Avis sur la proposition de directive du Conseil fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité (95/C 210/06)

Le 30 mars 1994, le Conseil des Communautés européennes a décidé, conformément à l'article 8 B, paragraphe 1, du Traité CE, de consulter le Comité des régions sur la proposition susmentionnée.

Le Comité des régions, lors de sa 4e session plénière (séances des 27 et 28 septembre 1994), a adopté l'avis suivant à la majorité avec une abstention (rapporteur général : M. O'Neachtaín).

1. Introduction

1.1. Le Comité des régions félicite la Commission pour sa directive détaillée et mesurée, qui vise à corriger la situation de certains États membres, dans lesquels les non-ressortissants n'ont pas le droit de vote ou d'éligibilité aux élections municipales. L'article 8 B, paragraphe 1, du Traité sur l'Union européenne stipule que les citoyens de l'Union ont le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans les États membres où ils résident.

En outre, et bien qu'il se félicite de la possibilité qui lui est offerte d'élaborer un avis sur cette proposition, le Comité déplore que, dans le cas présent, sa consultation ne soit pas explicitement prévue par le Traité. Le droit de vote ou d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union est une question bien évidemment centrale pour le Comité des régions, de par sa nature même et sa composition. L'article 8, alinéa 1, du Traité institue une citoyenneté de l'Union, et le paragraphe 2. de l'article 8 stipule que les citoyens de l'Union sont soumis aux devoirs prévus par le Traité. Le Comité des régions étant l'institution qui entretient les rapports les plus étroits avec les citoyens de l'Union, il est tout à fait anormal que le Traité ne prévoie pas sa consultation sur ce sujet, comme d'ailleurs sur toutes les autres propositions législatives, et notamment celles visées dans l'article N du Traité, relatives à l'examen en 1996 des dispositions du Traité pour lesquelles une révision est prévue. C'est pourquoi le Comité demande à la Commission de réexaminer et d'étendre le champ de consultation du Comité des Régions et de soumettre au Conseil une proposition en ce sens d'ici à la fin de 1994.

1.2. Cet article est le fruit de plusieurs années de débat politique sur cette question importante, dont l'aboutissement est la directive à l'examen, qui établit avec précision les modalités du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants.

1.3. Sans préjudice du principe de non discrimination entre les citoyens de l'Union, cette directive évite soigneusement de modifier radicalement les législations relatives aux élections locales en vigueur dans les États membres. Son objectif explicite est de remplacer l'exigence de nationalité par l'exigence de citoyenneté de l'Union. Ce droit fondamental, qui concerne environ cinq millions de citoyens des États membres, constitue une étape importante vers l'élaboration de la citoyenneté européenne. La proposition de directive doit dès lors être accueillie favorablement, tant sur l'esprit que sur le fond de l'objectif poursuivi.

1.4. Étant donné que l'Union européenne prend forme et que le concept ambitieux de « citoyenneté européenne » est consacré, il est essentiel de combler le « déficit démocratique » et de rapprocher l'Union des citoyens. La directive à l'examen constitue un pas en avant significatif vers la réalisation de cet objectif. Son adoption contribuerait à démontrer aux nombreux citoyens qui se sentent exclus du « processus de Maastricht » que l'Union, tout en respectant la diversité culturelle et la pluralité des croyances et des traditions, comme le stipule le Traité, peut cependant se rassembler autour de valeurs essentielles et démocratiques communes à tous, liées indissolublement aux droits et aux devoirs civils et politiques. La directive à l'examen contribuerait à donner une expression locale, régionale, nationale et transnationale à ces valeurs démocratiques communes.

1.5. Dans cette optique, et dans le prolongement de la directive à l'examen, l'Union européenne devrait également aborder les droits et les devoirs civiques des ressortissants des pays tiers résidant légalement dans l'Union.

2. Observations particulières

2.1. Article 2 (2)

Ajouter la phrase suivante à l'article 2, alinéa 2 de la directive :

« L'on entend également par élections municipales les élections au suffrage universel direct organisées au niveau des collectivités locales de base. »

2.2. Article 5 (3)

Alors que, dans l'esprit de la non-discrimination, il serait souhaitable de garantir que l'éligibilité aux fonctions de chef ou membre de l'exécutif d'une collectivité locale de base soit étendue à tous les citoyens de l'Union résidant dans un autre État membre, indépendamment de leur nationalité, le Comité reconnaît que, dans certains cas, comme par exemple lorsqu'une fonction implique de participer à l'exercice de la puissance publique, un État membre peut réserver cette fonction à ses propres ressortissants.

Toutefois, le Comité souhaiterait demander aux États membres de limiter de telles restrictions au strict minimum. Il demande aux États membres qui souhaitent se réserver ce droit, de considérer cette option comme une mesure transitoire et de garder à l'esprit l'objectif final d'extension des droits d'éligibilité à tous les citoyens de l'Union résidant sur leur territoire.

2.3. Article 7 (1)

Les modalités d'inscription sur les listes électorales varient d'un État membre à l'autre. Dans les États membres où l'inscription sur les listes électorales est effectuée par l'administration compétente sans demande préalable, un système séparé, qui obligerait les citoyens de l'Union non nationaux à manifester leur volonté formelle d'être officiellement inscrits, pourrait être considéré à première vue par certains comme discriminatoire. Toutefois, le Comité reconnaît que l'exigence de manifester ou de déclarer sa volonté de voter est destinée à protéger le droit des non nationaux de décider de ne pas voter si telle est leur volonté. L'exigence de manifester expressément sa volonté de voter protège, par extension, le droit des citoyens de l'Union résidents et non nationaux de ne pas voter si telle est leur volonté dans un État membre où le vote est obligatoire avec inscription automatique sur la liste électorale.

Étant donné qu'un régime d'inscription automatique associé à une obligation de vote n'est pas appliqué dans l'ensemble de l'Union européenne et qu'il n'existe pas d'autre cas de figure où un citoyen de l'Union non national serait en position d'être forcé de voter malgré sa volonté explicite, le Comité désire toutefois recommander que l'obligation de déclarer expressément son souhait de voter ne soit rendue contraignante que dans les États membres utilisant le système susmentionné. Dans les États membres qui ignorent ce régime, les systèmes existants d'inscription et de vote peuvent rester en l'état.

Le Comité souhaite recommander par ailleurs que dans les États exigeant une manifestation explicite du désir de voter, la nature et la forme de cette déclaration soient laissées à la discrétion de chaque État membre.

2.4. Article 8

2.4.1. Article 8 (1)

Le Comité recommande que le terme « prennent » soit remplacé par « adoptent », afin que l'électeur entrant dans le champ d'application de l'article 3 dispose d'une base juridique claire pour exprimer sa volonté d'être repris sur la liste électorale dans un délai suffisant avant la date des élections.

2.4.2. Article 8 (2)

L'obligation - ou la non obligation - pour les non nationaux de produire une pièce justificative de leur nationalité et de leur adresse dans l'État de résidence au moment de l'expression de leur volonté d'exercer leur droit de vote, devrait être laissée à la discrétion de chaque État membre, dans la mesure ou, si un État membre a déjà établi la nationalité et le lieu de résidence des non nationaux par d'autres moyens jugés satisfaisants, par exemple par la déclaration obligatoire de résidence aux autorités locales, ce système devrait être respecté et considéré comme suffisant eu égard aux exigences de la directive à l'examen.

2.5. Article 9

2.5.1. Article 9 (1)

Pour la clarté et la cohérence du texte dans les différentes langues de l'UE, le Comité désire recommander l'élimination des termes « dichiarazione di » dans la version italienne et « déclaration de » dans la version française.

2.5.2. Article 9 (2)

Pour des raisons analogues, le Comité souhaite par ailleurs recommander la suppression de la locution « en outre » dans le texte français et du mot « inoltre » dans le texte italien.

2.6. Article 10 (1)

En cas de rejet de la demande d'un citoyen de l'UE non national d'être inscrit sur la liste électorale de son pays de résidence ou de se présenter comme candidat, un délai suffisant devrait être prévu pour lui permettre d'interjeter appel contre une telle décision. Le Comité aimerait dès lors recommander que le premier paragraphe de l'article 10 soit amendé de la manière suivante :

« L'État membre de résidence informe l'intéressé en temps utile de la suite réservée à sa demande d'inscription sur la liste électorale ou de la décision concernant la recevabilité de sa candidature ».

2.7. Article 12

Tout en reconnaissant, conformément au paragraphe 1 de l'article 8 B, la possibilité d'obtenir des dérogations aux dispositions de la directive à l'examen, le Comité est d'avis que, en accord avec le principe de non discrimination, ces dérogations devraient être considérées en dernière instance comme transitoires, et sujettes à un futur réexamen. Le Comité souhaiterait également souligner que les dérogations visées au paragraphe 1 de l'article 8 B devraient être définies avec un maximum de précision, tant au niveau de leur contenu que de leur durée.

À ce sujet, le Comité accueille favorablement le rapport envisagé à l'article 12 (3) tout en notant que ce rapport devrait également être soumis au Comité des Régions.

En outre, prenant en compte la diversité des concentrations régionales de citoyens de l'UE non nationaux résidant dans les différents États membres, le Comité reconnaît que certains pourraient estimer préférable d'examiner les dérogations visées au paragraphe 1 de l'article 12 au niveau local plutôt que national. Toutefois, le Comité admet que dans la réalité, la mise en oeuvre d'un tel système s'avérerait non seulement administrativement impraticable, mais qu'elle pourrait en outre être considérée comme contraire à l'esprit et aux principes qui sont à la base du concept même de citoyenneté de l'Union.

2.8. Afin de garantir que tous les États membres puissent tirer parti des avantages présentés par cette directive et de dissiper les problèmes subsistant quant à son champ d'application, le Comité aimerait proposer de compléter comme suit le point intitulé « pour l'Allemagne » de l'annexe de la directive :

« Stadtgemeinde Bremen in der freien Hansestadt Bremen » 7

Fait à Bruxelles, le 28 septembre 1994.

Le Président

du Comité des régions

Jacques BLANC