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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 20.10.2009 
SEC(2009) 1377 final 
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION 
accompagnant la  
 
Proposition de 
 
DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
 
relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait de la 
protection internationale dans les États membres 
  
Résumé de l'analyse d'impact  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376} 
 
FR 2   FR 1. DEFINITION DES PROBLEMES  
En dépit des mesures adoptées dans le cadre de la première phase du régime d'asile européen 
commun (RAEC), les chances qu'ont les dema ndeurs d'asile d'obtenir une protection 
internationale varient encore beaucoup selon l' endroit de l'UE où leur demande est examinée. 
La majorité des participants à la consultatio n sur le livre vert ont  signalé de graves 
insuffisances dans la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 (ci-après «la 
directive relative aux procédur es d'asile» ou «la directive») , susceptibles d'être à l'origine de 
lacunes en matière de pr otection et d'entraîner un  risque de refoulement.   
La plupart des dispositions de la directive sont facultatives et ont permis aux États membres 
de maintenir leurs procédures déjà existantes. Il s'ensuit un manque d'uniformité entre les pays 
de l'Union européenne et une incertitude pour les demandeurs, si bien qu'il est difficile de 
parler de régime d'asile commun. Comme le montrent les statistiques sur l'asile, les 
ambiguïtés et les possibilités de dérogation ont entr aîné de larges divergences dans la mise en 
œuvre de la direc tive «qualification».  En voici quelques exemples: 
• En 2007, le pourcentage des décisions positives  rendues dans les différents États membres 
a varié de 52,2 % au Luxembourg à 27,5 % en Allemagne et 0,8 % en Grèce; 
• Au cours de la période 2005-2007, le taux de  reconnaissance pour les demandeurs de 
même nationalité a varié sensiblement d'un État membre à l'autre: pour les demandeurs 
d'asile venus de Russie (souvent d'origine tchétchène), par ex emple, il a oscillé entre 63 % 
en Autriche et 0 % en Slovaquie. 
L'analyse d'impact se concentre sur les points qui se sont avérés les plus  controversés et qui 
sont propres à susciter des réactions diverses entre les États membres, ainsi que sur ceux qui 
nécessitent des investissements fina nciers supplémentaires, à savoir: 
• les obstacles à l'introduction des dema ndes de protection internationale; 
• la marge d'erreur administrative; 
• la divergence des notions procédurales; 
• les préoccupations concernant l'efficacité  et la qualité du pr ocessus décisionnel.  
2. VALEUR AJOUTEE D 'UNE ACTION AU NIVEAU DE L 'UE  ET RESPECT DU PRINCIPE DE 
SUBSIDIARITE  
Les conclusions de Tampere indiquent que le  RAEC devrait comporter, à court terme, des 
normes communes pour une procédur e d'asile équitable et efficace  et, à terme, des règles 
communautaires débouchant sur une procédur e d'asile commune dans la Communauté 
européenne . Le programme de La Haye fixe comme objectif de la seconde phase du RAEC la 
mise en place d'une procédure d'asile commune dans l'Union.  
La création d'un RAEC est devenu e une priorité de l'Union eur opéenne pour toute une série 
de raisons, notamment parce que le nombr e de personnes sollic itant une protection 
internationale est beaucoup plus important da ns certains États membres que dans d'autres. 
Près d'un cinquième des demandes sont des demandes multiples. De toute évidence, les demandeurs d'asile trouvent certains États memb res plus «attrayants» que d'autres. Ainsi 
en 2006, la Belgique, l'Allemagne, la France, la Suède et le Royaume-Uni ont reçu plus de 
3 000 demandes multiples, contre moins de 100 pour Chypre et le Portugal. La protection 
internationale n'est pas accordée à to utes les personnes qui en ont besoin. 
 
FR 3   FR L'une des raisons de ces disparités est l'appl ication inégale des procédures d'examen des 
demandes. Celle-ci a entraîné la persistance d'une  «loterie» de l'asile et, par conséquent, des 
mouvements secondaires entre les États membres, remettant ainsi en cause la raison d'être du 
règlement de Dublin, dont le principe de base est que les demandeurs ont accès à une 
protection dans des conditions équivalentes dans tous les États membres. La directive touche 
le cœur même du RAEC puisqu'elle relie et complète tous les instruments relatifs à l'asile, aussi toute lacune dans cette directive a-t-elle  des répercussions sur l'application des autres 
règles communautaires. 
Une action au niveau de l'Union européenne est donc nécessaire pour parvenir à une 
élévation et à une plus grande  harmonisation des normes, sur la base des normes minimales 
existantes en matière de procédures d'asile.  
3. O
BJECTIFS STRATEGIQUES  
Objectif général: 
Élever les normes de protection à travers l'Un ion européenne pour les personnes ayant besoin 
d'une protection internationale. 
Objectifs spécifiques:  (1) Garantir l'accessibilité des procédures d'asile;  
(2) Améliorer l'équité des procédures; 
(3) Garantir une application uniforme de s mécanismes procéduraux communs;  
(4) Améliorer la qualité et l' efficacité des procédures;  
(5) Améliorer l'accès à un recours effectif; 
(6) Garantir la cohérence entre les différents instruments de l'UE relatifs à l'asile. 
4. O
PTIONS STRATEGIQUES  
Les problèmes étant de natures diverses, il est impossible d'identifier une option globale 
unique. L'analyse d'impact propose donc des opt ions stratégiques distinctes pour chacun des 
objectifs stratégiques. Deux à troi s sous-options législatives sont ensuite présentées pour 
chaque option. En matière de législation pr océdurale sur l'asile, seules des mesures 
législatives peuvent garantir un effet systémique  et durable sur la qualité et l'efficacité des 
procédures d'examen. Les sous-options sont  presque toutes cumulatives. Elles sont 
complétées par les mesures de coopération pratique envisagées. Afin de déterminer les éléments constitutifs de l'option privilégiée, l'analyse d'impact examine toutes les sous-options en les comparant au scénario de référence du point  de vue de leur efficacité, de leur pertinence 
et de leur cohérence, mais aussi de leur caract ère proportionnel, de leur  impact social et de 
leur incidence sur les droits fondamentaux. 
Vu le niveau de complexité des options proposée s, le présent résumé se borne à décrire les 
principaux éléments de l'option privilégiée. 
i. Statu quo 
Le cadre juridique en place demeurerait inchan gé. Le suivi de la Commission contribuerait à 
un meilleur respect des normes actuelles. Les arrêts et conclusions de la Cour de justice et de 
la Cour européenne des droits de l'homme qui insistent sur le princi pe d'un examen rigoureux 
des demandes pourraient, par exemple, limiter l'arbitr aire de la mise en œuvre de la directive. 
 
FR 4   FR Ces évolutions seraient toutefois ponctuelles et ne revêtiraient pas de caractère systémique. La 
disparité des procédures d'asile que permet la directive persisterait, quo ique peut-être atténuée 
par une coopération pratique, notamment si le Bureau européen d'appui en matière d'asile 
venait à élaborer des pr ogrammes de formation ou à fournir, lorsqu'elle s'avère nécessaire, 
l'assistance spécifique de spécialiste s par le biais d'un groupe d'experts. 
ii. Garantir l'accès aux procédures d'asile 
- charger une autorité comp étente de l'enregistrement  des demandes de protection 
internationale;  
- préciser que la police, les ga rdes-frontières et les autres autorités susceptibles d'être 
contactées par une personne désireuse de prés enter une demande de protection internationale 
devraient recevoir des instructions  claires sur la manière de traiter ces cas, et notamment en ce 
qui concerne l'obligation de transmettr e la demande à l'autorité compétente;  
- instaurer l'obligation de mettre à la dis position des personnes présentes aux points 
d'entrée qui constituent de facto des demandeurs d'asile les informations relatives aux procédures à suivre pour introduir e une demande et aux services de  conseil et d'interprétation; 
- prévoir l'obligation pour les États membre s d'enregistrer les demandes dans un délai 
raisonnable; 
- revoir les motifs d'irrecevabilité et prévoir un dispositif permettant à un demandeur de 
faire connaître son point de vue sur les motifs et les informations sur lesquels les autorités entendent fonder leur décision; 
- supprimer la notion de pays tiers européen sûr. 
iii. Améliorer les garanties procédurales  
- supprimer les dérogations aux principes de  base et aux garanties fondamentales et 
prévoir une assistante judiciai re gratuite pour les mineurs non accompagnés ainsi que pour les 
autres demandeurs d'asile dépourvus de ressour ces financières dans les procédures en 
première instance; 
- veiller à ce que les traités d'extradition ne  servent pas à renvoyer un demandeur d'asile 
dans son pays d'origine; 
- autoriser les demandeurs d'asile à consulter le rapport sur l'entretien personnel et à 
formuler des commentaires avant qu'une décision  ne soit prise au sujet de leur demande; 
- veiller à ce que l'entretien personnel se déroule dans une langue dans laquelle le 
demandeur est capable de communiquer et de présenter convenablement les éléments de sa demande.  
iv. Assurer aux personnes ayant des besoins part iculiers une meilleu re égalité d'accès à 
la protection 
- introduire la notion de demandeurs ayant des besoins particuliers;  
- accorder aux enfants le droit de présente r une demande de protection internationale, 
supprimer la possibilité qui exis te actuellement de ne pas nomm er de représentant lorsqu'un 
mineur non accompagné est âgé de 16 ans ou plus;  
- définir les compétences du tuteur et pr éciser son droit de présenter une demande 
d'asile au nom du mineur non accompagné;  
 
FR 5   FR - exiger des États membres qu'ils informent de  façon individuelle chaque adulte de son 
droit d'introduire une demande distincte de protection internationale et qu'ils accordent aux adultes dépendants la possibilité de présenter leur propre situa tion au personnel de l'autorité 
responsable de la détermination;  
- définir le rôle des rapports médicolégaux pour attester les signes de torture et les 
procédures à suivre pour obtenir ces rapports, accorder aux personnes ayant survécu à la torture le temps nécessaire pour se  préparer à un entretien pers onnel sur le fond de la demande 
et introduire pour les entretiens des règles qui tiennent compte de l'âge et du sexe des 
demandeurs;  
- préciser que les spécificités hommes-femmes et les obligations internationales 
relatives aux droits des enfants doi vent être convenablement prises  en compte dans la mise en 
œuvre de la directive et exempt er les personnes ayant survécu à la  torture, celles atteintes d'un 
handicap mental et les mineurs non accompagnés des procédures accélérées reposant sur la 
notion de demande manifestement infondée;  
- exempter les mineurs non accompagnés des pr océdures à la frontière et de celles 
relatives aux pays tiers sûrs;  
- veiller à inclure les questions liées  aux spécificités hommes-femmes, aux 
traumatismes et à l'âge dans les programmes de  formation destinés au personnel des services 
d'asile.  
v. Rapprocher les procédures accélérées 
- établir une liste restreinte et complè te des motifs d'ouverture d'une procédure 
accélérée, basée sur la notion de demande manife stement infondée, tout en préservant la 
liberté des États membres d'accorder la  priorité à d'autres demandes;  
- obliger les États membres à réaliser des entr etiens individuels et préciser que l'autorité 
responsable de la détermination devrait di sposer du temps nécessaire pour effectuer une 
évaluation rigoureuse de la demande.  
vi. Clarifier la notion de pays d'origine sûr  
- supprimer la notion de liste commune mi nimale des pays d'origine sûrs et les 
dérogations aux exigences matéri elles pour la désignation de pays  tiers comme pays d'origine 
sûrs au niveau national; 
- organiser un suivi régulier de la situati on dans les pays tiers désignés comme sûrs.  
vii. Améliorer l'accès à un recours effectif  
- préciser que le réexamen doit porter à la fois sur des faits et sur des points de droit, du 
moins dans les procédures portées devant une ju ridiction de première instance, et reposer sur 
une appréciation ex nunc des besoins de protection;  
- conférer un effet suspensif automatique a ux recours formés contre des décisions de 
première instance avec un nombre limité d'exceptions. Dans ce dernier cas, une juridiction pourrait accorder des mesures provisoires au cas par cas;  
- accorder aux juridictions un droit d'accès illim ité aux documents sur lesquels l'autorité 
responsable de la déterminat ion a fondé sa décision;  
 
FR 6   FR - prévoir des délais raisonnables pour la fo rmation de recours contre les décisions de 
première instance.  
viii. Améliorer la cohérence en tre les différents instruments de l'UE relatifs à l'asile  
- déterminer les éléments clés d'une procé dure d'asile unique dans la directive; 
- étendre les dispositions de la  directive relatives au retrait du statut de réfugié aux cas 
de retrait de la protection subsidiaire;  
- souligner que la di rective couvre les personnes soumises  aux procédures prévues dans 
le règlement de Dublin et que la notion de retr ait implicite de la demande ne s'applique pas 
aux personnes transférées à l'État membre re sponsable en vertu du règlement de Dublin. 
ix. Accroître l'efficacité et la qualité du processus décisionnel 
- réduire le nombre actuel de dérogations au principe d'une seule autorité responsable de 
la détermination; 
- veiller à ce que l'autorité responsable de la détermination dispose d'effectifs 
compétents suffisants;  
- instaurer des exigences minimales con cernant le contenu de l'entretien; 
- indiquer les exigences minimales requis es pour le contenu des programmes de 
formation; 
- fusionner la procédure de traitement de s demandes ultérieures avec la procédure 
d'examen de la recevabilité;  
- obliger les États membres à prendre les nouvelles déclarations en compte avant qu'une 
décision finale soit rendue sur le fond; 
- fixer un délai raisonnable pour l'adoption de décisions au fond en première instance.  
5. ÉVALUATION DES INCIDENCES  
Chacune des sous-options a des incidences, à un degré variable, sur le s domaines suivants:   
• Amélioration de l'accès à une protection et à la justice  puisque la marge d'erreur 
administrative serait sensiblement réduite grâc e à l'amélioration des ga ranties procédurales, 
à une plus grande cohérence entre les instru ments relatifs à l'asile et à un processus 
décisionnel de meilleure qualité; 
• Amélioration de l'accès à une protection sociale  puisque les demandeurs d'asile auraient 
davantage de chances d'accéder aux procédures  d'asile et, le cas échéant, d'obtenir une 
protection, notamment l'assistance sociale et les soins de santé dont ils ont besoin. Ces 
considérations s'appliquent également à l'amélioration de la santé publique; 
• Amélioration de l'égalité/non-discrimination : les éléments clés de l'option privilégiée qui 
renforceront l'égalité et la non-discriminati on sont notamment les dispositions promouvant 
une égalité de fait dans le cad re des procédures d'asile (gar anties particulières pour les 
femmes et les demandeurs vulnérables), les dispositions concernant l'accès à un recours effectif et l'amélioration de s garanties procédurales;  
• Bonne gouvernance
: le meilleur moyen de l'instaurer dans les États membres serait de 
mettre en place une seule autorité responsable  de la détermination et de doter les 
personnels des compétences et de l'expertise nécessaires.  
 
FR 7   FR Il est particulière ment difficile de chiffrer le coût des modifications du RAEC . La 
protection est accordée au cas par cas , au terme d'une analyse co mplexe qui est fonction du 
contexte, et dépend d'une série d' éléments juridiques et factuels. Il n'existe pas de données sur 
les motifs pour lesquels certaines demandes ont ét é acceptées et d'autres  rejetées au cours 
d'une période donnée. L'ampleur ou les caractéri stiques des flux de ré fugiés ne sont pas 
prévisibles d'une année sur l'au tre. Les indications disponibles concerna nt les principaux 
éléments de l'option privilégiée sont les suivantes: 
Les dix États membres qui seraient éventuelleme nt concernés par les dispositions envisagées 
sur les entretiens personnels ont accueilli un total de 111 650 demandeurs en 2008. Si l'accès 
aux entretiens augmente de 5 %, la  disposition proposée touchera au moins 
5 582 demandeurs, ce qui nécessite quelque 266 149,76 EUR  par an1. Les cinq États membres 
qui seraient concernés par les mesures envisa gées pour faciliter l'accès aux procédures aux 
frontières maritimes ont accueilli 56 985 demandeurs en 2008. Les dispositions relatives à l'assistance judiciaire gratuite en première  instance toucheraient  au moins onze États 
membres, qui ont accueilli 125 255 demandeurs en 2008. Jusqu'à 48 400 personnes (20 % de l'ensemble des demandeurs) pourraient avoir beso in des mesures envisagées pour les victimes 
de la torture. Quelque 45 140 personnes pourraie nt bénéficier d'un meilleur accès à un recours 
effectif dans huit États membres.
 Le coût administratif total pr obable de l'option privilégiée 
est évalué à 2 857 555 EUR. 
Bon nombre de dépenses pourraient être contrebalancées par des gains financiers à long 
terme . La diminution des mouvements secondaires  et l'amélioration de l'efficacité des 
procédures en première instance pourraient engendrer des économies. En concentrant en 
début de procédure l'offre de services, les inte rventions d'experts et les différents examens, 
l'option privilégiée devrait réduire le nombre de  recours et entraîner ainsi des économies sur 
les plans administratif et financier. Certains  éléments indiquent que les recours peuvent 
doubler le coût d'une demande d'asile, or on estime que 110 846 recours ont été formés en 2007. L'option privilégiée entraînerait en ou tre une diminution des dépenses liées aux 
services d'accueil. Le coût moyen d'une année d'accueil peut s'élever à 11 000 EUR par personne, or la durée prévue des procédures en première instance est de six mois tandis que 
les procédures de recours durent au moins un an.  
Les mesures nationales visant à mettre en œuvr e les normes de la proposition peuvent être 
cofinancées à hauteur de 50 % ou de 75 % dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés. 
6. C
OMPARAISON DES OPTIONS  
L'option privilégiée prévoit l'établissement de  garanties, de notio ns et de principes 
procéduraux essentiels dans le droit comm unautaire. En harmonisant les modalités de 
procédure, l'option privilégiée est susceptible de garantir l'accès à une protection dans des 
conditions équivalentes dans toute l'Union ains i qu'une meilleure répartition de la «charge» 
supportée par les États membres. Elle constitue aussi une étape importante en vue d'atteindre 
l'objectif de l'Union européenne d'assurer le  respect du droit d'asile, du principe de non-
refoulement et, plus généralement, des droits fondamentaux. 
L'option privilégiée devrait améliorer tant l'e fficacité que la qualité des procédures en 
concentrant au début l'offre de services, de c onseils et les interventions d'experts et en 
encourageant les États membres à fournir, dans  des délais raisonnables, des déterminations 
dûment étayées. Cela devrait (i) permettre aux États membres de distinguer plus rapidement 
les demandeurs d'asile des autres migrants lo rs des arrivées mixtes, (ii) améliorer la 
                                                           
1 Estimations fondées sur le coût salarial horaire moyen des employés des services d'asile (23,84 EUR).  
 
FR 8   FR motivation des décisions négatives en première  instance, (iii) permettre au personnel des 
services d'asile de mieux déceler les cas de de mande infondée ou abusive et (iv) soutenir les 
efforts déployés par les États membres pour fair e quitter leur territoire aux demandeurs d'asile 
déboutés.  
7. SUIVI ET EVALUATION  
Les mesures de suivi et d'évaluation prendr ont la forme d'un rappor t d'évaluation de la 
Commission, qui devra être établi tous les cinq an s. Des réunions d'experts continueront à se 
tenir régulièrement afin d'examiner les prob lèmes de mise en œuvre et d'échanger les 
meilleures pratiques entre États membres. Le Bureau européen d'appui en matière d'asile 
contribuera à la collecte d'inform ations actualisées concernant la mise en œuvre de la directive 
dans les États membres.