1.Introduction

L’invasion non provoquée de l’Ukraine par la Russie a déstabilisé plus encore des marchés agricoles déjà fragiles. La pandémie de COVID-19 et le changement climatique mettent sous pression l’agriculture dans le monde entier. Le dernier rapport du GIEC indique comment les menaces pour la sécurité alimentaire et la nutrition résultant des sécheresses, des inondations et des vagues de chaleur ainsi que de l’élévation du niveau des mers sont déjà en train de se matérialiser et devraient prendre de l’ampleur en raison du réchauffement climatique, dont les effets se font particulièrement sentir dans les régions vulnérables.

Avant l’invasion déjà, les marchés des matières premières connaissaient une hausse des prix considérable, qui s’est traduite sur les marchés agricoles par une augmentation des coûts de l’énergie et des engrais et a provoqué une montée des prix agricoles. Les prix des denrées alimentaires dans l’Union européenne ont augmenté de 5,6 % par rapport à février dernier.

L’approvisionnement alimentaire n’est pas en danger dans l’UE aujourd’hui. L’Union est largement autosuffisante en ce qui concerne les principaux produits agricoles, étant l’un des principaux exportateurs de blé et d’orge et capable de pourvoir en grande partie à sa consommation d’autres cultures de base telles que le maïs ou le sucre. L’Union est également largement autosuffisante en produits animaux, qui incluent la viande et les produits laitiers, à l’exception notable des produits de la mer.

Toutefois, l’invasion de l’Ukraine et l’envolée mondiale des prix des matières premières tirent vers le haut les prix sur les marchés des produits agricoles et des produits de la mer et exposent les vulnérabilités de notre système alimentaire, à savoir notre dépendance à l’égard des importations, par exemple d’énergie, d’engrais et d’aliments pour animaux. Cette hausse fait grimper les coûts pour les producteurs et influe sur le prix des denrées alimentaires, soulevant des inquiétudes concernant le pouvoir d’achat des consommateurs et les revenus des producteurs.

La perturbation des échanges suscite également de vives inquiétudes en matière de sécurité alimentaire au niveau mondial, en raison des effets à court terme de la guerre et des incertitudes à plus long terme qui l’accompagnent. On observe des pénuries alimentaires dramatiques dans les villes ukrainiennes assiégées. D’importants flux commerciaux de céréales et d’oléagineux depuis la mer Noire ont pratiquement cessé.

La guerre en Ukraine a radicalement modifié les attentes sur les marchés, ce qui a une influence sur les prix de tous les produits de base, y compris les matières premières agricoles. Le marché mondial du blé est celui qui concentre les principales préoccupations en matière de sécurité alimentaire. Les prix sur les marchés à terme du blé ont augmenté de 70 % depuis l’invasion. La production mondiale de blé est menacée à la fois par le choc de l’offre lié à la taille de la part de l’Ukraine et de la Russie sur les marchés du blé et par le choc du coût des intrants, en particulier le gaz naturel, les engrais azotés et l’oxygène. Il faudrait remplacer jusqu’à 25 millions de tonnes pour répondre aux besoins alimentaires mondiaux lors de la saison en cours et de la prochaine.

Il est plus que jamais temps de faire preuve de solidarité. La présente communication expose la réponse de la Commission à l’invitation du Conseil européen, dans sa déclaration de Versailles des 10 et 11 mars 2022, de présenter des options visant à remédier à la hausse des prix des denrées alimentaires et à répondre à la question de la sécurité alimentaire mondiale. Elle se fonde sur une évaluation de la situation (annexe 1) et s’appuie sur la vision de la Commission d’un système alimentaire juste, sain et respectueux de l’environnement telle qu’elle est définie dans le pacte vert pour l’Europe et dans la stratégie «De la ferme à la table». Elle énonce des mesures à court terme pour soutenir la sécurité alimentaire et l’agriculture en Ukraine, la sécurité alimentaire à l’échelle mondiale, ainsi que les producteurs et les consommateurs dans l’Union. Elle appelle également à remédier aux lacunes révélées par la crise en cours, de manière à favoriser la transition vers des systèmes alimentaires durables, résilients et équitables dans l’Union et dans le monde.

2.Sécurité alimentaire mondiale

L’invasion russe en Ukraine risque d’avoir de graves conséquences sur la sécurité alimentaire mondiale, non seulement en Ukraine mais aussi dans de nombreux pays en déficit alimentaire en Afrique (notamment en Afrique subsaharienne), au Moyen-Orient et dans les Balkans occidentaux. Ceci, combiné avec la hausse des prix des denrées alimentaires, entraînera probablement un accroissement de la pauvreté et de l’instabilité dans ces pays.

La sécurité alimentaire dans l’Ukraine en guerre est extrêmement préoccupante, notamment parce que la Russie semble délibérément cibler et détruire les stocks alimentaires et les lieux de stockage. L’appel des Nations unies estime que jusqu’à 18 millions de personnes seront touchées en Ukraine, dont 6,7 millions de personnes qui seront nouvellement déplacées. Face aux pénuries alimentaires dans les villes et eu égard aux millions de réfugiés et de personnes déplacées dans le pays, il est urgent d’apporter une aide alimentaire à l’Ukraine. Les acteurs humanitaires tels que le Programme alimentaire mondial (PAM) fournissent une assistance alimentaire et intensifient leurs activités. L’Union apporte son aide par l’intermédiaire de ses mécanismes humanitaires et de protection civile. Déjà opérationnelle, l’aide humanitaire de l’Union s’élève à 93 millions d’euros en faveur de l’Ukraine et de la Moldavie et comprend une assistance alimentaire et un soutien en matière de besoins fondamentaux.

La récolte 2022 en Ukraine, connue pour être le «grenier à blé» de l’Europe, sera fortement touchée par la guerre et les turbulences générales. Les agriculteurs ukrainiens ont besoin de semences, de gazole, d’engrais et de produits phytopharmaceutiques pour garantir la production. La Commission aide l’Ukraine à élaborer et mettre en œuvre une stratégie de sécurité alimentaire à court et à moyen terme afin de veiller à ce que les intrants parviennent aux exploitations dans la mesure du possible et à ce que les installations de transport et de stockage soient préservées pour permettre à l’Ukraine de nourrir ses citoyens et, en fin de compte, de rétablir ses marchés d’exportation. La Commission collabore avec l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) sur le terrain dans l’ouest de l’Ukraine afin de soutenir les petites exploitations et de sécuriser la production agricole. De plus, à la demande des autorités agricoles ukrainiennes, la Commission veillera à ce que l’accès aux marchés de l’Union soit préservé et facilité de manière flexible, à la fois pour les importations vers les marchés ukrainiens et pour les exportations en provenance de ces marchés. Le gouvernement ukrainien prévoit de financer les intérêts des prêts accordés aux agriculteurs au titre d’un programme d’un montant de 25 milliards de hryvnias (760 millions d’euros), dans le cadre d’une série de nouvelles mesures visant à atténuer le choc économique de la guerre. Enfin, et surtout, les organisations agricoles de l’Union apportent une aide et un soutien aux agriculteurs ukrainiens.

La guerre a des effets directs sur l’approvisionnement alimentaire au niveau mondial (notamment en blé, maïs, orge et huile de tournesol) et sur les prix des engrais, ainsi que sur les prix de l’énergie. Les hausses de prix actuelles aggravent une situation socio-économique déjà difficile en raison de la COVID-19, d’épisodes de sécheresses et d’autres conflits. En septembre 2021, plus de 161 millions de personnes dans 42 pays étaient en situation d’insécurité alimentaire aiguë. Presque une personne sur trois dans le monde n’a pas accès à une alimentation adéquate et le coût d’une alimentation saine est tel qu’elle est hors de portée pour environ 3 milliards de personnes. Ces chiffres risquent d’augmenter encore, ce qui entraverait davantage la réalisation des objectifs de développement durable fixés pour 2030. Selon l’analyse initiale de la FAO, le nombre de personnes sous-alimentées dans le monde devrait augmenter de 7,6 millions de personnes (scénario de choc modéré) à 13,1 millions de personnes (scénario de choc grave).

Pour de nombreux pays à revenu faible et même pour des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, cette situation signifie une facture des importations (alimentaires) plus élevée, à un moment où la dette a augmenté et où les taux de change sont sous pression. Les pays qui importent une grande partie de leurs denrées alimentaires, et notamment de l’important produit de base qu’est le blé, depuis la Russie et l’Ukraine (par exemple, des pays d’Afrique, du Moyen-Orient et des Balkans occidentaux) sont durement touchés et pourraient connaître une montée des tensions conduisant à des troubles sociaux, à une radicalisation et à l’instabilité. Les pays qui dépendent de l’importation d’engrais pour une part importante de leur production agricole, dont certains dépendent également des importations de blé, vont subir une flambée des prix qui pourrait entraîner un cercle vicieux intenable, menaçant gravement la production alimentaire pour plusieurs années.

Tant les coûts que les besoins humanitaires devraient augmenter et exercer une pression supplémentaire sur l’aide humanitaire. À titre d’illustration, le PAM estime que ses coûts opérationnels augmenteront de 26,1 millions d’euros par mois par rapport aux niveaux actuels, en raison de l’effet combiné de la hausse des prix des denrées alimentaires et de celle des prix des carburants. Par comparaison avec les niveaux d’avant la pandémie, ces coûts supplémentaires s’élèvent à 63,8 millions d’euros par mois.

L’Union, qui est un acteur majeur dans le domaine de l’aide humanitaire et du développement en ce qui concerne la sécurité alimentaire et nutritionnelle, fournit un soutien financier et politique substantiel. Depuis 2015, l’Union a dépensé un minimum de 350 millions d’euros par an en assistance alimentaire humanitaire. Parallèlement, au cours de la période 2014-2020, l’Union a engagé plus de 10 milliards d’euros dans le cadre de la coopération au développement pour améliorer la sécurité alimentaire des plus pauvres et des plus vulnérables, contribuer à éradiquer la faim et mieux lutter contre toutes les formes de malnutrition. Pour la période 2021-2024, l’Union s’engage à verser au moins 2,5 milliards d’euros (1,4 milliard d’euros pour le développement et 1,1 milliard d’euros pour l’aide humanitaire) en faveur de la coopération internationale dans le cadre d’un objectif nutritionnel. Durant le programme de coopération internationale 2021-2027, l’Union soutiendra les systèmes alimentaires d’environ 70 pays partenaires.

La hausse asymétrique des prix à terme depuis l’invasion russe en Ukraine montre que le marché du blé est celui qui concentre les principales préoccupations en matière de sécurité alimentaire mondiale. Il est fondamental d’un point de vue géostratégique que l’Union contribue à combler l’écart de production afin de compenser la pénurie mondiale de blé attendue. L’Union n’est pas seulement un important exportateur net de blé. C’est aussi elle qui affiche les rendements les plus élevés au niveau mondial. Depuis l’été dernier, l’Union a exporté 19 millions de tonnes de blé, et 13 millions de tonnes supplémentaires devraient suivre jusqu’à la fin du mois de juin. Ce chiffre pourrait légèrement augmenter en réponse aux prix élevés qui encouragent les ventes à l’exportation. Les perspectives pour la récolte de blé d’hiver 2022 dans l’Union sont bonnes étant donné que les superficies ont augmenté de 1 % par rapport à l’année dernière et que les cultures n’ont pas souffert de conditions météorologiques défavorables pendant l’hiver dans les principaux États membres producteurs.

Sur le court terme, la Commission assure un suivi des prix des denrées alimentaires et une analyse régulière de l’insécurité alimentaire, à coordonner avec d’autres acteurs mondiaux et comprenant, si possible, un bilan des stocks aux niveaux national et régional, en s’appuyant sur le système d’information sur les marchés agricoles (AMIS). Elle surveille les besoins en produits de base dont le niveau des stocks mondiaux est faible, afin de fournir les signaux du marché adéquats pour stimuler la production en recourant à des pratiques durables. L’aide humanitaire devrait être renforcée en faveur des pays en déficit alimentaire ainsi que des pays touchés par des conflits en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, en Asie et en Afrique subsaharienne. Cette aide devrait, le cas échéant, reposer sur une approche associant l’aide humanitaire, le développement et la paix et étendre les travaux du réseau mondial contre les crises alimentaires aux niveaux national et local. En outre, lors du premier Forum humanitaire européen (21-23 mars 2022), un appel à l’action a été lancé en vue de travailler ensemble, sous la bannière de l’Équipe Europe, pour faire face à la crise humanitaire qui se pose en termes de sécurité alimentaire mondiale. En se mobilisant dans le cadre d’une action collective, l’Union européenne et ses États membres peuvent accroître l’aide humanitaire en faveur de l’aide d’urgence et de la réhabilitation.

Le programme d’aide d’urgence proposé par l’UE en faveur de l’Ukraine (330 millions d’euros) doit contribuer à soulager les souffrances de la population ukrainienne causées par l’invasion russe en garantissant l’accès aux biens et services de base ainsi qu’à une protection. Ce programme contribuera également à renforcer la résilience du pays face aux menaces hybrides en augmentant les capacités du gouvernement, des acteurs économiques, des médias et de la société civile à résister aux effets de la crise et à contribuer à la reprise du pays. L’accent sera également mis sur la reconstruction et la planification stratégique de l’infrastructure civile à petite échelle et sur la sécurité énergétique.