Rapport spécial no 12/2001

relatif à certaines interventions structurelles en faveur de l'emploi: impact sur l'emploi des aides FEDER et mesures du FSE contre le chômage de longue durée, accompagné des réponses de la Commission

(présenté en vertu de l'article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

(2001/C 334/01)

TABLE DES MATIÈRES

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LISTE DES ABRÉVIATIONS

CCA Cadre communautaire d'appui

CLD Chômage de longue durée

DOCUP Document unique de programmation

FDPMI Fonds de développement de la petite et moyenne industrie

FEDER Fonds européen de développement régional

FSE Fonds social européen

FSI Fonds spécial d'implantation (France)

LDEE Lignes directrices européennes pour l'emploi

MEANS Méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle

MSIF Merseyside Special Investment Fund (Royaume-Uni)

PAN Plan d'action national

PDR Plan de développement régional

PME Petites et moyennes entreprises

PO Programme opérationnel

RCE Rapport conjoint sur l'emploi

RIME Régime d'aide aux microentreprises

SYNTHÈSE

I. L'augmentation de l'emploi est un objectif central de l'Union européenne. La Cour a analysé le rôle respectivement du Fonds social européen (FSE) et du Fonds européen de développement régional (FEDER) dans la stratégie européenne pour l'emploi. Elle a également examiné la prise en compte de l'emploi dans le cadre des développements méthodologiques de l'évaluation et lors de la mise en oeuvre des interventions pour la période de programmation 1994-1999, et plus spécifiquement de celle des aides aux investissements productifs cofinancés par le FEDER. Le contrôle de la Cour a par ailleurs porté sur la mise en oeuvre des interventions communautaires en faveur des chômeurs de longue durée dont la principale partie est cofinancée par le FSE dans le cadre des objectifs n° 1 et n° 3.

II. L'audit de la Cour a identifié des incohérences entre la stratégie de l'emploi, et les activités du FSE et du FEDER:

- depuis l'introduction en 1997 de la stratégie européenne pour l'emploi, le calendrier de la programmation du FSE ne coïncide pas avec celui prévu pour la prise de décision dans le cadre de la stratégie de l'emploi,

- la stratégie de l'emploi vise en premier lieu des mesures préventives contre le chômage et ne tient pas suffisamment compte des mesures curatives nécessaires pour faire face au problème du chômage de longue durée et de très longue durée,

- les lignes directrices pour l'emploi élaborées annuellement par le Conseil ne font aucune mention explicite du FEDER, alors que l'effet de cet instrument sur l'emploi n'est pas négligeable. Il en est de même, avec quelques exceptions, pour les Plans d'action nationaux (PAN) présentés par les États membres et les rapports conjoints sur l'emploi. En raison de l'omission du FEDER, contrairement au FSE, certaines possibilités de synergies ne sont pas utilisées,

- un manque de coordination entre les interventions cofinancées par le FEDER et le FSE a été constaté, qui est notamment dû d'une part aux différences entre les réglementations, les structures organisationnelles, les procédures de demandes et d'octroi d'aides et le calendrier, d'autre part à la multiplicité des opérateurs.

III. Les plans de développement régionaux (PDR), cadres communautaires d'appui (CCA), documents uniques de programmation (DOCUP) et programmes opérationnels (PO), qui ont été établis sur la base d'instructions de la Commission très vagues en matière d'emploi, présentent plusieurs faiblesses. Pour ceux des objectifs n° 1 et n° 3, la formulation des objectifs, que ce soit au niveau général ou sous forme de cibles quantitatives, est souvent imprécise et ne tient pas compte de tous les éléments (emplois créés/maintenus, emplois temporaires/temps plein, durée de l'emploi, données précises pour certains groupes cibles, etc.). S'agissant des DOCUP de l'objectif n° 2 pour 1997-1999, une certaine amélioration par rapport à la période de programmation précédente a été notée. Exceptionnellement, les mesures d'appui aux investissements productifs financées par le FEDER incorporent des objectifs spécifiques en matière de création d'emploi. Cependant l'appui aux infrastructures, le support au développement du potentiel endogène et les aides au développement des ressources humaines, consommant ensemble presque 75 % des fonds mis à disposition, sont alloués sans que des objectifs quantifiés soient spécifiés dans les CCA/DOCUP/PO.

IV. Les évaluations intermédiaires se sont heurtées à des difficultés à la fois méthodologiques (hétérogénéité des concepts utilisés et absence de définitions claires) et pratiques (notamment absence ou non-fiabilité des données nécessaires) et à des difficultés d'agrégation des résultats dans des cas où cette agrégation aurait été appropriée. Notamment pour les chômeurs de longue durée, ces rapports recommandaient une approche plus ciblée. Les évaluations ex post risquent d'être confrontées aux mêmes difficultés que les évaluations intermédiaires.

V. Contrairement aux orientations de la Commission (voir point 31), les reprogrammations effectuées pour les interventions cofinancées par le FEDER n'ont que de façon exceptionnelle été basées sur des analyses portant sur les effets sur l'emploi.

VI. Toutefois, les initiatives prises par la Commission depuis 1996, notamment l'application systématique de la méthodologie MEANS(1), ainsi que l'introduction des concepts proposés dans le document de travail de la Commission pour la nouvelle période 2000-2006, devraient se traduire par une nette amélioration de la situation.

VII. En ce qui concerne les aides aux investissements productifs, il a été constaté que:

a) certaines lettres d'octroi d'aides restent vagues concernant l'obligation de prendre en considération l'aspect de l'emploi, et cet aspect n'a pas nécessairement le poids qui devrait lui revenir dans le processus de décision de cofinancement;

b) les sanctions liées au non-respect des conditions relatives à l'emploi sont assorties d'exemptions qui, vu leur formulation peu précise, ne favorisent pas une application cohérente des règles;

c) les efforts déployés et les mécanismes appliqués par les États membres pour éviter les effets d'aubaine et de déplacement visant à augmenter les effets nets sur l'emploi varient considérablement;

d) même si la plupart des règles fixées par les DOCUP/PO et les régimes d'aides contrôlés ne prévoient pas de soutien en faveur des entreprises en difficulté, afin de sauvegarder des emplois ou ne contiennent pas de précisions à cet égard, les contrôles de la Cour ont montré que l'aspect "défensif" des interventions est malgré tout très important;

e) les informations découlant du suivi des interventions relatives à l'emploi, sont souvent mal saisies (notamment saisie incorrecte ou incomplète et manque de définition des concepts utilisés), mal exploitées et non harmonisées d'une région à l'autre. De même, les données en termes d'effets sur l'emploi sont souvent peu satisfaisantes, les dispositifs de suivi ne permettant pas encore d'apporter les informations afférentes;

f) l'examen des systèmes de suivi a montré que le nombre d'emplois effectivement créés ou maintenus grâce à des projets cofinancés ne fait que rarement l'objet d'un suivi global systématique. Ainsi, assez souvent les bases de données ne contiennent que des informations concernant les emplois estimés;

g) souvent les bases de données ne contiennent pas de chiffres ou contiennent des chiffres mal analysés sur les emplois sauvegardés ou encore ne différencient pas entre emplois créés et emplois maintenus;

h) l'évaluation des impacts sur l'emploi du FEDER est compliquée et risque même d'être biaisée par le fait que le cofinancement d'un régime d'aide national permet aux autorités nationales soit de demander le cofinancement pour un projet éligible, soit de le financer complètement par des moyens nationaux. De plus, les règles des Fonds structurels permettent de substituer des mesures/projets problématiques par d'autres interventions, afin d'assurer l'absorption des fonds;

i) alors que plusieurs États membres ont fixé des plafonds d'aides par emploi, d'autres n'en ont fixé aucun. Par ailleurs, les plafonds fixés par emploi créé varient fortement (de 4882 euros, payés sous forme de prêt, à 511292 euros, payés sous forme de subvention);

j) les périodes de surveillance fixées pour éviter que les emplois ne soient supprimés après le paiement total de l'aide varient fortement d'un régime à l'autre, ce point n'ayant été fixé par aucun règlement. Le nouveau règlement général sur les Fonds structurels(2) et les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(3) prévoient que l'octroi de ces aides est subordonné au maintien de l'investissement et des emplois créés pendant une période minimale de cinq ans dans la région éligible. Toutefois, il y a incohérence entre le règlement et les lignes directrices, le point de départ de la période n'étant pas le même.

VIII. En ce qui concerne les mesures du FSE en matière de lutte contre le chômage de longue durée, bien que la situation globale de l'emploi dans l'Union européenne se soit améliorée au cours des dernières années, le chômage de longue durée n'a pas suivi cette évolution:

a) les informations relatives aux systèmes de gestion et de contrôle concernant les projets pilotes et de démonstration à succès (article 6 du règlement n° 4255/88 du Conseil, tel que modifié) n'ont été fournies ni à la Commission ni aux États membres; des projets similaires n'ont par conséquent pas été intégrés dans les actions relevant des interventions principales du FSE ("mainstream");

b) la mise en oeuvre dans les États membres des mesures de lutte contre le chômage de longue durée cofinancées par le FSE a souffert de l'absence de définition claire des groupes cibles; en conséquence, les administrations nationales et régionales n'ont accordé qu'une faible importance à ces mesures, qui ne constituent par ailleurs pas un élément prioritaire des dispositions nationales réglementaires et de gestion; cette situation entraîne des coûts liés à l'effet d'inertie (voir aussi point VII en ce qui concerne le FEDER) et des retards dans la mise en oeuvre des mesures en question.

IX. La Cour recommande:

a) que la cohérence entre la stratégie de l'emploi d'une part, et le FSE et le FEDER d'autre part, soit améliorée;

b) que des objectifs consistants en matière d'emploi soient définis dans le cadre de la programmation aux différents niveaux de politique, programme et sous-programme afin de faciliter l'évaluation des effets des mesures en matière d'emploi;

c) que la Commission veille à ce que l'obligation de prendre en considération l'aspect de l'emploi obtienne systématiquement le poids qui lui revient dans le processus de cofinancement. De plus, elle devrait prendre en considération la nécessité de démarches visant à éviter les effets d'aubaine et de déplacement.

INTRODUCTION

Problèmes liés à l'emploi et l'action politique

1. Depuis presque vingt ans, le taux de chômage moyen dans l'Union européenne n'est pratiquement jamais tombé sous la barre des 8 %. Actuellement, il y a environ 14 millions de chômeurs dans l'Union européenne. De plus, le niveau d'emploi est faible avec un taux d'emploi, par rapport à la population en âge de travailler, de 62,1 %. Par ailleurs, il existe un déséquilibre géographique considérable dans la distribution du chômage et de l'emploi au sein de l'Union européenne. Les taux de chômage varient entre États membres de 2 à 13,9 % - soit un rapport de 1 à 7 - et entre régions de 2,1 à 28,7 % - soit un rapport de 1 à 14. Le taux d'emploi pour les différents États membres se situe entre 52,3 et 76,5 % (voir tableaux 1 et 2). Dans de nombreuses régions situées dans le sud et à la périphérie ainsi que dans de nombreuses anciennes régions industrielles de l'Union européenne, des taux d'emploi inférieurs à 50 % sont courants.

2. Cette gravité des problèmes structurels en matière d'emploi est progressivement devenue une préoccupation centrale et c'est lors du Conseil européen de Essen (décembre 1994), que - pour la première fois - des orientations communes en vue d'améliorer la situation de l'emploi ont été dégagées. Par la suite, lors du Conseil européen d'Amsterdam (1997), il avait été décidé d'introduire dans le traité instituant la Communauté européenne un titre nouveau consacré à l'emploi (voir également point 6).

Tableau 1

Données harmonisées par Eurostat portant sur le chômage dans l'Union européenne par État membre

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Source:

Eurostat.

Tableau 2

Données harmonisées par Eurostat portant sur le taux d'emploi dans l'Union européenne par État membre

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Source:

Eurostat.

Étendue de l'audit

3. L'audit de la Cour couvre deux aspects d'intervention des Fonds structurels contre le chômage: l'impact du Fonds européen de développement régional (FEDER) sur l'emploi et les interventions du Fonds Social européen (FSE) contre le chômage de longue durée (LTU).

4. En ce qui concerne le FEDER, la Cour a examiné le rôle donné au FEDER dans le cadre de la stratégie européenne de l'emploi. Son enquête a par ailleurs porté sur la prise en compte de l'emploi dans le processus de programmation, d'organisation, de suivi, de contrôle et d'évaluation concernant les formes d'intervention de l'objectif n° 1 pour la période de programmation 1994-1999. Une partie de l'enquête a été consacrée à l'importance de l'emploi dans la mise en oeuvre de régimes d'aides en faveur d'investissements productifs. Les contrôles ont été menés auprès des services de la Commission et dans neuf États membres (Belgique, Allemagne, Espagne, Grèce, France, Irlande, Italie, Portugal et Royaume-Uni). Dans les États membres/régions sélectionnés, 92 projets d'aide aux entreprises, s'inscrivant dans 13 régimes d'aide au secteur productif, ont été contrôlés soit sur dossier (38) soit sur place (54).

5. Afin d'évaluer l'efficacité de la mise en oeuvre des mesures des plans d'action nationaux (PAN), la Cour a également examiné vingt-cinq projets relevant du FSE dans cinq États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, Espagne et Italie) visant à lutter contre le chômage de longue durée. Les systèmes de gestion de la Commission (DG "Emploi") ont été examinés; dans ce cadre, l'accent a été mis sur la participation de la Commission aux comités de suivi et sur les rapports d'évaluation. Une sélection de projets innovants cofinancés en vertu de l'article 6 du règlement relatif au FSE a été examinée afin de déterminer leur contribution au développement de nouvelles approches dans la programmation des interventions du FSE dans le domaine du chômage de longue durée.

POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DE L'EMPLOI

Stratégie européenne de l'emploi

6. Le traité d'Amsterdam a défini l'emploi comme l'un des défis majeurs du processus d'unification européenne en lui reconnaissant le statut de question prioritaire pour tous les États membres de l'Union européenne. Il a établi que l'emploi devait devenir une question d'intérêt commun et qu'il devait faire partie intégrante de toutes les politiques nationales et de celles de l'Union européenne (articles 126 et 127 du traité CE).

7. Le Conseil européen extraordinaire sur l'emploi, tenu à Luxembourg les 20 et 21 novembre 1997, a posé les principes et lignes directrices de la nouvelle politique européenne de l'emploi pour les années à venir. Il a adopté, entre autres, la stratégie européenne pour l'emploi, qui repose sur quatre piliers(4), et dix-neuf lignes directrices européennes pour l'emploi (LDEE). Il a établi le principe de coordination des politiques de l'emploi des États membres afin de mettre en oeuvre les LDEE sur une base annuelle (article 128 du traité CE). La nouvelle approche de la coordination lancée lors de Conseil européen est appelée le "processus de Luxembourg".

8. En décembre 2000, le Conseil européen de Nice a décidé, dans le cadre de l'agenda social européen, de "lutter contre le chômage de longue durée en développant des stratégies actives de prévention et de réinsertion fondées sur l'identification précoce des besoins individuels et l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle..." et de "soutenir, dans ce cadre, les dimensions locale et régionale de la stratégie pour l'emploi"(5).

9. Les documents politiques clés participant à la mise en oeuvre de ce processus sont:

a) les plans d'action nationaux pour l'emploi (PAN);

b) le rapport annuel d'évaluation de la mise en oeuvre des plans d'action nationaux, et

c) le rapport conjoint sur l'emploi (RCE).

Les plans d'action nationaux sont élaborés par les États membres afin de mettre en oeuvre les lignes directrices, qui sont adoptées par le Conseil. Chaque État membre établit un rapport annuel d'évaluation de la mise en oeuvre de son plan d'action national. Afin d'apprécier les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l'emploi, la Commission établit le rapport conjoint sur l'emploi sur la base des quinze rapports nationaux d'évaluation. Ce rapport conjoint sur l'emploi, qui contient les recommandations de la Commission et du Conseil pour les politiques nationales de l'emploi, ainsi que les réformes à réaliser, sert chaque année à élaborer les lignes directrices européennes pour l'emploi.

10. En ce qui concerne la cohérence entre la stratégie européenne pour l'emploi et le FEDER ainsi que le FSE, voir points 17-18 et 91-98.

Politique de la cohésion économique et sociale et l'emploi

11. La politique de cohésion économique et sociale (articles 158 à 162 du traité CE) est menée à travers les divers objectifs (objectifs n° 1 à n° 6 pour la période de programmation 1994-1999)(6) des Fonds structurels. Les interventions structurelles mises en oeuvre dans ce cadre visent à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions, notamment en matière d'investissements, d'emploi et de chômage, et à intégrer certains groupes cibles sur le plan socioéconomique.

12. Il existe quatre types d'instruments:

- le soutien aux investissements productifs consistant notamment dans le cofinancement de régimes d'aides aux entreprises, l'impact sur l'emploi étant un des critères de l'octroi de l'aide,

- l'appui aux infrastructures,

- le support au développement du potentiel endogène comportant des aides aux services aux entreprises (domaine de gestion, études et recherches de marchés, etc.), le financement du transfert de technologie, l'amélioration de l'accès aux marchés de capitaux, des aides directes aux investissements en cas d'absence d'un régime d'aide et la réalisation d'infrastructures de dimension réduite,

- les aides au développement des ressources humaines.

Le FEDER est la principale source de financement pour les trois premiers instruments et intervient dans le dernier. Environ 25 % du budget global du FEDER (80 milliards d'euros) étaient consacrés aux investissements productifs pour la période 1994-1999. Le FSE intervient principalement dans le cadre du développement des ressources humaines, le budget global s'élevant pour la période 1994-1999 à 49 milliards d'euros.

13. Si la plupart des objectifs des interventions structurelles ont été associés à l'emploi, directement ou indirectement, l'impact effectif sur l'emploi dépend largement de l'intensité et de la combinaison des instruments choisis qui varient selon la situation socio-économique des (régions des) États membres et les préférences des autorités responsables:

a) certains effets sur l'emploi sont directs. Il en est ainsi pour les aides à l'embauche et pour les soutiens aux investissements productifs soumis à des conditions de création ou de maintien d'emplois. Dans le cas des aides aux investissements productifs, les effets directs sur l'emploi varient selon la nature de l'investissement, les secteurs concernés et d'entreprises subventionnées et les conditions en matière de création d'emplois attachées à ces aides;

b) d'autres effets sur l'emploi sont plus difficiles à circonscrire, étant indirects et n'apparaissant qu'à moyen et long terme. Tel est souvent le cas des actions de formation en faveur des ressources humaines, concernant en premier lieu le maintien ou l'amélioration de l'employabilité(7) des personnes bénéficiaires. De même l'expansion des entreprises résultant des investissements visant en premier lieu l'augmentation de la productivité, conduit souvent à des effets positifs sur l'emploi plus échelonnés dans le temps. L'annexe I présente un modèle des relations de cause à effet concernant les effets sur l'emploi des instruments concernés par le FEDER.

Méthodologie d'évaluation de l'impact sur l'emploi

14. En 1996, la Commission a constaté que, en l'absence d'une méthodologie commune concernant l'évaluation de l'impact sur l'emploi, les informations fournies par les États membres dans les différents plans "sont assez disparates et se prêtent, en conséquence, assez mal à un traitement synthétique"(8). En réponse à ce problème, la Commission avait lancé une série d'études et présenté des documents, notamment en liaison avec le programme MEANS, qui visent à améliorer la compréhension et la comptabilisation des effets des interventions sur l'emploi(9).

15. La méthode proposée, schématiquement reprise au tableau de l'annexe II, consiste d'abord à constater l'effet brut sur l'emploi d'une intervention, puis l'effet net ainsi que les effets globaux sur l'offre d'emploi et les effets sur le chômage.

16. Même si la plupart des éléments ont été définis, la méthodologie proposée par la Commission n'est pas assez précise en ce qui concerne leur traitement, notamment lors de la détermination des effets globaux sur l'offre d'emploi et sur le chômage. Cependant, le mérite de la Commission est d'avoir agencé, dans une approche d'ensemble cohérente, un certain nombre de concepts déjà bien connus.

IMPACT SUR L'EMPLOI DES AIDES DU FEDER

Stratégie européenne pour l'emploi et le FEDER

17. Dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi(10) (voir point 2), adoptées pour la première fois en 1998 et dont certains objectifs(11) ont un lien très étroit avec le FEDER, aucune mention n'a été faite des instruments cofinancés avec son aide. La revue annuelle des lignes directrices n'a pas apporté de changement à ce niveau. Par ailleurs, dans celles adoptées pour 2000, la contribution du Fonds social européen à la stratégie pour l'emploi au cours de la nouvelle période de programmation est soulignée alors que le FEDER n'est même pas indiqué. Entre-temps, ce problème a été reconnu dans le rapport conjoint sur l'emploi 2000(12).

18. En conséquence, d'une façon générale ni les PAN (voir point III), ni les rapports sur la mise en oeuvre des PAN présentés par les États membres ne contiennent des actions planifiées ou des informations suffisamment explicites concernant le FEDER. Cette constatation est aussi valable pour les rapports conjoints sur l'emploi malgré l'accent mis sur la nécessité d'augmenter les investissements dans les infrastructures, de faciliter l'accès au financement pour les petites et moyennes entreprises (PME) et de s'engager dans de nouveaux secteurs prometteurs - objectifs que le FEDER poursuit déjà. Cette omission quasi totale du FEDER, fait que des possibilités de synergies importantes ne sont pas ou risquent de ne pas être utilisées.

Coordination au sein de la Commission

19. D'après son mandat, le groupe interservices sur l'emploi(13) est l'instrument clé pour le développement et la mise en oeuvre de la stratégie de l'emploi à l'intérieur de la Commission. L'analyse des travaux réalisés montre toutefois que l'impact du développement régional (soutenu par le FEDER) sur l'emploi pourrait être approfondi.

20. Le groupe interservices sur l'emploi a aussi élaboré la communication de la Commission "Les politiques communautaires au service de l'emploi" du 1er mars 2000(14), dans laquelle il est déclaré que la création d'emplois au niveau du développement local et régional doit être soutenue activement.

21. Les programmes des objectifs n° 1, n° 5 b) et n° 6 ou les autres initiatives communautaires n'y sont pas mentionnés sans raison apparente, alors que les budgets disponibles dans ce cadre pour des mesures ayant un fort potentiel d'emploi sont également importants. De ce fait, la communication de la Commission donne une image incorrecte des impacts potentiels sur l'emploi et de l'importance de l'emploi pour différents objectifs.

Prise en compte de l'emploi dans les PDR, CCA, DOCUP et PO(15)

22. Les règlements encadrant la politique de cohésion des périodes de programmation 1989-1993 et 1994-1999 ne prévoyaient pas explicitement que le FEDER devait contribuer prioritairement au maintien et à la création d'emploi [voir articles 1er et 2 du règlement (CEE) n° 2052/88, tel que modifié]. Cependant, l'effet sur l'emploi est directement recherché pour certaines mesures: ainsi le FEDER participe au financement d'investissements productifs permettant la création ou le maintien d'emplois durables. De plus, dans le cadre de la programmation et du suivi des différentes formes d'intervention, les règlements des Fonds structurels imposaient d'une façon générale une analyse des effets des actions sur l'emploi dans le cadre des plans de développement ou de reconversion régionale [voir articles 8 à 12 du règlement (CEE) n° 2052/88, tel que modifié, ainsi que articles 5, 6 et 8 du règlement (CEE) n° 4253/88, tel que modifié].

23. Pour la nouvelle période de programmation 2000-2006, il est explicitement prévu que le FEDER doit, entre autres, comme le FSE, contribuer dans le cadre de sa mission générale, à la création d'emplois durables. Par ailleurs, la participation du FEDER au financement d'actions est généralement liée au respect de critères en matière d'emploi [voir articles 1er et 2 du règlement (CE) n° 1783/99].

Appréciation ex ante, fixation des objectifs et définition des indicateurs

PDR, CCA, DOCUP et PO FEDER de l'objectif n° 1 (période de programmation 1994-1999)

24. En septembre 1993, la DG Regio a présenté et communiqué aux États membres un document de travail afin de fixer le cadre de l'appréciation ex ante servant de base à l'établissement des CCA, des DOCUP et des PO. Toutefois, ce document reste vague en ce qui concerne l'emploi.

25. L'ensemble des mesures proposées dans les PDR ayant des effets de création ou de maintien d'emploi n'ont pas fait l'objet, sous l'angle de l'emploi, d'analyses globales et comparatives d'efficacité, d'efficience, de complémentarité et de substituabilité visant à optimiser l'offre d'emploi et la demande d'emploi satisfaite.

26. Les appréciations ex ante des PDR réalisées à l'initiative de la Commission produisent généralement une estimation de l'impact global du PDR sur l'emploi, résultant soit de l'application de techniques économétriques(16), soit d'hypothèses macroéconomiques ou globales concernant l'évolution de certains facteurs endogènes et exogènes sans que des relations causales complexes aient été établies et estimées. Parfois, l'estimation n'est nullement explicitée. En outre, le passage du PDR au CCA, notamment pour tenir compte d'une réduction des moyens financiers par rapport à ceux prévus dans le PDR, ne s'appuie généralement pas sur des priorités explicites en matière de création d'emplois.

27. Les faiblesses suivantes ressortent de l'analyse des neuf CCA et treize DOCUP/PO:

a) la formulation des objectifs généraux est souvent imprécise quant aux effets attendus sur l'emploi. Les objectifs repris dans les CCA/DOCUP sont essentiellement économiques et sont le plus souvent formulés en termes généraux. Bien qu'au niveau des axes, sous-axes, mesures et sous-mesures, les thèmes soient généralement plus précis (amélioration des structures, diversification, valorisation, aide à l'investissement, etc.), ou évoquent des secteurs spécifiques (tourisme, pêche, commerce, artisanat etc.), le terme emploi est rarement utilisé, ou l'est dans des formules prudentes;

b) les objectifs généraux en matière d'emploi ne sont pas non plus systématiquement quantifiés. Par ailleurs, les bases nécessaires à la détermination d'objectifs quantitatifs adéquats dans ce domaine ne sont généralement pas assez solides à cet effet, à l'exception du DOCUP Merseyside (Royaume-Uni), qui s'appuie sur un modèle de prévision de l'économie locale, et du DOCUP Valenciennes-Douai-Avesnes (France), qui compare la situation initiale extrapolée avec la situation escomptée à la suite de l'intervention financière;

c) les liens entre les objectifs généraux (formulation générale et objectifs quantitatifs) des CCA/DOCUP/PO et les objectifs intermédiaires des axes, sous-axes, mesures et sous-mesures ne sont pas toujours clairement établis(17);

d) la détermination de cibles en matière d'emploi pour les différents interventions, axes, sous-axes, mesures et/ou sous-mesures n'a qu'un caractère ponctuel, et se limite, avec quelques exceptions, aux emplois créés et/ou maintenus bruts. Ainsi, sur sept PO/DOCUP contrôlés par la Cour contenant des cibles (au total 289210 emplois à créer, 165000 emplois à maintenir et 24413 emplois à créer ou à maintenir), trois seulement indiquent également des objectifs nets. Ils se concentrent dans la majorité des pays sur les interventions en faveur des investissements productifs;

e) les mesures d'appui aux investissements productifs constituent une exception au manque de précision en matière d'impact attendu (formulation et objectifs quantitatifs) en termes d'emploi. Alors que les trois autres instruments consomment presque 75 % des fonds mis à disposition (voir point 14), presque aucune initiative n'a été prise afin d'inclure des objectifs quantifiés dans les CCA/DOCUP/PO;

f) dans la majorité des cas, il n'existe pas d'objectifs de création d'emplois indirects et de création d'emplois temporaires en liaison avec les travaux de réalisation (à l'exception de l'Irlande et de Merseyside). Les problèmes de distribution dans le temps des effets sur l'emploi sont également négligés. De plus, la réduction du chômage ou l'augmentation du taux d'activité ne sont presque jamais évoquées comme étant des objectifs souhaitables.

DOCUP de l'objectif n° 2 (période de programmation 1997-1999)

28. Des progrès importants ont pu être constatés en matière de quantification des objectifs pour les effets sur l'emploi dans les DOCUP de l'objectif n° 2 de la période 1997-1999, bien que pour certains domaines et mesures importants, des efforts de quantification devraient encore être faits.

29. Les méthodes de détermination et d'agrégation des objectifs indiqués ne sont pas toujours claires. Néanmoins, la Commission a publié, sur la base des données disponibles, un tableau indiquant notamment l'impact attendu des DOCUP pour l'objectif n° 2 de la période 1997-1999 sur la création des emplois temporaires et la création ou la maintenance des emplois permanents (voir tableau 3). Toutefois, elle signalait que les chiffres devaient encore être affinés (ce qui n'a pas été fait) et interprétés de façon prudente(18).

Tableau 3

Impact attendu sur l'emploi dans les États membres - DOCUP pour l'objectif n° 2 (1997-1999)

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Source:

Communication de la Commission [COM(97) 524 final du 14 novembre 1997, "Nouvelles programmations régionales 1997-1999 au titre de l'objectif n° 2 des politiques structurelles communautaires - priorité à la création d'emplois", annexe 4, page 58 (avec des commentaires concernant certains résultats sur la base des contrôles de la Cour - voir notes 3 et 4 de bas de tableau].

30. Les progrès réalisés sont reflétés dans le tableau suivant:

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NB:

Pour 19 DOCUP, les prévisions ne différencient pas entre la création et le maintien des emplois.

Évaluation intermédiaire - reprogrammation

Instructions en matière de reprogrammation

31. Compte tenu de l'importance politique accrue de l'emploi, la Commission avait décidé, en 1996, de porter une attention particulière à l'évaluation intermédiaire des interventions de la période de programmation 1994-1999. Ainsi, elle a présenté, en mars 1996, une communication sur les interventions structurelles communautaires et l'emploi(19) et a adopté en mai 1997 des orientations sur les priorités d'ajustement des programmes des Fonds structurels jusqu'en 1999 à l'exception de l'objectif n° 2 pour lequel de nouveaux programmes ont été adoptés, ces orientations donnant une importance effective à l'emploi. Sur cette base elle entendait prendre pour sa part, dans le plein respect des objectifs des Fonds structurels, les initiatives politiques qui s'imposaient pour soutenir, auprès de ses différents partenaires, un renforcement du contenu de la croissance en termes d'emploi. Une hiérarchie des objectifs prévue à cet effet par la Commission est décrite au tableau 4.

Tableau 4

Orientations de la Commission pour la politique de cohésion visant un renforcement du contenu en emploi de la croissance pour la période de programmation 1994-1999

>TABLE>

Note:

Le FEDER n'est pas concerné par les orientations A 1 a) et B 3.

32. Par ailleurs, sur la base d'un examen de la programmation 1994-1999, la Commission a proposé, notamment aux comités de suivi(20), d'utiliser en priorité les marges de manoeuvre et de flexibilité subsistant au sein de la programmation dans le cadre du FEDER pour lutter contre le chômage.

Faiblesses des approches adoptées pour l'évaluation

33. Les travaux réalisés se sont heurtés à des difficultés méthodologiques (notamment hétérogénéité des concepts utilisés et absence de définitions claires) et pratiques (notamment manque ou non-fiabilité des données nécessaires) ne permettant pas l'agrégation des résultats dans des cas où cette agrégation aurait été appropriée. Aucune base de données au niveau central dans les États membres ou au sein de la Commission européenne n'indique notamment les cibles et les résultats prévus et acquis en matière d'emploi par les différentes interventions (voir aussi point 105 en ce qui concerne le FSE). Quelques exceptions existent dans le domaine des régimes d'aide aux investissements productifs prévoyant des conditions plus ou moins strictes en matière d'emploi. C'est pourquoi, bien souvent, les seules données disponibles en matière d'effets sur l'emploi concernent les interventions en faveur de l'environnement productif. Cette absence de données concernant les effets sur l'emploi entrave notamment la prise en compte de l'orientation de la Commission demandant que toute dépense relative aux différentes formes d'intervention soit justifiée quant à sa contribution au maintien et à la création d'emplois.

34. Quant à l'approche à adopter pour estimer les effets sur l'emploi, l'évaluation intermédiaire nécessite plutôt une analyse reposant sur le volume des aides, le nombre, la qualité et la pérennité des postes effectivement créés ou maintenus. La méthode correspondante, normalement connue comme approche "bottom up" et appliquée dans le cadre de certaines évaluations intermédiaires, consiste à collecter sur le terrain les données relatives aux effets sur l'emploi pour chaque projet(21) et à les agréger au niveau des mesures, des axes prioritaires et du programme.

35. Cette méthode "bottom-up" demande un effort considérable, parce que les programmes engendrent un grand nombre d'opérations et peuvent aboutir à des doubles prises en compte(22). Par ailleurs, les services responsables de la mise en oeuvre des formes d'interventions régionales travaillent, en utilisant leurs propres méthodes, ce qui constitue un obstacle à l'agrégation des travaux d'évaluation au niveau régional, national et de l'Union européenne.

36. Ce n'est que dans le cas de Merseyside (Royaume-Uni) qu'un véritable système a été introduit visant à suivre projet par projet les effets sur l'emploi (création directe et indirecte d'emplois permanents et création directe d'emplois temporaires)(23) et utilisé pour l'évaluation intermédiaire.

37. Néanmoins, étant donné que souvent les informations de type "bottom-up" n'existent pas ou ne sont pas d'une qualité suffisante, les résultats d'analyses suivant une démarche déductive fondée sur la vérification d'hypothèses sur les causes et les effets (également connues comme analyses "top-down") sont dans ce cas les seuls disponibles dans le processus d'évaluation intermédiaire. Ces résultats proviennent de l'application de modèles macro-économiques, de modèles d'entrées-sorties, d'analyses contrefactuelles(24) ou de méthodes comparatives qui cherchent à convertir les investissements en emplois, mesure par mesure, sur la base de ratios qui sont soit calculés sur des agrégats importants de la comptabilité nationale, soit observés pour des périodes antérieures. Dans le cadre de cette approche, une certaine marge d'erreur est inévitable(25).

38. Pour tous les modèles utilisés dans le cadre de l'évaluation macroéconomique, les CCA objectif n° 1 génèrent des emplois nets (voir tableau 5). Ces modèles traitent par ailleurs les effets des CCA sur l'emploi de manière différenciée: certains modèles concluent à une croissance de l'emploi donnant parfois lieu à une réduction du chômage; pour d'autres, la croissance de l'emploi se situe essentiellement dans le domaine des services et s'accompagne d'une réduction de l'emploi industriel partiellement due à une augmentation de la productivité. De toute manière, l'estimation des effets sur la croissance et l'emploi avec l'aide des modèles macro-économiques n'est possible que pour les interventions de grande envergure, telles que les CCA importants de l'objectif n° 1(26).

Tableau 5

Résultats de l'évaluation à mi-parcours - Écarts en pourcentage en 1999 par rapport à la situation de référence (c'est-à-dire la situation sans CCA)

>TABLE>

Note:

Le chiffre de l'emploi au Portugal est égal à la réduction du taux de chômage en points de pourcentage.

Sources:

IFO Institut (D), KEPE (EL), Quasar (E), ESRI (IRL), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (I), CISEP (P) et communication de la Commission européenne du 7.1.1999, COM(1998) 782 final, Evaluer pour mieux gérer, Révision à mi-parcours des programmes structurels. Objectifs n° 1 et n° 6 (1994-1999), page 15.

Reprogrammations

39. Certaines mesures ont bénéficié de réimputations budgétaires en profitant des faibles taux d'exécution d'autres mesures, mais les modifications positives et négatives qui en découlaient n'étaient qu'exceptionnellement étayées par des analyses comparatives des avantages et des coûts prenant notamment en compte les effets d'emploi des mesures financièrement révisées. De plus, l'augmentation ou la diminution du budget pour des mesures spécifiques a rarement été accompagnée d'une adaptation des cibles ou des objectifs quantifiés à atteindre. Ni les différents rapports d'évaluation ni les reprogrammations n'ont traité des synergies entre les aides communautaires et nationales ainsi qu'entre les différents Fonds structurels.

40. Dans le cas de Merseyside (Royaume-Uni), la mesure et l'évaluation des effets de la mise en oeuvre du FEDER sur l'emploi, qui ont fait l'objet de réels efforts (voir point 36), ont été utilisées pour élaborer des reprogrammations(27).

Évaluation ex post

41. Dans le cadre du rapport spécial n° 15/98(28), des déficiences importantes concernant les évaluations ex post des CCA des objectifs n° 1 et n° 2 pour la période 1989-1993 ont été identifiées. Certaines de ces critiques sont également valables en ce qui concerne l'impact sur l'emploi. Ainsi ces déficiences risquent aussi de compliquer l'évaluation ex post de la période de programmation 1994-1999.

42. Par ailleurs, l'effet sur l'emploi d'une intervention peut rarement être mesuré au terme d'un programme. Le calendrier des évaluations ex post apparaît donc mal adapté à la distribution dans le temps des effets de la mise en oeuvre du programme.

Propositions pour l'amélioration des évaluations

43. La Commission européenne (DG Regio), vu le vif intérêt suscité pour l'évaluation des effets sur l'emploi, a commandé une étude ("Evaluating Structural Fund Employment Effects"), afin d'examiner et de comparer les différentes démarches adoptées en matière d'évaluation dans les États membres, et d'élaborer des propositions pour l'amélioration et l'harmonisation des méthodes existantes prenant notamment en compte l'approche proposée par MEANS (voir point 14). Le rapport final relatif à cette étude a été présenté en mai 2000.

44. Le rapport a présenté les recommandations suivantes, qui sont corroborées par les constatations de la Cour:

- la collecte indispensable des données adéquates sans lesquelles les méthodologies proposées sont parfois trop théoriques et inapplicables,

- des instructions plus claires sont nécessaires au niveau opérationnel (responsables de projets et services intermédiaires),

- priorité devrait être donnée à la quantification des emplois créés et maintenus qui représentent des éléments clés, sauf dans les domaines où les emplois temporaires et les emplois à temps partiel comptent pour une grande partie des emplois. De plus, l'appréciation de la qualité des emplois devrait gagner en importance,

- l'agrégation et l'analyse des données aux niveaux sectoriel et subrégional sont indispensables afin d'expliquer plus clairement la contribution des Fonds structurels au développement des régions, ainsi qu'à la réduction des disparités inter- et intrarégionales,

- une approche commune devrait être élaborée permettant l'évaluation des effets sur l'emploi à la fois du FEDER et du FSE, afin de prendre en compte les synergies, dont la négligence entraîne une appréciation incorrecte ou incomplète de la situation.

45. Les solutions proposées, auxquelles la Cour se rallie, visant à améliorer les pratiques actuelles, sont l'utilisation d'un formulaire permettant d'enregistrer d'une façon harmonisée les informations indispensables concernant les impacts sur l'emploi au niveau des projets, ainsi que l'assemblage et l'intégration des données au niveau des mesures, des axes prioritaires et des programmes dans le cadre d'un système informatisé.

Prise en compte des effets sur l'emploi pour la période de programmation 2000-2006

46. La réglementation pour la nouvelle période de programmation prévoit un développement et une amélioration des procédures de suivi, de contrôle et d'évaluation afin d'assurer un déploiement plus efficace des Fonds structurels [notamment articles 16-18 et 34-44 du règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil]. Dans ce contexte, la Commission a présenté un document de travail intitulé "Indicateurs pour le suivi et l'évaluation: une méthodologie indicative". Ce guide a pour but de préciser la terminologie employée et de traduire les différentes notions sous une forme adaptée au suivi et à l'évaluation des interventions structurelles, de suggérer un cadre de référence suivant la méthodologie de MEANS et de concilier la diversité des procédures et des méthodes de suivi relatives aux indicateurs et le besoin de cohérence au niveau communautaire, en proposant une série d'indicateurs pour les principaux domaines de l'intervention financière.

47. En raison de l'importance stratégique de l'emploi, la Commission a proposé l'utilisation des indicateurs clés "emplois nouveaux" et "emplois préservés" pour pratiquement tous les domaines d'intervention du FEDER.

48. Cette proposition de la Commission, qui prend en compte les éléments les plus significatifs recommandés dans le rapport "Evaluating Structural Fund Employment Effects" mentionné ci-dessus, ne constitue pourtant pas une réelle obligation. Il est prévu que ces informations, qui existent en principe au niveau des projets, soient par la suite regroupées au niveau des mesures, puis du programme. Les informations obtenues à partir de cette approche bottom-up devraient notamment permettre d'assurer un suivi efficient et pourraient servir à la création de bases de données donnant une image plus complète de l'efficacité des interventions cofinancées.

Aides aux investissements productifs

Prise en compte de l'emploi

Conditions d'octroi de l'aide

49. Même lorsque les aides aux investissements productifs sont liées au respect de critères en matière de maintien et de création d'emplois, ces aides soutiennent généralement aussi les objectifs économiques en matière de productivité et de production des entreprises pouvant conduire - au moins temporairement - à la réduction du facteur travail. Dans ce contexte, le risque existe également que la création ou le maintien de l'emploi ne constitue pas un objectif explicite de l'aide financière attribuée à l'investissement. Il est dès lors nécessaire de subordonner l'éligibilité des projets et le montant ou le taux des aides à des effets sur l'emploi explicitement désignés [voir aussi article 1er du règlement (CE) n° 4254/88, tel que modifié].

50. La Cour a ainsi constaté que les règles pour neuf des treize régimes d'aides contrôlés sur place dans les États membres prévoient d'inclure une condition concernant l'emploi dans les lettres d'octroi d'aide ou les conventions conclues. Pour quatre régimes d'aide analysés, les bases légales restent vagues concernant l'obligation de prendre en considération l'aspect de l'emploi. L'importance donnée à l'emploi dans le cadre de ces mesures d'aides aux investissements productifs n'est dès lors pas très claire ou apparaît limitée(29), la création ou le maintien d'emplois remplissant parfois davantage la fonction d'indicateur dans le cadre de la décision sur l'octroi de l'aide, plutôt que celle de critère d'éligibilité.

Non-respect des conditions relatives à l'emploi

51. Pour des cas où la décision sur l'octroi d'une aide prend en compte les effets prévus sur l'emploi, l'enquête a montré que les données indiquées par les investisseurs sont plus réalistes si des sanctions existent pour le cas de non-respect. De même, les investisseurs ont tendance à être plus réticents si une réduction des emplois devait s'avérer nécessaire.

52. La plupart des régimes d'aides prévoient des exemptions au remboursement. Toutefois, le fait que les règles d'exception soient formulées de manière très générale rend difficiles, d'une part, l'application cohérente de ces règles, étant donné la diversité des problèmes possibles, et d'autre part, l'évaluation de l'efficience et de l'efficacité des projets cofinancés.

Mécanismes visant à augmenter les effets nets sur l'emploi

53. La prise en compte des effets d'aubaine et des effets de déplacement afin d'augmenter les effets nets sur l'emploivarie considérablement.

Effets d'aubaine

54. Des analyses approfondies sur les effets d'aubaine, par exemple sur la base d'indicateurs destinés à évaluer la capacité d'autofinancement des investissements, sont seulement effectuées et prises en compte dans la région Nord-Pas-de-Calais (France). Toutefois, dans la plupart des autres États membres les investissements entamés avant la présentation de la demande d'aide ne sont pas considérés comme éligibles parce que l'on estime que la capacité d'incitation des aides pour le projet en question n'est pas clairement déterminée. Il en est ainsi au Portugal pour des projets qui sont lancés plus de douze mois avant l'introduction de la demande d'aide ou qui sont déjà achevés à ce moment(30).

55. Dans une série de rapports d'évaluation, le problème des effets d'aubaine a été identifié et analysé. Toutefois, les estimations concernant cet effet varient entre une importance négligeable et une importance élevée (où deux tiers de l'impact seraient à attribuer à cet effet). Dans la grande majorité des cas aucune proposition n'a été faite quant à la manière dont ce problème pourrait être évité dans le cadre de la procédure de demande d'aide. De plus, ce n'est qu'exceptionnellement (notamment Nord-Pas-de Calais) qu'une quantification de l'impact négatif sur les effets d'emplois bruts a été présentée.

Effets de déplacement

56. Un investissement ne devrait pas être cofinancé s'il conduit seulement à déplacer des emplois existants auprès des concurrents et/ou s'il déstabilise les marchés locaux et régionaux. Par contre, il devrait produire des effets positifs sur le développement de la région éligible, notamment en concourant à la création nette d'emplois (voir aussi les points 122-124 en ce qui concerne le FSE). Dans le cadre de la décision sur l'octroi d'une aide, on devrait donc notamment prendre en compte les capacités réelles des entreprises à élargir leur part de marché en dehors de la région éligible(31). Plusieurs projets ont cependant été identifiés dans les domaines de l'artisanat, du commerce traditionnel local, des services de base locaux comme les restaurants, snacks et discothèques, qui doivent faire face à des effets de déplacement considérables(32).

57. Toutefois, dans plusieurs États membres, les effets de déplacement ne sont pas analysés (Espagne, Grèce, Italie). Dans d'autres, des "listes négatives" de secteurs exclus de toute participation aux aides (Belgique et Royaume Uni) ou des "listes positives" (Portugal et Allemagne), indiquant des secteurs stratégiques éligibles, ont été introduites sans que les effets de déplacement des projets spécifiques soient pris en compte(33).

Sauvegarde des entreprises en vue de maintenir des emplois

58. La plupart des règles fixées par les DOCUP/PO et des régimes d'aides contrôlés par la Cour ne prévoient pas d'aides aux entreprises en difficulté, pour sauvegarder des emplois, ou ne sont pas clairs en cette matière(34). Dans deux États membres seulement (Allemagne et Grèce), il est indiqué clairement que des subventions peuvent être octroyées dans ce domaine. Toutefois, les contrôles de la Cour ont montré que l'aspect "défensif" des interventions -visant la sauvegarde d'entreprises en difficulté et des emplois concernés- est souvent très important dans les autres États membres(35).

Suivi

Faiblesses des dispositifs de suivi

59. En ce qui concerne les informations générées en matière d'emploi par la mise en oeuvre et le suivi des programmes, elles constituent une ressource importante, mais souvent mal saisie (notamment saisie incorrecte ou incomplète et manque de définition des concepts utilisés), mal exploitée et non-harmonisée d'une région à l'autre. Ainsi, les données relatives aux effets sur l'emploi sont souvent peu satisfaisantes parce que les dispositifs de suivi ne sont pas encore suffisamment élaborés pour produire les informations nécessaires.

60. Dans quelques cas, les bases de données établies en vue d'un suivi financier ne prévoient pas ou ne permettent pas l'enregistrement des informations sur la situation des emplois. De plus, les bases de données ou les systèmes élaborés dans le cadre des régimes d'aide nationaux ne prévoient pas toujours l'identification des effets sur l'emploi des investissements cofinancés par le FEDER(36).

61. En outre, les bases de données comprennent parfois la totalité des emplois créés par un projet spécifique bien que les aides FEDER ne cofinancent parfois qu'une partie limitée des investissements ou du montant total des aides octroyées(37).

Écarts entre prévisions et réalisations

62. L'examen des outils de suivi a montré que le nombre d'emplois effectivement créés ou maintenus par les projets cofinancés ne fait que rarement l'objet d'un suivi global systématique. Ainsi, les bases de données indiquent assez systématiquement la totalité des emplois estimés dans les demandes d'aide, les décisions d'octroi d'aides ou les conventions, bien que les méthodes de calcul utilisées soient rarement clairement décrites. Par contre, on ne dispose pas d'informations sur les emplois réellement occupés qui peuvent être différents des prévisions. Dès lors, l'agrégation est fondée sur les prévisions des maîtres d'ouvrage et non sur les réalisations effectives.

63. Lors de ses contrôles, la Cour a constaté que pour 13 seulement des 92 projets contrôlés les emplois effectivement créés ou maintenus correspondaient aux prévisions. Pour 43 projets, il existe des différences négatives et, pour 27 projets, des différences positives apparaissent entre les réalisations et les documents servant de base pour les aides octroyées(38). Ainsi, environ 14 % des 15524,5 emplois prévus lors de l'octroi de l'aide n'ont pas été réalisés.

64. Cette constatation montre la nécessité de différencier clairement dans les statistiques s'il s'agit de prévisions ou d'emplois effectivement créés ou maintenus(39). Par ailleurs, la mise en place d'un système de collecte d'informations plus régulière auprès des bénéficiaires des aides permettrait de tenir informé les gestionnaires de manière périodique sur l'état de l'avancement des projets et sur les emplois créés et/ou maintenus réellement.

65. Les tableaux de référence élaborés en France et en Italie estimant le nombre d'emplois créés ou maintenus notamment sur la base de la nature et des montants des investissements réalisés ne peuvent pas se substituer à une approche par projet parce que la très grande variété des opérations cofinancées limite la valeur des chiffres obtenus.

Problèmes concernant les emplois maintenus

66. Les statistiques sur les emplois ne différencient pas les emplois créés des emplois maintenus. Ainsi, dans la plupart de ces cas, on se limite à indiquer les effectifs initiaux, les effectifs finals et les emplois créés. Par contre, les emplois qui risquaient d'être perdus et qui sont maintenus grâce à l'octroi des aides ne sont pas repris et tous les emplois existant déjà au moment de la demande d'aide sont souvent considérés comme des emplois maintenus(40). Toutefois, lors des contrôles sur place, plusieurs cas ont été constatés dans lesquels les emplois indiqués ne risquaient pas d'être perdus sans l'octroi des aides. De plus, il est apparu à cette occasion que les statistiques comprenaient des données concernant des emplois sauvegardés pour des entreprises en faillite ou en cessation de paiement.

Conséquences de la flexibilité des programmes

67. L'évaluation de l'impact des aides FEDER sur l'emploi est influencée par le fait que le cofinancement d'un régime d'aide national permet aux autorités nationales, soit de demander le cofinancement pour un projet éligible, soit de le financer complètement par des moyens nationaux. Par ailleurs, les règles des Fonds structurels permettent, au cours de la mise en oeuvre, le remplacement de projets cofinancés par d'autres projets éligibles. Il est évident qu'un tel choix ou un tel remplacement peuvent influencer, dans un sens positif ou négatif, l'évaluation portant sur l'efficacité du programme cofinancé si les projets en cause sont caractérisés par des différences quant aux aides mises à disposition et/ou aux effets constatés sur l'emploi, et peuvent conduire à une appréciation biaisée de l'efficacité d'un régime d'aide.

68. Par ailleurs, les décisions de reprogrammation sont souvent prises en vue d'assurer l'absorption des fonds communautaires mis à disposition et tiennent beaucoup moins compte de l'impact des mesures, y compris les effets sur l'emploi (voir point 39). De tels cas de décisions de reprogrammation au niveau des projets(41) ont été identifiés dans plusieurs États membres, de même que le retrait de mesures importantes de la programmation communautaire au Portugal(42) et en Irlande(43), sans une réelle prise en compte de l'impact de ces mesures sur l'emploi.

Aides par emploi

69. Alors que plusieurs États membres ont introduit des règles concernant des aides maximales par emploi, d'autres n'ont pas fixé de plafonds limitant les montants pouvant être accordés. Cela constitue un avantage pour des projets à forte composante en capital ayant un impact relativement limité sur l'emploi. Toutefois, les plafonds fixés par emploi créé varient de 4882 euros, montant octroyé sous forme de prêt par le MSIF (Royaume-Uni), à 511292 euros, montant octroyé sous forme de subvention dans le cadre de la Tâche commune en Allemagne. Un seul État membre (Allemagne) a prévu une aide maximale de 255646 euros par emploi maintenu.

70. Les aides approuvées par emploi créé/sauvegardé paraissent également très variables au niveau des projets contrôlés. Selon les projets, des concours par emploi vont de 1000 euros, accordés sous forme de prêt, à 600000 euros, octroyés sous forme de subvention, sans rapport apparent avec le secteur ou l'objectif des projets(44).

71. Par ailleurs, les définitions retenues pour calculer le coût d'un emploi ou les aides versées par emploi manquent souvent de transparence ou varient fortement (coût total de l'investissement, coût total éligible, somme des subventions publiques versées, somme des subventions communautaires versées etc.).

Pérennité des emplois

72. Afin d'assurer des effets positifs durables sur le marché du travail, il est indispensable que les emplois créés ou maintenus soient de moyenne ou de longue durée (voir aussi le point 124 en ce qui concerne le FSE). L'analyse des règles afférentes aux régimes d'aide cofinancés, qui doivent contribuer à éviter que les emplois ne soient supprimés après le versement intégral de l'aide accordée, a montré l'existence de différences importantes entre les périodes de surveillance prévues(45), aucune disposition n'étant prévue à cet égard dans la réglementation communautaire concernant les périodes de programmation 1989-1993 et 1994-1999.

73. Parfois, aucun délai de supervision n'était prévu concernant l'existence des emplois créés ou maintenus après la fin de la période de réalisation des projets. En outre, le contrôle de la Cour démontre la nécessité d'analyses ex ante et ex post de la durabilité(46).

74. Pour les autres régimes d'aide cofinancés, la période de surveillance maximale va de deux ans (le FSI en France) à huit ans (la tâche commune en Allemagne) à partir de la fin des investissements(47).

75. Compte tenu de cette diversité, l'article 30, paragraphe 4, du nouveau règlement général sur les Fonds structurels [règlement (CE) n° 1260/99] exige que les États membres s'assurent que la participation des Fonds reste acquise à une opération uniquement si celle-ci ne connaît pas, dans un délai de cinq ans à compter de la décision de l'autorité nationale compétente, de modification importante affectant ses conditions de mise en oeuvre ou procurant un avantage indu à une entreprise et résultant soit de l'arrêt ou du changement de localisation d'une activité productive. Cette règle a notamment été introduite afin d'éviter qu'une entreprise puisse profiter d'un régime d'aide sans avoir l'intention de s'installer à long terme dans la zone éligible (mais elle ne porte pas sur les cas du déménagement d'un site non subventionné vers un autre site dans une zone éligible dans le seul but de recevoir des aides, ni sur celui de la diminution des emplois suite à une réduction de la production ou à une augmentation de la productivité).

76. La période de surveillance débutant le jour de la décision risque de perdre tout son effet étant donné que la période de réalisation de l'investissement, et donc la création des emplois, peut être assez longue. Ainsi, il existe des régimes d'aide qui prévoient que les objectifs concernant l'emploi doivent seulement être réalisés quelques années après la fin du programme d'investissement(48). Une modification de ces dispositions serait donc nécessaire.

77. Toutefois, les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(49) approuvées par la Commission en mars 1998 prévoient, afin de soutenir le développement régional et de réduire les effets négatifs d'éventuelles délocalisations, que l'octroi de ces aides soit subordonné au maintien de l'investissement et des emplois créés pendant une période minimale de cinq ans dans la région défavorisée. Il est à noter que les lignes directrices couvrent uniquement les emplois créés et négligent les emplois maintenus dans le cadre des aides aux investissements productifs. Dès lors, les deux périodes de surveillance prévues par deux règlements différents ne sont pas cohérentes, leur point de départ n'étant pas le même.

INTERVENTIONS DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN (FSE) EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE

78. Cette partie du rapport a trait aux actions financées par le Fonds social européen centrées spécifiquement sur le problème du chômage de longue durée(50).

Chômage de longue durée

79. Le groupe cible des chômeurs de longue durée avait déjà été identifié par la Commission et les États membres comme formant une population sensible sur le plan politique, dont le retour dans le monde du travail est particulièrement difficile. Reconnaissant cette priorité, la Commission a établi des orientations spécifiques, prenant effet à compter de la première réforme des Fonds structurels, concernant les interventions du FSE dans ce domaine(51).

80. Même si la situation du chômage de longue durée s'est en général améliorée au cours des dernières années, son niveau demeure élevé en dépit des sommes consacrées par les États membres et l'Union européenne à sa réduction. Le taux de chômage de longue durée dans la population active totale (voir tableau 6) est demeuré stable ou a augmenté dans la plupart des États membres jusqu'en 1998. Ce n'est qu'au cours de l'année 1999 qu'une certaine régression a pu être observée. En pourcentage de la population active totale, c'est l'Espagne qui a le taux de chômage de longue durée le plus élevé (7,3 %), suivie de l'Italie (6,9 %) et de la Belgique (5 %). Les taux de chômage de longue durée sont plus élevés dans certains États membres parmi la catégorie des moins de 25 ans (par exemple 18,8 % en Italie) (voir tableau 6).

81. Comme le montre le tableau 7, en 1999, c'est en Italie et en Belgique que la proportion du chômage de longue durée dans le taux de chômage total était la plus élevée, avec respectivement 61,4 % et 60,5 %; elle était supérieure à 50 % dans trois autres États (Grèce, Allemagne et Irlande). Cette même proportion tend à croître dans sept autres États membres (Belgique, Allemagne, Grèce, France, Luxembourg, Autriche et Suède). Les chiffres relatifs au chômage de longue durée dans les États membres de l'Union européenne figurent au tableau 8.

82. La catégorie des "chômeurs de très longue durée" (chômeurs depuis plus de deux ans) parmi la population totale touchée par le chômage de longue durée court un risque plus élevé d'exclusion sociale et de retrait du marché du travail. C'est en Italie et en Belgique, où les trois quarts des chômeurs de longue durée le sont depuis plus de deux ans, que cette catégorie est la plus nombreuse. Au Royaume-Uni, en Espagne, en Allemagne et en Irlande, cette proportion est supérieure à 60 % (voir tableau 8). Le rapport conjoint sur l'emploi pour 1999(52) fait état d'un nombre de personnes demeurées sans emploi durant plus de deux ans plus élevé en 1998 (5,2 millions) qu'en 1994 (4,8 millions).

83. La lutte contre le chômage de longue durée était l'un des principaux objectifs des programmes du deuxième cadre communautaire d'appui(53). Les mesures ciblées sur le chômage de longue durée comprennent un large éventail d'actions différentes (formation, aides à l'emploi, orientation, etc.). L'objectif n° 3 est le principal instrument de lutte contre le chômage de longue durée. Des mesures de lutte contre le chômage de longue durée figurent aussi dans les objectifs n° 1, n° 2 et n° 6, même si les liens entre les mesures de lutte contre l'exclusion sociale, le chômage en général et le chômage de longue durée ne sont pas toujours clairs. De plus, le volet Integra(54) de l'initiative européenne pour l'emploi fournit une assistance aux chômeurs, y compris aux chômeurs de longue durée.

84. Parmi les opérations visant à permettre un retour à l'emploi financées par le biais de l'objectif n° 3, on peut distinguer:

- la formation professionnelle et les actions d'orientation (côté offre),

- le développement de régimes de soutien, de formation et d'emploi, ainsi que les aides à l'emploi (côté demande).

85. Le règlement (CEE) n° 4255/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2084/93 du 20 juillet 1993(55) relatif au FSE 1994-1999, dispose à l'article 1er, paragraphe 1, point a), que les interventions de l'objectif n° 3 du FSE devraient se concentrer sur l'assistance aux chômeurs et aux personnes concernées par le chômage de longue durée, afin de permettre leur retour sur le marché du travail par la formation, le conseil et l'orientation, ou par des aides à l'emploi. Le nouveau règlement relatif au FSE(56) accorde une importance similaire aux questions liées au chômage de longue durée (articles 2 et 3).

Tableau 6

Données annuelles relatives à la proportion du CLD (une année et plus) dans la population active, par âge

>TABLE>

Source:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tableau 7

Part du chômage de longue durée dans le taux de chômage total

>TABLE>

Source:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tableau 8

Durée du chômage

>TABLE>

Source:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Aspects financiers et budgétaires

86. L'assistance principale du FSE aux États membres en matière de lutte contre le chômage de longue durée est accordée aux programmes et aux projets intégrés dans les programmes opérationnels (PO) au titre de différents objectifs (n° 1 à n° 6), d'initiatives communautaires et de projets pilotes. Les interventions du FSE concernent principalement les domaines de la formation professionnelle, des aides à l'emploi, des activités de conseil et d'orientation, ainsi que des projets relevant de l'article 6 (actions innovantes).

87. Le montant des dépenses du FSE pour la période 1994-1999 a été estimé à quelque 48 milliards d'euros(57). L'objectif n° 3, qui vise en particulier les mesures de lutte contre le chômage de longue durée, absorbe 13 milliards d'euros, soit 28 % des ressources du FSE. Les mesures de lutte contre le chômage de longue durée dans le cadre de l'objectif n° 3 représentent 5,6 milliards d'euros, soit plus de 40 % des ressources de cet objectif. L'aide à l'emploi au titre de l'objectif n° 3 s'élève à 2,1 milliards d'euros. Il n'existe pas actuellement de données relatives aux sommes consacrées à la lutte contre le chômage de longue durée et à l'aide à l'emploi au titre des objectifs n° 1, n° 2 et n° 6. Cependant, d'après les données de la Commission concernant respectivement sept et huit États membres, les mesures de lutte contre le chômage de longue durée relevant de l'objectif n° 1 absorbent 2,8 milliards d'euros (19 %), et l'aide à l'emploi 3,6 milliards d'euros (18,5 %) (voir tableau 9). Il est difficile pour la Commission de fournir une vue d'ensemble des actions et des dépenses effectivement consacrées au chômage de longue durée dans l'Union européenne, la gestion n'étant pas assurée par objectif politique ou par groupe cible.

88. Côté offre, les initiatives visant à améliorer les perspectives des chômeurs de longue durée en développant leurs compétences et en les motivant davantage représentent environ 74 % des dépenses du FSE(58). Les initiatives côté demande, qui représentent environ 21 % des dépenses, visent principalement à augmenter la demande de main-d'oeuvre, parfois directement par des aides ou d'autres mesures d'incitation des employeurs.

89. L'aide à l'emploi s'adresse à des groupes cibles hétérogènes étant donné que, dans la plupart des États membres, il n'existe pas de mesures spécifiques de lutte contre le chômage de longue durée. Au contraire, le groupe cible est composé de toute la population des chômeurs, sans distinction en fonction de la durée, donc aussi des personnes touchées par le chômage de longue durée.

90. L'article 6 du règlement (CEE) n° 4255/88, tel que modifié, a permis le financement de projets pilotes et de démonstration destinés à lutter contre le chômage de longue durée. Le montant total des crédits affectés aux projets relevant de l'article 6 pour la période 1994-1999 s'élève à 150 millions d'euros environ.

Tableau 9

Dépenses du FSE au cours de la période 1994-1999

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Source:

- Commission juin 2000.

- huitième rapport annuel sur les Fonds structurels 1996.

Gestion de la politique et des actions par la Commission

Stratégie européenne pour l'emploi et les interventions du FSE

91. Les questions relatives au chômage de longue durée constituent, dans le contexte de la stratégie européenne pour l'emploi, une composante clé des lignes directrices pour l'emploi. Les services de la Commission, et surtout la DG "Emploi", sont responsables de l'analyse et de l'évaluation des plans d'action nationaux des États membres. Le résultat de ces évaluations révèle pour les trois derniers exercices (rapports conjoints sur l'emploi 1998, 1999 et 2000) que, en dépit d'un recul au cours de la période 1996-2000 (de 6,3 % à 4,5 %), le niveau du chômage de longue durée reste élevé (± 45,2 % du chômage total en 2000).

92. La structure actuelle des lignes directrices reposant sur les quatre piliers (voir aussi point 7), à savoir capacité d'insertion professionnelle, esprit d'entreprise, capacité d'adaptation et égalité des chances, fournit les bases d'une approche intégrée et pluriannuelle de l'emploi. Afin de réduire le chômage de longue durée, les États membres sont invités, en particulier par le biais des piliers de la capacité d'insertion professionnelle et de l'esprit d'entreprise, à développer des stratégies préventives et axées sur la capacité d'insertion professionnelle(59).

93. Le règlement FSE et la structure actuelle des lignes directrices pour l'emploi n'attribuent pas de rôle spécifique aux mécanismes d'aide à l'emploi, bien que ce type d'action soit cofinancé par le FSE et constitue un instrument clé de la lutte contre le chômage de longue durée.

94. Les lignes directrices du pilier relatif à la capacité d'insertion professionnelle indiquent, aussi bien en 1998 qu'en 1999, que les mesures préventives devraient être combinées avec des mesures de réinsertion des chômeurs avant qu'ils ne deviennent chômeurs de longue durée (approche préventive). Ces mesures préventives ne sont cependant pas suffisamment combinées à d'autres mesures, telles que l'aide à l'emploi visant à favoriser la réinsertion des chômeurs de longue durée, et ne s'attaquent donc pas au problème crucial de la résorption du chômage de longue durée existant (approche curative).

95. La sous-catégorie des "chômeurs de très longue durée" n'est pas prise en compte en tant que telle dans la structure actuelle à quatre piliers des lignes directrices pour l'emploi. C'est le groupe cible le plus difficile à réintégrer dans la population active, puisqu'il nécessite une coordination optimale des actions de formation et d'aide à l'emploi, avec des incitations importantes à destination du secteur privé afin d'éviter l'exclusion sociale et le retrait du marché du travail. L'absence d'une politique et d'actions spécifiquement destinées à ce groupe n'a pas contribué à améliorer la situation du marché de l'emploi.

96. Le calendrier adopté pour l'établissement des lignes directrices pour l'emploi permettant de coordonner l'élaboration des plans d'action nationaux avec les États membres n'est pas compatible avec la programmation financière annuelle du FSE. Les États membres ne sont pas informés des nouvelles lignes directrices et des recommandations du Conseil pour l'année suivante avant novembre de l'année précédente. Cela leur laisse très peu de temps (novembre à janvier) pour adapter - si nécessaire - les interventions du FSE à ces recommandations.

97. La mise en oeuvre des principes des plans d'action nationaux dans les programmes existants varie d'un État membre à l'autre. Une analyse des comptes rendus des réunions des comités de suivi des programmes dans six États membres (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni) a révélé que les mesures spécifiques des plans d'action nationaux n'avaient été introduites dans les programmes en cours qu'en Espagne et en France. L'Italie a décidé de reporter la mise en oeuvre de la stratégie du plan d'action national à la période de programmation suivante. Le comité britannique de suivi de l'objectif n° 3 a ouvert un débat faisant participer tous les membres sur la façon d'introduire cette stratégie dans les programmes. En Belgique, la réorientation des programmes n'a fait l'objet d'aucun examen au niveau des comités de suivi.

98. Peu d'États membres fournissent des informations détaillées sur la façon dont le FSE soutient les lignes directrices pour l'emploi ou les plans d'action nationaux (ce qui est confirmé aussi par le rapport conjoint sur l'emploi pour l'année 1999, page 40). En particulier, l'accent mis sur les mesures préventives et le fait que ni la catégorie des chômeurs de très longue durée, ni l'instrument d'aides à l'emploi ne sont mentionnés explicitement dans les lignes directrices indiquent que la stratégie européenne pour l'emploi n'aborde pas de manière satisfaisante le problème de la réduction du niveau actuel de chômage de longue durée.

Gestion financière des programmes opérationnels

99. Conformément aux dispositions des règlements (CEE) n° 2052/88 et (CEE) n° 4253/88, tels que modifiés, la Commission intervient dans la gestion des programmes à plusieurs niveaux:

a) elle assure la coordination entre les interventions [article 1er du règlement (CEE) n° 4253/88, tel que modifié];

b) elle participe aux comités de suivi [article 25 du règlement (CEE) n° 4253/88, tel que modifié]. Elle confirme les modifications des plans de financement dans un délai de vingt jours ouvrables à compter de la réception de cette notification;

c) elle devrait effectuer des évaluations en continu et ex post conformément à l'article 26 du règlement (CEE) n° 4253/88, tel que modifié, et aux lignes directrices pour les évaluations définies dans les cadres communautaire d'appui.

100. La Cour a procédé à l'examen des modifications des plans de financement d'un certain nombre de programmes opérationnels (9) afin de vérifier si ces conditions sont remplies.

101. En ce qui concerne la coordination des interventions ainsi que la participation de la Commission au niveau des comités de suivi, la Cour a constaté que les priorités des États membres en matière de lutte contre le chômage de longue durée différaient, en particulier en ce qui concerne les aides à l'embauche(60).

102. Même si les comités de suivi des États membres ont la faculté de modifier les programmes, la Commission devrait assurer par sa présence dans ces comités une certaine harmonisation des stratégies, tout en tenant compte des caractéristiques propres au marché du travail des différents États membres.

103. L'examen a révélé que le délai de vingt jours ouvrables dont dispose la Commission pour confirmer la demande de modification émise par un comité de suivi [article 25, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 4253/88, tel que modifié] n'était en général pas respecté.

Rapports d'évaluation

104. En ce qui concerne les actions relevant des interventions principales du FSE, la Cour a procédé à l'analyse d'un certain nombre de rapports d'évaluation ex ante, en continu et ex post établis entre 1994 et 2000 concernant des projets mis en oeuvre au cours de la période 1990-1998 dans sept États membres. Les objectifs de cette analyse étaient de tirer les principales conclusions au sujet des actions entreprises par le FSE en faveur des chômeurs de longue durée, d'évaluer leur utilité pour réorienter la gestion du FSE au cours des dernières années de la période de programmation 1994-1999 et de tirer les leçons pour la réforme couvrant la période 2000-2006. Les évaluations mettent en évidence que:

- les formulaires de transmission de données en réponse à la demande de solde ne sont pas adaptés pour des actions autres que celles concernant la formation professionnelle (par exemple, les aides à l'emploi),

- le système de suivi est très superficiel,

- les indicateurs ne sont pas adaptés à chaque type d'action,

- les résultats ne peuvent pas être agrégés, ni comparés,

- le ciblage des actions s'est révélé très limité en pratique,

- l'incidence des interventions du FSE est réduite, et il n'y a pas de ciblage qui leur donnerait une "valeur ajoutée" par rapport à l'effort global,

- il est souvent impossible de constater l'impact macroéconomique et les effets induits(61) des actions cofinancées par le FSE, qui sont nécessaires pour évaluer les effets directs.

105. L'examen de ces rapports par la Cour n'a, en règle générale, permis d'identifier ni la stratégie spécifique en faveur des chômeurs de longue durée ni les différents types de population qui composent ce groupe. Par ailleurs, aucune approche thématique n'a été utilisée pour l'évaluation du groupe cible.

106. En ce qui concerne l'impact des actions, les évaluations ont mis en évidence que les effets n'ont pas été très significatifs, à deux exceptions près: lorsque la formation est spécifique à une population bien ciblée et concordante avec la stratégie d'entreprises qui emploient des stagiaires et lorsque les actions de formation sont combinées avec les aides à l'emploi. De plus, une stagnation du chômage de très longue durée a été constatée. Il subsiste une poche de chômeurs qui éprouvent de grandes difficultés à se remettre au travail et qui risquent d'être exclus complètement de la population active.

107. Les recommandations les plus significatives des rapports ont été de:

- donner une plus grande priorité aux chômeurs de longue durée et en particulier aux chômeurs de très longue durée,

- réajuster les actions en faveur des personnes exclues du marché du travail,

- promouvoir l'approche intégrale "parcours d'insertion": orientation, conseil, suivi, préformation, formation professionnelle, mise à l'emploi, et cela notamment pour les plus défavorisés,

- améliorer la programmation: ciblage plus focalisé, qui puisse augmenter la "valeur ajoutée" par rapport à l'effort global. Concrétiser la stratégie dans les programmes opérationnels,

- améliorer les critères de sélection des bénéficiaires, de même que les systèmes de suivi,

- rendre homogènes les résultats en utilisant des indicateurs appropriés et opérationnels(62).

108. Les résultats de ces évaluations n'ont pas été suffisamment pris en compte par les actions de reprogrammation (voir aussi points 100 à 104 sur les comités de suivi et les reprogrammations financières, et point 39 en ce qui concerne le FEDER).

109. En ce qui concerne les indicateurs, la Cour constate que le rapport conjoint sur les plans d'action nationaux 1999 insiste sur le besoin d'indicateurs ciblés et plus pertinents, afin de rendre possible l'évaluation par groupe cible et d'homogénéiser les approches des États membres dans ce domaine.

Audit des projets relevant de l'article 6

110. L'article 6 du règlement (CEE) n° 4255/88 du Conseil, tel que modifié, définit les objectifs et les conditions liés au financement de projets pilotes et de démonstration. À la différence des projets relevant des interventions principales du FSE (études FSE), les actions concernées doivent être de caractère novateur, inclure des échanges d'expériences et des transferts de savoir-faire et être mises en oeuvre à l'initiative de la Commission.

111. Les auditeurs de la Cour ont sélectionné et examiné un certain nombre de projets en faveur des chômeurs de longue durée (7), tant auprès de la Commission qu'auprès des États membres, pour déterminer l'ampleur de la contribution des projets à l'élaboration de nouvelles approches au caractère novateur dans le cadre de la lutte contre le chômage de longue durée.

112. Il n'existe pas de système de gestion fiable ni d'identification appropriée des projets par groupe cible. En raison des faiblesses des procédures de gestion, la mise en oeuvre de la plupart des projets examinés avait souffert d'importants retards. Le suivi assuré par la Commission pour la majeure partie d'entre eux n'était pas cohérent et, dans plusieurs cas, certains paiements étaient toujours pendants quatre ans après les dates limites de clôture effectives. Des décisions concernant la prorogation des périodes de mise en oeuvre des projets ont été retardées, puis arrêtées rétroactivement pour la totalité des projets.

113. Le fait que la Commission ne dispose ni de dispositif de suivi concernant ces projets après leur mise en oeuvre, permettant d'en évaluer l'incidence à court et long terme, ni de rapport d'évaluation global concernant les projets relevant de l'article 6, la prive de précieux renseignements sur l'efficience des projets. L'absence de toute politique en matière de diffusion des résultats des projets réduit l'incidence positive que ces projets pourraient avoir et n'est pas conforme à l'article 6, paragraphe 2, point b), du règlement (CEE) n° 4255/88, tel que modifié, concernant les échanges d'expériences.

114. En raison des faiblesses susmentionnées, aucun des projets audités n'a été intégré dans les interventions principales du FSE. En fin de compte, les projets relevant de l'article 6 n'ont pas contribué à la réalisation des objectifs du règlement, notamment à la promotion de nouvelles approches relatives à la lutte contre le chômage de longue durée.

115. Enfin, les projets relevant de l'article 6 n'ont pas fait l'objet d'un suivi qui aurait permis de tirer des enseignements et de combattre le chômage de longue durée dans le cadre d'actions relevant des interventions principales du FSE.

Gestion dans les États membres

116. Les points suivants donnent un aperçu des problèmes communs qui ont été relevés, concernant la gestion des programmes dans les États membres.

Définition approximative de la notion de "chômeurs de longue durée"

117. Pour développer des stratégies communautaires efficaces en matière d'emploi et combattre le chômage de longue durée, il importe que les États membres interprètent correctement l'expression "chômage de longue durée", et ce en particulier dans le cas de mesures spécialement conçues pour ce groupe cible ou pour financer des actions.

118. Dans plusieurs programmes opérationnels, les mesures spécifiques en matière de chômage de longue durée étaient non seulement destinées aux personnes au chômage depuis plus de douze mois, mais également à celles susceptibles de devenir chômeurs de longue durée ("menacées de chômage de longue durée")(63). Le fait qu'aucune distinction ne soit opérée entre ces groupes cibles diminue la portée des statistiques concernant l'incidence des programmes sur le chômage de longue durée.

Faible priorité accordée aux chômeurs de longue durée et aux aides à l'emploi

119. Dans certains États membres, un décalage a été observé entre l'importance des chômeurs de longue durée par rapport au nombre total de chômeurs et l'importance des fonds au titre des programmes opérationnels consacrés à des mesures en faveur des chômeurs de longue durée. Quelques États membres n'avaient pas prévu de taux d'intervention différenciés pour les chômeurs de longue durée et les autres bénéficiaires(64).

120. Le mécanisme des aides à l'emploi n'a été utilisé de manière significative que dans un État membre sur cinq(65), bien que l'incidence de cet instrument sur le recul du chômage de longue durée soit relativement important.

121. Dans un État membre, des mécanismes d'aide à l'emploi en faveur des chômeurs de longue durée ont été instaurés, puis abandonnés sans qu'aucune évaluation ex ante ou ex post n'ait été entreprise(66).

Mise en oeuvre des aides à l'emploi

122. Bien que, dans l'absolu, le nombre de postes créés en recourant aux aides à l'emploi ait été relativement important, l'audit a montré que le cadre réglementaire et administratif des États membres pouvait encore être amélioré en ce qui concerne l'effet de création nette d'emplois (voir également point 56 concernant le FEDER).

123. Certains régimes d'aides à l'emploi ne contraignent pas juridiquement les sociétés bénéficiant d'une aide à augmenter le nombre total de leurs employés. Cette lacune permet le paiement d'une aide à l'emploi pour des employés qui auraient été de toute façon recrutés(67) (voir également le point 54 concernant le FEDER).

124. Des déficiences ont également été constatées pour ce qui est des dispositions relatives à la création d'emplois durables: les mécanismes en question ne prévoient pas que le versement de la subvention soit subordonné au respect d'une durée minimale du contrat de travail(68). Par ailleurs, la procédure de suivi des sanctions applicables en cas de non-respect d'une durée minimale du contrat de travail est parfois trop bureaucratique et a donc un effet dissuasif sur les employeurs tentés de présenter des demandes pour ce type d'aides(69).

125. Le fait que la plupart des États membres ne fixent pas de conditions spécifiques concernant la nature des emplois à créer au moyen des aides à l'emploi favorise dans certains cas l'apparition d'effets "d'inertie"(70) (voir également le point 72 concernant le FEDER).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

FEDER

126. Si l'objectif de l'emploi est un enjeu politique important, il n'est pas aisé d'apprécier à sa juste valeur la question du nombre d'emplois créés ou maintenus grâce aux aides du FEDER. En effet, la politique régionale soutenue par le FEDER avait pour but premier de modifier en profondeur les structures de production dans les régions présentant des handicaps. Or, ces modifications en matière de structure ne vont pas toujours de pair - du moins à court et/ou à moyen terme - avec une augmentation des emplois disponibles. Par ailleurs, l'appréciation des effets sur l'emploi dus aux aides FEDER allouées à une mesure doit en principe tenir compte de son interaction avec d'autres mesures tant nationales que communautaires d'une part, des effets liés à l'évolution conjoncturelle générale d'autre part, la part de l'impact revenant à la mesure concernée étant difficile à circonscrire. Enfin, la fiabilité des données, tant prévisionnelles qu'effectives, concernant les emplois créés ou maintenus n'est pas toujours assurée.

127. Les objectifs et les cibles des PDR/CCA/DOCUP/PO en matière d'emploi sont souvent imprécis quant aux effets escomptés. Il est donc douteux que le développement de l'emploi revête un caractère aussi stratégique qu'il est indiqué dans de nombreuses décisions politiques concernant l'exécution (des interventions) du FEDER et exigé par le traité CE modifié par le traité d'Amsterdam.

128. En ce qui concerne l'évaluation des effets en termes d'emploi, les méthodes macroéconomiques ne sont pas directement en mesure de produire les indicateurs souhaitables. Par ailleurs, la diversité des pratiques utilisées au niveau des projets et des mesures rend difficile un travail par agrégation. Pour ces raisons, la Cour recommande que les efforts déjà déployés par la Commission depuis 1996 pour harmoniser les modalités de l'évaluation et pour établir un cadre commun sur la base de la méthodologie MEANS et donner une importance accrue à l'emploi dans le cadre de la nouvelle période de programmation 2000-2006 soient poursuivis.

129. Les différentes approches top down donneraient dans ce cadre une vue générale des emplois créés et maintenus qui serait notamment utile pour l'évaluation ex ante. Toutefois, l'utilisation de ces méthodes doit être complétée par celle de l'approche bottom-up fondée sur les effets-emplois identifiés pour chacun des investissements cofinancés, de l'instruction du dossier à l'achèvement définitif des projets, en tenant compte de l'aspect de pérennité. Sur la base de ces données brutes, l'impact net devrait également être calculé en analysant les effets d'aubaine et les effets de déplacement/substitution selon la spécificité des projets.

130. Actuellement, les bases de données concernant les aides aux investissements productifs ne sont pas fiables et ne se prêtent guère à une analyse de l'impact des aides FEDER sur l'emploi. Pourtant elles servent à alimenter les données concernant les indicateurs choisis pour le suivi et l'évaluation des interventions communautaires. Le suivi et l'évaluation des programmes étant des opérations liées, il est nécessaire, à tous les niveaux de la mise en oeuvre (instruction des dossiers, gestion administrative et financière, accompagnement technique, contrôles de l'achèvement des investissements, analyses concernant l'aspect de pérennité et clôture du dossier), d'insister pour recevoir des informations fiables et exhaustives, susceptibles d'être utilisées dans le processus d'évaluation. Maximiser l'exploitation de l'information interne disponible est donc un objectif prioritaire. L'évaluation ne doit pas être conçue comme un travail ponctuel, mais nécessite un effort continu qui demande notamment une consolidation systématique des rapports avec les producteurs de statistiques et les bénéficiaires.

131. La prise en compte du FEDER dans la stratégie de l'emploi, qui fait actuellement défaut, pourrait induire des effets de synergie importants et devrait contribuer à une amélioration des indicateurs quantitatifs et qualitatifs ainsi que des systèmes de collecte des données servant aux évaluations d'impact. Les gestionnaires des programmes disposeraient ainsi d'une meilleure base pour mesurer les progrès réalisés par rapport aux objectifs et aux cibles fixés en matière d'emploi et le traité, qui donne pour mission à l'Union européenne de promouvoir un niveau d'emploi élevé, serait respecté.

FSE

132. La Commission et les États membres ont déployé des efforts considérables sur les plans réglementaire, administratif et financier durant la dernière décennie afin d'infléchir la situation. Une certaine amélioration de la situation générale du chômage dans l'Union européenne a pu être observée à la fin des années 90, mais les avancées dans le domaine du chômage de longue durée sont malheureusement plus lentes.

133. La Commission n'est pas en mesure de fournir une vue d'ensemble des actions et des dépenses effectivement consacrées au chômage de longue durée dans l'Union européenne, la gestion n'étant pas assurée par objectif politique ou par groupe cible.

134. La Cour a relevé des incohérences entre la stratégie européenne pour l'emploi et les activités relevant du FSE, à savoir:

- un manque de cohérence entre le règlement du FSE (qui prévoit un mécanisme d'aides à l'emploi) et les lignes directrices pour l'emploi, qui n'attribuent pas de rôle spécifique à ce même mécanisme,

- un manque de cohérence entre les lignes directrices reposant sur le pilier relatif à la capacité d'insertion professionnelle en ce qui concerne la mise en oeuvre d'une approche préventive combinée et la résorption effective du chômage de longue durée (approche curative). L'approche préventive n'a pas été suffisamment combinée à l'approche curative,

- un manque de cohérence entre le calendrier même dans le cadre de la programmation du FSE et celui prévu pour la prise de décision dans le cadre de la stratégie pour l'emploi,

- étant donné que peu d'États membres fournissent des informations détaillées sur la façon dont le FSE soutient les actions relevant des lignes directrices européennes pour l'emploi ou les plans d'action nationaux, les domaines d'intervention du FSE risquent de ne pas refléter tous les éléments figurant dans les lignes directrices.

135. L'aide à l'emploi s'est avérée être un moyen important de créer des emplois stables - pour les chômeurs de longue durée - les actions de formation n'y suffisant souvent pas à elles seules. La Cour a constaté que la tendance est plutôt à une réduction des aides à l'emploi qu'à une mise en oeuvre accrue des programmes opérationnels, malgré les recommandations formulées dans les évaluations.

136. Les observations de la Cour concernant les insuffisances en matière de planification des mesures, et en particulier l'absence d'indicateurs adaptés, sont également étayées par les résultats des évaluations et des recommandations du Conseil tels qu'ils apparaissent dans le rapport conjoint sur l'emploi 1999.

137. En outre, la gestion du mécanisme des aides à l'emploi et des actions y relatives nécessite des améliorations à la Commission et dans les États membres. La Cour avait déjà relevé, dans un rapport spécial concernant les mesures d'aide à l'emploi des jeunes(71), la nécessité d'établir des définitions plus claires, de mieux cibler les mesures en définissant des indicateurs adéquats, d'améliorer le fonctionnement des comités de suivi, ainsi que la nécessité d'arrêter des orientations politiques plus précises et mieux ciblées.

138. Les informations relatives aux systèmes de gestion et de contrôle concernant les projets pilotes et de démonstration à succès [article 6 du règlement (CE) n° 2084/93 du Conseil] n'ont été fournies ni à la Commission ni aux États membres; certains projets similaires n'ont par conséquent pas été intégrés dans les actions relevant des interventions principales du FSE.

139. La mise en oeuvre dans les États membres des mesures de lutte contre le chômage de longue durée cofinancées par le FSE a souffert de l'absence de définition claire des groupes cibles; en conséquence, les administrations nationales et régionales n'ont accordé qu'une faible importance à ces mesures, qui ne constituent par ailleurs pas un élément prioritaire des dispositions nationales réglementaires et de gestion; cette situation entraîne des coûts liés à l'effet d'inertie et des retards dans la mise en oeuvre des mesures en question.

140. La Cour recommande:

- de faire en sorte que les mesures en faveur de l'emploi correspondent à un juste milieu entre "approche préventive" et "approche curative",

- de mieux cibler à l'avenir les activités spécifiques telles que les projets relevant de l'article 6 dans le cadre du FSE et de les examiner plus soigneusement dans la perspective d'une mise en oeuvre dans le cadre des interventions principales,

- à la Commission de tenir suffisamment compte des résultats des rapports d'évaluation antérieurs dans les mesures de reprogrammation,

- de clarifier et de simplifier les procédures administratives.

Recommandations générales

141. La Cour recommande que la cohérence entre la stratégie de l'emploi d'une part, et le FSE et le FEDER d'autre part, soit améliorée. À cet égard, les synergies entre les interventions cofinancées par le FSE et le FEDER devraient davantage être recherchées.

142. Des objectifs cohérents en matière d'emploi devraient être définis aux différents niveaux de politique, programme et sous-programme. Cela rendrait d'autant plus efficaces les efforts encore à déployer en matière d'évaluation ex ante, intermédiaires et ex post. Il convient notamment pour toute intervention (ou groupe d'interventions), d'harmoniser d'une part les techniques de collecte des données relatives aux effets directs et indirects des actions sur l'emploi, d'autre part les méthodes d'agrégation aux différents niveaux de projet, de mesure, d'axe et d'intervention. En même temps, les indicateurs concernés devraient être tels que les relations d'impact entre les différents niveaux soient aussi claires que possible.

143. La Commission devrait veiller à ce que l'obligation de prendre en considération l'aspect de l'emploi obtienne systématiquement le poids qui lui revient dans le processus de cofinancement. De plus, elle devrait prendre les mesures nécessaires pour que les mécanismes nationaux visant à éviter les effets d'aubaine et de déplacement soient améliorés et que les efforts déployés à cet effet soient intensifiés. Il en est de même en ce qui concerne les périodes de surveillance nécessaires pour assurer la pérennité des emplois créés ou maintenus.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion du 19 juillet 2001.

Par la Cour des comptes

Jan O. Karlsson

Président

(1) MEANS était un programme de la Commission européenne visant à améliorer les méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle.

(2) Règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant des dispositions générales sur les Fonds structurels (JO L 161 du 26.6.1999, p.1).

(3) JO C 74 du 10.3.1998, p. 4.

(4) Les quatre piliers sont:

- pilier 1: capacité d'insertion professionnelle, lignes directrices 1 à 7,

- pilier 2: esprit d'entreprise, lignes directrices 8 à 12,

- pilier 3: capacité d'adaptation, lignes directrices 13 à 15,

- pilier 4: égalité des chances, lignes directrices 16 à 19.

(5) Agenda social européen, points I, d) et e).

(6) Règlement (CEE) n° 2052/88 du Conseil, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2081/93 (JO L 193 du 31.7.1993, p. 5), article 1er:

promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement, ci-après dénommé "objectif n° 1"; reconvertir les régions, régions frontalières ou parties de régions (y compris les bassins d'emploi et les communautés urbaines) gravement affectées par le déclin industriel, ci-après dénommé "objectif n° 2"; combattre le chômage de longue durée et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail, ci-après dénommé "objectif n° 3"; faciliter l'adaptation des travailleurs et travailleuses aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production, ci-après dénommé "objectif n° 4"; promouvoir le développement rural, en accélérant l'adaptation des structures agricoles dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, en facilitant le développement et l'ajustement structurel des zones rurales, ci-après dénommé "objectifs n° 5 a) et n° 5 b)"; le protocole n° 6 annexé à l'acte d'adhésion des nouveaux États membres [décision du Conseil, du 1er janvier 1995, portant adaptation des instruments relatifs à l'adhésion des nouveaux États membres à l'Union européenne (JO L 1 du 1.1.1995, p. 11)] est à la base de l'objectif n° 6, "Développement et ajustement structurel des régions ayant une densité de population extrêmement faible".

(7) Capacité d'un individu à trouver ou à conserver un emploi dans un environnement socio-économique donné.

(8) Communication de la Commission "Interventions structurelles communautaires et l'emploi" [COM(96) 109 final du 20 mars 1996, p. 17].

(9) Les résultats relatifs à l'emploi sont notamment publiés dans le cahier MEANS n° 6 "Évaluer la contribution à l'emploi des Fonds structurels. Conseils pratiques pour les gestionnaires de programmes" de 1996, la série Évaluation et documents, n° 1 "Mesurer la création d'emplois. Comment évaluer les effets des interventions des Fonds structurels sur l'emploi" de mai 1997 et la collection MEANS, volume 5 "Évaluation transversale des impacts sur l'environnement, l'emploi et les autres politiques d'intervention" de 1999.

(10) Ces lignes directrices s'articulent autour de quatre piliers: 1. "l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle", 2. "le développement de l'esprit d'entreprise", 3. "l'encouragement de la capacité d'adaptation des entreprises et des travailleurs pour permettre au marché du travail de réagir aux mutations économiques" et 4. "le renforcement des politiques portant sur l'égalité des chances".

(11) Il s'agit essentiellement d'objectifs en liaison avec les nos 10 et 11 "Faciliter le démarrage et la gestion des entreprises" et nos 12 et 13 "Exploiter les nouvelles possibilités de création d'emplois" du pilier II "Développer l'esprit d'entreprise".

(12) COM(2000) 551 final du 6 septembre 2000, volume 1, p. 6.

(13) Créé à l'initiative du secrétaire général de la Commission et du directeur général "Emploi et affaires sociales".

(14) COM(2000) 78 final du 1er mars 2000.

(15) Le CCA est le document approuvé par la Commission, en accord avec l'État membre concerné, après appréciation du plan présenté par l'État membre et contenant la stratégie et les priorités de l'action des Fonds structurels et de l'État membre, leurs objectifs spécifiques, la participation des Fonds et les autre