Avis du Comité des régions sur "La gestion et les conséquences des catastrophes naturelles: quelles tâches pour la politique structurelle européenne?"

(2003/C 256/12)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision de son Bureau en date du 19 novembre 2002, conformément à l'article 265, paragraphe 5, du Traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis sur le thème "La gestion et les conséquences des catastrophes naturelles: quelles tâches pour la politique structurelle européenne?", et de charger les commissions de la "politique de cohésion territoriale" (saisie à titre principal) et du "développement durable" de l'élaboration de l'avis;

vu l'avis complémentaire de la commission du "développement durable" (rapporteur: M. Gottardo (I-PPE), Conseiller régional du Frioul-Vénétie-Lulienne) (DI CdR 12/2003 fin);

vu son avis du 14 janvier 1999 sur le "Schéma de développement de l'espace communautaire" (SDEC) (CdR 266/98 fin)(1);

vu son avis du 14 novembre 2001 sur le "Deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale" (CdR 74/2001 fin)(2);

vu son avis du 15 février 2001 sur "La structure et les objectifs de la politique régionale européenne dans le contexte de l'élargissement et de la mondialisation: ouverture du débat" (CdR 157/2000 fin)(3);

vu le règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999(4) portant dispositions générales sur les Fonds structurels;

vu le deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale du 31 janvier 2001 (COM(2001) 24 final) et l'avis du Comité des régions y relatif (CdR 74/2001 fin)(5);

vu le premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale - Synthèse et prochaines étapes (COM(2002) 46 final) et l'avis du Comité des régions y relatif (CdR 101/2002 fin)(6);

vu son avis du 9 avril 2003 sur "La cohésion territoriale" (rapporteur: M. Ramón Luis Valcárcel Siso, Président de la communauté autonome de Murcie (E-PPE)) (CdR 388/2002 fin);

vu l'Accord partiel ouvert en matière de prévention, de protection et d'organisation des secours contre les risques majeurs (Programme EUR-OPA géré par le Conseil de l'Europe), avec une référence particulière à la protection du patrimoine culturel dans les zones d'activité sismique;

vu la décision du Conseil du 23 octobre 2001(7) instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile;

vu le règlement du Conseil (CE) n° 2012/2002(8) instituant le Fonds de solidarité de l'Union européenne;

vu les documents de la DG Environnement dans le cadre du processus de consultation lancé par la Commission européenne sur "la sensibilisation de la population et le renforcement de la sécurité face aux risques naturels ou anthropiques", en perspective de la prochaine adoption d'une communication sur ce thème;

vu le projet d'avis élaboré par la commission de la politique de cohésion territoriale le 30 avril 2003 (CdR 104/2003 rév.), rapporteurs: Mme Maria Rita Lorenzetti (I-PSE), Présidente de la région Ombrie et M. Stanislaw Tillich (D-PPE), Ministre des Affaires fédérales et européennes et chef de la chancellerie d'État, État libre de Saxe;

considérant ce qui suit:

1) le traité sur l'Union européenne préconise expressément, dans son préambule, le renforcement de la solidarité entre les peuples ainsi que la promotion du progrès économique et social de la population des États membres;

2) les événements naturels exceptionnels et les accidents technologiques ont souvent des retombées particulièrement graves en termes de dommages matériels et humains; en outre, les régions européennes où ils se produisent se caractérisent souvent non seulement par une forte densité de population mais aussi par la présence de centres urbains d'une grande valeur sur le plan culturel et de la productivité;

3) la société industrielle européenne moderne applique des procédés de production et de transport présentant des risques élevés d'accidents, notamment en cas d'événements naturels exceptionnels;

4) certaines régions risquant plus que d'autres d'être l'objet de phénomènes naturels exceptionnels, la solidarité entre les régions est essentielle;

5) les graves dommages occasionnés entraînent souvent une nette détérioration de la situation économique et sociale et par suite un ralentissement du processus de développement;

6) l'expérience montre que les événements exceptionnels liés à des facteurs climatiques sont de plus en plus fréquents et sévères et sont gravement préjudiciables aux personnes et aux biens, ainsi qu'à l'environnement;

7) les mesures de prévention visant à atténuer les dommages provoqués par les phénomènes naturels exceptionnels et les accidents technologiques sont en principe plus avantageuses que les dépenses requises par les travaux de reconstruction ultérieurs;

8) le règlement (CE) n° 2012/2002 du Conseil instituant le Fonds de solidarité de l'Union européenne en tant qu'instrument d'intervention d'urgence en cas de catastrophes spécifie que "l'action de la Communauté ne devrait pas se substituer à la responsabilité des tiers qui, en vertu du principe 'pollueur - payeur' sont responsables au premier chef des dommages qu'ils ont causés, ni décourager les actions de prévention, tant au niveau des États membres que de la Communauté";

9) il est extrêmement difficile de faire la part des dommages importants provoqués par des événements naturels exceptionnels des graves atteintes environnementales causées par d'autres événements,

a adopté à l'unanimité le présent avis, lors de sa 50e session plénière des 2 et 3 juillet 2003 (séance du 3 juillet).

1. Points de vue du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. juge essentiel de traiter séparément les mesures de prévention, de gestion des calamités actuelles et d'assistance ainsi que d'évaluer le rôle des Fonds européens dans ce contexte;

1.2. définit comme catastrophes dans le cadre du présent avis les dommages graves occasionnés à des biens, à des personnes et à l'environnement par des événements naturels exceptionnels ou par des accidents technologiques. Le présent avis ne prend pas en considération les calamités provoquées par des actes intentionnels;

1.3. prend acte avec intérêt des activités à caractère scientifique exercées par le centre de recherche communautaire pour la prévision des catastrophes naturelles;

1.4. accueille favorablement la création du Fonds de solidarité; relève néanmoins le manque de coordination entre ce Fonds et les Fonds structurels et la perte de synergie qui en résulte;

1.5. observe et regrette en particulier que l'approche principalement suivie jusqu'ici par la Commission européenne dans la gestion du Fonds de solidarité n'ait permis de réaliser qu'une remise en état provisoire des infrastructures et non pas des mesures de reconstruction définitive de ces dernières;

1.6. accueille en principe favorablement la décision du Conseil instituant un "mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile"(9);

1.7. souligne toutefois que les régions et les communes, en tant que collectivités territoriales compétentes dans le cadre d'une coordination décentralisée, ont un rôle central à jouer dans la protection contre les catastrophes et dans leur gestion;

1.8. accueille favorablement les nombreux accords bilatéraux relatifs aux interventions de secours qui permettent aux équipes d'intervention et aux volontaires de part et d'autre des frontières de faire connaissance et de surmonter les barrières linguistiques, en favorisant encore le processus d'intégration européenne. L'initiative communautaire Interreg, dans ses divers aspects, apporte elle aussi une précieuse contribution en ce sens;

1.9. constate avec satisfaction que les Fonds structurels encouragent les mesures en faveur de la prévention des catastrophes et de la gestion des retombées des catastrophes naturelles, mais déplore l'impossibilité de procéder à une redistribution des ressources entre ces Fonds. De plus, le cofinancement constitue souvent un obstacle aux transferts nécessaires, en raison de la diversité des sources de financement;

1.10. note avec préoccupation que dans la période de programmation en cours, seules les régions éligibles aux objectifs 1 et 2 peuvent bénéficier des aides communautaires prévues par les Fonds structurels pour la gestion des catastrophes;

1.11. observe également que dans le système actuel de fonctionnement des Fonds structurels, les zones à risque sont contraintes de réaffecter à la prévention d'importantes ressources financières qui auraient pu être consacrées à des mesures d'investissement en faveur de leur développement économique. Cette inégalité remet en cause l'objectif même de la cohésion territoriale et d'un développement juste et équilibré;

1.12. souligne que les citoyens et les entreprises ont eux aussi un rôle déterminant à jouer dans la prévention et les interventions de premier secours et que dès lors il est nécessaire de faire en permanence oeuvre de sensibilisation.

2. Recommandations du Comité des régions

Prévention des catastrophes

Le Comité des régions

2.1. demande la réalisation d'une analyse des risques qui respecte les normes communautaires et qui recouvre la totalité des types et des combinaisons de risques pour les différentes zones. Il convient notamment d'évaluer les risques liés aux séismes, à l'activité volcanique, aux inondations, aux pluies torrentielles, aux glissements de terrain ou aux coulées de boue, aux incendies de forêt, aux installations industrielles et minières, aux accidents terrestres et maritimes liés au transport autorisé de matières dangereuses. Cette analyse doit s'effectuer en collaboration avec les communes, les régions et les autorités responsables au niveau national et les résultats doivent ensuite être mis à la disposition des États membres. Il revient à la Commission de proposer des procédures harmonisées qui assurent la comparabilité des résultats de l'analyse. L'analyse des risques doit tenir compte de facteurs tels que le niveau de risque (probabilité de survenue d'un sinistre d'une ampleur donnée; il est établi à partir d'une connaissance du terrain et d'une étude de la zone en vue de l'identification des risques), la vulnérabilité (propension d'un système à subir des dommages; elle s'établit à partir d'une analyse de la vulnérabilité des bâtiments, des infrastructures, des établissements industriels et des quartiers urbains, notamment des centres historiques, sur la base de l'existence de risques potentiels) et l'exposition (quantité d'objets, de bâtiments, d'infrastructures, d'établissements et de personnes susceptibles d'être touchés par le sinistre);

2.2. demande l'introduction pour les zones faisant l'objet d'une analyse des risques de classes de risque à l'échelle européenne, permettant de définir des mesures ciblées et graduelles pour la prévention des catastrophes;

2.3. demande que l'analyse des risques donne lieu aux mesures suivantes:

- établissement d'un réseau d'instruments d'identification des risques en liaison avec les réseaux nationaux de la protection civile;

- extension de l'évaluation scientifique à toutes les zones présentant des risques;

- introduction de procédures de coordination entre toutes les autorités compétentes;

- développement de partenariats entre les régions exposées à des risques similaires en termes de catastrophes, en vue de l'échange d'informations sur la gestion des situations d'urgence, laquelle peut intéresser d'innombrables citoyens à long terme;

2.4. demande que l'analyse des risques revête un caractère obligatoire dans la gestion territoriale. Une liste de mesures susceptibles de réduire le risque doit être établie sur la base de cette analyse. Les régions transfrontalières vulnérables nécessitent une coordination de la gestion du territoire entre les pays concernés, coordination qui relève de leur responsabilité;

2.5. estime important d'intensifier et de promouvoir la coopération générale entre les zones exposées à des risques similaires (tels que les risques sismiques) et en particulier entre les zones contiguës qui de par leur situation géographique rencontrent des risques communs (telles que les crues d'un fleuve et les phénomènes de dégradation hydrogéologique). Il en va de même pour la coopération transfrontalière en matière d'analyse des risques et de prévention;

2.6. invite la Commission, le Parlement et le Conseil à s'assurer de l'opportunité de procéder à une évaluation de la sécurité des édifices publics, des biens culturels, des établissements industriels et autres constructions de dimensions données. Une procédure codifiée d'évaluation de la sécurité (ES - Évaluation Sécurité) pourrait être utile à cette fin. L'utilisation de ressources communautaires doit en principe être subordonnée à une telle évaluation préventive;

2.7. appelle de ses voeux l'introduction de systèmes d'alarme et de communication communs, notamment pour les prévisions météorologiques, la surveillance sismique et l'activité volcanique, et pour les communications d'urgence. Étant donné que les régions ou les États membres pourraient ne pas être en mesure de gérer à eux seuls de tels systèmes, il est nécessaire de promouvoir entre les autorités nationales et européennes une coopération structurée qui permette un échange standardisé de données et, pour les catastrophes naturelles, lorsque c'est possible, un avertissement efficace permettant de disposer d'un temps de réaction correspondant. Il est recommandé dans ce contexte d'instituer une agence compétente au niveau européen;

2.8. demande que des centres régionaux de protection civile soient mis en place dans chaque zone ou région à risque afin de collecter et de traiter les données en provenance des réseaux de surveillance, de mettre en oeuvre des actions de formation, d'étude et de recherche et de lancer des mesures d'urgence. La responsabilité de ces initiatives reste du ressort des régions. S'agissant des initiatives d'étude et de recherche, le Comité recommande d'assurer la collecte d'éléments documentaires et photographiques concernant des phénomènes analogues qui se sont produits dans les années et les siècles passés dans ces régions, et de promouvoir des actions visant à faciliter les contacts et les relations entre les universités européennes et entre les instituts spécialisés;

2.9. plaide en faveur d'une cohérence accrue des efforts déployés dans le domaine de la protection civile et dans le domaine militaire;

2.10. invite la Commission à s'assurer de l'interopérabilité des équipements et des moyens de communication disponibles dans les États membres en cas de catastrophes et à présenter des propositions d'harmonisation en ce sens;

2.11. recommande une promotion accrue des compétences linguistiques des responsables à tous les niveaux;

2.12. réclame, s'agissant des actions innovatrices, une promotion accrue de l'échange de bonnes pratiques et la mise en réseau des responsables de la protection civile;

2.13. prône l'échange des meilleures pratiques et une juste répartition des responsabilités en matière de protection civile entre le niveau local, régional et national, ainsi que l'utilisation des connaissances scientifiques des universités européennes et des instituts de recherche spécialisés en la matière.

Survenue d'une catastrophe

Le Comité des régions

2.14. demande instamment que soit abaissé à un milliard d'EUR le seuil minimal des dommages prévu par le Fonds de solidarité de l'UE, comme proposé initialement par la Commission européenne. Les crédits alloués au titre de ce Fonds devraient eux aussi être soumis au principe d'additionnalité. Il y a lieu d'accélérer le processus de décision et les procédures de paiement, de sorte que les crédits puissent être versés dès la survenue de la catastrophe et être efficacement utilisés afin de faire face à ces événements;

2.15. exhorte à associer activement et de manière appropriée les régions aux mesures prévues par le "mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile"(10).

Reconstruction

Le Comité des régions

2.16. prône plus de flexibilité, pendant une période limitée, dans l'adjudication des marchés publics, de manière à éviter les risques de retard et les coûts des appels d'offres européens. C'est là la seule façon d'accélérer la reconstruction;

2.17. accueille favorablement l'instrument de la BEI visant à accorder des prêts aux meilleurs conditions et préconise une flexibilité élevée dans ce contexte;

2.18. invite à tenir obligatoirement compte de l'analyse des risques lors de la reconstruction, afin de ne pas répéter les erreurs du passé. Les mesures mises en oeuvre devraient être fondées sur le principe de durabilité et par conséquent il ne faudrait procéder à des travaux provisoires qu'en cas de nécessité technique;

2.19. estime que le patrimoine culturel, qu'il s'agisse de monuments d'une valeur architecturale éminente ou de complexes historiques mineurs, requiert une approche spécifique. En règle générale, mais à plus forte raison s'agissant de bâtiments historiques mineurs, les projets de reconstruction devraient avoir pour objet d'adapter ou tout au moins d'améliorer la sécurité structurelle et la lutte contre la pollution de l'environnement, et de favoriser l'utilisation des sources d'énergie alternatives et le respect des niveaux de vie actuels. Les interventions de réparation et reconstruction devront respecter les caractéristiques historiques, architecturales et typologiques des sites endommagés, en vue de la sauvegarde du riche patrimoine immobilier existant.

Financement

Le Comité des régions

2.20. demande une plus grande souplesse d'utilisation des Fonds structurels pour les mesures évoquées ci-dessus, également en ce qui concerne la possibilité d'un transfert de ressources entre ces Fonds;

2.21. propose d'autoriser le dégagement de ressources supplémentaires du Fonds de solidarité aux fins de la reconstruction;

2.22. considère que la réalisation d'une analyse des risques doit être la condition de l'éligibilité aux financements destinés à la reconstruction. Les mesures de reconstruction doivent tenir compte des conditions naturelles (telles que la remise en état des zones naturellement inondables) et viser à empêcher ou limiter la reproduction de dommages résultant d'une catastrophe naturelle ou d'un accident technologique. Il se peut qu'une intervention dans le domaine du droit des assurances soit également nécessaire à cette fin, afin que le remboursement des dégâts ne soit pas obligatoirement lié au rétablissement des conditions initiales, lorsque cela reviendrait à reconstruire sans remédier au risque initial;

2.23. juge nécessaire d'associer plus largement les régions au choix des instruments à utiliser;

2.24. juge opportun que dans le cadre de la prochaine évaluation intermédiaire des Fonds structurels, les orientations de la Commission concernant les interventions des Fonds structurels pour la période 2004-2006 donnent une nette priorité aux interventions destinées à la prévention des risques;

2.25. en conclusion, considérant que le Fonds de solidarité de l'Union européenne encourage "les actions de prévention, tant au niveau des États membres que de la Communauté" et considérant que les catastrophes peuvent toucher des zones géographiques riches ou pauvres, indépendamment de leur éligibilité à un objectif spécifique de la politique structurelle, le Comité des régions invite à créer, dans le cadre de la réorganisation des Fonds structurels pour la période ultérieure à 2007, une initiative communautaire en matière de protection civile pour la prévention des catastrophes et la lutte contre celles-ci. Il invite également à combiner ces aides avec une application plus souple des dispositions relatives aux aides d'État, pour la reconstruction des économies subordonnées dans les secteurs touchés.

Cette initiative permettrait de mieux coordonner l'action communautaire dans ce domaine, en encadrant de manière plus claire et cohérente les différents instruments d'intervention existants (programmes nationaux, actions innovatrices, programme cadre de recherche et protection civile) et en complétant l'objectif de secours immédiat poursuivi par le Fonds de solidarité.

La nouvelle initiative communautaire devrait être indépendante des objectifs des Fonds structurels et disposer d'une dotation financière correspondant à celle de l'initiative communautaire Interreg. Conformément au principe selon lequel mieux vaut prévenir que guérir, cette initiative devrait encourager les mesures de coopération entre les régions.

Bruxelles, le 3 juillet 2003.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 93 du 6.4. 1999, p. 36.

(2) JO C 107 du 3.5.2002, p. 27.

(3) JO C 148 du 18.5.2001, p. 25.

(4) JO L 161 du 26.6.1999, p. 7.

(5) JO C 107 du 3.5.2002, p. 27.

(6) JO C 66 du 9.3.2003, p. 11.

(7) JO L 297 du 15.11.2001, p. 7.

(8) JO L 311 du 14.11.2002, p. 3.

(9) Décision n° 792/2001/CE.

(10) Décision du Conseil n° 792/2001/CE.