Rapport spécial Menaces transfrontières 
graves pour la santé  
dans l’UE: des mesures 
importantes ont été prises 
mais il faut aller plus loinFR 2016  n° 28
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE  
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PDF ISBN 978-92-872-6180-9 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/413881 QJ-AB-16-028-FR-N
EPUB ISBN 978-92-872-6172-4 ISSN 1977-5695 doi:10.2865/645144 QJ-AB-16-028-FR-E
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Menaces transfrontières 
graves pour la santé 
dans l’UE: des mesures 
importantes ont été prises 
mais il faut aller plus loin
(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4,  
deuxième alinéa, du TFUE)Rapport spécialFR 2016  n° 28
02
 Équipe d’audit
Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des 
domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière 
à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des 
recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.
Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, et 
compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l’utilisation durable des ressources naturelles. L’audit a été effectué sous 
la responsabilité de M. Janusz Wojciechowski, Membre de la Cour, assisté de: Mme Kinga Wiśniewska-Danek, chef de cabinet; 
Mme Katarzyna Radecka-Moroz, attaché de cabinet; M. Colm Friel, manager principal; M. Stefan den Engelsen, chef de mission, 
et Mme Joanna Kokot, chef de mission adjoint. L’équipe d’audit était composée de MM. Aris Konstantinidis, Jurgen Manjé, 
Roberto Resegotti et Frédéric Soblet. M. Madis Rausi a fourni une assistance linguistique.
De gauche à droite: C. Friel, A. Konstantinidis, K. Radecka-Moroz, S. den Engelsen, J. Wojciechowski, J. Manjé, J. Kokot, 
R. Resegotti, F. Soblet.
03
 Table  
des matières
Points
 Sigles et acronymes
I - X Synthèse
1 - 12 Introduction
1 - 2 Menaces transfrontières graves pour la santé
3 - 12 Le cadre de l’UE pour faire face aux menaces transfrontières graves pour  
la santé
13 - 20 Étendue et approche de l’audit
21 - 111 Observations d’audit
21 - 55 La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé a introduit certaines 
innovations en matière de sécurité sanitaire dans l’Union, mais leur mise en œuvre et leur 
développement ont été freinés par des retards, et des défis doivent encore être relevés sur les 
plans stratégique et opérationnel
56 - 77 L ’importance du rôle des systèmes et des procédures existants en matière d’alerte précoce et 
de réaction ainsi que de surveillance épidémiologique est largement reconnue, mais certaines 
améliorations doivent être apportées
78 - 94 Des faiblesses ont affecté la capacité du programme Santé à offrir aux citoyens une protection 
satisfaisante contre les menaces pour la santé
95 - 111 La coordination interne à  la Commission de la gestion de crise sanitaire et des activités liées à  la 
sécurité sanitaire présente des lacunes
112 - 121 Conclusions et recommandations
 Annexe I — La planification de la préparation et de la réaction à l’échelle internationale
 Annexe  II —  Description des principales fonctions et responsabilités définies par le cadre de 
l’UE pour la protection des citoyens contre les menaces transfrontières graves 
pour la santé
 Annexe III — Vue d’ensemble des actions cofinancées sur lesquelles notre audit a porté
 Réponses de la Commission
04
 Sigles et acronymes
7e PC: septième programme-cadre de recherche.
Chafea : Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation.
CSRSEE : Comité scientifique des risques sanitaires, environnementaux et émergents.
CSS : comité de sécurité sanitaire.
DG ECHO : direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes.
DG HOME : direction générale de la migration et des affaires intérieures.
DG RTD : direction générale de la recherche et de l’innovation.
ECDC : Centre européen de prévention et de contrôle des maladies.
EEE : Espace économique européen.
ERCC : Centre de coordination de la réaction d’urgence.
ERCEA : Agence exécutive du Conseil européen de la recherche.
MERS : syndrome respiratoire du Moyen-Orient.
OMS : Organisation mondiale de la santé.
REA : Agence exécutive pour la recherche.
RSI: règlement sanitaire international (voir annexe  I).
SAPR : système d’alerte précoce et de réaction.
SRAS : syndrome respiratoire aigu sévère.
STAR : Strategic Assessment and Response  (analyse stratégique et réaction).
TESSy : système de surveillance européen.
TFUE : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
USPPI : urgence de santé publique de portée internationale.
05
 Synthèse
I
Ces dernières décennies, plusieurs événements à l’origine de menaces graves pour la santé, voire pour la vie des per -
sonnes touchées, ont amené la communauté internationale et l’Union européenne à porter une attention accrue à la 
sécurité sanitaire. Des menaces dont les origines peuvent être très diverses pèsent sur la santé publique. En plus de leur 
impact sanitaire, elles peuvent avoir un coût économique très important, en particulier lorsque l’état d’alerte se prolonge 
dans le temps et qu’il perturbe les déplacements et les échanges commerciaux, ainsi que la vie publique en général. Les 
événements passés ont montré que les menaces graves pour la santé revêtent souvent une dimension transfrontalière et 
peuvent exiger une réponse plurisectorielle et multilatérale.
II
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose qu’un niveau élevé de protection de la santé 
humaine doit être assuré et que l’action de l’Union comprend la surveillance de menaces transfrontières graves pour 
la santé, l’alerte en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci. Il précise que l’action de l’UE dans le domaine de la 
santé vise à soutenir et à compléter les actions des États membres, à qui incombe en premier lieu la responsabilité de la 
politique de santé. Le rôle de la Commission à cet égard consiste donc essentiellement à fournir un appui et à engager 
des actions complémentaires.
III
L’Union européenne estime qu’en matière de menaces transfrontières graves pour la santé, les États membres peuvent 
agir plus efficacement en conjuguant leurs efforts. Elle a donc mis au point des mécanismes de coordination pour se 
donner les moyens de faire face à de telles menaces. Une étape fondamentale dans le renforcement du cadre de sécurité 
sanitaire de l’UE a été franchie avec l’adoption, en 2013, d’une décision relative aux menaces transfrontières graves pour 
la santé, qui a apporté d’importantes innovations, notamment en ce qui concerne la coordination de la planification de la 
préparation et le renforcement du rôle du comité de sécurité sanitaire (CSS). Les programmes-cadres de recherche et les 
programmes Santé de l’Union financent également des activités dans le domaine de la sécurité sanitaire.
IV
L’application de la décision relative aux menaces transfrontières graves pour la santé et du cadre correspondant est com -
plexe, d’une part, parce qu’il faut tenir compte des compétences dévolues à l’UE et aux États membres et, d’autre part, 
parce que des menaces graves ne cessent d’apparaître. Par conséquent, nous avons cherché à déterminer si la mise en 
œuvre du cadre de l’UE visant à protéger les citoyens des menaces transfrontières graves pour la santé était satisfaisante. 
Partant de cette question principale, nous avons examiné:
1) si les innovations introduites par la décision ont été mises en œuvre efficacement;
2) si le système d’alerte précoce et de réaction, ainsi que le réseau de surveillance épidémiologique existants ont été 
correctement gérés et mis en œuvre;
3) si les programmes d’action de l’Union dans le domaine de la santé ont contribué efficacement à la protection des 
citoyens contre les menaces pour la santé;
4) si le financement de la sécurité sanitaire et la gestion de crise sanitaire ont bénéficié d’une bonne coordination 
interne au niveau de la Commission.
06 Synthèse 
V
Nous avons conclu que la décision n° 1082/2013/UE 1 relative aux menaces transfrontières graves pour la santé constituait 
une avancée importante vers une meilleure prise en charge de ces menaces dans l’UE. Cependant, des faiblesses impor -
tantes au niveau des États membres et de la Commission affectent l’application de la décision et du cadre de l’UE en la 
matière. Nous ignorons la nature et l’ampleur des menaces futures, qui peuvent évoluer, mais il nous faut aller plus loin 
pour pallier ces faiblesses afin que l’Union puisse tirer pleinement parti des mécanismes établis.
VI
En ce qui concerne les innovations introduites par la décision relative aux menaces transfrontières graves pour la santé, 
nous avons constaté que leur mise en œuvre et leur développement ont été retardés, ce qui a pu en réduire l’efficacité. 
La coordination de la planification de la préparation a commencé, mais les procédures correspondantes doivent être plus 
rigoureuses et mieux définies pour donner des résultats tangibles. Les États membres ont manqué de réactivité lorsqu’il 
s’est agi d’accélérer la passation conjointe de marché pour l’acquisition de vaccins grippaux pandémiques, et l’UE ne 
dispose pas encore, dans le cadre de la décision, d’un mécanisme lui permettant de faire face aux besoins urgents de 
contre-mesures médicales. Les travaux et le rôle du CSS se sont avérés primordiaux, mais ce dernier est confronté à des 
défis stratégiques et opérationnels qui ne doivent pas être négligés, notamment en ce qui concerne les règles relatives 
à la coordination de la réaction.
VII
Concernant l’efficacité de la mise en œuvre du système d’alerte précoce et de réaction ainsi que du réseau de surveil -
lance épidémiologique existants, nous avons constaté, dans l’ensemble, que ces systèmes sont opérationnels depuis des 
années et que les parties prenantes reconnaissent largement l’importance de leur rôle au niveau de l’UE. Certaines amé -
liorations seraient toutefois bienvenues au niveau du système d’alerte précoce et de réaction (SAPR) et des procédures 
connexes.
VIII
Nous sommes parvenus à la conclusion que des faiblesses ont affecté la capacité du programme Santé à offrir aux 
citoyens une protection satisfaisante contre les menaces pour la santé. La plupart des actions du deuxième programme 
Santé (2008-2013) que nous avons contrôlées et qui étaient destinées à contrer les menaces pour la santé ont été satis -
faisantes en ce sens qu’elles ont produit les éléments livrables convenus, mais ces derniers ne s’inscrivaient pas dans la 
durée, ce qui a limité leur contribution à la réalisation de l’objectif de protection des citoyens. Nous avons également 
constaté des faiblesses dans la mesure de l’indicateur correspondant à l’objectif relatif aux menaces pour la santé du troi -
sième programme Santé (2014-2020), ainsi qu’un niveau de dépenses relativement faible sur la période 2014-2016.
IX
Enfin, l’audit a révélé un certain nombre de lacunes au niveau de la coordination interne, à la Commission, des activités 
liées à la sécurité sanitaire couvertes par ses différents services et programmes. Nous avons aussi observé que davan -
tage d’efforts devaient être consentis pour faire en sorte que les accords de coopération entre les structures de gestion 
de crise de la Commission soient pleinement opérationnels, et nous avons constaté que la gestion, par la DG Santé et 
sécurité alimentaire, de son centre de gestion de crises sanitaires présentait des faiblesses susceptibles d’en altérer la 
performance.
1 Décision n° 1082/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 relative aux menaces transfrontières graves sur la santé et abrogeant 
la décision n° 2119/98/CE (JO L 293 du 5.11.2013, p. 1).
07 Synthèse 
X
La Cour formule un certain nombre de recommandations en vue de remédier aux problèmes soulevés dans ces 
observations.
i) Afin d’accélérer le développement et la mise en œuvre des innovations introduites par la décision relative aux 
menaces transfrontières graves pour la santé, la Cour formule des recommandations concernant: l’établissement 
d’une feuille de route stratégique destinée au CSS pour l’application de la décision n° 1082/2013/UE; le suivi de la 
performance dans ce domaine politique par la Commission; les méthodes de travail du CSS; la passation conjointe de 
marché relative à des contre-mesures médicales [pour plus de détails, voir la recommandation n°  1, lettres a) à d), 
après le point 118].
ii) Afin de perfectionner le SAPR et d’aller plus loin dans l’intégration de solutions pour les procédures de gestion des 
risques correspondantes, la Cour recommande de faire évoluer le système [pour plus de détails, voir la recommanda -
tion n° 2 , lettres a) et b), après le point 119].
iii) Afin de remédier aux principales faiblesses affectant la performance du programme Santé en ce qui concerne les 
actions entreprises pour contrer les menaces pour la santé, la Cour formule des recommandations visant à rendre plus 
durables les résultats des actions cofinancées et à améliorer la méthode de mesure de la performance [pour plus de 
détails, voir la recommandation n°  3, lettres a) à c), après le point 120].
iv) Afin de combler les lacunes dans la coordination interne à la Commission des activités liées à la sécurité sanitaire et 
à la gestion de crise sanitaire, et d’améliorer la conception du centre de gestion des crises sanitaires, la Cour for -
mule des recommandations spécifiques suggérant d’adopter une approche plus structurée de la coordination des 
différents services responsables d’activités liées à la sécurité sanitaire, de traduire en mesures concrètes les accords 
existants en matière de gestion de crise, et d’apporter des améliorations spécifiques au centre de gestion des crises 
sanitaires [pour plus de détails, voir la recommandation n°  4, lettres a) à c), après le point 121].
08
 Introduction
Menaces transfrontières graves pour la santé
01 
En raison de plusieurs événements tragiques survenus ces dernières décennies, tels 
que l’épidémie de SRAS (syndrome respiratoire aigu sévère) de 2003, la pandémie 
mondiale de grippe H1N1 de 2009 et la flambée épidémique d’infections à E. coli 
apparue en Allemagne en 2011, la sécurité sanitaire fait l’objet d’une attention accrue 
tant à l’international qu’au niveau de l’UE. Plus récemment, la pire épidémie d’Ebola 
ayant jamais sévi en Afrique de l’Ouest a mis en évidence les implications graves 
de ces événements pour la santé et pour d’autres secteurs, non seulement dans les 
régions concernées, mais également dans tous les pays à travers le monde recevant 
des voyageurs et des patients en provenance de ces régions. Cette épidémie a fait 
apparaître clairement les défis qui se posent lorsqu’une urgence de santé publique 
revêt un caractère grave et une dimension transfrontalière (voir encadré  1).
L ’épidémie d’Ebola de 2014 à 2016
En mars 2014, la Guinée a alerté l’OMS d’une flambée de maladie à virus Ebola. Le 8 août 2014, le directeur général 
de l’OMS a déclaré que les flambées d’Ebola sévissant en Afrique de l’Ouest constituaient une urgence de santé 
publique de portée internationale (USPPI, voir l’ annexe  I pour une description plus détaillée). Cette épidémie a tou -
ché trois pays de plein fouet (la Guinée, la Sierra Leone et le Liberia) et fut la pire jamais connue pour cette maladie, 
avec probablement plus de 28 000 cas et 11 000 décès 2, dont des centaines de professionnels de santé.
Elle a mué en une crise humanitaire, socio-économique et de santé publique, dont l’impact sur les pays concernés 
est sans précédent 3. Les défis posés pour l’organisation de la riposte étaient plurisectoriels. Ils s’étendaient bien 
au-delà des domaines de la santé publique et des soins de santé, et ont nécessité l’intervention d’une multitude 
d’acteurs. Sept autres pays, dont l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni, ont signalé par la suite des cas importés 
d’Ebola 4. Il s’agissait principalement de professionnels de santé ou de travailleurs humanitaires de retour dans leur 
pays d’origine ou rapatriés après avoir contracté la maladie. La présence de nombreux travailleurs étrangers sur 
le terrain, dont des ressortissants européens, a posé des défis supplémentaires, en particulier concernant l’orga -
nisation de l’évacuation médicale et l’état de préparation des établissements de soins à la prise en charge de cas 
d’Ebola dans les pays d’Europe. Le directeur général de l’OMS a annoncé la fin de l’USPPI pour le virus Ebola le 
29 mars 2016.
2 Rapport de situation de l’OMS du 30 mars 2016 sur la flambée de maladie à virus Ebola.
3 Conclusions du Conseil, «Enseignements tirés de l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest en ce qui concerne la santé publique — Sécurité 
sanitaire dans l’Union européenne» (2015/C 421/04) du 17 décembre 2015. 
4 Rapport de situation de l’OMS du 30 mars 2016 sur la flambée de maladie à virus Ebola.Encadré  1
09 Introduction 
02 
Les menaces transfrontières graves pour la santé désignent un danger mortel ou tout 
autre danger grave pour la santé, d’origine biologique, chimique, environnementale 
ou inconnue, qui présente un risque de propagation par-delà les frontières nationales 
des États membres, et qui peut nécessiter une coordination au niveau de l’Union afin 
d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine 5 (voir encadré  2 pour 
des exemples de menaces de cette nature). En plus des coûts humains et des dé -
penses de santé, les menaces graves pour la santé publique sont susceptibles d’avoir 
un coût économique très important, en particulier lorsque la flambée épidémique se 
prolonge dans le temps et qu’elle perturbe les déplacements, les échanges com -
merciaux et, potentiellement, la vie publique en général. Ce type de menace frappe 
généralement sans crier gare et peut se muer rapidement en une situation d’urgence 
de grande ampleur. La politique de sécurité sanitaire et les mesures en la matière 
visent donc à protéger les citoyens contre de telles menaces, ainsi qu’à prévenir ou 
atténuer les répercussions graves qu’elles pourraient avoir sur l’économie et sur la 
société en général 6.
Exemples de menaces transfrontières graves pour la santé
En octobre 2010, un grave accident chimique  s’est produit en Hongrie lorsque des déchets liquides se sont 
déversés d’un bassin de stockage de boue caustique situé dans une usine de production d’aluminium. Une coulée 
de boue a déferlé sur les communes avoisinantes, faisant des morts et des blessés, dont un grand nombre ont dû 
être pris en charge médicalement pour des brûlures chimiques. La boue toxique a finalement atteint le Danube  
et a poussé les pays en aval à mettre en place des plans d’intervention d’urgence. La Hongrie a demandé une aide 
internationale d’urgence par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’Union.
En 2011, une flambée épidémique d’infections à  E. coli  a touché 3 910 personnes et causé 46 décès en l’espace 
de deux mois. Elle a entraîné la saturation des unités de soins intensifs en Allemagne et des pénuries d’équipe -
ments médicaux; elle a mis à rude épreuve les capacités des laboratoires et elle a suscité la méfiance de la popula -
tion à l’égard des mesures sanitaires. Cette épidémie a eu des répercussions considérables sur le secteur de l’agri -
culture dans l’UE. Les pertes pour les opérateurs économiques ont été estimées à plusieurs centaines de millions 
d’euros, et l’UE a mis en place des systèmes d’indemnisation ainsi que des régimes d’aides 7.
Les données de surveillance montrent que la résistance aux antimicrobiens  constitue un problème de santé 
publique grandissant dans les hôpitaux et le secteur extrahospitalier en Europe, principalement lié à un usage inap -
proprié des antibiotiques  8. La résistance aux antimicrobiens compromet la prévention et le traitement efficaces 
d’un nombre croissant d’infections provoquées par des bactéries, des parasites, des virus et des champignons 9. 
Selon l’OMS, elle constitue une menace croissante pour la santé publique mondiale qui exige la prise de me -
sures à l’échelle de tous les secteurs gouvernementaux et de la société tout entière , alors que de nouveaux 
mécanismes de résistance apparaissent et se propagent à travers le monde.
7 SEC(2011) 1519 final du 8 décembre 2011 intitulé «Analyse d’impact accompagnant le document Décision du Parlement européen et du Conseil 
relative aux menaces transfrontières graves pour la santé».
8 ECDC, fiche d’information sur la résistance aux antimicrobiens destinée au grand public ( http://ecdc.europa.eu ).
9 OMS, aide-mémoire n° 194 sur la résistance aux antimicrobiens, mai 2015.Encadré  25 Décision n° 1082/2013/UE.
6 Voir en particulier les 
considérants 1 à 3 de la 
décision n° 1082/2013/UE.
10 Introduction 
10 Voir article 168, paragraphe 1, 
du traité sur le 
fonctionnement de l’Union 
européenne.
11 Voir également le chapitre 1 
du livre blanc intitulé 
«Ensemble pour la santé: une 
approche stratégique pour 
l’UE 2008-2013», 
COM(2007) 630 final du 
23 décembre  2007.
12 COM(2007) 630 final.
13 Les deux autres objectifs sont 
les suivants: favoriser un bon 
état de santé dans une Europe 
vieillissante, et agir en faveur 
des systèmes de santé 
dynamiques et des nouvelles 
technologies.
14 SEC(2009) 1622 final du 
23 novembre 2009 intitulé 
Health Security in the European 
Union and internationally  
(Sécurité sanitaire dans l’Union 
européenne et dans le 
monde).
15 COM(2010) 673 final du 
22 octobre 2010 intitulé «La 
stratégie de sécurité intérieure 
de l’UE en action: cinq étapes 
vers une Europe plus sûre».
16 Décision n° 2119/98/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 24 septembre 1998 
instaurant un réseau de 
surveillance épidémiologique 
et de contrôle des maladies 
transmissibles dans la 
Communauté (JO L 268 
du 3.10.1998, p. 1).
17 Article 1er, paragraphe 1, du 
règlement (CE) n° 851/2004 du 
Parlement européen et du 
Conseil du 21 avril 2004 
instituant un Centre européen 
de prévention et de contrôle 
des maladies (ci-après 
«règlement fondateur de 
l’ECDC») (JO L 142 
du 30.4.2004, p. 1).Le cadre de l’UE pour faire face aux menaces 
transfrontières graves pour la santé
Stratégie européenne en matière de santé publique
03 
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) comporte des dispo -
sitions relatives à la santé et stipule 10, entre autres, qu’un niveau élevé de protec -
tion de la santé humaine doit être assuré dans la définition et la mise en œuvre de 
toutes les politiques et actions de l’Union et que l’action de l’Union comprend la 
surveillance de menaces transfrontières graves pour la santé, l’alerte en cas de telles 
menaces et la lutte contre celles-ci. Il précise également que l’action de l’UE dans 
le domaine de la santé publique vise à soutenir et à compléter les actions des États 
membres, à qui incombe en premier lieu la responsabilité de la politique de santé 11. 
Le rôle de la Commission à cet égard consiste donc essentiellement à fournir un 
appui et à engager des actions complémentaires lorsque les circonstances l’exigent.
04 
L’un des trois objectifs de la stratégie de l’UE en matière de santé pour la pé -
riode  2008-2013  12 consistait à protéger les citoyens des menaces pour la santé 13. Se-
lon l’évaluation à mi-parcours réalisée par la Commission en 2011, les objectifs et les 
principes de cette stratégie s’inscrivent dans le droit fil d’Europe 2020, en faisant de 
la santé l’une des composantes des objectifs de croissance intelligente et inclusive. 
Elle demeure donc valide à l’horizon 2020. D’autres publications de la Commission sur 
le thème de la sécurité sanitaire au sein de l’UE 14 et sur celui, plus vaste, de la sécurité 
intérieure  15 évoquent le fait que ces menaces pour la santé dépassent souvent les 
frontières et ont des répercussions à l’échelle internationale. Selon ces stratégies, les 
États membres ne peuvent à eux seuls réagir efficacement à ce type de menaces, ce 
qui justifie une intervention de l’Union dans ce domaine.
Mécanismes et outils de coordination à l’échelle de l’Union 
européenne et du monde
05 
Le Conseil des ministres de la santé avait mis en place, dès 2001, un comité de 
sécurité sanitaire (ci-après «CSS») informel. Celui-ci constituait l’un des mécanismes 
de coordination des actions des États membres en réponse aux questions de sécu -
rité sanitaire. À l’époque, la principale réglementation de l’UE visant à protéger les 
citoyens contre les menaces pour la santé concernait les maladies transmissibles. 
La décision n° 2119/98/CE 16 a instauré un réseau de surveillance épidémiologique 
et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté, qui comprenait 
un système d’alerte précoce et de réaction (ci-après «SAPR»). En 2004, une agence 
européenne indépendante, baptisée Centre européen de prévention et de contrôle 
des maladies (ECDC) 17, est créée. Elle débute ses travaux en 2005 et prend en charge 
l’hébergement et la coordination du réseau de surveillance épidémiologique et du 
SAPR.
11 Introduction Tableau  106 
Au niveau international, la Commission collabore avec l’OMS et l’Initiative pour la 
sécurité sanitaire mondiale ( Global Health Security Initiative , GHSI) 18. L’OMS coordonne 
l’application du règlement sanitaire international (RSI) de 2005 (voir annexe  I pour 
plus de précisions sur ce dernier), un traité juridiquement contraignant en vigueur 
depuis 2007, adopté dans le contexte du développement des déplacements et des 
échanges commerciaux internationaux, ainsi que de l’émergence et de la résurgence 
de menaces de maladies au niveau mondial et d’autres risques pour la santé publique 
(voir tableau  1 pour une vue d’ensemble des menaces graves apparues depuis 
l’adoption du RSI). Tous les États membres de l’UE sont des États parties au RSI et sont 
tenus de développer, renforcer et maintenir les principales capacités qui leur per -
mettent de surveiller les menaces pour la santé publique et d’y riposter. Ils doivent 
également faire rapport à l’OMS concernant l’application du RSI.18 Cette initiative du G7 a été 
lancée en novembre 2001 par 
le Canada, l’Union 
européenne, la France, 
l’Allemagne, l’Italie, le Japon, le 
Mexique, le Royaume-Uni et 
les États-Unis. L’OMS intervient 
en tant que conseiller expert 
auprès de la GHSI et la 
Commission participe aux 
activités de cette dernière en 
qualité de représentante de 
l’Union.
Principales épidémies survenues depuis l’entrée en vigueur du RSI  2005
AnnéeFlambées épidémiques 
de grande ampleurConséquences sanitairesDéclaration d’USPPI 
par l’OMS?
2009 Pandémie de grippe H1N1 (ou  «grippe porcine»)18 449 décès dans plus de 214 pays et territoires ou 
communautés (au 1er août  2010)Avril  2009
2012Coronavirus du syndrome respiratoire du Moyen-
Orient (MERS-CoV)1 769 cas confirmés dans 27 pays différents et 630 dé -
cès notifiés depuis  septembre  2012Non
2013Infection humaine par le virus de la grippe aviaire 
H7N9Taux de létalité d’environ 25 %. Cas antérieurs 
d’autres sous-types de la grippe aviaire H7 notifiés 
dans plusieurs pays au cours des années précédentesNon
2014Résurgence de la polio alors qu’elle avait été presque 
éradiquéeEn 1988, on dénombrait 350 000 cas de polio dans 
125 pays; en 2015, ce chiffre est tombé à 74 cas dans 
2 pays.Mai 2014
2016 Flambée d’Ebola en Afrique de l’OuestPlus de 28 000 cas confirmés en Guinée, au Liberia et 
en Sierra Leone, et plus de 11 000 décèsAoût  2014
2016 Flambée de maladie à virus ZikaEn juin 2016, 61 pays faisaient état de la poursuite de 
la transmission du virus Zika par les moustiques. Février  2016
Source:  aide-mémoire et pages thématiques du site web de l’OMS consacrés à ces maladies, situation en juillet 2016.
12 Introduction 
Décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces 
transfrontières graves sur la santé
07 
La décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces transfrontières graves sur la santé 19 
a été adoptée afin de coordonner les actions des États membres en matière de sécu -
rité sanitaire. Elle introduit la notion d’approche «tous risques» (comme dans le cadre 
du RSI) dans la réglementation européenne et impose certaines obligations aux États 
membres et à la Commission en ce qui concerne la coopération et la coordination 
dans des domaines spécifiques (voir figure 1 ).19 Décision n° 1082/2013/UE.Figure  1Principaux domaines couverts par la décision n°  1082/2013/UE relative aux menaces 
transfrontières graves sur la santé
Préparation
Surveillance/Veille
SAPR
Évaluation des risques
Coordination de la réaction
Déclaration d’urgence
Comité de sécurité sanitaire
Organismes nationaux
Membres du CSS
Organe de surveillance compétent
Point de contact pour le SAPRCompétence générale dans le
domaine de la santé publiqueMenaces transfrontières graves sur la santé
 
États
membres 
ECDC/2004
«Maladies transmissibles»
Autres agences et organes de l’UEAu niveau de l’UE Principaux aspectsOrigines des menaces
Au niveau nationalBiologique1Chimique Environnementale
Commission
DG Santé
«Coordination et appui»Art./uni00A0168 du TFUEDécision n°/uni00A01082/2013/UE
Inconnue?
1 Les menaces d'origine biologique englobent les maladies transmissibles, la résistance aux  antimicrobiens et les problèmes sanitaires particuliers, ainsi que les biotoxines..Passation conjointe de marché
Source:  Cour des comptes européenne.
13 Introduction 
08 
Cette décision devrait permettre à l’UE de mieux se prémunir contre les risques liés 
aux menaces transfrontières graves pour la santé. Elle introduit plusieurs innovations 
dans la réglementation de l’UE, dont: la formalisation et le renforcement du rôle du 
CSS et des règles en matière de coordination de la réaction; l’extension du cadre 
juridique de l’Union, afin de couvrir également les menaces autres que les maladies 
transmissibles (notamment les menaces d’origine chimique, environnementale et 
inconnue, mais aussi les biotoxines et la résistance aux antimicrobiens); la concerta -
tion sur la planification de la préparation et la coordination de cette dernière; une 
nouvelle base juridique pour le système d’alerte précoce et de réaction et le réseau 
de surveillance épidémiologique existants.
09 
Cette décision introduit une autre nouveauté, à savoir la passation conjointe de 
marché relative à des contre-mesures médicales (par exemple les vaccins), qui prévoit 
que si un accord de passation conjointe de marché (APCM) est signé 20, une telle pro -
cédure peut être engagée pour l’achat de contre-mesures médicales. Aux termes de 
la décision, la Commission peut reconnaître une situation d’urgence au sein de l’UE 
(voir annexe  I).
Principales fonctions et responsabilités dans la mise en 
œuvre du cadre de l’UE
10 
Comme nous l’indiquions au point 3, les États membres sont responsables au premier 
chef de la politique de santé. En outre, la décision relative aux menaces transfron -
tières graves sur la santé leur impose un certain nombre d’obligations spécifiques 
dans les domaines décrits aux points 7 à 9, notamment celle de désigner des orga -
nismes et des représentants pour les structures de coordination au niveau de l’UE. La 
Commission (en particulier la DG Santé et sécurité alimentaire) est chargée de la mise 
en œuvre et du développement des composantes correspondantes de la stratégie 
et de la politique de l’Union en matière de santé. Des responsabilités particulières 
lui incombent également en vertu de cette décision, notamment le secrétariat et la 
présidence du CSS, ainsi que la direction du centre de gestion des crises sanitaires. Le 
Centre européen de prévention et de contrôle des maladies gère le réseau de surveil -
lance épidémiologique des maladies transmissibles et le système d’alerte précoce et 
de réaction (voir annexe  II pour une description plus détaillée de ces responsabilités).20 L’accord de passation 
conjointe de marché a été 
signé initialement par 15 États 
membres en juin 2014 et est 
entré en vigueur le 
5 juillet 2014. En mai 2016, 
24 États membres avaient 
signé cet accord.
14 Introduction 
Actions cofinancées par l’UE visant à  se prémunir contre les 
menaces pour la santé publique
Les programmes de l’UE en matière de santé
11 
La stratégie de l’UE en matière de santé est soutenue par des programmes d’action 
pluriannuels dans le domaine de la santé (programmes Santé). Le deuxième pro -
gramme couvrait la période 2008-2013 21. Le troisième programme est mis en œuvre 
depuis 2014 et durera jusqu’en 2020 22. La gestion du programme Santé est principa -
lement confiée à l’Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture 
et l’alimentation (ci-après «l’agence exécutive Chafea»). Le deuxième objectif du pro -
gramme Santé pour la période 2014-2020, pertinent pour notre audit, est en adéqua -
tion avec les activités et les définitions figurant dans la décision relative aux menaces 
transfrontières graves sur la santé. Le tableau  2 présente un aperçu des objectifs en 
rapport avec notre audit, ainsi que du budget et des dépenses correspondants.21 Décision n° 1350/2007/CE du 
Parlement européen et du 
Conseil du 23 octobre 2007 
établissant un deuxième 
programme d’action 
communautaire dans le 
domaine de la santé 
(2008-2013) (JO L 301 
du 20.11.2007, p. 3).
22 Règlement (UE) n° 282/2014 
du Parlement européen et du 
Conseil du 11 mars 2014 
portant établissement d’un 
troisième programme d’action 
de l’Union dans le domaine de 
la santé (2014-2020) et 
abrogeant la décision 
n° 1350/2007/CE (JO L 86 
du 21.3.2014, p. 1).Tableau  2Objectifs du programme Santé en rapport avec notre audit 1
Deuxième programme Santé 2008-2013 Troisième programme Santé 2014-2020
Budget opérationnel total pour la 
période247 millions d’euros 405 millions d’euros
Nombre de grands objectifs 3 4
Sous-actions/priorités 19 23
Volet en rapport avec le présent 
audit1: Améliorer la sécurité sanitaire des citoyens
1.1: Protéger les citoyens contre les menaces pour 
la santé2: Afin de protéger les citoyens de l’Union de 
menaces transfrontières graves sur la santé: recenser 
et élaborer des méthodes cohérentes en matière 
d’amélioration de la préparation aux situations 
d’urgence sanitaires et de la coordination dans ces 
situations, et en promouvoir la mise en œuvre.
Dépenses/budget consacrés à ce 
volet 32 millions d’euros pour l’action 1.1 (environ 13 %)Estimation à 12 millions d’euros sur la base de la 
planification pluriannuelle de 2013 pour la période 
2014-2016 (environ 3 %)
1  En ce qui concerne les chiffres présentés au tableau  2, il convient de noter que ceux-ci ne sont pas totalement comparables d’une période de 
programmation à l’autre en raison de sous-priorités différentes et du transfert de certaines activités du programme Santé vers l’ECDC, lequel 
dispose d’un budget annuel considérable s’élevant à 55 millions d’euros environ.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base des informations fournies par la Commission.
15 Introduction 
Autres sources de financement de l’UE en faveur de la sécurité 
sanitaire
12 
D’autres sources de financement, notamment les programmes-cadres de recherche 
(7e PC pour la période 2007-2013 et Horizon 2020 pour la période 2014-2020), sont 
également utilisées par l’UE pour financer des actions liées à la sécurité sanitaire. Les 
domaines thématiques «Santé» et «Sécurité» du programme Coopération du 7e PC 
ont permis d’investir plus de 7 milliards d’euros 23. La DG Recherche et innovation 
et la DG Migration et affaires intérieures sont responsables de ces domaines théma -
tiques. Le nouveau programme Horizon 2020 comporte également des volets consa -
crés à la recherche dans les domaines de la santé et de la sécurité 24. On estime 25 
qu’au cours de la période 2014-2020, l’UE investira quelque 9,1 milliards d’euros dans 
ces domaines. Pour ce qui est de la santé, cela couvre l’objectif d’améliorer la capa -
cité à opérer une veille sanitaire et à prévenir ou détecter, traiter et gérer la maladie. 
Les subventions octroyées au titre de ces programmes pourraient donc se rapporter 
directement à la politique de sécurité sanitaire et à la lutte contre les menaces trans -
frontières graves pour la santé 26.23 Voir les chiffres relatifs 
à l’exécution du budget du 
7e PC pour la période 2007-
2013 sur le site https://
ec.europa.eu/research/fp7/
index_en.cfm?pg=budget  (en 
anglais).
24 Défis de société, objectifs 1 
«Santé, évolution 
démographique et bien-être» 
et 7 «Sociétés sûres».
25 Voir la fiche d’information 
(«factsheet») sur le budget 
d’Horizon  2020 du 
25 novembre 2013.
26 Par exemple des projets 
couvrant des thèmes tels que 
le virus Ebola, la résistance aux 
antimicrobiens, les maladies 
transmissibles, mais aussi l’état 
de préparation.
16
 Étendue et approche de 
l’audit
13 
Lors de la définition de l’étendue et des objectifs de l’audit, nous avons considéré que 
le cadre de l’UE pour la protection des citoyens contre les menaces transfrontières 
graves pour la santé se composait principalement de la décision n° 1082/2013/UE 
relative aux menaces transfrontières graves sur la santé et des ressources de l’UE 
consacrées à son application. Globalement, ce cadre s’inscrit dans le contexte plus 
large de la stratégie de l’UE en matière de santé.
14 
Nos travaux d’audit ont porté sur la question principale suivante:
La mise en œuvre du cadre de l’UE visant à protéger les citoyens des menaces 
transfrontières graves pour la santé est-elle satisfaisante?
Partant de cette question principale, nous avons examiné:
i) si les innovations introduites par la décision ont été mises en œuvre 
efficacement;
ii) si le système d’alerte précoce et de réaction, ainsi que le réseau de surveillance 
épidémiologique existants ont été correctement gérés et mis en œuvre;
iii) si les programmes de l’UE en matière de santé ont contribué efficacement à la 
protection des citoyens contre les menaces pour la santé;
iv) si le financement de la sécurité sanitaire et la gestion de crise sanitaire ont béné -
ficié d’une bonne coordination interne au niveau de la Commission.
15 
L’étendue de l’audit correspond aux différents domaines couverts par la décision rela -
tive aux menaces transfrontières graves sur la santé (voir aussi la figure 1  présentée 
précédemment). La première sous-question concerne les innovations introduites par 
la décision dans la réglementation de l’UE (par exemple la coordination de la planifi -
cation de la préparation, la passation conjointe de marché et le renforcement du rôle 
du CSS, voir points 7 à 9). La deuxième sous-question porte sur les systèmes pré -
existants (à savoir le réseau de surveillance épidémiologique et le système d’alerte 
précoce et de réaction).
16 
L’audit a également comporté une évaluation de la gestion des ressources de l’UE 
rendues disponibles pour contribuer à protéger les citoyens des menaces pour la 
santé. Dans le cadre de la troisième sous-question, nous avons évalué les actions et 
les projets correspondants menés par la DG Santé et sécurité alimentaire et par la 
Chafea pendant la période 2008-2013 et, dans une certaine mesure, au cours de la 
période de programmation 2014-2020.
17 Étendue et approche de l’audit 
17 
Avec la sous-question 4, nous avons apprécié la performance générale et les activités 
de coordination, en particulier au niveau de l’unité Gestion de crise et préparation 
en matière de santé de la DG Santé et sécurité alimentaire et au niveau des unités 
opérationnelles compétentes au sein de l’ECDC. Nous avons aussi examiné comment 
la DG Santé et sécurité alimentaire coordonnait son action avec celle d’autres services 
de la Commission, en particulier en ce qui concerne les programmes de recherche 
comportant des objectifs en matière de sécurité sanitaire, ainsi que les structures de 
gestion de crise.
18 
Les prérogatives de la Cour ne lui permettent pas d’examiner la mise en œuvre du RSI 
de l’OMS par les États membres ou la mise en œuvre générale des plans de prépara -
tion au niveau national. Ces aspects ont donc été exclus de notre audit. Nous nous 
sommes cependant intéressés à certains concepts du RSI. En ce qui concerne nos 
travaux sur la coordination des structures de gestion de crise, l’étendue de l’audit ne 
prévoyait pas d’évaluation complète de leur fonctionnement dans plusieurs direc -
tions générales ou dans le cadre de la riposte de l’UE à l’épidémie d’Ebola 27.
19 
Les questions 1 à 4 ont été traitées au niveau de la Commission [DG Santé et sécurité 
alimentaire; pour les questions 3 et 4, des missions d’information ont également 
été effectuées auprès de la DG Migration et affaires intérieures, de la DG Recherche 
et innovation, de l’Agence exécutive pour la recherche (REA) et de l’Agence exécu -
tive du Conseil européen de la recherche (ERCEA)], ainsi que de l’ECDC, et ont fait 
l’objet de discussions lors de missions d’information dans quatre États membres 28. 
En complément des entretiens lors de nos visites sur place, nous avons effectué une 
mission d’information auprès du Bureau régional de l’OMS pour l’Europe, nous avons 
réalisé un contrôle documentaire de 20 actions relevant du programme Santé 29 (voir 
annexe  III pour une vue d’ensemble de ces actions) et des objectifs de dix projets 
relevant du 7e PC (voir annexe  III), et nous avons consulté les rapports d’avancement 
et de mise en œuvre de la Commission, ainsi que des documents liés aux travaux du 
CSS.
20 
L’importance et les impacts potentiels d’une mise en œuvre et d’une gestion non 
satisfaisantes des actions dans les domaines couverts par l’audit doivent principa -
lement être évalués en fonction des coûts et des conséquences que pourrait avoir 
le fait de ne pas contrer de la manière la plus efficace possible les menaces trans -
frontières pour la santé publique. Les situations d’urgence requièrent généralement 
la disponibilité immédiate de moyens (financiers) importants pour les actions de 
riposte, en particulier si la réaction rapide est plus lente ou moins efficace qu’elle 
ne devrait l’être. En outre, les effets néfastes ne touchent pas uniquement la santé 
humaine, mais peuvent aussi se propager à de nombreux secteurs de l’économie au 
sens large, comme nous l’évoquions aux points 1 et 2. Compte tenu de la nature et de 
l’ampleur imprévisibles des futures urgences de santé publique, il n’est pas possible 
de quantifier ces préjudices et ces effets en amont.27 Dans ce cadre, nous renvoyons 
vers un autre audit de la 
performance réalisé par la 
Cour sur la gestion de crise 
assurée par la Commission 
dans le domaine extérieur, qui 
comporte une étude de cas 
sur l’épidémie d’Ebola.
28 Des missions d’information 
ont été effectuées en Estonie, 
en Italie, aux Pays-Bas et au 
Royaume-Uni. Nous avons 
sélectionné ces pays sur la 
base de leur répartition 
géographique et de facteurs 
de risque tels que les 
déplacements, les échanges 
commerciaux et les frontières 
extérieures.
29 Ce qui représente environ 
56 % (soit 18 millions d’euros) 
des fonds consacrés aux 
menaces pour la santé dans le 
cadre du deuxième 
programme Santé. Nous avons 
également rendu visite sur 
place aux principaux 
coordonnateurs de sept 
projets.
18
 Observations d’audit
La décision relative aux menaces transfrontières 
graves sur la santé a  introduit certaines innovations en 
matière de sécurité sanitaire dans l’Union, mais leur 
mise en œuvre et leur développement ont été freinés 
par des retards, et des défis doivent encore être 
relevés sur les plans stratégique et opérationnel
21 
Nous avons examiné si les innovations introduites par la décision relative aux me -
naces transfrontières graves sur la santé, telles qu’elles sont décrites aux points 7 à 9 
et à la figure 1 , ont été mises en œuvre efficacement. Dans l’ensemble, nous avons 
constaté que la mise en œuvre et le développement de ces innovations ont subi des 
retards et que des défis doivent encore être relevés sur les plans stratégique et opéra -
tionnel. Aux points qui suivent, nous faisons observer que la concertation et la coor -
dination en matière de planification de la préparation n’ont pas donné des résultats 
suffisants et que la mesure de la performance de ces activités n’est pas satisfaisante. 
Nous traitons également les questions du rôle de l’ECDC dans la préparation géné -
rale, qui n’est pas défini de façon suffisamment formelle, de la lenteur des progrès 
concernant la passation conjointe de marché relative à des contre-mesures médi -
cales, et de l’absence de mécanisme de l’UE visant à répondre aux besoins urgents de 
contre-mesures médicales dans le cadre de la décision relative aux menaces trans -
frontières graves sur la santé. Enfin, nous rendons compte des défis que le comité de 
sécurité sanitaire doit relever sur les plans stratégique et opérationnel, ainsi que des 
difficultés posées par l’application des règles de coordination de la réaction.
La concertation et la coordination en matière de planification 
de la préparation n’ont pas donné des résultats suffisants
22 
Les États membres et la Commission devraient se concerter au sein du CSS, en vue de 
coordonner leurs efforts pour développer, renforcer et maintenir leurs capacités de 
surveillance des menaces transfrontières graves pour la santé, d’alerte précoce en cas 
de telles menaces, d’évaluation de celles-ci et de réaction face à de telles menaces 30. 
Cette concertation devrait viser à  échanger de bonnes pratiques et l’expérience 
acquise en matière de planification de la préparation et de la réaction, à favori -
ser l’interopérabilité des systèmes nationaux de planification de la préparation et 
à répondre au besoin de faire coopérer différents secteurs (par exemple la santé, 
la protection civile, les transports, le contrôle des frontières) à la planification de la 
préparation et de la réaction au niveau de l’Union. Elle devrait également soutenir 
la mise en place des principales capacités requises pour la surveillance et la réaction 
visées dans le RSI (voir annexe  I).
23 
Les États membres devaient présenter à la Commission, au plus tard le 7 no -
vembre 2014, et tous les trois ans par la suite, des informations sur l’évolution de la 
situation en ce qui concerne leur planification de la préparation et de la réaction au 
niveau national dans les grands domaines cités précédemment. Afin d’assurer leur 
compatibilité et leur pertinence au regard des objectifs, les informations doivent être 
transmises suivant le modèle adopté par la Commission.30 Article 4 de la décision 
n° 1082/2013/UE.
19 Observations d’audit 
24 
Cette dernière, en concertation avec les États membres, a adopté le modèle à utiliser 
pour communiquer les informations relatives à la préparation en juillet 2014, pendant 
l’épidémie d’Ebola, quatre mois seulement avant la date limite à laquelle les États 
membres devaient avoir renvoyé leur questionnaire rempli. Neuf États membres ont 
transmis leurs réponses dans le délai imparti au moyen d’un questionnaire électro -
nique. Les 17 autres États membres ont communiqué leurs réponses tardivement, 
pour la plupart en 2015, après plusieurs rappels de la Commission. Celle-ci a travaillé 
avec l’ECDC et le Bureau régional de l’OMS pour l’Europe afin d’établir un rapport 
sur l’état d’avancement de la planification de la préparation et de la réaction fondé 
sur les réponses des États membres; un rapport a été soumis au CSS en juin et en 
novembre 2015. Bien que des réponses aient été transmises en retard, l’échange 
d’informations nécessaire sur la planification de la préparation et de la réaction 
a ainsi pu démarrer.
25 
Cependant, la plupart des informations contenues dans ce rapport, à l’exception 
de quelques cartes géographiques provenant de rapports de l’OMS 31, sont rendues 
anonymes et agrégées. Malgré le caractère confidentiel du rapport et des travaux 
du CSS, les membres de ce dernier ne savent donc pas quel pays a fourni quelles 
informations, suggestions d’amélioration ou de bonnes pratiques, ou quels exemples; 
or, s’ils en avaient connaissance, ils pourraient avoir des échanges de vues efficients 
en toute transparence. Ni la décision relative aux menaces transfrontières graves sur 
la santé ni le modèle de questionnaire n’imposent aux États membres de fournir des 
pièces justificatives telles que des plans d’action ou de mise en œuvre, des manuels 
nationaux ou des plans de préparation réels.
26 
La réglementation ne prévoit pas de confier à la Commission la mission de collecter 
ou de vérifier ces informations, par exemple lors de visites dans les pays. Les informa -
tions figurant dans le rapport d’avancement concernant les aspects importants de 
la préparation reposent uniquement sur des autoévaluations réalisées par les États 
membres et ne sont pas accompagnées de pièces justificatives. Bien que cela ne 
signifie pas que les informations fournies soient inexactes, il en résulte que les points 
forts et les faiblesses relevés dans le rapport et présentés au CSS ne reposent pas sur 
des données vérifiées ou examinées par un tiers. Un tel examen et une plus grande 
transparence, même s’ils ne sont pas prévus par la législation, pourraient contribuer 
à accroître le niveau de confiance quant à la préparation aux menaces transfrontières 
graves pour la santé (voir encadré  3 sur les faiblesses inhérentes à l’autoévaluation 
dans le contexte de l’application du RSI) et permettraient de mieux cibler les actions 
nécessaires pour remédier aux faiblesses.31 Summary of State Parties 2013 
report on IHR core capacity 
implementation, Regional 
Profiles  (Synthèse du 
rapport 2013 des États parties 
sur la mise en place des 
principales capacités du RSI, 
Profils régionaux), OMS, 2014; 
http://www.who.int/ihr/
publications/WHO_HSE_
GCR_2014.10/en/
20 Observations d’audit Encadré  3
27 
Bien qu’ils aient participé à l’élaboration du modèle, certains États membres ont eu 
des difficultés, dans la pratique, à répondre au questionnaire sur la préparation et 
ont émis plusieurs réserves sur les conclusions du rapport d’avancement. En outre, la 
réalisation technique du questionnaire sous la forme d’une enquête en ligne a mon -
tré des faiblesses limitant la qualité des données recueillies pour certaines questions. 
Cette situation est en partie due au fait que la DG Santé et sécurité alimentaire n’a 
pas fait participer l’ECDC suffisamment tôt aux préparatifs informatiques en vue de 
l’utilisation de l’outil d’enquête en ligne.
28 
En ce qui concerne l’existence éventuelle, au niveau de l’UE, de critères en matière 
de planification de la préparation et de la réaction, en complément des critères de 
base de la décision 32, nous avons constaté que la Commission mentionne, dans son 
analyse d’impact de 2011 33, la disponibilité d’un guide détaillé sur la planification 
générale de la préparation 34 pour tous les types de menaces pour la santé, et le fait 
qu’aucun mécanisme n’ait été mis en place pour garantir son utilisation dans tous les 
États membres. Nous avons par ailleurs observé que la décision relative aux menaces 
transfrontières graves sur la santé ne donne pas de statut particulier à ce guide et 
que son contenu est généralement mal connu, malgré les efforts considérables 
déployés par la Commission et plusieurs États membres pour produire ce guide très 
complet mis à jour en 2011, ainsi que les traductions disponibles sur le site web de la 
Commission. Si les États membres n’utilisent pas ce guide, ou s’il n’est pas actualisé, 
des ressources importantes auront probablement été investies en vain.Évolutions en matière de préparation à  l’échelle internationale: des faiblesses 
inhérentes à  l’autoévaluation de l’application du RSI
Des faiblesses inhérentes à l’autoévaluation de la mise en place des principales capacités requises en vertu du RSI 
ont été signalées par l’OMS et ses groupes d’experts. Le groupe d’experts chargé de l’évaluation intermédiaire de 
la riposte à Ebola a indiqué, dans un rapport de juillet 2015, qu’il était inacceptable que l’évaluation des principales 
capacités requises en vertu du RSI ne repose que sur une autoévaluation volontaire. Il souligne l’existence d’efforts 
prometteurs, tant au sein de l’OMS qu’au travers d’initiatives telles que le programme d’action pour la sécurité 
sanitaire mondiale (voir l’ annexe  I, qui présente d’autres initiatives destinées à répondre au besoin d’améliorer la 
planification de la préparation et d’accroître la transparence), visant à promouvoir des cadres d’évaluation, un 
suivi externe et la transparence dans le domaine des capacités essentielles  et il rappelle que des institutions 
politiques régionales, comme l’Union européenne, peuvent soutenir ces travaux .
Lors de sa 69e réunion (23-28 mai 2016), l’Assemblée mondiale de la santé a analysé le rapport du comité d’examen 
sur le rôle du règlement sanitaire international (2005) dans le cadre de l’épidémie de maladie à virus Ebola et de la 
riposte, et est parvenue à une conclusion similaire. Le comité d’examen a constaté que la non-application du RSI 
avait contribué à l’aggravation de la flambée d’Ebola. Parmi les approches visant à renforcer l’application du RSI, le 
comité d’examen propose de reconnaître l’évaluation externe des principales capacités des pays  comme un 
exemple de bonne pratique.
32 Article 4 de la décision 
n° 1082/2013/UE.
33 SEC(2011) 1519 final du 
8 décembre 2011, p. 17.
34 Stratégie de planification 
générale de la préparation, 
Guide technique de la 
planification générale de la 
préparation aux urgences 
sanitaires (mis à jour en 2011).
21 Observations d’audit 
29 
Dans l’ensemble, nous avons constaté que la concertation entre les États membres et 
la Commission sur la planification de la préparation et de la réaction a été engagée 
comme il se doit. Toutefois, les procédures encadrant l’obtention et l’échange des 
informations essentielles pour mieux coordonner les efforts en matière de prépara -
tion ne sont pas encore suffisamment solides et n’ont pas encore donné de résultats 
tangibles.
Une mesure insatisfaisante de la performance en matière de 
coordination de la préparation
30 
La Commission se doit d’évaluer l’efficacité des politiques et des programmes de 
l’Union. Ce principe s’applique également aux objectifs stratégiques de l’UE exposés 
dans la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé, et notam -
ment aux efforts consentis en vertu de l’article 4 concernant la planification de la pré -
paration et de la réaction mentionné précédemment. Des indicateurs et des objectifs 
SMART  35 doivent donc être définis, en étroite collaboration avec les États membres, 
et une méthodologie permettant de mesurer et d’évaluer précisément les progrès 
accomplis doit être élaborée. Il appartient ensuite aux États membres de démontrer 
leurs progrès.
31 
Les objectifs de la DG Santé et sécurité alimentaire en matière de santé pour la pé -
riode de programmation actuelle (2014-2020) comportent un objectif spécifique lié 
à la protection des citoyens contre les menaces transfrontières graves pour la santé: 
recenser et élaborer des méthodes cohérentes en matière d’amélioration de la pré -
paration aux situations d’urgence sanitaires et de la coordination dans ces situations, 
et en promouvoir la mise en œuvre. L’indicateur de résultat spécifique correspondant 
est le suivant: «Nombre d’États membres intégrant les méthodes communes élabo -
rées dans la conception de leurs plans de préparation […]» 36.
32 
Pour cet objectif spécifique et son indicateur, la Commission a fixé les valeurs cibles, 
dans ses plans de gestion pour 2014 et 2015, à quatre États membres intégrant les 
méthodes communes élaborées dans la conception de leurs plans de préparation 
à l’horizon 2015, à 14 à l’horizon 2017 et à tous les États membres à l’horizon 2020. 
Cependant, cet objectif et cet indicateur ne figurent pas tels quels dans la décision, 
ce qui implique qu’ils ne s’imposent pas aux États membres. Par ailleurs, aucun critère 
définissant ces méthodes communes à intégrer dans la conception des plans de pré -
paration n’est fourni, puisqu’aux termes de l’objectif, ces méthodes doivent encore 
être recensées et élaborées. Nous avons constaté que lorsque la Commission a fixé 
les valeurs cibles pour l’indicateur, elle n’a pas approfondi cette notion de méthodes 
communes en concertation avec les États membres, pas plus qu’ils n’ont convenu 
d’une méthode claire pour mesurer les progrès accomplis.35 Spécifiques, mesurables, 
réalisables, pertinents et 
assortis d’échéances.
36 Les mêmes objectif et 
indicateur figurent également 
aux articles 2 et 3 du 
règlement (UE) n° 282/2014 
pour mesurer la performance 
des dépenses correspondant 
à cet objectif.
22 Observations d’audit 
33 
Début 2016, la Commission a affiné sa méthodologie pour mesurer les progrès 
réalisés dans le cadre de l’indicateur spécifique et a demandé à l’ECDC d’analyser de 
manière plus approfondie les données reçues des États membres. Elle lui a demandé 
de déterminer le nombre d’États membres qui ont mis en place les principales 
capacités requises en vertu du RSI, les dispositions relatives à l’interopérabilité entre 
les secteurs et les plans de continuité des activités. L’ECDC indique, en conclusion, 
que 16 États membres ont déclaré avoir mis ces éléments en place et que l’indica -
teur pour l’année 2015 affiche donc un résultat déjà supérieur à la valeur cible (fixée 
à 14 États membres en 2017). Cependant, comme nous l’évoquions au point 32, nous 
n’avons pas obtenu confirmation que cette méthodologie a fait l’objet de discussions 
avec le CSS et qu’elle a été validée par ce dernier.
34 
Nous ne sommes donc pas en mesure de déterminer ce que les progrès déclarés 
représentent sur le plan de la performance et s’il existe un consensus avec les États 
membres concernant toutes les définitions et les notions relatives aux objectifs, 
indicateurs et valeurs cibles. Cet aspect est particulièrement important, car la coor -
dination efficace de la planification de la préparation et de la réaction aux menaces 
transfrontières graves dépend largement des États membres 37 et exige des parties 
prenantes qu’elles poursuivent ensemble les mêmes objectifs.
Le rôle de l’ECDC dans la préparation générale n’est pas 
défini de façon suffisamment formelle
35 
L’ECDC a pour mission de soutenir les États membres et la Commission dans leurs ac -
tivités de préparation. Le mandat de l’ECDC portait initialement sur la prévention et 
le contrôle des maladies et n’a pas été officiellement actualisé depuis la création du 
Centre, malgré d’importantes évolutions en matière de sécurité sanitaire, en particu -
lier l’entrée en vigueur du RSI et l’adoption de la décision relative aux menaces trans -
frontières graves sur la santé. Nous avons donc examiné si l’ECDC, la Commission, 
ainsi que les parties prenantes de l’ECDC, s’accordaient sur la mesure dans laquelle ce 
dernier pouvait apporter une expertise dans le domaine de la préparation générale 
et sur la manière dont il devait planifier ses activités et ses ressources à cet effet.
36 
Le règlement fondateur de l’ECDC dispose qu’il peut fournir aux États membres, à la 
Commission et aux autres agences communautaires des compétences scientifiques 
et techniques lors de l’élaboration, du réexamen et de la mise à jour périodiques des 
plans de préparation et lors de l’élaboration de stratégies d’intervention dans les do -
maines relevant de sa mission, à savoir la protection contre les maladies infectieuses 
et les menaces d’origine inconnue. La décision relative aux menaces transfrontières 
graves sur la santé confie des tâches à l’ECDC en ce qui concerne la surveillance 
épidémiologique, ainsi que l’alerte précoce et la réaction, mais ne lui confère pas de 
mission de soutien en matière de planification de la préparation.37 Comme l’indique la DG Santé 
et sécurité alimentaire dans 
son rapport annuel 
d’activité 2015, où elle rend 
compte des progrès accomplis 
pour cet objectif spécifique et 
son indicateur.
23 Observations d’audit 
37 
À la suite de l’adoption de la décision précitée, l’ECDC s’est attelé à de nouvelles 
tâches  38, notamment dans le domaine de la préparation générale, répondant ainsi 
au besoin de l’UE de disposer d’une approche «tous risques». Cependant, nous avons 
constaté que le rôle et les responsabilités de l’ECDC, en ce qui concerne la prépa -
ration générale, n’ont pas été définis de manière formelle et arrêtés d’un commun 
accord, que ce soit au moyen d’une actualisation de la réglementation applicable ou, 
par exemple, dans le cadre d’un accord écrit entre la Commission et l’ECDC, approuvé 
par les parties prenantes de ce dernier. Si le rôle de l’ECDC dans ces activités, ainsi 
que la manière dont elles s’intègrent dans sa mission, ne sont pas définis officiel -
lement de manière suffisamment claire, l’organisation peut ne pas être en mesure 
de bien se préparer à ces tâches sur le long terme, ni de répondre efficacement aux 
demandes d’assistance. Le risque découlant de cette situation s’est déjà concrétisé 
dans le contexte des travaux conjoints réalisés par l’ECDC et l’OMS sur un guide pour 
la révision des plans de lutte contre la pandémie grippale, comme illustré ci-après.
38 
Après la pandémie grippale de 2009, l’une des principales recommandations du 
Conseil a été l’adoption d’orientations sur les plans de préparation 39. Dans toute 
l’Europe, les pays ont commencé à réviser leurs plans de lutte en cas de pandémie sur 
la base des enseignements tirés. L’ECDC et le Bureau régional de l’OMS pour l’Europe 
ont déployé des efforts considérables pour organiser des ateliers et des travaux de 
révision. En 2012, ils ont publié conjointement un document faisant état des résultats 
de ces activités 40. Ils ont ensuite travaillé à l’élaboration d’un guide pour la révision 
des plans de lutte en cas de pandémie grippale 41. Ce guide, destiné aux 53 pays 
relevant du Bureau régional de l’OMS pour l’Europe, a été élaboré par des experts en 
matière de planification de la préparation aux pandémies issus de différents pays et 
organisations.
39 
Toutefois, la Commission a suspendu la publication du guide par l’ECDC en 
mars 2014, invoquant des doutes quant au fait que le mandat de l’ECDC lui permette 
de diffuser ce type d’orientations directement aux États membres. Elle a alors conclu 
que le CSS était l’organe approprié pour examiner les questions de préparation et 
qu’il jouissait du mandat nécessaire. Au moment de l’audit (soit deux ans plus tard), le 
calendrier pour l’examen du guide par le CSS (ou son groupe de travail sur la prépa -
ration) et pour sa publication n’était pas connu. Si ce guide devait ne pas être publié 
ou si sa promotion n’était pas assurée, les ressources et les efforts investis dans son 
élaboration seraient perdus et les États membres de l’UE ainsi que les pays relevant 
du Bureau régional de l’OMS pour l’Europe n’y auraient pas accès, même lorsque des 
efforts ont été consentis au niveau national pour mettre à jour les plans de prépara -
tion aux pandémies.38 L’une de ces tâches dévolues 
à l’ECDC consistait à aider la 
Commission à  agréger les 
données transmises par les 
États membres en vertu de 
l’article 4 de la décision 
n° 1082/2013/UE et d’en faire 
rapport au CSS.
39 Conclusions du Conseil sur la 
grippe pandémique 
H1N1 2009 – Approche 
stratégique, point 11, p. 2.
40 Key changes to pandemic plans 
by Member States of the WHO 
European Region based on 
lessons learnt from the 2009 
pandemic  (Changements clés 
apportés aux plans de lutte en 
cas de pandémie par les États 
membres de la région Europe 
de l’OMS sur la base des 
enseignements tirés de la 
pandémie de 2009), Bureau 
régional de l’OMS pour 
l’Europe et ECDC, 2012.
41 Guide for influenza pandemic 
plan revision – Applying the 
lessons learned from the 
pandemic H1N1(2009): A guide 
for the Member States of the 
WHO European Region  (Guide 
pour la révision des plans de 
lutte en cas de pandémie 
grippale  – Appliquer les 
enseignements tirés de la 
pandémie de grippe  H1N1 
de 2009: guide à l’usage des 
États membres de la région 
Europe de l’OMS, de l’Union 
européenne et de l’Espace 
économique européen), projet 
de 2014.
24 Observations d’audit 
Manque de réactivité des États membres lorsqu’il s’est 
agi d’accélérer la passation conjointe de marché pour 
l’acquisition de vaccins grippaux pandémiques, et absence 
de mécanisme de l’UE destiné à faire face aux besoins 
urgents de contre-mesures médicales dans le cadre de la 
décision relative aux menaces transfrontières graves sur la 
santé
40 
À la suite de la crise déclenchée par la pandémie de grippe H1N1 en 2009, le Conseil 42 
a invité la Commission à établir un rapport et à élaborer, dans les meilleurs délais 
et en décembre 2010 au plus tard, un mécanisme de passation conjointe de mar -
ché concernant les vaccins et les médicaments antiviraux. Dès 2011, la Commission 
a invité les États membres à fournir des analyses des besoins concernant ce type de 
procédure. Ce n’est pourtant qu’en 2013, avec l’adoption de la décision relative aux 
menaces transfrontières graves sur la santé, que l’UE s’est dotée d’une base juridique 
couvrant la passation conjointe de marché en matière de contre-mesures médicales. 
La Commission a adopté l’accord correspondant le 10 avril 2014. Les pays qui l’ont 
ratifié peuvent participer à des procédures spécifiques de passation conjointe de 
marché relative à des contre-mesures médicales, qui exigent un minimum de quatre 
États membres.
41 
En février 2016, la Commission a finalisé et publié le cahier des charges pour la 
passation conjointe de marché concernant l’acquisition d’équipements de protec -
tion individuelle, lancée dans le sillage de la crise du virus Ebola. En outre, plusieurs 
autres procédures spécifiques de passation conjointe de marché ont été enclenchées. 
Toutefois, la préparation de celle portant sur l’acquisition de vaccins grippaux pandé -
miques, initialement demandée par le Conseil en 2010, était toujours en cours. Mal -
gré les demandes répétées de la Commission, seuls cinq États membres lui avaient 
fait parvenir leur évaluation des besoins en avril 2016. De l’engagement des États 
membres à appliquer ces procédures dépendent les progrès futurs. Dans ses rapports 
annuels d’activité pour 2014 et 2015, la Commission a déclaré que les valeurs cibles 
concernant la passation conjointe de marché pour l’acquisition de vaccins grippaux 
pandémiques n’étaient pas atteintes.
42 
Un mécanisme d’urgence pour faire face aux besoins pressants de contre-mesures 
médicales serait moins complexe, mais aussi plus souple et plus rapide à mettre en 
œuvre que l’accord de passation conjointe de marché. À la suite d’un cas de diph -
térie en Espagne en 2015, où l’établissement qui traitait le patient a eu d’immenses 
difficultés à trouver l’antitoxine en Europe 43, le CSS et la Commission ont décidé 
d’étudier les solutions possibles pour faire face à ce type de situation à l’avenir. Le 
CSS a convenu de confier à son groupe de travail sur la préparation la tâche d’élabo -
rer des procédures opératoires standardisées pour une réaction rapide et homogène 
de l’Union dans de telles situations d’urgence. En janvier 2016, la Commission a invité 
les États membres à désigner des participants au groupe du CSS chargé d’élaborer 
une procédure opératoire standardisée pour l’échange de contre-mesures médicales. 
Toutefois, au cours de l’audit, nous n’avons pas pu obtenir d’éléments attestant que 
la procédure en question a été arrêtée ou que des travaux ont été engagés en la 
matière (voir également points 46 et 47).42 Conclusions du Conseil du 
13 septembre 2010 sur les 
enseignements tirés de la 
pandémie A/H1N1 – La 
sécurité sanitaire dans l’Union 
européenne.
43 Voir l’évaluation rapide des 
risques de l’ECDC du 15 
juin 2015 sur le cas de 
diphtérie apparu en Espagne, 
dans laquelle le Centre 
indique que la détection et la 
gestion du premier cas de 
diphtérie en Espagne depuis 
près de 30 ans, ainsi que la 
réaction en matière de santé 
publique, ont mis en lumière 
les défis à relever en ce qui 
concerne la préparation 
contre la diphtérie dans 
l’Union européenne.
25 Observations d’audit 
Le comité de sécurité sanitaire et l’épidémie d’Ebola
Les discussions sur le virus Ebola ont débuté au sein du CSS en mars 2014, après le signalement initial du foyer par 
la Guinée à l’OMS et l’émission d’une évaluation rapide des risques par l’ECDC. D’après cette évaluation, le risque 
de propagation du virus à l’UE était faible, même si, dans certains cas de figure, la prise de mesures au sein de l’UE 
pouvait se justifier: par exemple des touristes rendant visite à leurs proches à leur retour de Guinée ou des per -
sonnes exposées au virus consultant un médecin dans l’UE.
Le 8 août 2014, l’OMS a déclaré que les flambées d’Ebola constituaient une urgence de santé publique de portée 
internationale. Une semaine plus tôt, la Commission avait convoqué une réunion du CSS par audioconférence 
compte tenu de la détérioration rapide de la situation dans les pays concernés. De nombreux services de la Com -
mission, l’ECDC, l’OMS et les États membres ont répondu présents. Cette réunion visait à échanger des informations 
sur les mesures prises et planifiées ainsi qu’à coordonner les actions correspondantes, à déterminer les actions 
complémentaires à entreprendre pour améliorer la préparation et à examiner la question de l’aide à apporter aux 
pays affectés. Les options envisageables pour l’évacuation médicale des citoyens de l’UE/EEE travaillant sur place 
ont également été analysées. La DG Santé et sécurité alimentaire a établi, avec l’aide de l’ECDC, un questionnaire 
sur l’état de préparation au virus Ebola (afin d’obtenir une vue d’ensemble des capacités des laboratoires, des 
infrastructures hospitalières pour la lutte contre ce virus et des capacités de transport), qu’elle a adressé aux États 
membres et auquel la plupart ont répondu. Après que l’OMS a déclaré l’USPPI, la fréquence des réunions du CSS 
consacrées au virus Ebola a considérablement augmenté (sur une base presque hebdomadaire jusqu’en jan -
vier 2015). Ce n’est qu’en février 2015 que des questions d’ordre opérationnel ont pu être remises à l’ordre du jour 
des réunions du CSS, comme la passation conjointe de marché et les groupes de travail.Encadré  443 
En ce qui concerne l’application des dispositions relatives à la passation conjointe 
de marché, nous avons constaté au moment de notre audit que, dans l’ensemble, 
les progrès dans l’organisation de la procédure conjointe de passation de marché 
pour l’achat de vaccins grippaux pandémiques, engagée à la suite de la pandémie de 
grippe H1N1 en 2009, avaient été lents en raison du manque de réactivité des États 
membres. Nous avons aussi relevé qu’il n’existait pas de mécanisme au niveau de l’UE 
pour faire face aux besoins urgents de contre-mesures médicales, ce qui est suscep -
tible d’amoindrir l’état de préparation de l’UE en cas de pandémie de grippe.
Défis stratégiques et opérationnels du comité de sécurité 
sanitaire officiellement institué
44 
La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé institue le «comi -
té de sécurité sanitaire», composé de représentants des États membres et présidé par 
la Commission (voir l’ annexe  II pour une description plus complète de son rôle et de 
ses responsabilités).
45 
Tous les États membres ont désigné leur représentant au CSS. Des séances plénières 
ont été organisées, à raison d’une en 2014 et de trois en 2015, ainsi qu’un grand 
nombre d’audioconférences, concernant notamment l’évolution de l’épidémie 
d’Ebola (voir encadré  4).
26 Observations d’audit 
46 
Au moment de notre audit, les mandats de quatre groupes de travail du CSS avaient 
été définis: un groupe de travail permanent sur la préparation, un réseau permanent 
de communicants, un groupe de travail ad hoc sur les migrants arrivés récemment et 
les maladies transmissibles, et un groupe de travail ad hoc sur la lutte contre la résis -
tance aux antimicrobiens (voir encadré  2). Toutefois, le CSS n’a officiellement créé 
que le réseau de communicants et le groupe de travail sur la préparation. D’après 
leur mandat, ces groupes de travail devaient établir un programme de travail annuel, 
comprenant des indicateurs de performance à des fins d’évaluation, qui devait être 
remis au CSS et approuvé par ce dernier, afin de garantir que les travaux sur ces sujets 
bénéficient d’une approche structurée. Nous avons constaté qu’à la fin de l’audit 
(mars 2016), le CSS n’avait toujours pas reçu, pour approbation, les programmes de 
travail annuels assortis des indicateurs requis par le mandat des groupes de travail. 
Cela signifie que les travaux de ces groupes de travail ne sont pas réalisés conformé -
ment aux dispositions de leur mandat et que leur performance n’est pas mesurée de 
manière appropriée.
47 
La participation aux groupes de travail du CSS se fait sur une base volontaire. À la fin 
de notre audit, tous les États membres avaient désigné leurs participants au réseau 
de communicants. La Commission a également invité les États membres à désigner 
des participants au groupe de travail sur la préparation (voir également point 42), 
mais, en mars 2016, seuls neuf États membres de l’UE l’avaient fait. La participation 
d’un grand nombre d’États membres est importante pour assurer que les réalisations 
des groupes de travail seront par la suite soutenues et portées par le CSS.
48 
Nous avons constaté que lorsque le CSS était encore une structure informelle, travail -
lant selon le mandat délivré par le Conseil (c’est-à-dire jusqu’en 2013), il disposait de 
programmes de travail, avec des rapports et des objectifs annuels, ainsi que de plans 
d’action documentés doublés de rapports d’avancement. Le statut et le mandat du 
CSS actuel, définis en vertu de la décision relative aux menaces transfrontières graves 
sur la santé, sont différents. Toutefois, nous n’avons pas trouvé d’éléments probants 
dans les documents du CSS ou à la Commission attestant que le CSS s’acquitte actuel -
lement de sa mission sur la base d’un plan stratégique défini d’un commun accord ou 
d’une feuille de route actualisée recensant les thèmes stratégiques à plus long terme. 
Au cours de l’audit, des représentants des États membres ont également exprimé leur 
inquiétude au sujet de la nature des audioconférences du CSS, perçues par certains 
comme trop centrées sur les aspects techniques et laissant trop peu de place aux 
discussions d’ordre stratégique.
27 Observations d’audit 
49 
Dans l’ensemble, les travaux du CSS, notamment en riposte à l’épidémie d’Ebola, ont 
été très importants et ont permis de commencer la mise au point de mécanismes de 
coopération susceptibles de s’inscrire dans la durée ou d’être réactivés lors de futures 
situations de crise, notamment en ce qui concerne le recours aux laboratoires et l’éva -
cuation médicale 44. Le CSS est devenu la principale plateforme où les représentants 
des services compétents de la Commission et des États membres ont uni leurs forces 
et commencé à échanger des informations, y compris avec l’OMS. Cela constitue une 
preuve supplémentaire de la pertinence et de l’importance du CSS, également recon -
nues par le Conseil dans ses conclusions sur les enseignements tirés de l’épidémie 
d’Ebola en Afrique de l’Ouest en ce qui concerne la santé publique 45.
50 
Cependant, les éléments probants que nous avons réunis indiquent également qu’à 
partir du moment où l’OMS a déclaré le virus Ebola urgence de santé publique de 
portée internationale, la plupart des travaux du CSS et ses audioconférences ont été 
axés pendant environ six mois sur la réaction à l’épidémie d’Ebola, alors que cette 
menace ne constituait qu’un risque faible pour l’UE 46. Par conséquent, les autres 
activités du CSS liées au développement stratégique et à la mise en œuvre du cadre 
de la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé n’ont pas été 
considérées comme prioritaires au cours de cette période.
51 
L’incidence élevée des grandes épidémies de ces dernières années, telles que le 
coronavirus du syndrome respiratoire du Moyen-Orient, le virus Ebola et le virus Zika, 
ainsi que l’absence de planification stratégique du CSS expliquent dans une cer -
taine mesure pourquoi les réunions de ce dernier se sont souvent inscrites dans une 
logique de réaction et ont été de nature technique plutôt que stratégique. En outre, 
nous avons constaté que les groupes de travail censés effectuer les travaux tech -
niques du CSS ou l’assister dans ces tâches progressaient lentement.
52 
La Commission pourrait elle aussi améliorer encore la production d’inventaires ou de 
rapports pertinents concernant les activités menées en matière de menaces pour la 
santé et de sécurité sanitaire dans ses autres services et les agences, ainsi que dans 
le cadre des programmes (voir également les points 96 à 102). Combinés, tous ces 
facteurs indiquent qu’il est possible d’aller plus loin dans les travaux stratégiques 
du CSS. Cela est d’autant plus important que le CSS dispose désormais d’un mandat 
ambitieux, en particulier sur le plan de la coordination, en liaison avec la Commis -
sion, de la planification de la préparation et de la réaction des États membres (voir 
point 44), mandat qui est de nature à lui permettre de garantir le niveau le plus élevé 
possible de protection contre les menaces pesant sur la santé dans l’UE.44 Sans préjudice des 
constatations que la Cour 
pourrait tirer de son audit de la 
performance en cours portant 
sur les structures de gestion 
de crise, qui traite également 
de la réaction de l’UE 
à l’épidémie d’Ebola.
45 Conclusions du Conseil, 
«Enseignements tirés de 
l’épidémie d’Ebola en Afrique 
de l’Ouest en ce qui concerne 
la santé publique — Sécurité 
sanitaire dans l’Union 
européenne» (2015/C 421/04) 
du 17 décembre 2015.
46 Voir l’évaluation rapide des 
risques de l’ECDC sur 
l’épidémie de maladie à  virus 
Ebola en Afrique de l’Ouest, 
quatrième mise à jour du 
3 septembre 2014, dans 
laquelle il est indiqué que le 
risque de propagation du virus 
Ebola à partir d’un patient 
arrivant sur le territoire de l’UE 
à la suite d’une évacuation 
médicale était considéré 
comme extrêmement faible.
28 Observations d’audit 
Des règles de «coordination de la réaction» difficiles 
à appliquer
53 
Il est précisé en introduction de la décision relative aux menaces transfrontières graves 
sur la santé que bien qu’il incombe aux États membres de gérer les crises de santé 
publique au niveau national, les mesures prises individuellement par l’un d’entre eux 
pourraient porter préjudice aux intérêts d’autres États membres si elles ne sont pas 
cohérentes entre elles ou si elles sont fondées sur des évaluations des risques diver -
gentes. Par conséquent, lorsqu’il a l’intention d’adopter des mesures de santé publique 
pour lutter contre une menace transfrontière grave pour la santé, un État membre 
doit  47 en premier lieu informer et consulter les autres États membres et la Commission 
à ce propos. L’information peut leur être communiquée après qu’elles ont été prises si 
le degré d’urgence du besoin de protection de la santé publique est tel que l’adoption 
immédiate de ces mesures s’impose.
54 
L’expérience tirée de l’épidémie d’Ebola a  montré que cette obligation d’informer 
les autres États membres (par l’intermédiaire du CSS) avant de prendre des mesures 
au niveau national est source de difficultés. Certains États membres ont décidé de 
s’écarter des évaluations des risques de l’ECDC et de l’OMS et de mettre en place un 
dépistage des voyageurs arrivant dans des aéroports recevant des vols en prove -
nance d’Afrique de l’Ouest. Dans leurs évaluations des risques ultérieures, l’ECDC et 
l’OMS ont continué à ne pas recommander la mise en place de mesures de dépistage 
aux points d’entrée, en soulignant les implications financières, les faibles résultats et 
l’existence d’un dépistage efficace aux points de sortie des pays touchés 48. La Com -
mission a invité les ministres de la santé des États membres de l’UE à une réunion de 
coordination de haut niveau sur le virus Ebola qui s’est tenue le 16 octobre 2014 et 
où ont été examinées les éventuelles mesures à mettre en place aux points d’entrée 
sur le territoire de l’UE. À l’issue de cette réunion, il a notamment été décidé que la 
Commission et l’OMS organiseraient un audit du dépistage d’Ebola au départ des 
pays affectés en Afrique de l’Ouest. L’audit a permis de conclure que les procédures 
de dépistage au départ de ces pays étaient correctement mises en œuvre et qu’elles 
permettaient de repérer avec une forte probabilité les personnes présentant des 
signes cliniques et des symptômes de la maladie à virus Ebola.
55 
Dans son rapport de 2015 sur la mise en œuvre de la décision relative aux menaces 
transfrontières graves sur la santé 49, la Commission a donc conclu qu’un enseigne -
ment majeur de l’épidémie d’Ebola était qu’il existait une marge d’amélioration dans 
l’application des dispositions requérant des États membres qu’ils coordonnent les 
réactions nationales. Si des informations sur les mesures nationales de santé publique 
que des États membres envisagent de prendre ou ont déjà prises ne sont pas commu -
niquées à un stade précoce et en bonne et due forme aux autres États membres, cela 
pourrait avoir un impact sur ces derniers. On peut citer à titre d’exemple la répétition 
inutile du contrôle et du pistage des personnes qui ont déjà été contrôlées lors de 
leur première entrée sur le territoire de l’UE, ce qui exige des efforts et des ressources 
supplémentaires de la part d’autres États membres, ou encore l’augmentation de la 
pression médiatique sur les autorités de santé publique sommées d’expliquer pour -
quoi certains États membres suivent l’avis scientifique de l’OMS ou de l’ECDC alors 
que d’autres ne le font pas.47 En vertu de l’article 11 de la 
décision n° 1082/2013/UE.
48 Évaluation rapide des risques 
de l’ECDC sur l’épidémie de 
maladie à virus Ebola en 
Afrique de l’Ouest ( Rapid Risk 
Assessment «Outbreak of Ebola 
virus disease in west Africa» ), 
quatrième mise à jour du 
3 septembre 2014, ou rapport 
technique de l’ECDC intitulé 
«Infection prevention and 
control measures for Ebola virus 
disease – entry and Exist 
screening measures » (Mesures 
de prévention et de contrôle 
des infections pour la maladie 
à virus Ebola – Mesures de 
dépistage aux points d’entrée 
et de sortie des territoires) du 
12 octobre 2014.
49 Rapport sur la mise en œuvre 
de la décision 
n° 1082/2013/UE, 
COM(2015) 617 final du 
7 décembre  2015.
29 Observations d’audit 
L ’importance du rôle des systèmes et des procédures 
existants en matière d’alerte précoce et de réaction 
ainsi que de surveillance épidémiologique est 
largement reconnue, mais certaines améliorations 
doivent être apportées
56 
Nous avons examiné si les systèmes existants en matière d’alerte précoce et de 
réaction ainsi que de surveillance épidémiologique, dont la décision relative aux 
menaces transfrontières graves sur la santé constitue la base juridique (voir égale -
ment figure 1 ), étaient correctement gérés et mis en œuvre. Dans l’ensemble, nous 
avons constaté que les systèmes existants étaient opérationnels depuis des années 
et que les parties prenantes reconnaissaient largement l’importance de leur rôle au 
niveau de l’UE, même si certaines améliorations des procédures et systèmes étaient 
nécessaires. Aux points qui suivent, nous faisons état de la nécessité de perfection -
ner le SAPR et de créer des interconnexions avec d’autres systèmes d’alerte. Nous 
soulignons également le fait que l’approche actualisée, au niveau de l’UE, en matière 
d’alerte précoce et de réaction en cas de menaces graves de nature chimique et 
environnementale n’a pas encore été testée. Enfin, des efforts supplémentaires sont 
nécessaires en ce qui concerne le système de surveillance épidémiologique de l’UE 
pour optimiser la qualité et la comparabilité des données.
Le SAPR est fortement sollicité et largement apprécié, mais 
il faut encore l’améliorer, notamment en ce qui concerne les 
interconnexions avec d’autres systèmes d’alerte
57 
La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé constitue la base 
juridique du «système d’alerte précoce et de réaction» (SAPR) permettant la notifica -
tion, au niveau de l’Union, des alertes liées aux menaces transfrontières graves pour 
la santé. Le SAPR doit permettre à la Commission et aux autorités compétentes res -
ponsables au niveau national d’être en communication permanente afin de pouvoir 
donner l’alerte, évaluer les risques pour la santé publique et déterminer les mesures 
éventuellement nécessaires pour protéger la santé publique. L’ECDC doit soutenir 
et aider la Commission, en gérant le SAPR et en veillant, avec le concours des États 
membres, à ce que la réaction puisse être coordonnée. Il doit analyser le contenu 
des messages qu’il reçoit par l’intermédiaire du SAPR et fournir des informations, de 
l’expertise, des avis et une évaluation des risques.
58 
La Commission et l’ECDC doivent aussi prendre des mesures pour garantir que le 
SAPR ait des liens efficaces avec d’autres systèmes d’alerte de l’UE (concernant, par 
exemple, la santé animale, les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, 
ainsi que la protection civile). Sur la base de ces dispositions, nous avons procédé 
à une évaluation générale du fonctionnement et de la gestion du SAPR.
30 Observations d’audit 
59 
À la suite de l’adoption de la décision, des modifications ont été apportées au SAPR, 
telles que l’ajout de nouveaux champs de données pour les menaces autres que les 
maladies transmissibles et l’intégration des définitions concernant la notification 
d’alertes. Nous avons constaté que les autorités des États membres et la Commission 
avaient souvent recours au SAPR. Depuis 2004, elles l’ont utilisé pour transmettre 
1 493 messages (voir figure 2 ). Toutefois, en dépit des mises à jour et des mises 
à niveau effectuées au fil du temps, le système est intrinsèquement limité du fait 
que la manière dont il est conçu est dépassée et, par suite, qu’il n’est pas possible 
d’y intégrer les outils informatiques les plus modernes et des interconnexions avec 
les médias sociaux, ou encore de le rendre pleinement compatible avec les appareils 
mobiles. Figure  2Messages transmis via le SAPR (2004-2015)
Ces 1/uni00A0493 messages concernaient 1/uni00A0482/uni00A0
événements liés à des maladies transmissibles survenus depuis/uni00A02004, et depuis/uni00A02014:
- 1/uni00A0événement d'origine chimique;
- 6/uni00A0événements d'origine environnementale;- 4/uni00A0menaces potentielles d'origine inconnue.
Au total, 725/uni00A0messages ont été classés en 
noti/f_ications d'alerte ou en alerte précoce.
UK SK SI SE RO PT PL NO NL MT LV LU LT IT IS IE HU HR GR FR FI ES EE CE/one.superior DK DE CZ CY CH BG BE AT350
300
250
200
150
100
50
0
1 L’acronyme CE désigne la Commission européenne.
Source:  Cour des comptes européenne, sur la base de données issues du SAPR et fournies par l’ECDC en octobre 2015.
31 Observations d’audit 
50 Deuxième évaluation 
indépendante de l’ECDC 
conformément à  son 
règlement fondateur 
[règlement (CE) n° 851/2004], 
rapport final du 
8 octobre 2014.
51 Pour la plupart des États 
membres, une même 
personne ne cumule pas les 
rôles de membre du CSS et de 
point de contact pour le SAPR. 
Généralement, les personnes 
nommées au CSS sont de 
hauts responsables en charge 
des aspects stratégiques dans 
les ministères de la santé, alors 
que les points de contact pour 
le SAPR sont assurés par de 
hauts responsables en charge 
des aspects techniques dans 
les agences nationales de 
santé publique, même si 
d’autres cas de figure existent.60 
Dans son dernier rapport d’évaluation externe 50, portant sur la période 2008-2012, 
l’ECDC fait état d’une évaluation globalement positive du SAPR sur les plans de la 
conception technique et de la convivialité; toutefois, il relève également que la 
performance du système en situation de crise a été médiocre, mettant en avant le 
fait qu’il s’est trouvé facilement surchargé par le passé et qu’un réexamen du système 
pour qu’il offre un meilleur appui en situation d’urgence sanitaire semble possible.
61 
Il n’existe actuellement ni outil ni plateforme spécifiquement consacrés à la connais -
sance de la situation au niveau de l’UE qui permettraient d’obtenir une vue d’en -
semble en temps réel des mesures nationales de santé publique prises pour faire 
face à une menace transfrontière grave pour la santé. Soit le SAPR est utilisé à cette 
fin, soit des courriels sont échangés à cet égard, par exemple entre les membres du 
CSS et la Commission. Il serait possible de développer un tel instrument, par exemple 
sous la forme d’un outil spécifique ou d’une fonctionnalité intégrée dans une version 
améliorée du SAPR.
62 
Il existait, jusqu’en 2012, un comité consacré au SAPR. Il s’intéressait aux aspects 
techniques des crises sanitaires, tandis que le comité de sécurité sanitaire informel 
était alors davantage axé sur les questions de stratégie 51. Il ressort de nos consta -
tations que ces travaux techniques préparatoires restent nécessaires dans le cadre 
actuel (voir aussi le point 51 portant sur le CSS). Les possibilités de création d’un 
groupe chargé de faire le point sur les évaluations des risques pour la santé publique 
et d’examiner les options stratégiques avaient également fait l’objet de discussions 
entre la Commission et l’ECDC au moment de notre audit (mars 2016). La constitution 
d’un tel groupe a été jugée nécessaire pour éviter de surcharger le CSS, mais aucune 
modalité pratique n’a été proposée ou définie d’un commun accord.
63 
Au moment de l’audit, il n’existait pas de groupe d’utilisateurs du SAPR ni d’organe si -
milaire pour soutenir et faciliter le travail de la communauté d’utilisateurs du système 
en ce qui concerne les aspects fonctionnels et procéduraux de son utilisation quoti -
dienne, ainsi que les éventuelles demandes de modifications et de mises à niveau, ou 
encore de formation. Néanmoins, des activités similaires ont été menées au sein du 
comité en charge du SAPR jusqu’en 2012 et les représentants des États membres ont 
constaté qu’il importait de continuer d’examiner régulièrement ces questions.Messages transmis via le SAPR (2004-2015)
32 Observations d’audit 
64 
Dans son rapport de 2015 sur la mise en œuvre de la décision relative aux menaces 
transfrontières graves sur la santé 52, la Commission déclare envisager une nouvelle 
mise à jour du SAPR qui, à moyen terme, permettrait de développer des fonctions 
plus conviviales, dès que la proposition de refonte totale (modernisation) de l’outil 
informatique SAPR aura été approuvée par les parties prenantes et l’ECDC. Toutefois, 
nous n’avons pu obtenir aucun élément probant spécifique de la part de la Commis -
sion qui puisse attester des progrès réalisés à cet égard au moment de l’audit.
65 
La Commission 53 a dressé, dès 2011, une liste des agences et des systèmes d’alerte 
rapide au niveau de l’UE 54 qui devraient être reliés au SAPR. Cette liste comporte, 
pour chaque système d’alerte, des observations justifiant la nécessité de veiller à ce 
que les notifications d’alerte du SAPR soient relayées par eux. Elle recense les objec -
tifs à atteindre et les lacunes à combler en ce qui concerne l’interconnexion de ces 
systèmes. Nous avons examiné les progrès accomplis depuis 2011 en matière d’inter -
connexions et avons constaté qu’au moment de notre audit (mars 2016), il existait 
encore une liste 55 de systèmes d’alerte et d’information à  connecter progressivement 
au SAPR.
66 
La question de l’interconnexion de ces systèmes est importante, car les différents 
systèmes d’alerte de l’UE (par exemple Europhyt pour la santé des végétaux ou 
RAPEX pour les produits non alimentaires dangereux) gérés par divers services de la 
Commission peuvent également avoir des points de contact différents dans les États 
membres. C’est pourquoi il est essentiel que l’information soit acheminée par les 
bons canaux de communication au niveau national et à celui de l’UE.
67 
D’après la Commission 56, les activités d’interconnexion des systèmes (sur les plans 
technique et procédural) pourraient ne pas être menées à terme tant que l’ampleur 
et l’impact de la «refonte totale» de l’outil informatique SAPR, telle que nous l’évo -
quions précédemment, ne sont pas connus avec plus de précision. Dans l’intervalle, 
des procédures efficaces doivent encore être mises en place pour éviter tout che -
vauchement ou double emploi des activités et pour assurer une réaction rapide et 
efficace en cas d’alerte portant sur différentes menaces.52 COM(2015) 617 final.
53 Document intitulé Structure for 
preparedness and response to 
cross-border health threats  
(Structure de préparation et 
de réaction aux menaces 
transfrontières pour la santé) 
annexé à  l’analyse d’impact 
SEC(2011) 1519 final.
54 Par exemple systèmes d’alerte 
pour les produits non 
alimentaires dangereux, la 
santé animale et la sécurité 
des aliments.
55 Annexe au projet d’acte 
d’exécution en vertu de 
l’article 8 de la décision 
n° 1082/2013/UE, qui n’avait 
pas encore été adopté au 
moment de l’audit.
56 COM(2015) 617 final.
33 Observations d’audit 
68 
Dans l’ensemble, nous avons constaté que le SAPR était opérationnel depuis de nom -
breuses années et que les parties prenantes, dont les utilisateurs du système rencon -
trés durant notre audit, reconnaissaient largement l’importance de son rôle au niveau 
de l’UE. Toutefois, la Commission et l’ECDC n’avaient pas encore pris de mesures 
concrètes pour perfectionner le SAPR et développer des solutions intégrées pour la 
connaissance de la situation et la gestion des incidents concernant les menaces trans -
frontières graves pour la santé. En outre, la création d’interconnexions, sur les plans 
technique et procédural, avec d’autres systèmes d’alerte rapide au niveau de l’Union 
n’était pas encore achevée.
L ’approche actualisée de l’alerte précoce et de la 
réaction en cas de menaces graves de nature chimique et 
environnementale au niveau de l’UE n’a pas encore été testée
69 
Lorsqu’une menace est signalée conformément aux règles en matière de notification 
d’alertes énoncées dans la décision relative aux menaces transfrontières graves sur 
la santé, la Commission doit mettre à la disposition des autorités nationales com -
pétentes et du CSS, par l’intermédiaire du SAPR, une évaluation des risques visant 
à déterminer la gravité potentielle de la menace pour la santé publique, y compris de 
possibles mesures de santé publique 57. Cette évaluation des risques est élaborée par 
l’ECDC si la menace concerne une maladie transmissible, la résistance aux antimicro -
biens ou des problèmes sanitaires particuliers connexes, ou si elle est d’origine incon -
nue. Le cas échéant, la Commission peut également solliciter l’Autorité européenne 
de sécurité des aliments ou d’autres agences de l’Union pour réaliser cette évalua -
tion. Lorsque l’évaluation des risques requise ne relève pas ou relève seulement en 
partie des mandats des agences de l’UE, et est considérée comme nécessaire pour 
la coordination de la réaction au niveau de l’Union, la Commission procède à une 
évaluation des risques ad hoc. Nous avons examiné comment cela fonctionne dans la 
pratique.
70 
Pour les menaces de nature chimique ou environnementale, la décision laisse toute 
latitude à la Commission pour produire une évaluation rapide des risques émanant 
de toute source appropriée. Au moment de l’audit, les évaluations rapides des risques 
portant sur des menaces d’origine chimique provenaient d’un projet cofinancé par 
l’UE. Ce projet a permis d’élaborer un ensemble complet d’instruments pour faire 
face à de telles menaces. Il a cependant pris fin en mars 2016. Afin de continuer de 
s’acquitter, après cette date, de son obligation légale de fournir des évaluations 
rapides des risques pour ces menaces, la Commission a élaboré une procédure 
opératoire standardisée avec le concours de son comité scientifique 58, qui a repris 
certaines des réalisations du projet, mais pas la totalité, en vue de fournir la capacité 
requise.57 Article 10 de la décision 
n° 1082/2013/UE consacré 
à l’évaluation des risques pour 
la santé publique.
58 Lors de l’élaboration de ses 
politiques et de ses 
propositions en matière de 
sécurité des consommateurs, 
de santé publique et 
d’environnement, la 
Commission s’appuie sur des 
comités scientifiques 
indépendants, dont elle 
attend des avis scientifiques 
de qualité. Les comités 
scientifiques peuvent faire 
appel, pour bénéficier d’une 
expertise complémentaire, 
à des conseillers scientifiques 
et à une base de données 
d’experts. Le comité 
scientifique des risques 
sanitaires et 
environnementaux (CSRSE) 
était l’un des trois comités 
créés en 2009. Il a été 
remplacé en 2016 par le 
nouveau comité scientifique 
des risques sanitaires, 
environnementaux et 
émergents (CSRSEE).
34 Observations d’audit 
71 
Les incidents transfrontières graves d’origine chimique sont généralement peu 
fréquents, mais ils peuvent nécessiter, de par leur nature, la production d’évaluations 
rapides des risques dans des délais très courts, de l’ordre de 12 à 36 heures, et en 
dehors des heures de bureau. Auparavant, le comité scientifique ne fournissait pas 
ses avis scientifiques sur cette base.
72 
Un exercice réalisé dans le cadre du même projet en 2016 a apporté une preuve sup -
plémentaire de la valeur ajoutée des composantes de son ensemble d’instruments 
pour faire face aux menaces d’origine chimique. Il a montré qu’une fois que tous les 
experts du groupe de travail sur l’évaluation rapide des risques liés aux menaces 
d’origine chimique du comité scientifique auraient été recrutés (l’appel à candida -
tures a été clôturé le 9 mai 2016), un effort considérable de formation et d’entraîne -
ment serait très probablement nécessaire avant que ce mécanisme n’atteigne une 
efficacité optimale pour la production d’évaluations rapides des risques du niveau de 
qualité requis et dans les délais impartis. En outre, nous avons constaté que l’héber -
gement de l’outil informatique  59 développé dans le cadre du projet et destiné à assu -
rer une veille des incidents d’origine chimique potentiellement graves avant de les 
notifier au SAPR, était effectivement passé du projet à la Commission. Toutefois, seuls 
14 États membres avaient des utilisateurs enregistrés au moment de notre audit, ce 
qui signifie qu’il n’existe pas de couverture complète et cohérente de l’UE pour le 
signalement de ce type de menace. La Commission n’a pas fourni d’éléments permet -
tant de savoir précisément comment la gestion et la maintenance de la plateforme 
seraient assurées, la formation serait organisée et l’utilisation de l’outil, encouragée.
73 
La procédure opératoire standardisée portant sur les évaluations rapides des risques 
que le comité scientifique doit appliquer ne concernait que les incidents d’origine 
chimique et ne mentionnait pas les menaces environnementales. Nous n’avons 
trouvé aucune autre procédure opératoire standardisée au niveau de la Commission 
portant sur l’obtention d’évaluations rapides des risques pour les menaces transfron -
tières graves sur l’environnement. Dans l’ensemble, l’expérience en matière de réac -
tion à  des menaces transfrontières graves d’origine chimique ou environnementale 
est limitée au niveau de l’UE, et les dispositifs de veille et de réaction rapide actuali -
sés pour faire face à de telles menaces devaient encore être testés.59 Système d’alerte rapide en cas 
de menaces d’origine 
chimique: RASCHEM ( Rapid 
Alert System for chemical 
threats ).
35 Observations d’audit 
Le réseau de surveillance épidémiologique de l’UE 
fonctionne généralement bien, mais des efforts 
supplémentaires sont nécessaires pour optimiser la qualité 
et la comparabilité des données
74 
La Commission devrait 60 établir et, par la suite, actualiser les procédures relatives 
au fonctionnement du réseau de surveillance épidémiologique mises au point en 
application des dispositions spécifiques du règlement fondateur de l’ECDC. En outre, 
lors de la communication des informations sur la surveillance épidémiologique, les 
autorités nationales compétentes devraient utiliser, le cas échéant, les définitions de 
cas 61 adoptées conformément à la décision pour chaque maladie transmissible et 
problème sanitaire particulier connexe inscrit sur une liste des maladies établie par 
l’UE. La Commission adopte les définitions de cas de manière à garantir la compara -
bilité et la compatibilité des données au niveau de l’Union. L’ECDC héberge et gère 
la plateforme de surveillance épidémiologique TESSy sur laquelle les États membres 
téléchargent leurs données de surveillance. L’amélioration de la qualité des données 
de surveillance collectées au niveau européen constitue l’un des objectifs de l’ECDC 
dans le cadre de sa stratégie de surveillance à long terme pour la période 2014-2020. 
Le programme stratégique pluriannuel de l’ECDC 62 précise également que la qua -
lité et la comparabilité des données recueillies dans les différents États membres 
peuvent être améliorées.
75 
L’ECDC a travaillé en coopération avec des experts de la surveillance dans les États 
membres pour élaborer des normes en la matière afin de rationaliser la surveil -
lance dans l’UE et d’améliorer la qualité des données. Le Centre estime que les États 
membres s’acquittent dans l’ensemble correctement de leurs obligations décla -
ratives. Néanmoins, la qualité des données (exhaustivité et représentativité) pose 
souvent problème. L’ECDC a procédé à des évaluations spécifiques de la qualité 
des données pour trois 63 maladies afin d’évaluer des indicateurs de qualité tels que 
l’exhaustivité, la précision et la validité. Ces évaluations ont mis en évidence de nom -
breuses lacunes concernant ces critères.
76 
Depuis 2009, l’ECDC pilote un projet consacré à l’amélioration de la qualité des 
données collectées par les systèmes nationaux de surveillance qui devait s’achever 
en 2011, mais qui était toujours en cours fin 2015. L’ECDC estime, en définitive, que 
l’un des facteurs responsables des problèmes de qualité des données est le fait que 
les États membres choisissent souvent d’utiliser d’autres définitions de cas que celles 
établies par l’UE dans une décision d’exécution de la Commission datant de 2012 64.
77 
Dans l’ensemble, nous avons donc constaté que les actions entreprises par l’ECDC 
pour remédier aux problèmes de communication des données de surveillance épidé -
miologique n’ont pas encore été suffisamment efficaces pour garantir une compara -
bilité et une qualité optimales des données. Les États membres pourraient également 
encore progresser dans ce domaine en recourant systématiquement aux définitions 
de cas établies au niveau de l’UE et en optimisant la communication de leurs données 
à l’ECDC.60 Chapitre III de la décision 
n° 1082/2013/UE.
61 Une «définition de cas» 
désigne un ensemble de 
critères communs qui doivent 
être remplis afin de 
déterminer de façon précise 
les cas de menace 
transfrontière grave pour la 
santé ciblée.
62 ECDC, chapitre 9.1 Surveillance , 
section Context and future 
outlook .
63 L’ECDC collecte, analyse et 
diffuse des données de 
surveillance concernant 
53 maladies transmissibles et 
problèmes sanitaires 
particuliers connexes pour 
l’ensemble des 28 États 
membres de l’Union 
européenne et deux des trois 
autres pays (l’Islande et la 
Norvège) de l’Espace 
économique européen (EEE). 
Source disponible en anglais: 
http://ecdc.europa.eu/en/
activities/surveillance/Pages/
index.aspx .
64 Décision 
d’exécution 2012/506/UE de la 
Commission du 8 août 2012 
modifiant la 
décision  2002/253/CE 
établissant des définitions de 
cas pour la déclaration des 
maladies transmissibles au 
réseau communautaire en 
application de la décision 
n° 2119/98/CE du Parlement 
européen et du Conseil 
(JO L 262 du 27.9.2012, p. 1).
36 Observations d’audit 
Des faiblesses ont affecté la capacité du programme 
Santé à  offrir aux citoyens une protection satisfaisante 
contre les menaces pour la santé
78 
Nous avons examiné si les programmes d’action de l’Union dans le domaine de la 
santé avaient contribué efficacement à protéger les citoyens contre les menaces pour 
la santé. Notre analyse a comporté un examen détaillé de la gestion, par l’Agence 
exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation (l’«agence 
exécutive Chafea»), et de la performance de 20 actions (voir l’ annexe  III pour une vue 
d’ensemble de ces actions) financées au titre de l’objectif relatif aux menaces pour la 
santé du deuxième programme Santé (voir point 11). Pour ce faire, nous avons notam -
ment effectué des visites auprès de bénéficiaires responsables de la coordination 
de sept projets. Nous avons également contrôlé les progrès accomplis concernant 
l’objectif relatif aux menaces pour la santé dans le cadre du troisième programme 
Santé, actuellement en cours, en examinant la pertinence des actions définies dans les 
plans de travail annuels et la mesure de la performance de ces dernières par la Com -
mission. Dans l’ensemble, nous avons constaté que des faiblesses ont affecté la capa -
cité des programmes Santé à offrir aux citoyens une protection satisfaisante contre 
les menaces (transfrontières graves) pour la santé. Dans les points qui suivent, nous 
mettons en évidence le fait que les actions de lutte contre les menaces pour la santé 
menées dans le cadre du deuxième programme Santé (2008-2013) produisent trop 
rarement des résultats durables, et nous faisons état de faiblesses dans la mesure de 
l’indicateur correspondant à l’objectif relatif aux menaces pour la santé du troisième 
programme Santé. Pour la période 2014-2016, nous avons également constaté un 
niveau de dépenses relativement faible en ce qui concerne les actions de lutte contre 
les menaces pour la santé, compte tenu de l’importance de l’objectif en question et 
des ressources disponibles, ainsi que des ambitions affichées à cet égard.
Les actions de lutte contre les menaces pour la santé menées 
dans le cadre du deuxième programme Santé de l’UE 
produisent trop rarement des résultats durables
79 
Le deuxième programme Santé devait 65 compléter et appuyer les politiques des 
États membres et y apporter une valeur ajoutée par la protection et la promotion de 
la santé et de la sécurité des personnes et l’amélioration de la santé publique. Le pro -
gramme s’articule autour de trois objectifs, dont l’un consiste à améliorer la sécurité 
sanitaire des citoyens. Dans le cadre de cet objectif, l’action couverte par notre audit 
est l’action 1.1: Protéger les citoyens contre les menaces pour la santé.
80 
En vertu du règlement financier de l’UE, le budget doit être exécuté conformément 
aux principes de bonne gestion financière (économie, efficience et efficacité). Le 
principe d’efficacité implique d’atteindre les objectifs spécifiques fixés et d’obtenir les 
résultats escomptés. La Commission et l’agence exécutive Chafea doivent veiller à ce 
que les actions cofinancées contribuent à la réalisation des objectifs du programme 
Santé. Nous estimons également que les résultats des actions financées, à condition 
qu’ils soient d’une qualité suffisante, doivent être pérennisés et mis en avant une fois 
les actions terminées, afin d’assurer qu’ils génèrent un impact et une valeur ajoutée.65 Article 2, paragraphe 1, de la 
décision n°  1350/2007/CE.
37 Observations d’audit 
81 
La plupart des 14 projets 66 retenus dans notre échantillon de 20 actions ont été 
satisfaisants en ce sens qu’ils ont produit les éléments livrables convenus (sauf deux 
qui ont été jugés corrects par l’agence exécutive Chafea, mais qui n’ont pas produit 
certains des éléments livrables demandés, ou dont les éléments livrables n’ont pas 
atteint le niveau de qualité requis). Cependant, nous avons constaté que bon nombre 
des éléments livrables produits, même s’ils étaient très pratiques ou prêts à l’emploi 
(par exemple des boîtes à outils, des protocoles, des guides), n’ont pas été utilisés 
à l’issue des projets, ou qu’aucune preuve évidente démontrant qu’ils avaient eu un 
impact sur les décisions prises au niveau national ou de l’UE ne pouvait être fournie. 
Pour neuf des douze actions terminées que nous avons contrôlées, nous avons mis 
en évidence des problèmes importants concernant la pérennité des résultats, un 
constat qui recoupe dans bon nombre de cas les observations de l’agence exécutive 
Chafea dans ses notes d’évaluation interne établies au terme de ces projets (voir les 
exemples présentés dans l’ encadré  5).
82 
En outre, nous avons observé qu’une fois les projets terminés, l’agence exécutive 
Chafea et/ou la Commission donnaient un retour d’information technique très limité 
sur le contenu des éléments livrables des projets et sur leur pertinence au regard 
de la politique menée. Ce constat a été confirmé par les bénéficiaires contrôlés sur 
place. Lorsque les projets s’achèvent, l’agence exécutive Chafea évalue leur potentiel 
dans la perspective plus large de la politique poursuivie, ainsi que la pertinence de 
l’action pour la politique de la DG Santé et sécurité alimentaire. Cependant, nous 
avons observé que la DG Santé et sécurité alimentaire n’examinait pas systématique -
ment les informations contenues dans les dossiers de l’agence exécutive Chafea, bien 
qu’elle y ait accès, pour apprécier dans quelle mesure elle pouvait diffuser au niveau 
de l’UE les résultats jugés pertinents pour ses politiques ou en renforcer ou en élargir 
l’impact à l’échelle de l’UE 67. Lors de nos visites auprès de coordonnateurs de projets, 
nous avons évoqué leur inquiétude face au fait qu’il leur soit si difficile d’atteindre 
des publics cibles spécifiques, notamment les décideurs politiques au niveau natio -
nal et de l’UE, malgré les activités importantes de diffusion requises par la convention 
de subvention.
Exemples de projets audités et de problèmes relevés
Nos travaux d’audit sur un projet retenu dans l’échantillon ont montré qu’une partie des résultats du projet 
n’ont pas pu s’inscrire dans la durée  parce que le réseau de spécialistes utilisant la plateforme informatique 
développée a pratiquement cessé d’exister une fois que le projet a pris fin. Nous avons également contrôlé un 
projet comprenant de grands volets de recherche, qui s’est avéré excessivement complexe et coûteux. Le principal 
objectif de ce projet n’a pas été atteint . Ce résultat est en partie dû au fait que les enseignements tirés de son 
prédécesseur n’ont pas été dûment pris en considération et que les objectifs fixés ont donc été trop ambitieux. 
Pour un troisième projet, portant sur le dépistage d’une maladie spécifique dans certaines populations, nous avons 
constaté que s’il avait permis d’obtenir les réalisations attendues, d’excellente qualité, celles-ci n’avaient pas été 
actualisées une fois le projet terminé, ni utilisées sur une grande échelle . Les contributions de ces projets 
à l’objectif de protection contre les menaces pour la santé du programme Santé devraient donc diminuer rapide -
ment avec le temps.Encadré  566 L’échantillon comprenait 
14 projets, une action 
conjointe et cinq marchés 
publics (voir annexe  III).
67 La Cour a déjà recommandé 
à la Commission de procéder 
à une évaluation ex post des 
projets et d’appliquer les 
enseignements tirés pour 
améliorer la conception des 
projets à venir [voir la 
recommandation n° 2 du 
rapport spécial n° 2/2009 sur 
le premier programme de 
santé publique (2003-2007)].
38 Observations d’audit 
83 
Des problèmes similaires ont été mis en évidence lors de l’évaluation ex post du 
programme Santé 68. Il en ressort qu’en dépit des efforts considérables fournis au 
cours de la seconde moitié du programme pour améliorer la diffusion d’informations, 
des progrès restaient possibles pour ce qui est de faire connaître les résultats 69 des 
actions cofinancées aux parties prenantes, et de maximiser ainsi leur utilisation et 
leur impact 70. En outre, le rapport d’évaluation pointe qu’en l’absence de liens avec 
les politiques, il est difficile de surmonter les obstacles à la mise en œuvre des résul -
tats à l’échelle de l’UE. Selon ce même rapport, toutes les actions cofinancées n’ont 
pas été efficaces pour ce qui est de produire utilement et concrètement des résultats 
et des impacts. Alors que les actions conjointes (voir encadré  6) ont généralement un 
impact tangible, le rapport souligne que les résultats des projets sont relativement 
rarement valorisés et mis en pratique. Cette situation tient notamment au fait que 
l’attention accordée aux principaux obstacles à la mise en œuvre et à l’engagement 
d’acteurs «catalyseurs» est insuffisante 71.
84 
En ce qui concerne les cinq procédures de passation de marchés (voir annexe  III) que 
nous avons contrôlées au niveau de la DG Santé et sécurité alimentaire et de l’agence 
exécutive Chafea, nous avons également constaté une faible utilisation des réalisa -
tions et une évaluation limitée des résultats. Les recommandations formulées dans 
les rapports finals d’activité et d’évaluation concernant les exercices de simulation et 
les ateliers/formations n’ont généralement pas été intégrées dans des plans d’action, 
dont la mise en œuvre peut faire l’objet d’un suivi 72. Deux exercices de simulation (or -
ganisés en 2011 et 2014) sélectionnés dans notre échantillon de cinq marchés publics 
portaient sur des menaces d’origine chimique; ils ont permis de mettre en évidence 
des problèmes et donné lieu à des recommandations similaires, voire identiques.68 Évaluation ex post du 
programme Santé (2008-2013), 
2016.
69 Ce point reprend en substance 
le texte du rapport 
d’évaluation ex  post. 
L’utilisation des termes 
«résultats» et «impacts» dans 
ce contexte ne correspond 
donc pas nécessairement à la 
méthodologie de la Cour.
70 Résumé exécutif de 
l’évaluation ex  post du 
programme Santé (2008-2013), 
2016.
71 Conclusions de l’évaluation 
ex post du programme Santé 
(2008-2013), 2016.
72 Cela vaut également pour 
quatre études commandées 
dans un contrat-cadre de 2012, 
pour lesquelles nous avons 
constaté que la DG Santé et 
sécurité alimentaire n’avait pas 
d’approche structurée pour 
collecter et documenter les 
recommandations, déterminer 
les actions pertinentes et 
assurer le suivi de 
l’avancement de leur mise en 
œuvre. Par ailleurs, ces études 
n’avaient pas été 
communiquées au CSS au 
moment de l’audit 
(octobre 2015).
Actions conjointes dans le cadre du programme Santé
Le programme Santé de l’UE intègre un instrument de financement innovant et prometteur baptisé « actions 
conjointes ». Ces actions sont généralement cofinancées par les autorités responsables des questions de santé dans 
les États membres. Les propositions d’actions conjointes doivent revêtir une véritable dimension européenne . 
Elles réunissent en moyenne 25 partenaires 73. Le fait qu’elles sollicitent la participation ou l’aide des autorités des 
États membres compétentes en matière de santé publique devrait permettre une meilleure utilisation des résultats 
et le renforcement de l’impact des politiques. Toutefois, compte tenu de leur envergure, elles sont plus longues 
à mettre en place et nécessitent un soutien politique ainsi qu’un cofinancement des États membres. Par consé -
quent, en dépit de leur capacité potentielle d’accroître, à l’échelle de l’Union, l’utilisation des réalisations obtenues 
avec le concours financier du programme Santé, un même domaine politique ne peut pas cumuler un trop grand 
nombre d’actions conjointes.
73 Publication de l’agence exécutive Chafea relative aux actions conjointes dans le cadre du troisième programme d’action de l’Union dans le 
domaine de la santé (2014-2020).Encadré  6
39 Observations d’audit 
85 
Deux actions mises en œuvre dans le cadre d’arrangements administratifs avec le 
Centre commun de recherche ont été interrompues au bout d’un an pour l’une, et de 
six ans pour l’autre. Lorsque la première action portant sur un réseau de modélisation 
épidémiologique a été interrompue, la Commission n’a pas procédé à une évaluation 
de ses résultats et n’a pas consigné les motifs qui l’ont poussée à y mettre fin. La 
seconde action a été menée sur une période de six ans, de 2005 à 2011. Elle avait pour 
objet une plateforme d’échange d’informations sur les questions de santé publique. 
Elle a été élaborée à la demande des États membres, et ce sur la base de discussions 
au sein du CSS. Le projet a cependant été abandonné en 2012, lorsque la Commis -
sion a décidé de mettre fin à tous les systèmes informatiques qui ne reposaient sur 
aucune base juridique.
86 
Abstraction faite des problématiques évoquées précédemment, les projets audités 
apportent de toute évidence une forte valeur ajoutée sur le plan du renforcement 
des capacités et de la mise en réseau à l’échelle de l’Union 74. La mise en œuvre de 
toutes les subventions de projets est confiée à des consortiums de partenaires. Bien 
que la répartition géographique dans cette partie du programme Santé ne soit pas 
encore optimale et qu’il existe une certaine concentration des activités autour d’un 
nombre limité d’agences nationales, une expérience considérable a été acquise. 
Toutefois, la Commission ne prend pas suffisamment de mesures structurées, en 
collaboration avec ses partenaires, ses agences et ses comités, pour optimiser la 
circulation de l’information au niveau des politiques. Il s’agit là d’un réel problème, 
notamment parce que le programme Santé s’inscrit dans le cadre de la politique de 
santé publique.
87 
Nous avons constaté que le troisième programme Santé (2014-2020) (voir également 
points 89 à 94 ci-après) marque une transition de la subvention de projets vers des 
marchés publics 75. Il s’agit d’un mécanisme de financement différent en vertu duquel 
les réalisations sont la propriété de la Commission. Cependant, comme le souligne 
le rapport d’évaluation ex post du deuxième programme Santé, il existe un risque 
que le recours excessif aux contrats de services soit préjudiciable au principe de 
large participation au programme (en ce qui concerne les types de bénéficiaires et 
la répartition géographique de ceux-ci). Nos travaux d’audit consacrés au deuxième 
programme Santé indiquent (voir point 84) que, dans le cadre des marchés publics 
également, l’agence exécutive Chafea et la Commission auraient pu mieux assurer la 
pérennité des résultats.
88 
Dans l’ensemble, cette dernière n’a pas été garantie pour la plupart des actions 
contrôlées dans le cadre de la mesure de protection contre les menaces pour la santé 
du deuxième programme Santé, ce qui a limité leur contribution à la réalisation de 
l’objectif de protection des citoyens contre ces menaces. La Commission pourrait 
prendre des mesures plus efficaces pour aider les bénéficiaires à surmonter les obs -
tacles à une diffusion ciblée de l’information, ainsi qu’à l’évaluation de la pertinence 
des actions terminées au regard de la politique menée et à la promotion de celles qui 
sont valables.74 Déjà souligné par la Cour au 
point  88 de son rapport 
spécial n° 2/2009 consacré au 
premier programme de santé 
publique (2003-2007).
75 En 2014, 2015 et 2016, il n’y 
a eu aucun appel à projets 
concernant l’objectif de 
protection contre les menaces 
pour la santé.
40 Observations d’audit 
Des faiblesses dans la mesure de l’indicateur correspondant 
à l’objectif relatif aux menaces pour la santé du troisième 
programme Santé (2014-2020) et un niveau de dépenses 
relativement faible sur la période 2014-2016
89 
Le troisième programme d’action de l’Union dans le domaine de la santé (2014-
2020)  76 comporte quatre objectifs et indicateurs spécifiques, dont l’un (le deuxième 
objectif) concerne les menaces transfrontières graves pour la santé: «Afin de proté -
ger les citoyens de l’Union de menaces transfrontières graves sur la santé: recenser 
et élaborer des méthodes cohérentes en matière d’amélioration de la préparation 
aux situations d’urgence sanitaires et de la coordination dans ces situations, et en 
promouvoir la mise en œuvre». La réalisation de cet objectif se mesure à l’augmen -
tation du nombre d’États membres qui intègrent ces méthodes cohérentes dans la 
conception de leurs plans de préparation (voir aussi points 30 à 34). Ainsi, les actions 
financées devraient contribuer à la réalisation de cet objectif précis, et des méthodes 
permettant de mesurer efficacement les progrès au moyen de l’indicateur spécifique 
devraient être mises en place.
90 
L’enveloppe financière pour la mise en œuvre du programme 2014-2020 est fixée 
à 449 millions d’euros. Les critères régissant l’élaboration des programmes de travail 
annuels 77 requièrent une répartition équilibrée des ressources budgétaires entre les 
différents objectifs du programme.
91 
Nous avons analysé la planification pluriannuelle établie en interne par la Com -
mission en 2013, ainsi que le projet de mise à jour de 2016 78, que nous avons reçu 
au cours de l’audit. Dans le cadre du deuxième objectif, des activités étaient initia -
lement prévues pour trois des quatre priorités thématiques sous-jacentes. La syn -
thèse budgétaire a montré que le montant total prévu pour la période 2014-2020 
pour le deuxième objectif, tous mécanismes de financement confondus, s’élèverait 
à 12 069 000 euros, soit 3 % 79 de l’enveloppe totale allouée au programme pour ses 
quatre objectifs.
92 
Même si les détails de la révision de la programmation pluriannuelle indicative 
opérée en 2016, les éventuels ajustements effectués à cette occasion et les possibles 
changements concernant le deuxième objectif n’étaient pas encore disponibles au 
moment de notre audit, il apparaît que les actions incluses dans les programmes de 
travail annuels de 2014 et de 2015 étaient moins nombreuses qu’initialement prévu 80. 
Par conséquent, le programme n’était pas en passe d’utiliser les 3 % prévus des 
ressources totales disponibles pour le deuxième objectif à l’horizon 2020. Ces chiffres 
sèment le doute quant à la possibilité d’atteindre cet objectif à la fois important et 
ambitieux avec un niveau de dépenses relativement faible. Qui plus est, ils ne per -
mettent pas d’obtenir une répartition équilibrée des ressources budgétaires entre les 
différents objectifs  81.76 Règlement (UE) n° 282/2014.
77 Annexe II du règlement (UE) 
n° 282/2014.
78 La mise à jour de 2016 était 
encore en cours à  l’époque.
79 Dans une version actualisée 
de cette évaluation, les chiffres 
ont été revus à la hausse pour 
atteindre un total prévisionnel 
de 14 685 000 euros pour le 
deuxième objectif, soit 3,63 % 
de l’enveloppe totale du 
programme Santé pour la 
période  2014-2020.
80 Aucun appel à projets n’a été 
lancé dans le cadre de cet 
objectif en 2014, 2015 ou 2016.
81 Selon les prévisions, le 
troisième objectif devrait 
capter 52,5 % des ressources 
budgétaires du programme et 
les premier et quatrième 
objectifs, environ 20 % 
chacun.
41 Observations d’audit 
93 
Nous avons également examiné s’il existait une méthode claire pour mesurer l’indica -
teur spécifique associé au deuxième objectif (voir point 89). Dans la même veine du 
constat que nous dressions aux points 30 à 34, nous n’avons trouvé aucun signe de 
l’existence d’une telle méthode. L’agence exécutive Chafea collecte certaines infor -
mations sur la mise en œuvre du programme Santé, en collaboration avec les points 
de contact nationaux du programme dans les États membres. Elle ne le fait toutefois 
pas dans le but précis de quantifier les progrès accomplis pour cet indicateur sur la 
base des résultats et des réalisations des projets. Même si les résultats des quelques 
actions financées jusqu’à présent au titre du deuxième objectif du troisième pro -
gramme Santé n’ont pas été évalués dans le cadre du présent audit, nous constatons 
qu’il n’existe aucune méthode précise pour mesurer, au regard de cet indicateur 
spécifique, les progrès accomplis grâce aux actions financées.
94 
D’une manière générale, la mesure de l’indicateur correspondant à l’objectif de pro -
tection des citoyens contre les menaces transfrontières graves pour la santé relevant 
du troisième programme Santé a présenté des faiblesses; par ailleurs, nous avons 
observé pour cet objectif, sur la période 2014-2016, un niveau de dépenses relative -
ment faible, qui est, en tout état de cause, très inférieur à celui des dépenses consa -
crées aux autres grands objectifs du programme. Cette situation suscite des inquié -
tudes quant à la possibilité de financer, d’ici à 2020, un nombre suffisant d’actions 
pertinentes au regard de la politique menée pour établir un certain équilibre entre 
les différents objectifs et produire un impact réel sur les menaces transfrontières 
graves pour la santé.
La coordination interne à  la Commission de la gestion 
de crise sanitaire et des activités liées à  la sécurité 
sanitaire présente des lacunes
95 
Nous avons examiné si le financement de la sécurité sanitaire et la gestion de crise sa -
nitaire avaient bénéficié d’une bonne coordination interne au sein de la Commission. 
Dans l’ensemble, l’audit a fait apparaître un certain nombre de lacunes en la matière. 
La coordination entre les services de la Commission en ce qui concerne le finance -
ment de la sécurité sanitaire au titre de différents programmes de l’UE ne garantit 
pas pleinement la création de synergies. Davantage de progrès sont nécessaires pour 
traduire en mesures concrètes la coopération entre les structures de gestion de crise 
de la Commission et nous avons décelé des faiblesses dans la gestion, par la Commis -
sion, de son centre de gestion de crises sanitaires.
42 Observations d’audit 
La coordination entre les services de la Commission en ce qui 
concerne le financement de la sécurité sanitaire au titre de 
différents programmes de l’UE ne garantit pas pleinement la 
création de synergies
96 
Pour garantir une efficience maximale dans la réalisation des objectifs de sécurité 
sanitaire des programmes Santé, l’activité des services compétents au sein de la 
Commission et de ses agences doit être coordonnée de manière efficace. Lorsqu’elle 
exécute le budget de l’UE, la Commission européenne doit garantir une bonne ges -
tion financière et veiller à ce que l’utilisation des ressources de l’UE génère une valeur 
ajoutée européenne. La Commission doit également assurer, en coopération avec 
les États membres, la compatibilité et la complémentarité globales du programme 
avec les autres politiques, instruments et actions de l’Union, notamment ceux des 
agences  82.
97 
Nous avons analysé un échantillon de dix projets financés au titre du septième pro -
gramme-cadre de recherche (7e PC), qui représentent un cofinancement total de la 
part de l’Union d’un montant d’environ 50,8 millions d’euros. En nous appuyant sur 
une analyse de leurs objectifs, nous avons sélectionné des projets présentant un inté -
rêt potentiel pour la politique de sécurité sanitaire menée par la DG Santé et sécurité 
alimentaire. Ils relèvent de différents volets du 7e PC (voir point 12) et sont gérés par 
différents services de la Commission ou agences. Nous avons examiné les objectifs et 
la portée des projets, ainsi que leur complémentarité avec les objectifs pertinents du 
programme Santé relatifs aux menaces sanitaires 83.
98 
La DG Santé et sécurité alimentaire participe généralement à toutes les procédures et 
structures de coordination formelles du 7e PC et d’Horizon 2020, y compris les consul -
tations interservices portant sur les plans de travail du programme Horizon 2020 et 
sur les décisions d’octroi de subventions. La DG Recherche et innovation participe 
aux procédures de consultation organisées par la DG Santé et sécurité alimentaire 
pour le programme Santé et le domaine politique au sens large, et prend part à l’éva -
luation des propositions présentées dans le cadre du programme. La DG Recherche 
et innovation est également représentée au sein du conseil d’administration de 
l’ECDC.82 Voir article 12 du 
règlement (UE) n° 282/2014 
portant établissement d’un 
troisième programme d’action 
de l’Union dans le domaine de 
la santé.
83 Nous avons réalisé des tests 
visant à déterminer dans 
quelle mesure l’unité 
compétente au sein de la 
DG Santé et sécurité 
alimentaire coordonnait sa 
participation aux actions 
financées par le programme 
de recherche ou s’informait 
des actions menées. Lors de 
nos visites auprès de la 
DG Migration et affaires 
intérieures, de la 
DG Recherche et innovation, 
de l’Agence exécutive pour la 
recherche et du Conseil 
européen de la recherche, 
nous avons discuté des 
structures de coordination en 
place et déterminé l’intérêt de 
ces projets pour la DG Santé et 
sécurité alimentaire.
43 Observations d’audit 
99 
Nous avons constaté que malgré le caractère scientifique des projets relevant des 
domaines thématiques Santé et Sécurité du 7e PC, six des projets que nous avons 
examinés présentaient des correspondances évidentes avec certains des projets que 
nous avons analysés dans le cadre du programme Santé de l’UE. Souvent axés sur la 
préparation, ils visaient à produire des réalisations concrètes et utiles au regard des 
politiques menées. Une explication possible est que deux des projets examinés sont 
des «actions de coordination et de soutien» (ACS). Il s’agit d’actions qui ne portent 
pas sur la recherche en elle-même, mais plutôt sur la coordination et la mise en 
réseau, la diffusion et l’utilisation des connaissances, ou encore sur des études ou des 
groupes d’experts qui soutiennent la mise en œuvre du programme.
100  
Les autres services de la Commission interrogés ont indiqué pouvoir effectuer, à la 
demande des DG responsables des politiques, des analyses de leurs portefeuilles de 
projets, mais la DG Santé et sécurité alimentaire n’a pas sollicité ce service dans le 
domaine des menaces pour la santé.
101  
L’expérience de la Commission dans ces programmes de recherche, notamment le 
volet Sécurité du 7e PC 84, montre qu’il est nécessaire de faire participer davantage les 
utilisateurs finals pour assurer une meilleure exploitation des résultats, une problé -
matique qui recoupe celle observée dans le contexte du programme Santé (points 79 
à 88). La DG Migration et affaires intérieures a pris l’initiative de développer une 
«communauté d’utilisateurs» dans le domaine de la gestion des crises et des risques 
de catastrophes, qui constitue un espace propice à l’échange d’informations entre 
les utilisateurs et d’autres parties prenantes. Cette communauté devrait également 
faciliter la création de synergies en procédant régulièrement à des enquêtes sur les 
projets relevant des différents appels, et en organisant des réunions ad hoc pour per -
mettre l’échange de vues entre les responsables politiques et les parties prenantes 
concernant les synergies. L’élaboration d’un inventaire complet des actions soute -
nues par l’UE dans le cadre de la communauté d’utilisateurs constitue une initiative 
prometteuse qui pourrait être reproduite pour d’autres domaines stratégiques ou 
thématiques.
102  
Des projets mis en œuvre dans un même domaine thématique peuvent être financés 
par différents programmes de l’UE. Les volumes importants de fonds de l’UE prove -
nant de différents programmes thématiques, conjugués à l’éventail de services de la 
Commission participant à leur gestion, nécessitent un réseautage complexe reliant 
les services de la Commission, les responsables politiques nationaux, les utilisateurs 
finals et les autres parties prenantes. Le risque de doublons, bien que mineur, existe 
et il reste possible de créer davantage de synergies. Dans ce contexte, une meilleure 
coordination, plus structurée et plus en phase avec les politiques, est envisageable, 
notamment en ce qui concerne les actions relevant de la politique de sécurité sani -
taire et celles liées à ce domaine. Nous avons constaté que la DG Santé et sécurité 
alimentaire pourrait produire des travaux plus structurés pour faciliter ce type de 
coordination et lui permettre de mieux orienter le retour d’information vers l’éche -
lon politique, ainsi que la diffusion des résultats pertinents à son propre groupe de 
parties prenantes et au CSS.84 Évaluation intermédiaire du 
volet Sécurité du septième 
programme-cadre de 
recherche, résumé exécutif, 
janvier  2011.
44 Observations d’audit 
Des progrès supplémentaires sont nécessaires pour traduire 
en mesures concrètes la coopération entre les structures de 
gestion de crise de la Commission
103  
Un protocole d’accord portant sur la coordination des structures de gestion de crise 
des DG Santé et sécurité alimentaire, Migration et affaires intérieures et Protection 
civile et opérations d’aide humanitaire européennes a été signé par ces dernières en 
mai 2013 85. Cette coordination devait englober des activités transversales portant 
sur les menaces transfrontières graves pour la santé dans tous les domaines dans 
lesquels des efforts conjugués seraient mutuellement bénéfiques. Cela inclut notam -
ment des formations et des exercices sur la préparation, l’évaluation des risques et 
la fourniture d’une assistance mutuelle pendant la phase de riposte et le processus 
visant à tirer des enseignements des crises. Il est également prévu de mettre en place 
des canaux de communication sécurisés entre les différents centres de gestion de 
crise.
104  
Le protocole d’accord a été établi afin d’accroître la capacité de l’UE à réagir à des 
situations d’urgence graves et plurisectorielles. Nous avons toutefois constaté qu’au 
moment de l’audit, des procédures opératoires standardisées pour appliquer l’accord 
étaient encore en cours d’élaboration. Bien que les DG Migration et affaires inté -
rieures, Protection civile et opérations d’aide humanitaire européennes, et Santé et 
sécurité alimentaire aient joué un rôle actif dans la préparation, la planification et la 
conduite d’une série d’exercices conjoints, ainsi que dans l’utilisation de leurs réalisa -
tions, nous n’avons pas obtenu auprès de la DG Santé et sécurité alimentaire d’élé -
ments démontrant l’organisation systématique de formations et d’ateliers conjoints 
ou la tenue régulière de réunions rassemblant les principaux agents chargés du 
fonctionnement des structures de gestion de crise au niveau de toutes les DG préci -
tées, comme le prévoyait l’accord. L’absence de progrès en la matière était due, dans 
une large mesure, à l’épidémie d’Ebola pendant laquelle il était difficile d’organiser 
des activités de développement.
105  
Le rapport sur la conférence de 2015 consacrée au retour d’expérience sur l’épidé -
mie d’Ebola 86 recommande des mesures à mettre en œuvre concernant la gestion 
de crise au niveau de l’UE. Il indique que la coopération entre les partenaires issus 
des domaines de la santé publique et de l’aide au développement, ainsi que d’autres 
acteurs clés à différents niveaux devrait être améliorée afin de mieux coordonner 
les aspects de santé publique et de les intégrer dans le renforcement de la résilience 
et de la réaction aux situations d’urgence. À cette fin, l’élaboration de plans d’inter -
vention communs et d’autres initiatives conjointes (formations, exercices, échanges 
de bonnes pratiques, lignes directrices transsectorielles) doivent être poursuivies. 
Selon le rapport, le centre de coordination de la réaction d’urgence de la Commission 
devrait évoluer vers une plateforme de coordination et d’échange d’informations au 
niveau de l’UE en matière de crises de santé publique en provenance de pays tiers, 
en étroite coopération avec le comité de sécurité sanitaire. Même si la plupart de ces 
recommandations ont été adressées à la DG Protection civile et opérations d’aide 
humanitaire européennes, qui dirige le centre de coordination de la réaction d’ur -
gence (ERCC), nous n’avons pas trouvé trace, au moment de l’audit, d’un plan d’action 
spécifique établissant la participation de la DG Santé et sécurité alimentaire au suivi 
de ces recommandations.85 HEOF ( Health Emergency 
Operations Facility , centre de 
gestion de crises sanitaires)  – 
DG Santé et sécurité 
alimentaire, STAR ( Strategic 
Assessment and Response , 
Analyse stratégique et 
réaction) – DG Migration et 
affaires intérieures, et ERCC 
(Emergency and Response 
Coordination Centre , centre de 
coordination d’urgence et de 
réaction) – DG Protection 
civile et opérations d’aide 
humanitaire européennes.
86 Rapport de synthèse sur la 
conférence «Leçons tirées 
pour la santé publique de 
l’épidémie Ebola en Afrique de 
l’Ouest – comment améliorer 
la préparation et la réponse de 
l’UE à des épidémies futures», 
Mondorf-les-Bains, 12-
14 octobre 2015, p. 23.
45 Observations d’audit 
106  
Le protocole d’accord signé entre les trois directions générales susmentionnées est 
une étape importante pour améliorer la préparation de l’UE aux menaces transfron -
tières graves pour la santé et à d’autres situations d’urgence graves et plurisecto -
rielles. Toutefois, nos travaux d’audit au niveau de la DG Santé et sécurité alimentaire 
montrent que des progrès supplémentaires sont nécessaires pour appliquer ce pro -
tocole, en dépit de la coopération renforcée entre la DG Santé et sécurité alimentaire 
et la DG Protection civile et opérations d’aide humanitaire européennes pendant 
l’épidémie d’Ebola.
Des faiblesses décelées dans la gestion, par la Commission, 
de son centre de gestion de crises sanitaires
107  
La DG Santé et sécurité alimentaire dirige un centre de gestion de crises sanitaires qui 
peut être activé à différents niveaux d’alerte 87 en cas de crise sanitaire. Nous considé -
rons que ce type d’infrastructure nécessite une approche structurée de l’évaluation 
a posteriori. Les plans de gestion des urgences doivent être mis à jour au regard des 
recommandations formulées lors des évaluations a posteriori. Le plan d’urgence de 
santé publique de l’ECDC et ses procédures opératoires standardisées 88 constituent 
également des exemples de mécanismes de ce type.
108  
Afin de remplir efficacement leur rôle dans les structures de coordination et de 
gestion de crise, les agents concernés doivent actualiser régulièrement leurs connais -
sances de leur rôle potentiel et des systèmes en participant à des programmes de for -
mation. L’organisation concernée doit assurer le suivi du niveau d’information de ses 
agents et de leur connaissance de leur rôle potentiel, par exemple en vérifiant qu’ils 
participent bien à des formations. Des dispositifs clairs et appropriés doivent être en 
place afin de garantir qu’une organisation investie de responsabilités en matière de 
coordination ou de gestion de crise peut poursuivre ses activités à un niveau d’alerte 
élevé pendant une période prolongée, et les besoins en personnel à cet égard 
devraient être dûment pris en considération.
109  
Le centre de gestion de crises sanitaires s’appuie sur un manuel de la DG Santé et 
sécurité alimentaire  89. Ce dernier a été mis à jour et simplifié à la lumière des ensei -
gnements tirés de l’épidémie de grippe H1N1 de 2009. Nous avons pourtant décelé 
des faiblesses importantes dans la gestion, par la Commission, du centre de gestion 
de crises sanitaires. Le contenu du manuel n’était pas à jour au moment de l’audit. 
On ne distinguait pas de façon suffisamment claire quelles parties des recomman -
dations spécifiques issues du grand exercice Quicksilver 90 de 2014 avaient été prises 
en considération pour en améliorer la conception. En outre, la Commission n’avait 
pas procédé à une évaluation interne du fonctionnement du centre de gestion de 
crises sanitaires pendant l’épidémie d’Ebola et le guide n’a donc pas été mis à jour en 
conséquence.87 Vert (situation normale), 
orange (événements de 
gravité moyenne 
à importante) et rouge (crise 
grave).
88 Procédures opératoires 
standardisées du plan 
d’urgence de santé publique 
de l’ECDC: les procédures 
d’activation d’un niveau 1 ou 2 
en raison d’une menace ou 
d’un exercice de simulation 
doivent être évaluées et les 
enseignements qui en ont été 
tirés doivent être intégrés 
dans la gestion du plan 
d’urgence de santé publique 
actualisé.
89 Health Emergency Operations 
Facility for a  coordinated 
management of public health 
emergency at EU level – Revised 
practical guidance for HEOF 
members  (Centre de gestion 
de crises sanitaires pour une 
gestion coordonnée des 
urgences de santé publique au 
niveau de l’UE – Guide 
pratique révisé à  l’usage des 
membres du centre de gestion 
de crises sanitaires), avril  2015.
90 Exercice «Quicksilver»: 
Command Post Exercise on 
serious cross-border threats to 
health falling under the 
chemical and environmental 
categories  (Exercice de poste 
de commandement 
concernant les menaces 
transfrontières graves pour la 
santé relevant des catégories 
de menaces d’ordre chimique 
et environnemental), rapport 
final.
46 Observations d’audit 
110  
Nous avons par ailleurs constaté que les agents concernés n’avaient pas bénéficié 
d’une formation continue visant à assurer qu’ils puissent remplir leur rôle dans le 
centre de gestion de crises sanitaires à tout moment, notamment lorsque les agents 
en question ne faisaient pas partie de l’unité Gestion de crise et préparation, mais 
pouvaient être amenés à être réquisitionnés si le plus haut niveau d’alerte était 
déclenché. En ce qui concerne les effectifs en période où le niveau d’alerte est élevé, 
nous avons observé que seules les modalités ordinaires de compensation prévues 
par l’horaire flexible s’appliquaient. Or elles ne sont pas suffisantes pour relever les 
défis auxquels est confrontée la DG Santé et sécurité alimentaire dans le cadre de 
la coordination de la gestion des urgences de santé publique au niveau de l’UE, en 
particulier lorsque l’urgence se prolonge dans le temps et que les agents travaillent 
en équipes successives sans possibilité de récupérer leurs heures.
111 
Nous avons aussi constaté que le centre de gestion de crises sanitaires n’avait pas 
été soumis à un «examen par les pairs» réalisé par une autre institution ou agence, 
et qu’aucun échange d’expériences ou de bonnes pratiques en ce qui concerne la 
conception et la mise en œuvre de leurs plans de gestion des urgences respectifs 
n’avait été effectué entre l’ECDC et la DG Santé et sécurité alimentaire.
47
 Conclusions et 
recommandations
112  
L’entrée en vigueur de la décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces transfron -
tières graves sur la santé contribue à la mise en place d’un cadre européen complet 
en matière de sécurité sanitaire et à son renforcement, afin de permettre à l’Union 
de protéger ses citoyens contre de telles menaces. L’élaboration et la mise en œuvre 
de cette décision et des mesures de sécurité sanitaire à l’échelon de l’UE, y compris 
les programmes de financement, constituent un problème épineux, non seulement 
d’un point de vue juridique, mais également en raison de la multiplicité des acteurs 
et de la complexité des structures en place au sein des différents pays et au niveau 
international (voir annexes I et II ). La responsabilité de la politique de santé incombe 
en premier lieu aux États membres (voir point 3) et l’action de l’UE dans ce domaine 
vise uniquement à soutenir et à compléter les actions de ces derniers. Le rôle et la 
responsabilité de la Commission consistent donc essentiellement à fournir un appui 
et à  engager des actions complémentaires lorsque les circonstances l’exigent.
113  
Pour ajouter à cette complexité, la fréquence relativement élevée à laquelle appa -
raissent des situations d’urgence graves implique une attention quasi constante. 
Plusieurs situations de ce type sont survenues depuis l’adoption de la décision et de 
nouvelles menaces pourraient se concrétiser rapidement, notamment une impor -
tante pandémie grippale touchant l’UE. Par conséquent, les États membres, les 
différents services compétents de la Commission et les organisations internationales 
doivent participer presque continuellement à  des actions de riposte tout en poursui -
vant les lourds travaux qui leur incombent encore en matière de préparation.
114  
Dans un contexte aussi difficile, l’existence de la décision en soi, et des mesures et 
programmes visant à soutenir son application, n’est pas suffisante pour garantir une 
protection optimale des citoyens contre les menaces transfrontières graves pour 
la santé dans l’Union européenne. De plus, la décision est un acte législatif de l’UE 
dont les règles doivent être appliquées de manière efficace et cohérente par toutes 
les parties concernées pour que ses objectifs puissent être atteints. Par conséquent, 
nous avons cherché à déterminer si la mise en œuvre du cadre de l’UE visant à proté -
ger les citoyens des menaces transfrontières graves pour la santé était satisfaisante. 
À cet effet, nous nous sommes intéressés à l’application des dispositions prévues 
dans les domaines existants et innovants couverts par la décision (points 7 à 9). Nous 
avons également cherché à savoir si les programmes Santé de l’UE avaient contribué 
de manière concrète à protéger les citoyens contre les menaces pour la santé et si la 
coordination interne de la Commission en ce qui concerne le financement de la sécu -
rité sanitaire et la gestion de crise sanitaire était satisfaisante (points 15 et 17).
48 Conclusions et recommandations 
115  
D’une manière générale, nous avons conclu que la décision n° 1082/2013/UE relative 
aux menaces transfrontières graves sur la santé constituait une avancée impor -
tante vers une meilleure prise en charge de ces menaces dans l’UE. Cependant, des 
faiblesses significatives au niveau des États membres et de la Commission affectent 
l’application de la décision et du cadre de l’UE en la matière. La nature et l’ampleur 
des menaces futures ne sont pas connues et peuvent évoluer, mais il faut aller plus 
loin pour pallier ces faiblesses et permettre à l’Union de tirer pleinement parti des 
mécanismes qu’elle a établis.
116  
Nous avons constaté que la mise en œuvre et le développement des innovations 
introduites par la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé 
(point 21) depuis son entrée en vigueur en décembre 2013 ont été retardés, ce qui 
a pu en réduire l’efficacité. La concertation entre les États membres et la Commission 
sur la planification de la préparation et de la réaction en matière de menaces trans -
frontières graves pour la santé a été engagée comme il se doit. Toutefois, les procé -
dures encadrant l’obtention et l’échange des informations essentielles pour mieux 
coordonner les efforts en matière de préparation ne sont pas encore suffisamment 
solides et n’ont pas encore donné de résultats tangibles (points 22 à 29). En ce qui 
concerne la mesure, par la Commission, de la performance en matière de mise en 
œuvre de la politique relative aux menaces transfrontières graves pour la santé, nous 
avons constaté que des éléments clés de l’objectif et de l’indicateur spécifiques de la 
Commission n’étaient pas clairement définis et arrêtés en concertation avec les États 
membres, ce qui ne permet pas de garantir que toutes les parties prenantes œuvrent 
à la réalisation des mêmes objectifs (points 30 à 34).
117  
Nous avons aussi constaté: que le rôle de l’ECDC dans la préparation générale n’était 
pas défini de façon suffisamment formelle, ce qui pourrait limiter sa capacité de bien 
se préparer à ses tâches en la matière sur le long terme et de répondre efficacement 
aux demandes d’assistance (points 35 à 39); que les États membres avaient manqué 
de réactivité lorsqu’il s’était agi d’accélérer la passation conjointe de marché pour 
l’acquisition de vaccins grippaux pandémiques (points 40 à 43); que l’UE ne disposait 
pas d’un mécanisme lui permettant de faire face aux besoins urgents de contre-me -
sures médicales dans le cadre de la décision relative aux menaces transfrontières 
graves sur la santé (point 42). Enfin, les travaux et le rôle du CSS se sont avérés 
primordiaux, mais ce dernier est confronté à des défis stratégiques et opérationnels 
qui doivent être relevés pour lui permettre de tirer pleinement parti du mandat 
ambitieux dont il est investi (points 44 à 52) et ainsi de garantir le niveau le plus élevé 
possible de protection contre les menaces pesant sur la santé au sein de l’UE; il s’agit 
également de veiller à ce que les règles de coordination de la réaction définies par la 
décision puissent être appliquées efficacement (voir points 53 à 55).
49 Conclusions et recommandations 
118  
Il est nécessaire d’accélérer le développement et la mise en œuvre des innovations 
introduites par la décision, et de surmonter les défis stratégiques et opérationnels 
auxquels le CSS reste confronté. Pour ce faire, les États membres et la Commission 
doivent avoir une meilleure compréhension commune des objectifs et des priorités 
conjointes pour le renforcement des efforts de coordination et d’échange d’informa -
tions en vertu de la décision, notamment dans les domaines de la planification de la 
préparation, de la passation conjointe de marchés et de l’organisation des travaux du 
CSS sur le long terme. En ce qui concerne la planification de la préparation et de la 
réaction, un défi supplémentaire consiste à analyser les évolutions observées sur la 
scène internationale, comme cela est indiqué dans l’ encadré  3 et à l’ annexe  I.
Recommandation n°  1
Pour accélérer le développement et la mise en œuvre des innovations introduites par 
la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé, et relever les défis 
stratégiques et opérationnels auxquels reste confronté le CSS:
a) la Commission  devrait proposer au CSS d’établir pour lui-même une feuille 
de route stratégique pour l’application et le développement des éléments de 
la décision. Bien que la décision n’exige pas de définir des valeurs cibles et des 
indicateurs, cette feuille de route devrait tenir compte des priorités communes, 
notamment en ce qui concerne la coordination de la planification de la prépa -
ration, de manière à faire émerger une compréhension commune de la manière 
de parvenir à des résultats plus tangibles à l’horizon 2020. Les travaux à cet 
égard devraient prendre en considération les initiatives internationales dans ce 
domaine, ce qui passe notamment par des examens par les pairs ou des méca -
nismes d’évaluation externe. Dans la mesure du possible, ces travaux devraient 
également tenir compte des orientations déjà élaborées au niveau de l’UE 
concernant la préparation;
b) la Commission  devrait veiller à ce qu’il soit tiré parti des enseignements du 
premier cycle de rapports sur la planification de la préparation lors du prochain 
cycle en 2017 et améliorer la communication des informations sur la performance 
dans le cadre de l’application de la décision à l’horizon 2020. Elle devrait faire 
en sorte que les informations concernant les progrès accomplis soient précises 
et que ceux-ci soient évalués sur la base de méthodes convenues avec les États 
membres, le cas échéant;
c) la Commission, en coopération avec les États membres,  devrait déterminer 
comment utiliser au mieux les groupes de travail du CSS et veiller à ce que leurs 
travaux soient bien structurés autour d’aspects techniques et apportent une 
réelle contribution au CSS. Les groupes de travail déjà créés doivent s’acquitter 
de leur mandat à compter de 2017 et produire des résultats, sur la base de plans 
de travail annuels et d’objectifs clairement définis. Cela vaut également pour le 
groupe de travail du CSS sur la préparation et ses travaux sur l’élaboration d’un 
mécanisme de l’UE visant à répondre aux besoins urgents de contre-mesures 
médicales;
d) la Commission et les États membres  devraient veiller à ce que les travaux sur 
la passation conjointe de marché pour l’acquisition de vaccins grippaux pan -
démiques progressent plus rapidement et produisent des résultats dès que 
possible.
50 Conclusions et recommandations 
119  
Concernant l’efficacité de la mise en œuvre du système d’alerte précoce et de réac -
tion ainsi que du réseau de surveillance épidémiologique existants (point 56), dont 
la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé constitue la base 
juridique, nous avons globalement constaté que ces systèmes étaient opérationnels 
depuis des années et que les parties prenantes reconnaissaient largement l’impor -
tance de leur rôle au niveau de l’UE. Toutefois, pour ce qui est du système d’alerte 
précoce et de réaction, nous avons observé que des améliorations seraient bienve -
nues, y compris au niveau des procédures et des processus connexes concernant 
la connaissance de la situation et la gestion des incidents, ainsi que l’organisation 
du groupe d’utilisateurs du SAPR (points 57 à 68). De plus, l’approche actualisée de 
l’alerte précoce et de la réaction en cas de menaces graves de nature chimique et 
environnementale au niveau de l’UE n’avait pas encore été testée (points 69 à 73). 
Enfin, le réseau de surveillance épidémiologique fonctionne bien dans l’ensemble, 
mais l’ECDC et les États membres devront consentir des efforts supplémentaires pour 
garantir une comparabilité et une qualité optimales des données de surveillance (voir 
points 74 à 77).
Recommandation n°  2
Afin de perfectionner encore le SAPR et d’aller plus loin dans l’intégration de solu -
tions pour les procédures de gestion des risques correspondantes, la Commission, 
en coopération avec les États membres et l’ECDC , devrait:
a) examiner et proposer, en 2017, des possibilités de modernisation et d’améliora -
tion du SAPR. Cela devrait inclure des solutions intégrées ou complémentaires 
concernant la connaissance de la situation et la gestion des incidents au niveau 
de l’UE en cas de menaces transfrontières graves pour la santé;
b) obtenir régulièrement un retour d’information de la part des utilisateurs concer -
nant les solutions intégrées de gestion des risques, ainsi que le fonctionnement 
et le développement du SAPR.
120  
Pour ce qui est des objectifs du programme Santé visant à protéger les citoyens 
contre les menaces (transfrontières graves) pour la santé, nous avons constaté que 
des faiblesses affectaient la performance. La plupart des actions du deuxième pro -
gramme Santé (2008-2013) que nous avons contrôlées ont été satisfaisantes en ce 
sens qu’elles ont produit les éléments livrables convenus, mais ces derniers ne s’ins -
crivaient pas dans la durée (points 79 à 88), ce qui a limité leur contribution à la réali -
sation de l’objectif de protection des citoyens. Même si ce constat n’est pas nouveau, 
il souligne que la Commission doit aller plus loin, en concertation avec ses parties 
prenantes, pour améliorer la performance en la matière. En outre, nous avons obser -
vé des faiblesses dans la mesure de l’indicateur correspondant à l’objectif relatif aux 
menaces pour la santé du troisième programme Santé (2014-2020), ainsi qu’un niveau 
de dépenses relativement faible pour cet objectif particulier sur la période 2014-2016. 
Cela donne à penser qu’il est difficile de financer un nombre suffisant de mesures 
en rapport avec cet objectif stratégique pour garantir que sa réalisation générera un 
véritable impact à l’horizon 2020 (points 89 à 94).
51 Conclusions et recommandations 
Recommandation n°  3
Afin de remédier aux principales faiblesses affectant la performance du programme 
Santé en ce qui concerne les actions visant à contrer les menaces pour la santé, la 
Commission  devrait:
a) examiner et proposer des solutions en 2017 pour que les actions liées aux 
menaces pour la santé financées par le programme Santé à l’horizon 2020 
donnent des résultats plus durables. Pour ce faire, elle devrait déterminer plus 
précisément, lors de la programmation, quels sont les besoins et les actions per -
tinentes au regard de la politique menée. La DG Santé et sécurité alimentaire et 
l’agence exécutive Chafea devraient également collaborer lors de l’analyse de la 
pertinence des actions en cours et récemment terminées vis-à-vis de la politique 
menée, afin de repérer des solutions de nature à promouvoir l’exploitation des 
bons résultats (voir également la recommandation n° 4);
b) définir et arrêter, en concertation avec les États membres, une méthodologie 
claire pour la collecte d’informations sur la performance nécessaires pour rendre 
compte des progrès accomplis en vue de 2020 sous l’indicateur spécifique aux 
menaces pour la santé du troisième programme Santé (voir également la recom -
mandation n° 1);
c) dégager clairement en 2017, pour les années restant avant la fin du programme 
Santé en 2020, les priorités relevant de l’objectif de protection des citoyens 
contre les menaces transfrontières graves pour la santé qui offrent la possibilité 
de financer des actions pertinentes pour la politique menée jusqu’en 2020 [voir 
également la recommandation n° 3, lettre a)].
121  
Enfin, l’audit a révélé, en dépit d’un large éventail de mécanismes de coordination, 
un certain nombre de lacunes au niveau de la coordination interne des activités 
liées à la sécurité sanitaire couvertes par les différents services et programmes de la 
Commission, qui compromettent leur capacité à exploiter pleinement les synergies 
potentielles. Compte tenu des volumes importants de fonds de l’UE provenant de 
différents programmes thématiques et du fait que plusieurs services de la Com -
mission participent à leur mise en œuvre, ce qui nécessite un réseautage complexe 
reliant ces derniers, les responsables politiques nationaux, les utilisateurs finals et les 
autres parties prenantes, une meilleure coordination, plus structurée et plus en phase 
avec les politiques, est envisageable (points 96 à 102). Nous avons aussi constaté que 
davantage d’efforts doivent être consentis pour faire en sorte que les accords de 
coopération passés entre les structures de gestion de crise de la Commission soient 
pleinement opérationnels (points 103 à 106). Nous avons par ailleurs relevé que la 
gestion, par la DG Santé et sécurité alimentaire, de son centre de gestion de crises 
sanitaires présentait des faiblesses susceptibles d’altérer sa performance en cas de 
futures crises sanitaires au sein de l’UE (points 107 à 111).
52 Conclusions et recommandations 
Recommandation n°  4
Afin de combler les lacunes en matière de coordination, au sein de la Commission, 
des activités liées à la sécurité sanitaire et à la gestion de crise sanitaire, et d’amé -
liorer la conception de son centre de gestion des crises sanitaires, la Commission  
devrait:
a) définir, à partir de 2017, une approche plus structurée et plus détaillée de la 
coordination entre la DG Santé et sécurité alimentaire et les autres services de 
l’institution qui exercent des activités ayant trait à la sécurité sanitaire, et notam -
ment procéder à un inventaire des activités passées, en cours et prévues. Cette 
démarche devrait permettre de repérer des synergies potentielles et de renforcer 
la coopération sur les questions d’intérêt commun telles que le problème de 
l’utilisation limitée des réalisations dans le cadre des actions cofinancées par l’UE, 
ainsi que d’aider les parties prenantes à mieux cibler les décideurs politiques;
b) traduire immédiatement en mesures concrètes le protocole d’accord sur les 
structures de gestion de crise entre la DG Santé et sécurité alimentaire, la 
DG Migration et affaires intérieures et la DG Protection civile et opérations d’aide 
humanitaire européennes; cela englobe l’organisation d’activités conjointes 
sur les enseignements tirés de l’expérience et de formations communes sur les 
domaines et les systèmes des politiques, ainsi que la mise en place de procédures 
opératoires standardisées;
c) revoir dans les meilleurs délais l’organisation de son centre de gestion de crises 
sanitaires et veiller: à ce qu’elle soit actualisée au regard des enseignements tirés 
de l’épidémie d’Ebola et des grands exercices de simulation réalisés au niveau de 
l’UE; à ce qu’un programme de formation faisant l’objet d’un suivi continu soit 
mis en place à l’intention de tous les agents susceptibles de prendre part au fonc -
tionnement du centre; dans la mesure du possible, à procéder à des échanges 
de vues avec l’ECDC et la DG Protection civile et opérations d’aide humanitaire 
européennes, notamment en ce qui concerne la conception de leurs manuels ou 
structures respectifs en matière de gestion de crise.
Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Phil WYNN OWEN, 
Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 5 octobre 2016.
 Par la Cour des comptes
 Klaus-Heiner LEHNE
 Président

53
 Annexes
La planification de la préparation et de la réaction à  l’échelle internationale
Règlement sanitaire international de  2005 (RSI  2005)
1. Le règlement sanitaire international de l’OMS de 1969 a été entièrement révisé et remplacé par le RSI (2005), 
entré en vigueur en 2007  . L’objectif du RSI consiste à «prévenir la propagation internationale des maladies, à s’en 
protéger, à la maîtriser et à y réagir par une action de santé publique proportionnée et limitée aux risques qu’elle 
présente pour la santé publique, en évitant de créer des entraves inutiles au trafic et au commerce internatio -
naux» 1
 . En vertu du RSI 2005, chaque État partie est tenu de notifier à l’OMS tout événement pouvant consti -
tuer une urgence de santé publique de portée internationale, quelle qu’en soit l’origine, ainsi que d’acquérir, de 
renforcer et de maintenir les capacités essentielles minimales requises en matière de santé publique sur le plan 
de la surveillance et de la réaction, en utilisant les ressources nationales existantes, telles que les plans nationaux 
de préparation à la grippe pandémique. Le RSI a également été élaboré afin de réduire le risque de propagation 
internationale de maladies au niveau des aéroports, des ports et des postes-frontières et impose la création de 
points focaux nationaux RSI et de points de contact RSI à l’OMS pour les communications urgentes.
2. Le RSI (2005) ne comporte aucun mécanisme de sanction pour les États parties qui ne respectent pas ses dispo -
sitions. L’OMS surveille l’application du RSI et publie et actualise des lignes directrices à cet égard. Ses groupes 
d’experts et comités d’examen ont également analysé l’efficacité du RSI dans les situations d’urgence, comme 
cela a été fait, par exemple, après l’épidémie d’Ebola (voir encadré  3 du rapport pour de plus amples informations 
à ce sujet).
Urgences de santé publique de portée internationale (USPPI)
3. En vertu du RSI, une urgence de santé publique de portée internationale désigne un événement extraordinaire 
qui constitue un risque pour la santé publique dans d’autres États en raison du risque de propagation interna -
tionale de maladies et qui requiert une action internationale coordonnée. Le directeur général de l’OMS déclare 
l’USPPI sur la base d’une recommandation du Comité d’urgence. Une fois l’USPPI déclarée, l’OMS est tenue de 
riposter à cette urgence «en temps réel». Le directeur général de l’OMS, assisté du Comité d’urgence, élabore et 
recommande les mesures sanitaires à mettre en œuvre par les États parties.
Le RSI et l’UE
4. Tous les États membres de l’UE sont des États parties de l’OMS et lui rendent compte, par exemple au moyen 
de questionnaires et d’autoévaluations, de leur application du RSI. L’Union européenne en tant que telle n’est 
pas membre de l’OMS et n’est donc pas partie au RSI. Le RSI reconnaît cependant le rôle qu’est susceptible de 
jouer l’UE en tant qu’«organisation d’intégration économique régionale» et dispose que «sans préjudice de leurs 
obligations découlant du présent Règlement, les États Parties qui sont membres d’une organisation d’intégration 
économique régionale appliquent les règles communes en vigueur au sein de cette organisation dans le cadre 
de leurs relations mutuelles». La Commission et l’ECDC coordonnent leurs activités avec l’OMS au niveau straté -
gique 2 et technique, ce qui englobe l’échange d’informations pour la communication des risques et un accès en 
consultation à certains systèmes d’alerte (tels que la plateforme de notification d’événements Event Information 
System  de l’OMS et le SAPR de l’UE). La décision n° 1082/2013/UE a également introduit une innovation en don -
nant la possibilité à la Commission de reconnaître une urgence de santé publique, mais cela reste très différent 
d’une USPPI déclarée par le directeur général de l’OMS (voir encadré  A).Annexe  I
1 Règlement sanitaire international (2005), deuxième édition, Organisation mondiale de la santé, 2008.
2 Voir par exemple la déclaration conjointe de 2010 («déclaration de Moscou») décrivant les grandes lignes de la coopération entre l’OMS et la 
Commission, ainsi que les mises à jour correspondantes sur la partie publique du site web de la DG Santé et sécurité alimentaire. Un accord d’ordre 
administratif a également été conclu entre l’ECDC et l’OMS.
54 Annexes Annexe IEncadré A – Déclaration d’urgence de santé publique au sein de l’UE
Comme nous l’expliquions précédemment, le terme d’urgence de santé publique de portée internationale est dé -
fini dans le règlement sanitaire international comme «un événement extraordinaire dont il est déterminé, comme 
prévu dans le présent Règlement, qu’il constitue un risque pour la santé publique dans d’autres États en raison 
du risque de propagation internationale de maladies; et qu’il peut requérir une action internationale coordon -
née». La responsabilité de déterminer si un événement relève de cette catégorie incombe au directeur général de 
l’OMS et cette décision exige la convocation d’un comité d’experts: le Comité d’urgence du RSI.
La décision n° 1082/2013/UE introduit plusieurs innovations, notamment la possibilité pour la Commission de 
déclarer une urgence de santé publique au niveau de l’UE. En vertu des dispositions de l’article 12, la Commission 
peut reconnaître une situation d’urgence en matière de santé publique au regard des éléments suivants: a) une 
épidémie de grippe humaine considérée comme susceptible de se transformer en pandémie, lorsque le directeur 
général de l’OMS a été informé et n’a pas encore adopté de décision déclarant l’existence d’une pandémie de 
grippe conformément aux règles applicables de l’OMS; ou b) des situations autres que celles visées au point a), 
lorsque le directeur général de l’OMS a été informé et n’a pas encore adopté de décision déclarant une urgence 
de santé publique de portée internationale conformément au RSI, et lorsque:
i) la menace transfrontière grave pour la santé en question met en danger la santé publique au niveau de 
l’Union;
ii) des besoins médicaux ne sont pas satisfaits pour ce qui est de cette menace, ce qui signifie qu’aucune mé -
thode satisfaisante de diagnostic, de prévention ou de traitement n’est autorisée dans l’Union ou qu’en dépit 
de l’existence d’une telle méthode, l’autorisation d’un médicament est néanmoins susceptible de présenter 
un avantage thérapeutique majeur pour les malades.
L’article 13 prévoit que la reconnaissance d’une situation d’urgence, en vertu de l’article 12, a pour unique effet 
juridique de permettre à l’article 2, point 2, du règlement (CE) n° 507/2006 3 de s’appliquer ou, lorsque la recon -
naissance concerne spécifiquement des épidémies de grippe humaine considérées comme susceptibles de se 
transformer en pandémie, de permettre à l’article 21 du règlement (CE) n° 1234/2008 4 de s’appliquer. Cela signifie 
que la déclaration d’urgence en vertu de l’article 12 de la décision n° 1082/2013/UE se borne à permettre une 
autorisation accélérée pour la prise des contre-mesures médicales et la mise en œuvre de la législation pharma -
ceutique en cas de pandémie. Son impact est nettement plus limité par rapport à celui d’une urgence de santé 
publique de portée internationale déclarée par l’OMS, même si des situations peuvent survenir dans lesquelles 
une menace transfrontière grave pour la santé, quelle qu’en soit l’origine, affecte spécifiquement l’UE et pas 
nécessairement la communauté mondiale dans son ensemble, qui relève de la responsabilité de l’OMS. Cela signi -
fie également qu’il n’existe pas de niveaux d’alerte à l’échelle de l’UE (par exemple, en lien avec le règlement du 
comité de sécurité sanitaire) déclenchant des activités et des capacités de riposte dans le champ d’application de 
la décision ou garantissant le déclenchement d’un mécanisme permettant de mobiliser une capacité d’interven -
tion rapide ou un financement.
3 Règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l’autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments 
à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil (JO L 92 du 30.3.2006, p. 6).
4 Règlement (CE) n° 1234/2008 de la Commission du 24 novembre 2008 concernant l’examen des modifications des termes d’une autorisation 
de mise sur le marché de médicaments à usage humain et de médicaments vétérinaires (JO L 334 du 12.12.2008, p. 7).
55 Annexes 
Initiatives internationales en matière de planification de la préparation et de transparence
5. Il existe également plusieurs autres initiatives internationales répondant à la nécessité de renforcer la préparation 
de la planification et d’instaurer plus de transparence. Ces initiatives comprennent principalement le programme 
d’action pour la sécurité sanitaire mondiale 5 destiné à permettre la réalisation d’«examens par les pairs» 6, l’initia -
tive du G7 pour la sécurité sanitaire mondiale 7 soutenant ces activités 8, ainsi que les visites effectuées par l’ECDC 
dans différents pays, qui ont lieu sur une base volontaire et lors desquelles la question de la préparation est éga -
lement abordée9
 . Le rapport sur la conférence 10 «Leçons tirées pour la santé publique de l’épidémie d’Ebola en 
Afrique de l’Ouest – comment améliorer la préparation et la réponse de l’UE à des épidémies futures», qui a servi 
de base aux conclusions du Conseil de décembre 2015, comportait la recommandation suivante: «un mécanisme 
d’examen par les pairs pourrait aider les États membres à améliorer leurs plans de préparation nationaux, en 
tenant compte des initiatives passées et présentes portant sur des évaluations indépendantes des pays au niveau 
mondial et régional».Annexe I
5 Le programme d’action pour la sécurité sanitaire mondiale ( Global Health Security Agenda , GHSA), lancé en février 2014, est un partenariat en plein 
essor rassemblant près de 50 nations, organisations internationales et parties prenantes non gouvernementales, en vue d’aider les pays à renforcer 
leur capacité à contribuer à créer un monde sûr et à l’abri des menaces représentées par les maladies infectieuses, et à faire de la sécurité sanitaire 
mondiale une priorité nationale et internationale. Le programme d’action pour la sécurité sanitaire mondiale repose sur une approche multilatérale 
et plurisectorielle pour renforcer à la fois la capacité mondiale et la capacité individuelle des pays à prévenir ou à détecter et à riposter aux menaces 
représentées par les maladies infectieuses chez l’homme et l’animal, qu’elles soient d’origine naturelle ou accidentelle, ou qu’elles soient propagées 
de manière intentionnelle.
6 Une autoévaluation et une évaluation externe menée par une équipe d’experts issus d’autres pays membres du programme d’action pour la 
sécurité sanitaire mondiale. Ce modèle d’examen par les pairs garantit une approche objective et facilite le transfert de connaissances d’un pays 
à l’autre. Les évaluations externes par le programme d’action pour la sécurité sanitaire mondiale devraient être effectuées au moins deux fois pour 
chaque pays, une première évaluation permettant d’établir un cadre de référence et une seconde évaluation permettant ensuite de constater les 
progrès accomplis. Le Portugal et le Royaume-Uni sont les deux pays de l’UE à avoir déjà participé à cet exercice et pour lesquels des rapports ont 
été publiés.
7 L’initiative pour la sécurité sanitaire mondiale ( Global Health Security Initiative , GHSI) est un partenariat international informel unissant des pays qui 
partagent les mêmes valeurs et visant à renforcer, en matière de santé, la préparation et la capacité de réaction à l’échelle mondiale aux menaces 
biologiques, chimiques, radiologiques et nucléaires (CBRN) d’origine terroriste, ainsi qu’à la grippe pandémique. Cette initiative a été lancée en 
novembre 2001 par le Canada, l’Union européenne, la France, l’Allemagne, l’Italie, le Japon, le Mexique, le Royaume-Uni et les États-Unis. 
L’Organisation mondiale de la santé intervient en qualité de conseiller expert ( http://www.ghsi.ca/english/index.asp ).
8 «Afin d’éviter que de futures épidémies ne se muent en urgences de santé publique de grande ampleur, les chefs d’État et de gouvernement du G7 
ont convenu de proposer une assistance à au moins 60 pays, dont les pays d’Afrique de l’Ouest, au cours des cinq prochaines années, afin de mettre 
en œuvre le RSI, notamment dans le cadre du programme d’action pour la sécurité sanitaire mondiale et de ses objectifs communs, ainsi que 
d’autres initiatives multilatérales», déclaration des ministres de la santé du G7, 8-9 octobre 2015, Berlin.
9 Rapport technique de l’ECDC, Ebola emergency preparedness in EU Member States: conclusions from peer-review visits to Belgium, Portugal and Romania  
(La préparation aux situations d’urgence dans les États membres en cas d’épidémie d’Ebola: conclusions de l’examen par les pairs effectué lors de 
visites en Belgique, au Portugal et en Roumanie), juin 2015.
10 Conférence de haut niveau organisée par la DG Santé et sécurité alimentaire du 12 au 14 octobre 2015 à Mondorf-les-Bains, au Luxembourg.
56 Annexes 
Description des principales fonctions et responsabilités définies par le cadre de l’UE 
pour la protection des citoyens contre les menaces transfrontières graves pour la 
santé
Autorités de santé publique des États membres
1. Les autorités de santé publique des États membres sont responsables de la politique de santé publique au niveau 
national, et doivent faire face aux menaces qui pèsent sur cette dernière. Les responsabilités concernant certains 
aspects de la planification de la préparation et de la réaction, ainsi que de l’alerte précoce et de la réaction, ne 
sont pas nécessairement réparties à l’identique dans tous les États membres en raison des différences existant 
au niveau des autorités publiques concernées, en fonction de l’organisation gouvernementale, mais aussi des 
risques nationaux ou de situations particulières. Certains États membres peuvent avoir décentralisé certaines, 
voire la plupart, des responsabilités en matière de santé publique, y compris en ce qui concerne la planification 
de la préparation et de la réaction. Les États membres de l’UE relèvent également de la région Europe de l’OMS 1 
et sont tenus d’appliquer le règlement sanitaire international, comme exposé à l’ annexe  I.
2. Depuis l’adoption de la décision n° 1082/2013/UE, les États membres ont également l’obligation de fournir à la 
Commission certaines informations relatives à leur planification de la préparation et de la réaction. En vertu de 
la décision n° 1082/2013/UE, les États membres et la Commission se concertent au sein du comité de sécurité 
sanitaire pour développer, renforcer et maintenir leurs capacités de surveillance des menaces transfrontières 
graves pour la santé, d’alerte précoce en cas de telles menaces, d’évaluation de celles-ci et de réaction face à de 
telles menaces. Cette concertation vise à échanger de bonnes pratiques et l’expérience acquise en matière de 
planification de la préparation et de la réaction, à favoriser l’interopérabilité des systèmes nationaux de planifi -
cation de la préparation, à prendre en compte la dimension intersectorielle de la planification de la préparation 
et de la réaction au niveau de l’Union, et à soutenir la mise en œuvre des principales capacités requises pour la 
surveillance et la réaction visées dans le RSI. Les États membres désignent par ailleurs les autorités nationales 
compétentes pour la surveillance épidémiologique, qui sont chargées de transmettre des données au système de 
surveillance européen conformément aux règles et orientations de l’UE, ainsi que les points de contact nationaux 
pour le SAPR responsables du suivi de ce dernier et de la notification d’alertes, en vertu des règles énoncées dans 
la décision.
Commission européenne  – DG Santé et sécurité alimentaire
3. La Commission assure le secrétariat et la présidence du comité de sécurité sanitaire et coordonne et gère son 
centre de gestion de crises sanitaires ( Health Emergency Operations Facility , HEOF). Elle assure également la ges -
tion des systèmes informatiques pertinents et se coordonne avec ses autres services et agences pour traiter des 
questions transversales relevant de ce domaine politique, ainsi qu’avec les organisations internationales concer -
nées, comme l’OMS. La décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces transfrontières graves pour la santé pré -
voit expressément que la Commission (en d’autres termes, la DG SANTE) veille, en liaison avec les États membres, 
à ce que la coordination et l’échange d’information soient assurés entre les mécanismes, les structures et les acti -
vités pertinentes pour la planification de la préparation et de la réaction, la surveillance des menaces transfron -
tières graves pour la santé, l’alerte précoce en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci. La Commission est 
également chargée de veiller à ce que toute duplication des activités ou toute action contradictoire soit évitée, 
et à ce que les ressources adéquates soient disponibles pour l’ensemble de ses fonctions et tâches essentielles et 
nécessaires.Annexe II
1 La région Europe de l’OMS couvre un total de 55 pays qui rendent compte au Bureau régional de l’OMS pour l’Europe, basé à Copenhague.
57 Annexes 
Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC)
4. L’ECDC gère et coordonne le réseau de surveillance épidémiologique des maladies transmissibles ainsi que de 
la résistance aux antimicrobiens et des infections associées aux soins de santé liées aux maladies transmissibles. 
Il s’agit d’une agence de l’UE dont la mission est de déceler, d’évaluer et de faire connaître les risques actuels et 
émergents que des maladies infectieuses représentent pour la santé humaine. Par ailleurs, l’ECDC héberge le sys -
tème d’alerte précoce et de réaction (SAPR) et en assure le fonctionnement. Le SAPR est un système basé sur une 
interface web qui relie la Commission, les autorités de santé publique des États membres responsables de la lutte 
contre les maladies transmissibles, et l’ECDC. Les pays membres de l’EEE (Islande, Liechtenstein et Norvège) sont 
également connectés à ce système et l’OMS dispose d’un accès en consultation.
5. En vertu de la décision relative aux menaces transfrontières graves pour la santé, l’ECDC est tenu de fournir 
des conseils scientifiques et des évaluations des risques concernant les menaces notifiées par l’intermédiaire 
du SAPR, en particulier lorsqu’il s’agit de menaces d’origine biologique ou inconnue. D’autres agences et orga -
nismes de l’UE (par exemple des comités scientifiques) peuvent être sollicités par la Commission pour fournir 
des évaluations rapides des risques lorsque leurs compétences sont plus directement liées au type de menace 
concerné. Lorsqu’il y est invité, l’ECDC apporte également un soutien supplémentaire à la Commission et aux 
États membres dans la mise en œuvre des dispositions de la décision n° 1082/2013/UE en matière de planifica -
tion de la préparation. Le budget annuel de l’ECDC couvre également les programmes relatifs aux maladies. Il 
s’agit de programmes verticaux consacrés à certaines maladies, qui comportent également des volets ayant trait 
au renforcement des capacités et à la communication d’informations sur les risques. Dans le cadre de la riposte 
à une épidémie, l’ECDC peut apporter son soutien aux pays ou aux organisations internationales telles que l’OMS, 
comme il l’a fait lors de l’épidémie d’Ebola. Il est doté d’un centre chargé des opérations d’urgence, sur la base 
d’un manuel d’urgence de santé publique. L’approche actuelle de l’ECDC consiste à cibler tous les risques (pas 
seulement les menaces pour la santé dues à des maladies transmissibles, mais aussi les menaces ayant d’autres 
origines) et s’inscrit dans la droite ligne des objectifs du RSI et de la décision n° 1082/2013/UE. Elle va au-delà du 
mandat traditionnellement confié jusqu’alors à l’ECDC, qui était axé sur les maladies transmissibles et la prépara -
tion aux pandémies.Annexe II
58 Annexes 
Vue d’ensemble des actions cofinancées sur lesquelles notre audit a  porté
Le tableau suivant dresse une liste des actions auditées, avec leurs principales caractéristiques, cofinancées au titre 
du deuxième objectif relatif aux menaces pour la santé du deuxième programme Santé de l’UE (2008-2013) et gérées 
par l’agence exécutive Chafea ou la DG Santé et sécurité alimentaire (pour trois marchés publics).
Réf. Description généraleInstrument de 
financementCofinancement de l’UE en vertu 
de la convention de subvention  
(en euros)
1Élaboration d’un cadre générique pour la production et l’évaluation 
rapides de vaccins d’urgence (FASTVAC)Projet 2 116 023
2Optimisation du dépistage et de l’accès aux soins pour les malades du 
VIH en EuropeProjet 1 429  984
3Réseau pour la maîtrise des menaces contre la santé publique et des 
autres risques de sûreté biologique dans la région méditerranéenne et 
dans les Balkans (EpiSouth+)Projet 900  000
4Dépistage des hépatites B et C chez les migrants dans l’Union 
européenneProjet 800  000
5Projet Triple S sur la surveillance syndromique ( Syndromic Surveillance 
Survey, Assessments towards guidelines for Europe )Projet 798 814
6Projet PHASE ( Public Health Adaptation Strategies to Extreme weather 
events ) sur la santé publique et les phénomènes météorologiques 
extrêmesProjet 750 000
7Donner les moyens à la société civile et au système de santé publique de 
lutter contre l’épidémie de tuberculose frappant les catégories vulné -
rables de la population (TUBIDU)Projet 750 000
8Analyse de la rentabilité des stratégies européennes d’alerte et de 
réaction à la pandémie de grippe humaine (FLURESP)Projet 700 000
9Réseau européen de surveillance et de prévention du cancer du col de 
l’utérus dans les nouveaux États membres de l’UE (AURORA)Projet 615 023
10Promouvoir la vaccination des professionnels de santé en Europe 
(HProImmune)Projet 604  000
11Action coordonnée pour lutter contre les menaces pour la santé publique 
dans le secteur des transports aériens (AIRSAN)Projet 598 566
12Promouvoir la vaccination parmi les populations de migrants en Europe 
(PROMOVAX)Projet 548 680
13Système d’alerte, de surveillance et de signalement en cas de menaces 
chimiques pour la santé, phase III (ASHT)Projet 497 760
14 Réseau européen relatif aux urgences d’origine chimique (ECHEMNET) Projet 447 600
15Exercices de contrôle de la qualité et mise en réseau de méthodes de 
détection d’agents pathogènes hautement infectieux (QUANDHIP)Action conjointe 3 316 326
16Exercice de poste de commandement concernant les menaces transfron -
tières graves pour la santé relevant des catégories de menaces d’ordre 
chimique et environnementalMarché public/Contrat de 
service458 989
17Organisation de deux séminaires régionaux de formation avec les auto -
rités de santé publique des États membres, portant sur la mise en œuvre 
de la nouvelle décision relative aux menaces transfrontières graves pour 
la santéMarché public/Contrat de 
service249 599
18Système d’alerte précoce et de signalement, Hedis, Nemo (suivi des 
mécanismes d’échange d’informations pour la gestion de crise)Marché public/Contrat de 
service1 588 500
19Système de laboratoires européens de référence pour les agents patho -
gènes humainsMarché public/Contrat de 
service500 000
20Organisation de formations pour le personnel et réalisation d’exercices 
à l’échelle européenne comme éléments essentiels de la préparationMarché public/Contrat de 
service333 646
Total : 18 003  510Annexe III
59 Annexes 
Le tableau suivant dresse une liste des actions examinées, avec leurs principales caractéristiques, cofinancées au titre 
du septième programme-cadre de recherche (7e PC) pour la période 2008-2013:
Réf.Objectif général de l’action 
sélectionnéeProgramme du 7e PC 
par lequel l’action est 
financéeService de la 
Commission 
responsableCofinancement de l’UE  
(en euros)
1Prévision de l’évolution des épidémies et 
simulations de pandémiesCER 1ERCEA 684  000
2Plateforme consacrée aux maladies infec -
tieuses émergentes et résurgentesSanté RTD 11 909 560
3Lutte contre les infections dans le secteur 
du transport aérien, allant des mesures de 
quarantaine efficaces aux protocoles de 
désinfection/décontamination des cabines 
des avions de lignePersonnes REA 100 000
4Élaborer un ensemble d’outils fondé sur des 
données probantes et destiné aux profes -
sionnels de santé et aux agences de toute 
l’Europe sur la manière de se comporter 
et de communiquer en cas d’épidémies 
importantesSanté RTD 1 999  607
5Le rôle joué par les sociétés pharmaceu -
tiques dans la formulation et la mise en 
œuvre de la politique de sécurité sanitaireCER ERCEA 1 197 694
6Transformer la riposte de l’Europe aux 
futures épidémies graves ou pandémies en 
fournissant l’infrastructure, la coordination 
et l’intégration des réseaux de recherche 
clinique existantsSanté RTD 23 992 375
7Créer une boîte à outils intégrée pour aider 
les transporteurs et les acteurs concernés 
dans les grandes plateformes de transit 
à développer leurs plans actuels de prépa -
ration et de réaction aux pandémies et aux 
agents pathogènes dangereuxSEC 2HOME 3 142 004
8Interopérabilité et préparation des services 
de santé européens en cas de menaces 
mortelles, telles que les maladies pandé -
miques et les attentats terroristes majeursSEC REA 2 789 940
9Accroître le degré de préparation des 
communautés et sociétés d’Europe aux 
catastrophes transfrontalières et de grande 
ampleurSEC REA 999 084
10Relever efficacement des défis scientifiques 
et de société posés par les pandémies et 
la gestion de crise associée. Élaborer une 
stratégie intégrée et transdisciplinaireSdS 3RTD 3 939 880
Total: 50 754 144
1 Conseil européen de la recherche.
2 Programme Sécurité.
3 La science dans la société.Annexe III
60 Réponses  
de la Commission
Synthèse
III
La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé se fonde sur l’article 168 du traité, l’article relatif à la 
santé publique.
V
La Commission et les États membres travaillent à la mise en place de l’infrastructure qu’exige l’exécution pleine et 
effective de la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé. Il s’agit d’une question complexe. S’il 
est admis que des retards ont eu lieu, par exemple, dans l’adoption de certains actes d’exécution, ces retards font l’objet 
d’actions et n’ont pas nui de manière significative à l’efficacité de la réaction de l’UE face à des menaces transfrontières 
sur la santé. Les responsabilités à la fois des États membres et de la Commission sont clairement définies dans la décision 
nº 1082/13/UE.
VI
Les retards dans l’exécution de la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé sont le reflet de la com -
plexité de la situation en matière de menaces sur la santé ou de la «complexité du sujet». Comme indiqué dans les com -
mentaires détaillés ci-dessous, d’importants progrès ont été réalisés dans la préparation des actes d’exécution restants et 
dans l’avancement du travail en matière de contre-mesures médicales. Le mécanisme de passation conjointe de marché 
est à présent entièrement établi. Le comité de sécurité sanitaire est entièrement opérationnel; la Commission examinera 
les observations de la Cour avec les États membres dans le comité.
VII
La Commission estime que malgré les améliorations techniques du système au fil du temps, il est souhaitable de moderni -
ser le système. La Commission travaille actuellement avec l’ECDC à la modernisation du système SAPR.
IX
La Commission estime qu’une bonne coordination est en place entre les services de la Commission chargés d’un 
ensemble d’aspects liés à la sécurité sanitaire et les points spécifiques soulevés par la Cour font l’objet d’actions. La DG 
Santé et sécurité alimentaire a pris des mesures importantes en 2016 pour améliorer le fonctionnement du centre de 
gestion de crises sanitaires (HEOF).
X
i)
La Commission accepte la recommandation nº 1 et est d’accord en ce qui concerne son rôle dans le CSS et dans le méca -
nisme de passation conjointe de marché. Elle examinera la question dans le CSS.
ii)
La Commission accepte la recommandation nº 2. La Commission travaille actuellement avec l’ECDC à la modernisation du 
système SAPR et examinera avec les États membres la manière dont les remarques des utilisateurs peuvent améliorer le 
fonctionnement du système.
Réponses de la Commission 61
iii)
La Commission accepte les recommandations nos 3 a) et 3 c) et accepte partiellement la recommandation nº 3 b).
La Commission reconnaît que la pérennité est une question ouverte bien que des efforts importants aient été déployés 
ces dernières années. Des améliorations sont réalisées de manière continue, particulièrement dans le cadre du plan 
d’action établi par la Commission à la suite de l’évaluation ex post du 2e programme Santé.
iv)
La Commission accepte partiellement la recommandation nº 4 a) et accepte les recommandations nos 4 b) et 4 c). Une 
bonne coopération entre les services respectifs de la Commission est en place et des discussions entre services sont en 
cours pour renforcer la coordination.
La Commission estime que la structure du centre de gestion de crises sanitaires (HEOF) est stable et définit les rôles et les 
niveaux d’alerte. Depuis juin 2016, la Commission a développé un programme de formation continue afin de garantir que 
le HEOF soit pleinement opérationnel à  tout moment.
Observations d’audit
21
La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé représente un progrès important dans le renforce -
ment de la coopération des États membres pour améliorer la réaction face à des menaces sur la santé et la protection des 
citoyens de l’UE.
La Commission sait que certains retards ont eu lieu mais considère qu’ils n’ont pas remis en question la coopération effi -
cace des États membres en matière de menaces transfrontières graves sur la santé.
24
La préparation en matière de sécurité sanitaire concernant des domaines sensibles, le modèle de transmission de don -
nées a été minutieusement examiné avec les États membres et une seconde réunion en comité de comitologie a été 
nécessaire pour parvenir à un accord.
Réponses de la Commission 62
25
Le rapport soumis au CSS ne comportait pas d’informations individuelles relatives aux États membres étant donné que 
la préparation en matière de sécurité sanitaire concerne des domaines sensibles. Le rapport est basé uniquement sur les 
contributions des États membres, étant donné que la législation ne fait pas obligation à la Commission de vérifier et de 
contrôler les informations fournies par les États membres.
Les résultats du rapport ont été examinés plus dans le détail au sein du groupe de travail du CSS sur la planification de la 
préparation et de la réaction (12 novembre 2015). Lors de la séance plénière du CSS (7 et 8 juin 2016), les États membres 
ont été informés d’un rapport actualisé présentant dans le détail des problèmes fondamentaux dans chaque État 
membre.
26
La Commission considère que le rapport d’avancement fournit une vue d’ensemble complète sur l’état de préparation 
à l’échelon national au sein de l’UE et indique clairement la manière dont les lacunes et les carences peuvent être réso -
lues au moyen d’un plan d’action convenu avec les États membres avec l’appui du CSS. Le sous-groupe du CSS sur la 
préparation continuera à débattre de la manière dont il est donné suite aux conclusions du rapport en combinaison avec 
les enseignements tirés de l’épidémie d’Ebola. Une première audioconférence de ce groupe a eu lieu avant le CSS en 
novembre 2015.
Les discussions et le travail avec l’ECDC et l’OMS/Europe sont en cours pour examiner le modèle de transmission de don -
nées au titre de l’article 4, en considérant l’approche de l’OMS à l’égard de l’application du RSI et le nouveau cadre de suivi 
et d’évaluation.
Encadré  3 – Évolution de la situation internationale concernant la préparation: 
faiblesses inhérentes à  l’autoévaluation de l’application du RSI
Cet encadré fait référence à l’évolution au sein de l’OMS en dehors du cadre juridique européen.
27
Comme expliqué ci-dessus, les États membres ont été activement associés à l’élaboration du questionnaire et la procé -
dure de comité a atteint la majorité qualifiée nécessaire.
28
La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé ne confère aucun pouvoir à la Commission pour 
imposer une structure de préparation générale particulière aux États membres. La stratégie de planification générale de 
la préparation mentionnée par la Cour est un document technique qui fait partie du contexte du travail en cours avec les 
États membres en matière de préparation. Parmi les États membres, il revient particulièrement aux membres du CSS de 
diffuser le guide existant.
Réponses de la Commission 63
29
Les procédures sont complexes tant d’un point de vue juridique, au regard de la compétence de l’UE en matière de santé 
qui est d’appuyer, de coordonner ou de compléter les actions des États membres dans le domaine de la santé publique, 
que du fait de la multitude d’acteurs et de la complexité des structures en place dans les pays et dans la relation avec les 
structures internationales qui travaillent sur ces sujets.
La Commission considère que les informations réunies dans le cadre de la transmission de données de l’article 4 de la 
décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé permettent un examen approfondi de l’état de la prépa -
ration à l’échelon national au sein de l’UE et fournissent des orientations claires quant à la manière dont les lacunes et les 
carences peuvent être résolues. Le sous-groupe du CSS sur la préparation continue à se pencher sur la question.
30
La Commission travaille en étroite collaboration avec les États membres au sein du CSS et de son groupe de travail sur la 
préparation au développement des structures et des dispositions relatives à la coopération en matière de préparation, 
y compris un plan d’action, la coopération en matière de contre-mesures médicales et la transmission de données au 
titre de l’article 4 de la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé. Cela comprendra un examen des 
transmissions de données en cours.
31
L’objectif et l’indicateur n’étant pas inclus dans la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé, la 
Commission a développé d’autres modes de transmission de données en coopération avec l’ECDC, comme c’est expliqué 
au point  33.
33
L’évaluation de l’ECDC se fonde sur les réactions à la transmission de données au titre de l’article 4 de la décision relative 
aux menaces transfrontières graves sur la santé. Il s’agit d’une évaluation technique qui incombe entièrement à l’ECDC.
La Commission discute avec l’ECDC de la mise au point d’indicateurs appropriés pour mesurer avec précision les progrès 
en matière de préparation.
La mise au point de nouveaux indicateurs s’inscrit dans l’approche plus large du développement de profils de santé natio -
naux, en discussion avec l’ECDC, l’OMS/Europe et les États membres au sein du groupe de travail sur la préparation.
34
Dans le cadre du travail sur la préparation, la Commission examinera la pertinence des indicateurs avec les États membres 
au sein du CSS. Le rapport de l’ECDC donne un aperçu technique de la situation, des lacunes et des besoins dans les États 
membres en matière de planification de la préparation et de la réaction.
Réponses de la Commission 64
37
La Commission estime que la coopération quotidienne en matière de menaces graves sur la santé, telles que l’infection 
à virus Zika, démontre que la répartition des tâches est comprise et que l’ECDC peut entièrement jouer son rôle en four -
nissant au CSS des informations relatives à l’évaluation des risques. La distinction entre l’évaluation des risques (responsa -
bilité de l’ECDC) et la coordination de la gestion des risques (responsabilité de la Commission) est établie dans la légis -
lation. Néanmoins, les cas spécifiques et les nouvelles tâches doivent souvent faire l’objet de discussions et d’un accord 
entre la Commission et l’ECDC au cas par cas. Dans cette optique, les réunions mensuelles de coordination entre l’ECDC 
et la Commission garantissent une coopération étroite et permettent à l’ECDC de répondre efficacement aux demandes 
d’assistance.
39
Le travail sur l’élaboration du guide remonte à avant l’adoption de la décision.
À la suite de l’adoption de la décision, la Commission a invité l’ECDC à examiner le guide et ses recommandations avec le 
CSS. À la suite de l’approfondissement du travail sur le document, une discussion est programmée au sein du groupe de 
travail sur la préparation du CSS à l’automne 2016.
40
Les mesures consécutives visant à développer un accord de passation conjointe de marché dans le cadre de la décision 
relative aux menaces transfrontières graves sur la santé ont été prises sans retard indu; il faut prendre en considération 
que chaque État membre a dû satisfaire aux procédures nationales de ratification pour signer l’accord, ce qui prend inévi -
tablement un certain temps.
41
L’acquisition d’un vaccin contre la grippe pandémique est une question extrêmement complexe. En outre, l’identification 
et la réconciliation des exigences spécifiques des États membres ont nécessité un temps considérable. Simultanément, 
en 2016, des progrès significatifs ont été réalisés dans la préparation d’une procédure de passation conjointe de mar -
ché concernant des vaccins antipandémiques. En plus de la procédure concernant des vaccins antipandémiques, quatre 
autres procédures de passation de marché sont en cours depuis septembre 2016.
42
La Commission souhaite souligner que tant la passation conjointe de marché qu’une procédure plus avancée d’échange 
de contre-mesures médicales ont un rôle à jouer dans la préparation à des menaces transfrontières graves sur la santé. 
Par nature, toute passation de marché prend du temps et requiert l’application de procédures définies dans la législation 
européenne.
Avec le mandat du CSS, des procédures opératoires standardisées sont actuellement en cours d’élaboration, le but étant 
de garantir une réaction rapide et cohérente lors de futures situations d’urgence. Les résultats de la discussion seront 
présentés au CSS en novembre 2016.
Quoi qu’il en soit, le mécanisme de protection civile fournit déjà un cadre pour l’échange de contre-mesures médicales.
Réponses de la Commission 65
43
Tandis que les progrès en matière de passation conjointe de marché relative aux vaccins contre la grippe ont effective -
ment été lents étant donné la complexité de la question, la Commission se permet de souligner que 24 États membres 
ont jusqu’ici accepté de participer à l’accord de passation conjointe de marché et qu’un ensemble de procédures de 
passation conjointe de marché sont actuellement en cours. Les besoins urgents en matière d’échange de contre-mesures 
médicales peuvent toujours être traités par l’intermédiaire du SAPR (comme ce fut par exemple le cas avec l’antitoxine 
diphtérique en 2016) ou en général par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile.
46
Jusqu’à présent, le CSS a décidé de ne pas constituer de groupe de travail sur la question des migrants. La nécessité d’un 
tel groupe de travail sera à nouveau examinée lors d’un atelier du CSS.
Lorsque les sujets opérationnels ont été remis à l’ordre du jour du CSS après février 2015, les réunions du CSS ont été 
organisées par thème et une feuille de route détaillée pour le CSS est en cours de préparation. Le plan d’action sur la pré -
paration fournira également un cadre pour un programme de travail du groupe de travail sur la préparation. En outre, des 
discussions sont en cours avec l’ECDC afin de mieux coordonner le travail du comité de coordination sur la préparation de 
l’ECDC et du groupe de travail sur la préparation dans le cadre du CSS. Le travail de définition des programmes de travail 
a commencé à la fois avec le réseau de communicants et le groupe de travail sur la préparation.
47
Depuis septembre 2016, 11 États membres, l’OMS et l’ECDC ont participé au groupe de travail sur la préparation. Le 
groupe de travail a un rôle important à jouer dans la préparation de documents pour le CSS, tels que les instructions per -
manentes en matière de contre-mesures médicales et le plan d’action sur la préparation. Une participation complète est 
dans ce cas-ci moins importante étant donné que le groupe de travail réunit des experts techniques pour la préparation 
de propositions pour approbation/réception par le CSS complet.
48
Les tâches du CSS sont définies dans la décision relative aux menaces transfrontières sur la santé (article 17, paragraphe 2). 
Les réunions du CSS ont été organisées par thème et une feuille de route détaillée pour le CSS est en cours de préparation 
(voir point 46). Afin de coordonner les réactions, des documents techniques, tels que des évaluations des risques pro -
duites par l’ECDC et des conseils appropriés aux voyageurs, sont examinés au cours de réunions ad hoc du CSS. Néan -
moins, en cas de discussions techniques, des groupes de travail ad hoc pertinents peuvent être convoqués sur décision 
du CSS et sont composés d’experts techniques des États membres. Ce fut le cas pour l’infection à virus Zika, qui sévit 
toujours: un groupe de travail ad hoc a été constitué et convoqué à deux reprises.
Réponses de la Commission 66
51
La Commission reconnaît que, l’entrée en vigueur de la décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé 
ayant correspondu avec l’épidémie d’Ebola, les efforts pour développer une approche plus structurée, notamment en 
matière de préparation, ont été retardés. Néanmoins, le travail est à présent en bonne voie.
52
La Commission juge appropriées les informations qu’elle fournit au CSS au sujet des activités des services concernés de la 
Commission. Des modalités de coopération entre services sont en place. La participation d’autres services aux réunions 
du CSS est fréquente. De plus, la DG Santé et sécurité alimentaire a également participé, par exemple, aux audioconfé -
rences quotidiennes du groupe de travail sur le virus Ebola et à nombre d’autres groupes interservices.
60
Le rapport d’évaluation externe de l’ECDC portait sur la période 2008-2012, avant l’entrée en vigueur de la décision rela -
tive aux menaces transfrontières graves sur la santé et avant que les modifications (limitées) correspondantes du SAPR 
n’aient été apportées.
63
La Commission reconnaît que les remarques des utilisateurs sont essentielles au réexamen du SAPR.
64
La Commission travaille avec l’ECDC à la refonte du système.
65
La Commission souligne que la liste à laquelle il est fait référence à ce point a été identifiée dans l’analyse d’impact élabo -
rée en amont de la décision en question.
67
La Commission a commencé à travailler avec l’ECDC à la refonte du système SAPR.
70
Les règles et modalités pour faire face aux menaces chimiques et environnementales dans le cadre de la décision relative 
aux menaces transfrontières graves sur la santé sont identiques à celles prévues pour d’autres menaces causées par des 
événements d’origine biologique ou des maladies transmissibles. Les critères de notification sont identiques, ainsi que 
l’utilisation de l’outil informatique conçu à cette fin. Un réseau spécifique destiné à assurer une veille et l’évaluation d’évé -
nements résultant de menaces chimiques ou environnementales a été cofondé il y a 3 ans dans le cadre du programme 
Santé. Un lien avec le comité scientifique de la Commission européenne a également été établi afin de garantir qu’une 
expertise suffisante en matière d’évaluation des risques en dehors du mandat de l’ECDC puisse être recrutée.
Le fonctionnement du système sera testé à l’occasion d’un exercice ultérieur.
Réponses de la Commission 67
72
La Commission gère et entretient le système mais la volonté est d’intégrer le RASCHEM au SAPR. Au mois de sep -
tembre 2016, 18 pays avaient adhéré au RASCHEM.
74
La Commission est au courant et travaille avec l’ECDC pour améliorer la qualité et l’exhaustivité des données transmises 
par les États membres.
77
La Commission est au courant et travaille avec l’ECDC pour améliorer la qualité et l’intégralité des données transmises par 
les États membres.
78
La Commission fait remarquer que la Cour a examiné les activités dans le cadre du 2e et du 3e programme Santé. La ges -
tion du programme a changé de manière significative entre les deux programmes. Les appels d’offres financés dans le 
cadre du programme Santé ont activement contribué à améliorer la préparation transfrontière aux menaces sur la santé 
et la plupart des projets ont donné les résultats escomptés.
Les exercices concernant plusieurs pays financés par le programme Santé ont activement contribué à améliorer la prépa -
ration transfrontière aux menaces sur la santé.
81
La Commission sait parfaitement que la pérennité des résultats n’a pas toujours été satisfaisante dans le cas de certains 
projets cofinancés dans le cadre du 2e programme Santé avant que la décision nº 1082/2013/UE n’entre en vigueur. Un 
niveau minimal de pérennité est toujours garanti par la diffusion des résultats des projets et leur disponibilité continue 
sur le site web de la Chafea. Des améliorations ont récemment été réalisées: la nouvelle base de données sera disponible 
sur le site web de la Chafea à la mi-novembre 2016; une nouvelle plateforme informatique (permettant d’héberger les 
sites web de projets/d’actions communes pendant et après le versement de subventions) est en cours de développement; 
la Chafea a élaboré un modèle de stratégie de diffusion à mettre à la disposition des coordinateurs de projet.
Encadré 5 – Exemples de projets audités et de problèmes relevés
La Commission réalise que tous les projets n’atteignent pas le même niveau de performance et le plus haut niveau de 
qualité possible. Afin de garantir que chaque projet atteigne le niveau de performance le plus élevé, la Chafea met, 
depuis plusieurs années, des mesures en place, comme par exemple la fourniture d’une expertise et d’une assistance 
professionnelle externes à  des projets «à risque».
La Commission estime que le plan d’action établi par la Commission et la Chafea à la suite de l’évaluation ex post  du 
2e programme Santé permettra de garantir que seules seront cofinancées des actions fortement susceptibles de contri -
buer à d’importantes initiatives stratégiques de l’UE et caractérisées par une valeur ajoutée élevée pour l’Union afin de 
minimiser le risque de faible performance et de favoriser l’exploitation des résultats.
Réponses de la Commission 68
82
Au-delà des dossiers, la Chafea informe également la Commission lors de réunions bilatérales des résultats de projets 
importants. De plus, depuis la mi-2016, les agents de la Commission ont accès au nouveau système informatique qu’utilise 
la Chafea pour la gestion de projets. Le système n’était pas en place pour les projets audités.
Comme cela a déjà été mentionné plus haut (au point 81), la Chafea a préparé un modèle de stratégie de diffusion qui 
aidera les coordinateurs de projet dans leur travail dans ce domaine. La Chafea a récemment engagé un responsable de la 
diffusion à temps plein pour – entre autres – assister les coordinateurs de projets en matière de santé dans leurs tâches de 
diffusion.
83
En aval de l’évaluation ex post du 2e programme Santé, la Commission, en collaboration avec la Chafea, a élaboré un plan 
d’action afin d’appliquer toutes les recommandations faites par les évaluateurs externes. Des progrès sont en train d’être 
réalisés: modernisation de la base de données publique, définition d’indicateurs de suivi, mise en place d’un système de 
suivi, mise sur pied d’une stratégie de diffusion, etc.
Encadré 6 – Actions conjointes dans le cadre du programme Santé
La Commission estime que les actions conjointes constituent un instrument important pour faciliter la coopération entre 
les autorités des États membres sur des aspects techniques et que cet instrument s’est avéré efficace dans le domaine des 
menaces sur la santé. Les actions conjointes sont complétées notamment par des activités (par exemple des exercices) 
financées par passations de marché.
84
Les résultats d’exercices et de formations viennent régulièrement alimenter le travail de préparation; très récemment, le 
CSS a reçu des informations sur les enseignements tirés d’exercices lors de sa réunion de juin 2016.
85
Certains outils de modélisation développés par le Centre commun de recherche (JRC) existent toujours et sont utilisés 
entre autres par l’ECDC. Des discussions sont en cours afin de renforcer la coopération entre l’ECDC et le JRC sur la base 
de ces outils.
86
La Commission estime que les actions menées pourraient être plus structurées; néanmoins, des actions sont entreprises 
telles que l’invitation de coordinateurs de projet à des réunions de groupes d’experts (par exemple SAPR, FLU, planifi -
cation générale de la préparation, menaces chimiques) et/ou à une réunion du CSS ou à un atelier en décembre 2014 
intitulé «Comment bénéficier des projets européens», une initiative des États membres de l’UE pour diffuser les résultats 
du 2e programme Santé de l’UE (2008-2013) dans le domaine de la sécurité sanitaire ( http://ec.europa.eu/chafea/news/
news349.html ).
87
En ayant recours à des marchés publics, la Commission achète des services pour lesquels ses actions de suivi dépendent 
du type de service fourni. En outre, les résultats des services achetés, principalement disponibles sous forme de rapports, 
sont publiés et disponibles pendant une période suffisamment longue.
La Commission prend des mesures visant à accroître la diversité des contractants, par exemple en prévoyant des contrats-
cadres avec remise en concurrence.
Réponses de la Commission 69
88
La Commission reconnaît que la pérennité est une question ouverte bien que de nombreuses choses aient été réalisées 
ces dernières années, comme la production de la brochure sur la planification générale de la préparation (2011) 1, la 
réunion de groupe sur la vaccination (2012), la conférence de haut niveau sur le programme Santé (2012) 2 et la confé -
rence régionale sur la sécurité sanitaire (2014) 3. Un niveau minimal de pérennité est toujours garanti par le site web de la 
Chafea. Des améliorations sont réalisées en continu (cf. commentaire au point 81).
89
Le plan d’action élaboré par la Commission à la suite de l’évaluation ex post du 2e programme Santé comprend la mise 
au point de nouveaux indicateurs de suivi. Ceux-ci sont utilisés dans un nouveau système de suivi que les bénéficiaires 
incluent à présent dans leurs rapports périodiques depuis 2016. Ce suivi permettra également de mesurer les contribu -
tions des actions cofinancées aux objectifs généraux du 3e programme Santé.
91
La Commission souligne que la planification pluriannuelle est un processus informel et interne. Il ne revêt aucun caractère 
obligatoire sous le 3e programme Santé.
92
Les prévisions en matière d’exécution budgétaire sont purement indicatives. La priorité en matière d’évaluation des 
risques n’est, par exemple, applicable qu’aux situations d’urgence. En l’absence d’une telle situation d’urgence, le pro -
gramme de travail pour cette priorité pourrait être exécuté sans la moindre dépense. De plus, cela ne signifie pas que la 
répartition du budget soit déséquilibrée.
93
L’évaluation ex post du 2e programme Santé et le plan d’action de la Commission de mars 2016 annoncent le développe -
ment d’un nouveau système de suivi et d’indicateurs applicables à partir de 2016.
94
Le système de suivi et les indicateurs sont actuellement en cours d’amélioration, certains nouveaux indicateurs étant déjà 
applicables depuis 2016.
Lorsque la Commission effectue la prévision de l’exécution du budget, parvenir à un équilibre entre les objectifs du pro -
gramme n’est pas un objectif.
1 http://ec.europa.eu/chafea/publications/publications_for_health_programme.html #
2 http://ec.europa.eu/health/programme/events/ev_20120503_en.htm
3 http://ec.europa.eu/chafea/news/news349.html
Réponses de la Commission 70
95
La Commission estime avoir mis en place une coopération structurée entre les services.
101
La Commission considère qu’il existe déjà une coopération structurée efficace entre les services. Il est toujours possible 
d’améliorer les choses, notamment en organisant mieux les activités. Néanmoins, cela ne suffira pas à résoudre les ques -
tions liées à l’exploitation des résultats de la recherche.
102
La Commission s’engage à encore renforcer la bonne coopération entre services et estime qu’elle peut encore être amé -
liorée. Grâce à l’ensemble de mesures en place, comme le protocole d’accord avec plusieurs DG, et les réunions régulières 
et les autres méthodes d’échange efficace et efficient d’informations, la coopération est adéquate.
Réponse commune de la Commission aux points 103 à  106
La Commission estime que l’ERCC a démontré, au cours des récentes crises, qu’il jouait un rôle efficace de plateforme 
centrale de mobilisation, comme point d’entrée de l’IPRC (dispositif intégré pour une réaction au niveau politique) et dans 
la coordination des réactions en cas de catastrophe en dehors de l’Union.
107
En effet, les enseignements tirés de l’épidémie de grippe A(H1N1) en 2009/2010 ont entraîné une simplification consi -
dérable de la structure du centre de gestion de crises sanitaires (HEOF), stable depuis lors. De plus, des exercices et des 
formations de grande ampleur ont conduit à l’amélioration du manuel lorsque cela a été jugé nécessaire.
108
La Commission reconnaît qu’un programme de formations et d’exercices continus constitue un moyen efficace d’entrete -
nir et de renforcer les connaissances qui peuvent être facilement mises à contribution lorsque le HEOF est activé.
En aval de la réorganisation de la DG SANTE, au début de 2016, des formations HEOF pour l’ensemble du personnel 
concerné ont été mises au point et ont commencé à être données. Des sessions de formation sont organisées à intervalles 
réguliers.
Les membres du personnel se sont vu assigner les rôles HEOF prédéfinis. Cela permet une meilleure familiarisation et des 
formations plus ciblées par rapport aux rôles respectifs.
109
L’opinion de la Commission est que le HEOF s’est avéré utile au cours des situations de crise passées, compte tenu du per -
sonnel limité impliqué dans le cadre du HEOF. La structure actuelle du HEOF a été définie à la lumière des enseignements 
tirés de l’épidémie de grippe A(H1N1) en 2009/2010. La Commission estime que la structure est stable et définit les rôles et 
les niveaux d’alerte. Au moment de l’épidémie d’Ebola, le personnel concerné au sein de la DG SANTE connaissait bien les 
procédures. Plus récemment, le fonctionnement du HEOF a été passé en revue et le personnel concerné a été formé.
Réponses de la Commission 71
111
La Commission rappelle que, étant donné l’historique, les procédures de réaction en cas d’urgence au sein de la Commis -
sion diffèrent sensiblement et ont été établies de différentes manières et selon des régimes différents pour le personnel, 
de manière à faire face à des défis propres. Cela s’applique également à l’ECDC dont, par exemple, les services sont dispo -
nibles 24h/24, 7j/7 même en temps de paix.
Conclusions et recommandations
115
La décision relative aux menaces transfrontières graves sur la santé représente un progrès important dans le renforce -
ment de la coopération des États membres pour améliorer la réaction face à des menaces sur la santé et la protection des 
citoyens de l’UE.
La Commission est consciente qu’il y a eu des retards, mais ceux-ci n’ont pas remis en question la coopération efficace des 
États membres en matière de menaces transfrontières graves sur la santé.
116
La Commission reconnaît certains retards dans l’établissement d’une coopération efficace des États membres en matière 
de menaces transfrontières graves sur la santé.
L’état de préparation à l’échelon national au sein de l’UE et les lacunes et carences seront traités au moyen d’un plan 
d’action convenu avec les États membres avec l’appui du CSS.
Les discussions et le travail avec l’ECDC et l’OMS/Europe sont en cours; il s’agit d’évaluer le système de transmission de 
données en prenant en considération l’approche de l’OMS à l’égard de la mise en œuvre du RSI et le nouveau cadre de 
suivi et d’évaluation.
117
La Commission estime que le rôle de l’ECDC est défini dans son règlement fondateur et dans la décision transfrontière.
La préparation d’une procédure de passation conjointe de marché concernant des vaccins antipandémiques a bien 
avancé au cours de l’année 2016. D’autres initiatives de passation conjointe de marché sont en cours.
Le mécanisme de protection civile prévoit déjà l’échange de contre-mesures; des procédures opératoires standards pour 
les contre-mesures médicales sont en cours d’élaboration.
Le CSS s’est avéré un mécanisme de coordination efficace pour les États membres.
118
L’organe dirigeant l’APCM est le comité directeur de l’APCM.
Réponses de la Commission 72
Recommandation nº  1 
a)
La Commission accepte cette recommandation; elle examinera cette recommandation, l’étendue et le contenu potentiels 
d’une feuille de route avec le CSS. En fonction des résultats de la discussion, la Commission préparera un tel document 
pour approbation par le CSS.
b)
La Commission accepte cette recommandation.
c)
La Commission accepte cette recommandation.
Les groupes de travail sont des outils importants pour le CSS. Ils génèrent des résultats basés sur des tâches spécifiques 
comme contribution au CSS. La Commission n’accepte pas que 2017 marque la fin de leurs activités, mais considère au 
contraire la préparation et la communication comme des tâches continues pour lesquelles le maintien de structures de 
travail spécifiques serait justifié.
d)
La Commission accepte, en ce qui concerne son rôle et ses responsabilités dans le mécanisme de passation conjointe de 
marché.
119
La Commission admet que malgré les améliorations techniques du système au fil du temps, il est souhaitable de moderni -
ser le système. Les discussions sont en cours avec l’ECDC.
Recommandation nº  2 
a)
La Commission accepte cette recommandation. La Commission travaille actuellement avec l’ECDC à la modernisation du 
système SAPR.
b)
La Commission accepte cette recommandation et examinera avec les États membres la manière dont les remarques des 
utilisateurs peuvent améliorer le fonctionnement du système.
120
La Commission a reconnu que la pérennité est une question ouverte bien que de nombreuses choses aient été réali -
sées ces dernières années, comme la préparation de la brochure sur la planification générale de la préparation (2011), la 
réunion de groupe sur la vaccination (2012) et la conférence régionale sur la sécurité sanitaire (2014). Des améliorations 
sont réalisées de manière continue; citons parmi les exemples les plus récents la modernisation de la base de données 
publique, la plateforme HELI et l’application de la nouvelle stratégie de diffusion.
Le système de suivi de la performance est actuellement en cours d’amélioration, certains nouveaux indicateurs étant déjà 
applicables depuis 2015.
Réponses de la Commission 73
Recommandation nº  3 
a)
La Commission accepte cette recommandation. Tous ces aspects sont déjà abordés dans le plan d’action préparé par la 
Commission en 2016 à la suite de l’évaluation ex post du 2e programme Santé. La DG SANTE continuera de collaborer avec 
la Chafea sur la question de la pertinence des actions en cours et récemment terminées.
b)
La Commission accepte partiellement la recommandation et examinera la question de la transmission d’informations avec 
les États membres au sein du CSS. L’application efficace de cette recommandation dépend des États membres.
c)
La Commission accepte cette recommandation et traite déjà ce point dans le cadre de son exercice de planification plu -
riannuelle pour les années 2018-2020, qui devrait être finalisé à l’automne 2016 en vue de la planification des priorités du 
3e programme Santé pour ces années-là.
Recommandation nº  4 
a)
La Commission accepte partiellement cette recommandation.
La Commission considère qu’il existe déjà une coopération structurée efficace entre les services. Il est possible d’amélio -
rer les choses, notamment en organisant mieux les activités. Néanmoins, cela ne suffira pas à résoudre les questions liées 
à l’exploitation des résultats de la recherche.
b)
La Commission accepte d’encore renforcer la bonne coopération entre services.
c)
La Commission accepte cette recommandation. Grâce aux enseignements tirés de l’épidémie de grippe A(H1N1) en 
2009/2010, le centre de gestion de crise sanitaire (HEOF) a été profondément simplifié et réorganisé. La Commission 
estime que la structure telle qu’elle se présente aujourd’hui est stable et définit les rôles et les niveaux d’alerte. Depuis 
juin 2016, un programme de formation continue a été développé et des sessions de formation sont organisées à inter -
valles réguliers. Sont encore en cours les discussions sur une solution soutenable à long terme en matière de compensa -
tion des agents qui participent à la gestion de situations d’urgence en matière de santé publique.
Après la flambée de maladie à virus Ebola et à la lumière des besoins à satisfaire pour faire face à des menaces environne -
mentales et chimiques, plusieurs exercices ont été organisés, ce qui a permis d’identifier de nouveaux besoins d’améliora -
tion. Le travail avec l’ECDC est en cours.

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Publications gratuites:
  un seul exemplaire:  
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(*)  Les informations sont fournies à titre gracieux et les appels sont généralement gratuits (sauf certains opérateurs,  
hôtels ou cabines téléphoniques).
Publications payantes:
 sur le site EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Étape Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit 15.7.2015
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 2 2.7. 2016
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 5.10.2016
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) 
dans toutes les langues14.11.2016
Une étape fondamentale dans le renforcement du cadre 
de sécurité sanitaire de l’UE a été franchie avec l’adoption, 
en 2013, d’une décision relative aux menaces 
transfrontières graves pour la santé. Les programmes-
cadres de recherche et les programmes Santé de l’Union 
financent également des actions qui s’inscrivent dans ce 
contexte. L’audit a permis de constater que la décision 
relative aux menaces transfrontières graves sur la santé 
constituait effectivement une avancée importante vers 
une meilleure prise en charge de ces menaces dans l’UE, 
mais que des faiblesses importantes affectaient 
l’application du cadre de sécurité sanitaire. Il nous faut 
aller plus loin pour y remédier, afin que l’Union puisse tirer 
pleinement parti des mécanismes établis. Par conséquent, 
la Cour formule un certain nombre de recommandations 
visant principalement à accélérer et à renforcer 
l’application du cadre de sécurité sanitaire.
COUR DES
COMPTES
EUROPÉENN E