COMMUNICATION DE LA COMMISSIONAU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS - PREMIER RAPPORT SUR LA MISE EN bUVRE DE L'ACTION CADRE: "METTRE A JOUR ET SIMPLIFIER L'ACQUIS COMMUNAUTAIRE"{SEC(2003)1085}

TABLE DES MATIÈRES

Résumé

1. Simplifier l'acquis

1.1. Phase I

1.1.1. Indicateurs pour l'établissement des priorités

1.1.2. Progrès dans l'examen des secteurs

1.1.3. Candidats spécifiques à la simplification

1.1.4. Évaluation des progrès accomplis

1.2. Phase II

1.2.1. Indicateurs

1.2.2. Examen des secteurs stratégiques

1.2.3. Travaux portant sur des candidats spécifiques à la simplification

2. mise à jour et réduction du volume de l'acquis

2.1. Consolidation

2.2. Codification

2.2.1. Phase I

2.2.2. Phase II

2.3. Abrogation et déclaration de caducité

2.3.1. Phase I

2.3.2. Phase II

3. Organisation et présentation de l'acquis

3.1. Travaux programmés

3.2. Progrès réalisés

4. mise en oeuvre transparente et efficace

4.1. Le tableau de bord

4.2. Coopération interinstitutionnelle

5. Conclusion

ANNEXE 1: Tableau de bord

Le document de travail des services de la Commission (SEC(2003)1085), joint à la présente communication, présente en détail les travaux de simplification entrepris par la Commission.

Résumé

La présente communication constitue le premier rapport intérimaire sur la mise en oeuvre du cadre d'action lancé en février 2003 "Mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire". Cette initiative met en oeuvre l'une des actions s'inscrivant dans l'initiative pour l'amélioration de la réglementation de juin 2002 et vise à mettre en place un corpus de droit communautaire dérivé clair, compréhensible, actualisé et d'un emploi aisé. Elle participe également de l'objectif d'amélioration de l'environnement réglementaire dans lequel les entreprises déploient leurs activités, dans le but d'accroître la compétitivité, qui est l'un des objectifs énoncés dans la stratégie de Lisbonne.

Dans l'ensemble, les actions principales visant à réduire le volume de la législation, à la rendre plus simple, plus accessible et plus logique progressent à un bon rythme, en s'appuyant sur le cadre d'action lancé en février 2003 et sur des initiatives antérieures:

* Une politique horizontale en matière de simplification législative voit le jour. Les services de la Commission s'emploient actuellement à examiner près d'une vingtaine de secteurs stratégiques susceptibles de bénéficier d'une simplification au travers de propositions qui pourraient être soumises ultérieurement au Parlement et au Conseil. Quelque 170 directives et règlements sont déjà retenus comme autant de candidats confirmés ou potentiels à la simplification, et ils sont actuellement soumis à l'examen critique des services de la Commission. Sur les 25 propositions de simplification proposées dans le cadre de la phase I (février à septembre 2003), 13 ont été adoptées et 7 autres devraient l'être d'ici fin 2003. Quatre propositions de simplification supplémentaires ont été adoptées durant la phase I, bien que ne figurant pas dans l'engagement pris en février.

* Un vaste programme de consolidation a été lancé en 1996 et mené à terme en 2003, comme prévu.

* Le programme de codification, plus exigeant encore, lancé en novembre 2001 a atteint sa vitesse de croisière et devrait, malgré des obstacles substantiels, être terminé fin 2005, comme prévu. Durant la phase I, la Commission a adopté 7 actes codifiés de la Commission et 15 propositions d'actes codifiés à soumettre à l'adoption du Parlement européen et du Conseil. Durant la phase II (octobre 2003 à mars 2004), elle envisage d'adopter ou de proposer quelque 150 codifications.

* Les efforts accrus qui ont été déployés pour supprimer la législation caduque par abrogation officielle ou au moyen d'un instrument supplémentaire de "déclaration de caducité" commencent à produire des résultats concrets, bien qu'on déplore des retards: la phase I devrait déboucher prochainement sur la suppression de 30 instruments législatifs caducs et quelque 600 autres, actuellement à l'examen, pourraient, en partie, être mis en oeuvre durant la phase II.

* L'initiative visant à organiser et présenter le droit communautaire de manière à la fois plus fiable et conviviale est en cours de mise en oeuvre. Des mesures visant à garantir une accessibilité meilleure en vue de la consultation et de l'utilisation de la législation communautaire seront prises d'ici la fin 2003. Ultérieurement, l'accent sera mis sur une présentation plus ciblée du droit dérivé en vigueur et de portée générale.

La Commission fait également état d'obstacles substantiels rencontrés dans la mise en oeuvre des actions susmentionnées, en particulier pour les travaux de simplification et de codification. La Commission note cependant avec satisfaction que le processus lancé en février 2003 continuera à l'avenir à produire des effets bénéfiques pour les citoyens et d'autres utilisateurs du droit communautaire. Elle se félicite du fait que le cadre d'action de février voit son rôle confirmé en tant que première initiative globale et cohérente d'élaboration d'une politique d'entretien de la législation communautaire. Il est particulièrement encourageant d'observer que les efforts ne se concentrent pas sur quelques secteurs "parties prenantes" mais visent un large éventail de domaines politiques.

"mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire" premier rapport sur la mise en oeuvre du cadre d'action

Dans le contexte de l'initiative pour l'amélioration de la réglementation de juin 2002, la Commission a proposé, en février 2003, une stratégie visant à "mettre à jour et simplifier l'acquis communautaire" [1], dans le but de garantir un corpus de droit communautaire dérivé clair, compréhensible, mis à jour et convivial dans l'intérêt des citoyens, des opérateurs économiques, des administrations publiques, etc.

[1] COM (2003) 71 du 11 février 2003.

La communication de la Commission a proposé un cadre d'action visant à mettre à jour et simplifier la législation communautaire en intervenant à six niveaux (simplification, consolidation, codification, abrogation, caducité et organisation et présentation de l'acquis). La plupart des actions clés doivent être mises en oeuvre en 3 phases:

* Phase I: février 2003 à septembre 2003

* Phase II: octobre 2003 à mars 2004

* Phase III: avril 2004 à décembre 2004

Avec le présent rapport, la Commission honore l'engagement qu'elle a pris de faire rapport à intervalles réguliers sur la mise en oeuvre du cadre d'action [2]. Le premier rapport présente la mise en oeuvre de la phase I et les travaux prévus dans le cadre de la phase II. Il traite principalement de l'état d'avancement de la mise en oeuvre, par la Commission, du cadre d'action, et présente un tableau de bord. La Commission fera à nouveau rapport sur la mise en oeuvre et les travaux envisagés, en avril et à la fin de l'année 2004. Le présent rapport aborde les objectifs généraux de la communication de février, qui peuvent se résumer comme suit:

[2] La Commission élaborera un rapport plus complet sur la mise en oeuvre du plan d'action pour l'amélioration de la réglementation d'ici la fin de l'année.

* Simplification: le premier objectif consiste à simplifier, autant que possible, le droit dérivé existant [3]. Cette action vise au démarrage d'un processus de modernisation et de simplification de la législation et des politiques existantes, non pas pour déréglementer ou réduire l'acquis mais pour remplacer les anciennes approches par des instruments de réglementation plus adaptés. La simplification s'entend ici dans un sens large, qui comprend la modification de la législation pour appliquer des instruments législatifs plus efficaces ou plus proportionnés, mais aussi la simplification de la teneur de nos politiques tout en préservant leurs éléments essentiels.

[3] Le cadre d'action lancé par la Commission le 11 février 2003 (COM(2003) 71) définit l'acquis visé aux fins des actions prévues comme l'ensemble du droit dérivé à caractère contraignant. Fin 2002, ce droit dérivé représentait un volume d'environ 14.500 actes législatifs et de quelque 97.000 pages du Journal Officiel. Cette définition de l'acquis communautaire comprend les règlements, les directives et les décisions (à la fois du type Entscheidung, c'est-à-dire des décisions contraignantes adoptées en principe par la Commission et rarement par le Conseil, et adressées à un ou plusieurs destinataires spécifiques, et du type Beschluss, c'est-à-dire des décisions qui ne sont pas adressées à un ou plusieurs destinataires spécifiques), au sens de l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne.

* Mise à jour et réduction du volume de la législation communautaire: le deuxième objectif général consiste à mettre à jour et à réduire le volume de la législation communautaire. À cette fin, il faudra mettre en oeuvre une série d'actions qui n'altéreront pas la législation actuelle en soi. Il s'agit de la consolidation de l'acquis existant de l'initiative permanente de codification et de la suppression des textes caducs par abrogation formelle ou au moyen d'un instrument supplémentaire de "déclaration de caducité".

* Organisation et présentation de l'acquis communautaire: troisièmement, la Commission a proposé de rendre la présentation et l'accès à la législation communautaire plus fiables et plus conviviaux, en particulier pour la consultation et l'utilisation de l'"acquis actif et de portée générale", c'est à dire du droit dérivé effectivement en vigueur et d'application générale.

* Mise en oeuvre transparente et efficace: enfin, le cadre d'action de la Commission vise à fournir un cadre cohérent pour toutes les actions communautaires et à mettre l'accent nécessaire sur les aspects techniques et politiques afin d'obtenir des résultats concrets. En juin 2003, la Commission a conclu un accord interinstitutionnel intitulé "Mieux légiférer" avec le Conseil et le Parlement européen, qui doit être officiellement adopté en automne par les trois institutions. Conformément à l'engagement pris dans la communication de février, la Commission présente un tableau de bord comportant des informations sur l'état d'avancement des travaux en ce qui concerne la simplification, la codification et l'abrogation et les déclarations de caducité.

1. Simplifier l'acquis

Dans la communication de février, la Commission a proposé une définition assez large de la simplification. Elle peut, d'une part, signifier la modification de la législation sans changer la teneur de la politique sous-jacente. Cette approche peut être utile lorsque, par exemple, des techniques et des instruments législatifs plus efficaces ou plus proportionnés que ceux actuellement utilisés sont disponibles. Cette approche n'affecte en rien les choix politiques sous-jacents. D'autre part, la simplification peut également se traduire par des efforts en vue de simplifier la teneur d'une politique, par exemple ses objectifs ou sa portée. En pareils cas, il peut se révéler nécessaire d'adapter, voire de repenser intégralement l'approche législative.

Avec la communication de février, la Commission a lancé un vaste programme de simplification qui doit être réalisé en trois phases. Ce programme vise à renforcer l'élan politique en faveur de la simplification et repose sur les mesures clés suivantes:

* premièrement, l'élaboration d'indicateurs pour l'établissement des priorités afin de mieux identifier les secteurs dans lesquels la simplification s'avère particulièrement utile;

* deuxièmement, sur la base de ces indicateurs de priorités, la Commission sélectionne des domaines d'action afin de procéder à l'examen analytique des possibilités qu'ils offrent en termes de simplification. Cet examen peut déboucher sur l'identification de textes législatifs spécifiques pouvant faire l'objet d'une simplification;

* troisièmement, les textes législatifs jugés susceptibles de faire l'objet d'une simplification sont examinés en détail et des propositions concrètes de simplification sont élaborées, en utilisant une méthodologie et des procédures faisant appel aux meilleures pratiques, afin de parvenir à des propositions officielles de simplification de la Commission.

Le processus de simplification est un travail de longue haleine qui exige une préparation minutieuse et mobilise des ressources importantes. Lorsque la Commission a lancé son initiative de février, certains services de la Commission avaient déjà entamé des travaux de simplification (avec SLIM et BEST, par exemple). La méthodologie élaborée en février n'avait pas pour but de mettre un terme à tous les travaux de simplification déjà en cours au sein de la Commission, ni d'en revoir la conception. De même, la Commission n'envisageait-elle pas d'inscrire tous les travaux dans le cadre des trois phases. Au contraire, le but était d'encourager et de faciliter des travaux de simplification supplémentaires au moyen d'une méthodologie nouvelle et de faire le bilan des progrès en fonction des trois phases, certains travaux devant, du reste, se poursuivre jusqu'en 2005 ou 2006.

1.1. Phase I

1.1.1. Indicateurs pour l'établissement des priorités

Dans la communication de février, la Commission a établi une liste provisoire de 8 indicateurs pour l'établissement des priorités [4] afin d'aider la Commission et ses services à fixer des priorités pour les travaux de simplification de la législation communautaire.

[4] A: Importance d'un domaine d'action particulier évaluée à l'aune de deux indicateurs spécifiques: 1) L'importance relative du domaine d'action pour l'économie européenne et le marché intérieur de l'UE en termes de croissance, de compétitivité et d'emplois. 2) Le poids d'un domaine d'action donné du point de vue du volume de législation communautaire dérivée qu'il représente et de la manière dont son fonctionnement est influencé par la législation communautaire (par exemple en termes de nombre d'actes juridiques et de pages publiées au Journal officiel) et le niveau de détail technique des actes en vigueur. B: Lorsque certains indices donnent à penser que la législation existante pourrait poser problème: 3) Lorsque la mise en oeuvre de la législation est difficile en raison de modifications successives, de chevauchements ou de conflits entre les exigences, d'une insécurité juridique éventuelle due à des définitions ou une terminologie incohérente ou d'une transposition nationale ayant ajouté des dispositions inutiles, complexes, détaillées ou excessives. 4) Lorsque l'expérience prouve que les coûts administratifs de mise en oeuvre et de mise en conformité semblent disproportionnés par rapport aux avantages recherchés et obtenus par le législateur communautaire; et/ou lorsque les possibilités de simplification législative (et politique) sont considérables. 5) En cas de risques potentiels majeurs (pour les droits fondamentaux, l'environnement, les consommateurs, la santé ou la sécurité; les industries ou les services, etc.) qui ne sont pas traités de manière satisfaisante par la législation existante, mais pourraient être abordés par une initiative de simplification plutôt qu'une nouvelle proposition législative. C: Lorsque de nouvelles initiatives politiques ou des pratiques réglementaires évolutives pourraient justifier une mise à jour législative et donc une possibilité de simplifier l'acquis: 6) Lorsque la mise en oeuvre d'initiatives horizontales (développement durable, préoccupations environnementales; sécurité; droits fondamentaux, etc.) exige une mise à jour et des modifications dans un secteur donné. 7) Lorsque l'approche législative risque de ne plus être appropriée et pourrait laisser place à des instruments plus efficaces, plus souples et plus proportionnés (par exemple des directives-cadres, des directives "nouvelle approche" ou des solutions réglementaires plus «modérées»). En outre, l'évaluation des politiques communautaires devrait être appliquée plus systématiquement afin d'établir les besoins éventuels de simplification. 8) Lorsque de nouvelles obligations (découlant par exemple d'accords internationaux) exigent une législation mise à jour ou des modifications du format législatif retenu afin d'exploiter d'une manière plus efficace les synergies éventuelles entre des systèmes réglementaires qui se chevauchent, ou lorsque la législation européenne fait référence à des accords internationaux et les annexe aux actes communautaires.

La Commission a expressément invité le Conseil et le Parlement à faire connaître leur avis sur les indicateurs proposés pour l'établissement des priorités. Cependant, à ce jour, ni le Parlement ni le Conseil n'ont fait connaître leur avis en tant qu'institution sur les indicateurs proposés. Un État membre, le Danemark, a remis une contribution officielle en juin 2003 dans laquelle il se félicite des indicateurs proposés par la Commission tout en suggérant de les rendre plus spécifiques et plus structurés.

En outre, la Commission a lancé, conformément aux principes généraux et normes minimales applicables aux consultations avec les parties intéressées [5], une consultation publique [6] sur la communication de février 2003 afin de permettre aux acteurs de faire connaître leur avis sur les critères d'établissement des priorités proposés ainsi que leurs réflexions et propositions de priorités sur les domaines stratégiques qui devraient bénéficier d'une simplification. La consultation publique s'est terminée en juin avec l'obtention de 100 réponses à un questionnaire détaillé demandant aux parties intéressées de faire connaître leurs commentaires sur les indicateurs pour l'établissement des priorités et sur les secteurs stratégiques requérant une simplification. 78 contributions émanaient de citoyens et 11 d'organisations représentatives. Le milieu des affaires et les administrations publiques n'ont guère réagi. Pour peu représentative qu'elle soit, la consultation publique a néanmoins largement confirmé les indicateurs proposés par la Commission.

[5] Communication "principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la Commission avec les parties intéressées" COM(2002)704 du 11 décembre 2002.

[6] Par le biais du site web de consultation en ligne sur l'élaboration interactive des politiques, créé par la Commission, à l'adresse Internet suivante: http://europa.eu.int/yourvoice/

Les contributions reçues à ce jour confirment en gros la validité de la méthodologie proposée, notamment les indicateurs pour l'établissement des priorités. La Commission n'envisage donc pas de revoir les indicateurs à ce stade.

1.1.2. Progrès dans l'examen des secteurs

Sur la base des indicateurs proposés dans la communication de février 2003, la Commission a d'emblée identifié 19 secteurs stratégiques à examiner sous l'angle de leur potentiel de simplification [7]. Durant la phase I, l'examen a progressé et, pour 14 secteurs, l'exercice d'examen est terminé et aucun autre examen n'est prévu pour ces secteurs d'ici fin 2004. Durant la phase I encore, les services de la Commission ont terminé l'examen de deux secteurs stratégiques supplémentaires (substances chimiques et politiques régionales), bien que ces secteurs ne fussent pas prévus dans COM (2003) 71.

[7] Les secteurs stratégiques ne sont pas définis de manière uniforme mais peuvent représenter des volumes variables de corpus législatif, voir SEC (2003).

L'ensemble des exercices d'examen terminés a débouché sur des travaux d'élaboration de propositions spécifiques de simplification. Le tableau ci-après récapitule les progrès réalisés dans l'examen des secteurs stratégiques [8]:

[8] Voir SEC (2003)1085., voir tableau 1 pour les détails.

Phase I: résumé de l'état d'avancement des travaux d'examen des secteurs stratégiques

- Secteurs stratégiques retenus comme candidats à un examen dans COM(2003) 71:

Produits industriels: système de réception des véhicules à moteur, autorisation de mise sur le marché de médicaments, produits agricoles transformés.

L'examen de l'énorme corpus législatif concernant le système de réception des véhicules à moteur a été lancé durant la phase I afin d'identifier les actes juridiques à retenir dans le cadre de la première phase du programme de simplification, c'est-à-dire la codification et la refonte (déjà commencées dans certains cas). En ce qui concerne l'autorisation de mise sur le marché de médicaments, la refonte de la législation codifiée existante a débuté durant la phase I dans le cadre du passage en revue de la législation sur les produits pharmaceutiques initiés en 2001. L'examen de la législation adoptée dans le domaine des produits agricoles transformés a débouché sur l'identification de trois règlements de la Commission à simplifier (règlements (CE) 1520/2000, 3223/93 et (CEE) 3615/92).

Agriculture réforme de la PAC - perspectives à long terme pour une agriculture durable, règles d'application dans le secteur de la politique rurale, règlements d'exemption en faveur des aides d'État

Le Conseil a adopté un compromis politique sur la réforme de la PAC en juin. Par de nombreux aspects, cette réforme mettra en place une politique agricole plus efficace et plus simple à long terme, et qui apportera un meilleur soutien aux exploitations. S'agissant des règles d'application dans le secteur de la politique rurale, un train de mesures concrètes a été adopté par la Commission. En ce qui concerne les règlements d'exemption en faveur des aides d'État, un projet de règlement d'exemption par catégories a été adopté par la Commission le 19 février 2003, examiné avec les États membres le 20 juin 2003, et publié dans le JO (JO C 194, 15.08.2003) pour commentaires par les tiers intéressés. avant qu'ils ne soient soumis à une deuxième consultation des États membres. La Commission, une fois terminée la seconde consultation des états membres, envisage d'adopter le texte final d'ici la fin 2003 et de le rendre applicable dès janvier 2004.

Santé et sécurité alimentaire: matières premières pour aliments des animaux et aliments composés pour animaux, matériaux en contact avec les denrées alimentaires, nouveaux aliments

L'examen de ce secteur a conduit à l'identification des initiatives de simplification suivantes: refonte et modernisation des règlements concernant les matières premières pour aliments des animaux et aliments composés pour animaux au moyen de la refonte et de la fusion des directives 79/373/CEE et 96/25/CE, de la refonte aux fins de modernisation du cadre relatif aux matériaux destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires (directives 80/590/CEE et 89/109/CEE) et aux matières plastiques, en vue d'harmoniser et de simplifier les procédures, et de la refonte aux fins de modernisation du règlement 258/1997 relatif aux nouveaux aliments.

Fiscalité et Douanes: directive "droit d'apport"

Les services de la Commission ont retenu la directive "droit d'apport" comme un candidat possible à la simplification. Une première série de discussions ont eu lieu avec des experts des États membres en avril de cette année. Elles se poursuivront en octobre et novembre. Un premier projet de proposition de simplification est prévu pour le premier semestre 2004.

Emploi et affaires sociales: santé et sécurité sur le lieu de travail, égalité de traitement entre les hommes et les femmes

L'examen de la législation relative à la santé et sécurité sur le lieu de travail progresse bien et l'adoption d'un rapport de la Commission sur ce sujet est prévue pour octobre 2003. Ce rapport pourra identifier la nécessité de réviser, mettre à jour ou simplifier des dispositions existantes. La législation en matière d'égalité de traitement entre les hommes et les femmes, qui est également soumise au nouvel instrument de large portée pour les études d'impact, est en progression. Un projet d'avis a été publié, notamment sur Internet, en vue d'une consultation publique.

Drogues: Observatoire européen des drogues et des toxicomanies

Le règlement 302/93 relatif à l'observatoire européen des drogues et des toxicomanies a fait l'objet d'un examen.

Concurrence: règles de mise en oeuvre du règlement sur les concentrations, règles de mise en oeuvre du règlement antitrust, règles et procédures en matière d'aides d'État

En ce qui concerne les règles de mise en oeuvre du règlement sur les concentrations, la DG COMP prépare actuellement des actes interprétatifs (communications de la Commission) de la proposition de règlement du Conseil de refonte du règlement (CEE) n° 4064/89. L'examen des règles de mise en oeuvre du règlement antitrust a débouché sur l'identification des actes qui seront abrogés et de ceux qui seront remplacés par d'autres actes mettant en oeuvre le règlement du conseil 1/2003 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité CE, ou en facilitant l'application. L'adoption par la Commission des nouveaux actes, début 2004, viendra compléter l'exercice d'examen. S'agissant des procédures et règles en matière d'aides d'État, un examen détaillé a été effectué en vue d'identifier l'ampleur de la simplification et de la suppression des documents stratégiques caducs.

Environnement: législation relative aux déchets, législation relative à la qualité de l'air

La Commission a lancé, au moyen d'une communication (COM(2003)301), une consultation des institutions et parties intéressées à l'élaboration d'une politique cohérente en matière de prévention et de recyclage des déchets. Une stratégie thématique sera adoptée en 2004 en vue de simplifier la législation existante. De nouvelles propositions législatives seront présentées dans le cadre de la nouvelle stratégie thématique, mais pas avant 2005. En ce qui concerne la législation relative à la qualité de l'air, la Commission a adopté une communication sur l'air pur en Europe (COM (2001) 245) et, dans ce contexte, la directive cadre 96/62 a été identifiée comme candidat potentiel à la simplification.

Droit européen des contrats: cadre commun de référence

L'acquis existant dans quelque 15 directives sectorielles est en cours d'examen. La procédure doit se dérouler en deux temps: (1) établissement d'un cadre commun de référence (CCR) contenant des définitions des notions de base à utiliser (2) lors de l'examen de l'acquis et de l'élaboration de nouvelles propositions.

- Secteurs stratégiques supplémentaires (non prévus dans COM(2003)71):

Politique structurelle: gestion des fonds structurels

Bien qu'elle ne l'ait pas annoncé au début des travaux de la phase I, la Commission a procédé à un examen de la politique régionale en adoptant un document interne sur la simplification des procédures concernant la gestion des fonds structurels [9]. Dans le cadre de cette initiative, la Commission a déjà adopté le règlement (CE) n° 1145/2003 du 27 juin 2003 modifiant le règlement (CE) n° 1685/2000 qui simplifie une partie de la législation dans le domaine de la gestion des politiques structurelles.

[9] Communication interne de la Commission sur la simplification, coordination et flexibilité de la gestion des politiques structurelles 2000-2006, C (2003) 1255 du 25 avril 2003.

Produits industriels: substances chimiques

Durant la phase I, la Commission a examiné et revu la législation sur les substances chimiques en adoptant le Livre Blanc "Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques" du 27 février 2001 (COM (2001) 88). Une proposition de règlement fixant les nouvelles dispositions en matière de substances chimiques doit être adoptée par la Commission d'ici la fin 2003.

1.1.3. Candidats spécifiques à la simplification

Avec la communication de février, la Commission a montré qu'un volume substantiel de travail concret de simplification est actuellement en cours au sein des services de la Commission. Ainsi cette communication a-t-elle identifié environ 140 directives, 30 règlements et un petit nombre de décisions comme candidats confirmés ou potentiels à la simplification [10]. En outre, ces travaux ne sont pas concentrés sur quelques secteurs "parties prenantes" mais portent sur un large éventail de domaines stratégiques.

[10] La majorité des actes qui font, en premier lieu, l'objet d'une procédure de codification en vue d'une simplification ultérieure, concernent le secteur automobile.

L'essentiel du travail de simplification est en cours et des délais de finalisation ont été fixés au-delà de la phase I. S'agissant plus précisément de la phase I, la Commission a pris l'engagement d'adopter 23 propositions officielles comportant des simplifications. À l'issue de la phase I, 14 d'entre elles ont été adoptées, ainsi que 4 initiatives supplémentaires comportant des simplifications, bien que ne figurant pas dans les engagements de février. Huit initiatives prévues pour la phase I ont été reportées (dont 4 doivent encore être adoptées en 2003) et une initiative de simplification prévue a été abandonnée. L'État d'avancement des travaux est exposé dans le tableau suivant [11].

[11] Voir SEC (2003).1085, voir tableau 2 pour les détails.

Phase I: résumé de la préparation des propositions de simplification [12]

[12] Dans ce tableau, le calcul des reports et annulations ne concerne que les initiatives de simplification pour lesquelles le programme de travail de la Commission avait annoncé l'adoption de propositions finales durant la phase I. Il ne rend donc pas compte des travaux de simplification pour lesquels des échéances plus lointaines sont fixées. L'initiative envisagée en ce qui concerne la simplification de la directive 88/378 relative à la sécurité des jouets constitue un cas spécial: elle a été annoncée dans la communication de février comme devant être finalisée en 2003, mais cette initiative a été retirée du programme de travail de la Commission pour 2003. Aucune échéance précise n'étant fixée, elle ne figure donc pas parmi les initiatives prévues pour la phase I et qui ont été reportées.

- Adoption de 14 propositions:

Directive 70/156 relative à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques; sixième directive relative à la TVA [13]; règlements 541/95 et 542/95 concernant l'autorisation de mise sur le marché d'un médicament; règlement 445/2003 concernant les règles d'application dans le secteur de la politique rurale; organisation commune du marché des fruits et légumes frais; règlement 613/91 relatif au registre des navires; directive 92/42 concernant le rendement énergétique des appareils; directives concernant les pesticides dans les produits phytopharmaceutiques (directives 76/895, 86/362, 86/363, 90/642 et 91/414); règlement du Conseil sur les fusions 4064/89; règlement d'application de la Commission sur les règles antitrust (27/62); règles d'application et règles interprétatives concernant le règlement sur les règles antitrust 27/62 (adoption d'un certain nombre de projets de communications); décisions 94/3 et 94/904 concernant une liste de déchets et des procédures; règlement 259/93 concernant le transfert de déchets.

[13] La simplification de la 8ème directive mentionnée dans COM(2003)71 est à l'examen au Conseil sur la base d'une proposition de la Commission déjà adoptée en 1998 (COM(1998)377), de sorte qu'il n'y a pas lieu de la compter dans le cadre de la présente action.

- Adoption de 4 initiatives de simplification supplémentaires non prévues dans COM(2003)71:

Règlement 1145/2003 simplifiant la législation dans le domaine de la gestion des politiques structurelles; deux règlements concernant des mesures techniques de contrôle des activités de pêche dans la zone de la convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de l'Antarctique (CCAMLR); des propositions de simplification pour le secteur des fruits et légumes transformés ont été adoptées fin juillet (règlement 1535/2003).

- Report de 8 initiatives prévues (dans les 4 premiers cas, le report n'entraîne qu'un retard de moins de 6 mois car l'adoption est prévue d'ici la fin 2003):

Politique agricole commune - règlements d'exemption en faveur des aides d'État; organisation commune du marché du tabac; organisation commune du marché du coton; règlements 2299/89, 3089/93 et 323/99 sur les systèmes de réservation dans les transports aériens; règlement 302/93 concernant l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies; procédures et règles en matière d'aides d'État; directives concernant l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes; la législation sur le préconditionnement (directives 75/106, 76/211 et 232) ne sera pas adoptée fin 2003 mais d'ici février 2004 (phase II); règlements 2407/92, 2408/92 et 2409/92 concernant le fonctionnement du marché de l'aviation; nouvelle directive sur les permis de conduire (remplaçant 6 actes plus anciens); directive 96/67 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté.

- Annulation d'une initiative prévue:

L'initiative de simplification prévue concernant la directive 88/599 relative aux procédures dans le domaine du transport par route a été supprimée.

1.1.4. Évaluation des progrès accomplis

Le principal objectif poursuivi par la Commission est de parvenir à une plus grande simplification de la législation communautaire. Le cadre d'action a défini un cadre global et cohérent ainsi qu'une méthodologie commune afin de donner un élan politique au processus de simplification et de garantir un engagement fort de tous les services de la Commission, la visibilité pour les citoyens, le Conseil, le Parlement européen, les États membres, les administrations publiques et les parties intéressées. Les résultats des 6 à 7 premiers mois de mise en oeuvre (phase I) sont mitigés mais ne sont pas mauvais pour autant.

Le principal résultat positif de cette phase de mise en oeuvre du cadre d'action réside dans le fait que la plupart des services de la Commission responsables de pans substantiels du droit communautaire s'emploient activement à simplifier des éléments de l'acquis communautaire [14]. En outre, les différents secteurs stratégiques et services sont bien représentés.

[14] Dès le début, les domaines stratégiques suivants ont été concernés: politique d'entreprise, transport et énergie, protection de la santé et du consommateur, agriculture, fiscalité et douanes, concurrence, emploi et affaires sociales, environnement, justice et affaires intérieures. Ultérieurement, des initiatives ont également été lancées dans les domaines stratégiques suivants: politique régionale, pêche, éducation et culture, statistiques.

Ceci confirme l'existence d'un consensus sur l'importance d'une approche cohérente et transparente en vue d'améliorer la qualité de la législation communautaire et d'élaborer une méthodologie commune. Le fait que les services de la Commission continuent à identifier de nouveaux secteurs stratégiques à soumettre à l'examen, et à proposer des actes comme candidats spécifiques à la simplification, bien que ne figurant pas dans les engagements initiaux de la Commission, est très encourageant et démontre que les objectifs et la méthodologie sont en cours d'intégration dans le travail quotidien de la Commission.

Cependant, les services de la Commission se heurtent aussi à des difficultés dans la mise en oeuvre de cette méthodologie nouvelle et il faudra encore un certain temps pour qu'elle soit appliquée de manière uniforme. Cela tient principalement au fait que c'est la première fois que la Commission entreprend un examen horizontal systématique de l'acquis communautaire en vue d'identifier les actes susceptibles de faire l'objet d'une simplification, en appliquant des critères spécifiques pour l'établissement des priorités, avec un suivi permanent articulé sur les 3 phases.

En particulier, la stricte application des indicateurs pour l'établissement des priorités et la sélection des secteurs stratégiques devant être soumis à un examen a révélé certaines faiblesses. Bien que les travaux progressent, il eût été préférable d'appliquer de manière plus structurée et cohérente la méthodologie élaborée en février. Cette problématique sera élaborée lors des phases ultérieures de travail de la Commission. Cependant, il faut aussi reconnaître que dans plusieurs cas, les services de la Commission avaient d'ores et déjà entamé les travaux de simplification (essentiellement sous forme d'élaboration de propositions spécifiques de simplification) et que la nouvelle méthodologie du cadre d'action a parfois été perçue davantage comme un élément perturbateur qu'utile, par les services qui s'employaient déjà activement à préparer une simplification.

En outre, il a été assez difficile d'organiser le rythme de travail en fonction des phases de progression prévues dans le cadre d'action. Il s'est donc avéré difficile de réaliser les travaux et de faire rapport sur leur état d'avancement en fonction des 3 phases. Dans la plupart des cas, les travaux de simplification en cours s'inscrivent dans le long terme et leur avancement correspond à différentes phases comprenant la consultation des acteurs, essentiellement en fonction de la programmation annuelle et du cycle de mise en oeuvre des travaux de la Commission.

1.2. Phase II

1.2.1. Indicateurs

Ni le Parlement, ni le Conseil n'ont saisi l'occasion pour livrer leurs commentaires sur l'établissement des priorités proposées en février 2003.Étant donné que les autres commentaires reçus (voir plus haut) sont soit favorables soit peu représentatifs, la Commission ne juge pas nécessaire de revoir les indicateurs de priorité à ce stade. Ses services continueront donc, à appliquer, durant les travaux prévus pour la phase II, les indicateurs présentés en février.

Néanmoins, la Commission renouvelle son invitation aux autres institutions et aux États membres de contribuer à la réflexion sur les indicateurs pour l'établissement des priorités.

1.2.2. Examen des secteurs stratégiques

Sur les 19 secteurs stratégiques initialement identifiés en vue d'un examen dans la communication de février, 14 d'entre eux ont été soumis à cette procédure. Pour les autres, l'examen se poursuivra durant la phase II (et, dans certains cas, au-delà) [15]. Bien que la méthodologie et les procédures du cadre d'action ne soient pas appliquées aussi systématiquement qu'il le faudrait, certains services de la Commission ont également identifié des secteurs stratégiques supplémentaires qui font actuellement l'objet d'un examen en vue de déterminer leur potentiel de simplification.

[15] Voir SEC (2003)1085, voir tableau 1 pour les détails.

Phase II: Nouveaux secteurs stratégiques à examiner

- Agriculture: quotas d'importation

La Commission évalue actuellement la gestion des quotas d'importation agricoles en vue de déterminer le potentiel de simplification. Ces travaux pourraient être menés à terme durant la phase II. La Commission met également au point un système informatisé de gestion des quotas d'importation agricoles. Ce système permettra à la fois d'améliorer et de simplifier la gestion des quotas tant en ce qui concerne la Commission que les administrations nationales. La phase de développement, de validation et de mise en oeuvre devrait être terminée d'ici juillet 2004, c'est-à-dire durant la phase III.

- Pêche: organisation de la pêche dans le contexte de la NAFO

La législation communautaire concernant l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (NAFO) sera examinée dans la perspective de l'élaboration d'un règlement cadre lié à l'ensemble des aspects de la pêche dans l'Atlantique du Nord-Ouest, lesquels font actuellement l'objet de plusieurs textes. Le projet de règlement sera déposé durant la phase II.

La consultation publique sur la communication de février 2003 a fourni des réponses détaillées sur les secteurs stratégiques dans lesquels une simplification s'impose. Les secteurs stratégiques suivants ont été mentionnés (par pourcentage de répondants): en premier lieu, l'emploi et les affaires sociales (42 %), suivi des questions économiques et financières, de la protection de la santé et du consommateur et de la justice et des affaires intérieures (chacun 36 %). L'agriculture, le marché intérieur et la fiscalité sont également des secteurs prioritaires importants (34 %), puis viennent l'environnement (32 %), la concurrence (30 %), les entreprises (25 %), l'énergie et les transports (23 %) et le commerce (22 %). Bien que la consultation publique ne puisse être considérée comme représentative de l'ensemble des différents intérêts, elle confirme largement les priorités identifiées dans la communication de février 2003 de la Commission.

1.2.3. Travaux portant sur des candidats spécifiques à la simplification

Comme indiqué ci-dessus, les travaux lancés dans le cadre de la phase I en ce qui concerne les candidats spécifiques à la simplification n'étaient qu'en partie programmés pour être menés à terme durant la phase I. Pendant la phase II, la Commission poursuivra donc les travaux, notamment en vue de proposer les 11 propositions en retard sur la phase I.

En outre, la Commission envisage de finaliser 9 textes législatifs candidats à la simplification récemment identifiés. Au total, en comptant les initiatives déjà programmées pour la phase II (4 initiatives), les initiatives reportées de la phase I et les initiatives nouvellement identifiées, 24 propositions de simplification de directives et règlements sont désormais prévues pour adoption en phase II.

Phase II: résumé des nouveaux textes législatifs spécifiques candidats à la simplification

- Produits industriels: substances chimiques

Dans le contexte de la mise en oeuvre du Livre blanc "Stratégie pour la future politique dans le domaine des substances chimiques" du 27 février 2001 (COM (2001) 88), une proposition d'établissement du nouveau cadre législatif des substances chimiques sera adoptée par Commission en 2003 (abrogeant la directive 76/769/CEE).

- Agriculture: organisations communes du marché du sucre, du houblon, des agrumes transformés et promotion des produits agricoles

Le 23 septembre 2003, la Commission a adopté une communication contenant des options stratégiques pour la réforme des secteurs du tabac, de l'huile d'olive, du coton et du sucre [16]; une autre communication contenant des options stratégiques pour le secteur du houblon sera prochainement adoptée. Des propositions législatives appropriées devraient être présentées en temps voulu, après examen de ces documents dans les autres institutions. Des propositions de simplification devraient également être présentées en ce qui concerne le secteur des agrumes transformés.

[16] Les propositions de simplification pour les secteurs du tabac, de l'huile d'olive et du sucre ont déjà été annoncées dans COM(2003)71 et dans le programme législatif et de travail de la Commission pour 2003 et ne devraient pas être comptées comme de nouvelles propositions pour la phase II.

Pour ce qui est de la promotion des produits agricoles, la Commission soumettra, d'ici la fin 2003, un rapport au Conseil sur l'application des règlements de base. Ce rapport devrait être accompagné de propositions de modification, d'adaptation et de simplification des règlements de mise en oeuvre de la Commission 2879/2000 et 94/2002, qui ont fait l'objet de nombreuses modifications et nécessitent une consolidation.

- Marché intérieur: deuxième directive sur le droit des sociétés

Bien que la majeure partie de la législation horizontale sur le marché intérieur ait déjà été simplifiée (par exemple, services financiers, droit des sociétés, qualifications professionnelles, marchés publics) grâce aux travaux effectués avant le lancement du cadre d'action par la Commission en février 2003, la deuxième directive sur le droit des sociétés vient d'être identifiée comme un candidat possible à la simplification.

- Statistiques: le droit statistique

Une révision permanente de la législation actuelle au sein d'Eurostat met l'accent sur la simplification, en appliquant une approche générale en vue d'identifier des méthodes plus simples pour rationaliser les dispositions actuelles. Cependant, il ne s'est pas avéré possible, par manque de ressources, de présenter des propositions supplémentaires mettant spécifiquement l'accent sur la simplification. Une révision du droit statistique a été entamée.

- Euratom:

La proposition est basée sur un rapport SLIM (5ème phase de l'initiative SLIM). L'objectif poursuivi est de mettre en place des dispositions administratives plus larges et simplifiées (recommandations SLIM) afin de permettre aux États membres et aux pays tiers de prendre des mesures appropriées en cas de transport de déchets ou de substances radioactifs.

- Politique audio visuelle: directive sur la télévision sans frontières

La Commission a lancé une procédure de consultation sur la directive relative à la télévision sans frontières. Toutes les parties intéressées sont invitées à présenter des contributions écrites d'ici le 15 juillet 2003. En fonction des résultats de cette consultation publique, la Commission publiera, fin 2003, une communication sur l'avenir de la politique audio visuelle qui sera, le cas échéant, accompagnée de propositions. La simplification des dispositions applicables à la publicité est à l'examen.

En commençant par le programme législatif et le programme de travail pour 2004, la Commission présentera ses priorités annuelles de simplification.

2. mise à jour et réduction du volume de l'acquis

2.1. Consolidation

La consolidation intègre dans un seul texte les dispositions de l'instrument original ainsi que toutes les modifications ultérieures. Bien que la consolidation, contrairement à la codification, soit un processus non législatif (en ce sens que la consolidation ne produit pas d'effet juridique), l'incorporation cohérente d'amendements dans les textes législatifs comporte des avantages pour les citoyens, les administrations et les entreprises en termes de cadre législatif transparent et plus accessible. En outre, la consolidation n'exige pas de procédure juridique, ce qui évite les coûts et retards imputables à la publication au Journal Officiel [17]. Les textes consolidés sont accessibles au public via EUR-Lex.

[17] Certaines consolidations peuvent, à titre exceptionnel, être publiées au JO (série C).

Depuis 1996, l'OPOCE a entrepris un vaste programme de consolidation, dans tous les cas où cela s'avère possible, de l'ensemble de la législation communautaire. Il a été mené à terme, comme prévu, au milieu de l'année 2003. Il s'agit là une réalisation importante qui met en place un cadre législatif plus aisément accessible et transparent.

Maintenant que la consolidation de l'acquis existant est terminée, l'OPOCE va désormais s'employer à intégrer dans l'acquis toutes les modifications successives apportées aux différents textes législatifs. À l'avenir, ce processus permanent se déroulera de manière automatique. La Commission suivra de près les travaux et apportera son concours au processus de façon à garantir que les citoyens, les administrations et les entreprises puissent bénéficier d'informations actualisées.

2.2. Codification

La Commission a lancé, en novembre 2001, un vaste programme de codification [18] de l'ensemble du droit dérivé communautaire, qui devrait être mené à terme d'ici la fin 2005 [19]. Avec la communication de février 2003, ce programme a été intégré dans le cadre d'action plus large sur la mise à jour et la simplification de l'acquis communautaire, qui garantit une programmation et une mise en oeuvre mieux structurées du programme de codification en fonction des trois phases et établit, pour autant que possible, un ordre de priorité correspondant aux indicateurs définis pour le travail de simplification de la Commission.

[18] La codification constitutive ou officielle correspond à l'adoption d'un acte juridique nouveau, publié au Journal officiel (série L), qui intègre et abroge les actes faisant l'objet de la codification (acte(s) de base + actes modificateurs) sans en changer la substance. Codification verticale: le nouvel acte juridique intègre en un seul l'acte de base et ses actes modificateurs; codification horizontale: le nouvel acte juridique intègre en un seul plusieurs actes de base parallèles - et leur modification - mais concernant une même matière.

[19] COM(2001)645 du 21.11.2001.

2.2.1. Phase I

La Commission avait envisagé de proposer/adopter [20] 217 initiatives de codification durant la phase I. Cependant, seuls 7 actes de la Commission codifiés ont été adoptés, ainsi que 15 propositions de codification d'actes du PE/Conseil [21]. Vingt-neuf initiatives de codification prévues ont été abandonnées soit parce que la législation en question a été abrogée soit parce qu'elle n'est plus en vigueur. La codification de 166 actes a été suspendue parce qu'ils peuvent être soit abrogés soit modifiés dans un futur proche. L'adoption de la majeure partie des initiatives prévues en phase II sera concernée par le moratoire d'adhésion visé ci-après. Les résultats sont moins positifs que ceux attendus pour la phase I, comme exposé dans la communication de février.

[20] Pour les actes adoptés par le Conseil/Parlement, la Commission présente des propositions de codification qui requièrent ultérieurement l'adoption formelle par le Conseil/Parlement, selon le cas. S'agissant des actes de la Commission, celle-ci adopte seule les codifications.

[21] Voir annexe 1.

La codification s'est heurtée à plusieurs obstacles. Elle implique un travail préparatoire complexe (faisant également appel à des contractants extérieurs) qui a parfois été mis en péril par les budgets communautaires. En outre, le programme de codification exige des affectations organisationnelles et financières majeures à l'OPOCE et à la Commission (notamment au service juridique, ou une section spéciale, qui n'est devenue pleinement opérationnelle qu'en juillet 2002, a été créée). La Commission et l'OPOCE se sont également trouvés confrontés à d'autres obstacles logistiques et de TI, ainsi qu'au besoin de préparer les codifications dans près du double de versions linguistiques officielles, requises pour l'adhésion en mai 2004. Par ailleurs, l'activité législative normale ne marque pas le pas pour autant et des retards sont inévitables lorsqu'une nouvelle modification doit être adoptée et ensuite intégrée dans le texte codifié.

Ce retard est toutefois moins grave dans une perspective à plus long terme. Les obstacles budgétaires, logistiques et techniques semblent avoir été résolus et l'ensemble du système a désormais atteint sa vitesse de croisière. Ceci devrait garantir, durant la phase II, une production ininterrompue d'adoptions et de propositions de codification. Ces travaux trouveront leur concrétisation dans une opération importante de finalisation officielle d'initiatives de codification à partir de mai 2004, pour autant que l'actif soit traduit en temps voulu dans les nouvelles langues officielles.

2.2.2. Phase II

Même si les obstacles rencontrés dans les phases antérieures semblent avoir été surmontés, la communication de février a également rappelé que l'élargissement aura des répercussions importantes sur la mise en oeuvre du programme de codification. Ainsi, l'adoption et la publication officielles des textes codifiés sont suspendues durant les neuf mois précédant l'adhésion au 1er mai 2004, pour assurer la stabilité de l'acquis communautaire durant la phase de transition vers l'élargissement.

Les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des travaux de codification ont conduit à une révision de la programmation des phases ultérieures. La finalisation des travaux reportés de la phase I réduit considérablement le nombre de codifications supplémentaires susceptibles d'être finalisées durant la phase II. En conséquence, alors que la communication de février prévoyait la finalisation de près de 600 initiatives de codification durant la phase II, les retards accusés durant la phase I sont tels que seulement quelque 150 codifications pourront être finalisées durant la phase II (environ 75 reports de la phase I et 75 initiatives sur le total initialement prévu en phase II).

Eu égard à ce contexte et à l'importance du programme de codification pour la réussite du cadre d'action, la Commission met actuellement en place un suivi renforcé pour garantir une bonne progression. En dépit des difficultés décrites ci-dessus, les perspectives actuelles et la programmation devraient, selon la Commission, déboucher sur l'adoption/proposition d'un total de quelque 170 codifications durant la période comprise entre février 2003 et avril 2004; (au stade actuel, 124 codifications ont été menées à terme par le service juridique et soumises à la procédure législative).

Pour ce qui est des propositions de codifications qui doivent être adoptées conjointement par le Conseil et le Parlement, il faut prévoir un autre retard dans l'adoption finale de certaines codifications en raison de l'interruption des travaux parlementaires prévue pour cause d'élections au milieu de l'année 2004.

2.3. Abrogation et déclaration de caducité

Les abrogations et déclarations de caducité [22] devraient apporter une contribution importante au nettoyage et à la réduction du volume de l'acquis communautaire.

[22] L'abrogation consiste à mettre fin, par un nouvel acte juridique distinct, à la validité d'un acte juridique et donc à le supprimer du corpus législatif en vigueur. La déclaration de caducité n'implique pas, en soi, la suppression de l'acte juridique mais se traduit par une déclaration selon laquelle ce dernier a perdu tout effet juridique ou n'est plus appliqué pour une raison ou une autre (cette mention devant figurer dans CELEX).

Le cadre d'action adopté par le collège en février 2003 comporte une approche progressive des abrogations et déclarations de caducité. Au début de chaque phase, les services "chef de file" identifient et signalent les actes candidats à une abrogation ou une déclaration de caducité. Ces actes sont ensuite vérifiés par le service juridique avant toute autre mesure officielle. Ce processus doit se dérouler en trois phases, les actes candidats étant signalés au début de chaque phase et confirmés à l'issue de chacune d'elles.

2.3.1. Phase I

Dans la communication de février, la Commission a identifié 582 actes juridiques candidats soit à l'abrogation, soit à une déclaration de caducité [23]. Ces actes ont été présentés dans un document de travail distinct établi par les services de la Commission [24]. Dans la première phase, la Commission a mis l'accent sur les actes autonomes mais a aussi identifié des actes du Conseil et du Parlement comme candidats susceptibles de faire l'objet d'une abrogation et d'une déclaration de caducité et elle a fait part de son intention de proposer une action au Parlement et au Conseil.

[23] Voir annexe 1 (tableau de bord).

[24] SEC (2003) 165, pp. 77 à 124.

Pour se rendre compte de l'importance du travail à accomplir, il suffit de rappeler que le volume du droit dérivé communautaire au sens de l'article 249 s'élevait, fin 2002, à 14.153 actes juridiques [25]. Les 582 actes candidats identifiés pour la phase I représentent donc environ 4% de l'acquis en vigueur fin 2002. Sur ce total, 106 actes étaient des actes du Conseil/Parlement qui exigent une proposition de la Commission au(x) législateur(s).

[25] Ce volume a été estimé par l'OPOCE en décembre 2002 sur la base de CELEX (voir SEC(2003) 165, p. 11).

En février 2003, 5 services de la Commission ont annoncé la planification de travaux pour la Phase I. À eux seuls, deux services de la Commission, responsables de l'agriculture et de la protection de la santé et du consommateur, ont annoncé la vaste majorité des travaux programmés (plus de 90 %). Cette concentration des tâches reflète en partie les volumes très importants de législation en vigueur dans ces deux domaines stratégiques. Il convient toutefois de noter que lorsqu'elle a lancé cet exercice en février 2003, la Commission s'est concentrée sur quelques domaines stratégiques clés qui présentaient le potentiel le plus prometteur, et a reporté ce même exercice pour d'autres domaines stratégiques à des phases ultérieures.

Pour ce qui est de la phase I, il est évident que les résultats obtenus sont loin de ceux escomptés au départ. Les statistiques récapitulatives présentées dans le tableau de bord [26] montrent que seul un nombre limité des travaux prévus ont été finalisés durant la phase I; (13 actes de la Commission ont en effet été abrogés ou déclarés caducs durant la phase concernée et 17 propositions d'abrogation d'actes législatifs ont été présentées).

[26] Voir annexe 1.

En conséquence, les travaux se poursuivent sur la série initiale d'actes candidats et il apparaît qu'une majorité d'entre eux sont confirmés ou susceptibles d'être confirmés comme actes pouvant faire l'objet d'une abrogation/déclaration de caducité, alors que d'autres pourraient être retirés de l'exercice. Par ailleurs, les services ont aussi identifié des candidats supplémentaires qui sont actuellement à l'examen. Accessoirement - et c'est un avantage supplémentaire du travail d'identification d'actes susceptibles d'être abrogés ou de faire l'objet d'une déclaration de caducité accompli par les services de la Commission - il s'est avéré possible de mettre à jour, dans un nombre tout à fait substantiel de cas, l'indication de la fin de validité des actes juridiques figurant dans CELEX.

Les services de la Commission se sont heurtés à différents types d'obstacles, tant dans la programmation que dans la mise en oeuvre des abrogations et déclarations de caducité. En dehors de la nécessité de procéder à un examen juridique minutieux de chaque cas, ceux-ci concernent:

* La qualité des candidats identifiés: Pour les services opérationnels, l'examen des candidats à l'abrogation et à la déclaration de caducité est une approche novatrice qui n'est pas dotée, dans tous les cas, d'un cadre organisationnel et de méthodes de travail. En outre, le soutien juridique et logistique aux services opérationnels en matière de programmation et d'identification d'actes candidats s'est révélé insuffisant. Ces problèmes ont ralenti les travaux durant la phase I et conduit à l'abandon d'un pourcentage relativement élevé de candidats. Des mesures sont prises pour renforcer le soutien et l'orientation apportés par les services de coordination horizontale aux services opérationnels.

* Besoin d'impliquer les comités de comitologie: Bien que la plupart des actes candidats à l'abrogation et à la déclaration de caducité soient des actes de la Commission, ils ont, au départ, été adoptés dans le cadre des pouvoirs délégués d'exécution ("comitologie"). L'abrogation ou la déclaration de caducité de tels actes exige donc une consultation préalable des États membres. Eu égard au nombre de secteurs stratégiques concernés, les services ont été obligés soit de consulter un nombre important de comités soit d'organiser, à cette fin, des sessions spéciales conjointes réunissant plusieurs comités.

* Champ d'application de la déclaration de caducité: Des difficultés d'ordre juridique ont surgi lors de la délimitation de l'emploi correct de l'abrogation et à la déclaration de caducité. Il faut procéder à une évaluation complexe des bases légales et de la validité, au cas par cas.

* Abrogation et déclaration de caducité des actes du Conseil/Parlement: Les services de la Commission ont mis l'accent, au départ, sur l'identification des candidats à l'abrogation et à la déclaration de caducité parmi les actes de la Commission. Les actes législatifs adoptés par le Conseil (et, parfois, avec le Parlement) n'ont donc été classés qu'en second ordre de priorité, mais des propositions d'abrogation/déclaration de caducité devraient être présentées en phase II, après la prise de contacts initiaux avec ces institutions sur les procédures appropriées.

Néanmoins, même si les résultats, en termes d'abrogations et de déclarations de caducité menées à bonne fin sont loin de l'objectif initial fixé pour la phase I, les travaux de nature technique progressent et devraient trouver leur concrétisation sous la forme d'abrogations et de déclarations de caducité durant la phase II. En outre, certaines abrogations et déclarations de caducité ont été opérées par des services de la Commission durant la phase I, même si elles ne figuraient pas dans les objectifs initiaux assignés à la phase I.

2.3.2. Phase II

Le volume d'abrogations/déclarations de caducité prévu pour la phase II est important. Outre les candidats déjà identifiés au départ et durant la Phase I, quelque 180 nouveaux actes ont été identifiés.

Phase II: Travaux d'abrogation et de déclarations de caducité prévus

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Au début de la Phase I, 5 services de la Commission ont présenté des actes candidats à l'abrogation et à la déclaration de caducité. Les travaux vont se poursuivre dans les services qui ont effectué des reports de la phase I, mais la phase II se caractérise également par un élargissement de l'éventail des services participant à l'action. Ainsi, 5 services supplémentaires participent aux efforts visant à supprimer la législation caduque.

Pour la phase II, certains services de la Commission ont porté leur attention vers les actes qui ne sont pas juridiquement contraignants. Bien que le cadre d'action vise essentiellement le droit dérivé (conformément à la définition de l'article 249) d'autres textes caducs tels que des recommandations, des communications interprétatives de la Commission, etc. peuvent également et utilement être considérés comme abrogés ou caducs, selon le cas. C'est la raison pour laquelle la Commission a décidé, dans le contexte du présent exercice, de faire également mention de ces actions, mais d'une manière qui permette de distinguer clairement entre les mesures d'abrogation/déclaration de caducité concernant des textes non contraignants et celles s'appliquant à des textes contraignants.

3. Organisation et présentation de l'acquis

3.1. Travaux programmés

En février 2003, la Commission a fait savoir qu'elle envisageait de lancer des initiatives pour améliorer l'organisation et la présentation de l'acquis communautaire d'ici fin 2003. Ces actions ne relèvent donc pas de l'approche en 3 phases retenue pour d'autres actions telles que la simplification et l'abrogation/déclaration de caducité.

Les mesures annoncées mettaient principalement l'accent sur CELEX et EUR-Lex (et les produits dérivés tels que le répertoire de la législation en vigueur), dont la précision, l'accessibilité et la convivialité devaient, selon la Commission, être améliorées. Il a été jugé utile de poursuivre la collaboration entre les institutions au moyen d'une task force interinstitutionnelle (avec consultation extérieure) chargée d'examiner les options et de proposer des initiatives d'ici la fin 2003. Étant donné que les plates-formes de collaboration existantes peuvent s'avérer suffisantes pour l'obtention de résultats immédiats, la Commission n'a pas encore pris d'initiative en ce qui concerne la mise en place d'une task force interinstitutionnelle spéciale. Cela pourrait néanmoins être envisagé à un stade ultérieur si les progrès réalisés grâce aux canaux existants sont insuffisants.

3.2. Progrès réalisés

Durant la phase I, les services de la Commission et l'OPOCE ont étudié la faisabilité de diverses mesures susceptibles d'être mises en oeuvre en ce qui concerne CELEX et le Répertoire de la législation en vigueur. En particulier, des actions ont été lancées ou sont en cours en ce qui concerne:

* Des erreurs et anomalies existant dans CELEX: L'exercice d'examen auquel se livrent les services de la Commission pour identifier des candidats à l'abrogation et à la déclaration de caducité a débouché sur un renforcement substantiel des corrections apportées à CELEX, notamment en ce qui concerne les informations sur la validité et le maintien en vigueur de certains actes juridiques.

* Informations statistiques et autres informations sommaires concernant le droit dérivé: Les informations statistiques et les informations sommaires peuvent s'avérer très utiles pour définir les mesures permettant de mettre en oeuvre le cadre d'action et de suivre les progrès accomplis dans la réalisation de ses objectifs. CELEX peut fournir des informations concernant l'état de la législation communautaire. Les services de la Commission et l'OPOCE s'emploient actuellement à exploiter au mieux ces possibilités.

* Ventilation du droit dérivé en fonction des services de la Communication: L'indication, pour chaque acte figurant dans CELEX, du service de la Commission responsable, est cruciale pour garantir un entretien et une mise à jour adéquats. L'OPOCE et les services de la Commission joindront leurs efforts pour s'assurer que ces informations soient disponibles dans un futur proche.

* Présentation plus simple et plus transparente du droit applicable: La Commission a proposé, dans sa communication de février, d'offrir à la population une présentation mieux ciblée, de l'acquis actif et de portée générale. Les actes juridiques présentant une importance spécifique et ne concernant que les seules entités formellement visées dans l'instrument ne présentent guère, voire aucun intérêt pour la grande majorité des utilisateurs et pourraient être clairement retirés de cette présentation au moyen de références spécifiques dans CELEX. Les services de la Commission et l'OPOCE examinent actuellement la possibilité de revoir le répertoire de la législation en vigueur pour en limiter le champ d'application au droit dérivé de portée générale. Vu la nature interinstitutionnelle du répertoire, sa révision exigerait une procédure interinstitutionnelle appropriée.

À l'automne 2003, les services de la Commission poursuivront leurs contacts informels avec l'OPOCE et les autres institutions.

4. mise en oeuvre transparente et efficace

Dans la communication de février, la Commission a souligné l'importance d'un processus hautement visible et transparent allié à un engagement et à un contrôle politique permanents.

4.1. Le tableau de bord

Pour sa part, la Commission a entrepris de passer en revue, tous les six mois, les progrès accomplis, en plus du cycle de programmation annuel. La présente communication est la concrétisation de l'engagement pris par la Communication de faire rapport, tous les six mois, sur la mise en oeuvre du cadre d'action lancé par la communication de février. En particulier, la Commission s'était engagée à présenter un tableau de bord des progrès accomplis dans la mise en oeuvre du cadre d'action.

Une première version de ce tableau de bord est présentée à l'annexe I. L'objectif de ce tableau de bord est double: premièrement, il s'agit d'un outil de gestion interne à la Commission et, deuxièmement, il a pour but d'informer les parties intéressées et la population des progrès accomplis.

Le tableau de bord donne un aperçu quantifié des travaux programmés et de la mise en oeuvre des actions d'abrogation/déclaration de caducité et de codification. Il sera publié à intervalles réguliers sur les pages web de la Commission sur le serveur EUROPA [27] afin de fournir un aperçu périodique des aspects quantifiables des actions menées par la Commission en matière de mise à jour et de simplification.

[27] http://europa.eu.int/comm/governance/ index_fr.htm

Même s'il s'agit d'un instrument utile, il faut reconnaître que les informations quantitatives résumées, telles qu'elles sont présentées dans le tableau de bord, ne donnent pas toujours une image complète des progrès réalisés sur la voie des objectifs fixés dans le cadre d'action. Ainsi, il n'est pas possible de quantifier le travail de simplification ou l'amélioration de l'accès à la législation communautaire, de façon concrète.

4.2. Coopération interinstitutionnelle

Dans la communication de février 2003, la Commission a insisté sur le fait que la simplification et la réduction du volume de la législation communautaire exigent la pleine et active coopération du Parlement européen et du Conseil pour que cette initiative réussisse. Elle a rappelé qu'un accord interinstitutionnel sur la manière de mieux légiférer est essentiel à l'accomplissement de progrès et qu'il devrait s'accompagner, dès son adoption, d'efforts véritables consentis par chaque institution et État membre pour améliorer les procédures internes et garantir des ressources adéquates.

Après environ un an de négociations, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont conclu, en juin 2003, un accord interinstitutionnel sur la manière de mieux légiférer. Cet accord doit être formellement adopté par chacune des institutions d'ici la fin octobre 2003.

La Commission se félicite vivement de cet accord général. En ce qui concerne tout particulièrement le cadre d'action, l'accord interinstitutionnel devrait ouvrir la voie à des procédures interinstitutionnelles mieux harmonisées, dans le respect des règles du traité, pour l'adoption de propositions de simplification [28]. Toutefois, il ne s'est pas avéré possible de s'accorder sur des méthodes de travail précises dans le contexte de l'accord lui-même. En lieu et place de cela, le Parlement et le Conseil envisageront des adaptations de leurs méthodes de travail dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de l'accord interinstitutionnel.

[28] Cet accord interinstitutionnel vient compléter d'autres accords existants et pertinents, notamment l'accord interinstitutionnel prévoyant une méthode de travail accélérée pour la codification officielle des textes législatifs, JO 1996/C 102/2 du 4.4.1996.

5. Conclusion

Le cadre d'action de février 2003 a lancé, pour la première fois dans l'histoire de la Communauté, une politique globale d'"entretien" du corpus de la législation communautaire. Cette initiative, qui s'ajoute au large éventail d'autres initiatives figurant dans le plan d'action de la Commission de 2002 pour l'amélioration de la réglementation vise à garantir la mise en place d'un corpus législatif clair, actualisé et efficace, au profit, en fin de compte des citoyens.

Il s'agit là nécessairement d'un travail de longue haleine. Mais le cadre d'action a également déterminé une période ambitieuse de démarrage de deux ans prévoyant un suivi renforcé. Le présent rapport intérimaire, qui sera suivi par d'autres rapports en avril 2004 et fin 2004, met en lumière les efforts accomplis par la Commission pour atteindre les objectifs décrits ci-dessus. Les rapports futurs mettront également et de manière progressive l'accent sur les contributions des autres institutions qui partagent la responsabilité en matière de qualité de la législation communautaire.

Dans le présent rapport, la Commission fait le bilan des progrès accomplis depuis février 2003. Les résultats sont mitigés mais ne sont pas mauvais pour autant. Parmi les principales réalisations, on notera la participation progressive des différents services aux efforts visant à simplifier la législation, car elle démontre qu'un changement de culture réglementaire se met en place. Le rapport révèle également des faiblesses, notamment en ce qui concerne les actions à court et moyen terme prévues pour réduire le volume de la législation communautaire (codification et suppression de la législation caduque). Ces faiblesses ayant été identifiées, la Commission peut désormais s'attaquer aux obstacles sous-jacents.

La Commission a décidé de faire preuve de transparence sur ce projet de longue durée. Cette approche devrait encourager d'autres parties intéressées à apporter leur pierre à l'édifice. En particulier, la Commission renouvelle l'invitation qu'elle avait adressée aux institutions de lui faire part de leurs avis et de contribuer à la réalisation des objectifs ultimes de cette opération.

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