FR Journal officiel de l'Union européenne C 173/41

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le rang des instruments de dette non garantis dans la hiérarchie en cas d’insolvabilité»

[COM(2016) 853 final — 2016/0363 (COD)]

(2017/C 173/08)

Rapporteur général: Daniel MAREELS

Consultation Conseil de l’Union européenne, 3 janvier 2017 Parlement européen, 16 janvier 2017 Base juridique Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» Adoption en session plénière 22 février 2017 Session plénière no 523 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 169/0/3

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission modifiant la BRRD (1), visant plus précisément à réaliser un classement national harmonisé dans la hiérarchie des instruments de dettes non garantis en cas de procédure d’insolvabilité. Elle constitue un des éléments du train de propositions, de plus grande ampleur, qui ont été publiées récemment concernant la poursuite de la réforme des banques (2). Pour l’essentiel, cet ensemble de dispositions vise à transposer des textes qui ont été élaborés au terme de travaux réalisés dans un cadre international, tel que le G20, le Comité de Bâle et le Conseil de stabilité financière.

1.2. Le Comité continue à attacher beaucoup d’importance à ce que le système bancaire soit robuste et suffisamment capitalisé, car il s’agit d’une condition sine qua non pour maintenir la stabilité financière. Parallèlement, il est primordial que lorsqu’une crise affecte un établissement bancaire, il soit fait appel en premier lieu aux capitaux privés des actionnaires et autres créanciers de la banque (c’est-à-dire au «renflouement interne»), de manière à éviter que l’on doive recourir à des ressources des pouvoirs publics ou des contribuables. De même, les salaires et allocations de retraite des travailleurs doivent rester hors d’atteinte.

1.3. Le Comité peut adhérer à l’idée que la proposition à l’examen soit retirée du train de mesures susmentionné (voir paragraphe 1.1) pour bénéficier d’un traitement rapide et prioritaire. En effet, l’évolution récente, où l’on voit que dans ce domaine, chaque État membre légifère séparément et en se fondant sur sa propre interprétation, peut déboucher sur des difficultés, par exemple pour l’application de la réglementation sur le renflouement interne. Il s’impose de renverser la vapeur, en troquant ces approches individuelles pour une démarche harmonisée au niveau de l’Union européenne, afin que les mêmes règles soient appliquées partout en ce qui concerne la BRRD.

1.4. Une démarche harmonisée permet également d’éviter des distorsions supplémentaires entre les États membres et une concurrence indésirable sur le marché. De l’avis du Comité, il importe de créer les conditions d’une concurrence plus équitable entre établissements financiers et entre États membres, ainsi que de réduire les risques dans le secteur financier.

1.5. Le Comité est satisfait que la proposition contribue à conférer de la solidité au mécanisme de résolution, tout en en améliorant l’applicabilité dans la pratique et en l’accélérant.

1.6. Pour le Comité, une réglementation sur l’absorption des pertes doit s’appliquer à toutes les banques. À cet égard, il est bienvenu que la proposition actuelle contribuera également à mettre en œuvre des mesures spécifiques en la matière pour les établissements d’importance systémique mondiale. Elles consistent en l’obligation faite à ces «EISm (3)» de disposer d’une plus grande capacité d’absorption des pertes (ou «TLAC (4)»), susceptible d’être exploitée en cas de crise. Cette proposition aidera également à exécuter la réglementation sur le renflouement interne pour d’autres banques, en ce qu’elle atténuera, le cas échéant, tout risque de controverse juridique.

1.7. Le Comité se félicite que la réglementation TLAC susmentionnée soit intégrée dans les exigences européennes dites «exigence minimale de fonds propres» (MREL) (5) qui sont en vigueur pour toutes banques, et ce, d’une manière telle que tous les établissements d’importance systémique mondiale se trouvent soumis à une seule et même législation harmonisée. Cette intégration dans une réglementation unique sera d’ailleurs également bénéfique pour l’efficacité et l’opérationnalité de la résolution.

1.8. Les banques ont un rôle très important à jouer dans le financement de l’économie et, en particulier, des ménages et des petites et moyennes entreprises. Aussi convient-il de limiter au maximum une possible incidence négative des nouvelles règles sur leurs coûts de financement. Dans le même temps, il convient qu’elles aient pour effet non seulement de faciliter et répandre aussi largement que possible l’émission des instruments de dette non garantis qui sont visés mais également d’offrir à toutes les parties, investisseurs compris, le plus haut degré possible de clarté et de sécurité juridique. Il importe cependant que les règles sur la protection du consommateur restent en vigueur et soient appliquées sans subir de préjudice.

1.9. L’approche proposée, à savoir de n’appliquer la nouvelle réglementation qu’aux émissions futures des instruments de dette qui sont visés semble constituer l’option la plus réaliste et peut dès lors elle aussi être approuvée.

2. Contexte (6)

2.1. La proposition actuelle (7) s’inscrit dans un ensemble de cinq propositions en matière de réglementation bancaire qui ont été récemment (8) publiées par la Commission publiées et s’appuient sur la législation qui existe déjà dans ce domaine (9). Elle vient d’être retirée de cet ensemble et de recevoir rang prioritaire afin d’être adoptée et appliquée plus rapidement.

2.2. Le train de mesures concerne la transposition des documents dont l’élaboration résulte des travaux réalisés au sein du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) et du Conseil de stabilité financière (CSF), tout en tenant compte également des résultats de l’appel à contributions que la Commission a organisé pour évaluer si la législation bancaire actuelle est opérationnelle et efficace.

2.3. D’une manière générale, ce jeu de propositions vise essentiellement à obtenir les résultats suivants:

2.3.1. augmenter la résilience des établissements financiers de l’Union européenne et renforcer la stabilité financière,

2.3.2. améliorer la capacité des banques à octroyer des crédits pour soutenir l’économie dans l’Union européenne,

2.3.3. stimuler le rôle des banques dans la mise en place de marchés des capitaux plus profonds et plus liquides dans l’Union européenne afin de favoriser la création d’une union des marchés des capitaux.

2.3.4. Par ailleurs, on peut mentionner ici que des travaux sont actuellement menés afin d’affiner et de développer l’application du «principe de proportionnalité» en faveur des banques qui sont de petite taille ou ne sont pas complexes.

2.4. Dans le contexte que l’on vient d’esquisser, la proposition à l’examen vise à mettre en place un classement national harmonisé dans la hiérarchie des instruments de dette non garantis. Il s’agit d’un point important pour la résolution d’une banque dans le cadre de la réglementation BRRD.

2.5. Lors d’une telle résolution, il importe que les pertes soient supportées au premier chef par les capitaux privés et non par les contribuables ou les pouvoirs publics. Cet impératif est réalisé par le «renflouement interne», c’est-à-dire la dépréciation des dettes ou leur conversion en capitaux à risques.

2.6. À cette fin, toutes les banques doivent disposer de fonds propres et engagements éligibles atteignant un montant minimum ou, pour le dire autrement, respecter l’exigence minimale en matière de fonds propres et d’engagements éligibles («MREL»).

2.7. L’élément nouveau réside aujourd’hui dans les accords internationaux qui ont été conclus sur des exigences supplémentaires applicables aux établissements d’importance systémique mondiale (EISm), dans le cadre du traitement de la question des banques «trop grandes pour faire faillite». Une autre des propositions susmentionnées du train de mesures vise précisément à ce que dans le cas de ces établissements, cette prescription, connue sous la dénomination de «norme de capacité totale d’absorption des pertes» (TLAC), soit intégrée dans le dispositif MREL.

2.8. Ces deux obligations ont d’ores et déjà incité certains États membres (10) à entreprendre, au niveau national, d’adapter leur législation sur l’insolvabilité pour ce qui concerne le rang donné à certains des créanciers des banques dans la hiérarchisation dont ils font l’objet.

2.9. Les États membres ayant effectué ces adaptations de façons divergentes et disparates, on peut considérer que ce processus n’est pas optimal, ni tout à fait souhaitable, au regard des objectifs assignés. La proposition à l’examen entend remédier à cette situation, en établissant une réglementation harmonisée (voir 2.4).

3. Observations et commentaires

3.1. Dans l’ensemble, il y a lieu de se féliciter du train de mesures et de la proposition à l’examen. Ils ont pour effet de compléter et d’affiner encore l’important travail de réforme qui a été accompli, après la crise, afin de renforcer le secteur financier. De même, ils contribuent à y réduire encore les risques.

3.2. D’une manière générale, il importe toujours que le système bancaire soit robuste et suffisamment capitalisé. Cet impératif, à son tour, compte pour beaucoup dans le maintien de la stabilité financière, laquelle requiert que lorsqu’une crise affecte un établissement bancaire, il soit fait appel en premier lieu aux capitaux privés des actionnaires et autres créanciers de la banque (c’est-à-dire au «renflouement interne»). Cette approche doit éviter qu’il faille solliciter des ressources des pouvoirs publics ou des contribuables. De même, il y a lieu, en tout état de cause, que les salaires, allocations de retraite ou autre rémunération fixes des salariés soient sauvegardés (11).

3.3. Il conviendrait que cette approche s’applique à toutes les banques sans exception. Dans ce domaine, le Comité se réjouit que l’on s’efforce également d’établir une réglementation renforcée pour les établissements d’importance systémique mondiale (EISm), conformément aux accords conclus au niveau du G20.

3.4. On se félicitera que dans la proposition à l’examen, les dispositions concernant la norme de capacité totale d’absorption (TLAC) soient intégrées dans l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL), prévue dans le cadre de la directive sur le redressement et la résolution des établissements de crédit (BRRD). Pareille intégration a non seulement pour effet d’améliorer les règles actuelles mais jette également les bases d’un régime harmonisé pour les banques les plus importantes en taille. Cette évolution aura à son tour des répercussions positives sur l’applicabilité concrète de la réglementation.

3.5. Eu égard au rôle d’une haute importance que les banques assument pour le financement de l’économie et, en particulier, des ménages et des petites et moyennes entreprises, l’émission des instruments de ce type doit s’effectuer dans de bonnes conditions et aussi largement qu’il est possible. La nouvelle réglementation devra être une source de clarté et de sécurité juridique pour toutes les parties intéressées, y compris les investisseurs. Il convient en outre d’être attentif à son coût. Les nouvelles règles devront maintenir au niveau le plus bas possible les éventuelles incidences négatives concernant le coût de financement des banques.

3.6. En soi, il est extrêmement bienvenu que plusieurs États membres aient très rapidement entrepris de procéder aux adaptations de leur droit national de l’insolvabilité qui sont requises pour faire droit aux évolutions européennes et internationales dans ce domaine (voir ci-dessus).

3.7. On déplorera toutefois que ces travaux s’effectuent de manière désordonnée et débouchent ainsi sur d’importantes disparités d’un État membre à l’autre et sur un certain nombre d’effets malvenus, comme l’insécurité en ce qui concerne les émetteurs et les investisseurs et leur traitement en cas d’application de la réglementation sur le renflouement interne. Ces écarts peuvent également compliquer la mise en œuvre de la directive sur le redressement et la résolution des établissements de crédit dans le cas des banques qui ont des activités dans plusieurs pays.

3.8. De l’avis du Comité, il n’est pas souhaitable que cette situation aboutisse à une inégalité de traitement pour les instruments de dette non garantis, dès lors qu’il en résulterait par ailleurs des distorsions entre établissements financiers et entre États membres et une concurrence malvenue sur le marché.

3.9. Il est donc souhaitable qu’une intervention rapide soit menée dans ce domaine, dont l’enjeu ne se limitera pas à donner un coup d’arrêt aux démarches individuelles adoptées par chaque État membre mais consistera aussi, et surtout, à progresser vers une approche harmonisée. Ce faisant, en plus d’établir des conditions d’une concurrence plus équitable entre les différentes banques et les différents États membres, on parviendra également à apporter une contribution optimale à l’effort déployé pour atteindre les objectifs essentiels que sont la stabilité financière et la réduction des risques dans le secteur financier.

3.10. La nouvelle réglementation ne comporte pas de dispositions déterminant si tels ou tels investisseurs ou auteurs de placements ont ou n’ont pas la possibilité d’acquérir ou obtenir ces instruments de dette non garantis. Il n’est vraisemblablement guère indiqué de régler cette question dans le cadre de la directive BRRD et, en tout état de cause, l’enjeu consiste au fond en ce que la protection du consommateur (12) s’applique sans restriction dans ce domaine et qu’elle puisse déployer tous ses effets sur le terrain.

3.11. La réglementation proposée ne s’applique qu’aux émissions futures qui sont visées et non au stock de celles qui ont déjà été effectuées. Du point de vue de la sécurité juridique et des effets — éventuellement indésirables — qui seront produits pour les marchés, les émetteurs et les investisseurs, cette approche semble satisfaisante, même si elle peut avoir certaines répercussions, temporaires, pour les autorités de surveillance.

3.12. Enfin, il apparaît également souhaitable de tendre à une date réaliste pour ce qui est de l’entrée en vigueur de la réglementation (13).

Bruxelles, le 22 février 2017. Le président du Comité économique et social européen Georges DASSIS

(1) Cette directive est connue sous son abréviation anglaise de BRRD («Bank Recovery and Resolution directive»). En français, elle est désignée comme la «directive sur le redressement et la résolution des établissements bancaires» (et des entreprises d’investissement).

(2) Outre le texte susmentionné, ce train de mesures législatives comprend également des modifications du règlement (UE) no 575/2013 (règlement sur les exigences de fonds propres, ou «CRR»), de la directive 2013/36/UE (directive sur les exigences de fonds propres, ou «CRD») et du règlement (UE) no 806/2014 (règlement instituant le mécanisme de résolution unique ou «règlement MRU»). Pour les références, voir les notes infrapaginales 8 à 10 ci-après. Concernant ces propositions, voir également l’avis EESC ECO/424, en cours d’élaboration actuellement (février 2017).

(3) Suivant l’anglais (“Global Systemically Important Institution”), on utilise également l’abréviation G-SIBs.

(4) D’après l’abréviation de l’expression anglaise “Total Loss Absorption Capacity” (“capacité totale d’absorption des pertes”).

(5) Selon l’abréviation formée sur la dénomination de cette notion en anglais, «Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities». En français, on parle d’«exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles».

(6) Le texte de cette partie de l’avis se fonde notamment sur les informations diffusées par la Commission concernant le train de mesures et la proposition à l’examen, notamment son communiqué de presse et son document de questions et réponses.

(7) Voir COM(2016) 853 final.

(8) Le 23 novembre 2016. Voir http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_fr.htm

(9) Ce train de mesures introduit des modifications:

— dans le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) et la directive sur les exigences de fonds propres (CRD), de 2013, qui énoncent des exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit (banques) et aux entreprises d’investissement, ainsi que des règles de gouvernance et de surveillance;

— dans la directive relative au redressement et à la résolution des établissements de crédit (BRRD) et le règlement établissant le mécanisme de résolution unique (règlement MRU), adoptés en 2014, qui précisent les règles en matière de redressement et de résolution d’établissements défaillants et instaurent le mécanisme de résolution unique.

(10) Par ailleurs, d’autres sont en train de procéder à une telle adaptation.

(11) Conformément à l’article 44, paragraphe 2, point g) i) de la directive sur le redressement et la résolution des établissements de crédit (BRRD)

(12) On peut renvoyer aux réglementations sur les marchés d’instruments financiers, MiFID et MiFID2, cette dernière étant entrée en vigueur au début de 2018.

(13) Celle qui est prévue dans les textes actuels est le 1er juillet 2017: on peut se demander si elle est tenable.