Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, sur le programme de convergence de la Lituanie, 2004-2007

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Conformément au règlement CE n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [1], les États membres non-participants, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas adopté la monnaie unique, présentent des programmes de convergence au Conseil et à la Commission en vue de l'exercice à intervalles réguliers de la surveillance multilatérale visée à l'article 99 du traité.

[1] JO L 209 du 2.8.1997. Tous les documents cités dans le texte sont disponibles en ligne à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

En vertu de l'article 9 de ce règlement, le Conseil doit examiner chaque programme de convergence sur la base des évaluations effectuées par la Commission et par le comité institué à l'article 114 du traité, le comité économique et financier. Sur la base d'une recommandation de la Commission, et après avoir consulté le comité économique et financier, le Conseil est tenu de rendre un avis sur chaque programme après l'avoir examiné. Conformément au règlement, les États membres concernés doivent présenter chaque année des programmes de convergence actualisés qui peuvent aussi être examinés par le Conseil, suivant la même procédure.

Les dix pays qui ont rejoint l'UE le 1er mai 2004 ont une dérogation et ne participent donc pas encore à la monnaie unique. Ils se sont engagés à soumettre leurs programmes de convergence le 15 mai 2004 au plus tard et leur première actualisation vers la fin de 2004.

Le programme de convergence de la Lituanie, qui couvre la période 2004-2007, a été présenté le 14 mai 2004. Les services de la Commission ont procédé à une évaluation technique de ce programme, en tenant compte des résultats des prévisions du printemps 2004 et en prenant en considération le code de conduite [2] et les principes établis dans la communication de Commission au Conseil et au Parlement européen, du 27 novembre 2002, relative au renforcement de la coordination des politiques budgétaires [3]. Les résultats de cette évaluation sont les suivants:

[2] Avis révisé du comité économique et financier sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence, avalisé par le Conseil Ecofin le 10.7.2001.

[3] COM(2002) 668 final du 27.11.2002.

Le premier programme de convergence lituanien, couvrant la période 2003-2007, a été présenté le 14 Mai 2004. Ce programme ne fait pas explicitement référence à la stratégie du pays en matière d'adoption de l'euro et de participation au MC II bien que les autorités aient indiqué, à plusieurs reprises, leur intention de rejoindre la zone euro peu de temps après l'adhésion, ce qui supposerait une entrée précoce dans le MC II tout en conservant toutes les caractéristiques du système de change actuel.

Les données fournies dans le programme sont dans une large mesure conformes aux exigences du « code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence » [4].

[4] Les tableaux relatifs au code de conduite annexés au programme fournissent toutes les données requises, à quelques exceptions mineures près, ainsi que certaines informations facultatives mentionnées dans le code. Le Tableau 4 du programme montrant les prévisions du solde bugétaire des administrations publiques ne donne pas une décomposition complète des dépenses. En outre, l'inflation est encore exprimée sur la base de l'indice des prix à la consommation (IPC) bien qu'il soit nécessaire, pour le tableau 1 de l'annexe, de présenter des projections basées sur l'indice harmonisé des prix à la consommation (IPCH). Enfin, le traitement comptable des indemnisations versées pour la perte de l'épargne libellée en roubles et des restitutions de biens immobiliers mérite une analyse plus approfondie.

Le scénario macroéconomique à moyen terme présenté dans le programme table sur le maintien d'une croissance robuste tout au long de la période étudiée, en particulier en 2004 et 2005, avec un taux de croissance de l'ordre de 7%. Un léger ralentissement est anticipé ensuite, en 2006 et 2007, mais la croissance, d'environ 6,5%, resterait supérieure au taux potentiel estimé par les autorités nationales. La demande intérieure devrait rester le principal moteur de la croissance, tirée par le dynamisme de l'investissement et de la consommation privée. Jusqu'en 2005, les projections macroéconomiques et les hypothèses sur l'environnement international du programme sont globalement en ligne avec les prévisions du printemps 2004 de la Commission, à l'exception partielle de 2005, où le programme prévoit une croissance du PIB de 7,3% contre seulement 6,6% pour les services de la Commission. L'éventualité d'une croissance moindre qu'espéré sur l'horizon du programme ne peut pas être exclue et représente la principale menace pesant sur le succès de l'assainissement budgétaire projeté.

Ces dernières années, l'évolution de l'inflation a été favorable en Lituanie. Le taux d'inflation annuel moyen demeure inférieur à 2% depuis 1999, en particulier grâce à l'effet conjugué des évolutions favorables du taux de change, des salaires et de la productivité. L'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications a joué dans le même sens, débouchant sur un taux d'inflation IPCH annuel négatif de 1,1% en 2003. la tendance déflationniste amorcée en 2002 devrait se renverser cette année en raison principalement des réformes des accises et de la TVA introduites dans le cadre de l'adhésion. Le taux d'inflation annuel moyen devrait atteindre 0,9% en 2004 puis s'accélérer progressivement jusqu'à 2,5% en 2007. Le litas a subi une appréciation nominale effective de l'ordre de 50% depuis 1999, dans un premier temps dans le cadre de son arrimage au dollar et, depuis février 2002, à l'euro. Les taux à court terme du marché monétaire, comme les rendements à long terme des obligations, ont évolué à la baisse en 2002 et 2003. Les taux du marché monétaire se sont stabilisés l'année dernière, ce qui est globalement conforme à l'évolution du marché monétaire dans la zone euro, et l'écart par rapport à la zone euro en matière de taux d'intérêt à court terme est demeuré stable, de l'ordre de 60 points de base, depuis la fin de 2003. Quant à l'écart des rendements des obligations d'État à long terme, il se situait entre 55 et 65 points de base au début de 2004.

L'objectif clé de la stratégie budgétaire de moyen terme définie dans le programme est de se « rapprocher d'un solde budgétaire équilibré sur le cycle économique ». Toutefois, si les objectifs fixés pour le déficit budgétaire effectif sont inférieurs chaque année à la valeur de référence de 3% du PIB, ils ne sont pas compatibles avec une position budgétaire proche de l'équilibre sur l'ensemble de la période couverte par le programme. C'est ainsi que le déficit public devrait augmenter, passant de 1,7% du PIB en 2003 à 2,7% en 2004, pour ensuite diminuer progressivement pour revenir à 1,5% en 2007. L'objectif de déficit pour 2004 est à comparer avec celui, d'un niveau de 2,9%, fixé dans le programme économique de préadhésion (PEP) de 2003 tout comme dans le budget 2004 adopté en décembre 2003. Les objectifs fixés pour 2005 et 2006 restent les mêmes que dans le PEP. Le programme prévoit d'accroître les parts des recettes et des dépenses publiques dans le PIB, qui seraient plus importantes en 2007 qu'en 2003. L'augmentation du ratio recettes-PIB, de 2 points de pourcentage, résulterait essentiellement d'une nette hausse des recettes non fiscales. Le programme se limite à prévoir l'augmentation de ce ratio, mais sans mentionner aucune nouvelle mesure majeure qui aurait pour effet d'accroître le taux des prélèvements obligatoires. Le ratio dépenses publiques-PIB devrait quant à lui croître de 1,8 points de pourcentage sur la même période, une hausse entièrement attribuable à une augmentation des dépenses primaires dont il est anticipé que l'effet sera légèrement atténué par la diminution des paiements d'intérêts.

Les résultats budgétaires risquent d'être moins bons que prévu. En particulier, les risques macroéconomiques de surestimation soulignés plus haut, de même que les expériences passées de dérapages des dépenses à la suite de rentrées budgétaires meilleures que prévu au premier semestre, laissent craindre que les objectifs budgétaires envisagés pour 2004 et 2005 ne puissent être atteints. La stratégie budgétaire du programme ne semble donc pas assurer une marge de sûreté suffisante pour éviter un franchissement par le déficit du seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales, du moins sur les premières années de la période de programmation.

Le ratio dette publique-PIB a régulièrement diminué, passant de 23,8% en 2000 à 21,5% en 2003, une amélioration attribuable au processus d'assainissement budgétaire amorcé en 2000 et aux conditions d'emprunt plus favorables. Le programme projette une augmentation initiale du ratio de la dette en 2004, de près d'un point de pourcentage, sous l'effet de l'augmentation anticipée du déficit public la même année. Le ratio de la dette devrait ensuite décroître sur le restant de la période couverte par le programme, pour se stabiliser à 21% en 2007.

Le programme passe en revue les plans de réforme structurelle du gouvernement, qui mettent l'accent sur le marché du travail, les retraites et le système de santé. Globalement, les réformes présentées sont ambitieuses et devraient se traduire par une amélioration de la qualité des finances publiques, mais certaines d'entre elles, en particulier les réformes des systèmes de santé et de retraite, risquent néanmoins d'entraîner à court terme des coûts importants qui n'ont pas suffisamment été analysés dans le programme.

La Lituanie est relativement bien placée pour faire face aux coûts budgétaires liés au vieillissement démographique, même si l'apparition de certains risques n'est pas exclue à terme. Un certain nombre de mesures destinées à améliorer le taux de dépendance des personnes âgées et à moderniser les systèmes de retraite et de santé sont mises en oeuvre pour améliorer la viabilité à long terme des finances publiques. Cependant, il existe des risques liés aux réformes des systèmes de retraite et de santé et au volume des engagements conditionnels. Il sera donc impératif de dégager un excédent primaire approprié pour conserver une assise viable aux finances publiques.

Tableau: Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

>EMPLACEMENT TABLE>

Se fondant sur la présente évaluation, la Commission a adopté la recommandation ci-jointe pour un avis du Conseil relatif au programme de convergence de la Lituanie et la transmet au Conseil.

Recommandation pour un AVIS DU CONSEIL conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, sur le programme de convergence de la Lituanie, 2004-2007

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n°1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques [5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

[5] JO L 209 du 2.8.1997. Les documents cités dans le texte sont disponibles en ligne à l'adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS:

Le [5 juillet 2004], le Conseil a examiné le programme de convergence de la Lituanie, qui couvre la période 2004-2007. Le programme est bien présenté et est globalement conforme aux exigences en matière d'information du « code de conduite révisé sur le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence ».

La stratégie budgétaire qui sous-tend le programme consiste à « se rapprocher d'un solde budgétaire équilibré sur le cycle en veillant à la pleine réalisation des objectifs de politique économique », même si cette stratégie ne se traduit qu'imparfaitement dans les objectifs de déficit du programme. En particulier, le programme projette une diminution d'à peine 0,2 points de pourcentage du déficit entre 2003 et 2007, qui passerait à 1,5% du PIB en 2007. Cette diminution proviendrait d'une augmentation des parts respectives des recettes et des dépenses dans le PIB. La hausse du ratio recettes-PIB sur la période couverte par le programme devrait s'élever à 2 points de pourcentage et serait principalement imputable à une nette hausse des recettes non fiscales liées à l'assistance financière de l'UE. Les recettes fiscales augmenteraient pour leur part de 0,4 points de pourcentage du PIB, cela malgré la suppression de la taxe routière, prévue pour 2005, qui devrait réduire les rentrées fiscales de 0,5% du PIB la même année selon les estimations. Après une baisse significative sur les cinq dernières années, le ratio dépenses-PIB devrait croître de 1,8 points de pourcentage sur la période couverte, une hausse qui s'expliquerait en totalité par l'augmentation sensible des dépenses primaires, qui ne serait que faiblement amortie par la diminution attendue des paiements d'intérêts. Cette hausse des dépenses primaires proviendrait principalement du poste des « autres dépenses », qui devraient croître de 0,9% du PIB et sont principalement liées aux contributions versées au budget communautaire, et du poste des transferts et subventions, qui devraient augmenter de 0,7% du PIB en raison principalement de l'augmentation des subventions aux agriculteurs et des indemnisations versées pour la perte de dépôts d'épargne libellés en roubles. Selon les projections présentées, la formation brute de capital fixe publique devrait progresser sensiblement sur les deux premières années du programme - de 1% du PIB - mais pour diminuer ensuite en 2007 à un niveau de 3,1% du PIB, qui dépasse à peine d'environ 0,2 points de pourcentage son niveau initial de 2003.

Le scénario macroéconomique qui sous-tend le programme semble fondé sur des hypothèses de croissance plutôt favorables. C'est en particulier le cas pour le taux de croissance projeté en 2005, revu à la hausse dans le programme de convergence (7,3% contre 6,5% dans le programme économique de préadhésion de 2003). Quant à l'évolution de la croissance à moyen terme, si les projections du programme sont plus prudentes que pour les années initiales, elles semblent cependant relativement optimistes. Les projections concernant l'inflation apparaissent en revanche réalistes.

Les objectifs du programme en matière de déficit des administrations publiques tablent sur le maintien chaque année d'un déficit inférieur à la valeur de référence de 3% du PIB. Ils ne sont toutefois pas compatibles avec une position proche de l'équilibre sur toute la durée du programme. De plus, la stratégie budgétaire du programme ne semble pas en mesure d'assurer une marge de sûreté suffisante pour éviter un franchissement par le déficit du seuil de 3% du PIB en cas de fluctuations macroéconomiques normales, du moins sur les premières années de la période de programmation. Les résultats budgétaires pourraient être plus médiocres que projeté. En particulier, les risques macroéconomiques de surestimation soulignés plus haut, de même que les expériences passées de dérapage des dépenses à la suite de rentrées budgétaires meilleures que prévu, peuvent laisser craindre que les objectifs budgétaires envisagés ne soient pas atteints.

La Lituanie semble relativement bien préparée pour faire face au coût budgétaire du vieillissement démographique même s'il n'est pas exclu que certains risques apparaissent à plus long terme. Un certain nombre de mesures destinées à améliorer le taux de dépendance des personnes âgées et à moderniser les systèmes de retraite et de santé sont mises en oeuvre pour améliorer la viabilité à long terme des finances publiques. Il subsiste néanmoins des risques liés aux coûts induits par la réforme des systèmes de retraite et de santé et au volume des engagements conditionnels. Il est donc essentiel de parvenir à dégager un excédent primaire approprié pour donner une assise viable aux finances publiques.

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Considérant ce qui précède, et si les taux de croissance projetés dans le programme se confirment, il est recommandé à la Lituanie de se rapprocher plus rapidement d'une position budgétaire proche de l'équilibre, eu égard en particulier à l'importance du déficit de sa balance courante et aux pressions sur la demande intérieure. En outre, la Lituanie est invitée à mettre en oeuvre strictement son budget afin de réduire le risque de dépassement de la valeur de référence de 3% du PIB en 2004. Enfin, les autorités lituaniennes sont encouragées à consacrer à la réduction du déficit des recettes supérieures aux montants projetés.

Principales projections du programme de convergence de la Lituanie

>EMPLACEMENT TABLE>