PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS DES COMMUNAUTÉS ET LUTTE CONTRE LA FRAUDE - RAPPORT ANNUEL 1999 -

(présenté par la Commission)

SOMMAIRE

Titre I : Les activités de la Communauté

1. Évolution du dispositif juridique horizontal (premier et troisième piliers)

1.1. La réforme de la lutte antifraude et la création de l'Office européen de lutte antifraude

1.1.1. Le contexte de la réforme

1.1.2. Le nouveau cadre juridique

1.1.2.1. La décision du 28 avril 1999

1.1.2.2. Les règlements 1073/99 et 1074/99

1.1.2.3. L'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999

1.1.3. Les conséquences de la réforme

1.1.4. La mise en route de l'Office européen de lutte antifraude

1.1.5. Le comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude

1.2. Les activités dans le cadre du premier pilier

1.2.1. La protection de l'euro

1.2.2. La lutte contre le blanchiment de capitaux

1.3. Les activités de protection juridique pénale

1.3.1. Le Corpus Juris

1.3.2. Lutte contre le crime organisé : négociation d'un accord de coopération avec la Suisse

2. Évolutions marquantes dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté

2.1. Domaine douanier et fiscalité indirecte

2.1.1. Les régimes de transit

2.1.2. Les régimes préférentiels

2.1.3. La fiscalité indirecte

2.1.3.1. La TVA

2.1.3.2. Les accises

2.2. Domaine agricole

2.3. Domaine des actions structurelles

2.4. Les marchés publics

2.5. La réforme de la gestion financière (SEM 2000)

2.6. La réforme interne de la Commission

3. Coopération et partenariat

3.1. Avec les États membres

3.1.1. Les initiatives de la Commission à l'égard des États membres pour la protection des intérêts financiers de la Communauté

3.1.2. La coopération judiciaire : Le réseau judiciaire européen

3.1.3. Les actions de formation concernant la protection des intérêts financiers

3.2. Avec les pays candidats à l'adhésion

3.3. L'assistance administrative mutuelle dans le domaine douanier entre la Communauté et les pays tiers

Titre II : Statistiques et analyses

4. Fraudes et autres irrégularités

5. La situation en 1999

5.1. Le niveau global des fraudes et autres irrégularités

5.2. Les fraudes

5.2.1. Les cas de fraude communiqués par les États membres

5.2.2. Les cas sous enquête à l'OLAF

5.3. Les autres irrégularités

6. Les tendances

6.1. Le domaine des ressources propres traditionnelles

6.2. Les dépenses agricoles (FEOGA-Garantie)

6.3. Le domaine des actions structurelles

6.4. Les dépenses directes

7. Le suivi financier

7.1. Ressources propres

7.2. Dépenses du FEOGA Garantie

7.3. Actions structurelles

Titre III : Les mesures adoptées par les États membres pour protéger les intérêts financiers de la Communauté

8. Le nouvel objectif fixé par le traité d'Amsterdam

9. La mise en place d'une nouvelle méthode de travail avec les Etats membres

9.1. Le renforcement du rôle du Comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lute antifraude

9.2. L'établissement d'un questionnaire en coopération avec les États membres

9.3. La perspective d'une synthèse pour la période 1999-2000

Annexes

Tableaux et graphiques

Rapport de synthèse des communications des Etats membres sur l'activité et les résultats de leurs contrôles ainsi que les questions de principe en matière de ressources propres traditionnelles - Exercice 1999 - (article 17 3 du règlement (CE, Euratom) n°1150/2000 du Conseil)

INTRODUCTION

L'année 1999 a marqué la réforme de l'organisation de la lutte antifraude au plan communautaire. La Task-Force « Coordination de la lutte antifraude » (UCLAF) a fait place en effet, depuis le 1er juin 1999, à l' « Office européen de lutte antifraude » (OLAF). Avec cette réforme, les institutions, sous l'impulsion du niveau politique le plus élevé, ont voulu se doter de structures permettant un saut qualitatif important pour lutter contre toutes les formes de fraude ou toute autre activité illégale, ainsi que les faits graves susceptibles de poursuites disciplinaires qui portent atteinte aux intérêts financiers communautaires et à la crédibilité de la construction européenne.

Ce rapport de la Commission relatif à l'année 1999 fait le bilan des activités « non opérationnelles » de l'OLAF [1] ainsi que, comme les éditions précédentes, celui des actions entreprises par les autres directions générales et services de la Commission en faveur de la protection des intérêts financiers communautaires et de lutte contre la fraude. Le nouveau dispositif législatif concernant la lutte antifraude [2], entré en vigueur le 1er juin 1999, étend et renforce les responsabilités de l'Office, celles-ci concernant, outre les missions opérationnelles d'enquête et de coordination, les missions liées à la sauvegarde d'intérêts financiers communautaires contre des comportements irréguliers susceptibles de poursuites administratives ou pénales.

[1] Le premier rapport de l'OLAF concernant ses activités opérationnelles a été publié le 23.5.2000. Ce rapport est publié sur une base annuelle à partir de la date de création de l'Office (le prochain rapport de l'OLAF concernera la période allant du 1er juin 2000 au 31 mai 2001 et devrait être publié au cours du second semestre 2001).

[2] Dispositif (JO L 136 du 31.5.1999) comprenant notamment, outre la décision de la Commission 1999/352/CE, CECA, Euratom, du 28 avril 1999, instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), un règlement (CE) du Conseil et du Parlement européen relatif aux enquêtes de l'OLAF et un accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes de l'Office.

1999 a donc marqué une étape importante et la mise en place de la nouvelle structure de l'Office a constitué, pour la Commission, une priorité essentielle qui impliquait, outre la dotation de l'Office en personnel, la définition d'une nouvelle stratégie antifraude qui a été adoptée par le Collège le 28 juin 2000 [3]. Cette nouvelle politique vise notamment à la mise en place d'un partenariat renforcé avec les États membres, conformément à l'esprit de l'article 280 CE qui attribue en effet une rôle particulier à la Commission en ce qui concerne le renforcement de la coopération avec les autorités nationales spécialisées en matière de protection des intérêts financiers et de lutte contre la fraude.

[3] Communication de la Commission sur la lutte antifraude « Pour une approche stratégique globale », COM(2000) 358 final.

Dans cette perspective, le prochain rapport de la Commission, relatif à l'année 2000 [4], effectuera, conformément au cinquième alinéa de l'article 280 CE, , le bilan des activités de la Communauté européenne (institutions communautaires) et États membres, dans le domaine de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes à partir de la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam (1er mai 1999). Les contributions des États membres seront examinées dans le cadre du comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude (CoCoLAF), qui sera régulièrement réuni dans le but d'établir une coopération efficace avec les autorités nationales, notamment dans la perspective de l'établissement du rapport « article 280 CE ». L'innovation principale résidera ainsi dans la relation régulière des mesures que les États membres auront pris pour protéger les intérêts financiers de la Communauté.

[4] Le prochain rapport, relatif à l'année 2000, intégrant ces contributions nationales, devrait être publié au printemps 2001.

Pour mémoire, il faut rappeler que le budget communautaire pour 1999 [5] représente 84,9 milliards d'euros (exécution des crédits de paiement). Son financement est assuré par les ressources propres traditionnelles (13,8 milliards d'euros), la TVA (31,1 milliards d'euros) et la quatrième ressource, versée directement au budget communautaire, qui en constitue la recette principale (37,5 milliards d'euros). Côté dépenses, celles-ci demeurent en majorité à vocation agricole (39,5 milliards d'euros ou 47% du total). Les actions structurelles représentent 30,4 milliards d'euros (36% du total) et les dépenses directement gérées par la Commission (actions extérieures, Recherche et Développement...) 10,9 milliards d'euros (13% du total, hors dépenses d'administration et de personnel).

[5] Source : vade-mecum budgétaire (Commission européenne), édition 2000, doc. SEC(2000) 1200.

Il importe enfin de garder à l'esprit le fait que la détection des cas de fraude et autres irrégularités commises au détriment des intérêts financiers des Communautés doit être effectuée par les États membres et la Commission, en étroite coopération. Les États membres ont une obligation principale en la matière puisqu'ils perçoivent les ressources propres traditionnelles pour le compte des Communautés et administrent environ 80% des dépenses du budget communautaire. De la même façon que lors du précédent exercice, ce rapport présente une distinction entre « fraudes » et « irrégularités » opérée à partir des communications réglementaires des États membres. De la même façon également, les interprétations effectuées dans le présent rapport doivent être lues avec prudence car le caractère réel, frauduleux ou non, d'une irrégularité peut se révéler après un délai plus ou moins long, à l'issue d'une enquête plus poussé.

De manière synthétique, le niveau de la fraude et des irrégularités constatées ou soupçonnées en 1999 est comparable avec celui des années précédentes (les tableaux en annexe à ce rapport détaillent la situation des cas communiqués par les États membres en 1999, les graphiques permettant la comparaison avec les trois années précédentes, de manière globale, sans distinction entre les notions de « fraude » et d' « irrégularité »). Seul le domaine des actions structurelles (fonds structurels et Fonds de cohésion) a connu en 1999 une évolution significative aussi bien en termes de cas communiqués ainsi que de montants impliqués, ceci reflétant les efforts accrus des États membres en matière de contrôle et de détection.

Le rapport revient sur les événements marquants de l'année 1999, en indiquant à chaque fois que cela a été possible, les évolutions les plus récentes. Il s'agit dans un premier titre, outre la réforme de la lutte antifraude, des évolutions du dispositif juridique « horizontal » (premier et troisième piliers) dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté, avec la protection de l'euro notamment, des évolutions du dispositif juridique sectoriel (ressources propres - douanes et fiscalité indirecte, dépenses agricoles et structurelles, dépenses directes - administrées par la Commission) et de la coopération avec les États membres et les pays tiers, dont les pays candidats à l'adhésion. Le rapport contient également un troisième titre bref (le deuxième titre étant constitué des analyses statistiques) décrivant la situation actuelle du rapport de la Commission sur la protection des intérêts financiers de la Communauté au regard des dispositions de l'article 280 CE et jette les bases d'une nouvelle méthode de travail, dans le cadre des structures existantes (CoCoLAF notamment), dont l'application se poursuivra en 2001, dans la perspective de l'établissement du prochain rapport.

Titre I : Les activités de la Communauté

1. Évolution du dispositif juridique horizontal (premier et troisième piliers)

1.1. La réforme de la lutte antifraude et la création de l'Office européen de lutte antifraude

1.1.1. Le contexte de la réforme

L'autorité budgétaire (le Parlement européen et le Conseil) a souhaité que l'UCLAF améliore son efficacité [6], en visant également le renforcement de la lutte contre la fraude et les irrégularités à l'intérieur des institutions communautaires. Un « groupe interinstitutionnel à haut niveau », réunissant des représentants de la Commission, du Parlement européen et du Conseil a été mis en place à l'initiative du président du Conseil européen dès le début de l'année 1999.

[6] Suite notamment à la publication du rapport spécial n° 8/98 de la Cour des comptes sur le fonctionnement de l'UCLAF (JO C 230 du 22.7.1998). Cf. également la résolution du 7.10.1998 du Parlement européen (JO C 328 du 26.10.1998) ainsi que les conclusions du Conseil Ecofin du 23.11.1998 sur la lutte contre la fraude.

Le Conseil européen de Cologne de juin 1999 s'est tout particulièrement félicité de la coopération exemplaire, étroite et constructive entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, qui a permis, en peu de temps, d'élaborer les bases juridiques permettant à l'Office d'entamer ces travaux, comme prévu au 1er juin 1999 (comme le Conseil européen de Vienne de décembre 1998 l'avait demandé). Selon les conclusions du Conseil européen de Cologne, la création de l'Office européen de lutte antifraude, avec le dispositif juridique qui l'accompagne, constitue un signal politique fort, qui montre que l'Union peut agir dans le domaine de la lutte contre la fraude, la corruption et la mauvaise gestion [7].

[7] Le comité des experts indépendants avait rendu, le 15.3.1999, son « premier rapport sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne ». Ce comité a rendu, le 10.9.1999, son « second rapport sur la réforme de la Commission - analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude ».

1.1.2. Le nouveau cadre juridique

Le nouveau cadre juridique pour la protection des intérêts financiers des Communautés et pour la lutte contre la fraude et contre toute autre activité illégale préjudiciable aux intérêts communautaires, adopté sur la base d'une proposition de la Commission présentée le 17 mars 1999 [8], est le suivant :

[8] JO C 231 du 12.5.1999.

- le 28 avril 1999, la Commission a adopté la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom, instituant l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) [9] ;

[9] JO L 136 du 31.5.1999, page 20.

- le Parlement européen et le Conseil ont adopté, le 25 mai 1999, le règlement (CE) n° 1073/99 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF [10]. Le traité d'Amsterdam étant entré en vigueur le 1er mai 1999, le Parlement européen a participé au processus de décision dans le cadre de la procédure de «codécision» ;

[10] JO L 136 du 31.5.1999, page 1. Le Conseil a adopté, le 25.5.1999, sur la base de l'article 203 du traité Euratom, le règlement (Euratom) n° 1074/99 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude - règlement ayant le même objet que le règlement (CE) n° 1073/99.

- le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont adopté, le 25 mai 1999, l'accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes effectuées par l'OLAF, avec, en annexe, un modèle de décision interne [11]. Afin de régler les droits et les obligations des fonctionnaires et agents des Communautés concernés par une enquête interne effectuée par l'OLAF, les institutions et organes communautaires sont invités à adopter des décisions internes sur la base du règlement, de cet accord interinstitutionnel et de son annexe.

[11] JO L 136 du 31.5.1999, page 15.

1.1.2.1. La décision du 28 avril 1999

La décision de la Commission du 28 avril 1999 indique que l'Office reprend l'ensemble des attributions de l'UCLAF, notamment celles relatives à la préparation des dispositions législatives et réglementaires dans les domaines d'activité de l'Office.

L'Office dispose par ailleurs d'une véritable indépendance opérationnelle (article 3 de la décision). Il est dirigé par un directeur, responsable de l'exécution des enquêtes, qui ne sollicite ni n'accepte d'instructions de la part de la Commission, d'aucun gouvernement ni d'aucune autre institution, organe ou organisme.

Le directeur est désigné par la Commission pour cinq ans, après concertation avec le Parlement européen et le Conseil. Il exerce ses fonctions d'enquête sous la surveillance d'un comité dont la composition et les compétences sont déterminées par les règlements 1073/99 et 1074/99.

Le Comité de surveillance de l'Office, institué par la décision de la Commission du 28 avril 1999, est composé de cinq personnalités indépendantes hautement qualifiées en matière de lutte antifraude [12].

[12] Cf. point 0 ci-après.

1.1.2.2. Les règlements 1073/99 et 1074/99

L'indépendance opérationnelle de l'Office, telle qu'elle ressort de la décision de la Commission du 28 avril 1999, est confortée par les règlements 1073/99 et 1074/99 qui disposent, dans leurs articles 5 et 6, que le directeur de l'Office ouvre et dirige les enquêtes (externes, dans les États membres, et internes, dans les institutions, organes ou organismes communautaires) sous sa propre responsabilité [13].

[13] En ce qui concerne les autres activités de l'Office, celui-ci se comporte comme tout autre service de la Commission.

Le législateur a donc tenu à prendre des dispositions pour garantir l'indépendance opérationnelle et fonctionnelle de l'Office. L'institution du comité de surveillance de l'Office et la position statutaire du Directeur sont les éléments tangibles de cette indépendance que le législateur a voulu placer au centre de la réforme en précisant notamment que ni l'un ni l'autre ne peuvent solliciter ou recevoir d'instructions des gouvernements ou des institutions. Le comité de surveillance assiste le Directeur dans cette démarche, et veille, avec lui, à faire en sorte que toutes les garanties attachées aux droits des personnes soient respectées, de même en ce qui concerne la protection et la confidentialité des échanges de données selon les règles en vigueur. Cette réforme répond aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Placé au sein de la Commission, l'Office participe, au niveau des services, au processus d'élaboration de la législation. Indépendant et interinstitutionnel dans ses fonctions opérationnelles, il doit pouvoir participer au dispositif d'investigation, d'échange d'informations et d'analyse opérationnelle de façon objective et impartiale.

1.1.2.3. L'accord interinstitutionnel du 25 mai 1999

L'accord interinstitutionnel (Parlement européen, Conseil et Commission) relatif aux enquêtes internes effectuées par l'OLAF prévoit un régime commun comportant des mesures d'exécution nécessaires au bon déroulement des enquêtes menées par l'Office pour lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés ou rechercher les faits graves liés à l'exercice d'activités professionnelles [14], susceptibles de poursuites disciplinaires ou pénales.

[14] Faits pouvant constituer un manquement aux obligations des membres, dirigeants, personnels ou agents des institutions ou organes des Communautés.

Dans ce nouveau cadre juridique, la Commission a adopté, le 2 juin 1999, la décision 1999/396/CE, CECA, Euratom relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés [15]. La décision précise les modalités d'intervention des agents de l'OLAF, lors d'enquêtes internes à la Commission, et vise à garantir les droits des personnes susceptibles d'être concernées par des enquêtes administratives. Elle a été publiée au Journal Officiel des Communautés européennes en même temps que celle du Conseil relative au même objet [16] (des discussions sont en cours concernant d'autres institutions ou organismes communautaires [17]).

[15] JO L 149 du 16.6.1999, page 57.

[16] Décision 1999/394/CE, Euratom du Conseil, du 25.5.1999, JO L 149 du 16.6.1999, page 36.

[17] A la fin de 1999, seules la Banque Centrale Européenne et la Banque Européenne d'Investissement n'avaient pas encore adopté de telles dispositions. L'applicabilité du nouveau dispositif a été contestée par ces deux organes communautaires et fait actuellement l'objet de recours devant la Cour de justice des Communautés européennes (affaires C-11/00 et C-15/00).

1.1.3. Les conséquences de la réforme

En ce qui concerne l'instruction d'enquêtes, le nouveau dispositif confère à l'Office les fonctions et les moyens opérationnels dont la Commission dispose et étend sa fonction d'enquête interne, « héritée » de l'UCLAF, à l'ensemble des institutions, organes ou organismes de la famille communautaire. Ainsi, l'Office peut décider de manière autonome le déclenchement d'une enquête interne, dans une institution ou un organe communautaire, ainsi que la transmission éventuelle des dossiers aux autorités judiciaires nationales compétentes.

1.1.4. La mise en route de l'Office européen de lutte antifraude

L'Office est administrativement et budgétairement rattaché à la Commission. Son Directeur exerce, conformément à la décision du 28 avril 1999, le pouvoir de recruter et de nommer son personnel. Il prépare un avant-projet de budget qu'il transmet en temps utile au Directeur général du Budget : dépenses de personnel, dépenses diverses de fonctionnement (y compris les frais immobiliers et l'informatique) et les dépenses liées à l'exercice de ses missions opérationnelles (l'Office est désormais clairement identifié dans le budget général de l'Union européenne).

L'organisation structurelle que l'Office européen de lutte antifraude prévoit de se donner est essentiellement destinée à le doter d'enquêteurs expérimentés qui seront répartis dans un pôle opérationnel polyvalent qui travaillera en liaison étroite avec un pôle « Politique et législation » qui concrétisera l'importance de l'exploitation, en termes de progrès législatifs des constatations du terrain.

Concrètement, il a été décidé que l'OLAF compterait 300 agents fin 2001. 224 postes sont en effet inscrits au tableau des effectifs pour l'année 2000, la Commission ayant demandé à l'autorité budgétaire 76 postes supplémentaires pour l'Office au titre du projet de budget 2001 [18]. Les procédures de recrutement sont en cours, l'expertise en matière d'enquêtes est naturellement à chercher parmi les services nationaux des États membres qui disposent des effectifs requis en nombre et en qualification. L'OLAF poursuit le dessein de constituer des équipes qui seront en mesure de mener les enquêtes antifraude à leur terme, et, chose essentielle, de permettre, aussi bien dans le domaine des enquêtes externes que des enquêtes internes, d'effectuer le suivi judiciaire en coordination avec les services compétents nationaux [19].

[18] L'Office comptait 119 agents à la fin de 1999, la Commission a demandé 30 emplois supplémentaires pour 1999, par deux budgets rectificatifs supplémentaires acceptés par l'autorité budgétaire.

[19] Les profils de poste seront ainsi ciblés sur des connaissances spécifiques concernant notamment les domaines de l' « Intelligence », l' « anticorruption » et le renforcement de la dimension pénale.

1.1.5. Le comité de surveillance de l'Office européen de lutte antifraude

Le comité de surveillance de l'OLAF a été mis en place par la décision de la Commission du 28.4.1999 instituant l'Office. Le Parlement européen et le Conseil, par le règlement (CE) n° 1073/99 du 25.5.1999, ont précisé le rôle de ce comité et fixé les modalités relatives à son fonctionnement.

Aux termes du règlement 1073/99, le Comité de surveillance est composé de cinq membres disposant d'un mandat de trois ans renouvelable. Ces personnalités, susceptibles d'exercer de hautes fonctions dans leur pays, ont été nommées d'un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission [20].

[20] Cf. décision 1999/C 220/01 du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19.7.1999 relative à la nomination des membres du Comité de surveillance de l'OLAF, JO C 220 du 31.7.1999, page 1. Les membres du Comité sont Mme M. Delmas-Marty (F), nommée présidente du Comité par ses pairs, de MM. E. Bruti-Liberati (I), J. N. da Cunha Rodrigues (P), R. Kendall (UK), H. Noack (D). Le Comité doit se réunir au moins 10 fois par an.

1.2. Les activités dans le cadre du premier pilier

1.2.1. La protection de l'euro

La Commission, dans sa communication du 22 juillet 1998 [21] au Parlement européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne, avait annoncé la nécessité d'inscrire les initiatives pour la protection de l'euro dans le cadre d'une approche globale. Parmi les priorités définies pour une action au niveau européen dans le but d'assurer une protection efficace de l'euro figurent la formation, l'échange d'informations, la coopération et l'assistance mutuelle, la protection pénale de l'euro contre le faux monnayage par le rapprochement des dispositions de droit pénal national.

[21] COM(1998) 474 final.

Europol, dont le mandat a été étendu par le Conseil au faux-monnayage [22], a reçu mission d'assister les services de détection qui travaillent sur le terrain à la protection de l'euro contre le faux monnayage.

[22] Décision du Conseil du 29.4.1999, JO L 149 du 28.5.1999.

Un projet de décision-cadre visant à renforcer la protection pénale de l'euro avait déjà été examiné lors du Conseil « Justice et Affaires intérieures » du 2 décembre 1999 [23]. Ce premier dispositif doit être complété. Suite aux travaux et aux consultations développés en 1999 avec les experts des États membres en la matière ainsi qu'avec la Banque Centrale Européenne et les autres organismes concernés (dont Europol), une proposition de règlement relatif à la recherche, à l'identification des faux et à la protection de l'euro contre le faux monnayage a été présentée par la Commission le 26 juillet 2000 [24]. Cette proposition prévoit :

[23] Décision-cadre adoptée le 29 mai 2000, JO L 140 du 14.6.2000.

[24] COM(2000) 492 final.

- la collecte des données techniques,

- la création d'un système d'information stratégique et opérationnelle et d'un réseau de communication sur la contrefaçon de l'euro,

- l'obligation de communiquer toutes les données relatives aux faux,

- l'accès des autorités nationales et des institutions et autres organes compétents à ces informations,

- l'intensification de l'assistance mutuelle en matière de contrefaçon de l'euro, y compris avec les pays tiers et, en particulier, les pays candidats à l'adhésion.

1.2.2. La lutte contre le blanchiment de capitaux

L'utilité de pouvoir disposer d'informations sur des transactions financières suspectes, aux fins de protection des intérêts financiers des Communautés, a, en effet, été maintes fois démontrée par la pratique de l'UCLAF et de l'OLAF [25] car ces informations permettent d'établir un lien entre les auteurs des faits et les organisateurs afin de les poursuivre sur le plan pénal. C'est pourquoi le volet « blanchiment » d'un dossier de fraude communautaire devrait être couvert par des obligations de coopération identiques à celles concernant les infractions d'origine [26].

[25] Cf. rapports annuels antifraude de la Commission, notamment les rapports 1997 - COM(1998) 276 final - et 1998 - COM(1999) 590 final, concernant des affaires de trafic d'alcool.

[26] Le Conseil Ecofin du 17 juillet 2000 s'est déclaré « favorable, sur le principe, à la participation de la Commission à des échanges d'informations sur les cas de fraude et de corruption portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés » (point 4 des conclusions du débat d'orientation du Conseil sur la proposition de directive modificative).

La Commission a présenté une proposition de modification de la directive 91/308/CEE relative au blanchiment de capitaux [27] afin de tenir compte de la transformation des circuits financiers liés au blanchiment et de l'extension du blanchiment, outre le trafic de drogue naturellement déjà couvert par la directive de 1991, aux trafics impliquant la criminalité organisée dans des actes illégaux portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés. La Commission a souhaité élargir notamment les obligations de la directive d'origine à certaines activités et professions non financières. L'obligation, pour les autorités nationales, de coopérer en vue de combattre les activités de blanchiment portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés est également introduite.

[27] COM(1999) 352 final.

1.3. Les activités de protection juridique pénale

1.3.1. Le Corpus Juris

Suite à l'étude de droit comparé lancée par la Commission à la demande du Parlement européen pour l'évaluation de toutes les possibilités de renforcement de la protection pénale des intérêts financiers européens [28], l'étude de suivi du « Corpus Juris » a été achevée en septembre 1999 avec la présentation, par le groupe de chercheurs pénalistes, d'un rapport final qui se fonde sur quatre rapports de synthèse. L'étude présente en fin de compte un examen complet de la nécessité, la légitimité et de la faisabilité du « Corpus Juris » portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. L'étude analyse l'impact de l'intégralité des recommandations au vu du droit pénal de chaque État membre. Elle a été publiée [29] et a fait l'objet d'une présentation au Parlement européen (commission du contrôle budgétaire).

[28] Cf. rapport annuel 1998, chapitre 3, point 5.

[29] « La mise en oeuvre du Corpus Juris dans les États membres », Mme Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000.

1.3.2. Lutte contre le crime organisé : négociation d'un accord de coopération avec la Suisse [30]

[30] Cf. rapport annuel 1998, chapitre 4, point 3.

Les relations économiques entre les Communautés et la Suisse vont prochainement s'intensifier davantage sur la base de sept accords bilatéraux [31] (signés mais non encore ratifiés). Pour autant, ces accords ne contiennent aucune disposition destinée à améliorer la coopération dans la lutte contre la fraude et contre le crime financier.

[31] COM(1999) 229 final.

De plus, l'application pratique du protocole d'assistance mutuelle de 1997, malgré les progrès qu'il a représentés, rencontre toujours des obstacles. Un groupe d'experts bilatéral Commission / Suisse s'est réuni tout au long de l'année 1999 et a mené des consultations afin d'identifier les difficultés apparues sous l'angle de la coopération en matière de fraudes organisées par des résidents qui opèrent à partir du territoire suisse.

Pour ces raisons, la Commission a demandé au Conseil des directives de négociation [32] qui, sur la base de ces pourparlers, visent à améliorer le cadre juridique de la coopération en matière de protection des intérêts financiers communautaires contre la criminalité financière organisée.

[32] SEC(2000) 1883 final.

Un relevé de conclusions a été signé le 1er décembre 1999 entre le directeur de l'Office européen de lutte antifraude et le directeur du bureau de l'intégration à Berne afin de mettre en place des points de contact centraux.

2. Évolutions marquantes dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté

Ce chapitre présente les évolutions de la législation sectorielle relative aux grandes politiques de l'Union en matière d'aide et de cofinancement d'actions en faveur des États membres dans la mesure où elles comportent un volet relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés ».

Les principales évolutions concernent le domaine des ressources propres, le domaine agricole ainsi que les actions structurelles.

Le thème de la protection des intérêts financiers fait partie des priorités de la Commission. Le processus de réforme administrative, que l'institution a lancée au début de l'année 2000 en ce qui concerne l'administration générale des crédits dont la gestion lui incombe (avec ou sans l'entremise des États membres), a constitué, depuis l'entrée en fonction, le 16 septembre 1999, du nouveau Collège, l'une de ses toutes premières priorités. Cette réforme conduit actuellement à un profond remaniement des méthodes de gestion et d'audit financier de la Commission ainsi que de ses pratiques administratives. La révision du règlement financier, la création d'un service d'audit interne et d'un service financier central sont autant d'éléments qui viendront renforcer la protection des intérêts financiers. Une section de ce chapitre est d'ailleurs consacrée aux évolutions de la réforme de la gestion financière à la Commission, initiée en 1995-1996 sous le vocable « SEM 2000 », réforme qui se poursuit en s'intégrant dans le cadre plus général de la réforme interne de la Commission.

2.1. Domaine douanier et fiscalité indirecte

2.1.1. Les régimes de transit

Une série d'initiatives ont été lancées, en coopération étroite avec les 22 administrations douanières nationales concernées [33], dans le cadre du plan d'action [34] afin de restaurer la confiance des opérateurs communautaires dans le système.

[33] Les quinze Etats membres ainsi que les 7 pays tiers parties à la convention « Transit commun » du 20.5.1987 : Islande, Norvège, Suisse, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie.

[34] Communication de la Commission « Plan d'action pour le transit en Europe - Une nouvelle politique douanière », COM(97) 188 final du 30.4.1997 (JO C 176 du 10.6.1997). Cf. rapports annuels précédents, notamment le rapport 1998, chapitre 3, point 1.

Les principales initiatives sont d'ordre législatif et concernent la modification de système communautaire de transit comme la convention sur le transit commun.

Les modifications du Code des douanes communautaire [35] ont été adoptées par le Parlement européen et le Conseil et sont entrées en vigueur en 1999 [36]. Ces nouvelles dispositions clarifient et améliorent les règles de base relatives à l'apurement du régime de transit et aux responsabilités du titulaire de ce régime, aux garanties financières, à l'encadrement communautaire des procédures simplifiées et des procédures de recouvrement de la dette née à l'occasion d'une opération de transit communautaire.

[35] Règlement (CEE) du Conseil n° 2913/92 établissant le code des douanes communautaire (JO L 302 du 19.10.1992).

[36] Règlement (CE) du Parlement européen et du Conseil n° 955/99 modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil en ce qui concerne le régime du transit externe (JO L 119 du 7.5.1999).

En ce qui concerne les amendements nécessaires aux dispositions relatives à la mise en oeuvre du code des douanes communautaires [37] et de la convention sur le transit commun, 1999 s'est révélée être une année d'ajustement des textes déjà élaborés précédemment. En 1999 donc, une position commune a pu être trouvée entre la Commission, les États membres et les parties contractantes en ce qui concerne l'utilisation d'une garantie plus complète s'agissant du mouvement de certaines marchandises sensibles.

[37] Règlement (CEE) de la Commission n° 2454/93 fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 253 du 11.10.1993).

Dans le cadre du programme Douane 2002 [38], la Commission finance entièrement l'informatisation du régime de transit commun et communautaire, notamment en vue d'accélérer la procédure d'apurement des opérations de transit, procédure qui actuellement est basée sur la transmission « sur papier » des donnés y relatives entre les bureaux de douane de départ et de destination. Dès que cette procédure informatisée sera mise en oeuvre, elle contribuera également à identifier plus vite les anomalies et les irrégularités commises dans le cadre du régime de transit qui, de par sa nature même, est sensible aux manoeuvres frauduleuses.

[38] Décision du Conseil et du Parlement 105/2000 du 17.12.1999, JO L 13 du 19.1.2000.

La réforme des régimes de transit est ainsi en voie de finalisation mais sa réussite durable dépendra de l'engagement continu des 22 administrations douanières nationales dans sa mise en oeuvre. Le Conseil a donc, par une résolution datant du 21 juin 1999, marqué son soutien au Plan d'action de la Commission et invité les Etats membres à lui conserver son statut de domaine prioritaire, en particulier sur le plan opérationnel et sur celui de l'informatisation.

2.1.2. Les régimes préférentiels

Dans sa communication sur la gestion des régimes tarifaires préférentiels [39], la Commission a établi un programme d'action visant à rénover les conditions d'application de ces régimes. Dans le prolongement de cette communication, une modification des dispositions du code des douanes (règlement 2913/92) a été entreprise visant à définir les notions d'erreur des autorités douanières et de bonne foi du redevable.

[39] COM(97) 402 final du 23.7.1997.

Ainsi, afin de protéger d'une part la bonne foi des opérateurs et, d'autre part, les intérêts financiers des Communautés, le Parlement européen, le Conseil et la Commission se sont finalement mis d'accord, après de longues et difficiles discussions, sur les limites du risque commercial incombant normalement à un importateur sollicitant le bénéfice d'un régime tarifaire préférentiel.

Toutefois, cette protection ne saurait être invoquée en l'absence de diligence ou lorsque un avis informant les opérateurs de l'existence de doutes fondés aura été publié au JO des CE.

Dans cette optique et compte tenu de la nécessité d'améliorer la transparence de l'action douanière communautaire vis-à-vis des importateurs européens, le principe d'une utilisation plus systématique d'un système d'alerte précoce des importateurs a été établi. Conformément à cette stratégie, la Commission informera les opérateurs économiques des cas, portés à sa connaissance, qui constituent des « doutes fondés » en matière d'origine des marchandises [40].

[40] Cf. communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen précisant les conditions de l'information des opérateurs économiques et des administrations des États membres en matière de régimes tarifaires préférentiels en cas de « doute fondé » concernant l'origine des marchandises, document COM(2000) 550 final.

2.1.3. La fiscalité indirecte

2.1.3.1. La TVA

Un groupe de travail ad hoc « Fraude fiscale » au Conseil a été créé en 1999. La Commission a participé activement aux travaux du groupe dont l'objectif était d'analyser et d'intensifier la coopération administrative en matière de lutte contre la fraude fiscale (fiscalité directe et indirecte) [41].

[41] Les travaux se sont poursuivis durant le premier semestre 2000. Le rapport du groupe a été rendu disponible en le 22 mai 2000 (références du Conseil : 8668/00) et discuté au Conseil Ecofin du 5 juin 2000.

Au cours de l'année 1999, la Commission a analysé les résultats de sa propre enquête sur le fonctionnement et l'efficacité de la coopération administrative et de l'assistance mutuelle dans le secteur de la TVA, après 6 ans de fonctionnement du régime transitoire. Les conclusions du rapport, publié en janvier 2000 [42], sont les suivantes :

[42] COM(2000) 28.

- les États membres n'allouent pas assez de ressources au contrôle de la TVA ;

- les États membres n'ont pas de réelle stratégie en matière de contrôle TVA et la sélection des cibles au moyen de techniques d'analyse de risques est rare ;

- les États membres n'exploitent pas de façon optimale la coopération administrative, l'assistance mutuelle et les procédures inhérentes sont inadaptées lorsqu'il s'agit de combattre la fraude organisée.

Afin de lutter plus efficacement contre la fraude, le rapport recommande que les actions suivantes soient mises en oeuvre :

- la lutte contre la fraude et l'amélioration de la coopération doivent devenir une priorité pour les États membres ;

- les États membres doivent coordonner leur stratégie et adopter une politique antifraude commune ;

- les États membres et la Commission doivent réfléchir à la façon de rendre plus efficace le suivi et l'analyse des fraudes qu'ils détectent ;

- les États membres doivent prendre conscience de l'enjeu que constituent les nouvelles technologies en ce domaine ;

- la Commission, quant à elle, doit s'engager à faire une proposition visant au renforcement de la législation sur la coopération administrative et l'assistance mutuelle.

Par ailleurs, dans le cadre du Sous-Comité Antifraude (SCAF), les États membres et la Commission ont poursuivi et intensifié leur étude sur les mécanismes de fraude. Cette étude a abouti à la formulation d'un certain nombre de recommandations, dont certaines ont été développées au sein du groupe ad hoc du Conseil susmentionné.

La Commission a annoncé, dans sa communication au Conseil et au Parlement européen visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur [43], qu'elle présentera au cours des années 2000 et 2001 des propositions renforçant les instruments juridiques communautaires existants de coopération administrative et d'assistance mutuelle.

[43] COM(2000) 348 final du 7.6.2000.

Dans le domaine des fraudes TVA intra-communautaires, les carrousels TVA (mécanismes complexes de fraude intra-communautaire profitant de l'exonération de la TVA sur les livraisons intra-communautaires) constituent plus que jamais le mécanisme privilégié des organisations criminelles. L'on constate aussi que ces fraudes ont tendance à s'étendre à une plus grande variété de biens que précédemment. Pour cette raison, la Commission a organisé, dans le cadre du programme Fiscalis, deux séminaires spécifiques consacrés aux méthodes de détection et de contrôle des carrousels TVA.

2.1.3.2. Les accises

Suite au rapport du groupe à haut niveau, présidé par la Commission, sur la fraude dans le secteur du tabac et de l'alcool, approuvé par les Directeurs généraux des douanes et de la fiscalité indirecte (États membres) en avril 1998 et entériné par le Conseil le 19 mai 1998 [44], la Commission a fait procéder à une étude de faisabilité afin de considérer la possibilité de mettre en place un système informatisé pour le mouvement et le contrôle des produits soumis à accises. L'étude sera achevée en 2000.

[44] Cf. cf. rapport annuel 1998, chapitre 3, point 3.

Par ailleurs, un système d'information préalable sur ces échanges a été mis en place dans de nombreux États membres sur la base d'un schéma directeur approuvé par les Directeurs généraux des douanes et de la fiscalité indirecte. Ce système, fondé sur l'utilisation de moyens simples de communication, pourra faire l'objet d'améliorations ultérieures. A cette occasion, les travaux en cours dans le cadre de l'analyse de risques et du ciblage des marchandises ont été poursuivis.

La Commission a également poursuivi ses travaux concernant l'élaboration d'une recommandation relative à la définition de lignes directrices pour l'octroi et le retrait des autorisations aux entrepositaires agréés et aux opérateurs enregistrés, ceci afin de renforcer le contrôle des entrepôts et de sensibiliser les responsables de la gestion des stocks.

2.2. Domaine agricole

Les initiatives de la Commission pour renforcer la lutte contre la fraude et les irrégularités dans le domaine agricole se sont inscrites dans le cadre de l' « Agenda 2000 » [45]. Dans cette optique, plusieurs législations sectorielles ont été révisées.

[45] Conseil Européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999, cf. conclusions de la Présidence concernant notamment les perspectives financières pour la période 2000-2006, le projet de réglementation relatif à la répartition des aides structurelles selon trois nouveaux objectifs simplifiés (cf. point 0, page 24), la politique agricole commune ainsi que les trois instruments de pré-adhésion pour les pays candidats (instrument agricole : SAPARD, l'instrument structurel de pré-adhésion : ISPA et le programme PHARE renforcé pour les pays candidats). Cf. également le point 0, page 25. La transposition juridique de ces textes a été acquise dans le cadre des règlements (CE) n° 1266/1999 du Conseil du 21 juin 1999 sur la coordination de l'assistance aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion, n° 1267/1999 du Conseil établissant un instrument structurel de pré-adhésion et n° 1268/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à une aide communautaire à des mesures de pré-adhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats d'Europe Centrale et Orientale, au cours de la période de pré-adhésion (JO L 161 du 26.6.1999).

Dans le secteur du vin et des produits viticoles par exemple, une nouvelle organisation commune du marché a été décidée [46], comprenant des dispositions relatives à la prévention de la fraude, en matière de désignation, dénomination et présentation des produits, assorties de sanctions au niveau communautaire. Dans le secteur du lin et du chanvre, l'obligation, pour les producteurs, d'obtenir un rendement minimal [47], dont le non-respect est sanctionné par la perte de 65% du montant de l'aide, et de conclure des contrats avec les transformateurs a été instaurée [48]. Dans le secteur des cultures arables, le régime de soutien aux producteurs et le régime de jachère ont été révisés [49] ; un contingentement a été instauré pour certaines cultures (fécule de pomme de terre notamment [50]). Dans le secteur de l'huile d'olive, l'organisation commune de marché a été modifiée en 1998 pour une période transitoire et dans l'attente d'une réforme de plus grande ampleur. Le fait marquant de cette modification est la suppression de l'ancienne aide à la consommation dont le montant ne pouvait être augmenté sans risque de fraude et dont la suppression va considérablement améliorer les contrôles du régime d'aide à la production. Dans le secteur de la viande bovine, une réforme d'ampleur est intervenue avec l'adoption du règlement (CE) n° 1254/99 du Conseil [51] portant organisation commune de marché dans ce secteur, les modalités d'application de cette réforme prévoient notamment des modalités transitoires en matière de gestion et de contrôle [52], et ce, dans l'attente de la modification du règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil établissant le système intégré [53].

[46] Règlement (CE) n° 1493/99 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, JO L 276 du 14.7.1999.

[47] Règlement (CE) n° 2183/97 de la Commission, JO L 299 du 4.11.1997, pour le lin ; règlement (CE) n° 452/99 de la Commission, JO L 54 du 2.3.1999 pour le chanvre.

[48] Règlement (CE) n° 154/97 du Conseil, JO L 27 du 30.1.1997 ; règlement (CE) n° 1420/98 du Conseil, JO L 190 du 4.7.1998.

[49] Règlement (CE) n° 1251/99 du Conseil, JO L 160 du 26.6.1999, page 1 ; règlement (CE) n° 2316/99 de la Commission portant modalités d'application du précédent, JO L 280 du 30.10.1999 et règlement (CE) n° 2461/99 de la Commission portant modalités d'application du règlement 1251/99 en ce qui concerne l'utilisation des terres mises en jachère pour la production de matières premières servant à la fabrication, dans la Communauté, de produits qui ne sont pas directement destinés à la consommation humaine ou animale, JO L 299 du 20.11.1999. Cf. également le règlement (CE) nº 2801/99 de la Commission modifiant le règlement (CEE) nº 3887/92 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaire (JO L 340 du 31.12.1999).

[50] Règlement (CE) n° 1252/99 du Conseil, JO L 160 du 26.6.1999, page 15.

[51] JO L 160 du 26.6.1999, page 21.

[52] Règlement (CE) n° 2714/99 de la Commission, JO L 327 du 21.12.1999.

[53] Ce règlement, modifiant le règlement (CEE) nº 3508/92 établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires, a été adopté le 17 juillet 2000 [règlement (CE) nº 1593/2000 du Conseil, JO L 182 du 21.7.2000].

La Commission (Direction générale « Agriculture ») a de plus effectué une opération de simplification de la législation agricole qui a également pour objectif d'atteindre une meilleure protection des intérêts financiers de la Communauté [54]. Le régime des restitutions à l'exportation a également été simplifié, l'ancien règlement, modifié à plusieurs reprises, ayant finalement été remplacé par le règlement (CE) n° 800/99 de la Commission du 15 avril 1999 [55]. De même pour l'organisation commune de marché dans le secteur du lait et des produits laitiers [56].

[54] Règlement (CE) n° 1258/99 du Conseil relatif au financement de la politique agricole commune, JO L 160 du 26.6.1999, page 103, qui a remplacé l'ancien règlement, le règlement de base (CEE) n° 729/70, à partir du 1er janvier 2000.

[55] JO L 102 du 17.4.1999.

[56] Règlement (CE) n° 1255/99 du Conseil, JO L 160 du 26.6.1999, page 48.

2.3. Domaine des actions structurelles

Suite à l'accord politique du 21 juin 1999 [57] sur le paquet « Agenda 2000 », le Conseil a définitivement approuvé neuf règlements en matière de gestion des fonds structurels. Dorénavant, l'architecture réglementaire de gestion des fonds structurels est simplifiée : un règlement général (le règlement 1260/99) édicte les grands principes liés aux différents fonds structurels (objectifs, méthodes de programmation, gestion financière, évaluation et contrôle), et de nouveaux règlements spécifiques déterminent le champ d'intervention respectifs de chaque fonds.

[57] Règlement (CE) n° 1260/99 du Conseil portant dispositions générales sur les fonds structurels, JO L 161 du 26.6.1999.

En matière de protection des intérêts financiers, cette nouvelle réglementation précise la notion d' « autorité de gestion », désignée par les États membres pour chaque programme, dont les tâches couvrent à la fois la mise en oeuvre, la régularité de la gestion (garantie de la bonne gestion financière) et l'efficacité du programme. En ce qui concerne plus précisément la gestion financière des programmes, les engagements de dépenses et les paiements effectifs sont dissociés. Pour les paiements, un acompte est versé par la Commission lors du premier engagement de dépenses ; les paiements suivants remboursent les dépenses effectivement payées et certifiées par l'État membre ; le solde n'est versé que si la Commission a reçu et approuvé tous les documents requis. Toute demande de paiement doit être accompagnée d'un certificat de l' « autorité de paiement », qui assure la régularité des déclarations à la Commission. La nouvelle réglementation indique de plus clairement que les États membres sont responsables au premier chef du contrôle financier et détaille leur responsabilité, notamment en matière de prévention, de détection et de correction des irrégularités [58]. A la clôture du programme, un certificat doit être présenté à la Commission, dressé par un organisme indépendant, et qui relate l'historique des contrôles effectués et garantit la validité de la demande de paiement ainsi que la légalité et la régularité des transactions. Celle-ci, pour sa part, effectue des contrôles sur place, s'assure que l'État membre concerné effectue lui-même des contrôles réguliers et, en cas d'irrégularité, elle peut envoyer des recommandations ou des demandes de mesures correctives pour remédier aux insuffisances de gestion ou corriger les irrégularités.

[58] La réglementation précédente indiquait que les États membres devaient prendre les « mesures nécessaires » pour prévenir et poursuivre les irrégularités.

Une rencontre entre les États membres et les services de la Commission responsables a lieu chaque année pour coordonner les programmes et les méthodes de contrôle et pour tirer des résultats des contrôles effectués les enseignements nécessaires. Les corrections financières, en cas de défaillance des États membres ou d'irrégularité financière de leur part, se matérialisent, en l'absence de résultat de la conciliation préalablement engagée à l'initiative de la Commission, par la réduction ou la suppression de tout ou partie de la participation communautaire au programme incriminé. La correction peut ainsi soit correspondre au montant exact de l'irrégularité constatée, soit s'élever à un montant forfaitaire en cas de faiblesse générale du système de gestion ou de contrôle de l'État membre concerné.

2.4. Les marchés publics

Suite aux travaux menés en 1999, la Commission a présenté deux propositions de directives, portant sur la refonte de quatre directives existantes dans le domaine des marchés publics (datant de 1992 et 1993), dont l'objectif est de simplifier et de clarifier les règles existantes. La première proposition concerne les procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux [59]. La seconde porte sur la refonte de la directive relative aux « secteurs spéciaux » (eau, énergie, transports).

[59] COM(2000) 275 final.

Du point de vue de la protection des intérêts financiers des Communautés, il s'agit de protéger les marchés publics des agissements de groupes criminels et d'adopter des mesures à cet effet. Le but de la première proposition de directive est également de prévoir la faculté, pour un État membre, d'exclure un opérateur économique non fiable d'un marché public, y compris en cas de jugement non définitif [60]. Désormais, l'obligation d'exclure tout opérateur économique convaincu par un jugement définitif de certaines malversations graves existe.

[60] En effet, si le législateur communautaire limitait d'emblée cette possibilité à l'existence d'un jugement définitif, tout opérateur faisant l'objet d'un jugement de condamnation non encore définitif, du fait d'un recours par exemple, aurait le droit de participer à un marché public sans que les autorités nationales concernées n'aient la moindre possibilité de l'exclure.

2.5. La réforme de la gestion financière (SEM 2000)

Deux nouveaux bilans concernant l'étape III (amélioration de la coopération avec les États membres) de la réalisation de la réforme de la gestion financière [61] ont été communiqués au Conseil par la Commission les 25 mai 1999 et 29 novembre 1999.

[61] Doc. SEC(1999) 708/2 du 11.5.1999, cinquième rapport d'avancement de la mise en oeuvre des recommandations du Groupe des représentants personnels sur la bonne gestion financière - cf. également les rapports annuels 1996, chapitre 1, section 2, page 15 et 1998, chapitre 3, section 4, page 43. Le sixième rapport sur les travaux du GRP a été soumis au Conseil le 29.11.1999.

En ce qui concerne la protection des intérêts financiers de la Communauté, il y apparaît notamment que, dans le domaine des fonds structurels, la Commission a pu prendre quelque 45 décisions formelles de corrections financières au titre de l'article 24 du règlement (CEE) n° 4253/88 (pour le premier semestre de l'année 1999), représentant un montant de 26 millions d'euros. La responsabilité de ces corrections financières incombe aux États membres, qui sont également responsables au premier chef de la poursuite des irrégularités détectées. C'est ainsi qu'en cas de défaillance des États membres, la Commission peut être amenée, en l'absence de toute correction financière de la part de ces derniers, à réduire ou supprimer tout ou partie de la participation communautaire au programme entaché d'irrégularité.

Quoiqu'il en soit, la Commission envisage toujours de proposer un système de correction plus strict et plus rapide, conformément aux propositions initiales faites en ce sens dans le cadre de l'Agenda 2000 [62] (nouvelle réglementation des fonds structurels).

[62] Cf. point 0 ci-après, cf. également le rapport annuel 1997, chapitre 4, section 1, page 47.

2.6. La réforme interne de la Commission

Suite aux travaux initiés en 1999, la Commission a approuvé les objectifs de la réforme administrative interne de son administration [63]. Outre la redéfinition du système de gestion, d'audit et de contrôle financier, qui avait fait l'objet de nombreuses critiques, notamment par la Cour des comptes et par le comité des experts indépendants, plusieurs programmes ont été élaborés, intégrant la dimension spécifique de la protection des intérêts financiers des Communautés. Des travaux sont en cours pour améliorer l'efficacité quant à la prévention des irrégularités et pour faire en sorte que la législation, les règles et les procédures en matière de gestion financière se prêtent le moins possible à la fraude. Ces travaux ont donné lieu à une large consultation au sein des services de la Commission ainsi qu'avec les autres institutions. Les actions suivantes sont envisagées :

[63] Livre blanc sur la réforme, COM(2000) 200 final du 1.3.2000 et COM(2000) 200 final/2 du 5.4.2000, volumes I et II (http://europa.eu.int/comm/reform/index_fr.htm).

* assurer une meilleure coordination entre l'OLAF et les autres services de la Commission,

* associer plus étroitement cet Office à l'analyse de l'imperméabilité à la fraude de la législation ainsi que des systèmes d'appel d'offres et de gestion des contrats,

* optimiser le système central d'alerte rapide applicable aux bénéficiaires des crédits communautaires,

* gérer plus efficacement le recouvrement des sommes détournées ou indûment versées.

La coopération (entre services de la Commission et entre ces derniers et les États membres) sera également mieux définie, notamment en ce qui concerne les Fonds structurels et la procédure d'apurement des comptes du FEOGA dans le sens d'une meilleure prévention et d'une détection plus efficace des irrégularités, des fraudes et de la corruption.

3. Coopération et partenariat

3.1. Avec les États membres

La Commission compte tirer profit et partager l'expérience des États membres, au bénéfice du renforcement de la protection des finances communautaires. Ces échanges continueront à s 'effectuer dans le cadre du comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte antifraude (CoCoLAF), que la Commission entend réunir plus régulièrement. Ce comité a une vocation horizontale et permet, à ce titre, d'avoir une vue d'ensemble sur la problématique de la lutte antifraude. Il réunit les responsables de haut niveau dans les États membres et sera mieux associé à la réflexion prospective, la Commission modifiera sa décision datant de 1994, concernant la création et le fonctionnement de ce comité, dans ce sens ainsi que pour tenir compte des changements liés à la réforme de la lutte antifraude [64].

[64] Cf. point 0, à partir de la page 9.

3.1.1. Les initiatives de la Commission à l'égard des États membres pour la protection des intérêts financiers de la Communauté

Tout d'abord, il faut noter que l'état de ratification des instruments juridiques relatifs à la protection des intérêts financiers des Communautés a évolué de la manière suivante : à la date de parution de ce rapport, huit États membres ont procédé à la ratification totale ou partielle des conventions et protocoles établis sur la base du titre VI du TUE [65].

[65] La France, l'Espagne et le Royaume-Uni ont ratifié tous les instruments concernés, l'Allemagne n'a pour l'instant ratifié que la convention de 1995 et son premier protocole, la Grèce a ratifié l'ensemble des instruments à l'exception de la convention « corruption », l'Autriche, la Suède et la Finlande n'ayant, pour leur part, pas encore ratifié le deuxième protocole à la convention de 1995. Cf. tableau en annexe à ce titre.

S'agissant des relations entre les services nationaux spécialisés et la Commission (OLAF), il faut signaler l'aboutissement, suite aux contacts initiés et entretenus en 1999, par la signature d'un protocole, le 17 février 2000, des discussions entre la Direzione Nationale Antimafia (DNA) [66] et l'OLAF sur la mise en place de modalités pratiques établissant des contacts permanents de coopération entre les deux services et organisant ainsi l'échange des informations aux fins de prévention et de répression des activités illégales, impliquant la criminalité organisée sous toutes ses formes, commises au détriment des finances communautaires.

[66] Parquet italien anti-mafia, cf. rapport annuel 1998, chapitre 4, point 1.

3.1.2. La coopération judiciaire : Le réseau judiciaire européen

Le Conseil « Justice et Affaires Intérieures » (JAI), réuni le 2 décembre 1999 à Bruxelles, a adopté un rapport [67] sur l'évaluation du fonctionnement du réseau judiciaire européen (RJE), créé suite à l'adoption d'une action commune par le Conseil [68], le 29 juin 1998, dans le but nécessaire d'améliorer la coopération judiciaire entre les États membres et l'Union, notamment dans les cas de lutte contre les formes graves de criminalité, qui sont le fait, le plus souvent, de réseaux transnationaux organisés. Il existe des points de contact, dans chaque État membre, à la disposition des autorités judiciaires locales ; ce sont généralement des magistrats dont le rôle est de faciliter la coopération judiciaire entre les États membres, en fournissant notamment les informations nécessaires aux interlocuteurs désignés, au plan national et au niveau communautaire. Le développement de ces points de contact directs demeure essentiel pour mieux cibler les actions opérationnelles de l'OLAF et pour rendre la lutte contre la criminalité organisée au plan international plus efficace.

[67] Références Conseil : 12393/99, rapport adopté le 2.12.1999.

[68] JO L 191 du 7.7.1998.

3.1.3. Les actions de formation concernant la protection des intérêts financiers

Pour être en mesure de protéger efficacement les intérêts financiers des Communautés, l'Union se trouve dans la nécessité impérative de se doter de moyens (connaissances spécifiques des méthodes notamment) analogues à ceux qu'utilisent les fraudeurs à l'échelle internationale. De tels moyens doivent exister non seulement au niveau national, dans chaque État Membre, mais aussi au niveau communautaire, et ce, dans le but de colmater, à l'aide d'actions de formation communautaires, plurisectorielles et multilingues, les brèches et les différences existantes en ce qui concerne l'approche du phénomène.

En 1999, l'objectif de la Commission (OLAF) en matière de formation antifraude a été la poursuite d'une politique volontariste, dans le respect du principe de subsidiarité, pour améliorer les connaissances des agents et personnels nationaux chargés de combattre la fraude. Sont concernés :

* les services chargés de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et de la lutte contre la corruption et contre la falsification monétaire,

* plus particulièrement les services de police et les magistrats du Ministère Public des États membres et de certains pays tiers.

Durant l'année 1999, 18 actions de formation ont été réalisées. Ces actions ont été ciblées sur la formation des agents des services judiciaires nationaux concernant la protection des intérêts financiers des Communautés. La motivation de ces services et leur entière coopération sont des éléments indispensables pour assurer, sur le terrain, le succès de la lutte contre la fraude.

Les moyens utilisés pour la réalisation de ces objectifs ont consisté soit à octroyer une aide financière aux administrations nationales des États membres pour l'organisation de formations ayant pour thème la protection des finances des Communautés européennes ou la lutte contre la corruption, soit à mettre à la disposition des États membres demandeurs des intervenants de la Commission (OLAF) pour faire partager leur expérience en la matière.

3.2. Avec les pays candidats à l'adhésion

Les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne doivent, outre la reprise de l'acquis communautaire législatif en matière antifraude, prendre, conformément à l'esprit de l'article 280 CE, toutes les mesures nécessaires pour combattre la fraude sur le terrain, y compris en ce qui concerne la coopération entre États membres et avec la Commission, notamment en cas d'actions opérationnelles transnationales, ce qui, entre autres éléments, implique des adaptations indispensables en termes d'organisation administrative.

La Pologne étant parmi les plus grands pays candidats à l'adhésion et le plus important bénéficiaire des fonds PHARE, il était logique que la Commission concentre ses efforts et son action sur ce pays [69]. Suite aux contacts établis par la Task-Force UCLAF avec les autorités polonaises et aux différentes rencontres organisées, notamment avec le Premier ministre de ce pays, la création d'une structure pluridisciplinaire centrale se spécialisant dans la lutte contre la fraude et contre le crime organisé a été décidée. Cette structure devrait être établie au sein de l'IGD (inspection générale des douanes polonaises) et bénéficier de financements dans le cadre du programme PHARE 1999.

[69] Cf. rapport annuel 1998, chapitre 5, point 1.

L'IGD a donc élaboré un projet spécifique, qui, après acceptation par les autorités polonaises, a été soumis à la Commission. Ce projet prévoit une aide de 3,5 millions d'euros dans un premier temps. Outre le détachement de quatre fonctionnaires des États membres, ce projet prévoit également le financement de bases de données, de réseaux de télécommunications, d'équipement de bureau. Il prévoit aussi de l'assistance technique (par exemple le financement de voitures spécialement équipées pour exercer de la surveillance), des actions de formation et des stages. Cette somme de 3,5 millions d'euros représente environ 1,4% du total du programme PHARE pour la Pologne. Ce programme a été accepté le 7 mai 1999 par tous les États membres, puis par la Commission. Il contient, comme chaque programme PHARE, une clause d'obligation de cofinancement par le pays candidat bénéficiaire. Les autorités polonaises se sont ainsi engagées à fournir, de leur côté, les installations nécessaires dans lesquelles ce nouveau service, qui comptera environ 30 personnes, fonctionnera (le coût prévisionnel de cette opération est d'environ 1,9 million d'euros [70]).

[70] 7 633 200 zlotys.

3.3. L'assistance administrative mutuelle dans le domaine douanier entre la Communauté et les pays tiers

Un arrangement administratif entre l'Office européen de lutte antifraude et le Comité douanier d'État de la Fédération de Russie concernant un « Système d'information mutuelle » pour les mouvements de marchandises entre les États membres de l'Union européenne et la Fédération de Russie est en cours d'élaboration. En effet, en se référant au protocole sur l'assistance administrative mutuelle pour la bonne application de la réglementation douanière communautaire, ce projet a pour but de faciliter les échanges d'informations concernant l'échange de marchandises particulièrement sensibles à la fraude, comme la viande bovine et porcine exportée vers la Russie avec paiement de restitutions. Cet arrangement administratif prévoit en substance, dès avant son entrée en vigueur (qui aura lieu à la signature), l'extension du système d'échange direct d'informations à d'autres types de produits fortement taxés.

D'autre part, au 31 décembre 1999, la Communauté avait conclu des accords comprenant des dispositions relatives à l'assistance mutuelle en matière douanière avec 33 pays tiers dont quasiment tous sont ses voisins géographiques et ses partenaires commerciaux les plus importants. Il s'agit, en matière douanière, tant d'accords globaux comportant un protocole d'assistance mutuelle que d'accords spécifiques sur la coopération et l'assistance mutuelle administrative.

Les dispositions spécifiques de ces accords et protocoles fournissent aux services des parties contractantes responsables des enquêtes douanières une base juridique pour demander et pour fournir l'assistance administrative lors de la poursuite d'enquêtes visant à assurer la bonne application de la réglementation douanière, qu'il s'agisse de celle de la Communauté ou de celle du pays partenaire.

Plusieurs accords comprenant un protocole d'assistance mutuelle en matière douanière signés avant 1999 sont entrés en vigueur en 1999. Il s'agit des accords avec les pays suivants : Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Hong Kong, Kazakhstan, République kirghize, Slovénie et Ouzbékistan. Un accord spécifique sur la coopération et l'assistance mutuelle en matière douanière a été conclu avec Hong Kong.

Également en 1999, quatre accords relatifs au commerce de produits textiles sont entrés en vigueur. Il s'agit des accords avec : le Laos, le Cambodge, le Viêt-nam, le Népal, la Chine, le Japon et les pays ANASE [71]. Un accord relatif au commerce de chaussures est entré en vigueur avec le Viêt-nam.

[71] Association des nations de l'Asie du Sud-Est.

Des négociations visant la conclusion d'accords globaux (comportant un protocole relatif à l'assistance mutuelle en matière douanière) ou spécifiques (accord sur la coopération et l'assistance mutuelle administrative en matière douanière) se poursuivent ou sont prévues avec d'autres pays tiers, dont Chypre et Malte (pays candidats à l'adhésion), le Chili, le Mexique, la Suisse et les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Uruguay et Paraguay).

Les dispositions relatives à la coopération douanière reprises dans les accords avec les pays tiers couvrent également l'assistance technique dans le domaine douanier. En ce qui concerne l'élargissement [72], l'objectif fondamental de cette assistance (fournie dans le cadre du programme PHARE) est de contribuer à l'application efficace par ces pays, le moment venu, de la réglementation communautaire et donc, par extension, des dispositions communautaires relatives à la prévention de la fraude et à la protection des intérêts financiers de l'Union ainsi élargie.

[72] Cf. point 0, page 25.

État de la ratification par les États membres des instruments « Protection des intérêts financiers » (troisième pilier)

>EMPLACEMENT TABLE>

R = ratification notifiée

Source : http://db.consilium.eu.int/accords/default.asp-lang=fraude

A jour au 11.10.2000

Titre II : Statistiques et analyses

4. Fraudes et autres irrégularités

La lutte contre la fraude concerne tout comportement illégal ayant un impact sur le budget de l'Union européenne. La forme que peut revêtir un tel comportement illégal varie jusqu'à couvrir toute une gamme allant du non-respect d'une norme de droit communautaire, par erreur ou mégarde, jusqu'à des actes relevant de la criminalité organisée. Si, à première vue, la perte pour le budget de l'Union européenne (et donc en réalité pour le citoyen et contribuable européen) est la même indépendamment de la forme de l'irrégularité commise, les mesures à prendre pour réagir sur cette perte doivent être appréciées en fonction de la gravité de l'irrégularité. En effet, les simples erreurs doivent être corrigées et leur reproduction doit être évitée. En revanche, les irrégularités commises intentionnellement appellent, outre la correction financière, des sanctions appropriées et des précautions beaucoup plus spécifiques pour le futur, pouvant aller jusqu'à une modification de la législation applicable.

Les fraudes au sens strict du terme, a fortiori les comportements criminels, ont un impact particulièrement déstabilisant sur l'économie et sur la vie publique et doivent être poursuivies avec vigueur et détermination.

Il est important de ne pas faire d'amalgame entre les différentes catégories d'irrégularités et de ne pas traiter la simple erreur de la même manière que la fraude. C'est volontairement que l'OLAF se concentre en premier lieu sur les irrégularités les plus sérieuses, à savoir les fraudes, dans le cadre de ses propres enquêtes et de l'assistance qu'il apporte aux services spécialisés des États membres.

Toutefois, il est très difficile de connaître avec précision le caractère réel (frauduleux ou non) d'une irrégularité qui vient d'être décelée, voire seulement soupçonnée. S'il s'agit d'un comportement délictueux, la qualification finale, souvent après de longues années, revient aux institutions judiciaires compétentes qui statuent sur les preuves recueillies lors de l'enquête menée. Ce qui avait initialement l'aspect d'une simple irrégularité peut se révéler être plus tard de naturelle criminelle, ayant un caractère prémédité et organisé, tandis que le soupçon initial d'un comportement délictueux peut se révéler non fondé aux termes d'une enquête plus poussée.

Si, conformément au souhait exprimé par le Conseil [73], l'OLAF présente dans ce rapport deux photographies distinctes, pour le phénomène des fraudes d'un côté et des autres irrégularités de l'autre, il faut interpréter les chiffres avec précaution. Cette distinction est basée sur l'information fournie par les États membres (la transmission d'un dossier au parquet est indicative d'une fraude, de même en ce qui concerne certains types d'irrégularité ou certaines modalités de la commission de l'irrégularité). Or, il ressort des communications transmises à la Commission (OLAF) que les États membres ne se distinguent pas seulement par le degré de détail fourni pour décrire les cas décelés, mais également par leur détermination respective de poursuivre un cas décelé par la voie administrative ou pénale.

[73] Conclusions du Conseil Ecofin du 17 juillet 2000, point 7.

Afin de pouvoir quantifier la part des cas communiqués par les États membres qui est à qualifier de « fraude », l'OLAF a, dans le cadre d'un projet de soutien scientifique et technique confié au Centre Commun de Recherche, fait analyser les communications des États membres au titre des années 1993-1997. Cette analyse a donné le résultat suivant.

- Dans le domaine des ressources propres, 32% des cas, représentant 45% des montants en jeu ont été qualifiés par les États membres de « fraude ».

- Dans le domaine des dépenses du FEOGA Garantie, 21% des cas, représentant 37% des montants en jeu ont été décrits par les États membres comme « fraude ».

- Dans le domaine des actions structurelles, 18% des cas, représentant 33% des montants en jeu ont été qualifiés par les États membres de « fraude ».

A ce stade, la distinction entre fraudes et autres irrégularités ne peut donc être opérée avec précision. L'analyse plus détaillée de la typologie des irrégularités et des montants concernés confirme que la pratique actuelle des États membres n'est pas en ligne avec l'objectif d'assurer une protection équivalente des intérêts financiers de l'Union européenne. La Commission ne peut donc qu'inviter les États membres à suivre une approche plus harmonisée pour distinguer plus clairement entre fraudes et autres irrégularités.

5. La situation en 1999

5.1. Le niveau global des fraudes et autres irrégularités

Si l'on rapproche le nombre de nouveaux cas et leur impact budgétaire, le niveau des fraudes et autres irrégularités constatées ou soupçonnées en 1999 est comparable au niveau atteint ces dernières années.

5.2. Les fraudes

5.2.1. Les cas de fraude communiqués par les États membres

Pour l'année 1999, les États membres ont communiqué sur base de la réglementation sectorielle 1 235 cas qui peuvent être qualifiés de fraude au sens de la définition de l'article 1 1 de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Ces cas se répartissent comme suit sur les domaines budgétaires [74]:

[74] Pour les détails, cf. tableaux 1 à 3.

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5.2.2. Les cas sous enquête à l'OLAF

Selon l'OLAF, en complément aux cas communiqués par les États membres, l'Office a traité, en 1999, 252 nouveaux dossiers qui relèvent dans leur grande majorité, selon l'appréciation provisoire de l'Office, de la criminalité. En effet, en règle générale, c'est le soupçon de fraude qui détermine l'OLAF à ouvrir une enquête. Évidemment, il appartiendra, au terme de l'enquête menée, aux instances judiciaires nationales de juger de la qualité du comportement. En ce qui concerne l'impact budgétaire de ces cas, il s'agit d'une estimation provisoire qui, à l'exception du domaine des dépenses directes dont la gestion incombe à la Commission, doit également être confirmée par les instances nationales compétentes qui doivent adresser l'ordre de recouvrement aux opérateurs concernées.

Les dossiers ouverts en 1999 se répartissent comme suit :

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* sans TVA

** partie B du budget

Ne sont pas repris dans ce tableau les dossiers qui concernent les accises puisque l'impact de ces fraudes se fait sentir d'abord au niveau du budget national. Toutefois, l'on ne peut plus fermer les yeux devant l'enjeu grandissant des fraudes soupçonnées dans ce domaine. Une estimation sommaire des seuls cas sous enquête à l'OLAF depuis 1999 jusqu'à la date de publication de ce rapport permet de chiffrer l'impact du trafic d'alcool sur le budget des États membres à plus de 500 millions d'euros. Trafic d'alcool et contrebande de cigarettes se disputent désormais le premier rang, mais quelques États membres ne semblent pas encore prêts à en tirer les conséquences.

5.3. Les autres irrégularités

Pour l'année 1999, les États membres ont communiqué sur base de la réglementation sectorielle 4 912 cas d'irrégularité. Ces cas se répartissent comme suit sur les domaines budgétaires [75] :

[75] Pour les détails, cf. tableaux 1 à 3.

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6. Les tendances

Globalement, la tendance à la stabilisation au niveau des années précédentes se confirme aussi pour 1999, au moins pour les cas communiqués par les États membres. Le nombre de nouveaux cas décelés par les États membres continue à progresser [76], mais les montants impliqués ne sont guère plus élevés que ceux de la période précédente. L'impact des fraudes et autres irrégularités diminue dans le domaine des dépenses agricoles, mais continue d'augmenter dans le domaine des actions structurelles. Il tend à décroître dans le domaine des ressources propres traditionnelles.

[76] Pour l'évolution du nombre et de l'impact des cas communiqués par les États membres, cf. graphiques 1 à 3.

La constatation est quelque peu différente concernant les cas sous enquête à l'OLAF. Dans le cadre d'une même enquête, il peut y avoir une évaluation de l'impact budgétaire fondée sur des « pièces à conviction » (montants constatés) ainsi qu'une estimation de l'impact budgétaire probable fondée sur une extrapolation des faits constatés. Ceci vaut notamment pour les cas complexes qui relèvent de la criminalité économique organisée, notamment la contrebande de cigarettes. Si l'OLAF a pu établir, dans les nouveaux dossiers concernant le marché des cigarettes qui ont été ouverts en 1999, un impact minimal de quelques 17 millions d'euros (chiffre repris dans le tableau page précédente), la perte totale pourrait se chiffrer à 325 millions d'euros. Il reviendra aux instances compétentes des États membres de préciser l'impact budgétaire, les enquêtes une fois terminées.

6.1. Le domaine des ressources propres traditionnelles

Pour évaluer l'impact des fraudes et autres irrégularités qui affectent les ressources propres, la Commission peut se baser, outre les constatations établies dans le cadre des enquêtes menées par l'OLAF, sur deux sources d'informations complémentaires :

- les communications des États membres conformément à l'article 6 4 du règlement n° 1552/89 [77] (« fiches fraude »),

[77] Désormais article 6 5 du règlement (CE, Euratom) n° 1150/2000 du Conseil (JO L 130 du 31.5.2000) remplaçant le règlement (CEE, Euratom) n° 1552/89 du Conseil.

- les rapports annuels sur l'activité et les résultats de leurs contrôles qu'ils soumettent conformément à l'article 17 3 du règlement n° 1552/89 [78]. Ces rapports fournissent également des éléments qui permettent de quantifier et de caractériser les résultats de la lutte antifraude ainsi que les pratiques frauduleuses [79]. Ceci permet de rapprocher les informations spécifiques (communication des cas de fraude et autres irrégularités) avec les informations plus générales sur les résultats des contrôles effectués ainsi qu'avec les données comptables également communiquées par les États membres (comptabilisation des ressources propres non encore recouvrées) pour déduire ainsi une photographie plus exacte de l'évolution des chiffres.

[78] Désormais article 17 3 du règlement n° 1150/2000.

[79] Cf. rapport joint en annexe.

Sur la base de l'ensemble des ces informations, l'on peut constater que le nombre de fraudes et autres irrégularités décelées a augmenté de nouveau (+ 22%) alors que l'impact budgétaire de ces cas est resté relativement stable par rapport à l'année précédente, qui elle-même avait connu un retour au niveau constaté en 1995. Si l'on tient également compte des informations transmises par les États membres dans le cadre de leur rapport annuel sur leurs activités de contrôle, il paraît que c'est surtout le nombre de « petit cas » (en-dessous du seuil de 10 000 EUR) qui continue d'augmenter.

En ce qui concerne les produits touchés par les fraudes et autres irrégularités, les cigarettes viennent en tête (avec 14% des cas communiqués et des montants constatés), puis les produits laitiers (fromage et beurre) qui ne représentent que 0,5% des cas mais pratiquement 12% des montants constatés, enfin les voitures (avec 1,6% des cas et 6,2% des montants constatés). En 1998, les trois produits les plus touchés étaient les produits laitiers (23%), les cigarettes (8%) et les produits textiles (4%).

En ce qui concerne les régimes douaniers, le régime le plus vulnérable reste celui de la mise en libre pratique. Toutefois, se cachent derrière cette constatation une réalité de la fraude hétérogène. La contrebande et les pratiques assimilées (importation non déclarée) comptaient en 1999 pour environ 18% des cas communiqués par les États membres (au-dessus du seuil de 10 000 EUR). Les problèmes liés à la gestion des régimes préférentiels [80] (et donc des déclarations fausses ou erronées de l'origine) comptaient pour environ 8% des cas.

[80] Voir à cet égard aussi le rapport thématique concernant le contrôle des ressources propres traditionnelles sur les régimes préférentiels que les services de la Commission ont présenté au Comité consultatif des ressources propres en décembre 1999 (document n° BUDG/501/99).

En revanche, la procédure du transit ne représentait en 1999 qu'environ 6% des cas et moins de 4% des montants constatés si l'on s'en tient aux communications des États membres (cas au-dessus du seuil de 10 000 EUR). Ceci semble confirmer l'effet dissuasif du système d'alerte précoce pour les produits sensibles mais ne permet certainement pas encore de considérer le problème comme réglé.

6.2. Les dépenses agricoles (FEOGA-Garantie)

Le nombre de fraudes et autres irrégularités décelées par les États membres en 1999 est en progression par rapport à l'année précédente (+ 12%), tandis que l'impact budgétaire de ces cas est nettement inférieur (- 18%). Ceci est dû en premier lieu au nombre grandissant de cas concernant les aides directes, plus faciles à contrôler, et dont l'impact budgétaire moyen est nettement inférieur à l'impact budgétaire des cas concernant les autres catégories de dépenses agricoles.

La catégorie de dépenses la plus touchée reste tout de même les restitutions à l'exportation. Ces cas représentaient, en 1999, 38% de l'impact budgétaire global (28% en 1998) tandis que les dépenses pour les restitutions à l'exportations ne représentaient que 14% des dépenses totales du FEOGA-Garantie. Cette hausse importante est due, en premier lieu, à une augmentation préoccupante des cas concernant l'exportation de viande bovine.

Les produits les plus touchés sont donc la viande bovine et les bovins vivants, avec plus d'un tiers de l'impact budgétaire global des fraudes et autres irrégularités, puis les fruits et légumes (frais ou transformés), avec plus de 15% de l'impact budgétaire global, et le lin (qui apparaît pour la première fois parmi les trois produits les plus touchés avec plus de 8% de l'impact budgétaire global). En revanche, l'huile d'olive, qui, en 1997 et 1998, était le produit le plus touché par les fraudes et autres irrégularités, n'apparaît en 1999 qu'en cinquième position (avec 5% de l'impact budgétaire global), derrière les céréales.

Les nouveaux dossiers ouverts par l'OLAF en 1999 concernent en premier lieu les produits laitiers et la viande bovine.

6.3. Le domaine des actions structurelles

Dans le domaine des dépenses structurelles, l'augmentation sensible continue, aussi bien en nombre de nouveaux cas communiqués par les États membres qu'en termes d'impact budgétaire. Par rapport à l'année précédente, le nombre de cas communiqués a augmenté de 70% et leur impact budgétaire global a presque triplé.

Les cas communiqués concernent essentiellement les fonds structurels (FEOGA-Orientation, FSE, FEDER, IFOP). Tout comme en 1998, la part la plus importante des cas communiqués (aussi bien en nombre de cas, soit 59%, qu'en montants impliqués, soit 50%) concerne le Fonds Social, suivi du Fonds Régional (18% des cas et 39% des montants). Derrière ces chiffres globaux se cachent toujours des situations qui varient énormément d'un État membre à l'autre. En ce qui concerne les dépenses du Fonds de cohésion (qui est pourtant doté d'environ 3 000 millions d'euro par an), les quatre États membres qui bénéficient de ce financement, n'ont communiqué que 3 cas.

Selon l'OLAF, le nombre de nouveaux dossiers ouverts en 1999 par cet Office et traités en coopération avec les États membres est en net recul par rapport aux années précédentes. Ceci reflète les efforts accrus de la part des États membres dont témoignent les communications formelles, l'OLAF se concentrant de son côté sur les cas le plus graves qui échappent, en raison de leur caractère transnational, aux propres contrôles des instances nationales (l'accent a été mis sur les domaines du FEOGA-Orientation et du FEDER).

Nonobstant le nombre limité de nouveaux dossiers ouverts en 1999, l'impact budgétaire estimé des cas traités par l'OLAF en coopération avec les États membres est de ce fait très significatif. S'élevant à plus de 24 millions d'euros, il a plus que triplé par rapport à 1998 sans toutefois atteindre le niveau de 1996 et 1997 (c'est-à-dire à une époque où les cas communiqués par les États membres étaient encore assez rares).

6.4. Les dépenses directes

Dans le domaine des dépenses directes (qui sont gérées par la Commission), l'OLAF a ouvert, en 1999, 107 nouveaux dossiers dont l'impact budgétaire global est estimé à 73 millions d'euro. Presque trois quarts des nouveaux dossiers ouverts en 1999 concernent les « politiques externes » [81].

[81] Programmes PHARE et TACIS, aide au développement etc.

7. Le suivi financier

Le recouvrement effectif des montants impliqués dans les cas de fraude et autres irrégularités reste insatisfaisant.

En 1999, la Commission a renforcé, en coopération avec les services compétents des États membres, les initiatives visant à assurer des procédures de recouvrement plus rapides et plus efficaces.

7.1. Ressources propres [82]

[82] Cf. tableau 4.

En application de la réglementation communautaire [83], la perception des ressources propres traditionnelles a été déléguée aux États membres et ces derniers ont l'obligation de prendre toute mesure pour que la constatation, la comptabilisation, le recouvrement et la mise à disposition de ces ressources soient assurés dans les meilleures conditions.

[83] Décision (94/728/CE, Euratom) du Conseil du 31 octobre 1994 relative au système des ressources propres des Communautés et Règlement (CEE, Euratom) n° 1150/00 du Conseil du 22 mai 2000.

Toutefois, force est de constater que le recouvrement des dettes par les États membres se heurte à plusieurs problèmes. En effet, le recouvrement ne peut être entamé qu'à la suite de la prise en compte des droits sur la base de leur naissance. Pour prendre en compte les droits, il faut pouvoir identifier le débiteur et être en condition de calculer le montant. A titre d'exemple, en cas de contrebande, (de cigarettes ou d'alcool notamment) il est difficile, voire parfois même impossible, de déterminer ex post les droits de douane éludés sur des marchandises importées clandestinement qui ont entre-temps été écoulées sur le marché communautaire.

Mais une fois que les droits sont constatés, la pratique démontre que le processus de recouvrement mené sous la responsabilité des États membres se caractérise souvent par sa lenteur. Cette lenteur s'explique notamment par le temps des procédures administratives et judiciaires. Aussi les interprétations divergentes faites par les administrations nationales du droit communautaire constituent des obstacles à un recouvrement homogène de ces ressources.

Ces constatations incitent la Commission à poursuivre ses actions de contrôle de la perception des ressources propres traditionnelles, notamment des conditions de constatation des droits. Elle s'interroge également sur l'utilité d'affiner les indicateurs afin de mieux saisir l'impact des procédures administratives et judiciaires nationales sur cette perception.

La Commission, quant à elle, assure le suivi du recouvrement, entre autres, moyennant les instruments suivants :

- l'établissement du rapport de synthèse des communications des États membres sur l'activité et les résultats de leurs contrôles, conformément à l'article 17 3 du règlement 1150/2000 , qui est joint en annexe au présent rapport,

- l'élaboration statistique des communications fraude (baptisée "échantillon A"), qui a pour objet de présenter les aspects généraux de la situation du recouvrement. Un premier rapport rédigé sur cette base a été adressé à l'Autorité budgétaire en 1995 [84]. Un deuxième rapport est prévu pour 2001,

[84] « Rapport sur le recouvrement des ressources propres traditionnelles provenant des cas de fraudes et d'irrégularités (Méthodologie et Échantillon A 94) » Doc. COM (95) 398 final du 6 septembre 1995.

- l'établissement des rapports baptisés échantillon B [85], qui examinent l'état du recouvrement des ressources propres traditionnelles en cause dans certains dossiers de fraude et d'irrégularité particulièrement significatifs et complexes.

[85] Rapports sur le recouvrement des ressources propres traditionnelles provenant des cas de fraudes et d'irrégularités (Échantillons B 94 et B 98) » Documents COM (97) 259 final du 9 juin 1997 et COM(1999) 160 final du 21 avril 1999. Ils portaient sur un montant total de ressources propres traditionnelles éludées, évaluées à environ 124 MECU pour l'échantillon B94 et 136 MECU pour l'échantillon B98. Un Rapport Échantillon B 2000 est prévu pour 2001.

Ces dossiers sont choisis parmi les cas communiqués par les États membres, parce que jugés particulièrement importants, sur la base de critères de sélection définis par les services de la Commission.

Conformément au règlement 1150/2000, les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour mettre à disposition les ressources propres traditionnelles, sauf si le recouvrement est devenu impossible pour des raisons non imputables à l'État membre concerné.

Les cas de mise en non-valeur dont le montant dépasse 10 000 EUR sont communiqués à la Commission pour examen.

Si l'État membre a démontré toute la diligence pour obtenir le recouvrement du montant dû tout en respectant la réglementation communautaire et nationale, la dispense est acceptée. Sinon, sa responsabilité financière est engagée; celui-ci se substituera alors au redevable en acquittant le montant de la dette.

Toutefois, il convient de noter que seulement la moitié des États membres communiquent des demandes de mise en non-valeur, tandis que les autres estiment devoir communiquer ces demandes uniquement lorsque le recouvrement s'avère « définitivement » impossible.

En conséquence, la Commission s'est interrogée sur l'application de l'article 17 2 par l'ensemble des États membres. Sa réflexion l'a conduite à proposer, en 1997, un amendement de cet article. En effet, afin d'augmenter l'efficacité des procédures, la Commission a proposé de prévoir une date butoir (délai de 5 ans) s'appliquant à tous les États membres pour retirer les montants irrécouvrables de la comptabilité. Il revient à la Commission de décider par la suite si l'État membre est effectivement dispensé de ses obligations. Il a par ailleurs été proposé d'augmenter le seuil de communication à la Commission des cas relevant de l'article 17 2 de EUR10 000 à EUR50 000.

La nouvelle modification du règlement 1150/2000 pour tenir compte de la nouvelle Décision Ressources Propres sera l'occasion pour la Commission de réactiver le débat sur cette proposition.

7.2. Dépenses du FEOGA Garantie

Dans ce domaine, la Commission (OLAF) a invité les États membres à vérifier l'état du recouvrement notamment dans les cas communiqués il y a plusieurs années déjà, à identifier les montants jugés irrécouvrables ou à justifier, le cas échéant, le retard dans le recouvrement effectif. Elle a, sur la base de la jurisprudence de la Cour de Justice [86] et en concertation avec les autorités compétentes des États membres, précisé les délais acceptables pour les procédures de recouvrement.

[86] Cf. arrêt du 11.10.1990 dans l'affaire C 34/89.

Ces initiatives commencent à porter leurs fruits. Un nombre important de cas communiqués avant 1995 ont pu être clôturés. Le solde encore à recouvrer dans les cas communiqués entre 1973 et 1994 s'élève à 947 millions d'euros et, dans les cas communiqués de 1995 à 1999, à 842 millions d'euros [87]. Environ 49 millions d'euros sont définitivement irrécouvrables ; dans la mesure où la raison en est imputable à l'État membre concerné, le budget national sera appelé à prendre en charge les montants perdus pour le FEOGA-Garantie. Environ un tiers des ordres de recouvrement encore à exécuter est contesté devant les instances judiciaires [88].

[87] Soit 75% des montants impliqués dans les irrégularités et fraudes.

[88] Pour plus de détails, cf. tableau 5.

7.3. Actions structurelles

Dans le domaine des actions structurelles, le suivi financier est conditionné par le fait que la décision finale sur le solde à recouvrer ne peut être prise que lors de la clôture du programme opérationnel pluriannuel (ou d'une autre forme d'intervention semblable). En effet, les États membres qui, pendant la période d'exécution du programme opérationnel, découvrent une irrégularité ont la possibilité de redresser la situation financière au plus tard lors du paiement final (recouvrement du montant indu déjà payé ou réduction d'un paiement ultérieur) et de réallouer les crédits libérés, si les délais le permettent, à un autre projet non entaché d'irrégularité.

A la fin de l'année 1999, le montant global encore à recouvrer en ce qui concerne des cas transmis par les États membres dans le cadre du règlement 1681/94 s'élevait à 234,8 millions d'euros (période de communication allant de 1994 à 1999). Les montants effectivement recouvrés concernant ces mêmes communications s'élevait à 87 millions d'euros, soit un quart des montants déclarés entachés d'irrégularités.

Titre III : Mesures adoptées par les États membres pour protéger les intérêts financiers de la Communauté

8. Le nouvel objectif fixé par le traité d'Amsterdam

Au-delà des rapports annuels antérieurs de la Commission relatifs à la protection des intérêts financiers communautaires, la mise en oeuvre du nouvel l'article 280 CE, paragraphe 5, implique désormais de rendre également compte de l'activité des États membres en ce domaine. Le présent rapport s'enrichit ainsi d'un nouveau titre en comparaison des années passées.

Cependant, pour la période - au demeurant brève - courant du 1er mai 1999, date d'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, au 31 décembre 1999, l'établissement de ce nouveau titre n'a pu être achevé dans les temps. Des délais supplémentaires ont en effet été requis du fait de la création de l'OLAF et de la recherche d'une méthode nouvelle de coopération avec les États membres.

Pour néanmoins respecter son engagement de présenter au Conseil ECOFIN du 27 novembre 2000 le premier rapport établi sur la base de l'article 280 CE, la Commission a du renoncer à présenter les activités des États membres dans le présent document, compte tenu des dates tardives de transmission des contributions de ces derniers. Afin de demeurer le plus fidèle possible à l'esprit du traité, l'activité des États membres en vertu du règlement 1552/89 (désormais règlement 1150/2000) est relatée en annexe [89].

[89] Cf. point 0, page 31 et 0, page 34. « Rapport de synthèse des communications des États membres sur l'activité et les résultats de leurs contrôles ainsi que les questions de principe en matière de ressources propres traditionnelles - Exercice 1999 [article 17 3 du règlement (CE, Euratom) n°1150/2000 du Conseil] ».

9. La mise en place d'une nouvelle méthode de travail avec les États membres

L'essentiel demeure, pour l'année 2000, la mise en place d'une nouvelle méthode de travail avec les États membres qui devrait porter ses fruits dès le prochain rapport.

9.1. Le renforcement du rôle du Comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lute antifraude

En effet, conformément à sa nouvelle stratégie de lutte antifraude [90], la Commission mobilise désormais le comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lute antifraude (CoCoLAF) pour élaborer ce rapport, « en coopération avec les États membres », selon les dispositions du paragraphe 5 de l'article 280 du traité CE.

[90] COM(2000) 358, point 1.1.2.

9.2. L'établissement d'un questionnaire en coopération avec les États membres

Dans ce cadre, la Commission et les États membres, ont établi un questionnaire. Peu de temps après la nomination du directeur général de l'OLAF, la Commission a soumis un premier projet en ce sens au CoCoLAF lors de la séance du 5 mai 2000. L'objectif proposé était d'évaluer l'application par les États membres de l'article 280 CE, notamment au regard des principes d'assimilation entre les intérêts financiers nationaux et communautaires et d'équivalence de la protection de ces intérêts entre les États membres. Ceci impliquait d'entreprendre une analyse statistique de l'activité réelle, c'est-à-dire des contrôles effectués, des irrégularités à cette occasion décelées, enfin des sanctions infligées sur cette base. La Commission proposait de tirer pour ce faire les enseignements de l'analyse comparée, réalisée en 1995 et complétée en 2000, en ce qui concerne l'application de l'ancien article 209A du traité CE [91].

[91] Analyse comparée des rapports des États membres relatifs aux mesures prises au niveau national pour lutter contre le gaspillage et le détournement des fonds communautaires, novembre 1995 ; Document de synthèse - COM(95) 556 final - et Complément consacré aux contrôles et sanctions administratives, document de travail de la Commission - SEC(2000) 843 final du 24.5.2000.

Sur la base du questionnaire ainsi proposé, les discussions se sont poursuivies avec les États membres, entre mai et juillet 2000. Un questionnaire définitif, sensiblement allégé, a pu être adressé aux États membres le 18 juillet 2000. A ce stade, l'objectif n'est plus d'évaluer mais de décrire les moyens mis en oeuvre par les États membres dans le domaine de la protection des intérêts financiers communautaires. Ces moyens s'entendent aussi bien de l'adoption de nouvelles dispositions juridiques et de la modification de l'organisation des services chargés des contrôles, que des nouvelles mesures prises en pratique pour favoriser la coopération, la formation ou encore les techniques de travail des différentes autorités impliquées. En outre, cette année, le thème du recouvrement fait l'objet d'un examen plus approfondi.

A l'avenir, le questionnaire pourra être perfectionné et ses objectifs progressivement réévalués.

9.3. La perspective d'une synthèse pour la période 1999-2000

Sur la base des contributions obtenues, du 1er septembre 2000 jusqu'à la date de publication du présent rapport, la Commission a entrepris une première exploitation des réponses des États membres, au fur et à mesure de leur disponibilité. Le plan et la méthode du titre relatif à l'activité des États membres ont été discutés lors de la séance du CoCoLAF du 24 octobre 2000.

Une fois complété et traduit, le texte devrait être soumis au CoCoLAF avant la fin de l'année 2000. L'objectif est en effet de l'inc