COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN SUR LA MISE EN bUVRE DE LA STRATEGIE COMMUNAUTAIRE CONCERNANT LES DIOXINES, LES FURANNES ET LES POLYCHLOROBIPHENYLES (COM(2001) 593)

1. Contexte

Les dioxines, les furannes et les polychlorobiphényles (PCB) constituent un groupe de substances chimiques toxiques et persistantes qui nuisent à la santé humaine et à l'environnement. Elles peuvent provoquer des troubles du système immunitaire, du système nerveux, du système endocrine et des fonctions reproductrices, et sont également suspectées d'avoir des effets cancérigènes. Les foetus et les nouveaux-nés sont les plus sensibles à l'exposition. La population, les milieux scientifiques et les décideurs sont très préoccupés par les effets néfastes potentiels, pour l'homme et pour l'environnement, d'une exposition à long terme même aux plus infimes quantités de dioxines et de PCB.

Une diminution générale des concentrations de dioxines et de PCB a déjà pu être obtenue au cours des vingt dernières années grâce à diverses mesures, mais les efforts doivent être poursuivis afin de protéger la santé humaine. Pour réduire l'absorption humaine, il importe de réduire les concentrations de ces substances dans la chaîne alimentaire puisque la consommation d'aliments est la principale voie d'exposition humaine. La contamination de la chaîne alimentaire résulte de la contamination de l'environnement. Des mesures doivent donc être prises pour réduire les concentrations de dioxines et de PCB tant dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux que dans l'environnement. Le 24 octobre 2001, la Commission a adopté une communication au Conseil, au Parlement européen et au comité économique et social sur une stratégie communautaire concernant les dioxines, les furannes et les polychlorobiphényles [1]. Cette stratégie comporte deux parties : il s'agit d'une part de réduire la présence des dioxines et des PCB dans l'environnement et d'autre part, de réduire la présence des dioxines et des PCB dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux.

[1] COM(2001) 593 final.

Le 12 décembre 2001, le Conseil Environnement a adopté des conclusions sur la communication de la Commission, dans lesquelles il soutient la stratégie communautaire et demande à la Commission de faire rapport sur sa mise en oeuvre à la fin de l'année 2003 et tous les trois ans par la suite. La présente communication est le premier rapport récapitulant les principaux progrès accomplis au cours des deux premières années (de fin 2001 à fin 2003) en ce qui concerne l'environnement (partie 2) et en ce qui concerne les denrées alimentaires et des aliments pour animaux (partie 3).

2. Progrès accomplis en ce qui concerne l'environnement

2.1. Introduction

La stratégie à dix ans énumère de nombreuses actions à court, moyen et long termes. Pour la mise en oeuvre de cette stratégie, la priorité a été accordée aux aspects mis en relief par les conclusions du Conseil, notamment la participation des pays adhérents et des pays candidats (2.2).

Les autres actions clés à court et moyen termes incluent la recherche (2.3), la sensibilisation du public (2.4), la coopération au niveau international (2.5) et l'élaboration des documents de référence sur les meilleures techniques disponibles (2.6).

Pour le long terme, les actions se rapportent aux objectifs en matière d'environnement et de santé qui sont énoncés dans le sixième programme d'action pour l'environnement. Ces actions incluent une collecte intégrée des données afin de permettre l'établissement de liens entre environnement et santé, la mise en place de programmes de surveillance et la définition de nouvelles mesures (2.7-8). Les actions entreprises dans ce domaine sont liées à la stratégie européenne en matière d'environnement et de santé [2], et les résultats contribueront à l'élaboration du plan d'action pour l'environnement et la santé 2004-2010 qui sera présenté en juin 2004.

[2] COM(2003) 338 final.

Les travaux se trouvant en phase initiale dans certains domaines sont récapitulés dans la rubrique «Autres progrès», tout comme les résultats de l'étude intitulée «Preparatory actions in the field of dioxins and PCBs» (Actions préparatoires dans le domaine des dioxines et des PCB).

2.2. Pays adhérents et pays candidats

Trois exigences sont prises en considération pour les pays adhérents et les pays candidats, à savoir : recenser les sources d'émissions, évaluer les niveaux de contamination et d'exposition humaine, et développer des compétences spécialisées sur les dioxines et des capacités dans ce domaine. Trois projets ont été lancés dans ce domaine, couvrant les treize pays adhérents et pays candidats. Ils sont décrits ci-après.

2.2.1. Émissions des pays adhérents et des pays candidats

Le projet intitulé «Dioxin Emissions in Acceding and Candidate Countries» (Émissions de dioxines des pays adhérents et des pays candidats) [3] consiste en deux grandes activités: 1) dresser un inventaire des émissions de dioxines dans l'air, l'eau et le sol dans les pays adhérents et les pays candidats, et 2) réaliser une série de mesures des émissions atmosphériques corroborantes, afin d'améliorer la qualité des données disponibles sur les émissions de dioxines de ces pays.

[3] http://www.shmu.sk/sms/dioxin-BA/

Un objectif secondaire de ces activités est de contribuer au développement des capacités et des compétences spécialisées de ces pays dans le domaine des dioxines, afin de les amener au niveau nécessaire pour les besoins de la politique communautaire. Les travaux relatifs à l'inventaire et aux mesures sont donc réalisés en étroite collaboration avec les experts nationaux. Les résultats de l'étude pourront aider les pays concernés à créer et à alimenter une base de données sur les sources de dioxines et sur les facteurs d'émissions.

Le projet se trouve pour le moment dans sa phase initiale. Les pays participants fournissent actuellement les données et informations nécessaires pour établir la première version de l'inventaire. La première série de mesures a été réalisée durant l'automne et l'hiver 2003. Les entreprises des pays adhérents et des pays candidats et les autres entreprises ont récemment été invitées à présenter des propositions pour réaliser les mesures.

2.2.2. Concentrations ambiantes et exposition humaine dans les pays adhérents et les pays candidats

L'objectif du projet «Dioxins and PCBs: Environmental levels and human exposure in Acceding and Candidate Countries» (Dioxines et PCB: concentrations ambiantes et exposition humaine dans les pays adhérents et les pays candidats) [4] est de préparer une synthèse et une analyse des données disponibles à la fois sur les concentrations ambiantes de dioxines et de PCB dans les pays adhérents et les pays candidats et sur l'exposition humaine à ces substances. Un des objectifs secondaires de l'étude est de contribuer au renforcement des capacités.

[4] http://www.eu-pops.org/

La collecte et l'évaluation des informations sur les niveaux de contamination de l'environnement et d'exposition humaine sont toujours en cours. Ces activités sont menées en étroite collaboration avec les autorités compétentes et les experts des pays adhérents et des pays candidats. La disponibilité des données est très variable suivant les pays, essentiellement à cause des différents niveaux de surveillance et d'activités de recherche. Les informations obtenues seront structurées, et les résultats si possible comparés avec les données correspondantes obtenues pour l'UE.

Des informations concernant les experts compétents, les institutions, les laboratoires et les installations de destruction des PCB ont été rassemblées pour pratiquement tous les pays. Pour ce qui est des aspects réglementaires, il semble que les principales exigences de la législation européenne aient été transposées dans le droit national de tous les pays, mais la transposition n'est pas encore totale.

2.2.3. Projet du Centre commun de recherche sur les émissions des pays d'Europe centrale et orientale (extension aux pays adhérents et aux pays candidats des normes d'émissions pour les sources mobiles et les sources stationnaires, afin de faciliter l'intégration)

Ce projet [5], qui est une des activités menées par le Centre commun de recherche (CCR) en faveur de l'élargissement, a été recentré à la suite des conclusions du Conseil pour faciliter la mise en oeuvre de la stratégie sur les dioxines dans les pays adhérents et les pays candidats. Un grand nombre d'actions ont été menées au titre de ce projet, dans le but de mieux apprécier la situation d'une part, et de former les chercheurs de tous ces pays aux questions ayant trait aux dioxines, d'autre part.

[5] JRC Report EUR 20779, disponible à l'adresse suivante

Les résultats montrent que les caractéristiques des sources de dioxines et les technologies incriminées ne sont pas les mêmes dans les États membres et dans les pays adhérents et les pays candidats, et que les sources non industrielles, telles que le charbon utilisé pour le chauffage domestique, représentent une part bien plus importante dans les pays adhérents et les pays candidats. Il se peut donc que les rapports sous-estiment les émissions de dioxines. Dans la mesure où les principaux instruments stratégiques communautaires agissant sur la source ne tiennent pas compte des petites sources, ils ne seront peut-être pas suffisants pour réduire les émissions de dioxines des pays adhérents et des pays candidats. Des approches nationales devront être élaborées pour résoudre cette question.

L'incinération des déchets municipaux est une pratique beaucoup moins courante dans les pays adhérents et les pays candidats que dans l'Union européenne. Les émissions de dioxines provenant de ces sources ne sont donc pas aussi importantes qu'elles l'ont été dans l'Union européenne à l'époque où les incinérateurs de déchets étaient moins contrôlés. Cependant, les incinérateurs de déchets hospitaliers dangereux pourraient représenter d'importantes sources d'émissions, au moins dans certains pays.

On déplore un manque de structures compétentes chargées de l'échantillonnage de l'air eu égard à la pollution par les dioxines, bien que certains pays disposent de laboratoires d'analyse des dioxines. Sur les quatre laboratoires ayant participé à une campagne comparative internationale d'analyse des dioxines, trois se sont révélés très fiables et seul le dernier a obtenu des résultats médiocres. Ce manque de structures d'échantillonnage pourrait gêner la mise en oeuvre des instruments communautaires visant à réduire les émissions de dioxines.

Un vaste réseau de plus de 100 partenaires des pays adhérents et des pays candidats a été créé, et plusieurs ateliers ont été mis en place. Le séminaire de formation «Determination of Dioxins in Industrial Emissions» a été suivi par 34 scientifiques des pays adhérents et des pays candidats. Le séminaire a été très bien accueilli, car un grand nombre de ces pays n'ont aucune expérience de l'échantillonnage des émissions de dioxines et ont absolument besoin de développer des capacités dans ce domaine pour être en mesure de contrôler le respect de la législation et de délivrer des permis.

Un atelier portant sur les petites sources d'émissions de dioxines a fait apparaître la nécessité d'approfondir les recherches sur le rôle de la combustion du charbon dans les émissions de dioxines. Le CCR prépare actuellement des actions à cet effet.

2.3. Recherche

2.3.1. Modernisation des laboratoires du CCR

Les laboratoires d'analyse des dioxines du CCR ont été modernisés en 2002 et les PCB de type dioxines ont été rajoutés dans les programmes d'analyses de routine prévus pour les dioxines et les furannes. La performance des installations a été évaluée dans le cadre de deux expériences internationales d'interétalonnage pour diverses sources telles que les cendres volantes, le sol, les sédiments et les poissons, et les résultats ont été satisfaisants.

2.3.2. Dioxines et autres polluants organiques persistants (POP) dans les sous-produits, les produits de recyclage et les déchets, et potentiel de contamination de la chaîne alimentaire

Le rapport final du projet intitulé «Dioxins and other POPs in by-products, recyclates and wastes and their potential to enter the food chain - Stage II» (dioxines et autres POP dans les sous-produits, les produits de recyclage et les déchets, et potentiel de contamination de la chaîne alimentaire) [6] a été publié en septembre 2002. Il s'agit de la continuation de l'étude intitulée «Evaluation of the occurrence of dioxins and POPs in wastes and their potential to enter the food chain» qui visait à examiner dans quelle mesure l'utilisation de déchets contaminés pour la fabrication d'aliments pour animaux pouvait constituer une menace pour la santé publique via la chaîne alimentaire. La phase II comble le déficit d'informations qui avait été mis en évidence par la première étude, et met au point un programme et une stratégie d'échantillonnage pour surveiller les POP et les déchets dans la chaîne alimentaire. Elle tire également des conclusions et recommande de poursuivre les recherches, de rassembler des informations et de réduire l'exposition humaine.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/ dioxin/

Les résultats obtenus jusqu'à présent indiquent que l'utilisation de sous-produits dans les aliments pour animaux pourrait être à l'origine d'environ un sixième de l'exposition humaine dans les États membres de l'UE. Les accidents ou la fraude peuvent accroître considérablement cette proportion. Néanmoins, de plus amples informations sont nécessaires pour se faire une idée exacte de la mesure dans laquelle l'utilisation de sous-produits dans les aliments pour animaux peut avoir des répercussions sur l'exposition humaine. En conséquence, l'étude propose une campagne d'échantillonnage à l'échelle de l'Union européenne afin de combler ce déficit d'informations. Ce plan d'échantillonnage fait actuellement l'objet d'une évaluation dans la perspective d'une continuation du projet (phase III).

La troisième phase du projet consisterait à prélever des échantillons de sept constituants d'aliments pour animaux et à analyser minutieusement les procédés de fabrication. L'objectif est de fournir une base claire pour les décisions de gestion dans ces domaines où il est le plus facile d'agir pour éviter la contamination de la chaîne alimentaire par les POP.

2.3.3. Projets concernant les dioxines présentes dans le sol et dans les déchets

Plusieurs projets expérimentaux sur les dioxines sont en cours au CCR et portent sur divers aspects, notamment sur l'exposition humaine potentielle aux dioxines issues d'huiles et de graisses recyclées et sur la contamination par les dioxines provenant de différents types d'amendements du sol [7].

[7] Une liste des projets figure dans l'annexe du présent rapport, et peut-être consultée à l'adresse suivante http://europa.eu.int/comm/environment/ dioxin/

2.3.4. Projets concernant la préparation de matériaux de référence certifiés

L'Institut des matériaux et mesures de référence (IMMR) du CCR a élaboré un ensemble de matériaux de référence certifiés en ce qui concerne les PCB dans la graisse de porc. Ces matériaux de référence certifiés sont censés servir d'outils d'assurance de la qualité, afin de permettre aux laboratoires participant aux programmes de surveillance de contrôler la qualité des données qu'ils produisent. Cela devrait à terme déboucher sur une meilleure comparabilité des données de surveillance relatives aux dioxines, aux furannes et aux PCB dans toute l'Europe.

2.3.5. Mise au point et validation de méthodes de détection

Il existe un cruel besoin de méthodes de détection rapides des dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, permettant d'analyser un grand nombre d'échantillons et de ne soumettre que les échantillons positifs à des analyses plus onéreuses faisant appel à la spectrométrie de masse haute résolution. En novembre 2003, l'IMMR a achevé une étude de validation d'une méthode de détection basée sur une lignée cellulaire, qui indique que ce type de méthodes doit encore être affiné.

2.3.6. Programmes-cadres de RDT

Les crédits alloués à la recherche sur les dioxines et les PCB ont été considérablement augmentés dans le cinquième programme-cadre (1998-2002) avec un montant total s'élevant à 12 millions d'euros [8]. Au titre du programme thématique «Qualité de la vie et gestion des ressources du vivant» la quasi-totalité de cette somme a été consacrée au subventionnement de six projets [9]. Ces projets, toujours en cours, sont principalement axés sur l'évaluation des risques présentés par les dioxines et les PCB, sur la base de divers critères tels que le cancer ou la fertilité, et font également intervenir des organismes de pays d'Europe orientale. Au titre du programme Énergie, environnement et développement durable, un projet portant sur la chaîne alimentaire arctique a été financé.

[8] voir http://europa.eu.int/comm/research/ endocrine/index_en.html pour des informations générales et un récapitulatif de tous les projets de recherche et activités connexes.

[9] http://www.anemone-project.dk/ voir http:/ /www.anemone-project.dk/ pour le projet Anémone sur les critères d'évaluation neurocomportementaux et les marqueurs de l'exposition neurotoxique, et http://www.inuendo.dk/ pour le projet Inuendo sur la fertilité féminine et la qualité du sperme chez les Inuits et dans des groupes de population européens.

Au sein du sixième programme-cadre (2002-2006), la création d'un réseau d'excellence (CASCADE) est actuellement en négociation, pour un budget de 14,4 millions d'euros au titre de la priorité 5 «Qualité et sécurité des aliments». Il s'agit de tenir durablement compte des résultats de la recherche européenne sur les incidences sur la santé humaine (maladies cardio-vasculaires, divers cancers, baisse de la fertilité, etc.) des résidus chimiques (y compris les PCB et les dioxines) présents dans les aliments. Un projet de recherche spécifique ciblée dénommé DEVNERTOX est également cofinancé au titre de la priorité 5, et bénéficie d'une enveloppe de 2,4 millions d'euros pour étudier les divers effets de mélanges de substances neurotoxiques (PCB et méthylmercure) contaminant les aliments [10].

[10] Voir note 7.

2.4. Information du public et sensibilisation

Un site web concernant l'exposition aux dioxines et la santé a été créé: http://europa.eu.int/comm/environment/ dioxin. Il offre une vue d'ensemble de la question et contient des liens vers les documents les plus importants (par exemple, la stratégie sur les dioxines et la stratégie sur l'environnement et la santé) ainsi que vers plusieurs études et projets.

La Commission prépare un atelier de sensibilisation aux mauvaises pratiques telles que l'incinération des déchets à ciel ouvert ou l'utilisation des déchets comme matériau de combustion. Les autorités compétentes des pays adhérents et des pays candidats ainsi que celles des États membres actuels seront invitées à y participer.

2.5. Coopération internationale

2.5.1. Ratification d'accords internationaux

Deux instruments internationaux importants ont été adoptés concernant les polluants organiques persistants (POP), à savoir le protocole UNECE et la convention de Stockholm. Le protocole UNECE est entré en vigueur le 23 octobre 2003, mais il manque encore des instruments de ratification pour que la convention de Stockholm puisse entrer en vigueur. Pour permettre à l'Union européenne de respecter l'engagement qu'elle a pris de ratifier rapidement ces instruments, la Commission a proposé un règlement donnant effet à leurs principales dispositions non encore prévues par la législation communautaire (voir 2.8 - Règlement sur les POP). Les accords internationaux visent à éliminer progressivement ces substances dangereuses en réglementant leur production, leur utilisation, leur importation, leur exportation, leurs émissions et leur élimination. Certaines des obligations imposées par le règlement proposé par la Commission sont encore plus strictes que celles prévues par les accords internationaux.

Dans le cadre de la convention de Stockholm, la Commission a activement participé aux travaux des groupes d'experts qui rédigent des orientations sur les MTD (meilleures techniques disponibles) et les MPE (meilleures pratiques environnementales) en ce qui concerne la production non intentionnelle de dioxines, de furannes et de PCB, et qui établissent des lignes directrices techniques pour une gestion écologiquement rationnelle des déchets contenant ces substances.

2.5.2. Méthodes de détection rapide

La CE et l'OMS ont conjointement pris l'initiative, en novembre 2001, d'organiser un atelier pour passer en revue et évaluer scientifiquement des méthodes de détection rapide des dioxines et des composés apparentés, et pour définir les besoins de recherche dans ce domaine. Un inventaire de toutes les méthodes disponibles sera établi. Cet inventaire comprendra une description détaillée des différentes méthodes et présentera les atouts et les faiblesses de chacune d'elles, ainsi que leur domaine d'application et leurs limites.

2.6. Documents de référence sur les meilleures techniques disponibles

Depuis l'adoption de la stratégie, la Commission a continué à organiser un échange d'informations sur les MTD dans divers secteurs. Les documents récemment finalisés contiennent des informations sur les mesures de prévention et de contrôle liées aux dioxines utilisables dans la production de produits chimiques organiques à grande échelle, dans la fabrication d'autres substances chimiques, dans le raffinage des huiles minérales et dans la production textile. Un document récent porte également sur la surveillance des rejets, notamment des émissions de dioxines. Des documents sont en préparation concernant les fonderies, les grandes installations de combustion, l'incinération des déchets, les autres traitements des déchets et l'élimination des sous-produits animaux.

Afin de se faire une meilleure idée des connaissances actuelles et des informations disponibles sur les émissions de dioxines des fonderies et sur les moyens de les réduire, l'industrie de la fonderie a organisé un atelier en septembre 2003. Cet atelier a montré qu'il n'était pas possible de mettre en évidence le moindre facteur déterminant la reformation des dioxines. Il est de ce fait difficile de définir des mesures de prévention appropriées pouvant garantir de faibles niveaux d'émissions. De surcroît, l'industrie a très peu d'expérience des mesures de contrôle secondaires.

2.7. Surveillance intégrée des dioxines et des PCB dans la région de la Baltique

Les objectifs de surveillance à long terme de la stratégie sont pris en considération avec la préparation d'un projet pilote de surveillance intégrée des dioxines et des PCB dans la région de la Baltique, dans le cadre de la stratégie européenne sur l'environnement et la santé [11], ainsi que de la stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin [12].

[11] COM(2003) 338 final.

[12] COM(2002) 539 final.

La Commission examinera la possibilité d'établir des liens entre les données actuelles de surveillance de l'environnement, des stocks de poissons et de la santé humaine et les programmes relatifs aux dioxines et aux PCB dans la région de la Baltique, et tentera de dégager des solutions pour mettre en place une surveillance intégrée de l'environnement et de la santé. Cela permettra de disposer des informations nécessaires pour étudier le lien entre le rejet de ces substances dans l'environnement, leur transport à travers les différents compartiments de l'environnement, leur accumulation dans l'environnement, au sein de l'écosystème et dans les denrées alimentaires, et leurs effets sur la santé. Cette information intégrée servira de base à l'élaboration d'autres mesures.

En septembre 2003, un groupe de travail technique sur les dioxines et les PCB a été mis en place dans la région de la Baltique. Le groupe de travail a préparé un rapport de base qui fait le point sur les programmes de surveillance des dioxines et des PCB en place dans les pays baltes, sur les défauts et les limites des systèmes de surveillance existants, et sur les exigences requises pour une surveillance environnementale et sanitaire intégrée des dioxines et des PCB. Dans une deuxième phase, d'ici la fin mars 2004, le groupe de travail établira des propositions d'action et formulera des recommandations pour le plan d'action en faveur de l'environnement et de la santé 2004-2010 de la Commission. Les résultats du projet pilote serviront à élaborer un «système européen intégré de surveillance et d'intervention dans le domaine de l'environnement et de la santé» qui sera étendu à d'autres substances.

2.8. Règlement sur les polluants organiques persistants

Le 12 juin 2003, la Commission a adopté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les polluants organiques persistants et modifiant les directives 79/117/CEE et 96/59/CE [13]. La proposition vise à faire respecter les obligations imposées par la convention de Stockholm et par le protocole UNECE sur les POP. Elle prévoit plusieurs mesures de contrôle concernant les dioxines, les furannes et les PCB.

[13] COM(2003) 333 final.

La proposition oblige les États membres à établir et à tenir à jour des inventaires des rejets ainsi que des plans d'action nationaux destinés à recenser, caractériser et réduire les rejets de ces substances, conformément aux dispositions de la convention de Stockholm. Les inventaires des rejets et les plans d'action nationaux sont considérés comme des instruments essentiels pour réduire de manière continue et économiquement avantageuse les rejets de POP sous forme de sous-produits.

La proposition définit également des règles strictes en ce qui concerne les déchets constituant des POP, et notamment des dioxines et des furannes, ou en contenant. En règle générale, les déchets contenant des POP devraient être éliminés sans délai de manière à ce que les polluants organiques persistants qu'ils contiennent soient détruits ou irréversiblement transformés en substances ne présentant pas les caractéristiques de POP.

Il est par ailleurs proposé que la Commission et les États membres établissent en étroite coopération des programmes et des mécanismes appropriés et conformes à l'état de la technique, afin d'obtenir de manière continue des données de surveillance comparables, renseignant sur la présence de dioxines, de furannes et de PCB dans l'environnement. Cette obligation va au-delà des dispositions fixées par les accords internationaux, mais elle est basée sur la stratégie concernant les dioxines. Compte tenu du déficit d'information actuel sur les niveaux de contamination de l'environnement par les dioxines, les furannes et les PCB et de la nécessité d'évaluer l'efficacité des mesures de contrôle, une disposition spécifique relative à la surveillance apparaît nécessaire. Il est cependant indispensable de disposer des outils de mesure et de surveillance nécessaire pour ces activités.

Il est proposé, en dernier lieu, que les États membres communiquent tous les trois ans à la Commission des informations succinctes sur les inventaires des rejets ainsi que sur la présence de dioxines, de furannes et de PCB dans l'environnement.

La proposition de la Commission a été transmise au Parlement européen et au Conseil en juin 2003, en même temps que les propositions de décisions du Conseil relatives à la ratification de la convention de Stockholm d'une part, et du protocole UNECE sur les POP, d'autre part.

2.9. Autres progrès accomplis

2.9.1. «Actions préparatoires dans le domaine des dioxines et des PCB»

Afin d'obtenir des informations plus spécifiques sur les sources et les taux de dioxines et de PCB, la Commission a financé une étude intitulée «Preparatory actions in the field of dioxins and PCBs» (actions préparatoires dans le domaine des dioxines et des PCB) [14]. Le rapport final de l'étude couvre tous les États membres de l'UE et a été publié en avril 2002. Un des principaux axes du projet était l'échantillonnage et l'analyse des denrées alimentaires et des aliments pour animaux dans l'ensemble de l'Europe. L'étude a permis un examen systématique des taux de contamination des différents compartiments de l'environnement, des aliments pour animaux et des denrées alimentaires par les dioxines et les PCB, et vient combler les déficits d'information constatés, en particulier pour les PCB de type dioxines. Elle offre également une vue d'ensemble sur les sources et les voies de contamination, ainsi que sur l'exposition humaine.

[14] Voir note 6.

2.9.2. Diverses utilisations non confinées des PCB et des PCT dans des produits et détermination des meilleures techniques disponibles pour l'élimination des PCB

Une étude est en cours pour recenser les produits contenant des PCB/PCT utilisés de façon non confinée, ainsi que leurs applications, leurs utilisations typiques et d'autres informations utiles. La tâche n'est cependant pas simple en raison de la longue période qui s'est écoulée depuis que ces utilisations ont été interdites, de la confidentialité des informations relatives aux préparations et de la diversité des applications.

2.9.3. Valeurs limites d'émission

Dans ses conclusions sur la stratégie concernant les dioxines, le Conseil attire l'attention sur les possibilités offertes par la directive 96/61/CE du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC) [15]. Cette directive prévoit la fixation, au niveau communautaire, de valeurs limites d'émission pour les dioxines, si cela s'avère nécessaire. Dans sa communication sur la mise en oeuvre de la directive [16], la Commission fait observer que, d'une manière générale, les valeurs limites restreignent la possibilité pour les autorités nationales d'opter pour des solutions de compromis pragmatiques et écologiquement justifiées en fonction des circonstances locales. En conséquence, des valeurs limites communautaires ne devraient être fixées que lorsqu'elles sont strictement nécessaires.

[15] JO L 25 du 10.10.1996, p. 26.

[16] Vers une production durable - Progrès accomplis dans la mise en oeuvre de la directive 96/61/CE du Conseil relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (COM(2003) 354 final).

Le secteur de la métallurgie reste une des principales source d'émissions de dioxines. Pour ce secteur, la communication préconise dans un premier temps une surveillance obligatoire plutôt que des valeurs limites d'émission. Cela pourrait constituer un outil réglementaire efficace, car le manque de données sur les émissions de ce secteur est actuellement une sérieuse entrave à l'adoption de mesures appropriées. La Commission a entamé des travaux préparatoires pour cette initiative.

À l'automne 2003, les États membres ont transmis à la Commission de nouvelles informations sur les valeurs limites d'émission appliquées dans chaque pays pour les dioxines et les substances de type dioxines.

2.9.4. Eau

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau [17] et notamment de son article 16 relatif aux stratégies de lutte contre la pollution de l'eau, une première liste de substances prioritaires a été établie [18]. Des progrès sont enregistrés en ce qui concerne la définition de normes de qualité environnementales pour l'environnement aquatique et la limitation des émissions, des rejets et des pertes de substances.

[17] Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau; JO L 327 du 22.12.2000, p.1.

[18] Décision n° 2455/2001/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2001établissant la liste des substances prioritaires dans le domaine de l'eau et modifiant la directive 2000/60/CE.

Les PCB, les dioxines et les furannes n'ont pas été inclus dans la première liste de substances prioritaires parce que, s'agissant de polluants très anciens, on a considéré que les restrictions de mise sur le marché et d'utilisation prévues par la directive 76/769/CEE devaient assurer une protection suffisante [19]. Cependant, ces substances ont été initialement prises en considération dans deux études en cours, entreprises en vue de l'élaboration de normes de qualité environnementales et de mesures de contrôle des émissions.

[19] Commission européenne «Study on the Prioritisation of substances dangerous to the aquatic environment», juin 1999, ISBN 92-828-7981-X, disponible à l'adresse suivante

Conformément à l'article 16, paragraphe 4, de la directive-cadre sur l'eau, la liste des substances prioritaires doit être révisée tous les quatre ans. Si les nouvelles données de surveillance relatives aux dioxines et aux PCB révèlent qu'il existe encore des risques d'exposition pour l'environnement aquatique ou via l'environnement aquatique dans les États membres et dans les pays adhérents ou candidats, et/ou qu'il subsiste encore d'importantes sources diffuses ou ponctuelles en rapport avec l'environnement aquatique, au niveau desquelles les contrôles des émissions sont insuffisants, l'ajout de ces substances sur la liste des substances prioritaires eu égard à une intervention communautaire pourrait être envisagée. La première révision doit débuter en 2004. En ce qui concerne les autres grands polluants préoccupants, la directive-cadre sur l'eau exige que chaque État membre fixe des normes de qualité et arrête des mesures de contrôle des émissions pour toute substance recensée en tant que polluant important dans cet État membre. Un premier rapport sur les contraintes et les incidences est attendu en 2004, conformément à l'article 5 de la directive, et devrait donner des indications sur les substances méritant d'être prises en considération. Les PCB, les dioxines et les furannes pourraient être désignés à cette occasion.

2.9.5. Sol

La contamination des sols est l'une des trois grandes menaces sérieuses qui feront l'objet d'une communication que la Commission doit adopter d'ici la fin du premier semestre 2004 dans le cadre de la stratégie thématique pour la protection des sols [20]. Plusieurs actions sont prévues pour améliorer la protection des sols, et des groupes de travail ont été constitués. La portée globale des travaux n'a pas encore été définie, mais certaines de ces initiatives pourraient concerner la surveillance et la réduction des dioxines et des PCB dans le sol et le traitement des sédiments contaminés.

[20] COM(2002) 179 final.

2.9.6. Facteurs d'émissions

Le CCR a entrepris la constitution d'une base de données de facteurs d'émissions dont l'un des principaux objectifs est la mise au point et la diffusion de facteurs d'émissions spécifiques des pays ou des régions pour les dioxines et les furannes.

3. Progrès accomplis en ce qui concerne les denrées alimentaires et les aliments pour animaux

3.1. Approche intégrée

La stratégie décrit une approche intégrée de la législation sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, afin de réduire la contamination de la chaîne alimentaire par les dioxines et les PCB. Cette approche intégrée repose sur trois éléments essentiels:

- Fixation de concentrations maximales strictes mais réalistes de dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, tenant compte des effets de la réduction des concentrations ambiantes de dioxines.

- Fixation de seuils de contamination ou seuils d'intervention qui déclenchent un réaction de la part des autorités lorsque les concentrations de dioxines dans les denrées alimentaires ou les aliments pour animaux sont nettement supérieures aux concentrations de fond. Ces seuils d'intervention servent d'alerte.

- Fixation d'objectifs de concentrations à atteindre au fil du temps de manière à ramener l'exposition de la plus grande partie de la population européenne dans les limites recommandées par le comité scientifique.

3.1.1. Premier élément: concentrations maximales

Les concentrations maximales de dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ont été fixées à un niveau strict mais réaliste de manière à écarter les produits qui présentent un taux de contamination inacceptable.

Le règlement (CE) n° 2375/2001 du Conseil du 29 novembre 2001 modifiant le règlement (CE) n° 466/2001 de la Commission portant fixation de teneurs maximales pour certains contaminants dans les denrées alimentaires [21] l'EEE) fixe des teneurs maximales pour la viande et les produits carnés, le poisson et les produits de la pêche, le lait et les produits laitiers, les oeufs de poule et les ovoproduits, les huiles et les graisses. Les données disponibles à l'époque ne permettaient pas de fixer des concentrations maximales pour les différentes catégories de poissons et de produits de la pêche. Dans un proche avenir, des concentrations différentes devront être fixées pour les diverses catégories.

[21] JO L 32 du 6.12.2001, p. 5.

La directive 2002/32/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mai 2002 sur les substances indésirables dans les aliments pour animaux [22], modifiée par la directive 2003/57/CE de la Commission du 17 juin 2003 [23], fixe des teneurs maximales en dioxines applicables aux aliments pour animaux d'origine végétale, aux minéraux, aux agents liants, aux graisses animales et aux autres produits d'origine animale, à l'huile de poisson, à la farine de poisson et aux aliments composés pour animaux y compris les aliments pour poissons.

[22] JO L 140 du 30.5.2002, p. 10.

[23] JO L 151 du 19.6.2003, p. 38.

Du point de vue toxicologique, ces teneurs maximales en dioxines devraient aussi être valables pour les PCB de type dioxines. Cependant, comme les données concernant la contamination par les PCB de type dioxines sont encore limitées, des travaux sont en cours pour en obtenir et constituer une base de données fiable, afin de permettre une révision des limites fixées pour les dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux avant le 31 décembre 2004 et en étendre l'application aux PCB de type dioxines, conformément à l'évaluation toxicologique.

De surcroît, les teneurs maximales en dioxines et en PCB de type dioxines devront être à nouveau révisées d'ici au 31 décembre 2006, ne serait-ce que pour les abaisser considérablement, en accord avec la réduction des émissions de dioxines dans l'environnement.

3.1.2. Deuxième élément: seuils de contamination ou d'intervention

La teneur en dioxines et PCB des aliments pour animaux et des denrées alimentaires doit fait l'objet d'une surveillance permanente dans l'ensemble de l'UE. En cas d'augmentation anormale de ces teneurs, il importe de déterminer les sources et/ou voies de contamination. Pour savoir ce qui constitue une augmentation anormale des teneurs, des seuils de contamination sont fixés et déclenchent une intervention de la part des autorités compétentes et des opérateurs afin de déterminer les sources et les voies de contamination et de prendre des mesures pour les éliminer.

Des seuils d'intervention ont été fixés pour les denrées alimentaires, les matières premières d'aliments pour animaux et les aliments pour animaux par la recommandation du 2002/201/CE de la Commission du 4 mars 2002 sur la réduction de la présence de dioxines, de furannes et de PCB dans les aliments pour animaux et les denrées alimentaires [24].

[24] JO L 67 du 9.3.2002, p. 69.

Selon cette recommandation, les États membres devraient effectuer de manière aléatoire et en fonction de leur production, de leur utilisation et de leur consommation d'aliments pour animaux, de matières premières d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires, des contrôles portant sur la présence de dioxines et de PCB de type dioxines dans tous ces produits, y compris le poisson et les produits de la pêche. Ces contrôles devraient être menés conformément aux lignes directrices spécifiques et selon la fréquence définies par une recommandation de la Commission sur la surveillance des concentrations de fond de dioxines et de PCB de type dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux.

La recommandation 2002/201/CE prévoit que les États membres transmettent chaque année, le 31 décembre au plus tard en ce qui concerne les denrées alimentaires et 1er avril au plus tard pour ce qui est des aliments pour animaux, un rapport sur leurs découvertes, sur les résultats de leurs enquêtes et sur les mesures prises pour réduire ou éliminer la source de contamination. Si ces informations présentent un intérêt immédiat pour les autres États membres, elles doivent être transmises sans délai. Ce rapport sera présenté pour la première fois pour les contrôles effectués durant l'année 2003.

3.1.3. Troisième élément : objectifs de concentration ou concentrations cibles

Les objectifs de concentration sont les concentrations auxquelles il faut parvenir dans les aliments pour animaux et les denrées alimentaires, pour pouvoir raisonnablement escompter que l'exposition par voie alimentaire de la grande majorité de la population européenne se situera aux alentours de la dose hebdomadaire admissible déterminée pour les dioxines et les PCB de type dioxines. Ces objectifs de concentration seront fixés au plus tard le 31 décembre 2004 à la lumière des informations plus précises qui auront été obtenues concernant les incidences des mesures de protection de l'environnement sur la diminution des concentrations de dioxines et de PCB dans les différents aliments pour animaux et les diverses denrées alimentaires, y compris le poisson et les produits de la pêche. Ces objectifs de concentration joueront un rôle moteur pour l'élaboration des mesures requises pour obtenir une nouvelle réduction des émissions dans l'environnement.

3.2. Questions particulières

3.2.1. Progrès accomplis en ce qui concerne les PCB de type dioxines

Bien qu'il soit admis que, du point de vue toxicologique, toute valeur limite devrait s'appliquer aux dioxines, aux furannes et aux PCB de type dioxines, pour le moment, des concentrations maximales n'ont été fixées que pour les dioxines et les furannes. Ces concentrations maximales sont définies, pour les denrées alimentaires, dans la partie 5 de l'annexe I du règlement (CE) n° 466/2001 de la Commission, et pour les aliments pour animaux, dans l'annexe de la directive 2002/32. La Commission s'est engagée à réviser ces valeurs pour la première fois le 31 décembre 2004 au plus tard, notamment pour en étendre l'application aux PCB de type dioxines. À cet effet, la Commission a recueilli des données de surveillance auprès des États membres, conformément aux lignes directrices définies par une recommandation de la Commission sur la surveillance des concentrations de fond de dioxines et de PCB de type dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux. Les États membres ont également transmis à la Commission des données supplémentaires provenant d'enquêtes nationales et de mesures de surveillance ciblées ne relevant pas de la stratégie de surveillance préconisée. Ces données permettront à la Commission d'engager, avant la fin de l'année 2004, des discussions avec les autorités compétentes des États membres sur la fixation de concentrations maximales réalistes de dioxines, de furannes et de PCB de type dioxines.

3.2.2. Limites maximales pour les oeufs de poules élevées en libre parcours ou en plein air

Des concentrations élevées de dioxines ayant été relevées dans les oeufs de poules élevées en libre parcours, on a jugé approprié, lors de l'adoption de limites maximales, de prévoir une période de transition durant laquelle ces limites ne seraient pas applicables aux oeufs de poules élevées en libre parcours ou en plein air.

La législation prévoit que les oeufs de poules élevées en libre parcours ou en plein air devront respecter les concentrations maximales fixées à partir du 1er janvier 2005.

3.2.3. Dérogation pour le poisson de la Baltique vendu en Finlande et en Suède

Par dérogation, la Suède et la Finlande sont autorisées, à titre provisoire jusqu'au 31 décembre 2006, à mettre sur le marché, en vue d'une consommation sur leur territoire, du poisson de la Baltique dont la teneur en dioxines dépasse les valeurs fixées par la législation. En contrepartie de cette dérogation, la Finlande et la Suède doivent entreprendre une surveillance intensive des concentrations de dioxines et de PCB dans le poisson de la Baltique. Cette surveillance intensive fournit des informations importantes sur certains facteurs, par exemple l'influence de l'âge du poisson sur les concentrations de dioxines et la distribution des dioxines dans les différentes partie du poisson. Le traité d'adhésion conclu à Copenhague en décembre 2002 prévoit la possibilité d'accorder une dérogation pour le poisson de la Baltique à l'Estonie, dans les mêmes conditions que pour la Finlande et la Suède.

3.2.4. Objectif de réduction de l'exposition humaine

La législation prévoit une révision à la baisse des concentrations maximales dans certains délais. L'objectif est de réduire d'au moins 25 % l'exposition humaine aux dioxines d'ici à 2006. À cet effet, la Commission poursuit sa collaboration avec les États membres afin de rassembler des données permettant de calculer l'exposition humaine par voie alimentaire aux dioxines, furannes et PCB de type dioxines.

3.2.5. Progrès accomplis en ce qui concerne les PCB qui ne sont pas du type dioxines

Début 2002, la Commission a demandé au comité scientifique de l'alimentation d'émettre un avis scientifique sur les risques d'exposition par voie alimentaire aux PCB qui ne sont pas du type dioxines. Étant donné la complexité de la question, la Commission, l'OMS et l'Agence américaine de protection de l'environnement ont accepté de conjuguer leurs efforts pour éviter les doubles emplois dans les évaluations des risques présentés par les PCB qui ne sont pas du type dioxines. Depuis que l'autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) est devenue opérationnelle en mai 2003, c'est elle qui est chargée de répondre, via son groupe d'experts sur les contaminants, aux demandes d'avis scientifiques sur cette question. La Commission a renouvelé sa demande d'avis scientifique sur les PCB qui ne sont pas de type dioxines en novembre 2003, surtout dans le but d'obtenir également une évaluation des risques, en termes de santé animale et de santé publique, associés à la présence de PCB autres que ceux de type dioxines dans les aliments pour animaux. Le groupe d'experts a constitué un groupe de travail spécifique pour évaluer les PCB qui ne sont pas de type dioxines; ce groupe fonctionnera en parallèle mais de manière coordonnée avec le groupe de travail international. Un avis scientifique est attendu pour la fin de l'année 2004.

Dans l'intervalle, la Commission a examiné avec les États membres l'opportunité de fixer des limites maximales provisoires pour les PCB qui ne sont pas de type dioxines, en attendant que l'évaluation des risques ait été réalisée. Les États membres ont estimé qu'il serait prématuré de fixer des limites maximales avant de disposer d'une évaluation; les discussions reprendront donc dès que l'AESA aura communiqué l'évaluation des risques.

4. Résumé

Les deux premières années de la stratégie communautaire prévue sur dix ans pour réduire la présence des dioxines, des furannes et des PCB dans l'environnement, dans les aliments pour animaux et dans les denrées alimentaires ont été consacrées à un certain nombre d'activités de mise en oeuvre, plus particulièrement à celles sur lesquelles les conclusions du Conseil avaient mis l'accent.

Ces activités comprennent surtout des projets qui visent à améliorer la connaissance de la situation actuelle dans les pays adhérents et les pays candidats, et dont l'objectif secondaire est de renforcer les capacités de ces pays grâce, par exemple, à la mise en place de réseaux et à la formation d'experts. Ces projets ont permis de constater que, dans le secteur résidentiel principalement, un grand nombre de petites sources diffuses avaient un potentiel d'émissions de dioxines bien supérieur à celui de l'UE. Cela est dû à l'utilisation répandue de combustibles solides et peut-être aussi à la co-incinération et à l'incinération des déchets à l'air libre. À l'avenir, ces pratiques seront probablement désignées comme les principales sources d'émissions de dioxines dans les pays adhérents et les pays candidats.

Dans ses conclusions, le Conseil souligne l'importance de la convention de Stockholm et du protocole UNECE sur les POP. Ces accords ont été signés par la Communauté européenne, mais n'ont pas encore été ratifiés. Ils visent à éliminer certains POP dont les dioxines, les furannes et les PCB. Pour permettre leur ratification, la Commission a proposé un règlement relatif aux polluants organiques persistants qui met en oeuvre les dispositions de ces deux instruments internationaux.

Dans la perspective à long terme d'une approche intégrée de la surveillance de l'environnement, de l'alimentation et de la santé humaine, un projet pilote de surveillance environnementale et sanitaire intégrée des dioxines et des PCB dans la région de la mer Baltique sera lancé. Un groupe de travail a été constitué pour évaluer la situation actuelle en matière de surveillance et formuler des recommandations.

D'autres activités de mise en oeuvre incluent la poursuite des travaux concernant les documents de référence sur les meilleures techniques disponibles, ainsi que de la recherche, par exemple, sur l'évaluation des risques présentés par les dioxines et sur la teneur en dioxines des déchets.

En ce qui concerne les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, la Commission a déjà pris plusieurs initiatives telles que la fixation de concentrations maximales et de concentrations d'intervention pour les dioxines et les furannes dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, et la mise en place de programmes de surveillance des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Avant la fin de l'année 2004, ces dispositions seront étendues aux PCB de type dioxines et des objectifs de concentrations seront fixés pour ces substances. D'ici à la fin de l'année 2006, les concentrations maximales fixées pour les dioxines, les furannes et les PCB de type dioxines devront être considérablement réduites. Une évaluation des risques présentés par les PCB qui ne sont pas de type dioxines devrait être disponible fin 2004; les risques associés à la présence de ces substances dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux y seront examinés, en termes de santé animale et de santé publique. Sur la base de cette évaluation, la Commission étudiera l'opportunité de prendre des mesures visant à réduire les concentrations de PCB qui ne sont pas du type dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux.

Un atelier a été organisé en décembre 2003 pour évaluer les informations scientifiques contenues dans l'inventaire des méthodes de détection rapide des dioxines et composés apparentés, et pour recenser les besoins de recherche dans ce domaine.

5. Prochaines étapes

L'année 2004 sera consacrée à la poursuite des projets en cours dans les pays adhérents et des pays candidats. Le rapport final du projet «Environmental levels and human exposure in the Acceding and Candidate Countries» (Concentrations ambiantes et exposition humaine dans les pays adhérents et les pays candidats) devrait être présenté en février 2004, et celui du projet «Dioxin Emissions in Acceding and Candidate Countries» (Émissions de dioxines dans les pays adhérents et les pays candidats) est attendu pour la fin de cette année. Des recherches ont débuté vers la fin 2003 sur le rôle de la combustion des combustibles solides dans les émissions de dioxines, et se poursuivront en 2004.

Un atelier est envisagé en 2004 afin de préparer une campagne de sensibilisation aux mauvaises pratiques telles que l'incinération des déchets à ciel ouvert ou l'utilisation des déchets comme matériau de combustion. Les autorités compétentes des pays adhérents et des pays candidats ainsi que celles des États membres actuels seront invitées à y participer.

Afin de combler les lacunes qui subsistent, de nouvelles propositions de projets sont actuellement évaluées, notamment la troisième phase d'un projet sur l'exposition humaine aux dioxines contenues dans les déchets recyclés, et un programme de surveillance à long terme au moyen d'indicateurs spécifiques mis au point par le CCR.

Le groupe de travail technique sur la surveillance environnementale et sanitaire intégrée des dioxines et des PCB dans la région de la mer Baltique communiquera ses résultats définitifs d'ici à la fin mars 2004, sous la forme de propositions d'action et de recommandations pour le plan d'action en faveur de l'environnement et de la santé 2004-2010 de la Commission.

En ce qui concerne le secteur de la production et de la transformation des métaux, déclaré source majeure d'émissions de dioxines, un projet est en cours d'élaboration pour fournir des données de référence en vue d'une éventuelle proposition de la Commission définissant des exigences communautaires en matière de surveillance des émissions.

En fonction des nouvelles données devenues disponibles sur l'étendue de la pollution de l'environnement aquatique et les sources actuelles de pollution, la Commission pourrait proposer d'inclure les dioxines et les PCB dans la listes des substances prioritaires au titre de la directive-cadre, afin d'en assurer une surveillance plus étroite, pour autant que la nécessité de concentrations communautaires ait été établie.

En 2004, les concentrations maximales et concentrations d'intervention actuellement en vigueur pour les dioxines et les furannes seront révisées et leur application sera étendue aux PCB de type dioxines. Une évaluation des risques est en cours en ce qui concerne la présence de PCB qui ne sont pas du type dioxines dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, et devrait s'achever vers la fin 2004. Des mesures visant à réduire la présence des PCB qui ne sont pas de type dioxines seront ultérieurement envisagées, à la lumière de cette évaluation.