EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

1.1.Justification et objectifs de la proposition

Sous le titre «Une économie au service des personnes», le programme de travail de la Commission pour 2020 prévoit un réexamen du règlement sur les indices financiers utilisés comme indices de référence (ci-après le «règlement sur les indices de référence»). Les indices financiers de référence sont des indices utilisés pour déterminer le montant à verser au titre d’un instrument financier ou d’un contrat financier ou la valeur d’un instrument financier. Pour renforcer la confiance des acteurs du marché des capitaux dans les indices servant d’indices de référence dans l’Union, le règlement sur les indices de référence fixe des normes en matière de gouvernance et de qualité des données pour les indices de référence utilisés dans les contrats financiers. Il contribue aux efforts de la Commission en faveur d’une union des marchés des capitaux (UMC). Le règlement sur les indices de référence instaure l’obligation, pour les administrateurs d’indices financiers de référence, d’être agréés et il impose des exigences aux contributeurs qui fournissent les données sous-jacentes utilisées pour calculer l’indice financier de référence. Il réglemente également l’utilisation des indices financiers de référence1. En particulier, le règlement sur les indices de référence fait obligation aux entités surveillées de l’UE (telles que les banques, les entreprises d’investissement, les entreprises d’assurance, les OPCVM2) de n’utiliser que des indices dont l’administrateur est agréé. Les indices de référence administrés dans des pays tiers ne peuvent être utilisés dans l’UE qu’à l’issue d’une procédure d’équivalence, de reconnaissance ou d’aval. Le règlement sur les indices de référence est applicable depuis janvier 20183. Cependant, jusqu’à l’expiration du régime transitoire fin décembre 2021, les acteurs du marché de l’UE peuvent continuer à utiliser des indices de référence administrés dans un pays situé en dehors de l’Union, que ces indices aient ou non fait l’objet d’une décision d’équivalence ou qu’ils aient ou non été reconnus ou avalisés en vue de leur utilisation dans l’Union4.

1.1.1.Cessation ordonnée d’indices financiers de référence

En raison de doutes quant à la question de savoir si le LIBOR représente adéquatement un marché ou une réalité économique sous-jacents représentatifs des emprunts interbancaires, l’autorité nationale compétente pour le LIBOR (la Financial Conduct Authority ou «FCA», l’autorité britannique de réglementation financière) a annoncé la cessation probable du LIBOR après la fin de l’année 2021. Dans toutes ses déclarations publiques, la FCA a clairement indiqué que lorsqu’un indice de référence perdait sa représentativité sans perspective de rétablissement de cette représentativité, l’utilisation de cet indice de référence par les entités surveillées devait cesser. Du fait du très petit nombre de banques constituant le panel sur lequel repose le LIBOR, ce dernier n’est plus représentatif du marché ou de la réalité économique sous-jacents qu’il est censé mesurer, ce qui signifie que sa valeur est susceptible de s’écarter de manière significative de cette réalité économique et de devenir plus volatile.

Comme l’indique l’analyse d’impact de la Commission, à la date prévue de cessation du LIBOR, après la fin de l’année 2021, de nombreux instruments et contrats financiers qui s’y réfèrent ne seront pas encore arrivés à échéance. Nombre de ces contrats portent sur des dettes émises par des entités surveillées, des titres de créance inscrits au bilan d’entités surveillées, le portefeuille de prêts d’entités surveillées et des contrats dérivés que ces entités ont conclus pour couvrir leurs positions. Comme indiqué plus haut, les entités surveillées qui entrent dans le champ d’application du règlement de l’UE sur les indices de référence peuvent uniquement utiliser des indices autorisés en vertu de leur conformité aux dispositions dudit règlement.

La disparition du LIBOR aura d’importantes répercussions économiques que les entités surveillées de l’UE ne pouvaient pas prévoir lorsqu’elles ont conclu ces contrats, à maturité souvent longue. Nombre de ces contrats, en particulier ceux conclus avant l’adoption du règlement sur les indices de référence en 2016, sont dépourvus de dispositions contractuelles de repli (fallback) pour l’éventualité d’une disparition définitive du taux LIBOR. Modifier les termes des milliers de contrats qui utilisent actuellement le LIBOR comme référence ne sera pas toujours possible dans le court intervalle de temps qui reste d’ici sa suppression prévue à la fin de 2021.

En cas de cessation définitive d’un indice de référence de taux d’intérêt tel que le LIBOR, nombre de contrats existants portant sur des dettes, des prêts ou des dépôts et nombre de contrats dérivés ne prévoient pas de taux contractuel de remplacement permettant aux parties de continuer à remplir leurs obligations contractuelles.

Si l’on ne prend aucune mesure corrective, la suppression d’un indice de référence de taux d’intérêt largement utilisé aura des conséquences négatives pour les entités surveillées de l’UE et pour leurs contreparties contractuelles à qui elles empruntent ou prêtent des fonds. Toutes les parties à des contrats qui se réfèrent à un tel indice de référence et qui seront encore en cours à la date de sa cessation seront confrontées à une insécurité juridique quant à la validité et à l’exécution de leurs obligations contractuelles. Les types de contrats qui seront touchés par la cessation d’un indice de référence de taux d’intérêt largement utilisé comprennent: (1) des émissions de dette par des entités surveillées; (2) des dettes détenues au bilan d’entités surveillées; (3) des prêts; (4) des dépôts et (5) des contrats dérivés. Une grande partie des contrats financiers qui se réfèrent à des indices de référence de taux d’intérêt largement utilisés concernent des entités surveillées entrant dans le champ d’application du règlement sur les indices de référence. L’insécurité juridique et les conséquences économiques potentiellement néfastes que pourraient entraîner des difficultés d’exécution des obligations contractuelles constitueront un risque pour la stabilité financière de l’Union.

Afin d’atténuer le risque d’impossibilité d’exécution des contrats et le risque qui en découle pour la stabilité financière, les banques centrales des différentes zones monétaires ont créé des groupes de travail chargés de recommander, en cas de cessation d’un indice de référence de taux d’intérêt, un taux de remplacement applicable à l’encours de contrats existants qui se réfèrent à cet indice et qui ne pourraient pas être renégociés d’ici la date de sa cessation définitive. Aux États-Unis par exemple, l’Alternative Reference Rate Committee (ARRC) a recommandé une cascade comprenant le calcul d’un taux de remplacement basé sur un taux au jour le jour sans risque (le SOFR) ajusté par un écart de taux de manière à ce que les propriétés économiques de ce taux de remplacement ressemblent, autant que possible, à celles de l’indice de référence abandonné. L’objectif de ces taux de remplacement serait donc d’imiter, dans la mesure du possible, le résultat que les parties au contrat entendaient obtenir en se référant à l’indice de référence en cessation.

La politique délibérément choisie qui sous-tend toutes les recommandations relatives au taux de remplacement pour les contrats existants est qu’aucun nouveau contrat (au sens d’un contrat conclu après la cessation de l’indice de référence) ne peut utiliser ce taux de remplacement comme référence. En effet, le taux de remplacement est généralement une version synthétique de l’indice de référence en cessation et vise à faciliter la transition vers un nouveau taux. Par exemple, le taux de remplacement pour le taux LIBOR USD sera très probablement calculé sur la base d’un taux au jour le jour sans risque (SOFR) ajusté par un écart de taux correspondant à l’écart historique entre ce taux au jour le jour sans risque et le taux LIBOR remplacé. Une version synthétique d’un indice de référence devrait certes être suffisamment stable pour accompagner l’extinction progressive des portefeuilles de contrats existants, mais il ne s’agit pas d’une solution permanente reflétant le coût de financement à terme d’une entité surveillée.

Cependant, même une fois que ces taux de remplacement seront disponibles, il sera difficile de modifier tous les anciens contrats existants se référant au LIBOR, compte tenu de leur vaste nombre et du peu de temps qui reste avant que le LIBOR ne soit abandonné.

Une réforme du règlement sur les indices de référence constitue donc le moyen approprié d’instituer un taux de remplacement légal qui atténue les répercussions négatives sur la sécurité juridique et la stabilité financière qui pourraient survenir si le LIBOR, ou tout autre indice de référence dont la cessation entraînerait une perturbation significative du fonctionnement des marchés financiers de l’Union, était abandonné sans qu’un tel taux de remplacement ne soit à la fois disponible et intégré dans les contrats existants qui font intervenir des entités surveillées entrant dans le champ d’application dudit règlement.

1.1.2.Taux de change au comptant