Avis sur les initiatives locales de développement et la politique régionale

(96/C 18/12)

Le 23 février 1995, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, alinéa 3, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis sur les initiatives locales de développement et la politique régionale.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 4 octobre 1995 (rapporteur : M. Masucci).

Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant au cours de sa 329e session plénière des 25 et 26 octobre 1995 (séance du 25 octobre 1995) à une large majorité, trois voix contre et trois abstentions.

1. Introduction

1.1. Le chômage de masse qui frappe aujourd'hui tout particulièrement l'Europe n'est pas un phénomène entièrement nouveau par son ampleur, mais ses caractéristiques sont fondamentalement différentes, dans la mesure où il touche bien davantage les catégories vulnérables, telles que les jeunes, les régions en retard de développement et les régions désindustrialisées.

1.1.1. Au-delà des différences qui séparent l'Europe des États-Unis - différences quantitatives pour le chômage, et différences qualitatives en ce qui concerne le sous-emploi -, il est un élément commun : l'exclusion, conséquence de la longue durée du chômage.

1.1.2. Fondamentalement, le chômage est le résultat de la restructuration déclenchée par la mondialisation des marchés. Mais on ne saurait résoudre le problème du chômage de masse en Europe en recourant à la solution - du reste partielle - adoptée par les États-Unis, où une proportion croissante de travailleurs se trouve dans une situation de quasi-exclusion du fait de leur niveau de revenus et de protection sociale.

1.1.3. La recette ne peut consister uniquement à dresser la liste de ce qu'il faut éviter (protectionnisme, « régime d'assistés »), ou à créer les conditions macroéconomiques adéquates, modération salariale comprise, ou encore à modifier le marché de l'emploi. La nécessité de protéger le modèle social européen impose une politique active du travail, permettant de créer des emplois stables.

1.1.4. En effet, comme chacun sait, la Commission estime, dans le cadre de sa stratégie de politique économique, que si les prévisions se réalisent de manière optimale - croissance soutenue jusqu'au-delà du millénaire et absorption dans les secteurs à faible productivité de la main-d'oeuvre perdue dans les secteurs de pointe -, le chômage devrait passer de 11 % (taux actuel) à 7 % d'ici à l'an 2000.

C'est précisément dans cette perspective qu'il importe de se concentrer davantage sur les politiques destinées à favoriser le développement local et les « nouveaux emplois ».

1.2. Dans la relation croissance-emploi, le Livre blanc de Delors assigne un rôle fondamental aux PME, considérant qu'elles détiennent le plus grand potentiel de création d'emplois, et propose une série de mesures en leur faveur.

Évoquant la création de nouvelles activités et de nouveaux emplois, il affirme qu'il faut « renforcer le rôle du développement économique et de l'emploi... en décentralisant les décisions et les budgets des agences publiques et des administrations et soutenir cette évolution par une coopération intersectorielle au niveau de la Communauté afin de faciliter le transfert de savoir-faire et d'expérience » ().

1.2.1. Dans les Conclusions du Conseil européen de Corfou - volet consacré aux mesures visant à favoriser l'emploi -, le rôle du développement local est souligné avec force et considéré comme un élément essentiel du nouveau modèle de développement durable proposé par le Livre blanc.

1.2.2. Dans les Conclusions du Conseil européen d'Essen (9 et 10 décembre 1994), il est recommandé au chapitre consacré à la situation de l'emploi, parmi les mesures destinées à augmenter l'intensité d'emploi de la croissance, d'encourager les « initiatives, en particulier aux niveaux régional et local, permettant de créer des emplois qui répondent à des exigences nouvelles, par exemple dans les domaines de l'environnement et des services sociaux ».

Le Conseil européen fait également référence dans ses Conclusions aux « expériences du Danemark, de l'Irlande et du Portugal en ce qui concerne la mise au point d'un cadre au niveau national et de structures et procédures sur le plan local, pour appuyer ainsi une approche intégrée de développement au niveau local ».

1.3. Cet intérêt témoigné aux petites entreprises et au développement local n'est pas nouveau. Il inspire depuis au moins deux décennies les débats d'experts. Le Conseil a également adopté dès le 7 juin 1984 une Résolution concernant la contribution des initiatives locales de création d'emplois (ILE) à la lutte contre le chômage (), dans laquelle il estime qu'elles doivent être soutenues et stimulées par les politiques des États membres et accompagnées de mesures spécifiques au niveau communautaire. Mais aujourd'hui ce phénomène revêt des caractéristiques différentes et des dimensions plus importantes.

Cet intérêt diffus, qui cherche à se manifester à travers des projets opérationnels et des politiques ciblées, s'explique par la constatation que l'industrialisme fondé sur l'entreprise de grande taille a épuisé ses capacités à régir le développement d'ensemble de la société. Dans cette optique, trois phénomènes d'égale importance, qui ont fait leur apparition dans les années 70 pour exploser par la suite, se sont entremêlés.

1.3.1. Il s'agit en premier lieu de la perte progressive en poids et en vitalité de l'entreprise de type tayloriste et fordiste, qui était la caractéristique de l'essor du vingtième siècle, et qui reposait sur la division scientifique du travail, la production de masse, les grandes dimensions et les économies d'échelle.

Chacun s'accorde à reconnaître que, dans le secteur de l'industrie, les grandes entreprises se sont diversifiées, des entreprises plus petites sont entrées en scène, les modèles d'organisation s'éloignent des modèles classiques de la standardisation fordiste et s'orientent vers une plus grande souplesse et polyvalence.

1.3.2. Le deuxième aspect important correspond à ce que les sociologues ont défini comme le passage à la société postindustrielle. Au-delà du débat, qui reste ici également ouvert, sur le rôle de l'industrie dans le développement des pays les plus avancés, il ne fait aucun doute pour les observateurs que la consolidation de systèmes locaux repose en grande partie sur l'intégration entre différents secteurs de production (surtout, mais pas seulement, entre l'industrie et les services).

1.3.3. Le troisième facteur est constitué par l'impact de la globalisation de l'économie - et de la compétitivité croissante qui en dérive - sur les grandes entreprises, amenées à se restructurer continuellement en introduisant de nouvelles technologies et en recourant à la déconcentration de la production et aux délocalisations, ce qui réduit leur dimension d'employeur.

La tendance, observée au niveau des entreprises de grandes et moyennes dimensions, à se concentrer sur leurs propres activités principales, favorise l'émergence de nouvelles PME dans les secteurs de la production et des services.

1.4. Dans son avis sur « Le rôle de l'administration publique dans le partenariat (article 4 du règlementcadre) », le Comité faisait déjà observer (points 1.4.6-1.4.6.4) que l'élargissement du partenariat aux acteurs économiques et sociaux coïncidait avec une évolution de la philosophie du développement dans la politique régionale, en correspondance avec la nature de la crise économique traversée et la difficulté de conjuguer croissance et emploi.

1.4.1. Le développement des économies locales est devenu l'un des axes stratégiques de la politique régionale, dans une perspective alliant la promotion du développement endogène aux efforts en vue d'attirer des ressources et des activités extérieures. Il est donc axé sur la valorisation des ressources humaines, la stimulation des nouvelles capacités « entrepreneuriales », la valorisation de l'environnement des entreprises et l'amélioration du climat des affaires.

1.5. Le Comité partage l'avis selon lequel le développement local est un facteur clé de la croissance de l'emploi - l'UE étant à cet égard loin derrière les États-Unis et le Japon -, et considère que la diversité culturelle de notre continent représente un atout supplémentaire qui n'a pas été encore suffisamment exploité, et qui a même été par trop étouffé au sein d'un modèle de développement excessivement centralisé et essentiellement de type centre-européen.

1.5.1. Nous savons désormais grâce à de nombreuses études en la matière que le transfert de ressources financières, qu'il soit important ou non, ne suffit pas à amorcer un processus de développement endogène.

En effet, à financement égal, on observe des zones territoriales dans lesquelles persiste une situation de semi-développement, et d'autres zones en revanche qui s'envolent vers des formes de développement auto-propulsé.

1.5.2. Le premier objectif du présent avis est de contribuer à identifier les facteurs et leur influence respective.

Le groupe d'étude estime que les facteurs dits immatériels - notamment la création d'une synergie entre les divers acteurs locaux - jouent un rôle déterminant.

1.5.3. Le deuxième objectif consiste à apporter des éléments de réponse à la question posée lors du Conseil européen de Corfou à propos de l'efficacité, dans la perspective du développement local, des instruments mis en place dans le cadre des politiques structurelles.

La Commission a répondu à cette question en élaborant un document de travail intitulé « Inventaire des actions communautaires en faveur du développement local et de l'emploi » ().

1.5.4. Le troisième objectif est de diffuser parmi les gouvernements, les régions, les administrations locales et les organisations économiques et sociales l'idée que le développement local est l'une des principales voies conduisant à la croissance de l'emploi.

Jusqu'à présent, seuls les gouvernements portugais, danois et irlandais se sont engagés sur cette voie, en adoptant une stratégie qu'ils ont formulée dans des mémorandums adressés au Conseil européen.

2. Définition du développement local

2.1. Le développement local ne suit pas un modèle unique. Si le caractère essentiel de la dimension locale est mis en exergue avec pareille insistance, c'est précisément parce que chaque réalité locale constitue un microcosme ayant sa spécificité propre, qui peut se développer suivant des parcours spécifiques.

2.1.1. Le financement d'un investissement sur un territoire donné n'est pas toujours un exemple de développement local, sinon tout relèverait du développement local : il s'agit simplement de la localisation particulière d'un investissement.

2.1.2. À quel facteur le succès ou l'échec de telle ou telle expérience tient-il ? Le résultat ne dépend pas véritablement des choix de production effectués : on relève en effet des cas de réussite dans l'industrie ou le tertiaire, de même que dans l'agriculture, ou encore dans d'autres situations associant ces secteurs. La véritable différence tient à ce que, dans les cas de succès, il a été possible de mobiliser toutes les ressources locales disponibles, de quelque type qu'elles soient.

2.1.3. Les initiatives locales ont précisément ce but : renforcer la capacité d'une zone particulière à chercher en toute autonomie la voie de développement qui lui est propre. Ainsi un environnement favorable au développement se crée-t-il sur la base des spécificités et des richesses de chaque territoire.

La force des initiatives locales dépend par conséquent de la mise en oeuvre d'un ensemble d'éléments : la dimension économique et la dimension sociale, l'intervention publique et l'initiative privée, les technologies les plus sophistiquées et les exigences les plus traditionnelles.

2.2. Le développement local peut être défini, du point de vue économique, comme un processus de changement et d'enrichissement des structures économiques sur un territoire homogène par ses caractéristiques culturelles, sociales et économiques, et comme l'utilisation, à des fins de développement, de toutes ces ressources qui, considérées sous un autre angle et de l'extérieur, n'auraient même pas été identifiées comme telles.

2.3. En outre, du point de vue spatial, on peut se demander s'il est nécessaire que le territoire coïncide avec une ou plusieurs unités administratives et si une certaine homogénéité politique est indispensable.

2.3.1. Le territoire concerné doit être délimité en fonction d'une dimension et d'une population minimales, significatives pour atteindre une masse critique.

Il convient de constituer autant que possible des zones diversifiées qui comprendraient un centre d'habitation et ses environs, de manière à ce que chacune renferme des ressources matérielles et immatérielles de nature diverse, qui préfigurent déjà une société plus développée et complexe.

2.4. Du point de vue social, le développement local est caractérisé par le rôle dirigeant des acteurs locaux.

Le contrôle local du processus de développement est le facteur qui permet de transformer tout investissement, quelle que soit sa provenance, en une action de développement local; c'est donc l'élément déterminant.

2.5. Enfin, du point de vue téléologique, le développement local doit conduire à une amélioration du niveau et de la qualité de vie de la population.

2.5.1. En ce sens, il ne saurait être évalué uniquement à l'aune de l'accroissement du capital et du travail utilisés, mais surtout en fonction de la mesure dans laquelle il réduit la dépendance des communautés locales par rapport aux aides extérieures et renforce leur confiance en leurs propres moyens, et en fonction de la manière dont il oriente les comportements individuels vers des objectifs communs à toute la collectivité.

2.6. Dans cette vision systémique et déjà abondamment expérimentée du développement local s'inscrit celle des « nouveaux emplois », qui découle en revanche des dernières mutations économiques et sociales, créatrices de nouveaux besoins.

2.6.1. Le Livre blanc, sous le titre « À la rencontre des nouveaux besoins » (Partie A), fait référence aux besoins qui « correspondent à l'évolution des modes de vie, à la transformation des structures familiales, à l'augmentation de l'activité professionnelle féminine, aux aspirations nouvelles d'une population âgée, voire très âgée », ainsi qu'à la nécessité de réparer les dommages causés à l'environnement.

2.6.2. Il s'agit essentiellement de services à forte intensité de main-d'oeuvre, dont l'initiative privée ne réussit pas à satisfaire la demande, si ce n'est aux conditions du marché noir, ou qui sont souvent trop onéreux pour le budget public.

Une nouvelle approche consiste à créer une zone d'« économie sociale », naissant de la rencontre entre l'initiative privée et le soutien public dans les secteurs de la demande et de l'offre.

2.6.3. Dans l'une de ses études, la Commission a évalué à environ trois millions d'emplois le potentiel de ces « nouveaux filons d'emplois », subdivisés en 17 secteurs de services : les services à domicile; la garde des enfants; les services commerciaux de proximité et l'artisanat; l'aide aux jeunes en difficulté et l'insertion; l'amélioration des conditions de logement; la sécurité; les transports collectifs locaux; la revalorisation des espaces publics urbains; le tourisme; l'audiovisuel; le patrimoine culturel; le développement culturel local; la gestion des déchets; la gestion des ressources en eau; la protection et l'entretien des zones naturelles; la réglementation, le contrôle de la pollution et les équipements correspondants; les nouvelles technologies de l'information et de la communication.

3. Observations générales

3.1. Le développement local, ses facteurs déclenchants et ses trajectoires constituent actuellement l'un des principaux objets d'intérêt pour la science et les politiques économiques.

3.1.1. Dans le domaine scientifique, les sciences sociales ont produit, surtout après les années 70, un important corpus de recherches et d'hypothèses sur les facteurs permettant la naissance et le maintien de systèmes locaux forts. Ces études, qui ont été menées grâce à la collaboration d'économistes, de sociologues et de politologues, ont abouti à un véritable ouvrage d'économie politique. Les interrogations qui motivent cet intérêt concernent la reproductibilité de ces systèmes, et se concentrent donc sur les possibilités de diffusion de modèles et d'expériences considérés comme avancés.

3.1.2. Dans le domaine des politiques économiques et du développement, on a vu se manifester un intérêt convergent. Pour les gouvernements et les instances économiques, les possibilités de croissance non exclusivement liées à la grande entreprise ont revêtu, surtout en Europe (mais également depuis peu dans des pays tels que les États-Unis), une importance croissante. Cette orientation a également reçu une consécration formelle au niveau communautaire à travers les lignes directrices du Livre blanc sur l'emploi, qui privilégient les itinéraires de développement centrés sur les petites et moyennes unités de production.

3.1.3. Dans de nombreux pays, les trajectoires du développement local n'ont pas été prévues ou programmées, et elles se sont écartées des voies classiques caractérisées par une planification centralisée.

C'est ce qui a permis de parler de « construction sociale du marché ». Par cette expression, on souligne le rôle important, dans la perspective du développement local, de facteurs autres que l'engagement des institutions et la planification économique : certes ces derniers aspects ont également leur place, mais elle est moins importante que celle d'autres paramètres, tels que la capacité, à maints égards autonome, des acteurs sociaux (chefs d'entreprises et travailleurs) à réunir les conditions favorables au « décollage » du marché et au développement endogène.

3.1.4. Du point de vue des acteurs publics - en premier lieu les acteurs locaux, mais également ceux qui occupent des fonctions à un niveau supérieur et qui ont des responsabilités plus larges -, le problème consiste dès lors à repérer les instruments pouvant faciliter cette construction sociale du marché.

3.2. Même si les diverses études réalisées en la matière privilégient tel ou tel paramètre, considéré comme essentiel, toutes s'accordent à reconnaître que les systèmes de développement local ont à leur origine une pluralité de causes.

C'est justement une interprétation systémique des raisons de cette réussite qui prévaut. Le principal motif du succès économique de certaines zones par rapport à d'autres est précisément que plusieurs facteurs agissent en synergie, assurant ainsi une cohérence systémique aux efforts des individus et des groupes sociaux.

3.3. Les stratégies de croissance les plus réussies se sont appuyées sur les petites et moyennes entreprises. En général, cette croissance a également entraîné la modernisation des systèmes de production, tant au niveau technique qu'au niveau organisationnel, ce qui a déterminé le passage de structures relativement simples et caractérisées par une tendance à la compression des coûts à des structures présentant une capitalisation, une productivité et une rémunération supérieures.

3.4. Mais ce serait faire preuve d'une vision limitative de ce type de développement que de considérer comme unités de référence les entreprises individuelles. En effet les potentialités et les capacités stratégiques des économies locales reposent sur le fait que les petites entreprises ont à leur disposition une série de moyens pour se comporter en grandes entreprises. Elles ont principalement recours à la constitution de systèmes d'entreprises, cette tendance étant apparue dans ces zones dotées de caractéristiques si particulières.

3.4.1. Souvent les systèmes regroupent des entreprises voisines les unes des autres : l'unité de référence devient ainsi le district industriel, selon la définition déjà classique de Marshall.

Les districts les plus simples sont dominés par une spécialisation traditionnelle, qui est le produit d'une culture artisanale préexistante. Ils se caractérisent par une plus grande incertitude du marché, la logique de la réduction des coûts et la nécessité de l'élasticité dans l'utilisation de la main-d'oeuvre.

3.4.2. Les systèmes plus complexes comprennent en revanche des productions diversifiées, éventuellement liées entre elles. On se rapproche alors des caractéristiques des zones-systèmes, qui se signalent précisément par une intégration poussée entre des entreprises ayant des productions différentes, ainsi qu'entre plusieurs secteurs de production. Cette cohésion est souvent favorisée par l'homogénéité des valeurs et par le rôle « cimentant » joué par les institutions publiques.

Dans les ensembles plus complexes, ce sont en revanche la division et la spécialisation du travail entre les entreprises, ainsi qu'une diversification plus importante dans la production qui prévalent.

Les cycles de production qui suivent ce modèle peuvent atteindre une complexité et une variété considérables, mais ils restent centrés sur les petites et moyennes unités de production.

3.4.3. Au fur et à mesure que la spécialisation se renforce, les marchés sur lesquels les producteurs de la zone opèrent s'élargissent et, pour un composant déterminé, ils peuvent même occuper le premier rang mondial (ou tout au moins compter parmi les rares fournisseurs spécialisés).

3.5. Bien que ces trajectoires aient leur origine dans l'industrie, les fonctions systémiques et l'intégration entre divers secteurs de production augmentent en général peu à peu. Les centres urbains en particulier, les villes - même peu importantes - favorisent le développement de structures économiques plus complexes, et parallèlement la consolidation de fonctions tertiaires. À l'exemple de certaines zones italiennes, généralement de dimensions subprovinciales, le facteur déclenchant du succès a été la combinaison d'un important noyau urbain industrialisé, du développement de districts industriels dans les zones périphériques urbanisées, acompagnées de l'essor de divers services tertiaires, et parfois également d'une agriculture de bon niveau. La conjonction de ces différents facteurs économiques a non seulement entraîné dans les cas mentionnés la formation de zones-systèmes solides et résistantes à long terme, mais a également amené un niveau élevé de revenus par habitant.

3.6. Ces parcours de croissance ont précisément besoin, pour pouvoir se prolonger, d'un aménagement en système, ce qui implique une flexibilité continuelle dans les produits, dans les combinaisons de production, dans l'utilisation de la main-d'oeuvre, et nécessite dès lors de pouvoir fonctionner en réseaux d'entreprises de secteurs différents.

3.7. Mais il est également indispensable de cultiver les facultés d'adaptation continuelle et d'innovation de ce réseau. C'est seulement par un renouveau continuel, l'amélioration de la synergie entre les diverses parties et la réalisation de progrès organisationnels et technologiques, que le réseau pourra répondre de manière concluante à la menace des défis extérieurs. Ceux-ci sont lancés, d'une part, par les pays plus pauvres, qui offrent un coût du travail inférieur et une plus grande souplesse dans la production, d'autre part, par les grandes entreprises, qui conservent leur propension à influer sur l'évolution de l'économie et sur les choix de politique économique.

4. Les facteurs du développement local

4.1. En premier lieu, il est intéressant d'examiner les facteurs qui sont à l'origine du succès d'un développement local spontané dans les zones connues.

4.2. On peut dès à présent indiquer que le facteur fondamental est constitué par l'existence d'une activité entrepreneuriale diffuse, très souvent d'origine ouvrière ou artisanale. Cette activité naît principalement dans des zones caractérisées par la présence de villes petites ou moyennes, une ouverture culturelle satisfaisante et une connaissance internationale des marchés. Elles se distinguent d'autres zones par l'existence d'un tissu social d'une grande cohésion, centré sur la famille paysanne, et sur des valeurs communautaires favorisant le contact et la coopération entre les différents acteurs.

On voit peu à peu se dégager une coopération en faveur du développement, qui s'étend progressivement et gagne l'ensemble du système social de dimension réduite, grâce également à la réunion de certaines conditions préalables sur le plan culturel (plus précisément, la présence de traditions politiques communes ou de caractéristiques communautaires).

4.3. Un rôle important est donc joué au départ par la famille, qui constitue une position de repli sûre pour les opérateurs prenant des risques (la famille comporte d'autres sources de revenus ou offre d'autres services, qu'elle assure directement à faible coût), et qui devient souvent un véritable espace économique, soit en tant que centre de décision et de fonctions, soit en tant que source de main-d'oeuvre « élastique » et peu coûteuse, celle-ci ayant compté pour une large part lors des phases initiales du développement local. Une gestion unitaire des ressources familiales permet de déployer des stratégies unitaires d'investissement et de constituer des entreprises familiales. Si le véritable noyau stratégique des petites entreprises est d'origine urbaine (petites villes), leur propagation est assurée par les entreprises familiales d'ex-agriculteurs, qui constituent la trame diffuse d'entreprises plus petites à caractère artisanal.

4.4. Outre l'attitude de cette catégorie diffuse de « micro- » et « néo-entrepreneurs », le comportement des travailleurs revêt une grande importance dans le cadre de cette coopération. Les relations industrielles qui s'établissent reposent largement sur la prédominance d'intérêts et d'objectifs de développement communs. Favorisée par les structures communautaires préexistantes et par des relations de réciprocité, l'attitude peu conflictuelle des travailleurs, non exclus des bénéfices du développement, garantit un processus de croissance sous le signe du consensus et de la coordination.

4.5. Il se crée ainsi un cercle vertueux entre divers éléments, qui jouent tous un rôle clé dans l'émergence de ce mode de développement, et qui devront ensuite être réordonnés afin qu'il puisse se maintenir : les traditions artisanales, non étouffées par le développement « fordiste », l'habitude - jamais interrompue - des marchés internationaux, les ressources et compétences financières, qui s'affinent au fil du temps, les infrastructures, peut-être limitées, mais couvrant l'ensemble du territoire concerné, sont autant de facteurs décisifs.

4.6. À cette réalité s'opposent des modes de développement très divers, certes spontanés, mais aussi très anarchiques, dont le facteur central est la présence, pour les entreprises, d'un réservoir de main-d'oeuvre à bon marché, qu'elles peuvent exploiter par le travail au noir et le travail à domicile.

Ici - notamment lors de la phase initiale de constitution du tissu industriel - il est très difficile d'identifier l'intérêt réciproque entre les entreprises et les communautés locales et de le qualifier de positif.

4.7. C'est lors d'une phase ultérieure que le rôle des institutions publiques, qui opèrent à divers niveaux et selon des modalités différentes, s'avère important.

4.7.1. Au niveau national, les formes d'intervention politique allant explicitement dans le sens du développement local ne sont pas suffisamment répandues. Les interventions - parfois involontaires - en faveur des systèmes d'entreprises de taille réduite ne manquent pas, telles les réductions de coûts ou certaines politiques fiscales et monétaires. Il s'agit généralement de mesures d'encadrement, qui visent davantage à supprimer les contraintes liées au marché qu'à les multiplier, et accompagnent ainsi le rythme du développement.

4.7.2. L'influence exercée au niveau local (par les communes et par les administrations publiques de niveau supérieur, telles les administrations régionales) est plus forte. Au niveau régional et local également, le choix des pouvoirs publics s'est porté, tout au moins à l'origine, sur des actions d'encadrement, visant à créer certaines conditions favorables au développement, plutôt que sur des interventions directes. Les choix des pouvoirs publics n'ont pas servi à guider le développement spontané, ils sont intervenus en aval. Parmi les formes d'intervention choisies, nous pouvons rappeler la promotion de sociétés financières locales, la création de consortiums entre entreprises et organismes publics, la mise en place d'infrastructures dans des zones équipées, l'organisation de l'information économique, le soutien à l'artisanat, les activités de formation professionnelle. Les communes peuvent à leur tour promouvoir de nouvelles initiatives. La planification territoriale influe sur les choix en matière de localisation des entreprises. Les pouvoirs locaux peuvent garantir la rapidité des procédures bureaucratiques et la régularité de l'administration.

4.7.3. Mais au-delà des modalités économiques de l'intervention publique, le rôle des acteurs institutionnels est encore plus marqué dans d'autres domaines. Ils peuvent en effet garantir l'organisation et le bon fonctionnement des services, de la santé, de l'école, des transports, du logement, etc. La présence d'un réseau de services efficace et d'un système de prévoyance sociale bien structuré crée les conditions favorables à un développement équilibré et à la diminution de certains coûts. En ce sens, l'intervention des institutions contribue à la modernisation, mais dans le même temps elle favorise l'intégration sociale, en atténuant les déséquilibres, les désavantages et les sources éventuelles de conflit.

4.8. Ce mode de développement s'est également caractérisé par la présence de ressources immatérielles, sur lesquelles l'attention a été attirée récemment.

Les identités de départ et les cultures territoriales ont valorisé les ressources humaines, chefs d'entreprises et travailleurs, favorisant également la constitution de systèmes de connaissances spécifiques sur une base territoriale.

Il est probable que ces facteurs socioculturels revêtiront de plus en plus d'importance à l'avenir.

4.8.1. La disparition de contraintes trop lourdes sur le plan technologique a certainement joué un rôle : aujourd'hui, l'innovation technologique n'est pas le « pré carré » des grandes entreprises, elle est à la portée des petites entreprises à base territoriale, qui peuvent même la promouvoir.

Mais pour ce faire, il est de plus en plus important de posséder et de développer un bon capital de ressources humaines.

4.8.2. Ici également, alors que dans le passé le développement des connaissances et des compétences a été à maints égards spontané, il nécessite actuellement des ajustements et des interventions actives des pouvoirs publics et d'agences de formation pour pouvoir maintenir ses caractéristiques positives.

Les besoins en compétences professionnelles de haut niveau, en métiers de l'artisanat, mais dans le même temps en polyvalence, sont devenus impérieux, et associent à la fois le système de formation, la vie des entreprises et les relations industrielles.

Il est désormais établi qu'il est devenu indispensable, dans les systèmes locaux également, de confier, aux différents niveaux, une partie des compétences et du savoir-faire aux ressources humaines, de telle manière qu'elles endossent davantage de responsabilités en matière de gestion et de contrôle autonome. À la différence du passé, ces nouvelles compétences professionnelles ne s'acquerront pas spontanément, mais nécessiteront un effort de formation ciblé de la part des institutions publiques ou autres, y compris des organismes privés spécialisés.

4.9. La naissance et l'évolution des systèmes locaux de développement, une fois la période héroïque révolue, se trouvent à un tournant, surtout si l'on veut créer les conditions favorables en laboratoire, au moyen de la coordination des efforts entre différents acteurs publics et privés. C'est à cet égard que le réseau d'activités, de connaissances et de soutiens nécessaire renvoie toujours plus à un projet conscient, capable de créer les conditions préalables à une régulation sociale et économique durable, et capable donc de garantir une perspective de développement endogène.

5. Les acteurs du développement local

5.1. L'objectif des initiatives locales est de conjuguer plusieurs forces et plusieurs facteurs en vue d'une mobilisation efficace autour de projets de développement.

Dans certains cas où la réalité est désormais plus structurée et où l'on est engagé depuis longtemps sur la voie du développement, cet agrégat de facteurs différents résulte d'un long processus reposant sur l'accumulation de ressources et leur combinaison naturelle et spontanée.

En revanche il importe aujourd'hui de reproduire un processus analogue sur de nombreux territoires qui ne l'ont pas connu, et qui n'ont pas encore une attitude consolidée en matière de coopération entre acteurs différents ou de convergence de divers facteurs.

Le problème qui se pose dès lors est de savoir quel acteur ou quel facteur peut servir de moteur dans ce processus de développement.

5.2. L'intervention communautaire, qui prévoit un soutien important - non seulement au niveau financier -, ainsi que les interventions nationales constituent sans aucun doute une aide considérable.

Mais c'est dans les territoires eux-mêmes que l'on doit rechercher le moteur principal du développement, parmi les acteurs susceptibles de s'organiser et de jouer un rôle durable et marquant.

À cet égard, il faut assigner un rôle déterminant au partenariat entre les pouvoirs publics et les forces sociales, inspiré du modèle de la concertation étroite.

5.3. Le rôle des pouvoirs publics est délicat et d'une importance prioritaire dans le processus de concrétisation des efforts communs des forces sociales essentielles dans une communauté donnée, et en premier lieu des partenaires sociaux.

Les pouvoirs publics - institutions locales de divers types - peuvent, s'ils réussissent à interpréter les vocations économiques et culturelles de « leurs » populations, créer cette cohésion sociale, cette coopération vers des objectifs communs, qui est l'un des fondements indispensables du développement local.

5.3.1. En général, à tous les niveaux, ils peuvent promouvoir des actions visant à favoriser l'initiative des acteurs sociaux : en levant les obstacles bureaucratiques et administratifs, en modernisant la législation, en réformant le marché de l'emploi, en organisant l'aménagement du territoire, en promouvant la formation professionnelle, notamment pour les nouvelles professions, en procédant à des interventions financières ciblées et en créant de nouveaux instruments financiers, ou en instaurant des structures de conseil et de soutien.

5.3.2. Les pouvoirs publics peuvent notamment :

- opérer comme de véritables agents de développement;

- apporter les moyens nécessaires pour la préparation de projets et d'activités novateurs;

- établir des enceintes fixes d'échanges, de liaison et de décision entre les partenaires sociaux et d'autres acteurs locaux apportant des ressources et de nouveaux intérêts;

- trouver et canaliser les diverses sources financières, locales ou non locales;

- sélectionner, avec les experts les plus reconnus, les projets les plus réalistes et les plus susceptibles de réussir.

5.3.3. Dans ce contexte, il importe d'identifier les tâches distinctes et complémentaires qui incombent aux administrations locales, régionales, nationales ou communautaires.

5.3.4. Le rôle des pouvoirs publics locaux - souvent sous-évalué ou improprement analysé - est donc un rôle pivot pour :

- le démarrage des activités de développement;

- la garantie de la cohésion nécessaire à leur stabilisation à long terme.

5.4. La présence de partenaires sociaux enracinés dans les traditions et les fonctions locales est tout aussi vitale. Les partenaires assurent en effet eux aussi certaines fonctions indispensables :

- la présence d'une organisation bien enracinée, qui permet de connaître l'ensemble des problèmes, des potentialités et des ressources;

- une activité de médiation entre tous les intérêts présents, qui permet d'effectuer une synthèse complète des aspirations sociales présentes dans une communauté donnée, et de doter le développement de contenus et d'objectifs;

- la conjonction de divers intérêts, qui peut assurer un excellent équilibre entre les besoins des salariés, d'une part, et donc les revendications en matière de solidarité sociale et, d'autre part, les requêtes d'efficacité avancées par les entrepreneurs ou les créateurs d'idées;

- la contribution au processus de la construction et à celui de la sélection des projets valables;

- le maintien d'une attention vigilante, afin de garantir un impact positif maximum sur le développement, associé à des coûts sociaux minimums;

- une transparence accrue de l'utilisation des fonds.

5.5. Les organisations de volontaires. Elles ont pour l'essentiel les mêmes tâches que les partenaires sociaux, mais limitées à leur propre secteur d'intérêt.

Ainsi les environnementalistes pourront-ils contribuer, par exemple, à la mise en place d'un développement durable ou à l'identification de productions et de services liés à la protection de l'environnement et générateurs d'emplois.

5.6. Les institutions économiques, telles que les Chambres de commerce, peuvent accomplir un travail utile de prévision, de promotion et de liaison avec le marché.

5.7. Les institutions culturelles, publiques et privées, des écoles aux instituts de recherche, instituts de formation professionnelle, bibliothèques, musées, etc. ont un rôle central à jouer, dans la mesure où elles orientent leurs activités pour les mettre au service de l'initiative de développement et en sont elles-mêmes parties intégrantes (parcs technologiques, parcs archéologiques, ...).

5.8. Enfin, il est fondamental d'associer les citoyens, non seulement en tant qu'acteurs, mais en tant que cibles d'une croissance qui ne saurait être seulement économique, mais doit également être culturelle.

Les citoyens peuvent être associés selon diverses modalités.

Le degré minimal est l'information, mais dans certains cas, comme dans le Connemara occidental (Irlande), ils pourraient être appelés à participer financièrement.

5.9. En d'autres termes, les particularités et la croissance des initiatives de développement local représentent un contrôle sur le terrain de l'implantation du partenariat et de ses potentialités en tant que ressource supplémentaire pour le développement. Les nombreuses insistances méthodologiques sur ce point peuvent être associées à la conception partagée par tous les acteurs d'une communauté locale, selon laquelle le partenariat est l'une des ressources essentielles permettant le démarrage des initiatives de développement. En ce sens, au rôle des pouvoirs publics consistant à promouvoir le développement et à prévoir des incitatifs s'ajoute celui des partenaires sociaux et de toutes les forces actives à l'échelon local, consistant à garantir la cohésion sociale et la communauté d'intentions.

6. Les avantages du développement local

6.1. Outre la création d'emplois, le principal effet-objectif du développement local réside dans une répartition plus juste de la prospérité, le transfert de ressources étant réduit au minimum.

6.2. Cette prospérité accrue bénéficie au reste du pays, aussi bien par la décongestion des zones fortement urbanisées que par la protection des zones rurales à l'abandon.

La résistance croissante qu'opposent les travailleurs et leurs familles à émigrer pour chercher un emploi se résout sur place, là où les gens ont leurs racines.

6.3. L'utilisation des ressources locales - matérielles et immatérielles - exalte et préserve la richesse de la diversité culturelle européenne.

À l'époque de la compétitivité globale, les avantages d'une approche territoriale qui, mettant en oeuvre les ressources typiques, mise sur la qualité et la différence dans l'offre des biens et des services, apparaissent clairement. Une telle approche s'oppose dans le même temps au nivellement des prix et de la qualité des productions de masse.

6.4. On voit clairement se profiler les avantages qui en découlent pour les finances nationales, et qui tiennent au passage d'une approche fondée sur le soutien à des mesures actives d'insertion dans les circuits du travail, de la production et du marché, ainsi qu'à l'élimination des coûts du non-développement local.

Le propos pourrait être résumé ainsi : oui aux mesures de soutien, mais il faut avant tout stimuler le système immunitaire.

7. Les instruments communautaires

7.1. Comme déjà mentionné dans l'introduction (point 1.5.3), une des questions à laquelle il convient de répondre a été posée lors du Conseil européen de Corfou à propos de l'efficacité, dans la perspective du développement local, des instruments mis en place dans le cadre des politiques structurelles communautaires.

7.1.1. Pour apporter des éléments de réponse à cette question, les services de la Commission ont élaboré un document de travail, intitulé « Inventaire des actions communautaires en faveur du développement local et de l'emploi » ().

7.2. L'intérêt pour le développement local avec le concours des Fonds structurels remonte au début des années 80 et l'objectif de la promotion du développement endogène apparaît déjà en 1984 à l'article 15 du Règlement du FEDER () pour ensuite être mis davantage en évidence à l'article 1 littera c du même Règlement à l'occasion de la réforme des Fonds structurels en 1988 ().

7.3. L'Inventaire répertorie trois fonctions assumées par les instruments communautaires : soutien des expériences pilotes, promotion des réseaux européens d'initiative pour diffuser les bonnes pratiques; transposition des processus de développement local dans les politiques structurelles.

À ces fonctions correspondent trois instruments budgétaires :

- les actions spécifiques de soutien aux expérimentations (entre autres, via LEDA, Ergo, EGLEI, ELISE, TURN, PAUVRETE, ILE, SPEC) destinées surtout au renforcement du processus innovant;

- les programmes d'initiative communautaire pour la diffusion des bonnes pratiques (notamment Leader, Now, Horizon, Interreg, Regis);

- les programmes communautaires d'aide aux politiques structurelles nationales.

À ces actions, il convient d'ajouter le programme des Centres européens d'entreprise et d'innovation ayant permis, depuis son lancement en 1984, la création ou la consolidation de quelque 5 600 entreprises innovantes ayant généré 27 000 emplois directs.

7.3.1. Sur le plan financier concret, il apparaît, pour les trois instruments budgétaires susmentionnés, que la part destinée au développement local pour la période de programmation 1989-1993 a été, respectivement, de 64 % (mais le volume est modeste), de 30 % et de 5 %.

7.4. Le même document de la Commission souligne l'utilisation marginale des instruments en faveur des initiatives locales. Mais même cette évaluation semble optimiste à la lumière de la définition de « développement local », que l'on trouve au chapitre 2 du présent avis. En effet, l'analyse de la Commission est purement quantitative, destinée, plus qu'autre chose, à démontrer la capacité des instruments actuels à soutenir une politique de développement local et même à préconstituer un hinterland historique pour les futurs développements positifs de ces politiques.

7.5. Le Comité peut néanmoins marquer son accord avec cette approche si l'on considère la période prise en compte comme une période expérimentale par rapport à laquelle il faut maintenant progresser en formulant des propositions d'adaptation des méthodes et des instruments aux différents niveaux, communautaire, national et local.

7.6. Le fait que pour la période de programmation 1994-1999 les prévisions relatives à la part du développement local pour les trois instruments budgétaires soient passées respectivement à 70 %, 51 % et 10 % ne peut être considéré comme suffisant. Ces pourcentages sont encore trop faibles pour ce qui est de l'essentiel, à savoir les cadres communautaires d'appui. D'autant plus qu'il s'agit, dans ce cas, de pures projections quantitatives, qui ne répondent pas à la question : combien parmi les actions dites de développement local seront-elles véritablement de cette nature ?

7.7. Parmi les instruments énumérés, il convient d'en mentionner deux qui, seuls, se révèlent véritablement aptes à soutenir une politique de développement local : Leader et les subventions globales.

7.7.1. Leader, programme d'intérêt communautaire visant le développement des zones rurales, bénéficie d'une méthodologie désormais rodée avec succès, qui met en valeur l'initiative des acteurs locaux.

7.7.1.1. Ces acteurs sont les GAL (Groupes d'action locale), dans une zone de dimensions réduites, qui élaborent, sur base d'une analyse préalable, le « Business plan » - qui comprend les axes stratégiques de développement et les critères de sélection de projets - en accord avec l'organisme intermédiaire ou l'administration responsable.

7.7.1.2. Les GAL se sont ensuite constitués en réseaux, au niveau régional, national et communautaire, ce qui a permis de confronter les expériences et les méthodologies, de mettre en évidence les bonnes pratiques et de cerner les problèmes et les difficultés.

7.7.1.3. Les difficultés portent essentiellement sur :

- l'organisation interne du GAL, y compris dans ses rapports avec la population;

- les rapports avec l'organisme intermédiaire et l'administration;

- la découverte de moyens financiers et la distinction entre les procédures communautaires d'accès aux fonds;

- la durée de la programmation.

Une partie de ces difficultés a été traitée et les résultats apparaissent dans Leader 2.

7.7.2. Les subventions globales constituent l'instrument de financement ayant manifestement le mieux répondu aux exigences de la méthodologie décrite, en ce qu'il amplifie l'autonomie de gestion des GAL. Sa caractéristique essentielle est l'application du principe de subsidiarité.

L'organisme intermédiaire chargé de la gestion des subventions globales doit être l'émanation d'un consensus local et peut être privé, public ou mixte. Il doit être situé dans la région concernée et associer les acteurs socioéconomiques.

La gestion financière des subventions est plus autonome et plus adaptée au rythme des opérations sur le terrain.

7.7.2.1. Toutefois, le recours à cette forme de financement a été plutôt limité dans les faits (pour la période 1989-1993, 31 subventions globales pour un montant de 687 MECU) et cela aussi bien par manque d'information au niveau régional et local que par la prédilection des gouvernements nationaux pour le maintien du contrôle centralisé des canaux financiers.

7.7.3. Il est clair, sur la base des éléments fournis, qu'il est possible et nécessaire de faire davantage, sur le plan communautaire, pour adapter les instruments, les règles et les procédures et pour améliorer l'organisation des interventions et l'information.

Mais le rôle essentiel revient aux gouvernements nationaux, aux autorités régionales et aux collectivités locales, surtout en matière de compréhension des potentialités et de l'efficacité des actions de développement local, lorsqu'elles sont basées sur une méthodologie correcte et sur le partenariat.

7.7.3.1. Le passage de la phase expérimentale à la diffusion des expériences requiert surtout une meilleure organisation de la Commission afin de faciliter l'accès des intéressés et d'adapter les instruments existants en y intégrant les méthodologies expérimentées au cours de la première phase.

La création au sein de la DG XVI d'une direction spécifique en matière de développement local est de bon augure pour une évolution dans ce sens.

7.7.3.1.1. En outre, une coordination est nécessaire entre tous les services intervenant à divers titres dans le développement local, et, en particulier, pour les PME, la culture, l'environnement et les énergies alternatives, le tourisme rural, la recherche et développement, afin de mettre en place des liens d'articulation étroits entre les diffférents instruments et la politique communautaire.

7.7.3.1.2. L'Inventaire lui-même souligne la fonction centrale que pourrait assurer l'assistance technique, si le recours à cet instrument n'était pas absorbé dans sa quasi-totalité par les administrations nationales.

Il s'agit donc de réorienter ses fonctions et de les associer à des cours de formation pour acteurs locaux de développement afin d'apporter un appui efficace, y compris à la création d'agences de développement régional.

7.7.3.2. Si la promotion des actions de développement local se faisait avec la collaboration sans réserve de la part des gouvernements nationaux et régionaux, y compris à leur initiative, le processus subirait une accélération incalculable et les bénéfices en termes d'innovation sociale et d'emploi ne tarderaient pas à se manifester.

7.7.3.2.1. Les procédures prévues par le Conseil d'Essen pour la mise en oeuvre du Plan d'action pour l'emploi dans le cadre de la surveillance multilatérale, dont devra être chargé le Comité permanent pour l'emploi, réformé et à nouveau opérationnel, pourraient également contribuer à la réalisation de cet objectif.

8. Les nouveaux gisements d'emplois

8.1. L'exploitation des 17 nouveaux gisements d'emplois, mentionnés dans le présent avis au point 2.6, et la suppression des obstacles, qui rendent plus difficile la création des « nouveaux emplois », destinés à apporter une réponse aux nouveaux besoins induits par les mutations économiques et sociales, tout en se situant naturellement dans le cadre du développement local, méritent un examen séparé.

8.1.1. Un nouveau document de la Commission a été rendu public en juin 1995 - alors que la rédaction de l'avis était déjà dans une phase avancée - sous le titre « Une stratégie européenne pour encourager les initiatives locales de développement et d'emploi » (). Ce document s'occupe surtout de cerner les nombreux obstacles, d'ordre financier, juridique, professionnel et administratif, qui font barrage à cette stratégie et de formuler des propositions concrètes et des suggestions pour les surmonter.

Il réitère les affirmations avancées dans les études antérieures selon lesquelles l'importance de cette stratégie peut être évaluée par un impact quantitatif sur l'intensité d'emploi de la croissance, estimé à environ 0,2 point par an (entre 140 000 et 400 000 postes de travail), ce qui représente 40 % environ de l'objectif fixé par le Libre blanc du président Delors.

8.2. Le Comité marque son accord de principe avec les analyses et les propositions contenues dans le document, tout en émettant une réserve générale sur son orientation, dans la mesure où le document ne place pas les initiatives visant la création des « nouveaux emplois » dans le contexte plus large du développement local, avec ses itinéraires et ses méthodologies.

8.3. Parmi les secteurs cités (voir point 2.6.3), le secteur relatif aux « Services à domicile et la garde d'enfants » semble particulièrement prometteur, car il couvrirait ou mentionnerait également l'assistance à domicile aux personnes âgées, aux malades, et aux personnes handicapées. Il s'agit de catégories de personnes auxquelles, dans de nombreux pays, les dépenses sociales ne sont pas en mesure d'assurer une aide adéquate, alors que d'autre part le secteur privé sélectionne la demande en excluant les plus nécessiteux.

8.3.1. C'est l'occasion de favoriser la création d'un important secteur intermédiaire, d'économie sociale, composé d'entreprises privées, de coopératives, d'associations sans but lucratif, qui puisse assurer les services aux personnes et les services à domicile (parmi lesquels, les crèches, les blanchisseries, les services d'entretien ménager et de jardinage, les services de petite maintenance, l'aide administrative, la préparation des repas, etc.) à coûts relativement réduits grâce à l'intervention du secteur public et à la négociation collective entre les partenaires sociaux pour les services prestés à des salariés de grandes entreprises et de PME.

8.3.1.1. Dans le secteur du marché social, ces entreprises devraient opérer dans des conditions de concurrence, réglementées par des normes précises de qualité définies par l'État et contrôlées par les pouvoirs locaux.

8.3.1.2. Le coût des services pourrait être réglé par le biais de la demande (comme cela se fait pour certaines expériences en France, en Belgique et maintenant en Finlande et pour certaines formules en voie d'expérimentation aux Pays-Bas et dans la République fédérale d'Allemagne) par le biais d'un chèque-service remis localement aux familles en remplacement de la prestation sociale.

Les économies pour le secteur public, les encouragements à la création de nouvelles entreprises, la lutte contre le marché noir et la simplification administrative qui en découlent sont évidents.

8.4. Les initiatives prévues dans les 17 secteurs se heurtent à de nombreux obstacles dus aux réglementations nationales.

8.4.1. Parmi les obstacles essentiellement de nature financière l'on peut citer, en particulier, le coût de l'investissement de départ, les difficultés d'accès au crédit pour les microentreprises (encore plus importantes que pour les PME) et la solvabilité des familles qui ont besoin de ces services.

8.4.1.1. Le document de la Commission, outre le chèque-service, propose l'institution de fonds communs de placement locaux. C'est une proposition excellente et dont la validité s'étend à toutes les actions de développement local, car de tels fonds permettent le rapport direct entre l'épargne des familles et les projets de développement de leur propre milieu d'habitation.

8.4.2. Une autre difficulté consiste à trouver des opérateurs polyvalents, préparés aux délicates interventions d'assistance et d'accompagnement, et capables d'utiliser les nouvelles technologies de l'information.

8.4.2.1. Il s'agit d'associer l'éducation et la formation professionnelle avec les techniques de communication, les instruments télématiques et de protection de l'environnement, en reconnaissant ces professions polyvalentes par de nouveaux diplômes et de nouvelles qualifications.

8.4.3. Les obstacles de nature juridique et réglementaire sont nombreux car :

- souvent ils ne prévoient pas ou ne permettent pas la pluralité des activités ou le cumul de plusieurs sources de revenus;

- ils ne prévoient pas de statut juridique adapté à des organisations mixtes secteur public/secteur privé.

8.4.3.1. Les propositions avancées sont les suivantes :

- formes de société, qui facilitent les activités multiples;

- le cumul entre l'indemnité de chômage et une activité rémunérée;

- la création d'un statut d'entrepreneur pour les associations sans but lucratif, aux mêmes conditions fiscales que pour le travail salarié.

8.4.4. Enfin, les difficultés majeures découlent de l'excessive centralisation et verticalisation des fonctions de l'administration publique et de la faible connaissance des processus de développement local.

8.4.4.1. Une fois de plus, il faut souligner la nécessité de l'application du principe de subsidiarité, y compris dans les États membres, en décentralisant l'activité administrative et en créant des instruments techniques locaux, comme les agences de développement, en recourant à la méthode du partenariat économique et social et en associant le public et le privé.

9. Conclusions

9.1. Une redéfinition des parcours de développement par rapport aux orientations qui ont prévalu en Occident durant la majeure partie de l'après-guerre est actuellement en cours. Ainsi que le démontre également le Livre blanc de la Commission, le type de développement intégré, fondé sur la grande entreprise et sur la demande, n'est plus viable ou, du moins, ne contribue plus à la dimension sociale ni à l'intensité d'emploi de la croissance.

Seule une diversification des modèles classiques de développement peut apporter une combinaison correcte de la croissance et des composantes qualitatives (emploi, développement endogène, renforcement des droits et des chances).

En ce sens, le développement local constitue l'un des facteurs déterminants - mais non le seul - d'un développement économique renouvelé et équilibré. En effet, la notion de développement local recouvre une multiplicité d'ingrédients divers - considérés isolément ou, de préférence, dans leur ensemble -, à savoir la petite taille de l'entreprise, l'attention accordée à la qualité des produits, la spécialisation souple, le caractère multisectoriel des interventions, l'articulation entre les acteurs privés et les organismes publics et l'impact positif sur l'emploi.

Le développement local est donc un vaste conglomérat, expression synthétique et symbolique d'un développement comportant des incidences largement positives tant dans le domaine économique que social.

Dans ce contexte, le développement local ne permettra pas de résoudre le problème de l'emploi, mais il peut y contribuer sensiblement en proposant un modèle de développement durable. En outre, ce type de développement exalte les relations entre croissance, participation et responsabilité; il soutient et nourrit de nouvelles capacités entrepreneuriales; il respecte les racines culturelles et optimise le rapport entre investissements, développement endogène et emploi. De ce dernier point de vue, il peut également constituer un moyen d'affronter les difficultés qui se présenteront à l'avenir à la suite de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. La politique régionale doit s'appuyer sur deux axes principaux : les grandes infrastructures et le développement local.

9.2. Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus, une multitude d'agents et de facteurs contribue à définir un type de développement qui se caractérise par les traits suivants : il s'agit d'un développement

- endogène, car fondé précisément sur la valorisation des meilleures ressources matérielles et immatérielles présentes dans les zones concernées;

- diversifié eu égard précisément à la capacité de rassembler et d'exprimer les vocations économiques et sociales tout à fait spécifiques et originales.

9.3. Pour réussir, cette politique ne devra pas se limiter à une « approche locale », mais prendre harmonieusement place dans le marché intérieur, grâce à l'intégration des différents secteurs de production, la jonction avec le développement exogène, l'insertion dans l'aménagement du territoire européen et la constitution de réseaux avec les autres zones de développement local.

9.4. On ne peut ignorer que les facteurs énumérés au chapitre 4 font d'une manière générale défaut précisément dans les zones qui sont périphériques en termes de développement, mais dont le tissu social est déjà atteint par les retombées négatives de celui-ci. L'esprit d'entreprise y est faible et peu répandu; la gestion unitaire des ressources familiales y est de plus en plus difficile; et l'occasion de passer de la famille paysanne à l'entreprise artisanale y a été le plus souvent manquée.

9.5. Face à de telles situations, qui sont les plus courantes, il faut faire oeuvre de restauration : les organisations socioéconomiques et les associations de bénévoles doivent rétablir les valeurs communautaires et l'économie sociale doit prendre le relais de la fonction économique des familles. Il s'agit (comme indiqué au point 4.9) de recréer en laboratoire les conditions favorables à une structuration sociale du marché à travers un projet réfléchi accordant une place majeure au rôle de l'administration publique au sens large.

9.6. Cela dit, qu'est-ce qui permet à des éléments souvent dispersés de dégager la productivité la plus forte et d'assurer une plus grande continuité de résultats en mettant un terme à l'éparpillement et en amorçant un développement autoentretenu ? Le ciment est constitué par le rôle des pouvoirs publics et des partenaires sociaux à des degrés divers d'importance et de responsabilité. Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus, l'élément déterminant tient à la fonction remplie par ces acteurs et, notamment, au rôle charnière qu'assument les pouvoirs publics à leur niveau de compétence respectif pour provoquer un saut et stabiliser les parcours de développement : pour passer de formes de développement spontanées, mais souvent irrégulières, à des mécanismes plus structurés et plus stables de création d'activités et d'emploi. Ces agents remplissent donc une fonction déterminante - et qui requiert une attention particulière - de moteur du développement, d'incitation à l'égard des nombreux acteurs intervenant au niveau local et de mise en place de règles de coopération qui accroissent la participation des communautés locales à la réalisation d'objectifs et à l'obtention de résultats jugés satisfaisants.

9.7. La Commission paraît consciente du rôle qui peut lui être assigné dans ce contexte - fortement caractérisé par la subsidiarité. L'un des efforts majeurs à déployer par les autorités communautaires aura précisément pour objet d'assurer la diffusion des informations et des connaissances appropriées à l'intérieur de ce segment d'acteurs afin de leur permettre de constituer entre eux un véritable réseau d'agents de développement capables de mobiliser les forces et les ressources jugées essentielles pour générer des projets et des résultats convaincants.

À cet effet, la Commission doit mieux définir les éléments essentiels qui caractérisent une action de développement local s'articulant sur l'engagement des acteurs locaux. Le document de travail de la DG XVI, « Actions innovatrices dans le cadre des Fonds structurels 1994-1999 » (), fixe les orientations à suivre pour stimuler et promouvoir les actions de développement local dans le cadre des ressources dégagées au titre de l'article 10 du FEDER. De l'avis du Comité, cette démarche va dans la bonne direction mais les ressources engagées (270 MECU) sont insuffisantes et il conviendrait à tout le moins d'utiliser également les ressources relatives à l'article 6 du Fonds social et l'article 8 du FEOGA.

9.7.1. En effet, un effort bien supérieur s'impose pour mener à bien une action d'information auprès des administrations publiques régionales et locales, des organisations socioprofessionnelles et des associations de bénévoles, pour former les agents de la fonction publique et les experts, et enfin pour lever les résistances des autorités nationales. Le but poursuivi pourrait être de réorienter un pourcentage plus important des CCA vers les objectifs du Livre blanc en matière d'emploi (développement local, PME, nouveaux gisements d'emploi) et, pour ce faire, de mieux tirer parti des programmes d'intérêt communautaire.

9.8. Le Comité estime avoir un rôle à jouer à cet égard, notamment à travers le lancement d'initiatives visant à diffuser ces idées dans les États membres par le biais des organisations économiques et sociales et des relations qu'il entretient avec ses homologues nationaux.

Fait à Bruxelles, le 25 octobre 1995.

Le Président

du Comité économique et social

Carlos FERRER

() Livre blanc « Croissance, compétitivité, emploi » (p. 139).

() JO n° C 161 du 21. 6. 1984, p. 1.

() Doc. SEC(94) 2199.

() SEC(94) 2199 du 19. 12. 1994.

() Règlement CEE n° 1787/84 du Conseil du 19. 6. 1984.

() Règlement CEE n° 4254/88 du Conseil du 19. 12. 1988.

() Doc. COM(95) 273/95.

() XVI/261/95.