Avis N° 2/99

de la Cour des comptes des Communautés européennes sur la proposition modifiée de règlement (CE, Euratom) relatif aux enquêtes effectuées par l'Office de lutte antifraude

(1999/C 154/01)

LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et plus particulièrement son article 188 C (futur article 248),

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et en particulier son article 160 C,

vu la proposition de règlement (CE, Euratom) du Conseil présentée par la Commission et instituant un Office européen de lutte antifraude, soumise par la Commission le 4 décembre 1998(1), qui constituait notamment une réponse au rapport Bösch sur l'UCLAF du Parlement européen(2), adopté le 7 octobre 1998,

vu la demande d'avis présentée par le Conseil à la Cour des comptes le 22 décembre 1998 et reçue par celle-ci le 11 janvier 1999,

vu la proposition modifiée de règlement du Conseil (CE, Euratom) présentée par la Commission relatif aux enquêtes effectuées par l'Office de lutte antifraude et qui a été transmise par la Commission à la Cour le 29 mars 1999(3),

vu la requête présentée par le Conseil, le 9 avril 1999, demandant à la Cour des comptes de rendre un avis sur la proposition modifiée de règlement (CE, Euratom) relatif aux enquêtes effectuées par l'Office de lutte antifraude, reçue par la Cour le 13 avril 1999,

A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT:

Le rapport spécial de la Cour des comptes sur l'UCLAF

1. Dans son rapport spécial n° 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre la fraude, notamment l'unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF)(4), la Cour des comptes a observé que:

- tant que la convention et les protocoles relevant du troisième pilier du traité ne sont pas ratifiés, les pouvoirs de la Commission dans le cadre de la lutte antifraude restent limités,

- les dispositifs organisationnels dans les services de la Commission et dans les États membres ne sont pas toujours clairs, mais sont souvent complexes et lourds,

- la coopération avec les États membres est également entravée par la façon dont les privilèges et immunités des agents de l'Union européenne sont respectés; en outre, dans le cadre de ses inspections sur le territoire des États membres, l'UCLAF doit faire face à des contraintes sérieuses liées aux législations nationales,

- la qualité de l'information contenue dans les bases de données et son utilisation ne sont pas satisfaisantes; en outre, la coordination entre l'UCLAF, les autres directions générales et les États membres s'agissant des bases de données et des échanges de renseignements doit être améliorée,

- les procédures appliquées au sein de la Commission et les responsabilités dans le domaine de la lutte contre la corruption interne n'étaient ni précises ni complètes. Il n'existait ni lignes directrices claires concernant les enquêtes ni politique claire (tolérance zéro) et il est permis de se demander si l'UCLAF, dans sa structure actuelle, devrait se pencher sur des cas de corruption impliquant des agents de la Commission,

- l'UCLAF n'est pas compétente pour procéder à des enquêtes concernant d'autres institutions.

La structure de la proposition

2. La création d'un Office de lutte antifraude est abordée dans un certain nombre de documents:

a) un projet de règlement du Conseil concernant les enquêtes menées par l'Office;

b) un projet de décision de la Commission instituant un Office de lutte antifraude qui devrait être chargé de réaliser des enquêtes internes et externes, d'élaborer des concepts et des règlements concernant la lutte contre la fraude ou toute autre activité dans ce domaine (article 2 de la décision);

c) un projet d'accord interinstitutionnel (AII) relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office, permettant à celui-ci d'effectuer des enquêtes au sein des différents organes et institutions de la Communauté.

3. L'avis de la Cour porte de façon globale sur les documents précités. Étant donné l'interdépendance des mesures, il ne serait pas approprié de traiter isolément la proposition de règlement du Conseil.

4. Alors que la décision de la Commission concerne l'Office dans son ensemble, la proposition de règlement du Conseil, comme l'indique son nom, ne porte que sur les activités d'enquête (internes et externes) et l'AII, quant à lui, réduit encore le champ, puisqu'il ne porte que sur les enquêtes internes. Ainsi, la décision de la Commission concerne les aspects globaux, alors que le règlement du Conseil et l'AII s'attachent à des aspects plus spécifiques.

5. La proposition d'AII a un double objectif. Premièrement, l'accord est nécessaire pour donner à l'Office le droit d'accès aux autres institutions et organes communautaires. Deuxièmement, la Commission justifie sa proposition d'accord comme un moyen temporaire de résoudre certains problèmes en attendant une révision du statut. La Cour enregistre le résultat positif d'autres accords interinstitutionnels - comme celui de 1998 sur la discipline budgétaire et l'amélioration des procédures budgétaires - en tant que moyens pragmatiques d'améliorer la gestion communautaire, en particulier dans des domaines où l'impératif de flexibilité ne facilite pas l'élaboration d'une réglementation appropriée.

6. S'agissant de l'accès aux institutions (autres que la Commission) et aux autres organes communautaires, l'indépendance opérationnelle de l'Office dépendra largement des résultats de l'adoption et de la mise en oeuvre de l'accord proposé et des décisions institutionnelles sous-jacentes.

7. S'agissant des futures modifications du statut, il est regrettable que la Commission, dans les documents qui accompagnent la proposition modifiée, n'ait fourni aucune indication claire des modifications qu'elle estime nécessaires. Sans cette information, il est impossible de se faire une idée du contenu précis de l'AII et de la "décision modèle" pour chaque institution, qui sont annexés à la proposition. Par ailleurs, s'il est nécessaire de modifier le statut, la Cour a des doutes quant à la légalité de toute mesure provisoire (c'est-à-dire l'AII et la "décision modèle" pour chaque institution) prévalant contre la réglementation en vigueur.

L'indépendance opérationnelle de l'Office

8. À la suite des discussions qu'elle a eues avec le Parlement européen et le Conseil, la Commission a présenté une proposition de règlement du Conseil (conjointement avec un projet de décision de la Commission et un projet d'accord interinstitutionnel), lequel donne à l'Office de lutte antifraude une large indépendance pour procéder à ses enquêtes. En effet, conformément à l'article 12 de la proposition de règlement du Conseil et à l'article 3 du projet de décision de la Commission, la Commission ne peut donner aucune instruction au directeur (ni donc à l'Office) pour ce qui est des enquêtes. Alors que toutes les parties engagées dans la discussion poursuivent l'objectif de créer un organe indépendant, la mise en place d'un tel organe, tel que prévu par les textes proposés, est rendue plus difficile par le fait que celui-ci fait partie de la Commission. En effet, même si l'Office doit être indépendant opérationnellement, la responsabilité finale de ses actes revient à la Commission, puisque l'Office fait toujours partie de sa structure. Cela est confirmé par le fait que toute action juridique résultant d'actes de l'Office, y compris des enquêtes, pourra faire l'objet devant la Cour de justice d'un recours contre la Commission et non directement contre l'Office.

9. En conséquence, le texte du second alinéa de l'article 12 de la proposition de règlement du Conseil devrait être modifié pour que l'indépendance opérationnelle du directeur de l'Office soit compatible avec l'exercice par la Commission de ses responsabilités. À cet égard, le statut du contrôleur financier pourrait servir d'exemple. D'une part, le contrôleur financier est indépendant dans l'accomplissement de ses tâches et peut même obliger son institution à respecter cette indépendance, car il a le droit de recours devant la Cour de justice (article 24 du règlement financier). En revanche, l'institution a la possibilité d'exercer sa responsabilité finale grâce à la procédure du passer outre, sous réserve de certaines conditions de transparence (article 39 du règlement financier).

Le comité de surveillance

10. La décision de la Commission (articles 5 et 6) ainsi que la proposition de règlement du Conseil (article 11) abordent le problème des tâches du comité de surveillance. Le rapport de la Cour sur l'UCLAF soulignait la nécessité d'assurer la protection de l'indépendance dont doit bénéficier la fonction de lutte antifraude. S'il est vrai qu'un comité indépendant aurait pu remplir ce rôle, et bien que le comité soit présenté comme devant "assister" l'Office, ses fonctions - donner des avis au directeur de l'Office sur les activités courantes, transmettre directement un rapport d'activités aux autres institutions, superviser la préparation du budget et du programme de travail de l'Office - et même sa seule dénomination suggèrent qu'il deviendrait en substance une sorte de "conseil de direction" indépendant. Cela pourrait s'avérer être la source de grandes difficultés pour l'efficacité de la gestion du directeur et, d'autre part, empêcher celui-ci de s'acquitter de ses responsabilités envers la Commission, le Conseil et le Parlement, puisqu'il serait, en fin de compte, responsable devant le comité et non devant les institutions. La Cour se demande si la structure institutionnelle actuelle, telle qu'elle est fixée par le traité, autorise la présence d'un tel "conseil de direction". Par suite, la Cour estime que la présente proposition gagnerait en clarté et en force si elle abandonnait l'idée du comité de surveillance; si une concertation est nécessaire entre les trois grandes institutions au sujet du fonctionnement de l'Office, il serait plus opportun qu'elle s'inscrive dans le cadre des discussions interinstitutionnelles établies, comme cela a été le cas pour la préparation des propositions en question.

11. Quelle que soit la structure mise en place, il doit être clair que la Cour des comptes conservera ses obligations et ses compétences en matière d'audit externe, telles qu'elles sont établies par le traité. En conséquence, si l'article 11 demeure, il devrait commencer ainsi:

"Sans préjudice des audits effectués par la Cour des comptes conformément à l'article 188 C (futur article 248) du traité CE, l'Office..."

.

La fonction de l'Office

12. La réglementation à laquelle il est fait référence pour définir les tâches de l'Office est, à l'article 3 de la proposition de règlement du Conseil, limitée aux règlements (Euratom, CE) n° 2185/96 et (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil. Dans le projet révisé de décision de la Commission(5), il est clairement indiqué que l'OLAF reprendra l'ensemble des tâches assumées jusqu'à présent par l'UCLAF. Les fonctions de l'Office sont précisées à l'article 2 du projet de décision. Apparemment, le second paragraphe de cet article inclut également, parmi les tâches de l'OLAF, des tâches actuellement exécutées par les directions générales en charge de certains domaines. Il est permis de se demander si le nouvel Office pourrait ajouter ces tâches, liées à l'ensemble des fraudes et irrégularités, à la tâche première d'investigation des cas de fraude (possible), telle que définie, par exemple, par l'acte du Conseil du 26 juillet 1995(6), sans risquer de paralyser cette dernière activité.

Droits d'accès de l'Office à l'information

13. Les articles 4, paragraphe 2, et 7 de la proposition de règlement du Conseil prévoient un échange d'informations entre les institutions et l'Office aux fins de réalisation des enquêtes. Il n'est fait aucune mention de la possibilité de demander - en général - des informations utiles pour la lutte contre la fraude à des fins de renseignement. Parallèlement, l'article 1er de la "décision modèle" pour chaque institution impose aux institutions l'obligation d'informer l'Office sans retard de tout élément de fait dont elles auraient connaissance et qui laisserait présumer l'existence de fraudes (etc.). Bien que cette obligation puisse être déduite de la lecture des articles pertinents de la proposition de règlement du Conseil, elle est d'une telle importance qu'elle devrait y être explicitement mentionnée, à côté des dispositions plus générales dans le domaine de l'échange d'informations. Cela est d'autant plus nécessaire qu'il n'existe aucune garantie que les institutions adopteront des décisions internes reflétant exactement le modèle fourni dans les documents examinés.

14. Toute interprétation de l'article 7, paragraphe 1, du règlement du Conseil doit préciser de façon absolue qu'il revient au directeur de l'Office de spécifier quelles informations sont "nécessaires pour les enquêtes en cours".

Nomination et licenciement du directeur de l'Office

15. L'article 5, paragraphe 1, de la décision de la Commission et l'article 12, premier alinéa, de la proposition de règlement du Conseil indiquent que le directeur de l'Office doit être désigné après concertation avec le Parlement européen et le Conseil.

16. La nomination et le licenciement de fonctionnaires ou d'agents sont régis par le statut ou par le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes. La proposition de règlement du Conseil ne peut imposer aucune condition en matière de nomination et de licenciement ni en matière de procédure de concertation, car les règles relatives à la nomination et au licenciement des fonctionnaires et des agents doivent être adoptées sur la base de l'article 24, paragraphe 2, du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes. Les conditions prévues devraient donc être supprimées dans la proposition de règlement du Conseil. Toutefois, les règles relatives à la concertation pourraient être maintenues dans le projet de décision de la Commission, car rien n'empêche l'autorité investie du pouvoir de nomination d'établir des procédures de concertation.

17. Il conviendrait d'envisager d'ajouter à l'article 12, premier alinéa, de la proposition de règlement du Conseil une disposition relative à la communication aux autres institutions des décisions relatives à la carrière du directeur de l'Office, comme c'est le cas pour le contrôleur financier (article 24 du règlement financier). Le texte suivant pourrait être envisagé: "Les mesures relatives à la nomination du directeur de l'Office, à son avancement, aux sanctions disciplinaires ou mutations le concernant ou à toute autre procédure doivent faire l'objet de décisions motivées qui sont communiquées pour information au Parlement européen, au Conseil et à la Cour des comptes."

Autres problèmes de personnel

18. L'article 90, paragraphe 2, du statut prévoit que les réclamations doivent être examinées par l'autorité investie du pouvoir de nomination, laquelle est désignée par chaque institution, conformément à l'article 2 du statut. L'article 14 de la proposition de règlement interfère dans les procédures fixées par le statut et devrait donc être supprimé.

19. Le règlement devrait établir clairement que le grade de directeur de l'Office devrait se situer au niveau d'un directeur général (A1). Ce serait approprié, étant donné les fonctions et le statut de l'organisme, ainsi que les responsabilités de son directeur.

Suivi des mesures prises et résultats

20. C'est aux responsables de l'institution qu'il revient de prendre les mesures de suivi appropriées en liaison avec les résultats des enquêtes de l'Office. Les efforts déployés pour mettre en place un organe d'investigation indépendant, efficace et efficient resteront vains si le suivi accordé par les institutions aux rapports et recommandations est insuffisant. Les procédures de suivi concernant les enquêtes externes ne pourront entrer en vigueur qu'après ratification de la convention relevant du troisième pilier du traité. Pour les enquêtes internes, les procédures disciplinaires ainsi que les procédures relatives au recouvrement des fonds devraient être renforcées, comme cela a déjà été proposé par la Cour dans son avis n° 4/97 sur une proposition de règlement modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977(7)

Dispositions financières

21. Le contenu de l'article 13 de la proposition de règlement du Conseil devrait être repris dans un règlement financier adopté sur la base de l'article 209 du traité et non dans une proposition de règlement, comme le prévoit l'article 235 du traité.

Accord interinstitutionnel

22. Le texte n'indique pas de façon explicite quels sont les organes et les institutions concernés par l'AII et dans quelle mesure il sera tenu compte des obligations relatives à la confidentialité des informations qui sont inhérentes à la fonction de certaines institutions.

Conclusion

23. En conclusion, la Cour estime que:

a) l'objectif principal de la proposition semble se limiter à la création d'une structure permettant la réalisation d'enquêtes internes dans l'ensemble des institutions et organes communautaires. La Commission est en dernier recours responsable des actions de ses services. La création d'un organe supposé être indépendant, mais qui, en même temps, fait partie de la Commission pose donc un certain nombre de problèmes d'ordre pratique aussi bien que juridique;

b) la présente proposition gagnerait en clarté et en force si elle abandonnait l'idée du comité de surveillance;

c) il semble que les tâches et le personnel seront transférés de l'UCLAF vers le nouvel Office. Dans ces conditions, la Cour attire l'attention sur les observations contenues dans son rapport spécial n° 8/98, et notamment sur celles qui concernaient la gestion de l'UCLAF et les problèmes de coopération avec les États membres. Ces problèmes devront être résolus avant qu'un service de lutte antifraude, quel qu'il soit, puisse devenir pleinement efficace.

Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 14 et 15 avril 1999.

Par la Cour des comptes

Jan O. KARLSSON

Président

(1) COM(1998) 717 final - 98/0329 (CNS) (JO C 21 du 26.1.1999, p. 10).

(2) Résolution AU-0297/98.

(3) COM (1999) 140 final - 98/0329 (CNS).

(4) JO C 230 du 22.7.1998.

(5) Non encore formellement adoptée.

(6) Acte du Conseil du 26 juillet 1995 établissant la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO C 316 du 27.11.1995).

(7) Points 5.18 - 5.23 de l'annexe; document publié au JO C 57 du 23.2.1998.