Avis sur:

- le rapport annuel - Instrument financier de cohésion 1993/1994, et

- le rapport annuel 1994 - Fonds de cohésion - Complément

(96/C 82/03)

Les 20 janvier et 20 juin 1995, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur les rapports annuels susmentionnés.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 8 décembre 1995 (rapporteur: M. Mercé Juste).

Lors de sa 331e session plénière des 20 et 21 décembre 1995 (séance du 20 décembre 1995), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Le présent avis examine conjointement deux rapports de la Commission portant l'un sur l'Instrument financier de cohésion, l'autre sur le Fonds de cohésion. Le premier concerne les décisions prises par la Commission d'un commun accord avec les États membres concernés entre le 1er avril 1993 et le 26 mai 1994, date d'entrée en vigueur du Règlement instituant le Fonds de cohésion, objet du 2e rapport, couvrant la période allant du 26 mai au 31 décembre 1994.

1.2. La création du Fonds de cohésion avait été prévue par le Traité de Maastricht (article 130 D) dans le but de contribuer financièrement, en vue du renforcement de la cohésion économique et sociale, à la réalisation de projets dans le domaine de l'environnement et dans celui des réseaux transeuropéens en matière d'infrastructure des transports. Ce soutien financier, d'un montant de 15 150 millions d'ECU au prix de 1992 pour la période 1993-99, s'adresse à l'Irlande, la Grèce, l'Espagne et le Portugal.

1.3. Le Comité économique et social rappelle qu'il a apporté son soutien aux propositions visant à la création de l'IFC et à celles instituant le Fonds de cohésion ().

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social se félicite d'avoir la possibilité de se prononcer sur les présents rapports et entend une nouvelle fois apporter une contribution positive en vue d'une application plus efficace des dispositions régissant le Fonds pour l'avenir. Il souhaite cependant insister sur la nécessité de disposer, par pays, de données comparables concernant les projets financés dans les différents États membres.

2.2. Le Comité accueille favorablement les rapports de la Commission présentant des observations détaillées et des données très utiles sur l'application des interventions de l'Instrument et du Fonds de cohésion pendant la période couverte, qui lui ont permis de constater le bon démarrage des actions.

2.3. Le Comité économique et social reconnaît que la Commission a été soumise à des conditions de travail difficiles liées, d'une part, à l'insécurité juridique découlant de la non-ratification du Traité de Maastricht au moment de l'entrée en vigueur de l'IFC et, d'autre part, au fait que l'ensemble des moyens administratifs et juridiques de gestion et contrôle de l'IFC ont dû être mis en place dans des délais très courts. Le Comité souligne l'effort accompli à cet égard à la fois par la Commission et par les États membres.

2.4. La prochaine révision du règlement doit intervenir avant fin 1999, et ce, malgré l'avis du Comité qui avait souhaité que la date de révision du règlement soit fixée à 1996. Jusqu'à cette date, la Commission devra présenter divers rapports annuels de suivi du Fonds. Afin de faciliter l'analyse du suivi et de l'évaluation des actions du Fonds, le Comité recommande qu'à partir de maintenant, les rapports soient réalisés en prenant comme période de référence l'année calendrier. De même, il rappelle que le délai établi pour leur présentation est de six mois à partir de la fin de la période analysée, aspect dont il n'a pas été tenu compte en ce qui concerne le rapport sur l'IFC. Le Comité économique et social regrette que le rapport complémentaire pour l'année 1994 n'inclue pas une analyse globale des interventions depuis l'entrée en vigueur de l'IFC.

2.5. Dans le 1er rapport, la Commission fait référence à la contribution positive du Comité économique et social, en ce qui concerne l'approbation et la mise en oeuvre tant de l'IFC, que du règlement du Fonds de cohésion et des dispositions de la mise en application de ce dernier. Cependant, contrairement à la mention faite aux amendements introduits par le Parlement européen, le Comité constate avec regret l'absence des principaux points figurant dans ses avis antérieurs. À l'avenir, il serait souhaitable que ce type d'analyse fasse état des préoccupations principales émises par le CES.

2.6. Le Comité économique et social a pris connaissance du rapport de la Cour des comptes sur l'application de l'IFC. Le Comité considère que les critiques généralement constructives qu'il contient visent à une application plus efficace et plus transparente du fonds et devront, à ce titre et dans la mesure du possible, être prises en compte par la Commission pour le futur.

2.7. Sous réserve des observations formulées ci-dessus et au chapitre 3 ci-après, le Comité félicite la Commission et les États membres pour les progrès qu'ils ont accomplis dans le lancement des procédures du Fonds de cohésion et, tout particulièrement, pour avoir assuré, dans l'octroi des crédits d'engagement pour 1993 et 1994, la mobilisation de l'ensemble de l'assistance financière disponible au titre du budget communautaire

3. Observations spécifiques

3.1. Les rapports indiquent que la répartition des fonds, selon leur nature et l'«équilibre adéquat» mentionné dans les règlements régissant l'IFC et le FdC, s'est établie de la manière suivante:

3.1.1. Répartition par secteur

>TABLE>

3.1.2. Répartition par secteur et par pays

> EMPLACEMENT TABLE>

Le Comité économique et social estime que cette répartition, bien qu'elle varie d'un État membre à l'autre, peut être considérée satisfaisante, compte tenu des difficultés d'ordre administratif et de planification auxquelles se sont heurtés les États membres, notamment dans le domaine de l'environnement.

En outre, l'objectif visant à obtenir un «équilibre adéquat» entre projets dans le domaine des transports et projets dans le domaine de l'environnement devrait, de l'avis du Comité, s'inscrire dans une période dépassant une année calendrier, en donnant une certaine marge de flexibilité dans la définition des priorités de chaque État au cours des exercices successifs. Dans cette optique, le Comité économique et social souhaite que les rapports à venir fassent référence à l'évolution de l'équilibre global, prenant en considération les attributions annuelles cumulées pour chaque domaine, ce qui, à terme, permettra une évaluation globale de l'accomplissement de l'objectif d'équilibre du Fonds. Le Comité réitère son souci de voir la part relative de l'environnement augmenter au cours des exercices successifs. À cet égard, le Comité se félicite du rééquilibrage amorcé dans la répartition des projets pour l'année 1994, comme le montre le rapport complémentaire présenté par la Commission.

3.1.3. Répartition par pays

>TABLE>

Le Comité note avec satisfaction que les affectations budgétaires pour 1993 et 1994 sont en réalité très proches de la valeur moyenne des fourchettes indicatives de répartition et demande à la Commission de maintenir cette situation plutôt que de permettre une dérive des attributions annuelles vers les extrémités de ces fourchettes, par ailleurs larges.

3.2. En ce qui concerne la répartition de fonds dans le domaine des transports, les quatre États membres concernés ont, au cours de la période analysée, consacré plus de 70 % des ressources à des projets dans le secteur routier.

Tout en reconnaissant que ces pays ont besoin de moderniser et développer leurs réseaux routiers, le Comité considère qu'il serait souhaitable de parvenir à un meilleur équilibre entre les différents modes de transport.

Le Comité économique et social souhaite attirer l'attention de la Commission sur la nécessité, parmi les projets présentés dans le secteur transport, de donner la priorité à ceux prenant davantage en compte le respect de l'environnement.

En ce qui concerne le secteur de l'environnement, le Comité constate que la protection du milieu naturel ne reçoit qu'une part minime des crédits disponibles alors que, précisément, cet aspect est particulièrement menacé dans les pays de cohésion.

3.3. Le Comité souligne à nouveau la situation particulière des zones insulaires ultrapériphériques et invite les États membres à prendre en considération les problèmes spécifiques de ces zones dans la recherche de l'objectif général de cohésion, afin de mettre un terme à leur isolement, considérant qu'elles font partie des ressources naturelles importantes de l'Union.

3.4. Les priorités d'intervention par rapport aux projets de concours sont confiées aux États membres, conformément aux dispositions établies à l'article 2 du règlement du Conseil et complétées par le Conseil européen d'Édimbourg de 1992. Les deux rapports présentent une description générale, qui n'est pas homogène, pour l'ensemble des pays, concernant les projets financés les plus significatifs, ainsi que les objectifs poursuivis au niveau national. Compte tenu du fait que l'optique retenue pour les financements FdC sur la base de l'article 130 D du TUE est celle de projets et non de programmes, comme dans le cas des Fonds structurels, le Comité recommande que les futurs rapports procèdent à une évaluation des contributions des projets subventionnés par rapport aux objectifs non seulement nationaux mais également communautaires.

3.5. Le Comité approuve l'initiative de la Commission, figurant au chapitre relatif aux «interventions sur études et assistance technique», de lancer un appel à manifestation d'intérêt dans le but de renforcer l'évaluation systématique des projets, des règles concrètes de réalisation et l'impact potentiel et réel de leur exécution. Cependant, il constate que les chiffres d'utilisation de la partie «études préparatoires et assistance technique» sont très inférieurs à ceux qui étaient prévus, ce qui devrait conduire à une réflexion sur les causes de leur sous-exploitation.

Le Comité considère que l'expérience de participation de la BEI constitue une contribution efficace dans le cadre de l'évaluation et du suivi des projets financés par le FdC. Le Comité souhaiterait, dans la mesure du possible, obtenir une information plus détaillée sur les contributions de la BEI en la matière.

3.6. Le Comité insiste à nouveau sur la nécessité de procéder à des consultations avec les partenaires économiques et sociaux au sein des États membres. Cette participation devrait s'exercer à tous les stades de la définition des priorités, mise en application et suivi des projets financés. Le Comité renvoie à cet égard aux observations formulées à propos de l'article 4 du règlement cadre sur les Fonds structurels (). Cette participation permettrait de parvenir plus facilement à une base élargie pour la sélection des projets, une transparence et une efficacité accrues au niveau des attributions communautaires, une meilleure coordination au niveau national entre les projets financés par la Communauté et d'autres projets, de même qu'une cohérence accrue pour les financements futurs.

Le Comité économique et social considère opportun qu'une consultation au niveau des Conseils économiques et sociaux dans les États membres où ils existent intervienne a priori, au stade de la définition des priorités au niveau national.

3.7. De façon à faciliter l'examen de la conformité des projets aux objectifs poursuivis par le Fonds de cohésion, en particulier dans le domaine des réseaux transeuropéens, le Comité considère utile que la Commission donne sous forme de graphiques ou de cartes, une vue d'ensemble de l'évolution des projets financés, afin que l'on puisse vérifier dans quelle mesure les investissements effectués dans le cadre de ce Fonds tiennent effectivement compte des réseaux déjà définis comme prioritaires.

3.8. Les rapports mettent en évidence l'approbation, au titre de l'IFC, de nombreux projets ou groupes de projets considérés comme modestes en termes de valeur, notamment dans le domaine de l'environnement. Tout en se déclarant en faveur d'une certaine flexibilité en la matière, le Comité préconise dans la mesure du possible le recours à un regroupement accru des concours, en fonction des caractéristiques spécifiques de chaque pays bénéficiaire.

3.9. Dans le cadre du Fonds de cohésion, l'octroi des aides est soumis à la condition que les États membres aient mis en place un programme visant à satisfaire aux critères de convergence conformément aux dispositions de l'article 104 C du Traité de Maastricht. Les dispositions sur la conditionnalité n'ont pas été appliquées à l'Instrument financier de cohésion. Le rapport de la Commission, conformément aux dispositions de l'annexe II, point 3 du règlement 792/93, fournit une information succincte sur les programmes de convergence des pays bénéficiaires, en indiquant leur évolution, et notamment les aspects se référant aux objectifs de réduction des déficits publics.

Dans cette optique, le Comité estime utile que l'on fournisse, dans des rapports ultérieurs, une information plus détaillée sur l'évolution du déficit public de chaque État membre et sur les conséquences prévisibles des règles de conditionnalité approuvées lors du Sommet d'Édimbourg et qui seront d'application à partir de novembre 1995. Cette information ne devra pas s'effectuer au détriment de celle relative à l'évolution des programmes de convergence.

3.10. L'information fournie par le rapport sur les critères utilisés par les États membres pour l'évaluation des projets éligibles montre l'existence de difficultés dans la méthodologie utilisée et démontre dans certains cas, la nécessité d'améliorer les techniques d'évaluation économique utilisées, notamment dans le domaine de l'environnement. Le Comité partage cette approche et considère que cette amélioration doit se faire en coordination avec la Commission de façon à permettre plus d'efficacité dans les projets.

3.11. Le Comité souligne la nécessité que la décision concernant le financement d'un projet ne soit adoptée que lorsqu'on dispose d'une documentation complète et de qualité permettant d'évaluer le projet proposé par un État membre.

Le Comité considère nécessaire que la Commission fournisse des indications générales sur le taux de projets approuvés par rapport au total des projets présents de même que sur les principales raisons des décisions de rejet. Cet exercice permettrait une transparence et une efficacité accrues dans l'évaluation et la sélection des projets par la Commission.

3.12. En raison de la récente entrée en vigueur du FdC, il n'est pas possible de déterminer de manière définitive les répercussions économiques et sociales des projets financés dans ce cadre. Le Comité admet la nécessité de mener ces analyses et estime opportun que l'on procède, dans les rapports à venir, à une description plus détaillée des méthodes d'analyse utilisées, et notamment des effets socioéconomiques des projets financés par le Fonds de cohésion. Une attention particulière devra être accordée à la compétitivité, à la croissance économique et à la création d'emploi, considérant le niveau de chômage dans certains pays bénéficiant du concours du Fonds de cohésion.

3.13. Le suivi des projets est essentiel pour garantir une meilleure gestion des fonds. Dans le chapitre concernant les comités de suivi, on souhaite leur conférer une image d'efficacité bien que le retard apporté à leur création, la rareté de leurs réunions et l'information disponible ne permettent pas encore d'en juger. Une des conclusions généralisées pour la première année de fonctionnement concerne les modifications et les retards enregistrés au niveau de la réalisation des projets, du fait, notamment, que la majorité des projets aient été présentés au cours des derniers mois de 1993.

Dans le rapport complémentaire pour 1994, l'information donnée par la Commission en ce qui concerne les comités de suivi est limitée à un seul État membre. Le Comité suggère que, dans les rapports à venir, la Commission fasse référence aux mécanismes de suivi mis en place ou à mettre en place dans chaque pays, en soulignant le niveau d'intervention prévu de la part des partenaires économiques et sociaux.

Le Comité espère que la Commission accordera toute son attention au fonctionnement des comités de suivi, créés pour chaque pays bénéficiaire séparément, et qu'elle procédera à la diffusion de l'information sur le contenu de leurs réunions. Au-delà de la participation de représentants des régions dans les comités de suivi, il rappelle la nécessité d'inclure les partenaires économiques et sociaux dans ces comités et regrette que dans leur composition actuelle ne figure encore aucun de leurs représentants.

En l'absence de tout autre élément permettant d'évaluer les priorités nationales, le rôle des comités de suivi est vital et il reflète des intérêts plus larges que ceux des seuls opérateurs.

3.14. Les missions de contrôle effectuées par la Commission sur les projets financés ont été peu nombreuses par rapport au nombre total de projets financés et l'information fournie dans le rapport sur leurs résultats ne permet pas de tirer de conclusions à cet égard. Aucune mention n'est faite aux systèmes de gestion et de contrôle mis en place dans les États membres, ce qui rend difficile la vérification du déroulement des projets. Le Comité invite la Commission à pallier ces carences, en donnant notamment un caractère plus systématique à ces contrôles.

3.15. Il est nécessaire d'observer strictement le règlement relatif à la lutte contre les irrégularités et le recouvrement des sommes indûment versées par le Fonds de cohésion. Le Comité économique et social constate l'absence de fraude constatée par la Commission dans le cadre du financement des projets. Il invite toutefois la Commission dans le cadre de ses prochains rapports, à rendre publics les rapports élaborés par les pays membres, conformément aux dispositions du règlement sur les irrégularités ou les défauts qu'ils pourraient rencontrer dans la gestion des Fonds.

3.16. Les rapports présentent, de manière détaillée, les différents types d'action d'information et de publicité pris à l'initiative de la Commission depuis le début de la mise en application du FdC. Ce type de mesures, qui correspondent à une politique de transparence, sont toujours appréciées et jamais suffisantes. Le Comité recommande leur poursuite et, dans la mesure du possible, leur intensification ultérieure, aux niveaux tant national que régional et communautaire.

3.17. Le Comité économique et social insiste sur l'importance d'une coordination avec les autres instruments à caractère structurel et autres programmes communautaires (Fonds structurels, LIFE, RTE) et se félicite des efforts déployés par la Commission visant, en particulier, à éviter les situations de double financement.

Le Comité invite enfin la Commission à donner dans ses rapports futurs des indications plus détaillées sur la contribution des autres instruments communautaires au financement des projets ayant obtenu un concours au titre du Fonds de cohésion.

3.18. Dans un but de plus grande transparence et en particulier de meilleure information sur les activités développées dans le cadre du Fonds de cohésion, le Comité recommande à la Commission de mettre l'accent sur les mesures destinées à faciliter la diffusion des informations. Cette diffusion doit être la plus large possible et le Comité considère à cet égard que le rapport consolidé présenté par la Commission pour 1993-94 peut constituer un pas positif dans cette direction.

Fait à Bruxelles, le 20 décembre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() JO n° C 108 du 19. 4. 1993; JO n° C 133 du 19. 5. 1994.

() JO n° C 393 du 31. 12. 1994.