COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Une politique aérienne de la Communauté envers ses voisins

1. Introduction

1. Dans sa communication intitulée « l'Europe élargie - Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud » [1], la Commission déclarait « qu'une interdépendance accrue - à la fois politique et économique - peut être un moteur de stabilité, de sécurité et de développement durable tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union », et proposait que « l'Union s'emploie à créer un espace de prospérité et de bon voisinage... caractérisé par des relations étroites et pacifiques fondées sur la coopération ».

[1] COM(2003) 104 du 11 mars 2003.

2. Il est évident que les transports d'une manière générale, et les transports aériens en particulier, sont un facteur essentiel pour promouvoir une coopération productive entre les pays. La mise en place d'une politique aérienne envers tous les voisins de la Communauté doit dès lors être considérée comme un objectif politique important.

3. Eu égard à la diversité des pays voisins de la Communauté élargie, il ne serait cependant pas judicieux d'imposer une approche basée sur un modèle passe-partout pour les négociations, et il serait inefficace de chercher à conclure des accords globaux avec tout le monde en même temps. C'est la raison pour laquelle la présente communication plaide en faveur d'une cohérence souple: d'une part, des négociations, sur la base d'un modèle unique de marché de l'aviation, avec tous les pays avec lesquels la Communauté est déjà engagée dans une coopération paneuropéenne dans le domaine de l'aviation, et, d'autre part, des négociations, sur la base d'accords euro-méditerranéens dans le domaine de l'aviation, avec tous les partenaires méditerranéens participant au processus de Barcelone, en commençant par le Maroc, le Liban et la Jordanie. Le chapitre final de la présente communication énumère succinctement les propositions opérationnelles issues de l'approche proposée.

4. La présente communication repose sur les développements récents en ce qui concerne le rôle de la Communauté dans les relations aériennes extérieures. Ces développements sont un catalyseur pour la mise en place de relations aériennes étroites avec les pays voisins de la Communauté élargie. Parallèlement aux négociations en matière d'aviation avec les États-Unis et aux négociations en vue d'aligner sur le traité CE les accords aériens bilatéraux actuels des États membres, la Commission a l'intention de négocier des accords aériens communautaires globaux avec les principaux partenaires de la Communauté. La présente communication est une première étape à cet égard: d'autres étapes suivront, notamment des propositions de mandats de négociation avec des pays de l'Extrême-Orient et de la région du Pacifique Sud (Australie, Nouvelle-Zélande, Singapour, Japon, Chine).

2. Vers des négociations dans le domaine de l'aviation avec tous les voisins de la Communauté élargie

2.1. Développements récents et nécessité d'une réponse cohérente

5. À la suite des arrêts de la Cour de justice [2] reconnaissant des compétences communautaires exclusives en ce qui concerne des aspects importants de l'aviation extérieure, la Commission a fait savoir qu'elle a l'intention de présenter des propositions de nouveaux mandats pour lui permettre d'entamer des négociations couvrant un large éventail de questions relatives au transport aérien avec certains pays non membres de l'UE.

[2] Arrêts de la Cour de justice du 5 novembre 2002 ("Ciel ouvert") C-466/98, Commission contre Royaume-Uni; C-467/98, Commission contre Danemark; C-468/98, Commission contre Suède; C-469/98, Commission contre Finlande; C-471/98, Commission contre Belgique; C-472/98, Commission contre Luxembourg; C-475/98, Commission contre Autriche; C-476/98, Commission contre Allemagne. Voir également la communication de la Commission concernant les conséquences des arrêts de la Cour du 5 novembre 2002 pour la politique européenne en matière de transport aérien (COM(2002)649 du 19 novembre 2002), ainsi que la communication de la Commission concernant les relations entre la Communauté et les pays tiers dans le domaine de l'aviation (COM(2003)94 du 26 février 2003).

6. Aux yeux de la Commission, pour des raisons tant politiques qu'économiques, il est évident que la Communauté doit prioritairement définir une politique cohérente en matière d'aviation envers les pays voisins de la Communauté élargie.

7. Politiquement, cette région contient les futurs membres ou les participants du processus de stabilisation et d'association, les partenaires de la coopération paneuropéenne dans le domaine de l'aviation, ainsi que les partenaires méditerranéens participant au processus de Barcelone et ayant signé un accord d'association euro-méditerranéen [3]. Ces pays coopèrent étroitement avec l'UE dans le cadre d'accords bilatéraux, et pour certains d'entre eux, par leur participation à des organisations européennes dans le domaine de l'aviation. En outre, l'UE abrite des minorités importantes d'immigrants provenant de ces pays, ce qui justifie des réseaux de transport aérien plus efficaces et concurrentiels dans le respect de conditions de sûreté et de sécurité strictes.

[3] À l'exception de Malte et de Chypre, le processus de Barcelone regroupe le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Égypte, l'Autorité palestinienne, Israël, la Jordanie, le Liban, la Syrie et la Turquie. Depuis sa participation à la conférence de Stuttgart en avril 1999 en tant qu'invité spécial de la présidence de l'UE, la Libye, participe en qualité d'observateur à certaines réunions du processus de Barcelone.

8. Du point de vue économique, la plupart des pays voisins de la Communauté élargie sont des partenaires commerciaux importants de la Communauté. Pour tous, la Communauté est le partenaire commercial le plus important, et elle est aussi le principal centre d'intérêt de leur politique économique. Étant donné que les effets des transports aériens sur l'ensemble de l'économie sont de plus en plus grands (on estime à au moins 850 milliards d'euros [4] la part totale des transports aériens dans le produit intérieur brut mondial), on peut partir sans risque du principe que des relations aériennes améliorées entre la Communauté élargie et ses voisins vont également contribuer à une croissance économique réciproque, notamment par le truchement de secteurs tels que le tourisme ou les échanges de biens et de services.

[4] Air Transport Action Group (ATAG) - Faits et chiffres.

9. Il est cependant clair qu'une croissance économique reposant sur l'aviation n'est compatible avec le développement durable qu'à certaines conditions. À cet égard, la Commission a déjà exprimé ses préoccupations quant à la pratique consistant à exempter le carburant d'aviation des accises par des accords de services aériens bilatéraux. La récente décision du Conseil [5] de supprimer l'exemption fiscale obligatoire pour les vols à l'intérieur de la Communauté a souligné tout l'intérêt de cette suppression, étant donné que dans le cas contraire, les transporteurs communautaires exerçant leurs activités dans des États membres qui décident d'utiliser les options offertes par la nouvelle directive risqueraient de subir la concurrence déloyale de transporteurs de pays tiers jouissant d'exemptions en vertu d'accords de transport aérien.

[5] Directive 2003/96/CE du Conseil, du 27 octobre 2003, restructurant la cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

10. Il importe également de remarquer qu'au cours des dernières années, la Commission a constaté un intérêt croissant pour l'établissement de relations aériennes plus étroites dans des pays voisins qui, jusqu'à présent, n'ont jamais participé à des négociations sur les transports aériens avec l'UE. Il semble logique qu'après l'adoption, en juin 2003, du "paquet" sur les relations extérieures, cet intérêt va croître en intensité et en portée.

11. En outre, conformément au mandat "horizontal" de la Commission en vue de négocier l'adaptation des accords bilatéraux des États membres au traité à la suite des arrêts de la Cour de justice du 5 novembre 2002, des contacts ont été pris avec les pays voisins concernés: la plupart ont fait part de leur intérêt à trouver une autre réponse à ce problème juridique par le truchement d'un accord communautaire.

12. C'est la raison pour laquelle, parallèlement aux négociations en vue d'aligner les accords bilatéraux existants sur le traité, la Commission estime qu'il faut permettre une approche plus globale, dans le cadre de laquelle la Communauté négocierait une série d'accords dans le domaine de l'aviation avec les pays qui sont déjà prêts à le faire.

2.2. Champ géographique

13. Les partenaires envisagés pour cette approche sont avant tout les pays engagés dans une coopération paneuropéenne dans le domaine de l'aviation, et qui partagent les mêmes règles en ce qui concerne les aspects fondamentaux de l'aviation, tels que la sécurité, la sûreté ou la gestion du trafic aérien, par la participation à la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC), aux Autorités conjointes de l'aviation (JAA) ou à Eurocontrol. Il y a aussi les voisins du sud et du sud-est de la Communauté, dont la plupart participent au processus de Barcelone.

14. Les partenaires potentiels pour la politique extérieure en matière d'aviation que propose la présente communication sont les suivants: le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Égypte, l'Autorité palestinienne, Israël, la Jordanie, le Liban, la Syrie, la Turquie, la Bulgarie, la Roumanie, l'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, la Croatie, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, la Serbie-et-Monténégro, la mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo [6], la Moldavie, l'Ukraine et la Biélorussie.

[6] Conformément à la résolution 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité des Nations unies.

15. Il est cependant évident qu'avant toute chose ces pays devront établir qu'ils satisfont aux exigences communautaires en matière de sûreté et de sécurité, si un accord dans le domaine de l'aviation doit être conclu avec la Communauté, condition nécessaire qui n'est pas encore remplie par tout à l'heure actuelle.

16. La Libye ne participant pas encore au processus de Barcelone, il est encore trop tôt pour élaborer utilement un cadre officiel entre la Communauté et la Libye en matière d'aviation.

17. En ce qui concerne l'Ukraine et la Moldavie, la Commission suivra de près les développements législatifs, économiques et industriels dans le domaine de l'aviation, dans le cadre de l'intégration progressive de ces pays dans les structures de l'aviation paneuropéenne, en vue de faire des propositions concrètes le moment venu. À cet égard, les sous-comités compétents dans le cadre des accords de partenariat et de coopération respectifs avec l'Ukraine et la Moldavie seraient logiquement les instances où cette surveillance pourrait être formalisée.

18. En ce qui concerne la Biélorussie, sa situation politique ne permet pas de l'inclure dans l'exercice actuel.

3. Pays pour lesquels un modèle de "marché unique de l'aviation" demeure valide

3.1. Expérience acquise grâce aux négociations sur l'EAEC

19. Le 3 octobre 1996, le Conseil a autorisé la Commission à entamer des négociations en vue de conclure un ou plusieurs accords sur l'accès aux marchés des transports aériens entre la Communauté européenne et la République de Bulgarie, la République d'Estonie, la République de Hongrie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Pologne, la Roumanie, la République slovaque, la République de Slovénie et la République tchèque. Ce mandat a été élargi dans la suite à la République de Chypre. Le Royaume de Norvège et la République d'Islande ont également exprimé le souhait de participer à part entière aux négociations devant aboutir à la création de l'Espace aérien européen commun (EAEC).

20. Sur la base de ce mandat, un projet d'accord a été conclu en 2000. Eu égard aux aspects institutionnels de cet accord, la Commission a demandé à la Cour de justice un avis conformément à l'article 300, paragraphe 6, du traité CE, en octobre 2000. La Cour de justice a émis son avis le 18 avril 2002 [7]. Cependant, à l'époque, le processus d'élargissement avait progressé dans une mesure qui rendait caduc le mandat de la Commission vis-à-vis des dix pays ayant signé le traité d'adhésion d'Athènes.

[7] Avis 1/00 de la Cour de justice des Communautés européennes du 18 avril 2002. Dans son avis, la Cour a déclaré que le système de surveillance juridique proposé par l'accord est par essence compatible avec le traité CE.

21. Néanmoins, le modèle du marché unique de l'aviation, qui est l'essence même de l'Espace aérien européen commun, reste une option valable pour traiter les relations aériennes avec un certain nombre de pays. En réalité, la création de l'Espace aérien européen commun, qui pourrait englober à terme, outre la Communauté élargie, la Norvège, l'Islande et la Suisse, ainsi que la Bulgarie, la Roumanie et les pays des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, Croatie, ancienne République yougoslave de Macédoine, mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo) [8], pourrait accroître considérablement la masse critique du marché de l'aviation de la Communauté, donner à l'aviation de la Communauté un poids politique et économique supplémentaire, et instaurer davantage de certitude pour l'exploitation, notamment en ce qui concerne des questions sensibles telles que la sûreté (il faut obligatoirement être membre des JAA pour être membre de l'EAEC) et la sécurité.

[8] Conformément à la Résolution 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité des Nations unies.

3.2. La Bulgarie et la Roumanie

22. La Commission a l'intention de poursuivre les négociations avec la Bulgarie et la Roumanie pour mettre en oeuvre le mandat EAEC, compte tenu de la date projetée pour leur adhésion. La Commission demeure convaincue que l'intégration rapide de ces pays dans un marché de l'aviation unique libéralisé sera bénéfique pour la population et l'économie de ces pays.

3.3. Pays des Balkans occidentaux

23. Le « processus de stabilisation et d'association », nom de la politique communautaire concernant les relations avec les Balkans occidentaux, vise à aider les pays participants à progresser dans la réalisation des conditions de l'adhésion à l'UE. La communication de la Commission intitulée "Les Balkans occidentaux et l'intégration européenne » [9] fait des propositions pour renforcer le processus de stabilisation et d'association sur la base de l'expérience acquise grâce au processus d'élargissement actuel, tandis que la communication de la Commission intitulée "Préparer la participation des pays des Balkans occidentaux aux programmes et agences communautaires" [10] identifie un certain nombre d'outils pratiques à cette fin. En outre, la Communauté constitue, en gros, le partenaire commercial le plus important pour chacun des pays concernés. Enfin, la situation géographique des pays des Balkans occidentaux renforce encore la nécessité de définir une politique communautaire gloale dans le domaine de l'aviation envers ces pays.

[9] COM(2003) 285 du 21 mai 2003.

[10] COM(2003) 748 du 3 décembre 2003.

24. En conséquence, la Commission envisage l'adhésion à terme à l'accord sur l'Espace aérien européen commun de l'Albanie, de la Bosnie-et-Herzégovine, de la Croatie, de l'ancienne République yougoslave de Macédoine, de la Serbie-et-Monténégro et de la mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (UNMIK) [11].

[11] Conformément à la Résolution 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité des Nations unies.

25. Eu égard à la petite taille des marchés domestiques des pays des Balkans occidentaux, ces négociations pourraient, à terme, tirer avantage de l'approche régionale sur laquelle repose le processus de stabilisation et d'association. On peut s'attendre que leurs liaisons aériennes avec les pays tiers dépendront largement du niveau de coopération avec la Communauté, et des capacités attribuées, dans le cadre de cette coopération, aux transporteurs communautaires effectuant des vols à partir ou à l'intérieur de ces pays. On peut également espérer que l'annonce de la perspective de négociations EAEC avec les pays des Balkans occidentaux peut contribuer par elle-même à amorcer un mouvement en faveur d'une situation juridique, politique et aérienne autorisant le démarrage effectif de ces négociations.

26. Il est néanmoins évident que les pays concernés diffèrent considérablement, non seulement en ce qui concerne les grands facteurs, tels que la stabilité politique et le développement économique, mais aussi le développement de leurs secteurs aériens. C'est important, car pour pouvoir adhérer à l'EAEC les pays concernés doivent être capables d'appliquer le droit et les normes communautaires en matière d'aviation. Il importera de définir, par des contacts intensifs avec les pays concernés dans l'avenir immédiat, et par des évaluations techniques adéquates, l'ordre dans lesquels ces négociations vont commencer et seront finalement conclues.

27. Sur le plan de l'aviation, il apparaît que jusqu'à présent, le secteur de l'aviation croate a plus évolué que celui des autres pays des Balkans occidentaux. Le marché de l'aviation croate connaît une croissance rapide [12], et cette croissance devrait se maintenir grâce au développement du tourisme. La maturité du marché des transports aériens en Croatie ouvre de nouvelles perspectives aux transporteurs de la Communauté. Enfin, selon les JAA, la Croatie est le pays le plus près de devenir membre à part entière des JAA [13].

[12] Selon les chiffres d'OAG 2002, le nombre de sièges annuels disponibles prévu entre la Communauté et la Croatie s'élève à environ 1,6 million.

[13] La Croatie étant devenue membre candidat des JAA en juin 2001, elle a fait l'objet, en août 2003, d'une mission d'enquête des JAA, dont les résultats conditionneront son accession à la qualité de membre à part entière.

28. La perspective de négociations sur l'EAEC avec les autres pays des Balkans occidentaux peut en elle-même contribuer à l'évolution positive en direction d'une situation juridique, politique et aérienne autorisant l'ouverture effective de négociations.

29. En conséquence, la Commission recommande au Conseil une adaptation du mandat pour des négociations sur un Espace aérien européen commun et de l'étendre aux pays des Balkans occidentaux.

4. Pays méditerranéens

4.1. Besoins d'une politique communautaire dans le domaine de l'aviation envers les pays méditerranéens

30. Les pays voisins participant au processus de Barcelone forment un autre groupe de pays qui doit être traité dans le cadre des relations aériennes extérieures entre la Communauté élargie et ses voisins.

31. La Communauté est de loin le plus gros partenaire de la Tunisie en matière d'aviation (77,5 % de tous les transports de passagers en 2000 ont comporté un atterrissage ou un décollage dans la Communauté) et d'Israël (52,2 %). Même si les pays du Proche-Orient et du Moyen-Orient sont plus importants collectivement, la Communauté demeure un partenaire aérien majeur pour le Liban (31 %), la Jordanie (30 %) et la Syrie (22 %) [14].

[14] Source: Eurostat, séries Statistiques en bref, thème 7, 10/2002 "Les transports aériens dans les pays méditerranéens, 1998-2000". Ces données sont disponibles dans la base de données New Chronos d'Eurostat.

32. En conséquence, des accords aériens généraux avec les pays participant au processus de Barcelone pourraient promouvoir une croissance économique mutuelle. On pense à cet égard essentiellement aux effets positifs que ces accords peuvent avoir sur le développement du tourisme [15].

[15] Selon la même source, les touristes de la Communauté ont représenté en 2000 au moins 45 % de tous les touristes au Maroc, en Turquie, en Égypte, en Israël et en Tunisie. La quasi-totalité d'entre eux ont pris l'avion.

33. Il faudra rassembler un savoir-faire juridique, administratif et économique supplémentaire pour pouvoir faire les évaluations qu'exige le passage à des accords globaux en matière d'aviation avec tous les pays concernés. Néanmoins, comme nous l'avons dit ci-dessus, plusieurs pays au sein du partenariat euro-méditerranéen ont déjà fait savoir qu'ils sont disposés à discuter de l'ouverture du marché.

34. La Communauté vise à conclure des accords d'aviation - largement semblables - avec tous ses partenaires méditerranéens. L'expérience que permettront d'acquérir ces négociations et le fonctionnement de ces accords constitueront alors la base d'une approche régionale ou sous-régionale [16]. À long terme, on pourra mieux envisager la création d'un espace aérien euro-méditerranéen commun, comme l'a déjà proposé la Commission dans sa récente communication sur le développement d'un réseau euro-méditerranéen de transport [17].

[16] Il importe de remarquer que le Maroc, l'Égypte, la Jordanie et la Tunisie participent au "processus d'Agadir", par lequel ils visent à créer entre eux une zone de libre-échange.

[17] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le développement d'un réseau euro-méditerranéen de transport (COM (2003)376, du 24 juin 2003).

4.2. L'outil d'une politique en ce sens: des accords euro-méditerranéens dans le domaine de l'aviation

4.2.1. Il faut un instrument spécifique

35. Nous avons dit plus haut que, par le truchement de l'Espace aérien européen commun, la Communauté a l'intention de créer, avant la fin des périodes transitoires applicables, un marché unique de l'aviation pour tous ses participants. Pour l'essentiel, ce marché unique sera créé par l'extension à tous les pays concernés de l'acquis communautaire en matière d'aviation. À cette fin, les institutions communautaires (par exemple la Commission pour ce qui concerne la concurrence, ou la Cour de justice) et un comité commun (notamment en ce qui concerne le droit communautaire en matière d'aviation adopté après l'entrée en vigueur de l'accord sur l'EAEC) auront des rôles particuliers à jouer.

36. Il est cependant indéniable que les différences dans les structures juridiques, administratives et économiques du secteur de l'aviation chez chacun des partenaires méditerranéens potentiels vont bien au-delà de celles que l'on rencontre dans le cadre de l'EAEC. Deuxièmement, les négociations dans le domaine de l'aviation avec les partenaires méditerranéens n'auront pas lieu dans un contexte d'adhésion à une date fixée. Troisièmement, la gestion d'un marché unique euro-méditerranéen de l'aviation, avec les structures à pilier unique qu'elle entraîne, créerait des charges administratives que la Commission est actuellement incapable d'assumer dans de bonnes conditions. Enfin, et peut-être surtout, il importe de remarquer que par la coopération paneuropéenne dans le domaine de l'aviation évoquée ci-dessus, la Communauté ne partage pas les mêmes règles dans des domaines tels que la sûreté, la sécurité ou la gestion du trafic aérien (ATM). Pour ces questions, seules les dispositions de l'OACI sont à prendre en compte pour les relations de la Communauté avec les partenaires méditerranéens, comme c'est le cas de tous les autres pays tiers dans le monde.

37. Pour toutes ces raisons, il ne serait pas indiqué d'entamer avec les pays méditerranéens des négociations en vue d'accords aériens sur la base d'une extension du droit communautaire en matière d'aviation en utilisant des Institutions communautaires. À cet égard, la Commission est favorable à une approche basée sur des accords aériens plus classiques, avec un accent régional si possible, et n'excluant pas une coopération plus poussée dans des domaines d'intérêt commun.

4.2.2. Le besoin d'une cohérence souple

38. Dans sa communication sur l'Europe élargie citée dans l'introduction, la Commission notait qu'"étant donné les écarts observés dans l'état d'avancement des réformes et le développement économique, les pays voisins devraient progresser à des rythmes différents au cours de la prochaine décennie". Cela étant, la Commission estime que la politique communautaire dans le domaine de l'aviation envers ses partenaires méditerranéens doit être caractérisée par une certaine souplesse, notamment en ce qui concerne les périodes de transition.

39. La Commission estime qu'il ne serait pas souhaitable que la Communauté limite son ambition à l'établissement d'un simple réseau de relations différentes entre la Communauté et les pays tiers. Seule la conclusion avec tous les partenaires concernés d'accords aériens ouverts à terme pourrait empêcher la fragmentation des relations aériennes, et elle pourrait aussi faciliter les opérations entre partenaires méditerranéens différents, ce qui renforcerait les perspectives d'intégration régionale ou sous-régionale. C'est la raison pour laquelle des négociations avec des pays différents devraient mener à une certaine cohérence.

4.2.3. Le besoin d'accords euro-méditerranéens dans le domaine de l'aviation - Caractéristiques fondamentales

40. La Commission estime qu'un nouveau type d'accords doit former la base de sa politique aérienne concernant la Méditerranée: des accords euro-méditerranéens dans le domaine de l'aviation. Ces accords appliquent l'approche traditionnelle reposant sur des accords aériens ouverts couvrant un éventail des questions et visant essentiellement à obtenir l'ouverture réciproque des marchés et l'élimination des entraves économiques aux échanges et aux investissements. Dans cette approche, chaque partie sera responsable essentiellement du respect des accords sur son territoire et en ce qui concerne ses ressortissants. En outre, ces accords permettront un certain contrôle en vue de garantir l'accomplissement des obligations contractées, notamment la fourniture d'informations sur les systèmes des uns et des autres pour éviter toute distorsion de la concurrence, et un contrôle de ces systèmes.

41. Des dispositions strictes en matière de sûreté aérienne tenant pleinement compte des procédures et des normes applicables sur le territoire de la Communauté, ainsi que les développements en cours dans la Communauté (notamment la création de l'Agence européenne de la sécurité aérienne) devront faire partie intégrante de tout accord. Les mêmes remarques s'appliquent en ce qui concerne la sécurité.

42. En ce qui concerne la gestion du trafic aérien, les accords devront faire en sorte qu'une fois que la législation communautaire envisagée sur la création d'un ciel unique européen aura été adoptée, la voie sera pleinement ouverte à l'harmonisation et à l'intégration.

43. Un chapitre particulier peut être introduit en ce qui concerne le développement de l'aviation ou l'assistance technique, pour lesquels il pourrait être fait référence à des Fonds existants (MEDA, ...), ainsi que le cadre global des relations entre l'UE et les partenaires méditerranéens [18].

[18] Voir, notamment, le chapitre sur le financement dans la communication sur le développement d'un réseau de transport euro-méditerranéen.

44. Enfin, la Commission propose d'inclure une clause de la nation la plus favorisée, qui se limiterait à ses partenaires méditerranéens. Grâce à cette clause, la Communauté et un partenaire méditerranéen s'efforceraient d'offrir les mesures de libéralisation qu'ils conviennent entre eux à tout autre partenaires méditerranéen avec lequel il existe déjà un accord euro-méditerranéen dans le domaine de l'aviation similaire. Si ce dernier pays est désireux d'accepter cette offre, il est évidemment obligé d'offrir la même chose à la Communauté et à l'autre pays. S'il refuse l'offre, il n'y aura pas réciprocité, et l'extension s'éteint. Cette approche tiendrait compte des difficultés qui existent dans les relations bilatérales entre certains partenaires méditerranéens, et elle créerait une forte dynamique en direction en faveur d'une ouverture multilatérale accrue dans le domaine de l'aviation.

4.2.4. Négociations sur un accord euro-méditerranéen dans le domaine de l'aviation avec le Maroc

45. Eu égard à la situation politique et économique générale du Maroc, à l'importance de son marché aérien, au développement de son secteur de l'aviation et à son souhait d'entamer des négociations sur l'aviation avec la Communauté [19], la Commission estime que parmi les voisins maghrébins de la Communauté, le Maroc est celui qui offre les meilleures perspectives de négociations fructueuses sur un accord global dans le domaine de l'aviation.

[19] Déclaration faite par le ministère des Infrastructures et des Transports à l'occasion de la troisième réunion du Comité d'association UE-Maroc (le 21 octobre 2003, à Rabat).

46. La Communauté est de loin le principal partenaire commercial du Maroc: 70 % des exportations du Maroc sont à destination de la Communauté et plus de 65 % de ses importations en proviennent [20]. En ce qui concerne l'aviation, les relations aériennes entre la Communauté et le Maroc ont connu une croissance constante au cours des cinq dernières années [21] [22]. Le trafic touristique joue évidemment un rôle essentiel dans ces relations: en 2000, 49,8 % de tous les touristes ayant visité le Maroc provenaient de l'UE, et ces touristes représentent plus de 80 % des nuitées de non-résidents au Maroc [23]. La quasi-totalité de ces touristes originaires de l'UE ont pris l'avion. En outre, les visites aux amis et aux parents assurent un trafic supplémentaire [24].

[20] Chiffres d'Eurostat et du FMI pour 2000.

[21] Selon les chiffres d'Eurostat, le nombre de sièges disponibles annuels, tant réguliers qu'en charter, a dépassé pour la première fois le seul des quatre millions en 2000.

[22] Parmi les près de 7 millions de voyageurs aériens à destination ou en provenance du Maroc en 2001 (compte non tenu des vols en transit et de l'aviation privée), environ 1,7 million étaient des voyageurs sur des vols internes, les autres voyageurs effectuant des vols internationaux. 80 % de ces derniers provenaient de l'UE à 25, dont la moitié provenant de la France (données obtenues sur le site internet du ministère des Transports marocain).

[23] Document technique de la Banque mondiale n° 527 "Transport Policies for the Euro-Mediterranean Free-Trade Area".

[24] Ce phénomène se traduit par l'arrivée dans les aéroports marocains de plus d'un million de ressortissants nationaux résidant à l'étranger par an. Cela représente actuellement plus d'un tiers de toutes les arrivées dans les aéroports marocains (chiffres d'Eurostat pour 2001- Le tourisme dans les pays méditerranéens).

Les trois principaux acteurs de l'aviation marocaine

Le ministère des Infrastructures et des Transports

Le ministère des Infrastructures et des Transports marocain est responsable des principaux aspects de l'aviation au Maroc. Il est l'organisme qui octroie les licences, qui procède aux désignations et qui délivre les autorisations pour le transport aérien, et il est le principal responsable en ce qui concerne les mesures législatives et réglementaires dans l'aviation, notamment pour la gestion du trafic aérien (ATM), la sécurité et la sûreté (pour lesquels ce ministère est également responsable des enquêtes en cas d'accident). Il représente également l'aviation marocaine au niveau international, notamment pour les négociations sur les accords de service aérien.

L'Office national des aéroports

L'Office national des aéroports (ONA) est l'agence officielle qui gère les principaux aéroports du Maroc (dix-sept, dont sept ont un statut international; trois aéroports accueillent plus d'un million de passagers par an), qui ont accueilli plus de 7 millions de voyageurs en 2001 (dont 200 000 voyageurs en transit et 90 000 voyageurs utilisant des avions privés [25]).

[25] Casablanca (3 515 189), Marrakech (1 393 015) et Agadir (1 098 618) (chiffres pour 2001 fournis par le ministère des Transports marocains). Selon la même source, de 1991 à 2001, c'est surtout l'aéroport de Casablanca qui a connu une croissance importante (le nombre de voyageurs transportés a plus que doublé au cours de la même période).

Royal Air Maroc

Royal Air Maroc (RAM), la compagnie nationale, effectue des vols internationaux réguliers du Maroc vers des destinations en Afrique, en Europe et en Amérique du Nord, et dessert un réseau domestique et de vols charters. En 2002, RAM a transporté 3,3 millions de voyageurs vers quarante-quatre destinations. Son parc aérien compte trente appareils, et la compagnie emploie près de six mille personnes. La question de la privatisation de cette compagnie (à concurrence de 25 %) est considérée comme une question politique prioritaire depuis quelques années, mais RAM appartient en grande partie à l'État, Air France et Iberia en possédant 4 et 1,3 % respectivement [26]. Selon des déclarations récentes du PDG de RAM, la compagnie a pour but stratégique de faire de sa base de Casablanca un aéroport central entre l'Afrique occidentale et le reste du monde, fonction qui est actuellement remplie par les aéroports de la Communauté d'une manière générale, et Paris en particulier. Depuis 2000, la compagnie est l'actionnaire majoritaire (51 %) d'Air Sénégal, et elle assure les liaisons aériennes qu'effectuait Air Afrique [27], aujourd'hui disparue, qui desservait l'Afrique occidentale.

[26] Données obtenues sur le site internet de Royal Air Maroc.

[27] Flight International, avril 2002.

L'importance de relations étroites en matière de gestion du trafic aérien entre la Communauté et le Maroc

D'un point de vue stratégique, le besoin de relations étroites en matière de gestion du trafic aérien (ATM) entre la Communauté et le Maroc résulte de la situation géographique du Maroc. Les vols entre l'Espagne et les îles espagnoles de Madère et des Canaries, ainsi que la plupart des vols entre la Communauté et l'Amérique latine passent par la région d'information de vol (FIR) de Casablanca.

À cet égard, il a été remarqué que le Maroc est le premier État nord-africain qui a conclu avec Eurocontrol un accord bilatéral, qui permet déjà à Eurocontrol de calculer, de facturer, de récolter et de gérer les redevances "en-route".

Il est évident que le besoin de relations ATM aussi étroites que possibles ne peut que croître, eu égard à la création du Ciel unique européen et à la mise en oeuvre de la gestion des flux de trafic à séparation verticale réduite. De même, la Communauté, avec le Maroc, devra évaluer la participation du Maroc à la région supérieure d'information de vol européenne (EUIR), qui constitue un aspect important de l'initiative "Ciel unique".

Tant en ce qui concerne la sécurité que l'efficacité, les transporteurs de la Communauté ont tout à gagner du renforcement constant des relations dans le domaine de l'ATM, car ce sont eux qui profiteront le plus d'une application des normes communautaires aussi large que possible.

47. C'est la raison pour laquelle la Commission recommande au Conseil de l'autoriser à entamer des négociations sur un accord euro-méditerranéen dans le domaine de l'aviation entre la Communauté européenne et le Royaume du Maroc.

4.2.5. Négociations sur un accord euro-méditerranéen dans le domaine de l'aviation avec le Liban

48. Eu égard à l'importance rapidement croissante du marché de l'aviation libanais, la politique aérienne particulièrement ouverte que le Liban pratique à l'égard des pays tiers d'une façon générale et de la Communauté en particulier [28], ainsi que le souhait du Liban d'entamer des négociations dans le domaine de l'aviation avec la Communauté, la Commission estime que parmi les voisins de la Communauté situés dans le Mashrek, le Liban offre actuellement les meilleures perspectives de négociations fructueuses sur un accord aérien général.

[28] Voir « Lebanon's Experience in Air Transport Liberalisation in the Middle East », ATConf/5 2003, OACI, Montréal.

49. La Communauté (qui absorbe 20 % des exportations du Liban et d'où proviennent 44% de ses exportations) est le partenaire commercial principal du Liban (en outre, la valeur de ses importations et de ses exportations est en croissance constante) [29]. Le trafic de voyageurs à l'aéroport international de Beyrouth a connu une croissance de plus de 10 % par an au cours de la période 1988-2000 [30].

[29] Chiffres d'Eurostat et du FMI pour 2001.

[30] Chiffres de l'OAG. En 1998, cinq des huit principales liaisons à partir de Beyrouth concernaient des aéroports de la Communauté élargie.

Développements récents de l'aviation au Liban

En 2000, le gouvernement libanais a décidé de mettre en oeuvre une politique de ciel ouvert, qui prévoit des droits au titre de la cinquième liberté sans réciprocité. Une autorité civile de l'aviation autonome sera créée. Cette autorité sera un pouvoir réglementaire pur qui remplacera la direction générale de l'aviation civile, qui dépend du ministère des travaux publics et des transports. Des crédits MEDA seront fournis pour soutenir l'assistance technique nécessaire pour la mise en place de l'autorité civile de l'aviation.

Middle East Arlines, compagnie aérienne nationale du Liban, a jusqu'à présent tiré avantage de la politique de ciel ouvert. Après avoir subi plus de 400 millions de dollars de déficit en 1994-2001, Middle East Airlines a enregistré au cours de l'exercice 2002 ses premiers bénéfices depuis le milieu des années 1970. L'autre compagnie internationale établie au Liban est le transporteur de marchandises Trans Mediterranean Airways.

L'aéroport international de Beyrouth possède un fort potentiel de croissance du trafic aérien, car sa capacité de six millions de voyageurs par an est deux fois plus importante que le nombre de voyageurs actuel.

50. D'une manière générale, la Jordanie applique une politique de libéralisation de l'économie et des échanges, pour laquelle ses relations avec la Communauté jouent un rôle de plus en plus grand, eu égard notamment à l'accord d'association entre l'UE et la Jordanie, qui est entré en vigueur en 2002.

51. Le gouvernement Jordanien veut notamment mettre en place une politique ouverte en matière d'aviation, notamment pour promouvoir le tourisme. À cet égard, il importe de remarquer qu'un important projet MEDA est actuellement mis en place en vue d'aider l'autorité civile de l'aviation jordanienne à mettre en oeuvre la politique de l'État pour libéraliser les marchés et créer un cadre réglementaire global dans le secteur de l'aviation civile.

52. Même si dans l'absolu, le trafic entre la Communauté et la Jordanie est faible (environ la moitié du trafic avec le Liban), il a connu entre 1991 et 2001 une croissance ininterrompue de 250 % au total. L'économie jordanienne a cependant été frappée très durement par les événements qui ont suivi les attentats terroristes du 11 septembre 2001. En 2003, les deux tiers de tous les vols réguliers entre la Communauté et la Jordanie ont été effectués par la compagnie nationale Royal Jordanian [31], dont le processus de privatisation avait été mis en veilleuse après le 11 septembre 2001, et qui continue de bénéficier d'un soutien considérable de la part de l'État jordanien [32]. Extrêmement intéressant, cependant, est le souhait du gouvernement jordanien de faire de l'aéroport "Reine Alia" d'Amman un "hub" important, notamment pour les marchandises, sur la face méditerranéenne du Moyen-Orient.

[31] Chiffres d'OAG pour 2003.

[32] En 2002, l'autorité de l'aviation civile jordanienne et Royal Jordanian ont même signé un accord octroyant à cette dernière le droit exclusif d'effectuer des vols réguliers en provenance et à destination du Royaume pour une période de quatre ans, tandis que les autres compagnies aériennes jordaniennes ne sont autorisées qu'à effectuer des vols charter au cours de la même période.

53. C'est la raison pour laquelle la Commission recommande au Conseil de l'autoriser à entamer des négociations sur des accords euro-méditerranéens dans le domaine de l'aviation entre la Communauté européenne et la République du Liban, et entre la Communauté européenne et le Royaume de Jordanie.

5. Le cas spécifique de la Turquie

54. La définition d'une politique aérienne extérieure de la Communauté vis-à-vis de ses voisins exige une évaluation approfondie des relations aériennes avec la Turquie.

55. La Commission invite les autorités turques à entamer des négociations sur la base de son mandat "horizontal" en vue de conclure un accord communautaire mettant en conformité totale avec le droit communautaire les accords bilatéraux des États membres avec la Turquie. Comme la Commission dispose déjà de ce mandat, les négociations pourraient commencer dans les plus brefs délais.

56. Cependant, un renforcement constant des relations aériennes grâce à un accord global dans le domaine de l'aviation entre la Communauté élargie et la Turquie est souhaitable, d'une part, eu égard au statut de pays candidat de la Turquie et, d'autre part, pour des raisons économiques. La Communauté est de loin le plus important partenaire commercial de la Turquie, tant en ce qui concerne les exportations que les importations, alors que la Turquie est actuellement le dixième partenaire commercial de la Communauté et son onzième fournisseur en importance [33]. En ce qui concerne l'aviation, la Turquie est la première destination touristique dans le bassin méditerranéen; elle constitue un marché important pour les vols effectués pour des visites familiales. Le trafic entre la Communauté et la Turquie, tant en ce qui concerne le trafic régulier que le trafic charter [34], représente même plus d'un tiers de l'ensemble du trafic de voyageurs entre la Communauté et tous les pays visés dans la présente communication. Par sa situation géographique, la Turquie est aussi un partenaire prometteur pour ce qui concerne les transports de marchandises.

[33] Chiffres d'Eurostat pour 2002.

[34] Chiffres de l'OAG pour 2003. Pour les services réguliers, les transporteurs turcs ont traditionnellement assuré jusqu'à deux tiers de ce marché. Depuis 2001, cependant, le marché semble s'équilibrer davantage entre les transporteurs de la Communauté et les transporteurs turcs.

57. En outre, des relations aériennes étroites entre la Communauté européenne et la Turquie sont justifiées par le fait que la Turquie est indubitablement un membre de la « famille » aérienne européenne, et qu'en tant que telle, elle fait partie intégrante de toutes les structures intergouvernementales de coopération aérienne en Europe (CEAC, JAA, Eurocontrol).

58. Aux yeux de la Commission, ces arguments permettent de considérer que si les futures relations aériennes avec la Turquie peuvent partager certains des principes d'un accord euro-méditerranéen dans le domaine de l'aviation (tels qu'un marché libre de l'aviation que cela implique), une coopération aérienne entre la Communauté et la Turquie dans des domaines tels que la sûreté, la sécurité et la gestion du trafic aérien pourrait aller plus loin. De même, l'intégration à terme de la Turquie dans un Espace aérien européen commun demeure une possibilité.

59. C'est la raison pour laquelle la Commission a l'intention d'ouvrir des contacts exploratoires actifs avec les autorités turques pour évaluer les possibilités d'un accord aérien entre la Communauté et la Turquie, en vue d'en arriver à une coopération aérienne qui devra être aussi large que possible.

6. Conclusions

1.1 Sur la base du mandat horizontal que lui a confié le Conseil le 5 juin 2003, la Commission ouvre systématiquement des négociations avec tous les pays voisins de la Communauté en vue de remplacer, par le truchement d'accords communautaires, les dispositions des accords aériens bilatéraux entre États membres et pays voisins qui sont contraires au droit communautaire, selon les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 novembre 2002.

1.2 La Commission envisage de conclure des accords aériens globaux, sur le modèle du "marché unique", avec les pays voisins engagés dans une coopération paneuropéenne dans le domaine de l'aviation. À cette fin, la Commission recommande que son mandat de négociation actuel en vue de la création d'un Espace aérien européen commun soit étendu pour englober les cinq pays des Balkans occidentaux.

1.3 La Commission envisage la conclusion d'accords euro-méditerranéens dans le domaine de l'aviation avec ses partenaires méditerranéens. La Commission recommande que ces négociations commencent avec le Maroc, le Liban et la Jordanie.

1.4 En ce qui concerne la Turquie, la Commission entamera des discussions préliminaires en vue d'en arriver à une coopération aérienne aussi large que possible, au moyen d'un accord dans le domaine de l'aviation entre la Communauté et la Turquie, pour lequel un mandat de négociation sera demandé sur la base des résultats des discussions préliminaires évoquées ci-dessus.