FR Journal officiel de l'Union européenne C 299/49

Avis du Comité économique et social européen sur la «Révision des lignes directrices de 1994 et 2005 sur l'aviation et les aéroports dans l'UE» (supplément d'avis)

2012/C 299/10

Rapporteur: M. KRAWCZYK

Corapporteur: M. WENNMACHER

Le 14 juillet 2011, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un supplément d'avis sur:

"La révision des lignes directrices de 1994 et 2005 sur l'aviation et les aéroports dans l'UE."

La Commission consultative des mutations industrielles, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 11 juin 2012.

Lors de sa 482e session plénière des 11 et 12 juillet 2012 (séance du 11 juillet 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 143 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

1. Conclusions

1.1 La Commission européenne envisage de réexaminer, d'une part, les lignes directrices de 1994 sur l'application des articles 92 et 93 du traité CE aux aides d'État dans le secteur de l'aviation et, d'autre part, les lignes directrices de l'UE de 2005 sur le financement des aéroports et les aides au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (lignes directrices ci-après dénommées lignes directrices pour l'aviation).

1.2 Depuis 2005, les États membres s'abstiennent de notifier à la Commission de nombreux cas dans lesquels des aéroports ou des collectivités locales ont effectivement accordé des subventions.

1.3 Le CESE partage dès lors l'avis des principales parties prenantes qui estiment que la révision des lignes directrices actuelles pour l'aviation est indispensable et doit être réalisée sans retard afin de permettre de créer des conditions de concurrence réellement équitables. Le développement des aéroports régionaux, qui est important pour la croissance économique et la cohésion territoriale, exige que les aides d'État soient régies par des règles claires.

1.4 Le CESE estime nécessaire de réaliser une étude qui présentera la situation actuelle en matière d'aides d'État et de mesures similaires, dans le cadre de la mise en œuvre des lignes directrices pour l'aviation. En plus d'une analyse des pratiques actuelles dans ce secteur, une telle étude devra fournir des informations sur les montants et les types d'aides accordées, leur impact sur le développement économique réel et leurs effets quantitatifs et qualitatifs sur l'emploi.

1.5 Dans ses recommandations relatives à la révision des lignes directrices pour l'aviation et présentées au chapitre 5 du présent avis, le CESE:

— souligne la nécessité d'un cadre juridique de l'UE normalisé qui s'applique à l'ensemble du secteur de l'aviation, empêche les pratiques incontrôlées en matière de subventions et garantisse des conditions de concurrence équitables pour tous les opérateurs du marché, y compris au niveau local,

— convient, qu'en règle générale, les investissements privés ne peuvent pas être considérés comme des aides d'État; mais en même temps, un opérateur du secteur public peut agir comme un investisseur privé si l'investissement est justifiable du point de vue commercial,

— recommande que les aides d'État à l'investissement dans les infrastructures aéroportuaires ainsi que les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes ne puissent être octroyées que dans des cas strictement définis et soient limitées en fonction de la période et de l'intensité,

— marque son accord sur la nécessité d'une divulgation complète des aides disponibles pour les aéroports et les transporteurs, de même que les conditions dans lesquelles des aides pourraient avoir été versées,

— appelle à continuer à encourager le dialogue social et à éviter le dumping social dans ce secteur,

— souligne l'importance d'une mise en œuvre correcte des lignes directrices; il y a un intérêt extrême à les faire respecter,

— appelle à l'élaboration d'une politique à long terme dans le domaine du développement des aéroports régionaux. Les lignes directrices pour l'aviation ne peuvent être appliquées avec succès que si l'on s'entend sur des priorités d'action claires pour le développement des aéroports régionaux.

2. Introduction

2.1 Au cours des deux dernières décennies, le secteur du transport aérien dans l'UE a connu une série de transformations, principalement dues à la libéralisation du marché puis à l'apparition de transporteurs à bas coûts. S'il est vrai que le marché unique de l'aviation a permis à un plus grand nombre de citoyens européens d'avoir les moyens de voyager en avion, grâce à l'apparition de nouvelles compagnies aériennes, à la création d'aéroports régionaux supplémentaires et à la baisse des tarifs, il reste que cette évolution a eu un impact non négligeable sur l'emploi et les relations du travail dans cette branche d'activité.

2.2 En 1994, dans le contexte de la libéralisation du marché des services de transport aérien, la Commission a adopté les premières lignes directrices de l’UE sur l’aviation, lesquelles contenaient des dispositions sur l'évaluation des aides sociales et des aides à la restructuration accordées aux compagnies aériennes, le but étant de mettre en place des conditions de concurrence équitables pour les transporteurs aériens. Elle les a complétées en 2005 par des lignes directrices sur le financement public des aéroports et les aides d’état au démarrage de services de transport aérien au départ d’aéroports régionaux.

2.3 La Commission européenne envisage de revoir, d'une part, les lignes directrices de 1994 sur l'application des articles 92 et 93 du traité CE relatifs aux aides d'État dans le secteur de l'aviation et, d'autre part, les lignes directrices communautaires de 2005 sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux.

2.4 Un certain nombre de transporteurs européens "en réseau" (compagnies traditionnelles qui, pour la plupart, sont membres de l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne - AEA) affirment être confrontés depuis quelques années à un nouveau type de concurrence, à savoir celle exercée par des transporteurs ayant la possibilité de percevoir des aides non négligeables des collectivités et des aéroports locaux. Selon la position adoptée par les transporteurs de l'AEA, ces subventions sont illégales et constituent des exemples flagrants d'aides d'État entraînant une grave distorsion de la concurrence sur le marché européen des transporteurs aériens.

2.5 L'Association européenne des compagnies aériennes à bas coûts (European Low Fares Airline Association - ELFAA) affirme quant à elle que la consolidation accrue opérée par les compagnies en réseau, dans l'optique plus particulière d'accroître le trafic sur leurs plateformes de correspondance ("hubs"), a réduit les possibilités qu'ont les régions et leurs aéroports de mettre en place une offre plus étendue de connexions directes ("de point à point"). Dans de nombreux cas, les compagnies à bas coûts représentent la seule perspective de croissance pour les aéroports régionaux du marché européen. Le récent élargissement de l'UE a ouvert de nouveaux segments de marché qui, pour bon nombre d'entre eux, se fondent largement sur le modèle commercial des transports à bas coûts pour développer et maintenir les flux de trafic. Selon l'ELFAA, ces liaisons présentent des avantages économiques et sociaux du point de vue de la cohésion européenne et du développement régional.

2.6 Depuis 2005, les États membres s'abstiennent de notifier à la Commission de nombreux cas dans lesquels des aéroports ou des collectivités locales avaient accordé des subventions; les lignes directrices pour l'aviation de 2005 n'ont pas entraîné la mise en place de régimes nationaux définissant avec précision les conditions d'octroi des aides; plus grave encore peut-être, dans les rares cas qui ont été notifiés et pour lesquels la Commission a engagé une procédure formelle, il a fallu, au mieux, attendre longtemps pour obtenir une décision, de nombreux autres cas restant en suspens. Cette situation a contribué à l'instauration d'une forme d'impunité et de laissez-faire.

2.7 Le désengagement (financier direct) croissant de l'État, transférant aux régions et aux collectivités locales la mission de superviser, de gérer et de financer ces infrastructures essentielles, a contribué à renforcer l'image de l'aéroport en tant que moteur de développement économique au niveau régional. De plus en plus, les autorités régionales considèrent l'aéroport comme un outil majeur de développement de l'économie locale.

2.8 À l'heure actuelle, la Commission est saisie d’un nombre important de plaintes dans ce secteur, déposées par d'anciennes compagnies nationales contre les compagnies à bas coûts et vice versa. Depuis 2005 néanmoins, le nombre de cas notifiés à la Commission reste plutôt faible par rapport à l'important développement des aéroports régionaux dans l'UE.

2.9 Les principaux résultats de la consultation publique organisée par la Commission mettent en évidence le besoin:

— de simplification des lignes directrices et d'une plus grande transparence,

— de soutien pour une application renforcée des règles relatives aux aides d'État destinées aux compagnies aériennes et aux aéroports,

— de nouvelles catégories de règles afin d'éviter que la concurrence ne soit faussée entre les aéroports partageant une même zone de rayonnement,

— de davantage de clarté et de prévisibilité en ce qui concerne les règles s'appliquant aux aides à l'investissement (des définitions claires des critères financiers).

2.10 Le CESE partage dès lors l'avis des principales parties prenantes qui estiment que la révision des lignes directrices pour l'aviation actuelles est indispensable et doit être réalisée sans délai afin de pouvoir créer des conditions de concurrence réellement équitables. Le développement des aéroports régionaux, qui est important pour la croissance économique et la cohésion territoriale, exige que les aides d'État soient régies par des règles claires.

2.11 Le CESE estime nécessaire de réaliser une étude qui présentera la situation actuelle en matière d'aides d'État et de mesures similaires dans le cadre de la mise en œuvre des lignes directrices pour l'aviation. Plus particulièrement, afin d'évaluer dans quelle mesure les pratiques actuelles provoquent, ou non, une distorsion de la concurrence entre les aéroports comme entre les compagnies aériennes, l'étude devrait fournir des informations détaillées sur le montant et le type de l'aide accordée, ses effets réels sur le développement et l'efficacité de l'économie et son impact sur l'emploi, du point de vue quantitatif et qualitatif.

2.12 La crise économique que connaît le monde aujourd'hui, et notamment la pression budgétaire toujours plus forte qui s'exerce dans l'Union européenne et dans les États membres, pourrait remettre en question la politique actuelle en matière d'aides d'État en faveur du développement des aéroports régionaux. Il apparaît nécessaire de mieux comprendre dans quelle mesure le modèle économique actuel de fonctionnement des aéroports régionaux est viable à long terme. Comme l'attestent les discussions actuelles sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020, l'important défi à relever consiste à réaliser davantage dans l'UE avec moins de ressources. De toute évidence, cette réalité s'applique aussi au secteur examiné dans le présent avis.

3. Le marché

3.1 On dénombre environ 460 aéroports utilisés par l'aviation commerciale dans les États membres de l'UE. En 2010, environ 60 % des aéroports de l'UE étaient fréquentés par moins d'un million de passagers.

3.2 Le marché du transport aérien a évolué de manière spectaculaire ces dernières années: les compagnies aériennes à bas coûts ont mis au point de nouveaux modèles économiques intégrés fondés sur les aéroports régionaux et ont conquis des parts de marché substantielles. Dans le même temps, les anciennes compagnies nationales ont, pour la plupart, achevé leur processus de restructuration, consolidant leur présence en Europe.

3.3 En 2005, les compagnies aériennes à bas coûts détenaient 25 % du marché intra-européen, part qui s'est renforcée pour atteindre 39 % en 2010. S'il n'est tenu compte que des liaisons de point à point, cette part de marché passe à 43 %. De 2008 à 2010, les compagnies aériennes en réseau, membres de l'AEA, ont enregistré des pertes conséquentes sur leurs opérations intra-européennes; en dépit de résultats positifs sur les vols longs courriers (1 milliard d'euros en 2008, 100 millions en 2009 et 1,1 milliard en 2010), le bénéfice général avant intérêts et charges financières était négatif en raison des pertes subies par le secteur des vols intra-européens de courte distance.

3.4 L'Association européenne des compagnies aériennes à bas coûts affirme que, sur la base des tendances actuelles et des plans de remplacement des flottes aériennes, les compagnies à bas coûts devraient s'implanter encore davantage sur le marché pour assurer entre 45 et 53 % de l'ensemble des vols intra-européens d'ici 2020. Pour ce qui est des vols de point à point, la part de marché des compagnies à bas coûts devrait atteindre entre 50 et 60 %. Au cours de la dernière crise, ces compagnies n'ont pas subi de pertes aussi importantes que les transporteurs aériens en réseau.

3.5 Les compagnies à bas coûts sont nettement prédominantes en matière de trafic régional de point à point. Parmi elles, trois transporteurs détiennent plus de 52 % de ce marché alors que les trois plus grandes compagnies en réseau ne représentent que 22 % du marché du trafic intérieur en réseau. Si l'on considère conjointement a) l'augmentation de la part des compagnies à bas coûts sur le marché des liaisons intra-européennes et b) la proportion croissante de vols régionaux de point à point par rapport aux liaisons traditionnelles entre plateformes de correspondance, il peut être conclu que, si l'offre est plus étendue de nos jours, une partie de celle-ci (à savoir les liaisons de point à point) n'est assurée que par un nombre restreint de concurrents.

3.6 À l'exception des grandes plateformes de correspondance européennes et des aéroports régionaux les plus importants, un grand nombre d'aéroports régionaux européens ne peuvent être considérés comme économiquement viables si l'on tient compte du coût réel des infrastructures. Nombreux sont ceux qui, compte tenu de leur petite taille, ne peuvent supporter ces coûts, lesquels sont alors financés par l'intermédiaire d'autres fonds, souvent de niveau régional. Dans bien des cas, ces aéroports devraient cesser leur activité s'ils devaient assumer le coût réel des infrastructures.

3.7 Il importe de garder à l'esprit que l'Europe sera confrontée à un manque de capacités aéroportuaires au cours des prochaines années. L'étude d'EUROCONTROL intitulée "Challenges of growth" (les défis de la croissance), datée de 2008, et de récentes prévisions à long terme publiées en 2010 font état de l'insuffisance des capacités des aéroports européens face à la croissance du trafic attendue d'ici 2030 (16,9 millions de vols, soit 1,8 fois plus qu'en 2009). Selon ces rapports, qui font autorité, il est alarmant de constater qu'en dépit d'une augmentation prévue de 41 % des capacités du réseau aéroportuaire européen d'ici 2030, 10 % de l'ensemble des vols ne pourraient être pris en charge par manque de capacités.

3.8 Si, pour les grands aéroports, le financement externe des infrastructures ne représente pas une question d'importance majeure, il est revanche essentiel pour de nombreux aéroports régionaux qui ne peuvent réaliser d'économies d'échelle et ne disposent pas de bénéfices commerciaux leur permettant de dégager les marges nécessaires pour financer leurs infrastructures.

3.9 Le nouveau marché des liaisons de point à point constitue à la fois une chance et une cause d'incertitude pour certains aéroports régionaux, en raison de la forte volatilité du marché. Les compagnies à bas coûts, en particulier, sont en mesure de redéployer très rapidement leurs appareils et leurs équipages dans l'ensemble de l'Europe, en fonction du potentiel économique d'une nouvelle liaison avec un autre aéroport. La stabilité et la prévisibilité des revenus de ces aéroports sont donc remises en question.

3.10 La mise en œuvre des aides d'État au démarrage conformément aux lignes directrices en vigueur a déclenché une "course à l'investissement" entre les différentes régions, pour développer leurs aéroports régionaux, très souvent aussi en utilisant les fonds de l'UE. Lorsqu'un aéroport régional connaît des difficultés financières, la région en question réclame une aide supplémentaire, en faisant valoir que ces aéroports régionaux sont sous-utilisés mais représentent un coût nécessaire pour les collectivités locales.

4. Observations particulières

4.1 L'industrie du transport aérien est, à long terme, très peu rentable et elle est déjà très concurrentielle. Dans un tel environnement, même de petites subventions peuvent avoir un effet sur la concurrence; il y a donc lieu de traiter ce problème avec beaucoup de doigté.

4.2 Il convient avant tout de se demander quelle approche adopter dans le cadre de l'élaboration de nouvelles lignes directrices pour l'aviation. Il en existe plusieurs.

4.2.1 Selon l'Association européenne des compagnies aériennes à bas coûts, il est essentiel de valoriser le potentiel des aéroports régionaux si l'on souhaite poursuivre le processus de cohésion territoriale et de développement régional dans l'UE, tout en réduisant le problème de congestion des plateformes de correspondance des compagnies aériennes en réseau. Développer les aéroports régionaux revient à créer des emplois, à accroître l'activité économique dans les zones périphériques de l'UE, à réduire les émissions grâce à des connexions directes entre régions, venant se substituer aux liaisons transitant par des plateformes de correspondance, et à diminuer les émissions dues aux transports terrestres grâce à l'utilisation des aéroports locaux par les voyageurs. Selon l'ELFAA, la croissance des aéroports régionaux doit être encouragée par des lignes directrices souples sur les aides d'État, axées sur le principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché, qui sont préférables à des règles rigides faisant obstacle à la croissance alors même qu'il existe une demande de croissance.

4.2.2 Selon l'AEA, l'objectif des nouvelles lignes directrices devrait être de protéger tous les transporteurs de l'industrie vis-à-vis d'aides financières discriminatoires et opaques accordées à des compagnies aériennes par des aéroports régionaux ou des collectivités locales. De telles aides ne devraient être octroyées que dans des cas strictement définis et être limitées en fonction de la période et de l'intensité. Par ailleurs, elles ne pourraient être accordées qu'à titre individuel afin de respecter le principe de transparence, d'égalité de traitement et de non discrimination entre les opérateurs.

4.2.3 Selon l'ACI EUROPE (Airports Council International Europe), l'évaluation des mesures d'aides d'État devrait être guidée par le critère de la distorsion possible de la concurrence par un aéroport en termes de volume de trafic.

4.2.3.1 Exemption pour les aéroports de catégorie D (jusqu'à un million de passagers): il est généralement admis que les aéroports dont le volume de trafic se situe en-deçà d'un seuil déterminé ne sont normalement pas viables d'un point de vue commercial et peuvent nécessiter un financement public. De plus, selon l'ACI, ces petits aéroports garantissent souvent la connectivité territoriale des régions et des conurbations et, compte tenu de leur trafic limité, n'exercent généralement pas d'influence négative sur les conditions de concurrence commerciale au sein de l'UE. L'intervention de fonds public pour le développement de nouvelles infrastructures et liaisons devrait dès lors être autorisée sans notification préalable. Elle devrait toutefois cesser dès que le seuil d'un million de passagers est atteint.

4.2.3.2 Le financement public des infrastructures et le financement des aides au démarrage par les aéroports dont le volume de trafic dépasse un million de passagers doivent respecter un critère de l'investisseur privé, qui soit adapté aux besoins spécifiques du secteur aéroportuaire.

4.3 Le CESE soutient le point de vue présenté par la Commission, selon lequel, en ce qui concerne la révision de la conception générale des aides d'État relevant des lignes directrices, il faut souscrire aux principes suivants:

— il convient que la concurrence ne soit pas faussée,

— il importe de renforcer le développement et l'accessibilité des régions en continuant à créer des conditions favorables au transport aérien régional,

— il y a lieu de s'abstenir de multiplier les aéroports non rentables faisant double emploi,

— il faut éviter la création et le maintien de surcapacités.

4.4 Il convient d'encourager aussi bien le développement d'aéroports susceptibles de ne pas subir de pertes financières qu'une mobilisation accrue des investisseurs privés; d'un autre côté, le CESE comprend et approuve la nécessité d'une obligation de service public pour les services aériens d'intérêt économique, en particulier ceux desservant des régions isolées ou insulaires.

5. Recommandations

5.1 Le CESE souligne la nécessité d'un cadre juridique harmonisé dans l'UE qui s'applique à l'ensemble du secteur de l'aviation, empêche les pratiques incontrôlées en matière de subventions et garantisse des conditions de concurrence équitables pour tous les opérateurs du marché, y compris au niveau local.

5.2 En règle générale, les investissements privés ne peuvent pas être considérés comme des aides d'État. Mais en même temps, un opérateur du secteur public peut agir comme un investisseur privé si l'investissement est justifiable du point de vue commercial.

5.3 Il importe que les nouvelles lignes directrices que va proposer la Commission aient pour objectif la protection de tous les transporteurs et aéroports contre l'octroi par des collectivités régionales ou des aéroports régionaux d'aides financières discriminatoires, opaques et de nature à créer des distorsions. Les financements public ne doivent fausser la concurrence ni entre les aéroports, ni entre les compagnies aériennes. Le CESE ne considère pas que soient nécessaires au renforcement du développement régional des exemptions par catégorie pour certaines catégories d'aéroports ou de compagnies aériennes.

5.3.1 Les aides d'État à l'investissement dans les infrastructures aéroportuaires et les aides d'État au démarrage accordées aux compagnies aériennes ne devraient être octroyées que dans des cas strictement définis et être limitées en fonction de la période et de l'intensité. De plus, elles ne devraient être accordées que dans des circonstances exceptionnelles et en tenant dûment compte des principes de transparence, d'égalité de traitement et de non-discrimination.

5.3.2 En ce qui concerne la transparence, les conditions dans lesquelles l'aide publique est offerte devraient être publiées pour que le grand public puisse en prendre connaissance. Les aides disponibles pour les aéroports et les transporteurs devraient faire l'objet d'une divulgation complète, de même que les conditions dans lesquelles des aides pourraient avoir été versées.

5.3.3 Les nouvelles lignes directrices doivent être établies par le moyen d'un ensemble de règles claires et simples, afin de garantir la sécurité juridique pour le secteur de l'aviation en Europe. Le CESE souhaite souligner l'importance d'une mise en œuvre correcte des lignes directrices; il y a un intérêt extrême à les faire respecter.

5.4 Les nouvelles lignes directrices doivent prendre en compte l'intérêt des employés et des voyageurs. Étant donné que les ressources humaines constituent un paramètre de qualité essentiel dans le domaine du transport aérien, l'industrie de l'aviation civile se doit, pour être viable à long terme, de proposer des emplois de qualité et de bonnes conditions de travail. Dans cette perspective, il importe d'y stimuler le dialogue social et d'y éviter tout dumping social.

5.5 Le CESE appelle à l'élaboration d'une politique à long terme en ce qui concerne le développement des aéroports régionaux. Les lignes directrices relatives au transport aérien ne peuvent être appliquées avec succès que si l'on s'entend sur des priorités d'action claires pour le développement des aéroports régionaux. Il appartiendra à la Commission de mettre au point cet ordre du jour politique que l'on devrait élaborer sans plus tarder.

5.6 Le CESE invite les États membres à soutenir et à s'engager fermement dans la préparation et la mise en œuvre des nouvelles lignes directrices. Les aides d'État doivent donner lieu à notification.

5.7 Il convient d'étudier de manière plus approfondie la réalisation d'une comodalité efficace entre le transport ferroviaire et aérien et de la mettre en œuvre, afin de désenclaver certains territoires et de respecter les impératifs environnementaux.

5.8 Cela est particulièrement pertinent, du fait de l'attribution des fonds de l'UE dans le nouveau cadre financier pluriannuel. Réaliser davantage avec des budgets moindres oblige à fixer des priorités claires. Le développement régional a certes une grande importance, mais il ne doit pas servir à justifier davantage le développement d'aéroports, dans les cas où il n'existe pas de possibilité de susciter une demande suffisante.