Le présent rapport relatif à une mission de surveillance renforcée en Roumanie est transmis au Conseil, conformément à l’article -11, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1466/97 . Les résultats provisoires de cette mission ont été communiqués préalablement aux autorités roumaines pour observations, conformément à l'article -11, paragraphe 5, de ce même règlement.

Roumanie – Procédure pour écart important

Mission de surveillance renforcée, 26-27 septembre 2017

Rapport

1. Introduction

En raison de l’écart important observé en 2016 par rapport à son objectif budgétaire à moyen terme (OMT), la Roumanie fait l'objet d’une procédure pour écart important (PEI) depuis le printemps 2017. Son déficit structurel, qui était inférieur à 1 % en 2015, a augmenté pour atteindre 2,5 % du PIB en 2016, en raison de réductions significatives de la fiscalité indirecte et d’augmentations des salaires du secteur public. En conséquence, le 22 mai 2017, la Commission a adressé un avertissement à la Roumanie et proposé au Conseil d'engager une procédure pour écart important à l'égard de cet État membre. Dans sa recommandation PEI, approuvée le 16 juin 2017, le Conseil a invité la Roumanie à prendre les mesures nécessaires pour que le taux de croissance nominal des dépenses publiques primaires nettes n’excède pas 3,3 % en 2017. Cela correspond à un ajustement structurel annuel de 0,5 % du PIB – l’effort minimum requis dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance – et se traduit par la nécessité d'adopter des mesures correctives qui, par rapport au scénario de base figurant dans les prévisions économiques du printemps 2017 de la Commission, représentent 1,8 % du PIB. Comme elle y était invitée, la Roumanie a fait rapport au Conseil avant le 15 octobre 2017 sur les mesures prises pour donner suite à sa recommandation. La Commission évalue actuellement le contenu de ce rapport.

La mission de surveillance renforcée de la Commission a eu lieu les 26 et 27 septembre 2017. Elle a été effectuée sur la base de l’article -11, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97. Les membres de la mission se sont entretenus avec le ministre des finances Ionuţ Mişa, le gouverneur de la Banque nationale de Roumanie Mugur Isărescu, les membres du conseil budgétaire de la Roumanie et les membres des commissions budgétaires du parlement roumain. Leur objectif était de prendre connaissance dans le détail des mesures budgétaires envisagées par les autorités roumaines, d’accroître la visibilité des risques budgétaires et d’encourager le respect du pacte de stabilité et de croissance. Les évolutions budgétaires et l’exécution du budget en 2017 ont également été évaluées dans le cadre de la mission.





2. Résultats de la mission

Il semble que les autorités roumaines n’aient pas l’intention de donner suite à la recommandation PEI. Le ministre des finances a confirmé que, pour 2017, l'objectif restait un déficit nominal de 3 % du PIB au maximum et qu’un ajustement structurel n’était pas une priorité. Dans la correction budgétaire 2017, adoptée par le gouvernement à la mi-septembre 2017, l’objectif de déficit nominal a été maintenu à 2,96 % du PIB, malgré l'amélioration des projections macroéconomiques qui le sous-tendent. Cela laisse présumer une détérioration du déficit structurel sous-jacent par rapport au budget initial de 2017, qui prévoyait déjà une orientation budgétaire expansionniste. Le ministre des finances a fait valoir que la recommandation PEI arrivait tard dans l’année, ce qui ne laisse que peu de possibilités de mettre en œuvre l’ajustement structurel recommandé.

La correction budgétaire 2017 adoptée récemment soulève également des inquiétudes quant à la qualité des finances publiques. Les principaux éléments de la correction budgétaire sont: i) une révision à la hausse de la croissance du PIB de 5,2 % à 5,6 %, ii) la décision de maintenir l’objectif de déficit public (nominal) à 2,96 % du PIB, iii) une révision à la baisse des recettes fiscales (en raison d’une révision à la baisse de la TVA et de l’impôt sur les sociétés), iv) une révision à la hausse des cotisations sociales et des recettes non fiscales (en l'occurrence, les dividendes des entreprises publiques, dont la hausse est due en partie à une nouvelle demande de dividendes sur des bénéfices non distribués les années précédentes), v) sur le plan des dépenses, la réduction des dépenses en capital d’environ 25 % et vi) l'augmentation des salaires du secteur public ainsi que des prestations sociales. En ce qui concerne la composition du budget, la Roumanie a adopté des politiques qui favorisent la consommation sur le court terme (baisses d’impôts indirects, augmentations des salaires du secteur public) et qui sont difficilement réversibles, plutôt que des politiques visant à stimuler la croissance économique à long terme, telles que des mesures qui permettraient d’améliorer l’absorption des fonds de l’UE ou la qualité de l’investissement public.

Les autorités ont l’intention de maintenir un déficit nominal de 3 % du PIB en 2018. Le ministre des finances a annoncé deux objectifs pour cette année-là: un objectif principal consistant à maintenir un déficit nominal de 3 % du PIB et un objectif secondaire de réduction du déficit structurel de 0,5 %du PIB. Les membres de la mission ont observé que, compte tenu de l’écart de production positif et croissant, le maintien du déficit nominal à 3 % du PIB en 2018 signifierait une détérioration de la position budgétaire structurelle.

Selon les projections de la Commission, et le scénario habituel de politiques inchangées, le déficit nominal devrait augmenter en 2018 et dépasser largement les 3 % du PIB, sous l’effet de nouvelles augmentations significatives des salaires du secteur public. En juin 2017, le parlement roumain a approuvé la loi unifiée sur les salaires. Cette loi vise à harmoniser les grilles de salaires du secteur public, qui sont actuellement fragmentées, et fixe le salaire pour chaque poste de la fonction publique. Elle définit la voie à suivre pour atteindre cet objectif et prévoit que le nouveau système de rémunération sera pleinement mis en œuvre en 2022. Tous les fonctionnaires nationaux verront leur salaire augmenter de 25 % en janvier 2018 et bénéficieront d’augmentations annuelles représentant 25 % de la différence entre le salaire de janvier 2018 et l’objectif salarial de 2022. Les secteurs de la santé et de l’éducation bénéficieront de hausses supplémentaires en 2018, en plus de l’augmentation générale de 25 % de janvier 2018. En conséquence, sur la base du scénario de politiques inchangées, le déficit nominal devrait augmenter pour s'établir bien au-dessus de 3 % du PIB, et peut-être même dépasser légèrement 4 % du PIB (les prévisions d’automne fourniront une estimation plus précise). Si elles veulent pouvoir atteindre les objectifs annoncés pour 2018, et a fortiori respecter les dispositions du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, les autorités devront donc prendre des mesures supplémentaires.

Les autorités prévoient de transférer les cotisations sociales entièrement vers les salariés afin d’atténuer l'incidence budgétaire de la loi unifiée sur les salaires. Leur intention est de relever le taux des cotisations sociales payées par les salariés sur leur rémunération brute. Le gouvernement prévoit d’assortir ce transfert d’une réduction à 36 % du taux global des cotisations sociales (les taux actuels étant de 22,75 % pour les employeurs et de 16,5 % pour les salariés) et de réduire le taux de l’impôt sur le revenu de 16 % à 12 % ou 10 %. Par ailleurs, le gouvernement cherche une solution juridique qui permette aux employeurs du secteur privé d’augmenter les salaires bruts de leurs salariés de façon que leurs salaires nets ne souffrent pas du transfert des cotisations sociales.

Le gouvernement envisage aussi de revenir sur la réforme des retraites de 2008, qui a mis en place le deuxième pilier du système de retraites. Les autorités envisagent une réduction des transferts des cotisations sociales vers le deuxième pilier des retraites, qui, en vertu des règles du système européen des comptes (SEC), est classé en dehors du secteur des administrations publiques. Ces transferts s’élèvent à environ 0,8 % du PIB par an. Une telle mesure permettrait de réduire le déficit budgétaire sur le court terme. Toutefois, ce gain budgétaire s’estomperait sur le long terme car la réaffectation des cotisations sociales du deuxième pilier s’accompagnerait de l’obligation de verser des pensions de retraite dans le futur. En outre, ce revirement pourrait avoir des conséquences négatives pour la viabilité du système de retraites, ainsi que pour le développement des marchés de capitaux. Les membres de la mission ont mis en garde contre une adoption hâtive de ces modifications profondes du système de retraites, qui ont été décidées sans véritable analyse et sont motivées uniquement par une réduction à court terme du déficit. La nationalisation des actifs accumulés dans le cadre du deuxième pilier, qui, en vertu des règles du SEC, n’aurait pas d’incidence sur le déficit public, ne semble pas être envisagée à ce stade.

La mission a également examiné le mécanisme de paiement scindé de la TVA adopté récemment. À la fin du mois d’août 2017, le gouvernement a adopté une ordonnance d’urgence modifiant le code fiscal. L’ordonnance, qui vise à améliorer le respect des obligations fiscales, impose à tous les assujettis à la TVA de tenir une comptabilité distincte aux fins de la TVA à partir de janvier 2018. Les membres de la mission ont souligné que l’adoption de ce mécanisme obligatoire pourrait nécessiter une dérogation préalable à la directive TVA. Le ministère des finances a contesté la nécessité d’une dérogation et a soutenu que la Commission ne disposait pas d’informations exactes sur cette mesure.

La Banque nationale de Roumanie a confirmé la politique budgétaire procyclique, ce qui renforce les préoccupations exprimées par la Commission concernant l’actuel dosage macroéconomique. La Roumanie connaît une importante reprise économique. Le moment est donc opportun pour reconstituer les réserves budgétaires afin de pouvoir faire face à une récession. Toutefois, la position budgétaire de la Roumanie est fortement expansionniste. De ce point de vue, la politique budgétaire du pays semble peu prudente et conditionne fortement la politique monétaire.