en vertu de l'article 29, paragraphe 2, de la directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil

1.Introduction

Le 15 mars 2017, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive (UE) 2017/541 relative à la lutte contre le terrorisme (ci-après la «directive»). La directive, qui remplace la décision-cadre 2002/475/JAI (ci-après la «décision-cadre»), a été adoptée pour renforcer le cadre juridique de l’Union en allongeant la liste des infractions liées au terrorisme, en fournissant aux forces de police et aux procureurs les outils nécessaires pour prévenir et combattre les infractions terroristes et en répondant mieux aux besoins spécifiques des victimes du terrorisme. Pour les États membres liés par la directive (ci-après les «États membres»), la directive établit des définitions harmonisées des infractions terroristes et des règles minimales concernant les sanctions dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes. Celles-ci servent de référence pour la coopération et l’échange d’informations entre les autorités nationales. L’existence d’une référence commune au sein de l’Union empêche également les terroristes d’exploiter les failles juridiques. Les récents événements ayant eu lieu en Afghanistan ont une nouvelle fois souligné l’importance de disposer d’un cadre solide pour lutter contre le terrorisme, y compris au moyen du droit pénal.



Le délai de transposition de ces règles dans le droit national était fixé au 8 septembre 2018. En septembre 2020, la Commission a conclu que la transposition de la directive avait conduit les États membres à réformer en profondeur leur justice pénale face au terrorisme ainsi que les droits garantis aux victimes du terrorisme. La Commission a néanmoins relevé plusieurs problèmes de transposition (voir la section 2 pour de plus amples informations).



L’article 29, paragraphe 2, de la directive exige que la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport évaluant la valeur ajoutée de la directive au regard de la lutte contre le terrorisme. Ce rapport porte également sur l’incidence de la directive sur les droits et libertés fondamentaux, y compris sur la non-discrimination, l’état de droit et le niveau de protection et d’assistance offert aux victimes du terrorisme. Conformément aux lignes directrices pour une meilleure réglementation, la Commission en a également profité pour évaluer la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la cohérence et la valeur ajoutée européenne de la directive. Ces critères d’évaluation sont évalués depuis la date d’entrée en vigueur de la directive, à savoir le 20 avril 2017, jusqu’en juin 2021. La Commission ayant présenté sa proposition de directive en 2015, il s’agit du point de référence utilisé pour évaluer la situation de départ.



Les conclusions détaillées de l’évaluation, ainsi que la méthodologie utilisée, sont présentées dans un document de travail des services de la Commission. Le comité d’examen de la réglementation a été consulté sur ce document le 14 juillet 2021. Le 16 juillet 2021, il a émis un avis positif assorti de recommandations d’amélioration, qui ont servi à réviser le document. Les principales conclusions de l’évaluation sont résumées dans la section 3 du présent rapport. Le 1er juillet 2021, la Commission a spécialement organisé un atelier avec les États membres, auquel ont également participé Europol, Eurojust et le bureau du coordinateur de l’UE pour la lutte contre le terrorisme, afin de discuter des étapes suivantes.

2.Contexte

La directive est la pierre angulaire des mesures de justice pénale des États membres destinées à lutter contre le terrorisme. Il s’agit d’un cadre juridique commun aux États membres qui sert de référence pour l’échange d’informations et la coopération. La directive a notamment été adoptée pour tenir compte de l’évolution de la menace terroriste au sein de l’Union et satisfaire aux obligations juridiques de l’Union et des États membres en vertu du droit international, notamment en ce qui concerne le phénomène des combattants terroristes étrangers et le financement du terrorisme. Initialement, la Commission prévoyait de réaliser une analyse d’impact en 2015 et, s’il y avait lieu, de présenter une proposition législative en 2016. Or, une série d’attentats terroristes perpétrés en France, en Belgique, au Danemark et en Allemagne a souligné la nécessité d’agir sans attendre. Par conséquent, en raison de l’urgence d’adopter la directive, l’analyse d’impact n’a pas été réalisée et la proposition de la Commission a été publiée le 2 décembre 2015.



L’objectif général de la directive est de lutter contre le terrorisme au moyen du droit pénal. Plus précisément, la directive vise:

·à rapprocher les définitions d’infractions terroristes, d’infractions liées à un groupe terroriste et d’infractions liées à des activités terroristes, qui servent de référence pour l’échange d’informations et la coopération entre les autorités nationales compétentes;

·à établir des règles minimales concernant la définition des infractions et sanctions pénales dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes; et

·à améliorer les mesures pour la protection, le soutien et l’assistance à apporter aux victimes du terrorisme.



En 2020, la Commission a évalué la transposition de la directive dans un rapport, dans lequel elle a relevé certaines lacunes. La Commission a notamment estimé que la directive serait plus efficace si elle était correctement transposée au niveau national. Comme indiqué dans la section 1, plusieurs problèmes de transposition ont été recensés dans ce rapport, notamment:

·la transposition incomplète ou incorrecte d’une ou plusieurs infractions terroristes énumérées à l’article 3 de la directive, y compris le fait de ne pas qualifier lesdites infractions d’infractions terroristes, ce qui se répercute sur la transposition de plusieurs autres dispositions;

·la non-transposition du fait de «contribuer à la commission» visé aux articles 6, 7, 8, 9 et 11 de la directive;

·la transposition incomplète ou incorrecte de l’article 9 «Voyager à des fins de terrorisme» et de l’article 11 sur le financement du terrorisme, à savoir deux des nouvelles dispositions introduites par la directive; et

·des lacunes dans la transposition des dispositions particulières relatives aux victimes du terrorisme.

La présente évaluation contient une analyse plus large du fonctionnement de la directive, au-delà de sa simple transposition. La méthodologie d’évaluation utilisée est une combinaison de recherche documentaire et de travail sur le terrain. De nombreuses parties prenantes ont été consultées, notamment les autorités des États membres chargées de la mise en œuvre de la directive, différentes directions générales de la Commission, le Service européen pour l’action extérieure, l’Agence des droits fondamentaux (ci-après la «FRA»), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (ci-après «Europol»), l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (ci-après «Eurojust»), des représentants de la société civile, y compris des organisations de défense des droits de l’homme, du monde universitaire et de groupes de réflexion, et le grand public. Une étude d’évaluation externe a été réalisée à l’appui de l’évaluation (ci-après l’«étude externe»). L’étude externe a été réalisée par ICF Consulting Services Limited, à la suite d’un appel d’offres de services au titre d’un contrat-cadre. L’évaluation a été menée selon une approche fondée sur plusieurs méthodes et reposait sur la triangulation de diverses sources. En outre, à la demande de la Commission, en avril 2021, la FRA a présenté une contribution sur l’incidence de la directive sur les droits et libertés fondamentaux. La FRA a mené des entretiens avec 107 praticiens (avocats de la défense, juges et juges d’instruction, services répressifs, procureurs, ONG et universités) pour son projet de recherche. À l’automne 2021, elle publiera un rapport plus détaillé comprenant ses principales conclusions et ses avis. En outre, Eurojust a évalué les dispositions de la directive utilisées lors de récentes poursuites et condamnations. La Commission avait demandé cette contribution pour tenir compte des informations communiquées par les États membres en vertu de la décision 2005/671/JAI, comme l’exige l’article 29, paragraphe 2, de la directive. Enfin, de sa propre initiative, le Comité économique et social européen (ci-après le «CESE») a mené une évaluation indépendante de la directive et a rédigé un rapport d’information, qui a également servi de source à la présente évaluation.

3.Principales conclusions

D’une manière générale, l’évaluation du fonctionnement de la directive est positive. La directive a fonctionné et largement atteint ses objectifs comme prévu. Plus précisément, sur la base des sources susmentionnées, l’évaluation aboutit aux conclusions suivantes:

I.Le champ d’application, les définitions et les règles minimales de la directive sont globalement très pertinents. En outre, la directive devrait rester pertinente au cours des prochaines années.

II.La directive a atteint ses objectifs de manière satisfaisante. Néanmoins, certains facteurs limitent son efficacité, par exemple en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme d’extrême droite.

III.Il n’existe pas d’informations probantes sur les coûts exacts engagés pour atteindre les objectifs de la directive. Les coûts de mise en œuvre de la directive semblent toutefois faibles, alors que la majorité des parties prenantes consultées ont indiqué que la directive avait apporté des améliorations, parfois importantes, telles qu’une plus grande clarté juridique et une meilleure coopération.

IV.La directive est globalement cohérente en soi. L’évaluation conclut également que la directive est en grande partie en phase avec d’autres interventions pertinentes aux niveaux national, européen et international.