30.3.2004 FR C 80/61 Journal officiel de l’Union européenne
Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement
européen et du Conseil modifiant la directive établissant un système d’échange de quotas
d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, au titre des mécanismes de projet du
protocole de Kyoto»
(COM(2003) 403 final — 2003/0173 (COD))
(2004/C 80/18)
Le 1erseptembre 2003, le Conseil, conformément à l’article 175, paragraphe 1 du traité instituant la
Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la
proposition susmentionnée.
La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux
du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 novembre 2003 (rapporteuse: Mme Le Nouail-Marlière).
Lors de sa 404esession plénière des 10 et 11 décembre 2003 (séance du 11 décembre), le Comité
économique et social européen a adopté à l’unanimité l’avis suivant.
1. Introduction
1.1. La Convention-cadre des Nations unies sur les change-
ments climatiques (CCNUCC), signée par 154 pays lors du
Sommet de la terre à Rio en juin 1992, est entrée en vigueur
le 21 mars 1994 et représente un effort concerté pour luttercontre le réchauffement planétaire résultant des changements
climatiques provoqués par l’homme (anthropique). Son objectif
ultime était «de stabiliser (...) les concentrations de gaz à effetde serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute
perturbation anthropique dangereuse du système climatique.
Il conviendra d’atteindre ce niveau dans un délai suffisant pourque les écosystèmes puissent s’adapter naturellement auxchangements climatiques, que la production alimentaire ne
soit pas menacée et que le développement économique puisse
se poursuivre d’une manière durable» (
1).
1.2. Le protocole de Kyoto (PK) à la CCNUCC a été adopté
en décembre 1997 lors de la 3esession de la Conférence des
parties à Kyoto, Japon. 119 pays responsables de 44,2 % desémissions de dioxyde de carbone (CO
2), y compris l’Union
européenne et ses États membres, l’ont ratifié, ainsi que la
plupart des pays accédants.
1.3. Pour entrer en vigueur, le protocole de Kyoto doit être
ratifié par plus de 55 pays représentant plus de 55 % des
émissions de CO 2des pays industrialisés en 1990. Les États-
Unis se sont retirés du protocole dès 2001 même si leursémissions s’accélèrent et correspondent au 25 % du total desémissions mondiales. Malgré tous les efforts pour atteindre
l’objectif avant le sommet de Johannesburg en août 2002, ce
protocole n’est pas encore entré en vigueur.
1.4. L’UE s’est engagée à réduire de 8 % les émissions de
gaz à effet de serre pour 2008-2012 par rapport aux niveauxenregistrés en 1990. Toutefois, compte tenu des mesures
actuellement adoptées et mises en œuvre, le volume total des
(1) Article 2 de la CCNUCC.émissions de gaz à effet de serre dans l’UE devrait baisser de
4,7 % entre 1990 et 2010, ce qui laisse une différence de 3,3 %par rapport à l’objectif de 8 % de réduction. Pour réaliserl’objectif qu’elle s’est fixé à Kyoto, l’UE devra engager des
actions substantielles et mettre en place de nouvelles politiques.
En 1998, les quinze s’étaient mis d’accord sur un partage de lacharge entre eux fixant à chacun un objectif dans un «accord
sur le partage de la charge». L’Union européenne a ratifié le
protocole de Kyoto lors de la session du Conseil du 4 mars2002, conformément à la décision du Conseil 2002/358/
CE (
2). Les États membres ont terminé le processus de ratifica-
tion nationale le 31 mai 2002.
1.5. Afin de faciliter et d’encourager l’exécution de leurs
engagements en matière de réduction des émissions, desmécanismes dits de flexibilité sont créés afin de faciliter la
réduction des émissions avec un «bon» rapport coût/efficacité.
Ces mécanismes flexibles sont l’échange des droits d’émission,la mise en œuvre conjointe et le mécanisme pour un dévelop-
pement propre (encourager le développement durable et la
coopération entre pays développés et pays en développement).
1.6. La mise en œuvre des trois mécanismes de flexibilité
au niveau international ne deviendra possible qu’avec l’entrée
en vigueur du Protocole de Kyoto. Toutefois, l’UE a déjà
entrepris de mettre en place son «système interne d’échange dequotas d’émission», qui débutera en janvier 2005 (
3).
(2) Décision 2002/358/CE du 25 avril 2002 concernant l’approba-
tion, au nom de la Communauté européenne, du protocole deKyoto à la Convention-cadre des Nations unies sur le changementclimatique et à l’exécution conjointe des engagements qui endécoulent (JO L 130 du 15.5.2002, pp. 1 à 20), comprenant leprotocole et ses annexes. Rapport du PE A5-0025/2002 sur laproposition du Conseil relative à l’approbation au nom de laCommunauté européenne, etc.
(
3) Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du
13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotasd’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté etmodifiant la directive 96/61/CE du Conseil, JO L 275 du
25.10.2003, p. 32-46.
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1.7. La présente proposition vient compléter cette directive
«au titre des mécanismes de projet du protocole de Kyoto»,
c’est-à-dire des deux autres instruments de flexibilité en plus
du système d’échange, prévus pour réduire le coût et l’impactmacroéconomique de la mise en ouvre du Protocole.
1.8. Le protocole de Kyoto permet aux pays développés
d’utiliser des crédits d’émission générés par les mécanismes
basés sur des projets du protocole de Kyoto, à savoir la miseen œuvre conjointe (MOC, pour les projets réalisés dans des
pays développés) et le mécanisme pour un développement
propre (MDP, pour les projets mis en œuvre dans des pays endéveloppement), afin d’atteindre partiellement leurs objectifs
de réduction des émissions. Les crédits d’émission ne sont
valables que si les réductions des émission réalisées par leprojet s’ajoutent aux émissions qui auraient eu lieu en l’absencede ce projet (additionnalité environnementale). Les projets
MOC et MDP doivent être essentiellement mis en œuvre par le
secteur privé. Le MDP a un double objectif: contribuer àl’objectif ultime de la CCNUCC et aider les pays en développe-
ment à atteindre un développement durable. Le MDP sera
contrôlé par un conseil exécutif qui a été établi lors de la CdP7.
1.9. Maintenant déjà, avant même l’entrée en vigueur du
protocole de Kyoto, les activités basées sur des projets peuvent
être admises au bénéfice du MDP et générer des crédits. Cescrédits auront une valeur puisque les gouvernements peuventles acheter pour atteindre leurs objectifs du protocole de Kyoto
ou les entreprises peuvent les utiliser pour honorer leurs
obligations nationales de réduction des émissions au moindrecoût. Le MDP est de ce fait un stimulant économique pour des
investissements étrangers directs plus écologiques. En tant que
tel et tenant compte de l’exigence d’additionnalité environne-mentale prévue par le protocole de Kyoto, le MDP devrait être
un bon véhicule pour le transfert de technologies propres et
modernes vers les pays en développement tout en apportantde réels avantages au niveau du développement.
1.10. La proposition de la Commission tient compte des
engagements souscrits par les parties au protocole de Kyotode réaliser une part significative de leurs objectifs au travers de
réductions des émissions dans l’Union européenne, de manière
que le recours aux mécanismes de flexibilité de Kyoto restecomplémentaire par rapport aux efforts entrepris au niveau
interne tels que formalisés par l’accord sur la «répartition de la
charge» avec des engagements différenciés des États membresde l’UE et des États accédants. C’est pourquoi elle prévoit le
lancement d’une procédure de réexamen une fois que les
crédits résultant des projets MOC et MDP, équivalents à 6 %du total des quotas alloués pour la période 2008-2012 aurontété convertis dans le système d’échange des quotas d’émission.
Dans cette hypothèse, un plafonnement des crédits susceptibles
d’être convertis pendant le restant de la période pourrait êtreenvisagé.2. Observations générales
2.1. Le Comité réitère son soutien inconditionnel à la
ratification et la mise en œuvre du protocole de Kyoto. Il
rappelle qu’il a favorablement accueilli la proposition de
directive sur le système d’échanges des émissions de gaz à effetde serre «comme un excellent moyen de contribuer au respect,
au moindre coût possible et avec un impact aussi limité que
possible sur l’économie et l’emploi dans l’Union européenne,des engagements nationaux de réduction des gaz à effet de
serre prévus par le Protocole de Kyoto, lequel prévoit également
la possibilité de procéder directement à des échanges d’émis-sions entre les États membres» (
1). Le Comité souligne égale-
ment «l’importance pour l’Union européenne d’actualiser son
propre mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effetde serre dans la Communauté et la mise en œuvre du protocolede Kyoto, si elle veut pouvoir œuvrer activement pour les
adhésions et les ratifications au protocole de Kyoto, dans le
cadre de la coopération paneuropéenne en matière environne-mentale» (
2).
2.2. Le Comité s’inquiète de la lenteur générale liée à la
Convention-cadre des Nations unies pour le changementclimatique et du protocole de Kyoto en particulier au regarddes nécessités d’agir énergiquement du fait qu’il faudrait des
décennies pour freiner significativement le réchauffement
climatique si l’on tient compte de l’inertie thermique de laplanète.
2.3. Le protocole de Kyoto n’est pas encore entré en vigueur
et, de ce fait, les pays adoptent des régimes différents pour samise en œuvre, y compris différentes méthodes de suivi, derapport, de vérification et d’échange. Les pays ont cependant
pris des engagements malgré le retard de la ratification. Les
pays membres de l’Union européenne suivent un systèmecommun correspondant au protocole de Kyoto.
2.4. Le Comité soutient l’initiative de la Commission et
invite les acteurs mondiaux (les plus) importants à ratifier leprotocole de Kyoto.
2.5. Le CESE estime qu’il devrait être possible de convertir
les crédits en quotas pour la période 2005-2007. Cela enverrait
un signal positif et pourrait faire avancer le développement deprojets futurs qui procureraient des avantages considérables au
niveau environnemental, social et économique.
(1) Avis CESE 680/2002 du 29 mai 2002 sur la «Proposition de
directive du Parlement européen et du Conseil établissant unsystème d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serredans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE duConseil» (COM(2001) 581 final — 2001/0245 (COD)), JO C 221du 17.9.2002, pp. 27-30.
(
2) Avis CESE 931/2003 du 16 juillet 2003 sur la «Proposition de
décision du Parlement européen et du Conseil relative à unmécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serredans la Communauté et à la mise en œuvre du protocole deKyoto» (COM(2003) 51 final — 2003/0029 (COD)), JO 234 du
30.9.2003, p. 51.
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2.6. Le Comité préconise que la Commission explique aux
acteurs concernés, mieux que cela n’a été le cas jusqu’ici, les
concepts de MOC et MDP (en particulier à l’intention des
secteurs qui sont appelés à mettre en ouvre les mécanismes etles projets) et les informe clairement des possibilités et deslimites existantes; les actions réalisés jusqu’ici par les États
membres dans ce domaine sont jugées insuffisantes par le
Comité. La lecture des considérants et des définitions ainsi quel’usage intensif d’abréviations et d’acronymes ne permettent
pas une lecture claire (de quoi s’agit-il, qui est concerné, dans
quels pays?).
2.7. La Commission devrait harmoniser l’appellation «mise
en œuvre conjointe» qui tantôt est nommée «application
conjointe» (AC) tantôt «MOC» tantôt «MC» suivant les textes (
1).
2.8. Le Comité soutient les principes d’utiliser les crédits
d’émission générés par les mécanismes «mise en œuvre
conjointe (MOC)» pour des projets réalisés dans les pays
développés ou en transition et mécanismes de développementpropre (MDP) destinés aux pays en développement, commeinstruments destinés à favoriser l’accélération des développe-
ments technologiques qui seront à la source d’une réduction
des émissions de carbone et profitable tant aux pays développésqu’en développement.
2.9. Le Comité, au titre de la cohérence des politiques
communautaires, prend note de la proposition de la Commis-
sion en faveur d’un plan d’action sur les changements climati-
ques dans le contexte de la coopération au développement etde la contribution du cinquième programme-cadre pour la
recherche (
2).
2.10. Néanmoins, le Comité s’inquiète que les mécanismes
de Kyoto pourraient résulter dans un abaissement du niveau
des émissions de CO 2à court terme seulement, qui n’est pas
compatible avec un développement durable à long terme.
2.10.1. Dans ce domaine, il est primordial d’examiner
l’efficacité énergétique au moins autant que le mix de ressources
et la diversification des approvisionnements.
2.10.2. L’utilisation croissante du gaz naturel (CH 4) pour la
production de l’électricité serait une méthode économiquementattractive pour la réduction des émissions de CO
2. Comme le
pétrole, le gaz naturel est une source potentielle pour la
production du combustible dans le secteur du transport. Or,
selon les informations dont nous disposons, les réservesconnues de ces sources sont plus limitées que ceux d’autres
sources potentielles pour la production de l’électricité comme
le charbon, le nucléaire ou même les énergies renouvelables.
(1) COM(2003) 85 final; COM(2003) 403 final; MEMO/03/154.
(2) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement
européen sur les changements climatiques dans le contexte de lacoopération au développement (COM (2003) 85 final), annexe I:Plan d’action, et annexe VI: Projets liés aux changements climati-
ques financés au titre du 5
eprogramme-cadre pour la recherche.2.10.3. Quand le pétrole et le gaz naturel ne seront plus
disponibles, ils seront à remplacer par l’hydrogène. Or, pour la
production de celui-ci (par exemple par l’électrolyse), on a
besoin d’une quantité deux fois plus élevée de l’énergie primaireque l’énergie qu’on gagne de son utilisation. La conséquenceserait un problème énergétique — et climatique — encore plus
grave qu’aujourd’hui.
2.10.4. En outre, en utilisant le gaz naturel il faut examiner
sérieusement les pertes d’exploitation, de transport et d’utilisa-
tion, parce que le gaz naturel est un gaz d’effet climatique30 fois plus élevé que le CO
2.
3. Observations particulières
Art. 11 bis, point 2
3.1. Le Comité est conscient du fait que les crédits résultants
des projets de mise en œuvre conjointe (MOC) et de mécanis-
mes de développement propre (MDP), convertis dans lesystème d’échange des quotas d’émission sont limités par le
protocole de Kyoto, car les projets de MOC et de MDP ne
peuvent pas remplacer les efforts nationaux mais seulementles compléter. Le Comité engage cependant la Commission à
prendre en compte:
— la complexité et la lenteur de la mise en œuvre du
protocole de Kyoto (1997) et des accords de Marrakech(2001) (7
econférence des parties) y afférant, issus eux-
mêmes de la Convention-cadre des Nations unies sur le
changement climatique adoptée à Rio en 1992;
— le manque de projets disponibles (pour le moment) et de
la lenteur du processus d’approbation des projets;
— la nécessité de faire de ces instruments flexibles une
incitation à l’accélération des développements technologi-
ques et aux transferts technologiques équitables;
— la part minime de réduction des émissions de gaz à effet
de serre auxquelles s’appliquerait le protocole de Kyoto
(3 % de l’effort nécessaire pour enrayer le processus de
réchauffement planétaire);
— la durée de vie des directives proposées, indépendamment
de l’ouverture des négociations sur les périodes d’engage-
ments ultérieures du protocole de Kyoto, programmée àpartir de 2005;
— la cohérence avec le programme européen pour le
changement climatique et le 6
eprogramme d’action pour
l’environnement qui incitent les acteurs à faire desréductions;
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— la lisibilité et le signal donné aux acteurs éventuels
(publics ou privés), ainsi que la nécessité de disposer d’un
message clair et positif en vue de la ratification du
protocole de Kyoto par les pays tiers;
— la prise en compte des engagements différenciés des États
membres dans le Protocole de Kyoto;
— la conclusion d’un accord «partage de la charge» entre les
États membres de l’UE incluant les pays adhérents.
Art. 11 bis, point 3
3.2. Sans remettre en cause le protocole de Kyoto, le Comité
souligne que le retard d’entrée en vigueur du protocole de
Kyoto et la négociation débutant en 2005 de la période
d’engagement après 2012 signifient que l’utilisation des terres,le changement d’affectation des terres et la foresterie ne
devraient pas être systématiquement exclus du champ d’appli-
cation des mécanismes de projet. L’UE doit être prête à mettreen œuvre l’accord sur la façon de gérer les crédits pourl’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et
la foresterie, ce qui est prévu pour la 9
esession de la Conférence
des parties (Milan décembre 2003).
3.3. L’aspect temporaire tel que discuté au cours du proto-
cole de Kyoto fait encore l’objet d’enjeux de souveraineté
nationale, d’occupation des sols et de gestion durable adaptée
Bruxelles, le 11 décembre 2003.
Le Président
du Comité économique et social européen
Roger BRIESCHaux circonstances locales, à telle enseigne qu’il n’y a pas de
convention mondiale sur les forêts.
Art. 11 ter, point 5
3.4. Nonobstant la référence à la conformité avec les
articles 6 et 12 du protocole de Kyoto qui ne sont pas explicites
sur ce point, le Comité s’interroge s’il n’y a pas lieu d’ajouter
après «transfert de technologies adaptées au contexte des paysen développement et en transition économique» et de définir
ce que sont des «savoir-faire écologiquement rationnels»?
Art. 21 — Remplacement du paragraphe 3 (point 7(b) de la
proposition)
3.5. Outre «l’organisation par la Commission d’un échange
d’information entre les autorités compétentes des États mem-bres sur les questions liées à l’octroi de quotas, à la conversion
des unités de réduction des émissions (URE) et des réductions
d’émissions certifiées (REC) en quotas utilisables dans lesystème communautaire, au fonctionnement des registres, à la
surveillance, à la déclaration et la vérification des émissions,
ainsi qu’à la mise en conformité», il convient d’ajouter l’infor-mation des ONG «réputées avoir un intérêt», des partenaires
sociaux et du grand public, au sens de la Convention d’Aarhus
(1998) sur l’accès du public au processus décisionnel et l’accèsen justice en matière d’environnement, et la communicationd’un rapport régulier au Parlement européen, au Comité des
régions et au Comité économique et social européen .