Faire face à la crise des réfugiés en Europe: le rôle de l'action extérieure de l'UE

I.La crise actuelle des réfugiés et son contexte international

L'Union européenne (UE) fait face à la plus importante crise de réfugiés depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La situation actuelle doit être replacée dans un contexte plus large de conflits violents et de déstabilisation dans d'autres parties du monde. Il s'agit là d'une crise d'une ampleur sans précédent, qui émane pour l'essentiel des conflits et persécutions dont le grand voisinage de l'Europe est aujourd'hui le théâtre. Les conflits violents qui font rage en Syrie et en Iraq, d'une part, et l'instabilité et la pauvreté qui sont actuellement le lot de certaines contrées d'Afrique, d'autre part, ont poussé des millions de femmes, d'hommes et d'enfants à fuir leur patrie en quête de protection et d'une vie décente, en direction, notamment, de l'Union européenne.

Cette dernière renforce actuellement ses capacités de réaction à cette crise en se fondant sur les principes de la solidarité et de la responsabilité, dans le respect plein et entier de ses valeurs et de ses obligations internationales. Depuis le début de 2015, l'UE a réorienté et mobilisé l'ensemble de ses instruments d'action extérieure pour faire face à la crise des réfugiés, en se fixant trois objectifs: sauver des vies humaines, garantir la protection des personnes qui en ont besoin et mieux gérer les frontières et la mobilité des populations.

En 2014, les flux migratoires ont considérablement augmenté, notamment ceux qui suivent l'itinéraire de la Méditerranée centrale. En cette année 2015, nous avons jusqu'ici assisté à une aggravation spectaculaire de la situation. Le nombre de personnes empruntant l'itinéraire de la Méditerranée orientale pour pénétrer dans l'Union européenne se monte à 182 740 , ce qui constitue une augmentation vertigineuse par rapport à 2014. Les migrants se rendent tout d'abord dans l'ancienne République yougoslave de Macédoine et en Serbie, et de là en Hongrie et dans d'autres États membres de l'Union, suivant en cela l'itinéraire des Balkans occidentaux. En août 2015, on recensait 142 649 franchissements non autorisés de la frontière hongroise par cet itinéraire depuis le début de l'année.

Si la composition de ces flux migratoires est variée, on assiste néanmoins à une hausse exponentielle du nombre de personnes sollicitant une protection internationale originaires notamment de Syrie, d'Iraq et d'Afghanistan. En fait, 90 % des personnes empruntant l'itinéraire de la Méditerranée orientale sont des ressortissants de l'un de ces trois pays. Les migrants en situation irrégulière qui suivent l'itinéraire de la Méditerranée centrale viennent pour la plupart de l'Afrique subsaharienne et souvent de zones touchées par les conflits: 20 % d'entre eux environ sont originaires d'Érythrée, 12 % de Somalie et encore 10 % de Syrie. La composition des flux de migrants empruntant cet itinéraire a changé depuis 2014 où il était encore parcouru par l'essentiel des réfugiés syriens. Il reste toutefois aussi emprunté qu'auparavant (106 290 traversées en 2015 jusqu'au mois d'août). Les changements rapides dans la composition des flux migratoires et des itinéraires utilisés donnent une indication de la faculté des passeurs à s'adapter à des circonstances nouvelles.

Si la pression migratoire qui s'exerce aujourd'hui sur l'Union européenne peut paraître énorme à ses citoyens, l'Union est loin d'être la région du monde la plus touchée par ce phénomène. Selon le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), le nombre de réfugiés et de personnes déplacées dans le monde a atteint en 2014 son niveau le plus élevé depuis la Seconde Guerre mondiale: 59,5 millions de personnes. Plus de 85 % d'entre elles vivent à présent dans des pays en développement. Une très grande proportion de ces personnes sont déplacées à l'intérieur de leur propre pays et il est fréquent que les réfugiés cherchent dans un premier temps refuge dans un pays voisin. C'est ainsi que la majeure partie des réfugiés syriens ont été accueillis par le Liban, la Jordanie et la Turquie. La plupart des migrations africaines se cantonnent au continent africain: on recense ainsi plus de 8,4 millions de migrants internes dans la seule Afrique de l'Ouest. C'est la preuve que les migrations et la crise des réfugiés actuelles ne sont pas uniquement, ni principalement, un problème européen. Il s'agit d'un défi international de premier ordre. L'Union européenne est aux avant-postes des efforts internationaux visant à résoudre les conflits et à faire face à l'instabilité, tout en venant en aide aux populations touchées.

II.Cadre d'action et réponses politiques de l'Union européenne

Ces derniers mois, les institutions de l'UE ont mobilisé tous leurs efforts pour faire face à cette crise mondiale. Le Conseil européen et la Commission, au moyen notamment de l'agenda européen en matière de migration , ont élaboré les principaux volets de la réaction européenne aux défis migratoires, tant à l’intérieur de l’Union qu’au niveau international.

La première priorité est certes toujours de sauver la vie de celles et ceux qui tentent de traverser la Méditerranée dans leur périple à destination de l'Europe. Néanmoins, protéger les personnes qui en ont besoin, déployer une aide humanitaire d'urgence, garantir l'accès aux procédures d'asile et s'attaquer aux racines du problème, en particulier aux conflits, à la violence politique, aux violations des droits de l'homme et à la pauvreté, sont de toute évidence des actions tout aussi essentielles. Ces objectifs doivent rester au cœur de la réaction de l'Union européenne.

Face à la crise actuelle, la priorité va aux actions ayant la plus forte incidence immédiate sur les flux migratoires. Parallèlement, il importe de s'engager à long terme sur ces questions, si l'on entend lutter contre leurs causes profondes. L'Union européenne a pour objectif de renforcer le dialogue politique, la coopération, l'échange de connaissances et d'expériences avec les pays partenaires, les organisations de la société civile et les autorités locales, en vue de soutenir la mobilité humaine en tant qu'élément positif du développement humain. La coopération, qui repose sur une approche fondée sur le respect des droits, dont les droits de l'homme, contribuera à relever ces défis, y compris ceux des migrations Sud-Sud et de la situation des migrants vulnérables.

La présente communication, qui fait partie d'un ensemble plus large de propositions adoptées par la Commission européenne, décrit l'action externe menée par l'Union européenne pour tenter de résoudre la crise des réfugiés. Elle s'appuie sur une structure solide d'engagements internationaux contractés aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral dans ce domaine, en se fondant notamment sur l'approche globale de la question des migrations et de la mobilité de 2011 .

Mobilisation d'instruments financiers essentiels. Dotée d'une enveloppe budgétaire de 96,8 milliards d'EUR pour la période 2014-2020, la coopération extérieure de l'Union européenne, qui englobe la coopération au développement dans le monde, joue un rôle important dans la lutte contre la pauvreté, l'insécurité, les inégalités ou encore le chômage. Elle comprend le soutien apporté par l'Union européenne dans des domaines tels que la croissance et la création d'emplois, la paix et la sécurité, les droits de l'homme et la bonne gouvernance aux régions et pays à la source des flux de réfugiés.

Dans le cadre de la crise actuelle et en complément du Fonds pour le redressement de la Syrie, la Commission européenne propose aussi aux États membres de l'UE un nouveau Fonds fiduciaire d'urgence de l'UE en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et le phénomène des personnes déplacées en Afrique. Ces Fonds fiduciaires permettent à l'UE, à ses États membres et aux donateurs qui y contribuent de faire face aux différentes dimensions des situations d'urgence en apportant une réponse conjointe, souple et rapide à des besoins fluctuants. Le Fonds fiduciaire proposé soutiendra la stabilité et favorisera la résilience, le développement économique, la sécurité et la gestion des migrations. Il fournira à l'UE et à ses États membres un outil doté de qualités de souplesse et de célérité, permettant d'aboutir plus rapidement à des résultats. Il aidera à mobiliser le soutien du l'UE. Dans le même temps, il dotera cette dernière d'une plateforme pour davantage de visibilité politique et contribuera à faire en sorte que la démarche de l'UE soit plus intégrée et plus cohérente. Le Fonds fiduciaire devrait être l'un des résultats concrets du sommet de La Valette, qui se tiendra en novembre 2015. La Commission européenne et la haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité attendent des États membres qu'ils y contribuent généreusement et de manière régulière.

III.Questions clefs et réaction de l'Union européenne

L'Union européenne joue un rôle actif dans le monde entier. La crise actuelle touche essentiellement les régions et pays suivants:

Syrie et Iraq

Depuis le début des hostilités en Syrie et en Iraq, l'UE soutient les initiatives diplomatiques visant à trouver des solutions politiques. Dans ce contexte, la Commission et la haute représentante ont défini le cadre politique d'une stratégie régionale, incluant la lutte contre Daech, dans une communication adoptée au début de cette année, qui prévoit notamment des engagements financiers d'un milliard d'EUR. Plus de 4 millions de Syriens ont fui leur pays, auxquels s'ajoutent 7,6 millions de personnes déplacées dans leur pays et plus de 230 000 morts. La grande majorité des réfugiés syriens se trouvent actuellement au Liban, en Jordanie et en Turquie. Leur nombre ne cesse d'augmenter, ce qui fait peser une pression politique, économique et sociale énorme sur ces pays. Depuis le début de 2015, alors que la capacité des pays voisins à accueillir davantage de réfugiés atteignait ses limites et que les politiques frontalières se faisaient plus restrictives, on a assisté à une forte augmentation des déplacements internes et des flux directs de réfugiés vers l'UE, en particulier la Grèce.