COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 18.12.2020 COM(2020) 813 final RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL sur le fonctionnement des dispositions de la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures {SWD(2020) 340 final}



Introduction 1.L’équité fiscale est un élément clé du récent plan d’action de la Commission pour une fiscalité équitable et simplifiée à l’appui de la stratégie de relance. Tout le monde est censé payer sa part de l’impôt. Si l’impôt reste impayé, les autorités fiscales doivent prendre des mesures pour obtenir son recouvrement. La compétence de ces autorités se limite toutefois à leur territoire national. Elles ne peuvent, en effet, pas prendre de mesures de recouvrement dans d’autres pays bien que des débiteurs fiscaux puissent s’être établis dans un autre pays ou disposer de biens dans d’autres pays. L’Union européenne (UE) a donc adopté une législation qui permet à ses États membres de se prêter mutuellement assistance pour le recouvrement de l’impôt qui leur est dû et pour d’autres créances européennes, telles qu’elles sont définies à l’article 2 de la directive. L’exemple ci-dessous illustre le fonctionnement de cette assistance au recouvrement: une personne ne paie pas ses dettes fiscales dans l’État membre A. Elle déménage vers l’État membre B mais possède également des biens dans l’État membre C. Dans ce cas, les autorités fiscales de l’État membre A peuvent demander aux autorités fiscales des États membres B et C de les aider à recouvrer les taxes dues à l’État membre A. L’assistance mutuelle au recouvrement contribue ainsi à garantir l’équité et la non-discrimination en matière de taxation: elle permet de faire en sorte que chacun paie sa part de l’impôt et d’éviter la fraude fiscale et les pertes budgétaires pour les États membres et pour l’UE. 2.Le présent rapport fait office de rapport de suivi au rapport COM(2017)778 de la Commission au Parlement Européen et au Conseil du 18 décembre 2017 sur le fonctionnement des dispositions de la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures. Conformément à l’article 27, paragraphe 3, de cette directive, tous les cinq ans, la Commission fait rapport au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement des dispositions établies par la directive. Le présent rapport est le deuxième à être présenté au titre de cette nouvelle directive. Il couvre la période 2017-2019. 3.Conformément aux conclusions du rapport précédent, les actions suivantes ont été déterminées: 1) améliorer la collecte de données statistiques sur l’utilisation de l’assistance en matière de recouvrement fiscal, en vue d’une évaluation plus détaillée de l’efficience et de l’efficacité de l’assistance mutuelle en matière de recouvrement, en tenant compte de la nécessité d’éviter ou de limiter la charge de travail supplémentaire pour les autorités fiscales nationales. Il convient également d’accorder une attention particulière au lien entre la charge de travail des demandes d’assistance entrantes et les ressources administratives déployées dans l’État membre requis; 2) examiner, au niveau de chaque État membre, les problèmes qui entravent le bon fonctionnement de l’assistance mutuelle en matière de recouvrement, en vue de l’adoption de recommandations ou d’autres mesures visant à remédier à ces problèmes; 3) examiner les besoins et les moyens d’améliorer le fonctionnement du système d’assistance au recouvrement au niveau de l’UE; 4) sensibiliser à la législation relative à l’assistance mutuelle en matière de recouvrement et mieux la faire connaître, tant chez les autorités fiscales nationales que chez les contribuables; 5) examiner les possibilités et les moyens d’encourager et de faciliter l’assistance au recouvrement avec les pays tiers, en tenant compte des compétences et des priorités de l’UE. 4.En ce qui concerne les trois premiers points d’action, le groupe de projet Fiscalis 110 a procédé à une analyse plus approfondie, à laquelle 13 États membres ont participé. Des contributions ont également été recueillies auprès des autres États membres, notamment en ce qui concerne les problèmes rencontrés au niveau national. 5.Le présent rapport présente les actions de suivi et contient plusieurs recommandations en vue d’améliorations supplémentaires.

1. Premier point d’action: améliorer et automatiser la collecte de données statistiques 6.Les montants recouvrés qui ont été communiqués par les États membres requérants et les États membres requis présentent certaines différences durant la période 2017-2019. Tableau 1: aperçu des montants recouvrés (2017-2019) Recouvrés à la demande d’autres États membres, avant déduction des coûts propres (communiqués par les États membres requis) Recouvrés dans le cadre de demandes adressées à d’autres États membres (communiqués par les États membres requérants) en EUR en EUR 2017 103 536 690 159 544 517 2018 86 099 511 127 517 949 2019 93 304 732 106 391 930 Il ressort des données ci-dessus que, durant la période de trois ans concernée, entre 283 et 393 millions d’EUR ont été recouvrés. Une concordance parfaite entre les montants figurant dans les colonnes de gauche et de droite du tableau ci-dessus n’est pas nécessaire. Les montants de la colonne de gauche représentent les montants recouvrés avant déduction des coûts supportés par l’État membre requis (ce qui entraînerait normalement un montant plus élevé dans la colonne de gauche), et certaines dettes peuvent être payées directement à l’État membre requérant (ce qui entraîne un montant plus élevé dans la colonne de droite). Toutefois, les divergences entre les colonnes sont considérables, en particulier en 2017, bien que les différences entre les montants déclarés diminuent d’une année à l’autre. Indépendamment de cette amélioration, des questions se posent quant à l’exactitude de ces statistiques. Des divergences sont aussi constatées dans les nombres de demandes d’assistance communiqués par les États membres (voir section 1.1 du document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport pour de plus amples informations sur les nombres de demandes d’assistance). 7.Le passage à une collecte automatisée de données statistiques contribuera à améliorer la fiabilité des données statistiques communiquées par les États membres. Il réduira également la charge administrative qui pèse sur les États membres. 8.En outre, une collecte automatisée de statistiques permettra aux États membres de recueillir des informations plus pertinentes sur leurs résultats réels dans le domaine de l’assistance en matière de recouvrement fiscal. Le groupe d’experts Recouvrement a déjà examiné la possibilité pour les États membres d’élargir la collecte de données statistiques – de manière automatisée – aux éléments suivants: -le type de réponses aux demandes de recouvrement, en indiquant l’utilité de la demande et ses chances d’obtenir le recouvrement; -le nombre de situations dans lesquelles les demandes sont révisées par l’État membre requérant, à la suite de corrections, de litiges, de paiements (partiels), etc.;

-la ponctualité des accusés de réception des demandes d’assistance et la ponctualité des premières réponses aux demandes d’assistance; -le nombre de demandes de recouvrement relatives à des remboursements de TVA attendus de l’État requis (lorsque l’action demandée à cet État se limite à la saisie du montant du remboursement de TVA concerné). La Commission espère que ces informations supplémentaires contribueront à améliorer l’évaluation des activités et à mieux démontrer les efforts déployés par les États membres requis et les États membres requérants. 9.La collecte automatisée des données statistiques susmentionnées nécessite des développements supplémentaires des systèmes informatiques. Ceux-ci seraient normalement prêts en 2021, de sorte que la collecte automatisée de ces statistiques pourrait être pleinement appliquée par les États membres en ce qui concerne les demandes et les réponses envoyées à partir de 2022. 2. Deuxième point d’action: améliorer la législation et les pratiques au niveau national 10.Il existe différentes situations dans lesquelles le recouvrement et l’exécution des demandes d’assistance au recouvrement devraient être améliorés au niveau national: 1 a) cas de non-réponse, révélant un manque manifeste de coopération. Il s’agit des cas dans lesquels les autorités requises n’accusent pas réception de la demande d’assistance ou ne fournissent pas de réponses supplémentaires à la demande. Ces situations nuisent à la confiance mutuelle, qui est fondamentale dans le domaine de l’assistance en matière de recouvrement fiscal; 1 b) autres situations de non-coopération, dues à l’insuffisance ou au manque de clarté des informations et à des problèmes de communication. Il s’agit notamment des situations dans lesquelles les autorités requérantes ne fournissent pas d’informations claires sur leur demande (par exemple, motivation insuffisante ou absente dans une demande de recouvrement relative à une ancienne créance; absence d’explications concernant les informations sur lesquelles la demande est fondée, alors que ces informations seraient utiles pour l’exécution de la demande) ou dans lesquelles les autorités requises ne fournissent pas d’informations claires sur les mesures prises dans l’État membre requis et/ou sur les problèmes qui empêchent ou entravent l’exécution de la demande d’assistance. Ces situations nuisent à l’efficacité et à l’efficience de l’assistance en matière de recouvrement fiscal. Le manque de clarté des demandes et des réponses fait peser une charge administrative supplémentaire inutile sur les autorités concernées. Cette incertitude entrave également les décisions de l’État membre requérant de prendre d’autres mesures (par exemple, ouvrir une procédure d’insolvabilité ou interrompre ou suspendre le délai de prescription); 2 a) application incorrecte de la directive relative au recouvrement: situations dans lesquelles la directive 2010/24 n’est pas correctement transposée dans la législation et/ou dans les pratiques administratives de l’État membre requis ou situations relatives à une interprétation erronée de la directive (voir sections 2.2.1 à 2.2.4 du document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport). Ces situations entravent gravement le bon fonctionnement du système d’assistance au recouvrement. Elles créent une confusion inutile qui entraîne parfois d’autres incompréhensions et malentendus mutuels;

2 b) insuffisance de la législation ou des pratiques nationales: situations dans lesquelles le cadre juridique ou les pratiques dans l’État membre requis ne sont pas aptes à la fourniture d’une assistance au recouvrement aux autres États membres (voir section 2.2.5 du document de travail des services de la Commission accompagnant le présent rapport). Si la législation ou les pratiques nationales ne sont pas suffisamment développées et adaptées aux besoins de l’assistance internationale en matière de recouvrement, l’assistance au recouvrement ne peut pas fonctionner correctement. Ces situations peuvent être directement ou indirectement discriminatoires et avoir des conséquences négatives pour la perception de l’impôt et le fonctionnement du marché intérieur. 11.En général, il est possible de conclure que les États membres doivent déployer des ressources humaines et des infrastructures informatiques suffisantes pour traiter les demandes d’assistance au recouvrement entrantes, et que les règles et pratiques administratives nationales doivent être renforcées en vue d’une assistance au recouvrement active et efficace. 12.La Commission entend suivre de près les problèmes signalés. Tous les États membres concernés ont été invités à formuler des observations et, le cas échéant, à présenter leurs actions de suivi. L’évaluation de ces problèmes par la Commission est en cours et elle pourra, dans certains cas, déboucher sur l’ouverture de procédures d’infraction en cas d’application incorrecte de la directive relative au recouvrement. 3. Troisième point d’action: améliorer le fonctionnement de l’assistance au recouvrement au niveau de l’UE 13.Dans son rapport COM(2017)778, la Commission concluait que l’amélioration de différents aspects juridiques et techniques du fonctionnement du système d’assistance en matière de recouvrement fiscal de l’UE pouvait être envisagée (voir section 4.3 de ce rapport). 14.Certaines idées visant à améliorer le cadre de l’UE ont été formulées par les États membres dans le contexte de l’évaluation qui a eu lieu en 2017. Le groupe de projet Fiscalis 110 a procédé à une analyse plus approfondie de plusieurs propositions visant à améliorer l’efficacité des dispositifs d’assistance au recouvrement. La vue d’ensemble ci-dessous en présente les principaux éléments. 15.Une préoccupation majeure concerne l’échange d’informations. Celui-ci pourrait être amélioré, entre autres, en: – permettant une plus grande flexibilité en ce qui concerne l’utilisation du formulaire de demande pour l’échange d’informations; – élargissant l’échange d’informations spontané et l’accès rapide à l’information. 16.Auparavant, l’assistance au recouvrement n’était prévue que pour les taxes et impôts qui existaient dans les deux États membres concernés. Cette approche en miroir a été abandonnée en 2010, lorsque la directive 2010/24 a élargi le champ d’application aux créances afférentes à «l’ensemble des taxes, impôts et droits quels qu’ils soient». L’approche en miroir, qui exige une similitude entre les taxes et impôts de l’État membre requérant et ceux de l’État membre requis, a toutefois été maintenue pour les éléments suivants: – lorsqu’il exécute une demande de mesures de recouvrement ou de mesures conservatoires, l’État membre requis doit mettre en œuvre ses propres compétences et procédures qui s’appliquent aux mêmes droits, impôts ou taxes ou, à défaut, à des droits, impôts ou taxes similaires (l’impôt sur le revenu étant une solution de repli) (article 13, paragraphe 1, de la directive 2010/24);

– lorsqu’ils envoient des demandes d’assistance, les États membres doivent tenir compte de la répartition interne des compétences dans les États membres requis en ce qui concerne le recouvrement des catégories spécifiques de taxes et impôts pour lesquelles une assistance au recouvrement est demandée. Par conséquent, un système de 13 boîtes aux lettres a été mis en place, et son utilisation peut varier d’un État membre à l’autre, en fonction de la répartition interne des compétences dans les États membres en ce qui concerne les catégories spécifiques de taxes et impôts; – lorsque la suspension, l’interruption ou la prolongation des délais de prescription s’applique, étant donné que l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2010/24 tient compte de l’existence éventuelle d’un effet équivalent prévu par les législations des deux États membres. 17.La simplification des règles susmentionnées devrait être envisagée, au moins à titre facultatif. Cela faciliterait un éventuel élargissement (facultatif) du champ d’application à d’autres créances publiques pour lesquelles il n’existe actuellement aucun cadre d’assistance au recouvrement. En effet, plusieurs États membres ont plaidé à plusieurs reprises en faveur d’un nouvel élargissement du champ d’application de l’assistance au recouvrement, afin de couvrir d’autres créances publiques pour lesquelles il n’existe actuellement aucune autre base juridique. 18.Il convient également d’accorder une attention particulière aux moyens de faire face à la numérisation des opérations et des actifs, qui vient ajouter aux problèmes existants en matière de recouvrement, entre autres: – des problèmes liés à la saisie de comptes bancaires électroniques et de cryptomonnaies; – des difficultés à recouvrer les taxes et impôts dus par des assujettis établis dans des pays autres que les pays où ils opèrent (en particulier dans le cas du commerce électronique). À cet égard, il y aurait lieu d’accorder davantage d’attention aux aspects liés au recouvrement (et à l’assistance en la matière) lors de l’élaboration d’une nouvelle législation fiscale. 19.La Commission entend poursuivre les discussions avec les États membres afin de procéder à une analyse approfondie des possibilités et des besoins concernant le renforcement et la facilitation du cadre d’assistance au recouvrement. 20.Toute évolution future devrait néanmoins tenir pleinement compte de la nécessité de protéger les droits des débiteurs fiscaux. Le nombre croissant de questions préjudicielles posées à la Cour de justice de l’Union européenne confirme que l’assistance au recouvrement dans le cadre de la directive 2010/24 doit – au même titre que l’assistance au recouvrement prévue par tout autre accord – respecter les droits des débiteurs fiscaux, en particulier leurs droits de la défense. 4. Quatrième point d’action: sensibiliser aux règles relatives à l’assistance mutuelle en matière de recouvrement et mieux les faire connaître 21.L’une des conclusions du rapport d’évaluation COM(2017)778 de la Commission portait sur la nécessité de sensibiliser à la législation relative à l’assistance mutuelle en matière de recouvrement et de mieux la faire connaître. Il semble que les problèmes touchant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement résultent souvent d’un manque de compréhension des règles prévues par la directive 2010/24. En outre, la sensibilisation est nécessaire non seulement au niveau des autorités fiscales nationales, mais également au niveau des contribuables. 22.Au niveau de l’UE, certaines formations ont déjà été organisées. La Commission prévoit d’organiser des formations plus régulières et systématiques dans le cadre du programme Fiscalis, afin de contribuer à une compréhension et à une connaissance communes des possibilités d’assistance au recouvrement au sein de l’UE.

Ces activités de formation doivent également tenir compte de l’incidence croissante de l’évolution de la jurisprudence dans le domaine du recouvrement fiscal et de l’assistance au recouvrement. 23.De plus, chaque État membre est censé partager des informations sur sa législation et ses pratiques nationales avec les autres États membres. Ces informations sont importantes pour les autorités fiscales des autres États membres souhaitant vérifier les possibilités d’assistance au recouvrement dans d’autres pays. Certaines informations nationales sont déjà disponibles dans la base de données commune CIRCABC. La Commission mettra en place une action coordonnée, dans le cadre de laquelle elle invitera les États membres à mettre à jour ces informations nationales et à élargir leur portée. 24.Les États membres seront également invités à sensibiliser les contribuables aux possibilités d’assistance transfrontière en matière de recouvrement fiscal et aux conséquences qui en résultent. 5. Cinquième point d’action: examiner les possibilités et les moyens d’encourager et de faciliter l’assistance au recouvrement avec les pays tiers 25.En 2018, l’Union européenne a signé son premier accord bilatéral en ce qui concerne la coopération administrative, la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement de créances dans le domaine de la TVA avec un pays tiers: le Royaume de Norvège. L’accord entre l’UE et la Norvège permet aux États membres et à la Norvège d’utiliser les formulaires électroniques, y compris pour l’assistance au recouvrement de taxes et impôts autres que la TVA. Plusieurs États membres ont fait part de leur intérêt à recourir à cette possibilité. Cela serait utile, compte tenu de la traduction automatisée des formulaires types, qui permettent d’informer les personnes concernées dans la langue officielle de l’État requis. La Norvège a indiqué que l’évaluation de l’utilisation élargie des formulaires électroniques serait effectuée d’ici à la fin 2020. 26.Dans ses conclusions du 5 décembre 2019, le Conseil de l’Union européenne a estimé que l’accord entre l’UE et la Norvège constituait une étape importante pour l’échange d’informations fiscales avec les pays tiers. Il a souligné l’importance d’une telle coopération entre les États membres de l’UE et les pays tiers dans la lutte contre la fraude fiscale et a invité la Commission à étudier les possibilités de nouveaux accords relatifs à des accords d’assistance mutuelle en matière de TVA et de recouvrement avec d’autres pays tiers. Les accords de coopération administrative avec les pays tiers, en particulier ceux visant à lutter contre la fraude fiscale liée au commerce électronique, font partie des initiatives présentées dans le récent plan d’action de la Commission pour une fiscalité équitable et simplifiée à l’appui de la stratégie de relance. 27.Des dispositions relatives à l’assistance au recouvrement, conservant la possibilité d’utiliser le cadre actuel pour l’assistance au recouvrement en cours avec le Royaume-Uni, ont été incluses dans l’accord de retrait. Le Conseil de l’Union européenne a par ailleurs autorisé la Commission européenne à ouvrir des négociations en vue d’un nouveau partenariat avec le Royaume-Uni. Le partenariat envisagé couvre, entre autres, une coopération administrative et une assistance mutuelle en matière de douanes et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), y compris pour l’échange d’informations aux fins de la lutte contre la fraude douanière et la fraude à la TVA, ainsi qu’une assistance mutuelle pour le recouvrement des créances liées aux taxes et droits, comme indiqué dans les directives de négociation.

28.Depuis 2019, des formulaires électroniques de demande d’assistance au recouvrement (au format Java) sont disponibles pour une utilisation avec les pays tiers. Lorsque ces formulaires ont été initialement élaborés, ils ont en effet été conçus de manière à pouvoir être utilisés avec d’autres pays tiers. Une coopération avec les pays tiers peut également être envisagée pour la révision des formulaires actuels de demande d’assistance en matière de recouvrement fiscal de l’UE. 29.Enfin, le groupe d’experts Recouvrement de l’UE a proposé d’élaborer un protocole d’accord type de l’UE pour les accords bilatéraux avec les pays tiers. Sur la base de l’échange des meilleures pratiques, les États membres pourraient utiliser ce modèle pour organiser leur assistance au recouvrement avec les pays tiers, afin de simplifier la mise en œuvre de ces accords. 6. Conclusions générales et recommandations 30.La collecte automatisée de données statistiques contribuera à améliorer l’exactitude de ces statistiques et à réduire la charge administrative qui pèse sur les États membres. Les États membres sont invités à utiliser efficacement la collecte automatisée de données statistiques et à inclure les données supplémentaires ainsi collectées dans leurs rapports annuels à la Commission. 31.Bien que les montants recouvrés soient considérables, les problèmes signalés montrent qu’il existe des préoccupations/des doutes quant à la volonté ou à la capacité de certains États membres de fournir une assistance au recouvrement. Les États membres sont juridiquement tenus d’assister les autres États membres dans le recouvrement des créances fiscales, de sorte que des mesures appropriées doivent être prises au niveau national pour qu'ils puissent s’acquitter de cette obligation. 32.Il convient de donner un suivi approprié à chaque demande d’assistance et de raccourcir considérablement les délais de traitement. Les États membres devraient consacrer suffisamment de ressources humaines, d’infrastructures informatiques et d’outils informatiques à l’assistance en matière de recouvrement fiscal, afin de remplir leurs obligations d’assistance et de traiter le volume sans cesse croissant de demandes d’assistance. Les règles et pratiques administratives nationales doivent être conçues de manière à ce que les autorités fiscales chargées du recouvrement puissent fournir une telle assistance. Les États membres sont invités à organiser un contrôle interne afin de s’assurer que les demandes d’assistance sont effectivement exécutées et que les autorités requises fournissent en temps utile aux autorités requérantes des informations claires sur l’exécution des demandes d’assistance. Les autorités fiscales sont invitées à signaler les cas de non-respect des règles en matière d’assistance au recouvrement au niveau approprié au sein des États membres, et les États membres sont invités à soumettre ces problèmes (à un stade plus précoce) aux autres États membres et à la Commission, afin que les problèmes persistants dans les relations avec les autres États membres puissent être traités de manière plus proactive et plus efficace.