Bruxelles, le 16.2.2005

SEC(2005) 233 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Slovénie pour la période 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les pays non participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, doivent chacun présenter un programme de convergence au Conseil et à la Commission. Selon l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 ne participent pas à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le premier programme de convergence de la Slovénie, couvrant la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004 et examiné par le Conseil le 5 juillet 2004. La Slovénie a présenté une actualisation de ce programme le 10 janvier 2005. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des résultats de leurs prévisions économiques de l'automne 2004, du code de conduite[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005, ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation:

- Le 10 janvier 2005, la Slovénie a présenté la première actualisation de son programme de convergence pour la période 2004-2007. Elle avait sollicité un report de délai de six semaines en raison du changement de gouvernement consécutif aux élections législatives d'octobre 2004. Le programme n'est qu'en partie conforme aux exigences du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». En particulier, les comptes publics ne sont toujours pas entièrement conformes aux normes du SEC 95, comme en témoigne la part importante des «autres» recettes et dépenses en pourcentage du PIB. La Slovénie est par conséquent invitée à se conformer aux exigences en matière de données.

- Le scénario macroéconomique sur lequel s'appuie le programme de convergence actualisé a été revu à la hausse depuis le programme de convergence de mai 2004, à la lumière de l'évolution favorable de la situation tant nationale qu'internationale. Globalement conforme jusqu'en 2006 aux prévisions établies à l'automne 2004 par les services de la Commission, le nouveau scénario peut être considéré comme plausible. L'économie devrait demeurer résistante grâce à une croissance du PIB réel de près de 4 % du PIB pendant toute la période de programmation. Les taux de croissance projetés sont proches de la croissance potentielle telle que calculée par les services de la Commission à l'aide de la méthode commune. Le taux d'inflation projeté, qui devrait s'établir en dessous de 3 % du PIB (en termes IPC) après 2005, traduit des attentes plutôt confiantes en ce qui concerne l'évolution future des prix. Les services de la Commission se sont montrés plus réservés à l'égard du processus de désinflation, en raison des problèmes structurels, notamment dans le secteur non-marchand, qui maintiennent l'inflation nettement au-dessus de la moyenne de l'UE.

- Le phénomène de désinflation a marqué le pas en mai 2004, lorsque le taux de croissance annuel de l'inflation mesurée par l'IPCH est remonté à près de 4 %, contre 3,5 % de janvier à mars. Selon les autorités, ce pic d'inflation était essentiellement imputable à la hausse des prix du pétrole et des droits d'accises sur le tabac. Après être retombée à 3,4 % en octobre, l'inflation en glissement annuel est repartie à la hausse en novembre, s'établissant à 3,8 %, sous l'effet de l'augmentation des prix des denrées alimentaires et des carburants. À la faveur de la baisse de l'inflation, les taux d'intérêt à court terme ont diminué de 6 à 4 %, tout comme les taux d'intérêt à long terme, qui de plus de 5 %, sont passés à moins de 4 %. Le 28 juin 2004, la Slovénie a rejoint le MCE II, avec une marge de fluctuation standard de ±15 % autour d'une parité centrale de 239,64 SIT/EUR. Cette entrée a mis fin à une longue période de dépréciation continue du tolar face à l'euro (à un rythme de quelque 3-5 % par an) et le tolar est resté très stable depuis. Le nouveau gouvernement, qui a pris ses fonctions le 3 décembre 2004, a confirmé que l'adoption de l'euro au début de 2007 était l'un de ses principaux objectifs.

- Le programme de convergence actualisé vise à parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre, mais pas durant la période de programmation. Le déficit devrait diminuer de moitié au cours des quatre prochaines années, sa réduction étant concentrée en fin de période. Tandis qu'aucune réduction n'est prévue pour 2005 – le déficit des administrations publiques restant donc inchangé par rapport à 2004 à 2,1 % du PIB – le déficit devrait tomber à 1,8 % du PIB en 2006, puis à 1,1 % en 2007. Par rapport au programme précédent, les objectifs de déficit ont été revus à la hausse de ¼ % du PIB chaque année, traduisant le reclassement récent de deux fonds extra-budgétaires dans le secteur des administrations publiques. En 2007, le solde primaire devrait être excédentaire. Le processus d'assainissement budgétaire devrait essentiellement reposer sur une diminution du ratio des dépenses jusqu'en 2006. Toutefois, la réduction notable du déficit prévue en 2007 est exclusivement due à une hausse significative du ratio des recettes, fondée sur l'hypothèse selon laquelle la Slovénie serait un bénéficiaire net du budget de l'UE à hauteur de 0,8 % du PIB, contre 0,4 % du PIB supposé pour 2005-2006. Au total, les objectifs budgétaires fixés dans le cadre de la trajectoire d'ajustement ne semblent pas très ambitieux, l'actualisation confirmant globalement l'ajustement prévu par le programme précédent, alors que le scénario macroéconomique est légèrement plus favorable.

- Les risques entourant les projections budgétaires du programme paraissent globalement équilibrés. D'une part, les objectifs de déficit sont étayés par un scénario macroéconomique plausible. Le gouvernement est en outre libre de refuser de nouvelles demandes de dépenses, afin de préserver l'objectif de déficit dans le cas où celui-ci serait menacé par des conditions défavorables, comme cela a été le cas en 2004. Il se peut également que la perte annuelle de recettes TVA, projetée à 0,3 % du PIB, soit surestimée, de sorte que les projections relatives aux recettes fiscales pourraient pécher par excès de prudence. D'autre part, certaines hypothèses servant de base aux projections budgétaires sont préoccupantes pour les finances publiques à moyen terme. En particulier, le résultat budgétaire pour 2007 est en partie dû aux nouvelles perspectives financières de l'UE pour 2007-2013, tablant sur une hausse significative des entrées budgétaires nettes en provenance du budget de l'UE à hauteur de 0,8 % du PIB, contre 0,4 % l'année précédente. Enfin, un dépassement des dépenses n'est pas exclu, en particulier dans le domaine des retraites si le réexamen de la formule actuelle d'indexation des retraites, annoncé pour 2006, donne lieu à un assouplissement des paramètres.

- Compte tenu de cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme pourrait ne pas offrir une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit ne franchisse le seuil de 3 % du PIB en cas de fluctuations conjoncturelles normales tout au long de la période de programmation. Elle ne permettra pas non plus de réaliser l'objectif à moyen terme du pacte de stabilité et de croissance de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre au cours de la période considérée.

- La dette publique brute est relativement faible et le restera sur l'ensemble de la période. Elle est estimée à 30,2 % du PIB en 2004. Ces deux prochaines années, les autorités anticipent une nouvelle hausse du ratio d'endettement, qui devrait atteindre 30,9 % du PIB en 2006, du fait essentiellement de l'ajustement stock-flux. En 2007, la dette devrait tomber en dessous de 30 % du PIB (29,7 %), sous l'effet d'un ajustement stock-flux favorable. Les autorités estiment que les passifs éventuels ne font peser aucun risque imminent sur la viabilité de la dette. En outre, la maturité et la structure monétaire du portefeuille de la dette sont jugées appropriées, car les remboursements à long terme se répartissent également dans le temps, avec une part croissance de la dette libellée en tolars et une dette extérieure essentiellement libellée en euros.

- L'actualisation passe en revue le programme de réformes structurelles du gouvernement, qui vise avant tout à renforcer la compétitivité de l'économie en encourageant l'esprit d'entreprise et en relevant les dépenses de R&D inscrites au budget. Représentant actuellement 1,5 % du PIB, soit le niveau le plus élevé parmi les dix nouveaux États membres, le pourcentage de financement public devrait se rapprocher de la moyenne de l'UE; à cet égard, les pouvoirs publics focaliseront leur action sur les projets de recherche appliquée et le transfert de savoir-faire au secteur privé. Le programme actualisé met également en exergue des mesures destinées à soutenir la croissance économique, par exemple en améliorant l'éducation et la formation ainsi qu'en encourageant les investissements générateurs d'emplois et en supprimant les rigidités structurelles du marché du travail. Une série de mesures ont en outre été conçues pour limiter la part élevée des dépenses obligatoires, ce qui est essentiel pour accroître la souplesse budgétaire. Dans l'actualisation du programme de convergence, les autorités se sont efforcées de quantifier l'impact des réformes prévues sur les projections des principaux agrégats budgétaires. Selon les estimations, la réduction et la restructuration des dépenses des administrations publiques devraient se solder par des économies, qui passeraient de 0,4 % du PIB à 1,3 % du PIB en 2007.

- Certains risques semblent peser sur la viabilité à long terme des finances publiques slovènes, en grande partie conditionnée par le coût budgétaire important du vieillissement démographique. La réforme des retraites en cours a eu un impact positif sur le budget, mais l'augmentation projetée des dépenses de retraite au-delà de 2020 demeure très élevée. En outre, malgré l'introduction de certaines mesures de rationalisation du système de santé en 2004, une véritable refonte de ce système ne serait pas superflue pour améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.

***

Eu égard à l'évaluation qui précède, il serait approprié que la Slovénie:

(i) saisisse toutes les occasions d'accélérer la réduction du déficit de ses administrations publiques;

(ii) engage une nouvelle réforme des systèmes de retraite et de santé afin d'améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil concernant le programme de convergence actualisé de la Slovénie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Slovénie pour la période 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[4], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du Comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [8 mars 2005], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Slovénie, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme n'est qu'en partie conforme aux exigences du «code de conduite concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence». En particulier, les comptes publics ne sont toujours pas entièrement conformes aux normes du SEC 95, comme en témoigne la part importante des «autres» recettes et dépenses en pourcentage du PIB. La Slovénie est par conséquent invitée à se conformer aux exigences en matière de données.

Sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique sur lequel repose le programme semble traduire des hypothèses de croissance plausibles. Il prévoit que la croissance du PIB réel, estimée à 4,0 % en 2004, se maintiendra à ce niveau pendant tout le reste de la période de programmation. Les projections en matière d'inflation, en revanche, se situent dans le bas de la fourchette des prévisions.

La stratégie budgétaire du programme vise à parvenir à des finances publiques saines, c'est-à-dire à une position budgétaire proche de l'équilibre, mais pas durant la période de programmation. Le programme mise sur une réduction progressive du déficit des administrations publiques au cours de la période considérée, correspondant à une diminution durable des dépenses en pourcentage du PIB. Le ratio des recettes, qui devrait diminuer régulièrement jusqu'en 2006, devrait ensuite se rétablir vers la fin de la période considérée, sous l'effet de l'impact budgétaire positif net de l'adhésion à l'UE. Selon la trajectoire d'ajustement, le déficit devrait diminuer de moitié au cours des quatre prochaines années, s'établissant à un peu plus de 1 % en 2007. Par rapport au programme précédent, l'actualisation confirme globalement l'ajustement prévu, avec un scénario macroéconomique légèrement plus favorable.

Les risques entourant les projections budgétaires du programme paraissent globalement équilibrés. D'une part, les objectifs de déficit sont étayés par un scénario macroéconomique plausible. Le gouvernement est en outre libre de refuser de nouvelles demandes de dépenses, afin de préserver l'objectif de déficit dans le cas où celui-ci serait menacé par des conditions défavorables, comme cela a été le cas en 2004. Il se peut également que la perte annuelle de recettes TVA, projetée à 0,3 % du PIB pour 2005-2007, soit surestimée, de sorte que les projections relatives aux recettes fiscales pourraient pécher par excès de prudence. D'autre part, le résultat budgétaire pour 2007 est en partie dû aux nouvelles perspectives financières de l'UE pour 2007-2013, tablant sur une hausse significative des entrées budgétaires nettes en provenance du budget de l'UE. En outre, un dépassement des dépenses n'est pas exclu, en particulier dans le domaine des retraites si le réexamen de la formule actuelle d'indexation des retraites, annoncé pour 2006, donne lieu à un assouplissement des paramètres.

Eu égard à cette évaluation des risques, l'orientation budgétaire du programme pourrait ne pas offrir une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit ne franchisse le seuil de 3 % du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales au cours de la période de programmation. Elle ne permet pas non plus d'assurer que l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre sera atteint d'ici à 2007.

La dette publique brute est relativement faible: le ratio de la dette est estimé à 30,2 % du PIB pour 2004, soit un niveau nettement inférieur à la valeur de référence de 60 % du PIB, et devrait tomber à 29,7 % d'ici à 2007.

Certains risques semblent peser sur la viabilité à long terme des finances publiques slovènes, en grande partie conditionnée par le coût budgétaire important du vieillissement démographique. La réforme des retraites en cours a eu un impact positif sur le budget, mais l'augmentation projetée des dépenses de retraite au-delà de 2020 demeure très élevée. En outre, malgré l'introduction de certaines mesures de rationalisation du système de santé en 2004, une véritable refonte de ce système ne serait pas superflue pour améliorer la viabilité à long terme des finances publiques.

* * *

Eu égard à l'évaluation qui précède, le Conseil estime que la Slovénie devrait:

(i) saisir toutes les occasions d'accélérer la réduction du déficit de ses administrations publiques;

(ii) engager une nouvelle réforme des systèmes de retraite et de santé afin d'améliorer la viabilité à long terme de ses finances publiques.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (variation en %) | PC janvier 2005 | 4,0 | 3,8 | 3,9 | 4,0 |

COM octobre 2004 | 4,0 | 3,6 | 3,8 | nd |

PC mai 2004 | 3,6 | 3,7 | 3,8 | 3,9 |

Inflation IPCH (%) | PC janvier 20051 | 3,6 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

COM octobre 2004 | 3,9 | 3,4 | 3,0 | nd |

PC mai 20041 | 3,3 | 3,0 | 2,7 | 2,6 |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) | PC janvier 2005 | -2,1 | -2,1 | -1,8 | -1,1 |

COM octobre 2004 | -2,3 | -2,2 | -1,9 | nd |

PC mai 2004 | -1,9 | -1,8 | -1,5 | -0,9 |

Solde primaire (% du PIB) | PC janvier 2005 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

COM octobre 2004 | -0,3 | -0,2 | -0,1 | nd |

PC mai 2004 | -0,3 | -0,4 | -0,2 | 0,4 |

Dette publique brute (% du PIB) | PC janvier 2005 | 30,2 | 30,7 | 30,9 | 29,7 |

COM octobre 2004 | 30,9 | 30,8 | 30,6 | nd |

PC mai 2004 | 29,1 | 29,5 | 29,4 | 28,4 |

Note: 1 Inflation mesurée par l'IPC pour le programme de convergence. Sources: Programme de convergence (PC); prévisions économiques de l'automne 2004 des services de la Commission (COM). |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site suivant:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 du 27.11.2002.

[4] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.