la Norvège a notifié des contrôles appliqués du 26 novembre 2015 au 12 mai 2016. Ces contrôles concernent toutes les frontières intérieures, mais sont plus particulièrement axés sur tous les ports depuis lesquels des liaisons par transbordeur sont assurées avec la Suède, l'Allemagne et le Danemark. La décision de réintroduction et les prolongations ultérieures étaient motivées par les conséquences de la pression migratoire imprévisible et les problèmes de fonctionnement de la société norvégienne qui en ont résulté;

la Suède a notifié des contrôles appliqués du 12 novembre 2015 au 8 mai 2016 à toutes ses frontières intérieures, et plus particulièrement dans certains ports situés dans les régions de police Sud et Ouest, et au pont de l'Öresund. La décision de réintroduire temporairement le contrôle aux frontières était tout d'abord motivée par les flux migratoires mixtes d'une ampleur sans précédent qui ont mis à rude épreuve le fonctionnement de la société suédoise. Elle continue d'être motivée par le nombre élevé de demandeurs d'asile et par les conséquences du nombre record de demandes d'asile déposées en 2015;

l'Autriche a notifié des contrôles appliqués du 16 septembre 2015 au 16 mai 2016 à toutes ses frontières intérieures, et plus particulièrement à ses frontières terrestres avec la Slovénie et la Hongrie. Les contrôles aux frontières sont motivés par l'afflux massif de ressortissants de pays tiers qui franchissent les frontières autrichiennes et font peser une pression extrême sur les services d'urgence et les infrastructures publiques;

l'Allemagne a notifié des contrôles appliqués du 13 septembre 2015 au 13 mai 2016 à toutes ses frontières intérieures, et plus particulièrement à sa frontière terrestre avec l'Autriche. La décision est motivée par la menace grave à la sécurité intérieure et à l'ordre public que crée l'afflux massif de migrants en situation irrégulières n'ayant pas fait l'objet d'une identification, d'un relevé de leurs empreintes digitales et d'un enregistrement à leur arrivée dans l'Union, comme il se doit, dans un autre État membre de l'UE;

Le 12 mars 2016, la République hellénique a notifié, conformément à l'article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1053/2016, son plan d'action destiné à remédier aux manquements constatés dans le rapport d’évaluation et tenant compte des recommandations du Conseil. Le 12 avril 2016, conformément à l'article 16, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1053/2016, la Commission a soumis au Conseil son appréciation quant à l’adéquation de ce plan d'action. Elle y concluait: «la Grèce a réalisé des progrès notables. Toutefois, les autorités grecques doivent apporter de nouvelles améliorations à leur plan d’action afin de remédier à l'ensemble des manquements constatés lors de l'évaluation de novembre 2015. Elles doivent notamment fournir des précisions sur le calendrier, la responsabilité et la planification financière de plusieurs mesures. De plus, la mise en œuvre de certaines mesures ne peut pas encore être considérée comme suffisante ou achevée.»

Le 12 février 2016, le Conseil a, conformément à l’article 15 du règlement (UE) n° 1053/2013, adopté des recommandations de mesures correctives destinées à remédier aux graves manquements constatés au cours de l’évaluation et a indiqué les priorités de mise en œuvre. Il conviendrait que les autorités helléniques prennent les mesures nécessaires pour que, à toutes les frontières extérieures de la République hellénique, le contrôle soit exercé et mis en conformité avec l'acquis de Schengen afin de ne pas compromettre le fonctionnement de l'espace Schengen.

Le 2 février 2016, la Commission a adopté une décision d'exécution portant établissement d’un rapport d’évaluation concernant la mise en œuvre, par la République hellénique, de l’acquis de Schengen dans le domaine de la gestion des frontières extérieures dans lequel elle concluait à l’existence de manquements graves dans l’exécution des contrôles aux frontières extérieures que les autorités helléniques devaient surmonter et régler. Dans la mesure où ils concernent des contrôles aux frontières extérieures, les manquements graves dont il s'agit correspondent à une situation de non-respect des obligations prévues à l’article 16, paragraphes 1 et 4, du règlement (UE) n° 1053/2013.

Conformément au règlement (UE) n° 1053/2013 du Conseil et au programme d'évaluation annuel pour 2015, une inspection sur place inopinée a été réalisée du 10 au 13 novembre 2015 en vue d’évaluer la mise en œuvre, par la République hellénique, de l’acquis de Schengen dans le domaine de la gestion des frontières extérieures, à sa frontière terrestre (Orestiada, Fylakio, Kastanies, Nea Vyssa) et à sa frontière maritime (îles de Chios et de Samos) avec la Turquie.

L'UE est actuellement confrontée à une crise des migrants et des réfugiés sans précédent, consécutive à une forte augmentation des flux migratoires mixtes depuis l'été 2015. Cette crise a entraîné de graves difficultés pour assurer des contrôles efficaces aux frontières extérieures, conformément à l'acquis de Schengen, et pour accueillir et prendre en charge les migrants qui arrivent dans l'Union. Elle a également mis en évidence des défaillances structurelles plus étendues dans la manière dont les frontières extérieures de l'Union sont actuellement protégées.

le Danemark a notifié des contrôles appliqués du 4 janvier 2016 au 2 juin 2016, à toutes ses frontières intérieures, et plus particulièrement axés sur les transbordeurs en provenance d'Allemagne et sur la frontière terrestre avec ce pays. La décision initiale était motivée par les flux migratoires inattendus et par les mesures frontalières adoptées dans les pays limitrophes, à la suite desquelles de très nombreux migrants en situation irrégulière risquaient de rester bloqués dans la région de Copenhague, tandis que la dernière notification en date soulignait les incertitudes entourant le nombre considérable de réfugiés et de migrants déjà présents sur le territoire de l'Union.

Pour l'Allemagne et l'Autriche, la Commission a expressément reconnu, dans son avis du 23 octobre 2015, le caractère nécessaire et proportionné des mesures prises. Au vu des informations communiquées par les autorités allemandes et autrichiennes, la Commission a conclu que les décisions de réintroduction du contrôle constituaient une réponse appropriée à la menace décelée pour l’ordre public et la sécurité intérieure, en conformité avec le code frontières Schengen. Cette appréciation a été confirmée par les informations et données ultérieures reçues de ces deux pays et d'autres États membres, des agences et organes de l'Union intervenant sur le terrain et des équipes de la Commission présentes dans les centres d'enregistrement («hotspots»).

La Commission suit la situation dans tous les États membres concernés pour vérifier si les contrôles réintroduits aux frontières intérieures ont été maintenus au minimum nécessaire. Ces contrôles n'ont pas entraîné de perturbations majeures ni limité inutilement la libre circulation des personnes et des marchandises au sein de l'espace Schengen. Les informations disponibles indiquent également que les mesures mises en place ont contribué efficacement à rétablir la maîtrise des flux de personnes qui franchissent certaines frontières intérieures et, ainsi, ont endigué les mouvements secondaires.

Vers une approche coordonnée du contrôle aux frontières intérieures

Dans sa communication intitulée «Retour à l'esprit de Schengen — Feuille de route», la Commission mentionnait la nécessité, si les pressions migratoires et les manquements graves que présente le contrôle aux frontières extérieures devaient persister au-delà du 12 mai 2016, de soumettre au Conseil une proposition au titre de l’article 29 du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (le code frontières Schengen actuellement en vigueur) recommandant l’adoption, au niveau de l’Union, d’une approche cohérente des contrôles aux frontières intérieures, jusqu’à ce que les déficiences structurelles du contrôle aux frontières extérieures aient pu être atténuées ou éliminées. La communication expose les mesures qui doivent être prises en vue d'un retour au fonctionnement normal de l'espace Schengen au plus tard à la fin de l’année 2016.

L'article 29 du code frontières Schengen prévoit une procédure spécifique en cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures du fait de manquements graves persistants liés au contrôle aux frontières extérieures qui ont été constatés dans un rapport d'évaluation relatif à un État membre, dans la mesure où ces circonstances représentent une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure dans l’espace Schengen ou des parties de celui-ci, et si aucune autre mesure ne peut effectivement atténuer la menace grave constatée. Dans de telles situations, le Conseil peut, en dernier recours et à titre de mesure de protection des intérêts communs au sein de l’espace Schengen, recommander à un ou plusieurs États membres de réintroduire le contrôle à toutes leurs frontières intérieures ou sur des tronçons spécifiques de celles-ci pour une durée n'excédant pas six mois (avec la possibilité de prolongations, la durée totale n'excédant pas deux ans).

Évaluation de la situation d'ici au 12 mai 2016

En vertu de l'article 21, paragraphe 3, du code frontières Schengen, si l’État membre évalué doit faire rapport sur la mise en œuvre du plan d’action concerné dans un délai de trois mois conformément à l’article 16, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 1053/2013, et si, au terme de ce délai, la Commission constate que la situation persiste, elle peut déclencher l’application de la procédure prévue à l’article 29 du code frontières Schengen.

Étant donné que la durée maximale autorisée par les dispositions pertinentes dudit code pour la réintroduction unilatérale de contrôles aux frontières intérieures par certains États membres arrivera à expiration à la mi-mai (voir plus haut), et que la Grèce a déjà soumis le rapport prévu à l’article 16, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 1053/2013, la Commission ne devrait pas attendre l'expiration du délai de trois mois pour évaluer si, au 12 mai 2016, la situation persistera, d'autant plus qu'elle dispose d'une quantité considérable d'informations sur la situation du contrôle aux frontières extérieures en République hellénique.

Cette évaluation reposera, entre autres, sur des informations détaillées communiquées par le ou les États membres concernés ou par les agences de l'UE intervenant sur le terrain, ou obtenues pendant les inspections sur place. Parmi les informations dont dispose la Commission figurent celles fournies par ses équipes présentes dans les centres d'enregistrement («hotspots») de la République hellénique, les informations réunies lors d'une inspection sur place annoncée, dans le cadre des évaluations Schengen, réalisée en République hellénique du 10 au 16 avril 2016, pour vérifier l'application de l'acquis de Schengen dans le domaine de la gestion des frontières extérieures, conformément au programme d'évaluation annuel pour 2016, et les informations rassemblées par la Commission pour établir les récents rapports relatifs à la situation migratoire en République hellénique.

Dans sa communication intitulée «Évaluation du plan d'action de la Grèce destiné à remédier aux manquements graves constatés lors de l'évaluation pour 2015 de l'application de l'acquis de Schengen dans le domaine de la gestion des frontières extérieures», la Commission a demandé à la République hellénique de lui fournir des informations et éclaircissements complémentaires d'ici au 26 avril 2016, car elle considère que «les autorités grecques doivent apporter de nouvelles améliorations à leur plan d’action afin de remédier à l'ensemble des manquements constatés lors de l'évaluation de novembre 2015. Elles doivent notamment fournir des précisions sur le calendrier, la responsabilité et la planification financière de plusieurs mesures. De plus, la mise en œuvre de certaines mesures ne peut pas encore être considérée comme suffisante ou achevée. Enfin, d'importantes informations ou précisions complémentaires sont nécessaires pour quelques mesures». En outre, conformément à l’article 16, paragraphe 4, du règlement (UE) n° 1053/2013, la République hellénique doit faire rapport sur la mise en œuvre de son plan d’action dans le même délai de trois mois.

Le 26 avril 2016, la République hellénique a fourni à la Commission les éléments et éclaircissements complémentaires demandés. Le 29 avril 2016, elle a transmis à la Commission son rapport sur la mise en œuvre du plan d’action.

La Commission et les États membres de l'UE ont apporté un soutien technique et financier considérable à la République hellénique. La Commission a, en effet, octroyé 181 millions d'euros d'aide d'urgence depuis le début de l'année 2015. Ce financement d'urgence s'ajoute aux 509 millions d'euros déjà alloués à la République hellénique au titre des programmes nationaux relatifs à la migration et à la gestion des frontières pour la période 2014-2020. Frontex a facilité le déploiement d'équipements techniques et de moyens humains provenant d'autres États membres, pour assurer des contrôles efficaces et la protection des frontières extérieures terrestres et maritimes de la République hellénique, notamment grâce aux opérations conjointes POSEIDON SEA et RAPID INTERVENTION POSEIDON menées aux frontières maritimes, et elle a coordonné les opérations conjointes Flexible Operational Activities et Focal Points Land aux frontières extérieures terrestres. Frontex a également cofinancé le redéploiement interne des équipements et des garde-frontières opéré par la République hellénique. Enfin, la Commission, l'EASO, Frontex, Europol et Eurojust travaillent sur le terrain avec les autorités grecques pour les aider à exécuter les obligations qui leur incombent en vertu du droit de l'Union et à rapidement identifier, enregistrer et relever les empreintes digitales des migrants arrivant dans les centres d'enregistrement («hotspots»).

La République hellénique a accompli des progrès importants dans la correction de nombreux manquements que présente la gestion de ses frontières extérieures, constatés au cours de l’évaluation de novembre 2015. En outre, la mise en œuvre initiale de la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 ainsi que les opérations en cours menées par Frontex et l’OTAN ont entraîné une diminution sensible du nombre de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d’asile qui partent de la Turquie pour gagner la République hellénique. Cette réduction substantielle du flux de migrants en situation irrégulière et de demandeurs d’asile vers la République hellénique, ainsi que le soutien apporté par les agences de l’UE et d’autres États membres dans les centres d'enregistrement, ont permis à la République hellénique d’améliorer sensiblement l’enregistrement des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d’asile nouvellement arrivés. La pérennisation de cette réduction substantielle du flux migratoire doit être confirmée. Les progrès accomplis par la Grèce en matière de retours dépendront de cette pérennisation ainsi que de la mise en place et du maintien des structures, et de la fourniture de moyens suffisants qui permettront un retour effectif des migrants en situation irrégulière.

Après analyse des informations communiquées par la République hellénique, des constatations faites par les experts de la Commission pendant l'inspection sur place réalisée dans le cadre de l'évaluation Schengen en avril 2016 [sans préjuger du rapport d'évaluation qui sera établi conformément à l'article 14 du règlement (UE) n° 1053/2013] et des informations obtenues grâce à la présence des services de la Commission dans les centres d'enregistrement, l'évaluation suivante peut être émise:

grâce au soutien apporté par les deux agences de l'UE (Frontex et l'EASO), tant en équipements qu'en moyens humains, le processus d'enregistrement des migrants en situation irrégulière sur les îles grecques inspectées (Lesbos, Samos, Kos et Symi) et à la frontière terrestre avec la Turquie inspectée (centre d'enregistrement de Fylakio) s'est nettement amélioré. Les migrants en situation irrégulière qui arrivent font tous l'objet d'une identification, d'un relevé de leurs empreintes digitales et d'un enregistrement dans Eurodac. Un contrôle de sûreté des migrants et de leurs documents de voyage a lieu. En ce qui concerne l'hébergement de ces migrants, la situation a changé après le 20 mars 2016, lorsque la déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 a commencé à s'appliquer.

Le système national de gestion des frontières de la République hellénique n'a pas encore, à l'heure actuelle, les capacités opérationnelle et administrative nécessaires pour gérer les frontières extérieures selon les normes établies par le code frontières Schengen, même si tout est fait pour atteindre ces capacités. En particulier, certaines fonctions essentielles, comme l'analyse des risques, ne sont pas encore totalement mises en œuvre et la méthode de gestion des frontières n'est pas uniforme. La République hellénique ne recourt pas à tous les moyens nationaux qui pourraient assurer la surveillance des frontières (armée de terre, marine).

Pour surveiller sa frontière maritime avec la Turquie, la République hellénique compte beaucoup sur le soutien de l'UE, de Frontex et d'autres États membres. Or, sans ce soutien, elle ne serait pas en mesure de maintenir un degré suffisant de surveillance de la frontière maritime. Pour faire le point de la situation, les garde-côtes nationaux (l'autorité frontalière chargée de surveiller la frontière maritime) sont tributaires des informations transmises par la marine et l'armée de terre grecques et de leurs propres navires de patrouille et postes d'observation, en nombre limité. De plus, la capacité de réaction est considérée comme insuffisante, compte tenu de la proximité de la Turquie et du risque de migration irrégulière, malgré l'application de la déclaration UE-Turquie; il n'existe pas de tableau de la situation fiable et en temps quasi réel aux niveaux régional et local, ni de réseau de communication mobile sécurisé que les autorités chargées du contrôle aux frontières pourraient utiliser.

Pour la surveillance des frontières terrestres avec la Turquie et l'Albanie, les effectifs, le degré de connaissance de la situation et la capacité de réaction, ainsi que les équipements, sont suffisants, certains points devant toutefois encore être améliorés. À la frontière terrestre avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine (Direction de la police de Kilkis, responsable de la surveillance de la frontière sur un tronçon de 87 km), la surveillance de la frontière n'est, à l'heure actuelle, pas totalement conforme au code frontières Schengen. De plus, aucun système automatisé de vidéo-surveillance n'est installé à la frontière, la connaissance de la situation est apparue très limitée et il n'existait aucun tableau opérationnel général. Il n'y a pas d'enregistrement systématique des migrants découverts dans cette région qui n'ont pas été enregistrés à leur entrée en République hellénique.

En conséquence, malgré les efforts louables déployés par la République hellénique et les progrès notables accomplis, les graves manquements que présente la gestion de ses frontières extérieures, constatés lors de l'évaluation de novembre 2015, ne seront pas tous correctement et entièrement corrigés dans le délai de trois mois prévu à l’article 21, paragraphe 3, du code frontières Schengen. Certains des manquements graves dans l'exécution du contrôle aux frontières extérieures persistent et mettent en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures.