RAPPORT DE LA COMMISSION relatif aux Pays-Bas - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité

1. Introduction et justification du rapport

La Commission a publié ses prévisions du printemps 2004 le 7 avril dernier. Selon ces prévisions, qui tiennent compte des nouvelles données transmises par les Pays-Bas le 31 mars 2004, le déficit des administrations publiques néerlandaises a atteint 3,2 % du PIB en 2003, dépassant ainsi la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité (tableau 1). Ce chiffre s'écarte nettement de l'objectif fixé dans le budget 2003 d'un déficit public de 0,5 % du PIB ainsi que du déficit de 1,6 % prévu par le programme de stabilité de 2002, qui a été présenté en juin 2003 [1]. Ce dérapage est essentiellement le fait de la décélération de l'activité économique [2]. En 2004 et 2005, le déficit devrait atteindre 3,5 et 3,3 % du PIB respectivement, selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission qui reposent sur l'hypothèse de politiques inchangées.

[1] Une précédente version du programme de stabilité de 2002 avait été présentée en décembre 2002, mais seule la version révisée de juin 2003 avait été examinée par le Conseil Ecofin.

[2] Selon les prévisions de printemps de la Commission, le déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles s'est amélioré de 0,7 point de pourcentage en 2003. Le budget 2003 misait sur une amélioration de 1 % du PIB, tandis que l'actualisation de 2002 du programme de stabilité prévoyait une amélioration de 0,4 % du PIB.

Tableau 1: ratios du déficit public et de la dette publique

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Source: Eurostat jusqu'en 2003; prévisions du printemps 2004 de la Commission pour 2004 et 2005.

Un déficit des administrations publiques de plus de 3 % du PIB tend à prouver l'existence d'un déficit excessif aux Pays-Bas, au sens du traité CE et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard des Pays-Bas.

L'application de la PDE est régie par l'article 104 du traité et par le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil «visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs», qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

L'article 104, paragraphe 3, du traité dispose que «si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux [c'est-à-dire que le ratio du déficit public et celui de la dette publique au PIB dépassent leur valeur de référence respective], la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre...».

Le présent rapport, établi par la Commission conformément à l'article 104, paragraphe 3, évalue l'évolution budgétaire actuelle et récente aux Pays-Bas et examine les perspectives à court terme à la lumière des conditions économiques générales et de la politique menée par le gouvernement.

2. Évolution macroéconomique récente et perspectives

Durant la seconde moitié des années 90, les Pays-Bas ont connu une période de croissance dynamique, la croissance du PIB réel se situant à 3,7 % en moyenne entre 1996 et 2000. Ils ont ensuite dû faire face, à compter du milieu de l'année 2001, à un ralentissement brutal de l'activité, avec une croissance du PIB réel en recul, de 3,5 % en 2000 à 1,2 % en 2001 et à 0,2 % en 2002 (tableau 2). Cette situation s'explique par une combinaison de facteurs, qui sont venus s'ajouter aux effets du ralentissement observé à l'échelle mondiale, tels la détérioration des déficits qui s'étaient accumulés dans le secteur privé et les fortes hausses de prix et de salaires qui ont érodé la compétitivité extérieure.

Contrairement aux prévisions du budget 2003, qui tablaient sur une croissance du PIB réel de 1,5 % cette année-là, l'activité économique a continué à se ralentir l'an passé. Selon les estimations les plus récentes des comptes nationaux, cette croissance était de -0,7 % en 2003, soit plus de 2 points de pourcentage de moins que ce qui était initialement prévu. Les estimations de l'écart de production fondées sur la méthode commune de calcul de la production potentielle tendent à montrer qu'il s'agit du ralentissement le plus grave depuis le début des années 80: l'écart de production (négatif) a atteint 2,2 % du PIB en 2003, ce qui représente l'écart le plus important depuis 1983. Dans un climat de manque de confiance des producteurs et des consommateurs, la consommation et l'investissement privés ont enregistré des taux de croissance largement négatifs en 2003. Les exportations n'ont pas progressé en raison de l'apathie du commerce international et des pertes substantielles de compétitivité. L'emploi a pour sa part reculé, tandis que le taux de chômage s'est fortement accru, le marché du travail ayant réagi avec un certain décalage au ralentissement amorcé en 2001. L'inflation, mesurée par l'IPCH, s'est réduite, passant de 3,9 % en 2002 à 2,2 % en 2003, sous l'effet essentiellement d'une baisse des prix à l'importation et d'une diminution des marges bénéficiaires sur fond d'essoufflement marqué de l'activité.

L'économie a commencé à montrer des signes d'amélioration vers la fin de 2003. Au quatrième trimestre 2003, la croissance du PIB réel (en glissement trimestriel et corrigée des variations saisonnières) s'est avérée positive, après cinq trimestres consécutifs de croissance négative ou stagnante. Selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission, l'économie néerlandaise devrait redémarrer en 2004 et 2005, mais à un rythme plus lent que lors des précédents redressements. L'activité économique devrait rester plus faible que la moyenne de l'UE. La Commission table sur une reprise modérée de la croissance dans le courant de l'année 2004, croissance qui devrait atteindre 1 % en moyenne sur l'ensemble de l'année. La croissance du PIB réel devrait ensuite s'intensifier en 2005 pour s'établir à 1,6 %. Cette reprise serait essentiellement mue par le redressement du commerce extérieur, mais devrait rester relativement modeste par rapport aux précédentes phases ascendantes. Les hausses de prix et de salaires s'atténuant à compter de 2004, la compétitivité des prix ne devrait commencer à s'améliorer qu'en 2005, traduisant également la variation du taux de change. La demande intérieure devrait rester pour sa part atone, reflétant la détérioration de la situation sur le marché du travail, l'évolution modeste du revenu disponible, les ajustements en cours des comptes des ménages et des entreprises ainsi que l'impact du tour de vis budgétaire.

La situation sur le marché du travail devrait se détériorer nettement en 2004. Le taux de chômage devrait faire un bond en avant sur la période considérée pour atteindre 5,4 % en 2004 et 5,7 % en 2005, soit le niveau le plus élevé depuis 1995. Après la forte progression des salaires enregistrée ces dernières années, le taux de croissance de la rémunération par salarié devrait sensiblement diminuer, en écho à la dégradation de la situation sur le marché du travail et à l'accord de modération salariale conclu par les partenaires sociaux. Conjugué à la diminution des prix à l'importation, ce facteur devrait entraîner une nouvelle baisse de l'inflation (l'inflation mesurée par l'IPCH devrait tomber à 1,4 % en 2004 et à 0,7 % en 2005).

Tableau 2: Évolutions et perspectives macroéconomiques

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Source: Comptes nationaux jusqu'en 2003; prévisions du printemps 2004 de la Commission pour 2004 et 2005.

3. Situation des finances publiques

Le dépassement par le déficit public de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2003 s'explique par le fait que les finances publiques néerlandaises se trouvaient, avant le ralentissement conjoncturel amorcé en 2001, dans une position plus vulnérable que ce que l'on avait estimé à l'époque. En réalité, si l'on se fonde sur les récents calculs du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles pour 1993-2001, il apparaît que durant toute cette période, le déficit corrigé des variations conjoncturelles n'était pas conforme aux «chiffres de référence minimaux» [3] (à savoir un déficit corrigé des variations conjoncturelles ne dépassant pas 0,7 % du PIB). Ceci se vérifie même pour l'an 2000 lorsque le solde des administrations publiques a affiché un excédent de 2,2 % du PIB. Le déficit corrigé des variations conjoncturelles s'est creusé en 2001 et 2002 [4]. Cette situation a été en partie corrigée en 2003 grâce au durcissement de la politique budgétaire, qui n'a toutefois pas suffit pour enrayer la forte hausse du déficit nominal, l'économie traversant une période de profonde récession.

[3] Le chiffre de référence minimal est l'estimation du solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles qui, en période de ralentissement conjoncturel normal, permettrait aux stabilisateurs automatiques de jouer librement, sans que le déficit excède la valeur de référence de 3 % du PIB.

[4] Si l'on ne tient pas compte du produit de la vente des licences UMTS (0,7 % du PIB en 2000), il s'avère que la position budgétaire sous-jacente a commencé à se détériorer en 2000.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Comptes nationaux, prévisions du printemps 2004 de la Commission pour 2004 et 2005.

3.1. Évolution budgétaire jusqu'en 2002

Durant la période de forte croissance économique qu'ont connu les Pays-Bas à la fin des années 90 (tableau 3), le solde budgétaire des administrations publiques s'est nettement amélioré, affichant un excédent de 2,2 % du PIB en 2000 (en tenant compte du produit de la vente des licences UMTS qui représentait 0,7 point de pourcentage du PIB). Il s'est toutefois considérablement détérioré en 2001 et 2002, d'environ 2 points de pourcentage du PIB chaque année.

Le ratio des recettes au PIB a chuté sous l'effet de l'essoufflement de la croissance économique, de la disparition des recettes ponctuelles tirées de la vente des licences UMTS et de la vaste réforme fiscale mise en oeuvre en 2001 (qui, selon les estimations, s'est soldée par une diminution des recettes de 0,8 point de pourcentage du PIB). La détérioration du déficit en 2001 s'explique par la réduction du ratio des recettes conjuguée à une croissance toujours dynamique des dépenses [5]. En 2002, la persistance du ralentissement a entraîné une diminution des recettes publiques, imputable dans une large mesure à des recettes de l'impôt sur les sociétés inférieures aux prévisions. L'accroissement de la déductibilité fiscale des cotisations retraite et des intérêts des emprunts hypothécaires a également joué un rôle. De plus, malgré le respect des plans de dépenses en 2002, le ratio des dépenses au PIB s'est accru, car la croissance du PIB a été inférieure à ce qu'avait prévu le budget 2002. Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles s'est amélioré de 1998 à 2000, avant de se détériorer nettement en 2001 et 2002, laissant supposer un relâchement de la politique budgétaire ces deux dernières années.

[5] Même si la croissance des dépenses a été relativement élevée, les objectifs de dépenses fixés dans le budget 2002 ont été respectés.

Le ratio d'endettement a considérablement diminué entre 1998 et 2000 sous l'effet de la croissance soutenue du PIB nominal et de la formation d'excédents. Toutefois, cette baisse s'est pratiquement interrompue en 2001, en raison des difficultés économiques et budgétaires.

Tableau 3: Déficit public et dette publique, croissance du PIB

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Source: Comptes nationaux jusqu'en 2003; prévisions du printemps 2004 de la Commission pour 2004 et 2005.

* Le total peut être inexact en raison de l'arrondi.

3.2. Évolution budgétaire en 2003

Le solde budgétaire des administrations publiques a accusé en 2003 un déficit de 3,2 % du PIB (contre 1,9 % du PIB en 2002) selon des données révisées communiquées le 31 mars 2004 [6]. Le déficit dépassait donc la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. La dégradation du solde des administrations publiques en 2003 s'explique par la poursuite de la détérioration du solde de l'administration centrale. Dans le même temps, le solde de la sécurité sociale et des administrations locales s'est amélioré, même si le déficit des administrations locales s'est avéré plus important que prévu.

[6] Le 1er mars 2004, les Pays-Bas ont notifié un déficit de 2,98 % du PIB pour 2003, soit un chiffre légèrement inférieur à la valeur de référence de 3 % du PIB. Le déficit a été revu à la hausse en dernier lieu le 31 mars 2004 en raison essentiellement d'un déficit des administrations locales plus important que prévu et pour lequel il n'existait pas jusqu'alors de données pour l'ensemble de l'année 2003. Les projections du déficit qui figurent dans les prévisions du printemps 2004 de la Commission intègrent ces données du 31 mars 2004.

Le net creusement du déficit en 2003 est essentiellement imputable à des facteurs conjoncturels. Il s'est en effet produit malgré les mesures d'économie substantielles prévues dans le budget 2003, pour un montant total d'environ 1,2 point de pourcentage du PIB, qui ont permis d'améliorer le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles de 0,7 point de pourcentage du PIB par rapport à 2002. Ceci tend à montrer que la politique budgétaire a fait l'objet d'un resserrement sensible en 2003.

Les résultats du budget 2003 s'écartent néanmoins de manière significative de l'objectif initial d'un déficit de 0,5 % du PIB fixé dans le budget 2003 ainsi que du déficit de 1,6 % du PIB annoncé dans l'actualisation révisée du programme de stabilité de 2002, qui a été présentée en juin 2003 (tableau 4) [7]. Ceci s'explique en grande partie par le fait que la croissance du PIB réel s'est avérée inférieure de 2,3 et 1,5 points de pourcentage respectivement aux prévisions du budget 2003 et du programme de stabilité de 2002. Le dérapage par rapport aux objectifs de déficit fixés dans le budget et le programme de stabilité de 2002 est toutefois plus important que ce que l'on aurait pu prévoir eu égard au recul de la croissance du PIB réel. Ceci tient aux pertes de recettes fiscales qui ont été particulièrement importantes en 2003 en raison de certains facteurs spécifiques tels que la chute des bénéfices des entreprises et l'accroissement de la déductibilité fiscale des cotisations retraite et des intérêts des emprunts hypothécaires consécutif à la hausse des prix de l'immobilier et à la baisse des prix des actifs en général. Dans le même temps, la croissance des dépenses publiques nominales est restée globalement conforme aux plans initiaux du budget 2003 (dépassant les prévisions de 0,2 point de pourcentage du PIB) [8].

[7] Les résultats du budget 2003 s'écartent également largement des projections de l'actualisation de 2003 du programme de stabilité présenté le 14 octobre 2003. Dans cette actualisation, les autorités néerlandaises tablaient sur un déficit de 2.3 % du PIB pour 2003, dans l'hypothèse d'une croissance du PIB réel égale à zéro.

[8] Les plafonds de dépenses fixés en termes réels conformément aux règles budgétaires pour une grande partie des dépenses totales ont été dépassés de 0,2 point de pourcentage du PIB, représentant ainsi la différence par rapport à l'objectif initial du budget 2003.

Tableau 4: Déficit public: des plans aux résultats

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Source: Budget 2003; programmes de stabilité 2002 et 2003; prévisions du printemps 2004 de la Commission

3.3. Perspectives pour 2004

Selon les données qu'elles ont communiquées dans le cadre de la PDE le 1er mars 2004, les autorités néerlandaises prévoyaient un déficit de 2,9 % du PIB pour cette année, en supposant un déficit de 3 % du PIB en 2003 (qui était le dernier chiffre disponible au moment de la communication des données) et l'adoption de nouvelles mesures d'assainissement.

Les prévisions du printemps 2004 de la Commission tablent sur une augmentation du déficit public, qui devrait passer de 3,2 % du PIB en 2003 à 3,5 % du PIB en 2004. Tandis que les dépenses devraient se contracter sous l'effet des mesures d'économie substantielles prévues dans le budget 2004 pour un total d'environ 1,2 % du PIB, les recettes fiscales devraient pour leur part encore pâtir du manque de dynamisme de l'activité (la croissance du PIB réel pour 2004 étant estimée à 1,0 %). Selon la Commission, le déficit corrigé des variations conjoncturelles devrait s'améliorer de 0,3 point de pourcentage en 2004, ce qui est inférieur à l'amélioration de 0,6 point de pourcentage prévue dans le programme de stabilité de 2003.

Deux facteurs expliquent l'écart entre l'objectif de déficit pour 2004 selon les données communiquées dans le cadre de la PDE le 1er mars 2004 (2,9 % du PIB) et les prévisions de printemps de la Commission (3,5 % du PIB): premièrement, les autorités néerlandaises ont informé la Commission le 31 mars 2004 que le déficit pour 2003 avait atteint 3,2 % du PIB, soit 0,3 point de pourcentage de plus que ce qui était initialement prévu; deuxièmement, les prévisions de la Commission du 7 avril 2004 (qui intègrent ces informations actualisées sur le déficit pour 2003) reposent sur l'hypothèse de politiques inchangées.

Le 16 avril, les autorités néerlandaises ont adopté un nouveau train de mesures d'économie pour 2004 en vue de réduire le déficit de 2,9 milliards d'euros, soit 0,6 % du PIB. Selon le gouvernement, ces mesures devraient permettre de ramener le déficit public au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2004, conformément aux données communiquées le 1er mars. Sur la base du scénario de référence des prévisions de printemps de la Commission, si les mesures produisent les résultats escomptés et si elles n'ont pas d'effets secondaires sur l'activité et les résultats budgétaires, le déficit devrait tomber à 2,9 % du PIB en 2004.

3.4. Évolution récente de la dette et perspectives

Le ratio de la dette au PIB demeure inférieur à 60 % du PIB, mais s'est accru, passant de 52,6 % du PIB en 2002 à 54,8 % du PIB en 2003. Cette hausse est essentiellement le fait d'un accroissement du déficit conjugué à une croissance du PIB nominal apathique: aucune privatisation ou grande opération de consolidation de la dette n'a influé sur l'évolution de la dette en 2003. Selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission, le ratio de la dette au PIB devrait encore augmenter en 2004 et 2005 pour atteindre 58,5 % du PIB en 2005, un chiffre qui reste en deçà de la valeur de référence de 60 % du PIB [9].

[9] Ces prévisions tiennent compte des ajustements des déficits de trésorerie et d'une indemnité pour l'abandon progressif des ventes de biens publics et de certaines opérations financières liées à des agences publiques indépendantes.

>REFERENCE A UN GRAPHIQUE>

Source: Comptes nationaux, prévisions du printemps 2004 de la Commission pour 2004 et 2005.

4. Autres facteurs pertinents

4.1. Perspectives à moyen terme

Pour la période 2005-2007, l'actualisation de 2003 du programme de stabilité prévoyait une réduction du déficit nominal, de 2,3 % du PIB en 2003 et 2004 à 1,6 % du PIB en 2005 et à 0,6 % du PIB en 2007, avec un déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles égal ou inférieur à 0,5 % du PIB à compter de 2005. Au vu des dernières données communiquées et des prévisions du printemps 2004 de la Commission, ces objectifs ne peuvent être atteints dans le cadre du maintien des politiques actuelles. Selon les prévisions de printemps de la Commission, le déficit nominal devrait encore se situer à 3,3 % du PIB en 2005 dans l'hypothèse de politiques inchangées, tandis que le déficit corrigé des variations conjoncturelles devrait se réduire, également en 2005, pour tomber à 0,9 % du PIB. Cela signifie que les Pays-Bas n'atteindront pas encore une position budgétaire proche de l'équilibre, même si les efforts pour parvenir à une telle position seront engagés. Le nouveau train de mesures d'économie pour 2004 annoncé par le gouvernement le 16 avril faisait également état d'autres mesures pour 2005, qui seront précisées en septembre avec le budget 2005. Ces mesures seraient prises pour faire en sorte que le déficit ne dépasse pas les 3 % du PIB en 2005.

4.2. Investissements

L'article 104, paragraphe 3, du traité prévoit que le présent rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement». Aux Pays-Bas, le ratio de l'investissement public brut au PIB s'est constamment accru ces cinq dernières années, se situant à 3,5 % en 2003, soit un niveau nettement supérieur à la moyenne de l'UE-15 de 2,4 %. On peut globalement conclure que le ratio de l'investissement public au PIB n'a pas diminué durant la période de ralentissement, qu'il est resté supérieur au ratio du déficit effectif au PIB jusqu'en 2003 et qu'il devrait demeurer globalement égal à ce ratio en 2004 et 2005. Cela montre qu'en dépit des conditions économiques adverses qui prévalent depuis 2000, les autorités néerlandaises sont parvenues à protéger l'investissement public brut, contrairement à plusieurs autres pays de l'UE.

Tableau 5: Formation de capital fixe et déficit des administrations publiques

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Source: Eurostat jusqu'en 2003; prévisions du printemps 2004 de la Commission pour 2004 et 2005.

4.3. Viabilité à long terme des finances publiques

L'évaluation par la Commission de l'actualisation 2003 du programme de stabilité des Pays-Bas comprenait une analyse exhaustive de la viabilité à long terme des finances publiques néerlandaises. Cette dernière a montré que l'on ne pouvait exclure, sur la base des politiques actuelles [10], le risque de voir apparaître des déséquilibres budgétaires aux Pays-Bas à moyen et long terme. Selon les calculs établis par la Commission sur la base du programme de stabilité actualisé en 2003, le ratio de la dette au PIB devrait dépasser le seuil de 60 % - si les politiques actuelles sont maintenues - lorsque l'impact du vieillissement de la population se fera pleinement sentir. Pour continuer à assurer une assise durable aux finances publiques, il convient de réduire la dette à un rythme satisfaisant avant que le vieillissement de la population ne fasse sentir ses effets sur le budget, tout en continuant à maîtriser les facteurs qui influent sur le ratio des dépenses. Étant donné que le résultat du déficit pour 2003 est moins favorable que prévu, cette évaluation et les recommandations formulées restent valables.

[10] Ceci repose sur une méthodologie commune du Comité de politique économique - Voir le rapport intitulé «L'impact du vieillissement des populations sur les finances publiques: aperçu des analyses effectuées au niveau de l'UE et propositions pour un futur programme de travail» (octobre 2003).

5. Conclusions

Le déficit des administrations publiques a atteint 3,2 % du PIB en 2003. Dans ce contexte, la Commission a décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs (PDE) à l'égard des Pays-Bas.

Le dépassement du déficit public de 0,2 point de pourcentage du PIB par rapport à la valeur de référence de 3 % du PIB ne résulte pas d'un événement exceptionnel indépendant de la volonté des autorités néerlandaises, pas plus que d'une «forte récession économique», définie dans le pacte de stabilité et de croissance comme une diminution annuelle du PIB réel d'au moins 2 %. Ce dépassement est toutefois survenu dans un contexte de croissance fortement négative et malgré les mesures d'assainissement mises en oeuvre par les autorités. La croissance du PIB réel était de -0,7 % en 2003, tandis que l'écart de production est devenu de plus en plus négatif, s'établissant à -2,2 % du PIB selon la méthode commune de la fonction de production adoptée par le Conseil Ecofin.

Selon les prévisions du printemps 2004 de la Commission, sur la base de politiques inchangées, le déficit des administrations publiques devrait rester supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB en 2004 et 2005, laissant supposer que le franchissement de ce seuil ne sera pas temporaire. Il convient toutefois de rappeler que les prévisions de la Commission n'intègrent pas les mesures d'économie supplémentaires prises par le gouvernement le 16 avril 2004, lesquelles devraient permettre, selon les autorités néerlandaises, de ramener le déficit pour 2004 au-dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB.