Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Dépasser les mesures axées sur le PIB pour une reprise fructueuse et une économie européenne durable et résiliente»

(avis d’initiative)

(2022/C 152/02)

Rapporteur: Petru Sorin DANDEA

Décision de l’assemblée plénière 25.3.2021 Base juridique Article 32, paragraphe 2, du règlement intérieur Avis d’initiative Compétence Section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» Adoption en section 23.11.2021 Adoption en session plénière 8.12.2021 Session plénière no 565 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 209/2/7

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE juge qu’il est inéluctable de passer du système économique dans lequel le principal moteur était la croissance vers un modèle où prévaut le développement durable. Compte tenu de la grande complexité que cette transformation implique et des défis énormes qu’elle pose, les propositions de nouveaux indicateurs qui sont contenues dans le présent avis ne constituent qu’un exemple de l’approche qu’il est possible d’adopter en matière d’instruments de mesure dans le domaine social, économique ou environnemental.

1.2. Le CESE propose d’élaborer un ensemble d’indicateurs visant à mieux informer les décideurs politiques, qui pourront ainsi promouvoir des politiques de développement de l’économie circulaire. Par exemple, pour certains biens de consommation durables, les données relatives à la teneur en matières issues de ressources naturelles, lorsqu’elles sont mises en corrélation avec celles concernant la durée moyenne de leur utilisation et avec le taux potentiel de valorisation des matériaux mentionnés, peuvent fournir aux décideurs politiques des informations pertinentes quant aux raisons de décider qu’il y a lieu d’investir dans le secteur du recyclage.

1.3. Le Comité estime qu’il serait judicieux d’élaborer sous forme condensée un tableau de bord «au-delà du PIB», lequel pourrait ensuite être intégré au tableau de bord relatif au pacte vert pour l’Europe. Le modèle de l’«économie du donut pour l’UE à l’horizon 2030», élaboré par l’institut allemand ZOE, pourrait être utilisé pour développer ce tableau, qui pourrait jouer un rôle dans le processus de gouvernance européenne en ce qu’il contribuerait à évaluer les progrès réalisés et définir les actions nécessaires pour atteindre les objectifs du semestre européen. Le Comité estime que le processus de gouvernance européenne devrait adopter une nouvelle perspective, axée sur le bien-être des citoyens.

1.4. Le CESE estime que les États membres devraient recourir en priorité à certains des indicateurs proposés par les Nations unies, en fonction de leurs spécificités nationales, et il les encourage à utiliser les propositions formulées dans les rapports de l’Organisation de coopération et de développement économiques sur l’amélioration de la mesure du bien-être et de la prospérité.

1.5. Le CESE partage l’avis exprimé par les partenaires sociaux européens lors du sommet de Porto quand ils estiment que les 14 indicateurs proposés sont propres à constituer un tableau de bord complémentaire au PIB, qu’il est possible d’utiliser pour concevoir des politiques soutenant un modèle de croissance durable.

1.6. Les investissements dans la cohésion de la société, le développement durable, le capital humain et social et la qualité de vie seront essentiels pour ouvrir des perspectives aux entreprises modernes, en stimulant à l’avenir l’emploi, la richesse et la croissance durable. Par conséquent, le CESE considère que les indicateurs qui vont au-delà du PIB devraient devenir des instruments qui donneront la possibilité non seulement de suivre et de mesurer l’évolution des politiques, mais aussi d’apporter des informations quant à leur développement, d’améliorer la communication et d’encourager la fixation des objectifs.

1.7. La Commission européenne a récemment présenté une communication ( 1 ) visant à orienter les financements vers des activités durables. Le CESE souscrit à cette initiative de la Commission et estime qu’il est nécessaire de mettre au point un ensemble d’indicateurs qui permettront, d’une part, d’assurer le suivi du processus de «verdissement» des financements et, de l’autre, d’indiquer le degré d’écologisation des secteurs économiques. Ces indicateurs fourniraient alors aux décideurs politiques une meilleure orientation, s’agissant de planifier les incitations publiques en faveur des activités durables. Ils peuvent en outre constituer un outil de suivi important pour les gouvernements des États membres. Pareil suivi est nécessaire, dès lors qu’il s’impose de contrôler la vitesse à laquelle nous orientons les investissements vers les secteurs durables. En effet, si nous investissons trop lentement, nous risquons d’épuiser les ressources disponibles avant que des solutions de substitution ne voient le jour. Une telle situation entraînerait une explosion des prix, qui s’accompagnerait d’effets dramatiques sur le système économique. À contrario, si nous investissons trop rapidement, nous risquons de priver de nombreux secteurs d’investissements et, ainsi, de ralentir l’activité économique qui génère les ressources nécessaires pour investir.

1.8. Dans le domaine de la lutte contre le changement climatique, le CESE estime également nécessaire de revoir les indicateurs existants afin de permettre un meilleur suivi des progrès accomplis. Il en existe certains qui ne rendent pas pleinement compte des effets négatifs que certaines activités économiques produisent sur l’environnement. De même, il conviendrait d’en adapter d’autres afin de mieux refléter les objectifs de l’Union européenne.

1.9. La numérisation et l’écologisation du système économique supposent de procéder à des réaménagements considérables des différents secteurs. Pour que ces changements soient effectués au coût social le plus bas possible, il s’impose de mettre en place des politiques de protection de la main-d’œuvre afin d’assurer, à moyen et à long terme, une répartition équitable du travail nécessaire parmi la population active. En outre, comme l’ont proposé les partenaires sociaux européens, le CESE estime qu’il est nécessaire de mettre au point un ensemble d’indicateurs relatifs à la négociation collective, laquelle protège les travailleurs en général, mais peut également assurer et promouvoir, dans les programmes de formation professionnelle, des mesures indispensables pour garantir leur mobilité, qui est nécessaire dans le contexte des défis posés par la transformation de l’économie. De même, il est possible de réaliser une répartition équitable du travail disponible dans l’ensemble de l’économie en recourant à des programmes intelligents d’organisation du temps de travail, qui peuvent être négociés par les partenaires sociaux.

1.10. Une transformation significative du système économique ne sera réalisable qu’avec l’adhésion de la société toute entière. Le CESE estime qu’il est nécessaire de réaliser de nouvelles enquêtes, de type Eurobaromètre, afin de pouvoir suivre quelle est la perception de la société par rapport à la modification du modèle économique.

1.11. Les États membres et la Commission européenne devraient également soutenir le développement d’initiatives visant à mieux mesurer le bien-être et à analyser l’impact des activités économiques sur l’environnement, comme celle mise au point par l’institut allemand de recherche ZOE, qui a développé le système d’indicateurs connu sous le nom d’«économie du donut».

2. Introduction

2.1. Le produit intérieur brut (PIB) reste le principal indicateur macroéconomique utilisé à l’échelle mondiale pour quantifier l’activité économique. Toutefois, selon un avis largement partagé, il ne parvient à refléter ni le niveau réel de bien-être et de développement d’une société, ni les effets négatifs que certaines activités économiques produisent sur l’environnement.

2.2. Ainsi, alors même que les créateurs du concept de PIB étaient conscients de ses limites, les débats sur le thème «Au-delà du PIB» ont gagné en importance tout au long des années 1990. Il est donc apparu nécessaire de disposer d’autres étalons, propres à rendre compte des défis mondiaux du vingt et unième siècle, comme le changement climatique, la pauvreté, l’épuisement des ressources, la santé et la qualité de vie. Organisée en 2007 par la Commission européenne, le Parlement européen, le Club de Rome, l’OCDE et le WWF, la conférence de haut niveau intitulée «Au-delà du PIB» ( 2 ) a marqué une étape importante dans la recherche des indices qui sont les plus appropriés pour mesurer ces progrès et qui se prêtent le mieux à être intégrés dans le processus décisionnel et repris dans le débat public. Par la suite, le rapport final de la commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social ( 3 ) , présidée par Joseph E. Stiglitz, Amartya Sen et Jean-Paul Fitoussi, a mis en évidence d’autres limites qui affectent le PIB, à savoir les doutes qu’il suscite quant à la manière dont il mesure la productivité, ainsi que l’absence d’une prise en compte du capital humain.

2.3. Ces dernières années, plusieurs priorités nouvelles sont apparues pour les décideurs politiques européens, qu’il s’agisse, pour ne prendre que ces deux exemples, de la transformation numérique et verte ou de l’insistance croissante qui est placée sur les considérations sociales dans un large éventail de domaines d’action. En outre, si la pandémie de COVID-19 produira sans aucun doute des répercussions aussi profondes que négatives sur l’économie européenne, il importe de ne pas oublier que d’autres problématiques, telles que le changement climatique, la montée des inégalités et la faible croissance de la productivité, n’ont pas disparu pour autant. Les investissements dans la cohésion de la société, le développement durable, le capital humain et social et la qualité de vie seront essentiels pour ouvrir des perspectives aux entreprises modernes, en stimulant à l’avenir l’emploi, la richesse et la croissance durable. Par conséquent, les indicateurs qui vont au-delà du PIB devraient devenir des instruments qui donneront la possibilité non seulement de suivre et de mesurer l’évolution des politiques, mais aussi d’apporter des informations quant à leur développement, d’améliorer la communication et d’encourager la fixation des objectifs.

2.4. Grâce au présent avis d’initiative, le CESE entend apporter une contribution de valeur aux travaux visant à déterminer quels sont les indicateurs touchant au bien-être et au développement qui devraient être considérés comme complémentaires à ceux de type classique, en rapport avec l’économie. L’avis met également en évidence les besoins non satisfaits en matière de données et décrit comment mieux intégrer ces indicateurs dans le processus d’élaboration des politiques au niveau européen et national, de manière que l’Union européenne puisse sortir plus forte de la crise actuelle et soit par ailleurs capable de mieux résister aux futurs chocs.

2.5. Jamais, assurément, on n’a ressenti de manière plus aiguë la nécessité de mettre au point des indicateurs permettant l’élaboration et la mise en œuvre de politiques qui visent à développer un modèle mondial d’économie durable capable d’assurer le bien-être de tous les habitants de la planète, et le modèle économique actuel, fondé sur une croissance perpétuelle considérée comme le principal moteur de la stabilité du système, ne peut plus être soutenu par une planète dont les ressources sont limitées.

2.6. En juin, la Commission européenne a publié un document de réflexion ( 4 ) dans lequel elle réaffirme qu’il est nécessaire de mettre au point des indicateurs complémentaires au PIB afin de pouvoir mieux suivre la transformation qui s’opère dans la société et l’économie grâce à la mise en œuvre de politiques visant à promouvoir le pacte vert pour l’Europe. Ce document présente également les efforts déployés ces dernières années par certains États membres en vue de mettre au point des outils complémentaires pour assurer un suivi du bien-être et de l’impact des activités économiques sur l’environnement.

2.7. Au niveau mondial, il existe un certain nombre d’initiatives qui ont pour objectif de développer des indicateurs qui, d’une part, donnent aux responsables politiques la possibilité d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques visant à promouvoir la durabilité et, d’autre part, permettent une meilleure information sur le processus de transformation du modèle économique. Parmi ces initiatives dignes d’attention figure le modèle de l’«économie du donut pour l’UE à l’horizon 2030» ( 5 ) , un nouveau concept présentant une synthèse politique des tableaux de bord existants et de 30 indicateurs sélectionnés, afin de favoriser une plus grande efficacité dans la conception des politiques, mais aussi, auprès du grand public, une meilleure compréhension des impératifs liés à la transformation du système économique.

3. Observations générales et particulières

3.1. Le débat sur le thème «Au-delà du PIB» a suscité des réactions importantes auprès des institutions, des chercheurs et des responsables politiques. C’est ainsi qu’ont été avancées, au niveau de l’OCDE, de l’ONU, de la Commission européenne ou d’Eurostat, des propositions d’indicateurs visant à mieux mesurer le bien-être et la prospérité à l’échelon individuel, collectif ou national. En 2015, l’ONU a adopté les objectifs de développement durable, pour lesquels elle a défini 169 cibles et 200 indicateurs. En 2018, le groupe d’experts de haut niveau de l’OCDE a publié deux rapports ( 6 ) qui recommandent de mesurer plus efficacement le bien-être, en améliorant les indicateurs existants ou en en introduisant de nouveaux. Le CESE estime que les États membres devraient recourir en priorité à certains des indicateurs proposés par les Nations unies, en fonction de leurs spécificités nationales, et il les encourage à utiliser les propositions formulées dans les rapports de l’OCDE sur l’amélioration de la mesure du bien-être et de la prospérité.

3.2. Récemment, les partenaires sociaux européens, à savoir BussinessEurope, la Confédération européenne des syndicats (CES), le Centre européen des employeurs et des entreprises fournissant des services publics et des services d’intérêt général (SIG Europe) et l’Union européenne de l’artisanat et des petites et moyennes entreprises (UEAPME) ont signé un document commun ( 7 ) qui recommande d’utiliser un ensemble d’indicateurs complémentaires au PIB dans le domaine social, économique et environnemental. Le CESE partage l’avis des partenaires sociaux européens quand ils estiment que les 14 indicateurs proposés sont propres à constituer un tableau de bord complémentaire au PIB, qu’il est possible d’utiliser pour concevoir des politiques soutenant un modèle de croissance durable.

3.3. Dès 2011, le CESE a commencé à participer au débat sur le thème «Au-delà du PIB» qui a cours au niveau européen. Ainsi, il a élaboré une série d’avis ( 8 ) proposant de nouveaux indicateurs pour mesurer le bien-être et la prospérité, et a réalisé des enquêtes visant à mieux cerner les facteurs qui donnent aux citoyens européens le sentiment de mener une vie de qualité et qui ait du sens. Le CESE estime nécessaire d’élaborer de nouveaux indicateurs qui non seulement mesurent la résilience économique en termes de capacité d’adaptation et de transformation, mais aussi tiennent compte du principe «ne laisser personne de côté».

3.4. Pour être sûrs de laisser aux générations futures une planète qui soit dans un état qui, à tout le moins, ne soit pas inférieur à celui d’aujourd’hui, il nous faut repenser le modèle économique qui est fondé sur l’exploitation incontrôlée des ressources naturelles. Un fait certain est que l’économie circulaire, qui suscite un intérêt croissant, garantit une utilisation plus rationnelle des ressources naturelles. Aussi le CESE propose-t-il d’élaborer un ensemble d’indicateurs visant à mieux informer les décideurs politiques, qui pourront ainsi promouvoir des politiques de développement de ce secteur. Par exemple, si, pour certains biens de consommation durables, l’on indique la teneur en matières issues de ressources naturelles, en y ajoutant la durée moyenne de leur utilisation et le taux potentiel de valorisation des matériaux mentionnés, il sera possible de fournir aux décideurs politiques des informations pertinentes quant aux raisons de décider qu’il y a lieu d’investir dans le secteur du recyclage.

3.5. Le Comité estime qu’il serait judicieux d’élaborer sous forme condensée un tableau de bord «au-delà du PIB», lequel pourrait ensuite être intégré au tableau de bord relatif au pacte vert pour l’Europe. Le modèle de l’«économie du donut pour l’UE à l’horizon 2030», élaboré par l’institut allemand ZOE, pourrait être utilisé pour développer ce tableau, qui pourrait jouer un rôle dans le processus de gouvernance européenne en ce qu’il contribuerait à évaluer les progrès réalisés et définir les actions nécessaires pour atteindre les objectifs du semestre européen. Le Comité estime que le processus de gouvernance européenne devrait adopter une nouvelle perspective, axée sur le bien-être des citoyens.

3.6. Le CESE recommande à la Commission et aux États membres de définir des objectifs pour chacun des indicateurs. Cette démarche donnerait la possibilité d’utiliser le concept de «distance par rapport à l’objectif» pour mieux suivre les progrès accomplis et en avoir une meilleure compréhension.

3.7. L’Union européenne s’est fixé un objectif ambitieux en matière de changement climatique, consistant à atteindre pour 2050 la neutralité du point de vue des émissions de carbone dans l’atmosphère. Il implique notamment que les investissements doivent être réorientés vers des activités économiques sans incidence sur l’environnement. La Commission européenne a récemment présenté une communication ( 9 ) visant à orienter les financements vers des activités durables. Le CESE souscrit à cette initiative de la Commission et estime qu’il est nécessaire de mettre au point un ensemble d’indicateurs qui permettront, d’une part, d’assurer le suivi du processus de «verdissement» des financements et, de l’autre, d’indiquer le degré d’écologisation des secteurs économiques. Ces indicateurs fourniraient alors aux décideurs politiques une meilleure orientation, s’agissant de planifier les incitations publiques en faveur des activités durables. Ils peuvent en outre constituer un outil de suivi important pour les gouvernements des États membres. Pareil suivi est nécessaire, dès lors qu’il s’impose de contrôler la vitesse à laquelle nous orientons les investissements vers les secteurs durables. En effet, si nous investissons trop lentement, nous risquons d’épuiser les ressources disponibles avant que des solutions de substitution ne voient le jour, et une telle situation entraînerait une explosion des prix, qui s’accompagnerait d’effets dramatiques sur le système économique. À contrario, si nous le faisons trop rapidement, nous risquons de priver de nombreux secteurs des investissements requis et, ainsi, de ralentir l’activité économique qui génère les ressources nécessaires pour investir.

3.8. Dans le domaine de la lutte contre le changement climatique, le CESE estime également nécessaire de revoir les indicateurs existants afin de permettre un meilleur suivi des progrès accomplis. Celui des émissions de gaz à effet de serre en offre un exemple. Les émissions provenant de certains secteurs, comme l’aviation, ne sont pas reprises dans celui qui a été élaboré par Eurostat. De même, il conviendrait d’adapter plusieurs indicateurs, afin de mieux refléter les objectifs de l’Union européenne.

3.9. La numérisation et l’écologisation du système économique supposent de procéder à des réaménagements considérables des différents secteurs, du point de vue de leur contribution au PIB comme de l’emploi. Pour que ces changements soient effectués au coût social le plus bas possible, il s’impose de mettre en place des politiques de protection de la main-d’œuvre afin d’assurer, à moyen et à long terme, une répartition équitable du travail nécessaire parmi la population active. En outre, comme l’ont proposé les partenaires sociaux européens, le CESE estime qu’il est nécessaire de mettre au point un ensemble d’indicateurs relatifs à la négociation collective, laquelle protège les travailleurs en général, mais peut également assurer et promouvoir, dans les programmes de formation professionnelle, des mesures indispensables pour garantir leur mobilité, qui est nécessaire dans le contexte des défis posés par la transformation de l’économie. De même, il est possible de réaliser une répartition équitable du travail disponible dans l’ensemble de l’économie en recourant à des programmes intelligents d’organisation du temps de travail, qui peuvent être négociés par les partenaires sociaux.

3.10. Une transformation significative du système économique ne sera réalisable qu’avec l’adhésion de la société toute entière. C’est la raison pour laquelle il est indispensable que tout au long de ce processus difficile, les décideurs politiques disposent, en plus des indicateurs statistiques, d’enquêtes et de recherches statistique qui donnent la possibilité de contrôler le niveau de compréhension et d’acceptation des changements par la société. Le CESE estime qu’il est nécessaire de réaliser de nouvelles enquêtes, de type Eurobaromètre, afin de pouvoir suivre quelle est la perception de la société par rapport à la modification du modèle économique. Les États membres et la Commission européenne devraient également soutenir le développement d’initiatives visant à mieux mesurer le bien-être et à analyser l’impact des activités économiques sur l’environnement, comme celle mise au point par l’institut allemand de recherche ZOE, qui a développé le système d’indicateurs connu sous le nom de modèle de l’«économie du donut pour l’UE à l’horizon 2030» ( 10 )

3.11. Le CESE juge qu’il est inéluctable de passer du système économique dans lequel le principal moteur était la croissance vers un modèle où prévaut le développement durable. Compte tenu de la grande complexité que cette transformation implique et des défis énormes qu’elle pose, les propositions de nouveaux indicateurs qui sont contenues dans le présent avis ne constituent bien évidemment qu’un exemple de l’approche qu’il est possible d’adopter en matière d’instruments de mesure dans le domaine social, économique ou environnemental.

Bruxelles, le 8 décembre 2021. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) COM(2021) 188 final, Taxinomie de l’UE, publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, préférences en matière de durabilité et devoirs fiduciaires: orienter la finance dans le sens du pacte vert pour l’Europe (JO C 517 du 22.12.2021, p. 72).

(2) Notes de synthèse de la conférence «Au-delà du PIB» — https://ec.europa.eu/environment/beyond_gdp/proceedings/bgdp_proceedings_summary_notes.pdf (en anglais).

(3) Rapport de la Commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social — https://ec.europa.eu/eurostat/documents/8131721/8131772/Stiglitz-Sen-Fitoussi-Commission-report.pdf

(4) https://ec.europa.eu/info/publications/economic-policy-making-beyond-gdp-introduction_fr

(5) https://zoe-institut.de/en/publication/a-compass-towards-2030

(6) OCDE (2018), Beyond GDP: Measuring what counts for economic and social performance («Voir au-delà du PIB: mesurer ce qui compte pour la performance économique et sociale»), Éditions OCDE, Paris — https://doi.org/10.1787/9789264307292-en

OCDE (2018), For Good Measure: Advancing Research on Well-Being Metrics Beyond GDP («Faire bonne mesure: promouvoir la recherche sur les mesures du bien-être au-delà du PIB»), Éditions OCDE, Paris — https://www.oecd-ilibrary.org/fr/economics/for-good-measure_9789264307278-en

(7) https://est.etuc.org/wp-content/uploads/2021/05/FINAL-BEYOND-GDP-SOCIAL-PARTNERS-EU.pdf

(8) Avis du Comité économique et social européen sur «Le PIB et au-delà — L’implication de la société civile dans le processus de sélection d’indicateurs complémentaires» (avis d’initiative) (JO C 181 du 21.6.2012, p. 14).

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l’emploi — Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l’UE», COM(2010) 367 final (JO C 107 du 6.4.2011, p. 7).

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Dépasser le PIB — Indicateurs pour le développement durable» (JO C 100 du 30.4.2009, p. 53).

(9) COM(2021) 188 final, Taxinomie de l’UE, publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, préférences en matière de durabilité et devoirs fiduciaires: orienter la finance dans le sens du pacte vert pour l’Europe l (JO C 517 du 22.12.2021, p. 72).

(10) Rapport de l’institut ZOE: A Compass towards 2030 (https://zoe-institut.de/en/publication/a-compass-towards-2030/).