COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 21.02.1996 
COM(%) 59 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
La politique communautaire dans le domaine de l'eau 

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen 
La politique communautaire dans le domaine de l'eau 
Table des matières 
1. Introduction 1 
2. L'eau et la politique dans le domaine de Peau 1 
3. Les objectifs d'une politique durable dans le domaine de Peau 2 
4. Les défis 2 
4.1 La pollution 2 
4.1.1 La pollution provenant de sources ponctuelles 3 
4.1.2 La pollution provenant de sources diffuses 3 
4.1.3 La pollution accidentelle ' 4 
4.1.4 L'acidification 4 
4.1.5 L'eutrophisation 4 
4.2 Les pénuries d'eau 4 
4.3 Les autres effets néfastes des activités humaines 5 
5. Les principes de la politique de la Communauté européenne dans le domaine 
de Peau 5 
5.1 Un niveau de protection élevé 6 
5.2 Le principe de précaution 6 
5.3 L'action préventive 6 
5.4 La correction à la source des atteintes à l'environnement 6 
5.5 Le principe du pollueur-payeur 6 
5.6 L'intégration 6 
5.7 L'utilisation des données scientifiques et techniques disponibles 1 
5.8 La diversité des conditions environnementales dans les régions 
de la Communauté 1 
5.9 Le rapport coûts-bénéfices 1 
5.10 Le développement économique et social de la Communauté 
et le développement équilibré de ses régions 8 
5.11 La coopération internationale 9 
5.12 La subsidiarité 9 
6. La législation communautaire existante 9 
7. Problèmes spécifiques de la gestion des ressources en eau 10 
7.1 Approches par valeurs limites d'émission et par objectifs de 
qualité de l'environnement 10 
7.2 Désignation de zones 12 
7.3 Aspects quantitatifs 13 
/ ce 
7.4 Exigences en matière de surveillance 13 
7.5 Obligations en matière d'information 14 
7.6 Transparence, participation du public et responsabilité 14 
7.7 Gestion intégrée des ressources en eau 15 
7.8 Gestion par bassins hydrographiques 15 
8. Analyse 16 
9. Esquisse d'une directive cadre sur les ressources en eau 18 
10. Conséquences en matière de procédure 20 
Annexe - Législation européenne existante et politiques communautaires 
associées 21 
1. La législation de la Communauté européenne dans le 
domaine de l'eau 21 
1.1 La directive concernant la qualité requise des eaux superficielles 
destinées à la production d'eau alimentaire dans les Etats membres 21 
1.2 La directive relative à la qualité de eaux de baignade 21 
1.3 La directive concernant la pollution causée par certaines 
substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la 
Communauté 22 
1.4 La décision instituant une procédure commune d'échange 
d'informations relative à la qualité des eaux douces superficielles 
dans la Communauté 23 
1.5 La directive concernant la qualité des eaux douces ayant 
besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes 
à la vie des poissons 24 
1.6 La directive relative à la qualité requise des eaux conchylicoles 24 
1.7 La directive concernant la protection des eaux souterraines 
contre la pollution causée par certaines substances dangereuses 25 
1.8 La directive relative à la qualité des eaux destinées à la 
consommation humaine 25 
1.9 La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires 26 
1.10 La directive concernant la protection des eaux contre la pollution 
par les nitrates à partir de sources agricoles 27 
1.11 La proposition de directive relative à la qualité écologique des 
eaux 27 
/*<> 
2. Législation communautaire étroitement associée 
au domaine de Peau 28 
2.1 La directive relative à la protection de l'environnement et 
notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration 
en agriculture 28 
2.2 La directive visant à la standardisation et à la rationalisation 
des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines 
directives concernant l'environnement 28 
2.3 La proposition de directive relative à la prévention et à la 
réduction intégrées de la pollution 29 
2.4 La directive concernant la mise sur le marché des 
produits phytopharmaceutiques et la proposition de directive 
concernant la mise sur le marché des produits biocides 30 
2.5 Les directives concernant le rapprochement des législations 
des Etats membres relatives aux détergents 30 
2.6 La directive concernant les risques d'accidents majeurs de 
certaines activités industrielles (Seveso) 31 
2.7 La directive concernant la conservation des habitats naturels 
ainsi que de la faune et de la flore sauvages et la directive 
concernant la conservation des oiseaux sauvages 31 
2.8 La directive concernant l'évaluation des incidences de 
certains projets publics et privés sur l'environnement 31 
2.9 Législation relative à la classification, à l'étiquetage et à 
l'évaluation des risques des substances dangereuses 32 
3. Autres politiques communautaires ayant une incidence sur la 
gestion des ressources en eau 32 
Ac 
1. Introduction 
En juin 1995, le Conseil et la commission de l'environnement du Parlement européen ont 
appelé à une refonte de la politique communautaire dans le domaine de l'eau. 
La présente communication est essentiellement consacrée à l'approche adoptée par la 
Commission à l'égard de la protection des eaux. Cependant, elle ne doit pas être 
considérée isolément, mais plutôt dans le droit fil des considérations sur la protection des 
ressources en eaux figurant dans le programme communautaire de politique et d'action 
en matière d'environnement et de développement soutenable1. 
La principale conclusion de cette communication, à savoir la nécessité d'élaborer une 
directive cadre sur les ressources en eau, témoigne de l'importance accordée aux aspects 
environnementaux de la politique dans le domaine de l'eau. Cependant, il existe beaucoup 
d'autres sujets qui pourraient être abordés dans le cadre de la "politique dans le domaine 
de l'eau" et qui ne seront pas examinés de manière approfondie dans la présente 
communication. Il s'agit notamment de problèmes plus vastes tels que les rapports entre 
la gestion des ressources en eau et l'aménagement du territoire, l'utilisation d'un 
financement communautaire pour la protection des ressources en eau et les infrastructures 
dans le domaine de l'eau, ainsi que toutes les activités de recherche sur ces thèmes. Ces 
sujets sont certes importants, mais ils ne constituent pas le thème central de la présente 
communication. 
2. L'eau et la politique dans le domaine de l'eau 
Il est d'usage de répartir les eaux en plusieurs catégories. Ainsi, on établit des distinctions 
entre les eaux douces, les eaux de mer et les eaux saumâtres, entre les eaux souterraines 
et les eaux de surface, entre les rivières, les lacs, les estuaires, les eaux côtières et la haute 
mer, etc. On différencie aussi les eaux destinés à des usages économiques spécifiques ou 
dont la préservation revêt une importance particulière. Cependant, l'eau passe librement 
d'une catégorie à l'autre sans aucun égard pour ces distinctions, et toute tentative de 
gestion des ressources en eaux doit tenir compte de cette particularité et s'en 
accommoder. 
S'il est utile, à des fins administratives, de distinguer différentes catégories d'eaux, il est 
aussi important de se souvenir que l'eau, sous toutes ses formes, remplit, souvent en 
même temps, un certain nombre de fonctions distinctes. L'homme a absolument besoin 
d'eau pour boire, préparer des repas ou laver. Il utilise aussi l'eau comme ressource 
économique pour satisfaire des besoins s'inscrivant dans un cadre plus large, dans le 
domaine de la pêche, de l'agriculture (notamment pour l'irrigation), de l'industrie 
(utilisation dans certains processus et dans le refroidissement industriel), des transports 
ou des loisirs, par exemple. L'eau un élément fondamental de chaque écosystème et de 
chaque paysage, et elle constitue aussi des environnements à part entière. Enfin, elle peut 
aussi représenter un danger, avec les inondations si elle est trop abondante ou la 
sécheresse si elle vient à manquer. 
COM(92)23final du 27.03.1992. 
3. Les objectifs d'une politique durable dans le domaine de l'eau 
Toute politique durable dans le domaine de l'eau doit atteindre un certain nombre 
d'objectifs tout en respectant certains impératifs de rentabilité et d'efficacité. 
1. Elle doit permettre de garantir l'approvisionnement en eau potable. L'eau potable 
doit être sans danger et elle doit être fournie de manière suffisamment fiable et en 
quantité appropriée. 
2. La quantité et la qualité des ressources en eau doivent être suffisantes pour 
répondre, en plus des besoins en eau potable, à d'autres besoins économiques. 
Elles doivent notamment être adaptées aux besoins de captage de l'industrie et de 
l'agriculture, elles doivent permettre le déroulement d'activités dans le domaine 
de la pêche, des transports et de la production d'électricité et de satisfaire des 
besoins dans le secteur des loisirs. Dans certains cas, l'approvisionnement 
s'effectue par le réseau de distribution d'eau potable et l'eau fournie doit donc 
respecter des normes de qualité applicables à l'eau potable. 
3. La qualité et la quantité des ressources en eau ainsi que la structure physique du 
milieu aquatique doivent toujours, sauf dans des cas exceptionnels, être suffisantes 
pour permettre de protéger et de préserver l'état écologique et le fonctionnement 
satisfaisants du milieu aquatique et pour satisfaire les besoins en eau des 
écosystèmes et habitats des zones terrestres et humides. Il faut également penser 
à la protection d'eaux d'une qualité ou d'un intérêt exceptionnels. 
4. La gestion des ressources en eau doit être menée de manière à éviter ou à limiter 
les conséquences négatives des inondations et à réduire au minimum l'incidence 
des sécheresses. 
Il est évident que ces quatre ambitions ne seront pas toujours compatibles et que toute 
politique qui se veut durable dans le domaine de l'eau doit respecter un juste équilibre 
entre elles. Le troisième objectif, qui concerne la protection de l'environnement, est 
particulièrement sensible et mérite une attention particulière. 
4. Les défis 
Atteindre les objectifs évoqués ci-avant signifie relever un certain nombre de défis. 
4.1 La pollution 
La pollution est définie (dans la position commune sur la directive relative à la prévention 
et à la réduction intégrées de la pollution2) comme "l'introduction directe ou indirecte par 
l'activité humaine de substances, de préparations, de vibrations, de chaleur ou de bruit 
dans l'air, les eaux ou les sols, susceptibles de contribuer à ou de causer un danger pour 
la santé de l'homme ou la qualité de l'environnement, ou une détérioration de ou une 
entrave à l'agrément de l'environnement ou à d'autres utilisations légitimes de ce 
Pas encore publiée au J.O. 
dernier". La pollution est généralement qualifiée de "pollution provenant de sources 
ponctuelles" ou de "pollution provenant de sources diffuses". Ces deux catégories de 
pollution et trois variantes spécifiques sont examinées ci-après. 
Les substances et préparations dangereuses font l'objet d'une classification fondée sur une 
évaluation des risques qu'elles présentent, notamment pour le milieu aquatique. La 
réduction progressive des émissions de ces substances contribuera à la protection de 
l'environnement et en particulier du milieu aquatique. Dans certains cas, la limitation ou 
l'interdiction de l'utilisation de certaines substances particulièrement dangereuses peut 
constituer le meilleur moyen de réduire les émissions de ces substances. 
4.1.1 La pollution provenant de sources ponctuelles 
La pollution provenant de sources ponctuelles désigne en principe l'émission dans 
le milieu aquatique de polluants provenant de points de rejet distincts et 
généralement identifiables. Il peut s'agir de rejets d'eaux résiduaires industrielles, 
ménagères ou municipales, d'eaux de ruissellement d'origine urbaine et, selon les 
définitions utilisées, de fuites provenant de réservoirs de stockage, d'installations 
industrielles, d'exploitations agricoles et de décharges. Les problèmes causés 
dépendent de la nature du polluant : ils peuvent rendre l'eau moins adaptée ou 
totalement impropre à la production d'eau potable, ils peuvent la rendre inadaptée 
à certains processus de production ou présenter un risque sanitaire potentiel pour 
l'utilisateur de l'eau ou de produits exposés à l'eau. Ils peuvent aussi avoir un 
effet sur l'écosystème parce qu'ils ont des effets toxiques sur les végétaux ou les 
animaux ou parce qu'ils perturbent l'équilibre de l'environnement. Ce type de 
pollution peut s'accumuler dans l'eau pendant des années ou bien fluctuer, selon 
la nature de la pollution et la capacité de régénération de la masse d'eau 
concernée. 
4.1.2 La pollution provenant de sources diffuses 
Au sens large, l'expression "pollution provenant de sources diffuses" désigne les 
émissions dans le milieu aquatique de polluants provenant d'un certain nombre de 
points très dispersés, qu'il est souvent difficile d'identifier ou de maîtriser. Elle 
recouvre aussi le pollution d'origine agricole et la pollution sous forme de 
précipitations atmosphériques (bien qu'elle puisse provenir d'une source diffuse 
telle que les gaz d'échappement ou d'une source ponctuelle telles que les 
émissions des centrales électriques). Les sources diffuses englobent également la 
pollution résultant de la consommation de certains produits par l'industrie ou le 
grand public. La distinction entre pollution provenant de sources ponctuelles et 
pollution provenant de sources diffuses est parfois subtile et il arrive que 
différentes autorités soient en désaccord sur la classification de certaines sources 
de pollution. Les problèmes associés à la pollution provenant de sources diffuses 
sont très similaires à ceux qui sont liés à la pollution provenant de sources 
ponctuelles, la différence fondamentale étant le choix des outils à utiliser pour 
s'attaquer à la source de pollution. 
4.1.3 La pollution accidentelle 
La pollution accidentelle est généralement un rejet de polluants à partir d'une 
source ponctuelles qui atteint des niveaux anormalement élevés en raison de 
circonstances accidentelles ou imprévues. L'incidence sur l'environnement et sur 
les utilisations potentielles de la masse d'eau polluée est très similaire à celle 
observée, d'une manière générale, pour la pollution provenant de sources 
ponctuelles, mais les conséquences peuvent être plus spectaculaires et les résultats 
catastrophiques. 
4.1.4 L'acidification 
L'acidification est une forme particulière de pollution diffuse due à l'émission 
dans l'atmosphère de polluants tels que le S02, le NOx et l'ammoniac. Les 
précipitations contaminées qui en résultent peuvent tomber à des milliers de 
kilomètres de la source de pollution. Elles sont acides et, lorsqu'elles concernent 
l'eau, elles finissent par produire des rivières et, plus particulièrement, des lacs 
dont le pH est considérablement réduit. Ce phénomène perturbe gravement 
l'écosystème naturel et, dans des cas extrêmes, peut entraîner la mort de certains 
lacs. L'acidification peut également avoir une incidence sur les eaux souterraines 
par l'intermédiaire du sol. La politique de gestion des ressources en eau ne peut 
pas s'attaquer à toutes les sources d'acidification et il faut, pour résoudre ce 
problème, adopter des mesures visant à lutter contre la pollution atmosphérique. 
La stratégie de la Commission en matière d'acidification abordera plusieurs de ces 
points. 
4.1.5 L ' eutrophisation 
L'eutrophisation est due à la pollution des eaux par des substances nutritives. Le 
niveau élevé de nutriments peut entraîner une prolifération excessive d'algues au 
détriment de la communauté animale et végétale naturelle. La demande d'oxygène 
créée par la biomasse des algues ou résultant de sa décomposition peut perturber 
l'équilibre de l'écosystème. Dans des cas extrêmes, on relève des taux de mortalité 
des organismes très élevés. L'eutrophisation peut également entraîner des 
explosions d'algues toxiques. Les nutriments peuvent provenir de différentes 
sources ponctuelles et diffuses, telles que l'agriculture, les eaux urbaines 
résiduaires et les dépôts d'origine atmosphérique. 
4.2 Les pénuries d'eau 
Les niveaux des rivières, des lacs et des nappes aquifères varient naturellement. 
Certains lacs et rivières, notamment dans les régions méridionales de la Communauté, 
s'assèchent naturellement pendant certaines périodes de l'année. Cependant, des 
niveaux élevés de prélèvement d'eau destinée à la production d'eau potable, à 
l'irrigation en agriculture, au tourisme ou à des usages industriels peuvent conduire à 
une réduction spectaculaire des débits ou prolonger les périodes d'assèchement. 
Certaines de ces activités connaissent de fortes variations saisonnières (tourisme 
estival, par exemple). Dans le cas des eaux souterraines, ces activités peuvent faire 
baisser le niveau des nappes phréatiques au point de provoquer des pénuries aiguës 
d'eau pour toutes les utilisations habituelles et d'endommager ou de détruire les 
habitats aquatiques. Ces rabattements des nappes phréatiques risquent également 
d'entraîner une dégradation des nappes aquifères et une pénétration d'eau salée dans 
les aquifères côtiers, ce qui les rendrait impropres à la production d'eau potable ou à 
l'irrigation. Ces phénomènes peuvent être la conséquence de prélèvements qui se 
maintiennent à des niveaux élevés ou d'activités économiques nouvelles ou accrues 
modifiant les besoins en eau. Les réductions artificielles du débit des rivières peuvent 
également avoir une incidence considérable sur leur valeur en tant qu'habitats, soit en 
entraînant une transformation de la nature des communautés animale et végétale afin 
qu'elles puissent survivre avec un débit moins élevé, soit, dans des cas extrêmes, en 
provoquant un assèchement du lit des rivières et une destruction complète du milieu 
aquatique. Pour les eaux souterraines comme pour les eaux de surface, la faiblesse des 
niveaux a également des répercussions sur les milieux non aquatiques et les 
conséquences peuvent aller de l'assèchement des zones humides à l'érosion des sols et 
à la désertification. 
Il ne faut pas oublier que le changement climatique peut provoquer des modifications 
importantes dans les courbes de précipitations, ce qui peut exacerber les problèmes 
évoqués dans le paragraphe précédent. 
4.3 Les autres effets néfastes des activités humaines 
Les caractéristiques physiques des cours d'eau, des lacs et des rivages côtiers ont 
souvent été modifiées par l'homme pour diverses raisons, telles que la protection 
contre les inondations, la création de voies navigables pour les transports, la 
construction de bassins portuaires, de ponts et de routes, le dragage ou encore la 
remise en état des sols. En outre, il existe, bien sûr, des masses d'eau de surface 
totalement artificielles telles que les réservoirs (pour le stockage de l'eau et la 
production d'hydroélectricité), les canaux ou les fossés de drainage. Par ailleurs, 
certaines activités économiques qui se déroulent dans le milieu aquatique peuvent aussi 
avoir une incidence sur l'environnement. C'est par exemple le cas de la pêche, de 
l'aquaculture, de la navigation et des activités off-shore. Ces activités ont parfois été 
entreprises en vue d'atteindre un ou plusieurs des objectifs de la politique de gestion 
des ressources en eau énumérés au chapitre 3 (la construction de réservoirs pour 
garantir la sécurité de l'approvisionnement en eau potable, par exemple), mais elles ne 
sont pas dépourvues d'incidences sur l'environnement, notamment sur la valeur en tant 
qu'habitats des eaux considérées. 
5. Les principes de la politique de la Communauté européenne dans le 
domaine de l'eau 
La politique communautaire, et notamment la politique en matière d'environnement, 
visent à garantir l'existence d'un environnement durable. Les principes fondamentaux 
de cette politique sont énoncés à l'article 130 R du traité et, par souci de clarté, ils 
sont exposés ci-après, accompagnés d'une analyse, qui ne prétend pas faire autorité, de 
chaque principe et de ses modalités d'application à la politique dans le domaine de 
l'eau. 
5.1 Un niveau de protection élevé 
Dans le contexte de la gestion des ressources en eau, les mesures de protection de la 
santé humaine, des ressources en eau et des écosystèmes naturels doivent être 
ambitieuses et viser un niveau de protection élevé plutôt que le niveau minimal 
acceptable. 
5.2 Le principe de précaution 
Beaucoup des connaissances scientifiques qui sous-tendent notre compréhension des 
réseaux hydrographiques et, notamment, des incidences de la pollution sur la santé de 
l'homme et l'hygiène de l'environnement sont incomplètes. Le principe de précaution 
exige donc que la politique soit toujours fondée sur des connaissances scientifiques 
reconnues et qu'elle pêche même par excès de prudence en cas de doute ou 
d'insuffisance des informations. 
5.3 L'action préventive 
Ce principe établit que la prévention de la dégradation de l'environnement est une 
obligation morale. Il reconnaît également la difficulté et le coût que représentent la 
réparation ou la correction des atteintes à l'environnement. Par exemple, lorsqu'un 
écosystème aquatique sensible est détruit, il peut parfois être impossible de le rétablir. 
Lorsqu'un aquifère est contaminé par des résidus de pesticides, son auto-épuration 
peut, dans certains cas, prendre des décennies et, dans l'intervalle, il risque d'être 
impropre à la production d'eau potable si des moyens de traitement onéreux ne sont 
pas mis en oeuvre. 
5.4 La correction à la source des atteintes à l'environnement 
Ce principe découle logiquement du principe d'action préventive mais s'applique 
lorsque les atteintes à l'environnement ont été identifiées. Lorsque c'est possible, il est 
plus indiqué de prendre des mesures pour faire cesser l'activité à l'origine des 
dégradations que de rechercher des solutions techniques pour résoudre le problème "en 
aval". 
5.5 Le principe du pollueur-payeur 
Ce principe stipule que le coût des mesures prises pour éviter la pollution doit être 
supporté par le pollueur potentiel. Il permet ainsi d'éviter les distorsions de 
concurrence en garantissant l'internalisation des coûts liés à l'environnement. Il prévoit 
aussi que, lorsque des dégradations sont constatées, le pollueur est responsable des 
coûts qu'elles entraînent et il incite donc à maîtriser efficacement la pollution à la 
source. Le principe du "pollueur-payeur" est clairement associé aux principes d'"action 
préventive" et de "correction des atteintes à la source". 
5.6 L'intégration 
La politique dans le domaine de l'eau est un domaine qui illustre la nécessité de 
coordonner de manière efficace et cohérente toutes les politique^ communautaires 
éventuellement concernées. Cependant, l'intégration n'est pas seulement une 
responsabilité communautaire. A cet égard, l'aspect le plus important est peut-être le 
fait que la politique dans le domaine de l'eau au niveau local ou national soit mise en 
oeuvre de manière cohérente et totalement intégrée, et que des structures soient mises 
en place pour garantir le bon déroulement de ce processus. Il est essentiel, notamment, 
que les activités telles que l'aménagement du territoire et la gestion des cours d'eau 
tiennent compte des divers impératifs imposés par différents objectifs et politiques et 
qu'elles les concilient de façon logique et cohérente, en prenant en considération les 
particularités locales. Etant donné que la pollution d'origine agricole et le prélèvement 
d'eau pour l'irrigation font actuellement partie des principaux problèmes à traiter pour 
réaliser les objectifs de la politique dans le domaine de l'eau, l'intégration dans la 
politique agricole des préoccupations relatives aux ressources en eau revêt une 
importance capitale. 
5.7 L'utilisation des données scientifiques et techniques disponibles 
L'importance de ce facteur a déjà été évoquée dans le paragraphe consacré au principe 
de précaution. Lorsque des décisions politiques sont prises dans ce domaine, il faut 
absolument veiller à exploiter au mieux les connaissances disponibles sur l'état de 
l'environnement et l'incidence des activités humaines. De même, il convient d'utiliser 
les informations les plus exactes sur les meilleures techniques disponibles et les 
différents processus associés à la prévention et au traitement des problèmes 
environnementaux. 
5.8 La diversité des conditions de l'environnement dans les régions de la 
Communauté 
Il est évident que des normes communautaires communes doivent être applicables si la 
protection de la santé humaine l'exige ou dans le cas de polluants particulièrement 
dangereux ou persistants. Cependant, la politique communautaire dans le domaine de 
l'eau doit être suffisamment souple et éviter d'imposer des exigences inadaptées ou 
inutilement sévères par pur souci d'harmonisation. Cette souplesse doit permettre de 
faire en sorte que, lorsqu'un problème (tel que l'eutrophisation, l'acidification ou la 
vulnérabilité à la sécheresse) est spécifique à une région, des mesures adaptées à la 
zone concernée soient être prises. L'éventail des conditions de l'environnement dans la 
Communauté est très large et la politique communautaire doit en tenir compte. 
5.9 Le rapport coûts-bénéfices 
Pour la détermination des objectifs spécifiques de la politique en matière 
d'environnement, le traité stipule que les avantages et les charges qui peuvent résulter 
de l'action ou de l'absence d'action doivent être pris en considération. Il convient 
donc de veiller à une certaine proportionnalité entre les mesures proposées et leur 
incidence sur l'environnement. 
La rentabilité des différents choix stratégiques arrêtés pour atteindre ces objectifs a 
aussi son importance. Les exigences liées aux investissements effectués par les 
particuliers, les entreprises privées ou les pouvoirs publics pour satisfaire aux 
impératifs des politiques en matière d'environnement doivent être adaptées aux 
objectifs de la politique dans le domaine de l'eau et tenir compte de la rentabilité des 
mesures. Il convient de tenir compte des avantages à long terme, de même que des 
effets à long terme sur l'environnement de l'absence d'action et du principe de 
précaution. Cela a été fait pour la législation adoptée récemment, par exemple dans la 
directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires3 et dans la directive 
concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources 
agricoles4. Ce principe est confirmé dans l'application des directives cadre qui 
permettent d'apporter des solutions locales à des problèmes locaux et autorisent un 
rapport plus élevé entre les bénéfices et les coûts. 
Une stratégie rentable implique nécessairement une évaluation d'une point de vue 
économique des avantages et inconvénients (en termes de réduction des émissions, ou 
d'amélioration de la qualité, par unité de coût) des trois principaux types d'instruments 
stratégiques : 
- les règles et normes (approche communautaire classique) 
- les technologies nouvelles (en relation avec le précédent instrument) 
- l'internalisation des coûts externes liés à la pollution au moyen de la politique 
de tarification et de stimulants déterminés par les conditions du marché. 
Ces types d'instruments ne s'excluent pas mutuellement et ils peuvent être utilisés 
comme des mesures complémentaires ou interchangeables selon leur rentabilité 
respective pour traiter des problèmes de pollution de l'eau et de pénurie d'eau. 
5.10 Le développement économique et social de la Communauté et le développement 
équilibré de ses régions 
Ce principe est étroitement associé au principe d'intégration. Il confirme que la 
politique dans le domaine de l'eau ne doit pas être considérée comme un élément isolé 
mais comme une contribution à un processus plus large de recherche d'une économie 
durable et équilibrée. 
Il faut souligner que les problèmes économiques et sociaux liés au développement 
régional revêtent une importance capitale pour les stratégies dans le domaine de l'eau, 
puisque l'eau joue un rôle crucial dans l'instauration d'un contexte propice à un 
développement durable. Cependant, pour pouvoir améliorer durablement la qualité des 
réserves d'eau douce et être capable de satisfaire, à long terme, les besoins en eau, il 
faut mettre en place une stratégie globale et prévoyante de gestion des bassins 
hydrographiques, des eaux superficielles et des eaux souterraines. 
La présente communication n'aborde pas, et ne peut pas aborder complètement le large 
éventail de problèmes à examiner lorsqu'il s'agit des rapports entre la politique dans le 
domaine de l'eau et la nécessité du développement économique et social. Ces 
questions ne font pas directement partie des thèmes retenus dans le présent document, 
J.O n° L 135 du 21.05.1991, p. 40. 
J.O. n° L 375 du 31.12.1991, p.l. 
mais elles n'en demeurent pas moins importantes et la Commission accueillera avec 
intérêt toute observation à ce sujet. 
5.11 La coopération internationale 
Le traité reconnaît la nécessité d'établir une coopération internationale dans le domaine 
de la politique en matière d'environnement, à la fois en termes d'action 
communautaire et de coopération avec les pays tiers. 
C'est particulièrement vrai dans le cas de la politique de gestion des ressources en eau 
où, lorsqu'il s'agit de bassins hydrographiques internationaux ou de protection du 
milieu marin, une coordination des actions est indispensable à la gestion efficace de 
ces ressources. 
5.12 La subsidiarité 
Le principe de subsidiarité est établi par l'article 3 B du traité. Il exige que les 
mesures qui peuvent être mises en place efficacement au niveau national ne soient pas 
prises au niveau communautaire. Cela est valable non seulement lorsqu'il s'agit de 
savoir quels problèmes doivent être réglés au niveau communautaire mais aussi, quand 
une action communautaire est nécessaire, dans quelle mesure les modalités de mise en 
oeuvre doivent être laissées à l'appréciation des Etats membres. 
En matière de politique dans le domaine de l'eau, une action communautaire peut être 
motivée par un risque de distorsion des conditions du marché dû à la grande diversité 
des normes dans la mise en oeuvre de la politique, mais également par la nécessité de 
garantir que les données relatives à l'environnement soient comparables dans 
l'ensemble de la Communauté, ce qui entraîne un besoin de transparence. Enfin, et 
surtout, elle peut être justifiée par des raisons opérationnelles, en vue d'assurer la 
coordination de mesures destinées à lutter contre la pollution des eaux internationales 
et la pollution transfrontière. 
6. La législation communautaire existante 
Les principes énoncés dans le traité sont à la base de toute la législation 
communautaire dans le domaine de l'eau. L'annexe de la présente communication 
propose un bref exposé des objectifs et principales caractéristiques de tous les textes 
législatifs communautaires existants et en projet ayant une incidence importante sur la 
politique dans le domaine de l'eau, ainsi qu'une analyse. Il convient donc de lire les 
commentaires figurant dans l'annexe en même temps que le corps du texte de la 
présente communication. Les références à la "directive cadre" faites dans l'annexe se 
rapportent à la proposition exposée au chapitre 9. 
Le cadre juridique relatif à la politique de gestion des ressources en eau dans les Etats 
membres de la Communauté consiste en un ensemble de mesures dérivées de la 
législation communautaire et des mesures nationales. Les mesures communautaires ont 
été adoptées sur une période qui a commencé au début des années 70, en vertu des 
articles 100 et 235 du traité à l'origine puis, plus récemment, sur la base de l'article 
130 S. Toute la législation communautaire sur l'eau existante est antérieure au traité 
sur l'Union européenne et a été adoptée à l'unanimité sur la base des articles 100 et 
235 ou de la précédente version de l'article 130 S. 
Il faut noter que, depuis le traité sur l'Union européenne, l'article 130 S contient trois 
procédures différentes, applicables selon le thème de l'action proposée. L'article 
130 S paragraphe 1 couvre la majorité de la législation dans le domaine de l'eau et 
exige une coopération avec le Parlement et une majorité qualifiée au Conseil. L'article 
130 S paragraphe 2 s'applique notamment à la gestion des ressources en eau et 
requiert une consultation du Parlement et un vote à l'unanimité au Conseil. L'article 
130 S paragraphe 3 concerne les programmes d'action à caractère général et exige un 
processus de codécision avec le Parlement et un vote à la majorité qualifiée au 
Conseil. 
7. Problèmes spécifiques de la gestion des ressources en eau 
Le présent chapitre est consacré aux principaux problèmes que soulèvent les 
commentaires figurant à l'annexe et l'application des principes énoncés dans le 
chapitre cinq. 
7.1 Approches par valeurs limites d'émission et par objectifs de qualité de 
l'environnement 
La lutte contre la pollution provenant de sources ponctuelles est l'un des éléments les 
plus achevés de la politique de gestion des ressources en eau, tout simplement parce 
que ce type de pollution est l'un des plus aisés à identifier et celui contre lequel il est 
le plus facile de prendre des mesures. Les modalités de l'action varient selon les pays, 
mais le principe fondamental consiste à obliger les secteurs ou les branches de 
l'industrie dont il est notoire qu'ils contribuent à la pollution de l'eau à obtenir une 
autorisation qui leur sera accordée s'ils luttent contre la pollution. On parle 
généralement de "mesures de lutte contre les émissions" qui fixent des limites à la 
quantité de polluants pouvant être rejetés dans les masses d'eau. 
Des problèmes commencent à se poser lorsqu'il s'agit de déterminer la sévérité des 
mesures de lutte contre les émissions nécessaire. Cette question a fait l'objet de 
longues discussions au cours desquelles s'affrontaient deux points de vue extrêmes, 
"l'approche par objectifs de qualité de l'environnement" et "l'approche par valeurs 
limites en matière d'émission". La première approche consiste à évaluer la 
concentration de polluants qui serait tolerable ou admissible dans la masse d'eau 
considérée et à fixer des valeurs limites en matière d'émission qui garantiraient que ce 
seuil ne sera pas dépassé. La deuxième approche consiste à évaluer le niveau maximal 
de réductions que l'on peut raisonnablement espérer atteindre compte tenu de la 
technologie actuelle et d'un certain niveau de coûts et de fixer les valeurs limites en 
matière d'émission en conséquence. L'approche par valeurs limites en matière 
d'émission est souvent associée à l'utilisation des "meilleures techniques 
disponibles"(MTD), bien que le degré de souplesse dans l'interprétation des termes 
"meilleures" et "disponibles" puisse varier considérablement. 
10 
Dans la pratique, aucun des deux extrêmes n'apporte la solution idéale. Les objectifs 
de qualité de l'environnement seuls sont souvent insuffisants lorsqu'il faut affronter 
des problèmes de pollution graves et ils peuvent même être considérés à tort comme 
une "autorisation de polluer" jusqu'à un certain point. De même, l'application stricte 
d'une approche par valeurs limites en matière d'émission fondée sur les MTD peut, 
dans certaines circonstances, amener à réaliser des investissements inutiles sans que les 
avantages pour l'environnement soient significatifs. 
La législation communautaire la plus récente prend pour base l'approche par valeurs 
limites en matière d'émission. Cette attitude est conforme au principe de précaution. 
Cette législation établit que l'industrie doit être responsable, dans la mesure de ce qui 
est raisonnablement possible, de la réduction des émissions. Cependant, dans certains 
cas, ces mesures sont insuffisantes pour assurer la protection de l'environnement et il 
faut alors réduire les émissions au-delà de ce que permet l'utilisation des MTD 
décrites ci-avant. En revanche, il y a aussi des cas où les avantages que présente 
l'application des normes MTD généralement utilisées pour l'environnement ne 
justifient pas les coûts engagés. 
L'approche communautaire peut être illustrée par la directive relative au traitement des 
eaux urbaines résiduaires et par la proposition de directive relative à la prévention et à 
la réduction intégrées de la pollution. La première prévoit un niveau élevé de 
traitement des eaux urbaines résiduaires sur la base de considérations techniques, mais 
lorsque les eaux sont rejetés dans des zones "sensibles", les mesures imposées sont 
encore plus strictes, alors que le texte permet d'adopter une solution plus simple et 
moins onéreuse lorsque les rejets se font dans des zones "moins sensibles". La position 
commune sur la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la 
pollution demande aux autorités compétentes d'établir, pour les industries concernées, 
des valeurs limites en matière d'émission fondées sur les meilleures techniques 
disponibles. 
Toutefois, si cela n'est pas suffisant pour satisfaire aux normes de qualité de 
l'environnement, elle prévoit que des mesures supplémentaires devront être adoptées. 
Inversement, lorsque des circonstances locales permettent de prendre des mesures 
moins strictes tout en conservant un niveau élevé de protection de l'environnement, la 
fixation de valeurs limites peut tenir compte de la situation géographique et des 
conditions d'environnement locales. 
Les différents éléments de cette approche n'ont pas toujours été combinés en une seule 
directive. Ainsi,la directive concernant la qualité des eaux de baignade et la 
proposition de directive du Conseil relative à la qualité écologique des eaux ne fixent 
pas de valeurs limites en matière d'émissions mais visent essentiellement à recenser les 
cas dans lesquels des mesures complémentaires doivent être prises pour satisfaire aux 
critères de qualité établis. 
Dans la pratique, l'existence d'objectifs de qualité de l'environnement permet aux 
autorités d'apprécier l'efficacité des valeurs limites d'émission adoptées et, 
éventuellement, la nécessité de les rendre plus sévères. Par ailleurs, la maîtrise des 
émissions (généralement fondée sur les MTD), constitue la clef de voûte de toute 
stratégie visant à garantir le respect des objectifs de qualité de l'environnement. Ces 
deux approches sont donc complémentaires et non contradictoires. 
11 
Pour la lutte contre la pollution, la politique communautaire dans le domaine de l'eau 
reprend donc des éléments issus de l'approche par objectifs de qualité de 
l'environnement et de l'approche par valeurs limites en matière d'émission découlant 
d'une évaluation des possibilités offertes par la technologie. 
Il faut souligner que les objectifs de qualité peuvent être exprimés de différentes 
manières. L'une des approches possibles, généralement suivie dans la législation 
communautaire par le passé (par exemple dans la directive concernant les eaux 
permettant la vie des poissons), consiste à établir au niveau communautaire des valeurs 
communes utilisées comme paramètres et mises en oeuvre par tous les Etats membres. 
La deuxième approche consiste à fixer des critères communs utilisés pour 
l'établissement de paramètres et de valeurs aux niveaux local et national. Ces critères 
communs doivent viser un niveau de protection élevé, conformément aux objectifs du 
traité, tout en prévoyant la souplesse nécessaire à une adaptation à la grande diversité 
des conditions de l'environnement dans les différentes parties de la Communauté. 
C'était l'approche adoptée dans la proposition de directive relative à la qualité 
écologique des eaux et c'est également celle que privilégie la Commission pour la 
directive cadre sur les ressources en eau décrite au chapitre 9 de la présente 
communication. Il serait clair que les Etats membres doivent respecter les critères fixés 
au niveau communautaire et cette approche n'entraîne donc nullement un abaissement 
du niveau des normes. 
Les arguments ci-avant s'appliquent aussi, mutatis mutandis, à d'autres problèmes que 
pose la politique dans le domaine de l'eau, tels que le prélèvement d'eau ou les 
activités ayant une incidence physique sur l'environnement. 
7.2 Désignation de zones 
Le principe énoncé au chapitre 5.7, selon lequel la politique communautaire doit tenir 
compte des conditions de l'environnement dans les diverses régions de la Communauté 
est contraire à l'application de mesures de contrôle uniformes en tous lieux et en 
toutes circonstances. Dans le cas de l'eau, et plus particulièrement de la gestion des 
ressources en eau, il peut être judicieux de désigner les ressources en eau qui méritent 
une protection particulière en termes de qualité ou de quantité. Cela peut être le cas 
lorsqu'il s'agit de sources d'eau potable ou de réservoirs d'irrigation ou encore de 
zones particulièrement vulnérables à un certain type de dégradations. On s'accorde 
aussi à reconnaître un intérêt spécifique à certains habitats pour leur rareté, leur beauté 
ou pour toute autre caractéristique méritant d'être protégée. Dans ces zones, les 
mesures de contrôle peuvent être plus strictes. 
Le consensus est peut-être plus difficile à obtenir sur les zones qui sont "moins 
sensibles" pour une raison ou pour une autre, mais des mesures de ce type ont été 
adoptées dans la législation communautaire (voir l'exemple de la directive sur le 
traitement des eaux urbaines résiduaires au chapitre 7.1). Elles peuvent présenter un 
intérêt dans la mesure où elles permettent de classer certaines zones dans une catégorie 
de priorité inférieure et, par là même, d'accorder un rang plus élevé dans l'échelle des 
priorités aux zones où il est plus urgent d'agir. Toutefois, cette approche peut donner 
lieu à des excès et il convient donc de l'utiliser avec précaution. Le problème des 
12 
différents niveaux de protection possibles sur différentes zones peut être résolu par un 
système de zonage. 
7.3 Aspects quantitatifs 
Une politique intégrée de gestion des ressources en eau qui ne tiendrait pas compte des 
aspects quantitatifs ne serait pas complète. Que l'eau prélevée soit destinée à la 
production d'eau potable ou à d'autres usages, la qualité et la quantité de l'eau 
disponible sont d'importance égale. De la même manière, les prélèvements d'eau ont < 
une incidence sur la qualité de l'eau dans la masse d'eau restante puisqu'ils réduisent 
la capacité de dilution de cette dernière. En fait, lorsque la quantité d'eau disponible 
est faible, il est plus important que jamais de garantir un niveau élevé de protection 
des ressources disponibles. 
Il est manifeste qu'un niveau d'eau artificiellement bas aura une incidence plus 
immédiate sur le milieu naturel. En dehors de leurs inconvénients économiques 
évidents, des niveaux d'eaux de surface et d'eaux souterraines bas peuvent être 
gravement préjudiciables à la qualité de l'environnement. 
La nature transfrontalière de nombreux problèmes associés aux aspects quantitatifs de 
l'eau constitue un autre argument militant en faveur d'une action communautaire dans 
ce domaine. D'un point de vue philosophique, il n'y a pas beaucoup de différence 
entre une activité dans un Etat membre qui pollue les eaux en aval dans un autre Etat 
membre et une activité qui entraîne une forte réduction du débit de ces eaux. 
7.4 Exigences en matière de swveillance 
Il n'est pas possible de gérer les ressources en eau si on ne dispose pas de données 
fiables sur lesquelles reposeront les décisions. La plupart des textes législatifs 
communautaires relatifs à l'eau prévoient des obligations en matière de surveillance de 
la qualité des eaux ou des activités concernées. Les Etats membres intègrent ces 
exigences dans leurs systèmes nationaux ou régionaux de contrôle. 
Etant donné que, dans la législation communautaire, chaque exigence en matière de 
surveillance se rapporte aux domaines entrant dans le champ d'application de la 
directive concernée, il est peut-être inévitable que ces différentes exigences donnent 
l'impression d'être contradictoires. Cependant, c'est surtout une question de perception 
et il y a en fait relativement peu de doubles emplois ou de contradictions. Il serait 
envisageable d'examiner ce secteur de la législation pour simplifier les exigences, mais 
il ne semble pas poser trop de problèmes au jour le jour aux Etats membres. Toutefois, 
si la notion d'une directive cadre sur les eaux élargie évoquée au chapitre 9 est 
admise, certains arguments militent en faveur d'une intégration dans le texte des 
différentes exigences en matière de surveillance. 
Parmi ces arguments, il faut citer la nécessité de disposer de données comparables 
dans toute l'Europe. L'Agence européenne pour l'environnement examine les moyens 
qui permettraient d'obtenir une amélioration dans ce domaine et la Commission 
travaillera en étroite collaboration avec l'Agence lorsqu'elle étudiera les implications 
en matière de surveillance de la directive cadre. 
13 
Il est également possible d'introduire davantage d'informations sur les aspects 
quantitatifs de l'eau dans les données relatives à la surveillance, notamment en ce qui 
concerne la quantité d'eau prélevée et utilisée pour différents usages. 
Les données relatives aux aspects quantitatifs et qualitatifs de l'eau doivent être 
fournies sur la base du bassin hydrographique (voir aussi le chapitre 7.8) 
7.5 Obligations en matière d'information 
Les Etats membres sont obligés de présenter à la Commission un rapport sur la mise 
en oeuvre de la législation communautaire et sur les résultats de certaines des activités 
de surveillance entreprises dans ce contexte. Il s'agit d'un instrument destiné à garantir 
le respect des dispositions, mais il fournit également un aperçu de l'état du milieu 
aquatique dans la Communauté. Ces données sont indispensables car elles constituent 
des informations qui aident à la formulation de la politique et car elles peuvent 
contribuer à un échange utile d'informations et d'expériences entre les autorités de 
différents Etats membres. 
Une grande partie, sinon la totalité de la législation communautaire sur la présentation 
de rapports dans le domaine de l'eau est couverte par la directive visant à la 
standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de 
certaines directives concernant l'environnement5. Il existe donc déjà un mécanisme 
permettant de simplifier les procédures de présentation de rapport, le cas échéant. 
7.6 Transparence, participation du public et responsabilité 
Il n'y a aucune raison de garder secrètes les informations sur l'état de l'environnement 
ou de rendre l'accès à ces informations difficile ou excessivement coûteux. Le grand 
public doit avoir le droit de connaître les résultats des activités de surveillance le 
l'environnement et elles doivent lui être présentées de manière compréhensible. Il doit 
pouvoir être informé en temps utile des politiques adoptées pour protéger 
l'environnement et être en mesure de participer en connaissance de cause au processus 
de prise de décision. Ce droit d'accès s'applique aussi aux secteurs industriels 
concernés par la réglementation et aux parties intéressées représentant des associations 
de protection de l'environnement ou de défense des consommateurs. 
Il faut veiller à ce que les Etats membres conservent suffisamment de souplesse à 
l'intérieur d'un large cadre juridique commun. Les notions de participation du public 
et de responsabilité contribuent à garantir que cette souplesse ne s'accompagne pas 
d'une baisse du niveau des normes. En outre, un programme de mesures mis en 
oeuvre avec le soutien des parties intéressées pour résoudre des problèmes qu'elles 
sont en mesure de comprendre et d'apprécier a davantage de chances de réussir qu'un 
programme imposé sans explication ni justification. 
J.O N° L 377 du 31.12.1991, p. 48. 
14 
7.7 Gestion intégrée des ressources en eau 
La proposition de directive du Conseil relative à la qualité écologique des eaux6 oblige 
les Etats membres à établir des programmes intégrés contenant toutes les mesures 
nécessaires à la mise en oeuvre de la directive et celles qui doivent être prisés en vertu 
d'autres dispositions législatives communautaires et nationales relatives à l'eau. 
L'objectif est d'avoir une vue d'ensemble des mesures nécessaires pour atteindre les 
différents buts stratégiques fixés en ce qui concerne une masse d'eau donnée. Cette 
approche permet de rationaliser et de coordonner, dans une certaine mesure, les 
diverses actions entreprises, parfois par des autorités différentes, pour améliorer la 
qualité d'une même masse d'eau. 
L'approche intégrée permet aussi de faire en sorte que les mesures adoptées pour 
améliorer les eaux de surface pour des raisons liées à l'environnement contribuent à 
garantir que les cours d'eau et les lacs sont mieux à même de se purifier et qu'elles 
assurent ainsi la protection de Peau en tant que ressource économique. 
La notion de programmes intégrés figurant dans la proposition de directive du Conseil 
relative à la qualité écologique des eaux peut être élargie à un concept plus vaste de 
gestion intégrée qui tiendrait mieux compte des divers aspects de surveillance et de 
fixation d'objectifs de la politique dans le domaine de l'eau. 
7.8 Gestion par bassins hydrographiques 
Les cours d'eau et les lacs ne respectent pas les frontières administratives ou politiques 
(bien que, souvent, ils les concrétisent). La seule unité logique utilisable pour 
l'administration ou la coordination de la gestion des cours d'eau est le bassin 
hydrographique, c'est-à-dire le territoire sur lequel toutes les eaux de ruissellement 
s'écoulent jusqu'à la mer, par l'intermédiaire d'un réseau de cours d'eau et de lacs, au 
niveau d'un delta ou d'une embouchure uniques. Divers termes sont utilisés pour 
désigner ces bassins (bassins versants, aires de drainage, etc), mais le principe 
fondamental reste très similaire. De nombreux Etats membres organisent déjà leur 
gestion des ressources en eau, dans une mesure variable, en fonction d'unités 
administratives correspondant à un ou plusieurs bassins hydrographiques. La majorité 
des grands cours d'eau transfrontières européens sont soumis à des conventions 
internationales qui autorisent un degré de coordination des politiques dans le domaine 
de l'eau plus ou moins élevé entre les autorités des différents pays concernés. 
La gestion des bassins hydrographiques peut être confiée à des autorités responsables 
d'un ou plusieurs bassins ou à des autorités de coordination qui surveillent et 
coordonnent les activités des divers organes administratifs du bassin. 
Les aquifères ne constituent pas toujours des unités aussi facilement identifiables et il 
n'existe aucune unité administrative physique qui se prête "naturellement" à la gestion 
des ressources en eau. En outre, leur zone d'alimentation ne coïncide pas toujours avec 
les bassins hydrographiques. Cependant, pour des raisons pratiques, et compte tenu de 
J.O. n" C 222 du 10.08.1994, p. 6. 
15 
l'importance que revêt l'intégration de la gestion des eaux de surface et des eaux 
souterraines, il semblerait logique de placer ces masses d'eau, avec les eaux côtières 
proches des embouchures de cours d'eau, sous l'autorité d'une agence de bassin qui en 
assumerait directement la gestion ou qui la coordonnerait. 
Il semblerait qu'il s'agisse là d'un objectif digne d'intérêt, qui permettrait un 
maximum d'efficacité dans l'utilisation des ressources et dans la planification des 
mesures relatives à la gestion des ressources en eau. 
8. Analyse 
Les auteurs de la présente communication ont examiné les objectifs de la politique 
dans le domaine de l'eau et les défis que les responsables de cette politique doivent 
relever. Ils ont étudié les principes de la législation en matière d'environnement établis 
dans le traité et se sont plus particulièrement intéressés aux problèmes qui se posent 
lorsque l'on tente de mettre en oeuvre ces principes dans le secteur de l'eau. L'annexe 
de la présente communication contient un résumé des principaux textes, existants ou 
en projet, de la législation concernée ainsi qu'un commentaire sur chacun d'eux et des 
propositions pour l'avenir. 
Quelles conclusions peut-on tirer de ce qui précède? 
Tout d'abord, il est clair que la législation communautaire dans le domaine de l'eau a 
eu, et continue à avoir, des conséquences positives sur la nature des mesures prises 
pour protéger l'environnement et sur le niveau de protection qui en a résulté. Le 
rapport établi par l'Agence européenne pour l'environnement à la suite de la 
conférence de Dobfis7 (Dobfis assessment) révèle qu'il reste encore beaucoup à faire 
en matière de protection du milieu aquatique en Europe, mais il met aussi en é idence 
des améliorations récentes dans de nombreux domaines sur lesquels la législation 
européenne a eu une incidence. Dans d'autres secteurs, tels que le prélèvement de 
quantités d'eau excessives ou la pollution des eaux souterraines et des eaux de surface 
par des nutriments et des résidus de pesticides, les tendances sont toujours aussi 
inquiétantes, et la législation communautaire pertinente est encore trop récente pour 
que des progrès soient visibles. Cependant, lorsque l'on détermine les améliorations 
qui pourraient être apportées à la politique et les secteurs dans lesquels des échecs ont 
été enregistrés, il est important de noter que la législation communautaire a eu, dans 
l'ensemble, des effets positifs sur la qualité des eaux dans la Communauté. Il n'en 
reste pas moins que la situation peut encore être améliorée. 
Dans la Communauté, la politique dans le domaine de l'eau est un secteur qui relève 
de diverses compétences. Les quatre objectifs de cette politique énumérés au chapitre 3 
doivent donc être atteints grâce à une panoplie de mesures adoptées au niveau des 
Etats membres et au niveau de la Communauté. La législation communautaire ne peut 
que contribuer à la réalisation de ces objectifs lorsqu'elle est transposée dans le droit 
interne et qu'elle est complétée par d'autres mesures nationales. Cela explique en 
partie pourquoi la législation communautaire peut parfois sembler fragmentée et 
Europe's Environment; The Dobris Assessment, ISBN 92-826-5409 5 
16 
parcellaire. En effet, la Communauté ne prend des mesures que lorsqu'elle est mieux 
placée pour le faire que les Etats membres et la législation communautaire ne couvre 
donc pas l'ensemble des objectifs ou des problèmes. 
S'il est préférable que certaines parties de la législation restent des textes à part 
entière, la Commission est arrivée à la conclusion que la plus grande partie de la 
législation relative aux objectifs de qualité pourrait être regroupée dans une directive 
cadre concernant les ressources en eau. Cette approche permettrait de rendre la 
législation plus cohérente et aiderait à comprendre comment les différentes parties dont 
elle est constituée s'assemblent. Cette idée est examinée de manière plus approfondie 
au chapitre 9. 
La deuxième conclusion est qu'il faut mettre en place des mesures de contrôle 
communautaires plus efficaces dans certains domaines. Cela est notamment valable 
pour le troisième des quatre objectifs, qui concerne la protection de l'état écologique 
et du fonctionnement naturels du milieu aquatique ainsi que pour la gestion des 
problèmes relatifs aux aspects quantitatifs de l'eau. La proposition actuelle de directive 
du Conseil relative à la qualité écologique des eaux conviendrait dans le premier cas, 
mais elle devrait être intégrée à la directive cadre. Les aspects quantitatifs liés aux 
eaux souterraines comme aux eaux de surface ainsi que les relations de nature 
quantitative entre ces masses d'eau devraient également être abordés et pourraient être 
intégrés dans la directive cadre. 
Troisièmement, l'analyse de la législation communautaire existante a révélé que 
certains textes sont dépassés et que les objectifs pourraient être aussi bien, voire mieux 
servis en adoptant une approche différente, telle que celle de la directive cadre. Il 
serait donc envisageable d'abroger certaines directives existantes, mais la Commission 
ne proposera aucune mesure de ce type s'il n'est pas clair que le niveau de protection 
de l'environnement ne sera pas abaissé. 
Le problème le plus manifeste est peut-être celui de la nécessité d'accroître 
l'intégration dans la mise en oeuvre pratique de la législation dans le domaine de 
l'eau. Il est indispensable de parvenir à intégrer : 
- les aspects quantitatifs et qualitatifs relatifs à l'eau 
- la gestion des eaux de surface et celle des eaux souterraines 
- l'utilisation des ressources en eau et la protection de l'environnement 
- la lutte contre la pollution grâce à la maîtrise des émissions et aux objectifs de 
qualité et, enfin 
- la politique dans le domaine de l'eau et les autres politiques. 
La Commission estime que l'on peut parvenir à une amélioration en adoptant une 
directive cadre sur l'eau qui exigerait des programmes intégrés de gestion des 
ressources en eau (voir chapitre 7.7). Ces programmes contiendraient une évaluation 
de la situation globale dans la masse d'eau, et notamment de sa qualité écologique, de 
son potentiel en tant que ressource et des pressions environnementales auxquelles elle 
est soumise. Ils fixeraient également les objectifs spécifiques de la politique pour la 
masse d'eau considérée ainsi qu'un programme de mesures destiné à permettre la 
réalisation de ces objectifs dans des délais précis. 
17 
Les programmes intégrés de gestion des ressources en eau seraient encore plus 
efficaces s'ils étaient établis sur la base du bassin hydrographique, notamment lorsqu'il 
s'agit de bassins transfrontières. 
L'analyse de la législation existante montre qu'il est possible de regrouper certaines 
des mesures prévues par les diverses parties du corpus législatif relatif à l'eau, 
notamment en ce qui concerne les obligations de surveillance. Il pourrait également se 
révéler judicieux de regrouper les différentes définitions données dans la législation. 
Cela pourrait être fait dans la directive cadre. 
La politique communautaire dans le domaine de l'eau doit être caractérisée par la 
transparence et l'obligation de rendre des comptes au public, et ces principes doivent 
être inscrits dans la directive cadre. 
9. Esquisse d'une directive cadre sur les ressources en eau 
En s'appuyant sur les conclusions précitées, la Commission envisage d'élaborer une 
proposition de directive cadre sur les ressources en eau et attend avec intérêt les points 
de vue que le Conseil, le Parlement et toute partie intéressée pourraient exprimer à cet 
égard. 
Cette proposition n'aurait pratiquement aucune incidence sur les directives ci-après, 
bien que la Commission se propose d'étudier la possibilité de transférer certaines des 
définitions, des obligations en matière de surveillance qu'elles prévoient, ainsi que 
d'autres éléments pertinents dans les dispositions de la directive cadre. 
la directive relative à la qualité de eaux de baignade 
la directive concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses 
déversées dans le milieu aquatique de la Communauté8 (et toute directive 
ultérieure) 
la directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine9 
la décision instituant une procédure commune d'échange d'informations relative 
à la qualité des eaux douces superficielles dans la Communauté10 
la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires 
la directive concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates 
à partir de sources agricoles 
la directive visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs 
à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement 
la proposition de directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de 
la pollution 
9 
10 J.O. n° L 129 du 18.05.1976, p. 23 
J.O. n°L 229 du 30.08.1980, p. 11. 
J.O. n° L 334 du 24.12.1977, p. 29 
18 
La directive cadre abrogerait et remplacerait les directives suivantes : 
la directive concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la 
production d'eau alimentaire dans les Etats membres11 (et la directive 
79/869/CEE12 qui lui est associée) 
la directive concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées 
ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons13 
la directive relative à la qualité requise des eaux conchylicoles14 
la directive concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution 
causée par certaines substances dangereuses15 
la proposition de directive relative à la qualité écologique des eaux. 
La directive cadre reposerait sur les objectifs et principes énoncés dans la présente 
communication. Elle respecterait une certaine proportionnalité entre les coûts et les 
bénéfices et assurerait un niveau élevé de protection des ressources en eau dans la 
Communauté. Elle établirait des définitions communes destinées à la politique 
communautaire dans le domaine de l'eau. Elle exigerait en outre : 
l'intégration de la gestion des ressources en eau et de la protection de l'état 
écologique et du fonctionnement naturels du milieu aquatique 
l'intégration de la gestion des aspects qualitatifs et quantitatifs des ressources 
en eau (avec des dispositions visant à l'établissement, le cas échéant, d'un 
régime d'autorisation pour les prélèvements d'eau) 
l'intégration de la gestion des eaux de surface (y compris les eaux côtières) et 
de celle des eaux souterraines. 
l'intégration de mesures telles que celles qui concernent la réduction des 
émissions, et des objectifs en matière d'environnement. 
La directive cadre préconiserait une planification intégrée de la gestion des ressources 
en eau sur la base du bassin hydrographique. Cette approche nécessiterait : 
une surveillance des aspects quantitatifs et qualitatifs des eaux 
une évaluation des besoins en eau de la collectivité et de l'incidence des 
activités humaines sur les masses d'eau concernées 
la fixation d'objectifs (et notamment de tous les objectifs prévus par d'autres 
parties de la législation communautaire et non intégrés dans le texte législatif 
cadre ainsi que des objectifs qui pourraient être fixés par des politiques locales 
et nationales). 
l'établissement et la mise en oeuvre d'un programme de mesures destiné à 
permettre d'atteindre les objectifs fixés (comprenant notamment les mesures 
prévues par d'autres parties de la législation communautaire et non intégrées 
dans le texte législatif cadre ainsi que les mesures locales ou nationales). 
J.O. n° L 194 du 25.07.1975, p.26. 
J.O. n° L 271 du 29.10.1979, p.44. 
J.O. n° L 222 du 14.08.1978, p. 1. 
J.O. n° L281 du 10.11.1979, p. 47. 
J.O. n* L 20 du 26.01.19S0, p.43. 
19 
une certaine transparence et des consultations publiques lors du processus de 
prise de décision. 
le suivi et l'établissement de rapports sur la mise en oeuvre de la directive. 
A l'échelle d'un bassin hydrographique, et plus particulièrement dans le cas de grands 
bassins, la nature des objectifs et des mesures peut connaître des variations 
géographiques. 
La directive cadre fixerait, dans les domaines précités, des lignes directrices qui 
permettraient de comparer les efforts déployés et les résultats obtenus mais les 
modalités détaillées de mise en oeuvre seraient, pour la plupart, laissées à 
l'appréciation des Etats membres. 
La directive cadre instituerait aussi un comité chargé de la gestion et de la mise à jour 
de la directive. Il serait responsable de la coordination et de la mise en oeuvre de cette 
directive et d'autres parties de la législation communautaire concernant l'eau. 
10. Conséquences en matière de procédure 
Il y a actuellement quatre propositions de la Commission devant le Conseil et le 
Parlement (les propositions de directives relatives à la prévention et à la réduction 
intégrées de la pollution et à la qualité écologique des eaux et les propositions de 
modification des directives relatives à la qualité de eaux de baignade16 et à la qualité 
des eaux destinées à la consommation humaine17). En outre, la Commission s'est 
engagée à présenter un plan d'action relatif aux eaux souterraines. 
La Commission estime que les propositions figurant dans la présente communication 
n'auront que très peu d'incidence sur la proposition de directive relative à la 
prévention et à la réduction intégrées de la pollution et sur les deux propositions de 
modification et que le Conseil et le Parlement peuvent donc continuer à examiner ces 
textes. 
De la même manière, les travaux sur le plan d'action relatif aux eaux souterraines vont 
se poursuivre. 
La proposition de directive relative à la qualité écologique des eaux devrait être 
intégrée à la nouvelle directive cadre. Tous les principaux éléments de la proposition 
actuelle devraient être transposés dans le nouveau cadre et l'approche de la qualité 
écologique en cours d'examen ne devrait subir aucune modification importante. 
La Commission invite le Conseil et le Parlement à lui faire part de leurs observations 
concernant ces suggestions. Elle attend également avec intérêt les commentaires des 
autres parties intéressées; ceux-ci devront être adressés à M. D. G. Lawrence, chef de 
l'unité Dl, Direction générale XI, Boulevard du Triomphe 174, B-1160 Bruxelles, 
Belgique. 
16 J.O. n°C 131 du 30.05.1995, p. 5. 
17 J.O. n° C 112 du 22.04.1994, p. 3. 
20 
Annexe 
Législation européenne existante et politiques communautaires associées 
1. La législation de la Communauté européenne dans le domaine de l'eau 
On trouvera ci-après une liste des textes législatifs communautaires traitant directement 
et exclusivement d'aspects liés à la gestion des ressources en eau. La liste est établie 
par ordre chronologique. 
1.1 La directive concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la 
production d'eau alimentaire dans les Etats membres (75/440/CEEf* 
Objectif : Contribuer à assurer la qualité sanitaire de l'eau potable en protégeant les 
cours d'eau, lacs et réservoirs utilisés comme sources d'eau potable. 
Principales caractéristiques : la directive oblige les Etats membres à identifier, à 
classer et à surveiller ces eaux superficielles et à établir des plans d'action afin de 
garantir le respect d'une série de paramètres relatifs à la qualité de l'eau. Une directive 
associée (79/869/CEE19) prévoit les méthodes d'échantillonnage et d'analyse à utiliser. 
Observations : il s'agit d'une directive ancienne, dont l'adoption est antérieure à celle 
de la directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. Les 
paramètres et les classifications sont maintenant dépassés et la contribution de cette 
directive à la qualité de l'eau potable est négligeable ou nulle depuis l'adoption de la 
directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. Son 
intérêt pour la protection de sources futures d'eau potable n'est pas démontré et elle 
pourrait être avantageusement remplacée par une obligation générale de protection de 
la qualité des eaux de surface et des eaux souterraines qui figurerait dans la directive 
cadre. 
1.2 La directive relative à la qualité de eaux de baignade (76/160/CEE)20 
Objectif : préserver la santé des baigneurs et la qualité des eaux de baignade 
Principales caractéristiques : la directive demande aux Etats membres de recenser les 
eaux douces et les eaux de mer dans lesquelles la baignade est pratiquée, de les 
surveiller et de prendre toutes les "mesures appropriées" pour garantir le respect d'une 
série de paramètres relatifs à la qualité de l'eau. Tous les ans, la Commission établit 
un rapport sur la mise en oeuvre de cette directive et sur la qualité des eaux de 
baignade dans la Communauté. Le plus récent concernait la saison de 199421. 
Contrairement à l'idée répandue, l'application de la directive ne conduit pas à 
l'attribution d'un "pavillon bleu" aux plages qui satisfont aux critères fixés. Cette 
18 
19 
20 
21 J.O. n° L 194 du 25.07.1975, p. 26. 
J.O. n° L 271 du 29.10.1979, p. 44. 
J.On° L31 du 05.02.1976, p. 1. 
Qualité des eaux de baignade, ISBN 92-827-4047-1 
21 
campagne est organisée par la fondation pour l'éducation à l'environnement en 
Europe. En 1994, la Commission a publié une proposition de mise à jour de cette 
directive22 qui est actuellement examinée par le Conseil et le Parlement. 
Observations : cette directive est très populaire auprès des citoyens européens et 
personne ne met en doute son intérêt pour la protection de la santé des baigneurs et 
des nageurs. A l'époque de son adoption, il existait peu d'autres textes législatifs 
relatifs à la protection des eaux contre les eaux urbaines résiduaires et la directive 
avait donc un objectif accessoire qui était d'obliger les Etats membres à prendre des 
mesures pour traiter les cas les plus graves de pollution par les eaux urbaines 
résiduaires. La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires fixe 
désormais des valeurs limites applicables à ce type de rejets, mais elles sont établies en 
fonction de certains problèmes d'environnement et ne correspondent pas aux normes 
relatives à la qualité de l'environnement prévues par la directive sur les eaux de 
baignade. La directive, avec les modifications proposées en 1994, restera une partie 
autonome de la législation, mais les mesures prises par les Etats membres pour 
améliorer la qualité des eaux de baignade devront être coordonnées avec le programme 
intégré de mesures adopté en vertu de la directive cadre. 
1.3 La directive concernant la pollution causée par certaines substances 
dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté 
(76/464/CEE) 23 
Objectif : lutter contre la pollution des eaux de surface par des substances dangereuses 
Principales caractéristiques : la directive s'applique à toutes les eaux de surface et 
prévoit que les Etats membres doivent contrôler les rejets d'un certain nombre de 
substances (énumérées dans une annexe de la directive), principalement au moyen 
d'autorisations délivrées aux installations industrielles et d'améliorations dans le 
traitement des eaux urbaines résiduaires. Les conditions d'octroi des autorisations pour 
les substances les plus dangereuses (celles qui figurent dans la liste I) sont établies au 
niveau communautaire par une série de directives dérivées (82/176/CEE24, 
83/513/CEE25, 84/156/CEE26, 84/491/CEE27 et 86/280/CE28). La directive propose deux 
méthodes différentes pour fixer ces conditions. En effet, les Etats membres peuvent 
soit appliquer des "valeurs limites "d'émission établies sur la base des meilleures 
techniques disponibles, soit délivrer les autorisations en se fondant sur les valeurs 
limites prescrites pour respecter des "objectifs de qualité" précis applicables aux eaux 
dans lesquelles le rejet est effectué. Le traitement des substances de la liste II est sous 
la responsabilité des Etats membres qui sont tenus de fournir des programmes de 
22 
23 
24 
25 
26 
27 
28 J.O. n° C 112, du 22.04.1994, p. 3. 
J.O. n° L 129 du 18.05.1976, p. 23. 
J.O. n° L 81 du 27.03.1982, p.29 
J.O. n° L 291 du 24.10.1983, p. 1 
J.O. n° L 74 du 17.03.1984, p. 49. 
J.O. n° L 274 du 17.10.1984, p.ll. 
J.O. n° L 181 du 04.07.1986, p. 16. 
22 
réduction. La Commission a présenté un rapport sur la mise en oeuvre de cette 
directive en 199329. 
Observations : cette directive a contribué à l'amélioration de la qualité des eaux de 
surface dans la Communauté, mais elle est maintenant plutôt ancienne. La procédure 
d'élaboration de directives dérivées pour les substances de la liste I s'est révélée 
lourde et lente et les résultats obtenus sur le plan de l'établissement par les Etats 
membres de programmes de réduction pour les substances de la liste II ont, dans la 
plupart des cas, été négligeables. On a également reproché à la directive de ne pas 
tenir compte de la liste de substances représentant un risque potentiel, qui ne cesse de 
s'allonger, et de ne pas prendre en considération les effets toxiques cumulatifs. La 
proposition de directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la 
pollution tient compte de ces critiques, bien qu'une certaine forme de contrôle 
continue à demeurer indispensable pour les secteurs industriels qui ne sont pas 
couverts par cette proposition. Cette directive sera révisée à la lumière de la directive 
relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, lorsqu'elle aura été 
adoptée, et en liaison avec l'élaboration de la nouvelle directive cadre. 
1.4 La décision instituant une procédure commune d'échange d'informations 
relative à la qualité des eaux douces superficielles dans la Communauté 
(77/795/CEE)30 
Objectif : contribuer à fournir des informations sur les aspects qualitatifs et quantitatifs 
des cours d'eau dans la Communauté qui seraient utiles lors de la formulation de la 
politique. 
Principales caractéristiques : cette décision établit un réseau de 124 stations de 
prélèvement ou de mesure (pour 12 Etats membres de la Communauté) ainsi qu'un 
régime de surveillance reposant sur 19 paramètres différents. Les informations font 
l'objet d'échanges entre les Etats membres et la Commission publie un rapport de 
synthèse31. 
Observations : cette décision constituait un effort louable pour donner un aperçu de 
l'état du milieu aquatique de la Communauté mais on pourrait objecter que le rôle 
qu'elle jouait a désormais été repris par l'Agence européenne pour l'environnement et 
par les différentes exigences en matière de surveillance des directives ultérieures. Il 
pourrait être intéressant de continuer les séries chronologiques de données constituées 
depuis l'entrée en vigueur de la décision, mais la Commission estime qu'il serait alors 
plus opportun d'intégrer les différentes exigences en matière de surveillance dans la 
directive cadre. 
29 
3e 
31 Administrative structures and implementation of the Community directives on the dangerous 
substances discharged into the aquatic environment. Pas encore publié. 
J.O. n° L 334 du 24.12.1977, p. 29. 
Qualité des eaux douces superficielles, ISBN 92-826-9397-X. 
23 
1.5 La directive concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être 
protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons (78/659/CEE)32 
Objectif : assurer la protection des eaux qui permettent ou devraient permettre la vie 
des poissons, et notamment d'espèces pêchées à des fins commerciales ou d'agrément. 
Principales caractéristiques : les Etats membres doivent désigner les eaux permettant la 
vie des poissons, établir des normes de qualité de l'eau qui leur soient applicables, 
surveiller ces eaux et établir des "programmes de réduction de la pollution" visant à 
garantir le respect des normes de qualité. La Commission a présenté un rapport sur la 
mise en oeuvre de la directive en 199533. 
Observations : cette directive laisse aux Etats membres toute latitude pour la 
désignation des eaux permettant la vie des poissons, et elle est donc mise en oeuvre de 
manières très différentes selon les pays de la Communauté. On pourrait donc avancer 
qu'il n'est pas nécessaire d'établir des exigences au niveau communautaire. Cependant, 
cette directive s'est révélée utile dans certains Etats membres puisqu'elle a permis 
d'imposer des améliorations aux eaux concernées et la Commission estime que ces 
avantages ne devraient pas être négligés. La proposition de directive relative à la 
qualité écologique des eaux actuelle propose de fixer des obligations d'ordre général 
pour la protection des eaux de surface en tant qu'habitats en tenant compte, 
évidemment, de leur capacité de permettre la vie de populations de poissons. Il est 
prévu d'introduire dans ces exigences les caractéristiques intéressantes de la directive 
relative aux eaux permettant la vie des poissons. La directive cadre devrait reprendre 
les principaux éléments de la proposition de directive relative à la qualité écologique 
des eaux et la directive concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être 
protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons pourrait donc être 
abrogée sans que cela entraîne un abaissement des normes de qualité de 
l'environnement. 
1.6 La directive relative à la qualité requise des eaux conchylicoles (79/923/CEE)3,4 
Objectif : assurer la protection des eaux côtières et saumâtres afin de permettre la vie 
des coquillages et d'éviter la contamination des produits conchylicoles destinés à la 
consommation. 
Principales caractéristiques : dans la forme, cette directive est similaire à celle qui 
concerne les eaux permettant la vie des poissons, mais elle prévoit aussi des valeurs 
limites pour certains rejets dans les eaux conchylicoles. La Commission a présenté un 
rapport sur la mise en oeuvre de cette directive en même temps et dans le même 
document que le rapport sur la directive concernant les eaux permettant la vie des 
poissons. 
J. O. n° L 222 du 14.08.1978, p. 1. 
Qualité des eaux douces pour poissons et des eaux conchylicoles, ISBN 92-826-9112-8. 
J. O. n° L 281 du 10.11.1979, p. 47. 
24 
Observations : la grande majorité, sinon la totalité des observations formulées à propos 
de la directive concernant les eaux permettant la vie des poissons s'appliquent 
également à cette directive. En outre, il faut signaler qu'il existe désormais une 
directive (91/492/CEE) fixant les règles sanitaires régissant la production et la mise sur 
le marché de mollusques bivalves vivants35. La directive concernant les eaux 
conchylicoles pourra donc être abrogée sans que cela entraîne un abaissement des 
normes de qualité de l'environnement. 
1.7 La directive concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution 
causée par certaines substances dangereuses (80/68/CEE)36 
Objectif : limiter la pollution des eaux souterraines par des substances dangereuses 
Principales caractéristiques : les Etats membres doivent contrôler les rejets directs et 
indirects de certaines substances (énumérées dans une liste figurant à l'annexe de la 
directive) dans les eaux souterraines, principalement au moyen d'une procédure 
d'autorisation applicable aux rejets directs. Ils doivent veiller à ce que les conditions 
d'autorisation soient respectées et surveiller les incidences sur les eaux souterraines. 
Observations : A l'origine, cette directive allait de pair avec la directive concernant la 
pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu 
aquatique de la Communauté et était destinée à prévoir des règles similaires 
applicables à la protection des eaux souterraines. Depuis son adoption, il est devenu 
évident que les problèmes à long terme qui se posent pour les eaux souterraines sont, 
de plus en plus, liés à la pollution diffuse et aux niveaux excessifs de prélèvement 
d'eau, et qu'aucun de ces aspects n'est convenablement traité par la directive. La 
Commission travaille actuellement à un plan d'action relatif aux eaux souterraines dans 
le cadre duquel on abordera tout l'éventail des problèmes propres aux eaux 
souterraines et on établira les mesures requises aux niveaux local, national et 
communautaire. Au niveau communautaire, on proposera une révision complète de la 
directive concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par 
certaines substances dangereuses. Cependant, afin de garantir une meilleure intégration 
de la protection des eaux souterraines et des eaux de surface, cette révision devrait être 
intégrée dans la nouvelle directive cadre couvrant toutes les eaux communautaires, ce 
qui impliquerait l'abrogation de la directive initiale. 
1.8 La directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation 
humaine (80/778/CEE)37 
Objectif : protéger la santé humaine en établissant des normes strictes pour la qualité 
des eaux destinées à la consommation humaine. 
Principales caractéristiques : en vertu de cette directive, les Etats membres doivent 
établir des normes de qualité strictes pour plus de 60 paramètres, surveiller la qualité 
35 
36 
37 J. O. n° L 268 du 24.09.1991, p. 1. 
J. O. n' L 20 du 26.01.1980, p. 43. 
J.O. n°L 229 du 30.08.19, p. 11. 
25 
de l'eau destinée à la consommation humaine et prendre les mesures nécessaires pour 
garantir le respect des valeurs établies. En 1995, la Commission a publié une 
proposition de mise à jour de cette directive38 qui est actuellement examinée par le 
Conseil et le Parlement. 
Observations : cette directive a eu une incidence considérable et tout le monde 
s'accorde à reconnaître qu'elle a constitué le moteur de l'amélioration globale de la 
qualité des eaux destinées à la consommation humaine à laquelle on a assisté dans la 
Communauté au cours de la dernière décennie. La directive a fourni aux 
gouvernements et aux producteurs d'eau une base stable et prévisible pour leurs 
programmes d'investissement, et les consommateurs peuvent maintenant espérer que la 
qualité de l'eau qu'ils utilisent est conforme à des normes de qualité communautaires 
explicites. Cette directive est plutôt différente d'autres textes législatifs relatifs à l'eau 
parce qu'elle fixe des normes applicables à un produit. Elle ne devrait pas être intégrée 
dans la directive cadre, mais rester autonome et les travaux portant sur l'adoption de la 
proposition de révision de la directive présentée par la Commission devraient se 
poursuivre. 
1.9 La directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires 
(91/271/CEEf9 
Objectif : limiter la pollution des eaux de surface par des nutriments (notamment des 
nitrates et des phosphates) provenant des eaux urbaines résiduaires, qui sont l'une des 
principales sources de pollution par les nutriments et, partant, d'eutrophisation. La 
directive vise également à réduire la teneur en nitrates des eaux destinées à la 
production d'eau potable. 
Principales caractéristiques : cette directive fixe des conditions applicables à la 
collecte, au traitement et au rejet d'eaux urbaines résiduaires et d'eaux résiduaires 
provenant de certains secteurs industriels. Elle établit un calendrier pour la mise en 
place de systèmes de collecte et de stations d'épuration ainsi que le niveau de 
traitement exigé de ces stations. Le calendrier et les exigences varient en fonction de 
la taille de l'agglomération et de la sensibilité des eaux réceptrices, qui doit être 
établie par une procédure de surveillance. 
Observations : cette directive est en cours d'application et il est donc trop tôt pour 
déterminer si le niveau des normes fixées sera approprié pour traiter le problème. 
Cette directive est un bon exemple de combinaison de l'approche par objectifs de 
qualité de l'environnement et de l'approche par valeurs limites d'émission. En effet, 
cette démarche permet de garantir un niveau élevé de protection de l'environnement 
tout en assurant une exploitation des plus efficaces de ressources financières limitées. 
La Commission pourrait proposer des modifications visant à garantir une certaine 
cohérence avec les exigences en matière de surveillance et de programmation de la 
directive cadre. 
J.O. n° C 131, du 30.05.1995, p. 5. 
J. O. n° L 135 du 21.05.1991, p. 40 
26 
1.10 La directive concernant la protection des eaux contre la pollution par les 
nitrates à partir de sources agricoles (91/676/CEE)40 
Objectif : compléter la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires en 
traitant de la pollution par les nitrates provenant de sources agricoles, qui sont aussi à 
l'origine d'une grande partie de la pollution par les nitrates. 
Principales caractéristiques : la directive prévoit, pour les Etats membres, une 
obligation générale d'élaboration et de promotion de codes de bonne pratique agricole 
en vue de réduire le niveau des nitrates d'origine agricole passant dans les eaux de 
surface et les eaux souterraines. Elle contient des exigences en matière de surveillance 
et, dans les zones identifiées comme étant vulnérables à la pollution par les nitrates, 
elle impose des programmes d'action qui prévoient des règles contraignantes de 
pratiques agricoles et des limites à respecter pour l'épandage d'effluents d'élevage. 
Observations : comme la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, 
cette directive est en cours d'application. On peut noter toutefois que, d'une manière 
générale, les Etats membres ne s'acquittent pas de leurs obligations dans les délais 
impartis. De nouveau, comme la directive relative au traitement des eaux urbaines 
résiduaires, cette directive combine les deux approches en matière de gestion des 
ressources en eau en exigeant des mesures plus strictes lorsque c'est nécessaire. La 
Commission pourrait proposer des modifications visant à garantir une certaine 
cohérence avec les exigences en matière de surveillance et de programmation de la 
directive cadre. 
1.11 La proposition de directive relative à la qualité écologique des eaux 
(COM(93)680 final)41 
Objectif : préserver et améliorer le potentiel que représentent les eaux de surface en 
tant qu'habitats et, ce faisant, améliorer la qualité de ces eaux d'une manière générale 
et accroître leur intérêt potentiel en tant que sources d'eau destinée à la production 
d'eau alimentaire et à d'autres utilisations et augmenter leur valeur récréative. 
Principales caractéristiques : en vertu de cette proposition de directive, les Etats 
membres seraient tenus de surveiller l'état écologique de leurs eaux de surface, de 
recenser les sources de pollution ou les activités humaines ayant une incidence néfaste, 
d'établir des "objectifs opératoires" pour atteindre une "bonne qualité écologique" et de 
mettre en oeuvre des "programmes intégrés" pour parvenir à ces objectifs. Cette 
proposition contient également des exigences relatives à la consultation du public sur 
le contenu des programmes intégrés. Elle est actuellement examinée par le Conseil et 
le Parlement. 
Observations : la Commission estime que la structure générale de cette proposition 
conviendrait aussi à une directive cadre sur les ressources en eau. Il faudrait, dans 
40 
41 J.On° L375 du 31.12.1991, p. 1. 
J.O. n° C 222 du 10.08.1994,p.6. 
27 
cette hypothèse, apporter à la proposition des modifications qui seraient nettement plus 
considérables que des amendements. La Commission compte donc proposer une 
nouvelle directive cadre et, dans le même temps, retirer cette proposition. La nouvelle 
proposition devrait étendre le concept de qualité écologique des eaux à différentes 
utilisations de l'eau, aux eaux souterraines et superficielles et couvrir aussi bien des 
aspects quantitatifs que des aspects qualitatifs. 
2. Législation communautaire étroitement associée au domaine de l'eau 
On trouvera ci-après une liste de textes législatifs dont l'incidence sur les problèmes 
de gestion de l'eau est moins directe ou qui n'abordent ces problèmes qu'en 
conjonction avec d'autres. 
2.1 La directive relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, 
lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture (86/278/CEE)42 
Objectif : réglementer l'utilisation des boues d'épuration en agriculture de manière à 
éviter des effets nocifs sur les sols, la végétation, les animaux et l'homme. 
Principales caractéristiques : cette directive fixe des valeurs limites pour les 
concentrations de métaux lourds présents dans les boues d'épuration destinées à être 
épandues sur les terres agricoles et les quantités annuelles maximales de métaux de ce 
types qui peuvent être apportées au sol, compte tenu des valeurs limites applicables 
aux concentrations de métaux lourds présents dans le sol. Elle précise également les 
conditions d'épandage de ces boues et notamment leur traitement, les périodes 
d'application, et les précautions à prendre. 
Observations : cette directive vise essentiellement à assurer la protection des se ls mais 
aussi indirectement à prévenir la pollution des eaux souterraines. La Commission 
estime que l'utilisation de boues d'épuration en agriculture va probablement augmenter 
dans les prochaines années en raison, notamment, de la mise en oeuvre de la directive 
91/271 /CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, de l'adoption de la 
directive sur la mise en décharge (prévue pour septembre 1996) et de la stratégie 
adoptée dans le domaine des déchets (décharges de moins en moins bien acceptées, 
incinération des boues avec récupération d'énergie impossible). La Commission 
envisage donc de réviser cette directive. 
2.2 La directive visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports 
relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement 
(91/692/CEE) 43 
Objectif : simplifier et coordonner les obligations de présenter à la Commission des 
rapports sur la mise en oeuvre des directives incombant aux Etats membres en vertu de 
nombreuses directives dans le domaine de l'environnement. 
J.O.n" L 181 du 08.07.1986, p. 6. 
J.O. n° L 377 du 31.12.1991, p.48. 
28 
Principales caractéristiques : cette directive établit un cycle de présentation des 
rapports de trois ans pour un certain nombre de directives couvrant, dans chaque cycle, 
la législation dans le domaine de l'eau, de l'air et des déchets. Le rapport relatif à 
l'eau concerne les directives relatives à la qualité requise des eaux superficielles, à la 
pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu 
aquatique, à la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées 
pour être aptes à la vie des poissons, à la qualité requise des eaux conchylicoles, à la 
protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances 
dangereuses et à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. 
Observations : cette directive tient compte de la nécessité de coordonner certaines des 
mesures prévues par les différentes parties de la législation sur l'environnement en 
regroupant la plupart des obligations relatives à la présentation de rapports dans un 
seul texte législatif. 
Dans le domaine de l'eau, de nombreuses directives pour lesquelles l'obligation de 
présenter un rapport est prévue par cette directive seront abrogées ou intégrées dans la 
directive cadre. Toutefois les obligations en matière de rapports figurant dans la 
directive cadre entreront dans le cycle de trois ans de cette directive visant à la 
standardisation des rapports. La Commission ne compte donc pas proposer de 
modifications substantielles de cette directive. 
2.3 La directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution 
(COM(93)423 final)44 
Objectif : éviter ou réduire au minimum la pollution de l'air, de l'eau et du sol par de 
grandes installations industrielles polluantes. 
Principales caractéristiques : la directive proposée obligerait les autorités compétentes 
des Etats membres à délivrer des autorisations intégrées pour l'exercice d'activités 
industrielles. Ces autorisations couvriraient les émissions dans l'eau, l'atmosphère et le 
sol et comporteraient des valeurs limites d'émissions polluantes fondées sur les 
"meilleures techniques disponibles", compte tenu de considérations environnementales 
et techniques locales. La proposition est actuellement examinée par le Conseil et le 
Parlement. Le Conseil a adopté une position commune sur le texte le 27 novembre 
199545. 
Observations : cette proposition de directive vise à intégrer les mesures de lutte contre 
la pollution applicables aux industries les plus polluantes afin de garantir une approche 
cohérente du traitement des émissions dans l'atmosphère, l'eau et le sol. Il s'agit d'une 
proposition logique et raisonnable, mais qui, nécessairement, ne se limite pas au 
domaine de l'eau. Il n'y aurait donc aucun intérêt à tenter d'intégrer cette proposition 
dans une directive cadre sur les ressources en eau et il est préférable de veiller à une 
certaine cohérence entre les propositions et d'y inclure toutes les références croisées 
qui pourraient se révéler utiles ou nécessaires. 
44 
45 J.O. n° C 311 du 17.11.1993, p. 6 et C 165 du 01.07.1995, p.9. 
Pas encore publiée au J.O. 
29 
2.4 La directive concernant la mise sur le marché des produits 
phytopharmaceutiques (91/414/CEE)46et les propositions de directives 
concernant la mise sur le marché des produits biocides (COM(93)3514 et 
COM (95)387 - COD 46548) 
Objectif : réglementer la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques afin de 
garantir, notamment, que leur utilisation n'entraîne pas de pollution des eaux 
souterraines ou superficielles. La proposition de directive concernant la mise sur le 
marché des produits biocides doit avoir un objectif similaire pour les produits biocides. 
Principales caractéristiques : la directive concernant la mise sur le marché des produits 
phytopharmaceutiques exige que tous les produits phytopharmaceutiques fassent l'objet 
d'une autorisation afin de garantir, notamment, qu'ils répondent à certains critères 
fondamentaux fixés dans la directive et dans la directive relative aux principes 
uniformes qui lui est associée49. Elle prévoit aussi des exigences relatives à 
l'étiquetage et à l'emballage de ces produits. Des exigences similaires figurent dans la 
proposition relative aux produits biocides. 
Observations : ces directives concernent des substances qui ont une incidence directe et 
considérable sur la gestion de la qualité des eaux. Elles abordent également d'autres 
problèmes et on ne peut donc pas envisager de les intégrer dans une directive cadre, 
mais il faut veiller au respect d'une certaine cohérence entre ces textes et la nouvelle 
législation. 
2.5 Les directives concernant le rapprochement des législations des Etats membres 
relatives aux détergents (73/404/CEE50 et 73/405/CEE5') 
Objectif : réduire la pollution des cours d'eau par les détergents moussants persistants. 
Principales caractéristiques : les directives fixent des normes de qualité pour les 
détergents en vente dans la Communauté et exigent un taux de biodégradabilité d'au 
moins 90 %. La Commission est actuellement en train de réexaminer ces directives 
afin de mettre à jour et d'améliorer les méthodes d'évaluation. 
Observations : il s'agit de deux textes législatifs assez anciens concernant un problème 
spécifique qu'il vaut mieux aborder en fixant des normes de qualité applicables à un 
produit. 
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47 
48 
49 
50 
51 J.O. n° L 230 du 19.08.1991, p.l. 
J.O. n° C 239 du 05.09.1993, p. 1. 
J.O. n° C261 du 06.10.1995, p. 5. 
J.O. n°L 227 du 01.09.1994, p. 3. 
J.O. n° L 347 du 17.12.1973, p. 51. 
J.O. n° L 347 du 17.12.1973, p. 53. 
30 
2.6 La directive concernant les risques d'accidents majeurs de certaines activités 
industrielles (Seveso) (82/501/CEE)52 
Objectif : limiter les conséquences et l'impact des accidents majeurs sur l'homme et 
sur l'environnement. 
Principales caractéristiques : cette directive prévoit des exigences applicables aux 
installations et aux établissements dans lesquels un accident majeur pourrait provoquer 
des dommages considérables pour l'homme ou l'environnement. Ces exigences 
couvrent l'identification des risques, la maîtrise des risques associés et l'adoption de 
mesures qui limiteraient les conséquences d'un accident majeur. 
Observations : il s'agit d'une directive générique sur les risques d'accidents majeurs 
qui prévoit des mesures relatives à la protection de l'homme et de l'environnement de 
manière générique. Ces mesures s'appliquent aussi bien à un accident majeur dans le 
domaine de l'eau qu'à n'importe quel autre type d'accident majeur. Il n'est pas 
nécessaire d'envisager une intégration dans une directive cadre sur l'eau, mais il faut 
veiller au respect d'une certaine cohérence entre les différentes politiques. 
2.7 La directive concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la 
faune et de la flore sauvages (92/43/CEE)53 et la directive concernant la 
conservation des oiseaux sauvages (79/409/CEE)54 
Objectif : préserver la biodiversité dans la Communauté. 
Principales caractéristiques : les directives demandent que les zones protégées soient 
sélectionnées et gérées de manière appropriée. Cela passe par la prévention de la 
pollution, et le cas échéant, par la préservation des niveaux et de la qualité des masses 
d'eau. 
Observations : les programmes de gestion intégrés des ressources en eau prévus par la 
directive cadre devront tenir compte des zones désignées dans le cadre de ces 
directives et d'autres dispositions législatives nationales. 
2.8 La directive concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics 
et privés sur l'environnement (85/337/CEE)55 
Objectif : assurer que les incidences sur l'environnement de nouveaux projets sont 
évaluées avant qu'une autorisation ne soit accordée. 
Principales caractéristiques : cette directive prévoit que l'on procède à une évaluation 
de l'impact sur un large éventail de composantes de l'environnement (être humains, 
flore, faune et eau, entre autres) pour certains projets jugés susceptibles d'avoir une 
52 
53 
54 
55 J.O. n° L 230 du 05.08.1982, p.l. 
J.O. n' L 206 du 22.07.1992, p.7. 
J.O. n° L 103 du 25.04.1979, p.l. 
J.O. n° L 175 du 05.07.1985, p.40. 
31 
incidence significative sur l'environnement. Les autorités concernées doivent tenir 
compte de toutes ces informations, ainsi que des avis du public et des parties 
intéressées, avant de délivrer une autorisation. 
Observations : la Commission a proposé une révision de cette directive (COM(93)575 
final56 destinée à élargir le champ d'application des annexes. Le Conseil est parvenu à 
une position commune sur cette proposition le 18 décembre57. La Commission 
envisage aussi de présenter une proposition visant à étendre les principes de cette 
directive à l'incidence de certains projets et programmes ayant une incidence dans le 
domaine de l'environnement. 
2.9 Législation relative à la classification, à l'étiquetage et à l'évaluation des 
risques des substances dangereuses 
Objectif : évaluer les risques et réglementer la mise sur le marché de substances 
industrielles susceptibles de causer une pollution. 
Principales caractéristiques : la législation comprend plusieurs directives et règlements 
établissant les exigences généralement applicables à la classification et à l'étiquetage 
des substances dangereuses (67/548/CEE58, 793/93 CEE59, 78/631/CEE60 et 
88/379/CEE61). Elle comprend également deux textes concernant les principes 
d'évaluation des risques des substances nouvelles et existantes (directive 93/67/CEE62 
et règlement (CE) n° 1488/9463). Les informations et résultats d'essais obtenus lors de 
l'évaluation prévue par cette législation sont souvent à l'origine de l'adoption de 
mesures législatives dans d'autres domaines tels que la pollution, et notamment la 
pollution des eaux et des écosystèmes aquatiques. 
Observations : les points abordés dans la présente communication n'ont aucune 
incidence sur cette partie de la législation. 
3. Autres politiques communautaires ayant une incidence sur la gestion des 
ressources en eau 
Il est clair qu'il existe, en plus des textes législatifs évoqués ci-avant, un large éventail 
de mesures s'inscrivant dans les politiques européennes, nationales et régionales qui 
peuvent, elles aussi, avoir une incidence importante sur les pratiques en matière de 
gestion des ressources en eau. Ainsi, dans le cadre de la politique de l'environnement, 
la législation sur la qualité de l'air et sur les déchets aura une incidence, tout comme 
56 
57 
58 
59 
60 
61 
62 
63 J.O. n° C 130 du 12.05.1994, p. 8. 
Pas encore publiée 
J.O n° L 196, du 16.08.1967, p. 1. 
J.O n° L 84, du 05.04.1993, p. 1. 
J.O n° L 206, du 29.07.1978, p. 13. 
J.O n° L 187, du 16.07.1988, p. 14. 
J.O. n° L 227 du 08.09.1993, p.9. 
J.O. n° L 161, du 29.06.1994, p. 3. 
32 
les mesures "horizontales" concernant des initiatives intégrées ou de nouveaux types de 
mesures, etc. D'autres domaines stratégiques tels que la politique industrielle, la 
politique régionale, les transports, l'énergie et l'aménagement du territoire ont 
également leur importance. A cet égard, il existe deux secteurs clés qui sont la 
politique agricole commune et la politique commune de la pêche. 
En vertu du traité (article 130 R), la politique de l'environnement doit être entièrement 
intégrée dans toutes les autres politiques communautaires. Ce principe est mieux 
respecté dans certains domaines que dans d'autres et il faut donc poursuivre les efforts 
dans ce sens. 
Pour la gestion intégrée des ressources en eau, il est essentiel d'examiner l'incidence 
et les besoins en eau de toutes ces activités. Cette évaluation figurera parmi les 
obligations fondamentales de la directive cadre. 
En outre, dans le cadre de sa politique de recherche, la Commission a créé une Task 
Force sur l'eau et les aspects environnementaux associés à l'eau. 
33 

ISSN 0254-1491 
COM(96) 59 final 
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FR 14 
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