FR Journal officiel de l'Union européenne C 229/98

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — un cadre de qualité pour les services d'intérêt général en Europe»

COM(2011) 900 final

2012/C 229/18

Rapporteur: M. SIMONS

Le 20 décembre 2011, la Commission a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Un cadre de qualité pour les services d'intérêt général en Europe»

COM(2011) 900 final.

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 mai 2012.

Lors de sa 481e session plénière des 23 et 24 mai 2012 (séance du 23 mai 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 145 voix pour, 2 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité déplore profondément que le titre de la communication prête à confusion et suggère un contenu d'une portée plus vaste qu'il ne l'est en réalité. La confusion tient au fait que le terme «cadre de qualité» semble avoir ici une signification différente de la valeur commune reconnue de «qualité» telle que l'entendent l'article 14 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et son protocole no 26, valeur qui n'est absolument pas évoquée dans la communication en général, pas plus que dans l'examen secteur par secteur.

1.2 Le Comité convient qu'il est nécessaire de publier cette note explicative sur les services d'intérêt général. Pour autant que cette explication figure dans la communication de la Commission, il y souscrit, moyennant la prise en compte des observations qu'il formule. Au cours des dernières années, le CESE a insisté de manière répétée sur la nécessité de services d'intérêt général efficaces, modernes et de bonne qualité.

1.3 Le Comité reste persuadé qu'il est indispensable de traduire les nouvelles dispositions du droit primaire sur les SIG dans le droit dérivé sectoriel et le cas échéant transversal.

1.4 La crise économique et financière actuelle montre une nouvelle fois très clairement à quel point les services d'intérêt général jouent un rôle central pour assurer la cohésion sociale et territoriale. À cet égard, nous ne devons pas perdre de vue les contraintes auxquelles les moyens financiers du secteur public sont soumis du fait de décisions politiques. Le Comité convient qu'il est urgent de prendre des mesures adéquates pour assurer la pérennité des services et en améliorer la qualité.

1.5 Le Comité estime que le cadre institutionnel (l'article 14 TFUE, son protocole no 26 et l'article 36 de la charte des droits fondamentaux) constitue une bonne base pour une poursuite de la mise en œuvre. Toutefois, il juge que la communication ne propose pas encore l'approche cohérente et spécifique qui s'impose en matière de services d'intérêt général.

1.6 Fournir, faire exécuter et financer des services d'intérêt économique général est et reste, selon le Comité, une compétence des États membres exercée au moyen d'une législation sectorielle offrant des solutions sur mesure, alors que la compétence législative de l'UE se situe surtout au niveau de la définition des conditions économiques et financières générales et du contrôle concernant les erreurs manifestes.

1.7 Le Comité estime qu'un examen permanent est nécessaire dans le cadre de la révision de la réglementation sectorielle existante, qui inclut les obligations de service universel, sur la base des nouvelles dispositions du droit primaire, de l'évolution des besoins des utilisateurs et des mutations technologiques et économiques. Et ce, en coopération avec les parties prenantes et la société civile organisée. Selon le Comité, cette révision doit reposer sur une approche qui tienne compte de l'emploi comme de la cohésion sociale et territoriale, car ces aspects ont jusqu'à présent été négligés.

1.8 Le protocole no 26 insiste sur les compétences dont disposent les États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d'intérêt public. Le Comité considère que les États membres sont donc responsables au premier chef de leurs évaluations aux niveaux national, régional ou local et qu'à la Commission, il incombe uniquement de diffuser les «bonnes pratiques» et de contrôler ces services au regard des principes généraux établis par les traités de l'UE.

1.9 Le Comité apprécie que dans la communication, la Commission tente de fournir des précisions sur les notions fondamentales utilisées dans le cadre des débats sur les services d'intérêt général et concernant directement les clients et les utilisateurs, et donc, de manière générale, les citoyens. Ses explications sont hélas incomplètes. Le Comité est d'avis que la définition des services d'intérêt général ne devrait pas se limiter à faire référence à l'existence d'un marché. Citons par exemple à cet égard le processus de décision politique dans les États membres, légitimé démocratiquement. Il conviendrait de procéder à une large concertation et de publier une version révisée d'un glossaire explicatif des notions concernées qui n'ouvre plus la porte à des divergences d'interprétation suivant les versions linguistiques, de manière à éviter toute erreur en la matière.

1.10 Le Comité peut souscrire à l'idée d'apporter une clarté et une sécurité juridique accrues en ce qui concerne les règles de l'UE applicables aux services d'intérêt économique général. Il approuve également, surtout s'ils sont dûment rédigés par des spécialistes, la proposition que la Commission publie des «guides» en vue d'améliorer la connaissance et l'application de ces règles.

1.11 S'agissant de garantir un accès durable aux services essentiels, comme les services postaux, les services bancaires de base, les transports publics, l'énergie et les communications électroniques, il importe d'établir un droit d'accès universel, en particulier pour les clients vulnérables tels que les personnes handicapées ou celles vivant sous le seuil de pauvreté. Sur la base du système juridique en vigueur et sous l'œil attentif de la Commission, les États membres doivent en permanence évaluer avec soin l'opportunité de maintenir ou intégrer ces services dans le secteur public ou de les confier (en partie) au marché moyennant des conditions strictes.

1.12 Le Comité est d'avis que la communication à l'examen aurait dû accorder davantage d'attention aux services d'intérêt général ressortissant au domaine social ou à celui de la santé et aux services liés au marché de l'emploi. Aussi invite-t-il la Commission à intensifier son travail de précision de la notion de services sociaux d'intérêt général. Tout comme la Commission, il estime que dans l'UE, ces derniers jouent également un rôle capital, dans des secteurs comme les prestations de santé, l'accueil de l'enfance, la prise en charge des personnes âgées, l'assistance aux personnes handicapées, le logement social ou les services liés au marché de l'emploi.

1.13 Le Comité appelle la Commission à présenter rapidement des propositions en ce qui concerne la promotion des initiatives relatives à la qualité, en particulier pour les services sociaux d'intérêt général, étant donné que la communication à l'examen n'y prête guère attention et que, par ailleurs, la demande pour ces services augmente tandis que leur financement devient de plus en plus problématique. En outre, la Commission devrait poursuivre son action en tirant parti de la mise en œuvre, au niveau des États membres, du cadre européen volontaire pour la qualité des services sociaux d'intérêt général.

2. Introduction

2.1 L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne a instauré de nouvelles dispositions en en ce qui concerne les services d'intérêt général, à savoir l'article 14 du TFUE et le protocole no 26, relatif à l'interprétation de la notion de «valeurs communes» mentionnée par ledit article 14, ainsi qu'aux services d'intérêt général de nature non économique. En outre, l'article 36 de la charte des droits fondamentaux a reçu la même valeur juridique que les traités.

2.2 Par ailleurs, la crise économique et financière persistante met en évidence le rôle central de ces services pour garantir la cohésion sociale et territoriale, ainsi que l'incidence de la crise sur le secteur public. Des études révèlent que les «services publics», qui englobent bien davantage que les seuls services d'intérêt général, représentent plus de 26 % du PIB des 27 États membres de l'UE et procurent un emploi à 30 % de sa main-d'œuvre.

2.3 Telles sont donc les principales raisons pour lesquelles la Commission a décidé de publier la communication à l'examen.

3. Contenu du document de la Commission

3.1 Selon la Commission, le cadre de qualité doit faire en sorte que l'encadrement réglementaire défini au niveau de l’UE continue de renforcer la dimension sociale du marché unique, tienne davantage compte de la nature spécifique de ces services et permette de relever le défi de fournir ces services dans le respect des valeurs reconnues par le protocole no 26, à savoir leur niveau élevé de qualité et de sécurité, leur caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs.

3.2 La Commission constate qu'au fil des ans, la demande de services d’intérêt général, de même que leurs modalités de prestation, ont sensiblement évolué. Auparavant, estime-t-elle, ils étaient fournis par le gouvernement central, alors qu'aujourd'hui, ils sont largement délégués à des instances publiques de niveau inférieur ou au secteur privé, grâce à une réglementation spécifique.

3.3 Le processus de libéralisation, l’évolution des priorités des politiques publiques, ainsi que certaines modifications des besoins et des attentes des utilisateurs, ont accentué les tendances décrites au paragraphe 3.2. Comme nombre de ces services revêtent un caractère économique, les règles relatives au marché intérieur et à la concurrence leur sont applicables, «dans la mesure où l'application desdites règles ne fait pas échec à l'accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été impartie».

3.4 Bien que certains s'inquiètent des répercussions de ces règles, notamment sur les services sociaux, la Commission considère qu’il est possible de les appliquer d'une manière qui tienne compte des besoins spécifiques et renforce l'offre de services, moyennant bien entendu une certaine souplesse indispensable dans leur application.

3.5 Le «cadre de qualité» présenté par la Commission est constitué de trois volets d'action, que la Commission ne traduit pas en propositions concrètes.

4. Observations d'ordre général

4.1 Le Comité déplore profondément que le titre de la communication prête à confusion et suggère un contenu d'une portée plus vaste qu'il ne l'est en réalité. La confusion tient au fait que le terme «cadre de qualité» semble avoir ici une signification différente de la valeur commune reconnue de «qualité» telle que l'entendent l'article 14 du TFUE et son protocole no 26, valeur qui n'est absolument pas évoquée dans la communication en général, pas plus que dans l'examen secteur par secteur. Le même constat vaut pour d'autres valeurs telles que la sécurité, le caractère abordable, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs.

4.2 Il est tout aussi regrettable que la communication ne s'accompagne pas d'une analyse d'impact, car il y aurait beaucoup à dire sur les affirmations et les constatations de la Commission, notamment celles évoquées au paragraphe 3.2. Ainsi, selon le Comité et les experts, il n'est pas nouveau que les niveaux régional et local offrent ce type de services.

4.3 Le Comité convient qu'il est nécessaire de publier cette note explicative sur les services d'intérêt général. Dans des avis antérieurs (1), il a déjà mis en évidence la nécessité de disposer de services d'intérêt général efficaces, modernes, accessibles et abordables, qui sont l'un des piliers du modèle social européen et de l'économie sociale de marché, ainsi que de leur accorder une attention constante, en particulier en cette période où la crise financière et économique sévit en Europe.

4.4 À cet égard, le Comité approuve l'approche de la Commission et l'encourage à poursuivre ses travaux en vue de la reconnaissance des particularités spécifiques des services sociaux d'intérêt général, par exemple dans le domaine des règles relatives aux aides d'État et aux services liés au marché de l'emploi.

4.5 Le Comité reste persuadé qu'il est indispensable de traduire les nouvelles dispositions du droit primaire sur les SIG dans le droit dérivé sectoriel et le cas échéant transversal.

4.6 Le Comité est d'avis que la communication à l'examen aurait dû accorder davantage d'attention aux services d'intérêt général ressortissant au domaine social ou à celui de la santé. Aussi invite-t-il la Commission à intensifier son travail de précision de la notion de services sociaux d'intérêt général. Il fait par ailleurs remarquer qu'il peut y avoir d'autres services d'intérêt général que ceux cités par la Commission, par exemple dans les secteurs de la culture, de l'enseignement, de la radiodiffusion publique, etc. Tout comme la Commission, il estime que dans l'UE, les services sociaux d'intérêt général jouent également un rôle capital, dans des secteurs comme les soins de santé, l'accueil de l'enfance, la prise en charge des personnes âgées, l'assistance aux personnes handicapées, le logement social ou les services liés au marché de l'emploi.

4.7 Avec l'introduction de nouvelles dispositions à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à savoir l'article 14 du TFUE et son protocole no 26 relatif aux services d'intérêt général, ainsi que l'article 36 de la charte des droits fondamentaux qui a reçu à cette occasion la même valeur juridique que les traités, les conditions ont été créées pour que la Commission regroupe l'ensemble de ses initiatives en la matière. Le Comité juge cette avancée positive, bien qu'il convienne d'observer que la communication à l'examen ne présente pas encore l'approche cohérente et spécifique qui s'impose en matière de services d'intérêt général, comme l'accès aux services. Il invite dès lors la Commission à présenter des propositions concrètes.

4.8 L'article 14 du TFUE a conféré à l'UE une compétence législative dans le domaine des services d'intérêt économique général, à savoir la définition par voie réglementaire des principes et des conditions, notamment économiques et financières, auxquels ces services doivent répondre pour être en mesure de remplir leurs fonctions. Selon le Comité, il ressort clairement du contexte de l'article que ce ne sont pas ici les conditions du service lui-même qui sont visées, celles-ci étant définies par les autorités nationales, mais bien les conditions générales et sectorielles dans les domaines de compétences de l'UE (dans ce contexte, l'on entend par autorités nationales le pouvoir central ainsi que les collectivités régionales et locales).

4.9 L’article précise que la compétence de fournir, de faire exécuter et de financer ces services est et reste du ressort des autorités nationales et infranationales des États membres. Par le passé déjà, le Comité n'a cessé de défendre lui aussi cette position. Par conséquent, la Commission devrait continuer à accumuler des connaissances concernant ces services au niveau national, afin d'être en mesure de porter un jugement sur l'application qui y est faite des règles européennes.

4.10 La Commission indique qu'elle continuera d’examiner l’opportunité de revoir la réglementation sectorielle existante qui inclut les obligations de service universel. Le Comité souhaite signaler à cet égard qu'il est indispensable de procéder à cet examen permanent sur la base des nouvelles dispositions du droit primaire, de l'évolution des besoins des utilisateurs et des mutations technologiques et économiques et en collaboration avec les parties prenantes et la société civile. Cette démarche s'impose assurément lorsqu'il s'agit d'explorer les besoins en matière de nouvelles obligations de service universel dans d'autres secteurs. Le Comité a déjà formule son point de vue à cet égard dans un avis antérieur (2).

4.11 Le protocole no 26 établit, en son article premier, les principes fondamentaux applicables aux services économiques d’intérêt général et énonce, en son article 2, les compétences des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services d'intérêt général de nature non économique. Le Comité considère que les États membres sont donc responsables au premier chef de l'évaluation, aux niveaux national, régional ou local, des services mentionnés à l'article 2; la seule tâche qui incombe à la Commission européenne, dans le cadre du contrôle sur les erreurs manifestes, est de s'assurer que ces services sont conformes aux principes généraux établis par les traités de l'UE.

4.12 Le Comité apprécie que la Commission tente de fournir des précisions concernant les différentes notions utilisées dans le cadre des débats sur les services d'intérêt général. Hélas, elle n'est pas exhaustive à cet égard et tombe même parfois dans l'erreur. Ainsi, elle omet de donner la signification de la notion de «services essentiels» et sa place dans l'ensemble. La question se pose également de savoir si, dans la version néerlandaise, le mot «onmisbaar» (page 3, deuxième tiret) est équivalent à «essentieel». En outre, l'énumération des obligations spécifiques de service universel n'est pas complète. La communication de la Commission fournit elle-même un exemple de confusion, puisque le titre et la première phrase du volet d'action 2 parle de services «essentiels», alors que dans l'ensemble du texte qui suit, il est question d'«obligations de service universel». La Commission ne peut se dispenser de recourir à l'assistance d'experts de renom pour formuler clairement les notions fondamentales utilisées dans le cadre des services d'intérêt général.

4.13 Il convient également de signaler que les différentes versions linguistiques ménagent des possibilités d'interprétations divergentes – et cette remarque ne concerne pas seulement la liste des notions fondamentales. La question se pose ainsi de savoir si l'on parle à chaque fois de choses différentes lorsque l'on utilise côte à côte les notions d'«accès universe» et de «service universel» ou celles de «service d'utilité publique» et d'«obligation de service public» ou encore de «mission de service public». Exemple caractéristique de cette confusion, la Commission affirme, dans son encadré sur les notions fondamentales, qu'elle renonce à utiliser l'expression «services publics» et, quatre paragraphes après, évoque les «conditions permettant à des services publics spécifiques de remplir leurs missions».

4.14 Il convient donc de recommander de procéder à une large concertation sur ces questions et de publier une version révisée d'un glossaire explicatif des notions concernées, de manière à éviter les erreurs d'interprétation. Ce faisant, il conviendra de tenir compte des différences entre les systèmes sociaux des États membres.

5. Observations spécifiques

5.1 Le Comité considère que l'approche adoptée par la Commission pour l'élaboration de sa communication, consistant à présenter trois volets d'action qui sont mentionnés au paragraphe 3.5, offre un cadre qui se prête bien à être étoffé ultérieurement.

5.2 Le premier volet d'action vise à apporter une clarté et une sécurité juridique accrues en ce qui concerne les règles de l'UE applicables aux services d'intérêt général. Il est évident que le Comité porte un jugement positif sur cet objectif, car il plaide depuis des années en ce sens. Malheureusement, force est de constater que cette démarche ne s'accompagne pas de propositions concrètes.

5.3 S'agissant de la révision des règles en matière d'aides d'État applicables aux services d'intérêt général, la Commission a déjà approuvé ou proposé les changements suivants:

5.3.1 une nouvelle communication qui aborde de manière plus détaillée les problèmes d'interprétation qui se posent aux niveaux national, régional et local,

5.3.2 l'augmentation du nombre de services sociaux qui, pour autant qu'ils remplissent certaines conditions, sont exemptés de l'obligation d'être notifiés préalablement et de faire l’objet d’une appréciation de la part de la Commission. Outre les hôpitaux et le logement social, cette liste comprend à présent, des services d’intérêt économique général répondant à des besoins sociaux dans le domaine de la santé et des soins de longue durée, de l'aide à l'enfance, de l’accès au marché du travail et de la réinsertion sur ce dernier, ainsi que de l'aide aux groupes vulnérables et de leur inclusion sociale,

5.3.3 une étude plus approfondie et plus ciblée des mesures d'aide qui peuvent avoir une forte incidence sur le fonctionnement du marché intérieur,

5.3.4 la proposition d'une nouvelle règle de minimis propre aux services d'intérêt économique général, en vertu de laquelle un concours financier ne sera pas considéré comme une aide lorsque son montant annuel n'excédera pas 500 000 euros sur une période de trois ans. Pour certains secteurs – la Commission cite ceux des transports et de la radiodiffusion publique – des règles sectorielles spécifiques restent applicables.

5.4 En ce qui concerne les propositions relatives à la réforme des règles concernant les marchés publics et les concessions que la Commission a présentées dans le but d'améliorer la qualité de la prestation des services d'intérêt économique général, les éléments pertinents sont les suivants.

5.4.1 Pour les services sociaux et les services de santé, il est prévu un traitement spécifique, allégé, qui tient compte de leur rôle particulier et de leurs caractéristiques spécifiques. Des seuils supérieurs leur seront appliqués et il ne leur sera imposé que des obligations de transparence et d'égalité de traitement. Le recours au critère de «l'offre économiquement la plus avantageuse» est encouragé (la notion de «l’offre économiquement la plus avantageuse», selon la Commission européenne, recouvre également les aspects sociaux et environnementaux).

5.4.2 Une plus grande sécurité juridique est assurée sur la question de la manière dont les règles de l'UE concernant les marchés publics s'appliquent aux relations entre les autorités publiques. Sur ce point, il est fait mention du récent avis du Comité sur «Passation des marchés publics et contrats de concession».

5.5 Par ailleurs, le Comité se félicite vivement, surtout s'ils sont élaborés avec le concours d'experts renommés, que la Commission publie des «guides» en vue de favoriser la connaissance et l'application des règles de l'UE en matière de services d'intérêt général économique.

5.6 Dans le deuxième volet d'action, concernant la garantie d'un accès durable aux services essentiels, la Commission s'efforce de maintenir un équilibre entre la nécessité d'accroître la concurrence et celle de garantir que tout citoyen continue d'avoir accès à des services essentiels de grande qualité à des prix abordables, comme elle l'expliquait d'ailleurs déjà dans son livre blanc de 2004 consacré au même sujet.

5.7 Dans ce contexte, la Commission cite les exemples suivants de services essentiels: les services postaux, les services bancaires de base, les transports publics (de passagers), l'énergie et les communications électroniques. Se référant au paragraphe 4.6, le Comité présume que cette énumération n'est pas limitative. Il considère que les exemples cités sont également des services essentiels, qui doivent être abordables et donner lieu à un droit d'accès universel, en particulier pour les personnes qui demandent à être protégées et soutenues, comme celles qui sont handicapées ou touchées par la pauvreté et l'exclusion. En cas de conflit avec les règles de concurrence, ce sera l'intérêt général qui prévaudra.

5.8 Le troisième volet d'action concerne la promotion des initiatives relatives à la qualité, en particulier dans le cas des services sociaux d'intérêt général, pour lesquels la demande augmente au sein de la société tandis que leur financement devient de plus en plus problématique en raison, d'une part, de la crise économique et financière et d'autre part du vieillissement de la population.

5.9 À cet égard, le Comité tient avant tout à rappeler qu'il attend encore la communication de la Commission sur les services de santé qu'elle avait promis de publier en rapport avec les services d'intérêt général.

5.10 Pour ce troisième volet d'action, la Commission met en exergue quatre initiatives à titre d'exemple. Le Comité souhaite faire observer que sur les quatre, trois concernent des actions qui ont déjà été lancées précédemment. En conséquence, le soutien de nouveaux projets transnationaux qui est envisagé au titre du programme Progress ne devrait pas porter uniquement sur la mise en œuvre des cadres européens volontaires pour la qualité, mais également sur la prise en compte des résultats obtenus par ces projets.

5.11 S'agissant des marchés publics, le Comité se félicite de l'importance qu'attache la Commission à leur attribution «au moindre coût pour la collectivité» et non pas nécessairement au prix le plus bas. Il s'agit là d'un élément crucial notamment lors du dosage optimal entre politique sociale et services liés au marché de l'emploi, des facteurs qui influent fortement l'un sur l'autre. Il est cependant nécessaire de renforcer dans toute la société l'aspect social des marchés publics.

Bruxelles, le 23 mai 2012. Le président du Comité économique et social européen Staffan NILSSON

(1) JO C 48 du 15.02.2011, pp. 77-80, JO C 128 du 18.05.2010, pp. 65-68, JO C 162 du 25.06.2008, pp.42-45, JO C 309 du 16.12.2006, pp. 135-141.

(2) JO C 48 du 15.02.2011, pp.77-80.