Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Plan d'action en faveur de la diversité biologique dans les domaine de l'agriculture

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

1.1. Cadre

1.2. Concept de diversité biologique

2. Point de la situation

2.1. Sources d'information

2.2. Effets positifs de la diversité biologique sur l'agriculture

2.3. Effets positifs de l'agriculture sur la diversité biologique

2.4. Pressions exercées par l'agriculture sur la diversité biologique

3. Cadre stratégique et instruments de la PAC pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique

3.1. Cadre

3.2. Priorités

3.3. Principes à privilégier

3.4. Instruments agricoles communautaires affectant la diversité biologique

4. Le Plan d'action en tant qu'instrument de mise en oeuvre de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique

4.1. Objectifs horizontaux et sectoriels à atteindre

4.2. Conservation et utilisation durable des écosystèmes agricoles (objectif sectoriel n° 2)

4.2.1. Règlement "horizontal"

4.2.2. Mesures agroenvironnementales

4.2.3. Zones défavorisées et zones subissant des contraintes environnementales spécifiques

4.2.4. Autres mesures de développement rural

4.2.5. Éléments environnementaux des organisations communes des marchés (voir également le tableau 1)

4.2.6. Les aspects environnementaux des instruments liés au marché (politique de qualité)

4.2.7. La législation relative aux produits phytopharmaceutiques

4.2.8. L'élargissement de l'Union européenne et l' instrument SAPARD

4.3. Ressources génétiques (objectif sectoriel n° 1)

4.3.1. Le règlement (CE) n° 1467/94 concernant la conservation, la caractérisation, la collecte et l'utilisation des ressources génétiques en agriculture.

4.3.2. La législation relative aux semences

4.3.3. Organismes génétiquement modifiés

4.4. Impact des échanges commerciaux sur l'agriculture (objectif sectoriel n° 3)

4.5. Réalisation des objectifs horizontaux de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique

4.5.1. Conservation et utilisation durable de diversité biologique

4.5.2. Partage des avantages découlant de l'exploitation de la diversité biologique

4.5.3. Recherche, identification, surveillance et échange d'informations

4.5.4. Éducation, formation et sensibilisation

4.6. Suivi et évaluation des progrès dans la réalisation des priorités

4.6.1. Mise au point d'un cadre intégré pour les indicateurs agroenvironnementaux

4.6.2. Suivi et évaluation des objectifs concernant la diversité biologique

5. Garantir la cohérence des interventions

5.1. Programmation intégrée

5.2. Couverture de l'ensemble du territoire

5.3. Compatibilité et cohérence

5.4. Conclusion - Fixation des objectifs et du calendrier

Annexe 1: Allocation du FEOGA-Garantie au développement rural

Annexe 2: Les politiques relatives à la qualité

Annexe III: Indicateurs de suivi

Annexe IV - Indicateurs destinés à l'évaluation

Glossaire

1. Introduction

1.1. Cadre

1. Le présent document répond à l'obligation de la Commission de produire un plan d'action en faveur de la diversité biologique à mettre en oeuvre dans le secteur agricole. Il fait partie intégrante, à ce titre, de l'ensemble des mesures communautaires destinées à étayer la stratégie visant à prévoir, prévenir et éradiquer les causes de réduction importante ou de perte de diversité biologique. Il convient également de le considérer conjointement à d'autres initiatives communautaires ayant trait à la diversité biologique, tels que les "Pistes pour une agriculture durable" [1]; à d'autres conventions et accords, et notamment à la convention sur la diversité biologique; et aux stratégies et plans d'action instaurés au niveau national par les différents États membres.

[1] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen. COM (1999) 22, JO C 173 du 19.6.1999, p. 2 à 17.

2. Il faut souligner, d'autre part, que la dimension environnementale est une composante importante des nouvelles orientations fixées pour la politique agricole commune (PAC), conformément aux exigences du traité d'Amsterdam, et réaffirmées par les chefs d'État et de gouvernement au Conseil européen d'Helsinki; celles-ci portent à la fois sur l'intégration des préoccupations environnementales dans les règles de la PAC et sur le développement de pratiques agricoles permettant de préserver l'environnement et de sauvegarder l'espace rural.

3. L'Agenda 2000 - et en particulier les dispositions relatives au développement rural - constitue un cadre approprié pour l'intégration des considérations environnementales dans la politique agricole, la diversité biologique constituant un aspect fondamental et prédominant de cette stratégie d'intégration, comme le Conseil "Agriculture" l'a rappelé [2].

[2] Stratégie du Conseil en vue de l'intégration de l'environnement et du développement rural dans la politique agricole commune, établie par le Conseil "Agriculture" - Rapport du Conseil "Agriculture" au Conseil européen d'Helsinki (Conseil de l'Union européenne, AGRI 184 ENV 398, 13078/99).

4. Dans cette stratégie, un rôle important est dévolu, en ce qui concerne les objectifs relatifs à la diversité biologique, aux mesures agroenvironnementales, lesquelles visent expressément à encourager des pratiques agricoles assurant la préservation de l'environnement, de l'espace rural et du patrimoine rural européen et qui constituent le seul élément contraignant de la nouvelle génération de programmes de développement rural.

1.2. Concept de diversité biologique

5. La diversité biologique ne doit pas être exclusivement définie en termes de ressources génétiques ou de préservation des espèces menacées. La diversité biologique recouvre en effet toute la diversité de la vie et de ses processus, comme le précise la convention sur la diversité biologique et la stratégie paneuropéenne pour la diversité biologique et paysagère. Elle englobe toutes les formes de vie, depuis la cellule unique jusqu'aux organismes et processus complexes, ainsi que les voies métaboliques et les cycles qui lient les organismes vivants entre eux pour en faire des populations, des écosystèmes et des paysages.

6. Trois niveaux d'approche sont plus souvent établis en matière de diversité biologique:

* la diversité génétique, à savoir la variété des éléments génétiques dont les représentants individuels d'une espèce sont dotés;

* la diversité des espèces, à savoir la variété des organismes vivants présents dans un endroit donné; et

* la diversité des écosystèmes, à savoir la variété tant en genre qu'en nombre des espèces et des fonctions et processus écologiques qui sont observés dans des cadres physiques différents.

7. Une stratégie globale dans le secteur agricole doit intégrer ces différents niveaux à l'aide d'instruments appropriés couvrant les trois principaux domaines de la diversité biologique:

* la variété génétique des végétaux et animaux domestiqués (pool génique, patrimoine naturel, paysages, etc.), qui apparaît après des années (le plus souvent des siècles) d'équilibre entre les activités humaines et les écosystèmes naturels et qui s'avère, dans tous les cas, plus simple que:

* la biodiversité "sauvage" (faunes et flores sauvages liées aux terres agricoles); l'attention particulière qui est généralement accordée aux espèces et aux écosystèmes menacés ne doit pas conduire à sous-estimer cet aspect (voir l'encadré 1).

* les constituants du milieu vital (y compris les micro-organismes du sol, les pollinisateurs, les prédateurs, autant d'organismes nécessaires à la fertilité et à la productivité des écosystèmes agricoles).

Encadré 1: Menaces pesant sur la diversité biologique

Les menaces qui pèsent sur les espèces sauvages ne cessent de s'amplifier en Europe. Près de la moitié des espèces connues de vertébrés et plus d'un tiers de l'avifaune sont en déclin. Il en va de même pour des habitats importants tels que les zones humides. Dans le même temps, certaines espèces sont préservées et vont parfois jusqu'à se rétablir sous l'effet notamment du maintien de pratiques agricoles extensives et de l'introduction de l'agriculture biologique. Les pressions les plus fortes proviennent de l'urbanisation, du développement des infrastructures, des atteintes portées aux milieux aquatiques (élimination, pollution et eutrophisation), de l'agriculture intensive et de l'abandon des exploitations, de l'uniformisation des peuplements forestiers, des phénomènes climatiques et atmosphériques (réchauffement et acidification), de l'appauvrissement des sols et de l'érosion. Comme l'a rappelé le deuxième rapport d'évaluation de l'environnement en Europe, les changements apportés à l'utilisation des terres dans la majeure partie de l'Europe se sont traduits par d'importantes modifications, réductions et pertes en termes de diversité des habitats naturels et semi-naturels en raison des perturbations, des détériorations, de la pollution et de l'introduction d'espèces qui les ont accompagnés.

Plusieurs travaux de recherche ont, en outre, permis d'établir clairement les liens existant entre les pratiques agricoles et la diversité biologique; les systèmes traditionnels d'exploitation agricole européens en offrent un excellent exemple. S'il est vrai que tant l'intensification de l'agriculture que la marginalisation des terres agricoles affectent diverses régions de l'Union européenne, le recul des zones cultivées en Europe de l'Est est au centre des préoccupations en raison de ses effets sur la biodiversité. Des changements importants risquent de résulter de la préparation à l'adhésion et de se traduire par une diminution de l'importance de l'agriculture traditionnelle ainsi que de la diversité et de la vigueur des cultures et des populations animales en faveur d'une agriculture plus intensive.

8. La diversité biologique agricole, qui constitue un sous-ensemble de la diversité biologique générale, est indispensable pour répondre aux besoins fondamentaux de l'homme en termes de sécurité alimentaire. Ce sont les exploitants agricoles qui la gèrent et bon nombre de ses composants ne survivraient pas sans cette interférence humaine: la culture et le savoir-faire indigènes font donc partie intégrante de la gestion de cette biodiversité agricole.

9. L'importance de l'intervention de l'homme dans la gestion de la biodiversité agricole fait que sa conservation au niveau des systèmes de production est intrinsèquement liée à son utilisation durable. Une agriculture durable signifie, dans cette perspective, que les systèmes d'exploitation doivent rester productifs à long terme non seulement sur le plan écologique mais également sur les plans biologique, économique et social.

10. La mise en péril de certains écosystèmes suite à l'abandon de formes d'agriculture propices à des types importants de diversité biologique (l'agriculture non intensive, par exemple) montre que la suppression de certaines pratiques agricoles constitue, pour les écosystèmes semi-naturels, une menace au moins aussi importante que l'intensification accrue d'autres modes de production. Ainsi donc, même si une gestion alternative peut constituer une bonne solution (voir également l'encadré 2) lorsque l'exploitation agricole n'est plus en mesure d'assurer la gestion requise (soit parce que l'agriculture est devenue trop intensive soit parce qu'elle disparaît), les agriculteurs restent, dans l'immense majorité des cas, les gestionnaires les plus indiqués des terres. Il convient toutefois de signaler que l'abandon de l'agriculture peut, dans certains cas, s'avérer positif pour la diversité biologique (en zones humides notamment).

Encadré 2: Mesures agroenvironmentales, zones défavorisées et diversité biologique

Des mesures agroenvironnementales ont été mises en oeuvre dans la plupart des États membres dans le cadre du règlement (CEE) n° 2078/92 afin de préserver la diversité biologique, notamment en réduisant ou en abandonnant l'utilisation des engrais et des pesticides et en maintenant la rotation des cultures. Parmi ces mesures, on citera l'introduction de l'agriculture biologique, la gestion extensive des prairies, la gestion intégrée des cultures, la mise en jachère des bordures de champs ainsi que des mesures spécifiques, visant des habitats particuliers, mises à l'essai dans le cadre des programmes LIFE-Nature. Des mesures de gestion des terres agricoles boisées, des terres humides et des haies sont également été instaurées en faveur de la flore et de la faune; sans oublier les mesures de protection des variétés végétales et des races animales menacées.

La sous-utilisation, voire l'abandon, des terres agricoles peut avoir des conséquences désastreuses pour le milieu naturel. Dans les régions montagneuses et les autres régions défavorisées comme les terres arides ou les zones septentrionales, la cessation des activités agricoles se traduit rapidement par le retour des broussailles dans les zones qui abritaient une flore plus riche - un phénomène qui affecte aussi les populations vertébrées et invertébrées.

C'est la préservation d'habitats semi-naturels relativement ouverts et fortement tributaires du maintien de pratiques agricoles appropriées qui est en jeu. Toutefois, la poursuite des activités agricoles ne suffit pas nécessairement au maintien de la diversité biologique en l'absence de pratiques adéquates. Ainsi le remplacement du pâturage contrôlé par des systèmes de pacage à grande échelle non contrôlé peut être à l'origine d'une dégradation du milieu semi-naturel. Le soutien prévu par la politique agricole commune (PAC) peut jouer un rôle déterminant dans le maintien des systèmes agricoles menacés, notamment par le biais de mesures en faveur des zones défavorisées où l'activité agricole risque de disparaître. Les mesures agroenvironnementales constituent, en outre, un aspect essentiel des efforts déployés pour préserver la diversité biologique liée à l'agriculture sur le territoire de l'Union. Elles constituent donc l'un des principaux éléments permanents et concrets de l'approche communautaire de la protection de la diversité biologique.

Bien que 20% des terres agricoles de l'Union européenne soient actuellement régies par des mesures agroenvironnementales - soit une proportion qui dépasse l'objectif initialement fixé à 15% en l'an 2000 par le cinquième programme d'action pour l'environnement - cinq États membres représentent à eux seuls 86% des dépenses. Le niveau d'application des programmes reste généralement faible dans les zones où la production agricole est intensive et très productive, et la diversité biologique risque d'y subir des pressions croissantes.

L'utilisation des instruments de la PAC doit également être considérée à la lumière de l'application d'autres législations communautaires, notamment le programme Natura 2000.

2. Point de la situation

2.1. Sources d'information

11. La détermination des priorités dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'action doit reposer, en premier lieu, sur une connaissance des interactions entre l'agriculture et la diversité biologique et sur l'état actuel et l'évolution de cette diversité biologique.

12. Au niveau communautaire, deux rapports publiés récemment fournissent de plus amples informations sur l'évolution de la diversité biologique en Europe et les menaces qui pèsent sur elle, sous l'angle des activités humaines et des modes d'exploitation des terres: il s'agit du rapport de la Commission européenne intitulé "Agriculture, environnement, développement rural: faits et chiffres" [3] et du rapport, établi par l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) sur l'état de l'environnement dans l'Union européenne en 1998 [4], complété du document «L'environnement de l'Europe: deuxième évaluation» [5].

[3] Élaboré par Eurostat en coordination avec la DG VI et la DG XI.

[4] Deuxième rapport d'évaluation de l'environnement en Europe "L'environnement dans l'Union européenne à l'aube du XXIème siècle", AEE, 1999.

[5] Agence européenne pour l'environnement, 1998.

13. La mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 2078/92 et, auparavant, de l'article 19 du règlement (CEE) n° 797/85 a permis de mieux connaître les effets (positifs et négatifs) de l'agriculture sur la diversité biologique. Les rapports d'évaluation du règlement (CEE) n° 2078/92 [6] ainsi que la brochure "Agriculture et Environnement" [7] et la récente communication sur les «Pistes pour une agriculture durable» dressent un tableau assez exhaustif des pressions qui pèsent sur la diversité biologique.

[6] Document de travail de la Commission- DG VI (VI/7655/98) , 1998. Disponible sur le site Internet de la Commission à l'adresse http://europa.eu.int/comm/dg06/envir/programs/index_fr.htm.

[7] Cahiers de la PAC, hors série, Direction générale "Agriculture", Commission européenne

14. L'environnement rural est avant tout un milieu vivant, dans lequel faune, flore, habitats et activités agricoles évoluent de manière interdépendante. Une véritable symbiose s'est développée au fil des siècles d'un côté: le maintien d'un certain nombre d'espèces et d'écosystèmes dépend de la poursuite des activités agricoles, de l'autre l'agriculture est la première bénéficiaire de la diversité biologique.

2.2. Effets positifs de la diversité biologique sur l'agriculture

15. La préservation de la diversité biologique est un facteur déterminant de l'activité agricole: étant au coeur des différents processus biologiques exploités par l'agriculture, la diversité biologique permet aux agriculteurs de produire des biens alimentaires et non alimentaires, et des services. Même si les efforts visant à assurer l'autosuffisance alimentaire se sont focalisés, depuis quelques dizaines d'années, sur un nombre limité d'espèces végétales et de races animales, c'est avant tout l'adaptation et l'amélioration du matériel génétique qui ont permis d'obtenir une production agricole de qualité et d'échelle suffisantes dans des environnements très divers et parfois défavorables (extension des zones de production de maïs, par exemple). L'exploitation de la diversité biologique en agriculture permet donc de créer de nouvelles variétés et races pour la réalisation d'objectifs économiques, sanitaires, techniques ou écologiques.

16. L'utilisation durable de la diversité biologique en agriculture contribue à modifier certaines pratiques. Elle permet, en effet, de réduire l'utilisation des insecticides en faisant appel aux insectes utiles, de diminuer les labours en accordant une plus large place à l'activité biologique des sols et de maintenir les rendements en s'appuyant davantage sur la pollinisation.

2.3. Effets positifs de l'agriculture sur la diversité biologique

17. À son tour, l'évolution de l'activité agricole contribue, dans certains cas, à l'enrichissement de la diversité biologique. Elle crée et préserve des écosystèmes et des habitats particuliers : ainsi la mosaïque constituée par les champs cultivés et délimités par des haies et des fossés qui fournissent abri et nourriture à certains types de flore, de faune et de microfaune. L'agriculture a souvent modelé un environnement semi-naturel dans lequel des espèces endémiques et menacées sont parvenues à survivre. Tel est le cas du crave à bec rouge (Pyrrhocorax pyrrhocorax), dont la survie dépend du maintien du pâturage traditionnel dans certaines régions d'Europe, et de l'outarde barbue (Otis tarda), qui prospère dans les grandes mosaïques de jachère céréalière et de pâturages en Espagne et au Portugal, mais également de toute une série d'espèces de végétaux et d'insectes tributaires des prairies semi-naturelles (et d'autres habitats semi-naturels). Ainsi, plus de 70 % des plantes vasculaires menacées en Suède dépendent de paysages agricoles «ouverts» (voir également l'encadré 2).

18. L'agriculture non intensive assure donc le maintien d'espèces végétales et animales, sauvages ou domestiques, de variétés et de races ainsi que d'écosystèmes parfois menacés d'extinction. Elle développe par ailleurs leur variabilité intraspécifique (sélection de plantes adaptées aux milieux arides, par exemple) grâce aux activités de sélection et de recherche menées sur les espèces végétales et animales domestiques.

19. En gérant une grande partie du territoire communautaire, l'agriculture préserve de nombreux écosystèmes particuliers qui disparaîtraient si les activités agricoles étaient abandonnées. Le défrichement des sous-bois et des maquis par les ovins dans des zones difficilement accessibles, la prévention des risques d'érosion hydrique ou éolienne grâce au développement de la couverture végétale, le maintien de la diversité floristique des prairies semi-naturelles, notamment grâce au pâturage, la préservation de la diversité biologique dans les hautes terres alpines et la conservation des zones humides constituent autant d'exemples des effets positifs de l'agriculture sur la diversité biologique.

2.4. Pressions exercées par l'agriculture sur la diversité biologique

20. Deux grandes évolutions au niveau des pratiques agricoles ont toutefois perturbé, dans certains cas, cet équilibre entre l'agriculture et la biodiversité, à savoir l'intensification de la production et la sous-utilisation des terres (voir également l'encadré 2). Il semble en effet que les changements majeurs intervenus depuis une cinquantaine d'années au moins dans le secteur agricole aient radicalement modifié l'utilisation des terres et la structure des exploitations, et qu'ils soient directement ou indirectement la cause de pertes et de réductions sensibles au niveau de la diversité biologique. Les prairies semi-naturelles ont fortement régressé dans les plaines du nord-ouest de l'Europe, de même que les zones humides sous la pression de cette même intensification de l'agriculture (par le biais du drainage et de la fertilisation).

21. L'examen des causes générales de la détérioration de la diversité biologique qui peuvent être imputées à des pratiques agricoles inadéquates fait apparaître l'existence de toute une série d'interrelations ayant des effets directs et indirects à différents niveaux, et notamment:

* au niveau génétique: la réduction du nombre des espèces/races/variétés utilisées, notamment en monoculture, fait peser une menace sur un potentiel génétique (animal et végétal) inestimable;

* au niveau des espèces «sauvages»: l'utilisation d'herbicides porte atteinte aux espèces commensales et celle d'insecticides à la microfaune; les cycles sont perturbés; et les équilibres sont modifiés par la mécanisation et la fertilisation (les espèces les plus nitrophiles étant, en effet, favorisées);

* au niveau des habitats et des écosystèmes: la disparition ou la dégradation des terrains marécageux, des bosquets et des haies est directement liée à la raréfaction des libellules, des bécassines, des rossignols, des hérissons et des plantes hydrophiles, pour ne citer que quelques exemples.

22. D'autre part, la marginalisation et l'abandon progressifs des terres agricoles, notamment dans certaines zones soumises à des conditions d'exploitation particulièrement difficiles, entraînent un appauvrissement des écosystèmes qui sont fortement tributaires de la poursuite de ces activités agricoles. La sous-utilisation des terres peut conduire à la disparition progressive de la richesse floristique des pâtures extensives de moyenne altitude et des pâtures de latitudes septentrionales, ou à l'envahissement des environnements et à leur colonisation par des espèces semi-ligneuses, par exemple.

23. Par ailleurs, les pollutions d'origine agricole (résultant de l'application de quantités excessives de nutriments et de produits agrochimiques) ont des effets indirects fondamentaux à tous les niveaux énumérés plus haut.

24. Les pratiques agricoles qui influent le plus sur la diversité biologique sont:

* l'utilisation d'engrais et de produits phytosanitaires à un niveau non viable à terme;

* le remplacement progressif des pratiques traditionnelles par une mécanisation accrue;

* la spécialisation des systèmes de production et l'intensification de certaines pratiques (abandon de la polyculture et de la culture de céréales dans les pâturages);

* la réduction du nombre d'espèces et de variétés utilisées;

* le remembrement (augmentation de la taille des parcelles, disparition des bordures de champs: haies, fossés, etc.);

* le drainage et l'irrigation (surtout lorsque l'échelle inadaptée conduit à la surexploitation des nappes aquifères et des cours d'eau).

Ces pratiques peuvent aboutir à:

* la détérioration de l'état des sites, se manifestant en particulier par la dégradation et l'érosion des sols (qui affectent la faune édaphique);

* la simplification et l'homogénéisation des écosystèmes;

* la prolifération non contrôlée d'espèces allogènes et sauvages.

3. Cadre stratégique et instruments de la PAC pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique

3.1. Cadre

25. Les principaux points à prendre en compte dans la rédaction du plan d'action pour le secteur agricole ont été exposés dans la communication de la Commission intitulée "Pistes pour une agriculture durable" [8] et confirmés par les décisions finales relatives à l'Agenda 2000. Les aspects environnementaux jouent un rôle important dans ce nouveau cadre, comme on l'a indiqué plus haut, surtout en ce qui concerne l'introduction de pratiques agricoles préservant l'environnement et sauvegardant les paysages ruraux.

[8] COM (1999) 22 final du 27 janvier 1999.

26. L'objectif de l'Agenda 2000 est de favoriser le développement d'une agriculture véritablement durable face aux défis socio-économiques en créant un secteur agricole compétitif, en assurant une gestion durable des ressources naturelles et en répondant aux attentes de la société en termes de qualité de l'environnement et des paysages ruraux. L'Agenda 2000 - et notamment ses dispositions concernant le développement rural - constitue donc le cadre permettant d'intégrer les considérations environnementales, et celles relatives à la diversité biologique en particulier, dans la politique agricole. Il devient possible, grâce à ce cadre opérationnel, de définir, sur la base des progrès réalisés à ce jour, les mesures et les orientations auxquelles il convient d'accorder la priorité lors de l'élaboration des plans d'action en faveur de la diversité biologique.

3.2. Priorités

27. Veiller au développement des pratiques agricoles intensives actuelles jusqu'à un niveau raisonnable ou raisonné, ce qui implique:

* le développement de bonnes pratiques agricoles respectueuses de la diversité biologique (diversification des types de production et des variétés cultivées et prise en compte de tous les aspects relatifs à la rotation des cultures);

* l'encouragement d'une utilisation moins intensive des intrants (engrais et produits phytosanitaires) dans certains contextes;

* la promotion de systèmes de production cohérents, tels que l'agriculture biologique ou la gestion intégrée des cultures, favorables à la biodiversité à plusieurs égards;

* le soutien de modes de production extensifs, notamment dans le secteur de l'élevage;

* une gestion durable des ressources naturelles et de l'eau en particulier.

28. Maintenir une activité agricole économiquement viable et socialement acceptable par le biais de mesures ciblées et adaptées visant à préserver la diversité biologique, notamment dans les régions où cette diversité biologique est riche et où cette activité a connu une régression.

29. Utiliser le potentiel des mesures agroenvironnementales pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique:

* conservation de la flore et de la faune sauvages dans les régions riches en termes de diversité biologique visées au paragraphe précédent;

* conservation de la flore et de la faune sauvages dans les régions où l'exploitation est plus intensive mais où des valeurs encore importantes peuvent exister au niveau de certaines populations animales et/ou de spécificités paysagères, par exemple;

* conservation de la diversité biologique des animaux et végétaux domestiques in situ.

30. Assurer l'existence d'une infrastructure écologique dans l'ensemble de la région, élément indispensable de toute politique de conservation. Deux approches complémentaires sont à privilégier:

(1) la mise en place du réseau Natura 2000 en tant que réseau écologique cohérent au niveau communautaire;

(2) le maintien et le développement d'éléments linéaires [9] en conjugaison avec des zones isolées de taille variable [10] ou réduite [11]. Ce type de zones offre d'autres avantages pour l'environnement dans la mesure où ils réduisent la pollution et confèrent une valeur ajoutée aux paysages. Il s'avère également essentiel de maintenir certains milieux ouverts.

[9] Tels que des haies, des bordures de champs fauchées tardivement ou non fertilisées et des bandes enherbées le long des cours d'eau, des bois et des routes.

[10] Tels que des prairies de fauche et de pâture extensive, des landes et de vieux vergers.

[11] Tels que des arbres isolés ou de petites étendues d'eau.

31. Soutenir des actions spécifiques liées à l'utilisation des ressources génétiques, au maintien des races et variétés locales, traditionnelles et rustiques et à la diversité des variétés utilisées en agriculture.

32. Instaurer des mesures spécifiquement destinées à encourager la commercialisation de races et variétés adaptées par nature aux conditions locales et régionales, les avantages se traduisant par une diversité des systèmes agricoles et une résistance aux parasites et aux maladies.

33. Mettre en oeuvre des mesures visant à prévenir l'abondance et la propagation d'espèces non allogènes introduites et favorisées par l'agriculture.

3.3. Principes à privilégier

34. L'expérience acquise notamment dans le cadre des mesures agroenvironnementales permet de dégager un certain nombre de principes essentiels pour l'élaboration d'un plan d'action:

* le maintien de la diversité biologique dépend souvent directement du mode de production agricole qui l'a générée, même si elle est également fonction des conditions réelles des écosystèmes agricoles résultant de l'influence de facteurs qui ne relèvent pas des pratiques agricoles (incidence d'autres secteurs économiques, en cas d'utilisation de l'eau polluée par des industries situées en amont, par exemple);

* l'intervention doit s'étendre à l'ensemble du territoire, conformément aux tâches décrites au chapitre 14 ("Promotion d'un développement agricole et rural durable") de l'Action 21 (Commission du développement durable des NU). Les méthodes et instruments peuvent donc varier d'une zone à l'autre, ce qui exige une approche dépassant, d'une part, la stricte logique des "zones protégées" afin d'assurer une collaboration étroite avec tous les acteurs locaux et permettant, d'autre part, au secteur agricole d'assumer son rôle d'intensification durable de la production. Il convient d'appliquer ici l'approche par écosystème décrite dans la décision V/16 de la convention sur la diversité biologique (CDB);

* une approche décentralisée en vertu de laquelle les États membres seront responsables du choix et de la mise en oeuvre des mesures appropriées s'impose;

* la priorité doit être accordée à une approche systémique et cohérente s'appuyant sur des instruments communautaires complémentaires et interdépendants dans les domaines de l'agriculture et de l'environnement, ainsi que sur des instruments nationaux complémentaires et connexes.

35. L'approche doit être mieux coordonnée que dans le passé et cette coordination doit avoir pour objectifs:

* d'observer les principes de subsidiarité et de transparence;

* de suivre la mise en oeuvre des projets;

* d'assurer une évaluation intermédiaire et finale, ainsi que la poursuite du financement;

* veiller à une absence de chevauchement des différentes sources communautaires de financement.

3.4. Instruments agricoles communautaires affectant la diversité biologique

36. La stratégie agroenvironnementale proposée par l'Agenda 2000 vise principalement à renforcer la durabilité des écosystèmes agricoles en s'appuyant surtout sur les mesures de développement rural (notamment le programme agroenvironnemental) et les règles communes applicables aux paiements directs effectués dans le cadre des organisations communes de marchés. Elle repose sur l'idée que les agriculteurs doivent être prêts à respecter un minimum de règles environnementales sans bénéficier pour autant d'une compensation. Là où ils fournissent des biens ou des services impliquant davantage que le simple respect des bonnes pratiques agricoles habituelles [12], ils pourraient par contre bénéficier d'un versement destiné à compenser au moins les coûts et les pertes de revenus encourus.

[12] Aux fins du règlement sur le développement rural, «les bonnes pratiques agricoles correspondent aux principes agricoles qu'un agriculteur raisonnable appliquerait dans la région concernée. Les États membres définissent dans leurs plans de développement rural des standards vérifiables. En tout état de cause, lesdits standards environnementaux comprennent le respect des exigences environnementales obligatoires d'ordre général» (article 28 du règlement (CE) n° 1750/1999 de la Commission portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1257/1999).

37. Le plan d'action repose sur une utilisation optimale des instruments suivants au profit de la diversité biologique:

* le règlement "horizontal" [13];

[13] Règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil du 17 mai 1999 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune.

* les mesures agroenvironnementales relevant du développement rural [14];

[14] Règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements.

* les autres mesures de développement rural;

* les aspects environnementaux des organisations communes de marchés;

* le règlement relatif aux ressources génétiques en agriculture [15];

[15] Règlement (CE) n° 1467/94 du Conseil du 20 juin 1994 concernant la conservation, la caractérisation, la collecte et l'utilisation des ressources génétiques en agriculture, JO L 159, 26.8.1994, page 1.

* les composantes environnementales des instruments liés au marché (qualité).

38. Les plans de développement rural prévus par le règlement en la matière devraient constituer le cadre prioritaire pour l'intégration des considérations environnementales liées à la diversité biologique, en tenant compte du type de mesures soutenues et de leur couverture géographique. Les plans intégrés de développement rural peuvent également contribuer à la cohérence entre les diverses mesures adoptées et éviter des mesures conflictuelles dans une même zone. Il s'avère donc essentiel que les États membres tiennent compte de la nécessité de remplir leurs engagements en termes de biodiversité lorsqu'ils élaborent leurs plans de développement rural. C'est pourquoi le dernier alinéa du point 6.1 de l'annexe au règlement (CE) n° 1750/1999 [16] précise qu'il faut décrire [pour chaque plan de développement rural] "dans quelle mesure la stratégie tient compte de toutes les obligations pertinentes liées aux politiques internationales, communautaires et nationales en matière d'environnement, y compris celles qui concernent le développement durable, en particulier la qualité et l'utilisation de l'eau, la conservation de la biodiversité, y compris la conservation sur l'exploitation de variétés culturales, et le réchauffement climatique".

[16] Règlement (CE) n° 1750/1999 de la Commission du 23 juillet 1999 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) - JO L 214 du 13.8.1999, page 31.

39. On trouvera au tableau 1 un récapitulatif des principales mesures de développement rural proposées par l'Agenda 2000 -- et de celles s'inscrivant dans la politique agricole commune de manière plus générale -- susceptibles d'être utilisées au profit de la diversité biologique.

40. Le chapitre suivant apporte des précisions concernant les principaux instruments et leur pertinence pour la réalisation des objectifs sectoriels et horizontaux fixés par la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique17.

4. Le Plan d'action en tant qu'instrument de mise en oeuvre de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique

4.1. Objectifs horizontaux et sectoriels à atteindre [17]

[17] Tels qu'ils sont définis par la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique (COM(98) 42)

41. La stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique (COM(98)42) a été élaborée autour de quatre grands thèmes, également appelés "objectifs horizontaux" parce qu'ils ne peuvent être atteints que par la combinaison de toute une série d'activités sectorielles. Ces thèmes sont:

(1) la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique, thème qui s'articule autour de trois sous-thèmes: la conservation in situ, la conservation ex situ et l'utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique;

(2) le partage des avantages découlant de l'exploitation de la diversité biologique;

(3) la recherche, l'identification, la surveillance et l'échange d'informations;

(4) l'éducation, la formation et la sensibilisation.

42. Les objectifs sectoriels sont d'autre part liés à chacun des domaines d'action de la stratégie [18]. Toutefois, certains d'entre eux, comme ceux concernant, par exemple, les "ressources génétiques" et les "échanges", nécessitent une coopération entre différents secteurs et politiques communautaires, y compris les différents plans d'action en faveur de la diversité biologique - en raison essentiellement des compétences transsectorielles exigées par ces questions et de leur sensibilité politique.

[18] La stratégie distingue les domaines d'activité suivants: conservation des ressources naturelles, agriculture, pêche, politiques régionales et aménagement de l'espace, forêts, énergie et transport, tourisme, aide au développement et coopération économique.

43. La stratégie communautaire [COM(98) 42] énumère trois groupes d'objectifs sectoriels en ce qui concerne l'agriculture: les ressources génétiques; la conservation et l'utilisation durable des écosystèmes agricoles; et l'impact des politiques commerciales sur la production et l'utilisation des terres agricoles (voir l'encadré 3).

44. Les sous-chapitres suivants offrent une analyse de la façon dont les principaux instruments agricoles pertinents permettent de relever les défis que pose la réalisation des objectifs sectoriels de la stratégie. Un sous-chapitre distinct est ensuite consacré à l'évaluation des résultats obtenus par rapport aux objectifs horizontaux.

4.2. Conservation et utilisation durable des écosystèmes agricoles (objectif sectoriel n° 2)

4.2.1. Règlement "horizontal"

45. L'article 3 du règlement (CE) n° 1259/1999 (exigences en matière de protection de l'environnement) prévoit que "les États membres prennent les mesures appropriées compte tenu de la situation des surfaces agricoles utilisées ou des productions concernées et qui correspondent aux effets potentiels de ces activités sur l'environnement. Ces mesures peuvent consister en:

* une subordination des aides à des engagements agroenvironnementaux;

* des exigences environnementales générales obligatoires;

* des exigences environnementales spécifiques constituant une condition d'octroi des paiements directs."

46. Les États membres qui choisissent la troisième de ces options peuvent, en cas de non respect des critères environnementaux, allouer les ressources ainsi libérées aux "mesures d'accompagnement" de la PAC (mesures agroenvironnementales, préretraite, zones défavorisées et reboisement).

47. L'application de la clause de "conditionnalité environnementale" (cross compliance) par les États membres est l'un des moyens qui devrait permettre d'assurer l'équilibre entre l'agriculture intensive et la conservation et l'utilisation durable des ressources naturelles. Il convient d'éviter que les améliorations obtenues sur le plan de la diversité biologique pour certaines exploitations et certaines régions soient anéanties par d'autres méthodes de production provoquant une dégradation dans la même région.

Encadré 3: Objectifs sectoriels pour l'agriculture définis par la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique (COM (1998) 42

1. Concernant les ressources génétiques végétales et animales, les objectifs sont les suivants:

1.1. Arrêter des mesures, programmes et projets qui favorisent l'application du plan d'action mondial pour la conservation et l'utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture.

1.2. Encourager la mise au point de technologies permettant d'évaluer le degré de diversité des ressources génétiques.

1.3. Renforcer la politique de conservation - in situ et ex situ- des ressources génétiques présentant une valeur réelle ou potentielle pour l'alimentation et l'agriculture.

1.4. Encourager la création de banques de gènes qui soient utiles à la conservation - in situ et ex situ - des ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture de manière à ce qu'elles soient prêtes à l'emploi.

1.5. Veiller à ce que la législation ne fasse pas obstacle à la conservation des ressources génétiques.

2. Concernant la conservation et utilisation durable des écosystèmes agricoles, les objectifs sont les suivants:

2.1. Mettre l'accent sur la fonction écologique des zones rurales.

2.2. Intégrer les objectifs de la diversité biologique dans les instruments correspondants de la politique agricole commune (PAC).

2.3. Promouvoir les méthodes agricoles qui favorisent la diversité biologique, avec la possibilité de conditionner le soutien agricole au respect de critères écologiques.

2.4. Favoriser les bonnes pratiques agricoles en vue de réduire le risque de pollution et d'atteinte plus grave à l'environnement.

2.5. Sensibiliser davantage l'ensemble des producteurs au risque de pollution inhérent à certaines pratiques agricoles spécifiques, tant à court qu'à long terme, et à la nécessité pour eux de se faire les protecteurs de l'environnement et de la diversité biologique. Cette démarche comprend la mise au point d'une stratégie intégrée pour l'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques.

2.6. Promouvoir et assurer la viabilité des espèces et variétés cultivées ainsi que des races d'animaux domestiques dont l'exploitation est nécessaire à la conservation des écosystèmes d'espèces sauvages prioritaires.

2.7. Encourager et soutenir des systèmes agricoles peu intensifs, en particulier dans les zones dotées d'un riche patrimoine naturel.

2.8. Consolider les mesures agroenvironnementales afin d'optimiser leurs avantages pour la diversité biologique en:

- Renforçant les mesures agroenvironnementales ciblées

- Évaluant les résultats obtenus à la lumière d'une série spécifique d'indicateurs de la diversité biologique

- Utilisant de manière adéquate le budget et les ressources affectés à ce poste, conformément aux décisions adoptées au titre de l'Agenda 2000.

2.9. Accroître la fertilité des sols en tant qu'élément essentiel du fonctionnement des écosystèmes

3. Concernant l'impact des échanges sur l'agriculture, l'objectif est le suivant:

3.1. Promouvoir les politiques et les disciplines agricoles liées au commerce qui respectent les impératifs que constituent la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ainsi que les principes consacrés par l'Organisation mondiale du commerce.

48. Cette démarche répond plus particulièrement aux objectifs 2.3 et 2.4 (voir l'encadré 3); elle contribue également à la réalisation des objectifs 2.8, 2.5 et 2.2, et, dans une moindre mesure, des objectifs 2.1, 2.6 et 2.7.

4.2.2. Mesures agroenvironnementales

49. Depuis 1992, l'application des mesures agroenvironnementales a concerné un agriculteur sur sept et elle s'est traduite par la fourniture de services environnementaux sur plus de 20 % [19] du territoire européen. En dépit d'une répartition inégale et de résultats parfois modestes, les programmes agroenvironnementaux ont eu des effets positifs non négligeables sur l'environnement, et sur la diversité biologique en particulier. Un certain nombre d'exemples (comme celui du râle des genêts en Irlande) prouvent que l'entretien actif et l'amélioration de la biodiversité et des paysages peuvent ne pas porter préjudice aux revenus agricoles et peuvent même fournir une illustration concrète de la "combinaison des produits" que l'agriculture est en mesure d'offrir.

[19] 0 Ce qui dépasse l'objectif de 15 % fixé dans le cinquième programme d'action pour l'environnement.

50. Les mesures agroenvironnementales ont trait à l'utilisation de méthodes d'exploitation des terres agricoles compatibles avec la protection et l'amélioration de l'environnement, des paysages et de leurs particularités, des ressources naturelles, des sols et des ressources génétiques. Elles incluent plusieurs options favorables à la diversité biologique telles que les programmes spéciaux de protection de la nature (le "Vertragnaturschutz-Programme" en Allemagne, par exemple), l'agriculture biologique, les méthodes de culture à faibles consommations intermédiaires, l'entretien écologique des terres agricoles abandonnées, l'élevage de races animales menacées ou la culture de variétés traditionnelles locales. Elles prévoient l'indemnisation [20] des agriculteurs qui s'engagent, sur une base volontaire et contractuelle, à fournir un service environnemental sur une période de cinq ans. Cette indemnisation (reposant sur les coûts encourus et les pertes de revenu subies) ne sera accordée qu'en contrepartie de mesures qui vont au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles (ce qui implique au moins le respect d'exigences générales sur le plan de la protection de l'environnement). L'élaboration de lignes directrices ou de codes précisant les bonnes pratiques agricoles qui devraient être respectées, en faveur de la diversité biologique, dans une région donnée devrait être envisagée et pourrait devenir une tâche essentielle pour les États membres.

[20] 1 Les montants annuels d'aide communautaire sont limités à 600 euros par hectare pour les cultures annuelles, à 900 euros l'hectare pour les cultures permanentes spécialisées et à 450 euros l'hectare pour les autres utilisations des terres.

51. La mise en oeuvre de mesures agroenvironnementales ciblées, sur l'ensemble du territoire de l'Union, est désormais au coeur de la stratégie communautaire pour la protection de l'environnement. Du fait qu'elles constituent le seul élément obligatoire de chacun des plans de développement rural conçus par les États membres, ces mesures jouent un rôle essentiel dans la réalisation des objectifs communautaires ayant trait à la diversité biologique. L'évolution vers un renforcement de la subsidiarité, permettant à chaque État membre d'élaborer un système décentralisé de gestion, a rendu possible l'établissement d'un cadre administratif flexible tout en répondant au besoin d'une approche ciblée. Une telle démarche devrait permettre d'élaborer des programmes dûment adaptés aux difficultés qui se posent très localement au niveau de la biodiversité.

52. Ces mesures visent plus particulièrement à atteindre l'objectif 2.8, ainsi que les objectifs 2.1, 2.2, 2.4, 2.5 et 2.7 (voir l'encadré 3). Elles permettraient, en outre, de réaliser certains des objectifs regroupés sous l'intitulé "Ressources génétiques", à savoir les objectifs 1.1 et 1.3 concernant la conservation in situ.

4.2.3. Zones défavorisées et zones subissant des contraintes environnementales spécifiques

53. En dehors des mesures agroenvironnementales, le règlement sur le développement rural offre plusieurs possibilités d'action en faveur de la diversité biologique. L'indemnité compensatoire est, à cet égard, la plus significative de ces mesures de soutien.

54. Elle a pour principal objectif de compenser les inconvénients naturels et structurels de l'exploitation et de la poursuite de l'utilisation durable des terres dans les régions montagneuses et les autres zones défavorisées. L'indemnité compensatoire [21] constitue l'instrument privilégié de la Communauté pour empêcher l'abandon des terres agricoles (mais cet objectif sera atteint à l'aide de toute une série de mesures relevant des programmes de développement rural et des dispositions des OCM). Il est essentiel que ces terres continuent d'être exploitées en respectant les conditions locales et en mettant en oeuvre les bonnes pratiques agricoles qui permettent de satisfaire à l'exigence de préservation des campagnes afin de sauvegarder leur potentiel économique et environnemental (notamment au niveau des paysages et de la biodiversité).

[21] Dont le montant est compris entre 25 et 200 euros par hectare.

55. Il convient de signaler certaines modifications à ce dispositif, introduites à la suite de la réforme de la PAC, qui concernent les objectifs ayant trait à la diversité biologique:

* Le paiement de l'indemnité compensatoire est subordonné à la mise en oeuvre de bonnes pratiques agricoles.

* Le montant des paiements n'est plus lié au nombre de têtes de bétail mais à la superficie, ce qui devrait permettre d'apporter un soutien plus approprié aux exploitations agricoles utilisant peu d'intrants qui abritent généralement une diversité biologique plus riche.

* Un nouvel instrument expressément destiné à protéger l'environnement a été institué dans le cadre de ce dispositif. Des versements compensatoires peuvent, en effet, aussi être accordés dans des zones soumises à des exigences environnementales particulières en vertu du droit communautaire. Les États membres peuvent ainsi y faire figurer la mise en oeuvre du réseau Natura 2000. L'étendue de ce type de zones a été portée de 4 à 10% de la superficie de chaque État membre concerné.

56. Les mesures relatives aux zones défavorisées contribueront à la réalisation des objectifs 2.1, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7 et 2.2 (voir l'encadré 3).

4.2.4. Autres mesures de développement rural

57. Les États membres peuvent utiliser d'autres mesures de développement rural au profit de la diversité biologique. Celles-ci sont récapitulées dans le tableau 1. Il convient de souligner, parmi ces mesures, le programme de formation qui vise en particulier "à préparer les agriculteurs à la réorientation qualitative de la production, à l'application de méthodes de production compatibles avec la sauvegarde et l'amélioration des paysages, à la protection de l'environnement (...)". Ce programme contribuera notamment à la réalisation de l'objectif 5.

58. Il convient aussi de mentionner, parmi les mesures relatives à la foresterie, les nouvelles possibilités offertes par l'article 32 du règlement concernant le développement rural, qui fournit aux États membres un instrument financier pour le soutien des terres boisées présentant une grande valeur pour l'environnement et une faible rentabilité économique, à condition qu'elles fassent l'objet d'une gestion écologiquement viable.

4.2.5. Éléments environnementaux des organisations communes des marchés (voir également le tableau 1)

59. En ce qui concerne le secteur des cultures arables, les efforts s'inscrivent dans la logique d'optimisation des intrants agricoles amorcée en 1992, laquelle s'appuie sur une réduction des prix, un découplage des aides et la mise en place du système de gel des terres.

60. Plus précisément, la protection de l'environnement est couverte par une disposition générale du règlement concernant les cultures arables [22]. Mais c'est surtout le dispositif de gel des terres agricoles qui ouvre des perspectives intéressantes pour l'action en faveur de la diversité biologique. L'accord obtenu à Berlin prévoit le maintien du dispositif de gel obligatoire des terres à hauteur de 10 % pendant la période comprise entre les campagnes 2000-2001 et 2006-2007. La gestion des terres mises en jachère - qui bénéficient du paiement en fonction de la superficie - doit toujours respecter des critères environnementaux. Les modalités d'application offrent, en outre, une certaine souplesse au niveau des modalités précises du gel des terres, qui doivent tenir compte des situations environnementales particulières (gestion des rives de cours d'eau, par exemple). Il convient d'insister ici sur l'avantage manifeste que présente la mise en jachère volontaire pour la diversité biologique. Les engagements quinquennaux prévus par ce dispositif concernent près d'un demi million d'hectares au sein de l'Union.

[22] L'article 8 du règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil du 17 mai 1999 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables dispose que "les États membres prennent les mesures nécessaires pour rappeler que la législation sur l'environnement doit être respectée".

61. L'organisation commune des marchés pour la viande bovine [23] prévoit des incitations à l'extensification qui peuvent concourir à la réalisation des objectifs relatifs à la biodiversité. Les producteurs doivent respecter des conditions rigoureuses en matière de taux de charge notamment. D'une part, la prime de base à la viande bovine n'est versée qu'à concurrence de 2 UB/ha (par rapport à la superficie fourragère que chaque exploitation consacre à l'alimentation des animaux qu'elle abrite). D'autre part, une prime à l'extensification est versée aux producteurs qui n'excèdent pas un taux de charge de plus de 1,4 UB/ha sur leur exploitation. Les versements sont limités à 100 euros par prime spéciale (bovins mâles) et par prime à la vache allaitante. Le taux de charge est calculé en tenant compte de l'ensemble des animaux sur pied qu'abrite l'exploitation et la superficie fourragère doit être constituée au moins pour moitié de pâturage.

[23] Règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil du 17 mai 1999 - J.O. L 160 du 26.6.1999 page 21.

62. Les dispositions encourageant l'extensification de l'élevage sont particulièrement appropriées dans la mesure où la gestion extensive des pâturages a prouvé son utilité pour le maintien de la diversité de la flore, de la faune et de la microfaune.

63. Les États membres peuvent, en outre, effectuer des versements supplémentaires dans le cadre de cette organisation commune de marché et de celle concernant le lait et les produits laitiers. [24] Ces paiements, qui sont fondés sur des critères objectifs, peuvent être octroyés par tête de bétail ou en fonction de la superficie et en appliquant des conditions tenant compte des effets sur l'environnement du type de production considéré et de la sensibilité environnementale des terres concernées. Il est donc tout à fait possible d'envisager l'introduction, au niveau des États membres, de dispositifs supplémentaires permettant de favoriser des systèmes de production qui contribuent de façon positive au maintien, voire à l'amélioration, de la diversité biologique (élevage extensif en zones de montagne, par exemple).

[24] Règlement (CE) n° 1255/1999 du 17 mai 1999. JO L 160 page 48.

64. Ces mesures contribueront globalement à la réalisation de nombre des objectifs relevant de la priorité "Conservation et utilisation durable des écosystèmes agricoles" et les objectifs 2.2, 2.3, 2.5 et 2.7 en particulier (voir l'encadré 3).

Tableau 1 : Dispositions de la PAC pouvant être utilisées en faveur de la diversité biologique

Règlement (CE) n° 1259/1999 (règles communes pour les régimes de soutien direct)

Article 3 Exigences en matière de protection de l'environnement // Les États membres prennent les mesures qui s'imposent compte tenu de la situation des superficies agricoles exploitées ou des productions concernées et en fonction des effets potentiels de ces activités sur l'environnement. Cela peut permettre aux États membres de lier l'octroi des aides au respect d'exigences environnementales essentielles en matière de biodiversité. Possibilité de pénaliser certaines pratiques (ayant des effets négatifs sur la diversité biologique).

Règlement (CE) n° 1257/1999 (développement rural): mesures de soutien (les conditions d'éligibilité sont indiquées en italique).

Titre II, chapitre I Investissements // Investissements dans les infrastructures ayant un rôle écologique Respect de conditions environnementales minimales (pour éviter tout incidence négative sur la diversité biologique).

Titre II, chapitre II Jeunes agriculteurs // Respect de conditions environnementales minimales.

Titre II, chapitre III Formation // Connaissance des écosystèmes, plans de gestion de la faune et de la flore, etc.

Titre II, chapitre IV Préretraite // Réaffectation des terres libérées pour la protection d'écosystèmes.

Titre II, chapitre V Zones défavorisées et zones soumises à des restrictions environnementales // Maintien de systèmes extensifs. Soutien à l'agriculture dans les zones du réseau Natura 2000. Respect des exigences environnementales en particulier grâce à des systèmes d'exploitation durables . Application de bonnes pratiques agricoles compatibles avec les exigences de la préservation des paysages.

Titre II, chapitre VI Agroenvironnement // Réduction de la quantité d'engrais utilisée (gestion de l'équilibre floristique). Réduction des risques liés à l'emploi de produits phytopharmaceutiques. Rétablissement de certaines espèces d'insectes, de petits mammifères, etc. Extensification, maintien des systèmes extensifs. Races rustiques et espèces cultivées menacées. Gestion des éléments linéaires et des petits éléments paysagers: bandes enherbées, haies, rives boisées et non boisées de cours d'eau, fourrières, bosquets, petits murs, etc. (zones de compensation écologique). Gestion de l'assolement, introduction de certaines cultures, pratiques adaptées (fauchage tardif etc.). Systèmes de production intégrée, agriculture biologique. Dépassement de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles.

Titre II, chapitre VII Transformation, commercialisation // Encouragement de filières de transformation et de commercialisation d'aliments biologiques (agriculture biologique notamment). Respect de conditions environnementales minimales.

Règlement (CE) n° 1257/1999 (développement rural) : mesures de soutien (suite) (les conditions d'éligibilité sont indiquées en italique)

Titre II, chapitre VIII Sylviculture // Investissements pour améliorer la valeur biologique: amélioration des peuplements existants, diversification des essences plantées, etc. Gestion multifonctionnelle visant à améliorer la diversité biologique: critères de gestion durable touchant les coupes, éclaircies, etc. Restauration de la fertilité minérale des sols. Plans de gestion . Octroi d'une aide aux forestiers sur la base des règles de gestion durable. Préservation et amélioration de la stabilité écologique des forêts. Entretien des coupe-feu.

Titre II, chapitre IX Développement des zones rurales // Maintien des habitats et des écosystèmes. Gestion des infrastructures (notamment hydrauliques). Maintien de systèmes traditionnels extensifs. Réparation des dommages causés par les catastrophes naturelles.

Mise sur le marché de produits de qualité.

Règlement (CE) n° 1251/1999 (cultures arables)

Article 2, paragraphe 3, et article 6 // Gel des terres obligatoire pour les demandeurs offrant des conditions de gestion appropriées du point de vue de l'environnement. Règles supplémentaires permettant le gel non rotationnel des terres pendant 5 ans, la jachère volontaire, le gel des petites parcelles, l'inclusion de mesures agroenvironnementales, etc. Éléments d'un réseau écologique (bordures de champs, petites parcelles, rives de cours d'eau, etc.).

Règlement (CE) n° 1254/1999 (viande bovine)

Article 12 Taux de charge // Incitation au respect d'un maximum de 2 UB par hectare de surface fourragère.

Article 13 Extensification [25] // Incitation à réduire les taux de charge ou à maintenir les pratiques existantes (maximum: 1,4 UB/ha ). Maintien des équilibres en ce qui concerne la flore et la faune (y compris la microfaune) associées aux pâturages.

[25] Paiement de 100 euros par prime spéciale (bovin mâle) ou par prime à la vache allaitante accordée ; densité calculée en tenant compte de l'ensemble du cheptel bovin, ovin et caprin; les pâturages (pour l'alimentation des animaux) doivent représenter au moins la moitié de la surface fourragère.

Article 14 Paiements supplémentaires // Ces paiements (par tête de bétail ou en fonction de la surface) peuvent tenir compte de critères environnementaux.

Règlement (CE) n° 2200/1996 (fruits et légumes)

Article 15 Fonds opérationnels // Soutien accordé aux groupements pour la mise en oeuvre d'actions en faveur de l'environnement, y compris la production biologique.

4.2.6. Les aspects environnementaux des instruments liés au marché (politique de qualité)

65. Les instruments de la politique de qualité [26] peuvent jouer en faveur de la diversité biologique un rôle indirect qu'il ne faut pas sous-estimer. En limitant l'utilisation de certaines dénominations à un nombre restreint de produits élaborés à l'aide de ressources locales et traditionnelles, les mesures relatives à la qualité contribuent en effet à préserver la diversité biologique. L'application de critères qualitatifs stimule la demande des produits concernés ainsi que des ressources naturelles utilisées pour les produire. La conservation de ces ressources est alors favorisée par leur plus grande utilisation. C'est ainsi que l'épeautre de Monteleone (Italie) a récemment été reconnu comme une indication géographique protégée (IGP), ce qui a permis à une culture oubliée de redevenir une source d'alimentation saine et naturelle. Il convient de citer également, dans ce contexte, le rôle que peuvent jouer l'agriculture biologique et la commercialisation d'aliments biologiques. L'introduction de labels de qualité reposant sur l'utilisation de pratiques agricoles traditionnelles dans des zones défavorisées constitue un bon exemple d'initiative favorisant à la fois les valeurs environnementales et l'emploi, ainsi que l'attrait régional et la viabilité de communautés rurales, indispensables à la préservation des éléments de la biodiversité.

[26] Une liste des mesures relatives à la qualité est présentée à l'annexe II.

66. Les mesures de ce type contribueront plus particulièrement à la réalisation des objectifs 6 et 7 (voir l'encadré 3, page [16]).

4.2.7. La législation relative aux produits phytopharmaceutiques

67. L'introduction d'intrants agrochimiques dans les écosystèmes pouvant provoquer des dommages irrémédiables, l'autorisation et l'utilisation des produits phytosanitaires constituent un élément préalable indispensable à la conservation de la diversité biologique. Aussi, soucieuse de protéger la santé des animaux et le milieu naturel sur l'ensemble du territoire européen, la Communauté a-t-elle adopté des normes spécifiques visant à contrôler la mise sur le marché et l'utilisation de produits phytopharmaceutiques [27] ainsi que la présence possible de résidus de ces produits dans les denrées alimentaires, l'eau et l'environnement. La législation garantit que les agriculteurs qui respectent, sur le plan phytosanitaire, des pratiques conformes aux conditions fixées par l'autorisation accordée pour chaque produit n'utilisent que des produits satisfaisant à de stricts critères d'efficacité et de sécurité pour l'homme et l'environnement [28]. La législation communautaire fixe, par exemple, des normes rigoureuses concernant les résidus de produits phytopharmaceutiques dans les plantes, les produits végétaux et animaux ainsi que dans l'eau, afin qu'ils ne comportent aucun risque pour les consommateurs.

[27] Directive 91/414/CEE du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. JO L 230 du 19.8.1991.

[28] En particulier, la directive 97/57/CE du Conseil du 22 septembre 1997 établissant l'annexe VI de la directive 91/414/CEE (JO L 265 du 27.9.1997), fixe les critères d'évaluation de l'impact sur les espèces non visées.

68. De l'avis général, toutefois, l'adoption de moyens d'action supplémentaires s'impose à l'échelon communautaire en vue de réduire les risques liés aux produits phytopharmaceutiques [29]. La Commission a donc l'intention de publier une communication intitulée: "Vers une utilisation écologique des produits phytopharmaceutiques en agriculture", élaborée conjointement par les directions générales concernées et analysant notamment les façons d'assurer une utilisation plus écologique de ces produits.

[29] Conformément à la recommandation du deuxième atelier sur un cadre stratégique pour une utilisation durable des produits phytopharmaceutiques dans l'Union européenne, organisé à Bruxelles du 12 au 14 mai 1998 (conjointement par la Commission européenne et le ministère néerlandais de l'environnement).

69. Des produits phytopharmaceutiques sont indispensables à toute une série de cultures mineures, et il convient de rappeler que la biodiversité en agriculture est étroitement liée à la diversité des espèces cultivées. Cet élément doit être pris en compte lors de l'adoption de nouvelles mesures de réduction des risques, l'industrie phytopharmaceutique ayant déjà annoncé son intention de concentrer désormais ses efforts sur quelques cultures majeures. Il appartient à la Commission et aux États membres de l'Union européenne d'élaborer des stratégies visant à empêcher que la moindre disponibilité de produits phytosanitaires destinés aux cultures mineures porte préjudice à la diversité biologique en agriculture.

4.2.8. L'élargissement de l'Union européenne et l' instrument SAPARD

70. L'effondrement des économies planifiées a eu des répercussions majeures sur l'agriculture et la diversité biologique dans les dix pays d'Europe centrale et orientale aujourd'hui candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Des modifications sont d'ores et déjà intervenues dans l'utilisation des sols et la structure des exploitations, mais, si le maintien de la stabilité environnementale est menacée par plusieurs évolutions telles que la spécialisation et la concentration des cultures et de l'élevage ou des remembrements de grande envergure, d'autres perspectives s'avèrent positives en termes de diversité biologique. Premièrement, l'adhésion à l'Union va exiger de la part de ces pays une prévention des pertes d'habitats et d'espèces, ainsi qu'une préparation des économies agricoles à la concurrence des États membres et non membres de l'UE, parallèlement à l'adoption de l'acquis communautaire: cette approche qui favorisera une intensification raisonnable de l'utilisation des ressources naturelles. Deuxièmement, les dix pays candidats sont généralement dotés d'une politique de conservation assez poussée et désireux de développer la richesse naturelle de leurs zones rurales pour appuyer et accompagner leurs stratégies de diversification.

71. Une attention suffisante doit être accordée au maintien des modes d'utilisation des terres qui favorisent la richesse de la diversité biologique, notamment au moment de définir les développements agricoles souhaitables ainsi que l'octroi (et la durée) de périodes éventuelles de transition pour l'intégration des marchés des pays candidats dans le marché unique. Il convient également de veiller à la bonne qualité environnementale globale des terres agricoles communautaires, y compris en dehors des zones de grande richesse sur le plan de la biodiversité, qui contribuent à leur tour à la qualité des eaux souterraines et de surface et, partant, à la diversité des zones, cours d'eau et zones humides qui en dépendent, jusqu'à la mer Baltique et la mer Noire. Dans un avenir qui n'est plus si lointain, l'agriculture des Quinze se trouvera confrontée à une situation nouvelle suite à l'extension de 50% de la superficie de terres cultivées sur le territoire de l'Union.

72. L'instrument SAPARD [30] ("Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development", programme spécial en faveur de l'agriculture et du développement rural dans la perspective de l'adhésion à l'UE) a donc un rôle stratégique à jouer en ce qui concerne l'agriculture et la diversité biologique. Doté d'un budget annuel de 529 millions d'euros (aux prix de l'année 2000) [31], ce dispositif sera géré de façon totalement décentralisée et couvrira un large éventail d'actions possibles. Il intègre la protection de l'environnement au travers de dispositions spécifiques portant sur les normes communautaires, l'évaluation des incidences sur l'environnement et la participation des partenaires environnementaux. Des actions agroenvironnementales pilotes seront en outre prévues dans la plupart des programmes SAPARD. La gestion de sites protégés, le développement et la promotion de l'agriculture biologique, la prévention de l'érosion et des pollutions, le maintien de l'activité agricole (pâturages extensifs surtout) dans des zones dotées d'un riche patrimoine naturel font partie des mesures déjà proposées par les pays candidats dans le cadre de ces actions agroenvironnementales. Il est prévu, compte tenu des budgets disponibles, d'aligner progressivement la mise au point et la gestion des mesures agroenvironnementales sur celles élaborées dans le cadre de la révision de la PAC au sein de l'Union européenne.

[30] Règlement (CE) n° 1268/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à une aide communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale, au cours de la période de préadhésion. JO L 161 du 26.6.1999, page 87

[31] Décision 1999/595/CE de la Commission du 20 juillet 1999 relative à la répartition indicative de l'allocation financière communautaire annuelle au titre des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural. JO L 226 du 27.8.1999.

73. La stabilité écologique des pays candidats devra faire l'objet d'un suivi attentif au cours de la période de préadhésion. Car même si les actions agroenvironnementales relevant du développement rural vont apporter une aide croissante aux zones écologiquement sensibles, cette stabilité dépendra largement de la nature et du niveau des aides agricoles au sein de l'Union européenne. Le grand défi réside dans la poursuite d'activités agricoles viables et capables d'assurer une gestion équilibrée de l'espace rural et des paysages. Le respect des règles environnementales obligatoires, tant générales que spécifiques, doit également être assuré.

4.3. Ressources génétiques (objectif sectoriel n° 1)

4.3.1. Le règlement (CE) n° 1467/94 concernant la conservation, la caractérisation, la collecte et l'utilisation des ressources génétiques en agriculture.

74. Le premier programme quinquennal pour la mise en oeuvre du règlement n° 1467/94, venu à échéance en 1999, a essentiellement porté sur la conservation ex situ des ressources génétiques et s'est plus spécialement intéressé à la caractérisation des ressources génétiques disponibles dans les collectes des banques de gènes. Cette approche constitue un élément clé de toute stratégie de conservation de la diversité biologique dans la mesure où elle permet de sauvegarder des variétés négligées par les agriculteurs pour la production alimentaire. Grâce aux travaux de recherche et de sélection menés par les institutions chargées de la conservation du matériel génétique, les caractéristiques des variétés locales ont été améliorées. Elles constituent la condition sine qua non de la conservation des ressources génétiques indispensables pour l'avenir d'une agriculture moderne. L'expérience montre que cette approche est particulièrement importante pour les (aspirants) utilisateurs des résultats de ce programme et leur participation active à plusieurs projets en fournit la preuve par excellence.

75. Bien que le premier programme ait principalement porté sur les ressources génétiques végétales (17 projets sur un total de 24), les institutions communautaires ont reconnu le rôle essentiel que le règlement n° 1467/94 est appelé à jouer dans la conservation des races d'animaux d'élevage et des plantes agricoles.

76. Le rapport d'activité sur la mise en oeuvre de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique [32] indique en outre que "conformément aux recommandations du Parlement européen et du Conseil en réaction au rapport à mi-parcours (1997) sur le premier programme de travail de ce règlement, il y a lieu de maintenir les moyens financiers alloués au règlement 1467/94, parallèlement à l'élaboration du plan d'action pour l'agriculture".

[32] Document de travail des services de la Commission, SEC(1999) 1290 du 4 août 1999.

77. Le règlement visant à contribuer à la réalisation de presque tous les objectifs de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique énumérés au chapitre des "Ressources génétiques", l'apport des moyens financiers nécessaires à sa mise en oeuvre doit être assuré.

78. Il s'avère toutefois indispensable, pour que le règlement CE n° 1467/94 puisse effectivement contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique, qu'un futur programme soit davantage axé sur la conservation in situ et sur la gestion "à la ferme" afin de tenir compte des particularités des éco-régions et de la conservation et de l'évolution des espèces/races propres à ces régions ou à des habitats naturels. Une telle orientation implique également la participation accrue des ONG ou des agriculteurs dans le processus de conservation des ressources génétiques. [33]

[33] L'un des moyens de sauvegarder et/ou d'enrichir la diversité génétique est la conservation in situ, à savoir le maintien d'une espèce dans son habitat naturel. À l'inverse de la conservation ex situ, cette approche permet aux populations d'espèces végétales visées de rester dans leur habitat naturel ou agricole, et aux processus évolutifs qui façonnent leur diversité génétique et leur adaptabilité de se poursuivre. La conservation sur le site de l'exploitation agricole, ou gestion "à la ferme", qui constitue l'un des volets de cette conservation in situ, exige le maintien de l'écosystème agricole ainsi que de l'intervention humaine (pressions imposées par l'agriculteur en termes de sélection) et offre ainsi la possibilité d'une adaptation et d'une amélioration permanentes des cultures.

4.3.2. La législation relative aux semences

79. La conservation et l'amélioration des ressources génétiques végétales in situ ou "à la ferme" dépend également de la possibilité effective de ses utilisations durables et donc d'une législation permettant de commercialiser des matériaux génétiques diversifiés.

80. La directive 98/95/CE du 14 décembre 1998 a créé le cadre juridique nécessaire permettant, à l'avenir, la mise sur le marché de variétés provenant de la conservation in situ et non reprises sur les listes officielles de semences répondant aux critères DUS (caractère distinctif, uniformité, stabilité). Cette directive contribue également à la conservation in situ et à l'utilisation durable des ressources génétiques végétales par l'élevage, la culture et la commercialisation de races primitives et de variétés locales naturellement adaptées aux conditions locales et régionales et menacées d'érosion génétique.

81. Ces conditions spécifiques portent plus particulièrement sur les point suivants:

* Les races et variétés locales seront, s'il convient, admises sur les listes conformément aux dispositions des directives 70/457/CEE et 70/458/CEE du Conseil. La procédure d'admission officielle tiendra compte de caractéristiques et d'exigences spécifiques de qualité, et notamment des résultats de tests non officiels, des connaissances acquises au travers de l'expérience pratique lors de la culture, de la reproduction et de l'utilisation, et des descriptions détaillées des variétés et de leurs dénominations transmises par les États membres concernés; si les résultats sont concluants, une exonération de l'examen officiel sera accordée. Toute race ou variété locale ainsi admise sera mentionnée dans les catalogues communs comme une "variété de conservation".

* L'origine de la race ou de la variété locale ainsi que les zones de commercialisation de ses semences seront spécifiées.

* Les semences de ces races ou variétés locales, dont la mise sur le marché est autorisée pour des périodes déterminées, feront l'objet des restrictions quantitatives appropriées.

82. Des conditions particulières peuvent également être fixées pour la commercialisation de mélanges de semences d'espèces pour autant qu'une ou plusieurs des espèces concernées figurent parmi celles visées à l'article 1er de la directive 70/457/CEE du Conseil, qu'elles soient associées à des habitats naturels ou semi-naturels spécifiques et qu'elles soient menacées d'érosion génétique.

83. Le règlement d'application nécessaire à la mise en oeuvre de cette possibilité nouvelle n'a pas encore été établi.

4.3.3. Organismes génétiquement modifiés

84. La principale législation communautaire concernant l'innocuité pour l'environnement de la dissémination d'organismes génétiquement modifiés (OGM) est la directive "Dissémination volontaire", [34] tandis que la directive "Utilisation confinée" [35] porte sur les micro-organismes génétiquement modifiés qui sont accidentellement ou incidemment disséminés dans l'environnement. Ces textes constituent le cadre législatif applicable aux OGM en matière de protection de la santé et de l'environnement. Ils sont complétés, sur le plan de la sécurité alimentaire, par le règlement relatif aux nouveaux aliments [36]. Cette législation cadre doit être revue et modifiée suite à l'adoption du protocole de Cartagena relatif à la sécurité biologique.

[34] Directive 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement (JO L 117 du 8. 5.1990).

[35] Directive 90/219/CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés (JO L 117 du 8. 5. 1990).

[36] Règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires (JO L 43 du 14. 2. 1997).

85. Le recours du secteur agricole aux organismes génétiquement modifiés (OGM) est une question extrêmement délicate et politiquement sensible. L'Union européenne se trouve confrontée à divers problèmes en raison du débat public qui est ouvert sur le thème et des conflits d'intérêts opposant les nombreux acteurs concernés. Dans la perspective plus spécifique de l'environnement, et de la diversité biologique en particulier, les grandes questions à l'ordre du jour sont:

* les utilisations bénéfiques des sciences et des techniques modernes qui, associées au savoir traditionnel, permettent de limiter les conséquences nocives de l'agriculture sur l'environnement;

* le recours aux techniques moléculaires et génétiques modernes pour identifier et caractériser, au sein des espèces cultivées ou sauvages et parmi les agents pathogènes, les gènes présentant un intérêt pour l'agriculture; et l'exploitation des connaissances acquises dans ce domaine;

* la sécurité environnementale des cultures génétiquement modifiées; l'impact sur les écosystèmes;

* la probabilité et les effets d'un transfert non intentionnel de gènes entre espèces cultivées et sauvages;

* les caractères "transgéniques" des cultures génétiquement modifiées, les implications en termes d'utilisation de pesticides;

* l'impact sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique;

* l'évaluation de l'incidence sur l'environnement (centres d'origine; zones de grande valeur en termes de biodiversité).

4.4. Impact des échanges commerciaux sur l'agriculture (objectif sectoriel n° 3)

86. La libéralisation progressive des marchés agricoles exposerait l'agriculture communautaire à une pression concurrentielle accrue, ce qui favoriserait la production agricole sur les meilleurs sols mais exposerait les agriculteurs des zones marginales à une forte compression de leurs marges bénéficiaires. Les ajustements des structures agricoles qui en résulteraient aboutiraient à la marginalisation, voire à l'abandon de l'exploitation de certaines terres, ce qui aurait à son tour des effets négatifs sur la biodiversité et les paysages de grande valeur naturelle.

87. Rien ne permet réellement d'affirmer que la libéralisation de la politique agricole aurait pour effet inhérent d'accroître le capital de conservation au niveau des exploitations. Au contraire, les changements structurels qui sont en général la réponse économique à long terme à la libéralisation ne manqueraient pas d'avoir des conséquences néfastes pour l'environnement. Il est donc impératif que l'UE prenne les mesures qui s'imposent pour assurer le maintien de la gestion des sols et la préservation de la diversité biologique et des spécificités des paysages.

4.5. Réalisation des objectifs horizontaux de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique

88. Les objectifs horizontaux ne pourront être atteints de façon satisfaisante sans une concertation et une coordination des efforts dans le cadre de diverses politiques communautaires et activités sectorielles.

4.5.1. Conservation et utilisation durable de diversité biologique

89. L'objectif primordial étant à la fois la conservation in situ et ex situ et l'utilisation durable, sa réalisation exige une étroite coopération entre les mesures touchant exclusivement la conservation, les autres législations environnementales et les politiques sectorielles (y compris l'agriculture). L'application des directives "Oiseaux" et "Habitats" ainsi que la mise en place du réseau Natura 2000 doivent, de toute évidence, rester des objectifs prioritaires à cet égard. Au début de 1999, les contributions proposées par les États membres à la constitution de ce réseau couvraient 9% de la superficie du territoire de l'Union européenne. La liste des sites candidats n'ayant pas encore été définitivement arrêtée, la mise en place du réseau progresse plus lentement que prévu. En dehors de l'établissement des listes nationales, la rédaction des plans de gestion [37] est une tâche urgente qui peut nécessiter l'intervention de mesures transsectorielles. Le recours à des paiements agricoles (indemnités ou versements compensatoires agroenvironnementaux) pourrait, dans certaines circonstances, constituer un précieux instrument stratégique puisque "sur les 198 types d'habitat énumérés dans l'annexe I de la directive 92/43, 65 sont menacés par l'intensification d'activités pastorales et 26 sont rendus vulnérables par la cessation d'activités traditionnelles" [38] - des chiffres qui mettent en évidence le rôle important conféré à certaines activités agricoles qui peuvent être soutenues par le choix d'instruments appropriés au niveau de la programmation régionale et nationale.

[37] Comme l'exige l'article 6 de la directive "Habitats" (directive 92/43/CE)

[38] Ostermann, 1998, citation figurant dans une étude de l'UICN de 1999 intitulée "Background Study for the development of an IUCN policy on agriculture and biodiversity", coordonnée par P.Nowicki, Wye College, University of London.

90. L'élaboration et la mise en oeuvre de dispositions législatives environnementales axées sur la gestion et la conservation de ressources naturelles telles que l'eau et les sols contribueront également à la réalisation des objectifs en matière de protection de la nature.

91. Enfin, l'objectif général de l'intégration dans les politiques sectorielles - et notamment dans les politiques agricoles - des exigences en matière de protection de l'environnement et de viabilité écologique apparaît comme un élément clé du maintien et du renforcement de la diversité biologique. La politique agricole commune s'inscrivant dans l'Agenda 2000 offre désormais un cadre propice à un meilleur équilibre global en termes de biodiversité en cherchant à optimiser les effets positifs des activités agricoles et des systèmes d'exploitation peu intensifs en particulier, et à en minimiser les effets négatifs. Cette stratégie a été réaffirmée par le Conseil "Agriculture" en vue du Conseil européen qui s'est tenu à Helsinki en décembre 1999.

4.5.2. Partage des avantages découlant de l'exploitation de la diversité biologique

92. Les principaux foyers de diversité biologique dans le monde se trouvent en fait dans les pays en développement, et certains de ces pays sont d'ailleurs les principaux fournisseurs mondiaux de matériel génétique destiné aux activités de recherche et de reproduction. Une compensation doit donc être prévue à l'intention des agriculteurs locaux qui sont les fournisseurs ultimes de ce matériel; elle pourrait se concrétiser sous la forme d'un accès au matériel amélioré et d'un partage des avantages découlant de cette amélioration - laquelle devrait, de toute façon, être le fruit d'une collaboration. Il conviendrait donc de renforcer la corrélation entre les orientations actuelles et le plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le secteur de la coopération économique et du développement.

4.5.3. Recherche, identification, surveillance et échange d'informations

93. Il faudra impérativement combler les lacunes des connaissances actuelles pour réussir à atteindre les objectifs de la stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique. Il conviendra notamment d'intensifier la recherche fondamentale, en particulier pour ce qui concerne la surveillance et l'évaluation de l'état de conservation et les évolutions des éléments constitutifs de la diversité biologique, sans omettre les principaux facteurs qui sous-tendent ces évolutions. L'une des tâches prioritaires sera la mise au point d'un système d'indicateurs, impliquant les différentes directions de la Commission concernées ainsi que l'Agence européenne pour l'environnement. Un partenariat s'impose également avec d'autres parties concernées (OCDE, agences des Nations unies, États membres, établissements privés et ONG), sachant qu'elles détiennent l'essentiel des informations utiles et disponibles ainsi qu'un savoir-faire avéré. L'intégration des activités de recherche consacrées à la diversité biologique dans le cinquième programme-cadre de la Communauté européenne pour des actions de recherche, de développement et de démonstration (RDT) permettra certainement de répondre à ces besoins (voir l'encadré 4).

Encadré 4: Programmes de recherche sur la diversité biologique et l'agriculture

* Dans le cadre du programme spécifique de recherche "Qualité de la vie et gestion des ressources du vivant" (priorités de RDT de l'action clé III: "L'usine cellulaire"), des activités de recherche sont en cours sur les thèmes "Biodiversité et dynamique écologique de populations naturelles et introduites" (y compris l'évaluation et la réduction de l'impact écologique) et "Identification et utilisation durable de la diversité métabolique et génétique".

* Les priorités de RDT de l'action clé V ("Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et de la sylviculture, et développement intégré des zones rurales, y compris des zones montagneuses") portent sur la protection et l'amélioration de la diversité génétique en agriculture, sur l'amélioration des cultures et des élevages, y compris la recherche génomique pertinente axée sur les applications et la diversité des ressources génétiques, et sur des systèmes de production durables par la réduction des incidences sur les écosystèmes et la diversification des espèces cultivées.

* D'après le programme spécifique de recherche consacré au thème "Énergie, environnement et développement durable", des travaux de recherche entrepris (dans le cadre de l'action clé 2 "Changements planétaires, climat et biodiversité") sur la vulnérabilité des écosystèmes viseront à aboutir à une meilleure compréhension des interactions entre les incidences anthropiques et les changements observés dans la diversité biologique. Des travaux seront consacrés à "l'évaluation et la préservation de la biodiversité" pour contribuer à préserver cette dernière dans le contexte d'une modification des modes d'exploitation des terres et d'une utilisation durable des ressources biologiques; enfin, dans un troisième domaine ("Conciliation de la préservation de la biodiversité avec le développement économique"), des projets viseront à élaborer et mettre en oeuvre des stratégies permettant de concilier la conservation de la diversité biologique et des activités humaines potentiellement perturbatrices.

94. L'Agence européenne pour l'environnement (AEE) instaure, elle aussi, un centre d'échange en vue de fournir, par le biais de l'internet, des informations concernant la diversité biologique. Elle contribuera ainsi à appliquer la convention sur la diversité biologique, dont l'article 18, paragraphe 3, prévoit la création de tels centres par les parties signataires.

4.5.4. Éducation, formation et sensibilisation

95. Il est indispensable de sensibiliser le public et (surtout) les agriculteurs pour assurer le succès des mesures qui seront prises dans le cadre de l'approche adoptée. C'est pourquoi le règlement relatif au développement rural a introduit un programme spécial de formation qui peut être directement axé sur l'amélioration de l'environnement, y compris la diversité biologique. Les États membres devraient, en toute hypothèse, favoriser la participation des ONG à l'élaboration et à la mise en oeuvre des plans de développement rural.

4.6. Suivi et évaluation des progrès dans la réalisation des priorités

96. Plusieurs priorités ont été établies dans le présent document en vue, d'une part, de renforcer le rôle bénéfique des activités agricoles pour la diversité biologique et, d'autre part, d'en réduire le rôle éventuellement négatif. La politique agricole commune offre, dans ce domaine, d'importantes possibilités d'action au premier rang desquelles figure la politique de développement rural.

97. Le suivi et l'évaluation des plans de développement rural et des mesures agroenvironnementales nécessiteront la mise au point d'instruments appropriés tenant compte des caractéristiques spécifiques des sites concernés et des critères fixés par les programmes. Ces indicateurs agroenvironnementaux doivent permettre d'évaluer l'efficacité de la stratégie adoptée.

4.6.1. Mise au point d'un cadre intégré pour les indicateurs agroenvironnementaux

98. Les indicateurs agroenvironnementaux devraient être les outils qui permettent de mieux comprendre les questions complexes qui lient l'agriculture et l'environnement; ils devraient indiquer les tendances et fournir des informations quantitatives. En ce qui concerne l'agriculture, la définition d'indicateurs devrait englober tous les effets positifs et négatifs de l'activité dans l'ensemble de la zone concernée: ne cibler que la seule diversité biologique, par exemple, ne suffirait pas à dresser un tableau complet. Une approche systémique s'appuyant sur la notion plus large de campagne, conçue comme un espace cultivé, partiellement semi-naturel, à l'intérieur duquel intervient la production agricole et qui se caractérise à la fois par des particularités biophysiques propres et celles liées aux types de cultures effectuées, pourrait fournir un cadre approprié aux indicateurs agroenvironnementaux.

99. La mise au point d'indicateurs pour l'agriculture et l'environnement nécessite une approche différenciée tenant compte de la diversité régionale des structures économiques et des conditions naturelles. C'est l'une des priorités que s'est fixées la Commission, mais elle rend plus complexes encore les travaux qu'elle mène actuellement. La récente communication sur les indicateurs agroenvironnementaux [39] fait le point de ces différentes initiatives [40] en cherchant à recenser les principales lacunes des diverses séries existantes. Elle propose un cadre global et ouvre des perspectives pour l'élaboration des indicateurs manquants. Ces travaux soulignent l'importance d'élaborer une série d'indicateurs agroenvironnementaux portant sur la diversité biologique. Cependant, il faut également veiller à éviter la création d'un nombre excessif d'indicateurs, ce qui obscurcirait le débat plutôt que de le clarifier.

[39] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Indicateurs d'intégration des préoccupations environnementales dans la politique agricole commune, COM (2000) 20 final.

[40] En coopération avec l'OCDE, une série d'indicateurs est actuellement mise au point par les services de la Commission, et notamment par EUROSTAT, le Centre commun de recherche, l'Agence européenne pour l'environnement et dans le cadre de projets de recherche communautaires comme ELISA (Action concertée FAIR CT96 -3448).

100. En ce qui concerne la biodiversité en particulier, il y a loin de l'élaboration d'une liste d'intentions à la présentation d'une série définitive d'indicateurs utilisables, assortis de définitions opérationnelles, de données fiables, etc.. Pour réduire cette distance, un effort concerté, impliquant notamment la participation et la contribution des États membres dans ce domaine, ainsi qu'un apport de ressources supplémentaires tant au sein de la Commission que dans les États membres seront nécessaires. Une stratégie à long terme axés sur les besoins en matière de données et d'information s'impose également.

4.6.2. Suivi et évaluation des objectifs concernant la diversité biologique

101. Une approche axée sur les spécificités locales est nécessaire pour obtenir une image précise des interdépendances entre les activités agricoles locales et les atouts spécifiques de la diversité biologique. Ce type d'approche correspond en outre, le plus souvent, au niveau auquel les mesures agroenvironnementales sont conçues et mises en oeuvre (dans le cadre des plans de développement rural). Cet accent mis sur la différenciation va toutefois compliquer la mise au point d'indicateurs appropriés alors que le stock global d'espèces ou d'habitats naturels ne peut que refléter des effets cumulés.

Suivi

102. Il convient de mentionner, dans ce contexte, le document élaboré par la Commission sur le suivi des plans de développement rural. L'article 43, paragraphe 1, du règlement concernant le développement rural dispose que les plans de développement rural doivent inclure "des dispositions prises en vue d'assurer une mise en oeuvre efficace et adéquate des plans, y compris en matière de suivi et d'évaluation"; l'article 48, paragraphe 2, du même règlement prévoit que "le suivi (soit) réalisé au moyen d'indicateurs physiques et financiers". La Commission a donc soumis aux États membres une série d'indicateurs communs ainsi qu'une structure commune pour ces indicateurs (voir l'annexe III).

103. Même si ces informations ne peuvent offrir une image complète des effets attendus sur la diversité biologique, elles fourniront une série de données de base harmonisées sur la mise en oeuvre des mesures de développement rural dans les États membres et leurs régions - informations qui peuvent être agrégées au niveau communautaire en s'intéressant plus particulièrement aux mesures appliquées dans les États membres en vue de développer et de sauvegarder la diversité biologique. Elles permettront donc de préciser les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures dans les États membres et les régions, et d'établir des rapports annuels d'avancement.

104. Le règlement (CE) n° 1259/1999 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct invite, en outre, les États membres à informer la Commission en détail des mesures prises pour appliquer le règlement, y compris des cas de non-respect des exigences environnementales. Des travaux d'harmonisation sont nécessaires dans ce domaine en vue de produire des indicateurs réellement significatifs au niveau de l'Union européenne.

Évaluation

105. Alors que les plans de développement rural constitueront le principal instrument de mise en oeuvre des mesures en faveur de la diversité biologique dans le secteur agricole, les informations issues du processus de suivi devront être poussées plus loin au moyen d'indicateurs portant sur l'évaluation des différentes mesures et des divers objectifs ayant trait à la diversité biologique. Les programmes de développement rural et les paiements effectués dans le cadre des programmes de soutien sont donc soumis à une évaluation (ex ante, intermédiaire et ex post) destinée à en mesurer les effets, y compris sur la diversité biologique.

106. La Commission a entrepris avec les États membres l'élaboration d'indicateurs appropriés pour évaluer l'efficacité de ces programmes et actions en se concentrant sur leurs résultats et leur impact. La diversité biologique est l'un des thèmes retenus pour l'environnement. Les exigences relatives à l'évaluation ex ante, intermédiaire et ex post des programmes sont définies aux articles 42 à 45 du règlement (CE) n°1750/1999 de la Commission. Ces règles étayent les exigences générales en matière d'évaluation stipulées à l'article 43, paragraphe 1, et surtout à l'article 49 du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA). Elles sont précisées davantage dans les "Lignes directrices pour l'évaluation des programmes de développement rural 2000-2006 soutenus par le FEOGA" (DOC VI/8865/99-REV.), et une série de questions communes relatives à l'évaluation et associées aux indicateurs est actuellement à l'étude (voir l'annexe IV).

107. Les exercices de suivi et d'évaluation effectués dans le domaine du développement rural seront utilisés pour mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs du présent plan d'action en faveur de la diversité biologique, conjointement au cadre général élaboré au sein de la Communauté ou d'instances telles que l'OCDE.

5. Garantir la cohérence des interventions

5.1. Programmation intégrée

108. Étant donné les possibilités qu'ils offrent, les instruments du développement rural (y compris les mesures agroenvironnementales) doivent en priorité servir de base à l'élaboration d'une stratégie qui ne doit cependant pas se limiter à la juxtaposition de mesures de soutien. La politique de développement rural doit viser à élaborer des programmes de développement intégré, accompagnant et complétant les politiques de marché.

109. L'élaboration et la mise en oeuvre des plans de développement rural est un élément clé dans ce contexte. Ces plans couvrent une période de sept ans à partir du 1er janvier 2000 [41]. Ils doivent être établis au niveau géographique jugé le plus approprié [42] en veillant à associer à leur élaboration toutes les autorités responsables, y compris celles qui sont chargées de l'environnement. Il est essentiel d'identifier clairement les possibilités d'interaction entre différentes mesures ayant trait à la diversité biologique car cette démarche permettra de développer des synergies et d'éviter des approches contradictoires. La cohérence globale de chaque plan ne peut être évaluée qu'au niveau régional si l'on veut tenir compte des questions spécifiques et locales que soulève le plus souvent la conservation de la diversité biologique.

[41] Article 42 du règlement (CE) n° 1257/1999.

[42] Article 41 du règlement (CE) n° 1257/1999.

110. L