1. Introduction

L’espace Schengen (ci-après «Schengen») est la plus vaste zone de libre circulation au monde. Elle permet à plus de 400 millions de citoyens de l’Union européenne, ainsi qu’aux visiteurs, de se déplacer librement et aux biens et services de circuler sans obstacle. Schengen constitue l’une des principales réalisations de l’intégration européenne, et la Commission est résolue à garantir et à préserver la libre circulation des personnes qu’assure cet espace.

L’absence de contrôle aux frontières intérieures constitue l’essence même de Schengen. Dans un espace sans contrôle aux frontières intérieures, les menaces transfrontières pesant sur l’ordre public ou la sécurité intérieure de cet espace sont une question d’intérêt commun. L’absence de contrôle aux frontières intérieures dans l’espace Schengen s’est toujours accompagnée de mesures dans les domaines des frontières extérieures, de la politique en matière de visas, du système d’information Schengen, de la protection des données, de la coopération policière, de la coopération judiciaire en matière pénale et des politiques antidrogues. Dans un espace de libre circulation des personnes, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures reste exceptionnelle. Elle ne devrait intervenir qu’en dernier recours, pour une période de temps limitée et dans la mesure où les contrôles sont nécessaires et proportionnés au regard des menaces graves pour l’ordre public et la sécurité intérieure qui ont été mises en évidence.

Depuis sa création, l’espace Schengen a été confronté à différents types de problèmes et de menaces. La force de Schengen tient également à sa capacité d’apprentissage et d’adaptation. Le code frontières Schengen a déjà été modifié à plusieurs reprises pour qu’il continue de répondre aux objectifs auxquels il est destiné.

La pression exercée par l’afflux massif de migrants en situation irrégulière et la multiplication des attaques terroristes dans divers États membres ont mis en évidence des lacunes dans l’architecture de Schengen nécessitant des mesures supplémentaires. La Commission a pris des mesures importantes pour y remédier comme la feuille de route «Revenir à l’esprit de Schengen». En ce qui concerne la gestion des frontières et la sécurité aux frontières, la feuille de route prévoyait, pour les frontières extérieures communes européennes, un passage rapide à une responsabilité conjointe et une gestion communes des mesures, et notamment la création de la nouvelle Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et la mise en place de vérifications systématiques dans les bases de données pertinentes pour toutes les personnes franchissant les frontières extérieures. De réels progrès ont été accomplis dans la lutte contre le terrorisme grâce à une action en faveur d’une union de la sécurité réelle et effective. Le mécanisme d’évaluation de Schengen révisé mis en œuvre depuis 2014 est également devenu un moyen important de déceler les lacunes, y compris dans l’architecture de Schengen.

Le moment est venu d’évaluer les résultats obtenus grâce aux mesures prises par l’Union européenne pour remédier aux problèmes auxquels l’espace Schengen a été confronté au cours des deux dernières années. La communication de la Commission relative à la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration, adoptée le 27 septembre, d’une part, fait état des principales réalisations et lacunes en ce qui concerne la mise en œuvre de cet agenda et, d’autre part, recense les principales actions prioritaires qui doivent être entreprises pour élaborer une politique européenne plus efficace, plus équitable et plus stable en matière d’asile et de migration. La présente communication tire des conclusions de la mise en œuvre de la feuille de route «Revenir à l’esprit de Schengen» et propose les prochaines étapes en vue du renforcement de l’espace Schengen, y compris l’adoption d’une recommandation relative à une meilleure application des règles actuelles et une proposition de mise à jour du code frontières Schengen en tenant compte des enjeux actuels auxquels l’Europe est confrontée.

Par ailleurs, un espace Schengen renforcé est également un espace qui permet de consolider la coopération en matière de sécurité et la confiance mutuelle entre le plus grand nombre possible d’États membres. Si nous entendons renforcer la protection de nos frontières extérieures, nous devons sans plus attendre ouvrir l’espace Schengen de libre circulation à la Bulgarie et à la Roumanie, puis rapidement à la Croatie lorsque le pays remplira tous les critères, comme l’a demandé le président Juncker dans son discours de 2017 sur l’état de l’Union.

2. État des lieux de l’espace Schengen

Dans un espace sans contrôle aux frontières intérieures, la décision de réintroduire temporairement ce contrôle ne peut intervenir que dans des circonstances exceptionnelles pour répondre à des situations qui ont de graves conséquences sur l’ordre public ou la sécurité intérieure de cet espace, ou de certaines de ses régions, ou d’un ou plusieurs États membres. De manière générale, le recours à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières montre que les États membres appliquent cette mesure de manière responsable. La simulation des coûts qu’entraînerait l’absence d’espace Schengen montre clairement qu’il s’agirait toujours d’une décision coûteuse pour l’économie .

Afflux massif et flux migratoires secondaires passant par la route de la Méditerranée orientale

L’année 2015 a été marquée par l’arrivée, dans l’Union, de flux de migrants sans précédent, ce qui a abouti à des mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière non enregistrés. La situation a amené plusieurs des États membres exposés à réintroduire temporairement le contrôle aux frontières intérieures conformément aux règles régissant l’espace Schengen. La persistance, dans plusieurs États membres, des menaces pour l’ordre public ou la sécurité intérieure découlant des flux secondaires de migrants en situation irrégulière a, pour la première fois, amené la Commission à déclencher la procédure spécifique visée à l’article 29 du code frontières Schengen. Cette mesure fait partie des mesures prévues par la Commission dans sa feuille de route visant à rétablir le fonctionnement normal de l’espace Schengen, décrite dans sa communication du 4 mars 2016. La procédure visée à l’article 29 peut être utilisée en cas de circonstances exceptionnelles, lorsque les lacunes dans la gestion des frontières extérieures, constatées lors d’une évaluation Schengen, menacent le bon fonctionnement de l’espace Schengen dans son ensemble. Le 12 mai 2016, le Conseil a recommandé, sur la base d’une proposition de la Commission, que les cinq États membres les plus touchés par les flux secondaires provenant de Grèce réintroduisent les contrôles aux frontières sur certains tronçons de leurs frontières intérieures. Si la situation s’est progressivement améliorée, la pression exercée sur les cinq États membres concernés s’est maintenue et a justifié les prolongations ultérieures des contrôles aux frontières intérieures. Le 11 mai 2017, le Conseil a autorisé ces cinq États membres, pour la troisième et dernière fois au titre de la procédure en question, à prolonger ces contrôles jusqu’au 11 novembre 2017.

Ces contrôles aux frontières intérieures s’accompagnaient de conditions strictes: les contrôles aux frontières n’ont été réintroduits que sur certains tronçons des frontières intérieures touchées par les flux secondaires de migrants en provenance de Grèce. Deuxièmement, les cinq États de l’espace Schengen concernés étaient tenus de fournir à la Commission des rapports mensuels sur les contrôles aux frontières effectués et leurs résultats. Ces rapports ont permis à la Commission de suivre la situation de près pour s’assurer que ces contrôles restaient dans les limites fixées par le Conseil. À chaque prolongation de la recommandation initiale du 12 mai 2016, le Conseil a rappelé la règle selon laquelle les contrôles aux frontières ne peuvent être utilisés qu’en dernier recours et que les États membres doivent plutôt privilégier d’autres mesures telles que les contrôles de police renforcés dans la région frontalière pour répondre aux menaces graves pesant sur l’ordre public et la sécurité intérieure.