Avis du Comité des régions sur la "Proposition modifiée de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial"

(2003/C 73/05)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la proposition modifiée de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial (COM(2002) 225 final - 1999/0258 (CNS));

vu la décision du Conseil, en date du 23 mai 2002, de le consulter à ce sujet, conformément à l'article 265, 1er alinéa, du traité instituant la Communauté européenne;

vu la décision de son Bureau, en date du 12 mars 2002, de charger la commission des relations extérieures de l'élaboration de l'avis en la matière;

vu la réunion spéciale du Conseil européen à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, qui a reconnu la nécessité d'un rapprochement des législations nationales relatives aux conditions d'admission et de séjour des ressortissants de pays tiers, fondé sur une évaluation commune tant de l'évolution économique et démographique au sein de l'Union que de la situation dans les pays d'origine;

vu la réunion spéciale du Conseil européen à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, qui a constaté que l'Union européenne devrait garantir un traitement équitable des ressortissants de pays tiers résidant en toute légalité sur le territoire des États membres, et qu'une politique plus énergique en matière d'intégration devrait avoir pour ambition d'offrir à ces ressortissants des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l'Union européenne;

vu le rapport du Conseil de l'Europe publié en juillet 2000 sur le thème "Diversité et cohésion: de nouveaux défis pour l'intégration des immigrés et des minorités";

vu la décision du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 de confirmer qu'une véritable politique d'immigration suppose l'établissement de normes communes en matière de procédure de réunification familiale;

vu son avis sur la politique de l'immigration et du droit d'asile (CdR 93/2002 fin)(1) adopté le 16 mai 2002;

vu la référence par le Conseil européen de Séville, les 21 et 22 juin 2002, au besoin d'élaborer une politique communautaire commune de l'immigration et d'intégrer les immigrants présents en toute légalité sur le territoire de l'Union, ainsi que la décision du Conseil d'adopter des dispositions sur le statut des résidents permanents à long terme d'ici juin 2003;

vu l'avis du Comité économique et social sur la proposition modifiée de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial (CES 857/2002);

vu le projet d'avis (CdR 243/2002 rév.) adopté par sa commission des relations extérieures le 26 septembre 2002 (rapporteuse: Mme Ruth Coleman, membre du Conseil du district du Wilshire septentrional (UK/ELDR);

considérant que des règles communes équitables en matière de regroupement familial contribueront à la réussite de l'intégration des ressortissants de pays tiers et de leur famille au sein de la société d'accueil et du marché du travail;

considérant que bon nombre d'États membres connaissent une pénurie grave de main-d'oeuvre qualifiée - notamment dans les secteurs de la santé, de l'informatique et de l'éducation, ce qui a des répercussions négatives sur la compétitivité de l'Union européenne, et qu'une politique commune répondant au besoin d'intégration et de regroupement familial des travailleurs immigrés contribuera à attirer des travailleurs qualifiés de pays tiers au sein de l'Union européenne;

considérant que des liens culturels et facteurs historiques et géographiques variables ont débouché, au sein de différents États membres, sur une diversité de politiques et de procédures relatives au traitement des demandes visant à faire venir des membres de la famille des ressortissants de pays tiers aux fins du regroupement familial;

considérant que pour assurer une garantie adéquate, tant pour les candidats que pour les États membres, une politique commune en matière de regroupement familial qui protège la famille et préserve la vie familiale doit être définie au niveau de l'Union;

considérant que l'imminence de l'élargissement de l'Union européenne rend le besoin d'élaborer une telle politique commune encore plus urgent;

considérant que les collectivités locales et régionales ont un rôle majeur à jouer dans le processus d'intégration des ressortissants de pays tiers et de leur famille au sein de la société civile et du marché du travail de l'Union européenne,

a adopté le présent avis lors de sa 47e session plénière des 20 et 21 novembre 2002 (séance du 20 novembre).

1. Points de vue du Comité des régions

Le Comité des régions

1.1. se félicite de la proposition d'établir un système de règles de procédure régissant l'examen des demandes de regroupement familial qui soient efficaces et gérables par rapport à la charge normale de travail des administrations des États membres, ainsi que transparentes et équitables afin d'offrir un niveau adéquat de sécurité juridique aux personnes concernées;

1.2. est préoccupé par le fait que la proposition modifiée s'écarte de l'approche du regroupement familial basée sur des droits pour se tourner vers une approche procédurale et regrette que l'objectif initial qui consistait à reconnaître le droit au regroupement familial, comme mentionné dans la première proposition de la Commission en 1999, ait été ramené à la simple définition d'une base commune minimale de "conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial". La proposition devrait prendre en compte les cas particuliers dans lesquels il est raisonnable d'accorder le droit de séjour;

1.3. se félicite des propositions formulées à l'article 3, point 6, selon lesquelles cette directive ne peut avoir pour effet l'introduction de conditions moins favorables que celles qui existent dans chaque État membre;

1.4. est préoccupé par le fait qu'à l'article 4, l'admission des membres de la famille n'est obligatoire que dans le cadre de la famille traditionnelle ou nucléaire (le conjoint du regroupant et ses enfants mineurs, y compris les enfants adoptés). Les États membres appliqueront des traitements variables aux autres membres de la famille, ce qui créera une confusion et éventuellement des litiges;

1.5. est particulièrement préoccupé par la probable diversité des traitements réservés par les États membres au partenaire non marié, aux enfants illégitimes et aux adultes à la charge du regroupant, ainsi que par le fait que cette diversité peut entraîner des actions judiciaires en vertu des dispositions de la Convention des droits de l'homme relatives à la vie familiale;

1.6. constate qu'aux articles 4, point 3, et 5, point 2, de la directive proposée, les États membres peuvent autoriser l'entrée et le séjour du partenaire non marié qui a avec le regroupant une relation durable ou qui est lié à ce dernier par un partenariat enregistré. Il note également que dans de nombreux pays en dehors de l'Union européenne, le partenariat enregistré n'est pas prévu, que ce soit entre homme et femme ou entre partenaires du même sexe. Le Comité est préoccupé par le silence de la directive sur la question des droits des partenaires de même sexe ayant une relation durable ou de leurs enfants;

1.7. accueille favorablement l'assouplissement par lequel l'examen de la demande est à la discrétion des États membres, que les membres de la famille se trouvent en dehors de leur territoire ou soient déjà présents sur leur territoire;

1.8. se félicite de l'harmonisation des délais accordés pour statuer sur une demande qui est prévue à l'article 5, point 4, mais il s'inquiète du fait que les conséquences de l'absence de décision à l'expiration du délai visé sont définies par la législation nationale et que dans certains cas, cette situation risque de donner lieu à un rejet par le biais d'un retard administratif. Le Comité signale en outre que des cas similaires au sein de différents États membres risquent de déboucher sur des résultats divergents, ce qui peut entraîner des recours auprès de la Cour européenne de justice;

1.9. est préoccupé par le fait qu'à l'exception des procédures d'urgence prévues à l'article 15, que les États membres peuvent choisir d'adopter, la directive proposée ne mentionne pas le statut des membres de la famille après un divorce, une séparation ou la mort du regroupant;

1.10. s'inquiète du silence de la directive proposée sur la question du coût des visas pour les membres de la famille des ressortissants de pays tiers;

1.11. constate que les ressortissants de pays tiers jouissant d'une autorisation de résidence de longue durée dans un État membre peuvent faire venir leur famille. Il craint que si ces derniers exercent ensuite leur droit de chercher du travail dans un autre État membre(2), leur famille ne soit pas autorisée à les suivre en raison de la divergence entre les règles relatives au regroupement familial appliquées par les différents États membres. Ce traitement risque d'être contraire à l'obligation de protéger la famille et de respecter la vie familiale que la proposition de directive tente d'imposer;

1.12. est préoccupé par le fait que le Royaume-Uni, le Danemark et l'Irlande exercent leur droit en vertu des protocoles respectifs permettant à ces États membres de ne pas souscrire à la directive proposée. Le Comité craint que:

a) ces États membres, au passé et aux expériences variables, ne contribuent pas aux règles communes sur le droit au regroupement familial, et que

b) s'ils choisissent d'adhérer à la directive à un stade ultérieur, les règles communes finalement adoptées par l'UE ne répondent pas à leurs besoins;

1.13. note que, en vertu de la Convention de Dublin, les candidats désirant entrer dans l'Union européenne ont un choix limité: ils s'adressent soit à l'État membre avec lequel ils ont déjà un lien, tel qu'un membre de la famille déjà résident, soit au premier pays dans lequel ils arrivent. Par conséquent, il juge essentiel d'appliquer un système commun de regroupement familial à l'ensemble de l'Union européenne;

1.14. craint sérieusement que l'absence de règles communes en matière de regroupement familial risque d'entraîner bon nombre de problèmes au moment de l'élargissement. Si nous ne définissons pas de règles communes, les systèmes de regroupement familial des États membres seront encore plus diversifiés. C'est pourquoi le Comité se félicite de la proposition contenue à l'article 20 de la directive et qui consiste à demander aux États membres de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires au plus tard le 31 décembre 2003;

1.15. considère que, en vue de contribuer au regroupement familial de nombreuses collectivités locales et régionales (ainsi que d'autres partenaires) sont invitées à fournir un certain nombre de services, notamment:

a) des services spécialisés qui peuvent se révéler nécessaires, indépendamment des normes de prestation qui s'appliquent à de nombreux ressortissants des États membres de l'UE, concernant par exemple la fourniture d'informations dans une langue donnée ou des soins de santé ou psychologiques spécifiques;

b) des services liés à l'intégration des nouveaux résidents au sein de la société civile et du marché du travail;

c) les services habituels, tels que le logement ou l'éducation;

Toutefois, le coût lié à la prestation de ces services sera assumé de manière disproportionnée par certaines collectivités locales et régionales.

1.16. estime que le regroupement familial contribue à la stabilité socioculturelle et favorise l'intégration dans les États membres des ressortissants d'États tiers. Il ne peut toutefois pas y avoir d'intégration sociale sans un accès équitable à l'éducation, à l'emploi et à la formation professionnelle.

1.17. estime que si les États membres appliquent des règles différentes, une certaine confusion règnera quant au résultat des demandes et aux éventuels litiges portant sur les droits de l'homme ou de l'enfant. Par ailleurs, le Comité croit qu'une telle confusion entraînera des retards dans la prise de décision par rapport aux demandes et aux appels et que les collectivités locales et régionales risquent de devoir fournir des services d'encadrement aux regroupants pendant une très longue période.

2. Recommandations du Comité des régions

Le Comité

2.1. soutient l'introduction d'un système de règles communes relatives au regroupement familial des ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des États membres, qui soient cohérentes, transparentes et équitables afin d'offrir une garantie adéquate de résultat aux regroupants comme aux États membres;

2.2. recommande d'étendre la définition obligatoire de la famille pour inclure les partenaires non mariés ayant une relation durable, les enfants illégitimes et les adultes dépendant du regroupant;

2.3. recommande d'étendre les droits au regroupement familial des partenaires non mariés ayant une relation durable ou dont le partenariat est enregistré aux partenaires de même sexe ayant une même relation et aux enfants issus de ces relations;

2.4. recommande de prévoir, dans la directive, le droit des membres de la famille de rester au sein de l'UE en cas de divorce, de séparation ou de décès du regroupant;

2.5. recommande d'aligner le droit à l'accès à l'éducation, à l'emploi et à la formation professionnelle sur celui des citoyens européens.

2.6. recommande de stipuler que l'absence de décision d'un État membre dans les délais impartis par la directive signifie l'acceptation de la demande;

2.7. invite les États membres à reconsidérer la possibilité d'émettre des visas gratuits pour les membres de la famille des ressortissants de pays tiers qui souhaitent un regroupement familial;

2.8. recommande de permettre à la famille qui, au titre du regroupement familial, a pu rejoindre un ressortissant de pays tiers au sein d'un État membre particulier d'accompagner ce ressortissant dans un autre État membre où il/elle a du travail, même si les membres de la famille ne disposent pas encore de permis de séjour autonomes;

2.9. recommande à la Commission de définir, avant l'élargissement de l'Union européenne, un ensemble plus complet de règles communes en matière de regroupement familial qui sera également adopté par les nouveaux États membres;

2.10. recommande la mise à disposition par les États membres de ressources adéquates et suffisantes pour les collectivités locales et régionales (ainsi que leurs partenaires) afin que celles-ci puissent fournir les services d'encadrement nécessaires pour contribuer au regroupement des familles de ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des États membres.

2.11. invite la Commission à se pencher sur les aspects sociaux, et pas uniquement humanitaires, du regroupement familial, en particulier l'accès au marché du travail, qui permettrait de réduire le risque de dépendance par rapport aux collectivités locales et régionales.

Bruxelles, le 20 novembre 2002.

Le Président

du Comité des régions

Albert Bore

(1) JO C 278 du 14.11.2002, p. 44.

(2) COM(2001) 127 final.