*PWMJRKN* 
COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES 
Bruxelles, le 28.11.1997 
COM(97) 630 final 
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
d'un bilan d'application du 
règlement (CEE) n° 2080/92 instituant un régime communautaire 
d'aides aux mesures forestières en agriculture 

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL 
ET AU PARLEMENT EUROPEEN 
d'un bilan d'application du 
règlement (CEE) n° 2080/92 instituant un régime communautaire 
d'aides aux mesures forestières en agriculture 
I. PRESENTATION DU RÈGLEMENT 
Des mesures d'accompagnement à la réforme de la PAC ont été adoptées en 1992, qui 
autorisaient des interventions en faveur de l'environnement, de la préretraite et de la 
sylviculture. S'inscrivant dans l'une des options fondamentales de la réforme, à savoir la 
mise en jachère temporaire ou l'affectation des terres au boisement ou à des productions non 
alimentaires, le règlement (CEE) N° 2080/92 du Conseil du 30 juin 1992^1} a institué un 
régime communautaire d'aides aux mesures forestières en agriculture. Ce règlement prévoit 
l'attribution d'aides cofinancées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole 
(FEOGA), section «garantie», et visant à favoriser une utilisation alternative des terres 
agricoles par boisement et à développer les activités forestières dans les exploitations 
agricoles, afin: 
- d'accompagner les changements prévus dans le contexte des organisations communes de 
marché, 
- de contribuer à une amélioration à terme des ressources sylvicoles, 
- de contribuer à une gestion de l'espace naturel plus compatible avec l'équilibre de 
l'environnement, 
- de lutter contre l'effet de serre et d'absorber le dioxyde de carbone. 
Les aides sont cofinancées par le FEOGA-Garantie au taux de 75 % dans les régions 
couvertes par l'objectif 1 et de 50 % dans les autres régions. Le régime d'aides comprend des 
aides au boisement, une prime à l'entretien des surfaces boisées, une prime de compensation 
des pertes de revenu découlant du boisement des surfaces agricoles, et des aides à 
l'investissement pour l'amélioration des surfaces boisées appartenant à des exploitants 
agricoles. Les différentes caractéristiques du régime d'aide sont résumées dans le tableau 1 page 
suivante. 
IL SUIVI TECHNIQUE ET FINANCIER 
Le règlement n° 1054/94 de la Commission(2), relatif aux modalités du suivi financier, des 
programmes approuvés au titre du règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil, a été adopté le 5 
mai 1994. Son objectif est d'établir un système fiable de suivi financier de la mise en oeuvre 
du règlement 2080/92 permettant de réagir dans le cadre du système d'alerte de la discipline 
budgétaire, ainsi que d'estimer l'évolution des dépenses qui grèveront les budgets futurs suite 
au caractère pluriannuel de certains engagements pris dans le cadre des programmes 
approuvés, entraînant ainsi des dépenses à charge du budget communautaire au cours de 
plusieurs années. Dans le cadre de ce règlement, les États membres communiquent à la 
Commission chaque semestre des informations sur l'état d'application du régime et, chaque 
trimestre, des prévisions sur les dépenses futures. 
(1) JOn°L215 du 30. 7. 1992, p. 96. 
(2) JOn°L115 du 6. 5. 1994, p. 6 
Tableau 1. Régime d'aides (résumé) 
Aides destinées à couvrir les coûts de 
boisement 
Prime annuelle par hectare boisé 
destinée à couvrir les coûts de 
l'entretien des surfaces boisées 
pendant les 5 premières années 
Prime annuelle par hectare destinée à 
compenser des pertes de revenu 
découlant du boisement des surfaces 
agricoles 
Aides aux investissements 
concernant l'amélioration 
des surfaces boisées Montants 
(les valeurs entre parenthèses sont celles du règlement initial) 
eucalyptus: 2 415,0 ECU/ha (2 000) 
résineux : 3 623,0 ECU / ha (3 000) 
feuillus et plantations mixtes : 4 830,0 ECU / ha (4 000) 
résineux années 1-2 : 301,9 ECU /ha/an (250) 
suivantes: 181,1 ECU / ha /an (150) 
feuillus années 1-2 : 603,8 ECU/ha/an (500), 
et mixtes suivantes : 362,3 ECU / ha / an (300) 
boisement réalisé par: 
exploitant agricole : 724,5 ECU / ha / an (600) 
autre bénéficiaire : 181,1 ECU/ha/an (150) 
brise-vent : 845,3 ECU / ha (700) 
coupe-feu : 181,1 ECU / ha (150) 
points d'eau : 181,1 ECU / ha (150) 
chemins d'exploitation forestiers : 21735,0 ECU / km (18 000) 
amélioration des superficies 
! boisées en chêne-liège : 1 691,0 ECU / ha (1 400) 
autres : 845,3 ECU / ha (700) Bénéficiaires selon l'espèce boisée 
Sapins de 
Noël 
• Espèces de croissance 
rapide Autres espèces 
autorités publiques compétentes des Etats membres 
exploitants agricoles 
à titre principal 
(tirant au moins 25% 
de leur revenu de 
l'agriculture) personnes physiques et morales 
procédant au boisement de 
terres agricoles 
personnes physiques et morales 
de droit privé, sauf exploitants 
agricoles bénéficiant du régime 
de préretraite visé au 2079/92 
exploitants agricoles ou leurs 
associations 
En plus des informations communiquées au titre du règlement 1054/94, les Etats membres 
communiquent annuellement à la Commission des informations techniques complémentaires, 
sur base d'un questionnaire. 
III. LES PROGRAMMES ADOPTES 
1. Décisions et montants financiers 
Le tableau 2 page suivante présente les 43 programmes des Etats membres adoptés à ce jour. 
La contribution FEOGA mentionnée distingue le montant prévu initialement par l'Etat 
membre et celui qui a été adopté dans la décision (pour les programmes adoptés début 1994, 
certains Etats membres avaient en effet initialement prévu une contribution FEOGA 
dépassant les disponibilités budgétaires). Parallèlement, les prévisions de boisement 
distinguent une valeur initiale, correspondant à la contribution FEOGA souhaitée au départ 
par l'Etat membre, et une valeur ajustée au montant finalement adopté. 
2. Montants des aides et modalités d'application 
Il existe une grande variabilité des taux d'aides entre les différents programmes et même à 
l'intérieur d'un Etat membre entre ses différentes régions. Les raisons sont multiples et ne 
reflètent pas seulement la volonté politique des Etats membres de promouvoir ou au contraire 
décourager le boisement des terres agricoles. Les aides aux travaux de boisement et 
d'entretien sont basées sur les coûts effectifs qui sont fonction inter alia: 
- de la diversité des facteurs géographiques, topographiques, physiques et climatiques 
(forêts de montagne, de plaine, milieux naturels, nature des sols ...); 
- de la diversité des situations économiques et sociales (main d'oeuvre, investissements 
forestiers, pluriactivité des travailleurs ...); 
- du mode de calcul des différentes aides (inclusion ou non de certains paramètres tels le 
regarnissement, le taux de mortalité ...). 
La prime annuelle destinée à compenser la perte de revenu des agriculteurs ou des 
propriétaires fonciers reflète normalement les pertes financières qu'ils ont subies du fait du 
boisement de leurs terres et consécutivement de la disparition des revenus annuels qu'ils 
obtenaient de la production agricole. L'attractivité de cette prime peut être fonction du 
niveau de celle-ci comparé à celui: 
- des revenus effectifs des productions agricoles; 
- d'autres aides, comme celles attribuées au titre de la mise en jachère de terres arables. 
L'application de la réglementation des boisements est définie dans les programmes des Etats 
membres. Les demandes de boisement sont étudiées individuellement au niveau local ou 
régional en tenant compte des aspects techniques liés au boisement ainsi que, en principe, des 
conditions d'attribution en relation avec la politique d'aménagement du territoire ou les 
dispositions en matière de protection de l'environnement. Dans quelques programmes il 
existe un cadre de zonage où sont définis des périmètres où le boisement est autorisé, interdit 
ou réglementé. 
Tableau 2. Décisions et montants financiers 
ETAT MEMBRE 
Région 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
1 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK Belgique 
Vlaanderen 
Wallonie 
Danemark 
Allemagne 
Grèce 
Espagne 
Navarre 
Pays Basque 
France 
Ile-de-France 
Midi-Pyrénées 
Pays de la Loire 
Irlande 
Italie 
Abruzzo 
Basilicata 
Bolzano 
Calabria 
Campania 
Emilia Romagna 
Friuli V. Giulia 
Lazio 
Liguria 
Lombardia 
Marche 
Molise 
Piemonte 
Puglia 
Sardegna 
Sicilia 
Toscana 
Umbria 
Valle d'Aosta 
Veneto 
Luxembourg 
Pays-Bas 
Autriche 
Portugal 
Açores 
Madère 
Finlande 
Suède 
Royaume-Uni Décision 
Date 
27.04.1994 
27.04.1994 
26.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.02.1996 
27.02.1996 
27.02.1996 
27.04.1994 
27.04.1994 
20.05.1994 
28.12.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
20.05.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
20.07.1995 
27.04.1994 
27.04.1994 
27.04.1994 
20.07.1995 
21.01.1997 
15.06.1994 Numéro 
C(94)953/1 
C(94)953/2 
C(94)972 
C(94)953/3 
C(94)953/5 
C(94)953/11 
C(94)953/12 
C(94)953/13 
C(94)953/4 
C(94)448 
C(94)448 
C(94)448 
C(94)953/8 
C(94)953/10 
C(94)1315/1 
C(94)3950 
C(94)1315/2 
C(94)1315/3 
C(94)1315/4 
C(94)1315/5 
C(94)1315/6 
C(94)1315/7 
C(94)1315/8 
C(94)1315/9 
C(94)1315/10 
C(94)1315/11 
C(94)1315/12 
C(94)1315/13 
C(94)1315/14 
C(94)1315/15 
C(94)1315/16 
C(94)1315/17 
C(94)1315/18 
C(94)1315/19 
C(94)953/6 
C(94)953/7 
C(95)1860 
C(94)953/9 
C(94)953/15 
C(94)953/14 
C(95)1859 
C(97)100 
C(94)1533 
TOTAL UE Contribution 
communautaire 93-97 
(Mio ECU) 
Prévue 
14,0 
16,9 
222,0 
48,0 
580,0 
32,0 
161,0 
400,0 
0,3 
15,5 
23,2 
120,7 
33,0 
61,6 
1 728,2 Adoptée 
8,65 
6,5 
2,15 
10,3 O 
91,7 (*) 
43,5 
430,0 
27,4 
145,0 (*) 
300,0 
13,65 
15,13 
7,533 
19,33 
17,1 
8,625 
8,93 
3,689 
6,89 
15,275 
9,015 
5,135 
18,41 
21,05 
38,34 
29,73 
27,848 
12,9 
0,77 
20,65 
0,3 
10,2 (*) 
23,2 
96,0 
18,76 
0,6 
61,6 
1 267,21 Exécution 
93-96 
(Mio ECU) 
-
6,5 
53,5 
25,7 
164,4 
4,1 
94,2 
35,7 
0,0 
5,9 
5,8 
40,5 
5,4 
39,2 
480,9 Supercifie à boiser 
prévue 
(ha) 
Initiale 
12 500 
9 500 
72 000 
15 000 
550 000 
95 360 
120 000 
170 000 
500 
9 200 
4~600 
128 000 
38 500 
100 000 
1 325 160 Adaptée 
6 300 
7 400 
57 750 
15 000 
305 750 
48 000 
105 000 
80 000 
400 
9 200 
4 600 
94 000 
38 500 
-
100 000 
871 900 
(*) La valeur mentionnée est celle qui correspond à la dernière modification du programme 
IV. LES RÉALISATIONS DE 1993 À 1996 
Les figures qui suivent, basées sur les informations les plus récentes communiquées par les 
Etats membres à la Commission, présentent les réalisations des programmes à la date du 
30.4.1996. Trois Etats membres ne sont pas repris dans ces figures: 
- la Belgique et le Luxembourg, du fait de la relative faible importance des mesures mises 
en oeuvre à ce jour, 
- la Suède, dont le programme n'a été adopté qu'en 1996. 
Boisement 
La figure 1 qui suit indique les superficies des terres agricoles boisées au titre du règlement 
dans chacun des Etats membres, ainsi que la répartition du total de celles-ci entre le public et 
le privé. Ces superficies seront comparées plus loin à la superficie agricole utilisée (figure 3) 
et à la superficie forestière (figure 4) des Etats membres. 
250 ooo 
200 000 4-
ë 150 000 4-
;i ioo ooo 
a> 
50 000 4-••J-Î'ï 
'ê Boisement public 
9128ha 
(2%) 
18 611 
&83 Boisement privé 
497 850 ha 
(98%) 
6 499 
M. 
NL EL DK A FIN 
Total UE: 506 978 ha 
Figure 1. Superficie des terres agricoles boisées au titre du règlement 2080/92 
On peut noter que: 
- la superficie totale boisée au titre du règlement est légèrement supérieure à 500.000 ha; 
- l'Espagne, avec plus de 200.000 ha, est le pays où la superficie concernée par le 
boisement est la plus importante; 
- en plus de l'Espagne, 3 pays (Royaume-Uni, Irlande et Portugal) ont boisé chacun plus de 
50.000 ha; 
- le boisement concerne majoritairement des bénéficiaires privés (98%). 
La prépondérance de l'Espagne, du 
Royaume-Uni, de l'Irlande et du Portugal 
se retrouve dans la figure 2 ci-contre, où la 
superficie boisée totale est répartie entre 
les différents Etats membres. Ces pays 
représentent en effet à eux quatre plus de 
80% de la superficie des terres agricoles 
boisées au titre du règlement. 
Figure 2. Répartition entre les Etats membres 
du total de la superficie des terres 
agricoles boisées au titre du 2080/92 
Les figures 3 et 4 ci-dessous comparent la superficie affectée par le boisement dans un Etat 
membre avec sa superficie agricole utilisée et sa superficie déjà boisée. 
1.2% 4-MH 
2 0,8% 4-E 
0,2% >;j f:::j 
rs 1,1,1,1,1,-
Figure 3. Rapport entre la superficie des terres 
agricoles boisées au titre du 2080/92 
et la SAU (superficie agricole utilisée) 2% 4-jlj—fj 
1 i 
ES . 
Figure 4. Rapport entre la superficie des terres 
agricoles boisées au titre du 2080/92 
et la superficie forestière totale 
On peut constater que: 
- à l'exception de l'Irlande, du Portugal et de l'Espagne, où la diminution en pourcentage 
de la surface agricole utilisée (SAU), du fait de l'application de ce règlement, sont 
respectivement de 1,35%, 1,25% et 0,95%, la réduction de la SAU dans la plupart des 
États membres est marginale. 
- l'Irlande est le pays où le boisement réalisé contribue le plus à l'augmentation de la 
superficie forestière. Cette augmentation est en effet proche de 12%, alors qu'elle n'est 
qu'un peu supérieure à 2% au Royaume-Uni, et inférieure à 2% dans tous les autres pays. 
La figure 5 présente le nombre de bénéficiaires de la mesure dans chacun des Etats membres. 
La figure 6 compare les superficies moyennes boisées par bénéficiaire en distinguant le 
boisement privé et le boisement public . 
30 000 -r 
25 000 
m 
386 123 73 
UK IRL EL NL DK FIN 
Total UE: 79 140 
Figure 5. Boisement - Nombre de bénéficiaires 
35 T 
30 4-
S 25 
20 
•g 15 
10+i 
54-30,7 
l|i|E3| 
Boisement privé 250 T 
200 4-
150 4-
ioo | m I 
50 233 
140 
1 60 
32 
17 
Boisement public 
Moyenne globale UE: 6,4 ha 
Figure 6. Superficie des terres agricoles boisées - moyenne par bénéficiaire 
(1) Le boisement public au Danemark ne bénéficie pas du règlement 2080/92. La valeur présentée dans 
la figure est donnée pour information. 
On constate que: 
- le nombre de bénéficiaires le plus élevé se trouve là où le boisement est le plus important, 
c'est-à-dire en Espagne; 
- la superficie moyenne par bénéficiaire se situe autour de 6 ha pour le boisement privé. Les 
pays qui s'en écartent le plus sont, à un bout de l'échelle, le Portugal (30 ha) et, à l'autre 
bout, la Grèce, l'Allemagne et l'Autriche (autour de 1 ha); 
- là où un boisement public est réalisé, la superficie moyenne boisée par bénéficiaire est 
beaucoup plus importante que pour le boisement privé. Elle atteint notamment plus de 
230 ha pour les Pays-Bas. 
La figure 7 qui suit distribue les superficies des terres agricoles boisées dans chaque Etat 
membres entre les superficies boisées en conifères et les superficies boisées en feuillus et 
plantations mixtes (avec plus de 75% de feuillus). La figure 8 présente le pourcentage de ces 
espèces dans les boisements de chaque Etat membre. 
On note qu'au niveau global de l'Union la distribution s'établit à 40% pour les conifères et 
60% pour les feuillus et plantations mixtes. Cette distribution varie cependant largement d'un 
Etat membre à l'autre. Si la proportion de conifères est inférieure à 10% aux Pays-Bas, en 
Grèce et en Allemagne, elle dépasse les 80% en Irlande. 
250 000 
200 000 4-
£ 150 000 
<j= 100 000 
50 000 4-40% 
60% 
Total UE 
UK IRL P B Conifères 
O Feuillus et plantations mixtes 
n 
NL EL DK A FIN 
Figure 7. Répartition entre conifères et feuillus de la superficie des terres agricoles boisées au titre 
du règlement 2080/92 
( *^S9 38ha 
9%) V ^^ (11%) 
FIN 
Feuillus et plantations mixtes 
Figure 8. Pourcentage de conifères et de feuillus dans le boisement des terres agricoles réalisé 
par les Etats membres au titre du règlement 2080/92 
La répartition des superficies boisées en fonction de la nature de la terre boisée est présentée 
dans les figures 9 et 10 qui suivent. Au niveau global de l'Union la distribution s'établit 
comme suit: 61% pour les prairies et les pâturages permanents, 36% pour les terres arables et 
3% pour les cultures permanentes (vignes, vergers ...). Cette distribution varie largement 
d'un Etat membre à l'autre. Dans des pays comme les Pays-Bas ou le Danemark ce sont 
principalement les terres arables qui sont concernées. A l'inverse, le boisement en Autriche 
et en Irlande a été presqu'entièrement réalisé sur prairies et pâturages permanents. 
250 ooo 
200 000 4-
150 000 4-
100 000 + 
50 000 4-3% 
61% 36% 
Total UE 
E3Cultures permanentes (vignes, 
vergers) 
B Prairies et pâturages 
permanents 
O Terres arables 
NL EL DK E UK IRL P I F D 
Figure 9. Répartition par type de terre de la superficie des terres agricoles boisées 
Terres arables 
Figure 10. Pourcentages des superficies de chaque type de terre dans le boisement des 
terres agricoles réalisé par les Etats membres au titre du règlement 2080/92 
Périme de compensation de la perte de revenu 
Dans les figures 11 et 12 ci-dessous sont comparés le nombre et le type d'activité des 
bénéficiaires de la prime de compensation de la perte de revenu dans les différents Etats 
membres. 
TOTAL 
exploitants agricoles 
autres bénéficiaires 
Figure 11. Nombre de bénéficiaires de la prime de perte de revenu par Etat membre et type d'activité 
10 
Figure 12. Pourcentage des exploitants agricoles à titre principal dans les 
bénéficiaires de la prime decompensation de la perte de revenu 
On note que: 
- Il n'y a pas de bénéficiaires de la prime en Autriche et au Danemark. Elle n'est pas prévue 
dans le programme autrichien, et n'a été introduite dans le programme danois qu'à 
l'occasion de la modification intervenue en 1997; 
- Le nombre de bénéficiaires le plus élevé se trouve en Allemagne, où il correspond à plus 
de 90% du nombre de bénéficiaires de la prime au boisement; 
- Au Royaume-Uni la prime n'est accordée qu'aux agriculteurs, alors que les autres états 
l'octroient aussi bien aux agriculteurs qu'aux non-agriculteurs. La distinction entre 
agriculteurs et non-agriculteurs est effectuée sur base de la définition de l'exploitant 
agricole à titre principal présente dans le règlement. Selon celle-ci, l'exploitant agricole à 
titre principal tire au moins 25% de son revenu global directement de l'activité agricole 
sur l'exploitation. Ceci explique qu'en Finlande et en Grèce, où le nombre d'agriculteurs 
"à temps partiel" est important, la proportion de bénéficiaires agriculteurs soit inférieure à 
celle des non-agriculteurs. 
Améliorations 
Les figures 13, 14 et 15 qui suivent présentent les réalisations des Etats membres en matière 
d'amélioration de la forêt paysanne. On remarquera que: 
- Nombre de bénéficiaires (fig. 13): trois pays (Allemagne, Danemark et Finlande) 
totalisent 80% des bénéficiaires. Certains Etats membres, tels que la France et l'Irlande, 
n'ont pratiquement pas accordé d'aides à l'investissement pour l'amélioration des 
surfaces boisées appartenant aux agriculteurs; 
- Superficie (fig. 14): 85% de la superficie affectée par la mesure est regroupée dans trois 
pays (Allemagne, Espagne et Finlande); 
- Voirie (fig. 15): la voirie forestière a été étendue principalement dans les pays du sud. 
11 
T8 385 
.a 5137 
2 334 
1281 
899 A UK EL 
I 3% 1% 1% 
5% 
362 181 84 
DK FIN I A • UK EL P F IRL NL 
Total UE: 26 026 
Figure 13. Amélioration de la forêt paysanne - Nombre de bénéficiaires 
80 000 -r 
70 000-
60 000 
50 000 
40 000-
30 000--
20 000 
10 000 71331 
m 
i 
m m 
É m II M 
H 47 832 
38 474 
Éi 9 246 6 709 5138 
*ii_i—pwa | reti—f. 3 602 
m 1690 EL UK 
4% 3% 
411 
*» I I 1 1 
E FIN D I EL UK P DK A F IRL NL 
Total UE: 184 433 ha 
Figure 14. Amélioration de la forêt paysanne - Superficies concernées 
20% 
241 138 
E I P EL FIN A D DK UK F IRL NL 
Total UE: 7 312 km 
Figure 15. Amélioration de la forêt paysanne - Voirie forestière 
12 
V. DISCUSSIONS ET CONCLUSIONS 
L'analyse qui suit se base sur les résultats connus de l'application du règlement de 1993 à 
1996. Cette faible durée limite la représentativité des résultats, et ne permet pas de dégager 
des conclusions définitives sur l'application du règlement et de porter un jugement formel sur 
celui-ci. 
1. Boisements 
Discussion des résultats 
1. Dans son principe, le boisement des terres agricoles n'est pas un phénomène nouveau. 
Des aides au boisement existent depuis longtemps, aussi bien au niveau communautaire 
que chez certains Etats membres. Dans les années 80-90 la Communauté avait ainsi lancé 
des actions en faveur du boisement des terres agricoles, telles que les PIM ou les mesures 
relatives aux structures agricoles. La mise en oeuvre du règlement 2080/92 a cependant 
donné un nouvel essor à ce type de boisement, principalement du fait de l'introduction 
d'une prime de compensation de la perte de revenu qui garantit à l'exploitant une source 
annuelle de revenu pendant une période pouvant s'étendre jusqu'à 20 ans. 
2. Le boisement des terres agricoles au titre du règlement s'est concentré essentiellement sur 
quatre pays: l'Espagne, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Portugal (et ceci malgré la 
sécheresse prolongée de 1994-1995 qui a fortement ralenti le rythme de boisement dans la 
péninsule ibérique). La superficie boisée dans ces Etats membres représente en effet 81% 
de la superficie totale boisée dans l'Union, et 56% du nombre total de bénéficiaires (cf 
figure 2). 
On peut donc constater que la mesure a été appliquée principalement dans les Etats 
membres ou les régions où existe une volonté politique active d'étendre la surface 
forestière. La concentration de la production agricole sur les terres cultivées les plus 
productives et la marginalisation des terres agricoles de faible productivité ont été le 
facteur déterminant d'un transfert de terres agricoles à la forêt dans ces régions, qui sont 
souvent caractérisées par: 
- un taux de boisement existant peu élevé, accompagné de la volonté politique de 
l'accroître pour renforcer la filière bois, 
- la reconnaissance de la nécessité de freiner le déclin rural en procédant au boisement 
de terres agricoles vouées à l'abandon, contribuant ainsi, du fait de la participation 
active des agriculteurs et autres propriétaires à la mise en valeur de ces terres, à .une 
gestion multifonctionnelle de l'espace rural au sein de ces zones défavorisées .ou en 
perte de vitesse. 
3. En superficie, plus de 65% des boisements ont été réalisés dans des zones classées à 
risque d'incendie dans le cadre du règlement 2158/92 relatif à la protection des forêts 
contre les incendies. Les boisements constituent dans ces zones un moyen de lutte efficace 
contre la dégradation du sol et le changement climatique (on notera que l'annexe IV de la 
Convention sur la lutte contre la désertification recommande le boisement pour paffier les 
effets de la désertification). Les décisions adoptant les programmes du règlement 2080/92 
demandent aux Etats membres de garantir que des mesures de prévention des incendies 
seront associées au boisement dans les zones à risque, notamment par le respect des plans 
de protection des forêts contre les incendies approuvés par la Commission au titre du 
règlement 2158/92. 
13 
4. On constate, à l'examen du ratio entre le nombre de bénéficiaires et le nombre d'hectares 
, boisés (cf figure 6), que dans les autres Etats membres la superficie moyenne boisée par 
bénéficiaire est en règle générale peu élevée. La dissémination de la propriété agricole en 
petites parcelles a conduit dans ces régions à des boisements dits "en timbres poste", et en 
conséquence la dispersion des terres encore cultivées et des peuplements forestiers qui, 
'pour cette raison, ne sont pas susceptibles d'une gestion sylvicole rentable, bien que 
bénéfique pour le paysage. Par ailleurs, la prime de compensation de la perte de revenu 
accordée au titre de tels "mini-boisements" ne constitue pas une compensation 
significative pour les agriculteurs. Plusieurs raisons de cette situation peuvent être 
avancées: 
- la tendance qu'ont les agriculteurs à ne consacrer qu'une petite partie de leurs terres à 
la sylviculture plutôt que de transférer leur activité toute entière; 
- la recherche d'une valorisation de terres agricoles de mauvaise qualité (de faible 
productivité, ou sur lesquelles la mécanisation est difficile), en continuité avec 
l'extension de boisements existants ("étoffer" un massif existant); 
- le facteur temps, qui permet que le boisement soit réalisé par étapes échelonnées sur 
plusieurs années, autorisant ainsi une meilleure adéquation entre le temps nécessaire à 
la plantation forestière et les faibles disponibilités laissées par les activités liées à la 
production agricole; 
Comme la déprise agricole se fait souvent d'une manière progressive, les terres devenues 
disponibles pour le boisement sont dans beaucoup de cas dispersées, morcelées et 
imbriquées avec des terres où l'activité agricole est maintenue. La création d'une forêt 
correctement équipée (en particulier en matière de desserte), dotée d'une taille suffisante 
pour être facile à gérer et à exploiter, et donc capable, aussi souvent que possible, 
d'autofinancer ses autres fonctions de protection et d'accueil, présuppose une 
planification du boisement sur le territoire rural et une maîtrise foncière. L'existence d'un 
équilibre entre les terres agricoles et forestières soulève la question de. l'opportunité de 
fixer, comme condition d'exigibilité, des surfaces minimales pour le boisement ou 
d'exiger un regroupement des unités de gestion (comme par exemple le programme 
néerlandais le prévoit). Cependant, du fait même de la moyenne peu élevée de la surface 
des exploitations agricoles de l'Union, l'application du régime a tendance à se faire sur 
des surfaces relativement petites. Le règlement invite d'ailleurs les Etats membres à se 
doter d'un outil de planification en établissant un zonage des terres à boiser. 
Il est par conséquent essentiel que les boisements soient réalisés dans le cadre de plans 
d'aménagement rural. Les "mini-boisements" peuvent être considérés comme utiles dans 
le contexte de l'environnement et des paysages agricoles traditionnels, en dépit du fait que 
dans certains cas on ne puisse estimer qu'ils répondent au exigences des politiques 
forestières des États membres ou aux objectifs fixés par la PAC dans le cadre de la 
sylviculture. Les considérations qui prévalent visent à créer de nouveaux habitats plus 
diversifiés, encourager les activités récréatives et accroître l'attrait touristique. 
Il convient enfin d'être prudent dans l'interprétation des statistiques. D'éventuels efforts 
entrepris pour regrouper les petites propriétés et obtenir ainsi des surfaces forestières d'un 
seul tenant plus importantes ne sont par exemple pas reflétés dans la moyenne par 
bénéficiaire de la superficie boisée. 
14 
5. Il est difficile de dégager des règles générales concernant la nature des terres utilisées 
pour le boisement (terres arables, prairies ou cultures permanentes). On peut cependant 
admettre que les bénéfices potentiels pour l'environnement ont probablement été atténués 
par les réalités économiques de la situation, et que: 
- dans les zones de grandes cultures, où la valeur ajoutée à l'hectare est élevée, le taux 
de boisement est faible. La superficie de la forêt appartenant aux agriculteurs est peu 
importante. Les potentialités de libération de terres sont très faibles, et les quelques 
boisements réalisés ont pour but de lutter contre le vent ou l'érosion, ou de constituer 
des réserves de chasse. 
- dans les zones d'élevage intensif où la valeur ajoutée et les fermages sont relativement 
élevés, l'activité agricole se maintient et les boisements sont peu importants. 
- les boisements se portent de préférence sur des prairies permanentes dans des régions 
où l'élevage est moins rentable et sur des terres arables à faible productivité, c'est-à-
dire où la valeur ajoutée agricole dégagée par hectare et les valeurs vénales, ainsi 
qu'en général les loyers, sont faibles. Les conditions générales apparaissent alors 
plutôt favorables au boisement. 
Le parcellaire est cependant souvent très morcelé, faute de remembrement, ce qui 
constitue un handicap autant pour l'agriculture extensive que pour le boisement. 
6. L'effet des décisions prises par les Etats membres en ce qui concerne la fixation des 
montants des aides qu'ils allouent, d'une part pour compenser la perte de revenu à 
l'intérieur de la fourchette fixée par le règlement 2080/92, et d'autre part au titre d'autres 
mesures agricoles, par exemple pour la mise en jachère et le règlement 2078/92, n'est sans 
doute pas négligeable. Il est probable par exemple que l'Allemagne, où le montant fixé 
pour la prime de mise en jachère est dans beaucoup de cas plus attractif que celui du 
boisement, a démotivé les boiseurs potentiels; en Extremadura (Espagne), le régime de 
boisement semble au contraire être pour les agriculteurs plus attractif que les mesures 
agri-environnementales. D'autres facteurs contribuent cependant aux décisions prises par 
les agriculteurs (par exemple la diminution de la valeur de la terre ou la difficulté de 
revenir en arrière une fois la terre agricole boisée), et une simple comparaison des 
montants des aides ne suffit pas à éclairer celles-ci. Des études complémentaires seraient 
nécessaires pour répertorier ces facteurs et évaluer leur importance dans les choix 
effectués par les agriculteurs. 
Un autre élément de discussion en relation avec la prime de compensation de la perte de 
revenu est la différenciation des aides effectuée selon que le bénéficiaire est "agriculteur à 
titre principal", c'est-à-dire obtenant plus de 25% de son revenu de l'agriculture, ou non. 
Cette distinction possède une logique propre aux orientations de la PAC et aux 
disponibilités limitées des fonds du FEOGA-Garantie, mais entraîne pour les 
administrations concernées des Etats membres des difficultés de gestion et de contrôle, et 
constitue un frein au boisement dans les régions où une grande partie des acteurs ruraux 
ne peuvent pas tirer plus de 25% de leur revenu de l'exploitation agricole (c'est le cas 
aussi bien dans le Nord de l'UE, où se rencontrent souvent de petites exploitations 
agricoles combinées avec de grandes propriétés forestières, que dans le Sud, où les 
agriculteurs sont contraints d'exercer des activités en dehors de l'exploitation agricole 
proprement dite). 
7. Le rôle potentiel du boisement dans le contexte de la réforme de la PAC a été 
considérablement surévalué dans les années quatre-vingt. On se limitait en effet à 
considérer les superficies hypothétiques (15 à 20 millions d'ha) des terres agricoles qui 
15 
auraient pu être affectées au boisement, sans prendre en considération les multiples 
contraintes environnementales, économiques, sociales et légales qui encadrent et 
déterminent toute option pour l'usage des terres agricoles libérées. 
8. Après seulement trois années d'application, l'évaluation des résultats du règlement au 
regard des objectifs qu'il énumère est prématurée. On peut toutefois, en distinguant les 
trois politiques auxquelles sont liées les objectifs, faire les constatations suivantes: 
- , les objectifs en relation avec la PAC: 
Si le boisement des terres agricoles n'a vraisemblablement eu qu'un faible impact sur 
la réduction des productions agricoles excédentaires, on ne petit négliger sa 
contribution au développement rural: en favorisant la pluriactivité des agriculteurs et 
en compensant leur perte de revenu par la prime prévue à cet effet, il contribue, s'il est 
mis en oeuvre d'une façon appropriée, à une approche dynamique de l'utilisation du 
sol et du bon entretien de l'espace rural; 
- les objectifs en relation avec la politique d'environnement: 
Il convient, pour que le boisement ait un effet positif sur la compatibilité de la gestion 
de l'espace naturel avec l'équilibre de l'environnement, que plusieurs règles, liées 
notamment à l'encadrement et aux conditions des programmes de boisement, à leur 
localisation, au choix des espèces et aux modalités de plantation, soient respectées. Il 
existe certainement des cas où le non-respect ou une interprétation hasardeuse des 
conditions environnementales énoncées dans les programmes ont fait que le boisement 
a eu des effets négatifs sur l'environnement (par exemple le non-respect des conditions 
imposées pour la conservation des biotopes précieux). Il convient dans ce cas 
d'apporter aux programmes les modifications nécessaires pour éviter que ces 
anomalies ne se répètent. Grâce à un choix judicieux des espèces, des lieux et des 
modes de gestion, le boisement joue généralement un rôle important dans la protection 
de l'environnement et peut engendrer plusieurs effets externes positifs (contrôle de 
l'érosion, prévention de la désertification, biodiversité, régulation du régime hydrique, 
etc). La non-observation de ces paramètres peut cependant avoir un effet négatif sur 
l'environnement. 
En augmentant le taux de fixation du gaz carbonique, le boisement des terres agricoles 
contribue par ailleurs à la lutte contre l'effet de serre. Cette contribution, dans le 
contexte du changement climatique mondial, reste bien sûr très modeste. La politique 
de boisement des terres agricoles est toutefois un constituant important de la politique 
globale de l'environnement, en faveur de laquelle l'Union s'est engagée lors de la 
Conférence de Rio (CNUED) en 1992. 
- les objectifs en relation avec les politiques forestières: 
Les Etats membres, qui appliquent une politique forestière relevant de leur seule 
compétence, ont tiré parti (pour autant qu'ils aient respecté, dans le contexte du 
règlement 2080/92, les objectifs spécifiés à l'article 1 dudit règlement) de la flexibilité 
relative du cadre communautaire fixé dans ce règlement pour choisir des options 
conformes à cette politique, et mettre l'accent soit sur le développement de leur filière 
bois, soit sur les fonctions environnementales et sociales des peuplements forestiers 
créés. En Irlande, par exemple, où la politique mise en oeuvre vise à doubler la surface 
forestière au cours des 30 prochaines années, de façon à mettre en place une filière 
bois économiquement viable, le programme met l'accent principalement sur les 
plantations à haut rendement économique (épicéa de Sitka, pin ...). A l'inverse le 
programme du Royaume-Uni s'efforce d'intégrer l'application du règlement dans une 
16 
politique globale d'aménagement du territoire favorisant les aspects paysagers et 
écologiques du boisement. 
9. Dans la phase de démarrage, certains États membres ont éprouvé des difficultés à adapter 
leurs dispositions administratives du fait du caractère nouveau du règlement. L'expérience 
acquise depuis par ces États membres, conjuguée avec une relative souplesse de la part de 
la Commission, ont contribué à améliorer la situation. 
Conclusions 
L'application du règlement 2080/92 est obligatoire dans les pays de l'Union, chacun d'eux 
restant libre des options prises en vertu de celui-ci. A partir d'un texte européen assez 
général, chaque pays et chaque région ont adapté le règlement à leurs besoins particuliers. 
Plusieurs éléments, liés aux intérêts des particuliers, aux politiques suivies et aux zones 
concernées, interviennent positivement ou négativement dans le choix qui peut être fait de 
boiser une terre agricole. Quelques-uns de ces éléments sont présentés dans le tableau qui 
suit. 
Tableau 3. Eléments incitatifs et dissuasifs de la mesure d'aide au boisement 
Domaine Eléments incitatifs % • Eléments dissuasifs 
: Agriculture, \ - faible rendement de terres { - concurrence des aides attribuées au \ 
; PAC agricoles titre d'autres règlements (2078/92, 
\ - recherche d'autres créneaux de set-aside) 
production procurant des revenus \ - inquiétude quant aux garanties 
supplémentaires communautaires, nationales ou 
régionales pour la pérennité à long 
terme des primes 
\ - irréversibilité de la mesure (la 
réaffectation de la terre à un usage 
agricole est impossible) 
! Aménagement \ - mise en valeur d'un patrimoine 
; du territoire forestier 
; Emploi \ - opportunité pour occuper et 
rentabiliser la main d'oeuvre 
disponible en morte-saison 
agricole 
i Environnement \ - amélioration de la qualité \ - diminution possible de la valeur 
écologique et paysagère des zones paysagère du fait du choix des 
rurales espèces 
i - lutte contre l'érosion et la 5 
désertification 
! Réglementaire \ - inadéquation avec le statut du 
\ fermage 
17 
Domaine Eléments incitatifs Eléments dissuasifs 
- conjoncture défavorable de ia 
filière bois 
- diminution, après boisement, de la 
valeur financière des terrains 
agricoles 
- investissement conséquent au 
départ et amortissement à long 
terme i Socio-
\ économique et 
i financier non-reprise de l'exploitation 
• agricole par la descendance de 
l'exploitant 
amélioration de la valeur 
cynégétique de territoires 
augmentation de la valeur vénale 
des superficies de terres 
marginales (éloignement, faible 
aptitude, micro-parcelle en lisière 
de forêt, etc) 
constitution d'un lieu de détente et 
de loisirs 
diversification des placements ' 
financiers 
valorisation patrimoniale pour les 
grands propriétaires fonciers de 
certaines régions 
2. Un aspect particulier: le chêne-liège 
Les plantations de chêne-liège constituent dans certaines zones p!'Espagne (dehesas) et du 
Portugal (montados) des formations végétales très particulières, où sont souvent associés la 
production du liège (classé comme produit agricole, et pour lequel l'UE est le premier 
producteur mondial), et l'agro-sylvo-pastoralisme. Ces formations présentent un intérêt aux 
plans économique (produit à haute valeur ajoutée (bouchon), hausse de la demande sur le 
marché mondial), social (emplois) et écologique (lutte contre la désertification, biodiversité). 
De l'avis du Comité consultatif liège, le règlement 2080/92 a été globalement positif pour le 
secteur. En effet, dans les zones concernées de l'Espagne et surtout du Portugal, les aides 
(boisement et amélioration) ont été principalement concentrées sur ce type de formations. Ce 
comité a cependant relevé que l'application de la mesure d'amélioration aux seuls 
agriculteurs à titre principal n'est pas adaptée à ce type de production, compte-tenu 
notamment de la durée élevée du cycle de production de liège. 
3. Les aides aux investissements pour l'amélioration des surfaces boisées 
Discussion des résultats 
Une gestion rationnelle de la forêt paysanne est dans beaucoup de régions une composante du 
développement et de la protection du monde rural. La forêt paysanne peut jouer un rôle actif 
au plan économique (production de bois, tourisme, chasse) ou constituer pour l'exploitation 
agricole une réserve foncière qui peut être mobilisée pour des investissements importants. 
Dans le cadre du règlement 2080/92 les investissements réalisés dans la forêt paysanne sont 
surtout axés vers les interventions suivantes: 
- en Europe du sud (Espagne, Portugal et Grèce): mesures de protection contre les incendies 
(coupe-feu, points d'eau) en cohérence avec les dispositions du règlement 2158/92 relatif 
à la prévention des incendies, chemins forestiers, rénovation et amélioration de la subéraie 
(surtout au Portugal); 
18 
- en Europe du nord: aménagement de brise-vents au Danemark, et reconstitution du 
système de drainage existant et regénération de peuplements peu productifs en Finlande; 
- en Allemagne et au Royaume-Uni: mesures sylvicoles destinées à augmenter la stabilité et 
la valeur écologique des peuplements; 
- l'extension du réseau de la voirie forestière est poursuivie dans la plupart des Etats 
membres. 
Certains pays, comme notamment la France et l'Irlande, n'ont pratiquement pas fait usage 
des mesures d'aide aux investissements dans la forêt paysanne: 
- pour l'Irlande, cela tient sans doute au fait que les efforts réalisés au titre du règlement 
2080/92 sont concentrés entièrement sur le boisement, étant donné que le programme 
opérationnel forestier adopté dans le cadre du FEOGA-Orientation pour l'objectif 1 lui 
offre la possibilité d'obtenir le co-financement de mesures d'amélioration de la forêt 
existante ne se limitant pas à la forêt paysanne; 
- pour la France, il est probable que les systèmes d'aide nationaux ne permettent pas 
toujours de distinguer la forêt appartenant à des agriculteurs de celle des autres 
propriétaires privés. Il lui est par conséquent difficile de se conformer aux critères 
d'éligibilité imposés par le règlement 2080/92. 
Conclusions 
L'application des mesures d'aide à l'amélioration de la forêt paysanne soulève notamment 
les questions suivantes: 
- les types d'investissement ont-ils un impact réel sur l'amélioration de la viabilité 
économique de la forêt paysanne, ou bien ne correspondent-ils pas plutôt à des aides à la 
gestion sylvicole courante, greffées à la forêt paysanne, qui dans la plupart des cas ne font 
que renforcer des aides nationales existantes? 
- en limitant ses aides aux surfaces boisées rattachées à des exploitations agricoles, et 
même s'il est certain qu'il permet de contribuer à l'amélioration du paysage et, dans 
beaucoup de cas, de la biodiversité, le règlement peut-il atteindre autrement que très 
partiellement ses objectifs, qui visent à contribuer à une amélioration à terme des 
ressources sylvicoles et à une gestion de l'espace naturel plus compatible avec l'équilibre 
de l'environnement? En effet, même si d'un point de vue statistique, dans le cadre des 
forêts existantes, la forêt paysanne joue un rôle important dans certaines régions de 
l'Union, la complexité de la structure foncière des forêts (morcelées sur le terrain, et 
réparties pour les propriétés privées entre de très nombreux propriétaires qui. souvent ne 
sont pas des agriculteurs à titre principal) est telle que des actions limitées à la forêt 
paysanne ne peuvent avoir qu'une incidence ponctuelle et limitée. 
L'impact de cette mesure serait sans doute accru sipar exemple les agriculteurs avaient la 
possibilité de se mettre au service de l'entretien de la forêt en général, en encourageant, 
dans le cadre d'un développement forestier local cohérent, les activités qu'ils pourraient 
entreprendre en dehors de leur propre exploitation, c'est-à-dire en intervenant sur les 
forêts d'autrui. 
* * 
* 
19 
Il convient pour tenniner d'insister à nouveau sur le fait que ce document ne constitue qu'un 
rapport d'activité. Il ne peut être considéré comme un document d'analyse ou d'évaluation, 
opérations qui ne peuvent être réalisées dans l'état actuel des choses, mais qui présenteront à 
un stade ultérieur un intérêt certain. 
20 

ISSN 0254-1491 
COM(97) 630 final 
DOCUMENTS 
FR 03 10 17 14 
N° de catalogue : CB-CO-97-647-FR-C 
ISBN 92-78-28225-1 
Office des publications officielles des Communautés européennes 
L-2985 Luxembourg 
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