Avis sur:

- la proposition de règlement (CE) du Conseil instituant le Fonds de cohésion, et - la proposition de règlement (CE) du Conseil portant dispositions d'application du règlement (CE) instituant le Fonds de cohésion (1) (94/C 133/13)

Le 2 février 1994, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 130 D du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 15 février 1994 (rapporteur: M. Little).

Le Comité économique et social, lors de sa 313e session plénière des 23 et 24 février 1994 (séance du 24 février 1994), a adopté l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. L'article 130 D du Traité, tel que modifié à Maastricht, prévoit l'institution d'un Fonds de cohésion. Le Conseil européen, réuni à Édimbourg, en a défini le champ d'application et les conditions de fonctionnement.

1.2. En décembre 1992, la Commission a présenté une proposition de règlement instituant le Fonds de cohésion et, simultanément, une proposition pour la création d'un instrument financier de cohésion temporaire. Dans son avis sur ces propositions (rapporteur: M. Giesecke) (2), le Comité a marqué son plein soutien aux objectifs du Fonds et, sous réserve de certaines observations constructives, aux propositions de la Commission.

1.3. Dans l'attente de la ratification du Traité de Maastricht, le Conseil a adopté le 30 mars 1993 un règlement (n° 792/93) instituant un instrument financier de cohésion temporaire en vertu de l'article 235 du Traité tel que formulé alors.

1.4. L'objectif de la proposition actuelle de la Commission est double.

Premièrement, elle doit conduire à l'adoption d'un règlement instituant un Fonds de cohésion sur la nouvelle base juridique, Fonds qui prendra le relais de l'instrument financier de cohésion temporaire.

Deuxièmement, elle doit établir un règlement séparé portant dispositions d'application du règlement instituant le Fonds de cohésion. Il n'existe pas de document équivalent relatif au règlement portant création d'un instrument financier de cohésion temporaire, puisqu'il est spécifié dans le cadre de celui-ci même que certaines dispositions détaillées du « règlement de coordination » relatif aux Fonds structurels (n° 4253/88 remplacé en juillet 1993 par le n° 2082/93) sont d'application.

2. Résumé des recommandations du Comité

2.1. Le Comité soutient pleinement les propositions relatives au règlement instituant un Fonds de cohésion, sous réserve des observations ci-dessous.

2.2. Les principales recommandations du Comité sont les suivantes:

- il y a lieu de définir les grandes lignes d'une consultation avec les autorités régionales et les partenaires économiques et sociaux sur la sélection des projets;

- le total des engagements budgétaires annuels pour les projets devrait être en rapport direct avec la répartition indicative entre les États membres;

- le règlement devrait offrir la possibilité d'apporter un concours aux projets éligibles, dans des cas exceptionnels, lorsque l'ensemble des dépenses est inférieur à 10 millions d'écus;

- le règlement relatif au Fonds de cohésion devrait être réexaminé en 1996.

2.3. Le Comité accueille favorablement la proposition d'établissement d'un règlement séparé portant dispositions d'application, qui permettra de clarifier les procédures à suivre et qui est dans une large mesure en accord avec le contenu des propositions relatives à ce règlement.

3. Observations générales

3.1. Le Comité marque à nouveau son soutien aux objectifs du Fonds.

3.2. Les propositions de la Commission concernant l'institution d'un Fonds de cohésion s'inspirent très largement du document qu'elle a présenté en décembre 1992 [doc. COM(92) 599 final] (1); le Conseil, en raison des retards intervenus dans la ratification du Traité de Maastricht, n'y avait pas donné suite alors. Les modifications apportées au projet initial tiennent compte dans une certaine mesure, de l'avis du Comité sur le document précité ainsi que de l'expérience acquise depuis 1993. Le Comité accueille très favorablement ces propositions révisées de règlement relatif à un Fonds de cohésion, tant en termes généraux que spécifiques.

3.3. La Commission n'a pas au préalable soumis de propositions détaillées concernant la mise en oeuvre du règlement relatif au Fonds de cohésion. Ses propositions actuelles comportent nombre de dispositions similaires à celles qui sont en vigueur pour les Fonds structurels aux termes du « règlement de coordination », les modifications nécessaires ayant été apportées. Le Comité accueille favorablement la proposition d'introduction d'un règlement d'application séparé qui permettra de clarifier les procédures à suivre et qui est dans une large mesure en accord avec le contenu des propositions relatives à ce règlement.

3.4. L'instrument financier de cohésion temporaire demeurera en vigueur jusqu'au 1er avril 1994 au plus tard. Le Comité invite instamment la Commission et les autres parties concernées à agir d'urgence de manière à assurer la mise en place du Fonds de cohésion en temps voulu afin de ne pas rompre la continuité de l'aide communautaire. Le Comité, quant à lui, a joué son rôle en rendant son avis dans un très bref délai, comme le lui avait demandé la Commission.

4. Observations spécifiques

4.1. Sélection des projets: consultation

Aucun des règlements proposés ne définit d'orientations ni ne contient de recommandations sur les modalités applicables à l'établissement par les États membres des priorités lors de la soumission des projets qu'ils estiment être éligibles. Bien que l'État membre soit responsable de l'économie du pays dans son ensemble, il serait tout à fait justifié, en l'espèce, de prendre en considération les points de vues des autorités régionales et des partenaires économiques et sociaux. Le Comité exprime sa préoccupation quant à l'absence de disposition relative à une telle consultation dans la proposition actuelle, d'autant que la Commission lui avait donné par écrit des assurances en la matière à la suite de la demande qu'il lui avait adressée en ce sens.

4.2. Répartition des Fonds entre les pays bénéficiaires

4.2.1. Le Conseil européen, réuni à Édimbourg, a approuvé les critères proposés par la Commission [dans le doc. COM(92) 599 final] pour déterminer la répartition indicative des ressources du Fonds entre les pays bénéficiaires.

4.2.2. La répartition indicative découlant de l'application de ces critères a également été adoptée par le Conseil européen et se présente comme suit:

Espagne52 à 58 %Grèce16 à 20 %Portugal16 à 20 %Irlande 7 à 10 %4.2.3. Aucune autre règle n'ayant été proposée pour la répartition des fonds entre les pays concernés, on peut en déduire que la répartition finale sera arrêtée sur la seule base des montants cumulés des projets approuvés.

4.2.4. Le Comité estime que les larges fourchettes de pourcentage prévues dans la répartition indicative peuvent être source de mécontentement quant à la répartition effective des ressources en temps voulu. Si chaque pays bénéficiaire reçoit une dotation égale au pourcentage qui se situe au milieu de chaque fourchette, soit le minimum auquel tous vont probablement prétendre, 99,5 % des ressources totales seront absorbées, ce qui laisse une réserve insuffisante pour disposer d'une marge de manoeuvre. Le Comité suggère qu'il serait préférable de prévoir des fourchettes plus étroites pour la répartition indicative.

4.2.5. La proposition de règlement ne prévoit pas d'orientations concernant la répartition annuelle des ressources entre les pays bénéficiaires: l'intention semble être d'appliquer globalement la répartition indicative des ressources au cours de la période 1993-1999. Dès lors, un pays bénéficiaire pourrait avoir épuisé la marge de financement prévue au moment de la suspension au titre de l'article 6, ou de l'inéligibilité aux termes de l'article 2.3. Une telle situation peut engendrer un mécontentement.

Le Comité est d'avis que le règlement devrait stipuler que les engagements budgétaires pour des projets doivent être soumis à certaines règles, dont l'application incomberait à la Commission, afin d'assurer que le total résultant des engagements annuels pour chaque État membre soit en relation directe et attestée avec la répartition indicative des ressources déjà approuvée.

4.3. Etudes préparatoires

4.3.1. Le Comité approuve l'octroi d'aides pour des études préparatoires et des mesures d'appui technique, de même que la clarification apportée à celle-ci dans la dernière proposition.

4.3.2. Afin de rentrer dans le champ d'application du Fonds aux termes de l'article 2, ces études et mesures doivent être considérées comme étant des « projets », comme le confirme la rédaction de l'article 1er de la proposition de règlement d'application.

4.3.3. Toutefois, dans certains cas évoqués, le règlement n'opère pas la distinction nécessaire entre les projets en général et les projets qui représentent seulement des études préparatoires. Afin de clarifier la situation, le Comité estime que le règlement devrait préciser explicitement que les dispositions suivantes ne s'appliquent pas aux études préparatoires et techniques:

Art. 9.2.(limitation de l'aide à 90 % des dépenses)Art. 10.3.

(3e phrase)(seuil minimal pour les projets)Art. 10.4.(informations devant être fournies à l'appui les demandes)

4.3.4. Le Comité considère que les études préparatoires devraient faire l'objet d'une procédure d'approbation équivalente en principe à celle définie à l'article 10, sans toutefois être assortie de toutes les précisions visées à l'article 10.4. Une alternative concise devrait être incorporée dans le règlement, afin de clarifier le processus menant à l'approbation des études préparatoires.

4.4. Seuil minimal pour les projets

4.4.1. Aux termes de la proposition de la Commission, le coût total d'un projet ou d'un groupe de projets ne doit pas en principe être inférieur à 10 millions d'écus.

4.4.2. L'application de cette limite exclurait des projets, notamment ceux relatifs à la protection de l'environnement qui, tout en ayant un impact significatif, en répondant aux objectifs du Fonds de cohésion et en relevant de son champ d'application, n'impliquent pas des investissements aussi élevés et ne sauraient être reliés à d'autres projets appropriés permettant d'atteindre le seuil proposé.

Grâce à l'instrument financier de cohésion temporaire, de nombreux projets, d'une valeur inférieure à 10 millions d'écus, ont été approuvés. En dépit de la nécessité de mettre davantage l'accent sur les projets à plus long terme d'ici 1999, cette expérience tend à soutenir l'idée que des projets ou des groupes de projets ne devraient pas être exclus pour la simple raison qu'ils ne respectent pas le seuil arbitraire de 10 millions d'écus.

Tout en reconnaissant le bien-fondé d'une concentration de l'aide, le Comité est parvenu à la conclusion que le règlement devrait offrir la possibilité d'octroyer une aide à des projets ou à des groupes de projets dans des cas dûment justifiés et exceptionnels répondant aux critères d'éligibilités, lorsque l'ensemble des dépenses est quelque peu inférieur à 10 millions d'écus.

4.4.3. L'application de l'expression « en principe » à un seuil quantitatif est un peu inhabituelle et en tout cas ambiguë. Le Comité préconise que le règlement mentionne plus clairement dans quelle mesure et sur quelle base un État aurait la latitude de s'écarter du seuil proposé.

4.5. Impact régional au sein des États membres

Il est tout à fait possible, comme il a été mentionné précédemment, que l'intervention du Fonds de cohésion ait pour effet direct d'élargir le fossé économique entre les régions au sein d'un État membre bénéficiaire. L'adoption de mesures compensatoires peut s'avérer nécessaire, y compris l'utilisation des ressources des Fonds structurels. La Commission devrait faire un rapport sur cet aspect en temps voulu.

4.6. Réexamen du règlement

4.6.1. Le Comité réitère son affirmation selon laquelle un réexamen du règlement instituant le Fonds de cohésion devrait intervenir avant 1999, compte tenu de ses caractéristiques novatrices. Ce réexamen pourrait avoir lieu en 1996, parallèlement à celui de l'éligibilité des pays bénéficiaires.

4.6.2. Les points devant faire l'objet d'une « révision à mi-parcours » pourraient inclure:

(i) le fonctionnement des procédures de sélection et d'approbation du projet;

(ii) l'impact économique au niveau de l'État membre et au sein de ses régions spécifiques;

(iii) une comparaison de la répartition cumulée réelle des engagements sur des projets et des paiements à chaque bénéficiaire, avec la répartition indicative;

(iv) ixl'utilisation du solde de l'aide disponible en cas de suspension (article 6), ou d'inéligibilité (article 2.3) d'un État membre.

4.7. Règlement d'application

4.7.1. Aux termes de l'article 15 de la proposition de règlement et du préambule de la proposition de règlement d'application, il ressort que ce dernier pourrait être adopté sans tenir compte ni de l'avis du CES, ni de l'assentiment du Parlement européen. Cette procédure serait en contradiction avec les dispositions de l'article 130 D du Traité sur l'Union européenne.

4.7.2. En tout état de cause, les propositions de la Commission concernant les deux règlements sont indissolublement liées: dès lors, le Comité a inclus dans son avis ses observations concernant la proposition de règlement d'application.

5. Observations sur le texte de la proposition de règlement instituant le Fonds de cohésion

5.1. Article 2.3

5.1.1. Le Comité estime qu'il conviendrait de supprimer le mot « importants » à la dernière phrase faisant référence aux projets devant perdre le droit de bénéficier du soutien et que la description utilisée devrait être identique à celle figurant à la dernière partie de l'article 6.1.

5.1.2. Le Comité suggère que la formulation utilisée offre une souplesse suffisante pour permettre l'octroi d'une aide à des stades ultérieurs d'un projet, lorsqu'il s'agit d'achever un ouvrage matériel particulier, tel qu'un pont.

5.2. Article 6

Les recommandations du Comité concernant l'article 2.3 s'appliquent également à cet article, le terme « importants » (dans la version anglaise: « large ») devant être supprimé ici aussi.

5.3. Article 7.2

Le Comité estime que l'expression « investissements productifs dans le secteur de l'environnement » n'est pas évidente et qu'elle devrait être précisée.

5.4. Article 10.5

De l'avis du Comité, déjà exprimé dans son avis précédent, une certaine souplesse devrait être consentie sur une base annuelle et il devrait être suffisant d'établir un équilibre approprié (censé s'exprimer par une répartition quasiment égale) entre le domaine de l'environnement et celui des infrastructures de transport, pendant la durée de toute la période d'octroi du financement.

5.5. Article 13

Afin de garantir une utilisation optimale des fonds, des contrôles détaillés sont prescrits en vue de l'évaluation et du suivi des projets, tant en cours de réalisation qu'après leur achèvement. La nécessité de procéder à ces contrôles est pleinement partagée par le Comité qui souhaiterait, de plus, qu'une vérification indépendante, par exemple, par la Banque européenne d'investissement, soit obligatoire pour tous les projets bénéficiant de l'aide du Fonds de cohésion au-dessus d'un seuil établi.

5.6. Article 14

Le Comité prend acte du fait que la Commission présentera un rapport annuel sur les activités du Fonds, ainsi que de l'assurance fournie par la Commission qu'il sera saisi d'une demande d'avis en la matière. Toutefois, une conclusion contraire peut être tirée de la formulation du deuxième paragraphe de l'article 14.1: de ce fait, le Comité suggère que le texte soit plus précis.

6. Observations sur le texte de la proposition de règlement portant dispositions d'application du règlement instituant le Fonds de cohésion

6.1. Articles 4.2(c) et 4.3(c)

Il est jugé excessif de retenir 20 % pour solde de l'engagement total d'un projet jusqu'à la soumission du rapport d'achèvement final du projet, du fait que cela pourrait poser des problèmes financiers aux opérateurs mettant en oeuvre le projet; la pratique courante dans le monde des affaires est de retenir 10 % du total. Le Comité préconise la suppression, à l'article 4.2(c), de la phrase « Pour des projets importants et dans des cas justifiés, ce pourcentage peut être augmenté jusqu'à 90 % » et l'ajout, aux articles 4.2(c) et 4.3(c), de la phrase suivante: « Lorsque les dépenses déjà engagées l'exigent, ce pourcentage peut être augmenté jusqu'à 90 % ».

6.2. Article 6

Pour les besoins de la cohérence et de la coordination, cet article devrait comporter une disposition identique à celle figurant à l'article 4 du Règlement de coordination des Fonds structurels, selon laquelle les autorités régionales et locales et les partenaires économiques et sociaux participent au suivi et à l'évaluation des opérations du Fonds de cohésion.

Fait à Bruxelles, le 24 février 1994Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN

(1) JO n° C 39 du 9. 2. 1994, p. 6.

(2) JO n° C 108 du 19. 4. 1993, p. 53.

(3) JO n° C 38 du 12. 2. 1993, p. 18.