FR Journal officiel de l'Union européenne C 108/65

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres» et la «Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres»

(COM(2003) 502 final – 2003/0193 CNS – 2003/0194 CNS)

(2004/C 108/13)

Le 18 septembre 2003, le Conseil, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur les propositions susmentionnées.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 janvier 2004 (rapporteur: M. SIMONS).

Lors de sa 405ème session plénière des 28 et 29 janvier 2004 (séance du 28 janvier 2004), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 52 voix pour et 3 voix contre.

Introduction

Les propositions de la Commission visant à créer un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres (1) de l'UE et aux frontières terrestres extérieures entre les États membres (2) ont pour objectif, d'une part, de faciliter le franchissement des frontières par les frontaliers de bonne foi qui ont des raisons légitimes de franchir fréquemment les frontières extérieures et, d'autre part, de tenir compte de la nécessité de prévenir l'immigration clandestine et de contrer les menaces potentielles que les activités criminelles font peser sur la sécurité.

1. Synthèse des propositions de la Commission

1.1 Selon la proposition de règlement présentée dans le document 2003/0193, les États membres actuels et futurs (dès le 1er mai 2004) qui partagent une frontière terrestre commune avec un pays tiers voisin peuvent, s'ils le désirent, définir plus précisément le régime propre au petit trafic frontalier évoqué ci-dessous en concluant des accords bilatéraux basés sur le principe de réciprocité.

1.2 Selon la proposition de règlement présentée dans le document 2003/0194, un État membre actuel et un nouvel État membre ou deux nouveaux États membres qui ont une frontière commune peuvent, s'ils le désirent, définir plus précisément le régime propre au petit trafic frontalier évoqué ci-dessous en concluant des accords de ce type.

1.2.1 Il s'agit en l'occurrence de régimes provisoires applicables à partir du 1er mai 2004, mais qui deviendront caducs dès que les nouveaux États membres concernés auront achevé la mise en œuvre de l'acquis de Schengen et que les contrôles aux frontières communes auront été levés.

1.3 Ces deux propositions de la Commission européenne ont pour objectif, d'une part, de faciliter le franchissement des frontières par les frontaliers de bonne foi qui ont des raisons légitimes de franchir fréquemment la frontière extérieure des États membres et, d'autre part, de prendre en compte la nécessité de prévenir l'immigration clandestine et de contrer les menaces potentielles que les activités criminelles font peser sur la sécurité.

1.4 Dans cette optique, la Commission européenne propose que les ressortissants de pays tiers qui, depuis au moins un an, résident régulièrement dans la zone frontalière d'un État membre voisin, puissent traverser fréquemment les frontières terrestres extérieures, notamment pour des raisons familiales, sociales, culturelles ou économiques et, le cas échéant, en dehors des points de passage frontaliers autorisés et des heures d'ouverture fixées, pour y séjourner au maximum sept jours consécutifs, à condition que la durée totale des séjours successifs n'excède pas trois mois par semestre.

1.5 À cet effet, les personnes concernées doivent disposer des documents de voyage requis. Les ressortissants de pays tiers exemptés de l'obligation de visa seront autorisés à entrer sur le territoire sur présentation de la carte d'identité ou d'une autorisation spéciale.

1.5.1 Les ressortissants de pays tiers soumis à l'obligation de visa devront détenir le visa spécial L, valable au minimum un an et au maximum cinq ans et délivré sous la forme d'un modèle type de visa.

1.6 Enfin, les personnes concernées ne peuvent accéder qu'à une zone frontalière d'un maximum de 50 km et au sein de laquelle on peut définir les zones ou villes concernées par le petit trafic frontalier.

2. Observations générales

2.1 Le Comité souscrit à l'objectif des propositions, mais se demande quel moyen permettra de garantir que la durée de séjour totale accordée n'est pas dépassée, d'autant plus que, sur le plan pratique notamment, aucun cachet d'entrée ou de sortie n'est ou ne doit plus être apposé sur les documents de voyage nécessaires.

2.2 La Commission européenne considère manifestement que le contrôle effectué avant la délivrance du visa L permet de considérer que les personnes qui l'obtiennent sont de bonne foi. Cependant, la durée de validité de ce visa pouvant atteindre cinq ans, il sera difficile de déterminer si les personnes traversant les frontières remplissent encore les conditions d'obtention du visa et, par exemple, si elles n'ont pas été signalées aux fins de non-admission, du moins en cas de franchissement des frontières en dehors des points de passage frontaliers autorisés et des heures d'ouverture fixées.

2.3 Quoi qu'il en soit, la solution offerte n'est pas satisfaisante en vue de contrôler les ressortissants de pays tiers non soumis à l'obligation de visa qui, le cas échéant, se voient autoriser l'entrée sur simple présentation de leur carte d'identité.

2.4 Si les personnes concernées sortent de la zone frontalière et pénètrent sur le territoire d'un autre État membre, elles sont en séjour irrégulier et doivent être expulsées de ce territoire. À cet égard, il semble indiqué de préciser que, dans le cadre de ces expulsions, les dispositions de Schengen sont d'application si aucun accord de réadmission n'a été conclu avec les pays concernés.

3. Observations spécifiques

3.1 Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres (2003/0193 CNS)

3.1.1 Article 3 (Définitions)

3.1.1.1 La définition de «travailleur frontalier» donnée au point (h) de cet article est tirée d'une proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante.

3.1.1.2 On peut dès lors se demander si les dispositions de ce règlement relatives à cette catégorie de personnes sont applicables ou si elles seront remplacées par les dispositions pertinentes de la directive susmentionnée dès que celle-ci aura été adoptée et transposée dans le droit national.

3.1.2 Article 4 (Clause de non-discrimination)

3.1.2.1 Étant donné que tous les États membres sont signataires de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, il est évident qu'ils respecteront les dispositions de l'article 4.

3.1.2.2 S'il est judicieux, en matière de réadmission ou d'asile, de préciser que les ressortissants de pays tiers ne peuvent être expulsés vers ou via un pays tiers et que les États membres peuvent les considérer comme des réfugiés s'ils courent dans le pays tiers concerné un risque réel d'être persécutés pour les raisons énoncées à l'article 4, cette clause semble superflue dans le cadre du petit trafic frontalier.

3.1.3 Article 10 (Modèle de visa)

3.1.3.1 Cet article stipule que le visa est délivré sous la forme d'un modèle type sur lequel est apposée la lettre distinctive «L». Par conséquent, les agents chargés du contrôle dans l'espace Schengen devront recevoir des instructions précises en la matière, d'autant plus que la lettre distinctive «L» est également le code utilisé pour le Luxembourg sur les visas limités au territoire de ce pays.

3.1.4 Article 20 (Modification des instructions consulaires communes)

3.1.4.1 Étant donné que ces instructions définissent les règles applicables aux instances délivrant les visas en matière de délivrance des visas, il convient d'adapter non seulement le point 2 de la partie I (Définition et types de visas), mais aussi le point 3 de la partie V (Instruction de la demande et décision relative à celle-ci) et la partie VI (Manière de remplir la vignette visa). Il est difficile d'exiger de ces instances qu'elles lisent une annexe aux instructions avant de pouvoir délivrer des visas.

3.1.4.2 Par ailleurs, le Comité se demande pourquoi le point a) définit la durée de validité minimale, mais aucune durée de validité maximale.

3.1.4.3 Enfin, il faudra également informer les agents chargés des contrôles aux frontières des régimes propres au petit trafic frontalier. Il conviendra donc aussi de modifier le Manuel commun des frontières extérieures, pour lequel aucune modification n'a été introduite dans les dispositions finales.

3.1.5 Article 21 (Modification de la convention d'application de l'accord de Schengen)

3.1.5.1 Cet article vise à supprimer l'article 136, paragraphe 3, de la convention.

3.1.5.2 Un règlement peut empêcher l'application des dispositions de cette convention, mais pas les supprimer.

3.2 Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres (2003/0194 CNS)

3.2.1 Dans la mesure où cette proposition concerne la création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres conformément au document 2003/0193, les observations déjà formulées à cet égard s'appliquent également à la proposition relative au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres.

4. Conclusions

4.1 Le Comité souscrit à l'objectif des deux propositions relatives au petit trafic frontalier, qui est de faciliter le franchissement fréquent des frontières aux frontaliers de bonne foi, tout en tenant compte de la nécessité de prévenir l'immigration clandestine et de contrer les menaces potentielles que les activités criminelles font peser sur la sécurité.

4.2 Dans la mesure où ce double objectif ne peut être réalisé sur la base du droit communautaire existant (acquis de Schengen inclus), le Comité souhaite faire les recommandations suivantes à propos de la proposition de règlement du Conseil qui fait l'objet du document 2003/0193.

4.2.1 Afin de pouvoir contrôler la durée de séjour totale autorisée, il ne faut pas permettre aux frontaliers de franchir leur frontière en dehors des points de passage autorisés et des heures d'ouverture fixées (article 18).

4.2.2 Afin de pouvoir contrôler régulièrement la bonne foi des personnes concernées, la durée de validité du visa spécial ne devrait pas excéder un an (article 12).

4.2.3 Une référence pourrait être insérée à l'article 2 du document 2003/0193, afin d'indiquer que l'article 23 de l'accord de Schengen est également applicable en cas d'expulsion de tout ressortissant d'un pays tiers circulant en dehors de la zone frontalière et séjournant dès lors illégalement dans l'espace Schengen.

4.2.4 Étant donné que le statut des travailleurs frontaliers n'est pas encore défini au niveau communautaire et que les travaux du Conseil relatifs à la directive à adopter en la matière ne sont pas encore achevés, il conviendrait de supprimer la définition donnée au point h) de l'article 3 (ainsi que l'article 15 consacré aux travailleurs frontaliers), ou du moins de la mentionner sous réserve de l'adoption de la directive visée.

4.2.5 L'article 4 est superflu puisque les États membres doivent respecter le principe de non-discrimination lors de l'application de ce règlement, mais plus généralement de l'ensemble du droit communautaire et national. En outre, cet article donne l'impression que les États membres n'ont pas l'intention de toujours respecter ce principe en matière de petit trafic frontalier. Le cas échéant, ce droit fondamental pourrait être évoqué dans les considérants.

4.2.6 Étant donné que la lettre «L» est le code utilisé pour le Luxembourg sur les visas limités au territoire de ce pays et que cela pourrait créer une confusion auprès des agents chargés des contrôles, il convient de veiller à utiliser, pour le visa spécial mentionné à l'article 9, des lettres différentes de celles correspondant aux codes des pays de l'UE.

4.2.7 Afin d'aider les instances délivrant les visas et les agents chargés des contrôles aux frontières, il convient de fournir des instructions plus détaillées dans les dispositions finales, dans le cadre de l'article 20 et d'un nouvel article.

4.2.8 Étant donné qu'aucun règlement ne peut supprimer un article de la convention d'application de l'accord de Schengen, il convient de retirer l'article 21 ou, le cas échéant, de le reformuler.

Bruxelles, le 28 janvier 2004. Le Président du Comité économique et social européen Roger BRIESCH

(1) COM(2003) 502 final – 2003/0193 (CNS).

(2) COM(2003)502 final – 2003/0194 (CNS).