Proposition deRÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) /* COM/2011/0452 final */





EXPOSÉ DES MOTIFS 1. Contexte de la proposition 1.1. Motivations et objectifs de la proposition L'étendue de la crise financière a mis en lumière les risques inacceptables inhérents à la réglementation actuelle des établissements financiers. Selon les estimations du FMI, entre 2007 et 2010, les pertes des établissements de crédit européens liées à la crise avoisineraient 1 000 milliards d'euros, soit 8 % du PIB de l'UE. Pour rétablir la stabilité du secteur bancaire et maintenir l'apport de crédit à l'économie réelle, l'UE et ses États membres ont adopté tout un ensemble de mesures sans précédent qui ont été financées, en dernier lieu, par le contribuable. En octobre 2010, la Commission européenne avait ainsi approuvé pour 4 600 milliards d’euros d'aides d'État en faveur d’établissements financiers, dont plus de 2 000 milliards ont été effectivement versés en 2008 et 2009. Un tel niveau de soutien budgétaire aux établissements de crédit doit aller de pair avec une réforme vigoureuse de même ampleur destinée à combler les carences réglementaires révélées par la crise. Dans cette optique, la Commission a d'ores et déjà proposé d'apporter à la législation bancaire un certain nombre de modifications, entrées en vigueur en 2009 (CRD II) et 2010 (CRD III). La présente proposition contient des éléments, définis et adoptés à l'échelon international, de normalisation des fonds propres et de la liquidité des établissements de crédit, connus sous le nom d'«accord de Bâle III», et harmonise les autres dispositions législatives existantes. La section 5 infra décrit en détail les choix réglementaires opérés. La directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice contient des dispositions visant directement la coordination des dispositions nationales régissant l'accès à l'activité de ces établissements et leur cadre de surveillance (conditions d'agrément, exercice de la liberté d'établissement, compétences des autorités de surveillance des États membres d'origine et d'accueil dans ce domaine et surveillance prudentielle des établissements, notamment). Ces aspects sont couverts par la proposition de directive concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, qui fait corps avec la présente proposition de règlement. Mais la directive 2006/48 définissait aussi, notamment dans ses annexes, des règles prudentielles. Celles-ci ont été intégrées à la présente proposition de règlement, afin de rapprocher davantage les dispositions législatives résultant de la transposition en droit national des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE et de faire en sorte que les mêmes règles prudentielles s'appliquent directement à ces établissements, comme l'exige le bon fonctionnement du marché intérieur. En effet, par souci de clarté, la présente proposition unifie aussi les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et, conformément à la directive 2006/49/CE, aux entreprises d'investissement. 1.1.1. Problèmes visés et nouveautés introduites par l'accord de Bâle III La présente proposition vise à éliminer les lacunes de la réglementation dans les domaines suivants. Gestion du risque de liquidité (partie six): La crise a montré que les pratiques suivies en matière de gestion du risque de liquidité ne permettaient pas de prévenir tous les risques liés aux titrisations (octroi de crédits suivi de la revente des créances qui s'y rattachent), aux instruments financiers complexes et aux opérations de financement de gros montant basées sur des instruments de court terme. Cette situation a contribué à la chute de plusieurs établissements financiers et gravement nui à la solidité financière de nombreux autres; cette menace pour la stabilité financière appelait un soutien de la part des pouvoirs publics. Un certain nombre d'États membres imposent déjà des règles quantitatives en matière de liquidité; mais il n'existe aucune réglementation harmonisée et suffisamment explicite au niveau de l'UE concernant les niveaux adéquats de liquidités à court et à long terme. La diversité des normes nationales entrave la communication entre autorités de surveillance et impose aux établissements d'envergure internationale des coûts supplémentaires liés à leurs obligations d'information. Définition des fonds propres (partie deux, titre I): Les établissements financiers ont abordé la crise avec des fonds propres insuffisants, tant en quantité qu'en qualité. Par rapport aux risques qu'ils encouraient, nombre d'entre eux ne possédaient pas suffisamment d'instruments de fonds propres de qualité supérieure, c'est-à-dire de fonds permettant effectivement à un établissement d'éponger ses pertes au fur et à mesure et de se maintenir en activité. Les instruments de fonds propres hybrides de catégorie 1, auparavant considérés comme capables d'absorber les pertes en assurant la continuité de l'activité, se sont avérés inefficaces dans la pratique. Les instruments de fonds propres de catégorie 2 n'ont pu remplir leur rôle d'absorption des pertes en cas d'insolvabilité, car nombre d'établissements étaient interdits de faillite. Il s'est avéré que les instruments de fonds propres nécessaires pour absorber les pertes imprévues liées aux risques du portefeuille de négociation devaient être d'aussi bonne qualité que ceux requis pour les risques hors portefeuille; la qualité des instruments de fonds propres de catégorie 3 s'est révélée insuffisante. Pour préserver la stabilité du système financier, de nombreux gouvernements ont fourni un soutien sans précédent à leur secteur bancaire. Le manque d'harmonisation de la définition des fonds propres au niveau de l'UE a joué un rôle déclencheur, les États membres ayant en effet appliqué des méthodes très différentes pour définir les éléments devant y être inclus ou en être exclus. Cette situation, s'ajoutant au fait que les ratios réglementaires ne rendaient pas fidèlement compte de l'aptitude réelle des établissements à absorber leurs pertes, a compromis la capacité du marché à évaluer de manière précise et cohérente la solvabilité des établissements de l'UE, ce qui n'a fait qu'accroître l'instabilité financière dans l'UE. Risque de crédit de la contrepartie (partie trois, titre II, chapitre 6): La crise a mis en lumière un certain nombre de carences dans la réglementation actuelle des risques de crédit de la contrepartie liés aux dérivés et aux opérations de pension et de financement sur titres. Elle a en effet montré que les dispositions en vigueur n'assuraient pas une gestion adéquate et une capitalisation suffisante pour ce type de risque. En outre, ces dispositions n'incitaient pas suffisamment, pour les contrats dérivés de gré à gré compensés bilatéralement, à opter pour une compensation multilatérale via une contrepartie centrale. Options, facultés et harmonisation (intégralité du règlement): En 2000, sept directives bancaires ont été remplacées par une directive unique, qui a fait l'objet en 2006 d'une refonte visant notamment à transposer dans l'UE les dispositions de l'accord de Bâle II. C'est ce qui explique que les dispositions actuelles de cette directive comportent un nombre non négligeable d'options et de facultés. De plus, les États membres ont été autorisés à imposer des règles plus strictes que celles de la directive, ce qui s'est traduit par d'importantes divergences, particulièrement pesantes pour les entreprises exerçant des activités dans plusieurs pays, ainsi que par un manque de clarté juridique et par des inégalités de traitement. 1.1.2. Objectifs de la proposition Le but ultime de la présente initiative est de renforcer l'efficacité de la réglementation des fonds propres des établissements dans l'UE et d'en limiter les répercussions en termes de protection des déposants et de procyclicité du système financier, tout en préservant la compétitivité du secteur bancaire européen. 1.2. Contexte général Suite à la crise financière, un effort massif a été fait au niveau de l'UE et au plan international pour élaborer des stratégies efficaces de résolution des problèmes de fond. Un groupe de haut niveau, présidé par M. de Larosière, a émis des recommandations de réforme de la surveillance et de la réglementation financières. Ces recommandations ont été reprises et développées par la Commission dans une communication de mars 2009 contenant un plan d'action détaillé, dont de nombreuses mesures sont elles-mêmes reprises dans la présente proposition. Au niveau international, la déclaration du G-20 du 2 avril 2009 traduit la volonté de résoudre la crise par des efforts internationaux cohérents, destinés à améliorer les aspects qualitatifs et quantitatifs des fonds propres dans le système bancaire, à instaurer une mesure supplémentaire, indépendante des risques, pour limiter l’accumulation d'effets de levier, à élaborer un cadre pour imposer aux établissements financiers la détention de coussins de liquidité plus importants et à mettre en œuvre les recommandations de limitation de la procyclicité émises par le Conseil de stabilité financière (CSF). En septembre 2009, conformément au mandat confié par le G-20, le groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire (GHOS, Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision), qui supervise les travaux du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB)[1], a défini un certain nombre de mesures visant à renforcer la réglementation du secteur bancaire. Ces mesures ont été approuvées par le CSF et par les dirigeants du G-20 lors du sommet de Pittsburgh, les 24 et 25 septembre 2009. En décembre 2010, le CBCB a publié de nouvelles normes réglementaires internationales détaillées sur l'adéquation des fonds propres et la liquidité des établissements de crédit, collectivement dénommées «Bâle III». La Commission, en qualité d'observateur au sein du CBCB, a travaillé en étroite coopération avec ce dernier sur l'élaboration de ces normes et l'évaluation de leur impact. Les mesures proposées sont donc fidèles aux principes de Bâle III. Pour que le double objectif d’amélioration de la résilience du système financier mondial et d'égalité des conditions de concurrence soit atteint, il est indispensable que ces exigences prudentielles renforcées s'appliquent de manière cohérente dans le monde entier. Dans le même temps, la Commission a tout particulièrement veillé, lors de l'élaboration de la présente proposition, à ce que les principales spécificités européennes et questions propres à l'Europe soient traitées de manière appropriée. Il convient de rappeler à ce propos que dans l'UE, contrairement à ce qui est le cas dans d'autres grandes économies, les principes réglementaires adoptés au niveau mondial sous les auspices du CBCB ne s'appliquent pas uniquement aux banques qui exercent des activités internationales, mais à l'ensemble du secteur bancaire: ces normes s'appliquent donc à tous les établissements de crédit et aussi, en règle générale, aux entreprises d'investissement. Comme indiqué au point 4.2 infra, l'UE a toujours considéré cette approche comme la seule susceptible d'assurer l'égalité des conditions de concurrence sur son territoire, tout en en maximisant les avantages en termes de stabilité financière. C'est l'une des raisons pour lesquelles il a semblé justifier d'apporter aux principes de Bâle III certaines adaptations destinées à assurer un traitement approprié des spécificités européennes et des questions propres à l'Europe, sans pour autant s'écarter de l'esprit et des objectifs de la réforme de Bâle III. Plus largement, il convient de souligner que l'une des priorités de la Commission, dans cette réforme de la réglementation européenne des services financiers, est de faire en sorte que le secteur bancaire puisse remplir sa mission première, à savoir financer l'économie réelle et fournir des services aux particuliers et aux entreprises d'Europe. Dans ce contexte, la Commission a d'ailleurs adopté le 18 juillet 2011 une recommandation sur l'accès à un compte de paiement de base[2]. 2. Résultat des consultations menées auprès des parties intéressées et des analyses d'impact réalisées 2.1. Consultation des parties intéressées Les services de la Commission ont suivi de très près les travaux des enceintes internationales spécialisées et participé, notamment, aux travaux du CBCB, qui était chargé d'élaborer le cadre de Bâle III. Le comité bancaire européen (CBE) et le comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), auquel a succédé en 2011 l'Autorité bancaire européenne (ABE), ont été amplement consultés et associés à ce processus. Leurs avis ont été pris en compte dans l'élaboration de la présente proposition et de l'analyse d'impact qui l'accompagne. 2.1.1. CECB Le CECB a mené auprès de 246 établissements de crédit une étude quantitative complète pour évaluer l'impact de la présente proposition sur le secteur bancaire de l'UE. Il a aussi organisé de vastes consultations publiques et rendu en octobre 2008 un avis technique sur les options et facultés nationales. 2.1.2. Groupe de travail CRD Entre 2008 et 2011, le groupe de travail concernant la directive sur les exigences de fonds propres (CRD), dont les membres sont nommés par le CBE, s'est réuni à six reprises autour de la question des options et facultés nationales, à l'instigation des services de la Commission. En outre, différentes subdivisions de ce groupe ont aussi mené des travaux plus techniques encore sur la liquidité, la définition du capital, le ratio de levier et le risque de crédit de la contrepartie. 2.1.3. Autres consultations publiques La Commission a organisé en 2009, 2010 et 2011 quatre consultations publiques portant sur tous les éléments de la présente proposition. Ses services ont aussi organisé en avril 2010 une audition publique au cours de laquelle étaient représentés tous les groupes intéressés. Les réponses à ces consultations, de même que les avis exprimés lors de cette audition, ont été pris en compte tout au long de l'analyse d'impact ci-jointe. Elles figurent sur le site web de la Commission. Enfin, la Commission a aussi consulté le secteur, et notamment le Groupe d'experts en affaires bancaires qu'elle a mis sur pied avec diverses associations et établissements bancaires de l'UE. 2.2. Analyse d'impact Au total, 27 options ont été examinées et comparées afin de déterminer les meilleures solutions à apporter aux divers problèmes constatés[3]. Le tableau suivant récapitule les différentes options envisagées dans chaque domaine et les classe en fonction de leur efficacité[4] et de leur efficience[5] en termes de réalisation des objectifs de long terme. Les options retenues à l'issue de ce classement sont mises en évidence, et expliquées dans la suite du présent chapitre. ‑{}‑Domaine || Options || Critères de comparaison des options Efficacité || Efficience Meilleure adéquation des exigences de fonds propres || Meilleure gestion des risques bancaires || Réduction des possibilités d'arbitrage réglementaire || Plus grande clarté juridique || Réduction des coûts de mise en conformité || Renforcement de l'égalité de traitement || Coopération et convergence accrues en matière de surveillance || Alignement des exigences prudentielles des SIFI sur les risques qu'ils représentent || Moindre procyclicité des exigences de provisionnement et de fonds propres Liquidité – Ratio de liquidité à court terme (LCR - Liquidity Coverage ratio) || Statu quo || 3 || 3 || || || || || || || || 3 Instaurer le LCR décrit lors de la consultation publique de février 2010 || 2 || 2 || || || || || || || || 1 Instaurer le LCR adopté par le comité de Bâle, avec une période d'observation || 1 || 1 || || || || || || || || 2 Liquidité – Ratio de financement net stable (NFSR - Net Stable Funding ratio) || Statu quo || 3 || 3 || || || || || || || || 3 Instaurer le NSFR décrit lors de la consultation publique de février 2010 || 2 || 2 || || || || || || || || 2 Instaurer le NSFR adopté par le comité de Bâle, avec une période d'observation || 1 || 1 || || || || || || || || 1 Eligibilité des instruments de fonds propres et adaptations réglementaires || Statu quo || 5 || 5 || 5 || || || 5 || || 5 || 5 || 5 Modifier uniquement les critères d'éligibilité, selon les modalités indiquées lors de la consultation publique de février 2010 || 4 || 4 || 4 || || || 4 || || 4 || 4 || 4 Modifier les critères d'éligibilité et adapter la réglementation selon les modalités indiquées lors de la consultation publique de février 2010 || 1-3 || 1-3 || 1-3 || || || 2-3 || || 1 || 1-3 || 3 Modifier les critères d'éligibilité et adapter la réglementation suivant l'approche de Bâle || 1-3 || 1-3 || 1-3 || || || 2-3 || || 2-3 || 1-3 || 2 Modifier les critères d'éligibilité et adapter la réglementation suivant l'approche de Bâle, avec des ajustements pour tenir compte des spécificités de l'UE || 1-3 || 1-3 || 1-3 || || || 1 || || 2-3 || 1-3 || 1 Risque de crédit de la contrepartie (CCR) || Statu quo || 3 || 3 || || || || || || 3 || 3 || 3 Renforcer l'exigence de couverture du CCR || 2 || 2 || || || || || || 2 || 2 || 2 Renforcer l'exigence de couverture du CCR en réservant un traitement spécifique aux expositions à des contreparties centrales || 1 || 1 || || || || || || 1 || 1 || 1 Ratio de levier || Statu quo || 3 || 3 || || || || || || || 3 || 3 Instaurer le ratio de levier décrit lors de la consultation publique de février 2010 || 2 || 2 || || || || || || || 2 || 2 Effectuer un suivi global du ratio de levier || 1 || 1 || || || || || || || 1 || 1 Coussins de fonds propres || Statu quo || 4 || 4 || || || || || || || 4 || 4 Coussin de conservation des fonds propres || 1-2 || 1-3 || || || || || || || 3 || 2-3 Coussin de fonds propres contracyclique || 3 || 1-3 || || || || || || || 1-2 || 2-3 Coussin de fonds propres mixte || 1-2 || 1-3 || || || || || || || 1-2 || 1 Corpus réglementaire unique || Statu quo || || || 4 || 4 || 4 || 4 || 4 || || || 4 Harmonisation minimale || || || 3 || 3 || 1-3 || 3 || 3 || || || 1-3 Harmonisation maximale || || || 1-2 || 1 || 1-3 || 1 || 1 || || || 1-3 Harmonisation maximale assortie d'exceptions || || || 1-2 || 2 || 1-3 || 2 || 2 || || || 1-3 Instrument || Modification de la CRD || || || 2 || 2 || 2 || || 2 || || || 2 Limitation du champ d'application de la CRD et proposition de règlement || || || 1 || 1 || 1 || || 1 || || || 1 Échelle de classement: 1= efficacité ou efficience maximale, 5= efficacité ou efficience minimale 2.2.1. Détail des mesures Gestion du risque de liquidité (partie six): Afin de renforcer le profil de liquidité à court terme des établissements financiers, un ratio de liquidité à court terme (LCR - Liquidity Coverage Ratio) serait instauré en 2015 à l'issue d'une période d'observation et de réexamen. Les établissements devraient alors disposer d'un coussin d'actifs liquides de qualité «supérieure» au moins égal à leurs sorties nettes de liquidités et ce, sur une période de 30 jours. Les flux sortants (le dénominateur) ainsi couverts refléteraient à la fois les chocs spécifiques à l'établissement et les chocs systémiques prévisibles compte tenu des situations concrètes vécues dans le cadre de la crise financière internationale. Les dispositions relatives à la liste d'actifs de qualité supérieure (le numérateur) permettant de couvrir ces sorties de capitaux doivent garantir la qualité supérieure de ces actifs en termes de crédit et de liquidité. D'après la définition du LCR figurant dans l'accord de Bâle III, le respect de cette obligation dans l'UE devrait, en réduisant la fréquence des crises systémiques, entraîner un accroissement annuel net du PIB allant de 0,1 % à 0,5 %. Pour prévenir les problèmes d'asymétrie des échéances entre actifs et passifs, la Commission envisage de proposer, à l'issue d'une période d'observation et de réexamen, l'instauration en 2018 d'un ratio de financement stable net (NSFR - Net Stable Funding ratio). Chaque établissement serait alors tenu de conserver sur toute une année une structure de financement saine dans l'éventualité d'une crise durable qui l'affecterait spécifiquement, par exemple en cas de détérioration importante de sa rentabilité ou de sa solvabilité. À cet effet, le montant des actifs financés et des éventuelles obligations de financement devrait être couvert dans une certaine mesure par des sources de financement stables. Définition des fonds propres (partie deux): La présente proposition approfondit les modifications apportées dans la directive CRD2 en vue de renforcer les critères d'éligibilité des instruments de fonds propres. Elle harmonise en outre les ajustements à opérer au niveau de la comptabilisation des actions pour déterminer le montant de fonds propres qu'il est prudent de reconnaître à des fins réglementaires. Cette nouvelle définition harmonisée devrait accroître sensiblement le montant de fonds propres réglementaires que les établissements seraient tenus de détenir. Les nouvelles exigences de fonds propres réglementaires en continuité d'exploitation (fonds propres de catégorie 1 et fonds propres de base de catégorie 1) seraient progressivement mises en œuvre entre 2013 et 2015. Les nouveaux ajustements prudentiels seraient aussi mis en place progressivement par paliers de 20 % par an à compter de 2014, de manière à atteindre 100 % en 2018. Des clauses d’antériorité sur 10 ans s'appliqueraient aussi à certains instruments de fonds propres, afin de permettre un passage sans heurts aux nouvelles règles. Risque de crédit de la contrepartie (partie trois, titre II, chapitre 6): Les exigences relatives à la gestion et à la capitalisation du risque de crédit de la contrepartie seront renforcées. Les établissements seront soumis à une exigence supplémentaire de fonds propres pour les risques de pertes liés une détérioration de la qualité de crédit de leurs contreparties, ce qui les incitera à adopter de saines pratiques pour la gestion de ce risque; sa couverture sera aussi prise en considération, ce qui leur permettra de limiter l'impact de cette exigence. Les pondérations pour risque applicables aux expositions à l'égard d'établissements financiers seront augmentées par rapport aux expositions à l'égard du secteur non financier. Cette modification devrait encourager une diversification du risque de contrepartie parmi les établissements de moindre importance et, surtout, contribuer à réduire l'interdépendance des établissements de grande taille ou d'importance systémique. La proposition renforce aussi l'incitation à recourir aux contreparties centrales pour la compensation d'instruments de gré à gré. Ces propositions devraient surtout avoir des incidences sur les grands établissements financiers de l'UE, puisque le risque de contrepartie ne concerne que les banques dont les activités de financement sur dérivés de gré à gré et sur titres représentent un certain volume. Ratio de levier (partie sept): Pour éviter le développement excessif de l’effet de levier dans les bilans des établissements de crédit et des entreprises d'investissement et réduire ainsi la procyclicité des prêts, la Commission propose également d’instaurer un ratio de levier indépendant du risque. Comme convenu au sein du CBCB, ce ratio viendra s'ajouter aux instruments de surveillance prudentielle des établissements. Ses effets seront observés de près dans la perspective de son intégration, en 2018, à une mesure contraignante (premier pilier), sous réserve d'un réexamen et d'un étalonnage appropriés, dans le respect des accords internationaux. Vers un code réglementaire unique (intégralité du règlement): La proposition harmonise des approches prudentielles nationales divergentes en supprimant la quasi-totalité des options et facultés prévues. Certains domaines bien précis, présentant des divergences liées aux impératifs d'évaluation du risque, aux spécificités des marchés ou des produits ou aux législations nationales, sont exemptés de manière à laisser aux États membres la possibilité d'adopter des règles plus strictes. 2.2.2. Choix de l'instrument La présente proposition sépare les exigences prudentielles des deux autres aspects régis par les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, à savoir l'agrément et la surveillance continue; ces deux aspects sont repris dans une directive qui fait corps avec le présent règlement. Cette séparation se justifie par le fait que ces dispositions diffèrent quant à leur objet, leur nature et leurs destinataires. 2.2.3. Impact cumulé du nouveau code Pour compléter sa propre évaluation de l'impact de Bâle III, la Commission a passé en revue un certain nombre d'études, provenant du secteur public comme du secteur privé, dont les principales conclusions peuvent se résumer comme suit. L'on estime que la présente proposition, combinée à la CRD III, entraînera un accroissement des actifs pondérés en fonction du risque de 24,5 % pour les grands établissements de crédit et de 4,1 % seulement pour les petits. Les nouveaux fonds propres supplémentaires requis par la nouvelle exigence et par le coussin de conservation sont estimés à 84 milliards d'EUR d'ici à 2015 et à 460 milliards d'EUR d'ici à 2019. Pour l'UE, les avantages économiques à long terme sont clairs et devraient se traduire par un gain de croissance annuelle de son PIB allant de 0,3 % à 2 %. Ces avantages découlent d'une diminution de la fréquence et de la probabilité d'éventuelles crises systémiques. Cette proposition réduirait la probabilité d'une crise bancaire systémique dans sept États membres dans des proportions allant de 29 % à 89 %, si les établissements de crédit atteignaient un ratio total de fonds propres d'au moins 10,5 %. De surcroît, l'augmentation des fonds propres, notamment la constitution d'un coussin contracyclique, et les exigences imposées en termes de liquidité, devraient aussi réduire l'amplitude des cycles économiques normaux. Cela intéresse en particulier les petites et moyennes entreprises, qui dépendent davantage des établissements de crédit que les grandes sociétés pour se financer sur toute la durée du cycle économique. 2.2.4. Charge administrative Les établissements les plus actifs à l'échelon transnational seraient les premiers bénéficiaires de l'harmonisation des dispositions nationales, puisque celle-ci entraînerait une réduction des contraintes administratives, qui devrait alléger la charge liée à l'application des mesures de Bâle III. 3. Suivi et évaluation Les modifications proposées sont liées aux directives 2006/48/CE et 2006/49/CE qui précédaient le présent règlement. Par conséquent, tant les éléments de ces directives antérieures que les nouveaux éléments introduits par le présent règlement feront l'objet d'un suivi étroit. Le ratio de levier et les nouvelles mesures de liquidité, notamment, seront scrutés de près, sur la base des statistiques obtenues conformément aux dispositions du présent règlement. Ce suivi et cette évaluation seront assurés aussi bien au niveau de l'UE (ABE/BCE – Banque centrale européenne) qu'à l'échelon international (CBCB). 4. Éléments juridiques de la proposition 4.1. Base juridique L'article 114, paragraphe 1, du TFUE pose les bases juridiques d'un règlement instituant des dispositions uniformes sur le fonctionnement du marché intérieur. La proposition de directive [à insérer par l'OP], basée sur l'article 53 du TFUE, régit l'accès à l'activité; la nécessité de séparer ces dispositions de celles régissant l'exercice de l'activité justifie le recours à une nouvelle base juridique. Les exigences prudentielles définissent des critères d'évaluation des risques liés à certaines activités bancaires et des fonds nécessaires pour y faire face. Elles ne régissent donc pas l'accès aux activités de réception de dépôts, mais la manière dont s'exercent ces activités, le but étant d'assurer la protection des déposants et la stabilité financière. Le règlement proposé regroupe en un seul instrument juridique les exigences prudentielles imposées aux établissements de crédit et entreprises d'investissement, exigences qui se répartissaient jusqu'à présent entre deux directives différentes (2006/48/CE et 2006/49/CE); la législation applicable en sera nettement simplifiée. Comme cela a déjà été souligné aux points 1.1.1 et 2.2.1, les dispositions actuelles prévoient un nombre important d'options et de facultés, permettant notamment aux États membres d'imposer des règles plus strictes que celles des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE. Cela crée d'importantes disparités qui peuvent non seulement poser des problèmes de stabilité financière, comme indiqué au point 1.1.1, mais aussi entraver la prestation de services et l'établissement dans d'autres États membres, puisque les établissements doivent passer au crible une législation différente pour chaque nouvel État membre où ils souhaitent exercer. L'inégalité de traitement qui en résulte est un frein au marché intérieur et une source d'incertitude juridique. Les précédentes codifications et refontes n'ayant pas permis de réduire ces disparités, l'adoption d'un règlement s'impose pour instaurer des règles uniformes dans tous les États membres et assurer ainsi le bon fonctionnement du marché intérieur. Édicter les exigences prudentielles sous la forme d’un règlement en garantirait l'applicabilité directe aux établissements et serait un gage d'égalité de traitement, puisque cela éviterait l'adoption de dispositions nationales divergentes que pourrait entraîner la transposition d'une directive. Le règlement proposé montrerait clairement que les établissements sont soumis aux mêmes règles sur tous les marchés de l'UE, ce qui renforcerait aussi, dans toute l'Union, la confiance placée dans la stabilité des établissements. Enfin, en adoptant un règlement, l'UE se ménagerait aussi la possibilité de procéder plus rapidement à de futurs changements, puisqu'un règlement modifié peut s'appliquer presque immédiatement après son adoption. Elle pourrait ainsi respecter les dates-butoirs de mise en œuvre convenues à l'échelon international et se maintenir en phase avec les principales évolutions du marché. 4.2. Subsidiarité Conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité énoncés à l'article 5 du TFUE, les objectifs de l'acte envisagé ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres et peuvent donc l'être mieux au niveau de l'Union. Ses dispositions ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs visés. Seule une action de l'UE offre l'assurance que les mêmes obligations s'imposent à tous les établissements de crédit et entreprises d'investissement exerçant dans plusieurs États membres et assure ainsi l'égalité des conditions de concurrence, tout en réduisant les complications réglementaires, en évitant les coûts de conformité injustifiés pour l'exercice d'activités transfrontières, en favorisant la poursuite de l'intégration du marché de l'UE et en contribuant à l'élimination des possibilités d'arbitrage réglementaire. Une action de l'UE offre aussi l'assurance d'un degré élevé de stabilité financière sur son territoire. Les exigences prudentielles de la proposition sont en effet inscrites dans la législation de l'UE depuis plus de 20 ans. L'article 288 du TFUE permet de choisir entre différents instruments juridiques. Un règlement doit donc, à l'instar des autres instruments, respecter le principe de subsidiarité. L'équilibre doit aussi être préservé entre la subsidiarité et les autres principes des traités telles les libertés fondamentales. Les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE sont formellement adressées aux États membres, mais concernent en définitive les entreprises. Un règlement sera le gage d'une plus grande égalité de traitement, puisqu'il sera directement applicable, et évitera aux établissements de devoir analyser la législation des autres États membres avant d'y entreprendre des activités, puisque les règles y seront exactement les mêmes, ce qui leur simplifiera la tâche. L'adoption d'un règlement permettra aussi d'éviter les retards liés à la transposition des directives. 4.3. Rôle de l'ABE et respect des articles 290 et 291 du TFUE La proposition de règlement comporte une cinquantaine de dispositions imposant à l'ABE de soumettre à la Commission des projets de normes techniques de réglementation et d'exécution, afin de préciser les critères prévus dans certaines de ses dispositions et d'assurer son application uniforme. La Commission est habilitée à les adopter en tant qu'actes délégués ou actes d'exécution. Le 23 septembre 2009, la Commission a adopté des propositions de règlement instituant l'ABE, l'AEAPP (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles) et l'AEMF[6]. Elle souhaite réitérer ici les déclarations qu'elle avait faites alors à propos des articles 290 et 291 du TFUE: «En ce qui concerne la procédure relative à l’adoption de normes réglementaires, la Commission souligne le caractère unique du secteur des services financiers, qui résulte de la structure Lamfalussy et a été explicitement reconnu par la déclaration 39 annexée au traité sur le fonctionnement de l’UE. La Commission doute cependant sérieusement que les restrictions de son rôle dans l’adoption des actes délégués et des actes d’application soient conformes aux articles 290 et 291 du traité sur le fonctionnement de l’UE». 4.4. Interaction et cohérence des différents éléments de la mesure La présente directive forme avec la proposition de règlement [à insérer par l'OP] un ensemble destiné à remplacer les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE. En d'autres termes, la directive comme le règlement s'appliqueront l'un comme l'autre aussi bien aux établissements de crédit qu'aux entreprises d'investissement. Pour l'instant, ces dernières sont simplement «annexées» à la directive 2006/48/CE par la directive 2006/49/CE, dont une bonne partie consiste en renvois purs et simples à la directive 2006/48/CE. Le fait de combiner dans un même corpus législatif les dispositions applicables à ces deux types d'activités en améliorerait la lisibilité. En outre, les annexes volumineuses des directives 2006/48/CE et 2006/49/C seraient intégrées au dispositif, ce qui en simplifierait encore l'application. La présente proposition de règlement regroupe les règles prudentielles directement applicables aux établissements. La proposition de directive reprend quant à elle les dispositions sur l'agrément des établissements de crédit et l'exercice des libertés d'établissement et de prestation de services; les entreprises d'investissement, dont les droits et obligations sont régis par la directive 2004/39/CE («directive MiFID»), ne sont pas concernées. Les principes généraux de surveillance qui sont destinés aux États membres et requièrent une transposition et l'exercice de certaines facultés nationales ont également été maintenus dans la directive; sont notamment concernés l'échange d'informations, la répartition des tâches entre autorités de surveillance des pays d'origine et d'accueil et l'exercice de (nouveaux) pouvoirs de sanction. La directive contient toujours les dispositions régissant la surveillance prudentielle des établissements par les autorités nationales compétentes; ces dispositions complètent les exigences prudentielles générales définies par le règlement pour les établissements, en prévoyant la mise en place de dispositifs individuels, décidée par les autorités compétentes dans le cadre du contrôle prudentiel continu qu'elles exercent sur chaque établissement de crédit ou entreprise d'investissement. L'éventail de ces dispositifs sera précisé dans la directive, afin que les autorités compétentes soient en mesure de décider elles-mêmes quels dispositifs imposer. Il s'agit notamment des procédures internes des établissements, en particulier les procédures de gestion des risques, et de nouvelles obligations en matière de gouvernance d'entreprise. 5. Explication détaillée de la proposition et comparaison avec Bâle III Pour assurer aux établissements de l'Union une application équilibrée de Bâle III, la Commission a dû procéder à un certain nombre de choix réglementaires, qui sont expliqués dans le présent chapitre. 5.1. Harmonisation maximale (intégralité du règlement) Une harmonisation maximale est nécessaire pour obtenir un corpus réglementaire unique. Si tel ou tel État membre impose inopportunément et sans coordination des règles plus strictes, cela peut provoquer un déplacement des expositions et risques sous-jacents vers le secteur bancaire parallèle ou vers un autre État membre. En outre, les analyses d'impact réalisées par le Comité de Bâle et la Commission européenne reposent sur des ratios de fonds propres bien précis. Il est difficile de prédire l'impact que pourrait avoir en termes de coûts et de croissance l'adoption, dans un ou plusieurs États membres, d'exigences de fonds propres plus élevées résultant d'une «surenchère» au sein de l'UE. Si un renforcement des exigences prudentielles est nécessaire au niveau de l'UE, celle-ci doit avoir les moyens d'apporter temporairement à ce corpus réglementaire unique les modifications requises. La Commission pourrait, notamment sur recommandation ou avis du CERS (Comité européen du risque systémique), adopter un acte délégué relevant, pour un laps de temps limité, le niveau des exigences de fonds propres et les pondérations de risque pour certaines expositions, ou imposer des exigences prudentielles plus strictes pour toutes les expositions ou pour celles d'un ou plusieurs secteurs, régions ou États membres, dans la mesure nécessaire pour réagir à d'éventuelles variations d'intensité des risques micro- et macroprudentiels dues à l'évolution du marché après l'entrée en vigueur du règlement. La présente proposition et la proposition de directive qui l'accompagne offrent déjà aux autorités compétentes trois solutions en cas de problèmes macroprudentiels au niveau national: – pour les prêts garantis par des biens immeubles, les États membres peuvent ajuster les exigences de fonds propres; – les États membres peuvent imposer des exigences supplémentaires de fonds propres à certains établissements ou groupes d'établissements, si cela est justifié par des circonstances particulières, dans le cadre du «deuxième pilier»; – chaque État membre fixe le niveau du coussin de fonds propres contracyclique applicable en fonction des risques macroéconomiques spécifiques existant sur son territoire, ce qui peut entraîner une modification non négligeable des exigences de fonds propres. En outre, les États membres pourront déjà appliquer certaines des nouvelles règles plus strictes inspirées de Bâle III durant la période de transition, c'est-à-dire devancer le calendrier de Bâle III. 5.2. Définition des fonds propres (partie deux) 5.2.1. Déduction de participations d'importance significative dans des entreprises d'assurance et des conglomérats financiers Bâle III impose aux banques exerçant des activités internationales de déduire de leurs fonds propres les participations d'importance significative qu'elles détiennent dans des entreprises d'assurance non consolidées. Le but de cette mesure est d'empêcher les banques d'inclure dans leurs fonds propres les capitaux utilisés par une entreprise d'assurance. Pour les groupes cumulant d’importantes activités de banque ou d’investissement et des activités d'assurance, la directive 2002/87/CE sur les conglomérats financiers prévoit des règles spécifiques afin d'empêcher ce «double emploi des fonds propres». Cette directive se fonde en effet sur des principes arrêtés au niveau international pour prévenir les risques transsectoriels. La présente proposition renforce les modalités d’application de ces règles sur les conglomérats financiers aux groupes de banques et d’entreprises d'investissement, afin qu’elles soient appliquées avec fermeté et cohérence. Toute autre modification éventuellement nécessaire sera abordée dans le cadre du réexamen de la directive 2002/87/CE, prévu en 2012. 5.2.2. Fonds propres de qualité supérieure – critères, abandon et clause d'antériorité Dans le cadre de Bâle III, les banques exerçant des activités internationales et qui sont des sociétés anonymes ne peuvent comptabiliser comme instruments de fonds propres de qualité supérieure que les «actions ordinaires» répondant à des critères stricts. Ces critères sont mis en œuvre par la présente proposition. Toutefois, celle-ci ne limite pas aux actions ordinaires la forme juridique des éléments de fonds propres de qualité supérieure émis par les établissements constitués en sociétés anonymes. La définition des actions ordinaires est en effet variable selon le droit des sociétés de chaque pays. Suivant les critères stricts de la présente proposition, seuls les instruments de toute première qualité seraient assimilables à des éléments de fonds propres réglementaires de qualité supérieure, et seuls les instruments de qualité équivalente aux actions ordinaires pourraient accéder à ce statut. Pour assurer la transparence totale des instruments reconnus, la proposition impose à l'ABE de dresser, tenir à jour et publier une liste de ces types d'instruments. Bâle III prévoit un délai de dix ans pour l'abandon progressif de certains instruments, émis par des sociétés n'ayant pas le statut de société anonyme, qui ne sont pas conformes aux nouvelles règles. Pour tenir compte des modifications apportées aux fonds propres par la directive 2009/111/CE et de la nécessité de traiter de manière cohérente les différentes formes juridiques de sociétés, la présente proposition (Partie Dix, Titre I, Chapitre 2) accorde aussi un délai aux instruments de qualité supérieure émis par des sociétés anonymes mais qui ne sont pas des actions ordinaires, ainsi qu'aux comptes de primes d'émission qui s'y rattachent. Pour permettre une transition sans heurts, Bâle III permet de retirer progressivement des fonds propres réglementaires les instruments non conformes aux nouvelles règles qui ont été émis avant le 12 septembre 2010, date limite d'émission pour bénéficier des dispositions transitoires. Tous les instruments non conformes aux nouvelles règles qui auraient été émis après cette date seraient totalement exclus des fonds propres dès 2013. La présente proposition définit cette date limite comme la date de son adoption par la Commission afin d'éviter que ses dispositions ne s'appliquent rétroactivement, ce qui ne serait pas faisable sur un plan légal. 5.2.3. Sociétés mutuelles, banques coopératives et établissements analogues Les nouvelles règles prévues par Bâle III sont conçues de manière à pouvoir s'appliquer aux instruments de fonds propres de qualité supérieure d'établissements qui ne sont pas des sociétés anonymes (mutuelles, banques coopératives et établissements analogues). La présente proposition détaille les modalités d'application de la définition des fonds propres de Bâle III aux instruments de fonds propres de qualité supérieure émis par de tels établissements. 5.2.4. Prise en compte des intérêts minoritaires et de certains instruments de fonds propres émis par des filiales Les intérêts minoritaires sont des éléments du capital de certaines filiales qui appartiennent à un actionnaire minoritaire extérieur au groupe. Bâle III ne reconnaît ces intérêts (et certains éléments de fonds propres réglementaires émis par des filiales) que dans la mesure où ces filiales sont des établissements (ou sont soumis aux mêmes règles) et où ce capital sert à respecter les exigences de fonds propres et l'exigence de détention d'un coussin de conservation des fonds propres (une nouvelle exigence qui comporte de nouvelles restrictions au versement de dividendes et de certain coupons et bonus). L'autre nouveauté en matière de fonds propres, le coussin de fonds propres contracyclique, est un important outil macroprudentiel; les autorités de surveillance peuvent en imposer la constitution pour modérer ou stimuler l'activité de prêt, selon les phases du cycle de crédit. La présente proposition dote l'UE de procédures solides pour coordonner l'emploi de cet outil par les États membres. Son approche en matière d'intérêts minoritaires et d'autres éléments de fonds propres émis par des filiales permet de tenir compte de l'existence d'un tel coussin. En reconnaissant ainsi l'importance de ce coussin et des fonds propres qui y sont affectés, elle lève un obstacle possible à l'imposition de cette exigence. 5.2.5. Déduction de certains actifs d'impôt différé Un actif d'impôt différé est un actif du bilan qui peut être déduit de l'impôt sur le revenu d'un exercice ultérieur. Il est indiqué dans Bâle III que certains actifs d'impôt différé n'ont pas à être déduits des fonds propres. La présente proposition précise que ces actifs incluent ceux qui, en cas de perte, sont automatiquement convertis en créance sur l'État; de tels actifs n'ont pas à être déduits des fonds propres si leur capacité d'absorption des pertes en cas de besoin est garantie. 5.3. Traitement de certaines expositions (partie trois, titre II, chapitre 2) 5.3.1. Traitement des expositions à des PME La législation actuelle de l'UE permet aux banques d'appliquer des pondérations de risque préférentielles aux expositions à l'égard de PME. Le maintien de ce traitement préférentiel est prévu aussi bien par Bâle III que par la présente proposition. L'application d'exigences de fonds propres moins strictes pour les PME nécessiterait une révision préalable du cadre international de Bâle; une clause de réexamen est prévue à cet effet dans la proposition. Les pondérations de risque pour les prêts aux PME doivent être définies avec le plus grand soin. C'est pourquoi l'ABE est invitée à analyser les coefficients de pondération en vigueur et à rédiger, d'ici au 1er septembre 2012, un rapport évaluant les possibilités de réduction de ces coefficients, à partir d'un scénario de réduction d'un tiers par rapport à la situation actuelle. La Commission entend rendre compte des résultats de cette analyse au Parlement européen et au Conseil et faire le cas échéant des propositions législatives pour le réexamen de ces pondérations. En outre, la Commission, en concertation avec l'ABE, rédigera dans les 24 mois suivant l'entrée en vigueur du présent règlement un rapport sur les prêts aux PME et aux personnes physiques, qu'elle soumettra au Parlement européen et au Conseil, éventuellement accompagné d'une proposition législative. 5.3.2. Traitement des expositions liées aux crédits commerciaux Le Comité de Bâle ne se prononcera pas avant la fin 2011 sur la nécessité de fixer des exigences de fonds propres moins strictes pour les crédits commerciaux. Ce point n'est donc pas traité dans la présente proposition, qui comporte cependant une clause de réexamen sur le traitement de ces expositions. 5.4. Risque de crédit de la contrepartie (partie trois, titre II, chapitre 6) Dans le cadre de Bâle III, les banques devront détenir des fonds supplémentaires contre le risque de détérioration de la qualité de crédit de leurs contreparties. Cette nouvelle exigence de fonds propres est reprise dans la présente proposition. Toutefois, Bâle III ne reconnaît que dans une mesure très limitée les pertes comptabilisées d'avance par une banque avec impact immédiat sur le compte de profits et pertes (ajustements déjà encourus d'évaluations de crédit). Se fondant sur les réponses données à la Commission lors d'une consultation en février-mars 2011, et avec l'appui d'une vaste majorité d'États membres, la présente proposition autorise les banques qui évaluent leur risque de crédit selon l'approche par mesure avancée à comptabiliser une part plus importante de ces pertes, tout en restant prudentes, et tiendrait donc mieux compte des pratiques de provisionnement des pertes futures suivies par de nombreuses banques de l'UE. 5.5. Liquidité (partie six) 5.5.1. Exigence de couverture des besoins de liquidités La Commission est déterminée à harmoniser la couverture des besoins de liquidité d'ici à 2015. Il convient néanmoins de prendre très au sérieux les incertitudes liées à de possibles effets indésirables et la période d'observation prévue dans le cadre de Bâle III. Conformément aux dispositions suivantes, il ne sera imposé d'exigence contraignante qu'au terme d'un réexamen approprié: – dans un premier temps, obligation générale pour les banques, à compter de 2013, d'assurer une couverture appropriée de leurs besoins de liquidité; – obligation pour les banques de communiquer aux autorités nationales les éléments nécessaires pour s'assurer de la bonne couverture de leurs besoins de liquidité, à l'aide des formats de notification uniformes mis au point par l'Autorité bancaire européenne aux fins des critères de Bâle III; – octroi à la Commission du pouvoir de préciser l'exigence de couverture des besoins de liquidité, en fonction des conclusions tirées de la période d'observation et de l'évolution de la situation internationale; le fait d'éviter la longue procédure législative ordinaire (codécision) permettrait de tirer le meilleur parti de la période d'observation et de reporter l'étalonnage vers la fin de cette période. Dans les groupes composés d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement, ou des deux, l'exigence de couverture des besoins de liquidité s'appliquera en principe au niveau de chaque établissement ou entreprise. Contrairement aux succursales, qui n'ont pas la personnalité juridique, les établissements de crédit ou entreprises d'investissement sont en effet soumis à des obligations de paiement qui peuvent entraîner des sorties de liquidités en situation de crise. En cas de difficulté à honorer ces obligations, rien ne garantit que les autres établissements de crédit ou entreprises d'investissement du groupe leur fourniront des liquidités. Les autorités compétentes pourront toutefois, moyennant le respect de conditions strictes, exempter certains établissements de crédit ou entreprises d'investissement de cette exigence et les soumettre à une exigence consolidée. Ces conditions strictes, énoncées à l'article 7, paragraphe 1, garantissent notamment que les établissements de crédit et entreprises d'investissement concernés seront légalement tenus de se soutenir mutuellement et seront effectivement en mesure de le faire. Dans le cas d'un groupe comptant des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement dans plusieurs États membres, l'exemption de respect de cette exigence individuelle n'est possible que si toutes les autorités compétentes pour ces différents établissements ou entreprises conviennent ensemble que les conditions d'exemption sont remplies. Lorsque plusieurs pays sont ainsi concernés, il y a lieu, outre les conditions de l'article 7, paragraphe 1, de respecter des conditions supplémentaires, définies à l'article 7, paragraphe 2; ces dispositions requièrent l'aval de toutes les autorités compétentes sur la gestion des liquidités du groupe et le montant de liquidités dont dispose chacun des établissements de crédit ou entreprises d'investissement qui le composent. En cas de désaccord, chaque autorité compétente pour un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement décidera seule d'appliquer ou non l'exemption. L'ABE peut aussi jouer le rôle de médiateur en cas de désaccord entre autorités compétentes, mais ses conclusions ne seraient contraignantes qu'en ce qui concerne les conditions de l'article 7, paragraphe 1. Chaque autorité compétente a le dernier mot en ce qui concerne les conditions de l'article 7, paragraphe 2, à savoir la bonne gestion des liquidités du groupe et l'adéquation des liquidités des établissements de crédit ou entreprises d'investissement concernés. 5.5.2. Exigence de financement stable net La Commission s'est résolument engagée en faveur de la fixation d'une exigence de financement stable net d'ici au 1er janvier 2018. La période d'observation prévue par Bâle III jusqu'en 2018 dans ce domaine laisse assez de temps pour définir une telle exigence sous forme de proposition de codécision que le Parlement et le Conseil pourront adopter avant la fin de cette période. 5.6. Levier (partie sept) Le ratio de levier est un nouvel instrument de réglementation dans l'UE. Conformément à Bâle III, la Commission ne propose pas d'en faire d'ores et déjà un instrument contraignant, mais de l'utiliser dans un premier temps comme un critère supplémentaire pouvant s'appliquer de manière individuelle aux banques, sur décision des autorités de surveillance, le but étant d'évoluer vers une mesure contraignante (premier pilier) en 2018, à l'issue d'un réexamen et d'un étalonnage appropriés. Grâce aux obligations imposées en matière d'information, il serait possible de décider en connaissance de cause d'en faire une exigence contraignante en 2018. Toujours dans le droit fil de Bâle III, il est proposé que les établissements publient leurs ratios de levier à partir de 2015. 5.7. Limite fondée sur Bâle I (partie treize) Bâle II requiert un montant de fonds propres plus important que Bâle I pour les activités les plus risquées, mais moins important pour les activités peu risquées, car ses dispositions sont conçues pour être plus sensibles au risque que celles de Bâle I. Pour éviter que les banques ne soient soumises à des exigences de fonds propres trop faibles, Bâle II ne permet toutefois pas de descendre au-dessous de 80 % des fonds propres exigibles dans le cadre de Bâle I. Cette disposition devait arriver à expiration fin 2009, mais la directive 2010/76/CE l'a rétablie jusqu'à la fin 2011. S'appuyant sur la prorogation de cette exigence par le CBCB en juillet 2009, la présente proposition la rétablit jusqu'en 2015. Les autorités compétentes peuvent, après avoir consulté l'ABE, exempter un établissement du respect de cette limite basée sur Bâle I, à condition que toutes les exigences soient respectées en cas de recours aux approches avancées pour le risque de crédit et le risque opérationnel. 6. Incidences budgétaires L'ABE est appelée à jouer un rôle important dans la réalisation des objectifs du présent règlement, puisque les mesures proposées lui confient la définition de plus de 50 normes techniques contraignantes dans différents domaines. Ces normes (que la Commission devra entériner) sont indispensables pour assurer l'application uniforme, dans toute l'UE, de dispositions très techniques, et pour que les mesures proposées donnent les résultats voulus. Pour assumer cette charge de travail considérable, l'ABE aurait besoin de ressources plus importantes que celles dont elle a déjà été dotée au départ par le règlement (UE) n° 1093/2010. Des précisions à ce sujet sont données dans la fiche financière législative ci-jointe. 2011/0202 (COD) Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 114, vu la proposition de la Commission européenne, après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux, vu l'avis du Comité économique et social européen[7], statuant conformément à la procédure législative ordinaire, considérant ce qui suit: (1) Dans sa déclaration du 2 avril 2009[8] sur le renforcement du système financier, le G-20 a appelé à agir de manière cohérente au niveau international pour renforcer la transparence, la responsabilité et la réglementation en améliorant les aspects qualitatifs et quantitatifs des fonds propres dans le système bancaire dès que la reprise économique sera assurée. Il a aussi préconisé le recours à une mesure supplémentaire, indépendante du risque, pour limiter l’accumulation des effets de levier au sein du système bancaire, et la mise en place d’un cadre prévoyant des coussins de liquidité plus importants. En septembre 2009, étant donné le mandat qui lui avait été conféré par le G-20, le groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire (GHOS, Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision) a convenu de plusieurs mesures pour renforcer la réglementation du secteur bancaire. Ces mesures ont été approuvées par les dirigeants du G-20 lors de leur sommet de Pittsburgh des 24 et 25 septembre 2009 et ont été formulées de façon détaillée en décembre 2009. En juillet et septembre 2010, le GHOS a publié deux autres annonces sur la conception et l'étalonnage de ces nouvelles mesures et, en décembre 2010, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) a publié les mesures définitives, appelées «Bâle III». (2) Le groupe de haut niveau sur la surveillance financière dans l’UE présidé par Jacques de Larosière a invité l’Union européenne à mettre en place une réglementation financière plus harmonisée. Dans le contexte de la future architecture de surveillance européenne, le Conseil européen des 18 et 19 juin 2009 a aussi souligné la nécessité de mettre en place un «règlement uniforme» applicable à tous les établissements de crédit et à toutes les entreprises d’investissement dans le marché unique. (3) La directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice[9] et la directive 2006/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 sur l'adéquation des fonds propres des entreprises d'investissement et des établissements de crédit (les «établissements»)[10] ont été substantiellement modifiées à plusieurs reprises. De nombreuses dispositions de ces deux directives sont applicables à la fois aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement. Pour assurer l'application cohérente de ces dispositions, il est souhaitable de les fusionner pour créer un nouveau corpus législatif qui s'applique aux deux types d'établissements. Par souci de clarté, les dispositions des annexes de ces directives devraient être intégrées au dispositif de cette nouvelle législation. (4) Celle-ci devrait se composer de deux instruments juridiques distincts: une directive et le présent règlement. Ces deux instruments juridiques combinés devraient former le cadre juridique régissant l’accès à l’activité des établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et instituant le cadre de surveillance et les règles prudentielles applicables à ces établissements. Le présent règlement devrait donc être lu conjointement avec la directive en question. (5) La directive [à insérer par l’OP], basée sur l’article 53, paragraphe 1, du TFUE, devrait contenir les dispositions concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et entreprises d’investissement, leurs modalités de gouvernance et leur cadre de surveillance; il s’agit notamment des dispositions régissant l’agrément, l’acquisition de participations qualifiées, l’exercice des libertés d’établissement et de prestation de services, les compétences des autorités de surveillance des États membres d’origine et d’accueil dans ce domaine, ainsi que des dispositions régissant le capital initial et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. (6) Le présent règlement devrait contenir les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement qui concernent strictement le fonctionnement des marchés des services bancaires et financiers et visent à assurer la stabilité financière des opérateurs sur ces marchés ainsi qu'un niveau élevé de protection des investisseurs et des déposants. Cet acte juridique directement applicable se veut une contribution décisive au bon fonctionnement du marché intérieur et devrait, par conséquent, être basé sur les dispositions de l’article 114 du TFUE, interprétées conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne. (7) Les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE ont harmonisé dans une certaine mesure les règles imposées par les États membres dans le domaine de la surveillance prudentielle, mais elles comportent un nombre non négligeable d'options et de facultés et les États membres ont toujours la possibilité d'imposer des règles plus strictes que celles qu'elles prévoient. Il en résulte des divergences entre règles nationales, qui font entrave aux libertés fondamentales et, ainsi, ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur et faussent nettement la concurrence. En particulier, ces divergences font obstacle à la prestation transfrontière de services et à l’établissement dans d’autres États membres pour les opérateurs puisque ceux-ci doivent prendre en considération et respecter des règles différentes dans chaque État pour mener leurs activités. En outre, les établissements de crédit et les entreprises d'investissement autorisés dans plusieurs États membres sont souvent soumis à des exigences différentes, ce qui fausse sensiblement la concurrence. L’évolution divergente des législations nationales crée des obstacles, réels et potentiels, au bon fonctionnement du marché intérieur, étant donné que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement qui sont actifs dans différents systèmes juridiques dans l'Union européenne y sont soumis à des conditions d'activité inégales et à des difficultés variables. (8) Afin de supprimer les obstacles restants aux échanges et les importantes distorsions de la concurrence qui résultent des divergences entre législations nationales, et d’empêcher l’apparition d’autres probables obstacles et distorsions de concurrence, il est nécessaire d’adopter un règlement établissant des règles uniformes applicables dans tous les États membres. (9) Édicter les exigences prudentielles sous la forme d’un règlement permettrait de garantir qu’elles soient directement applicables dans tous les États et donc d’établir des conditions uniformes, tandis qu'avec une directive, elles risqueraient d’être transposées par des exigences nationales divergentes. Avec un règlement, les établissements de crédit et les entreprises d'investissement de toute l'Union suivraient les mêmes règles, ce qui renforcerait aussi la confiance dans la stabilité de ces établissements, particulièrement en période de crise. Un règlement réduirait aussi les complications réglementaires et les coûts de conformité pour les entreprises, notamment les établissements de crédit et les entreprises d'investissement qui exercent dans plusieurs États membres; de plus, il contribuerait à éliminer les distorsions de concurrence. En ce qui concerne le cas particulier des marchés de biens immobiliers, caractérisés par une évolution économique et des différences de compétence propres à chaque État membre, région ou entité locale, il y aurait lieu, pour certaines régions, d'autoriser les autorités compétentes à établir des pondérations de risque différentes ou à appliquer des critères plus stricts en ce qui concerne les expositions garanties par des hypothèques sur des biens immobiliers, sur la base de leur historique de défaut et de l’évolution attendue du marché. (10) Les États membres devraient avoir la faculté de maintenir ou d’instaurer des dispositions nationales sur les points qui ne sont pas couverts par les règles uniformes du présent règlement, à condition que ces dispositions nationales ne soient pas en contradiction avec le droit de l’Union et ne portent pas atteinte à son application. (11) Lorsque les États membres adoptent des orientations de portée générale, notamment dans les domaines où des projets de normes techniques de la Commission sont en attente d'adoption, ces orientations ne seront pas contraires au droit de l’Union et ne porteront pas atteinte à son application. (12) Le présent règlement n’empêche pas les États membres d’imposer des exigences équivalentes aux entreprises auxquelles il ne s’applique pas. (13) Les exigences prudentielles générales définies par le présent règlement sont complétées par la mise en place de dispositifs individuels, établis par les autorités compétentes dans le cadre de la surveillance continue qu'elles exercent sur chaque établissement de crédit ou entreprise d'investissement. L'éventail de ces dispositifs devrait être défini dans une directive, puisque les autorités compétentes devraient être en mesure d’exercer leur choix quant aux dispositifs à imposer. (14) Le présent règlement ne devrait pas compromettre la capacité des autorités compétentes d’imposer, dans le cadre de la procédure de contrôle et d’évaluation prévue par la directive [à insérer par l'OP], des exigences spécifiques qui devraient être adaptées au profil de risque spécifique des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. (15) Le règlement (UE) n° 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance[11] a institué l’Autorité bancaire européenne (ABE). Ce règlement vise à rehausser la qualité et la cohérence de la surveillance nationale et à renforcer la surveillance des groupes transfrontières. (16) Le règlement (UE) nº 1093/2010 prévoit que l’ABE agisse dans le champ d’application des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE. L’ABE doit aussi agir dans le domaine d’activité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement pour les questions qui ne sont pas couvertes directement par ces directives, pour autant que cette action soit nécessaire à l’application cohérente et efficace desdits actes. Le présent règlement devrait tenir compte du rôle et de la fonction assignés à l’ABE et faciliter l’exercice des pouvoirs qui sont conférés à cette autorité par le règlement susmentionné. (17) Des exigences financières équivalentes applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement sont nécessaires pour assurer des garanties similaires aux épargnants ainsi que des conditions de concurrence équitables entre les établissements et entreprises d'une même catégorie. (18) Étant donné que les établissements de crédit et les entreprises d’investissement sont en concurrence directe dans le marché intérieur, les obligations en matière de surveillance devraient être équivalentes dans l'ensemble de l'Union. (19) Lorsque, dans le cadre de la surveillance, il est nécessaire de déterminer le montant des fonds propres consolidés d'un groupe d'établissements de crédit et d’entreprises d’investissement, ce calcul devrait être effectué conformément au présent règlement. (20) Celui-ci prévoit que les exigences de fonds propres s’appliquent sur base individuelle et consolidée, sauf si les autorités compétentes renoncent à la surveillance sur base individuelle lorsqu’ils le jugent approprié. Les surveillances sur des bases individuelle, consolidée et consolidée transfrontière constituent des instruments utiles aux fins du contrôle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. (21) Afin de garantir, dans le cas d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement faisant partie d'un groupe, un niveau adéquat de solvabilité, il est essentiel de calculer les exigences de fonds propres sur la base de la situation consolidée de ces établissements dans le groupe. Pour assurer une répartition adéquate des fonds propres au sein du groupe et, si nécessaire, leur disponibilité à des fins de protection de l'épargne, il conviendrait d'appliquer les exigences de fonds propres à chaque établissement de crédit ou entreprise d'investissement du groupe, à moins que cet objectif ne puisse être efficacement atteint par un autre moyen. (22) La technique comptable précise à utiliser pour le calcul des fonds propres, pour l'appréciation de leur adéquation aux risques auxquels un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement est exposé ainsi que pour l'évaluation de la concentration des expositions devrait tenir compte des dispositions de la directive 86/635/CEE du Conseil du 8 décembre 1986 concernant les comptes annuels et les comptes consolidés des banques et autres établissements financiers[12], qui comporte certaines adaptations des dispositions de la septième directive 83/349/CEE du Conseil du 13 juin 1983 concernant les comptes consolidés[13], ou du règlement (CE) nº 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l'application des normes comptables internationales[14], selon l'acte qui régit la comptabilité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement en droit national. (23) En vue de garantir une solvabilité adéquate, il importe de fixer des exigences de fonds propres pondérant les actifs et les éléments de hors bilan en fonction du degré de risque encouru. (24) Le 26 juin 2004, le CBCB a adopté un accord-cadre sur la convergence internationale de la mesure et des normes de fonds propres («dispositif de Bâle II»). Les dispositions des directives 2006/48/CE et 2006/49/CE reprises par le présent règlement constituent le pendant des dispositions de l'accord-cadre Bâle II. Par conséquent, comme il incorpore les éléments supplémentaires de Bâle III, le présent règlement constitue le pendant des dispositions des accords Bâle II et III. (25) Il est essentiel de tenir compte de la diversité des établissements de crédit et entreprises d'investissement de l’Union, en prévoyant plusieurs méthodes de calcul des exigences de fonds propres pour risque de crédit, correspondant à différents niveaux de sensibilité au risque et exigeant une sophistication plus ou moins poussée. La possibilité offerte aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement de recourir à des notations externes et à leurs propres estimations des divers paramètres du risque de crédit représente une amélioration significative de la sensibilité au risque et de la solidité prudentielle des règles applicables à ce risque. Il conviendrait de prévoir des mesures appropriées incitant les établissements de crédit et les entreprises d'investissement à adopter des approches plus sensibles au risque. Lors de l’établissement des estimations requises pour appliquer les approches relatives au risque de crédit prévues par le présent règlement, les établissements de crédit et les entreprises d'investissement devraient renforcer les procédures de mesure et de gestion du risque de crédit des établissements de crédit et des entreprises d'investissement afin d'assurer l'existence de méthodes permettant de déterminer des exigences réglementaires en fonds propres de ces établissements qui tiennent compte de la sophistication des différentes procédures mises en œuvre par eux. Il convient à cet égard de considérer que le traitement des données dans le cadre de la prise et de la gestion des expositions sur des clients inclut la mise au point et la validation de systèmes de gestion et de mesure du risque de crédit. Cela contribue non seulement à rencontrer l'intérêt légitime des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, mais également à l'objectif même du présent règlement, à savoir appliquer de meilleures méthodes de mesure et de gestion du risque et les utiliser pour les exigences de fonds propres réglementaires. (26) Les exigences de fonds propres devraient être proportionnées aux risques qu'elles visent. En particulier, elles devraient tenir compte de la réduction des niveaux de risque découlant d'un grand nombre d’expositions relativement peu importantes. (27) Conformément à la décision du CBCB, approuvée par le GHOS le 10 janvier 2011, tous les instruments de fonds propres additionnels de catégorie 1 et instruments de fonds propres de catégorie 2 d’un établissement devraient être entièrement déduits à titre permanent ou convertis en fonds propres de base de catégorie 1 au point de non-viabilité de l’établissement. (28) Les dispositions du présent règlement respectent le principe de proportionnalité, eu égard notamment à la diversité des établissements de crédit et entreprises d'investissement quant à leur taille, à l'importance de leurs opérations et à l'éventail de leurs activités. Le respect de ce principe implique également que, pour les expositions sur la clientèle de détail, les procédures de notation les plus simples possible soient reconnues, y compris dans le cadre de l'approche fondée sur les notations internes (ci-après dénommée «approche NI»). (29) Le caractère «évolutif» du présent règlement permet aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement de choisir parmi trois approches de complexité différente. Afin de permettre notamment aux petits établissements de crédit et entreprises d'investissement d’opter pour l’approche NI, plus sensible au risque, les dispositions en question devraient être interprétées de telle sorte que les catégories d’exposition englobent toutes les expositions qui, dans le présent règlement, sont – directement ou indirectement – traitées comme les expositions classées dans lesdites catégories. En règle générale, les autorités compétentes ne devraient pratiquer aucune discrimination entre les trois approches pour ce qui est du processus de surveillance prudentielle, c'est-à-dire que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement opérant selon les dispositions de l'approche standard ne devraient pas être soumis, pour cette seule raison, à une surveillance plus stricte. (30) Il devrait être tenu davantage compte des techniques d'atténuation du risque de crédit, dans le cadre de règles visant néanmoins à garantir que la solvabilité n'est pas compromise par une prise en compte indue. Les formes pertinentes de sûretés bancaires visant à atténuer les risques de crédit, qui sont actuellement d'usage dans les États membres, devraient, dans la mesure du possible, être reconnues dans le cadre de l'approche standard, mais également dans celui des autres approches. (31) Afin de garantir que les exigences de fonds propres applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement tiennent adéquatement compte des risques créés ou réduits par leurs activités de titrisation et leurs investissements, il est nécessaire d'édicter des règles prévoyant un traitement sensible au risque et prudentiellement sain de ces activités et investissements. (32) Le risque opérationnel représente un risque important pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement et, à ce titre, doit être couvert par des fonds propres. Il est essentiel de tenir compte de la diversité des établissements de crédit et entreprises d'investissement de l’Union, en prévoyant plusieurs méthodes de calcul des exigences de fonds propres pour risque opérationnel, correspondant à différents niveaux de sensibilité au risque et exigeant une sophistication plus ou moins poussée. Il conviendrait de prévoir des mesures appropriées incitant les établissements de crédit et les entreprises d'investissement à adopter des approches plus sensibles au risque. Compte tenu du caractère encore récent des techniques de mesure et de gestion du risque opérationnel, les règles y afférentes devraient faire l'objet d'un réexamen régulier et, le cas échéant, être actualisées, notamment pour ce qui concerne les exigences applicables aux différentes lignes d'activité et la prise en compte des techniques d'atténuation du risque. Une attention particulière devrait être accordée, dans ce contexte, à la prise en compte des assurances dans les approches simples du calcul des exigences de fonds propres pour risque opérationnel. (33) La surveillance et le contrôle des expositions des établissements de crédit devraient faire partie intégrante de la surveillance de ceux-ci. Une concentration excessive des expositions sur un seul client ou un seul groupe de clients liés peut ainsi entraîner un risque de pertes inacceptable. Une telle situation peut être considérée comme préjudiciable à la solvabilité d'un établissement de crédit. (34) Lorsque l'on cherche à déterminer l'existence d'un groupe de clients liés et, partant, les expositions qui constituent un ensemble du point de vue du risque, il importe de tenir compte aussi des risques découlant d'une source commune de financement important provenant de l'établissement de crédit lui-même ou de l'entreprise d'investissement elle-même, de son groupe financier ou des parties qui lui sont liées. (35) S'il est souhaitable, aux fins de la limitation des expositions importantes, d'asseoir le calcul du montant d’exposition sur celui contenu dans les dispositions relatives aux exigences de fonds propres, il ne convient toutefois pas d’appliquer les pondérations ni les degrés de risque. En outre, les techniques d'atténuation du risque de crédit appliquées dans le régime de solvabilité ont été conçues dans l'hypothèse d'un risque de crédit bien diversifié. En cas d’expositions importantes, s’agissant du risque de concentration sur une seule signature, le risque de crédit n’est pas bien diversifié. Par conséquent, la prise en compte des effets de ces techniques devrait être assortie de garanties prudentielles. Dans ce contexte, il est nécessaire de prévoir un recouvrement effectif de la protection du crédit aux fins du traitement des grands risques. (36) Étant donné qu’une perte résultant d’une exposition sur un établissement de crédit ou sur une entreprise d’investissement peut être aussi lourde qu’une perte liée à n’importe quelle autre exposition, ces expositions devraient être traitées et notifiées comme toutes les autres. Toutefois, une autre limite quantitative a été instaurée pour atténuer les incidences disproportionnées de cette approche sur les établissements de petite taille. En outre, les expositions à très court terme liées aux opérations de transfert monétaire, y compris l’exécution de services de paiement, de compensation, de règlement et de dépositaire fournis au client, sont exemptées pour faciliter le bon fonctionnement des marchés financiers et des infrastructures qui s’y rapportent. Ces services couvrent, par exemple, les opérations de compensation et de règlement en espèces et les activités similaires visant à faciliter le règlement. Les expositions qui y sont liées comprennent les expositions éventuellement non prévisibles et par conséquent non pleinement contrôlées par un établissement de crédit, notamment les soldes sur les comptes interbancaires résultant des paiements de clients, y compris les commissions et intérêts crédités ou débités, et les autres paiements pour des services aux clients, ainsi que les sûretés fournies ou reçues. (37) Il importe de supprimer le décalage entre l’intérêt des entreprises qui «reconditionnent» les prêts pour les convertir en valeurs mobilières négociables et autres instruments financiers (initiateurs ou sponsors) et celui des entreprises qui investissent dans ces valeurs mobilières ou instruments (investisseurs). Il est également important que les intérêts de l’initiateur ou sponsor et ceux de l’investisseur soient mis en cohérence. À cette fin, l’initiateur ou sponsor devrait garder un intérêt important dans les actifs sous-jacents. Il est donc important que les initiateurs ou sponsors conservent une exposition au risque des prêts en question. Plus généralement, il convient que les opérations de titrisation ne soient pas structurées de telle sorte que les exigences en matière de rétention ne soient pas respectées, en particulier par le biais d’une structure de rémunération et/ou de prime. Cette rétention devrait s’appliquer dans tous les cas où la substance économique d’une titrisation s’applique, quels que soient les structures ou les instruments juridiques utilisés pour obtenir cette substance économique. Dans le cas notamment où le risque de crédit est transféré par titrisation, les investisseurs ne devraient prendre leurs décisions qu'après avoir fait preuve de toute la diligence requise, ce pour quoi ils ont besoin des informations adéquates sur les titrisations. (38) Les exigences en matière de rétention ne font pas l’objet d’applications multiples. Pour une titrisation donnée, il suffit que soit l’initiateur, soit le sponsor, soit le prêteur initial soit soumis à l’obligation. De même, lorsque les opérations de titrisation incluent d’autres titrisations en tant que sous-jacent, il convient d’appliquer les exigences de rétention uniquement à la titrisation qui fait l’objet de l’investissement. Les créances achetées ne devraient pas être soumises aux exigences de rétention dans le cas où elles émanent de l’activité de la société et sont transférées ou vendues au-dessous de leur valeur pour financer ladite activité. Il convient que les autorités compétentes appliquent une pondération de risque en ce qui concerne le non-respect des obligations en termes de diligence appropriée et de gestion des risques, dans les cas de titrisation, pour des violations graves de politiques et de procédures pertinentes pour l’analyse des risques sous-jacents. (39) Il importe que la diligence appropriée soit mise en œuvre pour évaluer correctement les risques émanant des expositions de titrisation, qu’elles relèvent du portefeuille de négociation ou non. En outre, il convient que les obligations en matière de diligence appropriée soient proportionnées. Les procédures de diligence appropriée devraient contribuer à établir une plus grande confiance entre les initiateurs, les sponsors et les investisseurs. Il est par conséquent souhaitable que les informations pertinentes concernant ces procédures soient communiquées comme il se doit. (40) Lorsqu'un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement s'expose à un risque sur sa propre entreprise mère, ou sur d'autres filiales de cette entreprise mère, une prudence particulière s'impose. La gestion des expositions des établissements de crédit et des entreprises d'investissement devrait être menée de façon pleinement autonome, dans le respect des principes de saine gestion bancaire, en dehors de toute autre considération. Dans le domaine des expositions importantes, il conviendrait de prévoir des normes spécifiques, y compris des limites plus strictes, à l'égard des expositions d'un établissement de crédit sur des entreprises de son propre groupe. Ces normes ne devraient toutefois pas être appliquées lorsque l'entreprise mère est une compagnie financière holding ou un établissement de crédit ou lorsque les autres filiales sont des établissements de crédit, des établissements financiers ou des entreprises de services auxiliaires, pour autant que toutes ces entreprises soient englobées dans la surveillance sur base consolidée de l'établissement de crédit. (41) Étant donné leur sensibilité au risque, il est souhaitable d'examiner régulièrement si les dispositions relatives aux exigences de fonds propres ont des effets importants sur le cycle économique. La Commission, tenant compte de la contribution de la Banque centrale européenne, devrait faire rapport sur cette question au Parlement européen et au Conseil. (42) Les exigences de fonds propres pour les négociants en produits de base, y compris ceux qui sont actuellement exemptés des exigences fixées dans la directive 2004/39/CE, devraient être réexaminées. (43) La libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité est un objectif qui revêt une importance tant économique que politique pour l'Union. Compte tenu de ce qui précède, les exigences de fonds propres et les autres règles prudentielles à appliquer aux entreprises opérant sur ces marchés devraient être proportionnées et ne devraient pas entraver indûment la réalisation de l'objectif de libéralisation. Il convient, en particulier, de garder cet objectif présent à l'esprit lors des réexamens du présent règlement. (44) Les établissements de crédit et les entreprises d'investissement qui investissent dans des retitrisations devraient aussi faire preuve de toute la diligence requise à l’égard des titrisations sous-jacentes et des expositions autres que des titrisations sur lesquelles ces retitrisations reposent en dernière analyse. Les établissements de crédit et les entreprises d'investissement devraient estimer si des expositions dans le cadre de programmes de papier commercial adossé à des actifs constituent des expositions de retitrisation, y compris les expositions dans le cadre de programmes qui acquièrent des tranches de rang supérieur de paniers distincts de prêts entiers, lorsqu’aucun de ces prêts ne représente une exposition de titrisation ou de retitrisation, et lorsque la protection «première perte» pour chaque investissement est fournie par le vendeur des prêts. Dans ce dernier cas, une facilité de trésorerie spécifique au panier ne devrait pas, d’une manière générale, être considérée comme une exposition de retitrisation, car elle représente une tranche d’un unique panier d’actifs (c’est-à-dire le panier de prêts entiers applicable) qui ne contient aucune exposition de titrisation. Par opposition, un rehaussement de crédit au niveau de tout un programme, ne couvrant qu’une partie des pertes au-delà de la protection fournie par le vendeur pour les différents paniers, serait, d’une manière générale, assimilé à une subdivision du risque d’un panier d’actifs multiples contenant au moins une exposition de titrisation et constituerait dès lors une exposition de retitrisation. Toutefois, si un tel programme se finance entièrement au moyen d’une catégorie unique de papier commercial et si, soit le rehaussement de crédit au niveau de tout un programme ne représente pas une retitrisation, soit le papier commercial est entièrement soutenu par l’établissement de crédit ou l’entreprise d'investissement sponsor, laissant ainsi l’investisseur en papier commercial concrètement exposé au risque de défaut du sponsor au lieu des paniers ou actifs sous-jacents, il n’y a pas lieu, d’une manière générale, de considérer ce papier commercial comme une exposition de retitrisation. (45) Les règles d’évaluation prudentes applicables au portefeuille de négociation devraient s’appliquer à tous les instruments évalués à la juste valeur, qu’ils se trouvent dans le portefeuille de négociation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement ou hors de ce portefeuille. Il convient de préciser que, si l’application du principe de l’évaluation prudente donnait lieu à une valeur comptable inférieure à la valeur réellement comptabilisée, il y aurait lieu de déduire des fonds propres la valeur absolue de la différence. (46) Les établissements de crédit et entreprises d’investissement devraient avoir la possibilité, pour les positions de titrisation recevant une pondération de risque de 1 250 % en vertu du présent règlement, soit de les soumettre à une exigence de fonds propres, soit de les déduire des fonds propres de base de catégorie 1, que ces positions appartiennent ou non au portefeuille de négociation. (47) Les établissements initiateurs et sponsors ne devraient pas avoir la possibilité de se soustraire à l’interdiction de fournir un soutien implicite en utilisant leur portefeuille de négociation pour fournir un tel soutien. (48) La directive 2006/48/CE a instauré, dans le cadre de l’approche standard, une pondération de risque préférentielle pour les expositions sur des petites et moyennes entreprises ou sur des personnes physiques, et la possibilité pour les établissements d’appliquer des approches fondées sur des notations internes, dans le cadre desquelles ils déterminent eux-mêmes la pondération des risques, compte tenu de la solidité de leurs propres critères de souscription. Les pondérations préférentielles devraient rester en place dans le cadre du présent règlement. Cependant, 24 mois au plus tard après l'entrée en vigueur de ce dernier, les avantages éventuels présentés par l'abaissement des pondérations de risques ou par l'extension de leur application à davantage d'expositions devraient faire l'objet d'un examen. Celui-ci devrait être fondé sur des faits et prendre en considération, pour l’ensemble d’un cycle économique, des données fiables relatives aux pertes de crédit liées à des expositions sur des petites et moyennes entreprises ou sur des personnes physiques. Dans le contexte de cet examen, les incidences sur les prêts aux consommateurs devraient faire l’objet d’une attention particulière. (49) Sans préjudice des informations expressément requises par le présent règlement, les exigences de publication devraient avoir pour objet de fournir aux acteurs du marché des informations précises et complètes sur le profil de risque des divers établissements. Les établissements de crédit et les entreprises d'investissement devraient donc avoir l’obligation de communiquer des informations supplémentaires non mentionnées expressément dans le présent règlement lorsque cela est nécessaire à la réalisation de cet objectif. (50) Lorsqu’une évaluation externe du crédit pour une position de titrisation tient compte de l’effet de protection du crédit provenant de l’établissement investisseur lui-même, l’établissement ne devrait pas pouvoir bénéficier de l’abaissement de la pondération de risque résultant de cette protection. Toutefois, s'il existe d'autres moyens d'établir une pondération de risque conforme au risque réel de la position sans tenir compte de cette protection du crédit, la position de titrisation ne doit pas être déduite des fonds propres. (51) Il convient de renforcer les critères applicables aux modèles internes servant à calculer les exigences de fonds propres relatives au risque de marché, compte tenu des déficiences de ces modèles récemment observées. Il y a lieu notamment de veiller à ce qu'ils assurent une couverture plus complète des risques en ce qui concerne les risques de crédit dans le portefeuille de négociation. Par ailleurs, les exigences de fonds propres doivent comprendre un élément adapté aux situations de crise afin qu'elles soient renforcées en cas de détérioration du marché et afin de réduire les risques de procyclicité. Les établissements de crédit et les entreprises d'investissement devraient également effectuer des tests de résistance inversés pour examiner quels sont les scénarios susceptibles de porter atteinte à leur viabilité, à moins qu’ils puissent prouver que ces tests sont superflus. Compte tenu des difficultés particulières observées récemment pour traiter les positions de titrisation au moyen d’approches fondées sur des modèles internes, il convient, d’une part, de limiter la faculté des établissements de crédit et des entreprises d'investissement de modéliser les risques de titrisation dans le portefeuille de négociation et, d’autre part, d’imposer par défaut une exigence de fonds propres normalisée pour les positions de titrisation dans le portefeuille de négociation. (52) Le présent règlement prévoit des exceptions limitées pour certaines activités de négociation en corrélation, conformément auxquelles un établissement peut être autorisé par son autorité de surveillance à calculer une exigence globale de fonds propres pour risque soumise à des exigences minimales strictes. En pareil cas, l’établissement devrait être tenu de soumettre ces activités à une exigence de fonds propres égale au plus élevé des deux montants suivants, soit l’exigence de fonds propres selon cette méthode développée de manière interne, soit 8 % de l’exigence de fonds propres pour risque spécifique selon la méthode standard de mesure. L’établissement ne devrait pas être tenu de soumettre ces expositions à l’exigence de fonds propres pour risque supplémentaire, mais il devrait toutefois les incorporer dans les mesures de valeur en risque et dans les mesures de valeur en risque en situation de crise. (53) Étant donné la nature et l’ampleur des pertes imprévues qu’ont connues les établissements de crédit et les entreprises d'investissement durant la crise économique et financière, il est nécessaire d’améliorer et d’harmoniser davantage les obligations en matière de fonds propres applicables à ces établissements. Il y aurait lieu notamment d’établir une nouvelle définition des éléments de base des fonds propres disponibles pour absorber les pertes imprévues au fur et à mesure, d’améliorer la définition des fonds propres hybrides et de réaliser des ajustements prudentiels uniformes en ce qui concerne les fonds propres. Il est également nécessaire de relever nettement le niveau des fonds propres, notamment par de nouveaux ratios centrés sur les éléments de base des fonds propres disponibles pour absorber les pertes au fur et à mesure. (54) Afin de renforcer la discipline de marché et la stabilité financière, il est nécessaire d’instaurer des exigences de publicité plus détaillées concernant la forme et la nature des fonds propres réglementaires et des ajustements prudentiels effectués afin que les investisseurs et les déposants soient suffisamment bien informés au sujet de la solvabilité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. (55) La nouvelle définition des fonds propres et des fonds propres réglementaires devrait être introduite d’une manière qui tienne compte des différences entre États en ce qui concerne leur situation de départ et les circonstances qui y prévalent et prévoie que la variance initiale autour des nouvelles normes se réduise au fil de la période de transition. Afin d’assurer la continuité nécessaire du niveau des fonds propres, les injections de capitaux du secteur public existantes bénéficieront d'une clause d'antériorité durant la période de transition. (56) La directive 2006/48/CE imposait aux établissements de crédit de disposer de fonds propres au moins égaux aux montants minimaux jusqu’au 31 décembre 2011. Étant donné que les effets de la crise financière continuent à se faire sentir dans le secteur bancaire et que les dispositions transitoires en matière d’exigences de fonds propres adoptées par le CBCB ont été prolongées, il est approprié de réintroduire une limite inférieure pour une durée limitée, jusqu’à ce que des fonds propres suffisants aient été constitués conformément aux dispositions transitoires relatives aux fonds propres prévues dans le présent règlement et qui seront introduites progressivement entre 2013 et 2019. Pour les groupes qui comportent à la fois d’importantes activités de banque ou d’investissement et d'importantes activités d'assurance, la directive 2002/87/CE sur les conglomérats financiers prévoit des règles spécifiques concernant ce «double emploi des fonds propres». La directive 2002/87/CE est fondée sur des principes convenus au niveau international pour faire face aux risques dans tous les secteurs. La présente proposition renforce l’application de ces règles sur les conglomérats financiers aux groupes de banques et d’entreprises d'investissement afin qu’elle soit solide et cohérente. Toute autre modification nécessaire sera abordée dans le cadre du réexamen de la directive 2002/87/CE, prévu en 2012. (57) La crise financière a mis en évidence que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement avaient fortement sous-estimé le niveau du risque de crédit de la contrepartie associé aux instruments dérivés de gré à gré (OTC). C'est pourquoi les dirigeants du G-20 ont préconisé, en septembre 2009, qu'une plus grande partie de ces instruments fasse l’objet d’une compensation par l’intermédiaire d’une contrepartie centrale. En outre, ils ont demandé de soumettre les instruments dérivés de gré à gré qui ne peuvent pas faire l’objet d’une compensation centrale à des exigences de fonds propres plus élevées, afin de traduire correctement les risques plus importants qui y sont associés. (58) À la suite de l’appel des dirigeants du G-20, le CBCB a modifié sensiblement, dans le cadre de Bâle III, le régime relatif au risque de crédit de la contrepartie. Bâle III devrait relever nettement les exigences de fonds propres liées aux opérations de financement des établissements de crédit et des entreprises d'investissement portant sur des dérivés de gré à gré et sur des titres, et inciter fortement les établissements de crédit et entreprises d'investissement à recourir aux contreparties centrales. Bâle III devrait aussi comporter des éléments incitant davantage à renforcer la gestion des risques liés aux expositions de crédit de la contrepartie et à réviser le régime actuellement applicable au traitement des expositions au risque de crédit de la contrepartie à l'égard des contreparties centrales. (59) Les établissements devraient détenir des fonds propres supplémentaires en raison du risque d’ajustement de l’évaluation de crédit qui découle des instruments dérivés de gré à gré. En outre, les établissements devraient appliquer une corrélation plus forte avec la valeur des actifs lors calcul de leurs exigences de fonds propres relatives aux expositions au risque de crédit de la contrepartie vis-à-vis de certains établissements, découlant d’opérations de financement sur dérivés de gré à gré et sur titres. Les établissements de crédit et les entreprises d'investissement devraient aussi améliorer fortement la mesure et la gestion du risque de crédit de la contrepartie par des mesures permettant de mieux faire face au risque de corrélation, aux contreparties avec un fort effet de levier et aux sûretés, accompagnées d'améliorations adéquates dans les domaines des contrôles a posteriori et des tests de résistance. (60) Les expositions de transaction sur une contrepartie centrale bénéficient habituellement des mécanismes de compensation et de répartition des pertes prévus par ces contreparties. Par conséquent, elles impliquent un risque de crédit de la contrepartie très faible et devraient donc être assorties de très faibles exigences de fonds propres. En même temps, ces exigences devraient être positives afin d'inciter les établissements de crédit et entreprises d'investissement à suivre et surveiller leurs expositions aux contreparties centrales dans le cadre d’une bonne gestion des risques et de montrer que même les expositions de transaction sur des contreparties centrales ne sont pas sans risque. (61) Le fonds de défaillance d’une contrepartie centrale est un mécanisme qui permet de partager (mutualiser) les pertes entre ses membres compensateurs. Il est utilisé lorsque les pertes subies par la contrepartie centrale du fait de la défaillance d’un de ses membres compensateurs sont plus importantes que les marges et les contributions au fonds de défaillance fournies par ce membre et que tout autre élément de défense que la contrepartie centrale pourrait utiliser avant de recourir aux contributions au fonds de défaillance des autres membres compensateurs. Ainsi, le risque de pertes lié aux expositions sur des contributions au fonds de défaillance est plus élevé que celui lié aux expositions de transaction. Il devrait donc faire l’objet d’exigences de fonds propres plus élevées. (62) Le «capital hypothétique» d’une contrepartie centrale devrait être considéré uniquement comme une variable nécessaire pour déterminer les exigences de fonds propres liées aux expositions d’un membre compensateur qui découlent de ses contributions au fonds de défaillance d’une contrepartie centrale. En particulier, cette notion ne devrait pas être comprise comme un montant de fonds propres qu’une autorité compétente impose à une contrepartie centrale de détenir. (63) Le réexamen du traitement du risque de crédit de la contrepartie, et notamment la mise en place d’exigences de fonds propres plus élevées pour les contrats dérivés faisant l’objet d’une compensation bilatérale, qui vise à tenir compte du risque plus important que ces contrats