Communication publiée conformément à l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17 du Conseil

Affaire COMP/C1/N.38.370 - BT Cellnet & BT 3G/One2One Personal Communications (Accord UK)

(2002/C 214/08)

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. INTRODUCTION

1. Le 6 février 2002, BT-Cellnet Limited (BT Cellnet) et BT3G Limited (BT3G) (maintenant rebaptisée O2 UK Limited), d'une part, et One2One Personal Communications Limited (One2One) [maintenant rebaptisée T-Mobile (UK) Limited], d'autre part, ont notifié à la Commission un accord du 20 septembre 2001 concernant le partage d'infrastructures et l'itinérance nationale sur le marché britannique pour la troisième génération des télécommunications mobiles GSM (3G). Dans leur notification, BT Cellnet, BT3G et One2One (les parties) demandaient à pouvoir bénéficier d'une attestation négative en vertu de l'article 81, paragraphe 1, du traité CE ou, à défaut, d'une exemption conformément à l'article 81, paragraphe 3, de celui-ci(1).

2. En février 2002, la Commission a publié une première communication résumant l'accord notifié et invitant les tiers intéressés à lui transmettre leurs observations éventuelles(2). Elle a à présent terminé l'examen de l'accord notifié et a arrêté une position préliminaire. La présente communication est publiée conformément à l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 17 afin de permettre aux tiers de présenter leurs observations sur l'approche que la Commission se propose d'adopter. Les tiers peuvent faire part de leurs remarques à la Commission dans un délai d'un mois à compter de la publication de la présente communication au Journal officiel des Communautés européennes.

2. PARTIES

3. BT Cellnet est un opérateur de télécommunications mobiles titulaire d'une licence pour l'exploitation d'un réseau de deuxième génération et BT3G est titulaire d'une licence pour l'exploitation d'un réseau de troisième génération(3) au Royaume-Uni. Elles sont toutes deux des filiales à 100 % de mmO2 plc, entreprise de télécommunications mobiles qui était auparavant contrôlée par British Telecommunications plc. mmO2 exploite, par l'intermédiaire de ses filiales, des réseaux au Royaume-Uni (BT Cellnet, rebaptisée O2 UK Limited et BT3G), en Allemagne (VIAG, rebaptisée O2 Germany), aux Pays-Bas (Telfort, rebaptisée O2 Netherlands), en Irlande (Digifone, rebaptisée O2 Ireland) et sur l'île de Man (Manx Telecom). Au cours de l'exercice qui s'est achevé le 31 mars 2002, le groupe mmO2 a réalisé un chiffre d'affaires de 4,3 milliards de livres sterling (GBP) (soit environ 6,7 milliards d'euros).

4. One2One est un opérateur de télécommunications mobiles titulaire d'une licence pour l'exploitation de réseaux de deuxième et de troisième générations au Royaume-Uni. Il s'agit d'une filiale à 100 % de Deutsche Telekom Mobile Holdings Limited, qui est elle-même une filiale à 100 % de T-Mobile International AG. Cette dernière détient des participations dans des entreprises de télécommunications mobiles au Royaume-Uni [One2One, rebaptisée T-Mobile (UK Limited), T-Motion et Virgin Mobile], en Autriche (max.mobil), en République tchèque (Radiomobil) et aux États-Unis (VoiceStream). Elle possède également des filiales aux Pays-Bas (BEN et CMobil), en Russie (MTS) et en Pologne (PTC). Au cours de l'exercice 2001, DTAG a réalisé un chiffre d'affaires mondial de 48,3 milliards d'euros et T-Mobile International AG de 14,6 milliards d'euros.

3. PRODUITS ET/OU SERVICES

5. Les services de troisième génération sont des systèmes de communications mobiles capables de prendre en charge, notamment, des services multimédias novateurs, dépassant les possibilités des systèmes de deuxième génération tels que le GSM, et capables de combiner l'utilisation d'éléments terrestres et d'éléments satellitaires. Ces services se caractérisent par: a) leurs capacités multimédias et leurs applications à mobilité complète et à mobilité faible dans différents environnements géographiques dépassant les capacités des systèmes de deuxième génération; b) un accès efficace à l'Internet, aux intranets et aux autres services basés sur le protocole Internet; c) une transmission vocale de grande qualité, comparable à celle des réseaux fixes; d) la portabilité des services dans des environnements de troisième génération différents, et e) le fait qu'ils fonctionnent dans un environnement continu, comprenant une itinérance totale entre les réseaux GSM et entre les éléments terrestres et satellitaires des réseaux UMTS. En concluant cet accord, les parties cherchent à s'implanter sur le ou les marchés britanniques des infrastructures et des services d'itinérance de gros de troisième génération. Bien que cet accord favorise leur entrée individuelle sur le ou les marchés des services de détail de troisième génération, il ne concerne pas directement les marchés de détail.

6. Les produits et/ou les services directement visés par la notification sont: a) l'accès aux infrastructures de deuxième génération, de deuxième génération et demie et de troisième génération et leur utilisation, et b) l'accès de gros à l'itinérance nationale entre réseaux de troisième génération. Les concurrents réels ou potentiels sur ces marchés sont les trois autres entreprises qui détiennent une licence pour les réseaux et les services de troisième génération au Royaume-Uni; de même, une concurrence peut être exercée par des tiers qui revendent un accès au réseau de ces autres opérateurs ou aux réseaux des parties, ou des services d'itinérance de gros sur le réseau de ces autres opérateurs ou les réseaux des parties. Étant donné que les réseaux et les services de troisième génération n'ont pas encore été introduits, il n'est pas possible au stade actuel de fournir une estimation probante des parts de marché ou une appréciation de la substituabilité entre les services de deuxième génération et ceux de troisième génération.

4. CONTEXTE: ÉLÉMENTS DE FAIT ET DE DROIT

4.1. Développement des communications mobiles de troisième génération dans l'Union européenne

7. Jusqu'ici, les réseaux et les services de communications mobiles numériques exploités dans l'Union européenne reposaient sur la famille de normes GSM. Les opérateurs européens développent et mettent actuellement en place des réseaux et des services de communications mobiles utilisant la troisième génération (3G) de la famille de normes GSM(4). La troisième génération combinera la technologie mobile sans fil avec une capacité de transmission des données à haut débit et permettra aux consommateurs d'accéder plus aisément aux services internet au moyen de leur téléphone mobile. Son développement dans l'Union européenne s'appuie sur une plate-forme technologique commune - le système de télécommunications mobiles universelles (UMTS), sur l'harmonisation du spectre radioélectrique, ainsi que sur la définition d'un cadre réglementaire harmonisé.

8. Afin d'atteindre ces objectifs d'harmonisation, le Parlement européen et le Conseil ont adopté en 1997 une directive relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications(5). Celle-ci a été suivie, fin 1998, d'une décision relative à l'introduction coordonnée dans la Communauté d'un système de communications mobiles et sans fil (UMTS) de troisième génération(6), qui exigeait des États membres qu'ils permettent l'introduction de services UMTS sur leur territoire à compter du 1er janvier 2002 et qui soulignait également le rôle des instances techniques, telles que la conférence européenne des administrations des postes et télécommunications (CEPT) et l'institut européen des normes de télécommunication (ETSI), pour ce qui est de l'harmonisation de l'utilisation des fréquences et de la promotion d'une norme commune et ouverte en vue de la fourniture de services UMTS compatibles dans toute l'Europe.

9. Enfin, en mars 2001, la Commission a publié une communication exposant la situation actuelle et la voie à suivre en vue de l'introduction de communications mobiles de troisième génération dans l'Union européenne(7), dans laquelle elle constate que les opérateurs de télécommunications européens se trouvent dans une situation financière difficile, alors qu'ils doivent en même temps supporter des coûts d'investissement en infrastructures élevés, ce qui les conduit à conclure des accords de partage d'infrastructures. Dans cette communication, la Commission conclut qu'il convient en principe d'encourager un partage économiquement avantageux des infrastructures de réseau, pour autant que les règles de concurrence et les autres réglementations communautaires applicables soient respectées(8). Dans sa récente communication complémentaire(9), la Commission a souligné qu'elle continuera de collaborer avec les administrations nationales en vue d'élaborer une approche du partage des infrastructures de réseau fondée sur les meilleures pratiques.

4.2. Partage de réseau

10. Il y a lieu, dans le cadre de l'accord de partage de réseau conclu par les parties, d'établir une distinction fondamentale entre le réseau d'accès radio (RAN) et le réseau principal ou dorsal.

11. Le RAN: comprend les sites de pylônes et/ou d'antennes, les boîtiers et l'alimentation électrique, ainsi que les antennes, les multiplexeurs et les liaisons de transmission, les noeuds B (stations de base qui reçoivent et envoient des données sur les différentes fréquences et qui contrôlent une cellule spécifique du réseau) et les contrôleurs de réseau radio (RNC), qui contrôlent chacun un certain nombre de noeuds B et qui sont reliés au réseau principal.

12. Le réseau principal: constitue la partie intelligente du réseau. Il comprend des centres de commutation mobile (CCM), plusieurs noeuds de support, des plates-formes de services, des index de localisation, ainsi que des centres d'exploitation et de maintenance. Il est relié au réseau RNIS (réseau numérique à intégration de services) fixe et aux réseaux internet.

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13. Le partage du réseau 3G peut se faire à plusieurs niveaux différents et nécessiter des degrés divers de coopération. Le degré d'indépendance conservé par un opérateur dépend des éléments du réseau qui sont partagés et des possibilités qui lui restent d'installer des éléments séparés (liberté de planification). On peut distinguer les niveaux de partage du réseau suivants, classés par ordre croissant:

- partage des sites, allant du partage de sites de pylônes individuels(10) au partage du réseau (ce qui nécessite une configuration uniforme des réseaux) et pouvant inclure une infrastructure de support, comme les boîtiers,

- partage des stations de base (noeuds B) et des antennes,

- partage des contrôleurs de réseau radio,

- partage des réseaux principaux, y compris les centres de commutation mobile et diverses bases de données,

- partage des fréquences.

L'itinérance nationale a trait à une situation dans laquelle les opérateurs concernés ne partagent aucun élément du réseau proprement dit, mais utilisent simplement le réseau des autres opérateurs afin de fournir des services à leurs propres clients.

14. Dans leur notification, les parties emploient les termes "partage du site" pour désigner l'utilisation commune des infrastructures jusqu'au niveau des noeuds B et des RNC, lesquels sont toutefois exclus de ce partage (c'est-à-dire le premier point de l'énumération qui précède). Les parties n'envisagent pas de partager leurs réseaux principaux, mais leur accord porte sur l'itinérance nationale.

4.3. Cadre réglementaire national

15. Sous réserve du principe de la primauté du droit communautaire, il convient de tenir compte des conditions d'octroi de licences et des réglementations applicables au niveau national dans le contexte du partage des infrastructures de réseau(11). Tant le cadre réglementaire britannique général que les licences 3G accordées aux parties fixent les conditions du partage de réseau; ces conditions consistent en:

- des critères de déploiement du réseau en termes de couverture effective selon un calendrier précis, notamment la condition selon laquelle le réseau doit couvrir 80 % de la population d'ici à la fin 2007,

- des obligations générales ayant trait, par exemple, au partage des sites et des antennes, compte tenu des restrictions en matière de planification et des préoccupations environnementales,

- la possibilité d'imposer au cas par cas un partage des installations, y compris le partage du réseau,

- des limitations relatives à l'étendue du partage du réseau autorisée, en ce qui concerne, par exemple, le partage de l'intelligence du réseau et des données sensibles sur les clients.

16. L'Oftel est l'autorité nationale de régulation des télécommunications (ANR) au Royaume-Uni. Elle est à l'origine de l'accord notifié. En mai 2001, elle a en effet publié des orientations générales dans lesquelles elle encourageait le partage des infrastructures sous réserve d'une appréciation au cas par cas des propositions individuelles(12).

17. Le cadre réglementaire national et les règles de concurrence de l'Union européenne s'appliquent de façon parallèle et cumulative. Les règles nationales ne peuvent aller à l'encontre des règles communautaires en matière de concurrence, et la compatibilité avec les règles et réglementations nationales ne peut compromettre l'issue d'une appréciation réalisée à la lumière des règles de concurrence de l'Union européenne. Il convient par conséquent de procéder à l'appréciation de l'accord notifié au regard des règles de concurrence communautaires.

5. ACCORD

18. BT Cellnet et BT3G, d'une part, et One2One, d'autre part, ont conclu le 20 septembre 2001 un accord de coopération (l'accord) fondé sur le partage de sites 3G et l'itinérance nationale. Cet accord porte également sur certaines infrastructures 2G et 2,5G. Les parties conserveront des réseaux distincts et continueront de fournir leurs services séparément. L'accord contient aussi des dispositions spécifiques visant à limiter l'échange d'informations au minimum strictement nécessaire. Dans le cadre de cet accord, les parties distinguent trois domaines: a) le domaine de développement initial (Initial Build Area ou IBA), b) le domaine divisé (Divided Area ou DA) et le domaine restant (Remaining Area ou RA).

5.1. Partage de sites et itinérance nationale dans le domaine de développement initial (Initial Build Area ou IBA)

19. L'IBA représente environ [20-50 %] de la population britannique et plus de [50-80 %] des entreprises britanniques (c'est-à-dire les principales zones urbaines). Dans ce domaine, la coopération entre les parties portera essentiellement sur le partage de sites, mais l'itinérance nationale n'est pas exclue. Dans ce domaine, les parties sont convenues:

i) conformément à l'article 2.3 de l'accord, de coopérer en matière de planification, d'acquisition (sans que ce soit en copropriété), de construction, de déploiement et de partage de sites 2G, 2,5G et 3G. Ce partage de sites prévoit un hébergement partagé, c'est-à-dire des structures comprenant des pylônes, du matériel et des équipements (alimentation électrique, installation des bâtis et refroidissement) pour les équipements 3G, 2,5G et/ou 2G, à savoir les émetteurs-récepteurs et les bâtis des stations de base ou boîtiers des noeuds B, mais pas les liaisons de transmission ni les antennes;

ii) de divulguer et, le cas échéant, de revoir leurs schémas radioélectriques respectifs de manière à utiliser au mieux les emplacements communs possibles pour les différentes cellules (articles 6.2.1 à 6.2.4 et 6.7 de l'accord);

iii) d'accorder à l'autre partie une option sur des sites pouvant être partagés, valable pendant [un délai d'option de un à trois ans] (document d'accord 8);

iv) d'accorder à l'autre partie un droit de préemption dans le cas où un tiers souhaiterait partager le même site (document d'accord 8);

v) d'offrir à l'autre partie des services d'itinérance à l'intérieur de l'IBA lorsque celle-ci ne disposera pas d'une couverture radioélectrique 3G dans une partie de l'IBA (document d'accord 1).

Le partage de sites envisagé par les parties ne porte pas sur l'ensemble du RAN (les noeuds B et les RNC en sont notamment exclus) ni ne prévoit le partage de fréquences ou du réseau principal.

5.2. Partage de sites et itinérance nationale dans le domaine divisé (Divided Area ou DA)

20. Dans le DA (qui couvre environ [40-70 %] de la population), les parties ont adopté un plan radio et de déploiement commun pour les télécommunications mobiles 3G, fondé sur le principe d'un territoire distinct pour chaque partie. Chaque partie a reçu une zone (géographique distincte) désignée du DA pour construire et exploiter son réseau 3G conformément au plan radio et de déploiement commun. À l'intérieur de sa zone désignée, chaque partie fournira des services d'itinérance à l'autre partie sur la base d'une formule de "prix de détail moins moins" (article 22.1) et ne pourra conclure d'accords similaires avec des tiers pour lui fournir ce service (article 2.5). L'article 9.2 de l'accord stipule qu'une partie ne déploie pas de réseau 3G dans la zone désignée de l'autre partie, bien que l'article 11 prévoie un certain nombre de dérogations à cette règle sans que le consentement préalable de l'autre partie soit requis (par exemple, pour des événements particuliers, pour répondre à la demande du marché et/ou à des besoins spécifiques de clients importants).

21. Les parties sont également convenues que tous les nouveaux sites qui seraient construits dans le DA disposeraient d'un espace d'hébergement et d'un espace pour pylônes suffisants pour accueillir au moins deux opérateurs, la partie désignée réservant de l'espace en vue d'une occupation ultérieure par l'autre partie. Les parties jouissent d'une option de partage qu'elles peuvent exercer pendant [un délai d'option de quatre à six ans], lequel est suivi d'un droit de préemption d'une durée indéterminée (document d'accord 8). Cependant, après l'expiration de ce droit d'option, si une partie exploitant un site reçoit une offre équivalente ou supérieure d'un tiers(13), elle doit en informer l'autre partie. Cette dernière dispose alors de quatorze jours pour confirmer qu'elle conclut un accord de partage de site avec l'exploitant du site.

22. Conformément à l'article 14.7, chaque partie a la possibilité de conclure des accords d'itinérance nationale 3G avec des opérateurs nationaux 3G tiers (pour le réseau qu'elle a construit et exploite), mais ceux-ci n'ont pas accès au réseau de l'autre partie à l'accord, sauf autorisation de celle-ci. Toutefois, aucune disposition de l'accord n'empêche une partie de revendre ses services de gros de télécommunications 3G à des tiers autres que des opérateurs [par exemple des fournisseurs de services et/ou des exploitants de réseau mobile virtuel (MVNO)], que ces services reposent sur son propre réseau ou sur l'itinérance dans la zone désignée de l'autre partie. L'article 14.7 n'a pas d'incidence sur les accords relatifs à l'itinérance internationale.

5.3. Partage de sites et itinérance nationale dans le domaine restant (Remaining Area ou RA)

23. En ce qui concerne le RA, qui couvre les zones les moins densément peuplées du Royaume-Uni, les parties conviennent - lorsque les conditions du marché le permettront - d'étendre leurs réseaux 3G respectifs à ce domaine, selon les mêmes principes que ceux qui sont appliqués dans le DA.

5.4. Durée

24. Cet accord est conclu pour une durée illimitée, mais pourra être résilié par chacune des parties après le 31 décembre 2007 moyennant un préavis de deux ans.

6. ARGUMENTS DES PARTIES

25. Pour justifier leur accord, les parties font valoir les difficultés financières rencontrées par les opérateurs 3G, le calendrier fixé par le cadre réglementaire (80 % de la population britannique doivent être couverts d'ici à la fin 2007) et la nécessité de répondre aux préoccupations environnementales.

26. Article 81, paragraphe 1: les parties soutiennent que l'accord n'a ni pour objet ni pour effet de restreindre de manière sensible le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun au sens de l'article 81, paragraphe 1. Elles prétendent au contraire qu'il le renforcera. Cette allégation est fondée sur le fait que les parties seront en concurrence entre elles au niveau des réseaux dans l'IBA, tandis que leur coopération dans le DA leur permettra d'entrer en concurrence au niveau des services avec d'autres opérateurs 3G à l'échelle nationale plus tôt que si elles n'avaient pas coopéré.

27. Article 81, paragraphe 3: si l'accord devait être considéré comme restreignant la concurrence, les parties avancent qu'il pourrait alors bénéficier d'une exemption en vertu de l'article 81, paragraphe 3. Elles font valoir que l'accord accélérera la fourniture des services 3G en leur permettant de réduire les coûts de déploiement de leur réseau 3G, ce qui permettra aux utilisateurs finals de bénéficier plus tôt de ces services. Elles soutiennent que cet accord profitera aux consommateurs puisque des services 3G plus rapides et plus novateurs leur seront fournis à des prix moins élevés. Enfin, les parties arguent que leur coopération n'aboutira pas à la production de services normalisés pour les utilisateurs finals, mais qu'elles continueront de se livrer concurrence directement au niveau des applications de contenus, des prix de détail, des prix de gros, des termes et conditions de service, des canaux de distribution, des services après-vente et de la commercialisation. Elles concluent donc que l'accord ne restreindra pas la concurrence, mais qu'au contraire il la renforcera sur les marchés britanniques des réseaux et des services 3G.

7. CONCLUSION

28. La Commission envisage d'adopter une position favorable à l'égard de l'accord notifié. Avant d'arrêter sa décision, elle invite les tiers intéressés à lui présenter leurs observations dans un délai d'un mois à compter de la date de publication de la présente communication, sous la référence "Affaire COMP/N.38.370 - BT Cellnet & BT3G et One2One (Network sharing UK)", à l'adresse ou au numéro de télécopieur suivants: Commission européenne Direction générale de la concurrence

Direction C

B - 1049 Bruxelles Télécopieur (32-2) 296 70 81 Adresse électronique: wolf.sauter@cec.eu.int

29. Si une partie considère que ses observations contiennent des secrets d'affaires, elle doit indiquer les passages qui, selon elle, ne doivent pas être divulgués au motif qu'ils contiennent des secrets d'affaires ou d'autres informations confidentielles, en motivant sa demande. En l'absence de demande motivée, la Commission considérera que les observations ne contiennent aucune information confidentielle.

(1) La Commission a également reçu une notification connexe, du 1er février 2002, de T-Mobile Deutschland GmbH et VIAG Interkom GmbH concernant le déploiement d'un réseau de troisième génération et un accord bilatéral d'itinérance de troisième génération pour l'Allemagne. Cet accord est examiné séparément (affaire COMP/N.38.369 - Rahmenvertrag).

(2) JO C 53 du 28.2.2002, p. 18.

(3) En mai 2000, le gouvernement britannique a accordé cinq licences 3G à l'issue d'une procédure d'adjudication relative aux fréquences pour un montant de 38,5 milliards d'euros. Ces licences ont été attribuées à Orange, BT3G, Vodafone, One2One et H3G.

(4) La première génération était dénommée "GSM 900" et la deuxième génération "DCS 1800" (actuellement dénommée GSM 1800); le GPRS est souvent considéré comme une étape intermédiaire (ou 2,5 G) entre la deuxième et la troisième génération.

(5) Directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 1997 (JO L 117 du 7.5.1997, p. 15). Cette directive présente les procédures d'octroi d'autorisations aux fins de la fourniture de services de télécommunications et les conditions dont ces autorisations sont assorties.

(6) Décision n° 128/1999/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 1998 (JO L 17 du 22.1.1998, p. 1).

(7) "Introduction des communications mobiles de troisième génération dans l'Union européenne: situation actuelle et voie à suivre", COM(2001) 141 final du 20 mars 2001.

(8) Ibidem, point 4.3.

(9) "Vers le déploiement intégral des communications mobiles de troisième génération", COM(2002) 301 final du 11 juin 2002.

(10) Il convient de préciser qu'il existe au Royaume-Uni des entreprises indépendantes spécialisées dans l'acquisition, l'exploitation et la gestion de sites de pylônes et/ou d'antennes, qui offrent leurs services aux opérateurs de réseau et encouragent le partage de sites.

(11) Plusieurs autorités nationales de régulation (ANR) de l'Union européenne ont publié des orientations concernant les conditions à respecter pour que le partage des infrastructures soit conforme aux conditions d'octroi de licences et aux réglementations nationales. Au Royaume-Uni, l'Oftel a publié en mai 2001 une note d'information disponible à l'adresse suivante: http://www.oftel.gov.uk/publications/mobile/infrashare0501.htm. En Allemagne, la RegTP a publié, le 6 juin 2001, son interprétation des conditions d'octroi des licences UMTS à la lumière des progrès technologiques récents. Ce document est disponible à l'adresse suivante: www.regtp.de. Les autorités de régulation néerlandaise et française ont publié des documents similaires, disponibles sur leurs sites Internet respectifs aux adresses suivantes: http://www.opta.nl/download/concept_notitie_nma_vw_opta_umts_netwerken_190701.pdf et http://www.art-telecom.fr/dossiers/umts/partage-infras.htm

(12) Ibidem.

(13) Le barème appliqué aux sites détenus ou contrôlés a été convenu et négocié commercialement entre les parties à des conditions de marché raisonnables.