Avis sur le projet de directive de la Commission modifiant la directive de la Commission 90/388/CEE concernant la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications () (95/C 236/05)

Le 27 février 1995, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur le projet de directive susmentionné.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 3 mai 1995 (rapporteur : M. Ramaekers).

Le Comité économique et social, au cours de sa 326e session plénière des 31 mai et 1er juin 1995 (séance du 1er juin 1995), a adopté, par 98 voix pour, 72 voix contre et 4 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le Comité prend acte de la volonté de la Commission de prendre les mesures pour garantir :

- le droit de tout opérateur de fournir les services de télécommunications autres que le service de téléphonie vocale publique, ainsi que les services spécifiquement exclus du champ d'application des directives 90/388/CEE et 94/46/CE;

- l'efficacité des mesures de libéralisation du secteur des télécommunications.

1.2. Le Comité félicite la Commission de son souci de consulter toutes les parties intéressées () sur la question abordée et de recueillir les avis afin de remettre un rapport sur cette consultation pour le Conseil de juin 1995 avant de se proposer d'adopter le projet de directive.

1.3. Le Comité constate la volonté de la Commission de supprimer sans délais les contraintes existantes sur l'utilisation des réseaux câblés pour des services non réservés, afin d'exploiter pleinement le potentiel de l'infrastructure existante. Mais la Commission fait aussi remarquer que les réseaux gérés par les câblo-opérateurs permettront la fourniture d'un nombre accru de services, à condition que des investissements supplémentaires soient réalisés.

1.4. Le Comité constate que selon la Commission certains États membres ont supprimé les restrictions relatives à la fourniture de certaines données ou services non réservés sur les réseaux câblés de télévision, alors que d'autres États membres ont maintenu de sérieuses restrictions.

Le Comité relève que ces restrictions ne peuvent se justifier que pour des raisons « d'intérêt public » ou « des exigences essentielles ».

1.5. Le Comité constate que la Commission considère qu'en vertu de la directive 90/388/CEE, les États membres peuvent continuer jusqu'à une date déterminée à réserver la fourniture de la téléphonie vocale à leur organisme de télécommunications national, afin de lui assurer des revenus suffisants pour la mise en place d'un réseau de téléphonie universel.

Le Comité note qu'il apparaît qu'une interdiction temporaire de fourniture du service de téléphonie vocale sur le réseau câblé de télévision peut être justifiée pour la même raison.

1.6. Le Comité note que la Commission considère que la proposition de directive visant la suppression des restrictions actuelles à l'utilisation des réseaux câblés de télévision, n'empêchera pas la soumission de la diffusion des programmes de télévision aux règles spécifiques adoptées par les États membres.

2. Observations générales

2.1. Le Comité constate que le Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble a fait l'objet de la consultation publique jusqu'au 15 mars 1995 et regrette de ne pas disposer des résultats de celle-ci pour rendre le présent avis.

Le Comité considère en effet que l'on ne peut dissocier le projet de directive, soumis au présent avis, du Livre vert sur la libéralisation des infrastructures.

2.2. Le Comité souhaite lier la problématique du présent projet de directive, sur la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications, à la problématique générale soulevée par le Livre vert (parties 1 et 2) sur la libéralisation des infrastructures de télécommunication et des réseaux de télévision par câble.

2.3. Le Comité rappelle son avis () sur le plan d'action de la Commission : « Vers la société de l'information en Europe » et en particulier les points 3.1.2.5, 3.1.2.6, 3.1.2.7 et 3.1.2.8. Le Comité s'y inquiétait notamment du calendrier proposé par la Commission et faisait remarquer : « Le Comité constate que le Conseil du 17 novembre 1994 ne s'est pas prononcé pour une libéralisation des infrastructures alternatives avant le 1er janvier 1998. À ce propos, il est regrettable que le 21 décembre 1994, la Commission ait adopté un projet de directive relatif à la libéralisation des infrastructures de câblo-distribution au 1er janvier 1996. ... Cette initiative modifie les règles du jeu en termes de calendrier et par conséquent en terme de stratégie industrielle ».

2.4. Le Comité rappelle qu'il estimait dans son avis () sur le plan d'action de la Commission : « Vers la société de l'information en Europe » point 3.1.2.8 : « ... que le calendrier proposé pour la libéralisation des infrastructures par la Commission ne peut être raisonnablement appliqué sans avoir clairement défini la notion du service universel, ses raisons, ses enjeux, ses mécanismes de sauvegarde, son développement et son financement ». À cet égard, le Comité accueille favorablement le souci de la Commission d'apporter une réponse concrète au problème du financement du service universel par le biais d'un fonds de financement tel qu'il est proposé dans la deuxième partie du Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications.

2.5. Le Comité rappelle qu'il réaffirmait dans son avis () sur « le projet de directive de la Commission modifiant les directives 88/301/CEE et 90/388/CEE » en ce qui concerne les communications par satellite (doc. SEC (93) 1891 final) que : « l'objectif prioritaire devrait être, avant même de réaliser la libéralisation de l'ensemble des services de téléphonie vocale, la définition du service universel et la description de son étendue, de sa configuration, et de son financement, ainsi qu'il le déclarait dans son avis » () sur « la situation du secteur des services des télécommunications » (doc. COM(93) 159 final).

2.6. Le Comité constate l'unanimité du Conseil de procéder - au 1er janvier 1998 au plus tard - à la libéralisation de l'ensemble des services de télécommunications, y compris la téléphonie vocale, et de l'ensemble des infrastructures de télécommunication. Dans ce cadre, certains États membres ont toutefois décidé d'anticiper cette échéance.

2.7. Le Comité constate la rapidité des développements technologiques en matière de multimédia et considère que l'utilisation des réseaux de câbles TV peut entraîner un développement de services utilisant ces technologies.

2.8. Le Comité considère que la libéralisation des services non réservés et l'utilisation des réseaux de câbles TV peuvent introduire une concurrence susceptible d'améliorer la qualité des services proposés et d'en diminuer les coûts.

2.9. À cet égard, le Comité tient à insister sur son souhait que se développe une société de l'information permettant à tous les citoyens de l'Union d'accéder à un ensemble de services de qualité, à des prix raisonnables. Cet objectif ne nécessite pas le maintien de monopoles quels qu'ils soient.

3. Observations particulières

3.1. Le Comité constate la volonté de la Commission de supprimer les restrictions d'utilisation de l'infrastructure de télédistribution pour la fourniture de communications mobiles (communication concernant la consultation sur le Livre vert sur les communications mobiles et personnelles (doc. COM(94) 492 final VI.2.1) et considère que cette question ne peut être dissociée du présent avis.

3.2. Le Comité constate d'autre part que le Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble 2e partie p. 84 affirme : « ... Les contributions au service universel devraient éviter de retarder le développement de nouveaux services, présentant actuellement des coûts plus élevés et des volumes inférieurs, comme la téléphonie mobile. De tels services pourraient être exonérés dans la mesure où, étant donné leurs coûts sous-jacents et leurs tarifs élevés, ils ne peuvent mettre en péril la capacité des fournisseurs de téléphonie vocale à financer le service universel ».

3.3. Le Comité estime que cette approche est inadmissible, car la téléphonie mobile captera les utilisateurs les plus rentables, privant le réseau de téléphonie vocale fixe de ceux-ci. Le risque sera alors réel de voir naître un réseau mobile de qualité accessible aux plus nantis des usagers et un réseau de téléphonie vocale fixe de moins en moins rentable et donc un service de moindre qualité pour les moins nantis, risquant ainsi de concrétiser les craintes de dualisation de la société évoquées par le rapport Bangemann et le plan d'action de la Commission.

3.4. Le Comité conçoit cependant que le maintien des restrictions d'utilisation des réseaux de câbles de télévision peut entraver le développement de nouveaux services interactifs. Toutefois, il rappelle son avis sur le plan d'action de la Commission : « Vers la société de l'information en Europe » () : « Dans le même temps que l'on appréhenderait les conséquences sociales des nouvelles technologies, il serait également judicieux de mener des études de besoins, afin que la société de l'information réponde à des demandes réelles de la société européenne et ne se limite pas à l'offre de services financièrement rentables dans l'immédiat ».

3.5. Le Comité constate que le projet de supprimer les contraintes d'utilisation sur les infrastructures de réseaux de câbles de télévision au 1er janvier 1996 pourrait entrer en vigueur, avant que le cadre réglementaire clair et stable prévu par le plan d'action de la Commission ne soit défini.

3.6. Le Comité craint en particulier que la question de la définition du service universel et son mode de financement n'ait pas trouvé de réponse claire pour le 1er janvier 1996.

3.7. Le Comité constate que la question de la convergence des médias, en particulier des télécommunications et de la radiodiffusion, fait encore l'objet de nombreuses discussions en matière réglementaire.

Le Comité rappelle son avis () sur le plan d'action de la Commission : « Il faut faire dépendre le programme de libéralisation des services et des infrastructures proposé par la Commission de préalables qui doivent relever de la mise en place d'un cadre réglementaire stable et légal, en particulier en matière de :

- concentration et propriété des médias;

- définition et sauvegarde du service universel;

- respect de la vie privée;

- droits de propriété intellectuelle;

- protection juridique et sécurité;

- audiovisuel :

- éthique,

- information,

- culture;

- normalisation : interopérabilité;

- tarifs (péréquations, subsidiations croisées) ».

Le Comité constate que les États membres ont déjà adopté des règles qui régissent les services déjà libéralisés.

3.8. Le Comité tient à souligner la grande différence du niveau de développement des réseaux de distribution de télévision par câble dans les différents États membres de l'Union européenne. À cet égard, il souligne qu'une directive visant à supprimer les contraintes d'utilisation de ce type de réseau aurait un impact très différent dans chaque État membre, en particulier sur leur organisme national de télécommunications.

3.9. Le Comité constate que la Grèce et l'Italie ne disposent pas d'un réseau de distribution de télévision par câble, alors qu'en Belgique, au Luxembourg et aux Pays-Bas plus de 90 % des foyers en bénéficient.

Le Comité constate que si le Royaume-Uni est le seul État membre à permettre à ce jour l'utilisation de son réseau de télédistribution pour les services libéralisés et la téléphonie vocale, le taux de pénétration de ce réseau n'y est que de 5 %. La France et les Pays-Bas autorisent de leur côté l'utilisation de leurs réseaux de télédistribution pour certains services libéralisés.

3.10. Il ne faudrait pas que les câblo-opérateurs, souvent détenteurs d'un monopole local, ne se substituent au monopole d'État, contrariant ainsi les objectifs poursuivis par la libéralisation.

3.11. Il faudra également veiller à ce que l'installation de nouveaux services de type multimédia ne provoque pas une concurrence sur le marché de la téléphonie vocale avant que les dispositions réglementaires ne soient prises en cette matière.

3.12. Il sera également nécessaire de prévoir des mécanismes qui ne fassent pas reposer les coûts des nouveaux services multimédia sur l'ensemble des consommateurs des réseaux câblés de TV.

Car dans un premier temps, le développement des services multimédia concernera d'abord les applications professionnelles, les applications domestiques telles la vidéo à la demande ou le télé-achat étant appelées à connaître un éventuel développement pour l'année 2004.

À cet égard, le Comité félicite la Commission d'avoir prévu dans l'article 2 de son projet de directive, la nécessité de tenir une comptabilité financière distincte entre l'activité de fournisseur de capacité et celle de services de télécommunication.

3.13. Dans un tel contexte de discordance entre la rapidité du développement technologique et la lenteur d'élaboration du cadre réglementaire, il serait opportun d'envisager l'installation d'un organisme de régulation européen, afin de défendre les droits et les intérêts des citoyens et des consommateurs.

3.14. Le Comité considère qu'afin de laisser bien clairs les objectifs de cette proposition de modification de directive, le texte de l'article 1, paragraphe 1, doit être modifié pour qu'on puisse le lire de la façon suivante : « ... toute infrastructure principalement filaire autorisée par un État membre pour la distribution et le transport de signaux de radio et de télévision ... » et dans le même article 1, paragraphe 2, le texte doit se lire comme suit : « ... suppriment toutes les restrictions à la fourniture de la capacité de distribution et transport de signaux sur les réseaux câblés... ».

4. Conclusion

4.1. Le Comité reconnaît que la suppression des restrictions d'utilisation des réseaux de diffusion de télévision par câble permet le développement de nouveaux services de télécommunications.

4.2. Toutefois, le Comité estime que la suppression des restrictions d'utilisation des réseaux de télédistribution ne peut se réaliser sans avoir, au préalable, clairement défini un cadre réglementaire principalement en matière de service universel.

4.3. Le Comité estime que la question du financement du service universel est fondamentale et qu'avant toute libéralisation des infrastructures de câbles de télévision, il faut avoir clairement précisé ceux qui, parmi les fournisseurs de services, devront souscrire au fonds de financement du service universel.

4.4. Le Comité estime en particulier que la question de la participation des fournisseurs de communications mobiles au financement du service universel doit être réglée avant toute libéralisation des réseaux de distribution de télévision par câble.

4.5. Le Comité constate la disparité du niveau de développement des réseaux de télédistribution dans les différents États membres de l'Union et l'impact très inégal qu'aurait l'application du projet de directive, concernant la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision. L'application du projet de directive entraînerait même des situations de concurrence déloyale pour certains organismes de télécommunications nationaux, certains seraient confrontés à une concurrence réelle, tandis que d'autres ne le seraient que d'un point de vue théorique, les réseaux de télédistribution n'existant pas dans certains États.

4.6. Le Comité constate que la question du calendrier a été débattue au Conseil du 17 novembre 1994 qui ne s'est pas prononcé sur la suppression des restrictions d'utilisation des réseaux câblés de télévision avant le 1er janvier 1998.

4.7. Pour toutes ces raisons, le Comité estime qu'il est prématuré de faire entrer en vigueur une directive en cette matière pour le 1er janvier 1996.

4.8. Le Comité estime dès lors que, vu la décision du Conseil des ministres, vu la disparité du développement des réseaux de distribution de télévision par câble et l'impact différent qu'aurait l'application du projet de directive de la Commission dans chaque État membre, il faut laisser à chaque État membre le soin de décider s'il souhaite appliquer cette mesure avant le 1er janvier 1998.

Fait à Bruxelles, le 1er juin 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 76 du 28. 3. 1995, p. 8.

() JO n° C 110 du 21. 4. 1995, p. 37.

() JO n° C 127 du 7. 5. 1994.

() JO n° C 34 du 2. 2. 1994.

() JO n° C 379 du 31. 12. 1994.

() JO n° C 76 du 28. 3. 1995, p. 8.

() JO n° C 110 du 21. 4. 1995, p. 37.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

L'amendement suivant, qui a recueilli un nombre de voix favorables représentant au moins le quart des suffrages exprimés, a été repoussé au cours du débat :

Contravis

Remplacer le texte de l'avis de la section par ce qui suit :

« 1. Introduction

1.1. La directive de la Commission 90/388 du 28 juin 1990 a supprimé des restrictions à la fourniture de services de télécommunications à valeur ajoutée, de données et de téléphonie vocale privée. Cette directive a été reconnue comme un des piliers du dispositif communautaire de libéralisation du marché européen des télécommunications.

1.2. La résolution du Conseil 93/C 213/01 du 22 juillet 1993 sur la nécessité de nouveaux développements sur le marché des télécommunications a défini les principes devant servir de cadre à l'évolution de l'environnement réglementaire dans l'UE et a fixé le 1er janvier 1998 comme date butoir pour la libéralisation totale (tout en prévoyant des périodes transitoires supplémentaires pour certains États membres).

1.3. Des restrictions réglementaires empêchent actuellement d'utiliser des infrastructures de substitution, comme les réseaux câblés de télévision, pour la fourniture directe ou par une tierce partie de services de télécommunications déjà libéralisés.

1.4. La résolution du Parlement européen du 20 avril 1993 (A3-0113/93) et la résolution du Conseil du 22 décembre 1994 () ont invité la Commission à prendre des mesures pour exploiter le potentiel de l'infrastructure existante des réseaux câblés de télévision pour des services de télécommunications et supprimer sans délai les contraintes existantes dans les États membres en ce qui concerne l'utilisation des réseaux câblés pour des services non réservés.

1.5. Certains États membres ont déjà supprimé les restrictions à la fourniture de certains services de données et/ou de téléphonie non réservée sur les réseaux câblés de télévision. La téléphonie vocale est autorisée par deux États membres au moins (pour plus de détails, voir la section III.3 du Livre vert COM(94) 682).

1.6. Dans le contexte de la stratégie de préparation à la société de l'information, la Commission attache une importance considérable aux nombreux appels lancés en faveur d'une libéralisation immédiate des infrastructures, plus rapide mais limitée. Le Comité escompte que la Commission avancera progressivement des propositions distinctes de modification de la directive 90/338.

1.7. La Commission travaille actuellement sur un environnement réglementaire global dont la mise en place devrait permettre une libéralisation complète des services et réseaux de télécommunications d'ici le 1er janvier 1998. Suivant les résolutions du Conseil, les propositions et mesures nécessaires pour ce cadre doivent être élaborées avant le 1er janvier 1996.

1.8. C'est dans ce processus que s'inscrit la présentation par la Commission du présent projet de directive sur les réseaux câblés de télévision. Le Comité est heureux de ce que la Commission consulte toutes les parties concernées avant d'adopter le projet de directive () et soumettra un rapport sur cette enquête au Conseil du mois de juin prochain.

2. La proposition de la Commission

2.1. Les dispositions de la directive 90/388/CEE ont ouvert à la concurrence les services de télécommunications autres que la téléphonie vocale publique et les services exclus du champ d'application de cette directive.

2.2. Les restrictions réglementaires qui empêchent d'utiliser des infrastructures de substitution pour fournir des services libéralisés provoquent des goulets d'étranglement dans des domaines comme la communication de données, les services à valeur ajoutée et la fourniture de services de données et de téléphonie aux entreprises et aux groupes fermés d'usagers.

2.3. La proposition de la Commission lève toutes les restrictions sur l'utilisation des capacités de transmission des réseaux câblés de télévision, permet aux opérateurs de se servir des réseaux câblés pour fournir leurs services et autorise l'interconnexion avec le réseau public de télécommunications. Lorsqu'un même opérateur fournit à la fois des réseaux de télécommunications et de télévision par câble, la proposition de la Commission exige en outre qu'il adopte un comportement transparent et non discriminatoire et tienne des comptabilités financières distinctes.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se félicite de la proposition de la Commission.

3.2. Au départ, la proposition n'aura qu'un effet très limité dans les nombreux États membres où les réseaux câblés de télévision sont soit très circonscrits et dépourvus de couverture nationale, soit inexistants. En outre, la création d'un réseau câblé de télévision requiert des délais qui sont à la mesure de l'importance des investissements financiers qu'il mobilise.

3.3. Dans les cas où il existe des réseaux câblés de télévision et des prestataires de services désireux de les utiliser, la présente proposition constitue cependant un pas dans la bonne direction. Elle permettra également de planifier les activités futures.

3.4. La question de la planification revêt une grande importance, car nombre de réseaux utilisés par les opérateurs actuels ont des capacités techniques limitées, alors que le câble en offre de plus grandes, couplées à de meilleures qualités techniques. Ces atouts, une fois renforcés par des avancées rapides issues des nouvelles technologies, fourniront l'occasion de développer toute une série de nouveaux services et favoriseront la croissance du marché.

3.5. Le Comité est conscient des inquiétudes suscitées par les perspectives de réductions d'effectifs. Il note cependant que dans beaucoup de cas, l'expérience a démontré que ces possibles suppressions de postes peuvent être compensées par les créations d'emplois générées par les nouveaux produits et services.

3.6. La Commission a assuré le Comité que le projet à l'examen ne lésera ni ne compromettra les propositions sur le service universel qui sont attendues avec impatience (section II du Livre vert).

4. Observations particulières

4.1. Article 1

Tout en saluant l'extension du champ de la directive aux réseaux câblés de télévision, le Comité déplore que le projet n'englobe pas d'autres infrastructures de substitution, comme celles dont on pourrait disposer grâce aux réseaux des sociétés ferroviaires et d'autres services publics. Le Comité espère que cette omission sera bientôt réparée.

4.2. Article 4

Comme proposé, la directive devrait entrer en vigueur le 1er janvier 1996. Elle constitue un pas en avant important et positif pour les États membres qui sont déjà câblés, que ce soit partiellement ou en totalité, et n'aura que des conséquences minimes pour les autres États membres.

5. Conclusions

5.1. Le Comité accueille favorablement le projet de la Commission, tout en étant conscient que bien des questions importantes liées aux télécommunications ou à des domaines connexes devront encore trouver une solution pour que ces nouvelles dispositions réglementaires moins restrictives puissent manifester tous leurs effets. Ces problèmes, évoqués dans l'avis du Comité sur la société de l'information (), sont :

- le service universel en télécommunications;

- le libre accès aux réseaux et services publics de télécommunications et la possibilité de s'y interconnecter;

- l'octroi des licences dans le domaine des télécommunications;

- un environnement de concurrence loyale;

- le calendrier international;

- le défi de l'emploi;

- la concentration et la propriété des médias;

- les droits de propriété intellectuelle;

- la protection juridique et le respect de la vie privée.

Le Comité prend note du calendrier avancé dans la section II du Livre vert et compte bien recevoir communication des propositions de la Commission et les commenter. D'ici là, le projet à l'examen devrait suivre son cours ».

Résultat du vote :

Voix pour : 77, voix contre : 97, abstentions : 2.