Avis du Comité des régions sur le "Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions - 'Réseau transeuropéen de transport: rapport 1998 sur la mise en oeuvre des orientations et priorités pour le futur' (conformément à l'article 18 de la décision n° 1692/96/CE)"

(1999/C 293/02)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu le rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions sur "Le réseau transeuropéen de transport: rapport 1998 sur la mise en oeuvre des orientations et priorités pour l'avenir" (conformément à l'article 18 de la décision n° 1692/96/CE) (COM(1998) 614 final);

vu la décision de la Commission en date du 4 novembre 1998, de le consulter à ce sujet conformément à l'article 198 C, premier alinéa du Traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau en date du 13 janvier 1999, d'attribuer la préparation de l'avis à la commission 3 "Réseaux transeuropéens, transports, société de l'information";

vu le Traité de l'Union européenne, et en particulier le Titre XII "Réseaux transeuropéens" et le Titre XIV "Cohésion économique et sociale" du Traité instituant la Communauté européenne (Titre III, article G du Traité de l'Union);

vu la décision n° 1692/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport;

vu le projet d'avis (CdR 60/99 rév. 1) adopté par la commission 3, le 15 avril 1999 (rapporteurs: MM. Valcárcel Siso et Gustâv);

a adopté, lors de sa 29e session plénière des 2 et 3 juin 1999 (séance du 3 juin), le présent avis.

1. Introduction

1.1. La "cohésion économique et sociale" visée à l'article B du Traité de l'Union constitue un des instruments clés pour la promotion d'un "progrès économique et social équilibré et durable" au sein de l'Union européenne.

1.2. Avec cette perspective de progrès et dans le texte-même du Traité instituant la Communauté européenne, une distinction est faite entre la "cohésion économique et sociale" (article 2) et le "renforcement de la cohésion économique et sociale" (article 3). Le traitement réservé à ces deux concepts dans le traité implique dès lors que:

- l'ensemble des "politiques communautaires" doivent être conçues en tenant compte de leur contribution à la "cohésion économique et sociale";

- l'Union doit en outre satisfaire à la nécessité de mettre en oeuvre des politiques concrètes ayant pour objectif premier le "renforcement de la cohésion économique et sociale".

1.3. Il ressort de l'analyse du Titre XII "Réseaux transeuropéens" et du Titre XIV "Cohésion économique et sociale" du Traité instituant la Communauté européenne que la politique des réseaux transeuropéens est un instrument concret qui devrait contribuer directement:

- à la mise en place d'un espace sans frontières intérieures garantissant la libre circulation des marchandises, des services, des biens et des capitaux;

- au développement de conditions favorables à la compétitivité de l'industrie communautaire;

- au renforcement de la cohésion économique et sociale, c'est-à-dire à "réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales" (le traité d'Amsterdam a ajouté "les îles les moins favorisées").

1.4. Afin de réaliser les objectifs et les tâches spécifiques visées aux articles 129 C et 129 D du Traité instituant la Communauté européenne, et après avoir suivi la procédure obligatoire de codécision, le Parlement européen et le Conseil ont approuvé en date du 23 juillet 1996 la décision n° 1692/96/CE sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport, et chargé la Commission de:

- faire rapport tous les deux ans au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions sur la mise en oeuvre des orientations en question (article 18);

- présenter au Parlement européen et au Conseil, tous les cinq ans et pour la première fois avant le 1er juillet 1999, un rapport indiquant si les orientations doivent être adaptées ou non, et de présenter, à la suite de ce rapport, les propositions appropriées.

1.5. Enfin, la nécessité de consulter le Comité économique et social et le Comité des régions avant l'adoption des orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (article 129 D du Traité instituant la Communauté européenne) implique que la même procédure devra être suivie pour les éventuelles adaptations et propositions visées à l'article 21 de la décision n° 1692/96/CE.

2. Procédures

2.1. Le rapport de 1998 sur la mise en oeuvre des orientations et priorités pour le futur concernant le réseau transeuropéen de transport (rapport RTE-T) a pour objectif non seulement de donner un aperçu de la situation, mais également - selon ses propres termes - de "lancer un processus de large consultation devant aboutir à la publication d'un Livre blanc sur la révision des orientations en 1999".

2.2. Malgré le caractère général de ces considérations, il en ressort que la Commission européenne se propose de lancer une révision des orientations selon une procédure qui serait soit totalement distincte de celle visée à l'article 21 de la décision n° 1692/96/CE, soit le résultat d'une interprétation large de cet article.

2.3. Si tel était le cas, il serait indispensable, selon le Comité des régions, que la Commission européenne définisse avec précision dans son calendrier les étapes et le contenu de la procédure de révision.

3. Les principales orientations du RTE-T: compétitivité et accessibilité

3.1. Selon le rapport 1998 sur le RTE-T, la stratégie communautaire pour les réseaux transeuropéens s'articule autour de deux axes fondamentaux qui découlent respectivement du premier et du deuxième paragraphes de l'article 129 B du Traité instituant la Communauté européenne:

- le rôle essentiel, pour garantir la compétitivité, la croissance et l'emploi sur le long terme, de l'efficacité des infrastructures de transport (objectifs a) à f) de l'article 2, paragraphe 2, de la décision n° 1692/96/CE);

- l'amélioration de la cohésion économique et sociale en garantissant que les régions périphériques soient reliées aux réseaux de l'UE (objectifs g) et h) de l'article 2, paragraphe 2, de la décision n° 1692/96/CE); le rapport RTE-T souligne les efforts réalisés dans le cadre des Fonds de cohésion à cet égard.

3.2. Cette seconde orientation relative à la cohésion économique et sociale, a récemment fait l'objet d'un examen approfondi dans la communication présentée par la Commission européenne au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions intitulée "Cohésion et transport"(1).

3.3. Le Comité des régions estime qu'il n'est toutefois pas évident de déterminer dans quelle mesure le développement concret technique et économique de la politique communautaire en matière de RTE-T est réellement parvenu à maintenir un équilibre suffisant entre les critères de compétitivité et les critères de cohésion.

3.4. Le Comité des régions n'écarte pas la possibilité que ce déséquilibre soit essentiellement dû à des motifs d'ordre technique. Quoi qu'il en soit, le Comité des régions souhaite signaler qu'à l'heure actuelle, la gestion de la politique communautaire RTE-T semble davantage fondée dans la pratique sur des critères et des indicateurs de compétitivité (volume du trafic, suppression des encombrements, interopérabilité, rentabilité immédiate, etc.) que sur des critères et des indicateurs de cohésion économique et sociale (comme, par exemple, les critères d'accessibilité et de rentabilité socioéconomique à long terme).

3.5. Le RTE-T bénéficie bien entendu du soutien financier du Fonds de cohésion, mais dans ce cas, les aides communautaires sont soumises à des évaluations fondées essentiellement sur des critères et indicateurs de compétitivité.

3.6. Un autre exemple, qui montre bien que les politiques communautaires concernées se concentrent sur des aspects liés à la compétitivité, est donné par la politique en faveur de la tarification des infrastructures. S'il s'agit sans aucun doute d'un instrument approprié pour résoudre les problèmes de capacité des infrastructures et de compétitivité dans un contexte économique, le recours à cet instrument devient discutable lorsque l'on tente de combler des lacunes concernant l'accessibilité et les objectifs de cohésion.

3.7. Au vu de ce qui précède, le Comité des régions estime qu'il est essentiel que les institutions européennes et les États membres intensifient leurs efforts en matière de conception, de technique et de gestion en essayant d'équilibrer la stratégie de la politique commune de RTE-T. Pour atteindre cet équilibre, il faut:

- mettre davantage l'accent sur l'évaluation de projets visant à accroître l'accessibilité; et

- tenir compte du fait que le problème de l'accessibilité ne doit pas uniquement se poser au niveau de l'accès à partir des réseaux nationaux autres que les RTE-T, mais qu'il se pose également au niveau de ses propres réseaux.

3.8. En définitive, le Comité des régions estime que la politique en matière de RTE-T doit, dans la pratique, se fixer comme objectif fondamental la création au sein de l'Union européenne d'une nouvelle "carte d'accessibilité interterritoriale" qui, comme le signale la Commission dans la communication susmentionnée sur la cohésion et le transport, contribuerait à réduire les disparités entre les régions en offrant des seuils minimaux d'accessibilité (mesurée en fonction d'indicateurs objectifs de temps et de coût) à travers tout le territoire de l'Union.

3.9. En effet, selon le Comité, bien que l'existence d'une distance géographique soit un fait incontournable, il est inadmissible que les régions périphériques soient doublement pénalisées en raison précisément de cette distance géographique. Il convient de souligner le handicap considérable que représentent une "vitesse théorique de déplacement" inférieure et un "coût unitaire de déplacement" supérieur à ceux des régions situées dans le centre de l'Union ou à proximité.

3.10. Quoi qu'il en soit, le Comité des régions estime que les objectifs de compétitivité et ceux relatifs à l'accessibilité ne sont ni contradictoires ni incompatibles à moyen et long terme dans la mesure où, à une étape ultérieure et une fois que les politiques spécifiques en matière d'investissement et d'emploi seront elles aussi mises en oeuvre, les améliorations en termes d'accessibilité entraîneront finalement une amélioration des possibilités de renforcer la compétitivité. Le Comité des régions juge nécessaire de respecter un équilibre entre compétitivité et cohésion.

3.11. En outre, la répartition des concours financiers communautaires à fonds perdus pour la période 1996/1997 montre, selon les informations fournies par la Commission dans le rapport 1998 RTE-T, une répartition modale relativement inégale:

- le budget RTE-T consacre 56,9 % des ressources au réseau ferroviaire et 20,9 % aux systèmes de gestion du trafic; il ne reste par conséquent que 15,4 % pour le réseau routier et 6,8 % pour les autres postes;

- le Fonds de cohésion et le FEDER ont consacré, ensemble, 55,2 % de leurs ressources au réseau routier et 38,8 % au réseau ferroviaire, n'octroyant qu'un montant symbolique de 0,2 % aux systèmes de gestion du trafic et 5,8 % aux autres postes.

La répartition des ressources dans le cadre du budget RTE-T, du Fonds de cohésion ainsi que du FEDER est surtout favorable à la route et au rail. À l'avenir, les voies fluviales, respectueuses de l'environnement, devraient également se voir accorder davantage de moyens provenant des concours financiers communautaires non remboursables.

3.12. Selon le Comité des régions, cette répartition modale des différents instruments financiers communautaires à fonds perdus ainsi que certains aspects du développement des différents réseaux, comme l'affirme le rapport 1998 RTE-T, montrent à quel point les problèmes auxquels il faut s'attaquer, dans le cadre du développement des RTE-T, ne sont pas exactement les mêmes dans les différents territoires de l'Union européenne.

3.13. Il existe deux types d'espaces: d'une part les "espaces centraux", où les problèmes clés sont davantage liés à la compétitivité et à la capacité, et où l'impact des externalités (principalement, les aspects liés à l'environnement) est très déterminant, et d'autre part les "espaces périphériques", où les problèmes ayant trait à l'accessibilité et à la cohésion revêtent un poids incontournable et où l'impact des externalités peut être relativement moins important.

3.14. Le Comité des régions estime que ces considérations doivent être prises en compte, en rapport avec l'équilibre préconisé pour les indicateurs et les critères de compétitivité et d'accessibilité, afin que les politiques communautaires du RTE-T tentent d'apporter, dans chaque secteur, des solutions concrètes aux problèmes concrets.

4. Les actions menées au cours de la période 1996/1997

4.1. L'introduction du rapport 1998 RTE-T indique que celui-ci présente les principales tendances en matière de financement. Le Comité des régions se félicite que ce rapport fasse état de la possibilité que les RTE-T visés dans la décision n° 1692/96/CE soient réalisées comme prévu d'ici à 2010.

4.2. Cette affirmation se fonde sur le fait qu'au cours de la période 1996/1997, un montant total de 38,4 milliards d'écus a été investi dans les RTE-T, alors que la réalisation de ces projets suppose un investissement total de 307 milliards d'écus. La totalité des investissements nécessaires pour les RTE-T étant estimée à 400 et 500 milliards d'écus d'ici à 2010, les chiffres précédents montrent que les actions déjà en cours de réalisation représentent entre 60 % et 75 % de l'investissement prévu. En mentionnant ces chiffres, le Comité des régions souhaite souligner le mérite des organismes communautaires à cet égard.

4.3. En tout état de cause, le Comité des régions estime qu'il y a lieu de souligner la nécessité d'accorder, lors du suivi permanent de l'évolution du RTE-T, une attention particulière aux différentes étapes du développement du réseau routier, du réseau ferroviaire et des ports, dont il faudrait absolument améliorer la coordination afin:

- de promouvoir le transport combiné;

- d'orienter la politique communautaire vers une approche de type "client" et vers une conception homogène du transport porte à porte.

4.4. Le Comité des régions souhaite également souligner les efforts fournis jusqu'à présent, et insiste sur la nécessité de promouvoir l'intervention de capitaux privés dans le financement d'infrastructures de transport. Il s'agit d'un sujet délicat, étant donné le caractère particulier de la réalisation et de l'évolution de ce type d'investissements (délais, risques, etc.), mais les institutions communautaires pourraient apporter une contribution notable en approfondissant, en appliquant systématiquement et en fournissant à tous les États membres et aux partenaires économiques et sociaux concernés les expériences existantes en ce qui concerne:

- une typologie pour la conception des différents projets;

- la nature et la formulation des garanties mutuelles requises pour la réussite des partenariats public privé (PPP).

4.5. Sans préjudice des autres actions, le Comité des régions se doit de souligner l'intérêt particulier de ce que le rapport 1998 RTE-T appelle les "questions horizontales". À cet égard:

- les efforts en faveur de l'interopérabilité, qui devront absolument tenir compte de la portée économique concrète de cette question, constituent une contribution communautaire cruciale au développement des réseaux;

- le soutien aux activités de R& D ont un effet multiplicateur propre, dans la mesure où il contribue au développement des réseaux, génère des économies supplémentaires ainsi qu'un savoir-faire décisif pour la compétitivité internationale;

- le développement de méthodes pour une analyse stratégique de l'environnement doit permettre pour la première fois la pénétration de ce type d'évaluation à tous les niveaux du système de transport, en intégrant en bonne et due forme le concept traditionnel de "projet" avec les concepts innovants de "corridor" et de "réseau";

- il s'avère primordial d'envisager les connexions avec des pays tiers, aussi bien pour réduire autant que possible les obstacles qui pourraient entraver le lancement des nouvelles phases d'élargissement de l'Union européenne, que pour réussir une meilleure intégration des réseaux de l'Union au sein de systèmes mondiaux de transport.

4.6. Le Comité des régions se doit de signaler toutefois que le rapport 1998 RTE-T traite de façon peu approfondie les problèmes et les actions en matière d'interopérabilité, domaine dans lequel la Commission européenne et les États membres ont réalisé certains progrès qui méritent d'être mentionnés et qui, par son importance particulière, apparaît de façon explicite dans le Traité instituant la Communauté européenne (article 129 B, paragraphe 2).

4.7. Une précision doit être faite, selon le Comité des régions, en ce qui concerne la méthode d'évaluation de la participation financière communautaire dans le développement des projets (pour la période 1996/1997). Le rapport 1998 RTE-T tend à présenter sous le terme de "contribution financière" tant les subventions à fonds perdus (budget RTE-T, FEDER, Fonds de cohésion, ...) que les prêts totalement récupérables (BEI, ...). Cette confusion pourrait fausser considérablement l'estimation du rôle communautaire, c'est pourquoi il convient de spécifier à tout moment la nature précise des différents instruments financiers.

4.8. Le Comité des régions constate que, toute considération relative à l'évolution des orientations mise à part pour le moment, le rapport 1998 sur le RTE-T ne comprend qu'une description et une estimation analytique des actions réalisées au cours de la période 1996/1997. En revanche, les objectifs atteints et les retombées concrètes de ces actions ne sont ni décrits ni évalués dans le document à l'examen, et rien n'est annoncé dans ce sens pour le deuxième rapport plus détaillé.

4.9. À titre d'exemple, parmi les différents travaux réalisés dans ce domaine, le Comité des régions a appris qu'en 1996 la Commission européenne était entrée en possession d'une étude sur les stratégies territoriales en matière de réseaux transeuropéens de transport. Cette étude, qui couvre les 15 États membres ainsi que la Suisse et la Norvège, comprend une simulation de RTE-T permettant de déterminer quantitativement la situation actuelle et le rôle que le développement des RTE-T est amené à jouer d'ici 2010.

4.10. L'analyse et les évaluations réalisées dans le cadre de cette étude se basent sur plusieurs indicateurs liés aux grands objectifs des RTE-T, à savoir:

- la contribution à la compétitivité de l'économie européenne;

- la contribution à la cohésion européenne;

- la contribution à un modèle de mobilité durable.

4.11. Cette étude aboutit à la détermination de toute une série d'indicateurs plus significatifs, parmi lesquels figurent:

- pour le transport de passagers,

- le volume de population accessible depuis chaque zone du territoire en moins de 3 heures de voyage;

- pour le transport de marchandises,

- le volume de population accessible depuis chaque zone en plusieurs intervalles de temps;

- les coûts directs de l'accès depuis chaque zone à un volume de population déterminé.

4.12. Le Comité des régions estime que les rapports sur la mise en oeuvre des orientations communautaires pour le développement du RTE-T, visés à l'article 18 de la décision n° 1692/96/CE, ainsi que le rapport sur l'opportunité d'adapter les orientations, visé à l'article 21, doivent être pris en considération dans l'analyse et l'évaluation des objectifs atteints et des retombées concrètes de la politique communautaire en matière de RTE-T.

4.13. À cette fin, les différents types d'instruments utilisés pour réaliser l'étude sur les stratégies territoriales en matière de réseaux transeuropéens de transport, cités à titre d'exemple et qui pourraient être développés et perfectionnés grâce à des "actions horizontales" de R& D:

- se réfèrent aux considérations exposées au paragraphe 3.8, concernant la création au sein de l'Union européenne d'une nouvelle "carte d'accessibilité interterritoriale" que l'on pourrait évaluer au moyen d'instruments objectifs;

- tracent une voie que doivent suivre avec détermination, selon le Comité des régions, les différents rapports prévus par la décision n° 1692/96/CE.

4.14. En dernier ressort, il faut insister sur le fait que les orientations en matière de RTE-T n'ont de sens que si elles contribuent de manière effective à renforcer la compétitivité de l'industrie communautaire ainsi que la cohésion économique et sociale au sein de l'Union. C'est pourquoi le Comité des régions estime qu'il est indispensable de mesurer de manière concrète et rigoureuse ces répercussions, afin de pouvoir évaluer la mise en pratique des orientations communautaires dans le cadre du développement des réseaux transeuropéens et d'envisager à terme d'adapter ou non ces nombreuses orientations.

5. Actions futures concernant les orientations communautaires (orientations générales)

5.1. Les questions envisagées dans le rapport 1998 RTE-T en ce qui concerne les "actions futures concernant les orientations" exigent que l'on en revienne au processus de conception antérieur à la décision n° 1692/96/CE. Le Comité des régions n'a pas d'autre intention que de signaler une lacune qui, si elle pouvait être comblée, permettrait de répondre à bon nombre de questions posées dans le rapport 1998 RTE-T.

5.2. La politique commune en matière de RTE-T, telle qu'elle est décrite dans le traité de l'Union, s'avère fort imprécise, dans la mesure où l'on n'est pas arrivé pas à définir ce qu'est ou ce que devrait être un RTE-T. Par conséquent, le Comité des régions estime qu'il est impossible de distinguer dans le texte du traité:

- si ces réseaux devront couvrir la totalité du territoire de l'Union, et se composer d'éléments du plus haut niveau hiérarchique et fonctionnel;

- s'ils sont constitués d'éléments juxtaposés dont les fonctions servent un "intérêt commun", ce concept devant faire l'objet d'une définition précise et d'une évaluation pour chaque projet de mise en oeuvre;

- ou s'il s'agit seulement d'un moyen efficace, coordonné et compatible de promouvoir le développement des réseaux d'infrastructures de transport dans les États membres.

5.3. À partir de ces considérations, et au vu des informations dont dispose le Comité des régions, il n'a pas été possible d'élaborer pour la période 1992-1996 des définitions théoriques et des définitions opérationnelles concernant le concept de "RTE-T" (excepté peut-être pour les trains à grande vitesse, le transport combiné et les aéroports, dont la conception a fait l'objet d'un effort supplémentaire). Ces définitions, dont l'absence se fait sentir aujourd'hui, constituent un élément fondamental de tout processus de conception et de planification des réseaux.

5.4. Il convient également de signaler, toujours au vu des informations dont dispose le Comité des régions, qu'il n'a pas non plus été possible d'appliquer une approche globale véritablement multimodale dans le processus de concept et de mise en oeuvre des RTE-T antérieur à l'adoption de la décision n° 1692/96/CE.

5.5. À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Commission européenne elle-même a suggéré dans ses propositions de 1994 que le fait de disposer de modèles de réseaux pour tous les moyens de transport permettait à lui seul de garantir le caractère multimodal de l'approche adoptée. Cependant, le Comité des régions estime que la simple juxtaposition de réseaux unimodaux conçus séparément ne garantit pas le caractère multimodal de l'approche. La multimodalité exige au contraire que chaque réseau unimodal soit conçu a priori ou remodelé a posteriori en coordination avec les autres réseaux et compte tenu des complémentarités et des modalités d'utilisation respectives.

5.6. Enfin, et toujours selon les informations dont dispose le Comité des régions, il ne semble pas exister de définition précise ni de méthode homologuée concernant l'identification et l'évaluation de l'intérêt commun comprises dans un projet concret de RTE-T, malgré les nombreuses descriptions et explications relatives au concept d'intérêt commun (en particulier, l'article 7 de la décision n° 1692/96/CE).

5.7. Selon le Comité des régions, et afin de résoudre la situation actuelle, il est désormais indispensable de faire l'effort de conceptualisation qui n'a pas été fait avant 1996, afin que:

- les RTE-T soient plus proches des objectifs du Traité sur l'Union (selon lesquels ils devraient être tant des instruments de compétitivité que des instruments de cohésion);

- les RTE-T soient fondés sur une vision multimodale de base; et

- que les composantes des RTE-T puissent être l'objet d'une évaluation rigoureuse.

5.8. Le Comité des régions considère que cet effort doit consister à élaborer une définition précise de ce qu'est ou doit être un réseau transeuropéen de transport (RTE-T). Une telle définition, dont le fondement pourrait être l'un des objectifs du vaste débat que la Commission européenne entend lancer avec l'annonce de la publication d'un Livre blanc, devra être précise et suffisamment détaillée pour:

- doter le processus de révision des orientations des instruments précis d'analyse et de mesure afin que le réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T):

- offre une capacité suffisante partout où la concentration de demande est forte;

- offre une accessibilité suffisante à tous les secteurs du territoire communautaire;

- réduise les dommages causés à l'environnement à un niveau acceptable;

- corresponde aux principes de base d'une analyse des coûts/bénéfices sociaux;

- débattre avec des arguments objectifs et vérifiables de l'opportunité d'intégrer ou non un certain type d'infrastructure dans le réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T);

- organiser la hiérarchie et la fonctionnalité du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T) et de chacune de ses composantes (liaisons, points d'interconnexion et corridors); et

- établir un cadre général de référence pour le modèle typologique du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T) ainsi que pour l'analyse et l'évaluation des priorités d'actions.

5.9. Enfin, le Comité des régions, dans sa tentative de proposer des solutions permettant de combler les lacunes identifiées, estime qu'il convient de concevoir la programmation immédiate des "actions horizontales" de R& D de façon à:

- approfondir la conception et l'élaboration des indicateurs et des méthodes nécessaires, afin d'évaluer à tout moment la contribution des RTE-T au développement de la compétitivité et à l'amélioration de l'accessibilité, étant entendu que celle-ci constitue un support fondamental pour la cohésion économique et sociale;

- approfondir la conception et l'élaboration des indicateurs et des méthodes nécessaires, afin d'identifier et d'évaluer à tout moment l'intérêt commun des éléments concrets des RTE-T (corridors, projets, etc.);

- approfondir la conception et l'élaboration des indicateurs et des normes techniques nécessaires permettant de mesurer la qualité intrinsèque des infrastructures de RTE-T et des services fournis dans ce domaine.

6. Actions futures concernant les orientations communautaires (propositions concrètes)

6.1. En l'absence d'une conception préalable, concrète et opérationnelle de ce que doit être le réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T), il s'avère obligatoire de proposer des réponses aux questions posées par la Commission européenne dans son rapport 1998 RTE-T. Les paragraphes suivants apportent des propositions concrètes à cet égard, et contribuent au débat et définissent a posteriori les grandes lignes directrices que devrait suivre, selon le Comité des régions, la conception du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T).

6.2. Le rapport 1998 RTE-T évoque la possibilité de renforcer à l'avenir les efforts communautaires en vue du développement de systèmes de gestion du trafic et de navigation (ITS) qui permettront d'optimiser l'utilisation des infrastructures existantes en limitant la création de nouvelles infrastructures.

6.3. Il s'agit d'une alternative qui, selon le Comité des régions, n'est pas toujours valable pour les raisons exposées aux paragraphe 3.12 à 3.14. Les problèmes qui doivent être résolus grâce au développement du réseau transeuropéen multimodal de transport varient légèrement d'une région à l'autre de l'Union européenne. Pour cette raison, ce qui peut être très pertinent pour certains "espaces centraux" peut s'avérer, au contraire, prématuré et discriminatoire pour certains "espaces périphériques" où certaines infrastructures de transport accusent encore des carences élémentaires manifestes en matière d'équipements de base.

6.4. L'idée défendue dans le rapport 1998 RTE-T, selon laquelle les projets prioritaires pourraient continuer à être identifiés de manière "ad hoc", comme jusqu'à présent, suscite une vive inquiétude au Comité des régions. Cette inquiétude est liée au fait que cette procédure "ad hoc" est présentée dans le rapport 1998 RTE-T comme une alternative à deux autres procédures quant à elles systématiques. On pourrait donc croire à première vue qu'il s'agit là d'une procédure arbitraire ou opportuniste.

6.5. Si une telle hypothèse devait se vérifier le Comité des régions se verrait dans l'obligation de signaler que la sélection "ad hoc" de projets (au sens de "arbitraire") est incompatible avec toute méthode rigoureuse de planification et de mise en oeuvre de projets. Au contraire, la détermination des priorités, même si ces dernières peuvent être révisées en fonction de l'évolution des conditions objectives ou de considérations sociales, doit être soumise à des règles préalables et connues de tous, afin de garantir l'indispensable transparence du processus.

6.6. Le Comité des régions affirme en outre que le développement d'une approche systématique pour évaluer les bénéfices transeuropéens des projets et des couloirs multimodaux (deuxième option définie par le rapport RTE-T), apparaît comme une étape inéluctable pour le futur établissement de priorités dans le cadre de la révision des orientations.

6.7. Cependant, et contrairement à ce que suggère le rapport 1998 RTE-T, le Comité des régions affirme également que cette approche systématique ne doit pas être une alternative à la "superposition" des réseaux denses actuels pour créer un ensemble de couloirs multimodaux prioritaires (troisième des options que propose le rapport 1998 RTE-T). Bien au contraire, une approche rigoureuse et systématique sera précisément indispensable pour identifier et choisir ces couloirs multimodaux prioritaires.

6.8. Pour obtenir un véritable rééquilibre du territoire européen au profit d'une configuration plus harmonieuse de l'ensemble de la Communauté, il est nécessaire de mieux relier les régions périphériques, insulaires ou enclavées au reste de l'UE.

Pour cela, il faut s'appuyer sur leurs spécificités en développant les ports, et en les reliant à des lignes ferroviaires longue distance. À titre d'exemple, afin de renforcer la compétitivité du transport maritime et améliorer la complémentarité des ports périphériques, il faudrait assurer la connexion de ces ports avec les RTE routiers, ferroviaires et autres (voies navigables, "corridors").

En effet, c'est essentiellement sur les longues distances que l'intermodalité se présente comme une alternative possible au tout routier.

6.9. Enfin, le Comité des régions comprend que selon les méthodes utilisées dans les processus rigoureux d'aménagement des réseaux, il est nécessaire d'identifier et de choisir ces couloirs multimodaux prioritaires, qui doivent devenir:

- l'embryon d'un processus visant à créer une première hiérarchie, au sein du très vaste réseautranseuropéen multimodal de transport (RTM-T);

- le canal de sélection des projets prioritaires, en préservant l'équilibre entre la contribution à la compétitivité et la contribution à l'accessibilité;

- un puissant instrument de coordination du développement du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T);

- la meilleure garantie de cohérence des schémas du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T) ces prochaines années.

6.10. La date butoir pour la réalisation des RTE-T prévues dans la décision n° 1692/96/CE est l'année 2010. La question posée dans le rapport 1998 RTE-T en ce qui concerne l'opportunité de modifier ou non cette date à l'occasion de la révision des orientations est vraisemblablement, selon le Comité des régions, plus une question de forme que de fond.

6.11. En effet, en regardant vers l'avenir, le Comité des régions estime inconcevable que les institutions européennes puissent approuver, en 2006, à l'occasion de la seconde révision, des orientations pour seulement quatre années, tout plan d'aménagement d'infrastructures devant être, par nature, un processus continu, répondant au développement prévisible des besoins et de tout autre facteur déterminant.

6.12. Que cette continuité dans la planification se traduise par une date cible "évolutive" ou qu'elle prenne la forme d'un nouveau plan à échéance fixe, cela n'empêche nullement que les institutions européennes étendent leurs horizons de planification du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T), en maintenant une perspective à dix ou quinze ans. Tel est l'avis du Comité des régions et son optique concernant la première étape, ainsi que les suivantes, du processus de révision des orientations.

6.12.bis Une planification à plus long terme est cohérente avec la proposition de la Commission de réviser le règlement financier qui permet d'établir les programmes indicatifs pluriannuels, dont l'objectif est de doter d'un cadre de planification à moyen terme le financement des projets.

6.13. Dans la ligne de certaines idées exposées précédemment et contrairement à ce que déclare le rapport 1998 RTE-T, le Comité des régions considère pour le moins discutable de mettre l'accent non sur la construction des infrastructures mais sur l'utilisation la plus efficace de ces dernières, présentée dans le rapport 1998 RTE-T comme une politique commune. Au contraire, le Comité des régions se doit d'insister sur le fait qu'il s'agit:

- de choisir les actions les plus pertinentes dans chaque cas, comme exposé aux paragraphes 3.12. à 3.14;

- de garder à l'esprit que les infrastructures ne sont construites que pour être utilisées, ce qui permet à tout moment de travailler en vue d'optimiser leur utilisation ainsi que la qualité des services.

6.14. Le Comité des régions considère que l'intégration et la multimodalité des RTE-T, conçus non comme simple juxtaposition de réseaux modaux mais comme précurseurs préalables d'une conception conjointe, doivent être les instruments clés pour centrer et aborder le mieux possible les problèmes d'interopérabilité, de réglementation technique de base et d'homogénéité des prestations. Une fois de plus, la conceptualisation préalable des RTE-T dans les termes déjà décrits aux paragraphes 5.1 à 5.9 apparaît comme une étape indispensable pour la cohérence globale du processus de révision des orientations.

6.15. Aussi décisives que puissent être les questions environnementales en matière de développement du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T), le Comité des régions ne voit pas clairement la connexion que le rapport 1998 RTE-T établit entre "priorités" et "environnement". Peut-être le problème réside-t-il dans la référence faite à l'article 5 de la décision n° 1692/96/CE à "l'intégration de la dimension environnementale dans la mise en oeuvre et le développement du réseau". Ainsi, le fait que la dimension environnementale soit une considération prioritaire pour la configuration du réseau transeuropéen multimodal de transport (RTM-T) et le fait que la dimension environnementale soit un élément déterminant des priorités concrètes d'action sont deux choses différentes.

6.16. Selon le Comité des régions, les problèmes environnementaux influenceront la manière dont un projet doit être exécuté, les mesures à prendre pour résoudre leurs effets externes et, même, la possibilité de réaliser ou non le projet (situations extrêmes qui devront être évaluées à la lumière de l'évaluation stratégique de l'impact sur l'environnement du réseau prévue à l'article 8 de la décision n° 1692/96/CE). Toutefois, il ne voit pas, concrètement, pourquoi les aspects environnementaux devraient influencer directement l'établissement des priorités. Il est parfaitement possible que les projets de moindre impact ne soient ni les plus nécessaires ni les plus urgents (ou vice versa).

6.17. Le rapport 1998 sur le RTE-T estime nécessaire une procédure permettant d'adapter les orientations communautaires à des politiques et à des priorités en mutation constante. Il est assez nouveau que le rapport formule cette nécessité comme une "procédure qui pourrait être adoptée pour retirer ou modifier les projets inclus dans les orientations". Cette préoccupation actuelle contraste, très positivement bien sûr, avec les procédures de configuration initiale des RTE-T, au cours desquelles (en fonction, une fois de plus, des informations dont dispose le Comité des régions) l'on n'a utilisé qu'exceptionnellement des procédures systématiques et homologables pour l'inclusion d'infrastructures (au-delà des approches propres à chaque État membre).

6.18. Concernant cette question des procédures, bien que cela puisse paraître paradoxal à première vue, le Comité des régions estime que ce n'est qu'en se référant à quelques éléments clés de conception et de configuration et à certains critères de priorité précis et clairement définis que l'on pourra répondre, d'une manière cohérente, aux mutations qui affectent les politiques et les évaluations sociales prioritaires.

Bruxelles, le 3 juin 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 806 final.