RAPPORT DE LA COMMISSION sur l'application des dispositions concernant la couverture complémentaire ("topping up") de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (94/19/CE), article 4, paragraphes 2 à 5

1 Introduction

La directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (94/19/CE) définit un minimum harmonisé pour la garantie des dépôts effectués dans les États membres de l'Union européenne. Cette directive a pour principal objet de renforcer la stabilité du système bancaire et de protéger les déposants.

Le principe du contrôle par le pays d'origine et celui de la reconnaissance mutuelle constituent des éléments fondamentaux de cette directive, comme de la législation financière communautaire en général. La garantie de la société mère s'applique donc également aux succursales qu'elle a établies dans d'autres États membres. Par conséquent, toute succursale d'un établissement de crédit communautaire établie dans un autre État membre peut offrir une garantie d'un niveau supérieur ou, au contraire, inférieur à celui prévu par la législation nationale de l'État membre d'accueil.

D'une manière générale, seul le minimum prescrit fait l'objet d'une disposition législative communautaire. Cependant, en matière de garantie des dépôts, la directive ne s'en tient pas là. Son article 4, paragraphe 2, dispose que tout État membre d'accueil, lorsqu'il offre une garantie supérieure au minimum requis, doit veiller à ce que son système de garantie puisse fournir un complément de couverture aux succursales d'établissements de crédit d'autres États membres qui en font la demande. Cela permet à toute succursale étrangère communautaire disposant d'une moins bonne couverture que celle offerte par le pays d'accueil de compléter sa garantie jusqu'à atteindre ce niveau. Cette disposition est souvent appelée clause de "topping up" ou de "couverture complémentaire".

La directive prévoit que la Commission doit élaborer un rapport sur l'application des paragraphes 2, 3 et 4, qui établissent les dispositions relatives à la couverture complémentaire. Il incombe aussi à la Commission, le cas échéant, de proposer de modifier ces paragraphes. Le 13ème considérant du préambule de la directive donne de plus amples informations sur la finalité du rapport demandé: la Commission doit indiquer dans quelle mesure les succursales ont eu recours à la faculté proposée, ainsi que les difficultés qu'elles ont rencontrées dans la mise en oeuvre des dispositions correspondantes. En outre, il n'est pas exclu que le système de garantie de l'État membre d'origine puisse lui-même offrir la couverture complémentaire, sous réserve des conditions qu'il aura fixées.

Le présent rapport vise à satisfaire à l'obligation, faite par la directive à la Commission, de rendre compte de l'application des paragraphes relatifs à la souscription d'une couverture complémentaire ("topping up").

2 Obligation d'offrir une couverture complémentaire

L'article 4, paragraphe 2, de la directive 94/19/CE dispose que:

"Lorsque le niveau ou l'étendue, y compris le pourcentage, de la couverture proposée par le système de garantie de l'État membre d'accueil excède le niveau ou l'étendue de la garantie prévue dans l'État membre dans lequel l'établissement de crédit est agréé, l'État membre d'accueil veille à ce qu'il y ait, sur son territoire, un système de garantie des dépôts officiellement reconnu auquel une succursale puisse adhérer volontairement, afin de compléter la garantie dont ses déposants bénéficient déjà en raison de son appartenance au système de garantie de son État membre d'origine."

Par conséquent, dès lors qu'un État membre offre une garantie des dépôts supérieure au minimum prescrit par la directive, il lui incombe de veiller à ce qu'une garantie complémentaire puisse être offerte aux succursales étrangères désireuses d'étoffer leur couverture. La directive fixe les exigences minimales suivantes:

- les dépôts sont garantis à concurrence d'un montant de 20 000 euros à compter du début de 2000;

- le taux minimal de couverture équivaut à 90 % du montant des dépôts - jusqu'à concurrence du niveau minimal de garantie, c'est-à-dire 20 000 euros;

- l'étendue minimale de la garantie est définie par une liste d'exclusions possibles, inscrites à l'annexe I de la directive.

De nombreux États membres appliquent deux des minima ci-dessus - pour le niveau et le taux de couverture. En revanche, aucun d'entre eux ne limite sa garantie des dépôts à l'étendue minimale prescrite, qui suppose d'appliquer toutes les exclusions prévues à l'annexe I de la directive. En pratique, tous sont donc contraints d'offrir une couverture complémentaire aux succursales d'établissements de crédit d'autres États membres. Selon leurs comptes rendus, tous les États membres ont dûment transposé, dans leur législation, une disposition les obligeant à offrir un dispositif de "topping up" aux succursales étrangères désireuses de compléter leur couverture.

3 Usage actuel de la clause de couverture complémentaire au sein de l'union européenne

Un accord de couverture complémentaire est un contrat passé entre deux parties: un établissement de crédit ayant une succursale dans un autre État membre et un système de garantie des dépôts établi dans le pays d'accueil de cette succursale. Ce contrat énonce les conditions, convenues par les parties, auxquelles le système de garantie du pays d'accueil s'engage à fournir à la succursale étrangère une couverture complémentaire lui permettant d'étendre la garantie offerte par son pays d'origine.

Comme le montre le tableau joint en annexe, seuls les systèmes de garantie des dépôts danois et britannique ont conclu jusqu'à présent des accords de couverture complémentaire avec des succursales d'établissements de l'EEE opérant sur leur territoire. Aucun État membre n'a dû verser jusqu'ici d'indemnisation au titre d'un tel accord.

La couverture complémentaire déroge au principe général du contrôle par le pays d'origine. Le peu d'intérêt qu'elle suscite chez les établissements de crédit ne doit donc pas surprendre. Mais il y a d'autres raisons à ce désintérêt, notamment le fait, mentionné par plusieurs États membres, qu'il existe désormais, dans tous les États membres, un minimum harmonisé pour ce qui est du niveau et de l'étendue des garanties de dépôts, ce qui signifie que les conditions en la matière ont convergé à l'intérieur de l'UE. Ceci a réduit la nécessité de recourir à une couverture complémentaire. A l'heure actuelle, dans la majorité des États membres, le niveau obligatoire de la garantie des dépôts s'échelonne entre 20 000 euros et 25 000 euros. Seuls trois d'entre eux ont fixé la barre plus haut: le Danemark (40 000 euros), la France (70 000 euros) et l'Italie (104 000 euros). En outre, des systèmes de garantie optionnels en Allemagne offrent une couverture supplémentaire. Parmi les pays de l'EEE qui n'appartiennent pas à l'Union européenne, la Norvège offre elle aussi une garantie largement supérieure au minimum, qui s'élève à 250 000 euros.

Le fait que les activités de banque de détail soient principalement conduites par des filiales agréées d'établissements de crédit de l'Union est également important. Il implique que le nombre de succursales exerçant de telles activités dans d'autres États membres est relativement réduit, ce qui limite aussi la nécessité d'une couverture supplémentaire.

Par ailleurs, il est manifeste que les établissements de crédit ne considèrent pas que la garantie soit si importante pour leur compétitivité; du moins, pas au point de valoir le surcoût qu'elle génère. La faible sensibilisation du public aux différences existant en matière de garantie des dépôts et le fait que le marché se caractérise par une certaine stabilité financière ont également été cités par les États membres comme des facteurs expliquant pourquoi la compétitivité, en l'occurence, n'est pas en jeu. On fait valoir en outre que certaines grandes banques comptent sur leur réputation pour attirer les clients dans l'État membre d'accueil, et que leurs succursales n'ont pas besoin, dans ces conditions, d'offrir des facilités de garantie particulières pour recueillir des dépôts dans les autres États membres. Enfin, il semble que les exigences en matière d'information imposées par les pays d'accueil aient réduit dans certains cas la demande de couverture complémentaire.

4 Accords bilatéraux entre systèmes de garantie des dépôts

L'annexe II de la directive stipule que le système de garantie des dépôts de l'État membre d'accueil et celui de l'État membre d'origine doivent conclure un accord bilatéral dès lors qu'une succursale d'un autre État membre dépose une demande en vue de bénéficier d'une couverture complémentaire. Cet accord vise à définir des règles et procédures appropriées pour l'indemnisation des déposants, étant donné que les deux systèmes seraient responsables du versement d'indemnités en cas d'incapacité de l'établissement couvert de faire face à ses obligations à l'égard des déposants.

Jusqu'à présent, seuls trois accords bilatéraux ont été conclus entre des systèmes de garantie des dépôts. L'un de ces accords a été passé alors même qu'il n'existait pas d'accord de couverture complémentaire entre les pays. Les parties aux trois accords en question sont respectivement les systèmes de garantie des dépôts irlandais et britannique, danois et suédois, et luxembourgeois et suédois. Tous revêtent un caractère plutôt généraliste et, fondamentalement, suivent les principes directeurs énoncés par la directive: ils définissent des modalités pour l'échange d'informations et limitent la responsabilité de chaque système, respectivement, à la couverture de base offerte initialement dans le pays d'origine ou au complément proposé dans le pays d'accueil.

L'avis sur l'importance, pour les systèmes de garantie des dépôts, de conclure des accords bilatéraux varie selon les États membres. Les plus dynamiques en la matière estiment que des accords de ce type devraient être passés dès qu'un établissement de crédit d'un État membre établit une succursale dans un autre État membre, même s'il n'a pas demandé à bénéficier d'un tel accord avec le pays d'accueil. Selon ce point de vue, cet accord devrait énoncer les modalités de la coopération entre les deux systèmes de garantie, même dans le cas où la succursale en question est censée se limiter à la garantie offerte par son pays d'origine pour indemniser les déposants de l'État membre d'accueil. Cependant, une majorité d'États membres est favorable à la clause actuelle de la directive selon laquelle la conclusion d'un accord bilatéral n'est nécessaire qu'à partir du moment où un accord de couverture complémentaire a été passé. Ceux-là font valoir qu'un tel accord est de nature à faciliter une indemnisation rapide de la part des systèmes de garantie. Enfin, il y a ceux qui soutiennent que chaque cas d'indemnisation est si particulier qu'un accord bilatéral formulé en termes généraux ne fait pas vraiment de différence pour ce qui est de la gestion de la crise.

Il a en outre été demandé aux États membres de se prononcer sur l'intérêt de réviser les principes directeurs inscrits à l'annexe II de la directive. Une majorité d'entre eux est clairement favorable à ce que ces principes conservent leur caractère d'orientations. Ils ne voient pas la nécessité de les développer jusqu'à établir un modèle communautaire d'accord de couverture complémentaire, pour la raison que chaque cas d'indemnisation diffère sensiblement des autres, ne serait-ce qu'en raison des différences existant entre les systèmes de garantie concernés. D'un autre côté, certains États membres évoquent les domaines dans lesquels ces principes directeurs pourraient être précisés, afin d'indiquer par exemple que c'est le pays d'accueil qui doit prendre l'initiative de conclure un accord, si c'est le principe de l'indemnisation brute ou nette qu'il faut appliquer, quelles sont les règles et procédures qui régissent l'échange d'informations entre les systèmes, ou encore quelle doit être la contribution des succursales étrangères et comment se répartissent les coûts entre les fonds. Cependant, une révision majeure des principes directeurs des accords bilatéraux n'apparaît pas prioritaire tant que la demande d'accords de couverture complémentaire et l'expérience en la matière sont aussi limitées.

5 Des conditions objectives

L'article 4, paragraphe 3, de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts dispose que les États membres doivent veiller à ce que des conditions objectives et d'application générale soient établies pour l'adhésion des succursales au système de garantie de l'État membre d'accueil. Jusqu'à présent, ceux-ci n'ont signalé aucune discrimination dont auraient été victimes les succursales de leurs établissements de crédit.

Il convient peut-être de noter que l'existence de conditions "égales" est difficilement vérifiable. En effet, dans divers États membres, il n'y a pas plus eu de conclusion d'accords de couverture complémentaire que les modalités théoriques de leur application n'ont été définies: la clause correspondante de la directive a simplement été transposée dans la législation nationale. Or, si les conditions spécifiques de mise en oeuvre n'ont pas été élaborées, c'est qu'aucune demande de couverture complémentaire n'a été déposée. Plusieurs États membres jugent d'ailleurs improbable de jamais recevoir une telle demande, dans la mesure où le niveau et l'étendue de leur garantie des dépôts correspondent aux minima prescrits par la directive.

6 Sources de préoccupation possibles

D'une manière générale, les États membres considèrent la clause de couverture complémentaire comme une facilité que leur offre le pays d'accueil de leur succursale. La seule source de préoccupation, évoquée par certains, réside dans le fait que les exigences en matière d'information qui sont imposées par le système du pays d'accueil ont, dans certains cas, fait perdre de son intérêt à la possibilité de souscrire une couverture complémentaire pour les succursales étrangères, non seulement parce que cette obligation de fournir un supplément d'information a été ressentie à la fois comme une charge et un surcoût, mais aussi parce que les renseignements réclamés, dans la mesure où ils ont trait non pas uniquement à la succursale étrangère, mais aussi à la société mère, se sont révélés problématiques du point du vue de la confidentialité.

7 Évolution du contexte - implications pour la clause de couverture complémentaire

La clause de couverture complémentaire a été introduite pour permettre aux succursales établies dans un État membre d'accueil d'offrir une garantie identique à celle des établissements de crédit de cet État membre. À l'époque où la directive est entrée en vigueur, cette possibilité d'ajustement était considérée importante pour des raisons de compétitivité, dans la mesure où le niveau et l'étendue des garanties de dépôts variaient considérablement d'un pays à l'autre. Depuis, divers changements sont intervenus sur le marché, qui amènent peut-être à reconsidérer la nécessité et le fonctionnement de la clause de couverture complémentaire.

Les changements les plus importants pour ce qui est de la nécessité de cette clause résident à la fois dans la convergence des niveaux de garantie à l'intérieur des États membres, dans l'élargissement projeté de l'UE (qui risque d'entraîner temporairement une certaine divergence des niveaux de garantie dans l'Union) et dans l'expiration de la clause d'interdiction d'exportation [1]. Cette expiration implique que la garantie nationale n'est plus nécessairement la meilleure au sein d'un pays donné; une succursale d'un autre État membre peut éventuellement offrir des conditions plus attrayantes. De ce fait, la clause de couverture complémentaire ne peut plus servir à homogénéiser la protection à l'intérieur d'un État membre. Elle ne peut qu'offrir des conditions équivalentes à celles du système national de garantie des dépôts.

[1] La clause d'interdiction d'exportation est énoncée à l'article 4, paragraphe 1, de la directive 94/19/CE, qui est arrivé à expiration à la fin de 1999. Voir aussi le rapport de la Commission COM(1999)722 sur ladite clause.

8 Les couvertures complémentaires sont-elles nécessaires-

Conformément au préambule de la directive, il incombe à la Commission, le cas échéant, de proposer des modifications en ce qui concerne la clause de couverture complémentaire. En particulier, il n'est pas exclu que le système de l'État membre d'origine offre lui-même la couverture complémentaire. La Commission estime que les principales options sont les suivantes:

* maintenir la clause actuelle, qui prévoit la souscription d'une couverture complémentaire auprès d'un système de garantie de l'État membre d'accueil;

* retourner la responsabilité des ajustements à l'État membre d'origine;

* abroger la clause de couverture complémentaire existante.

8.1 Maintenir la clause de couverture complémentaire actuelle

La clause de couverture complémentaire inscrite actuellement dans la directive prévoit que le système de garantie de l'État membre d'accueil a la responsabilité d'offrir une couverture complémentaire permettant d'atteindre le niveau national de garantie, tel que prescrit par la législation de cet État membre.

L'un des grands arguments plaidant en faveur du maintien de la clause actuelle dans les années à venir est que celle-ci pourrait se révéler particulièrement importante durant le processus d'élargissement de l'Union européenne. Il est en effet possible que certains des pays candidats soient autorisés, après leur adhésion, et pour une période transitoire, à offrir un niveau national de garantie inférieur au minimum prescrit par la directive. Dans cette hypothèse, il apparaît décisif, pour les établissements de crédit de ces pays susceptibles de vouloir établir des succursales sur le territoire actuel de l'UE, d'avoir la possibilité/l'obligation de respecter au moins les exigences minimums de l'État membre d'accueil. Le recours au système du pays d'accueil semble être la seule solution viable permettant d'atteindre cet objectif.

Par ailleurs, il est clair que, quelles que soient les prescriptions d'une directive communautaire, les systèmes fondés sur la législation du pays d'accueil continueront d'exister dans la plupart des États membres, étant donné que les succursales d'établissements de pays tiers qui souhaitent démarrer leur activité dans des États membres sont normalement tenues de renforcer leur couverture jusqu'à atteindre le niveau de garantie offert par le pays d'accueil. Le recours au système du pays d'accueil semble également constituer le moyen logique d'organiser la souscription de couvertures complémentaires lorsque le besoin de procéder à des ajustements ne se fait sentir que dans un petit nombre d'États membres. Enfin, il ne paraît pas judicieux, pour l'instant, d'entreprendre une révision majeure de la clause de couverture complémentaire, qui se traduirait sans doute par une charge administrative plus importante que ne le justifie son usage actuel.

D'un autre côté, la clause actuelle de couverture complémentaire a perdu peu à peu de son efficacité en tant qu'instrument permettant de promouvoir la compétitivité. Comme on l'a déjà mentionné, l'uniformité du niveau maximal de couverture au plan national est désormais battue en brèche par la coexistence, à l'intérieur d'un même pays, d'une large palette de garanties de différents niveaux. Un dispositif de couverture complémentaire fondé sur le recours au système de garantie du pays d'accueil, lié au niveau national de garantie de ce pays, ne permettra jamais de faire concurrence au niveau maximal offert sur le marché, mais simplement d'atteindre le niveau prescrit par la législation nationale de cet État membre.

8.2 Retourner la responsabilité des ajustements à l'État membre d'origine

Une alternative au dispositif actuel de couverture complémentaire, fondé sur le recours au système de garantie de l'État membre d'accueil, consisterait - comme l'indique le préambule de la directive - à le remplacer par un dispositif axé sur la souscription des couvertures complémentaires par le système de l'État membre d'origine.

Cette solution offrirait notamment l'avantage, pour les établissements de crédit requérant un ajustement de leur garantie, de supprimer l'obligation de communiquer des informations peut-être sensibles: la couverture complémentaire de leur succursale étant offerte par le même système que leur garantie de base, celui-ci aurait déjà accès à tous les renseignements nécessaires. Un tel dispositif permettrait donc de réaliser des économies et aussi de réduire les risques d'atteinte à la confidentialité.

En revanche, l'adoption d'un tel système s'avérerait plus exigeante pour les nouveaux États membres désireux d'établir des succursales sur le territoire actuel de l'Union. Enfin, le faible niveau de la demande de couverture complémentaire fait douter de l'opportunité d'une révision majeure de cette clause. Rien ne prouve que le recours au système du pays d'origine serait plus attrayant que le dispositif actuel privilégiant le système du pays d'accueil. D'ailleurs, la plupart des établissements de crédit semblent estimer n'avoir besoin d'aucune sorte de garantie complémentaire des dépôts pour leurs succursales étrangères.

8.3 Abroger la clause de couverture complémentaire

La troisième option consiste à supprimer la clause de couverture complémentaire de la directive. Naturellement, il resterait possible d'instituer des dispositifs de souscription, sur une base volontaire, de garanties complémentaires des dépôts.

Le faible intérêt que suscite la couverture complémentaire auprès des établissements de crédit communautaires semblerait indiquer qu'il n'est pas nécessaire de maintenir une clause ad hoc dans la directive. Pour les établissements souhaitant bénéficier d'une couverture complémentaire, on pourrait argumenter que le recours, à titre privé, au système de garantie du pays d'origine serait amplement suffisant. De fait, l'abrogation de la clause actuelle de couverture complémentaire serait l'option la plus conforme aux principes du contrôle par le pays d'origine et de reconnaissance mutuelle, appliqués dans d'autres domaines du marché unique.

Manifestement, le principal inconvénient de cette abrogation réside dans le fait que ladite clause pourrait s'avérer utile durant le processus d'élargissement. D'une part, les succursales étrangères d'établissements de crédit issus des nouveaux États membres pourraient revendiquer la possibilité d'ajuster le niveau de leur garantie. D'autre part, il pourrait être dans l'intérêt des États membres actuels de veiller à ce qu'une telle possibilité existe, surtout si certains des nouveaux États membres offraient temporairement un niveau de garantie nationale inférieur au minimum prescrit par la directive.

Une autre raison de conserver la clause de couverture complémentaire sous forme de disposition légale vient de ce qu'elle revêtirait une importance bien plus grande en cas d'instabilité du marché financier, et donc de sensibilité accrue du public aux écarts de garantie. Dans ce genre de situation, il serait vital qu'une garantie reconnue soit disponible sur le marché.

9 Résumé et conclusions

La demande d'accords de couverture complémentaire est restée très limitée jusqu'ici à l'intérieur de l'Union. Aucun État membre n'a eu à verser d'indemnités au titre d'un tel accord. Pour autant, il serait erroné d'en conclure que cette clause de la directive n'est pas utile et qu'elle doit être supprimée.

En effet, la demande de couverture complémentaire pourrait fort bien augmenter. Il suffirait pour cela que s'installe une période d'instabilité financière, entraînant le versement d'indemnités dans le cadre des systèmes de garantie des dépôts.

En outre, il est probable que la clause de couverture complémentaire jouera un rôle utile durant la phase transitoire du processus d'élargissement de l'UE. Cet instrument, qui offre aux succursales la possibilité de porter leur garantie au même niveau que les établissements du pays d'accueil, pourrait s'avérer essentiel pour permettre à tous les nouveaux États membres d'établir des succursales sur le territoire de l'actuelle Union européenne, y compris à ceux qui seraient autorisés à offrir une garantie inférieure au minimum communautaire sur leur marché national durant la transition. Il semble donc prématuré, au stade actuel, de proposer la suppression de cette clause de couverture complémentaire.

En ce qui concerne le fonctionnement du système, les arguments, l'un dans l'autre, penchent nettement en faveur du maintien du régime actuel fondé sur le pays d'accueil. Un point important, à cet égard, réside dans le fait que la disponibilité d'une couverture complémentaire dans le pays d'accueil facilite l'établissement éventuel de succursales bancaires par les nouveaux États membres durant la phase transitoire. Par ailleurs, il n'est pas judicieux de proposer de réviser largement la clause en question aussi longtemps qu'il n'apparaît pas clairement qu'un système fondé sur le pays d'origine serait plus attrayant, pour les établissements de crédit, que le système actuel. En tout état de cause, rien n'empêche les établissements qui jugeraient plus intéressant un système fondé sur le pays d'origine de mettre en place un tel dispositif sur une base volontaire.

ANNEXE

Tableau n° 1: Application de la clause de couverture complémentaire, article 4, paragraphes 2 à 5 de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (94/19/CE)

État des lieux au 31 décembre 2000

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