Avis du Comité économique et social européen sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la procédure d'adoption de mesures dérogatoires ainsi que l'attribution de compétences d'exécution"

(COM(2003) 335 final - 2003/0120 (CNS))

(2004/C 32/26)

Le 20 juin 2003, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément aux dispositions de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux en la matière, a émis son avis le 16 octobre 2003 (rapporteur: M. Pezzini).

Lors de sa 403e session plénière des 29 et 30 octobre 2003 (séance du 30 octobre), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 62 voix pour, 0 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. La proposition de modification de la directive 77/388/CEE du Conseil qui prévoit des dispositions en vue de l'institution d'un système commun de taxe sur la valeur ajoutée (sixième directive TVA), vise à introduire des mesures afin d'accroître la transparence des procédures prévues aux articles 27 et 30 de cette directive, ainsi qu'à instituer des procédures permettant l'adoption par le Conseil de mesures d'application de la TVA au niveau communautaire.

2. Régime prévu par les articles 27 et 30

2.1. En vertu des articles 27 et 30 de ladite directive, le Conseil peut autoriser un État membre à introduire dans sa législation des mesures particulières dérogatoires à la sixième directive, soit afin de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales, soit afin de favoriser la conclusion d'accords avec des pays tiers ou des organismes internationaux.

2.2. La procédure prévoit en particulier que l'État membre qui souhaite introduire des mesures particulières de dérogation doit en informer la Commission et lui fournir tous les moyens estimés nécessaires. Il est également prévu que la décision du Conseil sera réputée acquise si, dans un délai de deux mois après que les autres États membres en ont eu connaissance, ni la Commission ni un État membre n'ont demandé à ce que l'affaire ne soit évoquée devant le Conseil.

2.3. Au terme des dispositions susmentionnées, le Conseil peut donc tacitement adopter des décisions sur des questions dont il n'a pas été saisi. En fait, tandis que lors des phases préliminaires de la procédure la demande d'autorisation est adressée par l'État requérant à la Commission, qui en informe les autres États membres, celle-ci n'a aucune obligation s'agissant de la présentation d'une proposition au Conseil, lequel peut dès lors être investi de la responsabilité de la décision sans être partie prenante à la procédure.

2.4. Par ailleurs, ladite procédure, eu égard à son caractère simplifié, ne garantit pas la transparence des décisions du Conseil, ni qu'il puisse en être pris connaissance, ce qui est susceptible de porter préjudice au bon fonctionnement du marché intérieur. À l'heure actuelle, l'adoption tacite d'une décision par le Conseil ne met pas les assujettis dans les conditions de connaître le contenu de l'autorisation ni les motifs qui ont incité le Conseil à adopter cette décision.

3. Propositions de la Commission en ce qui concerne la procédure prévue aux articles 27 et 30 pour l'adoption de mesures de dérogation

3.1. La Commission estime, dans l'intérêt de toutes les parties concernées, que l'adoption de mesures particulières dérogatoires aux dispositions de la sixième directive, au titre des articles 27 et 30, doit avoir lieu dans le cadre d'une procédure législative apte à garantir la transparence des décisions ainsi que la conformité de celles-ci aux dispositions du traité et aux principes généraux du droit communautaire.

3.2. De l'avis de la Commission, il est pour cela nécessaire de modifier les dispositions prévoyant la possibilité pour le Conseil d'approuver tacitement des décisions afin qu'il soit au contraire prévu que les demandes de dérogation fassent l'objet d'une proposition de la Commission et d'une décision formelle du Conseil.

3.3. La proposition de modification présentée par la Commission prévoit en particulier que la procédure peut être entamée à la requête d'un État membre, lequel adresse sa demande à la Commission en y joignant tous les éléments jugés utiles et nécessaires à l'appréciation du cas. Lorsqu'elle estime disposer de toutes les informations essentielles et ne pas avoir besoin d'éclaircissements, la Commission le fait savoir à l'État requérant. Dans le cas contraire, elle fait parvenir aux autorités compétentes de l'État concerné une demande les invitant à fournir de plus amples informations.

3.4. Dans un délai de trois mois à partir de la conclusion de l'instruction, c'est-à-dire de la communication qu'elle n'a plus rien à demander en ce qui concerne la demande, la Commission présente au Conseil une proposition de décision ou une communication dans laquelle elle formule ses objections quant à l'opportunité d'adopter des mesures particulières de dérogation demandées par l'État membre.

4. Mesures d'application

4.1. L'expérience acquise durant le régime transitoire d'imposition des achats intracommunautaires montre combien les divergences entre les droits nationaux en termes d'incidence fiscale ou de procédures administratives portent préjudice à la neutralité du système de TVA, entravant l'internationalisation des entreprises et l'achèvement du marché unique. En fait, les différences d'interprétation et d'application du régime commun prévu en matière de TVA par la sixième directive du Conseil restent considérables d'un État membre à un autre.

4.2. Pour l'achèvement du marché intérieur, il importe particulièrement de procéder à un rapprochement des législations nationales et, notamment pour ce qui est de la TVA, d'adopter des mesures susceptibles de garantir l'application uniforme de la taxe au sein de l'Union. Toutefois, de telles mesures n'ont pas été prises au moment d'adopter la sixième directive.

4.3. Afin de favoriser l'application uniforme des dispositions de la directive et de permettre une collaboration plus efficace entre les États membres et la Commission, le Comité TVA a été institué. En sa qualité de comité consultatif, il est appelé à approuver des orientations concernant les modalités d'application de la sixième directive, notamment s'agissant des problèmes posés par la distinction entre biens et services, par leur classification ou encore par l'identification du lieu et des conditions éventuelles d'imposition.

4.4. Néanmoins, le Comité TVA n'est pas juridiquement habilité à aider la Commission à prendre des décisions contraignantes, pas plus que les orientations qu'il adopte ne possèdent un quelconque statut juridique. Dès lors, les États membres ne sont pas tenus juridiquement d'observer ces orientations, qui ne peuvent être invoquées devant les instances judiciaires nationales ni devant la Cour de justice.

4.5. De ce point de vue, les objectifs poursuivis par la création du Comité TVA ne sont pas atteints, et il est donc également porté préjudice au bon fonctionnement du marché intérieur et à la sécurité juridique souhaitée.

4.6. Afin de pouvoir garantir une application uniforme du régime commun de TVA, il serait opportun de conférer un statut juridique aux orientations du Comité TVA.

5. Les propositions de la Commission sur les mesures d'application

5.1. La Commission estime qu'il serait opportun de transformer le Comité TVA en comité de réglementation qui l'assisterait dans l'application des dispositions en vigueur. Elle s'est déjà exprimée dans ce sens dans la proposition de modification de la sixième directive qu'elle a présentée en 1997(1).

5.2. Cependant, la Commission est consciente que nombre d'États membres estiment qu'en matière de TVA, tous les pouvoirs doivent rester de la compétence exclusive du Conseil.

5.3. Bien que la Commission continue de penser que la proposition de réforme du Comité TVA reste la solution théoriquement la plus adaptée, elle n'en est pas moins consciente qu'il s'agit d'une solution qui n'est pas réalisable à l'heure actuelle. Elle estime toutefois qu'il convient de mettre en place à court terme une procédure transitoire permettant l'adoption par le Conseil de mesures d'application en matière de TVA.

5.4. En particulier, la Commission estime qu'au stade actuel des choses, il convient de réserver des compétences déterminées au Conseil. En effet, elle n'ignore pas que la perception des impôts, et notamment de la TVA, est une composante fondamentale de la stratégie économique et budgétaire des États membres.

5.5. La Commission propose donc que les mesures nécessaires à l'application des dispositions existantes soient adoptées par le Conseil, statuant à l'unanimité sur la base d'une proposition de la Commission, selon la procédure prévue aux articles 27 et 30 de la directive.

5.6. En particulier, la Commission définira les domaines où une action est requise, à la lumière des questions soulevées par les États membres dans le cadre du Comité TVA ou par elle-même. S'agissant des questions pour lesquelles le Comité a adopté des orientations à l'unanimité, la Commission déterminera s'il est opportun ou non de les transformer en instruments juridiques contraignants. Le Comité TVA doit lui aussi participer à ces travaux et, dans tous les cas, être consulté avant que la Commission ne soumette toute proposition au Conseil.

5.7. Lorsqu'au terme du débat au sein du Comité, celui-ci conclut qu'il convient d'établir des mesures d'application juridiquement contraignantes en vue d'assurer une interprétation harmonisée du système commun de TVA, la Commission présentera une proposition de décision au Conseil.

6. Conclusions

6.1. Le régime prévu par les articles 27 et 30

6.1.1. Le CESE souscrit au point de vue que le bon fonctionnement du système commun de TVA est une condition du bon fonctionnement du marché unique.

6.1.2. En ce sens, le CESE estime que les procédures visant à introduire en droit national des mesures particulières de dérogation aux dispositions prévues par la sixième directive devraient prévoir l'adoption de décisions formelles par le Conseil, de même qu'elles devraient revêtir une transparence particulière, de manière à mettre les assujettis dans les conditions de connaître le contenu et les motifs des autorisations.

6.1.3. Le CESE partage l'avis de la Commission: les procédures prévues aux articles 27 et 30 de la directive ne répondent pas aux exigences requises de transparence. Il déplore en particulier que le Conseil puisse adopter tacitement des décisions sur des questions dont il n'a pas été formellement saisi et que l'adoption tacite d'une décision ne mette pas les parties concernées (assujettis, États membres, ...) dans les conditions de connaître le contenu de la dérogation ni les motifs qui ont incité le Conseil à adopter la décision.

6.1.4. Le CESE souscrit donc à la proposition de la Commission de modifier les dispositions prévoyant la possibilité pour le Conseil d'approuver tacitement des décisions et de prévoir au contraire que les demandes de dérogation fassent l'objet d'une proposition de la Commission et d'une décision formelle du Conseil.

6.1.5. Le CESE note par ailleurs que de nombreuses mesures particulières de dérogation ont été approuvées jusqu'à présent(2), et qu'en toute probabilité, le prochain élargissement de l'Union sera l'occasion de la présentation de nouvelles demandes de dérogation.

6.1.6. Il espère néanmoins que la Commission pourra procéder à une rationalisation des nombreux régimes dérogatoires actuellement en vigueur(3), et qu'à l'avenir, la prévention des fraudes et la simplification puissent également être menées à bien grâce à une plus grande coopération administrative(4), comme cela est d'ailleurs prévu dans la proposition de directive de la Commission(5) contre les pratiques de fraude et d'évasion fiscale.

6.2. Mesures d'application

6.2.1. Le CESE partage le point de vue selon lequel les différences existant entre les États membres en termes de procédures administratives et de réglementation portent préjudice à la neutralité de l'imposition fiscale et représentent un obstacle de taille à l'achèvement du marché unique. De ce point de vue, l'application uniforme des mesures constitue un élément central pour l'amélioration du régime transitoire.

6.2.2. Le CESE est donc d'avis qu'il serait particulièrement utile d'adopter des mesures pouvant garantir l'application uniforme au niveau communautaire du régime commun de taxe sur la valeur ajoutée.

6.2.3. Le CESE estime que, conformément à la procédure suivie dans d'autres domaines de la législation communautaire, il serait opportun de transformer le Comité TVA en comité de réglementation qui assiste la Commission dans l'adoption de mesures d'exécution des dispositions en vigueur. Le CESE s'est déjà exprimé dans ce sens dans son avis sur la "Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (Comité de la taxe sur la valeur ajoutée)"(6).

6.2.4. Le CESE n'ignore pas que, en matière d'imposition de la valeur ajoutée, de nombreux États membres estiment que tous les pouvoirs doivent rester de compétence exclusive du Conseil. Il partage donc la prudence de la Commission, qui propose que soit à l'heure actuelle réservée au Conseil l'adoption de mesures d'application en matière de TVA.

6.2.5. Le CESE espère néanmoins que la Commission puisse suivre à moyen terme les orientations exprimées dans la communication au Conseil et Parlement européen relative à une stratégie visant à améliorer le fonctionnement du système de TVA dans le cadre du marché intérieur, et qu'elle puisse dans ce contexte présenter à nouveau sa proposition de 1997(7) visant à modifier la sixième directive.

6.2.6. En tout état de cause, le CESE formule l'espoir que dans le cadre du réaménagement constitutionnel issu de la Convention européenne, la Commission se voie fournir les compétences d'exécution de la législation européenne et qu'en ce qui concerne l'impôt indirect qu'est la TVA (à l'exclusion de la fixation des taux, jusqu'à l'introduction d'un système adéquat de compensation), le vote à l'unanimité laisse la place au vote à la majorité qualifiée.

Bruxelles, le 30 octobre 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(97) 325 final.

(2) Jusqu'à présent, 147 mesures particulières de dérogation ont été autorisées; parmi celles-ci, 2 concernent l'Autriche, 15 la Belgique, 8 le Danemark, 2 la Finlande, 17 la France, 20 l'Allemagne, 1 la Grèce, 12 l'Irlande, 11 l'Italie, 13 le Luxembourg, 18 la Hollande, 3 le Portugal, 20 le Royaume-Uni, 3 l'Espagne et 2 la Suède (source: services de la Commission).

(3) Dans le même sens, voir COM(2000) 348 final.

(4) Voir JO C 116 du 20.4.2001, p.59.

(5) COM(2003) 446 final du 31.7.2003.

(6) JO C 19 du 21.1.1998, p.56.

(7) COM(97) 325 final.