Avis du Comité économique et social sur le thème "Le nouveau contexte de l'économie mondiale: nouveaux défis de la politique économique pour l'Union européenne"

(2002/C 48/19)

Lors de sa session plénière des 28 et 29 novembre 2001, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23 paragraphe 3 de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 12 novembre 2001 (rapporteuse: Mme Konitzer).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 28 novembre 2001), le Comité économique et social a adopté par 46 voix pour et 3 abstentions l'avis suivant.

1. Exposé de la situation

1.1. Cela faisait plus de dix ans que l'UE n'avait pas connu un développement économique aussi favorable qu'en 2000. La croissance du PIB a presque atteint 3 1/2 %. La croissance de l'emploi a été très forte (1,7 %) de telle sorte que le taux de chômage a pu diminuer d'un point par rapport à l'année précédente pour passer à 8,3 % de la population active. Cela a permis de revenir pratiquement, après un pic à 11 % en 1994, au niveau de 1992/1993, avant la récession. Malgré l'augmentation du prix des hydrocarbures, le taux d'inflation n'a que très légèrement dépassé les 2 % et l'on a pu considérer que l'équilibre de la balance extérieure était atteint.

1.2. Cette évolution était imputable, d'une part, aux efforts constants déployés dans le cadre de la politique structurelle pour améliorer le fonctionnement des marchés des produits et des services ainsi que des marchés du travail et des capitaux et, d'autre part, aux progrès décisifs réalisés depuis la dernière récession pour améliorer les conditions macroéconomiques de croissance et d'emploi, notamment dans la perspective de l'Union économique et monétaire(1).

1.3. L'espoir que cette évolution se poursuive sans interruption sur quelques années, comme il le faudrait pour résoudre le problème de l'emploi dans l'UE, s'est évanoui au cours de l'année 2001.

1.4. En effet, on a constaté à l'automne 2001 que la croissance du PIB de l'UE au 3ème trimestre était désormais nulle voire s'était inversée et qu'il fallait s'attendre pour l'année 2001 à une croissance économique globale largement inférieure à 2 %(2). Cela implique également que le taux de chômage ne continuera pas à baisser et pourrait même remonter en 2001 et 2002.

1.5. Si les causes de cette régression doivent être recherchées à l'extérieur de la Communauté, on a sous-estimé son ampleur et le fait que l'UE dépend largement de l'évolution de l'économie mondiale. Dans l'ensemble, on peut citer les facteurs négatifs suivants: diminution du pouvoir d'achat dans l'UE en raison de l'augmentation du prix des hydrocarbures (effet renforcé par les fluctuations du taux de change du dollar) et de l'importante augmentation à court terme du prix des denrées alimentaires, chute de la demande d'exportations due au fort ralentissement de la croissance aux États-Unis et concordance d'une phase de récession au niveau mondial. Les conséquences de l'attentat du 11 septembre 2001 viennent aggraver ces effets non seulement par leur impact direct aux États-Unis et dans le monde (sur les compagnies aériennes, le tourisme, les assurances, l'augmentation des dépenses sécuritaires) mais par leur influence négative sur la confiance des entreprises et des consommateurs, qui pourrait s'effriter encore à cause d'événements imprévisibles liés à la guerre contre le terrorisme.

1.6. Il est aujourd'hui essentiel pour l'économie européenne de dépasser le plus rapidement possible cette phase de ralentissement, qui s'accompagne d'une perte de confiance, et de s'engager sur la voie d'une croissance plus élevée à long terme, objectif que le Conseil européen s'est fixé avec la stratégie définie au printemps 2000 à Lisbonne.

2. Possibilités et limites de la politique économique

2.1. Il est vrai que les éléments décrits ci-dessus ont en principe un caractère temporaire et ne remettent pas en question les progrès essentiels réalisés dans les années 90 avec la reprise de l'économie européenne. Il faut cependant insister sur le fait que le rétablissement du plein emploi est un objectif qui s'est éloigné d'autant à l'horizon.

2.2. Il faut donc s'interroger sur la manière dont la politique économique peut contribuer à surmonter rapidement les difficultés actuelles. Se poser cette question, cela ne veut pas dire vivre dans l'illusion que la politique économique est en mesure d'absorber tous les chocs extérieurs et qu'il est possible de décréter la croissance et l'emploi. Il ne s'agit pas non plus de remettre en question les efforts de la politique structurelle ni les grandes orientations de politique macroéconomique en faveur de la stabilité des prix et du maintien des grands équilibres. Il s'agit plutôt d'examiner

- comment il sera possible de doser au mieux les politiques macroéconomiques en fonction de la nouvelle situation;

- s'il est possible d'améliorer les procédures de coordination de la politique économique au niveau mondial et communautaire et dans la zone euro en vue de parvenir au dosage politique optimal.

3. Des politiques macroéconomiques mieux dosées en fonction de la nouvelle situation

3.1. Dans la situation actuelle, il s'agit finalement de renforcer la demande intérieure et la demande internationale en profitant de leur potentiel de développement tout en évitant les conséquences négatives sur les prix et les coûts et sans remettre en question la consolidation à moyen terme des finances publiques, indispensable à une croissance durable (et donc au rétablissement du plein emploi). Dans ce contexte, il importe que l'approche adoptée en politique économique repose sur une analyse claire de la situation mondiale et de la situation dans la Communauté européenne et dans l'Union monétaire dans leur ensemble, et reste crédible dans les orientations prises et dans ses domaines d'application de façon à restaurer rapidement la confiance des consommateurs et des entreprises dans le développement économique.

3.2. La marge de manoeuvre de chaque secteur de la politique macroéconomique (politique monétaire, politique des finances publiques et politique salariale) est plutôt réduite en soi.

3.2.1. La politique monétaire peut être allégée pour appuyer la politique économique générale (article 105, premier alinéa du Traité instituant la CE) lorsque les prévisions inflationnistes sont revues à la baisse. C'est déjà arrivé dans une certaine mesure, parfois même sur la base d'une décision prise au niveau international. Les autres mesures nécessaires qui sont susceptibles d'être prises dépendent largement de la manière dont on estime que la politique budgétaire et la politique salariale évolueront.

3.2.2. La politique budgétaire ne doit pas mettre en jeu la crédibilité qu'elle a eu tant de mal à acquérir. C'est notamment important si l'on considère l'évolution des taux d'intérêts à long terme et que l'on vise à l'équilibre entre épargne et investissement dans le processus de croissance à moyen terme indispensable si l'on veut rétablir le plein emploi. Respecter cette condition n'exclut cependant pas que dans la situation actuelle, qui varie certainement d'un pays à l'autre, les stabilisateurs automatiques prévus dans la Communauté et spécialement dans l'Union monétaire réussissent à stabiliser un tant soit peu le développement économique. Mais il serait dans une certaine mesure possible de compléter leurs effets en renforçant par exemple les investissements d'infrastructure (si nécessaire en partenariat public-privé) et en allégeant les charges, deux mesures qui de toute façon doivent accompagner le processus de croissance à moyen terme que l'on souhaite atteindre. Cependant, une difficulté supplémentaire réside dans la part que prendra la politique budgétaire à l'ensemble des politiques dans la Communauté et dans l'Union monétaire: à l'inverse de la politique monétaire, la politique budgétaire dans la Communauté et l'Union monétaire n'est pas, pour des raisons mûrement pesées, centralisée mais relève toujours de la compétence des États membres. La place qu'elle occupe dans l'Union monétaire relève d'ailleurs de l'intérêt communautaire, dont le Comité économique et social de l'UE estime qu'il n'apparaît pas suffisamment.

3.2.3. De même, la marge de manoeuvre des partenaires sociaux en matière de politique salariale est plutôt limitée en soi dans l'ensemble des politiques macroéconomiques. Les partenaires sociaux, suivant des procédures qui varient selon les pays et les secteurs, se prononcent sur l'évolution macroéconomique tant des coûts que des revenus des travailleurs, ce qui influence de manière décisive la compétitivité de l'économie toute entière, sa rentabilité ainsi que l'évolution de la demande des consommateurs. Malgré l'orientation donnée au dialogue macroéconomique (processus de Cologne), on ne tient toujours pas suffisamment compte de ces facteurs dans le dosage des politiques macroéconomiques de la Communauté et de l'Union monétaire. Il convient non seulement de mieux concevoir le dialogue macroéconomique au niveau du Conseil mais aussi de mieux faire valoir l'intérêt communautaire.

3.3. L'assouplissement du dosage des politiques macroéconomiques dans la Communauté et l'Union monétaire, nécessaire si l'on veut relancer la croissance actuellement ralentie et éliminer le risque de récession, présuppose de mieux prendre en compte l'intérêt communautaire ainsi que de restaurer un degré raisonnable de confiance mutuelle dans la prévisibilité et le comportement rationnel des acteurs des politiques monétaire, budgétaire et salariale. On touche ici à des questions essentielles de fond et d'efficacité de la coordination de la politique économique.

4. Contenu et efficacité de la coordination de la politique économique dans la Communauté et dans l'Union monétaire

4.1. Bien que l'économie communautaire soit sur la voie de la reprise et malgré les multiples procédures de coordination et "processus", parfois hélas très bureaucratiques, la Communauté se heurte à un problème fondamental, celui du dosage des politiques macroéconomiques en fonction de conditions externes et internes changeantes. On peut montrer que la récession de 1992/1993 a été largement provoquée par des erreurs de dosage politique (sous-estimation du krach boursier de 1987, surchauffe en 1988/1989, erreur dans le financement de la réunification allemande) et qu'à la suite du ralentissement de la croissance en 1995/1996 (crise du Mexique, politique budgétaire peu crédible dans toute une série d'États membres, désordres monétaires) et en 1999 (crises asiatique et russe), les adaptations n'ont pas été suffisantes ou réalisées trop tardivement. Aux États-Unis en revanche, les politiques monétaire et budgétaire ont été et sont mieux adaptées et plus rapidement aux divers changements de situation. Ce sont en substance les raisons pour lesquelles la croissance de l'UE à partir des années 90 est restée largement inférieure à celle des États-Unis.

4.2. Étant donné le nouveau ralentissement de la croissance mondiale, il faut éviter, dans la mesure du possible, de répéter les erreurs du passé. La réalisation de l'Union monétaire, qui supprime l'éventualité de désordres monétaires internes, a certainement une influence bénéfique dans ce contexte. Mais des graves lacunes subsistent, malgré les multiples procédures et organes prévus, notamment dans les domaines suivants:

a) l'établissement d'un diagnostic axé sur les besoins de l'Union monétaire et de prévisions sur le développement économique, ainsi que le débat public sur les options que la Communauté et l'Union monétaire sont susceptibles de choisir en matière de politique économique sont deux mécanismes qui nécessitent encore des améliorations;

b) il faut renforcer la Commission européenne dans son rôle qui consiste à formuler des propositions sur la politique économique en général, et sur le dosage des politiques macroéconomiques en particulier, qui ne soient pas influencées par des idéologies ou des groupements nationaux ou d'intérêts mais tiennent compte uniquement de l'intérêt communautaire et du développement optimal de l'économie dans l'Union monétaire. C'est particulièrement vrai pour la part que prennent la politique budgétaire et la politique salariale dans le dosage des politiques macroéconomiques, sans oublier qu'il convient de respecter la souveraineté des États membres et l'indépendance des partenaires sociaux.

c) le dialogue entre tous ceux qui réalisent ce dosage devrait être davantage institutionnalisé et se dérouler de façon plus transparente, tant dans les réunions régulières des présidents de la BEI et de l'Eurogroupe et des membres des commissions concernées que pour le dialogue macroéconomique, dont il faut améliorer le contenu. Il convient à ces deux niveaux de renforcer le rôle du représentant de la Commission en tant que représentant de l'intérêt communautaire. Le Comité économique et social de l'UE est en mesure de participer largement aux travaux du dialogue macroéconomique et devrait être consulté de manière appropriée.

5. Prochaines étapes

Le Comité économique et social de l'UE estime qu'il est nécessaire:

a) pour la Commission de présenter dans les prochaines semaines des propositions concrètes qui aillent plus loin que la déclaration du Conseil européen de Gand sur la manière dont la politique économique et le dosage des politiques macroéconomiques dans la Communauté et l'Union monétaire peuvent être adaptés en fonction des conditions différentes de l'économie mondiale; ce faisant, il conviendrait de préciser quelles contributions on est en droit d'attendre des divers acteurs;

b) de reprendre le débat sur la "communication de la Commission sur le renforcement de la coordination des politiques économiques au sein de la zone Euro" du 7 février 2001(3) au sein du Conseil et de l'opinion publique afin d'aboutir le plus rapidement possible à des améliorations pragmatiques mais efficaces dans ce domaine;

c) de lancer prochainement un débat sur la manière dont les dispositions en matière de politique économique et d'articulation de l'intérêt communautaire dans la politique économique pourraient être mieux conçues dans le cadre d'une révision du Traité dans la perspective de l'élargissement de la Communauté.

Bruxelles, le 28 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Cf. aussi JO C 139 de 11.5.2001, p. 51; JO C 139 de 11.5.2001, p. 60; JO C 139 de 11.5.2001, p. 72; JO C 139 de 11.5.2001, p. 79; JO C 221 du 7.8.2001, p. 177.

(2) La Commission présentera ses nouvelles estimations le 21 novembre 2001.

(3) COM(2001) 82 final.