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Bruxelles, le 15.07.2005

COM(2005) 292 final

COMMUNICAT ION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport annuel 2005 sur la politique de développement de la Communauté européenne et la mise en œuvre de l’aide extérieure en 2004 {SEC(2005)892}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapport annuel 2005 sur la politique de développement de la Communauté européenne et la mise en œuvre de l’aide extérieure en 2004

A. SOMMAIRE

Introduction

Le rapport annuel présente les aspects essentiels des initiatives politiques de la Communauté européenne et des activités qu’elle a menées en 2004 dans le domaine de la coopération au développement et de l’aide extérieure. Il est destiné à un large public, notamment les institutions de l’Union européenne, certains organes essentiels des États membres (en particulier les parlements et les administrations), la société civile et le grand public, qui tous contribuent à la réalisation de l’action engagée, ainsi que les pays en développement partenaires et d’autres agences et organisations intervenant dans le domaine du développement et de l’aide extérieure.

L’Union européenne jouit d’un statut unique sur la scène internationale et parmi la communauté des donateurs. Elle est le plus important pourvoyeur d'aide au monde, octroyant plus de la moitié de l'aide publique au développement mondiale. La Commission elle-même a dépensé plus de 6,9 milliards d’euros en 2004, soit environ 11 % du total mondial. Elle gère de ce fait un cinquième de l’aide publique au développement (APD) fournie par l’Union. Au cours des quatre dernières années, la Commission s’est employée à réformer la manière dont elle fixe les priorités, organise et met en oeuvre les projets d’aide et les programmes extérieurs, afin d’utiliser plus efficacement les fonds provenant des contribuables européens. Une enquête Eurobaromètre[1] spéciale, réalisée en 2004, confirme que la population européenne attend de l'Union qu'elle joue un rôle central en matière de développement. Six citoyens européens sur dix estiment que la Commission européenne aide les populations démunies des pays en développement, un objectif jugé important par neuf personnes sur dix.

En ce qui concerne les crises et catastrophes naturelles les plus graves survenues en 2004, la Commission a joué un rôle majeur en fournissant une aide d’urgence si nécessaire et en poursuivant les activités d’assistance menées dans les régions victimes de crises les années précédentes. Le soutien ainsi apporté à la recherche de la paix, de la stabilité et de la reconstruction dans des pays comme l’Afghanistan, le Timor Leste, la République démocratique du Congo, Haïti et Fidji, ainsi que les activités de nature à promouvoir la croissance économique et à réduire la pauvreté dans des pays tels que l’Ouganda, le Viêt Nam ou le Rwanda, témoignent du rôle vital actuellement joué par la Commission dans le monde.

L’année 2004 a également été marquée par l’élargissement de l’Union, qui a eu une incidence majeure sur les relations extérieures. La Commission a soutenu la participation active des nouveaux États membres dans la politique de développement de l’Union grâce à un programme de «feuilles de route» adopté en 2003, puis poursuivi et étoffé en 2004-2005. Les effets de l'élargissement vont bien au-delà du voisinage immédiat de l'Union, qui a vu son importance sensiblement renforcée, au niveau mondial, dans les efforts menés pour promouvoir la paix et la stabilité, favoriser le commerce mondial et lutter contre la pauvreté.

Objectifs fixés et analyses sous-jacentes

Les principaux objectifs de développement pour 2004, dans le cadre de la croissance durable, ont été fixés dans la Stratégie de Politique annuelle de la Commission pour 2004[2]. Ces objectifs étaient notamment les suivants:

- donner suite au Sommet mondial sur le développement durable, en particulier grâce aux initiatives de l’Union dans le domaine de l’eau et de l’énergie;

- faire aboutir le cycle de Doha et d'autres négociations commerciales importantes, notamment avec l'Asie du Sud-Est et l'Amérique latine;

- mettre en œuvre et réviser l’accord de Cotonou avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique;

- progresser dans la mise en œuvre de l’initiative sur la dette et des mesures engagées pour lutter au niveau mondial contre les maladies transmissibles qui sévissent dans les pays en développement.

Parmi les objectifs fixés pour 2004 figurait aussi la préparation de la conférence de haut niveau qui aura lieu à New York en septembre 2005. Dans ce cadre, un rapport de la CE sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement a été publié en octobre 2004, suggérant de concevoir des mesures communautaires spécifiques dans les domaines du financement du développement, de la cohérence des politiques en matière de développement et de la priorité à accorder à l'Afrique.

a) Dimension politique

La politique de développement de la CE doit avoir pour principal objectif de réduire et, à terme, d’éradiquer la pauvreté. Il convient pour ce faire de soutenir le développement économique, social et environnemental durable, de promouvoir l’intégration progressive des pays en développement dans l’économie mondiale et de faire preuve de détermination dans la lutte contre l’inégalité.

La Commission européenne a continué à soutenir les pays dans la lutte qu’ils mènent contre la pauvreté et à encourager leurs efforts pour promouvoir la paix, la sécurité et la démocratie, ainsi que l'État de droit, la bonne gouvernance et le respect des droits de l'homme, tous ces aspects étant des facteurs essentiels de développement.

En 2004, la Commission a engagé des mesures pour promouvoir la sécurité humaine, qui repose, d’une part, sur la sécurité stratégique et la stabilité politique et, d’autre part, sur la bonne gouvernance et les droits de l’homme. Cette approche novatrice, centrée sur les individus, a pour objet de traduire des droits formels en possibilités concrètes: au-delà de l’objectif traditionnel qui est de protéger et de défendre des biens, elle accorde une importance particulière au bien-être des personnes et à la satisfaction des besoins essentiels.

b) Réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement

En novembre 2000, la Communauté a adopté un cadre global unique pour guider sa politique de coopération au développement avec les pays en développement[3]. L'objectif recherché était de réduire la pauvreté pour parvenir, à terme, à l'éradiquer. Depuis l’année 2000, cette priorité a été renforcée et étayée par un certain nombre de déclarations de politique détaillées concernant des domaines et secteurs de coopération spécifiques, notamment l’éducation et la santé, les transports et l’appui institutionnel .

Par ailleurs, afin d’établir un lien explicite entre la politique de développement et les objectifs de lutte contre la pauvreté reconnus au niveau international (Objectifs du Millénaire pour le Développement, OMD), la Commission a déterminé, en étroite coopération avec les États membres de l’Union et des organisations internationales telles que la Banque mondiale, les Nations unies et l’OCDE, un ensemble de dix indicateurs clés relatifs au revenu, à la malnutrition infantile, au taux de scolarisation dans l'enseignement primaire, à l'immunisation et à d'autres indicateurs de santé (notamment le taux de prévalence du VIH). En 2003, la Commission a commencé à utiliser ces indicateurs pour évaluer les performances des pays et des régions auxquels elle fournit une aide au développement. Il convient toutefois de noter ce qui suit:

- en premier lieu, les différents indicateurs sont fortement interdépendants: par exemple, le manque d’accès à l'eau potable et aux installations sanitaires a une incidence majeure sur la santé, et cette même absence d'équipements sanitaires dans les locaux scolaires représente un facteur dissuasif notable, entre autres, pour la scolarisation des filles;

- en deuxième lieu, il peut se révéler essentiel de fournir une aide dans d’autres domaines pour créer les conditions nécessaires à la réalisation de progrès au niveau des indicateurs – par exemple, la prestation effective de services sociaux de base dépend fortement de facteurs comme l’existence d’un réseau routier adéquat et d’un système efficace de gestion des services publics;

- en troisième lieu, les objectifs ne peuvent être atteints dans des conditions d’insécurité chronique; ainsi, la prévention des conflits a été définie comme une dimension transversale majeure des relations extérieures de la Communauté;

- en quatrième lieu, il convient de poursuivre les travaux visant à améliorer l’administration des statistiques, notamment dans les pays les moins avancés, afin de garantir que les données requises puissent être fournies de manière adéquate et durable.

Les travaux dans ce domaine se sont poursuivis en 2004. En octobre 2004, la Commission a soumis en outre un rapport complet sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement 2000-2004[4]. Il présentait des informations sur la manière dont la CE a contribué aux avancées effectuées dans la réalisation de ces objectifs, l'accent étant placé sur l’OMD8 (mise en place d’un Partenariat mondial pour le Développement). Le rapport concluait que, pour renforcer les fondements nécessaires à la réalisation de progrès réels, une action générique des donateurs était requise sur trois points: 1) augmentation du volume et de la qualité du financement en faveur du développement; 2) amélioration de la cohérence des politiques de développement; 3) attention particulière accordée à l’Afrique (sub-saharienne).

c) Stratégie de partenariat

Dans la mesure du possible, les programmes d’aide au développement financés par la Commission reposent sur la propre stratégie de lutte contre la pauvreté d’un pays, définie dans un document de stratégie pour la réduction de la pauvreté. Ces stratégies doivent être utilisées pour coordonner l’ensemble de l’aide apportée par les partenaires de développement tout en garantissant un programme cohérent et efficace.

L’expérience acquise par la Commission dans le domaine de l’aide extérieure confirme que l'efficacité et la viabilité de l'ensemble des initiatives dépendent considérablement de leur appropriation par les partenaires de l’Union européenne. En accordant plus de responsabilités aux pays bénéficiaires, cette approche contribue à améliorer leur expérience en termes de stratégie et de gestion, et favorise la diffusion de meilleures pratiques sur mesure.

Actions engagées pour réaliser ces objectifs

a) Dimension politique

L’année 2004 a vu, d’une part, le renforcement des liens traditionnels avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et, d’autre part, le lancement et la promotion d'un cadre de partenariat novateur avec les pays voisins de l'Union.

En mai 2004, les négociations portant sur la révision de l’accord de Cotonou ont été lancées lors du Conseil des ministres conjoint ACP-UE à Gaborone. L’objectif prépondérant du processus de révision était d’améliorer l’efficacité et la qualité du partenariat UE-ACP tout en réaffirmant l’acquis fondamental de l’accord de Cotonou. Des avancées constantes ont été réalisées dans les négociations, tout au long de l’année, pour aboutir à la conférence de décembre 2004 au cours de laquelle les ministres ont réitéré leur objectif commun de conclure les discussions d’ici février 2005.

Le 12 mai 2004, le Conseil a approuvé la politique européenne de voisinage (PEV)[5], qui a pour objet de partager les bénéfices de l’élargissement de l’Union avec les pays voisins, en leur offrant notamment de participer au marché intérieur. En renforçant la stabilité, la sécurité et le bien-être de tous les partenaires, la PEV prévient l’émergence de nouveaux clivages entre l’Union élargie et ses voisins. Cette politique représente un cadre de coopération réaliste reposant sur un socle commun de valeurs essentielles, adaptées toutefois aux besoins spécifiques de chaque partenaire sur une base bilatérale, par le biais de plans d’action (les sept premiers, concernant Israël, la Jordanie, le Maroc, la Moldova, l’Autorité palestinienne, la Tunisie et l’Ukraine ont été présentés en 2004). Son objectif ultime est de créer un «cercle d’amis» autour de l’Union.

La prévention des conflits et la gestion des crises sont demeurées des priorités absolues de la Commission. En décembre 2004, un appel à propositions pour la création d’un réseau de prévention des conflits a été lancé et un groupe d’experts a été créé afin d’intervenir lors de futures missions de gestion de crises menées par l’Union – des enseignements seront aussi tirés de l’intervention de l’Union dans les zones frappées par le tsunami à la fin de l’année 2004, afin d’améliorer encore les mécanismes de coordination de la gestion des crises.

Par ailleurs, c’est aussi en 2004 que les tentatives de restauration de la paix menées par l’Afrique, largement financées par la CE, ont commencé à donner des résultats. L’Union africaine (UA) a inauguré un Conseil de paix et de sécurité afin de déployer des troupes chargées de prévenir les génocides et les crimes contre l’humanité et de maintenir la paix. Des forces de maintien de la paix ont rapidement été envoyées au Burundi, des observateurs du cessez-le-feu s’étant rendus dans la région du Darfour, au Soudan. Lors d’un sommet extraordinaire de l’UA en Libye, le président sortant de la Commission européenne, Romano Prodi, a loué le dynamisme de l’UA et le rythme impressionnant des progrès effectués à ce jour.

En 2004, la Commission a alloué un montant total de 217,5 millions d’euros pour la reconstruction de l’Iraq, ce qui la classe parmi les plus importants donateurs. Le financement a été principalement acheminé par l’intermédiaire du Fonds international pour la reconstruction de l’Iraq, qui s’efforce d’aider les Iraquiens à vaincre les difficultés quotidiennes auxquelles ils sont confrontés, dans les domaines de l’éducation, de la santé, de l’eau et des installations sanitaires, par exemple.

Les montants engagés pour contribuer au retour à la stabilité en Afghanistan se sont élevés à 216,5 millions d’euros et servent à financer tant la reconstruction des routes que le renforcement de la démocratie dans le pays, par le soutien apporté aux opérations d’inscription des électeurs et à la gestion des élections. L’Union a également participé à des activités comme le contrôle aux frontières et la lutte contre le trafic de stupéfiants, appuyant notamment de manière déterminante la stratégie nationale afghane de lutte contre la drogue.

L’année 2004 a aussi été marquée par le fort soutien apporté par l’Union aux droits de l’homme et à la démocratie. Les missions d’observation des élections ont représenté un des instruments les plus directs et visibles. La Commission a déployé 632 observateurs en Indonésie, au Sri Lanka, au Malawi, au Mozambique, en Cisjordanie et à Gaza ainsi qu’en Afghanistan, et s’est aussi employée à préparer les élections en Iraq. Le soutien financier de la CE a aussi permis à de nombreux pays africains de poursuivre les efforts consentis pour améliorer le mode de gouvernance. Des élections libres et régulières, en partie soutenues par la Commission, se sont tenues au Ghana, en Guinée-Bissau et au Niger, tandis que les électeurs de la République centrafricaine approuvaient une nouvelle constitution.

Dans le domaine de la justice internationale, l'année 2004 a vu le lancement d'initiatives ciblées, destinées à renforcer le fonctionnement des tribunaux internationaux pour le Rwanda et l’ex-Yougoslavie, ainsi que de la Cour pénale internationale. C’est sur la base de la coopération avec le Conseil de l’Europe qu'ont été lancées des actions visant à renforcer l’État de droit et le processus de démocratisation dans les Balkans, en Asie centrale et dans la Fédération de Russie.

La première version d’un guide de la Commission sur la bonne gouvernance, élaborée en consultation avec les États membres et des partenaires de la société civile, a été testée sur le terrain en 2004. La Commission collabore aussi avec des donateurs de l'OCDE pour mettre au point des indicateurs dans le domaine de la gouvernance.

Des mesures ont été prises pour intégrer les droits des populations autochtones dans le processus de programmation, notamment l’élaboration d’un guide pratique, et un contrat a été signé avec les Nations unies pour soutenir un projet dans ce domaine au Guatemala et au Mexique. Parmi les activités menées pour renforcer l’intégration des droits des enfants, il convient de citer le lancement d’un programme de formation avec l’UNICEF et la création d’un groupe interinstitutionnel. Il est à présent demandé aux chefs de mission de l'UE qui sont en poste dans des pays affectés par des conflits armés de faire des rapports sur l’incidence de la situation sur les enfants, ce qui concerne non seulement le recrutement d'enfants soldats mais aussi les répercussions au niveau des écoles et des hôpitaux.

b) Initiatives liées aux OMD

Dans le cadre du suivi du Sommet mondial sur le développement durable, la Commission a lancé une initiative novatrice, la facilité ACP-UE pour l’eau[6], dotée d’un budget total de 500 millions d’euros (première tranche de 250 millions d’euros approuvée en 2004), qui permettra de financer des propositions émanant de groupes communautaires, de sociétés privées et d’autres acteurs de la société civile, ainsi que des pouvoirs publics. Une facilité de ce type pour des projets liés à l’énergie était en cours de préparation en 2004.

L’augmentation du commerce compte parmi les instruments qui contribuent le plus à la réalisation des OMD. Au cours de l’année 2004, la Commission a poursuivi les efforts visant à parvenir à un résultat du programme de Doha qui soit favorable au développement. La décision du 1er août 2004 du Conseil général de l’OMC, qui met l’accent sur la dimension «développement», constitue une bonne base pour la poursuite des négociations qui devraient, à terme, aboutir à des règles du jeu plus équitables pour tous, notamment pour les pays en développement qui s'efforcent de s'intégrer dans l'économie mondiale. La Commission cherche à garantir que tous les pays en développement, et en particulier les pays les moins avancés (PMA) et d’autres économies vulnérables et de petite taille, puissent retirer un bénéfice non négligeable du cycle de Doha.

Les évaluations à mi-parcours des documents de stratégie des pays ACP, effectuées en 2004, sont arrivées à point nommé pour permettre d’évaluer la mise en œuvre de l’accord de Cotonou à ce jour et de recadrer davantage les stratégies sur la coordination et la cohérence, afin de favoriser la réalisation des OMD. Pour garantir que les enseignements du passé aient bien été retenus et que des aspects tels que l’égalité entre les hommes et les femmes ou le développement durable soient dûment pris en compte, l’accent a été tout particulièrement placé sur la qualité de la planification et de la conception des différents projets et autres opérations. En 2004, une enquête interne a largement confirmé une amélioration progressive de la conception des opérations. Des efforts sont actuellement consentis pour renforcer le système ainsi que pour développer et mettre en œuvre un système d'appui à la qualité plus étendu. Des mesures d’ordre pratique ont été prises en 2004 pour améliorer les stratégies nationales du point de vue de l’égalité entre les hommes et les femmes et faire prendre conscience de l’importance d’une ventilation des données par sexe, qui est nécessaire pour l’analyse des pays. Des efforts ont également été consentis pour coopérer avec les États membres sur le terrain, par la mise en commun du savoir-faire, des outils d’analyse et des meilleures pratiques. La promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes a constitué le principal objectif ou du moins un objectif important d’un ensemble de projets et de programmes représentant un budget total de plus de 770 millions d'euros, ce qui indique que l’intégration de cette dimension est effective. De même, le soutien aux aspects environnementaux de la coopération a été largement pris en compte, le montant équivalent étant de 700 millions d’euros. Par ailleurs, la Commission a joué un rôle prépondérant dans d’autres initiatives internationales comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose et l’initiative mondiale pour l’éradication de la poliomyélite. Le 26 octobre 2004, la Commission a adopté la communication intitulée « Elaboration d’un cadre politique européen cohérent pour les actions extérieures visant à lutter contre le VIH/sida, le paludisme et la tuberculose »[7]

c) Stratégie de partenariat

La CE finance des opérations de maintien de la paix de l’Union africaine et d’entités sous-régionales, par l’intermédiaire de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique, lancée en mai 2004 et dotée d’un budget de 250 millions d’euros. Ce partenariat phare a permis à l’Union européenne d’accéder immédiatement à la demande d'aide de l'Union africaine concernant l’envoi d'une mission de contrôle du cessez-le-feu au Darfour, dans l'ouest du Soudan. À la mi-août, l’Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) a requis l’aide de la CE pour l’aider à lutter contre une invasion acridienne en Afrique de l’Ouest. Il n’a fallu que 35 jours à la CE pour transférer 24 millions d’euros. Elle a aussi élaboré un programme détaillé pour mieux répondre aux besoins des ordonnateurs nationaux, qui sont les fonctionnaires des gouvernements bénéficiaires chargés de décaisser les fonds communautaires.

En mars 2004, le programme AENEAS (2004-2008)[8], (Programme d’assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine des migrations et de l’asile) budget indicatif total de 250 millions d’euros, a été adopté pour fournir aux pays tiers une assistance financière et technique visant à soutenir les efforts qu'ils mènent pour garantir une gestion plus efficace de l’ensemble des questions liées aux flux migratoires. En novembre 2004, le Conseil a lancé un nouveau programme (intitulé «programme de La Haye») de nature à intégrer davantage les questions de sécurité, de migration et de droit d’asile dans les relations avec les pays tiers.

Aspects liés à la gestion

a) Contexte: processus de déconcentration pleinement opérationnel en 2004

Tout en favorisant le renforcement de l’axe politique, la Commission a lancé, en 2000, une réforme du mode de gestion afin d’améliorer considérablement la réalisation de ses programmes d’aide extérieure, du point de vue de la qualité et de la rapidité. Cette réforme de grande envergure prévoyait la création, dès janvier 2001, d’une organisation unique chargée de gérer les programmes d’aide au développement extérieure (EuropeAid) et la déconcentration, sur la période 2001-2004, des compétences et des ressources vers les bureaux de la Commission à l’étranger (Délégations). Par cette déconcentration, les Délégations ont vu leur rôle accru dans des domaines comme le dialogue politique mené avec les autorités sur les réformes complexes liées aux services publics et à la gouvernance, et la coordination avec les autres donateurs.

Le processus de déconcentration s’est achevé en 2004 (à quelques rares exceptions près). La Cour des Comptes européenne a réalisé, en 2004, un audit portant sur la manière dont la Commission a géré cet exercice. Il faudra encore attendre pour en ressentir tous les effets mais la Cour indique que, dans la majorité des Délégations visitées, certains signes montrent que l'augmentation des capacités des unités opérationnelles a permis d'améliorer la rapidité et la qualité de la gestion de projets. Il en résulte une plus grande capacité de résolution des problèmes dans les Délégations, un renforcement des contacts avec les bénéficiaires et une meilleure compréhension des conditions locales. Les recommandations de la Cour sont en adéquation avec les initiatives actuellement mises en œuvre par la Commission.

b) Fourniture de l’aide

Il est devenu prioritaire, dans ce contexte, de fournir l’aide sous forme de soutien budgétaire direct à chaque fois que les conditions le permettent. Cette méthode présente de nombreux avantages par rapport aux formes d’aide traditionnelles qui tendent à créer deux structures administratives parallèles du fait de la présence de conseillers expatriés disposant de leurs propres procédures de suivi, de passation de marchés et d’appels d’offres. Toutefois, elle exige une évaluation attentive des systèmes budgétaires et des plans de réforme du bénéficiaire. La Commission travaille en étroite coopération avec d’autres importants donateurs, notamment la Banque mondiale, dans le cadre de l’initiative relative aux dépenses publiques et à la responsabilité financière, afin de concevoir des moyens d'améliorer la transparence et l'efficacité de la gestion des dépenses publiques par les pays bénéficiaires, elle a participé, en 2004, à une évaluation des tests réalisés sur les indicateurs de performances.

La majeure partie de l'aide communautaire est destinée à des pays partenaires individuels, et son amélioration, du point de vue de la rapidité et de la qualité, dépend dans une large mesure d’une meilleure conception des programmes par pays. L'objectif n'est pas seulement d'adopter la stratégie qui sera la plus efficace pour le pays concerné, en tenant compte de ses ressources et des politiques menées, mais aussi de garantir la cohérence de l'ensemble des politiques de l'Union vis-à-vis de la stratégie par pays et la coordination entre les actions de l'Union et celles des autres donateurs.

La nécessité de garantir une bonne coordination entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et l'aide au développement a été prise en compte et fait l'objet d'une étude particulière menée dans huit pays et deux régions.

L’Union européenne se situe au premier plan des activités menées au niveau international pour harmoniser les pratiques des donateurs. Dans plus de 60 pays en développement, les donateurs commencent à utiliser des procédures harmonisées et simplifiées, à exécuter des travaux d'analyse communs, à se recentrer davantage sur l’obtention de résultats en termes de développement, à employer des procédures de mise en œuvre communes ainsi que des systèmes communs de soutien par l’intermédiaire du budget du pays partenaire. L’initiative pilote que l'Union a lancée en 2002 pour promouvoir l’harmonisation au Maroc, au Mozambique, au Nicaragua et au Viêt Nam s’est achevée avec succès en 2004, ces pays étant devenus des références internationales dans ce domaine. C’est essentiellement grâce aux travaux réalisés en 2004 dans le cadre du CAD/OCDE, où la Commission et les États membres ont joué un rôle actif, qu’ont pu être définis le cadre, les premiers objectifs opérationnels et les indicateurs adoptés ultérieurement au cours du Forum de haut niveau sur l’efficacité de l'aide, tenu à Paris en février 2005.

En vue de contribuer à la mise en œuvre de ces engagements, l’Union a adopté un programme de travail lors du Conseil «Affaires générales et relations extérieures» de novembre 2004. Sur la base du rapport d’un groupe spécial réunissant des experts de la Commission et des États membres, ce programme de travail, ouvert à l’ensemble des donateurs, confère un rôle central au pays partenaire et repose sur une stratégie de terrain pragmatique. Il prévoit quatre axes de travail pour les années à venir:

- Établissement de feuilles de route de l’UE dans chaque pays, autour d’un certain nombre d’actions visant à soutenir les processus d’harmonisation locaux.

- Définition d’un cadre de programmation commun de l’UE, pour une plus grande complémentarité.

- Élaboration d’une convention de financement commune favorisant l’harmonisation des procédures autour des systèmes en place dans le pays.

- Mise au point d’une véritable stratégie opérationnelle concernant la complémentarité.

Parallèlement, les activités de coopération avec la Banque mondiale et les organisations des Nations unies se sont intensifiées et, du point de vue financier, ont été approximativement multipliées par deux entre 2002 et 2004.

Depuis l’année 2000, tout a été mis en œuvre pour garantir une plus large consultation lors de l’élaboration de ces stratégies et les futurs exercices auront pour objet d’améliorer encore la qualité de cette participation et d’en accroître l’envergure, en visant entre autres la société civile. En 2004, la Commission a continué à mettre en œuvre les orientations politiques reposant sur la communication de 2002 relative à la participation des acteurs non étatiques dans la politique de développement, par le biais des moyens suivants: dialogues réguliers tant sur les questions générales que les aspects sectoriels, soutien financier permettant à ces acteurs de mettre en œuvre leurs propres initiatives et d’agir en tant que «partenaires de mise en œuvre» dans les programmes de coopération de la CE et activités de sensibilisation dans les dix nouveaux États membres. Par ailleurs, les lignes directrices relatives aux principes et bonnes pratiques en matière de participation des acteurs non étatiques aux dialogues et aux consultations sur le développement ont aussi été publiées l’année passée[9].

La Commission s’efforce d’améliorer l’efficacité et l’incidence de ses programmes en mettant davantage l’accent sur un nombre limité de domaines d’intervention et en évitant la dispersion de ses aides entre un grand nombre de petits projets individuels. Le maintien d’un équilibre entre les engagements et les paiements (le reste à liquider - RAL) et le contrôle du délai moyen nécessaire pour achever un projet ou un programme font l’objet d’une attention particulière. Les projets qui semblent s’être heurtés à des difficultés, soit parce qu’aucune opération n’a été effectuée depuis un certain temps, soit parce que les comptes n’ont pas été clôturés après cinq ans, sont examinés individuellement.

c) Perspectives: rationalisation des instruments juridiques

Nos programmes d’aide extérieure ont évolué sur une période de presque 50 ans. Ils reposent sur plus de 30 instruments juridiques différents, qu’ils soient thématiques (comme la sécurité alimentaire et les droits de l’homme) ou géographiques (l'aide aux pays ACP ne relevant pas du budget principal de l'Union). Il existe aussi des instruments spécifiques, qui couvrent l’incidence extérieure des politiques intérieures. Il est devenu de plus en plus difficile d’assurer une gestion efficace et coordonnée de ces différents programmes, ce qui complique inutilement nos activités d’aide, en particulier pour les bénéficiaires. En septembre 2004, la Commission a donc proposé de simplifier sensiblement ces instruments afin de parvenir à de meilleurs résultats, en fonction des ressources disponibles.

Résultats obtenus et enseignements tirés

a) Mise en œuvre du budget et nouveaux engagements

Le niveau général de mise en œuvre du budget reste élevé et l’amélioration constante des performances financières des dernières années s'est poursuivie en 2004. Si le total des engagements (6,916 milliards d’euros) s’est révélé inférieur à celui de 2003, cette différence s’explique par le niveau très élevé des engagements du Fonds européen de développement (FED) en 2003 (découlant lui-même de la ratification tardive du 9ème FED et du nombre inhabituellement élevé d’actions qui ont été repoussées jusqu’à la mise à disposition des nouveaux financements). En 2004, les engagements réalisés sur le budget (4,268 milliards d’euros) ont à nouveau atteint des niveaux record. Les paiements se sont élevés à 6,211 milliards d’euros, ce qui représente une augmentation sensible par rapport à l’année précédente et presque un milliard d’euros de plus qu'en 2002, ce qui reflète l'amélioration des performances au niveau du budget comme du FED.

Ressources gérées par EuropeAid: aide publique au développement (APD), aide publique (AP) et autres[10]

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Quelles conclusions pouvons-nous tirer de ces chiffres ?

- En premier lieu, les performances se sont généralement améliorées tandis que la déconcentration était mise en œuvre; la gestion de l’aide sur le terrain a très fortement contribué à accélérer les engagements et les décaissements.

- En second lieu, les délais de mise en œuvre continuent à s’améliorer – le rapport entre paiements et engagements montre que la Commission parvient toujours mieux à traduire les engagements en actions sur le terrain, dans des délais plus courts.

- En troisième lieu, nous disposons d’une moindre flexibilité pour faire face aux crises et aux besoins imprévus – les ressources non utilisées dans un secteur de la ligne budgétaire réservée aux actions extérieures ne peuvent plus être utilisées pour répondre aux besoins d'un autre secteur, car l'ensemble du financement disponible est utilisé.

Dans les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), les engagements ont manqué de peu l’objectif fixé pour 2004 car les conditions présentées par deux pays sont apparues insuffisantes pour que les engagements soient approuvés. Les prévisions suggèrent toutefois que la totalité des ressources mises à disposition par le Fonds européen de développement pour les pays ACP seront engagées d'ici 2007. Les paiements réalisés par le FED ont encore atteint des niveaux record en 2004. Pour ce qui est du programme méditerranéen (MEDA), d’impressionnants progrès ont été réalisés, les engagements ayant augmenté de 22 % et les paiements de 60 %. Les engagements et les paiements ont également progressé dans le cas du programme CARDS en faveur des Balkans (6 % et 20 % respectivement) et du programme pour l’Asie (9 % et 12 %). Dans les pays d’Europe orientale et d’Asie centrale couverts par le programme TACIS, si les engagements se sont maintenus au niveau élevé atteint en 2003, les paiements ont enregistré un recul dû à la signature tardive des conventions de financement par plusieurs pays partenaires. En Amérique latine, les paiements ont de nouveau progressé alors que les engagements ont légèrement fléchi.

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Les dépenses en faveur des pays à bas revenu et des pays les moins développés ont continué à progresser pour atteindre quelque 2,9 milliards d'euros. Exprimées en pourcentage du total des paiements, elles ont très légèrement diminué mais se maintiennent à environ 45 %.

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Une forte proportion des nouveaux engagements (plus d’un tiers) ont été effectués en faveur de projets spécifiques visant à renforcer les infrastructures et les services sociaux, notamment dans le domaine de l’enseignement et des soins de santé de base. Quoi qu'il en soit, c’est probablement la mise en œuvre de politiques économiques solides qui constitue l’instrument le plus efficace de réduction de la pauvreté, et l’importance croissante accordée à l’aide sous forme de soutien budgétaire, souvent liée à des réformes sectorielles visant à renforcer les services sociaux, s’inscrit clairement dans ce contexte.

En ce qui concerne la réalisation des OMD, l’Afrique a été qualifiée «d’épicentre de la crise». Si l'année 2004 a pu parfois inviter à l’optimisme – les taux de pauvreté sont en recul dans plusieurs pays et l’accès aux soins de santé et à l’éducation s’améliore – de graves problèmes de pauvreté, de conflits et d’instabilité demeurent; la Commission a donc continué à chercher de nouveaux moyens d’augmenter l’impact de son action de coopération, étayant les solutions aux problèmes du continent élaborées par les partenaires africains en finançant la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique et la Facilité pour l’eau, et en conservant sa place de chef de file en termes d’appui budgétaire.

Dans les pays asiatiques, 11 projets pour lesquels 180 millions d’euros ont été engagés au total en 2004 contribuent à la lutte contre la pauvreté. Il s'agit par exemple du projet de «relance économique et sociale» au Cambodge (25 millions d’euros), du crédit d’aide à la réduction de la pauvreté au Vietnam (20 millions d’euros) et du soutien sectoriel à l’éducation de base en Indonésie (20 millions d’euros). De fait, la Commission contribue à améliorer l’accès à l’éducation dans 8 pays asiatiques, en particulier pour les filles et les groupes d’enfants désavantagés comme ceux issus de groupes minoritaires, souffrant d'un handicap ou vivant dans la rue. Dans le domaine de l'accès universel aux soins de santé de qualité, qui est un aspect essentiel des OMD, des projets d’un montant de plus de 100 millions d’euros aident les pays soit à mettre au point des réformes sectorielles pour améliorer la prestation des soins de santé, soit (dans les pays émergeant d'un conflit comme l'Afghanistan et le Timor Leste) à garantir que les groupes les plus pauvres de la population aient accès aux soins de santé de base.

Dans les zones comme l’Amérique latine ou la région méditerranéenne, où la majorité des pays sont pourtant considérés comme jouissant de revenus moyens, le niveau actuel de développement, parfois combiné à une faible croissance économique, à la pression démographique, aux réformes économiques et à une forme de gouvernance controversée, exige des interventions axées sur la lutte contre la pauvreté et l’amélioration de la gouvernance. Dans ce cadre, l’aide est accordée par exemple au secteur de l’éducation primaire, au Nicaragua, et aux systèmes de soins de santé primaire en Bolivie. Plusieurs projets visent à rendre plus autonomes les populations pauvres et certains groupes désavantagés. Le programme MEDA a pour objet de promouvoir le développement économique et social durable en éradiquant la pauvreté dans la région. Les perspectives d’une meilleure coopération régionale et d’une plus forte croissance économique se sont améliorées en 2004, des progrès constants ayant été réalisés dans les négociations commerciales visant à la création d’une zone de libre-échange avec la région méditerranéenne; de nouvelles initiatives prometteuses de réduction de la pauvreté, axées sur le développement local décentralisé, ont aussi été lancées. De même, de nouvelles initiatives en faveur du renforcement de la démocratie, des droits de l'homme et d'une large participation de la société civile sont actuellement mises au point. En Amérique latine, un bon exemple de ce type de projets est la réforme actuelle du système judiciaire au Pérou. Il faut également citer l’introduction, à l’échelle régionale, d’un programme de sécurité alimentaire qui contribue au renforcement de l’égalité hommes-femmes en permettant à celles-ci d'exploiter la terre, ou encore l'amélioration du fonctionnement des institutions régionales.

b) Résultats, efficacité et impact

La Commission utilise un système de suivi axé sur les résultats, qui repose sur l’activité d’experts indépendants se rendant régulièrement sur le terrain des projets et programmes en cours. En 2004, 117 pays ont ainsi été concernés et 1 100 projets représentant un budget total de quelque 7,6 milliards d’euros ont fait l’objet de rapports. Des notes sont accordées aux projets et aux programmes sur la base de critères internationalement reconnus. Les résultats montrent que ceux qui ont été contrôlés en 2004 se sont déroulés en moyenne «selon les plans», voire mieux, pour l’ensemble des critères. De fait, l’exercice de suivi montre qu’environ 90 % des projets aboutissent aux résultats prévus, en dépit d’un ajustement des délais pouvant être nécessaire pour une minorité d’entre eux. L’importance accordée à la qualité lors de l'élaboration des projets et des programmes devrait garantir une amélioration durable des appréciations données, pour tous les critères.

Les meilleurs résultats sont obtenus dans le domaine de l’efficacité et de l’impact. Les tout premiers signes de gains d’efficacité dus à la déconcentration ont été confirmés et les appréciations moins élevées obtenues par les pays ACP, par rapport à d’autres régions, sont peut-être en partie imputables au fait que la déconcentration vient seulement de s’achever dans bon nombre de ces pays, outre les conditions généralement difficiles auxquelles ils sont confrontés. Les travaux se poursuivent actuellement sur la méthodologie du système, en vue d’obtenir des conclusions plus aisément comparables et plus précises.

Les résultats par secteur indiquent que les projets des domaines macroéconomique et social ont été bien notés du point de vue de l’adéquation, de l’efficacité et de l’impact, et bien que les projets liés à la sécurité alimentaire aient obtenu de moins bonnes appréciations dans l’ensemble, les notes relatives à ces trois critères essentiels étaient également satisfaisantes. Cet aspect a une incidence sur une évaluation de la contribution de ces projets à la réalisation des OMD.

Si les évaluations régulières des projets et des programmes achevés sont gérées par les services géographiques, c’est une unité d’évaluation centrale, dépendant du Commissaire chargé des Relations extérieures, qui publie les lignes directrices en matière d’amélioration de la méthodologie d’évaluation et qui dirige les évaluations liées aux stratégies, aux secteurs et aux aspects thématiques. Le texte des rapports d’évaluation définitifs est publié dans la partie «évaluation» du site Web d'EuropeAid[11]. En 2004, 12 évaluations ont été achevées et 13 étaient en cours; par ailleurs, deux évaluations conjointes (la première concernant la coordination, la complémentarité et la cohérence, la seconde l’appui budgétaire) étaient aussi en cours de réalisation.

c) Perspectives à long terme

S’il ne convient pas d’accorder une importance excessive aux résultats d’une seule année, il apparaît jusqu’à présent que les réformes lancées au cours de l'année 2000 exercent une forte incidence positive. Au bout d’une période de cinq ans, il est temps d’évaluer les résultats. À la fin de l’année 2004, la Commission a engagé un processus de réflexion portant sur la mise en œuvre et l’incidence de la «Déclaration sur la Politique de Développement» ainsi que sur sa pertinence à la lumière des changements importants qui sont survenus tant à l’intérieur de l’Union (au premier chef, le dernier élargissement) qu’en dehors de ses frontières (notamment l’émergence d’une relation renforcée avec les pays voisins grâce à la Politique européenne de Voisinage, l’accélération et l’extension de la mondialisation à des aspects autres que le commerce et l’économie, le renforcement du consensus international sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement et la montée des préoccupations sécuritaires). Il a ainsi été décidé de la nécessité d’organiser un débat public pour clarifier le rôle de la politique de développement dans le cadre plus large de l’action extérieure de l’Union et d’exploiter pleinement son potentiel en tant qu’instrument politique privilégié pour combattre les causes profondes de la pauvreté et de l'inégalité.

De plus, le processus de programmation peut être amélioré à la lumière des revues à mi-parcours. Comme dans le cas des autres donateurs, nous sommes confrontés à la nécessité constante de développer notre capacité à améliorer la complémentarité et à intégrer des questions transversales comme le rôle de l’égalité hommes-femmes, de la prévention des conflits et de l’environnement dans le contexte du développement, outre des aspects thématiques nouveaux comme la sécurité, les migrations et le droit d’asile. Les revues à mi-parcours ont représenté une occasion très utile d’ajuster les programmes et de noter les améliorations à apporter dans certains domaines:

- renforcer l'évaluation des performances par rapport aux indicateurs (bien que des cadres d'indicateurs aient été mis en place, la base demeure souvent insuffisante);

- instaurer des liens plus étroits avec les documents de stratégie initiaux;

- améliorer la complémentarité avec les autres donateurs.

L’Union devra également continuer à jouer un rôle actif dans les travaux menés au niveau international pour harmoniser les procédures; il lui faudra aussi maintenir la dynamique des efforts entrepris pour qu’elle se traduise en actions au niveau des pays. Les indicateurs et objectifs mis au point en 2004 et adoptés par le Conseil de novembre 2004 sont certes utiles mais les donateurs doivent consentir davantage d'efforts pour garantir leur prise en compte effective.

[1] http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/ebs/ebs_222_en.pdf

[2] COM(2003)83 final

[3] Déclaration du Conseil et de la Commission sur la politique de développement de la Communauté européenne, réf. 13458/00 du 16 novembre 2000

[4] http://europa.eu.int/comm/development/body/communications/communications_en.htm

[5] COM(2004)373 final

[6] http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/water/index_en.htm

[7] COM(2004)726 final

[8] http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/eidhr/pdf/themes-migration-reglement_en.pdf

[9] http://europa.eu.int/comm/development/body/tmp_docs/guidelines_principles_good_practices.en.pdf

[10] Ces chiffres n’incluent pas les ressources gérées par d’autres Dgs, comme ECHO, ECFIN, Pêche, etc…

[11] http://europa.eu.int/comm/europeaid/index_en.htm