Réforme de la Commission - Document de consultation

(présenté par la Commission)

Table des matières

RÉFORME DE LA COMMISSION

- Document de consultation -

Préface du Vice-président Kinnock iii

I le contexte de la réforme

II une culture fondée sur le service

III Établissement de priorités, allocation et utilisation efficace

des ressources

III.1 Une gestion fondée sur les activités

III.2 Une utilisation plus efficace des ressources internes et externes

III.3 Des méthodes de travail plus efficaces axées sur les résultats

IV Ressources humaines

IV. 1 Gestion

IV.2 Développement de carrière fondé sur le mérite

IV.3 Personnel non permanent

IV.4 Cadre de travail et égalité des chances

IV.5 Transparence en matière de droits et d'obligations

V Audit, gestion et contrôle financier

V.1 Définition des responsabilités des ordonnateurs et des gestionnaires

V.2 Révision de l'audit ainsi que du contrôle et de la gestion financière au sein de la Commission

V.3 Protection des intérêts financiers de la Communauté

VI Mise en oeuvre et consolidation de la réforme

VII Conclusion

Annexes

Annexe 1: Document de consultation sur la réforme de la Commission

- éléments clés de la réforme -

Figure I: Cycle annuel de programmation stratégique et de

planification

Figure II: Aperçu général de la nouvelle structure de gestion financière,

de contrôle et d'audit interne .30

Annexe 2: Calendrier du plan d'action (voir document séparé)

Plan d'action (voir document séparé)

Préface de Neil Kinnock

Les Conseils européens de Berlin et de Cologne ont chargé M. Prodi et la Commission dont il est le président de conduire la tâche de réforme et de modernisation de la Commission.

Le présent document de consultation expose la stratégie visant à remplir ce mandat. Il est publié pour consultation du personnel et de ses représentants, ainsi que du Parlement et au Conseil européens, et diffusé dans le grand public. Le livre blanc qui sera ensuite soumis au collège, le 1er mars, tiendra compte des observations formulées lors des consultations.

L'objectif de la stratégie de réforme est clair: il consiste à placer l'efficacité, l'obligation de rendre des comptes, la transparence, la responsabilité et le sens du service au coeur de l'activité de cette unique administration publique multinationale. Le document expose toutes les mesures à prendre pour y parvenir, ainsi que le calendrier à prévoir et les dispositions de suivi de ce processus durable d'amélioration du fonctionnement de l'institution.

Il doit être clair pour chacun que cet objectif doit absolument être atteint. Les tâches confiées à la Commission au cours des dernières décennies - en particulier de gestion directe - n'ont cessé de s'accroître. Dans ce contexte, les systèmes et procédures mis en oeuvre par l'institution sont désormais dépassés, la charge de travail est inégalement répartie, les responsabilités sont de plus en plus fragmentées, voire diffuses, cependant que l'accent n'a pas toujours été mis sur les aptitudes. Malgré des circonstances difficiles, il faut reconnaître que le personnel de la Commission a bien travaillé.

Mais, en tant qu'organisation confrontée à de nouveaux défis, la Commission n'a pas intégré les évolutions qui se sont produites dans l'Union au service de laquelle elle est placée. Il s'ensuit que, parmi cette administration très compétente, nombreux sont les agents qui trouvent moins de satisfaction dans leur travail tandis que la confiance du public dans la Commission a été ébranlée.

Nombreux sont ceux qui suggèrent de modifier «la culture» de la Commission. Mais plus que des incitations, ce sont la modernisation des méthodes de travail, la création de systèmes nouveaux et la fixation de nouvelles normes qui entraîneront de nouvelles habitudes, de nouveaux comportements et, finalement, une nouvelle culture.

C'est sur cette réalité que reposent les propositions présentées dans le présent document. Tout d'abord, conformément aux recommandations du Comité des experts indépendants et de la Cour des comptes et aux résultats des analyses internes, les propositions prévoient des modifications radicales et urgentes de la gestion et du contrôle financiers, pour garantir des décisions mieux motivées, un meilleur rapport coût/efficacité et une responsabilisation accrue. La Commission sait qu'il faut réaliser des progrès très rapidement. C'est pourquoi elle mettra en place les bases de la réforme, dont un service d'audit interne, pour le 1er mai 2000 au plus tard. Deuxièmement, ces propositions indiquent les moyens de relier toute décision touchant aux priorités positives et - surtout - négatives à l'évaluation des ressources. Troisièmement, les propositions définissent une politique globale en matière de ressources humaines, qui permettra à ceux qui travaillent pour la Commission un développement de fondé sur l'amélioration du recrutement et de la promotion, de la formation, de l'encadrement et de l'infrastructure sociale.

Ces changements, qui doivent s'opérer de toute façon, sont d'autant plus importants et urgents que l'Union est sur le point de s'élargir.

Il est certain que la réforme représente une tâche considérable. Après 40 ans - et malgré plusieurs tentatives de réforme isolées - certaines habitudes se sont profondément enracinées.

Mais l'institution dispose de plusieurs atouts. La nouvelle Commission de Romano Prodi a pris l'engagement ferme de se réformer, le Conseil européen a donné un mandat clair et l'intérêt du Parlement européen est manifeste.

Mais la pierre angulaire de la réforme réside dans les qualités professionnelles de la grande majorité des membres de son personnel, qui comprennent l'importance que revêt la réforme pour les intérêts de l'Union autant que pour leur propre carrière et leur épanouissement personnel.

La modernisation a évidemment déjà débuté. Certains changements sont déjà intervenus avant l'installation de la Commission actuelle, d'autres depuis le mois de septembre. Les mesures exposées dans le document de consultation et ses annexes permettront de continuer sur cette lancée. Les changements qui impliquent des modifications du règlement financier et du statut du personnel devront évidemment faire l'objet de procédures législatives et, comme la mise en oeuvre des présentes mesures aura un coût, la coopération du Conseil et du Parlement seront indispensables.

Pour aboutir, la réforme administrative nécessitera aussi - comme tout autre réforme - l'engagement actif de l'encadrement, à tous les niveaux, et, plus généralement, de l'ensemble du personnel.

Ceux qui travaillent à la Commission ont réellement à coeur de développer l'Union européenne, de servir ses citoyens et de redonner à l'institution toute sa crédibilité.

C'est pourquoi, j'en suis sûr, le personnel de la Commission fera preuve de l'engagement nécessaire. L'Union peut s'attendre à bénéficier de la meilleure administration internationale au monde. Nous continuerons à oeuvrer en ce sens.

I Le contexte de la réforme

En Europe comme ailleurs, la politique, le commerce, la société et la technologie évoluent sans cesse. Toutes les organisations doivent évoluer elles aussi pour s'intégrer efficacement dans cette réalité, qu'il s'agisse de garder ses parts de marché ou de répondre à la demande du public. Les administrations et les entreprises incapables de prévoir et de répondre à cette évolution peuvent être lourdement pénalisées, tout comme ceux qui travaillent pour elles.

Ces aspects fondamentaux de la vie moderne ont des implications d'autant plus évidentes pour la Commission européenne que les changements qui s'opèrent en Europe sont particulièrement profonds. Ainsi, le prochain élargissement de l'Union représente une entreprise gigantesque, qui imposera des obligations considérables à la Commission, organe exécutif gardien du Traité, dont la mission est de soutenir la construction de l'Europe et qui a l'obligation de servir les citoyens de l'Union de façon responsable et efficace.

Si, ces dernières décennies, les tâches liées aux fonctions de la Commission ont augmenté en nombre et en complexité, l'administration n'a pas suivi cette augmentation. Les systèmes et procédures en oeuvre sont dépassés et ne permettent pas de faire face à l'énorme volume de travail, en particulier aux tâches d'exécution que le Conseil et le Parlement ont confiées à la Commission. Les services la Commission chargés du contrôle financier, de l'audit, de la planification et du personnel, qui jouent un rôle déterminant, se sont avérés mal adaptés aux besoins actuels, partiellement désuets, et doivent désormais faire l'objet d'une révision en profondeur. C'est pourquoi il faut procéder désormais à une réforme et à une modernisation globales, inscrits dans une stratégie durable. C'est pourquoi aussi, sur un plan général, la réforme de l'Union doit avoir pour objectif essentiel d'assurer un meilleur équilibre entre les ressources et les tâches de la Commission. Les avantages qu'entraînera la réforme en termes d'efficacité y contribueront certainement. Mais lorsqu'il s'avère que les ressources sont insuffisantes pour les missions à remplir, il faut soit augmenter les ressources (le cas échéant en identifiant des priorités négatives) soit libérer la Commission de ces missions. Toutes les institutions doivent se préparer honnêtement à ce genre de choix.

Les événements de 1999, y compris la démission du collège des membres de la Commission, ont montré clairement qu'une réforme s'impose d'urgence. Les deux rapports du Comité des experts indépendants ont identifié des pistes de réformes très utiles. D'autres tentatives de modernisation, plus anciennes, constituent toujours des références pleines d'intérêt. Enfin, les rapports WILLIAMSON et DECODE comprennent toujours d'actualité pour la réforme actuelle, tout autant que les programmes SEM 2000 et MAP 2000, dont l'expérience reste très utile.

Deux questions forment le point de départ de la réforme. Quelles seront les tâches et les fonctions de la Commission dans les prochaines années - Quelle sorte d'organisation la Commission doit-elle être pour s'en acquitter -

Il est hors de doute que la Commission doit continuer à être le service public de l'Union européenne, en exerçant son droit d'initiative pour contribuer au développement de l'Union, en gérant les politiques communes, en mettant la législation en oeuvre, en veillant au respect du droit communautaire et en administrant les programmes arrêtés par le Conseil et le Parlement. On notera à cet égard que le rôle de gestionnaire attribué à la Commission par le Conseil et le Parlement européen s'est considérablement accru.

De nombreuses pratiques administratives actuelles empêchent tout simplement que ces fonctions de la Commission soient remplies avec l'efficacité et le sens du service requis. Ainsi, la Commission a éprouvé des difficultés à identifier ses priorités, et tout particulièrement ses priorités négatives. Le présent document expose un programme de modernisation, avec des objectifs précis, ainsi que les mesures à prendre pour réaliser ceux-ci et le calendrier à observer. Il est diffusé pour consultation, en vue de l'adoption définitive du livre blanc, prévue pour le 1er mars 2000.

Le programme vise à faire de la Commission une organisation capable de dépasser le niveau de meilleures administrations internationales comparables et d'affronter avec la plus grande efficacité les évolutions politiques, économiques, sociales et juridiques prévisibles. Les modalités d'application seront donc fondées sur les meilleures pratiques. De tels progrès s'imposent non seulement d'eux-mêmes, mais encore pour rétablir durablement la confiance des citoyens dans l'Union.

La réforme doit constituer un processus continu, et non une démarche ponctuelle. Elle ne réussira cependant que si elle s'opère suivant des calendriers crédibles, des échéances précises et des responsabilités clairement définies. Le plan d'action annexe au présent document, ainsi que le calendrier qui y est joint, indiquent comment ces exigences essentielles doivent être définies. Dans ce contexte, la Commission vise à achever totalement le programme présenté dans le présent document pour le deuxième semestre de l'année 2002. Les progrès seront suivis et un compte-rendu sera publié en décembre 2002. Certains des effets de la réforme seront perceptibles très prochainement. D'autres ne se manifesteront que plus tardivement, puisque certaines des mesures proposées impliquent l'adoption par le Parlement européen et le Conseil de modifications d'ordre législatif. Ce projet ambitieux ne pourra donc être réalisé que si toutes les institutions européennes y participent pleinement.

Le processus de réforme, comme le reflète la structure du document, s'appuie sur trois piliers.

- Une réforme radicale de l'établissement des priorités politiques et de l'allocation des ressources qui garantira, grâce à des mécanismes de décision et un calendrier appropriés, que les activités entreprises par la Commission pourront bénéficier des ressources humaines, administratives et financières indispensables. Le principe d'une évaluation sérieuse des actions menées sera intégré dans la gestion quotidienne.

- Une évolution notable de la politique des ressources humaines, qui mettra l'accent sur la formation continue, la qualité de l'encadrement, l'amélioration du recrutement et du développement de la carrière. Elle mettra également l'accent sur l'amélioration du cadre de travail et le renforcement de l'égalité des chances, et sur l'évaluation des individus, et elle permettra de traiter, sérieusement mais sereinement, les questions de discipline ou d'insuffisance professionnelle.

- Une modification profonde de l'organisation financière, qui permettra à chaque service d'établir, en fonction de ses besoins, avec les conseils des services spécialisés de la Commission, son propre contrôle interne. Cela suppose une définition précise de la responsabilité de chaque acteur et un examen régulier de la qualité et de la fiabilité de chaque système de contrôle interne par le service d'audit interne que la Commission met en place à cette fin.

Le système d'organisation proposé est ambitieux mais tout à fait réalisable. Il est basé sur la qualité des fonctionnaires, qui ont toujours su s'adapter individuellement à l'évolution de leurs tâches.

Il intègre et assure la cohérence d'actions déjà lancées et, au-delà des nouvelles règles ou structures qu'il introduit, il entraînera un changement profond de mentalité permettant à chaque fonctionnaire d'exercer ses responsabilités et son sens de l'initiative.

Le document se termine sur un chapitre exposant le déroulement de la réforme et les démarches que la Commission entend accomplir à la suite de la présentation du présent projet. Les orientations proposées dans les différents chapitres peuvent se résumer en 84 actions distinctes, présentées de façon plus détaillée et standardisée dans le plan d'action. Elles sont structurées conformément au présent document, et les actions sont groupées par chapitre pour plus de facilité.

La réforme comporte évidemment des éléments techniques, dont la description implique l'utilisation d'une terminologie et d'un jargon particuliers. Cet aspect, inévitable, de la question ne doit pas masquer la nature radicale des propositions que la Commission tient à faire aboutir.

II. UNE CULTURE FONDÉE SUR LE SERVICE

La Commission est au service du citoyen européen, elle doit transformer en actes les objectifs définis pour eux par leurs représentants au sein du Conseil et du Parlement. Privilégier la notion de service - se tourner vers le client - s'inscrit naturellement dans le cadre d'une relation dans laquelle une des parties expose ses besoins de façon réaliste et réalisable tandis que l'autre s'efforce de répondre à ces besoins au mieux de ses possibilités et de ses capacités. Ce type de comportement joue un rôle déterminant tant dans les relations entre les fonctionnaires et les services au sein de la Commission que dans des contacts qui s'établissent entre la Commission et les citoyens européens ou leurs représentants au sein des autres institutions. Une approche privilégiant la notion de service est fondée sur la confiance et le respect mutuel.

Principes

Afin de renforcer l'engagement de la Commission à promouvoir la notion de service et conformément au principe de bonne gestion, la réforme se fonde sur les principes suivants.

L'obligation de rendre compte

En tant qu'institution, la Commission a des comptes à rendre aux citoyens européens. Cela s'exprime de différentes façons: la Commission soumet, par exemple, des rapports au Conseil et au Parlement sur ses activités. Mais cela va plus loin: pour gérer sainement les ressources dont la Commission dispose, elle doit garantir leur utilisation réellement efficace dans tous les domaines.

La responsabilité

Cette obligation de rendre compte va de pair avec l'exercice de responsabilités. Chaque fonctionnaire de la Commission doit pouvoir assumer aisément la responsabilité de ses actions et en rendre compte. La complexité et la longueur des procédures d'approbation au sein de la Commission, même pour des questions simples, sont devenues presque légendaires. Si, à l'origine, elles ont pu répondre à un désir de précision, elles ont désormais pour effet de réduite et masquer les responsabilités. Or, la notion de responsabilité est déterminante lorsqu'il s'agit des finances de l'UE.

S'il faut pouvoir attendre de chacun qu'il prenne ses responsabilités, il faut, en contrepartie, que tout individu amené à poser des actes qui lui semblent inadéquats puisse disposer de moyens d'exprimer ses inquiétudes. D'une manière plus générale, lorsqu'il s'agit d'appliquer des instructions peu satisfaisantes aux yeux de certains, il est particulièrement important de préciser clairement la répartition des responsabilités.

Les responsabilités doivent être prises à tous les niveaux, en premier lieu au sein du collège lorsque celui-ci définit ce que la Commission doit faire et comment elle doit le faire. Les responsabilités politiques sont assumées par les membres de la Commission, celles qui relèvent de la gestion quotidienne sont assumées par les DG. Une définition plus précise des tâches à assurer tant par les unités que par les individus, permettra de limiter les ambiguïtés en matière de responsabilité. Il importe aussi de définir clairement les responsabilités des membres de la Commission d'une part, et celles des services, d'autre part. La Commission Prodi a d'ailleurs déjà adopté un code de conduite en la matière.

L'efficacité

La Commission a été un ardent défenseur de l'efficacité de la dépense publique dans les États membres. Elle a toutefois a été plus lente à modifier ses propres procédures internes, pour y parvenir. L'accent doit être mis sur le rapport coût/efficacité. La simplification doit également jouer un rôle important dans ce contexte car les procédures simplifiées sont plus compréhensibles et donc plus efficaces. Elle n'est toutefois pas toujours chose aisée: les réglementations s'accumulent au fil des ans et peuvent devenir si compliquées au fur et à mesure des modifications et adaptations successives que l'objectif initial est perdu de vue. Ce n'est pas remettre en question ces réglementations ou ceux qui les ont fait ainsi évoluer que de s'interroger systématiquement sur leur raison d'être et de chercher, si nécessaire, à les simplifier.

La transparence

L'ouverture d'une administration constitue un signe essentiel de la confiance qu'elle a dans son personnel et dans ceux devant qui elle est responsable. La transparence au sein de l'administration de la Commission constitue une condition essentielle de la plus grande ouverture sur le monde extérieur requise dans le Traité. La transparence doit autant être interne, via une communication efficace à tous les niveaux, la réceptivité à l'égard des idées nouvelles et une attitude positive à l'égard des critiques, qu'externe, l'organisation devant être totalement ouverte aux demandes du public.

Actions spécifiques

Ces principes peuvent maintenant fournir la base explicite d'une nouvelle culture axée sur le service à la Commission.

Tandis que le processus de réforme dans sa globalité contribuera à développer cette culture, la Commission mettra également en oeuvre un certain nombre d'actions spécifiques dont le détail figure à l'annexe au présent document :

- La mise en place d'un comité interinstitutionnel de déontologie, veillant au respect du code général de conduite applicable à l'ensemble des institutions européennes, contrôlant la mise en oeuvre du code spécifique de conduite de chaque institution et émettant des avis.

- Un code de conduite en matière de comportement administratif fournissant des orientations aux fonctionnaires de la Commission pour leurs contacts avec les citoyens et les autres institutions européennes.

- De nouvelles règles facilitant l'accès du public aux documents des institutions communautaires, dans l'esprit des nouvelles dispositions en matière de transparence prévues par le traité d'Amsterdam.

- L'élaboration d'un code de conduite concernant les relations avec le PE facilitant la coopération entre la Commission et le Parlement.

- Le perfectionnement du site Internet EuropaPlus avec des informations concernant les activités de la Commission, ce qui constitue une manière efficace et économique de communiquer avec les citoyens et tous les intéressés.

- Des mesures visant à réduire les délais de paiement afin que les montants dus par la Commission soient versés rapidement, conformément aux bonnes pratiques, et que le problèmes des arriérés existants soit réglé efficacement.

Le détail des actions présentées dans le présent chapitre figure au chapitre II du plan d'action (actions 1 à 7, fiches I à VI).

III. ÉTABLISSEMENT DE PRIORITÉS, Allocation ET UTILISATION EFFICACE DES RESSOURCES

La Commission n'a pas dans le passé défini rigoureusement ses priorités ni harmonisé la programmation de ses activités avec l'allocation des ressources humaines et financières. En effet, l'adoption des décisions concernant les activités de la Commission et celles concernant l'allocation des ressources étaient généralement deux processus totalement distincts. Il en a résulté une concentration insuffisante sur les tâches fondamentales et une transposition inadéquate des priorités politiques en décisions concernant les structures organisationnelles et l'allocation des ressources. En outre, les responsabilités n'ont pas toujours été correctement définies ou attribuées, d'où un manque de responsabilisation qui n'a fait qu'aggraver le problème.

La Commission Prodi a déjà pris conscience qu'une capacité de programmation accrue constituait un élément essentiel de la réforme. Comme ajouter cette capacité de programmation à plus long terme à ce qui représente actuellement un processus législatif annuel peut nécessiter un certain temps, la Commission examine déjà ses objectifs stratégies et ses priorités à plus long terme et la définition d'objectifs clés dans les domaines politiques où cela est possible. L'introduction de débats d'orientation annuelle au sein du collège sur les priorités politiques et budgétaires constitue une autre amélioration. Elle a également décidé d'accélérer la budgétisation par activités (« Activity-based budgeting »), qui associe directement les objectifs et les activités aux ressources budgétaires.

Ces facteurs de renforcement de l'efficacité et de la cohérence doivent maintenant être intégrés dans un cadre axé sur les résultats et un meilleur rapport coût/efficacité. Les principales actions proposées sont les suivantes:

_ L'établissement d'un système global, au niveau de la Commission, de gestion par activités (« Activity-based management ») en vue de l'établissement, du suivi et de l'exécution des priorités politiques. La gestion par activités s'étend à la budgétisation par activités, technique que la Commission a déjà décidé d'introduire progressivement.

_ La recherche d'un meilleur équilibre entre la gestion interne et externe des activités.

_ La promotion de méthodes de travail plus efficaces et axées sur les résultats.

III.1 Une gestion fondée sur les activités

La gestion par activités place les résultats au centre du fonctionnement de la Commission. Elle constitue un système intégrant les décisions sur les intrants et les extrants à chaque niveau de l'organisation: de la planification stratégique des politiques dans laquelle le collège sera beaucoup plus directement impliqué qu'auparavant, à l'affectation du personnel et des autres ressources dans les services et unités individuels. Cette approche favoriserait la rentabilité en regroupant les décisions sur les priorités, les objectifs politiques, les activités et l'affectation des ressources humaines, administratives et financières. Il est évident qu'elle serait également susceptible d'accroître la responsabilisation du collège et le contrôle qu'il exerce, de même qu'elle permettrait une répartition plus claire des responsabilités, y compris une plus grande flexibilité pour les gestionnaires dans l'utilisation des budgets définis. Enfin, elle permettrait aux gestionnaires un accès sans précédent à tous les niveaux de l'information, actuellement très dispersée et présentée dans des formats très variables. Cela devrait également permettre au collège et aux services d'établir des comptes rendus beaucoup plus rigoureux et détaillés, en renforçant ainsi de manière significative la transparence de l'action de la Commission. Il s'agit là d'une évolution substantielle, l'objectif étant de démarrer immédiatement la mise en oeuvre de la gestion par activités et de garantir son caractère pleinement opérationnel au niveau de la Commission d'ici juillet 2002.

La mise en oeuvre de la gestion par activités devra s'appuyer sur les actions suivantes:

- L'établissement d'un nouveau cycle de planification stratégique et de programmation synchronisé avec le processus budgétaire et fournissant une base opérationnelle pour le dialogue avec le Conseil et le Parlement européen sur les activités prioritaires et les implications en termes de ressources. La figure 1 présente une description schématique du développement du cycle dans la durée.

Le cycle de planification stratégique et de programmation aura un caractère politique. Il commencera avec une circulaire politique lancée à l'initiative du président après un débat au sein du collège, invitant les directions générales à élaborer des propositions sur les priorités et les objectifs politiques, les activités stratégiques et les ressources correspondantes par domaine, dans le cadre financier d'un budget annuel. Cette préparation débutera 13 mois avant le début de l'année de programmation (c'est-à-dire en décembre 2000 pour l'année 2002).

Ce processus aboutira à la production du projet de stratégie politique annuelle, document d'ensemble incluant les objectifs politiques, les politiques proposées et les ressources humaines et financières correspondantes par secteur. Il s'agira du principal instrument de décision de la Commission sur les priorités positives et, tout aussi essentielles, négatives. Les résultats de cette stratégie et les orientations concernant les priorités budgétaires par domaine politique feront l'objet d'un débat avec le Conseil et le PE qui servira de base à la préparation de l'avant-projet de budget par activités.

Alors que l'avant-projet de budget sera préparé et transmis à l'autorité budgétaire, les DG engageront la programmation des activités opérationnelles (programmes de travail et présentation des tâches des DG). Parallèlement, elles établiront leurs propositions pour le programme de travail de la Commission de l'année suivante. Enfin, après l'adoption du budget, la Commission adoptera son programme de travail. Le système possédera une certaine flexibilité permettant de réviser les priorités et les ressources nécessaires afin de répondre à l'évolution des besoins en cours d'année. Une procédure d'ajustement accélérée de la stratégie politique annuelle et du programme de travail sera prévue.

De cette manière, la stratégie politique annuelle, le budget et le programme de travail assureront pour toutes les institutions communautaires une plus grande clarté concernant les coûts en termes de ressources humaines et administratives de toutes les politiques communautaires.

- La mise en place d'une fonction de planification stratégique et de programmation au secrétariat général afin de superviser le cycle de planification stratégique et de programmation. Son rôle sera le suivant:

- publication de la circulaire politique annuelle à la suite du débat d'orientation et élaboration de la stratégie politique annuelle de la Commission et du programme de travail en étroite collaboration avec la DG Budget et les autres DG. La fonction de planification stratégique et de programmation rassemblera l'information disponible, y compris l'évaluation politique ex ante et ex post ainsi que les implications en matière de ressources humaines et financières, et facilitera par conséquent une discussion globale entre les institutions sur les politiques et les implications budgétaires.

- évaluation de la cohérence des activités proposées pour exécuter le programme de travail,

- contribution à la gestion axée sur les résultats grâce à l'adoption d'orientations pour les services opérationnels dans le cadre du processus de planification et de programmation.

- La réussite de l'introduction de la gestion par activités dépendra essentiellement du développement d'un outil informatique puissant en vue du stockage et de la transmission des informations de gestion aux niveaux stratégique et opérationnel. Un prototype a été mis au point sous le nom de «Système de gestion intégrée des ressources» (« Integrated resources management system », IRMS). La portée de cet instrument doit maintenant être adaptée pour en faire le vecteur principal de l'information relative à la gestion par activités. Il faudra que le système de gestion intégrée des ressources intègre les systèmes d'information concernant la gestion des ressources budgétaires, financières et humaines, ainsi que ceux qui seront nécessaires pour nouvelles entités organisationnelles prévues par la réforme (fonction de planification stratégique et de programmation, service d'audit interne, service financier central; voir chapitre V infra). L'objectif n'est pas de mettre en place un système informatique monolithique et centralisé, qui nécessiterait trop de temps et serait trop coûteux, mais de garantir l'accessibilité d'indicateurs de base pour la gestion par activités. Il conviendra par conséquent de veiller à ce que le développement du système de gestion intégrée des ressources apporte une réponse souple aux exigences de base harmonisées à tous les niveaux de la Commission, évitant ainsi la prolifération de systèmes non reliés. L'existence du système de gestion intégrée des ressources sera la condition préalable à l'introduction de la gestion par activités dans les différents services. La mise en oeuvre du système de gestion intégrée des ressources sera étendue aux délégations de la Commission dans les pays tiers de manière à permettre une décentralisation rationnelle et efficace de la gestion des programmes d'aide extérieure.

- L'établissement de mécanismes adéquats d'évaluation et de compte rendu en vue d'une évaluation convenable de l'efficacité et des coûts des activités, indispensable pour alimenter le processus de planification stratégique et de programmation. Cela faciliterait l'identification des activités qui devraient être considérées comme étant des priorités négatives. L'évaluation serait effectuée par des équipes spécialisées dans les DG opérationnelles sous la direction de la DG Budget. La fonction de planification stratégique et de programmation synthétiserait l'information disponible. Un Rapport annuel d'activité établi par chaque DG rassemblerait les résultats du contrôle de ses activités (prestations et résultats comparés aux objectifs et utilisation des ressources humaines, administratives et financières) et une évaluation de la qualité du service fourni.

III.2 Une utilisation plus efficace des ressources internes et externes

Il est évident que la réalisation du meilleur équilibre possible entre les ressources internes et externes est étroitement liée à la gestion par activités, dans laquelle les décisions concernant l'allocation des ressources sont coordonnées avec la programmation et l'établissement des priorités.

Au cours des dix dernières années environ, la plupart des grandes administrations publiques et des entreprises privées ont pour des raisons de gestion et de rentabilité abandonné la centralisation en faveur d'une déconcentration accrue des responsabilités tant dans les limites de l'organisation qu'au-delà. La Commission est déterminée à poursuivre la décentralisation au niveau interne quand cela s'avérera utile. Il conviendra par ailleurs de développer des approches basées sur des programmes quand cela peut utilement remplacer des systèmes de gestion de projets individuels. La Commission a également mis en oeuvre un processus de délégation externe des responsabilités, mais en l'absence de toute stratégie globale. En effet, la Commission a eu de plus en plus recours à des bureaux d'assistance technique, ce qui a souvent entraîné des problèmes graves et bien connus de pertes de responsabilité et de contrôle. En conséquence, il n'est pas dans l'intention de la Commission, en élaborant une nouvelle politique, de procéder à une externalisation généralisée de ses activités. Elle cherche au contraire à introduire de la fiabilité et de l'ordre dans le fonctionnement actuel, et elle est déterminée à mettre au point des méthodes plus efficaces de gestion des programmes d'interventions financières. Cela impliquera notamment une avancée rapide en ce qui concerne l'expérimentation d'un nouveau type d'organe d'exécution dirigé par le personnel de la Commission.

L'un des principes de base est que les activités de réglementation, de négociation et d'allocation de fonds impliquant l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire confié à une administration publique ne devraient pas être externalisées. De plus, la Commission devrait refuser de prendre en charge toute tâche non essentielle qu'elle considère ne pas être en mesure de gérer dans les limites d'une marge de risque acceptable, que cette tâche soit exécutée à l'intérieur ou à l'extérieur. Le choix de l'externalisation devrait se justifier par une plus grande efficacité et des moyens plus adaptés de fournir le service ou les biens concernés. L'externalisation ne doit jamais être un moyen d'administrer des tâches mal définies et elle ne doit jamais être pratiquée aux dépens de la responsabilité. On veillera particulièrement à définir les tâches essentielles conservées par la Commission.

Le 14 décembre 1999 (SEC(1999) 2051/7), la Commission a décidé de présenter une stratégie globale en matière d'externalisation avant septembre 2000. Ce faisant, elle mettra au point un modèle de délégation externe (c'est-à-dire d'externalisation) basé sur les différents types d'activités dont un avant projet est joint au plan d'action annexé au présent document (action 13), ainsi qu'une définition claire des tâches pouvant être accomplies par un certain nombre d'instruments d'externalisation soigneusement définis, ainsi que la nouvelle catégorie d'organismes communautaires. L'application d'une stratégie précisément définie renforcera la rentabilité et la responsabilisation.

III.3. Des méthodes de travail plus efficaces axées sur les résultats

La Commission est trop encombrée par la bureaucratie et les processus de décision impliquent souvent un trop grand nombre d'instances. Il se peut que la motivation initiale ait été la prudence mais il en résulte souvent des procédures lentes et inefficaces. Cela a également pour conséquence de réduire la motivation et le sens de la responsabilité individuelle parmi les fonctionnaires de la Commission. Il existe peu de services à la Commission où les fonctionnaires possèdent une description claire de leur rôle avec des objectifs annuels spécifiques en fonction desquels ils puissent être équitablement jugés. La définition insuffisante des responsabilités implique également que les cabinets des commissaires soient souvent amenés à exercer des activités de coordination qui pourraient plus utilement être effectuées par les services de la Commission.

Le développement de méthodes de travail efficaces n'a pas toujours constitué une priorité suffisante pour la Commission et en conséquence, l'institution n'a pas investi les ressources nécessaires en vue de l'élaboration de ces méthodes. Cela explique en partie que les tentatives de réforme précédentes n'ont pas été couronnées de succès.

Face à ces problèmes, la Commission Prodi a déjà adopté toute une série de mesures comprenant des règles claires concernant la responsabilité des commissaires, de leur cabinet et des services de la Commission. Elle a également renforcé le rôle du Secrétariat général en accentuant la coordination interne, le contrôle de qualité et l'évaluation de la subsidiarité et la proportionnalité. Outre la nouvelle fonction de planification stratégique et de programmation (Cfr. chapitre III. 1) d'autres dispositions devront être prises en vue d'une simplification globale des procédures administratives et des méthodes de travail afin d'offrir la manière la plus rapide, la plus simple et la plus transparente de réaliser les objectifs.

Dans cette perspective, un plan d'action sera établi d'ici la fin de l'année 2000. Ce plan devra également s'attacher à la définition d'orientations pour la présentation des missions et la description des tâches, traiter de l'utilisation accrue des systèmes de technologie de l'information et identifier et tenter de diffuser les meilleures pratiques administratives au sein de l'institution. Le secrétariat général sera chargé de l'élaboration et de la mise en oeuvre de ce plan d'action. La fonction de planification stratégique et de programmation et la mission de simplification administrative constituent d'importantes innovations incombant au Secrétariat général, d'où la nécessité d'aller plus loin et de désigner à cet effet un second secrétaire général adjoint ayant la responsabilité d'élaborer des méthodes et des procédures plus efficaces axées sur les résultats, y compris de nouvelles règles concernant la délégation de responsabilité au sein du collège, et de favoriser la mise en oeuvre efficace des améliorations.

Le détail des actions présentées dans le présent chapitre figure au chapitre III du plan d'action (actions 8 à 17, fiches VII à X).

IV RESSOURCES HUMAINES

Le personnel de la Commission constitue son principal atout, sa grande majorité s'étant acquittée et s'acquittant correctement de ses tâches, malgré des circonstances parfois difficiles. Toutefois, alors que la nature et les missions confiées à la Commission ont considérablement évolué depuis dix ou quinze ans, peu de changements ont été observés en ce qui concerne la politique et les règles applicables aux ressources humaines. Il en résulte une politique obsolète dans les domaines de la gestion, de la formation, du développement de carrière, de l'évaluation du personnel et de l'action sociale ainsi que des procédures disciplinaires. Les dispositions applicables au personnel qui dénonce des comportements fautifs ont récemment été améliorées grâce au règlement de 1999 instituant l'Office antifraude (OLAF), mais celui-ci est encore incomplet. Ces déficiences ont entravé l'efficacité du système et réduit la motivation du personnel de diverses façons. La nécessité de réformes structurelles significatives à cet égard a été largement reconnue et soulignée, aussi bien dans le rapport Williamson que dans le deuxième rapport du Comité des experts indépendants.

L'actuel processus de réforme doit avoir pour finalité de garantir une fonction publique européenne indépendante, permanente et hautement qualifiée, qui permette à la Commission de remplir les tâches qui lui incombent en tant qu'organisation de rang mondial. La réalisation de cet objectif exige une politique intégrée des ressources humaines depuis le recrutement jusqu'au départ à la retraite, afin de permettre au personnel de développer pleinement son potentiel et aux fonctionnaires d'encadrement, tous niveaux confondus, de mener une gestion efficace.

Cela exige également une bonne adéquation du personnel aux tâches assignées à la Commission. Il est indéniable que la réforme conduira à une plus grande efficacité et libérera des ressources. La simplification des méthodes de travail et une gestion plus efficace des ressources seront les dividendes de la réforme. Mais il ne faudra pas s'en contenter. Une tâche essentielle consistera à identifier les priorités négatives et à prendre les décisions difficiles qui s'imposent en matière d'allocation des ressources. En outre, les États membres eux-mêmes ont pu constater que la perception des dividendes d'une réforme requiert des investissements préalables. La Commission traitera de cette question dans un premier examen - déjà annoncé pour septembre 2000 - des répercussions de ses tâches actuelles en termes de ressources humaines, à la lumière de l'actuel programme de réforme. En outre, le prochain élargissement constitue un défi majeur pour la politique du personnel, dans la mesure où il exigera que l'intégration de fonctionnaires originaires des nouveaux États membres ne se fasse pas au détriment du développement de carrière du personnel déjà en place. La Commission devra réfléchir à des mesures appropriées, y compris à la possibilité de mise à la retraite anticipée collaborateurs.

Les mesures proposées sont fondées sur les considérations suivantes:

- Faire en sorte que la Commission dispose du personnel adéquat pour mener à bien ses tâches, ce qui suppose la modernisation des politiques de recrutement, de formation et de développement de carrière.

- Placer le développement des talents du personnel et la récompense du mérite au coeur de la politique des ressources humaines et cela à tous les niveaux.

- Préciser les droits et obligations du personnel et les adapter au cadre social et déontologique de l'UE.

- Traiter dans le cadre de la réforme de l'ensemble des pratiques périmées ou inefficaces, afin de mettre en oeuvre une nouvelle politique intégrée des ressources humaines.

- Intégrer la notion de mobilité, l'encourager et la considérer comme un atout dans le développement d'une carrière.

- Organiser une vaste consultation sur les changements avant leur application, les améliorations étant mises en oeuvre progressivement selon un rythme soutenu.

La Commission Prodi a d'ores et déjà entrepris des actions sur cette base. À titre d'exemple, elle a adopté le principe de la mobilité pour les fonctionnaires ayant atteint le grade le plus élevé (A1) et décidé, le 18 septembre, d'appliquer le principe de la rotation à un grand nombre de fonctionnaires. Le 8 décembre, elle a arrêté des lignes directrices pour la nomination aux emplois de grade A1 (directeur général) et A2 (directeur) qui prévoient des mécanismes sérieux d'évaluation du mérite, dans le respect des équilibres géographiques et du principe de l'égalité des chances. Par ailleurs, de nouveaux programmes de formation pour les fonctionnaires d'encadrement intermédiaire et supérieur ont récemment été lancés.

Ces avancées doivent maintenant être suivies d'une réforme générale de la politique des ressources humaines couvrant les domaines de la gestion, du développement de carrière, du recours au personnel contractuel, des règles régissant les conditions de travail et des mesures destinées à préciser les droits et obligations des fonctionnaires. Les propositions sont décrites aux chapitres suivants et détaillées en annexe.

IV. 1 Gestion

Un encadrement de qualité est sans conteste une condition essentielle au succès de toute organisation. Même si, de manière générale, la réforme favorisera l'amélioration du management par l'introduction de règles plus transparentes et d'une meilleure définition des responsabilités, une action spécifique dans ce domaine est également nécessaire pour élever le niveau général du management à tous les niveaux de la Commission.

En conséquence, la Commission attachera une importance accrue au critère de la capacité de management lors des procédures de sélection et de nomination. Elle mettra en oeuvre sa décision du 8 décembre 1999, concernant les nominations aux emplois A1/A2 en introduisant des évaluations des aptitudes individuelles pour les fonctionnaires des grades A1 (directeur général) et A2 (directeur). Les règles de mobilité appliquées aux fonctionnaires de grade A1 seront étendues aux postes A2, en vue de garantir une rotation périodique.

Les aptitudes des fonctionnaires d'encadrement à tous les niveaux, y compris A1 et A2, seront systématiquement évaluées. En outre, la participation satisfaisante à ces cours conditionnera l'exercice d'une responsabilité de direction. Enfin, le principe de la réversibilité sera introduit: les fonctionnaires d'encadrement qui n'ont pas satisfait aux exigences requises pourront être réaffectés à un poste hors encadrement.

Un programme systématique de formation sera introduit pour tous les postes d'encadrement, seuls les fonctionnaires ayant suivi ces cours avec succès étant admis à exercer une telle fonction. Il serait bon d'envisager un système de formation spécifiquement destiné au personnel d'encadrement supérieur, en visant l'excellence professionnelle. Le bénéfice en serait réservé - dans la transparence - aux meilleurs et aux plus prometteurs des fonctionnaires d'encadrement moyen, sans perdre de vue la nécessité de veiller aux équilibres géographiques et au respect du principe d'égalité des chances.

IV.2 Développement de carrière fondé sur le mérite

Recrutement

La politique de recrutement et les méthodes de sélection existantes se sont révélées onéreuses, et périmées. Une remise à plat est donc nécessaire. Il est proposé de fonder la nouvelle politique de recrutement de la Commission sur les considérations suivantes:

- Dans le cadre de la programmation des activités de la Commission et de la définition de profils de compétences normalisés, fondés sur l'analyse des tâches, planifier les besoins en ressources humaines en termes de qualité et de quantité.

- Définir et organiser efficacement et économiquement les procédures de sélection conçues pour attirer et pour retenir les candidats dont le profil correspond à ce que l'on souhaite en matière de compétences.

- Le recrutement constituant pour la Commission un enjeu considérable, il importe que celle-ci garde l'entière maîtrise des procédures de sélection. Celles-ci devraient être aussi équitables que possible et répondre au meilleur rapport coût-efficacité. Toute décision portant sur l'organisation et notamment sur la déconcentration du processus de sélection devrait être prise à la lumière des objectifs précités.

Orientation de la carrière et mobilité

Un service centralisé de conseil en carrière sera mis à la disposition de tous les fonctionnaires tout au long de leur carrière, afin de les assister, d'assurer une meilleure adéquation entre les ressources disponibles et les tâches à effectuer, d'évaluer et d'orienter la mobilité dans l'Institution et de fournir la formation adéquate.

Après la phase du recrutement, la Commission doit utiliser au mieux les aptitudes des nouveaux fonctionnaires et aider ceux-ci à développer leur potentiel dans l'environnement international de la Commission. Il est donc proposé que la grande majorité des fonctionnaires nouvellement recrutés suive un programme d'introduction spécifique (« New Official Programme ») d'une durée de 18 mois, comprenant une formation et un encadrement supplémentaires. Ces fonctionnaires seraient recrutés sur une base temporaire, fortement encadrés et affectés au moins à deux services de la Commission. Des recrutements définitifs ne seraient généralement proposés qu'aux fonctionnaires ayant achevé ledit programme de formation. Des dispositions seraient cependant prises afin de permettre à la Commission de continuer à recruter du personnel spécialisé, lequel serait soumis à une formation obligatoire adéquate. En tenant pleinement compte du temps consacré au programme d'introduction spécifique, la période probatoire sera allongée pour tous les fonctionnaires afin de déceler les personnes probablement inaptes à devenir réellement productives dans le cadre de leur fonction.

Formation

L'objectif général est de fournir la formation appropriée aux personnes appropriées au moment approprié avec le meilleur rapport coût-efficacité dans le cadre d'une stratégie globale d'optimisation de la gestion et du développement des ressources humaines au sein de la Commission.

Certains progrès importants ont été accomplis dans ce domaine, mais ceux-ci doivent être substantiellement accrus, afin de développer la formation conçue comme partie intégrante de l'évaluation, de l'orientation et du développement de la carrière, de manière à améliorer la satisfaction au travail et prévenir les cas d'incompétence et d'insuffisance professionnelle. À certains stades de la carrière d'un fonctionnaire, des actions spécifiques pourraient se révéler utiles (renforcement des aptitudes rédactionnelles ou «gestion de la diversité»), tandis que d'autres devraient être rendues obligatoires (par exemple, cours d'introduction, formation aux questions budgétaires et financières, développement des aptitudes à la gestion). Une liste prioritaire des actions de formation distinguant les actions obligatoires, recommandées et facultatives sera établie. Les budgets actuellement réservés à la formation au sein de la Commission sont très en dessous des meilleures pratiques dans les États membres. Il importe donc d'assurer un accroissement substantiel des moyens budgétaires prévus à cet effet.

Structure de carrière

L'actuelle distinction entre différentes catégories de personnel repose principalement sur les qualifications et la formation acquises au moment du recrutement. Cette classification ne se prête qu'imparfaitement à une correspondance précise entre les aptitudes individuelles et les besoins de l'Institution et ne tient pas compte d'autres compétences plus générales, telle que l'aptitude à la prise de décision ou à la capacité de gestion. En outre, il ne tient pas non plus suffisamment compte des qualifications acquises par des fonctionnaires des catégories B, C et D après leur recrutement, ni de leurs compétences individuelles ou de la réalité des tâches qu'ils effectuent. Il est difficile de passer d'une catégorie à une autre et la périodicité des concours internes est irrégulière. Le nombre limité de grades se solde par des goulets d'étranglement importants aux échelons supérieurs des catégories B, C et D et au grade A4. Le système entrave artificiellement l'avancement d'éléments talentueux, jouant ainsi à leur détriment comme à celui de l'Institution.

Il est dès lors proposé de créer un système de carrière linéaire sans catégories, comptant plus de grades que le système actuel et un nombre plus limité d'échelons par grade. Dans le cadre d'un tel système, le recrutement des fonctionnaires des différents niveaux se ferait en fonction des qualifications et de l'expérience professionnelles minimales requises. Par ailleurs, les fonctionnaires appelés à assumer des responsabilités particulières liées à une fonction bien définie bénéficieraient, en guise de récompense, de la rémunération correspondant à un grade supérieur pendant la durée de leur fonction, pour autant qu'ils l'aient exercée de manière satisfaisante. L'ancienneté sera quant à elle prise en compte au moyen de la progression par échelons dans le grade. Enfin, le système devrait réserver de bonnes perspectives de carrière aux fonctionnaires qui n'exercent pas des fonctions d'encadrement, mais qui possèdent des connaissances et des compétences utiles à l'Institution.

Évaluation

Compte tenu du rôle central qui sera dévolu au mérite, il est primordial d'élaborer un système d'évaluation rigoureux, conçu comme la clé de voûte de la nouvelle politique en matière de ressources humaines. Ceci requiert la définition et la description précises des missions et des emplois de tous les fonctionnaires. Il importe dès lors de veiller à que la mise au point d'une telle nomenclature s'accorde avec l'instauration du système de gestion par activités (voir chapitre III) et que les deux comprennent les mêmes éléments dans la perspective d'une meilleure planification et programmation.

Il conviendrait d'établir un système annuel d'évaluation basé sur de larges dialogues et l'utilisation de méthodes modernes telles que le «two-way feed-back». Ce système aurait deux fonctions distinctes:

- Il fournirait en premier lieu au personnel une description objective et un retour d'informations concernant le travail accompli et l'encouragerait à travailler mieux grâce à une évaluation qualitative détaillée des résultats de chacun en fonction de la description de ses tâches et des objectifs correspondants. Les rapports d'évaluation devraient en tout premier lieu être factuels et décrire de manière très détaillée le travail accompli par les fonctionnaires ainsi que les résultats obtenus. Le système comporterait également un examen des aspects liés au développement de la carrière tels que la formation et la mobilité.

- Il permettrait en second lieu à l'administration d'évaluer équitablement à la fois les prestations passées et les aptitudes éventuelles de l'intéressé à assumer d'autres responsabilités et/ou des responsabilités plus importantes. Le mérite devrait jouer un rôle beaucoup plus déterminant dans les promotions et l'évaluation devrait, par voie de conséquence, impliquer l'attribution d'une note (ou de plusieurs notes). Le mérite étant une notion relative, cela inciterait la hiérarchie à évaluer l'éligibilité de chacun à la promotion par rapport à ses pairs. Afin de prévenir la tendance à l'octroi de notes trop élevées, chaque direction générale ou service équivalent se verrait attribuer un quota fixe de notes. La mobilité serait considérée comme un atout pour la carrière. Enfin, le système des notations devrait comporter un élément d'évaluation de l'encadrement par le personnel qui en dépend, apportant toutes les garanties nécessaires aux évaluateurs.

Comme indiqué plus haut, un système spécifique d'évaluation applicable aux fonctionnaires de grade A1 et A2 sera élaboré. Celui-ci aidera la Commission à juger les candidats à une promotion au grade A2. Il y a lieu également d'approfondir la question de l'évaluation et de l'appréciation du travail des évaluateurs. Ce système d'évaluation amélioré jouera un rôle beaucoup plus déterminant que par le passé au moment des promotions.

Procédures pour venir en aide au personnel présentant des insuffisances professionnelles

La fonction de conseil en carrières visera notamment à venir en aide aux personnes dont le rendement est jugé insuffisant et à établir le bilan de leurs compétences, éventuellement avec le concours de spécialistes externes. Une meilleure évaluation permettra de détecter plus précocement les cas d'insuffisances professionnelles, ce qui est dans l'intérêt tant du personnel que de la Commission. Un système d'alerte précoce sera créé pour détecter les cas potentiels d'insuffisances professionnelles et déclencher les mesures de soutien (par exemple formation, réaffectation à un autre poste).

Une définition claire des tâches assignées à chaque fonctionnaire devrait permettre, à lui comme à son supérieur, d'évaluer son rendement sur une base concertée. Un vade-mecum fournira une définition précise de la notion d'insuffisance professionnelle ainsi que des procédures y afférentes.

Au surplus, une procédure spécifique distincte des procédures disciplinaires sera établie pour traiter équitablement les cas avérés d'incompétence professionnelle.

IV.3 Personnel non permanent

Au cours de l'histoire de la Commission, et en particulier pendant les dernières décennies, on a assisté à une multiplication des catégories de personnel contractuel n'ayant pas le statut de fonctionnaire titulaire. Cette situation est nébuleuse, manque de transparence et se révèle onéreuse. En outre, elle ne garantit pas que les tâches de puissance publique seront accomplies par des membres du personnel répondant aux normes élevées prévues par le Statut. La Commission fera donc une proposition visant à réaffecter une partie du budget réservé au personnel contractuel à la création de postes permanents, de manière à accroître la transparence et améliorer le rapport coût-efficacité.

La clarification et la simplification des règles régissant le personnel contractuel est essentielle pour remédier au manque de transparence. En outre, de nouvelles règles offriraient la flexibilité nécessaire pour mettre en oeuvre certaines politiques avec le concours de personnel contractuel, en particulier pour attirer des personnes disposant de connaissances techniques spécifiques. De plus, il conviendrait d'offrir, tant aux fonctionnaires des États membres qu'à ceux de la Commission, de meilleures possibilités de rotation entre l'administration européenne et les administrations nationales. Il existe un lien étroit entre ces règles, d'une part, et la politique d'externalisation (voir III.II) et de gestion par activités, d'autre part: les règles applicables au personnel contractuel devraient varier en fonction du modèle d'activités prévu par la gestion par activités, le domaine d'utilisation du personnel contractuel au sein de la Commission ayant bien entendu une incidence sur le recours aux ressources externes.

IV.4 Cadre de travail et égalité des chances

Cadre de travail

L'héritage du passé explique que l'organisation du travail à la Commission se caractérise par sa grande rigidité et la lourdeur de sa hiérarchie. De même, la façon dont la diversité culturelle propre à la Commission peut affecter les relations de travail a été insuffisamment comprise. Le prochain élargissement de l'Union européenne ne fera qu'accroître cette diversité. Enfin, la culture de travail de la Commission permet difficilement à de nombreux fonctionnaires de concilier vie professionnelle et vie privée.

L'objectif de toute action dans ce domaine est de faire de la Commission un employeur modèle offrant à son personnel de bonnes conditions de travail. L'accent sera mis davantage sur une formation liée au travail dans un environnement multiculturel et sur la «prise en compte de la diversité».

Il existe chez les fonctionnaires de tous grades une demande croissante en faveur d'une plus grande souplesse dans l'aménagement du temps de travail. Dans le cadre d'une organisation plus axée sur les résultats, ces aspirations doivent être satisfaites, car elles sont susceptibles d'accroître la flexibilité et la productivité au sein de la Commission, tout en améliorant la motivation et la satisfaction au travail des individus. Des mesures seront prises pour contribuer à rendre les conditions de travail plus souples notamment l'horaire mobile, le travail partagé, le travail à temps partiel ainsi que le télétravail. Pour permettre aux parents de concilier vie professionnelle et obligations familiales, le droit au congé parental sera introduit pour les deux. En outre, les dispositions existantes relatives aux congés de maternité seront améliorées.

Égalité des chances

Les améliorations recherchées dans le cadre du travail de la Commission devraient contribuer largement à promouvoir l'égalité des chances.

De plus, la Commission s'est déjà engagée à s'attaquer au déséquilibre actuel dans la structure du personnel en ce qui concerne le ratio hommes/femmes, en accordant la préférence aux femmes dans les emplois supérieurs, lorsque les candidats masculins et féminins sont de mérite égal. Elle s'est également fixé l'objectif minimal de doubler le nombre de femmes dans le personnel supérieur de direction d'ici la fin de son mandat. En aucun cas, un équilibre géographique ne doit être un obstacle à des nominations. Au niveau du recrutement, l'organisation des concours encouragera la participation des femmes; la création de structures de formation au management et un meilleur accès à ces fonctions devraient accroître les possibilités de promotion.

IV.5 Transparence en matière de droits et d'obligations

Discipline

Rares sont les agents de la Commission à avoir eu à faire au système disciplinaire; cependant, les procédures disciplinaires actuelles empêchent la Commission de mettre au point une politique véritablement efficace de prévention et de traitement des dysfonctionnements qui se produisent dans cette organisation, comme dans n'importe quelle autre. Le système est trop lent, compte de nombreux niveaux de procédure et est caractérisé par un conseil de discipline dont la composition est variable et ne compte pas d'élément extérieur. De plus, le personnel n'est pas suffisamment bien informé de ses obligations et des conséquences possibles des infractions.

Les actions dans ce domaine viseront à rendre le système plus efficace et moins lent, par l'instauration notamment d'un conseil de discipline interinstitutionnel et par la création de la fonction d'un représentant de la Commission, chargé de présenter le point de vue de l'administration au conseil de discipline et de la représenter dans cette instance. Des informations claires seront également fournies au personnel en ce qui concerne ses obligations et les sanctions.

Dénonciation des dysfonctionnements («Whistle-blowing»)

Toutes les organisations responsables, et notamment les administrations publiques, doivent veiller à ce que des dispositions soient prises pour garantir que les membres du personnel qui ont de bonnes raisons de croire qu'une action fautive a été commise, est commise ou pourrait être commise, puissent faire part de leurs inquiétudes et être assurés de la mise en oeuvre d'une enquête approfondie et d'une réponse efficace. Au sein de la Commission, il convient donc de clarifier les droits et obligations des fonctionnaires qui notifient les dysfonctionnements présumés, et de prévoir un système applicable qui soit équitable à l'égard des «informateurs», des personnes accusées de dysfonctionnements ainsi qu'à l'égard de l'institution, et qui soit compatible avec la nécessité de veiller à ce que, lorsque des procédures juridiques ou administratives sont engagées, ces personnes ne soient pas compromises par la révélation intempestive de preuves.

Le règlement relatif à l'office de lutte antifraude (OLAF), qui est entré en vigueur en juin 1999, donnerait des indications plus précises sur les filières à suivre pour signaler les irrégularités. La hiérarchie directe, le secrétaire général et l'OLAF ont un rôle important à jouer dans ce contexte.

Ces règles doivent désormais être complétées afin de mettre en place un ensemble de dispositions claires à l'intention des informateurs. Des mesures sont notamment requises pour établir de manière plus précise les droits et obligations des fonctionnaires en ce qui concerne la dénonciation des dysfonctionnements, de manière responsable, par des filières internes (et non seulement par la voie hiérarchique) et en ce qui concerne également la définition de règles appropriées pour les filières de notification extérieures. Un service de médiation centrale renforcé devrait servir de point de contact pour les cas de dysfonctionnement présumé qui n'impliquent pas une présomption de fraude ou d'action affectant les intérêts financiers de la Communauté.

En respectant les bonnes pratiques dans les États membres, la protection nécessaire, compatible avec les dispositions prévues dans le règlement de l'OLAF, sera accordée aux fonctionnaires informant par des moyens légaux et des protections seront mises en place contre les affirmations fantaisistes ou malveillantes.

Rémunérations et pensions

La réforme a pour objectif de garantir que la Commission qui est une administration publique internationale au niveau le plus élevé d'efficacité, d'intégrité et de service. La qualité devrait être convenablement rémunérée et les conditions générales d'emploi du personnel de la Commission ne devraient donc pas se détériorer.

Pour réaliser ces objectifs, il faudra faire face à de grands défis en ce qui concerne le système des rémunérations et des pensions. Tout d'abord, le système actuel d'adaptation des traitements arrive à échéance en juin 2001. Deuxièmement, il existe une obligation légale de procéder à un bilan actuariel du régime des pensions. La Commission présentera une proposition intégrée concernant les rémunérations et les pensions faisant apparaître comment ces objectifs doivent être atteints au mieux, dans l'intérêt de la Communauté et du personnel des institutions.

Mise au point d'un Statut transparent

L'application du Statut actuel et de ses dispositions d'exécution est compliquée et n'est donc pas transparente. Cela est dû essentiellement au fait que, au fil des années, le Statut a subi de nombreuses modifications et qu'ont été adoptées en vue de sa mise en oeuvre un grand nombre de textes juridiques interinstitutionnels de décisions de la Commission et de procédures administratives si bien que l'on ne dispose pas d'un ensemble de règles claires et codifiées. Un certain nombre des règles existantes sont manifestement dépassées. Un effort s'impose pour simplifier et consolider ces textes et les rendre plus transparents.

De nombreuses améliorations peuvent être apportées par des changements concernant les procédures administratives et la législation d'exécution. Ces changements seront effectués dans le cadre de l'engagement actuel de simplification et de clarification des droits et obligations du personnel.

Il est moins facile de procéder à des changements dans le Statut lui-même dans la mesure où il s'agit de textes de nature interinstitutionnelle qui ne peuvent être modifiés que par une procédure lourde. Il est donc difficile pour la Commission d'adapter certaines de ses règles internes à un environnement en mutation et aux nouvelles tâches. Le problème est aggravé par le fait que le Statut contient un certain nombre de dispositions détaillées apparemment inutiles. On pourrait envisager l'introduction d'un règlement cadre, plus léger, pour la mise en oeuvre duquel chaque institution serait libre d'arrêter des règles plus détaillées.

Les principes communs fondamentaux de la fonction publique européenne (par exemple le droit de représentation, les règles relatives à la discipline, la structure de la carrière etc.), doivent évidemment continuer à être inscrits dans le Statut interinstitutionnel pour garantir son caractère obligatoire pour l'ensemble du personnel. Toute décision dans le sens d'un accord cadre ne devrait être prise que si l'on peut apporter la preuve de l'existence d'une valeur ajoutée. Il ne doit pas y avoir de changement pour le changement.

Conclusion

La mise en oeuvre de certaines des mesures décrites ci-dessus peut commencer dans un avenir proche dans la mesure où il n'est pas nécessaire de modifier le Statut. Ce la s'applique notamment aux mesures essentielles énumérées ci-après:

- introduction d'un système amélioré d'évaluation et de promotion;

- revalorisation de l'importance de la formation;

- un certain nombre d'améliorations proposées concernant l'environnement de travail.

D'autres actions ne peuvent être intégralement mises en oeuvre dans le cadre des dispositions actuelles et nécessiteraient un changement dans le Statut. Il s'agit notamment:

- l'introduction d'un nouveau système de carrière;

- l'amélioration du système disciplinaire;

- la modernisation des dispositions statutaires sur les congés de maternité et de paternité.

La Commission se propose de relever ces défis de la manière suivante: elle présentera ses propositions concernant les secteurs mis en évidence ci-dessus dans des communications qui seront publiées en l'an 2000. Sur la base de ce Livre blanc, il s'agira de stimuler de bonnes pratiques au sein des États membres et dans les autres organisations internationales, en mettant l'accent sur les modifications au Statut nécessaires pour une mise en oeuvre complète. Elles pourront être consultées et traitées ensuite rapidement dans le respect des obligations juridiques existantes. Après l'achèvement de l'ensemble du processus de consultation (composé de deux étapes et impliquant à la fois les syndicats du personnel de la Commission et le Comité du statut interinstitutionnel), une proposition de Statut consolidée et intégrée contenant toutes les modifications sera présentée au Conseil en 2001. Après l'adoption de cette proposition, prévue pour le second semestre de 2002, la réforme de la politique du personnel pourra être intégralement mise en oeuvre.

Le détail des actions présentées dans le présent chapitre figure au chapitre IV du plan d'action (actions 18 à 53, fiches XI à XXII).

V. AUDIT, GESTION ET CONTRÔLE FINANCIER

Un objectif central de la réforme est la création d'une culture administrative qui encourage les fonctionnaires à exercer leurs responsabilités à l'égard des actions qu'ils contrôlent - et de contrôler les actions dont ils sont responsables. Entre autres choses, la Commission est une organisation qui gère des fonds; la gestion financière doit être améliorée et modernisée, dans l'absolu et pour contribuer de manière directe et pratique à relever les normes de fonctionnement, de manière générale.

Les systèmes de gestion et de contrôle financier de la Commission ne sont plus adaptés à la nature et au nombre d'opérations qu'elle est amenée à traiter. Lorsque les systèmes centralisés actuels ont été conçus, la Commission ne gérait que des montants très faibles par rapport à ce que nous connaissons aujourd'hui. Depuis, les opérations financières ont connu une croissance exponentielle, par exemple, elles ont doublé au cours des cinq dernières années. Les engagements en matière d'aide extérieure se sont multipliés par 4 au cours des deux dernières années et devraient encore connaître une croissance de 46 % entre 1999 et 2000. En conséquence, les procédures doivent être plus simples, plus rapides, plus transparentes et décentralisées. Il faut qu'il y ait une répartition claire et nette des tâches et des responsabilités entre tous les participants - financiers et «techniques» - qui jouent un rôle dans les opérations de gestion ayant des implications financières; des règles et des structures organisationnelles appropriées sont donc indispensables.

Un élément déterminant d'une meilleure gestion financière sera constitué par la nouvelle discipline introduite par la gestion par activités (décrite dans la partie II du présent Livre blanc) concernant l'affectation des ressources de toute nature aux priorités de la Commission. Cela devrait conduire à une situation où la Commission ne se trouve plus en position de s'atteler à des tâches sans disposer des moyens nécessaires pour les exécuter correctement.

En outre, il convient de mettre en oeuvre les actions suivantes:

- Il faut garantir que les ordonnateurs et que l'ensemble des responsables de la gestion assument la responsabilité de la qualité, de la régularité et de l'efficacité de leurs actions. Il faut donc que les règles soient communiquées à tous les fonctionnaires sous une forme consolidée, simplifiée et facile d'accès.

- La gestion financière, le système de contrôle et d'audit doivent être radicalement reconsidérés, mis à jour et rendus compatibles avec les bonnes pratiques. Pour utiliser au mieux les ressources et les compétences, et pour tenir compte des différents types de dépenses relevant de la responsabilité de la Commission, il convient de créer de nouvelles structures organisationnelles au sein de la Commission et d'éliminer les autres. On veillera à réduire les retards de paiement et à améliorer la récupération des fonds indûment versés.

- Il y a lieu de prendre toute une série de mesures pour mieux protéger les intérêts financiers de la Communauté, impliquant notamment la sécurisation de la législation contre le risque de fraudes non seulement au stade de la proposition mais tout au long du processus législatif, et une coopération notablement améliorée entre la Commission et les États membres au sein desquels on retrouve, comme la Cour des comptes le signale, la «grande masse» des dépenses qui ne sont pas convenablement utilisées et/ou justifiées.

V.1 Définition des responsabilités des ordonnateurs et des gestionnaires.

Si l'on veut créer un sens réel des responsabilités en matière de saine gestion financière, il convient, tout d'abord, de donner une définition claire des tâches; ensuite, il faut s'assurer que chacun est informé et est conscient de ses responsabilités; troisièmement, il faut que le contrôle de la qualité soit intégré aux processus de gestion; et enfin, il faut disposer de moyens équitables et sûrs permettant de traiter les infractions aux règles.

La gestion financière n'est toutefois qu'un aspect de la gestion. La délégation du pouvoir d'autoriser les dépenses doit s'intégrer dans la chaîne des responsabilités du processus de gestion, depuis le fonctionnaire de base jusqu'au directeur général et la Commission.

La Commission établira donc des règles claires permettant de définir les responsabilités de chaque acteur financier, règles qui seront communiquées à chaque acteur financier lors de sa nomination et s'accompagneront d'une formation appropriée. Le non-respect des règles entraînera le retrait des responsabilités. Le personnel opérationnel responsable de programmes impliquant des dépenses, notamment la gestion des projets, les procédures de passation des marchés et l'octroi de subventions bénéficiera d'une formation.

Ces règles concernant la responsabilité des ordonnateurs impliqueront la définition de procédures relatives à la délégation des responsabilités, au sein des services, pour les autorisations de dépenses. Autant que possible, la personne qui prend la décision pratique d'engager une action impliquant des dépenses doit être la personne qui autorise la dépense, il faut veiller néanmoins qu'il existe un système adéquat permettant de vérifier la régularité des opérations.

Le meilleur moyen de garantir le respect des règles et procédures est de les rendre facilement accessibles à tous les fonctionnaires sous une forme qui soit consolidée, simplifiée, clairement présentée et facile d'accès. Ces règles seront donc codifiées et présentées dans des manuels simples qui seront mis à jour au fur et à mesure que le besoin se fera sentir.

La nécessité de disposer des procédures et des règles consolidées plus simples est particulièrement urgente pour les subventions et les marchés publics. Les procédures de concurrence pour l'octroi de fonds, une information complète concernant les possibilités de financement, le traitement équitable de tous les soumissionnaires, des procédures de sélection transparentes, la publication des résultats ainsi qu'un suivi et une évaluation appropriés sont des principes qui doivent être rigoureusement appliqués. Le problème de la frontière entre subvention et procédure de passation des marchés doit être réglé: les ordonnateurs doivent disposer de conseils fournis par l'unité «Contrats» du service financier central (cf. V.2) pour savoir quel est le type de procédure à suivre. Cette question sera traitée dans un chapitre à part de la proposition de révision du règlement financier. Enfin, la Commission proposera des améliorations à ses procédures de passation des marchés, et envisagera notamment la création d'un organe indépendant chargé de traiter les recours contre les procédures de passation des marchés.

Dans les cas d'erreurs financières où de suspicion d'irrégularités n'impliquant pas de fraude, et sans mettre en question le rôle de l'OLAF, le directeur général, avant d'engager une procédure disciplinaire, à un panel ayant une fonction d'assistance en ce qui concerne les éventuelles irrégularités financières, panel qui sera instauré d'ici le 1er juillet 2000. Le fonctionnaire sera évidemment entendu par le panel. Ce panel aura seulement une fonction consultative. Il constitue une étape intermédiaire entre la détection d'une irrégularité et l'ouverture, le cas échéant, d'une procédure disciplinaire officielle. Dans la mesure du possible, le panel recommandera au directeur général des mesures correctives et préventives.

V.2 Révision de l'audit ainsi que du contrôle et de la gestion financière au sein de la Commission

Le système actuel de gestion financière de la Commission fait l'objet d'âpres critiques - tant à l'intérieur qu'à l'extérieur - comme n'étant pas en mesure d'empêcher de graves erreurs dans un certain nombre de dossiers importants (cfr. rapports du comité des experts indépendants). En substance, l'actuel contrôle financier «ex ante» consiste en une vérification centralisée des opérations financières par rapport aux règles de procédure définies dans le règlement financier - le «visa ex ante» - dont il est apparu qu'il ne permet pas une analyse complète de la valeur ajoutée et de la régularité des opérations financières. Il en résulte, pour les décideurs des services, une fausse impression de sécurité donnée par ce système qui a ainsi créé une culture qui «déresponsabilise» les gestionnaires. En même temps, en raison de sa nature particulièrement complexe, sur le plan des procédures notamment, il rend plus difficile une exécution efficace du budget.

Enfin, le règlement financier attribue également la responsabilité de la vérification préalable (le visa) et des systèmes d'évaluation a posteriori (audit) au contrôleur financier, créant ainsi de graves risques de conflit d'intérêts au sein de la DG contrôle financier.

Propositions de changement

La solution proposée dans le présent document - présentée de manière schématique à la figure 2 - consiste à décentraliser en faveur des DG les activités de contrôle actuellement mises en oeuvre sous la responsabilité du contrôleur financier de la Commission, afin de donner une responsabilité directe aux directeurs généraux, ce qui garantira des contrôles internes appropriés dans leurs services et rendra les gestionnaires pleinement responsables des décisions financières prises. Le «visa ex ante» serait abandonné à la suite d'une modification apportée au règlement et la DG Contrôle financier serait dissoute.

Les unités financières au sein des directions générales apporteront aide et conseil aux unités opérationnelles. Étant donné que les profils de dépense et les conditions de gestion financière varient d'un service à l'autre, le directeur général définira les processus financiers à suivre par son service. Un ensemble de normes minimales applicable à tous les services sera défini conformément aux principes arrêtés dans le présent document.

La création d'un service financier central chargé de services opérationnels de la Commission et, le cas échéant, des États membres s'impose. Ce service, placé sous la responsabilité directe du commissaire chargé du budget, définirait des normes minimales et donnerait des conseils à propos de l'application des procédures et règles financières qui figureraient dans le règlement financier.

Un service d'audit interne, sous la responsabilité du vice-président chargé de la réforme, doit être mis en place pour procéder à l'examen a posteriori du contrôle interne des opérations et systèmes de gestion ainsi que des résultats de manière générale; il donnerait également les conseils nécessaires en matière de gestion et sur la base d'une évaluation des risques.

Enfin serait créé un groupe de suivi des audits, qui serait chargé de répartir au sein de la Commission les responsabilités concernant le suivi des rapports d'audit, de contrôler l'avancement des opérations et de veiller à ce que le service de l'audit joue pleinement son rôle à la Commission. Ce groupe serait présidé par le commissaire chargé du budget, lui-même assisté du vice-président pour ce qui a trait à la réforme de deux autres commissaires, et éventuellement d'une personnalité extérieure. La totalité des nouveaux services et le groupe de suivi des audits seraient en place dès le 1er mai 2000.

La mise en oeuvre d'une telle solution permettrait d'assigner convenablement les responsabilités aux fonctionnaires d'encadrement dont les décisions entraînent des conséquences financières, fonctionnaires qui seraient eux-mêmes conseillés et guidés de manière adéquate par une instance financière centrale. Pour compléter ce dispositif, le service d'audit interne jouera un rôle important en matière de surveillance et ses recommandations seront suivies avec l'attention qu'elles méritent, grâce au groupe de suivi des audits. Cette approche résout donc totalement le «problème de la déresponsabilisation» et désamorce les conflits d'intérêt susceptibles, dans le système actuel, de surgir entre le contrôle financier et l'audit interne.

La transition

Le passage au système qui vient d'être décrit sera d'une grande complexité et ne pourra pas être mené à bien à très bref délai. Le cadre juridique existant, en particulier l'actuel règlement financier, exige le maintien du visa ex ante et consacre le rôle dévolu aux contrôleurs financiers en tant que responsables du contrôle financier ex ante et de l'audit interne. Voilà pourquoi il n'est pas possible dans l'immédiat de mettre un terme à la procédure du visa effectuée par la DG Contrôle financier ni de la remplacer par un visa technique automatique sur toutes les opérations.

La Commission entend mener deux actions pour traiter ce problème. Soucieuse de limiter le plus possible la période de transition entre l'ancien système et le nouveau, elle entend présenter en premier lieu, dans le cadre de la révision du règlement financier, une proposition qui permette de séparer les responsabilités relatives aux contrôles financiers de celles concernant l'audit. La Commission pourrait ainsi retirer au contrôleur financier la responsabilité de l'audit interne, laquelle serait transférée à un autre fonctionnaire d'encadrement aussi indépendant que lui (l'auditeur interne). La Commission espère que cette partie de la refonte du règlement financier pourra être traitée rapidement et adoptée dans les meilleurs délais.

En second lieu, sans attendre l'adoption de la révision du règlement, la Commission commencerait immédiatement à décentraliser les tâches de contrôle - actuellement exécutées sous la responsabilité du contrôleur financier - pour en charger les DG dont les systèmes de contrôle se sont révélés adéquats. À noter de surcroît qu'immédiatement l'on ferait un usage beaucoup plus radical des méthodes d'échantillonnage pour les contrôles donnant lieu à visa ex ante et l'on commencerait à renforcer les contrôles internes dans les différents départements. Enfin, le contrôleur financier, en ce qui concerne l'audit interne, rendrait compte spécifiquement au vice-président chargé de la réforme administrative, ce qui aurait pour effet immédiat de réduire le risque de conflit d'intérêt.

V. 3 Protection des intérêts financiers de la Communauté

Il est nécessaire de prendre diverses mesures pour obtenir le maximum d'efficacité quant à la prévention des irrégularités et pour faire en sorte que la législation ainsi que les règles et procédures en matière de gestion financière se prêtent le moins possible à la fraude. Voici en l'occurrence parmi beaucoup d'autres quelques-unes des initiatives à prendre par la Commission:

- élaborer des orientations pour une bonne gestion des projets;

- assurer une meilleure coordination entre l'Office de lutte antifraude (OLAF), lequel est indépendant, et les autres services.

- faire intervenir l'OLAF dans l'analyse de la législation du point de vue de son efficacité antifraude et dans la rédaction des appels d'offres et des contrats;

- gérer plus efficacement le recouvrement des sommes indûment versées.

Il faudra en outre mieux définir la coopération entre les services de la Commission, mais aussi entre la Commission et les États membres, notamment en ce qui concerne les Fonds structurels et la procédure d'apurement du FEOGA, de telle sorte que les irrégularités, les fraudes et la corruption soient plus efficacement prévenues et détectées.

Le détail des actions présentées dans le présent chapitre figure au chapitre V du plan d'action (actions 54 à 84, fiches XXIII à XXVIII).

VI Mise en oeUVRE et consolidation de la réforme

La diffusion du présent projet de document a pour objet de susciter un vaste débat et de consulter le personnel et ses représentants, le Parlement européen, le Conseil et autres interlocuteurs, d'ici à la mi-février. Sur cette base, la Commission organisera un séminaire pour tirer les conclusions de cette consultation, après quoi elle adoptera le Livre blanc sur la réforme le 1er mars 2000.

L'exécution de nombreuses mesures commencera alors immédiatement, ainsi qu'il est indiqué dans le présent document et dans le plan d'action figurant en annexe. Une proposition de modification du règlement financier sera publiée en avril. La Commission présentera en outre des communications exposant l'approche suggérée dans les domaines sur lesquels le présent document donne des orientations générales. Cela vaut en particulier pour l'externalisation et pour un certain nombre de décisions importantes dans le domaine des ressources humaines concernant par exemple le développement et la structure des carrières, la discipline, le recrutement, etc. Aux fins de certaines de ces mesures, il est clair que des modifications importantes devraient être apportées au Statut; à cet égard le Conseil sera saisi en 2001 d'une proposition globale.

La Commission entend accroître les ressources internes qu'elle a déjà mises en place pour faire avancer la réforme. Elle nommera un secrétaire général adjoint qui aura pour tâche de rendre plus efficaces les méthodes de travail de la Commission, de supprimer la paperasserie et de simplifier les systèmes. Cette mesure est plus destinée à renforcer la coordination qu'à accroître les contrôles. De nombreux services seront associés à la préparation des actions proposées dans le présent document. Le groupe des commissaires responsable de la réforme administrative continuera d'exister; il lui incombera de faire avancer la réforme et de préparer les discussions dont la réforme doit faire l'objet tous les mois au sein du collège des commissaires. La Task force elle aussi restera en place, pour faciliter la mise en oeuvre de la réforme et pour fournir aux diverses DG concernées les éclaircissements et l'aide dont elles ont besoin. En outre, quatre groupes de planification et de coopération sont en cours de constitution, dont chacun sera présidé par un directeur général et qui auront pour tâche d'aider les services opérationnels et la Task force en élaborant les diverses propositions suivant une méthode tenant compte du point de vue de l'utilisateur et mobilisant le personnel d'un grand nombre de services de la Commission. Ces groupes s'occuperont respectivement de la mise sur pied du service d'audit interne, de la refonte du système financier, de l'externalisation et de la politique des ressources humaines. Les commissaires compétents en matière de relations extérieures continueront à s'occuper de l'amélioration de la gestion et de la mise en oeuvre des programmes d'aide extérieure, avec l'appui du groupe d'étude créé à cet effet, puis ils présenteront une communication à ce sujet au printemps 2000. Enfin le vice-président chargé de la réforme constituera un groupe consultatif externe composé de personnalités éminentes du monde de l'industrie et de l'administration, dont la mission sera de le conseiller sur le processus de réforme.

La Commission à elle seule ne saurait toutefois atteindre les objectifs que vise la réforme, laquelle ne pourra véritablement réussir que si parallèlement les mentalités au Conseil et au Parlement évoluent de telle sorte que ces deux institutions - dans les cas où elles demandent à la Commission d'assumer des tâches nouvelles - soient conscientes des conséquences qui en résulteront quant à la possibilité pour la Commission de s'acquitter des autres tâches qui lui sont confiées. La Commission pourrait donc se voir, le cas échéant, dans l'obligation de refuser ce surcroît de travail, éventualité dans laquelle les autres institutions, au lieu de voir là un comportement délibérément antidémocratique, devraient se montrer responsables et raisonnables pour sauvegarder les intérêts des citoyens et des contribuables de l'UE. En améliorant la planification et la programmation des actions ainsi que le dialogue interinstitutionnel, une telle situation devrait pouvoir être évitée.

Enfin, au titre de leur responsabilité en matière de législation, le Conseil et le Parlement européen auront également à connaître de la révision du règlement financier et du Statut. Pour mener à bien d'ici au second semestre 2002 le programme d'action exposé dans le présent Livre blanc, il faut donc que l'on puisse compter sur l'aide et sur l'engagement de toutes les institutions européennes, dont chacune a insisté sur sa volonté de voir aboutir l'ambitieuse réforme que nous visons.

VII. Conclusion

Le présent document expose un vaste programme de réforme à entreprendre dès mars 2000 et à réaliser avant le début du second semestre 2002. Pendant toute la durée de son mandat, la Commission continuera à moderniser et à améliorer l'organisation; elle pense au demeurant que si elle parvient à exécuter ce programme dans le délai imparti, elle aura du même coup apporté aux principaux instruments et procédures dont nous disposons les modifications requises pour être au niveau des meilleures organisations mondiales.

D'ici à la fin de 2002, la Commission espère parvenir à concrétiser bon nombre des priorités identifiées dans le présent document. On continuera à travailler en 2001 selon la base des arrangements découlant de la législation existante. Pourvu que ses propositions en matière législative puissent être rapidement avalisées par le Conseil et le Parlement, elle entend mener à bonne fin d'ici au milieu de l'année 2002 l'élaboration d'une stratégie globale et d'un mode de planification qui lui permettraient de fixer les priorités et de mobiliser les moyens propres à la rendre légitimement optimiste quant à sa capacité de s'acquitter de ses tâches présentes et à venir. Dans ces conditions, la Commission sera crédible lorsqu'elle s'engage devant le Parlement, le Conseil et les citoyens de l'Europe à ce que toute fonction acceptée par elle soit exécutée de manière efficace, fiable et responsable.

Dans le domaine des ressources humaines, la Commission entend parvenir à mettre en oeuvre une politique qui permettra au personnel d'avoir un travail valorisant et à l'encadrement de se montrer efficace, souple et équitable dans l'utilisation de ses collaborateurs. Cette politique du personnel sera fondée sur le mérite, d'où la nécessité de donner toute l'attention qu'elle mérite à l'évaluation de chacun et d'encourager la motivation. La Commission entend continuer à comparer ses propres pratiques en la matière avec celles adoptées par d'autres organisations pouvant servir de référence, de telle sorte que notre niveau demeure celui de l'excellence et que nous ne restions pas à la traîne.

Il est possible dès aujourd'hui d'améliorer la gestion financière en prenant quelques-unes des mesures exposées dans le présent document. Pourvu que le règlement financier fasse l'objet des modifications juridiquement nécessaires, la Commission pourra également d'ici à 2002 réformer radicalement ses systèmes de gestion financière pour responsabiliser pleinement son personnel et pour promouvoir des méthodes de travail efficaces et transparentes.

Considérées dans leur ensemble et à condition qu'elles soient pleinement appliquées, ces diverses mesures assureront dans les méthodes de travail de la Commission la prise en compte des principes de responsabilité, d'efficacité et de transparence, mettront l'accent sur la qualité du service et sur le rapport coût/efficacité et permettront à la Commission de regagner la confiance des citoyens.

Quelle qu'en soit l'intensité, aucune modification des pratiques et des procédures ne peut remplacer l'adhésion sans réserve des personnels de tous niveaux à l'objectif assigné, à savoir l'application des principes précités, mais aussi l'efficacité et la transparence du service public. D'ores et déjà, nombreux sont ceux qui, faisant preuve de professionnalisme, se montrent disposés à s'engager dans cette voie; le processus de réforme implique une transformation qui est pour une bonne part directement liée aux encouragements et aux moyens que nous leur donnerons.

La publication du présent document qu'un début. Les choses sérieuses vont commencer avec la mise en oeuvre des 84 actions qui y sont exposées. Pour que l'entreprise réussisse il faut que chacun, à commencer par les commissaires s'implique totalement dans le plus grand défi interne que l'institution ait jamais eu à relever, à savoir assurer un service public international qui soit véritablement digne de l'Union européenne d'aujourd'hui et de demain.

ANNEXE 1 DU DOCUMENT DE CONSULTATION SUR LA RÉFORME DE LA COMMISSION

ÉLÉMENTS CLÉS DE LA RÉFORME

I. MODIFICATIONS INTRODUITES PAR LA RÉFORME DANS LES FONCTIONS ET STRUCTURES ADMINISTRATIVES [1]

[1] Voir le plan d'action pour l'ensemble des fonctions et structures administratives

A. Innovation

Au sein du secrétariat général, un service de Planification et programmation stratégiques, placé sous l'autorité du président, aidera le collège à fixer des priorités, à répartir les ressources disponibles et à promouvoir la gestion des rendements, et un deuxième Secrétaire général adjoint sera spécifiquement chargé de mettre au point des méthodes de travail plus efficaces, de réduire la paperasserie et de simplifier les systèmes.

Un Service d'audit interne, placé sous la responsabilité du vice-président chargé de la réforme procédera à un examen ex post des systèmes internes de contrôle et de gestion des services de la Commission et des résultats qu'ils permettent d'atteindre et il conseillera l'encadrement. Un conseil de suivi de l'audit, placé sous la responsabilité du membre de la Commission chargé du budget, veillera au respect des recommandations.

Un comité interinstitutionnel des normes de la vie publique supervisera le code de conduite général applicable à l'ensemble des institutions européennes, il suivra la mise en oeuvre du code de conduite spécifique de chaque institution, et il donnera des avis sur les règles à observer et les normes de conduite à appliquer.

B. Adaptations

Une fonction centrale d'Orientation des carrières permettra à la Commission de trouver une meilleure adéquation entre son personnel et ses emplois, d'évaluer et de gérer la mobilité et d'assurer la formation requise.

En groupant des fonctions existantes et en y ajoutant de nouvelles, un Service financier central, fonctionnant sous la responsabilité du membre de la Commission chargé du budget, devra définir les règles et procédures financières à appliquer, conseiller les services opérationnels et mettre au point et gérer des systèmes communs d'information sur la gestion financière.

Sur la base de la structure en place, un Service central de médiation sera chargé de proposer une aide à tous les membres du personnel qui invoqueront des dysfonctionnements n'impliquant aucune fraude ni acte portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté.

Un Conseil de discipline interinstitutionnel et un Bureau du procureur (qui portera les affaires administratives devant le conseil de discipline) remplaceront, au sein de la Commission, l'actuel conseil de discipline.

C. Suppressions

La DG du contrôle financier actuelle sera supprimée à la suite de l'incorporation de ses activités dans le service d'audit interne et de la suppression, dans le nouveau règlement financier, du visa ex ante du contrôleur financier.

L'Inspection générale des services sera supprimée à la suite de l'intégration de ses activités dans le service d'audit interne.

Dans le cadre du programme de simplification administrative, le deuxième secrétaire général adjoint, le service de planification et de programmation stratégiques et le service d'audit interne étudieront les autres possibilités de simplification des fonctions et structures actuellement en place.

II. CALENDRIER DES PRINCIPALES ACTIONS DE RÉFORME [2]

[2] Voir annexe 2 pour une chronologie complète des actions.

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TTGRAPH

TTGRAPH

(1) Le groupe de suivi des audits sera chargé de répartir au sein de la Commission les responsabilités concernant le suivi des rapports d'audit, de contrôler l'avancement des opérations et de veiller à ce que le service de l'audit joue pleinement son rôle à la Commission.

(2) Les directions générales assumant d'importantes responsabilités en matière de dépenses doivent maintenir ou développer des unités se consacrant au contrôle ex poste des activités dans ce domaine et à l'examen des systèmes de gestion à la fois à l'intérieur et à l'extérieur de la Commission le cas échéant. Elles doivent rendre compte de leurs activités au directeur général et communiquer leurs conclusions régulièrement au service d'audit interne.

(3) L'ordonnateur vérifie la validité de l'acquit libératoire pour chaque transaction. L'acquit libératoire implique que la facture est prête à être payée par le comptable.

(4) Le directeur général définira la structure la mieux appropriée pour s'acquitter de cette tâche.

(5) Le directeur général décide si la garantie de qualité financière doit comprendre le contrôle ex ante des transactions (surveillance).

Annexe 2 du document de consultation sur la réforme de la Commission

CALENDRIER DES ACTIONS

ACTIONS 2000 / 2001

II. UNE CULTURE FONDÉE SUR LE SERVICE

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III. ÉTABLISSEMENT DE PRIORITÉS ET AFFECTATION DES RESSOURCES

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IV. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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IV. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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IV. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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IV. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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V. GESTION ET CONTRÔLE FINANCIERS

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