SYNTHÈSE

I. L’Union européenne (UE) dispose, dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), de deux instruments comparables à destination des enfants:

- le programme "Lait aux écoliers", qui offre depuis 1977 des subventions pour la cession à prix réduits de produits laitiers dans les écoles;

- le programme "Fruits à l’école", qui cofinance depuis la rentrée scolaire 2009/2010 la distribution de fruits et légumes dans les écoles.

II. À partir du même principe de base (mise à disposition du produit dans les écoles), ces deux programmes poursuivent le même double objectif:

a) contribuer à la stabilisation du marché (objectif "marché");

b) contribuer à une alimentation saine (objectif "nutrition-santé").

En particulier, le programme "Lait aux écoliers", initialement conçu comme une mesure d’"écoulement", a peu à peu vu sa dimension nutritionnelle présentée par la Commission comme son objectif principal.

III. Les deux programmes ont également tousdeux pour ambition d’avoir un impact à deux niveaux:

a) à court terme, augmenter ou soutenir la consommation des produits par les jeunes grâce à leur mise à disposition dans les écoles;

b) à long terme, jouer un rôle éducatif sur les habitudes alimentaires.

IV. La Cour a réalisé un audit conjoint sur l’efficacité de ces deux programmes. Compte tenu du démarrage très récent des distributions de fruits, cet audit a principalement porté sur le "Lait aux écoliers", complété par un examen comparatif du système en cours de mise en place pour les fruits.

V. Les deux programmes sont aujourd’hui en grande partie sous-tendus par l’hypothèse d’un lien positif entre la consommation des produits subventionnés et la santé publique. L’examen de cette hypothèse n’a pas fait partie du champ de l’audit car celle-ci ne relève pas des compétences de la Cour. La Cour constate néanmoins que cette hypothèse ne fait pas l’objet d’un consensus.

VI. La Cour a constaté que, dix ans après le choix du Conseil de maintenir le programme "Lait aux écoliers" malgré une évaluation très négative et une proposition de suppression de la Commission, le programme n’a pas été modifié en profondeur et son efficacité reste, au mieux, très limitée:

a) concernant l’impact attendu à court terme (mise à disposition dans les écoles), la Cour constate que les réalisations concrètes du programme "Lait" sont très limitées:

i) en raison notamment d’un faible taux de subvention, le programme reste relativement peu attractif et donc en grande partie limité à des cas d’effet d’aubaine. Pour l’essentiel, les produits subventionnés seraient, soit de toute façon inclus dans les repas des cantines, soit susceptibles d’être achetés par les bénéficiaires même en l’absence de subvention,

ii) l’audit a montré que l’organisation de distributions gratuites dans certains États membres génère un impact plus satisfaisant, mais ces distributions gratuites correspondent aujourd’hui à des programmes nationaux coûteux auxquels le budget communautaire ne contribue que marginalement;

b) concernant l’impact attendu à long terme (pédagogie), la Cour constate que les ambitions éducatives affichées sont insuffisamment prises en compte dans le dispositif actuel. Notamment, la visibilité des distributions n’est pas toujours garantie et aucun autre outil pédagogique spécifique n’a été mis en place.

VII. La Cour constate en revanche que la plupart des faiblesses relevées pour le programme "Lait aux écoliers" ont été identifiées et, au moins partiellement, prises en compte par la Commission lors de la conception du programme "Fruits à l’école". Cette réflexion a, en particulier, conduit à l’adoption d’un modèle unique de distribution gratuite en dehors des cantines et à la mise en place d’outils pour répondre aux ambitions pédagogiques. Ces réponses impliquent toutefois un coût important, dont une part significative repose sur des budgets nationaux ou locaux. S’il est encore trop tôt pour se prononcer de façon définitive sur son efficacité réelle, ce nouveau programme apparaît néanmoins beaucoup plus susceptible de contribuer efficacement à ses objectifs à court et à long termes et fournit, à ce titre, des pistes potentielles d’amélioration pour le programme "Lait".

VIII. La Cour formule les principales recommandations suivantes:

a) compte tenu de l’efficacité très limitée du programme "Lait", la question de son maintien devrait être conditionnée à la capacité de le réformer en profondeur pour corriger les faiblesses identifiées. Ce choix devrait notamment tenir compte de la valeur nutritionnelle accordée au produit par rapport aux objectifs de santé publique. Si une réforme en profondeur était entreprise, les points suivants devraient être considérés;

b) afin que le programme "Lait aux écoliers" soit susceptible d’avoir un impact réel sur les quantités de lait consommées dans les écoles, le niveau de la subvention par kilogramme devrait être très sensiblement augmenté, jusqu’à un niveau permettant la mise en place de distributions gratuites. Cette recommandation n’implique toutefois pas d’augmenter les dépenses de l’UE pour ce programme, mais impliquerait, au contraire, la concentration des moyens en faveur de populations plus limitées, ce qui pourrait également contribuer efficacement à répondre au problème d’effet d’aubaine. La population à cibler resterait à définir, en fonction de besoins nutritionnels à établir;

c) pour le programme "Lait aux écoliers", des mesures devraient être prises pour limiter l’effet d’aubaine spécifiquement associé aux cantines, tout en veillant à garantir une visibilité optimale au dispositif;

d) concernant les objectifs éducatifs, une approche plus cohérente devrait être adoptée entre les deux programmes concernant le rôle et l’importance des mesures d’accompagnement. Si leur importance est confirmée, l’opportunité de les rendre éligibles au cofinancement communautaire pourrait être reconsidérée;

e) de façon plus générale et afin de garantir la cohérence globale de l’approche nutritionnelle et une gestion optimisée, la coordination et les synergies entre les deux programmes devraient être renforcées.

INTRODUCTION

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Source: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

DEUX PROGRAMMES NUTRITIONNELS COMPARABLES AU SEIN DES ÉCOLES

1. "Savoure, déguste et bouge": la Commission a mené en 2009-2010 une campagne de communication en faveur d’une alimentation saine à destination des enfants de l’UE. Cette campagne, financée par le budget agricole de l’UE, avait pour objectif d’amener les enfants à adopter de meilleures habitudes alimentaires. Initiée par l’organisation d’une exposition itinérante, la campagne de "l’équipe-saveurs" s’est principalement appuyée sur les deux programmes suivants de mise à disposition de produits alimentaires dans les écoles:

a) le programme "Lait aux écoliers" [1] offre depuis 1977 des subventions pour la cession aux écoliers de produits laitiers à prix réduits;

b) le programme "Fruits à l’école" [2] a été instauré pour la rentrée scolaire 2009/2010. Il cofinance les coûts liés à la distribution de fruits et légumes dans les écoles.

2. La Commission dispose donc aujourd’hui, et ce depuis 2009, de deux instruments comparables, l’un pour les produits laitiers, l’autre pour les fruits et légumes (un tableau comparatif des deux dispositifs est présenté en annexe I). Ils s’adressent notamment à la même cible, avec des volumes de dépenses prévues comparables (voir graphique 1).

3. Les deux programmes poursuivent le même double objectif:

a) contribuer à la stabilisation du marché (objectif "marché") [3];

b) contribuer à une alimentation saine (objectif "nutrition-santé") [4].

En particulier le programme "Lait aux écoliers", conçu à l’origine comme une mesure d’"écoulement", a peu à peu vu sa dimension nutritionnelle présentée par la Commission comme son objectif principal (voir encadré 1).

GRAPHIQUE 1

DÉPENSES COMMUNAUTAIRES [5] AU TITRE DES PROGRAMMES "LAIT AUX ÉCOLIERS" ET "FRUITS À L’ÉCOLE" (EN MILLIONS D’EUROS)

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Source: Budget de l’UE.

4. à partir du même principe de base, ils ont pour ambition d’avoir un impact à deux niveaux:

a) à court terme, augmenter ou soutenir la consommation des produits par les jeunes grâce à leur mise à disposition dans les écoles;

b) à long terme, jouer un rôle éducatif sur les habitudes alimentaires [6].

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Source: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

ENCADRÉ 1

ILLUSTRATION DES OBJECTIFS NUTRITIONNELS ET ÉDUCATIFS DU PROGRAMME "LAIT"

"Le régime d’aide au lait scolaire n’est pas conçu comme une mesure d’écoulement des excédents laitiers […]. Il s’agit d’une véritable action éducative destinée en premier lieu à maintenir ou promouvoir auprès des écoles l’habitude de consommer du lait ou des produits laitiers. En outre, le programme revêt un aspect nutritionnel dans la mesure où les produits laitiers distribués permettent de suppléer une nutrition incomplète ou déséquilibrée. Certes, on ne peut pas nier l’effet secondaire que représente la consommation additionnelle d’une quantité importante de produits laitiers qui, autrement, s’ajouterait à l’excédent de lait devant être écoulé dans le cadre d’autres mesures."

Source: Commission — 1990.

"Le programme de distribution de lait dans les écoles a des visées tant nutritionnelles qu’éducatives et contribue à lutter contre l’obésité ainsi qu’à apporter aux enfants des éléments essentiels à leur croissance et leur santé."

Source: Communiqué de presse de la commissaire Mme Fischer Boel — 2008.

VUE D’ENSEMBLE DU SYSTÈME DE GESTION DES DEUX PROGRAMMES

5. Les deux aides sont versées soit directement à l’établissement scolaire, soit à un autre demandeur qui peut être un organe de tutelle (typiquement la mairie), le fournisseur ou encore un organisme intermédiaire constitué spécifiquement dans ce but [7]. Ce sont ces différents demandeurs qui, une fois agréés, ont la responsabilité opérationnelle des distributions (achats, stockage, distribution et gestion administrative).

PRODUITS LAITIERS

6. L’aide prend la forme d’une subvention européenne forfaitaire de 18,15 euros pour 100 kg de lait [8], sans obligation de complément de la part des États membres.

7. Chaque établissement décide de sa participation et les dépenses de l’UE résultent du cumul des demandes éligibles reçues. En effet, aucun plafond budgétaire n’a été fixé par le règlement. Néanmoins, ce dernier prévoit une quantité maximale subventionnable de 0,25 litre par jour d’école et par élève fréquentant régulièrement l’établissement [9], plafond qui n’est généralement pas atteint par les demandeurs.

GRAPHIQUE 2

LAIT AUX ÉCOLIERS — POIDS RELATIFS DES DIFFÉRENTS MODÈLES DANS LES ÉTATS MEMBRES VISITÉS

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Source: États membres visités.

8. Le programme peut prendre des formes très variées mais, dans les États membres visités, trois modèles principaux se dégagent (voir graphique 2 et encadré 2):

a) subvention des produits laitiers inclus dans le repas de la cantine [10] (principalement: France, Italie et Suède);

b) vente à prix réduit de lait en dehors des cantines (Allemagne, Pologne (écoles secondaires) et Royaume-Uni (enfants de plus de 5 ans));

c) distributions gratuites de lait en dehors des cantines [11] (principalement en Pologne (écoles primaires) et au Royaume-Uni (enfants de 5 ans et moins)).

FRUITS ET LÉGUMES

9. L’aide communautaire est comprise entre 50 % et 75 % [12] du coût des fruits et légumes distribués et de certains coûts associés, le reste étant généralement financé par les États membres.

ENCADRÉ 2

EXEMPLES TYPIQUES DE PRODUITS LAITIERS SUBVENTIONNÉS OBSERVÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES VISITÉS

France: portion de fromage ou yaourt en dessert (cantine).

Italie: parmesan sur un plat de pâtes ou mozzarella en salade (cantine).

Suède: fontaine à lait en libre-service pendant le repas (cantine).

Royaume-Uni et Pologne: briquettes de lait vendues à prix réduit ou distribuées gratuitement aux enfants de certaines tranches d’âge, principalement grâce à des budgets nationaux.

Allemagne: briquettes de lait aromatisé vendues à prix réduit dans des boutiques au sein de l’établissement.

10. Le règlement fixe un plafond global de dépenses de 90 millions d’euros, répartis entre les États membres qui en font la demande. L’allocation de son enveloppe nationale entre les demandeurs potentiels est laissée à l’appréciation de chaque État membre dans le cadre de sa stratégie nationale.

11. L’aide pour les fruits est conditionnée à l’adoption de mesures d’accompagnement pédagogique qui doivent être adoptées pour garantir le succès du programme. Bien que non éligibles au financement de l’UE, ces mesures sont considérées comme un élément clef du dispositif.

12. Toutes les distributions de fruits observées lors de l’audit étaient gratuites et organisées en dehors des repas.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

UN AUDIT CONJOINT DES DEUX PROGRAMMES, AXÉ SUR L’EFFICACITÉ …

13. L’audit réalisé a principalement porté sur l’efficacité des programmes "Lait aux écoliers" et "Fruits à l’école". Le lancement en 2009 du nouveau programme "Fruits" sur un modèle proche de celui déjà en place pour le lait apparaissait comme un moment opportun pour une telle analyse. Compte tenu de cette chronologie, l’audit a principalement porté sur le programme "Lait aux écoliers", complété par un examen comparatif du système en cours de mise en place pour les fruits.

14. Les questions d’audit sur l’efficacité des programmes étaient les suivantes:

a) La participation est-elle suffisamment favorisée (analyse des freins à la participation) et suffisante pour pouvoir atteindre les objectifs?

b) Les dépenses réalisées ont-elles un impact direct sur la consommation des produits par les bénéficiaires? (Effet d’aubaine: les produits seraient-ils consommés en l’absence d’aide?)

c) Les programmes sont-ils susceptibles de remplir leur rôle éducatif et influencer les habitudes alimentaires futures?

GRAPHIQUE 3

LAIT AUX ÉCOLIERS — PAIEMENTS 2009 PAR ÉTAT MEMBRE

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Source: Commission européenne.

15. Les deux programmes sont aujourd’hui en grande partie sous-tendus par l’hypothèse d’un lien positif entre la consommation des produits subventionnés et la santé publique [13]. L’examen de cette hypothèse n’a pas fait partie du champ de l’audit car celle-ci ne relève pas des compétences de la Cour. La Cour constate néanmoins que cette hypothèse ne fait pas l’objet d’un consensus.

16. L’audit a porté sur les années scolaires 2008/2009 et 2009/2010, mais il a également inclus un examen de la préparation des deux règlements actuellement en vigueur et, pour le lait, une analyse des résultats des dernières évaluations disponibles.

17. Il a été réalisé auprès des services de la Commission ainsi qu’en Allemagne [14], en France, en Italie, en Pologne, en Suède et au Royaume-Uni. Ces six États membres (dont les deux derniers participaient uniquement au programme "Lait") représentent 75 % des paiements de l’année 2009 au titre du programme "Lait" et 63 % du budget prévu pour la première année du programme "Fruits" (voir graphiques 3 et 4).

GRAPHIQUE 4

FRUITS À L’ÉCOLE — BUDGET 2009/2010 PAR ÉTAT MEMBRE

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Source: Commission européenne.

18. Les procédures établies par la Commission et par les États membres visités concernant la mise en œuvre et le suivi des programmes ont été analysées. Le travail des auditeurs a également inclus la visite de 31 demandeurs percevant l’aide au nom de plus de 40000 établissements scolaires et 2 millions d’enfants. 56 établissements participant à au moins l’un des deux programmes et dans lesquels étaient inscrits plus de 16000 enfants ont également fait l’objet d’une visite sur place.

… COMPLÉTÉ PAR UNE REVUE DE RÉGULARITÉ

19. L’audit a également inclus une revue de la régularité limitée aux aspects les plus importants et susceptibles d’affecter le plus directement les bénéficiaires et l’efficacité de la politique. Des problèmes ont été relevés dans les différents États membres visités, notamment concernant l’interprétation des règles en vigueur. Ils ont fait l’objet d’une communication à la Commission et aux États membres concernés. Une synthèse de ces éléments est fournie en annexe II pour plus d’information.

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Source: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

OBSERVATIONS

UNE ÉVALUATION EXTRÊMEMENT CRITIQUE DU PROGRAMME "LAIT" EN 1999, SANS QU’AUCUNE SOLUTION RÉELLE N’AIT ÉTÉ APPORTÉE DEPUIS

20. Le programme "Lait aux écoliers" avait fait en 1999 l’objet, au niveau communautaire, d’une évaluation externe [15]. Cette évaluation dressait un bilan extrêmement critique du programme et, compte tenu de sa faible efficacité et de son mauvais rapport coût/avantages, recommandait de supprimer la mesure (voir encadré 3).

21. Sur cette base, la Commission avait proposé la suppression du programme, mais cette suppression avait été rejetée par le Conseil. Compte tenu de ce choix politique, la Commission avait alors présenté des propositions pour réduire le financement communautaire du programme, qui n’ont été que partiellement acceptées (voir encadré 4).

ENCADRÉ 3

ÉVALUATION DE 1999 — CONCLUSION ET RECOMMANDATION FINALE

"[…] Jugée purement sur la base de ses objectifs actuels officiels et déclarés (maintien ou accroissement de la consommation de produits laitiers), la mesure n’a eu qu’un impact positif marginal et présente un mauvais rapport coût/avantages. La Commission devrait donc envisager sérieusement le retrait de cette mesure. La principale conséquence en serait de laisser aux gouvernements des États membres la responsabilité de poursuivre toute forme de fourniture de lait subventionné aux écoliers. Bien qu’il soit difficile d’en prédire le résultat, cette action aurait certainement comme effet net de réduire la disponibilité des produits laitiers et leur consommation dans les écoles. Toutefois, les informations contenues dans le présent rapport suggèrent que l’impact serait probablement très limité.

[…] Les principales recommandations ci-dessus étant axées sur l’abandon de la mesure et l’affectation des ressources à d’autres mesures plus efficaces, aucune autre recommandation visant à améliorer l’efficience de la mesure existante n’est formulée. Les auteurs sont d’avis que tout changement éventuel devrait viser à pallier les insuffisances fondamentales de la mesure qui entravent la réalisation de ses objectifs. Si des recommandations destinées à améliorer l’efficience de la mesure existante pourraient être formulées, elles n’auraient pas d’incidence significative sur les éléments qui contribuent à l’efficacité très limitée de la mesure."

22. Une autre évaluation a été réalisée en 2005 au Royaume-Uni [16], elle portait à la fois sur l’aide de l’UE et sur un complément budgétaire national (voir paragraphe 8 b)). Ses conclusions décrivent une mesure inefficace et coûteuse et font notamment état de coûts de gestion disproportionnés et d’une faible valeur ajoutée. Elle recommande au gouvernement du Royaume-Uni "d’envisager d’examiner avec la Commission européenne l’idée de mettre un terme au programme SMSS de l’UE".

23. En parallèle, la Commission a depuis 1999 régulièrement travaillé sur les modalités d’application du dispositif (simplification, adaptation de la liste des produits et des taux d’aide par catégorie, etc.) pour tenter de l’améliorer. Cependant, ces évolutions sont restées "marginales"; c’est-à-dire qu’elles ne modifiaient pas la logique du programme ni ses principaux aspects. Bien que généralement reconnues comme positives, ces modifications n’ont donc pas apporté de réponses aux critiques de fond concernant la conception même du programme.

ENCADRÉ 4

PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SUITE À L’ÉVALUATION DE 1999

"Sur la base de cette recommandation, la Commission a tout d’abord envisagé de proposer la suppression du régime et presenté son avant-projet de budget pour 2000 en fonction de cette hypothèse […] tous les participants étant favorables au maintien de la subvention de l’UE en raison notamment de ses bienfaits sur le plan nutritionnel […] À la lumière de cette discussion, la Commission a reconsidéré sa position initiale et propose à présent de cofinancer à parts égales le programme de distribution de lait dans les écoles […] En raison du cadre budgétaire serré et du mauvais rapport coût/avantages de la mesure, la ligne budgétaire pour la distribution de lait dans les écoles ne peut être maintenue à son niveau actuel […] Le programme de distribution de lait dans les écoles est très souvent défendu sur la base d’objectifs plus larges en matière sanitaire, alimentaire ou même sociale. Tout en reconnaissant pleinement le bien-fondé de cet argument, […] ces objectifs sont trop ambitieux pour un régime qui relève de l’OCM dans le secteur du lait et des produits laitiers. Par ailleurs, […] lorsque les États membres mettent en avant ces objectifs, ils devraient accepter de partager la responsabilité des dépenses encourues au titre du régime."

Source: Note de la DG VI au cabinet du membre de la Commission responsable pour l’agriculture et le développement rural — mars 2000.

LA MODESTIE DES DÉPENSES ET L’ABSENCE D’OUTIL POUR ORIENTER L’AIDE VERS DES BESOINS PRIORITAIRES LIMITENT L’IMPACT À ATTENDRE

UNE ABSENCE DE SYSTÈMES DE MESURE DE LA PERFORMANCE SATISFAISANTS

24. Les objectifs des deux programmes, aussi bien relatifs au "marché" qu’à la "nutrition-santé", sont définis de façon qualitative et très générale (voir encadré 5). Ils n’ont pas été précisés quantitativement ou encore moins déclinés en objectif "SMART" [17].

25. Pour le lait, en l’absence d’objectifs précis à l’aune desquels l’efficacité de la politique puisse être évaluée, les indicateurs disponibles (quantités distribuées par catégorie, nombre estimatif d’élèves participant) sont des indicateurs d’activité qui ne mesurent pas les résultats ou l’impact de la politique [18]. L’audit a par ailleurs mis en évidence le manque de fiabilité des informations recueillies, en particulier concernant le nombre estimatif d’élèves participants [19].

ENCADRÉ 5

ILLUSTRATION DU CARACTÈRE GÉNÉRAL DES OBJECTIFS DU PROGRAMME "LAIT"

"[…] aider à équilibrer le marché laitier et à stabiliser les prix" (considérant 43 du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil).

"Il joue également un rôle dans le cadre des politiques plus larges […] en matière sanitaire, alimentaire ou sociale" (proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1255/1999, exposé des motifs).

"Jouer un rôle d’éducation en encourageant le développement de bonnes habitudes alimentaires qui seront conservées tout au long de la vie" (site internet de la direction générale de l’agriculture et du développement rural).

"Le programme de distribution de lait dans les écoles a des visées tant nutritionnelles qu’éducatives et contribue à lutter contre l’obésité" (communiqué de presse du 11 juillet 2008, Mme Fischer Boel).

26. Pour les fruits, aucun indicateur n’est prévu. Néanmoins, ce nouveau programme introduit quelques dispositions favorisant le suivi de la performance, de l’élaboration initiale d’une stratégie à l’obligation d’évaluations périodiques dans chaque État membre. Il est toutefois encore trop tôt pour juger de l’efficacité de ces outils qui restent à développer.

DES DÉPENSES TRÈS MODESTES À L’ÉCHELLE DES OBJECTIFS DES DEUX PROGRAMMES

OBJECTIF "MARCHÉ"

27. Lors des discussions préalables à la mise en place du programme "fruits", le Parlement européen avait proposé un budget de 500 millions d’euros par an. Sur proposition de la Commission, un plafond de 90 millions d’euros a finalement été retenu. La Commission considérait notamment que le projet devait d’abord faire ses preuves à cette échelle avant d’envisager un budget supérieur.

28. Le démarrage particulièrement lent du programme (voir annexe IV) a d’ailleurs donné raison à la Commission dans son approche. Néanmoins, compte tenu de ce choix, même en tenant compte des cofinancements nationaux [20], le plafond budgétaire réglementaire qui a été fixé correspond à environ 0,3 % de la valeur de la production de fruits et légumes de l’UE. Le programme "Lait aux écoliers" qui, d’après les chiffres disponibles, aurait permis de distribuer en 2008/2009 l’équivalent d’un peu moins de 0,28 % de la production totale de l’UE est du même ordre de grandeur.

29. Dans les deux cas, même dans l’hypothèse où ils seraient dépensés avec efficacité, ces montants correspondent à des quantités qui ne sont pas susceptibles d’avoir un impact direct [21] significatif sur l’équilibre du marché.

30. Pour le lait, ce constat était déjà exprimé dans l’évaluation de 1999 [22].

OBJECTIF "NUTRITION-SANTÉ"

31. Ramenées au nombre d’enfants dans l’Union européenne, les dépenses actuellement budgétées pour chacun des programmes représentent entre 50 et 80 cents par enfant et par an. Cet ordre de grandeur rend également difficilement envisageable un effet nutritionnel significatif sur l’ensemble de la population-cible.

32. En pratique, les dépenses bénéficient à un nombre plus restreint d’enfants [23] et l’impact potentiel sur chaque bénéficiaire est donc supérieur. En contrepartie, l’efficacité globale des dispositifs en ce qui concerne leur objectif nutrition-santé dépend très largement du "choix" de la sous-population bénéficiaire.

ABSENCE D’OUTIL POUR ORIENTER L’AIDE EN FONCTION DE BESOINS NUTRITIONNELS PRIORITAIRES

33. Distribuer du lait à un enfant dont la consommation est très en dessous de la moyenne ou de normes nutritionnelles recommandées [24] a plus de valeur que distribuer la même quantité de lait à un enfant dont la consommation de produits laitiers est déjà supérieure à la moyenne ou aux normes recommandées. L’objectif nutrition-santé des deux programmes implique donc d’orienter prioritairement les programmes vers les catégories (régions, États membres, catégories sociales, etc.) dont les consommations seraient jugées insuffisantes ou plus insuffisantes que la moyenne. L’enjeu prioritaire n’est en effet pas tant d’augmenter la consommation moyenne que de permettre au plus grand nombre d’atteindre une consommation minimale jugée nécessaire.

34. Certains États membres ont déjà engagé des réflexions dans ce sens pour le lait. Au Royaume-Uni, l’évaluation de 2005 relevait qu’une large part de la population cible avait déjà une consommation suffisante de produits laitiers [25] et recommandait de cibler certaines catégories jugées prioritaires. En France, les autorités ont choisi de concentrer le complément budgétaire national dont elles disposaient sur des zones défavorisées, jugées prioritaires en matière de besoins nutritionnels [26]. Ce type de ciblage pourrait revêtir de nombreuses autres formes, dont certaines pourraient toutefois impliquer certains coûts additionnels.

35. En revanche, aucun des deux dispositifs de l’UE ne prévoit un mécanisme d’allocation des ressources en fonction d’une analyse des besoins nutritionnels.

36. Pour les fruits, le règlement laisse aux États membres la liberté d’adopter une telle démarche dans le cadre de leur stratégie nationale, mais aucun d’entre eux n’a encore utilisé cette option [27].

37. Pour le lait, aucun mécanisme n’existe. Une analyse par État membre montre même que, non seulement le dispositif n’alloue pas prioritairement les ressources là où les besoins semblent les plus importants, mais encore que les principaux bénéficiaires du programme sont plutôt les États membres où la consommation de produits laitiers est déjà la plus forte et donc les besoins les moins importants ou urgents (voir encadré 6).

ENCADRÉ 6

COMPARAISON DE LA CONSOMMATION DE PRODUITS LAITIERS DANS LES DIFFÉRENTS ÉTATS MEMBRES ET DE L’AIDE PERÇUE EN 2009 AU TITRE DU PROGRAMME "LAIT"

Les deux États membres où la consommation de produits laitiers par habitant est déjà la plus forte sont également les deux premiers bénéficiaires de l’aide par habitant.

Les six États membres ayant déjà la plus forte consommation de produits laitiers par habitant perçoivent en moyenne 3,5 fois plus d’aide communautaire par habitant que les dix États membres ayant la consommation la plus basse.

Les six États membres qui reçoivent le plus d’aide par habitant ont déjà tous une consommation de produits laitiers par habitant supérieure à la moyenne.

Les dix États membres qui ont la plus faible consommation de produits laitiers par habitant reçoivent seulement 20 % de l’aide totale. Neuf d’entre eux reçoivent une aide par habitant deux à cinq fois inférieure à la moyenne ou ne participent pas du tout au programme.

DES PROBLÈMES DE CONCEPTION QUI LIMITENT LES RÉALISATIONS CONCRÈTES DU PROGRAMME "LAIT" MAIS POUR LESQUELS DES SOLUTIONS EXISTENT

UN PROGRAMME "LAIT" RELATIVEMENT PEU ATTRACTIF

38. Pour le programme "Lait aux écoliers", le montant des dépenses n’est pas directement fixé par la Commission mais résulte de la somme des choix individuels des demandeurs et bénéficiaires potentiels. Or, les 74 millions d’euros dépensés en 2009 représentent moins de 10 % des dépenses maximales potentielles du programme [28]. Le taux d’utilisation de l’aide apparaît donc comme faible et la politique relativement peu attractive (voir encadrés 7 et 8), dans des proportions d’ailleurs comparables à celles déjà constatées dans le passé [29].

39. L’audit a mis en évidence que ce manque d’attractivité résultait en grande partie de la conjonction d’un niveau d’aide faible et d’une charge de gestion comparativement trop importante.

CAS DES VENTES DE LAIT À PRIX RÉDUIT EN DEHORS DES CANTINES

40. Compte tenu du niveau actuel de l’aide, la subvention de l’UE ne peut couvrir qu’une faible part du coût des produits distribués [30]. En l’absence d’autres sources de financement beaucoup plus substantielles (voir point 60 et suivants), le dispositif de l’UE ne permet donc pas une distribution gratuite mais seulement une vente à prix réduit.

ENCADRÉ 7

ILLUSTRATION DE LA FAIBLESSE DE LA PARTICIPATION ET DU MANQUE D’ATTRACTIVITÉ DU DISPOSITIF

En Allemagne, une étude réalisée montre que parmi les 56 % d’établissements proposant du lait ou des produits laitiers à leurs élèves, seuls 21 % demandent à recevoir l’aide.

Source: Ministère de l’agriculture de Bavière.

41. L’aide de l’UE représente ainsi seulement un quart du coût direct du lait en Pologne et 10 à 15 % en Allemagne et au Royaume-Uni. Elle permet donc, par exemple, de vendre en Allemagne les briquettes de lait aromatisé à un prix de 35 cents au lieu de 40 cents. Pour le bénéficiaire potentiel, une réduction de cet ordre est en général trop faible pour déclencher l’achat, d’autant que les analyses disponibles montrent une faible élasticité de la demande au prix [31].

42. Dans de nombreux cas, l’établissement lui-même choisit de ne pas participer. En effet, la mise en place du dispositif au sein d’un établissement repose le plus souvent sur des bonnes volontés individuelles. Or, l’organisation des ventes à prix réduit induit une charge de travail qui peut être importante (achats, stockage, distribution, mais aussi collecte de l’argent auprès des bénéficiaires) et constitue donc une réelle barrière à la participation [32].

43. Dans certains cas, le fait que les ventes à prix réduit ne suscitent qu’une faible demande de la part des familles ou, parfois, que le personnel responsable ne soit pas lui-même convaincu de l’intérêt du programme en matière de santé, réduit la volonté des décisionnaires d’accepter la charge induite par le programme.

CAS DES PRODUITS LAITIERS INCLUS DANS LE REPAS DE LA CANTINE

44. Lorsque la subvention est payée pour des produits utilisés dans le cadre des repas de la cantine, la plupart des coûts de gestion disparaissent puisque le programme s’intègre dans la gestion normale de la cantine. Ce constat, indépendamment du jugement négatif porté sur l’efficacité de la subvention dans ce cas (voir points 47 à 50), implique que le seul coût induit correspond au temps nécessaire pour établir la demande de subvention. Paradoxalement, cette seule charge administrative reste mal acceptée et peut encore s’avérer rédhibitoire.

45. Plus que leur complexité, c’est la faiblesse de l’aide perçue qui rend ces formalités disproportionnées pour la plupart des demandeurs et notamment les plus petits (voir encadré 8). Cette faiblesse en valeur absolue est d’autant plus ressentie que l’aide n’est plus comparée au prix des produits laitiers mais au budget global, dont elle ne représente qu’une très faible part (moins de 1 % pour les cantines et même beaucoup moins en comparaison du budget global d’un établissement privé autonome ou d’une crèche).

L’IMPACT DIRECT DES DÉPENSES AU TITRE DU PROGRAMME "LAIT" EST LIMITÉ PAR UN IMPORTANT EFFET D’AUBAINE [33]

46. Quelle que soit la forme de la distribution, la subvention "Lait" peut être perçue pour tout produit éligible, sans qu’aucun mécanisme ne permette de limiter la part des paiements correspondant à des quantités qui seraient de toute façon consommées par les bénéficiaires en l’absence d’aide. L’audit a montré que cet effet d’aubaine se manifeste de manière différente en fonction de la forme de distribution choisie.

ENCADRÉ 8

ILLUSTRATION DU MANQUE D’ATTRACTIVITÉ DE L’AIDE POUR LES CANTINES

En France, 70 % des 11000 demandeurs perçoivent en moyenne environ 300 euros par an.

Parmi le grand nombre d’interlocuteurs rencontrés ayant souligné qu’une aide de cet ordre de grandeur était insuffisante pour les inciter à changer leurs habitudes, l’un des chefs d’établissement rencontrés a, par exemple, déclaré: "Écoutez, je perçois à peine 200 euros par an. Vous ne croyez quand même pas que pour ce montant je vais perdre mon temps à lire une circulaire."

Alors que toute cantine utilise certains produits laitiers éligibles pour lesquels elle pourrait a minima percevoir l’aide sans autre effort que d’en faire la demande, seuls 60 % des établissements déposent une demande d’aide en France et à peine 15 % en Italie.

CAS DES PRODUITS LAITIERS INCLUS DANS LE REPAS DE LA CANTINE

47. L’audit a montré que le versement d’une aide pour les produits inclus dans le repas de la cantine induit systématiquement un effet d’aubaine. En particulier:

a) sachant qu’un repas normal inclut souvent des produits laitiers (il peut même s’agir d’une obligation), il n’existe actuellement aucun moyen de limiter le fait que les cantines perçoivent l’aide pour des produits qu’elles auraient utilisés de toute façon;

b) aucun élément n’a pu être recueilli montrant une quelconque influence de l’aide sur la quantité de produits laitiers inclus dans les menus;

c) presque tous les responsables rencontrés sur place ont explicitement admis l’absence totale d’impact de l’aide sur la quantité de produits laitiers servis aux élèves (voir encadré 9).

ENCADRÉ 9

EXEMPLES DE DÉCLARATIONS DES RESPONSABLES DE CANTINES RENCONTRÉS CONCERNANT LE PROGRAMME "LAIT"

"La composition de nos menus n’est pas influencée par l’aide européenne. […] Ce n’est pas une opinion, c’est un fait" (Italie, responsable de la société de restauration en charge des cantines d’une des plus grandes villes du pays).

"Je n’ai jamais pensé au programme "Lait" de l’UE lors de l’élaboration des menus" (Suède, représentant d’une société de restauration percevant l’aide pour plusieurs écoles de la ville).

"Les menus ne sont absolument pas influencés par l’existence de l’aide européenne" (Italie, représentant d’un établissement recevant l’aide en directe).

En France, les responsables d’une crèche en cours d’agrément ont expliqué vouloir récupérer l’argent auquel leurs pratiques habituelles leur donnaient droit, c’est-à-dire pour des produits qu’ils achetaient déjà avant même d’avoir connaissance de l’existence de l’aide.

Chez un autre demandeur, le responsable de la conception des menus de la cantine n’était même pas au courant de l’existence de l’aide perçue depuis des années par son établissement.

48. Les cantines perçoivent donc l’aide pour les produits laitiers qu’elles utiliseraient de toute façon et l’aide ne les incite pas à utiliser plus de produits laitiers qu’elles ne le feraient en son absence. Même en Suède, où la situation semble la plus favorable [34], le dispositif subventionné (principalement des fontaines à lait en libre service dans les cantines) existait bien avant l’introduction de l’aide européenne. La forte consommation de lait repose sur des habitudes culturelles préexistantes et n’est donc pas imputable au programme européen qui ne fait qu’apporter une contribution financière pour des pratiques qu’il n’a pas influencées.

49. L’impact de l’aide versée aux cantines est donc, en l’état actuel des choses, difficile à percevoir et, sur la base des visites sur place, au mieux extrêmement faible sur la quantité de produits laitiers consommés par les bénéficiaires. Par ailleurs, malgré des dispositions réglementaires dans ce sens, son impact potentiel sur le prix payé par les familles n’est souvent pas vérifiable (voir annexe II) et, en tout état de cause, il serait insignifiant.

50. Le même constat peut également s’appliquer aux crèches, d’autant que, plus les enfants sont jeunes, plus le régime alimentaire normal est susceptible de comporter des produits laitiers. C’est par exemple le cas des crèches en France (enfants âgés de 0 à 3 ans) où les produits laitiers inclus dans l’alimentation sont de toute façon considérés comme obligatoires.

CAS DES VENTES DE LAIT À PRIX RÉDUIT EN DEHORS DES CANTINES

51. Vu le faible taux actuel de l’aide, l’impact positif apparaît très limité. En effet, la faible réduction du prix de vente que permet l’aide de l’UE (voir points 40 et 41) se traduit non seulement par une faible participation, mais encore par le fait qu’elle profite principalement à des bénéficiaires qui, sans aide, auraient pris la même décision. Puisque l’aide est trop faible pour influencer significativement les décisions d’achat [35] (voir aussi encadré 10), les élèves qui en bénéficient sont avant tout ceux qui auraient le plus probablement acheté le lait même à un prix non subventionné.

52. De plus, ces bénéficiaires sont par définition également ceux qui sont le plus susceptibles de consommer les produits visés en dehors de l’école. De la même manière que l’analyse par État membre montre que l’aide va plutôt là où les besoins sont les plus faibles (voir point 37), dans le cas d’une vente à prix aussi faiblement réduit, l’aide bénéficie surtout aux enfants les plus susceptibles de déjà consommer le plus de produits laitiers.

ENCADRÉ 10

EXTRAIT DES RAPPORTS D’ÉVALUATION MONTRANT L’INFLUENCE LIMITÉE DE L’AIDE SUR LES QUANTITÉS CONSOMMÉES PAR LES BÉNÉFICIAIRES

Évaluation britannique de 2005: "Notre étude portant sur les écoliers n’a mis en évidence que peu d’éléments attestant que le lait consommé à l’école venait s’ajouter à celui consommé autre part […]. De plus, certains enfants buvaient très peu de lait, que ce soit dans les écoles qui participaient ou celles qui ne participaient pas au programme SMSS. […] Notre étude n’a relevé que des informations probantes insuffisantes pour attester que la participation des écoles au programme SMSS de l’UE affectait la consommation totale de lait des enfants. […] Dans les écoles qui participaient comme dans celles qui ne participaient pas au programme, une minorité d’écoliers buvaient très peu de lait. Les éléments probants disponibles suggèrent que l’augmentation de la consommation de lait résultant de la participation des écoles au programme SMSS était particulièrement visible chez les enfants qui auraient consommé une quantité importante de lait, que leur école ait participé ou non au programme.

[…] L’expérience en matière de fourniture aux écoliers d’une alimentation de qualité élevée a montré que de nombreux parents qui ne souhaitaient pas acheter ce genre d’aliments au supermarché ne souhaitaient pas non plus les payer à l’école. Le problème est le même pour le lait que les écoles permettent aux parents d’acheter dans le cadre du complément national."

Évaluation de 1999: "Il existe très peu d’éléments probants en ce qui concerne l’impact du régime sur la disponibilité des produits laitiers. […] Alors que les principaux facteurs influant sur la mise en œuvre sont exogènes au régime, le régime proprement dit contribue de manière très limitée à accroître l’offre du produit."

DES SOLUTIONS ONT DÉJÀ ÉTÉ INTRODUITES PAR LA COMMISSION POUR LES FRUITS ET PAR CERTAINS ÉTATS MEMBRES POUR LE LAIT

DES RÉPONSES POTENTIELLES DÉJÀ APPORTÉES PAR LA COMMISSION LORS DE LA CONCEPTION DU PROGRAMME "FRUITS"

53. Lors de la conception du programme "Fruits", le manque d’attractivité du programme "Lait" et le risque d’effet d’aubaine ont été au moins partiellement pris en compte par la Commission.

ORGANISATION DES DISTRIBUTIONS DE FRUITS EN DEHORS DES CANTINES

54. La subvention de fruits distribués en même temps que les repas scolaires habituels ayant été identifiée par la Commission comme présentant un risque pour la valeur ajoutée du programme [36], ce mode de distribution a été fortement encadré, au point d’être en pratique exclu. Aucun État membre n’a en effet opté pour cette possibilité dans sa stratégie et l’ensemble des distributions de fruits observées étaient bien organisées en dehors des cantines.

TAUX D’AIDE SUPÉRIEUR ET CHOIX DU MODÈLE DE DISTRIBUTION GRATUITE

55. Le taux de cofinancement communautaire pour le programme "Fruits" varie selon les États membres de 50 % à 75 %, ce qui est très nettement supérieur à ce que représente l’aide pour le lait.

56. Sur cette base, la distribution gratuite a été retenue comme modèle unique pour le programme "Fruits à l’école" (le règlement fruits utilise d’ailleurs le terme de "distribution" là où le règlement "Lait" emploie celui de "cession").

57. Les distributions de fruits sont donc toutes gratuites pour les enfants, ce qui génère une participation quasi systématique chez ceux à qui la distribution est proposée. Cette gratuité permet de minimiser l’importance relative de l’effet d’aubaine puisqu’elle élargit la liste des bénéficiaires au-delà des seuls enfants qui auraient été prêts à acheter le produit sans subvention. Cette gratuité simplifie également beaucoup le rôle des écoles en leur évitant d’avoir à collecter l’argent auprès des familles.

58. Dans la plupart des États membres, les distributions sont également gratuites pour l’école, puisque le cofinancement de l’UE est complété par un budget national, payé directement au fournisseur. L’école reçoit alors gratuitement les livraisons sans encourir de coût ni avancer de la trésorerie. En Italie, un système d’appel d’offres "tout compris" (incluant la distribution physique dans les classes et l’organisation des mesures d’accompagnement) a même permis de supprimer toute contrainte de gestion pour les écoles. Dès lors, la participation des établissements scolaires n’est limitée que par la taille de l’enveloppe budgétaire disponible.

59. En France, au contraire, aucun budget national n’a été prévu, de sorte que la participation des établissements dépend de leur capacité à trouver des financements locaux. Dans les faits, cette condition a très rarement pu être remplie, se traduisant à ce jour par un nombre de demandeurs extrêmement faible (voir annexe IV).

UN MODÈLE DE DISTRIBUTION GRATUITE EN DEHORS DES CANTINES ÉGALEMENT DÉJÀ INITIÉ PAR CERTAINS ÉTATS MEMBRES POUR LE LAIT

60. Alors qu’en France, l’essentiel de l’aide de l’UE est perçu pour les cantines, cet État membre a choisi de réserver son complément budgétaire national à la distribution gratuite en dehors des cantines, avec comme motivation explicite de garantir que ce complément budgétaire national ait un impact réel, que la subvention des cantines n’est pas jugée offrir.

61. En Pologne et au Royaume-Uni, l’aide de l’UE est associée à des budgets nationaux qui ont permis de remplacer les cessions à prix réduit par des distributions gratuites en dehors des cantines pour un nombre encore plus grand de bénéficiaires (classes primaires en Pologne, enfants de moins de 5 ans au Royaume-Uni).

62. Ce modèle, beaucoup plus attractif que la cession à prix réduit, assure une participation bien supérieure (voir encadré 11). Il réduit par là même considérablement le problème d’effet d’aubaine constaté pour les ventes de lait à prix réduit en permettant de toucher la quasi-totalité des enfants à qui la distribution est proposée et plus seulement les enfants qui auraient été prêts à payer le lait en l’absence de subvention.

ENCADRÉ 11

IMPACT DE LA GRATUITÉ

Au Royaume-Uni, une étude a montré une très nette chute de la participation des élèves dès que la distribution cesse d’être gratuite (source: principal acteur du programme au Royaume-Uni pour les écoles primaires et secondaires). L’audit a ainsi fourni l’exemple d’un établissement avec une très forte participation au programme national gratuit Nursery Milk Scheme (NMS, pour les enfants de 5 ans et moins) et plus aucun enfant n’acceptant de participer au-delà. Il a également pu être observé que des établissements refusaient de gérer une distribution payante et limitaient leur participation aux seules classes d’âge bénéficiant des distributions gratuites.

En Pologne, le passage en 2007/2008 à une distribution gratuite dans le primaire a permis de multiplier le nombre d’écoles primaires participantes par plus de deux et le nombre d’enfants participants par plus de quatre.

Une étude réalisée en Allemagne montre que des différences même significatives de prix de vente (30/35 cents à 15 cents) ont un impact limité sur la participation. Seule la distribution gratuite modifie réellement l’impact obtenu (voir graphique 5).

GRAPHIQUE 5

ÉVOLUTION, EN FONCTION DU PRIX DE VENTE, DE LA PARTICIPATION DES ÉLÈVES AU SEIN DES ÉCOLES CONCERNÉES

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Source: Autorités de Rhénanie-du-Nord - Westphalie.

63. Néanmoins, en Pologne comme au Royaume-Uni, les distributions gratuites reposent sur des budgets nationaux très importants (voir graphique 6) et la subvention de l’UE ne représente qu’une part très modeste du coût total [37]. Au niveau actuel de l’aide de l’UE, la distribution gratuite ne peut donc aujourd’hui être considérée comme une réalisation directe du programme européen [38]. L’exemple de ces deux États membres illustre, par contre, l’importance de l’effort budgétaire que représente la mise en place d’un modèle de distribution gratuite.

GRAPHIQUE 6

EFFORTS BUDGÉTAIRES NATIONAUX DES DEUX PRINCIPAUX ÉTATS MEMBRES ORGANISANT DES DISTRIBUTIONS GRATUITES DE LAIT (EN MILLIONS D’EUROS; ANNÉE 2008/2009)

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Source: Données budgétaires des États membres.

AUTRES BONNES PRATIQUES, IDENTIFIÉES LORS DE L’AUDIT, CONTRIBUANT À RENFORCER LA PARTICIPATION AU PROGRAMME ET SON EFFICACITÉ

64. L’audit a également permis de relever certains facteurs ou choix locaux qui permettaient de réduire les coûts de gestion et étaient susceptibles de renforcer la participation au programme et son efficacité. Notamment:

a) l’utilisation de toute option existante dans la réglementation pour simplifier l’établissement et le contrôle de la demande d’aide (en particulier la possibilité d’utiliser certains coefficients forfaitaires pour les calculs);

b) la concentration du dispositif sur des demandeurs ayant une taille critique (ce qui rend la charge administrative proportionnellement plus acceptable, voire permet des économies d’échelle appréciables);

c) l’implication d’acteurs privés qui peuvent prendre en charge tout ou partie des contraintes administratives et logistiques [39] tout en ayant un intérêt direct à développer la participation.

DES AMBITIONS PÉDAGOGIQUES À CONFIRMER

65. Au-delà de l’effet immédiat des distributions réalisées, les deux programmes affichent la même ambition pédagogique d’influencer les habitudes alimentaires à long terme. Cette ambition est toutefois prise en compte de façons assez différentes dans les deux programmes et reste encore à confirmer.

DES AMBITIONS PÉDAGOGIQUES TRÈS PEU PRISES EN COMPTE POUR LE LAIT, DE SORTE QU’UN IMPACT À LONG TERME SIGNIFICATIF EST PEU PROBABLE

L’EFFET PÉDAGOGIQUE LIÉ À L’EXISTENCE D’UNE DISTRIBUTION SUBVENTIONNÉE DÉPEND D’UNE VISIBILITÉ QUI N’EXISTE PAS TOUJOURS

66. La distribution subventionnée peut en principe, par sa seule existence, contribuer à délivrer un message sur la valeur accordée au produit. Un tel mécanisme présuppose néanmoins la visibilité des distributions.

67. Cette condition a pu être confirmée dans la plupart des distributions de lait observées hors cantine et était également assurée par l’usage des fontaines à lait dans les cantines suédoises. Dans d’autres cas, la subvention et le produit distribué ne bénéficient, en revanche, pas d’une visibilité satisfaisante.

68. Ainsi, le lait vendu dans les boutiques (Allemagne) n’est pas spécifiquement mis en valeur et souffre de la proximité d’autres produits (soda, chips, sucreries) avec lesquels il est vendu. Il ne bénéficie donc pas de la visibilité offerte par une distribution spécifique.

69. De même, lorsque la subvention concerne des produits laitiers inclus dans les repas de la cantine, le concept de distribution disparaît et la dimension pédagogique diminue. Cette faiblesse a été explicitement identifiée par la Commission qui a, pour cette raison, cherché à limiter l’utilisation de l’aide pour les cantines [40]. Bien que positive, cette restriction ne s’avère toutefois pas suffisante pour assurer une valeur pédagogique efficace à l’aide.

Menu avec "pâtes au beurre" (sauce parmesan), subventionné au titre du programme "lait".

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Source: Cantine italienne.

70. D’une part, le produit n’est pas mis en avant en tant que tel et est, par définition, moins mis en valeur que dans une distribution ad hoc [41]. D’autre part, les bénéficiaires ne se rendent, en général, pas compte de l’existence du programme [42] et donc de la valeur particulière accordée au produit. En France et en Italie, même certains des chefs d’établissement rencontrés n’étaient pas conscients du fait que leur cantine bénéficiait d’une subvention.

MANQUE DE MESURE D’ACCOMPAGNEMENT PÉDAGOGIQUE

71. Même lorsque la condition de visibilité est remplie, le mécanisme de la distribution n’est pas considéré, à lui seul, comme suffisant pour remplir de façon satisfaisante l’objectif pédagogique.

72. L’évaluation de 1999 soulignait déjà la faiblesse éducative d’un programme limité à la variable prix et n’intégrant aucune mesure promotionnelle ou pédagogique [43]; point également repris par l’évaluation britannique de 2005 [44]. De nombreux interlocuteurs rencontrés au cours de l’audit ont appuyé cette analyse en soulignant notamment que la principale raison limitant la consommation de lait (a minima sous la forme de lait à boire) à partir de l’adolescence est un problème d’image, problème qui n’est pas pris en compte dans la conception du programme.

73. Malgré ces constats, le règlement (CE) no 657/2008 se limite à la seule mise à disposition des produits et ne prévoit aucune obligation ni incitation en faveur de mesures d’accompagnement. Dans ce contexte, aucun des États membres visités n’avait instauré d’obligation de ce type et aucun des établissements visités n’avait mis en place ou ne bénéficiait de mesure d’accompagnement spécifique.

74. Des actions promotionnelles existent certes en dehors du programme "Lait aux écoliers". Outre la campagne "l’équipe-saveurs" [45] déjà mentionnée, la Commission cofinance ainsi au titre du règlement (CE) no 3/2008 du Conseil [46] des mesures de promotion, dont un petit nombre concernent les produits laitiers et ciblent des enfants [47]. D’autres exemples d’actions indéniablement positives ont également pu être relevés dans différents États membres. Toutefois, n’étant ni prévues ni encouragées par le règlement (CE) no 657/2008, de telles actions restent largement indépendantes du programme "Lait aux écoliers" et ne peuvent être portées à son actif.

ABSENCE DE SIGNE D’IMPACT À LONG TERME SUR LES HABITUDES ALIMENTAIRES

75. En l’absence d’outils spécifiques, il n’existe aujourd’hui, après plusieurs dizaines d’années de mise en œuvre, aucun élément démontrant un impact à long terme du programme "Lait" sur les habitudes alimentaires de ses bénéficiaires. Comme l’évaluation britannique de 2005 l’avait déjà exprimé, "il n’apparaît pas clairement que le programme "Lait" permette d’inculquer des habitudes durables de consommation de lait".

76. Au contraire, dans les États membres où les données sont disponibles, on observe que, toute chose égale par ailleurs, la participation au dispositif chute fortement avec l’âge. Le dispositif dans le primaire n’a pas un impact à moyen terme suffisant pour assurer une participation satisfaisante au cours des années suivantes. Il est a fortiori probable qu’un dispositif qui n’est pas à même de fidéliser ses bénéficiaires à moyen terme ne soit pas en mesure d’influencer significativement leurs habitudes à long terme.

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Source: www.drinkitup.europa.eu

DES AMBITIONS PÉDAGOGIQUES MIEUX PRISES EN COMPTE POUR LES FRUITS

77. Bien qu’il soit encore trop tôt pour se prononcer sur l’efficacité à long terme de ces dispositions, le programme "Fruits" bénéficie d’une plus grande cohérence entre l’ambition pédagogique affichée et l’approche retenue.

78. D’une part, les distributions de fruits observées pendant l’audit étaient d’autant plus susceptibles d’avoir un impact pédagogique qu’elles bénéficiaient toutes d’une grande visibilité. Outre l’enthousiasme lié à la nouveauté du programme, cette visibilité était assurée par l’organisation de distributions ad hoc et en dehors des cantines (voir point 54).

79. D’autre part, contrairement au programme "Lait", le programme "Fruits à l’école" a, dès sa conception, intégré la dimension pédagogique recherchée, par la mise en place d’un outil spécifique. Le règlement de la Commission affirme ainsi que "les programmes en faveur de la consommation de fruits à l’école nécessitent des mesures d’accompagnement pour être efficaces" [48] et, bien que n’en prévoyant pas le financement, fait de la mise en place de telles mesures une condition du versement de l’aide.

ENCADRÉ 12

EXEMPLES DE MESURES D’ACCOMPAGNEMENT REVUES PENDANT L’AUDIT

Exposition itinérante à destination des élèves sur les fruits et légumes.

Borne interactive d’information dans le hall de l’établissement.

Débats à destination des parents avec des médecins et des nutritionnistes.

Culture d’un potager dans l’enceinte de l’école.

Matériel de support pédagogique à destination des enseignants.

80. Dans la même logique, des synergies sont encouragées avec les actions promotionnelles du règlement (CE) no 3/2008 grâce à une possibilité de cofinancement additionnel [49] qui n’existe pas pour le lait.

81. L’audit a néanmoins montré que, compte tenu du coût que peut représenter la mise en place d’un dispositif d’accompagnement, l’absence de financements spécifiques et la difficulté d’établir ce qu’est une mesure d’accompagnement suffisante se traduisent par des dispositifs aux ambitions variables (voir encadré 13). L’efficacité du dispositif pédagogique en cours de mise en place reste donc encore à confirmer dans le futur.

ENCADRÉ 13

ILLUSTRATION DE L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DES MESURES D’ACCOMPAGNEMENT DÉJÀ EN PLACE AU MOMENT DE L’AUDIT

En Italie, un système ambitieux a été mis en place dès la première année, dans lequel les mesures d’accompagnement sont prises en charge au niveau régional par les organisations de producteurs responsables de la distribution.

En Allemagne et en France, les établissements visités avaient organisé des activités éducatives d’accompagnement liées aux fruits et légumes et à la nutrition en général. Toutefois, notamment en l’absence de système de contrôle, ces activités reposaient principalement à ce stade sur les bonnes volontés individuelles ou locales.

En Pologne, aucune activité pédagogique d’accompagnement n’avait encore été initiée ou planifiée dans les établissements visités (les modalités transitoires prévues par le règlement rendaient ces mesures optionnelles lors de la première année, mais les autorités nationales s’étaient elles-mêmes engagées à ce que ces mesures aient démarré à cette date).

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

82. Suite à une évaluation externe aux conclusions extrêmement sévères, le Conseil avait pris en 1999, contre la proposition initiale de la Commission, la décision de maintenir le programme "Lait aux écoliers" (voir points 20 à 23). La Cour a constaté que, dix ans après ce choix et malgré quelques améliorations, aucune solution réelle n’a été apportée pour pallier les faiblesses de fond constatées à l’époque.

83. Le programme "Lait" reste aujourd’hui très peu efficace:

a) Concernant l’impact attendu à court terme (mise à disposition dans les écoles), la Cour constate que les réalisations concrètes du programme "Lait" sont très limitées:

i) en raison notamment d’un faible taux de subvention, le programme reste relativement peu attractif et donc en grande partie limité à des cas d’effet d’aubaine. Pour l’essentiel, les produits subventionnés seraient, soit de toute façon inclus dans les repas des cantines, soit susceptibles d’être achetés par les bénéficiaires même en l’absence de subvention (voir points 38 à 52),

ii) l’audit a montré que l’organisation de distributions gratuites dans certains États membres produit un impact plus satisfaisant, mais ces distributions gratuites correspondent aujourd’hui à des programmes nationaux coûteux auxquels le budget communautaire ne contribue que marginalement (voir points 60 à 63);

b) concernant l’impact attendu à long terme (pédagogie), la Cour constate que les ambitions éducatives affichées sont insuffisamment prises en compte dans le dispositif actuel. Notamment, la visibilité des distributions n’est pas toujours garantie et aucun autre outil pédagogique spécifique n’a été mis en place (voir points 66 à 75).

84. La Cour constate en revanche que la plupart des faiblesses relevées pour le programme "Lait aux écoliers" ont été identifiées et, au moins partiellement, prises en compte par la Commission lors de la conception du programme "Fruits à l’école". Le nouveau programme a, en particulier, adopté le modèle unique de la distribution gratuite en dehors des cantines (voir points 53 à 59) et mis en place des outils spécifiques pour répondre à ses ambitions pédagogiques (voir points 77 à 81). Ces réponses impliquent toutefois un coût important, dont une part significative repose sur des budgets nationaux ou locaux. Bien qu’il soit encore trop tôt pour se prononcer de façon définitive sur son efficacité à long terme, le nouveau programme apparaît néanmoins beaucoup plus susceptible de contribuer efficacement à ses objectifs à court et à long termes et fournit à ce titre des pistes potentielles d’amélioration pour le programme "Lait".

85. La Cour constate toutefois que, dans les deux cas, le niveau actuel de dépense des deux programmes permet uniquement d’envisager un impact limité, et ce d’autant plus qu’aucun des deux ne dispose de mécanisme permettant de concentrer l’aide sur des cibles aux besoins prioritaires (voir points 27 à 37). Pour le programme "fruits à l’école", un plafond de dépenses de 500 millions d’euros au lieu des 90 millions d’euros retenus a déjà été envisagé, mais la Commission considérait notamment que le programme devait d’abord faire ses preuves. Il est donc encore trop tôt pour ré-évaluer cet aspect puisque le programme est encore dans sa phase de démarrage (voir annexe IV).

86. Dans ce contexte, la Cour formule les principales recommandations suivantes:

a) compte tenu de l’efficacité très limitée du programme "Lait", la question de son maintien devrait être conditionnée à la capacité de le réformer en profondeur pour corriger les faiblesses identifiées. Ce choix devrait notamment tenir compte de la valeur nutritionnelle accordée au produit par rapport aux objectifs de santé publique. Si une réforme en profondeur était entreprise, les points suivants devraient être considérés;

b) afin que le programme "Lait aux écoliers" soit susceptible d’avoir un impact réel sur les quantités de lait consommées dans les écoles, le niveau de la subvention par kilogramme devrait être très sensiblement augmenté, jusqu’à un niveau permettant la mise en place de distributions gratuites [50]. Cette recommandation n’implique toutefois pas d’augmenter les dépenses de l’UE pour ce programme mais impliquerait au contraire la concentration des moyens en faveur de populations plus limitées, ce qui pourrait également contribuer efficacement à répondre au problème d’effet d’aubaine. La population à cibler resterait à définir, en fonction de besoins nutritionnels à établir;

c) pour le programme "Lait aux écoliers", des mesures devraient être prises pour limiter l’effet d’aubaine spécifiquement associé aux cantines, tout en veillant à garantir une visibilité optimale au dispositif;

d) concernant les objectifs éducatifs, une approche plus cohérente devrait être adoptée entre les deux programmes concernant le rôle et l’importance des mesures d’accompagnement. Si leur importance est confirmée, l’opportunité de les rendre éligibles au cofinancement communautaire pourrait être reconsidérée;

e) afin de garantir la cohérence globale de l’approche nutritionnelle et une gestion optimisée, la coordination et les synergies entre les deux programmes devraient être renforcées.

87. Par ailleurs, la Cour formule également les recommandations suivantes:

a) les deux programmes ne disposant pas d’un système satisfaisant de mesure de la performance (voir points 24 à 26), le système de suivi de la performance devrait être amélioré pour mieux prendre en compte les dispositions prévues par le règlement financier;

b) les efforts en faveur de la simplification devraient être poursuivis et les bonnes pratiques permettant de faciliter la mise en œuvre des programmes encouragées;

c) c’est dans cette logique de simplification et avec une attention particulière au rapport coût/efficacité des contrôles que devraient, autant que possible, être résolus les différents points relevés concernant la régularité des dépenses (voir annexe II).

Le présent rapport a été adopté par la chambre I, présidée par M. Olavi ALA-NISSILÄ, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 13 juillet 2011.

Par la Cour de comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] Règlement (CE) no 657/2008 de la Commission du 10 juillet 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne l’octroi d’une aide communautaire pour la cession de lait et de certains produits laitiers aux élèves dans les établissements scolaires (JO L 183 du 11.7.2008, p. 17).

[2] Règlement (CE) no 13/2009 du Conseil (JO L 5 du 9.1.2009, p. 1) et règlement (CE) no 288/2009 de la Commission du 7 avril 2009 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne l’octroi d’une aide communautaire pour la distribution de fruits et de légumes, de fruits et de légumes transformés et de bananes et de produits qui en sont issus aux enfants dans les établissements scolaires, dans le cadre d’un programme en faveur de la consommation de fruits à l’école (JO L 94 du 8.4.2009, p. 38).

[3] Règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement "OCM unique") (JO L 299 du 16.11.2007, p. 1), considérant 43: "Pour aider à équilibrer le marché laitier et à stabiliser les prix du lait et des produits laitiers […]." Règlement (CE) no 13/2009, considérant 2: "[…] le programme en faveur de la consommation de fruits à l’école contribuerait à atteindre les objectifs de la PAC, y compris le relèvement des revenus agricoles, la stabilisation des marchés et la sécurité des approvisionnements, tant à l’heure actuelle qu’à l’avenir."

[4] Règlement (CE) no 657/2008, considérant 2: "Dans le cadre de la lutte contre l’obésité, et afin de fournir aux enfants des produits laitiers sains […]." Règlement (CE) no 13/2009, considérant 4: "Eu égard aux avantages évidents que présente pour la santé un programme en faveur de la consommation de fruits à l’école […]."

[5] Pour les années 2008, 2009 et 2010, dépenses réalisées, pour l’année 2011, dépenses prévues au projet du budget général 2011.Pour le programme "fruits", voir l’annexe IV pour l’actualisation de ces prévisions.

[6] Règlement (CE) no 657/2008, considérant 4: "[…] les objectifs éducatifs du régime d’aide." Règlement (CE) no 13/2009, considérant 2: "en accroissant de manière durable la part des fruits et des légumes dans leur régime alimentaire à l’âge où ils acquièrent leurs habitudes alimentaires. […] amener les jeunes consommateurs à apprécier les fruits et légumes et, dès lors, à accroître leur consommation future."

[7] Certains États membres ont choisi de limiter les types de demandeurs éligibles, conduisant à des organisations très différentes: plus de 11000 écoles ou mairies sont agréées en France pour le lait, contre une quarantaine de fournisseurs en Espagne ou, pour les fruits, seulement quatre organisations de producteurs en Italie.

[8] Taux fixé par le règlement (CE) no 657/2008. Pour les produits laitiers éligibles autres que le lait (fromage, yaourts, etc.), le règlement prévoit un barème adapté par catégorie et une conversion des quantités en équivalent kilogramme de lait.

[9] Article 5 du règlement (CE) no 657/2008.

[10] Les produits laitiers "utilisés pour la préparation des repas dans les locaux de l’établissement scolaire sans subir de traitement par la chaleur sont admissibles au bénéfice de l’aide" (article 5, paragraphe 4, du règlement (CE) no 657/2008).

[11] L’aide de l’UE ne couvrant qu’une faible partie des coûts, ces distributions gratuites reposent principalement sur des budgets nationaux. Voir points 61 et 63.

[12] Pourcentage différent selon les États membres, compte tenu d’un taux supérieur prévu pour les régions relevant de l’objectif de convergence et les régions ultrapériphériques.

[13] Voir point 3 b) et encadré 1.

[14] Rhénanie-du-Nord - Westphalie et Bavière.

[15] "Evaluation of the School Milk Measure" (Évaluation de la mesure de distribution de lait dans les écoles), finalisée en février 1999 par CEAS Consultants (Wye) Ltd (Centre européen d’études agricoles) et l’Institut pour la gestion des entreprises laitières — Technische Universität München. Disponible sur le site internet de la Commission: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England" (Évaluation du complément national à la subvention de l’UE pour la distribution de lait dans les écoles en Angleterre), pour le compte du ministère de l’environnement, de l’alimentation et des questions rurales (Defra), réalisée par London Economics en coopération avec le Dr Susan New. Voir extraits et lien à l’annexe III.

[17] L’article 27, paragraphe 3, du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO L 248 du 16.9.2002, p. 1) prévoit que "des objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés [en anglais "SMART"] sont fixés pour tous les secteurs d’activité couverts par le budget".

[18] Une note interne de la Commission soulignait ainsi déjà en avril 1996: "l’élément clef de l’analyse de l’efficacité est l’impact de la mesure sur l’image du lait et son niveau de consommation. Il est impossible pour les services de la DG VI d’effectuer une analyse de ces éléments ainsi que des attitudes des consommateurs".

[19] Par exemple, plus d’un tiers des participants sont recensés en France. Or, les 7,3 millions d’enfants comptabilisés pour la France étaient les élèves inscrits dans les établissements participants, alors qu’en général seuls ceux fréquentant la cantine participent effectivement au programme. Le nombre de bénéficiaires était donc pour cet État membre surévalué d’environ 3 millions.

[20] Compte tenu du cofinancement européen moyen de l’ordre de 58 %, les 90 millions d’euros du plafond budgétaire actuel correspondent à des dépenses totales (Commission et États membres) de l’ordre de 155 millions d’euros.

[21] Les deux programmes affichent l’ambition d’un impact à long terme supérieur à l’impact direct des quantités distribuées, via un effet éducatif et l’influence des habitudes alimentaires. Cette dimension est analysée aux points 66 et suivants.

[22] "Le volume de lait et de produits laitiers fournis dans le cadre du régime est extrêmement faible comparé à la taille du marché européen (0,3 % de la quantité totale de lait livré aux laiteries de l’UE en 1996/1997). Il diminue également en importance relative. […] Au mieux, l’impact du régime a été très faible par rapport au contexte de l’ensemble du marché et de l’objectif premier du régime. […] Conçu comme une "mesure visant à élargir le marché des produits laitiers" et "un mécanisme d’écoulement des excédents", le régime n’a pas présenté un bon rapport coût/avantages."

[23] Pour le lait, la Commission dispose d’une estimation (dont l’audit a toutefois montré qu’elle était peu fiable) de 21 millions de bénéficiaires, soit environ 20 % de la population cible totale. Pour les fruits, les États membres visités avaient choisi de concentrer le programme sur les écoles primaires lors de la première année.

[24] Bien qu’il n’existe pas de consensus sur son chiffrage, la notion de quantité recommandée est largement utilisée dans les différents pays.

[25] "Les écoliers qui n’ont pas participé au programme de subvention "Lait" aux écoliers (SMSS, School Milk Subsidy Scheme) ont consommé en moyenne une quantité de lait suffisante pour couvrir leurs apports journaliers recommandés en calcium. Cette constatation est cohérente avec l’enquête nationale la plus récente sur l’alimentation, qui a fait apparaître que la consommation moyenne de calcium était adéquate pour la tranche d’âge 4-10 ans."

[26] Dans le même temps, l’aide de l’UE est en France essentiellement attribuée aux cantines qui sont proportionnellement moins fréquentées par les catégories sociales défavorisées. L’aide de l’UE s’adresse donc statistiquement moins à la cible jugée prioritaire par les autorités nationales.

[27] Il convient de préciser que, si le règlement "fruits" prévoit un taux de cofinancement supérieur pour les régions relevant de l’objectif de convergence et ultrapériphériques, d’une part, ce choix ne repose pas sur une analyse des besoins nutritionnels, d’autre part, l’enveloppe de l’UE reste répartie en fonction du seul critère du nombre d’enfants de 6 à 10 ans.

[28] En l’absence d’un plafond de dépenses fixé par le règlement, le niveau de dépenses maximales potentielles (environ 900 millions d’euros) a été calculé sur la base d’une participation de l’ensemble des enfants scolarisés dans l’ensemble des établissements d’enseignement, à hauteur de 25 cl par jour ouvré (plafond réglementaire journalier par enfant).

[29] Évaluation de 1999: "Le degré de mise en œuvre du régime sur tout le territoire de l’UE en 1996/1997 n’était que de 12 % du volume maximal des droits à l’aide, et de 19 % en 1992/1993. Cela suggère un niveau relativement faible d’efficience et d’efficacité à atteindre les populations cibles […]."

[30] Ceci d’autant plus que le programme n’a pas seulement vocation à subventionner un produit mais un service complet, ce qui implique des coûts spécifiques de packaging (briquettes) ou de logistique (par exemple: lait frais livré physiquement tous les matins au Royaume-Uni).

[31] Extrait de l’évaluation de 1999 concernant le faible impact du facteur prix: "Le prix ne semble pas constituer un facteur essentiel dans la consommation de lait et de produits laitiers par les consommateurs, y compris les écoliers. […] Cela suggère que le principal mécanisme de mise en œuvre de la mesure de distribution de lait dans les écoles (prix subventionnés) est axé sur un facteur n’ayant qu’une influence mineure dans la détermination du niveau de consommation de lait et de produits laitiers. Cela signifie que son impact net sur la consommation est probablement très faible."

[32] Extraits des évaluations de 1999 et 2005 illustrant la charge de gestion liée aux distributions payantes:

- "Nous constatons également que le programme SMSS de l’UE est inefficace. Conjointement, le programme et le complément national représentent annuellement des dépenses de près de 7,2 millions de livres sterling en Angleterre et ont entraîné des coûts administratifs estimés à 5 millions de livres sterling pour les écoles, plus 831000 livres sterling pour les autorités locales chargées de l’enseignement et la RPA (agence des paiements agricoles). […] Nous recommandons que ces programmes distribuent gratuitement le lait plutôt que de le vendre à prix réduit, dans la mesure où il serait sans doute bien moins onéreux de gérer des programmes qui n’obligent pas les enseignants à contrôler les paiements des parents."

- "D’aucuns sont d’avis que les obligations administratives et financières du régime ont constitué un frein à sa mise en œuvre au niveau des écoles. Cela est principalement dû aux investissements en temps nécessaires pour mettre en œuvre et gérer le programme "Lait aux écoliers"."

[33] Un effet d’aubaine se produit lorsqu’une mesure d’aide profite à un bénéficiaire qui, sans aide, aurait pris la même décision. Dans ce cas, le résultat observé ne peut être mis à l’actif de la politique, et l’aide versée à ce bénéficiaire n’a produit aucun effet. La part des dépenses générant un effet d’aubaine est donc par nature inefficace puisqu’elle ne contribue pas à atteindre les objectifs fixés. L’effet d’aubaine est par nature très difficile à mesurer précisément puisqu’il suppose la prise en compte d’une situation hypothétique où l’aide publique examinée n’existerait pas.

[34] Plus de 90 % des écoles perçoivent l’aide, pour des montants représentant près de 120 cl par jour et par enfant inscrit dans l’établissement.

[35] La diminution des taux de subvention qui a suivi l’évaluation de 1999 a aggravé l’inefficacité qui avait été relevée à l’époque, en réduisant encore la capacité du programme à peser sur les choix des demandeurs et bénéficiaires potentiels.

[36] "Afin d’assurer la valeur ajoutée des programmes […] les États membres expliquent dans leur stratégie comment ils garantiront la valeur ajoutée de leur programme, en particulier lorsque des repas scolaires habituels sont consommés en même temps que les produits financés au titre de leur programme en faveur de la consommation de fruits à l’école." (Considérant 2 du règlement (CE) no 288/2009.)

[37] C’est également le cas pour les distributions gratuites françaises, mais celles-ci étant réalisées à une échelle beaucoup plus réduite, le budget national correspondant est en valeur absolue beaucoup plus modeste.

[38] Au Royaume-Uni, les distributions gratuites (NMS) étaient jusqu’en 2008 entièrement financées par le ministère de la santé britannique. Ce n’est que depuis 2008 que, suite à une décision des autorités britanniques, l’aide de l’UE rembourse une part des coûts de cette politique nationale.

[39] Le recours à une société organisatrice n’annule pas les coûts de gestion mais ne fait que les externaliser. Ainsi, dans un tel cas de figure, les autorités britanniques acceptent que la société externe facture une marge égale à deux fois le montant de l’aide de l’UE. Néanmoins, cette externalisation i) permet très probablement de réaliser des économies d’échelle significatives sur les coûts de gestion, ii) décharge les décisionnaires d’un travail qui pourrait sinon les faire renoncer à la participation de leur établissement.

[40] Règlement (CE) no 657/2008, considérant 4: "[…] ce type d’utilisation n’est pas un moyen efficace de réaliser les objectifs éducatifs du régime d’aide. Il convient dès lors d’apporter les restrictions qui s’imposent à l’utilisation desdits produits dans la préparation des repas.". L’article 5, paragraphe 4, du même règlement interdit donc la transformation par la chaleur, afin que le produit laitier reste apparent et reconnaissable par l’enfant.

[41] L’évaluation de 1999 relevait sur ce point que "lorsque le lait est consommé comme un produit complémentaire, l’efficacité du régime de subvention s’en trouve même encore diminuée".

[42] Les règlements de la Commission (lait et fruits) requièrent désormais la présence d’une affiche à l’entrée de chaque établissement participant. Sans remettre en cause la contribution positive de cette disposition, son impact reste limité.

[43] "La mesure a probablement eu un effet négligeable sur l’amélioration des connaissances concernant les qualités nutritionnelles des produits laitiers. Cela n’est toutefois pas surprenant, étant donné que la mesure de distribution de lait dans les écoles n’inclut aucune disposition prévoyant le financement d’activités promotionnelles et est essentiellement une mesure de subvention des prix."

[44] "Le programme SMSS pourrait fournir des informations utiles aux parents et aux enfants. Toutefois, le fait d’envoyer des camions de livraison dans les écoles chaque jour et de demander aux enseignants de contrôler les paiements des parents semble être une méthode onéreuse pour fournir des informations."

[45] Voir le site internet: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm qui fournit un lien vers le site dédié au programme "Lait" "Drink it up": (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm).

[46] Règlement (CE) no 3/2008 du Conseil du 17 décembre 2007 relatif à des actions d’information et de promotion en faveur des produits agricoles sur le marché intérieur et dans les pays tiers (JO L 3 du 5.1.2008, p. 1) (ligne budgétaire 05 02 10 01).

[47] Quelques rares exemples de références explicites au programme "Lait aux écoliers" ont pu être relevés; ces exceptions représentent malgré tout un progrès puisque une absence totale de synergie était relevée par l’évaluation de 1999: "Les principaux résultats de l’étude montrent que quasiment aucune campagne de promotion des produits laitiers dans l’UE ne fait référence au programme "Lait aux écoliers"."

[48] Considérant 5 du règlement (CE) no 288/2009.

[49] "En ce qui concerne la promotion des fruits et légumes frais, une attention particulière est accordée aux actions de promotion qui s’adressent aux enfants dans les établissements scolaires." (Article 5, paragraphe 1, du règlement (CE) no 3/2008.) "Le pourcentage visé au premier alinéa est de 60 % pour les actions de promotion des fruits et légumes destinées spécifiquement aux enfants dans les établissements scolaires de la Communauté." (Article 13, paragraphe 2, du règlement (CE) no 3/2008.)

[50] Pour permettre cette gratuité, le recours à un cofinancement des États membres, voire de l’industrie, pourrait être ré-envisagé.

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ANNEXE I

REVUE COMPARÉE DES PROGRAMMES "LAIT AUX ÉCOLIERS" ET "FRUITS À L’ÉCOLE"

| Lait aux écoliers | Fruits à l’école |

Produits éligibles | Lait et produits laitiers listés dans le règlement (lait, lait aromatisé, yaourt, fromage, etc.). | Fruits et légumes (y compris transformés à l’exclusion de ceux comportant sucre, matières grasses, sel ou édulcorants ajoutés). |

Objectifs | Marché | Contribuer à la stabilité du marché/objectifs généraux de la PAC. |

Nutrition-Santé | Court terme: inclure des produits sains dans le régime alimentaire des enfants. Long terme: effet éducatif, promouvoir de bonnes habitudes alimentaires dans le futur. |

Principe du programme | Subvention financière visant à permettre la cession à prix réduit (lait) ou la distribution (fruits) dans les écoles. |

Bénéficiaire visé | Élèves fréquentant régulièrement un établissement d’enseignement. |

Aide payée à | Établissement d’enseignement, fournisseur, autorité chargée de l’enseignement ou organisme intermédiaire créé dans ce but. Ces demandeurs doivent au préalable être agréés par les autorités nationales compétentes. |

Affichage | Affiche dans l’entrée principale de l’établissement. |

Montant de l’aide/ Dépenses éligibles | Barème fixe par catégorie de produit (référence: 18,15 euros/100 kg de lait). | Cofinancement (50 % à 75 %) du coût des produits distribués (+ certains coûts associés). |

Contribution financière des bénéficiaires? | Le montant de l’aide de l’UE ne permet qu’une vente à prix réduit. Les cas observés de distributions gratuites reposent sur des financements additionnels. | Le règlement suggère une distribution gratuite, sans l’exiger explicitement. Aucun cas de distribution payante n’a été observé, même si dans certains cas les parents financent indirectement une partie des coûts. |

Mode de mise à disposition des produits | Vente à prix réduit dans les classes ou une boutique dans l’établissement. Distributions gratuites dans les classes. Produits laitiers inclus dans les repas des cantines. | Distributions gratuites et en dehors des temps de repas (distributions dans les cantines autorisées uniquement si l’État membre démontre la valeur ajoutée de cette méthode. En pratique, aucun cas déclaré). |

Plafond budgétaire | Aucun plafond budgétaire. L’article 5 du règlement (CE) no 657/2008 prévoit néanmoins une quantité maximale subventionnable de 0,25 litre par jour d'école et par élève fréquentant régulièrement l'établissement; plafond qui n’est généralement pas atteint par les demandeurs. | 90 millions d’euros. |

Condition de participation pour l’établissement | Non | Stratégie nationale présentée par l’État membre. |

Mesures d’accompagnement | Non | Obligatoires et décrites comme "clés". Mais organisation et financement non pris en charge par le programme. |

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ANNEXE II

SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS CONCERNANT LA RÉGULARITÉ DES DÉPENSES COMMUNIQUÉES À LA COMMISSION

LAIT AUX ÉCOLIERS

PROBLÈMES D’INTERPRÉTATION DU RÈGLEMENT

1. Éligibilité des crèches:en raison de différences de traduction et d’interprétation du règlement dans les différentes langues, les crèches ne sont devenues éligibles en France qu’à partir de 2008 [1], alors qu’elles restent exclues du dispositif en Italie et en Pologne mais sont éligibles en Allemagne, en Suède ou au Royaume-Uni [2].

Bien qu’explicitement prévue par certaines versions linguistiques, l’éligibilité des crèches est contradictoire avec le fait que le reste du texte définit les bénéficiaires comme des "élèves" fréquentant des "établissements d’enseignement". Dans les pays visités, les crèches ne répondent en général pas à ces critères.

2. Agrément des communes en tant qu’instances chargées de l’enseignement:le règlement (CE) no 657/2008 définit quatre catégories de demandeurs éligibles. Parmi ceux-ci, les communes, pilier incontournable du dispositif dans de nombreux États membres, sont agréées au titre de la catégorie b. Alors que les versions française et italienne du règlement précédent en donnaient une définition beaucoup plus large ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide", "l’amministrazione responsabile"), la définition de cette catégorie a été homogénéisée par le règlement (CE) no 657/2008 ("une instance chargée de l’enseignement"). Cette définition harmonisée pose aujourd’hui la question de savoir si les communes peuvent être juridiquement considérées dans tous les États membres comme des "instances chargées de l’éducation".

3. Répercussion du montant de l’aide dans les cantines:le règlement prévoit que l’État membre s’assure "que le montant de l’aide est dûment répercuté sur le prix payé par le bénéficiaire" [3]. Cette disposition semble essentielle pour garantir que l’aide bénéficie effectivement aux bénéficiaires visés. Toutefois, dans le cas des cantines et des crèches pour lesquelles les bénéficiaires payent un prix forfaitaire global, cette obligation n’est en pratique pas spécifiquement contrôlée et, dans de nombreux cas, pas contrôlable.

4. Organisation des contrôles sur place par les États membres:une procédure est actuellement en cours entre la Commission et l’un des États membres concernant l’interprétation des exigences réglementaires en matière de contrôles sur place (notamment, notion de contrôle a priori ou a posteriori). L’audit a toutefois montré que ce point n’est pas interprété de manière homogène par les autres États membres. Une concertation d’ensemble apparaît donc nécessaire pour assurer une approche homogène. Compte tenu des similitudes entre les deux règlements sur ce point, la même question se pose également pour les fruits.

EXEMPLES DE PROBLÈMES SPÉCIFIQUES RELEVÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES VISITÉS

5. Les points suivants sont des exemples de problèmes relevés dans différents États membres:

a) l’audit a montré l’existence de faiblesses dans le système de contrôle de l’un des États membres. Aucune documentation n’a pu être obtenue concernant certains contrôles. Dans d’autres cas, le travail réalisé par les inspecteurs ne permettait pas de contrôler en détail les quantités déclarées et l’audit a permis de relever un cas où les quantités déclarées n’étaient pas justifiées;

b) dans un autre État membre, les bases légales de l’agrément du principal demandeur devaient être confirmées, car celui-ci ne répond pas directement aux conditions formelles prévues par le règlement;

c) les demandes d’aide des établissements et des communes d’un troisième État membre étaient souvent établies à partir de statistiques d’achat, qui n’étaient, en général, pas vérifiées par les contrôleurs. Par ailleurs, la déduction des quantités consommées par des bénéficiaires non éligibles était parfois réalisée de manière subjective et difficilement contrôlable;

d) dans un autre État membre, sept des neuf établissements visités n’avaient pas pris la peine d’apposer l’affiche d’information requise par le règlement.

CHARGE DE TRAVAIL INDUITE PAR LES CONTRÔLES EXISTANTS

6. Dans la plupart des cas, le système en place représente, pour l’administration comme pour les demandeurs, une charge de travail importante par rapport à des montants en jeu souvent très faibles (voir notamment points 42 à 45 et encadré 8).

7. Les problèmes mis au jour doivent donc être résolus en tenant compte du rapport coût/efficacité des contrôles et exigences réglementaires.

FRUITS À L’ÉCOLE

8. Pour les fruits, les premiers paiements dans les États membres n’étant intervenus que début 2010, il est encore trop tôt pour porter une appréciation sur l’efficacité du système de suivi et de contrôle. Quelques problèmes spécifiques d’interprétation du règlement ont néanmoins été identifiés. Ils sont décrits ci-après dans les points 9 à 11.

9. Financement des mesures d’accompagnement lorsque celles-ci font partie intégrante du contrat de livraison des fruits:dans l’un des États membres, le programme a fait l’objet d’un appel d’offres qui incluait les mesures d’accompagnement. Alors que, d’après l’article 5 du règlement (CE) no 288/2009, elles ne sont pas admissibles au cofinancement communautaire, l’audit a montré que ces mesures représentaient une part importante de la valeur de l’appel d’offres.

10. Difficulté à définir le caractère suffisant, tant sur le plan quantitatif que qualitatif, des mesures d’accompagnement exigées par le règlement:aucun des trois autres États membres visités n’avait encore précisé ce point ni défini les modalités d’un système de contrôle et de sanctions à mettre en place à cet égard.

11. Notion de cofinancement de "coûts": le règlement prévoit le cofinancement du coût des produits livrés aux établissements scolaires. Cette définition s’applique directement quand l’aide est versée à l’acheteur (école ou mairie; modèle retenu en France). En revanche, quand l’aide est versée au fournisseur (Allemagne, Italie et Pologne), la notion de coût figurant dans le règlement (CE) no 288/2009 ne s’applique pas directement puisque l’aide ne peut être calculée qu’en fonction d’un prix de vente qui doit inclure une marge.

[1] Dans la version française du règlement, le terme "écoles maternelles" utilisé auparavant (article 2, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 2707/2000 de la Commission (JO L 311 du 12.12.2000, p. 37)) a été remplacé par le terme "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (article 2 du règlement (CE) no 657/2008).

[2] Dans les différentes versions linguistiques correspondantes, le terme employé est resté inchangé d’un règlement à l’autre — "nursery" (anglais), "scuole materne" (italien), "przedszkola" (polonais), "Kindergarten" (allemand), "förskolor" (suédois) — mais des différences d’acceptation du mot utilisé ont conduit à des applications/interprétations différentes.

[3] Article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 657/2008.

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ANNEXE III

SYNTHÈSE DE L’ÉVALUATION EXTERNE DE 2005 AU ROYAUME-UNI "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (ÉVALUATION DU COMPLÉMENT NATIONAL À LA SUBVENTION DE L’UE EN FAVEUR DE LA DISTRIBUTION DE LAIT DANS LES ÉCOLES EN ANGLETERRE)

1. En 2005, le Royaume-Uni a réalisé une évaluation du complément national à la subvention de l’UE en faveur de la distribution de lait dans les écoles en Angleterre. Le champs de cette évaluation se limitait aux ventes de lait à prix réduit et n’incluait pas le programme national de distribution gratuite pour les moins de 5 ans (voir paragraphes 8 et 61).

2. Les conclusions de cette étude étaient très critiques à l’égard de la mesure jugée à la fois inefficiente et inefficace. En particulier, l’évaluation a mis en évidence la faible valeur ajoutée et les coûts de gestion élevés du programme, ainsi que le fait que le lait subventionné coûte plus cher aux élèves que celui vendu dans les supermarchés.

3. Le rapport aboutissait à la conclusion que le complément national était peu rentable et recommandait au gouvernement de cesser de le verser:

1) Étant donné que le complément national engendre des coûts administratifs élevés et que la mesure présente apparemment de faibles bénéfices pour la santé des enfants, le gouvernement du Royaume-Uni devrait envisager sa suppression. […]

2) Au regard des coûts et des avantages du programme SMSS de l’UE, et de l’insuffisance des principes justifiant un programme visant à fournir du lait subventionné dans les écoles, le gouvernement du Royaume-Uni devrait envisager d’examiner avec la Commission européenne l’idée de mettre un terme au programme SMSS de l’UE.

[…] Si le complément national et peut-être même le programme SMSS devaient disparaître, le gouvernement pourrait s’intéresser à d’autres actions destinées à encourager les jeunes à consommer du lait. Nous sommes d’avis que des programmes "Lait" à grande échelle ne représentent pas une bonne utilisation des fonds publics, mais qu’une justification existe pour des programmes étroitement ciblés. Nous recommandons que ces programmes distribuent gratuitement le lait plutôt que de le vendre à prix réduit, dans la mesure où il serait sans doute bien moins onéreux de gérer des programmes qui n’obligent pas les enseignants à contrôler les paiements des parents.»

4. Le texte complet du rapport "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England, For the Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)", établi par London Economics en coopération avec le Dr Susan New est disponible sur le site:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/school milk/fullreport.pdf.

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ANNEXE IV

LE DÉMARRAGE LENT DU DISPOSITIF "FRUITS"

UN DÉMARRAGE BEAUCOUP PLUS LENT QU’ESPÉRÉ …

1. Par rapport aux 90 millions d’euros initialement prévus dès la première année scolaire [1], les dépenses réelles pour l’année scolaire 2009/2010 sont évaluées à seulement 33 millions d’euros. Parmi les principaux États membres concernés, seule l’Italie a été en mesure de mettre en œuvre le dispositif annoncé dans sa stratégie (voir graphique).

COMPARAISON ENTRE L’ALLOCATION BUDGÉTAIRE ET LES DÉPENSES RÉALISÉES POUR L’ANNÉE SCOLAIRE 2009/2010 (EN MILLIONS D’EUROS)

+++++ TIFF +++++

Source: Commission européenne.

2. Au vu de ce premier bilan, il apparaît donc, d’une part, que la Commission avait fait preuve de réalisme en proposant de limiter le budget proposé par le Parlement [2] et, d’autre part, que ses hypothèses concernant le lancement du programme s’avéraient encore beaucoup trop optimistes.

3. Dans les pays visités:

a) en Pologne, les retards proviennent de délais administratifs et du fait que les modalités d’application nationales initiales n’ont pas permis de trouver suffisamment de fournisseurs prêts à livrer les fruits;

b) en Allemagne, le lancement du programme a été retardé par des discussions entre le gouvernement fédéral et les Länder a propos du cofinancement;

c) ce sont également des difficultés à assurer le cofinancement qui expliquent le démarrage très lent en France. En l’absence de cofinancement national, la participation de chaque établissement est conditionnée à un financement local (en général, la mairie). Ce complément local s’est pour l’instant révélé difficile à mettre en place.

… QUI NE SEMBLE PAS, À CE STADE, REMETTRE EN CAUSE L’INTÉRÊT POUR LE DISPOSITIF

4. Au Royaume-Uni, la principale raison de la non-participation est l’existence d’un programme national de distribution gratuite déjà en place et beaucoup plus ambitieux (44 millions de livres sterling annuels pour l’Angleterre).

5. Les gros retards constatés dans presque tous les pays semblent s’expliquer par le décalage entre, d’une part, le consensus et l’enthousiasme politique, qui ont conduit à faire démarrer le projet le plus vite possible et, d’autre part, la capacité réelle des différents acteurs à organiser ce lancement en respectant le calendrier prévu. Notamment, le calendrier adopté par la Commission n’a permis aux États membres de connaître leur allocation budgétaire définitive pour 2009-2010 qu’en juillet 2009, alors qu’en régime de croisière la décision de la Commission est prévue au plus tard pour le 31 mars précédant l’année scolaire.

6. S’ils décalent d’autant l’impact à attendre du programme, ces retards ne semblent pas remettre en cause l’intérêt porté au dispositif. Le programme suscite, là où il a été initié, des premiers retours positifs et quatorze des États membres participants ont augmenté leur budget prévisionnel pour 2010/2011 [3].

7. Il semble probable que la participation sera rapidement uniquement limitée par les budgets disponibles (soit au niveau de l’UE, soit au niveau national).

[1] Le budget 2010 correspondait à une hypothèse de dépense de la totalité du plafond disponible (dont deux tiers sur l’exercice budgétaire 2010).

[2] Le Parlement européen avait initialement proposé un budget de 500 millions d’euros. Le plafond de 90 millions d’euros a été retenu sur proposition de la Commission, qui considérait notamment que le projet devait d’abord faire ses preuves à cette échelle.

[3] Compte tenu de l’incapacité des États membres à évaluer leurs besoins pour la première année, il n’est toutefois pas encore possible de juger si ces nouvelles demandes s’avèreront a posteriori plus proches de la réalité.

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