GLOSSAIRE

Approche Leader : méthode appliquée en vue d’atteindre les objectifs de la politique de développement rural de l’UE par une mise en œuvre participative (bottom-up) plutôt que selon l’approche normative (top-down) traditionnelle. L’acronyme "Leader" signifie "liaison entre actions de développement rural".

Axe 4 : s’agissant de la période de programmation 2007-2013, le développement rural s’articule autour de quatre axes correspondant à des ensembles de mesures cohérents. L’approche Leader constitue le quatrième axe.

Bonne gestion financière : gestion régulière et transparente du budget de l’UE, conforme aux dispositions du règlement financier, et notamment aux principes d’économie, d’efficience et d’efficacité.

Effet d’aubaine : situation dans laquelle un projet subventionné aurait été intégralement ou partiellement réalisé même sans aide.

État membre : dans le cadre du présent audit, il s’agit des autorités chargées de la gestion des programmes Leader. Pour ce faire, les États membres désignent une autorité de gestion. Dans des États membres comme l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie, chacune des régions dispose de son propre programme et de sa propre autorité de gestion.

GAL : groupe d’action locale, à savoir un partenariat public-privé ayant pour tâche de proposer une stratégie locale de développement et de sélectionner les projets.

Mesure : régime d’aide pour la mise en œuvre d’une politique. La mesure définit les règles applicables aux projets qui peuvent être financés.

Période de programmation : cadre pluriannuel de programmation et de mise en œuvre des politiques de l’UE, telles que le développement rural; la période actuelle couvre les années 2007 à 2013.

Programme de développement rural : document établi par un État membre et approuvé par la Commission pour planifier et mettre en œuvre la politique de développement rural de l’UE.

Programme Leader : document établi par un État membre et approuvé par la Commission pour planifier et mettre en œuvre l’approche Leader. Les premiers programmes Leader ont couvert la période allant de 1991 à 1993 et ont été suivis des programmes Leader II (1994-1999), Leader+ (2000-2006) et Leader axe 4 (2007-2013). Le présent audit porte sur Leader+ et Leader axe 4, qui a été intégré dans les programmes de développement rural.

Valeur ajoutée : dans le cadre du présent audit, il s’agit des avantages résultant de l’approche Leader, comme le fait de pouvoir mieux définir les besoins locaux et trouver des solutions à ce niveau, un plus grand engagement de la part des acteurs locaux, ainsi que de meilleures perspectives d’innovation.

SYNTHÈSE

I. Leader est une méthode appliquée pour atteindre les objectifs de la politique de développement rural de l’UE par une mise en œuvre de type participatif (bottom-up) plutôt que selon l’habituelle approche normative (top-down). Avec l’approche Leader, les coûts et les risques sont plus élevés que dans le cadre des méthodes de financement traditionnelles. Cela tient au fait qu’il existe une étape de mise en œuvre supplémentaire et qu’une partie du budget de l’UE est placée sous le contrôle d’une multitude de partenariats locaux (à savoir les GAL ou "groupes d’action locale").

II. Les coûts additionnels et les risques associés à Leader se justifient par la valeur ajoutée que peut apporter une approche participative et fondée sur le partenariat (à savoir le fait de pouvoir mieux définir les besoins locaux et trouver des solutions au niveau local, un plus grand engagement de la part des acteurs locaux, ainsi que de meilleures perspectives d’innovation).

III. La Cour a examiné si l’approche Leader a été mise en œuvre suivant des modalités qui apportent une valeur ajoutée et avec un minimum de risques pour la bonne gestion financière. La Cour a contrôlé l’action des GAL en matière de mise en œuvre des programmes Leader+, pour lesquels les dernières dépenses ont été effectuées en 2009. La Cour a également évalué les stratégies élaborées par les GAL dans le cadre de l’axe 4, qui définissent leurs plans de mise en œuvre de l’approche Leader pour la période 2007-2013.

IV. La manière dont les GAL ont appliqué l’approche Leader a eu pour effet de limiter les possibilités d’apporter une valeur ajoutée sur le plan des "caractéristiques Leader", bien que la Cour ait relevé quelques exemples de bonnes pratiques. L’approche participative était limitée dans les GAL où la majorité des subventions a été octroyée aux organisations qui en étaient membres; la valeur ajoutée qu’un partenariat est susceptible d’apporter n’a pas été obtenue dans les GAL où les autorités locales ont la mainmise sur la prise de décision; peu de GAL pouvaient démontrer que leurs stratégies ou leurs projets étaient innovants ou permettaient une interaction entre différents secteurs. Les GAL n’ont pas centré leur attention sur la réalisation des objectifs de leurs stratégies locales.

V. La Cour a également relevé des insuffisances affectant la gestion financière assurée par les GAL. Plus précisément, ceux-ci ont octroyé des subventions à des projets sans tenir compte de l’efficience. Les procédures n’étaient pas toujours transparentes et ne permettaient pas de démontrer de manière satisfaisante que les GAL prenaient des décisions de façon objective, à l’abri des conflits d’intérêts. Ces insuffisances rappellent celles mises en évidence par la Cour dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2000.

VI. La Commission et les États membres ne se sont pas montrés suffisamment exigeants et partagent avec les GAL une part de responsabilité dans le fait que la valeur ajoutée susceptible d’être apportée par l’approche Leader ait été limitée. Ils n’ont pas pris de mesures suffisantes pour limiter les coûts et les risques. Dix ans après le dernier audit de la Cour relatif à Leader, les mêmes insuffisances persistent.

VII. La Commission n’a encore démontré ni l’efficacité ni l’efficience de la dépense; il en va de même pour la valeur ajoutée apportée par l’approche Leader et la mesure dans laquelle les risques connus se sont concrétisés. Elle n’a pas encore déterminé non plus les coûts réels de la mise en œuvre.

VIII. Compte tenu de la persistance des insuffisances, la Cour recommande, d’une part, que la Commission et les États membres clarifient les dispositions visant à réduire le risque d’effet d’aubaine et veillent à leur respect et, d’autre part, qu’ils s’assurent que les procédures de sélection des projets sont objectives et dûment documentées et que le principe du partenariat est effectivement appliqué sur le terrain. La conformité aux dispositions du règlement financier passe nécessairement par la mise en place de procédures efficaces permettant d’éviter tout risque de conflit d’intérêts. Cela suppose, de la part des membres des GAL, la remise de déclarations d’intérêts, l’absence de participation à l’évaluation et à la sélection des projets et la notification de tout cas de conflit d’intérêts potentiel à l’autorité de gestion.

IX. La Commission devrait s’assurer que, pour le reste de la période de programmation 2007-2013, les États membres demandent aux GAL de fixer des objectifs mesurables, propres à leur territoire et susceptibles d’être atteints par le programme Leader. Les États membres devraient exiger des GAL qu’ils rendent compte de la réalisation des objectifs de leur stratégie locale, de la création de valeur ajoutée par l’adoption de l’approche Leader, ainsi que de l’efficience des dépenses subventionnées et des coûts de fonctionnement.

X. Le suivi devrait être recentré sur la valeur ajoutée de l’approche Leader, l’efficience et l’efficacité; il devrait également être complété par des données provenant des systèmes de contrôle et de surveillance, de sorte que la Commission puisse disposer d’informations suffisantes, fiables et pertinentes en vue de rendre compte de la valeur ajoutée et de la bonne gestion financière des programmes Leader.

INTRODUCTION

1. Leader est la méthode de type participatif (bottom-up) que l’UE a retenue pour mettre en œuvre sa politique de développement rural. Elle présente sept caractéristiques (voir graphique 1). Des "groupes d’action locale" (appelés GAL) bénéficient d’un soutien financier pour mettre en œuvre des stratégies locales de développement, généralement sous la forme de subventions versées à des projets locaux [1] (voir l’annexe pour des exemples de projets financés). Les GAL sont des partenariats entre membres de petites communautés rurales [2] issus des secteurs public et privé (ainsi que non lucratif).

GRAPHIQUE 1

LES SEPT CARACTÉRISTIQUES DE L’APPROCHE LEADER

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2. Les règlements de l’UE fixent les objectifs politiques et le cadre légal. Les États membres établissent des programmes nationaux ou régionaux pour la mise en œuvre de l’approche Leader, qui sont soumis à l’approbation de la Commission. Les GAL potentiellement intéressés développent des stratégies locales conformes aux exigences des autorités nationales ou régionales et soumettent à celles-ci leurs demandes de financement. Les États membres sont chargés de sélectionner les GAL, de verser l’aide de l’UE et la part de cofinancement national, ainsi que d’assurer le suivi et le contrôle de la mise en œuvre. Les GAL sont responsables de la sélection des projets à financer. Dans certains États membres, les GAL sélectionnent des projets jusqu’à concurrence d’une enveloppe financière annuelle, le traitement des demandes de subventions et le versement de celles-ci étant assurés par les autorités régionales ou nationales. D’autres États membres délèguent aux GAL la responsabilité de l’ensemble du processus et leur octroient des budgets annuels ou pluriannuels pour leur permettre de verser les subventions.

3. Leader a couvert, en tant qu’initiative communautaire, une première période qui a débuté en 1991 et a été suivi des programmes Leader II (1994-1999) et Leader+ (2000-2006) [3]. Bien que la période couverte par Leader+ ait officiellement pris fin en 2006, la mise en œuvre des projets et les dépenses y afférentes pouvaient se poursuivre jusque mi-2009. Leader+ a compté 893 GAL dans l’EU-15 et 281 dans les nouveaux États membres. La contribution de l’UE au programme Leader+ devrait finalement s’élever à 2,1 milliards d’euros.

4. À partir de 2007, Leader a été intégré dans le règlement relatif au développement rural [4] en tant qu’autre approche possible pour atteindre les objectifs des trois axes "classiques" de la politique correspondante (voir encadré 1).

ENCADRÉ 1

LES QUATRE AXES DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT RURAL 2007-2013

Axe 1 : mesures visant à améliorer la compétitivité de l’agriculture et de la sylviculture par un soutien à la restructuration, au développement et à l’innovation.

Axe 2 : mesures visant à améliorer l’environnement et l’espace rural par un soutien à la gestion des terres.

Axe 3 : mesures visant à améliorer la qualité de la vie dans les zones rurales et à encourager la diversification des activités économiques.

Axe 4 : utilisation de l’approche Leader pour atteindre les objectifs des axes 1 à 3.

5. La Commission a approuvé la plupart des nouveaux programmes de développement rural nationaux et régionaux en 2007 et au début de 2008. Fin 2009, les États membres avaient sélectionné plus de 2000 GAL dans le cadre de l’axe 4. Les dépenses de l’UE prévues au titre de l’axe Leader pour la période de programmation actuelle sont de l’ordre de 5,5 milliards d’euros (voir graphique 2) [5], montant auquel s’ajoute un cofinancement public national de 3,4 milliards d’euros.

6. L’approche Leader repose sur l’hypothèse selon laquelle elle apporterait une valeur ajoutée par rapport à une méthode classique de mise en œuvre normative (top-down) [6]. Les approches participatives et l’interaction entre différents secteurs au niveau local sont censées y mettre en valeur le potentiel. Les groupes locaux devraient être les mieux placés pour trouver des solutions locales, intégrées et innovantes, aux problèmes posés à ce niveau, auxquels ils peuvent être davantage sensibles. La participation à la prise de décision au niveau local étant censée susciter l’enthousiasme et un plus grand engagement, elle est susceptible de renforcer la qualité et le caractère durable du développement rural [7]. La participation de la communauté locale, obtenue au moyen de l’approche participative, peut également produire des effets moins tangibles comme "le renforcement des capacités et du pouvoir de la population locale" [8] (voir graphique 3).

GRAPHIQUE 2

VENTILATION DES FONDS DE L’UE PROGRAMMÉS POUR L’AXE 4 LEADER (2007-2013), PAR ÉTAT MEMBRE

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7. Les GAL constituent un échelon supplémentaire dans la mise en œuvre, ce qui entraîne des coûts additionnels. La délégation de la prise de décision à des partenariats locaux comporte également des risques pour la bonne gestion financière des fonds de l’UE en ce qui concerne le caractère équitable, la transparence et l’obligation de rendre compte, ainsi que les principes d’économie, d’efficience et d’efficacité. Lors du dernier audit du programme Leader qu’elle a effectué (voir rapport annuel relatif à l’exercice 2000 [9]), la Cour avait constaté que des insuffisances graves affectaient la gestion financière assurée par les GAL, à savoir: un risque d’effet d’aubaine résultant de l’octroi de subventions rétroactives par les GAL; le manque de transparence dans la sélection des projets; le risque de conflits d’intérêts; des coûts de fonctionnement élevés; la longueur des procédures). La Commission avait répondu qu’elle était consciente des risques. Sa principale action avait consisté à encourager les bonnes pratiques et la bonne gestion financière par la diffusion d’orientations et l’échange d’informations [10].

GRAPHIQUE 3

RÔLE DES GAL DANS LA MISE EN ŒUVRE DE L’APPROCHE LEADER

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ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

8. Comme cela est indiqué ci-dessus, l’approche Leader entraîne davantage de coûts et de risques que les méthodes plus classiques et centralisées de mise en œuvre de la politique de développement rural; par contre, elle est susceptible d’apporter une valeur ajoutée grâce à ses sept caractéristiques. C’est pour cela que la Cour a formulé la question d’audit suivante: L’approche Leader a-t-elle été mise en œuvre suivant des modalités qui permettent d’apporter une valeur ajoutée, avec un minimum de risques pour la bonne gestion financière?

9. La Cour a fondé son audit sur:

des questionnaires d’audit remplis par un échantillon de 202 GAL sélectionnés de manière aléatoire dans 23 États membres;

un examen de la documentation pour 27 de ces GAL;

des contrôles sur place et des études de cas concernant 13 de ces GAL et portant sur plus de 60 projets représentatifs de la diversité de ceux qu’ils financent (voir la liste des projets figurant en annexe);

un audit des autorités de gestion des 11 programmes Leader concernés, qui représentent ensemble plus de 40 % des fonds de l’UE prévus pour la période de programmation 2007-2013;

un audit des activités menées par la Commission dans le cadre de Leader.

Au premier semestre 2009, moment où les travaux d’audit sur le terrain ont été réalisés, les GAL avaient depuis peu clôturé la mise en œuvre de leurs stratégies Leader+ [11] pour la période 2000-2006 et avaient été sélectionnés par les États membres sur la base de leurs stratégies pour l’axe 4, qui déterminent leurs plans de mise en œuvre de l’approche Leader pour la période 2007-2013. À l’exception de l’Allemagne et de l’Aragon (Espagne), les GAL n’avaient pas encore commencé à mettre ces stratégies en pratique.

10. La Cour a défini des critères en matière de "bonnes pratiques" en se fondant sur la législation et sur des documents et des publications de la Commission [12]. Sur la base de ces critères, elle a examiné la performance des GAL sélectionnés pour la période couverte par Leader+ et eu égard à leurs stratégies pour l’axe 4. L’audit a été effectué dans les locaux des GAL pour permettre d’examiner toute la documentation pertinente et de discuter, avec le personnel et les membres du GAL, du contexte et de la stratégie appliquée. Les projets sélectionnés ont également fait l’objet d’un contrôle sur place et d’entretiens avec leurs promoteurs.

Dans les cas où des faiblesses ou des bonnes pratiques ont été identifiées, les informations correspondantes relatives au suivi et à l’évaluation à l’échelle nationale ou régionale, les systèmes de contrôle et les procédures ont été évalués pour déterminer si les pratiques en question étaient représentatives. La Cour a apprécié la performance de la Commission et des États membres en matière de gestion, de suivi, d’évaluation et de supervision de Leader en se fondant sur les programmes régionaux et nationaux, les règles de fonctionnement, les résultats des inspections, les rapports sur la mise en œuvre et les évaluations. L’audit a notamment porté sur l’évaluation, par la Commission, de l’axe 4 des 11 programmes de développement rural concernés et sur la sélection des GAL pour l’axe 4 par les États membres.

11. Les observations sont regroupées, en fonction des principales responsabilités, à savoir:

la mise en œuvre des éléments caractéristiques de Leader par les GAL;

la bonne gestion financière par les GAL;

la gestion des programmes Leader par la Commission et par les États membres;

le suivi et l’évaluation par la Commission et par les États membres.

TABLEAU 1

GAL SÉLECTIONNÉS ET BUDGETS PRÉVUS POUR LA MISE EN ŒUVRE DE LEURS STRATÉGIES "AXE 4"

(en millions d’euros) |

Référence du GAL | État membre (Région) | Budget 2007-2013 relatif à l’axe 4 [1001] |

DE-BY | Allemagne (Bavière) [1002] | 2,6 |

DE -MV | Allemagne (Mecklembourg-Poméranie occidentale) [1002] | 5,4 |

IE | Irlande | 14,6 |

EL | Grèce | 6,5 |

ES-A | Espagne (Aragon) | 7,1 |

ES-CM | Espagne (Castille-La Manche) | 3,9 |

FR (PL) | France (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | France (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italie (Toscane) | 7,6 |

HU | Hongrie | 5,9 |

PL (WP) | Pologne (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Pologne (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugal | 6,0 |

OBSERVATIONS

MISE EN ŒUVRE DES ÉLÉMENTS CARACTÉRISTIQUES DE L’APPROCHE LEADER PAR LES GAL POUR OBTENIR UNE VALEUR AJOUTÉE

LA MANIÈRE DONT LES GAL ONT MIS EN ŒUVRE L’APPROCHE LEADER A EU POUR EFFET DE LIMITER LES POSSIBILITÉS D’APPORTER UNE VALEUR AJOUTÉE SUR LE PLAN DES "CARACTÉRISTIQUES LEADER", MÊME SI LA COUR A RELEVÉ DES EXEMPLES DE BONNES PRATIQUES

APPROCHE PARTICIPATIVE

12. L’approche participative vise à promouvoir localement le développement rural par l’implication de la communauté locale, des groupes d’intérêts économiques et sociaux et de représentants des organismes publics et privés. La communauté locale est censée participer à la détermination de la stratégie la plus pertinente sur le plan local et à la mise en œuvre des activités (projets) nécessaires pour réaliser les objectifs de cette stratégie.

Tous les GAL ont obtenu, à des degrés divers, une participation de la communauté locale, mais certains d’entre eux ont octroyé la plus grande partie des subventions leader+ aux organisations comptant parmi leurs membres

13. Les GAL ont utilisé des méthodes variées pour informer la communauté locale des possibilités d’obtenir des subventions en faveur de projets: à l’occasion de réunions ou d’évènements publics, au moyen de brochures, de publications ou de leurs sites web, ainsi que par l’intermédiaire de leurs membres. Ce faisant, les GAL ont non seulement répondu à une demande de subventions préexistante, mais ils ont aussi probablement encouragé d’autres acteurs locaux à envisager de nouveaux investissements ou de nouveaux projets. En Toscane (Italie) par exemple, le GAL disposait d’un point d’information au sein de la chambre de commerce locale. Les programmes Leader ont également fait l’objet d’une publicité dans la presse locale et au moyen de panneaux affichés sur les sites des projets. En Hongrie, le GAL a fait mieux connaître Leader en plaçant des panneaux à l’entrée de chaque village.

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Photo no 1: Hongrie – Panneaux annonçant la participation du village aux programmes Leader

14. Tous les GAL disposaient également de bureaux locaux, où des employés assistaient les promoteurs de projets dans la préparation de leurs demandes de subvention [13]. Ce "service de consultations gratuites" a constitué un facteur incitatif en faveur de la présentation de demandes de subventions, sachant que sans lui, les promoteurs inexpérimentés, notamment ceux de projets d’envergure limitée, auraient pu être découragés par la longueur et la complexité des procédures (voir point 70).

15. Si de nombreux projets consistaient en l’octroi de subventions directes pour des investissements, ou pour la réalisation d’études ou l’organisation d’évènements, certains GAL ont également fait preuve d’anticipation en travaillant avec les acteurs locaux à la recherche et à l’élaboration de projets plus stratégiques à partir des premières idées formulées. Par exemple, le GAL du land de Mecklembourg-Poméranie occidentale (Allemagne) a créé des groupes de travail appelés "cellules d’innovation" pour orienter et soutenir les promoteurs des projets les plus complexes. En Irlande, le GAL a recruté des "agents de développement", dont le travail consistait à rechercher activement et à développer des idées de projets susceptibles de favoriser la réalisation des objectifs stratégiques (voir encadré 2).

ENCADRÉ 2

RÔLE DES AGENTS DE DÉVELOPPEMENT DE PROJETS DANS LE GAL D’IRLANDE

Les agents de développement étaient chargés d’analyser, de définir et d’élaborer, de stimuler et de promouvoir des activités et des initiatives. L’agent chargé du secteur "alimentation" avait par exemple pour tâche de développer et de commercialiser la marque régionale de produits alimentaires locaux, de concevoir des initiatives en matière d’agriculture alternative, etc. L’agent tenait un blog, participait à des réunions ou à des événements, en organisait lui-même et encourageait l’élaboration de projets par des professionnels du secteur alimentaire, qu’il assistait dans cette tâche.

16. Tous les GAL audités ont octroyé des subventions à des projets dont les promoteurs faisaient partie de leurs membres. Le programme Leader+ mis en œuvre par le GAL de Bavière (Allemagne) ne comptait que 12 promoteurs de projets différents, dont 6 avaient un lien direct avec lui. Dans 6 des 11 GAL sélectionnés pour Leader+, ces subventions représentaient entre 50 et plus de 90 % du montant total (voir graphique 4). Les subventions disponibles pour les autres membres de la communauté étaient, de ce fait, réduites, ce qui limitait leurs possibilités de participer par la mise en œuvre de projets.

GRAPHIQUE 4

SUBVENTIONS ACCORDÉES AUX GAL ET AUX ORGANISATIONS QUI EN SONT MEMBRES [14]

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17. Tous les GAL ont associé la communauté locale à l’élaboration de leurs stratégies "axe 4", mais à des degrés divers. L’un des GAL français (Languedoc-Roussillon) et celui de Bavière organisaient des ateliers thématiques dans le cadre d’un processus participatif pour déterminer les forces, les faiblesses et les opportunités de leur territoire local, ainsi que les menaces qui pèsent dessus (SWOT – strengths, weaknesses, opportunities and threats), et pour débattre de la stratégie. Tous les GAL organisaient des réunions publiques pour présenter le programme Leader et collecter des idées de projets, mais en Toscane, en Irlande, au Portugal et en Castille-La Manche (Espagne), il était difficile d’établir si la consultation avait eu une incidence sur l’analyse SWOT effectuée par le GAL ou sur la définition des objectifs de la stratégie locale et, le cas échéant, dans quelle mesure. La consultation servait avant tout à stimuler et à évaluer la demande concernant les différentes mesures envisagées et à recueillir des propositions de projets.

PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ AU NIVEAU LOCAL

18. L’une des caractéristiques principales de l’approche Leader est que les décisions doivent être prises non pas par les pouvoirs publics, mais dans le cadre d’un partenariat local plus large auquel les administrations locales participent sans avoir une voix prépondérante [15]. La participation de la communauté peut être renforcée en permettant à toutes les parties intéressées au niveau local de prendre part aux activités du GAL et en s’assurant que tous les acteurs locaux essentiels sont représentés.

Les GAL n’ont pas toujours établi un partenariat public-privé efficace

19. En Pologne et en Aragon, les GAL étaient des associations ayant une politique d’adhésion assez souple et qui encourageaient tout habitant ou organisme local à devenir membre. Par exemple, le GAL en Aragon comptait environ 500 membres (voir tableau 2). Par contre, en Grèce, le GAL en comptait moins et l’adhésion se faisait sur invitation, ce qui peut avoir entraîné l’exclusion d’organismes et d’habitants locaux susceptibles d’enrichir le partenariat (voir encadré 3).

TABLEAU 2

COMPOSITION DES GAL LEADER+

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ENCADRÉ 3

COMPOSITION DU GAL EN GRÈCE

L’adhésion au GAL Leader+ se faisait sur invitation; les acteurs locaux ne représentaient qu’une petite partie des membres et la structure du GAL donnait aux représentants du secteur public la possibilité d’influer sur la prise de décision. Organisé comme une entreprise, le GAL comptait 15 actionnaires et son capital était détenu à 97 % par les collectivités locales. Le conseil d’administration, composé de neuf représentants des principales municipalités (maires pour la plupart), instituait une commission chargée de se prononcer sur les demandes de subventions. Celle-ci était constituée de représentants de trois municipalités et de quatre autres organismes: la chambre de commerce, une association d’agriculteurs pratiquant l’agriculture biologique, une association de femmes et un organisme de recherche.

20. Tous les GAL audités comptaient parmi leurs membres des représentants de différents secteurs et de groupes divers, notamment des autorités locales, des secteurs du tourisme et de l’agriculture, ainsi que des petites entreprises. Tous comptaient également des femmes parmi les membres de leurs comités de décision. Les jeunes constituent un important groupe cible pour la politique de développement rural de l’UE et leur participation au processus de prise de décision peut faire en sorte que leurs besoins et leurs perspectives soient dûment pris en considération et que des solutions appropriées soient mises en œuvre. Seuls 7 des 13 GAL relevant de l’axe 4 comptaient des représentants de la jeunesse parmi leurs membres (et les GAL en Espagne et en Hongrie étaient les seuls où elle était représentée au niveau du comité de décision). D’autres GAL ont invoqué le fait qu’il n’existait pas d’organisations de jeunes dans leur région, mais aucun n’avait entrepris d’action spécifique pour permettre aux jeunes de participer à ses travaux.

21. Dans tous les GAL, le comité de décision ne comptait pas plus de 50 % de membres issus du secteur public, comme le prévoit le règlement. Les GAL français étaient les seuls à disposer de règles internes imposant un "double quorum": les membres issus du secteur privé doivent constituer au moins 50 % des votants pour qu’une décision puisse être prise au cours d’une réunion (même si cette règle n’était pas toujours appliquée).

22. La Cour a constaté plusieurs autres cas où les principes Leader n’étaient pas rigoureusement respectés. En France (Languedoc-Roussillon), la voix du président du comité de programmation pour Leader+ était prépondérante, ce qui accordait une majorité de fait aux représentants du secteur public. Dans le GAL du Pays de la Loire (France), les membres du comité issus du secteur privé étaient principalement des représentants d’associations créées par les pouvoirs publics locaux (voir encadré 4). Ce comité proposait des projets au "Syndicat intercommunal", qui prenait la décision finale concernant les subventions accordées aux projets.

ENCADRÉ 4

COMPOSITION DU GAL DU PAYS DE LA LOIRE (FRANCE)

Le GAL a procédé à une évaluation interne qui a révélé que "la composition de ce Comité de Programmation pose cependant le problème de la représentativité de l’ensemble des acteurs locaux. En effet, les partenaires privés retenus sont quasiment tous issus des associations de Pays [un regroupement de communes]". "Chacune de ces associations est présidée par un élu". "Or, même si ces associations possèdent une connaissance très poussée des problématiques du territoire […], il aurait été intéressant d’intégrer des responsables d’entreprises locales ou encore des associatifs non issus du Pays. D’autre part, ni la Chambre de Commerce et de l’Industrie, ni la Chambre des Métiers n’étaient représentées, seule la Chambre d’Agriculture possédait un représentant au sein du Comité de Programmation".

23. Au Portugal, le GAL prenait parfois des décisions sur la base de quelques voix exprimées uniquement par les représentants des conseils locaux (voir encadré 5) [16]. Le cas échéant, la valeur ajoutée qu’un partenariat pouvait apporter à la prise de décision était inexistante.

STRATÉGIES LOCALES DE DÉVELOPPEMENT PAR ZONE

24. L’approche par zone veut que les GAL définissent et mettent en œuvre une stratégie de développement en tenant compte de la situation particulière de leur territoire, ainsi que de ses forces et de ses faiblesses. Pour tirer pleinement parti de ce potentiel, les GAL doivent traduire leurs besoins et leurs perspectives spécifiques en objectifs locaux et appliquer leur stratégie en se focalisant sur la réalisation de ces objectifs.

25. Les objectifs des GAL doivent définir en détail les résultats que ceux-ci entendent obtenir au niveau local au moyen de leur stratégie, de manière à fournir un cadre clair et des orientations précises pour la gestion quotidienne des programmes, ainsi qu’une base pour la gestion de la performance et l’obligation de rendre compte.

ENCADRÉ 5

PARTICIPATION AUX VOTES DANS LE GAL PORTUGAIS

Le comité de décision du GAL était constitué de représentants des trois municipalités (qui assuraient à tour de rôle les fonctions de président, vice-président et trésorier), d’une association culturelle, d’une association de petites entreprises, d’une association d’industriels locaux et d’une association d’agriculteurs.

Les auditeurs de la Cour ont examiné les comptes rendus des huit réunions au cours desquelles les projets sélectionnés ont été approuvés. Lors de trois de ces réunions, les membres issus des municipalités et ceux issus d’autres horizons étaient en nombre égal. Lors des cinq autres réunions, les représentants des municipalités étaient majoritaires. À deux reprises, le GAL a sélectionné des projets uniquement sur la base des voix des représentants des trois municipalités.

Les GAL ne se sont pas véritablement focalisés sur la réalisation des objectifs de leur stratégie locale (par zone)

26. Les objectifs de la stratégie locale Leader+ des GAL n’étaient pas spécifiques, mesurables et réalisables dans un délai déterminé. La plupart d’entre eux avaient un caractère tellement général qu’ils pouvaient s’appliquer à n’importe quelle zone rurale (voir l’exemple dans l’encadré 6). Les objectifs tels que "lutter contre l’exode rural et l’abandon de l’agriculture traditionnelle" (GAL portugais) auraient pu être mesurables, mais, en l’absence de données sur la situation de départ ou sur celle à atteindre, ils ne l’étaient pas dans la pratique. Les objectifs étaient exprimés en termes vagues. Par exemple, "promouvoir l’identité de la région par l’amélioration et la promotion des produits et services locaux" (Grèce), ce qui revient à décrire ce que le GAL entend faire et non la situation qu’il souhaite créer.

27. Les GAL ne se sont pas focalisés sur la réalisation des objectifs. En France (Languedoc-Roussillon), par exemple, l’objectif premier des stratégies Leader+ était d’utiliser les nouvelles technologies pour renforcer la compétitivité de la zone rurale. Lorsque la possibilité d’obtenir un cofinancement par un programme national consacré aux projets touristiques s’est présentée, le GAL a ajouté une nouvelle mesure de dépense pour financer des installations telles qu’un centre VTT.

ENCADRÉ 6

GAL DE MECKLEMBOURG-POMÉRANIE OCCIDENTALE: EXEMPLES D’OBJECTIFS RELEVANT DE LA STRATÉGIE LOCALE

Quatre objectifs ont été fixés:

1) renforcement de l’attractivité de la région;

2) mise en réseau des zones touristiques;

3) nouveaux services et activités liées à l’emploi;

4) renforcement de la structure économique régionale par une attitude d’ouverture et par l’appui aux nouvelles possibilités en matière de création d’emploi.

Chacun de ces objectifs était suivi d’une rubrique intitulée "objectif/stratégie" décrivant la situation et ce que le GAL entendait faire en termes généraux, par exemple "soutenir des initiatives destinées à qualifier et à former les femmes et les jeunes". Il n’y avait aucune indication spécifique concernant ce que la mise en œuvre de la stratégie devait permettre de réaliser. Les objectifs stratégiques n’étaient assortis d’aucune donnée sur la situation de départ ni sur celle à atteindre.

28. La réalisation des objectifs de la stratégie locale n’était pas un facteur déterminant pour la sélection des projets (voir encadré 7). À titre d’exemple, au Portugal, le GAL prévoyait de financer des installations touristiques "en rapport avec les thèmes territoriaux forts" de la stratégie: au confluent de la culture locale et des fleuves. Le GAL a accordé une subvention à un centre de kart pour l’achat de karts et de chronomètres supplémentaires, sans lien manifeste avec le moindre thème territorial.

ENCADRÉ 7

PROJET D’ACHAT DE PANNEAUX DE SIGNALISATION (PORTUGAL)

L’un des objectifs du GAL consistait à rechercher, établir et promouvoir des parcours touristiques à thème. Le GAL a utilisé le budget de la mesure correspondante pour octroyer une subvention à la municipalité en vue de l’achat de panneaux de signalisation, y compris de signalisation routière, tels que des panneaux "Stop", et pour tracer des lignes blanches au centre de routes locales ou de parkings. Certains des panneaux indiquaient la direction vers l’une ou l’autre attraction touristique, mais le projet n’a abouti à la création d’aucun parcours touristique à thème proprement dit.

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29. En Grèce, en Toscane et en Espagne [17], les GAL mettaient leurs stratégies en œuvre sous la forme de "mesures" définies par l’État membre pour classer les projets similaires par catégories à des fins de gestion budgétaire et d’information. Par exemple, en Grèce, le GAL s’occupait de mesures comme "aides à l’investissement pour les entrepreneurs". Celle-ci était subdivisée en "projets de tourisme rural", "projets de technologies moderne", etc. Ceux-ci étaient à leur tour classés par "actions", telles que "création de lieux d’hébergement touristique". Ce classement facilite le suivi et le contrôle des activités des GAL, mais comporte également le risque que ceux-ci mettent en œuvre les mesures de dépenses (en évaluant et en sélectionnant les projets en fonction de leur éligibilité) sans tenir compte des objectifs de la stratégie locale.

30. Par la publicité qu’ils ont faite, les GAL ont privilégié les propositions de projets remplissant les conditions d’éligibilité d’une mesure particulière, plutôt que les projets qui auraient permis d’atteindre un objectif spécifique de la stratégie locale. Les GAL évaluaient la "conformité" des projets à la stratégie ou leur "cohérence" avec celle-ci, mais les objectifs étaient tellement généraux qu’il était pratiquement impossible de disqualifier un projet une fois celui-ci déclaré éligible, à moins d’un dépassement des crédits alloués à la mesure. Les GAL continuaient à accorder des subventions alors même que les objectifs de résultats avaient été atteints [18].

31. Le suivi et la présentation d’informations ont eu pour effet de renforcer encore la prépondérance des mesures: les GAL surveillaient et analysaient les projets mis en œuvre pour chaque mesure de dépense, et en rendaient compte, mais ils ne collectaient aucune donnée en vue de déterminer si les objectifs de la stratégie locale avaient été atteints, ni ne vérifiaient, le cas échéant, dans quelle mesure.

32. Par exemple, en Irlande, le GAL a publié un compte rendu de ses réalisations au terme du programme Leader+. Ce compte rendu comportait une section intitulée "ce que nous avons promis", où les objectifs stratégiques étaient répertoriés. La section suivante, intitulée "ce que nous avons réalisé", décrivait les projets mis en œuvre. Ceux-ci étaient classés par mesure, comme les "projets de formation". Il n’y avait aucune précision sur ce qui avait été fait (ou réalisé) par rapport aux objectifs stratégiques. En Allemagne et en France, où les GAL n’étaient pas tenus de se conformer à des mesures nationales ou régionales, ceux-ci ont également rendu compte des projets mis en œuvre et non des objectifs atteints [19].

33. Au moment de l’audit, la plupart des GAL n’avaient pas encore établi leurs critères de sélection des projets, ni mis en place un système de suivi et d’évaluation pour la période de programmation 2007-2013; les informations disponibles indiquent cependant que les GAL n’ont prévu aucun changement important. Les stratégies "axe 4" des GAL n’étaient pas assorties d’objectifs spécifiques au niveau local et tous les États membres, sauf un, imposaient le recours à des mesures communes (voir point 84).

APPROCHES NOVATRICES ET MULTISECTORIELLES

34. Leader est censé constituer une approche novatrice. Les GAL doivent concevoir leurs stratégies et les appliquer de manière à mettre tout en œuvre pour promouvoir concrètement le développement rural en apportant des réponses novatrices aux anciens et aux nouveaux problèmes du monde rural. Les GAL peuvent apporter une valeur ajoutée par une action différente de celles des autres programmes ou des actions entreprises par les autorités locales. Les projets relevant des activités courantes des autorités locales ou qui sont éligibles à d’autres programmes ne devraient donc être financés par Leader que dans des circonstances exceptionnelles, dûment justifiées par un besoin stratégique particulier.

35. De type multisectoriel, la conception et la mise en œuvre de la stratégie, fondées sur l’interaction entre les acteurs et entre les projets de différents secteurs de l’économie locale, sont une autre caractéristique de l’approche Leader.

Les GAL n’ont guère pu prouver que leurs stratégies et leurs projets comportaient des aspects novateurs ou une interaction entre différents secteurs. les GAL ont financé des projets assez semblables à ceux des autres programmes de l’UE ou correspondant aux activités courantes des autorités locales

36. L’interaction entre les acteurs de différents secteurs existait au sein des partenariats des GAL, comme cela est décrit aux points 18 à 23, mais pas de manière significative dans le cadre des stratégies ou des projets des GAL. Certains GAL ont été en mesure de présenter des exemples d’interaction, comme en Irlande, où la stratégie a permis de rassembler des producteurs, des détaillants et des représentants du secteur touristique pour commercialiser des produits locaux. Toutefois, la plupart des GAL ont octroyé des subventions à des projets indépendants destinés à soutenir l’activité normale des promoteurs (voir annexe).

37. S’agissant de Leader+, les GAL étaient tenus d’évaluer le caractère novateur et expérimental des propositions de projets à la lumière de critères précis (voir tableau 3) [20]. Malgré cela, les GAL ont approuvé des projets affichant peu de caractéristiques fortement novatrices. Par exemple, en Grèce, les formulaires de demande de subvention décrivaient les caractéristiques novatrices et expérimentales d’investissements prévus dans des restaurants, des ateliers de ferronnerie, des établissements vinicoles, etc., mais ces caractéristiques étaient en réalité inexistantes (voir encadré 8).

38. En Toscane, le GAL a lancé un appel à propositions de projets dans le cadre de la mesure "soutien aux entreprises pour l’innovation en matière de procédés et de produits". Un producteur de pommes a transmis au GAL une proposition de projet consistant essentiellement à acheter des cageots de fruits ordinaires. Le GAL l’a classée comme "investissement novateur permettant de réduire les coûts de production et de faciliter la récolte et l’emballage", au motif qu’elle était "novatrice pour l’entreprise elle-même". Cette classification a permis au projet d’obtenir une note de 7 sur 10 pour l’innovation. En Hongrie, le GAL a évalué les propositions de projets sur le plan de "l’innovation et de la nouveauté" et a accordé la note maximale aux six projets examinés. L’un des projets portait sur la rénovation des installations d’une pension de famille, comprenant notamment l’achat de bicyclettes destinées à être utilisées par les clients, ce qui constituait une nouvelle prestation au niveau local. Ce n’était pas le cas du projet consistant à tracer une piste conduisant au vignoble du promoteur, ou de celui visant à consolider les murs d’un presbytère endommagés à la suite d’un affaissement.

TABLEAU 3

CARACTÈRE NOVATEUR DES PROJETS SÉLECTIONNÉS

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1 En France et en Allemagne, les GAL n'ont pas documenté la moindre évaluation de projets fondée sur des critères de sélection, contrairement au GAL en Irlande. Celui-ci n'a cependant pas attribué de notes.

39. Dans son rapport annuel relatif à l’exercice 2000, la Cour faisait observer que les GAL accordaient des subventions à des projets qui auraient pu être financés par d’autres programmes. La réponse de la Commission était que "[…] il peut être approprié de financer dans le cadre de Leader certains projets individuels qui, considérés isolément, devraient bénéficier d’une aide dans le cadre des programmes généraux, lorsque ces projets sont indispensables à la mise en œuvre d’un programme de développement innovateur d’un groupe d’action locale particulier".

40. La plupart des subventions concernaient des petits projets, ce qui distingue Leader des autres programmes de financement de l’UE. Par exemple, en Irlande, le GAL a accordé des subventions allant de 1000 à 65000 euros. Cependant, 8 des 11 GAL Leader+ ont financé des projets pour un coût total de 200000 euros, voire davantage (voir la liste des projets figurant en annexe). Les investissements dans des établissements vinicoles, des moulins à huile d’olive, des projets de rénovation de villages, etc. auraient pu être éligibles à d’autres programmes de financement de l’UE. En l’occurrence, les GAL étaient en mesure de démontrer que les projets étaient conformes à leur stratégie, mais en l’absence d’objectifs locaux spécifiques (voir point 26), ils ne pouvaient démontrer que ces projets étaient essentiels.

ENCADRÉ 8

"CARACTÈRE EXPÉRIMENTAL" DES PROJETS APPROUVÉS PAR LE GAL EN GRÈCE

Dans l’ensemble des formulaires de demandes relatifs aux six projets du secteur privé audités, le caractère expérimental des propositions était justifié par des activités de mise en réseau. Tous ces formulaires avaient été remplis par des consultants. Les promoteurs de projets interrogés n’avaient toutefois jamais pris part à ce type d’activités. Par exemple, le promoteur du projet d’atelier de ferronnerie n’avait pas connaissance de l’existence d’un réseau local de petites entreprises et ignorait que sa proposition de projet impliquait qu’il y participe.

En outre, la demande de subvention décrivait le projet comme s’inscrivant dans la stratégie locale du GAL parce qu’il concernait des produits en fer forgé permettant de préserver le caractère traditionnel et le cachet des constructions locales. Dans la pratique, le demandeur produisait essentiellement des produits de style moderne en aluminium.

41. En outre, la valeur ajoutée que l’approche Leader est susceptible d’apporter est réduite si celle-ci ne constitue rien d’autre qu’une source supplémentaire de financement pour les activités normales des collectivités locales. Si les missions obligatoires, telles que l’éducation, étaient en principe exclues, tous les GAL, sauf en Irlande, ont octroyé des subventions à des projets dont les promoteurs étaient des collectivités locales (voir l’encadré 9 et la liste des projets figurant en annexe). Certains de ces projets avaient été achevés avant l’introduction de la demande de subvention Leader (voir, par exemple, l’encadré 10); en l’occurrence, les subventions venaient simplement s’ajouter aux budgets des collectivités locales.

ENCADRÉ 9

EXEMPLES DE SUBVENTIONS LEADER+ OCTROYÉES À DES COLLECTIVITÉS LOCALES

GAL de Castille-La Manche : l’une des municipalités qui faisait partie du GAL a conduit un projet visant à enclore un espace de jeux pour enfants. Le projet consistait à construire un mur de briques de style rustique surmonté d’une clôture métallique pour un coût de 36 000 euros (dont 26 500 euros de subvention de l’UE au titre de Leader et 500 euros provenant des autorités nationales et régionales).

GAL de Grèce : l’une des municipalités qui faisait partie du GAL a conduit un projet de réhabilitation du système de drainage et de réfection des routes et des trottoirs du centre de la ville. Le financement Leader+ (211 000 euros) a permis de prendre en charge le coût des travaux pour une zone limitée. La municipalité a par ailleurs obtenu un financement de l’État d’un montant total de 1,4 million d’euros pour réparer les rues restantes et clôturer ainsi le projet.

ENCADRÉ 10

EXEMPLES DE SUBVENTIONS OCTROYÉES À DES PROJETS DÉJÀ TERMINÉS

GAL de Toscane : projet "services aux citoyens et à la collectivité territoriale". Le GAL a publié un appel à propositions de projets en mai 2004 et a décidé, lors de sa réunion du 12 juillet 2004, d’octroyer une subvention de 121 470 euros à un consortium de municipalités (qui était représenté au sein du comité de décision du GAL). La convention de subvention était datée du 20 septembre 2004. Le projet, qui concernait un service public de médecine vétérinaire et d’information accessible 24 heures sur 24 ainsi que l’octroi de permis de chasse, de pêche et de cueillette des champignons, avait démarré en février 2001 et la dernière facture remontait au 5 juillet 2004.

GAL du Pays de la Loire (France) : un groupement de communes (dont le président était membre du GAL) a entrepris un projet d’informatisation et de mise en réseau des registres de bibliothèques. Le rapport d’inspection de l’organisme payeur indique qu’au moment de la présentation de la demande de subvention, l’équipement informatique était pratiquement complet, le catalogage avait été effectué et la formation du personnel à l’utilisation du logiciel était en cours. À la date de la sélection du projet par le GAL, il ne restait qu’une facture de 91,20 euros à payer.

42. Au moment de l’audit, la mise en œuvre de l’axe 4 n’avait pas encore commencé dans la plupart des GAL audités. Toutefois, les stratégies comportaient peu d’engagements spécifiques en faveur de l’innovation ou de l’interaction entre les secteurs.

PROJETS DE MISE EN RÉSEAU ET DE COOPÉRATION

43. La mise en réseau suppose l’échange d’expérience et vise à transmettre les bonnes pratiques, à diffuser l’innovation et à exploiter les enseignements tirés. Les projets de coopération (avec la participation d’au moins deux GAL) peuvent apporter une valeur ajoutée supplémentaire du fait qu’ils permettent d’atteindre la masse critique et offrent une certaine complémentarité, avec des résultats qu’un GAL ne pourrait obtenir seul.

Les GAL n’ont pas tous pleinement participé à des projets de mise en réseau et de coopération

44. Tous les GAL ont au moins participé à des réunions avec d’autres GAL au sein des réseaux régionaux ou nationaux, même si celles-ci ne portaient généralement que sur des questions d’ordre organisationnel. Le GAL d’Irlande s’est montré particulièrement actif, assistant à de nombreux séminaires et visitant ou recevant des GAL d’autres États membres. Les GAL de Mecklembourg-Poméranie occidentale, d’Irlande et du Portugal ont fourni des exemples de bonnes pratiques en matière de projets pour les publications et les bases de données de l’UE.

45. Tous les GAL, sauf celui de Hongrie, ont participé à des projets de coopération. Les GAL de France, de Toscane et de Grèce ont rencontré des difficultés d’ordre organisationnel, notamment concernant différentes procédures appliquées dans le cadre de divers programmes Leader régionaux ou nationaux. Certaines des activités financées consistaient en des visites, des échanges et des conférences, plutôt qu’en la mise en œuvre conjointe de projets. Le GAL de Castille-La Manche a utilisé le budget alloué aux projets de coopération pour payer sa cotisation au réseau régional des GAL et pour élaborer un système de gestion des documents dans la perspective de la période de programmation 2007-2013. Ces dépenses auraient dû être financées sur les budgets destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement des GAL.

46. À l’exception de celles des GAL de Castille-La Manche, de Hongrie et du Portugal, les stratégies "axe 4" des GAL présentaient en détail les projets de coopération prévus. Peu d’informations précises étaient fournies sur les activités de mise en réseau.

QUALITÉ DE LA GESTION FINANCIÈRE ASSURÉE PAR LES GAL

LES GAL N’ONT PAS DÛMENT TENU COMPTE DE LA NÉCESSITÉ D’UNE UTILISATION OPTIMALE DES RESSOURCES OU DE PROCÉDURES ÉQUITABLES ET TRANSPARENTES

EFFICIENCE DES DÉPENSES SUBVENTIONNÉES

47. Les GAL dépensent les crédits budgétaires alloués par l’UE en subventionnant des projets. Par conséquent, ils doivent s’assurer que les subventions octroyées constituent la meilleure utilisation possible des deniers publics [21].

Les GAL n’ont pas cherché à maximiser l’efficience des dépenses subventionnées

48. L’un des risques pour l’efficience de tout programme subventionné est que le promoteur pourrait avoir entrepris le projet même si l’aide n’avait pas été accordée, ce qui constituerait un "effet d’aubaine": le cas échéant, la subvention ne constitue en rien un plus. Les GAL sont censés être mieux placés que les instances chargées de la gestion des programmes dits "normatifs" pour évaluer le risque d’effet d’aubaine en raison de leur connaissance du terrain et des contacts qu’ils ont avec les promoteurs lors de l’établissement de la demande de subvention.

49. Le fait qu’un promoteur commence à mettre un projet en œuvre avant que le GAL ne se prononce sur l’octroi d’une subvention est un indice fort d’effet d’aubaine. Sauf en Allemagne, tous les GAL ont octroyé des subventions à des projets de ce type. Soit les promoteurs des projets concernés étaient prêts à entreprendre ceux-ci sans la subvention (ce qui est révélateur d’un effet d’aubaine), soit ils avaient reçu la promesse que l’aide serait octroyée avant même que le projet ne soit évalué et soumis aux procédures de décision.

50. Seul le GAL d’Irlande disposait de procédures permettant d’évaluer le risque d’effet d’aubaine (bien que, même dans ce cas, la documentation relative aux contrôles effectués fût insuffisante). Les autres GAL considéraient la date de commencement du projet comme une simple question d’éligibilité.

51. Les règles d’éligibilité différaient d’un État membre à l’autre. En Grèce, en Irlande, en Espagne et en Hongrie, les projets étaient éligibles à partir de la date de la demande de subvention. Au Portugal, les projets pouvaient démarrer 90 jours avant cette date. En France et en Toscane, les règles exigeaient simplement que les projets ne soient pas terminés à la date de la demande de subvention [22]. Les GAL considéraient que cette condition était remplie tant que les promoteurs n’avaient pas réglé la dernière facture relative aux coûts du projet, même si le projet était matériellement achevé (voir encadré 10).

52. En outre, en France et en Toscane, les GAL ont ouvertement favorisé les projets déjà clôturés, de sorte que les subventions puissent être approuvées et versées rapidement, sans risque de retards (voir encadré 11). Ce mode opératoire permettait au GAL d’éviter les "dégagements", c’est-à-dire les procédures par lesquelles certains États membres annulaient le solde des crédits budgétaires des GAL inutilisés en fin d’exercice.

ENCADRÉ 11

EXEMPLES DE PROJETS DÉJÀ TERMINÉS FAVORISÉS PAR DES GAL

GAL de Toscane : l’appel à propositions de projets publié par le GAL pour la "rénovation et [l’]amélioration des villages" fixe les critères de sélection des projets, la note maximum étant de 30 points. L’un des critères était le "degré de préparation" des projets, avec un maximum de 12 points à octroyer si le promoteur était en mesure d’effectuer les derniers paiements relatifs au projet dans les 30 jours suivant la présentation de la proposition de projet.

GAL du Languedoc-Roussillon (France) : une association universitaire (qui était membre du GAL) a entrepris un projet consistant à rénover et à rendre accessible au public un vieil arboretum; en l’occurrence, les dépenses finales ont été encourues en août 2008. Le GAL a sélectionné le projet le 16 septembre 2008 et a signé la convention de subvention le 1er octobre. Le procès-verbal de la réunion du GAL indique que pour pouvoir utiliser la totalité du budget Leader+, il était nécessaire de sélectionner des projets déjà terminés, de manière à ce que les subventions puissent être versées avant la fin du mois d’octobre.

53. Le fait que les promoteurs puissent ne pas chercher à mettre le projet en œuvre au meilleur coût tout en garantissant le niveau de qualité requis constitue un risque supplémentaire sur le plan de l’efficience. Ce risque augmente lorsque les subventions financent une part importante des coûts liés aux projets (certains GAL ont octroyé des subventions couvrant 80 %, voire 100 %, des coûts [23]). Le risque existe également que les factures soient artificiellement gonflées. Seuls les GAL d’Irlande, de Grèce et de Toscane disposaient de procédures satisfaisantes pour apprécier le caractère raisonnable des coûts des projets, qu’il s’agisse de projets publics ou privés.

54. La subvention la plus efficiente est celle qui garantit la viabilité d’un projet et l’obtention des résultats souhaités au moindre coût. Cependant, de nombreux GAL ont appliqué le même taux de subvention à tous les projets (jusqu’à concurrence du montant maximal éligible) indépendamment de la rentabilité probable du projet ou de la disponibilité d’autres sources de financement [24].

55. Le GAL du Pays de la Loire (France) a augmenté le taux de subvention à la fin de la période couverte par Leader+ de manière à pouvoir dépenser la totalité du budget. Cela a par exemple eu pour conséquence qu’une municipalité ayant introduit une demande de subvention d’un montant de 12000 euros pour l’informatisation et la mise en réseau de registres de bibliothèques s’est en l’occurrence vu octroyer 25000 euros.

PROCÉDURES ÉQUITABLES ET TRANSPARENTES

56. Les GAL engagent des fonds publics lorsqu’ils sélectionnent des projets, mais ils ne sont pas démocratiquement tenus de rendre compte. Par conséquent, un degré élevé de transparence est nécessaire et les GAL doivent être en mesure de démontrer qu’ils ont systématiquement appliqué les procédures en vigueur.

Les procédures n’ont pas permis d’atténuer suffisamment les risques spécifiques liés à la délégation de la prise de décision aux GAL

57. Seuls les GAL de Mecklembourg-Poméranie occidentale et du Pays de la Loire (France) ont publié les procès-verbaux des réunions de sélection des projets sur leur site web. Cependant, la plupart des GAL ont diffusé, au terme du programme, la liste de certains ou de tous les projets mis en œuvre, voire des informations détaillées à leur sujet.

58. En Allemagne et en France, les GAL ne disposaient d’aucune procédure formelle et documentée pour évaluer les projets. Les procès-verbaux des réunions des comités de décision fournissaient, dans certains cas, de brefs résumés des débats, mais ils ne faisaient pas systématiquement apparaître les éléments pris en considération. En Grèce, au Portugal, en Espagne, en Hongrie et en Toscane, les GAL évaluaient les projets par comparaison, c’est-à-dire en attribuant aux propositions de projets des notes par rapport à des critères de sélection normalisés, ce qui constitue une bonne pratique; cependant, les éléments à l’appui de la notation n’étaient pas documentés dans la plupart des cas, et plusieurs incohérences étaient manifestes (voir encadré 12). Aucun des GAL ne documentait le processus d’évaluation et de sélection des projets de façon suffisante pour que le bien-fondé des décisions puisse être vérifié.

59. Compte tenu du caractère local des GAL, l’un des plus grands risques en ce qui concerne l’efficience, la valeur ajoutée des programmes Leader et la réputation de l’UE, réside dans le conflit d’intérêts, c’est-à-dire une situation où des promoteurs de projets sont susceptibles de faire pencher les décisions en matière de sélection de ceux-ci en leur propre faveur. Ce risque est accru dans les GAL où les procédures ne sont pas transparentes, objectives et bien documentées, comme cela est illustré ci-dessus.

ENCADRÉ 12

ÉVALUATION DE L’EFFET DES PROJETS SUR L’EMPLOI PAR LE GAL DU PORTUGAL

Le GAL avait accordé une note à chaque proposition de projet, mais ne disposait d’aucune documentation concernant son évaluation des critères de sélection, comme "la sauvegarde et la création d’emplois". Par conséquent, il n’était pas en mesure d’expliquer les incohérences manifestes. Par exemple, la proposition de projet "investissement dans une usine de conditionnement de miel" devait permettre de créer deux nouveaux emplois. Le GAL a accordé cinq points à la proposition pour le critère lié à l’emploi.

Deux autres propositions (soumises par des organismes membres du GAL) se sont également vu accorder cinq points: l’"achat d’un caméscope et d’un projecteur pour une association culturelle", opération censée permettre de sauvegarder un emploi existant, d’une part, et le projet municipal d’achat de panneaux de signalisation (voir encadré 7) qui ne supposait la création ni la sauvegarde d’aucun emploi, d’autre part.

60. Il est d’autant plus marqué lorsque le promoteur du projet se trouve être un membre de l’organe de décision du GAL. Dans les GAL de dimension modeste également, les membres ont la possibilité d’influencer la décision sans même participer au vote. Les autorités grecques ont interdit aux GAL d’octroyer des subventions à leurs membres ou à leur personnel, à des personnes physiques ou morales qui leur sont liées ou aux conjoints ou aux parents du premier degré des personnes qui en font partie. Aucun des autres GAL n’était tenu de respecter ce genre de règles. En Grèce, ces règles ne s’appliquaient pas aux membres du G AL en leur qualité de représentant d’organisations publiques ou à but non lucratif; cependant, les subventions octroyées dans ce type de cas ne pouvaient représenter plus de 25 % du budget des GAL.

61. Tous les GAL audités octroyaient des subventions aux organisations qui en étaient membres (voir points 24 à 33). Ces subventions n’étaient pas traitées comme des cas exceptionnels. Les règles internes applicables aux comités de décision étaient différentes d’un GAL à l’autre (voir encadré 13). Celles-ci étaient bien en deçà des exigences du règlement financier de l’UE [25]. Par exemple, les règles de certains GAL ne visaient que les membres agissant en qualité de promoteurs directs des projets et exigeaient uniquement qu’ils ne prennent pas part aux votes.

ENCADRÉ 13

ÉVALUATION DES PROCÉDURES APPLIQUÉES PAR LES GAL POUR ÉVITER LES CONFLITS D’INTÉRÊTS (LEADER+)

Contexte

Les membres du comité de décision du GAL ne devraient pas octroyer des subventions dans les cas où ils auraient le moindre motif de communauté d’intérêt avec le promoteur du projet, conformément aux dispositions de l’article 52, paragraphe 2, du règlement financier.

Il peut notamment y avoir communauté d’intérêt lorsque le promoteur d’un projet est également membre de la structure de gestion ou du comité de décision du GAL, car l’évaluation de la proposition de projet pourrait alors être biaisée (même de manière inconsciente) du fait des liens existant avec le promoteur du projet. Cela vaut aussi bien lorsque le membre du GAL est lui-même le promoteur du projet que lorsqu’il représente un organisme public ou privé.

Critères

1. Si un membre du comité d’évaluation ou du comité de sélection du GAL a le moindre lien professionnel ou personnel avec le promoteur du projet ou s’il a le moindre intérêt d’ordre professionnel ou personnel dans celui-ci, il est censé faire une déclaration par écrit décrivant la nature de la relation ou de l’intérêt, qui doit figurer dans le dossier du projet. Tout motif de communauté d’intérêt doit être déclaré, y compris les motifs familiaux, affectifs, d’affinité politique ou d’intérêt économique, conformément aux dispositions du règlement financier.

2. Le membre en question ne devrait pas participer, de quelque manière que ce soit, au processus d’évaluation et de sélection, ni être présent lors de l’examen de la proposition de projet. Cela devrait être consigné dans le procès-verbal correspondant.

3. En vertu du règlement financier, les GAL sont censés communiquer tous les cas de communauté d’intérêt à l’autorité de gestion.

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62. La documentation relative aux votes était insuffisante dans 5 des 11 GAL Leader+, car les procès-verbaux des réunions des comités de décision ne précisaient pas toujours qui était présent et qui avait voté (voir encadré 13). Dans les GAL de Bavière, de Toscane et en France, les procès-verbaux font état de cas où des promoteurs de projets ont participé aux discussions et au vote concernant leurs projets (voir encadré 14).

63. Les exemples évoqués dans le présent rapport montrent des projets vaguement liés aux objectifs stratégiques, des projets déjà terminés et des projets servant à financer des activités courantes des collectivités locales. La plupart de ces projets avaient pour promoteurs des organismes membres du GAL (voir encadrés 7, 9, 10, 11, 12 et 14). Les insuffisances observées mettent en évidence le risque que les membres du GAL puissent avoir directement ou indirectement pesé sur les décisions, d’une manière qui ait entraîné une utilisation inefficace ou inefficiente des fonds de l’UE.

ENCADRÉ 14

GAL DE BAVIÈRE: NON-RESPECT DES RÈGLES DE SCRUTIN

Le projet de construction d’un plan d’eau réservé à la baignade a été intégré dans la stratégie du GAL, avec une subvention de 150000 euros au titre de Leader.

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La subvention Leader s’élevait en réalité à 1,03 million d’euros, soit près de 50 % du budget total du GAL. Bien que le règlement intérieur du GAL impose un quorum de six membres pour la prise de décisions, il ressort de la documentation que quatre membres seulement ont participé au vote sur l’approbation du projet. Les noms des personnes présentes n’ont pas été consignés, à l’exception de celui du président du GAL, qui était également le maire de la municipalité proposant le projet. En vertu des règles de fonctionnement du programme Leader+ en Bavière, les membres du GAL ne pouvaient pas participer aux discussions et aux votes concernant des projets dans lesquels ils avaient un intérêt et cette abstention devait être documentée. En réponse à l’observation de la Cour, les autorités bavaroises ont affirmé qu’elles considéraient que la participation du maire était acceptable, car il n’avait pas d’intérêt personnel dans le projet concerné.

EFFICIENCE SUR LE PLAN OPÉRATIONNEL

64. Le fonctionnement des GAL génère des coûts: rémunération du personnel, bureaux, missions, publicité, etc. Ces frais doivent être maîtrisés et rester dans les limites des budgets approuvés par les autorités de gestion. Le fait de disposer d’un personnel local travaillant dans des bureaux locaux et gérant un nombre limité de projets devrait également permettre aux GAL plus de souplesse que cela ne serait possible dans le cadre de programmes gérés au niveau régional ou national. Les demandes de subventions et les paiements correspondants devraient par conséquent être traités plus rapidement et les formalités administratives devraient être moins nombreuses.

Les exigences administratives au niveau local ont entraîné d’importants coûts de fonctionnement, un travail administratif considérable et des retards

65. Les coûts non liés aux projets encourus par les GAL audités représentent de 12 % à 32 % des dépenses financées par le secteur public dans le cadre de Leader+. Les coûts budgétisés par les GAL pour la période de programmation 2007-2013 s’inscrivent dans une fourchette allant de 6 % à 28 % (voir graphiques 5 et 6).

66. Les données ci-dessus comprennent le coût des "actions d’animation du territoire" (stimulation de l’intérêt local) [26]. Les GAL rangeaient généralement les travaux effectués par leur personnel pour encourager les propositions de projets dans la catégorie des actions d’animation. Certains considéraient également le temps passé à assister les promoteurs de projets à remplir leurs formulaires de demande de subvention, ainsi que celui consacré au suivi des projets et à établir les rapports correspondants, comme des actions d’animation. Plusieurs GAL ne faisaient pas la distinction entre les coûts liés aux animations et les coûts administratifs et de gestion, tandis que les autres répartissaient arbitrairement le temps de travail de leur personnel.

67. La plupart des GAL ont théoriquement respecté leurs budgets de fonctionnement dans le cadre de Leader+, bien qu’en raison des faibles niveaux de mise en œuvre dans certains GAL, comme celui de Hongrie, ils aient représenté un pourcentage des dépenses totales plus élevé que prévu. En Irlande, le GAL a épuisé son budget de fonctionnement et a ensuite utilisé celui alloué aux actions d’animation, ainsi qu’un financement supplémentaire accordé par l’autorité de gestion, pour couvrir ses coûts. Le GAL de Castille-La Manche a eu recours au budget destiné aux projets de coopération pour couvrir ses dépenses de fonctionnement (voir points 43 à 46). D’autres GAL ont dû puiser dans leurs fonds propres.

GRAPHIQUE 5

COÛTS NON LIÉS AUX PROJETS, EN POURCENTAGE DES DÉPENSES PUBLIQUES EFFECTUÉES AU TITRE DE LEADER+ (ACTIONS D’ANIMATION COMPRISES)

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| Coûts liés aux animations | | Dépenses de fonctionnement | | Total |

GRAPHIQUE 6

COÛTS NON LIÉS AUX PROJETS, EN POURCENTAGE DES BUDGETS DES GAL POUR L’AXE 4 (ACTIONS D’ANIMATION COMPRISES)

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| Coûts liés aux animations | | Dépenses de fonctionnement | | Total |

68. Les frais de fonctionnement ne constituent pas forcément des dépenses inefficaces. Par exemple, en Irlande, les coûts du GAL pour les animations étaient élevés parce qu’il employait deux agents de développement de projets à plein-temps et un à mi-temps, qui ont énormément travaillé pour promouvoir localement le développement rural (voir point 15).

69. Outre les questions soulevées ci-dessus, une autre raison empêche l’utilisation des données pour comparer l’efficience des différents programmes, à savoir les différences en ce qui concerne les responsabilités des GAL en matière de traitement des demandes de subvention de projets et des paiements. En Hongrie, le GAL ne jouait plus aucun rôle officiel après la transmission de la liste des propositions de projets à l’autorité de gestion; celle-ci était en charge du contrôle de l’éligibilité, des décisions sur l’octroi des subventions, des conventions de subvention, du suivi de la mise en œuvre des projets et de l’établissement des rapports aux différentes étapes, ainsi que des paiements. Par contre, en Irlande, le GAL était responsable de l’ensemble du processus, depuis l’élaboration des projets jusqu’au contrôle de leur mise en œuvre, ainsi que des opérations de paiement.

70. Dans la pratique, la mise en œuvre de Leader+ a été marquée par une bureaucratie excessive: la plupart des GAL exigeaient des demandeurs qu’ils remplissent des formulaires longs et détaillés, accompagnés de nombreuses annexes et pièces justificatives, même pour les projets les plus modestes (voir encadré 15); cependant, il convient de noter que les procédures avaient presque toutes été établies par les autorités des États membres et non par les GAL. Le personnel des GAL aidait les promoteurs à accomplir les formalités administratives, mais une étude auprès des promoteurs de projets effectuée par le GAL du Languedoc-Roussillon (France) a montré que, même avec cet appui, 47 % d’entre eux considéraient que la procédure de demande de subvention était "relativement complexe".

71. Les données disponibles sur les délais d’approbation des demandes de subvention et sur les délais de paiement n’étaient ni complètes ni cohérentes, mais elles montrent que la plupart des GAL ont mis plusieurs mois à traiter les dossiers [27]. En Irlande, il est par contre arrivé que le GAL reçoive une demande de subvention, qu’il la traite et qu’il verse l’aide au promoteur le même jour. En Hongrie, les retards étaient dus au caractère incomplet ou imprécis des demandes d’approbation de projets et des demandes de paiement, ce qui indique que les procédures étaient peut-être trop complexes pour un régime d’aide censé cibler les projets locaux de petite envergure.

ENCADRÉ 15

EXEMPLES DE PROCÉDURES TROP BUREAUCRATIQUES

GAL de Grèce : les candidats promoteurs devaient remplir un formulaire d’environ 22 pages et présenter 15 pièces justificatives attestant, entre autres, qu’ils avaient bien l’âge déclaré, qu’ils avaient rempli leurs obligations militaires, qu’ils n’étaient pas fonctionnaires, qu’ils n’étaient pas en pension d’invalidité, etc. Les demandes incomplètes étaient rejetées. Le guide relatif aux demandes de paiements rédigé à l’intention des promoteurs comptait 32 pages.

GAL de Hongrie : le formulaire de demande relatif au projet de réhabilitation du presbytère comportait 60 pages, pour une subvention d’environ 4 500 euros. Un autre formulaire de demande était constitué de 126 pages pour une subvention d’environ 5 400 euros.

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Sept mois ont été nécessaires pour que le GAL traite les demandes de subventions des projets et les soumettent à l’organisme payeur régional pour vérification et approbation. Globalement, le délai entre le dépôt de la demande et la signature du contrat allait de 11 à 16 mois pour les six dossiers de projets examinés.

GESTION DE LEADER PAR LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES

LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES NE SE SONT PAS MONTRÉS SUFFISAMMENT EXIGEANTS ET PARTAGENT AVEC LES GAL UNE PART DE RESPONSABILITÉ DANS LA LIMITATION DU POTENTIEL DE VALEUR AJOUTÉE DE L’APPROCHE LEADER. ILS N’ONT PAS PRIS DE MESURES SUFFISANTES POUR LIMITER LES COÛTS ET LES RISQUES

EXIGENCES DE LA COMMISSION ET DES ÉTATS MEMBRES CONCERNANT LEADER+

72. La valeur ajoutée de l’approche Leader n’est pas créée par la Commission et les États membres, mais par les activités des GAL. De même, ceux-ci sont responsables au premier chef de la bonne gestion financière, puisque ce sont eux qui prennent les décisions en matière de dépenses des fonds de l’UE. La Commission et les États membres peuvent fournir des orientations aux GAL et doivent faire en sorte que la législation, les règles de fonctionnement et les systèmes de gestion définissent les normes minimales applicables, qu’ils incitent suffisamment les GAL à assurer une bonne gestion financière et qu’ils permettent d’éviter les obstacles et les mesures dissuasives.

Les États membres n’ont pas fixé, ni fait appliqué, des exigences minimales en matière de bonne gestion financière et concernant l’approche leader, malgré les encouragements de la Commission

73. Les risques pour la bonne gestion financière décrits dans le présent rapport sont bien connus (notamment depuis la publication du rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2000, qui faisait état d’insuffisances similaires: risque d’effet d’aubaine résultant de l’octroi de subventions rétroactives par les GAL, manque de transparence dans la sélection des projets, conflits d’intérêts potentiels, coûts de fonctionnement élevés et longueur des procédures).

74. À l’époque, la Commission avait répondu aux observations de la Cour qu’elle "encourage[ait] l’application de procédures ouvertes et transparentes", qu’elle "encourage[ait] les groupes Leader à fixer le montant des aides en fonction des particularités de chaque projet", qu’elle avait "soulevé [les] problèmes de [délais auprès des États membres] au sein des comités de suivi des programmes concernés", qu’elle avait "invité les États membres/régions à fixer dans [le programme Leader+] un plafond pour les coûts de fonctionnement, en fonction du budget total du groupe d’action locale, [insistant] pour que ce plafond ne dépasse pas 15 %" et que le règlement fixant les modalités d’application en ce qui concerne le concours octroyé au titre des Fonds structurels imposait des limites qui devaient permettre d’empêcher que des subventions soient octroyées à des projets terminés avant le dépôt de la demande de subvention.

75. La Commission a mis en place un observatoire Leader+ avec un point de contact chargé d’organiser et de promouvoir des séminaires, de publier des documents et de gérer des bases de données. Ces activités visaient à faire en sorte que les GAL partagent les meilleures pratiques et que les autorités de gestion et les réseaux nationaux ou régionaux bénéficient d’un soutien.

76. Au niveau de l’UE, la législation comporte peu d’exigences pour Leader+ autres que les conditions générales en matière d’éligibilité, de communication de l’information et de systèmes de contrôle applicables à toutes les dépenses au titre des Fonds structurels. Les États membres (ou les régions) ont fixé leurs propres dispositions et leurs règles de fonctionnement, que la Commission a approuvées au début de la période couverte par Leader+.

77. Chaque État membre fixe des conditions différentes, que les GAL sont tenus de respecter (voir encadré 16). Par exemple, les autorités irlandaises exigeaient des GAL qu’ils évaluent les propositions de projets sous l’angle du risque d’effet d’aubaine et de déplacement, ce qui n’était pas le cas de toutes les autorités de gestion. Lorsque l’État membre n’avait pas fixé de conditions, ou qu’il n’en surveillait pas suffisamment le respect, les performances des GAL étaient faibles, comme le montrent les points 12 à 71. À quelques exceptions près, les GAL ont tout au plus appliqué les procédures établies par les États membres: les GAL ne sont pas parvenus à tirer tous les avantages de l’approche Leader, ni à s’autoréguler de leur propre initiative de manière à assurer une bonne gestion financière.

78. Les règles instaurées par les États membres revenaient en fait à légitimer la mauvaise gestion financière, puisqu’elles permettaient d’octroyer des subventions à des projets ayant commencé avant que le GAL ne se prononce sur la demande correspondante. Les règles en question ne forçaient pas les GAL à octroyer rétroactivement des subventions à des projets, mais elles laissaient penser que cette pratique était acceptable.

79. L’une des faiblesses affectant en particulier la mise en œuvre de Leader dans tous les États membres était que ceux-ci ne tenaient pas les GAL pour responsables de la réalisation des objectifs de leurs stratégies locales. Ils ont approuvé les stratégies Leader+ des GAL alors que leurs objectifs étaient généraux; en outre, ils n’ont pas exigé des GAL qu’ils supervisent ou évaluent la réalisation de ces objectifs, ni qu’ils en rendent compte, ou n’ont pas fait respecter les conditions fixées.

ENCADRÉ 16

EXEMPLES D’EXIGENCES DIFFÉRENTES EN MATIÈRE DE MISE EN ŒUVRE

La Toscane exigeait que les principaux acteurs locaux soient représentés dans le GAL.

L’Irlande a fixé des règles visant à garantir la transparence de la procédure applicable pour sélectionner, puis désigner les membres du GAL.

En France, les règles imposaient aux GAL d’appliquer un double quorum au sein du comité de programmation de manière à assurer l’existence d’un partenariat actif.

En Grèce, en Hongrie et en Toscane, les autorités de gestion exigeaient des GAL qu’ils attribuent une note à chaque projet sur la base d’un ensemble commun de critères objectifs.

En Grèce, l’autorité de gestion a fixé à 25 % la part maximale des subventions pouvant être octroyées aux organisations membres du GAL, de manière à obliger ceux-ci à faire participer le reste de la communauté locale à la mise en œuvre de la stratégie.

En Irlande, les règles de fonctionnement précisaient que "tout projet admissible au bénéfice de l’aide accordée dans le cadre d’autres régimes et programmes devait, en règle générale, être considéré comme inéligible à l’aide versée au titre de Leader".

EXIGENCES DE LA COMMISSION ET DES ÉTATS MEMBRES EN CE QUI CONCERNE L’AXE 4

80. La Commission et les États membres auraient dû tirer les enseignements des périodes de programmation Leader précédentes pour faire en sorte que des orientations et des conditions satisfaisantes soient mises en place pour la période 2007-2013.

La principale modification pour la période 2007-2013 est que les États membres demandent essentiellement aux GAL de mettre en œuvre les mesures du programme général de développement rural

81. Les règlements relatifs au développement rural définissent le cadre réglementaire applicable pour la période de programmation 2007-2013. Comme pour Leader+, les dispositions portant spécifiquement sur Leader sont peu nombreuses. Les règlements limitent les dépenses de fonctionnement des GAL, mais le plafond, fixé à 20 % du budget, est plus élevé que pour Leader+; cette règle peut en outre être contournée par le classement de ces dépenses dans la catégorie "animations", pour laquelle aucune limite n’est fixée. Le fait de passer des règlements relatifs aux Fonds structurels à ceux relatifs au développement rural comporte l’obligation d’évaluer le caractère raisonnable des dépenses liées aux projets.

82. La Commission a publié des orientations à l’intention des États membres pour la préparation de l’axe 4 et a de facto entériné les programmes Leader régionaux et nationaux en approuvant les programmes de développement rural. Depuis lors, la Commission a continué à apporter son soutien, notamment par l’intermédiaire du réseau européen pour le développement rural.

83. Les États membres n’ayant pas encore finalisé leurs règles de fonctionnement au moment de l’audit [28], celles-ci n’ont pu être évaluées. Les informations disponibles donnent à penser que les insuffisances mises au jour dans le cadre du présent rapport sont susceptibles de persister.

84. Les GAL risquent de se focaliser encore moins sur la réalisation des objectifs de la stratégie locale au cours de la période de programmation 2007-2013, puisque les autorités de gestion auditées (à l’exception de celle de Bavière) demandent désormais aux GAL de mettre en œuvre un ensemble de mesures communes définies dans les programmes de développement rural, ce qui est contraire aux orientations de la Commission [29].

85. Certains États membres ont encore restreint le champ d’application des programmes Leader en le limitant à des mesures spécifiques, le plus souvent celles de l’axe 3 [30]. Cela a considérablement limité la capacité des GAL à proposer des stratégies locales pour les objectifs clés des axes 1 et 2 des programmes de développement rural, qui concernent la compétitivité et l’incidence des secteurs agricole et forestier sur l’environnement (voir encadré 17).

86. Comme chaque mesure détermine les types de projets et de bénéficiaires éligibles, les possibilités pour les GAL d’élaborer des solutions novatrices et multisectorielles adaptées au territoire local sont restreintes. Les projets à réaliser sont de nature similaire pour tous les GAL de chaque État membre et s’apparentent également à ceux relevant des programmes généraux de développement rural puisque, dans la plupart des cas, les mesures prévues par ces programmes sont principalement mises en œuvre suivant des approches normatives classiques.

ENCADRÉ 17

GAL DU PORTUGAL: LES MESURES ONT LIMITÉ SA CAPACITÉ À RÉPONDRE AUX BESOINS DES SECTEURS AGRICOLES LOCAUX

La stratégie du GAL comportait l’objectif de lutter contre l’exode rural et l’abandon de l’agriculture traditionnelle, mais il ne pouvait s’appuyer que sur les mesures de l’axe 3 du programme de développement rural pour y parvenir. Cela a limité les possibilités d’élaborer des solutions locales permettant de renforcer la compétitivité des secteurs oléicole et vitivinicole, malgré leur importance pour l’économie rurale locale. Les mesures environnementales destinées à préserver la biodiversité et à lutter contre le changement climatique à l’échelle du secteur agricole local ont été exclues du champ des programmes Leader, au même titre que les mesures forestières.

SÉLECTION DE GAL POUR APPLIQUER L’APPROCHE LEADER AU COURS DE LA PÉRIODE 2007-2013

87. Pour que Leader ait des chances d’être efficace et d’apporter une valeur ajoutée, les GAL sélectionnés par les États membres doivent être compétents et avoir élaboré des stratégies de qualité élevée.

Les États membres ont sélectionné des GAL dont les stratégies étaient défaillantes

88. Dans tous les États membres audités, le processus de sélection des GAL n’était que peu, voire pas du tout, concurrentiel malgré les dispositions du règlement exigeant qu’il le soit.

89. La plupart des autorités de gestion évaluaient et notaient les stratégies proposées par les GAL en fonction de critères pertinents et sélectionnaient tous les GAL ayant obtenu une note égale ou supérieure au minimum requis (50 % en général) [31]. L’ensemble des autorités de gestion faisant partie de l’échantillon acceptaient tous les GAL qui avaient présenté une demande valable (avec quelques exceptions lorsqu’il y avait deux candidatures pour la même zone). Par définition, les GAL ayant obtenu une note faible avaient des compétences et une stratégie d’un niveau largement inférieur à celui que l’autorité de gestion en attendait. Dans l’une des régions françaises, l’autorité de gestion a par exemple sélectionné des GAL alors que la qualité de leur demande avait été jugée insuffisante (voir encadré 18).

ENCADRÉ 18

SÉLECTION DES GAL PAR L’AUTORITÉ DE GESTION EN FRANCE

Selon les termes de l’appel à projets, le comité de sélection devait retenir entre 10 et 12 GAL à l’issue de la procédure, avec une enveloppe financière moyenne de 1,5 million d’euros. Parmi les 18 candidatures, l’autorité de gestion en a classé deux comme étant de bonne qualité, huit de qualité moyenne et huit de qualité insuffisante. Les 18 candidatures ont toutes été retenues et l’enveloppe financière a été réduite en conséquence à 1,1 million d’euros.

90. L’audit a notamment permis de constater que les GAL avaient mal élaboré leurs stratégies "axe 4"; aucun objectif spécifique, une logique d’intervention manquant de clarté et peu ou pas de dispositions en matière de suivi et d’évaluation. À la suite de l’évaluation des stratégies des GAL, rares sont les États membres qui ont demandé la correction des insuffisances mises au jour. Par conséquent, les GAL se sont vu octroyer des montants considérables au titre du budget de l’UE pour mettre en œuvre des stratégies défaillantes durant une période de sept ans.

APPROBATION DES PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT RURAL 2007-2013 PAR LA COMMISSION

91. L’approbation des programmes régionaux et nationaux constituait le moment idéal pour la Commission de déterminer comment les États membres entendaient mettre en œuvre les mesures de l’axe 4. Cette dernière devait veiller à ce que les programmes fixent les conditions nécessaires pour que l’approche Leader puisse apporter de la valeur ajoutée et pour que les risques susceptibles d’affecter celle-ci soient maîtrisés.

La Commission s’est montrée peu exigeante lorsqu’elle a approuvé les programmes de développement rural

92. Les programmes de développement rural sont des documents de portée générale, dont une petite partie seulement est consacrée à l’axe 4. La plupart ne contenait que peu de détails concrets sur les modalités suivant lesquelles l’approche Leader serait mise en œuvre. De nombreuses dispositions relatives à Leader n’ont été établies par les États membres qu’après l’approbation des programmes.

93. Le fait que la Commission se soit montrée peu exigeante lorsqu’elle a approuvé les programmes de développement rural a donné lieu à la situation décrite aux points 80 à 90. La Commission a accepté des programmes: qui ne prévoyaient pas la sélection des GAL sur une base concurrentielle (bien qu’il s’agisse d’une obligation réglementaire); qui limitaient l’action des GAL à la mise en œuvre des mesures définies au niveau national (malgré les orientations fournies par la Commission selon lesquelles les GAL ne devaient pas s’en tenir à un ensemble de mesures déterminé); qui ne prévoyaient aucun plan particulier pour assurer l’innovation ou l’interaction entre les secteurs (malgré les instructions relatives aux évaluations de la Commission selon lesquelles l’innovation devrait constituer une priorité); ni ne comportaient aucun plan particulier en matière de suivi et d’évaluation (malgré les conclusions de l’évaluation de Leader+ à mi-parcours selon lesquelles ce type de plan doit être intégré dans les programmes dès le départ). La Commission n’a pas évalué des éléments essentiels pour la valeur ajoutée de l’approche Leader, comme les exigences des États membres en ce qui concerne la composition des GAL et le fait que ceux-ci doivent être ouverts à tous.

SUIVI ET ÉVALUATION PAR LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES

LA COMMISSION ET LES ÉTATS MEMBRES NE SONT PAS À MÊME DE DÉMONTRER LA VALEUR AJOUTÉE OBTENUE PAR LA MISE EN ŒUVRE DE L’APPROCHE LEADER ET N’ONT PAS ENCORE ÉVALUÉ LES COÛTS ADDITIONNELS ET LES RISQUES ENCOURUS

SUIVI ET ÉVALUATION DE L’APPROCHE LEADER SUR LE PLAN DE L’EFFICACITÉ

94. La Commission et les États membres devraient s’appuyer sur les systèmes de gestion, les contrôles relatifs aux GAL, les indicateurs de suivi et les rapports annuels pour assurer le suivi de la mise en œuvre, des résultats et des effets des programmes Leader. Cela leur permettrait non seulement d’adopter des mesures correctrices en temps utile, mais également de disposer d’informations probantes suffisantes, fiables et pertinentes pour les évaluations et de donner l’assurance que l’approche Leader est efficace et qu’elle apporte une valeur ajoutée.

Les GAL, les États membres et la commission ont assuré le suivi de la mise en œuvre des programmes Leader

95. Le suivi de la mise en œuvre des programmes Leader+ a fait l’objet d’une intense activité. Les GAL et les autorités de gestion ont enregistré les informations relatives aux subventions octroyées et aux paiements effectués pour chacun des projets. Les autorités de gestion exigeaient des GAL qu’ils établissent des rapports annuels sur la mise en œuvre décrivant leurs activités, et ont compilé des données pour les indicateurs de suivi. Celles-ci concernaient principalement le nombre de projets et les montants des subventions et étaient classées en fonction du type de bénéficiaires et du domaine de dépense. Les autorités de gestion soumettaient les rapports annuels sur la mise en œuvre à la Commission.

96. Toutes les autorités de gestion ont effectué une évaluation de Leader+ à mi-parcours en 2003, ainsi qu’une mise à jour de celle-ci en 2005. La Commission a fait appel aux services d’une société externe pour produire un rapport de synthèse.

… mais rares sont les éléments probants attestant que les programmes Leader aient efficacement permis que les objectifs de développement rural soient atteints ou que l’approche Leader apporte une valeur ajoutée

97. Les GAL n’ayant ni vérifié la réalisation des objectifs de la stratégie locale ni rendu compte de celle-ci, rien ne permet, malgré toute cette activité, de démontrer les résultats et les effets, en matière de développement rural, des dépenses effectuées au titre de Leader. Aucune information ne permet de savoir si (et, le cas échéant, dans quelle mesure) les programmes Leader ont contribué à endiguer l’exode rural dans les régions concernées, à améliorer les perspectives des jeunes, à diversifier les économies rurales, etc.

98. Les emplois créés ou préservés grâce aux projets Leader constituent en partie une exception, la Commission ayant encouragé les États membre à assurer le suivi en cette matière pour tous les programmes relevant des Fonds structurels. La Cour estime toutefois que les définitions utilisées étaient incohérentes et que les données, qui dans la plupart des cas n’avaient pas été vérifiées par les autorités de gestion, n’étaient ni fiables ni crédibles.

99. Les évaluations de 2003 ont été réalisées alors que la plupart des GAL n’avaient pas encore commencé la mise en œuvre des programmes Leader et les mises à jour ont été effectuées avant que des dépenses importantes n’aient été encourues. De nombreuses questions évaluatives sont restées sans réponses ou ont fait l’objet de réponses reflétant exclusivement le point de vue des bénéficiaires du programme.

100. L’absence de données (ou leur manque de fiabilité) fait qu’il est difficile de se prononcer sur l’efficacité des programmes Leader sur le plan de la production de résultats en matière de développement rural, que ce soit en termes absolus ou par comparaison avec l’efficacité d’autres méthodes (notamment les programmes généraux).

101. La valeur ajoutée potentielle de l’approche Leader ne réside pas uniquement dans les résultats et les effets des réalisations physiques (à savoir les projets dont la mise en œuvre a été financée par Leader). La participation de la communauté locale, obtenue au moyen de l’approche participative, peut également produire des effets moins tangibles comme "le renforcement des capacités et du pouvoir de la population locale". Les orientations stratégiques relatives à l’axe 4 disposent que Leader devrait "joue[r] un rôle important pour ce qui est de la priorité horizontale visant à améliorer la gouvernance".

102. Les publications "Meilleures pratiques" du point de contact, les évaluations, ainsi que différentes études réalisées, présentent toutes des exemples montrant que l’approche Leader a le potentiel pour produire ce type d’effets. Cependant, les réalisations des GAL dans ce domaine n’ont systématiquement fait l’objet ni d’un suivi ni de rapports; ces exemples constituent donc des cas isolés. En l’absence d’éléments probants fiables et pertinents, les évaluations n’ont pas permis d’établir la fréquence et l’étendue de ces effets.

SUIVI ET ÉVALUATION DES COÛTS ET DES RISQUES

103. Le suivi et l’évaluation sont également censés apporter des éléments probants fiables attestant les coûts et les risques associés à l’approche Leader, ainsi que permettre d’apprécier ceux-ci.

La Commission et les États membres n’ont pas contrôlé ni évalué les coûts additionnels et les risques encourus

104. S’agissant des faiblesses mises au jour dans le rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2000, la Commission a répondu que la plupart d’entre elles correspondaient à des risques inhérents aux programmes décentralisés tels que Leader et que la "Commission et les États membres sont conscients de ces risques lorsqu’ils assurent le suivi des programmes et vérifient que leur mise en œuvre respecte les principes d’une saine gestion financière".

105. La Commission vérifie que la réglementation est respectée et peut proposer des corrections financières. Les contrôles effectués au cours de la période couverte par Leader+ ont notamment porté sur les programmes du Portugal et de la France en 2005. Les services de la Commission ont constaté que la sélection des projets ne se faisait pas sur la base de critères formels, que les procédures applicables en cas de conflit d’intérêts étaient inadéquates, que les GAL prenaient des décisions sans observer la règle du "double quorum" et qu’ils n’avaient mis en place aucune disposition pour contrôler le caractère raisonnable des coûts des projets présentés. Ils ont formulé des recommandations à l’intention des États membres concernés, mais n’ont pas jugé opportun de proposer des corrections financières [32]. Les services de la Commission ont également contrôlé que les subventions accordées rétroactivement étaient conformes à la réglementation, mais ils n’ont soulevé ni la question de l’effet d’aubaine ni celle de l’efficience.

106. Si les contrôles de la Commission ont confirmé les risques mis en évidence dans le rapport annuel de la Cour relatif à l’exercice 2000 (et dans le cadre du présent audit), ils ne permettent pas de déterminer l’étendue et l’incidence de ces risques dans les États membres concernés ou à l’échelle de l’UE [33].

107. Les inspections des États membres portant sur les activités des GAL (qui ont représenté au moins 5 % des dépenses dans le cadre de Leader+) ont fourni l’occasion de vérifier l’incidence des risques sur la bonne gestion financière et d’en rendre compte. Toutefois, à part quelques exceptions dans certains États membres, elles n’ont pas porté sur le caractère équitable et transparent des procédures de sélection appliquées par les GAL, sur le bien-fondé et la documentation de l’évaluation des propositions de projets, sur les comptes rendus relatifs aux votes ou sur l’application correcte des politiques en matière de conflits d’intérêts.

108. Les États membres ne se sont pas appuyés sur leurs systèmes de gestion ou sur les rapports annuels sur la mise en œuvre établis par les GAL pour contrôler le caractère équitable et la transparence du processus décisionnel de ces derniers, la part des subventions octroyées à leurs membres, l’efficience des subventions accordées ou celle des procédures des GAL et de leurs coûts de fonctionnement. En France, l’autorité de gestion a contrôlé les activités des GAL en assistant à leurs réunions en qualité d’observateur, mais elle a manifestement fermé les yeux sur des pratiques comme la présentation, par des membres du GAL, de leurs propres projets, le fait d’octroyer rétroactivement des subventions à des projets et l’augmentation des taux de subvention pour utiliser intégralement le budget (voir par exemple point 55).

109. Les informations obtenues des GAL qui ont interrogé les promoteurs de projets montrent que le risque d’effet d’aubaine est important [34]. Les évaluations effectuées au niveau de l’UE n’ont fourni aucune information sur l’effet d’aubaine ou sur l’ampleur des subventions accordées rétroactivement [35].

110. De même, s’agissant du caractère équitable et de la transparence des procédures appliquées par les GAL, les évaluations ont par exemple montré que l’objectivité de la sélection des projets posait problème, mais elles ne fournissaient aucune information sur l’ampleur ou l’incidence de ces faiblesses (voir encadré 19).

ENCADRÉ 19

EXTRAITS DE LA SYNTHÈSE DES RAPPORTS D’ÉVALUATION À MI-PARCOURS DE LEADER+

Un déséquilibre dans le partenariat ou dans les relations de pouvoir peut donner lieu à la sélection d’un ensemble de projets inappropriés, qui se fait souvent à l’avantage de l’organisme appartenant au secteur public. Or la composition des GAL est souvent déséquilibrée et dominée par le secteur institutionnel.

"Les informations données dans les [rapports d’évaluation] et dans les études de cas tendent à se concentrer sur des aspects tels que la bureaucratie, les relations entre autorités de gestion et GAL, le financement et l’autonomie insuffisante des GAL. Des aspects de gestion plus fondamentaux au niveau des GAL, tels que les structures, les systèmes de gestion, la planification et le contrôle, n’ont pas été abordés dans les [rapports]. Les réponses aux questions évaluatives ne font nullement mention du rôle des [comités de décision] dans la gestion du programme."

111. Comme cela a déjà été indiqué dans les points 64 à 71, les informations relatives aux coûts de fonctionnement de Leader n’étaient ni comparables ni fiables, mais surtout, elles n’étaient pas complètes du fait que, dans certains États membres, les autorités de gestion remplissaient plusieurs fonctions. Les évaluations faisaient état de la "bureaucratie excessive" de Leader+ [36], mais elles ne fournissaient aucune estimation des coûts. Par conséquent, l’efficience de l’approche Leader ne peut être déterminée.

SUIVI ET ÉVALUATION AU COURS DE LA PÉRIODE 2007-2013

112. La Commission et les États membres devraient tirer les enseignements des trois périodes de programmation Leader précédentes afin de garantir qu’un suivi et une évaluation efficients et efficaces de l’approche Leader soient mis en place pour la période 2007-2013.

La mise en œuvre de l’axe 4 a commencé alors que des éléments essentiels des systèmes de suivi et d’évaluation n’étaient pas en place

113. Il a été fortement recommandé, dans le rapport de synthèse des évaluations à mi-parcours portant sur les programmes Leader+, de renforcer les systèmes de suivi et d’évaluation et de faire en sorte qu’ils soient en place dès le début de la période de programmation 2007-2013 [37]. La Commission a établi un cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE) des programmes de développement rural. Celui-ci comprenait des questions d’évaluation spécifiques concernant la valeur ajoutée de Leader, l’amélioration de la gouvernance et l’efficacité, mais il a limité les indicateurs de suivi spécifiques à Leader au nombre de GAL et à la population dans les territoires Leader, considérés par la Commission comme les indicateurs de référence pour mesurer la réalisation des objectifs en matière de gouvernance. Le CCSE autorise les autorités de gestion à élaborer des indicateurs supplémentaires, mais aucune de celles qui ont été auditées ne l’a fait pour Leader+. Par ailleurs, aucun des GAL ou des autorités de gestion audités n’avait pris des dispositions pour collecter et transmettre les informations concernant les coûts, les risques, l’efficacité et la valeur ajoutée de l’approche Leader.

114. Fin 2009, la Commission a créé, par l’intermédiaire du Réseau européen d’évaluation du développement rural, un groupe de travail thématique sur Leader pour examiner les difficultés rencontrées par les États membres, comme la préoccupation que les indicateurs et les mesures économiques du CCSE ne permettent pas de rendre compte de l’incidence de Leader de manière appropriée, les défis méthodologiques considérables résultant de la dimension locale de Leader, les défis méthodologiques majeurs s’agissant de l’évaluation de la gouvernance, de la participation et des capacités dans les communautés locales, ainsi que les difficultés à fournir des statistiques précises permettant de mesurer les avantages de Leader. À la mi-2010, le groupe a publié un projet de document de travail sur l’évaluation de l’incidence de Leader. Cependant, les travaux du groupe en question arrivent trop tard pour les évaluations à mi-parcours (qui doivent être achevées en 2010); de plus, les informations nécessaires n’étant pas recueillies ou communiquées au niveau du GAL, les possibilités d’évaluation de l’axe 4 seront limitées (voir point 113).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

LA MANIÈRE DONT LES GAL ONT MIS EN ŒUVRE L’APPROCHE LEADER A EU POUR EFFET DE LIMITER LES POSSIBILITÉS D’APPORTER UNE VALEUR AJOUTÉE SUR LE PLAN DES "CARACTÉRISTIQUES LEADER", MÊME SI LA COUR A RELEVÉ DES