Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la surveillance des forêts et des interactions environnementales dans la Communauté (Forest Focus)"

(COM(2002) 404 final - 2002/0164 (COD))

(2003/C 85/20)

Le 26 juillet 2002, le Conseil, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Agriculture, développement rural, environnement", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 novembre 2002 (rapporteur: M. Seppo Kallio).

Lors de sa 395e session plénière des 11 et 12 décembre 2002 (séance du 12 décembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 98 voix pour, 1 voix contre et 8 abstentions.

1. Contenu du règlement

1.1. La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, présentée par la Commission, a pour objet la mise en place d'une nouvelle action communautaire portant sur la surveillance des forêts et des interactions environnementales, destinée à protéger les forêts de la Communauté.

1.2. Cette action sera fondée sur deux règlements antérieurs relatifs aux effets de la pollution atmosphérique (règlement (CEE) no 3528/86) et des incendies (règlement (CEE) no 2158/92) sur les écosystèmes forestiers(1). La Commission propose de modifier le champ d'application de ces règlements afin qu'à l'avenir les activités de surveillance portent également sur la biodiversité, les sols, le changement climatique et le piégeage du carbone.

1.3. La Commission justifie l'élaboration d'un nouveau règlement en affirmant que les éléments de surveillance proposés ont tous un lien avec les priorités du sixième programme d'action pour l'environnement et de la stratégie en faveur du développement durable. Elle estime que les différentes stratégies doivent disposer de meilleures informations pour déterminer la nature des risques et des éléments d'incertitude qui affectent la politique en cours, trouver des solutions et adopter de nouvelles décisions quant à la politique à suivre. La Commission prend l'article 175 du traité CE comme base juridique du règlement à l'examen.

1.4. L'action communautaire s'étalera sur une période de six ans, du début de l'année 2003 à la fin de l'année 2008. Un montant annuel de 13 millions d'EUR sera alloué à la surveillance des effets de la pollution atmosphérique et des incendies sur les forêts, au développement de nouvelles activités de surveillance et à l'amélioration de l'action.

1.5. Le règlement proposé cofinancera à hauteur de 50 % les dépenses éligibles concernant l'action de surveillance et les plates-formes de données, ainsi que les études, les expériences et les projets de démonstration devant être réalisés par les États membres dans le cadre de leurs programmes nationaux. La Commission financera ses propres activités, comme les travaux de coordination et d'évaluation, ainsi que les études, les expériences et les projets de démonstration.

2. "Cadre existant"

2.1. Contenu de la sylviculture durable et compétence nationale

2.1.1. L'objectif global de la stratégie forestière de l'UE(2)"doit être de renforcer le développement et la gestion durables des forêts conformément aux principes relatifs aux forêts adoptés par la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, et définis dans les résolutions adoptées lors des conférences ministérielles paneuropéennes pour la protection des forêts". Par gestion et utilisation durables des forêts, on entend "l'administration et l'utilisation des forêts et des terres forestières d'une façon et à un degré qui maintiennent leur biodiversité, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur potentiel pour remplir, maintenant et à l'avenir, leurs fonctions pertinentes en matière écologique, économique, sociale, aux niveaux local, national et mondial, et qui ne portent pas préjudice aux autres écosystèmes". "Cette approche doit être précisée et mise en oeuvre dans le cadre de programmes forestiers nationaux ou subnationaux ou d'instruments équivalents mis en oeuvre par les États membres et, compte tenu du principe de subsidiarité, dans le cadre de mesures prises par la Communauté européenne lorsque celles-ci permettent d'obtenir une valeur ajoutée".

2.1.2. Le point de départ de la stratégie forestière est le principe de subsidiarité. En d'autres termes, la responsabilité en matière de politique forestière et d'utilisation, de gestion et de protection durables des forêts incombe aux États membres. Il importe que leur autonomie dans le secteur de la sylviculture durable soit aussi élevée que possible, afin de leur permettre de considérer dans son ensemble la problématique des forêts, qui, outre un volet écologique, recouvre également d'autres aspects d'ordre social et économique. Le respect de la compétence nationale permet de mieux prendre en compte la portée sociale de la sylviculture dans les États membres ainsi que la diversité régionale et locale des écosystèmes forestiers et des espèces. La Communauté, pour sa part, joue un rôle d'harmonisation et de coordination, en tant que de besoin et dans le cadre de ses compétences, comme en matière de politique d'environnement, de développement rural ou de protection de la biodiversité, par exemple.

2.2. Activités de surveillance existantes

2.2.1. Les informations disponibles sur la diversité biologique et le carbone stocké dans la biomasse ont déjà été relayées dans plusieurs accords internationaux et inventaires nationaux et internationaux. Citons, à titre d'exemples, l'évaluation des ressources forestières de la FAO - Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (Forest Resources Assessment, FRA), les conférences ministérielles paneuropéennes (Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe, CMPFE), les accords internationaux tels que ceux relatifs à la diversité (Convention sur la diversité biologique, CDB) et au climat (Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, CCNUCC) ainsi que les inventaires forestiers nationaux.

2.2.2. La FAO surveille déjà depuis 1946 l'état des forêts mondiales et ses observations sont consignées dans un rapport, appelé évaluation des ressources forestières, qu'elle rédige à intervalles de quelques années. Ces évaluations contiennent non seulement des informations sur les ressources forestières, mais également des données concernant le cycle du carbone, la situation des écosystèmes forestiers, la biodiversité, les produits forestiers et les effets de la protection des forêts. Les rapports nationaux incluent également des informations sur le rôle socio-économique des forêts.

2.2.3. Les conférences ministérielles paneuropéennes pour la protection des forêts (CMPFE) ont abouti à l'adoption de six critères paneuropéens en vue d'une gestion durable des forêts. Chaque critère comprend des indicateurs tant quantitatifs que qualitatifs sur la base desquels les pays européens ont élaboré leurs propres systèmes de surveillance pour une sylviculture durable. De nombreuses parties prenantes ont eu recours à ces critères et indicateurs paneuropéens pour définir et surveiller la durabilité de la sylviculture.

2.2.4. La sixième réunion de la Conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique, tenue à La Haye en été 2002, a adopté un programme de travail élargi sur la diversité biologique des forêts. Ce programme de travail élargi souligne que la protection et la gestion de la diversité des forêts relèvent de la politique forestière nationale et que l'organisation de la surveillance en la matière est du ressort des États membres. Une étude(3) portant sur plusieurs pays révèle que la grande majorité d'entre eux accordent à l'exécution et à la surveillance d'un programme sur la diversité biologique un degré de priorité élevé ou moyen. Il apparaît également que la plupart de ces pays ont déjà développé un programme sur la diversité biologique ou un programme analogue. Lors de la mise en oeuvre du programme de travail, il conviendra de tenir compte des priorités nationales ainsi que des exigences et des caractéristiques régionales et nationales. Il faudra également en assurer le suivi à l'échelle des pays, qui feront rapport lors des réunions organisées entre les parties intéressées.

2.2.5. Les parties à la CCNUCC sont tenues de dresser des inventaires nationaux des gaz à effet de serre dans lesquels les sources d'émission d'origine humaine et les puits de gaz à effet de serre de chaque pays sont recensés, répertoriés, publiés et actualisés régulièrement. Les mesures de politique climatique concernant la sylviculture (utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie - UTCATF) ont un lien à la fois avec la stratégie climatique des pays et les programmes forestiers nationaux.

2.2.6. Les inventaires forestiers nationaux recueillent des informations sur les ressources forestières, l'état des forêts, les sols et la végétation. L'an dernier, leur champ d'action a été élargi à la surveillance de la diversité biologique et la collecte de données sur le carbone stocké dans les arbres et les sols. Il s'agit notamment d'informations sur la biodiversité proprement dite ou sur des éléments ayant une incidence sur elle, tels que la végétation de sous-étage (understorey vegetation), la composition des essences et la qualité nutritive des sols. M. Fischer, l'auteur de l'étude susmentionnée, fait remarquer que les pays obtiennent essentiellement les données nécessaires à la surveillance des programmes sur la biodiversité à partir des inventaires forestiers nationaux.

2.3. Comité permanent forestier

2.3.1. La mission du Comité permanent forestier institué par la décision no 89/367/CEE du Conseil du 29 mai 1989 consiste à renforcer la coopération entre la Commission et les États membres dans le domaine de la sylviculture et à soutenir les actions prises en la matière dans le cadre des politiques communautaires relatives à la réglementation du développement rural. Le Comité permanent forestier vise à intensifier l'échange d'informations sur les situations et les évolutions sylvicoles dans les États membres et, plus particulièrement, à informer la Commission de l'impact des politiques communautaires sur le secteur forestier. Il est composé de représentants des États membres et est présidé par un représentant de la Commission.

3. Observations

3.1. Les forêts jouent un rôle important dans la régulation climatique, dans la lutte contre les pollutions, l'érosion, les inondations ou les avalanches et glissements de terrain, et pour la régulation des ressources en eau. Elles offrent aussi un riche milieu biologique. Elles constituent un patrimoine essentiel, sur le plan environnemental comme sur le plan économique, puisqu'elles offrent des ressources renouvelables durables, si elles sont bien gérées; les formes de propriété de la forêt sont diverses, mais les fonctions du milieu forestier sont si utiles à la société qu'elles doivent être protégées et que l'exploitation des ressources doit être intelligemment régulée, en faveur du développement rural et dans l'intérêt général. Il appartient aux autorités compétentes de prendre les mesures techniques et réglementaires appropriées à cet effet, que ce soit contre les incendies, contre l'acidification des sols(4) ou l'appauvrissement de leur diversité biologique, et tous les risques de dégradation de ce milieu spécifique, sur lequel les activités humaines ont eu, au cours des millénaires, un impact de plus en plus important, avec les nouveaux outils et moyens techniques utilisés pour l'exploiter.

3.2. Le Comité estime qu'il importe d'étendre les moyens d'étude et de surveillance du milieu forestier, en fonction de la situation propre à chaque pays membre, et de coordonner les informations recueillies pour les utiliser plus rationnellement en vue de la stratégie communautaire(5). Il accueille favorablement les propositions de la Commission, sous réserve des observations et propositions qui suivent.

3.3. Il importe de développer et de poursuivre les programmes actuels fondés sur les règlements relatifs à la protection des forêts communautaires contre la pollution atmosphérique et les incendies, en cours depuis plus de dix ans. Pour la comparabilité des données recueillies, il est nécessaire de maintenir en l'état les structures de base de ces programmes.

3.4. Les activités de surveillance portant sur la diversité biologique des forêts, les effets du changement climatique, le piégeage du carbone et les sols diffèrent de celles développées dans le cadre des programmes existants, mais sont complémentaires, portent sur le même milieu et peuvent s'appuyer et se développer à partir des moyens et méthodes déjà en place. Il est incontestable que la pollution atmosphérique(6) et l'acidification des sols constituent les problèmes d'ordre environnemental les plus sérieux auxquels doivent faire face les forêts dans la Communauté et les pays candidats, et que ces questions, en liaison avec le respect des engagements internationaux concernant le climat, les gaz à effet de serre, et la biodiversité, doivent être traités conjointement au plan national et de manière harmonisée et coordonnée entre les pays membres au niveau communautaire. Cela demande de nouvelles activités de surveillance, dont il y a lieu d'apprécier la pertinence et d'estimer les coûts finaux ainsi que toutes les possibilités de financement, en vue d'une efficacité coût-résultats maximale.

3.5. Les coûts de surveillance mentionnés dans le cadre financier de la proposition de règlement ne semblent pas réalistes, dès lors que les modalités de mise en oeuvre des activités de surveillance ne sont pas connues. Les méthodes et moyens à mettre en oeuvre ainsi que les coûts liés à l'acquisition d'informations fiables et susceptibles de servir de base à une décision politique devraient faire l'objet d'une décision bien étayée.

3.6. L'auteur d'une autre étude(7) estime que pour assurer une surveillance fiable de la biodiversité sur le territoire de l'UE, il faudrait disposer de 150000 à 1,5 millions de sites d'observation, alors que le réseau actuel de surveillance des effets de la pollution atmosphérique n'en compte approximativement que 7000. Devant une telle incertitude scientifique, il conviendrait de mieux préciser les besoins effectifs, y compris en envisageant les possibilités d'utilisation de nouvelles technologies d'observation, comme les satellites ou les postes d'observation et de relevés automatiques et l'informatisation, pour réaliser une collecte d'informations exploitables et fiables et élaborer des statistiques, à l'appui de la stratégie forestière communautaire.

3.7. Il est probable que de nouveaux États membres adhèrent déjà à l'Union en 2004, ce qui augmentera la superficie forestière de la Communauté de quelques 30 millions d'hectares(8). Les estimations présentées dans la proposition de règlement ne fournissent pas d'indication sur le financement des dépenses liées à la mise en place et à l'entretien des systèmes de surveillance dans les nouveaux États membres. L'extension des activités de surveillance aux différents aspects de la biodiversité, du changement climatique, du piégeage du carbone ou des sols engendrera vraisemblablement une hausse significative des dépenses. Lors de l'examen de la mise en oeuvre du règlement, il conviendrait également d'évaluer la capacité des nouveaux États membres à procéder à des activités de surveillance plus intensives et d'examiner les éventuelles mutations structurelles et institutionnelles nécessaires à l'exécution de telles activités dans ces pays.

3.8. Il faut tenir compte du fait que les États membres doivent surveiller la situation de la biodiversité à l'échelle nationale, conformément à leurs obligations au titre de la Convention sur la diversité biologique et dans le contexte des conférences ministérielles paneuropéennes pour la protection des forêts. D'autres organisations et instances internationales recueillent également des informations en matière de surveillance sur la situation forestière, la diversité biologique et le cycle du carbone. Les instances communautaires devront en conséquence s'efforcer d'utiliser toute l'information disponible déjà réunie par les États membres et les institutions internationales, pour éviter les éventuelles redondances, et limiter ainsi le coût de l'extension des systèmes existants et de la mise en cohérence des procédures. Une attention particulière devra être accordée, à cet égard, aux modalités de mise en oeuvre.

3.9. Un chevauchement avec des activités de surveillance et des rapports existants aux termes de la législation communautaire et d'autres accords devrait également être évité dans les domaines des émissions et des puits de gaz à effet de serre. S'agissant du carbone, il y aurait lieu d'utiliser les orientations sur les questions forestières que le Groupe intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) doit rédiger et les rapports que les États membres seront tenus de fournir en vertu du Protocole de Kyoto. Il serait utile que ces rapports soient établis avec toute la diligence et les précisions voulues. Pour ce qui concerne la surveillance des sols, il conviendra de se référer à la proposition de législation de la Commission sur ce thème.

3.10. Les pays ont consenti d'importants investissements pour le développement et la mise à jour des inventaires nationaux. Le rapport coût-efficacité des activités de surveillance est tributaire des systèmes nationaux et de leur consolidation. Soutenir les activités nationales de surveillance permettra de poursuivre les séries chronologiques et de tenir compte des spécificités nationales tout en évitant l'engagement de ressources pour la création de systèmes redondants, mais en procédant néanmoins aux évolutions nécessaires pour mieux harmoniser la surveillance nationale avec celles des autres États membres et répondre aux besoins d'informations supplémentaires. Le rôle de la Communauté pourrait consister à améliorer la comparabilité des informations en coopération avec les États membres et avec les institutions et enceintes internationales compétentes le cas échéant, à en effectuer la synthèse, en tenant compte des autres sources, à promouvoir une coopération ouverte et la recherche de meilleures pratiques et à formuler des propositions politiques stratégiques ou des propositions législatives si nécessaire.

3.11. La Commission propose l'article 175 du traité CE comme base juridique unique du règlement à l'examen, qui a servi déjà de base aux règlements sur l'environnement dans le passé. La résolution sur la stratégie forestière adoptée par le Conseil des ministres de l'UE en 1998 réaffirme l'importance du principe de subsidiarité dans la conduite de la politique forestière, principe en vertu duquel la responsabilité et l'obligation premières en matière de gestion, d'utilisation et de protection durables des forêts incombent aux États membres. Le sixième programme d'action communautaire pour l'environnement exige également que la réalisation et la poursuite du développement des stratégies et des actions forestières s'effectuent dans le respect de la stratégie forestière de l'UE et du principe de subsidiarité, qui est un principe de répartition des compétences aux niveaux les plus appropriés entre les États membres et la Communauté, et s'exerce conjointement avec le principe de proportionnalité.

3.12. Une sylviculture durable englobe tous les aspects de la durabilité. La durabilité écologique devrait être considérée dans l'analyse comme un élément de la sylviculture durable au même titre que la durabilité sociale et économique. Les industries forestières et connexes représentent l'un des secteurs industriels les plus importants de l'UE. Le potentiel de la sylviculture et de la filière bois en termes de création d'emplois dans l'Union élargie se situera autour de 5 millions d'unités, soit environ quatre fois plus qu'à l'heure actuelle. C'est aux différents États membres qu'incombent en premier lieu la responsabilité et l'obligation en matière de gestion, d'utilisation et de protection des forêts dans une perspective durable. Il s'agit là d'un élément important des stratégies et des programmes forestiers nationaux. Les États membres sont également responsables de la qualification professionnelle des acteurs du secteur forestier lorsqu'ils oeuvrent pour une sylviculture durable. D'autres activités économiques ou de loisirs, telles que la collecte de plantes médicinales ou le tourisme vert, peuvent être développées dans un milieu forestier dont les caractéristiques traditionnelles, en particulier la diversité des essences végétales et des espèces animales, doivent être préservées de façon équilibrée. Il conviendrait pour l'avenir que les États membres continuent d'exercer ces compétences en matière de gestion, d'utilisation et de protection des forêts, en tenant compte des nouvelles demandes de la société en matière d'utilisation durable et d'environnement.

3.13. Les programmes d'action portant sur les forêts et d'autres ressources naturelles, les programmes de surveillance connexes ainsi que les décisions adoptées sur la base des activités de surveillance devraient tenir compte du fait que la portée sociale de la sylviculture et des activités économiques liées à la forêt varie d'un État membre à l'autre. Il importe que les décisions communautaires prennent en considération le déroulement des activités économiques liées à la forêt dans les États membres.

3.14. Il est souhaitable de développer un système d'information. À cette fin, il conviendrait d'améliorer l'accessibilité des données et d'accroître notamment les échanges de données et d'expériences concernant les meilleures pratiques. Dans le même temps, il faudrait garantir la protection des données personnelles dans les échanges d'informations et leur publication, notamment aux propriétaires forestiers en ce qui concerne leurs propriétés. La proposition de règlement devrait se référer explicitement à la directive communautaire de 1995 sur la protection des données.

3.15. En plus de la Commission, des États membres et du Comité permanent forestier, la proposition de règlement mentionne parmi les entités responsables de l'exécution des activités de surveillance le programme international concerté sur l'évaluation et la surveillance des effets de la pollution atmosphérique sur les forêts (PIC-Forêts), l'organe de coordination scientifique et l'agence européenne pour l'environnement (AEE). Il y aurait lieu de préciser la répartition des tâches entre ces différents organismes afin d'éviter un chevauchement des activités et une multiplication des obligations de rapport des États membres dans le cadre du règlement.

3.16. Le Comité permanent forestier devrait jouer un rôle central dans l'exécution et le développement du règlement et agir en tant que régulateur dans la mise en oeuvre du règlement. Il devrait également s'investir à l'avenir dans les échanges d'informations et les discussions avec le grand public ainsi que les différentes parties prenantes.

Bruxelles, le 12 décembre 2002.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) JO C 80 du 3.4.2002, p. 45.

(2) COM(98) 649 final, 18.11.1998 (n'a pas été publié au JO) - JO C 51 du 23.2.2000, p. 97-104.

(3) Fischer R., Aperçu des activités nationales de surveillance de la biodiversité dans certains pays de l'UE/PIC Forêts, projet 7 octobre 2002.

(4) Avis du CESE sur la Communication "Stratégie pour la protection des sols", avis "Protection des forêts/pollution atmosphérique"JO C 51 du 23.2.2000, p. 24-26.

(5) COM(98) 649 final, 18.11.1998 (n'a pas été publié au JOCE) - JO C 51 du 23.2.2000, p. 97-104 (Stratégie forestière pour l'UE).

(6) Avis du CESE "Plafonds nationaux polluants atmosphériques/Ozone", JO C 29 du 23.2.2000, p. 11-17.

(7) Prof. Tomppo E., Évaluation de la biodiversité des forêts au niveau national et continental, 10 septembre 2002.

(8) JO C 149 du 21.6.2002, p. 51-59.