FR Journal officiel de l'Union européenne C 299/128

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l’Union européenne»

COM(2012) 85 final — 2012/0036 (COD)

2012/C 299/23

Rapporteur: M. DE LAMAZE

Le 15 mars 2012 et le 4 avril 2012 respectivement, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Parlement européen et le Conseil ont décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la

"Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil concernant le gel et la confiscation des produits du crime dans l’Union européenne"

COM(2012) 85 final — 2012/0036 (COD).

La section spécialisée "Emploi, affaires sociales, citoyenneté", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 28 juin 2012.

Lors de sa 482e session plénière des 11 et 12 juillet 2012 (séance du 11 juillet 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 142 voix pour, aucune voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE soutient la présente initiative de la Commission visant à un renforcement du cadre législatif européen existant en matière de gel et de confiscation des produits du crime. Partageant les préoccupations du Parlement et du Conseil, il entend rappeler que le crime organisé est en voie d’intensification et de complexification compte tenu notamment de son caractère transfrontalier et des moyens considérables dont il dispose. En l’absence d’harmonisation européenne, les organisations criminelles tirent parti des législations les moins sévères et il est urgent que les efforts menés au niveau européen soient accentués. Il en va de la sécurité des citoyens de l’Union, objectif qui justifie pleinement l’intervention de l’UE, conformément aux articles 5, paragraphe 3, et 67 du traité de fonctionnement de l’UE.

1.2 Pour autant, le CESE tient à préciser que celle - ci doit se concevoir et se réaliser dans le plein respect de la tradition et des pratiques nationales en la matière, en tenant compte des sensibilités particulières, notamment au regard de la spécificité des crimes à combattre.

1.3 Soulignant la nécessité d’une approche globale, opérationnelle et intégrée en la matière, le CESE regrette que la présente proposition ne reprenne pas en son sein l’acquis communautaire en matière de coopération judiciaire et de coopération des services d’enquête. En amont, l’identification et le dépistage des produits du crime supposent notamment de renforcer les pouvoirs des bureaux de recouvrement des avoirs, ainsi que ceux conférés à Eurojust. En outre, le CESE invite à promouvoir:

— une meilleure coopération, y compris dans les moyens mis en œuvre, entre toutes les autorités en charge de la traque, de la répression et du jugement des grands trafics,

— une culture commune chez tous les professionnels concernés,

— une approche transversale à toutes les DG de la Commission,

— une harmonisation de la fiscalité et des procédures, à laquelle pourrait contribuer la stratégie UE 2020.

1.3.1 Au-delà de la nécessaire coordination et des échanges systématiques d’information entre les bureaux nationaux de recouvrement des avoirs, le CESE considère nécessaire d’envisager à terme une centralisation européenne en la matière, soit au travers d’une structure spécifique nouvelle, soit au travers, directement, d’Eurojust. Au regard des enjeux, la lutte contre le crime organisé ne peut se suffire d’une simple coopération.

1.4 Pour que les mesures en matière de gel et de confiscation des produits du crime soient efficaces, il est nécessaire d'adopter une approche globale encadrant l'instrument dans toutes ses dimensions, en veillant tout particulièrement à la réutilisation des avoirs confisqués à des fins prioritairement sociales.

À cet égard, il y a lieu de souligner la nécessité de prévenir tout risque qu'une vente directe des avoirs ne permette à des organisations criminelles d'en reprendre possession.

1.5 Le CESE rappelle enfin que l’efficacité de la lutte contre le crime organisé ne saurait justifier une quelconque atteinte aux droits fondamentaux, et notamment ceux de la défense, inscrits dans la Charte des droits fondamentaux.

2. Contenu de la proposition de la Commission

2.1 Destinée à protéger l’économie légale contre l’infiltration des réseaux criminels, la présente proposition fixe des règles minimales à l’intention des États membres en ce qui concerne le gel et la confiscation des avoirs d’origine criminelle - produits, y compris indirects, et instruments. Sa principale base juridique étant l’article 83, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’UE, son champ d’application se limite aux "eurocrimes" - y compris les crimes commis dans le cadre de la participation à une organisation criminelle-, pour autant cependant que ceux-ci aient déjà fait l’objet d’une harmonisation au niveau européen.

2.2 Remplaçant l’action commune 98/699/JAI et, en partie, les décisions-cadre 2001/500/JAI (1) et 2005/212/JAI (2), la présente proposition:

— reprend les dispositions existantes sur la confiscation des produits et instruments du crime à la suite d’une condamnation définitive et la confiscation des biens dont la valeur équivaut à celle des produits du crime (article 3);

— modifie les dispositions sur la confiscation élargie (article 4) en prévoyant une norme minimale unique à la place du régime actuel de règles facultatives. Celle-ci ne s’applique pas en cas de prescription ou d’application du principe non bis in idem.

2.3 La présente proposition introduit aussi de nouvelles dispositions permettant:

— la confiscation en l’absence de condamnation (article 5), lorsqu’il est impossible d’obtenir une condamnation pénale en raison du décès ou de la maladie permanente du suspect, ou lorsque sa fuite ou sa maladie empêchent l’exercice de poursuites effectives dans un délai raisonnable et comportent un risque d’extinction de l’action publique du fait de la prescription;

— la confiscation des avoirs transférés à un tiers qui aurait dû se rendre compte de leur origine criminelle (article 6);

— le gel préventif et conservatoire d’avoirs qui risquent de disparaître à défaut d’intervention, sous réserve qu’une telle mesure, prise par les autorités compétentes, soit confirmée par un tribunal (article 7);

— la tenue d’enquêtes sur le patrimoine de la personne de manière à ce que des décisions inexécutées puissent recevoir exécution, même à une date postérieure à la clôture de la procédure pénale (article 9);

— la gestion adéquate des avoirs gelés afin d’éviter qu’ils ne se déprécient avant d’être confisqués (article 10).

2.4 Ces restrictions aux droits fondamentaux (3) sont compensées par des garanties minimales visant le respect de la présomption d’innocence, le droit à un tribunal impartial, l’existence de recours juridictionnels et le droit à être informé de la manière de les exercer (article 8).

3. Considérations générales

3.1 Eu égard à l’importance considérable du coût humain, social, économique et financier induit par la criminalité organisée, sans compter les restrictions qu’elle entraîne en termes de droits et de libertés pour les citoyens et acteurs du marché intérieur, entamant ainsi leur confiance, le CESE souligne le rôle essentiel des mesures de confiscation dans la lutte contre celle-ci, puisqu’est ainsi portée atteinte à sa principale raison d’être, la recherche du profit.

3.2 Le CESE approuve les objectifs de l'initiative à l'examen, visant à renforcer le cadre législatif européen en la matière, durcissement dont la nécessité avait été soulignée de longue date aussi bien par le Parlement que par le Conseil, à la suite du programme de Stockholm. Il salue à cet égard la création récente, à l’initiative du Parlement, d’une commission spéciale sur la criminalité organisée, la corruption et le blanchiment des capitaux, qui confirme la volonté de hisser la lutte contre ces fléaux au premier rang des priorités politiques de l’UE.

3.3 Le CESE appelle à prendre pleinement conscience du contexte critique dû à la crise et de l’augmentation inquiétante des activités illicites dans l’UE et souhaite que soient accentuées les mesures d’harmonisation entre les États membres dans le traitement des filières criminelles et de leurs avoirs.

3.4 En contexte de crise, la logique consistant à s’approprier les gains acquis illégalement, qui représentent des sommes souvent colossales, pour les réinjecter dans le circuit de l’économie légale offre des perspectives que, d’un point de vue économique et social, le CESE invite à ne pas négliger. Il souligne en outre, que la lutte contre la criminalité organisée doit permettre que le cercle vertueux suscité par une telle logique puisse s’appuyer sur un meilleur fonctionnement du marché intérieur en réduisant la distorsion de concurrence dont sont victimes les entreprises légales.

3.5 Nécessité d’une approche globale, opérationnelle et intégrée

3.5.1 L’efficacité de la lutte contre la criminalité organisée reposant sur une approche nécessairement globale, le CESE regrette que l’harmonisation des mesures de gel et de confiscation ne s’inscrive pas au sein d’un instrument lui-même global reprenant l’acquis communautaire adopté sous l’ancien 3e pilier en matière de coopération judiciaire et de coopération des services d’enquête, volets complémentaires et inséparables d’une même politique.

3.5.2 Le CESE souligne que l'efficacité des mesures en matière de gel et de confiscation des produits du crime nécessite une approche globale, afin de parvenir à une réglementation prenant en considération toutes les dimensions des problématiques connexes, en veillant particulièrement à la nécessité de prévenir tout risque qu'une vente directe des avoirs ne permette aux organisations criminelles de reprendre possession de ceux-ci.

3.5.3 Dans un souci de cohérence, en vue, aussi, d’une plus grande sécurité juridique et d’une transposition et application des normes européennes plus satisfaisantes, le CESE demande ainsi que la directive fasse référence aux décisions 2006/783/JAI sur l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation et 2007/845/JAI relative à la coopération entre les bureaux de recouvrement des avoirs des États membres en matière de dépistage et d’identification des produits du crime.

3.5.4 De fait, les mesures de gel et de confiscation ne peuvent être exécutées efficacement que si elles reposent sur un système lui-même efficace d’identification et de dépistage des produits du crime, y compris lorsque ceux-ci ont été blanchis.

3.5.5 Concernant la réutilisation des avoirs confisqués, le CESE souligne l'importance de créer des mécanismes de coopération entre les États membres, de manière à favoriser l'échange des meilleures pratiques entre les autorités nationales compétentes.

3.5.6 À cet égard, le CESE rappelle:

— la nécessité de faciliter l’accès des bureaux de recouvrement des avoirs aux informations financières (notamment les données relatives aux comptes bancaires) (4);

— l’intérêt, pour les États membres, d’utiliser pleinement les potentialités d’Eurojust, dont la valeur ajoutée en matière d’enquêtes et de poursuites transfrontalières n’est plus à démontrer, et qui peut utilement faciliter l’interaction entre les bureaux de recouvrement des avoirs et les autorités judiciaires;

— l’urgence à renforcer les pouvoirs d’initiative d’Eurojust, en particulier le pouvoir d’ouvrir des enquêtes;

— l’intérêt de faire coopérer toutes les autorités en charge de la traque, de la répression et du jugement des grands trafics avec tous leurs moyens (fichiers numérisés, échanges de renseignements, information croisées, moyens en hommes, en expertise et en matériels);

— l’urgence de créer une culture commune de ces missions en Europe par l’échange de fonctionnaires de douane, police, fiscalité et justice;

— la nécessité de créer les synergies nécessaires entre les différentes Directions Générales de la Commission européenne pour y contribuer;

— la nécessité de l’harmonisation de la fiscalité et des procédures pour détruire les niches de repli du crime organisé en Europe;

— la nécessité de lier la lutte contre le crime organisé et la stratégie de l’UE 2020.

3.5.7 En outre, le succès et l’efficacité de certaines démarches nationales de centralisation des avoirs confisqués menées au niveau national (5) invitant à transposer l’expérience à l’échelon européen, le CESE suggérerait, qu’au-delà de la nécessaire coordination et des échanges systématiques d’information entre les bureaux nationaux de recouvrement des avoirs, soit effectivement étudiée la piste d’une centralisation européenne en la matière, soit au travers d’une structure spécifique nouvelle, soit au travers, directement, d’Eurojust. Cette centralisation, même si elle se heurte aujourd’hui à des sensibilités nationales délicates concernant le partage de certaines bases de données, doit être considérée comme un objectif bien qu'à long terme, une simple coopération ne suffisant pas au regard des objectifs à atteindre en terme de lutte efficace contre le crime organisé.

3.5.8 Enfin, rappelant que la stratégie européenne en matière de confiscation ne pourra révéler sa pleine efficacité que si elle s’insère dans une problématique de dimension mondiale, le CESE déplore que la présente proposition n’aborde pas cet aspect pourtant essentiel.

4. Observations spécifiques

4.1 Sur l’article 1er du projet de directive: remplacer "en matière pénale" par "résultant d’infractions pénales".

4.2 Sur l’article 2 (1) du projet de directive: sur l’objet des mesures de gel et de confiscation

4.2.1 Le CESE se félicite de l’extension de ces mesures aux gains indirects qui représente un progrès appréciable par rapport à la décision 2005/212/JAI.

4.3 Sur l’article 3, paragraphe 2 du projet de directive: sur la confiscation en valeur

4.3.1 Le CESE recommande d’étendre celle-ci aux biens employés en vue de l’infraction (dénommés «instruments»). Il considère qu’il n’y a pas de raison de restreindre cette mesure aux produits du crime. Le CESE souligne que la définition des «instruments» inclut les moyens de transports utilisés pour faire transiter au sein de l’Union les produits du crime.

4.4 Sur l’article 4 du projet de directive: sur les pouvoirs de confiscation élargis

4.4.1 Le CESE accueille favorablement la mesure de simplification que représente l’édiction d’une norme unique en la matière, le système d’options instauré par la décision 2005/212/JAI entraînant une trop grande diversité dans les approches nationales, peu propice à la bonne application du principe de reconnaissance mutuelle en la matière.

4.4.2 Cependant, le CESE déplore vivement que le critère de la disproportion entre la valeur des biens et les revenus légaux n’apparaisse plus au premier plan (6), mais soit seulement implicite parmi les "éléments factuels concrets" sur la base desquels le tribunal prend sa décision (article 4.1). De fait, les législations nationales les plus avancées dans la lutte contre la criminalité organisée ont su attacher à ce critère une valeur décisive. Le CESE prend acte du choix de la Commission de laisser à la discrétion des cours nationales le soin de s’y référer et invite le Parlement européen et le Conseil à réintroduire ce critère en ajoutant dans la proposition de directive, après la mention d'"une personne reconnue coupable d’une infraction pénale", les mots "proportionnellement à ses revenus légaux". Le CESE invite en même temps les autorités nationales à accorder une importance capitale à ce critère.

4.5 Sur l’article 5 du projet de directive: Confiscation en l’absence de condamnation

4.5.1 Bien qu’au niveau des principes, il paraisse difficile de concilier la confiscation avec le fait que la personne concernée n’ait pas à rendre compte d’actes qui servent de fondement à cette mesure, le CESE reconnaît l’utilité, au plan pratique, d’une telle mesure et la soutient au nom de son efficacité. Elle faciliterait, en outre, la reconnaissance mutuelle avec les pays de common law qui appliquent déjà des procédures de confiscation de droit civil.

4.5.2 Le CESE redoute toutefois que l’introduction de la notion de "maladie permanente du suspect ou de l’accusé" ouvre la voie à de nombreuses manœuvres. Le droit de l’Union permettant à toute personne poursuivie de se faire représenter par un avocat, le CESE demande à ce que la référence à une maladie ne soit pas un critère pour la confiscation en l’absence de condamnation, et invite par conséquent à supprimer cette référence dans la proposition de directive (art.5.

4.6 Sur l’article 7 du projet de directive: Gel

4.6.1 Le CESE rappelle que la procédure judiciaire, et partant le respect des droits de la défense, ne sauraient souffrir d’exception au motif que l’efficacité de la répression en dépend.

4.6.2 Le CESE considère que toute mesure de gel doit être confirmée par un juge dans un délai raisonnable, mais que l’autorité administrative investie devra avoir compétence pour prendre toutes mesures immédiates à titre conservatoire

4.7 Sur l’article 8 du projet de directive: garanties en termes de droits de la défense

4.7.1 Conformément à l’approche développée par la Cour européenne des droits de l’homme pour apprécier, au cas par cas, la proportionnalité de certaines mesures restreignant le droit fondamental de propriété - confiscation élargie, confiscation en l’absence de condamnation, confiscation des avoirs de tiers, notamment -, la présente proposition prévoit des garanties procédurales minimales ainsi que des voies de recours pour le défendeur. Si le rappel du droit à un tribunal impartial paraît superfétatoire, il est en revanche utile de préciser que toute décision judiciaire de confiscation doit être motivée et notifiée à toute personne concernée.

4.7.2 En cohérence avec les exigences fixées par les normes européennes en matière de lutte anti-blanchiment, le CESE souligne la nécessité de prévoir, en lien avec le futur instrument prévu à cet effet, que la personne dont les biens ont été saisis puisse bénéficier de plein droit de l’aide juridictionnelle.

4.7.3 La personne poursuivie ne saurait bénéficier, aux yeux du CESE, de moins de droits que la personne concernée en tant que tiers dépositaire des biens en question. Pour lever toute ambiguïté en ce sens, le CESE propose une nouvelle rédaction du paragraphe 1: "Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que les personnes concernées par les dispositions prévues par la présente directive aient droit à un recours effectif et puisse bénéficier de plein droit de l’aide juridictionnelle. Toute décision judiciaire de confiscation devra être motivée et notifiée à la personne concernée."

4.8 Sur l’article 9 du projet de directive: exécution effective

4.8.1 L’objectif, en soi légitime, d’assurer l’exécution effective de la décision de confiscation ne saurait autoriser, aux yeux du CESE, l’adoption, après une condamnation définitive, de mesures supplémentaires qui viendraient ajouter à la décision des juges. Il s’agit là d’une protection nécessaire au regard des principes du procès équitable et de la détermination des peines. Seules restent évidemment acceptables des "mesures de recherches ultérieures dans le cadre d’une continuité d’exécution effective de la peine prononcée par l’autorité judiciaire."

4.8.2 Le CESE rappelle qu’à la confiscation proprement dite peut s’ajouter la condamnation au paiement d’amendes pénales, fiscales ou douanières, visant à contrebalancer le risque de fraude, au préjudice de l’État, sur la composition des biens acquis de manière illicite. Il recommande alors que la directive prévoie le renforcement d’une coopération entre les États membres pour que chacun d’eux puisse s’assurer de l’exécution de ces condamnations. Une telle disposition constituerait une condition indispensable à l’efficacité des poursuites.

4.9 La question de la réaffectation et de la restitution des fonds confisqués

4.9.1 Loin d’être subsidiaire, la question de la réaffectation de ces fonds influe directement sur l’efficacité globale de la stratégie de confiscation. La vente directe des biens permettant souvent aux organisations criminelles de reprendre possession de ceux-ci par des voies détournées, le CESE souligne l’intérêt d’une réaffectation de ces biens prioritairement à des fins sociales - comme c’est le cas en Italie -, dans une approche doublement vertueuse, comme le rappelle le Parlement européen (7), de prévention du crime organisé et de promotion du développement économique et social.

4.9.2 Le CESE estime importante la réflexion engagée par la DG Just sur ce point de la réaffectation sociale des produits du crime. Différentes voies existent; elles doivent passer par les autorités centrales des États membres; elles méritent d’être explorées et adaptées en tenant compte des victimes, de l’intérêt général et de la nature des avoirs gelés eux-mêmes.

4.9.3 Les raisons tenant au nécessaire respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité ne doivent pas empêcher l’UE de proposer un cadre juridique, même général, en la matière. Le CESE invite instamment les États membres à échanger les meilleures pratiques en ce domaine.

4.9.4 Au préalable, cela suppose des règles claires en matière de restitution. Il est, en effet, fréquent que l’État sur le territoire duquel sont saisis les biens ne soit pas l’État auquel ceux-ci doivent être restitués. Pour des raisons d’équité et afin d’établir des règles homogènes selon les États membres, le CESE demande que l’UE apporte une clarification sur ce point notamment au regard de la décision cadre de 2006 qui prévoit un partage par moitié entre les États membres.

Bruxelles, le 11 juillet 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) Concernant le blanchiment d’argent, l’identification, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime.

(2) Relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens en rapport avec le crime.

(3) Ou à ces principes.

(4) Cf. rapport de la Commission fondé sur l’article 8 de 2007/845/JAI, 12 avril 2011.

(5) Notamment en France avec l’AGRASC et aux Pays- Bas avec le BOOM.

(6) Ce critère constituait l’une des trois options alternatives et/ou cumulatives que prévoyait la décision 2005/212/JAI (article 3, paragraphe 2, c).

(7) Rapport sur la criminalité organisée dans l’UE, oct. 2011.