Avis du Comité des régions sur les «6e et 7e rapports annuels sur les Fonds structurels - 1994-1995»

(97/C 215/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu les 6e et 7e rapports annuels sur les Fonds structurels - 1994-1995 (COM(95) 583 final et COM(96) 502 final);

vu sa décision en date du 12 juin 1996 conformément à l'article 198C quatrième alinéa du Traité instituant la Communauté européenne, d'émettre un avis à ce sujet et de charger la commission 1 «Développement régional, développement économique, finances locales et régionales» de sa préparation;

vu le projet d'avis (CdR 355/96 rév.) adopté par la commission 1 le 14 février 1997 (rapporteur: M. Wyn);

a adopté lors de sa 17e session plénière des 12 et 13 mars 1997 (séance du 12 mars) l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. Comme le prévoient les règlements concernant les Fonds structurels, la Commission est tenue de publier un rapport annuel sur les interventions des Fonds structurels. L'on retiendra comme thèmes caractéristiques des rapports pour 1994 et 1995 la contribution des Fonds à la lutte contre l'augmentation du chômage et les conséquences de la récession mondiale.

1.2. Le 6e rapport annuel passe en revue la première d'une période de six années de programmation des Fonds structurels, principal instrument dont dispose l'UE afin de promouvoir la cohésion économique et sociale. Cette période de programmation en est aujourd'hui à mi-parcours; le 7e rapport annuel vient d'être publié. Ce dernier document - et plus encore le récent rapport sur la cohésion - est un élément clef pour la formulation d'un certain nombre de questions stratégiques qui sont en partie évoquées dans le cadre du présent avis. C'est pourquoi les conclusions du 7e rapport annuel figurent également dans le présent projet d'avis.

2. Observations générales

2.1. Le rôle clef des collectivités locales et régionales dans le contexte des Fonds structurels

2.1.1. Les Fonds structurels revêtent de toute évidence une importance vitale pour les collectivités locales et régionales et ce pour les raisons suivantes: les collectivités locales et régionales:

- ont un rôle stratégique de liaison entre les pouvoirs publics et les citoyens;

- sont des prestataires de services importants au niveau local pour la population comme pour les entreprises;

- sont responsables de la mise en oeuvre des projets financés par l'UE et représentent souvent le poste le plus important en termes de dépenses de fonds communautaires;

- reflètent l'expression démocratique des citoyens au niveau local - un aspect essentiel compte tenu de l'importance de la notion de «citoyen européen» et plus particulièrement de la volonté, exprimée récemment, de prendre en compte les chômeurs et les exclus;

- jouent un rôle considérable en tant qu'employeur et constituent un forum d'expression pour les «bonnes pratiques» en matière d'égalité des chances et d'emploi;

- ont une grande expérience en matière d'élaboration de stratégies ciblées pour les initiatives de financement communautaires et disposent d'un personnel connaissant bien les techniques de financement destinées à la collectivité au sens large;

- sont, de tous les pouvoirs publics, ceux qui s'adaptent le plus facilement aux innovations déclenchées par la société civile, grâce à leur capacité de réorganisation interne.

3. Observations particulières

3.1. Points clefs

3.1.1. Les collectivités locales et régionales se félicitent de la publication des documents de la Commission et notent avec satisfaction que les deux rapports fournissent des analyses approfondies et détaillées des activités menées dans le cadre des Fonds structurels pour l'année 1994 et l'année 1995.

3.1.2. Comme l'a fait observer le Parlement européen, il est impossible d'examiner dans le détail une analyse d'une telle ampleur; toutefois, il est possible de dégager un certain nombre de remarques d'ordre général.

3.2. Ressources

3.2.1. Le Comité se félicite de l'augmentation des ressources des Fonds structurels pour la période 1994-1999. Toutefois, la manière dont les ressources budgétaires ont été allouées pour cette période est révélatrice du manque de transparence qui mine la philosophie et l'esprit de la politique structurelle de l'UE. Il serait souhaitable que le Comité des régions fût associé aux futures délibérations en la matière, compte tenu de leur importance.

3.3. Répercussions des retards

3.3.1. Comme le constate la Commission, 90 % des ressources ont été engagées lors de la première année de programmation (ce pourcentage est passé à 91 % en 1991). Toutefois, la première année de la nouvelle période a souffert de retards considérables (par exemple, au Royaume-Uni, les demandes relatives aux objectifs 2 et 3 ont été introduites avec plus d'un an de retard). Ce retard a dû avoir un impact substantiel sur la qualité et le volume des demandes véritablement additionnelles, les projets les plus dépendants des fonds additionnels étant parfois les premiers à souffrir de ces retards. Dans de nombreux cas, ces retards ont bloqué les activités de financement pour l'année considérée; en 1996, dernière année de la période de programmation pour l'objectif 3, le système n'était toujours pas revenu à un calendrier normal.

3.3.2. Le manque d'engagements au titre des initiatives communautaires pour l'année 1994, qui avait suscité des préoccupations, a été corrigé en 1995, la plupart des programmes ayant été acceptés.

3.3.3. Compte tenu de l'objectif à atteindre, à savoir que les Fonds structurels représentent 35 % du budget total de l'UE d'ici 1999, il est vital que des ressources de cette importance soient libérées selon un calendrier bien précis si l'on veut qu'elles aient le plus d'impact possible.

3.3.4. Conformément aux conclusions du Parlement européen sur le 6e rapport annuel, priorité doit être accordée à la simplification des procédures. L'utilisation de documents de programmation unique (DPU) constitue un premier pas dans cette voie étant donné que ces derniers représentent un progrès considérable dans l'application du principe de partenariat, et donc une participation beaucoup plus directe et précise des régions: il y a tout lieu de s'en féliciter. La simplification des fonds, des objectifs, des procédures et des instruments demeure toutefois nécessaire, de même que la limitation de la bureaucratie chargée de la gestion des Fonds structurels. Un contrôle financier strict - ainsi que le préconise la Commission dans son rapport annuel pour 1995 - n'est pas nécessairement incompatible avec une certaine souplesse dans la réallocation des fonds inutilisés, selon des idées innovatrices et en fonction de l'évolution de la situation.

3.4. Partenariat

3.4.1. La Commission fait observer dans son rapport que certains États membres rechignent à s'engager dans un partenariat complet et ouvert. La situation, notamment dans certaines régions du Royaume-Uni, était tout à fait insatisfaisante à cet égard, bien qu'il semble qu'une légère amélioration ait été constatée grâce notamment à l'amélioration de l'efficacité des commissions de contrôle. Toutefois, il est décevant de devoir constater que la Commission elle-même est extrêmement réticente à intervenir lorsque le degré de partenariat est faible; le partenariat doit être renforcé, plus particulièrement au stade de la programmation.

3.4.2. Le partenariat constitue une nécessité incontournable pour le succès des fonds et doit être plus particulièrement renforcé au stade de la programmation. Cette dernière doit être entreprise en partant de la base vers le sommet, dans une plus large mesure que ce n'est le cas aujourd'hui, et doit associer étroitement les collectivités locales et régionales, qui contribuent au financement des projets. Le Comité des régions exprime sa préoccupation quant à l'importance limitée accordée à l'approche «de la base vers le sommet» dans le cadre des initiatives communautaires, et la Commission est invitée à examiner la possibilité d'étendre l'approche du programme Leader à d'autres initiatives communautaires, telles que Rechar, prévu en faveur des collectivités industrielles.

3.5. Subsidiarité

3.5.1. S'agissant de la subsidiarité, la CIG devrait s'efforcer d'obtenir que les collectivités locales et régionales soient mentionnées explicitement dans le Traité; en effet, la mise en place du programme des Fonds structurels constitue un domaine d'intervention privilégié pour une prise de décision au niveau le plus proche du citoyen.

3.6. Nouvelles priorités

3.6.1. La participation des communautés locales est un élément important pour un développement économique durable. Le Comité accueille favorablement l'établissement de nouvelles priorités et estime que la concentration tant thématique que géographique devrait continuer à mettre l'action sur la création d'emplois, notamment dans les régions connaissant les problèmes les plus sérieux. Il estime que les Fonds structurels devraient davantage mettre l'accent sur les mesures de développement de la Communauté. Il convient de garantir un passage sans heurts d'un ensemble de priorités à un autre afin d'assurer la continuité de fonctionnement des fonds. L'établissement de nouvelles priorités doit respecter la réalité économique des régions qui n'ont toujours pas atteint un niveau d'infrastructures suffisant.

3.6.2. Ainsi que l'a fait observer le Parlement européen, il est fréquent de constater que dans la pratique, les actions destinées aux PME - y compris les prêts de la BEI à des conditions préférentielles - ne répondent pas directement aux besoins de ces entreprises. Compte tenu de l'importance des PME dans la création d'emplois, la politique à l'égard de ce secteur doit être intégrée le plus rapidement possible dans les programmes de développement régional. La direction des opérations devra être assurée par les régions. La Commission européenne pourra tout au plus en définir les orientations.

3.6.3. Le Comité se félicite des intentions de la Commission d'augmenter le nombre de ses interventions dans le domaine culturel, compte tenu de l'importance de ce secteur qui, outre qu'il contribue à la richesse de l'UE, crée un environnement favorable au développement économique et social. Il souhaite néanmoins que le respect et la défense de la diversité et la promotion de la qualité de la culture européenne reçoivent toute l'attention qu'ils méritent.

3.6.4. Pour la première fois, la Commission a accru l'importance de l'aspect environnemental dans le cadre des rapports sur la politique structurelle. Le Comité des régions ne peut que se féliciter de cette démarche qui se reflète dans la rédaction des rapports, dans la mesure où l'environnement représente un facteur essentiel des objectifs de politique structurelle dans le contexte régional.

3.7. Diffusion de l'information aux candidats et aux régions les plus défavorisés

3.7.1. La diffusion d'une information plus large et de meilleure qualité concernant l'accès aux Fonds structurels peut contribuer à ce que les fonds parviennent bien à ceux qui en ont le plus besoin, c'est-à-dire aux candidats les plus «méritants». Les fonds ayant plus particulièrement vocation à secourir les plus démunis, il est impératif de faire en sorte que la diffusion de l'information aide les bénéficiaires potentiels à mieux accéder au système et à mieux en comprendre le mécanisme.

3.8. Augmentation de la valeur ajoutée des méthodes et des actions novatrices

3.8.1. Compte tenu de l'importance de l'innovation dans les Fonds structurels, plus particulièrement dans le cadre des initiatives communautaires, le Comité estime que la Commission ne fait pas assez pour faire connaître les approches novatrices qui ont permis de résoudre certains problèmes. Un potentiel considérable en terme de valeur ajoutée découlant de la mise en oeuvre des Fonds structurels est ainsi gaspillé parce que les leçons apprises au niveau local ne sont répercutées ni sur le plan géographique, ni sur le plan sectoriel.

3.9. Fraude et irrégularités

3.9.1. Compte tenu d'une part de la teneur des observations de la Cour des Comptes concernant les irrégularités constatées dans l'application des procédures, et d'autre part de la perspective de l'augmentation de la part des Fonds structurels dans le budget communautaire, une lutte sans merci contre la fraude s'impose. L'intensification des efforts de lutte contre la fraude revêt une importance particulière pour les États membres de l'Union européenne, notamment dans le contexte des travaux actuels de la Conférence intergouvernementale.

4. Conclusion

4.1. La convergence structurelle, qu'elle soit sociale ou économique, est un processus de longue haleine. La Commission est invitée à reconnaître que les approches stratégiques qui ont été adoptées afin d'aider les régions et les citoyens défavorisés mettront du temps avant de porter des fruits. La continuité - dégagée de toute complaisance - et la mise à disposition de ressources suffisantes sont essentielles à la réalisation d'objectifs à long terme.

4.2. Les collectivités locales et régionales apprécient que les ressources et les politiques aient été ciblées sur ceux qui en ont le plus besoin et sur les actions les plus performantes; elles se félicitent en outre qu'une réflexion originale ait été menée sur l'impact de ces actions sur l'environnement. Elles notent avec satisfaction que l'accent a été mis sur le chômage et sur l'égalité des chances. Il faut s'assurer que les réglementations, tant européennes que nationales, et leur application trop bureaucratique n'en viennent à empêcher les citoyens et les régions de tirer le meilleur parti des Fonds structurels européens. Dans l'ensemble de l'UE, les collectivités locales et régionales se réjouissent des actions de la Commission visant à tracer des voies d'inspiration concrète et attentives aux ressources disponibles pour résoudre les problèmes aigus de développement auxquels elles sont confrontées ainsi que les difficultés des plus défavorisés.

Bruxelles, le 12 mars 1997.

Le Président du Comité des régions

Pasqual MARAGALL i MIRA