3.Programme de soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes  
de gestion (SIGMA), sous-programme pour le renforcement des capacités institutionnelles 
dans la région bénéficiaire de l’IAP319-423 10 000  000
4. Formations sur les marchés publics dans les Balkans occidentaux et en Turquie 248-580 3 962 000
Corruption
5.Soutien à l’élaboration de documents de stratégie de suivi et des plans d’action  
correspondants pour la prévention et la répression de la corruption et des conflits d’intérêts252-831 165 968
6.Échange de meilleures pratiques au sein de l’UE en matière de suivi de la lutte  
contre la corruption au niveau local10-39880 138 500
Initiative destinée à  renforcer les capacités
7.Assistance technique au ministère de la société de l’information et de l’administration  
et renforcement de la mise en œuvre du système national de coordination de la formation10-14592 1 095 000
8. Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités 256-128 2 400  000
9. Gestion de l’école régionale d’administration publique ReSPA et organisation de ses activités 331-241 3 500  000
10.Assistance technique à la structure de soutien et de formation de l’IAP pour l’ancienne 
République yougoslave de Macédoine dans le cadre du règlement IAP de 2007240-984 969 000
11.Renforcement des capacités des institutions appelées à gérer et à mettre en œuvre  
les programmes opérationnels260-772 1 599 710
Transports
12.Renforcement des capacités administratives et opérationnelles de l’inspection nationale  
des transports09-42802 732 750
13.Supervision de la construction du tronçon restant du corridor X au niveau de la section 
autoroutière Demir Kapija-Smokvica09-24859/1 8 977 500
14.Élaboration de la conception détaillée et du dossier d’appel d’offres pour la construction  
du tronçon ferroviaire Kičevo-frontière avec la République d’Albanie, qui fait partie  
du corridor VIII, et du dossier d’appel d’offres pour la supervision des travaux de construction 
réalisés dans le pays bénéficiaire11-28412/1 7 752 425
Environnement
15.Renforcement des capacités administratives, aux niveaux central et local, en vue de la mise 
en œuvre et de l’application de la législation en matière de gestion des déchets244-793 1 297 150
16.Renforcement des capacités, aux niveaux central et local, en matière de gestion  
de l’environnement dans le domaine du contrôle de la qualité de l’air245-323 1 000  000
17. Assistance technique pour la mise au point d’une étude sur la tarification nationale de l’eau 10-10139/1 785 000
Source:  Información extraída de la base de datos de la Comisión EuropeaExtrait de la base de données de la Commission européenne.Annexe II
39 Réponses  
de la Commission
Synthèse
V
Les investissements au titre de l’IAP I dans les infrastructures en matière d’environnement et de transports avaient 
pour objectif de renforcer les capacités administratives grâce à des projets fondés sur l’apprentissage par la pra -
tique. Le pays développe ainsi indirectement un savoir-faire en matière de passation de marchés dans ces secteurs, 
conformément au cadre juridique des Fonds structurels.
VI
Bien qu’elle reconnaisse que le système de mise en œuvre décentralisée pourrait ralentir le processus de recense -
ment des besoins et de production de résultats, la Commission tient à souligner que le processus de programma -
tion de l’aide financière, de mise en œuvre de ces programmes et de mesure des résultats est un exercice complexe 
et par étapes qui prend généralement plusieurs années, quel que soit le type de projets ou de mode de gestion.
VII
Le système de mise en œuvre décentralisée visait à mettre en place un système opérationnel de gestion décentra -
lisée des fonds de l’UE. Les autorités nationales pourraient être encouragées à l’utiliser en tant que bonne pratique 
pour l’ensemble de l’administration publique. L’ancienne République yougoslave de Macédoine élabore actuelle -
ment un vaste programme de réforme de la gestion des finances publiques (GFP), qui reposera sur un diagnostic 
complet des sous-systèmes de GFP et qui devrait augmenter les capacités de toute l’administration publique dans 
ce domaine.
Introduction
12
La Commission approuve cette présentation des secteurs de dépenses. Elle souhaiterait apporter quelques informa -
tions supplémentaires. Conformément au règlement IAP I, l’aide est programmée et mise en œuvre selon les volets 
suivants:
1) aide à la transition et renforcement des institutions – ce volet couvre tous les secteurs;
2) coopération transfrontalière – ce volet couvre le secteur de la coopération territoriale;
3) développement régional – ce volet couvre les secteurs de l’environnement et des transports;
4) développement des ressources humaines – ce volet couvre les secteurs de l’éducation, de l’emploi et des politiques 
sociales;
5) développement rural – ce volet couvre le secteur de l’agriculture.
Les trois derniers volets prévoyaient des projets de type «Fonds structurels» et n’étaient accessibles qu’aux seuls 
pays candidats accrédités pour gérer des fonds d’une manière décentralisée.
Réponses de la Commission 40
13
Le soutien de l’IAP I à des projets de type «Fonds structurels», comme des investissements dans l’environnement et 
les transports, n’était juridiquement possible que dans le cadre du système de mise en œuvre décentralisée pour le 
pays. Dans le cadre d’une gestion décentralisée, les fonds alloués sont gérés par des structures spécifiques au sein 
de l’administration publique du pays spécifiquement accrédité à cet effet.
Observations
27
En l’absence d’un cadre de négociation, la Commission utilise les outils dont elle dispose pour contribuer au ren -
forcement des capacités dans ce domaine. Le pays a adopté en 2015 un plan d’action qui prévoit des mesures 
concrètes assorties de délais et a attribué des responsabilités dans un certain nombre de domaines prioritaires, 
dont la lutte contre la corruption. La Commission procède à un suivi régulier de l’état d’avancement de la mise en 
œuvre de ce plan d’action et y donne suite au plus haut niveau. Elle aborde ce domaine dans son rapport sur l’état 
d’avancement et dans les réformes prioritaires à opérer d’urgence. En outre, dans le plan d’action pour les réformes 
prioritaires à opérer d’urgence qu’il a élaboré, le pays accorde une place spéciale à la lutte contre la corruption et 
y définit des objectifs et des délais précis. La lutte contre la corruption est également abordée dans le cadre du dia -
logue de haut niveau sur l’adhésion (HLAD) qui fixe également des objectifs et des délais pour traiter le problème. 
La réalisation de tous les objectifs fixés dépend, en dernier recours, des autorités nationales, qui doivent afficher la 
volonté politique nécessaire à cet égard.
29
La Commission dispose d’une stratégie claire sur la manière de soutenir les OSC, comme indiqué dans la communi -
cation de la Commission [COM(2012) 492 du 12 septembre 2012] et dans les «lignes directrices relatives au soutien 
de l’UE à la société civile dans les pays concernés par l’élargissement, 2014-2020», et elle poursuit avec elles un 
dialogue approfondi dans tous les secteurs clés, y compris la lutte contre la corruption. La Commission est constam -
ment à la recherche de solutions innovantes pour soutenir les OSC.
Encadré 2 – Premier alinéa
En ce qui concerne le projet n° 7, le pays a adopté, le 14 février 2014, une législation qui rend obligatoire la réali -
sation d’analyses fonctionnelles avant chaque modification apportée à l’organigramme. Il sera important que les 
autorités nationales veillent à une application correcte de la loi.
Encadré 2 – Troisième alinéa
Le cadre juridique actuellement en vigueur dans le pays ne permet pas à l’administration publique de verser des 
fonds supplémentaires pour ceux qui assurent ces formations.
Encadré 3 – Quatrième alinéa
Bien que la Commission partage la remarque relative au projet n° 16, il convient de souligner que l’UE apporte 
un soutien technique important en matière de renforcement des capacités et d’équipement dans ce domaine. La 
qualité de l’air est toutefois un problème très complexe qui exige d’investir des ressources financières et humaines 
importantes pour mettre en place un système crédible, mais qui requiert aussi un entretien régulier et le renouvel -
lement du matériel par les autorités nationales.
Réponses de la Commission 41
L’UE a fourni 13 des 17 stations de contrôle de la qualité de l’air qui constituent l’ossature du réseau national de 
contrôle de la qualité de l’air. Le projet de jumelage en cours dans le domaine de la qualité de l’air (au titre de l’IAP 
2012) aide actuellement le ministère à élaborer les documents pour l’agrément du laboratoire d’étalonnage.
Encadré 3 – Cinquième alinéa
En ce qui concerne le projet n° 17, la «loi sur la fixation des prix pour le service de l’eau» a été adoptée le 15 janvier 
2016 par le parlement national (Journal officiel n° 07/16 du 18.1.2016) et l’organisme de régulation sera bientôt créé. 
Il s’agit d’un processus qui prend plus de temps.
La date limite de mise en œuvre de la loi sera septembre 2016, tandis que l’adoption d’une nouvelle méthode de 
tarification de l’eau est prévue pour la fin du mois d’octobre 2016. La nouvelle méthode de tarification de l’eau sera 
appliquée à partir du 1er janvier 2018 et du 1er janvier 2019 pour les municipalités comptant respectivement plus de 
10 000 habitants et moins de 10 000 habitants.
41
Pour renforcer et améliorer encore la cohérence et la coordination, la Commission a introduit une stratégie sec -
torielle dans le cadre de la nouvelle perspective financière de l’IAP II. Cela permettrait d’aborder les secteurs de 
manière plus approfondie et de garantir la cohérence de l’aide apportée et la coordination des parties prenantes et 
des bailleurs de fonds.
42
En réalité, l’aide de l’IAP est fondée sur des programmes, ce qui fait que le processus de recensement des besoins, 
d’élaboration des programmes d’aide financière, de mise en œuvre de ces programmes et de production de résul -
tats est un exercice complexe et par étapes qui prend plusieurs années. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission 
programme son aide sur la base de la maturité des projets afin de raccourcir ce délai. En outre, l’aide de type «Fonds 
structurels» au titre de l’IAP I a fait l’objet d’un processus d’accréditation qui a eu lieu au moment où les pro -
grammes étaient déjà adoptés, ce qui a aussi affecté l’obtention/la mise en œuvre et l’absorption de ces fonds.
47
La Commission souhaiterait apporter quelques informations supplémentaires. Les programmes CARDS 2005-2006 
ont été utilisés pour aider le personnel récemment embauché dans les structures d’exécution et pour fournir la for -
mation nécessaire pour s’assurer que le personnel dispose des connaissances requises pour être opérationnel dans 
le cadre du système de mise en œuvre décentralisée. Au cours des années qui ont suivi, la capacité des structures 
d’exécution a diminué en raison de la rotation élevée du personnel. La Commission a toujours insisté sur la nécessité 
d’une politique adéquate de fidélisation du personnel, allant jusqu’à l’inscrire dans le plan d’action du système de 
mise en œuvre décentralisée 2013. Le gouvernement doit s’engager pleinement à garantir une capacité suffisante 
dans les structures d’exécution.
49
La Commission souhaiterait apporter quelques informations supplémentaires. Selon les règlements (CE)  
no 1085/2006 et (CE) no 718/2007 applicables, l’aide de type «Fonds structurels» ne peut être apportée au pays que 
sous une forme décentralisée. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission est devenue plus sélective en matière de 
décentralisation de la gestion des fonds dans le pays.
Réponses de la Commission 42
50
Parallèlement à la réduction du nombre de vérifications ex ante et à la décentralisation plus sélective des fonds au 
titre de l’IAP II, la Commission suit attentivement les plans de passation de marchés élaborés par les autorités natio -
nales et a également recommandé au pays de donner la priorité aux projets atténuant le risque de dégagements 
supplémentaires. La Commission suit la mise en œuvre du plan d’action du système de mise en œuvre décentralisée 
élaboré par les autorités nationales afin de résoudre les problèmes liés à la mise en œuvre de l’IAP .
Conclusions et recommandations
67
Bien que la Commission partage, dans l’ensemble, la conclusion générale de la Cour des comptes, bon nombre des 
résultats escomptés ont toutefois été atteints et l’aide apportée au pays a contribué, dans certains cas, à renforcer 
les capacités administratives. À titre d’exemple, dans le domaine des marchés publics, l’aide de l’IAP a été décisive 
dans la mise sur pied de la Commission de recours nationale.
Recommandation n° 1
La Commission accepte cette recommandation. L’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité finan -
cière confirme que ces domaines doivent être renforcés afin de garantir le bon fonctionnement du système de 
gestion des finances publiques (GFP). Tout aide supplémentaire de l’UE devrait être conforme aux mesures à définir 
dans le programme de réforme de la GFP , actuellement en cours d’élaboration.
69
Les investissements au titre de l’IAP I dans les infrastructures en matière d’environnement et de transports avaient 
pour objectif de renforcer les capacités administratives grâce à des projets fondés sur l’apprentissage par la pra -
tique. Le pays développe ainsi indirectement un savoir-faire en matière de passation de marchés dans ces secteurs, 
conformément au cadre juridique des Fonds structurels.
Recommandation n° 2
La Commission accepte cette recommandation. En outre, elle continuera à fournir des formations et à apporter son 
soutien au pays par l’intermédiaire de l’initiative Jaspers.
Recommandation n° 3
La Commission accepte cette recommandation. Elle effectue actuellement un suivi des réalisations et de la dura -
bilité au niveau des comités sectoriels et de suivi conjoint de l’IAP . Ce suivi sera encore renforcé avec la mise en 
place du cadre de performance au titre de l’IAP II, qui introduit des indicateurs assortis d’objectifs et de valeurs de 
référence au niveau des projets et des programmes. En outre, la Commission examine la mise en œuvre de chaque 
programme au moment de sa clôture et se réserve le droit de récupérer des fonds en cas d’écarts entre les résultats 
escomptés et les fonds utilisés.
71
Le processus de programmation de l’aide financière, de mise en œuvre de ces programmes et de mesure des 
résultats est un exercice complexe et par étapes. Dans le cadre de l’IAP II, la Commission a introduit une approche 
sectorielle qui permettrait un traitement plus en profondeur des secteurs. Cette approche garantirait aussi une 
cohérence en matière d’aide et une coordination adéquate des parties prenantes et des bailleurs de fonds. La 
Commission accorde beaucoup plus d’attention à la maturité des projets afin d’atténuer le risque d’écarts entre la 
programmation et la mise en œuvre des projets. À cette fin, le réservoir de projets unique a été introduit au titre de 
l’IAP II.
Réponses de la Commission 43
Recommandation n° 4
La Commission accepte cette recommandation. Dans le cadre de l’IAP II, elle a introduit une approche sectorielle qui 
permet un traitement plus approfondi des secteurs. Cette approche garantit aussi une cohérence en matière d’aide 
et une coordination adéquate des parties prenantes et des bailleurs de fonds.
Recommandation n° 5
La Commission accepte cette recommandation. Dans le cadre de l’IAP II, elle est devenue plus sélective concernant 
le volume des fonds et la complexité des projets. La décentralisation repose sur l’évaluation de la capacité des struc -
tures nationales concernées à mettre en œuvre les projets.
Recommandation n° 6
La Commission accepte la recommandation.
Recommandation n° 6 i)
Les autorités nationales ne devraient pas uniquement renforcer les capacités administratives mais démontrer éga -
lement une volonté politique ferme de lutter contre la corruption et d’améliorer la transparence, ce qui peut être 
mesuré à l’aide des outils existants tels que le rapport d’avancement, le dialogue de haut niveau sur l’adhésion et les 
réformes prioritaires à opérer d’urgence.
Recommandation n° 6 ii)
Au cours de la décennie écoulée, la Commission a aidé le pays à dresser un bilan des résultats obtenus dans les 
affaires de corruption et maintiendra son aide pour continuer à améliorer ce bilan.
Recommandation n° 6 iv)
En l’absence d’un cadre de négociation, la Commission continuera à utiliser les instruments existants, tels que le 
rapport d’avancement, le dialogue de haut niveau sur l’adhésion et les réformes prioritaires à opérer d’urgence 
pour mesurer la capacité des autorités nationales à mettre en œuvre des volets clés de l’acquis. Par exemple, le plan 
d’action élaboré par les autorités nationales en ce qui concerne les réformes prioritaires à opérer d’urgence com -
porte des objectifs et des délais pour la mise en œuvre des priorités dans des domaines clés. De plus, la nouvelle 
stratégie sur la forme du rapport d’avancement permet de mieux définir les objectifs de certains chapitres pilotes. 
Toutefois, des résultats concrets et durables ne pourront être atteints que si les autorités nationales font preuve de 
l’engagement politique nécessaire pour mettre en œuvre ces activités.

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Publications gratuites:
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(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
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 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Dans le présent rapport, la Cour examine si le soutien  
de la Commission à l’ancienne République yougoslave  
de Macédoine a contribué efficacement au renforcement 
des capacités administratives du pays en vue de le préparer 
à l’adhésion à l’UE. La Cour estime, en conclusion, que des 
progrès relativement timides ont été accomplis au cours  
de la période auditée (2007-2013). Cela s’explique en 
grande partie par une volonté insuffisante des dirigeants 
du pays de s’attaquer à certains des obstacles au 
renforcement des capacités administratives, ainsi que par 
l’absence d’un cadre destiné aux négociations d’adhésion, 
qui prive la Commission d’un levier dans des domaines 
sensibles. Parallèlement, la Cour relève des insuffisances 
dans la façon dont la Commission a géré les projets audités.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E