Bruxelles, le 16.2.2005

SEC(2005) 231 final

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lettonie pour 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], les pays non participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, doivent chacun présenter un programme de convergence au Conseil et à la Commission. Selon l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme sur la base des évaluations effectuées par la Commission et le comité institué par l'article 114 du traité, à savoir le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter des actualisations annuelles de leur programme de convergence, qui peuvent aussi être examinées par le Conseil suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont adhéré à l'UE le 1er mai 2004 ne participent pas à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le premier programme de convergence de la Lettonie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004 et examiné par le Conseil le 5 juillet 2004. La Lettonie a présenté une actualisation de son programme de convergence le 30 décembre 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme actualisé en tenant compte des résultats de leurs prévisions économiques de l'automne 2004, du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence[2], de la méthode commune d’estimation du PIB potentiel, des recommandations formulées dans les grandes orientations de politique économique pour la période 2003-2005, ainsi que des principes énoncés dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 27 novembre 2002 sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires[3]. Ils tirent les conclusions suivantes de cette évaluation :

- La première actualisation du programme de convergence letton, qui couvre la période 2004-2007, a été adoptée par le Conseil des ministres letton le 28 décembre et transmis à la Commission le 30 décembre 2004. Le programme est fondé sur les projections économiques de la loi de finances 2005 présentée au parlement le 13 décembre 2004 et adoptée par celui-ci le 20. Le programme actualisé est globalement conforme aux normes du « code de conduite » sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. Il conviendra toutefois d’apporter des améliorations au niveau du classement SEC 95 des données relatives à la composition des recettes et des dépenses des administrations publiques.

- Selon l’actualisation, la croissance du PIB, estimée à 8,1% en 2004, devrait encore atteindre 6,7% en 2005 grâce au dynamisme de la demande intérieure, en particulier de l’investissement et de la consommation privée. Le rythme de croissance se tasserait à peine en 2006 et 2007 (6,5% les deux années). Les exportations, qui se sont fortement redressées sous l’effet de l’embellie de l’économie mondiale et de l’impact positif de l’entrée de la Lettonie dans l’UE, ont cependant crû moins fortement que les importations dopées par l’explosion de la demande intérieure. Dans ces conditions, la contribution nette des exportations devrait être négative à court terme et l’important déficit de la balance courante ne devrait guère se réduire. Malgré une activité soutenue, le chômage ne devrait diminuer que progressivement. Dans l’ensemble, sur la base des informations actuellement disponibles, le scénario macroéconomique présenté semble crédible et il est globalement compatible avec les appréciations portées par les services de la Commission, en particulier dans leurs prévisions de l’automne 2004.

- Pour atteindre l’objectif de stabilité des prix que s’était fixé la Banque centrale lettone, la monnaie nationale (le lats) a été arrimée à compter de 1994 au DTS avec une marge de fluctuation normale de ±1% autour du taux central. Les autorités lettones envisagent d’intégrer le MC II au début de 2005 et espèrent pouvoir adopter l’euro le 1er janvier 2008 au plus tôt. Dans le cadre de cette stratégie, le DTS a été abandonné pour un réarrimage du lats à l’euro, qui s’est opéré aux taux du marché le 1er janvier 2005, avec une marge de fluctuation identique. Les taux interbancaires du pays se sont rapprochés de ceux en vigueur dans la zone euro après ce réarrimage. Par rapport à la zone euro, le rendement des obligations à long terme a comporté une prime de l’ordre de ½-1 point de pourcentage sur l’année 2004. Jusqu’en 2003, l’inflation IPCH est restée relativement modérée, mais elle s’est sensiblement accélérée au cours de 2004. Elle a culminé à 7,8% en août avant de se tasser très légèrement sur le dernier trimestre, d’où une moyenne de 6,2% sur l’année. Les autorités estiment que l’évolution des prix en 2004 est d’ordre temporaire et s’attendent à ce que l’inflation IPC reflue progressivement de 6,2% en 2004 à 3% en 2006. En 2005, l’inflation devrait continuer à être influencée par l’augmentation des prix fixés administrativement et par les mesures d’harmonisation de la fiscalité indirecte. Cependant, en raison d’effets de base favorables – et sous réserve que la surchauffe soit évitée – le taux d’inflation devrait ensuite se tasser progressivement, même s’il est probable que son niveau sera quelque peu supérieur à celui pronostiqué par les autorités nationales.

- Le programme actualisé se propose de maintenir le déficit en dessous de la valeur de référence de 3% du PIB sur toute la période couverte. Le déficit des administrations publiques serait ainsi ramené d’un niveau estimé à 1,7% du PIB en 2004[4] à 1,4% en 2007. Sous l’effet des transferts UE et des dépenses associées, dépenses comme recettes devraient augmenter en 2005 pour représenter respectivement 39,3 et 37,7% du PIB, puis diminuer progressivement pour revenir à 36,5 et 35,1% du PIB en 2007. L’assainissement à moyen terme des finances publiques repose sur une réduction parallèle des ratios des recettes et des dépenses. Le solde primaire s’améliorerait sur la période couverte, le ratio des dépenses totales diminuant en raison de la baisse du ratio des dépenses primaires et, dans une mesure moindre, des paiements d’intérêts. Cette baisse du ratio des dépenses primaires, qui serait essentiellement imputable à la réduction des ratios relatifs aux transferts et subventions, resterait compatible avec une hausse parallèle du ratio d’investissement. Quant à la diminution du ratio des recettes, elle résulterait de baisses d’impôts, sur le revenu principalement, censées alléger modérément la pression fiscale. Alors que la stratégie globale qui est exposée reste inchangée par rapport au programme de mai 2004, les déficits budgétaires projetés ont été depuis lors revus à la baisse (ils étaient d’environ 2% du PIB pour chaque année dans le programme précédent).

- Les risques affectant les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, comme les hypothèses concernant les recettes fiscales générées par l’activité économique semblent quelque peu pessimistes, les recettes pourraient s’avérer plus importantes que prévu. L’expérience confirme la prudence des projections établies par la Lettonie, les résultats ayant souvent été meilleurs que les objectifs budgétaires qu’elle s’était fixée au cours des dernières années. En outre, il existe en matière de contrôle budgétaire une procédure spéciale qui pourrait faciliter les ajustements rapides en cours d’année en cas de dérapage. D’un autre côté, compte tenu de l’importance des engagements de dépenses liés à l’obtention de financements communautaires, la réalisation des objectifs de déficit est subordonnée à l’encaissement de ces financements dans les recettes publiques. Le respect d’une discipline rigoureuse dans la gestion des dépenses (y compris au niveau des projets partiellement financés par l’UE) n’est d’autre part pas assuré en raison des faiblesses au niveau des capacités administratives.

- À la lumière de la présente évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme sont insuffisantes pour atteindre, sur la période couverte par le programme, l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire. De plus, bien que le programme propose une trajectoire d’assainissement relativement ambitieuse, elles pourraient être insuffisantes pour assurer la marge de sécurité nécessaire afin d’éviter un franchissement du seuil de 3% fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Elles sont néanmoins suffisantes pour maintenir le ratio dette-PIB à un très faible niveau.

- Le ratio de la dette, qui a représenté selon les estimations 14,2% du PIB en 2004, est manifestement très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. La légère augmentation du ratio de la dette sur la période couverte, qui le porterait à 15% du PIB en 2007, résulterait principalement de la persistance des déficits, dont l’effet serait largement compensé par la croissance du PIB nominal.

- L’actualisation passe succinctement en revue le programme de réforme structurelle du gouvernement, qui repose essentiellement sur des mesures visant à améliorer l’environnement des entreprises, la compétitivité et le développement des secteurs de l’énergie et des communications, les systèmes éducatif et de santé, ainsi que sur des mesures d’activation du marché du travail et de promotion de l’innovation et de la recherche. Le programme présente également des mesures visant à renforcer l’efficacité de la procédure budgétaire par la mise en place d’un cadre budgétaire pluriannuel et à accroître la transparence et la fiabilité des plafonds nominaux de dépenses par le recours systématique à des mécanismes d’évaluation. Ont peut raisonnablement espérer que ces réformes, dont beaucoup ont déjà été engagées ou dont les textes sont en préparation, permettront d’améliorer les conditions de croissance de l’économie lettone en élevant la productivité, en renforçant les incitations à occuper un emploi, en facilitant la création d’emploi et en décourageant la fraude fiscale, et également en améliorant la discipline budgétaire tant au niveau de l’administration centrale que des collectivités locales.

- La Lettonie semble dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en dépit de l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Le niveau plutôt faible de la dette publique, les mesures de réforme des retraites qui ont été adoptées, en particulier l’introduction d’un pilier de retraite par capitalisation, et l’accumulation d’actifs dans le régime par capitalisation devraient contribuer à limiter l’impact budgétaire de ce vieillissement. La stratégie présentée dans le programme actualisé est basée sur la maîtrise du déficit budgétaire à moyen terme et sur l’impact budgétaire favorable de la réforme des retraites. Les réformes dans le secteur de la santé et des soins de longue durée risquent cependant de pousser les dépenses à la hausse. Des incertitudes concernant la viabilité des finances publiques pourraient donc apparaître à long terme, même si la pression fiscale relativement faible de la Lettonie devrait permettre au pays de trouver plus facilement une solution à ce problème s’il se présentait.

- Dans l’ensemble, les politiques économiques exposées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique (GOPE). Confrontée à un important déficit de sa balance courante, la Lettonie avait été invitée à réduire le déficit des administrations publiques de manière crédible et durable dans un cadre pluriannuel. Compte tenu de la réduction du déficit de la balance courante projetée par le programme, le déficit budgétaire moins important que prévu en 2004 et la trajectoire d’assainissement exposée dans l’actualisation sont conformes à la recommandation des GOPE. La présente appréciation est toutefois subordonnée à une évolution favorable des comptes extérieurs et elle devra donc être confirmée par un suivi ultérieur. De plus, comme le soulignait le Conseil dans son avis relatif au programme de mai dernier, l’évaluation de la situation budgétaire appropriée est aussi fonction des pressions exercées par la demande sur l’économie, même s’il est difficile de déterminer la position du pays dans le cycle économique; cette évaluation doit donc aussi être liée à la pertinence de la politique macroéconomique qui sera menée pour garantir le retour à une inflation plus modérée après sa poussée récente.

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence actualisé de la Lettonie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lettonie pour 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [8 mars 2005], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Lettonie, qui couvre la période 2004-2007. Ce programme est globalement conforme aux normes du «code de conduite» révisé concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence. La Lettonie est toutefois invitée à apporter des améliorations au niveau du classement SEC 95 des données relatives à la composition des recettes et des dépenses des administrations publiques de manière à se conformer pleinement aux normes du code de conduite.

Le scénario macroéconomique à la base du programme table sur le maintien d’une croissance vigoureuse du PIB réel. Estimé à 8,1% en 2004, le taux de croissance devrait être en moyenne de 6,6% par an sur le reste de la période couverte. Sur la base des informations actuellement disponibles, ce scénario semble refléter des hypothèses de croissance plausibles. Les projections du programme concernant l’inflation paraissent toutefois plutôt optimistes.

Le programme actualisé vise à maintenir le déficit en dessous de la valeur de référence de 3% du PIB sur toute la durée du programme, les projections tablant sur une diminution progressive du déficit des administrations publiques, estimé à 1,7% du PIB en 2004 et ramené à 1,4% en 2007. L’assainissement à moyen terme des finances publiques repose sur une réduction parallèle des ratios des recettes et des dépenses. Le ratio des dépenses primaires diminue en raison principalement de la baisse des ratios des transferts et des subventions tout en restant compatible avec une hausse du ratio d’investissement. Quant au ratio des recettes, il diminue sous l’effet d’allègements d’impôts, sur le revenu principalement, d’où une baisse modérée de la pression fiscale.

Les risques affectant les projections budgétaires du programme paraissent globalement s’équilibrer. D’un côté, comme les hypothèses concernant les recettes fiscales générées par l’activité économique semblent quelque peu pessimistes, les recettes pourraient s’avérer plus importantes que prévu. D’un autre côté, compte tenu de l’importance des engagements de dépenses liés à l’obtention de financements communautaires, la réalisation des objectifs de déficit est subordonnée à l’encaissement de ces financements dans les recettes publiques. Le respect d’une discipline rigoureuse dans la gestion des dépenses (y compris au niveau des projets partiellement financés par l’UE) n’est d’autre part pas assuré en raison des faiblesses au niveau des capacités administratives.

À la lumière de la présente évaluation des risques, les orientations budgétaires du programme sont insuffisantes pour atteindre, sur la période couverte par le programme, l’objectif de moyen terme du pacte de stabilité et de croissance d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire. De plus, elles pourraient être insuffisantes pour assurer la marge de sécurité nécessaire afin d’éviter un franchissement du seuil de 3% fixé pour le déficit en cas de fluctuations macroéconomiques normales. Elles sont néanmoins suffisantes pour maintenir le ratio dette-PIB à un très faible niveau.

Le ratio de la dette, qui a représenté selon les estimations 14,2% du PIB en 2004, est très inférieur à la valeur de référence du traité de 60% du PIB. La légère augmentation du ratio de la dette sur la période couverte, qui le porterait à 15% du PIB en 2007, résulterait principalement de la persistance des déficits, dont l’effet serait largement compensé par la croissance du PIB nominal.

La stratégie budgétaire exposée dans l’actualisation est de nature à placer la Lettonie dans une position relativement favorable en ce qui concerne la viabilité à long terme de ses finances publiques, en dépit de l’importance du coût budgétaire anticipé du vieillissement démographique. Le niveau plutôt faible de la dette publique, les mesures de réforme des retraites qui ont été adoptées, en particulier l’introduction d’un pilier de retraite par capitalisation, et l’accumulation d’actifs dans le régime par capitalisation devraient contribuer à limiter l’impact budgétaire de ce vieillissement. La stratégie présentée dans le programme actualisé est basée sur la maîtrise du déficit budgétaire à moyen terme et sur l’impact budgétaire favorable de la réforme des retraites. Les réformes dans le secteur de la santé et des soins de longue durée risquent cependant de pousser les dépenses à la hausse. Des incertitudes concernant la viabilité des finances publiques pourraient donc apparaître à long terme, même si la pression fiscale relativement faible de la Lettonie devrait permettre au pays de trouver plus facilement une solution à ce problème s’il se présentait.

Les politiques économiques exposées dans l’actualisation sont globalement conformes aux recommandations adressées au pays en matière de finances publiques dans le cadre des grandes orientations de politique économique (GOPE). Confrontée à un important déficit de sa balance courante, la Lettonie avait été invitée à réduire le déficit des administrations publiques de manière crédible et durable dans un cadre pluriannuel. Compte tenu de la réduction du déficit de la balance courante projetée par le programme, le déficit budgétaire moins important que prévu en 2004 et la trajectoire d’assainissement exposée dans l’actualisation sont conformes à la recommandation des GOPE. La présente appréciation est toutefois subordonnée à une évolution favorable des comptes extérieurs et elle devra donc être confirmée par un suivi ultérieur. De plus, comme le soulignait le Conseil dans son avis relatif au programme de mai dernier, l’évaluation de la situation budgétaire appropriée est aussi fonction des pressions exercées par la demande sur l’économie, même s’il est difficile de déterminer la position du pays dans le cycle économique; cette évaluation doit donc aussi être liée à la pertinence de la politique macroéconomique qui sera menée pour garantir le retour à une inflation plus modérée après sa poussée récente.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

PIB réel (Variation en %) | PC déc 2004 | 8,1 | 6,7 | 6,5 | 6,5 |

COM oct 2004 | 7,5 | 6,7 | 6,7 | n.d. |

PC mai 2004 | 6,7 | 6,7 | 6,5 | 6,5 |

Inflation IPC1 (%) | PC déc 2004 | 6,2 | 4,3 | 3,0 | 3,0 |

COM oct 2004 | 6,8 | 4,7 | 3,5 | n.d. |

PC mai 2004 | 4,5 | 3,7 | 3,0 | 3,0 |

Solde des admin. publiques (% du PIB) | PC déc 2004 | -1,7 | -1,6 | -1,5 | -1,4 |

COM oct 2004 | -2,0 | -2,8 | -2,9 | n.d. |

PC mai 2004 | -2,1 | -2,2 | -2,0 | -2,0 |

Solde primaire (% du PIB) | PC déc 2004 | -0,9 | -0,9 | -0,8 | -0,7 |

COM oct 2004 | -1,2 | -2,0 | -2,0 | n.d. |

PC mai 2004 | -1,2 | -1,3 | -1,2 | -1,2 |

Dette publique brute (% du PIB) | PC déc 2004 | 14,2 | 14,5 | 15,8 | 15,0 |

COM oct 2004 | 14,6 | 15,4 | 16,6 | nd. |

PC mai 2004 | 16,2 | 16,8 | 17,3 | 17,7 |

Note: 1 La Lettonie présente uniquement des projections d’inflation IPC (et non IPCH). 2 Calculs des services de la Commission sur la base des données fournies dans le programme. Sources: Programme de convergence (PC); Prévisions d’automne 2004 des services de la Commission (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Avis révisé du Comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil ECOFIN le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 du 27.11.2002.

[4] Sur la base de données préliminaires encore plus récentes concernant la situation de trésorerie des administrations publiques, il est même estimé que le déficit nominal des administrations publiques pourrait être inférieur à 1,1% du PIB.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.