2009
L’AIDE ALIMENTAIRE DE L’UNION EUROPÉENNE 
EN FAVEUR DES PERSONNES DÉMUNIES: UNE ÉVALUATION DES OBJECTIFS, AINSI QUE DES MOYENS ET DES MÉTHODES UTILISÉSCOUR DES COMPTES 
EUROPÉENNE
Rapport spécial   no 6
FR
ISSN 1831-0850

L’AIDE ALIMENTAIRE DE L’UNION 
EUROPÉENNE EN FAVEUR DES PERSONNES DÉMUNIES: UNE ÉVALUATION DES OBJECTIFS, AINSI QUE DES MOYENS ET DES MÉTHODES UTILISÉSRapport spécial no 6   2009
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés2
COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
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Rapport spécial no 6   2009
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Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2009ISBN 978-92-9207-342-8doi: 10.2865/24948
© Communautés européennes, 2009
Reproduction autorisée, moyennant mention de la source
Printed in Belgium
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés3
 TABLE DES MATIÈRES
Points
I–IX  SYNTHÈSE
1–17  INTRODUCTION
1–7  PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME
8–13  VUE D’ENSEMBLE DES DISPOSITIFS DE GESTION ET DE CONTRÔLE
14–17  CHAÎNE DE DISTRIBUTION: LES ORGANISATIONS CARITATIVES
18–22  ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT
23–75  OBSERVATIONS
23–33   OBJECTIFS ET APPROCHE DU PROGRAMME: LES OBJECTIFS 
DU PROGRAMME RESTENT-ILS VALABLES ET L’APPROCHE EST-ELLE APPROPRIÉE?
23–24  LA DICHOTOMIE DES OBJECTIFS DU PROGRAMME25–27  LORSQUE LE NIVEAU DES STOCKS D’INTERVENTION EST BAS, LE LIEN AVEC LES DÉPENSES AGRICOLES EST TÉNU
28–31  L’OBJECTIF SOCIAL DE LA MESURE EST PRÉDOMINANT
32–33  LA COORDINATION AVEC D’AUTRES MESURES DE LA POLITIQUE SOCIALE DEVRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE
34–47   MOYENS ET MÉTHODES UTILISÉS: LES MOYENS SONT-ILS À LA HAUTEUR DES OBJECTIFS 
ET SONT-ILS MIS EN ŒUVRE DE MANIÈRE SATISFAISANTE?
34–41  MIEUX CIBLER LES BÉNÉFICIAIRES POUR QUE LE PROGRAMME APPORTE «UNE CONTRIBUTION NOTABLE»
42–47   LA GAMME DES DENRÉES ALIMENTAIRES MISES À DISPOSITION EST LIMITÉE DU FAIT QUE CELLES-CI PROVIENNENT 
DES STOCKS D’INTERVENTION, ET LA DISTRIBUTION PEUT PRENDRE DES FORMES TRÈS VARIÉES
48–70  MISE EN ŒUVRE EFFECTIVE DU PROGRAMME: LES PROCÉDURES SONT-ELLES APPLIQUÉES COMME PRÉVU?
48–59  INSUFFISANCES AFFECTANT LES PROCÉDURES ADMINISTRATIVES ET CELLES RELATIVES À L’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE
60–70 LES PROCÉDURES D’APPEL D’OFFRES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES ET UNIFORMISÉES
71–75   PROPOSITION DE RÉFORME: UNE INITIATIVE RÉCENTE DE LA COMMISSION, ASSORTIE D’UNE ANALYSE 
DE L’INCIDENCE DU PROGRAMME
76–85  CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
 ANNEXE I – POPULATION MENACÉE DE PAUVRETÉ ANNEXE II – LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET LEUR RÉPARTITION ENTRE LES ÉTATS MEMBRES
 ANNEXE III – PRODUITS DISTRIBUÉS ET BÉNÉFICIAIRES FINALS — PLAN ANNUEL 2005
 ANNEXE IV –  BESOINS COMMUNIQUÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES ET QUANTITÉS DE PRODUITS PROVENANT
DES STOCKS D’INTERVENTION ALLOUÉES PAR LA COMMISSION
 RÉPONSES DE LA COMMISSION
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés4
SYNTHÈSE
I.
Le programme d’aide alimentaire en faveur 
des personnes démunies a été mis en place en 1987. Il devait permettre de sortir des pro-
duits disponibles des stocks communautai-
res d’intervention au profit d’organisations 
caritatives, afin qu’ils soient distribués gra-
tuitement aux personnes dans le besoin.
II.
Cette mesure poursuit essentiellement deux 
objectifs: un objectif social (apporter une  contribution notable au bien-être des per-sonnes démunies) et un objectif de marché (stabilisation des marchés des produits agri-coles grâce à la réduction des stocks d’inter-vention). Le budget du programme s’élevait à 307 millions d’euros en 2008 (pour 19 États membres); il est passé à 500 millions d’euros en 2009.
III.
La gestion du programme a été confiée  aux organismes payeurs, qui sont respon-sables des stocks d’intervention dans les  États membres. Au niveau opérationnel, le programme est géré par des organisations caritatives, qui reçoivent les denrées ali-mentaires et les distribuent aux personnes 
démunies. En raison de la forte baisse des  
stocks d’intervention ces dernières années, 
la plupart des produits destinés à la distri-
bution ont dû être achetés sur le marché  (85 % en 2008).IV. 
L’audit a été centré sur la validité des objec-
tifs visés au regard de l’évolution du marché et de la situation sociale, sur le caractère  
approprié des moyens mis à disposition, sur 
l’incidence du programme, ainsi que sur les 
procédures administratives et de gestion.
V.
Le financement du programme au titre des 
dépenses de la PAC se justifiait au départ,  du fait du recours aux stocks d’intervention. Avec des stocks d’intervention ramenés à un 
niveau proche de zéro au cours des dernières 
années, le lien entre le programme et les  
dépenses agricoles est cependant devenu  plus ténu. La participation au programme est 
facultative, certains États membres considé-
rant que cette mesure ne devrait pas être  
financée par le budget du FEAGA.
VI.
Cette mesure visait à réduire la pauvreté,  
non à l’éradiquer. À cet égard, les ressour-
ces mises à disposition ne peuvent avoir  
qu’une incidence limitée sur la situation  
des personnes démunies prises individuel-
lement, car elles permettent d’offrir en  moyenne l’équivalent d’un repas par mois à 
ses bénéficiaires. Pour renforcer l’efficacité 
de cette mesure, il est donc nécessaire de  
mieux cibler l’aide et d’assurer une meilleure 
coordination avec la politique sociale. En  outre, les dispositions en vigueur limitent  la gamme des produits à distribuer, et les  procédures appliquées dans toute la chaîne de distribution aboutissent à une différence de traitement des bénéficiaires finals en ce 
qui concerne la quantité de nourriture four-
nie par personne.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport Spécial No 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union Européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés5
VII.
L’administration de ce régime constitue véri-
tablement un défi du fait qu’il est géré, au niveau opérationnel, par des milliers d’orga-
nisations caritatives, dont le personnel est 
essentiellement composé de bénévoles et  
dont la population cible est instable et dif-
ficile à contrôler. Il importe d’améliorer les 
systèmes de suivi et d’information au niveau de la Commission et des États membres,  
ainsi que la méthode de répartition des res-sources financières entre les États membres. Enfin, les procédures d’appel d’offres appli-
quées par les États membres diffèrent consi-
dérablement et ne permettent de garantir ni 
une égalité d’accès à tous les opérateurs de l’UE ni une concurrence maximale. Le risque 
existe donc que les meilleures conditions  
ne soient pas toujours réunies pour les pro-
duits retirés des stocks d’intervention ou  
pour ceux achetés sur le marché libre. Les  
accords de troc sont également considérés 
comme des procédures lourdes et difficiles à contrôler.SYNTHÈSE
VIII.
La Commission a récemment fait une propo-
sition de réforme du programme qui permet-trait de résoudre, dans une certaine mesure, 
les faiblesses relevées lors de l’audit de la  
Cour.
IX.
Étant donné que l’autorité budgétaire pri-
vilégie la poursuite du programme, la Cour 
formule une série de recommandations  concernant l’opportunité du financement  du programme au titre des dépenses de la 
PAC, la nécessité d’améliorer l’incidence  
de la mesure, l’intégration du programme  
dans le cadre de politique sociale, l’élargis-sement de la gamme de produits distribués, 
la nécessité d’améliorer les méthodes de dis-
tribution, ainsi que la gestion, le suivi et les 
procédures d’appel d’offres.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés6
INTRODUCTION
PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME
 1.  Le programme en faveur des personnes démunies remonte à 1987, année 
où l’Europe a connu un hiver exceptionnellement froid qui a eu des 
conséquences particulièrement graves pour les personnes les plus  
vulnérables, à savoir les personnes démunies. Afin de pallier l’urgence humanitaire, la Communauté a adopté des mesures visant à mettre 
différentes denrées alimentaires, notamment des produits agricoles 
provenant des stocks communautaires d’intervention
1, à la disposition 
d’organisations caritatives, afin qu’elles soient distribuées gratuite-ment aux personnes dans le besoin.
 2.  La mesure a été largement saluée et a suscité une forte demande.  
Elle est ensuite devenue permanente2 et est toujours en vigueur  
aujourd’hui.
 3.  Le programme était novateur pour l’UE, car sa principale caractéristique 
était de venir en aide aux personnes les plus démunies en permettant 
la distribution d’une aide alimentaire par l’intermédiaire d’organisa-
tions caritatives, sous la forme de plats préparés pour consommation 
immédiate ou de colis.
 4.  La définition des personnes les plus démunies mentionnée dans les dis-
positions juridiques régissant ce programme figure ci-après3 (voir  
encadré 1 ).1 Produits agricoles achetés en 
intervention publique en vue de 
stabiliser les marchés et d’assurer 
un niveau de vie équitable à la population agricole.
2 Règlement (CEE) n° 3730/87 du 
Conseil (JO L 352 du 15.12.1987, 
p. 1).
3 Article 1er du règlement (CEE) 
n° 3149/92 de la Commission 
(JO L 313 du 30.10.1992, p. 50).
DÉFINITION DE LA NOTION DE «PERSONNES LES PLUS DÉMUNIES»
[…] on entend par «personnes les plus démunies», des personnes physiques, individus ou familles ou 
groupements composés de ces personnes, dont la situation de dépendance sociale et financière est constatée ou reconnue sur la base de critères d’éligibilité adoptés par les autorités compétentes, ou est jugée par rapport aux critères pratiqués par les organisations caritatives et approuvés par les autorités compétentes.ENCADRÉ 1
Source : Charitable Organisations.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés7
 5.  Cette définition rend difficile la quantification du groupe cible du pro-
gramme. Pour allouer les fonds du programme aux États membres, la 
Commission utilise une catégorisation connue sous le nom de popu-
lation «menacée de pauvreté». Il s’agit d’une mesure relative, définie 
pour chaque État membre comme correspondant aux personnes dont 
le revenu est inférieur à 60 % du revenu moyen4. Le groupe cible est 
en outre considérable, une personne sur six étant classée dans la  catégorie des personnes «menacées de pauvreté» dans l’ensemble  
de l’UE (voir encadré 2 ).
 6.  Le programme était doté de 216 millions d’euros en 2005, 264 millions 
d’euros en 2006, 274 millions d’euros en 2007 et 307 millions d’euros en 2008
5, années sur lesquelles l’audit a porté. Pour 2009, la dotation 
est de 500 millions d’euros.
 7.  Malgré l’augmentation des crédits budgétaires, le montant disponible 
par personne ces trois dernières années était de 6,24 euros/personne 
en 2006, de 5,73 euros/personne en 2007 et de 5,83 euros/personne 
en 2008 (voir annexe II ). Ces chiffres modestes par bénéficiaire en 
puissance permettent de situer l’incidence potentielle du programme 
dans son contexte.4 Techniquement, il s’agit 
du nombre de personnes 
statistiquement identifiées comme 
disposant d’un revenu inférieur 
au seuil de 60 % du revenu 
médian standardisé. Les données 
correspondantes sont collectées et fournies par Eurostat.
5 Les crédits budgétaires alloués 
au programme sont inscrits 
à la ligne budgétaire 05 02 04 01 
du budget de l’UE.
PERSONNES DÉMUNIES DANS L ’UE
Dans l’Union européenne, quelque 80 millions de personnes, soit 16 % de la population de l’EU-27, sont 
considérées comme menacées de pauvreté (voir annexe I  pour de plus amples détails), tandis qu’environ 
43 millions de personnes sont menacées de pauvreté alimentaire6.ENCADRÉ 2
6 Analyse d’impact SEC(2008) 2436/2 accompagnant la proposition de règlement du Conseil 
en ce qui concerne la distribution de denrées alimentaires au profit des personnes les plus 
démunies de la Communauté, page 11.
Le taux de personnes menacées de pauvreté alimentaire constitue un indicateur d’Eurostat 
défini comme le pourcentage de personnes qui ne peuvent pas se permettre de prendre un repas avec de la viande, du poulet ou du poisson tous les deux jours.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés8
VUE D’ENSEMBLE DES DISPOSITIFS DE GESTION 
ET DE CONTRÔLE
 8.  Les conditions et procédures à respecter pour la mise en œuvre du pro-
gramme sont exposées dans le règlement (CEE) n° 3730/87, inté-
gré ensuite dans le règlement n° 1234/2007 du Conseil et dans le  
règlement (CEE) n° 3149/927 portant modalités d’application. Au fil 
des ans, les règles du programme ont été modifiées. Suite à une  modification apportée en 1992, les produits distribués n’ont plus  
dû nécessairement être ceux retirés des stocks d’intervention et le transfert de stocks d’intervention entre États membres a été rendu possible. En 1995, il a été décidé que, si un produit était temporaire-
ment indisponible dans les stocks communautaires d’intervention, les 
États membres pouvaient acheter des produits similaires directement 
sur le marché communautaire.
 9.  La participation des États membres au programme est facultative. Ceux 
qui souhaitent participer doivent en informer la Commission chaque 
année et communiquer leurs besoins perçus. Le nombre d’États mem-
bres qui participent au programme a augmenté ces dernières années; ils étaient 10 en 2005, 15 en 2006, 18 en 2007 et 19 en 2008. L’ an-
nexe II  indique le montant des crédits budgétaires et montre leur  
répartition par État membre pour la période 2005-2008.
 10.  La Commission établit un plan annuel qui comprend, pour chaque  
État membre appliquant la mesure, les ressources financières maxi-
males qui seront mises à disposition, la quantité de chaque produit 
agricole qui sera retirée des stocks d’intervention communautaires et le montant disponible pour l’achat de chaque produit.
 11.  Les produits retirés des stocks d’intervention ne se trouvent généra-
lement pas sous une forme adaptée à une distribution directe aux  
destinataires en vue d’être consommés immédiatement; ils doivent dès lors être transformés/échangés contre des produits alimentaires 
finis (voir encadré 3 ). Cela complique considérablement la gestion du 
programme, dans la mesure où les opérations nécessaires pour obte-
nir les produits alimentaires finis (denrées alimentaires transformées 
contre produits provenant des stocks d’intervention et d’achats) font l’objet de procédures d’appel d’offres organisées par les autorités  
compétentes des États membres. Les opérations de transport entre les installations du fournisseur et les locaux des organismes bénéfi-ciaires sont également soumises à des procédures d’appel d’offres.7 Règlement (CEE) n° 3730/87 
fixant les règles générales, tel 
qu’intégré dans le règlement 
(CE) n° 1234/2007 du Conseil 
(JO L 299 du 16.11.2007, p. 1) portant organisation commune des 
marchés dans le secteur agricole, 
et règlement (CEE) n° 3149/92 de 
la Commission du 29 octobre 1992 
portant modalités d’application 
de la fourniture de denrées 
alimentaires provenant des stocks d’intervention au bénéfice 
des personnes les plus démunies 
de la Communauté (JO L 313 du 
30.10.1992, p. 50).
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés9
EXEMPLES DE PRODUITS RETIRÉS DES STOCKS  
D’INTERVENTION ET DE PRODUITS FINIS DISTRIBUÉSENCADRÉ 3
Stocks d’intervention Produits distribués
Rizriz étuvé,• 
riz blanc,• 
riz au lait,• 
biscuits de riz.• 
Céréalespâtes alimentaires,• 
biscuits,• 
céréales pour petit-déjeuner,• 
farine,• 
gruaux d’avoine,• 
couscous.• 
Beurrelait,• 
produits laitiers,• 
fromage,• 
beurre.• 
Sucresucre blanc,• 
confi  ture. •  12.  Ces dernières années, les quantités de produits présents dans les stocks 
communautaires d’intervention ont très fortement diminué suite au 
changement de situation sur le marché8. Les stocks d’intervention  
ne permettent dès lors plus de couvrir les besoins du programme  et certains produits destinés à la distribution doivent être achetés directement sur le marché. La valeur des produits achetés en 2006 représentait 18 % des ressources du programme; elle est passée à  
plus de 85 % en 2008. Pour le plan annuel de 2008, seul le sucre était 
disponible dans les stocks d’intervention.
 13.  Dans les États membres, le plan est mis en œuvre sous la responsabilité 
des organismes payeurs9, qui se chargent aussi, directement ou en 
les déléguant à d’autres services, des tâches de supervision et de  
contrôle10.8 Pour de plus amples détails, voir 
le rapport spécial n° 11/2008 — 
La gestion de l’aide de l’Union 
européenne aux opérations de stockage public de céréales 
(http://www.eca.europa.eu).
9 L’«organisme payeur» est 
l’organe ou les organes agréé(s) par un État membre conformément 
au règlement (CE) n° 1290/2005 
du Conseil du 21 juin 2005 relatif 
au financement de la politique 
agricole commune (JO L 209 du 
11.8.2005, p. 1).
10 L’article 9 du règlement (CEE) 
n° 3149/92 dispose que les 
contrôles doivent être effectués 
par les autorités compétentes 
à tous les stades du processus 
d’exécution du plan et à tous 
les niveaux de la chaîne de distribution. Les contrôles doivent 
porter sur au moins 5 % des 
quantités par produit à chaque 
stade du processus d’exécution, 
à l’exclusion du stade de la distribution aux personnes les plus 
démunies. L’article 10 du même 
règlement dispose que les États 
membres doivent transmettre à 
la Commission un rapport annuel 
sur l’exécution du plan sur leur 
territoire, précisant également les mesures de contrôle qui ont été 
appliquées pour s’assurer que les 
marchandises ont atteint l’objectif 
assigné ainsi que les destinataires 
finals.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés10
CHAÎNE DE DISTRIBUTION: 
LES ORGANISATIONS CARITATIVES
 14.  L’aide alimentaire est acheminée vers les personnes démunies princi-
palement par l’intermédiaire d’organisations caritatives désignées  
par les États membres concernés, auxquelles les produits sont remis 
gratuitement. La structure de ces organisations caritatives s’articule 
souvent autour de trois niveaux — national, régional et local —;  quant à leur structure administrative, elle présente des différences 
(voir encadré 4 ). À tous les niveaux, plusieurs milliers d’organisations 
caritatives participent actuellement à la réception et à la distribu-tion des denrées alimentaires aux personnes démunies. À cette fin, le règlement dispose que les organisations caritatives qui prennent soin des bénéficiaires et interviennent directement auprès d’eux sont considérées comme les destinataires finals de la distribution
11.11 Article 5 bis du règlement (CEE) 
n° 3149/92.
LES ORGANISATIONS QUI PARTICIPENT AU PROGRAMME DE L ’UE
La structure et les responsabilités des organisations caritatives dans les États membres contrôlés sont 
les suivantes:
1er niveau: organisations «désignées» par les autorités nationales (par exemple la Croix-Rouge, Caritas, 
la Fédération des banques alimentaires, etc.). Elles agissent au niveau national en tant que quartiers généraux des organisations de niveau inférieur pour les questions liées à la représentation, aux contacts 
avec les autorités nationales, à la coordination et à la supervision des activités. Elles ne distribuent pas 
l’aide aux destinataires finals.
2
e niveau: organisations caritatives qui agissent au niveau régional/local (par exemple les Caritas dio-
césaines, les banques alimentaires, etc.). La plupart d’entre elles appartiennent au réseau des organi-
sations principales. Elles possèdent les capacités de stockage, reçoivent les denrées alimentaires et les 
distribuent aux organisations de niveau inférieur et/ou aux bénéficiaires finals.
3e niveau: organisations qui agissent au niveau local et distribuent l’aide directement aux bénéficiaires. 
Elles sont jusqu’à plusieurs milliers dans chaque État membre et leurs missions sont étendues et multiples. 
Très souvent, ces organisations appartiennent à un réseau des organisations caritatives principales, mais il s’agit également parfois d’organisations indépendantes créées à l’initiative de communautés locales.
La Commission ne dispose pas de données relatives au nombre d’organisations caritatives, désignées et 
autres, qui participent au programme de l’UE. Dans les États membres audités, elles étaient au nombre 
de 40 000 environ. Quelques précisions sont données ci-après:ENCADRÉ 4
Type d’organisation caritative Espagne France Italie Pologne
Organisations désignées (1er niveau) 1474
Organisations au niveau régional/départemental 
(2e niveau)52 250-300 249 89
Organisations de niveau inférieur qui distribuent 
les denrées alimentaires aux bénéfi  ciaires fi  nals 
(3e niveau)environ 
6 000environ 
9 00014 973 9 366
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés11
 15.  Les organisations caritatives jouent donc un rôle clé dans la mise en 
œuvre du programme. Le programme contribue à couvrir leurs frais 
administratifs dans une faible mesure (1 % de la valeur des produits mis à disposition)
12, mais les organisations désignées prennent elles-
mêmes en charge la majeure partie de leurs coûts administratifs et 
de leurs frais de fonctionnement pour la réception, le stockage et la 
distribution des marchandises aux bénéficiaires finals.
 16.  De par la nature des organisations caritatives participant au programme, 
il est difficile de les obliger à rendre compte, au sens administratif courant du terme, car leur personnel est principalement composé de bénévoles et leur population cible est instable et difficile à contrôler. Ces circonstances posent des difficultés particulières pour l’adminis-tration du régime.
 17.  Les quantités de denrées alimentaires fournies dans le cadre du pro-
gramme de l’UE ne représentent en général qu’une partie des pro-
duits alimentaires que les organisations caritatives participantes  
distribuent gratuitement. Cependant, pour certaines organisations caritatives actives au niveau local, le programme de l’UE constitue 
l’unique source de denrées alimentaires destinées à la distribution 
aux personnes démunies. S’agissant des États membres et des orga-
nisations caritatives audités, les chiffres ci-après ont été fournis
13 
(voir encadré 5 ).12 Les organisations caritatives 
ont également souligné qu’il 
conviendrait de renforcer les 
infrastructures administratives et logistiques (capacités de stockage 
et de distribution et effectifs 
correspondants) afin de répondre 
à la nécessité de distribuer de plus 
grandes quantités de produits.
13 La Commission ne dispose pas 
de données complètes pour tous 
les États membres.
QUANTITÉS TOTALES DISTRIBUÉES PROVENANT DU PROGRAMME DE L ’UE
Espagne:  en 2006, les quantités distribuées par les organisations désignées s’élevaient à 60 048 tonnes, 
dont 32 660 (54 %) provenaient du programme de l’UE et le reste d’autres sources (industrie alimentaire, grossistes, marchés, actions de collecte, etc.).
France:  un programme national complète celui de l’UE. Il n’existe pas de données exactes mais, selon 
les estimations, le programme national représente quelque 6 % et celui de l’UE 30 % des quantités 
totales distribuées.
Italie:  aucune donnée n’est disponible sur la situation au niveau national. Pour deux organisations audi-
tées, le programme de l’UE fournit près de 100 % des quantités distribuées. Pour une autre organisation, la participation de l’UE atteint 60 % environ.
Pologne:  il n’existe concrètement pas de chiffres globaux. Le programme couvre environ 60 à 70 % des 
denrées alimentaires distribuées par les deux organisations auditées (estimation).ENCADRÉ 5
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés12
 18.  L’objectif de l’audit était d’évaluer le programme «Aide alimentaire de 
l’Union européenne en faveur des personnes démunies», et notam-
ment le rapport entre les objectifs et les moyens et méthodes utilisés. L’audit a en particulier permis d’examiner si les objectifs du pro-
gramme étaient encore valables au regard de l’évolution du marché 
et de la situation sociale. En outre, le caractère approprié des moyens 
mis a disposition et des systèmes appliqués pour mesurer l’incidence 
du programme sur les bénéficiaires a également fait l’objet d’une  
évaluation en termes de valeur, de quantité et de variété des pro-duits offerts et distribués. Enfin, l’audit a porté sur les procédures 
administratives et de gestion appliquées pour la mise en œuvre des plans annuels.
 19.  Les principales questions abordées dans le présent rapport sont les 
suivantes:
Les objectifs du programme restent-ils valables et l’approche est- a) 
elle appropriée?
Les moyens sont-ils à la hauteur des objectifs et sont-ils utilisés b) 
de manière satisfaisante?
Les procédures sont-elles appliquées comme prévu? c) 
 20.  Pour répondre à ces questions, les travaux d’audit ont porté sur les don-
nées permettant de mesurer l’incidence du programme par rapport 
à chacun des objectifs fixés, sur les critères appliqués pour effec-
tuer la sélection et déterminer l’éligibilité des organisations carita-
tives participantes et des bénéficiaires finals, sur la mise en œuvre des plans annuels par l’ensemble des parties prenantes concernées, ainsi que sur les mécanismes de distribution des denrées alimen-taires considérés sous l’angle de la quantité, de la qualité et de la  variété de celles-ci. Enfin, la Cour a examiné le système utilisé pour déterminer les besoins, l’allocation des ressources financières aux  
États membres et les procédures de passation des marchés relatifs à 
la fourniture des produits finis aux organisations caritatives en vue de leur distribution.ÉTENDUE ET APPROCHE DE L ’AUDIT
Source : Charitable Organisations.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés13
 21.  L’audit a porté sur la gestion et sur le suivi du programme à la Com-
mission et dans des États membres sélectionnés. Les travaux d’audit 
ont été centrés sur l’analyse, la documentation et la mise à l’essai  des procédures et des systèmes appliqués, pour gérer le programme, 
par la Commission, par les autorités nationales compétentes et par 
certaines des organisations caritatives désignées au niveau national, 
régional et local qui participent à la distribution proprement dite des 
denrées alimentaires aux personnes démunies.
 22.  L’audit a été réalisé dans quatre États membres — l’Espagne, la France, 
l’Italie et la Pologne — qui représentent plus de 72 % des crédits  budgétaires annuels. L’audit a été centré sur les plans des années  2006-2008.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés14
OBJECTIFS DU PROGRAMME
«Avec ses stocks d’intervention de divers produits agricoles, la Communauté dispose du moyen potentiel 
d’apporter une contribution notable au bien-être de ses citoyens les plus démunis; il est dans l’intérêt de la Communauté et conforme aux objectifs de la politique agricole commune d’exploiter durablement ce potentiel jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal […].»ENCADRÉ 6OBSERVATIONS
OBJECTIFS ET APPROCHE DU PROGRAMME: 
LES OBJECTIFS DU PROGRAMME RESTENT-ILS VALABLES ET L’APPROCHE EST-ELLE APPROPRIÉE?
LA DICHOTOMIE DES OBJECTIFS DU PROGRAMME
 23.  Pour cette mesure, les dispositions juridiques14 fixent le double objectif 
d’apporter une contribution notable au bien-être des citoyens les  
plus démunis et de stabiliser les marchés agricoles par l’écoulement d’une partie des stocks d’intervention (voir encadré 6 ).
 24.  La responsabilité de la mise en œuvre du programme a été confiée aux 
acteurs qui interviennent généralement dans la gestion des dépen-ses agricoles, à savoir la direction générale de l’agriculture et du  développement rural de la Commission et, dans les États membres, l’organisme payeur chargé des paiements agricoles et de la gestion des stocks d’intervention.14 Règlement (CEE) n° 3730/87 
fixant les règles générales, 
tel qu’intégré dans le règlement 
(CE) n° 1234/2007.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés15
LORSQUE LE NIVEAU DES STOCKS D’INTERVENTION EST BAS, 
LE LIEN AVEC LES DÉPENSES AGRICOLES EST TÉNU
 25.  Le programme actuel est en vigueur depuis 1987. Les dispositions prises 
au départ privilégiaient le financement du programme à l’aide des 
stocks d’intervention, conformément aux objectifs de la politique  
agricole commune «de réduction des stocks à un niveau normal»15. 
Cependant, la réforme de la PAC de ces dernières années, qui pré-voit la suppression progressive des mesures d’intervention pour cer-
tains produits, ainsi que la résorption des stocks d’intervention ont considérablement affecté la mise en œuvre du programme; en fait, la majorité des produits doivent à présent être achetés directement 
sur le marché
16.
 26.  Un lien ténu est néanmoins maintenu avec les dépenses agricoles dans la 
mesure où les produits mis à la disposition des personnes démunies 
restent ceux dérivés de produits agricoles éligibles pour le stockage 
d’intervention. Cela complique la gestion de la mesure et limite le 
choix de produits à distribuer. Enfin, la nature de l’aide, à savoir une 
contribution visant à réduire la pauvreté, est difficile à concilier avec le caractère général des dépenses agricoles de l’UE, dans le cadre des-
quelles l’aide est axée sur les agriculteurs et/ou le secteur agricole et 
les bénéficiaires éligibles ont droit à un montant d’aide bien précis.
 27.  La question de savoir s’il est approprié d’inscrire les dépenses du pro-
gramme dans le cadre de la politique agricole commune a été sou-
levée lors des réunions du comité de gestion. Ces dernières années, 
certains États membres qui ne participent pas au programme alimen-taire de l’UE ont voté contre l’approbation des plans annuels parce qu’ils jugeaient cette aide incompatible avec l’objectif et le type de financement de la PAC
17.15 Voir encadré 6.
16 Pour le plan annuel de 2008, 
seul le sucre était disponible 
dans les stocks d’intervention et il a fallu se procurer le reste 
des produits sur le marché. 
Les prévisions publiées par la 
DG AGRI en juillet 2007 pour 
la période 2007-2014 dans 
le document «Perspectives 
concernant les marchés et les revenus agricoles dans l’Union 
européenne» sont les suivantes:
pour les céréales, les stocks  —
publics vont dans une large 
mesure disparaître au début de 
la période de projection,
pour le sucre, un équilibre  —
devrait être trouvé dès 2010,
pour le beurre, les stocks  —
d’intervention vides à la fin 
du premier semestre 2007 le 
resteront jusque fin 2014,pour le lait écrémé en poudre  —
(LEP), le marché devrait rester 
équilibré tout au long de la 
période de projection, sans 
qu’il soit nécessaire d’offrir des 
produits pour la constitution de 
stocks d’intervention.
17 Procès-verbaux des réunions 
du comité de gestion des céréales 
(adoption du plan 2008):
«Allemagne: estime qu’il n’y a plus de cohérence entre le règlement 
du Conseil et le règlement portant 
modalités d’application;
Pays-Bas, Suède, Royaume-Uni: ne 
veulent pas qu’une mesure sociale soit financée par le budget de la PAC;
Pays-Bas: en outre, ils ne veulent 
pas non plus que le budget 
communautaire serve à financer 
une mesure sociale.»
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés16
L’OBJECTIF SOCIAL DE LA MESURE EST PRÉDOMINANT
 28.  Si l’écoulement des stocks d’intervention permettait d’établir un lien 
entre la contribution au bien-être des citoyens les plus démunis et la 
stabilisation des marchés agricoles, les évolutions récentes ont fait 
que l’objectif social de la mesure est devenu beaucoup plus largement 
prédominant. Dès 1998, la Commission a publié une évaluation des 
programmes alimentaires de la Communauté européenne, dont les conclusions indiquaient que les aspects sociaux de la mesure étaient 
considérés comme un objectif plus important que celui d’être un  instrument de régulation des marchés (voir encadré 7 ). En fait, l’éva-
luation met en doute l’efficacité de la mesure en termes de régulation des marchés parce que, d’une part, une partie des produits retirés des stocks communautaires fait dans certains cas indirectement retour à l’intervention et, d’autre part, cette mesure est nettement plus coû-teuse que les restitutions à l’exportation pour réduire les excédents structurels.
ÉVALUATION EFFECTUÉE PAR LA COMMISSION EN 1998
(PRINCIPALES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS)
«L’objectif social de la mesure est très clairement affirmé dans les règlements. […] Sa pertinence, face 
à la persistance d’un problème massif de pauvreté en Europe, est attestée par […] les organisations carita-
tives […]. Cette mesure, lorsqu’elle a été instituée, visait également, quoique subsidiairement, à apporter 
une contribution à l’allégement des volumineux et coûteux stocks d’intervention […] dans la Commu-
nauté […]. La mesure conserve donc sa pertinence comme instrument de régulation des marchés.»
«Les États membres […] font preuve d’une bonne capacité à utiliser efficacement les moyens […]. En 
revanche, l’efficacité de la mesure en termes de régulation des marchés peut être mise en doute. […] une 
fraction, qui pourrait être importante dans certains cas, des produits retirés des stocks communautaires 
fait indirectement retour à l’intervention.»
«Incontestablement efficiente comme instrument d’aide sociale, cette mesure est en revanche un moyen 
nettement plus coûteux de réduire les excédents structurels […] que ne l’est l’exportation avec verse-ment de restitutions […].»
«[…] en regard de la gravité des problèmes de grande pauvreté en Europe et des incontestables mérites 
à cet égard de l’aide aux plus démunis, on ne peut que recommander le maintien de cette mesure, voire même l’accroissement des moyens financiers qui lui sont consacrés. […] le Conseil […] a clairement 
manifesté qu’il donnait la priorité à la dimension sociale de cette mesure relativement à son rôle d’ins-
trument de régulation des marchés.»ENCADRÉ 7
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés17
 29.  Dans le règlement (CE) n° 1234/2007, qui consolidait le règlement (CEE) 
n° 3730/87, ce régime est également considéré comme «une mesure 
sociale importante»18.
 30.  Les autorités de gestion des États membres visités lors de l’audit ont de 
l’objectif social de la mesure une perception similaire et ont indiqué 
qu’il importait de bien coordonner le programme au niveau national, notamment en ce qui concerne sa dimension sociale.
 31.  En outre, pas plus tard qu’en avril 2006, le Parlement européen a adopté 
une déclaration «sur l’approvisionnement des associations caritatives 
agréées pour la mise en œuvre du programme européen d’aide ali-mentaire aux plus démunis». Dans sa déclaration, le Parlement euro-
péen considérait que l’aide alimentaire contribuait à la réalisation 
de l’objectif de réduction de la pauvreté et invitait la Commission et 
le Conseil à maintenir et à accroître l’aide en procédant à certaines 
adaptations en matière de mise en œuvre (voir encadré 8 ).
PRINCIPAUX POINTS DE LA DÉCLARATION DU PE
Reconnaître l’existence, dans l’Union européenne, de personnes victimes de sous-nutrition, et affir-• 
mer la nécessité de satisfaire leurs besoins alimentaires,
pérenniser le programme européen d’aide alimentaire et accorder une enveloppe globale • 
pluriannuelle,ouvrir la mesure à de nouveaux secteurs comme ceux de la viande porcine, de la volaille et des œufs,
• 
inclure dans ce programme des mesures innovantes ayant pour objectif la distribution de rations • 
alimentaires équilibrées,
considérer que l’aide alimentaire contribue à la réalisation de l’objectif de réduction de la • 
pauvreté,
procéder aux modifications réglementaires permettant:• 
de mettre en place des stocks réservés au programme, c’est-à-dire affectés et destinés aux plus • 
démunis,
d’élargir la procédure de troc,• 
d’acheter sur le marché communautaire les produits indisponibles dans les stocks • 
d’intervention.ENCADRÉ 818 18e considérant du règlement 
(CE) n° 1234/2007.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés18
LA COORDINATION AVEC D’AUTRES MESURES 
DE LA POLITIQUE SOCIALE DEVRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE
 32.  Le législateur a clairement indiqué que le programme d’aide alimentaire 
devait être considéré comme une contribution, importante même, au bien-être de ses citoyens les plus démunis
19 (voir encadré 6 ). Aussi, 
cette contribution devrait-elle être coordonnée et créer des synergies avec d’autres politiques, régimes et actions mis en place au niveau de la Communauté et des États membres en vue de mieux répondre aux besoins des personnes les plus démunies.
 33.  Dans les États membres audités, les autorités de gestion sont les orga-
nismes payeurs chargés des dépenses agricoles. Aucun des États mem-bres audités, à l’exception de la France, ne disposait d’informations probantes attestant l’existence d’une étroite coopération entre l’or-ganisme payeur et d’autres acteurs clés des actions sociales, comme 
les ministères des affaires sociales. Cette coopération est nécessaire 
pour mieux comprendre les organisations caritatives et les personnes 
démunies, ainsi que pour pouvoir répondre de manière plus appro-
priée à leurs besoins.
MOYENS ET MÉTHODES UTILISÉS: LES MOYENS 
SONT-ILS À LA HAUTEUR DES OBJECTIFS ET SONT-ILS MIS EN ŒUVRE DE MANIÈRE SATISFAISANTE?
MIEUX CIBLER LES BÉNÉFICIAIRES POUR QUE LE PROGRAMME 
APPORTE «UNE CONTRIBUTION NOTABLE»
FAIBLE  INCIDENCE  DE L’AIDE  DE L’UE
 34.  En raison du grand nombre de bénéficiaires potentiels et du niveau rela-
tivement faible des ressources disponibles, il importe de cibler les bénéficiaires pour que la mesure puisse avoir une incidence impor-tante sur la population visée.
 35.  Comme le montre l’ annexe II , les crédits budgétaires par bénéficiaire 
potentiel s’élèvent à quelque six euros par an. Par ailleurs, dans  son analyse d’impact, la Commission indique qu’en 2006, plus de  
13 millions de personnes dans 15 États membres ont bénéficié du  
programme et estime que le coût d’un repas offert par les organi-
sations caritatives est d’au moins deux euros. Cela signifie que le  
programme contribue à la distribution d’un maximum de trois repas 
par an pour chaque personne démunie potentielle, ou de 12 repas  
par an en moyenne pour chaque bénéficiaire effectif de l’aide.19 Règlement (CEE) n° 3730/87.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés19
 36.  Si, dans certains États membres, le programme de l’UE représente plus 
de 50 % des denrées alimentaires distribuées aux citoyens dému-
nis (voir encadré 5 ), la Cour estime peu probable qu’un programme 
offrant, au maximum, l’équivalent d’un repas par mois en moyenne à 
ses bénéficiaires réponde aux objectifs du législateur, à savoir appor-
ter «une contribution notable au bien-être de ses citoyens les plus démunis»
20.
 37.  À cet égard, il faudrait idéalement améliorer les critères de sélection des 
bénéficiaires potentiels et/ou les priorités en la matière, comme le 
recommande l’analyse d’impact21, sinon la contribution du programme 
au bien-être des personnes les plus démunies sera inévitablement  
négligeable. Il importe cependant de reconnaître que les organisa-tions caritatives, de par leur nature même, ne peuvent ou ne veulent peut-être pas adopter de politiques de distribution restrictives.
CRITÈRES  D’ÉLIGIBILITÉ  ET DE SÉLECTION  IMPRÉCIS
 38.  Pour maximiser l’incidence de l’aide, il est nécessaire de définir des 
priorités réalistes, tant en matière de sélection des organisations cari-
tatives qui achemineront l’aide alimentaire qu’en ce qui concerne les 
catégories et/ou les groupes de la population qui en bénéficieront.
 39.  Les auditeurs ont constaté que, dans la pratique, les États membres 
avaient désigné, souvent sans appliquer des procédures en bonne et due forme, un petit nombre d’organisations actives au niveau natio-nal, dont font partie des organisations de niveau inférieur. Il n’existe pas de données précises sur le nombre d’organisations caritatives  désignées avec lesquelles les autorités des États membres coopèrent dans le cadre de la mise en œuvre des plans annuels. Les organisations caritatives actives au niveau régional participent automatiquement au programme de l’UE en tant que membres des organisations carita-tives principales. Elles disposent d’une certaine indépendance pour définir les critères appliqués lors de la sélection d’organisations de niveau inférieur en vue de la distribution de l’aide alimentaire.20 18e considérant du règlement 
(CE) n° 1234/2007.
21 Point 4 et point 6, paragraphe 5, 
du document de travail des 
services de la Commission 
SEC(2008) 2436/2 accompagnant 
la proposition de règlement du 
Conseil modifiant les règlements 
(CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la politique 
agricole commune et (CE) 
n° 1234/2007 portant organisation 
commune des marchés dans le 
secteur agricole et dispositions 
spécifiques en ce qui concerne 
certains produits de ce secteur (règlement «OCM unique») pour 
ce qui est de la distribution de 
denrées alimentaires au profit des 
personnes les plus démunies de la 
Communauté (COM(2008) 563 final).
Source : Charitable Organisations.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés20
 40.  Suivant les dispositions juridiques en vigueur, les critères d’éligibilité 
des bénéficiaires devraient en outre être fondés sur «une situation de 
dépendance sociale et financière constatée ou reconnue». En consé-quence, les autorités nationales devraient adopter des critères de  
cette nature ou approuver ceux retenus par les organisations caritati-
ves. Les États membres sont également tenus de communiquer chaque année à la Commission les critères d’éligibilité que les bénéficiaires doivent remplir. La Cour a constaté que les États membres ne fixaient 
pas de critères d’éligibilité aussi précis. Les critères communiqués  
annuellement à la Commission
22 correspondent davantage à une typo-
logie des personnes aidées qu’à des critères de sélection quantitatifs ou qualitatifs (voir encadré 9 ).
 41.  Enfin, la Cour a constaté que la fréquence avec laquelle l’aide était reçue 
variait considérablement (certaines personnes ne bénéficient qu’oc-casionnellement de repas tandis que d’autres, qui se trouvent dans des institutions sociales, ou des familles reçoivent régulièrement une aide ou des colis alimentaires).22 En application de l’article 1er, 
paragraphe 2, du règlement (CEE) 
n° 3149/92.
EXEMPLES DE CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ RETENUS
PAR LES ORGANISATIONS CARITATIVES
Critères économiques: absence de domicile fixe, pauvreté, chômage, etc.• 
Critères sociaux: immigrants, personnes âgées, familles nombreuses, etc.• 
Critères sanitaires: maladies et handicaps.• ENCADRÉ 9
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés21
LA GAMME DES DENRÉES ALIMENTAIRES 
MISES À DISPOSITION EST LIMITÉE DU FAIT 
QUE CELLES-CI PROVIENNENT DES STOCKS D’INTERVENTION, ET LA DISTRIBUTION PEUT PRENDRE DES FORMES 
TRÈS VARIÉES
 42.  La distribution des denrées alimentaires par les organisations caritatives 
aux personnes démunies peut prendre différentes formes, en fonction 
des activités spécifiques des organisations caritatives (repas offerts dans les cantines publiques, dans les crèches et les hospices, colis 
alimentaires livrés aux personnes et aux familles, etc.).
 43.  En raison de l’origine de la mesure et de son lien avec la distribution de 
denrées alimentaires traditionnellement disponibles dans les stocks communautaires, certaines règles régissant le programme limitent la gamme de produits finis susceptibles d’être acquis et distribués aux personnes démunies.
 44.  Conformément aux dispositions juridiques en vigueur23, les produits 
mobilisés sur le marché communautaire doivent appartenir au même 
groupe de produits que celui temporairement indisponible dans les 
stocks d’intervention. Jusqu’en septembre 2007, les produits prove-
nant des stocks d’intervention devaient représenter au moins 40 % 
du poids net des denrées alimentaires à fournir. Au fil des années, certains produits n’ont plus été repris dans les stocks d’intervention 
(par exemple la viande bovine et l’huile d’olive); de ce fait, le choix de produits disponibles pour la distribution aux personnes démunies est devenu limité.
 45.  La Cour a constaté que plusieurs organisations caritatives qui partici-
paient à la mise en œuvre du programme considéraient l’élargisse-ment de la gamme de produits offerts comme une priorité, afin qu’il soit possible de préparer des repas équilibrés
24.23 Article 4, paragraphe 1, 
point b, et paragraphe 2, point a, 
du règlement (CEE) n° 3149/92.
24 Elles ont notamment fait état 
de la nécessité de disposer de 
produits alimentaires tels que 
l’huile, la purée de tomate, la viande et les légumes surgelés.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés22
 46.  Les auditeurs ont également observé qu’un large éventail de systèmes 
et de méthodes étaient appliqués pour distribuer les denrées alimen-
taires des autorités de gestion aux organisations désignées, de ces dernières aux organisations caritatives de niveau inférieur et, enfin, 
aux personnes démunies (voir encadré 10 ).
MODALITÉS DE DISTRIBUTION
Dans les États membres où plusieurs organisations désignées sont actives, la répartition des denrées 
alimentaires entre elles est fondée sur l’application de pourcentages forfaitaires prédéterminés, qui n’ont 
pas été révisés depuis de nombreuses années (France, Pologne). En Italie, les organisations désignées 
n’interviennent pas; les produits finis sont directement distribués aux organisations régionales sur la base de paramètres bien précis (nombre d’interventions et de demandes).
S’agissant de la distribution des denrées par les organisations nationales désignées aux organisations 
de niveau inférieur, une multiplicité de systèmes et, dans certains cas, de facteurs a de nouveau pu être 
observée. En Espagne, elle est fondée sur des coefficients fixés par l’organisation désignée. En Pologne, les organisations visitées appliquent leurs propres systèmes. Par exemple une organisation a fixé un 
objectif quantitatif, qui est de 35 kg de nourriture par personne et par an. En France, chaque organi-
sation désignée applique son propre système. Par exemple une organisation distribue les ressources à 
79 organisations de deuxième catégorie sur la base d’un facteur appelé «coefficients K» déterminé «en fonction de certains critères: population du département, nombre de demandeurs d’emploi, nombre de demandeurs d’emploi de longue durée, nombre de RMI (revenu minimum d’insertion)». Une autre organisation assure la distribution des denrées alimentaires à 98 fédérations proportionnellement au 
nombre de bénéficiaires déclarés.
En ce qui concerne la distribution des denrées alimentaires aux destinataires finals et la fréquence des 
livraisons, les organisations caritatives se fondent sur des critères qui leur sont propres ainsi que sur 
leurs capacités logistiques. Dans certains cas, les organisations caritatives proposent des critères. Par exemple, en Pologne, une organisation a proposé des normes pour chaque livraison à une personne, 
par exemple au moins 15 litres de lait par personne et par livraison et 5 kg de farine par personne et 
par livraison.
La plupart du temps, les organisations caritatives distribuent ce qu’elles ont reçu en appliquant leurs 
propres critères et, parfois, le principe de l’égalité de traitement des personnes dans le besoin: cela 
signifie que la quantité de produits disponibles est répartie à parts égales entre toutes les personnes 
qui relèvent de l’organisation ou qui sollicitent l’aide.ENCADRÉ 10
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés23
 47.  Dans l’ensemble de la chaîne de distribution, aucune norme, ligne direc-
trice ou indication communes n’existe au niveau communautaire ou 
national, concernant la quantité et la variété des produits à distribuer par personne. La Cour a constaté que les quantités distribuées par 
personne différaient considérablement d’un État membre à un autre, 
mais aussi entre les organisations caritatives d’un même État membre. Ce type d’approche variable augmente le risque que la mesure ait  une incidence négligeable et entraîne une inégalité de traitement  
entre les bénéficiaires finals de l’aide (voir encadré 11 ). L’ annexe III  
montre les produits et les quantités distribués par État membre et par bénéficiaire final dans le cadre du plan annuel de 2005, pour lequel 
des données relatives aux bénéficiaires finals sont disponibles.
EXEMPLES DE QUANTITÉS DE PRODUITS DISTRIBUÉES PAR PERSONNE
Espagne:  les statistiques relatives à la distribution dans le cadre du plan de 2007 montrent qu’en moyenne, 
49,88 kg de produits ont été distribués par bénéficiaire recensé, avec un minimum de 28,24 kg/personne 
dans une banque alimentaire et un maximum de 89,16 kg/personne dans une autre.
Italie: deux organisations actives dans la même région ont distribué les quantités suivantes de pâtes 
alimentaires à leurs bénéficiaires:ENCADRÉ 11
Organisation 2006 2007
A 1,71 kg/personne 9,68 kg/personne
B 2,29 kg/personne 14,44 kg/personne
Pologne: la quantité annuelle moyenne distribuée par personne (2006) était de: 
24,95 kg par une organisation désignée;
12,59 kg par une autre organisation.
Une troisième organisation a distribué 6,72 kg par personne dans la région de Dolnoslaskie et 78,03 kg 
par personne dans la région de Lodzkie.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés24
MISE EN ŒUVRE EFFECTIVE DU PROGRAMME: LES 
PROCÉDURES SONT-ELLES APPLIQUÉES COMME PRÉVU?
INSUFFISANCES AFFECTANT LES PROCÉDURES 
ADMINISTRATIVES ET CELLES RELATIVES À L’OBLIGATION DE RENDRE COMPTE
ABSENCE  DE SOUS -OBJECTIFS  OPÉRATIONNELS
 48.  Les États membres et la Commission sont également responsables de 
l’efficacité du programme. L’article 27 du règlement financier (CE,  Euratom) n° 1605/2002
25 dispose, entre autres, que des objectifs spé-
cifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés sont fixés pour tous les secteurs d’activité couverts par le budget de l’UE.
 49.  La Cour a constaté que les objectifs fixés dans la réglementation commu-
nautaire en vigueur, qui sont essentiellement des objectifs globaux 
de haut niveau, n’avaient pas été précisés davantage, ni détaillés en 
objectifs ou sous-objectifs opérationnels et mesurables.
 50.  Vu le manque de précision des objectifs, il n’est pas surprenant que, 
malgré l’obligation juridique26 qui leur est faite, ni la Commission ni 
les États membres n’aient établi d’indicateurs de performance pour contrôler la réalisation des objectifs
27.
INFORMATIONS  DE GESTION  COMMUNIQUÉES  À LA COMMISSION
 51.  En vertu de la réglementation communautaire, les États membres sont 
tenus de transmettre à la Commission un rapport sur la mise en œuvre du plan au plus tard le 30 juin de chaque année (n + 1). Ce rapport doit contenir des informations importantes sur la mise en œuvre du plan et sur son contrôle
28.25 JO L 248 du 16.9.2002, p. 1.
26 L’article 27 du règlement (CE, 
Euratom) n° 1605/2002 (règlement financier) dispose que la réalisation 
de ces objectifs est contrôlée par des 
indicateurs de performance établis 
par activité et que des informations 
sont fournies à l’autorité budgétaire par les administrations chargées de 
la dépense. Ces informations, visées 
à l’article 33, paragraphe 2, point d, 
sont fournies chaque année dans les 
meilleurs délais et figurent au plus tard 
dans les documents accompagnant 
l’avant-projet de budget.
27 Certains des États membres 
visités estimaient que les objectifs 
sociaux fixés par la réglementation 
communautaire sont davantage des objectifs de «nature philosophique» 
que de réels objectifs mesurables.
28 Le rapport doit indiquer les 
quantités de produits pris en charge 
auprès des stocks d’intervention, la 
nature, la quantité et la valeur des marchandises distribuées, les frais de 
transport et de transfert et le nombre 
de bénéficiaires. Il doit aussi préciser 
les mesures de contrôle appliquées, 
le type et le nombre de contrôles effectués, les résultats obtenus ainsi 
que les cas où des sanctions ont été 
infligées. Il doit également mentionner 
le nombre de bénéficiaires au cours 
de l’exercice (article 10 du règlement 
(CEE) n° 3149/92).
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés25
 52.  La Cour a examiné les rapports que les États membres ont dû adresser à la 
Commission pour la période couverte par l’audit. Elle a constaté que, 
parfois, ces rapports sont transmis tardivement ou sont incomplets. En outre, aucun élément n’atteste que la Commission les analyse et 
les utilise de manière appropriée.
 53.  Les auditeurs ont également observé que les chiffres relatifs aux béné-
ficiaires finals fournis dans les rapports étaient, dans bon nombre  de cas, des estimations réalisées par les organisations caritatives et 
non des chiffres fondés sur des normes ou des définitions communes 
concernant la notion de bénéficiaires ou sur des critères communs (les 
bénéficiaires sont enregistrés indépendamment de la nature et de la 
quantité des denrées alimentaires reçues, ainsi que de la fréquence avec laquelle celles-ci leur sont distribuées)
29.
ESTIMATION  DES CRÉDITS  BUDGÉTAIRES  ET RÉPARTITION  DES RESSOURCES  
ENTRE  LES ÉTATS  MEMBRES
 54.  La Cour a analysé la procédure appliquée par la Commission pour déter-
miner les crédits budgétaires nécessaires à la mise en œuvre du pro-
gramme et pour allouer les ressources aux États membres.
 55.  Les crédits budgétaires sont alloués aux États membres sur la base de 
deux critères:
premièrement, les besoins communiqués par les États membres, a) 
augmentés des frais administratifs (1 %) et des frais de transport (4 % et 4,5 % à partir de 2008);
deuxièmement, la population considérée comme «menacée de  b) 
pauvreté», exprimée en pourcentage de la population totale de chaque État membre.
 56.  Compte tenu de ces deux critères, les dotations définitives des États 
membres sont ajustées en fonction des crédits budgétaires dispo-
nibles. Toutefois, le second critère ne garantit pas nécessairement 
que les ressources sont utilisées de la manière la plus efficace dans l’ensemble de l’UE. Il est probable que les personnes considérées  
comme «menacées de pauvreté» dans un pays où le revenu est rela-
tivement élevé soient plus aisées que de nombreuses personnes qui 
ne sont pas classées dans cette catégorie dans des pays où le revenu 
par habitant est faible.29 Dans un État membre, 
les auditeurs ont également 
constaté des erreurs dans le nombre de bénéficiaires 
communiqué par 
les organisations caritatives.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés26
 57.  Le règlement30 dispose que la Commission doit tenir compte, lors de 
la répartition des ressources entre les États membres, des rapports 
établis par ceux-ci sur l’exécution des plans annuels. Or la Cour n’a relevé que dans un seul cas des éléments probants attestant le res-
pect de cette disposition. En outre, les critères utilisés pour répartir 
les ressources ne tiennent pas compte des éléments de la population qui ne sont pas inclus dans la définition statistique, par exemple les immigrants et les réfugiés non recensés.
 58.  Les besoins annuels communiqués à la Commission par les États membres 
sont en général des estimations réalisées par les plus hautes instan-
ces des organes de gestion, sans que les organisations caritatives  
concernées soient nécessairement consultées. Cela signifie que les demandes de ressources ne sont pas fondées sur les besoins réels, mais qu’elles anticipent plutôt sur les allocations susceptibles d’être obtenues.30 L’article 2, paragraphe 1, 
du règlement (CEE) n° 3149/92 
dispose qu’aux fins de la répartition des ressources entre 
les États membres, la Commission 
tient compte des meilleures 
estimations concernant le nombre 
de personnes les plus démunies 
dans les États membres concernés, 
ainsi que de l’expérience et des utilisations opérées 
au cours des exercices précédents, 
en particulier sur la base 
des rapports prévus à l’article 10 
du même règlement.
BESOINS ET ALLOCATIONS DES RESSOURCES
Les besoins sont exprimés en quantités de produits dans les stocks d’intervention et la Commission 
estime leur valeur sur la base du prix d’achat.
Le tableau ci-après montre les besoins exprimés par les États membres participants en termes financiers 
et le montant total des ressources financières mises à disposition par la Commission (frais administratifs 
et de transport inclus).
Besoins des États membres comparés aux dotations:ENCADRÉ 12
Année 2006 2007 2008
Nombre d’États membres participants 15 18 19
Estimation des besoins (millions d’euros) 307,2 338,7 313,9
Ressources fi  nancières allouées (millions d’euros) 259,4 258,9* 294,5**
Pourcentage 84 % 76,4 % 93,8 %
* Dotation initiale.
** Avant l’augmentation de la dotation de 10 millions d’euros décidée en février 2008.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés27
 59.  La Cour a comparé les besoins communiqués par les États membres aux 
dotations financières. Elle a également analysé (voir annexe IV) les 
quantités de produits provenant des stocks d’intervention deman-dées pour la mise en œuvre des plans, ainsi que celles accordées par 
la Commission. Les montants alloués ces trois dernières années ont 
été inférieurs à ceux demandés (voir encadré 12 ). S’agissant des pro-
duits et des quantités, les États membres ont très rarement obtenu ce qu’ils souhaitaient. Par ailleurs, certains États membres ont reçu des produits qu’ils n’avaient pas demandés au départ (par exemple 
du beurre et du sucre en 2006 et 2007) et inversement (par exemple du riz et du beurre en 2007). Ces insuffisances posent la question de 
savoir si le programme est véritablement efficace pour répondre aux 
besoins prévisibles.
LES PROCÉDURES D’APPEL D’OFFRES DOIVENT ÊTRE 
AMÉLIORÉES ET UNIFORMISÉES
 60.  Pour l’approvisionnement en produits finis destinés à la distribution, 
les autorités nationales compétentes sont tenues de lancer un appel d’offres. Cette procédure est valable pour les deux principaux types 
de produits nécessaires à la mise en œuvre du plan, à savoir:
les produits retirés des stocks d’intervention en l’état ou après a) 
emballage et/ou transformation;
les produits finis mobilisés sur le marché et payés en produits  b) 
retirés des stocks d’intervention (troc) ou en valeur monétaire.
 61.  La Cour a analysé les procédures appliquées en matière d’approvisionne-
ment en produits finis destinés aux organisations caritatives en vue 
de leur distribution dans les États membres audités. Elle a examiné 
un échantillon d’appels d’offres lancés ces dernières années tant pour 
l’utilisation de produits disponibles dans les stocks d’intervention  que pour l’achat direct de produits sur le marché.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés28
INCOHÉRENCES  DANS  L’APPLICATION  DE LA BASE  JURIDIQUE  
AU NIVEAU  DES ÉTATS  MEMBRES
 62.  Certaines dispositions réglementaires relatives aux procédures d’appel 
d’offres à appliquer sont fixées dans le règlement (CEE) n° 3149/92 
(par exemple le type de produits à mobiliser sur le marché, la teneur de l’appel d’offres, etc.). En vertu dudit règlement, les appels d’offres doivent garantir l’égalité d’accès à tous les opérateurs établis dans la Communauté.
 63.  La directive 18/2004/CE du Parlement européen et du Conseil31 établit les 
principes régissant la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services. En outre, 
des règlements communautaires spécifiques régissent la vente de  
produits détenus par des organismes d’intervention
32. Cependant, ni 
le règlement (CEE) n° 3730/87 ni le règlement (CEE) n° 3149/92, tels 
qu’ils ont été régulièrement modifiés, ne se réfèrent précisément  
à la base juridique que les États membres sont tenus de respecter  
lorsqu’ils organisent un appel d’offres.
 64.  Les auditeurs de la Cour ont constaté que tous les États membres audités 
organisaient des procédures d’appel d’offres. Ils le font en se fondant sur leur législation nationale, dans des conditions qui ne garantissent pas toujours la transparence et l’égalité d’accès aux opérateurs au niveau de l’UE.
IL EST ÉCONOMIQUEMENT  PLUS  AVANTAGEUX  D’ACHETER  LES PRODUITS  
SUR  LE MARCHÉ  QUE  DE RECOURIR  AUX  STOCKS  D’INTERVENTION  
COMME  MOYEN  DE PAIEMENT
 65.  La Cour a observé que les prix sont généralement plus avantageux en 
cas d’achat direct de produits sur le marché que lorsque les stocks 
d’intervention sont utilisés comme moyen de paiement de ces mêmes produits au même moment. Par exemple, en Pologne en 2007, dans 
le cadre d’une unique procédure d’appel d’offres, des entreprises  
ont été invitées à remettre une offre en vue de la livraison d’un pro-
duit a) en échange de beurre provenant des stocks d’intervention et 
b) par un achat direct. La comparaison des résultats montre que le prix pour l’achat direct était inférieur de quelque 10 %
33.31 JO L 134 du 30.4.2004, p. 114.
32 Par exemple le règlement (CEE) 
n° 2131/93 de la Commission 
du 28 juillet 1993 fixant les 
procédures et conditions de la mise en vente des céréales 
détenues par les organismes 
d’intervention (JO L 191 du 
31.7.1993, p. 76).
33 Le ratio pour les opérations 
d’échange atteignait 85 %, tandis que le ratio pour l’achat 
direct est estimé à 94 %.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés29
 66.  La Commission dispose d’informations détaillées sur le prix du marché des 
produits dans le contexte du mécanisme d’intervention34. Cependant, 
les règles applicables35 dans le cadre du programme alimentaire pour 
les personnes démunies ne prévoient pas que les services compétents de la Commission soient informés des prix et des conditions obtenus lors des procédures d’appel d’offres qui se déroulent dans les États membres. En conséquence, la Commission n’a aucune garantie que les conditions les plus avantageuses ont été obtenues.
LES PROCÉDURES  D’APPEL  D’OFFRES  APPLIQUÉES  PAR  LES ÉTATS  MEMBRES  
DIFFÈRENT  CONSIDÉRABLEMENT
 67.  La Cour a constaté que les procédures d’appel d’offres appliquées étaient 
nationales plutôt que communautaires. Or ces procédures diffèrent 
considérablement d’un État membre à un autre et à l’intérieur d’un 
même État membre, lorsque plusieurs services y sont chargés de l’or-
ganisation des appels d’offres (Italie et France). Dans certains cas, les 
dispositions de l’UE ne sont pas respectées. Les différences concer-
nent des points importants de la procédure d’appels d’offres, comme la publicité accordée à ceux-ci, le délai de soumission des offres, la 
garantie constituée pour la participation des soumissionnaires, le  
nombre minimal de participants, ainsi que les méthodes et critères 
d’évaluation retenus pour attribuer le marché (voir encadré 13 ).34 La Commission suit et analyse 
les prix du marché pour une série 
de produits dans le contexte de l’adoption des procédures d’appel 
d’offres relatives à la vente de 
produits agricoles détenus par des 
organismes d’intervention et de la 
fixation de prix de vente minimaux 
à adopter par le comité de gestion 
correspondant. En outre, Eurostat publie régulièrement les prix du 
marché.
35 L’obligation faite aux États 
membres d’adresser les modèles des appels d’offres 
à la Commission (article 4, 
paragraphe 4, du règlement (CEE) 
n° 3149/92) a été supprimée 
en vertu du règlement (CE) 
n° 1127/2007 de la Commission 
(JO L 255 du 29.9.2007, p. 18).
DIFFÉRENCES ENTRE LES PROCÉDURES ET CONDITIONS D’APPEL D’OFFRES  
DANS LES ÉTATS MEMBRES AUDITÉSENCADRÉ 13
36 France: l’organisme payeur 1 correspond à l’ONIEP (Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions) 
et l’organisme payeur 2 à l’ONIGC (Office national interprofessionnel des grandes cultures).
37 Italie: l’organisme payeur 1 correspond à l’AGEA ( Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura ) et l’organisme payeur 2 
à l’Ente Nazionale Risi.Espagne France36Italie37Pologne
Publication au JO Non OuiOP1: Oui
OP2: NonNon
Délai de soumission
des off  res (jours)15OP1: 22
OP2: 45OP1: 8-19
OP2: 1020
Garantie de participation 2 %OP1: 5 %
OP2: 5 euros/tonneOP1: 10 %
OP2: 15 euros/tonne50 000 PLN
(14 200 euros)
Nombre minimal de participants Non Non Oui (2) Non
Nombre de soumissionnaires 1-5OP1: 6-7
OP2: 3-42-4 1-9
Évaluation des prix par rapport 
au marchéNonOP1: Non
OP2: OuiLes prix/quantités 
acceptables sont indiqué(e)
s dans l’appel d’off  resNon
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés30
 68.  Les auditeurs ont constaté que les procédures d’appel d’offres examinées 
présentaient des déficiences, comme le manque de publicité pour  
les appels d’offres, le faible nombre de participants — un seul dans certains cas —, le peu de temps accordé entre la publication de l’avis 
et l’échéance pour la soumission des offres. En outre, l’évaluation de 
celles-ci et l’attribution des marchés sont principalement fondées sur 
une comparaison des offres reçues, sans que les données correspon-dantes soient systématiquement confrontées avec d’autres sources d’information, telles que les prix du marché.
 69.  En tant que telles, les procédures suivies ne garantissent pas que les 
appels d’offres sont ouverts, que la concurrence est maximale et que 
les conditions et les prix les plus favorables sont obtenus. Une analyse des appels d’offres examinés dans certains États membres a montré 
que les marchés relatifs à plusieurs produits étaient toujours attribués 
à un nombre limité d’entreprises pendant plusieurs années.
 70.  Les exemples susmentionnés indiquent que les conditions les plus avan-
tageuses risquent de ne pas être obtenues, notamment lorsque des 
accords de troc sont passés. Dans ces cas, la contrainte est double:
la nature des accords de troc limite le nombre de parties suscep- a) 
tibles de vouloir participer;
l’évaluation des offres s’avère difficile dès lors que l’organisme b) 
payeur ne peut pas aisément déterminer quels résultats escomptés 
pourraient être jugés acceptables.
PROPOSITION DE RÉFORME: UNE INITIATIVE RÉCENTE 
DE LA COMMISSION, ASSORTIE D’UNE ANALYSE DE L’INCIDENCE DU PROGRAMME
 71.  En février 2008, la Commission a entrepris une analyse détaillée du régime 
en vue d’élaborer une proposition de réforme du programme. Un  groupe de pilotage interservices a été créé, auquel 17 directions géné-
rales ont été invitées à participer, et une vaste consultation avec les 
États membres, les organisations caritatives, les experts scientifiques 
en la matière, ainsi qu’une enquête publique en ligne ont eu lieu.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés31
 72.  En conséquence, la Commission a adopté, en septembre 2008, une propo-
sition de modification du règlement du Conseil38 et a publié un rap-
port d’analyse de l’incidence du programme. Cela devrait permettre d’aboutir à un nouveau cadre juridique pour le programme 2010.
 73.  Les principaux éléments des propositions de la Commission sont les 
suivants:
deux sources d’approvisionnement: les stocks d’intervention ou a) 
l’achat de produits directement sur le marché, la priorité étant  
accordée à l’utilisation des stocks d’intervention adéquats;
une plus grande variété de denrées alimentaires à distribuer: la b) 
distribution ne serait plus limitée aux seuls produits concernés 
par l’intervention;
perspective à long terme: afin d’améliorer son efficacité, le plan c) 
de distribution des denrées alimentaires de la Communauté serait 
établi pour une durée de trois ans;
des priorités plus claires: les États membres fonderaient leurs  d) 
demandes d’aide sur des programmes nationaux de distribution 
alimentaire, établissant leurs objectifs et priorités;
cofinancement: l’introduction du cofinancement renforcerait la e) 
dimension cohésive du régime, garantirait une planification adap-tée et renforcerait les synergies entre les divers acteurs;
renforcement de la surveillance et de la communication de don- f) 
nées: les obligations en matière de communication des données 
à différents niveaux seraient renforcées.
 74.  La Cour reconnaît l’utilité des propositions de la Commission, dont cer-
taines, si elles sont mises en œuvre, contribueraient à remédier à  
certaines des faiblesses relevées pendant l’audit, telles que la néces-
sité de mieux cibler l’aide de l’UE, l’intégration du programme dans 
une politique sociale plus large, l’extension de la gamme de produits destinés à la distribution et le besoin d’améliorer les systèmes admi-
nistratifs et de gestion, notamment les procédures d’appel d’offres. 
Cependant, la Cour souligne que la réforme de la plupart des marchés 
dans le cadre de la PAC et la baisse du niveau des stocks d’inter-
vention ces dernières années semblent indiquer qu’il convient de  réfléchir à l’opportunité de continuer à financer cette mesure par  
des dépenses au titre de la PAC
39.38 Proposition de règlement 
du Conseil COM(2008) 563/3.
39 Les règles de la PAC et, 
en particulier, celles relatives aux 
mesures de soutien des marchés, 
entraînent certaines difficultés 
déjà relevées par la Commission, 
comme la planification 
pluriannuelle, qui est difficilement compatible avec le financement 
du FEAGA, et l’impossibilité 
de reporter les crédits inutilisés 
aux exercices suivants. 
Source : Charitable Organisations.
Source : Charitable Organisations.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés32
 75.  À cet égard, la Cour souhaite également attirer l’atten-
tion sur le fait que le programme, tel qu’il est mis en 
œuvre, n’«octroie» aux personnes démunies aucun droit à l’aide de l’UE. Cela ne cadre pas avec l’aide 
traditionnellement apportée par la PAC à la commu-
nauté agricole. En outre, l’incidence du programme 
en termes d’intervention sur le marché serait moin-dre du fait que les achats sur le marché ne distin-guent pas les produits communautaires des produits importés. Or une mesure contribuant directement à 
l’achat de produits importés n’est pas conforme aux 
objectifs de la PAC.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés33
CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
LES OBJECTIFS DU PROGRAMME RESTENT-ILS VALABLES 
ET L’APPROCHE EST-ELLE APPROPRIÉE?
L’OBJECTIF SOCIAL PRÉDOMINANT RESTE VALABLE, 
BIEN QUE LE LIEN AVEC LES STOCKS D’INTERVENTION ET, PAR SUITE, AVEC LES DÉPENSES AGRICOLES SOIT TÉNU…
 76.  L’aide alimentaire aux personnes démunies a été introduite pour la pre-
mière fois en 1987 en raison des conditions auxquelles les personnes 
démunies étaient confrontées au cours d’un hiver particulièrement 
rude. Le programme avait le double objectif d’apporter une contribu-
tion «notable» au bien-être des citoyens les plus démunis et de stabi-
liser les marchés agricoles en permettant l’écoulement d’une partie 
des stocks d’intervention, qui étaient considérables; cependant, son 
objectif premier était d’être une mesure sociale. La Commission l’a d’ailleurs reconnu dans l’évaluation de la mesure qu’elle a publiée 
en 1998. Il a été estimé que la mesure devait être mise en œuvre  
«durablement jusqu’à la réduction des stocks à un niveau normal».
 77.  L’autorité budgétaire estime que l’aide est encore nécessaire en tant que 
mesure sociale. D’après les estimations, quelque 16 % de la population 
de l’Union, soit 80 millions de citoyens, correspondent en effet à la 
définition de «personnes démunies» utilisée par la Commission. Dans une déclaration en 2006, le Parlement européen a appelé au maintien et à l’augmentation de l’aide dans le cadre des efforts déployés pour lutter contre la pauvreté.
 78.  La proposition de réforme formulée par la Commission en septembre 2008 
vise à améliorer l’exécution et la bonne gestion financière du pro-
gramme et contient des éléments qui, s’ils sont mis en œuvre, remé-
dieront à certaines des faiblesses mises en évidence dans le présent 
rapport. Dans le cadre de la réforme, il est cependant proposé de  
continuer à utiliser les fonds agricoles pour une mesure qui n’est  pas destinée aux agriculteurs ou à la communauté agricole et dont 
plusieurs caractéristiques, telles que la nature pluriannuelle et non obligatoire de l’aide aux personnes démunies, ne sont pas compati-bles avec la PAC et notamment avec le financement du FEAGA.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés34
RECOMMANDATION N° 1
La Commission devrait se poser la question de savoir s’il convient 
de continuer à financer une mesure de cette nature au titre de la 
politique agricole commune.
… L’INTÉGRATION DU PROGRAMME AUX POLITIQUES 
SOCIALES AINSI QUE LA COORDINATION AVEC DES MESURES SIMILAIRES PERMETTRAIENT D’AMÉLIORER L’APPROCHE EN LA MATIÈRE
 79.  En général, la coordination et la coopération avec d’autres acteurs clés 
des actions sociales dans les États membres dans le cadre du pro-gramme ont été insuffisantes. Cette coopération est nécessaire pour pouvoir mieux comprendre les besoins des organisations caritatives chargées de la mise en œuvre du programme et des personnes dému-nies, et y répondre de manière plus appropriée.
RECOMMANDATION N° 2
La Commission devrait encourager les États membres à prendre les 
mesures nécessaires pour inscrire le programme dans le cadre de 
la politique sociale et améliorer la coordination et la coopération avec d’autres acteurs clés des actions sociales, afin de renforcer 
la synergie entre les organismes qui ont de l’expérience dans la  gestion de programmes de cette nature.
LES MOYENS SONT-ILS À LA HAUTEUR DES OBJECTIFS 
ET SONT-ILS UTILISÉS DE MANIÈRE SATISFAISANTE?
L’ÉTABLISSEMENT DE PRIORITÉS ET LE CIBLAGE 
DES BÉNÉFICIAIRES PERMETTRAIENT D’ACCROÎTRE L’INCIDENCE DU PROGRAMME…
 80.  La mesure a principalement été adoptée pour rendre la situation des 
personnes les plus démunies moins difficile. Elle ne visait pas l’éra-
dication de la pauvreté en matière d’alimentation. L’incidence de  
ce régime est globalement limitée, puisqu’il ne permet d’offrir que 
l’équivalent d’un repas par mois à ses bénéficiaires.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés35
 81.  S’agissant des personnes démunies, aucune priorité permettant de cibler 
précisément l’aide n’a été établie. En outre, les organisations cari-
tatives qui gèrent le programme sur le plan opérationnel, dont le  personnel est essentiellement composé de bénévoles, s’adressent à 
un groupe cible qui n’est pas suffisamment stable, de sorte qu’il leur 
est plus difficile de rendre pleinement compte de l’aide perçue.
RECOMMANDATION N° 3
Afin d’accroître l’incidence de la mesure, la Commission devrait  définir des priorités réalistes en vue de sélectionner les bénéfi-
ciaires et les intermédiaires de l’aide, en tenant dûment compte 
des spécificités des mécanismes de livraison. En effet, ceux-ci font intervenir des organismes bénévoles et des groupes cibles instables auxquels il est difficile d’appliquer les procédures administratives et de contrôle généralement admises.
… LA VARIÉTÉ DES PRODUITS DISTRIBUÉS EST LIMITÉE 
DU FAIT QUE LE PROGRAMME EST FONDÉ 
SUR LE RECOURS AUX PRODUITS ÉLIGIBLES AUX MESURES DE STOCKAGE PUBLIC…
 82.  Les dispositions juridiques autorisent l’achat de denrées alimentaires 
sur le marché communautaire si les produits en cause sont tempo-rairement indisponibles dans les stocks d’intervention en vue d’une distribution gratuite aux personnes démunies. Cependant, les den-
rées alimentaires ainsi achetées sur le marché doivent appartenir au 
même groupe de produits que celui des stocks d’intervention, ce qui restreint le choix de produits susceptibles d’être distribués.
RECOMMANDATION N° 4
Il conviendrait de revoir le point de la réglementation qui limite les denrées alimentaires destinées à la distribution aux seuls produits 
éligibles pour le stockage d’intervention, le but étant d’augmen-
ter la diversité, la complémentarité et la valeur nutritionnelle des 
denrées alimentaires fournies.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés36
… ET LA DISTRIBUTION PREND DES FORMES TRÈS VARIÉES
 83.  Les systèmes appliqués dans la chaîne de distribution, qui va des autorités 
de gestion aux organisations caritatives pour aboutir aux personnes 
démunies, sont très divers. Il n’existe aucune norme ni ligne directrice commune au niveau européen ou national concernant la quantité et la variété de produits à distribuer par personne. Cela augmente le  
risque que l’incidence soit faible et, partant, que les bénéficiaires de 
l’aide ne soient pas traités de manière équitable.
RECOMMANDATION N° 5
Pour accroître l’incidence de l’aide et garantir un traitement plus équitable des bénéficiaires, la Commission devrait envisager d’in-troduire un certain degré de normalisation compatible avec les  
caractéristiques des organisations caritatives et du groupe cible.
LES PROCÉDURES SONT-ELLES APPLIQUÉES 
COMME PRÉVU?
LES PROCÉDURES DE GESTION ET DE SUIVI DOIVENT 
ÊTRE AMÉLIORÉES…
 84.  La Commission et les États membres n’ont pas traduit les objectifs globaux 
du programme en objectifs ou sous-objectifs spécifiques, mesurables et réalisables. Étant donné que, dans plusieurs cas, les rapports des 
États membres sur la mise en œuvre sont incomplets ou contiennent 
des données incohérentes, les informations de gestion dont la Com-
mission dispose concernant l’état d’avancement du programme par rapport à ses objectifs généraux ne sont pas suffisamment fiables.
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés37
RECOMMANDATION N° 6
La Commission devrait encourager les États membres à fixer des 
objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés 
pour la mise en œuvre du programme, ainsi qu’à définir des indi-
cateurs de performance permettant de contrôler la réalisation de ces objectifs. La Commission devrait en outre revoir le système  de communication des données relatives au programme afin de  
garantir que des informations précises et d’actualité sur le groupe 
cible et sur la mise en œuvre soient disponibles.
… LES PROCÉDURES D’APPEL D’OFFRES DOIVENT 
ÊTRE AMÉLIORÉES ET UNIFORMISÉES
 85.  Des procédures d’appel d’offres très différentes sont mises en œuvre dans 
les États membres, ce qui empêche de garantir une égalité d’accès 
à tous les opérateurs de l’UE, une concurrence maximale, ainsi que 
l’obtention des conditions et des prix les meilleurs. En outre, les  accords de troc reposant sur l’utilisation des stocks d’intervention 
sont inappropriés et pas toujours rentables.
RECOMMANDATION N° 7
Pour garantir une concurrence plus large et l’obtention des  meilleurs prix sur le marché, la Commission devrait mieux définir 
la base juridique et ses modalités d’application en matière d’ap-provisionnement en produits alimentaires destinés aux personnes démunies. Par ailleurs, les accords de troc devraient être supprimés. Il conviendrait également d’envisager l’écoulement des stocks d’in-tervention sur le marché et d’affecter les recettes ainsi dégagées à l’achat des produits finis nécessaires.
  Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg 
en sa réunion du 14 mai 2009.
Par la Cour des comptes
Par  la Cour  des  comp tes
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Président
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés38
POPULATION MENACÉE DE PAUVRETÉ1ANNEXE I
État membrePopulation 
totale 
(millions)Population 
menacée 
de pauvreté
(en %)Population 
menacée 
de pauvreté 
(millions)États membres 
participants: 
population 
menacée 
de pauvreté 
(millions)Pourcentage 
du budget
Belgique 10,511 15 % 1,577 1,577 3,00 %
Bulgarie 7,719 15 % 1,158 1,158 2,20 %République tchèque 10,251 10 % 1,025 1,025 1,95 %Danemark 5,427 12 % 0,651Allemagne 82,438 13 % 10,717Estonie 1,345 18 % 0,242 0,242 0,46 %Irlande 4,209 20 % 0,842 0,842 1,60 %Grèce 11,125 20 % 2,225 2,225 4,23 %
Espagne 43,758 20 % 8,752 8,752 16,63 %
France 62,886 13 % 8,175 8,175 15,53 %Italie 58,752 19 % 11,163 11,163 21,21 %Chypre 0,766 16 % 0,123Lettonie 2,295 19 % 0,436 0,436 0,83 %Lituanie 3,403 21 % 0,715 0,715 1,36 %Luxembourg 0,460 13 % 0,060 0,060 0,11 %Hongrie 10,077 13 % 1,310 1,310 2,49 %Malte 0,404 15 % 0,061 0,061 0,12 %Pays-Bas 16,334 11 % 1,797Autriche 8,266 12 % 0,992Pologne 38,157 21 % 8,013 8,013 15,23 %Portugal 10,570 20 % 2,114 2,114 4,02 %
Roumanie 21,610 18 % 3,890 3,890 7,39 %
Slovénie 2,003 12 % 0,240 0,240 0,46 %Slovaquie 5,389 13 % 0,701Finlande 5,256 12 % 0,631 0,631 1,20 %Suède 9,048 9 % 0,814Royaume-Uni 60,393 18 % 10,871
TOTAL 492,852 16 % 79,292 52,627 100,00 %
1 Définition d'Eurostat: taux de risque de pauvreté (seuil: 60 % du revenu équivalent médian après transferts sociaux).
Source: Eurostat, juillet 2006.  
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés39
LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET LEUR RÉPARTITION ENTRE LES ÉTATS MEMBRESANNEXE II
Poste budgétaire 05 02 04 012005
(euros)2006
(euros)Augmentation
2005/20062007
(euros)Augmentation
2006/20072008
(euros)Augmentation
2007/2008
Crédits budgétaires 216 000 000 264 000 000 22,2 % 274 000 000 3,8 % 307 000 000 12,0 %
État membreAllocation
2005
(euros)Allocation
2006
(euros)Augmentation
2005/2006Allocation
2007
(euros)Augmentation
2006/2007Allocation
2008
(euros)Augmentation
2007/2008Pourcentage des 
allocations 2008
Belgique 3 047 791 3 064 940 0,6 % 5 817 428 89,8 % 8 461 691 45,5 % 2,8 %
Bulgarie 7 007 310 2,3 %
République tchèque 155 443 0,1 %
Estonie 324 813 192 388 -40,8 % 0,1 %
Irlande 355 874 217 997 -38,7 % 155 965 -28,5 % 0,1 %Grèce 5 704 637 7 127 822 24,9 % 6 689 132 -6,2 % 13 228 830 97,8 % 4,3 %Espagne 42 544 686 53 793 470 26,4 % 50 340 744 -6,4 % 50 419 083 0,2 % 16,5 %France 48 620 337 48 059 949 -1,2 % 49 940 164 3,9 % 50 982 533 2,1 % 16,7 %Italie 60 294 489 73 538 420 22,0 % 70 764 888 -3,8 % 69 614 288 -1,6 % 22,8 %Lettonie 2 096 236 18 446 -99,1 % 153 910 734,4 % 0,1 %Lituanie 2 489 508 3 273 261 31,5 % 4 456 991 36,2 % 1,5 %Luxembourg 68 537 34 959 -49,0 % 80 707 130,9 % 81 091 0,5 % 0,0 %Hongrie 6 764 115 7 896 638 16,7 % 8 169 224 3,5 % 2,7 %Malte 347 642 401 030 15,4 % 384 898 -4,0 % 378 242 -1,7 % 0,1 %Pologne 35 504 167 43 408 602 22,3 % 42 884 522 -1,2 % 49 971 042 16,5 % 16,4 %Portugal 12 527 718 13 306 532 6,2 % 14 904 058 12,0 % 13 182 946 -11,5 % 4,3 %
Roumanie 16 649 889 24 258 046 45,7 % 8,0 %
Slovénie 1 334 827 1 929 341 44,5 % 1 499 216 -22,3 % 0,5 %Finlande 2 825 645 3 637 860 28,7 % 2 709 509 -25,5 % 2 741 323 1,2 % 0,9 %TOTAL 211 485 649 259 414 144 22,7 % 274 826 435 5,9 % 305 109 562 11,0 % 100,0 %Population menacée 
de pauvreté (millions)40,61 42,29 47,96 52,63
Crédits par personne menacée 
(euros/personne)5,32 6,24 5,73 5,83
Source: règlements de la Commission (tels qu'ils ont été modifiés).
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés40
PRODUITS DISTRIBUÉS ET BÉNÉFICIAIRES FINALS
PLAN ANNUEL 2005ANNEXE III
Produits distribués (tonnes)
État membreBénéfi  ciaires
(million)Céréales Riz BeurreLait 
en poudreTotal
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Belgique 0,221 6 000 3 500 318 410 10 228
Grèce n.d. 6 972 4 346 2 087 13 405
Espagne 0,941 68 721 29 452 9 547 107 720
France 2,509 60 905 31 412 18 143 110 460
Italie 2,300 98 153 22 575 14 446 135 174
Malte n.d. 1 383 553 1 936
Pologne 3,594 17 758 26 835 6 772 3 749 55 114
Portugal 0,485 8 588 14 708 2 594 480 26 370
Finlande 0,360 15 000 600 15 600
TOTAL 10,410 283 480 133 381 33 677 25 469 476 007
Produits distribués par bénéfi  ciaire (kg)
État membreBénéfi  ciaires
(million)Céréales Riz BeurreLait 
en poudreTotal
(1) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1) (5)/(1) (6)/(1)
Belgique 0,221 27,15 15,84 1,44 1,86 46,28
Grèce n.d.Espagne 0,941 73,03 31,30 10,15 0,00 114,47
France 2,509 24,27 12,52 0,00 7,23 44,03
Italie 2,300 42,68 9,82 6,28 0,00 58,77
Malte n.d.
Pologne 3,594 4,94 7,47 1,88 1,04 15,34
Portugal 0,485 17,71 30,33 5,35 0,99 54,37
Finlande 0,360 41,67 0,00 0,00 1,67 43,33
TOTAL 10,410 27,23 12,81 3,24 2,45 45,73
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés41
BESOINS COMMUNIQUÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES ET QUANTITÉS DE PRODUITS  
PROVENANT DES STOCKS D'INTERVENTION ALLOUÉES PAR LA COMMISSION  ANNEXE IV
Plan 2006 (y compris le règlement modifi  catif (CE) n° 153/2006 de la Commission)
(en tonnes)
État membre Céréales Riz Beurre Sucre
BesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouée
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgique 9 000 12 121 135 % 2 800 2 800 100 % 300 450 150 %Irlande 120 120 100 %
Grèce 35 000 0 % 5 000 7 500 150 % 3 250 0 %Espagne 70 000 73 726 105 % 25 000 28 000 112 % 15 000 13 560 90 % 2 000France 68 959 75 851 110 % 55 129 55 000 100 % 10 564Italie 100 000 115 253 115 % 15 000 20 000 133 % 16 000 6 833 43 % 3 500
Lettonie 35 000 19 706 56 %
Lituanie 16 000 16 000 100 % 5 000 5 000 100 %Hongrie 100 000 63 587 64 %Malte 2 500 1 877 75 % 1 000 600 60 %Pologne 80 000 85 608 107 % 30 000 20 000 67 % 7 600 7 230 95 % 4 847Portugal 20 000 17 287 86 % 17 600 14 000 80 % 5 000 2 743 55 % 1 700Slovénie 1 350 1 262 93 % 540 600 111 % 135 0 % 270 300 111 %Finlande 18 500 18 500 100 % 500
TOTAL 556 309 500 778 90 % 157 069 153 500 98 % 47 405 41 500 88 % 270 12 847 4 758 %
Autres produits demandés mais non alloués:
huile d'olive (Portugal 4 000 tonnes),viande bovine (Italie 5 000 tonnes, Malte 60 tonnes, Portugal 1 500 tonnes, Slovénie 270 tonnes et Finlande 1 000 tonnes),lait écrémé en poudre (Belgique 400 tonnes, France 18 302 tonnes, Luxembourg 18 tonnes, Malte 100 tonnes, Pologne 4 750 tonnes,  Portugal 
1 500 tonnes, Slovénie 135 tonnes et Finlande 500 tonnes).
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés42Plan 2007 (y compris le règlement modifi  catif (CE) n° 937/2007 de la Commission)
(en tonnes)
État membre Céréales Riz Beurre Sucre
BesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouée
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgique 12 000 12 000 100 % 2 800 0 % 1 115 0 % 2 000 2 000 100 %République 
tchèque270 0 % 26 0 % 50 0 %
Estonie 3 000 3 000 100 % 2 0 % 2 0 %
Irlande 80 80 100 %
Grèce 11 760 30 000 2 755 9 %Espagne 100 000 110 000 110 % 17 000 0 % 15 000 12 000 80 % 5 000 6 443 129 %France 66 330 82 641 125 % 51 940 23 641 46 % 11 700 6 500 56 % 3 338 3 338 100 %Italie 100 000 122 465 122 % 15 000 20 000 133 % 25 000 3 570 14 % 6 000 6 847 114 %Lettonie 3 280 173 5 %Lituanie 12 000 12 000 100 % 5 000 0 % 3 000 2 760 92 %Hongrie 52 000 52 000 100 % 900 900 100 %Malte 2 500 1 550 62 % 1 000 0 %
Pologne 100 000 120 433 120 % 20 000 0 % 13 000 2 400 18 % 15 000 11 522 77 %
Portugal 22 000 20 000 91 % 17 500 14 000 80 % 5 000 3 160 63 % 2 500 1 435 57 %
Roumanienon 
défi nis96 712non 
défi nis11 986
Slovénie 9 000 3 610 40 % 3 000 0 % 1 500 653 44 %
Finlande 16 500 14 651 89 % 422 500 0 %
TOTAL 498 880 662 995 133 % 163 242 60 396 37 % 70 923 28 132 40 % 39 788 47 884 120 %
Autres produits demandés mais non alloués:
viande bovine (Italie 5 000 tonnes, Malte 60 tonnes, Portugal 1 500 tonnes et Finlande 1 000 tonnes),lait écrémé en poudre (République tchèque 10 tonnes, Grèce 3 514 tonnes, Hongrie 800 tonnes, Malte 100 tonnes, Portugal 2 000 t onnes, 
Slovénie 800 tonnes et Finlande 500 tonnes).ANNEXE IV
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés43Plan 2008 (y compris le règlement modifi  catif (CE) n° 182/2008 de la Commission
(en tonnes)
État membre Céréales Riz Beurre Sucre
BesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouéeBesoinsQuantité 
allouée
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a)
Belgique 16 000 0 % 2 000 0 % 3 000 4 154 138 %Bulgarie 20 000 0 % 12 000 0 % 6 500 6 385 98 %République 
tchèque360 0 % 24 0 % 67 67 100 %
Estonie 1 800 0 %
Grèce 25 000 0 %Espagne 110 000 0 % 12 000 0 % 13 000 0 % 6 500 6 500 100 %
France 97 044 0 % 39 280 0 % 13 966 0 % 4 193 3 718 89 %
Italie 120 000 0 % 25 000 0 % 7 000 7 000 100 %Lettonie 1 440 0 %Lituanie 25 000 0 % 7 000 0 % 5 000 2 889 58 %Hongrie 60 000 0 % 1 800 1 620 90 %Malte 2 500 0 % 500 0 % 1 800 397 22 %Pologne 200 000 0 % 11 000 0 % 18 130 15 552 86 %Portugal 22 000 0 % 17 500 0 % 5 000 0 % 3 000 1 707 57 %Roumanie 200 000 0 % 20 000 15 898 79 %Slovénie 2 000 0 % 800 0 % 900 806 90 %Finlande 16 000 0 %
TOTAL 919 144 0 0 % 91 080 0 0 % 67 990 0 0 % 77 890 66 693 86 %
Autres produits demandés mais non alloués:
huile d'olive (Grèce 2 285 tonnes),viande bovine (Belgique 664 tonnes et Malte 60 tonnes),lait écrémé en poudre (Belgique 1 603 tonnes, République tchèque 13 tonnes, Grèce 3 435 tonnes, Lituanie 700 tonnes, Luxembourg 44 tonnes, Hongrie 1 000 tonnes, Malte 200 tonnes, Portugal 2 000 tonnes, Slovénie 500 tonnes et Finlande 500 tonnes ).ANNEXE IV
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés44
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
SYNTHÈSE
II.
Dès le début, le programme en faveur des  
personnes les plus démunies était pleine-
ment ancré dans la politique agricole com-mune (PAC). Comme le rappelle la Cour,  les deux objectifs du programme étaient, à 
l’époque déjà, de contribuer à la sécurité ali-
mentaire des plus démunis parmi les citoyens de l’Union et d’assurer un débouché de subs-
titution pour les stocks d’intervention. Ces 
deux objectifs, qui trouvent leur justification 
dans le traité, sont alignés sur les objectifs 
de la PAC énoncés à l’article 33.
Au fil des années, les plans de distribution 
des denrées alimentaires mis en œuvre dans 
le cadre du régime ont contribué avec succès 
à la réalisation de ces deux objectifs.
III.
L’état des stocks publics de l’UE varie en  
fonction de l’évolution des marchés et du  
niveau des prix. Alors qu’elles ont fait l’objet 
d’une vaste réforme, les interventions res-
tent opérationnelles pour toute une série  
de produits agricoles essentiels, notamment 
les céréales, le lait écrémé en poudre et le beurre. La baisse des stocks d’intervention 
ces dernières années a pris fin en 2008. En effet, pour certains produits comme les  céréales et le beurre, les stocks d’interven-
tion sont en cours de reconstitution.
V.
Ces quatre dernières années, du fait de la  
baisse des stocks d’intervention, les plans  annuels mettant en œuvre ce programme  ont dû recourir plus largement aux achats  sur le marché. Cependant, cette tendance  
observée au cours des dernières années a  
récemment pris fin et les stocks d’interven-
tion pour certains produits augmentent à  
nouveau.
Les États membres soutiennent cette mesure 
dans leur grande majorité, de même que  le Parlement européen, qui a exprimé le  
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés45
 souhait de voir le programme continuer à  
être financé par le budget du FEAGA1.
VI.
L’efficacité opérationnelle du régime ne se 
mesure pas au nombre de repas offerts par bénéficiaire, mais à sa capacité à procurer un débouché stable pour les produits issus des 
stocks d’intervention et une source fiable de 
denrées alimentaires pour les organisations caritatives participant à l’aide aux plus dému-
nis. Dans ce contexte, le programme a porté ses 
fruits, comme en témoigne la part qu’il repré-
sente dans le total de l’aide alimentaire distri-
buée (voir l’encadré 5 du rapport de la Cour). Toutes les parties prenantes reconnaissent que l’incidence du régime est considérable.
En outre, la mesure a eu un puissant effet  
de levier en permettant le développement 
de réseaux d’organisations caritatives et en 
facilitant la coordination avec les pouvoirs publics.
VII.
La Commission considère que, globalement, le régime est géré de manière satisfaisante, 
bien que certaines améliorations supplémen-
taires soient possibles. Elle a présenté une proposition visant à réformer le programme 
en 2008, qui tient compte de plusieurs idées de la Cour
2.
1 Résolution législative du Parlement européen du 
26 mars 2009 (TA/2009/188) sur la proposition de 
règlement du Conseil modifiant les règlements (CE) 
n° 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole 
commune et (CE) n° 1234/2007 portant organisation 
commune des marchés dans le secteur agricole et 
dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement «OCM unique») pour 
ce qui est de la distribution de denrées alimentaires au 
profit des personnes les plus démunies de la Communauté 
[COM(2008)0563 — C6-0353/2008 — 2008/0183(CNS)].
2 Proposition de règlement du Conseil modifiant les 
règlements (CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la 
politique agricole commune et (CE) n° 1234/2007 portant 
organisation commune des marchés dans le secteur agricole et 
dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits 
de ce secteur (règlement «OCM unique») pour ce qui est de la 
distribution de denrées alimentaires au profit des personnes les plus démunies de la Communauté [COM(2008) 563 final].La Commission a déjà modifié le mode de  
calcul des dotations des États membres dans 
le plan annuel de 2009 afin de tenir compte du niveau de richesse relatif (revenu natio-
nal brut exprimé en standard de pouvoir  
d’achat par habitant), avec l’appui unanime des États membres participants.
En ce qui concerne les procédures d’appel 
d’offres, il ressort des audits effectués par la Commission que les procédures appliquées par 
les États membres sont conformes à la direc-
tive sur les marchés publics de l’UE
3. L’analyse 
d’impact qui accompagne la proposition de 
réforme de 20084 contient néanmoins certai-
nes propositions visant à améliorer encore la publicité des appels d’offres et à accroître 
ainsi la participation, qui seraient mises en 
œuvre une fois la proposition adoptée.
La Commission est prête à réexaminer les  
accords de troc en vigueur dans le cadre  des nouvelles modalités d’application après 
l’adoption du nouveau règlement du Conseil 
qui est en cours de discussion. 
3 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et 
du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des 
procédures de passation des marchés publics de travaux, de 
fournitures et de services (JO L 134 du 30.4.2004, p. 114).
4 Document de travail des services de la Commission 
accompagnant la proposition de règlement du Conseil modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005 relatif au 
financement de la politique agricole commune et (CE) 
n° 1234/2007 portant organisation commune des marchés 
dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce 
qui concerne certains produits de ce secteur (règlement «OCM unique») pour ce qui est de la distribution de denrées 
alimentaires au profit des personnes les plus démunies de 
la Communauté — Analyse d’impact, SEC(2008) 2436/2.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés46
INTRODUCTION
5.
Le nombre total de personnes «menacées de 
pauvreté» ne constitue pas le groupe cible 
de cette mesure. En vertu de l’article 2, para-graphe 1, du règlement n° 3149/92, la caté-gorie de population «menacée de pauvreté» 
est l’indicateur statistique utilisé dans le  
calcul des dotations des États membres car il est considéré comme la meilleure estimation 
dont on dispose sur le nombre de personnes 
les plus démunies. La notion de population 
«menacée de pauvreté» repose sur les critè-
res convenus en décembre 2001 lors de la  réunion du Conseil européen à Laeken.
Pour le plan annuel de 2009, la Commis-
sion a déjà appliqué une nouvelle méthode 
combinant des indicateurs relatifs (RNB —  
revenu national brut — par habitant exprimé 
en standard de pouvoir d’achat) et absolus (population menacée de pauvreté).
La population effectivement visée par ce  
régime, qui est définie par les administra-
tions des États membres en étroite colla-boration avec les organisations caritatives, 
correspond aux personnes et aux familles  ayant besoin d’une aide alimentaire.
7.
L’un des objectifs du programme est de  
garantir une source fiable et stable de den-rées alimentaires aux organisations carita-
tives qui se chargent de procurer une aide 
alimentaire aux personnes les plus démunies 
de la Communauté. À cet égard, l’encadré 5 du rapport de la Cour montre clairement  l’incidence considérable qu’a le programme, puisqu’il fournit entre 30 et 70 % du total  des denrées alimentaires distribuées dans  
l’UE aux plus démunis.En outre, le programme a un effet de levier 
sur le développement d’actions menées par 
des organismes privés (organisations cari-tatives) et les pouvoirs publics (au niveau  national et local), comme le montre l’analyse 
d’impact qui accompagne la proposition de 
la Commission de 2008 visant à réformer le programme.
La Commission considère que le montant  
en euros par bénéficiaire d’une aide effec-
tive, calculé sur la base des informations  figurant dans les rapports nationaux sur la 
mise en œuvre, constitue un indicateur plus 
pertinent.
9.
La Commission estime que le nombre crois-
sant d’États membres participant au pro-gramme constitue la preuve de sa valeur  
ajoutée.
11.
Un des grands objectifs du régime est de  procurer un débouché pour les stocks  
d’intervention.
À l’heure actuelle, la plupart des produits  
d’intervention sont échangés contre des den-rées alimentaires et font de moins en moins l’objet d’une transformation avant leur dis-tribution aux plus démunis. Les procédures d’appel d’offres ne sont pas influencées par le fait que les produits d’intervention sont transformés ou échangés, mais ce facteur a une incidence sur la charge du contrôle.
La tendance à recourir davantage à des pro-
duits alimentaires transformés résulte d’une 
demande des ONG, qui souhaitent obtenir  des denrées alimentaires mieux adaptées  
aux conditions de vie des personnes dému-
nies et distribuer une gamme élargie de  
produits garantissant un régime alimentaire plus équilibré.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport Spécial No 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union Européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés47
12.
La situation des stocks publics évolue chaque 
année en fonction des conditions du marché, 
notamment du niveau des prix. Alors qu’elles ont fait l’objet d’une vaste réforme ces der-nières années, les interventions restent opé-
rationnelles pour toute une série de produits 
agricoles essentiels, notamment les céréales, le lait écrémé en poudre et le beurre, et les 
stocks peuvent être rapidement reconstitués 
lorsque les prix à la production sont faibles. 
À cet égard, il est très probable que, pour  
le plan annuel de 2010, on se fonde plus  largement sur les stocks d’intervention que 
lors des deux années précédentes.
17.
Le programme de l’UE représente généra-
lement une part très élevée dans le total  
des denrées alimentaires distribuées par  chaque organisation, même si la situation  
varie considérablement d’une organisation 
caritative à l’autre. L’importance du régime 
et de sa contribution au bien-être des plus 
démunis a été examinée dans l’analyse d’im-pact qui accompagne la proposition de nou-
veau règlement du Conseil.OBSERVATIONS
25.
Bien que les mécanismes d’intervention  
aient été réformés récemment, les interven-
tions restent en place pour toute une série de produits agricoles essentiels, comme  les céréales, le lait écrémé en poudre et le 
beurre. Les stocks d’intervention peuvent  
être reconstitués à l’avenir, en cas de baisse des prix à la production, de sorte qu’une part 
plus importante de produits d’intervention 
contribuera au régime. Dans les faits, pour 
certains produits, les stocks d’intervention 
sont en train d’augmenter à nouveau.
26.
La mesure d’aide alimentaire en faveur des 
démunis reste étroitement liée à la PAC aussi 
longtemps qu’elle contribue à réaliser les  
objectifs de cette politique, notamment dans 
le domaine de la stabilisation des marchés.
La proposition de nouveau règlement  
du Conseil présentée par la Commission  
vise à ce que les produits distribués ne  
soient plus limités aux denrées éligibles à  l’intervention.
27.
La Commission ne souhaite pas préjuger  de l’issue des discussions politiques qui  se déroulent actuellement à la suite de la  
présentation de sa proposition de nouveau règlement du Conseil.
Elle tient à souligner qu’une majorité écra-
sante d’États membres vote régulièrement en faveur de l’approbation des plans annuels.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés48
28.
Depuis le début, le régime a eu une double 
dimension complémentaire: la stabilisation du marché et l’aspect social. Le rapport  
coût/efficacité du régime doit être évalué  
sur la base de la réalisation simultanée de  ces deux objectifs.
L’évaluation de 1998 mentionnée par la Cour 
avait été effectuée par un consultant indé-pendant. Le contrôle de qualité que la Com-
mission a opéré sur ce rapport comprend  
des observations critiques portant princi-
palement sur la méthodologie employée, la 
robustesse de l’analyse et la crédibilité des résultats.
Les différents passages cités par la Cour font 
ressortir la composante sociale du régime, 
sans toutefois mettre en question sa dimen-
sion agricole.
29.
Même si la dimension sociale de ce régime 
est dûment reconnue, la Commission tient à 
souligner que le règlement (CE) n° 1234/2007 
est un texte clé de la politique agricole  commune, reposant sur les articles 36 et  
37 du traité instituant la Communauté  européenne.
33.
Il ressort des réunions régulières que la  
Commission tient avec les autorités des États membres et les organisations caritatives  
dans le cadre de sa gestion du régime que 
le degré de satisfaction est généralement  
élevé de part et d’autre en ce qui concerne la manière dont les consultations sont menées au niveau national.
La Commission convient toutefois que des  
améliorations peuvent être apportées; dans l’analyse d’impact qui accompagne sa pro-
position, de 2008, de nouveau règlement  
du Conseil, elle formule des idées visant à  
améliorer le lien entre le régime et d’autres actions au niveau des États membres, par  
exemple, au moyen de l’établissement de  
programmes nationaux de distribution de  
denrées alimentaires. Leur mise en œuvre  
interviendrait après l’adoption du nouveau 
règlement du Conseil.34.
Les notions de «bénéficiaires potentiels» et 
de «population visée» se distinguent l’une de l’autre en ce sens que la première consti-
tue un indicateur statistique servant exclu-
sivement au calcul des dotations des États membres, tandis que la population effective-ment visée est définie au niveau géographi-
que approprié par les autorités de gestion 
des États membres en coopération avec les organisations caritatives (article 1
er, para-
graphe 3, du règlement n° 3149/92).
Pour la dotation budgétaire 2009 du plan, on 
a appliqué une nouvelle méthode combinant le nombre de personnes «menacées de pau-
vreté» au RNB par parité de pouvoir d’achat 
pour chaque État membre. Cela démontre en 
outre que le nombre de personnes menacées 
de pauvreté ne correspond pas au nombre 
de bénéficiaires potentiels.
35-36.
La mesure d’aide alimentaire ne saurait  
régler par elle-même la question de l’insé-
curité alimentaire dans l’UE. Il s’agit d’une 
contribution à la solution d’un problème qui exige non seulement la participation de la 
Communauté mais aussi la mobilisation des autorités des États membres à différents  niveaux et de la société civile.
Dans ce contexte, l’un des objectifs du pro-
gramme est de garantir une source fiable  et stable de denrées alimentaires pour les  
organisations qui procurent une aide ali-
mentaire aux personnes les plus démunies.
En conséquence, les estimations relatives au 
nombre de repas fournis aux bénéficiaires  de l’aide ne constituent pas le meilleur indi-cateur de l’incidence du programme, même si la distribution d’environ 156 millions de repas par an est à considérer comme très  significative.
La valeur ajoutée de cette mesure dans  
l’amélioration des conditions de vie des  
plus démunis est mieux démontrée par les 
estimations figurant dans l’encadré 5 du rap-
port de la Cour, selon lesquelles le régime 
de l’UE fournit entre 30 et 70 % du total  
des denrées alimentaires distribuées dans la 
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés49
Communauté aux plus démunis, en fonction 
des organisations caritatives et des États  membres. Cela représente effectivement  
une «contribution notable au bien-être de  
ses citoyens les plus démunis».
37.
À l’heure actuelle, les critères de sélection 
et le ciblage sont déterminés par les admi-nistrations des États membres en coopéra-
tion avec les organisations caritatives, ces 
dernières devant respecter ces critères pour 
pouvoir participer au régime.
Lors de la consultation publique sur l’avenir 
du programme, qui s’est déroulée dans le  
cadre de l’analyse d’impact qui accompagne 
la proposition de la Commission de nouveau 
règlement du Conseil, un large consensus  
s’est dégagé pour qu’on ne limite pas le  
choix de la population pouvant bénéficier de l’aide à certaines catégories parmi les plus 
démunies. La Commission est d’avis qu’en  
vertu du principe de subsidiarité, ce choix 
devrait être laissé aux États membres.
Selon les exemples cités par la Cour dans  
l’encadré 5, le régime de l’UE fournit entre 30 et 70 % du total des denrées alimentaires distribuées dans la Communauté aux plus  démunis, en fonction des organisations cari-tatives et des États membres, ce qui n’est  
pas négligeable.38-40.
L’une des caractéristiques propres à ce  
régime réside dans le rôle essentiel joué  par les ONG et les organisations caritatives 
grâce à leurs chaînes de distribution et à  
leur connaissance des problèmes qui tou-chent les populations les plus démunies de la Communauté. En vertu du principe de sub-
sidiarité, il appartient aux autorités des États 
membres de déterminer les procédures et les critères qui conviennent pour désigner les 
organisations devant participer à la mise en 
œuvre des plans annuels.
Dans le même ordre d’idées, la sélection des 
bénéficiaires de l’aide alimentaire relève de 
la responsabilité des États membres en vertu 
du principe de subsidiarité.
La proposition de la Commission de nouveau 
règlement du Conseil prévoit un système  
en vertu duquel les États membres commu-niqueraient des données plus complètes  
à la Commission, système dont les moda-
lités précises devraient être fixées dans  
les nouvelles dispositions d’application  
correspondantes. 
41.
Les variations dans la fréquence avec laquelle l’aide est reçue ne signifient pas que le  régime a une faible incidence. Les besoins 
alimentaires des plus démunis varient consi-
dérablement d’une personne à l’autre et au fil du temps. Dans un souci d’efficacité, le  
régime doit être doté d’un degré de flexibi-
lité considérable afin qu’il puisse s’adapter 
à un vaste éventail de situations.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés50
44-45.
Au fil des années, la Commission a adapté  
les dispositions d’application du régime afin d’assouplir les critères applicables aux pro-
duits à distribuer. Une description complète 
de ces adaptations figure dans l’analyse  d’impact qui accompagne la proposition de nouveau règlement du Conseil présentée par 
la Commission.
Dans ladite proposition, la gamme de pro-
duits alimentaires pouvant être distribuée  
n’est plus limitée aux familles de produits  
éligibles à l’intervention.
47.
L’objectif de la mesure n’est pas de four-
nir le même niveau d’aide à tous les béné-
ficiaires puisque leurs besoins sont eux  
aussi différents, de même que le coût des  
denrées alimentaires d’un État membre à  
l’autre. L’absence de quantités uniformes  distribuées par personne ne crée pas néces-
sairement un risque de faible incidence ou 
d’inégalité de traitement entre les bénéfi-
ciaires de l’aide.
49-50.
La Commission fera de son mieux, dans les limites inhérentes à la nature et aux spé-cificités de cette mesure, pour garantir  qu’après l’adoption du nouveau règlement du Conseil, les nouvelles dispositions d’ap-
plication fixent des objectifs et des indica-teurs conformément aux lignes directrices  
applicables.
À cet effet, une série d’objectifs mesurables 
et d’indicateurs mesurables et harmonisés  ont été proposés dans l’analyse d’impact  qui accompagne la proposition de nou-veau règlement du Conseil présentée par la Commission.52.
Comme le prévoit l’article 2 du règlement  
n° 3149/92 en ce qui concerne l’allocation  des ressources aux États membres, la Com-
mission procède à un examen approprié des 
rapports transmis par ces derniers, qui s’ins-crit dans le contexte du mécanisme de suivi et qui s’ajoute aux contacts réguliers avec 
ces États membres, notamment dans le cadre 
du comité de gestion.
De plus, l’analyse d’impact qui accompagne 
la proposition de nouveau règlement du  
Conseil présente différentes constatations  
issues de l’étude des rapports nationaux,  comme par exemple le nombre de bénéficiai-
res de l’aide. Cela prouve que la Commission 
analyse et utilise ces rapports.
53.
En application du principe de subsidiarité, 
il incombe aux États membres d’arrêter la  définition des bénéficiaires qui correspond 
le mieux à la situation particulière de leurs 
populations les plus démunies. Par consé-
quent, la Commission est d’avis que l’éta-
blissement de normes communes ou une  définition commune des bénéficiaires n’amé-
liorerait en rien l’efficacité du programme.
Dans l’analyse d’impact qui accompagne  
la proposition de nouveau règlement du  Conseil, la Commission a manifesté son  intention de renforcer les obligations des  États membres en matière de communica-tion d’informations. Les modalités précises seront fixées dans les nouvelles dispositions d’application après l’adoption du nouveau règlement du Conseil.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés51
56.
Pour le plan de 2009, la Commission a appli-
qué une nouvelle méthode de calcul des  dotations nationales, qui prend en considé-
ration les écarts de pouvoir d'achat entre  
les États membres. Ce calcul est décrit plus précisément à l'annexe de l'analyse d'impact qui accompagne la proposition de nouveau 
règlement du Conseil.
57.
La Commission tient compte d’une sous-exé-
cution importante de la part des États mem-
bres. L’absence d’ajustement au cours de la 
période considérée (plans 2006-2008) tient au fait que les États membres participants  ont atteint un niveau d’exécution élevé.
La Commission souligne que toute méthode 
de calcul doit reposer sur les statistiques offi-
cielles dont disposent les États membres.
58.
La définition des besoins nationaux relève 
de la responsabilité des États membres selon 
leurs propres procédures, notamment la  
consultation des organisations caritatives  
concernées. En ce sens, la Commission a tou-
jours activement encouragé les États mem-bres à faire participer ces organisations au 
lancement du programme. 
La proposition de la Commission de nou-
veau règlement du Conseil prévoit que les États membres cofinancent le programme,  
ce qui va encourager davantage les États  
membres à veiller à l’adéquation nécessaire 
entre les demandes et les besoins effectifs (cf. annexe 14 de l’analyse d’impact accom-pagnant la proposition de la Commission).59.
S’il est exact que les besoins des États mem-
bres ne peuvent pas toujours être satisfaits à 100 %, essentiellement en raison d’un  
manque de ressources, la Commission met 
tout en œuvre pour répondre aussi large-ment que possible aux demandes des États membres.
Les États membres indiquent à la Commis-
sion les produits qu’ils souhaitent obtenir. Ces demandes initiales sont examinées à la fois dans le cadre du comité de gestion et  lors de contacts bilatéraux. En conséquence, les demandes initiales sont ajustées. Par  exemple, le riz et le beurre ont été rempla-
cés par d’autres produits. Cependant, on ne 
peut pas en conclure que les États membres 
avaient reçu des produits qu’ils ne souhai-
taient pas. Le fait est que les États membres 
ont accepté que leur demande initiale puisse 
ne pas être satisfaite et qu’en contrepartie, ils reçoivent des produits qu’ils n’avaient  
pas demandés à l’origine. Néanmoins, tous 
les États membres ont accepté ces décisions 
et se sont déclarés satisfaits des produits  
qu’ils ont finalement reçus.
63.
Les dispositions législatives de l’UE et des  États membres sur les marchés publics s’ap-pliquent aux appels d’offres organisés dans 
le cadre de ce régime, sans que ces dispo-
sitions doivent être explicitement mention-nées dans la réglementation.
64.
Voir la réponse de la Commission au  point 63.
La Commission a effectué six audits entre  
2006 et 2007 sans constater de lacune grave 
dans les procédures appliquées par les États membres pour organiser les appels d’of-
fres. En outre, elle a relevé que des opéra-
teurs établis dans un État membre différent 
s’étaient vu attribuer des marchés de four-nitures, ce qui montre qu’il y a une concur-
rence entre opérateurs de différents États  
membres. D’une façon générale, la manière 
dont les États membres gèrent les appels  
d’offres s’est révélée conforme aux disposi-
tions de la directive 2004/18/CE.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés52
65.
L’un des objectifs du programme est d’élimi-
ner les stocks d’intervention. S’il en existe, ces stocks constituent la source d’approvi-
sionnement prioritaire pour le programme. 
En outre, l’élimination des stocks d’interven-tion par le biais de ce régime permet à la  Communauté de faire l’économie des coûts 
de stockage qui, autrement, devraient être 
pris en charge par le budget de l’UE.
66.
Les appels d’offres sont organisés par les  
États membres sous leur autorité. Voir la  
réponse de la Commission au point 64.
La Commission suit principalement l’évo-
lution des prix du marché des produits  
agricoles non transformés, tandis que les  
appels d’offres portent sur des produits ali-
mentaires prêts à être consommés. Aucune 
conclusion opérationnelle ne peut se fonder sur des comparaisons entre les deux types 
de prix.
67.
Voir la réponse de la Commission au  point 64.
La directive 2004/18/CE qui régit les procé-
dures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services s’ap-plique dans tous les États membres. Même 
si, dans un État membre, les dispositions qui réglementent les procédures d’appel d’of-
fres diffèrent, elles restent conformes à la  
directive.
Le chapitre VI de la directive contient des  
dispositions sur la publicité des appels d’of-fres. Ceux-ci doivent être publiés dans les  journaux officiels nationaux, ainsi qu’au  Journal officiel de l’UE. Dans certains États membres dans lesquels s’est rendue la Cour, les appels d’offres sont également publiés 
au moyen de l’internet.Les dispositions relatives aux délais de  
soumission des offres, qui figurent à l’arti-cle 38 de la directive, peuvent varier selon 
les modalités de mise en œuvre retenues,  
conformément à l’article 36.
Les critères d’attribution des marchés sont 
décrits à l’article 53, à savoir l’offre la plus 
avantageuse en termes de quantité propo-sée/coût du transport ou l’offre ayant le prix 
le plus bas.
68.
La Commission a elle aussi constaté que le nombre de participants qui soumettent des 
offres est parfois faible, mais elle n’a pas  
pu établir l’existence d’un lien entre une  
faible participation et la manière dont les  
dispositions de la directive ont été mises  
en œuvre.
En raison de la diversité des produits à four-
nir en termes à la fois de quantité et de qua-
lité, il n’est pas possible de comparer les prix 
obtenus dans le cadre des appels d’offres  
avec les prix du marché. En conséquence,  aucune conclusion ne peut être tirée sur  
cette base au sujet de la «qualité» des offres soumises.
69.
Il ressort également des audits de la Com-
mission que plusieurs entreprises se sont  vu attribuer des marchés pendant plusieurs 
années, mais rien ne prouve l’existence  
d’un lien entre une faible participation et la 
manière dont les dispositions de la directive ont été mises en œuvre.
70.
Dès ses débuts, le régime visait à réduire  
les stocks d’intervention, de manière à faire baisser les dépenses de stockage de l’UE. Cet 
effet économique supplémentaire devrait  
être pris en compte.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés53
a) 
Ce programme étant foncièrement lié aux  
stocks d’intervention, le troc était jusqu’à  une date récente l’élément central du  
régime.
b) 
Presque tous les États membres, notamment ceux dans lesquels s’est rendue la Cour,  disposent de comités chargés d’établir des références en matière de troc.
74.
Tout en appréciant l’évaluation positive par 
la Cour de divers éléments de la proposition de nouveau règlement du Conseil présen-
tée par la Commission, cette dernière ne  
souhaite pas préjuger du résultat des dis-
cussions politiques qui se déroulent actuel-
lement sur cette base.
De plus, la Commission tient à souligner que 
l’avis du Parlement européen
5 ne met pas en 
question la possibilité de continuer à faire 
financer cette mesure par les ressources de 
la PAC.
Comme il est mentionné au point 25 ci-
dessus, les stocks d’intervention pour cer-tains produits sont en train d’augmenter  sous l’effet des conditions actuelles du  marché.
5 Résolution législative du Parlement européen du 
26 mars  2009 (TA/2009/188) sur la proposition de 
règlement du Conseil modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la politique agricole 
commune et (CE) n° 1234/2007 portant organisation 
commune des marchés dans le secteur agricole et 
dispositions spécifiques en ce qui concerne certains 
produits de ce secteur (règlement «OCM unique») pour 
ce qui est de la distribution de denrées alimentaires au 
profit des personnes les plus démunies de la Communauté [COM(2008)0563 — C6-0353/2008 — 2008/0183(CNS)].75.
La Commission est d’avis que la partici-
pation des États membres devrait rester  volontaire.
Le fait de fixer des obligations quant à l’ori-
gine du produit non seulement créerait de graves difficultés en matière de contrôle,  mais imposerait aussi une charge de travail 
considérable aux administrations des États membres sans apporter une quelconque  
amélioration de l’efficacité du régime, bien 
au contraire.
CONCLUSIONS 
ET RECOMMANDATIONS
76.
Cette mesure poursuit deux objectifs com-
plémentaires: la stabilisation du marché  
et la contribution au bien-être des plus  démunis.
Le rapport d’évaluation que mentionne la  
Cour avait été élaboré par des consultants 
indépendants et il convient de lire ses  
conclusions en tenant compte des obser-
vations critiques de la Commission quant  à la qualité de l’étude, notamment en ce  
qui concerne la méthodologie employée, la robustesse de l’analyse et la crédibilité des résultats.
77.
Le Parlement européen vient de rendre  
public son avis
6 qui, sous réserve de cer-
tains amendements, soutient la proposition de la Commission de nouveau règlement du Conseil, qui vise à adapter la mesure aux  nouvelles conditions en vigueur.
La poursuite de la mise en œuvre du pro-
gramme a été décidée sur la base des avan-
tages que procure la mesure tant pour sa  
dimension sociale que sur le plan de la sta-bilisation du marché.
6 Voir note de bas de page 5.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés54
78. 
Bien qu’elle apprécie l’évaluation positive  
de la Cour au sujet de sa proposition de nou-veau règlement du Conseil, la Commission 
ne souhaite pas court-circuiter le débat en 
cours au niveau du Conseil sur le finance-ment qu’il convient d’apporter à l’avenir à cette mesure.
L’avis susmentionné du Parlement européen 
témoigne du soutien de cette institution à la poursuite du financement de la mesure par la politique agricole commune.
Recommandation n° 1
Après avoir réalisé une vaste étude des  aspects techniques, politiques et juridiques du programme (voir l’analyse d’impact à  l’appui de la proposition de la Commission de nouveau règlement du Conseil), la Com-mission a conclu que la PAC était le cadre  approprié pour la poursuite du régime.
79. 
La Commission est d’avis que la mise en  
œuvre du programme par les États membres 
connaît un niveau satisfaisant de coordina-
tion et de consultation avec tous les acteurs compétents, bien que de nouveaux progrès 
dans ce domaine soient toujours à réaliser.
Recommandation n° 2
Pendant des années, le programme a eu un puissant effet de levier sur le développe-
ment d’initiatives dans le domaine alimen-
taire ou de mesures connexes prises par des organismes privés (organisations caritatives) et les pouvoirs publics (au niveau des États membres et au niveau local).
Ce rôle peut être promu davantage encore. 
Tenant dûment compte du principe de subsi-
diarité, l’analyse d’impact a étudié plusieurs 
options visant à améliorer le lien entre le  régime et d’autres actions similaires, et cer-
taines de ces options ont été intégrées dans 
la proposition de la Commission de nouveau 
règlement du Conseil.80. 
L’un des objectifs de cette mesure est de  
fournir aux organisations caritatives une  source stable et fiable de denrées alimen-
taires pour venir en aide aux personnes les 
plus démunies. À cet égard, l’incidence du programme ne se mesure pas simplement au nombre moyen de repas que celui-ci fournit, 
mais à sa capacité à contribuer effective-
ment à l’approvisionnement des organisa-tions caritatives. Cet objectif est largement 
atteint puisque le programme fournit entre 
30 et 70 % du total des denrées alimentaires 
distribuées dans la Communauté aux plus  
démunis, en fonction des organisations cari-tatives et des États membres.
81. 
En vertu du principe de subsidiarité, les  
États membres définissent les critères appli-
cables à la population ayant accès à l’aide 
alimentaire distribuée par le biais de cette mesure.
Recommandation n° 3
La Commission a déjà étudié cette ques-
tion dans le cadre de l’analyse d’impact  
qui accompagne sa proposition de nouveau règlement du Conseil. Elle a conclu que le  
respect du principe de subsidiarité allait de pair avec une efficience accrue du régime  lorsque le ciblage des bénéficiaires restait 
du ressort des États membres. Ce point de vue, qui est partagé par une majorité écra-
sante de parties prenantes, coïncide avec le 
résultat d’une consultation publique réali-
sée au moyen de l’internet, qui a obtenu plus de 14 000 réponses.
La proposition de la Commission de nou-
veau règlement du Conseil intègre l’obliga-
tion pour les États membres d’élaborer des 
programmes nationaux de distribution de  
denrées alimentaires qui comprendraient  
des informations complètes sur les bénéfi-ciaires et les organisations caritatives parti-
cipant au programme. Les modalités précises 
seront fixées dans les dispositions d’appli-
cation après l’adoption de la proposition de 
la Commission.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés55
82. 
Au fil des années, la Commission a adapté  
les dispositions d’application du régime afin d’assouplir les critères applicables aux pro-
duits à distribuer. Une description complète 
de ces adaptations figure dans l’analyse  d’impact qui accompagne la proposition de nouveau règlement du Conseil présentée par 
la Commission.
Recommandation n° 4
La proposition de la Commission de nouveau règlement du Conseil
7 prévoit la suppression 
de cette restriction.
83. 
De par sa nature même, ce régime doit  
s’adapter à des situations très différentes  
qui existent dans les divers États membres 
participants. Pour cette raison, la diversité 
des régimes est une condition préalable  essentielle au bon fonctionnement de la  
mesure.
Les besoins en matière d’aide alimentaire  
varient considérablement d’un bénéficiaire 
à l’autre et au fil du temps. Les différences 
dans les quantités de produits alimentaires distribués à chaque bénéficiaire ne peuvent 
donc pas être présentées comme une inéga-lité de traitement.
L’établissement de normes communes ne se 
traduirait pas nécessairement par une amé-
lioration de l’incidence de la mesure qui,  
comme il ressort de l’encadré 5 du rapport 
de la Cour, est très importante au vu de la part des produits alimentaires distribuée par les ONG approvisionnées par le programme de l’UE.
7 Proposition de règlement du Conseil modifiant les 
règlements (CE) n° 1290/2005 relatif au financement de la 
politique agricole commune et (CE) n° 1234/2007 portant 
organisation commune des marchés dans le secteur 
agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne 
certains produits de ce secteur (règlement «OCM unique») 
pour ce qui est de la distribution de denrées alimentaires au 
profit des personnes les plus démunies de la Communauté [COM(2008) 563 final].Recommandation n° 5
L’instauration de normes au niveau commu-
nautaire pourrait faire obstacle à la flexi-bilité nécessaire que le programme doit  
préserver afin de s’adapter aux situations  
variées des plus démunis.
La Commission considère que le mode de  
gestion actuel du programme, qui intègre  
un vaste élément de subsidiarité, permet  d’avoir une incidence considérable et d’ob-
tenir une égalité de traitement entre tous  
les bénéficiaires de l’aide.
84. 
La Commission peut affirmer, également sur la base de ses audits, que la mise en œuvre 
par les États membres est globalement satis-
faisante, même si des améliorations sont  
encore possibles dans certains secteurs.
La méthode d’allocation des ressources  
financières est transparente, reposant sur les 
meilleures données statistiques disponibles. 
Année après année, les États membres par-
ticipants donnent leur aval à cette méthode 
en votant en faveur des plans annuels au  sein du comité de gestion.
Recommandation n° 6
Une série d’objectifs mesurables a été pro-
posée dans l’analyse d’impact qui accompa-
gne la proposition de nouveau règlement du Conseil. La Commission envisagera d’intro-
duire les indicateurs de performance cor-
respondants dans le cadre de la révision des 
dispositions d’application après l’adoption du nouveau règlement du Conseil.
La Commission a également manifesté son 
intention de renforcer les obligations des  
États membres en matière de communi-
cation d’informations, notamment par le  
biais des nouveaux programmes nationaux 
de distribution de denrées alimentaires,  afin d’assurer un meilleur suivi du régime  
et d’améliorer sa planification et sa gestion 
dans le temps.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés56
85. 
La directive 2004/18/CE relative à la coor-dination des procédures de passation des  marchés publics de travaux, de fournitures et de services constitue une base juridique commune dans toute l’Union européenne.  Les audits effectués par la Commission per-mettent de conclure que les appels organi-sés par les États membres sont conformes à la directive. Les différences dans les moda-lités observées chez les États membres sont prévues par la directive. Il arrive que des  opérateurs participent aux appels d’offres  organisés dans d’autres États membres.
Recommandation n° 7
La Commission a déjà étudié la question des procédures d’appel d’offres dans le cadre de l’analyse d’impact qui accompagne sa pro-position de nouveau règlement du Conseil, y compris certaines idées visant à améliorer la publicité pour les appels d’offres à l’échelle de l’UE. Les modalités précises pourront être fixées dans les nouvelles dispositions d’ap-plication après l’adoption du nouveau règle-ment du Conseil.
La Commission examinera la proposition de 
la Cour concernant l’adaptation des accords de troc sans toutefois mettre en cause la  
possibilité de mobiliser des stocks d’inter-
vention puisque cette pratique est un élé-ment central du régime.
RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés57

RÉPONSE DE
LA COMMISSION
Rapport spécial no 6/2009 — L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, ainsi que de s moyens et des méthodes utilisés59
Cour des comptes européenne
Rapport spécial no 6/2009
L’aide alimentaire de l’Union européenne en faveur des personnes démunies: une évaluation des objectifs, 
ainsi que des moyens et des méthodes utilisés
Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne2009 — 56 p. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-342-8
doi: 10.2865/24948

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DANS CE RAPPORT, LA COUR ÉVALUE LA GESTION, LES RESSOURCES ET 
L ’INCIDENCE DU PROGRAMME D’AIDE ALIMENTAIRE DE L ’UE EN FAVEUR DES CITOYENS LES PLUS DÉMUNIS. CETTE MESURE, INTRODUITE POUR 
LA PREMIÈRE FOIS EN 1987, REPOSE SUR L ’UTILISATION DE PRODUITS 
AGRICOLES PROVENANT DES STOCKS PUBLICS D’INTERVENTION ET EST TOUJOURS EN VIGUEUR DANS CERTAINS ÉTATS MEMBRES.LE RAPPORT DÉMONTRE QUE LES OBJECTIFS DU PROGRAMME, NOTAMMENT L ’APPORT D’UNE «CONTRIBUTION AU BIEN-ÊTRE» DES CITOYENS LES PLUS DÉMUNIS, RESTENT VALABLES. LA COUR FORMULE ÉGALEMENT UNE SÉRIE DE RECOMMANDATIONS VISANT À ACCROÎTRE L ’INCIDENCE DE LA MESURE.
COUR DES COMPTES EUROPÉENNEQJ-AB-09-007-FR-C
ISBN 978-92-9207-342-8