Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche»

COM(2008) 721 final — 2008/0216 (CNS)

(2009/C 277/11)

Rapporteur: M. ADAMS

Le 15 décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche»

COM(2008) 721 final - 2008/0216 (CNS).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2009 (rapporteur: M. ESPUNY MOYANO).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a rejeté l'avis de la section et adopté le présent contre avis élaboré par M. ADAMS par 98 voix pour, 75 voix contre et 11 abstentions.

1.1. Le CESE soutient la réforme substantielle du système de contrôle de la politique commune de la pêche par la Commission et reconnaît qu'il est à la fois une pièce maîtresse de la politique commune de la pêche (PCP) et que sa restructuration est très pertinente et des plus urgentes car elle améliorera l'efficacité de cette politique avant même la réforme majeure proposée.

1.2. Le CESE estime que le système de contrôle actuel de la pêche dans l'UE accuse de graves déficiences. Il est inefficace, coûteux, complexe et ne produit pas les résultats escomptés. Son échec a des conséquences importantes pour la durabilité des ressources halieutiques, l'industrie de la pêche, les régions qui en dépendent et l'environnement. Le CESE prend acte du fait que ce point de vue est également partagé par la Commission.

1.3. Plus particulièrement, la PCP a généré chez certaines parties prenantes retards, prévarications, réticence dans l'application des règles, voire non-respect de celles-ci. La réforme du régime de contrôle est destinée à faire changer cette culture d'opposition et de non-respect. Elle reflète la nouvelle approche soulignée en avril 2009 dans le Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche et servira par conséquent de test quant à la volonté des parties concernées de faire changer les choses.

1.4. Plus de 75 % des stocks halieutiques mondiaux sont soit entièrement exploités soit surexploités. 88 % de ces réserves sont exploitées au-delà de leur rendement maximal durable.

1.5. Dans l'UE, le régime de contrôle actuel est inadéquat et compromet la fiabilité des données essentielles sur la base desquelles les scientifiques rendent leur avis. En raison de données non fiables, des niveaux de capture insoutenables persistent. Les pratiques frauduleuses sont difficiles à détecter et le montant des amendes imposées est souvent bien inférieur aux profits à tirer de la surpêche. La Commission manque également d'instruments juridiques, ce qui nuit à sa capacité à réagir rapidement et efficacement lorsqu'un problème est décelé en matière de performance des mécanismes de contrôle nationaux. Dans le même temps, les nouvelles technologies offrent un potentiel qui n'est pas pleinement mis à profit.

1.6. Le CESE estime que le nouveau système permettrait d'établir une approche globale et intégrée du contrôle, en insistant sur tous les aspects de la politique commune de la pêche et en couvrant l'intégralité de la chaîne, de la capture au consommateur en passant par le débarquement, le transport, la transformation, le conditionnement et la commercialisation.

1.7. Le CESE considère que la Commission s'est acquittée de ses responsabilités pour ce qui est de la consultation des principales parties prenantes, qu'elle a produit une évaluation d'impact bien documentée et qu'elle a raison de vouloir procéder immédiatement à une réforme et de ne pas vouloir différer l'action à entreprendre jusqu'à ce qu'il soit décidé de l'avenir de la politique commune de la pêche pour l'après 2012.

ANNEXE

Le présent avis de la section a été rejeté au profit d'un contravis adopté par l'assemblée mais a recueilli au moins un quart des voix exprimées.

1. Conclusions

1.1. Le CESE reconnaît la nécessité de simplifier le régime de contrôle de la politique commune de la pêche (PCP) et partage les principes de la réforme proposée.

1.2. Cependant, le Comité considère qu'il n'est pas opportun de mener à bien cette réforme au moment où s'ouvre le débat sur l'avenir de la PCP après 2012, car des changements seront vraisemblablement apportés à cette politique, affectant pleinement le régime de contrôle. Par conséquent, le CESE recommande de réaliser au préalable une étude rigoureuse des éléments de base de la PCP et des différents modèles de gestion applicables pour ensuite fonder les nouvelles mesures de contrôle sur ceux-ci.

1.3. Le Comité déplore que, désireuse de lancer cette réforme rapidement, la Commission n'ait pas dûment consulté les parties concernées. Le CESE considère que le succès de la réforme passe par une implication plus profonde des agents économiques et sociaux concernés.

1.4. En outre, le Comité estime que les changements proposés aux mécanismes de contrôle, accroîtraient considérablement les obligations pesant sur les navires et les administrations de pêche au lieu de simplifier le régime de contrôle. Aussi, recommande-t-il de prévoir une période de transition suffisante.

1.5. Le CESE considère que les conséquences socio-économiques de ces mesures n'ont pas été dûment évaluées.

1.6. Afin de faciliter le respect des mesures, le CESE demande à la Commission de publier une annexe contenant les délais et obligations par type de navire.

1.7. En ce qui concerne les questions techniques spécifiques, le CESE demande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de tenir compte des commentaires figurant dans les observations particulières.

2. Introduction

2.1. Le 14 novembre 2008, la Commission européenne a publié trois documents concernant la réforme du régime de contrôle de la politique commune de la pêche (ci-après, PCP): la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil relative à la proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche (1), la proposition de règlement (2) et une évaluation d'impact (3).

2.2. La Commission considère que le régime de contrôle établi en 2002 accuse de graves déficiences qui menacent son efficacité globale: il est inefficace, coûteux, complexe et ne produit pas les résultats escomptés. C'est la raison pour laquelle, elle propose de réformer en profondeur le régime de contrôle de la PCP.

Selon la Commission, le principal objectif de la réforme est d’instaurer un système communautaire pour l'inspection, le suivi, le contrôle, la surveillance et l'exécution, afin de créer les conditions d'une mise en œuvre efficace des règles de la PCP.

2.3.1. Concrètement, la Commission estime que sa proposition de réforme permettra d'atteindre des améliorations par le biais de:

— la simplification du cadre juridique. La proposition établit des normes de contrôle communes pour toutes les règles de la PCP. Elle définit les principes et laisse les détails à un règlement d’exécution unique;

— l'élargissement du champ de contrôle. La proposition couvre des domaines jusqu’à présent laissés de côté (transport, marchés, traçabilité) et se penche sur les domaines où les besoins de contrôle ont augmenté (rejets, pêche récréative, zones marines protégées);

— l'établissement de conditions équitables en matière de contrôle. L’introduction de procédures d’inspection harmonisées et de systèmes de sanction harmonisés et dissuasifs garantira une égalité de traitement pour les pêcheurs, où qu’ils opèrent, et augmentera la confiance dans l’ensemble du système;

— la rationalisation de l'approche pour le contrôle et l'inspection. L’utilisation systématique de la gestion des risques permettra aux États membres et à la Commission de concentrer leurs ressources de contrôle là où le risque d’infraction est plus élevé;

— la réduction de la charge administrative;

— une application plus efficace des normes de la PCP. La Commission élaborera une approche de macro-gestion et se concentrera sur le contrôle et la vérification de la mise en œuvre des règles par les États membres.

2.4. La proposition de règlement complète le règlement INN (4) et le règlement concernant les autorisations des activités de pêche des navires communautaires hors des eaux communautaires (5). Les trois règlements formeront le nouveau cadre de contrôle.

2.5. La Commission souhaite que le nouveau règlement soit applicable à partir du 1er janvier 2010.

3. Observations générales

3.1. Le CESE reconnaît que le succès de la PCP passe par l'application d'un système de contrôle efficace, global, intégré et non discriminatoire «du filet à l'assiette» qui permette de garantir une exploitation durable des ressources aquatiques vivantes.

3.2. Le Comité considère également qu'il est nécessaire de réformer l'actuel régime de contrôle communautaire pour l'améliorer. Aussi, partage-t-il les principes généraux sur lesquels repose la proposition.

3.3. Cependant, le CESE estime qu'il faut réfléchir sérieusement à l'opportunité de réaliser cette importante réforme en ce moment. En 2008, la Commission a lancé le débat sur l'avenir de la PCP après 2012. Durant les prochaines années, ses éléments fondamentaux feront l'objet d'une révision. Le CESE considère que la réforme du régime de contrôle devrait être soumise au contenu de la nouvelle PCP.

3.4. Le principal instrument de gestion de la pêche dans l'actuelle PCP est le système des TAC (6) et des quotas. Ce système a été remis en question dans de nombreuses enceintes. L'un des principaux objectifs du présent règlement est le respect des TAC et des quotas assignés aux États membres. Par ailleurs, les institutions ont reconnu la nécessité d'améliorer nettement ce système. Il semble donc plus approprié de réviser ces systèmes de gestion avant de procéder à la réforme du régime de contrôle. En définitive, le CESE recommande que l'on effectue d'abord une révision rigoureuse et approfondie des éléments de base de la PCP et une analyse des différents modèles de gestion applicables, et que les nouvelles mesures de contrôle y soient adaptées.

3.5. Le Comité déplore que la Commission ait présenté le paquet législatif, c'est-à-dire la communication, la proposition de règlement et l'évaluation d'impact en même temps. Habituellement, la Commission présente d'abord la communication afin de pouvoir l'utiliser comme document d'orientation pour le débat concernant la proposition. Le CESE considère que pour garantir le succès de la réforme, tous les agents économiques concernés doivent être impliqués et participer à une discussion en profondeur sur la question. Une réforme d'une telle envergure ne peut se faire à la légère.

3.6. La proposition de règlement accroît considérablement le nombre d'obligations des navires et des administrations en charge de la pêche. Le CESE estime que cette situation peut provoquer de sérieux problèmes pratiques, étant donné que ni les États membres, ni la Commission ne disposent de la structure et du personnel requis pour recueillir et traiter les informations prévues par la proposition. Par ailleurs, les obligations pesant sur les agents économiques sont plus lourdes. Le Comité considère qu'en cette période de crise, il serait inapproprié d'alourdir les charges administratives pesant sur les États membres et les agents économiques, étant donné l'impact très négatif que cela pourrait avoir aussi bien sur les entreprises que sur l'emploi, en particulier l'emploi que génère la flotte de 10 à 15 mètres.

3.7. Le CESE estime que le processus de simplification doit être progressif, en raison de la complexité de son analyse et de son application ultérieure, du coût économique élevé des systèmes introduits, et des raisons inhérentes à l'inexpérience et à la désorientation initiales. Les changements proposés sont exhaustifs et le Comité considère qu'ils doivent faire l'objet d'un débat plus approfondi et étendu dans le temps. C'est la raison pour laquelle, afin de permettre une adaptation aux changements qui seront finalement introduits dans la législation de contrôle, le Comité estime que l'article 16 devrait prévoir une période transitoire suffisante.

3.8. Le CESE est d'avis que la culture du respect des règles doit reposer sur la coopération, l'entente et la disposition des parties concernées et non pas sur une augmentation des mesures et des procédures de contrôle et de sanction. Une réglementation plus simple, facile à comprendre pour tous les intéressés, favorisera le respect des règles.

3.9. La Commission s'octroie plus de compétences en matière de contrôle. Le Comité considère qu'il faut tenir compte de l'équilibre entre le Conseil et la Commission afin d'éviter des conflits de compétences à l'avenir.

3.10. Le CESE considère que le règlement devrait envisager la possibilité d'exploiter les quotas qui n'ont pas été utilisés, en les réaffectant à d'autres États membres pour améliorer la rentabilité de leurs pêcheries.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité estime que l'autorisation de pêche délivrée à un navire de pêche communautaire ne doit pas se restreindre aux eaux communautaires; il recommande par conséquent de supprimer la formule «dans les eaux communautaires en général», de l'article 4.8.

4.2. En ce qui concerne l'article 4.10, le CESE considère que la définition d'«aire marine protégée», située en eaux communautaires et ayant une conséquence sur l'activité de pêche, devrait inclure une procédure communautaire de création, d'usage, de contrôle et de suivi de ces aires.

4.3. L'article 4.17, inclut dans la définition du processus de «transformation» le nettoyage, le glaçage ou la congélation. Le Comité considère que la définition du processus de transformation doit être associée au changement des caractéristiques organoleptiques des ressources marines et non aux procédés mis en œuvre pour conserver le produit, qui visent à garantir que les produits de la pêche offrent plus de garanties sanitaires aux consommateurs. C'est pourquoi il propose d'exclure ces activités de la définition de la transformation.

4.4. Le CESE estime que le point f de l'article 7 devrait mentionner les zones «de haute mer» non réglementées par une organisation régionale de pêche.

4.5. Le Comité considère que le système de localisation des navires prévu à l'article 9, c'est-à-dire un dispositif qui transmet des données de position et d'identification du navire à intervalles réguliers, ne devrait pas être obligatoire pour la flotte dont la longueur hors tout se situe entre 10 et 15 mètres. En effet, l'activité de cette flotte est limitée en raison de ses caractéristiques propres, et elle se déroule en outre dans des zones proches de la côte, faciles à contrôler. D'autre part, les coûts liés à la mise en œuvre du système seront considérables et disproportionnés pour cette catégorie de navires, que se partagent une multitude de petites et moyennes entreprises ayant un niveau d'emploi élevé.

Le CESE estime que les dispositions prévues à l'article 14 concernant le journal de bord pour les navires communautaires sont excessives, impliquant une lourde charge bureaucratique en termes de vérification et qu'elles devraient s'appliquer uniquement aux pêcheries dans des circonstances dûment justifiées.

4.6.1. Le premier paragraphe de cet article établit que les quantités de chaque espèce rejetées à la mer doivent être indiquées dans le journal. Le comité considère que l'indication dans le journal devrait être obligatoire à partir d'une certaine quantité, par exemple 50 kg.

4.6.2. L'article 14.3, établit que la marge de tolérance autorisée dans les estimations consignées dans le journal de bord de quantités en kilogrammes de poisson détenu à bord est de 5 %. Le CESE constate les difficultés liées au respect de la valeur actuelle de 8 % pour les cas plus restrictifs des plans de reconstitution. Les pêcheurs ne pourraient pas respecter une marge de tolérance trop faible, compte tenu de la charge bureaucratique élevée qu'entraînerait son application et aux complications qu'elle leur causerait. Ceci entraînerait un nombre important de dossiers de sanctions, ce qui est en contradiction avec l'objectif de simplification des systèmes de contrôle. Nous déconseillons par conséquent l'application de cette mesure.

4.6.3. Le CESE considère que les facteurs utilisés pour convertir le poids du poisson entreposé en poids de poisson vif, qui diffèrent entre États membres et affectent par conséquent le calcul des captures de chaque pays, doivent non seulement être établis sur la base d'un calcul arithmétique moyen des valeurs appliquées au sein des États membres, mais tenir compte également des spécificités et caractéristiques propres à chaque pêcherie. D'autre part, il faut tenir compte des effets que peut avoir sur la stabilité relative le principe de facteurs de conversion du plan national au plan communautaire.

4.7. Le règlement sur l'usage du journal électronique (7) n'établit pas que cette mesure soit appliquée aux navires dont la longueur hors tout est inférieure à 15 mètres. Le CESE considère qu'il ne faut pas inclure les navires mesurant entre 10 et 15 mètres tant que les administrations des États membres n'auront pas évalué le fonctionnement et les conséquences de l'application de cette mesure sur les navires de plus de 15 mètres et que l'on n'aura pas acquis d'expérience pratique préalable. Il convient de rappeler que le journal électronique n'est pas obligatoire jusqu'au 1er janvier 2010 pour les navires de plus de 24 mètres et jusqu'au 1er juillet 2011 pour les navires de plus de 15 mètres. Par ailleurs, l'article 15 de la proposition n'inclut pas les dérogations aux procédures électroniques en vigueur pour les navires de plus de 15 mètres. Le Comité demande une plus grande cohérence entre les deux dispositions.

4.8. Le CESE estime que la notification préalable prévue à l'article 17 doit se limiter exclusivement aux situations où elle se justifie, comme c'est le cas actuellement où seuls les navires transportant des espèces soumises à des plans de reconstitution doivent y satisfaire. Cela évite une surcharge de travail qui n'apporte souvent pas d'information utile, comme dans le cas des captures zéro. Le Comité considère que la notification des captures doit être établie sur la base d'une quantité minimum représentative.

4.9. Le Comité estime que la notification préalable du capitaine du navire ou de son représentant doit toujours être transmise aux autorités compétentes de l'État membre du pavillon et non de l’État côtier ni du lieu de débarquement. Actuellement, la communication du navire doit toujours être adressée au centre de communications de son État de pavillon. Ce sont les centres de communication qui doivent transmettre l'information aux autres États membres (8).

4.10. Le CESE considère que l'interdiction de transbordement de poisson en mer prévue à l'article 18 peut entraîner de sérieux problèmes pour certaines modalités de pêche, compromettant la viabilité économique des flottes concernées. En outre, le fait que l'on ne puisse pas effectuer de transbordement de poisson en mer en vue de sa transformation et congélation ultérieure ou à proximité des zones de pêche peut compromettre la qualité du poisson pour la consommation.

4.11. En ce qui concerne l'article 21, le CESE estime que le délai de deux heures après l'achèvement du débarquement pour transmettre les données de la déclaration de débarquement par voie électronique aux autorités compétentes de l'État membre du pavillon, est trop court et pourrait entraîner des problèmes de non respect. C'est pourquoi, le Comité propose que le délai soit fixé à 24 heures, le délai actuel étant de 48 heures.

4.12. Le Comité considère que l'article 28 devrait établir les procédures à suivre pour que les quotas excédentaires d'un État membre ne pouvant pas épuiser ses possibilités de pêche, puissent être réaffectées sous certaines conditions à d'autres États membres, et pour le transfert de quotas d'un État membre à l'année suivante. Par ailleurs, dans le cas de mesures correctives, la compensation d'un État membre suite à la fermeture d'une pêcherie doit intervenir à travers des mécanismes rapides et faciles à mettre en œuvre.

4.13. Le CESE estime que l'article 33 peut entraîner des problèmes pour certaines flottes particulières qui pêchent de petits pélagiques et transbordent leurs captures au port afin qu'elles soient traitées dans des bateaux congélateurs. Par ailleurs, il peut aussi affecter les flottes d'un État membre qui débarquent leurs captures dans un autre État membre, afin qu'elles soient transportées par camion vers des ports d'autres États membres où elles seront commercialisées.

4.14. Dans le cas d'un arrimage séparé d'espèces faisant l'objet d'un plan de reconstitution, prévu à l'article 35, le CESE soutient la demande que ces espèces soient stockées dans des caisses distinctes du reste des captures et contrôlées au moyen d'étiquettes, mais considère qu'il n'est pas nécessaire de les arrimer dans la cale séparément des autres caisses. En effet, cette mesure n'entraînerait pas un meilleur contrôle des captures, car les caisses contenant les espèces faisant l'objet d'un plan de reconstitution seront déjà munies d'une étiquette indiquant le code FAO de l'espèce.

4.15. En ce qui concerne l'enregistrement des rejets prévu à l'article 41, le CESE considère que cette mesure est essentielle pour garantir la préservation des ressources et améliorer la qualité des évaluations scientifiques, surtout dans les pêcheries mixtes. Le Comité est favorable à la réduction des rejets, fondement de la durabilité. Il considère néanmoins que les exigences d'enregistrement des rejets sont démesurées et incompatibles avec l'activité de pêche, et entraînant une surcharge de travail qui pourrait mettre en danger la sécurité du navire, le bien-être des pêcheurs ou les conditions d'hygiène. De même, le terme «promptement» est trop vague et génère une insécurité juridique.

4.16. En ce qui concerne les fermetures de pêcheries en temps réel, prévues aux articles 43 à 46, le Comité estime qu'il s'agit d'une mesure délicate dont la mise en œuvre doit faire l'objet d'une évaluation en profondeur. Étant donné que la proposition de règlement sur les mesures techniques (9) établira le cadre législatif spécifique, le CESE considère qu'il est plus cohérent d'attendre que l'étude et l'analyse de la question soient achevées. Quoi qu'il en soit, les mécanismes utilisés pour la réouverture d'une pêcherie doivent être souples et faciles à mettre en œuvre. À cet égard, le Comité estime que la procédure prévue pour la réouverture de zones temporairement fermées, exigeant la présence à bord d'un observateur scientifique, est difficile à respecter si l'on veut procéder à réouverture dans les délais requis pour ne pas causer de préjudices inutiles aux pêcheurs.

4.17. Le Comité considère que la disposition contenue à l'article 47 selon laquelle les captures par pêche récréative d'espèces faisant l'objet d'un plan pluriannuel doivent être imputées sur les quotas de l'État membre du pavillon, n'est pas raisonnable, car cela porterait atteinte aux pêcheurs professionnels vivant de leur activité. En outre, le Comité estime que la pêche récréative devrait être faire l'objet d'une régulation et d'un contrôle adéquats dans tous les États membres afin de protéger les ressources halieutiques.

4.18. L'article 84 introduit un nouveau système de points de pénalité pour sanctionner les pêcheurs enfreignant les normes de la PCP. Le Comité considère que ce système n'est pas adapté pour deux motifs. D'une part en raison de son caractère discriminatoire par rapport aux flottes de pays tiers, qui ne sont pas soumises à ce système et fournissent à l'Union européenne plus de 60 % de sa consommation interne et, d'autre part, en raison du fait qu'il ne tient pas compte, ou trop peu, du principe de proportionnalité, lorsqu'il propose le retrait de la licence de pêche entraînant la fermeture de l'entreprise de pêche concernée et, partant, une perte d'emploi.

4.19. Le Comité considère que les mesures financières prévues à l'article 95 sont excessives. En effet, la suspension et l'annulation de l'aide financière communautaire à un État qui a éprouvé des difficultés à respecter les dispositions du règlement auraient de graves conséquences pour les opérateurs du secteur de la pêche, qui seraient de la sorte pénalisés.

4.20. L'article 96 prévoit la fermeture de pêcheries pour non respect des objectifs de la PCP par les États membres. Le Comité considère que la formulation actuelle de l'article utilise des termes très vagues, pouvant induire en erreur. Le CESE estime que la fermeture d'une pêcherie doit intervenir à titre exceptionnel et exclusivement en présence de raisons fondées et confirmées. Il y aurait lieu de déterminer clairement les seuils définissant l'application de cette mesure.

4.21. Le Comité manifeste sa préoccupation face à la difficulté de garantir la confidentialité et le secret professionnel ou commercial, étant donné la quantité de communications électroniques, d'émetteurs et de destinataires des informations ainsi que la multitude d'outils de communication, de positionnement et d'identification requis.

Résultat du vote pour 75 contre 98 abstentions 11

(1) COM (2008) 718 final.

(2) COM (2008) 721 final.

(3) SEC (2008) 2760.

(4) Règlement (CE) no 1005/2008 du Conseil, du 29 septembre 2008, établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, (JO L 286 du 29.10.2008)

(5) Règlement (CE) no 1006/2008 du Conseil, du 29 septembre 2008, concernant les autorisations pour les activités de pêche des navires de pêche communautaires en dehors des eaux communautaires et l'accès des navires de pays tiers aux eaux communautaires (JO L 286 du 29.10.2008).

(6) Totaux admissibles de captures.

(7) Règlement (CE) no 1966/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 concernant l'enregistrement et la communication électroniques des données relatives aux activités de pêche et les dispositifs de télédétection JO L 409 du 30.12.2006.

(8) Règlement de la Commission (CE) 1077/2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1966/2008. JO L 295 du 4.11.2008.

(9) Proposition de règlement du Conseil relatif à la conservation des ressources halieutiques par des mesures techniques. COM(2008) 324 final.