Avis du Comité économique et social sur le "Neuvième rapport annuel des Fonds structurels 1997"

(1999/C 368/10)

Le 29 avril 1999, le Comité économique et social a décidé, conformément à l'article 23, paragraphe 3, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le "Neuvième rapport annuel des Fonds structurels 1997".

La section "Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 29 septembre 1999 (rapporteur: M. Vasco Cal).

Le Comité économique et social a adopté au cours de sa 367e session plénière des 20 et 21 octobre 1999 (séance du 20 octobre 1999) par 80 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention le présent avis.

1. Introduction

1.1. Le rapport annuel de la Commission à l'examen est présenté en application du règlement du Conseil (CEE) n° 2052/88 modifié par le règlement du Conseil (CEE) n° 2081/93, sur la réforme des Fonds structurels. Aux termes de l'article 16, la Commission doit présenter avant le 1er novembre de chaque année un rapport détaillé sur les progrès réalisés dans la concrétisation des objectifs des Fonds et sur l'utilisation des aides accordées l'année précédente. L'article 31 du règlement de coordination des Fonds (CEE) n° 2082/93 apporte des précisions quant aux éléments qui doivent figurer dans le rapport annuel et ajoute que: "Chaque année, la Commission consulte les parties sociales organisées au niveau européen sur la politique structurelle de la Communauté."

1.2. Le rapport annuel est adressé au Conseil, au Parlement et au Comité économique et social, conformément à ce même article 16. Chaque année, après réception du rapport de la Commission, le Comité élabore un avis formulant les observations qu'il considère pertinentes. Même s'il ne peut influencer les actions mentionnées dans le rapport, qui porte sur un exercice révolu, l'avis du Comité permet un échange de points de vue dynamique avec la Commission sur des aspects concrets de l'utilisation des Fonds structurels. Dans la dernière partie des rapports annuels a été introduit un chapitre sur le "dialogue interinstitutionnel", où les positions et avis du CES, ainsi que du Parlement européen et, plus récemment, du Comité des régions sont mentionnés et commentés par la Commission.

1.3. Un exemple significatif de l'influence de ce processus dynamique de consultation est visible concernant la participation des partenaires économiques et sociaux dans le cadre des Fonds structurels, consacrée à l'article 4 du règlement-cadre tel que révisé en 1993. Au cours des premières années d'application de la réforme des Fonds structurels de 1998, le Comité a toujours insisté, notamment dans les avis portant sur les rapports annuels, sur la nécessité de prévoir la participation des partenaires économiques et sociaux à tous les niveaux et dans toutes les phases du processus. Bien que l'article 4 ne coïncide pas exactement avec ce point de vue, la participation des partenaires sociaux a pu s'exercer depuis 1994 dans tous les États membres et au niveau communautaire, sous des formes différentes, il est vrai.

1.4. Pour toutes ces raisons, il est difficile de comprendre l'information communiquée par le secrétariat du CES selon laquelle la Commission, pour la première fois depuis 1989, ne consulterait pas le Comité économique et social sur le neuvième rapport annuel. Cette attitude a contraint le Comité à entamer une procédure d'élaboration d'un avis d'initiative, ce qui a considérablement retardé le début des travaux, compte tenu des difficultés que cela suppose en termes de procédure, de budget et de fonctionnement des services(1).

1.5. Cette situation est d'autant plus surprenante que le thème horizontal retenu pour ce neuvième rapport annuel porte sur les actions en faveur des petites et moyennes entreprises, secteur qui est largement représenté au sein du CES et sur lequel le Comité a développé des interventions d'une grande utilité pour une meilleure prise en considération des intérêts spécifiques de ce secteur par les différents services de la Commission.

2. Observations concernant le rapport annuel des Fonds structurels 1997(2)

2.1. L'année 1997 a marqué le début de la deuxième phase de programmation et a été le troisième exercice depuis la révision des règlements de 1993. La quasi-totalité des programmes avaient déjà été approuvés, y compris pour les initiatives communautaires. Au total, à la fin de l'année, 1026 programmes étaient en cours, dont 580 au titre des divers objectifs, et 446 au titre des initiatives communautaires.

2.2. En conséquence de cette "vitesse de croisière", les retards accumulés les années antérieures en matière d'exécution des crédits ont été rattrapés et les montants correspondent aux perspectives financières fixées à Edimbourg. Pour ce qui est des initiatives communautaires seulement, les engagements et les paiements demeurent insuffisants.

2.3. La priorité de l'emploi a été prise en compte dans les nouveaux programmes relevant de l'objectif 2 et 89 "pactes territoriaux pour l'emploi" ont également été mis en oeuvre.

2.4. Concernant la gestion, 22 fiches définissant les dépenses éligibles à un cofinancement communautaire des Fonds ont été établies.

2.5. Au niveau thématique, la priorité a été accordée à des thèmes tels que la société de l'information, le développement urbain, les interactions entre politique régionale et politique de concurrence.

2.6. C'est également en 1997 qu'a démarré la préparation des modifications de la politique régionale dans le cadre de ce que l'on a appelé par la suite l'"Agenda 2000".

2.7. Après les thèmes horizontaux des rapports annuels de 1995, sur la dimension environnementale des interventions, et de 1996, sur le développement technologique des régions, le rapport à l'examen a pour thème les actions en faveur des PME.

2.8. Selon le rapport, les PME emploient environ deux tiers de la main-d'oeuvre privée et génèrent environ 60 % du chiffre d'affaires total de l'Union européenne, et selon les études citées par la Commission, ce sont elles qui disposent du potentiel le plus important de croissance, riche en emplois nouveaux.

2.9. Pour l'ensemble de la période de programmation 1994-1999, 15 à 20 % environ des ressources totales des Fonds seront consacrées de manière spécifique à des mesures portant sur l'animation, l'amélioration de l'outil productif et l'environnement économique des PME, le pourcentage pouvant varier d'un État membre à l'autre et atteindre dans certains cas 40 %.

2.10. Ces financements concernent une grande diversité d'actions: aides à l'investissement en capital sous forme de subventions directes ou par des mesures d'ingénierie financière, cofinancement de zones d'accueil d'entreprises, actions de formation, y compris des formations à la gestion, services de conseil et d'information, actions pour développer la recherche et le développement, actions dans le domaine de la société de l'information, aides à l'internationalisation.

2.11. Les orientations concernant l'adaptation à mi-parcours des programmes pour les régions d'objectif 1 présentées par la Commission le 30 mai, recommandent d'utiliser les ressources disponibles dans les programmes existants pour soutenir les PME et les initiatives de développement local et d'emploi.

2.12. Afin d'évaluer l'impact des Fonds structurels sur les PME, ces derniers ayant fait l'objet de certaines observations émises par la Cour des Comptes, la Commission a lancé une série d'actions dont les résultats ne sont attendus que pour la fin de 1998.

3. Observations générales

3.1. Au chapitre 2, le rapport présente les résultats par objectif, en mentionnant les actions en faveur des PME, ainsi que ceux des initiatives communautaires, des actions innovantes et des projets pilotes, et de l'assistance technique. Dans la deuxième partie de ce chapitre, le rapport annuel présente en résumé les éléments les plus importants par État membre, en séparant les objectifs des initiatives communautaires, et en mettant l'accent sur les actions en faveur des PME, la présentation étant complétée par les tableaux financiers annexés à la fin du rapport. La Commission aurait dû définir clairement ce qu'elle entend par PME dans les divers chapitres, d'autant plus que les débats au niveau communautaire sur cette question ont entraîné une évolution des concepts et des paramètres utilisés pour cette définition. Dans divers avis(3), le CES s'est prononcé sur les problèmes qui résultent de l'existence de définitions différentes, non seulement au niveau communautaire, mais aussi dans les États membres, et de leurs conséquences pour l'attribution des aides financières à ce secteur.

3.2. Au chapitre 3, concernant l'évaluation et l'analyse de l'impact des Fonds structurels, sont développés les résultats des évaluations intermédiaires pour chaque objectif, ainsi que les évaluations thématiques et horizontales et les effets sur l'emploi. Par exemple, concernant l'objectif 2, le Comité estime que les estimations ex-post effectuées pour la période 1989-1993 indiquent la création de 850000 emplois bruts, correspondant à 450000 emplois nets, pour un coût moyen de près de 42000 écus par emploi net (22000 par emploi brut). Selon les évaluations ex ante, il y aurait création ou maintien de 650000 emplois pour la période 1994-1996 et de 880000 pour la période 1997-1999, avec un coût moyen d'environ 11000 écus par emploi, chiffres qui ne sont pas comparables avec la période de programmation précédente.

3.3. Au chapitre suivant, la Commission présente les résultats en termes d'exécution budgétaire, de contrôle financier et de vérification de l'additionnalité.

3.4. Le chapitre sur la coordination avec les autres instruments financiers - Fonds de cohésion, Banque européenne d'investissement, CECA, mécanisme financier de l'Espace économique européen, programmes d'éducation et de formation, concours financier communautaire aux réseaux transeuropéens.

3.5. Au chapitre 6, la Commission développe la question de la compatibilité et de la synergie avec les autres politiques communautaires, notamment l'emploi et la politique sociale, l'environnement, la promotion de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, la recherche et le développement, les réseaux transeuropéens, le tourisme, la culture, la politique de concurrence, la transparence des marché publics, la politique agricole commune et la politique commune de la pêche.

3.6. L'article 31 du règlement de coordination établit que les rapports doivent inclure, entre autres choses, "la liste des grands projets d'investissements productifs qui ont bénéficié d'un octroi de concours au titre de l'article 16, paragraphe 2; ces projets devront faire l'objet d'une évaluation succincte". Dans le rapport annuel 1997 à l'examen, la Commission s'est contentée de citer en annexe les montants des engagements et des paiements de ces "grands projets", sans aucune autre information. À l'avenir, ce problème ne se posera plus puisque la nouvelle rédaction de l'article 26 du règlement général, relatif aux grands projets, oblige les États membres à transmettre "préalablement" à la Commission les informations pertinentes, alors que le règlement actuel ne considérait nécessaire qu'une transmission en temps opportun.

3.7. Au dernier chapitre, il est question des relations interinstitutionnelles et du dialogue avec les partenaires économiques et sociaux au niveau européen. Dans la partie concernant le CES, il semble manquer des aspects centraux de l'activité du Comité dans ce domaine au cours de cette période, notamment sa participation active au Forum de la cohésion, l'avis sur le Premier rapport sur la cohésion et sur l'Agenda 2000, approuvé en octobre 1997. Cette lacune est d'autant plus surprenante que le CES est la seule institution qui se soit prononcée sur le Premier rapport sur la cohésion, son avis ayant été largement diffusé lors du Forum sur la cohésion, et qu'il a été également la première institution à approuver un avis sur l'Agenda 2000.

4. Observations particulières

4.1. Le neuvième rapport annuel des Fonds structurels pour 1997 a été complété peu après sa publication par le rapport de la Commission sur la révision à mi-parcours des programmes d'objectifs 1 et 6. Étant donné que l'évaluation à mi-parcours complète et précise des aspects importants du rapport annuel, le présent avis du Comité prendra également en considération les résultats de l'évaluation à mi-parcours.

4.1.1. Comme le reconnaît le document de la Commission, "l'objectif principal des cadres communautaires d'appui et des documents uniques de programmation est de réduire les disparités entre États membres en termes de revenu par habitant". En outre, "la reconnaissance de l'emploi comme première priorité communautaire a également conduit à un certain nombre d'adaptations, comme par exemple l'introduction concrète des pactes territoriaux pour l'emploi... (et) à redéfinir certaines actions de formation". Cette confusion, qui malheureusement, s'est accrue ces dernières années, et dans le contexte de laquelle l'on a voulu mesurer l'efficacité des Fonds structurels, n'aide pas à une évaluation correcte. L'efficacité se mesure en termes de résultats par rapport aux objectifs (l'efficience se mesurant en termes de résultats par rapport aux ressources utilisées) et l'on ne peut évaluer correctement des résultats par rapport à des objectifs inexistants.

4.1.2. L'évaluation a permis également aux gestionnaires et aux comités de suivi de mieux connaître leurs programmes opérationnels, en facilitant la révision à mi-parcours de ces derniers et en en améliorant la gestion. Concernant les partenaires sociaux, comme le reconnaît le rapport, ils "ont ... été associés à ce processus dans la mesure de leur participation aux comités de suivi". Comme dans bien des cas, cette participation n'existe toujours pas il n'y a pas eu non plus de participation à l'évaluation, ce que l'on ne peut que déplorer, d'autant plus que la connaissance concrète des projets sur le terrain que possèdent les partenaires sociaux aurait été très utile pour la révision à mi-parcours qui a été réalisée.

4.1.3. La question du développement des ressources humaines a été l'une de celles qui ont suscité le plus de modifications dans le cadre de la révision à mi-parcours, comme l'on peut le constater également dans le neuvième rapport annuel des Fonds structurels. Non seulement la réalité a évolué très rapidement, obligeant à des ajustements, mais également la conception de nombreux programmes est horizontale, "du sommet vers la base", et s'appliquant à des réalités économiques et géographiques différentes, elle s'insère donc mal dans les priorités au niveau local. L'initiative des pactes territoriaux pour l'emploi a été positive et s'efforçait de développer une approche "de la base vers le sommet", mais ses effets pratiques semblent avoir été très limités, car il n'a pas été attribué de ressources supplémentaires suffisantes pour faire face à ces nouvelles initiatives.

4.1.4. Le rapport sur la révision à mi-parcours ne développe pas suffisamment la question de la pêche et n'apporte aucune solution aux problèmes du secteur, qui semble l'un de ceux qui présentent le plus de retards, de lacunes et de difficultés.

4.1.5. Une question commune à de nombreux programmes opérationnels et initiatives communautaires est celle des critères de sélection des projets. Le rapport aborde cette question, mais se limite à constater que même les systèmes de cotation relativement sophistiqués ne sont pas une condition suffisante pour garantir que les meilleurs projets sont sélectionnés, le problème de la fiabilité de l'information et des prévisions fournies par les candidats se posant. Le Comité attire l'attention sur le fait que bien souvent, les projets présentés par les partenaires sociaux ne sont pas suffisamment soutenus et sont écartés au profit d'autres qui se révèlent plus tard non viables une fois le soutien communautaire terminé.

4.2. Concernant le rapport annuel, le Comité souligne que le thème retenu pour le rapport de cette année, les actions en faveur des PME dans les interventions des Fonds structurels, est important et a permis de vérifier les multiples initiatives existantes. La contribution des PME à la création d'emploi est largement reconnue mais l'on ne peut pas dire la même chose des systèmes d'aide accordés souvent à des fins de maintien de l'emploi. Au contraire, certaines évaluations effectuées dans les États membres concluent que les systèmes d'aide ne sont pas efficaces en soi en matière de création d'emploi et représentent des dépenses disproportionnées par rapport aux résultats obtenus.

4.3. Le Comité suggère comme thème horizontal du prochain rapport annuel, pour 1999, celui de la participation des partenaires économiques et sociaux. L'article 4 du règlement-cadre en vigueur mentionne l'importance de cette participation et les nouveaux règlements du 21 juin 1999 renforcent ce partenariat. Il serait important, dans cette phase de préparation de la prochaine période de programmation, de mettre en commun l'information disponible et de mettre en exergue les bons exemples de participation des partenaires sociaux. Il y aurait lieu aussi de mentionner les cas de projets gérés par les partenaires sociaux au niveau local, régional, national, transfrontalier et communautaire.

4.4. Concernant les leçons à tirer du rapport annuel pour la prochaine période de programmation, le Comité souligne l'importance de l'actuel objectif 4, qui vise à anticiper les mutations industrielles, et la nécessité de maintenir cette perspective. Le rapport annuel est très concis en ce qui concerne les objectifs 3 et 4, et les expériences développées par les partenaires sociaux et par les pouvoirs publics auraient dû être mieux connues pour pouvoir être utilisées pour la prochaine période de programmation. En particulier, les mesures visant à compenser les effets des transformations introduites par la société de l'information ou, plus généralement, par la société cognitive, ne peuvent se limiter aux jeunes, même si cela est important, mais doivent couvrir également les travailleurs actuellement en activité.

4.5. Au cours de la prochaine période de programmation, il y a lieu de coordonner sans retard les actions des Fonds structurels et des autres instruments financiers, et de multiplier les efforts en vue de conjuguer l'action des divers Fonds et des autres instruments financiers. Il est peut-être plus facile pour les gestionnaires des Fonds d'élaborer un petit nombre de programmes de portée nationale, auxquels les divers projets devraient s'adapter, mais, pour ce qui est des activités sur le terrain, la simplification reste le plus important. Il faudrait laisser plus de place à une approche "de la base vers le sommet", et la coordination des Fonds devrait se faire là c'est important, sur le terrain, et non là où c'est facile, sur papier.

4.6. Il serait négatif que les projets financés par l'un des autres Fonds ne s'accompagnent pas de mesures adéquates au niveau de la formation professionnelle des hommes et des femmes habitant dans la même région, comme cela a été le cas tant de fois dans le passé. La coordination du Fonds social européen avec les autres Fonds est d'autant plus importante que, à ce tournant du siècle, la qualification des ressources humaines constitue la question-clé pour relever les défis de la société du futur. Dans ce contexte, il ne peut être considéré comme positif que les timides progrès réalisés dans le passé en matière de coordination dans les régions d'objectif 1 ne soient pas appliqués dans les nouvelles régions d'objectif 2, ni par le FEOGA Garantie, ni par le Fonds social européen dans la prochaine période de programmation.

Bruxelles, le 20 octobre 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Pour éviter que ne subsistent des problèmes d'interprétation de ce type, il est nécessaire de clarifier que, lorsqu'un règlement du Conseil prévoit la transmission au Comité de rapports annuels relatifs à des politiques communautaires sur lesquelles le Comité est consulté de plein droit, ce dernier peut engager le processus d'élaboration de l'avis sans que celui-ci soit considéré comme un "avis d'initiative", comme c'est le cas au Parlement européen et au Comité des régions.

(2) Rédigées sur base de la synthèse générale présentée au début du rapport.

(3) Voir notamment l'avis sur le "Troisième rapport annuel de l'Observatoire européen des PME", JO C 82 du 19.3.1996, p. 5.