Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant certains aspects de la sécurité aérienne eu égard au retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union»

[COM(2018) 894 final —2018/0434 (COD)]

(2019/C 190/06)

Rapporteur-general: Thomas McDONOGH

Consultation Parlement européen, 14.1.2019 Conseil, 14.1.2019 Base juridique Article 100, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information» Décision du Bureau 22.1.2019 Adoption en session plénière 20.2.2019 Session plénière no 541 Résultat du vote [pour/contre/abstention(s)] 79/0/0

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE a souligné à plusieurs reprises que le transport aérien international ne peut assumer son rôle de catalyseur de la croissance économique de manière durable que si les niveaux de sécurité les plus élevés sont maintenus. Des normes uniformes mises en œuvre par toutes les parties prenantes et contrôlées par des organismes habilités constituent des conditions préalables à la sécurité. Le Brexit risque de compromettre ces normes et leur application uniforme en Europe dans le domaine de la sécurité aérienne, car la réglementation de l’UE en la matière ne pourrait plus s’appliquer aux acteurs du secteur aéronautique du Royaume-Uni à compter de mars 2019.

1.2. o 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil o 216/2008 du Parlement européen et du Conseil Le projet d’avis du Comité économique et social européen (CESE) intitulé «Garantir une connectivité de base du transport aérien»(TEN/689) et le présent avis visent à évaluer certains aspects spécifiques de la même initiative réglementaire prise par la Commission européenne (ci-après la «Commission»). L’hypothèse sous-jacente des deux projets d’avis est que la base juridique de l’activité aérienne au sein du marché unique de l’aviation, à savoir le règlement (CE) n1008/2008 du Parlement européen et du Conseil ( 1 ) et d’autres règlements de l’Union régissant divers aspects pertinents pour l’aviation, notamment le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil ( 2 ) , ainsi que les actes adoptés conformément au règlement (CE) n216/2008 du Parlement européen et du Conseil ( 3 ) cessera de s’appliquer aux compagnies aériennes immatriculées au Royaume-Uni après le retrait de celui-ci de l’Union européenne (Brexit).

1.3. Afin de réduire l’insécurité juridique et l’instabilité en matière de planification après le 29 mars 2019, un accord de retrait a été négocié entre l’Union européenne et le Royaume-Uni pour permettre au gouvernement britannique d’adopter des mesures législatives et réglementaires nationales servant de futur cadre réglementaire à son secteur aéronautique. Toutefois, l’accord de retrait n’a jusqu’à présent pas été ratifié par le Parlement britannique. Dans le cadre d’un plan d’action d’urgence défini au cours de l’été 2018, la Commission a donc élaboré, entre autres, un règlement du Parlement européen et du Conseil concernant certains aspects de la sécurité aérienne eu égard au retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union (ci-après le «règlement»).

1.4. En l’absence de toute autre base juridique, il est difficile de savoir si les certificats délivrés par le Royaume-Uni en vertu de la législation de l’UE resteront valables, comment les compagnies aériennes enregistrées au Royaume-Uni pourront obtenir la certification requise à partir du 30 mars 2019, et comment les sociétés de réparation et d’entretien britanniques pourront continuer à fournir des pièces de rechange et des services soumis à l’octroi de licences, tel que l’exige la législation européenne. Afin de résoudre ces problèmes et d’établir une base juridique permettant d’assurer un passage en douceur à l’application de la législation britannique, il est indispensable d’adopter toutes affaires cessantes un règlement d’urgence, dans le cas où l’accord de retrait ne serait pas approuvé.

1.5. Bien que les parties prenantes puissent, dans de nombreux cas, résoudre les problèmes liés au maintien de la validité des certificats, soit en s’adressant à une autorité de l’aviation civile de l’EU-27 post-Brexit, soit en demandant un certificat de pays tiers délivré par l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), il existe des cas dans lesquels une telle mesure d’atténuation des difficultés n’est pas possible. Seul l’établissement d’une base juridique permettra de dénouer ces situations.

1.6. Si des mesures d’urgence sont nécessaires dans les plus brefs délais, le règlement de l’UE ne devrait cependant effectivement s’appliquer que pour remédier aux problèmes de sécurité aérienne qui ne sauraient être résolus autrement. Le règlement doit donc revêtir un caractère temporaire, c’est-à-dire jusqu’à ce que le Royaume-Uni ait mis en place des agences et une législation nationales visant à assumer le rôle d’une agence de sécurité.

1.7. Le CESE félicite la Commission pour cette initiative réglementaire qui prend en compte les problèmes spécifiques qui pourraient se poser dans le domaine de la sécurité aérienne, dans l’hypothèse d’une absence d’accord de retrait. Le règlement fournira à ce secteur les garanties nécessaires que le processus de certification ne sera pas mis en péril lorsque le Royaume-Uni passera du statut d’État membre à celui de pays tiers. De même, les voyageurs obtiendront ainsi l’assurance que la sécurité des opérations sera maintenue au-delà du 29 mars 2019.

1.8. Le Comité souscrit à l’argumentation de la Commission selon laquelle l’objectif du règlement n’est pas d’étendre le statu quo, mais de prévoir des mesures d’urgence jugées impératives pour atténuer d’éventuels dommages occasionnés dans le secteur du transport aérien entre l’Union et le Royaume-Uni. Le règlement proposé ne s’applique que de manière temporaire afin de permettre audit secteur de continuer à respecter les normes de sécurité les plus élevées.

1.9. Le CESE demande instamment au Royaume-Uni de conclure le plus rapidement possible des accords de sécurité bilatéraux avec l’Union et d’autres pays tiers, en vue d’établir le consensus nécessaire quant à la reconnaissance mutuelle des certificats délivrés par le Royaume-Uni et les autres parties mentionnées.

2. Contexte réglementaire

2.1. Accords internationaux

2.1.1. Après le Brexit, le Royaume-Uni devra négocier un certain nombre d’accords relatifs au secteur aéronautique similaires à ceux conclus par l’UE au nom des États membres. Celui qui revêt la plus grande importance s’agissant des services de maintenance, réparation et révision (MRR), de la construction aéronautique, des installations de réparation et des normes de sécurité est l’accord bilatéral de sécurité aérienne entre l’Union européenne et les États-Unis.

2.1.2. Conformément à cet accord, les agences de sécurité des deux parties, à savoir l’Administration fédérale de l’aviation (FAA) et l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA), acceptent mutuellement leurs procédures de certification et d’approbation respectives: une seule autorisation suffit. Dans le cas du Royaume-Uni, la FAA ne pourra plus s’appuyer sur les inspections effectuées par l’autorité britannique de l’aviation civile sur les centres de réparation agréés par la FAA au Royaume-Uni. Celle-ci devra procéder à ses propres inspections et obtenir l’approbation de l’autorité britannique de l’aviation civile.

2.1.3. Étant donné que l’accord susmentionné fait souvent référence aux États membres de l’Union, le Royaume-Uni ne pourra maintenir le statu quo que si les États-Unis acceptent de le considérer comme tel au cours de la période de transition et de conclure avec lui un accord bilatéral de sécurité aérienne distinct. Bien qu’un tel accord soit, sur le plan juridique, toujours en cours de discussion, il nécessiterait le consentement de l’Union pour pouvoir entrer en vigueur au cours de la période de transition; à cet égard, il convient de se reporter à la décision de la Cour de justice de l’Union européenne concernant l’accord de libre-échange entre l’UE et Singapour: distinction entre les accords sur le transport de passagers et de marchandises et les accords sur les services tels que l’entretien et les réparations. Ces derniers relèvent de la politique commerciale commune, et donc de la compétence exclusive de l’Union: par conséquent, le remplacement de l’accord bilatéral de sécurité aérienne entre l’UE et les États-Unis par un accord analogue entre ce pays et le Royaume-Uni nécessiterait le consentement de l’Union. Cette hypothèse est tout à fait probable, étant donné que l’objectif de l’accord de retrait était de faciliter une transition ordonnée.

2.1.4. Le Royaume-Uni a annoncé que des négociations étaient en cours avec les États-Unis, le Brésil et le Canada concernant un accord bilatéral de sécurité aérienne; il sera difficile de mener à bien ces négociations en l’absence d’un accord de sécurité entre l’Union et le Royaume-Uni, et notamment d’un accord sur le statut de celui-ci au sein de l’AESA.

2.2. AESA

2.2.1. Après le Brexit, le Royaume-Uni pourrait demander le statut de membre associé de l’AESA afin de conserver les avantages découlant de la reconnaissance mutuelle entre l’Union et les États-Unis, et de garantir la clarté en ce qui concerne les normes de sécurité qu’il devra appliquer. En tant que partie à la convention de Chicago, il serait un candidat valable pour devenir membre associé de l’AESA, mais devrait toutefois respecter la législation européenne applicable en matière d’aviation.

2.3. Sécurité aérienne en cas de «Brexit dur»

2.3.1. Afin de parer à d’éventuelles interruptions complètes du trafic aérien entre l’Union et le Royaume-Uni dans l’hypothèse d’une non ratification de l’accord de retrait, la Commission a adopté deux propositions de règlement: la première vise à assurer temporairement la fourniture de certains services aériens entre les deux parties et à prolonger la validité de certaines licences octroyées par chacune d’entre elles. Le champ d’application de la connectivité de base du transport aérien fait l’objet d’un autre avis du CESE, à savoir l’avis TEN/689.

2.3.2. La deuxième proposition de règlement concernant certains aspects de la sécurité aérienne eu égard au Brexit porte sur l’extension de la validité des certificats délivrés pour certains produits, pièces, équipements et sociétés aéronautiques. Si les parties intéressées disposent de certaines solutions à cet égard, sous la forme soit d’un transfert à une autorité civile de l’aviation des 27 autres États membres, soit de l’introduction auprès de l’AESA d’une demande anticipée de certificats de pays tiers, ces mesures ne sauraient atténuer toutes les perturbations possibles.

2.3.3. La nécessité de prolonger de toute urgence les périodes de validité est étroitement liée au fait que le Royaume-Uni devra reprendre des responsabilités précédemment confiées à l’AESA pour pouvoir octroyer à nouveau des licences. L’AESA ne peut quant à elle délivrer certains certificats que sur la base d’une licence accordée par un pays tiers ( 4 ) . Par conséquent, la prolongation de la validité sert à couvrir la période qui sera nécessaire à l’AESA et aux instances concernées pour octroyer certains certificats au titre du nouveau statut de pays tiers du Royaume-Uni.

3. Contenu de la proposition de règlement

3.1. Le règlement proposé s’applique à une série de certificats valables avant la date de retrait, mais établit de manière générale une distinction entre les certificats délivrés par l’AESA à des personnes physiques ou morales ayant leur établissement principal au Royaume-Uni, et ceux concédés par des personnes physiques ou morales certifiées par l’autorité britannique compétente ( 5 )

3.2. La première catégorie comprend principalement des certificats de type et des certificats de type restreints, des agréments de modifications ou de suppléments de ces certificats, des agréments de réparation, des autorisations selon les spécifications techniques européennes, ainsi que des agréments d’organismes de conception ( 6 ) . Ces certificats resteront valables pendant 9 mois et la Commission aura la possibilité de prolonger leur durée de validité par voie d’actes délégués complémentaires ( 7 )

3.3. La seconde catégorie concerne en majeure partie des certificats d’autorisation de mise en service pour des produits, pièces et équipements, des certificats relatifs à l’exécution de l’entretien ainsi que des certificats d’examen de navigabilité ( 8 ) . Ceux-ci demeurent valables afin d’assurer la poursuite de l’utilisation des produits, pièces et équipements dans des aéronefs ou comme aéronefs ( 9 ) . En outre, le règlement proposé garantit que les autorités des États membres de l’Union ou l’AESA prennent en compte les examens des organismes de formation précédemment soumis au contrôle de l’autorité britannique compétente ( 10 )

3.4. Étant donné qu’une invalidation des certificats aurait non seulement une incidence sur la mise sur le marché des produits aéronautiques, mais aussi sur leur utilisation effective, il est impératif de maintenir la validité des licences, à défaut de quoi la seule solution viable consisterait à délocaliser, par exemple, la production des produits en question sur le territoire d’un État membre de l’Union afin de contourner le délai nécessaire à la délivrance de certificats de pays tiers.

3.5. Cette mesure est d’autant plus importante que le nombre de fabricants de certains composants aéronautiques est souvent restreint. Néanmoins, l’absence de délivrance de nouveaux certificats de type, par exemple, reste un facteur à même de provoquer des perturbations, en ce qu’elle pourrait affecter de manière significative les opérations des sociétés qui ne sont pas en mesure de transférer leur certification vers d’autres juridictions de l’Union, de même que leurs clients susceptibles d’être dépendants de certains produits et de leur certification.

4. Observations particulières

4.1. Préoccupations exprimées par les parties prenantes

4.1.1. Les acteurs de l’aviation reconnaissent le besoin urgent de garantir la sécurité des activités de leur secteur. La proposition de règlement prévoit des mesures d’urgence suffisantes, sous la forme d’un dispositif limité dans le temps et bien ciblé pour mener à bien la transition.

4.1.2. Selon certaines parties intéressées rencontrées lors de la préparation du présent avis, les articles 5, 6, 7 et 8 du règlement devraient faire référence non seulement aux titulaires des certificats mais aussi aux personnes physiques ou morales qui les octroient. Toutes les parties concernées par le processus de certification obtiendraient ainsi la sécurité juridique que le statu quo sera prolongé au-delà du 29 mars 2019.

4.1.3. Le Comité souscrit à l’argumentation de la Commission selon laquelle l’objectif du règlement n’est pas d’étendre le statu quo, mais de prévoir des mesures d’urgence jugées impératives pour atténuer d’éventuels dommages au secteur en question. Bien qu’ayant eu connaissance des discussions autour du Brexit, les parties prenantes ne sont pas en mesure, dans toutes les situations, de recourir elles-mêmes à des solutions de rechange permettant d’atténuer les effets de la sortie du Royaume-Uni sur la sécurité de l’aviation. Elles ont par conséquent besoin de garanties quant à la sécurité juridique. Le règlement européen ne peut à lui seul apporter formellement cette sécurité dont les émetteurs des certificats ont besoin concernant le maintien de la certification. Seule une nouvelle législation nationale au Royaume-Uni est en mesure de le faire.

4.1.4. Le CESE félicite la Commission pour cette initiative réglementaire qui prend en compte les problèmes spécifiques qui pourraient se poser dans le domaine de la sécurité aérienne, dans l’hypothèse d’une absence d’accord de retrait. Le règlement fournira à ce secteur les garanties nécessaires que le processus de certification ne sera pas mis en péril lorsque le Royaume-Uni passera du statut d’État membre à celui de pays tiers. De même, les voyageurs obtiendront ainsi l’assurance que la sécurité des opérations sera maintenue au-delà du 29 mars 2019.

4.1.5. Le CESE approuve pleinement cette approche et encourage les parties à conclure le plus rapidement possible un accord bilatéral de sécurité aérienne afin de définir, par consentement mutuel, la manière dont les agences de sécurité des deux parties coopéreront à l’avenir, dans le but de garantir une mise en œuvre harmonisée des mesures de sécurité dans toute l’Europe.

4.1.6. Le CESE invite également le Royaume-Uni à conclure un accord bilatéral de sécurité aérienne avec les grandes puissances économiques, notamment les États-Unis, en vue de maintenir la continuité et la cohérence des mesures de sécurité appliquées jusqu’à présent sur le marché de l’Atlantique Nord.

Bruxelles, le 20 février 2019. Le président du Comité économique et social européen Luca JAHIER

(1) Règlement (CE) no 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté (JO L 293 du 31.10.2008, p. 3).

(2) Règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne, et modifiant les règlements (CE) no 2111/2005, (CE) no 1008/2008, (UE) no 996/2010, (UE) no 376/2014 et les directives 2014/30/UE et 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant les règlements (CE) no 552/2004 et (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil ainsi que le règlement (CEE) no 3922/91 du Conseil (JO L 212 du 22.8.2018, p. 1).

(3) Règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil du 20 février 2008 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence européenne de la sécurité aérienne, et abrogeant la directive 91/670/CEE du Conseil, le règlement (CE) no 1592/2002 et la directive 2004/36/CE (JO L 79 du 19.3.2008, p. 1).

(4) Règlement (UE) 2018/1139, article 68.

(5) COM(2018) 894 final, article 1, paragraphe 2.

(6) COM(2018) 894 final, annexe I, section 1.

(7) COM(2018) 894 final, article 3.

(8) COM(2018) 894 final, annexe I, section 2.

(9) COM(2018) 894 final, article 4.

(10) COM(2018) 894 final, article 5.