COMMUNICATION DE LA COMMISSION - TROISIEME RAPPORT SUR LA COHESION ECONOMIQUE ET SOCIALE

Résumé

Introduction : contexte économique général et objectifs de cohésion

Au cours des trois années qui se sont écoulées depuis la publication du dernier Rapport sur la cohésion, la croissance économique a ralenti dans l'Union européenne. De ce fait, le chômage a à nouveau augmenté dans de nombreuses parties de l'Union, avec toutes les conséquences sociales que cela implique. Cependant, les médiocres résultats de l'économie de l'Union européenne sur le long terme suggèrent qu'il faut résoudre des problèmes plus fondamentaux si l'on veut que la croissance se poursuive à un rythme acceptable dans les années à venir.

Ces problèmes sont reflétés par les faibles gains de productivité observés dans l'Union pendant les dernières années, surtout en comparaison des Etats-Unis. Contrairement à l'Union européenne, la croissance s'est accélérée aux Etats-Unis en même temps que l'innovation augmentait et que l'usage des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) s'étendait. Simultanément, jusqu'à la récession de 2001, les emplois augmentaient généralement plus que dans l'Union et une large fraction de la population en âge de travailler occupait un emploi. Dès lors, le revenu par habitant des Etats-Unis est resté supérieur d'environ 30% à celui de l'Union européenne.

Pour que la croissance se maintienne dans l'Union européenne une fois que la reprise aura pris son rythme, il faudra accroître l'investissement en capital physique et humain, intensifier l'innovation et utiliser plus largement les NTIC pour stimuler la productivité et l'emploi. Cela ne devra cependant pas être limité aux parties centrales, où la productivité et l'emploi sont les plus élevés et la capacité d'innovation plus grande, mais intervenir dans l'ensemble de l'Union.

S'il est instructif de se pencher sur les résultats globaux de l'économie de l'Union européenne, il importe de ne pas négliger les grandes disparités qui persistent entre pays et entre régions en ce qui concerne la production, la productivité et l'emploi. Ces disparités proviennent de déficiences structurelles dans le domaine des facteurs clés de compétitivité - dotations insuffisantes en capital physique et humain (en infrastructures et en qualifications de la main-d'oeuvre), manque de capacité d'innovation et d'un soutien efficace aux entreprises, bas niveau du capital environnemental (environnement naturel et/ou urbain dégradé).

Les pays et régions ont besoin d'une aide pour surmonter ces carences structurelles et pour développer leur avantage comparatif afin de pouvoir rivaliser avec d'autres à la fois sur le marché intérieur et à l'extérieur. [1] Par ailleurs, les individus doivent pouvoir avoir accès à l'éducation et à la formation pour développer leurs capacités où qu'ils vivent. La politique de cohésion de l'Union européenne a été renforcée il y a une quinzaine d'années au moment où le projet de marché unique était lancé, précisément pour satisfaire ces besoins parallèles. Une telle aide est encore plus importante aujourd'hui au vu de l'amplification des disparités qu'implique l'élargissement de l'Union.

[1] Voir, par exemple, T. Padoa-Schioppa, Efficiency, stability and equity - A strategy for the evolution of the economic system of the European Community, Oxford University Press, 1987. Cet ouvrage insiste sur le fait « qu'il existe des risques sérieux d'aggravation des déséquilibres régionaux lors de la libéralisation des marchés... (et que) des mesures adéquates d'accompagnement doivent être prises pour accélérer l'ajustement des régions et des pays structurellement faibles... A cette fin, des réformes et le développement des Fonds structurels communautaires sont nécessaires » (pp. 5-6).

La contribution de la politique de cohésion à la croissance

Pour que l'Union européenne valorise pleinement son potentiel économique, il faut que toutes les régions, où qu'elles soient situées, que ce soit dans les Etats membres existants ou dans les nouveaux pays qui vont entrer dans l'Union, soient impliquées dans l'effort de croissance et que toutes les personnes qui vivent dans l'Union se voient donner une chance de fournir une contribution. Dès lors, le coût qu'impliquerait le fait de ne pas poursuivre une vigoureuse politique de cohésion afin de s'attaquer aux disparités ne se mesurerait pas seulement en termes de perte de bien-être individuel et social mais aussi en termes économiques de perte de revenu réel potentiel et de niveau de vie plus élevé. Compte tenu des interdépendances inhérentes à une économie intégrée, ces pertes ne se limiteraient pas aux régions les moins compétitives ou aux individus qui ne travaillent pas ou occupent des emplois improductifs, mais concerneraient tout le monde dans l'Union.

Le renforcement de la compétitivité des régions dans l'Union et l'assistance donnée aux individus pour qu'ils valorisent leurs capacités stimuleront les potentialités de croissance de l'économie de l'ensemble de l'Union européenne pour le plus grand profit de tous. Et, en garantissant une diffusion plus équilibrée de l'activité économique au sein de l'Union, cela réduira les risques d'apparition de goulots d'étranglement à mesure que la croissance interviendra et diminuera la probabilité que des pressions inflationnistes ne viennent mettre fin prématurément à la croissance. Cela facilitera aussi le maintien du modèle européen de société et les actions prises en faveur du nombre croissant de personnes qui dépassent l'âge de la retraite, contribuant ainsi à maintenir la cohésion sociale. [2]

[2] Sur ce point ainsi que les précédents, voir « Agenda for a growing Europe », rapport du groupe de travail indépendant de haut niveau présidé par André Sapir, juillet 2003.

Situation et tendances

Les disparités entre Etats membres de l'Union européenne se rétrécissent mais de grands défis subsistent

Dans l'ensemble de l'Union européenne, les disparités de revenu et d'emploi se sont rétrécies au cours des dix dernières années, surtout depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. Entre 1994 et 2001, dans les pays de la cohésion, même si on exclut l'Irlande, l'augmentation du PIB par habitant a dépassé de 1% par an la moyenne de l'Union, et dans tous ces pays sauf la Grèce la proportion de la population en âge de travailler qui occupe un emploi a augmenté nettement plus vite que la moyenne.

Par ailleurs, en Grèce, comme en Irlande, les gains de productivité de la main-d'oeuvre ont été plus de deux fois supérieurs à la moyenne de l'Union au cours de cette période, et ils ont été aussi largement supérieurs à la moyenne au Portugal. Ainsi, dans ces deux pays, il semble que la base productive se soit renforcée, accroissant le potentiel de poursuite de la convergence du revenu dans les années à venir.

Malgré le rétrécissement des disparités, de grandes différences subsistent. En Grèce et au Portugal, le PIB par habitant se situe encore autour de 70% ou moins de la moyenne de l'Union et en Grèce et en Espagne, la proportion des personnes en âge de travailler qui occupent un emploi est inférieure de 6 à 8% par rapport à la moyenne.

Les disparités de revenu et d'emploi vont s'élargir davantage avec l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union au cours des mois qui viennent. Le PIB moyen par habitant des dix nouveaux Etats membres est inférieur à la moitié de la moyenne actuelle de l'Union et 56% seulement des personnes en âge de travailler occupent un emploi contre 64% dans l'Union européenne des Quinze.

Si dans ces pays pris globalement la croissance a dépassé d'environ 1,5% par an la moyenne de l'Union depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, elle a ralenti depuis 2001 en raison de la dépression des marchés de l'Union dont ils sont dépendants. L'obtention des taux de croissance élevés, dont ils ont besoin dans les années à venir pour leur développement, dépendra du maintien de la croissance dans les Etats membres actuels de l'Union. De même, compte tenu des interdépendances, une croissance élevée dans les nouveaux Etats membres peut fortement stimuler celle-ci dans le reste de l'Union européenne élargie. Pour y parvenir, il faudra fournir une aide substantielle dans les années qui viennent afin de s'attaquer à leurs considérables problèmes structurels et de valoriser leur potentiel de croissance.

Les disparités entre régions

Les régions qui souffrent de faiblesses structurelles limitant leur compétitivité et leur interdisant de contribuer pleinement à la croissance économique durable de l'Union européenne tendent à être celles qui souffrent d'une faible productivité, d'un bas niveau de l'emploi et connaissent l'exclusion sociale.

Cependant, les régions qui se heurtent à des problèmes de compétitivité ne se limitent pas aux pays de la cohésion au sein de l'actuelle Union européenne et dans les nouveaux Etats membres. Malgré une dotation suffisante en infrastructures et en capital humain, un certain nombre de régions manquent de capacité d'innovation et éprouvent des difficultés à maintenir leur croissance économique.

Convergence accrue dans l'Union européenne pour les régions en retard de développement

Les problèmes de développement sont plus aigus dans les régions en retard de développement qui manquent d'infrastructures, de main-d'oeuvre qualifiée et de capital social pour pouvoir rivaliser à des conditions équitables avec les autres parties de l'Union. Ces régions, qui reçoivent une aide au titre de l'Objectif 1 des Fonds structurels ou qui vont la recevoir dans un avenir proche, sont largement concentrées dans les pays de la cohésion et dans les nouveaux Etats membres.

Depuis 1994, date à laquelle les Fonds structurels ont été renforcés, le PIB par habitant des régions d'Objectif 1 a convergé vers la moyenne de l'Union européenne. Entre 1994 et 2001, dans ces régions prises globalement, la croissance du PIB par habitant a atteint près de 3% en termes réels contre un taux d'un peu plus de 2, % par an dans le reste de l'Union.

Cependant, l'ampleur de la convergence a fortement varié d'une région à l'autre, ce qui reflète largement leur importance relative dans les Etats membres où elles sont situées. Dans celles qui se trouvent à l'intérieur des quatre pays de la cohésion, qui ont profité à la fois d'une aide substantielle et de mesures orientées vers la croissance au niveau national, l'augmentation du PIB par habitant a été nettement plus élevée que dans le reste de l'Union.

Les effectifs employés ont aussi fortement progressé dans les pays de la cohésion depuis le milieu des années quatre-vingt-dix. La hausse a été particulièrement grande en Irlande et encore plus importante en Espagne, bien que le taux d'emploi y reste très inférieur à la moyenne de l'Union européenne. L'augmentation a été plus modeste au Portugal et en Grèce.

En dehors des pays de la cohésion, la croissance a été moins impressionnante dans les régions d'Objectif 1, partiellement freinée par la lenteur de la croissance économique nationale. Dans les nouveaux Länder allemands, le PIB par habitant a augmenté à un rythme voisin de la moyenne de l'Union européenne entre 1994 et 2001, mais dans le Mezzogiorno italien, sa croissance a été inférieure à la moyenne. Toutefois, dans les deux cas, la productivité a augmenté plus vite que dans le reste de l'Union, ce qui implique peut-être une amélioration de la compétitivité, mais avec une croissance de l'emploi minime ou nulle. Ainsi, dans le sud de l'Italie, 43% seulement des personnes en âge de travailler occupaient un emploi en 2002, ce qui est largement inférieur aux chiffres observés partout ailleurs dans l'Union. Dans le même temps, le chômage restait élevé dans les nouveaux Länder.

Le renforcement de la compétitivité et la création d'emplois

Dans un certain nombre de régions de l'Union européenne, des problèmes structurels dissuadent les investisseurs de s'implanter et entravent le développement de nouvelles activités économiques malgré un niveau raisonnable d'infrastructures et de qualifications de la main-d'oeuvre. Ces régions sont le plus souvent d'anciennes régions industrielles ou dont les caractéristiques géographiques permanentes et d'autres caractéristiques limitent le développement.

Par exemple, dans onze régions NUTS 2 de l'Union européenne des Quinze, la croissance du PIB entre 1994 et 2001 n'a atteint qu'environ la moitié de la moyenne ou même moins (avec des taux d'environ 1% par an) alors que le PIB par habitant en termes de SPA dépassait le seuil d'éligibilité au statut de régions d'Objectif 1 de 75% tout en restant nettement inférieur à la moyenne. Ces régions sont disséminées dans l'ensemble de l'Union, au nord-est de l'Angleterre, dans les parties septentrionales de l'Allemagne et dans les régions peu densément peuplées du nord de la Suède. Dans chaque cas, les gains de productivité et la croissance du PIB par habitant étaient faibles. Nombre d'entre elles comportent des zones où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne.

Dans ces différents cas, le défi que doit relever la politique de cohésion est de fournir une aide efficace à la restructuration économique et au développement de la capacité d'innovation afin de stopper la dégradation de la compétitivité, la diminution du niveau relatif du revenu et de l'emploi, et le dépeuplement. Faute de le faire maintenant, les problèmes seront encore plus grands quand une action finira par être engagée.

L'élargissement s'accompagne d'une amplification importante des disparités entre régions

Environ 92% des ressortissants des nouveaux Etats membres vivent dans des régions où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq et plus des deux tiers dans des régions où il est inférieur à 50% de cette moyenne.

Si la Bulgarie et la Roumanie, où le PIB par habitant est inférieur à 30% de la moyenne de l'Union européenne des Vingt-cinq, entraient dans l'Union, la population vivant dans des régions où le PIB par habitant est inférieur à 75% de la moyenne de l'Union ferait plus que doubler par rapport à son effectif actuel (passant d'environ 73 millions à plus de 153 millions). L'écart entre leur PIB moyen par habitant et la moyenne de l'Union ferait aussi plus que doubler (passant d'environ 30% en dessous de la moyenne à plus de 60% en dessous).

Dans le même temps, la restructuration économique a entraîné une chute des effectifs employés dans les nouveaux Etats membres, ce qui fait que la proportion de la population en âge de travailler qui occupe un emploi est très inférieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze.

L'élargissement a pour effet d'ajouter un peu moins de 5% au PIB de l'Union européenne (mesuré en euros) mais près de 20% à la population de celle-ci. Dès lors, le PIB moyen par habitant dans l'Union européenne composée de vingt-cinq Etats membres sera inférieur d'environ 12,5% à la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Pour dix-huit régions dont le PIB par habitant est actuellement inférieur à 75% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze et dont la population totale se situe autour de 19 millions de personnes, y compris Malte, l'un des nouveaux Etats membres, cela signifie que leur revenu par habitant ne sera plus inférieur au seuil de 75%.

Comme les régions concernées auront exactement les mêmes faiblesses structurelles après l'élargissement qu'auparavant, tout pousse à maintenir l'aide.

La cohésion sociale et le risque de pauvreté

Tant dans les Etats membres actuels que nouveaux, un nombre important de personnes a un niveau de revenu qui les expose au risque de pauvreté, prise dans le sens d'une misère relative (ce niveau de revenu est défini comme étant inférieur à 60% de la médiane dans le pays où vivent les personnes concernées). En l'an 2000, environ 55 millions de personnes, soit autour de 15% de la population totale, étaient confrontées au risque de pauvreté, plus de la moitié d'entre elles ayant un niveau de revenu inférieur à ce seuil depuis trois ans d'affilée. Cette proportion était relativement élevée dans les pays du sud de l'Europe et en Irlande et était aussi supérieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze dans bon nombre des futurs Etats membres. (L'expression « futurs Etats membres » désignera tout au long de ce rapport l'ensemble formé des dix nouveaux Etats membres, de la Bulgarie et de la Roumanie.)

Les ménages qui sont le plus exposés au risque de pauvreté tendent à être ceux composés de personnes âgées de 65 ans ou plus, surtout si elles vivent seules, et les parents célibataires (surtout des femmes), surtout au Royaume-Uni.

Le risque de pauvreté est étroitement lié au chômage et à l'inactivité. Près de 40% des chômeurs avaient un revenu inférieur au seuil de pauvreté en l'an 2000, tandis que l'insertion des personnes handicapées, des chômeurs de longue durée et des minorités ethniques dans un emploi reste un défi crucial si l'on veut réduire le risque de pauvreté et l'exclusion sociale.

Le vieillissement de la population et l'aggravation des taux de dépendance

La population en âge de travailler va commencer à diminuer au cours de la présente décennie dans les quatre Etats membres du sud, mais aussi en Allemagne et dans la plupart des futurs Etats membres. Dans les dix années suivantes, la réduction gagnera tous les pays sauf l'Irlande, le Luxembourg et Chypre. Selon les dernières projections, il est prévu que la population des personnes âgées de 15 à 64 ans sera en 2025 inférieure de 4% dans l'Union européenne des Quinze à celle de l'an 2000 et de 10% dans les futurs Etats membres.

Cette baisse s'accompagnera d'une augmentation substantielle du nombre de personnes âgées de 65 ans et plus. En 2025, 40% de personnes de plus qu'aujourd'hui auront dépassé l'âge de la retraite aussi bien dans l'actuelle Union européenne des Quinze que dans les futurs Etats membres, ce qui implique qu'il y aura moins de trois personnes en âge de travailler pour une personne âgée de 65 ans et plus, contre un rapport de plus de quatre contre une aujourd'hui. Toutes choses égales par ailleurs, le vieillissement de la population conduira à une réduction progressive de la population active dans l'Union européenne et il est probable qu'il aura des répercussions sur le potentiel de croissance.

Cependant, l'importance de ce phénomène dépendra de la croissance du revenu réel et de l'emploi dans les années à venir, qui déterminera la plus ou moins grande facilité avec laquelle il sera possible de soutenir les personnes à la retraite. Dans la pratique, seulement 64% des personnes en âge de travailler dans l'Union européenne des Quinze, et 56% dans les futurs Etats membres, occupent aujourd'hui un emploi et engendrent un revenu. Le taux effectif est ainsi déjà de seulement 2,5 personnes au travail pour une personne retraitée dans l'Union européenne élargie. En 2025, si les taux d'emploi restent les mêmes, ce rapport tombera à moins de deux pour une.

Ces perspectives augmentent le besoin d'entretenir une croissance économique soutenue dans l'Union européenne, d'accroître les taux d'emploi et de réduire les départs en préretraite. L'immigration pourrait dans certains cas être une source importante de main-d'oeuvre supplémentaire, si on s'attache à donner une plus grande priorité à l'efficacité des politiques d'insertion.

La réduction des disparités dans les facteurs de compétitivité des régions

Comme indiqué ci-dessus, deux ensembles de conditions complémentaires doivent être satisfaits pour que les régions de l'Union entretiennent un développement économique soutenu et l'emploi dans un environnement concurrentiel. Le premier est qu'elles doivent avoir un niveau adéquat d'infrastructures matérielles (réseaux de transport, de télécommunications et d'énergie efficaces, bons agencements environnementaux, etc.) et de capital humain (une main-d'oeuvre dotée des qualifications et d'un niveau de formation appropriés). Le second est que, dans la nouvelle économie fondée sur le savoir, les régions doivent avoir la capacité d'innover et d'utiliser efficacement à la fois le savoir-faire existant et les nouvelles technologies, tout en suivant une voie de développement durable en termes d'environnement. Pour réaliser ces deux conditions, un cadre institutionnel et administratif efficace sera indispensable afin de soutenir le développement.

L'amélioration des dotations en infrastructures

Pendant la dernière décennie, les liaisons de transport au sein des pays de la cohésion et entre ceux-ci et le reste de l'Union européenne se sont grandement améliorées. En particulier, avec l'aide des Fonds structurels, la densité du réseau autoroutier est passée dans ces pays d'un niveau inférieur de 20% à la moyenne de l'Union européenne des Quinze en 1991 à un niveau supérieur de 10% à celle-ci en 2001. Cependant, cet accroissement s'est largement concentré en Espagne et au Portugal. Dans l'ensemble des régions d'Objectif 1, si la densité était plus forte que dix ans plus tôt, elle n'atteignait encore qu'environ 80% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze. Dans les futurs Etats membres, la densité autoroutière est encore beaucoup plus faible (moins de 20% de la moyenne de l'Union européenne des Quinze). Le rythme de construction est rapide, malgré les arbitrages qui doivent être faits par rapport à l'environnement, surtout autour des capitales ou le long des itinéraires de transit vers les Etats membres actuels.

Au cours de la dernière décennie est intervenue dans l'Union une certaine modernisation du réseau ferré, mais le taux d'électrification des lignes et de conversion vers des lignes à double voie a été quasiment le même dans les parties en retard de l'Union européenne que dans les autres, si bien que l'écart reste important. Dans les futurs Etats membres, l'état des chemins de fer reflète des décennies de négligence et des investissements considérables sont nécessaires pour moderniser le réseau et remplacer les voies usées jusqu'à la corde. Néanmoins, les besoins d'investissement ne sont pas moins considérables pour les routes. Cependant, l'intensification de la construction de routes renforce le passage rapide des passagers et du fret du rail à la route.

Dans le domaine des télécommunications, le nombre de lignes téléphoniques fixes par rapport à la population reste nettement plus faible dans les pays de la cohésion et dans les nouveaux Etats membres. Cela est compensé par une hausse rapide de l'usage de téléphones mobiles, encore qu'en Grèce et dans les futurs Etats membres, leur utilisation reste inférieure à la moyenne de l'Union européenne des Quinze, et cela fortement dans la plupart de ces derniers. Dans le même temps, l'accès aux larges bandes, qui importe pour l'utilisation d'Internet et le développement de divers services et applications des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), est marqué par d'amples disparités au sein de l'Union, qui suivent en gros les niveaux relatifs de prospérité. Leur disponibilité reste très limitée dans de nombreuses parties de l'Union européenne des Quinze et dans presque tous les futurs Etats membres.

Les autres infrastructures - écoles, établissements d'enseignement supérieur, équipements sanitaires et divers services sociaux - ont non moins d'importance, puisqu'il est probable qu'elles pèseront davantage dans les choix de localisation des investissements et de nouvelles entreprises. Cela vaut particulièrement pour les activités assises sur le savoir, qui ne sont pas liées à un emplacement particulier par le besoin d'être proche de sources de matières premières ou d'un vaste marché.

En ce qui concerne l'environnement, les besoins d'investissement restent substantiels dans les pays de la cohésion et plus encore dans les nouveaux Etats membres, comme le reflète, par exemple, la proportion beaucoup plus faible de la population connectée aux stations d'épuration des eaux comparativement aux autres parties de l'Union. Mais les besoins ne sont pas moins importants pour la gestion des déchets et le contrôle des émissions, surtout au vu de la croissance de l'utilisation de la route dans les futurs Etats membres.

Le renforcement du capital humain

Alors que la Stratégie européenne pour l'emploi lancée en 1997 a contribué à augmenter la capacité de maintenir l'emploi lors d'une période de ralentissement économique, il subsiste d'importantes faiblesses structurelles tant dans les Etats membres actuels que dans les nouveaux Etats membres.

Afin de prévenir le chômage et d'aider l'insertion des chômeurs dans l'emploi, il convient d'offrir des services personnalisés aux demandeurs d'emploi sous la forme d'une orientation, d'une formation et de l'offre de nouvelles possibilités d'emploi. Le développement de mesures préventives et de mesures actives sur le marché du travail est particulièrement important dans les nouveaux Etats membres pour encourager la restructuration économique.

Un niveau d'instruction et de qualification élevé prend de plus en plus d'importance dans les profils de carrière individuels et dans la compétitivité économique. Le nombre relatif de personnes dont le niveau d'instruction est supérieur à l'enseignement élémentaire reste très inférieur dans les régions d'Objectif 1 par rapport au reste de l'Union européenne des Quinze, surtout en Espagne, en Italie et au Portugal, la seule exception étant constituée par les nouveaux Länder allemands. Le nombre relatif est, dans ce dernier cas, plus proche de celui des nouveaux Etats membres, qui est nettement plus élevé que la moyenne de l'Union européenne des Quinze (environ 80% ou plus contre une moyenne de 64% dans l'Union européenne des Quinze).

Cependant, les qualifications obtenues dans les degrés plus élevés d'enseignement et lors de la formation professionnelle initiale dans les nouveaux Etats membres ne sont pas nécessairement conformes aux besoins du marché du travail et les programmes scolaires ainsi que les structures d'enseignement ne sont pas bien adaptés à l'économie moderne. En outre, bien moins de jeunes qu'en moyenne dans l'Union européenne des Quinze achèvent un cursus universitaire complet, alors que c'est un impératif clé pour fournir une contribution importante au développement de l'économie fondée sur le savoir. C'est aussi le cas dans les actuelles régions d'Objectif 1 de l'Union où, malgré des progrès depuis dix ans ou plus, l'écart avec le reste de l'Union européenne reste important.

Par ailleurs, dans les pays de la cohésion comme dans les futurs Etats membres, beaucoup moins de personnes semblent participer à des programmes de formation permanente que dans le reste de l'Union (moins de 20% des personnes employées dans les entreprises en Grèce, au Portugal et dans tous les futurs Etats membres à l'exception de la République tchèque et de la Slovénie en 1999), en dépit de la nécessité cruciale de s'adapter aux changements économiques.

Le renforcement de la cohésion sociale

Les politiques économique, sociale et de l'emploi se renforcent les unes les autres. Le développement économique doit aller de pair avec des efforts visant à diminuer la pauvreté et à lutter contre l'exclusion. La promotion de l'insertion sociale et la lutte contre la discrimination ont une importance cruciale pour éviter l'exclusion sociale et parvenir à des taux élevés d'emploi et de croissance économique, notamment au niveau régional et local.

Par ailleurs, pour garantir les gains économiques et sociaux dans toute l'Union européenne, il peut être important de fournir une aide très large à ceux qui sont les plus défavorisés, comme les personnes appartenant à des minorités ethniques ou les jeunes qui sortent prématurément du système scolaire.

Des disparités persistantes dans la capacité d'innovation

Dans une économie de plus en plus fondée sur le savoir, l'innovation est la clé de la compétitivité régionale. Toutefois, la capacité d'innover, d'accéder au savoir et de l'exploiter varie d'une région à l'autre aussi bien dans les Etats membres existant que dans les nouveaux Etats membres. Tandis que la politique n'a pas pour objectif de garantir que toutes les régions aient les moyens de contribuer également aux progrès dans les nouvelles technologies, ces dernières devraient néanmoins être sur un pied d'égalité lorsqu'il s'agit de tirer parti de ces progrès et de les employer à des fins productives.

Cependant, divers indicateurs - l'ampleur relative des dépenses de R&D, les effectifs employés dans les activités de recherche et le nombre de demandes de brevet, par exemple - suggèrent qu'il existe un écart important de capacité d'innovation entre les régions relativement fortes des parties centrales de l'Union et les autres. (Selon les derniers chiffres, huit des deux cent treize régions NUTS de l'actuelle Union européenne entrent pour environ un quart dans les dépenses totales de R&D de l'Union et trente et une pour la moitié.) L'écart n'est pas moins important à la fois entre les nouveaux Etats membres et la moyenne de l'Union européenne des Quinze et à l'intérieur de ces pays, entre les régions qui abritent la capitale et les autres.

On s'accorde de plus en plus sur l'importance que revêt pour la compétitivité régionale une bonne gouvernance - c'est-à-dire des institutions efficaces, des relations productives entre les divers acteurs impliqués dans le processus de développement et des attitudes positives envers le monde des affaires et les entreprises. Néanmoins, il reste à cet égard des différences marquées entre les régions, ainsi que dans leur capacité à développer leur propre avantage comparatif compte tenu de l'expertise qu'elles possèdent.

L'impact des politiques des Etats membres sur la cohésion

Les dépenses publiques des Etats membres sont un multiple considérable des sommes payées par l'Union européenne au titre de la politique de cohésion. Tandis que les premières se montent en moyenne à environ 47% du PIB, le budget alloué à la politique de cohésion représente un peu moins de 0,4% du PIB de l'Union européenne. Néanmoins, en dépit de sa taille relative, la politique de cohésion de l'Union européenne joue un rôle important pour s'attaquer aux causes des disparités de revenu et d'emploi au sein de l'Union. Tandis que les politiques des Etats membres qui impliquent des dépenses publiques visent surtout à offrir des services de base et un soutien du revenu, la politique de cohésion de l'Union est focalisée sur la réduction des disparités structurelles qui influent directement sur la compétitivité économique des régions et la capacité de tenir un emploi des individus.

Les dépenses publiques sont essentiellement concentrées sur la garantie d'accès aux services de base...

Le plus gros des dépenses publiques des Etats membres vise ainsi à fournir une série de services dont le but est de garantir que tous aient accès à l'éducation, aux soins médicaux et à la protection sociale. Ensemble, ces trois fonctions représentent près des deux tiers du total des dépenses publiques dans l'Union européenne. Par contre, les dépenses publiques consacrées à l'investissement dans le capital humain et physique ne représentent qu'un peu plus de 2% du PIB en moyenne et sont inférieures à 4% de celui-ci dans tous les pays sauf l'Irlande et le Luxembourg. Les sommes dépensées par les pouvoirs publics au titre de services de soutien aux entreprises, de l'éducation supérieure, de l'innovation et de la R&D sont également faibles (ces dernières ne s'élèvent en moyenne qu'à environ 0,3% du PIB dans l'Union européenne).

Par rapport aux sommes affectées aux dépenses structurelles par les Etats membres, le budget de la politique de la cohésion n'apparaît alors plus comme négligeable. En outre, contrairement aux premières, les dépenses structurelles de l'Union européenne sont concentrées dans les régions qui ont le plus besoin d'aide (par exemple, les fonds alloués par l'Union européenne au titre des interventions structurelles se montent à environ 2,5% du PIB en Grèce et au Portugal).

Et contribuent de façon importante à réduire les disparités de revenu entre régions...

Pour l'essentiel, les dépenses publiques par habitant, ramenées au PNB, consacrées aux services de base, comme l'éducation et les soins médicaux, sont assez proches d'une région à l'autre dans les Etats membres, ce qui reflète le souci de fournir un niveau de services semblable aux individus où qu'ils vivent. Cependant, les principaux écarts interviennent dans les dépenses de protection sociale en raison de différences dans le nombre de chômeurs et de retraités, mais des différences existent aussi dans les dépenses d'administration parce que les ministères sont concentrés dans les capitales.

L'effet combiné de ces tendances aboutit à ce que la contribution des dépenses publiques au revenu est généralement plus élevée dans les régions moins prospères que dans les régions plus prospères, mais plutôt parce que le niveau de revenu y est plus bas qu'à cause de dépenses publiques plus élevées.

Tandis que les recettes publiques sont proportionnelles au revenu

Par contre, les recettes publiques semblent en gros proportionnelles au revenu, principalement parce que dans tous les Etats membres, la plupart des impôts sont prélevés par le pouvoir central sur le revenu ou la dépense. Cela ne tend donc pas à compenser la contribution positive des dépenses publiques à la réduction des disparités de revenu entre les régions. De plus, dans les pays où une fraction significative des impôts est prélevée localement, des mécanismes de redistribution interviennent pour réduire les disparités dans le revenu dont disposent les régions pour financer les dépenses.

La tendance générale qui consiste à déléguer la responsabilité des services publics aux autorités régionales ou locales ne s'accompagne donc pas d'une tendance similaire en ce qui concerne la collecte des fonds nécessaires pour financer ces services. La principale exception est l'Italie où la responsabilité de collecter les recettes est de plus en plus dévolue aux régions sans qu'il y ait en contrepartie un renforcement des transferts entre régions.

L'investissement direct étranger : un facteur majeur du développement régional

L'investissement direct étranger (IDE) peut jouer un rôle clé dans la réduction des disparités de résultats économiques entre régions, non seulement en procurant une source de revenu et d'emplois mais aussi en tant que moyen de transférer des technologies et un savoir-faire aux régions en retard de développement. Il revêt une grande importance pour les nouveaux Etats membres, qui doivent procéder à une restructuration substantielle de leurs économies et réaliser des gains importants de productivité et de compétitivité. Cependant, quelles que soient les incitations financières offertes, les investisseurs étrangers ne sont pas nécessairement attirés vers des lieux où les besoins sont les plus grands, pour à peu près les mêmes raisons que les investisseurs nationaux (déficiences au niveau des infrastructures, manque de travailleurs qualifiés, etc.).

L'IDE tend donc à s'orienter de façon disproportionnée vers les parties relativement fortes de l'Union plutôt que vers ses parties relativement faibles. Pendant la période 1999-2001, les afflux d'investissement extérieur ont représenté environ 21% du PIB en Irlande - pays qui a le deuxième PIB par habitant le plus élevé de l'Union européenne - 15% au Danemark (troisième niveau de PIB par habitant le plus élevé) et 13% aux Pays-Bas (quatrième niveau de PIB par habitant le plus élevé). Par contre, les afflux d'IDE n'ont représenté qu'un peu plus de 4% du PIB au Portugal et ont été les plus faibles en Espagne (1,5% du PIB), en Italie (1%) et en Grèce (un peu moins de 1%).

Au sein des pays, l'IDE est généralement concentré à l'intérieur et autour des grandes villes, surtout les capitales nationales, très peu allant aux régions en retard de développement. Ainsi, si on exclut la partie orientale de Berlin, les nouveaux Länder allemands n'ont représenté qu'un peu plus de 2% des afflux totaux d'IDE en Allemagne entre 1998 et 2000 et les régions espagnoles d'Objectif 1 moins de 10% des afflux d'IDE dans le pays en l'an 2000. De même, en Italie, moins de 4% des effectifs totaux employés par des sociétés étrangères se trouvaient dans le sud du pays.

La même configuration générale se retrouve dans les futurs Etats membres. En 2001, plus des deux tiers des afflux d'IDE en Hongrie sont allés dans la région de Budapest, plus de 60% des afflux d'IDE dans la République tchèque dans la région de Prague et une proportion semblable en Slovaquie à Bratislava.

L'impact des politiques communautaires : compétitivité, emploi et cohésion

Contrairement à la politique structurelle, les autres politiques de l'Union européenne n'ont pas pour principal objet de rétrécir les disparités entre régions ou de réduire les inégalités entre individus. Néanmoins, elles ont des implications pour la cohésion et tiennent bien souvent spécifiquement compte de certaines disparités.

L'édification d'une économie fondée sur le savoir

La politique communautaire de l'entreprise, industrielle et de l'innovation vise à renforcer la compétitivité des producteurs de l'Union européenne en favorisant la concurrence, en garantissant l'accès aux marchés et en établissant un environnement propice à la R&D dans l'ensemble de l'Union.

On reconnaît qu'un manque de capacité d'innovation au niveau régional provient non seulement des déficiences dans la base de recherche et de faibles niveaux de dépenses de R&D mais aussi de faiblesses dans les liens entre centres de recherche et entreprises et d'une ingestion lente des technologies de l'information et de la communication. Les Centres relais d'innovation qui ont été établis et le réseau des Régions innovantes en Europe ont pour vocation d'encourager les régions à développer des politiques d'innovation et à fournir une assistance technologique aux entreprises.

Les disparités d'accès aux fonds communautaires associés aux programmes de recherche sont encore patentes, surtout au niveau régional, même si le Sixième programme cadre vise en partie à améliorer les liens entre les centres scientifiques des parties les plus centrales de l'Union et ceux des régions périphériques.

Renforcer l'éducation et la formation

Les qualifications de sa main-d'oeuvre sont le principal avantage comparatif de l'Union européenne dans la concurrence mondiale. Un niveau d'instruction élevé et l'offre d'une formation de haute qualité, accessible à tous tout au long de leur vie professionnelle, sont la clé d'un renforcement de la capacité d'innovation dans l'ensemble de l'Union et pour atteindre l'objectif de Lisbonne qui consiste à faire de l'Union l'économie fondée sur le savoir la plus dynamique du monde. Le programme « Education & formation 2010 » a été mis en oeuvre pour contribuer à l'obtention de cet objectif, avec l'intention complémentaire de faire de l'éducation et de la formation en Europe « une référence mondialement reconnue en matière de qualité d'ici 2010. »

Des emplois plus nombreux et de meilleure qualité dans une société intégrée

Au Conseil européen de Lisbonne, l'Union européenne a défini une stratégie globale pour assurer la croissance économique à long terme, le plein emploi, la cohésion sociale et le développement durable dans le cadre d'une société fondée sur le savoir. La Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été révisée en 2003 pour mieux étayer dans une Union européenne élargie les objectifs fixés à Lisbonne et a été orientée vers un soutien aux actions entreprises par les Etats membres pour réformer leur marché du travail, parvenir au plein emploi, accroître la qualité et la productivité du travail et réduire les disparités sociales.

Une mise en oeuvre réussie de la SEE dépend d'un engagement clair des Etats membres pour aider les travailleurs et les entreprises à accroître leur adaptabilité, attirer plus de personnes vers l'emploi, investir davantage et plus efficacement dans le capital humain et améliorer la gouvernance. Les actions visant à améliorer l'insertion sociale contribuent à la fois à réduire les inégalités d'accès à l'emploi et à augmenter le potentiel de croissance de l'économie. A la suite du Conseil de Lisbonne, l'Union européenne a adopté en 2001 une stratégie commune d'insertion sociale. La seconde génération de plans nationaux d'action produits par les Etats membres en 2003 reconnaît le caractère pluridimensionnel de l'exclusion sociale et la nécessité de la combattre à l'aide d'un large éventail de mesures tel que les politiques économique, sociale et de l'emploi se renforcent les unes les autres.

L'engagement de l'Union européenne en faveur de l'égalité entre les hommes et les femmes doit se traduire dans une démarche globale visant tous les programmes et garantissant que toutes les politiques tiennent compte dans leur planification et leur mise en oeuvre de l'impact selon le genre. Si l'on veut atteindre l'objectif d'emploi fixé à Lisbonne pour l'an 2010, il convient de s'attaquer vigoureusement aux facteurs qui sous-tendent les disparités entre sexes en matière d'emploi, de chômage et de rémunération. A cet égard, on devrait intensifier les actions visant à attirer les femmes vers l'emploi, à les encourager à rester plus longtemps sur le marché du travail et à leur faciliter la conciliation d'une carrière professionnelle avec leurs responsabilités familiales grâce à l'offre d'installations de garde d'enfants.

Protéger l'environnement pour la croissance durable et l'emploi

Un développement économique durable et la création d'emplois stables de longue durée dépendent de la protection de l'environnement contre les effets potentiellement dommageables de la croissance et du fait d'éviter une réduction excessive de ressources épuisables. Le Sixième programme d'action pour l'environnement, Notre avenir - Notre choix, exprime les actions nécessaires dans le domaine de l'environnement pour soutenir la poursuite des objectifs économiques et sociaux de l'Union européenne. Elles concernent la limitation du changement de climat, la préservation de l'environnement naturel et de la biodiversité, la réduction des émissions néfastes pour la santé et la diminution de l'utilisation des ressources naturelles par une réduction du gaspillage. Cela implique aussi de tenir compte des considérations relatives à l'environnement lors de la mise en oeuvre de décisions de la politique structurelle comportant des investissements.

Bien que la protection de l'environnement ne soit pas sans coût, notamment dans les régions en retard de développement où les besoins en infrastructures tendent à être les plus grands, les gains potentiels tirés d'améliorations dans la santé et de la création d'emplois dans les éco-industries, ou encore d'un développement durable, sont substantiels.

Le marché intérieur et les services d'intérêt économique général

La libéralisation des marchés des transports, des télécommunications et de l'énergie a entraîné une efficacité accrue et une baisse des prix. Mais elle a aussi impliqué pour des groupes sociaux particuliers ou certaines régions la menace d'être exclus d'un accès à des services essentiels. On a donc instauré des obligations de service public pour garantir que chacun puisse obtenir des services essentiels - ou « services d'intérêt économique général » - d'une qualité raisonnable et à un prix abordable, comme l'exige le Traité de l'Union européenne (article 16). Des fonds communautaires ont été dégagés pour contribuer à garantir que ces obligations soient respectées partout dans l'Union.

Dans le même temps, les réseaux de transport transeuropéens ont accru l'accessibilité des régions les plus éloignées et facilité l'expansion des échanges commerciaux, et ceux qui sont prévus pour relier les nouveaux Etats membres aux Etats membres existants devraient avoir des effets similaires. Les orientations sur les réseaux énergétiques transeuropéens adoptées en 2003 mettent davantage l'accent sur les investissements en gazoducs et dans les systèmes de distribution électrique à l'intérieur des régions intérieures isolées, périphériques et ultrapériphériques pour les années à venir. Et le programme des réseaux de télécommunications transeuropéens (ou eTEN) vise non seulement à améliorer les communications entre les régions les plus reculées et les autres parties de l'Union européenne mais aussi à s'attaquer aux déficiences dans les applications et services liés aux NTIC.

La réforme des politiques communes : l'agriculture et la pêche

Si les dépenses consacrées à la politique agricole commune (la PAC) ont progressivement diminué au fil du temps, elles représentent encore près de 47% du budget communautaire. Depuis le début du processus de réforme, en 1992, les aides directes aux producteurs sont passées à 70% des dépenses totales, mais restent en dessous de la moyenne européenne en Espagne, seul pays de la cohésion où c'est le cas. En moyenne, les versements sont plus grands par rapport au revenu pour les grandes et moyennes exploitations que pour les petites.

Pour la période 2000-2006, l'aide au développement rural est plus grande dans les régions d'Objectif 1 (56% du total des dépenses) que dans les autres parties de l'Union européenne, même si environ 10% seulement de cette aide sont alloués à des mesures de renforcement de l'économie rurale en dehors de l'agriculture. Au cours de la prochaine période de programmation, 2007-2013, les dépenses de la PAC seront plus faibles en termes réels, avec un découplage des paiements directs par rapport à la production, une réduction des versements effectués aux grandes exploitations, des prix plus bas et un accent plus important mis sur le développement rural et l'environnement.

Avec l'élargissement, l'emploi agricole augmentera d'environ 60% dans l'Union européenne avec un accroissement substantiel des effectifs employés dans les petites exploitations. On estime que la part des dépenses totales de la PAC allant aux régions d'Objectif 1 dans les Etats membres actuels et nouveaux devrait s'accroître d'environ dix points de pourcentage pour atteindre les deux tiers.

La politique commune de la pêche (PCP) vise essentiellement à préserver les stocks de poissons et à restructurer l'industrie de façon à assurer sa durabilité. Les mesures d'urgence introduites récemment auront des effets importants sur un certain nombre d'économies régionales, surtout en Espagne et au Portugal. Alors qu'à long terme, une industrie amaigrie pourrait redevenir rentable une fois les mesures d'urgence éteintes, il revient largement aux Etats membres d'atténuer à court terme les conséquences sociales et économiques défavorables.

Parmi les nouveaux Etats membres, seule la Pologne et les trois Etats baltes ont une industrie de pêche de quelque ampleur et celle-ci est déjà sur le déclin. Globalement, leurs prises représentent moins de 7% de celles des Etats membres existants.

Les aides d'Etat et la politique de cohésion

Dans la mesure où le régime actuel autorise une discrimination en faveur des régions à problèmes, le contrôle des aides d'Etat peut contribuer à la politique de cohésion ou la soutenir. Conformément aux engagements pris lors du Conseil de Stockholm, les dépenses totales consacrées aux aides d'Etat ont fortement diminué en termes monétaires entre 1997 et 2001 et elles ont baissé par rapport au PIB dans douze des quinze Etats membres. Dans le même temps, les dépenses sont de plus en plus transférées vers des objectifs horizontaux. Néanmoins, elles restent plus élevées dans les Etats membres relativement prospères que dans les pays de la cohésion.

En 2001, environ 9% seulement des aides d'Etat dans l'Union européenne ont pris la forme d'une aide aux régions d'Objectif 1 et les sommes en jeu représentaient moins du tiers de celles payées lors de l'année de pointe 1993, surtout en raison d'importantes réductions de l'aide accordée aux nouveaux Länder allemands et à l'Italie du Sud. Les aides régionales aux régions d'Objectif 2 ont représenté environ 6% du total des aides d'Etat.

Compte tenu de ses effets sur la répartition de l'activité économique et du revenu entre les régions, le contrôle des aides d'Etat conserve une grande importance dans le contexte de l'élargissement. Pour la période qui commencera après 2006, les efforts qui visent à moderniser, simplifier et clarifier les règles applicables aux aides d'Etat seront poursuivis, en tenant compte des changements de la politique de cohésion, avec pour objectif une aide plus faible mais mieux ciblée.

Justice et affaires intérieures : améliorer les conditions propices au développement

Un taux de criminalité élevé, l'existence du crime organisé et de la corruption tendent à entraver le développement économique et exercent un effet de dissuasion sur les investisseurs potentiels. Un renforcement de la capacité à combattre la criminalité, une coopération transfrontalière accrue, une amélioration des contrôles aux frontières externes et une meilleure intégration des ressortissants de pays tiers dans la société sont autant de moyens de soutenir le développement régional. Cela vaut tout particulièrement pour les futurs Etats membres.

La perception des politiques communautaires à l'intérieur des régions

Des enquêtes menées auprès de responsables régionaux dans l'Union européenne montrent que les politiques communautaires sont largement identifiées aux financements communautaires et que les projets financés par les Fonds structurels tendent à la fois à être considérés comme les plus visibles et comme ceux qui ont le plus grand impact. Cela vaut tout particulièrement pour les régions d'Objectif 1 et plus encore dans les pays de la cohésion. L'impact positif du programme d'initiative communautaire INTERREG est aussi mentionné en raison de sa cible, de sa visibilité et de la stimulation à la coopération.

Alors que les effets de la PAC sur la cohésion étaient généralement considérés comme positifs dans les régions où l'agriculture était la plus importante, on soutenait qu'elle était inéquitable dans les régions méditerranéennes et favorisait les exploitations plus rentables et les régions les plus développées dans les autres cas. On critiquait l'absence de lien entre la PAC et la politique de l'environnement, alors qu'on accueillait favorablement l'intégration des considérations relatives à l'environnement dans la politique de développement régional, de même que l'inclusion dans cette dernière des investissements dans les infrastructures de R&D, considérées comme particulièrement importantes dans les régions d'Objectif 1.

Dans le même temps, les critiques étaient très répandues on ce qui concerne le coût de gestion élevé des programmes des Fonds structurels au cours de la période actuelle de programmation et la complexité croissante des procédures. En revanche, on saluait la plus grande implication des entreprises et des partenaires sociaux comme un progrès important qui devrait être poursuivi.

L'impact et la valeur ajoutée de la politique structurelle

Ampleur et orientation des interventions dans les régions d'Objectif 1

Les Fonds structurels et le Fonds de cohésion, qui ne représentent qu'environ 0,4% du PIB de l'Union européenne, sont concentrés sur l'aide aux parties les moins prospères de l'Union. Pendant la période 2000-2006, les sommes transférées aux régions d'Objectif 1 représentent 0,9% du PIB en Espagne et plus de 2,5% du PIB en Grèce et au Portugal. De façon plus significative, on estime que ces transferts augmentent d'environ 3% l'investissement en Espagne et de 8-9% en Grèce et au Portugal, de 7% dans le Mezzogiorno italien et de 4% dans les nouveaux Länder allemands.

Dans la plupart des cas, les dépenses publiques nationales venant en complément des interventions des Fonds structurels ont été plus fortes en termes réels au cours de la période de programmation 1994-1999 que pendant la période précédente, ce qui a accru les sommes disponibles pour l'investissement de 40 à 50%. Cela a encore été augmenté par les financements privés, qui ont été particulièrement importants en Autriche, en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique, mais les sommes « levées » par ce biais ont été relativement faibles dans les pays de la cohésion, en France et au Royaume-Uni. L'effet de levier sur les investissements privés semble être similaire pendant la période actuelle de programmation, mais nettement plus faible en Allemagne.

Les dépenses structurelles sont aussi complétées par des prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI). Les prêts aux régions aidées de l'Union européenne des Quinze se sont montés globalement à 20 milliards d'euros par an entre 2000 et 2002, dont plus de la moitié sont allés aux régions d'Objectif 1, et ceux aux futurs Etats membres à 3 milliards d'euros par an. Plus du tiers des prêts ont été consentis en faveur d'investissements dans les transports dans les régions d'Objectif 1 alors que dans les futurs Etats membres, 90% ont été orientés vers les transports, l'environnement et l'énergie.

En particulier, les Fonds structurels ont été déployés pour réduire les disparités dans les infrastructures et dans les dotations en capital humain entre les régions d'Objectif 1 et les autres parties de l'Union européenne. De ce fait, les systèmes de transport, tant les liaisons transeuropéennes que les réseaux secondaires au sein des régions, ont été nettement améliorés au cours des dix dernières années. Parallèlement, les chômeurs et les personnes occupant un emploi mais susceptibles de le perdre ont bénéficié d'un conseil et d'une formation pour accroître leur capacité à tenir un emploi et leurs qualifications. Simultanément, une aide a été fournie à la R&D et à l'innovation, à la fois pour construire de nouvelles capacités de recherche et, chose non moins importante, pour contribuer à la formulation de stratégies régionales visant à orienter la R&D vers la satisfaction des possibilités locales de développement, ainsi que pour encourager la diffusion des NTIC et des qualifications de base nécessaires pour utiliser les nouvelles technologies.

En outre, une proportion importante des Fonds structurels (14% au cours de la période 2000-2006) a servi à financer des investissements visant à améliorer l'environnement, plus particulièrement la gestion des déchets et le traitement des eaux résiduaires, et les considérations relatives à l'environnement sont explicitement prises en compte lors de la décision des interventions structurelles.

L'effet des interventions sur la convergence réelle et l'intégration économique

Les analyses empiriques montrent que non seulement la croissance du PIB, de l'emploi et de la productivité a dépassé dans les régions d'Objectif 1 celle observée dans le reste de l'Union européenne, notamment depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, mais aussi que la convergence a été la plus marquée dans les moins prospères de ces régions. (Il convient de souligner que cette analyse repose sur un ensemble cohérent de données spécialement compilées aux fins du présent rapport.) Elles indiquent aussi que les interventions structurelles ont stimulé la croissance dans les pays de la cohésion à la fois en augmentant la demande et en renforçant le côté de l'offre dans l'économie. Ainsi, en Espagne, on estime que le PIB a été en 1999 supérieur d'environ 1,5% à ce qu'il aurait été en l'absence d'intervention, supérieur de plus de 2% en Grèce, de près de 3% en Irlande et de plus de 4,5% au Portugal. En outre, on estime que le PIB des nouveaux Länder s'est accru d'environ 4% à la suite de ces interventions.

Les interventions structurelles ont aussi encouragé la croissance des échanges commerciaux entre les pays de la cohésion et les autres parties de l'Union - ils ont plus que doublé au cours de la dernière décennie - et une intégration plus étroite. Les données empiriques suggèrent qu'en moyenne autour du quart des dépenses structurelles retournent vers le reste de l'Union sous la forme d'un accroissement des importations, surtout de machines et d'équipements. Cette « fuite » est particulièrement grande dans le cas de la Grèce (42% des dépenses) et du Portugal (35%).

Comme une forte proportion de toute augmentation des dépenses dans les nouveaux Etats membres s'oriente vers les importations et comme environ 60% de celles-ci proviennent des Etats membres actuels de l'Union européenne, il est probable que les dépenses structurelles opérées dans ces pays déboucheront sur des fuites non moins grandes et bénéficieront ainsi à la croissance dans le reste de l'Union. Comme dans les pays de la cohésion, ces dépenses tendent à s'orienter de façon disproportionnée vers des importations de machines et d'équipements, en particulier au profit de l'Allemagne, qui entre pour environ 45% dans la totalité de ce type d'importations en provenance de l'Union européenne des Quinze.

Les interventions dans les régions d'Objectif 2 : restructuration et création d'emplois

Pendant la période 1994-1999, quatre-vingt-deux régions dans douze Etats membres ont reçu une aide au titre de l'Objectif 2 pour un montant total d'environ 2,4 milliards d'euros par an (porté à 3,3 milliards d'euros par an dans l'actuelle période de programmation) en raison de la présence de zones en déclin industriel. Ce montant a été complété par un montant similaire de fonds provenant de sources nationales publiques et privées, ce qui a porté le total des dépenses structurelles dans ces zones à environ 7 milliards d'euros par an. Les dépenses ont été plus particulièrement concentrées sur la reconversion d'anciens sites industriels et sur les services de soutien aux entreprises (ces deux axes ont représenté à eux deux environ la moitié du total), alors qu'environ 20% allaient au développement des ressources humaines et 10% à l'aide à la R&D et aux NTIC.

Les études d'évaluation suggèrent que globalement, les interventions structurelles dans ces régions ont conduit à la création de quelque 700.000 emplois au cours de la période et d'un peu moins de 500.000 emplois en termes nets, tandis qu'environ 300.000 PME ont reçu une aide pour améliorer leurs méthodes de production et chercher de nouveaux marchés. Dans le même temps, quelque 115 millions de mètres carrés de friches industrielles ont été nettoyées et reconverties, permettant ainsi le développement de nouvelles activités, notamment des activités de loisir et des activités culturelles. En partie sous l'effet de ces mesures, le chômage a diminué un peu plus dans ces régions que dans le reste de l'Union européenne, tandis que le PIB par habitant augmentait un peu moins vite.

Des analyses plus détaillées montrent que l'aide à la R&D, à l'innovation et au transfert de technologie a été particulièrement efficace dans la création de nouveaux emplois ou le maintien d'emplois existants, même si généralement la capacité d'innovation de la plupart des régions d'Objectif 2 reste moins développée que dans les régions qui ont mieux réussi. En revanche, les dotations en infrastructures et en capital humain paraissent comparables aux niveaux observés ailleurs.

Si les interventions ont eu des effets positifs, ils auraient pu être encore plus forts si les zones éligibles à l'aide et l'ampleur des opérations financées avaient été plus grandes et si l'horizon temporel des projets (trois ans) avait été plus long. Ces changements permettraient de soutenir des programmes ayant une plus grande importance stratégique pour le développement régional.

L'aide à l'agriculture, au développement rural et à la pêche

Les interventions réalisées dans le cadre de l'Objectif 5a pendant la période 1994-1999 visaient à améliorer l'efficacité de l'agriculture et à contribuer à préserver la campagne. Elles paraissent avoir assez bien réussi à contribuer à la restructuration des petites exploitations dans les régions d'Objectif 1.

Les interventions opérées dans le cadre de l'Objectif 5b se sont élevées à 1,2 milliards d'euros par an et ont été mises en oeuvre dans des régions abritant 9% de la population de l'Union européenne. Elles semblent avoir débouché sur une certaine diversification de la production agricole et sur la croissance d'activités telles que l'agrotourisme et les services liés à l'environnement, tout en aidant à la rénovation des villages et au développement des services publics.

Dans l'actuelle période de programmation, l'aide au développement rural a été intégrée dans une seule stratégie globale, quoique divisée en deux programmes, l'un soumis aux règles des Fonds structurels et l'autre à celles du FEOGA-Garantie. Les règles de ce dernier sont calibrées pour les mesures relatives au marché agricole et ne sont pas bien adaptées à des programmes d'action pluriannuels.

Le secteur de la pêche est concentré dans un nombre limité de régions des parties périphériques de l'Union européenne, qui ont été durement frappées par les mesures prises pour préserver les stocks de poissons et où, en conséquence, les interventions dans le cadre du Programme commun de la pêche peuvent fortement contribuer au développement d'autres activités économiques.

La promotion de l'emploi, de l'éducation et de la formation par le truchement du FSE

Pendant la période 1994-1999, le Fonds social européen (FSE) a fourni une aide au développement des ressources humaines qui représente le tiers du total des interventions des Fonds structurels, la moitié ayant été orientée vers les régions d'Objectif 1.

Les interventions effectuées dans le cadre de l'Objectif 3 visaient à insérer les jeunes, les chômeurs de longue durée et les personnes exposées à un risque d'exclusion dans l'emploi et à favoriser l'égalité des chances. Celles opérées au titre de l'Objectif 4 avaient pour objectif central d'aider les travailleurs à s'adapter aux changements de l'industrie. Les données empiriques suggèrent que les mesures les plus fructueuses ont été celles qui offraient une combinaison d'aides, telles qu'une orientation, une formation et une assistance à la recherche d'un emploi, taillées sur mesure par rapport aux besoins individuels.

De plus, le FSE procure des fonds destinés aux systèmes d'emploi, d'éducation et de formation au niveau national et régional. Dans les régions d'Objectif 1, le FSE a contribué à augmenter le niveau des investissements publics dans le domaine de l'éducation et de la formation. Si la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) a été lancée alors que la période de programmation était déjà bien engagée, le FSE a fourni depuis 1997 une aide importante pour soutenir les mesures incluses sans les Plans nationaux d'action pour l'emploi, surtout dans les Etats membres du sud.

Pour la période 2000-2006, le lien entre le FSE et la SEE a été considérablement renforcé. Avec un budget total d'environ 60 milliards d'euros, le FSE est devenu le principal instrument financier communautaire qui sous-tend la SEE, et à son tour, la SEE procure un cadre plus solide pour les interventions du FSE et la création d'emplois.

La promotion de la coopération et de la constitution de réseaux

Des programmes d'initiative communautaire visent à promouvoir l'innovation, le partenariat et le développement d'actions de collaboration entre pays et régions, s'attaquant à des objectifs qui, fréquemment, ne sont pas satisfaits par les programmes principaux mis en oeuvre dans le cadre des Objectifs des Fonds structurels.

Pendant la période 1994-1999, INTERREG II a soutenu trois grands types de programmes, la coopération transfrontalière (volet A), les réseaux énergétiques (volet B) et la coopération relative à la planification régionale et territoriale (volet C). Le plus gros des fonds a été alloué aux programmes du volet A qui cherchaient à améliorer l'environnement, soutenir les activités culturelles, le tourisme et les services aux PME, et contribuer au développement de liaisons de transport, plus particulièrement le long des itinéraires transfrontaliers. Des améliorations importantes ont en particulier été apportées aux points de passage de la frontière dans les régions d'Objectif 1 en Grèce, en Allemagne et en Finlande. Cependant, les principaux apports ont été dus à l'intensification des contacts et à une meilleure compréhension entre autorités publiques et privées et organismes semi publics de part et d'autre de la frontière.

Pour la période 2000-2006, INTERREG III - doté d'environ 5 milliards d'euros - a renforcé la composante transfrontalière (volet A), encouragé la coopération stratégique transnationale sur des thèmes concernant l'aménagement du territoire (volet B) et favorisé la coopération et l'échange d'expérience entre régions (volet C).

A l'avenir, INTERREG devra tenir compte du nouveau contexte dans lequel les régions frontalières prendront une plus grande part dans l'Union en termes de population et de superficie.

L'initiative URBAN couvre les 44% de ressortissants de l'Union européenne qui vivent dans des villes de plus de 50.000 habitants. Pendant la période 1994-1999, l'aide s'est tout juste montée à 148 millions d'euros par an et a été divisée entre 118 villes. Dans la période de programmation en cours, ce montant a été réduit à 104 millions d'euros par an et divisé entre des projets dans 70 villes. L'attention est essentiellement concentrée sur de petits quartiers urbains et sur l'encouragement d'une implication locale dans les agencements qui influent directement sur la vie des gens. Cela a contribué à accroître la visibilité de l'ensemble de la politique structurelle de l'Union. Cela a aussi contribué à attirer des investissements privés. En revanche, la concentration de l'aide sur de petites zones écarte des projets qui voudraient s'attaquer à des questions régionales plus larges, telles que les rapports entre les zones urbaines et les zones rurales voisines.

Les initiatives EMPLOI et ADAPT ont soutenu environ 9.300 projets lors de la période 1994-1999 et impliqué environ 1,8 millions de personnes dans des programmes d'insertion sur le marché du travail et de création d'emplois au niveau local. Les projets financés comprenaient des mesures visant à faciliter l'accès au travail et à la formation, un soutien à de nouvelles sources d'emplois, une aide aux PME pour qu'elles anticipent le changement et une aide à la garde d'enfants pour les femmes afin de rendre plus facile pour elles la poursuite d'une carrière professionnelle.

Pour la période 2000-2006, EQUAL est concentré sur des démarches novatrices de lutte contre les inégalités et contre la discrimination sur le marché du travail, avec un fort accent mis sur la coopération transnationale, le partenariat et l'échange d'expérience et de bonnes pratiques.

LEADER II a fourni une aide à environ 900 groupes d'action locale au sein des régions rurales pendant la période 1994-1999. Son budget qui était de 300 millions d'euros par an, a été porté à 700 millions d'euros avec les cofinancements. La principale activité financée a été le tourisme, mais une aide a aussi été donnée aux PME et au développement de produits locaux.

Avec LEADER+ (2000-2006), qui a le même budget annuel que LEADER II, un plus grand accent a été mis sur le caractère pilote des projets et la coopération a été rendue plus facile.

Les actions pilotes innovantes

Près d'une autorité régionale sur trois dans l'Union européenne des Quinze a formulé une Stratégie régionale d'innovation (RIS) ou une Initiative régionale pour la société de l'information (RISI). Les effets les plus visibles de ces deux initiatives ont été des partenariats entre secteurs publics et privés et une aide aux PME pour qu'elles accèdent aux nouvelles technologies.

Un nouveau système d'actions innovantes, avec une aide totale des Fonds structurels d'environ 400 millions d'euros, a été introduit en 2001 pour encourager les régions à développer des programmes visant à accroître la compétitivité régionale grâce à la technologie et à l'innovation (la stratégie de Lisbonne), à l'application de nouvelles formes de NTIC (le plan d'action e-Europe) et à la promotion du développement durable (Göteborg). Jusqu'ici, trois régions sur quatre dans l'Union ont effectué une demande de fonds pour des programmes liés à l'un ou l'autre de ces trois thèmes.

L'amélioration de l'efficacité de gestion des Fonds structurels

Lors de la dernière révision des règlements des Fonds structurels en 1999, on a cherché à la fois à simplifier le système et à décentraliser la gestion au jour le jour en direction des Etats membres. Si les Etats membres sont de plus en plus responsables de la façon dont les Fonds sont dépensés, la Commission reste responsable en dernier ressort des dépenses devant l'autorité budgétaire. Avant la nouvelle période de financement, il sera nécessaire de réviser les règlements avec pour objectif d'accroître l'efficacité du système et de poursuivre la réduction de sa complexité.

Les principes clés

La programmation, le partenariat, la concentration et l'additionnalité sont restés les principes centraux des Fonds structurels depuis la réforme de 1988. La programmation, qui signifie de planifier les dépenses sur un certain nombre d'années pour atteindre des objectifs stratégiques, a abouti à une plus grande certitude et à davantage de stabilité et de cohérence dans la politique poursuivie et dans les projets financés. Alors que la période de programmation a été allongée en même temps que les capacités de planification s'accroissaient, et alors que les objectifs ont été davantage quantifiés, on s'est de plus en plus inquiété de la complexité et du temps nécessaire pour approuver les documents de programmation, ainsi que de la nécessité de veiller à ce que les programmes soient suffisamment flexibles pour s'adapter aux changements.

Le partenariat s'est renforcé dans la conception et la mise en oeuvre des programmes et s'est élargi, impliquant toute une série d'acteurs du secteur privé, en particulier les partenaires sociaux, à côté des autorités régionales et locales. Cela a conduit à des projets mieux ciblés et plus innovants, à un meilleur suivi et à une meilleure évaluation des résultats, et à une diffusion plus large de l'information quant à leurs résultats, mais dans certains cas au prix d'une plus grande complexité dans la gestion des programmes.

La concentration, qui signifie qu'on oriente les fonds vers les régions qui en ont le plus besoin, a augmenté au fil du temps, même si les évaluations suggèrent que les ressources restent parfois encore trop largement et finement disséminées. Au cours de l'actuelle période de programmation, 41% des ressortissants de l'Union européenne des Quinze vivent dans des régions d'Objectif 1 ou d'Objectif 2, mais le processus compliqué de définition de ces dernières a conduit à une certaine fragmentation des régions et à une dispersion excessive des ressources.

L'additionnalité a été largement respectée dans les régions d'Objectif 1, dans la mesure où les Fonds structurels ont complété plutôt que remplacé des dépenses publiques existantes. Cependant, il s'est révélé plus difficile de vérifier que cela avait aussi été le cas en ce qui concerne les programmes de l'Objectif 2 et surtout ceux de l'Objectif 3.

La quête d'une plus grande efficacité

Alors que l'expertise dans la gestion des Fonds a progressé avec le temps, l'amélioration de l'efficacité des programmes reste un défi majeur. Les procédures de contrôle nécessaires sont souvent considérées comme injustifiées par les Etats membres compte tenu des coûts en jeu et d'une duplication par rapport aux systèmes nationaux. Une critique plus spécifique porte sur le fait que les exigences actuelles ont été décidées tellement tard qu'elles ont entraîné des retards dans la mise en oeuvre des programmes, créant ainsi des pressions pour que les fonds soient dépensés rapidement au détriment de la qualité. Les coûts liés à la gestion financière paraissent particulièrement élevés pour les programmes de l'Objectif 2.

Tandis que la gestion des fonds publics s'est améliorée, il n'en reste pas moins que, pendant la dernière période de programmation, seulement un tiers des projets relevant de l'Objectif 1 qui ont été évalués s'étaient terminés dans les temps, tandis qu'un tiers avaient une année de retard. Par ailleurs, deux tiers des projets avaient dépassé leur budget. La discipline imposée dans l'actuelle période de programmation par la règle « n+2 » a contribué à améliorer de façon significative l'utilisation de l'argent des Fonds structurels. En 2003, l'exécution financière des Fonds structurels a été proche de 100%.

Le suivi est une composante essentielle du système, mais les évaluations suggèrent qu'il n'a pas été aussi efficace qu'on l'escomptait, en partie à cause de la difficulté qu'il y a à collecter une information pertinente. De plus, l'accent mis sur les questions financières plutôt que sur les questions stratégiques tend à faire dépenser les fonds là où ils seront le plus facilement absorbés plutôt que là où ils pourraient être les plus efficaces. Si des améliorations ont été faites lors de l'actuelle période de programmation pour identifier les indicateurs et les cibles, les premiers restent encore souvent mal définis et les secondes trop larges.

L'évaluation s'est aussi améliorée avec le temps, mais la façon dont elle est mise en oeuvre reste très variable d'un Etat membre à l'autre. Des évaluations doivent désormais être effectuées ex ante par les Etats membres, à mi-parcours avec la collaboration de la Commission - à temps pour que les résultats puissent influer sur les décisions relatives au restant du programme - et ex post par la Commission, mais deux ans seulement après la fin du programme. Une plus grande implication des régions et des Etats membres dans le processus pourrait le rendre plus utile et pertinent.

Afin d'encourager une meilleure gestion, une incitation financière a été introduite dans la présente période de programmation sous la forme d'une réserve de performance représentant 4% des ressources des Fonds structurels. Elle sera allouée en 2004 sur base de la réalisation des objectifs du programme spécifiés au départ.

Bien souvent, les systèmes de gestion sont devenus plus décentralisés au fil du temps, ce qui, selon les évaluations, a eu tendance à accroître leur efficacité en les rendant plus sensibles aux besoins régionaux.

Le défi de l'élargissement

Les Fonds structurels sont de première importance pour aider les nouveaux Etats membres à renforcer leur compétitivité. Pendant la période 2000-2006, les futurs Etats membres doivent recevoir quelque 3 milliards d'euros par an d'ISPA (pour les projets concernant les transports et l'environnement), de SAPARD (pour l'agriculture et le développement rural) et de PHARE (pour le renforcement de la cohésion économique et sociale et de la capacité administrative et institutionnelle). Une fois entrés dans l'Union européenne, les dix nouveaux Etats membres continueront, ainsi que la Bulgarie et la Roumanie, à être éligibles à l'aide de PHARE pour trois ans (pour un total de 1,6 milliards d'euros par an).

Dans le cadre d'ISPA, 324 projets avaient été approuvés à la fin de l'année 2003. Ils se partageaient assez également entre les transports et l'environnement, et dans les premiers, entre le rail et la route. Dans le cadre de SAPARD, des ressources atteignant 500 millions d'euros par an viennent soutenir des plans de développement pour l'agriculture et les zones rurales formulés par les pays eux-mêmes.

Les nouveaux Etats membres seront éligibles à l'aide des Fonds structurels entre 2004 et 2006. L'aide, qui se montera à environ 21,8 milliards d'euros au total sur les trois ans, sera concentrée sur un nombre limité de domaines prioritaires afin de maximiser son impact et de minimiser les problèmes de mise en oeuvre des programmes. Les domaines prioritaires retenus par les pays diffèrent fortement les uns des autres par l'importance relative accordée aux dépenses consacrées aux infrastructures, aux ressources humaines et aux investissements productifs. Cela reflète en partie des différences dans la situation actuelle du stock de capital dans ces domaines respectifs.

Il convient de maintenir durant la phase de mise en oeuvre l'exigence, soulignée lors des négociations, de développer une démarche stratégique et de se concentrer sur un nombre limité de priorités. De plus, une attention particulière doit être prêtée au fait d'assurer la plus grande cohérence entre les Fonds structurels et les politiques nationales, aux considérations relatives à l'environnement et à l'égalité des chances. Simultanément, la question de la capacité administrative reste préoccupante, malgré les progrès accomplis aussi bien au niveau régional que national. Mais l'expérience qui sera acquise avec la mise en oeuvre réelle des programmes contribuera à renforcer cette capacité.

Ces considérations et d'autres perspectives donnent à penser que la période 2004-2006 sera une période de transition, qui permettra aux pays concernés de préparer le terrain pour la période de programmation suivante, beaucoup plus longue.

Les défis qui attendent les nouveaux Etats membres en ce qui concerne la politique structurelle sont les suivants :

- identifier dans chaque région les carences structurelles qui ont les effets les plus dommageables sur la compétitivité et le potentiel de croissance et s'y attaquer en priorité ;

- formuler pour chaque région une stratégie de développement à long terme conforme à ses forces et faiblesses comparatives, qui reconnaisse que tous les besoins ne peuvent pas être satisfaits simultanément et qui ordonne les projets d'investissement en fonction de leur interaction avec la voie de développement qu'il est entendu de suivre sur le long terme ;

- donner le poids voulu aux considérations relatives à l'environnement dans les décisions d'investissement afin de garantir la durabilité du sentier de croissance choisi ;

- éviter une concentration excessive de l'investissement dans les actuels pôles de croissance où il se peut que l'impact sur la croissance économique soit le plus élevé à court terme, mais qui peut s'opérer au détriment d'un développement équilibré à long terme ;

- contribuer à renforcer la capacité administrative de conception, de mise en oeuvre et de gestion des programmes de développement au niveau régional.

Conclusions: proposition d'une politique de cohésion réformée

Le 10 février 2004, la Commission a adopté une proposition [3] de budget de l'Union européenne élargie à vingt-sept États membres pour la période 2007-2013.

[3] Commission européenne, Construire notre avenir commun: défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie, 2007-2013, COM(2004)101.

Cette décision est importante, la Commission estimant que l'intervention de l'Union dans un certain nombre de domaines essentiels exige un renforcement. En particulier, la Commission considère qu'une politique de cohésion ambitieuse doit être un élément essentiel de la stratégie générale. Un aspect important de la nouvelle structure budgétaire est le fait que la Commission maintienne l'idée que la politique de cohésion doit faire l'objet d'une ligne budgétaire unique et transparente, ce qui est essentiel pour assurer la sécurité et la stabilité nécessaires pour la planification de la prochaine génération de programmes pluriannuels nationaux et régionaux.

La décision reflète les travaux accomplis depuis la publication du deuxième rapport sur la cohésion en 2001, qui a ouvert le débat de l'avenir de la politique de cohésion dans l'Union élargie pour la période débutant en 2007. Les conclusions du troisième rapport sur la cohésion présentent une proposition détaillée concernant les priorités et le système de mise en oeuvre des programmes de la nouvelle génération dans le cadre de la politique de cohésion, en conformité avec les grandes orientations définies dans les perspectives financières. Après les remarques liminaires, la partie I expose les nouvelles priorités de la politique de cohésion. La partie II décrit les principaux aspects d'un nouveau système de mise en oeuvre. La partie III présente les implications sur le plan des ressources.

Il convient de rappeler que la politique de cohésion - l'un des piliers de la construction européenne avec le marché unique et l'union monétaire - est la seule politique de l'Union européenne traitant explicitement des inégalités économiques et sociales. Il s'agit donc d'une politique très spécifique impliquant un transfert des ressources entre les États membres via le budget de l'Union européenne dans le but de soutenir la croissance économique et le développement durable par l'investissement dans les personnes et le capital physique.

Cela signifie également que la notion de cohésion appliquée au niveau européen n'a pas été un instrument passif se limitant à redistribuer les revenus, mais une politique dynamique visant à créer des ressources en ciblant les facteurs de compétitivité économique et d'emploi, particulièrement là où le potentiel inutilisé est élevé.

Quatre défis pour l'avenir

1. Nécessité d'une cohésion renforcée dans une Union élargie

L'élargissement de l'Union à 25 États membres, et par la suite à 27 ou plus, représentera un défi sans précédent pour la compétitivité et la cohésion interne de l'Union. Comme illustré dans le présent rapport, l'élargissement va accroître l'écart de développement économique, entraîner un décalage géographique des disparités vers l'est et rendre la situation de l'emploi plus difficile: les disparités socio-économiques vont doubler et la moyenne du PIB de l'Union va baisser de 12,5 %.

Dans le même temps, l'ensemble de l'Union fait face à des défis résultant d'une accélération probable de la restructuration économique par suite de la mondialisation, de l'ouverture des échanges, des effets de la révolution technologique, du développement de l'économie de la connaissance, d'une population vieillissante et d'une croissance de l'immigration.

Le vieillissement de la population en Europe représente un défi de taille. Dans ce domaine, les différences régionales sont considérables et reflètent des tendances de la fertilité, de la mortalité et des flux migratoires. S'atteler à ces problèmes ne consiste pas simplement à trouver une solution à l'augmentation d'une population dépendante. Il s'agit également de veiller à ce que les stratégies de développement nationales et régionales soient adaptées à la situation démographique et soient en mesure, en particulier, d'encourager des politiques en faveur du vieillissement actif et de tirer parti des possibilités souvent sous-exploitées de la population vieillissante.

Enfin, la croissance économique de l'UE s'est sensiblement ralentie au cours des trois années qui se sont écoulées depuis la publication du dernier rapport sur la cohésion. En conséquence, le chômage a encore augmenté dans beaucoup de parties de l'Union, avec toutes les implications sociales qui en résultent. L'Union devra exploiter au mieux les possibilités offertes par la tendance actuelle à la reprise, afin de les utiliser comme un tremplin pour l'avenir.

2. Renforcer les priorités de l'Union

Guidés par le souci d'améliorer les résultats de l'économie de l'UE, les chefs d'État et de gouvernement de l'Union réunis à Lisbonne en mars 2000 ont exposé une stratégie conçue pour faire de l'Europe, d'ici 2010, l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Le Conseil de Nice de décembre 2000 a transposé les objectifs de Lisbonne en matière de réduction de la pauvreté en une stratégie d'inclusion sociale coordonnée au niveau de l'UE. Au Conseil de Göteborg en juin 2001, la stratégie de Lisbonne a été élargie en mettant un nouvel accent sur la protection de l'environnement et la réalisation d'un modèle plus durable de développement.

La politique de cohésion apporte une contribution majeure à la réalisation de ces objectifs. En effet, la croissance et la cohésion se renforcent mutuellement. En réduisant les disparités, l'Union contribue à assurer que toutes les régions et tous les groupes sociaux peuvent participer au développement économique global de l'Union et en bénéficier. Les articles 3 et 158 du traité traduisent cette vision, qui a été confirmée dans le projet de constitution par une référence plus explicite à la dimension territoriale.

La politique de cohésion est également nécessaire dans une situation où les autres politiques communautaires produisent des bénéfices importants associés à des coûts limités mais localisés. La politique de cohésion contribue à répartir les bénéfices. En anticipant le changement et en facilitant l'adaptation, la politique de cohésion peut concourir à limiter les incidences négatives.

C'est pourquoi il y a lieu de considérer la politique de cohésion dans toutes ses dimensions comme une partie intégrante de la stratégie de Lisbonne, même si, comme le souligne la Commission dans les perspectives financières, il est nécessaire aujourd'hui de compléter et d'actualiser la conception qui sous-tend les objectifs de Lisbonne. En d'autres termes, la politique de cohésion doit intégrer les objectifs de Lisbonne et de Göteborg et devenir un vecteur essentiel de leur réalisation au moyen des programmes de développement nationaux et régionaux.

3. Améliorer la qualité pour promouvoir un développement durable et plus équilibré

Le présent rapport montre que les disparités qui persistent entre les pays et les régions en matière de production, de productivité et d'accès aux emplois résultent d'insuffisances structurelles concernant les principaux facteurs de compétitivité - dotation insuffisante en capital physique et humain, manque de capacité innovatrice et de gouvernance régionale et faible niveau de capital environnemental.

Le coût de la non poursuite d'une politique de cohésion vigoureuse visant à promouvoir la croissance et à répondre aux disparités est donc à mesurer non seulement en termes de perte de bien-être individuel et collectif mais également en termes économiques, par une perte de revenu réel potentiel et de niveaux de vie plus élevés. Étant donné les interdépendances inhérentes à une économie intégrée, ces pertes ne sont pas confinées aux régions les moins compétitives ou aux personnes qui ne travaillent pas ou qui occupent des emplois improductifs, mais touchent tout le monde dans l'Union.

Renforcer la compétitivité régionale au moyen d'investissements bien ciblés dans toute l'Union et fournir des opportunités économiques qui aident les personnes à utiliser leurs compétences étayera le potentiel de croissance de l'économie de l'UE dans son ensemble au bénéfice de tous. En assurant une diffusion plus équilibrée de l'activité économique à travers l'Union, la politique régionale contribue à réduire les pressions de la concentration excessive, de la congestion et des goulets d'étranglement.

4. Un nouveau partenariat pour la cohésion

La réforme de la politique de cohésion devra également fournir l'occasion d'accroître l'efficacité, la transparence et la responsabilité politique. À cet effet, il y a lieu avant tout chose de définir une approche stratégique pour cette politique, en énonçant ses priorités, en assurant sa coordination avec le système de gouvernance économique et sociale et en prévoyant un examen régulier et transparent des progrès accomplis.

Le corollaire de cette approche est la nécessité de renforcer la capacité institutionnelle à tous les niveaux administratifs de l'Union, afin de tirer parti de l'un des atouts majeurs de la politique de cohésion.

I. Une nouvelle architecture pour la politique de cohésion après 2006

Des interventions plus ciblées

L'une des conclusions du débat public sur l'avenir de la politique de cohésion mentionné ci-dessus a été qu'il existe un certain nombre de questions importantes pour la cohésion dans l'Union considérée dans son ensemble (...«les questions de la compétitivité, du développement durable, et de la restructuration économique et sociale sont appropriées dans tous les États membres» [4]). Ces éléments sont essentiels pour comprendre la proposition concernant les priorités futures exposée ci-après.

[4] COM(2003)34 final du 30.1.2003, p. 4.

En effet, la Commission propose que les actions soutenues par la politique de cohésion se concentrent sur les investissements dans un nombre limité de priorités communautaires reflétant les agendas de Lisbonne et de Göteborg et pour lesquelles on peut attendre de l'intervention communautaire qu'elle produise un effet de levier et une valeur ajoutée substantielle. Dans cette perspective, la Commission propose, pour ce qui est des programmes régionaux, une liste limitée de thèmes clés: l'innovation et l'économie de connaissance, l'environnement et la prévention des risques, l'accessibilité et les services d'intérêt économique général. Pour les programmes relatifs à l'emploi, un accent sera mis sur la mise en oeuvre des réformes nécessaires pour progresser vers le plein emploi, l'amélioration de la qualité et de la productivité au travail, et la promotion de l'inclusion sociale et la cohésion conformément aux orientations et recommandations de la stratégie européenne pour l'emploi.

Ces thèmes prioritaires vaudront pour l'Union en général, mais devront être complétés et étoffés afin de tenir compte des besoins particuliers des régions et États membres moins développés, où des carences supplémentaires existent, par exemple, en matière d'infrastructures et la construction des capacités institutionnelles. Ces aspects sont traités ci-après (voir également l'encadré 1).

Trois priorités communautaires

La mise en oeuvre des thèmes prioritaires sera organisée dans un cadre simplifié et plus transparent; en effet, les programmes de la future génération seront regroupés autour de trois axes: convergence, compétitivité régionale et emploi, coopération territoriale.

Convergence: soutenir la croissance et la création d'emploi dans les États membres et les régions les moins développés

Les programmes de convergence concernent les États membres et les régions les moins développés, qui, conformément au traité, représentent la première priorité de la politique de cohésion communautaire. Le traité invite à réduire l'écart entre «les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions ou îles les moins favorisées, y compris les zones rurale » (article 158). L'élargissement aura pour effet une augmentation sans précédent des disparités au sein de l'Union, dont la réduction nécessitera des efforts soutenus sur une longue durée.

Cet objectif concernera, en premier lieu, les régions [5] dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire [6].

[5] Strictement définies au niveau NUTS II.

[6] Mesurée en parité de pouvoir d'achat et calculée sur la base des données communautaires pour les trois dernières années disponibles au moment où la décision est prise.

L'objectif clé de la politique de cohésion dans ce contexte sera de promouvoir l'amélioration des conditions de croissance et des facteurs menant à une convergence réelle. Les stratégies devront prévoir le développement de la compétitivité et de l'emploi à long terme.

La Commission propose qu'une aide temporaire soit accordée, au titre de cette priorité, aux régions dont le PIB par habitant aurait été inférieur à 75 % de la moyenne communautaire calculée pour l'UE des Quinze («l'effet statistique» de l'élargissement). Il s'agit des régions dont le PIB par habitant sera relativement plus élevé dans l'Union élargie en dépit d'une situation objective inchangée. Dans un souci d'équité, et pour permettre aux régions concernées de mener à son terme le processus de convergence, l'aide sera plus élevée que ce qui a été décidé à Berlin en 1999 pour les régions en soutien transitoire («phasing out») de la génération actuelle.

Il convient de noter qu'en faisant cette proposition, la Commission choisit la plus rigoureuse des quatre options présentées dans le deuxième rapport sur la cohésion, en vue de favoriser la concentration et pour une efficacité accrue de la politique de cohésion dans son ensemble. Il s'agit de bien comprendre que ce soutien prendra fin en 2013 et ne sera suivi d'aucune autre période de transition.

Les programmes seront soutenus par les ressources financières du Fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE) et du Fonds de cohésion [7] conformément aux principes énoncés dans le traité.

[7] Chacun de ces fonds disposera de ressources pour financer l'assistance technique

À titre d'exemple, le FEDER accordera un soutien:

* à la modernisation et à la diversification de la structure économique des États membres et des régions, avec une attention particulière à l'innovation et à l'entreprise, notamment en établissant des liens plus étroits entre les instituts de recherche et l'industrie, en favorisant l'accès aux technologies de l'information et de la communication (TIC) ainsi que leur utilisation, en contribuant à mettre en place des conditions favorables à la R & D, en améliorant l'accès au financement et au savoir-faire et en encourageant les nouvelles initiatives des entreprises;

* à l'extension et à la modernisation des infrastructures de base telles que les réseaux de transport, de télécommunications et d'énergie, la desserte en eau et les aménagements en faveur de l'environnement;

* à la protection de l'environnement, notamment en aidant les États membres à se conformer pleinement à l'acquis communautaire, en soutenant le développement des éco-industries, le réaménagement des sites industriels désaffectés, les mesures visant à prévenir les risques naturels et technologiques, les investissements dans les infrastructures en relation avec Natura 2000 qui contribuent au développement économique durable, les moyens de transport moins polluants et le recours aux énergies renouvelables;

* au renforcement de la capacité institutionnelle des administrations nationales et régionales en matière de gestion des Fonds structurels et du Fonds de cohésion.

Le FSE renforcera son rôle de principal instrument financier communautaire de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE). Il accordera un soutien:

* à l'amélioration de la qualité et de la réactivité des institutions du marché du travail, des systèmes d'éducation et de formation et des services sociaux et de soins;

* à l'augmentation des investissements dans le capital humain par le relèvement des niveaux d'éducation, l'adaptation des qualifications des citoyens et la garantie de l'accès de tous au marché de l'emploi; et

* à l'encouragement de l'adaptation des pouvoirs publics au changement par le développement des capacités administratives.

La nouvelle génération de programmes en faveur de l'emploi devra également s'efforcer d'intégrer l'expérience acquise dans le cadre de l'initiative existante Equal à travers l'Union (innovation, participation active, partenariat et coopération transnationale dans le domaine de l'emploi).

Le Fonds de cohésion concernera les États membres dont le RNB serait inférieur à 90 % de la moyenne communautaire [8]. Comme pour la période en cours, la Commission propose de maintenir l'évaluation à mi-parcours de l'éligibilité au Fonds de cohésion.

[8] Mesurée en parité de pouvoir d'achat et calculée sur la base des données communautaires pour les trois dernières années disponibles au moment où la décision est prise.

Conformément aux priorités définies par les perspectives financières, le Fonds de cohésion devra renforcer sa contribution au développement durable. À cet égard, les réseaux transeuropéens de transport, en particulier, les projets d'intérêt européen et les infrastructures liées à l'environnement resteront les principales priorités. Afin de trouver un juste équilibre qui tienne compte des besoins particuliers des nouveaux États membres, il est également envisagé de soutenir des projets concernant le rail, les voies navigables et maritimes, les programmes multimodaux de transport en dehors du RTE-T, le transport urbain durable ainsi que les investissements importants pour l'environnement dans les secteurs clés de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables.

Compétitivité régionale et emploi: anticiper et encourager le changement

Si les interventions dans les États membres et les régions les moins développés restent la priorité de la politique de cohésion, les analyses du troisième rapport confirment qu'il existe aussi, à des degrés divers, des défis importants qui concernent tous les États membres de l'UE.

En particulier, les États membres, les régions et les citoyens devront s'adapter à un monde qui connaît une restructuration et des changements économiques et sociaux rapides, une mondialisation des échanges, le passage à une économie et une société fondées sur la connaissance. Ils devront également s'atteler aux défis particuliers résultant du vieillissement de la population, de l'augmentation de l'immigration, des pénuries de main-d'oeuvre et des problèmes d'inclusion sociale.

Dans ce contexte, l'Union doit jouer un rôle important. Premièrement, la mise en oeuvre de l'agenda de Lisbonne a été décevante. Dans ces conditions, le soutien financier communautaire peut servir de catalyseur en contribuant à mobiliser les politiques et les ressources nationales et régionales et à les axer plus résolument sur les objectifs de l'Union.

Deuxièmement, la présence visible des interventions de cohésion dans l'ensemble de l'UE est un élément essentiel de l'intégration politique, économique et sociale de l'Union, qui suscite la participation des acteurs publics et privés et encourage leur engagement en faveur des objectifs de l'Union.

En ce qui concerne la politique de cohésion en dehors des États membres et régions les moins favorisés, la Commission propose une double approche:

1) premièrement, à travers des programmes régionaux la politique de cohésion aidera les régions et les autorités régionales à anticiper et à promouvoir le changement économique dans les zones industrielles, urbaines et rurales en renforçant leur compétitivité et leur attractivité, compte tenu des disparités économiques, sociales et territoriales existantes;

2) deuxièmement, au moyen des programmes nationaux, la politique de cohésion aidera les personnes à se préparer et à s'adapter à l'évolution économique, conformément aux priorités politiques de la SEE, en soutenant les politiques visant le plein emploi, la qualité et la productivité du travail ainsi que l'inclusion sociale.

Anticiper et promouvoir le changement à l'échelle régionale

Les programmes régionaux permettront de s'attaquer aux problèmes que connaissent les zones urbaines et les zones rurales en ce qui concerne la restructuration économique ainsi que d'autres handicaps. Le présent rapport décrit les difficultés auxquelles sont confrontées de nombreuses zones, par exemple, celles qui sont tributaires des industries traditionnelles, les zones urbaines en déclin ou encore les zones rurales dont, souvent, la population est très éparse ou vieillit et connaît un accès difficile.

Dans le cadre des nouveaux programmes, la Commission propose une concentration plus rigoureuse des interventions sur les trois thèmes prioritaires visés ci-dessus (voir encadré 1).

Les nouveaux programmes seront financés exclusivement par le FEDER. Il faut distinguer deux groupes de régions sur le plan de l'allocation des ressources:

* les régions [9] de l'Union ne relevant ni des programmes de convergence, ni du soutien temporaire («phasing in») décrit ci-dessous;

[9] Classées dans la catégorie NUTS I ou NUTS II selon le système institutionnel de chaque État membre.

* les régions actuellement éligib