Avis du Comité économique et social sur:

- la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le développement des services postaux communautaires et l'amélioration de la qualité du service», et

- le «Projet de communication de la Commission sur l'application des règles de la concurrence au secteur postal et, notamment, sur l'évaluation de certaines mesures d'État relatives aux services postaux» ()

(96/C 174/14)

Le 3 janvier 1996, le Conseil a décidé, conformément à l'article 198 du Traité, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

Le 22 novembre 1995, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité, de consulter le Comité économique et social sur le projet susmentionné.

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 12 mars 1996 (rapporteur: M. Farnleitner).

Lors de sa 334e session plénière des 27 et 28 mars 1996 (séance du 28 mars 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à une large majorité, 6 voix contre et 15 abstentions.

1. La communication de la Commission

1.1. La communication de la Commission sur l'ensemble des mesures proposées pour le développement des services postaux communautaires souligne l'importance des services postaux comme moyen essentiel de communication et d'échange ainsi que pour nombre d'activités sociales et économiques à travers la Communauté. Les services postaux de la Communauté emploient près de 1,8 million de personnes (dont environ 1,5 million relèvent des opérateurs postaux publics et environ 300 000 des autorités compétentes) et génèrent environ 1,3 % du PNB. Ils représentent 80 milliards d'objets postaux par an, dont trois milliards pour les échanges transfrontaliers intracommunautaires. La mise en place d'un service postal européen efficace est importante pour le développement de la compétitivité et de l'emploi en Europe.

1.2. Il est d'une importance primordiale de garantir, au niveau communautaire, le maintien d'un service universel de bonne qualité accessible à tous les usagers et à des prix abordables.

1.3. Le Livre vert de la Commission sur le développement du marché unique des services postaux () du 11 juin 1992, les consultations publiques qui s'en sont suivies et ont donné lieu à la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les Lignes directrices pour le développement des services postaux communautaires () du 2 juin 1993, et quatre résolutions du Parlement européen des 22 janvier, 25 juin, 29 octobre 1993 et 14 juillet 1995 (), ont invité la Commission à élaborer des propositions dans ce secteur.

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant des règles communes pour le développement des services postaux communautaires et l'amélioration de la qualité de service

2. Le contenu essentiel de la directive

2.1. La directive constitue une approche globale visant à établir pour la première fois au niveau communautaire un service postal universel de bonne qualité à des prix abordables ainsi que la libéralisation partielle du marché et son ouverture à la concurrence. L'ouverture du marché devra s'effectuer en deux étapes afin de laisser le temps nécessaire aux prestataires de ce service pour s'adapter à la nouvelle situation.

2.2. Tandis que la directive proposée prévoit un cadre réglementaire harmonisé au niveau communautaire pour le secteur postal, la notice vise, selon la Commission, à éclairer les acteurs de ce secteur sur l'application des règles du Traité. Cela concerne notamment les exigences relatives à la concurrence, à la libre prestation des services et à la liberté d'établissement.

2.3. La proposition de directive, fondée sur l'article 100 A du Traité CE, vise à introduire des dispositions harmonisées concernant le service postal universel et les services susceptibles d'être réservés aux prestataires du service universel, l'amélioration de la qualité du service, la promotion de la normalisation et des sujets connexes.

2.4. La directive proposée prévoit un service universel minimum obligatoire qui doit être fourni à tous les citoyens dans la Communauté, en tous points du territoire, à des prix abordables et avec un niveau de qualité qui doit être garanti à tous les usagers du service universel. La directive proposée obligera notamment ceux des États membres qui n'ont pas à présent de règles strictes concernant le service universel et la qualité du service, à introduire ces obligations pour les fournisseurs du service universel.

2.5. L'offre minimum du service postal universel comprend le relevage, le transport et la distribution des objets de correspondance adressés et des livres, catalogues, journaux et périodiques adressés jusqu'à 2 kg, des colis postaux adressés jusqu'à 20 kg, ainsi que les services des objets recommandés et des objets à valeur déclarée.

2.6. La directive proposée définit les critères harmonisés pour les services susceptibles d'être réservés aux fournisseurs du service universel dans la mesure nécessaire au maintien du service universel et à la viabilité financière de la prestation du service universel.

2.7. Le service réservé recouvre la collecte, le transport, le tri et la distribution du courrier domestique d'un poids inférieur à 350 grammes et d'un tarif en dessous de cinq fois le tarif public de base (c'est-à-dire, le tarif des lettres de 20 grammes).

2.8. Le courrier transfrontalier sortant, les services express et les services de colis, déjà libéralisés de facto dans la plupart des États membres, seront exclus des services réservés.

2.9. Le courrier transfontalier entrant est susceptible de continuer à être réservé jusqu'au 31 décembre 2000 si cela est nécessaire à la viabilité financière du fournisseur du service universel. La Commission part du principe selon lequel l'ouverture de ce segment de marché à la concurrence se traduira par un impact limité qui ne devrait pas menacer la viabilité financière du fournisseur du service universel.

2.10. Le publipostage est susceptible de continuer d'être réservé jusqu'au 31 décembre 2000 si cela est nécessaire à la viabilité financière du fournisseur du service universel. En moyenne, ce secteur représente dans la Communauté 17% du volume et 12% des revenus du service des lettres de l'opérateur postal public et connaît un fort taux de croissance. Dans sept États membres (Allemagne, Finlande, Italie, Pays-Bas, Autriche, Suède et Espagne), ce secteur est d'ores et déjà libéralisé, fût-ce à des degrés divers.

2.11. La Commission décidera, au plus tard le 30 juin 1998, après avoir effectué un examen adéquat, s'il est possible de maintenir le courrier transfrontalier entrant et le publipostage dans le secteur réservé au-delà du 31 décembre 2000. Au cours du premier semestre 2000, un réexamen général sera organisé sur l'étendue du secteur réservé.

2.12. En matière de tarification, la directive proposée repose sur les principes du prix abordable et fixé en relation avec les coûts. Les États membres peuvent décider d'appliquer sur leur territoire un tarif uniforme pour chaque service faisant partie du service universel. À ce propos, les prestataires du service universel ont l'obligation de tenir une comptabilité transparente et d'établir des comptes séparés pour les services réservés et non réservés.

2.13. En ce qui concerne la qualité du service, les États membres seront responsables de la définition des normes de qualité applicables au service national et cohérentes avec les normes communautaires tandis que la Commission, assistée d'un comité consultatif composé de représentants des quinze États membres, définira les exigences concernant les services transfrontaliers intracommunautaires.

2.14. Pour ce qui est de l'harmonisation des normes techniques, la directive proposée prévoit une procédure permettant d'élaborer et d'adopter des normes harmonisées sur la base de mandats confiés au CEN (Comité européen de normalisation).

2.15. La directive proposée demande à tous les États membres de créer une autorité réglementaire nationale indépendante des opérateurs postaux, conformément au principe de la séparation des fonctions réglementaire et fonctionnelle.

2.16. La communication de la Commission fait une référence expresse aux arrêts de la Cour européenne de justice, selon lesquels les règles du Traité CE et, en particulier, les règles de concurrence s'appliquent au secteur des postes.

3. Le projet de notice de la Commission sur l'application des règles de concurrence au secteur des postes et, en particulier, sur l'évaluation de certaines mesures d'État relatives aux services postaux (doc. SEC(95) 830 final)

3.1. Le projet de la Commission sur l'application des règles de concurrence, soumis le 22 novembre 1995 au Comité, qui a pour objet de compléter les mesures d'harmonisation proposées présente les principes qui guideront la Commission dans l'application au secteur postal des règles de la concurrence du Traité CE. La Commission entend par là faciliter la libéralisation progressive et contrôlée du marché postal tout en conservant les garanties nécessaires à la prestation d'un service universel. La notice doit fournir un cadre clair et fiable pour l'application future des règles de concurrence, afin de créer la sécurité juridique nécessaire.

3.2. La notice décrit notamment l'approche de la Commission pour l'appréciation de la compatibilité des mesures d'État limitant la libre prestation de service et/ou la libre concurrence sur les marchés postaux avec les règles de concurrence du Traité.

3.3. La notice confirme le droit des États membres de maintenir, à ce stade, dans la mesure où cela est nécessaire, un domaine strictement délimité de services réservés.

3.4. Par ailleurs, la notice aborde la question de la non-discrimination en matière d'accès au réseau postal et des protections réglementaires nécessaires pour garantir une concurrence loyale dans ce secteur.

3.5. La Commission souligne expressément l'importance du secteur postal pour le développement de l'économie européenne. Il y a lieu, au niveau communautaire, d'établir un équilibre entre les exigences des prestations de service public et l'application des règles de concurrence. Les deux aspects doivent se compléter et s'étayer l'un l'autre. La Commission vise la mise en place progressive d'une politique communautaire globale dans laquelle elle veillera notamment au respect des règles de concurrence et des obligations du Traité qui lui incombent.

3.6. L'objectif est l'achèvement du marché intérieur et le développement des services postaux communautaires. Les mesures envisagées doivent être considérées comme une étape importante dans une politique progressive et orientée vers l'avenir.

4. Observations sur la proposition de directive et sur la communication

4.1. Le Comité note avec satisfaction que la Commission a reporté l'adoption de la communication et l'a soumise pour consultation. L'évaluation, par le Comité, de la communication se fonde sur la directive. Le Comité souligne expressément la nécessaire correspondance entre la directive et la communication au regard du contenu et de la terminologie utilisée.

4.1.1. En ce qui concerne la constatation de la communication selon laquelle la Cour de justice des Communautés européennes a reconnu l'applicabilité du Traité CE et, en particulier, des règles de concurrence au secteur postal, le Comité rappelle d'autres constatations de l'arrêt Corbeau, affaire C-320/91: la Cour de justice a confirmé que le maintien d'un droit exclusif de collecte, de transport et de distribution du courrier n'est incompatible avec l'article 90 en relation avec l'article 96 du Traité CE que lorsque ce droit exclusif s'applique également à la prestation de services spécifiques, dissociables du service d'intérêt général, qui répondent à des besoins particuliers des opérateurs économiques et qui exigent certaines prestations supplémentaires que le service postal traditionnel n'offre pas, et lorsqu'une exclusion de ces prestations supplémentaires du monopole est impossible sans mettre en cause l'équilibre économique du service d'intérêt économique général assumé par les services postaux actuels.

4.2. Service universel

4.2.1. L'établissement d'un service universel prescrivant des critères minimaux contraignants est de l'intérêt des citoyens de l'UE et est approuvé par le Comité. Un service universel de bonne qualité et couvrant toute l'étendue du territoire est aussi indispensable pour de larges couches de la population que pour les petites et moyennes entreprises et constitue en outre une contribution nécessaire à l'harmonisation des conditions de vie dans l'ensemble des régions du territoire communautaire.

4.2.1.1. La garantie durable d'un tel service nécessite une forme de financement particulière via l'octroi de droits exclusifs aux prestataires chargés d'assurer un service universel. Le service réservé doit être défini de manière à garantir durablement la viabilité financière des entreprises chargées d'assurer dans les États membres les prestations du service universel.

4.2.1.2. Le fonctionnement du service universel est prioritaire.

4.2.1.3. La transposition des limites de poids et de prix de l'article 8 de la directive ne peut pas, en raison des différentes réglementations nationales existantes, toujours être effectuée. Il n'est pas partout possible de maintenir un envoi de 350 grammes à un tarif inférieur à cinq fois le tarif public de base - c'est-à-dire le tarif d'une lettre de 20 grammes. Une telle échelle de poids n'existe d'ailleurs pas dans de nombreux États membres. Le Comité regrette que les limites de poids fixées par la Commission ne soient pas étayées par des statistiques adéquates.

4.2.1.4. La limite relativement élevée de 20 kg est conforme à la Convention de l'Union postale universelle et répond, en particulier, aux besoins des PME.

4.2.2. Le Comité approuve les délais de réexamen de la situation dans le secteur des services postaux proposés dans la directive; toutefois, ces délais ne devraient prendre cours qu'après l'entrée en vigueur de la directive et la décision définitive ne devrait être prise que quatre ans après l'entrée en vigueur de la directive.

4.2.3. Le principe de la «tarification unifiée au sein du territoire» pour les prestations du courrier postal reste un instrument politique important en vue de l'harmonisation des conditions de vie dans toute l'Union; de plus, elle est socialement nécessaire. Ce principe devrait rester d'application sans restriction pour les prestations qui relèvent du service réservé. Pour les prestations du service universel qui ne sont pas réservées, une distinction est nécessaire afin d'empêcher des choix sélectifs au détriment des entreprises chargées d'assurer les prestations du service universel. Pour les prestations du service universel qui sont soumises à la concurrence, en particulier dans les agglomérations, il faut prévoir la possibilité de tarifs différenciés.

4.2.3.1. Il est ressorti des premiers débats du Comité que la déficience actuelle du mécanisme des frais terminaux entre les opérateurs postaux pose à ces derniers un problème économique. Le Comité a pris connaissance avec satisfaction de l'existence de l'accord sur les frais terminaux (accord REIMS) et invite la Commission à s'efforcer d'obtenir la signature et la mise en oeuvre de cet accord par les opérateurs publics des services postaux/administrations postales des États membres. Le Comité suggère à la Commission d'envisager un éventuel engagement de négociations sur les frais terminaux afin d'assurer, dans l'intérêt des opérateurs postaux, le caractère obligatoire du système des frais terminaux conformes aux coûts. Jusqu'à la création d'un système de frais terminaux qui empêche toute pratique de concurrence déloyale, les services postaux/administrations postales doivent conserver la possibilité de se prémunir contre ces pratiques grâce aux instruments prévus à l'article 25 de la Convention postale universelle.

4.3. Comptabilité séparée

4.3.1. Le Comité s'est exprimé par le passé () en faveur de la segmentation des comptes financiers. Toutefois, dans le cadre des services universels, les subventions indirectes devraient être autorisées.

4.3.1.1. Les obligations relatives à la séparation comptable ne justifient pas pour autant la séparation structurelle effective des unités d'entreprises.

4.3.2. Dans ce contexte, le Comité fait également référence à la séparation d'autres branches des entreprises postales, notamment à la séparation des entreprises d'autobus, qui sont encore gérées par les opérateurs postaux dans quelques États membres. Dans certains États membres, d'autres services, qu'il convient de distinguer clairement, par des méthodes comptables, du service universel, sont encore prestés par les opérateurs postaux (transactions financières, gestion de comptes d'épargne, remise de documents officiels).

4.3.2.1. Un établissement distinct et transparent des coûts pour le service réservé sert de fondement aux décisions sur le maintien du service réservé.

4.4. Les normes de qualité

4.4.1. Des négligences financières (par exemple, une dotation insuffisante en capital des opérateurs postaux par les États membres), des contraintes dictées par des motifs politiques (par exemple, des prélèvements excessifs au bénéfice des budgets nationaux) et des négligences d'exploitation dans les entreprises postales peuvent, le cas échéant, engendrer des lacunes dans la qualité des services. Le Comité préconise l'adoption par les États membres d'une définition du service réservé ne remettant pas en cause la performance ni la qualité des services de l'entreprise.

4.4.2. La remise des envois postaux aux destinataires, telle que prévue dans la proposition de directive, pose problème dans certains États membres. Le Comité soutient la règle de la remise à domicile, qui devrait néanmoins être assortie, dans des cas exceptionnels, de l'octroi aux États membres de dérogations afin de tenir compte autant que possible des données régionales. Ainsi, dans certains pays, des envois postaux sont déposés dans des «boîtes de dépôt»; dans certains États membres, la pratique normale est que les paquets également doivent être retirés.

4.4.3. Par principe, le Comité souligne l'importance d'un niveau élevé de qualité et de la fixation de critères plus clairs, de même que l'établissement de règles appropriées et positives pour les dédommagements en cas de perte ou de retard des envois postaux. Il conviendrait de définir des objectifs minimums pour la qualité des services au sein de l'Union européenne, tout en laissant le droit aux États membres de fixer des normes de qualité plus élevées.

4.4.4. Fondamentalement, il convient, par des mesures appropriées d'élever à un haut niveau les prestations de service. Des contrôles permanents doivent permettre de vérifier le respect des normes de qualité.

4.5. Tarifs

4.5.1. Les tarifs applicables aux services postaux doivent refléter les coûts et correspondre d'une façon raisonnable à la qualité des prestations et de la distribution. L'abandon du modèle comportant un fonds de péréquation aura pour effet d'empêcher les distorsions de concurrence dont bénéficieraient les États membres pratiquant des tarifs bas assortis d'une garantie de compensation des pertes. Partant, il convient avant tout d'assurer aux entreprises sur la base du service réservé, une base économique saine pour la mise en oeuvre du service universel. Dans le cadre du service réservé, le calcul doit rester du ressort des entreprises. Enfin, le Comité s'exprime une fois de plus en faveur d'un service universel de bonne qualité, d'un prix abordable et accessible à tous, dont la viabilité doit être garantie à terme.

4.5.2. Le Comité insiste sur l'importance de la péréquation géographique tarifaire comme clé de voûte du service universel.

5. Conclusions

5.1. Le Comité se félicite de la création d'un service universel à des prix abordables pour tous les citoyens de l'Europe. Il s'attend à ce que la création d'un service universel engendre une hausse des normes de qualité dont bénéficieront tous les utilisateurs, les consommateurs et les entreprises. La création de conditions-cadres durables pour les opérateurs postaux permettra, selon le Comité, d'éviter les impacts sociaux négatifs et de faciliter le parachèvement du marché intérieur.

5.2. Le Comité préconise que la Commission accorde également un intérêt durable aux répercussions sociales, plus particulièrement aux effets d'une libéralisation accrue des services postaux sur les salaires et sur les conditions de travail dans ce secteur.

5.2.1. Une étude approfondie des répercussions sur les salaires et sur les conditions de travail est donc indispensable avant de poursuivre la libéralisation. Cette étude devrait notamment se pencher sur le risque de dumping social et de création massive de formes de «mal emploi», et indiquer également les possibilités de soutien et de promotion, au niveau européen, de normes sociales minimales pour les travailleurs.

5.2.2. Le Comité demande à la Commission d'engager et de mettre en oeuvre les mesures nécessaires à cet effet en étroite consultation avec le Comité économique et social, ainsi qu'avec le comité paritaire pour les services postaux.

5.3. Le courrier transfrontalier est un segment de marché dont l'importance pour les opérateurs postaux varie beaucoup, en fonction de la situation géographique et structurelle, d'un pays à l'autre. Le Comité estime que, lors du réexamen des limites du secteur réservé, il doit être tenu compte pour les pays dont le courrier transfrontalier entrant est notablement supérieur à la moyenne de la Communauté, du fait que la réservation de ce courrier représente une condition essentielle pour l'équilibre financier du prestataire du service universel.

5.4. En cas de report de l'adoption de la directive, le Comité s'exprime en faveur de la fixation d'un délai de quatre ans pour la période d'essai et de l'organisation en temps voulu du réexamen intermédiaire avant l'adoption de la décision. La décision de la Commission prévue par la directive (voir article 8 point 2 de la directive) devrait être préparée conformément aux dispositions de l'article 21. Le Comité souhaite également être consulté avant la prise de la décision, selon une procédure conforme aux dispositions des articles 100 A et 189 B.

5.5. Le Comité accueille favorablement la séparation prévue des fonctions d'opération et de réglementation du secteur des services postaux. Le contrôle de la concurrence par une autorité indépendante est particulièrement important à cet égard.

5.6. Le Comité estime que l'utilisation accrue de la technique dite du «repostage», en particulier au départ de pays tiers, pourrait porter préjudice aux objectifs de la directive. Il se félicite dès lors que la communication stipule que les États membres peuvent estimer nécessaire «de maintenir, dans des cas particuliers, certaines restrictions pour la distribution du courrier transfrontalier d'arrivée en vue d'éviter un détournement artificiel du trafic, qui gonflerait la part du courrier transfrontalier dans le trafic communautaire. Ces restrictions ne peuvent concerner que des envois relevant du domaine des services réservables».

5.7. Le Comité note avec satisfaction la décision prise par la Commission, après soumission des deux documents pour consultation, de faire coïncider la mise en oeuvre de la communication sur les règles de la concurrence avec celle de la directive et en parfait accord avec celle-ci. Le Comité soutient cette procédure.

5.8. Le publipostage (y compris par le biais des services électroniques) est un segment de marché à fort taux de croissance actuellement encore largement réservé aux opérateurs postaux publics. Le rythme accéléré du développement technique et la libéralisation peuvent cependant écarter de plus en plus ces derniers. Même si, jusqu'à présent, les parts de marché des opérateurs postaux sont restées largement inchangées, une augmentation rapide des pertes de parts de marché dans ce secteur clé peut porter préjudice aux prestations du service universel. Le Comité juge dès lors indispensable la surveillance constante des progrès technologiques et de leurs répercussions sur le service universel.

Fait à Bruxelles, le 28 mars 1996.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 322 du 2. 12. 1995, p. 22. Le doc. COM(95) 227 final comporte également une «Communication de la Commission sur l'ensemble des mesures proposées pour le développement des services postaux communautaires» que le présent avis prend également en considération.

() JO n° C 129 du 10. 5. 1993, p. 48.

() Doc. COM(93) 247 final.

() JO n° C 42 du 15. 2. 1993, p. 240; JO n° C 194 du 19. 7. 1993, p. 397; JO n° C 315 du 22. 11. 1993, p. 643, et JO n° C 249 du 25. 9. 1995, p. 212.

() Avis du CES - JO n° C 129 du 10. 5. 1993, p. 48.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant a été approuvé par au moins un quart des membres présents, mais a été rejeté au cours du débat.

Point 5.2.1

Ajouter au point 5.2.1 le texte suivant:

«Une telle étude devrait également inclure les effets positifs sur la création d'emplois engendrés par la libéralisation des services postaux et des services associés dans les États membres de la Communauté et dans d'autres pays.»

Résultat du vote

Voix pour: 48, voix contre: 67, abstentions: 19.