. La Sindicatura de Cuentas a insisté sur le fait que «pour ce qui est d’obtenir les informations en question (et la Sindicatura de Cuentas y parvient toujours), l’IGGV dispose de pouvoirs et de capacités bien plus considérables que la Sindicatura de Cuentas, étant donné qu’il est habilité par la loi à demander ces informations et qu’il possède son propre dispositif pour la collecte et l’obtention des données, notamment les contrôleurs délégués». Il convient également de souligner que l’article 91 bis de la «Ley de Hacienda Publica de la Generalitat Valenciana» dispose que les contrôleurs délégués, par l’intermédiaire de l’IGGV, sont tenus de communiquer aux autorités compétentes toutes les infractions qui pourraient donner lieu à l’ouverture d’une enquête administrative («expediente administrativo») afin de déterminer les responsabilités individuelles. À cet égard, la Consejería de Sanidad a indiqué qu'«[e]n dépit du fait que, chaque année, la Sindicatura de Cuentas ait signalé que des dépenses de santé n’avaient pas été enregistrées dans le compte 409, l’IGGV n’a jamais engagé de procédure visant la Conselleria de Sanitat afin de déterminer si elle avait dissimulé des informations, car c’est l’IGGV qui aurait dû obtenir la documentation nécessaire à l’établissement des comptes généraux et c’était également lui qui aurait dû enregistrer dans le compte 409 les dépenses de santé engagées mais non payées et non imputées au budget.»

. On notera qu'«[e]n vertu de l’article 3, paragraphe 4, point c, du décret 72/2005 du gouvernement régional du 8 avril approuvant les règles applicables au corps supérieur des contrôleurs et auditeurs de la Generalitat («Cuerpo Superior de Interventores y Auditores de la Generalitat») (annexe 6), la "Vice Intervención General para la Contabilidad Pública" (office général de la comptabilité publique) est chargée d’obtenir et d’examiner la documentation nécessaire à l’établissement des comptes généraux.»

. Il y a lieu de souligner, en outre, que l’IGGV disposait de représentants dans tous les grands hôpitaux de la CA de Valence. Ces contrôleurs délégués («interventores delegados») soit n’avaient pas accès à la totalité des dépenses engagées par les hôpitaux, soit ne les ont pas communiquées aux services centraux de l’IGGV. La Sindicatura de Cuentas déclare à cet égard que «les hôpitaux les plus importants de la CA de Valence ont leurs propres contrôleurs délégués, qui dépendent directement de l’IGGV. La Sindicatura de Cuentas n’a pas pu confirmer officiellement si ces contrôleurs délégués avaient accès à l’ensemble des informations concernant toutes les dépenses engagées par les hôpitaux, mais le fait est que la Sindicatura de Cuentas avait bien accès à l’ensemble de ces données à chaque fois qu’elle en faisait la demande. En conséquence, les contrôleurs délégués soit disposaient des informations soit, si tel n’était pas le cas, pouvaient demander d’y avoir pleinement accès. Cependant, vu le grand nombre de factures non enregistrées, il est possible que les contrôleurs délégués aient eu accès à l’ensemble des données mais ne les ont pas fournies à l’IGGV, ou alors qu’ils n’aient pas eu accès aux données et aient omis d’en demander l’accès. En tout état de cause, il est clair que des informations complètes sur ces dépenses étaient librement consultables par l’intermédiaire des rapports de la Sindicatura de Cuentas».

. Sur ce point, il y a lieu de souligner que l’ancien contrôleur général de l’IGGV, lorsqu’on lui a demandé pourquoi l’IGGV n’avait jamais explicitement réclamé ces informations à la Consejería de Sanidad, a répondu qu'«elles n’avaient jamais été demandées parce qu’il n’y avait aucune obligation de demander ces informations. En vertu de la règle n° 5, la Consejería de Sanidad avait l’obligation de transmettre ces informations, qu’il y ait ou non une demande à cet égard et indépendamment du fait qu’il y ait un crédit budgétaire L’ancien contrôleur général a fait remarquer qu’à partir de 2002, l’IGGV envoyait, avant la clôture de l’exercice budgétaire, une lettre de rappel attirant l’attention sur la nécessité de se conformer à la règle n° 5. Dans le cadre de sa réponse, l’ancien contrôleur général a fourni à Eurostat une copie des courriers électroniques envoyés aux bureaux des contrôleurs adjoints et aux services d’audit décentralisés pour leur rappeler les obligations établies par la règle n°5. Ces lettres étaient envoyées simultanément par la poste et par voie électronique, principalement dans le but de rappeler l’obligation d’enregistrer les obligations en matière de dépenses qui, pour des raisons justifiées, n’avaient pas pu être imputées au budget.» Il est à noter cependant que ces lettres n’ont pas été envoyées à la Consejería de Sanidad, mais à des membres du personnel («Vice-intervenciones Generales e Intervenciones Delegadas») de l’IGGV: il s’agissait donc en réalité de notes internes à l’IGGV. La Consejería de Sanidad a, quant à elle, déclaré que «[b]ien qu’on puisse se poser la question de savoir s’il faisait partie de ses obligations de fournir officiellement et directement les données correctes à l’IGGV et pas seulement directement à la Sindicatura de Cuentas, avec envoi informel à l’IGGV, il était clairement de la responsabilité de l’IGGV de réclamer ces données afin d’établir une représentation fidèle des comptes de la Generalitat Valenciana, mission qui relève sans conteste de l’IGGV»; elle a aussi tenu à «souligner à nouveau que, sur une si longue période, l’IGGV aurait dû réagir pour résoudre le problème. Il aurait peut-être été souhaitable que la Consejería de Sanidad fournisse les informations officiellement (et non par courrier électronique) à l’IGGV, mais cela n’a pas été fait car l’ancien contrôleur général avait demandé que cela ne soit pas fait. En outre, l’IGGV aurait dû prendre des mesures, en particulier lorsque les rapports de la Sindicatura de Cuentas ont révélé la nature et l’ampleur du problème qui persistait depuis plus de 20 ans». Concernant ce même point, l’équipe actuelle de l’IGGV a considéré les pratiques qui ont eu cours dans le passé, tant à l’IGGV qu’à la Consejería de Sanidad, comme étant non conformes, affirmant qu'«[à] la question d’Eurostat de savoir si l’équipe précédente aurait dû réclamer à la Consejería de Sanidad les mêmes informations que celles envoyées à la Sindicatura de Cuentas, avec le montant total des dépenses engagées dans le secteur de la santé, l’IGGV répondait par l’affirmative, mais qu’elle trouvait en même temps surprenant que la Consejería de Sanidad, qui transmettait chaque année ces informations à la Sindicatura de Cuentas, n’ait pas envoyé les mêmes données à l’IGGV dans le cadre d’une procédure officielle, même en l’absence de demande de la part de l’IGGV.»

. À cet égard, l’ancien contrôleur général de l’IGGV, pour justifier le non-enregistrement des dépenses, a fait valoir que «[l]es régions enregistraient dans les comptes les montants qui leur étaient communiqués, comme l’a fait l’IGGV. Les coûts qui avaient été dissimulés ne pouvaient pas être enregistrés. L’exercice comptable était clos le 15 janvier (année t+1). La Consejería de Sanidad avait délibérément laissé les dépenses apparaître au cours des mois de novembre/décembre de l’année t+1, alors qu’il était trop tard pour les enregistrer dans la comptabilité de l’année t.». Toutefois, il semble qu’il soit inexact que rien ne pouvait être enregistré après le 15 janvier de chaque année. L’IGGV et l’IGAE ont tous deux indiqué que cela n’était pas exact, dans la mesure où les comptes hors budget sont ouverts et que des montants peuvent y être ajoutés jusqu’au 15 juin. Selon l’IGAE, «[e]ntre 2008 et 2012, l’IGGV déclarait généralement les données à la mi-février dans le cadre de la collecte de données du mois de janvier, et les données étaient toujours révisées lors de la collecte du mois d’avril (par exemple en 2012, l’IGGV n’a pas déclaré de dépenses dans le compte 409, mais en a déclaré beaucoup plus tard, dans le cadre de la collecte du mois d’avril, quoique avec un retard considérable). Le compte 413, qui est l’équivalent du compte 409 des Communautés autonomes, n’est pas clôturé avant le 15 juin puisqu’il est audité. Il n’est clôturé que lorsque les données provenant de tous les différents centres de gestion ont été fournies.» De même, selon la Sindicatura de Cuentas, «alors que les comptes budgétaires sont susceptibles d’être clôturés le 15 janvier, ce n’est pas le cas des comptes hors budget (tels que le compte 409), qui le sont bien plus tard.» Concernant en particulier les événements de 2012, l’IGAE a aussi précisé que «même si les données définitives n’étaient pas encore disponibles, des données estimées auraient pu être envoyées par l’IGGV à l’IGAE jusqu’au 15 juin, vu que les données pouvaient de nouveau être révisées avant la notification au titre de la PDE en septembre.»

. En fait, il serait plus juste de dire que l’IGGV les a contestés. À titre d’exemple, dans ses observations (alegaciones) faisant suite au rapport de la Sindicatura de Cuentas de 2011 pour l’année 2010, l’IGGV a déclaré ce qui suit: «L’IGGV considère que la Sindicatura devrait indiquer quelle procédure a été suivie pour déterminer et quantifier les obligations précédemment mentionnées de la Conselleria de Sanidad qui ont été traitées sans imputation budgétaire et en l’absence de procédure administrative correspondante. Elle devrait également fournir une liste détaillée de ces obligations et émettre un avis sur leur véracité, afin de ne pas porter préjudice aux intérêts de la Generalitat.» L’ancien contrôleur général de l’IGGV a précisé, sur ce point, qu’il faisait référence aux «intérêts de retard générés par des obligations non reconnues lors d’exercices antérieurs qui ont entraîné des dépenses supplémentaires du fait des montants restant à liquider sur les dépenses d’exercices antérieurs.» Il n’est cependant pas tout à fait clair à quels «intérêts» de la CA de Valence il aurait réellement été porté préjudice. En fait, comme l’a indiqué la Sindicatura de Cuentas, «l’existence d’intérêts de retard («Intereses de demora») n’est pas liée au fait qu’une dépense est ou non enregistrée ou au fait que son existence est connue à travers les rapports de la Sindicatura de Cuentas, mais bien au retard réel de paiement d’une facture une fois que celle-ci a été délivrée et soumise». La Sindicatura de Cuentas a par ailleurs répondu ce qui suit dans le rapport susvisé: «Pour ce qui est de la référence à un éventuel préjudice causé aux intérêts de la Generalitat, nous ne pensons pas que les actions de la Sindicatura auront un tel impact négatif; en fait, c’est l’inverse qui est vrai, puisque ces actions mettent en évidence des informations qui auraient dû être intégrées automatiquement dans les comptes annuels.»

. Conformément à la règle n° 16 de l’arrêté de la Conselleria de Economía y Hacienda (ministère régional de l’économie et des finances) du 12 décembre 1994 concernant la gestion et l’enregistrement à des fins comptables des opérations d’administration et d’exécution du budget de la Generalitat Valenciana, «[i]l est de la seule responsabilité de l’IGGV d’enregistrer les opérations dans les comptes». Ce point a également été précisé par la Sindicatura de Cuentas qui, dans bon nombre de ses rapports, a insisté sur le fait que «[l']IGGV étant l’organisme chargé de la comptabilité, il lui est recommandé de prendre les mesures nécessaires pour garantir que le budget de chaque exercice donne une représentation exacte de la façon dont il a été effectivement exécuté et que les opérations soient correctement inscrites au budget au 31 décembre. À cet égard, en ce qui concerne les biens et les services reçus au cours de l’exercice, les actes administratifs les reconnaissant doivent être délivrés de manière à s’assurer que ces biens et services soient imputés au budget de l’exercice au cours duquel ils ont été produits et reçus. Si cela n’est pas possible, les principes de la comptabilité publique généralement admis prévoient que les dépenses doivent être enregistrées dans les comptes correspondant au bilan.»

. Sur ce point, la Consejería de Sanidad a admis qu'«il aurait été préférable d’envoyer lesdites informations de manière officielle à l’IGGV plutôt que d’utiliser la voie informelle (courrier électronique)». Toutefois, l’ancien directeur général des ressources économiques de la Consejería de Sanidad a déclaré que cela n’avait pas été fait parce que «l’ancien contrôleur général avait toujours donné oralement instruction à la Consejería de Sanidad de ne pas transmettre ces informations à l’IGGV. De nombreuses discussions et réunions ont eu lieu sur cette question, et la Consejería de Sanidad a toujours insisté sur le fait que ces dépenses auraient dû être enregistrées dans les comptes de la région par l’IGGV. En raison du désaccord sur cette question, l’ancien directeur général des ressources économiques de la Consejería de Sanidad a risqué à deux reprises de perdre son poste». À une question du chef de l’équipe d’enquête de la Commission sur les raisons pour lesquelles la Consejería de Sanidad s’était conformée à une instruction émanant d’un organisme (l’IGGV) dont elle ne dépendait pas, il a été répondu que «l’instruction orale de l’IGGV devait être suivie car cet organisme était chargé de l’établissement et de la publication des comptes publics de la CA de Valence et qu’en l’occurrence il s’agissait d’un problème comptable.»

. Sauf à une occasion, en 2006, année où elles ont été officiellement transmises à l’IGGV. À ce sujet, la Consejería de Sanidad a fait savoir que «[n]ormalement, [elle] envoyait ces informations directement à la Sindicatura de Cuentas, en faisant toujours parvenir simultanément les mêmes données de manière informelle dans un courrier électronique, sous la forme d’un “fichier Excel”, à l’IGGV (plus exactement au contrôleur général adjoint de l’IGGV pour les comptes généraux)» et que «des données n’ont été envoyées officiellement à l’IGGV qu’une seule fois, en 2006, concernant les dépenses de santé des années 2001 à 2005. À partir de 2007, les données ont de nouveau été envoyées directement à la Sindicatura de Cuentas, comme celle-ci l’avait expressément demandé, et de manière informelle par courrier électronique à l’IGGV».

. À cet égard, il convient de souligner que la Consejería de Sanidad a déclaré envoyer «chaque année des informations complètes sur les dépenses de santé engagées mais non enregistrées au ministère national de la santé également, aux fins de la préparation de l’enquête annuelle sur les dépenses de santé publique, qu’elle publiait sur son site internet: http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/gastoSanitario2005/home.htm . Cela montre aussi que l’IGGV était pleinement informé de l’existence de montants considérables de dépenses de santé non enregistrées et que la Consejería de Sanidad n’a pas cherché à dissimuler ces informations de quelque manière que ce soit. En fait, dans l’hypothèse où la Consejería de Sanidad aurait sciemment dissimulé ces informations, l’IGGV aurait dû ouvrir une procédure de sanction (“expediente sancionador”) à son encontre, ce qu’il n’a jamais fait.»

. Il convient de souligner à cet égard que l’ancien contrôleur général de l’IGGV, parmi toutes les personnes interrogées, a été le seul à considérer la Consejería de Sanidad comme étant principalement responsable de l’absence d’enregistrement des montants considérables de dépenses de santé pendant de nombreuses années. Dans ce contexte, l’ancien contrôleur général de l’IGGV a déclaré que «[l']exercice comptable était clos le 15 janvier (année t+1). La Consejería de Sanidad laissait délibérément les dépenses apparaître au cours des mois de novembre/décembre de l’année t+1, alors qu’il était trop tard pour les enregistrer dans la comptabilité de l’année t». Il a ajouté qu’«il était indéniable: 1) que la Conselleria de Sanidad avait dissimulé des dépenses engagées sans qu’il y ait les crédits budgétaires correspondants, 2) qu’elle avait enfreint la loi en vigueur relative au budget, aux actifs financiers et aux marchés publics, et 3) qu’il y avait une tentative injustifiée de faire endosser à d’autres organismes, y compris à l’IGGV, la responsabilité des actions décidées par la Consejería de Sanidad », et que, par ailleurs, «la Consejería de Sanidad omettait de se conformer à ses obligations sur deux plans: elle enfreignait simultanément la loi et la réglementation relative au budget et aux actifs financiers. Les dépenses non inscrites aux comptes étaient nulles de plein droit dans la mesure où elles avaient été engagées sans être inscrites au budget et étaient cachées pour des raisons de commodité; de ce fait, elles n’étaient pas connues de l’IGGV. La Consejería de Sanidad a révélé les factures impayées afin d’obtenir une meilleure dotation budgétaire, mais cela s’est ajouté aux dépenses du précédent exercice comptable.» Enfin, l’ancien contrôleur général a également indiqué que «la Consejería de Sanidad avait enfreint les règles, dépassé les crédits prévus au budget et dissimulé des factures. Elle a révélé les dépenses à une date ultérieure (au cours du dernier trimestre de l’année suivante) afin de négocier et d’obtenir une meilleure dotation budgétaire pour l’année suivante». L’ancien contrôleur général a déclaré qu’«il s’agissait en l’occurrence d’une pratique contestable qui aurait dû être traitée avec une sévérité bien plus grande, compte tenu de la gravité des fautes de gestion commises. Il y a eu de graves défaillances qui étaient clairement imputables à la Conselleria de Sanidad.»

. Sur ce point, l’IGAE a déclaré qu’il «n’a pas le pouvoir de modifier les données envoyées par les régions et ne peut pas effectuer de contrôle de la qualité des informations comptables qu’elles fournissent. L’IGAE peut seulement demander davantage de précisions sur les données et a l’obligation d’accepter les données qui lui sont officiellement envoyées par les régions par l’intermédiaire des questionnaires. Si, en réponse aux questions posées par l’IGAE, les régions confirment les données transmises, l’IGAE est tenu de les accepter. Pendant de nombreuses années, des questions ont été posées sur la qualité des données transmises par la CA de Valence, mais chaque année l’IGGV confirmait les données initialement transmises. L’IGAE ne peut prendre contact avec la région que par téléphone ou par courrier électronique pour obtenir des clarifications. Si la région confirme les données envoyées, l’IGAE doit les accepter car il n’a pas le pouvoir de modifier des données officielles transmises par les régions. Tel a par exemple été le cas en 2008, en ce qui concerne la CA de Valence.» L’IGAE a expliqué qu'«à l’heure actuelle, il n’est toujours pas habilité à modifier les données officielles transmises par les régions. Désormais cependant, en vertu de la loi organique 9/2013 du 20 décembre 2013 sur le contrôle de la dette commerciale dans le secteur public, les organes des administrations publiques qui ne sont pas soumis à des audits comptables doivent effectuer des contrôles en utilisant des techniques d’audit afin de vérifier s’il n’y a pas des passifs non enregistrés dans le budget. En outre, un registre unique des factures a été mis en place dans les Communautés autonomes.»

. Chaque année, une phrase presque immuable sur cette anomalie figurait dans son rapport concernant le compte général de la région. À titre d’exemple, la Sindicatura de Cuentas recommandait en 2006 que «[l']IGGV, en tant qu’organisme responsable de la comptabilité, prenne les mesures nécessaires pour veiller à ce que le budget relatif à chaque exercice comprenne toutes les opérations économiques ayant une incidence budgétaire, de sorte à rendre compte de manière exacte de l’exécution du budget à la fin de l’exercice. À cet égard, en ce qui concerne les biens et les services reçus au cours de l’exercice, les actes administratifs les reconnaissant doivent être délivrés de manière à garantir que ces biens et services soient imputés au budget de l’exercice au cours duquel ils ont été produits et reçus. Si cela n’est pas possible, le PGCP prévoit qu’ils soient imputés au compte 409 «Dettes, opérations en attente d’imputation au budget». En ce qui concerne les obligations de paiement différé, le PGCP prévoit que les dettes non échues à la fin de l’exercice qui correspondent à des dépenses engagées ou à des biens et services effectivement reçus au cours de ce même exercice doivent être enregistrées au compte 411 «Dettes, régularisation des dépenses», qui fait partie du groupe des “dettes hors budget”.» Comme on peut le constater, la Sindicatura de Cuentas a considéré que l’IGGV n’appliquait pas correctement le principe de la comptabilité d’exercice et qu’elle devait utiliser à cette fin le compte 409. On notera que sa recommandation était à l’évidence explicitement adressée à l’IGGV, et non à la Consejería de Sanidad.

. À cet égard, la Sindicatura de Cuentas a affirmé qu’elle «avait proposé par écrit de fournir à l’IGGV toutes les informations (si l’IGGV n’y avait pas accès) sur les factures impayées non enregistrées liées au secteur de la santé, telles que diffusées et disponibles dans son rapport de 2010. L’IGGV n’a jamais donné suite à cette proposition et n’a jamais demandé à la Sindicatura de Cuentas de lui communiquer ces renseignements». Ces affirmations sont confirmées par le fait que, dans son rapport de 2011 relatif aux comptes de 2010, la Sindicatura de Cuentas déclarait ce qui suit: «L’IGGV peut, lorsqu’il le juge nécessaire, demander la liste des obligations non enregistrées de la Conselleria de Sanidad figurant dans le rapport d’audit du compte de 2010, s’il n’en dispose pas déjà; ces informations seront communiquées à l’IGGV dès que possible.» Toutefois, l’IGGV n’a pas accepté la proposition, doutant de l’exhaustivité ou de l’exactitude des chiffres. Comme l’a cependant souligné la Sindicatura de Cuentas, «chaque fois qu’un vérificateur des comptes signe un rapport, il signifie par là que les données sont considérées comme valables. Bien que d’autres dépenses non incluses dans le rapport initial aient été découvertes un peu plus tard, il a été considéré que les données prises en compte dans le rapport étaient de très bonne qualité, car fondées sur les factures existantes qui avaient été communiquées à la Sindicatura de Cuentas par la Consejería de Sanidad; elles représentaient donc un niveau minimum de dépenses engagées mais non enregistrées, qui auraient dû être imputées par l’IGGV au compte 409. Si la Sindicatura de Cuentas avait eu le moindre doute quant à la qualité de ces données, elle ne les aurait pas incluses dans ses rapports». La Sindicatura de Cuentas a également insisté sur le fait que «ces données étaient en fait aussi utilisées comme base pour le calcul des dépenses à inscrire dans le budget de l’exercice suivant, ce qui atteste que ces chiffres étaient publics, qu’ils étaient considérés comme fiables par les autorités de la Communauté autonome de Valence et qu’ils étaient utilisés pour les prévisions et la procédure budgétaire». La Sindicatura de Cuentas a rappelé que «ses recommandations étaient claires et que toutes les dépenses engagées auraient dû être enregistrées dans les comptes de la Communauté autonome de Valence conformément au principe de la comptabilité d’exercice».

. L’IGGV a donc été informé du montant des dépenses de santé non enregistrées au début de l’année 2006 et non pas indirectement à la fin de l’année, comme d’habitude, par les rapports de la Sindicatura de Cuentas. Il n’a été procédé de la sorte que cette fois-là car l’IGGV avait demandé à la Consejería de Sanidad en 2006 de ne pas communiquer les comptes directement à la Sindicatura de Cuentas mais de passer impérativement par l’IGGV. Cette façon de faire a été abandonnée les années suivantes, la Sindicatura de Cuentas ayant répondu qu’il s’agissait là d’une interprétation erronée de la loi sur les finances publiques par l’IGGV et que la Sindicatura de Cuentas était en droit de demander à recevoir les informations directement de la Consejería de Sanidad.

. En particulier, la Sindicatura de Cuentas a confirmé que «la coopération entre ses services et la Consejería de Sanidad a toujours été très bonne». En ce qui concerne la coopération avec l’IGGV, elle a précisé que «les observations («alegaciones» de l’IGGV et réponses de la Sindicatura de Cuentas) figurant dans ses rapports (librement consultables) reflétaient fidèlement et étaient particulièrement révélatrices du degré de coopération entre la Sindicatura de Cuentas et l’IGGV».

. Lorsqu’il lui a été demandé pourquoi les dépenses engagées n’ont été que partiellement comptabilisées, l’ancien contrôleur général de l’IGGV a répondu que «ces dépenses avaient été dissimulées par la Consejería de Sanidad et l’IGGV n’en avait pas connaissance». Or, la Sindicatura de Cuentas a affirmé «ne pas savoir si la Consejería de Sanidad avait bel et bien dissimulé des dépenses de santé non enregistrées à l’IGGV, mais avoir du mal à comprendre comment des informations pouvaient être dissimulées puisque les rapports de la Sindicatura de Cuentas, qui comportaient les chiffres exacts, ont toujours été librement consultables». Sur le même sujet, la Consejería de Sanidad a souligné que «si l’intention avait vraiment été de dissimuler des dépenses pour qu’elles ne soient pas comptabilisées, elle n’aurait pas envoyé les chiffres correspondants, chaque année sans interruption, à la Sindicatura de Cuentas. Par conséquent, la vraie question en l’espèce n’est pas l’intention alléguée de la Consejería de Sanidad de dissimuler ces dépenses, mais uniquement le fait que celles-ci n’ont pas été enregistrées dans les comptes de la région, une mission qui incombait incontestablement à l’IGGV.»

En ce qui concerne la Sindicatura de Cuentas, l’IGGV était destinataire des recommandations, comme en atteste le fait que cet organisme a répondu aux observations de la Sindicatura de Cuentas. La Sindicatura de Cuentas s’est exprimée en ces termes: «Il convient de souligner à cet égard qu’en 2003, les observations des organismes visés par les commentaires, les conclusions et les recommandations ainsi que les commentaires de la Sindicatura de Cuentas sur ces observations étaient particulièrement révélateurs et ont été rendus publics pour la première fois. Dans son rapport intitulé «Compte annuel des administrations de la Generalitat Valenciana», la Sindicatura de Cuentas a indiqué qu’«[i]l existe un ensemble d’obligations découlant de dépenses engagées ou de biens et services reçus dans le cadre de programmes de soins de santé de la Conselleria de Sanidad pour un montant d’au moins 1 121 379 000 EUR en attente d’imputation au budget le 31 décembre 2003 qui, de par leur nature, auraient dû être inscrites au compte de résultat et, si nécessaire, au compte 409 “Dettes, opérations en attente d’imputation au budget”». Dans son argumentation, l’IGGV a fait valoir que «le rapport de la Sindicatura confond la notion d’opérations en attente d’imputation au budget, qui est correcte, avec celle des opérations effectuées hors budget. Une telle erreur, que l’IGGV considère comme flagrante, réduit à néant toute critique relative au compte général de la Generalitat Valenciana, qui est irréprochable tant du point de vue juridique que du point de vue comptable. Les personnes chargées d’établir le compte général ne peuvent être blâmées pour une situation comptable inexistante, qui ne pouvait dès lors être intégrée dans le compte en question». Dans sa réponse à l’IGGV, la Sindicatura de Cuentas formulait la conclusion suivante: «Comme le prévoit le plan comptable PGCPGV ainsi que la règle n° 18 des Instructions comptables de la Generalitat Valenciana, l’application des principes comptables énoncés dans le PGCPGV garantit que les comptes annuels des administrations publiques de la Generalitat Valenciana donnent un aperçu fidèle et juste des actifs, de la situation financière, des résultats et de l’exécution du budget. Si les principes de comptabilité d’exercice, de prudence et d’enregistrement sont appliqués comme il se doit, les dépenses sont comptabilisées correctement. Toute dépense engagée et à payer au cours de l’exercice doit figurer dans les comptes. Les dépenses doivent être consignées dans les comptes, à tout le moins du point de vue financier. Selon le principe de la comptabilité d’exercice, les dépenses doivent être enregistrées au cours de la période pendant laquelle les produits et les services sont effectivement fournis ou reçus. Toute dépense réellement engagée par une instance ne résultant pas de l’exécution du budget, du moins à la fin de l’exercice comptable – et ce même en l’absence d’acte administratif – doit être enregistrée dans le compte de résultat et, par voie de conséquence, les montants restant à payer doivent être inscrits au passif.» L’ancien contrôleur général de l’IGGV n’était pas d’accord sur ce point, indiquant qu’alors que les recommandations de la Sindicatura de Cuentas préconisant l’enregistrement de toute dépense non comptabilisée étaient correctes et auraient dû être suivies d’effet, c’était à la Consejería de Sanidad qu’il appartenait de le faire et non à l’IGGV. Il s’est exprimé en ces termes à cet égard: «Les recommandations de la Sindicatura de Cuentas sur les dépenses de santé ont été jugées comme relevant de la compétence de la Consejería de Sanidad, et non de l’IGGV. L’IGGV a toujours appliqué les recommandations qui étaient de son ressort.» Toutefois, si tel était le cas, rien n’explique pourquoi c’est l’IGGV qui a répondu aux remarques de la Sindicatura de Cuentas et non la Consejería de Sanidad.

. Toutes les institutions rencontrées au cours de l’enquête par l’équipe d’enquête de la Commission ont reconnu que l’IGGV aurait dû suivre les recommandations de la Sindicatura de Cuentas. L’IGGV a quant à lui déclaré ce qui suit: «À la question posée par le responsable de l’équipe de la Commission chargée de l’enquête visant à déterminer qui était responsable de mettre en application les recommandations de la Sindicatura de Cuentas sur la comptabilisation des dépenses non enregistrées et sur l’emploi préconisé du compte 409 à cet effet, l’IGGV est d’avis que l’application desdites recommandations des rapports de la Sindicatura de Cuentas relevait de la responsabilité de l’IGGV, qui est chargé de veiller à la mise en œuvre correcte de la comptabilisation des recettes et des dépenses publiques dans la Communauté autonome de Valence.»

. C’est précisément le Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local (SGCAL), le service du ministère des finances chargé de la mise en œuvre du mécanisme spécial de paiement, qui a téléphoné à l’IGAE pour lui communiquer ces informations. Selon l’IGAE, «au 30 avril 2012, date à laquelle l’IGGV a transmis les données à l’IGAE, l’IGGV n’avait comptabilisé aucune des dépenses de santé non enregistrées, alors que ces données (c’est-à-dire l’ensemble des factures non enregistrées) avaient déjà été envoyées au Ministerio de Hacienda. L’IGAE a eu connaissance des faits non par l’IGGV mais par un appel téléphonique d’un collègue du Ministerio de Hacienda, à la suite de quoi l’IGAE a contacté l’IGGV pour vérifier l’existence de ces dépenses de santé non enregistrées représentant des montants considérables; quelques jours plus tard, l’IGGV a confirmé leur existence. Dès que l’IGAE a été informé du problème (et ce non par l’IGGV mais par un appel téléphonique d’un collègue du Ministerio de Hacienda), il en a fait part à l’INE et à la Banque d’Espagne, puis, le 17 mai, à Eurostat».

. Le fait que le compte 409 aurait dû être utilisé au lieu du compte 411 a été admis simultanément par l’IGAE, l’IGGV et la Consejería de Sanidad. Selon l’IGGV, «les dépenses engagées mais non acquittées et non enregistrées auraient dû être imputées au compte 409, mais cela n’a pas été fait pour une raison ou une autre. [...] L’IGGV n’a pas de commentaire à formuler quant à la raison pour laquelle le compte 411 a été employé dans le passé au lieu du compte 409, à savoir celui qui, à son avis, aurait dû servir pour l’enregistrement de telles dépenses.» Selon la Consejería de Sanidad, «[c]es montants auraient dû être inscrits au compte 409, qui a été créé spécifiquement dans le but de comptabiliser les dépenses engagées, non acquittées et non imputées au budget (de manière à respecter pleinement le principe de la comptabilité d’exercice, conformément à la législation). Toutefois, l’ancien contrôleur général de l’IGGV a toujours insisté sur le fait que le compte 409 n’avait pas été créé à cette fin et qu’il n’était pas approprié de l’utiliser pour enregistrer ce type de dépenses. L’ancien contrôleur général de l’IGGV a toujours indiqué clairement aux responsables de la Consejería de Sanidad que le compte 409 n’était pas prévu pour l’enregistrement des dépenses de santé engagées, non acquittées et non incluses dans le budget. Pour lui, ces dépenses devaient être inscrites au budget tous les deux ou trois ans au moyen d’une opération financière par l’application du mécanisme prévu à l’article 59 bis de la loi sur les finances publiques de la Generalitat Valenciana». L’ancien contrôleur général de l’IGGV a en revanche déclaré que «le compte 409 a été utilisé dès le départ (depuis 2003), mais seulement pour les très faibles montants communiqués par la Consejería de Sanidad (le ministère de la santé régional). Les montants dissimulés par la Consejería de Sanidad ne pouvaient pas être enregistrés dans ce compte parce que l’IGGV n’en avait pas connaissance.»

. L’IGAE a indiqué à ce sujet que «chaque fois que l’IGAE a interrogé l’IGGV à propos de dépenses non déclarées, l’IGGV a systématiquement répondu ne pas avoir connaissance de l’existence de dépenses non enregistrées ayant été correctement contrôlées. L’IGAE a en effet vérifié les rapports de la Cour des comptes régionale (bien qu’avec un certain retard, au moment de la publication de ces rapports) et a toujours interrogé l’IGGV. La réponse de l’IGGV était invariablement la même, à savoir que les données fournies à l’IGAE étaient exactes, c’est-à-dire que toutes les données reçues du ministère de la santé régional étaient déclarées à l’IGAE et qu’il ne pouvait pas garantir la qualité des données publiées par la Cour des comptes régionale. L’IGAE n’avait pas le pouvoir de modifier les données transmises par l’IGGV et ne disposait d’aucun autre moyen de vérifier l’exactitude des données fournies par celui-ci, d’autant plus que l’IGGV affirmait et confirmait constamment que les données transmises étaient correctes.»

Sur la base de tous les faits et arguments exposés ci-dessus, il peut être conclu qu’une entité (l’IGGV) au sein du secteur des administrations publiques du Royaume d’Espagne a fait preuve de négligence grave en ce qui concerne le défaut d’enregistrement de certaines dépenses de santé (et le non-respect du principe de la comptabilité d’exercice) dans les comptes nationaux (SEC 95), avec pour conséquence la déclaration erronée des données relatives au déficit à Eurostat en 2012, c’est-à-dire après l’entrée en vigueur du règlement (UE) nº 1173/2011. Le défaut d’enregistrement des dépenses n’a pas été rectifié en dépit d’informations publiquement disponibles sur l’existence et l’étendue du problème dans les rapports de la Cour des comptes régionale.

13) bien qu’il ait su que les données du compte général déclarées à l’IGAE n’étaient pas correctes, il n’a pas contacté le ministère de la santé régional ni aucune autre autorité afin de remédier à la situation et n’a pas essayé d’établir une estimation XXXII des dépenses de santé non enregistrées dans le but de se conformer au principe de la comptabilité d’exercice.

12) n’a pas accepté la proposition de la Cour des comptes régionale de fournir directement les données correctes à l’IGGV, afin qu’elles soient incluses dans les comptes de la CA de Valence, et n’a pas demandé au ministère de la santé régional de transmettre formellement à l’IGGV les informations relatives aux dépenses de santé non enregistrées que le ministère de la santé régional envoyait à la Cour des comptes régionale. Selon les déclarations des représentants du ministère de la santé régional, il semble que le directeur de l’IGGV ait, jusqu’en 2012, donné des instructions orales au ministère de la santé régional de ne pas envoyer officiellement les données relatives aux dépenses de santé non enregistrées à l’IGGV;

5) a envoyé à l’IGAE, à la fin des mois de janvier et d’avril 2012, un questionnaire normalisé qui ne contenait pas le montant des dépenses non comptabilisées (à savoir 1,9 milliard d’euros), qu’il avait pourtant déjà communiqué au gouvernement central dans un autre contexte au mois d’avril 2012, en dépit du fait qu’il avait reçu cette information du ministère de la santé régional de manière informelle, par courrier électronique, dès le mois de février 2012. C’est l’une des principales raisons de la révision à la hausse du déficit de l’Espagne pour 2011, opérée entre les notifications PDE d’avril et d’octobre 2012. L’IGGV n’a officiellement confirmé les montants exacts à IGAE qu’au mois de juin 2012, c’est-à-dire non seulement après la communication directe, aux autorités centrales, du montant des factures non acquittées (n’ayant jamais fait l’objet d’un enregistrement en tant que dépenses auparavant), mais aussi après la présentation au CPPF du plan économique et financier de la région (qui détaillait ces factures non acquittées);

3) n’a pas tenu compte des rapports de la Cour des comptes régionale XXV , étayés par les observations du ministère de la santé régional XXVI , qui ont mis en lumière la pratique consistant à ne pas enregistrer certaines dépenses engagées XXVII . En 2008, l’IGGV a commencé à comptabiliser des montants de dépenses non enregistrées engagées dans le passé, mais uniquement pour des montants partiels et non pour la totalité de ces dépenses;

La Cour des comptes régionale a régulièrement fait état, dans ses rapports annuels, de dépenses non enregistrées depuis 1988 et a toujours recommandé l’enregistrement de ces montants dans les comptes de la CA de Valence XIII XIV . Elle a signalé, en particulier, des montants de dépenses non comptabilisées de plus d’un milliard d’euros pour les exercices compris entre 2003 et 2010 dans la CA de Valence (à l’exception de 2007 et 2009, années où le montant a été moins important du fait de la comptabilisation de dépenses non enregistrées dans le compte 411). Toutefois, le fait que l’existence (pour des montants augmentant progressivement) de ces dépenses non comptabilisées ait été systématiquement soulignée par la Cour des comptes régionale n’a pas donné lieu à une action spécifique à l’échelon régional pour remédier à cette situation. Une rectification a finalement été opérée pour la première fois dans les comptes de 2011, comme la Cour des comptes régionale XV l’a confirmé dans son rapport.

Ce montant n’a pas été communiqué à l’IGAE par l’IGGV au moyen du questionnaire normalisé envoyé en janvier 2012. Il ne l’a pas été non plus dans le questionnaire envoyé trois mois plus tard, à la fin du mois d’avril 2012, lors de la deuxième transmission annuelle de ce questionnaire, alors qu’à ce moment-là, le gouvernement régional avait déjà informé le gouvernement central de l’existence de factures impayées et non enregistrées correspondant à ce montant. Ce n’est qu’en mai 2012 que le chiffre correct a finalement été confirmé à l’IGAE.

En 2007, le montant total des dépenses non enregistrées lors des exercices précédents dépassait un milliard d’euros. Cinq accords ont été signés entre 2007 et 2010: ils ont permis, grâce à l’adoption de réglementations régionales spécifiques, l’enregistrement de ces dépenses dans les comptes de la région et le paiement aux fournisseurs des factures, échues depuis longtemps, relatives aux biens et services qui avaient été fournis aux autorités régionales pour les besoins de leur politique de santé. Dans ce contexte, aucune mesure n’a été prise par l’IGGV afin de garantir un enregistrement correct des dépenses à l’avenir. La pratique consistant à omettre d’enregistrer certaines dépenses s’est poursuivie et a conduit à l’importante révision à la hausse du déficit de l’Espagne en 2011 (pour un montant d’environ 1,9 milliard d’euros).

Le défaut d’enregistrement de certaines dépenses remonte à l’année 1988. Il s’agissait, dans un premier temps, de très faibles montants, et les dépenses qui n’étaient pas enregistrées au cours d’une année l’étaient l’année suivante. À partir de 1993, les montants totaux des dépenses non enregistrées ont augmenté et ces dépenses n’ont pas toutes fait l’objet d’un enregistrement l’année suivante.

Force est donc de conclure que les données relatives à la PDE transmises à Eurostat en 2012 ne comprenaient pas toutes les dépenses engagées par la CA de Valence. Le principe de la comptabilité d’exercice, qui découle des règles du SEC 95, n’a pas été respecté. En outre, il a également été fait abstraction, dans une large mesure, du cadre budgétaire, financier et comptable adopté tant au niveau national que régional, pour ce qui est de l’enregistrement des dépenses de santé (ainsi que d’autres types de dépenses, pour des montants moindres). Les comptes qu’il aurait fallu employer pour enregistrer les dépenses engagées mais non payées (de manière à ce qu’elles puissent figurer au budget des exercices suivants et être comptabilisées conformément aux règles du SEC 95 dans l’exercice en cours) n’ont pas été utilisés.

Les irrégularités constatées dans la CA de Valence n’ont en fait été révélées à Eurostat que lorsque celui-ci a reçu communication par l’INE de la nouvelle révision du déficit (B.9), en mai 2012. Faisant suite à ces informations, Eurostat a entrepris une mission technique en Espagne, et ce n’est qu’après cette mission que la CA de Valence a commencé à appliquer une nouvelle procédure d’enregistrement en utilisant le compte 409 et en reprenant les montants correspondants à la fois dans le compte général de la région et dans le questionnaire normalisé transmis à l’IGAE.

En outre, le compte général de la région, établi par l’IGGV, ne semble pas avoir été suffisamment détaillé en ce qui concerne les comptes hors budget. Des montants considérables relatifs à des dépenses de santé engagées n’ont pas été repris dans le compte général. Les montants comptabilisés à partir de 2007 dans le compte 411 n’étaient pas clairement commentés et aucune ventilation n’était fournie. Dans d’autres tableaux, de très faibles montants étaient commentés en détail, alors qu’aucune explication n’était fournie pour près de 2 milliards d’euros comptabilisés dans le compte 411 entre 2007 et 2010. Le rapport n’a fait qu’effleurer les aspects concernant les dettes hors budget et le compte 411. La Cour des comptes régionale, dans ses rapports annuels, a recommandé à l’IGGV de faire preuve de plus de clarté à cet égard et l’a invité à donner plus de détails en ce qui concerne le commentaire et la ventilation de certains comptes dans le compte général de la région.

Aux termes de la loi sur les finances publiques (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana), l’IGGV est responsable du contrôle interne des comptes de la région et de l’établissement du compte général, qui devrait être le reflet véritable de la situation économique. Cette mission n’a pas été remplie, car d’importants montants de dépenses n’ont pas été reflétés dans les comptes (compte général de la région), et l’IGGV n’a pas tenu compte de ces dépenses. L’IGGV devait avoir connaissance de ces montants, puisque le ministère de la santé régional et la Cour des comptes régionale en avaient connaissance et les avaient communiqués à l’IGGV à la fois de manière informelle, dans des courriers électroniques du ministère de la santé, et de manière formelle à travers les rapports de la Cour des comptes régionale.

Le principe de la comptabilité d’exercice n’a donc pas été respecté dans la CA de Valence, au mépris des règles du SEC 95, et des données statistiques inexactes ont été déclarées au titre de la PDE et des finances publiques; celles-ci n’ont pas été corrigées avant la révision intervenue à l’occasion de la notification PDE d’octobre 2012. Aucun montant significatif relatif aux dépenses en attente d’imputation au budget (compte 409) n’a été communiqué à l’IGAE par l’IGGV dans le questionnaire normalisé. Par conséquent, les montants afférents aux exercices antérieurs n’ont pas été correctement enregistrés, ce qui, du fait de la comptabilisation de dépenses passées dans le compte 411, a eu une incidence sur le déficit (B.9) d’exercices au cours desquels ces dépenses n’avaient pas été engagées. Le non-respect du principe de la comptabilité d’exercice dans la CA de Valence, en violation des règles du SEC 95, a conduit à la notification de données statistiques inexactes au titre de la procédure PDE et des finances publiques en 2012; ces données n’ont pas été corrigées avant la révision intervenue à l’occasion de la notification PDE d’octobre 2012.

Les rapports de la Cour des comptes régionale ont expressément recommandé l’enregistrement au compte 409 des dépenses de santé non comptabilisées et non enregistrées. Le ministère de la santé régional a soutenu cette recommandation, qui n’a cependant pas été suivie par l’IGGV. Ce dernier a commencé à comptabiliser certains montants à partir de 2007, mais seulement partiellement, et la pratique consistant à ne pas enregistrer des dépenses effectivement engagées s’est poursuivie, ce qui a eu pour effet d’augmenter le stock de dépenses non enregistrées de la région.

Deuxièmement, l’utilisation du compte 409 pour l’enregistrement des dépenses en attente d’imputation au budget est prévue à la fois dans le cadre comptable général public (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana) et dans les instructions comptables de la CA de Valence (Instrucción de Contabilidad de la Generalitat Valenciana). Si le compte 409 avait été utilisé correctement, conformément aux instruments susvisés, les données auraient été déclarées comme il se doit. Toutefois, en méconnaissant son utilisation obligatoire, l’IGGV n’a jamais inclus les dépenses non enregistrées dans ce compte, en dépit de cette obligation. Les montants enregistrés dans le compte 409 ont été insignifiants jusqu’à la déclaration des chiffres corrects en mai 2012 et à la révision du déficit qui s’en est suivie.

En 2007, 847 millions d’euros, correspondant à des dépenses de santé non comptabilisées engagées au cours de la période 2002-2004, ont été ajoutés au compte 411. En 2009, 857 millions d’euros ont été ajoutés au compte 411; il s’agissait cette fois de dépenses de santé non comptabilisées engagées au cours de la période 2004-2008. En 2008 et 2010, d’autres montants correspondant à des dépenses de santé non comptabilisées dans le passé ont été ajoutés au compte 411, mais en raison de leur faible montant, il n’est pas aisé d’en déterminer l’incidence. La diminution du stock de dépenses non comptabilisées n’était pas visible, car la comptabilisation de sommes modiques dans le compte 411 a été neutralisée par l’importance des montants de dépenses non comptabilisées engagées durant cet exercice.

C’est ce qui explique l’augmentation des montants enregistrés dans le compte 411 hors budget pour les exercices 2007 et 2009 et la diminution correspondante du stock des dépenses non comptabilisées, qui apparaissent respectivement dans les tableaux 1 et 6.

d) l’existence de crédits appropriés et suffisants pour l’exercice en cours afin de faire face aux obligations non acquittées ou, le cas échéant, le mécanisme multiannuel de dotation budgétaire proposé, tel que visé à la section suivante, avec le consentement explicite du ministère des finances régional. Le rapport susmentionné est remis à l’autorité qui a ouvert le dossier et, s’il est présenté par un contrôleur délégué régional, celui-ci est tenu d’en rendre compte à l’office d’audit régional.

«1. Dans les cas où, en vertu des dispositions applicables, la validation ex ante aurait été obligatoire et aurait été omise, il n’est pas possible de reconnaître l’obligation de paiement, d’organiser le paiement ou d’engager ces opérations avant qu’il ne soit remédié à cette omission selon les modalités prévues au présent article.

Premièrement, la «Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana» (loi sur les finances publiques de la CA de Valence), qui définit le système budgétaire et le cadre comptable et constitue la base du contrôle des comptes publics de la région, a été modifiée à plusieurs reprises en ce qui concerne la comptabilisation des dépenses. Par la loi 12/2004 du 27 décembre, son article 59 a été complété par l’ajout d’un article 59 bis établissant le cadre pour la non-reconnaissance d’obligations de paiement dans certaines circonstances. Plus tard, par la loi 10/2006 du 26 décembre, deux nouveaux points (2.d et 3) ont été ajoutés à l’article 59 bis. Ces nouvelles dispositions devaient permettre l’adoption de mécanismes spécifiques pour l’imputation des dépenses engagées mais non comptabilisées aux budgets d’exercices futurs en cas de dotation budgétaire insuffisante pour faire face aux obligations de paiement passées et actuelles.

Dans la pratique, une partie des dépenses non enregistrées a été «retirée» du stock de la dette non comptabilisée et portée au compte 411 (c’est-à-dire intégrée dans les comptes publics) à partir de l’année 2007. Deux modifications réglementaires ont été mises en œuvre qui, d’après le gouvernement régional, ont permis l’inscription au compte 411 de la dette non encore comptabilisée.

Le tableau 6 expose en détail la manière dont les montants correspondant aux dépenses non enregistrées ont été traités. En commençant par le stock cumulé des dépenses non enregistrées au début de l’exercice, certains montants ont été déduits à chaque exercice (les montants imputés au budget de l’exercice en question et les montants à inscrire au compte 411) et certains montants ont été ajoutés (les dépenses non enregistrées générées au cours du même exercice) afin d’obtenir le nouveau stock de dépenses non enregistrées à la fin de chaque exercice.

Cette réponse a amené l’IGAE à considérer que ces montants seraient inclus au plus tard dans le budget de janvier/février de l’exercice suivant. L’IGAE a souligné que la collaboration de l’IGGV lui était indispensable et que les informations publiées dans les rapports de la Cour des comptes régionale n’étaient pas suffisamment détaillées pour être utilisées directement dans les comptes nationaux, puisque l’IGAE demandait, dans ses questionnaires normalisés, des informations beaucoup plus précises que ce qui figurait dans le rapport de la Cour des comptes. Les chiffres tirés des rapports de la Cour des comptes régionale ne permettaient pas, d’après l’IGAE, d’apporter les corrections nécessaires dans les comptes nationaux.

Il est ressorti de l’enquête que l’IGAE n’avait pas de contacts, directs ou indirects, avec la Cour des comptes régionale, pas plus qu’avec aucun autre organisme de contrôle externe. Aucun accord n’a été conclu entre l’IGAE et la Cour des comptes régionale. L’IGAE n’a accès aux rapports de cette dernière qu’après leur publication. Ces rapports n’ont fait l’objet de vérifications régulières qu’à partir de 2009. Toutefois, les rapports présentant les données de l’exercice t-1 ne sont généralement disponibles au plus tôt qu’en décembre de l’année t, tandis que les données doivent être communiquées à Eurostat dès le mois d’avril.

En 2007, la CA de Valence a signé le premier accord par lequel elle comptabilisait un grand nombre de factures précédemment non enregistrées via le compte 411. En 2007, la CA de Valence a déclaré à l’IGAE, pour la première fois, les factures impayées non inscrites auparavant dans les comptes, en les ventilant même entre les différents exercices auxquels ces dépenses auraient dû être imputées. L’IGAE a dès lors présumé que toutes les factures impayées qui n’avaient pas été enregistrées auparavant étaient désormais inscrites soit dans le compte 411 soit dans le budgetp.

Trois Communautés autonomes (Andalousie, Catalogne et Valence) totalisaient 75 % des dépenses en attente d’imputation au budget à la fin de chaque exercice (voir le tableau 5). Il existait toutefois une différence importante entre celles-ci. En Andalousie et en Catalogne, les montants avaient été enregistrés de manière correcte dans les comptes hors budget (409 ou similaire) et déclarés à l’IGAE en conséquence. À Valence, tel n’a pas été le cas.

Le ministère de la santé régional communiquait généralement les renseignements concernant les dépenses de santé à la Cour des comptes régionale entre les mois de février et mai de chaque année. La date variait tous les ans, en fonction du moment de la demande de la Cour des comptes. En général, le ministère de la santé régional disposait de ces informations au début de l’année et les a toujours communiquées rapidement à la Cour des comptes régionale. En 2006, le ministère de la santé régional a exceptionnellement transmis le montant total des dépenses de santé non enregistrées engagées au cours de la période 2001-2005 directement à l’IGGV au début de l’année VIII .

Au départ, les dépenses non comptabilisées pour une année particulière ont immédiatement été imputées en totalité à l’exercice suivant et les montants étaient très faibles, de sorte que l’incidence globale est restée limitée. Or, à partir de 1993, seule une partie des dépenses non comptabilisées au cours d’une année donnée a été imputée à l’exercice suivant, au lieu de la totalité du montant. En conséquence, les montants des dépenses non encore payées, non prévues dans le budget et non déclarées ont progressivement augmenté pour atteindre des chiffres considérables.

La Cour des comptes régionale a dès lors recommandé au gouvernement régional (le Consell) de prendre des mesures en vue de la liquidation et du paiement du stock restant de dépenses non comptabilisées. Dans ce contexte, elle a préconisé l’analyse et la régularisation des dépenses correspondant aux exercices antérieurs dans les comptes «Dettes». En outre, le rapport de la Cour des comptes régionale recommandait que le budget relatif au secteur de la santé soit établi conformément à la situation réelle, étant donné que la version actuelle nuisait à l’application des principes d’effectivité, d’efficience, d’économie et de légalité. Pour remédier à cette situation, différentes mesures ont été prises par le gouvernement régional à partir de l’année 2007 (signature d’accords, comptabilisation des dettes antérieures) et il a été recommandé que l’application de ces mesures soit poursuivie jusqu’au retour à l’équilibre.

En juin de chaque année, l’IGGV envoie le compte général de la CA de Valence pour l’exercice t-1 à la Cour des comptes régionale. En novembre, cette dernière soumet son projet de rapport d’évaluation à l’IGGV pour observations. L’IGGV le diffuse à toutes les instances régionales susceptibles d’être concernées et rassemble les commentaires/modifications pour les communiquer ensuite à la Cour des comptes en vue de l’actualisation éventuelle du rapport. La Cour des comptes analyse les commentaires et décide individuellement de les prendre ou non en compte dans le rapport définitif. La version finale du rapport pour l’année t-1, éventuellement modifiée selon l’appréciation de la Cour des comptes, est validée et publiée en décembre de l’année t.

Les factures impayées non enregistrées, officiellement déclarées en juin 2012 (représentant au total 1,9 milliard d’euros), se rapportent en majorité à 2011. Un montant de 862 millions a été imputé à l’exercice 2011, tandis qu’approximativement 1 milliard d’euros l’a été aux exercices antérieurs, comme suit: 29 millions d’euros à 2008 et aux exercices précédents, 378 millions d’euros à 2009 et 624 millions d’euros à 2010.

Au début du mois de mai 2012, le ministère des finances national et le CPFF ont commencé l’analyse et la vérification tant des factures que du plan d’ajustement (plan économique et financier). Ce n’est qu’à ce moment que l’IGAE a été informé, par le ministère des finances national IV , de la révision de 1,9 milliard d’euros en ce qui concerne la CA de Valence. L’IGAE a immédiatement pris contact avec l’IGGV pour obtenir confirmation de cette information. Lors d’un entretien téléphonique, l’IGGV a confirmé que la dette supplémentaire s’élevait à quelque 1,8 milliard d’euros, mais qu’il était impossible de connaître le montant précis à ce stade, car la validation des données était toujours en cours. L’IGAE a ensuite soulevé la question au sein du comité technique espagnol des comptes nationaux et il a été décidé de communiquer immédiatement ces éléments à Eurostat (le 17 mai 2012), même si la validation des chiffres n’était pas terminée.

Le montant de 1,9 milliard d’euros de factures impayées n’a été déclaré à l’IGAE ni dans le questionnaire normalisé transmis par l’IGGV à la fin janvier, ni dans celui de la fin avril 2012. Or, à la fin du mois d’avril 2012, les mêmes factures impayées incluses dans la somme de 1,9 milliard d’euros avaient déjà été envoyées par le ministère des finances régional au ministère des finances national, et le plan économique et financier pour la période 2012-2014 de la région de Valence, qui incluait également ce montant, avait été soumis au CPFF.

Les montants portés au compte 409 (deuxième ligne) ont été négligeables jusqu’à ce que la comptabilisation soit effectuée correctement, pour la première fois, pour l’exercice 2011, après l’entrée en vigueur du mécanisme spécial de paiement. De ce fait, seuls de très faibles montants ont été notifiés à l’IGAE via le compte 409 avant juin 2012. Les premiers montants non négligeables (bien que toujours partiels) concernant l’exercice 2011 ont été déclarés en janvier 2012 (et confirmés en avril de cette année), après l’intervention de l’IGAE. Dans le cadre de la troisième communication de données, en juin 2012, des révisions significatives ont été notifiées en ce qui concerne le compte 409 pour l’exercice 2011, confirmant la révision de 1,9 milliard d’euros du déficit de la CA de Valence.

La troisième ligne, celle des comptes hors budget, reprend les montants qui n’ont pas été payés durant l’exercice, qui n’étaient pas prévus dans le budget, mais qui ont été inscrits dans ces comptes pour être imputés au budget de l’exercice suivant. Les montants ont considérablement augmenté pour deux exercices, à savoir 2007 et 2009. Cette hausse est due à la comptabilisation de dépenses non enregistrées, intervenue ces années-là à la suite de l’adoption de lois régionales spécifiques (article 59 bis, points 2.d et 3, de la loi sur les finances publiques) et de la signature de différents accords (voir la section 2.5 pour de plus amples précisions à ce sujet).

Le présent rapport expose les constatations faites par la Commission lors de l’enquête menée par ses soins conformément à la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission, ainsi que les faits essentiels à l’appui de ces constatations. De plus amples précisions sur les faits relatifs à la déclaration erronée de données en 2012 figurent dans le document de travail des services de la Commission intitulé «Relevant underlying information concerning the misrepresentation of data in the Autonomous Community of Valencia» (en anglais, ci-après le «document SWD») qui accompagne le présent rapport.

Les citations reprises dans les notes figurant à la fin du présent rapport (appels de notes a, b, c, etc.) sont extraites des procès-verbaux officiels desdits entretiens et reproduisent mot pour mot les déclarations faites par les représentants des différentes institutions rencontrés.

Ainsi qu’il a été indiqué plus haut, les dépenses non déclarées provenaient, pour une part importante, de la CA de Valence. Il s’est avéré que la violation du principe de la comptabilité d’exercice était récurrente dans cette région, où des montants considérables de dépenses de santé non encore payées et non prévues dans le budget n’avaient pas été transcrits dans les comptes publics, hors budget ou non.

L’accord décrivait aussi les conditions à remplir pour que les factures impayées puissent être prises en compte dans le mécanisme spécial de paiement. L’un des principaux critères et conditions était que ces factures correspondent à des dépenses dues, enregistrées et en attente de paiement à la fin de l’année 2011. Afin de bénéficier du paiement des factures en souffrance par le gouvernement central, les Communautés autonomes et les municipalités étaient donc tenues de divulguer l’encours total des dettes (factures impayées) envers leurs fournisseurs et, par conséquent, les dépenses qui n’avaient pas été enregistrées auparavant ont dû être déclarées.

Les factures impayées avaient donc déjà été envoyées par la plupart des régions, par l’intermédiaire de leur ministère des finances, au ministère des finances national avant le 17 mai 2012. En outre, les plans d’ajustement garantissant la capacité de rembourser les prêts avaient déjà été communiqués par les régions et validés par le CPFF, qui les avait publiés sur son site internet. Le même jour, l’institut national de la statistique (INE) a informé Eurostat pour la première fois de la découverte de dépenses non enregistrées dans certaines Communautés autonomes. Pour être en mesure de demander l’intervention du mécanisme spécial de paiement au ministère des finances national avant le 1er avril 2012, le ministère des finances de la CA de Valence (ci-après le «ministère des finances régional») était dès lors en possession des informations relatives aux dépenses non enregistrées au moment de la déclaration des données à Eurostat dans le cadre de la notification d’avril 2012 au titre de la PDE.

La mise au jour de ces dépenses non acquittées s’explique par la mise en place en 2012, par les autorités centrales espagnoles, d’un système de financement particulier, dit «mécanisme spécial de paiement», pour le règlement des arriérés des Communautés autonomes et des municipalités. Ce mécanisme était régi par l’accord 6/2012 du 6 mars 2012 du Conseil de politique budgétaire et financière ou CPFF (pour les Communautés autonomes, ci-après l’«accord»), la loi 4/2012 (pour les municipalités) et la loi 7/2012 (à la fois pour les Communautés autonomes et les municipalités). La procédure et le calendrier prévus pour solliciter le concours du mécanisme spécial de paiement ont été établis dans l’accord. Selon ce système, les Communautés autonomes et les municipalités devaient divulguer la totalité de leurs factures impayées en échange de leur règlement directement par l’administration centrale.

Le 30 mars 2012, l’Espagne a transmis à Eurostat sa première notification de l’année au titre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE); elle comprenait notamment les premiers chiffres déclarés pour l’année 2011. Après avoir appliqué la procédure habituelle d’évaluation des données, Eurostat a validé et publié les chiffres de l’Espagne le 23 avril 2012 dans son communiqué de presse relatif à la PDE. Or, le 17 mai 2012, les autorités statistiques espagnoles ont informé Eurostat d’une augmentation des dépenses des administrations publiques régionales (Communautés autonomes) de quelque 4,5 milliards d’euros (soit environ 0,4 % du PIB), qui aurait une incidence sur le déficit public espagnol, principalement en 2011, et entraînerait une révision à la hausse des chiffres du déficit notifiés en avril 2012 au titre de la PDE.

En application de l’article 3 du règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil, les États membres doivent notifier à la Commission (Eurostat) leur déficit public ainsi que le niveau de leur dette publique prévus et effectifs, deux fois par an, la première fois avant le 1er avril de l’année courante (année n) et la deuxième fois avant le 1er octobre de l’année n. Les données notifiées l’année n portent sur les années n-1, n-2, n-3 et n-4.

Les États membres sont tenus de notifier leurs données annuelles du déficit et de la dette à la Commission (Eurostat), dans le respect plein et entier des règles et procédures de la statistique européenne [le système européen des comptes (SEC)].

En décembre 2011, le règlement (UE) n° 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro a habilité la Commission à ouvrir une enquête s’il existe des indices sérieux que des statistiques ont été manipulées intentionnellement ou par grave négligence. Un ensemble de critères, de règles et de procédures relatifs à l’exercice de cette mission ont été établis par la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission. Comme le prévoit le règlement (UE) n° 1173/2011, de telles enquêtes peuvent donner lieu à l’adoption, par la Commission, d’une recommandation au Conseil visant à ce que celui-ci inflige une amende à l’État membre en cause. La Commission propose une amende calculée par ses soins, mais c’est au Conseil qu’il incombe, en définitive, de l’imposer et d’en fixer le montant. S’il est constaté que l’État membre a, intentionnellement ou par grave négligence, fait des déclarations erronées des données relatives au déficit et à la dette publics le concernant, le Conseil peut décider de lui infliger une amende jusqu’à concurrence de 0,2 % du PIB.

COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 7.5.2015 COM(2015) 211 final ANNEXE

au Rapport de la Commission relatif à l'enquête concernant la manipulation des statistiques en espagne telle que visée par le règlement (ue) n° 1173/2011 du parlement européen et du conseil sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro (décision de la commission du 11 juillet 2014) {SWD(2015) 105 final}



OBSERVATIONS SUR LES CONSTATATIONS PROVISOIRES DE L'ENQUÊTE CONCERNANT LA MANIPULATION DES STATISTIQUES EN ESPAGNE TELLE QUE VISÉE PAR LE RÈGLEMENT (UE) N° 1173/2011 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL SUR LA MISE EN OEUVRE EFFICACE DE LA SURVEILLANCE BUDGÉTAIRE DANS LA ZONE EURO (DÉCISION DE LA COMMISSION DU 11 JUILLET 2014) Le ROYAUME D'ESPAGNE, dans l’exercice du droit que lui confèrent l’article 8, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1173 du 16 novembre 2011 du Parlement européen et du Conseil (ci-après le «règlement 1173/2011») et l'article 6 de la décision déléguée 2012/678/UE de la Commission, formule, dans la présente annexe, des OBSERVATIONS sur les constatations provisoires présentées par la Commission sur la base des faits suivants: LES FAITS Selon un ordre rigoureusement chronologique, les faits pertinents aux fins de la présente procédure d'enquête sont les suivants : 1°. Le 13 décembre 2011, le règlement 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro est entré en vigueur. 2 °. Le 30 janvier 2012, les Intervenciones des communautés autonomes (et, parmi celles-ci la Intervención General de la Generalidad Valenciana (office d'audit de la Communauté autonome de Valence, ci-après «IGGV») transmettent leurs données de comptabilité publique à la Intervención General de la Administración del Estado (office d'audit de l’administration de l’État, ci-après «IGAE»), par l’intermédiaire du questionnaire standard prévu à cet effet (ce questionnaire a été confirmé le 30 avril 2012 par les communautés autonomes). 3 °. Le 30 mars 2012, l’Espagne envoie à Eurostat la première notification de données provisoires au titre de la procédure de déficit excessif (PDE). 4 °. Le 23 avril 2012, Eurostat publie les données provisoires de la première notification de l’Espagne dans le cadre de la PDE 2011 5 °. En parallèle, au cours du premier trimestre de 2012, l’Espagne répond à la nécessité de rembourser la dette commerciale accumulée par les administrations publiques espagnoles avec la mise en place, par l’administration centrale, d’un mécanisme spécial de paiement des fournisseurs ayant ceci de particulier, pour ce qui nous intéresse ici, que les collectivités territoriales (communautés autonomes et entités locales) sont libres d'y souscrire ou pas . 6 °. Au cours des premiers jours de mai 2012, l’analyse des informations transmises pour l’application de ce mécanisme par le ministère des finances et des administrations publiques révèle une irrégularité dans l’enregistrement des dépenses de santé dans la Communauté autonome de Valence.

Dès qu'elle a eu connaissance de cette irrégularité, l’IGAE a demandé à l'IGGV de confirmer cette information et l'a transmise au groupe de travail «Comptes nationaux». 7 °. Le groupe de travail «Comptes nationaux» décide d'immédiatement signaler ce fait à Eurostat, ce qu'il fera le 17 mai 2012, en proposant une révision de la notification provisoire publiée en avril. 8 °. Eurostat effectue une visite dite «technique» en Espagne le 24 mai 2012 pour connaître le détail de ce qui s’est passé et déclare qu'il n'est pas nécessaire de modifier la notification provisoire d'avril et que l'introduction des données dans la notification d’octobre 2012 suffira. Lors de cette visite, Eurostat a confirmé et validé les informations envoyées par l’Espagne le 17 mai. 9 °. Eurostat effectue une visite dite «upstream», en Espagne du 18 au 22 juin 2012, lors de laquelle il demande des informations sur le processus d’élaboration de la PDE et formule une série de recommandations. 10 °. Toutes les informations requises et révisées ont été incorporées dans la documentation nécessaire à l’évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité de l’Espagne pour 2012 et dans la «Recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en Espagne» présentée au Conseil de l’UE début juillet 2012. 11 °. Dans le cadre d'une deuxième visite «upstream», qui s'inscrit dans le prolongement de la visite précédente, Eurostat se rend en Espagne du 11 au 14 septembre 2012. 12 °. Le 26 novembre 2012, la décision déléguée 2012\678\UE de la Commission du 29 juin 2012 relative aux enquêtes et amendes liées à la manipulation des statistiques (ci-après la «décision 2012/678/UE») entre en vigueur. 13 °. Le 21 décembre 2012, le rapport de la Cour des comptes de la Communauté autonome de Valence correspondant à l’exercice 2011 est publié. Dans ce rapport, la Cour des comptes parvient à la conclusion que les dépenses de la Communauté de Valence se rapportant à cet exercice sont correctement enregistrées. 14 °. Le 2 février 2013, Eurostat publie le «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la qualité des données budgétaires notifiées en 2012 par les États membres». Il y est constaté qu’Eurostat ne met pas en doute les données sur le déficit espagnol correspondant à l’exercice 2011. 15 °. Eurostat effectue une visite dite «ad hoc» les 26 et 27 septembre 2013, en vue d’obtenir des informations complémentaires à celles recueillies lors des visites précédentes. 16 °. Le 7 mars 2014, six mois après la dernière visite en Espagne en septembre 2013, Eurostat publie le «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la qualité des données budgétaires notifiées en 2013 par les États membres», dans lequel il ne met pas davantage en doute les données de l'Espagne.

17 °. Les données de l'Espagne n'ont pas non plus été mises en doute dans les rapports qu’Eurostat a élaborés pour le Comité économique et financier conformément au règlement n° 479/2009 pour les années 2012 et 2013.

18 °. Le 11 juillet 2014, la Commission a adopté la décision d'ouvrir une procédure d’enquête pour manipulation statistique concernant l'Espagne. 19 °. Le 22 septembre 2014, désapprouvant l’ouverture de cette procédure d’enquête, le Royaume d'Espagne a introduit un recours devant le Tribunal (affaire T-676/14), toujours en cours à ce jour, et dont il convient de reprendre les arguments dans le corps de la présente annexe, en sus des autres observations soumises au cours de la procédure. 20 °. Le 3 mars 2015, Eurostat publie le «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la qualité des données budgétaires notifiées en 2014 par les États membres», qui informe de l'existence d'une procédure d'enquête, rappelant que la Commission ne met pas en doute la fiabilité des données sur le déficit fournies par l'Espagne (et déclare ce qui suit: «La Commission ne remet pas en question l’exactitude actuelle des statistiques communiquées par l’Espagne au titre de la PDE».) FONDEMENT JURIDIQUE 1в. LE PRINCIPE DE NON-RÉTROACTIVITÉ. DÉLIMITATION DU CADRE TEMPOREL DEVANT FAIRE L'OBJET DE LA PRÉSENTE PROCÉDURE D'ENQUÊTE. Tout au long de la procédure, le Royaume d’Espagne a insisté sur la nécessité de définir avec précision le cadre temporel devant faire l’objet de l'analyse et de l'enquête de la Commission. Ainsi qu’il est mentionné dans l’acte du 10 décembre 2014 dans lequel sont reprises les déclarations du représentant de l’INE, M. Alfredo Cristóbal, avant que la Commission ne transmette ses questions, les conseillers juridiques du Royaume d’Espagne ont demandé que l’enquête porte uniquement sur la période postérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE) n° 1173/2011, à savoir le 13 décembre 2011. L’équipe chargée de l'enquête a répondu qu’elle considérait que «dans le cadre de son mandat, il lui appartient de faire la lumière sur l'intégralité du problème et, partant, d'enquêter sur l'ensemble de la période, à partir de 1988. Elle signale néanmoins qu'elle a conscience de la question de la rétroactivité et qu'elle tiendra compte du principe de rétroactivité si la Commission européenne recommande au Conseil d’infliger une amende». Cette déclaration doit de toute évidence être comprise d'une manière qui soit compatible avec le principe de non-rétroactivité, un principe général du droit qui constitue l’un des bastions de l’État de droit, valeur supérieure du patrimoine juridique commun aux États membres de l’Union européenne, et critère essentiel de toute procédure d’enquête respectueuse du principe de légalité (qu'elle aboutisse ou non à une sanction) . Et la seule façon pour cette déclaration d'être compatible avec ces principes, c'est d'être interprétée comme donnant à entendre que la Commission doit, afin de savoir ce qui s’est passé depuis le 13 décembre 2011 (début du cadre temporel susceptible de faire l'objet de l’enquête), analyser un «processus» qui, selon elle, a démarré avant cette date, et donc étendre ses vérifications à une période antérieure. Mais la connaissance de ce qui a eu lieu au cours de cette période antérieure doit avoir un caractère purement instrumental visant à donner un éclairage sur la période pertinente (à partir du 13 décembre 2011). Ainsi, les constatations (y compris les provisoires) de l’équipe chargée de l’enquête doivent porter exclusivement sur cette période pertinente, quand bien même, pour comprendre ce qui s’est passé à partir du 13 décembre, elle aura dû analyser (à des fins purement instrumentales) le fonctionnement des mécanismes d'échange d’informations entre les institutions espagnoles sur une période plus large.



Or une simple lecture de la conclusion finale des constatations provisoires d’Eurostat, avec tout le respect qui est dû à cette institution, permet de déduire que l’enquête n’a pas respecté cette seule manière compatible de comprendre l’extension du cadre temporel de l’enquête et qu'elle enfreint dès lors le principe de non-rétroactivité. Ainsi, à titre de conclusion, Eurostat affirme que «l’on peut en conclure que la Communauté de Valence a commis, à tout le moins, une négligence grave en ce qui concerne l’absence d’enregistrement des dépenses de santé et le non-respect du principe des droits constatés dans la comptabilité nationale pendant de nombreuses années. En conséquence, pendant un certain nombre d’années, les données envoyées par l’Espagne à Eurostat dans le cadre de la PDE n’étaient pas tout à fait exactes». Par ailleurs, la Commission fixe au mois de mai 2012 la date à laquelle les erreurs d’enregistrement ont cessé de se produire, date à laquelle elle reconnaît (ce qui a été confirmé) que l’État espagnol a signalé une défaillance dans l’enregistrement des dépenses de santé dans la Communauté autonome de Valence; c'est ce qui ressort des conclusions de la Commission, par exemple lorsqu'elle affirme que l'IGGV «a effectué un décompte général de la Communauté autonome (...) qui, jusqu’en juin 2012, ne faisait aucune référence explicite aux dépenses non enregistrées et donnait toujours des informations minimales sur les montants considérables portés au compte 411)». Il y a donc lieu de conclure que depuis mai 2012, date à laquelle le problème a été détecté, les informations ont été correctement enregistrées, ce qui a effectivement été le cas.

Par conséquent, si la période d’enquête s’étend du 13 décembre 2011 au 17 mai 2012 (date à laquelle le groupe de travail «Comptes nationaux» signale l'erreur à Eurostat, en proposant de revoir la notification publiée en avril), on peut s'étonner de la référence, dans les constatations provisoires servant de base à l’établissement des constatations définitives en vertu desquelles la Commission pourra éventuellement faire une recommandation d’amende au Conseil, à une période couvrant de «nombreuses années» ou «un certain nombre d'années» alors que la période faisant l’objet de l’enquête susceptible de servir de base à la décision de sanctionner ou non est inférieure à un an. Il est particulièrement important de souligner que le cadre temporel du comportement constitue un élément factuel et qu'il doit par conséquent être clairement circonscrit dès le stade initial de l’enquête afin qu'il ne soit pas porté atteinte aux droits de la défense. À aucun moment la Commission n'a clairement délimité cet élément. Elle s'est dite consciente de la non-rétroactivité mais a déclaré avoir besoin d'étendre son enquête à une période plus large, pour ensuite axer ses conclusions essentiellement sur une période de temps qui ne peut faire l'objet de poursuites, étant donné l’absence de réglementation applicable au moment des faits. Le fait que ses constatations portent principalement sur des périodes antérieures à celles pouvant faire l’objet des constatations transparaît non seulement à la lecture de la conclusion finale, mais aussi tout au long du document. Nous ne citerons en exemple que deux passages: 1 °. Au point 1.1 (Contexte) quatrième paragraphe, il est indiqué que «plusieurs irrégularités ont été constatées dans le cas de la Communauté autonome de Valence, qui a accumulé des dépenses de santé non enregistrées pendant 24 ans» 2 °. Dans les conclusions mêmes, il est indiqué que «l'absence d’enregistrement de certaines dépenses a commencé en 1988». Avec tout le respect qui est dû à la Commission et à son équipe d'enquête, il y a lieu de considérer que passer d'une enquête qui devrait porter sur quelques mois à une autre enquête dont les constatations reposent essentiellement sur des faits s'étant produits il y a 24, 15 ou 10 ans constitue une forme de disproportion interdite par la Commission même dans sa décision 2012/768/UE, lorsqu'elle déclare que

«les enquêtes menées devraient être proportionnées, de manière à ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour établir la possible existence d’une manipulation des données pertinentes relatives au déficit et à la dette». Il est tout à fait inutile d'invoquer des pratiques remontant à de «nombreuses années» pour savoir ce qui s’est passé entre le 13 décembre 2011 et le mois de mai 2012. La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacre, en son article 49, les «Principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines» dans les termes suivants: «Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou le droit international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit une peine plus légère, celle-ci doit être appliquée.» Le règlement n° 1173/2011, quant à lui, indique de manière plus précise, en son considérant 21, que «Afin d'éviter l'application rétroactive des sanctions prévues au titre du volet préventif du PSC par le présent règlement , celles-ci ne devraient s'appliquer qu'en ce qui concerne les décisions pertinentes adoptées par le Conseil en vertu du règlement (CE) n° 1466/97 après l'entrée en vigueur du présent règlement. De la même façon, afin d'éviter l'application rétroactive des sanctions prévues au titre du volet correctif du PSC par le présent règlement, celles-ci ne devraient s'appliquer qu'en ce qui concerne les recommandations et les décisions pertinentes adoptées par le Conseil après l'entrée en vigueur du présent règlement en vue de corriger un déficit public excessif.» Les éléments et les irrégularités constatées qui servent de base aux constatations provisoires, dans leur quasi-totalité, ont eu lieu avant la période sur laquelle l'enquête doit porter, ce qui est clairement interdit par les règles que nous venons de citer. 2в. RESPECT DES DROITS DE LA DÉFENSE DU ROYAUME D'ESPAGNE.

L’article 8 du règlement n° 1173/2011 prévoit que «la Commission respecte pleinement les droits de la défense de l’État membre concerné durant les enquêtes». Pour ce faire, il habilite la Commission à établir «les modalités régissant la procédure destinée à garantir les droits de la défense, l’accès au dossier, la représentation juridique, la confidentialité et les dispositions temporelles, ainsi que la perception des amendes visées au paragraphe 1.», c’est-à-dire pour garantir la sécurité juridique dans la conduite de la procédure. Aux fins de l'exécution de la délégation, la décision 2012/678/UE signale, au considérant 11, qu'«Aux fins de sa défense, l’État membre concerné devrait être dûment informé de l’ouverture d’une enquête par la Commission, ainsi que des résultats de celle-ci» (...) et poursuit en ces termes, au considérant suivant: «Les droits de la défense et le principe de confidentialité devraient être respectés conformément aux principes généraux du droit et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. L’État membre concerné devrait notamment avoir le droit d’être entendu par la Commission au cours de l’enquête, et avoir accès au dossier constitué par la Commission.» .

Étant donné que la décision déléguée n’est entrée en vigueur qu’à la fin du mois de novembre 2012, il est évident qu'au cours de la période allant de décembre 2011 (date d’entrée en vigueur du règlement n° 1173/2011) à novembre 2012 (entrée en vigueur de la décision déléguée), Eurostat ne pouvait engager de procédure d’enquête à l’encontre d’aucun État membre, puisque la procédure offrant des garanties suffisantes aux États membres n’avait pas encore été adoptée. La Commission le reconnaît dans le corps des constatations provisoires, bien que, par erreur, elle mentionne 2011; ainsi, elle déclare (au point 1.2 des constatations) que «depuis novembre 2011, la Commission peut ouvrir une enquête s'il existe des indications sérieuses qu'un État (...) effectue des déclarations erronées au sujet des données relatives au déficit et à la dette publics». Si ces droits sont reconnus dans la législation applicable et doivent être respectés lors des enquêtes effectuées en Espagne à la suite de l’ouverture de la procédure d'enquête, la question qui se pose est de savoir ce qui s’est produit en Espagne entre la notification, par les autorités statistiques en mai 2012, de la révision des chiffres et la date d’ouverture de la procédure. Outre les visites de dialogue régulières prévues par le règlement (CE) n° 479/2009, l’Espagne a reçu, en 2012 et 2013, trois visites qu’Eurostat a qualifiées respectivement de «technique», «upstream» et «ad hoc» (celle du 24 mai 2012, celle des 18-22 juin 2012, qui s'est poursuivie les 11-14 septembre 2012, et celle des 26 et 27 septembre 2013). À la lumière des événements ultérieurs, ces visites peuvent être qualifiées, matériellement, de procédure d’enquête à l'encontre des autorités espagnoles, une procédure qui, à ce moment, n’avait pas de couverture juridique suffisante. À la date des premières visites, il n'existait pas de base juridique suffisante pour l’ouverture d’une enquête. L'irrégularité est encore plus flagrante en ce qui concerne les visites de 2013, car il existait alors une procédure offrant aux États membres des garanties de la défense et une visite méthodologique aurait pu être effectuée en Espagne pour entamer d'autres enquêtes dans le cadre de la PDE. La Commission a néanmoins décidé de poursuivre ses enquêtes en marge de la procédure établie. Au cours de ces visites préalables à l’ouverture formelle de la procédure d'enquête, la Commission a consulté des personnes, des institutions et des documents, sans que l’État espagnol ait pu exercer son droit de la défense puisqu'il n'a pas été informé de la finalité réelle de ces visites. Les autorités statistiques ont coopéré avec la Commission car elles ont préféré éclaircir les faits et montrer à Eurostat qu'elles avaient déjà pris des mesures à cet égard. Si elles avaient su que le résultat de ces visites «informelles» allait être utilisé par la Commission pour justifier l'ouverture d’une enquête, elles auraient usé de leur droit de la défense légalement reconnu, sans préjudice du devoir de coopération avec les autorités statistiques européennes, dont le Royaume d’Espagne s'est acquitté tout au long de la procédure formelle (et légale) d'enquête, au cours de laquelle toutes les autorités espagnoles se sont tenues à la disposition de la Commission. Enfin, un certain nombre d’inexactitudes factuelles et d’erreurs ont été observées. Celles-ci sont reprises à l’annexe II du présent document, car des indications erronées pourraient également donner lieu, au cours de la procédure, à des atteintes aux droits de la défense qu'il est impossible de prévoir ou de préciser à ce stade. En tout état de cause, aux fins d'un exposé correct des faits, la Commission est invitée, avant de procéder à son analyse, à apporter les corrections demandées dans cette annexe II.

3в. VIOLATION DU PRINCIPE DE LÉGALITÉ. PRATIQUE DE LA RÉVISION DES DONNÉES. ABSENCE DE MANIPULATION STATISTIQUE OU DE DÉCLARATION ERRONÉE. VIOLATION DE L'ARTICLE 18, PARAGRAPHE 1, DU RÈGLEMENT N° 1173/2011 Le règlement (CE) n° 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé au traité instituant la Communauté européenne (ci-après le «règlement n° 479/2009») indique, en son article 6, ce qui suit:

«1. Les États membres informent la Commission (Eurostat) de toute révision importante des chiffres déjà notifiés de leur dette et de leur déficit publics effectifs et prévus, dès que cette révision est disponible. 2. Les révisions importantes des chiffres déjà notifiés de la dette et du déficit effectifs sont dûment documentées. En tout état de cause, les révisions qui entraînent un dépassement des valeurs de référence prévues dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, ou les révisions qui ont pour effet qu’un État membre ne dépasse plus ces valeurs, sont notifiées et dûment documentées.» L’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1173/2011 prévoit, quant à lui, que «le Conseil, sur la base d’une recommandation de la Commission, peut décider d’infliger une amende à un État membre qui a, intentionnellement ou par grave négligence, fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au déficit et à la dette entrant en ligne de compte pour l’application des articles 121 ou 126 du TFUE et du protocole sur les déficits excessifs annexé au TUE et au TFUE». En résumé, l’article 6 du règlement (UE) n° 479/2009 prévoit la possibilité de communiquer des révisions importantes des chiffres du déficit et de la dette, même dans l'hypothèse où elles impliqueraient le dépassement des valeurs de référence prévues dans le protocole de l'UE. L’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1173/2011 caractérise et sanctionne le comportement consistant à effectuer des déclarations erronées au sujet des données statistiques entrant en ligne de compte pour l’application des articles 121 et 126 TFUE ou à les manipuler. Enfin, le considérant 9 de la décision 2012/678 est tout à fait explicite lorsqu'il nous dit que «Lors de l’appréciation de ce qui constitue une déclaration erronée au sujet des données relatives au déficit et à la dette, au sens du règlement (UE) n° 1173/2011, une mise en œuvre incorrecte des règles comptables du SEC 95 qui ne résulte ni d’une intention ni d’une grave négligence ne devrait pas être considérée comme telle. Il convient également d’exclure de l’application de la présente décision les révisions – y compris les révisions importantes dues à des changements de méthodologie pour toutes les années passées – qui sont expliquées de manière claire et appropriée, les erreurs insignifiantes et les cas dans lesquels l’État membre concerné a exprimé un doute et demandé des éclaircissements à la Commission (Eurostat) conformément à l’article 10 du règlement (CE) n° 479/2009. Le comportement des autorités espagnoles durant le cadre temporel pouvant faire l’objet de l’enquête conformément à la première observation constitue une révision, dûment et clairement expliquée, des données relatives au déficit et à la dette et n’est constitutif, en conséquence, d’aucun type de manipulation ou de déclaration erronée, ce que confirment l’exposé des faits et les actes de la Commission qui se sont succédé à partir de mai 2012. Comme il a déjà été dit (fait n° 8), Eurostat a effectué une visite dite «technique» en Espagne le 24 mai 2012 pour connaître le détail de ce qui s’est passé et a déclaré qu'il n'était pas nécessaire de modifier la notification provisoire d'avril et que l'introduction des données dans la notification d’octobre 2012 suffirait. Lors de cette visite, Eurostat a confirmé et validé les informations envoyées par l’Espagne. Le rapport de cette visite, publié par Eurostat sur son site web, dit à ce propos ce qui suit:



«INE announced on 18 May 2012 an estimated increase of 0.4% of GDP of the 2011 government deficit for the Autonomous Communities, compared to what was reported to Eurostat on 30 March 2012. The special suppliers payment mechanism for the arrears of ACs and regional governments revealed higher unpaid bills than reported to Eurostat in the context of the April 2012 EDP notification. The total amount of the unreported unpaid bills reported in 2012 amounts to about 4.5 billion euro. A major part of these unreported unpaid bills were attributed to the year 2011 and about 40 % of the expenditure occurred in 2010, or in the case of the Autonomous Community of Valencia, even before. The Spanish statistical authorities confirmed that no 2012 expenditure have been included in the 2011 deficit figure. INE confirmed that the final updated data on the government deficit for the Autonomous Communities, as well as for the municipalities, as will be reported to Eurostat in the October EDP notification data, was expected to be available during the summer 2012. (Footnote: Note that the 2011 data to be reported in the October EDP notification will still be half-finalised and may be subject to further revisions.» La Commission elle-même se réfère à une mise à jour et à une révision des données, à de possibles corrections à la hausse, sans jamais évoquer de manipulation quelconque et parle bien d'une mise à jour des données dans le cadre d’une procédure de révision dans laquelle les données provisoires sont actualisées pour être configurées en données définitives qui figureront dans la notification envoyée en octobre de l’année t+4, t étant l’année de référence. Toutes les informations requises ont été incorporées dans la documentation nécessaire à l’évaluation du programme national de réforme et du programme de stabilité de l’Espagne pour 2012 et dans la «Recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en Espagne» présentée au Conseil de l’UE début juillet 2012.

En effet, la Commission a accepté les données révisées en mai 2012, puisqu'elle a utilisé les données correctes pour la prise de décisions économiques à l'échelle de l'UE, respectant ainsi la finalité des statistiques européennes (ancien article 338 TFUE).. Il est donc évident que les autorités statistiques espagnoles et Eurostat ont considéré cette opération comme une révision ordinaire dans le cadre des articles 3 et 6 du règlement n° 479/2009 relatif à la PDE. La notification PDE d’octobre 2011a confirmé les chiffres communiqués dans la révision de mai. Il convient néanmoins de souligner un autre fait (le fait n° 14 dans notre liste en début de document), à savoir que le 2 février 2013, Eurostat a publié le «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la qualité des données budgétaires notifiées en 2012 par les États membres», dans lequel il est constaté qu’Eurostat ne met pas en doute les données de 2011 sur le déficit fournies par l'Espagne. Il est utile de reproduire ci-après certains passages du rapport, qui, à nouveau, fait continuellement référence à la révision des données, sans opérer de distinction entre les faits survenus en Espagne et dans d’autres pays: «Les révisions effectuées entre les notifications d’avril 2012 et d’octobre 2012 résultent principalement de la mise à jour des données de base, du reclassement de certaines unités dans d’autres secteurs ainsi que de la prise en compte des interventions des administrations publiques dans le contexte de la

crise financière et des changements méthodologiques. Comme à l’accoutumée, la dette a fait l’objet de moins de révisions que le déficit entre avril et octobre Les révisions les plus importantes du déficit ont été relevées en Espagne et en Irlande. En Espagne, le déficit a été revu à la hausse entre les notifications PDE d’avril et d’octobre 2012 pour les années 2010 et 2011, en raison de factures impayées non recensées auparavant et liées aux dépenses de santé dans les sous-secteurs des administrations publiques locales et nationales et du reclassement des apports de capitaux injectés par l'administration centrale dans trois banques. En Irlande, la révision la plus importante a concerné l’année 2011, pour laquelle le déficit a été revu à la hausse en raison de la révision d’un élément relatif à des transferts de capitaux résultant d’une injection de fonds dans deux banques. Entre avril et octobre, les PIB de la Grèce pour les années 2010 et 2011 et 2011,du Luxembourg pour les années 2008 et 2009 ont fait l’objet de révisions notables. En ce qui concerne les révisions effectuées durant le délai de notification, la plupart des États membres ont révisé leurs notifications après la première transmission en octobre 2012. 2012.Trente-cinq transmissions révisées ont été envoyées par 23 pays, alors qu’en avril 2012, 38 transmissions révisées ont été envoyées par 22 pays. Les États membres ont envoyé la plupart des transmissions révisées en réponse à des observations, questions techniques ou remarques formulées par Eurostat, pour ajouter des données manquantes, rectifier des erreurs techniques ou des incohérences internes, adapter le contenu des tableaux de notification ou des réponses au questionnaire y afférent ou corriger des données inexactes dans les tableaux. Dans les notifications d’avril et d’octobre, le volume de transmissions révisées effectuées dans le délai de notification n’a pas eu d’incidence sensible sur les niveaux de déficit et d’endettement initialement notifiés par les États membres, sauf dans la notification d’octobre, où les chiffres du déficit ont été réduits de 0,2 point de pourcentage du PIB au cours de la période de notification dans le cas de l’Irlande.» Dans ce document, l'accent est mis sur le fait que les nouvelles données communiquées par l'Espagne à Eurostat s'inscrivent dans une procédure naturelle et ordinaire de révision et de mise à jour des données, et un des motifs de cette révision est même mentionné: «en raison de factures impayées non recensées auparavant et liées aux dépenses de santé dans les sous-secteurs des administrations publiques locales et nationales». Par conséquent, le rapport reconnaît que les révisions dans le cadre de la PDE présentaient un caractère habituel. En particulier, les révisions de l’Espagne concernant les données des communautés autonomes ont été comparées à celles des autres États membres (de fait, à la différence de ce qui s’est passé dans d’autres États, les données espagnoles n'ont pas suscité de réserve). En d’autres termes, le rapport reconnaît que ces opérations constituent des révisions ordinaires conformes au règlement PDE. Qui plus est, même dans les constatations provisoires faisant l'objet des présentes observations, cette activité est décrite (dans la description des faits) comme une activité de révision, peut-être pas de manière intentionnelle mais de manière très révélatrice. Ainsi, le point 1.1 (Contexte), quatrième et cinquième paragraphes, se lit comme suit:

«(...) la révision des dépenses transmises par la Communauté autonome de Valence pour la notification au titre de la PDE d'avril 2012, en ce qui concerne les frais non payés (principalement des dépenses de santé), s’élevait à quelque 1 900 millions d’euros. Cette révision a été opérée à la suite de l’introduction du mécanisme de financement extraordinaire pour le paiement des fournisseurs des communautés autonomes» (...).



Il est donc permis d'affirmer, en conclusion, que les données qui sont transmises à Eurostat dans la notification d’avril ne sont pas définitives au sens de l’article 3 du règlement n° 479/2009. Comme nous l'avons vu, ce règlement établit, en son article 6, que les États membres informent la Commission (Eurostat) de toute révision importante des chiffres déjà notifiés de leur dette et de leur déficit publics effectifs et prévus, dès que cette révision est disponible. Les États membres sont tenus d'effectuer ces révisions. De fait, cela fait relativement longtemps qu'Eurostat considère comme tout à fait normal et admet sans la moindre réserve que dans leur notification PDE d’avril, certains États n'incluent pas les données primaires effectives des régions, mais de simples estimations. · · · Eurostat lui-même l'explique de la manière suivante: «It is important to note that Eurostat constantly refers to statistics and not to bookkeeping with regard to EDP data. EDP data are the result of statistical processes which are based on primary accounting data, sampling and estimation procedures. Therefore, as point estimates, they are by their very nature subject to uncertainty and revisions. The first notifications for a given year n (in April of year n+1 and October of year n+1, even sometimes April of year n+2) cannot be based on a complete set of final accounts of general government entities. Thus part of the data needs to be "estimated" at these stages» Ainsi qu'il a déjà été indiqué, dans les faits et dans les constatations provisoires mêmes d'Eurostat, l’Espagne a informé la Commission de la nécessité de revoir les données transmises dans la notification d’avril 2012 et a proposé une révision. Étant donné qu’il s’était écoulé très peu de temps depuis l’envoi officiel, Eurostat, dans le respect des règles du règlement n° 479/2009, a recommandé d’inclure formellement ces données révisées dans la notification d’octobre 2012.