concernant la mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation et les premiers résultats relatifs à l’efficacité de la politique agricole commune

Le CCSE fournit des informations essentielles concernant la mise en œuvre de la PAC (suivi) ainsi que ses résultats et répercussions (évaluation) . Il quantifie les actions dans les États membres (réalisation), décrit les avancées et vérifie dans quelle mesure les objectifs ont été atteints . La Commission, conjointement avec les États membres dans le cadre d’un groupe d’experts, a conçu le CCSE et a élaboré une liste d’indicateurs qui, sélectionnés sur la base d’une logique d’intervention à partir d’objectifs et d’interventions généraux à spécifiques, ont été fixés dans plusieurs actes d’exécution.

En outre, pour le deuxième pilier, le règlement portant dispositions communes établit les éléments communs de suivi et d’évaluation pour les Fonds structurels et d’investissement tandis que le règlement «développement rural»4 tient compte des spécificités pour les programmes de développement rural.

b.une gestion durable des ressources naturelles et des mesures en matière de climat, avec un accent particulier sur les émissions de gaz à effet de serre, la biodiversité, le sol et l'eau;

Conception et mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation

Ce rapport initial décrit la conception et la mise en œuvre du cadre, fournit les premiers résultats concernant les performances de la PAC, sur la base des éléments de preuve recueillis au moyen du CCSE et d’autres études (p.ex. évaluations) et établit un lien entre les enseignements tirés et les performances et le cadre de suivi et d’évaluation qui sont inclus dans les propositions de la PAC post-2020.

La PAC 2014-2020 a établi que la Commission présente un rapport initial «concernant la mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation et les premiers résultats relatifs à l’efficacité de la PAC pour le 31 décembre 2018», l’évaluation finale de la mise en œuvre de la PAC pour la période 2014-2020 étant attendue en 2021. Le présent rapport intervient en amont de la publication afin d’alimenter le débat sur les propositions législatives de la PAC adoptées le 1er juin 2018, et est publié conjointement avec la diffusion de l’ensemble complet des indicateurs pertinents .

La réforme de la politique agricole commune (PAC) de 2013 a établi un cadre commun de suivi et d’évaluation (CCSE) dans le but de mesurer les performances de la mise en œuvre de la PAC pour la période 2014-2020, en démontrant ses réalisations et en améliorant son efficacité. Pour la première fois, ce cadre a couvert à la fois le premier pilier (paiements directs et mesures de marché ) et le deuxième pilier (développement rural ), ainsi que les mesures horizontales (p.ex. conditionnalité) de la PAC.

concernant la mise en œuvre du cadre commun de suivi et d’évaluation et les premiers résultats relatifs à l’efficacité de la politique agricole commune

Les prix de l’UE se rapprochant des prix du marché mondial, les restitutions de l’UE à l’exportation ne sont plus utilisées et les mécanismes d’intervention sont mis en œuvre moins fréquemment qu’il y a 20 ans. La PAC applique à présent un filet de sécurité du marché, soutenant les prix dans des secteurs qui sont confrontés à des réductions de prix excessives et exceptionnelles. Dans la plupart des secteurs, les prix sont restés bien au-dessus du prix d’intervention ces dernières années, sauf pour le lait écrémé en poudre, où les prix ont baissé en dessous des niveaux de prix d’intervention en 2015 et 2016, donnant lieu à des achats à l’intervention publique représentant respectivement 2 % et 23 % de la production totale de l’UE.

Bien que les agriculteurs de l’UE soient à présent plus exposés à la volatilité des prix au niveau mondial, cette dernière reste plus faible qu’elle ne l’est pour les principaux concurrents; par exemple, pour le blé tendre, elle était de 6,8 % en 2015-2017, alors qu’elle était de 10 % sur le marché mondial

Dans le même temps, le marché de l’UE est plus ouvert: Les importations de produits agroalimentaires de l’UE ont augmenté pour atteindre 117 milliards d’euros en 2017 (+51 % par rapport à 2007), les importations de l’UE en provenance des pays les moins développés augmentant de plus de 75 % depuis 2007, atteignant une valeur de 3,5 milliards d’euros en 2017. Tous les autres premiers opérateurs mondiaux (États-Unis, Chine, Japon, Russie et Canada) n’ont conjointement importé que pour 3 milliards d’EUR en provenance des pays les moins développés.

La PAC a subi plusieurs réformes destinées à renforcer l’orientation vers le marché, en passant d’un soutien aux produits (au moyen des prix) à un soutien aux producteurs (grâce à un soutien aux revenus, principalement au moyen de paiements découplés). Ce changement a réduit l’écart de prix entre les prix du marché de l’UE et ceux du marché mondial au fil du temps, renforçant la compétitivité et les performances commerciales de l’UE: le rapport entre les prix des principaux produits de base agricoles sur marché de l’UE et leur prix sur le marché mondial (moyenne pondérée) a baissé, passant de 140 % en 2007 à 113 % en 2017.

Une certaine prudence s’impose ici. Afin d’évaluer ces performances, il est nécessaire d’isoler l’effet politique d’autres facteurs d’influence (faits contextuels, autres politiques liées, etc.). Les «impacts nets» doivent être mesurés. Cela se fait normalement au moyen d’évaluations. À ce stade, des informations limitées sont disponibles pour réaliser ces évaluations, au motif que la dernière réforme de la PAC n’a été mise en œuvre qu’en 2015. Des retards sont également constatés dans la disponibilité des indicateurs d’impact (et de contexte). Pour plusieurs indicateurs, les données les plus récentes concernent 2012 ou 2013, c'est-à-dire avant la mise en œuvre de la réforme de la PAC de 2013. Enfin, une période plus longue est nécessaire pour certains indicateurs d’impact afin d'en dévoiler les effets, ce qui complique l'appréciation de l’impact de la PAC.

Par conséquent, le présent rapport initial décrit les réalisations de la PAC sur la base des données disponibles à ce jour dans le cadre du CCSE. Les informations d’évaluation sont prises en compte lorsqu’elles sont disponibles. Une analyse plus approfondie est disponible dans l’analyse d’impact pour les propositions de réforme de la PAC post 2020 et dans les diverses sources d’informations générales collectées à ces fins.

La performance de la PAC dans la réalisation de ses objectifs communs est mesurée et évaluée sur la base d'indicateurs d'impact communs, et les objectifs spécifiques sous-jacents sont évalués sur la base des indicateurs de résultat.

L’utilisation des sources de données existantes et le niveau de détails requis pour certains indicateurs ont une incidence sur le calendrier et la fréquence de la disponibilité des données. Par exemple, les données basées sur l’enquête d’Eurostat sur la structure des exploitations agricoles sont collectées tous les trois ans et sont disponibles un an et demi après l’année de référence. De même, certains indicateurs environnementaux sont basés sur des enquêtes périodiques - ceux relatifs à la qualité du sol sont collectés tous les cinq ans, les dernières informations se rapportant à 2012.

Pour le deuxième pilier, les données de suivi sont collectées via les rapports annuels de mise en œuvre présentés par les États membres chaque année, au mois de juin, concernant l’année précédente. Ces rapports comprennent des valeurs d’indicateurs de réalisation, de résultats et cibles. En outre, les États membres ont dû soumettre des rapports annuels de mise en œuvre renforcés en 2017 (et 2019) incluant des informations supplémentaires basées sur des activités d’évaluation. Par ailleurs, des informations sur les dépenses sont recueillies tous les trimestres sur la base de la déclaration de dépenses pour le Fonds européen agricole pour le développement rural. Pour le développement rural, des données relatives aux indicateurs pour 2015 et jusqu’à la fin 2016 sont disponibles.

Pour le premier pilier, des indicateurs de réalisation sont disponibles via le système informatique pour la gestion et le contrôle des marchés agricoles, la base de données CATS (Clearance Audit Trail System) et le système informatique de gestion des dépenses agricoles (AGREX). Les données sont disponibles pour 2015, 2016, et en partie pour 2017.

Les indicateurs sont définis, dans la mesure du possible, de manière à ce que la collecte de données soit basée sur des canaux existants afin d’éviter de créer une charge administrative supplémentaire pour les bénéficiaires et les États membres. Le large éventail de sources de données utilisées pour le CCSE global inclut des notifications des États membres, des statistiques européennes fournies par Eurostat, des données collectées par l’Agence européenne pour l’environnement.

Pour chacun des indicateurs, des fiches d’information ont été préparées avec la définition ainsi que les sources de données, le niveau de détails géographiques, la fréquence et le calendrier des rapports. En outre, des sous-indicateurs ont été inclus lorsqu’une division a été jugée nécessaire, par exemple par secteur ou catégorie. Au total, le cadre actuel compte plus de 900 sous-indicateurs.

·16 indicateurs d’impact mesurant l’incidence des interventions politiques à plus long terme et au-delà des effets immédiats (dont 13 sont également inclus dans l’ensemble des indicateurs de contexte).

·41 indicateurs de résultats: 16 indicateurs de résultats pour le premier pilier mesurant les effets directs et immédiats des interventions et 25 indicateurs de résultats pour le deuxième pilier (dont 19 correspondent aux indicateurs cibles);

L’expérience de ces dernières années montre qu’en cas de besoin, des mesures du marché sont disponibles et peuvent être mises en œuvre pour enrayer la baisse des prix. Des mesures exceptionnelles telles que l’aide au stockage privé et des retraits du marché ont été introduites, en réponse à l’interdiction d’importation prononcée par la Russie en 2014.

Revenu agricole

L’un des objectifs clés de la PAC est de contribuer au revenu agricole et d’en limiter la variabilité. Le principal instrument pour soutenir le revenu agricole est celui des paiements directs, dont la plupart sont découplés de la production réelle.

La moyenne des paiements directs par bénéficiaire s’est élevée à presque 6 200 EUR en 2016, constituant une part de 44 % du revenu d’entreprise agricole dans l’UE-28, avec une distribution différente entre les types d’exploitation et la taille des exploitations. Dans certains secteurs (bovins, ovins, olives) et certaines zones (soumises à des contraintes naturelles), les paiements directs constituent une part encore plus importante du revenu, contribuant au maintien en activité des exploitations sur l’ensemble du territoire de l’Union et contribuant ainsi à la vitalité rurale. Toutefois, les revenus agricoles dans ces secteurs et zones restent inférieurs à la moyenne de l’UE. Dans les secteurs où la volatilité des prix est élevée, les paiements directs aident les agriculteurs à mieux résister à la baisse des prix. Un rapport récent de la Banque mondiale conclut que la PAC contribue efficacement au revenu agricole, ainsi qu’à la réduction de l’écart entre le revenu agricole et les salaires perçus dans d’autres secteurs économiques .

La réforme de la PAC de 2013 a également offert plusieurs outils de gestion des risques: primes d’assurance, fonds communs et un instrument de stabilisation des revenus récemment introduit. Compte tenu de leur utilisation limitée (en 2016, seules 0,5 % des exploitations agricoles ont participé aux mécanismes de gestion des risques de l’UE), certaines modifications ont été proposées dans le «règlement omnibus» . Une étude récente sur la gestion des risques dans l’agriculture de l’Union constate que les agriculteurs européens sont de plus en plus exposés aux risques tandis que la mise à disposition des instruments de gestion des risques tarde. L’assurance reste l’instrument le plus fréquemment utilisé; la disponibilité et l’utilisation des fonds communs sont plus limitées .

Productivité agricole

La productivité agricole, exprimée en tant que productivité totale des facteurs, augmente constamment mais lentement (+0,7% par an au cours des cinq dernières années); c'est la croissance de la productivité du travail qui contribue le plus aux gains de productivité.

Les paiements découplés de la PAC et le soutien au développement rural sont positivement associés aux augmentations de la productivité agricole par travailleur (contrairement au soutien couplé). Les paiements de la PAC renforcent l’accès au crédit des agriculteurs et réduisent l’exposition au risque, ce qui leur permet d’investir davantage.

L’innovation est un facteur important pour déterminer la croissance de la productivité à long terme. Afin d’accélérer l’adoption de l’innovation, la Commission a lancé le partenariat européen d’innovation pour la productivité et la durabilité agricole en 2012 (voir paragraphe 3.4).

Une gestion durable des ressources naturelles et des mesures en faveur du climat

La PAC contribue à la gestion durable des ressources naturelles et des mesures en matière de climat de bien des façons, par les effets combinés de différentes mesures de la PAC, dont la conditionnalité (sur 90 % de la superficie agricole utilisée - SAU), les paiements directs (verdissement sur 77 % de la SAU ) et des mesures de développement rural axées sur des objectifs environnementaux spécifiques, accompagnées d’un soutien aux conseils agricoles et aux activités innovantes du partenariat d’innovation européen et de ses groupes opérationnels.

La production agricole a une incidence sur l’environnement, mais d’autres facteurs sont également en jeu. Les données récentes sur les indicateurs environnementaux étant rares et les impacts environnementaux étant souvent des processus de longue haleine, il reste difficile d’établir un lien direct entre l’intervention de la PAC et son résultat effectif sur l’environnement. Les émissions de gaz à effet de serre d’origine agricole ont diminué de plus de 20 % depuis 1990 pour s’établir à 12 % du total des émissions de gaz à effet de serre de l’UE en 2016, grâce à la réduction des émissions d’oxyde nitreux provenant de la gestion des sols agricoles (principalement due à une diminution de l’utilisation des engrais azotés) et à une réduction des émissions de fermentation entérique en raison d’une réduction globale du cheptel. Toutefois, le taux de décroissance s’est stabilisé au cours des dix dernières années et les émissions fluctuent autour de 490 millions de tonnes d’équivalent CO2. Contrairement à la croyance répandue, les émissions des surfaces cultivées et des herbages sont encore positives, bien qu’en recul (-15 % entre 2006 et 2016). Les principales raisons en sont la conversion de terres en surfaces cultivées et les pratiques de gestion des herbages, mais de grandes différences sont relevées entre les États membres. En outre, les émissions d’ammoniac d’origine agricole ont augmenté au cours des deux dernières années (+10 %). Ces indicateurs environnementaux montrent que les problèmes environnementaux persistent et que la future PAC permettra de faire davantage.

Les trois exigences de verdissement dans le cadre des paiements directs visent à rendre la PAC plus efficace dans la réalisation de ses objectifs environnementaux et climatiques et à garantir la viabilité à long terme de l’agriculture de l’UE:

1) surface d’intérêt écologique visant principalement à protéger et améliorer la biodiversité dans les exploitations agricoles;

2) maintien des prairies permanentes visant à soutenir la séquestration du carbone, à soutenir la biodiversité, à protéger contre l’érosion du sol et à protéger la qualité du sol;

3) diversification des cultures visant à améliorer principalement la qualité des sols.

Toutefois, le verdissement a été critiqué en raison du fardeau supplémentaire qu’il impose aux agriculteurs et aux administrations par rapport à son résultat sur le plan de l’environnement. Une récente évaluation concernant le paiement des pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement confirme que la mise en œuvre actuelle du verdissement par les États membres et les agriculteurs pourrait être améliorée afin de mieux répondre à ses objectifs.

En ce qui concerne les mesures de développement rural, les contrats soutenant la biodiversité et/ou la préservation des paysages couvrent 13 % de la SAU, les contrats visant à améliorer la gestion de l’eau couvrent 9 % de la SAU, les contrats visant à améliorer la gestion des sols et/ou empêcher l’érosion des sols couvrent 9 % de la SAU et les contrats visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et/ou les émissions d’ammoniac couvrent 1 % de la SAU. En outre, 7 % de la SAU est consacrée à l’agriculture biologique. La quantification des impacts par les États membres a été limitée car, selon eux, pour les évaluations réalisées en 2016, il était «trop tôt pour observer les effets des programmes de développement rural sur les valeurs des indicateurs d'incidence environnementale» .

La réforme de la PAC a établi que les États membres doivent réserver au moins 30 % du pilier II pour les mesures relatives à l’atténuation du changement climatique, ainsi que les mesures visant à lutter contre les problèmes environnementaux . En 2016, les États membres ont été bien au-delà de cette obligation en termes de dépenses exposées, atteignant 67 % en moyenne dans l’UE, les zones soumises à des contraintes naturelles ou à d’autres contraintes spécifiques (30 %) et les mesures agroenvironnementales et climatiques (18 %) contribuant le plus à cet objectif.

Outre cet engagement spécifique de la PAC au niveau des États membres, le Conseil et le Parlement européen ont convenu qu’au moins 20 % du budget de l’UE pour la période de 2014 à 2020 doit être consacré à des actions liées au changement climatique, avec des contributions provenant de différentes politiques . La PAC joue un rôle clé dans les efforts visant à atteindre cet objectif. Sur la base de la méthode de suivi des dépenses liées au climat définie pour la période de programmation actuelle conformément aux «marqueurs de Rio» de l’OCDE, la contribution de la PAC au changement climatique est estimée à 26 %, soit 102,8 milliards d’euros.