COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN - Vers un instrument international sur la diversité culturelle

1. Contexte

La diversité culturelle s'est affirmée comme un sujet majeur des débats internationaux au sein des organisations internationales et régionales depuis 1998. Un certain nombre d'organisations a examiné cette question: le G8 (Okinawa, 2000), le Conseil de l'Europe (Déclaration sur la diversité culturelle, décembre 2000), l'UNESCO (Déclaration Universelle et Plan d'Action sur la Diversité Culturelle, novembre 2001, auxquels la Communauté européenne et ses Etats membres ont apporté leur soutien), et en ce moment les Nations Unies et l'Union Internationale des Télécommunications (UIT) à travers le Sommet Mondial sur la Société de l'Information, qui doit se tenir à Genève en 2003 et en Tunisie en 2005. En outre, la diversité culturelle a été l'objet de discussions de la part d'autres fora internationaux et régionaux, à l'inclusion de la société civile [1].

[1] L'Organisation Internationale de la Francophonie (OIF), et le Réseau International sur la Politique Culturelle (RIPC), ainsi que le Réseau International pour la Diversité Culturelle (RIDC) pour la société civile. Dans le cadre de leurs discussions sur la diversité culturelle, certaines organisations se sont penchées plus spécifiquement sur la question relative à un instrument international. Le RIPC a produit un projet de convention mondiale, approuvé par les Ministres au Cap en octobre 2002. En parallèle de la réunion du RIPC, une coalition de professionnels représentant la société civile et se réunissant dans le cadre du RIDC a également produit un projet d'instrument international. En outre, le SAGIT - Sectoral Advisory Group on International Trade on cultural industries, qui conseille le gouvernement du Canada sur les questions liées au commerce, a élaboré un projet d'instrument.

Cette affirmation progressive de la diversité culturelle au niveau international est une réponse à la préoccupation croissante de la société civile et des gouvernements quant à la la préservation de la diversité culturelle (en tant qu'héritage commun de l'humanité, d'une manière similaire à la biodiversité) ainsi qu'à la promotion de cultures vivantes et de la capacité créative. Dans ces deux dimensions, la diversité culturelle tend à intégrer les stratégies globales de développement durable. Les autorités publiques sont de plus en plus sensibles à la nécessité de développer le dialogue interculturel, en vue de renforcer la paix, la sécurité et la stabilité au niveau mondial.

La Déclaration Universelle sur la Diversité Culturelle et le Plan d'Action, adoptés à l'unanimité par l'UNESCO en novembre 2001, ont reçu l'approbation de la Communauté européenne et de ses Etats membres. Ces derniers ont largement endossé les valeurs et principes inscrits dans ces textes, lesquels ont été adoptés par la majeure partie de la communauté internationale. Le premier point du Plan d'Action mentionne l'objectif suivant: "(...) avancer notamment la réflexion concernant l'opportunité d'un instrument juridique international sur la diversité culturelle."

En avril 2003, le Conseil Exécutif de l'UNESCO a recommandé par consensus à la Conférence Générale, qui doit se tenir cet automne (29 septembre - 17 octobre), de "prendre une décision en faveur de la poursuite de l'action visant à l'élaboration d'un nouvel instrument normatif international sur la diversité culturelle et de déterminer la nature de l'instrument visé."

La prochaine Conférence Générale prendra donc une décision sur l'opportunité d'un instrument international sur la diversité culturelle ainsi que sur la nature de cet instrument.

2. Implication de la Communauté

La préservation et la promotion de la diversité culturelle figurent au titre des principes fondateurs du modèle européen. Ils sont inscrits au Traité, à l'article 151 [2]; dans la Charte des Droits Fondamentaux de l'Union européenne, à l'article 22 [3], et figureront de manière proéminente dans notre future Constitution.

[2] En particulier l'article 151.1: "La Communauté contribue à l'épanouissement des cultures des Etats membres, dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun.", et l'article 151.4: "La Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du présent traité, afin notamment de respecter et promouvoir la diversité de ses cultures."

[3] Article 22: "L'Union respecte la diversité culturelle, religieuse et linguistique".

Au regard du cadre interne, l'article 151, qui a permis le développement d'actions culturelles, notamment à travers le Programme Culture 2000, exige en outre la prise en compte de la dimension culturelle dans les autres politiques communautaires: dans la politique industrielle dans le cas du Programme MEDIA Plus; dans le marché intérieur (libre circulation des services) pour ce qui est de la Directive « Télévision sans Frontières ».

Ce principe est également pertinent au regard de la dimension extérieure de l'action communautaire, et l'article 151 requiert de la CE et de ses Etats membres la promotion de ce modèle dans leurs relations internationales, à titre de contribution à un ordre mondial fondé sur le développement durable, la coexistence pacifique et le dialogue entre les cultures. Pour ce qui est de la coopération internationale, le dispositif clef est l'article 151.3: "La Communauté et les Etats Membres favorisent la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes dans le domaine de la culture, et en particulier avec le Conseil de l'Europe."

La Communauté est active dans des politiques et actions culturelles qui exigent d'elle de renforcer ces aspects à l'intérieur de ses frontières comme dans ses relations avec les pays tiers et les organisations internationales. La Communauté a élaboré une politique de développement ambitieuse qui comprend une composante culturelle avec certaines régions du monde, en particulier la région Afrique Caraïbes Pacifique (ACP) et la Méditerranée [4]. L'action extérieure de la Communauté dans le domaine de la culture trouve sa légitimité et sa valeur ajoutée propre dans sa vocation naturelle de jeter les ponts du dialogue des cultures et d'en établir les conditions d'égalité.

[4] Voir l'article 27 sur le "Développement culturel" de l'Accord de Cotonou, et le Chapitre III sur le "Partenariat dans les affaires sociales, culturelles et humaines: développer les ressources humaines, promouvoir la compréhension entre les cultures et les échanges entre les sociétés civiles" de la Déclaration de Barcelone de 1995, établissant le nouveau Partenariat Euro-Méditerranéen.

Dans le domaine de la Société de l'Information, la Communauté a développé des actions et programmes - tels que l'initiative eEurope - qui visent notamment la promotion de la diversité culturelle à travers l'utilisation des technologies d'information et de communication (ICTs). Ces actions constituent un cadre pour le dialogue et la coopération avec les pays tiers.

Le Traité et les instruments communautaires appellent la Communauté et ses Etats membres à traiter conjointement certaines questions qui sont pertinentes dans le cadre d'un débat sur un instrument international. La CE et ses Etats membres devront assurer la cohérence entre les politiques internes et externes de l'Union et les accords multilatéraux, notamment sous les auspices de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et de l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI). Concernant ce dernier cadre, un instrument ne devrait ni interférer avec ni porter atteinte aux discussions en cours notamment dans le cadre du Comité Intergouvernemental de l'OMPI sur les Ressources Génétiques, les Savoirs Traditionnels et le Folklore.

Dans le contexte du lancement des négociations commerciales multilatérales à l'OMC, le Conseil Affaires Générales de l'Union a souligné l'importance de l'objectif de préservation de la diversité culturelle, dans des conclusions de 1999 [5], qui demeurent valides pour les négociations en cours.

[5] Conclusions du Conseil du 25 octobre 1999: "L'Union veillera pendant les prochaines négociations de l'OMC, à garantir comme dans le cycle de l'Uruguay, la possibilité pour la Communauté et ses Etats membres de préserver et de développer leu capacité à définir et mettre en oeuvre leurs politiques culturelles et audiovisuelles pour la préservation de leur diversité culturelle."

En outre, étant donné l'importance de la coopération internationale culturelle et audiovisuelle dans ces débats, la Communauté et ses Etats membres - s'appuyant sur leurs importants instruments de coopération - doivent participer à ces débats à la hauteur de leur contribution à la coopération et au développement. Les politiques européennes soutiennent et mettent en oeuvre certains objectifs spécifiques de la Déclaration Universelle de l'UNESCO, tels que le développement d'industries culturelles locales viables et l'amélioration de la distribution des oeuvres culturelles au niveau global, en particulier en provenance des pays en développement.

Les négociations, lors de la prochaine Conférence Générale de l'UNESCO, en vue d'une décision quant à l'opportunité et la nature d'un possible futur instrument international sur la diversité culturelle, couvrent clairement des domaines au regard desquels des règles et des instruments existent au niveau communautaire.

Les Ministres de la Culture, réunis à Thessalonique en mai 2003, ont débattu sur la question relative à un possible instrument international sur la diversité culturelle, avec les conclusions suivantes:

« 7. Europe as a continent of culture can neither accept the threat of cultural homogeneity, nor the threat of the clash of civilisations. The European answer to all this is to insist on safeguarding and promoting cultural diversity.

8. This basic political pursuit needs the appropriate legal basis. On the international level, the latter may be expressed under the aegis of UNESCO in the form of a multilateral convention on the protection and promotion of cultural diversity, taking into account the preparation already done in the framework of the Council of Europe and the International Network of Cultural Policy. The basic international forum for cultural policies cannot be the WTO. »

3. Valeur ajoutee d'un nouvel instrument

Le débat croissant au niveau international, illustré par les développements précédents, confirme l'intérêt porté à la question de la diversité culturelle, en particulier pour ce qui est du cadre normatif visant à assurer la préservation et la promotion de la diversité culturelle.

Dans son document "Etude préliminaire sur les aspects techniques et juridiques relatifs à l'opportunité d'un instrument normatif sur la diversité culturelle" (166 EX/28 du 12 mars 2003), élaboré pour le Conseil Exécutif, le Secrétariat de l'UNESCO liste les instruments internationaux existant sur la diversité culturelle, dans le cadre des Nations Unies. Son analyse est que "plusieurs aspects de la diversité culturelle font déjà l'objet d'une réglementation internationale, de nature parfois contraignante, parfois non contraignante." Le Secrétariat identifie néanmoins un vide juridique au niveau international qu'un instrument pourrait remplir, relatif à la diversité culturelle dans un contexte de mondialisation, avec les objectifs spécifiques suivants:

"Etablir un lien entre la préservation de la diversité culturelle et les objectifs de développement, notamment à travers la promotion de l'activité créatrice et des biens et services culturels qui en sont les vecteurs privilégiés. Cela implique, en particulier, de favoriser la capacité des Etats de définir leurs politiques culturelles (...)."

Sur cette base de départ, le Secrétariat liste ensuite quatre domaines possibles ou options qui pourraient bénéficier des activités normatives de l'UNESCO [6]. Parmi ces quatre options, une nette majorité des Membres du Conseil Exécutif de l'UNESCO a favorisé la dernière, consistant en "la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques véhiculées par les industries culturelles - aspects qui semblent particulièrement menacés à l'heure de la mondialisation".

[6] Ces quatre domaines ou options sont: (a) un nouvel instrument compréhensif sur les droits culturels (càd la participation à la vie culturelle, la liberté d'activité créatrice, le droit à l'éducation etc); (b) un instrument sur la condition de l'artiste; (c) un nouveau Protocole à l'Accord de Florence (sur la circulation des biens culturels) et (d) la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques.

Le Secrétariat spécifie comme suit les objectifs sous-jacents au travail normatif dans le cadre de cette option: "(...) garantir la protection de la diversité culturelle dans une multiplicité de vecteurs de l'activité culturelle ; (...) favoriser une dynamique interactive entre les différents contenus culturels et expressions artistiques, ainsi qu'entre ces derniers et d'autres domaines (le multilinguisme dans la création culturelle, le développement des contenus locaux, la participation à la vie culturelle, les opportunités d'accès aux cultures d'origines plurielles et à travers des supports diversifiés, y compris le support numérique); (...) respecter les droits individuels des créateurs et des artistes et faciliter la circulation des personnes, biens, services et savoirs liés à l'activité culturelle, tout en préservant des aires cohérentes d'identité et de créativité. La préservation de la diversité culturelle serait ainsi liée aux objectifs de développement durable et de dialogue interculturel à travers la promotion de l'activité créatrice et des expressions artistiques. Un tel instrument devrait aussi garantir la capacité pour chaque Etat de définir ses politiques culturelles, ses accords de coopération et ses initiatives de partenariat dans un monde global (...)."

4. Principes directeurs pour un futur instrument

A ce stade, la forme et le contenu d'un possible instrument n'ont pas encore été abordés. Une discussion se développe sur ces questions, et plusieurs options peuvent être considérées.

La Commission considère qu'un instrument normatif visant la préservation et la promotion de la diversité culturelle serait nécessaire, afin de consolider certains droits culturels [7], engager les Parties à la coopération internationale, créer un forum de débat sur les politiques culturelles et établir une surveillance globale de l'état de la diversité culturelle dans le monde. Une telle approche devrait reconnaître le besoin d'équilibrer les considérations relatives à la fois aux opportunités offertes et aux menaces posées par la mondialisation et le développement des technologies d'information et de communication (ICTs).

[7] Les droits culturels dans ce contexte doivent être compris dans le sens de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et de la Déclaration Universelle sur la Diversité Culturelle de l'UNESCO, article 5:

La Commission considère que pour recevoir le soutien de la Communauté et refléter l'approche européenne, un instrument international sur la diversité culturelle devrait être fondé sur et respecter pleinement les droits de l'homme. Au-delà de la reconnaissance des droits culturels [8], notamment le droit de participer librement à la vie culturelle de la communauté, la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme établit une approche de la culture basée sur les concepts de dignité humaine, d'égalité et de liberté. Ces principes sont développés dans la Déclaration Universelle sur la Diversité culturelle de l'UNESCO, pour en constituer à la fois ses fondements et ses limites [9]. Dans le cadre de l'Union, le Traité (article 151) constitue la base juridique de la promotion de la diversité culturelle, notamment à travers l'obligation faite à la Communauté de prendre en considération les aspects culturels dans son action, à l'inclusion de la coopération internationale.

[8] Voir l'article 22 de la Déclaration : "Toute personne (...) est fondée à obtenir la satisfaction des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité (...) » et l'article 27 de la Déclaration: "1. Toute personne a le droit de prendre part librement à la vie culturelle de la communauté, de jouir des arts et de participer au progrès scientifque et aux bienfaits qui en résultent. 2. Chacun a droit à la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l'auteur."

[9] La Déclaration Universelle sur la Diversité Culturelle de l'UNESCO précise à l'article 4 : « Nul ne peut invoquer la diversité culturelle pour porter atteinte aux droits de l'homme garantis par le droit international, ni pour en limiter la portée. »

Le concept de culture sur lequel s'appuie l'action communautaire, notamment extérieure, doit s'entendre dans un sens anthropologique et social, englobant tout ce qui concourt à l'identité et la dignité d'un peuple. Ce concept permet d'appréhender la diversité culturelle en mouvement dans son rapport à l'Autre.

En outre, un instrument devrait poursuivre les objectifs et remplir les conditions suivants:

- Promouvoir la diversité culturelle;

- Contribuer au dialogue entre les cultures, à la compréhension et au respect mutuel;

- Développer la coopération internationale dans le domaine culturel, afin d'accroître les échanges de biens et services culturels, y compris ceux en provenance des pays en développement. Ainsi, des réunions régulières entre professionnels des Parties devraient avoir lieu afin de contribuer à la définition et à l'élaboration d'instruments et de cadres de coopération au niveau international (régional et/ou bilatéral). La dimension culturelle des actions de coopération devra être promue, y compris la nécessité par l'éducation de valoriser la connaissance réciproque des identités culturelles - condition du dialogue des cultures;

- Favoriser le développement des politiques et des instruments culturels au niveau national, régional et international;

- Fournir une enceinte de débat pour les Membres afin de discuter des politiques culturelles, d'accroître la connaissance dans ce domaine et d'échanger les bonnes pratiques;

- Fournir une assistance technique et une expertise aux Membres, visant au développement de politiques culturelles adaptées à chaque situation donnée;

- Etablir un cadre institutionnel de surveillance de l'état de la diversité culturelle dans le monde, par exemple au moyen d'un observatoire international ou d'un mécanisme de monitoring de la diversité culturelle et des échanges culturels, et entreprendre l'élaboration et la définition d'indicateurs et de standards internationaux dans le domaine de la diversité culturelle. Une telle structure pourrait, par exemple, préparer un rapport annuel sur l'état de la diversité culturelle, sur base des rapports de chaque Partie.

Enfin, un tel instrument n'affecterait pas et serait sans préjudice du cadre juridique international applicable aux échanges de biens et services culturels - en particulier pour ce qui est de leurs aspects afférents au commerce et à la propriété intellectuelle.

Au regard de ce qui précède, il apparaît comme important et utile de développer un instrument international sur la diversité culturelle. La préservation et la promotion de la diversité culturelle est un principe fondamental qui doit être reflété dans le droit et les instruments internationaux. Toutes les parties intéressées, à l'inclusion de la société civile, devraient être étroitement associées au processus de développement d'un instrument normatif.

5. Conclusions

En vertu de ce qui précède, et sans préempter une discussion quant à la substance, un débat international sur la diversité culturelle requiert une réponse commune de la part de la Communauté et de ses Etats membres.

Récemment, les Ministres de la Culture, réunis à Thessalonique, ont souligné le besoin de sauvegarder et promouvoir la diversité culturelle, et ont mentionné à cet effet le fait qu'un instrument international à l'UNESCO pourrait être la réponse juridique appropriée au niveau international.

La Commission considère important que la Communauté et ses Etats membres confirment au niveau international leurs engagements envers la diversité culturelle - dont l'essentiel est un engagement partagé par tous les Etats membres.

La Commission envisage donc que la CE joue un rôle actif à la Conférence Générale de l'UNESCO, notamment pour ce qui est des discussions exploratoires concernant l'élaboration d'un instrument normatif international sur la diversité culturelle. La Commission assurera la cohérence entre l'action interne et externe de l'Union quant à la diversité culturelle, et ce faisant reflétera pleinement l'acquis communautaire existant.

La Commission coopérera avec les Etats membres et développera des positions communes afin d'assurer l'unité dans les propositions et la conduite de la CE à la Conférence Générale. A cet effet, des éléments préliminaires d'une déclaration au nom de la Communauté et de ses Etats membres sont proposés en annexe, en vue de la présentation par la Commission d'une position commune sur la question relative à l'instrument international sur la diversité culturelle à la prochaine Conférence Générale de l'UNESCO.

En cas de décision par la Conférence Générale du lancement de négociations autour d'un instrument international sur la diversité culturelle, la Commission proposera au moment opportun une recommandation au Conseil en vue d'une décision l'autorisant à négocier à l'UNESCO sur la question relative à l'instrument international sur la diversité culturelle, et à conduire ces négociations au nom de la Communauté et de ses Etats membres.

ELEMENTS PRELIMINAIRES POUR UNE DECLARATION AU NOM DE LA COMMUNAUTE EUROPEENNE ET DE SES ETATS MEMBRES, EN VUE DE LA PRESENTATION D'UNE POSITION COMMUNE SUR LA QUESTION RELATIVE A L'ELABORATION D'UN INSTRUMENT NORMATIF SUR LA DIVERSITÉ CULTURELLE, A LA PROCHAINE CONFERENCE GENERALE DE L'UNESCO.

La Communauté européenne et ses Etats membres souhaiteraient rappeller leur intervention faite à l'occasion de la 166ème session du Conseil Exécutif de l'UNESCO, sur la question relative à un instrument international sur la diversité culturelle. A cette occasion, la CE et ses Etats membres ont accueilli favorablement le travail de l'organisation visant l'élaboration d'une Convention sur la diversité culturelle, et ont noté qu'une telle entreprise devrait se fonder sur la Déclaration Universelle sur la Diversité Culturelle et être envisagée dans la perspective du suivi de ce texte. A la suite de la recommandation du Conseil Exécutif de "prendre une décision en faveur de la poursuite de l'action visant à l'élaboration d'un nouvel instrument normatif international sur la diversité culturelle et de déterminer la nature de l'instrument visé", les discussions sur l'instrument international sur la diversité culturelle à la présente session de la Conférence Générale donnent à la Communauté et à ses Etats membres l'opportunité de réaffirmer leurs engagements en faveur de la diversité culturelle au niveau international.

La Communauté européenne et ses Etats membres voudraient exprimer leur soutien à un instrument normatif sur la diversité culturelle, lequel pourrait constituer une nouvelle étape dans le suivi de la Déclaration Universelle sur la Diversité Culturelle, dans une nécessaire perspective de valeur ajoutée.

Un tel instrument, fondé sur les droits de l'homme et sur une compréhension équilibrée à la fois des opportunités offertes et des menaces posées par la mondialisation et le développement des nouvelles technologies, assurerait la préservation et la promotion de la diversité culturelle notamment par les actions suivantes :

- la consolidation de certains droits culturels;

- l'engagement des Parties à la coopération internationale;

- la création d'un forum de débat sur les politiques culturelles et

- l'établissement d'une surveillance globale de l'état de la diversité culturelle dans le monde.

Un tel instrument devrait poursuivre un objectif global de promotion de la diversité culturelle, de contribution au dialogue entre les cultures et de renforcement de la compréhension et du respect mutuel.

A cette fin, les négociations sur un instrument devraient prendre en compte les objectifs spécifiques suivants:

- Développer la coopération internationale dans le domaine culturel, afin d'accroître les échanges de biens et services culturels, y compris ceux en provenance des pays en développement. Ainsi, des réunions régulières entre professionnels des Parties devraient avoir lieu afin de contribuer à la définition et à l'élaboration d'instruments et de cadres de coopération au niveau international (régional et/ou bilatéral). La dimension culturelle des actions de coopération devra être promue, y compris la nécessité par l'éducation de valoriser la connaissance réciproque des identités culturelles - condition du dialogue des cultures;

- Favoriser le développement des politiques et des instruments culturels et renforcer le dialogue interculturel au niveau national, régional et international ; à cette fin, fournir une assistance technique et une expertise aux Membres, en vue du développement de politiques culturelles adaptées à chaque situation donnée;

- Fournir une enceinte de débat pour les Membres afin de discuter des politiques culturelles, d'accroître la connaissance dans ce domaine et échanger les bonnes pratiques;

- Etablir un cadre de surveillance de l'état de la diversité culturelle dans le monde, qui entreprendrait l'élaboration et la définition d'indicateurs et de standards internationaux dans le domaine de la diversité culturelle, et pourrait, par exemple, préparer un rapport annuel sur l'état de la diversité culturelle.

Un tel instrument n'affecterait pas et serait sans préjudice du cadre juridique international applicable aux échanges de biens et services culturels - en particulier quant à leurs aspects afférents au commerce et à la propriété intellectuelle.

La Communauté européenne et ses Etats membres considèrent que la préservation et la promotion de la diversité culturelle est un principe fondamental qui doit être reflété dans le droit et les politiques au niveau international. Toutes les parties intéressées, à l'inclusion de la société civile, devraient être étroitement associées au processus de développement d'un instrument normatif.