COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 15.9.2017 COM(2017) 544 final 2017/0234(NLE) Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, au sein du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés



EXPOSÉ DES MOTIFS 1.Objet de la proposition La présente proposition porte sur la décision établissant la position à prendre au nom de l’Union au sein du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés (ci-après le «Comité exécutif») au sujet de l’adoption envisagée d’une Conclusion sur les documents de voyage lisibles à la machine pour les réfugiés et les apatrides. 2.Contexte de la proposition 2.1.La résolution du Conseil économique et social des Nations unies du 30 avril 1958 sur la création du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés Le Comité exécutif a été créé par le Conseil économique et social des Nations unies, par la résolution du 30 avril 1958 sur la création du Comité exécutif du programme du HautCommissaire des Nations unies pour les réfugiés [E/RES/672 (XXV)]. Conformément à cette résolution, le Comité exécutif agit en tant qu’organe consultatif en ce qui concerne les normes et la politique en matière de protection internationale des réfugiés. 2.2.Le Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés Le Comité exécutif se compose de membres et d’observateurs. Seuls les États peuvent en être membres. Le statut d’observateur est accordé tant aux États qu’à d’autres entités. À l’heure actuelle, le Comité exécutif compte 101 États membres, dont 27 États membres de l’UE, 16 États observateurs, dont un État membre de l’UE, et 39 observateurs non étatiques, y compris l’Union européenne. Les observateurs, contrairement aux membres, n’ont pas le droit de vote, mais disposent d’un droit de parole lors des séances publiques du Comité exécutif. En ce qui concerne les organisations intergouvernementales qui possèdent le statut d’observateur au sein du Comité exécutif, l’article 38, second alinéa, du règlement intérieur du Comité exécutif, tel que modifié en dernier lieu en octobre 2016, prévoit: «Sur recommandation du Comité permanent, le Comité peut décider, sur une base annuelle, d’inviter des organisations intergouvernementales ayant un statut d’observateur au Comité à participer à ses séances privées relatives aux questions d’asile et de réfugiés, relevant de leur compétence.» Sur la base de cette disposition, le Comité exécutif a, le 5 mai 2017, invité l’Union européenne à participer à ses séances privées consacrées aux questions relatives à l’asile et aux réfugiés qui relèvent des compétences de l’UE. Le Comité exécutif arrête régulièrement des Conclusions thématiques sur la protection des réfugiés, qui sont adoptées par consensus des membres du Comité exécutif. Ces Conclusions sont rédigées à l’occasion d’une série de séances privées, par des membres du Comité exécutif et des organisations intergouvernementales qui, en leur qualité d’observateurs, ont été invitées à participer à ces séances privées, en collaboration avec des experts du HCR. 2.3.L’acte envisagé du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés Du 2 au 6 octobre 2017, au cours de sa 68e session, le Comité exécutif devrait adopter une Conclusion sur les documents de voyage lisibles à la machine pour les réfugiés et les apatrides (ci-après la «Conclusion envisagée»). Eu égard à l’invitation que le comité exécutif lui avait adressée en vertu de l’article 38, second alinéa, de son règlement intérieur, l’Union européenne a participé à l’élaboration de la Conclusion envisagée. Les États membres de l’UE, qui sont également membres du Comité exécutif, participeront à l’adoption de la Conclusion envisagée. Ce projet de Conclusion, tel qu’il a résulté des séances privées tenues les 30 mai, 8 juin, 12 juin, 16 juin et 11 et 12 septembre, a essentiellement pour objet, d’une part, d’appeler tous les États parties à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (ci-après la «convention de 1951») et à la convention de 1954 relative au statut des apatrides (ci-après la «convention de 1954») à émettre des documents de voyage de la Convention lisibles à la machine conformément à la norme 3.12 et au document 9303 de l’Organisation de l’aviation civile internationale (ci-après l’«OACI»), s’ils ne le font pas déjà, et, d’autre part, d’inviter tous les États qui ne sont pas parties à ces conventions et délivrent déjà des documents de voyage lisibles à la machine aux réfugiés et aux apatrides à partager leurs bonnes pratiques avec les autres États intéressés qui ne sont pas parties à ces conventions, en vue de les encourager à introduire ce type de documents de voyage, s’ils ne l’ont déjà fait. La Conclusion envisagée prévoit également que le Comité exécutif s’engage à faciliter la transition vers la délivrance de documents de voyage lisibles à la machine aux réfugiés et aux apatrides, et à veiller au maintien de la délivrance de ces documents, grâce à la mobilisation des ressources financières et à la fourniture d’un appui au renforcement des capacités et d’une assistance technique, s’il y a lieu, en collaboration avec l’OACI et le HCR. La Conclusion envisagée souligne que les normes et spécifications internationales applicables aux documents de voyage ont connu d’importantes évolutions depuis la rédaction des conventions de 1951 et de 1954, et que la réalisation effective du droit des réfugiés et apatrides résidant légalement sur le territoire d’un État partie de se voir délivrer un document de voyage, leur permettant de voyager hors de ce territoire, tel que prévu aux articles 28 de ces conventions et dans les annexes de ces conventions, peut être le mieux assurée si les réfugiés et les apatrides ont accès à des documents de voyage conformes aux normes de l’OACI, en particulier en ce qui concerne leur lisibilité à la machine. La Conclusion envisagée mentionne également des discussions multilatérales en cours sur les réfugiés, telles que celles qui concernent le pacte mondial sur les réfugiés. 3.Position à prendre au nom de l'Union Il convient que l’Union soutienne l’adoption de la Conclusion du Comité exécutif sur les documents de voyage lisibles à la machine pour les réfugiés et les apatrides. Il est souhaitable que les documents de voyage délivrés par les États aux réfugiés et aux apatrides résidant légalement sur leur territoire comportent les éléments de sécurité prescrits par les normes internationales, à savoir la norme 3.12 et le document 9303 de l’OACI sur les documents de voyage lisibles à la machine. Cela rend ces documents de voyage plus sûrs en contribuant à les protéger contre la falsification et l’utilisation frauduleuse.

Le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004 établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres, qui fixe le niveau minimal de sécurité que les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres doivent présenter, impose déjà aux États membres de se conformer au document 9303 de l’OACI, notamment en ce qui concerne les procédures de délivrance et la page de données personnelles lisible à la machine. Ce règlement s’applique à tous les documents de voyage délivrés par les États membres, y compris à ceux qui sont délivrés aux apatrides et aux bénéficiaires du statut de réfugiés et du statut conféré par la protection subsidiaire, conformément à l’article 25 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 (ci-après la «directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile»), pour autant qu’ils aient une durée de validité de plus de 12 mois. Le règlement (CE) nº 2252/2004 constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen auxquelles le Royaume-Uni et l’Irlande ne participent pas. La proposition de nouveau règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2016 destiné à remplacer la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile (ci-après la «proposition de règlement sur les conditions à remplir») prévoit que les États membres se conforment aux éléments de sécurité minimaux et aux éléments biométriques décrits dans le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil, ou équivalents, lorsqu’ils délivrent des documents de voyage aux bénéficiaires du statut de réfugié et aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire, d’une durée d’au moins un an, conformément à la proposition de règlement sur les conditions à remplir. Le protocole nº 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, s’applique à la participation du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’adoption et à l’application du règlement proposé. Dans l’esprit de l’article 3, paragraphe 5, du TUE, l’Union promeut ces normes également dans ses relations avec le reste du monde. En ce qui concerne les États parties aux conventions de 1951 et de 1954, cela contribue à la concrétisation effective du droit des réfugiés et apatrides résidant légalement sur le territoire d’un État partie de se voir délivrer un document de voyage leur permettant de voyager hors de ce territoire, tel que prévu aux articles 28 et dans les annexes de ces conventions. En tout état de cause, il y a lieu d’établir la position à prendre au nom de l’Union au sein du Comité exécutif, étant donné que la Conclusion envisagée sur les documents de voyage lisibles à la machine pour les réfugiés et les apatrides pourrait affecter les règles communes figurant dans le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil, la directive 2011/95/CE du Parlement européen et du Conseil et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil destiné à remplacer la directive 2011/95/CE. 4.Base juridique 4.1.Base juridique procédurale 4.1.1.Principes L’article 218, paragraphe 9, du traité sur le fonctionnement de l’'Union européenne (TFUE) prévoit des décisions établissant «les positions à prendre au nom de l’Union dans une instance créée par un accord, lorsque cette instance est appelée à adopter des actes ayant des effets juridiques, à l’exception des actes complétant ou modifiant le cadre institutionnel de l’accord». L’article 218, paragraphe 9, TFUE s’applique, que l’Union soit ou non membre de l’instance concernée ou partie à l’accord en cause. La notion d’«actes ayant des effets juridiques» englobe les actes ayant des effets juridiques en vertu des règles de droit international régissant l’instance en question. Elle englobe également des instruments auxquels le droit international ne confère aucun effet contraignant, mais qui sont «de nature à influencer de manière déterminante le contenu de la législation adoptée par le législateur de l’Union». 4.1.2.Application en l’espèce Le Comité exécutif est une instance créée par un accord, à savoir la résolution du Conseil économique et social des Nations unies du 30 avril 1958 sur la création du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés. La Conclusion que le Comité exécutif est appelé à adopter constitue un acte ayant des effets juridiques. Bien que les Conclusions du Comité exécutif ne soient pas juridiquement contraignantes, elles contribuent à l’interprétation et à la poursuite de l’élaboration des normes internationales en matière de protection des réfugiés. Elles jouent un rôle important lorsqu’il s’agit de déterminer la façon dont la convention de 1951 et le protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés (ci-après le «protocole de 1967») sont interprétés et appliqués. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a recours aux Conclusions du Comité exécutif dans l’exercice de sa tâche de surveillance de l’application des dispositions de la convention de 1951 et du protocole de 1967, que les États parties doivent faciliter conformément à l’article 35 de la convention de 1951. Les Conclusions du Comité exécutif jouent un rôle pour développer davantage le régime international de protection des réfugiés de façon à compléter et renforcer la convention de 1951 et son protocole de 1967, ce à quoi les États parties se sont engagés et ce dont l’Assemblée générale des Nations unies s’est félicitée. Elles attestent une règle de droit international coutumier déjà établie ou mènent à la création de règles de droit. Les juridictions nationales et internationales, y compris la Cour européenne des droits de l’homme, leur confèrent parfois un poids considérable. Ces considérations valent certainement aussi en particulier pour la Conclusion envisagée. La Conclusion envisagée reflète la pratique actuelle des États dans un domaine essentiel, à savoir la délivrance de documents de voyage. Elle développe davantage le régime international de protection des réfugiés en reconnaissant que les dispositions relatives à la délivrance et à la standardisation des documents de voyage figurant dans la convention de 1951 et ses annexes doivent être interprétées et appliquées dans le respect des normes internationales en vigueur, confirmant ainsi que ces documents de voyage doivent être conformes aux normes de l’OACI. La Conclusion envisagée est, en tout cas, de nature à influencer de manière déterminante le contenu de la législation de l’UE, qui doit être adoptée, interprétée et appliquée conformément à la convention de 1951 et au protocole de 1967. Plus précisément, les actes législatifs européens cités ci-après doivent être interprétés d’une manière conforme à l’article 28 de la convention de 1951 et à ses annexes, dont l’interprétation sera, à son tour, guidée par la Conclusion envisagée: - le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil. En effet, l’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, lu en combinaison avec les points 2 et 5 de l’annexe dudit règlement, fixe le niveau de sécurité minimal des passeports et documents de voyage délivrés par les États membres conformément au document 9303 de l’OACI, notamment en ce qui concerne les techniques de délivrance et la page de données personnelles lisible à la machine; - la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile. En effet, l’article 25 de la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile dispose que: «1. Les États membres délivrent aux bénéficiaires du statut de réfugié des titres de voyage établis selon l’annexe à la convention de [1951] et destinés à permettre à ceux-ci de voyager hors de leur territoire, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public ne s’y opposent. 2. Les États membres délivrent aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire se trouvant dans l’impossibilité d’obtenir un passeport national des documents qui leur permettent de voyager hors de leur territoire, à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public ne s’y opposent.»; - la proposition de règlement sur les conditions à remplir. En effet, l’article 27 de la proposition de règlement sur les conditions à remplir est libellé comme suit:

«1. Les autorités compétentes délivrent aux bénéficiaires du statut de réfugié des documents de voyage établis selon la forme déterminée dans l’annexe de la convention de [1951] et assortis des éléments de sécurité minimaux et des éléments biométriques décrits dans le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil45. Ces documents de voyage ont une durée de validité d’au moins un an. 2. Les autorités compétentes délivrent aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire se trouvant dans l’impossibilité d’obtenir un passeport national des documents de voyage assortis des éléments de sécurité minimaux et des éléments biométriques décrits dans le règlement (CE) nº 2252/2004. Ces documents de voyage ont une durée de validité d’au moins un an. 3. Les documents visés aux paragraphes 1 et 2 ne sont pas délivrés lorsque des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public l’exigent». La Conclusion envisagée guidera aussi le HCR dans l’exercice de ses tâches en tant que membre sans droit de vote du conseil d’administration du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), ainsi que l’Union lorsqu’elle concevra sa coopération avec le HCR, conformément à l’article 220, paragraphe 1, premier alinéa, du TFUE, y compris en qualité d’observateur au sein du Comité exécutif. L’acte envisagé ne complète ni ne modifie le cadre institutionnel de l’accord. En conséquence, la base juridique procédurale pour la décision proposée est l’article 218, paragraphe 9, du TFUE. 4.2.Base juridique matérielle 4.2.1.Principes La base juridique matérielle pour une décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE dépend avant tout de l’objectif et du contenu de l’acte envisagé pour lequel une position est adoptée au nom de l’Union. Si l’acte envisagé poursuit deux fins ou a deux composantes et si l’une de ces fins ou de ces composantes est identifiable comme principale, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, alors la décision au titre de l’article 218, paragraphe 9, du TFUE doit être fondée sur une seule base juridique matérielle, à savoir celle exigée par la fin ou la composante principale ou prédominante. 4.2.2.Application en l’espèce L’objectif et le contenu de la décision proposée concernent essentiellement la politique commune de l’Union en matière d’asile. La base juridique matérielle de la décision proposée est donc l’article 78, paragraphe 2, du TFUE. 4.3.Conclusion La base juridique de la décision proposée devrait être l’article 78, paragraphe 2, du TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, du TFUE. 2017/0234 (NLE) Proposition de DÉCISION DU CONSEIL relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, au sein du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 78, paragraphe 2, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,

vu la proposition de la Commission européenne, considérant ce qui suit: (1)La création du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés a été approuvée par le Conseil économique et social des Nations unies par l’adoption de la résolution du 30 avril 1958. (2)Conformément à ladite résolution, le Comité exécutif du programme du HautCommissaire des Nations unies pour les réfugiés fait office d’organe consultatif en ce qui concerne les normes et la politique de protection internationale des réfugiés. (3)Lors de sa 68e session du 2 au 6 octobre 2017, le Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés doit adopter une Conclusion sur les documents de voyage lisibles à la machine pour les réfugiés et les apatrides. (4)Il convient d’établir la position à prendre au nom de l’Union au sein du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, étant donné que la Conclusion envisagée est susceptible d’avoir des effets juridiques et est, en tout état de cause, de nature à influencer de manière déterminante le contenu de la législation de l’Union, à savoir le règlement (CE) nº 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004, la directive 2011/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2016 qui est destiné à remplacer la directive 2011/95/CE. (5)Il convient que l’Union soutienne l’adoption de la Conclusion envisagée sur les documents de voyage lisibles à la machine pour les réfugiés et les apatrides. (6)Il est souhaitable que les documents de voyage délivrés par les États aux réfugiés et aux apatrides résidant légalement sur leur territoire comportent les éléments de sécurité prescrits par les normes internationales, à savoir la norme 3.12 et le document 9303 de l’OACI sur les documents de voyage lisibles à la machine. Cela rend ces documents de voyage plus sûrs en contribuant à les protéger contre la falsification et l’utilisation frauduleuse. (7)La position de l’Union doit être exprimée par les États membres de l’Union qui sont membres du Comité exécutif du programme du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés, agissant conjointement. (8)[Conformément à l’article 3 du protocole nº 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ces États membres ont notifié leur souhait de participer à l’adoption et à l’application de la présente décision.] OU [Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et sans préjudice de l’article 4 dudit protocole, ces États membres ne participent pas à l’adoption de la présente décision et ne sont pas liés par celle-ci ni soumis à son application.] OU [Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 21 sur la position du RoyaumeUni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et sans préjudice de l’article 4 dudit protocole, le Royaume-Uni ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application. Conformément à l’article 3 du protocole nº 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’Irlande a notifié (, par lettre du ...,) son souhait de participer à l’adoption et à l’application de la présente décision.] OU [Conformément à l’article 3 du protocole nº 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Royaume-Uni a notifié (, par lettre du ...,) son souhait de participer à l’adoption et à l’application de la présente décision. Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 21 sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et sans préjudice de l’article 4 dudit protocole, l’Irlande ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas liée par celle-ci ni soumise à son application.] (9)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application,