Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif aux contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires

présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

I. RÉSUMÉ

1. La présente proposition s'inscrit dans le prolongement de l'annonce faite par la Commission dans son Livre blanc sur la sécurité alimentaire [1], selon laquelle elle soumettrait au Parlement européen et au Conseil une proposition de règlement relatif aux contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. Cette proposition définit les dispositions que doivent respecter les autorités compétentes chargées de mener les contrôles officiels, ainsi que les tâches qui incombent à la Commission en matière d'organisation de ces contrôles. Elle résulte d'un réexamen des règles communautaires existantes dans ce domaine, qui avaient été adoptées séparément pour les secteurs de l'alimentation animale et humaine ainsi que pour le secteur vétérinaire. Elle couvre toute la gamme des activités relevant de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires, dont la sécurité de l'alimentation animale et humaine et d'autres aspects liés à la protection des consommateurs, tels que l'étiquetage des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

[1] Document COM 1999) 719.

Une attention particulière est accordée aux mesures coercitives, notamment à l'imposition de sanctions aux niveaux national et communautaire. À cette fin, la présente proposition contient des prescriptions minimales relatives aux sanctions pénales devant être imposées par les États membres en cas de délits graves, commis intentionnellement ou par négligence grave. Elle comporte également de nouveaux outils, pour permettre à la Commission de faire appliquer par les États membres la législation communautaire relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires.

II. INTRODUCTION

2. La Commission présente cette proposition pour les motifs suivants:

- L'approche sectorielle existante a donné lieu à des répétitions ou à des situations qui font que des prescriptions d'une même nature sont appréhendées différemment en fonction des secteurs concernés. Dans certains secteurs, les contrôles ne sont pas suffisamment détaillés, ce qui engendre des lacunes dans la législation.

- Récemment, des urgences concernant des aliments pour animaux et des denrées alimentaires ont mis en évidence des carences dans les systèmes de contrôle nationaux. Ce problème est essentiellement dû à l'absence d'une approche communautaire harmonisée en matière de conception et de mise en oeuvre des systèmes de contrôle nationaux.

- Il est nécessaire de définir correctement le rôle des services de contrôle de la Commission, afin de garantir l'utilisation optimale des ressources disponibles.

3. Conformément aux termes du Livre blanc sur la sécurité alimentaire, il ressort que:

"Il est par conséquent manifestement nécessaire de définir un cadre communautaire pour les systèmes de contrôle nationaux, ce qui améliorera la qualité des contrôles à l'échelon communautaire et par conséquent rehaussera le niveau de sécurité alimentaire à travers l'Union européenne. La gestion de ces systèmes de contrôle demeurerait une compétence nationale. Ce cadre communautaire devrait comporter trois éléments de base.

- Le premier élément consisterait à définir au niveau communautaire des critères opérationnels que devraient respecter les autorités nationales en seraient le premier élément. Ces critères constitueraient les principaux points de référence sur lesquels les autorités nationales seraient contrôlées par l'OAV, ce qui permettrait à ce dernier de définir une approche cohérente et complète du contrôle des systèmes nationaux.

- Le deuxième élément consisterait à formuler des orientations communautaires en matière de contrôle. Celles-ci favoriseraient des stratégies nationales cohérentes, identifieraient des priorités en fonction des risques et les procédures de contrôle les plus efficaces. Une stratégie communautaire adopterait une approche globale intégrée de la mise en oeuvre des contrôles. Ces orientations fourniraient également des conseils sur la conception de systèmes d'enregistrement de l'efficacité et des résultats des contrôles et définiraient des indicateurs communautaires de performance.

- Le troisième élément du cadre serait une meilleure coopération administrative dans la conception et la gestion des systèmes de contrôle. La dimension communautaire des échanges de bonnes pratiques entre les autorités nationales serait renforcée. Cet élément comporterait également une action en faveur de l'assistance mutuelle entre les États membres en intégrant et en complétant le cadre juridique existant."

La présente proposition vise à créer ce cadre communautaire pour les systèmes de contrôle nationaux, en fusionnant entre elles et en étayant les règles en vigueur applicables aux contrôles nationaux et communautaires au sein de l'UE, à ses frontières et dans les pays tiers.

4. Cette proposition tient compte des principes relatifs à la sécurité alimentaire énoncés dans le Livre blanc de la Commission sur la sécurité alimentaire, notamment ceux selon lesquels:

- la politique de sécurité alimentaire doit reposer sur une approche globale, intégrée,

- les exploitants du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire assument la responsabilité primaire de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, tandis que les autorités compétentes supervisent et font appliquer cette responsabilité en utilisant des systèmes nationaux de surveillance et de contrôle; les services de contrôle de la Commission, quant à eux, évaluent, grâce à des audits et à des inspections, la capacité des autorités compétentes à faire fonctionner de tels systèmes,

- la politique de sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires doit être définie en fonction des risques,

- la politique "de la ferme à la table", couvrant tous les secteurs de la chaîne alimentaire, y compris la production des aliments pour animaux et l'alimentation animale, la production primaire, la transformation, le stockage et la distribution de denrées alimentaires, la santé animale et le bien-être des animaux, doit être mise en oeuvre de manière systématique.

5. Sur la base des observations ci-dessus, la présente proposition intègre les principaux éléments suivants:

- les contrôles officiels effectués par les États membres leur permettent de vérifier et d'assurer le respect des législations nationales et communautaires sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires; à cette fin, les contrôles officiels sont effectués régulièrement et sont définis en fonction des risques;

- les autorités des États membres qui sont compétentes pour exécuter les contrôles officiels satisfont à des critères opérationnels garantissant leur efficacité et leur impartialité;

- le personnel chargé des contrôles officiels a reçu une formation adéquate afin de s'acquitter avec compétence de ses fonctions;

- des tâches de contrôle spécifiques ne peuvent être déléguées à un organisme indépendant que sous réserve de conditions strictes;

- les méthodes d'échantillonnage et d'analyse sont validées conformément à des protocoles reconnus sur le plan international, et notamment ceux basés sur des critères de performances, et mises en oeuvre par des laboratoires agréés à cette fin;

- lorsqu'un manquement est relevé au cours de contrôles officiels, des mesures appropriées sont prises, notamment des mesures administratives et des sanctions pénales. Elles doivent toutes être effectives, dissuasives et proportionnées;

- des plans d'intervention sont élaborés, définissant les mesures à mettre en oeuvre en cas d'urgences concernant des aliments pour animaux et des denrées alimentaires;

- les États membres contrôlent régulièrement les importations d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires;

- lorsque des contrôles officiels exigent l'intervention de plus d'un État membre, les autorités compétentes des États membres concernés se prêtent une assistance administrative mutuelle. Cette assistance peut se transformer en une coopération active, comprenant des contrôles sur place effectuées par des experts d'un État membre dans un autre État membre;

- en coopération avec les États membres, un cadre communautaire pour la conception et la gestion de systèmes de contrôle nationaux est mis en place, en tenant compte des meilleures pratiques existantes et de l'expérience acquise par les services de contrôle de la Commission. Il reposera sur des critères de performance adoptés conjointement pour ces systèmes, et il permettra de définir des orientations claires concernant leur fonctionnement. Des orientations communautaires seront élaborées à cette fin;

- des inspections et audits menés par l'Office alimentaire et vétérinaire OAV) de la Commission sont organisés, afin de vérifier l'efficacité des systèmes de contrôle nationaux;

- la Commission doit disposer d'outils supplémentaires pour pouvoir faire appliquer par les États membres la législation communautaire sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires;

- la formation du personnel chargé des contrôles dans les États membres doit s'inscrire dans un cadre communautaire, afin de garantir l'uniformité des décisions prises par ce personnel;

- il convient de tenir particulièrement compte des besoins des pays en développement.

6. Les principes fondamentaux en termes de responsabilités incombant aux autorités des États membres sont déjà fixés par le règlement CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires [2]. Ce règlement précise notamment que: "Les États membres assurent l'application de la législation alimentaire; ils contrôlent et vérifient le respect par les exploitants du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire des prescriptions applicables de la législation alimentaire à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. À cette fin, ils maintiennent un système de contrôles officiels et d'autres activités appropriées selon les circonstances, y compris des activités de communication publique sur la sécurité et les risques des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, de surveillance de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires et d'autres activités de contrôle couvrant toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. Les États membres fixent également les règles relatives aux mesures et sanctions applicables en cas de violation de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires. Les mesures et sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives."

[2] JO L 31 du 1.2.2002, p. 1.

La présente proposition décrit de manière plus détaillée le mode d'interprétation et de mise en oeuvre de ces principes fondamentaux.

III. ANALYSE GÉNÉRALE DE LA LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE EN VIGUEUR

7. La législation communautaire relative aux contrôles officiels dans les domaines de la sécurité de l'alimentation animale et humaine a été élaborée au fil de plusieurs décennies, sur une base sectorielle. Elle est par conséquent répartie entre plusieurs directives et décisions. La situation peut être résumée comme suit:

Alimentation animale

8. La directive 95/53/CE du Conseil, du 25 octobre 1995 [3], fixe les principes relatifs à l'organisation des contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation animale.

[3] JO L 265 du 8.11.1995, p. 17.

Cette directive vise principalement à harmoniser les contrôles officiels effectués par les autorités compétentes des États membres, tant pour les importations que pour les échanges au sein de la Communauté.

Elle couvre l'ensemble des produits et substances utilisés dans l'alimentation des animaux. Ses dispositions fondamentales sont les suivantes:

a) l'uniformité des principes relatifs à l'organisation des contrôles,

b) le renforcement des contrôles à l'origine et l'organisation de contrôles au lieu de destination, dans le cadre du marché unique,

c) l'exécution systématique de contrôles documentaires, ainsi que de contrôles d'identité et de contrôles physiques par sondage sur les importations d'aliments pour animaux, ainsi que l'élaboration d'une procédure visant à en améliorer l'harmonisation,

d) des procédures permettant la coopération entre États membres en cas de constat d'infractions,

e) l'obligation pour les États membres de mettre en place des programmes nationaux annuels de contrôle,

f) l'obligation pour les États membres de transmettre à la Commission, à partir d'avril 2000, un rapport sur l'exécution des programmes nationaux,

g) l'obligation pour la Commission, fondée sur les informations susmentionnées, de présenter chaque année un rapport global et synthétique, assorti d'une proposition de recommandation relative à un programme coordonné de contrôles communautaires,

h) une procédure régissant les inspections sur place effectuées par la Commission, tant dans les États membres que dans les pays tiers,

i) la possibilité pour la Commission, lorsqu'elle est confrontée à un risque grave, d'adopter des mesures de sauvegarde concernant des produits en provenance de pays tiers,

j) des dispositions visant à mettre en place - si nécessaire - des plans de contrôle spécifiques, afin de compléter le plan de contrôle annuel et général,

k) l'obligation pour les États membres de disposer de plans d'intervention adéquats pour faire face aux risques graves dans le secteur de l'alimentation animale,

l) l'obligation pour les États membres d'informer immédiatement la Commission en cas de détection et de propagation d'une contamination ou d'un risque grave.

9. Dans le secteur de l'alimentation animale, le financement des contrôles officiels est organisé par la décision 98/728/CE du Conseil [4]. Cette décision prévoit un système communautaire de redevances à percevoir pour l'examen de dossiers relatifs à des additifs spécifiques et pour l'agrément de certains établissements et intermédiaires. Elle fixe une liste exhaustive des coûts à prendre en considération pour le calcul des redevances perçues à l'issue des contrôles. Cette liste comprend les charges salariales et sociales, les frais administratifs et les coûts des opérations techniques. Sur la base de ces critères, les États membres peuvent appliquer des montants forfaitaires au financement des dépenses liées aux contrôles officiels dans des domaines spécifiques. La restitution directe ou indirecte des redevances aux exploitants du secteur de l'alimentation animale ou du secteur alimentaire est interdite.

[4] JO L 346 du 22.12.1998, p. 51.

Bien que cette décision ne soit appliquée que depuis peu, elle semble fonctionner correctement. Aucune difficulté dans sa mise en oeuvre n'a été signalée à la Commission, contrairement à ce qui s'était produit pour le système appliqué dans le secteur vétérinaire.

10. Les modes de prélèvement d'échantillons et les méthodes d'analyse communautaires pour le contrôle officiel des aliments pour animaux sont définis dans la directive 70/373/CEE du Conseil [5]. Celle-ci permet à la Commission de déterminer ces modes et méthodes, qui servent à constater le respect des conditions prescrites concernant la qualité et la composition, compte tenu de l'état des connaissances scientifiques et techniques.

[5] JO L 170 du 3.8.1970, p. 2.

Cela a permis de définir un certain nombre de méthodes d'analyse, telles que la directive 98/88/CE de la Commission, du 13 novembre 1998, établissant des lignes directrices pour l'identification et l'estimation, par examen microscopique, des constituants d'origine animale pour le contrôle officiel des aliments pour animaux [6]. La directive 70/373/CEE n'établit toutefois pas de critères auxquels doivent se conformer les méthodes d'analyse, à l'inverse de la directive 85/591/CEE du Conseil sur les denrées alimentaires. Il est nécessaire d'harmoniser ces deux domaines.

[6] JO L 318 du 27.11.1998, p. 45.

Alimentation humaine

11. Deux directives s'appliquent aux contrôles officiels dans le domaine de l'alimentation humaine:

- la directive 89/397/CEE du Conseil relative au contrôle officiel des denrées alimentaires [7],

[7] JO L 186 du 30.6.1989, p. 23.

- la directive 93/99/CEE du Conseil relative à des mesures additionnelles concernant le contrôle officiel des denrées alimentaires [8].

[8] JO L 290 du 24.11.1993, p. 14.

Ces deux directives couvrent toutes les denrées alimentaires, sans préjudice de l'application des prescriptions de la législation vétérinaire décrites ci-dessous. D'une manière générale, elles établissent les principes généraux que les services de contrôle des États membres doivent mettre en oeuvre afin de garantir la conformité des denrées alimentaires, des additifs alimentaires, des vitamines, des sels minéraux, des oligo-éléments et des autres produits d'addition, ainsi que des matériaux et objets destinés à entrer en contact avec les denrées alimentaires. Ces principes comprennent notamment des règles concernant l'organisation des contrôles officiels dans les États membres, les prélèvements d'échantillons et les analyses, le droit de recours contre les mesures prises par l'autorité compétente, l'organisation de contrôles conformément à des plans établis au préalable, les contrôles communautaires dans les États membres et l'assistance mutuelle.

Ces directives ne prévoient cependant aucune règle commune sur le contrôle des denrées alimentaires importées dans la Communauté, ni sur l'organisation de contrôles communautaires dans les pays tiers. Elles ne comprennent pas non plus de procédure à mettre en oeuvre en cas d'urgences concernant des denrées alimentaires, ni de disposition relative au financement des contrôles officiels. Elles ne précisent pas les mesures à prendre lorsque les contrôles officiels révèlent des irrégularités.

Contrôles vétérinaires

12. Il existe une série complète de règles que les autorités des États membres doivent appliquer aux contrôles effectués sur des produits d'origine animale, afin de vérifier leur conformité avec les règles communautaires en matière vétérinaire. Elles comprennent les directives suivantes, qui sont de nature générale et s'appliquent donc à toutes les denrées alimentaires d'origine animale:

- la directive 89/662/CEE du Conseil relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur [9],

[9] JO L 395 du 30.12.1989, p. 13.

- la directive 97/78/CE du Conseil fixant les principes relatifs à l'organisation des contrôles vétérinaires pour les produits en provenance des pays tiers introduits dans la Communauté [10].

[10] JO L 24 du 30.1.1998, p. 9.

13. La première de ces directives a été adoptée lors de la mise en place du marché unique. Elle vise à assurer que les contrôles vétérinaires portant sur des marchandises destinées au marché de l'UE sont effectués au lieu de départ et non plus aux frontières internes de la Communauté. Elle comporte des dispositions sur l'organisation des services de contrôle des États membres, les mesures à prendre en cas d'urgences concernant des denrées alimentaires, ainsi que la mise en place de plans de contrôle.

14. La seconde directive fixe de manière détaillée tous les contrôles qui doivent être effectués sur les marchandises en provenance de pays tiers. Elle prévoit notamment que ces marchandises doivent d'abord être présentées à un poste d'inspection frontalier qui doit figurer sur la liste des postes d'inspection frontaliers agréés par la Commission et être soumises à un contrôle documentaire, un contrôle d'identité et un contrôle physique. Elle décrit les procédures à suivre en cas de non-conformité des marchandises avec les règles communautaires en matière vétérinaire.

15. Outre ces deux directives, il en existe plusieurs autres qui concernent des produits spécifiques. Chacune de ces directives impose aux autorités compétentes d'effectuer des contrôles sur les produits concernés. Il s'agit notamment des viandes, des produits à base de viande, des ovoproduits, les produits de la pêche, du lait et des produits laitiers, etc.

16. Dans le secteur vétérinaire, deux autres directives ont une importance majeure en ce qui concerne l'organisation des contrôles officiels:

- la directive 89/608/CEE du Conseil présente des règles détaillées sur l'assistance mutuelle entre les autorités administratives des États membres et la collaboration entre celles-ci et la Commission en vue d'assurer la bonne application des législations vétérinaire et zootechnique [11],

[11] JO L 351 du 2.12.1989, p. 34.

- la directive 96/43/CE du Conseil modifiant et codifiant la directive 85/73/CEE pour assurer le financement des inspections et des contrôles vétérinaires des animaux vivants et de certains produits animaux [12]. En ce qui concerne les produits d'origine animale et les animaux vivants, elle couvre le financement des contrôles vétérinaires.

[12] JO L 162 du 1.7.1996, p. 1.

17. Enfin, le règlement CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles, revêt une importance majeure pour l'organisation des contrôles officiels dans le secteur vétérinaire, ainsi que le récent règlement CE) n° 1774/2002 du Parlement européen et du Conseil du 3 octobre 2002 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine [13].

[13] JO L 273 du 10.10.2002, p. 1.

18. La législation vétérinaire établit, pour les denrées alimentaires d'origine animale, des règles communes sur l'organisation des contrôles officiels, le contrôle des denrées alimentaires importées dans la Communauté, les procédures à appliquer en cas d'urgences concernant des denrées alimentaires, les mesures spécifiques à adopter lorsque les contrôles officiels révèlent des irrégularités, les règles détaillées concernant l'assistance mutuelle et le financement des inspections vétérinaires ainsi que des contrôles sur les animaux vivants et sur certains produits d'origine animale. Elle traite également de l'organisation de contrôles communautaires dans les États membres et dans les pays tiers. Les prélèvements d'échantillons et les analyses à caractère officiel portant sur des denrées alimentaires ne sont pas entièrement couverts par la législation vétérinaire.

Autres secteurs

19. En termes de contrôles officiels, des prescriptions spécifiques aux secteurs de la santé et du bien-être des animaux ont été mises en place. Néanmoins, compte tenu de son caractère horizontal et de sa portée générale, la proposition de règlement relatif aux contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires peut s'appliquer dans sont intégralité à ces secteurs. Cette approche est conforme au Livre blanc sur la sécurité alimentaire, qui indique que la santé et le bien-être des animaux représentent des facteurs importants qui contribuent à la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

IV. RESPONSABILITÉS DE LA COMMISSION EN TERMES DE CONTRÔLES DANS LE CADRE DE LA LÉGISLATION ACTUELLE

Pouvoirs et obligations de la Commission au regard des activités dans les États membres

20. Les contrôles relèvent du rôle de gardien de la Commission, qui doit veiller à l'application et au respect efficaces de la législation communautaire au sein de la Communauté, conformément à l'article 211 du traité CE. En outre, selon l'article 152 de ce même traité, "L'action de la Communauté [...] porte sur l'amélioration de la santé publique et la prévention des maladies et des affections humaines et des causes de danger pour la santé humaine." Les obligations de contrôle prévues par les textes législatifs sont subordonnées à ces tâches plus vastes, qui consistent à veiller au respect efficace de la législation et à la prévention des dangers pour la santé humaine.

21. La législation communautaire n'impose que rarement à la Commission d'effectuer des contrôles dans les États membres. Dans la grande majorité des cas, la législation prévoit une autorisation de mener des inspections, sans en faire une obligation. La Commission est donc libre de décider s'il convient d'effectuer des contrôles ou de recourir à d'autres moyens pour garantir le respect de la législation. À l'heure actuelle, il existe deux exceptions:

a) aux termes de la décision 97/778/CE de la Commission, cette dernière doit normalement inspecter chaque année les postes d'inspection frontaliers il en existe environ 290 dans la Communauté);

b) ces dernières années, plusieurs décisions de la Commission concernant l'ESB ont spécifiquement demandé que la Commission effectue des contrôles de conformité.

L'obligation énoncée au point a) n'a jamais été entièrement remplie en raison de contraintes budgétaires. Par ailleurs, la fréquence des inspections préconisées à l'heure actuelle n'est pas essentielle pour garantir un niveau élevé de protection. La garantie du bon fonctionnement de ces installations devrait relever en premier lieu de la responsabilité des services de contrôle des États membres, tandis que les services de contrôle de la Commission devraient intégrer leur élément de contrôle dans leurs audits généraux des systèmes de contrôle des États membres, conformément aux idées formulées dans le présent exposé des motifs. La Commission estime qu'il conviendrait donc d'adapter et de réexaminer les règles existantes. Cela fera l'objet de propositions distinctes.

Pouvoirs et obligations de la Commission au regard des pays tiers

22. En ce qui concerne les pays tiers, d'une manière générale, la législation communautaire impose des inspections uniquement dans le secteur vétérinaire, pour lequel les directives verticales applicables en matière d'hygiène prévoient que les contrôles communautaires "sont" effectués dans l'optique de vérifier que les normes appliquées par le pays tiers concerné sont conformes ou qu'elles offrent un niveau de protection équivalent à celles appliquées dans la Communauté. Dans la mesure où les directives en matière d'hygiène comportent une obligation d'inspecter, une dérogation à cette obligation a été introduite par la décision 95/408/CE du Conseil pour tous les animaux et produits, à l'exception des bovins, des ovins, des porcins, des caprins et de leurs produits. En ce qui concerne ces derniers, aux termes de la décision 86/474/CEE de la Commission, celle-ci doit effectuer chaque année des contrôles dans un grand nombre de pays et d'exploitations. En raison de contraintes budgétaires, seule une faible proportion de ces pays et exploitations fait effectivement l'objet chaque année d'une visite de contrôle portant sur les produits concernés. Les règles existantes doivent indéniablement être adaptées afin de tenir compte de ces contraintes et d'adopter dès que possible une approche de contrôle au regard des pays tiers.

V. RÔLE DE LA COMMUNAUTÉ

Un contexte changeant

23. Le contexte dans lequel la Commission effectue ses activités de contrôle a connu une profonde mutation au cours des dernières années.

La sécurité alimentaire est devenue l'une des premières priorités de la Communauté. Afin d'apporter une réponse aux préoccupations constantes des consommateurs européens quant à la sécurité alimentaire, la Commission actuelle a rassemblé en 1999, au sein de la Direction générale "Santé et protection des consommateurs", tous les services chargés de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. Elle souhaite ainsi mettre, de manière concertée et efficace, toutes ses ressources disponibles au service des principales priorités définies en termes de respect de la sécurité alimentaire au niveau communautaire. Les services de contrôle et le service juridique de la Commission travaillent donc en étroite collaboration, afin de veiller à ce que la législation relative à la sécurité alimentaire soit actualisée, complète et applicable, et qu'elle soit efficacement mise en oeuvre et respectée.

24. De nouvelles modalités institutionnelles sont mises en place dans les États membres également. Des agences responsables de la sécurité alimentaire ont été créées ou le sont actuellement dans plusieurs États membres, pour tâcher de répondre aux préoccupations des consommateurs dans ce domaine. Parmi ces nouveaux organismes, certains sont dotés de responsabilités majeures en termes de contrôle.

25. Le champ de ces responsabilités, au niveau tant national que communautaire, s'élargit. Auparavant, les contrôles communautaires portaient essentiellement sur les premières étapes de la transformation des denrées alimentaires, notamment de celles d'origine animale. Une grande partie de la législation existante en matière de sécurité alimentaire concerne les contrôles dans ces domaines. Les autorités de contrôle doivent cependant étudier l'intégralité de la chaîne alimentaire, qui englobe un nombre sans cesse croissant de produits et de secteurs. La chaîne de production alimentaire devient elle aussi plus complexe et sophistiquée, certaines denrées alimentaires étant fabriquées selon de nouveaux processus qui n'avaient pas été prévus par la législation existante. Il convient d'adapter les systèmes de contrôle en conséquence. Ils doivent s'appuyer sur une approche qui cible des points critiques à tous les niveaux de contrôle: communautaire, national, régional, local, ainsi qu'à l'échelle de chaque entreprise.

26. Il incombe à la Commission de veiller au respect des prescriptions communautaires pour toutes les importations, en provenance de pays tiers, de denrées alimentaires, d'animaux, de plantes et de leurs produits. À l'heure actuelle, l'UE importe des produits de ce type provenant de plus de 200 pays du monde entier. Ces pays font partie aussi bien des plus développés que des plus pauvres de la planète. Ils sont dotés de méthodes et de normes de contrôle très différentes. Instaurer un équilibre entre les exigences de la législation communautaire sur la sécurité alimentaire, la santé et le bien-être des animaux et la santé des plantes d'une part, et les obligations commerciales et humanitaires de la Communauté à l'égard d'un si grand nombre de pays, d'autre part, est un processus complexe et délicat.

Le futur élargissement de l'Union ajoutera une nouvelle dimension aux responsabilités de la Commission. Il est clair que beaucoup de pays candidats, qui doivent adapter leurs systèmes de contrôle aux normes imposées au sein de la Communauté, sont confrontés ici à un défi considérable. La Commission devra les aider à le relever.

Cadre communautaire pour les systèmes de contrôle nationaux

27. Le Livre blanc sur la sécurité alimentaire a reconnu la nécessité d'instaurer une approche plus harmonisée en matière de fonctionnement des systèmes dans les États membres, afin d'assurer le suivi et le respect de la législation communautaire. Il a donc proposé la mise en place d'un cadre communautaire pour les systèmes de contrôle nationaux, de manière à rehausser le niveau de sécurité alimentaire à travers l'Union européenne.

28. Dans le présent règlement, la Commission propose l'introduction d'une nouvelle approche, associant les trois aspects des contrôles - vérification de la transposition, réception des rapports établis par les États membres et réalisation d'inspections sur place - au sein d'un processus de contrôle intégré, applicable à l'ensemble des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. Le cycle de contrôle ainsi instauré comptera quatre grandes étapes.

Étape 1:

En consultation avec les États membres et en tenant compte du principe de subsidiarité, la Commission définira de grandes orientations, relatives à la structure et à l'organisation des systèmes de contrôle nationaux intégrés ainsi qu'au champ d'application, au contenu et à l'exécution des plans de contrôle nationaux. Ces orientations favoriseront une approche harmonisée en matière de contrôles, couvrant toute la gamme de la législation communautaire ainsi que l'ensemble des secteurs de produits et des étapes de la chaîne alimentaire humaine et animale. Elles encourageront l'adoption de meilleures pratiques au regard des principes clés énoncés ci-dessus, à tous les niveaux du système de contrôle en vigueur dans chaque État membre, et elles feront connaître les principaux indicateurs de performance devant être appliqués lors de l'évaluation et de l'audit des plans de contrôle nationaux.

Étape 2:

Dans les six mois qui suivent l'entrée en vigueur du règlement, les États membres devront élaborer un plan de contrôle national pluriannuel intégré, le tenir à jour et le présenter à la Commission à la demande de celle-ci. La mise en oeuvre des plans débutera un an après l'entrée en vigueur du règlement.

Étape 3:

Sur la base du plan de contrôle national pluriannuel, la Commission effectuera, à intervalles réguliers, un audit général des activités de contrôle mises en oeuvre par chaque État membre, qui pourra comprendre des inspections spécifiques au niveau régional, local/du district et de l'établissement, afin de vérifier les différents aspects du système de contrôle. Le cas échéant, cet audit général peut être complété par d'autres audits portant sur des secteurs précis ou des points particulièrement critiques, dont des enquêtes sur des urgences ou sur de nouveaux développements.

Étape 4:

Un an après la mise en oeuvre des plans de contrôle et chaque année ensuite, les États membres devront présenter à la Commission un rapport mettant à jour, le cas échéant, leur plan initial en fonction a) de la nouvelle législation adoptée ou modifiée pour satisfaire aux prescriptions communautaires, b) des changements importants apportés à la structure et au fonctionnement des systèmes de contrôle et c) des ajustements apportés à leurs plans de contrôle. Les audits suivants entrepris par la Commission dans les États membres reposeront sur les versions actualisées des plans de ceux-ci.

La Commission dressera un rapport général sur le fonctionnement global des systèmes de contrôle nationaux dans les États membres, sur la base des rapports de ceux-ci, des résultats des audits de la Commission et d'autres informations utiles; elle transmettra ce rapport au Parlement européen et au Conseil et le publiera.

29. Cette nouvelle approche en matière de contrôles présentera plusieurs avantages significatifs. Elle permettra aux États membres de planifier et de mettre en oeuvre leurs activités de contrôle, tout en ayant une vision claire des attentes au niveau de l'UE, au sein d'un cadre communautaire intégré et global. La législation communautaire en vigueur concernant la sécurité alimentaire, l'alimentation animale, la santé et le bien-être des animaux et la santé des plantes, définit une gamme d'exigences très large et variée. Les États membres font parfois savoir que les critères et les repères sur lesquels se fonde la Commission pour vérifier et évaluer leurs systèmes de contrôle, ne sont pas toujours clairs, ni appliqués de manière cohérente. La nouvelle approche répondra à ces préoccupations.

La Commission pourra utiliser plus efficacement les ressources dont elle dispose, en associant ses nombreuses activités de contrôle au sein d'un processus unique, intégré et global. Cette approche permettra également de garantir que toutes les grandes prescriptions établies par la législation communautaire sont régulièrement vérifiées et que le processus de contrôle ne comporte pas de lacunes.

Pour les consommateurs, la nouvelle approche sera à la fois plus transparente et plus compréhensible. La publication des rapports sur le fonctionnement général des plans de contrôle nationaux dans les États membres et des résultats des audits par les experts de la Commission donnera une vision très claire du mode d'application de la législation communautaire sur la sécurité alimentaire ainsi que des actions déployées par la Commission et les États membres pour assurer aux consommateurs un niveau adéquat de protection et améliorer la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, la santé et le bien-être des animaux et la santé des plantes.

Contrôles communautaires dans les pays tiers

30. L'Union européenne importe des aliments pour animaux, des denrées alimentaires, des plantes et des animaux en provenance de plus de 200 pays dans le monde. Conformément à la législation en vigueur, la Commission doit:

a) s'assurer que les autorités compétentes de ces pays sont en mesure de garantir le respect des prescriptions communautaires pour tous les produits exportés vers l'UE,

b) dans le cas de certains produits, inspecter des établissements de production, sachant qu'à l'heure actuelle, ils sont près de 13 500 à avoir reçu un agrément pour exporter vers la Communauté,

c) procéder à une surveillance régulière du fonctionnement des quelque 290 postes d'inspection existants, qui effectuent des contrôles spécifiques sur toutes les importations d'animaux, de produits et de denrées alimentaires d'origine animale, à tous les points d'entrée dans l'UE, et contrôler les nouveaux postes d'inspection en vue de leur agrément.

31. Le champ des responsabilités qui incombent à la Commission est donc considérable. En raison des ressources limitées dont elle dispose, il est indispensable de définir des priorités. L'adoption d'une approche plus intégrée des contrôles, selon laquelle les pays tiers seraient contrôlés en fonction de plans de contrôle identiques à ceux prévus pour les États membres, faciliterait ce processus À cette fin, les pays tiers peuvent être répartis entre quatre grandes catégories:

* les pays candidats qui sont en train de négocier leur adhésion à l'Union européenne;

* les pays qui ont conclu des accords vétérinaires et phytosanitaires avec l'UE le Canada, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande, le Chili et la Suisse). Conformément à ces accords, les parties contractantes ont accepté que certaines dispositions de la législation sur la sécurité alimentaire et la santé animale prévoient un niveau équivalent de protection de la santé humaine et animale;

* les trois pays ayant conclu des accords spéciaux avec l'UE la Norvège, l'Islande et les Îles Féroé), aux termes desquels les importations de tous les produits ou de produits spécifiques les produits de la pêche en provenance de l'Islande par exemple), seront traitées conformément à l'accord concerné;

* tous les autres pays tiers, dont beaucoup n'exportent que très peu vers l'Union européenne.

32. Pays candidats

La Commission a intensifié ses activités de contrôle dans les pays candidats, en prévision de l'élargissement. À l'heure actuelle, ses responsabilités en termes de contrôles ne concernent que les secteurs et établissements ayant reçu un agrément pour exporter vers l'UE et dont la taille est généralement modeste par rapport aux secteurs nationaux dans leur ensemble. Néanmoins, un accord a été conclu avec la plupart des pays candidats, en vue d'étendre les contrôles de l'OAV à tous les domaines de l'alimentation, humaine et animale, et de la production, animale et végétale. Le rôle de la Commission à l'égard des pays candidats a donc déjà connu de profonds changements au cours des dernières années; d'importantes responsabilités se sont ajoutées amenant la Commission à devoir étendre ses contrôles à l'ensemble de la chaîne de production dans ces pays, conformément à ce qui est appliqué dans les États membres.

Les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, les plantes et les animaux importés vers la Communauté proviennent déjà en large partie des pays candidats, notamment les produits à haut risque d'origine animale et les animaux vivants.

33. Pays parties à un accord bilatéral

Des accords vétérinaires ont été signés avec les États-Unis, le Canada, la Nouvelle-Zélande, le Chili et la Suisse. Ils établissent un cadre dans lequel les parties à chaque accord peuvent décider que leurs législations respectives offrent, pour certains animaux et produits, un niveau équivalent de protection, à des fins commerciales.

En ce qui concerne le Mercosur, il a été décidé, lors du récent sommet Union européenne-Mercosur qui s'est tenu le 17 mai 2002 à Madrid, d'entamer des négociations sur les mesures sanitaires et phytosanitaires à mettre en place entre les États membres de l'Union européenne et du Mercosur. Ces négociations seront intégrées dans l'accord d'association birégional.

Pour l'heure, chaque accord couvre des mesures sanitaires appliquées à la plupart des animaux vivants et des marchandises contenant des produits d'origine animale, à l'exception de certains points précisés dans les accords comme certains résidus, les additifs ou l'étiquetage). Des limitations s'appliquent à l'heure actuelle au nombre d'articles pour lesquels une équivalence entière a été arrêtée. La Commission doit donc se référer à deux normes distinctes lorsqu'elle vérifie le fonctionnement des systèmes de contrôle, dans le cadre des échanges commerciaux avec ces pays. Pour les produits jouissant d'une équivalence entière, la Commission doit s'assurer que les systèmes de contrôle dans ces pays sont exploités conformément aux normes - qu'ils doivent en outre respecter - établies par leur propre législation nationale. Pour les autres produits, elle effectue des inspections pour vérifier que les systèmes de contrôle en vigueur sont en mesure de garantir le respect des prescriptions de la législation communautaire relatives à ces aspects, lorsqu'une équivalence n'a pas encore été arrêtée. Les demandes croissantes suscitées par ce double système de contrôle doivent être prises en considération.

Il semble donc approprié de mener un audit général et exhaustif de chacun de ces pays, couvrant tous les principaux secteurs qui exportent des produits vers la Communauté. En ce qui concerne les États membres, les autorités des pays qui sont parties aux accords disposeront d'un plan présentant la structure, l'organisation et le fonctionnement des systèmes de contrôle applicables aux principaux produits qu'ils exportent vers l'UE. Les audits seront ensuite effectués en fonction des informations fournies. Si des problèmes particuliers ressortent de ces audits généraux, ils pourront ultérieurement faire l'objet de contrôles supplémentaires spécifiques, le cas échéant.

Sensiblement la même approche sera appliquée aux trois autres pays ayant conclu des accords spéciaux avec la Commission.

34. Autres pays tiers

Près de 190 autres pays tiers exportent des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des plantes ou des animaux dans la Communauté. En raison des ressources limitées dont elle dispose, la Commission ne peut satisfaire à toutes ses obligations actuelles relatives à l'évaluation des autorités compétentes et au contrôle des établissements dans ces pays.

Il semble dès lors approprié d'y organiser des audits sur la base de plans de contrôle comparables à ceux qui sont prévus pour les États membres, pour les produits qu'ils exportent à destination de l'Union européenne. Actuellement, la Commission vérifie les garanties données par les pays tiers au travers d'échanges de courriers, de questionnaires, de rapports sur l'exécution des contrôles et des inspections sur site pour chaque secteur de production pour lequel le pays tiers est habilité à exporter vers la Communauté. Cet échange d'information correspond aux mesures prévues aux articles 4 et 7, et au point 3 de l'annexe B de l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires code SPS) adopté dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.

Avec les nouvelles modalités, les pays tiers exportateurs devront dresser un plan de contrôle qui fournisse des informations précises et actualisées sur l'organisation générale et l'administration des systèmes de contrôle en vigueur, et ils devront tenir à jour des fiches sur la mise en oeuvre de ces systèmes. Toutes ces informations devront être mises à la disposition de la Commission à sa demande. Le plan de contrôle et les fiches remplaceront le système des questionnaires à remplir avant une mission, sauf dans des cas spécifiques où une information supplémentaire est demandée que les fiches et le plan habituels ne peuvent fournir. Le plan de contrôle doit être adapté à la mission et techniquement et financièrement réalisable compte tenu de la situation particulière du pays tiers et de la nature des produits exportés vers la Communauté.

Des lignes directrices seront élaborées pour préciser de quelle manière ces plans de contrôle et ces fiches doivent être établis et présentés pour aider les pays tiers à satisfaire à cette exigence. La Commission mandatera ensuite une équipe pluridisciplinaire pour mener des audits en fonction de ces plans, dans les principaux secteurs qui exportent vers l'UE. La fréquence des contrôles sera déterminée sur la base des risques: lorsqu'une évaluation - portant sur la nature des produits, les garanties fournies par un pays tiers et d'éventuels dossiers relatifs aux antécédents en termes de conformité - révèle un risque important, la fréquence des audits sera plus élevée. Le cas échéant, des audits plus spécifiques peuvent être effectués par la suite si des problèmes particuliers devaient apparaître au cours des audits généraux.

L'expérience a montré que dans certains pays moins développés, les autorités compétentes peuvent rencontrer de grandes difficultés pour organiser leurs systèmes de contrôle en respectant les normes communautaires. La Commission est alors souvent confrontée à un dilemme. Conformément à la législation, la Commission doit proposer d'interdire les importations en provenance de ces pays, au titre du principe de précaution. Néanmoins, les produits en question constituent parfois l'une des rares sources de revenus extérieurs dont disposent ces pays, et une interdiction appliquée aux importations a souvent de graves répercussions économiques, non seulement pour les établissements concernés, mais aussi pour le pays tout entier.

La Commission s'attachera à identifier des moyens d'aider les pays concernés, tout en veillant à l'intégrité de la protection de la santé des consommateurs. Par exemple, une assistance supplémentaire pourrait être accordée aux pays tiers, sous la forme d'une aide communautaire et de programmes de formation, afin de leur fournir des orientations sur les meilleures méthodes à appliquer pour parvenir au niveau des normes communautaires et d'identifier des solutions particulières en termes de contrôles, reflétant plus précisément le niveau de risque présenté par des produits spécifiques.

VI. ANALYSE DE LA PROPOSITION

35. La proposition ci-jointe vise à réexaminer les règles communautaires existantes en matière de contrôles officiels. Ce réexamen éliminera les divergences entre les différentes parties de la législation communautaire en vigueur et comblera des lacunes dans certains domaines de la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires. L'harmonisation ainsi obtenue dans tous les secteurs de cette législation accentuera la transparence.

36. L'adoption du règlement CE) n° 178/2002 a permis de résoudre plusieurs problèmes dans l'ensemble des domaines relatifs à la législation des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. Ces points ne seront donc pas pris en considération dans la présente proposition. C'est le cas:

- des définitions de base dans la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires,

- des responsabilités fondamentales qui incombent aux États membres en matière de contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires,

- des modalités de mise en oeuvre des mesures d'urgence,

- des informations à transmettre à la Commission et aux autres États membres lorsque des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires menacent gravement la santé.

Contrôles officiels effectués par les États membres

37. Objectifs et obligations générales

L'objectif des contrôles officiels effectués par les États membres est de faire appliquer la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et de vérifier que les exploitants du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire respectent les dispositions pertinentes de cette législation à toutes les étapes de la production, du traitement et de la distribution. À ces fins, il convient de mettre en oeuvre les différentes techniques de contrôle qui existent, telles que les inspections, la surveillance, les vérifications, les audits ainsi que les prélèvements et analyses d'échantillons. L'intensité de ces contrôles dépend de plusieurs facteurs: outre le programme de surveillance de routine, il faut tenir compte des risques identifiés liés à certains aliments pour animaux et denrées alimentaires ou à des entreprises appartenant à ce secteur, du mode d'exécution des contrôles internes au sein des entreprises du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire, des suspicions de non-conformité et des éventuelles pratiques frauduleuses.

38. Autorités compétentes

Les États membres désignent les autorités qui sont compétentes pour effectuer les contrôles officiels. Ces autorités compétentes satisfont à un certain nombre de critères opérationnels, garants de leur efficacité et de leur impartialité. Notamment, elles possèdent ou ont accès à du personnel dûment qualifié, en nombre suffisant. Il convient de veiller à ce que ce personnel travaille correctement, y compris dans des conditions extrêmes, en cas d'urgences concernant des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. À cette fin, il faut établir des plans d'intervention et former le personnel à leur mise en oeuvre. Des audits soumis à un contrôle indépendant sont réalisés pour garantir que les autorités compétentes atteignent l'objectif du présent règlement.

Des procédures de coordination appropriées sont également établies, afin de garantir une collaboration efficace entre les différents départements qui participent aux contrôles officiels. Ce point revêt une importance particulière dans les États membres dotés d'une structure décentralisée, où il est essentiel de veiller à ce qu'il existe une coordination effective et efficace entre l'autorité centrale compétente et l'autorité ou les autorités auxquelles le pouvoir d'effectuer des contrôles officiels a été conféré.

39. Délégation des tâches de contrôle à des organismes non gouvernementaux

Plusieurs États membres ont délégué certaines tâches de contrôle à des organismes non gouvernementaux. Tel est notamment le cas pour l'examen en laboratoire des échantillons officiels. Cela n'exclut cependant pas la délégation d'autres tâches à ces organismes. Lorsqu'un État membre délègue ainsi des compétences, il convient de veiller au maintien d'un niveau élevé de protection des consommateurs. À cette fin, la présente proposition établit que les organismes ayant reçu délégation de compétence pour exécuter les contrôles officiels doivent fonctionner conformément à des conditions strictes et précises, en respectant des règles reconnues sur le plan international, qui garantissent leur compétence et leur indépendance.

Il convient également de tenir compte du fait que certaines tâches de contrôle ne peuvent être déléguées à des organismes non gouvernementaux. Une procédure est donc fournie pour définir, au niveau communautaire, les tâches qui peuvent ou non) être déléguées à de tels organismes.

40. Échantillonnage et analyse

Il est indispensable de faire rapidement en sorte que les résultats des prélèvements et d'analyses d'échantillons officiels soient obtenus sur la base de principes communs. La législation communautaire en vigueur ne garantit pas toujours ce point. L'idéal, serait que toutes les méthodes d'échantillonnage et d'analyse soient harmonisées, mais cela n'est pas possible à court terme. La présente proposition exige plutôt des laboratoires qu'ils aient recours, lorsqu'elles sont disponibles, à des méthodes d'analyse validées conformément à des protocoles internationaux, y compris ceux basés sur des critères de performance, tels que ceux acceptés par le Comité européen de normalisation CEN), l'Organisation internationale de normalisation ISO) et l'Union internationale de chimie pure et appliquée UIPAC). Il faudrait également une procédure qui permette à la Commission de définir des méthodes d'échantillonnage et d'analyse .Les laboratoires désignés pour analyser les échantillons officiels sont agréés conformément aux normes internationales pertinentes établies à cet effet.

Le programme-cadre de la Commission et le centre commun de recherche CCR) jouent déjà un rôle essentiel dans l'élaboration, l'harmonisation et la validation des méthodes d'échantillonnage et d'analyse ainsi que dans la définition de critères de performance pour ces méthodes. Leurs capacités pourraient être encore mieux exploitées à l'avenir, avec ou sans la collaboration des organismes internationaux susmentionnés.

Afin de garantir un niveau de qualité élevé des échantillonnage et des analyses, la présente proposition se fonde, dans une certaine mesure, sur les travaux du CEN. Cet organisme a mis en place des activités dans le secteur alimentaire. Jusqu'à présent, cette participation s'est limitée au développement de méthodes analytiques, dont certaines proviennent de l'ISO. Plusieurs normes EN élaborées par le CEN concernent l'organisation des contrôles. Tel est le cas notamment de la validation des méthodes d'analyse et de l'exploitation et de l'agrément des organismes de contrôle. Ces normes sont reconnues sur le plan international, ce qui justifie pleinement leur utilisation dans le présent contexte.

41. Plans d'intervention

L'expérience a révélé qu'une gestion rapide des situations d'urgence passe par la disponibilité d'infrastructures ainsi que de ressources matérielles et humaines, pouvant être mobilisées à court terme et pendant un certain laps de temps. Elle requiert également un degré élevé de coordination, avec un partage des responsabilités entre les différents services ou départements. La présente proposition introduit une obligation de veiller à une gestion efficace des urgences relatives aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires, grâce à la mise en place de plans d'intervention.

42. Importations d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires

Certains secteurs, notamment le secteur vétérinaire, appliquent déjà des règles détaillées visant à garantir l'efficacité des contrôles effectués sur les produits importés. Les produits s'inscrivant dans ce secteur produits d'origine animale) doivent être présentés à un poste d'inspection communautaire agréé et faire l'objet d'un contrôle documentaire, ainsi que d'un contrôle d'identité et d'un contrôle physique, conformément aux principes définis à l'échelon communautaire. Il existe également des dispositions applicables aux produits en transit et à ceux qui sont stockés de manière temporaire sur le territoire de la Communauté. Ce système fonctionne correctement et il n'y a donc aucune raison de le modifier.

Il n'existe pas d'approche communautaire harmonisée des contrôles à l'importation pour les aliments pour animaux et les denrées alimentaires autres que celles d'origine animale. La présente proposition vise à introduire, pour ces produits, un système de contrôle reposant sur les principes suivants:

a) les États membres contrôlent régulièrement les aliments pour animaux et les denrées alimentaires mises en libre pratique dans la Communauté. Ces contrôles sont organisés au moyen d'un plan d'échantillonnage fondé sur des statistiques. Ils peuvent être effectués à n'importe quelle étape de la distribution des marchandises: avant ou après leur mise en libre pratique dans les locaux de l'importateur par exemple), au cours de leur transformation ou sur le point de vente au détail. Dans tous les cas, les services des douanes collaborent étroitement avec l'autorité compétente pour contrôler les importations d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires;

b) en outre, il est proposé de dresser, au niveau communautaire, une liste des aliments pour animaux et des denrées alimentaires prioritaires qui, comme l'expérience l'a démontré, peuvent présenter des risques la présence d'aflatoxines dans certains aliments par exemple). Ces aliments sont présentés à des postes d'inspection spécialement désignés et équipés, afin d'être soumis aux contrôles nécessaires. Ces contrôles doivent être effectués avant la mise en libre pratique des marchandises.

De plus, pour permettre un contrôle des aliments pour animaux et des denrées alimentaires en provenance de pays tiers qui entrent dans des zones ou entrepôts francs ou qui sont placés en transit, dans un entrepôt douanier, en perfectionnement actif, en transformation sous douane ou en admission temporaire, la présente proposition prévoit la possibilité de mener des contrôles officiels sur les aliments pour animaux et denrées alimentaires soumis à ces traitements ou usages approuvés.

Elle vise également à mieux définir les contrôles essentiels, qui sont nécessaires pour garantir la sécurité des aliments pour animaux, selon les mêmes orientations que celles prévues pour les denrées alimentaires.

43. Financement des contrôles officiels

À l'heure actuelle, un système de redevances de contrôle est appliqué dans deux secteurs: le secteur vétérinaire et celui de l'alimentation animale. Le système en vigueur dans le secteur vétérinaire repose sur un montant forfaitaire qui peut être modulé afin d'intégrer les différences locales susceptibles d'affecter les éléments pris en considération lors du calcul de ce montant salaires, frais de transports, etc.). Bien que, dans le secteur vétérinaire, les redevances aient été introduites pour éviter des différences entre États membres pouvant mener à des distorsions, la pratique révèle que des écarts importants persistent entre les États membres, et parfois au sein même de ces États. Le système n'a pas toujours permis d'atteindre l'objectif visé.

Dans le secteur de l'alimentation animale, des redevances peuvent être perçues pour des tâches de contrôle particulières et bien spécifiées. La directive applicable à ce secteur ne fixe pas de montant forfaitaire communautaire; cette tâche revient aux États membres, qui sont tenus de respecter certains critères pour ce faire. Les règles qui déterminent ces principes ont été adoptées récemment décision 98/728/CE du Conseil du 14 décembre 1998 concernant un système communautaire de redevances pour le secteur de l'alimentation animale).

En tenant compte de l'expérience acquise jusqu'à présent, il est proposé d'établir les principes qui sous-tendent le financement des contrôles officiels et notamment:

- les États membres doivent assurer la disponibilité de ressources financières adéquates pour l'organisation des contrôles officiels;

- si des redevances sont imposées aux exploitants du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire, des principes communs doivent présider à la détermination du niveau desdites redevances;

- lorsqu'un manquement à la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires est relevé au cours de contrôles officiels, les coûts supplémentaires induits par une intensification des contrôles éventuellement liée à ce manquement doivent être supportés par l'exploitant du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire concerné;

- il est nécessaire de prévoir une certaine flexibilité afin de prendre en compte les intérêts des entreprises de petite taille.

44. Certification officielle

Au sein de l'UE, où les biens sont en libre pratique, il n'est pas nécessaire d'établir que les lots d'aliments pour animaux ou de denrées alimentaires doivent systématiquement être accompagnés de certificats officiels délivrés par l'autorité compétente.

Néanmoins, la certification officielle peut être envisagée dans deux cas: a) dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu'une urgence concernant des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires se produit au sein de l'UE; et b) afin d'obtenir des autorités des pays tiers exportateurs la confirmation que les marchandises satisfont aux normes communautaires ou à des normes équivalentes.

Afin de couvrir ces domaines, la présente proposition prévoit une procédure permettant de préciser les cas et conditions dans lesquels une certification officielle doit être délivrée.

Laboratoires de référence

45. Plusieurs laboratoires communautaires de référence LCR) ont été établis, dans le cadre de la législation communautaire en vigueur. Ils bénéficient d'un soutien financier de la Communauté. Ces laboratoires ont un rôle important à jouer, pour assurer un niveau élevé de protection des consommateurs. Ils doivent fournir aux laboratoires nationaux de référence des informations détaillées sur les méthodes d'analyse, organiser des essais comparatifs, coordonner dans leurs domaines de compétence les activités pratiques et scientifiques nécessaires pour obtenir de nouvelles méthodes analytiques, animer des formations et apporter une assistance technique à la Commission. Il existe actuellement des LCR chargés de rechercher les résidus quatre laboratoires), de procéder à des essais sur le lait, de quantifier les biotoxines chez les mollusques, de vérifier l'absence de virus nuisibles chez les mollusques, et de contrôler les zoonoses salmonelle) et les encéphalopathies spongiformes transmissibles EST).

La présente proposition définit des procédures visant à garantir que ces laboratoires peuvent poursuivre leurs travaux, et à établir de nouveaux laboratoires le cas échéant.

Pour chaque LCR, un laboratoire national de référence par État membre doit être désigné. Ces laboratoires constituent le point d'échange d'informations entre le LCR et tous les laboratoires officiels dans les États membres. Les laboratoires nationaux de référence jouent donc un rôle important pour garantir l'uniformité des résultats analytiques obtenus à partir des échantillons officiels.

Assistance mutuelle

46. L'assistance mutuelle entre les autorités de contrôle des États membres constitue un point essentiel de la législation communautaire. Elle doit garantir une coordination efficace lorsque plusieurs États membres sont tenus d'agir par exemple, en cas d'urgence concernant des aliments pour animaux et des denrées alimentaires ou de non-conformité affectant deux États membres ou plus).

Bien que cet aspect soit couvert par la législation propre aux divers secteurs concernés, il fait l'objet de plusieurs interprétations, qui engendrent des distinctions inutiles. La présente proposition fixe un système uniforme, fondé sur les principes suivants:

a) les États membres désignent un organisme de liaison, dont le rôle est de faciliter et de coordonner la communication, la transmission et la réception des demandes d'assistance;

b) lorsqu'il reçoit une demande motivée, l'organisme de liaison entre en contact avec les autorités concernées, qui veillent à ce que la partie requérante reçoive tous les renseignements et documents nécessaires pour lui permettre d'assurer le respect de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires;

c) si nécessaire, les différentes parties recherchent ensemble les moyens de remédier à la situation.

La procédure s'applique aux échanges de tous les types d'informations, à l'exception de celles qui ne peuvent être transmises parce qu'elles font l'objet d'une procédure judiciaire.

Plans de contrôle nationaux

47. Comme énoncé précédemment, la présente proposition prévoit la mise en place de plans de contrôle nationaux, qui décrivent de manière globale et exhaustive chaque système de contrôle national et les activités y afférentes. Ces plans devront être élaborés conformément aux orientations qui sont établies par la Commission en consultation avec les États membres.

48. Les États membres sont tenus de présenter chaque année un rapport sur les résultats des contrôles effectués l'année précédente. Si nécessaire, les plans de contrôle sont adaptés en fonction de ces résultats. La Commission mènera ensuite régulièrement des audits dans les États membres, sur la base des versions actualisées de leurs plans.

Activités communautaires

49. Contrôles communautaires dans les États membres

Jusqu'à présent, les contrôles communautaires dans les États membres étaient organisés en fonction des mandats confiés à la Commission par les différentes directives sectorielles. Cette organisation n'a pas toujours permis de procéder à une évaluation globale des systèmes de contrôle des États membres.

La création d'une base juridique unique grâce à la présente proposition et l'établissement de plans de contrôle permettront aux services de contrôle de la Communauté d'effectuer un audit général et global des systèmes de contrôle des États membres. Ces audits seront menés de manière globale, afin de vérifier que les services compétents dans les États membres respectent systématiquement le niveau de contrôle exigé. Si nécessaire, ils peuvent être complétés par des audits et inspections plus spécifiques, pour un secteur ou un problème particulier.

50. Contrôles communautaires dans les pays tiers

Le volume des importations d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires est considérable. Les ressources disponibles ne permettent pas aux inspecteurs de l'OAV de contrôler de manière systématique toutes les entreprises qui, dans les pays tiers, sont impliquées dans l'exportation d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires. Par conséquent, la présente proposition établit un système qui contraint les autorités de contrôle des pays tiers à garantir que les aliments pour animaux et les denrées alimentaires exportés vers l'UE sont conformes à la législation communautaire sur ces produits ou aux prescriptions jugées équivalentes.

À cette fin, la présente proposition exige des pays tiers qu'ils disposent de plans de contrôle comparables à ceux qui sont prévus pour les États membres, pour les produits qu'ils exportent vers l'Union européenne. Ces plans serviront de base pour des audits et des inspections ultérieurs de la Commission, qui seront effectués dans un cadre pluridisciplinaire, englobant les principaux secteurs d'exportation vers l'Union. Si nécessaire, les équipes de contrôle de la Communauté peuvent mener des inspections et des audits plus spécifiques dans des secteurs particuliers. Les mêmes principes s'appliquent aux animaux vivants et aux plantes.

51. Contrôles effectués par les pays tiers dans la Communauté

Tout comme l'OAV est en droit de mener des contrôles dans les pays tiers pour vérifier la conformité ou l'équivalence de leurs dispositions avec la législation communautaire sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires, les autorités des pays tiers peuvent organiser des contrôles dans les États membres. L'expérience a montré qu'il est parfois préférable de veiller à ce que des représentants de l'OAV accompagnent les équipes des pays tiers qui effectuent des inspections dans les États membres. Ces représentants peuvent apporter leur assistance aux États membres en leur transmettant des informations et des données disponibles au niveau communautaire et susceptibles de se révéler utiles dans le contexte des contrôles effectués par les pays tiers. La présente proposition prévoit une procédure permettant une telle assistance.

Formation des contrôleurs

52. L'approche intégrée et globale adoptée au regard de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires requiert des autorités de contrôle qu'elles aient un niveau élevé de compétences et d'expertise: elles doivent avoir une connaissance approfondie des différents dangers chimiques, biologiques et physiques) que peut présenter la chaîne alimentaire humaine et animale. Elles doivent également intégrer les mécanismes de fonctionnement du marché sur lequel les ingrédients des produits composites peuvent être obtenus de différentes sources. En parallèle, elles doivent être informées des problèmes très précis qui sont inhérents à des méthodes de production spécifiques. Elles doivent pouvoir identifier les manquements aux prescriptions de la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et détecter les pratiques frauduleuses.

Du fait des techniques modernes de contrôle, les autorités chargées des contrôles des aliments pour animaux et des denrées alimentaires doivent disposer d'un niveau élevé de compétences, afin que les contrôles soient efficaces, objectifs et appropriés. Tel est notamment le cas lorsqu'il faut évaluer les performances de l'analyse des risques et des techniques de contrôle mises en oeuvre par les exploitants du secteur alimentaire.

Il convient donc d'appliquer une approche pluridisciplinaire aux contrôles portant sur la production d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires, ainsi que sur leur commercialisation. Les inspecteurs chargés de contrôler ces produits devront bénéficier d'une formation continue et d'une mise à jour constante de leurs connaissances. Il est essentiel que les dispositions juridiques nécessaires soient prises afin de faciliter la mise en place d'une telle formation. La présente proposition requiert donc l'établissement de programmes de formation appropriés, aux niveaux national et communautaire.

Dans ce contexte, une attention particulière a été accordée à l'organisation de programmes de formation au niveau communautaire, et des dispositions sont prises dans ce sens. Il convient de veiller, par exemple, à ce que l'évaluation de la mise en oeuvre des principes du HACCP analyse des risques et points critiques pour leur maîtrise), ainsi que les décisions prises ensuite par l'évaluateur, reflètent une approche fondée sur une procédure normalisée, appliquée uniformément dans tous les États membres. L'organisation de formations sera traitée dans une décision ultérieure, mais il pourrait être envisagé de mettre en place un centre de formation, sous l'égide de la Commission et dans les limites des ressources humaines et financières disponibles pour ce faire. Des experts de premier plan, spécialisés dans le contrôle des aliments pour animaux et des denrées alimentaires ainsi que dans les différentes techniques de contrôle, pourraient être conviés. Des contrôleurs des États membres, mais aussi des pays tiers - notamment des pays en développement - pourraient être invités à assister aux cours.

Application de la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires

53. Mesures coercitives nationales

Afin de garantir et de maintenir un niveau élevé de protection de la santé publique et des consommateurs, les autorités compétentes doivent pouvoir recourir avec efficacité à des mesures coercitives appropriées, pour lutter contre les manquements à la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires.

Les États membres sont les premiers responsables de la mise en oeuvre et du respect de la législation communautaire. Conformément à l'article 10 du traité CE, les États membres prennent toutes les mesures propres à garantir l'application et l'efficacité de la législation communautaire. Ces mesures comprennent de toute façon des sanctions ayant un caractère effectif, proportionné et dissuasif arrêt de la Cour du 10 juillet 1990, affaire C-326/88). Il peut s'agir de mesures administratives ou de sanctions pénales, imposées par les autorités compétentes des États membres.

54. Mesures coercitives de type administratif

Les mesures coercitives de type administratif sont plus ou moins décrites dans certains actes communautaires relevant de la législation vétérinaire directives 89/662/CEE et 97/78/CE), de la législation sur l'alimentation animale article 13 de la directive 95/53/CE) et de la législation sur les denrées alimentaires article 10 de la directive 89/397/CEE). Dans ces actes communautaires, les mesures vont d'une simple prescription de "prendre les mesures nécessaires" article 10 de la directive 89/397/CEE) à la mise en oeuvre d'actions au niveau des produits retrait du marché, destruction, assainissement des produits, etc.) ou de l'entreprise du secteur alimentaire concernée mise en oeuvre d'une action corrective, fermeture temporaire ou permanente d'une exploitation). La législation nationale peut évidemment prévoir d'autres sanctions administratives.

Ces mesures administratives, qui ont un effet direct sur les exploitants, constituent un outil puissant et elles ont également un effet dissuasif important, à condition d'être correctement utilisées. La présente proposition insiste donc sur le fait que les États membres doivent prendre des mesures coercitives de type administratif. Elle vise en outre à assurer qu'une prescription dans ce sens s'applique à toutes les entreprises du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire, à toutes les étapes de la chaîne alimentaire humaine et animale.

55. Sanctions pénales

Une certaine imprécision entoure l'obligation qu'ont les États membres de prévoir des sanctions pénales. En outre, il n'existe pas de règle minimale relative aux éléments constitutifs des infractions commises dans le domaine de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

Dans de nombreux cas, seules des sanctions pénales auront un effet dissuasif marqué. Sur le plan qualitatif, l'adoption de telles sanctions reflète une désapprobation sociale d'une nature autre que celle attachée aux mesures coercitives de type administratif. Elle comporte par ailleurs une garantie supplémentaire en termes d'impartialité des autorités chargées des enquêtes, puisque participeront à l'enquête pénale d'autres autorités que celles ayant délivré les licences d'exploitation.

Par conséquent, il convient d'arrêter une liste minimale commune d'infractions graves à la législation communautaire concernant les aliments pour animaux et les denrées alimentaires ou aux règles adoptées par les États membres pour appliquer cette législation, infractions pour lesquelles les États membres doivent imposer des sanctions pénales. Il s'agit d'une liste d'infractions graves, commises intentionnellement ou résultant d'une négligence grave, et pour lesquelles les États membres doivent prévoir des sanctions pénales. Ces infractions sont celles qui constituent la menace la plus sérieuse à l'encontre de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, et donc de la santé publique.

La présente proposition vise à définir, dans le cadre du droit pénal, une règle minimale en matière de protection de la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, y compris de la santé et du bien-être des animaux. Elle ne couvre pas toutes les activités réglementées par la législation communautaire sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires, mais se limite aux infractions graves susceptibles de déboucher sur la mise sur le marché de produits dangereux au sens des articles 14 et 15 du règlement CE) n° 178/2002.

Les infractions énumérées dans la présente proposition sont toutes susceptibles de donner lieu à la mise sur le marché d'aliments pour animaux ou de denrées alimentaires dangereux. En raison de la menace grave qu'elles représentent pour la santé publique, il est important que ces infractions soient, de par leur nature, passibles de sanctions, qu'elles aboutissent ou pas à la mise sur le marché d'aliments pour animaux ou de denrées alimentaires dangereux.

Les États membres peuvent évidemment relever des infractions supplémentaires et/ou prévoir d'autres types de mesures coercitives et de sanctions. Ils peuvent, par exemple, envisager d'interdire à des personnes physiques de créer ou de diriger une compagnie ou tout autre type d'entreprise.

La nature des sanctions ne peut être déterminée que par les États membres, dans le cadre de leur législation nationale. C'est pourquoi le présent règlement ne porte pas sur les questions concernant les enquêtes, les poursuites et les procédures pénales. Il incombe aux autorités des États membres de décider si les infractions énumérées dans le règlement doivent faire systématiquement l'objet de poursuites ou si l'autorité compétente doit s'abstenir d'adopter des sanctions pénales en cas de délit mineur ayant un effet insignifiant sur la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

En ce qui concerne les personnes physiques, la présente proposition contraint les États membres à prévoir des sanctions pénales effectives, dissuasives et proportionnées à l'encontre des infractions définies à la législation communautaire. Afin de garantir un niveau élevé de sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, il importe également de prévoir des sanctions à l'encontre des cas de complicité participation et incitation), dans le cadre des infractions recensées. Pour des affaires graves, les États membres doivent prévoir la possibilité d'un emprisonnement, mais la définition de ces cas est laissée à leur discrétion.

En ce qui concerne les personnes morales, il est essentiel, pour que la législation communautaire sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires soit appliquée efficacement, qu'elles puissent être tenues responsables et soient passibles de sanctions. Néanmoins, pour certains États membres, il peut se révéler difficile de prévoir des sanctions pénales à l'encontre de personnes morales sans modifier certains principes fondamentaux de leurs systèmes juridiques nationaux. Par conséquent, les États membres peuvent prévoir des sanctions autres que celles de nature pénale, à condition qu'elles aient un caractère effectif, proportionné et dissuasif. Ils peuvent, par exemple, prévoir des amendes non pénales, un placement sous contrôle judiciaire, une liquidation judiciaire ou une interdiction d'accès à l'aide et aux subventions publiques.

La Commission estime qu'une telle mesure est justifiée pour garantir le respect des règles de sécurité applicables aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires dans l'ensemble de l'Union européenne, grâce à la mise en oeuvre d'une approche harmonisée dans tous les États membres. Une approche communautaire constitue le meilleur moyen de réaliser cet objectif, conformément à l'article 5, paragraphe 2, du traité CE.

56. Mesures communautaires de sauvegarde

La procédure visée à l'article 226 du traité CE procédure d'infraction) offre à la Commission un outil d'action à l'encontre des États membres qui n'appliquent pas la législation communautaire.

Bien que cette procédure constitue un outil puissant, les contraintes de temps y afférentes s'opposent à sa mise en pratique dans les cas où un manquement à la législation communautaire requiert une réaction rapide pour protéger la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires. La mesure de sauvegarde adoptée au titre du règlement CE) n° 178/2002 ne permet de prendre des mesures que lorsqu'il est évident que des aliments pour animaux ou des denrées alimentaires mis sur le marché sont susceptibles de présenter un risque sérieux pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement, et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante par le biais des mesures prises par le ou les États membres concernés. Cette mesure ne permet pas à la Commission d'intervenir lorsqu'il est clair que le système de contrôle d'un État membre présente des lacunes graves, et qu'il est insuffisant pour assurer la mise en oeuvre correcte de la législation communautaire, ce qui risque de porter atteinte de manière plus générale à la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

La présente proposition ajoute une nouvelle dimension à cette mesure de sauvegarde. Elle introduit un outil grâce auquel la Commission pourra prendre des mesures lorsqu'il s'avère que le système de contrôle d'un État membre est insuffisant. Ces mesures peuvent englober la suspension, dans l'État membre en question, de la mise sur le marché de certains aliments pour animaux ou denrées alimentaires, la fixation de conditions particulières pour certains de ces produits ou l'adoption de toute autre mesure conservatoire appropriée, afin d'assurer la protection de la santé humaine, de la santé et du bien-être des animaux.

Traitement spécial et traitement différencié

57. L'article 10 de l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires code SPS) de l'Organisation mondiale du commerce dispose que, lors de l'élaboration des mesures sanitaires ou phytosanitaires, les membres tiennent compte des besoins spécifiques des pays en développement et en particulier des pays membres les moins avancés.

L'Union européenne importe de grandes quantités d'aliments pour animaux et de denrées alimentaires depuis des pays en développement. Ces derniers sont soumis aux mêmes exigences générales établies par le règlement CE) n° 178/2002, aux termes desquelles les pays tiers doivent veiller à ce que les aliments pour animaux ou les denrées alimentaires exportés vers l'Union européenne respectent les prescriptions applicables de la législation concernée ou les conditions que la Communauté a jugées au moins équivalentes ou encore, lorsqu'un accord spécifique existe entre la Communauté et le pays exportateur, les prescriptions qu'il comporte.

Bien qu'il ne soit pas possible d'accorder des dérogations aux normes sanitaires établies par la législation communautaire sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires, il est possible d'envisager un certain nombre d'activités visant à aider les pays en développement à apporter les garanties nécessaires. La présente proposition introduit par conséquent des procédures à cet effet. Il s'agit, par exemple, de l'instauration progressive de la prescription de présenter un programme de contrôle, de l'aide à la mise en place d'un programme de contrôle, de la promotion de projets jumelés entre les pays en développement et les États membres, ainsi que de l'envoi sur place d'experts communautaires pour participer à l'organisation des contrôles officiels.

Soutien financier

58. La proposition comprend un certain nombre d'activités nécessitant une contribution financière de la part de la Communauté, et notamment:

* la désignation des nouveaux laboratoires de référence;

* la création d'une base de données sur les profils nationaux;

* la participation d'experts nationaux aux missions de l'OAV;

* la normalisation des méthodes d'analyse et d'échantillonnage, notamment par la définition de critères basés sur des normes de performance;

* le soutien aux pays en développement;

* la mise en place de programmes de formation à l'intention du personnel de contrôle des États membres et des pays tiers;

* l'organisation d'études, de conférences et de publications dans le domaine des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

À l'heure actuelle, les contrôles relatifs à la sécurité des aliments pour animaux et des denrées alimentaires représentent une dépense d'environ 3 millions d'euros sur le budget annuel de la Communauté. La mise en oeuvre de toutes les mesures proposées ci-dessus porterait ce montant à 16 millions d'euros environ par an, ou 95 millions d'euros sur six ans. Sur ces 16 millions, 7,5 millions sont prévus pour former le personnel de contrôle des États membres, des pays candidats et des pays tiers aux nouvelles) mesures de contrôle des aliments pour animaux et des denrées alimentaires adoptées par l'UE.

Cette initiative doit être considérée comme la réalisation de l'action n° 79 du Livre blanc sur la sécurité alimentaire, qui vise à fournir une base juridique garantissant un soutien financier communautaire adéquat aux actions nécessaires pour améliorer la sécurité alimentaire.

Mesures d'application

59. Les règles proposées couvrent un large domaine, qui comprend les contrôles officiels de l'ensemble des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, à toutes les étapes de la chaîne alimentaire, à l'intérieur de la Communauté ou à ses frontières dans le cas d'importations. Ces règles ne peuvent pas couvrir tous les détails qui caractérisent les contrôles officiels. Elles doivent donc être envisagées comme un cadre contenant les prescriptions essentielles, sur la base desquelles des règles plus détaillées visant à garantir une application uniforme par les États membres peuvent être élaborées si nécessaire. C'est pourquoi une disposition prévoit la mise en place de telles règles d'application, conformément à la procédure visée à l'article 5 de la décision 1999/468/CE du Conseil.

Champ d'application de la proposition de règlement

60. Les principes exposés dans la présente proposition sont applicables de manière générale à l'ensemble de la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires ainsi qu'à la législation relative à la santé animale et au bien-être des animaux. Cependant, étant donné que certains domaines de la législation alimentaire sont déjà dotés de mesures de contrôle spécifiques et complètes, la proposition de règlement devrait tenir compte de cet acquis.

Par conséquent, la proposition ne porte pas sur la vérification du respect de la réglementation sur l'organisation commune des marchés des produits agricoles cultures arables, vin, huile d'olive, fruits et légumes, houblon, lait et produits laitiers, viande de boeuf et de veau, viande ovine et caprine et miel) qui possède déjà un système de contrôle spécifique bien établi. De plus, la finalité et les objectifs de la proposition diffèrent de la finalité et des objectifs des contrôles relatifs à l'organisation commune des marchés agricoles.

Les textes suivants contiennent des mesures spécifiques relatives à la vérification du respect des prescriptions qu'ils renferment:

- la directive 2000/29/CE du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans la Communauté d'organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l'intérieur de la Communauté [14],

[14] JO L 169 du 10.7.2000, p. 1.

- le règlement CEE) n° 2092/91 du Conseil, du 24 juin 1991, concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires [15],

[15] JO L 198 du 22.7.1991, p. 1.

- le règlement CEE) n° 2081/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires [16], et

[16] JO L 208 du 24.7.1992, p. 1.

- le règlement CEE) n° 2082/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif aux attestations de spécificité des produits agricoles et des denrées alimentaires [17].

[17] JO L 208 du 24.7.1992, p. 9. Règlement modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

La présente proposition devrait être suffisamment souple pour tenir compte des particularités de ces domaines.

Structure des futures règles communautaires relatives aux contrôles des aliments pour animaux et des denrées alimentaires

61. La proposition jointe au présent exposé des motifs établit les règles générales applicables aux contrôles officiels de l'ensemble des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, qu'ils soient produits au sein de l'UE, exportés vers des pays tiers ou importés depuis ceux-ci. En plus de ces règles générales, il convient de prévoir qu'il faudra apporter des solutions spécifiques à des problèmes particuliers. Des mesures de contrôle plus spécifiques doivent donc être envisagées, pour maintenir un niveau élevé de protection. Dans ce contexte, il est clair qu'il faut maintenir les règles de contrôle plus spécifiques qui existent déjà. Il s'agit par exemple des actes suivants:

- la directive 96/22/CE du Conseil, du 29 avril 1996, concernant l'interdiction d'utilisation de certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique et des substances ß-agonistes dans les spéculations animales et abrogeant les directives 81/602/CEE, 88/146/CEE et 88/299/CEE [18],

[18] JO L 125 du 23.5.1996, p. 3.

- la directive 96/23/CE du Conseil, du 29 avril 1996, relative aux mesures de contrôle à mettre en oeuvre à l'égard de certaines substances et de leurs résidus dans les animaux vivants et leurs produits et abrogeant les directives 85/358/CEE et 86/469/CEE et les décisions 89/187/CEE et 91/664/CEE [19],

[19] JO L 125 du 23.5.1996, p. 10.

- le règlement CE) n° .../... du Parlement européen et du Conseil fixant les modalités d'organisation des contrôles officiels concernant les produits d'origine animale destinés à la consommation humaine [20],

[20] COM 2000) 438, doc. 2000/0180 COD).

- le règlement CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles [21],

[21] JO L 147 du 31.5.2001, p. 1.

- le règlement CE) n° .../... du Parlement européen et du Conseil sur le contrôle des salmonelles et d'autres agents zoonotiques présents dans la chaîne alimentaire et modifiant les directives 64/432/CEE, 72/462/CEE et 90/539/CEE du Conseil [22],

[22] COM 2001).

- la directive 86/362/CEE du Conseil du 24 juillet 1986 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur et dans les céréales [23] et la directive 90/642/CEE du Conseil du 27 novembre 1990 concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d'origine végétale, y compris les fruits et légumes [24] ainsi que les modalités d'application qui en découlent,

[23] JO L 221 du 7.8.1986, p. 37.

[24] JO L 350 du 14.12.1990, p. 71.

- la directive 92/1/CEE de la Commission du 13 janvier 1992 relative au contrôle des températures dans les moyens de transport et les locaux d'entreposage et de stockage des aliments surgelés destinés à l'alimentation humaine [25] et la directive 92/2/CEE de la Commission du 13 janvier 1992 portant fixation des modalités relatives au prélèvement d'échantillons et de la méthode d'analyse communautaire pour le contrôle des températures des aliments surgelés destinés à l'alimentation humaine [26].

[25] JO L 34 du 11.2.1992, p. 29.

[26] JO L 34 du 11.2.1992, p. 30.

Parallèlement, il n'est pas exclu qu'à l'avenir il soit nécessaire de mettre en place de nouvelles règles pour gérer des problèmes spécifiques.

Des propositions seront donc présentées à cet effet.

2003/0030 COD)

Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du relatif aux contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires

Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 37, son article 95 et son article 152, paragraphe 4, point b,

vu la proposition de la Commission [27],

[27] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité économique et social [28],

[28] JO C [...] du [...], p. [...].

vu l'avis du Comité des régions [29],

[29] JO C [...] du [...], p. [...].

statuant conformément à la procédure prévue à l'article 251 du traité,

considérant ce qui suit:

1) Les aliments pour animaux et les denrées alimentaires devraient être sûrs et sains. La législation communautaire comprend un ensemble de règles visant à garantir que cet objectif est atteint. Ces règles s'étendent à la production et à la mise sur le marché des aliments pour animaux et des denrées alimentaires.

2) Les règles fondamentales de la législation concernant les aliments pour animaux et les denrées alimentaires sont établies dans le règlement CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires [30].

[30] JO L 31 du 1.2.2002, p. 1.

3) En plus de ces règles de base, des législations plus spécifiques applicables aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires couvrent différents domaines comme l'alimentation animale notamment les aliments médicamenteux), l'hygiène des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, les zoonoses, les sous-produits d'origine animale, les résidus et les contaminants, le contrôle et l'éradication des maladies animales ayant un impact sur la santé publique, l'étiquetage des aliments pour animaux et des denrées alimentaires, les pesticides, les additifs utilisés dans les aliments pour animaux et les denrées alimentaires, les vitamines, les sels minéraux, les oligo-éléments et autres additifs, les matériaux en contact avec les denrées alimentaires, les exigences en matière de qualité et de composition, l'eau potable, l'ionisation, les nouvelles denrées alimentaires et les organismes génétiquement modifiés OGM).

4) La santé animale et le bien-être des animaux sont également des facteurs importants qui contribuent à la qualité et la sécurité des denrées alimentaires.

5) La législation communautaire relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires part du principe que les exploitants du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire à tous les stades de la production, de la transformation et de la distribution sont chargés de veiller, dans les limites des activités dont ils ont le contrôle, à ce que les aliments pour animaux et les denrées alimentaires satisfassent aux dispositions de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires applicables à leurs activités.

6) Les États membres devraient assurer l'application de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires, ainsi que contrôler et vérifier le respect par les exploitants du secteur alimentaire et du secteur de l'alimentation animale des prescriptions applicables de la législation alimentaire à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution. Des contrôles officiels devraient être organisés à cette fin.

7) Il convient de mettre en place un cadre communautaire pour l'organisation des contrôles officiels, applicable à tous les domaines de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires, notamment la santé animale et le bien-être des animaux.

8) En règle générale, ce cadre communautaire ne devrait pas comprendre les contrôles officiels concernant les organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux, étant donné que ces contrôles sont déjà régis de manière appropriée par la directive 2000/29/CE du Conseil du 8 mai 2000 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans la Communauté d'organismes nuisibles aux végétaux ou aux produits végétaux et contre leur propagation à l'intérieur de la Communauté [31]. Toutefois, certains aspects du présent règlement devraient également s'appliquer au secteur phytosanitaire et, en particulier, ceux concernant la mise en place de plans de contrôle nationaux et d'inspections communautaires au sein des États membres et dans les pays tiers. Il y a donc lieu de modifier la directive 2000/29/CE dans ce sens.

[31] JO L 169 du 10.7.2000, p. 1. Directive modifiée en dernier lieu par la directive 2002/36/CE de la Commission JO L 116 du 3.5.2002, p. 16).

9) Les règlements du Conseil CEE) n° 2092/91 du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires [32], CEE) n° 2081/92 du 14 juillet 1992 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires [33], et CEE) n° 2082/92 du 14 juillet 1992 relatif aux attestations de spécificité des produits agricoles et des denrées alimentaires [34] contiennent des mesures spécifiques destinées à vérifier le respect des exigences figurant dans lesdits règlements. Les exigences du présent règlement devraient être suffisamment souples pour tenir compte de la spécificité de ces domaines.

[32] JO L 198 du 22.7.1991, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement CE) n° 436/2001 de la Commission JO L 63 du 3.3.2001, p. 16).

[33] JO L 208 du 24.7.1992, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement CE) n° 2796/2000 de la Commission JO L 324 du 21.12.2000, p. 26).

[34] JO L 208 du 24.7.1992, p. 9. Règlement modifié en dernier lieu par l'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

10) En ce qui concerne la vérification du respect des règles relatives à l'organisation commune des marchés des produits agricoles cultures arables, vin, huile d'olive, fruits et légumes, houblons, lait et produits laitiers, viandes de boeuf, de veau, de mouton et de chèvre, et miel), un système de contrôle spécifique et bien établi est déjà en place. Par conséquent, le présent règlement ne devrait pas s'appliquer à ces domaines, d'autant plus que ses objectifs diffèrent de ceux poursuivis par les mécanismes de contrôle pour l'organisation commune des marchés des produits agricoles.

11) Les autorités qui sont compétentes pour exécuter les contrôles officiels devraient satisfaire à un certain nombre de critères opérationnels, de manière à garantir leur impartialité et leur efficacité. Elles devraient posséder en nombre suffisant du personnel dûment qualifié et expérimenté et disposer d'installations et d'équipements adéquats pour s'acquitter correctement de leurs obligations.

12) Les contrôles officiels devraient être effectués au moyen de techniques appropriées mises au point à cet effet, notamment des contrôles de routine et des contrôles plus intensifs tels que des inspections, des vérifications, des audits, des prélèvements et des contrôles d'échantillons. La mise en oeuvre correcte de ces techniques implique que le personnel chargé des contrôles officiels possède une formation appropriée. Une formation est aussi nécessaire pour garantir que les autorités compétentes prennent des décisions de façon uniforme, en particulier en ce qui concerne l'application des principes HACCP analyse des risques et maîtrise des points critiques).

13) La fréquence des contrôles officiels devrait être régulière et proportionnée au risque, compte tenu des résultats des contrôles qu'effectuent les exploitants du secteur de l'alimentation animale et du secteur alimentaire au titre de programmes de contrôles fondés sur la technique HACCP ou de programmes d'assurance de la qualité, lorsque ces contrôles sont destinés à satisfaire aux dispositions de la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires. S'il y a lieu, des contrôles ad hoc doivent être effectués en cas de suspicion de non-conformité à la législation relative aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires.

14) Les contrôles officiels devraient se faire sur la base de procédures documentées de manière à garantir que ces contrôles sont effectués uniformément et sont d'une qualité élevée constante.

15) Les autorités compétentes devraient veiller à ce que, en cas d'intervention de différentes unités dans la réalisation des contrôles officiels, des procédures de coordination appropriées soient prévues et effectivement appliquées.

16) Les autorit