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3.Conclusionsfants.L'étuderétrospectivedesmesuresprisesparles
Étatsmembrespourdonnersuiteàlarecommandation
constitueraunebonneoccasionpourenvisagerles
actionsàentreprendreauniveaucommunautaire .Le
Comitésouhaiteraitqu'ilsoitfaitrecoursauxfonds
structurelspourlasuitedesrecherchessurlasituation
danslesÉtatsmembres,afinquel'étuderétrospective
desmesuresprisespuissebénéficierd'informationsadé­
quates.3.1.LeComitéapprouvepleinementlarecomman­
dation,sousréservedesmodificationsdedétailpropo­
sées.Ilsaluelapropositionfaitedansletroisième
programmed'actionpourl'égalitédeschances,selon
laquellelarecommandation devraitêtrecomplétéepar
uncodedebonnepratiqueenmatièredegarded'en­
FaitaBruxelles,le28novembre1991.
LePrésident
duComitééconomiqueetsocial
FrançoisSTAEDELIN
Avissurlapropositionderecommandation duConseilrelativeàlaconvergencedesobjectifs
etpolitiquesdeprotectionsociale
(92/C40/22)
Le12août1991,leConseildesCommunautés européennesadécidé,conformément aux
dispositionsdel'article198duTraitéinstituantlaCommunautééconomiqueeuropéenne,de
consulterleComitééconomiqueetsocialsurlapropositionsusmentionnée .
Lasectiondesaffairessociales,familiales,del'éducationetdelaculture,chargéedepréparer
lestravauxduComitéenlamatière,aélaborésonavisle14novembre1991(rapporteur :
M.Pasquali).
Lorsdesa291esessionplénière(séancedu28novembre1991),leComitééconomiqueet
socialaadoptél'avissuivantàlamajoritéet12abstentions .
1.Introduction
1.1.L'expression «protectionsociale»,quienglobe
leconceptdesécuritésocialen'apastoujoursune
significationunivoque.Cen'estpasunhasard,eneffet,
s'iln'existepasdedéfinitiondecestermessurleplan
internationaletcommunautaire (^.1.3.D'ailleurs,selonunepratiqueconsolidéeau
niveaucommunautaire etquis'inspireduconceptdomi­
nantde«Sozialversicherungs -undVersorgungssys­
teme»(systèmed'assuranceetdeprévoyancesociale),
la«protectionsociale»seconfonddetoutemanière
aveclasécuritésocialeausenslargeduterme(2).
1.2.Destraditionsdifférentesetbienenracineesde
caractèrehistorico-culturel ,associéesàdessystèmes
financiers,économiquesetadministratifseux-aussidif­
férentsd'unÉtatmembreàl'autre,n'ontpasfavorisé
l'émergenced'unconceptuniformeenlamatière.1.4.Ausenslarge,lasécuritésocialeestaentendre
commeune«couverturesociale»fondéesurlasolida­
rité,etétendueàtoutepersonneayantsarésidence
légaledanslaCommunauté qui,venantàsetrouver
danslebesoin,estendroitd'êtreprotégéecontrecer­
tainsrisques.
(*)D.Pieters,IntroductionintotheSocialSecurityLawofthe
MemberStatesoftheEuropeanCommunity (Introductionau
droitdelasécuritésocialedesÉtatsmembresdelaCommu­
nautéeuropéenne),Ed.Bruylant—Bruxelles.«...lelecteur
saitsansdoutequemêmeàl'intérieurdusystèmeenvigueur
danssonproprepays,iln'existepasdeconsensussurle
conceptdesécuritésociale». (2)Cf.Eur.Heft4-1989,p.306,F.Ruland(enallemand).

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2.Contenuessentieldelaproposition
2.1.Lapropositionderecommandation s'inscrit
dansunevisioncorrectedelaprotectionsociale,enten­
dueausenslargedesécuritésociale.
2.2.Fondéesurleprincipedelasolidaritéetdestinée
àgarantirl'exigence,parailleurscroissantesousl'effet
delaréalisationimminenteduMarchéintérieur,d'assu­
rerunecouverturesocialeauxpersonneslégalement
résidentesd'unÉtatmembre,lapropositionseconcré­
tiseparunerecommandation .1.5.Cetteprotection,quiintervientencasdemaladie
oud'accident,dematernité,dechômage,d'incapacité
detravail,devieillesseetdeproblèmesd'ordrefamilial,
garantitlesressourcesadéquatespourlemaintiend'un
niveaudeviesuffisant,defaçonàprévenirl'exclusion
socialedesindividustouchés.
1.6.Lesrisquesénumérésci-dessusconstituentdonc
l'objetdelaprotectionsociale,dontladéfinitiona
égalementétéfixéegrâceàl'élaborationdeconventions
etd'avisauniveauinternationaletcommunautaire (^.
1.7.Ainsiidentifiée,laprotectionsocialefigure
parmilesmatièresquiconstituentla«politique
sociale»,définiecommecouvrant«l'ensembledes
mesuresvisantàaméliorerlesconditionsdevieetde
travaildel'homme»(2)etévoquéeauxarticles117et
118duTraitéinstituantlaCEE.
1.8.Lesmatièresfaisantl'objetdelapolitiquesociale
ontencommununebasejuridiqueinsuffisante (3),qui
nepermetdèslorspasd'interventionlégislativeefficace
delaCommunauté .
1.9.Laprotectionsocialeneproduisantpasd'effets
directssurlaréalisationduMarchéintérieurnotam­
mentenprésencedecoûtsdifférentsd'unÉtatmembre
àl'autre(4),elleaétécantonnée,surlabasedudroit
primairecommunautaire envigueur,enmargedupro­
cessusdelaconstructioneuropéenne .
1.10.Cetteconception,quiaprévalu(5),adoncper­
misd'élaborerlesarticles117et100duTraitéinstituant
laCEE,quimaintiennentintactelacompétencedes
Étatsmembresenlamatière(6)(7).2.3.Lagrandediversitéquicaractériselessystèmes
deprotectionsocialedanslesdifférentspaysaconduit
laCommissionàexclure,austadeactuel,l'adoptionde
procéduresdestinéesàlesharmoniser (8).
2.4.Considérantlaforteanalogieentrelesproblè­
mesquicaractérisentlaprotectionsocialedanslespays
membres,laCommissionpropose,danslecadredu
programmed'actionplusvasteconcernantlamiseen
œuvredelaChartesociale,unestratégiedeconvergence
opportunément soupleetprogressive .
2.5.Parailleurs,euégardàl'exiguïtédelabase
juridiqueprévueparleTraité,laCommissionnepeut
avoirrecoursàuninstrumentautrequelarecommanda­
tion(9).
2.6.Enrelationétroiteavecl'évolutiondespolitiques
économiquesdesdifférentsÉtatsmembres,unetelle
stratégieprévoitlafixationd'objectifscommuns,qui
peuventêtresoumispériodiquement àdesévaluations
etàdescontrôles.
(')Cf.notammentlaConventionn°102del'Organisationinter­
nationaledutravail,laChartedesdroitssociauxfondamen­
tauxdestravailleurs ,adoptéeàStrasbourgle9décembre
1989,etl'avisduCESrelatifauxdroitsfondamentaux du
22février1989.2.7.Enfonctiondel'évolutiondesespropresproblè­
meséconomiquesetsociaux,chaqueÉtatmembre
devraitgarantirunniveaudeviesuffisantàtoutrésident
légal,enassurantuneaideauxpersonnesdépourvues
deressources,afind'éviterleurexclusionsociale,etde
leurgarantirlessoinsessentielsdesanté.(2)A.Bleckmann,Europarecht—TeilIII—p.722—Verlag
C.Heymanns .
(3)Voir,entreautres,supra,p.730.
(4)Cf.H.Deleeck,«Lasécuritésocialefaceàl'Europe92»Droit
social,n°2—Février1991.
(5)Uneconceptionopposéementionnantlesdifférencesdecoûts
sociauxcommeétantunélémentdeconcurrencedéloyale
pourlesentreprisesdéployantleuractivitédansleMarché
uniques'étaitégalementfaitjour.
(6)EWGVertragKommentar ,Jansen,1,Grdlfg.XII/'83(com­
mentaireenallemanddesTraitésinstituantlesCommunautés
européennes ):«Lecompromisapourrésultatquel'article117
neconfèreàluiseulaucunecompétenceàlaCommunauté .»
(7)Lesseulesrèglescontraignantes arrêtéesauniveauCEE
concernent,eneffet,desaspectsdelasécuritésocialeayant
uneincidencedirectesurlacréationduMarchéunique—
Règlements (CEE)n°1408/71,n°574/72etn°1612/68relatifs
auxtravailleursmigrantsetàleurfamille.Lesdirectives
adoptéesenmatièred'égalitédetraitemententrehommeset
femmes(75/117/CEE,76/207/CEE,79/7/CEE,86/378/CEEet
86/613/CEE)constituentuncasàpart.(8)Àl'appuidelavaliditédecettethèse,cf.entreautres:
F.Ruland,Eur.Heft4-1989.«...qu'uneharmonisation des
systèmesdesécuritésocialen'estpassouhaitableniréali­
sable...».
(9)Àcesujet,cf.entreautres:A.Bleckmann,ibid.:«...maisles
Étatsmembresrestentresponsablesdelapolitiquesociale»
(enallemand);H.Deleeck,ibid.:«LeTraitén'offrepasde
basejuridiquepouruneinterventiondelaCommunautédans
ledomainedelasécuritésocialeàmoinsqu'ellenesoit
directementliéeàl'intégrationéconomique .»Cettedernière
hypothèseanéanmoinsétéécartée,commeonl'avu,au
momentdelarédactiondesarticlesduTraitéCEErelatifsà
lapolitiquesociale.

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2.8.Cesprestationssocialesdevrontenoutrerepon­
dreauxprincipesdel'égalitédetraitementetdel'équité.
2.9.Enparticulier,laCommissionsuggèred'adopter
desmesuresnotammentdanslessecteurssuivants:
maladieouaccident,maternité,chômage,incapacitéde
travail,vieillesseetfamille.
3.Observationsgénérales
3.1.LapropositiondelaCommission,baséesurune
visionglobaletrèsréalistedelapolitiquesociale,en
raisondescompétenceslimitéesetdespouvoirsres­
treintsdesinstitutionsdelaCEEenlamatière,sefixe
unobjectifminimum.
3.2.Parailleurs,lesproblèmessociauxontsouvent
étécaractérisésauniveaucommunautaire parl'écart
entrelesrésultatsobtenusetlesproclamations deprin­
cipeénoncéesdansunlangagequin'estpastoujours
clair,pournepasdirecontradictoire (*).
3.3.L'absenced'instrumentsjuridiquesappropriés
enlamatièrecantonnedèslorslaCommissiondans
despropositionslimitées,etcemalgrél'importancede
lamatière,déjàabondamment signaléeparailleurspar
leComitééconomiqueetsocial(2).maladieoud'accident»,maisquineseraitentoutcas
pasinférieuràlanormesocialeminimaletelleque
définiedanslesÉtatsmembres.Ilseraitsouhaitablede
préciserdanslarecommandation lanotiond'incapacité
detravail,quicouvreaussibienl'incapacitédetravail
reconnueultérieurement quel'incapacitécongénitaleou
préexistanteainsiqueleshandicaps.
4.2.1.Ilserait,enrevanche,opportunàcetégardde
soulignerl'exigencedegarantiruneprotectionsociale
adéquateselonlerisqueetdetenirdûmentcomptede
lanécessitédeprévention.
4.3.S'agissantdelamaternité,ilseraitutiledepréci­
serquelaprotectionsocialedoitconcernerlessoins
utilesaumoinsavant,pendantetaprèsl'accouchement ,
enfaveurdesmères(3).
4.4.LeComitééconomiqueetsocial,toutensouli­
gnantl'importanced'adopterdesmesuresaptesà
garantirunecouverturesocialeenfaveurdespersonnes
sansemploi,metégalementl'accentsurl'exigencede
requalification professionnelle decesdernières,quidoi­
ventenoutreêtreassuréescontrelamaladieetbénéfi­
cierdel'assurancevieillesse.
4.5.Ilconviendraitdepréciserquelesmesuresévo­
quéesauchapitre«Incapacitédetravail»doivent
concernerégalementl'invaliditéouleshandicapsd'ori­
gine,afind'éviterdesdoublesemploisaveclechapitre
«Maladieetaccident».
4.6.Relativementausecteur«Vieillesse»,leComité
estimeappropriéd'établirunniveauminimalderétribu­
tionenmatièredepensionsdanslesdifférentsÉtats
membres,adaptédefaçondynamiqueauxtendances
desrevenusouaucoûtdelavie.
4.6.1.Toutensouscrivantàlapropositiondela
Commissionvisantàpermettre,surunebasevolontaire,
l'exerciced'uneactivitéprofessionnelle au-delàdel'âge
minimalfixépourl'ouverturedesdroitsauxpensions
deretraite,leComitéestimequ'ilconvientd'appliquer
cettemesureavecprudence,afindenepasporterpréju­
dice,notamment,auxjeunesàlarecherched'unpremier
emploi.
4.6.2.LeComitéapprouvetoutparticulièrement la
propositionfigurantdanslechapitreàl'examen,qui
consisteàétendrelesdroitsàpensionauxtravailleurs
ayantétécontraintsd'interrompreleuractivitépour
s'occuperd'unepersonneâgéeouhandicapée,oupour
éleverunenfant.
Cettemesurereprésente,eneffet,unereconnaissance
adéquateenverslapersonnequiassumeunefonction
denaturesociale,ensuppléantl'Étatauniveaude
l'assistanceetdescoûtsyafférents.
Enfin,l'acquisitiondesdroitsauxpensionsderetraite
devraits'effectuerindépendamment dubut«d'éliminer4.Observationsparticulières
4.1.LeComitééconomiqueetsocial,toutensouscri­
vantauxaffirmationsdeprincipedestinéesàfixerdes
objectifscommunsàtouslesÉtatsmembresenla
matière,souligneunecertainecontradictionentrel'em­
phasedecertainesformulationsetl'exiguïtédesindica­
tionsdevantpermettreleurconcrétisation .
4.2.Encasdemaladieoud'accident(impliquantune
incapacitédetravaildelonguedurée),ilestsuggéré
degarantirunmontantminimumcorrespondant àla
majeurepartiedeleurrevenuantérieurd'activité.
AttenduquepratiquementtouslesÉtatsmembresappli­
quentunrégimeplusgénéreux,ilseraitpréférablede
parlerd'une«prestationd'unmontantraisonnablement
proportionnéaurevenuantérieurd'activité,encasde
(!)Unelittératurecommunautaire consolidéeafréquemment
recours,avecdesrésultatsrarementcompréhensibles ,àune
terminologiehésitantequicomportedesexpressionstelles
que:politiquesociale,sécuritésociale,protectionsociale,
espacesocial,dialoguesocial,cohésionsociale,modèlesocial,
dimensionsociale,affairessociales,plate-formesocialeet
soclesocial.
(2)JOn°C225du10.9.1990,p.44;JOn°C191du22.7.1991,
p.28;doc.CES270/89surles«droitssociauxfondamentaux
communautaires »,lerapportd'informationCES225/87sur
les«aspectssociauxduMarchéintérieur». (3)JOn°C41du18.2.1991,p.29.

N0C40/94 17.2.92 JournalofficieldesCommunautés européennes
5.5.LeComitééconomiqueetsocial,quiattacheune
grandeimportanceauthèmeàl'examen,appelledeses
vœuxdestransformations rapidesetnécessairesaptesà
exercerunimpactpositifsurlaréalisationdesobjectifs
proposésparlaCommission .
5.6.Ilesthorsdedouteque,danslecadredumarché
intérieurquiserafinalementmisenplace,onassistera
selontouteprobabilitéàuneaugmentationdunombre
destravailleursmigrants(1).
5.7.Lapersistancedesystèmesdeprotectionsociale
différentsrisqueradeprovoquerundéséquilibregénéral
surleplandelaconcurrence (2).
5.8.Leproblème,assurémentcomplexe,delapro­
tectionsocialedoits'inscriredansunevisionréaliste
maissurtoutdynamique,liéeauprocessusd'intégration
généraleetsansexclureàtermel'harmonisation des
diverssystèmesnationaux.Cetteharmonisation doit
êtreconçuecommeunrapprochement plusintensifdes
diversrégimesnationauxenlamatière.
5.9.Danslecascontraire,nousassisteronsàlacréa­
tiond'«îlotsdedivergencesnationalesdansunespace
juridiqueeuropéenparailleurslargementharmo­
nisé»(3).
5.10.Cerisquepeutêtreévitésil'onenvisagela
protectionsocialenonpascommeunproblèmequi
représenteraitun«handicapd'efficacité»pourlespays
membres,maisplutôtcommeuneoccasionderéaliser
unengagementdesolidaritécommuneentretousles
paysmembres.lesobstaclesalamobilité»,contrairement acequiest
affirmédanslapropositiondelaCommission .
4.7.Lespropositionsrelativesauchapitre«Famille»
devraientcomprendredesmesuresdestinéesàfavoriser
égalementl'éducationdesenfants.
4.7.1.L'expression «famillesplusdémunies»(dans
letextefrançais)devraitêtreremplacéepar«familles
moinspourvues».
4.7.2.Entoutétatdecause,lesparagraphes
consacrésàcettequestioncontiennentdesexpressions
qui,bienquejustesenprincipe,semblenttoutefoistrop
généralesetnonétayéespardesindicationsetdes
mesuresconcrètes .
5.Conclusions
5.1.LeComitééconomiqueetsocialémetunjuge­
mentpositifsurlecontenudelaproposition .
5.2.Enparticulier,ilmarquesonaccordsurl'appro­
cheglobaledelastratégie,baséesurunprogramme
progressifdestinéàfaireconvergerlesdifférentespoliti­
quesdeprotectionsocialedesÉtatsmembresversdes
objectifscommuns.
5.3.Unetellestratégierevêtnéanmoinsuncaractère
quelquepeustatique,danslamesureoùellenetient
passuffisammentcomptedufaitquelaphaseactuelle
delaconstructioneuropéenneestenpleinmouvement
etquelesimplicationsliéesàlaréalisationdel'Union
économiqueetmonétaireetdelafutureintégration
politiquepeuventproduiredeseffetsnouveauxd'une
certaineampleur.
5.4.Lamodification imminentedesTraitésdevrait
assigneruneplacenouvelleetaccrueàlapolitique
socialeet,àl'intérieurdecelle-ci,àlaprotectionsociale,
endotantlesinstitutionscommunautaires decompé­
tencesjuridiquesplusétenduesetd'instrumentsplus
efficaces .(1)«...lalibrecirculationdelamain-d'œuvrenesoitpasentravée
pardestendancesdivergentesémanantdedifférentespoliti­
quesdeprotectionsocialedesÉtatsmembres»(VassoPapan­
dreou).
(2)M.Falise,L'avertirdelaprotectionsociale:Congrèsde
l'AssociationInternationale desÉconomistesdelanguefran­
çaise,Lille,1erjuin1988.
(3)Cf.SozialeSicherheitinderEG,Introduction ,p.XVIII,
VerlagC.H.Beck.
FaitàBruxelles,le28novembre1991.
LePrésident
duComitééconomiqueetsocial
FrançoisSTAEDELIN