Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Conseil visant à garantir une imposition effective, à l'intérieur de la Communauté, des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts"

(2002/C 48/13)

Le 30 août 2001, le Conseil, conformément à l'article 262 du traité établissant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 novembre 2001 (rapporteur: M. Ravoet).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 28 novembre 2001), le Comité économique et social a adopté par 117 voix pour et 3 abstentions, l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La proposition de directive à l'examen a pour but de garantir une imposition effective, à l'intérieur de la Communauté, des revenus de l'épargne sous la forme de paiements d'intérêts. Plus précisément, le but visé est de veiller à ce que l'intérêt versé dans un État membre à un bénéficiaire effectif (personne physique) résidant dans un autre État membre puisse effectivement être imposé conformément au droit national de cet État membre (ci-après "État membre de résidence").

1.2. La proposition de directive à l'examen remplace la proposition publiée par la Commission le 20 mai 1998, qui visait à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté. Le Comité économique et social avait élaboré un avis à ce sujet le 24 février 1999(1).

2. Contexte général

2.1. Conformément aux conclusions du Conseil Écofin du 1er décembre 1997(2), la proposition de directive de 1998 se fondait sur ce que l'on appelait alors le "modèle de coexistence", selon lequel chaque État membre avait la possibilité, soit de procéder à un prélèvement à la source sur les paiements d'intérêts aux personnes physiques résidant dans d'autres États membres, soit d'informer l'État membre de résidence du bénéficiaire effectif afin de permettre l'imposition.

2.2. Après l'acceptation, lors du conseil d'Helsinki de décembre 1999(3), du principe selon lequel "tous les citoyens qui résident dans un État membre de l'Union européenne devraient payer l'impôt exigible sur la totalité des revenus de leur épargne", les États membres, au cours du Conseil européen de Santa Maria da Feira(4), sont parvenus à un accord sur le fait qu'un échange d'information sur une base aussi large que possible devait constituer l'objectif final au sein de l'Union européenne. La Belgique, le Luxembourg et l'Autriche conservaient toutefois la possibilité d'appliquer, pendant une certaine période, un système de prélèvement à la source, pour autant qu'une partie appropriée de la recette de ce prélèvement soit cédée au pays de résidence du percepteur du revenu.

2.3. Dans le même temps, il était convenu que la Présidence du Conseil et la Commission entameraient, dès la conclusion d'un accord sur le contenu essentiel de la directive, des négociations avec les États-Unis et avec d'importants pays tiers (la Suisse, le Liechtenstein, Monaco, l'Andorre et Saint-Marin) afin de favoriser l'adoption de mesures équivalentes dans ces pays. Les États membres concernés se sont également engagés à encourager simultanément l'adoption des mêmes mesures dans tous les territoires dépendants ou associés essentiels (îles anglo-normandes, île de Man et territoires dépendants ou associés des Caraïbes).

2.4. Le "contenu essentiel" de la directive a été défini par le Conseil Écofin lors de sa réunion à Bruxelles les 26 et 27 novembre 2000(5).

2.5. Cette nouvelle approche du Conseil a reçu le soutien de la Commission. Cette dernière, compte tenu du fait que la nouvelle approche se démarque clairement des principes antérieurs, a choisi de retirer sa directive de 1998. La nouvelle proposition de directive, qui tente de refléter aussi fidèlement que possible les éléments de l'accord entre les États membres, a été rendue publique le 18 juillet 2001.

3. Contenu essentiel du document de la Commission

3.1. La directive vise à garantir une imposition effective des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts que les épargnants ("bénéficiaires effectifs" des revenus) résidant dans la Communauté perçoivent dans un autre État membre. Elle ne concerne pas les régimes nationaux d'imposition des revenus de l'épargne.

3.2. L'on entend par "bénéficiaires effectifs" les personnes physiques qui perçoivent lesdits revenus pour leur propre compte. Par extension, la directive s'appliquera également lorsque l'intérêt est versé à certaines "entités" qui ne sont pas des personnes morales, qui ne sont pas soumises aux dispositions du droit commun relatives à la fiscalité des entreprises et qui ne sont pas non plus des organismes de placement collectifs en valeurs mobilières (ci-après "OPCVM") (voir paragraphe 3.6).

3.3. Toute personne physique bénéficiant d'un paiement d'intérêts est réputée agir pour son propre compte, à moins qu'elle n'apporte la preuve du contraire. Ce peut être le cas lorsque cette personne agit en tant qu'agent payeur (voir paragraphes 3.5 et 3.6) ou pour le compte d'une personne morale, d'un OPCVM ou de toute autre entité mentionnée dans le texte de la directive. C'est également le cas lorsqu'elle agit au nom d'une autre personne physique.

3.4. Tout bénéficiaire effectif doit être identifié de manière appropriée et son domicile doit être établi. La directive impose expressément des normes en la matière, lesquelles font office de standard minimum pour les États membres. En outre, une distinction est établie entre les relations contractuelles qui existaient avant l'entrée en vigueur de la directive et celles qui sont postérieures à cette date. S'agissant de la première catégorie, l'on s'en tient à l'information disponible sur la base de la réglementation sur le blanchiment d'argent. Pour la deuxième catégorie, des règles spécifiques sont établies.

3.5. La directive doit être appliquée par l'agent payeur. C'est donc l'opérateur économique qui paie l'intérêt au bénéficiaire effectif, ou qui attribue le paiement d'intérêts au profit immédiat du bénéficiaire effectif, qui collecte l'information ou qui applique le prélèvement à la source. La plupart du temps, il s'agit d'un organisme financier, mais lorsque ce paiement est effectué directement par le débiteur, ce dernier est considéré comme agent payeur.

3.6. De même, toute entité qui n'est pas une personne morale, qui n'est pas soumise aux dispositions du droit commun relatives à la fiscalité des entreprises et qui n'est pas un OPCVM ou qui choisit de ne pas être traitée comme tel, est considérée comme agent payeur. Cette assimilation se fait au moment de la réception de l'intérêt ou au moment de la demande de paiement de ce dernier. La directive devra donc être appliquée à ce moment précis (ce système est désigné sous le nom d' "agent payeur à réception"). Les entités visées sont la plupart du temps des entités qui ne font pas l'objet de contrôles très stricts de la part des autorités fiscales. Le fait de les considérer comme agents payeurs les soumet au champ d'application de la directive.

3.7. Le nouveau texte comporte également une définition de la notion de "paiement d'intérêt" qui se distingue des définitions utilisées dans les États membres. Celle-ci couvre en fait tous les revenus de créances, y compris ceux provenant de bons de capitalisation et de zéro-bonds. Il s'agit dans ce cas du montant des revenus au moment de la cession, du remboursement ou du rachat de la créance. Tous les paiements d'intérêts effectués dans la Communauté sont visés, quel que soit le lieu d'établissement du débiteur.

3.8. Cette définition englobe les revenus, provenant expressément de paiements d'intérêts (en application de l'approche dite du "couponnage"), qui sont distribués par des OPCVM, par les entités visées au paragraphe 3.6 (qui ont choisi d'être considérées comme OPCVM) ainsi que par les organismes de placement collectifs extérieurs à l'Union européenne.

Le produit de la vente, du remboursement ou de la cession d'actions ou de certificats de participation dans l'un(e) des OPCVM, des entités ou des organismes précités, pour autant qu'ils aient investi plus de 15 % de leurs avoirs (40 % au cours de la période de transition de sept ans) dans des créances, tombe également dans le champ d'application de la directive. Dans ce cas, c'est soit la quote-part des intérêts compris dans le produit de la vente, soit - quand cette quote-part n'est pas connue - la totalité du montant qui est considérée comme paiement d'intérêt aux fins de la directive.

3.9. Dans les États membres qui ont opté en faveur de l'échange d'information, les agents payeurs collectent toutes les données utiles sur les paiements d'intérêts et les transmettent à l'autorité compétente de leur pays.

3.10. Cette dernière, à son tour, transmet ces données aux autorités compétentes de l'État membre de résidence. Cette transmission se fait automatiquement et a lieu au minimum une fois par an, dans les six mois suivant la fin de l'année au cours de laquelle les revenus ont été perçus.

3.11. La Belgique, le Luxembourg et l'Autriche, pendant une période de transition de sept ans à compter de l'entrée en vigueur de la directive, soumettent les paiements d'intérêts à un prélèvement à la source. Au cours de cette période, ces États membres conservent le droit de ne pas transmettre des informations aux autres États membres, mais ils sont en droit de les recevoir.

Au cours des trois premières années de la période de transition, le prélèvement est de 15 %; il passe ensuite à 20 % pour le reste de la période.

3.12. Dans les États membres précités, les bénéficiaires effectifs doivent toujours conserver la possibilité de ne pas être soumis au prélèvement à la source. Ils sont alors seulement imposés dans leur État membre de résidence. À cet effet, il y a lieu de prévoir l'application, dans ces trois États membres, tant de la procédure visée au paragraphe 3.9 (le "bénéficiaire effectif" autorisant dans ce cas l'agent payeur à transmettre l'information aux autorités fiscales) que de l'utilisation d'un certificat délivré par l'autorité compétente de l'État membre de résidence.

3.13. 75 % des revenus du prélèvement à la source doivent être reversés à chaque État membre de résidence concerné, et ce dans les six mois qui suivent la fin de l'exercice fiscal. 25 % restent acquis à l'État membre qui a procédé au prélèvement.

3.14. Au cours de la période de transition visée, les États membres de résidence sont tenus de prévoir une procédure afin d'empêcher la double imposition.

3.15. Sur la base de ce que l'on a appelé la "grandfathering clause", les obligations et les autres titres de créance négociables émis avant le 1er mars 2001 ou dont le prospectus d'émission a été approuvé avant cette date, ainsi que les intérêts qu'ils génèrent, sont exclus du champ d'application de la directive. En cas d'émission "en continu", une réglementation spécifique s'applique aux tranches émises à partir du 1er mars 2002. Dans le cas où une telle émission "en continu" est le fait d'un gouvernement, l'émission des nouvelles tranches après cette date fait tomber l'entièreté de l'émission dans le champ d'application de la directive. S'agissant par contre des émissions effectuées par d'autres organismes (privés), seules les tranches émises à partir de la date mentionnée sont concernées par la directive. Ces exceptions ne s'appliquent qu'au cours de la période de transition de sept ans visée au paragraphe 3.11.

3.16. Au cours de cette même période, la Belgique, le Luxembourg et l'Autriche peuvent s'abstenir d'effectuer des prélèvements à la source en ce qui concerne les paiements d'intérêts résultant d'émissions effectuées par des organismes internationaux, si cela risque d'être contraire aux règles des traités internationaux que ces États membres ont souscrits.

3.17. Les États membres ont également la liberté de procéder à d'autres prélèvements à la source (du type "débiteur", par exemple) sur ce type de revenus. Ces prélèvements ne présentent aucune incompatibilité avec le prélèvement à la source prévu par la directive (voir paragraphe 3.11).

3.18. Les États membres doivent veiller à faire appliquer les mesures nécessaires avant le 1er janvier 2004 afin de satisfaire à la directive.

3.19. Tous les trois ans, la Commission transmet au Conseil un rapport sur le fonctionnement de la directive. Les modifications nécessaires pourront ainsi être proposées.

4. Observations générales

4.1. Le Comité s'est déjà exprimé sur la question de l'imposition des revenus de l'épargne transfrontalière dans l'Union européenne, notamment dans ses avis sur "La fiscalité directe et indirecte(6)", "La fiscalité dans l'Union européenne - Rapport sur l'évolution des systèmes fiscaux(7)" et sur la précédente proposition de directive(8).

4.2. Le Comité constate que, depuis la publication de la précédente proposition de directive en 1998, de nombreux efforts ont été accomplis dans ce domaine par tous les intéressés. Le Conseil européen, le Conseil Écofin, les présidences successives et la Commission avec ses services ont tout mis en oeuvre pour faire avancer ce dossier. Le progrès réalisé est remarquable.

4.3. La proposition de directive à l'examen fait partie d'un ensemble de mesures fiscales (le "paquet fiscal") sur lequel le Conseil Écofin est parvenu à un accord le 1er décembre 1997. Ce texte est en principe considéré comme formant un tout avec le code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises et avec un régime communautaire concernant les paiements d'intérêts et des redevances entre entreprises. Il a été convenu en outre que les activités relatives aux éléments constitutifs du "paquet fiscal" se dérouleraient selon un calendrier parallèle - le but étant de parvenir, dans la mesure du possible, à un accord définitif sur la totalité du "paquet" au plus tard le 31 décembre 2002. Aux yeux du Comité, le respect de ce principe de parallélisme dans l'avancement des travaux concernant les trois éléments du "paquet fiscal" est très important. La coordination de la fiscalité de l'épargne au sein de la Communauté constitue d'ailleurs un facteur essentiel qui permettra de faire avancer certains autres processus d'intégration au niveau européen.

4.4. L'on signalera en passant que deux États membres, à savoir l'Autriche et le Luxembourg, ont déclaré qu'ils ne donneront leur accord à la directive sur l'imposition des revenus de l'épargne que lorsqu'une décision contraignante sera intervenue quant au retrait des 66 mesures prises en considération dans le cadre de l'application du code de conduite(9).

4.5. Le Comité se félicite de la proposition de directive à l'examen. Le choix en faveur de la généralisation, comme but ultime, de l'échange mutuel d'informations entre les États membres a pour effet de permettre l'imposition des intérêts perçus à l'étranger au même taux de l'impôt sur le revenu normalement applicable à l'épargnant. De cette manière, il devient possible de contrer toute distorsion de la concurrence en matière fiscale.

Le Comité prend acte du fait que la proposition de directive fait partie d'un ensemble plus vaste et notamment du "paquet fiscal", que les trois éléments de ce "paquet" sont étroitement liés, que les activités en la matière dans les différents domaines se déroulent selon des calendriers parallèles, tout comme les déclarations politiques de certains États membres.

4.6. La proposition de directive a vu le jour au terme de tractations intenses qui ont été menées entre les États membres, pour l'essentiel au niveau du Conseil européen et du Conseil Ecofin, et dont le nouveau texte reflète l'aboutissement. Un équilibre politique ayant été ainsi atteint, le Comité n'a aucunement l'intention de remettre en cause la position commune sur laquelle les États membres se sont accordés. Une telle attitude apparaîtrait d'autant moins recommandable que pas plus que celle à l'examen, les propositions précédentes ne recelaient la solution idéale. Au contraire, elles laissaient subsister certains contrastes entre États membres importateurs et exportateurs de capitaux et ne résolvaient pas - ou en partie seulement - des problèmes tels que le risque de délocalisation des marchés et des capitaux (par exemple dans le domaine des euro-obligations). Le Comité se bornera dès lors à formuler un certain nombre d'observations générales et à examiner des questions plus techniques.

4.7. De l'avis du Comité, l'inclusion dans les accords conclus entre les États membres(10) des préoccupations relatives au maintien de la compétitivité des marchés financiers de l'Union européenne est tout à fait justifiée. Il convient d'éviter que les places financières ne se retrouvent dans une situation défavorable, avec le risque de délocalisation des capitaux à l'extérieur de l'UE qui pourrait en résulter. Le Comité se rallie à la conclusion du Conseil selon laquelle ce n'est que dans le cas où "... des assurances suffisantes concernant l'application des mêmes mesures dans les territoires dépendants ou associés et de mesures équivalentes dans les pays précités auront été reçues, (que) le Conseil, statuant à l'unanimité, décidera, sur la base d'un rapport, de l'adoption et de la mise en oeuvre de la directive, au plus tard le 31 décembre 2002(11)". Il s'agit ici, selon le Comité, d'un facteur politique manifeste et crucial qui doit pouvoir, lors de la phase finale de décision, jouer un rôle majeur, voire décisif.

4.8. Les accords précités semblent tout aussi importants lorsqu'il s'agit de lutter contre, et d'éviter, l'évasion fiscale et/ou la fraude fiscale dans le chef de personnes résidant dans l'Union européenne. Ils sont également cruciaux en ce qui concerne la protection des recettes fiscales des États membres. De fait, ce serait trop facile si les contribuables pouvaient de manière substantielle diminuer leurs impôts, voire y échapper totalement, en transférant leurs capitaux en dehors de l'Union européenne et donc en dehors du champ d'application de la directive, soit dans des territoires dépendants ou associés à un État membre, soit dans d'autres places financières souvent situées à proximité immédiate de l'UE.

4.9. De toute évidence, sur le plan technique, l'élaboration de la directive n'est pas chose aisée. Il n'en faut pas moins s'efforcer de parvenir à un maximum de transparence et de simplicité. L'exposé des motifs de la directive à l'examen en souligne la nécessité à plusieurs reprises, au même titre d'ailleurs que la nécessité de maintenir les charges des agents payeurs dans des limites raisonnables. Mais la proposition de directive à l'examen permettra-t-elle effectivement d'atteindre cet objectif et a-t-on vraiment tenu compte de cette préoccupation? Compte tenu de la complexité et des problèmes réels d'application, la question se pose de savoir s'il existe des garanties suffisantes afin que la réglementation soit appliquée sans distorsions de concurrence, partout dans l'UE. Il convient d'éviter les risques de distorsion de concurrence non seulement vis-à-vis des pays tiers mais aussi à l'intérieur de la Communauté. Dans ce sens, il serait par exemple opportun de mettre à la disposition des agents payeurs de tous les États membres des listes reprenant les types de personnes morales, ainsi que les catégories d'entités dont les bénéfices sont imposés en vertu des dispositions de droit commun relatives à la fiscalité des entreprises (au sens de l'article 2, paragraphe 1, lette (b) du projet de directive), les unes comme les autres étant exclues de son champ d'application.

4.10. Une autre condition à remplir au cours de la période de transition est celle de l'évitement de distorsions de concurrence dans les relations entre les États membres qui appliqueront immédiatement le système d'information et les trois États membres qui en sont exemptés du fait qu'ils ont opté pour le système de prélèvement de la retenue fiscale à la source. Les difficultés d'application que rencontreront les agents payeurs auront en effet des répercussions bien plus importantes dans les pays ayant opté pour le prélèvement à la source que dans les autres pays où il est nécessaire de procéder à la collecte des données.

4.11. La Commission a annexé à sa proposition de directive une fiche d'impact, qui traite pour l'essentiel des éventuelles conséquences pour les entreprises. Elle parvient presque exclusivement à des constatations positives; lorsqu'elle entrevoit un risque, soit ce dernier est trop faible pour mériter que l'on en tienne compte, soit elle fait valoir qu'elle a déjà fait le maximum afin de réduire cet inconvénient. C'est surtout en ce qui concerne l'effet pour les agents payeurs (notamment les coûts et les charges) que la Commission utilise un langage rassurant, alors même qu'il existe de sérieuses inquiétudes à ce sujet, notamment dans le secteur financier.

Le Comité se demande s'il ne serait pas possible d'améliorer la procédure afin que les fiches d'impact soient plus équilibrées. Une enquête effectuée par un organisme indépendant, par exemple, servirait l'objectivité et la crédibilité des conclusions. Citons, par exemple, l'approche de la Banque centrale européenne (BCE) qui entend imposer des obligations supplémentaires en matière de rapports statistiques pour les institutions de crédit de la zone euro. La BCE tente d'évaluer les conséquences de ses projets par le biais d'une procédure au sein du système euro (participation des banques "nationales") et de la consultation du secteur intéressé - la faisabilité des projets, notamment, est testée à l'aide de données factuelles, tandis que les coûts et les charges sont estimés grâce à un exercice d'évaluation, notamment pour les institutions de crédit.

4.12. Un système d'échange d'informations généralisé entre les États membres, tel que le prévoit la proposition de directive, est une première. Un tel système n'a jamais existé jusqu'ici et il se peut que sa mise en oeuvre comporte, dans un premier temps, quelques risques. Sans préjudice de cet aspect, l'important pour le Comité est que le système tel que prévu concrètement soit applicable et opérationnel et qu'il permette, en utilisant des effectifs et des moyens proportionnés, de parvenir au résultat escompté, et cela tant en ce qui concerne les autorités nationales (en général les autorités fiscales) des différents États membres que les agents payeurs. Il s'agit par conséquent de concilier l'efficacité du système avec sa faisabilité sur le plan technique.

4.13. Lors de l'examen des nouveaux textes, on a pu constater que l'objectif du nouveau projet de directive a sensiblement changé. Il ne s'agit plus comme avant de "garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté", mais bien désormais de garantir une imposition de ces mêmes revenus selon les règles de l'État du bénéficiaire effectif.

Par ailleurs, le régime de la retenue fiscale figure dans cette nouvelle proposition sous un Titre III intitulé "Dispositions transitoires". Dans l'exposé des motifs et les considérants qui précèdent la directive, il est dit que trois États membres seulement peuvent appliquer ce régime pendant une certaine période "afin de leur laisser un plus long délai pour adapter leur législation" (au système d'échange d'informations généralisé). Ceci étant, le Comité s'interroge quant à cette nouvelle présentation des choses. En effet, les trois pays qui ont choisi d'appliquer le système de la retenue fiscale sont ceux qui connaissent un devoir de discrétion du banquier ou un secret bancaire fiscal. Force est en effet de constater que c'est un régime de retenue fiscale qui cadre le mieux avec ces principes.

Même si la conclusion finale va dans un autre sens, l'OCDE elle-même a encore récemment réaffirmé la valeur du devoir de discrétion et du secret bancaire fiscal dans une étude(12) publiée l'année dernière au sujet d'un meilleur accès des administrations fiscales aux informations bancaires.

Le nouveau texte ne souffle mot de ces principes et semble de ce fait vouloir en réduire la valeur. Toutefois, et comme il est dit plus haut, il est capital que les pays tiers et les territoires dépendants ou associés développent en même temps des régimes équivalents ou identiques sur le plan du contenu et du fonctionnement. Or il paraît évident que dans certains cas, les chances d'aboutir à un accord avec les pays et territoires en question sont plus qu'incertaines si on écarte a priori la solution de la retenue fiscale.

5. Observations particulières

5.1. Le Comité note que le texte de la proposition soulève des questions importantes dans différents domaines. Sans vouloir systématiquement mettre en cause tous les objectifs des dispositions envisagées, il semble nécessaire d'attirer l'attention sur les problèmes auxquels tout opérateur chargé de l'application de la directive, et notamment les agents payeurs, se trouvera confronté.

5.2. L'on mentionnera en premier lieu l'assujettissement des revenus des organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (OPCVM) qui investissent au moins à hauteur de 15 % (40 % au cours de la période transitoire) dans des créances(13). Ce seuil a été fixé pour éviter d'inclure dans le champ d'application, des OPCVM qui n'investissent qu'à titre subsidiaire dans des créances et afin de parer à leurs nécessités de liquidité. Si l'on veut éviter que la quasi totalité des OPCVM ne tombent sous le coup de la directive, il y a lieu d'augmenter ce pourcentage de manière substantielle. Du reste, il n'est pas aisé, pour un agent payeur qui n'est pas en contact direct avec l'OPCVM, de connaître la politique de ce dernier en matière d'investissement.

5.3. Par ailleurs, toujours en ce qui concerne les revenus provenant des OPCVM, le Comité observe que la terminologie, dans la définition des revenus en question, n'est pas toujours très claire, et que sont inclus dans la définition des paiements d'intérêts, outre les intérêts proprement dits, des éléments qui ne ressortissent pas à l'objectif de la directive.

5.4. Il est compréhensible que, en vue de lutter contre certains points faibles de la directive, l'on place dans son champ d'application certaines entités hybrides(14) (qui ne possèdent pas de personnalité juridique, ne sont pas imposées selon les règles applicables aux bénéfices des entreprises et ne sont pas des OPCVM). Toutefois, la solution envisagée est peu pratique. De plus, les obligations auxquelles sont soumis les opérateurs qui paient des intérêts à ces entités sont excessives. C'est le cas notamment de l'obligation qui consiste à communiquer à l'autorité nationale le montant de l'intérêt payé à ces entités.

5.5. Les règles relatives à l'identification des bénéficiaires effectifs(15) vont plus loin que les règles habituellement fixées dans le cadre de la lutte contre le blanchiment d'argent. La distinction supplémentaire en fonction de la période à laquelle sont conclues les relations contractuelles constitue en tout état de cause une complication inutile; en outre, il devrait être affirmé clairement qu'un agent payeur ne peut être responsable de l'exactitude de la définition de la résidence fiscale du bénéficiaire effectif. Cette question relève de la responsabilité des autorités fiscales. Du reste, les règles prévues pour les titulaires d'un passeport d'un État membre ayant leur résidence fiscale à l'étranger sont inapplicables lorsque l'État tiers refuse de délivrer un certificat de résidence.

5.6. Le texte prévoit la possibilité pour les États membres d'annualiser les intérêts, c'est-à-dire de procéder au calcul de l'intérêt sur une base annuelle et de considérer cet événement comme le paiement d'un intérêt(16). Ni les raisons ni la finalité de cette disposition ne sont exposées. L'application de cette disposition semble impossible sur le plan pratique et ne ferait que conduire à un déplacement des capitaux vers d'autres États membres qui n'ont pas levé cette option.

5.7. La clause "grandfathering(17)" introduit une distinction entre les émissions de titres tombant dans le champ d'application de la directive et les autres. Dans la pratique, opérer une telle distinction est tout sauf simple, notamment pour les émissions hors UE. En ce qui concerne les émissions "en continu", le système particulier prévu pour les émissions des gouvernements et pour celles des émetteurs qui sont des entités y "assimilées" ne peut être appliqué dans la pratique que si des informations complémentaires concernant cette dernière catégorie d'émetteurs sont mises à disposition des agents payeurs.

5.8. La procédure destinée à éviter la double imposition entre en jeu lorsque la retenue fiscale imposée à un bénéficiaire effectif est plus élevée que l'impôt final dû dans son État de résidence. Le texte du projet de directive n'indique pas précisément si ce principe est également applicable lorsque les revenus sont exonérés dans ce dernier pays. Il convient dès lors d'éclaircir ce point.

5.9. Certaines procédures prévues dans le texte de la directive diffèrent selon qu'elles se rapportent à la période précédant l'entrée en vigueur de la directive ou à la période postérieure à cette date. Ces dispositions ont ainsi un caractère rétroactif. Afin d'éviter cet inconvénient, il est nécessaire que les modifications soient d'application à compter de la date d'entrée en vigueur des règles nationales de transposition de la directive.

5.10. Il convient du reste de laisser aux agents payeurs un délai suffisant entre la publication de ces règles nationales et leur entrée en vigueur, afin de permettre à ces agents d'adapter leur système interne (surtout sur le plan informatique). Compte tenu de l'impact de la directive, un minimum d'une année semble approprié. Le texte actuel ne comporte aucune précision sur ce point. Qui plus est, la meilleure solution consisterait à faire coïncider l'entrée en vigueur de ces dispositions ainsi que le passage au système définitif avec le début d'une nouvelle année civile.

5.11. De même, le Comité relève que certains autres revenus ne sont pas visés, comme par exemple certaines prestations d'assurances. À l'heure actuelle, on constate un engouement non négligeable pour ces produits qui couvrent le plus souvent et dans une certaine mesure des risques biométriques, mais qui n'en sont pas moins, pour l'essentiel, adossés ou assimilables à des investissements en créances tels que mentionnés dans la directive. La seule référence à ce sujet dans les considérants de cette dernière ("Le champ d'application de la présente directive doit être limité à la fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts des créances et exclure les questions liées à l'imposition des pensions et des prestations d'assurances")(18) est peu convaincante, étant donné que les droits de participation et les actions des OPCVM sont visés. En outre, dans sa récente communication sur l'élimination des entraves fiscales à la fourniture transfrontalière des retraites professionnelles(19), la Commission considère que le meilleur moyen de protéger les rentrées fiscales des États membres réside dans l'échange d'informations, comme le propose le projet de directive actuellement en cours de discussion.

5.12. En outre, une autre difficulté concerne la détermination de la base d'application de la directive lors du paiement d'intérêts, de la cession, du remboursement ou du rachat de créances. Ceci est d'autant plus important qu'un système d'échange de renseignements tel que prévu dans les textes n'a jamais été appliqué à une telle échelle auparavant. En outre, le principe d'un "level playing field" ne devrait pas uniquement être poursuivi avec les pays tiers (voir paragraphe 4.7), mais également au sein de l'Union.

Dans ce cadre, l'application du principe de la proratisation des revenus en fonction de la période de détention de la créance par le bénéficiaire effectif est prévue. Toutefois cette proratisation n'est prévue explicitement que dans les cas d'application du système de la retenue fiscale(20).

À cet égard, le Comité pose la question de savoir si ce principe ne devrait pas être généralisé et dès lors valoir pour les cas d'application du système d'échange d'informations.

En effet, aux termes du texte de la proposition de directive(21), l'information peut, dans ces cas, porter sur le montant des intérêts payés.

Cette question est importante dans la mesure où des différences relativement grandes concernant la fixation de la base d'application de la directive pourraient survenir en l'absence de règles claires en la matière. Tel serait par exemple le cas lors de la cession d'une créance de capitalisation après une certaine période de détention (par exemple zéro-bond, OPCVM de capitalisation, etc.). Si l'on considère l'objectif poursuivi par la directive, dont la détermination de la base d'application constitue l'un des fondements de la mise en oeuvre, on ne peut affirmer de manière convaincante que le problème ne doit pas être réglé par la directive. Des disparités entre les États membres pourraient d'ailleurs avoir des effets perturbateurs (voir paragraphe 4.9).

Cette même problématique pourrait également être soulevée si les revenus étaient exprimés en devises étrangères. Le texte du projet ne prévoit pas de règles de conversion. Là aussi il conviendrait de trouver une solution claire et non équivoque.

6. Conclusions

6.1. Le Comité se félicite du projet de directive, dont l'échange d'informations entre les États membres constitue l'objectif ultime. Cette approche permet une imposition correcte du bénéficiaire final, évite aux États membres de se concurrencer indûment sur le plan fiscal et contribue à une juste répartition des rentrées fiscales.

6.2. Le Comité est heureux de constater que dans ce domaine, toutes les parties impliquées ont déployé ces derniers temps des efforts soutenus pour parvenir à la résolution du dossier. Le texte qui fait l'objet du présent avis constitue un compromis exprimant la position commune des États membres.

6.3. Le Comité juge souhaitable que les tractations se poursuivent selon la méthode de travail "en parallèle" qui a été convenue, afin qu'un accord définitif soit obtenu, dans les délais prévus (c'est-à-dire avant la fin 2002), relatif aux différentes composantes du "paquet fiscal" du 1er décembre 1997, dont fait partie le projet de directive à l'examen au même titre que le code de conduite pour la fiscalité des entreprises ainsi que le régime fiscal commun pour les intérêts et les redevances.

6.4. Le Comité partage entièrement les préoccupations exprimées quant à la nécessité de préserver la compétitivité des places financières et marchés européens. Dans cette optique, il est d'une importance cruciale et décisive d'avoir l'assurance préalable que les mêmes mesures soient appliquées dans les territoires dépendants et associés et que des dispositions équivalentes soient mises en oeuvre dans un certain nombre de places financières proches et/ou importantes. Ces accords sont également importants dans le cadre de la lutte contre l'évasion et/ou la fraude fiscales dans le chef des personnes résidant dans l'Union européenne.

À ce sujet, le Comité se félicite de la décision prise par le Conseil Ecofin du 16 octobre 2001 à Luxembourg comportant un mandat de négociations avec les six pays tiers clés en matière de fiscalité de l'épargne, à savoir les États-Unis d'Amérique, la Suisse, le Liechtenstein, Monaco, Andorre et Saint-Marin, visant à assurer une adoption par ces pays des mesures équivalentes à celles qui seront appliquées à l'intérieur de la Communauté(22).

6.5. Le texte proposé doit, de l'avis du Comité, rester à la fois simple et efficace. Il exhorte dès lors toutes les parties concernées à soumettre le projet actuel à un examen approfondi et critique et à améliorer ce texte sur tous les points susceptibles de l'être, tout en essayant de contenir un maximum le coût de son application. Les autorités et les agents payeurs doivent les uns comme les autres, assumer leurs responsabilités en la matière.

De même, le Comité est d'avis que la proposition de directive relative à la fiscalité de l'épargne doit comporter un champ d'application aussi cohérent et large que possible. Dans la mesure où ce texte inclut déjà dans la définition de la notion d'intérêts, ceux réalisés directement sur des créances et également ceux recueillis indirectement via des investissements dans certains OPCVM, le Comité estime qu'il convient également d'examiner la question de savoir s'il n'y a pas lieu d'y inclure d'autres investissements permettant de produire des intérêts indirectement, tels que par exemple, certains produits d'assurance.

6.6. Enfin, le Comité juge indispensable que les organismes payeurs soient impliqués le plus étroitement possible dans l'évolution ultérieure du dispositif, vu le rôle décisif qu'ils jouent dans sa mise en oeuvre effective. Dans cette optique, il invite également la Commission à réfléchir et oeuvrer au perfectionnement des procédures qui permettent d'évaluer les effets des réglementations projetées.

Bruxelles, le 28 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) JO C 116 du 28.4.1999, p. 18.

(2) JO C 2 du 6.1.1998, p. 1.

(3) Conclusions de la présidence du conseil européen d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999. Communiqué de presse n° 00300/1/99 du 11.12.1999, publié sur le site internet du Conseil de l'Union européenne (http://ue.eu.int).

(4) Annexe IV des conclusions de la présidence du Conseil européen de Santa Maria da Feira des 19 et 20 juin 2000. Communiqué de presse n° 200/1/00 du 19 juin 2000 publié sur le site internet du Conseil de l'Union européenne.

(5) Conclusions du Conseil Écofin des 26 et 27 novembre 2000. Communiqué de presse n° 13861/00 (presse 453) du 26 novembre 2000, publié sur le site internet du Conseil de l'Union européenne).

(6) JO C 82 du 19.3.1996.

(7) JO C 296 du 29.9.1997.

(8) JO C 212 du 28 avril 1999.

(9) Conclusions du Conseil Écofin tenu à Bruxelles les 26 et 27 novembre 2000, communiqué de presse n° 13861/60.

(10) Voir 2.8 ci-dessus.

(11) Conclusions de la présidence du Conseil européen de Santa Maria da Feira des 19 et 20 juin 2000.

(12) Document du "Committee on fiscal affairs" de l'OCDE: "Improving access to bank information for tax purposes", publié le 12 avril 2000. Document DAFFE/CFA (2000)4/final.

(13) Articles 6.1, 2, 3, 6, 7 et 8 et paragraphe 3.8 ci-dessus.

(14) Voir article 4.2 et paragraphe 3.6 ci-dessus.

(15) Voir article 3 et paragraphe 3.4 ci-dessus.

(16) Voir article 6.5.

(17) Voir considérant 15 et paragraphe 3.15 ci-dessus.

(18) Considérant (15).

(19) COM(2001) 214 final.

(20) Article 11.3.

(21) Article 8.2.

(22) Conseil Écofin du 16 octobre 2001 à Luxembourg, Press: 363 n° 12827/01.