COMMISSIOM HES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 13.06.1995 
COM(95) 273 final 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION 
AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
UNE STRATEGIE EUROPEENNE D'ENCOURAGEMENT 
AUX INITIATIVES LOCALES DE DEVELOPPEMENT ET D'EMPLOI 

1 - ACCROITRE LE CONTENU DE LA CROISSANCE EN EMPLOIS 
Le Livre blanc "Croissance, compétitivité, emploi" publié en décembre 1993, a défini une 
stratégie à moyen tenue pour créer davantage d'emplois et lutter plus efficacement contre le 
chômage. Lors de sa dernière réunion à Essen, le Conseil européen a précisé cinq grands 
domaines d'actions prioritaires de cette stratégie. Dans ce contexte, Les initiatives locales de 
développement et d'emploi sont appaaies comme un moyen d'enrichir le contenu de la 
croissance en emplois. Les dernières perspectives macro-économiques pour 1995 et 1996 
rendues publiques par la Commission confirment l'impératif d'accroître l'intensité en emploi 
de la croissance pour l'Europe. D'où l'accent mis aujourd'hui sur les initiatives locales de 
développement et d'emploi 
Démarche nouvelle pour la création d'activités, les initiatives locales de développement et 
d'emploi se multiplient dans l'ensemble des pays de l'Union européenne, tant elles rencontrent 
profondément les aspirations actuelles. D'un côté, elles répondent à des besoins croissants liés 
à l'augmentation du niveau de vie ou à des changements de comportements, encore mal 
couverts par les entreprises ou par les administrations traditionnelles. De l'autre côté, elles 
offrent à leurs promoteurs la possibilité d'inscrire leur créativité et leur dynamisme dans un 
projet local de développement, en milieu rural ou urbain, plus vaste que l'initiative elle-même. 
A partir de l'expérience de quelques Etats membres et de nombreuses collectivités locales, la 
Commission a identifié 17 domaines susceptibles de couvrir les nouveaux besoins des 
Européens et d'offrir des opportunités d'emplois importantes: les services à domicile, la garde 
des enfants, les nouvelles technologies de l'information et de la communication, l'aide aux 
jeunes en difficulté et l'insertion, l'amélioration du logement, la sécurité, les transports 
collectifs locaux, la revalorisation des espaces publics urbains, les commerces de proximité, 
le tourisme, l'audiovisuel, le patrimoine culturel, le développement culturel local, la gestion 
des déchets, la gestion de l'eau, la protection et l'entretien des zones naturelles, la 
réglementation, le contrôle de la pollution et les installations correspondantes. 
Elle a montré qu'aujourd'hui ce sont les initiatives locales qui sont les plus aptes à créer des 
emplois adaptés à ces besoins, car elles peuvent mieux prendre en compte la diversité propre 
à chaque culture et chaque organisation socio-économique. 
Dans le contexte des politiques actives de l'emploi recommandées par le Livre blanc 
"croissance, compétitivité, emploi", l'encouragement aux initiatives locales offre 
incontestablement une composante intéressante du point de vue de l'analyse coût-bénéfice des 
ressources budgétaires. D'une part, sur base de l'évaluation macro-économique du potentiel de 
création d'emplois conduite pour trois pays de l'Union - la France, le Royaume-Uni et 
l'Allemagne, il est possible d'affirmer qu'une telle politique est de nature à accroître chaque 
année l'emploi en Europe de 140.000 à 400.000 postes1. Ce qui représente environ 40% de 
l'objectif d'enrichissement de la croissance en emploi visé par le Livre blanc pour réduire de 
moitié le niveau de chômage actuel d'ici l'an 20002. D'autre part, en satisfaisant une demande 
'Voir document SEC 95/564, simulation macro-économique réalisée par les services de la Commission 
en collaboration avec Cambridge Econometrics, Wirtschaftszentrum Berlin et INSEE-BIPE Conseil. 
"Voir page 48 du Livre blanc (version française) Partie B- 1 - Chapitre 1.3 b) "Par exemple, si à partir 
de 1995 la Communauté pouvait parveiûr à un accroissement de l'intensité d'emploi de la croissance de 
0,5 à 1 point, associé à un taux de croissance soutenu de 3% au moins par an, alors l'objectif fixé en 
matière de chômage pour l'an 2000 serait également atteint". 
latente et en remédiant aux insuffisances du marché, les initiatives locales de développement 
et d'emploi ne sont pas contraires à l'exigence de compétitivité internationale; elles ouvrent 
plutôt de nouvelles voies pour les innovations des entrepreneurs du secteur privé ou associatif. 
Il existe donc aujourd'hui une démarche de création d'emplois susceptible de diffusion, 
compatible avec la compétitivité, d'une part, et avec les aspirations des Européens à des 
meilleures conditions de vie et de travail, d'autre part. Les initiatives locales ne représentent 
pas la voie unique de création d'emplois pour l'avenir; elles doivent être appréciées comme un 
moven complémentaire pour accroître le contenu en emploi de la croissance - elles figurent 
à ce titre dans les "cinq points" des conclusions du sommet européen d'Essen. 
Mais la libération complète du potentiel de création d'emplois qui s'attache aux 17 domaines 
et la diffusion de cette dynamique à d'autres secteurs adjacents ne peuvent se satisfaire de la 
simple stimulation des expériences de terrain. Elles appellent la mise en place d'un cadre 
d'action national et européen plus cohérent, dont le premier rôle sera de lever les nombreux 
obstacles au développement de ces nouvelles activités. 
A la demande du Conseil européen réuni à Bruxelles, la Commission a préparé deux 
documents de travail sur les nouveaux emplois, dont une synthèse a été présentée à Essen: 
- le premier document (SEC 95/564), intitulé "initiatives locales de développement et 
d'emploi", visait à clarifier et vérifier l'idée selon laquelle les économies européennes recèlent 
des "nouveaux gisements d'emploi" résultant de besoins encore à satisfaire dans les secteurs 
des services. 
- le second document (Sec 94/2199), intitulé "inventaire des actions communautaires en faveur 
du développement local et de l'emploi", faisait le bilan de l'utilisation des outils mis à la 
disposition du développement local par l'Union européenne, depuis dix ans, et proposait 
quelques mesures pour en améliorer l'efficacité. 
Compte-tenu de l'intérêt manifesté par plusieurs Etats membres3 pour la démarche des 
initiatives locales de développement et d'emploi, de la dimension territoriale de cette approche 
qui donne à la Commission la possibilité de tirer rapidement partie de son expérience en 
matière de développement local et enfin, de l'écho rencontré par ces premiers documents de 
travail, il a paru utile d'en tirer dès maintenant les enseignements. La présente communication 
de la Commission s'inscrit dès lors dans le souci général d'accompagner la mise en oeuvre des 
décisions du Conseil européen d'Essen qui touchent à la croissance, à la compétitivité et à 
l'emploi, dont le cadre est fixé par le processus de suivi multilatéral récemment soumis au 
Conseil''. 
Concrètement, la présente communication vise à illustrer: 
- les mesures que les Etats membres peuvent prendre en faveur des initiatives locales, dans 
le contexte des "programmes pluriannuels d'emploi", conformément aux conclusions du 
sommet d'Essen; 
•'Le gouvernement portugais a présenté pour le Conseil européen de Corfou un memorandum sur les 
actions de développement local, qu'il a complété par un second memorandum en septembre 1994. Le 
gouvernement irlandais a diffusé, lors de la préparation du Conseil européen d'Essen, un document de 
travail illustrant les mesures prises dans le domaine du partenariat et le gouvernement danois a apporté 
à Essen un soutien à la démarche des initiatives locales de développement et d'emploi 
'Communication de la Commission au Conseil COM (95)74 final du S mars 1995 
- les dispositions que l'Union européenne s'engage à mettre en oeuvre, afin de mieux utiliser 
les instruments et politiques communautaires, pour encourager le développement local et 
l'emploi 
2 - ORIENTATIONS POUR DES CADRES NATIONAUX FAVORABLES AUX 
INITIATIVES LOCALES DE DEVELOPPEMENT ET D'EMPLOI 
Si l'on constate un foisonnement d'initiatives locales dans les différents pays de l'Union, leur 
durée de vie est souvent courte. Cette fragilité est due à de nombreux obstacles s'opposant à 
leur épanouissement et qui concernent au premier chef l'inadaptation de leur environnement 
national (2.1). Il en découle une série de propositions, qui concernent à la fois la création 
d'instruments nouveaux et la mise en place d'un cadre administratif décentralisé (2.2). Ces 
pistes d'action s'inspirent très largement des expériences réussies, conduites dans quelques 
Etats membres, et qui pourraient être utiles à d'autres, tout en respectant les traditions propres 
à chaque pays, ainsi que la spécificité du contexte national juridique, économique et social. 
2.1- Les initiatives locales rencontrent de nombreux obstacles structurels 
L'étude des expériences pratiques montre que très souvent les conditions-cadres pour le 
développement des initiatives locales ne sont pas réunies. Certains obstacles concernent 
l'ensemble des activités à fort contenu de main d'oeuvre (le coût excessif des charges pour les 
moins qualifiés), mais la plupart sont spécifiques aux 17 domaines. Les freins sont 
principalement d'ordre financier, technique, juridique et institutionnel. 
Les obstacles financiers sont principalement: 
- le coût excessif de la main-d'oeuvre peu qualifiée; 
- un mauvais rapport qualité-prix de l'offre lorsqu'elle n'a pas adapté ses méthodes de gestion 
aux exigences et aux potentialités technologiques actuelles; 
- le coût de l'investissement initial et la difficulté d'accès au capital pour des micro-entreprises 
et pour des individus qui souhaitent créer leur propre entreprise, ou pour des associations 
dépourvues de garantie financière suffisante 
- la solvabilité des ménages les moins favorisés et la faible rentabilité de certains types de 
services. 
Les obstacles liés à la formation et à la qualification professionnelle résultent de: 
-l'inadéquation des formations initiales, alors que la demande des clients va dans le sens de la 
polyvalence et du développement d'activités d'accompagnement, d'accueil et d'information; 
- la faiblesse des dispositifs sectoriels de formation professionnelle et de reconversion dans 
certains secteurs où les PME sont nombreuses et peu organisées; 
- l'adaptation tardive des qualifications et des conditions de travail dans certains secteurs 
traditionnels (horaires, pénibilité, stress) 
- le manque de formation pour les nouvelles technologies et leur transfert aux entreprises, 
particulièrement les PME. 
Les obstacles juridiques et réglementaires tiennent à: 
- la rigidité des statuts n'autorisant pas la pluriactivité, ni la mixité des sources de revenus, 
pour des chefs d'entreprise-agriculteurs ou des chômeurs-promoteurs d'entreprise sociale; 
- l'absence, parfois, de statut juridique adapté aux organisations nées d'un partenariat entre le 
secteur privé et le secteur public; cela conduit leurs employés à une situation précaire; 
- l'absence fréquente de statut pour le conjoint-aidant; 
- le maintien de réglementations .;t de statuts hérités du passé, souvent contraignants et pas 
toujours efficaces (systèmes de numerus clausus); 
- les cloisonnements stricts entre métiers qui rendent difficile, voire impossible, la création 
d'emplois polyvalents; 
- l'obsolescence de certains systèmes d'agrément public pour des entreprises spécialisées qui 
pénalisent les nouveaux entrants; 
- l'absence de certaines nonnes techniques ou contrôles de qualité des prestations qui peuvent 
avoir un effet dynamisant pour l'emploi; 
- l'inadaptation des régimes de protection des individus et des consommateurs, et de la 
propriété individuelle aux nouveaux médias. 
Les obstacles liés aux modalités d'intervention des autorités publiques proviennent: 
- d'une méconnaissance des processus de développement local, pour la création d'emplois; 
- d'une organisation trop verticale et sectorielle des administrations publiques qui les empêche 
d'assurer correctement leur rôle d'information vis-à-vis des acteurs locaux, des responsables 
politiques, des entreprises privées, des associations à but non lucratif et des habitants; 
- d'une trop grande brièveté des soutiens financiers, qui fragilisent la durabilité des initiatives. 
2.2 - Les principaux instalments horizontaux pour lever les obstacles financiers, techniques, 
juridiques et administratifs 
Les politiques nationales en faveur des initiatives locales doivent donc prioritairement 
s'attacher à la suppression de ces obstacles structurels et à la mise en place d'un cadre stable 
et cohérent, qui comprend d'abord des instruments à caractère horizontal. 
Mettre en place une autre panoplie d'instniments financiers 
Sous l'angle d'une analyse coût-bénéfice, les démarches des initiatives locales offrent sans 
aucun doute une des options les plus favorables parmi les diverses politiques d'emploi. Comme 
elles répondent à de nouveaux besoins, l'effet de déplacement lié à l'octroi d'avantages 
financiers à des secteurs ou des catégories de travailleurs y est limité. Une comparaison de 
plusieurs mesures faite pour la France montre qu'une politique active d'emploi dirigée vers la 
satisfaction des nouveaux besoins serait environ cinq fois plus efficace que des mesures visant 
une simple augmentation des effectifs du secteur public et dix fois plus efficace qu'une 
"relance keynésienne" par des travaux d'infrastructures. 
Mais cette option nécessite la mise en place d'un encadrement et d'instruments financiers 
directement adaptés à l'initiative locale (voir annexe 1): 
- Les chèques-services. Instruments de paiement pré-affectés à l'acquisition de certains 
services, ils peuvent offrir des avantages considérables pour stimuler la structuration de l'offre 
et l'expression de la demande. 
- Les fonds communs de placement locaux au niveau d'un quartier ou d'un espace rural. 
Assortis de formules de capital-risque et de fonds de garantie, ils rapprochent les épargnants 
des porteurs de projets et stimulent les initiatives locales. 
- Une révision du traitement des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses 
d'équipement en comptabilité publique. Elle faciliterait les investissements en ressources 
humaines nécessités par les engagements contractuels de longue durée public-privé dans le 
cadre du partenariat. 
Adapter les formations et les diplômes pour consolider les nouveaux métiers 
Il convient d'établir un cadre professionnel adapté pour valoriser les compétences et faire 
connaître les nouveaux métiers. Cela implique de compléter les enseignements professionnels 
classiques par l'apprentissage de la communication, de l'écoute et du conseil; de familiariser 
les jeunes, les femmes et les travailleurs en reconversion avec l'usage de nouveaux outils 
télématiques ou de protection de l'environnement. Au plan national, ces compétences et ces 
métiers devraient être sanctionnés par des diplômes et le cas échéant, de nouvelles 
qualifications ou méthodes de reconnaissance des compétences devraient être développées. 
La reconnaissance par la société s'exerce aussi par la mise en place d'un cadre de garanties 
sociales Pour offrir aux jeunes professionnels des perspectives correspondant aux 
qualifications requises pour les nouvelles activités (usage des nouvelles technologies de 
l'information) et mieux répondre aux aspirations des clients, les partenaires sociaux doivent 
enrichir le contenu des négociations traditionnelles sur les qualifications. 
Rénover le cadre juridique 
Les frontières qui délimitent aujourd'hui les champs d'activités privées et publiques, agricoles 
et non-agricoles, salariées et non salariées ont eu leur utilité pour bâtir des régimes de 
protection sociale ou clarifier les responsabilités. Il y a lieu de les aménager, d'introduire les 
souplesses ou les simplifications tenant compte des situations nouvelles illustrées par les 
initiatives locales: diversification des parcours professionnels individuels, complémentarité des 
services publics et des services privés, polyvalence des entrepreneurs agricoles et artisanaux. 
En fonction des traditions propres à chaque pays, plusieurs voies d'innovation juridique sont 
possibles, telles que: 
- L'instauration de statuts facilitant lapluri-activité, notamment dans le monde rural, ou d'un 
statut de conjoint-aidant et corrélativement l'élargissement des compétences des chambres 
consulaires (artisanat, commerce, agriculture, PME...). 
- Des possibilités de réinsertion autorisant la combinaison d'une activité rémunérée et la 
perception d'allocation de chômage. 
- La création d'un statut d'entrepreneur-partenaire dans des organisations à but non lucratif, 
assujetti fiscalement et socialement dans des conditions comparables à celles des salariés. 
- L'adaptation des législations du travail et de la protection sociale aux modes de travail permis 
par les technologies de l'information et de la communication. 
Dans le même ordre d'idée, le concept de concession de service public et de gestion déléguée 
mérite d'être largement appliqué pour couvrir le champ des activités d'utilité locale, encore 
inaccessibles dans les règles du statut public, et pour faciliter le partenariat public-privé. 
Prévoir une décentralisation suffisante de l'action administrative 
Le partenariat entre les autorités publiques locales et les promoteurs d'initiatives, d'une part, 
les responsables des administrations nationales, d'autre part, suppose une décentralisation 
suffisante de l'action administrative elle-même. Cela concerne particulièrement la gestion des 
aides, la formation professionnelle et la gestion du marché local du travail. 
Il peut aussi nécessiter l'intervention d'agences de développement local dont le rôle consiste 
à repérer, former, puis accompagner les promoteurs d'initiatives. 
Dans le même esprit, la mise en place de réseaux locaux interactifs de communication entre 
les collectivités locales, les administrations et les acteurs locaux fait partie des innovations 
parmi les plus prometteuses de la société de l'information. 
3 - UN APPUI RENOUVELE DE L'UNION EUROPEENNE AUX INITIATIVES 
LOCALES DE DEVELOPPEMENT ET D'EMPLOI 
Les "initiatives locales" ou les "nouveaux gisements d'emplois", font maintenant partie du débat 
public dans un nombre croissant d'Etats membres. Pour autant, l'ensemble des acteurs 
économiques, sociaux et politiques restent encore peu sensibilisés aux enjeux et aux 
opportunités des initiatives locales. L'Union et ses Etats membres doivent donc joindre leurs 
efforts pour une meilleure connaissance des possibilités, des difficultés et des solutions qui 
s'attachent à cette démarche. 
A cet égard, la valeur ajoutée de l'Union se manifestera particulièrement dans: 
- Le soutien accru à d'authentiques innovations, dans de nouveaux domaines, assorti d'une 
évaluation systématique européenne, bien utile à toute expérience débutante. 
- La diffusion et la promotion des "bonnes pratiques" en matière de développement et de 
création d'emploi, au travers de réseaux transnationaux d'information et de coopération. 
En outre, diverses politiques et instruments de l'Union peuvent venir conforter les mesures 
nationales qui favorisent cette démarche, notamment les politiques structurelles. 
3.1 - Soutenir l'expérimentation et assurer son évaluation 
La fragilité et le morcellement des processus d'expérimentation en cours, ainsi que la 
découverte de nouveaux champs pour l'initiative locale justifient que l'encouragement donné au 
plan communautaire soit accentué, en direction des 17 domaines identifiés et au profit de la 
création d'entreprises, dans le secteur privé ou dans l'économie sociale. 
// est nécessaire de renforcer les actions des fonds structurels dans ce domaine, en 
privilégiant, en premier lieu l'expérimentation et l'innovation mais également en procédant à 
une évaluation systématique des actions afin de mieux valoriser le potentiel des initiatives 
locales de développement et d'emploi. 5 
D'autres actions existantes pourraient apporter leurs contributions aux initiatives locales de 
développement et d'emploi, comme la proposition de décision soumise au Conseil relative 
aux "Actions de la Commission en matière d'analyse, de recherche, de coopération et 
d'action dans le domaine de l'emploi", qui prévoit que l'Union soutiendra notamment les 
initiatives locales. La nouvelle ligne budgétaire B 2-605 (actions pilotes en faveur des 
chômeurs de longue durée) pourra également servir à l'expérimentation de certaines 
initiatives locales. 
Le programme de formation LEONARDO apporte un soutien au développement de nouveaux 
programmes et matériels pédagogiques pour répondre à la fois aux besoins liés à la création 
de nouvelles activités et à l'animation du développement régional. 
5 Par exemple, à partir de 1995, l'un des objectifs prioritaires pour l'utilisation de l'article 10 du 
règlement FEDER se référera à ceUe démarche; notamment, l'appui à la diffusion de l'innovation 
technologique en région et les actions innovantes se concentreront sur des initiatives liées à la société 
de l'information, à la valorisation du patrimoine culturel et aux emplois de proximité. Pour ceux-ci, 
les actions seront fondées sur l'élaboration de stratégies territoriales par les acteurs locaux, devant 
permettre de mettre en lumière les mesures concrètes, les conditions préalables, le financement et le 
partenariat des projets pilotes de démonstration qui en découlent. 
Le programme de recherche socio économique finalisée qui concerne la recherche sur 
l'éducation et la formation, ainsi que sur l'intégration sociale et l'exclusion sociale, contribuera 
à l'appofondissement des réflexions sur les actions à entreprendre. 
L'évaluation des résultats, réalisée seulement en partie, doit être étendue à l'ensemble des 
programmes expérimentaux. Ainsi, toutes les actions communautaires en faveur du 
développement local, y compris hors fonds structurels, feront-elles désormais l'objet d'une 
évaluation finale et d'une procédure adaptée de suivi des expériences en cours. 
Un rapport périodique synthétique sur les enseignements des expériences d'initiatives locales 
de développement et d'emploi sera publié par la Commission à partir de la mise en commun 
des évaluations réalisées pour les divers instruments. Il mettra en relief les "bonnes pratiques" 
transférables. 
3 2 - Diffuser les leçons des bonnes pratiques et encourager les réseaux européens 
d'information et de coopération 
Les actions de soutien à l'expérimentation et les programmes d'initiative communautaire ont 
déjà permis à certaines initiatives de s'associer dans des réseaux d'information et de 
coopération. Cependant, de nombreux promoteurs de projets restent encore isolés et mal 
informés. La Commission accentuera l'aide apportée à la constitution de réseaux entre les 
foyers d'initiatives locales de développement et d'emploi; elle mettra à leur disposition les 
informations élaborées sur les bonnes pratiques grâce à la procédure permanente d'évaluation. 
Pour ce qui est des partenaires directs de l'Union et des gestionnaires de fonds 
communautaires, outre la publication du rapport périodique sur les initiatives locales, la 
Commission s'attachera à garantir l'échange régulier d'informations internes sur le contenu des 
programmes et leurs résultats, ainsi que les données quantitatives et qualitatives sur les 
initiatives locales soutenues. 
Il conviendra également de réunir périodiquement les différents acteurs et réseaux de manière 
à favoriser l'échange des bonnes pratiques et la sensibilisation à la démarche des initiatives 
locales de développement et d'emploi, assurant ainsi un effet multiplicateur. 
Les administrations nationales, les experts requis par l'évaluation et les membres des 
observatoires mis en place sur des thèmes spécifiques (développement rural, par exemple) 
seront invités à participer à des rencontres régulières. Les comités de suivi dans les Etats 
membres, de même que des comités spécialisés6 , seront régulièrement informés des progrès 
de la démarche des initiatives locales. 
Afin d'améliorer l'information des porteurs de projets et des candidats éventuels aux soutiens 
communautaires, la Commission étudiera les modalités pratiques d'une mise à disposition plus 
large de ces données, par l'utilisation des moyens informatiques. Elle approfondira les 
conditions d'une utilisation optimale des cicuits d'information existants, en y associant les 
l" Par exemple, le comité STAR des structures agricoles et du développement rural, le comité 
pour le développement et la reconversion des régions, le comité de gestion FSE, le comité 
permanent de l'emploi, le groupe des Directeurs généraux de l'emploi, les comités consultatifs 
des partenaires sociaux pour l'agriculture, le commerce et la distribution, les transports, les 
coopératives-mutualités-associations 
relais communautaires7, les canaux d'information des Etats membres et des autorités locales, 
ainsi que ceux des organisations non-gouvernementales, comme les associations et les 
chambres consulaires 
Au-delà de l'échange d'information, certains réseaux transeuropéens ont déjà mis en place des 
formes systématiques de coopération; ainsi le réseau constitué autour du programme LEADER 
a-t-il permis une coopération européenne entre les différents animateurs des initiatives locales 
de développement rural et les administrations nationales. Ce modèle de coopération mérite 
d'abord d'être étendu aux initiatives locales en milieu urbain, destinées à faire face aux risques 
de désagrégation sociale courus dans certaines zones. 
En s'inspirant de cet exemple, la Commission établira un recueil méthodologique des 
expériences réussies en matière de revitalisation du tissu urbain. Elle proposera aux 
protagonistes des actions pilotes soutenues par l'Union et concernant les quartiers défavorisés 
de développer l'échange d'information et la coopération via des réseaux existants ou à créer. 
Les réseaux européens constitués pour l'échange d'information seront encouragés à coopérer 
directement en vue de l'échange des expériences portant sur les aspects les plus délicats de la 
mise en place des initiatives locales8. 
Enfin, l'échange d'expériences entre opérateurs locaux et régionaux dans le cadre de 
DIRECTORIA sera poursuivi, avec une ouverture particulière vers les nouveaux Etats 
membres et les pays associés. Une action d'échange-formation de fonctionnaires des 
collectivités territoriales pourra s'y ajouter, à l'image du programme KAROLUS. 
3.3 - Appuyer les politiques nationales pour le bénéfice des initiatives locales 
Enfin, l'Union peut soutenir les politiques nationales d'encouragement à la démarche des 
initiatives locales, à la fois par le canal des fonds structurels - notamment au titre des crédits 
consacrés à l'expérimentation - et par d'autres politiques plus sectorielles, financière ou 
réglementaire, en vue de créer un cadre de référence européen commun. 
La complémentarité des cadres nationaux et des dispositions prises à l'échelle de l'Union 
apparaît dans des domaines précis, tels que les services à domicile et la garde des enfants, 
l'amélioration du logement, la sécurité, les transports collectifs locaux, l'exploitation des 
nouvelles technologiques de l'information à des fins de développement local, la rénovation des 
commerces de proximité, la promotion du patrimoine culturel, la gestion des déchets ou la 
valorisation et l'entretien des zones naturelles (annexe 2). 
7Par exemple, les carrefours ruraux, et les Euro-info centres, les centres européens d'entreprise et 
d'innovation, les réseaux LEADER, RECITE, LEDA, ERGO, ADAPT et EMPLOI, OPET, ENERGIE-
CITE, FED ARENE, ILNET, ECOS, et OUVERTURE, les centres relais et les Infrastmctures régionales 
de soutien à l'innovation et au transfert de technologies, ou le réseau ARIES pour l'économie sociale 
'l'installation d'agences de développement régional, les services aux PME, la coopération inter­
régionale, la mise en place d'outils d'ingénierie financière, le recours aux subventions globales 
cl l'accès aux autres politiques communautaires 
Les fonds structurels 
Grâce à la promotion et la valorisation de l'expérimentation, à la diffusion et l'échange des 
bonnes pratiques tirées de l'évaluation, les initiatives locales de développement et d'emploi, 
rendues ainsi plus visibles, devraient être mieux prises en compte par les Etats membres lors 
de la préparation et de la révision des actions structurelles soumises au cofinancement 
communautaire. 
Il ne s'agit pas de lancer une nouvelle réforme mais de faire un usage plus efficace et plus 
dynamique des ressources disponibles et des instruments existants, pour créer des emplois et 
garantir un processus de développement par la démarche des initiatives locales. Cet effort 
concerne autant la formation et les conditions d'embauché, que l'investissement matériel et 
immatériel. 
Concrètement, cela peut passer par une participation nombreuse et régulière des acteurs du 
développement local aux comités de suivi des programmes et/ou des comités techniques 
préparatoires qui portent sur les initiatives locales, un renforcement du partenariat privé-public 
dans les projets et un accompagnement systématique de toutes les opérations de grande 
infrastructure par des initiatives locales. 
La Commission assurera plus systématiquement une relation entre les évaluations fournies par 
les programmes d'expérimentation et la gestion des programmes opérationnels relevant des 
politiques structurelles y compris les actions menées dans le cadre des initiatives 
communautaires. Elle informera régulièrement les administrations nationales, en particulier lors 
du suivi des CCA et des DOC UP, des meilleures pratiques en matière de développement local. 
Les autres politiques 
D'autres instruments sont envisageables pour compléter ou stimuler les initiatives nationales. 
Ce sont d'abord des mesures à caractère horizontal qui contribuent à améliorer l'environnement 
général des entreprises et des activités créatrices d'emploi et qui peuvent faciliter une approche 
coordonnée des politiques nationales: 
c'est le cas par exemple de l'effort engagé au plan de l'Union pour l'approche coordonnée des 
aménagements de la fiscalité environnementale et de l'allégement des charges pesant sur les 
emplois les moins qualifiés; cela concerne également l'utilisation des instruments financiers 
communautaires, tels que ceux de la BEI et du EEI au profit des PME dont l'extension aux 
nouveaux secteurs des services et du commerce pourrait être étudiée. 
Il peut aussi s'agir de dispositions qui rencontrent plus spécialement les besoins des initiatives 
locales dans certains domaines particuliers: 
L'appui communautaire peut alors prendre la forme d'un encouragement à l'adaptation des 
statuts juridiques et des standards de qualité correspondant aux nouvelles professions. L'Union 
peut également, dans le cadre des politiques sectorielles, faciliter la mise en commun de 
connaissances techniques nécessaires au développement de certains domaines. 
Concernant la diffusion et l'usage des nouvelles technologies, la Commission pourra 
promouvoir et soutenir des actions pilotes qui démontreront le rôle de la société de 
l'information dans la création d'emplois et qui aideront les citoyens à tirer parti des 
opportunités de nouvelles activités, grâce à la formation. 
Plus généralement, l'Union est prêle à approfondir l'utilisation de ses différents instruments au 
profit des initiatives locales, dans le sens d'une efficacité renforcée. 
10 
Mais en toute hypothèse l'appui communautaire ne prendra toute son efficacité que s'il vient 
à la rencontre de stratégies nationales exprimées dans les "programmes pluriannuels d'emploi. 
00O00 
Les initiatives locales de développement et d'emploi offrent une voie originale de création 
d'activités nouvelles répondant à l'évolution des besoins de nos sociétés. Elles sont ainsi 
capables de libérer le potentiel des gisements d'emplois évoqués par le Livre blanc "croissance, 
compétitivité, emploi". De ce fait elles ont été retenues, dans le cadre de la stratégie définie 
par le Conseil européen d'Essen comme un moyen d'enrichir quantitativement et 
qualitativement le contenu de la croissance en emploi. Elles doivent trouver une place 
importante dans les programmes pluriannuels d'emploi à établir par chaque Etat membre. 
Sur la base des orientations nationales en matière d'initiatives locales de développement et 
d'emploi qui seront exprimées par les programmes nationaux pluriannuels, le dispositif 
communautaire devra être complété et approfondi. Ainsi s'engagera, dans l'esprit qui était déjà 
celui du programme d'action sociale de l'Union européenne, un processus de coopération 
interactive entre l'Union et les Etats membres. Au-delà des initiatives locales, cette coopération 
marquera l'ensemble du suivi des décisions du Conseil européen d'Essen. 
ANNEXE 1 : DES INSTRUMENTS ET RÈGLEMENTS FINANCIERS MIEUX ADAPTES AUX 
INITIATIVES LOCALES. 
Désignation Caractéristiques Avantages attendus 
Chèque-service . Titre de paiement émis . Création d'un prix de référence pour de 
localement, susceptible d'être nouveaux services. 
acquis par les particuliers ou . Augmentation de la solvabilité des ménages 
distribués en équivalence de modestes 
prestation sociale. Ce titre est . Encouragement à la constitution de prestations 
échangé contre des régulières de qualité. 
prestations de services . Absence de discrimination entre différents 
déterminés. L'autorité statuts de prestataires. 
émettrice sélectionne les . Lutte contre le travail au noir. 
prestataires (entrepreneurs, . Simplification des démarches administratives. 
associations coopératives) sur 
base d'un cahier des charges. 
Instruments d'épargne locale . Constitution de fonds de . L'épargne des ménage est encouragée par la 
capital-risque, tutorat contribution à la solution de problèmes locaux 
d'accompagnement et d'emploi et de développement. 
formation obligatoires, en . Le savoir-faire des anciens entrepreneurs et 
substitution de l'apport cadres est utilisé. 
personnel . De nouvelles activités sont dégagées par les 
. Autorisation de fonds établissements financiers collectant l'épargne 
commun de placement pour populaire. 
des territoires de petite 
dimension. 
Adaptation des règles fiscales . Redistribution des charges . Mesure générale intéressant particulièrement 
fiscales ou sociales en faveur les initiatives locales 
des salaires les plus bas. . Relance des travaux de rénovation à fort 
. Réorientation des aides au contenu de main-d'oeuvre. 
logement en faveur de la Incitation à des formules diversifiées 
rénovation des logements combinant transport collectif et individuel. 
anciens. 
. Réduction des disparités 
fiscales entre les modes de 
transport 
Adaptation des règles relatives . Possibilité temporaire de . Enrichissement des possibilités pour les 
aux dépenses publiques cumul d'allocations de agences locales de l'emploi d'engager des 
chômage et d'activité à temps partenariats avec les initiatives locales 
partiel . Nouveaux arbitrages des collectivités locales 
. Possibilité de transfert en faveur des initiatives locales. 
d'allocations de chômage aux 
entreprises d'insertion 
. Allongement de la durée et 
de la dégressivité des régimes 
d'indemnisation pour les 
personnes en situation 
d'insertion. 
. Inscription en dépenses 
d'investissement des dépenses 
de fonctionnement affectées 
au démarrage des initiatives 
locales (2 ans) 
12 
ANNEXE 2: 
LA COMPLEMENTARITE ENTRE LES POLITIQUES NATIONALES 
ET LES ACTIONS DE L'UNION AU SERVICE DES INITIATIVES LOCALES: 
UNE ILLUSTRATION DANS QUELQUES DOMAINES 
D'ores et déjà des politiques nationales ont cherché dans certains domaines particuliers à 
encourager les initiatives locales de développement et d'emploi: en Allemagne fédérale et au 
Danemark (l'entretien ou la préservation de l'environnement), au Portugal (la revitalisation des 
métiers locaux traditionnels), Irlande (le développement rural intégré), en Belgique et en 
France (les emplois de proximité) pour ne citer que des emplois récents. En suivant cette 
approche par domaine, on peut préciser la complémentarité entre le cadre national et les 
actions de l'Union européenne. On distingue dans les exemples qui suivent: 
- les domaines où l'appui de l'Union se manifeste d'abord au travers des politiques structurelles 
existantes (section I). Il se réalise alors principalement par les échanges d'information, 
l'expérimentation et le soutien à des initiatives innovantes, voire l'élaboration d'instruments 
d'aide à la décision pour les Etats membres et les autorités locales 
- les domaines où l'action de l'Union pourrait également prendre une forme législative, pour 
faciliter la tâche des autorités nationales et locales, dans le respect du principe de subsidiarité 
(section II). 
I. Quelques domaines illustrant la complémentarité par les politiques structurelles 
Les services à domicile et la garde d'enfants 
Pour les services aux personnes, tels que la garde des enfants ou les services à domicile, 
l'obstacle financier de solvabilité de la demande peut être partiellement contourné par trois 
types d'actions: 
- l'aide à la création d'entreprises privées ou d'économie sociale qui offrent une gamme 
complète de services et peuvent ainsi compenser les écarts de rentabilité de différentes 
prestations, tout en répondant mieux aux divers besoins des clients ou abonnés; 
- l'expérimentation de nouvelles formules de tarification qui autorisent la modulation du prix 
du service en fonction du pouvoir d'achat des ménages; 
- une coopération locale entre grandes entreprises et PME voisines pour proposer des services 
communs à leurs employés (garderies d'enfants, services occasionnels d'accueil des enfants, 
repasscries, aides aux démarches administratives...). La création de ces services peut 
éventuellement faire l'objet d'une négociation collective. 
L'amélioration du logement 
La création d'emplois répondant aux besoins de rénovation d'immeubles et d'entretien-
gardiennage est facilitée par des politiques nationales qui allient: 
- L'organisation d'une "filière professionnelle" qui permet de traiter l'ensemble du problème 
du logement, depuis le financement et la constmetion jusqu'à l'entretien et la fourniture de 
services aux habitants. 
- La garantie de stabilité dans le temps des réglementations financières et juridiques, car les 
entreprises du bâtiment y sont très sensibles, compte-tenu de la durée de l'amortissement. 
- La diversification de l'aide publique concernant l'offre comme la demande, afin de prendre 
en compte l'ensemble des sous-secteurs de la constmetion. Cette amélioration devrait être 
accompagnée d'une politique d'information et de conseil aux individus (agrément de conseillers 
signataires d'une charte déontologique, ou collaboration entre différents travailleurs sociaux...' 
/3 
- La promotion de projets intégrés de rénovation de quartiers grâce auxquels des partenariats 
multi-professionnels (différents corps de métiers) et multi-secteurs (P.M.E., entreprises 
d'insertion, ONG, collectivités locales...) peuvent être constitués, tout en favorisant une relation 
entre les habitants et les fournisseurs. 
La sécurité 
L'organisation de cette profession nouvelle et la création d'emplois durables passe, au niveau 
national, par: 
- L'ouverture du dialogue social aux partenaires des secteurs connexes (transports, 
commerce,...) 
- L'adaptation du cadre législatif et réglementaire aux nouvelles technologies, afin d'assurer la 
protection de la vie privée. Cette réforme peut aussi concerner l'introduction d'un code 
déontologique pour les professionnels. 
Ces politiques sont d'autant plus efficaces si elles sont relayées au niveau local par des mesures 
qui visent à: 
- Favoriser des comportements de prévention de la part des habitants en améliorant 
l'information sur les risques réellement encourus et en pratiquant certaines incitations 
financières pour la réalisation d'équipements efficaces (à chaque besoin spécifique, une solution 
est proposée grâce à une sorte de catalogue explicatif). 
- Promouvoir des politiques intégrées de sécurité qui allient une coordination entre les 
différentes administrations ou services concernés (justice, police, logement, santé) et un 
partenariat avec des P.M.E. privées ou semi-privées, prestataires de service pour la collectivité 
et bénéficiaires d'une aide au démarrage ou à la création d'emplois, dégressive dans le temps 
(1ère année financement public de 50%, 2ème année: 20%, 3ème année: 0%). 
Les transports collectifs locaux 
La création de nouveaux emplois dans ce domaine est très largement tributaire d'un 
encadrement national, moins discrimant à l'égard de cette option de transports. Notamment, 
l'internalisation des coûts externes (pollution, entretien des voies...) pour tous les modes de 
transports placerait les transports collectifs dans une position comparable, sur le plan 
économique. Le lancement d'une réflexion des partenaires sociaux pour modifier les règles 
minimales de travail et les adapter aux exigences de polyvalence permettrait de lever de 
nombreux obstacles structurels, de même que l'adoption d'instruments juridiques nouveaux 
destinés à favoriser une gestion déléguée et intégrée de tous les types de transports en zones 
urbaine et rurale. 
Une approche intégrée des différents modes de transports (coût des investissements, 
conséquences sur l'aménagement de la ville, entretien et gestion) basée sur des informations 
techniques neutres fait généralement défaut aux villes européennes, surtout quand elles sont de 
taille moyenne. Sur base d'échanges de "bonnes pratiques" au plan européen une aide à la 
décision et à la négociation avec de grands groupes industriels spécialisés pourrait être procurée 
aux villes. Cet appui prendrait la forme d'une "boîte à outils" standard élaborée au niveau 
communautaire pour ce genre d'équipement (cahier des charges-type, prototypes de montages 
financiers...). 
-4U 
II. Quelques domaines illustrant la complémentarité par l'élaboration d'une référence 
européenne commune. 
Les nouvelles technologies de l'information et de la communication 
Au niveau national, pour accélérer l'instauration du cadre favorable à l'expansion des nouvelles 
activités, il est utile: 
- d'anticiper les effets négatifs de l'ajustement des structures économiques sur les emplois les 
moins qualifiés, en mettant en place un ensemble de mesures d'accompagnement (par exemple: 
information, sensibilisation, formation permanente et reconversion professionnelle, stimulation 
de la création d'emplois de proximité...). 
- d'adapter aux nouveaux médias le cadre législatif et réglementaire pour assurer la protection 
des données, des consommateurs et des individus (notamment les mineurs). 
- d'améliorer l'accès des PME aux téléservices et à la formation à distance par l'intervention 
de professions "intermédiaires" chargées d'analyser les besoins, de préciser la demande et de 
l'orienter vers une offre de services appropriée. 
L'Union européenne peut alors appuyer les politiques des Etats membres: 
- En assurant, par la libéralisation et la garantie du service universel, la disponibilité au 
moindre coût, d'infrastructures de télécommunication performantes et de qualité. 
- En harmonisant et en garantissant la protection des données individuelles et de la vie privée, 
et la rémunération correcte des auteurs (droits de propriété intellectuelle). 
- En promouvant des expérimentations à l'échelon régional et l'échange d'expériences au niveau 
communautaire, sur la base de partenariats entre les entreprises, les universités, les centres de 
recherche et les collectivités locales, les pouvoirs publics jouant un rôle de catalyseur des 
initiatives privées. Ainsi, le réseau Télécités formé de plus de 50 villes européennes a-t-il pour 
objectif de définir les besoins urbains dans ce domaine. Une "initiative régionale" lancée fin 
novembre 1994 par six régions européennes doit les conduire à développer en commun des 
applications télématiques. Dans le cadre des financements FEDER, les actions-pilotes 
stimuleront à partir de 1995 des projets de démonstration, qui visent à accroître la 
sensibilisation des acteurs locaux et régionaux dans les régions les moins favorisées, pour les 
aider à faire face aux nouveaux défis technologiques de la société de l'information, et à 
démontrer concrètement l'utilité sociale de ces nouvelles technologies, en particulièrement 
grâce aux nouvelles opportunités offertes. 
Les commerces de proximité 
Au niveau des Etats-membres, l'amélioration de la situation des commerces en zones difficiles, 
rurales ou quartiers urbains en difficulté, peut passer par: 
- Le développement des services de conseil et d'assistance technique aux candidats potentiels; 
- L'aménagement du cadre réglementaire de ces professions, afin de reconnaître la spécificité 
et les avantages accordés aux micro-entreprises; 
- La revalorisation de l'ensemble de l'image de ce secteur, notamment par une formation 
professionnelle des candidats et des actuels commerçants, mais aussi par une utilisation plus 
ciblée des nouvelles technologies de l'information. 
L'Union peut alors soutenir des projets novateurs d'intérêt communautaire, qui entrent dans des 
stratégies globales de redynamisation économique et sociale des zones difficiles (rurales et 
urbaines). D'autres pistes sont envisageables, comme: 
- L'orientation des fonds stnicturels et des initiatives communautaires afin de permettre le 
cofinancement des investissements physiques et immatériels susceptibles de favoriser le 
maintien ou l'installation de commerces de proximité plus compétitifs et rendant un meilleur 
service (rapport qualité-prix); 
- L'étude de la possibilité de financements de la BEI pour des investissements commerciaux; 
/f 
- La mise en place d'un forum d'échanges informels, dans le cadre du programme "Commerce 
2000", pour diffuser les "bonnes pratiques" entre représentants d'autorités locales régionales, 
associations de commerçants et Commission; 
- L'ouverture d'une réflexion sur les problèmes juridiques et l'urbanisme commercial avec le 
groupe des experts nationaux et le comité "commerce et distribution". 
Le patrimoine culturel 
Une politique nationale d'emploi efficace et innovante dans ce domaine comprend notamment: 
- une politique fiscale qui ménage une autonomie financière du secteur à l'image des taxes de 
séjour touristique dans certains pays qui lient les ressources tirées des visites ou des droits 
d'auteurs et de propriété intellectuelle, et les dépenses nécessaires à la valorisation du 
patrimoine. 
- un encadrement juridique et professionnel qui favorise le développement du secteur "para-
culturel" auquel les grands musées européens ont commencé à donner une impulsion 
(librairies, imprimeries, ventes d'objets d'arts ou de copies, animation culturelle pour différentes 
catégories de publics). Une incitation de type financier, informatif ou technique orientant les 
porteurs de projets vers les formules plus intensives en main-d'oeuvre peut alors être 
envisagée. 
- l'adaptation des régimes juridiques et financiers, afin de garantir une rémunération correcte 
des auteurs (droits de propriété intellectuelle). 
L'appui de l'Union européenne peut alors envisagé sous la forme d'un code européen de bonne 
pratique qui mettra l'accent sur le caractère fragile et dégradable du patrimoine culturel 
(comme le patrimoine naturel) et la nécessité de l'entretenir. Conseils et instruments techniques 
devront alors être prodigués aux pouvoirs publics et aux propriétaires de sites. 
Dans le cadre de la politique régionale, ce volet des nouveaux gisements d'emploi donnera lieu 
à un soutien particulier au titre de la coopération interrégionale et des projets-pilotes innovants. 
La gestion des déchets 
Le rôle des Etats membres est essentiel dans la stabilité ou l'évolution du contexte 
économique, principalement pour ce qui touche à la fiscalité. Par exemple, si les coûts 
immobiliers sont faibles et que les Etats membres perçoivent de faibles redevances, les 
entreprises seront peu incitées à utiliser et à gérer au mieux les déchets. 
Le niveau national peut aussi être approprié pour la mise en place et l'expérimentation de 
systèmes de récupération. On peut en effet penser aux expériences réalisées en matière 
d'utilisation de vieux réfrigérateurs ou d'autres biens d'équipement similaires des ménages, au 
Danemark. La mise en place de tels circuits de récupération peut avoir des effets de long terme 
importants, non seulement sur le marché et la création d'emplois, mais aussi sur le 
comportement des fabricants qui seront incités à produire des biens d'équipement plus durables 
ou récupérables. 
La viabilité d'un certain nombre de projets de gestion des déchets nécessite le développement 
de projets intercommunaux de coopération et de partenariat entre le secteur privé et les 
autorités locales. 
Quant à l'Union européenne, elle doit poursuivre son action visant à introduire une taxation 
plus favorable aux ressources naturelles et aux ressources humaines. De même, elle peut 
apporter un concours en matière d'éducation des jeunes et une meilleure sensibilisation aux 
enjeux de la gestion des déchets et de la protection des ressources naturelles. 
K, 
La valorisation et l'entretien des zones naturelles 
Dans ce domaine, la dimension communautaire est particulièrement importante, car l'influence 
de la politique agricole commune et des mesures agri-cnvironnemcntales peut être grande et 
la gestion des espaces naturels suppose souvent des coopérations inter-régionales, voire 
transfrontalières. 
Toutefois, la création d'emplois durables dépend grandement du caractère innovant des 
politiques nationales, lorsqu'elles visent à: 
- Promouvoir la qualité dans les productions agricoles, surtout pour favoriser leur maintien 
dans les zones difficiles; encourager le montage de circuits de commercialisation adaptés; 
apporter un soutien technique et financier pour la mise au point de productions de terroir 
(formation, statuts de pluri-activité...). 
- Elaborer des réglementations adaptées à la situation actuelle des zones naturelles en Europe 
et faire en sorte qu'elles soient respectées pour leur donner un caractère vraiment dissuasif 
(sanctions pour des mauvaises pratiques) ou incitatif (aides financières ou matérielles pour le 
débroussai liage, le fauchage, l'entretien, à condition que ces activités ne soient pas d'ores et 
déjà réalisées) 
- favoriser l'émergence de projets de développement et de rénovation des territoires, sur base 
de critères géographiques ou humains, non nécessairement administratifs en y impliquer les 
acteurs privés (particuliers et entreprises). 
- Diversifier les statuts d'activité pour favoriser l'employabilité des exclus (statuts spécifiques 
à l'image des "emplois verts" en France) et ensuite créer de véritables filières de 
professionnalisation. 
- Explorer des formules originales de péréquation des ressources publiques et de jumelage 
entre communes rurales et urbaines. 
- Améliorer l'information des citoyens sur le coût d'une politique publique d'indemnisation ou 
de réparation comparée à des mesures de prévention. 
n 

ISSN 0254-1491 
COM(95) 273 final 
DOCUMENTS 
FR 04 
N° de catalogue : CB-CO-95-299-FR-C 
ISBN 92-77-90593-X 
Office des publications officielles des Communautés européennes '* 
Lr29$5 Luxembourg