COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

Évaluation de l’action engagée par l'Espagne à la suite de la recommandation du Conseil du 10 juillet 2012 visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

1. Procédure concernant les déficits excessifs: rappel

Le 27 avril 2009, conformément à l'article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE), le Conseil a décidé que l'Espagne présentait un déficit excessif et lui a adressé une recommandation pour qu'elle le corrige en 2012 au plus tard, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du TCE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

Le 2 décembre 2009, conformément à l'article 3, paragraphe 5, dudit règlement, le Conseil a décidé que l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets et que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques s'étaient produits après l'adoption de cette recommandation. En conséquence, il a adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE invitant l'Espagne à corriger son déficit excessif d'une manière crédible et durable en 2013 au plus tard en prenant des mesures à moyen terme.

Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener son déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé dès lors qu'aucune autre mesure ne s'imposait dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE).

Le 10 juillet 2012, conformément à l'article 3, paragraphe 5, de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil a décidé que l'Espagne avait engagé une action suivie d'effets mais que des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques s'étaient produits après l'adoption de sa recommandation révisée en 2009. Il a donc adopté une recommandation révisée au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE (ci-après la «recommandation révisée au titre de la PDE») et recommandé à l'Espagne de corriger son déficit excessif en 2014 au plus tard. Afin de ramener le déficit public nominal sous la valeur de référence de 3 % du PIB d'ici à 2014, l'Espagne a été invitée à assurer une amélioration du solde structurel de 2,7 % du PIB en 2012, de 2,5 % en 2013 et de 1,9 % en 2014. Sur la base de la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, les objectifs de déficit nominal correspondant aux recommandations d'amélioration du solde structurel sont 6,3 % du PIB pour 2012, 4,5 % pour 2013 et 2,8 % pour 2014.

Le Conseil a également recommandé aux autorités espagnoles de mettre en œuvre les mesures adoptées dans le budget 2012 et dans les plans de rééquilibrage des régions autonomes et d'adopter, avant la fin du mois de juillet 2012, le plan budgétaire pluriannuel pour 2013-2014 comprenant notamment une stratégie budgétaire à moyen terme qui précise toutes les mesures structurelles qui, sur la base de la version actualisée des prévisions du printemps 2012 des services de la Commission, sont nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2014 au plus tard. Il leur a également recommandé d'adopter sans délai des mesures supplémentaires en 2012, au cas où les risques pesant sur les plans budgétaires se matérialiseraient, et d'appliquer rigoureusement les nouvelles dispositions de la loi sur la stabilité budgétaire (LSB) en matière de transparence et de contrôle de l'exécution budgétaire. Dans la logique des recommandations adressées à chaque pays au titre du semestre européen, le Conseil a également demandé à l'Espagne de mettre en place une institution budgétaire indépendante, chargée de surveiller la politique budgétaire et de fournir des analyses et des conseils à ce sujet, de mettre rigoureusement en œuvre le cadre budgétaire à moyen terme et de suivre de près le respect des objectifs budgétaires tout au long de l'année pour tous les niveaux de l'administration.

2. Évaluation de l'action engagée

La présente analyse repose sur les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission. Elle tient compte de l'évolution de la situation économique et budgétaire depuis le 10 juillet 2012, date des dernières recommandations du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE.

Selon les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission, le PIB réel devrait se contracter de 1,4 % en 2012 et en 2013, et croître de 0,8 % en 2014. Pour rappel, au moment où le Conseil a émis sa dernière recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, il était prévu que le PIB réel recule de 1,9 % en 2012 et de 0,3 % en 2013. Étant donné la prévision d'une reprise plus rapide et quelque peu plus forte, la croissance du PIB réel était estimée à +1,1 % pour 2014. Si la prévision de croissance pour 2012 est un peu meilleure qu'escompté, c'est en raison principalement d'une demande intérieure un peu plus résistante, les effets de l'assainissement budgétaire ayant été plus progressifs que ce qui était prévu au moment où le Conseil a émis sa dernière recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE. Pour les années 2013 et 2014, le Conseil a fondé sa recommandation sur l'hypothèse de politiques inchangées, tandis que les services de la Commission ont également tenu compte, pour établir leurs prévisions de l'automne 2012, des mesures d'assainissement supplémentaires figurant dans le plan budgétaire pour 2013-2014 et dans le budget de 2013.

En ce qui concerne l'année 2012, d'après les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission, le déficit public devrait retomber à 8,0 % du PIB (7,0 % déduction faite de l'incidence des injections de capitaux dans les banques en 2012), contre 9,4 % du PIB en 2011 (8,9 % déduction faite de l'incidence des injections de capitaux dans les banques en 2011). Ce chiffre est à comparer avec l'objectif de 6,3 % du PIB indiqué par le gouvernement et par la recommandation révisée au titre de la PDE. Même si l'objectif de déficit ne devrait pas être atteint, la diminution attendue du solde nominal devrait être étayée par une nette amélioration du solde primaire (d'environ 2½ points de pourcentage, déduction faite de l'incidence des injections de capitaux en 2012), dans un contexte marqué par une contraction de l'activité économique de près de 1½ %. Pour compenser l'écart probable par rapport à l'objectif de déficit et conformément à la recommandation du Conseil, l'Espagne a adopté le 13 juillet 2012 des mesures d'assainissement supplémentaires représentant environ 1¼ % du PIB. De fait, si l'on tient compte des mesures d'assainissement inscrites dans le train de décembre 2011, dans le projet de loi budgétaire 2012 et dans les plans de rééquilibrage des régions, le montant des mesures adoptées par l'Espagne au titre de l'année 2012 représente environ 5¼ % du PIB. Beaucoup de ces mesures (plus de 1½ % du PIB) ne sont toutefois pas permanentes. Ainsi, plusieurs hausses d'impôts n'ont été instaurées qu'à titre provisoire ou n'ont consisté qu'en une anticipation du versement de certaines contributions fiscales. Dans le secteur public, la prime de Noël n'a été supprimée que pour l'année 2012. Une partie de ce puissant effort d'assainissement serait annulée par un important manque à gagner résultant d'une diminution de la part des recettes fiscales dans la composition de la croissance, d'une dégradation plus forte que prévu de la situation de l'emploi, ainsi que d'une augmentation des paiements d'intérêt et des transferts sociaux liée à la revalorisation des retraites en décembre 2011. Qui plus est, des éléments indiquent que plusieurs régions ne respecteront pas, cette année encore, leurs objectifs budgétaires.

En faisant abstraction des facteurs conjoncturels et des mesures ponctuelles ou temporaires, les services de la Commission tablent, dans leurs prévisions de l'automne 2012, sur un solde structurel de -6,3 % du PIB en 2012, soit une amélioration de 1,2 point de pourcentage, contre un objectif de 2,7 % dans la recommandation révisée au titre de la PDE. Si l'on tient compte de la révision à la baisse de la croissance du PIB potentiel depuis la dernière recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, l'effort structurel à fournir en 2012 devrait être supérieur d'environ 0,1 point de pourcentage. De plus, l'évolution du solde structurel a aussi été gravement affectée par un manque à gagner (par rapport à l'évolution du PIB sur la base des élasticités standard des recettes) représentant environ 1½ point de pourcentage du PIB. Dans l'ensemble, si l'on tenait compte de ce manque à gagner, l'effort structurel augmenterait encore d'environ 2¾ points de pourcentage, ce qui correspondrait à la recommandation du Conseil.

En ce qui concerne l'année 2013, d'après les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission, le déficit devrait diminuer pour s'établir à 6 % du PIB. À titre de comparaison, l'objectif indiqué à la fois par le gouvernement et par la recommandation révisée au titre de la PDE est 4,5 %. Le solde primaire devrait s'améliorer de 1,8 point de pourcentage, déduction faite des mesures de recapitalisation du secteur bancaire, dans un contexte marqué par une contraction de l'activité économique de 1,4 %. Conformément à la dernière recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, le gouvernement espagnol a présenté en août 2012 un plan budgétaire pluriannuel pour la période 2013-2014. Cependant, pour 2013, ce plan ne contient pas beaucoup de nouvelles mesures d'accroissement des recettes par rapport au train de juillet 2012. Quant au projet de loi budgétaire pour 2013 présenté en septembre, il contient peu de mesures nouvelles (par exemple, la prolongation d'un an de l'impôt sur la fortune). Au total, l'incidence budgétaire des mesures discrétionnaires pour l'année 2013 devrait être d'environ 1¼ % du PIB pour le volet des dépenses et d'environ 1 % pour le volet des recettes. L'écart budgétaire de 1½ % du PIB attendu en 2013 s'explique en partie par le report moins bon qu'escompté de l'exercice précédent. Toutefois, le projet de loi budgétaire de 2013 repose également sur des hypothèses macroéconomiques optimistes, en l'occurrence une contraction du PIB réel de 0,5 % seulement et une stabilisation de l'emploi. De toute évidence, les recettes risquent une nouvelle fois d'être moins bonnes que prévu et les transferts sociaux, plus élevés. Le projet de loi budgétaire semble également sous-estimer l'augmentation des prestations sociales, notamment les retraites et les allocations de chômage. Pour ce qui est des régions, les principales mesures d'assainissement en 2013 sont les réductions dans les secteurs de la santé et de l'éducation inscrites dans le plan budgétaire 2013-2014. Il n'existe toutefois actuellement aucune information sur la traduction concrète de ces mesures dans les budgets régionaux.

Selon les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission, le déficit structurel devrait continuer à se réduire (de 2,3 points de pourcentage) et atteindre 4,0 % du PIB en 2013, ce qui est globalement conforme à la dernière recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE (une amélioration structurelle de 2,5 % du PIB). Si l'on tient compte de la modification de la prévision de croissance du PIB potentiel entre les projections qui sous-tendent la recommandation révisée au titre de la PDE et les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission, l'effort structurel sera supérieur d'environ 0,1 ou 0,2 point de pourcentage.

Pour 2014, les services de la Commission s'attendent dans leurs prévisions de l'automne 2012 à une amélioration des perspectives économiques et notamment à une croissance positive du PIB réel. Cette embellie ne devrait toutefois pas suffire à réduire encore le déficit nominal, qui devrait se creuser à 6,4 % du PIB (par rapport à un objectif de 2,8 % du PIB). Hormis l'effet de base, cet écart s'explique principalement par l'expiration des mesures temporaires adoptées les années précédentes, par l'imprécision du plan budgétaire pluriannuel annoncé en août en ce qui concerne les mesures d'assainissement planifiées pour 2014 (lesquelles n'ont donc pas pu être prises en compte dans les prévisions des services de la Commission) et par le fait que la part des recettes fiscales dans la composition de la croissance économique reste faible, l'augmentation des recettes fiscales n'étant pas strictement proportionnelle à celle du PIB nominal. Les paiements d'intérêt continueraient eux aussi d'augmenter en raison de l'accroissement de la dette.

Le déficit structurel devrait se détériorer de 1,3 point de pourcentage en 2014, alors qu'il était recommandé à l'Espagne de parvenir à une amélioration de 1,9 % du PIB. Si l'on tient compte de la modification de la prévision de croissance du PIB potentiel entre les projections qui sous-tendent les dernières recommandations du Conseil et les prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission, l'estimation de l'effort structurel en 2014 serait supérieure d'environ 0,1 ou 0,2 point de pourcentage. L'effort structurel serait par conséquent inférieur d'environ 3 points de pourcentage au niveau recommandé par le Conseil. Si l'on prenait en considération les manques à gagner imprévus, cet écart diminuerait probablement encore, étant donné que l'évolution de certaines recettes n'est pas proportionnelle à la croissance du PIB nominal. Toutefois, étant donné que peu de mesures ont été spécifiées jusqu'à présent pour l'année 2014, il est impossible à ce stade de procéder à une évaluation complète de l'action effectivement engagée pour 2014.

Dans sa recommandation au titre de l'article 126, paragraphe 7, de juillet 2012, le Conseil a également demandé à l'Espagne d'appliquer rigoureusement les nouvelles dispositions de la LSB en matière de transparence et de contrôle de l'exécution budgétaire et de mettre en place une institution budgétaire indépendante qui sera chargée de surveiller la politique budgétaire et de fournir des analyses et des conseils à ce sujet et de suivre le respect des objectifs budgétaires pour tous les niveaux de l'administration. En ce qui concerne la LSB, des améliorations ont été réalisées, notamment en matière de notification des données budgétaires des gouvernements régionaux, ce qui marque une étape importante pour accroître la transparence budgétaire. Toutefois, compte tenu de la difficulté d'instaurer de nouvelles procédures de notification dans les administrations régionales, la qualité et la cohérence des données notifiées ne sont pas encore satisfaisantes. Il convient de signaler que la mise en œuvre des volets préventif et correctif de la loi sur la stabilité budgétaire est insuffisante. Jusqu'à présent, les autorités n'ont déclenché aucun mécanisme d'alerte précoce ni engagé aucune action corrective, alors que plusieurs communautés autonomes risquent clairement de ne pas atteindre leurs objectifs budgétaires en 2012. En ce qui concerne la création d'une institution budgétaire indépendante, le gouvernement espagnol a pris une décision en ce sens le 27 septembre. La mission et la structure de direction de cette institution sont en cours de définition. L'institution devrait voir le jour en 2013, une fois adoptée la loi organique correspondante.

3. Conclusions

À en juger par les informations disponibles, l'Espagne a engagé une action suivie d'effets qui lui permet de progresser à un rythme suffisant pour corriger son déficit excessif en 2012 et 2013 dans les limites fixées par le Conseil le 10 juillet 2012. Plus particulièrement, l'Espagne a adopté des mesures d'assainissement importantes représentant environ 5¼ % du PIB en 2012 et 2¼ % du PIB en 2013. En tenant compte des révisions de la croissance du PIB potentiel et du manque à gagner lié à une croissance à faible composante fiscale, l'estimation de l'amélioration annuelle du solde structurel correspond à l'effort recommandé par le Conseil pour les années 2012 et 2013. Toutefois, en 2012, les dispositions de la LSB relatives aux mécanismes d'alerte précoce et de correction envisagés pour limiter les écarts par rapport aux objectifs budgétaires des communautés autonomes n'ont pas été mises en œuvre, ce qui pourrait conduire à de nouveaux dérapages budgétaires dans les régions. En ce qui concerne 2013, des risques clairs, liés en partie au caractère trop optimiste du scénario macroéconomique sur lequel repose le projet de loi budgétaire 2013 et des projections en matière de sécurité sociale, pèsent sur la réalisation des objectifs nominaux.

Pour ce qui concerne 2014, l'Espagne n'a pas encore pris de mesures suffisantes pour assurer l'effort structurel demandé. Le plan budgétaire pluriannuel annoncé en août ne contient pas de mesures suffisamment précises pour soutenir l'effort budgétaire recommandé. L'Espagne doit donc encore spécifier les mesures permanentes supplémentaires pour 2014.

Il ressort de la présente évaluation que, si une action suivie d'effets a été engagée pour les années 2012 et 2013, les mesures pour 2014 ne répondent pas pleinement à la recommandation révisée au titre de la PDE. Sur la base de cette évaluation, où les aspects positifs l'emportent de justesse, la Commission considère qu’aucune mesure supplémentaire n’est nécessaire actuellement dans la procédure concernant le déficit excessif en Espagne. Elle continuera de suivre avec attention l’évolution de la situation budgétaire de l'Espagne, conformément au pacte de stabilité et de croissance.

Par ailleurs, en ce qui concerne la gouvernance budgétaire, en dépit des progrès accomplis en matière de notification budgétaire à l'échelon régional, une plus grande transparence budgétaire ne sera possible que si une notification plus complète et cohérente des données des administrations publiques est effectuée dans les délais sur une base consolidée, conformément au SEC95. Enfin, il conviendrait de respecter le calendrier relatif à la mise en place du conseil budgétaire et d'assurer à celui-ci une totale indépendance institutionnelle et financière.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

PIB réel (évolution en %) || COM PA 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

COM PP 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

PS || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

Écart de production1 (% du PIB potentiel) || COM PA 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

COM PP 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

PS || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Solde des administrations publiques3 (% du PIB) || COM PA 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

COM PP 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

PS || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Solde primaire (% du PIB) || COM PA 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

COM PP 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

PS || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Solde corrigé des variations conjoncturelles1 (% du PIB) || COM PA 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

COM PP 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

PS || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Solde structurel2 (% du PIB) || COM PA 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

COM PP 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

PS || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Dette publique brute3 (% du PIB) || COM PA 12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

COM PP 12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

PS || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Remarques: 1 Soldes corrigés des variations conjoncturelles et écarts de production selon les programmes, tels que recalculés par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans les programmes. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et temporaires. 3 Le programme d'aide financière au secteur bancaire mis en place le 23 juillet 2012 n'a pas encore eu d'incidence sur les prévisions concernant la dette et le déficit publics pour la période 2012-2014. Sources: COM PA 12= prévisions de l'automne 2012 des services de la Commission; COM PP 12= prévisions actualisées du printemps 2012 des services de la Commission; PS = programme de stabilité d'avril 2012.