Avis du Comité économique et social sur le "Cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne"

(1999/C 368/19)

Le 25 mars 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, du Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le "cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 29 septembre 1999. (rapporteur: M. Vinay).

Lors de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 21 octobre 1999), le Comité économique et social a adopté avec 87 voix pour et 1 abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. La Communication de la Commission établissant un "Cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne" s'inscrit dans le sillage des discussions approfondies engagées ces dernières années sur les questions urbaines, de plus en plus complexes et importantes, dans l'Union européenne. Ces discussions ont été alimentées par les nombreuses initiatives émanant de différents organes institutionnels et stimulées ultérieurement par l'apparition de certains problèmes étroitement liés au thème des villes.

1.2. Les premières réflexions significatives sur la question d'une politique urbaine européenne apparaissent dans le Livre vert sur l'environnement urbain, élaboré par la Commission en 1990; ce n'est qu'en 1996 que le groupe d'experts en matière d'environnement urbain de l'Union européenne publie son Rapport final sur les villes européennes durables. Le Comité économique et social aborde pour sa part cette question dans le cadre d'un avis sur l'Europe 2000+ datant de 1995(1), et d'un avis séparé datant de 1996(2).

1.2.1. Au cours de la même année, la Commission soumet résolument la question urbaine à l'attention de toutes les institutions par le biais de la Communication intitulée "La question urbaine: orientations pour un débat européen"; celle-ci est accueillie favorablement et recueille les suffrages du Parlement européen(3), du Comité économique et social(4) et du Comité des régions, qui invitent la Commission à développer plus avant son initiative.

1.3. Les considérations qui, dès le début, ont animé les défenseurs d'un cadre européen en matière de politique urbaine, sont le fruit de réflexions sur le rôle économique, social, politique et culturel que les villes, noyaux historiques essentiels du continent le plus Urbanisé du monde, continuent de jouer.

1.3.1. Des développements ultérieurs d'ordre socioéconomique et institutionnel ont ensuite étayé leurs arguments. D'une part, c'est dans les villes que se concentrent - au maximum et de manière concomitante - tous les aspects et les effets inhérents à l'évolution économique et sociale: de la croissance de l'économie à celle du chômage et de l'augmentation de la qualité de vie à celle de l'exclusion sociale. D'autre part, c'est dans les villes également que les retombées des initiatives politiques de l'Union sont les plus significatives, tant en termes d'incidence directe qu'en termes de perception et d'appréciation par les citoyens européens.

1.4. Enfin, c'est dans les villes que se pose et que doit être relevé le défi du développement durable, tant sur le plan environnemental que social; ainsi, du fait à la fois de l'intégration de ces questions dans le Traité d'Amsterdam et de l'engagement pris par l'Union européenne à l'égard des Nations unies à propos des exigences environnementales contenues dans la Convention de Kyoto, est-il devenu opportun de définir des lignes d'action cohérentes s'inscrivant immanquablement dans un cadre européen en matière de politique urbaine.

2. Contenu essentiel de la proposition de la commission

2.1. La Commission souligne le caractère essentiel que revêt le développement de stratégies intégrées en matière de gestion urbaine non seulement pour aborder des problèmes objectivement complexes et inéluctablement corrélés, mais également pour exploiter pleinement les possibilités qu'offrent les villes; toutefois, le fait de maintenir des stratégies sectorielles traditionnelles et de fragmenter les compétences et les responsabilités entre les différents niveaux décisionnels et administratifs pourrait compromettre la réalisation de ces objectifs.

2.1.1. Le préalable indispensable à toute action intégrée est l'identification des objectifs prioritaires. La proposition de la Commission définit quatre axes distincts mais interdépendants, considérant que les 24 actions proposées, subdivisées en fonction de chaque objectif, non seulement peuvent mais doivent, dans un souci de cohérence générale, produire des effets plus ou moins immédiats sur les autres objectifs. L'énumération des objectifs par titre constitue aussi, dans une certaine mesure, une sorte de classement des problèmes - tous de grande importance - qui font l'objet du cadre d'action.

2.2. Renforcer la prospérité économique et l'emploi dans les villes est le premier titre. Comme il est rappelé ci-dessus, la majorité des citoyens de l'Union vit dans des centres urbains. Il s'ensuit que la majeure partie des initiatives liées aux lignes directrices pour l'emploi, s'inscrivent en priorité dans le cadre de la croissance économique des villes.

2.2.1. L'accent est mis en particulier sur la décision visant à introduire dans le programme des Fonds structurels une référence expresse à la dimension urbaine, notamment à la lumière des résultats positifs de l'initiative communautaire Urban. S'agissant des retombées positives de cette décision, l'on estime qu'elle devrait avoir un impact important, en termes quantitatifs et qualitatifs, sur la préparation et la mise en oeuvre d'actions intégrées en matière de développement urbain, et engendrer une meilleure coordination avec les initiatives communautaires dans le domaine des réseaux transeuropéens: le potentiel de développement de nombreux centres urbains est remis en cause du fait de leur position marginale par rapport aux infrastructures prévues pour le trafic routier et les transports.

2.3. Le deuxième objectif consiste à promouvoir l'égalité des chances, l'insertion sociale et la réhabilitation des zones urbaines et est explicitement lié au renforcement des politiques communautaires en matière de lutte contre l'exclusion et la discrimination, et dans le domaine de la sécurité, prévu par le Traité d'Amsterdam. Les problématiques susmentionnées, dont on pourrait dire qu'elles relèvent de la "durabilité sociale", se posent avec le plus d'acuité en milieu urbain, ce qui permet un contrôle plus immédiat et plus précis de l'efficacité des initiatives prises en vue d'y remédier. La Commission, rappelant le cadre du nouvel Objectif 2, évoque également des critères visant à identifier des "zones urbaines en difficulté".

2.4. Le troisième objectif est celui qui se fonde le plus sur des questions ayant désormais acquis une dimension internationale: la protection de l'environnement et de l'écosystème. Cet objectif, intitulé "Protéger et améliorer l'environnement urbain: vers une durabilité locale et globale", est crucial, non pas pour l'avenir économique mais pour la survie des villes et de la planète entière. Il est clair que c'est dans les agglomérations urbaines que se concentrent les activités, les comportements et les situations ayant une grande incidence sur la qualité de l'air, de l'eau et des équilibres écologiques naturels; par conséquent, il est logique que ce soit dans le tissu urbain que tout doive être mis en oeuvre pour réduire au minimum ces effets qui auront des répercussions énormes sur les générations futures.

2.4.1. Les actions proposées consistent, notamment, à améliorer le volet consacré aux villes dans la législation sur l'environnement, à adopter des mesures spécifiques en matière d'évacuation des déchets, à modifier les habitudes en matière de transport et l'impact des moyens utilisés sur l'environnement, et à établir pour les villes un "label écologique et de management environnemental".

2.5. Le dernier objectif vise à contribuer à une gestion urbaine efficace et à une délégation des pouvoirs au niveau local. Cela suppose nécessairement une meilleure intégration tant verticale - aux différents niveaux administratifs -, qu'horizontale - entre les divers organismes et au sein de chacun d'eux -, ainsi que la participation des citoyens et des responsables en charge des politiques urbaines. L'action de l'Union européenne n'entend nullement invalider le principe de subsidiarité mais se propose de contribuer à améliorer les relations entre les divers échelons et à encourager le recours à des partenariats pour affronter et résoudre les questions urbaines.

2.5.1. Une action vise, grâce à l'utilisation et au développement de réseaux intégrés, à sensibiliser, à favoriser les échanges d'expériences et à encourager la création de la capacité à agir en faveur d'un développement urbain durable. D'autres actions consistent à soutenir des approches innovantes, à prendre des mesures en matière de sécurité et de prévention du crime, et à diffuser une information comparative sur la situation des villes dans l'Union européenne.

3. Observations générales

3.1. Le Comité accueille avec satisfaction la Communication de la Commission et, tout particulièrement, l'organisation du cadre d'action reposant sur quatre objectifs, lesquels résument parfaitement les réponses à opposer aux défis auxquels toutes les structures urbaines de l'Union seront confrontées, certes à des degrés divers, dans l'immédiat: croissance et emploi, intégration et cohésion sociale, environnement et développement durable, gestion efficace et partagée.

3.1.1. Le Comité se félicite particulièrement de ce que l'on s'oriente résolument vers la définition de lignes directrices en matière de politique urbaine, et que l'on ait pris conscience du fait que les initiatives politiques communautaires ne peuvent faire abstraction d'une évaluation pondérée et minutieuse de la situation que ces lignes directrices vont déterminer dans le contexte urbain, qui constitue le fondement de l'organisation socioéconomique européenne.

3.1.2. La principale caractéristique du cadre d'action est de définir un cadre pour une approche intégrée en matière de politique urbaine, étayé par l'identification d'objectifs prioritaires et mis en oeuvre grâce à un ensemble d'actions et d'instruments, qui comprennent notamment les Fonds structurels, et qui, s'ils sont coordonnés, peuvent s'avérer plus efficaces.

3.2. Le Comité estime toutefois devoir apporter sa contribution à la proposition de la Commission en formulant des remarques sur l'approche générale du document.

3.2.1. La première remarque, et aussi la plus évidente, est que la Commission a été tenue de rédiger sa proposition dans les limites du contexte juridique et politique réalistement possible. C'est la raison pour laquelle le document se concentre exclusivement sur les aspects et les problèmes actuels du domaine d'application que sont les centres urbains. Le texte sur les "Défis pour les villes d'Europe", annexé au document, se limite également à la situation présente même s'il contient une tentative de projection dans le futur.

3.2.2. Or, d'une certaine manière, les villes sont comparables à des "organismes vivants", constitués de l'ensemble des entités qui y vivent et y travaillent, et soumis à des mutations importantes et parfois radicales. Quel impact aura sur l'avenir de nombreux centres urbains européens importants le vieillissement marqué et progressif de leurs habitants ? Quelle influence aura l'augmentation du nombre d'isolés ou de familles monoparentales sur l'évolution de la demande de services en tous genres? Le processus de désindustrialisation est-il achevé, ou doit-il encore se poursuivre, et, dans l'affirmative, jusqu'à quel point? Le télétravail, et ses conséquences sur la demande en matière de mobilité, est-il appelé à devenir un phénomène répandu ou seulement résiduel? Toutes ces interrogations, dont la liste n'est pas exhaustive, ne sont pas abordées dans le document, ou alors de façon très limitée.

3.2.3. À plusieurs reprises, l'accent a été mis, dans les actions proposées par la Commission, sur l'importance de promouvoir et de maintenir un système urbain polycentrique et équilibré. S'il est louable, il apparaît néanmoins que les politiques urbaines actuelles ne pourront suffire à poursuivre cet objectif. Les intégrations verticale et horizontale que la Commission entend favoriser doivent nécessairement s'accompagner d'une intégration "spatiale" entre les centres urbains, les villes de plus petite taille et les zones rurales situés dans une même région urbaine ou géographique. Un instrument permettant à l'UE de suivre cette piste de réflexion fait toutefois défaut. En dépit des limites de la coopération intergouvernementale, le Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) constitue, à l'heure actuelle, l'unique cadre en vue de l'obtention du résultat escompté.

3.3. La Commission a souligné en divers endroits du document que la coordination des politiques d'investissement des États membres constitue l'un des éléments clés pour s'attaquer avec succès au problème de l'emploi. Dans cette optique, une action intégrée telle que celle exposée dans la proposition de la Commission est donc positive; néanmoins, le Comité estime que la possibilité de créer de l'emploi dans le cadre des différentes initiatives devrait être davantage mise en lumière.

3.3.1. Les politiques d'intégration sociale deviennent de plus en plus indispensables face à la formation accrue de poches d'exclusion; toutefois, dans le contexte urbain global, le phénomène existant en amont est celui d'une accentuation de la "fracture sociale": le nombre des couches sociales intermédiaires se réduit et leur statut est de plus en plus précaire. Il doit être tenu compte également de ces éléments dans le cadre de la mise en oeuvre d'actions visant à s'attaquer aux problèmes en matière d'économie et d'emploi dans les centres urbains.

3.3.2. Il y a lieu de rappeler que le chômage de longue durée est l'un des facteurs essentiels contribuant à la perpétuation des problèmes rencontrés dans les zones urbaines souffrant de fortes dégradations et connaissant un niveau élevé d'exclusion sociale. En matière de lutte contre l'exclusion sociale, une action est consacrée aux écoles de la deuxième chance mais il n'est fait nulle part référence à la "formation continue" dont le rôle peut s'avérer important en vue de permettre une réinsertion dans le circuit professionnel ou, mieux encore, d'éviter d'en sortir.

3.3.3. La Commission consacre une action spécifique à la prévention de la criminalité dans les villes. Il y a lieu de noter que la question de la sécurité est devenue l'une des préoccupations majeures des citadins, quelle que soit la taille des villes dans lesquelles ils vivent. Sans nul doute est-il opportun d'identifier des projets pilotes mais le lien de plus en plus ténu entre la petite et la grande criminalité exige de combiner les initiatives locales avec des stratégies coordonnées qui, grâce à l'entrée en vigueur des dispositions en matière de sécurité contenues dans le Traité d'Amsterdam, devraient pouvoir être mises en place plus aisément et plus efficacement.

3.4. Une attention particulière devrait être attachée à la question de l'immigration dont l'importance dans les centres urbains européens n'est pas à négliger. En effet, d'une part, elle tend à augmenter le nombre des habitants et souvent aussi à aggraver la situation sur le plan du chômage et de l'exclusion; d'autre part, elle pose des problèmes en ce qui concerne la création d'infrastructures appropriées, telles que des lieux de culte, et l'adoption d'une politique en matière d'aménagement du territoire permettant d'éviter la constitution ou la consolidation d'enclaves ethniques dans le tissu urbain.

3.4.1. N'y a-t-il pas là une opportunité immédiate de vérifier dans les faits que le Traité d'Amsterdam condamne bien vigoureusement toute forme de discrimination?

3.4.2. En ce qui concerne les politiques de rénovation urbaine, les actions visant des "zones urbaines en difficulté" en termes de marginalisation socioéconomique ou de dégradation environnementale grave devraient clairement être considérées comme prioritaires; toutefois, des plans devraient également être pris en considération en faveur de zones victimes de marginalisation urbaine telles que celles caractérisées par la vétusté excessive d'un patrimoine immobilier sans cachet architectural ou par un équipement en infrastructures devenu inefficace et inadapté. Le Comité(5) a déjà fait remarquer précédemment combien l'assainissement et la modernisation des bâtiments anciens est particulièrement compatible avec la notion de construction durable; cela évite un développement urbain excessif, stimule l'emploi et, pourrait-on également ajouter, accentue le sens de l'identité des villes.

3.4.3. La préservation du patrimoine culturel ne devrait pas se borner à rendre les centres urbains plus attrayants, comme indiqué dans la proposition de la Commission. Outre le fait qu'il contribue sensiblement à l'identité historique et culturelle des villes, ce patrimoine, quelle que soit son ampleur, offre des possibilités considérables de produire richesses et emplois. Or, le cadre d'action ne mentionne pas spécifiquement de mesures dans ce sens.

3.5. La durabilité économique et écologique est désormais une urgence planétaire, la preuve la plus criante se trouvant d'ailleurs dans les villes. La soutenabilité est étroitement liée tant à l'organisation urbaine (mobilité, transports, gestion des déchets) qu'à la qualité de vie des citoyens (pollution acoustique et atmosphérique). Le Comité accorde dès lors une importance considérable à la question du développement urbain durable, en particulier sur le plan environnemental, à propos de laquelle plusieurs avis ont déjà été émis(6). La proposition de la Commission est accueillie favorablement mais devrait davantage examiner et mettre en exergue les possibles retombées des politiques environnementales actives en matière d'emplois(7).

3.5.1. En tout état de cause, il importe, notamment en matière d'environnement, que les secteurs économiques(8) soient encouragés à prendre leurs responsabilités, et que les citoyens prennent conscience des problèmes et souscrivent aux solutions envisagées, et ce grâce à leur participation au processus de décision.

3.6. La participation, dans le domaine des politiques urbaines, comporte deux aspects essentiels. En termes de partenariat, c'est une manière de canaliser les contributions d'une multitude d'acteurs (institutions, partenaires sociaux, opérateurs économiques publics, privés et autres) en vue de la réalisation de projets ou d'interventions. Elle est précieuse en tant que telle, tant sous l'angle strictement organisationnel, que sous l'angle économique et social: elle augmente les ressources disponibles et stimule la formulation de propositions.

3.6.1. La participation des citoyens revêt en revanche une importance considérable sur le plan social et a ensuite le mérite de renforcer le sentiment de "communauté" qui, de plus en plus, a tendance à se perdre dans les contextes urbains actuels.

3.6.2. Le Comité fait remarquer que la proposition de la Commission devrait davantage mettre l'accent sur la participation et le partenariat dont il est fait plus souvent mention dans les déclarations d'intention que dans les actions spécifiques portant sur le thème à l'examen. Plus particulièrement, la proposition de la Commission ne met pas suffisamment en lumière le rôle des sociétés de service et des PME en matière de partenariat, ni ne contient une réflexion sur le fait que le manque de transparence administrative éloigne les citoyens et attise leur méfiance.

3.7. Le Comité estime que des discussions approfondies sur les problématiques liées à la question spécifique de la politique urbaine devraient être menées avec les pays candidats à l'adhésion étant donné que la plupart d'entre eux sont confrontés à de sérieux problèmes d'ordre socioéconomique ainsi que sur le plan des infrastructures et de l'environnement. Le débat sur la durabilité et le développement urbain devrait impliquer tant les PECO que les pays tiers du bassin méditerranéen.

4. Fonds structurels et Urban

4.1. La proposition de la Commission fait référence à la réforme des Fonds structurels (2000-2006) qui prévoit que les zones urbaines en difficulté deviennent un domaine d'action spécifique. Déjà dans un avis précédent, le Comité avait fait part de sa conviction que l'utilisation des Fonds structurels dans le domaine de la politique urbaine était indispensable pour affronter les problèmes sociaux et économiques. Le Comité est d'autant plus convaincu de cette nécessité dans le cadre d'une politique d'action urbaine intégrée de façon cohérente, et orientée vers un développement durable. Toutefois, dans ce même avis, le Comité avait également appelé à une prise de conscience accrue du poids et du rôle politiques des villes, laquelle n'apparaît pas encore tout à fait optimale(9).

4.1.1. Dans son avis sur le nouveau règlement relatif aux Fonds structurels et, plus particulièrement, sur son rapport avec les problèmes rencontrés dans les zones urbaines, le Comité s'est félicité de ce que ledit règlement prévoyait le renforcement de la concertation, mais a souligné la nécessité de respecter le principe de la concertation et du partenariat à tous les niveaux des interventions des Fonds structurels, considérant ce principe comme l'élément-clé en vue de maintenir cette approche "de la base vers le sommet" qui est essentielle pour que les actions entreprises soient couronnées de succès(10). S'agissant de la réforme des Fonds structurels, le Parlement européen s'est lui aussi prononcé en faveur du renforcement du partenariat(11).

4.1.2. Ces considérations restent pertinentes à la lecture de la proposition de la Commission, le Comité formulant même une remarque supplémentaire: il est important que les questions urbaines fassent partie intégrante de la réforme des Fonds structurels mais il est primordial que les actions menées en faveur des villes soient reliées aux autres programmes et, en priorité, à la question de l'emploi et aux politiques y afférentes.

4.2. Le Comité(12) se réjouit particulièrement du fait que le programme Urban n'ait pas été abandonné, tant pour son importance politique que pour son approche globale des problèmes rencontrés dans les zones urbaines en difficulté, et adhère par conséquent à la décision du Conseil de l'Union européenne de poursuivre ce programme en parallèle avec les initiatives Interreg, Equal et Leader.

4.2.1. Dans l'attente du nouveau règlement, le Comité émet le voeu que les potentialités que le programme Urban a pu développer ne seront pas diminuées ni d'un point de vue opérationnel ni d'un point de vue économique.

4.2.2. C'est précisément pour l'ensemble des expériences acquises dans le cadre du programme Urban que le Comité réitère avec force l'importance d'un partenariat et d'une concertation dans l'utilisation de Fonds structurels, Urban ayant impliqué non seulement des administrations locales, mais également des partenaires sociaux, des associations et de simples citoyens dans les processus et les objectifs de chaque initiative.

4.3. S'agissant de l'identification des domaines d'action des Fonds structurels, le Comité estime qu'un développement d'Eurostat apparaît de plus en plus souhaitable. Des chiffres fiables sont actuellement disponibles sur le chômage et les spécificités industrielles dans les divers États membres, mais pas de données statistiques différenciées sur les sociétés de service. Par ailleurs, il n'y a pas de données statistiques appropriées pour les zones urbaines: tout au plus ces données, relativement incomplètes, existent-elles à l'échelle régionale. Les données d'Eurostat devraient être complétées par des informations et des définitions sur le territoire, en partie pour évaluer la possibilité d'élargir l'éventail des données statistiques permettant de déterminer les zones éligibles pour bénéficier des actions.

5. Politique urbaine et intégration territoriale

5.1. Dans le passé, le Comité a vigoureusement plaidé pour qu'une politique urbaine à l'échelle communautaire s'articule autour des principaux axes suivants: une vision globale du système urbain européen, un projet global de développement ou de rééquilibrage, une stratégie d'intégration des objectifs d'excellence économique et des objectifs d'équité sociale, une attention continue à la cohésion sociale dans les villes et sur le territoire, une capacité de combiner compétition et coopération, et une sensibilité particulière pour faire rimer perspectives de développement, dont les villes sont les acteurs privilégiés, avec qualité et style de vie des citoyens européens(13).

5.2. Abstraction faite des actions positives identifiées, la proposition de la Commission n'envisage cependant pas la situation dans un avenir plus lointain. Cela résulte en réalité d'un problème évident: il n'est pas possible de concevoir une politique urbaine de long terme sans l'encadrer dans une politique globale pour l'ensemble du territoire, qui aille au-delà de la simple addition des politiques des différents États membres de l'UE.

5.2.1. À cet égard, le SDEC a été conçu dans le but d'élaborer cette politique globale; ce n'est donc pas un hasard si deux séminaires, à Lille et à Salamanque, ainsi qu'un débat de clôture au Forum de Bruxelles des 2 et 3 février 1999, ont été organisés sur le thème du système urbain européen, au cours desquels une attention particulière a été accordée au développement urbain polycentrique et au renouvellement du partenariat entre les villes et les campagnes. Le texte final sur le SDEC, élaboré notamment à la lumière de ces réflexions, a été adopté par le Conseil informel des ministres réuni à Potsdam, en mai dernier et le plan d'action correspondant a été adopté par le Conseil suivant, qui s'est tenu à Tampere il y a quelques jours.

5.2.2. Le Comité, qui a accueilli favorablement cette initiative, a toutefois eu l'occasion de souligner dans l'un de ses précédents avis certaines lacunes en matière d'efficacité du SDEC, qui demeure une initiative intergouvernementale et qui, de ce fait, est difficile à mettre en place efficacement à l'échelle communautaire(14).

5.2.3. Une sensibilité à cette exigence ressort du reste du plan d'action du SDEC approuvé à Tampere, qui tend globalement à stimuler et à promouvoir une connexion plus étroite entre les politiques territoriales dans leur ensemble et les lignes de développement des systèmes urbains, régionaux et ruraux.

5.3. Il est clair que de nombreux problèmes en matière de durabilité urbaine apparaissent et doivent être gérés dans un contexte plus large que celui de l'espace Urbanisé circonscrit, et, d'autre part, qu'en termes de fonctionnalité immédiate et de contexte spatial, les villes sont reliées à des territoires plus grands qu'elles.

5.3.1. En termes de fonctionnalité stratégique, du point de vue socioéconomique et, en particulier, du point de vue du développement respectueux de l'environnement et de la compétitivité globale, les villes européennes sont et doivent être considérées comme un réseau ayant besoin d'une vision politique globale, de coopération, d'informations, de développement équilibré et harmonieux.

6. Réflexions, suggestions et perspectives

6.1. La proposition de la Commission représente, d'une certaine manière, un aboutissement par rapport à toute une série de souhaits, de propositions et d'initiatives des années précédentes, mais elle marque surtout le départ d'un nouveau processus qui nécessite des instruments et des vérifications ponctuelles afin qu'il soit le plus efficace possible.

6.1.1. Parmi ces instruments, l'une des priorités consiste à définir des indicateurs uniformes et comparables. Il s'agit d'une recherche déjà prévue dans le cinquième programme-cadre de RDT, qui fait également l'objet d'une action spécifique dans la proposition de la Commission. L'objectif visé est de définir des critères d'évaluation partagés, fondés sur une gamme étendue d'indicateurs déterminés et convenus, permettant non seulement un contrôle total des conditions urbaines, mais aussi une évaluation approfondie des résultats des actions entreprises. Dans cette optique, l'expérience acquise dans le cadre de l'audit urbain, projet pilote consistant à effectuer un relevé et une analyse comparative des indicateurs, portant actuellement sur 58 villes européennes, peut constituer une aide précieuse.

6.1.2. Le Comité se réjouit que la Commission ait l'intention de créer un réseau "positif" d'information relatif aux "bonnes pratiques" et aux éventuelles actions innovatrices qui se développeront dans le domaine des politiques urbaines au sein de l'Union, mais estime qu'il serait également utile de disposer d'une information analytique sur ce qui pourrait, dans certains cas, réduire l'efficacité ou les effets positifs des initiatives qui découleront du cadre d'action.

6.1.3. C'est un élément dont le groupe d'experts que la Commission entend mettre sur pied, et au sein duquel, de l'avis du CES, le Comité devrait être représenté, devra tenir compte lors des vérifications périodiques de la mise en oeuvre du cadre d'action qu'il effectuera. Les analyses et les propositions du groupe d'experts pourraient fournir également une base de réflexion lors du Forum urbain que la Commission souhaite convoquer à intervalles réguliers.

6.1.4. Le choix de créer un groupe interservices chargé de vérifier en permanence les progrès du cadre d'action et les effets des politiques communautaires sur les réalités urbaines, apparaît particulièrement judicieux et conforme aux recommandations formulées dans le passé par le Comité. Par ailleurs, une attention particulière devrait être prêtée à la vérification des résultats de l'incorporation des politiques urbaines dans le cadre des Fonds structurels.

6.1.5. Il importe que le réseau d'information, les évaluations du groupe d'experts, les vérifications du groupe interservices et, enfin, l'étude que la Commission insérera dans le rapport triennal sur la cohésion économique et sociale, prennent plus particulièrement en considération le développement cohérent des quatre objectifs prévus dans le cadre d'action.

6.2. Il est possible qu'au cours de la phase de mise en oeuvre du cadre d'action des lacunes ou des retards apparaissent très nettement dans les différentes structures institutionnelles impliquées. La Commission elle-même déclare être consciente du risque encouru. Il est par conséquent souhaitable, dans cette éventualité, d'inviter les États membres à adopter les instruments juridiques nécessaires en vue de la réalisation optimale de cette stratégie.

6.2.1. Le Comité soutient la décision visant à utiliser notamment l'instrument de la fiscalité pour appuyer les stratégies en matière de durabilité environnementale et de réorganisation de la demande de mobilité. Il rappelle toutefois qu'il a déjà fait part de sa perplexité(15) quant à l'idée de faire payer l'utilisation de la voirie urbaine. Une telle option, si elle n'est pas fondée sur des critères spécifiques liés à la qualité environnementale, ne ferait qu'accentuer les écarts existant sur le plan socioéconomique que le cadre d'action tente précisément de supprimer.

6.2.1.1. Le Comité souligne à cet égard l'importance de développer des politiques d'avant-garde en matière de transport public, non seulement en tant que facteur déterminant pour la protection de l'environnement, mais aussi comme instrument de soutien des politiques d'intégration sociale.

6.2.2. L'Union européenne, qui était représentée par la Commission et les États membres à la conférence Habitat II, a déjà démontré à plusieurs reprises tout l'intérêt qu'elle porte à une vision globale de la notion de durabilité. Dès lors, il est souhaitable, à la lumière également du cadre d'action, que s'intensifient les échanges d'informations sur la recherche et l'innovation dans le contexte urbain et les aides aux projets de coopération avec des pays tiers, notamment des pays en voie de développement, dans le but commun de freiner et de réduire les dégradations de l'environnement, et de promouvoir un développement durable.

6.3. La première vérification des progrès du cadre d'action par la Commission est prévue en 2002. Cela pourrait être l'occasion d'établir un véritable programme d'action, reposant sur les mêmes objectifs que ceux déjà définis.

6.3.1. Si, en matière de politiques urbaines, l'on a désormais pris l'habitude de souligner le fait que 80 % des citoyens européens vivent dans les agglomérations urbaines, il n'en est pas moins utile de préciser que les quatre cinquièmes de l'espace communautaire sont constitués de zones rurales. Développement, compétitivité, qualité de vie, dotation en services et équilibres compatibles entre les contextes urbains et ruraux sont des objectifs réalisables uniquement s'ils s'inscrivent dans un cadre global de gestion du territoire. C'est un point que la nouvelle Commission devra inéluctablement développer en profondeur.

6.3.2. Il serait souhaitable qu'en combinant les réunions intergouvernementales sur le SDEC, les expériences du cadre d'action, les données fournies grâce à la définition des indicateurs et les expériences acquises dans le cadre des initiatives Life, Interreg et Urban, l'on puisse élaborer un Livre Blanc qui définirait les stratégies urbaines et territoriales répondant aux exigences démographiques, économiques et sociales futures de l'Union.

6.3.3. Des Urbanistes et des architectes de renommée mondiale prédisent pour le troisième millénaire des "villes lacunaires" sans véritable centre. Ils affirment également que le destin du monde sera aux mains de 30 à 40 métropoles démesurées. Pour la culture et la sensibilité européennes, ce scénario représente davantage un cauchemar qu'une perspective d'avenir. Pour l'Union européenne, ce genre de projections constitue un défi supplémentaire en vue d'une gestion alterna tive, compétitive et compatible du développement urbain et régional, mais il faudra toujours avoir en point de mire la qualité de vie de tous les citoyens de l'Union. Voilà la synthèse parfaite des défis qui se profilent à l'horizon.

Bruxelles, le 21 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Avis sur "Europe 2000+ - Coopération pour l'aménagement du territoire européen" (supplément d'avis), JO C 133 du 31.5.1995, p. 2, par. 2.6.

(2) Avis sur le "Rôle de l'Union européenne en matière urbaine", JO C 30 du 30.1.1997.

(3) Résolution relative à la Communication de la Commission "La question urbaine: orientations pour un débat européen" (COM(97) 197 - C4-235/97) A4-172/98.

(4) Avis sur la Communication de la Commission: "La question urbaine: orientations pour un débat européen", JO C 95 du 30.3.1998.

(5) Avis sur le "Développement durable de la construction et du logement en Europe", JO C 355 du 21.11.1997.

(6) Avis sur la "Proposition de directive du Conseil relative à des valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant", JO C 214 du 10.7.1998; Avis sur la "Proposition de directive du Conseil concernant les valeurs limites du benzène et du monoxyde de carbone dans l'air ambiant", JO C 138 du 18.5.1999.

(7) Avis sur la Communication de la Commission sur l'environnement et l'emploi (Construire une Europe "durable"), JO C 235 du 27.7.1998.

(8) Avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil permettant la participation volontaire des organisations à un système communautaire de management environnemental et d'audit", JO C 209 du 22.7.1999.

(9) Avis sur la Communication de la Commission: "La question urbaine: orientations pour un débat européen", JO C 95 du 30.3.1998.

(10) Avis sur la "Proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels", JO C 407 du 28.12.1998.

(11) Résolution sur une proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les Fonds structurels [COM(1998) 131 - C4-0285/98/0090 (AVC)].

(12) Avis sur la Communication de la Commission: "La question urbaine: orientations pour un débat européen", JO C 95 du 30.3.1998.

(13) Avis sur le "Rôle de l'Union européenne en matière urbaine", JO C 30 du 30.1.1997.

(14) Avis sur le "Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC)", JO C 407 du 28.12.1998.

(15) Avis sur la communication de la Commission "Développer le réseau des citoyens - L'importance de bons transports locaux et régionaux de passagers et le rôle de la Commission européenne", JO C 138 du 18.5.1999, p. 7.