COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, le 20.12.2011 
SEC(2011) 1589 final 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION 
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT 
Accompagnant le document 
PROPOSITION DE DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL 
sur l'attribution de contrats de concession 
{COM(2011) 897 final} 
{SEC(2011) 1588 final}  
 
FR 2   FR RÉSUMÉ 
DE L'ANALYSE D 'IMPACT DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE SUR L 'ATTRIBUTION DE 
CONTRATS DE CONCESSION  
1. DEFINITION DU PROBLEME  
Les contrats de concession sont  couramment utilisés par les pouvoirs publics pour assurer la 
livraison de services ou la construction d’in frastructures. Les concessions supposent un 
accord contractuel entre l’autorité publique et  un opérateur économique (le titulaire de la 
concession) dans le cadre duquel ce  dernier fournit des services ou effectue des travaux et est 
rémunéré de manière substantielle par l’autorisa tion qui lui est faite d’exploiter les travaux ou 
les services. Les concessions constituent une mani ère particulièrement intéressante de réaliser 
des projets d’intérêt public quand les autorités gouvernementales ou locales doivent mobiliser 
des capitaux et un savoi r-faire privés afin de pallier de s ressources publiques limitées. Elles 
sous-tendent une part importante de l’activ ité économique de l’UE et se rencontrent 
particulièrement dans les entreprises de réseau et dans la fourniture de services d’intérêt 
économique général. Les titulaires de concessi ons peuvent, par exemple,  construire et gérer 
des autoroutes, fournir des se rvices aéroportuaires ou exploite r des réseaux de distribution 
d’eau. 
Les concessions impliquant des partenaires priv és constituent une caté gorie particulière de 
partenariat public-privé (PPP)1. D’après les informations dis ponibles, on peut affirmer que 
plus de 60 % de tous les contrats de PPP pe uvent être classés da ns la catégorie des 
concessions. En tant que modèle dans lequel, à titre de rémunération, le partenaire privé se 
voit octroyer le droit d’exploiter soit le travail soit le service, avec les risques financiers que 
cela comporte, les concessions constituent un cadre légal pratique pour la réalisation de travaux publics grâce aux PPP et pe rmettent ainsi d’assurer de nombreux travaux et services 
publics bien nécessaires, sans que ces actifs ne figurent sur le bilan des administrations 
publiques. 
Dès lors qu'elle implique une allocation efficace de s fonds publics, la passation de contrats de 
concession (et, donc, indirectement de PPP) es t un sujet de préoccupation dans le contexte 
actuel de contraintes budgétaires strictes et de  difficultés économiques affectant la plupart des 
États membres de l’UE. L’initiative sur les co ncessions doit être perçue comme une mesure 
susceptible de contribuer à assurer une attribut ion plus efficace des fonds publics en créant les 
conditions pour une passation de marché concurrentielle. 
À l’heure actuelle, l’attribution de concessions de services  relève uniquement des principes 
du traité (égalité de traiteme nt, non-discrimination, transparen ce et proportionnalité), alors 
que les concessions de travaux  (à l'exception du secteur des se rvices d'utilité publique) sont 
également partiellement couvertes par des dis positions de droit dérivé. En revanche, les 
contrats de passation des marché s publics relèvent du droit dérivé détaillé (portant sur les 
secteurs «classiques» et «s ervices d'utilité publique»).
2 
                                                 
1 Aux fins de leur traitement statisti que, les concessions sont définies comme  des projets dont les recettes sont 
majoritairement générées par des tiers usagers tandis que, dans les PPP, les recettes proviennent majoritairement 
d'autorités publiques.  
2 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du C onseil du 31 mars 2004 relati ve à la coordination des 
procédures de passation des marchés public s de travaux, de fournitures et de  services, et directive 2004/17/CE du 
 
FR 3   FR Le manque de clarté des règles de l’UE régissa nt les concessions est la cause principale des 
problèmes mis en lumière par la  situation actuelle: insécurité  juridique (1.1), barrières à 
l’entrée (1.2.) et manque de ga ranties juridiques adaptées pou r les soumissionnaires (1.3.). 
1.1. Manque de sécurité juridique provoqua nt des inefficacités économiques 
L’insécurité juridique affecte à la fois la défi nition de la concession et le régime juridique 
applicable. La définition actue lle ne permet pas de faire f acilement la distinction entre 
concessions et contrats publics (et également entre concessions de travaux et concessions de services). Bien que la Cour de justice ait précisé que la caractéris tique essentielle d'une 
concession réside dans le risque  inhérent à l’exploi tation d’un travail ou d’un service que le 
concessionnaire doit prendre en charge, des éléments fondamenta ux de la définition, tels que 
le niveau et le type de risque, ne sont touj ours pas définis. En outre , le contenu précis des 
obligations de transparence et de non-discrimination qui découl ent du traité reste imprécis. 
Les cadres légaux nationaux ne fournissent pas de solution au problème non plus, car, pour les 
mêmes raisons, leur conformité aux règles de l’UE ne peut pas être facilement assurée. 
La situation actuelle d’insécurité à différe nts niveaux est à l’origine d’inefficacités 
économiques importantes et porte préjudice aux pouvoirs et entités adju dicateurs, aux acteurs 
économiques et aux utilisateu rs des services. En effet,  pour les pouvoirs et entités 
adjudicateurs, le manque de sécurité juri dique augmente le risque d’annulation ou de 
résiliation anticipée de marchés pa ssés de manière illégale et le s dissuade, en fin de compte, 
d’avoir recours à des concessions chaque fois que  ce type de marché peut s’avérer bénéfique. 
En outre, les acteurs économiques peuvent être moins enclins à s’engager dans des projets qui 
peuvent avoir été soumissionnés en  violation du droit de l’UE. Un manque d’intérêt pour les 
concessions peut également avoir un effet néga tif sur le recours aux PPP et, par conséquent, 
compromettre l’amélioration de l’efficacité et de  l’innovation pour la fourniture de services 
essentiels aux citoyens de l’UE. 
1.2. Barrières à l’entrée 
Outre l’insécurité juridique, la situation actuelle  se caractérise par la présence de barrières à 
l’entrée sur le marché. 
Les systèmes juridiques des États membres di vergent grandement en  ce qui concerne le 
champ d’application des règles vi sant l’attribution des concessions , le niveau de publication et 
les normes de transparence, le choix des procédures , les critères de sélect ion et d’attribution et 
les spécifications techniques. Cette situation fa vorise la fragmentation des cadres nationaux, 
qui est encore aggravée par des pratiques souvent  illégales de la part des pouvoirs et entités 
adjudicateurs, telles que l'attribution directe de  contrats de concession ou l’usage de critères 
non objectifs. 
Il en résulte que les acteurs économiques se  retrouvent confrontés à des conditions de 
concurrence inéquitables, se traduisant souve nt par la perte de débouchés commerciaux. De 
nombreuses personnes ayant répondu aux consu ltations publiques ont confirmé que cette 
situation génère des coûts liés au conseil juridiqu e et à la nécessité de connaître en profondeur 
les particularités locales et cr ée des obstacles à l’entrée sur le marché pour les acteurs ne 
faisant pas partie pas de l’UE. En plus du préjud ice que cela porte aux co ncurrents situés dans 
d’autres États membres, les entités adjudicatric es et les consommateur s risquent d’y perdre 
car ils ne bénéficient pas du rapport qua lité/prix qu'ils aura ient pu espérer. 
                                                                                                                                                         
Parlement européen et du Conseil du 31  mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés 
dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des tr ansports et des services  postaux (JO L 134, 30.4.2004).  
 
FR 4   FR 1.3. Protection juridique insuffisante des soumissionnaires 
Les concessions de services, et jusqu’à un ce rtain point les conce ssions de travaux, ne 
relèvent pas des règles établissa nt des voies de recours dans le domaine des marchés publics. 
Par conséquent, les soumissionnaires victimes d’un acte délictuel ne bénéficient pas de la 
protection juridique étendue fournie par la di rective «Recours». Si certains États membres ont 
étendu l’application de cette directive aux conce ssions de services, d’autr es ne l’ont pas fait. 
Par conséquent, les violations éventuelles des principes du traité de l’UE ne peuvent être 
correctement traitées. 
2. SUBSIDIARIT E 
Si les problèmes mentionnés plus haut produisent des effets conc rets au niveau national, ils 
affectent également le bon fonctionn ement du marché intérieur de l’UE. 
Même si les États membres prenaient des mesure s législatives pour étab lir un cadre juridique 
basé sur les principes du traité, au moins deux problèmes resteraient tout  de même entiers: le 
risque de l’insécurité juridiqu e liée aux interprétations de ces principes par les législateurs 
nationaux et les grandes dispar ités entre les législations des divers États membres. 
Les États membres ne peuvent aboutir à une vision homogène des obligations découlant des 
principes de l’UE que par une action au ni veau de l’UE. De la même manière, le 
rapprochement des règles par le législateur de l’UE est le meilleur moyen d’éliminer les 
différences entre les régimes nationaux. 
3. OBJECTIFS  
L’objectif global de la présente initiative est de créer un cadre de soutien permettant de 
recourir plus largement aux concessions et, ains i, de contribuer à la croissance économique et 
à l’innovation. L’initiative portera  surtout sur des solutions perm ettant d’améliorer la qualité 
et l’accessibilité de nombreux services importa nts sur le plan social et économique en 
facilitant les investis sements et en générant une concur rence accrue pour l’attribution de 
concessions, ce qui créera dava ntage de débouchés commerciaux pour les entreprises de l’UE 
et encouragera l’innovation. 
4. CHAMP D ’APPLICATION DE LA LEGISLATION  
La législation sur les concessi ons devrait porter non seulement su r l'attribution de ce type de 
marchés dans le secteur «cla ssique» (directive 2004/18/CE), mais  également dans celui des 
«services d'utilité publique» (directive 2004/17 /CE) qui se caractérise par un nombre 
important de concessions. 
Les services non prioritaires (par exemple la sa nté, l’éducation et les services sociaux) ne 
relèvent actuellement que partiellement des directives sur les marchés publics, ayant été considérés comme ne présentant pas un potentiel important pour le comm erce transfrontalier. 
Toutefois, comme la Commissi on l'a récemment constaté à la  faveur d'une évaluation des 
incidences et de l'efficacité de la législati on de l'UE sur les marchés publics, beaucoup de 
catégories de services anciennement classées  comme non prioritaires affichent un taux 
relativement élevé de prestations transfrontiè res. Toute proposition nouvelle dans le domaine 
des achats publics doit en tenir compte. Il se just ifie donc d'étendre les rè gles envisagées à ces 
services. Ceci dit, les se rvices tels que les serv ices sociaux, la santé et  l'éducation continuent 
 
FR 5   FR de présenter une dimension transnationale limitée, en raison du poids des traditions culturelles 
nationales différentes, et font moin s souvent l'objet de concessions. 
Les contrats de concession porta nt sur certains types spécif iques de services, comme les 
services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route (tels que visés dans 
le règlement 1370/2007) et les services de trans port aérien (tels que vi sés dans le règlement 
1008/2008), relèvent déjà de dis positions réglementaires sp écifiques portant sur leur 
attribution et devraient donc être exclus du champ d’applicati on de la future législation sur les 
concessions. 
5. OPTIONS POLITIQUES  
La Commission a analysé différe ntes options politiques visa nt à répondre aux objectifs 
exposés dans la section précédente. Celles-ci comprennent les mesures législatives et non législatives suivantes: aucun changement de politique (statu quo), politique ciblée en matière 
d'infractions, législation non contraig nante, législation: règles de base, règles détaillées, règles 
mixtes. 
Seules les options législatives indiquées ci-des sus feront l’objet d’une analyse détaillée, car 
comme cela sera expliqué ci-dessous, ni la politique ciblée en matière d'infractions, ni 
l’option de législation non contraignante ne se mblent pleinement adaptées pour atteindre les 
objectifs fixés. 
5.1. Scénario de référence (Option 1) 
Cette option ne comporte aucune action visant  à modifier le statu quo. Dans ce cas, les 
inefficacités économiques liées à l’ insécurité juridique et aux barrières à l’entrée sur le 
marché des concessions de l’UE existantes subs isteraient: les pouvoirs et  entités adjudicateurs 
manqueraient l’occasion d'obtenir le meilleur rapport qualité/prix dans l’attribution des 
concessions, les acteurs économ iques rateraient des débouchés commerciaux importants et les 
avantages pour les consommateurs resteraient limités. 
5.2. Politique ciblée  en matière d'infractions  (Option 2) 
Cette option consisterait à utiliser davantage et de manière plus systématique la procédure 
d'infraction décrite à l’article 258 du TFUE afin de  régler les cas de vi olation des principes du 
traité pendant l’attribution de concessions. Si cette option s'accompagne d'effets positifs, elle 
ne réglerait pas, toutefois, les problèmes identifié s, et ses résultats ne pourraient se faire sentir 
qu'à long terme. C’est pourquoi cette option ne  pourrait pas répondr e aux objectifs de 
l’initiative et peut également être éliminée. 
5.3. Législation non contraignante (Option 3) 
L’option de la législation non c ontraignante consisterait en une communication interprétative 
de la Commission ou en une r ecommandation. La communication de 2000 sur les concessions 
n’a pour l’instant garanti ni la sécurité juri dique ni le respect de s principes du traité.
3 Une 
nouvelle communication pourra it probablement sensibiliser dava ntage les parties prenantes à 
la jurisprudence de la Cour de justice, ma is elle ne pourrait pas être autre chose qu’une 
interprétation de la jurisprudence existante.  En outre, une communication n’a pas de caractère 
contraignant et par conséquent ne  serait pas susceptible de garantir  la publicité des contrats de 
concession dans l’UE ou l’équité des pro cédures appliquées pour  leur attribution. 
                                                 
3 Communication interprétative de la Commission sur les concessions aux termes du droit communautaire (JO C 
121, 29.4.2000).  
 
FR 6   FR Les commentaires ci-dessus s’appliquent également à une recommandation de la 
Commission. Il semble donc que ni une communi cation ni une recommandation ne pourraient 
permettre d’atteindre les objectif s de cette initiative. Donc, ce tte option peut être éliminée.  
5.4. Législation – contenu des options 
Les deux options législatives «extrêmes» sont l’introduction de règles de base correspondant 
aux dispositions existantes pour les concession s de travaux de la directive 2004/18/CE ou de 
règles détaillées basées sur le cadre juridique actuel régi ssant les marchés publics. La 
troisième option, les règles mixtes, constituer ait une forme de compromis entre les deux. 
6. ANALYSE D ’IMPACT DES  OPTIONS  LÉGISLATIVES  
6.1. Champ d’application de la législation 
Une proposition de directive sur les concessions, indépendamment de son contenu réel, 
s’appliquerait aux concessions à la fois des sect eurs «classiques» et des services d’utilité 
publique. 
En revanche, les nouvelles règles ne s’appli queraient pas aux concessions de services 
actuellement régies par le règlement sur les transports4 et le règlement des services de 
transport aérien5, dans le but de préserver la stabilité de  leurs régimes juridiques séparés, et ne 
s'appliqueraient que partiellement aux services  sociaux. Le seuil applicable aux concessions 
de travaux comme aux concessions de services  devrait garantir qu e ces règles portent 
uniquement sur des concessions présentant  un intérêt transfr ontière manifeste. 
6.2. Option 4: Législation – Règles de base 
Les règles de base devraient comprendre de s dispositions actuellement applicables aux 
concessions de travaux dans le s secteurs «classiques», ainsi qu’ une clarification de la notion 
de concession. 
Des critères plus précis permettant de di stinguer les marchés pub lics des concessions 
pourraient contribuer à réduire le  nombre de marchés publics clas sés à tort dans la catégorie 
des concessions. 
La plus importante de ces règles  correspond à l’ob ligation de publier  un avis de concession 
dans le Journal officiel de l’Union européen ne. Cette condition a pour but de réduire le 
nombre de passations de marché de gré à gré, de contribuer à obtenir une meilleure information sur les concessions, d’éliminer l’insé curité juridique relative au respect ou pas des 
normes de «publicité adaptée» et de réduire  le coût des soumi ssions pour les PME. 
Une concurrence et une contestabilité accrue s peuvent être à l’origine d’offres plus 
compétitives et donc, se traduire par de meilleurs résultats pour les pouvoirs et entités adjudicateurs et les consommateurs. 
Des dispositions relatives aux délais minimaux
 pour la soumission d’offres pourraient 
contribuer à éviter la discrimination, à combattre la corruption et à encourager la participation de soumissionnaires transfrontaliers. 
                                                
 
4 Règlement 1370/2007, Journal officiel de l’UE, L 315 du 3.12.2007 
5 Règlement 1008/2008  Journal officiel de l’UE, L 293, 31.10.2008 
 
FR 7   FR La législation est la seule option capable d’intégr er les procédures d'attr ibution de concessions 
de services dans le doma ine des directives «Recours» . Ceci devrait améliorer 
considérablement la protection juridique des soumissionnaires, ce qui est susceptible de 
renforcer leur confiance dans l’impartialité de s décisions des pouvoirs et  entités adjudicateurs 
et de les encourager à dépos er plus souvent des offres. 
Les règles de base pourraient également assurer une égalité de traitement  tout au long de la 
procédure. Cependant, leur efficacité est plus  aléatoire à cet égard. L'un des inconvénients 
possibles pourrait résider dans le fait qu'une plus grande tran sparence dans l’attribution des 
concessions risquerait d'accroître la domination des grandes entreprises. Rien ne permet toutefois d'affirmer que ce risque  se vérifiera. Les parties pren antes considèrent que les coûts 
administratifs et de mise en conformité suscepti bles d’être générés par des règles de base ont 
relativement peu d'importance et seraient contre balancés par les gains d'efficacité découlant 
d’une concurrence accrue. 
En ce qui concerne les inconvénien ts sociaux éventuels, la législ ation actuelle de l’UE sur la 
protection des droits des salariés  dans le cas de transferts d’entreprises limite les possibilités 
de licenciement dans l'hypothèse où un opé rateur en place perdrait un contrat. 
Les règles de base n’auraient  aucune incidence sur la ca pacité des pouvoirs ou entités 
adjudicateurs ou des instances réglementaires à déterminer les normes environnementales à 
respecter.  
Les règles de base pourraient  créer un cadre juridique stab le, stimuler le recours aux 
concessions et, ainsi, encourager l’invest issement et promouvoir l’innovation. Une plus 
grande transparence, avec pour résultat des so lutions plus innovantes pour les services 
publics, un choix plus étendu et une efficacité renforcée desdites solutions, aurait des résultats 
positifs pour les pouvoirs et entités adjudicateurs et pour les usagers, f aciliterait l’accès au 
marché et créerait de nouveaux débouchés pour les entreprises. 
6.3. Option 5: Législation – Règles détaillées 
Les règles détaillées comprendraient toutes le s solutions juridiques prévues par l’option des 
règles de base. Ainsi, l’incidence des règles  détaillées sur la sécurité juridique serait 
partiellement identique à celle des règles de base . Toutefois, cette option impliquerait en plus 
l’application des mêmes règles que pour les marchés publics, notamment en matière de 
critères de
 sélection et d'attribution et  de procédures d'attribution . C’est pourquoi, sur certains 
aspects, ces règles sont susceptibles de renforce r le niveau de sécurité juridique, car elles 
renfermeraient l'ensemble des principes du trai té applicables à de nom breux aspects de la 
procédure d'attribution. Cependant, malgré t ous les avantages atte ndus, l’introduction de 
règles détaillées peut avoir des effets pervers et réduire considérablement l’attractivité des 
concessions. En effet, la complexité des règles et des dispositions spécifiques (telles que l’usage obligatoire de procédur es d'appel d'offres standard ou les critères de l'offre 
économiquement la plus avantageuse) peuvent a voir un effet dissuasif et également réduire la 
sécurité juridique globale, à cause d’un risque pl us élevé de contentieux, décourageant ainsi 
finalement le recours aux concessions. De no mbreuses parties prenantes considèrent la 
complexité des règles détaillées comme une menace importante. 
L’impact économique de l’introduction des règl es détaillées est donc susceptible d’être 
négatif, car les entreprises ri squeraient de ne pas oser répondre à des appels pour des 
concessions, les pouvoirs et en tités adjudicateurs ne parviendraient pas à recueillir les 
avantages escomptés, tandis que les consommateur s n’auraient pas accès à des services plus 
accessibles et de meilleure qualité.  
 
FR 8   FR L’impact sur l’emploi et la qualité des emplois ri sque d’être limité alors que l’impact social et 
environnemental global risque d’ être négatif, s'accompagnant d'une baisse de l’innovation et 
d'une dégradation de la qualité des services. 
6.4. Option 6: Législation – Règles mixtes 
Néanmoins, les règles de base pourraient être  utilement complétées par quelques dispositions 
relatives aux critères de sélection et d’attribu tion, ainsi que sur le déro ulement des procédures. 
Ces dispositions ne reproduiraient  pas strictement le contenu de s directives sur les marchés 
publics (par exemple, les règles relatives à l'o ffre économiquement la plus avantageuse), mais 
comprendraient, par exemple, l’obligation de p ublier à l'avance les critères de sélection et 
d’attribution par domaine ou de respecter un dé lai minimum pour la remise des offres. Elles 
pourraient également inclure, entre autres, de s règles sur les spécif ications techniques, 
l’obligation de diffuser les mêmes informati ons à tous les soumissionnaires pendant les 
négociations, la coopération public-public et le s modifications apportées aux concessions 
pendant leur exécution. Enfin, elle s pourraient imposer la publica tion obligatoire de l’avis sur 
les marchés passés. 
De telles dispositions devraient avoir un effet bénéfique sur la transparence, l’équité et la 
sécurité juridique, contribuant ainsi à une meilleure mise en œuvre d’un certain nombre 
d’objectifs de la présente initiative, notamme nt un meilleur accès au marché, de meilleures 
opportunités d’investissement et , donc, une meilleure qualité de service. En favorisant 
davantage le recours aux concessions que n’im porte laquelle des options restantes, elles 
auraient également un effet favorable sur l’e ngagement dans les PPP. Beaucoup de parties 
prenantes ont appuyé l’introduc tion de ces règles mixtes. 
Tous les effets (économiques, sociaux et en vironnementaux) devraient être légèrement 
améliorés si l’on adopte les règles mi xtes plutôt que les règles de base. 
7. COMPARAISON DES OPTIONS  
Les règles de base aussi bien que les règles mixtes sont capables d’apporter une amélioration 
notable à la sécurité juridique et, donc, de faciliter l’accès au marché, avec pour conséquence 
de meilleurs résultats pour les pouvoirs et entités adjudicateurs, les usagers et les entreprises. 
Les règles détaillées permettent d’obtenir de meilleurs résultats en termes d’équité des procédures, mais sont susceptibles de génére r d’importants inconvénients en réduisant le 
recours aux concessions. Les règles mixtes semblent donner les meilleurs résultats en termes d’équité et un meilleur rapport qualité/prix mais également, du fait de leur flexibilité, pour 
stimuler le recours aux concessions 
Compte tenu des considérations qui précèdent, il est recommandé de choisir l’option 6 (règles 
mixtes), qui constitue une solution ambitieuse et globale. 
8. 
SURVEILLANCE  ET ÉVALUATION  
L’évaluation de la législation sera basée sur des indicateurs tels que la variation du nombre et 
de la valeur des concessions publiées et at tribuées, le nombre de  soumissionnaires et 
d’adjudicataires étrangers, et le pourcent age de PME parmi les soumissionnaires.