Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la protection contre les subventions et les pratiques tarifaires déloyales dans le cadre de la fourniture de services de transport aérien par des pays non membres de la Communauté européenne"

(COM(2002) 110 final - 2002/0067 (COD))

(2003/C 61/05)

Le 3 avril 2002, le Conseil de l'Union européenne, conformément à l'article 80 paragraphe 2 du traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière (rapporteur: M. Bo Green) a adopté son avis le 2 septembre 2002.

Lors de sa 393e session plénière des 18 et 19 septembre 2002 (séance du 18 septembre), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 130 voix pour et 4 voix contre.

1. Historique

1.1. Dans son exposé des motifs, la Commission constate que le secteur des transports aériens de la Communauté est confronté à un défi difficile à relever: il doit en effet faire face à la concurrence des compagnies aériennes des pays tiers qui bénéficient de subventions généreuses alors que lui-même est soumis à une réglementation stricte en matière d'aides d'État(1).

1.2. Dans son avis sur la communication de la Commission du 20 mai 1999, le Comité estimait avec la Commission qu'il y avait lieu de renforcer la compétitivité des compagnies aériennes de la Communauté, spécialement face aux compagnies américaines, et d'éliminer le préjudice structurel(2). Le Comité approuvait en outre la fin de la phase de transition au cours de laquelle les aides d'État étaient autorisées. Plus aucune aide de ce type ne devait dès lors être autorisée.

1.3. Le Comité, dans son avis, affirmait la nécessité d'une harmonisation entre les politiques de concurrence européenne et américaine et approuvait les efforts de la Commission en vue de parvenir à un accord "ciel ouvert" entre l'UE et les États-Unis.

1.4. La Commission, dans sa communication sur les conséquences pour la navigation aérienne des attentats aux États-Unis(3), observait notamment que le 21 septembre, le Congrès américain avait adopté une série de mesures d'urgence dans le cadre d'un plan d'ensemble pouvant atteindre 18 milliards de dollars américains. La Commission souhaitait examiner si les aides aux compagnies aériennes américaines pouvaient avoir une influence sur les marchés sur lesquels ces compagnies sont dans une situation de forte concurrence avec des compagnies européennes, c'est-à-dire en premier lieu les liaisons transatlantiques.

1.5. Il ressort en outre de la communication qu'il n'est pas possible de prendre position sur d'éventuelles distorsions de concurrence résultant des aides directes aux compagnies aériennes américaines, en l'absence d'un accord réglementant les relations entre la Communauté et les États-Unis. La Commission se réserve dès lors le droit de formuler des propositions concernant l'indemnisation des transporteurs aériens de la Communauté pour leurs pertes éventuelles; de même, la Commission souhaite proposer aux États-Unis l'élaboration d'un code de conduite.

1.6. La communication conclut en précisant que la Commission, s'agissant des relations avec les pays tiers, souhaite formuler des propositions visant à indemniser les transporteurs aériens communautaires pour les pertes éventuelles, au cas où les aides accordées par un pays tiers se traduiraient par un avantage excessif aux dépens de ses concurrents communautaires.

1.7. La proposition à l'examen part du point de vue que certains pays tiers ont introduit des instruments pour faire face à ce genre de situation, alors que la Communauté n'a pas, dans le secteur du transport aérien, arrêté de mesures compensatoires contre les pratiques tarifaires déloyales, contrairement au secteur des transports maritimes(4). Les seuls instruments disponibles à l'heure actuelle sont les accords bilatéraux qui souvent n'ont pas le potentiel, en termes tant de portée que de moyens, de garantir une protection rapide et complète contre les subventions et les pratiques tarifaires déloyales.

2. La proposition de la Commission

2.1. L'instrument proposé permet de prendre des mesures à l'encontre des services de transport aérien subventionnés ou de certains services préjudiciables ou proposés à des prix déloyaux par des transporteurs aériens non communautaires sur certaines liaisons à destination et en provenance de la Communauté. Il contient des règles de fond et de procédure simples et faciles à mettre en oeuvre, sans pour cela imposer à la CE d'aller en deçà des normes établies appliquées dans le secteur des marchandises(5).

2.2. La proposition reprend la définition du concept de subvention employée dans l'Accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires. Les subventions causant des distorsions des échanges octroyées par les pouvoirs publics de pays tiers, c'est-à-dire les subventions visant certaines entreprises ou certains secteurs, et les subventions à l'exportation, sont passibles de mesures compensatoires (les subventions générales, autrement dit celles octroyées à tous les prestataires de services y compris les compagnies aériennes, ne sont pas considérées comme causant des distorsions des échanges). En outre, la proposition reprend dans une large mesure la définition des "pratiques tarifaires déloyales", à savoir le fait de fixer pour les services de transport aérien des tarifs inférieurs à ceux pratiqués par les transporteurs établis et représentatifs (ou si ces informations ne sont pas disponibles, inférieurs au "taux reconstruit", lequel correspond aux coûts augmentés de la marge bénéficiaire des autres transporteurs comparables), mais la limite aux pratiques tarifaires déloyales mises en oeuvre par les transporteurs aériens contrôlés par l'État.

2.3. La proposition prévoit tous les éléments d'une enquête portant sur les échanges de marchandises, mais sous une forme simplifiée et moins contraignante. La réalisation d'une enquête reposera sur les deux paramètres suivants:

- subventions accordées par les pouvoirs publics d'un pays tiers aux transporteurs éligibles ou pratiques déloyales mises en oeuvre par certains transporteurs étrangers contrôlés par l'État,

- existence d'un préjudice pour l'industrie communautaire sur certaines liaisons.

2.4. Le projet introduit une définition des "services aériens similaires" moins restrictive que celle retenue dans le domaine des échanges de marchandises. Il faut que les transporteurs aériens communautaires desservent les mêmes liaisons (ou presque) que le transporteur non communautaire, mais aucune restriction n'est prévue en ce qui concerne le type de service fourni.

2.5. La Communauté dispose d'un droit d'initiative si la plainte dûment étayée est introduite au nom de l'industrie communautaire. En outre, la Commission peut engager une procédure d'office si elle dispose de preuves suffisantes.

2.6. Un avis est publié au moment de l'ouverture de la procédure, et les transporteurs non communautaires et les autres parties intéressées ont le droit d'être entendus; les mesures sont publiées au JO. Les règles concernant le défaut de coopération sont nécessaires pour être en mesure de tirer des conclusions défavorables.

2.7. Les États membres sont consultés à tous les stades de la procédure dans le cadre d'un comité consultatif conforme à la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999(6). Le "droit de regard" du Parlement européen est également garanti conformément à l'article 8 de ladite décision.

2.8. Les mesures (droits compensateurs, engagements ou autres mesures appropriées, comme la restriction des droits d'atterrissage) seront imposées au cas par cas à chaque transporteur. Le montant de la mesure compensatoire est limité au montant de la subvention en termes d'avantage conféré au bénéficiaire (ou à la différence entre le tarif réellement pratiqué par un transporteur aérien non communautaire contrôlé par l'État et le "tarif normal"), ou à un niveau suffisant pour éliminer le préjudice, le montant retenu étant le plus faible. La durée de validité des mesures provisoires est de six mois. Elle peut être prolongée en cas de nécessité. Comme pour les marchandises, les modalités de perception des droits ne sont pas prévues. Dans la pratique, les autorités des États membres chargées de la perception de la "taxe d'aéroport" pourraient également se charger de la perception de ces droits. Les droits ainsi perçus seront reversés au budget communautaire, conformément aux dispositions en vigueur dans l'Union européenne pour les droits correcteurs et compensateurs.

2.9. La proposition de Règlement ne remplacera cependant pas les accords conclus en matière de transport aérien avec les pays tiers, dans les cas où ces accords peuvent être utilisés efficacement dans la résolution des problèmes de distorsion. S'il existe un instrument juridique permettant une réponse satisfaisante, cet instrument primera donc et le présent règlement lui sera subordonné(7).

3. Observations générales

3.1. De l'avis du Comité, un renforcement de la compétitivité des transporteurs aériens de la Communauté, plus particulièrement vis-à-vis des transporteurs américains, est essentiel. Dans ce contexte, des instruments destinés à protéger l'industrie de la Communauté contre les aides et les pratiques tarifaires déloyales liés à la fourniture de services de transport aérien par des pays non membres de la Communauté peuvent constituer des instruments importants.

3.2. Par le passé, le Comité a également approuvé les efforts de la Commission en vue de parvenir à un accord "ciel ouvert" avec les États-Unis, compte tenu de la nécessité d'une harmonisation des politiques de concurrence européenne et américaine. Comme on le sait, aucun accord de cette nature n'a encore été conclu et l'incertitude règne quant à la question de savoir quand cela pourrait advenir, le cas échéant.

3.3. La proposition de règlement à l'examen ne précise pas clairement quel est le rôle des dispositions relatives à la consultation et à l'arbitrage prévues dans les nombreux accords bilatéraux existants - contraignants du point de vue du droit international - en matière de navigation aérienne, conclus par des États membres avec des pays tiers, et notamment comment résoudre d'éventuels conflits entre la proposition et les accords bilatéraux en question (par exemple l'article 307 du traité).

3.4. De manière générale, les aides d'État aux compagnies aériennes, qu'elles soient communautaires ou non communautaires, peuvent être très préjudiciables au développement commercial au sein de la branche ou du secteur concerné. Le Comité appuie dès lors les objectifs de la proposition à l'examen, qui consistent à combattre les aides accordées aux transporteurs aériens par des gouvernements de pays non membres de la Communauté ou à des transporteurs non communautaires contrôlés par l'État. Il convient d'accorder une attention particulière aux aides financières massives octroyées à certaines compagnies après le 11 septembre. Cette aide financière prend des formes très différentes: compensation de fortes augmentations des primes d'assurances, subventions pures et simples, etc., sans que cela comporte les conséquences d'un dumping des prix; l'absence de mesures comparables en faveur des compagnies de l'UE, en particulier pour ce qui concerne les assurances, pourrait aboutir à terme à la disparition de ces compagnies. D'autre part, il convient de remarquer également que de telles mesures peuvent constituer, dans certains cas, une arme à double tranchant; elles doivent dès lors, en toutes circonstances, être considérées dans le contexte plus général des relations avec les pays contre lesquels ces mesures sont dirigées.

3.5. À cela s'ajoute le fait que très souvent, force est de constater qu'il est extrêmement difficile d'évaluer de manière non équivoque les dommages causés, surtout en cas de pratiques tarifaires déloyales.

3.6. L'on pourrait dès lors envisager, le cas échéant, que le comité prévu à l'article 12, chargé d'assister la Commission au lieu de la procédure de consultation proposée, ait recours à la procédure de sauvegarde visée à l'article 6 de la décision 1999/468/CE, qui garantit aux États membres la possibilité d'exercer une influence plus directe que la procédure de consultation.

3.7. Quant à la question de savoir dans quelle mesure une intervention est requise en vue de protéger les intérêts de la Communauté, il conviendrait de prendre une décision fondée sur une appréciation d'ensemble des intérêts de toutes les parties concernées, et notamment des intérêts des usagers et des consommateurs (cf. 384/96/CE). Il manque dans la proposition à l'examen une référence concrète de cet ordre(8).

4. Observations particulières

4.1. Généralités

4.1.1. La Commission ne précise pas dans quelle mesure la proposition à l'examen est compatible avec les accords bilatéraux en matière de navigation aérienne, lesquels sont présumés être toujours en vigueur en attendant de devenir contraignants du point de vue du droit international.

4.1.2. Recommandation

La proposition de règlement doit préciser clairement les compétences des États membres en attendant que les accords aériens conclus avec les pays tiers deviennent contraignants du point de vue du droit international.

4.2. Article 3

4.2.1. La notion de "tarif normal" et la définition qui suit l'énoncé de cette notion dans la proposition paraissent quelque peu imprécises.

4.2.2. Recommandation

L'on pourrait définir d'une autre manière les pratiques tarifaires déloyales en se référant à la question de savoir si les recettes totales résultant des tarifs appliqués sur une route de donnée permettent de couvrir les coûts moyens encourus sur cette route pour une période qui serait, par exemple, de six mois. Par "coûts moyens", il faut entendre en l'occurence les coûts liés à l'exploitation de la ligne concernée, mais non les coûts généraux et les bénéfices raisonnables.

4.3. Article 12 paragraphe 2

4.3.1. Compte tenu à la fois de la très réelle fragmentation du marché du transport aérien dans la Communauté, des observations formulées au point 3 ci-dessus et de la référence à la procédure de consultation figurant dans la proposition, l'on pourrait envisager la possibilité d'avoir recours à la procédure de sauvegarde jusqu'à l'élimination des obstacles en question, bien que, toutes choses étant égales par ailleurs, la procédure de consultation puisse normalement s'exécuter de manière plus rapide, ce qui est susceptible d'avoir de l'importance dans le domaine à l'examen.

4.3.2. Recommandation

Il y a lieu d'envisager que le comité prévu à l'article 12, chargé d'assister la Commission au lieu de la procédure de consultation proposée, ait recours à la procédure de sauvegarde visée à l'article 6 de la décision 1999/468/CE plutôt qu'à la procédure de consultation proposée.

5. Conclusion

5.1. Dans le principe, le CESE est en mesure d'approuver la proposition de règlement à l'examen.

5.2. Il convient de préciser dans la proposition de quelle manière les nouvelles dispositions devront fonctionner en conformité des accords bilatéraux, contraignants en droit international, qui existent en matière de transport aérien entre les pays membres et les pays tiers.

Bruxelles, le 18 septembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Communication de la Commission du 20 mai 1999 sur l'industrie du transport aérien en Europe: du marché unique aux défis mondiaux (COM(1999) 182 final), et directives de 1994 sur les aides d'État à l'industrie aérienne (JO C 350 du 10.12.1994, p. 5).

(2) Avis du CES sur la communication de la Commission du 20 mai 1999 sur l'industrie du transport aérien en Europe: du marché unique aux défis mondiaux (COM(1999) 182 final) (JO C 75 du 15.3.2000, p. 4).

(3) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Les conséquences des attentats aux États-Unis pour la navigation aérienne (COM(2001) 574 final).

(4) Règlement (CEE) no 4057/86 du Conseil du 22 décembre 1986 relatif aux pratiques tarifaires déloyales dans les transports maritimes (JO L 378 du 31.12.1986).

(5) Règlement (CE) du Conseil no 2026/97 du 6 octobre 1997 relatif à la défense contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres de la Communauté européenne, JO L 288 du 21.10.1997.

(6) JO L 184 du 17.7.1999, p. 23.

(7) La version danoise du présent document utilise ici à tort l'expression "accords des compagnies aériennes, etc.".

(8) Règlement (CE) no 384/96 du Conseil, du 22 décembre 1995, relatif à la défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping de la part de pays non membres de la Communauté européenne.