Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 73/239/CEE du Conseil en ce qui concerne l'exigence de marge de solvabilité des entreprises d'assurance non-vie"

(2001/C 193/03)

Le Conseil, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social le 16 novembre 2000 sur la proposition susmentionnée.

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 10 avril 2001 (rapporteur: M. Pelletier, corapporteur: M. Vaucoret).

Lors de sa 381e session plénière des 25 et 26 avril 2001 (séance du 25 avril 2001), le Comité a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Introduction

1.1. La marge de solvabilité est l'un des principaux éléments de la surveillance des sociétés d'assurance. Elle permet de s'assurer de la solidité financière des entreprises et par conséquent de leur aptitude à honorer leurs engagements en cas de survenance de risques imprévus. L'exigence de marge de solvabilité est un des points les plus anciens de l'harmonisation européenne dans le domaine de l'assurance puisqu'il a été instauré dès les premières directives vie et non-vie(1). En raison de cette ancienneté, il était devenu nécessaire de moderniser les exigences de solvabilité; c'est pourquoi deux propositions de directive ont été rédigées par la Commission européenne(2).

1.2. Les deux propositions de directives visent à renforcer la protection des assurés en améliorant les règles relatives à la marge de solvabilité des entreprises d'assurances. Ces deux propositions comportent de nombreuses mesures communes.

1.3. Les propositions de directive ne visent que les principes réglementaires de détermination de la marge de solvabilité, à l'exclusion d'autres éléments qui peuvent aussi concourir à la solvabilité d'une entreprise au sens plus général du terme comme des provisions techniques prudemment estimées et des actifs correctement investis.

2. Antécédents

2.1. Les exigences de marge de solvabilité ont été instaurées par la première directive non-vie du 24 juillet 1973 (73/239/CEE) et la première directive vie du 5 mars 1979 (79/267/CEE).

2.2. Les directives 92/49/CEE du 18 juin 1992 (troisième directive non-vie)(3) et 92/96/CEE du Conseil du 10 novembre 1992 (troisième directive vie)(4) n'ont pas modifié les exigences de marge de solvabilité car de telles modifications auraient retardé leur adoption. Cependant, considérant que de telles modifications pourraient être nécessaires, le législateur communautaire a prévu respectivement à l'article 25 et à l'article 26 de ces deux directives, que "la Commission soumet[trait] au comité des assurances un rapport sur la nécessité d'une harmonisation ultérieure de la marge de solvabilité".

2.3. Par la suite, la Conférence des autorités de surveillance des entreprises d'assurance des États membres de l'Union européenne a élaboré, sous la direction de M. Muller, un rapport sur la solvabilité des entreprises d'assurance, désigné sous le nom de "Rapport Muller". Ce rapport a été approuvé par la Conférence des autorités de surveillance en avril 1997. Le rapport final de la Commission européenne du 24 juillet 1997(5), reprenant largement l'étude réalisée dans le rapport Muller, a conclu à la nécessité d'une amélioration éventuelle de la marge de solvabilité.

2.4. Les travaux de la Commission depuis l'été 1997 ont abouti aux deux propositions présentées le 25 octobre 2000.

2.5. A plus long terme, notamment dans le cadre des rapports sur l'application des projets de directives, il est envisagé d'engager une révision fondamentale des méthodes d'analyse de la situation financière générale des entreprises d'assurance; cet exercice est appelé "solvabilité II".

3. Observations générales

3.1. Concernant la méthode de travail de la Commission européenne, le Comité économique et social considère que l'exercice "solvabilité I" a été exemplaire en matière de consultation de la profession: les institutions professionnelles (notamment le CEA, l'ACME, l'AISAM(6) et le groupe consultatif des actuaires européens) ont en effet été consultées par la Commission dès février 1996 et tout au long de l'exercice.

3.2. Les principales modifications proposées par la Commission portent sur les 7 points suivants:

3.2.1. Les nouvelles directives ne s'appliqueraient aux mutuelles qu'à partir d'un seuil de cotisations égal à 5 millions d'euros contre 0,5 million d'euros en vie et 1 million d'euros en non-vie aujourd'hui. Les mutuelles dont le niveau de cotisations se situerait en deçà du seuil de 5 millions d'euros ne bénéficieraient pas du passeport européen et demeureraient soumises aux règles prudentielles nationales. Toutefois, même si elle se situe sous ce seuil, une mutuelle satisfaisant aux obligations en matière de marge de solvabilité pourrait à sa demande relever des nouvelles directives et bénéficier du passeport unique.

3.2.2. Le fonds de garantie minimum serait revalorisé et, pour l'avenir, indexé sur l'inflation.

3.2.3. Les nouvelles directives accorderaient aux assureurs vie le droit de comptabiliser dans la marge de solvabilité disponible 50 % des bénéfices futurs, ceux-ci n'étant plus estimés de manière rétrospective comme aujourd'hui mais de manière prospective sur 6 ans. Toutefois, ces bénéfices futurs devraient être confirmés par un rapport actuariel et leur moyenne annuelle ne devrait pas excéder celle des cinq années précédentes.

3.2.4. Parmi les éléments admissibles dans la marge de solvabilité, les actions préférentielles cumulatives, les emprunts subordonnés et les titres à durée indéterminée seraient soumis à certaines restrictions tandis que la fraction non versée du capital social ou du fonds initial ne serait plus admise qu'avec l'accord des autorités de contrôle et ce à hauteur de 50 %. Les entreprises perdraient en outre la possibilité de comptabiliser dans la marge de solvabilité leurs actions propres qu'elles détiennent directement et d'escompter les provisions techniques en assurance non-vie (jusqu'à présent, les États membres pouvaient autoriser un escompte explicite tenant compte des produits des placements conformément à l'article 60 paragraphe 1 point g de la directive 91/674/CEE)(7). Par ailleurs, la prise en compte dans la marge de solvabilité des rappels de cotisations pouvant être effectués par les sociétés d'assurance mutuelles du secteur non-vie serait subordonnée à un accord des autorités de surveillance. Il faut ajouter que la liste des éléments entrant dans la composition de la marge de solvabilité serait désormais divisée en trois catégories fermées, alors qu'elle est aujourd'hui ouverte, d'autres éléments que ceux énumérés pouvant être inclus. Enfin, il faut noter que le fonds de garantie minimal ne pourrait plus être composé que des éléments de qualité supérieure, ce qui en exclurait notamment les bénéfices futurs (bien que ceux-ci restent inclus dans la marge de solvabilité) et la fraction non versée du capital social ou du fonds initial. Les plus-values latentes pourraient en revanche être incluses si elles figurent dans la marge de solvabilité.

3.2.5. Le calcul de l'exigence de marge de solvabilité requise connaîtrait une évolution principale en assurance non-vie: l'exigence de marge de solvabilité serait relevée de 50 % pour les branches 11, 12, 13 qui correspondent à la responsabilité civile générale ainsi qu'à la responsabilité civile liée à l'utilisation des véhicules aériens, maritimes, lacustres et fluviaux.

3.2.6. La directive autoriserait les autorités de contrôle à intervenir préventivement, avant que la marge de solvabilité disponible ne soit tombée au-dessous de la norme réglementaire, dès lors qu'elles jugeraient que les droits des assurés seraient menacés. Les autorités compétentes pourraient dans ce cas exiger un programme de rétablissement financier et/ou une marge de solvabilité plus importante et réviser à la baisse la valeur de certains actifs.

3.2.7. La directive lèverait l'ambiguïté qui demeurait jusqu'à présent sur le fait de savoir si les États membres restaient libres d'imposer des règles plus rigoureuses aux entreprises qu'ils agréent: la Commission propose d'accorder cette liberté aux États membres; elle opère donc une "harmonisation minimale".

3.3. Les propositions de directives actualisent donc les exigences de solvabilité en revalorisant plusieurs seuils: le montant de cotisations à partir duquel les directives s'appliquent aux mutuelles et la valeur minimale du fonds de garantie, le seuil de primes séparant les deux tranches auxquelles sont appliqués des taux de 18 % et 16 % pour le calcul de l'exigence de solvabilité des entreprises d'assurances non-vie, ainsi que le seuil de sinistres définissant également deux tranches auxquelles sont appliquées des taux de 26 % et 23 % pour le calcul de l'exigence de marge de solvabilité. Les propositions de directive précisent aussi les règles de solvabilité en établissant une liste exhaustive des éléments admissibles dans la constitution de la marge et en adaptant le calcul de la marge de solvabilité pour les branches présentant des profils de risques particulièrement variables. Enfin, elles renforcent la protection des assurés en accordant un pouvoir d'intervention précoce aux autorités de contrôle.

3.4. Pour ces trois raisons, le Comité formule un avis favorable aux propositions de directives. Il relève toutefois certains points techniques qu'il souhaiterait voir modifier; ces points sont décrits dans les observations particulières. De manière plus générale, le Comité souscrit à l'esprit du texte proposé sauf en ce qui concerne le principe d'harmonisation minimale.

3.5. Principe d'harmonisation minimale

3.5.1. Les propositions prévoient que les États membres seraient libres d'imposer aux entreprises qu'ils agréent des règles plus strictes que celles contenues dans les directives afin de tenir compte des caractéristiques spécifiques de leur marché national. Ceci est clairement écrit dans le considérant 14 de la proposition de directive non-vie et dans le considérant 11 de la proposition de directive vie.

3.5.2. Le Comité est conscient qu'une telle approche peut être une étape dans la construction du marché unique de l'assurance mais il trouve absolument nécessaire qu'une harmonisation plus globale soit recherchée dans le futur. Le Comité approuve particulièrement certaines dispositions des propositions de directives qui vont dans ce sens, par exemple la suppression de l'avantage accordé aux sociétés qui escomptaient les provisions techniques. Cependant, en vertu du principe d'harmonisation minimale, certaines entreprises pourraient être soumises par leurs autorités de surveillance nationales à des règles en matière d'exigence de solvabilité plus strictes que celles auxquelles seraient soumises les entreprises dans d'autres États membres; cette obligation de satisfaire à une exigence de marge de solvabilité élevée augmenterait le coût de leurs fonds propres, et pourrait donc diminuer leur rentabilité: cela constituerait des distorsions de concurrence contraires aux principes d'équité du marché unique. Cette préoccupation est renforcée dans la perspective de l'élargissement de ce dernier.

3.5.3. Il apparaît donc au Comité que d'autres étapes devront être franchies une fois ces propositions adoptées. Ces étapes devront aller vers une harmonisation maximale des règles de concurrence afin que les entreprises européennes d'assurance exercent leur activité dans des conditions parfaitement équitables et protectrices des droits des assurés.

3.6. Droit d'intervention précoce des autorités de surveillance

3.6.1. Les articles 20 bis non-vie et et 24 bis vie (paragraphe 2) octroient un droit d'intervention précoce aux autorités compétentes lorsque ces dernières jugent que les droits des assurés sont menacés. Dans de telles circonstances, les autorités de surveillance peuvent exiger d'une entreprise d'assurance un programme de rétablissement ou augmenter son exigence de marge.

3.6.2. Le Comité se déclare en faveur d'une telle mesure dans son principe car elle permet au contrôle d'intervenir à un stade précoce où il est plus facilement possible de redresser la situation financière de l'entreprise; une telle mesure améliore de plus la protection des assurés en favorisant une optique de prévention des risques.

3.6.3. Cependant, le Comité aimerait que cette prévention soit encadrée par un minimum de règles objectives: il s'agirait en somme de définir précisément les conditions de l'intervention précoce afin que celle-ci soit justifiée, proportionnée à l'ampleur des problèmes financiers identifiés et efficace pour les résoudre.

4. Observations particulières

4.1. Dispositions communes aux propositions de directives vie et non-vie

4.1.1. Article 17 et 17 bis non-vie, article 20 et 20 bis vie: fonds de garanties minimum

4.1.1.1. Ces articles relèvent la valeur du fonds de garantie minimal à 3 millions d'euros à la fois pour les entreprises d'assurance vie et celles d'assurance non-vie branches 10 à 15, et à 2 millions d'euros pour les autres entreprises d'assurance non-vie. Ils instituent pour le futur une indexation de ces minima sur l'inflation.

4.1.1.2. Le Comité approuve l'indexation sur l'inflation car cette dernière permet de garder des valeurs de fonds de garantie minimaux cohérentes avec l'évolution de la conjoncture économique. Cependant, le Comité déplore que les nouvelles valeurs des fonds de garantie minimaux et les exigences de marges de solvabilité n'aient pas été mis en cohérence: avec le seuil proposé, l'exigence de marge de solvabilité peut devenir inférieure à l'exigence de fonds de garantie, ce qui est contraire à la vocation de ces deux exigences prudentielles.

4.1.1.3. Ainsi, les montants définis dans la proposition de directive peuvent se révéler incohérents pour les petites mutuelles dont le montant de cotisations serait proche de 5 millions d'euros. Par exemple, une mutuelle réassurée à 50 % exerçant une activité d'assurance non-vie et dont le montant de cotisations annuel est égal à 5 millions d'euros serait soumise à une exigence de marge de solvabilité égale au maximum à 18 % × 5 millions × 50 % soit 450000 euros. Or selon l'article 17 de la directive, le fonds de garantie pour une telle mutuelle ne pourrait être inférieur à 1,5 million d'euros (2 millions d'euros moins la réduction spécifique accordée aux mutuelles), l'exigence de fonds de garantie serait donc supérieure à l'exigence de marge de solvabilité, ce qui serait contradictoire avec les définitions de ces deux montants puisque le fonds de garantie est défini comme le tiers de l'exigence de marge de solvabilité. Il apparaît donc nécessaire de revoir les différents seuils afin de les rendre cohérents.

4.1.1.4. D'autre part, pour éviter que le relèvement du "ticket d'entrée" freine la pénétration de sociétés nouvelles dans le secteur, le Comité propose que pour les sociétés nouvellement créées, la constitution du supplément de marge nécessaire pour atteindre le niveau minimal du fonds de garantie puisse être étalée dans le temps, avec l'accord des autorités de surveillance, et au maximum sur une durée égale à 5 ans. Par exemple, une société d'assurance venant d'être créée et ayant, en raison de son niveau d'activité encore faible, une exigence de marge de 2 millions d'euros, et devant disposer d'un fonds de garantie minimum de 3 millions d'euros, pourra constituer le million d'euros supplémentaire sur 5 ans. Cette durée ne pénaliserait aucunement la sécurité des assurés puisqu'elle aurait le mérite de coïncider avec la période de surveillance particulière des sociétés en création.

4.1.2. Article 20 bis non-vie et 24 bis vie, paragraphe 4: prise en compte de la réassurance

4.1.2.1. L'exigence de marge de solvabilité est actuellement diminuée proportionnellement au pourcentage de risques pris en charge par la réassurance, cela dans la limite d'un certain taux de prise en charge (50 % pour l'assurance non-vie par exemple): donc plus une entreprise est réassurée, plus son exigence de marge est faible. Même dans le cas d'un taux de prise en charge inférieur au taux maximal pouvant être pris en compte, les autorités compétentes seraient désormais habilitées à diminuer la réduction de l'exigence de marge de solvabilité au titre de la réassurance lorsque la qualité du programme de réassurance leur semblerait insuffisante.

4.1.2.2. Le Comité souhaite que cette possibilité de modulation à la baisse soit assortie d'une possibilité de modulation à la hausse, qui prenne elle aussi en compte la qualité du programme de réassurance, en particulier le niveau de solvabilité des réassureurs. En effet, le plafond de 50 % défini dans les directives actuelles était arbitraire et il ne se justifiait pas par une appréciation de la qualité potentielle optimale de la réassurance. Mais dès lors que ce concept de qualité est introduit, la possibilité d'apprécier la qualité du réassureur est implicitement reconnue, cette appréciation doit alors pouvoir être utilisée aussi bien pour augmenter que pour diminuer le plafond de réduction de l'exigence de marge.

4.1.2.3. Cette possibilité pourrait être ajoutée à la fin du paragraphe 4, sous la forme suivante: "Les États membres veillent aussi à ce que les autorités compétentes aient le pouvoir d'augmenter la réduction de la marge de solvabilité déterminée conformément à l'article 16 bis, lorsqu'elles estiment que la qualité du programme de réassurance justifie une telle augmentation".

4.1.2.4. Le Comité souligne que la revalorisation du plafond serait optionnelle et subordonnée à l'autorisation des autorités de surveillance dans un sens comme dans l'autre. Pour éviter toute distorsion de concurrence, il faut donc que l'appréciation de la qualité du réassureur se fasse sur des données objectives: le Comité souhaite que l'instauration du contrôle de la réassurance en Europe permette in fine de définir ces critères objectifs et harmonisés.

4.1.3. Existence d'un fonds de garantie des assurés

4.1.3.1. Certains pays européens se sont dotés de mécanismes "collectifs" de prise en charge (totale ou partielle) des engagements pris à l'égard des assurés en cas de liquidation.

4.1.3.2. Deux types de fonds sont mis en place: des fonds privés et des fonds publics. Les fonds privés servent à protéger les entreprises de l'ensemble qu'ils fédèrent, les fonds publics ou para-publics sont mis en place pour l'ensemble d'une profession donnée et visent à dédommager les assurés en cas d'éventuelles liquidations dans le secteur.

4.1.3.3. Ni les propositions de directives, ni le rapport Muller n'ont abordé cette question. Cependant, dans certains cas, la solution a consisté à admettre dans la constitution de la marge de solvabilité tout ou partie de la réserve de cotisations non versées au fonds de garantie. Le Comité est d'avis que le traitement des cotisations au fonds de garantie soit examiné au plan européen.

4.1.4. Cas particulier de la substitution

4.1.4.1. Dans le cas où une mutuelle d'assurance rétrocède la totalité de ses engagements à une autre, le cessionnaire se trouve en situation de substitution complète des engagements de la cédante. Dans ce cas, le calcul de la marge de solvabilité devrait pouvoir être effectué uniquement auprès du cessionnaire. Cette faculté de substitution a été introduite par l'article 3.2 de la directive 73/239/CEE (non vie) et semble-t-il par l'article 3.2 de la directive 79/267/CEE (vie). Or il existe un conflit apparent entre les dispositions de l'article 3.2 qui autorise la substitution et l'article 16 bis point 4 qui limite à 50 % la prise en compte de la réassurance chez la cédante. Sous réserve des analyses ou avis contraires de la Commission européenne, nous suggérons que l'alinéa 7 de l'article 16 bis, point 4 soit terminé ainsi: ce rapport ne peut en aucun cas être inférieur à 50 %, sauf en cas de l'application de l'article 3.2 de la présente directive.

4.2. Dispositions spécifiques à la proposition de directive non-vie

4.2.1. Le Comité signale que la version française de l'exposé des motifs de la proposition de directive présente une erreur de traduction: au point 1.4.5, au lieu de "il s'agit des branches 11, 12, 13 qui correspondent à la responsabilité civile liée à l'utilisation de véhicules terrestres automoteurs, de véhicules aériens et de véhicules maritimes, lacustres et fluviaux", il faut lire: "il s'agit des branches 11, 12, 13, qui correspondent à la responsabilité civile liée à l'utilisation de véhicules aériens et de véhicules maritimes, lacustres et fluviaux, et à la responsabilité civile générale".

4.2.2. Le Comité approuve l'augmentation de l'exigence de marge de solvabilité des branches 11, 12, 13 en raison de la forte volatilité de la sinistralité sur ces branches. Cette disposition confirme la volonté de la Commission de moduler l'exigence de marge en fonction de la nature des risques portés par la société. Dans cette optique, le Comité suggère que l'exigence de marge des branches ou plus précisément de certains risques à l'intérieur d'une même branche dont la volatilité de la sinistralité serait faible puisse également être revue à la baisse.

4.2.3. Article 16 bis: entreprises en phase de liquidation de portefeuille

4.2.3.1. Le paragraphe 5 de cet article introduit une disposition destinée à compenser les lacunes de la formule actuelle d'exigence de marge dans le cas de portefeuilles en liquidation. En effet, dans le cas extrême des entreprises en phase de liquidation de portefeuille ("run-off"), qui n'acceptent plus aucune nouvelle affaire, l'application de la formule actuelle peut déboucher sur une exigence de marge de solvabilité nulle. Le nouveau mécanisme proposé consiste à réduire progressivement l'exigence de marge de façon proportionnelle à la diminution des provisions techniques.

4.2.3.2. Le Comité approuve ce mécanisme qui permet de maintenir une exigence de marge de solvabilité minimum et prémunit donc l'entreprise et les assurés contre une dégradation trop rapide de la solvabilité.

4.2.4. Rappels de cotisations

4.2.4.1. L'article 1er point 2) 4b (modifiant l'article 16 de la directive 73/239/CEE) dispose que les rappels de cotisations auxquels peuvent procéder les entreprises d'assurance à forme mutuelle peuvent être admis dans les éléments constitutifs de la marge de solvabilité "sur demande et justification de l'entreprise auprès des autorités de contrôle du pays d'établissement et avec l'accord de cette autorité". Ce texte fait novation en ce qu'il soumet à l'accord des autorités de contrôle nationales une mesure qui est aujourd'hui, de par les directives de 1973 et 1979, générale, automatique et de droit.

4.2.4.2. Cependant, cette mesure pourrait conduire à des distorsions de concurrence entre mutuelles établies dans différents Etats selon que les autorités de contrôle nationales seront plus ou moins favorables à ce type d'entreprises, et à ce type de financement.

4.2.4.3. En conséquence, le Comité estime indispensable que la directive encadre de façon très précise la liberté de décision des autorités de contrôle en définissant les conditions d'autorisation, ou de refus, de l'admission des rappels de cotisations dans la marge de solvabilité des entreprises d'assurance à forme mutuelle.

5. Conclusions

5.1. Le Comité accueille favorablement la proposition de directive de la Commission européenne et l'approuve dans son ensemble.

5.1.1. S'il est prévisible que les nouvelles dispositions auront plutôt tendance à augmenter le niveau quantitatif de la marge de solvabilité, l'autre voie consistant à améliorer la qualité de cette dernière par une réglementation plus précise des actifs représentatifs de la marge n'a pas été abordée dans cet exercice de révision. Le CES espère alors que le projet "Solvabilité II" permettra d'explorer cette deuxième voie.

5.2. Un certain nombre de points semblent toutefois mériter des précisions ou des modifications. Plus particulièrement, le Comité invite la Commission à prendre en compte ses préoccupations dans les domaines suivants:

- Harmonisation des montants de l'exigence de marge de solvabilité et du fonds de garantie minimum pour les petites sociétés (4.1.1 et suivants ci-dessus);

- Prise en compte de la réassurance en fonction de la qualité de celle-ci (4.1.2);

- Existence d'un fonds de garantie des assurés (4.1.3);

- Cas particulier de la substitution (4.1.4);

- Entreprises en phase de liquidation de portefeuille (4.2.3);

- Rappels de cotisations (4.2.4).

Bruxelles, le 25 avril 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) Première directive non-vie 73/239/CEE, JO L 228 du 16.8.1973, p. 3; Première directive vie 79/267/CEE, JO L 63 du 13.3.1979, p. 1.

(2) COM(2000) 634 final - 2000/0251 (COD) et COM(2000) 617 final - 2000/0249 (COD), du 25.10.2000.

(3) JO L 228 du 11.8.1992, p. 1.

(4) JO L 360 du 9.9.1992, p. 1.

(5) Rapport au comité des assurances sur la nécessité d'une harmonisation ultérieure de la marge de solvabilité, COM(97) 398 du 24.7.1997.

(6) CEA - Le Comité européen des assurances; ACME - L'Association des assureurs coopératifs et mutualistes européens; AISAM - L'Association internationale des sociétés d'assurances mutuelles.

(7) Directive 91/674/CEE du Conseil, concernent les comptes annuels et les comptes consolidés des entreprises d'assurance, JO L 374 du 31.12.1991, p. 7.