FR Journal officiel de l'Union européenne C 434/11

Avis du Comité économique et social européen concernant l’«Analyse de la transparence, de la méthodologie et des ressources des analyses et évaluations d’impact que la Commission européenne lance en vue d’améliorer la qualité de la législation européenne»

(avis d’initiative)

(2017/C 434/02)

Rapporteur: Denis MEYNENT

Décision de l’assemblée plénière 26 janvier 2017 Base juridique Article 29, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative Compétence Section spécialisée «Marché unique, production et consommation» Adoption en section spécialisée 5 septembre 2017 Adoption en session plénière 20 septembre 2017 Session plénière no 528 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 142/0/5

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) rappelle que l’objectif premier du programme REFIT (1) est d’améliorer la qualité et l’efficacité de la législation européenne et d’élaborer des réglementations simples, compréhensibles et cohérentes, sans remettre en question les objectifs stratégiques des politiques de l’Union européenne déjà établis ni agir au détriment de la protection des citoyens, des consommateurs, des travailleurs et du dialogue social, ou encore de l’environnement (2). La réglementation européenne est un facteur d’intégration essentiel. Bien proportionnée, elle constitue un gage de protection, de promotion de la législation européenne et de sécurité juridique important pour tous les acteurs et citoyens européens (3).

1.2. Malgré les progrès réalisés jusqu’ici, notamment sous l’influence des travaux du comité d’examen réglementaire (CER), le Comité souhaiterait que l’écosystème européen en matière d’analyse d’impact évolue encore, afin d’en renforcer la qualité et de favoriser la prise en compte de la société civile organisée lors de la conception et de la mise en œuvre de la législation.

1.3. Il est donc notamment essentiel: — que le cahier des charges des études préliminaires ou complémentaires soit transparent, accessible, pluraliste et incite à la formulation de scénarios alternatifs faisant clairement apparaître les conséquences réelles des différentes options possibles; — qu’un registre européen des analyses d’impact ainsi que toutes les données pertinentes disponibles (scientifiques, statistiques, etc.), y compris l’avis des parties prenantes, soit aisément consultable et accessible dans les autres langues de l’Union européenne, particulièrement les résumés exécutifs des analyses d’impact; — que le caractère équilibré des analyses d’impact de toute proposition législative soit assuré en donnant aux dimensions économiques, sociales et environnementales, y compris aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux microentreprises, toute l’importance qui leur revient.

1.4. Le Comité plaide pour une approche qualitative qui fonctionne à part égale avec l’analyse quantitative et prenne en compte la recherche des bénéfices attendus de la législation.

1.5. Le Comité appelle la Commission à demeurer vigilante afin que la réduction des charges règlementaires et administratives n’obère pas l’efficacité et la qualité globale des politiques de l’Union, surtout dans les domaines sociaux et environnementaux, de la protection des consommateurs et vis-à-vis des PME et des microentreprises.

1.6. Enfin, dans la cadre de l’analyse d’impact, le Comité souhaite: — qu’une approche méthodologique convergente soit suivie entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission en matière d’analyse d’impact, qui puisse être partagée avec les organes consultatifs pour faciliter le travail respectif des institutions et permettre de formuler des amendements et des avis; — que l’implication du Comité dans le contrôle de la qualité soit renforcée en lui donnant la possibilité d’évaluer certaines analyses d’impact, du point de vue méthodologique et de la prise en compte des dimensions sociales, environnementales ou territoriales. À cet égard, le Comité insiste pour que l’article 9 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) soit systématiquement pris en compte de manière concrète; — que des échanges réguliers se déroulent avec le CER sur les méthodes en matière d’analyse d’impact (AI) et de bonnes pratiques, notamment en matière d’emploi ou de cohésion territoriale ou ayant un impact sur les PME et les microentreprises.

2. Introduction

2.1. L’analyse d’impact (AI) se présente comme une démarche d’analyse continue et critique des incidences, positives et négatives, de la réglementation en projet de l’Union européenne, aux niveaux économiques, sociaux et environnementaux. Quinze ans après son lancement, l’AI est devenue une des pierres de touche de l’agenda «Mieux légiférer» de l’Union.

2.2. Le système d’analyse d’impact intervient à un stade très précoce du cycle politique. L’AI précède toute nouvelle initiative susceptible d’avoir des impacts économiques, environnementaux et sociaux. Une évaluation et un bilan de santé («Fitness check») de la législation existante ou des politiques de l’Union sont également réalisés régulièrement. L’étape d’analyse d’impact initiale («inception impact assessment») trace les grandes lignes de l’analyse d’impact en balayant les différents types d’options (du statu quo à une harmonisation complète). Intervient alors l’analyse d’impact proprement dite, dont le projet est passé en revue par le CER. Après la phase de mise en œuvre de la législation, une évaluation analyse l’efficacité, l’efficience, la pertinence et la valeur ajoutée européenne de la législation concernée. Le CER passe en revue les évaluations majeures de la législation de l’Union européenne. Le «Mieux légiférer» est donc présent à tous les stades de la procédure. Il tend à s’ouvrir de plus en plus aux parties prenantes, à chaque étape, au travers de nombreux mécanismes de consultation

2.3. L’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (AII) de mai 2015 (4) reflète la position commune entre les trois institutions concernant l’AI. Au regard des avancées, le Comité retient deux enseignements principaux: — l’absence de méthodologie commune: chaque institution est responsable de la définition de sa propre méthode d’évaluation, même si l’AI de la Commission doit toujours servir de base aux travaux afin d’assurer une approche convergente; — l’engagement pour le Conseil et le Parlement d’effectuer une analyse d’impact préalable au dépôt d’amendements «substantiels» lorsque cela est jugé nécessaire.

2.4. Institué en mai 2015, le CER a mis près de deux ans pour être au complet. Il dispose d’une autorité renforcée et de responsabilités larges qui incluent l’examen de la qualité des projets d’AI, du bilan de santé et des évaluations majeures de la législation existante de l’Union européenne (5). La professionnalisation du CER a réduit la minoration de la prise en compte des impacts sociaux et environnementaux. Le CER a révisé 60 AI en 2016 dont 25, soit 42 %, ont reçu un avis initial négatif obligeant leurs auteurs à une nouvelle soumission devant le comité. Actuellement, le Comité limite ses avis à l’analyse d’impact. À l’avenir, il pourrait utilement juger la manière dont la proposition législative reflète l’analyse d’impact et en tient compte.

3. Évaluation du processus d’AI

3.1. Une analyse d’impact multidimensionnelle

3.1.1. L’AI repose sur une batterie de critères et de tests relatifs notamment aux impacts: — économiques, sociaux et environnementaux, — sur les consommateurs, — sur les petites et les microentreprises, — sur le commerce et les investissements internationaux, — sur la charge administrative et règlementaire, — en matière de subsidiarité et de proportionnalité, — au niveau de la cohésion régionale et territoriale.

3.1.2. Les analyses d’impact de la Commission présentent, en principe, un caractère intégré couvrant, pour chaque cas, les impacts économiques, sociaux et environnementaux les plus significatifs et les plus pertinents.

3.1.3. Au fil des ans, le Conseil et, parfois, le Parlement européen ont ajouté des demandes de critères supplémentaires: — un test sur la dimension extérieure de la compétitivité («competitiveness proofing»), — un test sur le respect des droits fondamentaux, — un test sur la compatibilité des propositions avec l’économie numérique, — un test concernant le respect du principe d’innovation.

3.1.4. Ces différents critères obligent parfois la Commission à devoir mettre en balance les différents objectifs ou préoccupations: hiérarchiser les critères entre eux; décider que tel ou tel critère doit prévaloir sur les autres comme le(s) critère(s) décisif(s); arbitrer les choix politiques au regard de critères concurrents: — subsidiarité versus harmonisation, — compétitivité versus protection sociale et qualité de l’emploi, — principe de précaution versus principe d’innovation, etc.

3.1.5. L’étude sur le système d’AI de la Commission, réalisée en 2007 par The Evaluation Partnership (TEP) (6), un consultant privé britannique, avait signalé une série de défaillances, notamment en matière de protection sociale et environnementale. Selon TEP, la mauvaise qualité des AI était due à des erreurs dans le «timing», dans les mécanismes de contrôle de la qualité des évaluations, dans le manque de suivi et d’assistance des AI (formation, coordination, données incomplètes ou manquantes, etc.). En 2010, la Cour des comptes a estimé que «dans la pratique, les travaux d’analyse d’impact de la Commission présentaient une asymétrie entre les trois piliers, ainsi qu’entre les coûts et les avantages» (7).

3.1.6. À cet égard, le Comité réitère sa demande que l’article 9 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (8) soit systématiquement utilisé comme base du travail d’évaluation (9).

3.2. La boîte à outils sur le «Mieux légiférer» (10) au regard de la protection sociale et de l’emploi

3.2.1. Une «boîte à outils» («toolbox») a été mise au point par la Commission dans sa communication (11) du 19 mai 2015 sur le mieux légiférer. Elle offre un guide détaillé de l’AI au travers de 59 instruments (outils, critères, tests, etc.) censés aider la Commission mais également les autorités compétentes des États membres.

3.2.2. Parmi les 59 outils proposés, deux d’entre eux intéressent plus particulièrement le CESE. Il s’agit des outils no 7 [«requirements for social partner initiatives» (exigences relatives aux initiatives des partenaires sociaux)] et no 25 [«employment, working conditions, income distribution and inequality» (emploi, conditions de travail, répartition des revenus et inégalités].

3.2.3. En réalité, ces outils apparaissent plutôt comme une liste indicative de questions à se poser en cas d’initiative qui révélerait un impact social ou sur l’emploi. Les questions sont générales, neutres et peu mobilisatrices. Ainsi, l’outil no 25 pose, parmi d’autres, les questions suivantes: — l’option conduit-elle à la création directe d’emplois ou à des pertes d’emplois dans des secteurs spécifiques, des professions, des niveaux de compétences, des régions, des pays (ou une combinaison de ceux-ci) avec des conséquences pour des groupes sociaux et/ou spécifiques? Lesquels? — l’option affecte-t-elle directement ou indirectement la protection de l’emploi, en particulier la qualité des contrats de travail, le risque de travail non déclaré ou le faux travail indépendant? — l’option aura-t-elle un impact sur les inégalités et la répartition des revenus et des richesses dans l’Union ou dans l’une de ses parties?

3.2.4. Ces questions se résument souvent à décrire une série de conséquences possibles, négatives et positives. Elles incitent peu à développer des analyses plus approfondies pour ce qui concerne la qualité ou le volume de l’emploi notamment.

3.2.5. En outre, il semblerait que, dans certains cas, les critères sociaux et environnementaux ne soient pas repris de façon systématique et approfondie dans les AI de la Commission, et ce depuis plusieurs années (12), même si la Commission fait valoir, de son côté, qu’elle tient compte des impacts sociaux dans 70 % des AI et des impacts environnementaux dans 45 % des cas.

3.3. Une méthodologie de la Commission à préciser

3.3.1. Les directions générales (DG) sont responsables des méthodes analytiques et des modèles sur lesquels les services de la Commission se basent pour établir leurs propositions législatives. Le plus souvent, les directions générales effectuent les analyses d’impact en interne sur la base des lignes directrices concernant l’AI (13) et de la «boîte à outils». Dans certains cas, la DG concernée a recours à un consultant externe, choisi sur base d’une procédure ouverte et transparente, pour approfondir un point particulier de l’AI.

3.3.2. Sur l’ensemble des 59 outils de la «boîte à outils», deux ou trois seulement apparaissent comme des outils qui peuvent guider la décision pour ce qui concerne la qualité de l’emploi, la protection sociale, le niveau de rémunération, etc. Il s’agit clairement d’un domaine où la «boîte à outils» doit être renforcée.

3.4. Glissement progressif de l’AI vers la réduction des coûts?

3.4.1. La quantification des charges règlementaires et administratives

3.4.1.1. Le programme REFIT a pour objectif d’identifier les charges inutiles, les incohérences ou les mesures inefficaces et de prendre les mesures nécessaires pour y remédier. En 2013, dans le cadre de REFIT, une cartographie de l’ensemble du stock législatif de l’Union a été réalisée.

3.4.1.2. Le Conseil «Compétitivité» de l’Union européenne a demandé à la Commission d’élaborer et de fixer des objectifs de réduction dans les domaines où la charge est particulièrement lourde, notamment pour les PME (14).

3.4.1.3. Le Conseil «Compétitivité» du 26 mai 2016 a également «salué la volonté de la Commission, dans le cadre de l’AII, d’approfondir la quantification de ses efforts de simplification et de réduction des charges administratives, de présenter un examen annuel de la charge et, dans la mesure du possible, de quantifier le potentiel de réduction de la charge réglementaire ou le potentiel d’économies que recèle chacune de ses propositions ou chacun de ses actes législatifs» (15).

3.4.2. Le Comité appelle la Commission à demeurer vigilante afin que les réductions de la charge réglementaire n’obèrent pas l’efficacité et la qualité globale des politiques de l’Union, surtout dans les domaines sociaux, environnementaux, de la protection des consommateurs et vis-à-vis des PME et des microentreprises.

4. Propositions et recommandations

4.1. Malgré les progrès déjà réalisés, l’écosystème européen en matière d’AI doit encore évoluer. Nous proposons sept pistes d’amélioration afin de renforcer la qualité de l’AI et de favoriser la prise en compte de la société civile organisée lors de la conception et de la mise en œuvre de la législation.

4.2. Un cahier des charges pour des études en matière d‘AI qui soit transparent, accessible et pluraliste

4.2.1. Le Comité demande que la Commission indique plus clairement la méthodologie utilisée pour calculer les incidences de son initiative, le champ d’application de l’étude et les limites éventuelles de l’étude (limites territoriales, groupes cibles, etc.).

4.2.2. Si des parties ou sous-parties significatives de l’AI sont externalisées, le Comité demande que soit publié le nom du lauréat.

4.2.3. Il est important que la spécification du cahier des charges décrive clairement des scénarios alternatifs faisant apparaître les conséquences de toutes les options possibles incluant: — la compétitivité de l’Union et de ses entreprises, — la protection sociale ou environnementale, — le développement des micro et petites entreprises, — l’égalité de genre, — la cohésion territoriale, etc.

4.2.4. Il est important que soit finalement privilégiée une proposition qui combine au mieux les différentes dimensions au regard de l’article 3, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (16) et de l’article 9 du TFUE (17).

4.2.5. Pour aider les colégislateurs à rédiger leurs amendements, les AI doivent prévoir des pistes alternatives qui envisagent, par exemple, des scénarios plus favorables à l’emploi, à la protection sociale ou environnementale, à la cohésion territoriale ou à la politique des consommateurs.

4.3. Élargissement du registre européen des AI

4.3.1. La transparence est un prérequis indispensable pour la bonne gouvernance. Un registre (18) des documents de la Commission présente la liste des analyses d’impact et des avis correspondants du CER. Ce registre est toutefois peu connu du grand public et n’est accessible qu’en anglais.

4.3.2. Le Comité demande dès lors que la Commission envisage de mieux faire connaitre ce site, en collaboration avec les organisations intermédiaires, y fasse figurer les avis des parties prenantes et les études pertinentes, notamment les résumés des AI, et en facilite la lecture dans les autres langues de l’Union européenne.

4.4. Nécessité d’une approche qualitative

4.4.1. Le CESE plaide pour que l’approche quantitative ou monétaire fonctionne à part égale avec une approche qualitative, qui privilégie une dimension humaine de proximité, d’égalité de genre et de contact avec le réel. Les raisons qui appellent à investir dans une approche qualitative sont notamment les suivantes: — la difficulté de saisir les effets à moyen et à long terme pour l’intérêt général de l’Union. Les approches par les coûts parviennent difficilement à capter les évolutions réelles en termes sociétaux ou de développement durable; — l’absence de données disponibles ou fiables. Les méthodes économétriques et quantitatives ne peuvent pas calculer l’ensemble des impacts. Le plus souvent, elles se contentent de généraliser et d’agréger des données, souvent partielles et incomplètes, faisant l’impasse sur des éléments d’information non mesurables: qualité du dialogue social, évolution de la protection sociale, degré d’inclusion régionale, niveau réel de précarité et d’exclusion, etc.; — l’incomparabilité des données. Les méthodes quantitatives diffèrent par nature. Les échantillons, années de référence, données scientifiques varient de méthode à méthode. Dès lors, il est souvent difficile d’établir des comparaisons entre les méthodes et d’en tirer des enseignements utiles; — la confidentialité. Les approches confidentielles sont basées sur des échantillons, des sondages, des enquêtes d’opinion partielles. Par nature, ces approches omettent certaines informations confidentielles sur le climat social d’une entreprise, sur une branche d’activité ou sur un secteur.

4.4.2. Les AI doivent toujours privilégier une approche coûts-bénéfices. La réduction du nombre de maladies, de nuisances, d’émissions polluantes et d’accidents ne pourra jamais se décider sur la base de données exclusivement quantitatives. Une concurrence plus juste, un commerce équitable et de meilleures conditions de travail ne se décideront pas sur base d’analyses quantitatives. Il est crucial que la Commission accorde la primauté à une analyse qualitative, dans l’intérêt de l’ensemble des parties prenantes.

4.5. Nécessité d’une approche méthodologique convergente au niveau de la matrice de recherche

4.5.1. Bien que l’AII ait conclu que chaque institution pouvait développer sa propre méthodologie, le Comité propose qu’une réflexion de fond, ouverte également au Comité, soit menée à ce sujet entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission.

4.5.2. Il s’agit moins de suggérer une méthodologie uniforme que de s’entendre au préalable sur une matrice méthodologique convergente, à savoir sur les éléments méthodologiques de base, tels que la définition du champ de l’étude, la stratégie de recherche, le choix des outils, les options privilégiées, etc.

4.5.3. À terme, l’intention est de privilégier un dialogue s’agissant des choix méthodologiques privilégiés par la Commission afin de faciliter le travail d’amendement de chaque institution.

4.5.4. De cette manière, les propositions du Comité formulées dans ce cadre pourraient trouver un écho plus favorable auprès des colégislateurs.

4.6. Évaluation ciblée de la qualité des AI par le Comité

4.6.1. Le CESE dispose d’une unité dédiée à l’évaluation qualitative ex post de certaines législations européennes ciblées. À l’avenir, cette unité pourrait faciliter l’action des membres du Comité et analyser aussi certaines AI, passer en revue les aspects méthodologiques et donner un avis sur la prise en compte éventuelle des dimensions économiques, sociales, environnementales ou territoriales. Ce travail permettrait également de faciliter l’élaboration des éventuels avis consultatifs du CESE liés aux projets législatifs préparés par ces mêmes analyses d’impact.

4.6.2. Un dialogue régulier entre le CESE et la Commission européenne devrait être mis en place concernant les consultations et les analyses d’impact.

4.7. Coopération du CESE avec le CER

4.7.1. Il convient de réfléchir à des voies de collaboration informelle mais néanmoins régulière entre le CER et le Comité.

4.7.2. Au-delà d’échanges de vues informels et de coopérations ponctuelles, il importe de favoriser une collaboration dynamique avec le Comité dans deux directions: — la tenue d’échanges de vues réguliers sur les approches méthodologiques en matière d’AI et de bonnes pratiques, sur la question des amendements substantiels des propositions de la Commission ainsi que sur l’exercice de simplification et de réduction de la charge règlementaire; — une information appropriée du Comité en amont de toute initiative de la Commission qui inclut une dimension substantielle en matière sociale, d’emploi, environnementale et de cohésion territoriale au niveau de l’AI. À cette fin, le Comité devrait figurer parmi les destinataires auxquels la Commission adresse ses évaluations préliminaires («inception evaluation») et ses analyses d’impact.

4.7.3. De son côté, le Comité élaborera, le cas échéant, une fiche synthétique présentant ses principales recommandations sur le champ d’application de l’analyse d’impact proprement dite et fera part de toute autre donnée ou information qui pourrait être pertinente pour le travail d’AI de la Commission et l’examen y lié de la part du CER.

4.7.4. Le Comité fera également part de son évaluation ex-post concernant la mise en œuvre et l’application de la législation.

Bruxelles, le 20 septembre 2017. Le président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) L’abréviation désigne le programme pour une réglementation affûtée et performante.

(2) JO C 303 du 19.8.2016, p. 45.

(3) JO C 303 du 19.8.2016, p. 45.

(4) Accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (JO L 123 du 12.5.2016, p. 1).

(5) Dans son rapport annuel 2016 (https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en#annual-reports).

(6) The Evaluation Partnership Limited (2007) (http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs_en.htm).

(7) «L’analyse d’impact dans les institutions européennes soutient-elle la prise de décision?», rapport spécial de la Cour des comptes européenne no 3, 2010, paragraphe 64, p. 36.

(8) L’article 9 du TFUE stipule: «Dans la définition et la mise en œuvre de ses politiques et actions, l’Union prend en compte les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé, à la garantie d’une protection sociale adéquate, à la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’à un niveau élevé d’éducation, de formation et de protection de la santé humaine.»

(9) JO C 24 du 28.1.2012, p. 29.

(10) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_tool_en.htm

(11) Better regulation Guidelines, SWD(2015) 111 du 19 mai 2015.

(12) Renda, A., Schrefler, L., Luchetta, G., et Zavatta, R., «“Assessing the costs and benefits of regulation”, A CEPS — Economisti Associati Study for the European Commission», 2013

(http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/131210_cba_study_sg_final.pdf), cité par Schömann, I., dans «EU Refit machinery “cutting red tape” at the cost of the acquis communautaire», Policy brief 5/2015, ETUI, 2015.

(13) Les lignes directrices concernant l’analyse d’impact établies par la Commission et d’autres documents correspondants peuvent être consultés à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/index_fr.htm

(14) Paragraphe 9 des conclusions du Conseil «Améliorer la règlementation pour renforcer la compétitivité», document no 8849/16 du 18 mai 2016.

(15) Paragraphe 7 des conclusions du Conseil du 26 mai 2016«Améliorer la règlementation pour renforcer la compétitivité», document no 8849/16 du 18 mai 2016.

(16) «L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique.»

(17) Voir note de bas de page no 6.

(18) Ce registre est consultable sur le site de la Commission européenne à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=ia