Article Observation

Considérant 41 La sécurité juridique se trouverait renforcée si le projet de règlement général précisait les dispositions spécifiquement applicables en matière d'aides d’État concernant les instruments financiers.

Considérant 87 La Cour recommande de modifier le texte comme suit: «[…] Pour que le degré d’intensité du travail d’audit qu’elle mène soit proportionné au risque, il convient que la Commission puisse abaisser ce degré pour les programmes opérationnels ne présentant pas de dysfonctionnement important et pour lesquels elle peut s’appuyer sur l’avis de l'autorité d'audit.»

Article 4, paragraphe 5 Le règlement n’indique pas clairement comment appliquer le principe de proportionnalité et comment évaluer cette dernière.

Article 4, paragraphe 9 Cette disposition, qui ne concerne que l’efficacité, fait double emploi et est en contradiction avec le paragraphe 8 de l’article 4, qui fait référence à l’article 73 du règlement financier et par conséquent aux principes d’économie et d’efficience également. En tout état de cause, les phases de «planification» et de «mise en œuvre» doivent être ajoutées au suivi, à l’établissement de rapports et à l’évaluation.

Article 8 Cet article introduit le principe du «pollueur payeur» dans le droit dérivé. Toutefois, dans le domaine de l’agriculture par exemple, des déficiences affectent le respect de ce principe au niveau des systèmes de contrôle et de surveillance (manque de contrôles pertinents, réduction des subventions calculée en fonction de l’aide plutôt qu’en fonction de l’incidence sur l’environnement) ainsi qu’à celui de l'application effective des réductions de paiements. La Cour recommande de renforcer ce principe par sa transposition dans les sections concernées des règlements relatifs aux Fonds, ainsi que dans les programmes des États membres.

Article 24, paragraphe 3, et article 40, paragraphe 2, point h) Les indicateurs requis viennent s’ajouter aux indicateurs SMART spécifiques aux instruments financiers. Le fait que ces indicateurs soient combinés avec les indicateurs des programmes opérationnels applicables aux subventions, nombreux mais à caractère général, est un argument supplémentaire en faveur d’un cofinancement des instruments financiers au titre d’un seul programmes opérationnels.

Articles 28 à 31 Le mécanisme du «développement local mené par les acteurs locaux» pourrait s’avérer important pour générer des capacités institutionnelles locales et les orienter vers une mise en œuvre axée sur les résultats. Selon le considérant 21 du projet de règlement, «pour tirer un meilleur parti du potentiel local, il convient […] de favoriser le développement local mené par les acteurs locaux […]. [Il y a lieu d’ériger en principe essentiel le fait que] la responsabilité […] soit confiée à des groupes d’action locale représentant les intérêts des acteurs locaux». Cependant, la plupart des zones rurales (et urbaines) disposent déjà de structures représentant les intérêts de la communauté locale, à savoir les communes, les conseils municipaux ou d’autres autorités locales qui, contrairement aux GAL, présentent l’avantage d’être représentatifs de la population locale. Ces structures sont démocratiquement tenues de rendre compte et disposent déjà d’administrations ayant la capacité de gérer des budgets. Il convient de veiller à ce que l’approche Leader apporte une vraie valeur ajoutée par rapport à la solution consistant à acheminer les fonds destinés aux stratégies de développement local par l’intermédiaire des organismes qui existent déjà.

Articles 32 à 40 Il faudrait définir ce qu’est un «instrument financier». Ce terme est couramment utilisé dans le secteur financier pour désigner des titres ou des contrats donnant des droits à leur détenteur (ou à leur propriétaire). Il s’agit généralement de prêts, de garanties, de fonds propres ou de quasi-fonds propres, ou encore de participations ou d’autres instruments avec participation aux risques. Une définition semblable est donnée dans la proposition de modification du règlement financier (article 130). Or, l’article 33 du projet de règlement général ne fait pas référence aux instruments susmentionnés, mais à des véhicules donnant accès à des instruments financiers, c’est-à-dire à des fonds et à des fonds de fonds. Le règlement devrait également préciser si le fonds de roulement est éligible à l’aide et dans quelles conditions, et s’il ne devrait pas y avoir un plafond pour les coûts de gestion supportés par l’UE.

Article 32 Selon l’article 32, une intervention peut être justifiée non seulement en cas de défaillances du marché, mais également dans des «situations d’investissement non optimales». Par conséquent, en l’absence de précisions supplémentaires, un soutien pourrait être accordé à des instruments financiers qui ne se justifient guère. Les circonstances dans lesquelles une aide de l’UE peut être octroyée à des instruments financiers devraient être définies de manière plus précise dans le projet de règlement général. S'agissant des instruments financiers, il importe d’imposer des règles strictes en ce qui concerne: — l’utilisation des comptes bancaires sur lesquels les ressources du CSC sont déposées, — les exigences en matière de comptabilité et d’établissement de rapports. Il conviendrait notamment d’ouvrir, pour chaque instrument financier, un compte bancaire sur lequel la totalité des dépôts et des retraits (contributions de départ, prêts octroyés, paiements consécutifs à une défaillance des bénéficiaires de prêts garantis, primes, intérêts, ressources reversées, frais de gestion) seraient effectués. Une comptabilité séparée devrait être tenue pour les instruments financiers, et faire l'objet d'un rapprochement avec le compte bancaire. Il conviendrait également d’établir des états financiers annuels relatifs aux instruments financiers et de les auditer. Si ces exigences n’étaient pas définies, il se pourrait que, dans le cadre juridique proposé, a) les instruments financiers soient utilisés pour contourner l’obligation de cofinancement national et b) que les auditeurs ne soient pas en mesure de détecter cette infraction à la réglementation de l’UE.

Article 32, paragraphe 2 Lorsque les bénéficiaires finals obtiennent également des subventions de différentes sources publiques (Fonds relevant du CSC, autres subventions de l’UE, subventions nationales/régionales), l'obligation de tenir des registres distincts crée une complication supplémentaire, les informations communiquées risquant de ne pas mentionner le niveau réel de l’aide publique obtenue. Pour être complets, les rapports annuels sur la mise en œuvre doivent faire état, de manière consolidée, des différentes sources de financement utilisées pour les instruments financiers dans le domaine concerné.

Article 33, paragraphe 3 L’article 33, paragraphe 3, point b), rend possible le recours à des véhicules de financement non régis par les futurs actes d’exécution visés à l’article 143.

Article 33, paragraphe 4, points a) et c) Le risque existe que des autorités de gestion sans grande expérience en matière de services financiers bénéficient d’un soutien. En outre, en vertu de l’article 33, paragraphe 4, point a), une autorité de gestion peut recapitaliser des banques ou des fonds publics surendettés pour autant que les nouveaux véhicules d’investissement soient mis en place sans que de nouvelles PME ou des PME courant un risque particulier ne soient financées.

point b), sous i) Il faudrait remplacer la «Banque européenne d’investissement» par la «BEI», puisque seule cette dernière correspond à un terme consacré et qu’elle comprend le FEI.

Article 35 Les dispositions de cet article permettent de déclarer des dépenses pour lesquelles un soutien a été versé ou doit être versé à l’instrument financier au cours d’une période prédéfinie de deux ans au maximum. Il est difficile de déterminer si cela signifie que la demande de paiement peut comprendre des dépenses non encore encourues. En outre, l’article 35, paragraphe 3, dispose que le montant des dépenses éligibles présentées est adapté pour tenir compte de la différence entre les montants versés aux instruments financiers et ceux versés aux bénéficiaires finals au titre de ces instruments. Il est difficile d'établir si cette exigence concerne uniquement la communication de l’adaptation ou également l’adaptation du montant total des dépenses éligibles déclarées.

Article 36, paragraphe 1, article 55, paragraphe 2, et article 114, paragraphe 4 Le plafonnement des coûts de gestion par type de véhicule (fonds de fonds et autres fonds par type d’instrument financier) devrait être réglementé. À l’instar du règlement général portant sur la période 2007-2013, la proposition est ambiguë en ce qui concerne les garanties. Si une évaluation fiable du déficit de financement a été réalisée, les montants garantis des garanties de portefeuille doivent faire partie des dépenses éligibles. L’article 36, paragraphe 1, n’indique pas clairement si les garanties de portefeuille engagées pendant la période d’éligibilité sont éligibles même si les instruments sous-jacents (par exemple les prêts) sont établis après la clôture de la période de programmation.

Article 36, paragraphe 2 Étant donné les retards observés pendant la programmation opérationnelle, la période d’éligibilité des dépenses devrait, dans le cas des fonds de capital-risque, être étendue (à dix ans par exemple), ce qui, combiné au respect du principe pari passu et des exigences en matière d'effet de levier, permettrait aux fonds de l’UE de générer davantage de fonds résiduels.

Articles 37 et 39 Ce projet de règlement, tout comme le règlement 2007-2013, n’indique pas clairement si les intérêts et autres gains attribuables au soutien versé par l’UE aux instruments financiers doivent être utilisés pour le même type d’instruments financiers, ni pendant combien de temps ils peuvent être employés à compter de la clôture (nature renouvelable des intérêts et autres plus-values). Selon l’article 39, les fonds résiduels (y compris les gains et les autres rémunérations) peuvent être utilisés pour financer des régimes d’aide, limitant ainsi l’effet de renouvellement.

Article 38, paragraphes 1 et 2 Dans sa communication sur les règles financières applicables au budget de l’UE, la Commission justifie le recours aux instruments financiers par la nécessité de renforcer l’effet multiplicateur des fonds de l’UE. Toutefois, l’article 38 n’aborde pas les questions relatives à la bonne gestion financière: — une distinction supplémentaire y est opérée entre les ressources en capital remboursées et les autres ressources, ce qui est de nature à compliquer, d’un point de vue technique, la détermination du montant à réserver pour le paiement des coûts de gestion; — la réutilisation «en conformité avec les objectifs du ou des programmes» n’apporte aucune sécurité juridique quant à la mise en réserve de fonds par le secteur public, — la rémunération préférentielle des investisseurs est considérée comme la norme et n’est pas contrebalancée par un effet de levier ou par d’autres exigences. Le traitement préférentiel des investisseurs en cas de liquidation des fonds n'a pas été pris en considération, — le principe pari passu, appliqué dans le cadre du programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise (MAP) et dans celui du programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité (PIC) (pour les instruments de capitaux propres) n’a pas été mentionné, ce qui laisse les fonds de l’UE à la merci de tout type de traitement préférentiel. Une autre solution consisterait pour la Commission à faire référence au principe de l’alignement des intérêts. En l’absence de précisions supplémentaires, le fonds résiduel de l’UE prévu pour les PME à l'avenir est compromis. En outre, les ressources remboursées aux instruments financiers et les revenus générés par ceux-ci ne devraient pas, comme proposé aux paragraphes 1 et 2 de l’article 38, être redirigés ailleurs avant la clôture du programme opérationnel: ces ressources devraient être reversées aux instruments financiers concernés.

Article 38, paragraphe 3 La période pendant laquelle la documentation concernant la réutilisation des ressources doit être conservée et pendant laquelle elle est susceptible d’être contrôlée n’est pas définie.

Article 39 L’article 39 définit la réutilisation des ressources des instruments financiers imputables aux Fonds relevant du CSC (dix ans à compter de la clôture du programme). À cet égard, les modalités du suivi ne sont cependant toujours pas claires. Même si la définition d’une fréquence minimale de renouvellement de dix ans est la bienvenue, elle ne tient pas compte des spécificités des différents types d’instruments financiers et ne définit en détail ni ratios de levier ni indicateurs. La possibilité d’un recyclage sous la forme de subventions après la clôture du programme n’a pas été mentionnée. Après la clôture du programme (2022) et dans le cas de fonds d’actions bénéficiant de fonds résiduels, il sera impossible de réaliser des investissements de suivi.

Article 40, paragraphe 2, points b) et g) La formulation du point b), «une description de l’instrument financier et des modalités de mise en œuvre», est imprécise [celle de l’article 44, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1828/2006 de la Commission est plus appropriée]. La formulation du point g) est de nature à déconcerter le lecteur, le terme «effet multiplicateur» n’y étant pas défini. Le considérant 22 fait référence, à juste titre, à l’«effet de levier», et non à l’«effet multiplicateur». En outre, l’effet multiplicateur diffère fortement selon qu’il s’agit d’instruments de capitaux propres, de prêt ou de garantie, ce qui n’est pas pris en considération dans ce projet de règlement général.

Article 44 L’État membre soumet un rapport final sur la mise en œuvre du programme, le 30 septembre 2023 au plus tard, pour le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion, ainsi qu'un rapport annuel de mise en œuvre pour le Feader et le FEAMP. Les raisons de cette distinction entre, d’une part, les Fonds structurels et, d’autre part, le Feader et le FEAMP ne sont pas claires.

Articles 51 et 52 La Cour est d’avis que l’assistance technique devrait porter sur la mise en place et le renforcement de capacités institutionnelles locales durables qui aillent au-delà de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un seul projet ou de la réalisation des opérations correspondantes avec l’aide d’une expertise externe.

Article 56 Cet article introduit de nouvelles formes de soutien, telles que les aides remboursables et les prix. Cependant, il ne donne aucune définition, en particulier pour la notion de prix. Les conditions relatives aux aides remboursables devraient être plus précises, notamment en ce qui concerne les régimes d'aides d'État.

Article 57 Il ne permet pas de déterminer clairement à quel niveau seront assurés la définition et le suivi des méthodes possibles. Il serait inacceptable que la méthode de calcul soit établie par les bénéficiaires. Il est difficile de savoir si la méthode des coûts simplifiés peut également être appliquée à des catégories de coûts ayant fait l’objet d’une passation de marchés.

Article 58 Il importe de clarifier quels sont les coûts directs et indirects éligibles.

Article 59 La «période durant laquelle l’opération est soutenue», [article 59, paragraphe 2, point c)], et le «pourcentage plus élevé […] autorisé» [article 59, paragraphe 3, point b)], doivent être définis.

Article 60, paragraphe 2, point b) Les raisons pour lesquelles une approche différente est suivie pour chacun des deux groupes de fonds ne sont pas claires.

Article 60, paragraphe 2, point d) Le type d’accords envisagé doit être précisé.

Article 61, paragraphe 1 L’article 61, paragraphe 1, devrait préciser qu’il appartient dans tous les cas à l’État membre de rembourser les fonds de l’UE, qu’il ait recouvré ou pas les fonds versés aux bénéficiaires finals.

Article 63, paragraphe 2 Il serait judicieux de faire également référence aux principes énoncés à l’article 62.

Article 64 Il conviendrait de faire référence aux critères définis par la Commission (article 117, paragraphe 1).

Article 76 Le sens de l’expression «véracité des comptes annuels» est ambigu.

Article 77 L’article 77, paragraphe 2, laisse supposer que les corrections financières ne seront appliquées que dans des cas concernant la légalité et la régularité. Cela serait incompatible avec les dispositions de l’article 20, paragraphe 4. L’article 77, paragraphe 4, du projet de règlement général dispose que les critères et les procédures de l’application des corrections financières sont établis dans les règles spécifiques des Fonds; or, les règlements régissant les Fonds sont muets sur la question.

Article 84, paragraphes 4 et 5 Les modalités selon lesquelles ces montants seront répartis entre les États membres ne sont pas claires.

Article 90 Il n’y a aucun argument, conceptuel ou juridique, justifiant que les instruments financiers ne puissent être considérés comme des grands projets si, conjointement, leur volume dépasse 50 millions d’euros. Au contraire, considérer ces instruments financiers comme un «grand projet» aurait été l’occasion – manquée ici – de promouvoir la création d’un fonds de fonds disposant d’une masse critique suffisante, compte tenu de la sécurité juridique dont bénéficie un État membre lorsqu’il présente une demande pour un «grand projet».

Articles 91 et 92 La question du déficit de financement n’a pas été résolue; il est difficile de savoir si cette notion doit s’appliquer aux paiements intermédiaires.

Article 97, paragraphe 1 La participation de la Commission aux travaux du comité de pilotage devrait être établie avec certitude.

Article 100 Cet article fait double emploi avec l’article 43.

Article 110, paragraphe 7 La Cour recommande à la Commission de définir plus précisément le cadre dans lequel le taux de cofinancement au moyen d’instruments financiers peut atteindre 100 %, et de tenir compte des risques: — que les Fonds relevant du CSC supplantent les fonds de l’UE gérés de manière centralisée par la Commission, — que, pris ensemble, les fonds résiduels du CSC et d’autres fonds de l’UE puissent encore faire l’objet de dégagements.

Article 117, paragraphe 4 La Commission devrait être en mesure de demander le rapport et l’avis de l’organisme d’audit indépendant, ainsi que la description du système de gestion et de contrôle pour tous les programmes opérationnels, quel que soit le montant de l’intervention de l’UE.

Article 130 La Cour recommande d’indiquer également la date à laquelle la déclaration annuelle d’assurance de gestion doit être établie pour que le calendrier proposé puisse être respecté.

Article 131 La procédure proposée ici est ambiguë sur plusieurs points, notamment en ce qui concerne la déduction des revenus pour les projets déjà achevés. Les dispositions relatives au FEDER et au FC et celles relatives au FSE devraient être harmonisées. En d’autres termes, pour le FSE, la clôture partielle devrait également s’appliquer aux «opérations» et aux dépenses correspondantes, et pas seulement aux «dépenses».

Article 132 Cette disposition limite les compétences de la Cour et confère uniquement à la Commission le pouvoir de demander une prolongation de la période de mise à disposition. Avec le recours aux nouveaux systèmes électroniques, il importe d’indiquer clairement sous quelle forme les documents peuvent être admis en tant qu’informations probantes (par exemple, recours à la certification de la conformité des documents au niveau national – paragraphe 5 – et normes de sécurité pour les documents électroniques – paragraphe 6).

Article 137, paragraphe 2 La Cour recommande de préciser que l’examen ne doit pas seulement faire l’objet d’un accord de la Commission, mais que cette dernière est également tenue de vérifier la nature et la portée de l’examen réalisé, ainsi que le caractère approprié des conclusions tirées.