Avis du Comité économique et social européen sur:

- la "Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants",

- la "Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole de 1998 à la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants", et

- la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les polluants organiques persistants et modifiant les directives 79/117/CEE et 96/59/CE"

(COM(2003) 331, 332, 333 final - 2003/0118-0117-0119 (CNS))

(2004/C 32/08)

Les 10 et 11 juillet 2003, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions des articles 95 et 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur les propositions susmentionnées.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de la préparation des travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 octobre 2003 (rapporteuse: Mme Cassina).

Lors de sa 403e session plénière des 29 et 30 octobre 2003 (séance du 29 octobre), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 122 voix pour, 1 voix contre et 5 abstentions.

1. Introduction et contenu des propositions

1.1. Les polluants organiques persistants, communément appelés POP, sont des substances chimiques résistant à la dégradation dans des conditions naturelles et qui, dispersées dans l'environnement, sont propagées par les éléments (le vent, la pluie, l'eau) ou par les animaux, même loin de leur point d'émission. Ces substances s'accumulent par l'intermédiaire du réseau trophique et représentent une menace avérée pour la santé humaine et l'environnement. Leurs effets nocifs, que ce soit à proximité ou loin de leur source d'émission, sont désormais largement démontrés et universellement reconnus.

1.2. Les écosystèmes arctiques sont particulièrement menacés du fait de la biodiffusion, mais le risque existe sur toute la planète. Depuis plusieurs années, la communauté internationale a commencé à prendre des mesures pour éliminer ces substances, en interdisant leur production, leur commercialisation et leur utilisation dans des délais précis.

1.3. La communauté internationale a défini deux instruments qui constituent aujourd'hui le point de référence dans le cadre de cette lutte:

- le protocole de la CEE-ONU, auquel peuvent adhérer tous les États parties à la Convention des Nations unies sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance (CLRTAP) qui le souhaitent, a été adopté au cours de la session spéciale de l'organe exécutif de la CLRTAP(1), qui s'est tenue à Aarhus, au Danemark, en juin 1998. Ce protocole a été signé par la Communauté et tous ses États membres le 24 juin 1998. Il porte sur une liste de 16 substances dans laquelle figurent onze pesticides, deux substances chimiques industrielles et trois sous-produits dont la production n'est pas intentionnelle. Le protocole est entré en vigueur le 23 octobre 2003;

- la Convention de Stockholm, adoptée en mai 2001. La Communauté européenne s'est engagée activement en faveur de cette Convention qu'elle a signée, ainsi que tous ses États membres, le 22 mai 2001; cette convention réglemente une action au niveau planétaire sur un groupe de douze POP, avec une référence spécifique à l'application du principe de précaution, et fixe les règles relatives à son extension à d'autres substances qui présentent les caractéristiques des polluants organiques persistants et nécessitent une action globale. Pour l'entrée en vigueur il manque encore, à l'heure actuelle, une dizaine de ratifications.

1.4. Parallèlement à la proposition de règlement relatif aux POP(2), la Commission a proposé à l'UE de ratifier les deux instruments susmentionnés, en adoptant les documents suivants:

- la proposition de décision du Conseil concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants(3);

- la proposition de décision du Conseil concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole de 1998 à la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants(4).

1.5. Le présent avis porte essentiellement sur la proposition de règlement; les deux propositions de décision sont examinées au paragraphe 6.

2. Limites de la législation communautaire en vigueur

2.1. Les restrictions actuellement appliquées sur le territoire communautaire aux substances définies comme polluants organiques persistants (POP) sont:

- celles établies par la directive 79/117/CEE(5) concernant l'interdiction de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant certaines substances actives;

- les dispositions sur l'utilisation des PCB (polychlorobiphényles) établies par la directive 76/769/CEE(6) concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses.

2.2. Les dérogations concrètes prévues par ces deux directives sont plus larges que celles fixées par les deux conventions: la ratification des conventions par la Communauté exige dès lors un réajustement de la législation communautaire dans ce domaine.

2.3. Parmi les lacunes les plus manifestes de la législation actuelle, signalons:

- l'absence de dispositions interdisant la production des substances chimiques qui présentent les caractéristiques des POP; la plupart des dispositions relative à ces substances n'imposent en effet que des interdictions de mise sur le marché et d'utilisation (et qui, dans certains cas, ne sont que partielles);

- l'absence de règles interdisant la production des nouvelles substances reconnues comme POP, qui peuvent être ajoutées à l'avenir aux listes de substances du protocole CEE-ONU et de la convention de Stockholm.

2.4. Il ressort de l'analyse de la législation communautaire en vigueur que les efforts consentis en faveur de l'environnement au travers des différents instruments législatifs sont certes importants mais qu'ils restent insuffisants pour mettre pleinement en oeuvre les dispositions du protocole et de la Convention et, partant, atteindre l'objectif consistant à protéger la santé humaine et des animaux ainsi que l'environnement contre les effets des substances qui présentent les caractéristiques des POP.

3. Synthèse des principales propositions contenues dans la proposition de règlement

3.1. La proposition de règlement concernant les polluants organiques persistants et modifiant les directives 79/117/CEE et 96/59/CE vise à mettre en oeuvre les principales dispositions du protocole de la CEE-ONU et de la convention de Stockholm, notamment en modifiant les directives 79/117(7) et 96/59(8) afin d'aligner les dispositions communautaires sur celles du protocole et de la convention. La proposition de règlement prévoit des dispositions qui interdisent la production, l'utilisation et la mise sur le marché des substances figurant sur les listes des deux instruments internationaux susmentionnés.

3.2. La proposition de règlement à l'examen contient en outre certaines dispositions importantes qui vont au-delà de celles prévues par les instruments internationaux:

- la suppression des dérogations pour "utilisations limitées" prévues pour certaines substances par les accords internationaux;

- des règles et/ou dispositions plus contraignantes concernant l'élimination des stocks et des déchets;

- l'élaboration d'une procédure comportant un comité de réglementation qui permettra à la Commission d'ajouter à la liste des substances interdites ou faisant l'objet de restrictions d'autres substances chimiques présentant les caractéristiques des POP et ce, dans un délai d'un an au maximum après qu'elles auront été insérées dans la liste des substances contrôlées ou interdites par la Convention ou par le protocole;

- le remplacement des dispositions de la directive 79/117/CEE concernant les restrictions prévues pour huit pesticides et les modifications apportées à la directive 96/59/CEE concernant l'élimination des PCB.

4. Observations générales

4.1. Le CESE se réjouit de l'initiative de la Commission d'adapter la législation communautaire dans la perspective de la ratification, par la Communauté, des instruments internationaux destinés à lutter contre les polluants organiques persistants et apprécie que la législation soit à nouveau renforcée conformément au principe de précaution. Cette démarche s'inscrit dans le fil des décisions prises dans le cadre du sixième programme d'action communautaire pour l'environnement et est conforme à la déclaration politique présentée au Sommet mondial sur le développement durable à Johannesburg.

4.1.1. Le CESE espère dès lors que la proposition de règlement et les deux propositions de décision seront adoptées rapidement, afin que la Communauté puisse signer les instruments internationaux en question, si possible avant leur entrée en vigueur(9) et en tout cas en temps utile pour participer à la première Conférence que les parties tiendront au plus tard un an après l'entrée en vigueur de la convention.

4.2. La proposition de règlement contient deux éléments particulièrement importants: la possibilité d'ajouter des substances qui présentent les caractéristiques des POP et les limites très strictes posées aux possibilités de dérogation.

4.3. Le CESE se félicite de la dynamique créée par les plans nationaux et le plan communautaire, dans la mesure où elle incitera les États membres à procéder à une évaluation constante et à synchroniser leur action afin de lutter contre ces substances dangereuses et leurs effets. Le règlement favorise également la coordination et les synergies entre les actions des États membres et celles de la Commission, et le Comité se réjouit de constater qu'il ne s'agit pas simplement d'une possibilité ou d'un voeu pieux, puisque des actions de coopération intéressantes sont déjà en cours, notamment aux niveaux régional et transfrontalier, dans le cadre de programmes communautaires(10). Le fait d'inscrire dans le cadre communautaire les actions en faveur du développement durable, même si elles ne concernent qu'un territoire déterminé, est une garantie pour l'engagement synergique des États membres et la protection de l'environnement dans son ensemble, mais aussi celle du marché intérieur à l'égard des risques de distorsions.

4.4. Il reste cependant extrêmement difficile de constater les infractions commises par des particuliers et des entreprises; aussi serait-il utile de mettre en réseau de manière adéquate les instruments nationaux de vérification et de surveillance, et d'encourager notamment la formation spécifique des personnels chargés des contrôles dans le cadre d'initiatives à caractère transnational et communautaire.

4.5. Les sanctions appliquées en cas d'infraction aux dispositions sur les POP (qui, bien qu'elles dépendent des outils juridiques et d'investigation des États membres, doivent toutefois être notifiées à la Commission), devraient, elles aussi, dans un délai relativement bref, faire l'objet sinon d'une normalisation, à tout le moins d'une harmonisation importante et volontaire.

4.6. Le CESE est préoccupé par la situation de certains nouveaux pays membres qui détiennent des stocks encore très importants de produits ou d'articles qui présentent les caractéristiques des POP et doivent être éliminés. Durant la phase de préadhésion, un soutien financier a été garanti à travers différents programmes, parmi lesquels ISPA, en vue de l'élimination des stocks. À l'avenir, les ressources et l'assistance technique requises pour aider cette partie de l'Europe à éliminer ses stocks devront être mises à disposition au titre des instruments d'intervention habituels, plus particulièrement les fonds structurels. À cette fin, il est indispensable que les institutions communautaires exercent une vigilance constante mais aussi et surtout que les autorités des nouveaux États membres s'engagent de manière responsable et soient en mesure d'associer les acteurs sociaux, les ONG et la population dans son ensemble.

4.6.1. De la même manière, en ce qui concerne les pays tiers méditerranéens, où l'utilisation et l'abus de substances présentant les caractéristiques des POP posent un problème important, le CESE souhaite que l'on opte pour un soutien prioritaire au remplacement et à l'écoulement de ces produits, dans le cadre des stratégies "euroméditerranéenne" et de "bon voisinage".

4.7. Le CESE souhaite en outre que la présence de produits présentant les caractéristiques des POP fasse l'objet d'une surveillance plus étroite et demande que les possibilités actuelles de mise à disposition de fonds dans le contexte du sixième programme-cadre de recherche et de développement soient utilisées au mieux pour affiner les outils de surveillance et les techniques permettant de détecter la présence de POP et de retracer ceux-ci.

4.8. Le CESE constate que l'élaboration de la proposition de règlement à l'examen s'est notamment révélée nécessaire parce que, en dépit du vaste débat qu'il a suscité, les recommandations du Livre blanc sur les substances chimiques n'ont pas encore pu être mises en oeuvre. Aussi, indépendamment de l'objet spécifique du présent avis, le CESE saisit-il l'occasion qui lui est donnée pour inviter la Commission à élaborer sans délai des propositions de mise en oeuvre.

5. Observations spécifiques

5.1. Le CESE considère qu'en ce qui concerne la base juridique, l'article 175 du traité (protection de l'environnement) devrait être mentionné avant l'article 95 (marché intérieur), conformément à la formulation volontairement adoptée pour le premier considérant.

5.2. S'agissant du huitième considérant, le Comité ne comprend pas pourquoi la Commission juge "approprié" de maintenir l'utilisation d'HCH (lindane) dans certains pays membres, compte tenu de l'importance du principe de précaution dans ce domaine et du fait que la décision 2000/801/CE(11) exclut les produits phytosanitaires contenant du lindane. Le CESE invite la Commission à examiner avec la plus grande attention de quelle manière, où, et à quelles fins le lindane est encore utilisé et, dans tous les cas, considère qu'il ne devrait jamais être utilisé s'il existe des solutions de remplacement (autres produits ou procédés).

5.3. S'agissant de l'article 5 (stocks), le CESE constate que l'obligation de notification ne s'applique qu'aux stocks supérieurs à 100 kg. Le CESE préférerait que cette limite soit abaissée (par exemple à 50 kg) mais se rend compte que cela entraînerait une charge administrative considérable pour les États et les entreprises. Aussi demande-t-il: a) que des campagnes d'information soient organisées afin que les détenteurs de ce type de substances soient conscients des risques y liés et b) que, le cas échéant, ils reçoivent conseils et assistances techniques pour que l'élimination des stocks se déroule en toute sécurité, même lorsqu'il s'agit de petites quantités.

5.4. S'agissant de l'assistance technique fournie par la Commission et les États membres aux pays en développement (article 12), le CESE considère que cet article devrait prévoir explicitement l'appui et la coresponsabilisation non seulement des ONG, mais également des partenaires sociaux.

5.5. L'article 13 (sanctions) dispose que les sanctions doivent être "efficaces, proportionnées et dissuasives" et confie leur définition et leur application aux États membres. Le CESE estime que les sanctions doivent, dans toute la mesure du possible, être identiques dans l'ensemble de l'UE mais surtout qu'elles doivent être définies selon les mêmes critères; les notions d'efficacité, de proportionnalité et de dissuasion que recouvre le critère général peuvent être interprétées différemment d'un État à l'autre, et introduire une inégalité au niveau des responsabilités et des dynamiques du marché. Pour éviter cela, le CESE estime qu'il est indispensable d'instaurer une étroite coopération entre les structures de contrôle et entre les organes chargés de l'application des sanctions dans les différents pays et que le texte de la proposition devrait indiquer explicitement qu'il est souhaitable de prendre des mesures dans ce sens.

6. "Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole de 1998 à la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistant"(12) - "Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants"(13)

6.1. Les propositions susmentionnées ont pour objectif de permettre à la Communauté européenne d'approuver les deux instruments internationaux en question et à définir les procédures requises pour proposer l'insertion de nouvelles substances dans les Accords.

6.2. En vertu de ces décisions, le Conseil désignera la ou les personnes habilitées à déposer l'instrument d'approbation du protocole et de la convention auprès du Secrétaire général des Nations unies. Il incombera ensuite exclusivement aux institutions communautaires de présenter des amendements au nom de la Communauté européenne.

6.3. Le CESE souscrit sans réserve aux deux propositions de décision et espère que leur approbation interviendra rapidement.

Bruxelles, le 29 octobre 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) Convention des Nations unies sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance (Convention on Long Range Transboundary Air Pollution - CLRTAP), signée en 1979 à Genève.

(2) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les polluants organiques persistants et modifiant les directives 79/117/CEE et 96/59/CE - COM(2003) 333 final.

(3) COM(2003) 331 final.

(4) COM(2003) 332 final.

(5) JO L 33 du 8.2.1979.

(6) JO L 262 du 27.9.1976.

(7) JO L 33 du 8.2.1979.

(8) JO L 243 du 24.9.1996.

(9) Le protocole est entré en vigueur en octobre 2003.

(10) Comme le projet MONARPOP (Monitoring Network in the Alpine Region for POP, réseau de surveillance dans la région alpestre pour polluants organiques persistants), coopération dans le cadre d'INTERREG entre les pays alpins.

(11) JO L 324 du 21.12.2000.

(12) COM(2003) 332 final.

(13) COM(2003) 331 final.