Avis sur la navigation intérieure (94/C 393/11)

Le Comité économique et social a décidé le 24 février 1994, conformément à l'article 23, alinéa 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur la navigation intérieure.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 7 septembre 1994 (rapporteur : M. von Haus).

Le Comité économique et social, au cours de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 14 septembre 1994), a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Remarque préliminaire

La plupart des questions traitées dans le présent avis concernent uniquement les États membres reliés entre eux par un réseau de voies navigables : Belgique, République fédérale d'Allemagne, France, Luxembourg et Pays-Bas. C'est notamment le cas pour les points 4 (« Assainissement structurel dans la navigation intérieure »), 5 (« Mesures immédiates ») et 6.3 (« Organisation du marché »). Par contre, certaines précisions fournies dans le cadre des « Mesures d'harmonisation répondant à un projet global » et du « Réseau transeuropéen des voies navigables intérieures » concernent également tous les autres États de la Communauté.

2. Importance pour la politique des transports

2.1. La place majeure qu'occupe la navigation intérieure dans la politique des transports au sein de l'Union européenne se mesure au fait qu'elle représente 38 % du seul transport intracommunautaire de marchandises, bien que seulement cinq des douze États membres de la Communauté disposent d'un réseau de voies navigables reliées entre elles. En 1990, 12 860 bateaux représentant un volume de chargement de 12,1 millions de tonnes ont transporté un total de 425 millions de tonnes sur les voies navigables intérieures de Belgique, de République fédérale d'Allemagne, de France, du Grand-Duché du Luxembourg, des Pays-Bas, ainsi que de Suisse.

2.2. Les bateaux utilisés pour la navigation intérieure répondent amplement au profil du mode de transport moderne de l'avenir. Ils sont moins polluants, plus économiques et plus sûrs que les modes de transport concurrents que sont le train et les véhicules de transport routier.

2.3. L'assainissement et le développement des infrastructures de voies navigables sont de manière générale compatibles avec l'environnement, ne requièrent qu'une superficie limitée et ne « bétonnent » pas le paysage. Les atteintes à l'environnement et au paysage peuvent être facilement réparées par des mesures de rééquilibrage écologique.

2.4. Qui plus est, la navigation intérieure est le seul mode de transport à disposer d'importantes capacités inexploitées. C'est là un avantage considérable compte tenu du développement attendu des transports de marchandises consécutif à la réalisation du marché intérieur, à l'ouverture pratiquée à l'égard des États d'Europe centrale et orientale et au développement du partage du travail dans l'économie.

2.5. Ces avantages valent en particulier pour le transport combiné impliquant tous les modes de transport. Les efforts de la Commission et de tous les gouvernements des États membres visant à soutenir les transports d'une manière socialement acceptable et respectueuse de l'environnement, en utilisant les capacités disponibles et les avantages inhérents au système, se présentent sur ce point sous des auspices favorables.

3. Situation économique

3.1. La situation économique de la navigation intérieure en République fédérale d'Allemagne, en France et dans les pays du Benelux n'a cessé de se détériorer depuis 1992 en raison d'une baisse constante du fret jusqu'à devenir critique pour le secteur dans les premiers mois de 1994. Les entreprises moyennes sont menacées de fermeture tandis que les pertes d'emploi guettent les travailleurs. Le secteur perd des travailleurs hautement qualifiés. Leur départ constitue un obstacle à un essor ultérieur de la navigation intérieure en tant que mode de transport. La disposition à suivre une formation a d'ores et déjà diminué de manière inquiétante dans les entreprises. Seuls les bateaux participant au système d'affrètement à tour de rôle avec répartition des cargaisons et fixation des prix ne sont pas concernés par cette évolution.

3.2. Une étude du NEA (Nederlands centrum voor onderzoek, advisering en onderwijs op het gebied van verkeer en vervoer - Centre néerlandais de recherche, de conseil et d'éducation dans le domaine des transports) sur l'évolution des coûts et des prix dans la navigation intérieure, réalisée en mars 1994 à la demande de la Direction générale des Transports de la Commission européenne, fait apparaître que l'écart entre les coûts et les tarifs de fret n'a cessé de s'accroître depuis 1992 et a pris en 1994 des proportions jamais atteintes depuis qu'a été introduit le système d'observation du marché du Rhin.

3.3. La Commission centrale pour la navigation sur le Rhin (CCNR) fait observer à juste titre dans un document du 8 mars 1994 que la situation économique de la navigation rhénane est si préoccupante qu'il n'est plus possible de maintenir la flotte sans perte de capacités, et ce malgré les efforts très importants déployés pour réaliser des économies dans les coûts de fonctionnement de la flotte.

3.4. L'Union internationale de la navigation fluviale et le consortium international de la navigation rhénane parlent d'une « crise existentielle » et d'une « baisse sans précédent des tarifs de fret ».

3.5. La raison de cette situation qui menace la survie de la navigation intérieure d'Europe occidentale réside dans la chute vertigineuse des tarifs de fret, qui a atteint un sommet de 80 % dans les transports transfrontaliers de marchandises par bateaux-citernes. Abstraction faite des bateaux spéciaux et de ceux participant au système d'affrètement à tour de rôle encore en vigueur aux Pays-Bas, en Belgique et en France, il n'est d'une manière générale plus possible d'exploiter de façon rentable les bateaux de navigation intérieure.

3.6. Les causes de cette baisse substantielle des taux de fret sont les suivantes :

- les flottes de navigation intérieure de Belgique, de République fédérale d'Allemagne, de France, du Grand-Duché du Luxembourg, des Pays-Bas et de Suisse présentent une surcapacité structurelle de 15 % environ pour la flotte des bateaux à cargaison sèche et de 20 % pour la flotte des bateaux-citernes;

- la crise qui frappe ces États a provoqué une baisse de 4 à 5 % des transports de vrac;

- la suppression des tarifs intérieurs de la navigation intérieure intervenue en République fédérale d'Allemagne préalablement à la libéralisation du marché des transports a considérablement accéléré la baisse des taux de fret;

- les chemins de fer européens pratiquent une politique des prix agressive afin de concurrencer la navigation intérieure le long des voies navigables. En République fédérale, la Deutsche Bahn AG propose même des prix encore inférieurs aux tarifs de fret qui ont diminué de 50 à 60 % depuis quelques mois;

- l'industrie de la navigation intérieure se compose d'une multitude de petits fournisseurs de cale opposés à un nombre relativement réduit de gros chargeurs. Cette situation, liée à l'existence de surcapacités, ne pouvait que générer un recul des tarifs de fret.

3.7. La situation économique de l'industrie de la navigation intérieure diffère selon les États membres en raison de distorsions de concurrence. C'est la République fédérale d'Allemagne qui connaît la situation la plus défavorable car, avec la suppression du système de formation des prix dans les transports allemands, la libéralisation y est pratiquement réalisée, alors que les autres États appliquent encore des systèmes de répartition des cargaisons et de formation des prix (tour de rôle).

4. Assainissement structurel dans la navigation intérieure

4.1. La Commission a présenté en juin 1994 un rapport sur l'organisation du marché de la navigation intérieure et les systèmes d'affrètement à tour de rôle. La présentation d'un tel projet est accueillie favorablement par l'industrie internationale du secteur concerné, représentée par l'Union internationale de la navigation fluviale (UINF) et par l'Organisation européenne des bateliers. Par ailleurs, tous les intéressés ont réclamé des mesures immédiates visant à garantir la rentabilité et la viabilité à long terme de ce mode de transport irremplaçable que constitue la navigation intérieure. Ce rapport invite en substance le Conseil de l'UE à définir une procédure harmonisée en vue de la suppression graduelle des systèmes d'affrètement à tour de rôle et des tarifs encore en vigueur, dans un délai qui reste à déterminer et par le biais de différentes mesures de protection et d'accompagnement.

4.2. L'ensemble des mesures développées par la Commission en collaboration avec les États concernés afin d'assurer « l'assainissement structurel dans la navigation intérieure », régies par les règlements CEE n° 1101/89, n° 844/94 et n° 1102/89, offrent la possibilité de réduire les surcapacités structurelles par des actions de déchirage et de freiner l'accès de nouvelles capacités par la règle du « vieux pour neuf ».

4.3. Il convient toutefois d'améliorer les conditions-cadre de l'assainissement structurel, comme le souligne le Comité économique et social dans son avis sur la « Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1101/89 relatif à l'assainissement structurel dans la navigation intérieure » [doc. COM(93) 553 final - SYN 475]. Les modifications nécessaires portent sur la différenciation des primes de déchirage en fonction de la taille des bateaux, sur le renforcement de la règle « vieux pour neuf », sur le relèvement de la contribution spéciale, sur le financement de la prime de déchirage et sur certaines dispositions en matière d'organisation.

5. Mesures immédiates

5.1. Afin de préserver la rentabilité économique et l'avenir à long terme de la navigation européenne d'Europe occidentale, le Comité économique et social recommande à la Commission de prendre immédiatement les décisions suivantes dans le cadre de l'assainissement structurel de la navigation intérieure.

5.1.1. 373 navires figurent sur la liste d'attente de l'action de déchirage en cours. Ce déchirage ne peut avoir lieu par manque de moyens financiers. La Commission est invitée à assurer la coordination et à fournir un soutien organisationnel aux quelques États membres concernés qui sont disposés à prévoir l'enveloppe financière nécessaire au paiement des primes.

5.1.2. Une nouvelle action de déchirage doit être mise en oeuvre afin de déchirer 15 % du tonnage équivalent de la flotte des bateaux à cargaison sèche, pousseurs compris, et 20 % du tonnage équivalent de la flotte des bateaux-citernes. Les conditions-cadres des règlements concernés doivent être modifiées comme suit :

5.1.2.1. La prime doit être différenciée pour les grands bateaux, afin d'encourager davantage leur déchirage. Le taux actuel de la prime par tonne doit s'appliquer aux bateaux de 650 à 999 tonnes. De 1 000 à 1 199 tonnes, le taux de la prime doit augmenter linéairement de 100 à 130 % et à partir de 1 200 tonnes, le taux doit être fixé à 130 %.

5.1.2.2. L'action de déchirage doit s'effectuer dans le cadre d'un appel d'offres sans limite supérieure, c'est-à-dire qu'il doit être également possible de réclamer des primes dépassant le taux maximal prévu.

5.1.2.3. Le montant estimé des crédits nécessaires à la réalisation de l'objectif de déchirage visé ci-dessus est d'environ 180 millions d'ECU pour la flotte des bateaux à cargaison sèche et de 95 millions d'ECU pour la flotte des bateaux-citernes. Ces financements doivent être assurés par les budgets publics des États et/ou de l'Union européenne. L'introduction d'un titre correspondant dans le budget de l'Union européenne est saluée par le Comité économique et social comme un premier pas dans la bonne direction. Il n'est plus envisageable économiquement d'imposer à l'industrie du secteur de nouvelles charges afin de financer la prime de déchirage alors que cette industrie doit encore rembourser les dettes contractées lors de la précédente action de déchirage de 1990.

5.1.2.4. Pour les flottes de bateaux à cargaison sèche et de bateaux-citernes, il conviendrait de prévoir deux actions de déchirage différentes pour les bateaux d'un tonnage inférieur et supérieur à 1 000 tonnes, de manière à s'assurer du déchirage des grands bateaux.

5.1.2.5. Le système « vieux pour neuf » doit être renforcé selon un rapport de 1,5 pour 1. La contribution spéciale doit être relevée en conséquence, mais pas la prime de déchirage. Il convient donc de modifier en ce sens l'article 8, paragraphe 1 a) du règlement 1101/89, qui prévoit de fixer la prime et la contribution à un même niveau.

6. Des mesures d'harmonisation répondant à un projet global

6.1. Il est nécessaire, dans le cadre du projet global annoncé par la Commission en ce qui concerne la navigation intérieure européenne, de prendre des mesures pour l'harmonisation des conditions de concurrence, de créer une organisation commune de marché et de définir des orientations pour le développement, la modernisation et le financement d'un réseau transeuropéen des voies navigables intérieures.

6.2. Les États membres de l'Union européenne appliquent dans le domaine social, fiscal et technique une multitude de dispositions divergentes donnant lieu à des distorsions de concurrence puisqu'elles ont des répercussions sur la structure des coûts des entreprises. Dès lors, il est conseillé d'adopter les mesures suivantes à des fins d'harmonisation :

6.2.1. Mise en oeuvre totale des directives de l'Union européenne relatives à l'accès aux métiers de la navigation intérieure.

6.2.2. Elaboration de dispositions minimales concernant l'équipage pour toutes les catégories de voies navigables ainsi que de dispositions concernant le temps de repos minimal de l'équipage pour la navigation intérieure en Belgique, République fédérale d'Allemagne, France et aux Pays-Bas.

6.2.3. Mise au point de dispositions juridiques communes en matière de sécurité du travail et de santé.

6.2.4. Afin de préserver et de garantir une formation professionnelle de qualité, le Comité soutient la demande d'instauration d'un fonds communautaire destiné à remédier au laisser-aller observé en matière de formation.

6.2.5. La revendication d'une formation professionnelle européenne uniforme présentant les mêmes exigences de qualification répond également à cet objectif.

6.2.6. Le lancement d'un programme de recherche et de développement visant à étudier les possibilités d'utilisation des technologies modernes de communication dans la navigation intérieure et l'élaboration de guides pratiques représentent également une mesure de soutien utile.

6.2.7. Il conviendrait de tester sur le réseau des voies navigables intérieures d'Europe occidentale reliées entre elles, les orientations en cours de préparation développées par la Commission centrale pour la navigation du Rhin en ce qui concerne l'élimination des déchets de la navigation rhénane.

6.3. S'agissant de l'organisation du marché des transports, il existe dans les différents États des réglementations variables qui sont à l'origine de distorsions de concurrence, ne contribuent que dans une faible mesure à garantir des taux de fret suffisants et nécessitent donc d'urgence une harmonisation. Un premier pas en ce sens a été fait avec le règlement CEE n° 3921/91, qui prévoit l'abolition avant le 31 décembre 1994, dans le cadre de la navigation intérieure intracommunautaire, des restrictions en matière de cabotage pour les transporteurs de l'Union européenne. Les transports entre tous les ports de l'Union ne seront de ce fait plus soumis à aucune restriction.

6.3.1. Alors que la République fédérale d'Allemagne a supprimé le 1er janvier 1994 ses tarifs intérieurs pour la navigation fluviale, les Pays-Bas, la France et la Belgique maintiennent leurs systèmes d'affrètement à tour de rôle, avec répartition des cargaisons et prix fixes. Ces systèmes ne seront supprimés que progressivement selon le bon vouloir des différents gouvernements sur une période transitoire de 5 à 6 ans. Les tarifs obligatoires du système d'affrètement à tour de rôle garantissent aux transporteurs de bons tarifs de fret, qui permettent de subventionner d'autres transports pour lesquels les tarifs de fret sont nettement inférieurs. Les systèmes d'affrètement à tour de rôle ont en tout cas le défaut de limiter fortement le changement de bateaux. Ils présentent en outre l'inconvénient que le chargeur n'a pas la possibilité de choisir un bateau répondant à ses exigences en termes de qualité et d'équipement, de sécurité et de dimensions. Contrairement à ce qui se passe sur le reste du marché, il n'a pas non plus la possibilité d'intervenir dans la formation des prix de transport. Si l'on souhaite créer un marché harmonisé avec des conditions de concurrence égales pour tous les intéressés, il convient de supprimer au plus vite les systèmes d'affrètement à tour de rôle. En contrepartie, il serait souhaitable de promouvoir, au moyen d'une politique des transports ciblée, l'adoption de mesures en vue d'une meilleure intégration de la navigation intérieure dans le transport combiné au sein de l'Union européenne.

6.3.2. La Commission a reçu mandat du Conseil, le 7 décembre 1992, pour négocier avec des pays tiers d'Europe centrale et orientale sur les dispositions régissant les transports Est-Ouest. Il convient de tenir compte pour ce faire de la situation économique et de la structure des coûts de ce secteur dans les pays de l'Union européenne d'une part et dans les pays tiers d'autre part. En outre, il faut prendre en considération les exigences entraînées par l'augmentation du transport de marchandises entre l'Union européenne et les pays d'Europe centrale et orientale. Un libre accès au marché avec des prix de transport librement négociés ne peut être introduit que progressivement, au fur et à mesure que les conditions économiques deviennent comparables et que les structures des coûts au sein des pays tiers s'adaptent à celles des entrepreneurs de navigation intérieure d'Europe occidentale. Les éléments de base des accords bilatéraux conclus entre certains États de l'Union européenne et les PECO sur la réglementation des transports fluviaux doivent être intégrés dans le futur accord multilatéral. Il s'agit notamment de la répartition moitié-moitié des cargaisons dans le trafic pendulaire et de l'interdiction du grand cabotage (à l'intérieur des frontières de l'Union européenne) et du petit cabotage (à l'intérieur des frontières d'un État). Le cabotage successif (transport national consécutif à un transport international) doit lui aussi être soumis à autorisation.

6.3.3. Le Comité économique et social accueille favorablement les déclarations de la Commission et des gouvernements des États membres en faveur d'une politique des transports plus respectueuse de l'environnement dans le cadre de la formulation d'un projet paneuropéen des transports. Cette revendication doit être étayée par des décisions et des mesures concrètes. En ce qui concerne la navigation intérieure, cela signifie qu'il convient d'analyser les potentiels de déplacements possibles d'autres modes de transport vers la navigation intérieure et, le cas échéant, de les réorienter via des décisions politiques d'accompagnement, comme par exemple l'imputation des coûts externes. La politique des transports doit viser, afin de décongestionner la route, à transférer les marchandises de détail des véhicules de transport routier aux chemins de fer, ceux-ci ayant libéré les capacités nécessaires en cédant une certaine quantité des marchandises lourdes aux bateaux de navigation intérieure.

7. Réseau transeuropéen des voies navigables intérieures

7.1. Le Comité économique et social accueille favorablement la décision du Conseil du 29 octobre 1993 sur le développement d'un réseau transeuropéen des voies navigables intérieures, qui tient compte de la compatibilité technique nécessaire des voies navigables et définit les mesures à mettre en oeuvre en priorité. Dans ce contexte, il semble souhaitable d'inscrire le Pô et ses liaisons avec l'Adriatique sur la liste des mesures prioritaires en vue d'un réseau européen des voies navigables. Cela entraînerait une amélioration du développement des liaisons transeuropéennes, tant avec les pays du sud qu'avec ceux de l'est.

7.2. Il serait également souhaitable de prévoir un ordre de priorités afin d'établir la chronologie des différentes mesures de développement en fonction de leur importance pour les transports intracommunautaires. Il serait judicieux de réaliser des analyses coûts-profit tenant compte des avantages économiques, sociaux et environnementaux de ces mesures.

7.3. Il est dans l'intérêt de l'Union européenne de mettre en oeuvre sans tarder dans le cadre de ce programme les mesures de développement, lesquelles impliquent des coûts élevés. Une contribution de l'Union européenne, complémentaire des financements nationaux, apparaît à cet égard opportune et nécessaire.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN