Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en Espagne

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) En vertu de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3) Le 27 avril 2009, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), le Conseil a décidé que l'Espagne présentait un déficit excessif et lui a adressé une recommandation pour qu'elle le corrige en 2012 au plus tard, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[1].

(4) Le 2 décembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, qu'une action suivie d'effets avait été engagée et que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques s'étaient produits après l'adoption de cette recommandation[2]. En particulier, la dégradation brutale des perspectives économiques au lendemain de la crise économique et financière mondiale a eu des incidences budgétaires négatives majeures. En conséquence, le Conseil a décidé d'adopter une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE pour que l'Espagne corrige son déficit excessif d'une manière crédible et durable en 2013 au plus tard en prenant des mesures à moyen terme.

(5) Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener son déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé dès lors qu'aucune autre mesure ne s'imposait dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE).

(6) Le 10 juillet 2012, conformément à l'article 3, paragraphe 5, de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil a décidé que l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets mais que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques s'étaient produits après l'adoption de sa recommandation révisée en 2009. En particulier, une détérioration des perspectives de croissance et une composition de la croissance moins riche en recettes fiscales avaient des implications budgétaires négatives importantes. Le Conseil a donc adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE (ci-après la «recommandation révisée au titre de la PDE») et recommandé à l'Espagne de corriger son déficit excessif en 2014 au plus tard. Afin de ramener le déficit public nominal sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014 au plus tard, il a été recommandé à l'Espagne d'améliorer son solde structurel de 2,7 % du PIB en 2012, de 2,5 % du PIB en 2013 et de 1,9 % du PIB en 2014, sur la base d'une version actualisée des prévisions des services de la Commission du printemps 2012. Les objectifs de déficit nominal ont été fixés à 6,3 % du PIB en 2012, à 4,5 % en 2013 et à 2,8 % en 2014. Il a également été recommandé aux autorités espagnoles de mettre en œuvre les mesures adoptées dans le budget 2012 et dans les plans de rééquilibrage des régions autonomes et d'adopter le plan budgétaire pluriannuel annoncé pour 2013-2014 avant la fin du mois de juillet 2012, y compris une stratégie budgétaire à moyen terme qui préciserait pleinement les mesures structurelles nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2014 au plus tard.

(7) Le 14 novembre 2012, la Commission a estimé que, sur la base des prévisions de l'automne 2012 de ses services, l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation révisée du Conseil du 10 juillet 2012 et qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

(8) Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l’adoption de la recommandation, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques à la base de la recommandation du Conseil.

(9) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer un délai maximum de six mois pour que l'État membre concerné engage une action suivie d'effets en vue de corriger le déficit excessif. De plus, dans sa recommandation en vue de la correction du déficit excessif, le Conseil doit recommander la réalisation d'objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, permettent une amélioration annuelle minimum du solde structurel, à savoir le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB.

(10) Après une brève relance en 2011, l'économie est retombée en récession, avec une croissance trimestrielle du PIB réel négative depuis le troisième trimestre de 2011. En termes annuels, le PIB a reculé de 1,4 % en 2012. Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, la récession devrait perdurer en 2013, les exportations nettes positives n'étant pas encore suffisantes pour compenser la contraction de la demande intérieure. La production ne devrait se stabiliser que vers la fin de 2013. Par conséquent, on prévoit une contraction du PIB réel de 1,5 % en 2013, puis une croissance de 0,9 % en 2014 (dans l'hypothèse de politiques inchangées). Lors de la publication de la dernière recommandation du Conseil, on prévoyait une contraction du PIB réel de 1,9 % en 2012 et de 0,3 % en 2013, puis une croissance de 1,1 % en 2014. Les résultats moins défavorables en 2012 concernant la croissance sont dus principalement à une demande intérieure un peu plus résiliente et probablement aussi aux liquidités injectées par le biais du plan de remboursement des dettes commerciales accumulées par les régions et les collectivités locales avant le 1er janvier 2012 (27,4 milliards d'EUR, soit 2,6 % du PIB). En ce qui concerne 2013 et 2014, les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission prévoient une contraction plus marquée du PIB réel en 2013 puis une relance plus timide en 2014. Ces prévisions misent sur une diminution plus importante de la demande intérieure sur ces deux années et une crise plus longue de l'emploi. La détérioration des perspectives macroéconomiques est partiellement liée à la prise en compte de mesures supplémentaires d'assainissement dans le cadre du plan budgétaire 2013-2014 et dans le budget 2013.

(11) En 2012, selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le déficit public a atteint 10,6 % du PIB, par rapport à un objectif du gouvernement et de la PDE de 6,3 % du PIB et à un résultat de 9,4 % du PIB en 2011. Si l'on tient compte des transferts de capitaux en faveur des banques (considérés comme des opérations exceptionnelles), les déficits correspondants étaient respectivement de 7,0 % et 9,0 % du PIB en 2012 et 2011. La diminution du solde nominal correspond à une amélioration du solde primaire de 2,4 pp (hors transferts de capitaux vers les banques), dans un contexte de ralentissement économique et de composition de la croissance pauvre en recettes fiscales. Les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission font état d'une amélioration du déficit structurel de 1,8 pp en 2012, par rapport à une amélioration recommandée de 2,7 pp. Si l'on tient compte de la légère révision à la baisse de la croissance potentielle depuis la dernière recommandation du Conseil, l'effort budgétaire estimé demeure inchangé. Toutefois, la variation estimée du solde structurel a été fortement influencée par une baisse inattendue des recettes, qui représentait environ 1,0 pp. Dans l'ensemble, en tenant compte de ces effets, l'effort budgétaire ajusté augmenterait jusqu'à 2,9 pp, au-delà de l'effort recommandé dans la recommandation révisée au titre de la PDE. En dehors des mesures de recapitalisation, le dérapage budgétaire de 2012 est lié à une combinaison de recettes plus faibles que prévu (compte tenu de l'impact des mesures discrétionnaires et de l'effet de base) et d'une consommation intermédiaire et de transferts sociaux plus élevés. La composition de la croissance, moins riche en recettes fiscales, et une dégradation plus marquée du marché du travail, ont entraîné des pertes de recettes importantes, notamment en taxes directes et indirectes, et des dépenses sociales plus élevées. L'Espagne a adopté d'importantes mesures d'assainissement en 2012, représentant environ 4 % du PIB, dont environ 1½ % du PIB dans le volet des recettes et 2½ % du PIB dans le volet des dépenses. Ces mesures ont également compensé en partie la détérioration sous-jacente du solde structurel liée à l'augmentation des paiements d'intérêts et des transferts sociaux.

(12) En 2013, selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le déficit public devrait tomber à 6,5 % du PIB, alors que l'objectif de la PDE était de 4,5 % du PIB. Le solde primaire devrait s'améliorer de 4,5 pp (0,9 pp hors transferts de capitaux aux banques). Depuis la dernière recommandation du Conseil, le gouvernement espagnol a présenté en août 2012 un plan budgétaire pluriannuel pour 2013-2014 exposant certains points de la stratégie d'assainissement à moyen terme. Au total, l'incidence budgétaire des mesures discrétionnaires pour l'année 2013 est estimée à environ 1 % du PIB pour le volet des dépenses et à environ 1½ % pour le volet des recettes. Le dérapage budgétaire attendu d'environ 2 % du PIB par rapport à l'objectif de la PDE s'explique en partie par une position de départ plus défavorable. Toutefois, le principal facteur à la base du dérapage est la composition défavorable de la croissance, avec une contraction plus marquée de la consommation privée et des performances du marché du travail pires que ce qui était prévu dans la recommandation révisée au titre de la PDE. Les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission misent sur une nouvelle diminution du déficit structurel de 1,1 pp en 2013, par rapport à un effort recommandé de 2,5 pp. Compte tenu de la variation de la croissance potentielle estimée et des pertes de recettes plus importantes que prévu, l'effort budgétaire estimé s'améliore de 1,4 pp, ce qui ramène l'effort budgétaire ajusté à 2,5 % du PIB, conformément à l'effort recommandé dans la recommandation révisée au titre de la PDE. Dans son programme de stabilité de 2013, le gouvernement espagnol a annoncé un objectif de déficit public de 6,3 % du PIB pour 2013, sur la base de mesures d'assainissement supplémentaires représentant environ 3 milliards d'EUR (0,3 % du PIB), qui doivent encore être adoptées et mises en œuvre cette année.

(13) En 2014, le déficit nominal devrait se creuser pour atteindre 7,0 % du PIB, par rapport à un objectif de 2,8 % du PIB au titre de la PDE. Le déficit primaire augmenterait de 0,4% du PIB. En dehors de l'effet de base, le dérapage attendu reflète principalement l'expiration des mesures temporaires prises les années précédentes et le fait que les mesures d'assainissement prévues pour 2014 n'étaient pas suffisamment précisées dans le plan budgétaire pluriannuel d'août 2012 pour être prises en compte dans les prévisions des services de la Commission. De plus, la composition de la croissance économique resterait pauvre en recettes fiscales, avec des cotisations sociales et des taxes indirectes qui ne progressent pas parallèlement au PIB nominal. Les paiements d'intérêts continueraient eux aussi d'augmenter en raison de l'accroissement de la dette. Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le déficit structurel devrait se détériorer de 1,1 pp, par rapport à une amélioration recommandée de 1,9 % du PIB. Compte tenu de la variation de la croissance potentielle estimée et des pertes de recettes inattendues, l'écart se creuse encore de 0,2 pp.

(14) En ce qui concerne la gouvernance budgétaire, des progrès considérables ont été réalisés dans la communication d'informations concernant l'exécution budgétaire des administrations décentralisées. Toutefois, les dispositions de la loi sur la stabilité budgétaire concernant l'alerte précoce et les mécanismes de correction visant à limiter les dérapages budgétaires ne sont pas encore pleinement en vigueur, et leur mise en œuvre mériterait d'être plus transparente. Malgré les progrès accomplis en ce qui concerne la communication d'informations relatives à l'exécution budgétaire au niveau régional, une plus grande transparence budgétaire impliquerait la transmission en temps utile de données plus globales et plus cohérentes, également en ce qui concerne les plans budgétaires, sur une base consolidée au niveau de l'administration, conformément au SEC 95. La mise en place d'un conseil budgétaire doté d'une pleine indépendance institutionnelle et financière, est toujours en attente.

(15) La dette publique brute a augmenté pour atteindre environ 84 % du PIB en 2012, contre 80,9 % du PIB annoncés dans les prévisions actualisées du printemps 2012 des services de la Commission. L'augmentation du taux d'endettement résultait d'un déficit effectif plus élevé que prévu, d'une croissance moindre du PIB nominal, des coûts liés aux opérations de recapitalisation des banques et du paiement d'arriérés des administrations publiques. Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, le ratio de la dette au PIB devrait encore augmenter et dépasser 95 % en 2014 dans un scénario de politiques inchangées, et être ainsi supérieur à la valeur de référence du traité pour toutes les années considérées.

(16) Le 10 avril 2013, la Commission a conclu, sur la base de son bilan approfondi 2013 consacré à l'Espagne au titre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques[3], que l'Espagne enregistre des déséquilibres macroéconomiques excessifs. La correction de ces déséquilibres majeurs accumulés durant les années de croissance, et en particulier l'absorption de la dette privée et de la dette extérieure très élevées, ont des conséquences négatives majeures pour la croissance économique, la stabilité financière et les finances publiques. Une correction durable du déficit excessif à moyen terme implique des progrès simultanés dans la correction des déséquilibres macroéconomiques, soutenus par des réformes structurelles destinées à stimuler la croissance et la création d'emplois et à réduire les rigidités structurelles qui entravent l'ajustement.

(17) Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission, l'Espagne n'atteindra pas les objectifs budgétaires nominaux fixés dans la recommandation du Conseil du 10 juillet 2012. Elle a toutefois consenti en 2012 et 2013 un effort structurel qui, compte tenu de l'évolution économique défavorable et inattendue par rapport à ce qui était prévu lors de la publication de cette recommandation, est conforme à la recommandation révisée au titre de la PDE. Ces évolutions économiques négatives et inattendues ont entraîné des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques. En particulier, des pertes de recettes significatives liées au rééquilibrage de l'économie vers une structure de croissance moins riche en recettes fiscales et les effets négatifs liés sur les élasticités des recettes ont conduit à une dégradation substantielle de la position budgétaire. De plus, la récession économique a durement touché l'emploi, et le chômage a fortement augmenté. Conformément au pacte de stabilité et de croissance, compte tenu de tous ces éléments, et notamment de la nécessité de corriger les déséquilibres macroéconomiques excessifs entraînant des conséquences négatives majeures pour les finances publiques, une prolongation de deux ans du délai accordé à l'Espagne pour lui permettre de corriger son déficit excessif en 2016 au plus tard semble se justifier.

(18) En raison des incertitudes élevées concernant l'évolution économique et budgétaire, l'objectif budgétaire recommandé pour la dernière année de la période de correction devrait être fixé à un niveau nettement inférieur à la valeur de référence, afin de garantir une correction effective et durable du déficit dans les délais impartis.

(19) Les objectifs intermédiaires concernant le déficit nominal, en vue de la correction du déficit excessif en 2016 au plus tard, sont fixés à 6,5 % du PIB en 2013, à 5,8 % en 2014, à 4,2 % en 2015 et à 2,8 % en 2016. La réalisation de ces objectifs implique une amélioration annuelle du solde primaire (hors mesures exceptionnelles) de 1,3 % du PIB en moyenne sur la période 2013-2016 et, sur la base des prévisions du printemps 2013 des services de la Commission étendues jusqu'en 2016, une amélioration du solde structurel de 1,1 % du PIB en 2013, de 0,8 % en 2014, de 0,8 % en 2015 et de 1,2 % en 2016. La trajectoire d'ajustement plus progressif tient compte du climat économique difficile et de la transformation structurelle majeure de l'économie espagnole, et elle devra s'appuyer sur des réformes structurelles ambitieuses. Cette trajectoire d'ajustement devrait contribuer à la correction des déséquilibres macroéconomiques externes et internes, et mitiger l'incidence négative à court terme de l'assainissement budgétaire sur la croissance économique, tout en stabilisant et en inversant la tendance à l'augmentation de la dette publique.

(20) Selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission étendues jusqu'en 2016, qui reposent sur des hypothèses de politiques inchangées, aucune mesure supplémentaire ne semble nécessaire à ce stade pour opérer l'amélioration recommandée du solde structurel en 2013 (et le nouvel objectif de déficit de 6,5 % du PIB), mais les plans budgétaires devront être rigoureusement exécutés à tous les niveaux de l'administration. En ce qui concerne la période 2014-2016, la réduction du déficit sous la valeur de référence du traité de manière durable nécessitera des mesures budgétaires structurelles considérables en plus des mesures déjà prises en compte dans les prévisions du printemps 2013 de la Commission. Ces mesures, qui représentent environ 2 % du PIB en 2014, 1 % en 2015 et 1½ % en 2016, devraient prendre en compte la nécessité de compenser les effets négatifs de second tour, la croissance négative du PIB potentiel, ainsi que la hausse des paiements d'intérêts et des prestations sociales.

(21) Le programme de stabilité de 2013 prévoit une trajectoire d'ajustement globalement cohérente avec la correction du déficit excessif en 2016 au plus tard, en ciblant des déficits nominaux de 6,3 % du PIB en 2013, 5,5 % en 2014, 4,1 % en 2015 et 2,7 % en 2016. Pour 2013, l'objectif repose sur des mesures d'assainissement supplémentaires d'environ 3 milliards d'EUR, annoncées dans le programme mais qui doivent encore être précisées.

(22) Les mesures d'assainissement budgétaire devraient garantir une amélioration durable du solde budgétaire, et mener en outre à un accroissement de la qualité des finances publiques et à un renforcement du potentiel de croissance de l'économie.

(23) Des risques élevés pèsent sur la viabilité des finances publiques à moyen terme, et à long terme, ces risques sont moyens. Le rétablissement d'un solde primaire structurel plus élevé, d'environ -0,5 % du PIB comme c'était le cas en moyenne sur la période 1998-2012, contribuerait à limiter ces risques. La réforme des mécanismes de retraite anticipée de 2013 devrait contribuer à la viabilité du système de sécurité sociale à long terme. Toutefois, de nouvelles mesures semblent nécessaires pour limiter la croissance des dépenses liées au vieillissement, notamment par le biais d'une réglementation appropriée du facteur de viabilité prévu dans la réforme de 2011 du système de retraites, en prévoyant de relever l'âge du départ à la retraite parallèlement à l'allongement de l'espérance de vie.

(24) Compte tenu de la décentralisation des finances publiques, la trajectoire d'ajustement budgétaire de l'Espagne devrait s'appuyer sur une stratégie d'assainissement crédible à moyen terme comportant (i) un plan budgétaire pluriannuel détaillé qui précise toutes les mesures prévues pour 2014-2016, (ii) un nouveau renforcement de l'efficacité du cadre institutionnel (en améliorant encore la transparence de l'application de la loi sur la stabilité budgétaire et en établissant un conseil budgétaire indépendant), (iii) l'adoption de mesures concrètes pour endiguer le déficit structurel croissant de la sécurité sociale, et (iv) un effort accru pour que l'assainissement soit plus propice à la croissance (notamment par le biais d'examens systématiques des dépenses et du système fiscal).

(25) Parallèlement aux examens réguliers de l'assistance financière du MES pour la recapitalisation des établissements financiers espagnols[4] et comme convenu dans le protocole d'accord signé le 23 juillet 2012, les progrès accomplis dans la mise en œuvre des engagements pris par l'Espagne dans le cadre de la PDE seront évalués tous les trimestres.

(26) L'Espagne remplit les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

(1) Les autorités espagnoles devraient mettre fin au déficit excessif actuel en 2016 au plus tard.

(2) L'Espagne devrait atteindre un objectif de déficit de 6,5 % du PIB en 2013, 5,8 % du PIB en 2014, 4,2 % du PIB en 2015 et 2,8 % du PIB en 2016, ce qui, selon les prévisions du printemps 2013 des services de la Commission étendues jusqu'en 2016, va de pair avec une amélioration du solde structurel de 1,1 %, 0,8 %, 0,8 % et 1,2 % du PIB respectivement pour les années 2013 à 2016.

(3) Les mesures adoptées dans les plans budgétaires de 2013 devraient être mises en œuvre à tous les niveaux de l'administration, et les autorités espagnoles devraient être prêtes à engager une action corrective en cas de dérapage par rapport aux plans budgétaires. Les autorités devraient renforcer la stratégie budgétaire à moyen terme au moyen de mesures structurelles clairement définies pour la période 2014-2016, afin de pouvoir corriger le déficit excessif en 2016 au plus tard.

(4) Le Conseil fixe la date limite du 1er octobre 2013 pour que le gouvernement espagnol engage une action suivie d'effets et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil, remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs.

De plus, les autorités espagnoles devraient (i) renforcer l'efficacité du cadre institutionnel en améliorant encore la transparence de l'application de la loi sur la stabilité budgétaire et en mettant en place un conseil budgétaire indépendant qui sera chargé d'analyser et de surveiller la conformité de la politique budgétaire avec les règles budgétaires nationales et européennes, et d'émettre des conseils dans ce sens, (ii) prendre des mesures concrètes pour endiguer la progression du déficit structurel de la sécurité sociale, et (iii) faire en sorte que l'assainissement soit plus propice à la croissance, notamment en menant des réexamens systématiques des dépenses et du système fiscal. De plus, pour assurer le succès de la stratégie d'assainissement budgétaire, il sera important de l'appuyer sur des réformes structurelles globales, conformément aux recommandations que le Conseil a adressées à l'Espagne dans le contexte du semestre européen et de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques.

Le Royaume d’Espagne est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6.

[2] Tous les documents relatifs à la procédure de déficit excessif concernant l'Espagne se trouvent à l'adresse: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/spain_en.htm

[3] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/op134_en.htm

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/spain/index_en.htm