Quatorzième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire (1996) /* COM/97/0299 final */



Journal officiel n° C 332 du 03/11/1997 p. 0001



QUATORZIÈME RAPPORT ANNUEL sur le contrôle de l'application du droit communautaire - 1996 - (97/C 332/01) COM(97) 299 final TABLE DES MATIÈRES Page AVANT-PROPOS .......... 8 ESPACE SANS FRONTIÈRES 1. Introduction .......... 19 2. Situation dans les différents secteurs .......... 20 2.1. Élimination des frontières physiques .......... 20 2.1.1. Affaires douanières .......... 20 2.1.1.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des affaires douanières .......... 21 2.1.2. Libre circulation des produits agricoles .......... 21 2.2. Élimination des frontières techniques .......... 21 2.2.1. Libre circulation des marchandises .......... 21 2.2.1.1. Article 30 et suivants du traité .......... 21 2.2.1.2. Règles de prévention prévues par la directive 83/189/CEE .......... 23 2.2.2. Bilan en matière d'état d'application des directives par secteur dans le cadre de la libre circulation des marchandises .......... 24 2.2.2.1. Denrées alimentaires .......... 24 2.2.2.2. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des denrées alimentaires .......... 25 2.2.2.3. Produits pharmaceutiques .......... 25 2.2.2.4. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des produits pharmaceutiques .......... 25 2.2.2.5. Produits chimiques .......... 26 2.2.2.6. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des produits chimiques .......... 26 2.2.2.7. Véhicules à moteur, tracteurs, motocycles .......... 26 2.2.2.8. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des véhicules à moteur, des tracteurs et des motocycles .......... 26 2.2.2.9. Produits de construction .......... 27 2.2.2.10. Biens d'équipement (mécanique, équipements de protection individuelle, préemballages, métrologie, électrotechnique et appareils médicaux) .......... 27 2.2.2.11. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des biens d'équipement (mécanique, électrotechnique, équipements de protection individuelle, gaz, pression, préemballages, métrologie légale, dispositifs médicaux et bateaux de plaisance) .......... 27 2.2.2.12. Responsabilité du fait des produits défectueux .......... 28 2.2.3. Libre circulation des personnes, droit d'établissement et droit de vote .......... 28 2.2.3.1. Interdiction des discriminations .......... 28 2.2.3.2. Entrée et séjour .......... 29 2.2.3.3. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine du droit de séjour .......... 29 2.2.3.4. Droit de vote et d'éligibilité .......... 30 2.2.3.5. Accès aux emplois dans la fonction publique .......... 30 2.2.3.6. Sécurité sociale des travailleurs migrants .......... 30 2.2.3.7. Reconnaissance des diplômes .......... 31 2.2.3.8. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives aplicables dans le domaine de la reconnaissance des diplômes .......... 32 2.2.3.9. Agents commerciaux indépendants .......... 32 2.2.4. Libre prestation des services .......... 32 2.2.4.1. Audiovisuel .......... 32 2.2.4.2. Télécommunications .......... 33 2.2.4.3. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des télécommunications .......... 34 2.2.4.4. Services financiers .......... 35 2.2.4.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine des services financiers .......... 37 2.2.5. Libre circulation des capitaux .......... 37 2.2.6. Droit des sociétés .......... 38 2.2.6.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives dans le domaine du droit des sociétés .......... 38 2.2.7. Propriété intellectuelle et industrielle .......... 38 2.2.7.1. État de communication des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la propriété intellectuelle et industrielle .......... 40 2.2.8. Marchés publics .......... 40 2.2.8.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des marchés publics .......... 41 2.3. Élimination des frontières fiscales .......... 41 2.3.1. Fiscalité directe .......... 41 2.3.1.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la fiscalité directe .......... 43 2.3.2. Fiscalité indirecte .......... 43 2.3.2.1. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la fiscalité indirecte .......... 45 PROTECTION DES CONSOMMATEURS ET SÉCURITÉ DES PRODUITS 1. Introduction .......... 46 2. Situation dans les différents secteurs .......... 46 2.1. Produits cosmétiques .......... 46 2.2. Produits textiles .......... 46 2.3. Sécurité et santé .......... 46 2.4. Protection des intérêts économiques .......... 46 2.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la politique des consommateurs et de la sécurité des produits .......... 47 CONCURRENCE 1. Introduction .......... 47 2. Situation dans les différents secteurs .......... 47 2.1. Entreprises publiques .......... 47 2.2. Monopoles .......... 49 2.3. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la politique de la concurrence .......... 49 POLITIQUE SOCIALE 1. Introduction .......... 49 2. Situation dans les différents secteurs .......... 49 2.1. Égalité de traitement entre hommes et femmes .......... 49 2.2. Conditions de travail .......... 49 2.3. Santé et sécurité sur le lieu de travail .......... 50 2.4. Santé publique .......... 50 2.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de l'emploi et de la politique sociale .......... 50 AGRICULTURE 1. Introduction .......... 51 2. Situation dans les différents secteurs .......... 51 2.1. Marchés .......... 51 2.2. Harmonisation .......... 52 2.3. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de l'agriculture .......... 54 PÊCHE 1. Introduction .......... 54 2. Situation dans les différents secteurs .......... 55 2.1. Marchés .......... 55 2.2. Ressources .......... 55 2.3. Comptabilité avec le droit communautaire des législations nationales en matière d'octroi de pavillon .......... 55 ENVIRONNEMENT 1. Introduction .......... 55 1.1. Situation générale .......... 55 1.2. Communication des mesures nationales d'exécution .......... 56 1.3. Conformité des mesures nationales d'exécution .......... 56 1.4. Correcte application des directives .......... 57 1.5. Liberté d'accès à l'information .......... 58 1.6. Évaluation de l'impact environnemental .......... 58 1.7. Actions à entreprendre .......... 59 2. Situation dans les différents secteurs .......... 60 2.1. Air .......... 60 2.2. Chimie .......... 60 2.3. Eau .......... 61 2.4. Bruit .......... 62 2.5. Déchets .......... 62 2.6. Nature .......... 63 2.7. Radioprotection .......... 64 2.8. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de l'environnement .......... 65 TRANSPORTS 1. Introduction .......... 65 2. Situation dans les différents secteurs .......... 66 2.1. Transport par route .......... 66 2.2. Transports combinés .......... 66 2.3. Transport par voie navigable .......... 66 2.4. Transport par chemin de fer .......... 66 2.5. Transport maritime .......... 67 2.6. Transport aérien .......... 68 2.7. Heure d'été .......... 68 2.8. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine des transports .......... 68 ÉNERGIE 1. Introduction .......... 68 2. Situation dans les différents secteurs .......... 69 2.1. Transparence des prix .......... 69 2.2. Marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel .......... 69 2.3. Efficacité énergétique .......... 69 2.4. Hydrocarbures .......... 69 2.5. État des communications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de l'énergie .......... 69 FONDS STRUCTURELS ET DROIT COMMUNAUTAIRE .......... 70 QUESTIONS BUDGÉTAIRES .......... 71 PERSONNEL DES COMMUNAUTÉS .......... 71 QUESTIONS STATISTIQUES .......... 71 ANNEXES Annexe I: Infractions présumées de 1992 à 1996 .......... 72 Annexe II: Infractions constatées de 1992 à 1996 .......... 79 Annexe III: Infractions aux traités, règlements et décisions .......... 87 Annexe IV: État d'application des directives .......... 100 Annexe V: Arrêts de la Cour de justice non exécutés .......... 193 Annexe VI: Application du droit communautaire par les juridictions nationales .......... 198 AVANT-PROPOS Le rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire est élaboré chaque année par la Commission européenne suite aux demandes successives du Parlement européen (résolution du 9 février 1983) et des États membres (déclaration n° 19, point 2, annexée au traité signé à Maastricht le 7 février 1992). Ce rapport répond également aux demandes exprimées au sein du Conseil européen ou du Conseil pour des secteurs spécifiques. Comme le Parlement le rappelait dans sa résolution précitée du 9 février 1983, «l'application uniforme, entière et simultanée des règles du droit communautaire dans tous les États membres constitue la condition fondamentale de l'existence d'une communauté de droit» (1). C'est assez dire l'importance de la tâche de gardienne du traité qui est assignée par l'article 155 du traité à la Commission. Pour remplir cette mission, celle-ci dispose d'un moyen privilégié: la procédure en manquement d'État de l'article 169 du traité. Le bilan de l'application de l'article 169 en 1996 est largement positif, comme le montrent les résultats statistiques (et notamment la diminution du nombre des plaintes) ainsi que les initiatives prises par la Commission pour améliorer le fonctionnement et l'efficacité de la procédure en manquement d'État. La Commission a adopté un train de mesures d'amélioration de ses méthodes de travail destinées à rendre la gestion de ces procédures plus rapide, plus simple et plus transparente. Les mesures prises par la Commission pour l'ensemble des services ont été appuyées par des actions plus spécifiques dans les domaines du marché intérieur [communication de la Commission sur l'impact et l'effectivité du marché intérieur (2)] et de l'environnement [communication de la Commission concernant la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement (3)]. Ces améliorations ont d'ores et déjà fait sentir leurs effets sur les résultats statistiques de l'année écoulée, notamment en ce qui concerne le nombre de décisions notifiées aux États membres. L'analyse de ces résultats permet de dégager quatre grandes tendances: - le nombre de décisions de mise en demeure ou d'avis motivé notifiées aux États membres est en nette augmentation, - le nombre des plaintes est en recul de 15 %. Cette évolution - déjà constatée dans le treizième rapport - fait suite à une période de stabilité du nombre des plaintes. Déjà, dans le treizième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire un certain nombre d'explications avaient été avancées. L'importance du recul observé en 1996 nécessite que l'on y revienne, - le nombre des classements se maintient à un niveau élevé, - l'activité des réunions paquet et des rencontres directives a été soutenue. Dans ce cadre statistique, l'état de transposition des directives mérite un commentaire particulier. Une légère amélioration du taux de transposition des mesures nationales d'exécution a été enregistrée en 1996. La Commission ne s'efforce pas seulement d'améliorer ses méthodes de travail. Elle entend faire pleinement usage de tous les droits que lui reconnaissent les traités. C'est ainsi qu'elle a adopté une communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171, paragraphe 2, alinéa 2 du traité (4) ainsi qu'une méthode de calcul de la sanction pécuniaire prévue par cet article (5), ce qui lui a permis de procéder en janvier 1997 aux premières applications concrètes de cette nouvelle disposition, introduite par le traité de Maastricht. Elle a, enfin, tenu à faciliter le travail du médiateur européen, suite à ses premières enquêtes concernant la gestion, par la Commission, des procédures d'infraction et ce dans le strict respect des compétences de chacun. L'avant-propos examinera donc les cinq points suivants: I. Mesures d'amélioration de la procédure d'infraction II. Tendances statistiques de l'année 1996 III. État de transposition des directives en 1996 IV. Mise en oeuvre de l'article 171 paragraphe 2 alinéa 2 du traité V. Premières enquêtes du médiateur européen sur des dossiers d'infractions I. MESURES D'AMÉLIORATION DE LA PROCÉDURE D'INFRACTION Telle qu'elle est conçue par le traité, la procédure en manquement vise à obtenir une régularisation par l'État membre en infraction, avant le déclenchement de la procédure contentieuse proprement dite. La requête devant la Cour est nécessairement précédée d'au moins deux étapes précontentieuses (mise en demeure et avis motivé) qui, l'une et l'autre, nécessitent obligatoirement une décision de la Commission. Cette procédure par étapes permet d'éviter le stade contentieux dans plus de 80 % des affaires (6) mais elle est intrinsèquement longue. Si la Commission doit s'efforcer d'obtenir une régularisation, elle ne peut l'accepter à n'importe quel prix. Elle ne peut se satisfaire des délais de réponse exagérément longs, voire des silences ou des moyens dilatoires parfois utilisés par les États membres et se doit de limiter la durée de l'instruction des dossiers. Soucieuse de rendre la procédure d'infraction plus performante et plus efficace, la Commission a déjà amélioré ses méthodes de travail à plusieurs reprises, et en dernier lieu en 1993. L'allongement des délais, la lourdeur ou l'inadaptation de certaines procédures internes, la confidentialité de la procédure, ressentie comme excessive, ainsi que les demandes réitérées du Parlement pour plus de rapidité et de transparence (7), nécessitaient des améliorations d'envergure sur trois points: - l'accélération du traitement des dossiers (A), - la simplification des règles de procédures internes (B), - la transparence des décisions de la Commission en matière d'infractions (C). A. Accélération du traitement des dossiers Sur ce point, la Commission a, comme la résolution du Parlement européen sur le douzième rapport annuel l'y invitait (8), adopté un certain nombre de mesures internes: trois d'entre elles doivent être soulignées: la définition de priorités dans le traitement des plaintes i), un respect plus strict des délais d'ouverture de la procédure ou de classement ii) et une plus grande rapidité dans la préparation des avis motivés iii). i) Dans le cadre de l'article 169, toute plainte est enregistrée et soumise à l'examen des services, quelle que soit la gravité des faits ou de la violation du droit communautaire qu'elle dénonce et qu'elle présente ou non un «intérêt communautaire». La Commission n'en a pas moins défini un certain nombre de priorités dans le traitement des plaintes, certaines infractions dénoncées par les plaintes pouvant trouver une solution en dehors d'une procédure article 169, par exemple par une démarche auprès des autorités des États membres. Ces priorités sont les suivantes: - les infractions qui causent le préjudice le plus grave à l'ordre juridique communautaire, c'est-à-dire les défauts de transposition des directives et les défauts de conformité au droit communautaires des normes internes en général, - les cas horizontaux de mauvaise application, notamment lorsqu'ils sont détectés à partir d'une série de plaintes ponctuelles de particuliers, - les infractions qui portent gravement préjudice aux intérêts que la réglementation violée entend protéger, - les cas d'infraction liés à un cofinancement communautaire. Les autres dossiers, considérés comme non prioritaires, ne sont pas pour autant laissés pour compte. ii) Pour permettre un traitement rapide des dossiers d'infraction, la Commission a mis l'accent sur le respect d'un certain nombre de délais internes. Il est ainsi prévu que tout dossier d'infraction présumée doit faire l'objet soit d'une décision d'ouverture de la procédure (mise en demeure) soit d'une décision de classement dans le délai d'un an à compter de l'enregistrement de la plainte ou du cas décelé d'office. Il est bien certain que le strict respect de ce délai est chose délicate lorsque des négociations sont en cours avec l'État membre incriminé ou lorsque celui-ci annonce l'adoption imminente d'un texte . . . Même si la Commission admet des exceptions au délai d'un an lorsque la régularisation par l'État membre apparaît certaine, elle a néanmoins fait le choix de la rigueur: la crédibilité de son action va de pair avec la rapidité dans la prise de décision. Dans cette perspective, la mise en demeure pourra également être décidée plus rapidement: elle ne constitue pas l'aboutissement des contacts avec l'État membre: elle est seulement un moment privilégié de la négociation, le cas échéant. Ce que la pratique a désigné sous le terme de «mise en demeure» est, littéralement au regard du texte de l'article 169, une demande d'observations («après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations»). Il est donc apparu important de redonner à la mise en demeure son véritable sens: ce n'est pas une condamnation d'ores et déjà notifiée à l'État membre mais une possibilité qui lui est offerte de s'expliquer. Par la mise en demeure, la Commission poursuit deux objectifs: respecter strictement le principe du contradictoire d'une part, faciliter une régularisation par l'État membre avant de devoir saisir la Cour de justice, d'autre part. La Commission restitue ainsi à la mise en demeure sa véritable fonction: permettre l'élaboration d'un dialogue avec l'État membre dans le respect des droits de celui-ci, et instaurer ce dialogue aussi vite que possible. iii) La Commission a pris les mesures nécessaires afin que, à compter de 1997 le texte des avis motivés soit préparé avant que ceux-ci soient décidés. L'État membre visé pourra prendre ainsi connaissance de l'avis motivé peu de temps après avoir été informé de la décision, alors que jusqu'à présent un intervalle de plusieurs mois pouvait séparer la décision de la notification du texte de l'avis motivé. B. Simplification des règles de procédure Simplifier les règles de procédure dans le traitement des infractions, c'est rendre moins lourd le travail d'instruction mené par les services et le travail de préparation des délibérations du collège, tout en faisant face au volume des dossiers à traiter. Citons ici, à titre d'exemple, le recours plus fréquent à la procédure de classement dit simplifié qui permet de classer les dossiers d'infractions présumées sans qu'il soit nécessaire de suivre toutes les étapes prévues pour les autres classements. Le classement simplifié est opéré après accord du service juridique. Il n'est possible que pour les dossiers dans lesquels soit la plainte est manifestement sans fondement, soit la plainte manque d'objet, soit les preuves étayant le fait dénoncé font défaut, soit le plaignant ne donne plus de nouvelles. C. Plus grande transparence des décisions prises par la Commission L'évolution des esprits en matière de transparence, la volonté de la Commission de rendre son action plus lisible, ainsi que les demandes réitérées du Parlement en ce sens (9), ont conduit la Commission à réexaminer les règles de publicité relatives aux infractions. Pour les décisions d'avis motivés et de saisines, la publicité devient la règle, en ce sens que, sauf décision contraire de la Commission, un communiqué pourra toujours être diffusé et ce, sans attendre l'émission de l'avis motivé ou le dépôt du recours. L'État membre concerné doit être destinataire d'une copie de ce communiqué avant la diffusion de celui-ci. Avant 1996, les communiqués de presse de la Commission concernant des décisions prises en matière d'infractions étaient exceptionnels. La nouvelle politique mise en oeuvre a, d'ores et déjà, donné des résultats appréciables, puisque, pour l'année 1996, le nombre de communiqués de presse diffusés par la Commission dans le seul domaine du marché intérieur est de 32. Ce chiffre a été de 19 dans le domaine de l'environnement, de 2 dans celui des transports et de 1 dans le domaine social. On notera que la plupart de ces communiqués de presse portent sur plusieurs infractions. Nombre de ces communiqués ont été relayés aussi bien par la presse internationale que par celle à diffusion plus locale. De tels communiqués peuvent également porter sur des décisions de classement. En ce qui concerne les mises en demeure, les règles ne sont pas modifiées: le principe de confidentialité prime, sauf pour les mises en demeure fondées sur l'article 171 du traité et celles relatives à la non-communication de mesures nationales d'exécution des directives. Dans les autres cas, il faut donc une décision de la Commission autorisant expressément la diffusion d'un communiqué de presse. La mise en demeure n'exprime jamais la position définitive de la Commission et vise précisément, on l'a vu, à permettre à l'État de régulariser sa situation. Il reste acquis que le texte des décisions prises par la Commission en matière d'infractions reste confidentiel. II. TENDANCES STATISTIQUES DE L'ANNÉE 1996 L'analyse des statistiques de l'année 1996 en matière de traitement des infractions permet de dresser un bilan positif. On notera notamment que le nombre des plaintes est en baisse. Quatre grandes tendances se dégagent: - le recul du nombre des plaintes, des cas signalés par les parlementaires et des cas décelés d'office (A), - le maintien à un chiffre élevé du nombre des classements (B), - une forte augmentation du nombre des décisions de mise en demeure et d'avis motivé envoyés par la Commission aux États membres (C), - une activité soutenue en ce qui concerne les réunions paquet et les missions directives (D) A. Recul du nombre des nouvelles plaintes, des cas signalés par les parlementaires et des nouveaux cas décelés d'office Le nombre des plaintes est passé de 955 en 1995 à 819 en 1996, soit une diminution de 14 %. La tendance à la diminution du nombre des plaintes avait été amorcée en 1995 [par rapport à 1994 (le nombre des plaintes était de 1 145) la baisse avait été de 19,8 % en 1995]. Le nombre des cas décelés d'office a chuté de 13 %, passant de 297 à 257. Ici, il s'agit d'un renversement de tendance. Le chiffre de 1 076 (819 nouvelles plaintes + 257 nouveaux cas décelé d'office en 1996) reflète une réalité contrastée. Le nombre des plaintes et cas décelés d'office est en forte augmentation en ce qui concerne l'Autriche (+ 15,5 %), la Finlande (+ 17,8 %), le Royaume-Uni (+ 82 %) (10). Il est en baisse ou en forte baisse en ce qui concerne l'Italie (- 1,4 %), la Suède (- 3,8 %), le Danemark (- 8,4 %), l'Allemagne (- 9,4 %), la Belgique (- 28,8 %), le Portugal (- 30,8 %), la France (- 31,5 %) (11), l'Espagne (- 32,7 %) (12), l'Irlande (- 34 %), le Luxembourg (- 36 %), les Pays-Bas (- 41,6 %), la Grèce (- 41,7 %), L'examen de ces chiffres par secteur révèle une forte baisse du nombre des plaintes et des cas décelés d'office en matière d'environnement (207 - dont plus du quart concernent l'Espagne - contre 265 soit - 27 %) et une légère baisse dans le domaine du marché intérieur (483 contre 512 soit - 5,3 %). La baisse se poursuit dans le secteur des douanes et de la fiscalité indirecte (44 contre 62 soit - 29 %) et dans celui de l'agriculture (136 contre 159 soit une baisse de - 15,5 %). Dans le domaine des transports, la baisse constatée constitue un renversement de tendance par rapport à la hausse constatée les années précédentes: après une forte augmentation en 1995 (82 contre 48 l'année précédente), le nombre des plaintes et des cas décelés d'office est en baisse à 53 (soit - 35,5 %). L'interprétation de ces chiffres est malaisée. Déjà dans le treizième rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire, la Commission avait émis un certain nombre d'hypothèses. - Baisse du nombre des plaintes La baisse du nombre des nouveaux signalements d'infraction s'explique par des raisons variées. Certaines sont des signes encourageants qui doivent être soulignés: - il y aurait une amélioration objective de l'application du droit communautaire par les États membres, ce que démontrerait la baisse simultanée des plaintes et des cas décelés d'office, - il y aurait une amélioration du contrôle de l'application du droit communautaire dans les États membres, grâce à l'action des juridictions nationales. La reconnaissance par la Cour de justice en 1991 de voies de droit nouvelles au profit du particulier qui se prévaut du droit communautaire (action en responsabilité contre l'État membre qui ne respecte pas le droit communautaire) contribuerait à ce phénomène, - seules seraient signalées à la Commission les infractions relevant réellement de sa compétence, - depuis l'échéance du 31 décembre 1992, l'activité législative de l'Union européenne a changé de rythme: les principaux textes nécessaires à la réalisation du marché unique ont été adoptés et la Communauté est entrée dans une période de consolidation et de gestion de cet acquis. Il est certain que la diminution relative du nombre de nouveaux textes communautaires, constatée depuis plusieurs années, implique à terme une diminution des mises en conformité des droits nationaux et une baisse des infractions potentielles, - la baisse pourrait également s'expliquer par une raison d'ordre technique: avant de demander au secrétariat général l'enregistrement d'un courrier comme plainte, certains services procèdent à un premier échange de lettres avec l'auteur du courrier afin de s'assurer que la demande présente toutes les caractéristiques d'une plainte au sens de la procédure 169. Tel est notamment le cas lorsque la lettre initiale n'est pas suffisamment explicite. Cette rigueur plus grande des services dans l'admission des plaintes a pu avoir un effet sur le nombre total des plaintes enregistrées. La baisse du nombre des nouveaux dossiers est peut-être aussi le résultat de phénomènes plus préoccupants: - les plaignants potentiels se détourneraient de la procédure en manquement, considérée comme trop lente et insusceptible de modifier leur situation juridique: les effets limités de cette procédure (qui ne peut conduire qu'à une constatation du manquement par la Cour de justice, sans possibilité d'allouer des dommages-intérêts comme le ferait une juridiction) joueraient un rôle dissuasif sur les plaignants potentiels, - le droit communautaire serait difficile à connaître: il resterait largement inconnu ou insuffisamment connu du citoyen communautaire. La faible augmentation du nombre des questions préjudicielles posées à la Cour corroborerait ce phénomène. - dans sa résolution sur le treizième rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire, le Parlement s'était déjà fait l'écho de ce phénomène: «[Le Parlement] est préoccupé du peu d'enthousiasme de l'opinion publique à l'égard de la construction européenne et estime que ce phénomène pourrait être dû à la fois à une absence d'information appropriée et à l'adoption d'actes qui parfois s'éloignent des préoccupations des citoyens» (13). - dans le secteur de l'environnement, on relève que la baisse du nombre des plaintes «ne reflète pas pour autant une amélioration des performances environnementales» (14). Il n'y a pas lieu ici de se perdre en conjectures et dans des scénarios invérifiables. Il est certain que la Commission, qui veut faire de l'Europe une «Europe citoyenne», sera toujours à la disposition des plaignants. La Commission est cependant perçue comme toujours apte à règler une situation individuelle et comme une sorte de «super-juridiction communautaire» alors que la procédure de l'article 169 a pour fonction d'amener un État membre à revenir à une situation conforme au droit communautaire. Non-partie à la procédure qui ne pourra pas changer directement sa situation subjective, le citoyen joue principalement un rôle de détection et de signalement des infractions. N'oublions pas que le citoyen communautaire peut invoquer le droit communautaire devant le juge national et faire reconnaître par cette voie des droits tirés du droit communautaire. L'annexe VI dresse un bilan de l'action des juridictions nationales à cet égard. Il y a donc un fossé entre ce que la Commission peut faire et ce que les citoyens attendent d'elle. C'est cette incompréhension par une partie de l'opinion publique du rôle de la Commission qui explique peut-être la relative diminution du nombre des signalements d'infractions. Pour remédier à cette situation, la Commission doit davantage expliquer son rôle dans les procédures d'infraction. La publication prochaine au Journal officiel des Communautés européennes d'un nouveau formulaire de plainte ira dans ce sens, car elle fournira l'occasion d'expliciter les différentes voies de droit dont dispose le particulier: d'une part, le recours au juge national, d'autre part, la procédure communautaire en manquement. Quant à cette dernière, la Commission montrera qu'elle s'emploie à la rendre plus rapide et transparente et, grâce, entre autres, à l'effet dissuasif des propositions de sanctions article 171, plus efficace. - Baisse du nombre des cas signalés par les parlementaires européens Le nombre des cas directement enregistrés suite à des questions de parlementaires européens est également en diminution (20 en 1996 contre 34 en 1995). Parmi celles-ci, on notera principalement que cinq de ces dossiers concernent les marchés publics et quatre des entraves à la libre circulation des marchandises. Un certain nombre de pétitions ont donné lieu à l'enregistrement en 1996 de nouveaux cas d'infraction. Citons, à titre d'exemple, les conditions d'accès aux universités françaises ou les frais d'inscription perçus par le «General Medical Council» (15). Comme la Commission le relevait dans le treizième rapport, les chiffres cités ci-dessus doivent être interprété avec précaution: en plus des chiffres cités ci-dessus, les parlementaires signalent des cas d'infraction qui peuvent avoir été décelés antérieurement par les services de la Commission ou avoir fait l'objet d'une plainte déjà enregistrée. - Baisse du nombre des cas décelés d'office La baisse du nombre des cas décelés d'office s'explique d'abord par le fait que les services mettent à profit un contact direct avec les États membres en dehors de toute procédure d'infraction pour obtenir la régularisation d'infractions mineures. C'est ainsi que le service qui constate le défaut de notification d'une norme technique tentera d'obtenir cette notification et n'ouvrira un cas décelé d'office qu'en cas de refus avéré et de litige avec l'État membre considéré. La volonté de la Commission d'instruire les dossiers d'infractions dans des délais raisonnables et donc de privilégier le traitement de dossiers en cours sur l'ouverture de nouveaux cas décelés d'office explique également cette baisse. B. Maintien à un niveau élevé du nombre des classements Dans sa résolution sur le treizième rapport, le Parlement demandait à la Commission de faire preuve de transparence sur les raisons pour lesquelles elle s'abstient d'agir (16). Le nombre des dossiers ayant fait l'objet d'une décision de classement est passé de 2 043 en 1995 à 1 771 en 1996, soit une baisse de 14 %. Les raisons du classement varient selon les cas. Le nombre des classements de dossiers d'infractions «constatées», c'est-à-dire dans lesquels la mise en demeure a été décidée et envoyée à l'État membre était de 1 344 en 1995. Passé à 877, il a baissé de 34 % en 1996. Ce chiffre est généralement le signe d'une régularisation par l'État membre d'une infraction que la Commission avait bel et bien considéré comme caractérisée, sans exclure les cas où l'État membre a convaincu la Commission de son bon droit. Il semble donc que les régularisations aient été plus difficiles à obtenir des États membres en 1996 que les années précédentes. Le léger accroissement du nombre des saisines de la Cour va dans le même sens (93 requêtes envoyées contre 72 en 1995). Les classements des infractions constatées doivent être distingués des 874 classements de dossiers d'infractions présumées, plaintes ou cas décelés d'office. La forte augmentation des classements de dossiers d'infractions présumées est indubitablement la conséquence de l'application stricte du délai d'un an entre l'enregistrement du dossier et la première décision sur le fond: de nombreux dossiers d'infractions présumées ont été classés, faute pour la Commission d'avoir pu établir l'existence d'une infraction dans le délai d'un an. C. Forte augmentation du nombre des décisions de mise en demeure et d'avis motivé notifiées aux États membres ainsi que des recours adressés à la Cour En 1996, la Commission aura procédé à la notification de 1 587 décisions de mise en demeure ou d'avis motivés et aura saisi la Cour de justice de 93 nouveaux recours, ce qui constitue un record historique. Cette augmentation est due essentiellement aux avis motivés. En 1996, la Commission a envoyé 435 avis motivés, contre 194 en 1995, soit une augmentation de 224 %. Les mesures d'accélération des procédures adoptées en 1996 commencent à faire sentir leurs effets. Le retard constaté les années précédentes est - en partie - comblé et le nombre des avis motivés en attente de notification («avis motivés exécution sans délai») est en baisse très significative. Le nombre des mises en demeure notifiées au cours de l'année 1996 est en légère augmentation, à savoir de 9 % (passant de 1 044 à 1 142). Celle-ci s'explique sans doute par les nouvelles instructions de la Commission, invitant les services à proposer plus rapidement la mise en demeure, dès que les services disposent de présomptions suffisantes d'infraction et à lui conserver sa nature de «demande d'observations». Le nombre des nouvelles saisines de la Cour est passé de 72 en 1995 à 93 en 1996. Ces décisions de mise en demeure, d'avis motivé et de saisine concernent pour la plupart des cas de non-communication des mesures nationales de transposition des directives, comme le montre le tableau 2.2 ci-après. Le point III visé ci-dessous est précisément consacré à l'état de transposition des directives communautaires en 1996. D. Activité soutenue en ce qui concerne les réunions «paquet» et les rencontres «directives» Dans son avis sur le treizième rapport, la commission des pétitions du Parlement a effectué un certain nombre d'observations sur les réunions paquet (17): il est donc apparu nécessaire à la Commission de rendre compte de leur activité en 1996. i) Les réunions paquet concernent principalement - mais non exclusivement - le marché intérieur et l'environnement. En ce qui concerne les entraves à la libre circulation des marchandises, des réunions paquet ont eu lieu avec huit États membres: Pays-Pas, Autriche, Allemagne, Espagne, France, Grèce, Royaume-Uni, Portugal. Sur 172 situations infractionnelles discutées avec les États membres, une solution mettant fin à l'infraction a pu être trouvée dans 73 cas, soit 42 %. ii) En fonction des besoins, la Commission organise chaque année plusieurs rencontres directives dans les États membres. Ces rencontres ont pour objet principal l'examen avec les autorités de l'État membre concerné de l'état des communications des mesures nationales de transposition des directives dans tous les secteurs où des directives sont adoptées et l'examen éventuel de cas de non-conformité de la réglementation nationale avec le droit communautaire. Parmi les rencontres de ce type organisées dans divers États membres au cours de l'année 1996, il convient de souligner particulièrement celles organisées dans les trois nouveaux États membres. Ces rencontres se sont montrées particulièrement fécondes, grâce à la bonne collaboration des autorités nationales. Elles ont contribué à la nette amélioration du taux de transposition des directives dans ces trois États. III. ÉTAT DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EN 1996 A. Communication des mesures de transposition Le nombre des procédures d'infraction ouvertes en 1996 pour défaut de communication des mesures de transposition a augmenté sensiblement par rapport à l'année précédente (1 097 au lieu de 799). Le tableau repris ci-après offre une vision générale de l'état des communications des mesures nationales d'exécution de l'ensemble des directives applicables au 31 décembre 1996. On notera que le nombre des nouvelles directives entrées en vigueur au cours de l'année écoulée est inférieur à celui de l'année précédente. Cette année encore, les effets d'une activité de législation nouvelle moins intense, pour les raisons exposées ci-dessus (18), de la Communauté se font sentir. >TABLE> Au 31 décembre 1996, les États membres avaient en moyenne communiqué 92,8 % des mesures nationales d'exécution nécessaires à la mise en oeuvre de l'ensemble des directives communautaires applicables. Ce chiffre est en hausse par rapport à l'année 1995 (90,7 %). Les performances individuelles des États membres sont toutefois variées. On relèvera l'amélioration spectaculaire du taux de communication des mesures nationales d'exécution par la Finlande qui passe de 70,5 à 80,93 % et la Suède qui améliore encore sa position (en passant du 6e au 5e rang), deux ans seulement après son adhésion. Comme le treizième rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire l'avait relevé, ces taux élevés cachent une réalité contrastée. Force est de constater que, dans certains domaines, même pour des directives souvent anciennes, le taux de communication des mesures nationales de transposition ne s'améliore que lentement. Telle est la situation en matière de marchés publics (19). Il arrive même que ce taux soit en baisse compte tenu de la non-transposition de directives adoptées récemment (20). Dans d'autres domaines, les améliorations sont sensibles. À cet égard, la comparaison, par exemple, de l'état des commmunications des mesures nationales d'exécution des directives applicables dans le domaine de la reconnaissance des diplômes, en 1995 et en 1996 est éloquente (21). On relèvera enfin que dans plusieurs secteurs, et notamment dans le domaine de la politique des consommateurs, la majorité des États membres adoptent les mesures nationales de transposition après l'échéance du délai de transposition (22). B. Conformité des mesures de transposition Il est certain que la qualité de la transposition est tout aussi importante que la transposition elle-même. Il convient de souligner, dans plusieurs domaines, l'efficacité des réunions paquet pour éliminer les cas de non-conformité (23). Relevons, à cet égard, que le contrôle de la conformité des mesures nationales d'exécution serait facilité si tous les États membres transmettaient à la Commission des tableaux de concordance entre les dispositions nationales et communautaires correspondantes (24). C. Application des mesures de transposition Les principaux cas de mauvaise application dans les États membres de réglementations nationales conformes au droit communautaire sont évoquée dans les parties sectorielles ci-dessous. À titre d'exemple d'un secteur où les cas de mauvaise application sont nombreux, citons l'application des directives facilitant la reconnaissance mutuelle des diplômes à des fins professionnelles et les restrictions contraires aux articles 52 et 59 du traité. Dans ce domaine, la Commission a été saisie d'une trentaine de plaintes en 1996 (25). IV. LA MISE EN OEUVRE DE L'ARTICLE 171 PARAGRAPHE 2 ALINÉA 2 DU TRAITÉ Aux termes de l'article 171 paragraphe 2 alinéa 2, relatif aux recours intentés par la Commission devant la Cour de justice des Communautés européennes contre les États membres qui enfreignent le droit communautaire, «Si l'État membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances. Si la Cour de justice reconnaît que l'État membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte.» Dans plusieurs domaines, la Commission a le pouvoir de décider, sous le contrôle de la Cour, des sanctions pécuniaires. Ici, la Commission a un pouvoir de proposition que les auteurs du traité sur l'Union européenne n'ont pas voulu détailler. Il est seulement prévu que la sanction doit être «adaptée aux circonstances». Il s'ensuit que la Commission ne pouvait mettre en oeuvre cette nouvelle disposition du traité sans se fixer des lignes de conduite précises et sans faire connaître de manière transparente aux États membres les critères et le mode de calcul qu'elle entend utiliser pour proposer une sanction pécunaire contre un État membre dans le cadre d'un «manquement sur manquement». À plusieurs reprises, le Parlement a incité la Commission à mettre en oeuvre l'article 171 et à proposer des sanctions pécuniaires à la Cour de justice (26). La Commission a procédé en deux étapes. Elle a, en premier lieu, adopté une communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du traité (27) et, en second lieu, une méthode de calcul (28) pour les sanctions qu'elle proposera à la Cour en application de cet article. Les observations qui suivent répondent à un souhait exprimé par le rapporteur au Parlement du treizième rapport annuel (29) et ont pour objet de présenter brièvement ces deux documents: elles ne dispensent pas de se référer à l'original. A. Communication du 6 juillet 1996 Par cette communication, la Commission visait à faire connaître publiquement «les critères qu'elle compte appliquer pour demander à la Cour l'imposition de ces sanctions pécuniaires», sachant que ces critères seront précisés et affinés au fur et à mesure de l'application concrète de l'article 171 paragraphe 2 alinéa 2. On sait que la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour décider de saisir la Cour de justice d'un manquement basé sur l'article 171. Si elle le fait, elle doit s'exprimer sur la sanction, même si elle peut, à condition de justifier sa position, s'abstenir de demander l'imposition d'une sanction. La détermination du montant de la sanction poursuit un objectif bien précis: «assurer l'application effective du droit communautaire» (30) et «aboutir le plus rapidement possible à la mise en conformité» (31). C'est la raison pour laquelle la Commission a fait le choix de privilégier l'astreinte, considérée comme l'instrument le plus approprié pour atteindre ce but. L'astreinte est la somme due par l'État membre par jour de retard à compter du jour où l'arrêt de la Cour lui est notifié jusqu'à ce qu'il mette complètement fin à l'infraction. Ce montant journalier doit être calculé en fonction de trois critères fondamentaux (32): - la gravité de l'infraction, - la durée de celle-ci, - la nécessité d'assurer l'effet dissuasif de la sanction pour éviter les récidives. L'infraction est par définition toujours de même nature. Elle consiste dans l'inexécution d'un arrêt de la Cour. Cette inexécution est toujours d'une «gravité certaine» (33). Toutefois, pour fixer le montant de la sanction pécuniaire, il y a lieu de prendre en compte non seulement l'inexécution en elle-même mais également la gravité de l'infraction qui a donné lieu au premier arrêt de la Cour de justice. Cette gravité se mesure à partir de deux paramètres: l'importance des dispositions communautaires ayant fait l'objet de l'infraction et les conséquences de cette infraction sur des intérêts généraux et particuliers (34). La nécessité d'assurer l'efficacité de la sanction nécessite que la sanction soit fixée à un montant approprié et exclut l'imposition de sanctions purement symboliques. B. Méthode du 8 janvier 1997 En se fondant sur les principes posés par la communication évoquée ci-dessus, la Commission a adopté une méthode de calcul, applicable de manière uniforme à l'ensemble des services de la Commission, permettant d'effectuer des propositions concrètes suivant une méthode prévisible et transparente. Bien qu'adoptée formellement le 8 janvier 1997 (35), cette méthode, inséparable de la communication évoquée ci-dessus, mérite d'être évoquée ici. Aux termes de ce document, la sanction se calcule à partir d'un forfait de base uniforme - fixé à la somme de 500 écus par jour de retard - qui sanctionne la violation du principe de légalité et du monopole de juridiction de la Cour qui se retrouve dans toutes les affaires 171. Ce forfait est affecté de deux coefficients multiplicateurs tenant compte, le premier de la gravité de l'infraction, le second de la durée de celle-ci. Le premier affecte le forfait de base d'un coefficient égal à 1 au minimum et 20 au maximum. Le second affecte le forfait de base d'un coefficient égal à 1 au minimum et 3 au maximum. Afin de rendre la sanction dissuasive, le résultat obtenu est multiplié par un «facteur n» qui est fonction de la capacité financière de chaque État membre (exprimée par son PIB) et du nombre de voix dont il dispose au Conseil. Ce facteur est égal à 1 pour le Luxembourg et à 26,4 pour l'Allemagne. Ainsi la proposition d'astreinte journalière due par un État membre, dont la gravité et la durée de l'infraction seraient considérées comme maximales par la Commission, varierait entre 30 000 écus pour le Luxembourg et 791 293 écus pour l'Allemagne. On notera que, compte tenu des principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité du droit, la possibilité de sanctions financières ne concerne que la durée d'inexécution postérieure au premier novembre 1993, date d'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne (36). Compte tenu des délais de la procédure précontentieuse (mise en demeure 171, avis motivé 171), ce n'est donc que récemment que certains dossiers se sont avérés «mûrs» pour des sanctions financières. La Commission s'est ainsi dotée d'une méthode fiable, équitable et transparente qui lui a permis de décider des propositions concrètes de sanctions dans plusieurs dossiers concernant deux États membres le 29 janvier 1997 (37). On constate, d'ores et déjà, que certains de ces dossiers ont été régularisés, ou sont en voie de l'être, alors que la Cour ne s'est pas encore prononcée ou n'a même pas encore été saisie. L'annexe V, visée ci-après, permet d'identifier toutes les procédures article 171 en cours. Dix d'entre elles sont au stade de l'avis motivé. Cinq d'entre elles sont au stade de la saisine. Les futures requêtes présentées à la Cour concernant ces dossiers incluront des observations relatives à une proposition de sanction. V. PREMIÈRES ENQUÊTES DU MÉDIATEUR EUROPÉEN SUR DES DOSSIERS D'INFRACTIONS C'est au cours de l'année 1996 que le médiateur européen a procédé aux premières enquêtes concernant des procédures d'infraction. Créé par décision du Parlement européen du 12 juillet 1995 (38), l'institution du médiateur est entrée dans une phase opérationnelle. Sa tache première est de «s'occuper des cas de mauvaise administration. Il doit fournir les moyens de réparation effectifs aux personnes dont les droits légaux ont été bafoués ou que les institutions ou les organes de la Communauté n'ont pas traitées correctement» (39). La Commission entend faciliter son travail et coopérer avec ce nouvel organe communautaire, comme l'illustre l'exemple suivant. À la suite de l'examen d'un dossier concernant l'environnement, le médiateur a considéré qu'il n'y avait pas de mauvaise administration imputable à la Commission dans ce dossier. Il a soulevé la question de savoir si le plaignant ne devait pas être consulté dès que le service chef de file envisage le classement d'un dossier et avant que la décision de classement soit formellement adoptée. Il a reproché à la Commission d'avoir publié sa décision sous forme de communiqué de presse avant que les plaignants n'en soient informés. La Commission a, depuis, infléchi sa pratique sur ce point. L'année 1996 aura donc été une année féconde en ce qui concerne le contrôle de l'application du droit communautaire. Dans ses précédents rapports annuels sur le contrôle de l'application du droit communautaire la Commission insistait sur la nécessité d'accélérer les procédures, sur la nécessité d'une plus grande transparence de son action et sur la nécessité de renforcer le respect des arrêts de la Cour. Les initiatives prises par la Commission en 1996 montrent comment les objectifs qu'elle s'était assigné se sont concrètement traduits dans les faits. Certes, ces actions sont encore susceptible d'améliorations. En conclusion, deux observations s'imposent. Pour améliorer l'application du droit communautaire, la Commission ne peut être efficace sans une coopération permanente et approfondie des États membres, tout particulièrement pendant la phase précontentieuse de la procédure en manquement, mais aussi en dehors de cette procédure de telle manière que le recours à l'article 169 puisse être évité (40). C'est ainsi que depuis plusieurs années la Commission, sur l'invitation du Conseil, promeut une collaboration administrative intensive avec les États membres (41). Les progrès constatés ci-dessus dans l'application du droit communautaire sont le fruit de cette coopération. Celle-ci est toutefois perfectible. À cet égard, certaines procédures d'infraction révèlent que les États membres n'apportent pas à la Commission toute la collaboration qu'ils lui doivent en vertu de l'article 5 du traité. De plus, le recul du taux de communication des mesures nationales d'exécution enregistré dans certains États membres suscite quelques inquiétudes. La vigilance de la Commission ne pourrait suffire à assurer un respect du droit communautaire par les États membres. On sait ce que la procédure en manquement doit à la vigilance des particuliers attachés au respect des droits qu'ils tirent du droit communautaire. Ajoutons que la vigilance des membres du Parlement européen, qui entretiennent un lien privilégié et étroit avec le citoyen communautaire, est également le gage de l'efficacité de ce contrôle. Enfin, quelques indications sur la structure de ce rapport. Comme les années précédentes, le présent rapport comprend une analyse de l'application du droit communautaire par secteur. Pour la première fois, la question des fonds structurels fait l'objet d'un chapitre à part entière. Il est apparu important d'évoquer l'action de la Commission en matière de gestion des fonds structurels et son pouvoir de réduire, de suspendre ou de supprimer un concours communautaire lorsqu'elle constate une violation du droit communautaire. L'efficacité de ce moyen de pression sur les États membres et son articulation avec la procédure 169 nécessitaient des développements nouveaux. Les annexes sont présentées comme les années précédentes, afin de rendre les tableaux statistiques comparables entre eux. Structure du quatorzième rapport. >DEBUT DE GRAPHIQUE> Le présent rapport comprend: - une analyse par secteur, - des tableaux statistiques actualisés au 31 décembre 1996 concernant les dossiers d'infractions présumées (annexe I) et les infractions constatées (annexe II), - un relevé des dossiers d'infractions constatées aux traités, règlements et décisions examinés en 1996 (annexe III), - l'état d'application par les États membres des directives en vigueur au 31 décembre 1996, avec mention des dossiers d'infraction y afférents (annexe IV), - un relevé des arrêts de la Cour de justice non exécutés (annexe V), - un aperçu de l'application du droit communautaire par les juridictions nationales (annexe VI).> FIN DE GRAPHIQUE> ESPACE SANS FRONTIÈRES 1. INTRODUCTION L'achèvement du marché unique reste un des objectifs principaux de l'Union européenne et joue un rôle important dans la croissance économique et la création d'emplois. Cela a demandé l'adoption et la mise en oeuvre au niveau national d'une législation souvent très détaillée dans plusieurs secteurs, afin d'éliminer les barrières physiques, techniques et fiscales. Cette action est aujourd'hui en grande partie achevée. Elle a été étendue aux nouveaux États membres qui ont adhéré à l'Union européenne au début de 1995. Toutefois, des lacunes existent toujours dans des secteurs qui sont pourtant essentiels, tels que la fiscalité ou le droit des sociétés. À cela s'ajoute une application parfois inégale ou excessivement bureaucratique de la législation en vigueur. La Commission a présenté le 26 novembre une communication au Parlement et au Conseil sur l'impact et l'efficacité du marché unique dans laquelle elle fait état des résultats achevés jusqu'ici et des défis pour l'avenir (42). Son message est simple. Le marché unique doit être consolidé et développé. Son bon fonctionnement est une condition de base pour la prochaine phase d'intégration de l'Union européenne, à savoir la création de l'Union économique et monétaire (UEM). Ce processus de consolidation demande l'engagement de plusieurs actions aussi bien au niveau national qu'au niveau communautaire, et le respect de certaines priorités. La première priorité consiste dans l'application de la législation en vigueur, c'est-à-dire la transposition dans le droit national de tous les États membres des directives qui assurent la réalisation du marché unique. Cette action a reçu une récente impulsion du Conseil européen de Florence du 21 et 22 juin 1996, lequel, en soulignant encore une fois la contribution du marché unique à la promotion de la croissance économique et de l'emploi, a invité les États membres à accélérer le processus de transposition des directives marché intérieur, notamment dans les secteurs des marchés publics et des services financiers. Mais la réalisation du marché unique ne se limite pas à l'adoption des mesures nationales nécessaires à l'application des directives existantes. Elle implique aussi que les autorités nationales assurent l'application effective de ces directives et des principes de base du droit communautaire, et qu'elles coopèrent avec la Commission et les autres États membres dans ce but. Document de référence, le programme stratégique pour l'achèvement, la gestion et le développement du marché unique (43), présenté par la Commission en 1993, propose la coopération administrative comme un autre élément essentiel au bon fonctionnement du marché intérieur. Dans sa résolution du 16 juin 1994 sur le développement de la coopération administrative dans l'application de la législation communautaire relevant du marché intérieur, le Conseil a invité la Commission a développer davantage la coopération avec les autorités compétentes des États membres. Un état de la situation dans ce domaine a été présenté au cours de cette année par la Commission au Conseil et au Parlement européen dans le rapport sur la «coopération entre administrations pour l'application de la législation relative au marché intérieur» (44). Dans le cadre de la coopération administrative est réalisé le programme Karolus (45) relatif aux échanges des fonctionnaires des États membres. Ce programme vise en particulier l'harmonisation de l'interprétation de la législation communautaire et l'application de cette législation, notamment dans le domaine du marché intérieur. À l'heure actuelle, tous les États membres ont participé au programme Karolus en tant que pays d'origine et/ou d'accueil de fonctionnaires des administrations nationales. Au 10 octobre 1996, 377 fonctionnaires ont participé aux échanges prévus. Un programme analogue, le programme Matthaeus, lancé en 1991, vise l'échange de fonctionnaires dans le secteur douanier. La Commission, en tant que gardienne du traité, assure un contrôle permanent de la transposition et de l'application effective de la législation relevant du marché intérieur au niveau national. Une vérification ponctuelle de l'application de cette législation est effectuée au cours de chaque Conseil des ministres marché intérieur par la présentation d'un rapport sur la transposition. Ce rapport fait le point sur l'état d'avancement de la transposition en droit national des mesures comprises dans le programme du livre blanc sur l'achèvement du marché intérieur, adopté en 1995, ainsi que d'autres dispositions législatives qui revêtent une grande importance pour le fonctionnement du marché unique. Au 31 décembre 1996, parmi les 275 mesures livre blanc en vigueur, dont 219 requièrent des mesures nationales de transposition, les États membres ont communiqué 93,8 % des dispositions législatives requises. Nonobstant ce pourcentage assez élevé, des retards importants subsistent dans certains secteurs importants, tels que les marchés publics, les services financiers et la propriété intellectuelle et industrielle. Ces retards s'expliquent souvent par des difficultés liées au processus décisionnel national ou encore par la complexité technique des textes communautaires qui conduit parfois à une adoption seulement partielle des mesures nationales d'exécution. La Commission s'attache aussi à la qualité de la transposition, tant il est vrai qu'une transposition incomplète ou incorrecte des dispositions communautaires pourrait entraîner une inégalité de traitement entre les différents États membres et créer, de facto, les obstacles à la libre circulation que le marché unique se propose en réalité d'éliminer. Une autre priorité est de compléter le cadre législatif du marché unique, en y intégrant les propositions essentielles contenues dans le livre blanc et en organisant la libéralisation de certains secteurs non couverts par ce programme. La législation communautaire en matière de droit des sociétés par exemple est incomplète et crée de ce fait des obstacles à la mobilité des entreprises européennes. Un accord des États membres sur le statut de la société européenne devient impératif. Dans le cadre de l'imposition indirecte, les problèmes existants ne peuvent qu'être résolus par l'adoption d'un régime définitif. Sur un autre plan, la libre circulation des personnes ne sera pas pleinement réalisée tant que les mesures essentielles de sécurité n'auront pas été mises en place. Enfin, l'achèvement du marché unique doit aussi passer par la libéralisation de certains secteurs assujettis à un régime de monopole national, tel que le gaz et l'électricité. À cela s'ajoute la nécessité d'adapter le marché unique aux nouveaux défis technologiques, à savoir la réalisation de la société d'information et la mise en place des réseaux transeuropéens par l'adoption d'un cadre réglementaire approprié. Toutefois, compléter le cadre législatif ne suffit pas. La création d'un véritable espace unique, sans frontières internes, demande aussi un effort de simplification législative. Dans cette perspective, la Commission a lancé le projet-pilote Slim (Simpler Legislation for the Single Market) (46), dont le but est d'explorer, à travers la simplification législative et administrative, les moyens de réduire les contraintes et d'alléger les formalités qui pèsent sur les entreprises du fait de la complexité de certaines législations. L'exercice a été pour l'instant limité à quatre secteurs (Intrastat, matériaux de construction, reconnaissance mutuelle des diplômes, plantes ornementales) et un état des résultats obtenus a fait l'objet d'un rapport présenté par la Commission au Conseil le 26 novembre 1996. La création du marché unique a donc développé sa propre dynamique. De nouveaux problèmes se présentent, requèrant de nouvelles solutions. La gestion et l'amélioration du marché unique représentent pour la Commission un véritable défi. Dans sa communication du 26 novembre sur l'impact et l'efficacité du marché unique, citée ci-dessus, la Commission a identifié une série d'actions concrètes à entamer aussi bien au niveau national que communautaire, en vue d'assurer que le marché unique puisse contribuer pleinement à l'achèvement des priorités actuelles de l'Union. 2. SITUATION DANS LES DIFFÉRENTS SECTEURS 2.1. Élimination des frontières physiques 2.1.1. Affaires douanières La Commission a décidé d'engager une procédure d'infraction à l'encontre de l'Italie étant donné l'incompatibilité, avec les principes établis par la Cour de justice en la matière, des mesures relatives au remboursement des taxes perçues en violation du droit communautaire. En effet, le système italien de répétition pour ces taxes s'écarte des règles générales du code civil: alors que l'administration peut se prévaloir de simples présomptions pour prouver l'enrichissement sans cause, le contribuable est obligé de fournir la preuve négative - ce qui est beaucoup plus difficile - de non-répercussion de la taxe sur les tiers. De plus, un délai de forclusion de trois ans réduit considérablement (par rapport au terme de prescription de dix ans) les possibilités dont dispose l'opérateur économique pour obtenir le remboursement de ce qu'il a indûment payé. Pour ces motifs, le régime italien est contraire à la jurisprudence de la Cour selon laquelle les modalités procédurales prévues par les règles nationales ne peuvent être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne et ne peuvent rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'obtention du remboursement des taxes perçues en violation du droit communautaire (47). Une autre procédure vise le non-respect par l'Italie des règles du transit communautaire. En effet, l'administration italienne impose d'émettre un titre de transit communautaire externe (T1) pour des marchandises communautaires lorsqu'elles sont exportées vers un des pays de l'AELE avec visa d'un certificat de circulation (EUR1) et devraient en principe donner lieu à une procédure interne (T2), ou lorsqu'il s'agit de produits sidérurgiques italiens bénéficiant d'une restitution à l'exportation spécifique. Aucune de ces deux situations ne justifie le recours au transit externe, qui ne peut viser des marchandises communautaires que dans un nombre limité de cas où des mesures communautaires sont en jeu à l'occasion de l'exportation. Par contre, la procédure engagée à l'encontre de la Belgique au titre du système de cotisations perçues au profit du Fonds pour la santé et la production des animaux (FSPA) a pu être classée après la suppression du système incriminé (48) par les autorités belges. 2.1.1.1. >TABLE> 2.1.2. Libre circulation des produits agricoles Assurer la libre circulation des produits agricoles dans un marché unique est l'un des principes de base du fonctionnement de la politique agricole commune (PAC) et de ses organisations communes de marché. La Cour de justice a rappelé, à maintes reprises, que les articles 30 et 34 du traité font partie intégrante des organisations communes de marché, même si leur mention expresse, dans le corps de celles-ci, était devenue superflue à partir du 1er janvier 1970. La Commission a maintenu une vigilance permanente dans le but d'éliminer rapidement les obstacles entravant les échanges des produits agricoles dans la Communauté. La tendance observée l'année dernière d'une réduction du nombre de nouveaux cas d'entraves classiques à la libre circulation de produits agricoles, tels que les contrôles systématiques à l'importation ou l'exigence de certificats, s'est confirmée cette année. L'affaire devant la Cour de justice à l'égard de l'Allemagne concernant certaines viandes fraîches de porcs provenant du Danemark, est toujours en instance (49). La Commission a, par ailleurs, décidé d'émettre un avis motivé à l'encontre de l'exigence par les autorités régionales de Galice d'un certificat zoosanitaire à l'introduction d'huîtres creuses sur son territoire. Or, en vertu de la directive 91/67/CEE combinée avec la décision 93/55/CEE il n'est plus nécessaire de faire établir par une autorité administrative un certificat zoosanitaire pour la mise sur le marché d'animaux et de produits d'aquaculture. Concernant le même État membre, l'obligation imposée par les autorités de la région de Valence d'utiliser exclusivement la langue espagnole dans l'étiquetage de pommes en provenance d'autres États membres a fait l'objet d'un avis motivé au motif que l'article 30 du traité et le règlement (CEE) n° 1035/72 portant organisation commune du marché s'opposent à l'imposition par une réglementation nationale de l'utilisation exclusive d'une langue déterminée pour l'étiquetage des produits alimentaires au stade du commerce de gros (c'est-à-dire à un stade où le consommateur espagnol n'intervient pas, seuls les professionnels du secteur). Enfin, la Commission a décidé d'émettre un avis motivé à l'encontre de l'Irlande dont les autorités ont restreint les échanges d'ovins reproducteurs provenant d'autres États membres en imposant unilatéralement des exigences sanitaires supplémentaires à celles prévues par la réglementation communautaire sans tenir compte de la procédure prévue par celle-ci. 2.2. Élimination des frontières techniques 2.2.1. Libre circulation des marchandises 2.2.1.1. Articles 30 et suivants du traité Les articles 30 et suivants du traité prohibent les restrictions quantitatives à l'importation et à l'exportation, ainsi que les mesures d'effet équivalent (50). Gardienne du traité, la Commission a pour mission de s'assurer de la bonne application des règles du marché intérieur par les États membres. Pour cela elle s'attache à éliminer les obstacles techniques aux échanges et à développer les instruments qui permettent de prévenir la création de nouvelles entraves. Pour ce faire, la Commission s'appuie sur la jurisprudence de la Cour de justice dont plusieurs arrêts ont cette année aussi confirmé les principes guidant son action. Action de la Commission Les services de la Commission ont traité, durant les trois premiers trimestres de cette année, quelque 684 dossiers de plaintes et infractions présumées ou constatées. 194 dossiers ont fait l'objet d'une décision de classement et un seul a fait l'objet d'une décision de saisine de la Cour de justice. En outre, l'organisation de réunions avec les autorités nationales a permis de faire progresser un grand nombre de dossiers. Les services de la Commission en charge de la bonne application des articles 30 et suivants du traité ont ainsi rencontré en 1996 les autorités de huit États membres (elles ont été organisées avec l'Italie, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas, la Grèce, le Royaume-Uni et, pour la première fois, avec la Finlande et la Suède). Ces réunions (dites «réunions-paquet») permettent non seulement de discuter des plaintes et procédures d'infraction en cours mais également de sensibiliser les administrations aux dispositions du droit communautaire qu'il leur appartient en premier lieu de faire appliquer. Quelques exemples peuvent illustrer les résultats obtenus par la Commission lors, ou à la suite, de ces réunions: - les autorités françaises ont adopté une circulaire interprétative sur la loi dite Toubon permettant d'expliciter l'application «raisonnable» de celle-ci et reprenant certains des points de la communication interprétative de la Commission concernant l'emploi des langues pour la commercialisation des denrées alimentaires (51); - les autorités danoises ont adopté une circulaire sur les équipements automobiles qui reconnaît la conformité délivrée dans d'autres États membres de l'Union ou de l'AELE sur les pneus et roues de voitures. Le classement d'un dossier intervient généralement après que l'État membre a modifié sa réglementation litigieuse pour la rendre conforme aux dispositions du traité. Dans l'attente de la modification formelle qui souvent n'intervient qu'après un certain délai, les États adoptent fréquemment des mesures provisoires telles que des circulaires ou des avis publiés au Journal officiel de l'État concerné informant les opérateurs économiques que les dispositions nationales litigieuses doivent être interprétées d'une manière compatible avec les exigences découlant du principe de libre circulation des marchandises et qu'elles seront appliquées en ce sens par les autorités publiques. Par ailleurs, afin de mieux connaître la diversité des situations nationales et de développer une approche cohérente dans la réalisation de leur mission, les services de la Commission en charge de l'application des articles 30 et suivants du traité réalisent des études horizontales qui leur permettent de dresser un état des réglementations nationales dans un domaine particulier. Ces études, réalisées avec le concours des administrations nationales, sont également le moyen de promouvoir la coopération entre services de la Commission et administrations nationales, coopération qui s'avère essentielle pour la bonne application du droit communautaire. Une étude a été lancée cette année (à compléter à la fin de l'année), portant sur les définitions nationales données à l'identité entre deux produits pharmaceutiques. L'action de la Commission vise enfin à prévenir la création de nouvelles entraves à la libre circulation des marchandises en encourageant les États membres à insérer des clauses de reconnaissance mutuelle dans leur réglementation nationale (52). Les autorités néerlandaises ont, ainsi, introduit une clause de reconnaissance mutuelle dans leur réglementation sur l'étiquetage des boissons rafraîchissantes qui tient compte du principe selon lequel l'exigence de mentions additionnelles ne se justifie que si un risque réel de confusion pour le consommateur existe. Principaux arrêts de la Cour La jurisprudence de la Cour vient éclairer l'application du droit communautaire en dégageant les principes qui en découlent. Ainsi, il convient de relever les arrêts suivants: - Brasserie du pêcheur (53). Le principe selon lequel les États membres sont obligés de réparer les dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire qui leur sont imputables lorsque le manquement reproché est attribué au législateur national a été confirmé par la Cour. Elle précise que pour que les particuliers lésés aient droit à réparation, la règle de droit qui a été violée doit leur avoir conférer des droits, la violation doit être caractérisée et il doit exister un lien de causalité direct entre la violation et le préjudice subi. - Hedley Lomas; portée de l'article 36 du traité. La Cour précise que le droit communautaire s'oppose à ce qu'un État membre invoque l'article 36 pour justifier une limitation des exportations de marchandises vers un autre État membre au seul motif que, selon le premier État, le second ne respecte pas les prescriptions d'une directive communautaire d'harmonisation poursuivant l'objectif que le recours à l'article 36 tendrait à protéger. Par ailleurs, la Cour rappelle les conditions de la mise en cause de la responsabilité d'un État membre conformément à l'arrêt Brasserie du pêcheur. - Interdiction d'exercer certaines activités commerciales le dimanche et les jours fériés (54). La Cour relève que les réglementations nationales qui restreignent en général le commerce d'un produit et, en conséquence, son importation, ne peuvent être considérées sur cette seule base comme limitant la possibilité pour ces produits importés d'avoir accès au marché dans une plus forte mesure que pour les produits nationaux analogues. Ainsi rappelle-t-elle, conformément à l'arrêt Keck et Mithouard, que le fait qu'une réglementation est susceptible de restreindre sur un plan général le volume des ventes et donc par conséquent celui des produits provenant des autres États membres ne suffit pas pour qualifier cette législation de mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative à l'importation. - Autorisation de mise sur le marché de biocides (55). Une législation nationale interdisant la mise sur le marché d'un produit biocide contenant des substances dangereuses sans autorisation préalable est justifiée au regard de l'article 36 même si ce produit a déjà fait l'objet d'une autorisation de vente dans un autre État membre. En revanche, les autorités compétentes ne sont pas en droit d'exiger sans nécessité des analyses techniques ou chimiques ou des essais de laboratoire déjà effectués dans cet autre État membre et dont les résultats peuvent être mis à leur disposition. - Discrimination des importations parallèles de véhicules (56). La Cour a précisé que l'article 30 s'oppose à ce qu'une réglementation nationale sur le millésime automobile conduise l'administration et les opérateurs économiques à considérer que de deux véhicules d'un même modèle vendus à la même date, celui introduit par importation parallèle ne puisse porter le même millésime que celui vendu dans un réseau officiel de la marque. - Affaires sur le reconditionnement des produits pharmaceutiques (arrêts du 11 juillet 1996, affaires jointes C-427/93, C-429/93 et C-436/93, affaires jointes C-71/94, C-72/94 et C-73/94 et affaire C-232/94). La Cour a précisé les conditions dans lesquelles un importateur parallèle peut procéder au reconditionnement des produits pharmaceutiques sans que le titulaire du droit de marque puisse invoquer un tel droit. L'arrêt contient des précisions importantes sur la doctrine de l'épuisement du droit de marque. - Affaire sur l'épuisement du droit de brevet à l'égard de produits non brevetables dans l'État membre d'origine (C-267/95 et C-268/95 du 5 décembre 1996). La Cour de justice a précisé dans cet arrêt les conditions d'application de sa jurisprudence en matière d'épuisement de droit de brevet lors d'importations en provenance d'un État membre où le produit importé ne serait pas brevetable en indiquant que le titulaire du droit de brevet ne pourrait s'opposer à de telles importations que lors qu'il peut fournir la preuve qu'il était obligé de commercialiser le produit dans l'État membre de provenance du produit. 2.2.1.2. Les règles prévues par la directive 83/189/CEE La procédure d'information instaurée par la directive 83/189/CEE est un instrument fondamental de prévention des obstacles aux échanges et d'information mutuelle. Cette directive oblige les États membres à soumettre les projets de réglementations techniques à un contrôle préalable à l'adoption définitive de l'acte dans le cadre de la procédure d'information. Sont exclues de la procédure les réglementations techniques prises dans le cadre de la transposition de directives communautaires. La Commission a reçu 523 (57) projets de réglementations techniques qui ont fait l'objet d'un examen par les services concernés de la Commission. Le chiffre en 1994 était de 389 (58) et en 1995 de 439. Les chiffres montrent que, en dépit de l'achèvement du marché intérieur à la fin de l'année 1992, les États membres continuent à adopter une multitude de réglementations techniques. Ces réglementations risquent de mettre en cause le maintien de ce marché et l'intégrité des bénéfices que celui-ci apporte à l'ensemble de ses opérateurs économiques. Parmi les 523 notifications reçues, 104 (59) ont fait l'objet d'un avis circonstancié de la part de la Commission selon lequel la mesure envisagée doit être modifiée afin d'éliminer des infractions au droit communautaire dérivé ou de limiter les entraves à la libre circulation des biens qui pourraient éventuellement en découler. Les États membres ont émis, pour leur part, 134 (60) avis circonstanciés. 5 (61) notifications ont fait l'objet d'une demande de la Commission visant à reporter d'un an l'adoption de la mesure nationale notifiée en annonçant son intention de proposer des actes d'harmonisation communautaire et 5 (62) ont fait également l'objet d'un report d'un an en raison du fait qu'elles portaient sur une matière couverte par une proposition de directive ou règlement présenté au Conseil. Le 26 juin, la Commission a adopté un rapport sur le fonctionnement de la directive 83/189/CEE en 1992, 1993 et 1994. Ce rapport dresse le bilan de l'évolution et des progrès réalisés dans le domaine des normes et des règles techniques. Il est divisé en trois parties qui concernent respectivement, la procédure dans le domaine des normes, avec une analyse de son fonctionnement durant les années visées ainsi que des statistiques (l'amélioration à court et moyen terme dans le cadre de la directive est également analysée), la procédure de notification dans le domaine des réglementations techniques, avec une analyse détaillée des différents problèmes et questions relevées lors de son application et enfin, l'échange d'information avec les États de l'AELE dans le domaine des réglementations techniques. Depuis 1989, la Commission assure le respect de l'obligation de notification par le dépouillement systématique des publications officielles de tous les États membres. Le constat par la Commission d'une violation de la directive 83/189/CEE peut se traduire par l'ouverture d'une procédure d'infraction conformément à l'article 169 du traité. Le respect, par les États membres, de leur obligation de notification devrait être renforcé suite à l'arrêt de la Cour, CIA Security International (63), à cause de l'effet de l'inopposabilité d'une règle technique non notifiée aux tiers: une position préconisée par la Commission depuis sa communication 86/C 245/05 (64). Quelque 2 200 législations nationales ont été relevées pour les neuf premiers mois de l'année. Environ 40 % sont des règles techniques non notifiées au titre de la directive ou qui tombent en dehors de son champ d'application. Après une analyse en vue d'établir si elles auraient du être notifiées au titre de la directive, 80 procédures d'infraction ont été entamées. 2.2.2. Bilan en matière d'état d'application des directives par secteur dans le cadre de la libre circulation des marchandises 2.2.2.1. Denrées alimentaires Concernant les procédures d'infraction pour non-communication des mesures nationales d'exécution dans les délais prévus, 47 cas ont fait l'objet d'un classement. Parmi les cas restants, 31 sont au stade de la mise en demeure et 12 au stade de l'avis motivé. S'agissant de l'application des textes nationaux adoptés pour la transposition de la législation communautaire relevant de ce secteur, quatre procédures d'infraction pour mauvaise application ont été entamées. Par ailleurs, près d'une dizaine de dossiers de plaintes ont été déposés. Bon nombre de ces affaires ont pu être résolues suite à un échange de courrier entre les services de la Commission et les autorités nationales concernées. Un certain nombre d'infractions ont été engagées pour mauvaise application de la directive 79/112/CEE relative à l'étiquetage des denrées alimentaires, dont on cite l'exemple suivant. La directive 79/112/CEE précise la liste limitative des mentions devant figurer obligatoirement dans l'étiquetage des denrées alimentaires (dénomination de vente, liste des ingrédients, quantité nette, etc.). Un État membre peut toutefois estimer nécessaire d'imposer une nouvelle indication d'étiquetage non prévue dans la directive, afin d'assurer une meilleure information des consommateurs. Vu qu'une telle obligation unilatérale peut constituer une entrave aux échanges commerciaux entre les États membres, la directive 79/112/CEE prévoit que dans ce cas l'État membre communique la mesure envisagée à la Commission et aux autres États membres. La Commission examine alors ce projet et peut s'opposer à son adoption. Ainsi, certains États membres sont en infraction pour ne pas avoir suivi cette procédure de notification mise en place par la directive 79/112/CEE. 2.2.2.2. >TABLE> 2.2.2.3. Produits pharmaceutiques La notification des mesures nationales de transposition s'est nettement améliorée. Les mesures nationales d'exécution des directives concernant l'utilisation rationnelle des médicaments (92/25/CEE, 92/26/CEE, 92/27/CEE, 92/28/CEE) ont été communiquées par tous les États membres. La situation de la transposition des directives sur les médicaments homéopathiques (92/73/CEE, 92/74/CEE) et des directives établissant un nouveau système de reconnaissance mutuelle des autorisations de mise sur le marché (93/39/CEE et 93/40/CEE) s'est nettement améliorée, mais trois États membres au moins n'ont toujours pas communiqué leurs mesures d'exécution. Une procédure d'infraction a été ouverte dans chaque cas et est étroitement suivie par la Commission. Il existe également quelques problèmes généraux concernant l'interprétation et l'application des directives pharmaceutiques par les États membres. Ces cas portent essentiellement sur les différentes interprétations données par les États membres de la notion de «médicaments» (entraînant parfois des obstacles à la libre circulation des marchandises) ainsi que sur des plaintes relatives au non-respect de délais impératifs ou d'autres prescriptions de forme par les autorités nationales compétentes. La Commission examine attentivement ces problèmes et ces plaintes, mais aucune action législative n'est prévue pour l'instant. Il faut néanmoins souligner qu'un projet de codification de la législation pharmaceutique (humaine et vétérinaire) est déjà très avancé et que cette codification améliorera la clarté de la législation et finalement, l'efficacité de son application. 2.2.2.4. >TABLE> 2.2.2.5. Produits chimiques L'application des directives relevant de ce domaine ne soulève pas de problèmes particuliers. Certains États membres, notamment la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, l'Espagne, la France et l'Italie qui avaient pris du retard dans la transposition des mesures en vigueur, ont su le rattraper au cours de l'année. Des nouvelles procédures ont été entamées. Celles-ci concernent notamment la directive 95/8/CE relative aux engrais (annexe IV). Les demandes des dérogations en vertu de l'article 100 A paragraphe 4 du traité continuent d'être une particularité notable de l'harmonisation dans le domaine des limitations à l'usage des substances dangereuses. Cinq demandes de dérogation sont actuellement examinées par les services compétents de la Commission. 2.2.2.6. >TABLE> 2.2.2.7. Véhicules à moteur, tracteurs, motocycles L'année 1996 constitue une date charnière pour le secteur. La procédure de réception par type communautaire est en effet devenue d'application obligatoire le 1er janvier 1996 pour les véhicules de type M1. Les directives particulières sont devenues obligatoires par voie de conséquence. La transposition des directives, essentielle dans un contexte d'harmonisation totale, se fait sans difficultés compte tenu de l'expérience acquise par les autorités nationales compétentes. Du fait du caractère technique et détaillé des règles relevant de ce secteur, plusieurs États membres procèdent à la transposition automatique par simple renvoi du texte communautaire dans la législation nationale, ce qui facilite et accélère aussi bien le processus de transposition que le contrôle de conformité des règles adoptées. Les retards de transposition excèdent rarement quelques mois et sont généralement dus au fait que la date limite de transposition est très rapprochée de la date d'adoption de la directive. Quatre procédures d'infraction pour non-communication ont été engagées pour les neuf directives entrées en vigueur au courant de l'année. 2.2.2.8. >TABLE> 2.2.2.9. Produits de construction La Belgique reste le seul État membre qui n'a pas communiqué de mesures nationales d'exécution pour la directive 89/106/CEE. Par conséquent, la Commission a saisi la Cour de justice. Un problème particulier se pose, en outre, pour l'Autriche, lié à la structure fédérale de cet État. (i.e. à la compétence des Länder pour intégrer dans leur dispositif législatif propre les règles communautaires, ce qui n'a pas été fait par tous les Länder). Par ailleurs, le dispositif de cette directive est désormais utilisé pour vérifier certaines pratiques signalées par le biais de plaintes et relatives à des entraves aux échanges. Celles-ci n'étaient auparavant examinées que dans le cadre des articles 30 à 36 du traité. 2.2.2.10. Biens d'équipement (mécanique, électrotechnique, équipements de protection individuelle, gaz, pression, préemballages, métrologie légale, dispositifs médicaux et bateaux de plaisance) Les 97 directives du secteur sont arrivées à échéance avant le 31 décembre 1996. Les performances des États membres en matière de transposition sont satisfaisantes, compte tenu, notamment, de l'objective complexité des directives relevant de ce secteur (pour la plupart, du type «nouvelle approche»). Même dans le cas où une directive n'a pas été transposée de façon complète, la libre circulation des produits conformes est assurée. Les retards de transposition sont dans la plupart des cas liés à des raisons d'ordre interne aux États membres (avis du Conseil d'État, compétence de plusieurs ministères, processus législatif lourd, etc.). Une application incorrecte au niveau national des directives enlève les bénéfices attendus de l'harmonisation communautaire. À cet égard, la fin de la période transitoire de certaines directives a mis en évidence certains problèmes d'interprétation des textes. Les services de la Commission agissent donc tant au plan formel (ouverture de procédures d'infraction), qu'au plan informel (réunions de «groupes d'experts», fiches interprétatives, etc.), ce qui a permis de résoudre plusieurs cas douteux, voire litigieux. 2.2.2.11. >TABLE> 2.2.2.12. Responsabilité du fait des produits défectueux La directive 85/374/CEE relative à la responsabilité du fait des produits défectueux a fait l'objet de mesures de transposition de la part de tous les États membres, sauf la France. Suite à la non-exécution de l'arrêt de la Cour de justice rendu en 1993, constatant le manquement, la Commission a poursuivi la procédure d'infraction au titre de l'article 171 du traité. Dans ce contexte, un avis motivé a été notifié à la France en 1995. Par ailleurs, la Commission avait saisi la Cour de justice contre le Royaume-Uni en 1995 (affaire C-300/95). La Commission conteste la transposition faite par le Royaume-Uni de la cause d'exonération de la responsabilité du producteur, prévue à l'article 7 point e) de la directive (risque de développement). 2.2.3. Libre circulation des personnes, droit d'établissement, droit de vote 2.2.3.1. Interdiction des discriminations Un certain nombre de procédures d'infraction sont en cours à l'égard de plusieurs États membres concernant l'application du règlement (CEE) n° 1612/68 relatif à la libre circulation des travailleurs. La procédure d'infraction engagée contre la Grèce sur base de l'article 171 du traité et concernant l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-123/94 (65) se poursuit. Cette affaire traite les conditions à remplir par les ressortissants des autres États membres pour enseigner une langue étrangère. En ce qui concerne la législation belge discriminant les jeunes demandeurs d'emploi ayant fait des études dans un autre État membre et ne bénéficiant dès lors pas des allocations d'insertion, la Cour de justice a rendu son arrêt (66). En substance, la Cour a accueilli favorablement le recours de la Commission. La procédure d'infraction au titre de l'article 171 engagée contre la Belgique en vue d'exécuter l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-47/93 (67) se poursuit également. Cette procédure concerne le financement des universités belges pour l'accueil des étudiants des autres États membres dans le seul but d'y suivre des cours universitaires. La discrimination en raison de la nationalité en ce qui concerne la reconnaissance de membre de famille nombreuse en Grèce pour l'octroi de certaines prestations et la non-prise en considération aux fins de l'octroi de l'allocation d'ancienneté et du classement dans une catégorie de salaires des travailleurs des services publics grecs des services effectués antérieurement dans une administration publique d'un autre État membre, au seul motif que ces services n'ont pas été effectués dans une administration publique grecque fait l'objet des saisines de la Cour de justice. Par ailleurs, suite aux modifications de la législation grecque, la Commission a pu classer la procédure d'infraction en ce qui concerne l'accès et les conditions d'accès à l'emploi des médecins spécialistes. Suite à l'adoption d'un décret mettant la législation française en conformité avec le droit communautaire, la procédure d'infraction engagée contre la France relative à la discrimination fondée sur la nationalité pour l'octroi d'allocations d'enseignement a pu être classée. Par ailleurs, la Commission a envoyé à l'Allemagne un avis motivé dans le cadre de la procédure d'infraction concernant la protection des données personnelles des travailleurs migrants. Les procédures d'infraction concernant la non-reconnaissance par le Royaume-Uni comme avantage social du travailleur communautaire ni des réductions de droits d'inscription pour l'accès à l'université, ni des bourses d'études de son conjoint, ainsi que la discrimination exercée par la France à l'encontre des travailleurs frontaliers placés en cessation d'activité anticipée se poursuivent. En matière fiscale, la Commission veille à ce que l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire C-151/94 concernant la liquidation définitive de l'impôt sur les salaires pour les travailleurs non résidents soit exécuté par le Luxembourg (68). En outre, la procédure d'infraction contre la Belgique concernant l'octroi de certaines prestations de sécurité sociale est toujours en instance (69). Enfin, deux procédures d'infraction ont été engagées contre les Pays-Bas en raison de l'exclusion des travailleurs frontaliers belges en chômage des bénéfices d'un fonds qui a pour but le financement de l'assurance pension complémentaire pendant la période d'arrêt de travail indemnisé, ainsi que la réglementation néerlandaise modifiant le montant des taxes réclamées pour la délivrance des documents de séjour permanent pour les ressortissants communautaires, qui est plus élevé que celui des cartes d'identité introduites pour les ressortissants nationaux. 2.2.3.2. Entrée et séjour Dans le cadre des procédures d'infraction engagées pour non-conformité des mesures nationales de transposition avec les trois directives relatives au droit de séjour des salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (90/365/CEE), des inactifs (90/364/CEE) et des étudiants (93/96/CE), des avis motivés ont été décidés ou notifiés au cours de l'année à l'égard de divers États membres. Ces procédures visent essentiellement la transposition des dispositions relatives à la déclaration de ressources des étudiants (Espagne, France, Irlande, Italie), à la condition de ressources des retraités et inactifs (France, Italie), à la condition d'assurance-maladie et à son contrôle (France, Italie), ainsi qu'au mécanisme de revalidation de la carte de séjour des retraités et inactifs au bout de deux ans de séjour (Danemark, Espagne, Portugal). Outre la transposition incorrecte des directives, la Commission a engagé et poursuivi des procédures d'infraction pour mauvaise application du droit communautaire. À cet égard, un avis motivé a été notifié à la Grèce au sujet du coût du titre de séjour délivré à des ressortissants de pays tiers membres de la famille de citoyens de l'Union. En outre, la Commission a décidé d'envoyer quatre avis motivés à la France relatifs aux justificatifs exigés à l'appui des demandes de cartes de séjour présentées par des citoyens de l'Union, à l'expulsion d'un ressortissant belge et à la délivrance de visas à des ressortissants de pays tiers membres de la famille de citoyens de l'Union (non-respect de l'obligation d'accorder toutes facilités pour l'obtention de ces visas et non-motivation des refus de leur délivrance). Enfin, la Commission a décidé d'envoyer un avis motivé à l'Italie au sujet de l'exigence d'un titre de séjour pour des séjours d'étude de moins de trois mois. Par ailleurs, la Commission a constaté, par le biais de plaintes et de pétitions de citoyens de l'Union, que dans des cas assez fréquents des dispositions claires du droit communautaire ne sont pas correctement appliquées. À titre d'exemple, on constate que le délai maximal de six mois pour la délivrance de la carte de séjour, qui est prévu lorsque des vérifications s'imposent au titre de l'ordre public ou de la santé publique, est pour plusieurs administrations nationales le délai normal. D'autres administrations nationales ont des exigences disproportionnées quant aux justificatifs à fournir pour l'obtention d'une carte de séjour: c'est ainsi qu'il n'est pas conforme au droit communautaire d'exiger d'un travailleur indépendant qu'il apporte la preuve de son activité au moyen d'une multitude de documents (enregistrement au registre du commerce ou des métiers, numéro de TVA, extraits de compte bancaire, bail commercial, déclarations fiscales). Il n'est pas non plus conforme au droit communautaire d'exiger de manière générale des demandeurs de carte de séjour qu'ils présentent, en plus de leur carte d'identité ou de leur passeport, une fiche d'état civil, de surcroît traduite dans la langue de l'État d'accueil. Tous ces exemples comptent parmi les facteurs qui expliquent que de nombreux citoyens doutent de la réalité de leur appartenance à l'Union. Pour remédier à de telles situations, la Commission intervient bien entendu ponctuellement auprès des États membres concernés et peut, lorsqu'il s'agit de pratiques administratives avérées, s'engager dans la voie d'une procédure d'infraction, laquelle a malheureusement l'inconvénient de prendre beaucoup de temps. C'est pourquoi la Commission entend agir également à un autre niveau, celui de l'information. L'initiative «Citoyens d'Europe», qui a pour but de faire connaître largement le droit communautaire dans le domaine de la libre circulation des personnes, ainsi que les modalités et formalités de son application dans les États membres devrait avoir pour effet, d'assurer qu'à moyen terme on parviendra, globalement, à un meilleur respect du droit communautaire. 2.2.3.3. >TABLE> 2.2.3.4. Droit de vote et d'éligibilité En application de la directive 93/109/CE sur le droit de vote et d'éligibilité aux élections du Parlement européen, les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants ont pu voter et présenter leur candidature aux élections du Parlement européen de juin 1994. Un rapport sur l'application de cette directive à ces élections est en cours de préparation. Les premières élections au Parlement européen dans les trois nouveaux États membres se sont tenues respectivement le 17 septembre 1995, le 13 octobre 1996 et le 20 octobre 1996 en Suède, en Autriche et en Finlande. Suite à l'entrée en vigueur de la directive 94/80/CE, le 1er janvier 1996, les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants ont pu participer cette année aux élections municipales qui se sont déroulés en Allemagne (Bavière, Basse-Saxe), Luxembourg, Italie, Finlande et Royaume-Uni. 2.2.3.5. Accès aux emplois dans la fonction publique Depuis plusieurs années, la Commission mène une action systématique visant à l'ouverture aux citoyens de l'Union de quatre secteurs dits prioritaires de la fonction publique nationale (enseignement public, recherche à des fins civiles, services opérationnels de santé publique, organismes chargés de gérer un service commercial) (70). Cette action sectorielle, qui va donc plus loin du cas par cas antérieur pour l'application de l'article 48 paragraphe 4 du traité, s'est traduite par l'engagement de plusieurs procédures d'infraction. La plupart de ces procédures ont été classées suite aux modifications législatives opérées dans les États membres. Cependant, la Commission avait décidé de poursuivre trois affaires devant la Cour, contre la Belgique, la Grèce et le Luxembourg. Par ses arrêts du 2 juillet 1996 (71), la Cour a jugé que ces trois États membres avaient manqué à leurs obligations en réservant, de façon générale, les emplois relevant des secteurs prioritaires aux seuls travailleurs nationaux (72). La Commission veillera à ce que ces États membres modifient leur législation dans les plus brefs délais en conformité avec les arrêts de la Cour. Ainsi, avec ces arrêts, la Cour de justice entérine l'approche dite sectorielle de la Commission. Cependant, il convient aussi de signaler que l'action systématique dans les secteurs prioritaires a eu un effet d'entraînement sur les autres secteurs, compte tenu du fait que le champ d'application de certaines législations (française de juillet 1991 et allemande de décembre 1993) ne se limite pas aux seuls secteurs prioritaires, mais couvre, en principe, l'ensemble de la fonction publique de ces pays. Il importe maintenant de s'assurer que l'accès sans discrimination à la totalité des emplois publics qui ne relèvent pas de l'article 48 paragraphe 4, indépendamment de leur appartenance ou non aux secteurs prioritaires, se présente comme la règle générale dans chaque État membre, afin d'éliminer toute discrimination en raison de la nationalité pour l'accès à l'emploi public dans l'Union européenne. 2.2.3.6. Sécurité sociale des travailleurs migrants À la suite de plusieurs plaintes contre la Grèce concernant la qualité de membre de famille nombreuse, la Commission a saisi la Cour de justice contre ce pays. Elle demande à la Cour de faire constater qu'en excluant - par des dispositions réglementaires ou la pratique administrative - en raison de leur nationalité, les travailleurs ressortissants de la Communauté, salariés ou non salariés, ainsi que les membres de leur famille, de la reconnaissance de la qualité de familles nombreuses et de l'octroi des allocations familiales, la République hellénique manque aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire [articles 48 et 52 du traité, article 7 du règlement (CEE) n° 1612/68, article 7 du règlement (CEE) n° 1251/70, article 7 de la directive 75/34/CEE et article 3 du règlement (CEE) n° 1408/71]. Un avis motivé a été notifié à la Belgique qui oblige les entreprises du secteur de la construction à payer des acomptes sur les cotisations de sécurité sociale pour obtenir la carte d'identité sociale pour leurs travailleurs et l'autorisation de commencer le chantier, sans tenir compte des dispositions communautaires en matière de détachement. En ce qui concerne la dissolution du «Social Insurance Fund» à Gibraltar, les autorités britanniques ont informé - dans la réponse à l'avis motivé émis par la Commission - qu'une nouvelle législation conforme aux exigences du droit communautaire devrait être mise en place avant la fin de 1996. Entre-temps, les paiements ont été rétablis le 1er octobre avec effet rétroactif au 1er janvier 1994, date de la dissolution du Fonds. 2.2.3.7. Reconnaissance des diplômes Jurisprudence de la Cour de justice Concernant les procédures d'infraction engagées sur base de l'article 171 du traité, on signalera: - une procédure engagée contre la Belgique pour la non-exécution de l'arrêt du 16 mai 1991 (affaire C-167/90) condamnant la Belgique pour non-conformité des mesures de transposition des directives 85/432/CEE et 85/433/CEE relatives aux pharmaciens, - une procédure d'infraction engagée dans l'affaire des «frontistiria» (affaire des écoles privés en Grèce); la Cour avait condamné une première fois, par l'arrêt rendu dans l'affaire C-147/86,