it it 
•d it COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 22.07.1996 
COM(96)328 final 
UN SYSTEME COMMUN DE TVA 
Un programme pour le Marché unique 
(présenté par la Commission) 

TABLE DES MATIERES 
INTRODUCTION 3 
I. RAPPEL HISTORIQUE 5 
II. UN SYSTÈME DE TVA ADAPTÉ AUX EXIGENCES DU MARCHÉ UNIQUE 9 
1. LES LIMITES DU RÉGIME ACTUEL 9 
1.1. Un régime complexe et subjectif 9 
1.2. Un régime inadapté aux nouveaux défis économiques 9 
1.3. Divergences d'application entre États membres 10 
1.4 Les critiques exprimées par les entreprises 11 
1.5 Conclusion 11 
2. RÉGIME ENVISAGÉ 14 
2.1. Caractéristiques essentielles 14 
2.1.1. Suppression de toute distinction entre opérations 
domestiques et intracommunautaires 14 
2.1.2. Taxation de toutes les opérations effectuées dans la 
Communauté 14 
2.2. Éléments clés 15 
2.2.1. Lieu unique pour les opérateurs - simplification majeure 15 
2.2.2. Renonciation à l'attribution directe des recettes TVA par 
le système de taxation 16 
2.3. Conséquences 18 
2.3.1. Harmonisations 18 
2.3.2. Application uniforme 19 
2.3.3. Modernisation du régime actuel 20 
2.3.4. Application, contrôle et perception dans le nouveau 
régime 20 
III. CONCLUSION: LA COMMISSION PROPOSE UN PROGRAMME DE TRAVAIL 25 
ANNEXE A -LE PROGRAMME DE TRAVAIL DE LA COMMISSION 27 
AL 

INTRODUCTION 
Depuis 1993, date d'introduction de l'actuel régime "transitoire" de TVA, la situation 
dans la Communauté a beaucoup évolué. 
Bien que l'élimination presque complète des frontières intérieures de l'Union européenne 
ait été un grand pas en avant, il ne s'agit là que d'un des multiples aspects du processus 
d'intégration économique qui s'est déroulé. On mesure beaucoup mieux les progrès 
réalisés lorsque l'on se souvient que l'Union européenne est aujourd'hui engagée dans le 
processus d'introduction d'une monnaie unique. Une monnaie unique, ce n'est pas 
seulement des pièces et des billets arborant un symbole commun, c'est aussi le signe que 
l'Union européenne est devenue une entité économique unique. 
C'est dans ce contexte que les ministres des finances sont convenus d'examiner les 
grandes lignes d'une politique fiscale qui permette de relever deux des plus grands défis 
de l'heure: stimuler la croissance économique et réduire le chômage. 
Au coeur de toutes ces considérations se trouve le marché unique. Son objectif était, et 
reste, de transformer quinze marché nationaux distincts en un seul marché européen, 
d'ouvrir de nouvelles possibilités à notre industrie en lui donnant un accès direct à plus 
de 350 millions de consommateurs et, ce faisant, de renforcer la compétitivité de nos 
économies dans le monde. L'évolution rapide vers une économie de plus en plus 
mondialisée montre à quel point il était important de se préparer à cette 
internationalisation sans cesse croissante. 
11 convient de renforcer encore le marché unique si nous voulons tirer pleinement profit 
de la philosophie qui le sous-tend. 
Cela s'applique particulièrement à une taxe comme la TVA, pour les raisons suivantes: 
o La TVA est une taxe sur les biens et les services, dont la libre circulation est un 
élément fondamental de la construction du marché unique. 
o De par sa conception et sa législation de base, la TVA est une taxe communautaire 
qui a notamment pour objet d'instaurer un système commun de taxe sur la valeur 
ajoutée. 
Les limites du régime actuel de TVA, dit "régime transitoire", et les raisons pour 
lesquelles il est appelé à être remplacé sont exposées en détail dans le présent document. 
Il convient cependant de souligner d'emblée qu'il ne fait aucun doute que le régime 
actuel impose des coûts inutiles à nos entreprises et, partant, grève indûment les prix à la 
consommation: sur la base d'estimations préliminaires, le système est, en moyenne, cinq 
ou six fois plus onéreux lorsque les opérations sont effectuées dans un État membre 
autre que le pays d'origine. 
En la soulageant de ces coûts, nous contribuerions sans conteste à améliorer la 
compétitivité de notre économie dans le monde. Nous permettrions du même coup à nos 
PME, pour lesquelles ces charges peuvent constituer un obstacle insurmontable, de 
s'implanter enfin dans le marché unique. Lors de la discussion sur le Livre blanc 
"Croissance, compétitivité, emploi", tous les États membres ont partagé l'analyse selon 
laquelle les PME sont le mieux à même de promouvoir la croissance et l'emploi. Une 
modification du régime de TVA allant dans le sens d'une réduction des coûts et d'une 
simplification radicale peut largement contribuer à atteindre cet objectif. 
Dans le cadre de la construction d'une Union économique et monétaire dotée d'une 
monnaie unique, la politique fiscale doit davantage prendre en considération les 
contraintes imposées aux États membres, notamment en ce qui concerne la réduction 
et/ou la stabilisation des déficits budgétaires. Elle doit faciliter la réalisation de cet 
objectif en assurant, au moins, la stabilité des recettes fiscales. 
De nouveau, la meilleure manière d'atteindre cet objectif est de promouvoir la croissance 
et l'emploi, donc d'augmenter les recettes fiscales globales et de réduire les dépenses. On 
pourrait aussi envisager de rendre la perception plus efficace, d'une part en simplifiant la 
taxe et, partant, son application, et d'autre part en réduisant les possibilités de fraude 
auxquelles le régime fiscal prête le flanc. Aujourd'hui, sous le régime transitoire, des 
biens d'une valeur totale supérieure à 700 milliards d'écus circulent dans l'Union 
européenne en exonération de TVA, et il est possible qu'une partie de ces biens soit 
distraite au profit de l'économie souterraine. Le passage à un système plus simple et 
moins propice à la fraude dans lequel les biens circuleraient taxe payée permettrait donc 
à la politique fiscale en matière de TVA d'apporter une contribution importante au 
respect des critères de Maastricht. 
Dans la conception du programme de travail qu'elle présente ci-après et du calendrier 
qui y est associé, la Commission a accordé une importance particulière à la cohérence 
avec l'Union économique et monétaire. Elle continuera d'y apporter la plus grande 
attention dans la mise en oeuvre de ce programme tout en soulignant que la marche vers 
la monnaie unique demeure indépendante de l'instauration du système commun de TVA 
ici présenté. 
I. RAPPEL HISTORIQUE 
Depuis les premiers travaux sur l'introduction d'un système de TVA dans la 
Communauté, la question de l'abolition des frontières fiscales (suppression de la 
détaxation / taxation des opérations intracommunautaires) a été posée en ayant, comme 
objectif final de la construction du régime commun de TVA, la taxation dès l'origine des 
ventes réalisées dans la Communauté. On considérait par ailleurs qu'une taxation dans 
l'État membre d'origine des biens et services répondait aux besoins d'un marché 
commun, sous réserve de trouver une réponse appropriée aux deux questions politiques 
fondamentales: l'harmonisation des taux et l'affectation des recettes à l'État membre de la 
consommation. 
L'approche générale et les propositions de 1987 n'ont fait que confirmer ces choix 
pour ce qui concerne les échanges intracommunautaires en suggérant comme réponses 
aux questions politiques: 
• un rapprochement "suffisant" des taux dans une structure harmonisée à 
2 taux; 
• un mécanisme de compensation des recettes déplacées par le système de 
taxation. 
Le Conseil ECOFIN, constatant en 1989 l'impossibilité de réaliser avant le 01/01/1993 
les harmonisations qui auraient permis le passage à un régime unifié de taxation dans le 
pays d'origine, décida l'introduction d'un régime transitoire qui visait à contourner ces 
difficultés en préservant le principe de taxation des opérations dès leur origine, tout en 
maintenant dans un certain nombre de situations la perception de la taxe dans l'Etat 
membre de destination (mécanisme de taxation des opérations entre assujettis et régimes 
particuliers). 
Ce faisant, la taxation des opérations et la collecte effective de la taxe restait assurée 
dans l'État membre de destination, considéré comme celui où, selon toute probabilité, 
aura lieu la consommation des biens et services vendus et à qui devraient, en 
conséquence, revenir les recettes générées par la taxation. Compte tenu de la mise en 
place de ces règles de taxation à destination, on pouvait se contenter de règles minimales 
de rapprochement des taux et des législations, l'autonomie des États membres étant en 
grande partie préservée par ces règles d'imposition. Depuis l'introduction des premières 
propositions de la Commission pour le Marché unique en 1987, la situation a peu 
évolué: aucune avancée n'a pu être enregistrée dans le rapprochement des législations 
des États membres et l'harmonisation des taux de TVA est restée à un niveau bien 
modeste. 
Ce bref rappel permet de comprendre pourquoi, dans l'esprit de beaucoup encore 
aujourd'hui, on n'attend de la Commission que des propositions reposant sur la 
même approche que celles de 1987: 
la taxation à l'origine, au sens de lieu physique des biens et services au 
moment où ils sont vendus par les entreprises; 
un rapprochement des taux de TVA et des législations dans la mesure 
strictement nécessaire pour limiter les risques de distorsions de concurrence; 
un mécanisme de compensation susceptible d'être accepté par les États 
membres pour maintenir une attribution de la recette à l'État membre de 
consommation. 
Sans revenir sur le constat détaillé établi dans le Rapport sur le fonctionnement du 
régime transitoire (COM/94/515 du 23/11/94), il faut souligner combien l'expérience du 
régime transitoire a fondamentalement modifié l'appréciation que l'on peut porter sur les 
"solutions" précédemment envisagées et a amené la Commission à chercher à redéfinir 
les caractéristiques que devrait présenter un régime commun de TVA pour le 
Marché unique. 
En effet, si l'on peut affirmer que l'objectif d'élimination des contrôles au franchissement 
d'une frontière intérieure à la Communauté, condition préalable à l'établissement du 
Marché unique, a été atteint avec la mise en place du régime transitoire, il apparaît de 
plus en plus que le processus même d'harmonisation des législations des États membres 
relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires et la perspective dans laquelle s'inscrivent la 
mise en place et l'évolution du système commun de TVA vers le régime définitif 
dépassent largement cette seule réalisation et sont indissociables de deux autres 
objectifs fondamentaux de l'Union européenne: 
assurer la neutralité de l'imposition sur les échanges à l'intérieur des États 
membres comme entre les États membres et ce parallèlement à l'évolution 
générale de la construction communautaire; 
mettre en place "un marché intérieur caractérisé par l'abolition, entre les 
États membres, des obstacles à la libre circulation des marchandises, des 
personnes, des services et des capitaux" (article 3, c) du Traité) 
Dans les travaux qu'elle a menés afin de présenter au Conseil de propositions en vue du 
passage à un nouveau système commun de TVA pour le Marché unique, la Commission 
a été guidée par ces objectifs, ainsi que par les critères essentiels dégagés en octobre 
1994 par le Conseil lui-même pour le passage à un régime définitif et qui sont une 
affirmation nette de sa volonté de voir le régime définitif "présenter des avantages 
significatifs par rapport au régime transitoire actuel et répondre aux critères 
essentiels suivants, qui sont considérés comme ayant une importance équivalente: 
allégement des obligations administratives incombant aux entreprises et aux 
administrations et simplification importante de la taxation; 
pas de diminution des recettes fiscales des États membres; 
pas de multiplication des risques de fraude fiscale; 
maintien de la neutralité de la taxe en termes de compétitivité." 
Très rapidement, il est clairement apparu que la mise en oeuvre de l'ensemble de ces 
critères et objectifs ne pourrait être réalisée par la seule modification des règles de 
taxation introduites pour la période transitoire mais, qu'au contraire, un travail en 
profondeur sur les principes mêmes de fonctionnement du système commun de TVA 
dans son ensemble devait être mené. 
Ce travail fondamental s'est révélé d'une envergure telle que la Commission n'a pas été 
en mesure de présenter ses propositions avant le 31 décembre 1994 comme cela était 
initialement prévu. Il s'imposait, en effet, d'explorer un maximum de voies pour pouvoir, 
en toute connaissance de cause, identifier celle qui était le mieux à même de mener à un 
système de TVA véritablement adapté aux exigences du Marché unique et permettant le 
renforcement de la compétitivité de l'économie européenne. 
Dans ces conditions, la Commission estime qu'il serait prématuré de présenter dès 
maintenant des propositions de textes juridiques en vue du passage à un nouveau 
système commun de TVA. Le présent document contient, dès lors, un PROGRAMME DE 
TRAVAIL auquel la Commission entend se tenir dans les années qui suivent afin de 
présenter les propositions adéquates en vue d'assurer le passage à un nouveau système 
commun de TVA adapté au Marché unique. 

il. UN SYSTEME DE TVA ADAPTE AUX EXIGENCES DU MARCHÉ 
UNIQUE 
1. LES LIMITES DU RÉGIME ACTUEL 
1.1. Un régime complexe et subjectif 
Le système TVA actuel est construit de manière à ce que la recette fiscale TVA soit 
directement collectée par l'État membre sur le territoire duquel la consommation de 
biens ou de services vendus est supposée avoir lieu. Pour réaliser cet objectif, des règles 
complexes de localisations des opérations ont dû être mise en place. On dénombre ainsi 
pas moins de 25 règles différentes pour déterminer l'endroit où une opération doit être 
taxée, ce qui entraîne, entre autres, l'obligation, pour les opérateurs, de fragmenter leur 
chiffre d'affaires entre les différents États membres compétents pour assurer leur 
taxation, et contribue à la segmentation du marché intérieur. 
De ce fait, la TVA a perdu le caractère objectif qui devrait la caractériser puisque le 
régime fiscal applicable dépend d'éléments à apprécier par le vendeur et qui sont 
aussi divers que: 
le lieu d'établissement du vendeur et de l'acheteur; 
le statut fiscal du preneur; 
le numéro d'identification à la TVA du preneur; 
le lieu où se trouvent des biens au moment de leur livraison; 
qui organise le transport, ainsi que son lieu de départ ou d'arrivée; 
la nature des services rendus; 
le chiffre d'affaires réalisé par le vendeur dans l'État membre d'arrivée des biens 
À ces difficultés d'assurer la taxation correcte viennent s'ajouter les difficultés 
rencontrées par les entreprises pour obtenir la déduction ou le remboursement de la 
TVA supportée dans des États membres où ils ne sont pas établis. 
1.2. Un régime inadapté aux nouveaux défis économiques 
Le régime actuel se fondant toujours, lorsque cela est possible, sur un suivi physique des 
mouvements de biens, n'est plus adapté au mode d'activité moderne des entreprises. Cet 
héritage du passé empêche de fonder la taxation sur les opérations commerciales, 
telles qu'elles sont comptabilisées dans l'entreprise, et constitue un frein très important 
au déploiement que devrait permettre un véritable Marché unique pour chacune d'entre 
elles, et surtout pour les petites et moyennes entreprises qui devraient pouvoir profiter 
pleinement des nouvelles opportunités offertes par le marché européen Le maintien de 
ce concept est en outre facteur d'insécurité juridique, tant pour les opérateurs que pour 
les administrations, confrontés les uns et les autres à la difficulté de s'assurer d'éléments 
de faits, tels quel le transport à destination d'un autre État membre, en l'absence de 
possibilité réelle de l'établir de façon absolument probante. 
D'autre part, le régime actuel est inadapté au regard du développement de la partie la 
plus dynamique de l'économie européenne et mondiale: le développement des services 
internationaux qui échappent ou risquent d'échapper de plus en plus à l'imposition à la 
TVA pour des consommations prenant place dans la Communauté. Ainsi, la législation 
actuelle est incapable d'assurer une taxation correcte dans des domaines, tels que les 
télécommunications, où des développements technologiques foudroyants ont été 
enregistrés. De même, des activités qui étaient, auparavant exclusivement assurées par 
des services publics sont de plus en plus souvent pris en charge par des entreprises 
privées: les dérogations qui avaient été mises en place pour le secteur public sont 
devenues de ce fait obsolètes et génératrices de distorsions de concurrence de plus en 
plus pénalisantes, tant pour le secteur public que privé. 
1.3. Divergences d'application entre États membres 
Présentes depuis l'origine du système commun de TVA du fait même de son mode de 
constitution (des directives laissant beaucoup de facultés et options aux États membres), 
l'impact des divergences d'application est aujourd'hui démultiplié par la mise en contact 
des opérateurs avec les législations - et surtout l'application qui en est faite - d'États 
membres autres que celui où ils sont établis ou ont leur activités habituelles. 
De plus en plus dénoncées comme l'entrave la plus pernicieuse au sein du Marché 
unique les "divergences" du "système commun de TVA" entre États membres ont des 
origines multiples: régimes particuliers, options et facultés offertes par la directive (66), 
dérogations temporaires ou transitoires non éliminées, autres dérogations autorisées par 
le Conseil (environ 130), défauts de transposition ou différences d'interprétation des 
dispositions communes sont autant de sources des applications divergentes d'un État 
membre à l'autre. 
Il en ressort une situation d'une extrême complexité et une absence totale de sécurité 
juridique pour la plupart des opérateurs, ce qui constitue une nouvelle forme de 
barrières aux activités économiques transnationales et est source, de ce fait, 
d'obligations multiples pour les entreprises qui doivent aujourd'hui connaître la 
législation des 15 États membres dans le détail de son application pratique pour pouvoir 
opérer dans la Communauté. 
En outre, les divergences d'application entre les législations nationales sont exploitées 
par les opérateurs par le recours à l'ingénierie fiscale, un élément susceptible de fausser 
toute concurrence loyale dans le Marché intérieur (les problèmes rencontrés dans le 
secteur du leasing de voitures en est une illustration). 
1» 
1.4 Les critiques exprimées par les entreprises 
Lors de la conférence organisée en juin 1994 par la Commission en vue de débattre du 
futur régime définitif (conférence intitulée "les entreprises européennes et le régime 
définitif de TVA"), le souhait a clairement été exprimé de voir engagée une réflexion en 
profondeur susceptible d'apporter une amélioration générale et effective par rapport au 
régime actuel. 
Les services de la Commission ont par ailleurs reçu, de la part des milieux 
professionnels, un nombre non négligeable de contributions par lesquelles ils expriment, 
d'une part leur insatisfaction par rapport au régime actuel de TVA et, d'autre part leurs 
souhaits quant aux résultats que devrait atteindre tout nouveau régime de TVA. 
On constate, en effet, que quasi 80% des opérateurs se prononcent en faveur du 
remplacement du régime transitoire actuel par un régime définitif de TVA. 
Ces mêmes opérateurs s'expriment largement (85%) en faveur d'une harmonisation des 
législations des États membres, surtout dans les domaines suivants: les modalités 
d'imposition et les obligations déclaratives (74%), les droit à déduction (52%), les taux 
de TVA et les exonérations (43%). Ils regrettent également dans leur grande majorité les 
divergences d'application qu'ils constatent actuellement. 
Ces demandes pressantes sont révélatrices de l'insatisfaction que provoque le régime 
actuel, lequel est souvent ressenti par les opérateurs comme un frein à l'extension de leur 
activité économique à tout le territoire communautaire. 
1.5 Conclusion 
L'addition de difficultés du régime actuel atteint une ampleur qui est loin d'être 
négligeable et qui, en affectant les opérateurs, affecte également les consommateurs et 
les administrations fiscales et pèse de manière significative sur la compétitivité de 
l'économie européenne. 
11 
Conséquences pour les opérateurs 
nécessité de maîtriser la législation concrète en application dans ces différents 
États membres, ce qui peut être un obstacle insurmontable pour les P.M.E.; 
discrimination entre les opérations à l'intérieur du pays et les 
intracommunautaires. Cela va complètement à rencontre d'autres politiques de 
I'U.E. pour lesquelles le droit communautaire garantit un même accès pour 
toutes les entreprises européennes alors même que le système TVA introduit des 
barrières non négligeables comme, par exemple, pour les marchés publics; 
insécurité juridique due aux appréciations que doivent faire les vendeurs afin 
de savoir si, et où il doivent taxer leurs ventes, les exposant continuellement au 
risque financier d'une interprétation divergeante par le fisc compétent, ce qui 
leur fait supporter le poids du maintien d'une autonomie des différents États 
membres. 
coûts importants, particulièrement pénalisants et dissuasifs pour les PME. et 
empêchant la réalisation de tous les bénéfices attendus du marché intérieur 
(notamment en termes d'économies d'échelle): 
les opérations réalisées dans un État membre autre que celui d'établissement 
restent plus onéreuses pour les entreprises que les opérations purement 
intérieures , notamment parce qu'ils doivent avoir recours à des représentants 
fiscaux (les coûts moyens pouvant être, selon certaines estimations, 5 ou 6 fois 
supérieurs à ceux d'une opération intérieure); 
l'application même du régime transitoire génère des coûts pouvant aller, selon 
les évaluations de certaines entreprises, jusqu'à 20% de l'ensemble de leurs coûts 
fiscaux. 
Conséquences pour les consommateurs 
limitation importante de leur liberté de s'approvisionner aux conditions du 
marché d'autres États membres: leurs achats dans d'autres États membres se 
voient soumis à la taxe du pays d'origine ou de destination en fonction 
d'éléments tels que le chiffre d'affaires du vendeur à destination de leur pays, la 
nature des biens achetés (moyens de transport neufs, par exemple), ou le fait 
qu'ils se chargent eux-mêmes d'organiser le transport vers leur propre pays; 
ne bénéficient pas de tous les avantages que devrait leur offrir le Marché 
unique: la lourdeur des conditions mises en place pour que leurs achats puissent 
être effectués sans obligations supplémentaires dans un autre État membre (se 
déplacer personnellement ou organiser eux-mêmes le transport pour les achats 
effectués taxes comprises; prendre en charge le paiement de la TVA à 
destination pour les achats effectués en exonération), incite les consommateurs à 
y renoncer en faveur d'achats nationaux, ce qui contribue au maintien de la 
segmentation des marchés et au cloisonnement de la concurrence conduisant à 
des différences toujours importantes entre les prix pratiqués dans les différents 
États membres. 
12 
Conséquences pour les Administrations 
Perte de souveraineté dans le contrôle, la défense apparente de la souveraineté 
nationale par un système de taxation assurant une attribution directe des recettes 
TVA entre les États membres conduit progressivement à une perte réelle de 
souveraineté fiscale de chaque État membre: le morcellement de l'activité des 
assujettis entres les différents États membres met chacun d'eux dans 
l'impossibilité d'assurer un contrôle global de l'activité d'une entreprise et de 
s'assurer du bien fondé des déductions exercées. 
Opportunité de fraude ou d'évasion fiscale: 
la circulation entre États membres de marchandises totalement exonérées de 
taxe peut favoriser le développement de "marchés noirs": les montants de taxes 
en jeu, si l'on se réfère au volume des échanges entre États membres, s'élèvent à 
environ 100 milliards d'écus par an; 
la complexité incite, de factories opérateurs, rebutés par la lourdeur des 
obligations à accomplir et des coûts à supporter, à ne pas déclarer leurs activités 
ou à les déclarer là où cela entraîne pour eux le moins de coûts; elle crée en 
outre un sentimentd'absence de contrôle effectif particulièrement préjudiciable à 
une bonne application de la taxe. 
Impact sur les recettes TVA: la mauvaise application des règles d'imposition ou 
leur détournement par le recours à l'ingénierie fiscale peut aboutir à une 
réduction des recettes des États membres, voire à des déplacements d'activité 
vers des pays tiers pour échapper à toute TVA communautaire. 
Ces difficultés sont trop fondamentales pour trouver leur solution dans le cadre actuel: 
les mesures de simplifications ont atteint leurs limites et il s'impose maintenant de 
s'attaquer à l'origine des problèmes. Ceux-ci résultent directement de certains choix de 
principe faits dans le passé et qui se justifiaient par l'existence d'Etats nationaux entourés 
d'une frontière. 
Pour ne pas prêter aux mêmes critiques que le régime actuel et répondre pleinement aux 
objectifs du Marché unique, le nouveau régime de TVA devra répondre aux critères 
suivants: 
abandonner la segmentation en 15 espaces fiscaux; 
être simple et moderne pour répondre aux défis du 21ème siècle; 
garantir un traitement égal de toutes les opérations réalisées dans la 
Communauté; 
garantir la sécurité et le contrôle de la taxation, assurant ainsi le maintien du 
niveau des recettes provenant de la TVA. 
13 
2. REGIME ENVISAGÉ 
La définition d'un tel système commun de TVA ne peut se faire que par référence aux 
objectifs généraux du Traité et en particulier aux objectifs de poursuite de l'intégration 
économique et de la convergence symbolisés par la notion de Marché unique. 
Dans ce contexte, il s'impose de donner, au système commun de TVA, les 
caractéristiques d'un véritable espace fiscal communautaire, assurant le traitement égal 
des transactions domestiques et intracommunautaires, conséquence incontournable de 
l'objectif final affirmé dès l'adoption de la première directive TVA, à savoir la réalisation 
à terme d' "un marché commun comportant une saine concurrence et ayant des 
caractéristiques analogues à cdhs d'un véritable Marché intérieur". 
2.1. Caractéristiques essentielles 
2.1.1. Suppression de toute distinction entre opérations domestiques et 
intracommunautaires 
Le Marché unique doit, aussi dans le domaine de la TVA, fonctionner sous les mêmes 
conditions et de la même manière qu'un marché domestique. Il doit impérativement offrir 
aux opérateurs la possibilité d'être actifs dans tous les États membres et le nouveau 
système commun de TVA doit assurer qu'aucune activité ne soit plus difficile à exercer 
dans un État membre plutôt que dans un autre et que tout achat puisse être effectué dans 
les mêmes conditions partout dans la Communauté. En même temps, une transaction 
impliquant plusieurs États membres ne peut avoir pour effet de créer plus d'obligations 
que celles effectuées à l'intérieur d'un seul État membre. Toute autre approche implique, 
en effet, des coûts pénalisant les entreprises européennes. 
La suppression de la distinction entre opérations domestiques et intraco:r:ar.:::autaires 
doit permettre aux opérateurs de réduire à deux seulement les régimes fiscaux 
aujourd'hui applicables: les transactions impliquant un pays tiers et les transactions à 
l'intérieur de la Communauté. Ainsi, une simplification majeure pourra être obtenue 
au profit, tant des opérateurs que des consommateurs et des administrations 
fiscales, simplification qui s'inscrit entièrement dans les conclusions du Conseil 
définissant les conditions essentielles pour le passage vers un régime définitif. 
2.1.2. Taxation de toutes les opérations effectuées dans la Communauté. 
Le principe étant posé que toutes les opérations effectuées dans la Communauté doivent 
être soumises à un traitement identique, il s'impose, tant pour garantir la simplicité du 
régime que sa sécurité, de généraliser le principe de la taxation de toutes les opérations 
effectuées dans toute la Communauté, de préférence à une généralisation des 
exonérations actuellement réservées aux opérations intracommunautaires. Cette 
approche est de nature à rendre à la taxe l'objectivité qu'elle a progressivement perdue et 
implique le renforcement de deux caractéristiques essentielles de la TVA: 
14 
le mécanisme des paiements fractionnés qui assure l'auto-contrôle du système 
d'imposition; 
le partage clair des responsabilités incombant respectivement au fournisseur 
(facturation correcte de la taxe due) et à l'acheteur (justification correcte des 
taxes qu'il déduit). 
Ces caractéristiques assurent, en effet, l'avantage que présente la TVA, en termes de 
sécurité et de contrôle, par rapport à d'autres taxes de consommation (taxes sur les 
ventes de détail par exemple), avantage d'autant plus grand que les niveaux de taux 
pratiqués sont élevés. Ceci explique en grande partie son introduction dans la grande 
majorité des pays de l'OCDE et son choix par la Communauté européenne. Par 
conséquent, la suppression des mécanismes de détaxation/taxation des échanges 
entre Etats membres de la Communauté est nécessaire. 
Ainsi, le principe de taxation des opérations effectuées dans la Communauté dès leur 
origine est assuré: reste à en tirer les conséquences dans les mécanismes à mettre en 
place pour sa mise en oeuvre, en particulier pour la détermination du lieu d'imposition. 
2.2. Éléments clés 
2.2.1. Lieu unique pour les opérateurs - simplification majeure 
L'expérience du régime transitoire a démontré que, tant que le régime d'imposition 
obligera les opérateurs à distinguer leurs ventes selon le lieu où elles sont réputées se 
situer dans la Communauté, aucune véritable simplification ne pourra être réalisée et le 
Marché unique continuera à être segmenté et compromis. En effet, on ne peut imaginer 
d'imposer à une entreprise française de déclarer ses ventes dans toutes les villes de 
France où elle a des clients: c'est pourtant bien ce qu'on lui imposerait actuellement si 
elle décidait, par exemple, de vendre des biens à Cologne ou d'effectuer des travaux 
immobiliers à Rome. Au niveau national, les États membres appliquent la règle très 
saine de n'enregistrer les assujettis qu'une seule fois et les raisons en sont 
convaincantes: 
c'est plus simple pour les opérateurs, qui peuvent remplir leurs obligations 
(déclaration et paiement de la taxe) et exercer leurs droits (droit à déduction) en 
un seul lieu; 
c'est plus simple pour les consommateurs qui peuvent s'approvisionner sans 
contraintes chez le commerçant de leur choix; 
c'est plus simple et plus efficace pour les administrations fiscales, qui 
peuvent exercer un contrôle global de toutes les activités exercées par un 
assujetti et des droits à déduction exercés en relation avec ces activités. 
15 
La Commission est convaincue que cette approche doit également être retenue au niveau 
de la Communauté et que, par conséquent, un opérateur devra taxer toutes ses 
opérations en un seul endroit pour toute la Communauté, sans plus distinguer selon 
l'État membre où il les réalise. Cette approche implique également que le droit à 
déduction doit être obligatoirement et exclusivement exercé à cet endroit. 
La taxation et la déduction étant réunis sous la compétence d'une seule administration 
fiscale, le contrôle de la bonne application de la taxe se trouve renforcé, mais nécessite 
néanmoins une étroite collaboration entre les 15 administrations. 
2.2.2. Renonciation à l'attribution directe des recettes TVA par le système de 
taxation 
Tout système qui ouvre la possibilité de déduire dans un État membre une TVA qui a 
été collectée dans un autre entraîne un déplacement des recettes TVA directement 
encaissées par chaque État membre. 
Déjà en 1987, la Commission avait envisagé un mécanisme de compensation afin de 
pouvoir réattribuer des recettes éventuellement déplacées suite au changement du 
système d'imposition. 
En 1994, le Conseil, lorsqu'il a défini les conditions essentielles pour le passage au 
régime définitif, a insisté pour que ce changement ne conduise pas à une "diminution des 
recettes fiscales des États membres". 
Le système préconisé par la Commission crée un espace fiscal communautaire et 
implique l'abandon de l'attribution directe des recettes TVA par le système de taxation et 
impose, par conséquent la mise en place d'un mécanisme de réattribution. 
À ce propos, la Commission entend souligner qu'une réattribution des recettes entre 
les États membres ne devra en aucun cas être fondée sur des données provenant 
des déclarations fiscales des assujettis. En effet, une telle approche serait incompatible 
avec le choix d'un seul lieu d'imposition par opérateur puisqu'elle réintroduirait le suivi 
physique des biens. Aussi, elle nécessiterait la distinction des opérations à destination 
d'un autre États membre et de cette manière, se heurterait à la condition fondamentale 
de traiter de la même manière les transactions domestiques et intracommunautaires. La 
simplification consistant en la suppression d'une telle distinction serait annulée si, à des 
fins de réattribution, les opérateurs devaient continuer à identifier les transactions 
intracommunautaires dans leurs déclarations fiscales. Toute correction de l'attribution 
des recettes doit donc se fonder sur des données ne provenant pas des déclarations 
fiscales déposées par les opérateurs. 
Le Conseil ayant souligné dans les conclusions susmentionnées le caractère de la TVA 
comme impôt général sur la consommation, la Commission estime que le meilleur 
moyen de déterminer les recettes de chaque Etat membre correspondant à la 
consommation taxée qui a eu lieu sur son territoire, consiste à établir, sur base 
statistique, cette consommation. 
16 
En effet, sur la base du côté consommation des Comptes Nationaux, de tableaux 
d'entrées et sorties appropriés et d'autres informations (enquêtes statistiques, rapports 
annuels, etc.), il est possible d'établir la consommation annuelle des différents secteurs 
économiques, comme le secteur privé et le secteur d'État, subdivisée par fonction et 
ventilée en chiffres plus détaillés. De telles informations sont disponibles également pour 
d'autres secteurs et sous-secteurs comme les organismes privés sans but lucratif, le 
secteur du crédit, les entreprises d'assurance, le secteur de la santé, etc. 
Les parties qui - tout en représentant une consommation finale - ne sont pas soumises à 
la taxe doivent être éliminées de ces chiffres de consommation. Les chiffres qui ont été 
incorporés dans le calcul du PNB et qui représentent l'économie souterraine doivent 
donc être déduits. Cela étant fait, les chiffres statistiques de consommation 
correspondent, en principe, à l'assiette (montant taxable des opérations considérées) qui 
- en vertu du principe de destination appliqué pour l'allocation des recettes -
engendrerait des recettes TVA dans l'État membre qui fait ce calcul. Par conséquent, il 
est possible de regrouper les classifications des secteurs et sous-secteurs utilisées dans 
les Comptes Nationaux en fonction de leur traitement TVA (hors du champ 
d'application, exonération avec ou sans droit à déduction, taxation au taux normal, 
taxation au taux réduit) et donc - en appliquant le taux de TVA pondéré approprié - de 
calculer les recettes TVA théoriques du pays concerné. 
La part de chaque État membre dans le total des recettes TVA théoriques de tous les 
États membres constituera la clé de réattribution du total des recettes TVA de la 
Communauté entre les États membres. 
Dans la pratique, ce système de réattribution macro-économique des recettes TVA des 
États membres, pourrait facilement être mise en oeuvre en utilisant les modalités de 
comptabilisation de la ressource propre TVA. 
Soucieuse de préserver la situation budgétaire des États membres, la Commission sera 
particulièrement attentive à mettre en place les mécanismes adéquats devant permettre 
d'assurer aux États membres de disposer, au moment où ils y ont droit, des recettes 
générées par la TVA, sans devoir attendre le résultat définitif des calculs à effectuer sur 
base des données statistiques. 
Par un tel système, l'affectation complète des recettes TVA en fonction de toute la 
consommation finale intervenue sur le territoire de chaque État membre est assurée de 
façon beaucoup plus parfaite que dans le régime actuel. 
En effet, l'application du principe de taxation dans le pays d'origine, même si sa 
couverture est très limitée aujourd'hui suite aux régimes particuliers en vigueur, a déjà 
conduit à un certain déplacement des recettes entre États membres sans qu'une 
compensation ait été jugée nécessaire. Le renforcement du principe que les recettes 
générées par la TVA reviennent à l'État membre de consommation serait un élément de 
stabilisation des recettes fiscales des États membres dans leur ensemble. 
17 
2.3. Conséquences 
Dès l'instant où l'ensemble de l'activité économique réalisée par un opérateur dans la 
Communauté est soumise à la taxe dans un seul État membre, un très large degré 
d'harmonisation des mécanismes d'imposition est indispensable pour assurer 
l'uniformité d'application que réclament les opérateurs. En outre, afin de garder à la taxe 
sa neutralité sur les conditions de concurrence entre les entreprises, un certain degré 
d'harmonisation des taux est également nécessaire. Par ailleurs, et indépendamment du 
système proposé, une modernisation complète du régime s'impose pour répondre aux 
défis du 21ème siècle. 
2.3.1. Harmonisations 
Harmonisation des taux 
Le degré d'harmonisation des taux de TVA doit être apprécié à la lumière de ce qui est 
jugé nécessaire pour éviter des distorsions de concurrence préjudiciables pour la 
Communauté dans son ensemble. 
En effet, l'une des caractéristiques essentielles de la TVA est sa neutralité de principe sur 
les conditions de concurrence: par conséquent, le maintien de la possibilité d'appliquer 
des taux trop différents selon les États membres mettrait en péril cette neutralité, 
risquerait en outre, d'influencer la localisation des entreprises et serait donc contraire aux 
principes mêmes du Marché unique. 
D'autre part, on ne peut attendre des États membres qu'ils acceptent d'emblée un 
système de taxation susceptible de causer de graves préjudices à leurs propres 
opérateurs dès lors que l'harmonisation des taux ne serait pas suffisante. 
Par conséquent la Commission envisage d'aborder la problématique des taux de la 
manière suivante. 
Pour le taux normal, si l'introduction d'un taux unique constitue une solution propre à 
éviter toute distorsion de concurrence due à la taxe et, surtout, à garantir une 
application simple et uniforme de la taxe à l'intérieur de l'Union, il n'en demeure pas 
moins qu'un rapprochement à l'intérieur d'une fourchette pourrait s'avérer suffisant. . 
Le niveau du taux à retenir doit faire l'objet d'une décision politique tenant compte du 
besoin général des États membres de disposer de recettes suffisantes, de la répartition 
des charges entre les grandes catégories de prélèvements obligatoires (fiscalité directe, 
indirecte, contributions sociales) et des orientations des politiques fiscales à moyen 
terme. 
18 
Par conséquent, cette question du niveau des taux devra s'inscrire dans le cadre plus 
général des réflexions entamées au Conseil informel de Vérone sur la politique fiscale 
générale des États membres et de la Communauté européenne dans son ensemble. Dans 
ce contexte, le débat n'est pas limité à identifier le taux nécessaire pour garantir un 
niveau de recettes TVA comparable au niveau actuel, mais pourrait également inclure 
d'autres considérations politiques. Notamment, l'on pourrait envisager de dégager, par le 
biais de la TVA, les moyens budgétaires nécessaires pour abaisser d'autres prélèvements. 
Pour le(s) taux réduit (s), sur un plan purement technique, l'harmonisation de leur 
nombre et de leur champ d'application s'impose. La Commission reste d'avis que seul un 
nombre limité de taux est compatible avec l'objectif de simplification de la taxe. 
Autres mesures d'harmonisation 
De nombreux autres éléments du système commun de TVA doivent impérativement être 
harmonisés. On doit citer des thèmes tels que l'étendue et les conditions d'exercice du 
droit à déduction, les exonérations, le traitement fiscal des petites entreprises ou 
d'autres régimes particuliers. Même si des progrès significatifs se sont révélés 
impossibles jusqu'à présent, il faut se rendre à l'évidence que ces harmonisations sont 
indispensables pour garantir une saine concurrence et une application suffisamment 
uniforme de la taxe au sein de l'Union, éléments étroitement liés à la simplicité et à la 
sécurité du système de taxation. D'autre part, il convient de réexaminer l'ensemble des 
options, facultés et dérogations autorisées par le régime actuel. 
La Commission est cependant d'ores et déjà convaincue que les propositions 
actuellement sur la table du Conseil ne peuvent être retenues comme base du travail en 
profondeur à engager sur ces questions en vue du passage au nouveau système commun 
de TVA. Elles seront donc retirées pour faire place à des propositions expressément 
destinées à la mise en place du nouveau régime de TVA. 
2.3.2. Application uniforme 
L'harmonisation des taux et des autres éléments du système commun de TVA apportera 
certainement une amélioration sensible. On ne peut néanmoins se dispenser d'assurer, et 
ce mieux qu'à l'heure actuelle, une interprétation commune de la législation. Dans ce but, 
la Commission entend proposer, à brève échéance, la transformation du Comité de la 
TVA en Comité de réglementation en conférant à la Commission le pouvoir d'arrêter 
les mesures d'exécution des actes adoptés par le Conseil. 
Il convient par ailleurs d'examiner les moyens à mettre en oeuvre tant en termes 
d'instrument juridique (directive/règlement) qu'en termes de processus décisionnel 
(unanimité/majorité qualifiée) afin de parvenir à un système de TVA qui soit réellement 
commun et qui garantisse une application Uniforme. 
19 
2.3.3. Modernisation du régime actuel 
Le besoin se fait sentir aujourd'hui, dans un certain nombre de domaines, de réexaminer 
l'approche retenue dans les années 70, qu'il s'agisse des domaines exclus du champ 
d'application de la taxe (activités exercées par les autorités publiques, holdings.) ou 
qu'il s'agisse d'opérations exonérées au titre de certaines activités d'intérêt général 
(services publics postaux, activités des organismes publics de radiotélévision, etc.) ou du 
fait de la difficulté technique d'appliquer la taxe (services de télécommunications, secteur 
immobilier, services financiers et d'assurances, etc.). 
D'autre part, une meilleure adéquation du territoire fiscal et du territoire douanier de 
l'Union devra être recherchée. 
Quoiqu'il en soit, la modernisation devra se faire de manière à établir un champ 
d'application de la taxe aussi large que possible et nécessitera de mener une réflexion 
sur la possibilité d'élargir encore son champ via une limitation des exonérations et 
de toutes les autres dérogations à la taxation en vigueur actuellement, afin de 
garantir au mieux la neutralité, la simplicité et la sécurité du régime d'imposition tout en 
prenant en considération les effets éventuelles sur la répartition des revenues. Par 
ailleurs, on ne peut exclure d'emblée qu'une telle réflexion rende possible une baisse 
globale des taux tout en garantissant un niveau de recettes inchangé ou même une 
compensation d'une réduction des prélèvements sur les coûts salariaux. 
Un tel réexamen n'est pas chose facile et ne peut se faire qu'en liaison étroite avec les 
opérateurs économiques concernés mais il ne serait pas concevable, dans un Marché 
unique, d'ignorer l'impact, en termes de neutralité et de compétitivité, des choix 
effectués en matière de champ d'application de l'imposition à la TVA. 
2.3.4. Application, contrôle et perception dans le nouveau régime 
La simplification considérable qu'introduirait le régime proposé offre en outre l'avantage 
de simplifier l'application de la taxe sur trois plans: 
D'abord, la suppression, d'une part, de la distinction entre opérations 
domestiques et intracommunautaires et, d'autre part, des dérogations à la règle 
générale, réduira les possibilités de fraude qui se présentent actuellement 
Ensuite, une relation unique de contrôle de la TVA permettra de mieux suivre 
chaque entreprise, et donc de rendre le contrôle plus efficace. 
Enfin, la suppression de la circulation exonérée de biens dans les échanges 
intracommunautaires éliminera la principale source de la plupart des fraudes à la 
TVA intracommunautaire, comme indiqué au point 1.5 ci-dessus. 
Toutes ces mesures entraîneront une réduction de la charge qui pèse sur les 
administrations et permettront de concentrer les ressources sur les domaines où elles 
sont plus nécessaires. 
20 
Cette simplification constitue cependant un avantage tant pour les administrations que 
pour les assujettis. Si la simplification de la taxe réduit la charge des administrations, 
l'ensemble des obligations qui incombent à l'assujetti doivent elles aussi être 
réexaminées. Celles auxquelles il est soumis aujourd'hui ont été instaurées pour assurer 
le contrôle et la perception dans le régime complexe actuel. L'instauration d'un régime 
plus simple requiert de vérifier soigneusement la justification de chacune des obligations 
actuelles des assujettis. 
Dans cet examen, il convient de tenir compte également des attentes légitimes de 
l'assujetti vis-à-vis de l'administration fiscale (des obligations de celle-ci vis-à-vis de 
l'assujetti). L'assujetti doit au moins avoir le droit de connaître clairement ses 
obligations, de se voir appliquer la taxe équitablement et correctement et de ne pas subir 
de perturbations indues de son activité économique. Le respect de ces obligations 
fondamentales est également dans l'intérêt de l'administration fiscale. 
En les respectant, elle encourage les assujettis à respecter volontairement les leurs, ce 
qui permet de libérer les ressources qui doivent être consacrées aux opérateurs 
récalcitrants. Il convient d'inscrire, sous une forme quelconque, ces droits de l'assujetti 
(ou obligations de l'administration) dans la législation communautaire. Si les relations 
entre l'assujetti et l'administration sont considérées, comme il se doit, comme formant un 
tout, les obligations de l'administration envers l'assujetti et les obligations de l'assujetti 
envers l'administration doivent être examinées ensemble. 
Ce réexamen de la justification de ces obligations du point de vue de la charge imposée 
aux entreprises sera étroitement lié à la détermination du minimum suffisant d'obligations 
pour l'assujetti dont il est question ci-après. 
Le nouveau régime a également deux implications majeures pour l'application de la taxe: 
la responsabilité collective et l'intensification de la coopération. 
Responsabilité collective 
Dans le système actuel, chaque État membre est responsable de l'application, du contrôle 
et de la perception de la taxe, qui entre directement dans son budget national. Chaque 
État membre se donne donc les pouvoirs et les ressources qu'il estime nécessaires à cette 
fin. Il est évident qu'aucun État membre ne peut se passer de la coopération des autres 
États membres, telle qu'elle est prévue par la législation communautaire. Toutefois, la 
responsabilité première de l'application efficace de la taxe sous tous ses aspects incombe 
à chaque État membre considéré individuellement. 
Dans le régime proposé, cette responsabilité individuelle sera remplacée par une 
responsabilité collective. Tous les États membres seront responsables collectivement des 
recettes de taxe globales dues à chacun d'eux en fonction de la consommation ayant eu 
lieu sur leurs territoires respectifs. L'efficacité avec laquelle chaque État membre 
appliquera, contrôlera et percevra la taxe aura une incidence directe sur le budget 
national de tous les autres. 
21 
Le passage de la responsabilité individuelle à la responsabilité collective a néanmoins un 
corollaire obligé, la confiance mutuelle entre les États membres. Si chaque État membre 
est directement tributaire de l'action des autres, chacun doit pouvoir être rassuré sur 
l'efficacité avec laquelle les autres s'acquittent de ces tâches collectives. 
La confiance entre les États membres doit être établie à trois niveaux: les pouvoirs, 
les actions, l'exécution. 
o Chaque État membre doit avoir la certitude que chacun des autres dispose d'un 
niveau minimum suffisant de pouvoirs de contrôle et de perception au niveau 
national. Cela doit comprendre un minimum suffisant d'obligations communes pour 
l'assujetti et en particulier des obligations en matière de comptabilité et de tenue de 
registres fondées le plus possible sur la pratique commerciale normale. Il y a lieu de 
définir ce qu'il faut entendre par "un minimum suffisant". 
Toutefois, en déterminant ce minimum, il importe également de protéger les recettes et 
de veiller à ce que les entreprises qui respectent la législation ne souffrent pas de la 
concurrence déloyale d'opérateurs peu scrupuleux qui ne la respectent pas. Il faut veiller 
tout particulièrement à ce que les organisations criminelles ne puissent pas profiter des 
différences entre les États membres pour réaliser des profits illégaux au détriment des 
entreprises respectueuses de la loi. 
Il faudra donc déterminer ce minimum en tenant compte de la nécessité de veiller à ce 
qu'il existe des moyens suffisants pour détecter et sanctionner la fraude et l'évasion 
fiscales. De telles mesures devraient être applicables de la même manière dans toute la 
Communauté pour éviter que les fraudeurs ne profitent de différences importantes dans 
la répression des fraudes. Comme indiqué plus haut, la prise en compte des ces 
considérations sera étroitement liée au réexamen des obligations pour l'assujetti décrites 
plus haut. 
o Chaque État membre doit aussi avoir la certitude qu'un minimum suffisant 
d'actions communes de contrôle et de perception seront menées. Il y aura lieu de 
définir également ce qu'il faut entendre par là. 
o Enfin, chaque État membre doit avoir la certitude que la qualité de l'exécution de 
ces actions répondra à des normes acceptables. 
La transparence de l'exécution des actions dans chaque État membre est indispensable 
pour garantir cette qualité. Il faudra donc adapter au niveau communautaire les systèmes 
et les outils de gestion (indicateurs de performance et statistiques) dont les États 
membres disposent pour contrôler l'efficacité de leurs propres administrations régionales 
et locales. Il conviendrait que la responsabilité première de ce contrôle étroit appartienne 
à la Commission, assistée par un comité consultatif des États membres. 
Il conviendra ensuite d'évaluer par rapport aux normes l'exécution des actions dans 
chaque État membre. Si l'évaluation révèle que les normes acceptables n'ont pas été 
respectées, et qu'en conséquence les recettes TVA de tous les États membres ont été 
exposées à un risque, ces pertes devraient être compensées par le biais du système de 
réattribution macro-économique des recettes TVA. 
22 
Intensification de la coopération 
La coopération administrative jouera un rôle plus important dans le fonctionnement du 
nouveau régime. Bien que, du point de vue fiscal, toutes les opérations aient lieu dans 
l'État membre d'immatriculation, il se peut que, "physiquement", elles aient lieu dans un 
autre État membre. Afin de garantir que l'État membre d'immatriculation puisse 
contrôler tous les aspects de l'opération, l'aspect physique devra être vérifié, ce qui 
suppose une coopération sans faille entre l'État membre d'immatriculation et celui où 
l'opération a physiquement lieu. En résumé, il sera nécessaire d'établir entre les États 
membres un niveau de coopération au moins équivalent à celui existant à l'heure actuelle 
entre les services administratifs dans chaque État membre. 
Bien entendu, la nouvelle responsabilité collective dont ils seront investis incitera 
grandement les États membres à mettre en oeuvre cette coopération. Chaque État 
membre aura d'ailleurs le même intérêt financier, en fin de compte, à coopérer qu'à se 
concentrer sur son administration nationale. En outre, le contrôle et l'évaluation des 
résultats de chaque État membre doivent aussi porter sur la qualité de leur coopération. 
Trois autres initiatives sont cependant nécessaires. 
Premièrement, le cadre juridique actuel de l'assistance mutuelle et de la coopération 
administrative appelle une réforme en profondeur. Les obligations de coopérer, 
notamment, doivent être renforcées, et le contrôle des résultats de la coopération doit 
être explicitement prévu. Il faudra aussi renforcer la coopération en matière de 
répression et d'investigation et veiller à ce que les sanctions pénales des Etats membres 
soient structurées de façon appropriée pour tenir compte du nouveau régime. 11 faudra 
assurer en particulier un degré élevé de coopération judiciaire. 
Deuxièmement, le contrôle et la perception sous le nouveau régime exigeront des 
méthodes de contrôle communes. Elles seront nécessaire pour que le contrôle et la 
perception puissent être aussi efficaces dans un État membre où seuls les aspects 
physiques d'une transaction ont lieu que dans l'État membre d'enregistrement. Des essais 
en vue de mettre au point ces méthodes de contrôle ont déjà été réalisés sous le régime 
transitoire. 
De plus, de nouveaux outils et de nouvelles méthodes de coopération seront 
nécessaires. L'infrastructure et l'expérience du régime transitoire, notamment le système 
d'échange d'informations sur la TVA (VIES), joueront un rôle important dans la création 
de ces outils. 
Enfin, il y a lieu de créer entre les personnes, dans les administrations fiscales nationales, 
un nouvel esprit de coopération fondé sur une compréhension et une confiance 
mutuelles nettement accrues. Un programme ayant cet objectif et s'appuyant sur 
l'expérience acquise doit être lancé avant l'entrée en vigueur du nouveau régime. 
23 

III. CONCLUSION: LA COMMISSION PROPOSE UN PROGRAMME DE 
TRAVAIL 
Le régime transitoire donne aux États membres le sentiment illusoire d'avoir conservé 
une pleine souveraineté dans la détermination de leurs recettes et le fonctionnement 
global de la TVA : en réalité la complexité et la subjectivité du système ainsi que son 
inadaptation aux nouveaux défis économiques et les divergences d'application qu'il 
révèle, pèsent sur la compétitivité des entreprises sans garantir aux Etats membres 
la sécurité de percevoir les recettes auxquelles ils ont droit. 
Le régime proposé par la Commission implique une refonte globale du système 
commun de TVA et ses conséquences sont importantes pour la Communauté dans son 
ensemble et pour chaque État membre pris individuellement. Il exige de s'engager sur la 
voie de l'harmonisation des législations jusqu'à un niveau qui n'avait, jusqu'à présent, 
jamais été envisagé dans le domaine des impôts indirects, en particulier dans le domaine 
de la TVA, afin de restaurer l'efficacité économique du système d'imposition à la TVA 
Cela étant, la question que l'on ne peut éviter de se poser est la suivante: existe-t-il 
réellement une possibilité de remplir les objectifs que l'on fixe au nouveau système 
commun de TVA par une autre voie et en évitant les conséquences développées ci-
dessus? 
La Commission est clairement arrivée à la conclusion que ceci n'était pas possible et que 
l'on ne peut donc se dispenser de s'engager dans cette voie. En effet, la renonciation aux 
éléments-clés du régime envisagé ou aux harmonisations indispensables qui en 
découlent, impliqueraient que le nouveau système commun de TVA ne pourrait, en 
aucune façon assurer, à la fois, la neutralité de la taxe, éviter les risques de fraude et la 
diminution des recettes fiscales, et, en même temps, présenter une simplification 
fondamentale du système de taxation. Les conséquences en seraient particulièrement 
désastreuses: non seulement le nouveau régime serait condamné à présenter beaucoup 
des lacunes du régime actuel (par exemple les divergences d'application) mais.il 
générerait en outre des distorsions de concurrence particulièrement préjudiciables et 
portant gravement atteinte à la neutralité de la taxe, caractéristique essentielle de la 
TVA. Ceci pourrait entrainer le déplacement des activités économiques vers les États 
membres ayant le régime d'imposition le plus favorable, éloignant ainsi l'État membre de 
taxation de l'État membre de consommation ce qui ne manquerait pas d'avoir des 
répercussions sur les recettes à réattribuer entre les États membres. Par conséquent, ie 
fonctionnement même d'un système de taxation à l'origine en deviendrait pratiquement 
impossible. 
En conclusion,, seul le régime de TVA proposé est capable de permettre la 
réalisation, la mise en oeuvre et le fonctionnement sans entrave du Marché unique 
et de poursuivre ainsi le processus de renforcement de la compétitivité des 
entreprises européennes au niveau mondial. 
25 
Un long chemin reste cependant à parcourir pour prendre toutes les mesures nécessaires 
au passage au nouveau système commun de TVA proposé par la Commission en vue de 
répondre aux critères d'un véritable Marché unique. Dans ce contexte et compte tenu de 
l'ampleur de la tâche encore à accomplir, il ne serait pas raisonnable de chercher à 
régler, au même moment et en un seul paquet de propositions, tant les problèmes 
immédiats qui réclament une réponse rapide et adaptée à la réalité actuelle (comme, par 
exemple, le régime fiscal applicable aux services de télécommunications) que les autres 
dispositions à adopter en vue de permettre l'introduction d'un véritable système 
commun de TVA, fondé sur le principe de la taxation à l'origine. 
Dans ces conditions, la Commission a choisi de se fixer un programme de travail 
accompagné d'un calendrier de propositions prévoyant une avancée progressive et par 
étapes vers un système commun de TVA pour le Marché unique. 
Ce programme de travail est joint en ANNEXE A 
26 
ANNEXE A -LE PROGRAMME DE TRAVAIL DE LA COMMISSION 
27 

INTRODUCTION 
L'introduction du nouveau système commun de TVA proposé a des conséquences 
importantes en termes d'harmonisation des législations des États membres sur tous les 
plans. Force est cependant de constater que, depuis le dépôt des premières propositions 
de la Commission pour le marché intérieur en 1987, la situation a peu évolué. 
Le document général a bien mis en évidence que la situation actuelle a des conséquences 
néfastes à plusieurs niveaux: 
pour la Communauté dans son ensemble qui se voit freinée dans ses politiques 
globales 
pour les États membres confrontés à une difficulté de plus en plus grande 
d'assurer le contrôle de la bonne application de la taxe 
pour les entreprises qui paient toujours le prix, non plus de la "non-Europe" 
mais de l'absence d'un véritable système commun de TVA. 
Compte tenu de l'ampleur de la tâche encore à accomplir, la Commission a choisi de se 
fixer le programme de travail suivant, prévoyant une avancée par étapes vers le 
nouveau système commun de TVA. 
29 
2. LES PROPOSITIONS EN VUE DU PASSAGE AU NOUVEAU SYSTEME 
COMMUN DE TVA: CALENDRIER PRÉVISIONNEL. 
2.1. PREMIERE ETAPE 
Une phase préparatoire 
FIN 1996 
Proposition déjà sur la table du Conseil 
La Commission a présenté le 20 décembre 1995, une proposition relative au 
niveau du taux normal 
Cette proposition prévoit un taux minimum de 15% et un taux maximum de 
25%. Il s'agit de la toute première étape dans le rapprochement des taux. 
Elle doit être adoptée avant le 31 décembre 1996. 
Propositions à présenter 
La Commission présentera une proposition relative au 
changement du statut du Comité TVA 
Ce Comité à caractère consultatif a montré toutes ses limites: les 
orientations qu'il prend -même à l'unanimité- n'ont aucune valeur juridique 
contraignante et les opérateurs ne sont pas, d'une manière systématique, 
informés des sujets qu'il traite et des orientations qu'il arrête. Par 
conséquent, il conviendrait de le transformer en "comité de réglementation" 
qui aurait pour fonction celle d'assister, en émettant des avis à la majorité 
qualifiée, la Commission, dans l'exercice des compétences d'exécution de la 
législation communautaire sur la TVA selon la procédure prévue à l'article 2 
III, variante (a) de la décision 87/373/CEE du Conseil (décision dite 
"comitologie"). 
à Vamélioration du système d'assistance mutuelle en matière de 
recouvrement 
Cette proposition fait partie intégrante du renouvellement du cadre juridique 
de la coopération. Ce renouvellement est plus urgent dans le domaine du 
recouvrement car le système actuel n'est pas suffisamment efficace, même 
dans le régime transitoire. La réforme de ce système tiendra également 
compte des exigences du nouveau régime de TVA. 
à un programme destiné à créer un nouvel esprit de coopération 
administrative 
La nécessité de créer un nouvel esprit de coopération entre les Etals 
membres au niveau des individus appelle un nouveau départ, tant en ce qui 
concerne l'ampleur du programme que son ambition. La Commission 
proposera un programme-cadre pour l'élaboration des outils et des activités 
indispensables pour rendre la coopération effective. L'esprit de coopération 
ne s'instaurera pas du jour au lendemain; il convient donc de le promouvoir, 
afin de préparer la mise en oeuvre du nouveau régime. 
2.2. DEUXIÈME ÉTAPE 
Communication des choix fondamentaux et du programme de travail 
MM 996 
Présentation du présent document 
La Commission présente au Conseil et au Parlement européen: 
les grandes lignes du nouveau système commun de TVA qu'elle 
envisage; 
le programme de travail qu'elle se fixe en vue de permettre la 
réalisation des objectifs ainsi définis. 
2.3. TROISIEME ETAPE 
Principes généraux de la TVA 
Premier paquet de propositions formelles 
MI 1997 
La Commission présentera ses propositions quant aux grands principes 
généraux de fonctionnement de la TVA et à ses caractéristiques 
essentielles. 
Ces propositions, qui devront tenir compte de l'indispensable modernisation 
des dispositions actuelles, porteront sur: 
31 
• la détermination du champ d'application matériel de la taxe, en ce 
compris la définition précise des opérations imposables (définition 
uniforme de la livraison de biens, du concept de prestation de services, 
du caractère à titre onéreux de ces opérations...); la détermination 
précise du champ d'application territorial de la taxe sera approfondie 
dans la 4^mc étape; 
• la définition de la notion d'assujetti à la TVA (ce qui implique une 
révision du statut TVA des organismes publics, des conséquences du 
non-assujettissement,...); 
• la détermination de la base d'imposition des opérations imposables; 
• les exonérations, leur maintien ou leur suppression et, en tout état de 
cause, leur harmonisation, leurs conséquences sur le droit à 
déduction,...; 
• le droit à déduction: conditions de naissance et d'exercice du droit, 
ses modalités, harmonisation des exclusions de certaines dépenses, 
prorata de déduction (prorata général, affectation réelle) entre 
opérations ouvrant droit à déduction et opérations n'ouvrant pas droit 
(opérations exonérées ou hors champ). 
FIN 1997 
La Commission proposera 
une deuxième étape dans le rapprochement des taux de TVA entre 
les États membres. 
Far ce premier paqnet de proposition^ ïç$ fondements sur la base desquels la 
TVA doit fonctionner seront définis et un pas important sera franchi dans le 
sens des harfliOBisations indispensables au nouveau système commun de 
TVA'propo^ * * *\ °'- ^"'" "'" 
2.4. QUATRIÈME ÉTAPE 
Champ d'application et lieu d'imposition 
Deuxième paquet de propositions formelles 
La pierre angulaire des propositions en vue du nouveau système commun de TVA 
sera constituée par le changement radical par rapport à la situation actuelle du rôle 
joué par le lieu d'imposition: il ne devra plus servir, ni à déterminer le champ 
d'application territorial de la taxe ni à déterminer, entre les Etats membres, lequel 
d'entre eux se voit attribuer le produit de la taxe perçue. 
32 
Ml 1998 
La Commission présentera des propositions portant sur: 
• la définition du champ d'application territorial de la TVA; 
• le lieu d'imposition des opérations entrant dans le champ 
d'application de la taxe; 
• l'organisation communautaire du contrôle des assujettis effectuant 
des opérations imposables dans la Communauté (obligations, 
méthodes de contrôle...); 
territoire seront définie, et le, conséquent en termes delegations pour les 
assujettis et de contrôle par les administrations seront fixées. 
2.5. CINQUIEME ETAPE 
Réattribution des recettes entre Etats membres et finalisation du régime 
dans son ensemble 
Troisième paquet de propositions formelles 
L'affectation des recettes entre les différents Etats membres n'étant plus assurée 
par le régime de taxation, un mécanisme ad hoc, accompagné par des mesures 
nécessaires en matière statistique, devra être mis en place pour assurer aux États 
membres un niveau des recettes correspondant à la consommation intervenant sur 
leur territoire. 
Par ailleurs il conviendra, à ce stade final, d'examiner l'opportunité du maintien des 
régimes particuliers (pour les petites entreprises, les exploitants agricoles, les biens 
d'occasion, les agences de voyages...) et, le cas échéant les mesures spécifiques à 
introduire ou à maintenir de manière harmonisée dans les États membres. Par 
ailleurs, il s'indiquera de prévoir les mesures de transition du régime actuel vers le 
nouveau régime de taxation à l'origine. Enfin, il s'imposera de passer à la phase 
finale de l'harmonisation des taux de TVA entamée en 1995. 
FIN 1998: 
La Commission présentera ses propositions relatives: 
au mécanisme assurant l'attribution du produit de la taxe, 
aux régimes particuliers (suppression; harmonisation); 
aux mesures de transition. 
33 
MI 1999 
La Commission présentera ses propositions relative à la: 
• dernière étape de l'harmonisation des taux. 
a4 

ISSN 0254-1491 
COM(96) 328 final 
DOCUMENTS 
FR 09 10 
N* de catalogue : CB-CO-96-353-FR-C 
ISBN 92-78-06897-7 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg