COMMISSION EUROPÉENNE Strasbourg, le 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (UE) 2016/399 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



EXPOSÉ DES MOTIFS 1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION •Justification et objectifs de la proposition L’espace sans contrôle aux frontières intérieures (l’«espace Schengen») est l’une des plus grandes réalisations de l’intégration européenne. Dans sa communication intitulée «Stratégie pour un espace Schengen pleinement opérationnel et résilient» (la «stratégie Schengen»), la Commission a souligné que les fondements de Schengen font partie de l’ADN européen. L’espace Schengen comprend un espace au sein duquel les citoyens de l’Union européenne et les ressortissants de pays tiers qui séjournent légalement sur le territoire, de même que les biens et les services, peuvent circuler sans être soumis à des contrôles aux frontières intérieures. Schengen est un élément essentiel de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et un élément clé pour le fonctionnement du marché unique. Sa création a apporté des avantages sociaux et économiques considérables à la société européenne. Toutefois, ces dernières années, l’espace Schengen a été mis à l’épreuve à plusieurs reprises par une série de crises et de défis. La crise des réfugiés sans précédent de 2015 a mis en évidence des carences dans la gestion des frontières extérieures de l’Union et a montré que le système migratoire n’était pas bien conçu pour relever ces défis, un certain nombre d’États membres réintroduisant en conséquence des contrôles aux frontières intérieures. Les contrôles aux frontières intérieures ont également été réintroduits en réaction à la menace terroriste persistante à la suite d’une vague d’attentats sur le sol européen. La pandémie de COVID‑19 représente aussi un défi sans précédent et a pesé lourdement sur l’espace Schengen, conduisant encore plus d’États membres à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures, ce qui a parfois mis en péril le bon fonctionnement du marché unique. Tout cela a porté atteinte au climat de confiance nécessaire au maintien d’un espace sans contrôle aux frontières intérieures. Pour ces raisons, la Commission a annoncé qu’elle entendait compléter la panoplie d’outils nécessaires au bon fonctionnement de l’espace Schengen afin de rééquilibrer l’écosystème de règles et de rétablir et renforcer la confiance mutuelle entre les États membres. L’une des mesures visant à rendre l’espace Schengen plus fort et plus résilient est une nouvelle proposition de modification du règlement (UE) 2016/399 (le «code frontières Schengen»). Celle-ci constitue un élément clé de la feuille de route du nouveau pacte sur la migration et l’asile. Toutes les solutions proposées dans le nouveau pacte sur la migration et l’asile contribueront à une gestion efficace de la migration, à une coopération plus étroite et à un partage des responsabilités entre les États membres ainsi qu’à un cadre contraignant en matière de solidarité, renforçant ainsi l’espace Schengen. Le bon fonctionnement de l’espace Schengen exige que les règles soient appliquées de manière uniforme, tant aux frontières extérieures qu’aux frontières intérieures. Il repose sur la confiance entre les États membres, sur des contrôles efficaces aux frontières extérieures ainsi que sur d’autres mesures sur le territoire des États membres afin d’assurer un niveau élevé de sécurité au sein de l’espace Schengen, en l’absence de contrôles aux frontières intérieures. Si le cadre établi par le code frontières Schengen fournit des outils permettant de relever des défis tels que ceux qui se sont présentés ces dernières années, il est possible d’améliorer certains aspects concernant, en particulier, la capacité à réagir de manière uniforme aux menaces majeures pour la santé publique, la capacité à réagir aux menaces résultant d’une instrumentalisation des migrants et les moyens de réagir, sur le territoire, au terrorisme ou aux mouvements non autorisés. Compte tenu des défis qui se dessinent pour l’espace Schengen, plusieurs modifications ciblées des règles actuellement définies dans le code frontières Schengen sont nécessaires tant en ce qui concerne les frontières extérieures et les frontières intérieures qu’en ce qui concerne les compétences exercées sur le territoire des États membres, sans remettre en cause la répartition des responsabilités entre l’Union et les États membres. Cette proposition doit être envisagée dans le contexte des initiatives en cours visant à améliorer la gouvernance globale de Schengen. En s’appuyant sur les travaux du forum Schengen créé en 2020, la Commission adoptera début 2022 un «rapport sur la situation dans l’espace Schengen» résumant la situation relative à l’absence de contrôles aux frontières intérieures, les résultats des évaluations de Schengen et l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations. La Commission intégrera dans ces rapports un «tableau de bord de la situation dans l’espace Schengen» afin d’évaluer de manière interconnectée la mise en œuvre de l’acquis de Schengen dans les différents domaines d’action et de mieux aider les États membres à remédier aux difficultés éventuelles. La Commission a également proposé de réviser le mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen afin de le rendre plus efficace, plus stratégique et mieux armé pour faire face aux réalités nouvelles et aux nouveaux défis. Cette révision accroîtra la faculté du mécanisme de faciliter le dialogue politique sur la situation dans l’espace Schengen, en se concentrant sur les domaines susceptibles de compromettre le fonctionnement de cet espace dans son ensemble. Frontières extérieures L’existence de l’espace Schengen présuppose un degré élevé de confiance dans une gestion solide des frontières extérieures. Sur la base de l’expérience acquise jusqu’à fin 2021, la gestion des frontières extérieures devrait être renforcée en ce qui concerne les deux aspects ci-après. · Défis liés à la santé La crise de la COVID‑19 a montré que les règles actuelles ne suffisent pas pour répondre aux situations de crise liées à des maladies à potentiel épidémiologique. Le caractère global de la COVID‑19 a nécessité des mesures ad hoc aux frontières extérieures afin de ralentir la transmission transfrontalière. En mars 2020, la Commission a proposé une décision coordonnée sur l’application de restrictions aux déplacements non essentiels effectués au départ de pays tiers à destination de l’espace Schengen. Cette proposition a conduit à l’adoption d’une recommandation du Conseil en juin 2020, l’objectif étant de faciliter une approche unifiée en matière de restriction de l’accès à l’Union européenne pour les voyageurs en provenance de pays confrontés à une situation épidémiologique très problématique. Toutefois, bien que les États membres se soient mis d’accord sur une liste de pays tiers pour lesquels la restriction des déplacements non essentiels pouvait être levée, ils ont appliqué la recommandation susmentionnée de façons très différentes. Seuls quelques-uns l’ont appliquée à l’intégralité des pays figurant sur la liste, tandis que d’autres ont décidé de lever les restrictions uniquement pour certains, voire pour aucun, de ces pays. D’autres États membres ont levé les restrictions pour des pays tiers qui ne figuraient pas sur la liste, compromettant ainsi l’approche unifiée souhaitée. Une nouvelle procédure est nécessaire pour codifier une pratique cohérente et éviter les divergences actuelles. ·Défis liés à l’instrumentalisation des migrants Comme indiqué dans la communication de la Commission intitulée «Répondre à l’instrumentalisation étatique des migrants à la frontière extérieure de l’UE», dans le plan d’action renouvelé de l’UE contre le trafic de migrants (2021-2025) adopté par la Commission le 29 septembre 2021, ainsi que dans la proposition de règlement de la Commission concernant des mesures contre les opérateurs de transport qui facilitent la traite des êtres humains ou le trafic de migrants en lien avec l’entrée irrégulière sur le territoire de l’Union européenne, ou qui se livrent à ces pratiques, un phénomène très inquiétant observé est le rôle croissant d’acteurs étatiques dans la création artificielle et la facilitation de la migration irrégulière, qui utilisent les flux migratoires comme instrument à des fins politiques pour déstabiliser l’Union européenne ou ses États membres. Comme l’a indiqué le Conseil européen dans ses conclusions d’octobre 2021, l’Union et les États membres sont déterminés à apporter une réponse au rôle croissant que jouent les acteurs étatiques dans la facilitation de la migration irrégulière et l’utilisation des êtres humains pour exercer une pression aux frontières extérieures de l’Union. Le Conseil européen a invité la Commission à proposer tout changement nécessaire au cadre juridique de l’Union pour résoudre la question de l’instrumentalisation. À cette fin, il convient tout d’abord de définir ce que l’on entend par «instrumentalisation». Il est par ailleurs nécessaire de préciser quelles sont les mesures que les États membres peuvent prendre en vertu du code frontières Schengen afin de protéger efficacement les frontières extérieures communes de l’Union contre l’instrumentalisation des migrants à des fins politiques. Parallèlement, la Commission propose d’ajouter des mesures à l’acquis en matière d’asile et de retour afin de préciser davantage la manière dont les États membres peuvent et devraient réagir dans les situations d’instrumentalisation tout en garantissant la pleine protection des droits des migrants qui font l’objet de l’instrumentalisation, notamment en ce qui concerne le droit d’asile et la protection contre le non-refoulement. Conformément au considérant 6 du code frontières Schengen, «[l]e contrôle aux frontières n’existe pas seulement dans l’intérêt de l’État membre aux frontières extérieures duquel il s’exerce, mais dans l’intérêt de l’ensemble des États membres ayant aboli le contrôle aux frontières à leurs frontières intérieures. Le contrôle aux frontières devrait contribuer à la lutte contre l’immigration illégale et la traite des êtres humains, ainsi qu’à la prévention de toute menace sur la sécurité intérieure, l’ordre public, la santé publique et les relations internationales des États membres». Il est donc clair que les États membres ayant des frontières extérieures de l’espace Schengen ont une double responsabilité, tant à l’égard de toutes les personnes bénéficiant de la possibilité de circuler sans être soumises à des contrôles aux frontières intérieures qu’à l’égard de leurs propres citoyens et entreprises. Le code frontières Schengen énonce des règles générales applicables aux points de passage frontaliers (article 5) et à la surveillance des frontières (article 13) afin de permettre aux États membres d’atteindre les objectifs susmentionnés en matière de gestion des frontières. Toutefois, il est nécessaire de renforcer ces règles afin de reconnaître la responsabilité des États membres ayant des frontières extérieures de l’espace Schengen et de répondre aux nouveaux défis créés par le phénomène d’instrumentalisation. Mesures aux frontières intérieures et à l’intérieur du territoire

L’essence même du projet Schengen est l’absence de contrôles aux frontières intérieures, ce qui permet à toutes les personnes qui séjournent légalement dans l’Union de bénéficier pleinement de la possibilité de se déplacer sans être soumises à des contrôles aux frontières intérieures. Sur la base de l’expérience acquise jusqu’à l’automne 2021, les aspects suivants doivent être revus et renforcés afin de préserver l’espace Schengen: ·Réponse aux défis qui touchent une majorité d’États membres Bien que la réintroduction des vérifications aux frontières puisse constituer une mesure légitime pour faire face à des menaces graves pour la sécurité intérieure et l’ordre public, en particulier lorsqu’une réponse urgente est nécessaire (par exemple en cas d’attentats terroristes), la portée géographique et la durée de ces vérifications aux frontières peuvent rendre plus difficiles les déplacements des personnes et la libre circulation des marchandises. Même si, en soi, les vérifications aux frontières intérieures ne portent pas atteinte au droit à la libre circulation, l’absence de telles vérifications facilite en pratique les déplacements des personnes. L’effet de la réintroduction des vérifications aux frontières a été particulièrement visible aux frontières terrestres intérieures, avec une incidence sur les multiples liens économiques et sociaux qui existent dans les régions transfrontalières du fait des 150 millions de personnes qui vivent dans ces régions et des quelque 3,5 millions de personnes qui franchissent chaque jour les frontières intérieures de l’espace Schengen. En 2020, les nombreuses réintroductions de vérifications aux frontières intérieures destinées à enrayer la propagation de la COVID‑19 ont souvent affecté les capacités locales à garantir des services essentiels de part et d’autre de la frontière. Le manque de coordination des mesures nationales mises en œuvre en réponse à la pandémie de COVID‑19 a également eu des répercussions sur le secteur des transports en limitant les opérations de transport transfrontalier, ce qui a souvent amplifié les effets du choc initial et accentué la perturbation des chaînes d’approvisionnement. Une nouvelle procédure est nécessaire pour garantir une approche plus coordonnée en cas de situations de crise touchant une majorité d’États membres, tout en respectant pleinement le droit souverain des États membres de réintroduire des contrôles aux frontières. En s’appuyant sur le large éventail de lignes directrices et de recommandations adoptées pour la pandémie de COVID‑19, tel le système de «voies réservées», la Commission améliorera également l’élaboration des plans d’urgence pour Schengen. À ce titre, elle codifiera les mesures d’atténuation pertinentes dans le manuel pratique à l’intention des garde-frontières, qui deviendra un point de référence naturel pour ces derniers dans une situation de crise. ·Meilleur usage des mesures de substitution La pandémie de COVID‑19, la crise migratoire de 2015 et l’augmentation des menaces terroristes ont mis l’espace Schengen à l’épreuve ces dernières années. En réponse à ces difficultés, certains États membres ont décidé de réintroduire les vérifications aux frontières pour une partie ou pour l’ensemble de leurs frontières intérieures. Si, dans un premier temps, ces décisions ont répondu à des événements clairement identifiables et se sont appuyées pendant un certain temps sur des recommandations du Conseil, elles semblent à présent être devenues une mesure conservatoire permanente. Les contrôles durables aux frontières intérieures ont révélé les limites des outils actuels, de sorte que l’Union doit évaluer la nécessité et la proportionnalité des contrôles prolongés. Par conséquent, il convient de renforcer les règles définissant les contrôles aux frontières intérieures comme une mesure de dernier recours. Dans le même ordre d’idées, les contrôles durables aux frontières intérieures ont attiré l’attention sur le recours limité que les États membres font d’autres mesures qui, dans de nombreux cas, peuvent suffire à assurer un niveau élevé de sécurité sans qu’il soit nécessaire de rétablir les contrôles aux frontières intérieures. Cela concerne en particulier l’exercice des compétences de police. La recommandation de la Commission de 2017 relative aux contrôles de police et à la coopération policière transfrontière encourageait les États membres à faire un meilleur usage de leurs compétences de police et à donner la priorité aux contrôles de police avant de décider de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures. Au cours des quatre dernières années, plusieurs États membres ont intensifié les contrôles de police dans les zones frontalières en raison de l’accroissement des menaces pesant sur l’ordre public ou la sécurité intérieure. Certains de ces cas constituent des exemples de bonnes pratiques dans l’action menée pour faire face aux menaces persistantes et accrues qui pèsent sur l’ordre public ou la sécurité intérieure. En effet, ces contrôles peuvent souvent se révéler tout autant, sinon plus, efficaces que le contrôle aux frontières intérieures, notamment parce qu’ils sont plus souples que le contrôle statique aux frontières à certains points de passage frontaliers et qu’ils peuvent plus facilement être adaptés à des risques évolutifs. Pour veiller à ce que le potentiel de ces mesures soit pleinement exploité, un État membre qui envisage de prolonger la réintroduction du contrôle aux frontières devrait tout d’abord évaluer si celui-ci peut être remplacé par ces mesures de substitution. En outre, l’expérience liée à la pandémie de COVID‑19 a clairement montré que d’autres compétences publiques, qui ne sont généralement pas liées à la police (par exemple, les vérifications se rapportant à la santé publique), peuvent rendre inutile la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures. C’est pourquoi il convient de réviser la liste des mesures de substitution qui ne devraient pas être jugées équivalentes aux contrôles aux frontières intérieures. L’amélioration de la coopération policière peut élargir l’éventail des solutions autres que les contrôles aux frontières intérieures dont disposent les États membres. À cette fin, la Commission a adopté le 8 décembre 2021 des propositions législatives relatives à un code de coopération policière de l’Union. Ce code offrira un cadre juridique cohérent au niveau de l’Union, qui garantira aux autorités répressives un accès adéquat aux informations détenues par d’autres États membres lorsqu’elles en auront besoin pour lutter contre la criminalité et le terrorisme. Enfin, la persistance des contrôles aux frontières intérieures visant les mouvements non autorisés justifie des modifications pour permettre aux États membres de mieux faire face à ces difficultés sans devoir recourir à des contrôles aux frontières intérieures. * Compte tenu de ce qui précède, il y a urgence à résoudre les problèmes qui touchent les frontières extérieures et intérieures de l’espace Schengen en ce qui concerne: a)les mesures prises aux frontières extérieures pour faire face aux menaces majeures pour la santé publique, telles que les pandémies et les cas d’instrumentalisation des migrants; b)les conditions de réintroduction des vérifications aux frontières intérieures et l’utilisation d’autres mesures au maximum de leur potentiel pour assurer un niveau de sécurité suffisamment élevé sans qu’il soit nécessaire de recourir à des contrôles aux frontières intérieures. Objectifs spécifiques et principaux éléments de la proposition Les objectifs spécifiques de la proposition sont les suivants: a)Application uniforme des mesures aux frontières extérieures en cas de menace pour la santé publique La proposition vise à établir un nouveau mécanisme permettant l’adoption en temps utile, par le Conseil, d’un instrument contraignant fixant des restrictions temporaires de déplacement aux frontières extérieures en cas de menace pour la santé publique. Grâce à ce mécanisme, les restrictions de déplacement s’appliqueront de manière uniforme dans tous les États membres aussi longtemps que la menace pour la santé publique persistera dans l’Union. La proposition définit de manière exhaustive tous les éléments nécessaires d’un instrument destiné à être adopté par le Conseil dans un acte d’exécution. En conséquence, un tel instrument devrait préciser les catégories de personnes exemptées de restrictions de déplacement, même dans les situations où elles voyagent pour des raisons non essentielles, et/ou, sur la base d’indicateurs objectifs, les zones géographiques ou pays tiers au départ desquels les déplacements peuvent faire l’objet de mesures spécifiques, par exemple des restrictions de déplacement. Il devrait par ailleurs définir les éventuelles conditions supplémentaires à imposer aux voyageurs pour assurer la sécurité du voyage. Conformément aux obligations prévues par le droit de l’Union et le droit international, les citoyens de l’Union et les ressortissants de pays tiers qui, en vertu d’accords conclus entre l’Union et ses États membres, d’une part, et ces pays tiers, d’autre part, bénéficient de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union ainsi que les membres de leur famille devraient toujours être autorisés à entrer dans l’Union. Les résidents devraient toujours être autorisés à retourner dans l’Union. En outre, l’instrument devrait définir une liste minimale de catégories de voyageurs qui sont considérés comme nécessaires par rapport à des fonctions ou besoins essentiels et qui ne devraient donc pas faire l’objet des mesures prévues par cet instrument. Cette liste devrait notamment tenir compte des obligations internationales de l’Union et de ses États membres en matière d’autorisation des déplacements, tandis qu’il reviendra aux décisions du Conseil de définir des catégories supplémentaires de déplacements essentiels, le cas échéant, en fonction de la menace concrète. L’instrument pourrait également mettre en place un mécanisme de freinage d’urgence permettant de prendre des mesures appropriées en cas d’aggravation dramatique de la situation épidémiologique dans une ou plusieurs zones géographiques.

b)Réponse à l’instrumentalisation des migrants aux frontières extérieures La proposition vise à lutter contre l’instrumentalisation des migrants, c’est-à-dire lorsqu’un acteur d’un pays tiers utilise des êtres humains pour déstabiliser l’Union ou ses États membres. La proposition définit à l’article 2 ce qu’il convient d’entendre par «instrumentalisation». En outre, la modification proposée de l’article 5 et de l’article 13 devrait préciser quelles sont les mesures disponibles aux points de passage frontaliers et dans le cadre de la surveillance des frontières pour empêcher les franchissements illégaux des frontières et y réagir lorsque les États membres de première entrée sont confrontés à une telle pression de la part d’un pays tiers. Par ailleurs, une nouvelle proposition sur les procédures exceptionnelles en matière d’asile et de retour vise à assurer une cohérence avec cette approche en introduisant des dispositions qui permettent aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour gérer de manière humaine, ordonnée et digne, dans le plein respect des droits fondamentaux et des principes humanitaires, l’arrivée de personnes instrumentalisées par un pays tiers. c)Création d’un plan d’urgence pour Schengen en cas de menace affectant simultanément une majorité d’États membres La proposition vise à créer un nouveau mécanisme permettant une réponse européenne à des problèmes qui touchent simultanément une majorité d’États membres et mettent ainsi en péril le fonctionnement global de l’espace Schengen. Ce nouveau mécanisme devrait compléter le mécanisme existant pour les manquements graves persistants aux frontières extérieures, tel qu’il est actuellement prévu à l’article 29 du code frontières Schengen. Il devrait respecter pleinement le droit des États membres de prendre les mesures nécessaires lorsqu’ils sont confrontés à une menace immédiate et donner au Conseil la possibilité d’autoriser, sur la base d’une proposition de la Commission, la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures dans une partie ou dans l’ensemble des États membres touchés par la menace constatée, fournissant ainsi un cadre cohérent pour le recours aux contrôles aux frontières intérieures par les États membres et définissant des mesures d’atténuation appropriées. Sur proposition de la Commission, cette autorisation peut être prolongée pour des périodes allant jusqu’à six mois chacune, aussi longtemps que la menace persiste. Lorsque la Commission estime qu’une autorisation de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures ne serait pas appropriée, elle devrait adopter une recommandation précisant les mesures jugées plus appropriées pour faire face à la menace que les contrôles aux frontières intérieures ou les mesures susceptibles de compléter les contrôles aux frontières intérieures. d)Garanties procédurales en cas de réintroduction unilatérale des contrôles aux frontières intérieures Afin de garantir que les contrôles aux frontières intérieures restent une mesure de dernier recours, la proposition précise et élargit la liste des éléments qui doivent être évalués par un État membre lorsqu’il prend la décision de réintroduire temporairement les contrôles aux frontières. Parmi ces éléments figureraient le caractère approprié de la mesure de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures et l’incidence probable de cette mesure sur la circulation des personnes dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures et sur les régions transfrontalières. En outre, lorsqu’un État membre décide de prolonger les contrôles aux frontières intérieures en réponse à des menaces prévisibles, cette évaluation devrait également comprendre une évaluation du caractère approprié et de l’utilisation de mesures de substitution, telles que les contrôles proportionnés effectués dans le cadre de l’exercice légal de compétences publiques par les autorités compétentes dans la région frontalière, le recours à la procédure de refus pour les ressortissants de pays tiers franchissant la frontière intérieure et la coopération policière prévue par le droit de l’Union. Par ailleurs, les prolongations concernant des menaces prévisibles d’une durée supérieure à six mois devraient également inclure une évaluation des risques. Comme aujourd’hui, la Commission ou tout autre État membre peut à tout moment adopter un avis sur la nécessité et la proportionnalité de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures. Dès lors que des contrôles aux frontières intérieures auront été en place pendant une période totale de dix-huit mois, la Commission sera tenue d’émettre un avis sur la proportionnalité et la nécessité de ces contrôles et de lancer un processus de consultation avec les États membres. Afin de tenir compte de l’expérience selon laquelle certaines menaces peuvent persister pendant un temps considérable, la possibilité de prolonger le contrôle aux frontières dans de tels cas est étendue à une période totale de deux ans maximum. Toutefois, la proposition reconnaît que les États membres peuvent juger nécessaire de maintenir les contrôles aux frontières intérieures au-delà de ce délai. Dans de tels cas, l’État membre concerné devrait informer la Commission tout en motivant, dans sa nouvelle notification, le maintien de la menace, y compris par une évaluation des risques et en tenant compte de l’avis émis par la Commission en cas de contrôles aux frontières d’une durée de dix-huit mois. Dans ce cas, la Commission émettra un avis de suivi. En outre, afin de permettre une analyse a posteriori, les États membres, après avoir levé les contrôles, devraient rester tenus de présenter un rapport sur la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures au Parlement européen, au Conseil et à la Commission. Par ailleurs, lorsque les contrôles aux frontières sont maintenus au-delà d’une période de six mois, un tel rapport devrait être présenté au bout de douze mois, puis chaque année aussi longtemps que les contrôles sont maintenus. e)Application de mesures d’atténuation et de garanties spécifiques pour les régions transfrontalières en cas de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures La proposition prévoit également que des garanties continuent d’être appliquées afin de limiter l’effet négatif de la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures, si cette réintroduction est inévitable, notamment pour limiter l’incidence de ces contrôles sur le fonctionnement des régions transfrontalières, sur les transports et, partant, sur le marché unique. Des exemples de mesures d’atténuation à respecter lors de la réintroduction des contrôles aux frontières figurent notamment dans les lignes directrices et les recommandations élaborées en 2020 dans le cadre de la crise de la COVID‑19. f)Recours accru à des mesures de substitution pour faire face aux menaces constatées plutôt qu’aux contrôles aux frontières intérieures La proposition vise à garantir un niveau élevé de sécurité, de manière proportionnée, dans l’espace Schengen. À cette fin, la proposition précise la possibilité pour les États membres de recourir plus largement aux vérifications autres que les contrôles aux frontières dans les zones frontalières. Ces vérifications ne devraient pas nécessairement être effectuées par les autorités policières mais pourraient mobiliser toute autre autorité compétente en vertu du droit national pour exercer des compétences publiques. Dans tous les cas, les autorités compétentes doivent respecter les garanties existantes établies par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne pour l’exercice des compétences de police, notamment en fournissant le cadre nécessaire au pouvoir conféré à ces autorités d’effectuer des contrôles d’identité, y compris pour ce qui est de les guider dans la marge d’appréciation dont elles disposent pour l’application pratique de ce pouvoir, afin de s’assurer que ces vérifications ne deviennent pas l’équivalent de contrôles aux frontières. Ce faisant, les États membres devraient également veiller à ce que la marge d’appréciation des autorités compétentes soit exercée dans le plein respect des droits fondamentaux, notamment en ce qui concerne l’interdiction de discrimination. Afin de donner davantage les moyens aux États membres de recourir à des mesures de substitution pour lutter contre le problème des mouvements non autorisés de migrants en situation irrégulière, la proposition introduit la possibilité de transférer des migrants en situation irrégulière s’il est clair que la personne appréhendée aux frontières intérieures dans le cadre de la coopération policière opérationnelle transfrontière arrive de cet autre État membre (par exemple, enregistrement dans Eurodac par un autre État membre ou factures récentes émises dans l’autre État membre). Compte tenu de l’initiative relative à la coopération policière transfrontière présentée le 8 décembre 2021, cette nouvelle procédure devrait encourager le recours à des patrouilles communes pour permettre d’effectuer ce transfert simplifié des personnes appréhendées aux frontières intérieures. La proposition prévoit également la levée de la «clause de statu quo» actuellement applicable aux accords et arrangements bilatéraux existant en la matière entre les États membres, telle que visée à l’article 6, paragraphe 3, de la directive relative au retour, et détermine les conditions dans lesquelles les migrants en situation irrégulière peuvent actuellement être renvoyés lorsqu’ils sont appréhendés dans une situation de séjour irrégulier dans un État membre. La proposition contient une modification ciblée de l’article 6, paragraphe 3, de la directive relative au retour qui permettrait aux États membres de mettre en place des accords et arrangements bilatéraux de réadmission plus efficaces, à même de relever les défis posés par les mouvements non autorisés. Cette modification obligerait également les États membres à notifier ces accords et arrangements à la Commission. En outre, la Commission est prête à élaborer un modèle d’accord bilatéral reprenant les principales clauses de ces accords, fondé sur un examen des accords existants, afin d’aider les États membres à créer un outil efficace de gestion des mouvements non autorisés. La proposition supprime également les obstacles à un recours plus large aux technologies de contrôle et de surveillance et précise que le code frontières Schengen n’empêche pas l’utilisation de données relatives aux passagers telles que les dossiers passagers ou les informations préalables sur les passagers sur les liaisons intra-Schengen, dans le cas où la législation applicable l’autoriserait. •Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action Comme indiqué plus haut, cette initiative est conforme aux actions définies dans la stratégie Schengen. La proposition, qui prévoit une révision des obligations de la Commission en matière de rapports en ce qui concerne le fonctionnement de l’espace Schengen, contribue aux principes de la gouvernance de Schengen en visant à renforcer le dialogue politique, le suivi et le contrôle de l’application. Elle fait donc partie intégrante de la structure de gouvernance de Schengen, comme indiqué dans la stratégie Schengen du 2 juin 2021. Cette obligation en matière de rapports sera remplie à l’avenir par le rapport annuel sur la situation dans l’espace Schengen, qui contiendra également le rapport à fournir en vertu de l’article 20 du règlement sur le mécanisme d’évaluation de Schengen. Le mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen prévoit un instrument d’examen entre pairs pour favoriser une confiance mutuelle accrue entre les États membres et garantir l’application correcte et efficace du cadre juridique de Schengen. Les manquements et le défaut d’application par un seul État membre risquent d’affecter tous les autres et, ensuite, de mettre l’espace Schengen en péril. Il est donc nécessaire de disposer d’un mécanisme adapté à sa finalité pour garantir un espace Schengen plus fort et résilient. À cette fin, la Commission a adopté le 2 juin 2021 une réforme du mécanisme d’évaluation et de contrôle de Schengen, qui fait actuellement l’objet de discussions au sein du Conseil. Le rapport sur la situation dans l’espace Schengen devrait être examiné chaque année au sein du forum Schengen que la Commission a créé afin de promouvoir un dialogue politique régulier et structuré entre les acteurs qui contribuent à garantir le bon fonctionnement de l’espace Schengen. Ces discussions devraient associer les autorités nationales compétentes aux niveaux national et régional afin d’encourager une coopération plus concrète et une confiance plus grande entre les États membres, pour soutenir le bon fonctionnement de Schengen. Le premier forum Schengen a eu lieu le 30 novembre 2020 et le deuxième le 17 mai 2021, avec la participation de députés du Parlement européen et de ministres de l’intérieur.

Conformément à l’article 33 du code frontières Schengen, le rapport sur la situation dans l’espace Schengen sera présenté au Parlement européen et au Conseil. S’appuyant sur les discussions menées dans le cadre du forum Schengen, ces institutions devraient donc étudier les conclusions à tirer du rapport. La proposition complète les règles relatives aux contrôles aux frontières extérieures considérés comme une condition préalable de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Elle contribue à la mise en œuvre effective de la gestion européenne intégrée des frontières par le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Il sera également tenu compte de la proposition dans le prochain cycle stratégique d’orientation politique pluriannuel visant à définir le cadre stratégique pour piloter la gestion européenne intégrée des frontières en comblant les lacunes entre la protection des frontières, la sécurité, le retour et la migration, tout en garantissant la protection des droits fondamentaux. Comme annoncé dans la stratégie Schengen, un document d’orientation politique destiné à servir de base à une consultation du Parlement européen et du Conseil sur la gestion européenne intégrée des frontières sera adopté par la Commission au début de l’année 2022. La nouvelle procédure à la frontière extérieure qu’il conviendra d’appliquer dans une situation de maladie infectieuse à potentiel épidémique détectée par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ou par la Commission par l’intermédiaire de l’Autorité européenne de préparation et de réaction en cas d’urgence sanitaire (HERA) devrait mieux préparer l’Union à une éventuelle future pandémie et, à ce titre, servira l’un des objectifs des contrôles aux frontières, à savoir la prévention des menaces pour la santé publique. Elle comblera le vide qui sera laissé lorsque l’actuelle recommandation (UE) 2020/912 du Conseil concernant la restriction temporaire des déplacements non essentiels vers l’UE et la possible levée de cette restriction cessera de s’appliquer. Pour rappel, la recommandation (UE) 2020/912 du Conseil a été adoptée dans le cadre de la réponse coordonnée à la pandémie de COVID‑19, ce qui signifie qu’elle devrait cesser de s’appliquer à l’adoption du présent règlement. La nouvelle procédure devrait tenir pleinement compte des procédures établies par le futur règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les menaces transfrontières graves pour la santé, notamment en cas de reconnaissance d’une urgence de santé publique, ainsi que du mandat révisé du Centre européen de contrôle des maladies. En ce qui concerne les mesures visant à soutenir les États membres dans leurs efforts de lutte contre l’instrumentalisation des migrants par des pays tiers, la proposition s’appuie sur les règles existantes en matière de surveillance des frontières et de contrôle aux frontières extérieures, telles qu’elles sont énoncées dans le code frontières Schengen. La proposition donne suite à plusieurs résolutions du Parlement européen et s’appuie sur les recommandations de la Commission adoptées en 2017 en vue d’ouvrir la voie à une levée des contrôles durables aux frontières intérieures: la recommandation du 12 mai 2017 relative à des contrôles de police proportionnés et à la coopération policière dans l’espace Schengen et la recommandation du 3 octobre 2017 sur la mise en œuvre des dispositions du code frontières Schengen relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures de l’espace Schengen. La proposition remplace la proposition de la Commission visant à modifier le code frontières Schengen adoptée par la Commission en 2017, qui est retirée. Comme expliqué dans la stratégie Schengen, bien que les parties prenantes admettent la nécessité de résoudre le problème des contrôles aux frontières intérieures, l’initiative de 2017 n’a pas reçu un soutien suffisant pour que les colégislateurs puissent faire aboutir les négociations et doit donc être retirée. L’actuelle proposition reprend les garanties procédurales qui avaient reçu un appui général lors des négociations de 2017, telles que l’obligation de communiquer l’évaluation des risques en même temps que la notification des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace prévisible. Outre le renforcement des garanties, la proposition simplifie et rationalise les délais dans lesquels les contrôles aux frontières intérieures peuvent être réintroduits ou prolongés. En particulier, les États membres auront la possibilité de prolonger ces contrôles pendant une période totale de deux ans. Au-delà de cette période, les contrôles aux frontières peuvent être exceptionnellement prolongés, mais ils nécessitent une nouvelle notification de l’État membre motivant le maintien de la menace, en tenant compte de l’avis de la Commission émis après dix-huit mois. En outre, l’actuelle proposition prévoit l’intervention du Conseil lorsqu’une menace est devenue une question véritablement européenne, touchant simultanément une majorité d’États membres. Elle établit donc un juste équilibre entre, d’une part, le droit souverain des États membres d’introduire des contrôles aux frontières intérieures et la nécessité de tenir compte du caractère durable de certaines menaces et, d’autre part, la nécessité de veiller à ce que ces réintroductions se fassent de manière coordonnée et soient accompagnées des garanties appropriées. •Cohérence avec les autres politiques de l’Union La proposition de modification du code frontières Schengen figure dans le programme de travail de la Commission pour 2021. La proposition est sans préjudice du droit à la libre circulation des citoyens de l’Union au sens de l’article 20, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») et des ressortissants de pays tiers qui, en vertu d’accords conclus entre l’Union et ses États membres, d’une part, et ces pays tiers, d’autre part, jouissent de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union, ainsi que des membres de leur famille. Cela concerne les mesures proposées tant aux frontières extérieures, où le droit de retour au domicile de cette catégorie de personnes est garanti même pendant une restriction des déplacements non essentiels vers l’Union, qu’aux frontières intérieures, où la nécessité d’évaluer l’incidence des mesures adoptées aux frontières intérieures sur la circulation des personnes dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures est renforcée. La présente proposition ne porte aucunement atteinte aux droits des citoyens de l’Union prévus par la directive 2004/38/CE. La proposition contribue à renforcer la sécurité dans l’espace Schengen en précisant les mesures dont disposent les États membres pour assurer un niveau élevé de sécurité, malgré la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Elle fait suite à l’adoption, le 8 décembre 2021, d’un train de mesures sur la coopération policière, comprenant une proposition de recommandation du Conseil relative à la coopération policière opérationnelle, une proposition de directive relative à l’échange d’informations entre les services répressifs des États membres et une proposition de règlement relatif à l’échange automatisé de données aux fins de la coopération policière («Prüm II»). Ces propositions ont pour objectif de renforcer les deux aspects les plus importants de la coopération policière: l’échange d’informations et la coopération policière opérationnelle. Cela permettra de consolider les mesures de substitution dont disposent les États membres et donc de limiter la nécessité de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures. La nouvelle procédure proposée pour le transfert des migrants en situation irrégulière appréhendés aux frontières intérieures dans le cadre de la coopération policière transfrontière et la proposition de modification ciblée de l’article 6, paragraphe 3, de la directive relative au retour visent à préserver l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. À ce titre, la proposition reste sans préjudice de la directive relative au retour et n’affecte pas sa double nature, à savoir un instrument destiné à lutter contre l’immigration illégale tout en soutenant le bon fonctionnement d’un espace sans contrôle aux frontières intérieures. Tout en respectant pleinement les droits fondamentaux de ces personnes, l’objectif d’un éloignement effectif d’un migrant en situation irrégulière de l’espace Schengen vers un pays tiers prévaut, et les États membres devraient toujours s’efforcer de renvoyer un migrant en situation irrégulière dans un pays tiers plutôt que de le transférer dans un autre État membre. En outre, la nouvelle dérogation ne permettra aux migrants d’être renvoyés que vers l’État membre depuis lequel leur franchissement irrégulier de la frontière a été détecté. Tout retour dans un autre État membre continuera d’être régi par les accords et arrangements bilatéraux existants et futurs entre les États membres. La proposition respecte pleinement l’acquis en matière d’asile, tant lorsqu’elle propose des mesures aux frontières extérieures liées à l’instrumentalisation des migrants que lorsqu’elle propose une nouvelle procédure pour faire face aux mouvements non autorisés de migrants en situation irrégulière. Pour poursuivre les objectifs de cette nouvelle procédure, les États membres pourront s’appuyer sur la proposition modifiant le règlement Eurodac ainsi que sur la proposition relative au filtrage, dans le plein respect des droits fondamentaux et des garanties spécifiques prévues par ces instruments. La proposition tient compte de la politique des transports de l’Union, et en particulier des voies réservées mises en place pour préserver les chaînes d’approvisionnement et faciliter la circulation des travailleurs du secteur des transports pendant la pandémie de COVID‑19. Le prochain plan d’urgence pour les transports fournira de plus amples détails sur la gestion des situations de crise dans le secteur des transports. 2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ •Base juridique La proposition repose sur l’article 77, paragraphe 2, points b) et e), et l’article 79, paragraphe 2, point c), TFUE. La proposition modifie le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), en particulier son titre II relatif aux règles applicables aux frontières extérieures et son titre III relatif aux règles applicables aux frontières intérieures. La proposition modifie également la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, en ce qui concerne les dérogations à l’obligation de prendre une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers. •Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)

Les actions dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice relèvent d’un domaine de compétence partagé entre l’Union et les États membres, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du TFUE. Par conséquent, le principe de subsidiarité est applicable en vertu de l’article 5, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE»), qui prévoit que l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. Les objectifs de la présente proposition ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres agissant seuls, et peuvent l’être mieux au niveau de l’Union. En effet, ils concernent les vérifications des personnes effectuées aux frontières extérieures, condition préalable de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. En outre, l’intégrité de l’espace Schengen et la nécessité d’assurer des conditions uniformes pour l’exercice du droit à la libre circulation exigent une approche cohérente dans l’ensemble de l’espace Schengen en ce qui concerne les mesures visant à instaurer un climat de confiance aux frontières extérieures, y compris pour ce qui est des restrictions applicables aux déplacements non essentiels vers l’Union et de la réaction à l’instrumentalisation des migrants par les autorités de pays tiers. L’absence de tout contrôle aux frontières intérieures est garantie par le traité à l’article 77, paragraphe 2, point e), du TFUE. Si les États membres conservent le droit de prendre des mesures pour protéger la sécurité intérieure et l’ordre public et, partant, d’exercer le droit garanti à l’article 72 du TFUE, quitte à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures, les règles relatives à ces réintroductions temporaires ont été énoncées dans le code frontières Schengen afin de garantir qu’elles ne soient appliquées que dans des conditions strictes. Par conséquent, toute modification concernant ces conditions de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures nécessite une législation au niveau de l’Union. L’objectif consistant à établir un plan d’urgence pour Schengen, comprenant des mesures spécifiques aux frontières intérieures pour faire face à une menace touchant simultanément une majorité d’États membres et atténuer les effets négatifs des contrôles aux frontières lorsque ceux-ci sont devenus inévitables, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres agissant seuls et peut l’être mieux au niveau de l’Union. L’Union peut par conséquent adopter les mesures proposées, conformément au principe de subsidiarité. •Proportionnalité En vertu du principe de proportionnalité établi à l’article 5, paragraphe 4, du TUE, la nature et l’intensité d’une mesure donnée doivent correspondre au problème détecté. Tous les problèmes abordés dans la présente initiative législative nécessitent, d’une manière ou d’une autre, une action législative à l’échelle de l’Union pour que les États membres puissent y répondre efficacement. Les mesures proposées destinées à être appliquées aux frontières extérieures pour faire face à une menace pour la santé publique s’inspirent du cadre actuellement en vigueur, tel qu’il est défini dans la recommandation (UE) 2020/912 du Conseil. Afin de garantir leur proportionnalité, la procédure proposée établit le cadre permettant de déterminer, le cas échéant, les conditions dans lesquelles des restrictions pourraient être introduites, leur champ d’application et les garanties y afférentes, notamment en ce qui concerne les citoyens de l’Union et les autres personnes bénéficiant de la libre circulation en vertu du droit de l’Union et/ou les ressortissants de pays tiers ayant une fonction essentielle. Les mesures proposées en ce qui concerne l’instrumentalisation des migrants complètent les dispositions existantes relatives aux vérifications effectuées aux points de passage frontaliers et à la surveillance des frontières. Elles tiennent pleinement compte des compétences des États membres en matière de gestion des frontières. Elles tiennent également pleinement compte des compétences de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes en matière de soutien aux États membres dans leur obligation de protéger les frontières extérieures. Les modifications concernant les frontières intérieures améliorent l’équilibre entre les vérifications qui peuvent être effectuées dans les zones frontalières dans le cadre de l’exercice de compétences publiques et la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures. Les modifications proposées précisent les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans les zones frontalières sans que celles-ci risquent d’être confondues avec des contrôles aux frontières. Elles proposent une nouvelle procédure applicable aux migrants en situation irrégulière appréhendés dans les zones frontalières intérieures afin de faire face aux mouvements non autorisés sans devoir recourir à des contrôles aux frontières intérieures. Ainsi, cette procédure complétera le cadre existant permettant la suppression des contrôles aux frontières intérieures. L’applicabilité de la nouvelle procédure se limite aux arrestations effectuées aux frontières intérieures, lorsque des migrants en situation irrégulière sont appréhendés dans le cadre de la coopération policière opérationnelle transfrontière, en particulier lors de patrouilles communes, celles-ci garantissant que les deux États membres concernés disposent du même niveau d’information en ce qui concerne l’arrestation des migrants en situation irrégulière. Dans le plein respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la proposition laisse aux États membres la possibilité de déterminer leur coopération bilatérale sur les questions liées aux mouvements non autorisés, tout en respectant les objectifs de la politique de l’Union en matière de retour, tels qu’énoncés dans la directive relative au retour. La proposition supprime la clause de statu quo applicable aux accords ou arrangements bilatéraux existants au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive relative au retour, afin de permettre aux États membres de mettre à jour leur contenu. Les États membres conservent toute liberté à cet égard mais devraient notifier à la Commission tout accord ou arrangement de ce type, qu’il soit nouveau ou modifié. La Commission est prête à aider les États membres en élaborant un modèle d’accord bilatéral fondé sur les clauses considérées comme des bonnes pratiques actuelles pour faire face aux mouvements non autorisés, modèle qui serait annexé au manuel sur le retour. La proposition reconnaît pleinement le droit souverain des États membres de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures, en particulier lorsqu’une réaction urgente est nécessaire, y compris en cas de menace mettant en péril le fonctionnement global de l’espace Schengen et appelant donc une réponse européenne. Enfin, elle renforce les garanties visant à se protéger contre toute prolongation discrétionnaire des contrôles aux frontières intérieures du simple fait de la persistance d’une menace en intensifiant les obligations de notification au fil du temps, notamment en ce qui concerne le caractère approprié des mesures de substitution. La proposition consolide l’approche selon laquelle les contrôles aux frontières intérieures ne peuvent être effectués qu’aussi longtemps que nécessaire, c’est-à-dire qu’ils devraient être levés dès que d’autres mesures permettent de faire face à la menace constatée. Par conséquent, la responsabilité du respect des délais existants est une tâche partagée entre les États membres et la Commission. En particulier, les États membres devraient fournir une description des menaces constatées qui justifient de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures, en communiquant également, en cas de prolongation des contrôles aux frontières pour faire face à une menace prévisible, une évaluation des risques. Ils devraient également évaluer au cas par cas si la menace persistante demeure la même menace, justifiant la prolongation des contrôles aux frontières, ou s’il s’agit d’une nouvelle menace, justifiant une nouvelle notification. Tant en cas de réintroduction que de prolongation ultérieure des contrôles aux frontières, les États membres devraient être en mesure de fournir une analyse démontrant la nécessité et la proportionnalité de ces contrôles, en particulier la mesure dans laquelle les contrôles aux frontières intérieures sont adaptés pour faire face à la menace ainsi que l’incidence de ces contrôles sur la circulation des personnes dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures et sur le fonctionnement des régions transfrontalières. En cas de prolongation concernant des menaces prévisibles, l’État membre devrait démontrer la nécessité de maintenir les contrôles aux frontières intérieures en évaluant si les objectifs visés par cette prolongation pourraient être atteints avec des mesures de substitution. Par ailleurs, les prolongations concernant des menaces prévisibles d’une durée supérieure à six mois devraient également inclure une évaluation des risques. La Commission et tout État membre peuvent exprimer leurs préoccupations quant au recours aux contrôles aux frontières en émettant un avis sur leur nécessité et leur proportionnalité. Dans le cas de contrôles aux frontières d’une durée supérieure à dix-huit mois, un tel avis de la Commission devrait être obligatoire. La réintroduction des contrôles aux frontières peut faire l’objet de discussions dans le cadre de consultations menées par la Commission, de sa propre initiative ou à la demande d’un État membre, en vue de faire le point sur la pertinence de la réintroduction envisagée des contrôles aux frontières, le caractère approprié des mesures de substitution, ainsi que la coopération mutuelle en ce qui concerne les contrôles aux frontières et les mesures d’atténuation. Comme c’est le cas actuellement, une telle consultation resterait obligatoire lorsqu’un avis a été émis par la Commission ou un État membre. Enfin, en cas de menace de dimension européenne, la Commission et le Conseil assument la responsabilité de maintenir les contrôles aux frontières intérieures aussi longtemps que nécessaire, sans fixer de délais absolus. •Choix de l’instrument La proposition concerne la modification d’un règlement et la modification en conséquence de la directive relative au retour. Étant donné que les principaux éléments de la proposition visent les dispositions existantes du titre II du code frontières Schengen concernant les contrôles aux frontières extérieures et du titre III dudit code concernant la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures, aucun autre instrument qu’un règlement ne serait approprié. 3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT •Évaluations ex post et bilans de qualité de la législation existante Sans objet. •Consultation des parties intéressées Comme indiqué à l’annexe 2 de l’analyse d’impact qui accompagne la présente proposition, une consultation des parties intéressées a eu lieu entre novembre 2020 et février 2021, regroupant principalement des parties intéressées ciblées dans le cadre du forum Schengen et d’ateliers thématiques organisés en fonction du sujet et des parties intéressées concernées. Il s’agissait d’États membres, du Parlement européen, de transporteurs et d’ONG. En outre, une consultation publique a été menée. Celle-ci a été lancée le 19 janvier 2021, la date limite de dépôt des contributions étant fixée au 16 mars 2021.

La Commission a également publié l’analyse d’impact initiale sur son site internet pendant quatre semaines et a reçu des avis de la France, de la Croatie, de l’Ukraine et d’un contributeur anonyme. •Obtention et utilisation d’expertise La proposition s’appuie sur les données recueillies dans le cadre de l’étude de la DG REGIO «The effects of COVID‑19 induced border closures on cross-border regions» (Effets des fermetures de frontières dues à la COVID‑19 sur les régions transfrontalières), incluant «An empirical report covering the period March to June 2020» (Rapport empirique couvrant la période allant de mars à juin 2020) et «20 case studies covering the period March to June 2020» (20 études de cas couvrant la période allant de mars à juin 2020). La Commission s’est également appuyée sur les études menées sur les coûts liés à l’absence de Schengen, élaborées par le Parlement européen, sur les notifications des États membres concernant la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures et sur les réactions du public exprimées dans la correspondance adressée à la Commission. •Analyse d’impact Conformément à sa politique visant à «Mieux légiférer», la Commission a procédé à une analyse d’impact. Trois options stratégiques y ont été examinées: Option nº 1 – Mesures non contraignantes. Cette option envisageait des mesures non contraignantes fondées sur les enseignements tirés de la crise de la COVID‑19 et d’autres situations pour encourager le recours à des mesures autres que les vérifications aux frontières intérieures. À ce titre, elle suivait l’approche précédemment privilégiée par la Commission dans sa communication de 2016 intitulée «Revenir à l’esprit de Schengen – Feuille de route» et la recommandation relative à des contrôles de police proportionnés et à la coopération policière dans l’espace Schengen. Dans le cadre de cette option, des mesures non contraignantes visant à mieux coordonner les mesures aux frontières extérieures dans une situation de crise étaient également envisagées. Les objectifs spécifiques devaient être atteints au moyen d’une communication sur l’avenir de Schengen (la «stratégie Schengen») et, éventuellement, de mises à jour des recommandations pertinentes (en particulier la recommandation de 2017 relative à des contrôles de police proportionnés). Option nº 2 – Option mixte (modification ciblée du code frontières Schengen combinée à des mesures non contraignantes). Cette option visait à répondre aux critiques formulées par les citoyens, le Parlement européen et les États membres à l’égard des vérifications durables actuellement en place aux frontières intérieures. Elle répondait également à l’appel du monde universitaire. Cette option devait permettre que les personnes puissent circuler librement dans l’espace Schengen sans obstacles inutiles, en limitant les réintroductions de vérifications aux frontières intérieures. En ce qui concerne les mesures aux frontières extérieures, cette option proposait, compte tenu des orientations et des recommandations adoptées en réponse à la COVID‑19, d’élaborer des «mesures d’atténuation» à prendre en considération chaque fois qu’une réintroduction des vérifications aux frontières est inévitable. En outre, cette option exigeait d’adopter une base juridique claire pour imposer et lever une «interdiction d’entrée» dans l’Union en cas de menace pour la santé publique, afin de garantir une uniformité aux frontières extérieures en cas de menace pour la santé publique. La proposition actuelle concrétise les idées développées dans le cadre de cette option. Option nº 3 – Option mixte bis (modification plus fondamentale du code frontières Schengen combinée à des mesures non contraignantes). Cette option considérait l’espace Schengen sans frontières comme un espace à part entière qui ne doit pas être fragmenté par les décisions des différents États membres. Elle proposait par conséquent de remédier aux difficultés recensées exclusivement au niveau de l’Union, en prévoyant que toute décision relative à la réintroduction des vérifications aux frontières intérieures nécessite l’approbation préalable de l’une des institutions de l’Union ou en supprimant complètement la possibilité d’une réintroduction des vérifications aux frontières intérieures. En ce qui concerne l’application de mesures aux frontières extérieures en cas de menace pour la santé publique, les solutions proposées ne différaient pas de l’option nº 2 (application de nouvelles restrictions pour les déplacements non essentiels vers l’Union en cas de menace pour la santé publique). Résultat de l’analyse d’impact: Sur la base des conclusions du rapport d’analyse d’impact, l’option nº 2 (approche mixte) est considérée comme celle à privilégier. Ce choix tient compte de la meilleure note cumulée de cette option en matière d’efficacité, d’efficience et de proportionnalité. Elle s’appuie sur les enseignements tirés du passé tout en étant suffisamment ambitieuse. Elle respecte les points de vue des États membres en ce qui concerne le rôle des vérifications aux frontières dans la lutte contre les menaces graves tout en respectant également les attentes légitimes des citoyens de l’Union et des autres personnes bénéficiant de l’absence de vérifications aux frontières intérieures quant à la préservation de l’espace Schengen, qui facilite la circulation des personnes et des marchandises en raison de l’absence de contrôles aux frontières intérieures. En ce qui concerne les incidences économiques, notamment le nouveau mécanisme de planification d’urgence, le fait de porter au niveau de l’Union la réponse aux situations de crise touchant une partie ou l’ensemble des États membres et de renforcer le recours à des mesures de substitution ainsi qu’à des mesures d’atténuation, le cas échéant, est susceptible de faciliter la circulation ou de limiter les effets négatifs des contrôles aux frontières intérieures sur le marché unique. À ce titre, cette option peut contribuer à limiter les retombées économiques négatives des vérifications aux frontières intérieures, de sorte que les avantages économiques de cette option pourraient être considérables. De même, la possibilité d’adopter une restriction à l’échelle de l’Union des déplacements non essentiels applicable aux frontières extérieures en cas de menace pour la santé publique pourrait contribuer à la réalisation de cet objectif en éliminant un motif probable de réintroduction des vérifications aux frontières intérieures. Cette option garantit également des retombées sociales positives, grâce à l’élaboration de plans d’urgence pour Schengen et au renforcement de la notion de «mesure de dernier recours», qui devraient limiter le recours aux vérifications aux frontières intérieures. Aucune incidence mesurable sur l’environnement n’est liée à l’option privilégiée. Par ailleurs, cette option pourrait avoir, d’un point de vue relatif, l’incidence directe la plus importante sur l’administration. Cela s’explique par le fait qu’elle maintiendrait la possibilité de réintroduire temporairement les vérifications aux frontières intérieures et ajouterait de nouvelles obligations, telles qu’une évaluation des risques, une notification normalisée concernant la réintroduction des vérifications aux frontières intérieures et l’obligation de rendre compte régulièrement de ces vérifications. Toutefois, étant donné que les mesures proposées dans le cadre de cette option devraient permettre de réduire globalement le recours aux vérifications aux frontières, le surcroît de charge administrative devrait être limité. Aucune analyse spécifique n’a été menée en ce qui concerne les mesures proposées pour lutter contre l’instrumentalisation des migrants étant donné que la proposition vise à préciser les règles applicables à cet égard. Le 19 avril 2021, la Commission a présenté l’analyse d’impact au comité d’examen de la réglementation, qui a émis un avis favorable assorti de commentaires. Ces commentaires portaient sur i) l’absence d’éléments probants suffisants sur les forces et les faiblesses des mesures clés actuelles du code frontières Schengen, ii) le caractère vague de la description des options stratégiques et le choix de la mise en œuvre, et iii) l’analyse insuffisamment développée des incidences. Pour répondre à ces commentaires, la Commission a notamment augmenté les données quantitatives et les informations sur les points de vue des parties intéressées tout au long du rapport afin de renforcer les arguments qualitatifs concernant les avantages d’une levée des contrôles aux frontières intérieures. Elle a décrit plus clairement les lacunes du processus de 2020 du point de vue de Schengen, le dispositif intégré de l’Union pour une réaction au niveau politique dans les situations de crises étant tout d’abord axé sur les aspects sanitaires avant d’aborder d’autres aspects tels que le contrôle aux frontières, a souligné que, même si les contrôles aux frontières peuvent être un outil efficace, leur suppression progressive posait des problèmes importants, et a montré plus en détail que les mesures de substitution étaient moins coûteuses que les contrôles aux frontières tout en parvenant souvent au même résultat. Par ailleurs, la Commission a renforcé les différentes options envisagées. Enfin, d’autres informations plus détaillées ont été fournies sur l’objectif de la précédente proposition de 2017, sur les enseignements tirés de ses négociations et sur la nouvelle perspective introduite par la crise de la COVID‑19. De plus amples informations sur la manière dont il est tenu compte des recommandations du comité d’examen de la réglementation dans le rapport d’analyse d’impact figurent à l’annexe I, point 3, de l’analyse d’impact. •Réglementation affûtée et simplification Selon le programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) de la Commission, toutes les initiatives ayant pour objectif de modifier la législation existante de l’Union devraient s’attacher à simplifier et à réaliser plus efficacement les objectifs stratégiques fixés (à savoir la réduction des coûts réglementaires inutiles).

L’analyse d’impact suggère que l’option privilégiée devrait contribuer à optimiser l’allocation des ressources en cas de crise et à limiter les coûts liés à la réintroduction des vérifications aux frontières intérieures. Toutefois, il convient de noter que la nouvelle obligation relative à l’évaluation des risques, le nouveau modèle de notification des réintroductions et les obligations en matière de rapports, ainsi que les nouvelles tâches liées au recours à des mesures de substitution, pourraient donner lieu à une situation où la charge globale pesant sur les États membres ne serait pas réduite, voire serait augmentée dans certains cas. Il en découlerait des obligations supplémentaires pour les institutions de l’Union. Il s’agirait de créer la capacité de prendre des décisions motivées au niveau de l’Union concernant le recours à des restrictions des déplacements non essentiels vers l’Union aux frontières extérieures, mais aussi d’appliquer les plans d’urgence en cas de besoin. Aucune incidence majeure n’est attendue sur les organes et agences de l’Union, bien que l’instrumentalisation des migrants en situation irrégulière puisse conduire à une plus grande participation de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, dans les limites du règlement (UE) 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, afin d’aider les États membres à faire face à ce problème. Dans l’ensemble, ces nouvelles tâches devraient générer des coûts supplémentaires limités par rapport aux retombées positives importantes sur la gestion des situations de crise qui mettent en péril le fonctionnement global de l’espace Schengen. •Droits fondamentaux La proposition de modification s’inscrit dans le respect des droits fondamentaux et des principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, en particulier la liberté de circulation et de séjour (article 45), le droit d’asile (article 18) et le principe de non-refoulement (article 19). Les garanties prévues à l’article 3, à l’article 4 et à l’article 7 du code frontières Schengen continuent de s’appliquer, y compris en ce qui concerne les mesures prises pour faire face à l’instrumentalisation des migrants par des pays tiers. En outre, en ce qui concerne les mesures proposées pour lutter contre l’instrumentalisation des migrants, la Commission estime nécessaire que les États membres respectent la liberté d’expression, la liberté des médias et la liberté d’association des organisations de la société civile. Les mesures proposées visent à résoudre les problèmes qui ont actuellement une incidence sur les droits suivants: i) le droit à la vie familiale des personnes résidant légalement dans l’Union, ii) le droit de travailler, d’exercer le droit d’établissement et de fournir des services dans tout État membre, iii) le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, et iv) le droit au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel. S’il est inévitable que les restrictions applicables aux déplacements non essentiels vers l’Union affectent certains des droits susmentionnés, les mesures proposées n’aggraveront pas cette incidence car elles tiennent compte des mesures qui sont actuellement en place, fondées sur la recommandation 2020/912 du Conseil, et sont à ce titre jugées nécessaires et proportionnées eu égard à une menace pour la santé publique. Les contrôles actuels durables aux frontières intérieures et le recours discrétionnaire aux contrôles aux frontières comme mesure de précaution, en particulier au début de la pandémie de COVID‑19, ont eu des effets considérables sur les droits fondamentaux énumérés ci-dessus. Les mesures proposées concernant les frontières intérieures ne peuvent qu’amoindrir ces effets. En ce qui concerne le recours aux mesures de substitution préconisées dans la proposition, les garanties découlant des obligations actuelles en matière de lutte contre la discrimination prévues par le droit de l’Union et le droit national, notamment l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui ressortent également explicitement de l’article 4 et de l’article 7, paragraphe 2, du code frontières Schengen, s’appliquent pleinement de manière à éviter le profilage racial ou d’autres pratiques illégales. Les règles de Schengen pourraient contribuer à cette fin par un renforcement des mesures de contrôle, par exemple dans le cadre des évaluations de Schengen. En ce qui concerne le droit au respect de la vie privée et à la protection des données à caractère personnel qui pourrait constituer un enjeu important dans le contexte des technologies de contrôle et de surveillance, toutes les mesures proposées sont soumises aux règles de l’Union applicables en matière de protection des données. La législation nationale donne une base juridique au traitement des données à caractère personnel. En ce sens, toutes les options garantissent un niveau adéquat de protection des citoyens et les législations nationales donnent la base juridique au traitement des données à caractère personnel au moyen de ces technologies. 4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE La modification proposée n’a aucune incidence sur le budget de l’Union. 5.AUTRES ÉLÉMENTS •Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information L’évaluation de la modification ciblée du code frontières Schengen en ce qui concerne la réaction aux menaces visant l’espace sans contrôle aux frontières intérieures dépendra des informations qui seront reçues par les États membres. Le tableau 11 de l’analyse d’impact comprend une liste non exhaustive d’indicateurs quantitatifs proposés pour suivre la réalisation des objectifs stratégiques définis dans l’analyse d’impact. Ces indicateurs traduisent et définissent, dans la pratique, le succès des options stratégiques. Toutefois, l’option proposée concernant des situations exceptionnelles, il n’est pas possible de mesurer de manière régulière les indicateurs. En outre, cette imprévisibilité ne permet pas de définir des objectifs quantitatifs fixes. Le site web de la Commission https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_fr , qui informe le public des contrôles actuellement en place aux frontières intérieures, restera le principal outil d’information permettant de suivre et d’évaluer la situation aux frontières intérieures. Compte tenu des limites de la base juridique en ce qui concerne les mesures aux frontières intérieures, la Commission ne peut pas mettre au point un outil distinct dédié aux mesures de substitution, telles que les contrôles de police, à utiliser dans les zones frontalières. Toutefois, les conditions d’utilisation des mesures de substitution aux frontières intérieures (contrôles de police et nouvelles technologies) feront l’objet d’un suivi dans le cadre du mécanisme d’évaluation de Schengen, notamment par d’éventuelles visites sur place aux frontières intérieures et par des procédures d’infraction. •Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition La proposition se compose de quatre dispositions. L’article premier introduit des modifications dans le code frontières Schengen. L’article 2 prévoit une modification de la directive 2008/115/CE relative au retour afin de: i) tenir compte de la nouvelle procédure permettant le transfert immédiat des migrants en situation irrégulière appréhendés aux frontières intérieures dans le cadre de la coopération policière opérationnelle transfrontière vers l’État membre voisin, qu’il est proposé d’introduire dans le code frontières Schengen; ii) supprimer la clause de statu quo de l’article 6, paragraphe 3, de la directive relative au retour; et iii) prévoir l’obligation pour les États membres de notifier à la Commission tout nouvel accord ou arrangement et toute modification d’un accord ou arrangement existant. L’article 3 fixe le délai de transposition pour la modification de la directive relative au retour. L’article 4 détermine les conditions d’entrée en vigueur et les effets du règlement.

Article premier: Modifications du code frontières Schengen: L’article 2 du code frontières Schengen est modifié afin de modifier la définition de «surveillance des frontières» et de tenir compte de la définition nécessaire de notions telles que «instrumentalisation des migrants», «déplacement essentiel», «déplacement non essentiel», qui ont été introduites pour la première fois dans le code frontières Schengen, et «plateformes de transport». Ces définitions sont ajoutées afin de mieux faire apparaître les responsabilités en matière de surveillance des frontières qui incombent aux États membres aux frontières extérieures, notamment les mesures préventives. L’article 5 est modifié afin de préciser quelles sont les mesures que les États membres peuvent appliquer à leurs points de passage frontaliers lorsqu’ils sont confrontés à une instrumentalisation des migrants. L’article 13 est modifié afin de préciser quelles sont les mesures que les États membres peuvent appliquer lorsqu’ils accomplissent des tâches liées à la surveillance des frontières à leurs frontières extérieures dans le cadre d’une instrumentalisation des migrants, ainsi que ce qui découle de l’article 5. L’article 21 bis est ajouté afin de créer les conditions propices à l’application uniforme aux frontières extérieures des restrictions applicables aux déplacements non essentiels vers l’Union européenne en cas de maladie à potentiel épidémiologique. Cette disposition confère au Conseil le pouvoir d’adopter, sur la base d’une proposition de la Commission, un règlement d’exécution à cet égard. Elle définit tous les paramètres nécessaires à une telle décision et prévoit des garanties à l’égard des citoyens de l’Union, des résidents de longue durée et des personnes exerçant des fonctions essentielles. L’article 23 est modifié afin de préciser le type de vérifications autorisées dans les zones frontalières. Les modifications proposées précisent que les vérifications effectuées dans les zones frontalières au moyen de technologies de contrôle et de surveillance n’ont pas un effet équivalent à celui des contrôles aux frontières. De même, la vérification des données relatives aux passagers des personnes voyageant dans l’espace sans contrôle aux frontières intérieures dans les bases de données pertinentes, si possible en vertu du droit applicable, devrait également être autorisée dans l’optique du code frontières Schengen. Le nouvel article 23 bis prévoit une procédure de transfert des migrants en situation irrégulière appréhendés aux frontières intérieures dans le cadre de la coopération policière opérationnelle transfrontière vers l’État membre depuis lequel ils viennent directement. Il complète les règles applicables au titre de la directive relative au retour et se présente comme une mesure d’accompagnement nécessaire pour l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Il prévoit la possibilité pour les États membres de transférer, ainsi que l’obligation d’accueillir, des personnes qui ne sont pas autorisées à entrer ou à séjourner sur le territoire et qui ont été appréhendées aux frontières intérieures dans le cadre de la coopération policière opérationnelle transfrontière, laquelle peut prendre la forme de patrouilles de police communes, pour autant que des éléments indiquent clairement que la personne concernée vient de franchir la frontière intérieure. Ces éléments peuvent consister en l’absence de documents valables attestant de l’identité ou du droit de séjourner dans l’État membre, un enregistrement dans Eurodac par un autre État membre ou des factures récentes émises dans un autre État membre. Le nouvel article et la nouvelle annexe XII du code frontières Schengen définissent la procédure applicable en pareil cas. L’article 24 dans sa version modifiée précise, compte tenu des modifications apportées à l’article 23, que l’utilisation de technologies de contrôle et de surveillance aux points de passage terrestres peut justifier, parallèlement à des mesures de sécurité, des limitations de vitesse ou d’autres obstacles aux points de passage routiers aux frontières intérieures. L’article 25 prévoit un cadre général applicable à la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures. Il donne des exemples du type de menace pouvant conduire à la réintroduction unilatérale des contrôles aux frontières intérieures et des circonstances dans lesquelles les contrôles aux frontières intérieures peuvent être prolongés. L’article 25 bis prévoit la procédure applicable aux réintroductions unilatérales des contrôles aux frontières intérieures par les États membres en réponse à des événements imprévisibles et prévisibles. L’article 26 précise les critères qui devraient être pris en considération et mentionnés par les États membres lors de la notification ultérieure des contrôles aux frontières intérieures. À cet égard, l’incidence sur les régions transfrontalières figure parmi les nouveaux critères. Cette disposition établit des exigences différentes pour les situations dans lesquelles les contrôles aux frontières sont réintroduits pour la première fois et celles dans lesquelles les contrôles aux frontières sont prolongés en raison de menaces prévisibles, afin de tenir compte du fait que les conditions de maintien des contrôles aux frontières intérieures doivent se durcir au fil du temps, conformément au principe de proportionnalité. Cet article introduit également la notion de mesures d’atténuation des effets de la réintroduction des contrôles aux frontières, qui devraient être appliquées en conséquence. L’article 27 est remplacé par une nouvelle disposition, consacrée à la notification de la réintroduction ou de la prolongation des contrôles aux frontières intérieures. Il prévoit également l’obligation de communiquer une évaluation des risques en cas de prolongation des contrôles aux frontières intérieures liée à des menaces prévisibles. L’article 27 bis précise les situations dans lesquelles des consultations entre la Commission et les États membres concernés devraient être menées et les circonstances dans lesquelles un avis sur la nécessité et la proportionnalité des contrôles aux frontières intérieures pourrait ou devrait être émis. L’article 28 est remplacé par une nouvelle disposition établissant un mécanisme spécifique de sauvegarde de l’espace Schengen lorsque la menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure touche simultanément une majorité d’États membres, mettant en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures. Cette disposition habilite le Conseil, sur la base d’une proposition de la Commission, à adopter une décision d’exécution concernant une approche coordonnée face à la menace grave constatée simultanément dans une majorité d’États membres, approche qui remplacerait toute mesure nationale en place. La décision du Conseil doit être réexaminée régulièrement, sur proposition de la Commission, en vue de prolonger, de modifier ou de lever les mesures adoptées. L’article 31 est modifié afin d’établir des règles générales concernant l’information du Parlement européen et du Conseil, applicables dans le cadre des quatre mécanismes. L’article 33 est modifié afin de déconnecter l’obligation de présenter un rapport sur la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de la levée de ces contrôles. Il fournit également davantage de détails sur les éléments à faire figurer dans le rapport annuel de la Commission sur le fonctionnement de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures ainsi que sur la coopération avec les agences en la matière. L’article 39 dans sa version modifiée du code frontières Schengen complète l’article 2 de la proposition de règlement et prévoit l’obligation pour les États membres de notifier les régions transfrontalières à la Commission, afin de déterminer la portée des éventuelles mesures d’atténuation à prévoir dans un règlement d’exécution au titre de l’article 28 et les zones à prendre en considération lors de l’estimation de l’incidence au titre de l’article 26 du code frontières Schengen. Afin de mieux tenir compte des intérêts des régions transfrontalières lors de l’application des articles 26 et 28 du code frontières Schengen, le nouvel article 42 ter impose aux États membres de notifier les régions transfrontalières désignées à la Commission. 2021/0428 (COD) Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (UE) 2016/399 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 77, paragraphe 2, points b) et e), et son article 79, paragraphe 2, point c), vu la proposition de la Commission européenne, après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, considérant ce qui suit: (1)Conformément à l’article 3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (ci-après le «TUE»), l’Union comprend un espace de liberté, de sécurité et de justice sans contrôle aux frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène. (2)Le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 (code frontières Schengen) établit les règles régissant la circulation des personnes à destination et en provenance de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures (ci-après dénommé «espace Schengen») ainsi qu’entre les États membres qui y participent. (3)Ces dernières années, l’espace Schengen a dû faire face à des difficultés sans précédent qui, en raison de leur nature, ne se sont pas limitées au territoire d’un seul État membre. Ces difficultés ont mis en évidence le fait que la préservation de l’ordre et de la sécurité publics dans l’espace Schengen est une responsabilité partagée qui nécessite une action conjointe et coordonnée entre les États membres et au niveau de l’Union. Elles ont également mis en lumière des lacunes dans les règles qui régissent actuellement le fonctionnement de l’espace Schengen, aux frontières tant extérieures qu’intérieures, et la nécessité de créer un cadre plus solide et plus robuste, permettant de mieux faire face aux difficultés auxquelles l’espace Schengen est confronté. (4)Le contrôle aux frontières extérieures n’existe pas seulement dans l’intérêt de l’État membre aux frontières extérieures duquel il s’exerce, mais aussi dans celui de tous les États membres qui ont aboli le contrôle aux frontières intérieures, ainsi que de l’Union dans son ensemble. Les États membres sont tenus de garantir des normes élevées en matière de gestion de leurs frontières extérieures, notamment par une coopération renforcée entre les garde-frontières, les polices, les douanes et les autres autorités compétentes. L’Union offre son soutien actif en apportant une aide financière par l’intermédiaire des agences, en particulier le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, et en gérant le mécanisme d’évaluation de Schengen. Les règles applicables aux frontières extérieures doivent être renforcées afin de mieux faire face aux nouvelles difficultés apparues récemment à ces frontières. (5)La pandémie de COVID-19 a accru le besoin pour l’Union d’être mieux préparée à réagir aux situations de crise aux frontières extérieures, liées à des maladies à potentiel épidémique constituant une menace pour la santé publique. Cette pandémie a montré que les menaces pour la santé publique peuvent rendre nécessaires des règles uniformes en matière de restrictions de déplacement des ressortissants de pays tiers à destination de l’Union européenne. L’adoption de mesures incohérentes et divergentes aux frontières extérieures pour faire face à ces menaces nuit en effet au fonctionnement de tout l’espace Schengen et réduit la prévisibilité pour les voyageurs en provenance de pays tiers ainsi que les contacts interpersonnels avec les pays tiers. Afin de préparer l’espace Schengen à de futurs défis d’une ampleur comparable, liés à des menaces pour la santé publique, il y a lieu de mettre en place un nouveau mécanisme qui devrait permettre l’adoption et la levée en temps utile de mesures coordonnées au niveau de l’Union. La nouvelle procédure aux frontières extérieures devrait être appliquée en cas de maladie infectieuse à potentiel épidémique constatée par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ou par la Commission. Ce mécanisme devrait compléter les procédures dont la mise en place est envisagée dans la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les menaces transfrontières graves pour la santé, notamment lorsqu’une urgence de santé publique est reconnue, ainsi que dans le mandat révisé du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies. (6)Le mécanisme devrait prévoir l’adoption par le Conseil, sur proposition de la Commission, d’un règlement établissant des restrictions en matière de déplacements, notamment des restrictions à l’entrée ainsi que toute autre mesure nécessaire pour voyager vers l’Union européenne, et les conditions de leur levée. Compte tenu de la nature politiquement sensible de ces mesures, qui concernent le droit d’entrer sur le territoire des États membres, il convient de conférer des compétences d’exécution au Conseil aux fins de l’adoption d’un tel règlement, sur proposition de la Commission. (7)Il importe de noter que, conformément aux obligations applicables découlant du droit de l’Union et du droit international, les citoyens de l’Union et les ressortissants de pays tiers qui, en vertu d’accords conclus entre l’Union et ses États membres, d’une part, et ces pays tiers, d’autre part, jouissent de droits de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union, ainsi que les membres de leur famille, devraient toujours être autorisés à entrer dans l’Union. Les résidents de l’Union devraient également toujours être autorisés à retourner dans l’Union. L’acte devrait contenir tous les éléments nécessaires pour que les restrictions en matière de déplacements soient efficaces, ciblées, non discriminatoires et proportionnées à l’évolution de la situation épidémiologique. Il devrait préciser, le cas échéant, toutes les catégories de voyageurs dont le déplacement devrait être exempté de restrictions à l’entrée. En outre, ou à défaut, l’acte devrait préciser les zones géographiques ou pays tiers au départ desquels les déplacements peuvent faire l’objet de mesures spécifiques, sur la base d’une méthode objective et de critères applicables en la matière, qui devraient inclure, en particulier, la situation épidémiologique. L’acte pourrait préciser les conditions auxquelles les déplacements peuvent être autorisés, par exemple, un test, une quarantaine, un isolement à domicile ou toute autre mesure appropriée, comme la nécessité de remplir un formulaire de localisation des passagers ou d’utiliser un autre outil de recherche des contacts, et en tenant compte, notamment, de tout système de l’Union mis au point pour faciliter les déplacements dans des conditions sûres, comme les systèmes de certificats numériques. Le cas échéant, l’instrument pourrait également mettre en place un mécanisme permettant de prendre des mesures supplémentaires en cas d’aggravation considérable de la situation épidémiologique dans une ou plusieurs zones géographiques. (8)Il convient par ailleurs de renforcer les règles et garanties prévues par le droit de l’Union afin de permettre aux États membres d’agir rapidement pour contrer les cas d’instrumentalisation de migrants. Une telle instrumentalisation devrait s’entendre comme désignant une situation dans laquelle un pays tiers suscite des flux de migration irrégulière à destination de l’Union en encourageant activement ou en facilitant l’arrivée de ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures des États membres, dans laquelle ces actions traduisent une intention de déstabiliser l’Union dans son ensemble ou un État membre, et dans laquelle la nature de ces actions est susceptible de mettre en péril les fonctions essentielles de l’État, y compris son intégrité territoriale, le maintien de l’ordre public ou la sauvegarde de sa sécurité nationale. (9)L’instrumentalisation de migrants peut renvoyer à des situations dans lesquelles un pays tiers a activement encouragé ou facilité le déplacement irrégulier de ressortissants de pays tiers vers son propre territoire, afin que ceux-ci se rendent à la frontière extérieure des États membres, mais peut également faire référence au fait d’encourager activement ou de faciliter les déplacements irréguliers de ressortissants de pays tiers déjà présents dans ce pays tiers. L’instrumentalisation de migrants peut également impliquer l’imposition de mesures coercitives destinées à empêcher les ressortissants de pays tiers de quitter les zones frontalières du pays tiers instrumentalisant pour aller dans une direction autre que celle les faisant entrer dans un État membre. (10)L’Union devrait mobiliser tous les outils de sa panoplie de mesures diplomatiques, financières et opérationnelles pour soutenir les États membres confrontés à une telle instrumentalisation. Pour lutter contre le phénomène de l’instrumentalisation de migrants, il convient de donner la priorité aux efforts diplomatiques de l’Union ou de l’État membre concerné. Ces efforts peuvent être complétés, s'il y a lieu, par l’imposition de mesures restrictives par l’Union. (11)Dans le même temps, outre ces mesures, il est tout aussi nécessaire de continuer à renforcer les règles actuelles en matière de contrôle aux frontières extérieures et de surveillance des frontières. Afin d’aider davantage l’État membre confronté à une instrumentalisation de migrants, le règlement (UE) XXX/XXX complète les règles relatives au contrôle aux frontières en prévoyant des mesures spécifiques dans le domaine de l’asile et du retour, tout en respectant les droits fondamentaux des personnes concernées, notamment en veillant au respect du droit d’asile et en apportant l’assistance nécessaire par le biais des agences des Nations unies et d’autres organisations compétentes. (12)Concrètement, dans une situation d’instrumentalisation de migrants, il devrait être possible pour l’État membre concerné, lorsque c’est nécessaire, de limiter le trafic frontalier au minimum en fermant certains points de passage frontaliers, tout en garantissant un accès réel et effectif aux procédures de protection internationale. Toute décision de ce type devrait examiner si le Conseil européen a reconnu que l’Union ou l’un ou plusieurs de ses États membres sont confrontés à une situation d’instrumentalisation de migrants. De plus, toute limitation de ce type devrait tenir pleinement compte des droits des citoyens de l’Union, des ressortissants de pays tiers qui jouissent du droit à la libre circulation en vertu d’un accord international et des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée en vertu du droit national ou du droit de l’Union ou titulaires de visas de longue durée, ainsi que des membres de leur famille. Ces limitations devraient en outre être appliquées de manière à garantir le respect des obligations liées à l’accès à la protection internationale, en particulier le principe de non-refoulement.

(13)L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes aide les États membres à mettre en œuvre les aspects opérationnels de la gestion des frontières extérieures, notamment concernant l’échange d’informations, la fourniture d’équipements aux garde-frontières nationaux, le renforcement de leurs capacités et leur formation, et la fourniture d’informations ciblées et d’analyses des risques, ainsi que le déploiement du contingent permanent du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Le nouveau mandat de l’Agence ouvre des possibilités considérables d’appuyer les activités de contrôle aux frontières, dont les opérations de filtrage et de retour et le lancement d’une intervention rapide aux frontières et/ou d’une intervention en matière de retour à la demande et sur le territoire de l’État membre hôte concerné. (14)L’article 41, paragraphe 1, du règlement (UE) 2019/1896, fait obligation au directeur exécutif de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes de recommander à un État membre de demander à l’Agence d’entreprendre, de réaliser ou d’ajuster le soutien apporté par cette dernière, pour faire face aux menaces et aux problèmes qui se posent aux frontières extérieures, lorsque les conditions énoncées dans cette disposition sont remplies. Concrètement, le besoin d’un soutien de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes peut apparaître lorsque l’Agence a procédé à une évaluation spécifique de la vulnérabilité en lien avec l’instrumentalisation de migrants. Sur la base des résultats d’une telle évaluation de la vulnérabilité ou lorsqu’un niveau d’impact critique est attribué à un ou plusieurs tronçons de frontières extérieures, et compte tenu des éléments pertinents des plans d’urgence de l’État membre, de l’analyse des risques effectuée par l’Agence ainsi que de la couche «analyse» du tableau de situation européen, le directeur exécutif devrait recommander à l’État membre concerné de demander à l’Agence d’entreprendre, de réaliser ou d’ajuster le soutien apporté par l’Agence conformément à l’article 41, paragraphe 1, du règlement (UE) 2019/1896. Cette compétence du directeur exécutif est sans préjudice du soutien général que l’Agence peut apporter aux États membres. (15)En outre, en cas d’instrumentalisation de migrants, l’État membre concerné devrait renforcer le contrôle aux frontières, y compris, le cas échéant, par des mesures supplémentaires visant à empêcher les franchissements illégaux et par le déploiement de ressources et de moyens techniques supplémentaires pour prévenir le franchissement non autorisé de la frontière. Ces moyens techniques pourraient inclure des technologies modernes, notamment des drones et des capteurs de mouvement, ainsi que des unités mobiles. L’utilisation de ces moyens techniques, en particulier de toute technologie capable de collecter des données à caractère personnel, doit être fondée sur des dispositions clairement définies du droit national et avoir lieu conformément à ces dispositions. (16)La Commission devrait être habilitée à définir, dans des actes délégués adoptés en vertu du présent règlement, des normes appropriées en matière de surveillance des frontières, notamment en ce qui concerne les nouvelles technologies que les États membres peuvent utiliser, tout en tenant compte du type de frontières (terrestres, maritimes ou aériennes), des niveaux d’impact attribués à chaque tronçon de frontière extérieure conformément à l’article 34 du règlement (UE) 2019/1896 et d’autres facteurs pertinents, pour apporter une réponse spécifique aux situations d’instrumentalisation de migrants. (17)Dans un espace sans contrôle aux frontières intérieures, les personnes devraient pouvoir circuler librement et en toute sécurité entre les États membres. À cet égard, il convient de préciser que l’interdiction du contrôle aux frontières intérieures n’affecte pas la compétence des États membres pour ce qui est d’effectuer des vérifications sur leur territoire, y compris à leurs frontières intérieures, à des fins autres que le contrôle aux frontières. Il y a lieu, en particulier, de préciser que les autorités nationales compétentes, y compris les autorités sanitaires ou répressives, restent libres, en principe, d’effectuer des vérifications dans l’exercice de prérogatives de puissance publique prévues par le droit national. (18)Si l’interdiction du contrôle aux frontières intérieures s’étend également aux vérifications ayant des effets équivalents, les vérif