Trente-septième rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2018

Pour être libre, le commerce doit être équitable. La défense commerciale est la pierre angulaire de l’action menée par l’Union européenne pour maintenir des conditions commerciales équitables. Dans le même temps, les IDC modernes doivent être adaptés aux réalités économiques et leur utilisation doit se limiter à ce qui est nécessaire pour éliminer les effets des importations préjudiciables et déloyales. C’est dans cet esprit que la communication de la Commission intitulée «Le commerce pour tous» a fixé comme objectif prioritaire d’améliorer l’efficacité et l’efficience des IDC.

En 2018, le traitement des dossiers est demeuré important, avec l’institution de mesures dans six nouveaux cas, la non-institution de mesures dans huit nouveaux cas et une activité tout aussi intense qu’en 2017 dans le réexamen des mesures existantes.

Deuxièmement, le présent rapport décrit les activités antidumping (AD), antisubventions (AS) et de sauvegarde de l’Union européenne, ainsi que les activités de défense commerciale des pays tiers contre l’Union en 2018. Cette partie du rapport a été élaborée conformément aux dispositions actualisées de l’article 23 du règlement antidumping de base et de l’article 34 du règlement antisubventions de base, ainsi que de l’article 23 du règlement sur les mesures de sauvegarde. Le présent rapport est accompagné, comme les années précédentes, d’un document de travail des services de la Commission et d’annexes détaillées, qui contiennent des informations et des statistiques plus précises.

Ce 37e rapport décrit deux volets de l’activité de l’Union européenne en matière de défense commerciale. Premièrement, et à titre exceptionnel au-delà de ce que prévoient les obligations légales, le présent rapport fait spécifiquement le point sur les principaux défis, évolutions et réalisations de la Commission Juncker dans le domaine de la défense commerciale. En 60 ans d’histoire des instruments de défense commerciale (IDC) de l’Union européenne, la période la plus difficile a probablement été celle allant de 2014 à 2019. La surcapacité mondiale dans le secteur de l’acier a engendré une augmentation considérable des demandes de mesures de défense commerciale. En instituant 25 nouvelles mesures de défense commerciale sur l’acier au cours de cette période, la Commission a apporté une contribution importante, sinon essentielle, à la viabilité et à la compétitivité mondiale de l’industrie sidérurgique européenne. En outre, pour la première fois depuis 1994, les règles de défense commerciale de l’Union européenne ont été mises à jour au moyen de deux modifications législatives majeures. Ces modifications ont contribué à garantir que les IDC de l’Union européenne puissent lutter de manière plus satisfaisante contre le dumping et le subventionnement préjudiciables généralisés. Pour la première fois depuis 2002, la Commission a ouvert une enquête de sauvegarde sur les produits sidérurgiques et institué des mesures, respectivement. Comme le montre le présent rapport, l’approche efficace, ferme et équilibrée adoptée par la Commission a permis de protéger les emplois de l’Union européenne. Cette approche constituait également une réponse énergique aux positions de plus en plus protectionnistes de certains partenaires commerciaux, tout en réformant dans le même temps son propre système d’IDC pour le rendre encore plus efficace à l’avenir.

Trente-septième rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2018

Avant l’institution des mesures de défense commerciale sur les roues en aluminium originaires de Chine, la situation de l’industrie de l’UE s’était détériorée en raison des importations chinoises faisant l’objet d’un dumping, comme en témoignent, par exemple, la baisse des volumes de production et de ventes et la forte situation déficitaire. Cinq ans après l’institution des droits antidumping, la situation s’est considérablement améliorée. L’industrie de l’Union a été en mesure de se redresser et de dégager des bénéfices convenables, dont la croissance a été conforme à celle du marché. Les importations chinoises ont diminué et leur part de marché a chuté de près de 75 %. Les mesures ont maintenu une saine concurrence sur le marché de l’Union européenne, la part de marché des fournisseurs de pays tiers s’étant redressée, ce qui a permis d’élargir l’offre de produits, sans pratiquer de prix déloyaux. L’industrie de l’Union a augmenté ses ventes et sa production de 28 % et 25 %, respectivement, et a créé 1 200 nouveaux emplois (soit une augmentation de 10 %). Elle a augmenté ses capacités de production afin de répondre à la demande croissante et d’améliorer sa gamme de produits. Toutefois, les mesures ont dû être prolongées, faute de quoi les exportateurs chinois seraient revenus sur le marché de l’Union avec d’énormes quantités de produits à bas prix faisant l’objet d’un dumping: l’industrie de l’Union aurait connu un nouveau cycle à la baisse.

Le maintien de l’industrie de la bicyclette de l’Union a des effets structurels sur l’économie de l’UE. Sans le bon fonctionnement de l’industrie européenne de la bicyclette, l’industrie européenne des pièces détachées pour bicyclettes n’existerait pas. L’Europe n’aurait pas non plus été en mesure de développer un nouveau marché majeur, à savoir l’industrie de la bicyclette électrique, dont le potentiel de croissance est encore important. Dans l’UE, 11 000 emplois sont directement liés à la production de bicyclettes, 16 000 emplois à la production de pièces détachées de bicyclettes et 3 600 emplois aux bicyclettes électriques. En janvier 2019, la Commission a institué des mesures antidumping et antisubventions définitives à l’encontre des importations de bicyclettes électriques originaires de Chine. Il a été constaté que les exportateurs chinois de bicyclettes électriques bénéficiaient de subventions massives.

Les mesures portant sur les bicyclettes en provenance de Chine sont un autre exemple notable de l’efficacité des IDC. Des mesures ont été instituées pour la première fois en 1993, et une série de réexamens au titre de l’expiration des mesures et de réexamens intermédiaires ont été entrepris chaque fois que ces mesures étaient encore nécessaires pour parer au dumping préjudiciable pratiqué par la Chine. Il est raisonnable d’affirmer qu’aujourd’hui, l’industrie européenne de la bicyclette n’aurait peut-être plus existé sans les mesures antidumping. Dans d’autres pays, où les mesures n’ont pas été instituées ou ont expiré, les exportateurs chinois se sont emparés de la quasi-totalité du marché national. Les enquêtes ont montré à plusieurs reprises que les surcapacités chinoises étaient très importantes: la dernière enquête a établi qu’il existait une capacité inutilisée de 25 % supérieure à la consommation totale de l’Union et que la Chine avait apparemment tenté d’exploiter pleinement cette capacité. En conséquence, l’Union européenne a dû mettre fin en 2013 à une stratégie de contournement à grande échelle des droits antidumping institués sur les importations de bicyclettes originaires de Chine et expédiées d’Indonésie, de Malaisie, du Sri Lanka et de Tunisie. Cela a permis à l’industrie de l’Union de renouer avec des bénéfices modestes mais soutenus, comme le montre la demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures actuellement en cours.

Le réexamen au titre de l’expiration des mesures concernant les carreaux en céramique est l’un des nombreux cas qui illustrent l’efficacité des mesures prises par l’UE pour garantir la viabilité à long terme de l’industrie de l’Union. Avant l’institution des mesures visant à mettre fin aux pratiques de dumping chinoises, les importations chinoises menaçaient la survie même de l’industrie céramique de l’Union: les bénéfices ont chuté jusqu’au seuil de rentabilité, et les investissements et l’emploi ont diminué tout aussi fortement. L’institution de mesures a amélioré la situation: l’industrie de l’Union a renoué avec la rentabilité; la productivité et les investissements ont considérablement augmenté. Dans un secteur constitué majoritairement de PME, cette évolution des investissements est essentielle pour permettre aux entreprises de l’Union de prospérer, car elles ont constamment besoin de moderniser leurs équipements afin de suivre les tendances du marché. Grâce aux mesures, l’emploi s’est également stabilisé à un nombre significatif d’environ 60 000 salariés (même si ce chiffre était inférieur à celui relevé avant le début du dumping). Cela dit, malgré cette évolution positive, il a fallu maintenir les mesures en raison des énormes capacités inutilisées et des prix agressifs pratiqués des exportateurs chinois. Le réexamen a montré qu’en l’absence de mesures, il y aurait eu un risque non négligeable que les pratiques déloyales chinoises à l’exportation reprennent, ce qui aurait eu des répercussions négatives sur l’industrie de l’Union.

Les mesures antidumping et antisubventions doivent être réexaminées cinq ans après leur institution, si l’industrie de l’Union souhaite maintenir ces mesures au-delà de cette période. De novembre 2014 à décembre 2018, la Commission a ouvert 52 réexamens au titre de l’expiration des mesures de l’Union européenne. Ces réexamens permettent de comparer la situation de l’industrie de l’Union au moment de l’institution des mesures avec sa situation cinq années plus tard. La Commission peut maintenir les mesures si elle constate, dans le cadre d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures, qu’il existe une probabilité de continuation ou de réapparition du dumping, des subventions et du préjudice en cas d’abrogation de ces mesures. L’industrie de l’UE demande un réexamen au titre de l’expiration des mesures dans 75 % des cas.

Les IDC de l’UE protègent les emplois et ont donc un effet positif direct sur le tissu industriel et l’économie de l’Union: les mesures IDC de l’Union européenne instituées depuis le début du mandat de la Commission ont permis de préserver, de façon efficace, plus de 124 000 emplois. Le secteur de l’acier est celui qui en a tiré le plus profit, avec plus de 86 000 emplois protégés. Dans l’ensemble, les mesures de l’Union européenne qui étaient en vigueur à la fin de 2018 ont effectivement protégé 320 000 emplois industriels directs de la concurrence déloyale.

Cela était d’autant plus important que tout au long de son mandat, la Commission Juncker a traité un très grand nombre de dossiers d’importations déloyales, dont beaucoup étaient critiques pour l’économie européenne. Entre novembre 2014 et décembre 2018, 170 dossiers de défense commerciale ont été ouverts et 95 mesures ont été appliquées afin de rétablir des conditions de concurrence équitables. Parmi ces dernières, 35 sont de nouvelles mesures et les autres sont des renouvellements ou des prolongations de mesures existantes.

La mondialisation des échanges a accru les possibilités de contournement ou de réduction de l’efficacité des IDC. C’est la raison pour laquelle la Commission surveille constamment les statistiques d’importation afin de détecter un éventuel contournement des mesures ou une possible absorption des droits. Pour remédier à de telles situations, entre novembre 2014 et décembre 2018, la Commission a ouvert 14 enquêtes au titre du contournement des mesures ou au titre de l’absorption des mesures et, en conséquence, étendu les mesures existantes dans 14 dossiers à d’autres pays ou produits afin de maintenir l’effet souhaité des mesures.

Enfin, et c’est là un point important, la Commission est restée en contact permanent avec toutes les principales organisations de parties prenantes concernées par les mesures de défense commerciale afin d’en évaluer les effets et de déterminer si ces mesures ont atteint leurs objectifs. Des réunions régulières ont été organisées avec des représentants des entreprises et d’autres parties prenantes, notamment pour informer et discuter des réformes législatives en matière d’IDC, en tenant compte autant que possible des préoccupations des différentes parties prenantes.

I.2 Un système remodelé pour encore plus d’efficacité et de sécurité

Modernisation

Les règles de l’UE en matière d’IDC datent, pour l’essentiel, de la fin des négociations du cycle d’Uruguay. Les premières tentatives visant à moderniser les règlements de base remontent à 2008. Pourtant, c’est sous l’actuelle Commission que les modifications de modernisation nécessaires ont finalement été menées à bien. Cela tenait notamment au fait que les nouvelles réalités du marché mondial et une vague croissante de pratiques commerciales déloyales ont clairement démontré un urgent besoin d’efficacité et de sécurité accrues. Une fois que le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord sur la proposition de la Commission le 5 décembre 2017, les règles modernisées sont entrées en vigueur le 8 juin 2018. Cette avancée majeure a rendu les instruments de défense commerciale de l’UE plus efficaces, plus transparents et plus aptes à relever les défis de l’économie mondiale, tout en répondant aux besoins de l’ensemble des parties prenantes, à savoir aux intérêts des producteurs, des importateurs et des utilisateurs en aval de l’UE.

La législation de l’Union modernisée prévoit de nombreux changements. Elle améliore la méthode de calcul de la marge de préjudice, qui est un élément fondamental de l’application de la règle du droit moindre, une des principales caractéristiques des IDC de l’Union. Le calcul des prix non préjudiciables a été actualisé afin de mieux tenir compte des réalités économiques actuelles, notamment en prévoyant un bénéfice minimal de 6 % ainsi que la possibilité de tenir compte des investissements et des besoins de l’industrie de l’Union en matière de R&D lors du calcul de la marge de préjudice. En outre, les nouvelles règles peuvent prendre en considération l’existence de distorsions des prix des matières premières, qui affectent de plus en plus les échanges commerciaux actuels.

Dans un souci d’efficacité accrue, un délai plus court pour l’institution de mesures provisoires a été adopté: normalement, ces mesures doivent désormais être adoptées dans un délai de sept mois, et au plus tard dans un délai maximum de huit mois, alors qu’il fallait auparavant neuf mois. Ainsi, l’industrie européenne sera plus rapidement libérée de la concurrence déloyale. En outre, afin d’aller plus loin dans la transparence des procédures et de permettre aux opérateurs économiques de s’adapter plus tôt aux mesures, l’UE a introduit un système de pré-alerte concernant l’institution de mesures antidumping et antisubventions provisoires. Aucune autre juridiction de défense commerciale n’utilise un tel système.

La Commission s’est également efforcée de rapprocher les IDC des besoins des entreprises de plus petite taille: dans cette optique, les PME de l’UE bénéficieront d’un soutien supplémentaire lorsque l’UE envisagera d’adopter des mesures de défense commerciale ou qu’elle sera affectée par de telles mesures.

Enfin, pour la première fois, la législation en matière de défense commerciale permet à la Commission, dans un certain nombre de circonstances bien définies, de prendre en considération les aspects sociaux et environnementaux dans les pays à l’examen. Cela vaut en particulier en ce qui concerne la règle du droit moindre lorsqu’il s’agit de déterminer la marge de préjudice. Cette nouvelle approche répond à une préoccupation largement répandue de nombreux acteurs institutionnels et d’une grande partie de la population, à savoir qu’une politique de libre-échange ne peut se fonder que sur un commerce durable qui respecte un minimum de valeurs communes.

Nouvelle méthode de calcul du dumping et instrument antisubventions renforcé

Le 20 décembre 2017, les règlements de base de l’UE ont été modifiés, sur proposition de la Commission, afin de mieux répondre aux nouvelles réalités économiques. Cette modification législative constitue une refonte majeure des IDC de l’UE. Premièrement, elle a introduit une nouvelle méthode de calcul de la valeur normale des marchandises faisant l’objet d’une enquête, en cas de distorsions importantes induites par les autorités du pays exportateur. Ces distorsions peuvent exister dans un pays dans son ensemble ou dans un secteur déterminé: les nouvelles règles sont sans préjudice du traitement d’un pays, quel qu’il soit, en tant que pays ayant ou non une économie de marché. Pour permettre aux parties prenantes de faire valoir leurs arguments au sujet des pays où il existe des distorsions, la Commission peut élaborer des rapports sur les pays ou les secteurs dans lesquels des distorsions sont constatées. Le premier rapport de ce type concernait la Chine, qui est jusqu’à présent le pays le plus visé par l’activité de défense commerciale de l’Union européenne. La Commission a également annoncé que le prochain rapport par pays porterait sur la Russie.

Deuxièmement, de nouvelles modifications ont également renforcé l’instrument antisubventions. Elles permettent à la Commission de mieux cerner l’ampleur des subventions, en lui donnant la possibilité de traiter également les subventions qui n’ont été mises en évidence qu’au cours d’une enquête. Cette modification est importante parce que les gouvernements étrangers accordent de plus en plus de subventions de manière non transparente et en violation des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) concernant la notification des subventions.

I.3 Un système qui s’attaque efficacement aux défis mondiaux émergents

Ces dernières années, les IDC ont pris de l’importance, étant donné qu’ils se sont révélés déterminants pour relever les défis du commerce mondial.

En raison des effets de la surcapacité chinoise sur le commerce, l’industrie sidérurgique européenne a subi de lourdes pertes entre 2013 et 2016. La réaction a été rapide et complète, avec une communication publiée en mars 2016. Celle-ci présentait un large éventail de mesures, englobant – fondamentalement – la politique commerciale.

En ce qui concerne les IDC, la réaction a été double. Au cours de la période 2014-2018, l’Union européenne a institué 25 nouvelles mesures visant les produits sidérurgiques (sur les 35 nouvelles mesures de défense commerciale) dans le but d’éliminer les effets préjudiciables des importations faisant l’objet d’un dumping et de subventions, et de rétablir des conditions commerciales équitables, contribuant ainsi au redressement du secteur. En outre, l’UE a pris un certain nombre de mesures pour mieux protéger l’industrie sidérurgique dans le domaine de la défense commerciale par la surveillance des importations, l’accélération des enquêtes, l’ouverture d’enquêtes fondées sur la menace de préjudice (si cela se justifiait) ou l’application rétroactive de droits définitifs, le cas échéant.

Ces mesures ont eu un effet considérable: les importations de produits sidérurgiques couverts par les mesures adoptées entre 2014 et 2017 ont diminué de plus de 95 % en moyenne par rapport au volume des importations relevé avant l’institution des mesures. Les importations n’étaient plus compétitives une fois que le caractère déloyal de ces importations, à savoir les prix faisant l’objet d’un dumping ou de subventions, a été neutralisé par les mesures de défense commerciale. En ce qui concerne les importations de produits sidérurgiques critiques, dont l’industrie utilisatrice de l’Union dépend (comme les rouleaux laminés à chaud), celles faisant l’objet d’un dumping ou de subventions ont été remplacées par des importations provenant d’autres sources, pour lesquelles il n’existait à l’époque aucune preuve de pratiques tarifaires déloyales. En neutralisant les importations faisant l’objet d’un dumping ou de subventions, les mesures de défense commerciale ont rétabli des conditions de concurrence équitables, non seulement pour l’industrie productrice de l’UE, mais aussi pour les autres fournisseurs de pays tiers, permettant ainsi aux utilisateurs de l’UE de continuer de bénéficier de sources d’approvisionnement diversifiées.

L’année 2017 a vu les premiers signes tangibles d’une reprise dans le secteur sidérurgique, en partie grâce à l’institution de mesures de défense commerciale par la Commission. Toutefois, l’industrie sidérurgique de l’Union est restée vulnérable et lésée par les importations faisant l’objet d’un dumping et/ou de subventions. Cela s’explique notamment par la surcapacité mondiale dans le secteur de l’acier.

Dans ce contexte, l’année 2018 a été marquée par de nouveaux défis dans le domaine commercial qui ont exigé une réaction rapide mais mesurée de la Commission. Le 23 mars 2018, les États-Unis ont institué un droit à l’importation de 25 % sur les produits sidérurgiques. L’Union européenne a estimé que ces mesures n’étaient pas justifiées juridiquement et a réagi avec détermination à ces mesures qui perturbent le commerce. Dans le cadre d’une action à trois niveaux – outre la contestation des mesures américaines dans le cadre du système de règlement des différends de l’OMC et l’imposition de mesures de rééquilibrage – la Commission a entrepris des actions de défense commerciale en ouvrant une enquête de sauvegarde, la première depuis 2002. En effet, en raison des droits institués par les États-Unis, les fournisseurs mondiaux ont commencé à détourner une partie de leurs exportations des États-Unis vers l’UE. Afin d’éviter une autre hausse brutale des importations qui risquait d’aggraver la situation économique déjà fragile des producteurs d’acier de l’Union (en raison de la surcapacité mondiale), la Commission a adopté des mesures de sauvegarde définitives erga omnes. Ces mesures, prenant la forme de contingents tarifaires, maintiendront les flux commerciaux habituels et la diversité des sources d’approvisionnement dont l’industrie utilisatrice de l’Union a besoin, tout en protégeant l’industrie productrice de l’UE contre le détournement de trafic.

La Commission a également intensifié sa lutte contre les subventions faussant les échanges accordées par des pays tiers. En particulier, les subventions qui contribuent à la surcapacité peuvent avoir des effets de distorsion substantiels et se traduisent souvent par une répercussion de la production excédentaire sur les marchés d’exportation. Dans les faits, ces subventions ont souvent des effets similaires à ceux des subventions à l’exportation, ces dernières étant interdites par les règles de l’OMC. Entre novembre 2014 et décembre 2018, la Commission a ouvert 25 enquêtes antisubventions et institué, étendu ou prolongé 12 mesures antisubventions. Dans de nombreux cas, les conclusions de l’enquête ont fait apparaître des niveaux de subvention relativement élevés, ce qui était plutôt rare au cours des périodes précédentes. Pour n’en citer que quelques-uns, des droits compensateurs d’un montant significatif ont été institués sur les produits plats laminés à chaud en acier originaires de Chine (jusqu’à 35,9 %) ou sur les pneumatiques originaires de Chine (jusqu’à 51,08 %). Compte tenu de l’importance croissante que revêt la lutte contre le problème du subventionnement par des pays tiers, la Commission a publié une base de données spéciale sur les subventions visant à garantir une meilleure transparence des régimes de subvention étrangers. La base de données est désormais accessible sur le site internet de la Commission et mise à jour régulièrement. À cet égard, il convient de noter que les membres de l’OMC sont légalement tenus de notifier leurs subventions à l’OMC. Toutefois, de nombreux membres de l’OMC ne se conforment pas à cette obligation ou ne s’y conforment que partiellement. L’Union européenne saisit systématiquement le comité antisubventions de l’OMC de ces cas de non-conformité. En outre, elle a commandé des études sur les subventions accordées par des gouvernements étrangers, notamment la Chine. Ces études seront rendues publiques de manière à pallier le manque de transparence des régimes de subvention étrangers.