FR Journal officiel de l'Union européenne C 318/88

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché»

COM(2008) 644 final — 2008/0198 (COD)

2009/C 318/17

Rapporteur: M. Valerio SALVATORE

Corapporteur: M. Brendan BURNS

Le 14 novembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché»

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 2 septembre 2009 (rapporteur: M. SALVATORE, corapporteur: M. BURNS).

Lors de sa 456e session plénière des 30 septembre et 1er octobre 2009 (séance du 1er octobre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 87 voix pour, 7 voix contre et 8 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen partage entièrement l'objectif fixé par la proposition de règlement de la Commission consistant à réduire autant que possible le risque de mise sur le marché communautaire de bois et de produits dérivés issus d’une récolte illégale. En effet, la déforestation est non seulement responsable de près de 20 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre et de la diminution de la biodiversité, mais est également à l'origine d’importants problèmes économiques et surtout sociaux. Pour atteindre le but fixé par la proposition de règlement, il convient cependant de faire preuve de plus de courage et d’intervenir de manière plus déterminée, en s’appuyant sur des mesures juridiques contraignantes et sur un calendrier de mise en œuvre plus serré.

1.2 Parallèlement aux accords de partenariat volontaires FLEGT (1), au développement de programmes de coopération en matière de certification et d’exploitation durable des ressources forestières et, enfin, aux accords conclus avec les principaux pays importateurs de bois, cette proposition de règlement constitue une composante essentielle en vue de lutter contre la coupe illégale du bois, mais également contre sa commercialisation.

1.3 Le concept de viabilité ne porte pas uniquement sur la capacité de produire du bois, mais également sur les critères suivants: sociaux (conditions de travail acceptables, respect des droits des travailleurs) conformément aux définitions de OIT (2); économiques (éviter toute distorsion du marché due à une concurrence déloyale) et environnementaux (impact de la déforestation illégale sur l'environnement et sur la diminution de la biodiversité).

1.4 Dans le règlement à l’examen, la Commission a défini le système de diligence raisonnable comme l’outil permettant de réduire dans toute la mesure du possible le risque de mise sur le marché communautaire de bois et de produits dérivés issus d’une récolte illégale. Cette option, telle qu’elle est formulée, exige certaines mesures correctrices.

1.5 Premièrement, la Commission prend seulement en considération les opérateurs mettant pour la première fois du bois et des produits dérivés sur le marché. De l’avis du Comité, ce système doit être étendu, par des modalités et des règles diverses, à l’ensemble des opérateurs qui constituent la filière bois. La traçabilité doit concerner chaque opérateur, lequel doit disposer des informations relatives à l’origine et aux caractéristiques du produit: pays, forêt, espèce, âge et fournisseur. Les petites et moyennes exploitations, ainsi que les petits producteurs, devraient bénéficier d'une certaine souplesse et progressivité pour s’adapter au nouveau système, sans supporter de charges excessives.

1.6 En tout état de cause, il y a lieu d’éviter les doublons avec les systèmes de traçabilité déjà en place, en reconnaissant les législations nationales et leurs instruments de contrôle, les systèmes de certification des forêts et les modèles d'organisation, dès lors qu’ils sont conformes aux critères de gestion durable du patrimoine forestier. En particulier, lorsque les principes de diligence raisonnable sont déjà appliqués, il est inutile d’imposer des obligations administratives supplémentaires. L’UE doit fixer des normes réglementaires et comportementales communes relatives à la procédure de gestion du risque, plus rigoureuses dans le cas des zones d'exploitation du bois à haut risque d’illégalité (3), en s’appuyant le cas échéant sur des organismes tiers de certification, indépendants et disposant d’une expérience notoire.

1.7 Le taux de coupe illégale du bois étant inversement proportionnel au revenu par habitant d’un État donné, les accords conclus avec les pays tiers doivent prévoir des coopérations en matière d’organisation et de gestion ainsi que des systèmes d’incitations sociales.

1.8 L'extension du devoir de diligence à l’ensemble des opérateurs favoriserait la mise sur le marché de bois issu de la seule récolte légale, qui serait plus apprécié non tant pour ses effets économiques au sens strict, que pour son fort impact social. Une gestion prévoyante du patrimoine forestier et une utilisation de produits issus d'une coupe légale représentent en effet une opportunité de développement durable pour les populations locales employées dans la filière bois ainsi qu’une garantie d’avenir pour l’industrie européenne de ce secteur.

1.9 Le règlement doit être également étendu au bois et aux produits dérivés destinés à la production d’énergie à partir de sources renouvelables.

1.10 Les sanctions prévues pour tout contrevenant aux obligations de commercialisation du bois et des produits dérivés doivent être homogènes dans les différents États et graduelles en fonction du niveau de responsabilité, et doivent même prévoir, dans les cas véritablement délictueux, la suspension des activités commerciales.

1.11 Afin de garantir le bon fonctionnement du système, le Comité approuve largement l’idée d'adjoindre à la Commission un groupe consultatif sur le commerce du bois, qui représente les différents acteurs concernés.

1.12 Après une période de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du règlement, il conviendrait que la Commission effectue une analyse d’impact concernant le bon fonctionnement du marché intérieur des produits du bois. En cas d'éventuels résultats non satisfaisants, elle devra veiller à revoir les points faibles du règlement.

2. Introduction

2.1 Cette proposition de règlement vise à lutter contre la coupe illégale de bois et à favoriser l’approvisionnement dans les pays qui appliquent des pratiques légales de gouvernance des forêts. Elle constitue une des réponses apportées par l’UE au problème de la coupe illégale de bois, qui est l’une des causes de la déforestation. La déforestation est responsable de près de 20 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre et est une cause majeure de diminution de la biodiversité dans le monde. De plus, l’exploitation illégale des forêts entraîne des phénomènes de dumping économique, social et environnemental, et sape ainsi la compétitivité des entreprises forestières qui exercent leur activité dans le respect des règles.

2.2 En ce qui concerne le dumping social, l’UE a tenté à maintes reprises, à partir de 1996, d’inclure dans les accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) les dispositifs de défense des droits fondamentaux en matière de travail. Ces propositions ont rencontré de fortes résistances de la part des pays en voie de développement, qui accusent les pays industrialisés d’instrumentaliser ces propositions afin de créer de nouvelles formes de protectionnisme vis-à-vis de leurs exportations. Par ailleurs, ce thème est à l’heure actuelle très discuté à l'intérieur même de l’UE.

2.3 La Commission a dès lors élaboré une série d’options afin de garantir, à l’intérieur de l’UE, la seule mise sur le marché de bois et de produits dérivés issus d’une récolte légale. Ces options ont été soumises à des analyses d’impact et ont été intégrées dans le système dit de diligence raisonnable. Sans nul doute, des contrôles plus nombreux aux frontières seraient souhaitables et très efficaces, mais ils seraient malheureusement incompatibles avec les règles de la libre circulation des biens et, partant, ne seraient pas applicables.

2.4 La légalité de la provenance est établie sur la base de la législation du pays où est cultivé le bois. Elle peut faire l’objet d’une vérification dans les pays adhérents aux accords FLEGT, dans le cadre des autorisations UE-FLEGT, établies sur la base d’accords bilatéraux volontaires (APV) conclus entre la Commission européenne et chaque pays exportateur, ou sur la base des permis CITES (4). Dans les autres pays, il est possible de vérifier la légalité par d’autres moyens. Pour les opérateurs, cette vérification est possible par le biais de systèmes répondant entièrement aux critères prévus par le système de diligence raisonnable.

2.5 Le système de diligence raisonnable est fondé sur la responsabilité qu'ont les opérateurs de réduire le plus possible le risque d’introduire sur le marché du bois issu d’une récolte illégale par le biais d’un système de traçabilité, qui s’appuie sur la possibilité d’accéder aux informations relatives à la provenance et aux caractéristiques du bois, conformément aux exigences légales fixées par les législations nationales. Ce système vise par ailleurs à informer le consommateur, lors de l’achat, qu’il ne contribue pas à la coupe illégale de bois.

2.6 Afin de favoriser la mise en œuvre de la proposition de règlement à l’examen, les opérateurs peuvent avoir recours aux systèmes élaborés par les organisations de contrôle, lorsqu'elles existent. En tout état de cause, les autorités compétentes désignées par les États membres sont tenues d’identifier les organisations de suivi et se réservent le droit de vérifier, à intervalles réguliers, qu'elles respectent les exigences fixées.

2.7 Les organisations de contrôle ayant élaboré préalablement des règles pour l’application du système de diligence raisonnable accordent leur autorisation aux opérateurs selon des modalités adaptées. Les autorités compétentes effectuent les contrôles nécessaires et appliquent les mesures disciplinaires appropriées aux opérateurs certifiés qui ne respectent pas le système de diligence raisonnable.

2.8 Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables en cas de violation des dispositions du règlement et appliquent toute mesure nécessaire pour favoriser la mise en œuvre de celles-ci. Sur la base des accords de l’OMC, les règles prévues par le règlement seront appliquées de la même manière aux produits importés et à ceux fabriqués dans l’UE.

3. Observations générales

3.1 L’objectif visant à garantir que le bois présent sur le marché communautaire provient de forêts exploitées de manière légale et conforme aux principes de durabilité est totalement partagé; par ailleurs, il est souhaitable que le règlement soit approuvé rapidement et qu’il constitue un signal fort de l'engagement de l’UE contre la coupe illégale de bois.

3.2 Le développement de l’approche bilatérale par la conclusion d’accords de partenariat volontaires FLEGT est sans nul doute souhaitable, de même que les accords souscrits avec les plus grands importateurs de bois (États-Unis, Russie, Chine, Japon) afin d’établir des règles internationales visant à lutter non seulement contre la coupe illégale de bois mais également contre sa commercialisation. Il serait par ailleurs opportun de développer des programmes de coopération avec les pays producteurs, pour favoriser une utilisation durable des ressources forestières, le respect de la législation dans les pays producteurs et l’extension des systèmes de certification. De manière plus générale, il y a lieu de réaliser des projets qui, par la mise en place de systèmes de contrôle adaptés, favorisent l'application sur le terrain des principes de bonne gouvernance.

3.3 Le système de diligence raisonnable présente néanmoins quelques points faibles. Premièrement, il prend uniquement en considération les opérateurs mettant pour la première fois du bois et des produits dérivés sur le marché: les propriétaires de bois, les détenteurs des droits de coupe et les importateurs de bois, ce qui a pour conséquence d'amoindrir les effets attendus du contrôle du risque lié à la commercialisation de produits illégaux, au fur et à mesure que les opérateurs de la filière se rapprochent du consommateur final. De l'avis du Comité, ce système devrait être étendu, par des modalités et des règles diverses, à l'ensemble des opérateurs de la filière bois de l'UE.

3.3.1 Tout opérateur de la filière doit s'assurer de la légalité du bois en sa possession et disposer des informations essentielles sur l'origine du produit: pays et forêt de provenance, fournisseur, espèce, âge, volume. Pour y parvenir, il convient d'adopter un système de traçabilité, qui prévoie différents niveaux de responsabilité. Il est en effet inutile d'imposer des charges administratives supplémentaires aux petits propriétaires forestiers qui exercent leur activité dans un environnement national déjà réglementé par des systèmes législatifs de contrôle efficaces et qui respectent le système de diligence raisonnable. En revanche, les grands opérateurs qui achètent et commercialisent du bois dans l'UE ou qui en importent à partir de pays tiers, sont tenus d'appliquer le système, comme prévu par le règlement.

3.4 En tout état de cause, le système de diligence raisonnable ne semble pas à court terme suffire pour atteindre les objectifs préalablement fixés, même en y apportant les mesures correctrices souhaitées, compte tenu notamment de la gravité et de la complexité du problème que représente la coupe illégale de bois. Il convient principalement d'axer les mesures et les contrôles sur les zones de provenance du bois et sur les étapes de la filière considérées à fort risque d'illégalité, qui constituent véritablement l'aspect crucial du problème. Dans ces cas, la gestion des forêts exigerait également le contrôle par des organismes de certification indépendants et disposant d'une expérience notoire.

3.5 Il y a lieu de définir au niveau de l'UE un cadre commun qui fixe les normes à respecter dans la procédure de gestion du risque, en utilisant au mieux les systèmes de contrôle et de traçabilité du bois existant déjà dans l'UE, en évitant les doublons inutiles, surtout ceux pesant sur les petites et moyennes exploitations forestières et en s'orientant vers une harmonisation du nouveau système avec les systèmes existants les plus efficaces et déjà adoptés par différentes États membres. Il faut donc encourager l'application de tous les systèmes qui répondent déjà aux exigences de diligence raisonnable, sur la base des législations nationales et de systèmes de contrôle adaptés, tels que certification forestière.

3.6 Il convient que le règlement à l'examen soit également étendu au secteur du bois et aux produits dérivés destinés à la production d'énergie à partir de sources renouvelables. Tous les produits et les produits dérivés du bois, notamment ceux pouvant présenter des caractéristiques de durabilité, comme dans le cas de la biomasse vouée à la production d'énergie, doivent être issus d'une récolte légale. La légalité est en effet un préalable obligé pour la durabilité de toute action.

3.7 Il faut en dernier lieu définir de manière claire et homogène dans les différents États membres les systèmes de sanctions à adopter pour tout contrevenant aux obligations de commercialisation de bois et de produits dérivés issus d'une récolte légale. Dans ce but, il y a lieu de garantir que les sanctions soient réelles, proportionnées et dissuasives, et envisager même, pour les cas véritablement délictueux, la suspension des activités commerciales.

4. Observations particulières

4.1 Dans le but d'atteindre les objectifs indiqués, il est primordial de définir les instruments adaptés qui permettent de s'assurer de la provenance légale du bois et des produits dérivés commercialisés dans l'UE. En plus des réglementations nationales et des instruments prévus par la proposition de règlement, il y a lieu de prendre en considération les différents systèmes qui répondent déjà aux critères de diligence raisonnable, notamment ceux de certification des forêts. Par ailleurs, il est nécessaire de définir des systèmes adaptés de reconnaissance pour les acteurs agissant en toute légalité lors de la commercialisation de bois et de produits dérivés, et de sanctions pour les contrevenants aux règles établies. Ces règles, qu'il n'est pas possible de fixer à l'échelon européen, devront être établies par les États membres en s'inspirant de critères d'homogénéité.

4.2 Les coupes illégales constituent en effet une menace pour tout projet de gestion durable des forêts. Les accords conclus avec les pays tiers doivent dès lors prévoir des collaborations en matière d'organisation et de gestion ainsi que des systèmes d'incitations sociales, compte tenu du fait que le taux de coupe illégale du bois est inversement proportionnel au revenu par habitant d'un État donné. Les pays tropicaux connaissant une forte pression démographique et un taux élevé de pauvreté sont les plus touchés par la déforestation (5). De manière analogue, les pays africains exportateurs de bois comptent parmi les cinquante États les plus pauvres de la planète, possèdent le plus faible indice de développement humain et leur revenu par habitant est parmi les plus bas (6).

4.3 L'extension du système de diligence raisonnable à l'ensemble des opérateurs, et pas uniquement à ceux qui mettent pour la première fois du bois et des produits dérivés sur le marché, entraîne des charges administratives supplémentaires, mais les avantages escomptés apparaîtront avec évidence grâce à la commercialisation sur le marché européen de bois issu d'une récolte exclusivement légale, identifiable tout le long de la filière. Il y aura de multiples avantages, de nature non strictement économique (7) mais essentiellement sociale. Dans ce contexte, l'on considère l'environnement comme faisant partie intégrante des forces économiques et sociales, les acteurs étant mus par des motivations non seulement économiques mais également par des intérêts d'autre nature (environnementaux, sociaux et culturels).

4.4 Les produits ainsi obtenus, en plus de satisfaire aux exigences d'un marché toujours plus sensible aux thématiques de protection de l'environnement, seront valorisés et pourraient susciter un effet d'imitation non négligeable dans les pays tiers. Dès lors, une gestion prévoyante du patrimoine forestier et une utilisation de produits issus d'une récolte légale représentent une opportunité de développement pour les travailleurs locaux et une garantie d'avenir pour l'industrie de ce secteur.

4.5 Il est en tout état de cause utile que les obligations soient appliquées en fonction de la taille des entreprises, en octroyant de la sorte aux petites et moyennes exploitations et aux petits producteurs une plus grande souplesse et progressivité pour s'adapter au système de diligence raisonnable. En particulier, les opérateurs qui achètent pour la première fois du bois devront réduire le plus possible le risque de commercialiser des produits issus d'une récolte illégale, grâce à une traçabilité de la documentation qui atteste l'origine et les caractéristiques du produit (pays et forêt de provenance, fournisseur, espèce, âge, volume), alors que les autres opérateurs de la filière en aval seront tenus d'étayer par des documents l'origine de leurs achats de bois.

4.6 Dans la définition contenue dans le règlement, il semble opportun de réaffirmer l'entière reconnaissance des réglementations et des modèles organisationnels nationaux répondant le mieux aux critères de gestion durable du patrimoine forestier, sans imposer à ces derniers des innovations dictées uniquement par la volonté d'innover. À ce propos, il conviendrait d'élargir le concept de durabilité, qui ne doit pas être axé uniquement sur la capacité à produire du bois, mais également sur des critères sociaux (conditions respectueuses des droits de l'homme et du travail), économiques (éviter toute distorsion du marché due à une concurrence déloyale) et environnementaux (l'impact des activités sur l'environnement et sur la biodiversité de la zone concernée).

4.7 Il y a lieu de créer un environnement favorable pour les opérateurs ayant un comportement vertueux et qui informent les acquéreurs de la provenance légale du bois et de ses produits dérivés. En dernier lieu, il est également souhaitable de lancer une campagne d'information et de sensibilisation des consommateurs concernant l'importance de connaître et de vérifier au moment de l'achat, grâce à la traçabilité, l'origine légale du bois et des produits dérivés.

4.8 L'utilisation de bois issu d'une récolte légale dans le bâtiment, dans le secteur du mobilier ou des autres produits manufacturés, peut être encouragée par des actions conjointes et la diffusion de matériel de vulgarisation et d'information, afin de promouvoir le bois issu de forêts gérées de manière durable, en tant qu'unique matière première durable en mesure de se renouveler naturellement et de stocker le dioxyde de carbone, y compris tout au long du cycle de vie du produit; cette caractéristique le distingue de tout autre matériau.

4.9 Le Comité approuve largement l'idée d'adjoindre à la Commission un groupe consultatif sur le commerce du bois, qui représente les différents acteurs concernés, afin de garantir le bon fonctionnement du système.

Bruxelles, le 1er octobre 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Plan d'action relatif à l'application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux.

(2) Organisation internationale du travail.

(3) Ruhong Li, J. Buongiorno, J.A. Turner, S. Zhu, J. Prestemon. Long-term effects of eliminating illegal logging on the world forest industries, trade and inventory. Forest policy and economics. 10 (2008) 480-490.

(4) Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction.

(5) Causes of forest encroachment: An analysis of Bangladesh (Causes de l'empiètement sur les forêts: une analyse du Bengladesh}. Iftekhar M.S., Hoque A.K.F. Journal Geo 62 (2005) 95-106.

(6) Greenpeace. L'industrie du bois en Afrique. Impacts environnementaux, sociaux et économiques. (2001)

(7) Economics of sustainable forest management (Science économique de la gestion durable des forêts. Éditorial Shashi S. Kant. Forest policy and economics (Politique et économie des forêts). 6 (2004) 197-203.