COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 25.4.2019 COM(2019) 191 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Troisième rapport d’évaluation sur la mise en œuvre de la directive relative à l’amélioration de la sûreté des ports



RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Troisième rapport d’évaluation sur la mise en œuvre de la directive relative à l’amélioration de la sûreté des ports 1.Introduction La directive 2005/65/CE relative à l’amélioration de la sûreté des ports (ci-après la «directive») a pour objectif principal de compléter les mesures adoptées en 2004 avec le règlement (CE) nº 725/2004 sur l’amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires (ci-après le «règlement»). Le champ d’application du règlement est limité aux mesures de sûreté à bord des navires et à l’interface immédiate entre le port et le navire. Ce sont à ces obligations relevant essentiellement du code ISPS (International Ship and Port facility Security) que les États membres ont souscrit en priorité, avant d’accepter la mise en œuvre d’obligations supplémentaires dans le cadre de la directive. La directive complète le dispositif en instaurant un système de sûreté dans toute l’enceinte portuaire pour garantir un niveau de sûreté élevé et égal dans tous les ports européens fournissant directement des services maritimes. Plus de 1 200 ports maritimes commerciaux sont exploités sur les 70 000 kilomètres de côtes de l’Union européenne, l’une des régions du monde ayant le plus de ports. Parmi ceux-ci près d’un millier (voir point 6.1.) entrent dans le champ d’application de la directive, c’est-à-dire tous les ports qui abritent une ou plusieurs installations portuaires faisant l’objet d’un plan de sûreté approuvé en vertu du règlement. L’objectif de la directive est d’améliorer la coordination de la sûreté dans les zones portuaires qui ne sont pas couvertes par le règlement et de faire en sorte que le renforcement de la sûreté dans les ports vienne appuyer les mesures de sûreté prises en application du règlement. Alors que la mise en place des mesures de sûreté au niveau de l’installation portuaire pèse essentiellement sur son exploitant, les mesures de sûreté appropriées au niveau du port engagent, de façon prioritaire, l’autorité portuaire et tous les services chargés des missions de maintien de la paix publique et des mesures de sûreté et de sécurité dans la zone portuaire (tant dans les espaces publics que dans les zones d’exploitation). L’article 19 de la directive prévoit que la Commission évalue le respect de la directive et l’efficacité des mesures prises au plus tard le 15 décembre 2008, et ensuite tous les cinq ans. Le premier rapport a été adopté le 20 janvier 2009 et le deuxième le 18 novembre 2013. Ce troisième rapport sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de la directive expose les mesures engagées pour favoriser la mise en place de mesures de sûreté portuaire homogènes au niveau de l’Union, les progrès accomplis pendant la dernière période de référence de cinq ans et les problèmes encore persistants qui sont apparus au cours de la mise en œuvre. Le présent rapport est fondé sur: –les retours d’informations des autorités des États membres chargées de la sûreté maritime et des autres parties prenantes; –les résultats des nombreuses inspections conduites par la Commission dans le domaine de la sûreté portuaire afin d’assurer le suivi de la directive au cours de la période de référence; –le dialogue constant entretenu avec les autorités nationales et les différents acteurs du monde maritime et portuaire. Le rapport attire l’attention sur certaines difficultés rencontrées en vue d’atteindre les effets désirés mais également sur l’impact global que représente la mise en œuvre de la directive. 2.Conclusions des premier et deuxième rapports Le premier rapport soulignait que, si la directive avait été adoptée en première lecture avec un large soutien du Parlement européen et à l’unanimité du Conseil, la plupart des États membres concernés ne l’avaient transposée qu’avec un retard significatif, conduisant à l’ouverture de procédures d’infraction, dont deux se sont achevées par des arrêts en manquement. À la fin de cette période d’évaluation, les dispositions de la directive avaient finalement été intégrées dans le droit interne de la grande majorité des États membres. Malheureusement, leur mise en application pratique se heurtait encore à des difficultés d’ordre organisationnel et fonctionnel au niveau des ports eux-mêmes, car les administrations locales ne disposaient pas encore de tous les éléments nécessaires pour assurer la mise en œuvre pratique de la directive. La principale difficulté concernait la définition du périmètre du port au regard de la sûreté. Le deuxième rapport a fait état de progrès significatifs mais a révélé que les mesures nécessaires pour parvenir à une application complète de l’ensemble des dispositions de la directive restaient encore à améliorer dans la majorité des États membres. Le niveau de sûreté avait augmenté dans les ports européens et l’action combinée de la mise en œuvre du règlement et de l’application de la directive avait permis de réaliser un cadre crédible pour prévenir les atteintes à la sûreté des ports et obtenir une protection adéquate des activités maritimes et portuaires. La mise en place des mesures de sûreté a souvent conduit à revoir l’organisation des ports, par exemple la circulation et le stockage des marchandises, les contrôles d’accès aux différentes parties du port ou la définition de zones d’accès restreint. Ces mesures se sont révélées comme autant d’atouts pour l’amélioration de l’efficacité des activités portuaires, dans un environnement très concurrentiel.

3.Mesures d’accompagnement et de suivi de la mise en œuvre depuis la période d’évaluation précédente La directive – conformément au principe de subsidiarité – a prévu que les États membres déterminent eux-mêmes le périmètre de chaque port et leur laisse le soin de décider de l’appliquer aux zones adjacentes. De plus, les États membres devaient veiller à ce que les évaluations et les plans de sûreté portuaire soient correctement élaborés. Or, en 2014, certains ports n’étaient toujours pas en mesure de remplir les obligations de la directive. Pendant toute la période 2014-2018, la Commission a donc poursuivi son engagement de veiller à une meilleure mise en œuvre de la directive. L’action de ses services s'est concrétisée par des initiatives visant à aider les États membres et par un solide programme d’activités de suivi mises en œuvre dans le cadre de nombreuses inspections. La mise en œuvre de la directive 2005/65/CE a fait l’objet d’un suivi au cours de la période 2014-2018 au moyen de: 17 inspections d’administrations nationales; 41 inspections de ports. L'action s'est centrée sur les axes suivants: –le maintien d’un système d’information régulière sur la réalisation et le suivi des plans d’action des États membres pour l’achèvement de la mise en œuvre pratique de la directive; –la réalisation des 58 inspections susmentionnées afin d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la directive conformément au règlement (CE) nº 324/2008, modifié par le règlement d’exécution (UE) 2016/462 de la Commission, ainsi que le recueil et la diffusion de bonnes pratiques dans le cadre du comité MARSEC. 4.Contrôle de la mise en œuvre de la directive 4.1.Suivi des plans d’action pour l’achèvement de la mise en œuvre pratique de la directive Dès 2009, la Commission a mis en place un système lui permettant de recevoir, sur une base régulière, des informations des États membres sur la mise en œuvre de la directive. Un dialogue assidu s’est engagé avec les autorités des États membres en vue d’obtenir, avec régularité, des informations fiables sur le niveau de réalisation des évaluations et l’adoption des plans de sûreté des ports. En outre, les rapports de suivi annuels des États membres transmis à la Commission constituent la base du suivi, par les services de la Commission, de l’état d’avancement des évaluations et des plans de sûreté portuaire. 4.2.Conduite d’inspections effectuées par la Commission pour le suivi de l’application de la directive Les procédures pour le suivi de l’application de la directive ont été effectuées lors des inspections de la Commission conformément au règlement (CE) nº 324/2008, tel que modifié. Les inspections menées, tant auprès des administrations nationales que directement sur un échantillon de ports, ont permis de constater que, si le cadre juridique général de la mise en œuvre de la directive est correctement posé, il subsiste une série de difficultés communes récurrentes concernant la mise en œuvre adéquate au niveau des ports des États membres, détaillées ci-après. Il existe un décalage important entre, d'une part, l’objectif consistant à améliorer la coordination de la sûreté des ports entre les autorités locales, les exploitants portuaires et les services répressifs et, d'autre part, les résultats encore imparfaits constatés sur le terrain, même si de nets progrès ont été réalisés ces dernières années. La définition du périmètre des ports aux fins de la sûreté demeure un problème pour certains États membres, et ce malgré l’aide de la Commission, dont deux séminaires qui ont eu lieu en septembre 2006 et octobre 2010 et l’étude sur les aspects techniques de la sûreté portuaire (TAPS II) qui avait été confiée au Centre commun de recherche (JRC Ispra). L’étude TAPS II fournit des lignes directrices claires sur les modalités relatives à la définition du périmètre de sûreté portuaire qui est déterminante pour définir la portée des mesures du plan de sûreté portuaire au sens de l’annexe II de la directive. Une autre difficulté essentielle concerne le réexamen des évaluations de la sûreté portuaire et des plans de sûreté portuaire. Conformément à l’article 10 de la directive, les États membres veillent à ce que les évaluations de la sûreté portuaire et les plans de sûreté portuaire soient réexaminés en tant que de besoin, et au moins une fois tous les cinq ans. Les inspections ont permis de constater que ce réexamen quinquennal régulier n’est pas encore effectué partout. Des transformations ou fermetures d’installations portuaires n'ont pas donné lieu à un réexamen des évaluations de la sûreté portuaire et des plans de sûreté portuaire et, dans plusieurs cas, le délai de cinq ans n’avait pas été respecté. En outre, les inspections effectuées par la Commission dans les ports des États membres ont révélé les difficultés rencontrées par certains ports pour lancer le processus de réexamen quinquennal des évaluations et des plans de sûreté portuaire. Cela est notamment imputable au grand nombre d’autorités et d’acteurs associés au processus de réexamen et d’approbation qui doit être programmé suffisamment à l’avance avant l'échéance quinquennale.

En outre, certains États membres n’ont toujours pas exercé une surveillance appropriée des plans de sûreté portuaire et de leur mise en œuvre, comme prévu à l’article 13, paragraphe 1, au moyen d’un système régulier de surveillance et d’inspections, conjointement avec les inspections requises dans les installations portuaires de chaque port, conformément à l’article 9, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 725/2004. D’autres lacunes concernent la prise en compte de toutes les exigences à respecter pour l'établissement de l’évaluation de la sûreté portuaire ou les décalages importants entre les évaluations de la sûreté portuaire et les plans de sûreté portuaire. 4.3.Procédures d’infraction La diminution du nombre de procédures d’infraction engagées constitue également un indicateur de ce que la mise en œuvre de la directive s’est nettement améliorée. Comme indiqué dans le deuxième rapport, cinq procédures d’infraction avaient dû être engagées entre 2009 et 2013; trois affaires portaient sur des retards concernant la mise en œuvre de la directive au niveau des États membres et les deux autres concernaient une application non conforme constatée lors des inspections. Entre 2014 et 2018, une seule procédure d’infraction a été ouverte, et ce en raison d’une mise en œuvre incorrecte de la directive: le 6 avril 2017, la Cour de justice de l’Union européenne a rendu son arrêt dans l’affaire C-58/16. Pour plusieurs ports, le Land allemand de Rhénanie-du-Nord-Westphalie n’avait ni défini de périmètre, ni approuvé d’évaluations et de plans de sûreté portuaire, ni accrédité d’agent de sûreté portuaire. Début 2018, l’Allemagne a confirmé que tous les ports de Rhénanie-du-Nord-Westphalie respectaient désormais les dispositions de la directive et que l’Allemagne s’était mise en conformité avec l’arrêt de la Cour. 5.Points particuliers résultant des travaux d’évaluation 5.1.Taille critique des ports soumis aux exigences de la mise en œuvre pratique de la directive Lors des entretiens avec les diverses parties prenantes, celles-ci considéraient souvent que la directive est généralement bien conçue pour les grands ports avec une forte activité commerciale mais que son application pose plus de difficultés aux petits ports. Il convient de rappeler que la directive s’applique à tous les ports des États membres qui abritent une ou plusieurs installations portuaires faisant l’objet d’un plan de sûreté de l’installation portuaire approuvé en vertu du règlement (CE) nº 725/2004 (article 2, paragraphe 2) et que les États membres sont tenus de veiller à ce que les mesures de sûreté portuaire soient étroitement coordonnées avec les mesures prises en application du règlement (articles 4 et 7). La directive prévoit qu'il appartient aux États membres eux-mêmes de définir le périmètre de chaque port et leur laisse le soin de décider de l’appliquer aux zones adjacentes, si celles-ci ont une incidence sur la sûreté dudit port. Ainsi, afin de veiller à l’instauration équilibrée de mesures utiles conformément au principe de proportionnalité, les colégislateurs ont choisi de prévoir, à l’article 2, paragraphe 4, que, si le périmètre de l’installation portuaire au sens du règlement (CE) nº 725/2004 a été défini comme englobant effectivement le port, les dispositions pertinentes du règlement priment celles de la directive. Cette disposition a été largement utilisée par les États membres dans les ports ne disposant que d’une seule installation portuaire au titre du règlement. Sur la base de l’évaluation de sûreté du port, le périmètre du port a très souvent (mais pas toujours) été défini comme coïncidant avec celui de l’installation portuaire. Ainsi, sur les 1 087 ports abritant une ou plusieurs installations portuaires faisant l’objet d’un plan de sûreté approuvé en vertu du règlement, 405 ports ont été considérés comme relevant des dispositions de l’article 2, paragraphe 4, de la directive, soit 37,2 % des ports de l’Union européenne. Cette situation s'est notamment produite dans les États membres disposant de petits ports disséminés le long des côtes ou sur des îles. 5.2.Connaissance de la menace et sensibilisation des acteurs Le travail réalisé lors des évaluations de sûreté permet de recenser les biens et les infrastructures à protéger au regard des menaces et des risques qui pèsent sur les activités portuaires. La phase suivante consiste à concevoir et à mettre en place les mesures adéquates susceptibles de contrer les menaces, à chacun des trois niveaux de risque définis (normal, croissant, élevé), par des procédures spécifiques et par l’utilisation d’équipements techniques répondant aux spécificités des ports et permettant d’apporter la réponse appropriée à la vulnérabilité potentielle des infrastructures. La directive a ouvert la possibilité de créer des comités de sûreté portuaire chargés de fournir des conseils pratiques (neuvième considérant). Dans les États membres ayant mis en place ce type de structure, celle-ci est généralement composée des représentants locaux des administrations chargées de missions de sûreté (services de police, garde-côtes, affaires maritimes, douanes, gendarmerie, etc.) et aussi, dans la plupart des cas, des exploitants privés opérant dans le port. Les indispensables échanges d’informations trouvent ainsi un forum adéquat pour assurer la diffusion de la connaissance de la menace et ainsi favoriser la sensibilisation de tous les acteurs concernés. Le développement de la sensibilisation à la protection des ports s'inscrit dans le cadre de la politique générale de sûreté, qu’il est important de faire connaître à l’ensemble des personnels du port (c’est-à-dire le personnel des entreprises portuaires mais aussi celui des entreprises extérieures participant à l’activité portuaire) et aux différents usagers du port. Les actions de sensibilisation sont des atouts pour assurer une diffusion efficace et une pédagogie appropriée du respect des mesures de sûreté. Il est important que les mesures de sûreté soient perçues comme des moyens favorisant la réalisation et le développement des activités économiques du port. 5.3.Contrôle et surveillance des plans de sûreté portuaire