COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 01.07.1998 
COM(1998) 403 final 
Communication de la Commission au Parlement européen et 
au Conseil sur le suivi des recommandations du groupe de 
haut niveau sur la libre circulation des personnes 

Communication de la Commission au Parlement européen et 
au Conseil sur le suivi des recommandations du groupe de 
haut niveau sur la libre circulation des personnes 
Ln date du 24 janvier 1996, la Commission avait demandé au groupe de haut niveau sur la 
libre circulation des personnes, présidé par Mme Simone Veil, d'identifier les problèmes qui 
se posaient encore dans ce domaine, de les évaluer et de proposer des solutions. 
Le 18 mars 1997, le groupe de haut niveau a présenté son rapport qui formule plus de 80 
recommandations dans les sept principaux domaines qui intéressent les citoyens de l'Union 
désirant se déplacer dans l'espace communautaire, à savoir : 
l'entrée et le séjour, 
l'accès à l'emploi, 
le statut social et familial, 
le statut fiscal et financier, 
les droits culturels, 
la situation particulière des ressortissants de pays tiers, 
la protection des droits des particuliers. 
Pour la Commission, le rapport du groupe est une excellente évaluation des multiples 
difficultés rencontrées par les citoyens qui exercent leur droit à la libre circulation des 
personnes. 
Ainsi, une partie importante des recommandations du groupe ont été reprises par la 
Commission dans son Plan d'action en faveur du marché unique de juin 1997' et dans celui, 
plus spécifique, pour la libre circulation des travailleurs de novembre 19972. Certaines autres 
recommandations sont dépassées ou doivent être réévaluées en raison du nouvel 
environnement juridique qu'apportera le Traité d'Amsterdam dés son entrée en vigueur. La 
présente communication met en évidence particulièrement deux aspects de la libre circulation 
examinés par le groupe de haut niveau : les droits d'entrée et de séjour d'une part et, d'autre 
part, la nécessité d'améliorer l'information des citoyens sur leurs droits. En annexe figure un 
rapport-bilan détaillé du suivi de l'ensemble des recommandations du groupe. 
Les droits d'entrée et de séjour. 
Comme le constate le rapport du groupe de haut niveau, les droits d'entrée et de séjour étaient 
initialement liés à l'exercice d'une activité économique. Ces droits se sont ensuite 
progressivement élargis, notamment par l'effet du droit dérivé, pour couvrir l'ensemble des 
citoyens. Cet élargissement par étapes a cependant conduit à un compartimentage des 
bénéficiaires qui n'est plus adapté aux formes modernes de la mobilité, ni à l'institution d'une 
citoyenneté de l'Union. 
1 RéfCSE(97) I final 
2RéfCOM(97)586final 
/|<5U 
Ainsi, on constate que la législation communautaire actuelle a surtout été conçue pour les 
travailleurs et leurs familles désirant s'établir dans un autre Etat membre de façon définitive 
ou pour une très longue durée. En revanche, ces textes ne sont pas adaptés pour les personnes 
qui exercent leur droit à la mobilité pour une durée limitée ou à temps partagé (étudiants, 
stagiaires, jeunes volontaires, salariés temporairement déplacés, indépendants mobiles, 
travailleurs frontaliers, retraités ayant plusieurs résidences...}. Le nombre de ces personnes 
est difficile à évaluer ; il devrait cependant croître de façon importante en raison tout à la fois 
des effets de l'intégration européenne, des évolutions des modes de vie et de travail, du 
besoin croissant des jeunes en formation initiale d'avoir une période d'étude ou de formation 
dans un autre pays, des innovations technologiques dans les communications et de la 
densification des moyens de transport. 
En outre, le traité sur l'Union européenne, en introduisant dans l'article 8A du traité CE la 
notion de citoyenneté de l'Union, a généralisé, au profit de tous les citoyens, les droits 
d'entrer, de séjourner et de demeurer sur le territoire d'un autre Etat membre. Dans cette 
perspective, ces droits deviennent partie intégrante du patrimoine juridique de tout citoyen de 
l'Union européenne et devraient être formalisés dans un socle commun. 
Pour toutes ces raisons, la Commission considère qu'il est nécessaire de rapprocher le statut 
juridique de tous les citoyens communautaires dans les Etats membres, indépendamment du 
fait qu'ils exercent une activité économique ou non. A cet effet, les axes principaux des 
propositions de la Commission seront les suivants : 
création, dans la mesure du possible, d'un régime unique de libre circulation au sens de 
l'article 8A, pour tous les citoyens de l'Union et les membres de leurs familles; 
nouvelle approche dans l'exercice du droit de séjour notamment en limitant l'obligation 
de détenir un titre de séjour aux situations où celle-ci se justifie ; 
clarifier le statut des membres de la famille d'un citoyen de l'Union ressortissants de pays 
tiers ; 
mieux circonscrire la possibilité de mettre fin à l'exercice du droit de séjour d'un citoyen 
de l'Union. 
Une telle révision des droits de libre circulation et de séjour dans le cadre des règles relatives 
à la citoyenneté est un travail dont la globalité et l'ampleur ne permettent pas d'espérer des 
résultats à court terme pour les citoyens de l'Union. C'est pourquoi, parallèlement à la 
présente communication, la Commission propose d'ores et déjà une révision du règlement 
(CEE) 1612/68 et de la directive 68/360/CEE relatifs à la libre circulation, et aux droits 
d'entrée et de séjour des travailleurs. Cette révision spécifique vise à améliorer la situation 
actuelle des travailleurs et des membres de leurs familles qui se déplacent, comme la 
Commission s'y est engagée dans son Plan d'action de novembre 1997. A cet égard, le 
Conseil européen du 20 novembre 1997 a reconnu l'importance de la mobilité des travailleurs 
pour renforcer le fonctionnement des marchés nationaux de l'emploi. 
La réforme et la simplification des règles en matière de coordination des régimes de sécurité 
sociale vont être également proposées d'ici à la fin de cette année. 
M> 
Améliorer l'information des citoyens 
Faciliter la libre circulation des personnes est une oeuvre à multiples facettes comme en 
atteste la grande diversité des sujets traités dans le rapport du groupe. 
Le rapport insiste cependant et à plusieurs reprises sur l'amélioration de l'information des 
citoyens sur leurs droits découlant de la législation communautaire et sur une meilleure 
formation et information de tous les intervenants dans l'exercice de la libre circulation. 
Sur ces points, il convient de mettre en lumière les actions déjà entreprises par la 
Commission : 
le lancement à l'occasion du Conseil européen de Cardiff des 15 et 16 juin 1998 du 
« Dialogue avec les citoyens et les entreprises» qui fait suite, en la développant, à 
l'initiative « Citoyens d'Europe » et qui a pour objet notamment de fournir aux personnes 
des informations concrètes sur leurs droits, de répondre à leurs questions et de les orienter 
vers les administrations appropriées en cas de difficultés ; 
la publication d'une « Feuille de route pour les demandeurs d'emploi dans l'Union 
européenne », rédigée en réponse aux questions soulevées par les citoyens dans le cadre 
de l'initiative « Citoyens d'Europe » ; 
le développement et l'amélioration du réseau EURES qui fournit des informations sur les 
offres d'emploi et sur les conditions de vie et de travail dans les Etats membres ; 
le développement et la consolidation du réseau Euro-jus destiné à assurer un service de 
conseil et d'assistance juridique au niveau des bureaux de représentation de la 
Commission dans les Etats membres ; 
la poursuite et le développement des programmes « Karolus » pour les échanges et la 
formation des fonctionnaires nationaux chargés de la législation « Marché intérieur » ; 
« Robert Schuman » pour la sensibilisation au droit communautaire des professions 
juridiques ; « Jean Monnet » pour le milieu universitaire et « Grotius » pour les échanges 
de praticiens de la Justice ; 
Le soutien au développement du réseau Eurodesk destiné à assurer un service 
d'information sur les questions des jeunes et des organisations s'occupant de leur droits. 
Conclusion 
La présente communication vise à résumer la réponse de la Commission aux 
recommandations du Groupe de haut niveau dans deux domaines importants, dont l'un 
appelle des propositions législatives et l'autre contribue à rapprocher l'Europe de ses 
citoyens. ' 
lin ce qui concerne le premier domaine, la Commission a adopté des propositions législatives 
qui visent à renforcer la libre circulation des travailleurs, tout en engageant une analyse 
profonde sur la notion de la citoyenneté européenne et ses conséquences juridiques en ce qui 
concerne le droit d'entrée et de séjour des citoyens dans les Etats membres. 
A<-
ANNEXE 
Rapport-bilan du rapport du groupe de haut niveau sur la libre 
circulation des personnes 
Introduction 
Le rapport du Groupe de haut niveau sur la libre circulation des personnes présidé par 
Mme Simone Veil (ci-après « rapport du groupe ») et présenté à la Commission le 18 
mars 1997 a suscité le plus vif intérêt de la part d'un grand nombre d'organismes et 
d'institutions et notamment du Parlement européen. Sa rigueur méthodologique ainsi 
que ses qualités d'analyse ont été largement saluées et ont permis d'alimenter la 
réflexion sur les actions concrètes à entreprendre pour parvenir à un authentique 
espace de libre circulation des personnes dans l'Union européenne. 
Dans ce contexte, le président de la Commission s'est engagé à ce qu'un bilan soit fait 
à l'issue de l'année suivant sa présentation. 
Le présent rapport a pour objet de présenter ce bilan en faisant le point sur le suivi des 
recommandations du rapport du groupe, plus particulièrement par la Commission. 
Le mandat fixé par la Commission au groupe était d'identifier les obstacles actuels et 
potentiels rencontrés par les citoyens européens dans l'exercice de leurs droits de se 
déplacer librement et de travailler au sein de l'Union. Il devait, d'une part, étudier la 
manière dont les instruments juridiques existants sont appliqués, les moyens de les 
améliorer ou de rendre leur fonctionnement plus efficace et, d'autre part, faire des 
recommandations sur de nouvelles mesures susceptibles de compléter l'arsenal 
législatif actuel en supprimant certains obstacles ou en apportant des solutions à des 
problèmes non encore traités par la Communauté. 
Le rapport du groupe contient ainsi plus de 80 recommandations. 
Comme suite du rapport du groupe, il y a tout d'abord lieu de rappeler à titre liminaire 
les trois principaux actes communautaires adoptés depuis sa présentation et qui vont 
influer sur la libre circulation des personnes. 
En premier lieu, le Traité d'Amsterdam a été adopté le 19 juin 1997 et signé le 2 
octobre de cette même année. Ce traité insère dans le traité CE des dispositions qui 
seront de nature à faciliter la réalisation de l'objectif de la libre circulation des 
personnes, à la fois sous l'angle du passage sans contrôle aux frontières intérieures et 
sous l'angle du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats 
membres. 
A l 
En deuxième lieu, à Amsterdam, le Conseil européen a également approuvé le Plan 
d'action en faveur du Marché unique dont le quatrième objectif stratégique vise la 
création d'un marché unique au service de tous les citoyens1. Les six actions en cours 
de développement de cet objectif stratégique prévoient l'élimination des contrôles aux 
frontières, l'actualisation des règles relatives au droit de séjour, la protection des 
droits sociaux, la promotion de la mobilité de la main-d'oeuvre dans l'Union, la 
protection des droits des consommateurs, de la santé publique et de l'environnement, 
et enfin le développement du dialogue avec le citoyen. Le Tableau d'affichage du 
Marché unique d'une périodicité semestrielle2 permet de mesurer l'état d'avancement 
de chaque mesure requise dans le Plan d'Action. 
Hnfm, en troisième lieu, il convient également de souligner la publication par la 
Commission le 12 novembre 1997 du Plan d'action pour la libre circulation des 
travailleurs qui se présente comme une réponse à certaines des recommandations du 
groupe3. 
Dans son programme de travail pour 1998, la Commission indique également qu'elle 
s'attachera, notamment sur la base des recommandations présentées dans le rapport du 
groupe, à rendre effectif le principe de libre circulation des personnes. Dans sa 
résolution commentant ce programme, le Parlement européen demande au Conseil et à 
la Commission de mettre en oeuvre toutes les recommandations contenues dans le 
rapport du groupe sur la libre circulation des personnes. 
Pour des raisons de simplification et de meilleure lisibilité, le présent « rapport-bilan » 
reprend les mêmes sept parties du rapport du groupe. Les suites du rapport spécial sur 
les pensions complémentaires'' figurent dans la partie 3 sur le statut social et familial. 
1. - L'entrée et le séjour 
Le rapport du groupe évoque les obstacles persistants au droit de circuler et de 
séjourner librement sur le territoire des Etats membres, obstacles qui peuvent être 
regroupés en trois catégories : la subsistance des contrôles aux frontières intérieures, 
des pratiques administratives défaillantes et des lacunes législatives. 
- La subsistance des contrôles aux frontières intérieures. 
La Commission partage tout naturellement le constat du rapport du groupe que le 
citoyen ne peut encore percevoir tous les effets du marché intérieur aussi longtemps 
que des contrôles aux frontières intérieures subsistent. Les débats qui se sont tenus au 
sein de toutes les Institutions communautaires ont mis en lumière les divergences de 
1 CSE (97), 1 final, 4 juin 1997 
2 Nol, novembre 1997, SEC 97/XXXI, no2 mai 1998, SEC 98/XXX 
3 COM (97), 586 final du 12 novembre 1997 
4 Rapport du groupe de haut niveau adopté les 28 et 29 novembre 1996 et joint au rapport sur la libre 
circulation des personnes. 
vues à la fois quant à l'objectif à atteindre et quant aux moyens permettant d'assurer 
un niveau élevé de sécurité dans un espace de liberté de circulation. Les propositions 
de la Commission en 1995 tendant à compléter l'ensemble des instruments législatifs 
n'ont pas abouti. Par contre, le nouveau Traité d'Amsterdam a fait siennes les 
avancées réalisées dans le cadre inter-gouvernemental « Schengen », en décidant de 
les intégrer dans le cadre de l'Union, de se donner cinq ans pour réaliser l'objectif, et 
en adoptant des solutions ad hoc pour le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark, 
concrétisées par plusieurs Protocoles annexés au Traité. Mais d'ores et déjà, on peut 
constater que la liberté de voyager sans contrôles est un fait acquis entre neuf Etats 
membres, et un dixième qui se prépare à rejoindre le premier groupe. 
- Pratiques administratives défaillantes. 
Le courrier adressé à la Commission, les nombreuses plaintes de citoyens ainsi que les 
Pétitions adressées au Parlement européen ne font que confirmer le constat du groupe 
de haut niveau sur un certain nombre de pratiques administratives défaillantes et le 
bien-fondé des nouvelles initiatives que la Commission a annoncées dans le Plan 
d'action en faveur du Marché unique, et qu'elle pratique déjà, à savoir notamment la 
décision d'accélérer les procédures administratives internes dans le domaine des 
plaintes et des procédures d'infraction prévues à l'article 169 du traité CE et de les 
rendre plus transparentes pour les citoyens (Voir le dernier rapport de la Commission 
au Parlement et au Conseil sur le contrôle de l'application du droit communautaire). 
Par ailleurs, la Commission présentera également une communication interprétative 
relative à l'application de la directive 64/221 /CEE concernant l'ordre public, la 
sécurité publique et la santé publique. 
- Lacunes législatives. 
La Commission partage avec le groupe de haut niveau le point de vue de la nécessité 
de présenter de nouvelles propositions pour modifier et simplifier l'exercice du droit 
de libre circulation pour les personnes et surtout pour tirer toutes les conséquences de 
l'institution de la citoyenneté de l'Union. La méthode la plus ambitieuse est 
certainement celle de procéder à une refonte de l'ensemble des droits et devoirs 
relatifs à la circulation et au séjour des citoyens de l'Union et des membres de leur 
famille. Cet objectif avait déjà été exprimé une première fois par le Conseil européen 
de Bruxelles de 1993, mais il n'avait pu être réalisé pour des raisons tenant, entre 
autres, au problème de la variété des bases juridiques et des procédures législatives 
par rapport à la catégorie à laquelle appartient le citoyen exerçant son droit de libre 
circulation5. 
L'institution de la citoyenneté de l'Union et une nouvelle disposition introduite par le 
Traité d'Amsterdam à l'article 8A (article 18, paragraphe 2 de la version consolidée), 
comportant la procédure de co-décision, visée à l'article 189B (article 251 de la 
version consolidée) devraient faciliter la proposition d'une refonte, capable de fournir 
5 Voir à ce propos le deuxième rapport de la Commission sur la citoyenneté de l'Union (COM(97), 230 
final, 27 mai 1997) 
une réponse cohérente et complète aux obstacles juridiques et administratifs relevés 
par le groupe de haut niveau. 
Ainsi, de nouvelles propositions ont été présentées par la Commission à l'égard des 
travailleurs salariés, conjointement au présent rapport-bilan, visant à modifier le 
règlement 1612/68 et la directive 68/360/CEE, dans la ligne déjà annoncée par le Plan 
d'action pour la libre circulation des travailleurs6 et répondant ainsi à plusieurs 
recommandations du groupe de haut niveau. Conformément à son engagement pris 
dans le cadre du Plan d'action en faveur du Marché unique, la Commission ne 
manquera pas de formuler d'autres propositions circonstanciées. 
A cet égard, un rapport sur l'application des trois Directives relatives au séjour des 
étudiants, des retraités et des non-actifs, permettra de mieux cerner les lacunes 
législatives auxquelles il convient de porter remède. 
Il convient enfin de relever l'arrêt du 12 mai 1998 dans l'affaire « Sala »7 dans lequel 
la Cour a déclaré que le droit communautaire s'oppose à ce qu'un Etat membre exige 
des ressortissants des autres Etats membres autorisés à résider sur son territoire qu'ils 
produisent une carte de séjour en bonne et due forme, délivrée par l'administration 
nationale, pour bénéficier d'une allocation d'éducation, alors que les nationaux sont 
uniquement tenus d'avoir leur domicile ou leur lieu de résidence ordinaire dans cet 
Etat membre. Cet arrêt est important en ce qu'il établit un principe de non-
discrimination dans les domaines relevant du droit communautaire en faveur des 
citoyens de l'Union à travers l'application combinée des articles 6, 8 et 8 A du traité. 
2. - L'accès à l'emploi 
En ce qui concerne l'accès aux emplois publics, la Cour a défini dans sa 
jurisprudence des critères permettant de préciser les secteurs réservés aux 
ressortissants nationaux conformément à l'article 48, paragraphe 4, du traité CE. Suite 
à cette jurisprudence, la Commission veillera à ce que les Etats membres éliminent 
complètement toutes les restrictions pour l'accès à ces emplois dans les secteurs 
publics. 
En ce qui concerne les effets du principe général de reconnaissance mutuelle dans 
l'ensemble des secteurs publics des Etats membres, des progrès ont été fait et les 
discussions continuent avec et entre les Etats membres. Sur la question particulière de 
la reconnaissance de l'expérience professionnelle acquise dans un autre Etat membre, 
il convient d'indiquer que la Cour, dans son arrêt "Kalliope" du 15 janvier 19988, a 
déclaré contraire à l'article 48 du traité CE une clause d'une convention collective 
applicable au service public d'un Etat membre qui ne tenait pas compte des périodes 
d'emploi, dans un domaine d'activité comparable, accomplies antérieurement dans le 
service public d'un autre Etat membre. Cette jurisprudence a été également confirmé 
6 COM (97),586 final du 12 novembre 1997 
7 Aff. C-85/96 
»Aff.C-15/% 
par l'arrêt du 12 mars I99X « Commission/Grèce »''. A cet égard, le principe de 
l'équivalence des situations à des lins professionnelles a été intégré dans la 
proposition de révision du règlement 1612/68; ce principe devrait développer ses 
effets principalement dans le domaine des emploi publics (Voir ci-après). 
A propos de la reconnaissance des diplômes, il convient tout d'abord de rappeler que 
la directive sur le libre établissement des avocats a été adoptée le 16 février 199810. 
Ensuite, dans le cadre de l'initiative SLIM (Simplifier la législation relative au 
Marché intérieur), la Commission, également en décembre 1997, a présenté une 
proposition de directive destinée notamment à simplifier et moderniser les sept 
directives sectorielles pour les professions réglementées (Infirmiers, dentistes, 
vétérinaires, sage-femmes, architectes, pharmaciens et médecins)". Cette proposition 
reprend également certaines des recommandations du groupe (l'obligation de prendre 
en considération, lors de l'examen de la demande de reconnaissance d'un diplôme, 
l'expérience acquise après l'obtention du diplôme pour le système général ; la 
possibilité de reconnaître les formations obtenues par des ressortissants 
communautaires dans des pays tiers pour les directives sectorielles). 
Enfin, le Conseil vient d'arriver à un accord politique sur la proposition modifiée de la 
directive de février 199612 consolidant les directives relatives à l'accès aux activités 
artisanales et industrielles, et instituant un mécanisme de reconnaissance des diplômes 
pour les activités professionnelles non encore couvertes par le système général. Cette 
proposition consolide une trentaine de directives prévoyant l'accès à des activités 
réglementées sur base d'une expérience professionnelle dans le pays d'origine et les 
complète en créant pour ces mêmes activités une procédure de reconnaissance des 
diplômes. 
Concernant revaluation et l'accréditation des qualifications professionnelles, 
plusieurs projets pilotes ont été lancés dans le cadre des programmes Socrates et 
Leonardo da Vinci. 
A cet égard, ainsi que le rappelle le rapport du groupe, l'étude de la faisabilité d'un 
« Passeport professionnel » avait été demandée par le Conseil. Cependant, le rapport 
final du projet « Portfolio individuel » a mis en relief en 1995 des difficultés d'ordre 
technique et culturel pour qu'un tel document puisse jouer un rôle effectif d'outil en 
faveur de la transparence des compétences et de la qualification. 
La proposition de décision de la Commission visant l'établissement d'un document 
communautaire d'information (« EUROPASS-Formation »)13 pour les jeunes en 
formation professionnelle par alternance, dont l'apprentissage, accomplissant une ou 
"AIT. C-187/96 
10 Directive 98/5/CK du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter 
l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un Etat membre autre que celui où la qualification 
a été acquise, JO, L 77, 14 mars 1998. 
11 COM(97) 638 final, du 2 décembre 1997 
12 JO n° C 264 du 30 août 1997 
13 V. note 23 
plusieurs période de formation dans un autre Etat membre, et qui est maintenant au 
stade de la position commune au Conseil laquelle devrait être finalisée fin 1998, 
montre qu'il est possible de renforcer cette transparence sans pour cela interférer avec 
les compétences des Etats membres. La Commission examine actuellement la 
possibilité de suivre une démarche similaire à celle de l'EUROPASS-Formation dans 
le domaine de la formation continue. La question centrale est en effet celle de la 
portabilité des compétences acquises tout au long de la vie professionnelle, que celles-
ci soient obtenues dans le cadre de parcours formels aboutissant à des qualifications 
ou qu'elles résultent de démarches internes aux entreprises accompagnées de 
nouvelles méthodes de validation et d'accréditation comme suggéré dans le Libre 
blanc de lu Commission « Enseigner et apprendre: vers la société cognitive ». 
La Commission poursuit actuellement ses efforts dans plusieurs directions pour 
surmonter ces difficultés afin d'améliorer les informations échangées. 
Par ailleurs, la Commission a proposé l'inclusion du principe de l'équivalence des 
situations à des fins professionnelles dans sa proposition de révision du règlement 
1612/68. Ce principe vise à permettre que les faits ou événements qui produisent des 
effets juridiques ou professionnels dans un Etat membre soient pris en compte même 
lorsqu'ils se sont produits dans un autre Etat membre. Ce principe s'appliquera donc 
aux qualifications professionnelles qui ont été obtenues dans d'autres Etats membres 
pour qu'elles puissent valoir dans l'Etat membre d'accueil. 
D'autre part, tel qu'il a été annoncé dans le Plan d'action sur la libre circulation des 
travailleurs, la Commission désire impliquer les partenaires sociaux dans la mise en 
oeuvre de la libre circulation. La Commission considère que cette implication peut 
donner lieu à la mise en place de systèmes qui faciliteraient la transparence et la 
comparability des qualifications professionnelles entre Etats membres. De même, dans 
le domaine de la reconnaissance des diplômes, les partenaires sociaux ont pu 
participer et s'exprimer dans le cadre de réunions d'experts. 
En outre, pour renforcer la participation et la contribution des partenaires sociaux, la 
Commission, dans le cadre de la révision du règlement 1612/68, a présenté une 
proposition visant à fusionner les comités consultatifs actuels concernant la libre 
circulation des travailleurs et la coordination des régimes de sécurité sociale. Ce 
nouveau comité, issu de la fusion des anciens comités tripartites (Etats membres, 
employeurs et syndicats), naîtra avec une vocation de devenir une enceinte hautement 
qualifiée de discussion et d'analyse de toutes les questions qui intéressent la mobilité 
des travailleurs en Europe : la politique de l'emploi, la sécurité sociale, la 
reconnaissance des qualifications... 
Enfin, la Commission déploie d'importants efforts pour améliorer l'information 
pratique en direction des personnes à la recherche d'un emploi. Depuis la présentation 
du rapport du groupe, le réseau EURES, qui fournit des informations sur les offres 
d'emploi et les conditions de vie et de travail, s'est développé au point de regrouper 
477 Euroconseillers à la fin de 1997. Le Plan d'action en faveur du marché unique 
ainsi que le Plan d'action sur la libre circulation des travailleurs prévoient d'améliorer 
ce système, notamment au niveau des régions transfrontalières. 
3. - Le statut social et familial 
Le traité d'Amsterdam ne modifie pas la règle de l'unanimité prévue à l'article 51, 
comme le proposait le rapport du groupe. 
Ce dernier formule une série de recommandations destinées à simplifier les règles en 
matière de coordination des régimes de sécurité sociale. 
Dans le Plan d'action sur la libre circulation des travailleurs, la Commission s'est 
engagée à présenter d'ici à la fin de 1998, une proposition visant à réviser et simplifier 
le règlement 1408/71 sur la coordination des régimes de sécurité sociale14. En outre, 
cette réglementation a été choisie pour la troisième phase de l'exercice SLIM. 
Concernant l'extension de la coordination des systèmes de sécurité sociale aux 
régimes spéciaux pour fonctionnaires, le Conseil a adopté le 29 juin 199815 une partie 
de la proposition de la Commission du 13 décembre 1991 "'. Toutefois, la partie 
concernant les étudiants et les non-actifs de cette proposition est restée en discussion. 
La Commission déploie tous ses efforts pour que les propositions d'extension du 
champ d'application matériel du règlement 1408/71 aux prestations de préretraite et au 
maintien des prestations de chômage, toujours pendantes au sein du Conseil, soient 
adoptées avant môme l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam. D'ailleurs, dans le 
cadre de la proposition de simplification et de réforme des règlements 1408/71 et 
574/72, la Commission envisage de reprendre les lignes directrices de ces deux 
propositions si elles ne sont pas encore adoptées par le Conseil. 
Le rapport du groupe insistait également sur l'amélioration de l'information des 
citoyens quant à leurs droits en matière de coordination des régimes de sécurité 
sociale. A cet égard, les services de la Commission poursuivent une stratégie globale 
d'information tant de l'ensemble des citoyens que de groupes plus ciblés tels que les 
professions juridiques ou les partenaires sociaux. Cette stratégie s'articule notamment 
autour de la publication de divers guides expliquant les règles communautaires de 
sécurité sociale, y compris la jurisprudence de la Cour. L'année 1998 consacrera cet 
effort et sera marquée notamment par le lancement d'un 'bulletin d'information' 
trimestriel destiné à un très large public dans toute la Communauté, mais aussi par 
l'organisation de séminaires dans chaque Etat membre, réunissant l'ensemble des 
professions impliquées dans l'application des règles de coordination, et dont l'objet 
est de susciter un débat sur les difficultés d'application, au niveau national, des règles 
de coordination des régimes de sécurité sociale. Enfin, ces discussions permettront de 
14 Règlement (CEE) 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité 
sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se 
déplacent à l'intérieur de la Communauté; tel que mis à jour par le règlement (CE) 118/97 du Conseil 
du 2 décembre 1996 (JOCE, L 28 du 30 janvier 1997). 
15 Règlement (CE) n° /98 du Conseil du 29 juin 1998 
16 JO, n° C 46 du 20 février 1992 
nourrir la réflexion engagée sur la réforme et la simplification des règles de 
coordination, qui constituera un pas important pour plus de transparence des règles 
communautaires vis-à-vis du citoyen. 
Une des recommandation du groupe était de rendre lisibles dans lout Etal membre les 
caries nationales informatisées de sécurité sociale. Pour la Commission, bien que la 
technologie pour leur introduction par les organismes de sécurité sociale soit 
disponible, une telle introduction à grande échelle se heurte à de nombreux problèmes 
administratifs et organisationnels, tels que la standardisation de l'information et des 
données à stocker sur la carte; les problèmes linguistiques; la complexité des 
dispositions nationales et communautaires en matière de sécurité sociale ainsi que les 
grandes différences dans la structure des institutions compétentes dans chaque Etat 
membre. En outre, l'utilisation efficace d'une carte remplaçant certains formulaires E 
sous-entend la disponibilité d'une infrastructure télématique entre les institutions 
compétentes semblable à celle créée par le secteur bancaire avant l'introduction 
massive des cartes bancaires. Les projets de modernisation concernant l'échange 
télématique de données dans le domaine de la sécurité sociale ont permis 
l'établissement de quelques liens pour l'échange télématique des données sur les 
formulaires dans le secteur des pensions. Cependant, l'implantation des projets a 
nécessité une réorientation des objectifs et des moyens à mettre en œuvre par les 
institutions compétentes des Etats membres. La Commission, tout en reconnaissant les 
difficultés et les complexités des situations nationales, étudie la question et essaie de 
proposer des solutions aux autorités nationales. 
lin fin, dans son Plan d'action sur la libre circulation des travailleurs, la Commission 
indique qu'elle va encourager la coopération transfrontalière en couvrant plus 
particulièrement le domaine de la sécurité sociale. A noter en outre que la proposition 
de modification du règlement 1612/68 fait référence au travailleurs frontaliers à 
travers une disposition à caractère général.17 
Par ailleurs, il convient de signaler les deux arrêts rendus le 28 avril 1998 « Decker » 
et « Kohll»1" dans lesquels la Cour a considéré que la condition de l'autorisation 
préalable exigée par une législation nationale pour le remboursement de lunettes 
achetées et de soins dentaires effectués dans un autre Etat membre n'était pas 
conforme au droit communautaire, plus particulièrement au principe de la libre-
circulation des marchandises (articles 30 et 36 du traité CE) et de la libre prestation de 
service (article 59 et 60 du traité) dans la mesure où une telle autorisation préalable 
n'était pas requise pour les achats ou les soins à l'intérieur de l'Etat membre en cause 
et en l'absence de justification appropriée fondée sur un objectif d'intérêt général. 
Egalement dans son Plan d'action sur la libre circulation des travailleurs, la 
Commission rappelle qu'elle est favorable, comme le groupe de haut niveau, à une 
extension du droit au regroupement familial aux personnes suivantes : 
17 L'article 7 bis prévoit que « Les avantages sociaux, fiscaux et autres qui sont liés à la résidence dans 
un Etat membre ne peuvent être refusés au travailleur non résident qui travaille dans cet Etat et qui se 
trouve dans une situation objectivement comparable à celle d'un travailleur résident ». 
18 Affaires C-120/95 et C-158/96. 
les enfants de plus de 21 ans qui ne sont pas à la charge de leurs parents et les 
ascendants qui ne sont pas à la charge de leurs enfants ; 
les partenaires non mariés des travailleurs communautaires, sous réserve que la 
législation de l'Etat membre en question assimile au conjoint le partenaire non-
marié d'un travailleur national. 
Elle a formulé des propositions en ce sens dés 1989. La proposition de la Commission 
de révision du règlement 1612/68 et de la directive 630/68/CEE intègre ces 
dispositions et étend le droit de séjour à tous les autres membres de la famille à charge 
ou vivant sous le toit du travailleur dans le pays de provenance. 
Il convient d'ajouter que cette proposition contient également des dispositions visant à 
renforcer le statut juridique des membres de la famille du travailleur pour faciliter leur 
intégration dans l'Etat membre d'accueil, notamment en cas de dissolution du 
mariage. Le rapport du groupe recommandait à cet égard de reconnaître un droit de 
séjour au conjoint divorcé ressortissant de pays tiers. 
Le chapitre 7 du présent rapport expose les efforts d'information et de formation en 
direction de l'ensemble des autorités nationales compétentes. 
La Commission a adopté le 8 octobre 1997 une proposition de directive du Conseil 
relative à la sauvegarde des droits à pensions complémentaires des travailleurs 
salariés et non salariés qui se déplacent à l'intérieur de l'Union européenne1''. Le 
groupe de haut niveau avait présenté un rapport spécial sur cette question importante 
lequel a été joint au rapport principal. Cette proposition couvre la préservation et la 
transférabilité des droits à pensions complémentaires acquis ainsi que la possibilité 
pour un travailleur détaché dans un autre Etat membre de continuer à verser des 
cotisations à un régime de pensions complémentaires dans son Etat membre d'origine. 
Cette proposition a fait l'objet d'un accord politique au Conseil le 4 juin 1998. 
4. - Le statut fiscal et financier 
Dans le domaine fiscal, la Commission examine les recommandations du groupe en 
la matière en collaboration avec les représentants des administrations fiscales 
nationales et proposera dès que possible des initiatives comme annoncé dans son 
programme de travail pour 1998. 
Afin de faciliter la mobilité transfrontalière de la main d'oeuvre, la Commission 
prévoit, dans son Plan d'action sur la libre circulation des travailleurs, d'encourager la 
coopération transfrontalière entre les administrations compétentes et les partenaires 
sociaux notamment dans le domaine du droit fiscal20. 
,,;JO, n°C 5 du 9 janvier 1998 
20 Voir également la note 17 
Au regard des recommandations concernant la question de la pénalisation des 
personnes qui se déplacent avec leur voiture en raison des doubles revendications 
fiscales de taxes à l'immatriculation, la Commission a soumis au Conseil une 
proposition de directive21 relative au traitement fiscal des véhicules privés déplacés de 
façon permanente dans un autre Etat membre en liaison avec un transfert de résidence 
ou utilisés temporairement dans un Etat membre différent de celui de son 
immatriculation. Cette proposition a été discutée en séance plénière du Parlement 
européen le 17 juin 1998. Ce texte se fonde sur le principe d'exemption de la taxe 
d'immatriculation dès lors que le véhicule déplacé a déjà fait l'objet d'une taxe de ce 
type dans le pays de provenance. Dans les cas de désaccord sur la résidence entre les 
administrations nationales compétentes, une procédure particulière de consultation est 
prévue. La proposition prévoit également que les Etats membres doivent enregistrer 
les véhicules des ressortissants communautaires qui n'y ont pas leur résidence 
principale mais qui y possèdent une résidence secondaire. 
En ce qui concerne les systèmes de déclaration des mouvements financiers au-delà 
d'un certain seuil, la Commission continue à traiter les plaintes qu'elle reçoit dans le 
cadre de la procédure d'infraction de l'article 169 du traité CE et recherche les 
solutions appropriées avec les Etats membres en cause lorsque les exigences liées à la 
déclaration où les sanctions qui s'y rattachent apparaissent excessives. 
5. - Les droits culturels 
Le traité d'Amsterdam a complété l'article 128, paragraphe 4, du traité CE (article 151 
de la version consolidée) en précisant que les politiques communautaires doivent tenir 
compte des aspects culturels afin notamment de respecter et de promouvoir la 
diversité des cultures européennes. L'article 126 (article 149 de la version consolidée) 
relatif à l'éducation et à la jeunesse n'a en revanche pas été modifié (le rapport du 
groupe suggérait une modification de cet article afin de permettre d'établir un système 
communautaire visant à faciliter la reconnaissance académique des diplômes et des 
périodes d'études). 
Les trois grands programmes d'action en matière d'éducation, de formation et de 
jeunesse, Socrates, Leonardo da Vinci et Jeunesse pour l'Europe, adoptés pour une 
période de cinq ans venant à échéance en 1999, ont continué à contribuer au 
développement d'un espace éducatif européen. Dans ce contexte, la Commission a 
adopté le 12 novembre 1997 une communication intitulée « Pour une Europe de la 
connaissance »22 laquelle met l'accent notamment sur des actions de promotion des 
compétences linguistiques et de compréhension des différentes cultures ainsi que sur 
des actions de mobilité physique incluant l'extension des modalités de reconnaissance 
mutuelle à l'ensemble des domaines concernés. En accord avec ces orientations, la 
Commission a adopté le 26 mai 1998 des propositions pour la mise en oeuvre de la 
nouvelle génération de programme dans le domaine de l'éducation (Socrates), de la 
21 JO, n°C 108 du 7 avril 1998 
22 COM (97), 563 final du 12 novembre 1997 
10 
formation professionnelle (Leonardo da Vinci) et de la jeunesse lesquels 
s'appliqueront du premier janvier 2000 au 31 décembre 2004. Ces programmes 
prévoient un grand nombre d'action de mobilité visant différents groupes de personne 
en fonction d'objectifs variés. Cette nouvelle génération de programme devrait 
permettre à 1,2 million d'étudiants, 200 000 enseignants, 400 000 jeunes en formation 
et 660 000 personnes dans le cadre des programmes pour la jeunesse (soit un total de 
2,5 millions d'européens) de bénéficier d'un programme en faveur de la mobilité. Les 
modalités de ces nouveaux programmes prévoient également une meilleure qualité et 
une meilleure accessibilité à travers des objectifs plus précis, des mesures plus 
cohérentes, une simplification administrative et la décentralisation. 
Dans le secteur de la formation professionnelle et de l'apprentissage, la Commission a 
formulé le 12 novembre 1997 une proposition de décision du Conseil visant la 
promotion de parcours européens de formation en alternance, dont l'apprentissage23. 
Cette action prévoit la création d'un « Europass-formation » au niveau 
communautaire alin d'assurer une meilleure transparence et une plus grande visibilité 
des périodes de formation transnationales. Le budget prévu pour la période 1999-2004 
est de 7,3 Mio d'Ecus. 
Dans le secteur de la jeunesse, la Commission a transmis le 27 décembre 1996 au 
Conseil la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le 
programme d'action « Service volontaire européen »24. Celle-ci vise à organiser un 
programme communautaire axé sur l'intégration des jeunes dans la vie active à travers 
des activités transnationales d'utilité collective. La procédure d'adoption de la 
proposition est bien avancée, ce qui permet de prévoir une adoption prochaine. 
Le rapport du groupe indiquait qu'il convenait de développer une action spécifique 
visant à mieux prendre en compte la situation particulière des artistes et des autres 
opérateurs du secteur culturel. Sur ce point, le premier programmes-cadre de la 
Communauté européenne en faveur de la culture (2000-2004)25 mentionne 
spécifiquement cette question et précise que la Commission « fera un inventaire 
détaillé des obstacles qui entravent la libre circulation et la mobilité transnationale des 
artistes et autres opérateurs culturels ». 
M COM (97), 572 final du 12 novembre 1997 
24 JO, n° C 302 du 3 octobre 1997 
25 COM (98), 266 final du 6 mai 1998, V. également le document de travail des services de la 
Commission SlîC (98) 837 du 14 mai 1998 « Culture, industries culturelles cl emploi », paragraphe 
2.1.3. 
6. - La situation particulière des ressortissants de pays tiers 
Les recommandations du groupe destinées à améliorer la situation des ressortissants 
de pays tiers membres de la famille d'un citoyen de l'Union ont été prises en compte 
dans la proposition d'Acte du Conseil établissant la Convention relative aux règles 
d'admission présentée par la Commission le 30 juillet 199726. En effet, l'article 25 de 
cette proposition prévoit que les membres de la famille des citoyens de l'Union qui ne 
font pas usage de leur droit à la libre circulation, bénéficient des mêmes règles de 
regroupement familial établies par le droit communautaire. En outre, les personnes 
relevant de la Convention de 1951 sur les réfugiés et apatrides bénéficieraient des 
droits attachés à la situation de ressortissants de pays tiers durablement installés du 
Chapitre VIII de cette proposition de Convention sur l'admission. Il convient ici 
également de se référer au chapitre du traité d'Amsterdam sur la « mise en place 
progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice » qui introduit dans le 
traité CE un nouveau titre IV (version consolidée) intitulé « Visa, asile, immigration 
et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ». 
En parallèle au Plan d'action sur la libre circulation des travailleurs de novembre 
1997, une proposition de modification du règlement 1408/71 a été déposée par la 
Commission le 12 novembre 1997 afin d'en faire bénéficier les ressortissants de pays 
tiers résidant légalement dans un Etat membre27. 
Le rapport du groupe souligne aussi la nécessité de clarifier la situation des 
ressortissants d'Etats tiers employés par une entreprise communautaire et détachés, à 
titre temporaire, par cette dernière dans un autre Etat membre dans le cadre d'une 
prestation de services transfrontalière (Article 59 du Traité CE). A l'automne 1997, 
les services de la Commission ont informé et consulté les Etats membres et les 
organisations professionnelles concernées au niveau communautaire sur la 
recommandation du rapport du groupe d'entreprendre une action communautaire 
visant notamment à réduire les obstacles auxquels se heurtent les employeurs plus 
particulièrement au niveau des visas ainsi que des titres de séjour et de travail. Les 
services de la Commission examinent les informations et les observations reçues afin 
d'en tenir compte dans la préparation d'une éventuelle proposition de directive. 
A propos des effets des accords externes signés par la Communauté sur la situation 
des ressortissants des pays tiers, on peut signaler l'arrêt de la Cour du 15 janvier 1998 
« Babahenini »28 qui applique le principe de non-discrimination pour l'octroi d'une 
allocation pour handicapés au bénéfice de l'épouse d'un travailleur algérien en 
considérant que l'article 39 de l'Accord CEE-Algérie a un effet direct. 
2f> Proposition d'Acte du Conseil établissant la Convention relative aux règles d'admission des 
ressortissants de pays tiers dans les Etats membres, JO, n° C337 du 7 novembre 1997. 
27 JO, n° C 6 du 10 janvier 1998 
28Aff. C-113-97 
12 
7. - La protection des droits des particuliers 
Le rapport du groupe insistait tout à la fois sur le droit d'accès à l'information, sur 
l'information juridique, sur la sensibilisation juridique des professionnels et sur 
l'amélioration de la défense juridique des personnes faisant face à des difficultés de 
libre circulation. 
Tout d'abord, le droit d'accès à l'information des citoyens de l'Union a été inscrit 
par le Traité d'Amsterdam dans le nouvel article 191 A du Traité CE (article 255 de la 
version consolidée). Cette disposition pose le principe du droit d'accès aux documents 
du Parlement européen, du Conseil et de la Commission selon des modalités qui 
resteront à déterminer à la suite de l'entrée en vigueur du Traité. 
Les efforts déjà entrepris en faveur de l'information et du conseil aux personnes 
dans le cadre de l'initiative "Citoyens d'Europe" vont être encore développés par la 
mise en place d'un mécanisme de dialogue avec les citoyens et les entreprises, prévu 
par le Plan d'action en faveur du Marché unique, et qui a été présenté au Conseil 
européen de Cardiff des 15 et 16 juin 1998. La première phase de l'action « Citoyens 
d'Europe » portait sur les droits de résider, de travailler et d'étudier. Elle a touché 75 
millions de personnes en Europe et 969 000 personnes ont consulté directement le 
centre d'appel et le site Internet. La deuxième phase lancée en novembre 1997 traite 
les droits en matière d'achat de biens et de services, de voyage et d'égalité des 
chances. Dans ce cadre, des informations sont également données aux citoyens sur les 
voies de recours judiciaires et non judiciaires dont ils disposent. 
Dans le domaine de la sensibilisation des acteurs de la libre circulation des 
personnes, le programme "Karolus" pour les échanges de fonctionnaires nationaux a 
été reconduit jusqu'à la fin de 199929. Ce programme qui inclut des actions de 
formation et d'information, fait l'objet actuellement d'une réflexion en vue d'en 
étendre de façon substantielle la portée pour la période ultérieure (Karolus 2000). 
La Commission a récemment lancé la phase pilote de l'Action Robert Schuman, qui a 
pour objectif le développement d'un «réflexe communautaire» dans la pratique 
professionnelle des juges, procureurs et avocats. A cette fin, cette action soutient des 
initiatives ciblées de formation et information en droit communautaire destinées à 
sensibiliser ces professions juridiques. De même , l'Action Jean Monnet continue à se 
développer pour le milieu universitaire ; à cet égard, dans ce cadre, bon nombre 
d'actions visent l'insertion de l'étude du droit communautaire dans les deux premières 
années des études de droit (ce manque était souligné dans le rapport du groupe). 
Enfin, le programme « Grotius » pour les actions de formation et d'échange des 
praticiens de la justice a beaucoup progressé et contribué à une meilleure coopération 
29 Décision n°889/98 du Parlement européen et du Conseil du 7 avril 1998 modifiant la décision 
92/481/CEE du Conseil concernant l'adoption d'un plan d'action pour l'échange, entre les 
administrations des Etats membres, de fonctionnaires nationaux chargés de la mise en oeuvre de la 
législation communautaire nécessaire à la réalisation du marché intérieur, JO, n°C 126 du 28 avril 
1998. 
13 
judiciaire, ce qui a automatiquement des répercussions sur l'amélioration de la 
défense juridique des personnes face aux difficultés liées à la libre circulation. 
En liaison avec la défense juridique des citoyens, le groupe de haut niveau s'était 
déclaré préoccupé par le fait que le réseau Euro-jus reste peu développé malgré sa 
grande utilité. Depuis, il a été décidé de renforcer ce réseau en augmentant les crédits 
alloués et le nombre d'heures prestées par les agents « Euro-jus ». Le budget global du 
réseau s'élève ainsi à 552 000 Ecus pour 1998 et il est prévu que les agents « Euro-
jus» seront disponibles en moyenne deux jours par semaine cette année. Le réseau 
« Euro-jus » est un système de conseil et d'assistance, sur une base informelle, aux 
personnes confrontées à un problème d'interprétation ou d'application du droit 
communautaire. 
La question du cadre juridique pour exercer des activités associatives au niveau 
communautaire reste toujours en examen au Conseil en raison des liens avec la 
question de la participation des travailleurs dans la société européenne, relancée à la 
suite du rapport Davignon et non encore résolue. 
La recommandation consistant à placer sous la direction d'un Commissaire unique 
tous les services traitant directement de la libre circulation des personnes sera 
soulevée par les services de la Commission à l'occasion du prochain renouvellement 
du collège en 1999. 
En ce qui concerne les recours non judiciaires, pour le niveau communautaire, il 
convient d'indiquer que les nouvelles règles internes de la Commission imposent à ses 
services d'informer de façon régulière les plaignants sur les suites données à leur 
plainte déposée dans la perspective de l'engagement d'une procédure fondée sur 
l'article 169 du traité CE, et que le classement ne doit pas être effectué sans avoir 
donné l'occasion aux plaignants d'exposer leur point de vue. Le Médiateur européen a 
eu l'occasion d'intervenir récemment sur ce point à plusieurs reprises. Au niveau 
national, il convient de signaler qu'un réseau d'officiers de liaison entre médiateurs 
nationaux et européen a été mis en place30. 
30 V. point 5 du rapport annuel 1996 du Médiateur de l'Union européenne, JO, n° C 272 du 
septembre 1997. 
14 
ISSN 0254-149 
COM(98) 403 final 
DOCUMENTS 
FR 01 05 06 
N° de catalogue : CB-CO-98-433-FR-C 
ISBN 92~78-3790G-X 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg