GLOSSAIRE

Autorité de gestion : autorité désignée par l’État membre pour gérer une action, généralement sous la forme d’un programme opérationnel.

Efficacité : degré de réalisation des objectifs d’une action.

Emploi direct :

emploi généré par les activités bénéficiant de la subvention du FEDER.

Par exemple, les emplois créés pour assurer la gestion d’un hôtel sont des emplois directs. En revanche, les emplois associés à la construction de l’hôtel ne sont pas considérés comme des emplois directs.

ETPT :

équivalent temps plein travaillé.

ETPT = ressources physiques x pourcentage du temps de travail x période d’activité pendant l’année.

Par exemple, une personne travaillant à 50 % pendant quatre mois équivaut à 0,17 ETPT.

Cette méthode a été utilisée pour calculer le nombre d’emplois créés ou maintenus dont il est fait mention dans le rapport.

FEDER :

Fonds européen de développement régional.

Le FEDER est l’un des Fonds structurels. Il s’agit d’un instrument financier conçu pour renforcer la cohésion économique et sociale entre les régions de l’UE. Les actions du FEDER sont essentiellement mises en œuvre au moyen de programmes opérationnels englobant un grand nombre de projets.

Fonds structurels : les principaux instruments politiques utilisés par l’Union européenne pour réaliser les objectifs de cohésion économique et sociale inscrits dans le traité.

Programme opérationnel : document approuvé par la Commission se présentant comme un ensemble cohérent d’axes prioritaires intégrant des mesures pluriannuelles. Pour bénéficier d’un cofinancement des Fonds structurels, les projets doivent relever d’une mesure.

SYNTHÈSE

I. Le tourisme représente le troisième secteur économique au niveau mondial et l’industrie de services la plus importante de l’Union européenne (UE). Cette activité revêt une importance grandissante et contribue à la fois à la croissance économique et à l’emploi.

II. En ce qui concerne la période de programmation 2000-2006, le Fonds européen de développement régional (FEDER) a alloué 4623 millions d’euros pour financer des investissements matériels dans le domaine du tourisme. Les autorités de gestion nationales sélectionnent les projets et en assurent la gestion.

III. L’audit de la Cour a permis principalement de mesurer les résultats en matière de performance sur le plan de la croissance et de l’emploi, qui constituent l’objectif global des Fonds structurels. Les informations ont été directement collectées auprès de 206 promoteurs de projets sélectionnés de manière aléatoire afin de disposer d’une vue d’ensemble représentative de la situation au niveau de l’UE.

IV. La Cour a examiné si les projets touristiques:

a) ont donné les résultats escomptés;

b) ont généré des résultats durables;

c) ont été entrepris grâce à l’appui de l’UE.

V. La Cour a constaté que:

a) la plupart des projets avaient généré des résultats à plusieurs niveaux, qu’il s’agisse de la création ou du maintien d’emplois (58 %), de la mise en place d’une capacité d’accueil (73 %) ou d’activité touristique (74 %); 44 % des projets ont donné des résultats à ces trois niveaux;

b) lorsque des objectifs étaient fixés, les projets les ont atteints en moyenne à 75 % s’agissant de la création ou du maintien d’emplois et à 93 % s’agissant de la capacité d’accueil. Dans certains cas, des projets ont enregistré des résultats même si de tels objectifs n’avaient pas été déterminés;

c) la situation en matière d’objectifs chiffrés, d’indicateurs et de contrôle variait selon les régions visitées;

d) au moment de l’audit, 98 % des projets achevés étaient encore opérationnels et 94 % des emplois créés ou maintenus grâce auxdits projets existaient toujours;

e) l’appui financier public a permis que 74 % des projets voient le jour, 20 % ont été modifiés en raison de la subvention perçue et, pour les 6 % restants, cet appui n’a eu aucune influence. Plus le taux de l’aide est faible, moins elle a d’incidence sur le projet;

f) si 92 % des promoteurs considéraient la subvention du FEDER comme une marque de reconnaissance de la qualité de leur projet, 42 % d’entre eux étaient d’avis que cette aide augmentait considérablement la charge administrative. Plus le taux de l’aide est faible, plus la subvention du FEDER est perçue comme une surcharge administrative.

VI. La Cour recommande:

a) que les autorités de gestion veillent à ce que les projets soient assortis d’objectifs, d’objectifs chiffrés et d’indicateurs pertinents et que la Commission encourage cette pratique;

b) que les autorités de gestion accordent plus d’attention, d’une part, à la question de savoir si les subventions sont réellement nécessaires à la réalisation des projets proposés et, d’autre part, à la détermination de l’incidence de ceuxci sur l’emploi et la croissance économique et que la Commission encourage cette pratique;

c) la Commission évalue le rapport coût/efficacité de l’aide octroyée dans ce domaine et examine dans quelle mesure l’appui pourrait être mieux ciblé.

Photo 1 — Bâtiment historique converti en hôtel quatre étoiles (Espagne)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, janvier 2010.

INTRODUCTION

LE TOURISME DANS L’UE

1. Le tourisme a été défini comme "les activités des personnes qui voyagent et séjournent dans des lieux distincts de leur environnement habituel pour une période inférieure à douze mois consécutifs, pour les motifs de loisirs, d’affaires et autres" [1]. Il constitue un aspect de plus en plus important de la vie des citoyens européens, toujours plus nombreux à voyager, que ce soit à titre privé ou professionnel. Il contribue à renforcer le sentiment de citoyenneté européenne en favorisant les contacts et les échanges entre citoyens, par-delà les différences de langues, de cultures et de traditions [2].

2. Il s’agit de l’un des domaines où l’Union européenne dispose d’une compétence afin de mener des actions pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres [3]. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) souligne l’importance du secteur du tourisme. Dans ce secteur, l’Union vise à encourager la création d’un environnement propice au développement des entreprises et à favoriser la coopération entre États membres, notamment par l’échange des bonnes pratiques [4].

3. Le tourisme représente le troisième secteur au niveau mondial sur le plan de l’activité économique, et l’industrie de services la plus importante de l’UE [5]. L’industrie touristique génère plus de 5 % du produit intérieur brut (PIB) de l’UE avec quelque 1,8 million d’entreprises employant environ 5,2 % de la maind’œuvre totale (soit 9,7 millions d’emplois). En tenant compte des secteurs qui lui sont liés, la contribution du tourisme est estimée à 10 % du PIB et à 12 % de l’emploi total [6].

ACTIONS STRUCTURELLES ET TOURISME

4. Les actions des Fonds structurels dans le domaine du tourisme visent principalement à créer et à maintenir des emplois, ainsi qu’à favoriser la croissance économique. Ces actions devraient en particulier promouvoir un développement équilibré et durable des activités économiques, de l’emploi et des ressources humaines [7]. Au cours de la période 2000-2006, le Fonds européen de développement régional a participé au financement d’investissements productifs permettant la création et le maintien d’emplois et a soutenu le développement du tourisme et des investissements culturels, sous réserve de la création d’emplois durables [8].

5. Les projets sont cofinancés par l’UE au moyen de programmes opérationnels pluriannuels. Ceuxci définissent les priorités, chacune comportant plusieurs mesures dont certaines intègrent le soutien au tourisme.

6. Les États membres élaborent les programmes à la suite d’une procédure de consultation entre la Commission et les autorités publiques nationales, régionales et locales, ainsi que les partenaires économiques et sociaux des États membres. La Commission évalue et approuve les programmes.

7. Les promoteurs de projets proposent des projets individuels. Les autorités nationales, régionales et locales désignées par les États membres organisent les procédures de sélection et approuvent lesdits projets. Les promoteurs devraient fournir aux autorités de gestion compétentes les informations de contrôle relatives à l’avancement des projets et à la réalisation des objectifs.

8. S’agissant de la période de programmation 2000-2006, les Fonds structurels ont alloué au secteur du tourisme 7994 millions d’euros, dont 4623 millions d’euros affectés par le FEDER à des investissements matériels (par exemple les centres d’information, l’hébergement touristique, les installations de restauration). Les 3371 millions d’euros restants concernaient des investissements immatériels (la conception et l’organisation de produits touristiques; les activités sportives, culturelles et de loisirs; le patrimoine), les services communs et la formation professionnelle, et n’étaient pas inclus dans le champ de l’audit [9]

Photo 2 — Construction d’un nouveau théâtre régional (France)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

L’AUDIT

ÉTENDUE ET OBJECTIFS

9. L’audit de la Cour a porté sur des projets d’investissement matériel cofinancés par le FEDER au cours de la période de programmation 2000-2006. Des dizaines de milliers de projets ont ainsi été financés à concurrence d’un taux maximal de 50 % dans les régions relevant de l’objectif no 2 [10] et de 75 % dans celles relevant de l’objectif no 1 [11]. L’annexe I présente le nombre de programmes opérationnels et les montants alloués, par État membre.

10. L’audit avait pour principal objectif d’évaluer si les projets touristiques:

a) ont donné les résultats escomptés,

b) ont généré des résultats durables,

c) ont été entrepris grâce à l’appui de l’UE.

MÉTHODOLOGIE

11. Une enquête (voir encadré 1) portant sur un échantillon de 206 projets sélectionnés de façon aléatoire a été effectuée afin d’obtenir une vue d’ensemble représentative de la situation. Les projets examinés faisaient partie de 26 programmes concernant neuf États membres, dans des régions qui bénéficiaient de fonds alloués à des projets touristiques. L’annexe II présente, par État membre et par programme opérationnel, des informations détaillées relatives au nombre de projets inclus dans l’enquête et ayant fait l’objet de visites sur place.

ENCADRÉ 1

STRUCTURE DU QUESTIONNAIRE UTILISÉ POUR L’ENQUÊTE

Informations générales relatives au projet.

Résultats du projet s’agissant:

de la création ou du maintien d’emplois directs,

de la capacité d’accueil,

du volume d’activité,

de la viabilité économique,

d’autres aspects.

Influence des subventions de l’UE ou d’autres aides sur le projet

Facteurs de succès ou d’échec

12. Des réponses ont été reçues de 98,5 % des promoteurs de projets interrogés; elles ont été enregistrées dans une base de données établie par la Cour pour en permettre l’analyse.

13. Afin de s’assurer de l’exactitude des réponses des promoteurs, les mesures suivantes ont été prises:

a) 52 projets (c’estàdire 25 % des projets examinés) concernant neuf régions situées dans quatre États membres (France, Allemagne, Italie et Espagne) ont fait l’objet de visites;

b) les autorités de gestion ont été invitées à contrôler l’exactitude des réponses des promoteurs pour ce qui concerne les projets n’ayant pas fait l’objet d’une visite sur place;

c) en outre, pour tous les projets concernés par l’enquête, il a été procédé à un contrôle sur pièces des documents essentiels fournis par les autorités de gestion, comme les demandes de subvention, les décisions d’octroi et les rapports d’évaluation existants.

14. À la suite des mesures énumérées cidessus, l’encodage des réponses corrigées a permis d’actualiser la base de données. Les informations figurant dans la base de données et les éléments probants recueillis dans le cadre des visites de projets constituent la base sur laquelle reposent les conclusions de l’audit.

15. L’audit a été effectué entre octobre 2009 et juin 2010.

Photo 3 — Allée pavée et gardefou permettant d’accéder à un site historique sur la côte (Italie)

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Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

TYPES DE PROJET COMPOSANT L’ÉCHANTILLON D’AUDIT

16. Le tableau 1 rend compte de la diversité des 206 projets faisant partie de l’échantillon, conformément à une classification élaborée par la Cour dans le cadre de son audit.

TABLEAU 1

TYPES D’ACTIVITÉ BÉNÉFICIANT DE LA SUBVENTION DU FEDER

Source: Cour des comptes européenne.

| Projets |

Nombre | % [9999] |

A. Infrastructure/équipements publics | 54 | 26,0 |

Port, marina, lieux d’amarrage, front de mer | 19 | 9,2 |

Accès, sentiers, pistes, pistes cyclables, routes, aires de stationnement | 19 | 9,2 |

Autres | 9 | 4,4 |

Amélioration des plages | 4 | 1,9 |

Aménagement du paysage | 3 | 1,5 |

B. Hébergement et restauration | 53 | 26,0 |

Hôtel | 38 | 18,4 |

Terrain de camping | 4 | 1,9 |

Autres types d’hébergement et de restauration | 11 | 5,3 |

C. Musées et monuments historiques | 48 | 23,0 |

Musée/site culturel (centre archéologique...) | 39 | 18,9 |

Monument/patrimoine historiques (église, château, palais...) | 9 | 4,4 |

D. Centres de vacances et de loisirs | 21 | 10,0 |

Centre de loisirs (parc à thème, piscine, zoo, aquarium...) | 15 | 7,3 |

Centre de vacances (hébergement, restauration et activités inclus) | 6 | 2,9 |

E. Autres | 30 | 15,0 |

Centre de congrès, centre d’événements, centre polyvalent | 9 | 4,4 |

Centre sportif | 2 | 1,0 |

Bibliothèque, centre d’archivage | 2 | 1,0 |

Marketing, office du tourisme, point d’information | 6 | 2,9 |

Centre d’éducation à l’environnement, réserve naturelle | 4 | 1,9 |

Autres | 7 | 3,4 |

Total des projets faisant partie de l’échantillon | 206 | 100,0 |

17. Globalement, 76 % du financement relevant du FEDER ont été octroyés à des promoteurs publics. Les projets sont intégralement financés par des fonds publics, le financement octroyé par les autorités nationales, régionales ou locales venant compléter le concours de l’UE. Le graphique 1 présente une ventilation des projets privés et publics conformément à une classification élaborée aux fins de l’audit.

Photo 4 — Nouvelle piscine d’eau de mer couverte, fréquentée par les touristes et la population locale (Allemagne)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, février 2010.

GRAPHIQUE 1

PROJETS VENTILÉS PAR TYPE D’ACTIVITÉ ET PAR TYPE DE PROMOTEUR

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OBSERVATIONS

LES PROJETS ONTILS DONNÉ LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS?

18. Comme il en est fait mention au point 11, une enquête a été réalisée pour évaluer la mesure dans laquelle les projets avaient atteint leurs objectifs. La Cour a adressé un questionnaire aux promoteurs de 206 projets, qui avaient reçu un montant total de 369 millions d’euros provenant des fonds de l’UE (soit près d’un tiers du coût total des projets concernés). L’enquête a permis de mesurer l’augmentation des capacités d’accueil et de l’activité touristique ainsi que le nombre d’emplois directs créés ou maintenus. La Cour a examiné les demandes de financement et les décisions d’octroi de subventions, dans lesquelles figure une description de ce que les promoteurs entendent réaliser grâce à leurs projets.

19. Les résultats montrent que 73 % des projets ont permis d’augmenter le volume annuel du tourisme, 74 % de renforcer la capacité d’une région à accueillir des touristes et 58 % de créer ou de maintenir des emplois directs. Ils étaient 44 % à générer des résultats dans les trois catégories, et 8 % à en produire en dehors de ces trois catégories.

Photo 5 — Voie conçue à l’intention des marcheurs et des cyclistes (France)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

INTENSIFICATION DE L’ACTIVITÉ TOURISTIQUE

20. La progression du tourisme a généralement une incidence positive sur l’économie locale et sur l’emploi indirect, entraînant une croissance économique. L’audit a visé à mesurer le volume de l’activité touristique directement générée par les projets. Ce volume peut être exprimé de diverses manières, par exemple en lits occupés dans les hôtels, en nuitées de camping, en nombre de visiteurs dans les musées, etc.

21. Pour 142 projets (70 %), l’intensification de l’activité touristique était l’un des objectifs figurant sur la demande de subvention, et 111 de ces projets sont parvenus à l’atteindre. Par ailleurs, 34 projets ont permis d’intensifier l’activité sans que cet objectif leur ait été fixé, ce qui fait globalement un total de 145 projets contribuant à renforcer l’activité touristique. En général, les subventions ont été versées indépendamment de la réalisation des objectifs, et le paiement de la subvention n’était subordonné aux résultats que pour 6 des projets de l’échantillon, dont 5 ont atteint leurs objectifs.

22. En Allemagne, un projet visant à aménager une installation balnéaire d’eau de mer, pourvue auparavant d’une piscine et d’un sauna, a permis d’ajouter un centre de bienêtre avec des saunas supplémentaires, une piscine extérieure et d’autres installations (photo 4). Le coût total du projet était de 16,9 millions d’euros, dont 41 % financés par le FEDER. Une fois le projet achevé, le nombre de visiteurs par an est passé de 92000 à 129000.

23. En France, un projet public a consisté à modifier une ancienne voie de chemin de fer désaffectée pour créer 26 kilomètres de piste à l’usage des marcheurs et des cyclistes (photo 5). Le nombre d’utilisateurs est passé de zéro en 2003 à 23000 en 2008. Un système de comptage électronique enregistre la fréquentation, et les chiffres sont communiqués régulièrement à l’office du tourisme local. Le coût total du projet était de 1,6 million d’euros, dont 39 % financés par le FEDER.

24. Un autre projet allemand consistant à bâtir un pont de bois enjambant une rivière, afin de relier pistes cyclables et sentiers pédestres, ainsi qu’à construire un embarcadère pour canoës (photo 6) a été mené à bien et a favorisé l’organisation de petits événements culturels dans les environs du pont, tels que des aprèsmidi autour d’une tasse de café dans une ancienne grange rénovée. Cependant, le degré exact de réussite de ce projet demeure inconnu, car le niveau d’activité qu’il génère n’est pas mesuré. Le coût total du projet était de 139426 euros, dont 49 % financés par le FEDER.

25. Un projet français, visant à acheter et à remettre en état une maison traditionnelle et à la convertir en musée du vin, a été mis en œuvre dans un village historique (photo 7). Le musée a attiré 4000 visiteurs la première année, mais ce nombre a diminué de moitié depuis lors, et, par conséquent, le musée n’ouvre plus que pendant la période estivale. Lorsqu’il est en activité, le musée contribue à promouvoir la production régionale et la viticulture en général. Le coût total du projet était de 0,8 million d’euros, dont 42 % financés par le FEDER.

Photo 6 — Construction d’un pont de bois enjambant une rivière de manière à relier des pistes cyclables et des sentiers pédestres et création d’un embarcadère pour canoës (Allemagne)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

AUGMENTATION DE LA CAPACITÉ D’ACCUEIL

26. De nombreux projets touristiques sont conçus pour augmenter la capacité d’accueil et ainsi favoriser l’intensification de l’activité touristique. L’augmentation de la capacité d’accueil directement générée par un projet peut s’exprimer de manières très diverses, par exemple en chambres supplémentaires, en lits (pour les hôtels), en kilomètres linéaires (pour les sentiers, les pistes cyclables, etc.), en emplacements de camping, en lieux d’amarrage ou encore en places assises (pour les théâtres et la restauration).

27. Les 120 projets dont l’objectif déclaré était d’augmenter la capacité d’accueil ont atteint 93 % de la hausse ciblée. Par ailleurs, 32 projets n’avaient pas d’objectifs concernant la capacité, mais ont néanmoins permis de l’augmenter.

28. En Espagne, un projet visait à créer 30 chambres doubles en transformant un ancien monastère en hôtel (photo 8). L’objectif premier était de préserver un bâtiment revêtant une certaine importance pour le patrimoine architectural de la localité, et les autorités locales ont décidé de l’affecter au tourisme. Par la même occasion, 20 emplois directs ont été créés. Le coût total du projet était de 3,6 millions d’euros, dont 75 % financés par le FEDER.

29. Les projets n’avaient pas tous pour objectif de créer de nouvelles capacités et certains concernaient la remise en état d’éléments existants. Un projet français a consisté dans la rénovation de chambres dans un hôtel, ce qui a permis de maintenir le niveau d’activité existant (4200 nuits/an) et de préserver 1,2 emploi. Le coût total du projet était de 253254 euros, dont 14 % financés par le FEDER.

30. D’autres projets étaient axés sur le renforcement des infrastructures d’une région. Dans une zone côtière italienne, un projet public visait la création de 37 kilomètres de routes, de 9 kilomètres de sentiers pédestres ou de pistes cyclables, en plus d’aires de stationnement et de repos et de quelques points de vue panoramiques. L’objectif global du projet était de faciliter l’accès à certains endroits difficiles à atteindre sur la côte et de favoriser le tourisme local dans la région. Le coût total du projet était de 4,0 millions d’euros, dont 49 % financés par le FEDER.

EMPLOIS CRÉÉS OU MAINTENUS

31. La création ou le maintien des emplois sont déterminants dans la quête d’un développement durable et équilibré de l’économie et de l’emploi. Un examen des décisions de subvention de projets a montré que, pour 116 projets, soit 58 % d’entre eux, la création ou le maintien des emplois figuraient parmi les résultats attendus. D’autres projets ont permis de créer des emplois, même s’il ne s’agissait pas d’un objectif explicitement mentionné dans les documents relatifs à la demande de subvention. Par exemple, un projet belge inclus dans l’enquête, qui concernait des musées d’histoire et d’art, a permis de créer 57 emplois, bien que cela ne fût pas mentionné dans les documents relatifs à la demande de subvention. Le coût total du projet était de 30,5 millions d’euros, dont 20 % financés par le FEDER.

32. Les réponses à l’enquête indiquent qu’au total, 2520 emplois directs ont été soit créés (1515), soit maintenus (1005); 23,5 % de ces emplois étaient occupés par des femmes.

Photo 7 — Bâtiment traditionnel remis en état afin de servir de musée du vin (France)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

33. Sur l’ensemble de l’échantillon audité, 58 % des projets ont eu des résultats positifs en matière d’emplois. Certains domaines d’activité, de par leur nature, ont un potentiel de création d’emplois plus élevé que d’autres. La catégorie "Centres de vacances et de loisirs" était celle qui présentait le pourcentage le plus élevé de projets ayant permis la création ou le maintien d’emplois. Moins d’emplois sont créés ou maintenus dans le domaine "Infrastructure/équipements publics", qui ne requiert souvent qu’un petit nombre de personnes pour assurer l’entretien une fois que le projet fonctionne (graphique 2).

34. Les 116 projets (58 %) pour lesquels des objectifs avaient été fixés en matière de création et de maintien d’emplois directs ont permis de générer 75 % du nombre d’emplois visé. Sur les 116 projets, 18 n’ont pas obtenu de résultats en la matière, et, dans 4 cas, la subvention était subordonnée à des résultats positifs. Par contre, 14 % des projets avaient permis de créer ou de maintenir des emplois, alors qu’aucun objectif n’avait préalablement été fixé à cet égard.

GRAPHIQUE 2

POURCENTAGE DE PROJETS AYANT PERMIS LA CRÉATION OU LE MAINTIEN D’EMPLOIS DIRECTS, VENTILÉS PAR TYPE D’ACTIVITÉ

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Pourcentage au sein de chacune des cing catégories. La moyenne générale est de 58 %.

35. Un projet français visant à construire une nouvelle piscine publique a généré 12 emplois, dont deux concernant l’entretien, celuici ayant ensuite été assuré par un prestataire de services externe. Sur les emplois relevant de l’ancienne piscine, qui a dû fermer, 1,5 a été conservé. Cela correspond au nombre d’emplois envisagé dans la demande de subvention. Le coût total du projet était de 4,4 millions d’euros, dont 17 % financés par le FEDER.

36. En Allemagne, un projet privé consistait à créer une auberge de jeunesse avec des installations sportives. Son démarrage, en 2004, a généré 17 emplois, ce qui correspondait au nombre d’emplois à créer visé. Au moment de l’audit, 26 personnes étaient employées à différentes tâches sur le site. Le coût total du projet était de 11,1 millions d’euros, dont 23 % financés par le FEDER.

37. Dans la plupart des cas, le financement n’était pas subordonné à l’obtention de résultats quant aux emplois créés ou maintenus. Ces conditions étaient fixées pour 43 projets seulement, et, s’agissant de l’obligation d’obtenir des résultats en matière d’emplois, la situation différait selon les régions auditées (voir encadré 2).

ENCADRÉ 2

EXEMPLES DE DISPOSITIONS SUBORDONNANT LE VERSEMENT DE L’AIDE À LA RÉALISATION D’OBJECTIFS CHIFFRÉS SUR LE PLAN DES EMPLOIS

Pour ce qui concerne certains projets ayant fait l’objet de visites en Allemagne, les subventions étaient versées à la condition qu’un certain nombre d’emplois soient créés. Ces emplois devaient être maintenus pendant cinq ans au moins.

Dans une région d’Espagne, conformément aux règles d’octroi des aides dans le secteur touristique, les promoteurs demandant une subvention doivent s’engager formellement à ne pas réduire le nombre d’emplois. La présentation de ce document est une condition pour pouvoir soumettre la demande de subvention.

En Italie, un projet relatif à la modernisation d’un hôtel a obtenu une subvention du FEDER à la condition que des emplois soient créés et maintenus pendant un minimum de cinq ans. Par contre, pour un autre projet relatif à l’extension et à la rénovation d’un hôtel, les emplois ne devaient être maintenus que pendant un an. En outre, le nombre d’emplois créés pouvait connaître des variations allant jusqu’à 30 % sans donner lieu à des pénalités ou à un remboursement de la subvention.

Au RoyaumeUni, des conditions étaient imposées en matière d’emplois pour 11 des 14 projets achevés. Le nombre d’emplois à créer est estimé au moment de la décision d’octroi de la subvention, puis mesuré une fois le projet achevé, selon des formules mathématiques s’appuyant sur les dépenses. Si une condition n’est pas remplie, il revient à l’autorité de gestion de décider de demander au promoteur le remboursement partiel de la subvention.

OBJECTIFS CHIFFRÉS, INDICATEURS ET CONTRÔLE

38. Dans les régions visitées, les autorités de gestion employaient différentes méthodes pour examiner la performance des projets, comme l’illustrent les points ciaprès.

39. S’agissant des projets français audités, les résultats escomptés en matière de création d’emplois, d’activité touristique ou de capacité d’accueil ne figurent pas systématiquement dans les demandes de subvention ou dans les décisions d’octroi; et lorsqu’elles y figurent, c’est à titre d’information, puisque dans aucun des projets audités, l’obtention des résultats n’était une condition nécessaire pour bénéficier de la subvention du FEDER. Les autorités de gestion ne contrôlent pas systématiquement l’obtention de ce type de résultat.

Photo 8 — Ancien monastère converti en un hôtel quatre étoiles (Espagne)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, janvier 2010.

40. En Espagne, des critères généraux sont établis pour la sélection des projets, ce qui permet de sélectionner les projets proposés par une autorité nationale, régionale ou locale, pour autant qu’ils aient un lien avec le patrimoine historique ou culturel ou avec le tourisme. Des objectifs quantifiés ne sont établis qu’au niveau de la mesure. Un des projets de l’échantillon comprenait des objectifs quantitatifs liés à une augmentation de la capacité d’accueil et à la création d’emplois. Ce projet avait des objectifs concernant la surface du bâtiment à rénover, le nombre escompté de visiteurs par an et le nombre d’emplois (directs et indirects) à créer. Pour aucun des projets visités, l’obtention de la subvention du FEDER ne dépendait de ces indicateurs.

41. Dans l’une des régions allemandes visitées, seuls les projets d’infrastructures et d’installations touristiques publics ont été cofinancés. S’agissant des projets visités, des indicateurs de résultat quantifiables ont été établis par les autorités de gestion. Dans le cas de projets ayant permis la création ou le maintien d’emplois directs, la demande de subvention ne présentait aucun objectif quantifiable ou chiffré à cet égard. Les résultats sont communiqués par les autorités de gestion au niveau de la priorité et à celui de la mesure.

42. Dans l’autre région allemande visitée, pour les projets ayant généré des emplois directs, la demande d’aide contenait des objectifs quantifiables ou chiffrés en matière de création d’emplois. Dans le cas des projets visités impliquant des promoteurs privés, l’octroi de la subvention était subordonné à la création d’emplois et les autorités de gestion connaissaient le volume d’activité touristique visé. Deux des projets présentaient des objectifs chiffrés liés à l’augmentation de la capacité. Dans le cas de deux projets privés, la création effective d’emplois et le nombre de lits créés ont été contrôlés par les autorités de gestion. Cellesci procèdent à une vérification finale au terme de la période d’affectation (cinq ans après l’achèvement du projet pour les emplois et quinze ans pour les infrastructures) pour s’assurer qu’il a été satisfait aux dispositions de la décision.

43. Dans l’une des régions italiennes visitées, les résultats attendus concernant l’augmentation de la capacité d’accueil étaient mentionnés pour la totalité des six projets visités; les résultats attendus concernant l’activité touristique étaient indiqués et quantifiés dans les demandes de subvention de la moitié des projets. S’agissant de l’autre moitié, l’activité touristique était présentée indirectement sous la forme d’une prévision des recettes incluse dans les comptes de résultat figurant dans les demandes de subvention. Les résultats attendus en matière de création d’emplois directs figuraient dans les demandes de subvention de cinq projets et étaient quantifiés pour quatre d’entre eux.

44. Dans la même région, les indicateurs concernant la création d’emplois n’étaient obligatoires que pour les projets privés, pour lesquels ils représentent un élément de l’évaluation ex ante. Le maintien de l’emploi est obligatoire pendant une période déterminée, au cours de laquelle il est contrôlé.

45. Dans la seconde région d’Italie visitée, les indicateurs quantitatifs concernant l’augmentation de la capacité d’accueil ou la création d’emplois ne figuraient pas sur les formulaires de demande pour les projets visités. De même, pour aucun des projets visités, ces indicateurs n’étaient obligatoires pour l’obtention de la subvention, qu’il s’agisse de celle du FEDER ou d’autres formes de subsides. Les autorités de gestion ne contrôlent ni l’efficacité du projet ni les résultats générés par les investissements en termes de nouveaux emplois directs ou indirects ou en termes d’une intensification de l’activité touristique due aux subventions.

46. Tous les projets ont eu des effets positifs à différents degrés et pourraient donc être qualifiés d’efficaces. Les projets audités ont donné des résultats en matière de création d’emplois, d’intensification de l’activité touristique et d’augmentation de la capacité d’accueil. Pour certains, des objectifs avaient été fixés dans ces trois domaines et ont été atteints, tandis que pour d’autres, ces objectifs n’existaient pas. D’autres projets ont permis l’obtention de résultats qui n’avaient pas été spécifiquement planifiés au départ. Sans un établissement systématique des objectifs du projet, d’objectifs chiffrés et d’indicateurs, et en l’absence d’un contrôle et d’une évaluation des résultats, il est difficile d’apprécier la performance réelle des projets ou l’importance de la valeur ajoutée européenne [12].

LES RÉSULTATS DES PROJETS SONTILS DURABLES?

47. Au moment de l’audit, 28 % des projets de l’échantillon avaient été menés à terme au cours des deux années précédentes, 45 % de deux à cinq ans auparavant, et 27 % plus de cinq ans auparavant. Pour les 72 % de projets menés à terme plus de deux ans auparavant, la Cour a examiné si, au moment de l’audit:

a) les projets étaient toujours opérationnels et s’ils permettaient de réaliser un bénéfice ou de contribuer à couvrir les frais;

b) les résultats obtenus étaient susceptibles de durer.

LA PLUPART DES EMPLOIS EXISTAIENT ENCORE AU MOMENT DE L’AUDIT

48. Au moment de l’audit, 94 % des emplois créés ou maintenus existaient encore. Les coûts de fonctionnement d’un tiers des projets assurant le maintien de ces emplois sont financés par des subventions publiques de l’État membre sous une forme ou une autre.

Photo 9 — Aménagement d’une route principale dans une station balnéaire (France)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

LA QUASITOTALITÉ DES PROJETS ONT CONTINUÉ À ÊTRE OPÉRATIONNELS, MAIS SANS NÉCESSAIREMENT RÉALISER UN BÉNÉFICE

49. Dans 93 % des cas, la capacité d’accueil générée par les projets est restée stable depuis l’achèvement du projet et, dans 6 % des cas, elle a augmenté.

50. Le niveau de l’activité touristique est resté stable ou a augmenté depuis l’achèvement du projet dans 94 % des cas (graphique 3).

51. Au moment de l’audit, 98 % des projets achevés étaient toujours opérationnels [13]. Les projets ne généraient pas tous des recettes suffisantes pour couvrir leurs dépenses de fonctionnement. Globalement, 25 % des projets achevés au moins deux ans auparavant étaient rentables (61 % des projets privés et 14 % des projets publics). De par leur nature, la plupart (60 %) des projets publics ne sont pas censés être rentables. Le promoteur public, généralement une autorité locale, assume les dépenses de fonctionnement en contrepartie d’autres avantages pour la communauté (par exemple l’accès gratuit des élèves à une piscine, la sauvegarde d’un élément du patrimoine historique, etc.). Certains autres projets, consacrés à des travaux tels que l’aménagement d’un espace public (par exemple une rue ou une route), n’ont jamais été censés générer des recettes.

GRAPHIQUE 3

L’INTENSIFICATION DE L’ACTIVITÉ TOURISTIQUE GÉNÉRÉE PAR LES PROJETS ATELLE DURÉ?

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52. Les réponses apportées aux questions de l’enquête sur la rentabilité escomptée pour les deux à trois années suivantes permettent d’illustrer la différence d’état d’esprit entre les promoteurs de projets privés et publics en la matière. Le graphique 4 montre que la question de la rentabilité future ne se pose toujours pas pour 60 % des projets publics inclus dans l’enquête complète, alors que 79 % des projets privés sont censés, pour leurs promoteurs, être rentables dans les années suivantes.

53. Dans l’ensemble, 24 % des emplois ont été créés ou maintenus dans le cadre de projets dont les activités n’étaient pas censées être rentables.

GRAPHIQUE 4

RENTABILITÉ FUTURE DES PROJETS

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Photo 10 — Projet comprenant la rénovation des murs extérieurs et du toit d’une église (France)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, novembre 2009.

LES SUBVENTIONS ONTELLES INFLUÉ SUR L’EXISTENCE OU LA CONCEPTION DES PROJETS?

54. La Cour a voulu savoir si les aides publiques, et en particulier le financement du FEDER, avaient représenté des facteurs déterminants dans la conception des projets ou dans la décision d’entreprendre les projets. La Cour a ensuite examiné comment le processus d’obtention de l’aide du FEDER proprement dit avait été perçu par les promoteurs de projets.

LES PROMOTEURS N’ONT PAS TOUS JUGÉ L’AIDE PUBLIQUE NÉCESSAIRE

55. Cinquantetrois promoteurs (26 %, dont 34 promoteurs publics et 19 privés) ont déclaré qu’ils auraient réalisé le projet sans avoir obtenu de subvention publique:

a) selon 12 promoteurs (soit 6 %, tous des promoteurs publics), le projet aurait été réalisé exactement de la même manière; en d’autres termes, la subvention n’a modifié ni la taille, ni le contenu, ni la capacité du projet à générer des emplois. Quatre de ces projets avaient déjà démarré lorsque le promoteur a découvert la possibilité d’obtenir une subvention du FEDER;

b) selon 41 promoteurs (20 %), le projet n’aurait toutefois pas été le même. Dans 30 cas (12 dans le secteur privé et 18 dans le secteur public), l’échelle ou le contenu avaient été modifiés, les subventions ayant influé sur l’emploi ou sur l’environnement pour 17 projets privés et 3 projets publics.

56. L’importance de la subvention publique par rapport au coût total d’un projet a eu une incidence sur les réponses des promoteurs de projets, en ce sens que plus le pourcentage de l’aide publique était faible, moins elle était perçue comme cruciale pour l’existence du projet (graphique 5).

57. Les points de vue diffèrent aussi sensiblement selon le type de l’activité concernée: par exemple, 52 % des promoteurs de projets liés à l’hébergement et à la restauration ont déclaré que leur projet aurait vu le jour en l’absence de subvention publique. Cette réponse a été fournie pour 20 % des projets concernant les musées et les monuments historiques ou les infrastructures et les équipements publics, alors que 10 % seulement des promoteurs du secteur "Centres de vacances et de loisirs" étaient de cet avis.

GRAPHIQUE 5

CORRÉLATION ENTRE L’IMPORTANCE DE LA SUBVENTION PUBLIQUE ET SON UTILITÉ RESSENTIE

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LA SUBVENTION DU FEDER EST PERÇUE COMME UNE RECONNAISSANCE, MAIS ACCROÎT LA CHARGE ADMINISTRATIVE

58. La grande majorité des promoteurs considérait la subvention du FEDER comme une reconnaissance de la qualité de leur projet (92 %) et de son utilité pour le public (90 %). Cependant, 42 % des promoteurs ont affirmé également que l’obtention d’une subvention du FEDER accroissait considérablement la charge administrative de leur projet. Cette opinion est plus répandue parmi les promoteurs privés (56 %) que parmi les promoteurs publics (37 %). Le sentiment des promoteurs de projets en ce qui concerne la charge administrative varie également en fonction de l’importance de la subvention du FEDER par rapport au coût total du projet, en ce sens que moins la subvention du FEDER est importante par rapport au coût total, plus la charge administrative est vivement ressentie.

Photo 11 — Château rénové du XIIIe siècle, ouvert au public (France)

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© Union européenne

Source: Cour des comptes européenne, décembre 2009.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

OBTENTION DES RÉSULTATS ESCOMPTÉS

59. Tous les projets ont eu des résultats positifs sous une forme ou une autre et la majorité d’entre eux ont enregistré des succès à plus d’un titre. Ils ont été 74 % à entraîner une intensification de l’activité touristique, tandis que 73 % ont contribué à créer des capacités d’accueil supplémentaires et que 58 % ont permis de créer ou de maintenir 2520 emplois, dont 23,5 % étaient occupés par des femmes. Pour 44 % des projets, des résultats ont été obtenus dans les trois catégories. Certains projets de l’échantillon, en l’occurrence 8 %, n’ont pas produit de résultats dans ces domaines, mais se sont avérés bénéfiques pour l’économie locale ou pour la sauvegarde d’éléments du patrimoine culturel, historique, artistique ou environnemental d’une région (voir points 19 et 32).

60. Des objectifs n’ont été fixés que pour 58 % des projets de l’échantillon. S’agissant des projets assortis d’objectifs, ces derniers ont été atteints à 75 % pour ce qui concerne la création ou le maintien d’emplois et à 93 % pour l’augmentation des capacités d’accueil. Parmi les projets inclus dans l’enquête, 9 % n’ont pas donné de résultats en matière d’emplois, alors qu’ils étaient censés le faire. À l’opposé, 14 % des projets ont permis d’augmenter la capacité d’accueil et 14 % ont généré des emplois, même si ces objectifs n’avaient pas été fixés (voir point 34).

61. Pour 42 % des projets de l’échantillon, aucun objectif n’avait été fixé en matière de performance. Dans de nombreux cas, pour ce qui concerne les projets assortis d’objectifs, ces derniers n’étaient pas chiffrés et aucun indicateur n’avait été établi; de plus, la situation variait selon le projet visité. Les résultats n’ont pas été contrôlés pour la plupart des projets de l’échantillon. Les autorités de gestion avaient assujetti le versement des subventions à l’obtention de résultats pour une faible minorité des projets de l’échantillon. Sans un établissement systématique des objectifs du projet, d’objectifs chiffrés et d’indicateurs, et en l’absence d’un contrôle et d’une évaluation des résultats, il est difficile d’apprécier la performance réelle des projets ou l’importance de la valeur ajoutée européenne (voir points 34 et 38 à 46).

RECOMMANDATION 1

Les autorités de gestion devraient s’assurer que des objectifs, des objectifs chiffrés et des indicateurs adaptés ont été établis aux stades de la demande de subvention et de la décision d’octroi pour permettre:

la sélection des projets susceptibles d’être les plus efficients ainsi que

l’évaluation de leurs résultats.

La Commission devrait encourager cette pratique.

DURABILITÉ DES RÉSULTATS DES PROJETS

62. Étant donné que la majorité des emplois créés par les projets arrivés à maturité existaient encore au moment de l’audit et que l’activité et la capacité supplémentaires engendrées par lesdits projets restaient stables ou étaient en légère hausse, il est probable que les résultats soient durables à court et moyen terme. Cependant, comme seuls 25 % des projets ont été jugés financièrement viables, la durabilité dépendra du maintien des niveaux actuels de subvention publique accordés pour financer les dépenses de fonctionnement.

INFLUENCE DES SUBVENTIONS

63. Selon les promoteurs de projets, l’obtention d’une aide publique a permis à 74 % des projets de voir le jour. Dans 20 % des cas, ils ont déclaré que leurs projets auraient été mis en œuvre en l’absence de subvention, mais de manière différente. Plus la part de l’aide est faible, moins elle a d’incidence sur le projet. Dans 6 % des cas, ils ont affirmé que les projets auraient vu le jour de manière semblable sans subvention (voir points 55 à 57).

64. Bien que 92 % des promoteurs perçoivent l’obtention d’une subvention du FEDER comme une reconnaissance de la qualité de leur projet, 42 % d’entre eux ont estimé que le processus d’attribution de l’aide augmentait considérablement leur charge administrative. Il a également été observé que plus la part de l’aide est faible, plus la subvention du FEDER est perçue comme une charge (voir point 58).

RECOMMANDATION 2

Les autorités de gestion devraient s’assurer que les critères établis pour la sélection des projets prennent en considération la nécessité réelle d’un tel financement pour la réalisation du projet. L’incidence potentielle de la subvention sur la conception du projet devrait également être prise en compte, ainsi que l’incidence globale du projet sur la croissance économique et l’emploi.

La Commission devrait encourager cette pratique.

RECOMMANDATION 3

La Commission devrait entreprendre une évaluation de l’aide dans ce domaine afin d’examiner, d’une part, dans quelle mesure celleci représente un moyen d’un bon rapport coût/efficacité pour aider les États membres à favoriser la croissance économique et, d’autre part, s’il est possible de mieux cibler l’aide à cette fin.

Le présent rapport a été adopté par la chambre II, présidée par M. Morten LEVYSOHN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 4 mai 2011.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Décision 1999/35/CE de la Commission du 9 décembre 1998 relative aux procédures d’application de la directive 95/57/CE concernant la collecte d’informations statistiques dans le domaine du tourisme (JO L 9 du 15.1.1999, p. 23).

[2] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: "L’Europe, première destination touristique au monde — Un nouveau cadre politique pour le tourisme européen", COM(2010) 352 final du 30.6.2010.

[3] Article 6, point d), et article 195 du TFUE (JO C 83 du 30.3.2010, p. 1 et 47).

[4] Article 195 du TFUE.

[5] Sustainable Tourism as a Factor of Cohesion among European Regions (Le tourisme durable comme facteur de cohésion des territoires en Europe), Comité des régions, mars 2006, p. 9.

[6] Voir note 2.

[7] Règlement (CE) no 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels, cinquième considérant (JO L 161 du 26.6.1999, p. 1).

[8] Article 2 du règlement (CE) no 1783/1999 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 1999 relatif au Fonds européen de développement régional (JO L 213 du 13.8.1999, p. 1).

[9] Juin 2009.

[10] L’objectif no 2 vise à soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle.

[11] L’objectif no 1 vise à promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement.

[9999] Ces chiffres correspondent au pourcentage des projets consacrés aux différents types d’activité au sein de l’échantillon (ce qui est également représentatif du pourcentage des dépenses du FEDER pour chaque type d’activité dans la population prise dans son ensemble).

[12] Voir la communication de la Commission intitulée "Le réexamen du budget de l’UE", COM(2010) 700 du 19.10.2010, en particulier p. 5: "Si la valeur ajoutée d’un projet politique ne peut être ramenée à un simple bilan comptable, pour qu’une dépense au niveau de l’UE soit justifiée, elle doit répondre à un autre critère essentiel: toute dépense engagée au niveau de l’UE doit se révéler plus profitable aux citoyens que si elle avait été engagée au niveau national. La dimension européenne peut maximiser l’utilisation rationnelle des finances des États membres et contribuer à réduire le niveau total des dépenses en regroupant les ressources et les services communs en vue de réaliser des économies d’échelle. En conséquence, le budget de l’UE devrait être utilisé pour financer les biens publics de l’UE, les actions que les États membres et les régions ne peuvent pas financer euxmêmes, ou dans les domaines où il peut garantir de meilleurs résultats."

[13] Un projet a été définitivement clôturé deux ans après son démarrage en raison de problèmes techniques, tandis que trois autres ont été temporairement clôturés et seront relancés une fois que des travaux supplémentaires auront été réalisés.

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ANNEXE I

FINANCEMENT DU FEDER ALLOUÉ AUX INVESTISSEMENTS MATÉRIELS DANS LE TOURISME, PAR ÉTAT MEMBRE PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2000-2006

État membre | Nombre de programmes opérationnels comprenant des projets touristiques dans chaque État membre | Montant de l’aide du FEDER affectée au tourisme (en milliers d’euros) |

Italie | 21 | 1448519 |

Allemagne | 17 | 649206 |

France | 23 | 467106 |

Espagne | 20 | 427888 |

Grèce | 15 | 384360 |

RoyaumeUni | 12 | 220892 |

Autriche | 8 | 159228 |

Portugal | 6 | 150326 |

Belgique | 7 | 100252 |

Pologne | 1 | 95663 |

PaysBas | 6 | 82947 |

Lituanie | 1 | 81999 |

Hongrie | 1 | 74018 |

République tchèque | 2 | 68274 |

Coopération transfrontalière de l’UE | 23 | 64513 |

Coopération interrégionale de l’UE | 22 | 50904 |

Irlande | 2 | 29934 |

Finlande | 5 | 20206 |

Estonie | 1 | 16247 |

Slovénie | 2 | 13803 |

Lettonie | 1 | 9256 |

Malte | 1 | 4301 |

Chypre | 1 | 3229 |

Total | 198 | 4623071 |

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ANNEXE II

NOMBRE DE PROJETS INCLUS DANS L’ENQUÊTE ET AYANT FAIT L’OBJET DE VISITES SUR PLACE

9 États membres | 26 programmes opérationnels | Nombre de projets |

inclus dans l’enquête | visités |

Italie | 1999IT161PO011 Sicilia | 26 | |

1999IT161PO007 Campania | 14 | 6 |

1999IT161PO010 Sardegna | 7 | 6 |

2000IT162DO007 Piemonte | 7 | |

2000IT162DO001 Toscana | 7 | |

Allemagne | 2000DE162DO010 Niedersachsen | 7 | 5 |

1999DE161PO004 Mecklenburg-Vorpommern | 7 | |

1999DE161PO005 Brandenburg | 7 | |

1999DE161PO003 Sachsen-Anhalt | 7 | 6 |

2000DE162DO005 Hessen | 6 | |

Espagne | 2000ES161PO007 Castilla y León | 8 | 8 |

2000ES161PO010 Extremadura | 8 | 7 |

2000ES161PO009 Comunidad Valenciana | 8 | 1 |

2000ES161PO016 Local | 3 | |

France | 2000FR162DO020 Rhône-Alpes | 7 | 7 |

2000FR162DO006 Poitou-Charentes | 6 | |

2000FR162DO014 Bretagne | 9 | 6 |

Grèce | 2000GR161PO016 Compétitivité | 7 | |

2000GR161PO014 Macédoine centrale | 7 | |

2000GR161PO005 Grèce continentale | 7 | |

Portugal | 1999PT161PO016 Madeira | 6 | |

1999PT161PO012 Algarve | 6 | |

Royaume‑Uni | 1999GB161DO004 West Wales and the Valleys | 7 | |

2000GB162DO008 South East England | 9 | |

Belgique | 2000BE162DO008 MeuseVesdre | 6 | |

Lituanie | 2003LT161DO001 Lituanie | 7 | |

| Nombre total de projets | 206 | 52 |

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