Avis du Comité économique et social sur le «Développement durable de la construction et du logement en Europe»

(97/C 355/05)

En date du 20 mars 1997, le Comité économique et social a décidé d'élaborer un avis en vertu de l'article 23, alinéa 3, du Règlement intérieur, sur le «Développement durable de la construction et du logement en Europe».

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 16 septembre 1997 (rapporteur: M. Wilms).

Lors de sa 348e session plénière des 1er et 2 octobre 1997 (séance du 1er octobre 1997), le Comité a adopté le présent avis par 84 voix pour, 1 voix contre et 6 abstentions.

1. Introduction

1.1. Dans le Traité d'Amsterdam, l'Union européenne a désigné le modèle de développement durable et respectueux de l'environnement comme l'un des objectifs principaux de la politique européenne en matière d'environnement.

La ligne directrice est l'intérêt porté à une protection de l'environnement à long terme afin d'éviter les atteintes durables à l'environnement et de permettre aux générations futures de disposer elles-aussi des ressources naturelles.

1.2. Pour atteindre cet objectif, une véritable réforme de structure économique et politique est nécessaire (Livre blanc «Croissance, compétitivité, emploi»). Une transformation durable de la société industrielle est indispensable et ne pourra se faire que grâce à la participation active de tous les acteurs de la société (économiques, politiques et sociaux) à la protection de l'environnement.

1.3. Les mesures citées dans le Cinquième programme pour l'environnement () comprennent entre autres:

- une gestion des ressources plus respectueuse de l'environnement;

- le passage à une protection de l'environnement intégrée et intermédia;

- des mesures de réduction de la consommation d'énergie;

- la création de nouveaux modèles d'urbanisation «écologiques».

1.4. Parallèlement, la Commission européenne, dans son rapport final «Villes durables européennes», a fait le point sur les discussions en cours et présente les exigences qui doivent en découler sur le plan de l'urbanisation et de l'aménagement régional du territoire. Le rapport souligne surtout la nécessité d'adopter une approche écologique, une gestion urbaine innovatrice et une gestion des déchets durable, toutes conditions préalables à un développement durable des zones habitables.

1.5. Le CES considère que les thèmes «Construction et logement» sont particulièrement appropriés pour la réalisation des objectifs décrits ci-dessus, étant donné que:

- les hommes sous nos latitudes passent la majeure partie de leur vie dans des bâtiments et que le logement fait partie des besoins élémentaires;

- l'industrie du bâtiment occupe une place primordiale dans les économies de nos pays;

- le logement et la construction entraînent une importante consommation d'énergie et de matériaux;

- dans ce secteur, la production de déchets est disproportionnellement élevée;

- le taux de chômage élevé dans les divers pays est notamment imputable à la situation catastrophique du bâtiment.

1.6. Un autre aspect qui entre en ligne de compte et qui a été négligé par le passé est l'augmentation de la consommation d'espace, une conséquence du développement urbain et des transports, qui a des conséquences particulièrement graves sur l'environnement.

1.7. Le CES considère qu'il a pour mission de continuer à encourager l'intégration des trois «piliers» d'un développement durable respectueux de l'environnement, c'est-à-dire les dimensions économique, sociale et écologique. La dimension sociale inclut également l'aspect culturel qui est particulièrement important dans le secteur de la construction et du logement.

Les objectifs dans le domaine de la construction et du logement comportent plusieurs dimensions, parmi lesquelles on peut citer:

1.8. La dimension économique

- diminution des coûts des bâtiments au long de leur cycle de vie (construction, fonctionnement, entretien, remise en état, recyclage...), notamment par le recours à des technologies modernes au cours de chaque cycle de vie (conception assistée par ordinateur, utilisation de technologies économes en énergie, restructuration sélective, recyclage mobile);

- prise en compte des mesures, méthodes et technologies innovatrices comme celles qui sont développées par exemple dans le cadre du programme Thermie «Cité de l'avenir» (City of the future);

- préférence aux investissements de transformation et d'entretien plutôt qu'aux nouvelles constructions;

- accroissement des dépenses en faveur des infrastructures techniques et sociales (par exemple épuration des eaux et des eaux usées, production et distribution de l'énergie efficaces, services de garderie, centres de santé et centres pour la jeunesse);

- amélioration du potentiel de développement de la petite industrie et des entreprises du secteur tertiaire.

1.9. La dimension écologique

- réduction de la consommation en espace;

- arrêt de la destruction du paysage;

- plus grande utilisation des instruments de planification comme par exemple les plans d'aménagement du territoire ou les plans d'utilisation des sols, élaborés avec une participation adéquate du public;

- choix des matériaux en fonction des objectifs d'économie des ressources (par exemple diminution de l'utilisation de matières premières, réduction de la production de déchets);

- moindre utilisation de substances nocives lors de la construction, la transformation et l'utilisation des bâtiments;

- diminution des émissions à effet de serre (par exemple CO2, hydrocarbures halogénés) dans les bâtiments par des économies d'énergie et l'utilisation de matériaux respectueux de l'environnement.

1.10. La dimension sociale

- garantie d'un habitat conforme aux besoins des habitants, en fonction de leur âge et de la composition du ménage;

- prise en compte des souhaits des habitants en cas de construction ou de transformation;

- garantie de logements à prix abordables y compris pour les groupes à faibles revenus;

- création d'un environnement résidentiel approprié, favorable à l'intégration sociale;

- réduction des tensions et des conflits sociaux en évitant l'exclusion, en facilitant l'accès aux services sociaux et culturels et en offrant des possibilités de participation;

- établissement de liens entre travail, maison et temps libre;

- garantie d'un habitat sain, à l'intérieur comme en dehors du logement;

- création et garantie d'emplois dans le secteur du bâtiment et du logement;

- mise en oeuvre d'une protection du travail et de la santé conséquente dans le secteur du bâtiment;

- préservation et entretien du «patrimoine culturel», qui se retrouve en particulier dans les bâtiments historiques et dans l'armature urbaine, reflète la diversité architectonique de l'Europe et revêt une importance centrale dans le développement d'une relation d'identification locale;

- établissement d'un lien entre les valeurs culturelles, les interactions sociales spécifiques et les possibilités de conception architectoniques d'une part et les contraintes techniques et écologiques d'autre part en vue de créer ou de préserver l'identité culturelle d'un endroit;

- établissement d'un lien plus étroit entre les zones urbaines en tant que lieux d'habitat et de travail et la campagne environnante afin d'encourager les cycles d'échanges entre ville et campagne, mais aussi la préservation de fonctions de repos et de loisirs.

1.11. Il est vrai qu'une majorité estime que seul un concept de développement durable respectueux de l'environnement permet d'assurer l'avenir de notre société. Mais de nombreux éclaircissements sont encore indispensables pour permettre une évaluation réaliste des avantages et des risques que comporte un tel concept. Un développement durable respectueux de l'environnement passe avant tout par la prise de conscience d'une responsabilité collective et individuelle, notamment vis-à-vis des générations futures.

1.12. À l'heure actuelle, diverses propositions de définitions en matière de construction et de logement durables font l'objet de débats.

Comme pour la question du développement durable, aucune définition commune ne s'est encore imposée en matière de construction et de logement durables et de logement, ni dans les États membres ni sur le plan international.

1.13. Le Comité reconnaît que les exigences en matière d'urbanisme durable dans les zones de concentration urbaines diffèrent parfois de celles des régions périphériques moins peuplées de l'Union européenne (par exemple ouest de l'Irlande, Highlands écossais et îles, région des Pyrénées ou nord de la Scandinavie). En tout état de cause, les régions périphériques de l'Europe se situent très souvent dans des zones climatiques écologiquement fragiles qui nécessitent tout particulièrement une gestion durable du capital naturel. Par conséquent, il convient également dans ces zones de prendre en compte les objectifs de construction et de logement durables. Les possibilités financières de ces régions rendent toutefois la mise en oeuvre des objectifs de construction et de logement durables particulièrement difficile.

1.14. Le contenu du présent avis est en relation avec l'avis favorable émis par le Comité économique et social sur le «Livre vert sur l'environnement urbain» (). Il approfondit toutefois l'ancien avis sur les thèmes spécifiques «Construction et logement durables» et va même au-delà dans la mesure où il se concentre surtout mais pas exclusivement sur l'environnement urbain.

2. Observations générales

2.1. Le concept de «développement durable» trouve de plus en plus d'écho dans la politique de l'Union européenne. Malheureusement si les évolutions dans les différents secteurs sont souvent parallèles (par exemple politique agricole, politique de l'énergie, politique régionale et urbaine), elles ne sont pas toujours coordonnées. Une meilleure coordination doit être recherchée. Bien que le débat sur le thème «Construction et logement durable» au sein de l'UE ne fasse que commencer, quelques constatations fondamentales sont déjà apparues.

2.2. C'est ainsi que, de l'avis de tous les experts, la conservation du patrimoine bâti présente souvent des avantages économiques et écologiques par rapport aux nouvelles constructions. Parallèlement, il apparaît clairement que l'assainissement et la modernisation de bâtiments existants requièrent une main-d'oeuvre importante et ne permettent pas une automatisation aussi poussée que la construction de nouveaux bâtiments. L'assainissement et la modernisation apparaissent donc comme plus judicieux du point de vue de la politique de l'emploi.

2.3. Mais la condition préalable à l'apparition d'un nouvel élan en faveur de la protection de l'environnement et de la création d'emplois est de donner une nouvelle orientation à la politique urbaine dans le sens d'une action en faveur d'une construction et d'un logement durables.

2.3.1. Pour atteindre les objectifs d'une construction et d'un logement durables, il faut prendre un certain nombre de mesures, qui vont de la révision de l'arsenal législatif jusqu'à l'ouverture d'un débat à l'échelle de la société toute entière sur le contenu et les objectifs d'une construction et d'un logement durables, en passant par la modification des priorités en matière d'incitation et de recherche.

2.4. Bien que construction et logement durables soient souvent synonymes de construction écologique, il importe de ne pas les réduire seulement à cela. La construction et le logement durables, comme on l'a montré précédemment, comportent de multiples aspects et devraient donc se comprendre comme faisant partie intégrante d'une gestion moderne de la ville et du territoire.

Les efforts en faveur d'une construction et d'un logement durables ont en commun les points suivants:

2.5. La gestion de l'espace

On constate que la densité d'urbanisation diffère d'un État membre de l'UE à l'autre. Cependant, on peut discerner des tendances similaires, particulièrement dans les grandes agglomérations.

2.5.1. L'occupation des sols par les constructions et les réseaux de transport s'accentue, avec des conséquences négatives importantes autant sur l'homme que sur l'environnement. On peut citer par exemple la destruction des habitats, la perte de qualité des loisirs, l'aggravation de la pollution due à l'augmentation du volume des transports, le dysfonctionnement du cycle hydrologique, etc.

2.5.2. Les excès du développement urbain et de la surconstruction («urbanisme tentaculaire») doivent être combattus par une gestion intelligente de l'espace. Plusieurs approches s'offrent à nous, la préférence devant être donnée par exemple à la réutilisation d'espaces abandonnés (recyclage des espaces) sur l'accaparement d'espaces libres et d'espaces verts préservés.

2.5.3. Dans ce contexte, le recyclage des espaces ne doit pas être compris uniquement comme la réaffectation de terrains isolés ou de zones industrielles. Il peut également inclure la réhabilitation de villes ou de quartiers laissés à l'abandon.

2.6. L'économie de ressources et de matériaux (réduction de la consommation de matières premières et d'énergie)

L'industrie du bâtiment se caractérise par une utilisation particulièrement importante de matériaux et de ressources.

2.6.1. L'extraction des matières premières (argile, sable, gravier, chaux, etc.) ainsi que leur transformation (par exemple en ciment, clinker, éléments de construction préfabriqués) sont en partie responsables des graves dommages causés au paysage et aux écosystèmes et de plus consomment beaucoup d'énergie avec un haut pouvoir émissif.

2.6.2. En outre, le besoin en réseaux de transport est très important, essentiellement par route, avec les conséquences supplémentaires que cela comporte en matière de consommation d'énergie et de trafic.

2.6.3. Il est donc indispensable de réaliser les potentiels de réduction, grâce à des procédés de production et de transformation innovateurs et efficaces.

2.6.4. De même, des procédés modernes peuvent diminuer substantiellement la production de déchets de fabrication spécifiques et réduire ainsi les coûts et les atteintes à l'environnement (par exemple par le déversement de déchets).

2.6.5. En raison des flux de matériaux particulièrement importants, même des économies proportionnellement peu élevées, par exemple sur chaque chantier, peuvent permettre de réaliser des potentiels importants pour l'économie nationale.

2.6.6. Dans ce contexte, il est particulièrement important de s'orienter vers un assainissement et une modernisation des vieux bâtiments. Envisagés dans le cadre d'une étude du cycle de vie, de tels travaux permettent une économie de matériaux et d'énergie bien supérieure que dans le cas d'une nouvelle construction. En même temps, les volumes des déchets spécifiques à éliminer par module d'habitation ou unité de production sont considérablement réduits.

2.6.7. Le recyclage de vieux matériaux est en principe une bonne chose mais il importe de constater que la réutilisation des bâtiments, c'est-à-dire leur assainissement et leur modernisation, y compris dans l'optique de la politique de gestion des déchets de l'Union européenne, doit passer avant le recyclage.

2.6.8. En raison des nombreuses substances polluantes qui ont été utilisées par le passé dans le secteur du bâtiment (par exemple amiante, tuyaux et peinture au plomb, condensateurs et joints contenant du PCB, PVC, etc.), les bâtiments doivent subir une décontamination complète avant leur recyclage, afin d'éviter la dissémination ou la libération de polluants.

2.6.9. Bien entendu, le besoin en nouvelles constructions subsiste. C'est précisément au vu des expériences réalisées dans un passé récent (augmentation des matériaux utilisés dans la construction, surtout les matériaux composites) que l'on s'aperçoit qu'il faut envisager la destruction future du bâtiment dès sa conception et sa réalisation, afin de limiter au maximum la quantité de matériaux qui ne pourront pas être réutilisés.

2.7. La gestion des bâtiments

2.7.1. Malgré l'importance du secteur des nouvelles constructions, on peut parler d'une tendance croissante à la rénovation et à l'utilisation multiple des structures existantes. À cet égard, il est essentiel d'instaurer une gestion des bâtiments intelligente et novatrice, qui consisterait essentiellement en des mesures d'assainissement, de modernisation et de transformation.

2.8. Le changement des mentalités

2.8.1. Il n'existe aucun doute quant à la nécessité, outre les améliorations et innovations techniques, d'un changement de mentalité chez les utilisateurs des bâtiments.

2.8.2. Tout le monde sait qu'avec l'augmentation du bien-être, la «consommation» des surfaces de logement par habitant a augmenté dans les États membres de l'UE.

2.8.3. Malgré une démographie relativement stagnante et une augmentation du parc de logements, cette tendance a provoqué dans beaucoup d'États membres (dans les grandes agglomérations) une pénurie de logement, que reflète entre autres l'augmentation considérable des loyers.

2.8.4. Des études scientifiques montrent que même lorsqu'une rénovation ou de nouvelles constructions ont été réalisées dans un esprit écologique et économique, les potentiels d'économie d'énergie ou d'eau ne peuvent se réaliser pleinement parce que les utilisateurs négligent certaines règles de conduite par ignorance ou négligence.

2.8.5. En voici quelques exemples types:

- mauvaise aération;

- ignorance des dispositifs d'économie d'eau;

- utilisation non économique des appareils ménagers, etc.

2.8.6. L'application du concept de construction et de logement durables exige, outre des innovations techniques, la planification des besoins, l'information et, le cas échéant, le changement de mentalité des divers utilisateurs. Il convient aussi à cet égard de lutter contre le manque d'information dont pourrait souffrir la population.

2.8.7. Cet objectif ne peut être atteint au niveau européen et national que par l'instauration d'un débat au niveau de la société toute entière et au niveau de l'individu par une participation précoce de l'utilisateur ultérieur. Dans ce contexte, il faut souligner l'importance des organisations non gouvernementales et du secteur du bénévolat, qui remplissent une fonction importante dans la diffusion de l'information et dans le passage à une «bonne pratique».

2.8.8. Dans le domaine de la construction, il est nécessaire d'opérer un changement radical pour passer d'une fonctionnalité unidimensionnelle à une multifonctionnalité.

2.8.9. La conception de base d'un bâtiment doit permettre une adaptation aux besoins changeants de l'utilisateur, par exemple:

- familles nombreuses;

- couples sans enfants;

- personnes âgées;

- handicapés;

- petits commerçants et artisans.

2.9. Les éléments centraux d'un urbanisme durable peuvent se résumer comme suit:

- entretien des constructions existantes au lieu de nouvelles constructions;

- réutilisation plutôt que recyclage;

- information;

- participation et formation des utilisateurs;

- remplacement des ressources en énergie et en matières premières par le travail humain;

- amélioration de la protection du travail et de la santé.

3. Objectifs

3.1. Développement de modèles

3.1.1. Le débat concernant les objectifs et la forme à donner au concept de construction et de logement durables n'en est qu'à ses débuts. Il est donc impossible à l'heure actuelle de proposer un modèle clairement défini.

3.1.2. Cependant, il est indispensable, le problème étant posé, de continuer sans interruption à développer un tel modèle. Il est donc essentiel de poursuivre un travail scientifique intensif et d'instaurer un large débat au sein de tous les groupes concernés de la société. La coopération et le partenariat entre les divers niveaux, organisations et groupes d'intérêts sont à cet égard déterminants.

3.2. Réduction des flux de matière et d'énergie

3.2.1. Les connaissances actuelles montrent que la question des flux de matière et d'énergie revêt une importance capitale pour l'évaluation de la construction et du logement durables.

3.2.2. La réduction de ces flux a des conséquences significatives sur la consommation d'énergie (et par là sur les émissions de CO2), l'utilisation du paysage, les émissions et le volume des transports.

3.2.3. Elle participe en outre à la conservation des espaces naturels et de loisirs et contribue de façon essentielle à réduire la pollution de l'environnement et à préserver le climat. Par ceci, on n'entend pas seulement l'aspect de lutte contre le changement climatique mondial mais également les conditions troposphériques et les conditions climatiques locales.

3.3. Formes de travail innovatrices et orientées vers l'avenir

3.3.1. Avec la fin des grands projets d'infrastructures et de reconstruction à l'Est de l'UE, les efforts se porteront à moyen terme sur la conservation et l'aménagement des constructions existantes.

3.3.2. Les emplois supprimés dans les années 90 par l'augmentation de la productivité et l'automatisation ne pourront plus être recréés dans les secteurs traditionnels, même dans l'hypothèse d'une amélioration de la conjoncture.

3.3.3. La création de formes de travail innovatrices et orientées vers l'avenir est donc indispensable.

3.3.4. En même temps, il est prévisible que se fera sentir un besoin d'assainissement et de modernisation, souhaitable sur le plan écologique.

3.3.5. Il faut donc se fixer pour objectif de réaliser ce potentiel, de le favoriser par des mesures d'accompagnement appropriées et d'aller de l'avant en coopérant avec les partenaires sociaux, le regard tourné vers l'avenir.

3.4. Mesures de perfectionnement, qualification des travailleurs

3.4.1. La condition préliminaire à la réalisation pleine et entière de ce potentiel de création d'emplois est d'être prêt à répondre aux nouvelles exigences sur le lieu de travail.

3.4.2. Pour cela, l'acquisition de nouvelles qualifications est essentielle ainsi que l'apprentissage de l'utilisation de substances et procédés inhabituels, la démolition sélective des bâtiments, la séparation des déchets sur le chantier, etc.

3.4.3. Mais les offres correspondantes manquent toujours pour les travailleurs concernés.

3.4.4. Les expériences qui ont été réalisées jusque-là dans le domaine de la construction écologique montrent que les connaissances nécessaires dans tous les domaines (de la conception jusqu'à la réalisation) sont encore insuffisantes.

3.4.5. De même, la conservation de bâtiments historiques anciens et la suppression des atteintes à l'environnement demandent des qualifications spécifiques.

3.4.6. Il en découle de plus larges exigences en matière de formation professionnelle et continue.

4. Exigences

4.1. Compte tenu des questions variées qui se posent dans ce domaine sur le plan social, écologique et économique, le Comité invite expressément la Commission à faire du concept de construction et de logement durables un élément de recherche central dans la continuation du Cinquième programme d'action. Elle devrait à cet effet tenir compte des recommandations du Comité dans son avis sur le «Cinquième programme d'action: les objectifs scientifiques et technologiques» et assurer une coordination avec les autres instruments des Fonds structurels.

4.2. Le sujet n'est envisagé que partiellement au niveau de l'UE et se limite jusqu'ici à des projets et des initiatives dont la réalisation reste encore bien isolée dans les divers États membres. Compte tenu des grands défis qui nous attendent en matière de construction et de logement durables, une nouvelle approche est nécessaire pour atteindre les objectifs visés. Le manque de coordination et l'importance transnationale de ce thème requièrent un engagement large et plus intensif de la part de l'UE.

4.3. Il importe de créer une solide base de données, en fonction de laquelle des décisions politiques judiciaires pourront être prises. Il serait ici utile que les États membres s'unissent et échangent leurs expériences en matière de construction et de logement durables.

4.4. En plus des points essentiels de l'environnement et de l'énergie, le Comité estime que cet aspect est particulièrement important du fait de son potentiel d'innovation et de compétitivité, particulièrement pour les petites et moyennes entreprises. Les potentiels en matière d'économie des ressources naturelles, d'économie d'énergie et d'espace, ainsi que l'impact sur la politique de l'emploi doivent être soigneusement étudiés. C'est sur la base de ces résultats que pourront s'élaborer des programmes et des initiatives de soutien communautaires.

4.5. Il faut chercher à établir des liens entre ces domaines.

4.6. Le déblocage d'aides appropriées permettra de soutenir les projets pilotes et les projets modèles qui peuvent servir de point de cristallisation aux innovations et en même temps répondre aux exigences de la politique européenne sur l'environnement, par exemple le concept de participation de l'Agenda Local 21. Il conviendrait également d'encourager les approches innovatrices visant à l'élimination des obstacles en matière d'assainissement et de modernisation d'immeubles à appartements (problèmes entre propriétaires et locataires).

4.7. Il est particulièrement important d'établir un bilan de la situation dans les différents États membres pour définir une ligne de recherche et d'approbation commune, ainsi que d'instaurer un débat sur le contenu du concept de construction et de logement durables, avec l'objectif de proposer une définition européenne fructueuse de cette thématique.

4.8. La Commission est invitée à examiner quelles sont les stratégies qui, dans le cadre de la construction et du logement durables, seront le plus efficaces sur le plan économique, écologique et social.

4.9. L'assainissement et l'aménagement de bâtiments déjà existants renferment, selon l'état actuel de nos connaissances, un potentiel d'emplois important. Il faut cependant que le travailleur dispose des connaissances et des qualifications nécessaires.

4.10. La Commission doit présenter des propositions afin que les travailleurs de tous âges puissent recevoir la qualification indispensable, dans le domaine en expansion de la modernisation et de l'assainissement.

4.11. Il faut viser à développer des directives ou des recommandations relatives aux normes de base d'une construction et d'un logement durables en respectant le principe de subsidiarité. Cela comprendrait la définition des valeurs visées et des paramètres (par exemple limite souhaitée à la consommation de l'espace, valeur de référence pour le taux de recyclage, programmes de construction de logements axés sur le concept de construction et de logement durables, etc.) ainsi que la saisie harmonisée et la publication des données correspondantes au niveau national et communautaire.

4.12. Le Comité estime qu'il est indispensable de mettre à la disposition de parties particulièrement concernées par la mise en oeuvre d'un développement durable (par exemple les villes et les communes, les organisations et les entreprises privées) les informations et les recommandations adéquates. Les stratégies innovatrices, qui visent à un changement en la matière (par exemple, contrats d'environnement, incitants financiers et études de rentabilité, modernisation des prescriptions en la matière, procédure de participation du citoyen, etc.) et qui devront être élaborées sur la base de rapports d'expert et/ou de séminaires et d'ateliers, présentent un intérêt tout particulier.

Bruxelles, le 1er octobre 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 138 du 17. 5. 1993 et JO C 140 du 11. 5. 1996.

() JO C 269 du 14. 10. 1991.