Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'instauration de règles communes dans le domaine de la sûreté de l'aviation civile"

(2002/C 48/17)

Le 5 novembre 2001, le Conseil de l'Union européenne, conformément à l'article 80 paragraphe 2 du traité, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

Le Comité économique et social a décidé de confier la préparation des travaux du Comité à la section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information" (M. Green, rapporteur).

Le Comité économique et social, au cours de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 28 novembre 2001), compte tenu de l'urgence des travaux, a nommé M. Green rapporteur général et a adopté par 74 voix pour et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Contexte

1.1. Dès le lendemain des attentats terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 à New York et à Washington, les Chefs d'État et de gouvernement, la Présidente du Parlement européen, le Président de la Commission et le Haut Représentant chargé de la politique étrangère et de sécurité commune ont décidé qu'il fallait que l'Union européenne prenne des décisions urgentes pour répondre à cette nouvelle menace. De son côté, le Conseil de l'Union européenne, réuni le même jour, a demandé aux ministres des transports d'évaluer les mesures prises pour assurer la sécurité des transports aériens, ainsi que celles qui devraient les compléter.

1.2. Le 14 septembre, réuni en session extraordinaire au niveau de ministres des transports, le Conseil a adopté des conclusions dans lesquelles il estime nécessaire, entre autres, la mise en oeuvre intégrale des mesures essentielles de prévention des actes illicites dirigés contre l'aviation civile; ces mesures figurent dans le document n° 30 de la Conférence européenne de l'aviation civile(1).

1.3. Le Conseil européen, enfin, lors de sa session extraordinaire du 21 septembre, a demandé au Conseil Transports, lors de sa prochaine session du 15 octobre, de prendre les mesures nécessaires au renforcement de la sécurité des transports aériens. Ces mesures porteront notamment sur:

- la classification des armes;

- la formation technique des équipages;

- le contrôle des bagages en soute et leur suivi;

- la protection de l'accessibilité au cockpit;

- le contrôle de qualité des mesures de sûreté appliquées par les États membres.

2. La proposition de la Commission

2.1. Jusqu'à présent les États membres avaient pu réagir de façon appropriée aux vagues de terrorisme des années 70 et 80, dans le cadre de leur coopération au sein de l'Organisation internationale de l'aviation civile (OACI)(2) et de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC). Ainsi, entre 1970 et 1999, alors que le nombre de passagers a été multiplié par quatre et que le nombre de vols a doublé, le nombre d'actes portant atteinte à la sûreté du transport aérien au cours de cette période est passé de 100 à 6 et le nombre de victimes de 92 à 0.

2.2. Les événements récents ont montré toutefois que les choses avaient radicalement changé et que nous étions désormais tous soumis dans la Communauté à la même menace, n'importe quel avion pouvant être détourné au départ de n'importe quel aéroport et utilisé comme une bombe contre n'importe quelle ville située dans son rayon d'action.

2.3. La prise de conscience de cette interdépendance est clairement apparue lors des débats qui ont eu lieu dans les différentes instances auxquelles il a été fait référence précédemment. Elle s'est traduite par le constat que tous devaient désormais mettre en oeuvre les mêmes mesures (celles du Document 30), aussi bien pour les vols internationaux que pour les vols nationaux, et qu'un mécanisme collectif de vérification de cette application (peer review) devait être élaboré.

2.4. Compte tenu de l'urgence de la situation et de la nécessité de restaurer rapidement la confiance du public dans le transport aérien, la Commission est arrivée aussi à la conclusion que le recours à un règlement plutôt qu'à une directive, dont les délais de mise en oeuvre seraient trop longs, est la meilleure solution pour adopter des règles communes. De l'avis de la Commission, la base légale pour l'adoption de ce règlement relève tout naturellement de la politique des transports et de l'article 80 paragraphe 2 du Traité.

2.5. Comme on l'a vu précédemment, il existe un consensus pour que les mesures essentielles contenues dans le Document 30 de la CEAC constituent la base de l'action communautaire. Il est admis cependant que le niveau de détail de ces mesures ne permet pas un contrôle de leur application et qu'il faut pour cela adopter des normes techniques détaillées de mise en oeuvre pour résoudre ce problème. À cela s'ajoute le fait que tous les États membres n'ont pas mis en oeuvre toutes les dispositions du document n° 30 de la CEAC. Le besoin se fait dès lors également sentir d'une application progressive des règles proposées. Il demeure à cet égard décisif, pour la coordination des efforts, que chaque État membre désigne une autorité compétente pour le domaine en question.

2.6. Les règles proposées donneront à la Communauté les moyens dont elle a besoin pour garantir la sûreté de l'aviation civile grâce aux mesures suivantes:

- le contrôle d'accès aux zones sensibles des aéroports et aux aéronefs;

- le contrôle des passagers et de leurs bagages à main;

- le contrôle et le suivi des bagages de soute;

- le contrôle du fret et de la poste;

- la formation du personnel au sol;

- la définition des spécifications applicables aux équipements utilisés pour effectuer les contrôles mentionnés ci-dessus;

- une classification des armes et autres objets dont l'introduction à bord des aéronefs et dans les zones sensibles des aéroports est interdite.

2.7. Il se peut néanmoins que dans certains cas exceptionnels, les mesures communes ne soient pas pleinement adaptées à une menace ponctuelle qui pèserait sur certains vols; il faut donc permettre que les États membres puissent alors prendre des dispositions supplémentaires pour faire face à de tels événements. Ces dispositions particulières pouvant toutefois avoir un effet négatif sur les dispositions générales, la Communauté devra se doter d'un mécanisme de contrôle permettant de se prémunir contre les conséquences indésirables des mesures nationales, et d'abolir les dispositions particulières qui ne seraient pas justifiées.

2.8. La Commission propose en outre l'instauration d'un système efficace de contrôle permettant notamment la diffusion des bonnes pratiques.

2.9. Il est important de bien se rendre compte que la proposition de règlement ne peut s'appliquer que sur le territoire de la Communauté. Les dispositions de la proposition de règlement ne peuvent dès lors s'appliquer aux vols en provenance ou à destination de pays tiers qui doivent soit atterrir dans la Communauté, soit en survoler le territoire. Il est dès lors nécessaire de garantir la sûreté des vols au niveau mondial par le biais d'accords bilatéraux ou multilatéraux. Des travaux en ce sens ont déjà commencé dans le cadre de l'OACI; la Communauté a proposé une révision des dispositions relatives à la sûreté du trafic aérien qui figurent à l'annexe 17 de la convention de Chicago.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se félicite de la proposition de règlement dans la mesure où elle constitue une réponse rapide et appropriée face à la nécessité de garantir un niveau élevé de sécurité en adoptant des mesures visant à empêcher tout acte d'intervention illicite contre l'aviation civile.

3.2. De même, le Comité se félicite de la forme juridique de l'instrument adopté par la Commission (un règlement plutôt qu'une directive). Le règlement est en principe directement applicable dans tous les États membres sans qu'il soit besoin d'attendre la transposition dans le droit national.

3.3. Le Comité relève que les normes communes applicables aux mesures de sécurité prises dans les aéroports ainsi que les spécifications techniques pour les équipements destinés à assurer la sûreté aérienne reposent sur les normes actuellement en vigueur du document 30 de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) et figurent à l'annexe de la proposition de règlement. Cette annexe technique se justifie dans le contexte d'une procédure de comitologie. Le Comité soutient une telle procédure pour l'adoption de normes d'application technique détaillées.

3.4. De l'avis du Comité, les événements récents survenus aux États-Unis appellent des décisions rapides mais réfléchies dans le but de garantir un niveau élevé de sécurité dans l'aviation civile.

3.5. Trois autres propositions traitant de la sécurité aérienne sont actuellement examinées dans le cadre du processus de décision communautaire:

- un règlement relatif à la modification des normes techniques et les procédures administratives pour l'aviation civile (JAROPS);

- une proposition de directive relative à la prévention des accidents et à la collecte et la diffusion des informations dans l'aviation civile;

- une proposition de directive sur les normes de sécurité et la preuve de compétence technique pour les équipages.

3.6. De l'avis du Comité, ces propositions, qui ont des incidences sur la sécurité aérienne, doivent être encouragées et doivent être adoptées le plus tôt possible.

3.7. Le titre de la proposition de règlement de la Commission n'est pas approprié, dans la mesure où la proposition à l'examen ne traite que des mesures de sécurité avant l'embarquement à bord et non des mesures à bord pendant le vol.

3.8. Le Comité estime qu'il y a lieu d'appliquer au plus tôt les dispositions comportant des mesures de sécurité efficaces relatives à la sécurité à bord, en ce qui concerne notamment l'accès au cockpit, le personnel de sécurité en vol et le maintien d'une véritable communication entre l'aéronef et la tour de contrôle en situation de crise.

3.9. Concrètement, le règlement propose d'intégrer à la législation communautaire les recommandations de l'AEAC figurant dans le document 30.

3.10. Il est proposé que les dispositions entrent en vigueur 20 jours après leur publication au Journal officiel des Communautés européennes.

3.11. Ce calendrier n'est pas réaliste, notamment en ce qui concerne la proposition traitant des infrastructures.

3.12. L'application de la réglementation proposée entraînera des dépenses importantes.

3.13. Le Comité estime qu'il n'est pas raisonnable d'imposer aux aéroports et aux compagnies aériennes de supporter ces coûts supplémentaires. La sécurité des citoyens dans les aéroports doit relever de la responsabilité des États membres.

4. Observations particulières

4.1. Champ d'application (article 3)

4.1.1. Le Comité se demande si la formulation de l'article 3 de la proposition de règlement, qui prévoit que "Les mesures prévues par le présent règlement sont applicables à tous les aéroports et toutes les autres installations de navigation aérienne situés sur le territoire des États membres" n'est pas en contradiction avec l'objectif principal du texte. Le Comité se demande en effet si les avions en provenance de pays tiers doivent être autorisés à atterrir dans les aéroports de l'UE à la condition expresse que le niveau de sécurité applicable dans l'aéroport d'origine soit au moins équivalent aux dispositions du règlement.

4.1.2. Le concept de sécurité n'est pas une notion territoriale et ne doit pas être limité au territoire de l'UE.

4.2. Normes communes (article 4.1)

4.2.1. Il y a lieu d'introduire une référence directe aux normes actuelles du document 30 de la CEAC.

4.3. Mesures plus strictes (article 6)

4.3.1. Le Comité s'interroge sur les dispositions de l'article 6 de la proposition de règlement à l'examen, qui permettent aux États membres d'appliquer des mesures plus strictes que celles qui sont prévues par le règlement. L'objectif du règlement est d'ores et déjà d'assurer un niveau élevé de sécurité.

4.3.2. Si les dispositions de cet article sont maintenues, il est essentiel que la Commission en contrôle l'application afin de veiller à ce que ces mesures ne soient ni discriminatoires, ni inutilement restrictives.

4.4. Contrôle de l'application (article 7, 3e alinéa)

4.4.1. L'inspection des aéroports prévoit que la Commission informe en temps utile l'État membre concerné de l'inspection.

4.4.2. De l'avis du Comité, un système de contrôle fondé sur des inspections sans notification préalable serait beaucoup plus efficace pour garantir la mise en oeuvre des dispositions du règlement.

4.5. Publication d'informations (article 9)

4.5.1. La publication annuelle par la Commission d'un rapport sur l'application du règlement doit se faire dans le respect de l'exigence de confidentialité.

5. Conclusion

5.1. Le Comité soutient la proposition de règlement à l'examen, notamment en ce qui concerne le choix d'un règlement plutôt que d'une directive, laquelle est plus longue à appliquer.

5.2. De l'avis du Comité, il y a lieu d'encourager et d'adopter au plus vite les trois autres propositions d'instruments juridiques relatives à la sécurité aérienne qui sont actuellement en cours d'examen.

5.3. La proposition de règlement à l'examen traite uniquement des mesures de sécurité avant l'embarquement. Le Comité souhaite que soit proposée et adoptée dès que possible une législation couvrant la sécurité à bord des appareils.

5.4. Le Comité juge irréaliste le calendrier proposé pour l'application du règlement, notamment en ce qui concerne les infrastructures.

5.5. Les surcoûts considérables qu'entraînera l'application de la directive doivent être pris en charge par les États membres.

Bruxelles, le 28 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) La conférence européenne de l'aviation civile (CEAC), association volontaire qui regroupe les autorités européennes de l'aviation, a adopté une série de mesures, notamment dans le domaine de la sécurité aérienne.

(2) L'Organisation internationale de l'aviation civile (OACI) est l'agence des Nations unies pour la navigation aérienne.