HUITIÈME RAPPORT SUR LES AIDES D'ÉTAT DANS L'UNION EUROPÉENNE

( Présenté par la Commission )

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

Mise en perspective

Remarques concernant la méthodologie

PARTIE I - AIDES A L'INDUSTRIE MANUFACTURIÈRE

Volume et tendances

Totaux communautaires

Comparaisons entre les Ètats membres

Objectifs des aides

Aides à d'autres secteurs et à d'autres objectifs

Construction navale

Industrie sidérurgique

Secteur de la construction automobile

Investissement direct à l'étranger

Régimes fiscaux en faveur de la réduction des émissions de CO2

Différentes formes d'aide

Aides d'État "ad hoc"

Aides d'Ètat allemandes en faveur des nouveaux Länder

PARTIE II - AIDES À L'AGRICULTURE

PARTIE III - AIDES Á LA PÊCHE

PARTIE IV - AIDES À L'INDUSTRIE CHARBONNIÈRE

PARTIE V - AIDES AU SECTEUR DES TRANSPORTS

PARTIE VI - AIDES AU SECTEUR DES SERVICES FINANCIERS

PARTIE VII - AIDES AU TOURISME, AUX MÉDIAS ET À LA CULTURE

PARTIE VIII - AIDES À L'EMPLOI ET À LA FORMATION

PARTIE IX - VOLUME GLOBAL DES AIDES D'ÉTAT DANS LA COMMUNAUTÉ

RÉSULTATS

CONCLUSIONS

ANNEXE I

ANNEXE II

ANNEXE III

TABLEAUX ET GRAPHIQUES

Tableau 1 Aides d'État à l'industrie manufacturière dans la Communauté sur la période allant de 1994 à 1998, montants annuels aux prix constants

Tableau 2 Aides d'État à l'industrie manufacturière dans la Communauté Chiffres annuels de 1994 à 1998 en pourcentage de la valeur ajoutée

Tableau 3 Aides d'État à l'industrie manufacturière dans la Communauté Moyennes annuelles 1994-1996 et 1996-1998

Tableau 4 Aides d'État à l'industrie manufacturière pour la période 1996-1998 Ventilation des aides par secteur et objectif

Tableau 5 Aides d'État à l'industrie manufacturière pour les périodes 1994-1996 et1996-1998 Ventilation par objectifs principaux

Tableau 6 Aides à la construction navale en pourcentage de la valeur contractuelle pour la période 1996-1998

Tableau 7 Aides à la construction navale pour les pays en développement décidées par la Communauté

Tableau 8 Construction navale - Nombre total de navires ayant bénéficié d'une aide d'État

Tableau 9 Aides d'État autorisées en faveur de l'industrie automobile pour la période 1996-1998

Tableau 10 Aides d'État en faveur des investissements directs à l'étranger

Tableau 11 Régimes fiscaux en faveur de la réduction des émissions de CO2

Tableau 12 Aides d'État à l'industrie manufacturière pour la période 1996-1998 Ventilation par type d'aide

Tableau 13 Aides d'État « ad hoc » et aides de la Treuhand accordées à l'industrie manufacturière, aux services financiers et aux transports aériens dans les États membres de 1992 à 1998

Tableau 14 Aides d'État « ad hoc » accordées à l'industrie manufacturière, y compris les aides de la Treuhand, aux services financiers et aux transports aériens Moyennes annuelles pour les périodes 1994-1996 et 1996-1998

Tableau 15 Dépenses budgétaires nationales annuelles moyennes consacrées à l'agriculture pour les périodes 1994-1996 et 1996-1998

Tablrau 16 Aides d'État à la pêche exprimées en pourcentage de la valeur ajoutée brute

Tableau 17 Interventions communautaires en faveur de la pêche

Tableau 18 Aides d'État à l'industrie charbonnière

Tableau 19 Aides d'État aux transports ferroviaires

Tableau 20 Aides d'État au secteur des transports

Tableau 21 Aides d'État accordées au tourisme, aux médias et à la culture, 1994-1996 et 1996-1998

Tableau 22 Aides d'État en faveur de l'emploi et de la formation, 1994-1996 et 1996-1998

Tableau 23 Volume global annuel des aides nationales dans la Communauté

Tableau 24 Volume global des aides dans les États membres en pourcentage du PIB, par salarié et en pourcentage des dépenses publiques

Tableau 25 Volume global des aides dans les États membres, ventilation par grands secteurs

Tableau 26 Aides d'État par habitant dans l'Union Européenne

Annexe statistique

Tableau A1 Aides d'État au secteur manufacturier, à prix courants, 1994-1998, dans les monnaies nationales

Tableau A2 Aides d'État au secteur manufacturier, à prix courants, 1994-1998, en euros

Tableau A3 Aides d'État au secteur manufacturier, à prix constants, 1994-1998, en euros

Tableau A4 Aides d'État allemandes aux nouveaux Länder : moyenne annuelle, 1996-1998

Tableaux A5/1-15 Total des aides d'État, moyenne annuelle 1996-1998, par État membre

Tableaux A5/16 Total des aides d'État, moyenne annuelle 1996-1998 dans l'Union Européenne 105

Tableaux A6/1-15 Total des aides d'État de 1994 à 1998, par État membre

Tableaux A6/16 Total des aides d'État de 1994 à 1998 dans l'Union Européenne

LES FONDS ET LES INSTRUMENTS COMMUNAUTAIRES

Tableau A Dépenses communautaires annuelles

Tableau B Autres instruments communautaires

Tableau C1 Interventions communautaires par État membre, 1994-1996

Tableau C2 Interventions communautaires par État membre, 1996-1998

GRAPHIQUES

Graphique 1 Aides d'État à l'industrie manufacturière en pourcentage de la valeur ajoutée

Graphique 2 Aides en faveur de la R&D, des PME, de la protection de l'environnement et des économies d'énergie, en pourcentage des aides à l'industrie manufacturière

Graphique 3 Aides d'État à l'industrie manufacturière, ventilation entre dépenses budgetaires et impôts non perçus

INTRODUCTION

Mise en perspective

1. La nécessité de maintenir un système de concurrence libre et non faussée est reconnue comme étant l'un des principes de base sur lesquels est fondée l'Union européenne. Par la politique de concurrence communautaire, la Commission vise à renforcer la compétitivité des entreprises européennes, à assurer une concurrence effective dans le marché unique et à créer les conditions d'un bon fonctionnement des marchés tout en tenant compte de l'économie sociale de marché qui caractérise l'Europe. L'un des éléments clés de la politique de concurrence est le contrôle communautaire des aides d'État, dont les avantages sont incontestables. Les aides d'État peuvent entraver la libre concurrence en empêchant la répartition la plus efficace des ressources et constituent une menace pour l'unité du marché unique. Dans nombre de cas, l'octroi d'une aide d'État diminue le bien-être économique et la motivation des entreprises à améliorer leur efficacité. Cela permet également aux entreprises les moins efficaces de survivre aux dépens des plus efficaces. Les distorsions qui en résultent pour le marché peuvent entraîner des frictions entre les gouvernements et, parfois même, déboucher sur des mesures de représailles, qui peuvent aggraver encore l'inefficacité. Le système de contrôle unique en son genre qui a été mis en place dans toute l'Union européenne ainsi que dans l'Espace économique européen vise à atténuer ces inefficacités. Ce système, qui est fondé sur un ensemble de principes fondamentaux convenus et consacrés expressément par les traités européens, apporte une contribution importante à la réalisation de tous les avantages du marché unique et de la monnaie unique.

2. Toutefois, pour que la politique en matière d'aides d'État reste juste et équitable, la mise en application de ses principes de base doit évoluer de manière à suivre les évolutions économiques et techniques et à s'adapter face à l'apparition de nouvelles priorités politiques. Depuis la publication du précédent rapport, le traité d'Amsterdam a été ratifié, et l'accent a davantage été mis sur, par exemple, la protection de l'environnement et l'emploi. Personne ne conteste que les interventions de la Communauté ou des pouvoirs publics nationaux se justifient dans certaines circonstances pour pallier les défaillances du marché et pour soutenir des politiques qui ne peuvent dépendre des seules forces du marché. Il convient toutefois de réduire autant que possible les distorsions de concurrence résultant de ces interventions. Les États membres ont un certain nombre de moyens à leur disposition, et il est essentiel que ce soient les moyens économiquement les plus efficaces qui servent à atteindre l'objectif poursuivi. Lorsqu'il est établi qu'une aide d'État est le moyen le plus efficace, encore faut-il que son octroi se fasse dans le respect des règles communautaires sur les aides d'État, en constante évolution.

3. La surveillance et le suivi des dépenses nationales consacrées aux aides d'État sont des composantes essentielles de la politique de la Commission en matière d'aides d'État, qui s'accompagne d'une politique de transparence dans le contrôle et l'utilisation des aides d'État. La publication de ce huitième rapport souligne l'engagement constant de la Commission et de tous les États membres en faveur de cette politique. Rassembler et publier des données sur le montant des aides compatibles accordées est, pour la Commission, l'un des principaux moyens dont elle dispose pour prouver qu'elle surveille de près les résultats de sa politique de contrôle. En outre, étant donné le degré de contrôle élevé qui est exercé sur les gouvernements dans le cadre de cette politique, il est essentiel que ces résultats soient connus et fassent l'objet d'un examen à l'intérieur de l'Union. Le rapport permet donc déjà à la Commission de réorienter sa politique en matière d'aides d'État même si, et exception faite des aides non encore remboursées, il n'analyse pas les aides qui, en raison de leur incompatibilité avec le marché commun, n'ont pas été approuvées par la Commission. Lorsque, à l'avenir, les nouveaux instruments en matière d'aides d'État (registre et tableau de bord) seront en place, la Commission disposera d'un arsenal de moyens d'action efficaces pour lui permettre de moduler sa politique en matière d'aides d'État.

4. La politique de l'Union européenne en matière d'aides d'État doit également évoluer en tenant compte du contexte international et, en particulier, des obligations multilatérales imposées par les règles de l'OMC. C'est ainsi que les aides à l'agriculture sont entièrement soumises à l'accord de l'OMC sur l'agriculture tandis que les aides en faveur de produits non agricoles sont soumises à l'accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires.

5. Les accords européens conclus avec les pays d'Europe centrale et orientale qui sont aujourd'hui candidats à l'adhésion à l'Union européenne ont aussi créé des obligations bilatérales. Ces accords contiennent une obligation expresse de suivre les règles communautaires en matière d'aides d'État; il faut encore que ces règles soient pleinement respectées, la transparence étant la première des priorités à assurer dans leur mise en oeuvre. Des accords bilatéraux ont également été conclus avec d'autres pays; ces accords contiennent, dans la plupart des cas, des dispositions relatives au contrôle des aides d'État. Les dispositions sur la transparence sont essentielles et doivent donc être mises en oeuvre à un stade précoce. Le présent rapport fournit donc un exemple de ce que nous sommes en droit d'attendre de tous nos partenaires commerciaux en matière de transparence.

Remarques concernant la méthodologie

6. Depuis 1988, la Commission publie régulièrement des rapports sur les aides d'État. Le premier rapport couvrait la période 1981-1986 et les rapports suivants ont été mis à jour tous les deux ans [1]. Pour accroître encore la transparence, fournir des informations en temps utile, pouvoir détecter à un stade précoce les nouvelles tendances dans l'octroi d'aides et répondre plus rapidement à l'évolution de la situation, la Commission a décidé en 1998 de publier ces rapports tous les ans. Le huitième rapport, qui couvre la période 1994-1998, est le deuxième rapport dont la publication est annuelle.

[1] Références: COM (88) 945

7. Les données utilisées pour le présent rapport ont été établies par les services de la Commission en étroite coopération avec les États membres. Les données rétrospectives sur lesquelles reposaient les rapports antérieurs ont été mises à jour à l'aide des chiffres pour 1998. Elles ont en outre été mises à jour de manière à inclure des données sur les mesures de soutien public qui, après enquête de la Commission, ont été considérées comme constituant des aides "non notifiées". Les données ont également été modifiées pour tenir compte des aides remboursées. En dernier lieu, les États membres ont continué à vérifier et, le cas échéant, à modifier une petite partie des données rétrospectives, de sorte que l'on peut accorder à ces données un degré de fiabilité relativement élevé.

8. Si la Commission, compte tenu de l'évolution de la situation, détermine qu'une mesure constitue une aide d'État alors qu'elle avait auparavant estimé le contraire, le montant de cette aide est pris en considération dans le rapport. C'est ainsi qu'à l'issue d'un examen du régime de l'impôt irlandais sur les sociétés (Irish Corporation Tax), la Commission a décidé, en décembre 1998, que ce régime existant constituait une aide d'État. Cette décision a eu pour résultat de relever sensiblement les niveaux d'aides d'État en Irlande, si l'on compare la période 1996-1998 à celle de 1994-1996, même si cette augmentation ne représente aucun changement voulu dans la politique irlandaise en matière d'aides d'État.

9. Le présent rapport porte sur les aides d'État nationales, telles qu'elles sont définies à l'article 87 CE, qui sont octroyées par les quinze États membres et que la Commission a examinées. Les mesures d'ordre général, les subventions publiques qui soit n'affectent pas le commerce et ne faussent pas la concurrence, soit sont accordées en vertu de l'article 86, paragraphe 2, CE [2] ne sont pas traitées dans le présent rapport. Ce dernier couvre les aides d'État accordées à l'industrie manufacturière, à l'agriculture, à la pêche, à l'industrie charbonnière, au secteur des transports (ferroviaires, par voies navigables, maritimes et aériens) et au secteur des services financiers. Dans la logique des améliorations déjà apportées dans les rapports précédents, la couverture sectorielle a encore été élargie. Pour la première fois, les données relatives aux aides concédées spécifiquement aux secteurs de la culture, des médias et du tourisme ont été analysées. De surcroît, étant donné l'importance croissante que prennent les aides destinées à encourager la réduction des émissions de CO2 et autres gaz, l'accent a également été mis sur ces aides. Enfin, les données sur les aides à l'emploi et à la formation dans tous les secteurs de l'économie sont pour la première fois intégrées dans le rapport.

[2] Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.

10. Pour la comparaison des tendances et des types d'aides publiques accordées par les différents États membres, l'analyse porte sur les moyennes annuelles au cours de la période de trois ans 1996-1998. Les moyennes annuelles pour la période 1994-1996 sont fournies, le cas échéant, à titre comparatif [3]. Étant donné que les chiffres annuels ne permettent pas toujours de tirer des conclusions fiables sur des changements de tendance à moyen et long terme, ces données ne sont généralement pas utilisées aux fins de comparaison. En ce qui concerne les trois nouveaux États membres, à savoir la Finlande, la Suède et l'Autriche, qui ont adhéré à la Communauté en 1995, les comparaisons entre les périodes 1994-1996 et 1996-1998 sont effectuées en utilisant des moyennes sur deux et trois ans respectivement. Ce ne sera plus nécessaire à partir du neuvième rapport. Pour rendre les moyennes des deux périodes comparables, tous les chiffres sont exprimés en prix constants de 1997 [4].

[3] Comme le principe de base consistant à comparer des périodes de trois ans se chevauchant d'une année a été maintenu, la période de référence du huitième rapport annuel (1994-1996) correspond à celle du sixième rapport bisannuel (1994-1996).

[4] Les chiffres des aides à l'industrie manufacturière aux prix courants sont indiqués dans l'annexe II, c'est-à-dire l'annexe statistique concernant les aides publiques nationales.

11. Des explications de caractère général sur la méthode utilisée sont fournies à l'annexe technique (annexe I). L'annexe statistique (annexe II) contient des données statistiques de base sur les aides publiques nationales à l'industrie manufacturière et le volume global des aides publiques nationales. Les chiffres sur les aides d'État n'incluent donc pas les fonds ni les instruments communautaires. Les renseignements sur ces fonds et instruments ainsi que les données correspondantes figurent dans l'annexe III.

PARTIE I - AIDES À L'INDUSTRIE MANUFACTURIÈRE

Volume et tendances

12. Les aides d'État à l'industrie manufacturière représentent 35 % du volume total des aides accordées dans la Communauté; ce secteur continue donc à attirer davantage d'aides que n'importe quel autre. L'analyse des aides accordées à ce secteur reste donc la partie centrale du présent rapport.

Totaux communautaires

13. Le tableau 1 indique les montants annuels des aides à l'industrie manufacturière dans la Communauté pour les années 1994 à 1998.

Tableau 1

Aides d'État à l'industrie manufacturière dans la Communauté sur la période allant de 1994 à 1998

Montants annuels aux prix constants (1997)

millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

Les chiffres fournis ci-dessus confirment que les aides accordées dans l'Union ont continué de suivre la tendance progressive à la baisse observée depuis 1993 [5].

[5] Comparés avec les données présentées dans le septième rapport, les chiffres fournis ci-dessus sont légèrement inférieurs, du fait des révisions apportées par les États membres.

Cette même tendance à la baisse apparaît lorsque, comme au tableau 2, les aides à l'industrie manufacturière sont exprimées en pourcentage de la valeur ajoutée et par salarié de ce secteur [6].

[6] Comme une partie peu importante mais qui n'est pas exactement quantifiable des aides doit être attribuée au secteur des services, il est possible que les chiffres indiqués soient légèrement surestimés.

Tableau 2

Aides d'État à l'industrie manufacturière dans la Communauté

Chiffres annuels de 1994 à 1998*

>EMPLACEMENT TABLE>

* aux prix constants de 1997

** estimations pour EUR 15

Exprimés en pourcentage de la valeur ajoutée dans l'industrie manufacturière, les niveaux d'aide ne cessent de diminuer depuis 1994.

Le montant moyen des aides par salarié dans l'industrie manufacturière a baissé chaque année, de sorte qu'il a été ramené de 1 357 euros en 1994 à 1 007 euros en 1998.

Comparaisons entre les États membres

14. Le tableau 3 compare les niveaux moyens annuels d'aide à l'industrie manufacturière, exprimés en pourcentage de la valeur ajoutée brute et en montants par salarié du secteur, pour chaque État membre [7], au cours des périodes 1994-1996 [8] et 1996-1998. Les aides sont également indiquées en montants absolus.

[7] L'Allemagne a été divisée en anciens et en nouveaux Länder pour différencier clairement l'évolution dans ces deux parties de l'Allemagne, évolution marquée par le processus sans précédent d'ajustement de l'économie des nouveaux Länder à un système de marché.

[8] Il convient de noter que, comme dans le sixième rapport, la moyenne des données se rapportant à la période 1994-1996 et indiquées dans le tableau 1, qui ne contient pas de chiffres pour les nouveaux États membres en 1994, est légèrement inférieure à la moyenne générale de l'UE figurant dans le tableau 3.

Tableau 3

>EMPLACEMENT TABLE>

Moyennes aux prix de 1997

15. Les aides à l'industrie manufacturière dans l'Union européenne s'élèvent en moyenne annuelle à environ 33 milliards d'euros en 1996-1998, ce qui représente une baisse de 14 % par rapport à 1994-1996. Cette baisse correspond presque exactement à celle qui avait été relevée dans le précédent rapport. Il ressort du tableau 3 que la réduction globale des aides en termes absolus dans la Communauté est presque entièrement due aux baisses constantes enregistrées dans les nouveaux Länder allemands ainsi qu'en Italie. Alors qu'on constate des réductions en Belgique, en Espagne et au Portugal, les niveaux d'aide ont augmenté dans les dix autres États membres. Sur ces dix États membres, une tendance progressive à la hausse des niveaux d'aide semble se dessiner à long terme en Autriche, au Danemark, en Irlande, au Luxembourg et en Suède. En chiffres absolus, les écarts entre les niveaux d'aide accordés par les États membres à leur industrie manufacturière restent donc très importants.

16. Si on considère les écarts généraux dans la Communauté sous l'angle de la cohésion, le tableau 3 montre que le volume des aides dans les quatre pays bénéficiaires du fonds de cohésion est passé de 8 % à plus de 9 % du volume total des aides à l'industrie manufacturière dans la Communauté. La part revenant aux quatre grandes économies, qui était de 84 % pendant la période précédente, est tombée à 80 % au cours de la période de référence. Dans ce contexte, il convient également de noter qu'en plus des aides nationales, l'industrie manufacturière bénéficie aussi d'interventions communautaires par l'intermédiaire des fonds structurels (voir annexe III). En termes relatifs, les principaux bénéficiaires de ces interventions sont les quatre pays relevant du fonds de cohésion, qui voient leur position relative en matière d'aides se rapprocher d'un niveau qui reflète plus fidèlement leur situation socio-économique plus faible. Ces instruments communautaires ne peuvent cependant être efficaces qu'à condition que les effets de leur mise en oeuvre ne soient pas annulés par une évolution déséquilibrée de l'utilisation des mesures d'aide publiques.

17. Exprimés en pourcentage de la valeur ajoutée, c'est en Grèce et en Italie que les niveaux d'aide accordés à l'industrie manufacturière en 1996-1998 sont les plus élevés (voir figure 1). Ces deux pays se situent encore nettement au-dessus de la moyenne communautaire, bien que la tendance durable à la baisse se poursuive en Italie. Même si l'augmentation des niveaux d'aide en Irlande est imputable dans une large mesure à la prise en considération pour la première fois dans ce tableau des chiffres relatifs à l'ICT, régime dont la suppression progressive est en cours, les niveaux des aides d'État en Irlande restent inférieurs à la moyenne communautaire.

Figure 1

Aides d'État à l'industrie manufacturière

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

En pourcentage de la valeur ajoutée (moyennes annuelles 1994-1996 et 1996-1998)

18. En dépit d'une réduction forte et continue, l'Italie arrive en tête de tous les États membres en ce qui concerne les aides par salarié pour la période 1996-1998. Elle est suivie du Luxembourg, de l'Irlande, du Danemark et de l'Allemagne. Le chiffre élevé, mais en recul, enregistré pour les nouveaux Länder allemands s'explique à la fois par les importants niveaux d'aide qui ont été accordés et par une forte baisse du nombre des salariés qui travaillent dans l'industrie manufacturière dans cette partie de l'Allemagne. La diminution constante montre que le point culminant du processus de restructuration consécutif à la réunification de l'Allemagne, en 1990, avait déjà été atteint au cours de périodes de référence antérieures. Dans le même temps, les aides par salarié dans les anciens Länder comptent parmi les plus faibles de la Communauté. Le groupe des donneurs d'aides les plus modérés comprend, par ordre décroissant, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède.

Objectifs des aides

19. Les aides à l'industrie manufacturière sont classées comme suit selon l'objectif principal qu'elles visent ou le secteur auquel elles sont accordées:

Objectifs horizontaux

- Recherche et développement

- Environnement

- Petites et moyennes entreprises

- Commerce

- Économies d'énergie

- Autres objectifs (principalement sauvetage et restructuration)

Secteurs particuliers

- Construction navale

- Sidérurgie

- Autres secteurs

Objectifs régionaux

- Régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point a)

- Régions relevant de l'article 87, paragraphe 3, point c)

Dans certains États membres toutefois, les aides classées dans la catégorie recherche et développement ou petites et moyennes entreprises sont accordées dans le cadre de programmes sectoriels d'aides à la R&D ou aux PME. En outre, les aides classées dans le premier objectif des aides à finalité régionale et autorisées en vertu des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale peuvent être accordées en fait à des PME, en faveur des activités de recherche et développement, de la formation et de l'emploi.

Il convient, par conséquent, de faire preuve de prudence pour tirer des conclusions quant à l'évolution dans le temps de l'importance relative des différents objectifs, notamment en ce qui concerne les différences qui apparaissent à cet égard entre États membres. Le tableau 4 ventile les aides à l'industrie manufacturière par objectifs pour la période 1994-1998 et le tableau 5 montre l'évolution dans le temps de l'importance des trois principaux objectifs visés.

20. Le tableau 4 montre qu'au cours de la période de référence, 57 % des aides à l'industrie manufacturière accordées dans l'Union sont consacrées à des objectifs régionaux, la plupart étant ciblées sur les zones les moins prospères, qui relèvent de l'article 87, paragraphe 3, point a) [9]. Ces chiffres incluent les aides octroyées aux nouveaux Länder allemands par la Treuhandanstalt (THA) et les organismes qui lui ont succédé, ce qui représente en moyenne 3,514 milliards d'euros par an. Si l'on faisait abstraction de ces aides exceptionnelles, les aides à finalité régionale représenteraient 52 % du total des aides à l'industrie manufacturière (contre 47 % pour la période de référence précédente).

[9] Une liste de ces régions est fournie à l'annexe I, point 9.2.

21. Les aides destinées à des objectifs horizontaux viennent en deuxième position, avec 35 %. Dans cette catégorie, le soutien à la recherche et au développement [10] vient en tête, suivi par les aides aux petites et moyennes entreprises. La catégorie des aides visant ces objectifs horizontaux comprend également 8 % d'aides au sauvetage et à la restructuration en faveur de l'industrie manufacturière. À la différence des objectifs mentionnés plus haut, les effets de distorsion très prononcés que cette dernière catégorie produit ne sont pas contrebalancés par d'importantes externalités positives. Cette catégorie d'aide doit donc être soumise à un contrôle très strict. Elle est examinée de façon plus détaillée au point 38, qui traite des aides ad hoc.

[10] Pour les raisons expliquées à l'annexe I, point 11.1, les chiffres relatifs à la R&D fournis au tableau 4 sont peut-être sous-estimés.

22. Seulement 8 % environ des aides à l'industrie dans la Communauté sont consacrées à des secteurs particuliers, plus des deux tiers allant à la construction navale et à la sidérurgie (voir tableau A5/16). Étant donné que ces secteurs se trouvent souvent dans des régions qui peuvent bénéficier d'aides régionales, les aides dont ils bénéficient contribuent aussi aux politiques plus générales de soutien régional.

Tableau 4

>EMPLACEMENT TABLE>

Tableau 5

>EMPLACEMENT TABLE>

23. En ce qui concerne l'évolution dans le temps de la répartition des aides à l'industrie manufacturière entre les différents objectifs principaux, les niveaux des aides à finalité régionale sont, dans l'ensemble, restés pratiquement stables. Exception faite de la Grèce, aucun des États membres dont la part de l'aide régionale à l'industrie manufacturière dépasse la moyenne de l'UE ne relève du Fonds de cohésion.

Les niveaux des aides accordées à des secteurs particuliers sont, pour la première fois, en baisse non seulement dans toute l'Union européenne, mais également dans presque tous les États membres. L'augmentation apparente enregistrée en Finlande est due au fait que des aides à la construction navale y ont été déclarées pour la première fois pour la période 1996-1998. En glissement annuel, les aides sectorielles sont en recul dans ce pays également. La raison de cette réduction générale tient à la forte diminution des aides à la sidérurgie et à la baisse des aides à la construction navale dans la plupart des pays. Le niveau relativement élevé, mais en baisse, des aides accordées en Espagne est imputable aux aides à la restructuration accordées à la construction navale.

Contrairement à la tendance générale à la baisse des aides accordées à des secteurs particuliers, la tendance générale à l'augmentation des aides octroyées pour des objectifs horizontaux ne s'observe pas dans tous les États membres. La part des aides de ce type a progressé dans huit pays, tandis qu'il a diminué dans les sept autres, tout en demeurant élevé au danemark, en Finlande et aux Pays-Bas.

24. Toutefois, si l'on retranche les aides au sauvetage et à la restructuration, qui constituent une part importante des aides horizontales - elles feront l'objet d'une analyse en tant qu'aides ad hoc - l'examen du reste des aides horizontales, à savoir les mesures de soutien en faveur de la R&D, des PME, de la protection de l'environnement et des économies d'énergie, brosse un tableau quelque peu différent: on constate maintenant une augmentation de ces aides dans neuf États membres. La figure 2 montre clairement les très grandes disparités qui distinguent les États membres en ce qui concerne le niveau des aides d'État en faveur de ces quatre objectifs, dont il est généralement admis qu'ils génèrent d'importantes externalités. Si les chiffres, en Grèce en particulier, dissimulent le fait que certaines aides classées dans la catégorie des aides à finalité régionale visent également des objectifs horizontaux, force est de reconnaître que, dans beaucoup d'États membres, la politique en matière d'aides publiques est plus visiblement axée sur ces objectifs depuis 1994-1996.

Figure 2

Aides en faveur de la R&D, des PME, de la protection de l'environnement et des économies d'énergie, en pourcentage des aides à l'industrie manufacturière

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

25. Les tendances et le type des aides octroyées à l'industrie manufacturière dans chaque État membre se présentent comme suit:

- En Autriche, les augmentations globales sont dues à l'accroissement du niveau des aides à la R&D et des aides à finalité régionale. En Autriche, tout comme au Danemark, en Finlande et aux Pays-Bas, les aides horizontales viennent en tête des aides à l'industrie manufacturière, la R&D, l'environnement et les PME en étant les principaux bénéficiaires. Les dépenses sectorielles, qui vont pour la plupart à la sidérurgie, sont faibles.

- En Belgique, la tendance à la baisse enregistrée dans les niveaux d'aide est imputable à un seul régime sectoriel, qui a été supprimé en 1996, tandis qu'en termes absolus, les aides sont restées relativement stables dans tous les autres domaines. Il en résulte une progression de la part des aides accordées en faveur d'objectifs horizontaux et régionaux.

- Au Danemark, 90 % de toutes les aides à l'industrie manufacturière sont octroyées en faveur d'objectifs horizontaux. L'augmentation en chiffres absolus du niveau des aides d'État à l'industrie manufacturière doit être attribuée à l'accroissement du niveau des mesures de soutien en faveur des économies d'énergie et de la protection de l'environnement, principalement sous forme d'exonérations des taxes sur l'énergie et les émissions de CO2. La baisse du niveau des aides sectorielles (9 %) traduit les réductions opérées dans les aides à la construction navale. Les aides régionales sont, au Danemark, les plus faibles de la Communauté.

- En Allemagne, la proportion représentée par les aides horizontales augmente progressivement, à mesure que les niveaux des aides régionales diminuent. Cette catégorie d'aide représente 27 %, ce qui est faible par rapport à la moyenne de l'Union européenne, et plus des deux tiers des aides versées à ce titre sont consacrés à la R&D et aux PME. Les aides sectorielles (5 %) continuent à reculer. Le poste le plus important est celui des aides régionales (68 %), dont moins de la moitié est consacrée aux aides de la Treuhand aux nouveaux Länder. Cette catégorie d'aides a nettement diminué en chiffres absolus au cours des périodes de référence.

- En Grèce, la plupart des aides sont classées dans la catégorie des aides régionales, lesquelles ont augmenté au cours des deux périodes couvertes.

- En Espagne, 33 % des aides sont octroyées en faveur d'objectifs horizontaux, principalement les PME et la R&D, secteurs dans lesquels le soutien financier a augmenté depuis 1994-1996. Les aides sectorielles atteignent 52 % de toutes les aides à l'industrie manufacturière et reflètent le maintien du soutien à la construction navale. La baisse générale des aides sectorielles est due aux réductions sensibles subies par les aides à la sidérurgie.

- En Finlande, 72 % des aides sont consacrées à des objectifs horizontaux, principalement la R&D et les PME. L'augmentation du niveau des aides en chiffres absolus est imputable aux aides à la construction navale, qui ont été déclarées pour la première fois en 1997.

- En France, les aides en faveur de la R&D, de l'environnement, des économies d'énergie et des PME sont restées relativement stables en chiffres absolus. L'augmentation générale observée dans les aides à l'industrie manufacturière doit être attribuée à l'accroissement sensible des aides régionales, auquel s'ajoute la progression des aides à la construction navale et une seule aide ad hoc.

- En Irlande, à l'exception des aides sectorielles, les aides ont augmenté en chiffres absolus dans de nombreux secteurs et pour des objectifs très divers. Toutefois, l'augmentation la plus forte est entièrement imputable à la prise en considération des données relatives à l'ICT pour la période 1996-1998.

- En Italie, les niveaux d'aide en chiffres absolus ont diminué dans tous les secteurs et quels que soient les objectifs. Cependant, la diminution des aides régionales étant moindre que dans les autres domaines, leur part a augmenté au cours des deux périodes couvertes.

- Au Luxembourg, le poste le plus important est celui des aides régionales (67 %), qui ont légèrement progressé au cours des deux périodes couvertes. Les dépenses dans les autres domaines sont restées relativement stables.

- Aux Pays-Bas, les aides horizontales (82 %) sont de loin le poste le plus important et sont nettement plus élevées que dans la plupart des pays, à l'exception du Danemark. L'augmentation des aides en chiffres absolus est due aux ressources croissantes qui sont affectées à la protection de l'environnement et aux économies d'énergie, essentiellement sous forme d'exonérations des taxes sur l'énergie et les émissions de CO2.

- Au Portugal, la légère augmentation des niveaux de dépenses en faveur des PME et des économies d'énergie a été entièrement contrebalancée par la réduction considérable des aides octroyées à l'industrie sidérurgique. Tandis que les aides à l'ensemble de l'industrie manufacturière ont reculé, la part des aides à finalité horizontale et régionale a augmenté.

- En Suède, 44 % des aides sont consacrées à des objectifs horizontaux, principalement les PME et la R&D. L'augmentation du niveau des aides en chiffres absolus est imputable à celle des aides à l'environnement, qui n'a été que partiellement compensée par une légère réduction des aides régionales.

- Au Royaume-Uni, les aides régionales (60 %), dont plus d'un quart est affecté à l'Irlande du Nord, représentent le premier poste des mesures de soutien à l'industrie manufacturière. L'accroissement des niveaux d'aide, en chiffres absolus, au Royaume-Uni est dû à une progression de 6 % des aides à finalité régionale. Les aides horizontales représentent 39 %, les principaux postes à l'intérieur de cette catégorie étant constitués par les aides à la R&D et les aides aux PME.

L'analyse qui précède ne tient compte que des tendances et des types de dépenses publiques consacrées aux aides d'État. Une partie de ces dépenses est cofinancée par les interventions communautaires dont bénéficie aussi l'industrie manufacturière de l'Union européenne. Les chiffres relatifs aux financements communautaires sont indiqués séparément, à l'annexe III.

Aides à d'autres secteurs et à d'autres objectifs

Construction navale

26. Dans le domaine de la construction navale, qui constitue l'un des sous-secteurs de l'industrie manufacturière, l'octroi d'aides pendant la période considérée était régi par la septième directive sur les aides à la construction navale [11], qui était applicable du 1er janvier 1991 au 31 décembre 1998. Cette directive a ensuite été remplacée par le règlement (CE) n° 1540/98 du Conseil.

[11] JO L 380 du 31.12.1990.

Le tableau 6 indique les aides au fonctionnement liées à des contrats couvrant les nouvelles constructions et les transformations navales ainsi que les navires de pêche; il reflète donc les intensités d'aide pour lesquelles la Commission fixe des plafonds en mettant en oeuvre la directive relative à la construction navale. Dans le cadre de la directive en vigueur pendant la période de référence, les plafonds d'aide étaient fixés à 4,5 % de la valeur contractuelle pour les navires dont la valeur contractuelle était inférieure à 10 millions d'euros et pour les transformations, et à 9 % de la valeur contractuelle pour les navires dont la valeur contractuelle était supérieure à 10 millions d'euros.

En plus des aides au fonctionnement, le secteur de la construction navale a aussi bénéficié d'aides à la restructuration. Au cours de la période 1996-1998, des aides à la restructuration représentant en moyenne 903 millions d'euros par an ont été accordées en Allemagne (200 millions d'euros), en Grèce (8 millions d'euros), en Espagne (594 millions d'euros), en France (90 millions d'euros) et au Portugal (11 millions d'euros). C'est une forte augmentation par rapport aux 655 millions d'euros octroyés pendant la période 1994-1996 dans les pays suivants: Belgique (27 millions d'euros), Allemagne (292 millions d'euros), Grèce (10 millions d'euros) et Espagne (326 millions d'euros).

Étant donné la diminution des aides au fonctionnement dans tous les pays sauf la France, le montant annuel moyen global de toutes les aides accordées à ce secteur a diminué très légèrement, puisqu'il a été ramené de 1,551 milliard d'euros en 1994-1996 à 1,549 milliard d'euros en 1996-1998. Lorsqu'on rapporte les aides à la construction navale à la valeur ajoutée du secteur, on constate que le niveau d'aide est élevé. Selon le tableau 3, les aides à l'industrie manufacturière s'élèvent à 2,3 % de la valeur ajoutée du secteur. Par contraste, pour la construction navale, les aides ont représenté environ 22 % de la valeur ajoutée du secteur au coût des facteurs en 1996-1998.

Tableau 6

Aides à la construction navale en pourcentage de la valeur contractuelle des navires pour les années allant de 1996 à 1998

>EMPLACEMENT TABLE>

* Les navires de petites dimensions sont ceux dont la valeur contractuelle est inférieure à 10 millions d'euros. Pour les navires entrant dans cette catégorie, l'intensité d'aide maximum autorisée par la septième directive sur les aides à la construction navale s'élève à 4,5 % de la valeur contractuelle.

**Les navires de grandes dimensions sont ceux dont la valeur contractuelle est supérieure à 10 millions d'euros. Pour les navires entrant dans cette catégorie, l'intensité d'aide maximum autorisée par la septième directive sur les aides à la construction navale s'élève à 9 % de la valeur contractuelle.

- Il convient de noter que le tiret signifie que les données ne sont pas disponibles alors que le zéro indique l'absence d'aides.

27. Le niveau annuel moyen des aides d'État accordées aux chantiers navals européens au cours de la période 1996-1998 pour la construction de navires destinés à des pays en développement a été ramené à 72 millions d'euros. Par rapport au montant annuel moyen de 203 millions d'euros accordé pendant la période 1994-1996, cela représente une diminution de 65 %. La ventilation par pays est fournie au tableau 7.

Tableau 7

Aides à la construction navale pour les pays en développement décidées par la Communauté

en millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

28. Pour replacer ces chiffres dans leur contexte, le tableau 8 renseigne sur le nombre total de navires ayant bénéficié d'une aide au cours de la période 1994-1998. Comme on pouvait s'y attendre, le niveau record enregistré dans la construction en 1995 correspond à celui des aides au fonctionnement et au développement octroyées aux constructeurs de navires européens.

Tableau 8

Construction navale - Nombre total de nouveaux navires ayant bénéficié d'une aide d'État

>EMPLACEMENT TABLE>

Industrie sidérurgique

29. Dans l'autre sous-secteur de l'industrie manufacturière que constitue la sidérurgie, l'essentiel des aides accordées au cours de la période étudiée dans le présent rapport ont été consacrées à la restructuration et découlent de huit cas approuvés sur la base de l'article 95 du traité CECA. Les aides versées en faveur de produits CECA au cours de la période de référence l'ont été également en vertu des cinquième et sixième codes des aides à la sidérurgie adoptés respectivement en 1991 et en 1996 [12]. Les aides accordées en dehors du secteur sidérurgique CECA étaient régies par l'encadrement de 1988 applicable à certains secteurs sidérurgiques hors CECA [13].

[12] Décision n° 3855/91/CECA de la Commission du 27 novembre 1991 et décision n° 2496/96/CECA de la Commission du 18 décembre 1996 instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie.

[13] Encadrement de certains secteurs sidérurgiques hors CECA, JO C 320 du 13.12.1988.

Globalement, ces aides se sont élevées, en moyenne annuelle, à environ 260 millions d'euros en 1996-1998, soit une baisse sensible de plus de 80 % par rapport à la moyenne annuelle de 1,530 milliard d'euros enregistrée au cours de la période précédente (1994-1996). Ces chiffres n'incluent pas les montants des aides accordées à ce secteur dans le contexte des régimes soutenant des objectifs de R&D et de protection de l'environnement, ces montants étant négligeables. Ils montrent cependant que le processus de restructuration à grande échelle, accompagné de réductions de capacité, qui a été mis en oeuvre depuis 1994 dans les nouveaux Länder allemands, en Espagne, en Italie, au Portugal, en Irlande et en Autriche touche à sa fin.

Secteur de la construction automobile

30. Bien qu'il n'existe pas, dans l'Union européenne, de régime d'aide spécifique à ce sous-secteur, des aides d'État lui sont accordées, essentiellement sous la forme d'aides régionales, d'aides au sauvetage et à la restructuration et d'aides à la formation. L'octroi de ce type d'aides par les États membres s'inscrit dans des limites strictes, qui sont imposées par un encadrement portant spécifiquement sur le secteur automobile.

Il est assez difficile de tirer actuellement des conclusions en ce qui concerne la tendance générale, étant donné le très petit nombre de cas. La comparaison des deux périodes révèle une baisse de 18 %, les aides ayant été ramenées de 581 millions à 477 millions d'euros.

Tableau 9

Aides d'État autorisées en faveur de l'industrie automobile pour les années allant de 1994 à 1998 (à l'exclusion des aides inférieures aux seuils de notification)

en millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

Investissement direct à l'étranger

31. Les mesures publiques de soutien à l'investissement direct à l'étranger en dehors de l'Union européenne peuvent constituer des aides d'État. Il se peut néanmoins qu'elles soient compatibles avec l'intérêt commun si elles renforcent la compétitivité de l'industrie européenne - par exemple, en aidant au développement des PME - ou contribuent à la réalisation d'autres objectifs communautaires, tels que l'adaptation des économies en phase de transition ou le développement économique du Tiers Monde. Depuis 1993, un petit nombre de régimes visant spécifiquement cet objectif ont été proposés par les États membres et approuvés par la Commission. Des informations de plus en plus nombreuses sont communiquées par les États membres, et un aperçu provisoire des aides d'État consacrées à cette activité à l'échelle de l'Union est présenté ci-dessous. Les programmes concernés ne sont accessibles qu'aux PME, mais leur couverture géographique est mondiale, ce qui répond à la nécessité non seulement de renforcer le soutien à ces entreprises, qui sont les principales sources d'emploi dans l'Union, mais aussi de les aider à élargir leurs horizons.

Tableau 10

Aides d'État en faveur des investissements directs à l'étranger réalisés par les PME

en millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

Régimes fiscaux en faveur de la réduction des émissions de CO2

32. La catégorie des "aides à la protection de l'environnement" comprend une sous-catégorie, constituée par les régimes mis en place par certains États membres afin d'encourager la réduction des émissions de CO2 et d'autres gaz résultant de la combustion de combustibles solides et de soutenir l'utilisation des sources d'énergie renouvelables. La raison principale qui justifie ces régimes est la nécessité pour l'Union européenne et chaque État membre de se conformer aux engagements qu'ils ont pris dans le cadre de l'accord de Kyoto et d'atteindre l'objectif plus général d'un développement durable.

Deux types de mesures d'aide sont utilisés, souvent en combinaison: les exonérations fiscales et les subventions. En règle générale, les États membres concernés ont mis en place des régimes de taxes sur l'énergie ou sur les émissions de CO2, de NOx et de SOx. Étant donné que très peu de pays ont, à ce jour, pris des mesures de cette nature, l'une des préoccupations exprimées par les États membres est que la charge fiscale supplémentaire qui en résulte ne compromette la position concurrentielle de leurs entreprises. Les régimes fiscaux ont donc été instaurés de manière progressive, en accordant aux entreprises grosses consommatrices d'énergie des exonérations temporaires.

Le second élément de nombre de ces régimes d'aide publics est l'incitation supplémentaire qui est donnée aux entreprises sous forme de subventions en faveur de l'adoption de techniques modernes, qui utilisent davantage les énergies renouvelables et contribuent aux économies d'énergie et aux réductions du niveau des émissions. Les subventions sont payées sur les recettes fiscales tirées des taxes sur les émissions ou sur le budget général.

Actuellement, le Danemark (qui accorde l'essentiel de ces aides), les Pays-Bas, l'Allemagne, la Suède et le Royaume-Uni concèdent de telles mesures. Dans un proche avenir, bien d'autres États membres devraient faire de même.

Tableau 11

Aides d'État sous forme de régimes fiscaux en faveur de la réduction des émissions de CO2

en millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

Différentes formes d'aide

33. Le tableau 12 donne un aperçu de l'utilisation des différentes formes d'aide dans les États membres.

Tableau 12

>EMPLACEMENT TABLE>

La situation globale au cours de la période 1996-1998 est très semblable à celle présentée dans le sixième rapport pour la période 1994-1996. Les subventions, les bonifications d'intérêts et les exonérations fiscales - interventions qui constituent le groupe A - sont encore de loin les formes d'aide les plus utilisées dans la Communauté. À l'intérieur de ce groupe, et à l'exception de la France, les subventions directes sont plus utilisées que les exonérations fiscales.

34. Les aides accordées sous la forme de prises de participation de l'État, qui sont classées dans le groupe B, représentent 4 % seulement des aides accordées à l'industrie manufacturière dans l'Union européenne. Toutefois, dans un État membre, la France, les prises de participation sont relativement importantes.

35. Les aides classées dans le groupe C comprennent les prêts à taux réduit et les reports d'impôt. Alors que les reports d'impôt - principalement l'amortissement accéléré et la constitution de provisions exonérées - sont la forme la moins utilisée dans la Communauté, à l'exception des Pays-Bas, où ils représentent 8 % de toutes les aides à l'industrie manufacturière, les prêts à taux réduit sont une mesure d'aide importante en Allemagne, en Autriche, en Suède et en Finlande.

36. La part des garanties (groupe D) dans le niveau global des aides continue d'être relativement limitée dans tous les États membres.

Figure 3

Aides d'État à l'industrie manufacturière

Ventilation entre dépenses budgétaires et impôts non perçus pour la période 1996-1998

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

37. La figure 3 montre la répartition des aides à l'industrie manufacturière en fonction du mode de financement. Les dépenses budgétaires, qui comprennent les subventions, les prises de participation, les prêts à taux réduit et les garanties, constituent le mode de financement privilégié des aides dans l'Union européenne. Cela vaut en particulier pour l'Autriche et l'Espagne, où la totalité ou quasi-totalité des aides sont financées de cette manière, ainsi que pour la Finlande, le Luxembourg et le Royaume-Uni, où ce mode de financement s'applique à plus de 90 % des aides. La technique des impôts non perçus, c'est-à-dire les allègements fiscaux et les reports d'impôt, est en revanche surtout pratiquée en Belgique, au Danemark, en France, en Irlande et en Italie.

Aides d'État "ad hoc"

38. L'analyse des données concernant les aides d'État qui précède cherche à établir les tendances à moyen et long terme dans les États membres de l'Union. Toutefois, ces données ne concernent pas seulement des aides d'État accordées sous forme de régimes visant des objectifs horizontaux, sectoriels ou régionaux, mais comprennent aussi des aides d'État ad hoc, c'est-à-dire octroyées en dehors de ces régimes. Étant donné que l'analyse du recours par les autorités qui octroient les aides à des mécanismes financiers qui ne sont pas préétablis jette un éclairage intéressant sur les impératifs à plus court terme des politiques nationales en matière d'aides d'État, les aides "ad hoc" sont présentées ci-dessous. Cela permet de brosser un tableau plus clair aussi bien de la situation actuelle que des tendances qui se dessinent dans l'Union. Par souci d'exhaustivité, il est également fait mention des aides "ad hoc" dans les secteurs des transports aériens et des services financiers.

39. Les aides "ad hoc" sont pour l'essentiel des aides au sauvetage ou à la restructuration d'entreprises. La répartition sectorielle des aides accordées dans ce but est inégale et reflète souvent des transformations structurelles importantes dans certains secteurs de l'économie européenne. Dans l'industrie manufacturière par exemple, un peu plus de 50 % des aides "ad hoc" accordées pendant la période 1994-1996 et 42 % des aides "ad hoc" octroyées au cours de la période 1996-1998 étaient destinées à soutenir la restructuration de sociétés dans les secteurs de la sidérurgie et de la construction navale. Le reste a contribué presque exclusivement au sauvetage ou à la restructuration d'environ 55 entreprises. Par contraste, les aides "ad hoc" consenties dans les nouveaux Länder allemands à des fins de restructuration ont bénéficié à des milliers d'entreprises présentes dans un très grand nombre de sous-secteurs. La répartition de ce dernier type d'aides "ad hoc" à l'intérieur de l'industrie manufacturière est par conséquent plus uniforme.

40. Les données présentées dans les sixième et septième rapports semblaient indiquer que le niveau des aides "ad hoc" accordées à l'industrie manufacturière de l'Union avait franchi son point culminant en 1993/1994. Les données actuelles confirment cette tendance. Comme il est indiqué au tableau 13, les aides "ad hoc", qui représentaient 11 % des aides à l'industrie manufacturière en 1994, sont tombées à 4 % en 1998. Si l'on y ajoute les aides précitées aux nouveaux Länder, la chute est légèrement plus prononcée, avec 12 % en 1998 contre 37 % en 1994. Les aides "ad hoc" totales sont passées de 18 à 7 milliards d'euros. En revanche, les aides "ad hoc" au secteur des services financiers a augmenté.

Tableau 13

Aides d'État "ad hoc" et aides de la Treuhand accordées à l'industrie manufacturière, aux services financiers et aux transports aériens dans les États membres de 1992 à 1998

>EMPLACEMENT TABLE>

* aides accordées en Allemagne par l'intermédiaire de la Treuhandanstalt (THA) ou de la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS)

** mfr: industrie manufacturière

41. Le tableau 14 compare le montant annuel moyen des aides "ad hoc", y compris les aides à la restructuration des entreprises dans les nouveaux Länder allemands (Treuhand), accordées aux secteurs de l'industrie manufacturière, des services financiers et des transports aériens au cours des périodes 1994-1996 et 1996-1998. Par rapport aux 11 milliards d'euros d'aides à l'industrie manufacturière de la période précédente, le montant total a été ramené à un peu plus de 6 milliards d'euros, ce qui représente une baisse spectaculaire à l'échelle de la Communauté. Au niveau des États membres, seuls la France et les Pays-Bas ont enregistré des augmentations. Les autres ont tous déclaré des niveaux d'aides "ad hoc" en diminution, l'Allemagne enregistrant la baisse la plus importante. En fait, avec une baisse de plus de 4 milliards d'euros, ce pays représente l'essentiel de la réduction globale des aides "ad hoc" observée dans la Communauté. Les niveaux demeurent toutefois élevés en Allemagne, en France, en Italie et en Espagne.

42. En ce qui concerne les différentes formes utilisées pour accorder des aides "ad hoc" dans l'industrie manufacturière, les subventions représentent la moitié du volume total, contre respectivement 28 % et 18 % pour les prêts à taux réduit et pour les prises de participation/apports en capital, tandis que le recours aux garanties est modeste (environ 5 %).

43. Combiner le tableau 14 avec le tableau 3 permet de mesurer l'incidence des aides "ad hoc" sur les tendances générales suivies par les aides à l'industrie manufacturière. Sur la diminution totale de 5,5 milliards d'euros indiquée dans le tableau 3, la réduction des aides "ad hoc" représente près de 5 milliards d'euros

44. Dans le secteur des services, les aides "ad hoc" sont en diminution dans tous les États membres à l'exception de la France et de l'Italie. Dans ces deux pays, la forte augmentation observée récemment dans les aides "ad hoc" octroyées aux services financiers explique cette progression générale. Il reste toutefois à espérer que le point culminant ait déjà été atteint et que les adaptations structurelles soient presque terminées dans ce secteur et, en ce qui concerne les compagnies aériennes, que les aides "ad hoc" en faveur des services diminuent.

Tableau 14

Aides d'État "ad hoc" accordées à l'industrie manufacturière,

y compris les aides de la Treuhand, aux services financiers

et aux transports aériens

Moyennes annuelles pour les périodes 1994-1996 et 1996-1998

>EMPLACEMENT TABLE>

Moyennes aux prix de 1997

*y compris une aide "ad hoc" dans le secteur des médias

Aides d'État allemandes en faveur des nouveaux Länder

45. Au cours de la période considérée, le processus de réorganisation de l'économie des nouveaux Länder allemands s'est poursuivi. La réunification de l'Allemagne revêt une importance particulière pour la politique communautaire en matière d'aides d'État. Au cours de la période 1996-1998, un montant annuel moyen de 8,6 milliards d'euros a été consacré aux aides à l'industrie manufacturière dans les nouveaux Länder. Ce chiffre, bien qu'élevé, représente un recul considérable par rapport à la période 1994-1996, au cours de laquelle les dépenses se sont élevées à 13 milliards d'euros. En outre, cette réduction s'est accompagnée d'une diminution des aides aux anciens Länder allemands, qui sont tombées de 3 milliards d'euros en 1994-1996 à 2,8 milliards d'euros en 1996-1998. La ventilation des aides aux nouveaux Länder entre les différents instruments est fournie au tableau A4 de l'annexe II.

Dans le cadre de la privatisation des anciennes entreprises publiques, des aides ont également été accordées pendant la période de référence par l'intermédiaire de la Treuhandanstalt (THA), société de participation publique créée pour administrer, adapter et privatiser les entreprises est-allemandes du secteur public, ainsi que par la société qui lui a succédé, la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS). Comme il est indiqué dans les décisions arrêtées par la Commission en 1991, 1992 et 1995 concernant les interventions de la THA, certaines de ces dernières constituaient des aides. Tel était généralement le cas des garanties octroyées par la THA pour couvrir des prêts bancaires accordés au taux du marché aux entreprises, généralement en situation précaire, dont elle était propriétaire. De même, la THA empruntait elle-même au taux du marché et consentait ensuite des prêts à ses entreprises au même taux.

À l'exception de certains aspects particuliers des lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration [14], ce sont les règles normales en matière d'aides d'État qui se sont appliquées aux nouveaux Länder allemands au cours de la période 1996-1998. La THA/BvS a accordé des garanties qui ont atteint en moyenne 1,456 milliard d'euros par an, ainsi que des prêts totalisant 8,581 milliards d'euros en moyenne par an. En se fondant sur les enseignements tirés du passé, la Commission estime que 20 % de ces montants peuvent être considérés comme des aides, lesquelles sont prises en considération par le présent rapport. Au cours de la même période, des subventions ont servi à couvrir des dépenses pour un montant annuel moyen de 1,507 milliard d'euros.

[14] Lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, JO C 368 du 23.12.1994, et

PARTIE II - AIDES À L'AGRICULTURE

46. Dans un secteur tel que l'agriculture, où une politique communautaire très structurée est mise en oeuvre, les limites applicables à l'octroi d'aides d'État sont, en grande partie, fixées par cette politique commune. Ainsi, bien que les articles 87 à 89 du traité CE soient en principe applicables à l'agriculture comme à d'autres secteurs de l'économie, l'article 36 précise que leurs dispositions ne sont applicables à l'agriculture que dans la mesure déterminée par le Conseil. C'est ainsi que le Conseil a limité la liberté des États membres d'accorder des aides d'État dans certains domaines de la politique agricole:

i) Soutien des marchés pour la plupart des produits agricoles (Règlements du Conseil portant organisation commune des marchés).

Les aides, financées par des ressources communautaires (par exemple, le FEOGA), ne sont payables que sur la base des règlements du Conseil prévoyant, entre autres, un système commun d'achats d'intervention et de restitutions à l'exportation, ainsi que, à la suite des réformes de mai 1992, des aides destinées à compenser, dans les différents secteurs, les réductions de prix conjuguées au gel obligatoire de terres.

ii) Soutien à l'amélioration des structures de l'agriculture (Règlement (CE) n° 950/97 du Conseil).

Les aides en faveur des investissements productifs dans les exploitations agricoles sont déterminées dans une large mesure par les dispositions du règlement susmentionné du Conseil et en partie cofinancées par la Communauté.

47. Le tableau 15 présente les dépenses budgétaires annuelles moyennes, y compris les versements directs, la réduction du coût des intrants et les services généraux au niveau communautaire.

Tableau 15

>EMPLACEMENT TABLE>

48. La notion de dépenses nationales totales recouvre différentes catégories d'aide qui intéressent à des degrés divers la politique de concurrence. Ainsi, on peut faire valoir que certaines aides comme celles en faveur des investissements productifs ou de la publicité sont potentiellement plus susceptibles d'influer sur les échanges que celles qui sont simplement destinées à rémunérer des opérateurs pour des services rendus, par exemple l'accès à la campagne, ou à indemniser les exploitants victimes de calamités naturelles. On pourrait avancer à peu de chose près le même argument dans le cas des aides financées par certaines taxes parafiscales, qui sont considérées comme des aides d'État du point de vue juridique, mais dont le poids économique est supporté exclusivement par les bénéficiaires eux-mêmes.

Pour des informations détaillées sur la nature et le niveau du soutien global accordé à l'agriculture dans la Communauté, il convient de se référer à la publication annuelle de la Commission intitulée "La situation de l'agriculture dans l'Union européenne".

PARTIE III - AIDES À LA PÊCHE

49. Dans le secteur de la pêche, l'octroi d'aides nationales suit étroitement les orientations et les limites imposées par la politique commune de la pêche (PCP) et contribue de ce fait à la réalisation d'objectifs communs. Les conclusions que l'on peut tirer de la quantification des aides nationales ne doivent donc pas prendre en considération uniquement l'incidence de ces aides sur la concurrence mais aussi leurs répercussions sur la réalisation de l'objectif commun consistant à établir les conditions propres à garantir la viabilité et l'avenir du secteur de la pêche.

50. Le marché de la pêche est organisé de manière à stabiliser les prix et à unifier le marché communautaire. Les règles régissant la pêche prévoient la meilleure utilisation possible des stocks disponibles et leur conservation optimale tout en assurant une relative stabilité de l'accès pour les pêcheurs. Outre ces mesures, des liens durables ont été établis au niveau international en vue de maintenir ou de développer l'accès aux stocks en dehors des eaux communautaires. De plus, l'incorporation de l'aspect structurel de la pêche dans le cadre des fonds structurels vise à garantir la nécessaire adaptation des structures pour atteindre les objectifs de la politique commune de la pêche. Cela suppose que les mesures prises dans le secteur soient conformes à l'objectif d'équilibre entre les stocks et leur exploitation. Les aides d'État ne sont par conséquent justifiées que si elles sont en adéquation avec les objectifs de cette politique.

51. Les règles applicables aux aides d'État dans ce secteur découlent de la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche. Les critères et conditions des interventions communautaires à finalité structurelle dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ainsi que de la transformation et de la commercialisation de leurs produits ont été définis en dernier lieu dans le règlement (CE) n° 2468/98 [15] du Conseil. Parallèlement au développement de la politique commune de la pêche, des lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans ce secteur ont été mises en place [16]. C'est dans ce cadre que la Commission administre les dérogations au principe de l'incompatibilité des aides d'État avec le marché commun (article 87, paragraphe 1, du traité CE) prévues à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité et dans ses instruments d'application. Comme les fonds structurels de la Communauté, y compris l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), sont en cours de réexamen, les lignes directrices seront également révisées dans un proche avenir.

[15] JO L 312 du 20.11.1998, p. 1.

[16] JO C 100 du 27.3.1997, p. 12.

Ces règles concernent toutes les mesures comportant un avantage financier sous quelque forme que ce soit et qui sont financées directement ou indirectement sur les budgets des pouvoirs publics (autorités nationales, régionales, provinciales, départementales ou locales). Des aides d'État ne peuvent être accordées que si elles sont compatibles avec les objectifs de la politique commune.

Les aides ne peuvent avoir des effets protecteurs: elles doivent servir à promouvoir la rationalisation et l'efficience de la production et de la commercialisation des produits de la pêche d'une manière propre à encourager et à accélérer l'adaptation du secteur à la situation nouvelle à laquelle il est confronté.

Plus concrètement, les aides doivent être des incitations au développement et à l'adaptation lorsque ceux-ci ne peuvent être assurés aux conditions normales du marché en raison du manque de souplesse du secteur et des ressources financières limitées des personnes qu'il emploie. Elles doivent apporter des améliorations durables, de manière à ce que l'industrie puisse continuer de se développer uniquement sur la base du revenu de son activité. Leur durée doit donc être limitée au temps nécessaire pour apporter les améliorations et les adaptations voulues.

En conséquence, les principes suivants s'appliquent:

- les aides d'État ne doivent pas faire obstacle à l'application des règles de la politique commune de la pêche. Les aides à l'exportation ou au commerce des produits de la pêche à l'intérieur de la Communauté sont, en particulier, incompatibles avec le marché commun;

- lorsque la réglementation en vigueur le permet, en particulier en ce qui concerne la politique structurelle, les États membres peuvent accorder des aides d'État, pour autant que celles-ci soient compatibles avec les objectifs des règles communes, de manière à ce que le plein effet de ces règles ne soit ni compromis ni faussé; telle est la raison pour laquelle elles doivent, le cas échéant, être incluses dans les différents instruments de programmation prévus par les règles communautaires;

- les aides d'État qui sont accordées sans qu'aucune obligation ne soit imposée aux bénéficiaires et qui sont destinées à améliorer la situation d'entreprises et à augmenter leur trésorerie ou qui sont calculées sur les quantités produites ou commercialisées, les prix des produits, les unités produites ou les moyens de production, et qui ont pour effet de réduire les coûts de production des bénéficiaires ou d'améliorer leur revenu sont, en tant qu'aides au fonctionnement, incompatibles avec le marché commun. La Commission examine ces aides au cas par cas lorsqu'elles sont directement liées à un plan de restructuration jugé compatible avec le marché commun.

52. Le tableau 16 présente le niveau moyen des aides accordées par les États membres à ce secteur au cours des périodes 1994-1996 et 1996-1998. Il donne également les mêmes chiffres en pourcentage de la valeur ajoutée sur la base des quantités débarquées et des prix moyens, tandis que le tableau 17 indique les interventions communautaires en faveur de la flotte de pêche communautaire, de la commercialisation et de la première transformation du produit.

Tableau 16

Aides d'État à la pêche exprimées en pourcentage de la valeur ajoutée brute* du secteur sur la base des quantités débarquées et des prix moyens, ainsi qu'en montants absolus - Moyennes annuelles pour les périodes 1994- 1996 et 1996- 1998

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Moyennes aux prix de 1997

*Les chiffres relatifs à la valeur ajoutée n'incluent ni l'industrie de transformation ni les autres productions à terre.

Tableau 17 Interventions communautaires en faveur du secteur de la pêche dans le cadre de l'organisation commune des marchés et de la politique structurelle sur la période 1994-1998

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PARTIE IV - AIDES À L'INDUSTRIE CHARBONNIÈRE

53. Pendant les deux périodes couvertes par le présent rapport, les aides à l'industrie charbonnière, dans la mesure où elles concernaient des produits CECA, étaient régies par la décision n° 3632/93/CECA, arrêtée par la Commission en application de l'article 95 du traité CECA. Cette décision arrivera à expiration le 23 juillet 2002, soit à la même date que la traité CECA.

En vertu de la décision antérieure n° 2064/86/CECA, les aides au fonctionnement, les aides destinées à couvrir les charges héritées du passé et les régimes de prestations sociales étaient notifiés à la Commission. Toutefois, ni la couverture des charges héritées du passé ni les régimes de prestations sociales n'étaient subordonnés à une autorisation officielle dans le cas où:

- s'agissant des charges héritées du passé, le montant accordé ne dépassait pas "les charges réelles héritées du passé";

- s'agissant des régimes de prestations sociales, les montants accordés avaient pour effet de "ramener le rapport entre la charge par mineur actif et la prestation par bénéficiaire au niveau du rapport correspondant dans les autres industries". Lorsque cette condition n'était pas remplie, les montants dépassant le plafond était expressément autorisés par voie de décision.

Depuis la décision de 1993, les charges héritées du passé font intrinsèquement partie du processus d'autorisation et elles apparaissent dans le texte des différentes décisions de la Commission autorisant des aides. Les régimes de prestations sociales continuent d'être traités comme avant et n'apparaissent normalement pas dans les décisions. C'est pourquoi, depuis 1994, les aides destinées à couvrir les charges héritées du passé sont reprises dans les rapports annuels de la Commission sur les aides à l'industrie houillère, alors que les aides sociales ne le sont pas.

La décision n° 3632/93/CECA relative au régime communautaire des interventions des États membres en faveur de l'industrie houillère a aussi restreint la définition des aides.

Dorénavant, celles-ci couvrent:

- toutes mesures ou interventions directes ou indirectes des pouvoirs publics, liées à la production, à la commercialisation et au commerce extérieur qui, même si elles ne grèvent pas les budgets publics, confèrent un avantage économique aux entreprises de l'industrie charbonnière en allégeant les charges qu'elles devraient normalement supporter;

- l'affectation, au bénéfice direct ou indirect de l'industrie houillère, des prélèvements rendus obligatoires par l'intervention des pouvoirs publics;

- les éléments d'aide éventuellement contenus dans les mesures de financement prises par les États membres à l'égard des entreprises charbonnières, qui ne sont pas considérés comme du capital à risque fourni par une société selon les pratiques normales en économie de marché.

Pour accroître la transparence, seules pouvaient être autorisées les aides "inscrites dans les budgets publics nationaux, régionaux ou locaux des États membres ou qui s'insèrent dans des mécanismes strictement équivalents" avant le 31 décembre 1996 au plus tard. En outre, toute aide perçue par les entreprises charbonnières doit figurer dans leurs comptes de pertes et profits "comme un revenu distinct du chiffre d'affaires".

Enfin, les aides au fonctionnement étaient définies comme étant destinées à couvrir l'écart entre le coût de production et le prix de vente résultant du libre consentement des parties contractantes au regard des conditions qui prévalent sur le marché mondial. La décision n° 3632/93/CECA précise également que les régimes existant au 31 décembre 1993, en vertu desquels des aides ont été octroyées en conformité avec les dispositions de la décision n° 2064/86/CECA et qui sont liés à des accords entre producteurs et consommateurs faisant l'objet d'une exemption au titre de l'article 85, paragraphe 3, du traité CE et/ou d'une autorisation au titre de l'article 65 du traité CECA devront être aménagés avant le 31 décembre 1996, afin de les rendre compatibles avec les dispositions de la nouvelle décision n° 3632/93/CECA. Pour l'Allemagne et l'Espagne, cela a entraîné une augmentation du montant des aides publiques, du fait de la suppression de leurs systèmes de prix de référence.

54. Les deux décisions de la Commission ont permis d'accorder des aides visant à mettre en oeuvre dans l'industrie houillère des processus de restructuration, de modernisation et de rationalisation destinés à en accroître la compétitivité. La majeure partie de la production de charbon de la Communauté n'est cependant toujours pas compétitive vis-à-vis des importations de pays tiers en dépit d'une augmentation considérable de la productivité et d'une réduction importante du nombre de salariés du secteur. Toutefois, vu la stabilité du marché mondial du charbon - garantie par un approvisionnement abondant provenant de sources très diverses -, et étant donné qu'à long terme et dans l'hypothèse d'une augmentation de la demande, le risque d'une interruption persistante de l'approvisionnement est minime, il est inévitable que le secteur communautaire du charbon continue à être caractérisé par des restructurations et des fermetures.

55. Le tableau 18 fournit des chiffres sur les aides à l'industrie charbonnière qui ne sont pas liées à la production courante et sur les aides en faveur de la production courante. Ces dernières sont exprimées en euros par salarié de l'industrie houillère et en pourcentage du montant total des aides au secteur. Globalement, le montant des aides par salarié a eu tendance à diminuer légèrement, tombant de 46 656 euros pendant la période précédente à 44 173 euros pour la période couverte par le présent rapport. Cette diminution est toutefois due en partie au fait que les aides notifiées par la France en 1997 et en 1998 sont encore examinées par la Commission et qu'elles ne sont donc pas incluses. Il convient cependant de noter qu'en France, l'activité minière est progressivement réduite et qu'elle devrait prendre fin en 2005. En Allemagne, du fait de la diminution des aides à la production courante, les niveaux d'aide absolus continuent de diminuer conformément au "Kohlekompromiss" de 1997, tandis qu'en Espagne, les niveaux d'aide par salarié et en termes absolus ont augmenté. Pour analyser l'évolution du niveau des aides d'État en France, en Allemagne et en Espagne, il convient de tenir compte du fait que depuis 1996, toutes les aides d'État doivent être inscrites au budget national, régional ou local. Les statistiques concernant la période antérieure à 1996 doivent par conséquent être adaptées pour permettre la comparaison. Après avoir suspendu toute aide à la production courante au cours de la période 1990-1994, le Royaume-Uni y a consacré un faible montant en 1993 et un montant considérable en 1994, dans le contexte de la restructuration draconienne de ce secteur qui a précédé sa privatisation. Au Portugal, le dernier charbonnage a fermé à la fin de 1994.

56. De même, les aides accordées à des fins autres que la production courante ont diminué, d'une moyenne annuelle de 2 241 millions d'euros par an au cours de la première période à 1 657 millions au cours de la seconde. Ces moyennes pourraient se trouver modifiées par la décision qu'arrêtera la Commission concernant les aides accordées par la France en 1997 et en 1998. Elles incluent le montant annuel moyen de 2,3 millions d'euros que la France a dépensé comme aides à la R&D en faveur de l'industrie houillère au cours de la période 1994-1996 ainsi que le montant annuel moyen de 0,6 million d'euros consacré par l'Espagne à la R&D et à la protection de l'environnement au cours de la même période.

L'Espagne a appliqué pendant plusieurs années un système de prix de référence pour le charbon, qui a maintenu les prix nationaux hors subventions considérablement au-dessus des prix du marché mondial. Bien qu'ayant un effet équivalent à celui d'une aide, une telle mesure ne peut être reflétée par les indicateurs normaux qui figurent au tableau 18. La suppression de ce système explique en partie pourquoi les aides à la production ont en apparence augmenté dans ce pays. Les contrats d'achat de charbon conclus avec des fournisseurs locaux, par exemple pour la production d'électricité, prévoyaient une majoration par rapport au prix mondial au titre de la sécurité et de la souplesse offertes. Il se peut cependant aussi qu'un élément d'aide ne soit pas reflété dans le tableau.

57. Pour l'industrie houillère, les montants d'aides enregistrés sont élevés. La concurrence s'exerce surtout vis-à-vis de produits importés, mais l'effet de distorsion possible de ces aides sur le jeu de la concurrence ne saurait être ignoré, car les marché communautaires deviennent de plus en plus intégrés et compétitifs. La volonté déclarée de la Communauté d'ouvrir le marché de l'énergie rend sans cesse plus important l'exercice, par la Commission, d'une politique rigoureuse de contrôle des aides dans ce secteur.

58. La Commission n'ignore pas qu'en l'absence d'une aide financière substantielle, l'industrie charbonnière serait vouée à disparaître presque immédiatement en France, en Allemagne et en Espagne. Elle sait toutefois aussi que cette assistance financière, si elle est nécessaire pour atténuer les conséquences sociales et régionales de la restructuration, n'a généralement pas contribué à garantir les perspectives du secteur à moyen terme. Tandis que dans le passé la sécurité des approvisionnements et la diversité des sources étaient garanties, la Commission faisait observer dans un rapport récent que [17]: "les aides d'État accordées à la production charbonnière dans l'Union européenne ne sont pas en mesure de résoudre, sur le plan économique, la crise structurelle que doit affronter l'industrie houillère européenne. En pratique, elles n'ont souvent apporté qu'une amélioration relativement faible des coûts de production au regard des prix pratiqués pour la houille sur le marché mondial. Cette situation s'explique en grande partie par la dégradation progressive des conditions de production occasionnée par des conditions géologiques de plus en pus difficiles ainsi que souvent par le manque de restructuration des entreprises productrices de charbon dû à l'absence de pression exercée par la concurrence".

[17] Rapport de la Commission sur l'application du régime communautaire des interventions des États membres en faveur de l'industrie houillère en 1996 et 1997. COM(96) 303 final du 9 septembre 1999.

Tableau 18

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* Aux prix de 1997

** Les chiffres de 1994 relatifs aux aides à la production courante en Allemagne comprennent une mesure financière exceptionnelle d'un montant de 5 350 millions de DEM, destinée à apurer les dettes du fonds de compensation, telles qu'elles figuraient fin 1993.

*** Les aides de 1997 et de 1998 ont été notifiées par le gouvernement français, mais sont encore examinées par la Commission.

PARTIE V - AIDES AU SECTEUR DES TRANSPORTS

59. Bien que le secteur des transports ne soit pas exempté des dispositions générales sur les aides d'État, le traité contient des règles spéciales le concernant (articles 73 et 76). De plus, pour renforcer le marché intérieur et la cohésion économique et sociale, l'article 154 du traité CE prévoit le soutien de la Communauté aux réseaux transeuropéens, dans le cadre de marchés ouverts et concurrentiels.

60. Un élément essentiel de la stratégie de l'Union consiste à ouvrir l'accès aux marchés des transports en tenant compte des caractéristiques propres à chaque mode. Les exploitants communautaires de services de transports aériens, maritimes et routiers jouissent maintenant d'une liberté de prestation complète; le cabotage sur les voies navigables intérieures et le transport routier sont déjà libres et, depuis janvier 1999, les exploitants de transbordeurs voient leurs droits s'étendre régulièrement. Les possibilités sont plus limitées pour les opérateurs ferroviaires, bien que la Commission cherche à les développer.

61. Des marchés ouverts et concurrentiels n'excluent cependant pas toute intervention publique, en particulier lorsque celle-ci est réputée servir l'intérêt commun ou vise à atteindre les objectifs de la politique commune des transports. Comme les interventions publiques ou, plus spécifiquement, les aides d'État peuvent être utilisées de manière abusive pour protéger les entreprises des forces du marché et compromettre l'objectif qu'est censé promouvoir la libéralisation des marchés du transport, à savoir la fourniture de services de meilleure qualité à un coût moindre, il est indispensable que ces aides soient soumises à un contrôle strict. Par ailleurs, il est également nécessaire de veiller à ce que ce contrôle n'aille pas malencontreusement à l'encontre des finalités poursuivies par la politique commune des transports.

62. Le contrôle exercé par la Commission sur les aides d'État dans le secteur des transports est plus complexe que dans d'autres. La complexité tient à la nécessité de prendre en considération non seulement les exigences générales du traité en matière d'aides d'État, mais aussi les articles de celui-ci qui concernent spécifiquement les aides au transport. Ce faisant, la Commission tient compte du degré de libéralisation atteint pour les divers modes de transport, de l'augmentation du nombre de concurrents susceptibles d'être affectés par des aides indues, de l'importance stratégique et économique du marché en question, sans parler du besoin de clarté et de sécurité juridique des entreprises.

63. Pour renforcer son contrôle, la Commission a adopté en 1994 des lignes directrices strictes [18] concernant les aides d'État dans le secteur des transports aériens, qui ont en particulier renforcé le principe de la "première et dernière fois". De nouvelles améliorations du contrôle des aides d'État sont en préparation. Après l'approbation de la version révisée des orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime, la Commission examine maintenant les modifications à apporter au droit communautaire dérivé portant sur les aides d'État au transport terrestre (règlement (CEE) 1107/70 et règlement (CEE) 1191/90), en vue de le rendre plus clair et plus systématique.

[18] Application des articles 87 et 89 du traité CE et de l'article 61 de l'accord EEE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation (JO C 350 du 10.12.1994, page 5).

La situation qui prévaut pour chacun des très différents modes de transport en Europe est

présentée ci-après et le tableau 20 montre rapidement le niveau décroissant des aides d'État accordées à ce secteur depuis 1994.

Transports aériens

64. Ce secteur, auparavant protégé, a suivi un processus de libéralisation graduelle, qui s'est achevé en avril 1997, avec la suppression des dernières restrictions au cabotage. Afin de s'adapter au nouvel environnement, de nombreuses compagnies aériennes ont mis en place d'importants programmes de restructuration. Les aides, principalement "ad hoc", accordées au secteur des transports aériens ont augmenté jusqu'en 1994, avant de retomber. Le montant annuel moyen s'est élevé à 2 064 millions d'euros pour la période 1994-1996 et à 1 110 millions d'euros pour la période 1996-1998, comme le prévoyait le rapport précédent. Une réduction sensible est attendue à compter de 1999 en raison de l'achèvement du processus de restructuration qui a été entrepris par la plupart des compagnies aériennes concernées. Ces chiffres confirment le caractère transitoire du soutien aux compagnies aériennes, comme l'avait souligné le rapport précédent. Étant donné les diminutions enregistrées ailleurs, les aides accordées dans ce secteur représentent toujours 1 % seulement du volume total des aides ou encore 3 % des aides à l'industrie manufacturière.

Transports ferroviaires

65. En 1996, la Commission a adopté un livre blanc intitulé "Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires", qui aborde aussi la question du financement des chemins de fer et expose en des termes généraux l'approche que la Commission entend adopter pour analyser les aides à ce secteur. Il convient de noter que jusqu'à présent, les montants perçus par les compagnies ferroviaires n'ont pas véritablement fait l'objet d'une évaluation au regard des principes régissant les aides d'État. Cela tient au faible niveau de libéralisation du secteur et au montant élevé des compensations accordées au titre de la mission de service public, lesquelles ne doivent pas être notifiées pour les transports terrestres. L'objectif de la Commission est d'arriver progressivement à un système dans lequel le seul soutien public accordé aux chemins de fer consistera dans le financement des infrastructures et dans l'octroi d'une compensation pour les obligations de service public, à moins qu'il ne s'inscrive dans le cadre d'un plan global de restructuration destiné à rétablir la viabilité financière des compagnies ferroviaires. Pour les autres aspects, l'objectif prioritaire est une plus grande transparence. Le tableau 19 indique les aides et les autres compensations accordées aux chemins de fer en pourcentage de la valeur ajoutée de ce secteur.

66. Le niveau des aides a chuté dans treize États membres, la plus forte diminution étant enregistrée au Luxembourg. Comme il a parfois fallu, en l'absence de chiffres récents concernant la valeur ajoutée, avoir recours à des estimations, les comparaisons entre États membres demandent une certaine prudence. Dans tous les États membres, le secteur ferroviaire a fait l'objet d'une profonde restructuration qui a, dans une large mesure, également modifié les modes de financement. La Commission considère d'un oeil favorable les investissements publics et privés dans les infrastructures afin de développer les réseaux de transport transeuropéens. C'est ainsi qu'elle a approuvé des mesures de soutien public à la réalisation de la ligne de train à grande vitesse Paris-Bruxelles-Cologne-Amsterdam-Londres, l'un des quatorze projets jugés prioritaires dans le développement des RTE.

Tableau 19

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* Données exprimées en pourcentage de la valeur ajoutée brute des services de transport terrestre, du fait qu'il n'existe pas de chiffres distincts pour les transports ferroviaires.

** L'Italie n'a pas fourni de chiffres pour 1998 et les chiffres de 1997 ont été estimés comme équivalant à ceux de 1996.

*** Une part considérable des dépenses consenties dans cet État membre est consacrée à des pensions de retraite.

Transports maritimes

67. Les aides autorisées par la Commission dans le cadre des orientations précédentes et pendant la période considérée se sont élevées au total à 1 428 millions d'euros par an. À plusieurs reprises pendant la période considérée, la Commission a été confrontée à des cas atypiques par leur ampleur, qui ont entraîné une augmentation sensible du chiffre total pour l'année en question. On peut citer à titre d'exemple l'aide au sauvetage et à la restructuration octroyée par la France à la société CGM (514 millions d'euros) en 1995. Le montant total moyen des aides autorisées est toutefois récemment tombé pour se situer aujourd'hui à environ 200 millions d'euros.

68. À la mi-1997, une nouvelle discipline en matière d'aides d'État a été introduite dans le secteur des transports maritimes [19]. Ces nouvelles orientations continuent de reconnaître, à l'instar de celles de 1989, que la politique communautaire en la matière s'inscrit dans un contexte mondial caractérisé par la concurrence des pavillons de complaisance et de régimes fiscaux avantageux. Elles établissent cependant une approche plus restrictive à l'égard des aides qui s'immiscent dans le processus normal de prise de décisions stratégiques des compagnies maritimes, en particulier en ce qui concerne l'investissement dans des navires. Un autre élément clef concerne le financement public des pertes imputables à l'accomplissement des obligations de service public, notamment sur des routes peu desservies. La Commission cherche, en l'occurrence, à garantir à toutes les compagnies maritimes de l'Union européenne un accès équitable à ces activités bénéficiant d'un soutien public, conformément en particulier aux dispositions du règlement n° 3577/92 du Conseil sur les droits de cabotage maritime. En ce qui concerne les ports maritimes, la Commission continue de traiter les interventions publiques en faveur des entreprises portuaires sur la base des articles 87 à 89 du traité.

[19] Orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime (JO C 205 du 5.7.1997, p. 5).

Transports par voie navigable

69. La majeure partie des aides sont destinées à la restructuration du secteur dans le contexte de sa libéralisation progressive à compter de l'année 2000. Elles soutiennent donc les mesures qui accompagnent le processus de réorganisation structurelle de ce secteur (réduction de la surcapacité par le retrait de navires coordonné à l'échelle communautaire, modernisation technique de la flotte, encouragement des associations professionnelles, formation professionnelle, régimes de retraite, développement des voies navigables, etc.).

En outre, au cours de la période 1996-1999, le secteur de la navigation fluviale peut tirer parti d'un règlement (règlement n° 2255/96 du Conseil) qui autorise, sous certaines conditions, des aides en faveur d'investissements dans l'infrastructure des terminaux fluviaux ou dans les équipements fixes et mobiles de transbordement à partir de et vers la voie d'eau. À cette fin, la Commission a par exemple approuvé une aide en faveur d'une entreprise du Luxembourg pour l'acquisition de deux grues pour la manutention de conteneurs destinés au transport par voie navigable.

Les aides à ce secteur, qui sont concentrées dans six États membres (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Luxembourg et Pays-Bas) sont extrêmement faibles, puisqu'elles se sont élevées en moyenne à environ 30 millions d'euros par an au cours de la période 1996-1998.

Transports combinés

70. L'article 3, paragraphe 1, point e), du règlement n° 1107/70 autorisait, jusqu'au 31 décembre 1997, les aides d'État en faveur des équipements et des infrastructures de transport combiné. Le règlement (CE) n° 543/97 du Conseil exemptait les États membres, pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1997, de l'obligation de notifier les aides d'État à ce secteur. Depuis le 1er janvier 1998, les règles générales du traité concernant les aides d'État sont applicables aux aides en faveur des transports combinés. Cela vaut pour l'obligation de notification et pour l'appréciation des aides quant au fond. Au cours de la période couverte par le présent rapport, l'Autriche, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Italie ont notifié des aides en faveur d'équipements de transport combiné et de transbordement, ainsi que des aides à la construction de terminaux. Les montants accordés étaient relativement faibles, mais il est possible que les montants dont ont effectivement bénéficié les transports combinés aient été plus élevés, étant donné que l'obligation de notification n'était applicable que pendant une partie de la période considérée. En outre, certains États membres accordent des aides pour la promotion des transports combinés en vertu du règlement (CEE) n° 1191/69. Par exemple, on estime que, de 1994 à 1998, l'Autriche a versé aux chemins de fer autrichiens, ÖBB, environ 80 millions d'écus par an au titre des services rendus dans le domaine des transports combinés. D'autres États membres ont considéré, au cours de la période couverte par le présent rapport, que des subventions publiques en faveur de la construction de terminaux de transports combinés exploités par le secteur privé étaient des mesures publiques dans le domaine du financement d'infrastructures accessibles au public et qu'elles ne constituaient donc pas des aides notifiables. Par exemple, l'Allemagne a alloué à partir de 1998 une enveloppe budgétaire, qui s'élevait cette année-là à 20 millions d'écus, à la construction de terminaux de transport appartenant au secteur privé et exploités par celui-ci.

Transports routiers

71. Depuis 1993, lorsque le marché des transports routiers a commencé à s'ouvrir, la Commission a renforcé le contrôle des aides susceptibles d'avantager indûment certains opérateurs. La concurrence a sensiblement augmenté dans ce secteur et l'approche stricte suivie par la Commission s'est exprimée dans un certain nombre de décisions négatives ou partiellement négatives, où elle a appliqué au pied de la lettre le principe selon lequel les aides au fonctionnement sont en général incompatibles avec le traité. À titre d'exemple, l'exécutif communautaire a adopté une décision négative concernant deux régimes qui prévoyaient des crédits d'impôt en faveur de transporteurs routiers. Les dépenses liées aux aides, de même que le nombre global de cas, restent comparativement faibles et aucune tendance particulière ne se dégage des données disponibles.

Tableau 20

Aides d'État au secteur des transports. Chiffres annuels sur la période allant de 1994 à 1998

en millions d'euros

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PARTIE VI - AIDES AU SECTEUR DES SERVICES FINANCIERS

72. Le montant des aides accordées aux services financiers est relativement faible par rapport au volume total des aides, même si l'on constate une augmentation constante depuis 1994. Le secteur des services financiers a bénéficié d'aides en France et, dans une moindre mesure, en Allemagne, en Irlande, en Italie et au Portugal. Le niveau de ces aides est passé en moyenne annuelle de 1 959 millions d'euros en 1994-1996 à 3 283 millions d'euros au cours de la période couverte par le présent rapport. Des chiffres détaillés concernant ces cinq pays sont fournis aux annexes A5 et A6.

À l'exception de l'Allemagne, de l'Irlande et du Portugal, ces aides sont presque entièrement destinées à de grosses restructurations et elles sont subordonnées, entre autres, à des réductions de parts de marché pour les entreprises concernées. En outre, la restructuration des sociétés concernées est souvent le préalable à leur privatisation ultérieure. Étant donné que l'essentiel des aides ad hoc accordées ne profite qu'à un petit nombre de sociétés, le soutien public à ce secteur doit faire l'objet d'une surveillance constante et toutes les opérations de restructuration en cours continueront à être contrôlées de près. Cela est particulièrement important dans le secteur bancaire, où les apports de capitaux ou des formes d'aide équivalentes ont un effet direct sur l'activité des bénéficiaires et peuvent fausser la concurrence bien davantage que ne le laisse supposer la valeur nominale des aides octroyées.

PARTIE VII - AIDES AU TOURISME, AUX MÉDIAS ET À LA CULTURE

73. Les États membres soutiennent les secteurs du tourisme, des médias et de la culture par le biais de régimes pluri-sectoriels d'aides aux PME ou à finalité régionale ainsi que de programmes spécifiques s'adressant exclusivement à l'un de ces secteurs. La Commission a généralement autorisé ces programmes spécifiques soit sur la base de l'encadrement relatif aux aides aux PME soit sur celle des lignes directrices concernant les aides régionales. Même si ces aides ne représentent qu'une fraction très modeste du volume total des aides et abstraction faite du soutien apporté à ces secteurs dans le cadre des programmes pluri-sectoriels d'aides aux PME ou à finalité régionale -, le tableau 21 donne des informations sur le niveau des aides octroyées par les programmes spécifiques et l'évolution des dépenses des États membres dans ce domaine.

74. L'Italie a un nombre élevé de programmes spécifiques en faveur du tourisme et compte pour près de 40 % dans les dépenses totales relatives à ce secteur. Cinq autres États membres ont des programmes spécifiques qui représentent chacun entre 10 et 15 % du total.

75. Certains États membres ont aussi des programmes spécifiques qui apportent une aide soit aux médias soit à la culture, dont tous ont été autorisés en vertu de l'encadrement relatif aux aides aux PME, des lignes directrices sur les aides régionales ou encore des règles générales en matière d'aides d'État. Les chiffres relativement élevés de la France s'expliquent par le soutien dont jouit la culture, tandis que ceux du Royaume-Uni reflètent les aides dont bénéficie la télévision.

Tableau 21

Aides d'État accordées au tourisme, aux médias et à la culture dans le cadre de programmes spécifiques au cours des périodes 1994 - 1996 et 1996 - 1998.

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PARTIE VIII - AIDES À L'EMPLOI ET À LA FORMATION

76. Il existe dans tous les États membres des programmes d'incitation destinés à stimuler ou à faciliter l'emploi et la formation. Dans la mesure où de tels programmes sont accessibles à tous et qu'ils ne sont donc pas spécifiques à un secteur et font effectivement partie d'un système général de mesures propres à promouvoir l'emploi, ils ne sont pas considérés comme des aides d'État. En revanche, les régimes qui ne sont pas accessibles à tous sont plus susceptibles d'être considérés par la Commission comme contenant des éléments d'aide d'État. Afin de clarifier la distinction entre les mesures comportant des aides d'État et les mesures de caractère général, la Commission a adopté des lignes directrices concernant les aides à l'emploi et un encadrement des aides à la formation en 1995 [20] et en 1998 [21] respectivement. Les mesures d'aide d'État en faveur de l'emploi notifiées depuis 1995 ont donc été appréciées sur la base du premier texte et, à compter de l'an 2000, les aides d'État à la formation le sont sur la base du second.

[20] Lignes directrices concernant les aides à l'emploi (JO C 334 du 12.12.1995).

[21] Encadrement des aides à la formation (JO C 343 du 11.11.1998).

Les chiffres relatifs aux programmes en faveur de l'emploi et de la formation comportant des aides d'État sont présentés dans le tableau 22 ci-dessous. Il convient de noter que les chiffres relatifs à la période 1994-1996 sont incomplets pour plusieurs pays et n'ont donc qu'une valeur indicative. La situation s'améliorera dans les rapports futurs.

Les chiffres contenus dans le tableau 22 donnent une première indication de la grande diversité dans la façon d'utiliser les aides d'État comme un instrument en faveur de l'emploi et de la formation. Tandis que deux États membres n'octroient pas d'aide du tout pour ces finalités, deux autres ne soutiennent que la formation et quatre que l'emploi. Bien entendu, il va de soi que tous les États membres favorisent l'emploi grâce à des mesures générales concernant le marché de l'emploi, ainsi que la formation par le biais de mesures à caractère général.

Tableau 22

Aides d'État en faveur de l'emploi et de la formation pour les périodes 1994-1996 et 1996-1998

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PARTIE IX - VOLUME GLOBAL DES AIDES D'ÉTAT DANS LA COMMUNAUTÉ

77. Le volume global des aides nationales accordées dans l'Union européenne aux secteurs couverts par le présent rapport est indiqué au tableau 23 et s'élève en moyenne annuelle à 93 milliards d'euros pour la période considérée, soit une diminution sensible par rapport aux 104 milliards d'euros dépensés au cours de la période précédente. Les chiffres ventilés par secteur montrent également un diminution - sauf en ce qui concerne les services financiers et autres, les médias et la culture. Il n'est pas encore possible de procéder à une comparaison fiable pour les aides à l'emploi et à la formation pour les raisons indiquées au point 76 ci-dessus.

Tableau 23

Volume global annuel moyen des aides nationales dans la Communauté pour les périodes 1994-1996 et 1996-1998

en millions d'euros

>EMPLACEMENT TABLE>

* total en partie estimé pour 1998

** pour 1997 et 1998, les données concernant l'industrie charbonnière française ne sont pas incluses

78. Le tableau 24 indique les dépenses totales consenties par les États membres sous la forme d'aides, en pourcentage du produit intérieur brut, par salarié et en pourcentage du montant total des dépenses publiques.

>EMPLACEMENT TABLE>

* aux prix de 1997

** à l'exclusio