Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant création d'un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté européenne» () (97/C 30/01)

Le 11 avril 1996, le Conseil a décidé, conformément à l'article 129 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section de l'environnement, de la santé publique et de la consommation, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 16 juillet 1996 (rapporteur: M. Fuchs).

Lors de sa 338e session plénière des 25 et 26 septembre 1996 (séance du 25 septembre 1996), le Comité économique et social a adopté par 82 voix pour, 4 voix contre et 3 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

Antécédents de la proposition de la Commission

1.1. Ainsi qu'il ressort de la communication et de l'exposé des motifs qui la précède, la proposition de la Commission s'inscrit dans le prolongement de la communication portant sur le cadre de l'action dans le domaine de la santé publique () et, en particulier, de la communication sur le sida et certaines autres maladies transmissibles (), qui proposait expressément de créer et de développer des réseaux de surveillance des maladies transmissibles.

1.2. Dans ses divers avis sur la santé publique et dans celui qu'il a adopté récemment à propos de la surveillance de la santé (), le Comité a souligné l'importance de développer une approche préventive coordonnée au niveau européen, d'améliorer l'échange d'informations et d'harmoniser les méthodes d'élaboration des données.

1.3. Dans l'avis sur le programme d'action relatif à la prévention du sida et d'autres maladies transmissibles, le Comité avait recommandé, en ce qui concerne les réseaux de surveillance au niveau européen, d'éviter en particulier les doubles emplois avec des réseaux de coordination existants, qu'il devrait être possible de valoriser et d'officialiser en identifiant les centres d'excellence ou de référence les plus à même de jouer un rôle pilote (paragraphe 3.7).

1.4. Le Comité avait également accordé une attention spécifique à la question des «infections naissantes», en prônant des études épidémiologiques ad hoc (paragraphe 3.8) et la création d'un centre européen d'intervention rapide pour les urgences sanitaires (paragraphe 3.9).

2. Observations générales

2.1. Si un programme d'action tel que celui pour la prévention du sida et de certaines autres maladies transmissibles offre la possibilité d'élaborer et d'expérimenter des mesures coordonnées concrètes pour une durée limitée, la proposition de la Commission a pour objet de jeter les bases permettant de mettre en oeuvre, à l'échelle de l'UE, un réseau permanent de surveillance et de contrôle d'un large éventail de maladies transmissibles.

2.2. Le Comité fait observer qu'un réseau européen de surveillance et de contrôle ne peut se composer que de réseaux nationaux compatibles et que dans son développement et sa configuration, un rôle central revient aux organes et aux experts chargés à l'échelon national de surveiller et de contrôler les maladies transmissibles dans les États membres.

2.3. Le Comité souligne que les maladies infectieuses ne connaissent pas de frontières. Aussi attire-t-il l'attention sur l'existence d'autres initiatives de surveillance et de contrôle, qui dépassent les frontières de l'UE. Ainsi, l'OMS déploie ses activités au plan international. Une collaboration avec les États-Unis s'est amorcée pour établir un système d'alerte précoce et de réaction au sein du plan d'action commune Union européenne - États-Unis. L'échange international de données en matière de surveillance de maladies transmissibles est un des points clés du projet du G-7 sur l'utilisation planétaire des technologies pour la santé publique. Le Canada et le Japon sont associés à ce projet. Le réseau envisagé sur la base de la proposition de la Commission touche à ces activités et va même jusqu'à empiéter sur certaines d'entre elles. Il y a lieu, de l'avis du Comité, de se prémunir contre toute redondance dans les travaux et toute duplication de structures et de veiller au contraire à une complémentarité rationnelle de ces activités. Pour ce faire, il est essentiel de dresser un bilan global et actualisé de l'ensemble des initiatives bilatérales et multilatérales en matière de surveillance et de contrôle des maladies transmissibles.

2.4. Le Comité constate que la communication de la Commission concernant les réseaux de surveillance des maladies transmissibles dans la Communauté européenne fournit une base solide pour la proposition de décision. La communication donne de la notion de «surveillance» une définition plus complète, qui privilégie son aspect épidémiologique plutôt que sa dimension réglementaire. De même, la définition du «contrôle des maladies transmissibles» dans la proposition de décision ne porte pas seulement sur l'«ensemble des mesures prises par les autorités compétentes de santé publique en vue d'enrayer la propagation des maladies transmissibles» mais insiste sur le caractère épidémiologique des mesures. Le Comité se félicite vivement de cette insistance car le renforcement du dispositif de protection n'est approprié que s'il prend en compte les spécificités de la situation et des conditions dans chacun des États membres. Le Comité estime dès lors que la définition des mesures spécifiques de protection doit continuer à ressortir à la compétence des États membres. S'agissant des mesures de contrôle stricto sensu, la Commission devrait avoir essentiellement une activité de coordination, d'autant qu'aux termes de l'article 129, paragraphe 4, du Traité de Maastricht, les mesures adoptées sur la base de la décision peuvent être considérées comme contraignantes pour les États membres.

2.5. Compte tenu de ces observations générales et de ses avis antérieurs sur la problématique abordée par la proposition de décision, le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission, qui à bien des égards, rejoint les préoccupations qu'il avait exprimées. Il se réserve cependant de formuler une série d'observations supplémentaires sur le contenu de la proposition.

3. Contenu essentiel de la proposition

3.1. La proposition relève d'une compétence mixte Communauté - États membres et a pour but la création d'un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles. Grâce à la participation pleine et entière des États membres, ce réseau devrait permettre la coopération mutuelle et la coordination dans la collecte, le traitement et l'échange des informations nécessaires.

3.2. L'action est donc axée sur la prévention au sens large et repose sur le respect du principe de subsidiarité et de l'exigence de proportionnalité.

3.3. Les données relatives aux maladies transmissibles doivent être recueillies sous une forme agrégée ou être protégées par la garantie intégrale de l'anonymat et ne permettre en aucun cas l'identification des personnes. Elles ne sauraient donc interférer avec les dispositions communautaires concernant la protection des données à caractère individuel.

3.4. La mise en place du réseau s'appuie sur des structures qui existent déjà à l'échelle européenne et veille à éviter la répétition de travaux analogues grâce à l'adoption d'une conception commune de la surveillance par les États membres, en définissant avec eux les informations nécessaires et les dispositifs appropriés pour chaque groupe de maladies transmissibles.

3.5. À ces activités seront associés, selon des modalités à définir, les organisations internationales compétentes, des pays tiers, tels que les États-Unis (avec lesquels une forme de coopération est d'ores et déjà envisagée), et les réseaux de surveillance auxquels les États membres participent déjà.

3.6. Les maladies transmissibles énumérées dans l'annexe et les catégories retenues pour les classer ont un caractère indicatif. La Commission envisage de mettre à jour de manière continue ce catalogue de maladies et leur mode de classement, qui est axé actuellement sur les mesures requises. Pour l'instant, les maladies transmissibles couvertes par le réseau de surveillance sont scindées en deux groupes conformément à l'annexe de la proposition de décision:

1) - maladies à prévention vaccinale (dont la tuberculose, le tétanos, la poliomyélite, la diphtérie, les méningites, la rougeole, les oreillons, la rubéole, les syndromes grippaux, etc.);

- maladies sexuellement transmissibles (dont l'hépatite B, le sida/VIH, la chlamydiase, etc.);

- hépatites virales (dont l'hépatite C et les autres hépatites non encore classifiées);

- maladies d'origine alimentaire (dont la listériose, la salmonellose, etc.);

- maladies d'origines hydrique et environnementale (dont les légionelloses, etc.);

- infections nosocomiales;

- autres maladies transmissibles par des agents non conventionnels (dont Creutzfeldt-Jacob, etc.);

2) - les maladies fixées par le Règlement sanitaire international (fièvre jaune, choléra, peste des rongeurs);

- d'autres maladies (dont la rage, le typhus exanthématique, les fièvres hémorragiques africaines, le paludisme et toute autre maladie épidémique grave non encore classifiée, etc.).

4. Observations particulières

La création, au sein de l'UE, d'un réseau transnational de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles est en soi louable dans l'optique de l'efficacité de la prévention des maladies transmissibles, de la lutte menée contre elles et en raison des avantages liés aux effets de synergie.

Toutefois, un certain nombre de questions se posent et il y a lieu d'apporter certaines précisions ou suggestions.

4.1. Article 1er

4.1.1. L'article 1er conçoit manifestement le futur réseau communautaire comme une construction horizontale, puisqu'il le définit comme un lien permanent entre toutes les structures correspondantes des États membres. La fiche financière, qui ne chiffre que le coût de ce «lien permanent», implique elle aussi que la mise en oeuvre des différentes mesures et l'affectation des crédits afférents sont de la compétence exclusive des États membres. Étant donné la situation qui prévaut dans les différents États membres, il convient de vérifier si la phase de lancement du réseau commun de surveillance ne nécessitera pas des financements ou des cofinancements de l'UE excédant le budget prévu jusqu'ici pour la «mise en communication permanente».

4.1.2. Le Comité attire l'attention sur le fait que les structures nationales existantes sont très hétérogènes en ce qui concerne les objectifs que chacune s'assigne en matière de surveillance et de contrôle ou des possibilités offertes pour accomplir cette tâche. La proposition de la Commission ne doit pas comporter de disposition susceptible de provoquer, par le biais de mesures et d'exigences communautaires, une remise en cause intégrale des structures de certains États membres si elle n'est pas assortie de ressources communautaires destinées à créer les structures nationales nécessaires en la matière.

4.1.3. Un réseau général à l'échelle de l'UE a pour objet d'harmoniser davantage la surveillance et le contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté. Si la création d'un tel réseau est en soi bienvenue, les particularités des différents États membres font qu'il est judicieux, pour envisager des scénarios raisonnables, que les mesures de protection dans les ports et les aéroports, mais aussi aux points de franchissement des frontières avec des pays tiers, ne soient pas définies de manière uniforme mais en fonction de ces diverses caractéristiques, géopolitiques, géographiques, socioculturelles ou autres. Le Comité estime, dès lors, que des mesures de ce type élaborées au niveau de l'UE doivent se cantonner en principe à des recommandations.

4.1.4. Dans son récent avis sur l'ESB (), le Comité a fait état de ses inquiétudes face au retard pris dans la recherche et la politique de prévention sanitaire en ce qui concerne les liens pouvant exister entre l'ESB et la nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jacob, tout en se réjouissant de ce que le programme, qui est encore en discussion, prenne finalement en compte la surveillance de la MCJ. Étant donné la nécessité d'entreprendre d'urgence une action dans ce domaine et de mobiliser à cet effet tous les moyens financiers requis, il est toutefois permis de se demander si le présent programme, qui n'est pas doté de ressources propres en suffisance, est à même de faire face à la situation. Le Comité demande par conséquent que le problème de la dotation financière soit réexaminé à la lumière de ces développements nouveaux.

4.2. Article 2

Dans la définition du «contrôle des maladies transmissibles», il convient d'insister sur la politique de prévention qui est une composante de cette notion; autrement dit, le contrôle devrait prendre la forme d'une élaboration de directives communes et d'une coordination ou d'une harmonisation des dispositions de lutte contre les maladies. Cette interprétation devrait se traduire dans la formulation du texte afin de garantir la poursuite des objectifs de prévention dans tous les secteurs.

4.3. Article 3

4.3.1. Comme pour l'article 2, il convient ici aussi d'accentuer l'aspect préventif du «contrôle». Le Comité tient à ce que le contrôle au niveau communautaire soit préparé et appliqué en conformité avec le principe communautaire de subsidiarité et s'accorde avec les mesures prises en la matière par les États membres.

4.3.2. Les domaines d'application énoncés dans l'article 3 pour les mesures envisagées par la proposition de décision portent exclusivement sur des maladies infectieuses, réparties entre maladies apparues ou réapparues sur le territoire propre de chaque État et maladies importées. Il est aisé d'imaginer que la différence de gravité et le caractère plus ou moins prévisible des maladies infectieuses survenant dans l'histoire épidémiologique d'une société nécessitent des mesures différentes de surveillance et de contrôle. Le Comité invite dès lors à examiner si l'éventail des maladies prévues à l'annexe de la proposition est suffisant et si la répartition des affections en fonction des catégories de mesures à prendre est appropriée. Les maladies mentionnées dans l'annexe et les critères de classification qui y sont utilisés constituent un point de départ possible pour planifier des mesures. Des maladies supplémentaires pourraient être citées à titre indicatif, et on peut envisager des répartitions différentes, selon des catégories qui exigeraient chacune des dispositions particulières. Ainsi, un classement en fonction de la «transmissibilité par le sang» mettrait en évidence des mesures spécifiques à prendre dans le domaine des pratiques de transfusion ainsi que dans le traitement médico-technique du sang, tandis que la création d'une rubrique «maladies émergentes» attirerait l'attention sur les dispositifs prévisionnels et les plans de crise gradués. En tout état de cause, des affections graves comme l'hépatite A, les psittacoses, la fièvre Q, la dysenterie bacillaire ou la lèpre devraient être reprises dans l'annexe, même si celle-ci doit faire l'objet, comme prévu, d'une mise à jour. Cette révision devrait s'effectuer avec la collaboration active d'experts des États membres.

4.3.3. Il importe notamment d'examiner s'il ne convient pas de développer, pour servir de points d'ancrage aux mesures envisagées, d'autres approches que les catégories de maladies proposées. On peut penser, par exemple, à des mesures prévisionnelles dans le domaine du diagnostic de laboratoire ou dans celui de la constitution d'unités de transport et de soins, y compris le personnel qualifié qu'elles nécessitent.

4.4. Article 4

4.4.1. L'article 4 définit les structures et les processus spécifiques de prise de décision pour la conception et la mise en oeuvre de mesures. Le Comité met l'accent, en l'occurrence, sur la comitologie élaborée dans la Communauté et il est convaincu qu'elle sera strictement respectée.

4.4.2. Comme il a déjà été signalé (cf. 4.1.1 et 4.1.2), les mesures envisagées peuvent avoir un caractère contraignant et, par conséquent, des répercussions financières pour certains États membres. La représentation des États membres - et en particulier des experts nationaux en matière de surveillance - au sein du comité chargé de préparer les mesures revêt donc une importance capitale. Dans ce contexte, la présence prévue de deux représentants par État membre doit être considérée comme un minimum.

4.4.3. Le Comité souhaiterait que l'on examine si les propositions de mesures ne devraient pas être élaborées en principe par un collège de représentants des organismes nationaux en charge de la surveillance et du contrôle dans chaque État membre. Une instance de ce type devrait exploiter les structures horizontales de communication et de travail existant entre les États membres.

4.5. Article 5

4.5.1. Les mesures mentionnées dans les trois premiers points de l'article 5 constituent des activités de type épidémiologique ou séro-épidémiologique. Le Comité est résolument favorable à une meilleure comparabilité des activités entreprises dans les différents États membres et à la synthèse au niveau communautaire des informations soumises à ce traitement.

4.5.2. Il convient non seulement d'élaborer des règles de travail communes en matière d'épidémiologie dans la Communauté, mais de s'assurer qu'elles seront suivies selon des modalités comparables. Aussi est-il nécessaire, de l'avis du Comité, de mettre en oeuvre, dans les États membres, des processus comparables de garantie de qualité.

4.5.3. Les problèmes soulevés par les mesures de protection évoquées au point 4 ont déjà été signalés (cf. 4.1.3). Le Comité estime que le rôle de la Commission dans ce domaine devrait être explicitement limité à la coordination des mesures de protection.

4.5.4. Les mesures reprises sous l'article 5 relèvent principalement de la prévention primaire. Le contexte socioculturel spécifique de chaque État membre revêt à cet égard une grande importance. Certaines dispositions de ce type s'avéreront parfois plus efficaces si elles sont conçues et appliquées pour l'essentiel au niveau national.

4.6. Article 6

4.6.1. L'article 6 détermine, de manière très abstraite, les informations que les États membres doivent communiquer à la Commission. Suivant la nature des mesures appliquées dans chaque cas, elles se rapporteront à des personnes (éventuellement, des patients) ou à des règles de procédure. De même, le texte ne précise pas si les données relatives à des personnes seront communiquées sous forme individualisée ou uniquement sous une forme agrégée, analogue à celle des informations rassemblées à Paris sur le développement du VIH/sida. On soulignera qu'à cet égard, il convient de trouver une solution tenable pour chaque État membre.

4.6.2. Lorsqu'il s'agit de données épidémiologiques ou anamnestiques, il y a lieu de spécifier qui peut obtenir le droit d'en disposer pour des analyses scientifiques plus poussées et selon quelles règles. Tous les fournisseurs nationaux de données, en tant que premiers détenteurs de celles-ci, devraient, par principe, avoir le droit de prendre part à la poursuite de leur analyse.

4.7. Les technologies contemporaines de l'information et de la communication et une philosophie moderne de coopération permettent ou laissent espérer une transposition satisfaisante dans la réalité de l'organisation décentralisée ou horizontale prônée dans le présent avis. Il conviendrait de mettre en place une structure qui autorise toutes les institutions concernées des États membres à accéder directement à la totalité du réservoir d'informations ainsi constitué. Un filtrage de ces informations par les instances de la Commission est superflu.

4.8. Il convient de souligner à nouveau l'absolue nécessité de prendre en compte et d'exploiter la coopération et le partage des tâches déjà mis en oeuvre avec succès. C'est ainsi qu'à Paris, dans le cas du VIH/sida, ou à Londres, pour les salmonelloses et les légionelloses, il a déjà été possible de vérifier l'efficacité d'unités rattachées à des centres épidémiologiques nationaux et chargées, à l'échelle de l'Europe entière de collecter les données, de les inventorier et de les traiter pour les besoins d'une politique d'information et pour la prise de mesures.

Bruxelles, le 25 septembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 123 du 26. 4. 1996, p. 10.

() JO n° C 388 du 31. 12. 1994.

() JO n° C 133 du 31. 5. 1995.

() JO n° C 174 du 17. 6. 1996.

() JO n° C 295 du 7. 10. 1996, p. 53.