COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 16.2.2016 COM(2016) 54 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN sur l'application de la décision 994/2012/UE établissant un mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie



1. Introduction L’article 8 de la décision nº 994/2012/UE sur les accords intergouvernementaux (ci-après «la décision») oblige la Commission à soumettre au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen un rapport sur l’application de cette décision. Le présent rapport vise à satisfaire à cette obligation et se fonde sur les résultats du rapport d’évaluation annexé à l’analyse d’impact sur la révision de la décision. Cette révision est prévue dans la stratégie européenne pour la sécurité énergétique de mai 2014, ainsi que dans le cadre stratégique pour une union de l’énergie de février 2015, qui soulignent que les accords nationaux conclus avec des pays tiers dans le domaine de l’énergie doivent être totalement conformes au droit de l’UE. Dans le même esprit, le Conseil européen, dans ses conclusions du 19 mars 2015, préconise également de «faire en sorte que l'ensemble des accords liés à l'achat de gaz auprès de fournisseurs extérieurs soient pleinement conformes au droit de l'UE, notamment en renforçant la transparence de ces accords et leur compatibilité avec les dispositions de l'UE en matière de sécurité énergétique». Les négociations avec les fournisseurs énergétiques dans les pays tiers exigent souvent un soutien politique et juridique consistant à conclure des accords intergouvernementaux. Ceux-ci sont généralement négociés au niveau bilatéral et servent souvent de base à des contrats commerciaux plus détaillés. Le respect de certaines dispositions de la législation européenne relative au marché intérieur de l’énergie et du droit de la concurrence de l'UE ne concorde pas toujours avec les intérêts commerciaux des fournisseurs d’énergie des pays tiers. Il peut donc arriver que les États membres soient soumis à de fortes pressions qui les poussent à inclure des concessions de nature réglementaire dans les accords intergouvernementaux qu'ils signent avec des pays tiers. De telles concessions peuvent menacer le bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie de l’UE. Pour faire face à ce problème et assurer la cohérence dans les relations énergétiques avec les principaux pays tiers, le Conseil européen a invité les États membres, le 4 février 2011, à notifier à la Commission, à partir du 1er janvier 2012, tous les accords bilatéraux en matière d’énergie, nouveaux et existants, conclus avec des pays tiers. La décision 994/2012/UE établit un mécanisme d'échange d’informations à cet effet. La décision définit les accords intergouvernementaux comme étant «tout accord juridiquement contraignant conclu entre un ou plusieurs États membres et un ou plusieurs pays tiers et ayant un impact sur la gestion ou le fonctionnement du marché intérieur de l’énergie ou sur la sécurité de l’approvisionnement en énergie dans l’Union». À cet égard, seuls les accords intergouvernementaux concernant des questions qui relèvent du traité Euratom sont exclus. Le présent rapport sur l’application de la décision 994/2012/UE, établi conformément à l’article 8 de ladite décision, évalue en particulier: la mesure dans laquelle la décision favorise la conformité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’Union et encourage un niveau élevé de coordination entre les États membres en ce qui concerne ces accords; l’impact de la décision sur les négociations menées par les États membres avec des pays tiers; la pertinence du champ d’application de la décision et des procédures qu’elle fixe. Le présent rapport porte sur l’application de la décision depuis son entrée en vigueur le 17 novembre 2012, et sur son impact sur les accords intergouvernementaux notifiés avant et après cette date. Le présent rapport applique les critères définis dans les lignes directrices pour une meilleure réglementation, à savoir: efficacité, efficience, cohérence, pertinence et valeur ajoutée européenne. Il examine également si le cadre actuel établi par la décision pourrait être simplifié. 2. Évaluation

Depuis l’adoption de la décision, les États membres ont notifié 124 accords intergouvernementaux à la Commission. Pour autant qu'on puisse juger, les États membres se sont conformés à leurs obligations de notification. Ceci étant, il existe des accords qui ne sont pas juridiquement contraignants, soit au sens de la définition figurant à l’article 2 de la décision, soit au sens du droit international public, et ne sont pas soumis à l’obligation de notification prévue par la décision. Ces accords peuvent néanmoins être très détaillés quant aux spécificités juridiques et techniques des questions sur lesquelles ils portent (projets d’infrastructures énergétiques, par exemple). Parmi les 124 accords intergouvernementaux notifiés: 60 % environ avaient trait à la coopération énergétique en général (principalement la coopération bilatérale dans le domaine de l'énergie entre des États membres de l’UE et un grand nombre de pays tiers, dont Cuba, le Vietnam, Singapour, la Corée, l’Inde ou la Chine, par exemple). Aucun de ces accords intergouvernementaux n’a suscité de préoccupations ni fait l'objet, par conséquent, d'un suivi de la part de la Commission; 40 % environ concernaient soit des accords portant sur la fourniture, l’importation ou le transit de produits énergétiques (pétrole, gaz, électricité) ou fixant des règles pour l’exploitation de gisements de pétrole ou de gaz; soit des accords bilatéraux ou multilatéraux en vue du développement d'infrastructures dans le domaine de l’énergie, essentiellement des oléoducs et des gazoducs. Après avoir analysé les accords intergouvernementaux notifiés dans cette dernière catégorie, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de 17 d’entre eux avec le droit de l’UE, à savoir principalement les dispositions du troisième paquet «énergie» (concernant par exemple le découplage, l’accès des tiers et la tarification, y compris l’indépendance du régulateur national) ou du droit de la concurrence de l’UE (interdiction de la segmentation du marché au moyen de clauses de destination). Dès lors, environ un tiers des accords intergouvernementaux notifiés relatifs à l’approvisionnement en énergie ou aux infrastructures énergétiques ont été jugés préoccupants. En 2013, des lettres ont été envoyées aux 9 États membres dont les accords intergouvernementaux posaient problème, les invitant à les modifier ou à les dénoncer afin de mettre fin aux incompatibilités constatées. 2.1. Efficacité À ce jour, aucun État membre n’a réussi à dénoncer ou à renégocier les accords intergouvernementaux non conformes . Cet échec s'explique notamment par la complexité de la situation juridique une fois que des accords intergouvernementaux sont signés avec un pays tiers. Plus précisément, lorsqu’un État membre a conclu un accord intergouvernemental qui est contraignant en droit international public et ne contient pas de clause de dénonciation ou de suspension, il lui est pratiquement impossible, du point de vue juridique, de le dénoncer à bref délai et avant la fin de sa durée initiale sans l’accord du pays tiers. Il en va de même pour la renégociation d’un accord intergouvernemental, qui requiert le consentement du pays tiers. Cette situation limite donc considérablement les pouvoirs d’exécution de la Commission, même en cas de lancement d'une procédure d’infraction. En ce qui concerne les accords intergouvernementaux signés après l’entrée en vigueur de la décision, un seul accord intergouvernemental a été notifié à la Commission. Il n’est donc pas possible, à ce stade, de tirer des conclusions générales quant à l’efficacité de la décision pour assurer la compatibilité des accords intergouvernementaux adoptés après 2012 avec le droit de l’UE. Depuis l’adoption de la décision, la Commission n’a été informée d’aucune négociation d'accord intergouvernemental par les États membres. Cependant, il est clair que des États membres ont eu des contacts avec des pays tiers au sujet de la fourniture d'infrastructures et de produits de base connexes. À cet égard, la Commission n’est pas en mesure d’évaluer dans quelle mesure les États membres et les pays tiers ont pris des engagements politiques (sous la forme par exemple de protocoles d’accord, d'échanges de notes ou de lettres d’intention). Les éléments ci-dessus montrent que les dispositions de la décision actuelle n’ont pas permis de rendre conformes les accords intergouvernementaux déjà conclus qui ne l'étaient pas. Cet échec s'explique notamment par le caractère «ex post» du contrôle de la compatibilité prévu par la décision.

Les dispositions de la décision n’ont pas eu non plus d'influence directe sur les négociations menées par les États membres avec des pays tiers. Par conséquent, la décision sur les accords intergouvernementaux n’est pas jugée efficace dans sa forme actuelle. 2.2. Efficience Il est impossible d’évaluer de manière empirique ni même de modéliser les coûts imposés par la décision actuelle. Toutefois, le caractère ex post du contrôle de la compatibilité des accords intergouvernementaux avec le droit de l’UE implique un certain nombre de considérations qualitatives. En ce qui concerne les accords intergouvernementaux conformes ainsi que les accords intergouvernementaux en matière de coopération énergétique bilatérale en général qui ne sont liés à aucun aspect du droit de l’Union, la décision n’implique pas de coûts directs pour les États membres hormis les coûts administratifs liés à la notification des accords intergouvernementaux dans le cadre de l’actuel mécanisme d’échange d’informations. Ces coûts administratifs sont très modestes, puisque les accords intergouvernementaux peuvent être envoyés électroniquement et que les États membres ne sont pas tenus d'en fournir la traduction. Il existe en revanche des coûts directs et indirects supplémentaires lorsqu'un accord intergouvernemental est jugé incompatible avec le droit de l’Union à l'issue d'une évaluation ex post. Ces coûts comprennent des coûts directs pour les autorités publiques, tels que des coûts administratifs (i) pour la Commission, liés au processus décisionnel interne et à la communication avec le ou les États membres concernés, et (ii) à la fois pour le ou les États membres concernés et pour la Commission, si cette dernière assure un suivi sous forme de dialogue structuré avec les États membres ou de procédures d’infraction, par exemple. De plus, les États membres risquent de supporter des frais de justice en cas d'accord intergouvernemental sans clauses de résiliation, car le pays tiers peut demander réparation devant un tribunal d’arbitrage international pour la non-application de l’accord. Il peut également y avoir des coûts indirects pour les autorités nationales et les entreprises qui participent à des projets d’infrastructure. Ces coûts indirects sont liés à l’annulation, à la suspension ou au retard des projets d’infrastructure dont le cadre juridique est jugé incompatible lors de l'évaluation ex post, après que les infrastructures physiques ont déjà été partiellement développées et/ou que des frais ont été exposés. On pourrait considérer que les avantages du système actuel résident dans une conformité accrue des accords intergouvernementaux avec le droit de l’Union, due aux attentes des parties qui y souscrivent ou à l’évaluation ex post en prévision. La conformité des accords intergouvernementaux offre les avantages économiques suivants: une sécurité juridique accrue, ce qui favorise les investissements. Cela est particulièrement valable pour les accords intergouvernementaux en matière d'infrastructures destinés à procurer une sécurité juridique à des projets impliquant des niveaux élevés d’investissement. Cette sécurité juridique accrue revêt une importance spécifique lorsque plusieurs accords intergouvernementaux bilatéraux couvrent un seul accord de transit/projet d’infrastructure; un marché intérieur de l’énergie performant, non segmenté au niveau national et plus concurrentiel; une plus grande transparence en ce qui concerne la situation de la sécurité des approvisionnements dans tous les États membres, qui elle-même permettrait de réduire le risque de doubles investissements et/ou de lacunes en matière d’infrastructures; une coopération accrue entre les États membres, d'une part, et entre les États membres et la Commission, d'autre part, qui peut aider l’UE à émettre un message cohérent unique à l'intention des pays tiers et renforcer ainsi son pouvoir de négociation dans les négociations dans le domaine de l'énergie. En conclusion, la décision sur les accords intergouvernementaux peut être considérée comme raisonnablement efficiente. Dans l’ensemble, les coûts liés à la décision actuelle sont justifiés par les avantages comparatifs qu’elle offre, dans la mesure où elle garantit le bon fonctionnement et l’intégrité du marché intérieur de l’énergie et contribue à la sécurité de l’approvisionnement. La décision pourrait néanmoins être plus efficace si elle prévoyait un contrôle de la compatibilité ex ante. Une telle mesure renforcerait considérablement la sécurité juridique et éviterait certains coûts tant pour les États membres que pour la Commission.

2.3. Cohérence La décision est cohérente avec un certain nombre de mesures adoptées au niveau de l’Union pour améliorer le fonctionnement du marché européen de l’énergie et accroître la sécurité énergétique de l’UE. Elle a été élaborée en 2012 et complète le règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz, adopté en 2010 . De plus, le réexamen de sa version actuelle fait partie des éléments prévus dans le cadre de l’union de l’énergie. Celle-ci comporte cinq volets qui se renforcent mutuellement, dont le volet «Sécurité énergétique, solidarité et confiance» insiste également sur l’importance des objectifs poursuivis par la décision. Dans l’ensemble, la décision sur les accords intergouvernementaux est totalement cohérente avec les autres initiatives s'inscrivant dans le cadre stratégique pour une union de l'énergie qui ont des objectifs similaires. 2.4. Pertinence D’importants projets d’infrastructure continuent à compter sur un soutien public sous la forme d’accords intergouvernementaux à adopter ou à renouveler dans les années à venir. Dans le cas des livraisons de gaz, la part du gaz acheminé par gazoduc dans les importations totales en provenance de pays tiers a atteint 90 % en 2014. La majorité des gazoducs reliant l’Union à ses partenaires commerciaux a été commandée entre la fin des années 1970 et la fin des années 1990. En ce qui concerne le pétrole, 90 % des importations de pétrole brut de l’UE sont acheminées par mer et 10 % seulement par oléoducs, des infrastructures pour lesquels les promoteurs de projets peuvent demander un accord intergouvernemental. Pour ce qui est de l’électricité, la part des importations nettes de l’UE dans la production brute d'électricité est inférieure à 1 % pour l’UE-28 . Ceci étant, comme dans le cas du pétrole brut, certains réseaux électriques isolés dans l’UE (notamment dans les États membres de la Baltique) s’appuient largement sur l’électricité importée par câbles depuis des pays tiers. Comme pour le gaz et le pétrole, les infrastructures de liaison ont été construites il y a plusieurs décennies. En résumé, les importations européennes d'énergie de pays tiers s'effectuent via des interconnexions physiques pour des matières premières dont la part est soit importante au niveau de l’UE (gaz), soit critique pour certains États membres (pétrole et électricité). La construction des projets d’infrastructures repose sur des accords contractuels complexes entre les promoteurs de projets, qui sont souvent eux-mêmes étayés par un ou plusieurs accords entre les pays de production, de transit et de destination. Comme bon nombre d'accords intergouvernementaux sont conclus pour de longues périodes, leur renouvellement et leur notification se font par cycles. Par conséquent, le fait qu'un seul accord intergouvernemental ait été notifié à la Commission depuis 2012 ne signifie pas que cette dernière ne recevra plus de nouvelles notifications à l’avenir. En outre, ce n’est pas le nombre d’accords intergouvernementaux notifiés qui importe, mais l’importance des projets qu’ils concernent ainsi que leur conformité avec le droit de l’Union. En ce qui concerne le renouvellement des accords intergouvernementaux portant sur des infrastructures plus anciennes, il se peut également que les risques initiaux liés à la construction aient été atténués à ce stade, de sorte qu’il est peut-être d’autant plus important aujourd'hui de procéder à une évaluation de leur conformité avec le droit de l’UE. La dépendance de l’UE à l’égard des importations devrait rester stable ou augmenter au cours des vingt prochaines années (pour les combustibles, technologies et autres matières). Bien que l'on ne prévoie que le développement d'un nombre limité de nouveaux corridors de l’énergie au cours des prochaines années, les nouvelles infrastructures potentielles que comporte chacun d’entre eux pourraient avoir une incidence sur l’ensemble du marché européen de l’énergie. Il est donc essentiel que les accords intergouvernementaux portant sur ces infrastructures soient compatibles avec le droit de l’Union et avec la stratégie de diversification de l’UE. Par ailleurs, pour les nouveaux projets d’infrastructure, le nombre de sujets généralement abordés dans les accords intergouvernementaux est en augmentation. Avec l'allongement des voies d’approvisionnement énergétique, les accords intergouvernementaux se multiplient, s'élèvent dans la hiérarchie juridique et gagnent en complexité. Pour les carburants, la responsabilité est une question majeure qui ne peut être traitée que par les gouvernements, et la quasi-totalité des connexions au réseau font l'objet d'accords intergouvernementaux bilatéraux ou multilatéraux. Alors que cette complexité ne cesse de croître, les accords intergouvernementaux gardent leur pertinence, notamment en ce qui concerne le développement de tout nouveau projet énergétique potentiel réalisé dans le cadre de la politique de diversification énergétique de l’UE. En ce qui concerne les accords intergouvernementaux relatifs à l’achat de matières premières énergétiques, la manière dont ces produits sont importés dans le marché intérieur de l’UE a évolué au cours de la dernière décennie. Dans le secteur du gaz en particulier, le recours aux contrats pétroliers à long terme indexés pour fixer les prix est progressivement abandonné au profit d'un mécanisme de marché, à savoir une tarification sur les plateformes de négoce. Toutefois, l'adoption massive de mécanismes de fixation des prix fondés sur le marché dans le secteur du gaz cache les disparités qui existent entre les différents États membres de l’UE. Alors que la situation dans les États membres d’Europe centrale et d’Europe du Nord-Ouest reflète la tendance générale, d’autres régions de l’UE — telles que les États baltes et l’Europe du Sud-Est — ne sont pas encore passées à la fixation des prix sur les plateformes de négoce. Sur la base des éléments qui précèdent, la Commission estime que les accords intergouvernementaux continueront de jouer un rôle essentiel dans le secteur européen de l’énergie. La décision sur les accords intergouvernementaux est donc toujours pertinente mais doit être adaptée à la nature changeante des sources et des voies d’approvisionnement énergétique.

2.5. Valeur ajoutée européenne Les États membres présentent des situations très diverses en matière de sécurité énergétique. Les zones les moins vulnérables de l'Europe sont celles qui disposent de multiples sources et voies d'approvisionnement différentes et possèdent un marché de gros liquide au fonctionnement correct. Les zones les plus vulnérables sont souvent handicapées par l’insuffisance des infrastructures, qui sont nécessaires pour bénéficier d’une base d’approvisionnement diversifiée et mettre en place un marché qui fonctionne correctement. On ne trouve des marchés liquides que dans un nombre restreint de pays, mais la demande de ces pays représente environ 80 % du total des besoins en gaz de l’UE. Cette situation contrastée signifie que, selon les États membres, les pouvoirs de négociation vis-à-vis des pays tiers sont plus ou moins importants, de même que les niveaux d’exposition aux pressions extérieures. L’intégration progressive des marchés et infrastructures énergétiques et la dépendance commune qui en résulte à l’égard des fournisseurs extérieurs impliquent que les décisions politiques fondamentales en matière d’énergie prises par un État membre devraient être débattues avec les pays voisins. Il en va de même pour la dimension extérieure de la politique énergétique de l'UE. La décision sur les accords intergouvernementaux joue un rôle essentiel pour relier la dimension extérieure de la politique énergétique (dans la mesure où elle concerne les accords avec les pays tiers) et sa dimension intérieure (puisque leurs dispositions non conformes au droit de l’UE nuisent au fonctionnement du marché intérieur de l’énergie). Par conséquent, la décision sur les accords intergouvernementaux comporte indiscutablement une valeur ajoutée européenne puisqu'elle renforce la coopération et la transparence au niveau de l’UE et contribue au bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et à la sécurité de l’approvisionnement. 2.6. Simplification La décision actuelle établit un mécanisme d’échange d’informations relativement simple. L'essentiel de la charge administrative qui pèse sur les États membres est lié à la procédure de notification. Les accords intergouvernementaux peuvent être envoyés électroniquement et les États membres ne sont pas tenus d'en fournir la traduction. On pourrait envisager une clarification, plutôt qu’une simplification. L’article 3 de la décision fixait au 17 février 2013 la date limite pour la soumission des accords intergouvernementaux existants. Étant donné que cette disposition ne s’applique plus, on pourrait préciser que le délai de neuf mois pour mener à bien l’évaluation ex post s’applique à tous les nouveaux accords intergouvernementaux conclus après l’entrée en vigueur de la décision. Les possibilités de simplification dans la décision sur les accords intergouvernementaux sont peu nombreuses. Il serait toutefois possible d'introduire une clarification concernant le délai de soumission des accords intergouvernementaux conclus après l’entrée en vigueur de la décision.



3. Conclusions Le présent rapport se fonde sur l’expérience acquise par la Commission depuis l’entrée en vigueur de la décision de 2012 sur les accords intergouvernementaux et sur l’analyse approfondie des 124 accords intergouvernementaux notifiés dans ce cadre. Il répond à l’obligation de la Commission d’évaluer la décision, prévue à l’article 8 de ladite décision. La décision sur les accords intergouvernementaux n’est pas jugée efficace dans sa forme actuelle. Les dispositions en vigueur (et notamment le caractère ex post du contrôle de la compatibilité) n’ont pas permis de rendre conformes les accords intergouvernementaux déjà conclus qui ne l'étaient pas, et n’ont pas eu d'incidence directe sur les négociations menées par les États membres avec des pays tiers. En particulier, aucun projet d’accord intergouvernemental n'a été présenté de manière volontaire en vue d’un contrôle préalable. En ce qui concerne l’efficience et notamment la question du coût et du rapport coût/avantage, la décision est jugée raisonnablement efficiente. Plus particulièrement, les coûts liés à la décision actuelle sont justifiés par les avantages qu’elle offre, dans la mesure où elle garantit le bon fonctionnement du marché intérieur de l’énergie et contribue à la sécurité de l’approvisionnement. La décision pourrait néanmoins être plus efficiente si elle prévoyait un contrôle préalable de la compatibilité. Une telle mesure permettrait de renforcer sensiblement la sécurité juridique et d'éviter des coûts importants. La décision est en parfaite cohérence avec les autres initiatives et actes législatifs de l’UE.