Bruxelles, le 4.1.2005

COM(2004) 849 final

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RAPPORT DE LA COMMISSION

RELATIF AU CONTRÔLE DE LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE PAR LES ÉTATS MEMBRES 2000 - 2002 {SEC(2004) 1718}

1. INTRODUCTION

Le présent rapport est destiné à satisfaire aux obligations prévues à l'article 35 du règlement (CEE) n° 2847/93 du Conseil du 12 octobre 1993[1] (ci-après dénommé «le règlement relatif au contrôle») instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche. Il contient l'évaluation par la Commission de la manière dont les États membres ont mis en oeuvre le système de contrôle communautaire et ont appliqué le règlement relatif au contrôle au cours de la période 2000-2002. Il se fonde principalement sur les rapports annuels de contrôle soumis à la Commission par chaque État membre, ainsi que sur les propres observations de la Commission.

Le rapport d'évaluation précédent de la Commission[2], qui couvrait la période 1996-1999, a mis en lumière les domaines dans lesquels des insuffisances ont été constatées dans la mise en oeuvre de la PCP par les États membres. Les principaux problèmes constatés concernaient le manque de coordination et de coopération à la fois sur le plan national et international, le manque de stratégies de contrôle interne cohérentes, l'octroi insuffisant de moyens et de ressources et un effort de contrôle insuffisant ainsi que la nécessité de disposer des moyens de dissuasion appropriés face aux activités illégales dans le cadre des régimes de sanctions. Le rapport a été pris en considération dans une large mesure dans la «feuille de route» pour la réforme de la PCP et dans le règlement cadre qui en a résulté.

Il importe de souligner que le rapport couvre la période 2000-2002 et ne reflète donc la situation que jusqu'à la réforme de la PCP. Le rapport est accompagné de documents de travail intitulés «Contrôle de la pêche dans des États membres», qui contiennent la description et l'évaluation détaillées de la Commission de la situation factuelle, en ce qui concerne le contrôle de la pêche dans chaque État membre.

2. CADRES NATIONAUX DU CONTRÔLE ET DE L'EXÉCUTION

Tous les États membres ont mis en place les cadres juridiques et administratifs pour le contrôle et la mise en oeuvre de la PCP. Il y a des différences entre les États qui sont dues notamment à des traditions juridiques et administratives propres, et deux approches principales peuvent être discernées. Premièrement, le contrôle de la pêche peut relever principalement ou totalement de la responsabilité d'une inspection placée sous l'autorité directe du département de la pêche du ministère concerné. En deuxième lieu, les responsabilités peuvent être confiées à une ou plusieurs autres autorités qui ne sont pas subordonnées au ministère responsable. Le contrôle de la pêche n'est qu'alors une tâche parmi beaucoup d'autres.

La coopération et la coordination internes pour la mise en oeuvre d'une stratégie globale de contrôle sont les principaux défis auxquels font face bon nombre de systèmes de contrôle nationaux et la division des compétences dans certains États membres pose des problèmes considérables à cet égard. Les structures de la coopération entre les États membres doivent également être renforcées et c'est particulièrement le cas en raison de la nature transfrontalière des activités de pêche et de la quantité croissante de poisson qui est transportée entre les États membres.

Les pouvoirs de contrôle des fonctionnaires nationaux chargés des tâches liées au contrôle de la pêche sont généralement suffisants pour accomplir ces fonctions. Des problèmes peuvent surgir dans les secteurs où les pouvoirs des autorités d'inspection doivent être complétés par les pouvoirs d'une autorité ayant une responsabilité secondaire . C'est particulièrement le cas pour les contrôles du transport et pour le suivi des infractions, pour lesquels la police est souvent invitée à apporter son appui aux enquêtes ou à les mener. Il est probablement possible également d'élargir les pouvoirs, en ce qui concerne le contrôle des entreprises associées aux activités de la pêche .

Tous les États membres ont mis en place des systèmes pour le suivi des infractions qui devraient, au moins théoriquement, pouvoir satisfaire aux conditions du règlement relatif au contrôle, c'est-à-dire priver les contrevenants de l'avantage économique des actes illégaux et agir comme moyen de dissuasion. La plupart des États membres traitent principalement les infractions en matière de pêche par une procédure pénale. La peine principale est l'amende. Les amendes, ou les types d'amendes, sont normalement définis dans la législation et un maximum légal est souvent déterminé. Des tarifs, parfois officiels et publics, sont utilisés par quelques États membres. Les sanctions accessoires les plus importantes sont la confiscation et la saisie. La possibilité de retrait des certificats ou d'autres autorisations nécessaires pour les activités de pêche est prévue, du moins en théorie, dans tous les États membres

3. MOYENS DE CONTRÔLE

La nécessité croissante de contrôler activement et de leur propre initiative l'industrie de la pêche a imposé davantage de pression sur les ressources financières disponibles. Certains États membres ont augmenté les budgets en conséquence, tandis que d'autres ont essayé d'adapter leurs ressources et méthodes de travail existantes pour satisfaire à ces exigences.

Les États membres ont fait des efforts importants pour réduire le manque de moyens de surveillance en mer , aidés en partie par une contribution financière de la Commission. En liaison avec le VMS, cela devrait accroître l'efficacité du contrôle maritime. Toutefois, les plates-formes d'inspection dont l'opportunité aux fins du contrôle n'est pas satisfaisante continuent à être déployées, et il n'est pas toujours possible de déterminer dans quelle mesure ces moyens sont utilisés pour le contrôle de la pêche .

Le manque de ressources humaines reste un problème sérieux dans plusieurs États membres, notamment pour effectuer des contrôles sur les débarquements , qui reste l'un des éléments de contrôle essentiels. Cette situation est aggravée quand les autorités de contrôle remplissent également d'autres fonctions, ce qui débouche souvent sur une priorité moindre attribuée aux tâches concernant la pêche. Le niveau d'expertise et les qualifications du personnel de contrôle doivent être améliorés , en particulier lorsque le contrôle de la pêche n'est pas leur seule fonction, et la formation devrait être intensifiée en conséquence.

4. SYSTÈMES DE CONTRÔLE

Tous les États membres ont introduit le VMS et installé des centres de contrôle de la pêche pour contrôler les positions des navires de pêche. Cependant, si le VMS semble totalement opérationnel dans la grande majorité des États membres, des problèmes subsistent lorsque dans certains États membres un nombre considérable de navires n'est pas encore pourvu de l'équipement ou ne transmet pas correctement les informations . Fréquemment, les obligations relatives à l'établissement d'un rapport écrit ne sont pas remplies et il n'y a aucun suivi par les autorités concernées. Les données du VMS sont généralement sous-utilisées pour le contrôle, notamment pour la vérification de l'effort de pêche.

Beaucoup de systèmes nationaux d'enregistrement des captures et de l'effort ne peuvent être considérés comme satisfaisants, bien que certains États membres aient fait des progrès substantiels dans ce domaine. En outre, l'intégration satisfaisante des systèmes de contrôle permettant la vérification croisée systématique des informations du VMS, du fichier de la flotte, des journaux de bord et des notes de ventes, reste l'exception . Même là où ces systèmes intégrés existent, ils ne sont pas utilisés au maximum de leurs possibilités. Les procédures de vérifications croisées sont souvent inutilement complexes, par exemple lorsque plusieurs autorités différentes ont des responsabilités à cet égard.

Les notes de ventes et les documents de transport ne sont pas encore utilisés de manière satisfaisante dans certains États membres, en particulier pour les poissons congelés et les poissons contournant le système des criées.

5. CONTRÔLE DES FLOTTES ET DE L'EFFORT

Les données figurant dans les différents registres nationaux de la flotte ont généralement été améliorées , bien que des incohérences subsistent. Les données relatives à la puissance du moteur se sont révélées particulièrement difficiles à évaluer et à vérifier et ne peuvent être considérées comme totalement fiables. Certains États membres n'ont respecté leurs plafonds prévus par le POP qu'en ajustant ou en redéfinissant la segmentation de leur flotte et non en traitant le problème de la surcapacité. Des mesures nationales supplémentaires, telles que le désarmement, ont obtenu de succès en termes de réduction de la taille de la flotte. Dans les eaux occidentales, la mise en oeuvre efficace de la limitation de l'effort de pêche reste discutable, et dans la mer Baltique elle a été considérée comme généralement infructueuse. Alors que beaucoup d'États membres ont réussi la plupart du temps à stabiliser leur flotte, la surcapacité persiste dans beaucoup de segments , notamment parce que les développements technologiques ont augmenté la capacité réelle au-delà de la capacité nominale indiquée par la puissance des moteurs. Cela signifie que la différence entre la capacité de pêche et les possibilités de pêche disponibles se maintient.

6. ACTIVITÉS D'INSPECTION ET DE CONTRÔLE

Afin de renforcer le contrôle global, certains États membres ont élaboré des stratégies nationales et régionales différentes, à la fois pour le contrôle en mer et à terre, mais cela ne s'applique certainement pas à tous les États ou secteurs . L'activité de contrôle en mer s'est intensifiée et a gagné en efficacité, en partie en raison de l'acquisition et de la modernisation des moyens maritimes. Le nombre et la qualité des inspections basées à terre se sont améliorés quelque peu au cours de la période de référence, bien qu'il soit encore souvent constaté que les inspections sont effectuées sans une stratégie et une connaissance suffisantes de la pêche, des méthodes de pêche et des règlements applicables.

Dans l'ensemble, l'effort de contrôle déployé par la plupart des États membres n'est pas considéré par la Commission comme étant totalement efficace. Beaucoup de problèmes portent notamment sur le contrôle des débarquements avant et après la première vente, sur le transport des captures et la vérification de la zone de capture. Toutes ces activités devraient faire l'objet de vérifications croisées sur la base des différentes sources d'information de contrôle et de surveillance disponibles. Dans beaucoup de secteurs, les États membres ne manquent pas de la capacité pour améliorer le contrôle, mais plutôt la volonté de l'utiliser.

Compte tenu de la nature transfrontalière des activités de pêche, il est crucial qu'il y ait une coopération et une coordination efficaces entre les États membres. Les actions communes de surveillance, bien que limitées en nombre, ont donné des résultats prometteurs et devraient être intensifiées. La coopération dans le sens vertical, c'est-à-dire dans toute la chaîne de production, doit être considérablement améliorée, notamment parce que le poisson est de plus en plus souvent débarqué et vendu dans des États membres différents. Il apparaît un manque d'effort de la part des États membres concernés à cet égard.

En ce qui concerne la notification des captures à la Commission , les États membres ont pour la plupart surmonté certains problèmes de retards et de format des données constatés précédemment. Bien que certaines difficultés dans le flux de données aient été résolues, la Commission reste réservée sur la qualité des données . En effet, malgré les réductions de certains TAC en 2000 et 2001, une analyse faite par la Commission indique que les niveaux des captures dans ces pêcheries n'ont pas été réduits sensiblement. Le contrôle des activités des navires de pêche opérant au-delà des eaux communautaires reste un problème qui doit être particulièrement ciblé et beaucoup de données font totalement défaut pour certaines activités dans les eaux où des accords ont été conclus par l'UE avec des tiers.

Les insuffisances à l'échelle communautaire en matière de contrôles des débarquements et de vérifications croisées entre les fichiers, les déclarations de débarquements et les données relatives aux ventes ont certainement permis une sous-déclaration des captures ou même l'absence de déclaration quand le quota pour l'espèce concernée était épuisé . Dans de nombreux cas, le manque de contrôle coordonné en mer et à terre a abouti à un taux de mortalité inacceptable des poissons dans certains types de stocks «mis sous pression», à des taux importants de rejets en mer et à la prolifération des captures non enregistrées à la fois pour les stocks d'espèces pélagiques et démersales soumis aux restrictions des quotas. Dans l'ensemble , les systèmes de contrôle des captures de bon nombre d'États membres souffrent de faiblesses inhérentes , dont un grand nombre pourraient être surmontées par des vérifications croisées plus efficaces et systématiques des données disponibles.

7. MISE EN OEUVE DES SANCTIONS

Bien que les amendes prévues dans la législation nationale, à quelques exceptions près, soient fixées à un niveau maximal élevé, pour la plupart des types d'infractions, les amendes effectivement imposées se situent au plancher des possibilités. Les États membres n'utilisent pas entièrement leurs possibilités de confiscation des engins et des captures. Des poissons trop petits et des engins illégaux sont confisqués régulièrement, mais généralement les États membres pourraient mieux utiliser leur pouvoir de confiscation qui s'ajoute à celui d'infliger une amende. Bien que des dispositions juridiques dans tous les États membres permettent de retirer les certificats et autres autorisations de pêche, il est extrêmement rare que ces pouvoirs soient utilisés. Les restrictions de procédure formelles, les conséquences financières excessives et l'impact ces mesures sur des personnes qui ne sont pas directement responsables de l'infraction constituent les principales raisons mises en avant.

Les délais de traitement sont excessifs dans l'ensemble et le niveau de sensibilisation parmi les procureurs et les membres de l'ordre judiciaire traitant des affaires concernant la pêche est très variable. Une spécialisation accrue des procureurs devrait être envisagée et les efforts de sensibilisation des membres de l'ordre judiciaire devraient être intensifiés.

La manière de traiter les infractions en matière de pêche et les contrevenants varie aussi dans une très large mesure selon les différentes parties de la Communauté. Selon certaines indications, il existe une certaine discrimination dans le traitement des pêcheurs étrangers, à la fois en termes de niveaux des amendes et de procédures mises en oeuvre. La coopération entre les États membres dans le domaine des sanctions est encore très sous-développée. Des améliorations restent urgentes pour que tous les acteurs dans le secteur de la pêche soient effectivement dissuadés de violer les règles et qu'une égalité soit mise en place dans toute la Communauté.

8. PROBLÈMES DE CONTRÔLE ET D'EXÉCUTION SELON LES SECTEURS, LES PÊCHERIES ET LES STOCKS

Dans la mer Baltique, en dépit des programmes communs de contrôle dans le cadre de la CIPMB, le taux élevé de mortalité des poissons dans les stocks de cabillaud s'est poursuivi jusqu'en 2002. Dans la région 2, à la fois pour les stocks d'espèces démersales et pélagiques, des ports désignés, la notification préalable et des restrictions en termes de délais pour les rejets ont été introduits pour améliorer le contrôle. Les éléments clés des plans de reconstitution des stocks et des mesures d'urgence communautaires pour le cabillaud et le merlu étaient des dispositions visant spécifiquement à faciliter et à améliorer le contrôle en mer et à terre. Toutefois, les taux élevés de rejets et de captures non enregistrées restent des problèmes sérieux pour les stocks soumis aux restrictions des quotas. L'enregistrement erroné des zones CIEM dans les journaux de bord reste problématique pour une évaluation exacte des captures dans beaucoup de stocks, malgré l'introduction du VMS. Dans la région 3, les TAC sont fixés à des niveaux qui ne sont généralement pas considérés comme restrictifs et, par conséquent, il n'y a pas de problèmes répandus de fausses déclarations délibérées. L'impact des mesures d'urgence pour le merlu dans le Golfe de Gascogne a été difficile à évaluer en raison de la faiblesse des contrôles des débarquements appliqués dans les États membres concernés.

En ce qui concerne la mise en oeuvre des mesures techniques, dans les régions 1 et 2, alors que les règles concernant les zones soumises à des restrictions sont généralement respectées, les dispositifs illégaux attachés aux filets et le maillage illégal en rapport avec la composition des captures détenues à bord continuent à susciter de vives préoccupations . Le débarquement de poissons trop petits se produit encore dans les pêcheries de la mer Baltique, par les chalutiers à perche opérant dans la mer du Nord et les chalutiers pêchant la langoustine ou le merlu dans le Golfe de Gascogne. Dans la région 3 et la mer Méditerranée, il subsiste une grande demande du marché pour les petits poissons, ce qui constitue un incitant pour l'utilisation d'engins illégaux.

En Méditerranée, de sérieux problèmes persistent compte tenu de l'utilisation par les navires de filets dérivants plus longs que la longueur maximale autorisée et de la poursuite des captures d'espadon et de thon rouge, malgré l'interdiction d'utiliser des filets dérivants pour capturer les espèces hautement migratrices à compter du début 2002. Les activités de pêche au chalut et certaines méthodes de pêche traditionnelles employées dans la zone des trois milles nautiques au large de la côte restent une pratique courante dans la mer Méditerranée, ce qui entraîne un impact négatif sur les zones de frai des poissons, les nourriceries et la biodiversité de l'environnement marin. Les efforts déployés par les États membres concernés pour résoudre ces problèmes se sont avérés infructueux.

9. RÉSUMÉ ET CONCLUSIONS

Au niveau communautaire, des améliorations ont été constatées en matière d'application et d'exécution de la PCP par les États membres au cours de la période 2000-2002. Cependant, ces améliorations ne sont pas toujours proportionnelles aux investissements réalisés dans les moyens maritimes et aériens et les nouvelles technologies. En outre, l'exécution des mesures mises en oeuvre manque encore souvent d'uniformité lorsque l'on considère les différentes pêcheries ou parties de la chaîne de production qui doivent être contrôlées. Le manque d'uniformité est particulièrement frappant, en ce qui concerne le suivi des infractions, pour lesquelles la manière de traiter les infractions et les contrevenants varie considérablement entre les différentes parties de la Communauté, entre les États membres et même au sein des États membres. Par conséquent, de nombreuses de insuffisances graves observées précédemment subsistent et ont empêché la PCP d'atteindre ses objectifs .

Des technologies de pointe, telles que le VMS, devraient continuer à être utilisées et à être développées , afin d'améliorer la méthodologie et la stratégie de contrôle. Si elles sont correctement intégrées dans des systèmes de contrôle globaux, elles serviront de complément inestimable à la présence d'un contrôle physique et contribueront beaucoup à développer des systèmes de contrôle à la fois efficaces et présentant un bon rapport coût-efficacité. Elles fourniront également les instruments essentiels pour améliorer la coopération et la coordination entre les autorités nationales, entre les États membres et entre la Commission et les États membres.

La disponibilité et la qualité des moyens de contrôle sont positives, mais elles ne peuvent pas constituer le seul critère pour évaluer les résultats de l'activité de contrôle par les États membres. Le grand défi est d'utiliser les outils existants au maximum de leurs possibilités. Le fait que les moyens soient utilisés d'une manière optimale dans un État membre n'indique pas nécessairement que la Communauté dans son ensemble les utilise efficacement. Pour obtenir les résultats souhaités, il sera nécessaire de mettre en oeuvre davantage de stratégies de contrôle à l'échelle communautaire . En conséquence, la coopération et la coordination entre les administrations à tous les niveaux doivent être considérablement renforcées et l'agence communautaire de contrôle de la pêche qui est proposée aura un rôle crucial à jouer à cet égard.

[1] JO L 261 du 20.10.1993.

[2] COM(2001) 526 final du 28.9.2001.