COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

Les institutions européennes et de nombreuses parties prenantes demandent un renforcement de la protection des lanceurs d’alerte au niveau de l’UE. En janvier et octobre 2017, le Parlement européen a demandé à la Commission de présenter pour la fin de l’année 2017 une proposition législative horizontale qui garantira un niveau élevé de protection des lanceurs d’alerte dans l’UE, dans les secteurs public et privé, ainsi que dans les institutions nationales et européennes. Dans ses conclusions sur la transparence fiscale du 11 octobre 2016, le Conseil a invité la Commission à analyser la possibilité d’une future action de l’UE. Les organisations de la société civile et les syndicats ont régulièrement plaidé pour la mise en place d’un dispositif législatif à l’échelle de l’UE qui protège les lanceurs d’alerte agissant au nom de l’intérêt public.

En outre, il se peut que les lanceurs d’alerte potentiels qui sont témoins d’activités illégales et se sentent libres de les signaler ne le fassent pas parce qu’ils ignorent où et comment ils peuvent le faire. En effet, 49 % des participants à l’Eurobaromètre spécial sur la corruption de 2017 ont déclaré ne pas savoir où signaler des actes de corruption s’ils devaient y être confrontés ou en être témoins. Seulement 15 % des participants à la consultation de la Commission avaient connaissance des règles existant dans leur pays en matière de protection des lanceurs d’alerte.

Les conclusions de l’Eurobaromètre spécial 470 laissent apparaître un manque de confiance quant à l’utilité des signalements: les deux raisons les plus courantes pour lesquelles les faits de corruption ne seraient pas signalés étaient, premièrement, la difficulté d’en rapporter la preuve (45%) et, deuxièmement, même si la preuve était disponible, la probable impunité des responsables (32 %).

La crainte de représailles est souvent fondée. L’enquête Global Business Ethics, réalisée en 2016 auprès plus de 10 000 travailleurs des secteurs public, privé et à but non lucratif dans 13 pays, a révélé que 33 % des travailleurs avaient constaté des fautes; 59 % d’entre eux les avaient signalées et parmi ceux-ci 36 % ont fait l’objet de représailles.

Selon l’Eurobaromètre spécial sur la corruption de 2017, environ un Européen sur trois (29 %) estime que l’absence de protection peut expliquer pourquoi les faits de corruption ne sont pas signalés. Lors de la consultation publique réalisée par la Commission en 2017, la crainte de conséquences juridiques et financières était la raison la plus fréquemment citée pour expliquer pourquoi les travailleurs ne signalent pas les actes répréhensibles qu’ils constatent.

De manière générale, la protection des lanceurs d’alerte telle qu’elle se présente actuellement dans l’UE est fragmentée entre les États membres et varie d’un domaine d’action à l’autre. Les récents scandales ayant des incidences au-delà les frontières et qui ont été révélés par des lanceurs d’alerte illustrent comment une protection insuffisante dans un pays peut non seulement engendrer des conséquences négatives sur le fonctionnement des actions de l’UE dans ledit pays, mais aussi affecter d’autres pays et l’UE dans son ensemble.

Dans ce contexte, la Commission est en train de mettre en place un cadre stratégique destiné à renforcer la protection des lanceurs d’alerte au niveau de l’UE et propose une «directive sur la protection des personnes dénonçant les infractions au droit de l’Union». À cet effet, elle se fonde sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à la liberté d’expression et la recommandation du Conseil de l’Europe de 2014 sur la protection des lanceurs d’alerte, qui énonce des principes directeurs destinés à guider les États lorsqu’ils réexaminent les règles applicables aux lanceurs d’alerte qui signalent ou divulguent des informations sur des menaces ou des préjudices pour l’intérêt général ou qu’ils en adoptent de nouvelles. Ces principes comprennent les éléments clés d’une réglementation efficace et équilibrée qui protège les véritables lanceurs d’alerte, tout en offrant des garanties et des recours à ceux qui pâtissent de signalements inexacts ou malveillants.

Les lanceurs d’alerte constituent aussi une source d’informations cruciale pour le journalisme d’investigation. En effet, ils s’adressent souvent aux journalistes lorsqu’aucune réponse n’est apportée à leurs préoccupations quant à un acte répréhensible et que leur seule option est de faire intervenir les médias. Préserver le rôle de sentinelle que joue le journalisme d’investigation dans une société démocratique passe non seulement par la protection de la confidentialité des sources, mais aussi par la protection des lanceurs d’alerte contre les représailles lorsque leur identité est exposée.

Les grands scandales qui ont marqué les dernières années et les derniers mois – de LuxLeaks aux Panama Papers, en passant par les Paradise Papers, le Dieselgate ou Cambridge Analytica – ont attiré notre attention sur les graves préjudices que les actes répréhensibles commis au sein des organisations ou entreprises, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, peuvent porter à l’intérêt public. Souvent, ces scandales – et les dommages causés à l’environnement, à la santé publique et la sécurité ainsi qu’aux finances publiques nationales ou de l’Union européenne (UE) – ont été mis au jour grâce à des personnes qui ont dénoncé les actes répréhensibles constatés dans le cadre de leur travail. Ces «lanceurs d’alerte» risquent souvent leur carrière et leurs moyens de subsistance et, dans certains cas, de graves répercussions se font longtemps sentir sur leurs finances, leur santé, leur réputation et leur vie personnelle. Afin de prévenir les actes répréhensibles et de défendre l’intérêt public, il est essentiel de veiller à ce que ceux qui osent parler soient correctement protégés.

L’évaluation de la Commission montre que les lacunes existantes et l’hétérogénéité de la protection des lanceurs d’alerte nuisent à l’application des règles de l’UE. Les lanceurs d’alerte peuvent jouer un rôle crucial dans les domaines où il est souvent difficile de mettre au jour les infractions au droit de l’Union. Veiller à ce que les lanceurs d’alerte puissent se sentir libres de signaler des actes répréhensibles peut conduire à détecter, enquêter et poursuivre efficacement les infractions au droit de l’Union qui, dans le cas contraire, seraient susceptibles de nuire gravement à l’intérêt public.

Les règles existantes en matière de protection des lanceurs d’alerte ont été élaborées de manière réactive après différents scandales et afin de répondre aux faiblesses émergeant dans la mise en œuvre des règles dans certains secteurs. Par exemple, dans le sillage de la crise financière, qui a mis au jour de graves lacunes dans l’application des règles européennes, l’Union a décidé de protéger les lanceurs d’alerte dans le domaine des services financiers. Il ressort de l’évaluation de la Commission qu’il est maintenant temps d’agir de manière proactive et d’utiliser la protection des lanceurs d’alerte en tant qu’élément systémique du contrôle de l’application du droit de l’Union, non seulement dans les domaines où l’intérêt public a déjà été atteint, mais aussi de façon préventive.

Le renforcement de la protection des lanceurs d’alerte donne suite à l’engagement pris par la Commission de mettre davantage l’accent sur le contrôle de l’application, afin de servir l’intérêt général, comme indiqué dans sa communication de 2016 intitulée «Le droit de l’UE: une meilleure application pour de meilleurs résultats». Une meilleure protection des lanceurs d’alerte peut avoir des effets positifs sur la vie quotidienne et le bien-être de tous les Européens en contribuant à prévenir les risques graves pour l’intérêt public également susceptibles d’avoir des répercussions au-delà des frontières nationales. En outre, la consultation réalisée par la Commission fait apparaître un soutien massif en faveur de normes minimales concernant la protection des lanceurs d’alerte dans le droit de l’Union, notamment en ce qui concerne la lutte contre la fraude, la corruption, la fraude et l’évasion fiscales, et la protection de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité.

De plus, une protection solide des lanceurs d’alerte au niveau de l’UE préserve le droit à la liberté d’expression et la liberté des médias, consacrés à l’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’union européenne, et traduit dans les faits l’engagement pris par la Commission comme suite au colloque annuel sur les droits fondamentaux de novembre 2016 dont le thème était le pluralisme des médias et la démocratie. Les lanceurs d’alerte seront plus enclins à parler aux journalistes d’investigation s’ils sont protégés contre les représailles et reçoivent la sécurité juridique nécessaire pour prendre une décision éclairée, étant pleinement informés de leurs droits et responsabilités.

Une meilleure protection des intérêts financiers de l’Union

Garantir une protection de haut niveau pour les lanceurs d’alerte, au-delà de la protection déjà accordée au personnel de l’Union européenne, peut permettre de détecter, prévenir et décourager plus facilement la fraude, la corruption, les pratiques irrégulières et autres activités illégales affectant les intérêts financiers de l’UE, et ainsi renforcer le système de contrôle approprié. Ce système se fonde actuellement sur les travaux des autorités nationales et de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF). À l’avenir, il sera renforcé par le parquet européen, qui enquêtera sur les infractions portant atteinte au budget de l’Union et en poursuivra les auteurs.

En ce qui concerne les institutions et les organes de l’Union, le personnel de l’UE est couvert par la protection des lanceurs d’alerte en vertu du statut des fonctionnaires de l’Union européenne et du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne. En 2004, le règlement (CE, Euratom) nº 723/2004 du Conseil a modifié le statut des fonctionnaires, entre autres, afin de mettre en place des procédures pour le signalement de toute fraude, tout acte de corruption ou toute irrégularité grave, et de protéger des conséquences néfastes le membre du personnel qui signale les infractions.

Contribuer à l’équité et au bon fonctionnement du marché unique

Un niveau élevé de protection des lanceurs d’alerte peut contribuer au bon fonctionnement du marché unique de plusieurs façons.

Les lanceurs d’alerte peuvent aider à lutter contre une application insuffisante de la réglementation en matière de marchés publics par les autorités nationales et les exploitants de services d’utilité publique, ce qui peut conduire à améliorer l’intégrité et la responsabilisation dans les organisations des secteurs public et privé, et aider à prévenir et détecter la corruption et autres actes répréhensibles. Plus particulièrement, les faits de corruption non divulgués amputent les recettes et les budgets, ce qui mène à une fourniture insuffisante de services publics, faussent les investissements publics et freinent la croissance économique en générant des incertitudes pour les entreprises, en ralentissant les procédures et en imposant des coûts supplémentaires.

La protection des lanceurs d’alerte contribuera également à garantir les conditions de concurrence équitables nécessaires au bon fonctionnement du marché unique et permettant aux entreprises d’exercer leurs activités dans un environnement de saine concurrence. L’adoption de règles fermes pour la protection des lanceurs d’alerte peut améliorer la capacité des entreprises à détecter et dénoncer de manière précoce les malversations et prévenir d’autres atteintes à l’économie et à la réputation.

Les informations privilégiées sont essentielles pour mettre au jour les infractions au droit de l’Union en matière de concurrence, notamment aux règles relatives aux aides d’État. L’obtention de ces informations servirait à protéger le bon fonctionnement des marchés dans l’Union et permettrait aux entreprises d’opérer dans des conditions de concurrence équitable, tout en profitant aux consommateurs. En ce qui concerne les règles en matière de concurrence applicables aux entreprises, la protection des lanceurs d’alerte viendra s’ajouter à la politique de clémence de l’UE, qui offre aux sociétés impliquées dans une entente - qui se dénoncent elles-mêmes et transmettent des éléments de preuve - une immunité totale ou une réduction d’amende. Cette politique a été renforcée en 2017, premièrement, par une proposition de directive visant à doter les autorités nationales de la concurrence des moyens leur permettant de devenir des agents d’exécution plus efficaces et qui prévoit une certaine forme de protection des travailleurs de la première entreprise qui coopère aux enquêtes et, deuxièmement un outil en ligne qui permet d’alerter la Commission d’infractions à la législation en matière d’ententes. Le signalement des infractions aux règles en matière d’aides d’État réduit le risque de subventions génératrices de distorsions de la concurrence dans le marché intérieur. Les lanceurs d’alerte peuvent, en particulier, jouer un rôle important en signalant l’octroi illicite d’une aide et en faisant savoir qu’une aide est utilisée à mauvais escient, au niveau national, régional ou local.

En renforçant la transparence, la responsabilité sociale et les performances financières et non financières des entreprises, la protection des lanceurs d’alerte peut compléter les mesures destinées à accroître la transparence des entreprises sur des questions sociales et environnementales et contribuer à la réalisation de l’objectif de la Commission de développer une stratégie globale et complète de l’Union sur la finance durable, tel qu’exposé dans son plan d’action pour une économie plus verte et plus propre.

Une protection efficace des lanceurs d’alerte peut soutenir le programme de la Commission visant à assurer une fiscalité plus juste dans l’UE, tel qu’expliqué dans la communication de la Commission faisant suite au scandale des Panama papers. Les lanceurs d’alerte peuvent jouer un rôle crucial en aidant les autorités publiques à identifier les montages fiscaux qui constituent de la fraude ou de l’évasion fiscale, qui engendrent une concurrence fiscale déloyale et conduisent à une perte de recettes fiscales pour les États membres et pour le budget de l’UE dans son ensemble. Cette initiative complète d’autres initiatives récentes de l’UE visant à améliorer la transparence dans différents domaines stratégiques et l’échange d’informations fiscales telles que, primo, de nouvelles règles sur les décisions fiscales anticipées, secundo, la proposition faisant obligation aux intermédiaires fiscaux, comme les conseillers fiscaux, les comptables, les banques et les avocats, de communiquer les dispositifs de planification fiscale aux administrations fiscales et, tertio, les nouvelles règles imposant grandes multinationales de communiquer aux administrations fiscales des informations sur le lieu où elles réalisent des bénéfices et où elles paient leurs impôts. Elle complète également, d’une part, la proposition relative au renforcement des règles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, qui veille à ce que les autorités fiscales aient accès à des informations essentielles leur permettant de lutter contre la fraude et évasion fiscales au moyen de fonds offshore et, d’autre part, les efforts plus larges visant à créer un environnement fiscal des entreprises plus équitable dans l’UE.

Une protection solide des lanceurs d’alerte dans des domaines tels que la sécurité des produits, la protection de la santé publique et des consommateurs, la sécurité des transports, la protection de l’environnement, la sûreté nucléaire, la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, la santé et le bien-être des animaux, la protection de la vie privée et des données à caractère personnel, et la sécurité des réseaux et des systèmes d’information, favorisera la mise en œuvre efficace d’une série d’autres actions ayant une incidence directe sur l’achèvement du marché unique et sur la vie quotidienne et le bien-être de tous les Européens.

Un niveau élevé et commun de protection pour les personnes qui signalent des infractions aux règles de l’UE constatées dans le contexte de leur travail rehaussera la protection des travailleurs, y compris la santé et la sécurité des travailleurs, conformément aux objectifs poursuivis par la Commission, notamment au travers du socle européen des droits sociaux. La protection sera accordée à toutes les personnes exposées à un risque de représailles en relation avec leur travail lorsqu’elles dénoncent des actes répréhensibles, notamment les travailleurs salariés, les travailleurs indépendants ou établis à leur propre compte, les prestataires externes et les fournisseurs, ainsi que les bénévoles et les stagiaires non rémunérés. La protection s’étendra également aux lanceurs d’alerte qui se trouvent dans une situation transfrontière qui, en raison des différences actuelles entre les réglementations nationales, risquent de «glisser entre les mailles» et de subir des représailles alors qu’ils cherchent à protéger l’intérêt public.