COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN Les progrès récents dans la réalisation du marché intérieur de l'électricité

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN Les progrès récents dans la réalisation du marché intérieur de l'électricité

I. Introduction

Le Conseil européen à Lisbonne a demandé d'accélérer la libéralisation dans les secteurs de l'électricité et du gaz, en vue de réaliser un marché intérieur totalement opérationnel dans ces secteurs. Le Conseil européen évaluera le progrès réalisé dans ce domaine en mars 2001 à Stockholm sur la base d'un rapport et de propositions de la Commission.

L'ouverture complète des marchés de l'énergie est un facteur clé de la compétitivité européenne. L'électricité est la source d'énergie la plus importante dans l'Union européenne ; l'industrie électrique constitue un des secteurs les plus importants de l'économie européenne avec une production annuelle d'environ 2500 Terra Watt heures [1] et un chiffre d'affaires total annuel d'environ EUR 150 milliards. L'introduction progressive de la concurrence dans ce secteur a déjà produit une diminution significative des prix de l'électricité au cours de ces deux dernières années.

[1] Soit 2500 milliards de kilos Watt heures

Parallèlement, il est nécessaire d'assurer, comme condition préalable à la libéralisation complète, le maintien et le développement des normes du service public et la prise en compte des implications en terme d'emplois dans le secteur.

Suite au mandat de Lisbonne, la Commission présentera des propositions à la lumière des résultats issus du processus dit de Florence visant à la définition de mesures concrètes permettant de faciliter le fonctionnement du marché intérieur. La présente Communication fait une analyse succincte de la situation actuelle et examine notamment sur base des derniers résultats du processus de Florence les actions qui seront mises en oeuvre par les opérateurs et les autorités de régulation, sous le contrôle de la Commission, pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur de l'électricité.

II. L'ouverture des marchés de l'électricité : situation actuelle

Tous les Etats membres, sauf le Luxembourg [2], ont maintenant transposé les dispositions de la directive concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité (96/92/CE) dans leur droit national. Cependant, dans certains Etats (France, Belgique) les actes juridiques secondaires (décrets d'application), qui sont nécessaires pour l'application des lois, n'ont pas encore été adoptés. La Commission continuera à s'assurer que les transpositions nationales soient compatibles avec les différentes dispositions de la directive.

[2] Selon les informations disponibles, le Luxembourg adoptera la loi de mise en oeuvre le 23./24. mai 2000

La directive fixe un degré minimum d'ouverture du marché qui correspond à 30% de la consommation en 2000 et à 35% de la consommation en 2003. Cette ouverture donne la possibilité pour les consommateurs les plus importants de choisir librement leurs fournisseurs. De nombreux Etats membres vont au-delà de ces exigences prévues dans la directive. Ainsi la mise en oeuvre de la directive a conduit à un degré d'ouverture du marché des deux tiers de la consommation d'électricité dans l'UE (Annexe I).

De surcroît, dans les cas où la directive a laissé aux États Membres le choix entre des mécanismes comparables, la majorité des Etats ont opté pour l'approche susceptible de créer les effets les plus positifs pour le fonctionnement du marché. A titre d'exemple, l'accès réglementé du tiers au réseau, la procédure d'autorisation pour la construction des nouvelles capacités de production et la dissociation légale complète entre le gestionnaire du réseau et le producteur/distributeur, la mise en place d'autorités indépendantes de régulation sont les options choisies par la plupart des États Membres. Ces systèmes sont en effet les plus appropriés pour éviter la discrimination à l'égard de nouveaux entrants sur le marché.

En conséquence, la diminution des prix de l'électricité, l'un des effets les plus visibles, devient une réalité (Annexe II). Les statistiques sur l'évolution des prix de l'électricité dans l'Union européenne entre 1996 et 1999 montrent - en moyenne - une baisse d'environ 6% [3] ; allant dans certains cas jusqu'à 20%. Tous les consommateurs d'électricité - ménages, PME et industrie - profitent de cette évolution. La tendance s'est renforcée sensiblement en 1999.

[3] Moyenne arithmétique simple ; source : EUROSTAT

Le commerce transfrontalier, autre aspect essentiel de la libéralisation, progresse également : le volume total des échanges d'électricité s'élève à environ 8% de la production d'électricité totale dans la Communauté.

Ces développements sont encourageants, même si on les compare aux développements dans d'autres régions du monde tels que les Etats-Unis. L'Union européenne est la région la plus avancée dans le développement d'un marché régional intégré de l'électricité, alors qu'il était basé sur des secteurs nationaux séparés et dominés par des monopoles.

Néanmoins, l'objective final d'aboutir à un marché pleinement intégré n'a pas encore été atteint. En fait, tous les acteurs du marché reconnaissent que pour parvenir à un véritable marché intérieur, les deux questions suivantes doivent être réexaminées:

- dissociation entre le gestionnaire du réseau et le producteur/distributeur (« unbundling »)

L'accès au marché, notamment par de nouveaux entrants, est conditionné à un accès au réseau accordé sur la base de règles équitables et non discriminatoires. L'expérience montre que la réalisation de cet objectif est très largement facilitée quand les gestionnaires de réseaux de transmission et de distribution (qui en pratique appartiennent le plus souvent à des sociétés existantes et verticalement intégrées) sont séparés des autres intérêts de l'industrie, notamment la production et la distribution/commercialisation.

Les États membres doivent veiller à ce que les intérêts commerciaux de la société-mère soient réellement et entièrement distincts des activités d'opération de réseaux.

- accès de tiers réglementé

L'expérience acquise confirme que le système d'accès de tiers réglementé sur la base de prix publiés est la méthode d'accès au réseau le la plus appropriée pour éviter toute discrimination. En effet, ce système prévient non seulement la discrimination, mais il permet également aux entreprises de planifier leurs achats d'électricité en connaissant à l'avance les tarifs. Par contre sous un régime de l'accès négocié, l'obligation de renégocier les prix et conditions d'accès à chaque échéance de contrat constitue une charge pour les entreprises. Les États membres devraient donc examiner les mesures à exiger pour assurer que tout accès de tiers soit réglementé de manière transparente afin d'exclure toute forme de discrimination.

En résumé, il convient de souligner que l'ouverture du marché telle que prévue dans les lois transposant la directive ne suffit pas à créer un véritable marché unique dans les faits. En effet, le but ultime est un marché réellement intégré et non une juxtaposition de quinze marchés plus ou moins libéralisés.

III. Mesures et mécanismes pour faciliter le fonctionnement du marché

Les tarifs transfrontaliers de transmission non discriminatoires et un système efficace de gestion de la congestion sont deux aspects essentiels afin de donner une impulsion décisive au développement d'un marché européen de l'énergie. L'objectif est de parvenir rapidement à un régime d'échange simple, transparent, objectif, non discriminatoire et reflétant les coûts afin de créer un véritable marché intérieur de l'énergie à la place de quinze marchés libéralisés mais encore trop morcelés. Le processus de dit « de Florence » a été mis en place pour faciliter ce processus. Il réunit en un forum autour de la Commission des représentants des Administrations nationales, du Conseil des régulateurs européens et de l'Association européenne des opérateurs de système de transport (ETSO). La représentation des producteurs, consommateurs et opérateurs de marché, ainsi que du Parlement européen est également assurée.

Les travaux du forum visent à préparer et faciliter dans un cadre informel des décisions ou des propositions de nature technique, telles que la tarification de transmission et la gestion transfrontalières de la congestion, réunissant toutes les parties intéressées. Ces mesures techniques ont l'avantage d'être rapidement applicables par les autorités de régulation dans les Etats membres sans attendre une nouvelle directive.

1. Tarification du transport transfrontalier

Les caractéristiques de l'électricité rendent particulièrement difficile le développement d'un système de tarification qui soit à la fois transparent, objectif et non discriminatoire tout en reflétant les coûts. En effet, les flux physiques de l'électricité ne coïncident pas avec les relations contractuelles entre le vendeur et l'acheteur: si un générateur en Europe du Nord vend l'électricité à un consommateur en Europe méridionale, cela ne signifie pas que les électrons produits par le générateur circuleront en fait du nord au sud.

Néanmoins, s'il n'est pas possible de les imputer clairement aux différentes transactions économiques, les échanges d'électricité se traduisent par des flux physiques entre les systèmes de transmission. La production d'électricité dans un pays A transitera ainsi dans un certain cas par le système de transmission d'un pays B pour arriver au consommateur situé dans le pays C. Il est par conséquent nécessaire de prévoir une compensation des coûts pour les opérateurs de système de transmission qui assurent ces flux de transit. Cette compensation doit être prise en charge par les opérateurs des systèmes dans lesquels ces flux naissent.

Lors de sa réunion de mars 2000, le processus de Florence a abouti à un accord de principe entre les participants sur un mécanisme provisoire de tarification transfrontalière, ce qui constitue un pas en avant important. Ce mécanisme devrait entrer en vigueur le 1er octobre 2000 pour une période initiale d'un an et prévoir des compensations entre les opérateurs de système. À cette date, toutes les impositions à l'importation et à l'exportation qui existent au niveau national seront retirées.

Ce système comprend les éléments suivants:

- Détermination des coûts totaux engagés par l'ensemble des opérateurs de système de transmission (TSO) qui peuvent être attribués aux flux transfrontaliers de l'électricité (sur la base de la quantité de flux physiques mesurés sur une période donnée) : ces coûts totaux déterminent le "Fonds de compensation" - la somme totale disponible pour des indemnisations entre TSO relatives aux flux de transit de l'électricité.

- Détermination des contributions que chaque TSO national doit apporté au Fonds de compensation, sur base des flux physiques sortants moins les flux physiques entrants (mesurés dans le passé) : si un opérateur a davantage d'exportations physiques d'électricité que d'importations physiques, il doit contribuer au fonds.

- Détermination de la compensation que chaque TSO reçoit, sur la base des flux de transit (mesurés dans le passé).

Sur la base des contributions et des compensations déterminées pour chaque TSO, la liste des contributeurs nets et des bénéficiaires nets est établie.

Le niveau des coûts de transmission transfrontalière - pour lesquels les indemnisations entre les opérateurs de système seront effectuées - sera déterminée en utilisant, pour une période expérimentale d'une année, les informations provisoires disponibles chez ETSO (l'association européenne des opérateurs de système de transport).

Ce chiffre provisoire devra être affiné ; le niveau des indemnisations totales déterminera le niveau des tarifs réels pour le commerce transfrontalier. Son calcul précis est donc d'une grande importance pour le développement des échanges de l'électricité. A cet effet, la Commission et les régulateurs nationaux veilleront à ce qu'une méthodologie de calcul pour les coûts de transit reflétant entièrement les coûts soit développée.

La méthodologie qui sera utilisée par chaque TSO pour refléter les contributions apportées et les compensations reçues dans leur système de tarification national devrait, au moins pour le court terme, être laissée dans une certaine mesure à la subsidiarité. Chaque opérateur déterminera donc la méthode la plus adaptée à sa situation particulière. Cette méthode sera soumise à l'approbation de l'autorité réglementaire nationale. Les méthodologies nationales seront toutefois transmises à la Commission pour approbation avant leur mise en oeuvre. Ainsi, la Commission vérifiera que les approches, potentiellement différentes au niveau des États Membres, n'aboutissent à aucune distorsion du marché intérieur.

Les travaux devront se poursuivre en vue d'aboutir à un système plus développé traduisant le partage des coûts entre les producteurs et les consommateurs. L'objectif est la mise en place d'un tel système autour d'octobre 2001. Sur ce point, il y a un consensus général à consolider entre toutes les parties concernées pour que le rapport (ratio) entre les charges sur la production [4]et celles sur la consommation [5] soit harmonisé en vue d'aboutir à une solution stable à long terme sur la question de la tarification transfrontalière. La justification pour harmoniser le niveau relatif de la charge sur la production est en particulier la nécessité d'assurer l'égalité pour tous les producteurs en termes d'accès au marché européen par l'utilisation du réseau. Sur la base d'une proposition des régulateurs nationaux, la Commission évaluera les progrès et, s'il y a lieu, fera des propositions concrètes d'ici la fin 2000, afin d'assurer une mise en oeuvre en temps utile d'une approche communautaire.

[4] identifié comme charges sur le G (ou « Generation ») dans la terminologie utilisée par les opérateurs

[5] identifé comme charges sur le L (ou « Load »)

2. Gestion de la congestion

Beaucoup de progrès ont été réalisés. Conformément à la demande du Conseil et aux conclusions du dernier forum de Florence, ETSO a présenté les résultats de ses travaux sur les questions spécifiques suivantes :

- capacités disponibles de transport : ETSO définira la capacité disponible d'interconnexions sur une base régulière et publiera ces données dès ce printemps 2000.

- échange d'informations entre TSOs pour assurer la sécurité du système : Un mécanisme approprié a été développé et est opérationnel;

- création de nouvelles capacités d'interconnexion: Il a été convenu que les goulets d'étranglement existants en termes d'interconnexions entre les systèmes seraient analysés.. La Communauté a un rôle clé à cet égard pour assurer que le fonctionnement du marché n'est pas entravé par des contraintes physiques. Il apparaît à cet égard nécessaire de préparer après consultation des Etats membres un plan d'interconnexion d'intérêt européen. Souvent, la création de nouvelles capacités d'interconnexion n'est pas un problème en terme de financement ou de rentabilité (le marché est là) mais une question d'arbitrage entre les réticences au niveau local face à de nouvelles infrastructures et l'intérêt général.

- mécanismes pour attribuer des capacités disponibles de transport : Les mécanismes d'attribution pour les lignes spécifiques qui sont encombrées, notamment France-Espagne et Allemagne-Danemark, ont été développés. Ce système est basé sur la vente aux enchères non discriminatoire. L'objectif est d'adopter des orientations communes dans ce domaine, à la lumière de l'expérience acquise

IV. Actions complémentaires

Le bon fonctionnement du marché intérieur de l'électricité dépendra des solutions à un certain nombre de questions de nature très technique. Néanmoins, ces solutions devraient être complétées par des actions à caractère plus général visant à soutenir le bon fonctionnement du marché.

1. Niveau des prestations de service public

Il faut s'assurer que le niveau de service dans le secteur de l'électricité ne soit pas affecté par le processus de libéralisation. Ce principe découle clairement de l'esprit et de la lettre de la directive, qui prévoit des mesures visant à garantir que les règles essentielles du service public seront respectées dans un marché concurrentiel. Ces règles assurent habituellement à tous les citoyens le droit à une fourniture d'électricité à des prix équitables, stipulent parfois une protection particulière pour les plus vulnérables (personnes âgées, handicapés) et prévoient également la protection de l'environnement et la sécurité des approvisionnements. L'expérience acquise jusqu'ici démontre que la qualité des services publics n'est pas affectée par l'introduction de la concurrence à la condition que les administrations ou les régulateurs imposent des conditions spécifiques, par exemple lors de l'octroi ou la prolongation d'une licence de vente d'électricité.

La Commission présentera dans la perspective du Conseil européen de Stockholm de mars 2001 une communication décrivant les mesures poursuivies par les États Membres en matière de protection du consommateur. Les informations disponibles seront par ailleurs mise à profit afin d'engager un exercice d'évaluation comparative visant la promotion des meilleures pratiques. En association avec les Etats membres et les autres parties intéressées, des propositions pourraient être élaborées par la Commission sur les orientations à suivre pour développer le service public.

A l'instar du renforcement du « service universel » dans le domaine des télécommunications, l'objectif est d'assurer le niveau de qualité le plus élevé possible des services publics dans la Communauté.

2. Effets de la libéralisation sur l'emploi

Le processus d'ouverture des marchés doit prendre en compte l'évolution de la situation de l'emploi dans le secteur. Une évaluation globale doit tenir compte non seulement des restructurations, voire de certaines pertes d'emplois spécifiques au secteur, mais également l'ensemble des effets positifs sur l'économie et l'emploi découlant du surcroît de compétitivité et de la baisse des coûts, notamment pour les industries à forte consommation énergétique.

Une étude a été lancée par la Commission visant notamment les expériences acquises dans les pays les plus avancés en matière de libéralisation. Les résultats, attendus avant l'été 2000 permettront de présenter une analyse des principales tendances et des mesures qualitatives à prendre.

3. Evaluation comparative (« benchmarking »)

Les États Membres ont ouvert leur marché de l'électricité plus largement qu'exigé dans la directive. Néanmoins, l'expérience a montré que le degré de libéralisation prévu dans les actes juridiques ne correspond pas nécessairement aux développements réels sur le marché. Par conséquent, la Commission, avec l'appui d'EUROSTAT, développera des indicateurs pour évaluer le degré réel de concurrence sur les marchés nationaux ainsi que sur le marché de la Communauté dans son ensemble. Une étude sera également lancée dans les prochaines semaines sur les systèmes de tarification d'accès aux réseaux appliqués par les Etats membres dont les résultats seront disponibles pour le Conseil Européen de Stockholm.

Le but est d'obtenir une image complète du fonctionnement des marchés et de souligner les meilleures pratiques dans la Communauté.

4. Importations/exportations

Les règles commerciales permettent en principe aux pays tiers de vendre l'électricité dans l'Union européenne ; certains cherchent déjà à utiliser ce droit. Deux points semblent revêtir une importance particulière à cet égard:

- l'accès réciproque aux marchés;

- le respect des normes environnementales.

Une avancée pourrait passer par la conclusion d'accords regionaux ou bilatéraux - ou une déclaration interprétative commune, comme actuellement en cours de préparation entre la Suisse et l'UE. De tels accords seraient conclus entre l'UE et les pays assurant l'accès au marché mutuel sur la base de la réciprocité et le respect de normes environnementales équivalentes. La Commission proposera dans les mois à venir un mandat de négociation.

5. Assistance technique pour les pays candidats

La Commission a établi un plan d'action pour donner à tous les pays candidats l'assistance technique nécessaire à la transition vers un marché de l'énergie concurrentiel. Les candidats à l'adhésion doivent aligner leur législation sur les directives pertinentes de l'UE. Pour les aider, le plan d'action souligne les besoins réels d'une assistance sur les questions réglementaires, la rédaction de la législation, le fonctionnement du marché et du système de transport, la mise en place des autorités nationales de régulation. Des actions spécifiques sont développées pour faciliter le processus de transition.

6. Production d'électricité à partir des sources d'énergie renouvelables

En 1997, la Commission a présenté le Livre blanc sur les sources d'énergie renouvelables qui souligne le rôle fondamental de ces dernières pour la sécurité de l'approvisionnement et la protection de l'environnement. Le Livre blanc propose comme objectif indicatif le doublement de la part des ressources énergétiques renouvelables dans le bilan énergétique de l'Union européenne pour atteindre 12% en 2010. Une utilisation croissante d'électricité produite à partir des sources d'énergie renouvelables contribuera de manière importante à la réalisation de cet objectif, ainsi qu'aux engagements pris par l'Union européenne à Kyoto sur la réduction du gaz à effet de serre. Pour atteindre l'objectif de 12% , il est ainsi estimé nécessaire de réaliser une contribution du secteur de l'électricité amenant à 22,1% la part des sources d'énergies renouvelables dans la consommation totale d'électricité.

Par conséquent, une masse critique du marché doit être encouragée pour que l'électricité produite à partir des sources d'énergie renouvelables atteigne un niveau de compétitivité permettant son intégration dans le marché intérieur.

La Commission a présenté une proposition de directive en ce sens pour le Conseil du 30 mai 2000.

V. CONCLUSIONS

Certains progrès ont été accomplis dans la mise en oeuvre du marché de l'électricité, tant sur le degré d'ouverture qu'en ce qui concerne la baisse des prix pour les consommateurs industriels et domestiques.

Toutefois, pour que la Communauté profite pleinement d'un marché concurrentiel et dynamique, l'accélération de la libéralisation doit être à la fois quantitative et qualitative dans sa nature. Elle devrait mener à une situation dans laquelle tous les consommateurs, aient, à terme, le droit de choisir leur fournisseur.

Afin d'assurer ce droit, l'accès équitable au réseau doit être garanti par des règles objectives et transparentes et des tarifs non-discriminatoires. Parallèlement, le niveau de service public doit être maintenu et développé, les effets sur l'emploi et l'environnement pris en considération

La directive actuelle pose les principes essentiels sur les conditions, les modalités et le rythme de la libéralisation. Toutefois des mesures complémentaires sont indispensables pour que fonctionne un véritable marché unique de l'électricité, notamment en ce qui concerne les aspects transfrontaliers et la gestion de la congestion.

Le processus de Florence a été mis en place pour répondre à ce besoin. Basé sur la concertation entre les acteurs, il représente une approche originale sur le plan institutionnel et de la « gouvernance ». La Commission a associé à ce processus les Etats Membres et tous les acteurs clés, tout en préservant les compétences respectives de chacun. Le processus de Florence présente ainsi des avantages incontestables en termes d'efficacité et de rapidité compte tenu de la nature des questions en cause.

C'est ainsi que la réunion du forum de mars 2000 a accompli des progrès réels sur le plan de la tarification transfrontalière et de la transparence du marché. La Commission - en relation étroite avec les régulateurs nationaux - veillera à ce que le mécanisme de tarification préliminaire prévu pour octobre 2000 respecte les objectifs poursuivis - le reflet des coûts, l'objectivité, la transparence et la non discrimination. Ce système transitoire permettra la mise en place d'un dispositif stable et harmonisé.

La Commission assure l'encadrement de ces travaux.

Les derniers résultats du processus de Florence notamment en matière des principes de tarification transfrontalière, seront pris en compte voire adaptés lors de la révision de la directive « marché intérieur de l'électricité » que la Commission présentera dans le cadre de sa communication en vue du Conseil européen de Stockholm. La Commission pourrait à cette occasion faire des propositions complémentaires sur le marché intérieur de l'électricité, en particulier concernant l'augmentation significative et plus rapide du nombre de clients éligibles et le renforcement de la séparation opérationnelle et comptable et de l'accès de tiers au réseau réglementé.

Enfin, en ce qui concerne la congestion et le manque de grands réseaux d'interconnexion, elle envisage de proposer un mécanisme de concertation entre parties intéressées en vue de définir un plan européen de grandes infrastructures d'interconnexion manquantes.

Annexe I (Degré d'ouverture des marchés par Etat Membre)

Annexe II (Evolution des prix)

ANNEXE 1

DEGRE D'OUVERTURE PAR ETAT MEMBRE

>EMPLACEMENT TABLE>

Note: Luxembourg had not yet implemented the Directive when this table was drawn up

ANNEXE 2

EVOLUTION DES PRIX 1996 - 1999 (prix courants)

Taxes exclues. (Source : Eurostat)

>EMPLACEMENT TABLE>

N.B : Aspects à tenir en compte en interprétant ce tableau :

- 1996 a été choisi comme année de base pour montrer le développement dès l'adoption de la Directive, c'est-à-dire le moment ou l'anticipation de la libéralisation est susceptible d'avoir commencé.

- la Belgique, la Grèce et l'Irlande disposaient d'un délai supplémentaire, respectivement d'un an, de deux ans et d'un an, pour l'application de la Directive. A priori, cela devrait avoir retardé l'impact sur les prix.

- certains pays (e.g. le Royaume Uni) avaient déjà entamé la libéralisation de leurs marchés avant l'adoption de la Directive. Ainsi, le potentiel pour des réductions des prix a déjà été réalisé en partie avant 1996.

- en principe, la création d'un marché intérieur aura pour résultat un rapprochement des prix entre les EM. Ainsi, il y aura une tendance différenciée en ce qui concerne les diminutions de prix dans certains EM, dépendant du niveau de prix avant l'adoption de la Directive.

- certains EM ont procédé immédiatement à une ouverture complète du marché et, de plus, ont établie une « bourse » d'électricité. Dans la plupart de ces EM on peut constater les réductions de prix les plus importantes.