–instaurer une nouvelle possibilité d’étendre le contrôle aux frontières intérieures pour une durée maximale de deux ans, si la menace grave pour la sécurité intérieure ou l’ordre public persiste au-delà du délai d’un an, pour autant qu’elle puisse être imputée aux mêmes motifs (par exemple, menace liée aux activités d’un réseau terroriste transfrontière) et que des mesures nationales exceptionnelles proportionnées soient prises sur le territoire en réponse à la menace (telles qu’une déclaration de l’état d’urgence).

–instaurer un meilleur suivi de l’avis de la Commission dans lequel elle exprime des doutes quant à la nécessité ou la proportionnalité du contrôle aux frontières, et de la procédure de consultation à laquelle sont associés la Commission, les États membres et, comme cela est désormais proposé, les agences concernées; mieux faire respecter, dans la procédure de consultation existante, l'exigence de coopération avec les États membres voisins qui seront touchés par le contrôle prévu aux frontières.

–Les États membres prépareront et soumettront une analyse des risques évaluant combien de temps la menace identifiée devrait persister et quels tronçons des frontières intérieures sont touchés, et démontrant que la prolongation du contrôle aux frontières intérieures est une mesure de dernier recours; si le contrôle aux frontières est prolongé pendant plus de six mois, l’État membre expliquera également a posteriori comment il a pu, grâce notamment au contrôle aux frontières, faire face à la menace mise en évidence; afin de garantir la qualité de ces analyses des risques, les agences concernées (corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et Europol) y seront associées par la Commission.

–porter à un an (au lieu de six mois) la durée maximale du contrôle réintroduit temporairement aux frontières intérieures pour la durée prévisible de la menace grave et porter de 30 jours à 6 mois la durée maximale des périodes de prolongation.

Au cours des deux dernières années, les règles et la procédure applicables à la prolongation du contrôle réintroduit temporairement aux frontières intérieures se sont toutefois révélées insuffisamment adaptées pour permettre aux États membres de faire face aux menaces accrues pour l’ordre public ou la sécurité intérieure. Les règles actuelles ne favorisent pas non plus le recours à des mesures alternatives pour atténuer les menaces graves. En outre, il faut faire en sorte que l’État membre ayant l’intention de réintroduire ou de prolonger le contrôle aux frontières coopère avec les États membres voisins. Enfin, il convient que le cadre juridique rende mieux compte de l’obligation faite aux États membres, d’évaluer, bien en amont de la décision de réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, si et comment les mesures de substitution existantes pourraient leur permettre de faire face à la menace constatée, conformément à la recommandation de la Commission du 12 mai 2017 concernant l’application de contrôles de police proportionnés et la coopération transfrontière dans l’espace Schengen, qui, entre autres, a encouragé les États membres à donner la priorité aux contrôles de police proportionnés sur la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières en cas de menace grave pour la sécurité intérieure ou l’ordre public.

Dans les situations où la menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure n’est pas liée à des manquements dans la gestion des frontières extérieures démontrés lors d’une évaluation de Schengen, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures est soumise aux conditions et durées maximales fixées aux articles 25 à 28 du code frontières Schengen. En conséquence, le contrôle aux frontières intérieures peut être effectué pour une durée n’excédant pas six mois - en cas d’événements prévisibles tels que des événements politiques ou sportifs internationaux (article 25), ou n’excédant pas deux mois dans les cas nécessitant une action immédiate (article 28). Dans l’interprétation qu’en fait la Commission, on peut cumuler les périodes de contrôle aux frontières réintroduit en application des articles 28 et 25. Cela signifie qu’en ce qui concerne les décisions portant réintroduction du contrôle aux frontières intérieures fondées sur des motifs différents, chaque notification est examinée séparément et en fonction des circonstances qui lui sont propres, selon les délais applicables à chaque cas particulier.

En vertu des règles du code frontières Schengen actuellement en vigueur, le contrôle aux frontières intérieures est possible pour une durée supérieure à six mois lorsqu’il existe des manquements graves dans la gestion des frontières extérieures d’un État membre, tels que démontrés lors d’une évaluation de Schengen, qui mettent en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, ou résultant du non-respect, par un État membre, d’une décision du Conseil, qui définit les mesures d'atténuation des risques dans le contrôle des frontières extérieures qui compromettent le fonctionnement de l’espace Schengen [article 29 de la procédure prévue par le code frontières Schengen, tel que modifié par le règlement (UE) 2016/1624 du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes]. En pareils cas, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut recommander à un ou plusieurs États membres de décider de réintroduire le contrôle à toutes leurs frontières intérieures ou sur des tronçons spécifiques de celles-ci, pour une durée déterminée, n’excédant pas six mois, renouvelable trois fois.

Au cours des deux dernières années, l’Union européenne a connu une progression notable du nombre de réintroductions temporaires du contrôle aux frontières intérieures. Depuis septembre 2015, le contrôle aux frontières a, en effet, été réintroduit et prolongé près de 50 fois (contre 36 cas de contrôle frontalier sur la période 2006-2015). Il en a été ainsi en raison des mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière et de l’augmentation des menaces terroristes transfrontières mettant gravement en péril la sécurité intérieure ou l’ordre public de plusieurs États de l’espace Schengen. Ces menaces graves ont contraint certains États membres à prolonger, à plusieurs reprises, le contrôle réintroduit aux frontières, parfois jusqu’à épuisement des délais juridiques actuellement prévus.

L’objectif de définir la portée, la durée et les modalités d'une prolongation exceptionnelle du contrôle réintroduit temporairement à un ou des tronçons spécifiques des frontières intérieures, compte tenu des responsabilités des États membres en ce qui concerne l’ordre public et la sécurité intérieure ainsi que la nécessité de limiter le contrôle aux frontières intérieures à ce qui est strictement nécessaire, de manière à préserver l’espace sans contrôle aux frontières intérieures, ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres agissant seuls, mais peut l’être mieux au niveau de l’Union. L’Union peut par conséquent adopter les mesures proposées, conformément au principe de subsidiarité.

Les actions dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice relèvent d’un domaine de compétence partagée entre l’Union européenne et les États membres, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du TFUE. En conséquence, le principe de subsidiarité est applicable en vertu de l’article 5, paragraphe 3, du TUE, qui dispose que l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union.

Afin d’atténuer ce risque, il est proposé qu’outre la possibilité existante, pour la Commission, d’exprimer à tout moment ses doutes quant à la nécessité ou la proportionnalité du contrôle aux frontières (qu’il s'agisse de sa réintroduction ou de sa prolongation), la Commission soit désormais tenue d’émettre un avis chaque fois que le contrôle aux frontières est exercé pendant plus de six mois. La procédure de consultation contient une garantie supplémentaire, puisqu’elle devrait désormais également associer les agences concernées. Le texte proposé en ce qui concerne la procédure de consultation, qui serait menée par la Commission, précise que l’avis des États membres touchés par ce contrôle est dûment pris en compte.

L’article 29 du code frontières Schengen continuera à prévoir l’unique possibilité de prolonger le contrôle aux frontières intérieures en cas de manquements graves dans la gestion des frontières extérieures par un État membre tel que démontrés par une évaluation de Schengen. Cette possibilité a été récemment renforcée par des dispositions adaptées dans le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, selon lesquelles le manque de suivi adéquat de la part d’un État membre à une évaluation négative de la vulnérabilité ou l’absence de demande par un État membre d’un appui suffisant apporté par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes pour réagir à une pression spécifique et disproportionnée à ses frontières extérieures mettant en péril le fonctionnement de l’espace Schengen, pourrait justifier la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures (article 19, paragraphe 10, du code frontières Schengen).

La proposition modifie les délais généraux encadrant la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures énoncés à l’article 25, à savoir en cas d’événements/de menaces prévisibles, tout en préservant le principe actuel de la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières et les garanties qui y sont applicables, parallèlement, la Commission a le pouvoir (et l’obligation, dans les cas supérieurs à six mois) de prendre position sur la nécessité et la proportionnalité des vérifications envisagées tandis que la «procédure de consultation» prévue à l’article 27, paragraphe 5, du code frontières Schengen, doit à présent être renforcée par la participation des agences concernées ayant l’expertise pour évaluer les informations communiquées par l’État membre concerné dans la notification et l’analyse des risques. En outre, les critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures énoncés à l’article 26 du code frontières Schengen continueront à s’appliquer.

La modification proposée respecte les droits et principes fondamentaux énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment la liberté de circulation et de séjour (article 45). Les garanties prévues à l'article 3, point a), à l'article 4 et à l'article 7 du code frontières Schengen restent applicables.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

2) La proposition introduit également une possibilité de prolonger, à titre exceptionnel, le contrôle aux frontières intérieures si les mêmes menaces persistent au-delà d’un an, mais uniquement si la menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure invoquée pour justifier la prolongation de ce contrôle est suffisamment spécifique et si sont prises des mesures nationales exceptionnelles proportionnées, en particulier si un état d’urgence est déclaré. Afin de garantir le caractère extraordinaire de cette nouvelle prolongation, une possibilité spécifique d’aller au-delà des délais généraux prévus par le code frontières Schengen nécessiterait un avis de la Commission, suivi d’une recommandation du Conseil fixant, s’il y a lieu, les conditions de coopération entre les États membres concernés et qui constituerait une condition préalable à toute prolongation. La recommandation pourrait porter sur des périodes n’excédant pas six mois et pourrait être prolongée, trois fois au maximum, pour une durée totale de six mois à chaque fois, suivant la même procédure.

En outre, l’éventuelle réintroduction ou prolongation du contrôle aux frontières sera soumise à une analyse des risques, qui devra examiner la durée probable de la menace et les tronçons frontaliers touchés, évaluer les mesures disponibles et expliquer pourquoi la mesure retenue est considérée comme étant la meilleure pour permettre à l’État membre concerné de faire face à la menace mise en évidence. Après six mois d’un contrôle aux frontières effectif, l’analyse des risques devrait également fournir une analyse de la manière dont la ou les prolongations précédentes ont contribué à remédier à la menace identifiée.

Ce délai maximal est censé s'appliquer si les États membres concernés ne parviennent pas, en quelques mois, à faire face aux menaces pour l’ordre public ou la sécurité intérieure; cette possibilité ne devrait pas avoir d’incidence sur la durée moyenne du contrôle aux frontières réintroduit pour les motifs les plus fréquents liés, en général, à des manifestations sportives ou à des événements politiques de haut niveau. Pour rappel, à l’intérieur de ces limites fixées par le code frontières Schengen, la décision quant à la durée réelle du contrôle aux frontières temporairement réintroduit en vertu des articles 25 ou 28 du code frontières Schengen appartient à l’État membre. Toutefois, comme la portée et la durée du contrôle temporairement réintroduit aux frontières intérieures ne devraient pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la menace grave, la Commission contrôle la durée effective de ce contrôle et est susceptible d’émettre un avis à cet égard; en cas de doutes quant à la nécessité ou la proportionnalité du contrôle réintroduit aux frontières, ou lorsque le contrôle aux frontières intérieures est exercé pendant plus de six mois, la Commission est tenue d’émettre un avis.

La proposition fait suite à la lacune constatée dans les règles existantes en ce qui concerne les menaces persistantes pour l’ordre public et la sécurité intérieure que certains États membres ont connues ces dernières années (telles que des menaces terroristes transfrontières, des mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière, qui ont justifié la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures). À la lumière de cette expérience, il semble que même la pratique acceptée par la Commission consistant à combiner les durées maximales applicables au contrôle aux frontières intérieures en vertu de l’article 28 (événements nécessitant une action immédiate) et de l’article 25 (événements prévisibles) puisse se révéler insuffisante pour permettre aux États membres concernés de faire face à certaines menaces de longue durée.

•Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition

L’article 25 est modifié comme suit:

·La durée maximale du contrôle aux frontières réintroduit temporairement en cas d’événements prévisibles qui représentent une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, telle que prévue au paragraphe 4, première phrase, de cette disposition, est portée de 6 mois à 1 an. Dans le même ordre d’idée, afin de rendre la durée des périodes renouvelables en vertu de cette disposition plus proportionnée à la durée maximale totale du contrôle aux frontières, les paragraphes 1 et 3 sont également modifiés et prévoient l’extension, de 30 jours à 6 mois, des éventuelles périodes renouvelables.

·Cette modification vise à tenir compte de la persistance des menaces graves pour l’ordre public ou la sécurité intérieure (telles que les menaces terroristes transfrontières ou les mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière, qui justifient la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures), dont la neutralisation peut nécessiter un laps de temps plus long, comme les faits l’ont démontré au cours des dernières années.

·Le paragraphe 2 est modifié afin d’y insérer la référence au nouvel article 27 bis.

·Une possibilité extraordinaire de prolonger le contrôle aux frontières intérieures au-delà de la durée maximale est ajoutée au paragraphe 4. En conséquence, lorsqu’une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure persiste au-delà d’une année, le contrôle aux frontières peut être exceptionnellement prolongé pour des périodes renouvelables ne dépassant pas six mois, et pour une durée maximale de deux ans, dans les conditions et suivant la procédure prévues au nouvel article 27 bis.

·Par cette modification, il s'agit de rendre les règles mises à jour plus résistantes aux difficultés nouvelles.

L’article 27 est modifié comme suit:

·au paragraphe 1, qui définit les éléments de la réintroduction envisagée du contrôle aux frontières (lesquels, en vertu de l’article 25, paragraphe 3, sont également applicables aux prolongations), un nouveau point aa) est ajouté, qui introduit une nouvelle obligation pour les États membres de préparer et de partager une analyse des risques. Cette analyse des risques devrait évaluer la durée probable de la menace et les tronçons frontaliers touchés et démontrer que le contrôle aux frontières est une mesure de dernier recours. Elle devrait, en outre, présenter un rapport détaillé sur la coordination avec les États membres voisins concernés par ce contrôle aux frontières intérieures réintroduit temporairement. Afin de garantir la qualité de ces données, la Commission est dans l’obligation d’associer l’agence concernée, en fonction de la menace qui sous-tend la réintroduction ou prolongation prévue du contrôle aux frontières (à savoir soit l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, soit Europol).



L’ajout de ce nouvel élément vise à souligner le caractère de dernier recours du contrôle aux frontières en tant que mesure destinée à répondre aux menaces graves pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, à laquelle on ne devrait recourir que si d’autres mesures sont considérées comme n’étant pas suffisantes pour parvenir aux mêmes résultats.



Cet objectif est renforcé par l’obligation particulière imposée aux États membres dont le contrôle aux frontières excède les six mois, de démontrer a posteriori que, grâce notamment au contrôle aux frontières réintroduit temporairement, ils ont pu faire face à la menace mise en évidence.

La disposition modifiée souligne également la nécessité de coordination avec les États membres voisins touchés par le contrôle aux frontières envisagé.



Dans ce contexte, une mention est ajoutée au point e) pour préciser que la coordination avec les États membres voisins concernés devrait avoir lieu avant qu’il ne soit décidé de réintroduire ou de prolonger le contrôle aux frontières intérieures.



En outre, la dernière phrase de ce paragraphe est modifiée de façon à mettre en évidence que la coopération avec les États membres voisins fera l’objet d’une attention particulière de la part de la Commission, qui pourra se renseigner davantage sur ce point.

·Étant donné la procédure spécifique de prolongation du contrôle aux frontières au-delà d’une année, les circonstances dans lesquelles la Commission est tenue d’émettre un avis, comme indiqué au paragraphe 4, sont modifiées en conséquence. À la suite de cette modification, la Commission ou tout État membre peut émettre un avis mais, en cas de doutes quant à la nécessité ou la proportionnalité du contrôle aux frontières envisagé, ou lorsque le contrôle aux frontières intérieures est exercé pendant plus de six mois, la Commission est tenue d’émettre un avis. Cette obligation est renforcée et mise à jour afin qu’il soit tenu compte de la nouvelle obligation afférente à la préparation de l’analyse des risques, ainsi que du rôle des agences dans l’évaluation de celle-ci.

·Le paragraphe 5, qui fixe les modalités de la procédure de consultation entre la Commission et les États membres, est également mis à jour pour tenir compte de la participation des agences. Ces dernières sont, dès lors, censées participer à ce processus. Les autres modifications, qui reflètent les changements apportés aux paragraphes précédents, donnent davantage de visibilité à la vérification de la nécessité et de la proportionnalité du contrôle aux frontières envisagé. Enfin, les modifications proposées visent à faire en sorte que la réintroduction temporaire ou la prolongation du contrôle aux frontières intérieures s’accompagne, dans la pratique, de mesures de coordination entre les États membres concernés par ce contrôle.

Comme il a déjà été mentionné ci-dessus, un nouvel article 27 bis est ajouté en vue de déterminer les conditions et la procédure à suivre en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure dont la durée est supérieure à un an.

·Le paragraphe 1 précise que le contrôle aux frontières peut être exceptionnellement prolongé au-delà d’un an lorsqu’une menace grave pour la sécurité intérieure ou l’ordre public est suffisamment spécifique et persiste au-delà d’un an. Il conviendrait de lire cette disposition à la lumière du considérant 8, qui donne des orientations supplémentaires sur la manière de démontrer la spécificité de la menace. Ainsi, en prenant également en compte les critères pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières définis à l’article 26, le contrôle aux frontières pourrait être exceptionnellement prolongé au-delà d’un an à l’appui des mesures exceptionnelles qu’un État membre a prises pour faire face à la persistance de la menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure (telles que la déclaration de l’état d’urgence).

·Le paragraphe 2 renvoie aux dispositions procédurales de l’article 27, qui devraient continuer à s’appliquer (conditions relatives au contenu d’une notification, règles sur le partage d’informations avec le Parlement européen et le Conseil, droit de classifier certaines informations).

·Les paragraphes 3 et 4 établissent la procédure à suivre. En conséquence, le Conseil peut recommander cette prolongation extraordinaire, en tenant compte de l’avis de la Commission [qui est obligatoire, étant donné la modification de l’article 27, paragraphe 4, décrite ci-dessus, et ainsi que cela ressort de l’article 27 bis, paragraphe 3].



La prolongation peut être recommandée trois fois, pour des durées n’excédant pas six mois à chaque fois, suivant la même procédure. Compte tenu du fait que la nécessité de prolonger de nouveau le contrôle aux frontières intérieures au-delà d’un an est probablement motivée par des raisons qui touchent aux compétences exécutives des États et à celles dont ils jouissent en matière répressive, et devrait être étayée par des mesures nationales exceptionnelles proportionnées, il est proposé que la recommandation du Conseil ne soit pas subordonnée à une proposition de la Commission qui, dans ces circonstances, risquerait d’être fondée sur des informations très succinctes. Le Conseil devrait toutefois dûment prendre en compte l’avis de la Commission.



Conformément aux dispositions précédentes qui exigent que les États membres voisins soient davantage associés, il est également proposé que, dans sa recommandation, le Conseil détermine, s’il y a lieu, les conditions de coopération entre les États membres concernés.

L’article 2 du règlement contient des conditions types sur l’entrée en vigueur et le champ d’application.

2017/0245 (COD)

Proposition de

RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

modifiant le règlement (UE) 2016/399 en ce qui concerne les règles applicables à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures