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Bruxelles, le 12.2.2009

COM(2009) 70 final

RAPPORT INTÉRIMAIRE DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

RAPPORT INTÉRIMAIRE DE LA COMMISSIONAU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur les progrès réalisés par la Roumanie au titre du mécanisme de coopération et de vérification

INTRODUCTION

Lors de l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne, le 1er janvier 2007, un mécanisme de coopération et de vérification (ci-après dénommé «MCV»)[1] a été mis en place pour l’aider à remédier à certaines lacunes en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et pour suivre les progrès réalisés dans ces domaines au moyen de rapports périodiques.

Le présent rapport constitue un rapport intérimaire proposant une mise à jour technique des développements importants survenus en Roumanie au cours des six derniers mois au titre du MCV[2]. Il ne contient pas d’évaluation des progrès réalisés. Cette mise à jour se limite aux mesures qui ont été menées à bien ou dont l’achèvement peut être espéré prochainement.

La communication adoptée par la Commission le 23 juillet 2008 demeure le point de référence pour évaluer les progrès réalisés par rapport aux objectifs de référence et pour déterminer les défis qui subsistent. La Commission effectuera sa prochaine évaluation au cours de l'été 2009.

RÉFORME JUDICIAIRE ET LUTTE CONTRE LA CORRUPTION: ÉTAT D’AVANCEMENT

Le rythme des progrès observé dans le rapport de la Commission de juillet 2008 n’a pas été maintenu. En dépit de quelques signaux positifs dans le domaine de la réforme judiciaire, il est difficile de démontrer que des résultats ont été obtenus. Les autorités ont certes parachevé des propositions de modifications du code civil, un projet de code pénal ainsi que des projets de codes de procédure pénale et civile, mais ces textes doivent encore être adoptés. La volonté affichée par le Conseil supérieur de la magistrature d’accepter de s'approprier davantage le processus de la réforme judiciaire est encourageante mais doit se refléter dans les faits. L’agence nationale pour l’intégrité a établi un registre opérationnel des dossiers qu'il convient de tenir à jour.

Dans la plupart des autres domaines, les lacunes mises en évidence en juillet dernier par la Commission restent d’actualité. Bien que la Cour constitutionnelle ait récemment rejeté les modifications du code de procédure pénale[3] qui limiteraient considérablement les droits du ministère public, la situation juridique reste ambiguë et les problèmes non résolus. Le parlement roumain continue de bloquer certaines enquêtes portant sur des affaires de corruption de haut niveau. En outre, des améliorations notables doivent encore être apportées en ce qui concerne l’accès à la jurisprudence et son unification, la responsabilité des magistrats et les lacunes en matière d’effectifs et de gestion du système judiciaire.

Il importe que les autorités roumaines donnent une nouvelle impulsion à la réforme judiciaire et à la lutte contre la corruption afin d'inverser certains mouvements de régression constatés ces derniers mois[4].

CONCLUSION - PERSPECTIVES

La prochaine évaluation des progrès à laquelle procédera la Commission au cours de l’été 2009 montrera dans quelle mesure la Roumanie a réussi à remédier aux lacunes constatées en matière de réforme du système judiciaire, et à obtenir des résultats convaincants et concrets dans le domaine de la lutte contre la corruption.

D'ici là, il est essentiel que la Roumanie enregistre des progrès significatifs et irréversibles. Elle doit fournir la preuve de l'existence d'un appareil judiciaire stable, fonctionnant de manière autonome, en mesure de déceler et de sanctionner la corruption et de préserver l’État de droit. Cela implique notamment qu’elle adopte les dernières lois nécessaires pour moderniser le système juridique et qu’elle démontre, par un traitement rapide des affaires de corruption de haut niveau, que le système juridique est apte à faire appliquer les lois de manière indépendante et efficace.

MISE À JOUR TECHNIQUE DES OBJECTIFS DE RÉFÉRENCE

Objectif de référence n° 1: garantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du Conseil supérieur de la magistrature. Rendre compte de l’incidence des nouveaux codes de procédure civile et pénale et assurer le suivi de cet aspect

La Roumanie a présenté sous leur forme définitive des propositions de modifications du code civil, un projet de code pénal ainsi que des projets de codes de procédure pénale et civile. En janvier 2009, le nouveau gouvernement a décidé de retirer ces projets du parlement. Un accord politique doit intervenir sur ces textes. Il faut encore évaluer l’incidence de ces codes et engager un processus de consultation constructif. Le succès de la mise en œuvre de ces codes dépendra de la mise à disposition de ressources financières suffisantes, ainsi que de l’engagement et du redéploiement d’effectifs. Le 14 janvier 2009, la Cour constitutionnelle a déclaré anticonstitutionnelle la loi controversée d’octobre 2008 portant approbation de l’ordonnance gouvernementale d’urgence n° 60/2006, qui limiterait les droits du ministère public dans les enquêtes portant sur des affaires graves. Les problèmes liés à cette ordonnance seront totalement résolus lorsque le nouveau code de procédure pénale aura été adopté.

Les capacités du système judiciaire roumain restent faibles. Le nombre de postes vacants est toujours trop élevé (433 postes de procureurs et 344 postes de juges au 31 décembre 2008[5]). Les statistiques communiquées par le Conseil supérieur de la magistrature au 10 décembre 2008 indiquent que près de la moitié de la totalité des vacances concernent des postes d’encadrement[6].

La stratégie en matière de ressources humaines adoptée par le Conseil supérieur de la magistrature en novembre 2008 ne propose pas de mesures d’urgence appropriées telles que la réaffectation temporaire de membres du personnel entre certains niveaux de juridiction ou vers d’autres tribunaux afin de pallier rapidement le manque d’effectifs[7]. Cette stratégie ne tient pas encore compte de la nécessité de réorganiser les tribunaux et les parquets. Le nombre élevé de magistrats en activité pouvant actuellement prétendre à la retraite à tout moment renforce l'insécurité en ce qui concerne la situation des effectifs et réduit la marge d’action de la réforme structurelle[8]. De plus, le nombre important de détachements de magistrats auprès de diverses institutions publiques entraîne des vacances temporaires qui ne peuvent être comblées par le fonds de réserve établi à cet effet[9]. La Roumanie doit prendre des mesures d’urgence pour remédier aux problèmes pressants en matière de capacité du pouvoir judiciaire, tout en maintenant un niveau de qualité élevé sur le plan des recrutements et des formations.

La Haute cour de cassation et de justice (HCCJ) doit améliorer sa pratique en tant que gardienne de la jurisprudence[10]. L’absence de jurisprudence claire et unifiée continue de susciter une vive préoccupation par rapport à la sécurité juridique et à la transparence[11]. La Roumanie a mis en place un groupe de travail chargé d’améliorer l’uniformité de la jurisprudence en ce qui concerne le niveau des sanctions infligées dans les affaires de corruption. Les premières conclusions de ce groupe devraient être disponibles en mai. Il est encore trop tôt pour évaluer l’incidence d'autres activités visant à promouvoir l'unification juridique, telles que l’organisation de réunions régulières au niveau des cours d'appel.

Sur le plan de la transparence, les autorités ont concentré leurs efforts sur la publication des arrêts sur les sites web des tribunaux. Le 27 novembre 2008, le Conseil supérieur de la magistrature a adopté une décision qui contraint les tribunaux à publier toutes les décisions judiciaires importantes sur Internet. Cependant, aucun critère permettant d’assurer la protection des données et la cohérence entre les types de décisions publiées par les tribunaux n’a encore été défini. Aucun outil informatique permettant la publication rapide de la totalité des arrêts n’a été mis en place jusqu’à présent.

En janvier 2009, 44 postes d’inspecteurs judiciaires sur 53 avaient été pourvus. Les inspecteurs détachés en provenance de Bucarest restent surreprésentés en dépit de l’adoption, le 27 novembre, par le Conseil supérieur de la magistrature, de nouvelles règles relatives aux détachements d’inspecteurs. De plus, les détachements effectués récemment auprès du service d’inspection montrent que ces règles ne sont pas encore totalement appliquées.

Ce service a procédé à des inspections générales portant sur l’ensemble des activités de certains organes judiciaires, ainsi qu’à des inspections thématiques de plusieurs tribunaux et parquets. Il a également présenté au ministère de la justice un nombre non communiqué de propositions de modifications législatives. Jusqu’à présent, certaines inspections de nature disciplinaire réalisées par ce service[12] ont permis au Conseil supérieur de la magistrature d’infliger des sanctions disciplinaires[13].

Objectif de référence n° 2: constituer, comme prévu, une agence pour l'intégrité compétente en matière de vérification de patrimoine, d'incompatibilités et de conflits d'intérêts potentiels et dotée de la capacité d'arrêter des décisions impératives pouvant donner lieu à la prise de sanctions dissuasives

L’agence nationale pour l’intégrité a atteint ses objectifs initiaux en matière d’effectifs en engageant 60 inspecteurs. Des investissements supplémentaires restent toutefois nécessaires sur le plan de la logistique, de l’équipement, des logiciels de gestion des dossiers et des ressources humaines pour permettre à l’agence d'être pleinement opérationnelle. Début décembre, l’agence avait vérifié 1 500 dossiers et infligé 470 amendes pour non-respect des délais de présentation des déclarations de patrimoine et de conflit d’intérêts. Dans le même temps, elle avait soumis une affaire aux tribunaux et 16 aux parquets à des fins de suivi. Parmi les personnes ayant fait l’objet d’une enquête figuraient des membres du parlement, des ministres, des maires, des magistrats, des professeurs d’université et des officiers de police.

L’agence est parvenue à contrer un membre de son comité de surveillance, le conseil national pour l'intégrité, qui tentait d’influencer sa décision relative à une affaire.

L’agence nationale pour l’intégrité devra démontrer qu’elle est en mesure d’étendre ses enquêtes sans ingérence extérieure et avec la pleine coopération d’autres autorités nationales. Il est encore trop tôt pour déterminer si le suivi de ses enquêtes sera assuré efficacement par le pouvoir judiciaire.

Objectif de référence n° 3: continuer, en se basant sur les progrès déjà accomplis, à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau

Les travaux menés par la direction nationale anticorruption (DNA) continuent de faire apparaître un bilan stable et positif en ce qui concerne les poursuites liées à des affaires de corruption de haut niveau[14].

Le parlement doit améliorer sa gestion des affaires de corruption de haut niveau et autoriser les autorités judiciaires à enquêter sur toutes les affaires qui le nécessitent. Même si, depuis juillet 2008, ces dernières ont pu poursuivre leur enquête sur deux affaires, elles ont vu leur enquête rejetée dans deux autres affaires et ajournée dans trois autres.

Des cas de procès excessivement longs, d’indulgence de la part des tribunaux et de jurisprudence incohérente dans des affaires de corruption de haut niveau continuent d’être signalés.

La stabilité du cadre anticorruption en Roumanie a été mise à rude épreuve à plusieurs reprises durant le second semestre de l’année dernière. Il est probable que l’initiative du parlement visant à modifier la procédure de nomination des procureurs de haut rang mette ouvertement en péril l'efficacité du système[15].

Objectif de référence n° 4: prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l’administration locale

Le procureur général a adopté un ensemble de mesures destinées à renforcer l’efficacité des parquets locaux en matière de corruption. Parmi ces mesures figuraient une analyse des condamnations prononcées dans ce domaine entre 2007 et 2008, la publication d’un manuel des meilleures pratiques applicables aux enquêtes sur des affaires de corruption et l’élaboration, par les 41 parquets régionaux, de stratégies pour combattre la corruption au niveau local.

Plusieurs initiatives menées par la société civile ont été signalées, notamment un examen approfondi de l’intégrité des candidats aux élections nationales, la création de groupes d'action anticorruption au niveau régional, des recommandations en matière de tests d’intégrité dans le secteur de la santé, ainsi que le contrôle de la probité administrative et académique, de la bonne gouvernance et de la bonne gestion financière des universités publiques. En outre, plusieurs projets ont été menés à bien par les autorités nationales afin de prévenir la corruption.

La direction générale anticorruption du ministère de l’administration et de l’intérieur a fait état d’une augmentation, au sein du ministère, de près de 14 % des enquêtes de corruption au cours des onze premiers mois de 2008 par rapport à l’année 2007 dans son ensemble.

Il convient d’accélérer les efforts visant à faire progresser la stratégie nationale de lutte contre la corruption adoptée l’été dernier. Il semblerait que le projet consistant à élargir les compétences d’enquête de la direction générale anticorruption aux affaires de corruption au sein de l’administration publique locale soit contesté par le gouvernement et critiqué par une partie de l’appareil judiciaire et de la société civile.

Un centre d’appel a été mis en place au sein du gouvernement dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la corruption 2008-2010. Aucun plan supplémentaire n’a encore été communiqué en vue de l’établissement d’une permanence téléphonique générale permettant de signaler des délits de corruption et capable de garantir le suivi indépendant et impartial de ces informations.

[1] Décision 2006/928/CE de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d'atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée (JO L 354 du 14.12.2006, p. 56).

[2] La date butoir du présent rapport est le 15 janvier 2009.

[3] Introduits par la loi portant approbation de l’ordonnance d’urgence n° 60/2006 et modifiés ultérieurement par le parlement.

[4] Vers la fin de la période de référence, des élections législatives ont eu lieu en Roumanie et un gouvernement de coalition a été formé.

[5] Bien que le nombre de postes vacants ait globalement diminué de 107 unités en 2008 en ce qui concerne les procureurs et qu’il soit resté pratiquement stable en ce qui concerne les juges (diminution de 3 unités en 2008), la tendance au cours du deuxième semestre de l’année dernière a été particulièrement négative, avec une augmentation nette de 99 postes vacants pour les juges (de 245 à 344) et de 16 postes pour les procureurs (de 417 à 433).

[6] Le 10 décembre 2008, 154 postes d’encadrement étaient vacants dans les tribunaux sur un total de 309 postes vacants de juges, et 219 postes d’encadrement étaient vacants en ce qui concerne les procureurs, sur un total de 475 postes vacants de procureurs.

[7] En décembre, le procureur général a indiqué que le nombre de parquets se trouvant dans l’incapacité de travailler efficacement était passé de 22 à 49 au cours des derniers mois. Deux unités du ministère public ne comptent aucun procureur.

[8] En décembre 2008, 662 juges et 360 procureurs remplissaient les conditions juridiques pour prétendre à la retraite. Le nombre précis de magistrats en activité pouvant prendre une telle décision n’est pas connu mais est évalué à plusieurs centaines.

[9] Le nombre de détachements (84 juges et 75 procureurs au 16 décembre 2008) dépasse de plus de 60 % le nombre de postes disponibles dans le fonds de réserve.

[10] Dans deux affaires publiées en 2008, la Cour européenne des droits de l’homme a fait état de violations des droits de l’homme liées à des arrêts incohérents rendus par la Haute cour de cassation et de justice, qui étaient en contradiction avec le principe de sécurité juridique. Voir les affaires n° 30658/05 (Beian c. Roumanie) et n° 29556/02 (Driha c. Roumanie).

[11] Par exemple, les motifs invoqués par la Haute cour de cassation et de justice dans le cadre d’un recours très médiatisé introduit dans l'intérêt de la loi relative à la restitution des biens (motifs arrêtés en juin 2008) n'ont pas encore été publiés.

[12] Entre le 1er janvier et le 19 décembre 2008, l’inspection judiciaire a examiné 5 987 notifications de fautes de la part de magistrats et vérifié 34 dossiers ouverts à l'initiative du Conseil supérieur de la magistrature. À l’issue de ses examens, elle a adressé 311 notifications en vue d’un éventuel suivi disciplinaire à la commission disciplinaire des juges et 128 à la commission disciplinaire des procureurs du Conseil supérieur de la magistrature.

[13] Ces sanctions disciplinaires (3 renvois, 1 transfert disciplinaire, 10 réductions de salaires et 4 avertissements) ont été infligées à 18 magistrats (13 juges et 5 procureurs).

[14] Entre début mai et fin novembre 2008, la DNA a porté 16 affaires importantes devant les tribunaux; parmi les prévenus figuraient 4 membres du parlement, un ancien ministre de l'agriculture, des directeurs d'entreprises nationales, des officiers et des préfets de police. Entre le 30 novembre 2008 et le 21 janvier 2009, la DNA a notamment mis en accusation un ancien vice-premier ministre, un ancien ministre du travail, trois membres du parlement et un ancien premier ministre.

[15] La Cour constitutionnelle a déclaré cette initiative législative anticonstitutionnelle pour des raisons de procédure.