Avis du Comité économique et social sur la "Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - Principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique"

(2001/C 14/22)

Le 22 décembre 1999, la Commission, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 8 septembre 2000 (rapporteur: M. Morgan), mais suite à la démission de ce dernier, la section a désigné, le 18 octobre 2000, Mme Carroll pour le remplacer.

Lors de sa 376e session plénière du 19 octobre 2000, le Comité économique et social a adopté le présent avis par 75 voix pour, 4 voix contre et 6 abstentions.

1. Introduction

1.1. Dans sa communication sur les "Principes et lignes directrices de la politique audiovisuelle de la Communauté à l'ère numérique", la Commission se propose d'informer les parties intéressées de la stratégie qu'elle entend suivre dans les cinq années à venir.

1.2. La communication de la Commission vient à propos, car les technologies numériques apportent dans le secteur audiovisuel de profonds changements. Comme le dit la Commission: "La politique réglementaire, dans ce secteur, vise à protéger certains intérêts généraux, tels que la diversité culturelle et linguistique, la protection des mineurs ou celle des consommateurs. Ceux-ci ne sont pas remis en cause par l'évolution de la technologie. Cependant, une vaste consultation menée ces dernières années a montré qu'à l'avenir, de nouvelles approches et techniques réglementaires sembleraient nécessaires"(1).

1.3. Le CES souscrit aux principes réglementaires adoptés par la Commission. Il reconnaît également que la télévision numérique et ses multiples chaînes ainsi que l'accès illimité à l'univers des sites Web d'Internet remettent en question ces principes.

1.4. La politique communautaire se fonde maintenant sur des approches distinctes de la réglementation des infrastructures de transmission et du contenu. Les principales infrastructures dont il est question dans la communication sont: Internet dans l'environnement des technologies de l'information, les transmissions audiovisuelles via Internet, les transmissions audiovisuelles vers les appareils de télévision et les transmissions Internet vers ces mêmes appareils. De façon générale, les films audiovisuels et les programmes de télévision conventionnels destinés au cinéma et à la télévision peuvent être réglementés dans l'intérêt public et faire l'objet d'un contrôle par les parents. L'Internet est moins facile à contrôler, quoique sa réception sur des appareils de télévision puisse être physiquement contrôlée. Sur l'Internet, une catégorisation plus explicite des sites Web permettrait sans doute d'aller de l'avant. Les observations détaillées du Comité sur la politique réglementaire figurant dans le présent avis suivent point par point la trame des propositions de la Commission.

2. Paragraphe 1: le secteur audiovisuel - les raisons de son importance

2.1. La communication précise les raisons de l'importance du secteur:

- la croissance économique et l'emploi;

- l'impact social, culturel et éducatif du secteur.

2.2. Cependant, la communication n'accorde pas le même poids à ces deux facteurs: "Bien que les aspects économiques et le potentiel de création d'emplois (...) soient clairement des éléments essentiels à prendre en compte dans l'élaboration de la politique communautaire, c'est le rôle social et culturel des médias de l'audiovisuel qui constitue le point de départ de la définition des politiques."

2.3. Le CES souscrit à l'analyse qui est faite des médias audiovisuels dans la communication: "Les médias du secteur audiovisuel jouent un rôle capital dans la bonne marche de nos sociétés démocratiques modernes. Sans cette libre circulation de l'information, ces sociétés ne peuvent fonctionner. Les médias du secteur audiovisuel assurent en outre une mission fondamentale pour le développement et la transmission des valeurs sociales: non seulement parce qu'ils influent largement sur les faits et les images du monde qui nous sont présentés, mais aussi parce qu'ils fournissent les concepts et catégorisations - politiques, sociales, ethniques, géographiques, psychologiques, etc. - que nous utilisons pour décrypter ces faits et images. Ils contribuent donc à définir non seulement ce que nous voyons, mais aussi notre manière de le voir."

2.4. Cette perspective mène la Commission à conclure que l'industrie audiovisuelle n'est pas comme les autres: elle ne se contente pas de produire des biens et des services pour le marché. Son éthique est culturelle et non commerciale. Il ne s'agit certainement pas de l'éthique de Hollywood, de Bollywood, ni même de Pinewood, qui ont de toute évidence pour but de satisfaire les besoins en divertissement du marché. C'est pourquoi, tout en souscrivant aux principes de la diversité ethnique et culturelle et en reconnaissant le rôle "exemplaire" assigné à la politique audiovisuelle en Europe, nous estimons que le déficit commercial mis en exergue par la Commission perdurera probablement tant que le marché restera une priorité secondaire.

2.5. Par conséquent, le Comité économique et social suggère que la politique communautaire audiovisuelle se fixe, outre les objectifs sociaux, culturels et éducatifs, deux objectifs commerciaux fondamentaux, à savoir:

- le remplacement progressif des importations sur les marchés communautaires;

- le développement de stratégies d'exportation élaborées de façon à garantir la pénétration des marchés mondiaux.

Ces objectifs permettraient de réduire le déficit actuel de la balance commerciale dans le secteur audiovisuel avec les États-Unis. Pour ce faire, il faudra mettre en oeuvre des mesures telles que des allégements fiscaux pour les investissements dans le domaine audiovisuel, notamment en incitant les PME à investir dans ce secteur.

2.6. La substitution des importations peut se faire de deux manières. Des possibilités de coproductions par les États membres et de soutien via des concours communautaires existent assurément. S'agissant de la distribution dans plusieurs pays, l'hypothèse de départ est la suivante: moyennant traduction, les productions qui rencontrent la réussite seraient acceptées dans les autres États membres parce qu'elles reflètent des valeurs culturelles communes à l'Europe. Le programme Media II vise à faciliter cette distribution. Dans ce contexte, la diversité culturelle peut être un avantage positif.

2.7. Le CES estime que cette stratégie de substitution des importations peut à la fois promouvoir le patrimoine culturel et linguistique de l'Europe et stimuler la croissance économique dans le secteur de la production. La seule préoccupation provient du fait qu'en raison de la multiplication des chaînes à laquelle on assiste aujourd'hui, les productions européennes risqueraient toujours d'être submergées.

2.8. La stratégie d'exportation de la Commission telle qu'exprimée dans la communication est virtuellement non existante. C'est là une lacune majeure dans la réflexion de la Commission. Ce qu'il faut, c'est une stratégie visant à fournir des produits universels de divertissement dans les langues des marchés mondiaux. Dans tout secteur, les entreprises qui réussissent sont celles qui vendent leur produit dans la langue de leur client. Une possibilité vitale qui est passée sous silence consisterait à utiliser les industries linguistiques des différents pays communautaires pour exploiter le marché que représente la diaspora culturelle à qui l'on peut s'adresser dans ces langues.

2.9. Quoi qu'il en soit, dans les pays ayant une faible capacité audiovisuelle et comprenant des zones linguistiques et géographiques restreintes, les exigences spécifiques du secteur audiovisuel devront être prises en considération. Il y a lieu de promouvoir le multilinguisme dans la mesure où il constitue une richesse considérable pour l'Europe, en exploitant les avancées technologiques en cours grâce aux systèmes numériques (par exemple le sous-titrage des DVD en plusieurs langues).

2.10. La politique de concurrence doit être un instrument approprié et efficace pour prévenir la formation de positions dominantes, tant en ce qui concerne la concentration de la propriété des médias dans le nouvel environnement numérique qu'en ce qui concerne la sauvegarde du pluralisme.

2.10.1. Le Comité suggère à la Commission d'évaluer les avantages présentés par l'application au niveau européen d'un système unique de réglementation en matière de droit de la concurrence semblable au système américain, qui empêche un même acteur économique d'opérer à différents niveaux dans le secteur audiovisuel (conception, production, distribution et transmission).

2.10.2. Afin de garantir la sécurité juridique que réclament les opérateurs européens du secteur audiovisuel, le Comité économique et social invite la Commission à élaborer des "Lignes directrices pour les aides dans le secteur audiovisuel européen" qui, conformément aux règles du traité en matière de culture, permettraient d'octroyer des aides en fonction d'une série de facteurs basés sur un système de points tenant compte de divers éléments tels que, par exemple, un montant donné par billet vendu ou un pourcentage dans le cas de films achetés par une chaîne de télévision, etc.

3. Objectifs et moyens de la politique audiovisuelle communautaire (Paragraphe 2)

3.1. Le CES reconnaît les progrès accomplis grâce aux initiatives communautaires dans le secteur audiovisuel:

- la directive "Télévision sans frontières"(2) a fourni le cadre nécessaire pour les transmissions transfrontières;

- les programmes Media I et Media II(3) apportent un soutien vital à l'industrie. L'accent placé sur la distribution dans Media II fournit une aide importante à la distribution des productions audiovisuelles nationales sur les marchés internationaux;

- l'innovation technologique permise par les normes de radiodiffusion a été aussi importante pour les médias technologiques que les normes GSM l'ont été pour la téléphonie mobile;

- le programme Info 2000 revêt lui aussi une importance non négligeable.

3.2. Le CES estime que la télévision numérique nécessitera de nouvelles initiatives dans la même direction. Il attend du 5e programme-cadre qu'il apporte lui aussi une contribution importante aux développements audiovisuels dans l'UE. À cet égard, le CES souhaite mettre en exergue l'intérêt du programme en faveur d'une société de l'information conviviale et des deux actions clés que sont "Contenu et outils multimédias" et "Systèmes et services pour le citoyen".

3.3. Le Comité estime également qu'il importe de mettre en oeuvre une meilleure coordination et coopération avec les initiatives européennes dans le domaine audiovisuel, en particulier avec Eureka audiovisuel(4).

4. Principes de la réglementation du secteur audiovisuel à l'ère numérique (Paragraphe 3)

4.1. Le CES félicite la Commission pour la portée et l'efficacité du processus de consultation qu'elle a mené récemment et souscrit aux cinq principes généraux pour une réglementation des infrastructures de communication.

4.2. Le CES partage l'analyse selon laquelle l'application du principe de proportionnalité au contenu audiovisuel "exige que l'ampleur de la réglementation ne dépasse pas le niveau nécessaire à la réalisation de l'objectif visé" et que, par conséquent, "la Communauté peut gérer au mieux les changements intervenant en partant des instruments et principes en vigueur et, le cas échéant, en favorisant des initiatives d'autorégulation".

4.2.1. Eu égard au développement de la technologie numérique, il conviendrait d'adapter rapidement les normes communautaires existantes pour le secteur de l'audiovisuel, en vue de trouver le bon équilibre entre l'application des principes de base actuellement en vigueur et les changements technologiques en cours.

4.3. Le CES a déjà fait savoir qu'il partage le consensus qui veut que la réglementation des contenus audiovisuels soit distincte de celle des infrastructures de communications. Nous souscrivons dès lors aux conclusions formulées au chapitre 3, action 2 de la communication.

4.4. Le CES estime comme la Commission que "la révolution numérique ne remet pas en cause l'obligation qu'a la politique audiovisuelle d'identifier les intérêts généraux pertinents et, le cas échéant, de les protéger par le biais d'une réglementation" et que "l'évolution des technologies requiert une évaluation continue des moyens et méthodes utilisés", l'Internet pouvant servir de référence à cet égard.

4.4.1. Le CES estime que l'ère numérique ne saurait impliquer la non-réalisation des objectifs d'intérêt général, tels que la liberté d'expression et d'opinion, le pluralisme, la diversité culturelle et linguistique, la protection des mineurs et de la dignité humaine ainsi que la protection des consommateurs, entre autres, estimant que la défense et le renforcement de ceux-ci remplissent une fonction clef pour la démocratie.

4.5. Le CES estime que la radiodiffusion remplit, en tant que service public, des fonctions culturelles, sociales et démocratiques, et ce au bénéfice de tous, et qu'elle revêt par conséquent une importance capitale pour garantir la démocratie, le pluralisme, la cohésion sociale ainsi que la diversité culturelle et linguistique.

4.5.1. La diversification croissante des programmes que permettent les moyens de communication dans le nouvel environnement technologique accroît l'importance de la fonction globale des organismes de radiodiffusion qui ont des obligations de service public.

4.5.2. Le Comité est d'avis qu'il y a lieu de préserver et de renforcer la capacité des services publics de radiodiffusion à offrir à la population des programmes et des services de qualité et destinés au plus grand nombre, y compris le développement et la diversification d'activités à l'ère numérique.

4.6. Le CES souscrit à la vision qu'a la Commission de l'autorégulation, et en particulier à la réserve visant à prévenir que les principaux opérateurs ne puissent définir "les règles du jeu".

4.6.1. Le CES estime:

- que l'autorégulation pourrait compléter efficacement les dispositions dans le contexte de l'ère numérique;

- et qu'il faudra également tenir compte des intérêts de tierces parties, en particulier des consommateurs, lorsqu'il s'agira d'étudier l'autorégulation dans les nouveaux services offerts par les médias.

4.7. Le CES souhaite mettre en exergue le principe qui veut que les autorités chargées de la régulation soient indépendantes des gouvernements et des opérateurs. Le CES accueillerait favorablement la création d'un "Forum européen de l'audiovisuel" réunissant les industries et les parties concernées, telles que les professionnels de la diffusion et les opérateurs, les organismes de régulation et d'autorégulation du secteur audiovisuel, les organisations de qualification des contenus Internet et des programmes informatiques ainsi que les associations de consommateurs spécialisées, afin d'étudier comment améliorer la clarté des méthodes d'évaluation et de qualification des contenus des offres audiovisuelles et multimédia (cinéma, télévision, Internet, jeux vidéo, "webcasting").

4.8. Dans l'ensemble, le Comité accueille favorablement la déclaration par la Commission des principes généraux du droit européen qui s'appliquent dans le secteur audiovisuel.

5. Actions en matière de réglementation (Paragraphe 4)

5.1. De manière globale, le Comité accueille favorablement le programme d'action de la Commission et y souscrit.

5.2. Il souscrit en particulier à la proposition de la Commission portant sur la réalisation d'ici juin 2002 d'une étude indépendante sur les retombées de la directive "Télévision sans frontières" en matière de promotion des oeuvres européennes. Selon la Commission, cette étude "fournira l'occasion de procéder à un examen global des instruments réglementaires et mécanismes de soutien existant pour promouvoir la diversité culturelle et linguistique dans le secteur audiovisuel". Le Comité estime qu'il faudrait faire un effort pour que ces produits, sans préjuger de leur valeur culturelle et linguistique, soient suffisamment attractifs pour être commercialisés de manière concurrentielle à l'échelle mondiale. En ce sens, l'action de la Commission devrait se baser sur:

- la promotion du multilinguisme et de la diversité culturelle européenne;

- l'exigence de produits de qualité et d'exploitation des nouvelles formes d'expression;

- la nécessité de rendre compatibles les normes et les formats pour faciliter les échanges de données;

- la mise en place de mécanismes de soutien à la création de réseaux et de produits européens;

- la nécessité d'une formation qui, étant adaptée au multimédia, permette de conjuguer l'apprentissage technique et la maîtrise des contenus;

- l'aide à la diffusion et à la promotion.

Le Comité économique et social estime que l'évolution technologique permettra progressivement de produire des oeuvres audiovisuelles multilingues(5), ce qui facilitera la réalisation d'objectifs culturels.

5.3. Le Comité partage l'approche suivie par la Commission en matière d'accès au contenu audiovisuel ainsi que sa préoccupation quant aux risques d'exclusion sociale et culturelle. Le Comité souscrit à l'affirmation de la Commission selon laquelle "l'accès au contenu peut aussi soulever la question de l'accessibilité financière: lorsqu'un risque d'exclusion sociale ne peut être exclu (lequel se traduirait par une société où les uns auraient accès à l'information et les autres non), les consommateurs devraient accéder au contenu concerné à un prix abordable".

5.3.1. Le CES réaffirme le principe selon lequel, dans la société de l'information, il faut garantir à tous les consommateurs le droit d'accès aux réseaux et aux contenus, conformément aux critères d'universalité, d'accessibilité, de non-discrimination et de transparence. Certains aspects techniques spécifiques relatifs à l'accès des consommateurs au contenu, tels que les guides électroniques de programmes et l'accès conditionné, ainsi que tout système technique s'interposant entre l'accès au moyen de diffusion et le choix du contenu, requièrent des règles spécifiques pour protéger la liberté de choix du consommateur.

5.3.2. L'accès au contenu suppose en fait l'accès à l'infrastructure numérique et la disponibilité de contenu informatif et divertissant par l'intermédiaire de cette infrastructure.

5.3.3. La télévision numérique terrestre et la conversion du système de radiotélévision par l'éther doivent être des objectifs d'intérêt public conformes à la politique des contenus. La conséquence de ce principe est la nécessité de garantir au service public de radiotélévision des fréquences libres pour la transmission numérique gratuite.

5.3.4. De toute évidence, l'une des incertitudes technologiques reconnues par la Commission est la forme finale que revêt l'infrastructure de transmission numérique et, dans ce contexte, la définition du contenu diffusé "en clair".

5.3.5. Le CES apportera son soutien à tout développement réglementaire qui garantisse que le contenu informatif et divertissant de la radiodiffusion de service public soit librement accessible dans l'environnement numérique. Le contenu informatif, par exemple les informations nationales, revêt une importance vitale pour le bon fonctionnement de la démocratie.

5.3.6. S'agissant des programmes d'appel ("premium content"), la question de l'accessibilité financière n'est pas un problème réglementaire. Les radiodiffuseurs acquittent un prix élevé pour les droits sur ces programmes et il leur appartient d'établir des prix qui feront en sorte que le nombre de téléspectateurs soit suffisant pour générer un rendement nécessaire sur les capitaux investis.

5.4. Le Comité partage l'importance que la Commission attache à la protection des droits d'auteur et à la lutte contre le piratage. Il attend beaucoup de l'adoption de la directive sur les droits d'auteur et les droits connexes.

5.5. Le Comité souscrit aux conclusions de la Commission concernant la protection des mineurs. Il estime que, à l'ère numérique cette protection est de plus en plus difficile à assurer et qu'il conviendrait dès lors d'adopter une approche plus stricte des normes et des mécanismes, par exemple:

a) il est faisable de placer dans les appareils de télévision et les ordinateurs des mécanismes de protection des enfants offrant le niveau le plus élevé de protection; ces mécanismes pourraient être désactivés ou leur portée réduite en fonction des situations individuelles;

b) les informations sur les systèmes et les classifications visant à protéger les mineurs et la dignité humaine devraient être disponibles sur Internet ainsi que dans des brochures et des tapis de souris disponibles dans les points de vente;

c) obligation de classifier les programmes/contenus;

d) utilisation de "domain names" pour étendre le système de classification des films à l'Internet;

e) dans une direction positive et dynamique, un bon exemple de programmation attrayante et de qualité est fourni par la chaîne allemande "Kinder Kanal".

5.6. Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission relative à une étude sur les nouvelles techniques publicitaires en vue d'une éventuelle évaluation des dispositions de la directive "Télévision sans frontières". Le Comité considère comme la Commission qu'il conviendrait d'établir une nette distinction entre la publicité et les autres types de contenu, et que les consommateurs doivent être avertis lorsqu'ils sont soumis à de la publicité.

6. Principes d'élaboration des instruments communautaires de soutien (Paragraphe 5)

6.1. Le Comité souscrit de manière générale aux principes proposés pour guider l'action de la Communauté en ce qui concerne les instruments de soutien.

6.2. Cependant, le Comité souhaiterait que la Commission explicite sa proposition portant sur une réflexion au niveau européen visant à renforcer la complémentarité des instruments de soutien afin de mettre au point une approche cohérente. Cette approche suppose-t-elle un contrôle sur les instruments nationaux de soutien? Le Comité considère que la proposition de mettre au point une approche cohérente des instruments de soutien ne doit pas porter préjudice à des instruments nationaux de soutien ayant fait leurs preuves.

6.3. Le Comité appuie la proposition de la Commission visant à apporter une valeur ajoutée en garantissant une "meilleure synergie entre les différents instruments visant à promouvoir le contenu destiné à la société de l'information".

7. Les actions à entreprendre dans le domaine des mécanismes de soutien (Paragraphe 6)

7.1. Le Comité souscrit à l'objectif de la Commission: la diversité culturelle et linguistique de l'Europe doit être garantie et, en tant que telle, elle doit être une composante du développement de la société de l'information. Parallèlement, le Comité met en garde contre le fait qu'une politique qui se concentrerait exclusivement sur la diversité culturelle et linguistique n'est guère susceptible de contribuer à l'objectif complémentaire que constitue un accroissement de la part européenne du marché du divertissement audiovisuel global.

7.2. Le CES a déjà fait part de son soutien à l'initiative Media Plus(6).

7.3. Le CES sera heureux d'élaborer un avis sur l'initiative "eEurope".

7.4. Les actions du 5e programme-cadre sont susceptibles de jouer un rôle important dans le développement audiovisuel de l'UE (voir paragraphe 3.2).

7.5. Le CES encourage la Commission à mettre en oeuvre sa proposition de partage d'expériences entre États membres.

8. La dimension extérieure de la politique communautaire audiovisuelle (Paragraphe 7)

8.1. Le Comité invite la Commission à adopter les mesures nécessaires en ce qui concerne le commerce des services audiovisuels dans le contexte des négociations de l'OMC afin que les produits européens aient plus facilement accès aux marchés des pays tiers. De même, il estime positive la possibilité pour la Communauté et ses États membres de maintenir et de développer leur capacité à définir et à mettre en oeuvre leurs politiques culturelles et audiovisuelles pour protéger leur diversité culturelle.

9. Conclusion

9.1. Le Comité:

- est dans l'ensemble favorable à la communication de la Commission, qui constitue un pas considérable en direction d'une politique audiovisuelle appropriée à l'ère numérique;

- estime que le secteur audiovisuel, outre qu'il est l'un des secteurs qui crée le plus d'emplois, continuera à jouer un rôle fondamental pour la démocratie, la liberté d'opinion et le pluralisme, ainsi que pour la protection et la promotion de la diversité culturelle en Europe;

- attend avec intérêt de voir et d'évaluer les résultats des études et autres actions proposées par la Commission;

- est d'avis que la cohérence nécessaire entre la politique culturelle, la politique audiovisuelle et la politique de la concurrence de l'UE doit s'exprimer par des lignes directrices qui préservent la diversité culturelle en permettant aux divers régimes nationaux d'encourager de manière adéquate le potentiel de production dans les États membres;

- estime qu'il est nécessaire, afin de garantir la démocratie, le pluralisme, la cohésion sociale et la diversité culturelle et linguistique, que les services publics de radiodiffusion continuent à mettre à profit l'évolution technologique dans l'exécution de leurs tâches.

Bruxelles, le 19 octobre 2000.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Avis du CES du 22 septembre 1999 sur la proposition de décision du Conseil concernant la participation de la Communauté à l'Observatoire européen de l'audiovisuel, JO C 329 du 17.11.1999; avis du CES du 29 avril 1998 sur le "Livre vert sur la convergence", JO C 214 du 10.7.1998.

(2) COM(95) 86 final; avis CES du 13 septembre 1995 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, JO C 301 du 13.11.1995.

(3) Voir l'avis du CES sur la proposition de décision du Conseil concernant le programme Media II (1996-2000), JO C 256 du 2.10.1995.

(4) Eureka audiovisuel est une organisation intergouvernementale paneuropéenne établie en 1989 dans le but de promouvoir l'industrie audiovisuelle européenne. Elle compte 35 membres (les États membres ainsi que la Commission européenne; le Conseil de l'Europe bénéficiant d'un statut de membre associé).

(5) Voir MLIS, société de l'information multilingue, http://www.hltcentral.org/hlt/mlis/.

(6) COM(99) 658 final, avis du CES du 27 avril 2000 sur la proposition de décision du Conseil portant sur la mise en oeuvre d'un programme d'encouragement au développement, à la distribution et à la promotion des oeuvres audiovisuelles européennes (Media Plus - Développement, Distribution et Promotion) (2001-2005), JO C 168 du 16.6.2000.