Résolution du Parlement européen

du 5 mai 2010

contenant les observations qui font partie intégrante de la décision concernant la décharge sur l’exécution du budget des septième, huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement pour l’exercice 2008

LE PARLEMENT EUROPÉEN,

vu le rapport de la Commission sur le suivi des décisions de décharge 2007 [COM(2009) 526] et son annexe [SEC(2009) 1427],

vu les bilans financiers et les comptes de gestion des septième, huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement pour l’exercice 2008 [COM(2009) 397 – C7-0171/2009],

vu le rapport sur la gestion financière des septième, huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement pour l’exercice 2008,

vu les informations financières sur les Fonds européens de développement [COM(2009) 310],

vu le rapport annuel de la Cour des comptes sur les activités relevant des septième, huitième, neuvième et dixième Fonds européens de développement relatif à l’exercice 2008, accompagné des réponses de la Commission [1],

vu le rapport spécial no 15/2009 de la Cour des comptes relatif à l’assistance communautaire mise en œuvre par l’intermédiaire d’organisations des Nations unies: prise de décision et contrôle,

vu le rapport spécial no 18/2009 de la Cour des comptes sur l’efficacité de l’appui du FED à l’intégration économique régionale en Afrique de l’Est et de l’Ouest,

vu la déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes, fournie par la Cour des comptes conformément à l’article 248 du traité CE [2],

vu les recommandations du Conseil du 16 février 2010 sur la décharge à donner à la Commission sur l’exécution des opérations des Fonds européens de développement pour l’exercice 2008 (5082/2010 – C7-0056/2010, 5084/2010 – C7-0057/2010, 5085/2010 – C7-0058/2010, 5086/2010 – C7-0059/2010),

vu l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 [3] et révisé à Luxembourg le 25 juin 2005 [4],

vu la décision 2001/822/CE du Conseil du 27 novembre 2001 relative à l’association des pays et territoires d’outre-mer à la Communauté européenne ("décision d’association outre-mer") [5], modifiée par la décision 2007/249/CE du Conseil [6],

vu l’article 33 de l’accord interne du 20 décembre 1995 entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du second protocole financier de la quatrième convention ACP-CE [7],

vu l’article 32 de l’accord interne du 18 septembre 2000 entre les représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du protocole financier de l’accord de partenariat entre les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et la Communauté européenne et ses États membres, signé à Cotonou (Bénin) le 23 juin 2000, et à l’affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d’outre-mer auxquels s’appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité CE [8],

vu l’article 276 du traité CE et l’article 319 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

vu l’article 74 du règlement financier du 16 juin 1998 applicable à la coopération pour le financement du développement en vertu de la quatrième convention ACP-CE [9],

vu l’article 119 du règlement financier du 27 mars 2003 applicable au 9e Fonds européen de développement [10],

vu l’article 142 du règlement (CE) no 215/2008 du Conseil du 18 février 2008 portant règlement financier applicable au 10e Fonds européen de développement [11],

vu l’article 76, l’article 77, troisième tiret, et l’annexe VI de son règlement,

vu le rapport de la commission du contrôle budgétaire et l’avis de la commission du développement (A7-0063/2010),

A. considérant que le Fonds européen de développement (FED) est l’instrument financier de l’Union le plus important en matière de coopération au développement avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP),

B. considérant que le montant total de l’aide transitant par le FED croîtra considérablement dans les prochaines années, puisque le montant de l’aide de l’Union au titre du dixième FED pour la période 2008-2013 a été fixé à 22682000000 EUR, soit une augmentation de 64 % par rapport au neuvième FED,

C. considérant que l’appui budgétaire est un instrument d’aide dont le contrôle parlementaire doit être effectué suivant un nouveau modèle, passant du contrôle des entrées au contrôle des résultats et des sorties,

D. observant que, en dépit de ses demandes répétées pour qu’ils soient budgétisés, les FED ne sont pas actuellement intégrés dans le budget général de l’Union européenne, ni couverts par le règlement financier, mais qu’ils sont mis en œuvre selon des règles financières spécifiques,

E. considérant qu’il est déterminé à continuer à renforcer ses capacités de contrôle afin de s’acquitter au mieux des obligations qui lui incombent en tant qu’autorité de décharge,

1. salue la mise en œuvre du traité de Lisbonne, notamment la création du poste de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et du service européen pour l’action extérieure; se montre préoccupé par le fait que la gestion fragmentée de l’aide européenne au développement pourrait nuire à son efficacité, et souligne que les améliorations dans la meilleure gestion du FED doivent être maintenues et ne pas subir de blocages; demande à la Commission de lui donner une description et une explication détaillées sur le fonctionnement du nouveau système;

2. rappelle et appuie l’engagement pris par la Commission d’intégrer totalement le FED dans le budget de l’Union à l’occasion des débats sur le prochain cadre financier; réitère sa demande vis-à-vis de la Commission de tenir sa commission du contrôle budgétaire pleinement informée des préparatifs de cette initiative; est d’avis qu’une telle budgétisation permettrait de renforcer la cohérence, la transparence, l’efficacité et le dispositif de contrôle du FED;

3. demande d’être informé sur l’examen à mi-parcours prévu pour 2010 pour le dixième FED et insiste pour que la programmation conjointe soit renforcée de façon adéquate afin d’obtenir une concentration plus poussée et une meilleure coordination et division du travail; est d’avis que la stratégie de mise en œuvre du dixième FED devrait être centrée sur un nombre limité de secteurs, sans exclure les organisations non gouvernementales, efficaces sur le terrain, revêtant une importance cruciale pour le développement durable afin d’éviter les effets pervers de la prolifération des objectifs; demande également, dans ce contexte, que soit vérifié si une gestion par les différentes ONG est réellement plus efficace et plus rentable qu’une gestion par la Commission;

4. réitère son invitation à la Commission, au stade de l’ajustement de sa stratégie de contrôle, à identifier le seuil au-delà duquel un manque de résultats et le coût du contrôle appellent un changement d’orientation; attend de recevoir dans ce contexte le rapport de la Commission sur les résultats des études en matière de risque tolérable/coût-efficacité dans le domaine de l’action extérieure ainsi que le réexamen de la stratégie de contrôle d’EuropeAid en temps utile pour la procédure de décharge 2009;

Déclaration d’assurance

5. note que la Cour des comptes (ci-après dénommée "la Cour") est d’avis que les comptes présentent une image fidèle des recettes et des dépenses des septième, huitième, neuvième et dixième FED, à l’exception du problème de la méthode de la Commission pour estimer la provision pour les coûts encourus; encourage la Commission à affiner sa méthode dans les prochains mois pour la décharge de l’exercice financier 2009;

Opérations sous-jacentes

6. note avec satisfaction que, selon la Cour, les recettes et les engagements sont exempts d’erreurs significatives; est toutefois inquiet du niveau élevé d’erreurs non quantifiables ayant affecté les engagements relatifs à l’appui budgétaire et du niveau significatif d’erreur estimé dans les paiements;

7. déplore et trouve inacceptable le fait que la Cour n’ait pas pu obtenir toutes les informations et toute la documentation nécessaires concernant dix paiements effectués en faveur d’organisations internationales et qu’en conséquence elle ne soit pas en mesure d’exprimer une opinion sur la régularité de dépenses s’élevant à 190000000 EUR, soit 6,7 % des dépenses annuelles;

8. demande à la Commission d’intervenir auprès de ces organisations internationales avec suffisamment d’insistance et en établissant un calendrier ad hoc qui garantisse que les demandes d’informations soient traitées à temps, afin de soutenir les demandes d’informations/documentation de la Cour et faire respecter l’accord-cadre financier et administratif (FAFA);

Exécution financière

9. constate avec satisfaction que le septième FED a été clôturé le 31 août 2008 et que 10381000000 EUR ont été payés, soit 98,3 % des 10559000000 EUR alloués; note que le solde (178000000 EUR) a été transféré au neuvième FED;

10. note que le dixième FED (pour la période 2008-2013, d’un montant total de 22682000000 EUR) est entré en vigueur le 1er juillet 2008 et salue la mise en œuvre rapide du dixième FED et la performance généralement bonne de la Commission, tant au niveau des engagements et des paiements qu’au niveau de la gestion des montants restant à liquider; encourage la Commission à poursuivre ses efforts en vue de liquider le reste des paiements anciens et dormants;

Gestion financière des FED par la Commission

11. se félicite de ce que, de l’avis de la Cour, le rapport de la Commission sur la gestion financière des septième, huitième, neuvième et dixième FED pour l’exercice 2008 présente "une description précise de la réalisation des objectifs opérationnels de la Commission pour l’exercice donné […], de la situation financière et des événements qui ont eu une incidence notable sur les activités menées en 2008" [12];

Fiabilité des comptes

12. observe que, conformément aux dispositions de l’article 1er et de l’article 103, paragraphe 3, du règlement financier du 27 mars 2003 applicable au neuvième FED et des articles 2, 3, 4 et de l’article 125, paragraphe 3, du règlement (CE) no 215/2008, la déclaration d’assurance (DAS) ne couvre pas la partie des ressources des neuvième et dixième FED gérée par la Banque européenne d’investissement (BEI) (plus de 3500000000 EUR) [13]; est d’avis que ces ressources non couvertes par la DAS devraient régulièrement faire l’objet d’un rapport de la BEI;

13. se félicite que la Cour estime que les comptes annuels définitifs des septième, huitième, neuvième et dixième FED présentent fidèlement, dans tous leurs aspects significatifs, la situation financière des FED au 31 décembre 2008;

14. note avec satisfaction que le nouveau système informatique de comptabilité d’exercice adapté au FED (ABAC FED) a pu être mis en place en février 2009;

Gestion des projets et paiements

15. se félicite des niveaux d’engagement record qui ont été atteints en 2008 et de la mise en œuvre sans retard du dixième FED; souligne qu’accélérer la mise en œuvre ne devrait pas se faire au détriment de la qualité des opérations financées;

16. note avec satisfaction que la Cour a trouvé que les avances ont été exemptes d’erreurs significatives; déplore néanmoins que la Cour ait trouvé un niveau significatif d’erreur affectant le montant des paiements contrôlés;

17. peut accepter l’argument selon lequel une partie des erreurs, celles liées à la réalité des dépenses (absence de factures ou autres pièces justificatives) en Angola puissent s’expliquer par les conditions particulièrement difficiles dans ce pays audité par la Cour; souligne cependant que 47 % des erreurs quantifiables sont liées à l’éligibilité des dépenses et appelle en conséquence la Commission à améliorer son système de contrôle afin de diminuer les erreurs [14]; attire dans ce contexte l’attention de la Commission sur la recommandation de la Cour qu’il conviendrait améliorer les contrôles ex ante en mettant l’accent sur les principaux risques;

18. demande à la Commission d’identifier, lors de la révision du règlement financier, les éventuels problèmes de procédure auxquels elle a été confrontée lors de situations de crise et de lui présenter, eu égard en particulier au financement de mécanismes d’aide d’urgence par les États membres, une procédure de contrôle efficace et présentant la flexibilité nécessaire pour ne pas mettre à mal l’acheminement des fonds et garantir la transparence des projets mis en œuvre;

Rapport annuel d’activité

19. salue la constatation de la Cour selon laquelle la qualité du rapport annuel d’activité s’est sensiblement améliorée et félicite la Commission notamment pour l’utilisation plus fréquente des indicateurs quantitatifs [15];

Contrôle des organismes chargés de la mise en œuvre

20. déplore que, tout comme les années précédentes, d’importantes faiblesses subsistent au niveau des procédures financières et des contrôles effectués par les organismes chargés de la mise en œuvre, les superviseurs et les ordonnateurs nationaux; apprécie néanmoins les efforts d’EuropeAid et des délégations en particulier en vue de pallier ces faiblesses; demande que ces efforts soient encore intensifiés à l’avenir et espère que les futures améliorations attendues dans CRIS Audit permettront d’atteindre un meilleur résultat;

21. souligne que la démocratie et le droit à vivre dans des conditions de respect des droits de l’homme sont des objectifs que doivent poursuivre les organismes chargés de la mise en œuvre dans les pays où une aide du FED est distribuée;

Appui budgétaire

22. fait remarquer l’augmentation importante, dans les décisions cumulées de financement, de la part de l’appui budgétaire et de l’ajustement structurel pour le dixième FED (plus de 45 %) par rapport aux huitième et neuvième FED (autour de 15 %) [16];

23. déplore que l’audit de la Cour ait révélé que les engagements et les paiements relatifs à l’appui budgétaire étaient affectés par un niveau élevé d’erreurs non quantifiables; insiste pour que la Commission évalue ces paiements avec encore plus de rigueur et pour que, désormais, elle applique des procédures de paiement plus strictes; dans ce contexte, note avec satisfaction la révision des circuits financiers pour ces paiements, intervenue en février 2009;

24. note avec satisfaction l’amélioration en ce qui concerne la clarté et la structure des évaluations effectuées par la Commission, relatives au respect des dispositions de l’accord de Cotonou; déplore néanmoins que la Cour ait encore relevé de nombreux cas où la Commission a manqué de démontrer de façon suffisamment structurée et formalisée que la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires était suffisamment transparente, fiable et efficace ou, du moins, que ces pays disposaient d’un programme de réforme crédible et pertinent allant dans ce sens;

25. est d’accord avec la Cour pour estimer que la Commission doit poursuivre ses efforts pour justifier de manière adéquate ses décisions relatives à l’éligibilité de l’appui budgétaire et de faire en sorte que toutes les conventions de financement constituent un cadre de référence complet et clair permettant d’évaluer le respect des conditions de paiement [17]; attend de recevoir des informations sur le résultat de la révision des orientations promise par la Commission pour fin 2009;

26. invite instamment la Commission à aider les pays partenaires à renforcer le contrôle parlementaire et les capacités de vérification des comptes et à faire participer les parlements ainsi que la société civile à l’élaboration de leurs stratégies nationales de développement;

27. rappelle, comme il l’avait déjà souligné dans le paragraphe 79 de sa résolution du 23 avril 2009 contenant les observations qui font partie intégrante de la décision concernant la décharge sur l’exécution du budget des septième, huitième et neuvième Fonds européens de développement pour l’exercice 2007 [18] (ci-après la "résolution du 23 avril 2009"), que son rôle en matière d’appui budgétaire consiste à tenir la Commission pour responsable des résultats des dépenses et que l’appui budgétaire est un instrument d’aide dont le contrôle doit s’effectuer suivant un nouveau modèle de référence, passant du contrôle des entrées au contrôle des résultats par rapport à des indicateurs garantissant ainsi que les crédits d’aide profitent à la population du pays bénéficiaire;

28. réitère sa demande à la Commission en vue d’identifier, de la manière la plus rigoureuse possible, les pays ou les problèmes en matière d’appui budgétaire pour lesquels l’attention du Parlement pourrait s’avérer utile afin d’améliorer la responsabilité des donateurs [19] en plus des orientations spéciales sur la manière de gérer les actions d’aide budgétaire dans les pays en situation de fragilité, promises dans les réponses de la Commission du 2 décembre 2009 aux questions écrites de la commission du contrôle budgétaire posées au commissaire Karel De Gucht;

29. réinvite la Cour à l’informer de la qualité de l’évaluation et de la gestion des risques assurées par la Commission et apprécierait qu’il y ait plus d’audits de performance évaluant les résultats des dépenses consacrées au développement dans leur ensemble et plus particulièrement de l’appui budgétaire [20];

30. invite la Commission à veiller à ce que l’aide budgétaire soit réduite ou supprimée lorsque des objectifs clairs ne sont pas atteints;

Déclaration publique des États bénéficiaires

31. confirme sa conviction que l’aide au développement en général et l’appui budgétaire en particulier devraient aussi dépendre d’une déclaration publique ex ante, faite par le gouvernement des pays bénéficiaires et signée par le ministre des finances, portant sur les problèmes qui affectent la structure de gouvernance et de responsabilité de chaque pays bénéficiaire; n’accepte pas l’argument de la Commission selon lequel les informations concernant la gouvernance obtenues par des analyses réalisées avec la coopération des autres parties et d’autres parties prenantes sont suffisantes;

32. réitère sa demande à la Commission de prendre l’initiative et de soumettre une proposition allant dans ce sens à d’autres donateurs internationaux, en particulier la Banque mondiale, afin d’élaborer et de mettre en place un tel instrument en accord avec d’autres donateurs; attend d’être informé du calendrier qui pourrait être prévu pour ces négociations;

Ressources humaines

33. est très préoccupé par le risque de perte de mémoire historique des dossiers engendré par les importants problèmes de personnel (rotation trop importante, taux de vacance d’emploi trop élevé et en hausse) signalés dans le rapport annuel d’activité d’EuropeAid [21] et s’inquiète de ce que le nombre d’agents d’EuropeAid ait continué à décroître par rapport aux crédits engagés;

34. réitère son inquiétude quant au fait que le manque de personnel, une répartition inadéquate des agents ou l’absence de qualifications et de connaissances spécifiques risquent de se répercuter sur l’efficacité des actions, la qualité des contrôles, des vérifications et du suivi [22];

35. soutient l’intention exprimée par la Commission de recruter des agents extérieurs supplémentaires afin de renforcer les effectifs au siège et dans les délégations pour le dispositif de gestion et de contrôle du FED; trouve qu’un tel renforcement des effectifs serait d’autant plus nécessaire que les engagements au titre du dixième FED augmentent d’une manière substantielle;

Commentaires sur les conclusions et les recommandations de la Cour

36. observe avec satisfaction que la Cour a reconnu les efforts déployés par EuropeAid pour améliorer sensiblement ses systèmes de contrôle et de surveillance; soutient la Commission dans sa détermination à continuer d’améliorer l’architecture des systèmes de contrôle;

37. partage pleinement les recommandations de la Cour faites au point 55, a) à f), et au point 56, a) et b), du rapport annuel sur les FED;

38. attire en particulier l’attention, en attendant des solutions au manque de ressources humaines, sur la recommandation de la Cour quant à la nécessité pour la Commission d’analyser les risques de façon plus structurée et d’évaluer de manière plus réaliste les ressources disponibles lors de l’établissement des programmes d’audit annuels ainsi que de suivre de près la mise en œuvre de ces derniers tout au long de l’année;

39. fait observer que, dans son rapport spécial no 18/2009, la Cour estime que l’appui du FED à l’intégration économique régionale en Afrique de l’Est et de l’Ouest, qui bénéficie d’une part importante, à savoir plus de 50 %, des financements du FED, a une efficacité limitée; invite la Commission à donner suite aux mesures proposées par la Cour, en particulier en ce qui concerne la coordination et l’harmonisation avec les organisations régionales, la garantie d’effectifs suffisants, la coordination des stratégies régionales et nationales, ainsi qu’une clarification précise des missions, responsabilités et objectifs;

Priorités de développement et visibilité

40. demande que le critère de référence de l’instrument de coopération au développement, consistant à allouer à l’enseignement fondamental et secondaire et à la santé de base 20 % de l’aide, s’applique aussi au FED; invite instamment la Commission à mettre davantage l’accent sur la santé maternelle, étant donné qu’il s’agit de l’objectif du Millénaire pour le développement pour lequel les progrès ont été les plus décevants; invite instamment la Commission à assurer une meilleure visibilité des activités financées par l’Union à l’étranger;

41. réitère son soutien à la budgétisation du FED, qui est un moyen de rendre les dépenses plus démocratiques, plus responsables et plus transparentes;

Facilité d’investissement

42. note que la BEI gère la facilité d’investissement, c’est-à-dire un instrument à risques financé par le FED pour encourager l’investissement privé dans le difficile contexte économique et politique des pays ACP; rappelle ses observations contenues dans ses résolutions du 22 avril 2008 [23] et du 23 avril 2009 accompagnant ses décisions concernant la décharge sur l’exécution du budget des FED pour les exercices 2006 et 2007, exprimant sa préoccupation devant le fait que la gestion de la facilité d’investissement par la BEI était exclue de la procédure de décharge; rappelle en outre que les ressources du FED lui sont apportées par le contribuable européen et non par les marchés financiers;

43. regrette, comme l’avait fait la Cour dans son avis no 9/2007 sur la proposition de règlement du Conseil portant règlement financier applicable au dixième Fonds européen de développement, la création de deux domaines de gestion distincts, ce qui limite le champ couvert par la décharge, crée de nouveaux besoins de coordination entre la Commission et la BEI et rend difficile l’obtention d’une vue d’ensemble sur les résultats obtenus;

44. observe que le rapport annuel de la BEI sur la facilité d’investissement contient principalement des informations financières mais très peu d’informations, voire aucune, sur les résultats obtenus par les différents programmes financés;

45. rappelle qu’au paragraphe 24 de sa résolution susmentionnée du 22 avril 2008, il avait proposé que la BEI, à l’occasion de la procédure de décharge, présente immédiatement à la commission du contrôle budgétaire son rapport annuel sur la mise en œuvre de la facilité d’investissement; propose à cet égard que la commission du contrôle budgétaire invite le président de la BEI à discuter de cette possibilité dès que possible;

46. réitère son invitation faite à la BEI dans sa résolution du 23 avril 2009 à centrer son rapport sur les résultats et à présenter des informations complètes, pertinentes et objectives sur les résultats, les objectifs fixés, les objectifs atteints et les causes d’éventuels écarts, ainsi que les évaluations réalisées et une synthèse des résultats des évaluations;

47. demande à la Commission une information plus complète que dans le suivi de la résolution du 23 avril 2009 sur les procédures spécifiques qu’elle a instaurées avec la BEI pour coordonner les efforts de ces deux institutions en vue d’atteindre les objectifs de l’Union en matière de développement, ainsi que de l’efficacité de ces procédures.

[1] JO C 269 du 10.11.2009, p. 257.

[2] JO C 274 du 13.11.2009, p. 235.

[3] JO L 317 du 15.12.2000, p. 3.

[4] JO L 287 du 28.10.2005, p. 4.

[5] JO L 314 du 30.11.2001, p. 1 et JO L 324 du 7.12.2001, p. 1.

[6] JO L 109 du 26.4.2007, p. 33.

[7] JO L 156 du 29.5.1998, p. 108.

[8] JO L 317 du 15.12.2000, p. 355.

[9] JO L 191 du 7.7.1998, p. 53.

[10] JO L 83 du 1.4.2003, p. 1.

[11] JO L 78 du 19.3.2008, p. 1.

[12] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, point 8.

[13] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, point 2.

[14] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, point 22.

[15] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, point 29.

[16] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, graphique II, p. 266.

[17] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, point 56.

[18] JO L 255 du 26.9.2009, p. 98.

[19] Voir paragraphe 43 de la résolution du 23 avril 2009.

[20] Voir paragraphe 53 de la résolution du 23 avril 2009.

[21] Voir rapport annuel 2008 de la Cour sur les FED, point 30.

[22] Voir paragraphe 61 de la résolution du 23 avril 2009.

[23] JO L 88 du 31.3.2009, p. 253.

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