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<Q COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 25.01.1999 
COM(1998) 774 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION 
•if/*: AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, 
AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL 
ET AU COMITE DES REGIONS 
•évjr. sur la mise en oeuvre de la Recommandation 92/441/CEE du 24 juin 1992 
portant sur les critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes 
dans les systèmes de protection sociale 
jf"& 
à* 

SYNTHESE 
Ce rapport a pour objet l'évaluation du rôle des dispositifs de revenu minimum dans la 
lutte contre la pauvreté au sein des systèmes de protection sociale. Il s'appuie sur ta 
Recommandation 92/44l/CEE du 24 juin 1992 par laquelle le Conseil entendait 
participer aux efforts entrepris par les Etats membres pour combattre la pauvreté et 
l'exclusion sociale. 
Dans le cadre des transferts sociaux organisés au sein des systèmes de protection, les 
revenus minimums interviennent comme ultimes mécanismes de redistribution des 
revenus. Ils s'adressent aux personnes les plus pauvres en couvrant leurs besoins 
essentiels sans exiger de cotisations préalables. Des principes communs, tels qu'énoncés 
dans la Recommandation, recouvrent des mises en oeuvre nationales complexes et 
variées. En fait les revenus minimums n'agissent pas seuls mais comme éléments d'une 
combinaison d'aides en nature, de prestations et de services sociaux dont le rapport 
donne une première vue d'ensemble. 
Le nombre de bénéficiaires de revenus minimums a augmenté depuis la fin des années 80. 
Deux principaux facteurs peuvent l'expliquer. Le premier tient à un chômage plus élevé 
et persistant. Le second se rapporte au nombre croissant des personnes ayant connu des 
ruptures dans leur vie sociale (prison, séparations familiales, migration forcée, perte de 
logement, surendettement,..). Par rapport à la population totale, hommes seuls et familles 
monoparentales y sont nettement sur-représentés. 
A des degrés divers les Etats membres associent aux revenus minimums des mesures 
visant à accroître l'accès à l'emploi. Elles comprennent la mobilisation des services pour 
l'emploi en faveur des personnes les plus en difficulté, des activités d'utilité sociale, la 
création d'emplois dans le secteur non-marchand, des incitations financières aux 
employeurs pour engager des allocataires de revenu minimum et la facilitation du passage 
à l'emploi sans perte de revenu. Ces mesures ont encore un impact limité et devraient 
évoluer pour améliorer l'insertion sur le marché du travail. Ce soutien actif aux 
allocataires en âge de travailler va en effet de pair avec les engagements pris au sein de la 
stratégie européenne pour l'emploi. 
Recherchant plus d'efficacité, plusieurs Etats membres élargissent leurs interventions à 
des mesures visant à améliorer l'intégration économique et sociale des allocataires. Elles 
peuvent concerner le logement, l'éducation, la famille, la santé ou la citoyenneté. Une 
approche plus individuelle est aussi développée dans certains Etats membres. Elle 
implique plus activement les allocataires dans l'élaboration de projets personnels avec 
l'appui des services sociaux et de l'emploi ainsi que de partenaires locaux. 
La Recommandation du Conseil a contribué à stimuler réflexion et débat entre les Etats 
membres. Les dispositifs couverts sont appelés à évoluer de manière globale en liaison 
avec les politiques sociales et notamment celles de l'emploi. Avec l'objectif d'aider les 
Etats membres à optimiser leur action en matière de protection sociale, d'accès à l'emploi 
et d'intégration économique et sociale, ce rapport fournit des éléments sur base desquels 
poursuivre les discussions et préparer la mise en oeuvre du nouvel article 118 du futur 
Traité (article 137 de la version consolidée) 
Table des matières 
I- La place des revenus minimums dans les systèmes de protection sociale 
1- l'ultime filet de sécurité 
2- La contribution des autres prestations 
3- la disponibilité à l'emploi 
4- L'accompagnement social 
II- Evolution récente dans l'utilisation des revenus minimums 
1- La réduction de la pauvreté 
2- Qui sotit les bénéficiaires? 
3- Le glissement de l'allocation chômage vers le revenu minimum 
4- Les obstacles à la sortie 
4-1 L'engrenage des prestations sociales 
4-2 Trouver un emploi ne suffit pas toujours 
III- Le chemin vers l'emploi 
/- Qu 'attendre des services pour l'emploi? 
2- Comment améliorer la capacité d'insertion professionnelle? 
2-1 Améliorer aptitudes et qualifications 
2-2 Les mesures spécifiques, des formules d'attente 
2-2-1 Un encouragement au volontariat 
2-2-2 Les emplois aidés dans le secteur non-marchand 
3- L'accès au marché de l'emploi 
3-1L'accès aux entreprises 
3-2 Les incitations financières à la reprise d'un emploi 
3-2-1 Ajustement des niveaux de revenu minimum 
3-2-2 Aménager la transition du revenu minimum au salaire 
IV- Un pas plus loin, les parcours individuels d'intégration 
V - Perspectives, des ressources et prestations suffisantes comme point d'appui de 
l'intégration économique et sociale 
Annexes 
Recommandation du Conseil 92/441/CEE du 24 Juin 1992 
Tableaux 
1- Dispositifs nationaux de revenu minimum, principaux services et prestations associés 
2-Niveaux de soutien apportés par les revenus minimums, les allocations logement et 
familiales, exprimés en parités de pouvoir d'achat 
3- Caractéristiques des allocataires de revenus minimums 
4- Situation des demandeurs de revenus minimums par rapport à l'emploi 
5- Résultats des dispositifs d'intégration socio-économique 
En 1992 le Conseil a adopté deux Recommandations qui s'appuyaient sur les 
engagements pris par la Commission dans son programme d'action sociale pour la mise 
en oeuvre de la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs 
de décembre 1989. La première a trait à la convergence des objectifs et politiques de 
protection sociale1 et place, parmi les objectifs communs, la garantie- d'un niveau de 
ressources conforme à la dignité humaine. La seconde2 énonce les principes et les 
modalités de mise en oeuvre de cette garantie de ressources C'est cette seconde 
Recommandation qui fait l'objet du present rapport. 
Le rapport se fonde sur trois sources, à savoir, le séminaire3 européen de Lisbonne de 
septembre 1996, organisé alors que le Portugal allait introduire un dispositif national, une 
enquête ultérieure réalisée auprès des Etats membres en 1997 ainsi que les travaux 
récents de la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de 
travail4. Il évalue le rôle des dispositifs de revenu minimum dans les systèmes de 
protection sociale considérés sous l'angle de la lutte contre la pauvreté et analyse leur 
contribution à la réintégration sociale et économique de leurs allocataires. 
Ce rapport doit être aussi mis en relation avec le débat, promu par la Commission, sur la 
modernisation et l'amélioration de la protection sociale dans l'Union européenne5 et avec 
la stratégie européenne pour l'emploi6. Il s'insère dans les préparatifs de la Commission 
en vue de la mise en oeuvre du nouvel article 118 du futur Traité (article 137 de la 
version consolidée). 
I - La place des revenus minimums dans les systèmes de protection sociale 
Les origines des dispositifs de revenu minimum remontent aux débuts de l'assistance 
sociale publique aux pauvres et aux déshérités qui ne pouvaient assurer leur existence par 
d'autres moyens. Procurer un minimum aux personnes sans ressources était un devoir 
moral, et contribuait à maintenir une certaine stabilité sociale. Lorsque les systèmes 
globaux de protection sociale ont été élaborés, les dispositifs de revenu minimum y ont 
été intégrés à des degrés variables. 
Dans les Etats membres où prédomine l'assurance sociale fondée sur l'exercice d'un 
emploi, comme en Allemagne, Belgique, Autriche, France et au Luxembourg, les revenus 
minimums, prestations non contributives qui s'adressent à des personnes sans travail, ont 
évolué en marge des systèmes de sécurité sociale. Il en est de même aux Pays-Bas. La 
gestion des dispositifs de revenu minimum est laissée aux autorités locales. Les autorités 
nationales interviennent de manière limitée pour fixer un cadre légal commun aux 
différentes interventions. 
1 Recommandation du Conseil 92/442/CEE du 27 juillet 1992, J.O. L 245 du 26.08.92 
2 Recommandation du Conseil 92/441/CEE du 24 juin 1992, J.O. L 245 du 26-8-92 
"Les politiques du revenu minimum dans l'Union européenne", Pierre Guibentif - Denis Bouget, 1997, 
publication conjointe Commission européenne, "Ministerio da Solidariedade e Segurança social" et"Uniao das 
Mutualidades portuguesas". 
4 'Report on GMI development in EU Member Countries in 1992-1997", Matti Heikkila. Darren McCausland, 
document de travail, dec. 1997 
5 COM (97) 102 final du 12-03-97 
0 Lignes directrices européennes pour l'emploi; Résolution du Conseil du 15 décembre 1997 ,pour l'année 1998; 
COM(98)574 pour Tannée 1999. 
Lorsque l'approche est plus universelle, fondée sur les besoins des citoyens et reposant 
sur une logique d'assistance, les revenus minimums ont pu être appréhendés comme une 
composante intrinsèque des systèmes de protection sociale. C'est le cas en Irlande, au 
Royaume-Uni, dans les Etats nordiques et au Portugal plus récemment Les dispositifs 
s'en trouvèrent d'emblée plus intégrés et l'intervention de l'Etat plus marquée. Les Etats 
méditerranéens occupent une position intermédiaire. Les revenus minimums y sont 
encore peu implantés, par Communauté autonome en Espagne, absents en Grèce, locaux 
en Italie7. 
Ces différences se retrouvent dans la répartition des responsabilités de gestion et de 
financement entre les niveaux nationaux, régionaux et locaux. Par contre le fait que les 
dispositifs soient confrontés à des changements socio-économiques similaires et appelés 
à répondre aux mêmes types de problèmes contribue à un rapprochement des modalités 
de leur mise en oeuvre 
I - 1. L'ultime filet de sécurité 
Le revenu minimum couvre les besoins essentiels en situation de dénuement. Il est non 
contributif financé par l'impôt et subsidiaire par rapport à la solidarité familiale. 
Les dispositifs de revenu minimum interviennent comme ultimes filets de sécurité pour 
ceux qui ne peuvent pas assurer leur subsistance par ailleurs. Comme l'énonce la 
Recommandation (C-2), ils opèrent de manière différentielle. Ils comblent les écarts 
laissés entre ressources propres et familiales - qu'elles proviennent du travail ou d'autres 
prestations sociales8- et minima garantis. Ce principe général recouvre des mises en 
oeuvre nationales complexes et variées9. 
Les Etats membres s'attachent à couvrir les besoins essentiels répondant ainsi à la 
Recommandation (point C-l-a). Les niveaux des revenus minimums sont en général 
définis au niveau national mais peuvent tenir compte des variations régionales du coût de 
la vie Ils sont indexés sur les prix à la consommation ou en fonction d'autres prestations 
sociales (point C-l c et e de la Recommandation). 
Les revenus minimums impliquent un contrôle préalable des ressources des demandeurs. 
Comme le stipule la Recommandation (point B-3), dans tous les Etats membres, la 
condition de ressources se rapporte non pas au demandeur mais au ménage10 dans lequel 
il vit. Ceci constitue le critère majeur qui déclenche le versement de l'aide. Les niveaux 
de versements sont ensuite fonction de la composition du ménage. Les revenus 
minimums sont aussi subsidiaires par rapport à la solidarité familiale. Les requérants 
doivent donc, dans certaines limites, variables selon les Etats membres, s'efforcer de 
recouvrer les créances alimentaires en leur faveur. 
Etat pour lequel la Commission n'a reçu aucune réponse aux questionnaires envoyés. 
8 Toute aide financière octroyée dans le cadre de la protection sociale, y compris les autres minima sociaux. 
J II est par exemple possible que le revenu minimum ne puisse pas être accordé alors que les revenus du travail 
et/ou des prestations sociales restent inférieurs aux minima garantis. Cette question est reprise dans plusieurs 
chapitres <H-4.2 et KI-3.2.2) ainsi que dans les conclusions. 
0 présente des variantes dans les définitions nationales 
La prise en compte du caractère auxiliaire des revenus minimums par rapport aux autres 
prestations sociales (point B-5 de la Recommandation) varie. Dans huit Etats membres 
(Belgique, Autriche, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Luxembourg et Portugal) il 
est exigé des demandeurs d'avoir préalablement fait valoir leurs droits à d'autres 
prestations sociales. Les revenus minimums peuvent cependant être provisoirement 
attribués dans l'attente d'une décision sur l'octroi d'une autre prestation11. Plusieurs 
Etats membres, tels les Pays-Bas, l'Allemagne et le Luxembourg, mentionnent aussi le 
fait que les revenus minimums peuvent compléter des allocations de retraite ou de 
chômage. Seules certaines Communautés autonomes espagnoles les considèrent 
incompatibles avec ces prestations. Au Royaume-Uni, Danemark, en Suède, Finlande et 
aux Pays-Bas, il n'est pas exigé d'avoir préalablement fait valoir ses droits aux autres 
prestations. Les revenus minimums n'en restent pas moins d'ultimes filets de sécurité 
Les revenus minimums sont aussi non contributifs. Aucune cotisation préalable n'est 
exigée. En conséquence, le financement des dispositifs dans les Etats membres dépend en 
général plutôt des recettes fiscales que des cotisations sur le revenu du travail. 
L'accès aux revenus minimums est sans limite de durée, rencontrant ainsi la demande du 
Conseil (point B-4 de la Recommandation)12. L'arrêt des versements dépend du niveau 
de ressources atteint par les ménages des allocataires. Malgré ce caractère illimité, dans 
la plupart des Etats membres, les interventions de revenus minimums sont conçues pour 
n'être que temporaires, pour soulager des situations extraordinaires que les allocataires 
devraient pouvoir surmonter, aveoou sans autre assistance, notamment par l'emploi. 
I - 2 - La contribution des autres prestations 
Les revenus minimums n'agissent pas seuls, mais comme éléments d'une combinaison 
de diverses prestations sociales, de services sociaux et d'aides en nature. 
Il a été retenu dans ce rapport les dispositifs les plus généraux (cf tabl). En Irlande et au 
Royaume-Uni ces dispositifs sont scindés en deux allocations en fonction de la 
disponibilité au travail des allocataires. Des minima sociaux non contributifs spécifiques 
existent dans certains Etats membres à l'intention: 
- de personnes ayant atteint l'âge de la retraite légale: six Etats membres en ont établi, 
Belgique, France, Espagne, Irlande, Portugal et Royaume-Uni13 
- de personnes souffrant de handicaps: sept Etats membres en ont développé pour les 
handicaps les plus graves, Belgique, Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal, et 
Royaume-Uni. (Note 13) 
- de familles monoparentales: des revenus minimums spécifiques existent à des degrés 
divers en Belgique, France, Irlande et au Royaume-Uni. (Note 13) 
Sept Etats membres mettent des limites d'âge dans l'application des dispositifs (18 ans en 
Belgique, Irlande, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni14; 25 ans en France et Espagne, 
30 ans au Luxembourg), ce qui en exclut une partie de la population en âge de travailler. 
Les limites sont abaissées en cas de charge de famille en France, Espagne et Portugal. 
" L'Irlande fait par exemple largement usage de cette disposition 
12 En Espagne et en France, les durées administrativement limitées sont compensées par la possibilité de 
renouvellements illimités 
13 inclut dans T Income support 
14 et demandeurs d'emploi de 16-17 ans sous certaines conditions restreintes 
Enfin, les régimes traités dans ce rapport couvrent aussi souvent des personnes 
immigrées, des demandeurs d'asile, des non-ressortissants de l'U.E, dans la mesure où ils 
satisfont aux conditions de résidence requises. 
L'évaluation des soutiens effectifs reçus dans les différents Etats membres appelle à la 
plus grande prudence car les revenus minimums n'agissent pas seuls. Non seulement ils 
peuvent compléter certaines prestations jusqu'aux plafonds légalement définis, comme 
expliqué plus haut, mais leurs effets se trouvent aussi renforcés par des prestations 
additionnelles, des avantages en nature ou des services, qui répondent à des besoins 
spécifiques au sens de la Recommandation (point C-l,b). Ils sont octroyés en tant que 
droits ou de manière discrétionnaire15. Ils répondent à des besoins relatifs à la santé, le 
logement, l'éducation, le transport, le chauffage, l'équipement ménager, l'habillement, 
l'alimentation (cf.tab. 1). 
I -3. La disponibilité à l'emploi 
Une disponibilité à l'emploi ou à la formation est requise dans 12 Etats membres. Des 
exceptions couvrent maladies, handicaps et charges d'enfants ou d'adultes handicapés. 
Comme stipulé dans la Recommandation (B-3), les dispositifs existants, sauf en France, 
requièrent des allocataires aptes à travailler d'être disponibles à l'emploi, d'en rechercher 
un activement et d'être prêts à accepter tout emploi convenable ou approprié. En Irlande 
et au Royaume-Uni, cette condition est appliquée à VUnemployment Assistance et 
Vincome-based Jobseeker 's Allowance respectivement. En France cette condition n'est 
pas appliquée et l'emploi y est une option parmi d'autres du processus global d'insertion 
dans lequel s'engagent les allocataires. Néanmoins les deux-tiers des allocataires de RMI 
sont inscrits comme demandeurs d'emploi. 
Les Etats membres définissent les exceptions à la disponibilité à l'emploi de manière 
similaire. Il s'agit des personnes handicapées16, n'ayant pas l'âge d'être actif ou en 
charge d'enfants en bas âge ou d'adultes handicapés. Les quelques données disponibles 
montrent de fortes variations du nombre de non-disponibles entre Etats membres (1/3 en 
Suède, 87,6% au Luxembourg). Ceci pourrait s'expliquer par l'existence ou non de 
dispositifs d'aides spécifiques pour ces différentes catégories. S'y ajoutent les personnes 
souffrant d'une maladie de longue durée les empêchant d'exercer une activité (5% en 
Allemagne, Portugal, 30% en Suède). Les personnes abusant de substances nocives, 
alcools ou drogues, souvent sur-représentées parmi les allocataires de revenu minimum, 
oscillent entre aptitude ou inaptitude au travail. 
En matière de responsabilités familiales, beaucoup d'Etats membres concèdent une 
exemption temporaire de la disponibilité au travail quand les enfants sont encore en âge 
extra-scolaire. Certains sont plus flexibles à l'égard des familles monoparentales. 
Concilier vie professionnelle et vie familiale est là une question difficile à résoudre. 
L'approche adoptée peut avoir un impact direct sur la vie et l'éducation des enfants 
concernés. Organiser leur garde faciliterait l'accès des parents à l'emploi ou à la 
formation. Ce service est gratuit en Suède, associé à l'octroi de la Toimeentulotuki en 
15 Des personnes dont le revenu principal n'est pas assuré par le revenu minimum peuvent aussi être éligibles à 
cette assistance complémentaire 
10 Cependant plusieurs Etats membres, tels Finlande, Suéde, Royaume-Uni, Luxembourg, Allemagne mentionnent 
des mesures et activités développées à leur intention. 
Finlande, prévu pour les familles monoparentales au Royaume-Uni. Toutefois il reste 
encore à rassembler une information exhaustive sur cette question-clé que constitue 
l'offre de services accessibles aux familles à bas revenus 
1-4. L'accompagnement social 
La moitié des Etats membres ont mis en place des mesures d'intégration sociale souvent 
associées à celles relatives à la formation et à l'emploi. 
La Recommandation préconise d'accompagner le droit au revenu minimum par des 
mesures d'intégration économique et sociale (points B-3 et C-4). Les Etats membres 
s'impliquent à des degrés divers dans des mesures relatives par exemple à la santé, à des 
cures de désintoxication, à la mobilité (permis de conduire), à la gestion du budget 
familial (surendettement), à l'éducation des enfants, à l'apprentissage des langues et de la 
citoyenneté. Pour la plupart d'entre elles, l'objectif ultime reste l'emploi. Dans quelques 
Etats membres, tels la Belgique, l'Espagne, la France, le Portugal, ces mesures sont 
inscrites dans des contrats individuels d'intégration (voir chap. IV). 
II - Evolution récente dans l'utilisation des revenus minimums 
II -1. La réduction de la pauvreté 
Les revenus minimums coûtent peu par rapport à l'ensemble des dépenses de protection 
sociale, mais ils sont pour la majorité de leurs allocataires la première source de 
revenu. Leurs niveaux varient sensiblement selon les Etats membres. 
Les revenus minimums s'adressent aux situations les plus graves de manque de 
ressources. Ils ne prétendent pas répondre à tous les cas de pauvreté. C'est aux systèmes 
de protection sociale qu'est dévolue une approche plus globale par l'ensemble des 
transferts sociaux qu'ils opèrent. En termes de dépenses budgétaires17, les revenus 
minimums coûtent très peu18. Par contre pour la majorité de leurs allocataires, leur 
contribution se révèle être la source de revenus la plus importante voire la seule. 
Les travaux relatifs à l'évaluation des soutiens effectifs apportés par les revenus 
minimums et leurs principales prestations associées sont encore partiels et pourront être 
approfondis à l'occasion de rapports ultérieurs. Le tableau 2 donne une première 
estimation des niveaux de soutien apportés par les revenus minimums, les allocations 
logement et familiales, exprimés en parité de pouvoir d'achat. Ils présentent de fortes 
variations selon les Etats membres. Les allocations logement et familiales peuvent 
ensemble représenter plus de la moitié du soutien apporté. Pour les couples avec deux 
1 "La protection sociale en Europe , 1997"; Résumé. COM(98)243 final, et document des services; Avril 1998; 
Les transferts sociaux représentaient en 1993 environ 30% du revenu net des ménages dans l'Union. Pour quelques 
35% des ménages, ils constituaient la principale source de revenu et, sans eux, près de 40% des ménages auraient 
eu un revenu inférieur de moitié à la moyenne nationale. 17% des ménages ont encore un niveau inférieur à cette 
moyenne après transferts. 
18 "La protection sociale en Europe , 1997"; document des services, avril 1998, sur base d'ESSPROS les dépenses 
relatives àr'exclusion sociale" s'élèvent à 1,6 % du total UE (Grèce non incluse) en 1995.Les dépenses "exclusion 
sociale" étaient relativement faibles dans la plupart des pays, nulles ou proches de zero dans les Etats du sud et 
supérieures à 1% uniquement au Danemark et en Suède - cependant il pourrait y avoir des problèmes de 
classification qui fassent que des dépenses destinées à assurer que le niveau de vie individuel ne soit pas inférieur à 
un niveau minimal donné soient comptabilisées ailleurs. 
enfants, les allocations familiales forment de 7 à 28% du soutien global19 Leur part 
s'accroit dans les familles monoparentales où elle atteint 42% en Finlande. Les 
allocations logement sont plus difficiles à estimer. Elles peuvent varier selon les régions, 
voire les communes d'un même Etat, ou selon la situation personnelle de l'allocataire 
lorsqu'elles sont calculées en fonction des coûts effectifs du logement. Leur part dans le 
soutien apporté varie de 7 à plus de 50%. . 
L'interaction complexe de ces dispositifs swr les r«v€f*i$ de* ménages peut constituer 
pour beaucoup un frein à la participation aux mesures actèv«§ d* retour à l'emploi (cf 
pou* 8*4. !). C«tt® question est abord** dans te* pkam mtmmm éê màm m oeuvre des 
T ipniM êÊMttkm européennes pow tempkà. 
11*2 Qui sw*t te* bénéfkmbm? 
Un nombre croissant de thmomkws d'empkn et et perxmms ayant souffert de 
ruptures sociales. Hommes seuls et familles monoparatHaiês m retrouvent en large 
proportion parmi les allocataires20. Certains restent dépendants des revenus minimums 
pendant de longues périodes. 
La taille et la composition de la population bénéficiaire de revenus minimums dépendent 
de l'existence d'autres soutiens aux revenus, spécifiques à certaines catégories et non 
traitées ici (cf 1-2). De plus les personnes en droit de demander un revenu minimum n'en 
font pas toujours la demande en raison notamment d'un manque d'information, de la 
complexité administrative de la démarche ou de la dévaluation sociale qui peut y être 
associée21. 
Néanmoins on constate que le nombre des bénéficiaires a augmenté depuis la fin des 
années 1980 dans tous les Etats membres22. Deux facteurs sous-tendent cette 
augmentation. Le premier tient à un chômage plus élevé et persistant. Le second se 
rapporte au nombre croissant des personnes ayant connu des ruptures dans leur vie 
sociale (séparations familiales, migration forcée, sans-abri, prison, délinquance, 
surendettement,...). 
Par rapport au nombre total des ménages, deux catégories principales sont sur­
représentées parmi les allocataires de revenus minimums (tab.3). La première comprend 
les personnes seules, en majorité des hommes (plus de la moitié des allocataires dans tous 
les Etats membres sauf au Danemark et en Espagne). La seconde regroupe les familles 
monoparentales, presqu'exclusivement des femmes avec enfants (10 à 20% des 
allocataires et un pic a 35/40% dans certaines Communautés espagnoles) Les jeunes se 
retrouvent en proportion significative parmi les allocataires. Ils ont recours au revenu 
minimum dès le débtit de leur vie professionnelle, voire même avant de la commencer 
14 Les enfants peuvent être pris en compte par le biais d'allocations familiales, comprises ou non comprises dans 
F estimation des revenus disponibles du demandeur de revenu minimum, mais aussi par Is adaptation des montant.-
du revenu minimum. Ces deux formules pouvant être cumulées dans un même pays. 
Allocataire ^personne qui perçoit le revenu minimum en son nom propre ou en tant que chef de ménage. 
Bénéficiaire = personne qui bénéficie du revenu minimum directement ou en tant que dépendant d'un allocjMi 
Une gamme plus large de facteurs relatifs à l'éligibilité des demandeurs, aux abus potentiels e! à lu couver';,;.v 
effective des dispositifs pourront être étudiés dans de futurs rapports 
" à l'exception d'un fléchissement temporaire aux Pays-Bas. 
Ces tendances reflètent, dans une certaine mesure, la dégradation du marché de l'emploi 
Elles renvoient aussi aux choix faits en matière de politique sociale et plus 
particulièrement de protection sociale. Les couples avec ou sans enfants y sont par 
exemple sous-représentés. Des explications peuvent être trouvées dans la couverture 
sociale qui leur est assurée au sein des systèmes de protection sociale ainsi que dans la 
plus grande probabilité qu'au moins l'un des partenaires ait un emploi. 
Les durées réelles de versement sont difficiles à évaluer. Peu d'Etats membres disposent 
de données et elles sont marquées dans certains cas par les limites administratives faites 
aux dispositifs. Cependant plusieurs Etats membres mentionnent un allongement global 
des durées moyennes et l'installation dans la précarité à long terme de certains 
bénéficiaires. Environ 10 % des allocataires le sont sur plusieurs années par exemple en 
France et en Finlande. En Irlande, près d'un tiers des allocataires de I'Unemployment 
Assistance la reçoivent depuis plus de trois ans. Or les régimes ont été conçus pour des 
interventions de courte durée pour des personnes en manque provisoire de ressources 
financières. Plus longtemps les personnes restent allocataires, plus difficile elles ont à 
sortir des dispositifs. Les Pays-Bas ont estimé que les chances de sortie passent de 49% 
la première année à lv3% la quatrième année et celles de trouver un emploi de 15% à 5% 
II - 3. Le glissement de l'allocation chômage vers le revenu minimum 
Des restrictions dans les allocations chômage ont conduit de nombreuses personnes 
sans emploi aux revenus minimums. 
Tous les Etats membres reconnaissent le lien entre la montée du chômage et 
l'accroissement du nombre d'allocataires du revenu minimum. Alors que le chômage 
s'accentuait, beaucoup d'Etats membres ont raccourci les périodes de versement des 
allocations chômage, abaissé leurs niveaux, ou appliqué des conditions d'égibilité plus 
restrictives. Environ un tiers des allocataires en Allemagne, Belgique et Suède sont 
demandeurs d'emploi, deux tiers en France, 86% au Portugal, 90% en Irlande (tab.4) 
Le revenu minimum peut compléter l'allocation chômage lorsque son taux individuel ou 
le taux appliqué au ménage est plus élevé que celui de l'allocation chômage. Cette 
dernière ne se rapporte en fait qu'au chômeur sans tenir compte de l'ensemble du 
ménage dans lequel il vit23. En Allemagne, par exemple, 16% des allocataires de la 
Sozialhilfe âgés de 21 à 65 ans, la reçoivent en complément de l'allocation chômage et 
parmi eux 33% sont des couples avec enfants. Ceci ajoute en fait à la complexité 
administrative. 
Les revenus minimums interviennent aussi comme dernier recours lorsque les allocations 
chômage ont pris fin ou lorsque les conditions d'accès à ces allocations ne sont pas 
remplies. Avoir accès aux allocations chômage (fondées sur l'assurance) exige une 
activité professionnelle préalable assujettie aux cotisations sociales pendant une période 
minimale, ce qui exclut : 
- les jeunes au sortir de leur scolarité, 
- les personnes ayant interrompu leur activité professionnelle pendant longtemps ou 
n' ayant jamais travaillé, 
23 Sauf en Irlande (où {'Unemployment Benefit a un niveau à peine plus élevé que le la Supplementary Welfare 
Allowance) et au Royaume-Uni (où Y income-based .ISA a le même niveau que V Income Support) 
10 
- les personnes qui ont eu des emplois à temps partiel ou à durée déterminée ne 
remplissant pas les conditions minimales. 
Ces personnes peuvent, selon leur situation familiale, se retrouver parmi les allocataires 
des revenus minimums. De plus lorsqu'un âge minimum est requis, une partie des jeunes 
se trouvent exclus de tout dispositif de soutien économique. 
Certains Etats membres, tels l'Autriche, l'Allemagne, l'Espagne, la Finlande, la France, le 
Portugal, la Suède ont aménagé une allocation chômage assistantielle qui prolonge 
F assurance-chômage, à un niveau en général inférieur et dans des conditions variables 
selon les Etats membres. Cependant lorsque pour la recevoir le préalable est d'avoir reçu 
la précédente, les catégories sus-mentionnées en sont encore exclues. Ceci peut 
contribuer à détourner de la recherche d'un emploi dans la mesure où les allocataires de 
revenu minimum n'ont pas le même accès aux mesures générales pour l'emploi que les 
allocataires des allocations chômage (cf III-1). Irlande, Royaume-Uni, Danemark et 
Luxembourg n'ont que deux types de prestations pour les demandeurs d'emploi, l'une 
contributive et l'autre non. Elles donnent aux allocataires le même accès aux mesures 
générales pour l'emploi. 
Le glissement des allocations chômage aux revenus minimums a souvent pour effet le 
déplacement des responsabilités des budgets nationaux aux budgets régionaux et/ou 
locaux. Il peut en résulter une pression accrue sur les économies locales qui souffrent des 
taux de chômage les plus élevés. 
II - 4. Les obstacles à la sortie 
Complexité des mécanismes de prestations sociales et précarité du marché du travail 
peuvent y contribuer. 
Sortir des dispositifs implique que d'autres prestations reçues, l'emploi exercé ou un 
changement de situation familiale procurent des revenus supérieurs aux plafonds des 
revenus minimums. Les obstacles peuvent être personnels mais aussi relever du 
fonctionnement-même des dispositifs. 
II - 4-1. L'engrenage des prestations sociales 
Les revenus minimums peuvent intervenir en complément d'autres allocations lorsque les 
montants versés ne permettent pas d'atteindre les niveaux de revenus garantis. Hormis 
les allocations chômage traitées ci-dessus, peuvent être aussi concernées, les allocations 
d'invalidité, de maladie ou les pensions (tab 4). Sortir des dispositifs dépendra alors des 
décisions prises dans la mise en oeuvre des autres allocations. 
Les revenus minimums interviennent aussi en combinaison avec d'autres prestations et 
services, ce qui tend à multiplier les procédures et les conditions d'attribution. Les 
demandeurs, qui en raison de leur situation ont plus de difficultés d'adaptation, affrontent 
moins aisément cette complexité administrative. Quand ils persistent dans leur demande, 
c'est dans l'espoir d'y trouver plus de sécurité. Il n'est pas surprenant qu'ils aient des 
réticences à en sortir lorsque les emplois proposés sont précaires et le retour au revenu 
minimum décourageant. 
De plus, ils ne reçoivent pas toujours un soutien actif à la recherche d'un emploi ou d'une 
formation, ce qui ajoute au découragement. Comme en témoignent plusieurs Etats 
il 
membres, les personnels locaux sont souvent fortement sollicités par le seul traitement 
administratif des demandes et manquent de temps pour la mise en oeuvre des mesures 
d'intégration sociale et professionnelle. 
Tout ceci amène à penser que des progrès peuvent encore être accomplis pour simplifier 
les procédures, comme le préconise la Recommandation (point C-6), accroître l'efficacité 
des dispositifs et réaliser les objectifs que les Etats membres se fixent en matière 
d'activation des politiques sociales et de l'emploi. 
II - 4-2. Trouver un emploi ne suffit pas toujours 
Dans tous les Etats membres une certaine proportion d'allocataires exerce une activité 
rémunérée. C'est le cas pour la moitié des allocataires de la Social Bidrag en Suède, 
dont 20% à temps plein, 13% en France, Finlande et Pays-Bas, 8% au Luxembourg, 
7,4%) en Allemagne, 5,3% au Portugal (tab.4). Les Etats membres ne relevaient pas 
autant ce phénomène auparavant. Il tend à présent à s'accentuer avec le développement 
de formes d'emploi à temps partiel et atypiques. 
En réponse à ces nouvelles situations et pour faciliter le passage à l'emploi sans perte de 
revenu les Etats membres ont développé différentes formules de maintien permanent ou 
temporaire du revenu minimum en complément d'un salaire (détail dans chap III-3.2.2). 
Ces facilités peuvent aussi avoir pour effet de gonfler les effectifs des bénéficiaires. 
III - Le chemin vers F emploi 
La condition de disponibilité au travail, inscrite dans les dispositions nationales24 s'est 
trouvée ravivée par les difficultés économiques et budgétaires auxquelles les Etats 
membres ont fait face depuis les années 80. Il s'agit à présent de disponibilité active et la 
notion d'approprié ou de convenable, attachée à l'emploi qui devrait être accepté, a été 
assouplie. Peu cependant trouvent un emploi par eux-mêmes ou en ayant recours aux 
mesures générales pour la formation et l'emploi. Les Etats membres cherchent donc à 
améliorer ces résultats et à mieux cibler des ressources limitées sur ceux qui en ont le 
plus besoin. 
Sans examiner les mesures communes à tous les demandeurs d'emploi, ce chapitre se 
préoccupera des étapes que les allocataires de revenus minimums doivent franchir pour 
accéder à l'emploi, des dispositions prises par les Etats membres pour les y aider 
(Recommandation, C-5) et de la qualité d'emploi à laquelle ils peuvent prétendre. 
IFI - 1. Qu 'attendre des services pour l'emploi? 
Qu'ils coordonnent leurs interventions avec celles des services gestionnaires de 
revenus minimums et qu'ils se préoccupent plus que par le passé des allocataires de ces 
revenus. 
Comme voie principale d'accès au marché du travail, les allocataires de revenu minimum 
disponibles au travail s'inscrivent25 dans les agences pour l'emploi. En principe c'est une 
21 à l'exception de la France, cf 1-3 
'* inscription obligatoire dans certains Etats membres 
12 
façon de les considérer au même titre que les autres. En fait, le passage des allocations 
de chômage aux revenus minimums s'accompagne dans la plupart des Etats membres 
d'un changement administratif dans la gestion et le versement des prestations. 
Les services sociaux s'occupent des bénéficiaires de revenu minimum, plutôt que ceux 
de l'emploi. Or ces services fonctionnent souvent indépendamment les uns des autres 
Traditionnellement les services sociaux n'envisagent pas leurs interventions en termes de 
lutte contre le chômage, vu comme un problème parmi d'autres qu'affrontent leurs 
clients. Dans certains Etats membres, ils sont cependant appelés à jouer un rôle plus 
actif en matière d'emploi. Sans se substituer aux agences pour l'emploi, ils sont plutôt 
chargés de développer des activités spécifiques en relation avec le marché du travail. 
Certains Etats membres, conscients de ce cloisonnement des services préjudiciable au 
devenir professionnel des allocataires de revenus minimums, tentent des rapprochements. 
Une première étape consiste à placer les allocataires parmi les prioritaires des mesures 
pour l'emploi au même titre que les chômeurs de longue durée. Belgique, France, 
Allemagne, Portugal, par exemple, l'ont fait. Irlande et Royaume-Uni le pratiquent de 
fait en ne différenciant pas les allocations pour ces deux catégories de demandeurs 
d'emploi. En Allemagne, des allocataires de la Sozialhilfe peuvent participer au 
programme d'aide à l'emploi des chômeurs de longue durée26 dans la limite de 20% des 
participants. Au Portugal, les allocataires du Rendimento minimo garantido sont de plus 
prioritaires vis-à-vis des mesures co-financées par le Fonds social européen. 
Une autre démarche, plus délicate et longue à réaliser, consiste à mieux motiver les 
services pour l'emploi en faveur de ceux qui éprouvent le plus de difficultés et 
développer un partenariat avec les services gestionnaires des revenus minimums. En 
Belgique, les Centres publics d'aide sociale travaillent souvent en partenariat avec les 
services pour la formation et l'emploi. En France, les Agences Nationales Pour l'Emploi 
doivent se recentrer sur les plus en difficulté. En Allemagne un guide a été publié en 
1998 par l'Autorité fédérale pour l'emploi et l'Union fédérale des autorités locales pour 
encourager la coopération entre les services de l'emploi et les services sociaux en matière 
d'insertion professionnelle des allocataires de la Sozialhilfe21. 
Aux Pays-Bas, les services pour l'emploi concentrent leurs efforts sur les personnes 
difficiles à placer, catégories déterminées en cooopération avec les autorités locales 
chargées des services sociaux. D'ici 2001, services publics pour l'emploi, bureaux 
d'assistance sociale et services sociaux devront être regroupés dans des Centres de 
Travail et de Revenu qui fonctionneront comme guichet unique pour tous les 
demandeurs d'emploi et de prestations sociales28. Au Royaume-Uni, le personnel des 
agences de prestations sociales partage les locaux des services pour l'emploi, en charge 
de tous les allocataires de JSA29. Le rôle de ces derniers services a été renforcé et ils 
travaillent en partenariat avec de nombreux acteurs locaux pour mettre en oeuvre les 
New Deals. 
2° "Aktion Beschaftigungshilfen fur Langzeitarbeitlose 1995 bis 1999', 10-02-1995 
2' "'Leitfaden fur Sozialhilfetniger und Arbeitsâmter zur beaiflichen Eingliederung Arbeitsloser", Bundesanstalt fur 
Arbeit und Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbande, Numberg/Kôln, Mdrz 1998 
"8 SZW, ministry of social Affairs and Employment, "The other face of the Netherlands, about preventing and 
combating hidden poverty and social exclusion", progress report, April 1997 
les personnes ayant des problèmes sociaux particuliers sont adressées aux services sociaux qui restent séparés. 
13 
Plus de coopération entre les services sociaux et ceux de l'emploi amène à rapprocher les 
méthodes, à mieux les aligner sur les objectifs et tend à combiner le traitement 
administratif standardisé avec un soutien plus personnalisé comme en témoignent les 
parcours individuels d'intégration décrits plus loin (chap.IV). 
Ill - 2. Comment améliorer la capacité d'insertion professionnelle ? 
Forte concurrence et manque d'aptitudes restreignent la participation aux mesures 
générales de formation. Des mesures spécifiques permettent d'améliorer leur capacité 
d'insertion professionnelle et peuvent aider à compenser les manques d'éducation ou 
deformation. 
Ill - 2-1. Améliorer aptitudes et qualifications 
Seuls quelques pourcents d'allocataires de revenus minimums (Tab.5) sont en formation 
ou en stage. Hormis les limites budgétaires, même s'ils peuvent avoir accès aux mesures 
standards de formation, en pratique les aptitudes et qualifications requises pour répondre 
aux conditions d'entrée ou pour pleinement en profiter leur font souvent défaut. 
Au Danemark la Lov om Kommunal Aktivering30 oblige les communes à organiser un 
rattrapage éducatif (20% des participants aux mesures d'activation) et des stages (60%). 
Au Royaume-Uni, les demandeurs d'emploi éligibles au New deal peuvent bénéficier 
d'un rattrapage scolaire, mis en oeuvre par des partenaires locaux, pendant les quatre 
mois préalables du Gateway. Les participants au New Deal qui n'ont pas achevé leur 
cycle d'enseignement secondaire obligatoire31 peuvent se voir proposer jusqu'à un an 
d'éducation ou de formation à temps plein. La Suède développe une stratégie 
d'envergure nationale avec son Adult Education Initiative pluriannuelle (1997-2002) et 
ses Instituts d'employabilité (AMI) Le rattrapage est toutefois prévu prioritairement 
pour ceux qui ont déjà achevé avec succès l'enseignement secondaire obligatoire. 
Les formations spécifiques proposées restent cependant limitées, de courtes durées et 
peu fréquentées. Les raisons en sont non seulement les contraintes budgétaires mais aussi 
plus généralement l'absence de stratégies claires pour rattraper ce que les systèmes 
d'enseignement nationaux n'ont pas pu mener à bien. 
La formation peut être combinée à des placements en entreprises qui sont aussi en 
général de courte durée. Une compensation financière aux employeurs les accompagnent 
(Allemagne, Luxembourg, Belgique, France, Danemark, Royaume-Uni par exemple). 
L'Allemagne a développé pour les chômeurs à long terme une formule tripartite 
(employé, employeur, office public pour l'emploi) de contrats d'intégration où un temps 
de formation est garanti dont les coûts sont couverts par l'office public pour l'emploi 
Dans le cadre du New Deal britannique pour les jeunes, les employeurs signent des 
engagements de qualité concernant notamment la formation offerte. 
III -2-2. Les mesures spécifiques, des formules d'attente 
Neuf Etats membres (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Luxembourg, 
Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni) ont développé des mesures qui ont pour objectif 
30 remplacée par Lov om Aktiv Social-Politik au 01-07-98. 
31 National Vocational Qualification, level 2. 
14 
ultime, souvent à long terme, la réintégration sur le marché du travail. La plupart des 
Etats membres les réservent aux personnes considérées disponibles à l'emploi. Certains 
ouvrent ces mesures non seulement aux personnes disponibles à l'emploi mais aussi à 
d'autres qu'ils ont exemptées de cette disponibilité, telles des familles monoparentales ou 
des personnes âgées (Danemark, Luxembourg, Pays-Bas32). France et Portugal les 
présentent comme options possibles pour tous les bénéficiaires. 
III -2-2-1. Un encouragement au volontariat 
Dans ces neuf Etats membres des tâches utiles à la société sont proposées, notamment 
par les communes, dans les secteurs de l'entretien des lieux et bâtiments publics, de 
l'environnement, des services collectifs, des hôpitaux. Les participants reçoivent un 
complément aux revenus minimums sous forme de prime ou de remboursement de frais 
encourus. 
Ces mesures évitent une complète inactivité et réduisent l'exclusion sociale. Elles aident 
notamment des personnes qui ne pourraient pas directement reprendre un emploi avec les 
contraintes que cela implique. Cependant elles ne reflètent pas les conditions réelles du 
marché du travail tant par la nature que par les modalités d'emploi. Les participants 
restent complètement dépendants des prestations sociales. Ils ne peuvent pas réintégrer le 
système assurantiel de protection sociale et se constituer des droits au chômage et à la 
pension, hormis les minima non contributifs existants dans certains Etats membres. Pour 
ces raisons ces mesures restent limitées. Elles sont marginales en France, en régression 
en Allemagne et au Luxembourg qui lui préfèrent l'option suivante. 
III - 2-2-2. Les emplois aidés dans le secteur non-marchand 
Cette option est la plus utilisée dans les Etats membres où elle existe. Les autorités 
locales suscitent la création d'emplois dans le secteur de l'économie sociale, les services 
de proximité, les services publics, ou se font elles-mêmes employeurs. Les emplois sont 
proches par leur nature des précédents (décrits sous 2.2.1) mais ils sont mieux structurés, 
souvent encadrés par des contrats de travail. Des cotisations sociales sont prélevées qui 
permettent une réinsertion dans les systèmes d'assurance sociale. Ils 
comprennent notamment: 
- en Espagne, Yempleo social, 
- en Belgique, l'embauche par les Centres Publics d'Aide Sociale d'allocataires du 
minimex qui sont mis à disposition de collectivités locales ou d'ONG, 
- en Allemagne, la création d'emplois par les communes, en particulier pour les jeunes, 
dans le cadre du programme Hilfe zur Arbeit, 
- en France, les contrats emploi solidarité, CES3"\ et emploi consolidé, CEC, pour 
lesquels les allocataires du RMI sont parmi les prioritaires, 
- au Danemark, les job training auprès d'employeurs publics, 
- au Luxembourg, les Affectations temporaires indemnisées , 
- en Irlande, les Community employment programmes 
- aux Pays-Bas, les Banenpool et les expériences Melkert 
Le développement de ces mesures sollicite fortement les autorités locales et amènent 
actuellement certains Etats membres à reconsidérer la répartition des budgets, des 
32familles monoparentales, personnes âgées de plus de 57,5~ans,dispensés pour des raisons sociales ou médicales 
33 Ils couvrent 40% de l'insertion professionnelle des allocataires du RMI. Ces derniers représentent 30 % des CES 
signes. 
15 
personnels et des responsabilités. En matière de financement les situations sont 
contrastées. Au Luxembourg, au Portugal et en France34 le budget est national, mais la 
gestion décentralisée. En Suède et en Allemagne les communes doivent supporter 
totalement les coûts des dispositifs de revenu minimum. Dans les autres Etats membres la 
couverture des dépenses est partagée entre autorités locales et nationales. Le budget 
n'est cependant pas le seul problème. La question se pose aussi de savoir si les autorités 
locales ont le personnel et l'expertise requis pour organiser ces créations d'emplois. 
Les emplois offerts sont pour l'essentiel de qualité minimale, bas salaires, temps partiels, 
courte durée, peu de garantie de reconduction. Peu de formules dépassent l'année35. Les 
contractants n'acquièrent pas toujours une expérience professionnelle qu'ils pourraient 
valoriser dans un emploi ultérieur. Il leur reste difficile de se réinscrire ensuite 
durablement dans le marché du travail. Aux Pays-Bas en 1996, 6 % des personnes en 
contrats aidés retrouvent un emploi régulier, 16% au Luxembourg en 1995. En France, 
en 1996, 27 % des personnes entrées au RMI travaillent un an plus tard, dont 44% sont 
sous contrats aidés36 dont les trois quarts à temps partiel qu'ils ont dû accepter dans 
l'attente d'un emploi à plein temps. 
III - 3. L'accès au marché de l'emploi 
Peu de mesures visent les allocataires de revenu minimum. Les Etats membres attachent 
une importance particulière à faciliter le passage à l'emploi en évitant des pertes de 
revenu. 
HI - 3-1. L'accès aux entreprises 
Diverses mesures incitatives s'adressent aux employeurs. Une subvention ou la réduction 
des charges sociales dans le cadre de contrats à durée limitée sont les plus courantes. La 
majorité des Etats membres y ont recours sans que ces mesures visent particulièrement 
les allocataires de revenus minimums. Allemagne, Luxembourg, Belgique, Pays-Bas, 
France et Royaume-Uni encouragent les employeurs à embaucher ces allocataires. 
Des dispositions sont prises pour réduire les risques de substitution de personnels 
existants par des employés subventionnés. Elles incitent les employeurs à prolonger 
l'embauche au-delà des périodes subventionnées (contrats-types au Luxembourg, 
accords tripartites en Allemagne et engagements à remplir les critères de qualité des 
options du New Deal au Royaume-Uni, contrats initiative emploi, CIE, en France). 
L'expérience montre que les employeurs restent globalement réticents. Néanmoins, 
notamment en raison de la sélection qu'opèrent les employeurs à l'entrée, la proportion 
de ceux qui obtiennent ensuite un emploi régulier est plus élevée que dans les options 
précédentes. Il serait utile à l'avenir de pouvoir évaluer la qualité des emplois obtenus. 
Hormis l'incitation financière, plusieurs Etats membres tentent de mobiliser chez les 
entreprises et leurs employés leurs responsabilités sociales. Le Danemark a organisé un 
débat national et européen sur ce thème en 199737. La France et le Portugal impliquent 
"' De plus chaque département doit consacrer 20% du budget RMI à des mesures spécifiques d'insertion (santé, 
logement,... ) pouvant venir en appui des contrats aidés 
3* à l'exception par exemple de l'Irlande où les plus de 35 ans difficiles à placer peuvent avoir des contrats de 3 
ans, de la France où les CEC peuvent être renouvelés sur une période maximale de cinq ans. 
3o y compris les aides aux entreprises traités au point suivant, HI-3 
« Un nouveau partenariat pour la cohésion sociale », Copenhague, juin 1997 
16 
les partenaires sociaux dans les commissions d'insertion destinées à faire émerger 
localement les opportunités d'emploi. En Belgique les CPAS recherchent des partenariats 
avec les entreprises. 
Enfin en France, Espagne, Irlande et au Portugal, les allocataires des revenus minimums 
peuvent recevoir une aide à la création de leur propre emploi ou entreprise. Des aides 
spécifiques y sont aussi accordées pour la création d'entreprises d'insertion qui 
accueillent et emploient des personnes en difficulté et plus vulnérables vis-à-vis du 
marché du travail. 
III - 3-2. Les incitations financières à la reprise d'un emploi 
Lorsqu'on considère les taux de remplacement nets des revenus minimums par des 
salaires moyens38, l'incitation économique à rechercher un travail est dans l'ensemble 
préservée pour les personnes seules qui constituent près de la moitié des allocataires de 
revenus minimums dans l'ensemble de l'Union. Les taux sont sensiblement plus élevés 
pour les couples avec deux enfants où un seul parent reprendrait un emploi. Un modèle 
tenant compte du travail du couple, situation fréquente dans les pays nordiques et qui 
tend à se développer dans le reste de l'Union, réduirait les taux. Pour les familles 
monoparentales, les taux sont dans une certaine mesure sous-estimés car les frais de 
garde des enfants, éléments-clés de la reprise d'un emploi, ne sont pas inclus. 
Le rapport entre revenu minimum et salaire minimal garanti39 est en débat dans plusieurs 
Etats membres. Il serait utile de pouvoir estimer à l'avenir les taux de remplacement par 
rapport à ces salaires40 car la probabilité est forte que le salaire à la reprise d'un emploi 
se situe à ces planchers. 
III - 3-2-1. Ajustement des niveaux de revenus minimums 
Les Etats membres n'opèrent pas de réduction des niveaux-mêmes de revenus minimums 
comme incitation à la reprise d'un emploi. Il est difficile d'agir sur des niveaux qui sont 
considérés comme des planchers de subsistance. Les réduire serait difficile à justifier. Les 
Etats membres ont cependant renforcé les sanctions individuelles en cas de refus d'un 
travail ou de participation à des mesures d'intégration. Le versement de l'allocation peut 
être suspendu pendant quelques mois, voire plus en cas de récidive (Belgique, Espagne, 
France, Luxembourg, Portugal) ou son niveau réduit (de 20 à 25% au Danemark, en 
Allemagne et Finlande; 15, 20 puis 100% aux Pays-Bas; 40 % de la prestation 
personnelle au Royaume-Uni). Les personnes sanctionnées ont en général des possibilités 
de recours. Peu de données sont disponibles sur l'application effective des sanctions 
(2,1% des allocataires au Portugal, 2,8% au Luxembourg, 5 % des contrats d'insertion 
signés en France). 
Ul-3-2-2. Aménager ta transition du revenu minimum au salaire 
Pour faciliter le passage à un emploi rémunéré, six Etats membres (Belgique, Danemark, 
Allemagne, France, Irlande, Pays-Bas) ont aménagé des périodes de transition (1 à 3 ans) 
au cours desquelles tout ou partie41 du revenu minimum peut être cumulé avec le salaire. 
ou 2/3 de ces salaires, allocations logement et familiales incluses; tableau 3.4 p35 in « Systèmes de prestations cl 
incitations au travail », OCDE , édition 1998 
39 Existe dans six Etats membres 
40 à temps plein; 
41 parfois de manière dégressive 
17 
Pays-Bas et Irlande Font fait avec l'objectif d'encourager l'emploi à temps partiel42 Le 
Luxembourg ne compte pas les revenus professionnels jusqu'à concurrence de 20 % du 
revenu global garanti et ceci sans limite dans le temps. Irlande et Royaume-Uni 
autorisent le cumul permanent avec un salaire dans les limites respectives de 30 et 16 
heures par semaine43. Au-delà ces pays utilisent des in-work benefits réservés 
actuellement aux familles avec enfants44. Seules certaines Communautés autonomes 
espagnoles ont maintenu une interdiction de cumul d'un salaire avec un revenu minimum. 
L'approche pourrait être élargie aux prestations associées, comme c'est le cas pour le 
logement en Irlande et au Royaume-Uni. Les allocataires de revenu minimum seraient 
d'autant plus encouragés à profiter des opportunités d'emploi. Jusqu'à présent peu 
d'Etats membres s'y sont encore engagés, la complexité de la démarche et la répartition 
des compétences entre de multiples niveaux administratifs freinant probablement la 
progression. 
L'efficacité de ces mesures dépend d'une articulation adéquate entre droit du travail, 
protection sociale, mesures actives pour la formation et l'emploi et systèmes de taxation. 
En accord avec le Livre blanc de la Commission "Croissance, compétitivité, emploi"45, 
les Etats membres ont entrepris de réduire les coûts non salariaux du travail pour la main 
d'oeuvre peu qualifiée. De plus les Etats membres se sont à présent engagés sur une 
Ligne directrice pour l'emploi46 visant à examiner et recentrer les systèmes d'allocations 
et de fiscalité et à inciter les chômeurs et les inactifs à chercher et saisir les possibilités 
d'emploi et de formation. 
IV- Un pas plus loin, les parcours individuels d'intégration 
Seule une minorité d'allocataires quitte les revenus minimums pour un emploi. Pour 
améliorer ces résultats, se développe une approche fondée sur des contrats individuels 
engageant les signataires à élaborer des projets personnels. 
Dans les Etats membres disposant de données (tab.5), les sorties annuelles des revenus 
minimums vont de 6% à 33 % et ne s'expliquent pas toutes par l'emploi. Ce dernier 
intervient par exemple pour les deux tiers des sorties en France, 13 % aux Pays-Bas, sans 
qu'il soit possible d'évaluer la durabilité des emplois obtenus. Les Etats membres ont été 
amenés à explorer d'autres champs d'intégration sociale et à aborder la multiplicité des 
obstacles tant personnels qu'institutionnels que peuvent rencontrer les allocataires de 
revenu minimum. Ces osbtacles peuvent se situer par exemple au niveau de 
l'environnement familial, de l'éducation, du logement et compromettre les chances de 
trouver un emploi et de le garder. 
Les travailleurs sociaux, qui sont souvent les premiers interlocuteurs des allocataires de 
revenu minimum, témoignent de leurs difficultés à se projeter vers l'avenir, à se retrouver 
dans la panoplie changeante des mesures pour la formation et l'emploi. Pour y remédier. 
4~ Pays-Bas: pour les plus de 57,5 ans et les familles monoparentales avec des enfants de moins de cinq ans; Irlande: 
concerne Unemployment Assistance et Lone Parents Assistance 
dans les conditions standards des revenus minimums 
Au Royaume-Uni il existe une expérience pilote pour les autres catégories. En Irlande un soutien dégressif sur 3 
ans est apporté par la Back to Work Allowance pour des emplois nouvellement créés ou la création de son propre 
emploi. Les "in-work benefits" prennent en compte les coûts du logement. 
45 COM(98)700 final 
" ligne 4 des Lignes directrices pour l'emploi 1999, COMi'98) 574 final 
18 
conseils et services ont été développés qui aident les personnes à surmonter les ruptures 
et à s'inscrire dans un temps plus compatible avec leur développement personnel. 
Des plans d'action personnalisés sont élaborés. Ils permettent une approche plus 
cohérente dans le temps qui prend en compte l'environnement familial et social Ils 
peuvent par exemple inclure des démarches relatives à l'autonomie sociale (apprentissage 
des langues, permis de conduire, cure de désintoxication,..), à la famille (scolarisation des 
enfants, surendettement,...), à l'entraide locale, au logement, à la formation, à 
l'apprentissage de la citoyenneté. L'emploi reste dans bien des cas l'objectif ultime 
Les Etats membres se sont investis dans cette approche à des degrés divers. Elle englobe 
par exemple : 
- en Finlande, les plans individuels obligatoires pour ceux qui refusent une offre d'emploi 
(instaurés en mars 1998) 
- en Allemagne, le Gesamtplan de la loi sur la Sozialhilfe (§ 19-4), 
- au Danemark, F individuel handlingsplan que les municipalités doivent établir pour les 
allocataires de la Social Bistand âgés de plus de 25 ans, 
- aux Pays-Bas, le weg naar de arbeids markt pour les chômeurs de longue durée, 
contenant des arrangements relatifs à l'intégration sociale, aux études et à la formation, 
- au Royaume-Uni, le Johseeker's Agreement conditionnant l'octroi de la Jobseeker's 
Allowance et revu toutes les quinzaines. Il définit les types d'emploi pour lesquels la 
personne est disponible et les étapes qu'elle va parcourir pour trouver un emploi 
Dans d'autres Etats membres les plans individuels ont évolué dans le sens d'engagements 
réciproques qui non seulement redonnent aux personnes une responsabilité sur leur 
avenir mais contiennent aussi la manière dont les services sociaux et de l'emploi pourront 
les aider à réaliser leurs objectifs. En France et au Portugal, les engagements s'élargissent 
aux communautés locales représentées au sein des commissions d'insertion, cosignataires 
des engagements. 
Ces engagements mutuels correspondent au contrat d'intégration en Belgique, 
d'insertion en France, m projet d'insertion au Luxembourg, au projecto de integracion 
en Espagne et à Yacordo de inserçao au Portugal. Ils sont perçus comme des outils 
sociaux indicatifs auxquels les travailleurs sociaux ont souvent recours de manière 
discrétionnaire. Us couvrent 15% des allocataires en Belgique, 22% au Portugal, 28% en 
France. Ce ne sont pas des contrats d'emploi. L'emploi intervient comme un élément 
parmi d'autres dans l'objectif global d'intégration économique et sociale Par exemple au 
Portugal, un accordo de inserçao sur cinq concerne l'éducation, la santé et/ou 
l'accompagnement social, un sur dix le logement. 
V- Perspectives, des ressources et prestations suffisantes comme point d'appui de 
Fintégration économique et sociale 
Le Conseil préconisait dans sa Recommandation la reconnaissance, "dans le cadre de 
dispositifs globaux et cohérents de lutte contre l'exclusion sociale, du droit fondamental 
de la personne à des ressources et prestations suffisantes pour vivre conformément à la 
dignité humaine". Les dispositifs de revenus minimums y répondent d'une double 
manière. D'une part ils interviennent comme ultimes mécanismes de redistribution des 
revenus, vitaux en période de crise économique et d'aggravation de la pauvreté. D'autre 
19 
part ils constituent, grace aux prestations et services associés, un point d'ancrage pour la 
réintégration économique et sociale de leurs allocataires. 
La Recommandation du Conseil a contribué à organiser et stimuler réflexion et débat 
entre les Etats membres. On observe aussi une certaine convergence des dispositifs 
nationaux en matière de champ d'application et de conditions d'égilibilité Par contre des 
différences notables subsistent en ce qui concerne leur place dans les systèmes de 
protection sociale, leurs liens avec les autres mesures de soutien social et d'emploi et les 
modalités de leur mise en oeuvre- tels les niveaux de soutien garantis et les dispositions 
en matière de prestations et services associés-. 
La réinsertion des personnes les plus pauvres dans les régimes généraux de sécurité 
sociale (fondés sur l'assurance) a souvent pour préalable la reprise d'un emploi régulier. 
Or seule une minorité d'allocataires de revenus minimums peut actuellement l'escompter. 
La plupart de activités rémunérées offertes restent des réponses provisoires. La 
démarcation entre revenu minimum et salaire s'estompe. Le développement d'emplois à 
courte durée ou à temps réduit y contribue. Il est aussi possible que l'assouplissement 
des conditions de cumul du revenu minimum avec un salaire puisse favoriser l'émergence 
de ces nouvelles formes d'emploi. D'un autre côté on peut se demander si les revenus 
minimums constituent l'instrument le plus approprié pour aider les personnes travaillant à 
temps partiel et percevant des bas salaires. 
Face à la précarité du marché du travail, concevoir pour les allocataires de revenu 
minimum des opportunités d'emploi plus viables sur un long terme est une entreprise de 
longue haleine dans laquelle les Etats membres s'engagent à des degrés divers. Des 
initiatives en été prises, par exemple, la création d'emplois dans le secteur non-marchand, 
la mobilisation des services de l'emploi, la facilitation du passage du revenu minimum au 
salaire sans perte de revenu. Les accords ou contrats individuels mis en oeuvre dans 
plusieurs Etats membres renforcent ce processus en ancrant l'emploi dans une vision plus 
large de l'intégration et en impliquant plus activement les allocataires de revenu 
minimum. 
Pour poursuivre les travaux avec les Etats membres avec l'objectif d'améliorer la situation 
des bénéficiaires de dispositifs couverts par la Recommandation, la Commission propose 
d'approfondir les questions suivantes: 
Optimiser la protection sociale offerte 
- comment mieux assurer la couverture des besoins essentiels, et mieux prendre en 
compte les prestations associées (logement, santé, famille,... ) ? 
- peut-on apporter plus de cohérence entre les minima sociaux et les autres prestations 
sociales, notamment celles relatives au chômage et à la pension ? 
- dans quelle mesure les dispositifs peuvent-ils compléter les revenus du travail ? 
- comment améliorer le fonctionnement des dispositifs du point de vue de leurs 
utilisateurs ? 
Accroître Vaccès à Vemploi 
- comment aider les allocataires à prendre part aux mesures générales de formation et 
pour l'emploi ? 
- faut-il des mesures spécifiques, pour quelles raisons et de quels types ? 
20 
- quelles sont les meilleures pratiques pour faciliter le passage à l'emploi sans perte de 
revenu ? 
- peut-on améliorer la qualité des emplois proposés et accessibles aux allocataires ? 
Ces questions devraient être traitées en liaison avec les Lignes directrices européennes 
pour l'emploi et les plans nationaux qui en découlent. 
Développer l'intégration économique et sociale 
- quels sont les droits et les responsabilités des allocataires et de leurs dépendants? 
- comment organiser des réponses coordonnées aux multiples problèmes économiques et 
sociaux que rencontrent les allocataires? 
- que révèle le nombre croissant d'allocataires de revenu minimum sur la manière dont 
les politiques économiques et sociales fonctionnent et promeuvent leurs objectifs 
déclarés de participation et de cohésion sociale? Quelles solutions rechercher dans le sens 
d'une meilleure intégration sociale ? 
La Commission souhaite aussi ouvrir le débat aux partenaires sociaux, aux ONG et aux 
autres organisations de la société civile en tant qu'acteurs majeurs des politiques 
d'intégration économique et sociale. Les discussions qui seront développées et les 
orientations qui pourront en être dégagées contribueront à préparer la mise en oeuvre du 
nouvel article 118 du futur Traité ( article 137 de la version consolidée). 
21 
Tableau 1 
Dispositifs nationaux de revenu minimum, 
principaux services et prestations associés 
dispositifs do base Principaux services ct prestations associes 
Autrichc Sozialhilfe Allocation logement (si tin logcmenl convcnablc n'est pas couvert par les 
taux standards, il Test au moyen de paiements additionnels ou d'aidc en 
nature). Assurance maladie ou sante. 
Belgique Minimex (minimum En principe minimex couvre toutes depenses necessaires. Paiements 
de movers d'existencey- exceptionnels possibles a la discretion des Centres publics d" Aide sociale. 
Minimum inkomen principalement pour logement et frais associes, sante, arrieres de 
gaz/eau/electricite 
Danemark Social Bistand Allocation logement. Allocation d'etude pour etudiants vivant hors ou 
dans foyer familial. 
Finlande Toimeentnlotuki Allocation logement. Part additionnelle de la Toimeentnlotuki couvre 
specialement soins de sante onereux, garde d'enfants, couts eleves lies a 
rexercice d'un emploi. 
France Revenu Minimum Allocation logement au taux maximum pour locataires. Exoneration de la 
d'Insertion - RMl taxe d'habitation. Soins de sante gratuils. Moyens mis a disposilion dans 
le cadre des contrats d'insertion 
Allemagnc Sozialhilfe Allocation logement. Assurance sante et depenses liees aux maladies. 
Allocation d'education. Aides pour circonstances exccptionnelles 
Irlandc Supplementary Allocation logement. Aides pour habillcr ct chausscr les enfants 
Welfare Allowance - scolarises. Aides en nature pour litcrie, chauffage et autres equipements 
Unemployment menagers essentiels. 
assistance 
Luxembourg Revenu Minimum Allocation logement. Prise en charge de rassurance medicale. 
Garanti - RMG 
Pays-Bas Algemene Bijstand Allocation logement. Prise en charge de F assurance medicale. 
Portugal RMG- Rendimento Allocation logement. Frais medicaux (pour certaines categories), bourses 
Minimo garantido d'enseignement. Subventions aux transports publics. 
Espagne Renta Minima Aide sociale d'urgence (logement, equipement et appareils menagers) 
Suede Socialbidrag Allocation logement, allocation pour families monoparentales 
Royaumc- Income Support - Allocation logement. Contribution aux taxes locales. Traitements 
Uni income-based Job- dentaires, lunettes subventionnces ; lait + vitamines pour enfants < 5 ans 
seekers allowance et femmes enceintes, rcpas scolaires. Aides aux frais de matcrnitc et dc 
funerailles. Paiemcnt pour temps froid aux retraites, handicapes et 
personnes avec enfants de moins de 5 ans 
Les allocataires de revenus minimums bénéficient des dispositions nationales générales relatives aux 
soins de santé, à l'éducation et à la famille (allocations familiales). Ne sont mentionnés ici que les 
services et prestations additionnels. Les dispositions relatives à l'emploi et à la formation sont traitées 
directement dans le texte du rapport. 
Sources: 
- Pierre Guibentif, Denis Bouget, "Les politiques du revenu minimum dans F Union européenne", Lisbonne, 1997 
- Réponses nationales au questionnaire 1997 de la Commission sur le revenu minimum garanti. 
- Fondation européemie pour F amélioration des conditions de vie et de travail, "Report on GMI development in HU 
Member States in 1992-1997", Décembre 1997, Matti Heikkila, Darren McCausIand 
- OCDE, "L'assistance sociale dans les pays de l'OCDE, rapports nationaux", 1996 
22 
Tableau 2 
Niveaux de soutien apportés par les revenus minimums, les allocations logement et familiales 
1995. exprimés en parité de pouvoir d'achat 
Etats membres 1 A17 B D Dk E48 F i Fin Irl49 L Nl p50 S UK 
SI 
Célibataire - sans enfant 
Soutien global net 
Part de r allocation 
logement % 483 
27 499 
0 661 
36 561 
9 304 
0 481 
40 644 
40 384 
0 808 
14 734 
21 221 
21 625 
7 661 
56 
Couple - 2 enfants 
Soutien global net 
Part de I'allocation 
logement % 
Part des allocations 
familiales % 1082 
15 
23 926 
0 
28 1230 
29 
7 1431 
0 
11 565 
D 
8 858 
31 
11 1266 
20 
14 852 
0 
9 1519 
7 
14 1090 
14 
10 654 
10 
10 1207 
14 
13 1094 
34 
11 . 
Famille monoparentale - 2 enfants 
Soutien global net 
Part de 1'allocation 
logement % 
Part des allocations 
familiales % 903 
18 
28 926 
0 
28 895 
34 
13 007 
11 
26 504 
0 
10 760 
35 
12 050 
24 
42 837 
0 
9 145 
10 
18 006 
16 
11 476 
13 
13 994 
18 
14 960 
38 
16 
Les allocations logement et familiales sont exprimées en % du soutien global net \ Jn % nul indique l'absence d'une 
allocation logement séparée Les coûts de logement sont alors supposes être couverts par le revenu minimum Les données 
sont nettes de prélèvements. Des prélèvements (impôts sur le revenu, taxes locales) sont effectues au Danemark. 
Luxembourg, Royaume-Uni et Pays-Bas. 
Sources: 
- données modélisées à partir de la base de données OCDE sur les prestations sociales, les taxes et les incitations au travail 
site Internet : http://w\v\v.oecd.org/els.socpol/benefitscompendium/index.htm. 
- Parités de pouvoir d'achat, Eurostat: Statistiques en bref - Economie et finance, 1995/2. Chaque montant en monnaie 
nationale est converti en une unité de référence commune, la PPA qui permet d'acheter la même quantité de biens et de 
services dans chaque Etat membre pour une aimée donnée. 
Moyenne des 9 dispositifs de Sozialhilfe existants ( I pour chaque Bundesland). En ce qui concerne l'allocation 
logement, en raison des fortes variations liées à la prise en compte des situations individuelles, seul un montant très 
approximatif a pu être inclus. 
Dans chaque famille Renia minima et allocations familiales sont théoriquement imposables, mais aucune taxe n'est en 
fait acquittée car les montants des prestations restent inférieurs au plafond des revenus exonérés. 
Allocation logement non incluse car non disponible. En fait relativement peu de bénéficiaires de la Supplementary 
Welfare Allowance la reçoivent. L'allocation de parents isolés, qui couvre 68% de l'aide globale fournie, est imposable 
mais aucun prélèvement n'est effectué car les montants des prestations sont inférieurs au plafond des revenus exonérés 
Données de l'année 1997, première aimée d'application du RMG. 
L'« Income Support » est imposable (en partie pour couple + 2 et parent isolé + 2) mais aucun prélèvement n'est 
effectué car les montants des prestations sont inférieurs au plafond des revenus exonérés. Le faible montant indique sous la 
rubrique « taxe » correspond aux taxes locales. Il est en fait compensé par une contribution aux taxes locales versée aux 
allocataires qui, en pratique, neutralise l'impact de ces taxes. 
Tableau 3 
en % du nombre d'allocataires Carastéristiques des allocataires de revenus minimums 
Personnes 
seules (h/f) 
Families mono-
parentales, '(h/f) 
Couples avec 
enfants 
Nbd' 
allocataires 
variation depuis 
1990 % 
Population 
totale couverte 
Repartition 
selon age B 
1997 
54 
19 
9,2 
80 020 
+ 62 -
126 000 
(est.) 
27%<25 a 
51%<35a DK 
1994 
40,6 
25,3/15,3 
11,5 
1/10,5 
32,5 
290 000 
+ 16 
5()%<30 a D 
1996 
51,6 
22.7 
14 
1- 377 945 
+ 11 
( 1995) 
2.688 805 
73 % 
< 40 ans E 
1995 
22 a 30 
35 a 40 
63 714 
+ 26 
(95 97) 
186 568 
2/3 < 
45 ans FI 
1994 
61,4 
36,9/24,5 
10,5 
1,3/9,2 
15,8 
339 020 
(1995) 
+ 87 
584 100 
(1995) 
2/3 < 
30 ans FR 
1 010 472 
+ 98 Irl 1997 
SWA 
72,8 
18 279 
37 604 
70%< 
39ans U.A. 
159 777 
+ 14 
53%<35 
ans L 
1994 
66,5 
19,5 
8,2 
4622 
+ 73 
(1986) 
6 804 
54%< 
40 ans NL 
1995 
57,6 
23,6 
11,8 
493 000 
-7 
60% 
<40 ans P 
1996 
? 
21,9 
89 937 
283 433 
51< 
25ans S 
1994 
61,5 
39 22,5 
17,2 
1,9 15,3 
15,6 
715 000 
+ 8 
(93 94) UK 
I.S. 
59 
27 
5 
4103000 
* 
9%<25a 
43 >60 a JSA 
78 
1 
15 
1097000 
29 < 25a 
13 > 50a 
a = ans 
Les allocataires correspondent en fait à des ménages au sens de chacun des dispositifs nationaux (définitions nationales) avec des compositions variables (une seule personne ou un titulaire et 
ses dépendants enfants et/ou adultes du même ménage) La population totale couverte est en général estimée à partir des déclarations des allocataires. 
Source : Pierre Guibentif- Denis Bouget, "Les politiques du revenu minimum dans l'Union Européenne", 1997'; complétée par : 
B : situation en janvier 97; « les bénéficiaires du minimex en Belgique , 1990-1997 », Le Secrétaire d'Etat à l'intégration sociale, Jan Peeters; 
I) : situation au 31-12-96; "Sozialhilfe Statistisches Bundesamt" ; 
Dk : Susanna Brogaard et I lanne Weise: "Evaluering af Lov om konimunal aktivering" 1997 
E : % varient selon les Communautés autonomes; Fundacion Argentaria, 1995 
F : situation au 31.12.96 , DOM inclus qui représentent environ 16% du total ; DERM1/CAF, juin 1997; 
P: situation au 31-08-98 ' 
IKL : situation au 31-12-97; SWA = Supplementary Welfare Allowance; le flux annuel est plus élevé (73 554 allocataires en 1997) ; U.A. = Unemployment Assistance 
Lux : 3ème rapport RMG du Conseil Supérieur de Faction sociale à la Chambre des Députés, juillet 1996 ; données FNS/CDP déc. 1994; 
NL : Données pour allocataires âgés de 1S à 64 ans. 
UK: I.S = Income support; JSA = income-based Jobseeker's allowance; Statistics Quaterly Enquiry, Nov.97; Northern Ireland: Income support 100% census, JSA 20% sample. Données arrondies 
au millier le plus proche. * Le nombre d'allocataires de FIS a augmenté de 36 % sur la période 90/95. A partir d'octobre 1996, JSA a remplacé IS pour les personnes au chômage. 
£ 
Tableau 4 
Situation des demandeurs de revenu minimum par rapport à l'emploi 
en % total des demandeurs 
B 
D 
E 
Fin 
F 
Irl 
L 
P 
S 
UK emploi 
2.8 
7,4 
très peu 
11,1 
13 
non disponible 
8 
5,3 
50 dont 
20 tps plein 
non 
disponible Demandeur d'emploi 
indemnisé 
7 
14.3 non 
indemnisé 
30,1 
20,9 
chômeurs de longue durée 
54,3 
13,8 très peu 
41,2 
90 
31 
86,2 
4 x moyenne nationale 
21,1 (JSA) stage, 
formation 
3,8 
(etudiants) 
5,3 
peu 
6 
non 
disponible autres 
56.3 dont 10,8 separation du couple, 9,6 complement a 
autres prestations, 2.9 handicap/maladies 
62.1 dont 14,8 charges domestiques, 7,1 
handicap/maladies, 1,4 retraites 
families monoparentales 
76,7 complement a d'autres prestations f 
26 
10 dont 2,6 handicap/maladies, 1,6 refugies 
.51 dont 26 handicap/maladies, 18 conjoints au foyer, 8 
ages de plus de 60 ans; 
5 retraites, 2,8 handicap/maladies, 0,7 soutien de famille 
33 handicap/maladies 
78,4 dont 34,1 retraites, 19,5 families monoparentales, 
17,3 handicap/maladies 
_ 
nb: un demandeur de revenu minimum peut recevoir plusieurs autres prestations sociales 
Sources: 
réponses nationales au questionnaire de la Commission de 1997 complétées par : 
B : situation au moment de la demande: "Enquête sur l'accroissement du nombre des demandes en vue de 
l'obtention du minimex. Union des villes et communes belges, section CTAS" ; données 1994 
D: situation au 31 -12-1996 pour personnes âgées de 15 à 65 ans; "So/.ialhilfe Statistisches Bundesamt" 
E: Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales, "Las rentas minimus de insercion", origen, modelos y aplicacion en las 
Comunidades autonomas. 05-1997 
F: au moment de la demande. Isa Aldeghi. "les nouveaux arrivants au revenu minimum d'insertion", enquête RMl 900-
CREDOC-DIRMI 1996. CREDOC, nov. 96 
ERL: Supplementary Welfare Allowance + Unemployment Assistance : Statistical information on Social Welfare Services-
Department of Social Community and Family Affairs - 1997 
L: situation au moment de la demande; Rapport d'activité 1995 du Service Nationale d'Action Sociale 
P: Sur la période expérimentale 1-7-96/ 31-10-97, 17 960 ménages ont reçu le RMG pendant cette période; au 30-7-97. 11 482 
ménages le recevaient encore. 
Su: réponse au questionnaire 1996, données de 1994 
UK: Income. Support + income-based Jobseeker's Allowance(JSA), Statistics Quaterly Enquiry, Nov.97; 
Northern Ireland: Licorne support 100% census, JSA 20% sample 
25 
Tableau 5 
Résultats des dispositifs d'intégration socio-économique 
en % total des allocataires 
Dk 
D 
E 
F 
L 
N1 
P « actives » 
49 
8,4 
100 
en théorie 
>28 
12,0 
21,8 Sorties du 
dispositif 
20 à 30 
33 
6,0 
en 96 
32, 9 emploi 
15 
13 
empleo social 
27 
4,7 
11,6 
9,7 volontariat 
non 
disponible 
3,9 
non 
disponible formation 
stages 
34 
non 
disponible 
6 
3,5 
0,6 
21,5 autres 
50 complement a d'autres prestations 
0,05 proyectos de integracion social 
(soins de sante, scolarisation des 
enfants,...) 
47 recherche d'emploi. 5 autres 
79,5 dispenses de MSC 
18,8 dt 4 demenagement/ eti anger. 4 
manages 
18,6, sante ; 23,7 appui social; 
7,8 logement 
" activés "j= allocataires ayant participer à des mesures d'intégration sociale et économique 
" emploi" = personnes ayant trouvé un emploi aidé ou non aidé 
Réponses des Etats membres au questionnaire de la Commission de 1997 complétées par: 
D : participants au programme « Hilfe zur Arbeit » : Breuer Wilhem « Revenu minimum garanti et politiques 
d'insertion sur le marché de l'emploi, le cas de l'Allemagne» ISG, Sozialforschung und Gesellschaftspolitik. 
1995, sur base d'une enquête de 1992 
E: Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales, "Las rentas minimas de insercion", origen, modelos y aplicacion en 
las Comunidades autonomas. 05-1997; Fundacion Argentaria, "Las rentas minimas de insercion en Espana 
entre la asistencia y la insercion", version provisoire Mai 1995, données 1993 
F: situation un an après l'admission au RMI. 28% "activés"- ayant signé un contrat d'insertion:, Isa Aldeghi. 
"Les nouveaux arrivants au revenu minimum d'insertion", enquête RM1900 - CREIXX'-DIRMI 1996, C RE DOC. 
nov.96 
L: situation au 31-12-1995: sur 7 433 bénéficiaires, 5 912 (79,5%) sont dispensés de Mesures sociales 
complémentaires (MSC ); 56,7% des non dispensés sont "activés"; 3ème rapport du Conseil supérieur à l'action 
sociale à la Chambre des Députés, juillet 1996 
NL: données 1991. étude "De l'assistance nationale à l'emploi", ministère des Affaires sociales et de l'Emploi, 
mai 1994 En 1995 les mesures d'activation concernent 27,5 % du total des allocataires 
P: résultats sur période 1 -7-96/ 31 -08-98; 21,8% "activés" = ayant signé un "acordo de inserçao" 
26 
N° L 245/46 journal officiel des Communautés européennes 26. 8. 92 
RECOMMANDATION DU CONSEIL 
du 24 juin 1992 
portant sur tes critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de 
protection sociale 
(92/441/CEE) 
LE CONSEIL DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
vu le traité instituant la Communauté économique européen­
ne, et notamment son article 235, 
vu la proposition de la Commission ('), 
vu l'avis du Parlement européen (*), 
vu l'avis du Comité économique et social (J), 
( 1 ) considérant que le renforcement de la cohésion sociale 
au sein de la Communauté implique de promouvoir la 
solidarité à l'égard des personnes les plus démunies et 
les plus vulnérables; 
(2) considérant que le respect de la dignité humaine fait 
partie des droits fondamentaux qui sont à la base du 
droit communautaire comme reconnu dans le préam­
bule de l'acte unique européen; 
(3) considérant que les processus d'exclusion sociale et les 
risques de précarisation se sont accrus et diversifiés au 
cours de la dernière décennie, en raison notamment des 
évolutions conjuguées, d'une part, du marché de 
l'emploi et en particulier l'augmentation du chômage 
de longue durée et, d'autre part, des structures fami­
liales et en particulier l'extension des situations d'iso­
lement; 
(4) considérant qu'il est nécessaire d'accompagner les 
politiques générales de développement, qui peuvent 
contribuer à enrayer les évolutions structurelles cons­
tatées, par des politiques spécifiques, systématiques et 
cohérentes d'intégration; 
(5) considérant qu'il convient en conséquence de poursui­
vre les efforts et de conforter les acquis des politiques 
sociales et d'adapter ces politiques au caractère multi-
dimensionnel de l'exclusion sociale, qui implique 
d'associer aux diverses formes nécessaires d'aide immé­
diate des mesures visant résolument l'intégration éco­
nomique et sociale des personnes concernées; 
(6) considérant que l'insuffisance, l'irrégularité et l'incerti­
tude des ressources ne permettent pas, à ceux qui en 
(') JOn°C163du22. 6. 1991, p. 3. 
(') JOn°Cl50du 15.6. 1992. 
('} JO n° C 14 du 20. 1. 1992, p. 1. sont victimes, de participer convenablement à la vie 
économique et sociale de la société dans laquelle ils 
vivent, ni de s'inscrire avec succès dans un processus 
d'intégration économique et sociale; qu'il importe 
donc de reconnaître aux plus démunis, dans le cadre 
d'une politique globale et cohérente de soutien à leur 
insertion, un droit à des ressources suffisantes, stables 
et prévisibles; 
(7) considérant que le Conseil et les ministres des affaires 
sociales réunis au sein du Conseil ont adopté, le 29 
septembre 1989, une résolution concernant la lutte 
contre l'exclusion sociale {*) qui souligne que la lutte 
contre Fçxclusion sociale peut être considérée comme 
une composante importante de la dimension sociale du 
marché intérieur; 
(8) considérant que la charte communautaire des droits 
sociaux fondamentaux des travailleurs, adoptée au 
Conseil européen de Strasbourg, le 9 décembre 1989, 
par les chefs d'État ou de gouvernement de onze États 
membres, déclare notamment à son huitième considé­
rant et à ses points 10 et 25: 
«considérant que (. . .) dans un esprit de solidarité, il 
importe de lutter contre l'exclusion sociale;» 
«Selon les modalités propres à chaque pays: 
10. Tout travailleur de la Communauté européenne 
a droit à une protection sociale adéquate et doit 
bénéficier, quel que soit son statut et quelle que 
soit la taille de l'entreprise dans laquelle il 
travaille, de prestations de sécurité sociale d'un 
niveau suffisant. 
Les personnes exclues du marché du travail, soit 
qu'elles n'aient pu y avoir accès, soit qu'elle*) 
n'aient pu s'y réinsérer, et qui sont dépourvues 
de moyens de subsistance doivent pouvoir béné­
ficier de prestations et de ressources suffisantes, 
adaptées à leur situation personnelle.» 
«25. Toute personne ayant atteint l'âge de la retraite, 
mais qui se verrait exclue du droit à la pension et 
qui n'aurait pas d'autres moyens de subsistance, 
doit pouvoir bénéficier de ressources suffisantes 
et d'une assistance sociale et médicale adaptées à 
ses besoins spécifiques.» 
(•) JO n° C277 du 31. 10. 1989, p. 1. 
&4~ 
26. 8. 92 Journal officiel des Communautés européennes N:> L 245/47 
(9) considérant que la Commission a repris cet aspect 
fondamental de la lutte contre l'exclusion sociale dans 
son programme d'action relatif à la mise en oeuvre de la 
charte communautaire des droits sociaux fondamen­
taux des travailleurs, en notant en particulier l'intérêt 
d'une initiative communautaire visant, dans un esprit 
de solidarité, les citoyens les moins favorisés de la 
Communauté, y inclus les personnes âgées dont la 
situation s'apparente trop souvent à celle des exclus du 
marché du travail; 
(10) considérant que la mise en oeuvre d'une garantie de 
ressources et de prestations relève de la protection 
sociale; qu'il appartient aux Etats membres de quali­
fier, à cet égard, la nature juridique des dispositions 
visant à assurer cette garantie lesquelles, dans la 
plupart des États membres, ne relèvent pas de la 
sécurité sociale; 
(11) considérant qu'il importe de tenir compte, lors de la 
mise en œuvre progressive de la présente recomman­
dation, de la disponibilité de ressources financières, 
des priorités nationales et des équilibres à l'intérieur 
des systèmes nationaux de protection sociale; qu'il 
existe des disparités de développement entre États 
membres en ce qui concerne la protection sociale; 
(12) considérant que le Parlement européen, dans sa réso­
lution sur la lutte contre la pauvreté dans la Commu­
nauté européenne ('), s'est prononcé en faveur de 
l'instauration dans tous les Etats membres d'un revenu 
minimal garanti comme facteur d'insertion des 
citoyens les plus pauvres dans la société; 
(13) considérant que le Comité économique et social, dans 
son avis du 12 juillet 1989 sur la pauvreté (2), a 
également recommandé l'instauration d'un minimum 
social conçu pour être à la fois un filet de sécurité pour 
les pauvres et un levier nécessaire à leur réinsertion 
sociale; 
(14) considérant que la présente recommandation n'affecte 
pas les dispositions nationales et communautaires en 
matière de droit de séjour; 
( 15) considérant que le traité ne prévoit pas, pour la mise en 
œuvre des objectifs de la présente recommandation, 
d'autres pouvoirs d'action que ceux de l'article 235, 
I. RECOMMANDE AUX ÉTATS MEMBRES: 
A. de reconnaître, dans le cadre d'un dispositif global et 
cohérent de lutte contre l'exclusion sociale, le droit 
fondamental de la personne à des ressources et 
prestations suffisantes pour vivre conformément à la 
dignité humaine, et d'adapter, en conséquence, en 
(') JO n° C 262 du 10. 10. 1988, p. 194. 
H JO n° C 221 du 28. 8. 1989, p. 10. tant que de besoin, selon les principes et orientations 
exposés ci-après, leur système de protection so 
ciale; 
B. d'organiser la reconnaissance de ce droit selon les 
principes généraux suivants: 
1 ) l'affirmation d'un droit fondé sur le respect de la 
dignité de la personne humaine; 
2) la définition du champ d'application personnel 
de ce droit, au regard de la résidence légale et de 
la nationalité, en conformité avec les disposi­
tions pertinentes en matière de résidence et/ou 
de séjour, et tendant à couvrir progressivement, 
à cet égard, aussi largement que possible, selon 
les modalités prévues par les États membres, 
l'ensemble des situations d'exclusion; 
3) l'ouverture de ce droit à toutes les personnes qui 
ne disposent pas, par elles-mêmes ou au sein du 
ménage dans lequel elles vivent, de ressources 
suffisantes: 
* 
— sous réserve de la disponibilité active.'au 
travail ou à la formation professionnelle en 
vue d'obtenir un travail, pour les personnes 
dont l'âge, la santé et la situation familiale 
permettent une telle disponibilité active, ou, 
le cas échéant, sous réserve de mesures 
d'intégration économique et sociale pour les 
autres personnes 
et 
— sans préjudice de la faculté des États mem­
bres de ne pas ouvrir ce droit aux personnes 
ayant un emploi à temps plein ni aux étu­
diants; 
4) l'accès à ce droit sans limitation de durée, pour 
autant que les conditions d'éligibilité soient 
respectées, étant entendu que, concrètement, le 
droit peut être ouvert pour des durées limitées 
mais renouvelables; 
5) le caractère auxiliaire de ce droit par rapport aux 
autres droits en matière sociale, la réinsertion 
des personnes les plus pauvres dans les systèmes 
de droits généraux devant être parallèlement 
recherchée; 
6) l'accompagnement de ce droit par les politiques 
jugées nécessaires, au niveau national, à l'inté­
gration économique et sociale des personnes 
concernées, telles que prévues dans la résolution 
du Conseil et des ministres des affaires sociales, 
réunis au sein du Conseil, du 29 septembre 
1989, concernant la lutte contre l'exclusion 
sociale; 
C. d'organiser la mise en œuvre de ce droit selon les 
orientations pratiques suivantes: 
1) a) fixer, compte tenu du niveau de vie et du 
niveau des prix dans l'État membre considé­
ré, et pour différents types et tailles de 
ménages, le montant des ressources estimées 
N* L 245/48 Journal officiel des Communautés européennes 26. 8.92 
suffisantes a une couverture des besoins 
essentiels au regard du respect de la dignité 
humaine; 
b) adapter ou compléter les montants pour 
répondre à des besoins spécifiques; 
c) se référer, pour fixer les montants, à des 
indicateurs qu'ils estiment appropries, com­
me, par exemple, la statistique du revenu 
moyen disponible dans l'État membre, la 
statistique de la consommation des ménages, 
le salaire minimal légal s'il existe ou les 
niveaux des prix; 
à) préserver, pour les personnes dont l'âge et les 
aptitudes leur permettent de travailler, une 
incitation à la recherche d'un emploi; 
e) instaurer des modalités de révision périodi­
que de ces montants, selon ces indicateurs, 
pour que reste assurée cette couverture des 
besoins; 
2) accorder aux personnes dont les ressources, 
appréciées au niveau de l'individu ou du ménage, 
sont inférieures aux montants ainsi fixés, adap­
tés ou complétés, une aide financière différentiel­
le leur permettant de disposer de ces mon­
tants; 
3) prendre les dispositions nécessaires pour que, en 
ce qui concerne la portée du soutien monétaire 
ainsi accordé, l'application des règles en vigueur 
dans les domaines de la fiscalité, des obligations 
civiles et de la sécurité sociale tienne compte du 
niveau souhaitable des ressources et prestations 
suffisantes pour vivre conformément à la dignité 
humaine; 
4) prendre toutes dispositions pour faciliter aux 
personnes concernées un accompagnement so­
cial approprié, consistant en mesures et services 
tels que, notamment, l'accueil, l'information et 
l'aide pour faire valoir leurs droits; 
5) arrêter, à l'attention des personnes dont l'âge et 
les aptitudes leur permettent de travailler, des 
dispositions, y compris la formation profession­
nelle si cela est nécessaire, visant à les aider de 
façon efficace à s'intégrer ou se réintégrer dans la 
vie active; 
6) prendre les mesures nécessaires pour que les 
personnes les plus démunies soient effectivement 
informées de ce droit; 
simplifier autant que possible les procédures 
administratives et les modalités d'examen des 
ressources et des situations relatives à l'ouverture 
de ce droit; organiser autant que possible, et conformément 
aux dispositions nationales, des modalité', éc 
recours auprès de tiers indépendants tels que les 
tribunaux, qui, soient aisément accessibles aux 
personnes concernées; 
O. d'assurer cette garantie de ressources et de presta­
tions dans le cadre des régimes de protection socia­
le; 
en déterminer les modalités, en financer le coût et en 
organiser la gestion et la mise en oeuvre conformé 
ment aux législations et/ou pratiques nationales; 
E. de mettre en œuvre les mesures prévues par la 
présente recommandation dès à présent et de façon 
progressive, de manière à pouvoir établir un bilan au 
terme de cinq ans, 
en tenant compte de la disponibilité des ressources 
économiques et budgétaires ainsi que des priorités 
fixées parles autorités nationales et des équilibres air 
sein des systèmes de protection sociale, et en,modu 
lant, le cas échéant, Je champ de leur application 
selon des catégories d'âge ou de situation familia­
le; 
F. de prendre les dispositions appropriées: 
— pour recueillir une information systématique sur 
les modalités effectives d'accès des populations 
concernées à ces mesures 
pour conduire une évaluation méthodique de 
leur mise en œuvre et de leurs effets, 
II. ET, À CETTE FIN, DEMANDE À LA COMMISSION: 
1. de stimuler et d'organiser, en liaison avec les États 
membres, l'échange systématique des informations et 
des expériences et l'évaluation continue des disposi­
tions nationales adoptées; 
2. de soumettre au Parlement européen, au Conseil et 
au Comité économique et social, sur une base 
régulière, un rapport décrivant, à partir des informa­
tions qui lui seront fournies par les États membres, 
les progrès accomplis et les obstacles rencontrés dans 
la mise en œuvre de la présente recommandation. 
Fait à Luxembourg, le 24 juin 1992. 
Par le Conseil 
Le président 
José da SILVA PENEDA 

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