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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 8.10.2008 
SEC(2008) 2545 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant la 
 
Proposition de  
 
DIRECTIVE DU PAR LEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL  
 
relative aux droits des consommateurs 
  
Résumé de l'analyse d'impact  
{COM(2008) 614 final} 
{SEC(2008) 2544} {SEC(2008) 2547} 
 
FR 2   FR 1. CONSULTATION ET EXPERTISE  
Le 8 février 2007, la Commission a adopté le livre vert sur la révision de l'acquis 
communautaire en matière de protection des consommateurs et lancé sur ce thème une consultation publique
1. Elle a reçu plus de 300 réponses de la part d'associations de 
consommateurs et de professionnels, d'États membres, du Parlement européen, du Comité 
économique et social européen et d'autres part ies prenantes, telles que des universitaires ou 
des juristes. 
La direction générale de la santé et des c onsommateurs a organisé, le 14 novembre 2007, une 
conférence d'une journée en vue de déterminer quels étaient les problèmes réglementaires et 
d'examiner différentes questions soulevées dans  les réponses à la cons ultation lancée par le 
livre vert. Dans le contexte de l'analyse d' impact, les parties prenantes ont été largement 
consultées entre décembre 2007 et mars 2008. Cette  consultation a permis de recueillir des 
informations importantes pour définir le problè me et analyser les mesures envisageables.  
Le 20 décembre 2007, le contractant de la Commission a envoyé deux questionnaires à de 
nombreuses parties prenantes (l' un destiné aux entreprises, l'autr e aux consommateurs). Il a en 
outre tenu compte des résultats de deux e nquêtes Eurobaromètre, commandées par la 
Commission, sur l'attitude des cons ommateurs et des détaillants. 
En janvier et février 2008, le contractant a réalis é, sous la supervision de la Commission, plus 
de vingt entretiens en face-à-face avec des acte urs de premier plan du monde de l'entreprise.  
Un groupe d'experts composé de juristes, d'économistes et de représentants des 
consommateurs a été constitué pour examiner le s options stratégiques et leurs incidences 
probables.  
Un atelier d'une journée organisé le 6 février 2008 a été l'occasion, pour plus de 
quarante représentants d'entrepri ses, de se pencher sur les ré percussions pour les entreprises 
de la modification du droit communautaire en matière de protection des consommateurs.  
Le 13 février 2008, un groupe de ré flexion réunissant plus de  vingt consommateurs a été 
constitué. Ce groupe a étudié l'incidence des rè gles actuelles de prot ection des consommateurs 
sur le comportement de ces derniers et évalué l'effet des modifications législatives envisagées 
sur leur confiance à l'égard des achats transfrontaliers. 
Le 29 février 2008, le contractant a organisé un atelier dans le cadre du groupe  consultatif 
européen des consommateurs (GCEC) en vue d' examiner les répercussi ons des modifications 
du droit communautaire qui ont  une influence sur la prot ection et la confiance des 
consommateurs, notamment en ce qui concer ne les transactions transfrontalières. 
Les services de la Commission ont également or ganisé des réunions bila térales avec le bureau 
européen des unions de consommateurs (BEUC), dont des représentants ont  aussi participé au 
groupe de réflexion des consommateurs, au gro upe d'experts et à la réunion du sous-groupe 
du GCEC.  
                                                 
1 Livre vert sur la révision de l’acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, 
COM(2006) 744 Final du 8.2.2007. Le livre vert et les résultats de la consultation sont disponibles sur 
le site http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm .  
 
FR 3   FR La Commission a organisé deux consultations distin ctes sur les directives relatives à la vente 
à distance et au démarchage à domicile. Toutes  les parties intéressées ont été invitées à 
transmettre leurs réponses à la Commission pour le 21 novembre 2006 et le 4 décembre 2007 
respectivement2. 
Enfin, d'autres DG ont été associées aux travaux d'analyse d'impact par l'intermédiaire d'un 
groupe de coordination interservices ( Impact Assessment Interservice Steering Group on the 
review of the acquis ).  
2. DEFINITION DU PROBLEME  
Le problème faisant l'objet de la présente an alyse d'impact est le caractère incomplet du 
marché intérieur sur le plan de s relations commerciales entre en treprises et particuliers. Les 
consommateurs ne tirent pas encore le bénéfi ce d'un marché de détail pleinement intégré 
proposant un plus grand choix à des prix plus ba s. Le marché intérieur se heurte à plusieurs 
obstacles pratiques et structurels, qui sont d'or dre linguistique, logistique  et réglementaire.  
Un obstacle réglementaire majeur résulte de la fragmentation des lé gislations nationales 
régissant les transactions avec les consommateurs. Ces législations transposent un certain nombre de directives constituant l'acquis communautaire en matière de protection des 
consommateurs. Selon une enquête Eurobaromètr e de 2008, les frais de mise en conformité 
avec les différentes lois nationales régissant les transactions avec les consommateurs sont 
considérés par 60 % des professionnels comme un obstacle important à la vente 
transfrontalière aux particuliers.  
La principale cause de cette fragmentation ré side dans les clauses d'harmonisation minimale 
contenues dans les directives relatives à la  protection des conso mmateurs. Ces clauses 
reconnaissent explicitement le droit des États membres à maintenir ou à adopter dans leur 
législation nationale des règles  de protection des consommate urs plus strictes. Les États 
membres ont largement usé de cette possibilité de garantir à leurs co nsommateurs un niveau 
de protection plus élevé. Le pr oblème de la fragmentation juri dique est encore exacerbé par 
deux autres aspects: la coordi nation imparfaite du cadre régl ementaire communautaire et le 
vieillissement de certaines dispositions des dire ctives. En l'absence de toute coordination, les 
mesures prises par les législateurs nationaux pou r tenter de résoudre ces problèmes n'ont fait 
qu'aggraver la situation. L'analyse d'impact tra ite exclusivement des aspects qui ont trait aux 
répercussions de cette fragment ation, notamment sur les consomma teurs et les entreprises.  
L'incidence de la fragmentation juridique sur le marché intérieur présente deux facettes. 
Premièrement, elle engendre chez  les entreprises une réticence à vendre à des consommateurs 
en dehors du marché national. Les entreprises ressentent les effets de la fragmentation en 
raison des règles de c onflit de lois, et notamment du règl ement «Rome I», qui dispose que les 
professionnels ne peuvent, à l'égard de consom mateurs étrangers, aller en deçà du niveau de 
protection accordé à ces derniers dans leur pays de rési dence. Un professionnel qui souhaite 
vendre à l'étranger doit supporter de s coûts juridiques et d'autres coûts de mise en conformité 
pour veiller à respecter le niveau de protec tion assuré aux consomma teurs dans le pays 
concerné. Ces coûts finissent par se répercut er sur les consommateurs ou, pire encore, les 
entreprises refusent de vendre à l'étranger.  
                                                
 
2 Les résultats de ces deux consultations sont dispon ibles sur le site http://ec.europa.eu/consumers/rights . 
 
FR 4   FR Deuxièmement, la fragmentatio n se traduit par un faible niveau de confiance des 
consommateurs vis-à-vis des achats transfro ntaliers. Les consomma teurs manquent de 
confiance pour des raisons dive rses, au rang desquelles leur mauvaise connaissance de leurs 
droits, leur impression d'être moins bien protég és lorsqu'ils achètent auprès d'un professionnel 
étranger, ou encore leur crai nte de pouvoir plus difficilement faire valoir leurs droits et 
recourir à la médiation à l'étra nger. La fragmentation juridique et la protection inégale qui en 
résulte à travers l'Union font qu'il est di fficile de mener des campagnes d'éducation 
paneuropéennes sur les droits des consommateurs et d'appliquer des mécanismes extrajudiciaires de règlement des litiges. 
3. J
USTIFICATION DE L 'ACTION COMMUNAUTAIRE  
L'article 153, paragraphe 1 et paragraphe 3, point a), du traité dis pose que la Communauté 
contribue à assurer un niveau élevé de protect ion des consommateurs par les mesures qu'elle 
adopte en application de l'article 95 du traité, et qui ont pour objet la mise en place et le 
fonctionnement du marché intérieur. 
Du fait de la fragmentation, un professionnel qui souhaite vendre à l' étranger doit supporter 
des coûts juridiques et d'autres coûts de mise  en conformité pour veiller, conformément au 
règlement «Rome I», à respecter le niveau de  protection des consommateurs garanti par le 
pays du consommateur. Il s'agit là d'un obstacl e réglementaire à la réalisation du marché 
intérieur. 
Étant donné que le problème résulte d'une  utilisation non coordonnée des clauses 
d'harmonisation minimale par les États membres, il ne peut être résolu que par une action coordonnée de l'UE. De même, une réponse non coordonnée aux nouve lles évolutions du 
marché, aux lacunes de la réglementation et  aux contradictions entre les différentes 
législations de protection de s consommateurs dans la Communauté ne fait qu'accentuer la 
fragmentation et exacerber le problème. 
4. O
BJECTIFS  
Objectif global:   
Contribuer à un meilleur fonctionnement du marché intérieur sur le plan des relations 
commerciales entre entreprises et particuliers et garantir un niveau élevé de protection des 
consommateurs. 
Objectif spécifique connexe: 
Stimuler la concurrence transfrontalière et o ffrir ainsi aux consommateurs un choix plus large 
de biens et de services à moindre prix.  
 
FR 5   FR Objectif opérationnel connexe:  
Améliorer la législation en matiè re de protection des consommateurs en la simplifiant et en la 
rendant plus cohérente.  
5. OPTIONS STRAT ÉGIQUES  
Différentes options stratégiques ont été élaborées à la lumière des résultats des consultations. 
Certaines, comme l'introduction d'un régime di stinct pour les transa ctions commerciales 
nationales et transfrontalières, ont été rapidement rejetées. Un tel régime distinct aurait pour 
effet d'exacerber la fragmentation et d'accroîtr e encore pour le consommateur, qui ne connaît 
déjà pas bien ses droits, la difficulté de se familiariser avec le cadre réglementaire. Il entraînerait une augmentation des autres coûts de mise en conf ormité, tels que les coûts de 
gestion des procédures commerciales (les re tours de marchandises, par exemple), irait à 
l'encontre de l'objectif de simplification et cr éerait des distorsions de  concurrence entre les 
entreprises qui n'écoulent leurs produits que su r le territoire national et celles qui vendent 
également à l'étranger. 
Les résultats de l'analyse montrent que le statu quo  (option 1) et la fragmentation qui en 
résulterait auraient des répercussions négatives  sur le marché intérieur. Les mesures non 
législatives de sensibilisation et d'autorégu lation (option 2) n'auraient qu'une incidence 
positive mineure sur les consommateurs, mais  dans la pratique, la fragmentation 
réglementaire en atténuerait le s avantages pour les entreprise s; les inconvénients de la 
fragmentation subsisteraient. L'option 2 pourrait également être appliquée en complément des 
options législatives 3, 4 et 5, ce qui aurait pour effet de renforcer les retombées positives de 
ces dernières.  
                                                
 
3 En l'occurrence, on entend par fragmentation le s divergences entre les législations existantes 
susceptibles de s'appliquer à des transactions données. Objectif général 1: atténuer la réticence des 
entreprises vis-à-vis du commerce 
transfrontalier. 
Objectif spécifique connexe:  
Réduire les coûts de mise en conformité 
pour les entreprises. 
Objectifs opérationnels connexes: 
Réduire l'incertitude juridique pour les 
entreprises en supprimant la fragmentation réglementaire
3 et en réduisant les coûts 
administratifs et les coûts de mise en conformité supportés par les entreprises pour respecter la législation en matière de protection des consommateurs.  
Accroître le nombre de transactions 
commerciales transfrontalières entre entreprises et consommateurs. Objectif général 2: re nforcer la confiance 
des consommateurs vis-à-vis du marché intérieur. 
Objectifs spécifiques connexes: 
Garantir aux consommateurs un niveau de 
protection uniforme da ns le contexte des 
transactions transfrontalières. 
Garantir un haut nive au de protection des 
consommateurs. 
Objectifs opérationnels connexes: 
Réduire l'incertitude juridique pour les 
consommateurs. 
Inciter davantage les consommateurs à 
acheter à l'étranger. 
 
FR 6   FR Les modifications législatives envi sagées dans le contexte des opt ions 3, 4 et 5 reposent sur le 
principe d'harmonisation complète. L'option 4 est constituée de l'option 3 et de quelques autres aspects réglementaires; l'option 5 e nglobe l'option 4 et prévoit quelques autres 
modifications réglementaires.  
Les quatre modifications législatives proposées par l'option 3 n'auraient qu'un effet limité du 
point de vue de l'amélioration du fonctionnement du marché intérieur et de la réglementation. 
Les retombées positives se limitera ient à la clarificati on ou au «toilettage» de la législation.  
Le changement d'ampleur intermédiaire proposé  par l'option 4 repose sur un total de vingt 
modifications législatives (c'est-à-dire les quatr e modifications de l'option 3 plus 16 autres), 
qui visent notamment: i) à définir la livraison et à déterminer qui assume le risque de perte et 
de détérioration, en particulier lorsque les bien s sont expédiés au consommateur; ii) à adapter 
et à simplifier le champ d'application des dis positions applicables aux contrats à distance et 
aux contrats hors établissement; iii) à harmoniser les obligations en matière d'information et 
les règles applicables au droit de  rétractation concernant les contra ts à distance et les contrats 
hors établissement; iv) à harmonise r les voies de recours lorsque les biens sont défectueux; et 
v) à introduire au niveau communautaire une liste noire et une liste «grise» des clauses 
contractuelles abusives, en lieu et place de la liste indicative actuelle. 
Les retombées positives de l'option 4 devraient globalement être supérieures aux coûts. Cette 
proposition devrait contribuer de  façon sensible à améliorer le fonctionnement du marché 
intérieur par une harmonisation et une rationalisation qui al légeraient la charge des 
entreprises, notamment des PME, qui souhaitent vendre à l'étranger. Cette option permettrait 
de renforcer d'une façon générale la conf iance des consommateurs vis-à-vis des achats 
transfrontaliers et nationaux, du fait notamment  de prix plus bas et d'un choix accru. Elle 
améliorerait notablement la qualité de la lé gislation et le niv eau de protection des 
consommateurs, en particulier pour les contrats  à distance et les contrats hors établissement, 
car elle permettrait de supprimer les incohére nces et de combler les vides juridiques en 
établissant des règles et des définitions communes. 
Les modifications législatives supplémentaire s envisagées dans le cadre de l'option 5 
constituent des propositions de  grande ampleur (portant, par exemple, sur les défauts 
récurrents ou la disponibilité de pièces de rechange) qui engendrerai ent pour les entreprises 
des coûts supérieurs aux avantage s pour les consommateurs, et qui  ne remplissent donc pas le 
double objectif de la révision, à sa voir la réduction des coûts de mise en conformité pour les 
entreprises et le renforcement de la confiance des consommateurs.  
L'option 6 combine une clause de marché inté rieur avec l'option 3 (sous-option 1) ou avec 
l'option 4 (sous-option 2). Cela étant, entre ces  deux sous-options, de nombreuses variantes et 
incidences correspondantes sont envisageables. Un e telle clause de marché  intérieur serait en 
contradiction avec Rome I, car  elle autoriserait les profe ssionnels qui font du commerce 
transfrontalier à choisir librement le droit appli cable au contrat. Dans le contexte du processus 
de consultation, les entreprises se sont exprimées en faveur de la clause de marché intérieur, 
mais la grande majorité des États membres et  des organisations de consommateurs s'y sont 
opposés.  
S'il est vrai que cette option éliminerait des barrièr es réglementaires sur le marché intérieur et 
allégerait notablement la charge des entreprises, elle déplacerait le prob lème de l'incertitude 
juridique vers les consommateurs et nuirait ainsi à leur confiance: les consommateurs 
bénéficieraient d'un niveau de protection différent lorsqu'ils ach ètent auprès de professionnels 
étrangers. Cette option serait problématique pou r les tribunaux et les organes de médiation; 
elle n'améliorerait pas la qualité de la législat ion et entraînerait un changement de politique 
 
FR 7   FR majeur quelques mois après l'adoption du règl ement Rome I, qui contient une clause de 
réexamen permettant à la Commission d'éval uer son application dans la pratique.  
Il n'y a pas lieu d'évaluer la combinaison de la  clause de marché intérieur avec l'option 5, dont 
l'analyse a démontré qu'elle n'est pas une option envisageable.  
Pour les raisons exposées ci-dessus, l'option 4 (modifications législatives d'ampleur moyenne) 
constitue la solution la plus adaptée aux problèmes relevés lo rs du processus de révision. 
Seule cette option permettrait d'atteindre le double objectif de la révision. L'application 
simultanée des mesures complémentaires de nature  non législative définies par l'option 2 n'est 
pas exclue pour autant.  
6. CHARGE ADMINISTRATIVE  
Dans la perspective de l'harmonisation complète  prévue par l'option re tenue (option 4), la 
charge supplémentaire engendrée par la proposition pour les entr eprises de vente à distance 
existantes (le coût du changement) est de 2153 eu ros par entreprise. Pour les entreprises de 
vente par démarchage déjà en activité, le coût  du changement est de 3653 euros par entreprise. 
Aucune charge supplémentaire n'est prévue pour les entreprises de vente au détail en magasin. En s'acquittant de ces coûts, les entreprises existantes se mettront en conformité avec les 
obligations légales en vigueur dans toute l' UE et pourront commercer librement dans les 
27 États membres. Il en résultera un allègement significatif de la charge des entreprises qui 
souhaitent vendre dans un autre pays de l'Union.  
Par exemple, une entreprise de vente à distance qui écoule déjà ses pro duits sur le territoire 
national pourra vendre dans  27 États membres pour un coût  de 2153 euros au lieu de 
70 526 euros. De même, une entreprise de vent e par démarchage exerçant déjà son activité 
dans son pays d'origine pourra étendre son commerce à 27 pays pour un coût de 3 653 euros au lieu des 71 625 euros dont elle aurait dû s'acq uitter dans le système fragmenté actuel.  
Une nouvelle entreprise devant se conforme r aux réglementations des 27 États membres 
supportera des coûts moins élevés: l'exercice d' une activité de vente à distance lui coûtera 
5526 euros au lieu de 70 526 euros; celui d'une  activité de vente par démarchage, 6625 euros 
au lieu de 71 625 euros. Les entreprises qui vend ent déjà à l'étranger devront supporter le coût 
de la fragmentation pendant la période de tr ansition entre l'entrée en vigueur du règlement 
Rome I et la mise en œuvre, le cas échéant, de la proposition législative sur les droits des 
consommateurs.  
Si l'on tient compte de l'enquête Euroba romètre 2008 selon laquelle, parmi les 75 % de 
professionnels qui ne vendent pas actuellem ent à l'étranger pa r des techniques de 
communication à distance, près de la moitié le ferait en cas d'harmonisation des réglementations, l'importance de ces réductions de coûts est plus gra nde encore. A supposer 
que le nombre d'entreprises de vente à distance écoulant leurs produits à l'étranger augmente 
ainsi de 31 % (sans tenir compte des effets multiplicateurs qui pourraient accompagner cette 
évolution), l'incidence su r le volume des échange s serait considérable.  
Exprimées simplement en termes de gagnants et  de perdants, les principales conclusions de 
l'analyse sont les suivantes: 
• les entreprises qui ne vendent actuelleme nt que sur le marché national, mais 
envisagent d'étendre leurs activités à l' étranger, ressortiront gagnantes car elles 
bénéficieront de coûts nettement infé rieurs en raison d'une harmonisation 
complète; 
 
FR 8   FR • les entreprises qui réalis ent actuellement des échanges avec un ou deux États 
membres, mais envisagent d'étendre le urs activités à d'autres, ressortiront 
gagnantes du fait de la nette réduction des coûts résultant d'une harmonisation 
complète. 
Certaines des entreprises qui se limitent au marché national et qui ne sont pas intéressées par 
une expansion transfrontalière y perdront un pe u, car elles devront s upporter des coûts limités 
et non-récurrents pour s'adapter à l'évolution de la réglementation. Dans toute l'Union, les 
entreprises de vente à distance comme les entrep rises de vente directe devront supporter des 
coûts d'adaptation non-récurrents, car elles vont devoir s'adapter à la nouvelle directive, se 
familiariser avec les obligations qu'elle prévoit et rédiger de nouvelles clauses contractuelles 
types. En ce qui concerne les entreprises de ve nte directe au détail, on peut s'attendre à une 
charge additionnelle mineure pour certains ty pes de commerce, tels que les magasins 
d'articles d'occasion faisant office d'intermédiair es entre particuliers. Tous les coûts liés à 
cette adaptation sont de natu re exceptionnelle. Aucune inci dence majeure n'est attendue du 
point de vue de la charge admi nistrative des pouvoirs publics.  
7. ÉVALUATION ET SUIVI  
Le processus d'évaluation et de suivi devrait notamment prévoir: 
• des études de cas systématiques porta nt sur des professionnels spécifiques 
contribuant à l'augmentation des ventes tr ansfrontalières au consommateur final; 
• la constitution d'un ou plusieurs panels  de professionnels, dans l'optique 
d'examiner les coûts associés à l'option retenue;  
• la création d'un petit groupe de juristes ch argé d'examiner les éléments concrets 
concernant le fonctionnement de l'opti on retenue d'un point de vue juridique. 
L'intervention du Consumer Market Watch  récemment mis en place par la 
Commission pourrait utilement contribuer au suivi et à l'évaluation futurs de 
l'option retenue. 
Une évaluation de la législation relative à la  protection des consomma teurs est prévue pour 
2016 dans le programme d'évalua tion pluriannuel de la SANCO.