Avis du Comité des régions sur "L'Euroformation des autorités locales et régionales d'Europe"

(1999/C 198/13)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la décision adoptée par son Bureau, en date du 15 juillet 1998, en vertu de l'article 198 C, paragraphe 4 du Traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis sur "L'Euroformation des autorités locales et régionales d'Europe" et de charger la commission 7 "Éducation, formation professionnelle, culture, jeunesse, sport, droits des citoyens" des travaux préparatoires en la matière;

vu les conclusions de la "Conférence interrégionale sur l'Euroformation des administrations régionales et des villes" qui a eu lieu à Barcelone les 5 et 6 juin 1998, et qui était organisée par le Comité des régions, le Centre européen des régions, l'Institut européen d'administration publique, le collège d'Europe et la Commission européenne;

vu le projet d'avis (CdR 404/98 rév. 1) adopté par la commission 7 en date du 4 décembre 1998 (Mme Lund et M. Pujol i Soley, rapporteurs);

a adopté lors de sa 28e session plénière des 10 et 11 mars 1999 (séance du 11 mars) le présent avis à la majorité.

1. Introduction

1.1. La "Conférence interrégionale sur l'Euroformation des administrations régionales et des villes", qui a eu lieu à Barcelone les 5 et 6 juin 1998 et qui était organisée par le Centre européen des régions (CER) de Barcelone, en coopération avec l'Institut européen d'administration publique (EIPA) de Maastricht et le Collège d'Europe (CDE) de Bruges, avec le soutien de la Commission européenne, du Comité des régions et du gouvernement de la Catalogne, est une manifestation qui a fait date pour les régions et les villes d'Europe, puisqu'elle a été l'occasion de discussions approfondies concernant les besoins de formation de ces collectivités en matière d'affaires européennes.

1.2. À partir d'un questionnaire adressé à pratiquement toutes les régions et à la plupart des villes de l'Union européenne et des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, la conférence a mis en évidence les besoins de formation aux affaires européennes dans certains domaines prioritaires et a apporté des informations sur les structures administratives traitant des affaires européennes et sur la composante "ressources humaines", et a apporté aussi de l'information concernant les élus et les fonctionnaires des collectivités territoriales qui sont en contact avec ces problèmes.

1.3. Les conclusions de la conférence ont mis l'accent sur la nécessité pour les administrations, mais aussi pour les intervenants du niveau local et du niveau régional, ainsi que pour les associations dépendant des collectivités territoriales, d'une part d'accorder un intérêt prioritaire au renforcement de la capacité de leurs ressources humaines à être au fait des sujets qui sont d'intérêt communautaire et d'autre part de mettre en place les actions qui s'imposent en matière d'Euroformation. La conférence a également mis en évidence les besoins de formation existant dans certains secteurs prioritaires.

1.4. Compte tenu des résultats de la conférence, le Comité des régions propose que des mesures soient prises pour améliorer le professionnalisme des ressources humaines des administrations territoriales en ce qui concerne les questions communautaires.

2. Observations générales

2.1. L'objet de l'Euroformation

2.1.1. Le Comité des régions propose de lancer un programme d'Euroformation comme instrument nécessaire de renforcement du processus d'intégration européenne et d'amélioration du fonctionnement des collectivités territoriales en Europe.

2.1.2. Le projet vise à améliorer les connaissances que doivent avoir les élus et les fonctionnaires des collectivités territoriales d'Europe concernant les affaires communautaires.

2.1.3. Le Comité des régions entend faire connaître, au sein des Institutions de l'Union européenne, sa ferme conviction que l'Euroformation est un élément important de renforcement du processus d'intégration européenne et de promotion de la participation des citoyens à ce processus. Il entend également communiquer cette conviction aux citoyens.

2.1.4. Le Comité des régions invite les pouvoirs publics - au niveau communautaire, national, local et régional - et les associations dépendant des collectivités territoriales à accorder un intérêt prioritaire à l'acquisition d'une Euroformation appropriée.

2.2. Les collectivités territoriales par rapport au processus d'intégration européenne

2.2.1. Le processus d'intégration européenne exige la contribution et la participation de tous les pouvoirs publics ainsi que de tous les citoyens de l'Union européenne. L'une des fonctions que peuvent remplir les administrations publiques dans ce contexte est de faire prendre conscience à l'opinion publique et aux citoyens des différentes conséquences que comporte l'intégration européenne et de promouvoir à l'échelon local la sensibilisation à l'Union européenne.

2.2.2. Depuis le début du processus d'intégration européenne, il est constant que les réalités territoriales internes des États membres sont nombreuses et diverses, et que cela résulte de l'évolution historique, de la culture et des traditions. Les collectivités territoriales, qui se préoccupent du respect démocratique de cette diversité, laquelle est effectivement un facteur d'enrichissement, ont participé à des degrés différents au processus d'intégration européenne.

2.2.3. Toutefois, suite à l'Acte unique européen, qui fut adopté en 1985 et dans lequel ont fait leur apparition le Marché intérieur et la cohésion économique et sociale, la participation des pouvoirs locaux et régionaux à l'intégration européenne a pris une importance accrue.

2.2.4. Le Traité sur l'Union européenne (TUE) de 1992 donne aux collectivités territoriales, par la création du Comité des régions, un important forum de participation institutionnelle au processus d'intégration de l'Union européenne. Les collectivités territoriales ne sont plus seulement chargées de mettre en pratique les décisions qui les concernent, mais maintenant, elles peuvent aussi se faire entendre du Conseil et de la Commission européenne pendant le processus de prise de décision, à l'occasion de l'élaboration du droit communautaire et de la définition des politiques, ainsi que sur les questions européennes qui, selon elles, concernent les autorités locales et régionales d'Europe.

2.2.5. Le principe de subsidiarité devrait être appliqué de manière efficace dans le programme d'Euroformation pour ce qui a trait aux relations entre les différentes structures d'organisation administrative des États membres (structures centrales, locales et régionales) et conformément au régime constitutionnel national en vigueur. Ces administrations devront veiller à ce que leurs ressources humaines soient correctement formées dans ces domaines.

2.2.6. Le développement, dans les États membres de l'Union européenne, des processus de décentralisation, phénomène qui a entraîné un accroissement des compétences des collectivités concernées, suppose une participation accrue des collectivités territoriales aux affaires communautaires.

2.2.7. À cet égard, la participation des collectivités territoriales porte principalement sur trois aspects différents: i) le processus de mise en oeuvre, étant donné que la plus grande part de la législation de l'Union européenne s'applique, en réalité, au niveau local et régional dans de nombreux États membres (il s'agit notamment des activités relevant des politiques structurelles, des marchés publics, de la transposition des réglementations, de la participation à des programmes, etc.); ii) la prise de décision au niveau de l'Union européenne, en particulier par l'intermédiaire du rôle que joue le Comité des régions (en matière de développement de l'acquis communautaire, de normes communautaires, de politiques européennes, etc.); et iii) la transmission de leurs opinions respectives à propos de questions qui concernent des citoyens, dans un but d'association plus étroite des citoyens au processus de développement de l'Union européenne, en même temps que cela permet de faire arriver jusqu'au niveau de l'Union européenne les opinions des citoyens.

2.2.8. Tous ces efforts techniques visant à renforcer la présence locale et régionale dans le processus communautaire de prise de décision et à sensibiliser davantage les citoyens européens aux affaires de l'Union européenne nécessitent une formation appropriée et continue au niveau des collectivités territoriales.

2.2.9. Il est évident que l'accroissement des compétences des collectivités territoriales s'articule sur les axes suivants: i) renforcement de la cohésion économique et sociale, ii) développement de la coopération et des échanges entre les autorités locales et régionales et, en conséquence, iii) approfondissement du processus d'intégration européenne. L'objectif ultime est, en l'occurrence, de mettre davantage à portée des citoyens les avantages potentiels que comporte pour eux l'Union européenne et d'améliorer leur qualité de la vie.

3. Observations particulières

Programme stratégique d'actions d'Euroformation pour les autorités locales et régionales d'Europe (2000-2002):

3.1. Contenu

3.1.1. Le programme stratégique d'Euroformation suppose un éventail d'activités à déployer dans les domaines de la formation, du transfert de connaissances, de la consultance et de la recherche appliquée aux affaires européennes et aux questions qui ont une dimension communautaire et présentent de l'intérêt pour les élus, les fonctionnaires, les techniciens et les experts des collectivités territoriales de l'Union européenne et des pays candidats à l'adhésion.

3.2. Objectifs et besoins

3.2.1. Le projet d'Euroformation profitera aux collectivités territoriales des quinze États membres de l'Union européenne et des pays candidats à l'adhésion à l'Union, ainsi qu'aux représentants des Institutions européennes, du point de vue de leur compréhension du rôle que joue l'Union européenne dans la réponse aux préoccupations des citoyens et dans la satisfaction de leurs besoins. Il convient d'atteindre les deux objectifs suivants, dans l'intérêt des citoyens de l'Union européenne:

3.2.2. Contribuer à améliorer l'administration publique et la qualité du service qu'elle fournit au citoyen dans les collectivités territoriales et garantir que cette administration fonctionne de manière inventive et efficace;

3.2.3. Contribuer à promouvoir la cohésion régionale, l'intégration européenne et la coopération interrégionale.

3.2.4. Afin de réaliser ces objectifs, il faut que soient satisfaits les besoins indiqués ci-après, qui sont les besoins de formation des administrations publiques locales et régionales en ce qui concerne les affaires communautaires:

3.2.5. En matière de ressources humaines, le besoin de professionnalisme accru à tous les niveaux du personnel des administrations des autorités locales et régionales de l'Union européenne en ce qui concerne l'information sur les affaires européennes, et notamment sur l'accès aux programmes communautaires et à leurs mécanismes de fonctionnement;

3.2.6. Le besoin d'une meilleure efficacité et d'un meilleur rendement;

3.2.7. Le besoin de résultats meilleurs.

3.2.8. C'est pourquoi il convient que les représentants de la population, élus et fonctionnaires, soient bien informés de ces questions et aient la possibilité de participer à des actions de formation sur les affaires communautaires, c'est-à-dire à une Euroformation appropriée et continue.

3.2.9. La formation professionnelle des ressources humaines des administrations locales et régionales doit être considérée comme un facteur essentiel de développement local et régional et c'est pourquoi il convient de lui accorder un intérêt prioritaire, tant en termes de ressources financières consacrées à ce domaine qu'en termes de soutien que les pouvoirs publics devraient apporter aux activités de formation des fonctionnaires.

3.3. Traits caractéristiques du programme

Le Comité des régions propose qu'un tel programme s'inscrive dans le cadre suivant:

3.3.1. la durée sera d'au moins trois ans (2000-2002), et il pourra être reconduit pour une période pluriannuelle, moyennant les modifications appropriées;

3.3.2. il est paneuropéen, puisque ses activités s'adresseront aux autorités locales et régionales des quinze États membres de l'Union européenne et des PECO;

3.3.3. il est stratégique, puisqu'il indique la voie à suivre, en matière d'actions de formation relatives aux affaires communautaires, pour améliorer l'efficacité des administrations concernées, approfondir le processus d'intégration et mettre les citoyens en mesure d'en bénéficier pleinement.

3.3.4. il est global, mais il a une structure modulaire différenciée (cf. paragraphe 3.4.1) dans chacun des six domaines prioritaires d'Euroformation (cf. paragraphe 3.5);

3.3.5. il a un caractère ouvert en ce sens que l'on pourrait y intégrer d'autres projets complémentaires;

3.3.6. il convient de réexaminer et d'actualiser tous les ans le contenu et les méthodologies de la formation pour faire en sorte que le programme puisse répondre à la diversité des besoins des collectivités territoriales, aux capacités politiques et administratives propres à chacune d'elles et au contexte socio-économique qui est le leur;

3.3.7. ses activités sont promues dans des cadres de partenariat et de coopération entre établissements chargés d'assurer la formation et associations représentatives des collectivités territoriales;

3.3.8. il est ouvert à tous les élus des collectivités et aux fonctionnaires des autorités locales et régionales, ainsi qu'aux professionnels, aux experts, aux formateurs et aux établissements ayant des activités de formation en la matière.

3.4. Actions

3.4.1. Ce programme stratégique suppose que soient déployées quatre actions initiales, qui sont les suivantes:

- la formation et le transfert de connaissances dans les domaines prioritaires qui sont décrits ci-dessous, de façon à garantir que les collectivités territoriales puissent acquérir les techniques appropriées permettant de traiter des questions européennes en vue i) d'améliorer l'efficacité de leurs administrations grâce à une meilleure connaissance des réglementations, des politiques et des procédures de l'Union européenne, ii) d'assurer leur participation au processus de changement qui est en cours dans toute l'Europe, et iii) de promouvoir une plus grande cohésion économique et sociale;

- la fourniture aux collectivités territoriales et à leurs administrations, dans les États membres et dans les PECO, de services de consultance sur les affaires européennes, dans les cas où est nettement établie l'existence d'une lacune bien définie concernant l'état des connaissances ou concernant les facilités de formation;

- la réalisation d'études et de travaux de recherche appliquée intéressant les collectivités territoriales;

- la réalisation de travaux relatifs au développement institutionnel par la promotion d'un forum informel permettant à différentes collectivités et administrations locales et régionales et à différents centres de formation d'Europe d'échanger des idées et des expériences.

3.5. Domaines prioritaires

Le Comité des régions considère les domaines évoqués ci-après comme ayant un caractère prioritaire du point de vue de la formation destinée aux collectivités territoriales d'Europe:

3.5.1. Le domaine institutionnel et juridique: Union européenne/politiques communautaires/données comparatives concernant les États membres

3.5.1.1. À partir d'un examen de la situation actuelle, l'analyse des adaptations qui devront être effectuées par les Institutions communautaires, les structures de ces Institutions, les rapports entre différents niveaux d'administration, ainsi que les interactions entre les entités de niveau territorial et le niveau national pour ce qui est de leurs positions et de leurs décisions respectives, de nature politique, dans le domaine des affaires européennes; l'examen des procédures administratives, l'acquis communautaire, les réglementations communautaires. L'organisation d'actions de formation dans ces domaines permettra aux collectivités et aux administrations concernées de s'assurer une saine gestion de leurs ressources humaines.

3.5.2. Cohésion et coopération en matière économique et sociale

3.5.2.1. Pour les autorités locales et régionales de l'Union européenne - mais également pour les pays candidats - l'orientation et le nouveau train de mesures financières pour 2000-2006 présentés par la Commission européenne dans l'Agenda 2000, les nouvelles lignes directrices concernant les Fonds structurels, les nouveaux règlements, l'amélioration et la simplification de leur gestion, l'élaboration de programmes locaux et régionaux, les initiatives et propositions générales ayant trait aux politiques de l'Union européenne et les études comparées des structures politiques et administratives des États membres et des pays candidats à l'adhésion, etc.: tout cela constitue un défi par rapport à l'adaptation à de nouvelles procédures et à de nouveaux critères d'éligibilité et de programmation. Ces facteurs détermineront également la capacité des collectivités territoriales à faire un usage efficace des Fonds structurels ainsi que d'autres programmes et initiatives de l'Union européenne. Pour ces collectivités, une formation à ces matières, qui soit une formation bien adaptée et de caractère pratique, constitue une nécessité essentielle.

3.5.3. Échanges, partenariats et jumelages

3.5.3.1. Les autorités locales et régionales, ainsi que leurs associations nationales et internationales, contribuent aussi activement et d'une manière pratique au processus d'intégration européenne par l'échange d'expériences qui, selon les cas, sont des expériences positives ou négatives. La connaissance et l'analyse des points forts et des points faibles de ces expériences seront très utiles pour permettre de définir la meilleure démarche à adopter dans les prochaines années. Il convient de traiter avec un soin particulier la phase préparatoire, qui peut déterminer le succès d'un projet de coopération. Les autorités locales et régionales doivent jouer un rôle très important dans ce cadre, compte tenu de la proximité dans laquelle elles se trouvent par rapport à la situation telle qu'elle est réellement sur le terrain, compte tenu de la connaissance qu'elles possèdent de cette situation, et compte tenu aussi de la souplesse dont elles bénéficient pour ce qui est de mettre des mesures en application. La coopération et les échanges au niveau européen entre les différentes administrations territoriales, ainsi qu'entre leurs associations nationales et internationales, peuvent apporter une valeur ajoutée considérable, en particulier dans le cas d'administrations qui ont des besoins de même nature. C'est pourquoi leur contribution à la création et au développement d'un cadre de partenariat entre différents centres de formation pourrait se révéler importante. Il convient d'accorder un intérêt particulier aux jumelages, étant donné leur efficacité en tant que méthode de développement et de renforcement des administrations publiques. En effet, les jumelages peuvent être un instrument utile permettant de comparer différentes manières d'organiser les nombreux services fournis aux citoyens et de choisir et de mettre en oeuvre ceux qui sont les plus efficaces.

3.5.4. Domaine économique et domaine financier

3.5.4.1. Le domaine économique et le domaine financier revêtiront une importance primordiale au cours de la période 2000-2006. Cela explique pourquoi il y a lieu d'analyser en profondeur les programmes ayant un contenu économique et les mesures destinées à financer des politiques et des programmes pendant cette période. Savoir comment les régions et les villes - en tant qu'elles sont des centres d'investissement, d'innovation et de recherche - peuvent utiliser les nouvelles possibilités de croissance et d'emploi, comment elles peuvent gérer des ressources limitées, améliorer la qualité de leur travail et mieux mettre en oeuvre les politiques communautaires, dans le cadre européen de l'union économique et monétaire et dans le cadre de la mondialisation; toutes ces connaissances contribueront à promouvoir le développement local et régional.

3.5.5. Pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne

3.5.5.1. Les actions récemment entreprises et qu'il faudra développer pendant les années à venir conjointement avec les pays candidats au cours des périodes de pré-adhésion et d'adhésion sont véritablement indispensables au succès des prochaines étapes du développement de l'Union européenne. Ces actions devraient être menées dans un esprit d'acceptation totale des diverses spécificités qui caractérisent les besoins en formation existant dans tous les pays candidats. La connaissance, dans ces pays, des structures politiques et administratives des différents États membres de l'Union européenne, et la comparaison des expériences, au niveau national comme au niveau local ou régional, peuvent être utiles à la mise en place de leurs propres structures de gestion, ainsi qu'au traitement et à la coordination des questions relatives à l'Union européenne. Une meilleure gestion, en même temps qu'une sensibilisation accrue aux programmes et aux initiatives de l'Union européenne, un renforcement de leur capacité à faire un usage efficace de ces programmes et de ces initiatives, l'application de l'acquis communautaire aux affaires locales et régionales et l'inclusion de ces pays dans un réseau constitué par les États membres sont autant d'aspects dont l'importance est devenue considérable.

3.5.6. Techniques de gestion et connaissances pratiques

3.5.6.1. Il s'agit là d'un domaine horizontal qui concerne les techniques - techniques ayant trait aux communications et aux contacts interculturels - nécessaires pour gérer des dossiers européens et la méthodologie d'acquisition de ces techniques qui sont indispensables dans ce cadre. La capacité d'organisation, les techniques de gestion, la capacité à promouvoir le développement de projets, et enfin les techniques de négociation constituent, en l'occurrence, les problèmes essentiels qui caractérisent ce domaine, problèmes de nature principalement pratique. Il convient aussi de tenir compte - mais non pas isolément - de ces aspects pratiques de gestion lors de la mise en oeuvre d'actions de formation dans chacun des domaines prioritaires évoqués ci-dessus.

3.6. Catégories visées

3.6.1. Pour ce qui concerne les catégories visées, le projet devrait être ouvert à tous et les participants pourraient donc être des responsables politiques, des fonctionnaires, des universitaires, des experts, des formateurs responsables de programmes de formation dans des collectivités territoriales, des États membres de l'Union européenne et des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne.

3.6.2. Il conviendrait de mettre au point des actions de formation spéciale pour les jeunes générations de fonctionnaires et d'élus, étant donné qu'ils sont les futurs cadres de l'administration publique au sein des autorités locales et régionales d'Europe.

3.7. Pays concernés

3.7.1. Le projet d'Euroformation s'adresse aux quinze États membres de l'Union européenne et aux pays candidats à l'adhésion; les centres de formation souhaitant participer au projet pourraient être associés à son organisation et à sa réalisation par l'intermédiaire des organes créés précisément dans ce but.

3.8. Mise en oeuvre

3.8.1. Pour la mise en oeuvre du programme d'Euroformation, la Commission européenne pourrait tirer parti des travaux qui ont déjà été mis en train par certains établissements européens de formation, ainsi que de l'expérience des réseaux d'administrations publiques opérant dans ce domaine. Il faut que les cours aient lieu aussi près que possible des autorités locales et régionales afin de faciliter la participation d'administrateurs et de responsables des collectivités locales, celles-ci ayant des moyens économiques limités, en particulier lorsqu'elles sont de petites dimensions.

3.8.2. Les associations de collectivités régionales et locales peuvent jouer un rôle particulier, étant donné qu'elles sont en mesure de diffuser plus largement l'information et qu'elles incarnent généralement le niveau politique, qui joue un rôle particulièrement important dans la formation des opinions. Le projet "Euroformation" devrait tenir compte des réseaux existants.

4. Conclusions

4.1. Considérant qu'il est impératif que tous les pouvoirs publics, à tous les niveaux, soient associés - conformément aux Traités - au processus d'intégration européenne afin d'en renforcer la dynamique et afin de faire en sorte que les citoyens bénéficient d'informations meilleures et plus exactes, ce qui doit permettre de les rapprocher davantage des possibilités offertes par les Institutions et les politiques de l'Union européenne, le Comité des régions invite le Conseil et la Commission européenne à tenir compte des conclusions et des recommandations ci-après:

4.2. Le Comité des régions maintient que les Institutions communautaires, les administrations nationales et les collectivités territoriales et les associations qui en dépendent doivent considérer comme prioritaire la formation continue des autorités locales et régionales des États membres de l'Union européenne et des PECO aux affaires européennes, afin de renforcer leur participation au développement futur de l'Union européenne et de contribuer à une plus grande transparence de l'Union européenne et à une plus grande proximité entre les citoyens et l'Union européenne. Le Comité des régions est d'avis que cela assurera efficacement l'intégration d'une société civile européenne dans la nouvelle Europe.

4.3. Le Comité des régions recommande que des ressources financières et humaines correspondant aux besoins soient affectées à ce projet, en particulier par les Institutions communautaires, en raison de l'intérêt évident que présente, du point de vue communautaire, ce type d'action pour les administrations de niveau territorial.

4.4. Le Comité des régions estime de surcroît qu'il convient d'encourager le personnel de ces administrations et les responsables des collectivités territoriales à participer à ces actions de formation.

4.5. Le Comité des régions a le sentiment que l'actualisation des connaissances au sein des collectivités et des administrations locales et régionales d'Europe renforcera l'identité communautaire de ces collectivités et de ces administrations. Cet objectif ne peut être atteint qu'à condition d'appuyer l'action de ces administrations ainsi que celle de leurs associations et réseaux existants, et d'adopter et de financer, en tant que processus soutenu et de longue haleine, un programme stratégique d'Euroformation pour les autorités locales et régionales d'Europe.

Bruxelles, le 11 mars 1999.

Le Président

du Comité des régions

Manfred DAMMEYER