Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant adoption d'un programme d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2007)"

(COM(2002) 26 final - 2002/0029 COD)

(2002/C 241/02)

Le 21 mars 2002, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 26 juin 2002 (rapporteur: M. Simpson).

Lors de sa 392e session plénière des 17 et 18 juillet 2002 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant à l'unanimité.

RÉSUMÉ

(a) Le Comité économique et social européen (CESE) approuve l'initiative de la Commission d'étendre et d'améliorer le travail des services douaniers dans le cadre du programme Douane 2007. Les objectifs sont classiques et les méthodes pour les atteindre sont adaptées.

(b) Le CESE est toutefois conscient de l'ampleur des problèmes critiques qui restent à résoudre afin de parvenir une véritable efficacité des services douaniers, de réduire le niveau des échanges non déclarés et de garantir le degré de coopération nécessaire de la part des États membres et entre les États membres.

(c) Le CESE est particulièrement préoccupé par le fait que le programme proposé est destiné à être utilisé comme une occasion de faire progresser et d'améliorer les régimes douaniers des pays candidats. Il est important pour chacun de ces pays et pour la Communauté en général que les actions douanières soient coordonnées sur l'ensemble du territoire de la Communauté élargie.

(d) La gamme des activités proposées est aussi vaste que nécessaire.

(e) Le programme Douane 2007 se concentre naturellement sur des politiques douanières coordonnées et efficaces qui minimisent les risques de mise en application inadéquate et maximisent la compétence et l'utilisation du personnel. En poursuivant ces priorités, la Communauté, les États membres et les opérateurs intègres profiteront de la réduction de la fraude. Toutefois, les objectifs clefs, à savoir l'amélioration des services douaniers, ont pour but d'améliorer l'environnement de la concurrence pour les entreprises et de stimuler l'emploi, et d'aider les activités légitimes dans le domaine du commerce et des échanges.

(f) Il est reconnu comme nécessaire de disposer au niveau communautaire de politiques coordonnées, de normes, de technologies de télécommunications, d'une mise en application et d'une formation communes des services douaniers.

(g) Dans la mesure où il s'agit d'un programme quinquennal, il est nécessaire de disposer d'un instrument permettant d'évaluer les progrès réalisés lors des phases initiales et d'apporter les corrections qui s'imposent.

(h) Il convient que l'évaluation globale soit menée de concert avec les États membres et qu'elle se fonde sur des critères et des indicateurs objectifs définis dès avant le début du programme. Le Comité espère que la Commission peut assortir les propositions d'actions d'évaluations de la performance sur la base des résultats escomptés de l'amélioration des méthodes de gestion des régimes douaniers.

(i) Le Comité salue la bonne volonté dont fait preuve la Commission pour élaborer une série d'indicateurs d'impact soigneusement sélectionnés afin de confirmer que les objectifs du programme sont bien réalisés.

1. Introduction

1.1. La Commission a publié une communication au Parlement européen et au Conseil qui considère opportun de proposer d'instaurer un nouveau programme d'action pour la douane dans la Communauté pour une autre période de cinq ans entre 2002 à 2007.

1.2. Cette proposition se traduirait par une prorogation et un élargissement du champ d'action du programme actuel "Douane 2002"(1), qui lui-même prolonge de deux ans le programme antérieur "Douane 2000"(2) lancé en 1996.

1.3. Dans une communication antérieure(3), la Commission a effectué une évaluation ex-post du dernier programme Douane 2000.

1.4. Plus récemment, la Commission a rendu public un rapport intermédiaire, ex-ante, sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002(4).

1.5. Il ressort de ces examens du fonctionnement et des résultats des programmes Douane précédents et actuels que ceux-ci se sont avérés utiles tant en matière de renforcement des politiques communautaires que d'amélioration de l'efficience et de l'efficacité des services douaniers dans la Communauté.

1.6. En mars 1999, le Comité économique et social européen a adopté un avis(5) sur le rapport intermédiaire concernant le programme d'action entrepris dans le cadre des propositions relatives à Douane 2000(6). Le Comité a soutenu pleinement les principes et les dispositifs opérationnels prévus.

2. Le programme Douane 2002 et la proposition de programme Douane 2007

Douane 2002

2.1. Le programme actuel sur la douane, à savoir Douane 2002, combine un certain nombre d'actions visant à améliorer l'efficience des services des douanes dans la Communauté.

2.2. Parmi ses principales caractéristiques figurent:

- l'instauration d'un groupe de politique douanière et d'un comité Douane 2002 qui visent à réunir des représentants de la Commission et des États membres afin de définir des approches communes face aux problèmes et de prendre des mesures pour mettre en oeuvre le programme;

- des méthodes et des mesures plus efficaces d'évaluation de la gestion des risques afin de contribuer à la lutte contre la fraude;

- l'approbation, dans le cadre du programme, d'investissements de maintenance et de développement des systèmes informatiques existants et la création de nouveaux systèmes afin de répondre aux évolutions de la législation douanière;

- l'utilisation de moyens informatiques améliorés pour servir de support à de nouvelles plate-formes informatiques comme l'interface commune au réseau de communications et au système douanier (CCN/CSI);

- l'ajout à ces plate-formes du nouveau régime de transit informatisé (NSTI) et du système de diffusion des données (DDS) lequel donne accès aux informations concernant les droits de douane (tarif intégré de la Communauté ou TARIC) et les contingents appliqués dans la Communauté. Ces bases de données enregistrent actuellement 2,5 millions de consultations par mois;

- une meilleure application des normes de contrôle douanier à l'échelle de la Communauté;

- une meilleure coopération afin de s'attaquer à l'importation de marchandises de contrefaçon;

- le normalisation de diverses activités venant en appui au travail des services douaniers, comme la coopération entre laboratoires, la sécurité des produits, les précurseurs chimiques et l'utilisation de scanners à rayon X;

- les activités extérieures de soutien aux pays candidats;

- l'échange de fonctionnaires et une coopération plus étroite entre administrations des douanes comme dans le cadre du projet Ralfh qui réunit les cinq principaux ports européens (Rotterdam, Anvers, Le Havre, Felixstowe et Hambourg) et qui a recours à des scanners de conteneurs.

Douane 2007

2.3. Le programme Douane 2007 proposé poursuivra les travaux entrepris dans le cadre des programmes actuels. En outre, la proposition comporte des améliorations de certains aspects et l'ajout de nouveaux éléments.

2.4. En créant le cadre favorable à un nouveau programme, la Commission a fixé les principaux objectifs de la politique douanière qui justifient ces propositions. Il s'agit:

- de favoriser l'emploi en contribuant à la création d'un environnement compétitif pour les entreprises grâce à des coûts de mise en conformité réduits;

- de préparer l'élargissement et, ensuite, la pleine intégration des nouveaux États membres, de façon à ce que l'ensemble des administrations des douanes de la Communauté élargie puissent agir comme une administration unique;

- d'améliorer la protection du consommateur et des intérêts financiers de la Communauté qu'assurent les douanes(7).

2.5. L'objectif clef est de faire en sorte que la législation communautaire relative à la politique douanière soit appliquée de façon cohérente et professionnelle par tous les pays de la Communauté. En effet, la douane doit répondre aux besoins du marché unique de la Communauté (article 3, paragraphe 1, point a, modifié par le Conseil). Non seulement les activités douanières doivent répondre aux besoins, mais il est important qu'elles soient mises en oeuvre avec une plus grande cohérence par chacun des États membres.

2.6. Le programme Douane 2007 mettra par ailleurs l'accent sur l'intensification de l'informatisation, la réforme des contrôles du transit, une analyse et un contrôle améliorés des risques dans les domaines où les activités illégales sont les plus probables, de plus vastes compétences pour s'attaquer à la fraude et un ensemble de normes claires, convenues avec les pays candidats pour les phases de pré-adhésion.

2.7. Bien que le premier objectif soit l'amélioration de l'efficacité des services douaniers des États membres, le nouveau programme pourrait également avoir pour conséquence secondaire de garantir que ces recettes soient considérées comme des "ressources propres" de la Communauté comme le prévoit l'article 3, paragraphe 1, point d, modifié par le Conseil. Cela pourrait aussi permettre la modernisation des administrations et faciliter le respect des exigences douanières pour les marchandises pénétrant sur le marché communautaire.

2.8. Le programme prévoit une série de mesures très importantes en vue de s'orienter plus rapidement vers une douane informatisée avec tout ce que cela implique en termes d'efficience et de systèmes sans paperasse.

2.9. En outre, le programme se caractériserait par un soutien et une formation pratiques du personnel responsable concernant tous les aspects des dispositions douanières de la Communauté.

2.10. Ces mesures devraient permettre, entre autres, de réduire les coûts de mise en conformité ce qui, alors, contribuera à faire en sorte que les frais liés aux procédures douanières ne soient pas disproportionnés au regard des avantages globaux. Ces mesures devraient veiller à ce que soit poursuivie la normalisation des données à intégrer, notamment pour les déclarations en douane, ce qui représente un avantage supplémentaire.

2.11. Le montant total à la charge du budget communautaire est estimé à 133 millions EUR pour les cinq années. Une enveloppe de 18,8 millions EUR est réservée aux actions communes et des fonds supplémentaires seront spécialement consacrés aux actions d'analyse comparative. Une somme supplémentaire de 79 millions EUR est allouée aux investissements et aux améliorations en matière de systèmes informatiques. À cela s'ajoutent 22,7 millions EUR pour aider les pays candidats à investir dans l'interconnexion de leurs systèmes avec ceux de la Communauté. Les 12,5 millions EUR restants représentent le coût d'autres actions.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social européen (CESE) approuve cette initiative de la Commission qui consiste à proroger et à améliorer le travail des services des douanes dans le cadre du programme Douane 2007. Les objectifs sont classiques et les méthodes proposées pour les atteindre sont adaptées.

3.1.1. Le CESE est toutefois conscient de l'ampleur des problèmes critiques qui restent à résoudre afin de parvenir une véritable efficacité des services douaniers, de réduire le niveau des échanges non déclarés et de garantir le degré de coopération nécessaire de la part des États membres et entre les États membres.

3.2. Afin de veiller au bon développement du marché intérieur, les gouvernements et les opérateurs de la Communauté doivent être sûrs de la qualité de l'administration des services douaniers. Chaque État membre dépend des efforts déployés par les autres afin de faire respecter et de suivre la législation douanière aux frontières extérieures et dans le cadre du contrôle du commerce intérieur.

3.3. Des services douaniers efficaces donneront à la Communauté des normes uniformes, cohérentes et rigoureuses. La réalisation de cet objectif suppose des mesures communautaires du type de celles envisagées dans le programme Douane 2007.

3.4. Des services douaniers améliorés doivent être mis en place en tenant compte des pressions contraires que constitue la nécessité d'éviter une bureaucratie excessive tout en veillant à une application effective des procédures.

3.5. Par conséquent, Douane 2007 se concentre naturellement sur des politiques douanières coordonnées et efficaces qui minimisent les risques d'application inadéquate et maximisent la compétence et l'utilisation du personnel. En poursuivant ces priorités, la Communauté, les États membres et les opérateurs intègres profiteront de la réduction de la fraude.

3.6. Il est reconnu comme nécessaire de disposer au niveau communautaire de politiques coordonnées, de normes, de technologies de télécommunications, d'une mise en application et d'une formation communes des services douaniers. Toutefois, les douanes étant intégrées, dans chaque État membre, aux compétences plus vastes des administrations nationales (disposant par exemple de certaines compétences en matière de TVA, d'accises et de prévention du trafic de certaines drogues), les services douaniers continueront à être rattachés à l'administration publique responsable auprès des États membres. Le rôle de la Communauté à l'heure actuelle est de garantir les niveaux appropriés de coopération effective.

3.6.1. Le Comité préconise que la Commission joue un rôle plus actif dans la surveillance des normes de contrôle dans les États membres. L'on pourrait procéder à cet effet à la nomination d'inspecteurs des douanes habilités à intervenir sur tout le territoire de la Communauté afin de réaliser partiellement cet objectif. Cette recommandation est particulièrement pertinente s'agissant de l'aide à apporter aux pays candidats à l'adhésion afin de leur permettre d'adopter les normes de contrôle et de surveillance nécessaires aux (nouvelles) frontières de la Communauté.

3.6.2. L'on pourrait étendre l'exemple des bonnes pratiques illustré par le projet Ralph (voir paragraphe 2.2) en instaurant une politique de regroupement des sites présentant soit des problèmes communs de surveillance, soit des schémas d'échanges commerciaux similaires, dans le but d'améliorer l'efficacité des activités de contrôle et de renseignement (par exemple les ports de la Méditerranée). L'on pourrait lier cette initiative à des échanges de fonctionnaires entre les différentes administrations douanières (voir paragraphe 4.10).

3.7. À l'évidence, ces attributions s'étendent en particulier aux implications du programme Douane 2007 sur les États candidats qui négocient leur adhésion à la Communauté.

3.8. Le Comité approuve les mesures prises par la Commission visant à élaborer une déclaration commune d'intention (DCI) effective avec les États membres et les pays candidats, afin que ces derniers puissent profiter au maximum du programme et qu'il soit possible de les aider à améliorer l'efficacité des services douaniers.

3.9. Au cours de l'examen du projet de décision, le Conseil a amendé l'article 3 qui fixe les objectifs généraux. Le Comité constate que la formulation révisée demande que la politique douanière soit constamment adaptée aux nouvelles évolutions en partenariat entre la Commission et les États membres. Cette clarification est significative et il est important que le Conseil mette l'accent sur cet aspect.

3.10. Par le passé, le Comité a attiré l'attention sur les problèmes posés par la fraude fiscale(8). Le Comité s'attendait à ce que le programme Douane 2007 se concentre sur la réduction de la fraude. Il exprime sa déception quant au fait que l'accent ne soit pas davantage mis sur cet objectif. Un engagement à un plus grand partage des renseignements, à une plus grande coopération lors des enquêtes et à une action plus efficace lorsque des personnes ou des opérateurs suspects sont identifiés constituerait une formidable illustration des résultats positifs atteints par le biais du programme Douane 2007.

3.11. Bien qu'il se félicite des objectifs et de la méthodologie retenus pour le programme Douane 2007, le CESE constate qu'il est impossible à la lecture de la communication d'évaluer le rapport coût-avantage des actions actuelles comme de celles proposées par la Commission. Le Comité apprécierait que la Commission confirme que cet aspect a été évalué lors de l'élaboration du programme. Certaines informations relatives à cette question sont reprises dans le rapport intermédiaire sur la mise en oeuvre du programme Douane 2002(9).

4. Observations particulières

4.1. Il convient de renforcer le programme en lui adjoignant un plan opérationnel qui définisse les grandes lignes des actions à mener; de même, les résultats escomptés devraient être définis comme autant de cibles réelles et les dates etc. précisées. Cela conférera au programme une dynamique propre à conduire et faciliter le changement. Le Comité a été informé du fait qu'un plan d'action détaillé avait été préparé pour mettre en oeuvre le programme Douane 2002 et propose que le même engagement soit pris pour le programme Douane 2007.

4.2. Dans la mesure où il s'agit d'un programme quinquennal, il est nécessaire de disposer d'un instrument permettant d'évaluer les progrès réalisés lors des phases initiales et d'apporter les corrections qui s'imposent. Il convient de mentionner des dates prévisionnelles pour les périodes devant faire l'objet de rapports d'évaluation en les assortissant de l'obligation de publier le rapport au plus tard six mois avant la fin de chacune des périodes déterminées. Le Comité recommande l'élaboration de rapports pour l'année un (2003) et les années un à trois (2003-2005).

4.3. Il convient de mener l'évaluation de concert avec les États membres et elle devrait se fonder sur des critères et des indicateurs objectifs définis dès avant le début du programme.

4.4. Le CESE constate notamment que, même si le programme souligne l'intérêt d'une évaluation des résultats en utilisant des indicateurs de performance appropriés, le programme cadre ne fait aucune référence à de quelconques indicateurs chiffrés de performance pour le programme actuel et ne propose aucune mesure particulière pour le nouveau programme. Le Comité espère que la Commission sera plus précise en assortissant les propositions d'évaluations de la performance sur la base des résultats escomptés de l'amélioration des méthodes de gestion des régimes douaniers aux frontières extérieures de la Communauté et lors du suivi de tout mouvement de marchandises sur le territoire communautaire faisant l'objet d'une surveillance douanière. Le Comité approuve le projet de la Commission visant à élaborer une série d'indicateurs d'impact sur ce sujet.

4.4.1. La réussite du programme suppose une coopération accrue avec les États membres. Ces derniers doivent fournir les ressources nécessaires à l'amélioration des performances et accepter que la Communauté dans son ensemble dépende de leur degré d'engagement.

4.5. Au point trois de l'explication de la proposition consacré à l'évaluation du programme Douane 2002, il est question d'une amélioration des résultats grâce à un échange de fonctionnaires mais aucun chiffre n'est cité. Le rapport intérimaire sur le programme 2002 comporte davantage de détails(10). Cette étude souligne la nécessité d'objectifs plus spécifiques et d'un suivi permanent (voir paragraphe 3.1.A).

4.6. Au chapitre 4 A de la proposition pour Douane 2007, il est fait référence à des améliorations dans la gestion des domaines clefs présentant un risque élevé mais ces dernières ne sont ni quantifiées, ni reliées à des objectifs spécifiques pour 2003-2007. Le CESE propose que ces derniers soient spécifiés bien que la nécessité de confidentialité dans la tactique utilisée soit reconnue.

4.7. Le chapitre 4 D comporte une série d'estimations de coûts. Il est difficile de savoir si le poste "informatisation - technologies de l'information" concerne la Commission ou bien s'il est censé couvrir l'ensemble des coûts des États membres et des pays candidats. Dans le premier cas, il conviendrait de fournir une estimation des coûts pour les États membres.

4.8. Projet de décision: Chapitre 1 - Champ d'application et objectifs

4.8.1. Article 4: dans le projet initial, cet article était intitulé "objectifs spécifiques". Suite à la révision par le Conseil, il s'intitule désormais "priorités du programme" et l'article 3 "objectifs", ce qui améliore l'orientation du document. La liste des priorités a été modifiée en profondeur pour créer un cadre plus utile. Une copie de la version révisée rédigée par le Conseil figure à l'annexe 1.

4.8.2. Si l'on veut que le programme apporte le maximum de bénéfices dans le cadre de l'article 4, les points visés aux alinéas b) "recenser, développer et mettre en application les meilleures pratiques de travail," et c) "mettre en place un système de mesure des performances dans les administrations douanières des États membres" devront être mis en oeuvre dès le début du programme quinquennal, voire avant la fin 2002.

4.8.3. Le point visé à l'alinéa g) [ancien alinéa e)] a maintenant été reformulé afin de mieux faire ressortir la priorité nécessaire en vue de souligner les avantages potentiels des communications électroniques au sein des autorités douanières et entre elles et d'insister davantage sur le projet consistant à mettre au point des procédures douanières sans paperasse tout en garantissant un accès amélioré et sûr aux utilisateurs.

4.8.4. Aux termes de l'ancien alinéa j), la notion de "structure de formation dirigée" n'était pas claire. Les États membres disposent de leurs propres équipements et de leurs propres programmes de formation, lesquels doivent, le cas échéant, être coordonnés et partagés dans le cadre d'accords conjoints de travail ou d'échange. La formulation modifiée, reprise en tant qu'alinéa k), change la priorité et l'oriente vers des mesures communes de formation qui répondent aux besoins engendrés par les activités du programme. Cela confère à la Commission une responsabilité plus évidente concernant le lancement d'une initiative visant à créer un cadre organisationnel commun et approprié en matière de formation.

4.8.4.1. Logiquement, l'on peut en déduire la valeur éventuelle de la création d'un centre de formation officiel permettant à la Commission de former un certain nombre de fonctionnaires des États membres.

4.9. Article 7 - Analyse comparative. Il convient que cette action soit prioritaire. Il y a lieu de s'en tenir strictement à la définition donnée dans l'article et d'éviter toute mesure non spécifique ou trop confuse.

4.10. Article 8 - Échange de fonctionnaires: outil potentiellement très précieux afin d'accroître la coopération et d'améliorer les performances et/ou de réduire les coûts d'application. Il n'est pas certain que les dispositions des paragraphes 2 et 3 fassent l'unanimité. L'article 8.2 pourrait être reformulé comme suit: afin d'exploiter au mieux les échanges, les fonctionnaires seront autorisés, dans la mesure du possible, à mener la totalité de leurs missions au sein de l'administration douanière du pays hôte. Les administrations d'accueil useront des moyens qu'elles jugent opportuns pour prévenir toute entrave d'ordre juridique et pour veiller à ce que les actions de mise en application, les enquêtes et les opérations de renseignement ne soient aucunement compromises.

4.11. Article 9 - Séminaires: pièce de choix de tout programme, mais à surveiller de près. L'on ne saurait trop insister sur le fait que les participants doivent avoir les qualifications requises en termes d'expérience et d'exercice des responsabilités. Les recommandations émanant de ces groupes doivent être claires et concises. La direction de la Commission responsable de l'organisation de ces séminaires doit veiller à ce que le coût de ces manifestations soit évalué dans un esprit de rentabilité.

4.12. Article 11 - Actions de suivi: cette proposition qui consiste à suivre certains domaines de la législation communautaire en matière de douane doit, dans la mesure du possible, être plus spécifique et plus précise; elle doit recueillir l'assentiment des administrations des douanes des États membres avant le lancement du programme.

4.13. Les obligations des États membres concernant la répartition des coûts pourraient être plus clairement définies au regard des diverses actions proposées.

4.14. Une série d'accords et de méthodes de travail impliquant chacun des États membres et supervisés par la Commission revêtent une importance critique pour le succès du programme et l'amélioration de l'efficacité des services douaniers. L'on citera notamment les accords concernant le renforcement des contrôles, les politiques communes en matière de surveillance et de contrôles par échantillonnage, ainsi que l'équilibre entre les nouvelles techniques et la création de postes de fonctionnaires aux niveaux appropriés.

Bruxelles, le 17 juillet 2002.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO L 13 du 19.1.2000.

(2) JO L 33 du 4.2.1997.

(3) COM(2001) 51 final du 8.2.2001.

(4) SEC(2001) 1329 du 31.7.2001.

(5) JO C 138 du 18.5.1999.

(6) JO C 396 du 19.12.1998.

(7) COM(2002) 26 final, paragraphe 3 de l'exposé des motifs.

(8) JO C 268 du 19.9.2000.

(9) SEC(2001) 1329 du 31.7.2001.

(10) SEC(2001) 1329.