COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN STRATEGIE VISANT A AMELIORER LE FONCTIONNEMENT DU SYSTEME DE TVA DANS LE CADRE DU MARCHE INTERIEUR

TABLE DES MATIÈRES

1. CONTEXTE

2. NOUVELLE STRATÉGIE 2000 : réévaluation du programme présenté en 1996

2.1. Définition d'une stratégie viable d'amélioration du régime actuel

2.2. La poursuite des propositions déjà présentées au Conseil : une nécessité incontournable

2.3. De nouvelles mesures à envisager

3. LE PROGRAMME D'ACTION

3.1. Première étape : 2000/2001 - adoption par le Conseil des propositions déjà présentées

3.2. Deuxième étape : 2000/2001 - présentation de nouvelles propositions par la Commission

3.3. Troisième étape : 2001 - évaluation et définition des priorités ultérieures

1. LES DOSSIERS A TRAITER PAR PRIORITE EN 2000

1.1. Régime applicable aux services postaux

1.2. Traitement du commerce électronique ainsi que de la radiodiffusion et de la télédiffusion

1.3. Règles concernant la facturation

1.4. Révision des règles sur la coopération administrative et l'assistance mutuelle

1.5. Détermination du minimum du taux normal de TVA

1.6. Rapport sur champ d'application du taux réduit

2. AUTRES PRIORITES ULTERIEURES POSSIBLES

2.1. Traitement des subventions, des autorités publiques et des activités d'intérêt général

2.2 Traitement des services financiers et des services d'assurance

2.3. Suivi de certains arrêts de la cour

2.4. Règles concernant les livraisons de biens

2.5. Renforcement de la coopération administrative

2.6. Cohérence douane/fiscalité

2.7. Révision du lieu d'imposition des services en général (article 9)

2.8. Rationalisation des dérogations accordées sur la base de l'article 27

2.9 Rationalisation des diverses options, facultés et dérogations

2.10. Rationalisation des taux de TVA

2.11. Le régime applicable aux P.M.E.

1. CONTEXTE

1. Depuis l'adoption de la première et de la deuxième directive TVA en avril 1967, la Communauté s'est engagée juridiquement et politiquement (dans le cadre de son objectif de création du marché commun le plus efficace possible) à mettre en place un système commun de TVA dans lequel la taxation des importations et la détaxation des exportations dans les échanges entre les États membres soient supprimées. Cet engagement s'appuyait sur l'objectif consistant à concevoir un système de TVA bien adapté au Marché intérieur et fonctionnant au sein de l'Union Européenne de la même façon qu'au sein d'un seul et même pays.

2. L'élaboration d'un tel système impliquait le respect des deux principales caractéristiques de la TVA:

le mécanisme des paiements fractionnés, qui garantit que le système fiscal assure, dans une certaine mesure, son auto-contrôle;

le partage net des responsabilités entre le vendeur (facturation correcte de la taxe due) et l'acheteur (preuve exacte des taxes qu'il déduit).

3. La Commission a présenté des propositions visant à mettre en place un tel système en 1987 dans le cadre du programme de travail en vue de l'établissement du Marché intérieur en janvier 1993. Les éléments essentiels de ces propositions, qui étaient conçues de façon à réaliser un véritable Marché intérieur par le biais de l'imposition dans le pays d'origine, étaient les suivants:

une structure fiscale harmonisée comprenant deux catégories de taux;

le rapprochement, à l'intérieur d'une fourchette définie, des taux appliqués par les États membres; et

un mécanisme de compensation pour la redistribution des recettes fiscales.

4. Dès 1989, il est apparu clairement qu'il serait impossible d'adopter les propositions de la Commission avant le 1er janvier 1993 et le Conseil ECOFIN a donc décidé d'adopter un système transitoire qui permettrait de supprimer les contrôles aux frontières intérieures de la Communauté tout en permettant de continuer à percevoir les taxes dans l'État membre de destination dans certaines circonstances bien définies (notamment dans le cadre des transactions entre assujettis et des "ventes à distance" à des particuliers d'une certaine importance).

5. En même temps cependant, le Conseil a réaffirmé juridiquement et politiquement l'engagement qu'il avait pris en avril 1967 de mettre en place un système "définitif" d'imposition basé sur la taxation des biens et services dans "l'État membre d'origine" et s'est fixé une nouvelle échéance pour atteindre cet objectif, à savoir le 31 décembre 1996.

6. Il incombait, par conséquent, à la Commission, une fois encore, de présenter de nouvelles propositions. Auparavant, celle-ci a procédé à une évaluation approfondie du fonctionnement du régime transitoire [1] ainsi que de l'attitude des États membres, ce dont elle a conclu qu'il faudrait adopter une approche différente de celle définie en 1987 pour mettre en place un système de TVA réellement adapté au Marché intérieur. Le programme présenté en 1996 [2] différait sur deux points essentiels des propositions de 1987.

[1] Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le fonctionnement du régime transitoire de taxation à la TVA des échanges intracommunautaires (COM (94) 515 final du 23.11.1994 non publié).

[2] Un système commun de TVA - un programme de travail pour le marché unique (COM (96) 328 final du 22 juillet 1996, non publié)

7. Premièrement, en ce qui concerne le fond, les propositions de 1987 s'appuyaient sur le principe selon lequel la taxation devait être effectuée sur la base du lieu d'origine de la livraison (l'endroit où les biens sont situés lorsqu'ils sont vendus, l'endroit où se trouve le bien immobilier...) et le mécanisme de compensation devait s'appuyer sur les déclarations présentées par les assujettis. Dans le programme de 1996, l'idée présentée a été la suivante: la taxation devait être effectuée sur la base du "domicile fiscal" de l'opérateur afin qu'il n'y ait qu'un seul lieu d'enregistrement et il devrait y avoir un mécanisme de ré-attribution basé sur les statistiques officielles (une "nouvelle approche macro-économique") afin de garantir que les recettes de TVA aillent à l'État membre où la consommation a lieu.

8. Deuxièmement, les propositions de 1987 avaient été élaborées sur la base de l'approche du "big bang", c'est-à-dire du passage au système définitif d'un jour à l'autre, alors que le programme de 1996 envisageait un passage progressif au système définitif. La première des étapes prévues par ce passage progressif devait être la modernisation et une application plus uniforme du système existant, accompagnées de modifications devant conduire au système définitif.

9. Cette approche progressive s'est révélée aussi difficile à mettre en oeuvre que l'approche dite du "big bang" de 1987. En effet, dès l'instant où l'ensemble de l'activité économique réalisée par un opérateur dans la Communauté est soumise à la taxe dans un seul État membre, un très large degré d'harmonisation des mécanismes d'imposition est indispensable pour assurer l'uniformité d'application que réclament les opérateurs. En outre, afin de garder à la taxe sa neutralité sur les conditions de concurrence entre les entreprises, un certain degré d'harmonisation des taux est également nécessaire. Néanmoins et comme en 1987, il est très rapidement apparu qu'un tel degré d'harmonisation n'était pas réalisable, compte tenu de la situation intérieure dans les différents Etats membres. Par conséquent, les progrès accomplis au sein du Conseil en vue d'adopter les propositions présentées par la Commission afin de réaliser le programme de 1996 ont été très limités.

10. Néanmoins, personne ne conteste que le régime actuel comporte un certain nombre de défauts, notamment parce qu'il est complexe, qu'il est susceptible de donner lieu à des fraudes (le problème de ce que l'on appelle la "fraude carrousel", en particulier, devient de plus en plus préoccupant) et qu'il est désuet. Il est donc évident qu'il faut moderniser, simplifier, renforcer et appliquer de façon plus uniforme le système de TVA afin de l'actualiser et pour qu'il incite davantage à réaliser des opérations commerciales légales sur le Marché intérieur tout en permettant d'éviter une augmentation supplémentaire de la fraude.

2. NOUVELLE STRATÉGIE 2000 : réévaluation du programme présenté en 1996

2.1. Définition d'une stratégie viable d'amélioration du régime actuel

11. Il convient de souligner pour commencer que le Marché intérieur peut fonctionner et fonctionnerait mieux avec un système de TVA fondé sur la taxation dans l'Etat membre d'origine, tant en termes de simplicité administrative (et, par conséquent, de réduction des coûts pour les entreprises) que de moindre sensibilité à la fraude (ce qui offrirait, par conséquent, une meilleure garantie de stabilité des recettes fiscales). Toutefois, il faut également reconnaître qu'en raison du climat et des conditions actuels (en particulier, le fait que les conditions ne sont pas réunies pour avancer rapidement dans la voie du rapprochement intensif des taux d'imposition et des législations, ainsi que la difficulté de mettre en place un mécanisme de ré-attribution des recettes reconnu comme pleinement fiable), il est peu probable que des progrès significatifs dans la voie d'un tel régime soient accomplis dans un avenir proche.

12. Dans ce contexte, la Commission n'a nullement l'intention de remettre en question l'idée même d'un régime définitif de taxation dans l'Etat membre d'origine des opérations donnant lieu à une consommation dans la Communauté comme objectif à long terme de la Communauté. Toutefois, dans un souci d'amélioration du fonctionnement du Marché intérieur à court terme, il s'indique de réévaluer le programme que la Commission a présenté en 1996 et de définir une stratégie viable qui soit axée sur quatre objectifs principaux, à savoir la simplification et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et une nouvelle mise en oeuvre de la coopération administrative.

13. L'objectif d'un tel réexamen est de donner une nouvelle impulsion au sein du Conseil afin de déboucher à court terme sur des améliorations concrètes et indispensables du système actuel. Ceci ne sera cependant possible naturellement que si tous les États membres sont disposés à envisager d'apporter des modifications à leur système national de TVA (et, le cas échéant, d'accepter la réduction du nombre élevé de régimes spéciaux, d'options, de dérogations, etc. existant actuellement) lorsqu'elles sont de nature à apporter une amélioration globale du fonctionnement du système commun de TVA. En outre, le maintien en vigueur du régime transitoire de TVA impliquera que les États membres devront également reconnaître la nécessité de mettre davantage l'accent sur un contrôle et une coopération administrative renforcés et de nature à s'attaquer aux problèmes liés à la fraude, tels qu'ils ont été mis en évidence dans le rapport présenté par la Commission sur la coopération administrative et le contrôle de la TVA [3]. En effet, le fait que le régime transitoire de TVA implique la circulation hors taxe de biens entre Etats membres [4] crée immanquablement des risques, en particulier de « fraude carrousel », et des mesures fortes s'imposent pour y faire face. De ce fait, il est évident que l'aspect « modernisation et simplification » est indissociable de l'aspect « coopération administrative et lutte contre la fraude » et qu'une action en parallèle s'impose.

[3] Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement Européen. Troisième rapport sur l'application du règlement (CEE) N° 218/92 du Conseil, du 27 janvier 1992, concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA), établi en application de son article 14 et quatrième rapport sur la perception et le contrôle de la TVA, établi en application de l'article 12 du règlement (CEE, EURATOM) N° 1553/89 (COM(2000) 28 final du 28.01.2000)

[4] Le commerce intra-communautaire draine chaque année quelque 930 milliards d'euros : la TVA représente de 15 à 25%, selon les Etats membres, soit environ 162,75 milliards d'euros. La fraude représenterait, selon les estimations de la Commission, 5% de ce dernier montant, soit une perte d'environ 8 milliards d'euros par an sur les recettes fiscales.

2.2. La poursuite des propositions déjà présentées au Conseil : une nécessité incontournable

14. Ceci ne signifie absolument pas qu'il n'est plus nécessaire que le Conseil adopte les propositions que la Commission a déjà présentées au titre du programme de 1996 et dans le cadre de l'exercice SLIM (Simplifier la législation relative au Marché intérieur). Au contraire, ces propositions étaient déjà conçues précisément pour simplifier, moderniser, renforcer et assurer une application plus uniforme du régime actuel de TVA et concernent des domaines où il est, en tout état de cause, indispensable d'apporter des améliorations par rapport à la situation actuelle.

15. C'est ainsi, en particulier, que les propositions concernant le droit à déduction et la suppression de la procédure prévue par la 8eme directive (COM(98)377 [5]) et la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée (COM(98)660 [6]) sont des propositions essentielles pour la simplification des procédures existantes. Elles concernent des domaines, à savoir les difficultés pour obtenir le remboursement des taxes d'autres États membres, ainsi que le coût et la complexité de l'utilisation de représentants fiscaux, qui ont été considérés comme la principale source de problèmes pour les opérateurs actifs dans d'autres États membres, tout particulièrement par les P.M.E. directement frappées par la lourdeur de ces procédures. Dans le cadre de leur examen par le Conseil, ces propositions seront néanmoins réexaminées afin de s'assurer qu'elles soient bien axées sur la modification des dispositions existantes.

[5] Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne le régime du droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée - et Proposition de règlement (CE) du Conseil concernant les mesures de contrôle, les mesures relatives au système de restitution et les mesures de coopération administrative nécessaires pour l'application de la directive 98/xxx/CE - Présentées par la Commission le 17 juin 1998 (98/C 219/11 et 98/C 219/12) COM(1998) 377 final (Journal officiel n° C 219 du 15/07/1998 p. 0016 et p.0020)

[6] Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE en ce qui concerne la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée - Présentée par la Commission le 27 novembre 1998 (98/C 409/08) COM(1998) 660 final (Journal officiel n° C 409 du 30/12/1998 p. 0010)

16. Il y a deux autres propositions que la Commission continue toujours à considérer comme essentielles, à savoir celle concernant la modification du statut du comité de la TVA (COM(97)325 [7]) et celle relative à l'amélioration du fonctionnement de l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances (COM(98)364 [8]). En ce qui concerne le comité de la TVA, il est certain qu'il est un instrument important afin d'assurer une application plus uniforme des dispositions existantes mais, pour qu'il soit efficace, il faut trouver un moyen pour lui permettre de participer à une procédure d'adoption, par la Commission, de décisions contraignantes d'exécution. En ce qui concerne la proposition relative au recouvrement des créances, elle constitue un élément essentiel du renforcement de la coopération administrative et il conviendrait de l'adopter le plus rapidement possible. Elle constituerait d'ailleurs un parfait complément de la suppression de la représentation fiscale obligatoire (proposition COM(98) 660 citée ci-dessus).

[7] Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (comité de la taxe sur la valeur ajoutée) - Présentée par la Commission le 26 juin 1997 COM(97) 325 final (Journal officiel n° C 278 du 13/09/97 p.6)

[8] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 76/308/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ainsi que de prélèvements agricoles et de droits de douane, et relative à la taxe sur la valeur ajoutée et à certains droits d'accise - Présentée par la Commission le 26 juin 1998 (98/C 269/06) COM(98) 364 final (Journal officiel n° C 269 du 28/08/1998 p. 0016) et COM (1999) 183 final (Journal officiel n° C 179 du 24/06/1999, p. 0006).

2.3. De nouvelles mesures à envisager

17. En plus de ces propositions déjà sur la table du Conseil, des mesures seront envisagées, dans le cadre d'une nouvelle stratégie, dans un certain nombre de domaines pour lesquels la législation communautaire actuelle n'est plus adaptée (tels que, par exemple, les services postaux, le commerce électronique...).

L'annexe énumère plus en détail des domaines d'action possible. Cette liste n'est en aucune manière limitative et n'exclut en rien la prise en compte de nouvelles nécessités qui apparaîtraient par la suite. Ainsi, la Commission veillera en permanence à ce que soient respectées les obligations internationales de l'Union et leurs conséquences éventuelles en matière de TVA.

3. LE PROGRAMME D'ACTION

18. Afin de prendre connaissance de l'opinion des Etats membres sur une telle approche, une réunion du « groupe de politique fiscale » (TPG) a été consacrée, le 02 mars 2000, à la discussion d'une nouvelle approche en matière de TVA afin de dégager les possibilités de faire encore des progrès en cette matière. Les représentants des Etats membres ont accueilli très favorablement cette approche faite de pragmatisme et de volonté de s'attaquer sans tarder aux difficultés rencontrées par les opérateurs afin de leur apporter, dans toute la mesure du possible, une réponse adéquate permettant de tirer mieux profit du Marché intérieur.

19. Dans la mise en oeuvre de cette nouvelle stratégie en matière de TVA, la Commission entend définir dans la présente communication un programme d'action fondé sur les quatre objectifs suivants : la simplification et la modernisation des règles existantes, une application plus uniforme des dispositions actuelles et une nouvelle mise en oeuvre de la coopération administrative.

3.1. Première étape : 2000/2001 - adoption par le Conseil des propositions déjà présentées

20. La première étape devra consister dans l'adoption, dans les plus brefs délais, des propositions suivantes :

Modification du statut du Comité de la TVA (COM (1997) 325) ;

Amélioration de l'assistance mutuelle au recouvrement (COM (1998) 364) ;

Proposition sur le droit à déduction et la 8ème directive (COM (1998) 377) ;

Proposition sur le redevable de la taxe (COM (1998) 660).

3.2. Deuxième étape : 2000/2001 - présentation de nouvelles propositions par la Commission

21. La Commission entend présenter, durant l'année 2000, des propositions de directives dans les domaines suivants :

la taxation des services postaux (Juin/juillet 2000) ;

le commerce électronique (Juin/juillet 2000) ;

la facturation, y compris la facturation électronique ( automne 2000) ;

la révision des règles sur la coopération administrative et l'assistance mutuelle (décembre 2000) ;

la fixation du minimum du taux normal de TVA (Juillet 2000).

La Commission présentera également un rapport sur le champ d'application du taux réduit (Décembre 2000).

3.3. Troisième étape : 2001 - évaluation et définition des priorités ultérieures

22. Les priorités ultérieures seront largement dépendantes de l'avancement des travaux du Conseil en vue de l'adoption des propositions déjà sur sa table (les 4 propositions déjà faites ainsi que les 5 nouvelles propositions à présenter dans le courant 2000). A cette fin, la Commission présentera un rapport d'étape dès le début 2001 et, après discussion de ce rapport au Conseil, définira, sur cette base, son programme de travail en fixant ses priorités pour les étapes ultérieures, la première devant concerner la période 2001/2002. Ces priorités seront déterminées sur la base des résultats du réexamen de questions reprises en annexe, tout en tenant compte de nouvelles nécessités qui apparaîtraient ultérieurement. La détermination de chacune des étapes ultérieures sera largement dépendante de l'adoption par le Conseil des propositions déjà en cours, ceci afin d'éviter d'avoir un véritable paquet de propositions en attente au Conseil.

ANNEXE domaines d'action en vue de simplifier, moderniser et renforcer le systeme commun de TVA

1. LES DOSSIERS A TRAITER PAR PRIORITE EN 2000

1.1. Régime applicable aux services postaux

Comme les autorités postales publiques opèrent de plus en plus sur des marchés concurrentiels, le fait de limiter l'exonération de TVA au seul secteur public fausse inévitablement la concurrence. Cette situation est difficile à justifier et les opérateurs s'en sont régulièrement plaints. Certains États membres ont en fait déjà choisi de taxer leurs services postaux désormais privatisés, ce qui crée des problèmes dans leurs relations avec les autres pays où les services postaux publics continuent d'être exonérés.

Ceci montre que le principe de neutralité, qui est au coeur même du système commun de TVA, n'est plus respecté dans ce secteur. Si l'on modifie la sixième directive de façon à soumettre les services postaux à la TVA, cela contribuera, par conséquent, à moderniser le système d'imposition.

La Commission a l'intention de présenter une proposition de directive concernant les services postaux dans le courant du premier semestre 2000.

1.2. Traitement du commerce électronique ainsi que de la radiodiffusion et de la télédiffusion

Les principes généraux de taxation des fournitures électroniques furent en premier lieu déterminés dans une communication de la Commission en juin 1998 [9]. Le plus significatif de tout cela était que, pour les besoins de la TVA, les transactions électroniques devraient être taxées comme des services et que la taxation devrait avoir lieu dans la juridiction où la consommation a lieu. Les conclusions du Conseil ECOFIN de juillet 1998 ont confirmé la justesse de cette approche et cela fût également reflété au niveau international par la conférence de l'OCDE à Ottawa en octobre de cette même année. Par conséquent, il existe des problèmes particuliers avec la base législative actuelle en vue d'appliquer correctement ces principes aux transactions impliquant la fourniture de produits sous forme digitale via des réseaux électroniques (ce qui inclut la radiodiffusion et la télédiffusion).

[9] COM(1998) 374 final « Commerce électronique et fiscalité indirecte. Communication de la Commission au Conseil des ministres, au Parlement européen et au Comité économique et social. »

La Commission a dès lors l'intention d'amender le dispositif de la sixième directive TVA concernant le lieu des prestations de services de manière que les services fournis électroniquement supportent la TVA de l'E.U. lorsqu'ils sont fournis en vue d'une consommation dans l'U.E. et soient, au contraire, exonérés de TVA lorsqu'ils sont fournis pour une consommation en dehors de l'U.E. Cette proposition contiendra également un certain nombre de mesures de facilitations et de simplification en vue d'assurer que l'administration et la collecte de la TVA tire pleinement profit des avantages potentiels offerts par la technologie électronique. Ces objectifs particuliers incluront la facilitation de l'accomplissement des obligations fiscales pour les opérateurs non européens et l'abolition des barrières au développement du e-commerce existant dans le système fiscal actuel.

1.3. Règles concernant la facturation

A la suite de l'exercice SLIM, une étude concernant la facturation électronique a été réalisée, avec pour objectif principal d'analyser les pratiques actuellement suivies dans les États membres (mentions qui devraient figurer sur la facture et dans quels cas la facturation et l'autofacturation électroniques sont autorisées) et de recommander la meilleure manière d'harmoniser les pratiques et d'introduire des règles communautaires appropriées. Les résultats sont actuellement examinés avec les administrations et les entreprises. De nouvelles mesures dans le domaine de la facturation permettraient de simplifier et de moderniser les règles actuelles de TVA en les alignant sur la façon dont les nouvelles technologies sont déjà utilisées par les entreprises. Suite aux résultats très encourageant des travaux déjà menés, il apparaît qu'une proposition formelle pourra être présentée dès l'automne 2000.

1.4. Révision des règles sur la coopération administrative et l'assistance mutuelle

Le rapport présenté par la Commission en vertu de l'article 14 du règlement n° 218/92 et de l'article 12 du règlement n° 1553/89, ainsi que les travaux menés au sein du groupe ad hoc « fraude fiscale » du Conseil indiquent clairement que le maintien du régime existant doit s'accompagner d'un engagement de renforcer efficacement les moyens et modalités de contrôle et de coopération administrative. A cette fin, la Commission a conclu que les instruments juridiques communautaires existants de coopération administrative et d'assistance mutuelle devaient être renforcés. Dans un premier temps, elle entend proposer en priorité une proposition appropriée de révision du règlement n°218/92 et de la directive 77/799/CEE.

1.5. Détermination du minimum du taux normal de TVA

L'article 12 3 [10] de la sixième directive TVA fixe le minimum du taux normal applicable dans les Etats membres à 15% jusqu'au 31/12/2000. Il ne détermine aucun taux maximum, en dépit du fait que la Commission a proposé, à deux reprises, la mise en place d'une fourchette afin de procéder à un rapprochement plus poussé du taux normal entre les Etats membres. Afin de prendre en compte cette situation, la Commission proposera la prorogation de la disposition actuelle pour une période de 5 ans.

[10] Modifié en dernier lieu par la Directive 1999/49/CE du Conseil du 25 mai 1999 modifiant, en ce qui concerne le taux normal, la directive 77/388/CEE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (Journal officiel n° L 139 du 02/06/1999 p. 0027 - 0028).

1.6. Rapport sur champ d'application du taux réduit

Comme le prévoit l'article 12 4, la Commission présentera un rapport dans lequel elle réexaminera le champ d'application des taux réduits de TVA. Comme dans ses rapports précédents, elle fera état de la situation d'harmonisation des taux et évaluera les effets de la structure des taux sur le fonctionnement du marché unique. Enfin, elle établira la marche à suivre dans l'harmonisation ultérieure du champ d'application des taux réduits. Cette analyse tracera les lignes à suivre, sans néanmoins être accompagnée dans l'immédiat de propositions législatives formelles : celles-ci feront suite à l'évaluation des résultats de l'expérience actuellement en cours pour les services à forte intensité de main d'oeuvre, auxquels les Etats membres peuvent appliquer, jusqu'au 31/12/2002, un taux réduit en vue de promouvoir l'emploi et de réduire l'économie souterraine.

2. AUTRES PRIORITES ULTERIEURES POSSIBLES

Remarque préalable : Les dossiers évoqués ci-après doivent être considérés comme des sujets qui, de l'avis de la Commission et du groupe de politique fiscale (TPG), méritent un réexamen approfondi. Après le rapport d'étape sur l'état d'avancement des travaux du Conseil sur les propositions déjà sur sa table, la Commission présentera, si nécessaire, des propositions appropriées conformément à un nouveau programme d'action à définir à ce moment. L'ordre dans lequel ils sont évoqués ne préjuge en rien de l'ordre de priorité qui leur sera accordé.

2.1. Traitement des subventions, des autorités publiques et des activités d'intérêt général

La privatisation croissante des activités qui constituaient traditionnellement le domaine réservé du secteur public a entraîné une distorsion accrue de la concurrence entre les services exonérés, non imposables et imposables. Une modernisation du régime de TVA applicable à ces prestations de services apparaît nécessaire moyennant la prise en compte des différents intérêts en présence, en particulier ceux des citoyens utilisateurs de ces services. En outre, le régime de TVA applicable aux subventions doit être réexaminé afin de garantir un traitement plus simple et plus harmonisé dans l'UE. Enfin, les exonérations sans droit à déduction pour les activités à caractère social, éducatif, culturel etc. devraient être réexaminées afin de vérifier si elles répondent encore aux nécessités actuelles.

2.2 Traitement des services financiers et des services d'assurance

En raison de l'augmentation de la taille et de la complexité du secteur des services financiers ainsi que de la modification de ses structures et de ses méthodes de fonctionnement, les règles actuelles de TVA suscitent des problèmes croissants. A l'initiative de la Commission, une étude de grande envergure a procédé à la recherche et à la mise au point d'une méthode de taxation à la TVA des services financiers au sens large. Quoiqu'il en soit, et même s'il devait s'avérer que cela n'est pas souhaitable ou réalisable, il faudra cependant prendre des mesures supplémentaires afin de rendre le système commun de TVA plus compatible avec les développements qui se produisent dans ce secteur, dont notamment les possibilités accrues qu'ont les consommateurs d'effectuer des achats transfrontaliers.

2.3. Suivi de certains arrêts de la cour

Plusieurs arrêts de la Cour concernant, à titre d'exemple, l'application de la TVA à certaines opérations effectuées par des sociétés holding, à des systèmes de promotion de vente de produits consistant en l'émission de bons de réduction et à certaines activités exercées par des entités publiques, ont mis en évidence que certaines dispositions de la sixième directive s'avèrent ambiguës, ou incomplètes ou non-adaptées à la réalité économique actuelle. Dans ces conditions, la Commission pourrait examiner l'opportunité tant de proposer au Conseil une modification de ces dispositions de la sixième directive TVA, que d'adopter les décisions d'exécution appropriées dès que le Conseil aura adopté la proposition précitée de modification du statut du Comité de TVA (COM(97) 325).

2.4. Règles concernant les livraisons de biens

Dans le cadre du régime actuel, le lieu des livraisons de biens est déterminé par référence à l'endroit où les biens sont réputés se trouver lors de leur livraison. Ce principe restera inchangé mais il convient de réexaminer certaines règles qui se sont révélées peu adaptées aux nécessités du commerce intra-communautaire. Parmi celles-ci on peut citer :

Livraisons pour lesquelles le fournisseur se charge du montage et de l'installation chez le client: les opérateurs ont eu à subir des difficultés inutiles en raison de la coexistence des règles relatives à la livraison/acquisition intra-communautaire et des règles concernant la taxation à destination des livraisons de biens impliquant l'installation et le montage par le fournisseur dans les locaux du client. Les dispositions existantes pourraient fort bien être modifiées afin de prévoir un régime unique.

Ventes de biens par le biais de réseaux de distribution : la libéralisation croissante des secteurs de distribution d'eau, de gaz et d'électricité pourrait amener à réexaminer les règles actuellement en vigueur afin de vérifier qu'elle répondent bien aux nécessités d'assurer une imposition correcte et simple de ces ventes qui, de plus en plus, seront soumis à la libre concurrence entre producteurs des différents Etats membres, au plus grand profit des consommateurs qui pourront s'adresser aux opérateurs les plus compétitifs. Dans ce contexte, le respect d'une saine concurrence devra être assuré.

Ventes à distance : toutes les informations que la Commission a reçues au sujet du contrôle et de l'application par les États membres de ce régime particulier prévu par le régime transitoire montrent que ce système est incapable d'assurer la taxation à destination si l'opérateur ne satisfait pas de sa propre initiative à ses obligations de déclaration et de paiement dans l'État membre de destination dans lequel la taxe est exigible. Dans ces conditions, des dispositions pourraient être prises pour que les seuils d'imposition soient modifiés afin de garantir que le système s'applique uniquement s'il y a une activité réellement importante dans l'État membre de destination. Cette modification des seuils pourrait s'accompagner de l'instauration d'échanges automatiques d'informations entre les États membres concernés lorsque le régime spécial s'applique réellement. Certains États membres ont déjà reconnu la nécessité de procéder à des échanges d'informations beaucoup plus fréquents et ont conclu des accords bilatéraux à cette fin. Ces bonnes pratiques administratives pourraient être étendues à l'ensemble de la Communauté.

2.5. Renforcement de la coopération administrative

Tant la Commission (par le biais de ses activités au sein du comité permanent de la coopération administrative - SCAC) que le Conseil (par l'intermédiaire du groupe de travail ad hoc "Fraude fiscale") s'attaquent au problème de plus en plus préoccupant de la fraude, et notamment de la fraude transfrontalière. L'une des principales raisons qui expliquent l'augmentation de la fraude dans le cadre du régime actuel de la TVA tient au fait que les produits circulent, en fait, en exonération de taxes. Les rapports présentés par la Commission en vertu de l'article 14 du règlement n° 218/92 et de l'article 12 du règlement n° 1553/89 indiquent clairement que les modalités de contrôle et de coopération administrative appliquées par les États membres sont loin d'être suffisantes pour traiter ce problème. Le maintien du régime existant doit, par conséquent, s'accompagner d'un engagement de renforcer efficacement les moyens dans ces domaines. A cette fin, la Commission a conclu que les instruments juridiques communautaires existants de coopération administrative et d'assistance mutuelle devaient être renforcés. Outre les modifications prévues en 2000, elle continuera à étudier les solutions appropriées.

2.6. Cohérence douane/fiscalité

Lors de la réunion conjointe des directeurs généraux des douanes et de la fiscalité indirecte du 16 décembre 1998, il a été décidé d'approfondir la réflexion commune en vue d'un renforcement de la cohérence entre les politiques douanière et fiscale.

A cette fin, un groupe ad hoc conjoint douane-fiscalité a été mis en place. Il est chargé, d'une part, d'examiner la cohérence entre la politique et la législation en matière douanière et en matière de fiscalité indirecte en vue d'identifier des dysfonctionnements pouvant entraîner des difficultés pour les opérateurs ainsi que des risques de fraude et, d'autre part, de proposer des solutions possibles aux dysfonctionnements et fraudes constatés.

Il est prévu que le groupe ad hoc présentera son rapport final aux Directeurs généraux des douanes et de la fiscalité vers mi-2000. Ce rapport permettra notamment d'évaluer la nécessité et la nature d'une initiative au niveau communautaire. En fonction de ses conclusions, les propositions appropriées seront envisagées.

2.7. Révision du lieu d'imposition des services en général (article 9)

Une proposition de directive modifiant les règles applicables pour le commerce électronique ainsi que pour la radiodiffusion et la télédiffusion est prévue pour 2000. Ceci constituera la dernière modification ponctuelle de l'article 9 avant une révision plus en profondeur des règles de localisation des services, telles qu'elles sont prévues par cette disposition. Cet exercice ne devrait néanmoins pas être entamé d'emblée mais pourrait faire suite aux modifications introduites dans les deux domaines spécifiques où une action rapide s'impose.

Une tendance certaine recommande d'étendre le champ d'application de la taxation à l'endroit où se situe le client (mécanisme de la « reverse charge »), voire même d'en faire la règle de principe de taxation des services : la Commission est néanmoins d'avis qu'il s'indique d'être très prudent avant de s'engager dans cette voie qui remet en cause un des principes fondamentaux de la TVA, à savoir le principe du paiement fractionné. Avant de s'engager sur une telle voie, il serait préférable d'adopter rapidement la proposition COM (98) 377 relative au régime du droit à déduction et au remplacement de la procédure de remboursement mise en place par la 8ème directive par un vrai droit à déduction transfrontalier et d'examiner l'effet bénéfique qu'elle aura dans la solution de certaines difficultés actuelles (notamment les dysfonctionnements constatés dans le domaine du leasing de moyens de transport).

2.8. Rationalisation des dérogations accordées sur la base de l'article 27

Les nécessités de prendre des mesures en vue de simplifier la perception de la taxe ou d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales ont amené les Etats membres à demander et obtenir du Conseil l'autorisation d'introduire des mesures particulières dérogatoires à la sixième directive TVA : la multitude et la diversité de ces dérogations créent néanmoins un certain chaos et il pourrait se révéler utile, voire nécessaire de procéder à une certaine rationalisation, qui pourrait d'ailleurs consister à étendre à tous les Etats membres certaines dérogations qui se seraient révélées particulièrement efficaces.

2.9 Rationalisation des diverses options, facultés et dérogations

Les opérateurs mettent souvent en évidence les difficultés qu'ils rencontrent suite aux différences de traitement qu'ils constatent entre les différents Etats membres.

Il est un fait que la sixième directive TVA se caractérise toujours par le maintien de nombreuses options, facultés et dérogations qui, très souvent, ont été le prix à payer pour obtenir l'adoption à l'unanimité des directives en matière de TVA. Même les dérogations transitoires, prévues à l'origine pour une période très courte, se sont révélées impossibles à supprimer par suite de l'incapacité de dégager un accord unanime au Conseil en vue de leur suppression. Certaines sont cependant de nature à créer, le cas échéant, de véritables obstacles au bon fonctionnement du Marché intérieur et leur suppression devrait pouvoir être envisagée afin d'assurer une application plus uniforme de la TVA. D'autres créent des difficultés avec les pays tiers : ainsi, par exemple, un réexamen de la 13ème directive pourrait être envisagé afin d'améliorer la situation des opérateurs de pays tiers ayant supporté de la TVA dans la Communauté sans y exercer aucune activité économique.

2.10. Rationalisation des taux de TVA

Une révision et une rationalisation des règles et dérogations applicables dans la définition des taux réduits de TVA devrait être envisagée à moyen terme. Il est évident que, à la fin de l'expérience mise en place par la directive 1999/85/CE (services à forte intensité de main d'oeuvre), une révision approfondie des dispositions actuelles pourra se révéler nécessaire. Ici aussi, la suppression des diverses dérogations spécifiques et temporaires devrait pouvoir être envisagée. Une attention toute particulière sera notamment portée à la question des taux applicables aux produits virtuels par rapport aux produits traditionnels, de même qu'à la question de l'utilisation des taux réduits de TVA dans la poursuite des diverses politiques communautaires (par exemple en vue de favoriser la protection de l'environnement, la promotion de l'emploi ...).

2.11. Le régime applicable aux P.M.E.

Les régimes particuliers applicables aux P.M.E., notamment les régimes de franchises très différents entre Etats membres, sont également souvent évoqués comme méritant un réexamen approfondi. Un séminaire FISCALIS sera d'ailleurs consacré prochainement à la question de la définition, des objectifs et du contrôle de ces régimes (Faro, PORTUGAL, les 9 et 10 octobre 2000). Ce séminaire devrait permettre d'avoir une vue plus claire de la situation actuelle dans les différents Etats membres et de dégager des moyens d'améliorer, pour la TVA, la situation des P.M.E. dans l'Union européenne. En fonction des résultats obtenus, des propositions appropriées pourront être envisagées.