FR Journal officiel de l'Union européenne C 309/126

Avis du Comité économique et social européen sur «Le rôle des organisations de la société civile dans l'application de la politique communautaire de cohésion et de développement régional»

(2006/C 309/26)

Les 13 et 14 juillet 2005, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème: «Le rôle des organisations de la société civile dans l'application de la politique communautaire de cohésion et de développement régional».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 juin 2006. (rapporteuse: Mme MENDZA-DROZD).

Lors de sa 428e session plénière des 5 et 6 juillet 2006 (séance du 6 juillet 2006), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 47 voix pour, 36 voix contre et 6 abstentions.

1. Introduction

1.1 S'intéressant vivement et de longue date à la politique de cohésion, le Comité économique et social européen s'est exprimé maintes fois sur ce thème, en se penchant sur la réglementation relative aux fonds structurels (1) et au Fonds de cohésion, ainsi que sur un principe fondamental de leur mise en œuvre: le partenariat.

1.2 Depuis toujours, l'intérêt que porte le Comité au principe de partenariat découle d'une conviction qu'il partage avec la Commission européenne, à savoir que «l'efficacité de la politique de cohésion dépend très largement d'une bonne implication des acteurs économiques et sociaux ainsi que des autres organisations concernées de la société civile» (2).

1.3 Le Comité estime néanmoins qu'il reste encore beaucoup à faire sur le plan de la pratique, pour ce qui est d'impliquer les organisations de la société civile dans la réalisation de la politique de cohésion. En élaborant le présent avis, le Comité souhaite contribuer à améliorer la transposition du principe de partenariat au cours de la période à venir et il espère que la Commission et le Conseil seront encore en mesure de procéder à des modifications indispensables et de lancer des actions concrètes, s'agissant d'aider à garantir la participation des organisations de la société civile au processus de mise en oeuvre de la politique de cohésion. Il escompte qu'à l'égard des actions en cours dans les États membres sur les documents de programmation, le texte ci-après offrira également un instrument utile aux organisations de la société civile dans leurs rapports avec les autorités nationales et régionales.

2. Les organisations de la société civile

2.1 Le Comité préconiserait qu'une acception large de la notion de société civile englobe «l'ensemble de toutes les structures organisationnelles dont les membres servent l'intérêt général» (3) et qui répondent aux critères de représentativité sur lesquels il s'est déjà prononcé dans ses précédents avis (4). Une telle approche signifie que le champ conceptuel de cette notion couvre avant tout les organisations de la société civile, telles que: — les partenaires sociaux, autrement dit les organisations syndicales et patronales; — les organisations non gouvernementales dont les statuts officiels et légaux définissent l'objectif de l'action et la mission: associations, groupements socioprofessionnels, fédérations, forums, réseaux, fondations (lesquelles, dans beaucoup d'États membres, ne se différencient des associations que par la base juridique sur laquelle elles sont créées). Ces différents types d'organisations sont également qualifiés d'«organisations à but non lucratif» ou encore de «troisième secteur» et leur activité couvre des domaines tels que la défense de l'environnement, la protection des consommateurs, le développement local, les droits de l'homme, l'aide sociale, la lutte contre l'exclusion sociale, la promotion de l'esprit d'entreprise ou l'économie sociale, pour ne citer que ceux-là.

2.2 Le Comité est conscient qu'adopter une acception aussi large de la société civile peut induire des difficultés en ce qui concerne son caractère opérationnel au niveau de la pratique, notamment quand on aborde la problématique de la cohésion. Il estime qu'avec une définition claire de la représentativité, les organisations de la société civile disposeraient d'une légitimité plus forte qu'aujourd'hui, pour participer aux différentes étapes du processus de mise en œuvre de la politique de cohésion. Dans son avis concernant la représentativité des organisations européennes de la société civile, il a présenté certains critères fondamentaux en invitant les autres acteurs à exploiter les résultats de ses travaux (5), en particulier pour ce qui concerne la programmation et le suivi au niveau communautaire. Il pense toutefois qu'en s'appuyant sur ses propositions, notamment en ce qui a trait à la participation à la programmation et au suivi, il est également possible de dresser une liste pertinente de critères pour l'échelon des États membres ou des pouvoirs régionaux et juge qu'elle pourrait reprendre, pour ces organisations, des conditions telles que: — donner accès à l'expertise de leurs membres; — développer une action d'utilité publique et d'intérêt général; — posséder un nombre d'adhérents suffisant pour assurer l'efficacité et le professionnalisme de leurs actions, ainsi que l'application des principes démocratiques (élection pour désigner les titulaires des postes à responsabilité, débats et circulation de l'information en leur sein, transparence des mécanismes décisionnels et des finances, etc.); — disposer d'un financement adapté et adapté à leurs besoins, qui leur offre une autonomie d'action; — faire preuve d'indépendance au regard des intérêts et des pressions extérieures; — assurer leur transparence, notamment en ce qui concerne les finances et les processus décisionnels internes.

2.3 Cette question de la représentativité est fondamentale. Toutefois, il faut également tenir compte des critères qualitatifs énoncés dans l'avis susmentionné du CESE. Il convient en outre d'établir une distinction claire entre participation et consultation au niveau de la formulation des politiques et éligibilité aux projets financés par les Fonds de cohésion. Toutes les organisations susceptibles de contribuer aux objectifs poursuivis par la politique menée dans un domaine particulier doivent pouvoir bénéficier de financements.

2.4 Se plaçant dans la perspective d'une mise en oeuvre efficace de la politique de cohésion, le Comité estime qu'il convient de déployer tous les efforts pour tirer davantage parti du potentiel des organisations de la société civile, lesquelles peuvent disposer le plus souvent, en fonction de leur objet, d'atouts qui revêtent une grande importance pour le processus de mise en œuvre de la politique de cohésion: — savoir-faire et compétences dans le domaine de la vie économique et sociale; — bonne connaissance des besoins régionaux et locaux; — lien immédiat avec les citoyens et avec leurs membres et, par conséquent, possibilité de s'exprimer en leur nom; — contact direct avec les populations visées et familiarité avec leurs besoins; — capacité de mobiliser les sociétés locales et des volontaires; — forte efficacité et disponibilité pour appliquer des méthodes d'action novatrices; — possibilité d'exercer un contrôle sur les activités de l'administration publique; — connexions éprouvées avec les médias.

2.5 Par ailleurs, le Comité estime, généralement parlant, que par leur implication dans la politique de cohésion, les organisations de la société civile, qui jouissent de la confiance de la société civile, offrent aux citoyens le point de contact le plus proche avec l'UE et peuvent contribuer à renforcer la transparence dans le processus d'utilisation des fonds disponibles. Leur engagement peut avoir pour effet que les décisions gagnent en transparence et sont prises sur la base exclusive de critères objectifs. La participation de ces organisations, peut également aboutir à ce que les actions réalisées répondent réellement aux besoins de la société. Enfin, les organisations de la société civile peuvent constituer des interlocuteurs de premier plan dans le débat mené sur le thème de l'avenir des domaines d'action de la politique communautaire et notamment de la politique de cohésion, en la relayant au niveau local, plus proche du citoyen.

2.6 Le Comité attire également l'attention sur le potentiel que les organisations de la société civile, en conformité avec leur caractère spécifique et les objectifs découlant de leur statut, recèlent dans des domaines concrets tels que: — le marché du travail, l'emploi et l'esprit d'entreprise, où elles peuvent apporter leur concours pour une définition plus appropriée des priorités et des actions qui influent sur le développement économique; — les mutations économiques, dont leurs compétences sont susceptibles de contribuer à combattre les effets négatifs, qui n'ont certes pas été voulus mais dont on omet de prendre toute la mesure; — la défense de l'environnement, pour laquelle elles peuvent offrir la garantie que la définition des objectifs stratégiques, des priorités et des critères de sélection des projets respecteront le principe d'un développement équilibré; — l'exclusion sociale et les problèmes d'égalité entre les sexes, problématiques dans lesquelles leurs connaissances concrètes sont de nature à assurer que la mise en œuvre de la politique de cohésion s'effectuera d'une manière qui respecte le principe de l'égalité des chances et les prescriptions légales dans ce domaine et qui soit attentive à l'aspect social des solutions proposées; — le développement local, leur connaissance des problèmes et des besoins permettant de faire un premier pas vers leur résorption; — la coopération transfrontalière, où elles peuvent constituer d'excellents partenaires pour la réalisation des projets; — le contrôle de l'utilisation des fonds publics, y compris la détection des cas de corruption et leur dénonciation.

3. Le rôle des organisations de la société civile dans le processus de mise en œuvre de la politique de cohésion

3.1 Le Comité rejoint les propositions de la Commission européenne et du Conseil pour dire que le recours au principe de partenariat doit être de règle à chaque étape de la transposition de la politique de cohésion, de sa programmation jusqu'à l'évaluation de ses effets, en passant par la mise en œuvre. Il souligne également que la participation des organisations de la société civile peut donner l'assurance que la mise en œuvre sera de meilleure qualité et que les résultats escomptés seront atteints. Le Comité estime que l'engagement des organisations de la société civile devrait être garanti, s'agissant: — de la programmation au niveau communautaire; — de la programmation au niveau national (création des cadres de référence stratégiques nationaux et de programmes opérationnels); — de la promotion des fonds structurels et de l'information sur la manière de tirer parti des moyens alloués; — de la mise en œuvre de ces fonds structurels; — du suivi et de l'évaluation de l'utilisation des ressources.

3.2 Enfin, le Comité fait remarquer que dans le processus de concrétisation de la politique de cohésion, les organisations de la société civile peuvent remplir une fonction de triple nature, à savoir tout d'abord de conseil, pour la définition des objectifs et des priorités, ensuite, de contrôle, vis-à-vis des actions entreprises par l'administration publique; et, enfin, d'exécution, en agissant comme maîtres d'œuvre et partenaires des projets cofinancés sur fonds structurels.

3.3 Le Comité souhaite rappeler que dans son avis sur la réglementation générale des fonds structurels (6), il a adopté une position critique sur la manière dont a été traité le principe de partenariat, même s'il a apprécié que la proposition de la Commission (7) mentionne pour la première fois la société civile et les organisations non gouvernementales. C'est avec inquiétude qu'il avait appris qu'au cours des travaux législatifs menés au Conseil, cette formule a été abandonnée et que l'on s'est limité à l'expression: «tout autre organisme approprié». Aussi est-il d'autant plus satisfait de constater que la dernière version des documents concernés, datant d'avril 2006, a réintroduit le libellé qui inclut parmi les partenaires concernés par le principe de partenariat les acteurs représentant la société civile, les parties prenantes engagées dans la défense de l'environnement, les organisations non gouvernementales et les intervenants en charge de la défense du principe de l'égalité entre les hommes et les femmes. Le Comité veut croire que les remarques qu'il a formulées jusqu'à présent ont contribué à ces changements.

4. La programmation au niveau communautaire

4.1 Conscient que la programmation au niveau communautaire constitue la première étape dans la mise en œuvre des fonds structurels, le Comité souhaite souligner l'importance des consultations de toute sorte qui sont menées précisément à cet échelon. Celles que la Commission a récemment effectuées sur les propositions d'orientations stratégiques pour les années 2007-2013 confirment l'intérêt manifesté pour ces questions de la part des organisations de la société civile (8). Le Comité, qui s'est lui-même efforcé d'inclure dans ses travaux d'autres organisations de la société civile, estime qu'il conviendrait de tirer tout le parti possible de cet empressement dans le cadre du processus d'élaboration des documents stratégiques.

4.2 Le Comité estime également qu'une participation active des organisations de la société civile pourrait être particulièrement précieuse dans toutes les instances consultatives qui exercent leur activité à l'échelon européen. Le Comité a conscience que le problème de la représentativité et la nécessité de définir les critères appropriés se manifestent de manière évidente tout précisément en ce qui concerne cette question. Plus particulièrement, les critères qui ont été définis récemment par le Comité à propos des organisations non gouvernementales européennes, trouvent matière parfaite à application (9).

5. Programmation des fonds structurels au niveau national

5.1 Bien que les simplifications prévues par la Commission européenne soient susceptibles d'introduire plus de transparence dans la politique de cohésion, le CESE fait remarquer à nouveau le danger inhérent à ces propositions. Sa grande crainte est que les organisations de la société civile organisée ne soient négligées par les pouvoirs nationaux et régionaux, qui ne sont pas toujours enclins à les intégrer dans le processus d'exploitation des fonds structurels et du Fonds de cohésion, comme le confirme le rapport élaboré par les milieux de défense de l'environnement (10) et par la Confédération européenne des syndicats (11), et qu'en conséquence, le contrôle de la société sur l'affectation des moyens financiers ne s'en trouve limité.

5.2 L'optimisme n'est malheureusement pas la note dominante qui ressort des expériences en matière d'élaboration des grands documents de programmation les plus importants pour la période 2004-2006, telles que les décrivent le rapport rédigé par Brian Harvey (12) pour le Service d'action des citoyens européens, même s'il ne concerne, il est vrai, que les organisations non gouvernementales dans les nouveaux États membres. Déplacements fréquents de dates de consultation, modifications importantes apportées aux documents de programmation après la clôture de la consultation (par exemple dans les prévisions concernant l'impact environnemental), lancement par trop tardif du processus consultatif et, en conséquence, obligation de se conformer à des délais trop courts pour formuler les remarques voulues: telles sont quelques-unes, parmi bien d'autres, des carences du processus pointées par les représentants de la société civile. La situation s'est avérée encore moins favorable dans les cas où l'élaboration des textes a été confiée à des agences de conseil, qui n'ont noué aucun contact avec les organisations de la société civile.

5.3 Ces façons d'agir ont non seulement émoussé l'intérêt pour le processus de consultation mais, plus grave encore, ont ruiné toute perspective que soient apportées aux documents de programmation des modifications substantielles. Le Comité souhaite ici souligner très clairement que dans un processus de consultation convenablement mené, il faut non seulement garantir à toutes les organisations concernées un accès aux documents en discussion mais également leur ménager un laps de temps adéquat pour formuler d'éventuelles observations, c'est-à-dire un délai qui, sans bouleverser le calendrier des travaux, soit suffisamment étendu pour prendre connaissance de ces textes.

5.4 Des expériences positives, comme la manière dont a été réalisée en 2005 la consultation sur le plan national de développement en Pologne — les autorités nationales ont arrêté des principes spécifiques concernant sa conduite, le compte rendu de son déroulement, l'établissement d'un registre des remarques qui ont été formulées et la motivation qui doit être donnée de leur acceptation ou de leur rejet- constituent des exemples de bonnes pratiques et apportent la preuve que le processus peut être mené dans son intégralité de manière honnête et efficace.

5.5 Des informations provenant de différents pays montrent également que dans bien des cas, les organisations de la société civile ne participent pas aux activités des groupes de travail chargés de l'élaboration des documents de programmation, de sorte que leur capacité à formuler des remarques au tout début du processus s'en trouve considérablement amoindrie.

5.6 Le Comité considère dès lors que la formulation par la Commission d'exigences minimales (ou, en tout cas, d'indicateurs) à respecter par les États membres pour conduire les consultations, ainsi que l'instauration d'une obligation de fournir des informations sur le déroulement du processus pourraient avoir une influence positive sur l'évolution de la situation. Une telle action de sa part pourrait au moins réduire quelque peu le risque que ne se reproduise la situation où un projet cohérent d'implication des organisations de la société civile dans l'élaboration du plan national de développement dans un des États membres ne s'est avéré n'être qu'un simple plan sur la comète.

6. Promotion des fonds structurels

6.1 Le Comité observe que la situation s'est certes améliorée au cours des dernières années en ce qui concerne l'accès à l'information sur les fonds structurels, par exemple, pour ce qui a trait à la publication des informations sur les sites Internet officiels, mais il souhaite souligner que seuls quelques États utilisent d'autres formes de promotion et d'information qui, telles que la presse, la télévision ou les séminaires et les conférences, s'adressent de manière ciblée aux groupes visés. Il semble que cette situation pourrait s'améliorer nettement s'il était fait recours au potentiel qu'offrent dans ce domaine les organisations de la société civile.

6.2 Le Comité juge qu'au niveau régional, la question de la promotion des fonds structurels ne se présente malheureusement pas mieux. Les plans de promotion et d'information sont élaborés sans la moindre consultation, ou dans un souci exclusif d'autopromotion, alors qu'impliquer les organisations de la société civile dans ce processus et tirer profit de leur connaissance des différents milieux et problèmes pourrait contribuer à ce que les stratégies promotionnelles et informatives qui sont élaborées collent mieux à la réalité.

6.3 Étant donné que les fonds structurels sont voués à des objectifs socio-économiques concrets, et que les ressources affectées à la promotion et à l'information ne constituent qu'un instrument contribuant à réaliser ces visées, il y a lieu d'aborder avec une attention particulière la question de l'efficacité des activités promotionnelles et informatives.

6.4 Bien évidemment, il est malaisé de désigner une fois pour toutes quel serait le mécanisme qui tirerait le plus efficacement parti des moyens financiers alloués à la promotion et à l'information pour qu'elles percolent jusqu'à leurs destinataires. On peut trouver des exemples concluants d'actions promotionnelles et informatives tant parmi celles que les organismes de mise en œuvre de la politique de cohésion ont réalisées par leurs propres moyens que du côté de celles déléguées à des agences de publicité ou à des sociétés de relations publiques mais il est possible aussi de relever des exemples où aucune de ces options n'est efficace pour faire parvenir l'information aux ayants droit intéressés, par exemple parce que le produit offert n'est pas adapté aux besoins de ces destinataires.

6.5 Il est alors fréquent d'en arriver à des situations absurdes, où les organisations de la société civile, dans l'impossibilité d'accéder aux ressources prévues pour la promotion, sont contraintes de lancer elles-mêmes des actions informatives, et de prélever sur leurs propres moyens les ressources nécessaires pour ce faire.

6.6 Il semble donc que l'une des conditions requises pour exploiter efficacement les moyens financiers alloués à la promotion et à l'information consiste à en assurer l'accès aux organisations de la société civile, qui sont en mesure de mener des actions informatives adaptées aux besoins des destinataires et, dans bien des cas, sont disposées à réaliser des initiatives spécifiques à moindres frais.

6.7 Le Comité a conscience que la question de la promotion des fonds structurels et du Fonds de cohésion ne peut se limiter à déterminer qui en assume la responsabilité et qui l'exécute. En effet, c'est une question d'une importance fondamentale que celle des objectifs en vue desquels les ressources des fonds structurels sont engagées et des problèmes qu'ils doivent contribuer à résoudre. Le Comité estime que ce point doit indubitablement bénéficier d'un examen plus étendu et être débattu publiquement avant l'enclenchement du processus de tirage des fonds structurels et du Fonds de cohésion.

7. La mise en oeuvre des fonds structurels

7.1 Dans ses avis antérieurs, le Comité avait déjà signalé toute l'importance des subventions globales. Il souhaite souligner ici qu'il trouve inquiétant que parmi les dix nouveaux États membres, la République tchèque soit le seul à avoir introduit le système des subventions globales — et même dans ce pays, un ensemble de barrières formelles introduites par l'administration publique a sensiblement limité la portée du mécanisme. Craignant que ce type de schéma ne se réitère au cours de la prochaine période de programmation, il tient à signaler que l'expérience des pays qui ont exploité cette possibilité est très positive, notamment lorsqu'il s'agit d'atteindre des groupes particulièrement défavorisés, du fait, par exemple, d'un chômage de longue durée.

7.2 Un second point, déjà relevé précédemment par le Comité, concerne l'accès des organisations de la société civile à l'assistance technique. Le Royaume-Uni offre l'exemple d'un pays qui a utilisé une grande partie du budget assigné à l'assistance technique, y compris en ce qui concerne le Fonds européen de développement régional, pour associer ce type de groupements au processus de mise en oeuvre des fonds structurels. En effet, l'assistance technique y a servi à financer, pour ne mentionner que cet exemple, les actions d'organismes faîtiers, qui dispensent aux organisations non gouvernementales des conseils et des prestations de formation, afin qu'elles puissent ensuite s'engager dans la réalisation de programmes et de projets soutenus par les moyens des fonds structurels. Ce cas de figure n'est néanmoins pas attesté dans tous les pays. Aussi le Comité estime que là où pareille pratique n'a pas cours, il conviendra de reconnaître sans détours que les organisations de la société civile sont habilitées à se porter candidates à l'obtention des ressources d'assistance technique (13).

7.3 Le Comité est également désireux de noter que l'obligation du cofinancement des projets sur des fonds publics peut placer les organisations de la société civile dans une situation inconfortable. Elle a en effet pour conséquence de restreindre l'accès aux moyens disponibles au titre des fonds structurels, et, en corollaire, réduit les possibilités de réaliser des projets. Le Comité entend affirmer très clairement qu'à son estime, les fonds propres — privés — des organisations de la société civile devraient pouvoir servir à cofinancer (à l'échelle des États membres) des projets soutenus par les fonds structurels. Le Comité lance un appel pour que cette disposition soit étendue pour couvrir également les organisations non gouvernementales, qui assument dans bien des cas le rôle d'exécutants de projets financés grâce aux fonds structurels.

7.4 Le Comité souhaite également attirer l'attention sur la garantie à apporter que dans les programmes opérationnels, les organisations de la société civile soient rangées d'emblée parmi les bénéficiaires finaux, car cette pratique n'est malheureusement pas généralisée. Pourtant, les leçons à tirer de certains pays, comme l'Espagne, dans lesquels ces organisations ont pu utiliser les ressources disponibles démontrent que ces intervenants sont très efficaces, notamment dans les domaines de la lutte contre l'exclusion sociale, de l'essor du tourisme et du développement local. Le Comité est d'avis que les autoriser à réaliser des projets financés grâce aux fonds structurels revêt une importance encore plus singulière au moment où il s'agit d'atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la stratégie de Lisbonne et des orientations stratégiques pour 2007-2013.

7.5 Le Comité a conscience que le type de projets pour lesquels un cofinancement est octroyé revêt une importance décisive pour la concrétisation de la politique de cohésion. Ce sont eux qui, dans les faits, contribueront — ou ne réussiront pas — à assurer une plus grande cohésion socio-économique. La thèse que défend le Comité est que les instances responsables du processus de sélection des projets peuvent tirer profit des compétences des organisations de la société civile, et de leur parfaite connaissance des besoins locaux et régionaux, tout en étant particulièrement attentives aux conflit d'intérêts qui peuvent se présenter à cette occasion.

8. Suivi et évaluation des ressources

8.1 Le Comité est fermement convaincu que le suivi et l'évaluation constituent des éléments très importants du processus de mise en œuvre des fonds structurels, qui garantissent non seulement une gestion efficace des moyens financiers mais également la réalisation des objectifs et des résultats prévus en matière de politique de cohésion. Dans la logique de cette observation, il y a lieu de consentir tous les efforts pour que dans les États ou cette pratique n'est pas encore généralisée, les organisations de la société civile puissent présenter elles aussi leur appréciation concernant la phase d'application et les réalisations engrangées et qu'il en soit tenu compte lors de la prise de décision. À cette fin, il est indispensable que les comités qui suivent la mise en œuvre des cadres de référence stratégiques nationaux et les différents programmes opérationnels incluent des représentants des organisations de la société civile.

8.2 Dans l'avis qu'il a consacré en 2003 (14) au thème du principe du partenariat, le Comité avait déjà souligné que les informations émanant de différents pays et concernant la composition des comités de suivi variaient considérablement et bien que son intention ne soit pas de pousser à l'uniformisation des options qui sont appliquées, il souhaiterait néanmoins avoir l'assurance que tous les États membres appliquent certaines normes minimales.

8.3 Les nouveaux adhérents, comme la Pologne ou la République tchèque, sont pratiquement parvenus à assurer la participation des organisations de la société civile dans tous les comités de suivi. Les organisations non gouvernementales ont elles-mêmes proposé une procédure de sélection des délégués, qui prévoyait un appel à présenter des candidats dotés des qualifications requises, un vote par Internet et la désignation de ceux qui avaient obtenu le plus de voix. Le Comité est conscient que ces conditions ne prévalent pas dans tous les États membres. De surcroît, même ces réalisations positives, qui sont bien souvent issues d'actions de protestation, ne garantissent pas que l'on obtienne des résultats semblables lors de la période de programmation suivante. Loin de procéder de la nécessité de respecter des principes clairement énoncés, l'ampleur et la qualité de l'implication des représentants de la société civile en effet, sont à l'heure actuelle hautement tributaires du bon vouloir de chaque gouvernement. Le Comité estime qu'à l'avenir, la prise en compte du rôle des organisations de la société civile par les pouvoirs nationaux et régionaux dépendra d'une part de l'obligation qui sera faite de respecter des dispositions concrètes (ou des orientations), et d'autre part, des capacités des organisations mêmes de la société civile, principalement non gouvernementales, à s'auto-organiser et à désigner leurs représentants. Le CESE souligne que la place des acteurs de la société civile et le respect de leur rôle par les autorités étatiques ne peut s'acquérir que par une représentativité incontestable, qui confère légitimité et donc éligibilité aux programmes des fonds structurels dédiés à leur activité.

8.4 Le Comité est également d'avis qu'il conviendrait de s'attacher à tout prix à renforcer l'efficacité des comités de suivi, de manière à ce qu'ils ne se réduisent pas à de simples organes formels et, comme on le constate dans beaucoup de cas, à des enceintes où l'on se contente de venir présenter des décisions qui ont déjà été arrêtées par l'administration publique. Il vaudrait la peine de s'assurer qu'ils jouent véritablement un rôle de forums où sont menés des débats et recherchées les solutions les plus avantageuses. Selon le Comité, une des méthodes pour y parvenir consisterait à ménager la participation des organisations de la société civile à cette discussion, où elles sont susceptibles d'apporter un angle de vue inédit.

8.5 Le Comité fait remarquer que parmi les problèmes le plus fréquemment relevés en ce qui concerne la participation au suivi des fonds structurels figurent également l'accès limité aux documents, l'insuffisance des ressources financières, qui n'atteignent pas le niveau indispensable à l'exercice de ces fonctions, ou encore l'utilisation d'un système opaque pour la désignation des représentants des organisations de la société civile. Le Comité considère que les observations de ce type constituent un signal d'une haute importance, qui invite à accomplir des efforts afin de changer la donne dans la prochaine période de programmation. Il estime que les Comités économiques et sociaux nationaux et/ou régionaux, là où ils existent, pourraient être une ressource-conseil aux organisations de la société civile qui les solliciteraient dans ce sens.

8.6 Le Comité est également d'avis que les représentants des organisations de la société civile dans les comités de suivi doivent bénéficier de formations et du remboursement des frais encourus, par exemple pour leurs déplacements, de manière à garantir qu'ils soient en mesure de remplir efficacement leur mission.

9. Demandes du Comité

9.1 Le Comité a déjà élaboré, et à maintes reprises, des avis sur la politique de cohésion et les fonds structurels, dans lesquels il insiste sur le rôle capital des organisations de la société civile. Nombre d'autres institutions se sont également exprimées sur cette question. Le troisième rapport de cohésion notant qu'«afin d'améliorer la gouvernance, les partenaires sociaux et les représentants de la société civile devront, au moyen de mécanismes adaptés, s'engager davantage dans la conception, la mise en oeuvre et le suivi des interventions», le Comité nourrit l'espoir que cette position trouvera une traduction dans les règlements tels qu'ils seront adoptés en définitive, ainsi que dans la prochaine période de programmation. Il escompte également que la Commission européenne élaborera à l'intention des États membres certaines orientations qui se fonderaient sur les observations contenues dans le présent avis.

9.2 Le Comité estime qu'il serait très opportun de procéder à un examen spécifique des solutions qui sont actuellement adoptées par les États membres afin de garantir une mise en oeuvre efficace du principe de partenariat. Il réfléchit également à la possibilité de créer au sein de ses structures un observatoire du partenariat.

9.3 Le Comité réalise cependant que la prise en compte de ses recommandations et de ses demandes dépendra essentiellement des États membres. Aussi invite-t-il les pouvoirs publics, tant nationaux que régionaux, à garantir une participation accrue des organisations de la société civile au processus de mise en œuvre de la politique de cohésion, quelle que soit la forme que prendront les règlements adoptés.

10. Compte tenu des observations susmentionnées, le Comité formule les recommandations suivantes à l'attention de la Commission et du Conseil et lance un appel aux États membres (pouvoirs nationaux et régionaux), ainsi qu'aux organisations de la société civile:

10.1 Programmation au niveau communautaire

— Le Comité, qui remplit de longue date une mission consultative auprès de la Commission européenne, du Parlement et du Conseil, souhaite souligner que dans son action il s'efforce d'associer à ses travaux d'autres organisations, afin que ses avis tiennent compte de la manière la plus large possible des observations et des positions des représentants de la société civile.

— Dans son avis concernant la représentativité des organisations européennes de la société civile, le Comité a présenté certains critères fondamentaux et lancé une invitation pour que les résultats de ces travaux soit mis à profit (15). Avec une définition claire de la représentativité, les organisations de la société civile disposeraient d'une légitimité plus forte qu'aujourd'hui, pour participer aux différentes étapes du processus de mise en œuvre de la politique de cohésion.

— Le Comité propose que l'on complète les orientations stratégiques pour les années 2007-2013 en définissant le cadre qui servira à impliquer les organisations de la société civile.

— Le Comité espère que dans la disposition prévue par les règlements généraux, dans leur version d'avril 2006 à propos de la consultation au niveau de la Communauté, le droit d'y participer est également garanti aux autres organisations européennes représentatives.

— Le Comité invite la Commission et le Conseil à souligner expressément, dans les règlements relatifs à la coopération transfrontalière, que les organisations de la société civile peuvent être des partenaires essentiels des actions entreprises.

— Le Comité presse la Commission de promouvoir et de respecter les normes minimales relatives aux consultations pour la politique de cohésion, ainsi que de recourir dans une plus large mesure aux médias électroniques.

10.2 Programmation au niveau national

— Le Comité demande à la Commission d'énoncer des indicateurs concernant le processus de consultation sur les documents de stratégie et de programmation qui sont élaborés au sein des États membres. À cet égard, il juge que la présentation du plan des consultations de la société n'est pas le seul élément qui compte vraiment mais qu'il est également important que des informations soient transmises en retour quant à son exécution.

— Le Comité encourage les États membres, en l'occurrence leurs pouvoirs nationaux ou régionaux, en charge de l'élaboration des documents de programmation, à assumer la tâche de mener un processus de consultation correct, en prenant en considération des facteurs tels que des délais convenables pour que les organisations intéressées de la société civile formulent leurs remarques, l'accessibilité des documents à consulter, le compte rendu du déroulement de la procédure ou l'établissement d'un registre des observations et avis exprimés.

— Le Comité encourage les organisations de la société civile à prendre notamment une part active dans le processus de consultation.

— Le Comité incite les États membres et leurs pouvoirs nationaux et régionaux en charge de la préparation des documents de programmation à prêter une oreille attentive aux avis et remarques formulés par les organisations de la société civile et à les prendre en compte dans les documents qui sont élaborés.

10.3 Promotion des fonds structurels

— Le Comité a la conviction que les États membres, ainsi que les pouvoirs régionaux, devraient exploiter dans une plus large mesure le potentiel que recèlent les organisations de la société civile et les associer à l'élaboration des plans de promotion et soutenir les initiatives qui émanent de la base, en affectant à cette fin des moyens financiers adéquats, disponibles pour les actions de promotion et d'information concernant les fonds structurels.

— Le Comité appelle les organisations de la société civile qui oeuvrent au niveau national ou régional à s'associer activement aux activités déployées pour informer leur environnement sur les objectifs poursuivis par la politique de cohésion et les possibilités offertes par les fonds structurels.

10.4 Mise en oeuvre des fonds structurels

— Le Comité estime qu'il convient de déployer des efforts afin d'inciter les États membres à exploiter le mécanisme des subventions globales. L'acteur le plus approprié pour cette entreprise semble être la Commission européenne, sans oublier les organisations de la société civile qui sont actives dans chaque État.

— Le Comité invite les États membres, notamment ceux qui n'ont pas opté jusqu'à présent pour l'introduction du mécanisme des subventions globales, à tirer profit des bonnes pratiques des autres pays de l'Union en ce qui le concerne et à l'appliquer chez eux au cours de la période 2007-2013.

— Le Comité est d'avis qu'il convient de déployer tous les efforts possibles afin que les organisations de la société civile qui sont éligibles au sens du paragraphe 2.2 du présent avis aient accès aux moyens financiers au titre de l'assistance technique.

— Compte tenu du rôle positif que sont susceptibles de jouer les organisations de la société civile qui sont éligibles au sens du paragraphe 2.2 du présent avis, le Comité incite les pouvoirs nationaux et régionaux des États membres à simplifier les procédures en ce qui concerne la procédure de demande de ressources financières au titre de l'assistance technique.

— Le Comité lance également un appel aux États membres pour que dans l'élaboration des budgets, les fonds propres des organisations de la société civile qui sont éligibles au sens du paragraphe 2.2 du présent avis, qu'il s'agisse des partenaires sociaux ou des organisations non gouvernementales, soient pris en compte en tant qu'élément de cofinancement des projets.

— Le Comité exhorte les États membres à ranger d'emblée parmi les bénéficiaires finaux dans les programmes opérationnels les organisations de la société civile qui sont éligibles au sens du paragraphe 2.2 du présent avis. Dans le même temps, il demande à la Commission de vérifier que les documents présentés par les États membres garantissent aux organisations de la société civile la possibilité d'accéder aux fonds structurels.

— Le Comité engage les États membres à tirer profit, lors de la sélection des projets, des connaissances et de l'expérience des organisations de la société civile qui sont éligibles au sens du paragraphe 2.2 du présent avis, tout en soulignant qu'il faut s'efforcer d'éviter les conflit d'intérêts qui peuvent survenir.

— Le Comité fait également remarquer qu'il est nécessaire de supprimer ou d'adoucir certaines restrictions de nature formelle ou technique qui entravent l'utilisation des fonds structurels par les organisations de la société civile qui sont éligibles au sens du paragraphe 2.2 du présent avis.

10.5 Suivi et évaluation de l'utilisation des ressources

— Le Comité est d'avis que la Commission devrait émettre des orientations concernant les principes de la participation des organisations de la société civile organisée au processus de suivi et d'évaluation et, en particulier, leur prise en compte de plein droit dans la composition des comités de suivi, tout en veillant à l'indispensable préservation de l'objectivité et l'impartialité en ce qui concerne les individus et les organisations qui y participent.

— Le Comité escompte que le retour d'information sur la manière dont le principe de partenariat est mis en oeuvre pour les comités de suivi constituera une des composantes du rapport présenté par les États membres.

— Le Comité exhorte les États membres à garantir aux représentants des organisations de la société civile l'accès à des formations qui donnent l'assurance qu'ils assumeront efficacement la fonction de membres des comités de suivi.

Le Comité incite les organisations de la société civile à maintenir des contacts réguliers avec leurs représentants dans les comités de suivi et à assurer un flux d'information bidirectionnel.

Bruxelles, le 6 juillet 2006. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Les avis élaborés dernièrement à ce sujet sont ceux sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'institution d'un groupement européen de coopération transfrontalière (JO C 255 du 14.10.2005, p. 76), sur les dispositions générales relatives aux fonds européens (JO C 255 du 14.10.2005, p. 79), sur le Fonds européen de développement régional (JO C 255 du 14.10.2005, p. 91), sur le Fonds social européen (JO C 234 du 22.09.2005, p. 27), l'avis sur le «Partenariat pour la mise en oeuvre des Fonds structurels» (JO C 10 du 14.01.2004, p. 21) et celui concernant le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale (JO C 302 du 7.12.2004, p. 60), ainsi que l'avis sur les orientations stratégiques de la politique de cohésion (2007-2013).

(2) Avis sur la «Proposition de Règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion», JO C 255 du 14 octobre 2005, p.79.

(3) Avis sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Dialogue entre les sociétés civiles de l'Union européenne et des pays candidats», JO C 28 du 3.02.2006, p. 97.

(4) Avis sur «La représentativité des organisations européennes de la société civile dans le cadre du dialogue civil», JO C 88 du 11.04.2006, p. 41.

(5) Afin de pouvoir être considérée comme représentative, une organisation européenne devrait remplir neuf critères:

— être dotée d'une structure durable au niveau européen,

— avoir un accès direct à l'expertise de ses membres,

— représenter des intérêts généraux, conformes aux intérêts de la société européenne,

— être composée d'organisations qui, au niveau de leurs États membres respectifs, sont considérées comme représentatives des intérêts concrets qu'elles défendent,

— réunir des organisations issues d'une grande majorité des États membres,

— introduire l'obligation de rendre compte («accountability») aux membres de l'organisation,

— disposer d'un mandat de représentation et d'action au niveau européen,

— être indépendante et ne pas être soumise à des directives émanant d'intérêts extérieurs,

— être transparente, en particulier pour ce qui concerne ses finances et ses processus décisionnels internes.

(6) Avis sur la «Proposition de Règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion», JO C 255 du 14 octobre 2005, p.79.

(7) COM(2004) 492 final.

(8) Document de travail de la direction générale «Politique régionale» résumant les résultats de la consultation publique sur les orientations stratégiques communautaires pour la politique de cohésion, 2007-2013, 7 octobre 2005.

(9) Avis sur «La représentativité des organisations européennes de la société civile dans le cadre du dialogue civil», JO C 88 du 11.04.2006, p. 41.

(10) «Best available practices. Public participation in programming, implementation, monitoring of EU funds» («Meilleures pratiques disponibles: implication de l'opinion publique dans la programmation, la mise en oeuvre et le suivi des Fonds de l'UE»), Institut d'économie environnementale, Amis de la Terre Europe et Réseau de surveillance bancaire d'Europe centrale et orientale, septembre 2004.

(11) Partenariat pour la période de programmation 2000-2006 — Analyse de la mise en oeuvre du principe de partenariat — Document de discussion DG Regio Novembre 2005.

(12) Brian Harvey, «Illusion of inclusion», («L'illusion de l'inclusion»), ECAS.

(13) Avis sur la «Proposition de Règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion», JO C 255 du 14 octobre 2005, p.79.

(14) Avis du CESE sur le «Partenariat pour la mise en oeuvre des fonds structurels», JO C du 14 janvier 2004, p. 21.

(15) Afin de pouvoir être considérée comme représentative, une organisation européenne devrait remplir neuf critères:

— être dotée d'une structure durable au niveau européen,

— avoir un accès direct à l'expertise de ses membres,

— représenter des intérêts généraux, conformes aux intérêts de la société européenne,

— être composée d'organisations qui, au niveau de leurs États membres respectifs, sont considérées comme représentatives des intérêts concrets qu'elles défendent,

— réunir des organisations issues d'une grande majorité des États membres,

— introduire l'obligation de rendre compte («accountability») aux membres de l'organisation,

— disposer d'un mandat de représentation et d'action au niveau européen,

— être indépendante et ne pas être soumise à des directives émanant d'intérêts extérieurs,