Protection des intérêts financiers des Communautés et lutte contre la fraude - Rapport annuel 2000 -

(présenté par la Commission)

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION

Titre 1: Les activités de la Communauté

1. La protection des intérêts financiers: l'évolution du dispositif juridique horizontal

1.1. Les instruments législatifs

1.1.1. La prévention du blanchiment de capitaux

1.1.2. Le faux monnayage

1.1.3. La contrefaçon et la piraterie

1.1.4. Les marchés publics

1.2. Les instruments judiciaires

1.2.1. Proposition de création d'un Procureur européen en matière de protection des intérêts financiers communautaires

1.2.2. Coopération judiciaire pénale

1.3. La prévention de la criminalité

2. Protection des intérêts financiers de la Communauté : évolutions marquantes dans les domaines sectoriels

2.1. Domaine douanier et fiscalité indirecte

2.1.1. L e domaine douanier

2.1.2. La fiscalité indirecte

2.2. Les ressources propres

2.3. Le domaine agricole

2.3.1. La réglementation des importations de bananes

2.3.2. Décisions d'apurement des comptes

2.4. Le domaine des actions structurelles

2.5. Domaine des dépenses directes

2.6. Mesures intersectorielles : la refonte du règlement financier

2.7. Mise en oeuvre de la réforme à la Commission

2.7.1. L'amélioration de la gestion et du contrôle financiers

2.7.2. La protection des intérêts financiers de la Communauté dans le Livre blanc

3. Le fonctionnement de l'OLAF

3.1. Une nouvelle structure

3.2. Le droit d'enquête de l'Office européen de lutte anti-fraude

3.3. Une stratégie antifraude globale

3.4. Rendre compte

4. Coopération et partenariat

4.1. Avec les États membres

4.1.1. Coopération avec les services d'audit interne dans le domaine des ressources propres traditionnelles

4.1.2. Coopération opérationnelle

4.1.2.1. Trafic illicite de produits à base de beurre

4.1.2.2. Importations illégales de « bananes dollar » dans la Communauté, sous couvert de faux certificats d'importation

4.1.2.3. La lutte contre la fraude sur les cigarettes

4.1.2.4. La coordination des enquêtes dans le domaine des fonds structurels

4.2. Assistance mutuelle avec les pays candidats à l'adhésion

4.2.1. Coopération administrative

4.2.2. Coopération opérationnelle

4.3. Assistance mutuelle avec les pays tiers

4.3.1. Projet d'accord de coopération avec la Suisse pour lutter contre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés, des Etats membres ainsi que de la Suisse

4.3.2. L'assistance mutuelle administrative dans le domaine douanier avec la Russie

Titre II : les mesures adoptées par les États membres pour protéger les intérêts financiers de la Communauté (1er mai 1999- 31 décembre 2000)

5. Les principales évolutions législatives, réglementaires et administratives

5.1. Ressources propres

5.2. Dépenses agricoles

5.3. Fonds structurels et fonds de cohésion

6. Les principales évolutions dans l'organisation des services de contrôle

6.1. Ressources propres

6.2. Dépenses agricoles

6.3. Fonds structurels et fonds de cohésion

7. Collaboration entre les autorités compétentes

7.1. Ressources propres

7.2. Dépenses agricoles

7.3. Fonds structurels et fonds de cohésion

8. La question du recouvrement

8.1. Ressources propres

8.2. Dépenses agricoles

8.3. Fonds structurels et fonds de cohésion

9. Les faits marquants de la pratique de la lutte antifraude

9.1. Ressources propres

9.2. Dépenses agricoles

9.3. Fonds structurels et fonds de cohésion

10. Textes complémentaires en vue de la protection des intérêts financiers communautaires

10.1. Éléments essentiels et état de ratification de la Convention de 1995 et de ses Protocoles

10.2. Mesures adoptées en application de la Convention et de ses protocoles

Titre 3: Statistiques et analyses

11. Fraudes et autres irrégularités

12. La situation en 2000

12.1. Le niveau global des fraudes et autres irrégularités

12.2. Les cas communiqués par les Etats membres

12.3. Les cas sous enquête à l'OLAF

13. Les tendances

13.1. Le domaine des ressources propres traditionnelles

13.1.1. Introduction

13.1.2. Analyse des données transmises par les Etats membres

13.1.3. Conclusion

13.2. Les dépenses agricoles (FEOGA Garantie)

13.3. Le domaine des actions structurelles

13.4. Les dépenses directes

14. Le suivi financier

14.1. Les facteurs déterminants

14.2. Le recouvrement

14.2.1. Ressources propres traditionnelles

14.2.2. Dépenses du FEOGA Garantie

14.2.3. Actions structurelles

ANNEXES

ANNEXE 1

ANNEXE 2

ANNEXE 3

ANNEXE 4

ANNEXE 5

ANNEXE 6

ANNEXE 7

ANNEXE 8

ANNEXE 9

ANNEXE 10

ANNEXE 11

INTRODUCTION

Dorénavant, le nouvel article 280 article 5 du traité CE rend la Communauté et les Etats membres conjointement responsables de la lutte contre la fraude et autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté. Le présent rapport annuel [1] consacre par conséquent une place importante au mesures que les États membres ont prises en la matière.

[1] Le nouveau dispositif a fait l'objet d'une présentation globale dans le cadre du rapport annuel sur la Protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude pour 1999 (COM(2000) 718 final) adopté le 08.11.2000.

Pour ce qui est du volet opérationnel de la lutte anti-fraude [2], il sera présenté dans le cadre d'un rapport spécifique pour la période postérieure à Juin 2000 et sera publié au cours du deuxième semestre 2001, de manière à permettre à la Commission d'en faire état dans son propre rapport annuel.

[2] Un premier Rapport d'activités opérationnelles de l'Office européen de lutte antifraude (1er juin 1999-31 mai 2000) a été adopté le 23.05.2000. Ce rapport est publié sur une base annuelle à partir de la date de création de l'Office (1er juin 1999).

Le rapport annuel 2000 de la Commission, qui est le deuxième sur la nouvelle base du traité, effectue ainsi, dans une première partie, le bilan des initiatives communautaires relatives à la protection des intérêts financiers (évolutions législatives marquantes, y compris lorsqu'il s'agit d'instruments relevant du titre VI du traité d'Amsterdam, et de la législation sectorielle). Il rend compte, dans une deuxième partie, des mesures prises par les États membres en 1999-2000 et traite, dans une troisième et dernière partie, des informations statistiques communiquées par les États membres, en vertu des règlements sectoriels, sur leurs activités en matière de lutte contre la fraude dans les principales politiques communautaires.

Une première partie aborde les initiatives législatives et réglementaires horizontales, puis celles de la législation sectorielle. Parmi les premières, le rapport fait notamment état des initiatives de l'exercice 2000 en vue de renforcer la dimension judiciaire pénale, plus particulièrement celles qui sont liées à l'objectif d'établir un espace de liberté, de sécurité et de justice. Cette partie s'intéresse aussi à la mise en oeuvre du Livre blanc sur la réforme, dans son volet relatif à la Protection des intérêts financiers. Le fonctionnement de l'Office, dans son activité de rapport et dans sa mission au sein des institutions, est évoqué de manière spécifique pour illustrer en outre la manière dont il met en place des activités de coopération verticale avec les autorités nationales compétentes (article 280 paragraphe 3 du traité) et d'assistance technique et opérationnelle.

Cette partie évoque également quelques-unes des actions que la Communauté a entreprises, en partenariat avec les principaux acteurs de la protection des intérêts financiers et de la lutte contre la fraude : des exemples concrets sont donnés pour illustrer ce que peut êtrela coopération opérationnelle, sur le terrain, avec les États membres ainsi que les pays candidats et les pays tiers en vue d'une protection efficace et équivalente des finances de l'Union contre les fraudes et toute autre activité illégale.

Une deuxième partie tire les conséquences de la ratification du traité d'Amsterdam et de la mise en oeuvre du nouvel article 280, paragraphe 5 qui prévoit de rendre compte également de l'activité des Etats membres. Pour la première fois, le rapport de la Commission recense les moyens mis en oeuvre en 1999 et 2000 par les Etats membres pour la protection des intérêts financiers communautaires, sur la base d'une méthodologie de travail concertée. Les Etats membres assument effectivement, dans la pratique, les responsabilités qu'ils détiennent en vertu du traité.

Une troisième partie procède à une analyse des données collectées auprès des Etats membres et résultant de l'activité d'enquête de la Communauté pour dégager les principales tendances de l'activité frauduleuse ou des pratiques irrégulières, ainsi des résultats globaux en termes de recouvrement et de suivi financier. Dans ce contexte, il importe de rappeler que la détection et le suivi des cas de fraude et autres irrégularités commises au détriment des intérêts financiers des Communautés doivent être effectués par les États membres et la Commission, en étroite coopération.

L'année 2000 marque une évolution du niveau des fraudes et des irrégularités constatées par les États membres ou soupçonnées par l'OLAF. Les chiffres doivent toutefois être interprétés avec prudence, en raison de l'hétérogénéité des données fournies par les Etats membres: après une phase de stabilisation, les montants concernés sont en hausse dans plusieurs domaines. Pour les dépenses du FEOGA-Garantie et les ressources propres traditionnelles (respectivement 474,5 Meuros et 534,6 Meuros, et un impact équivalent à 1,17% du budget FEOGA et 3,5% du budget de la Communauté), les montants doublent en partie en raison de quelques dossiers lourds. Dans le domaine des fonds structurels, où les montants accusent une légère décrue (114,2 Meuros, soit 0,45% du budget), l'augmentation du nombre de cas tend à dénoter une efficacité accrue des contrôles. Le secteur des dépenses directes, avec un total de 170 Meuros pour 148 dossiers (1,33% du budget), enregistre une forte hausse (tant en montants qu'en nombre), tout particulièrement pour les politiques externes : ceci reflète la priorité accordée par l'Office à ce champ d'action. Par ailleurs, les observations relatives au recouvrement par les Etats membres sont l'occasion de relever l'évolution médiocre des résultats et de présenter les initiatives en cours et les pistes pour un meilleur suivi et une plus grande efficacité de cette activité.

Titre 1: Les activités de la Communauté

1. La protection des intérêts financiers: l'évolution du dispositif juridique horizontal

1.1. Les instruments législatifs

Après une intense activité législative dans le domaine de la protection des intérêts financiers et la lutte antifraude en 1999, l'année 2000 a surtout été marquée par des initiatives dans les domaines connexes.

Effectivement, la législation horizontale n'a guère évolué, notamment en l'attente de la ratification par les Etats membres des principaux instruments du troisième pilier [3]. En revanche, la Commission a adopté plusieurs textes nouveaux dans le cadre de la protection des intérêts financiers et la lutte contre la fraude, la corruption et contre toute activité illégale, y compris la criminalité économique et financière, qui porte atteinte directement et indirectement à ces intérêts.

[3] Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés du 26 juillet 1995 et ses protocoles.

1.1.1. La prévention du blanchiment de capitaux

La fraude communautaire se révèle souvent un élément précurseur du blanchiment. L'expérience démontre que les circuits « collecteurs de fonds » qui sont mis à jour s'avèrent en réalité communs aux activités frauduleuses liées à d'autres formes de criminalité. Afin de protéger les intérêts financiers de la Communauté, il a été maintes fois souligné l'importance de la coopération administrative mutuelle et de l'échange d'information avec les autorités nationales compétentes en matière de transactions financières suspectes. Dans ce contexte, la proposition de directive [4] visant à modifier la directive 91/308/CEE du 10 juin 1991 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux contenait une disposition spécifique permettant à la Commission (OLAF) de coopérer et d'échanger des informations avec les autorités des Etats membres chargées de la lutte antiblanchiment, pour les affaires touchant aux intérêts financiers de la Communauté.

[4] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, COM(1999) 352 final, JO C 177 du 27.06.2000.

Un accord politique sur la proposition a été trouvé au Conseil, notamment quant aux obligations à charge des professionnels et intermédiaires financiers et quant à la définition de la notion d'"activité criminelle". Bien que dans sa position commune du 30 novembre 2000, le Conseil avait écarté la disposition originale sur la coopération avec la Commission, dans ses conclusions du 17 octobre 2000 [5], il s'est déclaré conscient de l'opportunité d'un mécanisme d'échange d'information du point de vue pratique et a invité la Commission à présenter une nouvelle proposition.

[5] Conclusions du Conseil Ecofin/JAI du 17.10.2000, notamment point 9, partie B.

1.1.2. Le faux monnayage

Suite à la communication de la Commission sur la protection de l'euro et la lutte anti-contrefaçon du 22 juillet 1998 [6] au Conseil, au Parlement européen et à la Banque centrale européenne, la Commission a présenté le 26 juillet 2000 une proposition de règlement du Conseil relatif à la protection de l'euro contre le faux monnayage [7].

[6] COM (1998) 474 final.

[7] Voir le rapport annuel 1999 de la Commission sur la protection des intérêts financiers des Communautés et la lutte contre la fraude , COM (2000) 718 final. Proposition : doc. COM (2000) 492 final du 26.7.2000, JO C 337 E du 28.11.2000.

Cette proposition couvrait :

- la collecte et l'accès aux données techniques et les obligations de transmission des faux billets et des fausses pièces en euros pour identification,

- les obligations des établissements de crédit et autres établissements qui font le change entre différentes monnaies,

- la création d'une Unité de lutte contre le faux monnayage au sein d'Europol chargée notamment de la gestion d'un système d'informations opérationnelles et stratégiques,

- la centralisation au niveau national de l'information relative aux cas de faux monnayage et l'obligation de communication à travers l'Unité nationale d'Europol et la nature des informations couvertes,

- les questions de coopération et d'assistance mutuelle, y compris la mise en place d'un système d'alerte rapide et la coopération avec les pays tiers.

La proposition a été examinée au Groupe lutte antifraude du Conseil sous Présidence française et un accord politique s'est ultérieurement dégagé [8]. Bien que les dispositions proposées par la Commission relatives aux relations entre les autorités de police nationales et Europol n'aient pas été retenues, ce dernier leur apportera son concours sur le terrain conformément à son mandat [9] et aux dispositions de la Convention Europol [10].

[8] Conseil ECOFIN du 12 février 2001. La Commission s'est félicitée de ce que les éléments essentiels de sa proposition figurent dans le projet de règlement qui a fait l'objet de cet accord.

[9] Décision du Conseil du 29 avril 1999 étendant le mandat d'Europol à la lutte contre le faux monnayage et la falsification des moyens de paiement ; JO C 149 du 28.5.1999.

[10] Acte du Conseil du 26 juillet 1995 portant établissement de la convention sur la base de l'article K.3 du traité UE portant création d'un Office européen de police ; JO C 316 du 27.11.1995.

La vocation du règlement est d'assurer que l'ensemble des activités s'inscrit dans une approche globale et pluridisciplinaire coordonnée qui tient compte des enjeux de la monnaie unique et de la complémentarité des rôles de chaque institution ou organe et des États membres. La coordination s'est organisée autour d'un Comité de pilotage créé entre les différents partenaires institutionnels (Commission, Banque centrale européenne, Europol) et grâce à la poursuite du travail avec les experts nationaux.

1.1.3. La contrefaçon et la piraterie

En réponse à une résolution du Parlement européen du 4 mai, la Commission a adopté, le 30 novembre [11], une communication, assortie d'un plan d'action, sur les suites à donner au livre vert relatif à la lutte contre la contrefaçon et la piraterie dans le marché intérieur [12]. Ce Livre vert rappelait que la criminalité économique, en portant atteinte à la propriété intellectuelle (contrefaçon industrielle, agricole ou commerciale, marque communautaire), entraîne des détournements d'activité au sein du marché intérieur. En outre, elle affecte la répartition de l'effort fiscal entre Etats membres, via la "4ème ressource" qui repose sur la comptabilisation de la richesse nationale. L'impact économique de la criminalité liée aux contrefaçons ne peut être mésestimée. [13]

[11] COM(2000) 789.

[12] COM(1998) 569.

[13] La valeur estimée de marchandises contrefaisantes saisies par les douanes en 2000 est estimée supérieure à 1,3 milliard d'euros.

Le plan d'action vise à compléter, pour les besoins du marché intérieur, les actions de contrôle des marchandises contrefaites et pirates à la frontière extérieure de l'Union européenne [14] ainsi que les initiatives prises en matière de lutte contre la contrefaçon et la piraterie dans le cadre des relations avec les pays tiers et des accords multilatéraux. Il prévoit en particulier que la Commission examine à moyen terme l'opportunité d'établir des mécanismes de coopération administrative spécifiques avec les Etats membres qui pourraient s'inspirer des mécanismes existant dans d'autres domaines, lorsque l'intérêt communautaire est en jeu.

[14] Règlement (CE) n° 241/99 du Conseil modifiant le Règlement (CE) n° 3295/94 du Conseil, du 22 décembre 1994, fixant des mesures en vue d'interdire la mise en libre pratique, l'exportation, la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates ( JO L 27 du 02.02.1999)..

1.1.4. Les marchés publics

Dans le domaine également sensible des marchés publics, la Commission souhaite surtout renforcer les dispositifs préventifs. A cette fin, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil a été adoptée par la Commission le 30 août 2000 [15] qui contient, notamment, un mécanisme d'exclusion obligatoire de soumissionnaires condamnés pour participation à une organisation criminelle, pour corruption ou pour fraude aux intérêts financiers de la Communauté, ainsi qu'un mécanisme facultatif permettant d'écarter les opérateurs économiques "non fiables".

[15] Proposition de directive relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux (COM (2000) 275 final du 30.08.2000).

1.2. Les instruments judiciaires

La protection des intérêts financiers communautaires peut bénéficier de plusieurs initiatives, sans préjudice de leur aboutissement en 2000, visant à renforcer le cadre juridique et judiciaire dans le domaine pénal.

1.2.1. Proposition de création d'un Procureur européen en matière de protection des intérêts financiers communautaires

Comme elle l'avait annoncé dans son avis du 26 janvier 2000 pour la Conférence intergouvernementale de Nice « Adapter les institutions pour réussir l'élargissement », la Commission a adopté le 29 septembre 2000 une communication proposant la création d'un procureur européen responsable de la protection des intérêts financiers des Communautés [16]. Cette proposition prend en compte le travail préparatoire approfondi d'un groupe d'experts de la matière pénale qui avait abouti à la proposition d'un ensemble de règles connu sous le nom de « Corpus juris » [17]. Avec cette proposition, la Commission a réaffirmé la priorité politique de la lutte contre la fraude et a répondu aussi aux préoccupations exprimées par le Parlement européen dans sa résolution sur la Conférence intergouvernementale du 14 avril 2000.

[16] COM (2000) 608.

[17] Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, sous la direction de Mme Delmas-Marty, Economica, Paris, 1997.

La Commission y propose un nouvel article du Traité CE qui se limite à prévoir la base juridique permettant la création d'un procureur européen, strictement dans le champ de la protection des intérêts financiers de la Communauté, tel qu'il est déjà défini par l'article 280 du traité. Elle correspond à la philosophie du traité d'Amsterdam qui, pour la première fois, a rendu la Communauté et les États membres conjointement responsables de la protection des intérêts financiers de la Communauté.

La Commission estime que la création d'un procureur européen est nécessaire pour une protection pénale effective des intérêts financiers de la Communauté, à l'égard desquels elle a une responsabilité particulière en vertu des Traités. La création de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a certes permis la recherche des faits portant préjudice aux intérêts financiers de la Communauté à travers tout le territoire de l'Union. Mais la poursuite pénale des résultats des enquêtes de l'OLAF continue de se heurter aux limites persistantes de la coopération judiciaire entre les États membres.

Ce procureur serait chargé de la recherche et de la poursuite des atteintes aux intérêts communautaires devant les juridictions nationales, sans se substituer aux juridictions nationales, en particulier dans la phase de jugement. Au contraire, il vise à faciliter leur action en leur présentant les faits recherchés sur tout le territoire européen, en les aidant ainsi à surmonter les obstacles liés au morcellement de l'espace judiciaire en 15 États membres - et bientôt plus -, doté chacun de leurs propres règles et procédures.

La Conférence intergouvernementale n'ayant pas repris cette proposition, la Commission a annoncé le 31 janvier 2001 [18] qu'elle préparerait un Livre vert pour relancer le débat relatif à sa proposition de création d'un procureur européen, en vue de son réexamen lors de la prochaine Conférence intergouvernementale. Elle demeure de l'opinion qu'en l'absence de base juridique, une modification du Traité est nécessaire [19]. Comme demandé par le Parlement européen, le Livre vert approfondira en particulier la réflexion de la Commission sur les tâches et le fonctionnement du procureur européen compétent dans le domaine de la PIF. Il devrait être adopté par la Commission d'ici la fin 2001 en vue du Conseil européen de Laeken. Une consultation aussi large que possible avec les milieux intéressés sera ensuite engagée tout au long de 2002.

[18] Programme de travail de la Commission pour 2001 (COM (2001) 28).

[19] Voir l'intervention de Mme Schreyer au Parlement européen, en réponse à la Résolution du 14.03.2001 sur le rapport annuel de la Commission pour 1999.

1.2.2. Coopération judiciaire pénale

Le Conseil européen qui s'est tenu les 15 et 16 octobre 1999 à Tampere dans une réunion spéciale consacrée à l'Espace de liberté, de sécurité et de justice a entre autres demandé au Conseil d'adopter l'instrument juridique nécessaire à la création d'une Unité européenne de coopération judiciaire (Eurojust) avant fin 2001. La Commission a participé aux négociations relatives au projet de décision du Conseil sur Eurojust par une communication adoptée le 22 novembre 2000 (COM(2000) 746 final). Dans cette communication, la Commission précise qu'en matière de criminalité organisée portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté, il sera nécessaire d'instaurer une coopération étroite entre OLAF et Eurojust afin de s'assurer que chacun apporte sa valeur ajoutée, conformément à sa mission et à son domaine de compétence respectif.

Le Conseil européen de Tampere a également abordé la question de la reconnaissance mutuelle en matière de coopération judiciaire, question qui avait déjà été discutée lors du Conseil européen de Cardiff, en 1998. Une communication [20] demandant la mise en place, entre les États membres de l'Union européenne, d'un régime de reconnaissance mutuelle pour les décisions finales en matière pénale a ensuite été adoptée par la Commission le 26 juillet 2000. Elle vise à initier des discussions approfondies, dans un domaine notamment où la coopération judiciaire traditionnelle est caractérisée par le principe lent, complexe et incertain de la "requête" (entre États souverains non obligés) [21]. La communication propose que les travaux permettent de répondre à des questions analogues (reconnaissance mutuelle des décisions infligeant des sanctions pécuniaires en général, mesures concernant le casier judiciaire d'une personne, déchéances de droits, peines de substitution et contrôle judiciaire des particuliers, confiscation après gel des avoirs, par exemple).

[20] Communication de la Commission du 26 juillet 2000 (COM(2000) 495).

[21] Cette communication a été complétée par l'adoption d'un programme de travail de la Commission et du Conseil sur la reconnaissance mutuelle, adopté en décembre 2000 (JO C12 du 15.01.01).

1.3. La prévention de la criminalité

De manière plus générale, la Commission estime que la stratégie de lutte antifraude doit être complétée par une approche générale de prévention de la criminalité. A cette fin, elle a adopté le 29 novembre 2000 une communication (COM(2000) 786 final) sur la prévention de la criminalité dans l'Union européenne qui propose une stratégie destinée à développer la prévention dans les politiques de l'Union, à améliorer la connaissance des phénomènes criminels et à initier un dialogue avec l'ensemble des acteurs publics, des services répressifs et judiciaires, du monde des affaires et de la société civile.

La mise en oeuvre de cette stratégie devra notamment être assurée par un soutien financier de l'Union européenne, pour lequel la Commission propose l'adoption d'une décision du Conseil visant à établir un programme d'encouragement, d'échanges, de formation et de coopération dans le domaine de la prévention de la criminalité (Hippokrates).

2. Protection des intérêts financiers de la Communauté : évolutions marquantes dans les domaines sectoriels

2.1. Domaine douanier et fiscalité indirecte

2.1.1. Les régimes douaniers

Le transit douanier est l'un des piliers de l'intégration en Europe et d'un intérêt vital pour les entreprises européennes. Il permet aux marchandises de circuler en suspension temporaire des droits et des taxes normalement applicables aux marchandises importées dans la Communauté européenne ou circulant entre la Communauté et ses partenaires [22]. Pour les pays d'Europe centrale et orientale, l'accès au régime de transit commun joue un rôle clé dans leur stratégie de pré-adhésion à l'Union. Les fraudes perpétrées ces dernières années dans le cadre des opérations de transit se sont traduites en termes financiers par des pertes considérables pour les budgets nationaux et communautaire.

[22] Sont concernés l'Association Européenne de Libre Échange et les pays de Visegrad (Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, dans le cadre de la convention de transit commun) ou entre les 64 Etats actuellement parties contractantes à la convention TIR.

Afin de renforcer la fiabilité des régimes de transit, le Code des douanes a d'abord été modifié [23] pour sécuriser les opérations de transit (contrôle de la fin des opérations, procédures de recouvrement de la dette). La réforme dans son ensemble vise à réduire, d'une part, les risques attachés aux personnes responsables des opérations de transit (critères de fiabilité pour accorder aux opérateurs le bénéfice de procédures simplifiées); d'autre part les risques attachés aux marchandises circulant sous couvert d'une déclaration de transit, en suspension de droits et taxes (adéquation du montant de la garantie financière au risque financier attaché à la marchandise).

[23] Règlement (CE) n°955/1999 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 1999 modifiant le règlement (CEE) n°2913/92 du Conseil en ce qui concerne le régime du transit externe (JO L 119 du 7.5.1999), complété par une modification des dispositions d'application du code des douanes (Règlement (CE) N° 2787/2000 de la Commission du 15 décembre 2000 - JO L330 du 27.12.2000) et des appendices à la Convention Transit commun (Décisions N° 1/2000 des commissions mixtes CE-AELE du 20 décembre 2000 - JO L9 du 12.1.2001).

L'autre volet de cette réforme est l'informatisation des procédures douanières de transit. L'établissement du plan européen de réseau informatisé pour la gestion et le suivi des mouvements de marchandises en transit est basé sur une coopération administrative multinationale. Le Nouveau Système de Transit Informatisé (NSTI) a été lancé en mai 2000 [24] et sera étendu progressivement, au plan géographique et au plan fonctionnel, à l'ensemble des Etats membres et aux pays contractants à la convention "transit commun" du 20 mai 1987.

[24] Avec l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et la Suisse, la Norvège, les Pays-Bas et la République tchèque.

Le 16 novembre 2000, a été adopté, un autre règlement modifiant le Code des douanes [25], qui vise à faciliter l'informatisation des déclaration en douane, ainsi que la modernisation des régimes douaniers économiques). Cette modification permet en outre, dans le cadre des régimes tarifaires préférentiels, fondés sur une certification de l'origine des produits par les autorités d'un pays tiers, de mieux protéger les opérateurs reconnus de bonne foi et victimes d'une erreur de ces autorités ayant conduit à la perte du bénéfice de la préférence et à la naissance de la dette douanière correspondante La bonne foi ne peut toutefois être invoquée par un importateur lorsque la Commission a publié un avis signalant des doutes fondés en ce qui concerne la bonne application d'un tel régime préférentiel par un pays bénéficiaire. Une telle publication assure en effet suffisamment la prévention des intéressés contre les risques attachés aux importations en provenance de ce pays [26].

[25] Règlement (CE) n° 2700/2000du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 311 du 12.12.2000).

[26] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen du 08.09.2000 (COM(2000) 550 final

2.1.2. La fiscalité indirecte

Si la fraude en matière de TVA et d'accises concerne au premier chef les recettes des trésors publics nationaux, elle a également un impact sur la partie de la TVA versée en tant que ressource propre de la Communauté, telle que définie par l'article 2 de la Décision ressources propres. Elle a en outre un lien avec la criminalité organisée, dans la mesure où celle-ci joue de tous les instruments (évasion fiscale, fraude financière, corruption et trafics) pour contrecarrer la concurrence économique loyale. Le niveau des fraudes graves à la TVA dans le commerce intracommunautaire est déjà élevé et en progression (nombre croissant de fraudes "carrousel" transfrontières).

Un rapport adopté le 28 janvier 2000 [27] notait que les États membres n'ont toujours pas adapté leurs systèmes de contrôle de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour tenir compte de la suppression des contrôles fiscaux aux frontières, plus de six ans après leur élimination. A la suite des recommandations émises par le sous-comité antifraude de la Commission et par le groupe ad hoc « Fraude fiscale » du Conseil, le Conseil Ecofin du 5 juin 2000 a invité les Etats membres à rationaliser le système d'échange d'information et à adapter leurs systèmes de contrôle. Il a également invité la Commission à faire des propositions sur la base des recommandations du groupe ad hoc.

[27] Rapport sur l'application du règlement concernant la coopération administrative et sur la perception et le contrôle de la TVA - COM(2000) 28 final.

La Commission a annoncé dans sa communication au Conseil et au Parlement européen visant à améliorer le fonctionnement du système TVA dans le cadre du marché intérieur27, qu'elle proposera en priorité un renforcement des instruments juridiques communautaires existants de coopération administrative et d'assistance mutuelle. Ce rapport recommande également aux Etats membres de développer des systèmes d'analyse de risque afin de mieux cibler les ressources limitées des administrations fiscales. Dans le cadre des compétences qui lui incombent, la Commission a favorisé toute initiative des Etats membres dans ce domaine, notamment au moyen du financement par le programme Fiscalis des échanges de fonctionnaires et des séminaires sur l'analyse de risque..

En matière de droits d'accises, suite à la recommandation du groupe à haut niveau sur la fraude en matière de tabacs et d'alcools, la Commission a approuvé une étude de faisabilité confirmant que l'informatisation des mouvements et des contrôles des produits soumis à accises peut être techniquement mise en oeuvre. Par ailleurs, des travaux ont été entrepris afin d 'améliorer le fonctionnement du système d'information préalable, mis en place en décembre 1998.

2.2. Les ressources propres

Au cours de l'année 2000, une initiative législative a marqué les ressources propres des Communautés européennes : il s'agit de la publication de la décision 2000/597/CE, EURATOM du Conseil du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres traditionnelles, avec effet à partir du 01.01.2002 [28]. Cette décision, qui entrera en vigueur après ratification par l'ensemble des Etats membres, autorise, entre autres, les Etats membres à retenir, à titre de frais de perception, 25 % des montants constatés après le 31.12.2000 (contre 10 % auparavant).

[28] A l'exception de l'article 2 paragraphe 3 et de l'article 4 qui prennent effet à compter du 01.01.2001.

L'entrée en application du règlement de codification (CE, EURATOM) n° 1150/2000 du Conseil du 22 mai 2000 [29], n'est qu'un préliminaire aux travaux qui se poursuivent pour modifier les règles d'application de la Décision ressources propres.

[29] Règlement codifiant les modifications successives du règlement (CEE, EURATOM) n° 1552/89 du Conseil du 29 mai 1989 (JO L130 du 31.05.2000).

2.3. Le domaine agricole

2.3.1. La réglementation des importations de bananes

Suite à la découverte de fraudes en liaison avec l'utilisation de faux certificats pour l'importation de bananes (voir le chapitre Coopération et partenariat), la Commission a adopté un règlement visant à renforcer les contrôles dans ce secteur [30]. Les nouvelles dispositions ont pour objet de garantir l'application correcte des arrangements en matière de contingents tarifaires, et en particulier de vérifier l'authenticité des certificats sur la base de contrôles croisés périodiques effectués de concert par les autorités douanières où sont accomplies les procédures de mise en libre pratique et par les autorités compétentes des États membres où sont délivrés les certificats. À cette fin, le règlement introduit des obligations pour les autorités douanières en matière de conservation et de communication des certificats. La Commission, pour sa part, transmettra régulièrement aux autorités douanières une liste des opérateurs enregistrés dans le cadre d'arrangements concernant les importations des bananes.

[30] Règlement (CE) n° 1632/2000 du 25 juillet 2000 modifiant le règlement (CE) n° 2362/98 portant modalités d'application du règlement (CEE) n° 404/93 du Conseil en ce qui concerne le régime d'importation de bananes dans le Communauté.

2.3.2. Décisions d'apurement des comptes

Dans le cadre de la politique agricole commune, la procédure d'apurement des comptes est un instrument vital pour le contrôle des dépenses et une incitation à réduire le nombre des irrégularités par l'amélioration des systèmes de contrôle et d'audit : elle permet de récupérer les montants versés sans garantie suffisante quant à la légitimité des paiements ou la fiabilité du système de contrôle et de vérification de l'État membre concerné. En 2000 [31], la Commission a recouvré auprès des États membres 633,6 millions d'euros indûment dépensés sur une partie des exercices financiers 1996-1999. Il s'agit de fonds recouvrés au motif de procédures de contrôle insuffisantes ou de non-respect des règles communautaires dans le domaine des dépenses agricoles (nombre insuffisant d'inspections, carences dans la procédure d'analyse de risques, non-respect des délais de paiement des aides...), y compris suite aux inspections menées par les services de la Commission.

[31] Décisions de conformité du 1 mars et du 5 juillet 2000, conformément à l'article 7 paragraphe 4 du Règlement n° 1258/1999 du Conseil du 17 mai 1999 relatif au financement de la politique agricole commune (JO n° L 160 du 26/06/1999) ainsi que décisions du 14.02 et 28.04.2000 (JO n° L 57 du 02.03.2000 et n° L 104 du 29.04.2000).

Les sommes recouvrées ont été directement prélevées sur les avances mensuelles versées aux Etats membres. Les corrections financières opérées par l'ordonnateur des dépenses agricoles concernent tous les États membres, bien que des divergences importantes existent entre les montants à récupérer.

2.4. Le domaine des actions structurelles

Le 12 juillet 2000, la Commission a présenté deux propositions de règlement ainsi que des orientations concernant, d'une part, l'amélioration de la gestion financière et le contrôle des dépenses dans le cadre des Fonds structurels, et d'autre part l'application de corrections financières dans le cas d'irrégularités dans la gestion des fonds. Ces nouvelles initiatives ont été adoptées en application du règlement général sur les Fonds structurels [32] qui prévoit, de manière générale, une décentralisation des Fonds et un renforcement de leur gestion financière.

[32] Règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels.

Les modalités d'application proposées incitent les États membres et leurs régions à définir plus clairement les responsabilités respectives des différents acteurs impliqués - au niveau national et régional - dans la gestion et le contrôle des actions structurelles, et de réduire ainsi les erreurs liées à l'exécution des fonds. Lorsque des irrégularités se produisent et que les États membres ne procèdent pas aux mesures de recouvrement requises, la Commission pourra effectuer des corrections financières auprès des États membres en suivant la procédure prévue par les nouvelles dispositions [33].

[33] Procédures établies dans les orientations définissant les principes, les critères and les barêmes indicatifs à appliquer par les services de la Commission pour la détermination des corrections financières visées à l'article 39, paragraphe 3 du règlement (CE) n° 1260/1999 adoptées en même temps que les deux règlements d'application.

2.5. Domaine des dépenses directes

S'agissant d'un domaine plus spécifique des dépenses directes, la Commission a adopté, le 16 mai, une Communication concernant la réforme de la gestion de l'aide extérieure. Le document identifie un ensemble de mesures visant à renforcer la gestion financière, la qualité et la rapidité d'exécution des projets dans le domaine de l'aide extérieure, domaine qui a connu un triplement des dépenses au cours des dix dernières années et qui représente 62 % de tous les programmes gérés directement par la Commission. Plusieurs mesures devraient contribuer à une gestion plus efficace de ce qui est devenu un des domaines d'action les plus visibles de l'Union: la création d'un organe unique chargé de la mise en oeuvre des projets, une décentralisation poussée de la gestion vers les délégations extérieures de la Commission et les autorités des pays bénéficiaires, l'introduction de délais d'exécution plus stricts (adaptation du règlement financier), l'élimination des engagements anciens et « dormants », ainsi qu'une définition plus claire des responsabilités au sein du cycle du projet.

Donnant suite à une des recommandations centrales de la Communication, la Commission a décidé de mettre en place, à partir du 1er janvier 2001, l'Office de coopération « EuropeAid », service unique qui sera chargé de la mise en oeuvre de l'ensemble des instruments d'aide extérieure de la Commission [34].

[34] Décision du 29 novembre 2000.

2.6. Mesures intersectorielles : la refonte du règlement financier

Indépendamment du Livre blanc sur la Réforme [35], mais dans un même souci d'améliorer la gestion financière, notamment par la simplification et l'actualisation des règles, la Commission a présenté le 17 octobre 2000 une proposition de refonte du règlement financier [36]. Celle-ci vise à unifier les principes et les règles de base en matière de gestion budgétaire et financière, ainsi que des règles plus spécifiques applicables à des domaines budgétaires précis : marchés publics et subventions, comptabilité et reddition des comptes, actions extérieures, FEOGA-garantie, Fonds structurels, recherche, crédits administratifs.

[35] Livre blanc : Réforme de la Commission, COM (2000) 200 final.

[36] Proposition de règlement (CE, CECA, Euratom) du Conseil portant règlement financier applicable au budget général, COM (2000) 461 final.

En attendant l'adoption finale du nouveau règlement financier, certaines mesures transitoires ont déjà été mises en oeuvre au cours de 2000, notamment la décentralisation des tâches d'audit et de contrôle ex post.

2.7. Mise en oeuvre de la réforme à la Commission

S'inspirant des deux rapports du Comité d'experts indépendants, la Commission a présenté, le 1er mars 2000, sa stratégie globale pour sa réforme administrative interne, associée d'un plan d'action35. Une des priorités de ce Livre blanc concerne la gestion et le contrôle financiers dans les services et elle a constitué le premier paquet de réformes mises en oeuvre dès l'an 2000. Par ailleurs, le Livre blanc intègre plusieurs mesures destinées à contribuer au renforcement de la protection des intérêts financiers de la Communauté.

D'autres mesures visées par ce Livre blanc font référence à la réforme des procédures disciplinaires et d'alerte sur les dysfonctionnements, permettant ainsi de renforcer et d'améliorer les mesures de prévention et de sanction dans la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de la Communauté. Les communications de la Commission sur la réforme des procédures disciplinaires et sur la sensibilisation relative aux dysfonctionnements graves ainsi que le projet de décision de la Commission portant sur la création d'un Office de l'Investigation et de la Discipline vont dans ce sens.

2.7.1. L'amélioration de la gestion et du contrôle financiers

Plusieurs initiatives figurant dans le Livre blanc sur la réforme ont trait à l'amélioration de la gestion et du contrôle financiers dans les services : il s'agit notamment des actions 78 à 83 [37] qui constituent une restructuration profonde du système de gestion, d'audit et de contrôle: intégration de contrôles dans le processus de gestion et définition de normes minimales de contrôle, abolition du « visa ex ante » des engagements et des paiements par le Contrôleur financier, responsabilisation des gestionnaires financiers au sein des différentes Directions générales sous la supervision d'un nouveau Service d'audit interne (SAI) et sous la surveillance générale d'un Comité de suivi des audits, composé de quatre Commissaires ainsi qu'un expert externe et présidé par Mme Schreyer.

[37] Section XXVII - Gestion et contrôle financiers au sein des directions générales, Actions 78 à 83: Normes minimales de contrôle interne, Séparation des tâches et circuits financiers, Évolution du rôle des unités financières dans les directions générales, Renforcement de la fonction de contrôle des directions générales, Déclaration du directeur général dans son rapport d'activité annuel, Caractère suffisant des effectifs.

La nouvelle approche de la Commission en matière d'audit interne a été explicitée par des orientations et des chartes concernant les trois principaux piliers du nouveau système, à savoir : les structures d'audit interne, le SAI et le Comité de suivi des audits [38]. S'y est ajoutée, en décembre 2000, une charte définissant les compétences des ordonnateurs et les nouvelles règles de contrôle interne.

[38] Documents adoptés le 31 octobre 2000.

Dans le cadre du recentrage de l'administration communautaire sur ses missions essentielles, qui constitue une autre priorité de ce Livre blanc, la Commission a adopté sa Communication sur l'externalisation de la gestion des programmes communautaires, ainsi qu'une proposition de décision cadre pour un nouveau type d'agence d'exécution [39]. Ces nouvelles agences devraient permettre à la Commission d'exécuter les programmes communautaires avec la souplesse et la spécialisation requise, tout en conservant la responsabilité de la gestion et de la fixation des politiques. Elles forment ainsi l'élement-clé de la stratégie d'externalisation cohérente et maîtrisée que la Commission s'était engagée à développer fin 1999 afin de corriger les dérives dues à l'utilisation mal contrôlée de certains bureaux d'assistance technique (BAT) [40].

[39] Communication de la Commission - L'externalisation de la gestion des programmes communautaires y compris la présentation d'un règlement-cadre pour un nouveau type d'agence d'exécution, Proposition de règlement du Conseil portant le statut des agences d'exécution chargées de certaines tâches relatives à la gestion des programmes communautaires - COM (2000) 788 final du 13.12.2000.

[40] Voir le second rapport des Experts indépendants sur la réforme de la Commission, Analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude, notamment le chapitre 2 sur la gestion directe, l'externalisation et les BAT (doc. 381655 du 10.09.1999).

2.7.2. La protection des intérêts financiers de la Communauté dans le Livre blanc

Par ailleurs, le Livre blanc intègre plusieurs mesures destinées à contribuer au renforcement de la protection des intérêts financiers de la Communauté : il s'agit de rendre la législation et les règles et procédures de gestion financière aussi «imperméables» que possible aux irrégularités et à la fraude et de mieux définir la coopération entre les services de la Commission et entre la Commission et les États membres . Les Actions 92 à 98 [41] prévoient également des orientations sur la bonne gestion des projets afin de sensibiliser les fonctionnaires et les bénéficiaires aux comportements durant le cycle de vie des programmes et des projets, pouvant conduire à des erreurs non intentionnelles, à des conflits d'intérêts et à des irrégularités.

[41] Chapitre XXX du Livre Blanc, Actions 92-98 : Orientations pour la bonne gestion des projets, Amélioration de la coordination entre l'OLAF et les autres services, «Imperméabilité» à la fraude de la législation et de la gestion des contrats, Optimisation du système d'alerte précoce, Gestion plus efficace du recouvrement des fonds indûment versés, Amélioration du suivi des Fonds structurels, Amélioration de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA.

L'essentiel de ces actions, en raison notamment des délais de mise en place de l'Office européen de lutte antifraude, ont pour horizon de mise en oeuvre l'an 2001, à deux exceptions près : l'Optimisation du système d'alerte précoce et l'amélioration du recouvrement des créances.. Le Livre blanc sur la réforme a prévu l'instauration, à terme, d'une banque de données centrale qui vise à faciliter la gestion et le suivi de l'ensemble des contrats et des subventions attribués directement par la Commission, et d'un mécanisme qui rendra obligatoire sa consultation avant l'inscription d'un engagement dans la comptabilité. Cette mise en place n'étant prévue qu'au cours de 2001, la Commission a décidé, lors de sa réunion du 31 octobre 2000, de mieux définir les responsabilités des services impliqués et d'accroître la participation des services ordonnateurs.

En ce qui concerne l'amélioration du recouvrement des créances dans le domaine des dépenses effectuées en gestion directe par la Commission, une initiative a également été introduite en l'an 2000. Afin d'augmenter le taux de recouvrement des fonds indûment versés (qui s'élevait, en 1999, à environ 71 % des montants à recouvrer) ainsi que la rapidité avec laquelle celui-ci est effectué, la Commission propose, dans une communication du 13 décembre 2000 [42], de mieux répartir les tâches entre l'ordonnateur et le comptable (responsabilisation accrue des services gestionnaires dans la poursuite des débiteurs), de développer les outils de gestion et de redéfinir le rôle des différents acteurs impliqués dans le recouvrement, à savoir l'ordonnateur, le comptable, ainsi que les services directement concernés (Direction générale du Budget, Service d'audit interne, Service financier central, Service Juridique et - en cas de suspicion de fraude ou d'irrégularités - OLAF).

[42] Communication sur l'action 96 du Livre Blanc : « Gestion plus efficace du recouvrement des fonds indûment versés ».

Il est prévu d'attribuer à l'OLAF les dossiers qui doivent être poursuivis sous l'angle pénal afin qu'il procède aux actions nécessaires pour que la Commission puisse se constituer, le cas échéant, partie civile.

3. Le fonctionnement de l'OLAF

3.1. Une nouvelle structure

Le 27 septembre 2000, l'Office européen de lutte antifraude a adopté un nouvel organigramme transitoire. Cette structure administrative a pour premier objectif d'assurer la continuité des travaux engagés par l'ancien UCLAF et de préparer une réorganisation de l'Office pour s'adapter aux missions et aux nouvelles orientations politiques fixées par le législateur en 1999. Elle répond largement aux défis identifiés par l'Approche stratégique globale pour la protection des intérêts financiers et la lutte antifraude [43], adoptée par la Commission le 28 juin 2000.

[43] COM(2000) 358 final.

La structure transitoire de l'Office comporte deux directions : une direction pour la « politique, la législation et les affaires juridiques » et une autre pour les « investigations et opérations ». L'unité « Intelligence» déjà existante, a été complètement modifiée et est rattachée directement au directeur général. L'accent a été mis sur la fonction d'intelligence, à la fois dans le ciblage de la stratégie opérationnelle et dans l'assistance aux États membres.

La nouvelle direction pour les enquêtes et les opérations, basée sur deux pools d'enquêteurs, couvre toute l'activité d'assistance (la coordination interne et externe d'enquêtes et d'opérations). Elle se veut une structure de travail flexible et efficace couvrant toute l'activité d'assistance (la coordination interne et externe d'enquêtes et d'opérations). La direction horizontale « Politique, Législation et Affaires juridiques » rassemble des magistrats et d'autres experts chargés d'apporter une assistance au suivi des cas de fraude avec les autorités juridiques nationales et à la préparation de cas à l'office même. Outre un service chargé de la législation et des affaires juridiques qui relèvent de l'Office, la direction est chargée des affaires générales et des relations interinstitutionnelles ainsi que de l'imperméabilité à la fraude et du suivi administratif et financier.

Conformément à l'approche stratégique globale de la Commission européenne concernant la lutte contre la fraude, l'Office doit adapter sa structure, notamment pour développer sa connaissance de l'environnement économique et criminel (mécanismes de fraude, structure des réseaux criminels). Ceci, en améliorant l'analyse de risque et en exploitant mieux l'information opérationnelle en provenance des services de la Commission, des autres institutions et organes communautaires comme la Cour des comptes, la Banque centrale, des instances internationales comme Europol, Interpol, l'Organisation mondiale des douanes... et des autorités nationales. L'Office ainsi organisé a pour vocation d'opérer une collecte et une analyse plus efficaces de ces données pour assister l'ensemble de la Commission ainsi que les services opérationnels des Etats membres et ceux des pays tiers et élaborer une stratégie opérationnelle.

La nouvelle structure vise par conséquent à constituer une véritable plate-forme de services dans tous les secteurs de sa compétence en mettant son savoir-faire et son expérience pluridisciplinaire à la disposition de l'ensemble des services de la Commission qui concourent à la protection des intérêts financiers et de tous les organismes nationaux ou autorités. C'est ainsi que le Directeur entend coordonner et assurer la cohérence entre les différentes tâches assumées par l'Office: activités opérationnelles, intelligence stratégique, amélioration du cadre législatif et enfin liaison avec les autorités judiciaires et policières nationales. La fonction d'intelligence, au coeur de cette plateforme communautaire de services permettra à l'Office de contribuer à l'organisation d'une coopération étroite et régulière entre autorités compétentes pour la protection des intérêts financiers des Communautés contre la fraude, le blanchiment, la corruption et toute autre activité illégale contraire. Le nouveau pool de magistrats quant à lui oeuvrera à un meilleur traitement pénal au niveau national des infractions graves et souvent organisées.

3.2. Le droit d'enquête de l'Office européen de lutte anti-fraude

Le droit d'enquête de l'Office européen de lutte anti-fraude résulte des règlements (CE) n° 1073/1999 et (Euratom) n° 1074/1999 adoptés le 25 mai 1999 par le Parlement européen et le Conseil qui prévoient que l'OLAF effectue à l'intérieur des institutions, organes et organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci, les enquêtes administratives destinées à lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté européenne, et à rechercher à cet effet les faits graves, liés à l'exercice d'activités professionnelles. Conformément à l'article 4 de ces règlements, chaque institution, organe et organisme est tenu d'adopter les dispositions nécessaires fixant les conditions et modalités de leur mise en oeuvre.

La Banque centrale européenne et la Banque européenne d'investissement, toutefois, ont fait savoir qu'elles ne reconnaissent pas la compétence explicite de l'OLAF au sein de leur institution [44]. Quelques parlementaires ont également introduit un recours contre l'exercice de ce pouvoir d'enquête au sein du Parlement européen. La nécessité d'une mise en oeuvre complète de la réglementation de lutte contre la fraude a été soulignée par les chefs d'État et de gouvernement. La Commission, tout en reconnaissant que la mise en oeuvre des règlements n° 1073/1999 et 1074/1999 doit respecter pleinement l'indépendance fonctionnelle de ces deux institutions, estime que les décisions adoptées par la BCE et la BEI ne sont pas compatibles avec les règlements du 25 mai 1999 [45]. Elle a par conséquent décidé le 12 janvier 2000 d'introduire un recours auprès de la Cour de justice européenne.

[44] Décision adoptée par le Conseil des gouverneurs de la BCE le 7 octobre 1999, relative à la prévention de la fraude (JO L291 du 13.11.99) et Décision adoptée par le comité de direction de la BEI, communiquée à la Commission le 16 novembre 1999 (en ce qui concerne les activités qui sont les siennes en matière de ressources propres)

[45] Recours introduit le 14.01.2000 contre la BCE par la Commission et Recours introduit le 19.01.2000 contre la BEI par la Commission (Affaires C-11/00 et C-15/00, JO C 122 du 29.04.2000)

3.3. Une stratégie antifraude globale

Suite aux importants changements législatifs et organisationnels intervenus courant 1999 et début 2000, la Commission a approuvé, le 29 juin 2000, une proposition visant à consolider la politique anti-fraude de l'Union. La communication sur une Stratégie globale pour la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers décrit les grands défis qui doivent être relevés par la communauté et les Etats membres.

La protection des intérêts financiers est l'affaire de la Commission toute entière, ainsi que celle des autres institutions et des Etats membres. Aussi cette stratégie met l'accent sur l'association de la prévention et de la lutte contre la fraude pour garantir une protection effective et équivalente dans l'ensemble de la Communauté : ceci va de l'intégration systématique de dispositions anti-fraude dans les initiatives législatives et politiques de la commission au renforcement des instruments juridiques de détection, de contrôle et de sanction des fraudes. Le développement d'une culture de coopération entre toutes les autorités compétentes rend nécessaire l'adaptation de la structure de l'OLAF afin qu'il puisse offrir expertise et support opérationnel aux autorités nationales et devienne une véritable plate-forme pluridisciplinaire de services.

La lutte contre la fraude à l'intérieur des institutions vise à sensibiliser l'ensemble des agents de la Commission à la nécessité de la prévention et à rendre effectif le pouvoir indépendant d'enquête interne de l'OLAF au sein de l'ensemble des institutions et organes, tel que voulu par le législateur. Le quatrième défi a trait au renforcement de la dimension judiciaire pénale, via une coopération étroite entre la Commission et les autorités judiciaires des Etats membres, afin de lever les obstacles qui tiennent à la complexité des dossiers et aux problèmes de compatibilité des systèmes juridiques nationaux. Cette stratégie a été présentée au Conseil Ecofin du 17 juillet 2000 et au Parlement européen qui en ont approuvé les orientations [46].

[46] Résolution du Parlement européen du 13 décembre 2000.

3.4. Rendre compte

La Commission, conformément à l'article 280, paragraphe 5 du traité CE, rend compte, dans le cadre de son rapport annuel, de l'activité globale de protection des intérêts financiers en son sein et au sein des Etats membres [47]. Par ailleurs, l'Office européen de lutte contre la fraude est tenu de rendre régulièrement compte de ses activités opérationnelles, conformément à l'article 12 paragraphe 3 du règlement n°1073/99. Le premier rapport de ce genre, portant sur la période entre le 1er juin 1999, date de création de l'OLAF, et le 31 mai 2000, a été adopté le 23.05.2000 : il procédait à une analyse des compétences et des procédures de l'Office telles qu'elles ressortent des textes, analysait les activités opérationnelles en termes statistiques et quantitatifs et présentait une série de questions susceptibles de servir de base à de futures orientations. Afin de répartir son activité de rapport de manière équilibrée au fil de l'année, l'Office adoptera son rapport pour 2000 au cours du second semestre de l'année 2001.

[47] 1er Rapport annuel relatif à l'exercice 1999 adopté le 08.11.2000 (doc. COM(2000) 718 final).

Le Comité de surveillance de l'Office a présenté son premier rapport d'activités [48], conformément à l'article 11 paragraphe 8 des règlements n°1073 et 1074/99. Ce rapport retrace la mise en place du Comité de surveillance, la transition de l'ancienne unité de coordination de la lutte antifraude vers l'OLAF et clarifie ses relations avec l'Office. Le Comité de surveillance faisait par ailleurs des recommandations sur l'amélioration des procédures et des méthodes de suivi, notamment par l'affectation de magistrats à des fonctions de conseil et de support juridique au déroulement des enquêtes.

[48] Rapport d'activités juillet 1999- juillet 2000 (JO C 360 du 14.12.2000), adopté par le Conseil le 05.12.2000.

4. Coopération et partenariat

Les Etats membres, en particulier au sein du Comité consultatif de lutte antifraude, ont souhaité que le rapport de la Commission comporte quelques illustrations concrètes de coopération avec les autorités de terrain. Ce qui suit a par conséquent pour objet de fournir des exemples de ce que peut être la coopération et le partenariat entre autorités nationales pour la protection des intérêts financiers communautaires dans différents secteurs communautaires, et de la plus-value qui peut résulter de l'association de l'Office à cette coopération.

4.1. Avec les États membres

4.1.1. Coopération avec les services d'audit interne dans le domaine des ressources propres traditionnelles

Dans le domaine des ressources propres traditionnelles, la Commission, et plus particulièrement la direction générale du Budget, travaille à instaurer des liens étroits avec les services d'audit interne des Etats membres dans le cadre d'une coopération basée sur le principe de l'Initiative d'audit conjointe. Cette démarche affiche clairement deux objectifs : d'une part, mieux responsabiliser les Etats membres face à leurs obligations vis à vis de la protection des intérêts financiers de l'Union, d'autre part, anticiper sur l'adaptation nécessaire de la méthodologie des contrôles dans le cadre de l'élargissement de l'Union.

A l'issue d'une incitation à l'échange d'expériences entre les services d'audit des Etats membres, la Commission a créé un sous-groupe Audit, au sein du Comité consultatif des ressources propres traditionnelles, visant à donner toute l'impulsion nécessaire à cette forme de partenariat. La Commission développe ainsi une nouvelle méthode de collaboration avec les Etats membres en matière de contrôle des ressources propres traditionnelles. Elle entend à l'avenir pouvoir vérifier, sur la base de contrôles indépendants réalisés par les services d'audit des Etats membres participants, la conformité de leurs législations à la législation communautaire.

Cette nouvelle méthode de collaboration volontaire permet à la Commission d'expérimenter une autre approche des contrôles : au lieu de contrôler elle-même les Etats membres, elle laisserait cette tâche aux services d'audit interne de ces Etats membres sur des thèmes prédéfinis, et vérifierait ensuite les résultats obtenus par les équipes d'audit nationales.

Une action pilote conduite aux Pays-Bas en novembre 2000 sur le transit communautaire externe, en partenariat avec la Commission, s'est révélée très concluante. Deux nouvelles actions vont être expérimentées dans le courant de l'année 2001 avec le Danemark et l'Autriche. La Commission est prête à engager les démarches nécessaires auprès de tout autre Etat membre ayant un service d'audit interne ou un autre type de service de contrôle possédant un degré d'indépendance suffisant, afin d'associer un plus grand nombre d'Etats membres à cette initiative.

La Commission est effectivement convaincue que cette approche offre de grandes potentialités et qu'elle permet de mieux cibler les contrôles, tout en s'assurant de la crédibilité des activités des Etats membres.

4.1.2. Coopération opérationnelle

4.1.2.1. Trafic illicite de produits à base de beurre

L'OLAF coordonne depuis octobre 1999 des investigations menées dans le cadre judiciaire entre l'Italie, la France et la Belgique concernant un trafic frauduleux de produits déclarés comme beurre de sérum italien et vendus par des sociétés faisant partie d'un groupe économique étroitement lié à une organisation criminelle napolitaine. L'enjeu communautaire est lié au fait que les marchandises adultérées en Italie puis expédiées en France et en Belgique, faisaient ensuite l'objet d'exportations sous forme de « butter oil » avec paiement de restitutions, ou bien de ventes sur le marché intérieur comme beurre pâtissier en bénéficiant d'aide à la production.

Début 1999, le Parquet de Naples a lancé des investigations concernant un groupe de sociétés utilisées par l'organisation criminelle déjà citée, pour la réalisation de fraudes commerciales et fiscales. Suite à cette enquête, il a été procédé à de nombreuses arrestations pour complicité d'homicides et pour d'autres activités criminelles.

Le Magistrat italien a alors demandé l'assistance de l'Olaf pour assurer la coordination des poursuites entre les différents Etats membres concernés. Les investigations menées depuis ont permis d'établir qu'une société italienne avait commercialisé un produit présenté comme du beurre vers des sociétés établies dans plusieurs Etats membres.

Une information judiciaire a été ouverte en France et des Commissions Rogatoires Internationales ont été échangées entre les services judiciaires nationaux. Ces enquêtes ont débouché sur des opérations simultanées en Italie, en France et en Belgique en Juin 2000, avec le soutien technique et opérationnel de l'OLAF. Les perquisitions effectuées simultanément dans les trois pays ont permis de saisir des quantités significatives de beurre frelaté et de procéder à de nombreuses arrestations en Italie et en France. Il est établi qu'entre 1995 et 2000, environ 35 200 tonnes de beurre frelaté ont été commercialisées alors qu'elles comprenaient, outre le beurre, des graisses animales autres que laitières, végétales et de synthèse. Ces marchandises ont été acquises par plusieurs entreprises françaises belges et allemandes.

Les enquêtes judiciaires et administratives se poursuivent dans les Etats membres concernés. Les preuves ont en outre été rassemblées que le principal impact de ce trafic était le préjudice financier supporté par le budget communautaire(qui reste à évaluer précisément). A ce stade, les analyses des experts sur les produits saisis excluent tout risque direct sur la santé des consommateurs [49].

[49] Voir les notes de presse de l'Office, OLAF/07/2000 du 5 juillet 2000 et OLAF/10/2000 du 19 décembre 2000.

4.1.2.2. Importations illégales de « bananes dollar » dans la Communauté, sous couvert de faux certificats d'importation

Dans le cadre de contingents tarifaires annuels, les importations de bananes en provenance d'Amérique centrale et latine bénéficient, quand elles sont couvertes par des licences d'importation AGRIM, d'un taux réduit de droits de douanes (75 euros la tonne, au lieu de 680 euros par tonne). La sécurisation de ce régime spécifique touche par conséquent au respect de la politique commerciale de la Communauté et à l'efficacité de certains volets de sa politique de développement.

A l'initiative de l'Office au milieu de l'année 2000, les autorités italiennes et belges ont été informées de l'existence d'éléments permettant l'ouverture d'enquêtes administratives et criminelles à l'encontre d'organisations responsables pour l'établissement de faux certificats et leur utilisation dans le cadre d'importations illégales de bananes dans le territoire de l'Union.

L'action conjointe de l'OLAF et des autorités nationales a permis d'établir que des bananes étaient mises en libre circulation avec de faux certificats AGRIM, principalement dans des ports italiens et belges. Des enquêtes ultérieures ont permis d'identifier des opérations similaires en Espagne, Grèce, Allemagne et au Portugal. Les enquêtes se poursuivent actuellement afin d'individualiser la totalité des faux certificats.

Il a été établi à ce jour qu'entre le début 1998 et mi 2000, 220.000 tonnes au moins de bananes ont été ainsi introduites avec de fausses licences. Le montant de droits ainsi éludés est actuellement fixé à EUR 164 millions, mais pourrait s'avérer sensiblement plus important.

Suite à cette enquête approfondie, la Commission a immédiatement arrêté des règles précises visant à renforcer les contrôles relatifs aux importations dans le secteur des bananes. Celles-ci permettent en particulier de vérifier l'authenticité des certificats (voir Point 2.3.1).

4.1.2.3. La lutte contre la fraude sur les cigarettes

La coopération à haut niveau entre l'OLAF et les Etats membres est constante, dans le domaine de la lutte contre la fraude sur les cigarettes. Il s'agit d'un des plus graves problèmes affectant les intérêts financiers de la Communauté et les budgets nationaux. L'OLAF a apporté son assistance aux autorités nationales chargées des enquêtes et de leur suites judiciaires, notamment afin de cibler la contrebande internationale de cigarettes et les organisateurs de cette activité illégale. L'OLAF et les Etats membres ont notamment coopéré dans la préparation et l'exécution de plusieurs commissions rogatoires. L'activité de l'OLAF a également consisté à coopérer étroitement avec les autorités compétentes de plusieurs pays tiers.

En matière d'actions spécifiques de coopération, informé par les douanes autrichiennes, l'OLAF s'est mis en rapport avec les autorités grecques et a ainsi pu retrouvé au port de Patras, un camion avec 4,3 millions de cigarettes de contrebande. Les cigarettes ont été saisies et le conducteur arrêté. Alerté par les autorités néerlandaises d'un container de cigarettes saisi à Rotterdam et des soupçons existant sur un autre container à destination du Portugal, l'OLAF a informé les autorités portugaises. Celles-ci ont saisi le container et identifié quatre autres containers en différentes localisations dans le pays. Un total de 39,9 millions de cigarettes de contrebande ont été saisies.

Sur proposition de l'OLAF, les autorités judiciaires de Gênes (Italie) ont produit un mandat de perquisition à l'encontre d'un entrepôt scellé impliqué dans la contrebande de cigarettes. En présence d'un représentant de l'OLAF, la perquisition menée dans l'entreprise a permis de saisir un certain nombre de documents T1 en relation avec des lots de cigarettes à destination de pays africains mais apurés, en réalité, avec de faux tampons des douanes. Ces perquisitions ont également révélé un lien avec un résident aux Etats Unis impliqué dans le trafic international de cigarettes et l'existence de fraude à la TVA. Ceci illustre clairement le fait que les criminels sont souvent impliqués dans plusieurs types de fraude, et qu'ils mènent leurs opérations frauduleuses de manière professionnelle.

Les autorités judiciaires italiennes ont par ailleurs informé l'OLAF des difficultés rencontrées dans la coopération avec les autorités helvétiques, au cours de leurs enquêtes sur la contrebande de cigarettes et le blanchiment d'argent. L'OLAF s'est efforcé d'établir la coopération avec les autorités suisses. Sur la base d'arrangements administratifs conclus avec le Bureau helvétique de l'Intégration en 1999, l'OLAF a provoqué des réunions ad hoc avec ces dernières ainsi que des représentants du Parquet italien de Rome. L'arrestation en Suisse de plusieurs personnes, dont l'un des principaux organisateurs de la contrebande de cigarettes vers la Communauté, apparaît comme un résultat direct de la liaison étroite qui a été établie entre toutes les autorités compétentes.

Par ailleurs, en novembre 2000, la Commission a engagé une action civile contre certains groupes américains fabricants de cigarettes devant le tribunal fédéral du district de New York Est au nom de la Communauté et au nom de plusieurs Etats membres. Cette action, qui se base sur l'implication active des groupes dans l'organisation de la contrebande, vise à obtenir une compensation pour les pertes financières affectant les ressources propres communautaires et une injonction du juge qui fasse cesser la contrebande. A ce jour, dix Etats membres ont décidé de se joindre à cette action légale, sachant qu'ils ont double intérêt pour agir, pour récupérer les droits d'accises et la TVA sur les cigarettes vendues en contrebande et pour défendre les intérêts de la Communauté européenne.

4.1.2.4. La coordination des enquêtes dans le domaine des fonds structurels

L'objectif était de contribuer à améliorer la coordination entre les différentes autorités responsables des enquêtes dans les Etats membres ainsi que la collaboration avec l'OLAF pour initier des enquêtes suite à des allégations de fraude et d'irrégularité grave dans la gestion des fonds structurels. A cette fin, l'OLAF a apporté son assistance pour mettre sur pied un Groupe de liaison interministériel antifraude au Royaume-Uni.

Ce groupe, créé essentiellement pour protéger les intérêts financiers de la Communauté comme ceux des Etats membres, est composé de représentants de haut niveau des services d'enquête de tous les principaux ministères britanniques.

Son objectif principal, soutenu par l'OLAF dans le contexte d'enquêtes conjointes sur la base du règlement 2185/96, est de faciliter une approche unifiée et coordonnée aux enquêtes.

A la suite de la première grande enquête qui s'est achevée en Octobre 1999 avec le Groupe de liaison et la collaboration des enquêteurs de 4 services ministériels d'enquête sur la fraude, le dossier a été transmis aux autorités judiciaires compétentes. Le recouvrement des montants est en cours ou bien est assuré pour ce qui concerne les montants indûment obtenus tant des fonds sociaux européens (environ 4 millions de livres) que du budget de recherche et de développement technique de la Commission (environ 3 millions de livres).

En l'an 2000, une seconde enquête a été lancée à la suite de soupçons d'irrégularités graves dans la soumission des candidatures prévue par la réglementation communautaire en matière de marchés publics et dans l'utilisation de financements issus à la fois du FEDER et du Fonds social européen (à concurrence d'un maximum de 15 millions de livres). L'enquête qui est en cours d'achèvement, a demandé le travail coordonné d'enquêteurs de l'OLAF et de quatre autorités différentes compétentes en matière d'investigation au Royaume-Uni.

4.2. Assistance mutuelle avec les pays candidats à l'adhésion

4.2.1. Coopération administrative

En ce qui concerne l'aide à la restructuration du secteur agricole des pays candidats de l'Europe centrale et orientale, la Commission a adopté, en juin 2000, le règlement relatif à la gestion financière du Programme spécial d'adhésion pour l'agriculture et le développement rural (SAPARD) [50], programme dont la dotation budgétaire s'élève à 529 millions d'euros par an jusqu'en 2006.

[50] Règlement (CE) n° 2222/2000 de la Commission, du 7 juin 2000, fixant les règles financières d'application du règlement (CE) n° 1268/1999 du Conseil relatif à une aide communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l'agriculture et du développement rural dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale, au cours de la période de préadhésion - Journal officiel L 253 du 07.10.2000.

Cette réglementation se fonde en particulier sur le principe d'une gestion intégralement décentralisée vers les autorités de gestion des pays candidats et l'application de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA-garantie. Elle vise ainsi à assurer la mise en oeuvre rapide des programmes, la bonne utilisation des crédits et l'efficacité des contrôles SAPARD pour toute la période couverte par le programme (2000-2006). C'est aussi un élément qui favorise la préparation des pays candidats à la gestion des aides communautaires après leur adhésion.

L'adoption du règlement a précédé la signature avec les pays candidats [51] de conventions de financement pluriannuelles qui comportent des dispositions relatives au contrôle financier équivalentes à celles qui s'appliquent dans le cadre des fonds du FEOGA-Garantie, notamment les règles antifraude qui font partie de l'acquis communautaire, y compris le règlement financier.

[51] Entre novembre 2000 et mars 2001, de telles conventions ont été signées avec la Bulgarie, l'Estonie, la Lettonie, la Pologne, la république tchèque, la Slovaquie, la Roumanie, la Hongrie, la Slovénie et la Lituanie, conformément à l'article 9 du règlement SAPARD du Conseil n° 1268/1999.

4.2.2. Coopération opérationnelle

Afin de mettre en place une structure opérationnelle et multidisciplinaire en Pologne qui aurait comme mission spécifique la protection des intérêts financiers, l'inspection générale des douanes polonaises s'est vu attribuer un financement de 3,5 millions d'euros au titre du programme PHARE en 1999. Les conditions étaient donc en place en temps utile pour mettre en oeuvre le projet : trois experts venant des Etats membres et un fonctionnaire de l'OLAF ont été désignés pour assister les autorités polonaises dans cette action.

Un arrangement administratif entre l'OLAF et l'Inspection générale des douanes polonaises a été négocié afin de déterminer les relations administratives et opérationnelles entre d'une part, les experts européens, et d'autre part, l'équipe polonaise, dans ce cadre. Le projet est entré en phase opérationnelle à Varsovie le 1er janvier 2001.

4.3. Assistance mutuelle avec les pays tiers

Parmi plusieurs accords relatifs à l'assistance mutuelle douanière en projet ou en voie de conclusion avec des pays tiers [52], la Commission souhaite attirer l'attention sur deux avancées récentes particulièrement pertinentes en matière de lutte contre la fraude et de protection des intérêts financiers.

[52] Notamment l'accord avec le Maroc est entré en vigueur en mars 2000 (JO L 70 du 18.03.2000). En 2000, des négociations ont commencé pour un tel accord avec Chypre et la Macédoine (FYROM) et il était envisagé de lancer des accords similaires avec 14 autres pays tiers ou pays candidats.

4.3.1. Projet d'accord de coopération avec la Suisse pour lutter contre la fraude et les autres activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés, des Etats membres ainsi que de la Suisse

Les conventions et protocoles existants avec la Suisse, y compris le protocole de 1997 sur l'assistance mutuelle en matière douanière, ont une incidence limitée en particulier du fait de leur interprétation restrictive en droit suisse. Cela crée des problèmes pour leur application concrète aux fins de l'assistance, en particulier dans les cas de fraude dans lesquels des montants considérables sont en jeu et des réseaux organisés sont impliqués.

En 1997, cette situation avait été critiquée dans le rapport de la commission d'enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire. Le Parlement avait recommandé de donner mandat à la Commission de négocier un accord relatif à une coopération plus étroite et plus efficace en matière de fraudes et de délits douaniers.

Des discussions exploratoires avec les autorités helvétiques ont abouti à un certain nombre de recommandations spécifiques sur les mesures à prendre pour améliorer la coopération. Ces discussions se sont achevées en décembre 1999, les deux parties convenant de préparer la négociation d'un accord.

Le Conseil a autorisé le 14 décembre 2000 la Commission à négocier avec la Suisse un tel accord qui devrait être conclu avant fin 2001. Cet accord vise à renforcer la coopération contre le crime organisé portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés et de la Suisse. Etant donné l'intensité des relations économiques entre les Communautés et la Suisse, qui vont prochainement s'intensifier encore sur la base de sept accords bilatéraux conclus avec la Suisse en 1999, la coopération doit prendre en compte les exigences en matière de coopération antifraude qui existent déjà dans l'Union [53].

[53] Règlement du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, JO L 312 du 23.12.1995. Règlement du Conseil du 11 novembre 1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place, JO L 292 du 15.11. 1996. Règlement du Conseil du 13 mars 1997 relatif à l'assistance mutuelle, JO L 82 du 22.3. 1997. Règlement du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF, JO L 136 du 31.5.1999. Règlement du Conseil du 25 mai 1999 relatif aux enquêtes effectuées par l'OLAF, JO L 136 du 31.5.1999.

4.3.2. L'assistance mutuelle administrative dans le domaine douanier avec la Russie

L'Union européenne et la Fédération de Russie ont établi des relations de coopération régulière, notamment pour lutter contre la fraude. Dans le cadre de l'Accord de partenariat et de coopération en date du 28.11.1997 qui lie les Communautés et les Etats membres d'une part, et la Fédération de Russie d'autre part, les Parties ont également convenu d'un protocole relatif à l'assistance mutuelle administrative pour l'application correcte de la législation douanière communautaire.

En 1999, l'OLAF a été informé de problèmes rencontrés par les Etats membres dans le paiement des restitutions aux exportateurs communautaires, en raison du manque de fiabilité des déclarations douanières d'importation russes. Le mécanisme de preuves d'arrivée à destination pour les exportations de produits agricoles vers la Russie devait être amélioré, afin de prévenir le risque de pertes financières à la fois pour le budget de la Communauté et pour le budget de la Fédération russe. A titre indicatif, les exportations de viandes bovines vers la Russie au cours de l'année 2000 ont été de 130 000 tonnes [54], ce qui représente un montant de restitutions d'environ 65 millions EUR.

[54] Ceci concerne exclusivement les exportations vers la Russie ouvrant droit à des restitutions.

En raison de l'importance des incidences financières potentielles un système d'information préalable entre la Commission et les autorités douanières russes a été mis en place pour accélérer les procédures et fournir, après notification préalable, une confirmation électronique par les autorités russes de l'arrivée des produits et de leur mise en circulation régulière. Ceci, à titre expérimental, pour les envois de boeuf et de porc. Il était prévu que les organismes centralisateurs des Etats membres communiquent à la Commission toute information sur les mouvements de marchandises par voie routière avec la Fédération de Russie via le Système d'information préalable. Ce mécanisme d'information mutuelle a été établi sur base d'un protocole relatif à l'assistance adminisrative annexé à l'Accord de partenariat et de coopération existant [55]. Il est devenu fonctionnel au 1er février 2001et sera revu ultérieurement à la lumière de l'expérience acquise.

[55] Règlement (CE) n°2584/2000 relatif aux échanges d'information entre les organismes centralisateurs désignés par les Etats membres et l'OLAF (JO L 298 du 25.11.2000) et arrangement administratif entre l'OLAF et le Comité douanier d'Etat de la Fédération russe en date du 05.07.2000.

Titre II : les mesures adoptées par les États membres pour protéger les intérêts financiers de la Communauté (1er mai 1999- 31 décembre 2000)

A la différence des rapports annuels antérieurs de la Commission relatifs à la protection des intérêts financiers communautaires, la mise en oeuvre du nouvel l'article 280 CE, paragraphe 5, implique désormais de rendre également compte de l'activité des États membres en ce domaine. Le présent rapport s'enrichit ainsi depuis 1999 d'un titre nouveau par rapport aux années antérieures.

Sous l'intitulé « Mesures adoptées par les Etats membres pour protéger les intérêts financiers de la Communauté », le nouveau titre décrit l'activité des États membres dans ce domaine, hors statistiques, entre le 1er mai 1999, date d'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, et le 31 décembre 2000.

A cette fin, la Commission et les États membres ont établi conjointement, entre avril et juillet 2000, - conformément aux dispositions de l'article 280 CE, paragraphe 5 - un questionnaire qui porte essentiellement sur le dispositif législatif national et sur l'organisation des contrôles . Les États membres y ont tous répondu, d'abord pour l'exercice 1999 entre le 1er septembre et le 18 décembre 2000, puis entre le 15 février et le 30 mars 2001 pour l'exercice 2000.

La Commission a soumis à la discussion des États membres la synthèse et la compilation des réponses ainsi obtenues, d'abord lors de la réunion du COCOLAF du 11 janvier 2001 sur la base des contributions au titre de 1999, puis lors de la réunion du 6 avril 2001, cette fois en intégrant l'ensemble des contributions des Etats membres pour 2000.

En conséquence, les éléments d'information communiqués par les Etats membres au titre des deux exercices 1999 et 2000 en réponse au questionnaire sont présentés de manière synthétique dans le présent rapport, tel qu'il est prévu par l'article 280 CE. La synthèse de ces éléments et la compilation de ces contributions feront l'objet d'un document de travail qui informations seront présentés dans un document spécifique à venir.

Il importe cependant de souligner qu'ainsi établi, ce rapport ne constitue pas, à ce stade, une base d'appréciation de l'exécution par les États membres des dispositions de l'article 280 du Traité CE, notamment au regard des principes d'assimilation et d'équivalence.

Une telle appréciation ne pourrait être opérée qu'au terme :

- d'une part, d'une analyse de l'ensemble des lois, règlements et instructions en vigueur, indépendamment du moment où ils ont été adoptés ;

- d'autre part, d'une analyse statistique de la réalité, c'est-à-dire des contrôles des irrégularités à cette occasion décelées, enfin des sanctions infligées sur cette base.

Au-delà du questionnaire lui-même, cette analyse statistique supposerait, sur la base de l'article 280 CE, une harmonisation à des fins statistiques des notions de contrôles et sanctions, ainsi qu'une communication annuelle à la Commission des données afférentes.

En l'état actuel, compte tenu du questionnaire arrêté pour la période 1999-2000, le recensement des seuls moyens mis en oeuvre par les États membres sur cette période ne permet pas de porter un jugement quant à leurs résultats respectifs par rapport aux exigences de l'article 280 CE.

Plusieurs États membres (notamment la Grèce, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni) ont fourni des descriptions plus ou moins détaillées des mesures qui étaient en place avant la période de référence. Dans un souci de présentation homogène des contributions, et malgré l'intérêt que présente la richesse de cette information, ces descriptifs n'ont pas été repris dans le présent document, l'objectif principal qui avait été convenu étant de fournir un bilan des nouvelles mesures adoptées pendant la période 1er juin 1999 - 31 décembre 2000.

Par ailleurs, tous les Etats membres n'avaient pas de mesure nouvelle à faire apparaître dans tous les secteurs, pour la période concernée. Ceci explique qu'ils n'apparaissent pas systématiquement dans chaque partie.

5. Les principales évolutions législatives, réglementaires et administratives

Le principal champ de révision des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres sur la période 1999-2000 est celui des contrôles. Ce trait commun mérite d'être souligné et mis en perspective avec la volonté de la Commission d'harmoniser les dispositifs de contrôle sur place c

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onformément à son plan d'action 2001-2002.

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6. Les principales évolutions dans l'organisation des services de contrôle

La période 1999-2000 a été l'occasion pour les États membres d'apporter des changements, parfois profonds, à l'organisation des services chargés de contrôles.

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7. Collaboration entre les autorités compétentes

Sur la période, plusieurs mesures ont contribué à la poursuite de l'objectif prévu par le Traité (article 280- 3 CE) d'une « collaboration étroite et régulière entre les autorités compétentes » des États membres, d'une part, et entre ces derniers et la Commission, d'autre part. Il semble ressortir de ces mesures une collaboration plus étroite en matière de ressources propres qu'en tout autre domaine.

Pour sa part, la Commission continue de faire de la coopération un axe général de sa stratégie antifraude. Son plan d'action 2001-2002 prévoit en particulier de valoriser les structures de co-opération et de renforcer la collecte et l'analyse du renseignement.

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8. La question du recouvrement

Le questionnaire adressé aux États membres par la Commission pour la période considérée abordait plus spécifiquement le thème du recouvrement. La Commission a en particulier posé aux États membres la question du degré de priorité accordé aux intérêts financiers communautaires en cas de défaillance du redevable lors du recouvrement.De manière générale (sauf exceptions), les intérêts financiers communautaires sont traités à égalité avec les intérêts nationaux en cas de défaillance du redevable et les créances communautaires ne sont pas considérées comme des créances priviligiées.

Le tableau suivant reprend les mesures qu'ont adoptées les États membres pour améliorer le recouvrement dans le domaine des ressources et des dépenses indues, ainsi que certaines observations d'ordre plus général faites à cet égard.

8.1. Ressources propres

Trois États membres signalent en ce domaine de nouvelles mesures en matière de recouvrement sur la période (DK, I, UK).

État membre // Mesures visant à améliorer le recouvrement des ressources non perçues et des dépenses indues

B // La loi générale sur les douanes et accises prévoit un droit d'exécution parée, un privilège sur les meubles et une hypothèque légale sur tous les biens immeubles des redevables de droits ou de droits d'accises.

En cas d'exécution forcée des biens ou de paiement volontaire en exécution d'une décision judiciaire, l'impuation des droits s'effectue dans l'ordre suivant: tout d'abord, les droits à l'importation; en second lieu les droits d'accises

Les recherches effectuées par les autorités belges ont permis le recouvrement de montants importants.

DK // De manière générale au Danemark, les créances communautaires ont le même degré de privilège que les créances nationales en cas de recouvrement suite à un abus.

La loi douanière a été modifiée (loi n° 228) en vue du renforcement des conditions d'accès au report de paiement des droits de douane. Il est désormais possible pour les autorités douanières et fiscales d'exiger que les entreprises qui souhaitent adhérer au régime de report de paiement fournissent, lors de l'enregistrement et en cas de modification ultérieure des données, certaines informations financières ainsi que des informations sur les exportations escomptées.

Des règles analogues sont également instaurées pour les opérateurs qui exportent des marchandises soumises à des droits à l'exportation.

Enfin, il est désormais possible de priver des entreprises de l'accès au report de paiement lorsqu'il est estimé qu'il existe des risques particuliers de non paiement des droits de douane et des droits à l'importation.

EL // La base juridique pour la récupération est constituée par les dispositions combinées du code des douanes national et du règlement 2913/92 établissant le code des douanes communautaire, ainsi que du code des recettes publiques. Les intérêts nationaux et les intérêts communautaires sont sur un pied d'égalité.

F // L'article 379 du code des douanes français instaure le même privilège pour les droits constituant les ressources propres et les taxes nationales perçues lors d'importation de marchandises. L'administration des douanes bénéficie à ce titre d'une préférence sur tous créanciers

I // Une importante réforme législative a eu lieu en Italie en 1999, dans le but d'améliorer les résultats du recouvrement et de réglementer les relations avec les concessionnaires (Loi n° 337, décrets législatifs n° 46, 112 et 326, décret inter-ministériel finances - trésor n° 321, notes ministérielles n° 1584/VIII et n° 2488/VIII)

En 2000, différentes dispositions législatives, réglementaires et administratives ont mis à jour les modalités de recouvrement et de récupération des contributions directes.

L // Une lutte efficace contre la fraude dans le domaine des ressources propres traditionnelles est menée par l'Inspection de l'Audit, qui est chargée notamment de l'audit externe auprès des opérateurs économiques. Ainsi, les recouvrements à titre de RPT opérés par ce service se chiffrent à 15 510 783 LUF pour l'exercice 1999

Pour les 10 cas de fraude et d'irrégularités repris au rapport annuel des ressources propres traditionnelles de l'exercice 1999, le taux de recouvrement se chiffre à 100 %

NL // Aucune mesure n'a été prise pour améliorer le recouvrement des ressources propres. Les créances fiscales en ce domaine sont toutefois des créances privilégiées

A // Le régime en vigueur pour le recouvrement des créances est celui de la faillite sans hiérarchie des créanciers. Celui-ci n'octroie aucune priorité au recouvrement des créances publiques, y compris celles de la Communauté

S // Le taux de perception des ressources propres traditionnelles s'élève à 99,92 %,.

Les ressources classées « B » sont relativement peu importantes par rapport à d'autres États membres

UK // La possibilité d'appliquer des intérêts aux créances douanières a été introduite en avril 2000.

Le Bureau central pour le transit communautaire a revu ses procédures de recouvrement des créances (notification accélérée aux opérateurs et aux sociétés garantes concernant les opérations non apurées).

Depuis début de 2000, le recouvrement des créances douanières fait partie intégrante des procédures douanières pour le recouvrement d'autres droits et taxes.

Bien que les droits de douane et agricoles soient des créances non-prioritaires en cas de défaillance du redevable, la majorité des dettes sont règlées ou garanties au moment où elles sont encourues (ou même avant).

8.2. Dépenses agricoles

En matière de recouvrement des dépenses agricoles, dix États membres ont adopté diverses mesures nouvelles dans la période (B, DK, EL, F, IRL, I, A, P, FIN, UK).

Par ailleurs, trois États membres font état d'un régime de créances privilégiées (EL, IRL, I).

État membre // Mesures visant à améliorer le recouvrement des ressources non perçues et des dépenses indues

B // Le bureau d'intervention et de restitution belge a adopté deux mesures méritant d'être soulignées:

- la mise en place d'un nouveau système informatique (IRIS), qui permettra la centralisation et la mise à jour quasi-automatique des données concernant les débiteurs posant problème

- la création d'une cellule de débiteurs

DK // Amélioration de la gestion des comptes débiteurs, permettant d'éviter les pertes concernant les nouvelles créances et de recouvrir la plus grande partie des anciennes créances

La mise en oeuvre d'un nouveau système de gestion des garanties et, parallèlement, de soutien des exportations a contribué à réduire encore les risques de perte

EL // La loi n°2520/97 modifiée en 1999 assure que les dettes envers l'Etat sont prioritaires et que les montants concernés par les irrégularités dans le secteur agricole sont restitués après compensation, majorés des intérêts légaux

F // La Commission interministérielle de coordination des contrôles (CCIC - section FEOGA-garantie) a renforcé ses actions de recouvrement dans le cadre des contrôles a posteriori du règlement n° 4045/89. Une base de données, mise à jour trimestriellement par les organismes payeurs, a été constituée

// Un des obstacles à un recouvrement plus rapide réside dans le fait que, de plus en plus fréquemment, les bénéficiaires d'une aide attaquent en justice la décision de reversement

// Le principe du transfert à la CCIC de la centralisation des communications effectuées en application du règlement (CE) n° 595/91, antérieurement assurée par la direction générale des douanes et des droits indirects, a été décidé fin 1999

IRL // De manière générale, une même priorité est accordée au recouvrement des créances de la Communauté qu'au recouvrement des créances nationales.

Des ressources supplémentaires ont été allouées en 2000 au recouvrement des créances dans le cadre des régimes agri-environnemental et de retraite anticipée.

Le programme « Headage/Premia » prévoit la possibilité de réduire les futurs paiement à un débiteur à raison du montant des dettes encourues dans le cadre des différents régimes communautaires

I // L'agence d'État italienne chargée des interventions sur le marché agricole (AIMA) bénéficie d'un statut juridique particulier en tant qu'organisme de paiement.

Une proposition de loi promue par le ministère des finances vise à étendre de tels privilèges à d'autres domaines.

Enfin, l'Italie fait état de l'adoption, en 1999, de diverses mesures prévoyant des actions de récupération.

A // L'organisme payeur des dépenses agricoles (AMA) a mis en place une unité spécialement chargée du recouvrement des créances en suspens.

L'AMA est en outre habilité à compenser tous les montants à recouvrer auprès d'un bénéficiaire par d'autres droits du même bénéficiaire.

Ainsi, 95 % de toutes les créances sont recouvrées à moindre frais par compensation en l'espace d'un ou deux ans.

P // L'institut national d'intervention et de garantie agricole (INGA) a perfectionné le système informatique utilisé pour le recouvrement et a adapté les dispositions de recouvrement.

L'utilisation plus fréquente du système de compensation des créances a permis des recouvrements plus rapides.

FIN // Mise à jour des instructions pour la procédure de recouvrement, mise en application d'une banque de données centralisée (notamment pour le suivi des recouvrements)

UK // Une haute priorité est accordée au recouvrement des dépenses agricoles (sur la base des instructions révisées pour 1999-2000).

Au cours de 2000, le Ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation a passé sous revue toutes les dettes non recouvrées depuis au moins deux années

8.3. Fonds structurels et fonds de cohésion

Les mesures nouvelles relatives au recouvrement dans le domaine des actions structurelles sont moins nombreuses : elles ne concernent que quatre États membres (F, S, FIN, UK).

État membre // Mesures visant à améliorer le recouvrement des ressources non perçues et des dépenses indues

DK // Amélioration de la gestion des comptes débiteurs (FEOGA-orientation), grâce notamment à la constitution de la nouvelle direction de l'alimentation.

// Renforcement, par l'administration danoise du marché du travail, de la responsabilité des autorités régionales à l'égard des subventions du Fonds social européen

EL // Pour toutes les irrégularités constatées, indépendamment de l'importance du montant éligible, la procédure prévue par l'arrêté ministériel conjoint 2007892/461/27.5.98, relatif à la récupération de montants versés indûment ou illégalement sur des ressources nationales ou des ressources de l'Union européenne dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques communautaires, est engagée.

F // Le suivi des recouvrements est assuré par le ministère français de l'emploi sur la base de rapports de contrôle émanant des services régionaux de contrôle. En 1999, la circulaire n° 99/21 est venue préciser la procédure de recouvrement

IRL // L'Irlande n'a pas éprouvé le besoin d'améliorer le système existant de recouvrement de fonds indûment versés dans le cadre des actions structurelles

I // Une fois que l'acte administratif d' « auto-protection » a été effectué, il est possible de procéder au recouvrement forcé par le corps d'avocats agréés par l'État

A // S'agissant du FSE et du FEDER, il est possible pour les services compétents en matière de subvention ou de liquidation de demander, dans certains cas précis (retards, entraves ou modifications du projet, absence de preuves suffisantes après rappel, détournement des subventions, impossibilité de vérifier le bien-fondé d'une demande, faillite,...) au bénéficiaire de restituer immédiatement la subvention (majoré d'un intérêt) ou de suspendre le paiement d'une subvention non encore versée.

Outre ces procédures, il existe des services exigeant un