FR Journal officiel de l'Union européenne C 100/121

Avis du Comité économique et social européen sur les «Proposition de règlement du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs»; «Proposition de règlement du Conseil modifiant les règlements (CE) no 320/2006, (CE) no 1234/2007, (CE) no 3/2008 et (CE) no […]/2008 en vue d’adapter la politique agricole commune»; «Proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE) no 1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader);»

COM(2008) 306 final — 2008/0103+0104+0105 (CNS)

2009/C 100/21

Le 18 juin 2008, le Conseil a décidé, conformément aux articles 36 et 37 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur les:

«Proposition de règlement du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs»;

«Proposition de règlement du Conseil modifiant les règlements (CE) no 320/2006, (CE) n o 1234/2007, (CE) n o 3/2008 et (CE) n o […]/2008 en vue d’adapter la politique agricole commune;»

«Proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE) no 1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)»;

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 octobre 2008 (rapporteur: M. VAN OORSCHOT; corapporteurs: MM. Seppo KALLIO et Hans Joachim WILMS).

Lors de sa 448e session plénière des 21, 22 et 23 octobre 2008 (séance du 23 octobre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 117 voix pour, 28 voix contre et 18 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le 20 mai 2008, la Commission européenne a publié des propositions visant à rationaliser la politique agricole commune (PAC) afin d'en garantir le fonctionnement aussi efficace que possible dans une Union européenne élargie et dans un contexte international en pleine évolution. C'est ce que l'on appelle le «bilan de santé» de la PAC.

1.2. De l'avis du CESE, le débat sur le bilan de santé doit mieux refléter la diversité des missions confiées à la PAC (entre autres le «modèle agricole européen», la sécurité alimentaire). Le CESE souligne dès lors la nécessité, à court et à long terme, d'une politique agricole adéquate de l'UE, dotée de ressources suffisantes. À cet égard, l'on présume que les montants concernés seront – au moins – égaux aux sommes allouées jusqu'à présent. Il est nécessaire de mieux informer les citoyens sur la nécessité de la PAC et le bien-fondé des diverses mesures, afin d'éviter un débat continu sur les crédits alloués à cette politique.

1.3. Le CESE renvoie à son avis précédent sur l'avenir de la PAC, dans lequel il notait que les agriculteurs se trouvent dans une difficile période de transition. Il considère dès lors que le bilan de santé doit avoir pour préoccupation principale de faciliter la mise en œuvre de cette politique et de répondre aux nouveaux défis tant sur le marché que dans la société, en tenant compte du rôle multifonctionnel de l'agriculture.

1.4. Le CESE considère que les paiements compensatoires, destinés à financer les multiples services rendus par les agriculteurs et pour lesquels ils ne sont pas dédommagés par le marché, restent nécessaires. Entre-temps, le CESE est d'avis que les paiements établis sur la base de la production historique deviendront plus difficiles à justifier et que les États membres devraient être autorisés à ajuster la répartition de leur plafond national pour arriver à un mode de paiement plus forfaitaire; ce point devra au préalable, faire l'objet d'un vaste débat dans le cadre de la PAC post 2013. Dans cette optique toutefois, les États membres devraient pouvoir définir une période transitoire suffisante afin de ne pas mettre en difficultés les exploitations ayant investi dans un contexte différent. De même, il estime nécessaire de simplifier les règles de la conditionnalité et d'éviter de dupliquer les contrôles.

1.5. Le CESE accepte l'idée d'une poursuite du découplage des paiements, qui donne aux fermiers la «liberté d'exploitation agricole». Toutefois, les États membres ne devraient pas être obligés de découpler dans le but de maintenir des filières ou des territoires fragiles, pour autant que cela ne crée pas de distorsions. Il soutient les objectifs de «l'article 68», bien qu'il ne faille pas voir dans cet article la solution à tous les problèmes. Dans certains cas, une plus grande flexibilité est nécessaire. Les États membres devraient examiner avec soin les conséquences de la redistribution des paiements aux agriculteurs avant la mise en œuvre de cette mesure.

1.6. Le CESE estime qu'il y a lieu d'examiner en premier lieu les adaptations du programme d'intervention actuel autres que les appels d'offre. Le CESE demande aussi l’élaboration de nouveaux outils pour la création d'un filet de sécurité durable. En outre, il suggère le maintien du mécanisme de la mise en jachère tout en jouant sur le pourcentage à geler selon les perspectives de marché.

1.7. Le CESE plaide en faveur d'une analyse plus détaillée de l'éventuelle évolution future du marché des produits laitiers et de ses conséquences, avant que la décision relative à l'expiration du quota laitier en 2015 ne soit arrêtée définitivement. Il invite la Commission à décrire de manière beaucoup plus précise les mesures envisagées pour maintenir la production de produits laitiers dans les zones vulnérables et à présenter leur impact financier et leur financement. Tant qu'une telle stratégie n'aura pas été élaborée, le CESE ne peut approuver l'augmentation prévue des quotas. Le CESE souhaite la création d’une filière européenne du lait afin d’adapter l’offre à la demande et de maintenir une rémunération au producteur et une densité d’éleveur sur tout le territoire européen. La création d’une filière permettrait de rééquilibrer les rapports de force entre les industriels, les producteurs, les distributeurs, voire les consommateurs.

1.8. Le CESE prend acte des nouveaux défis mentionnés par la Commission européenne en matière d'évolution du climat, d'eau, d'énergies renouvelables et de biodiversité, lesquels exigent clairement des moyens financiers supplémentaires pour le second pilier. Ces nouveaux défis ne peuvent être financés que par le biais d'une modulation supplémentaire étant donné que les fonds budgétaires existants ont été alloués à d'autres actions d'ici 2013 et qu'il est peu probable que des sources de financements supplémentaires soient dégagées.

2. Introduction

2.1. Le 20 mai 2008, la Commission européenne a publié les propositions de règlements du Conseil relatifs à plusieurs modifications de la politique agricole commune [COM(2008) 306/4]. L'objectif principal de ce «bilan de santé» est d'évaluer la mise en œuvre de la réforme de la PAC de 2003 et d'examiner les adaptations au processus de réforme qui sont jugées nécessaires pour simplifier davantage la politique et faire en sorte qu'elle soit mûre pour saisir les nouvelles opportunités commerciales et faire face aux nouveaux défis sur le marché et dans la société.

2.2. Indépendamment du «bilan de santé», il est également indispensable de mener une discussion sur le développement de la PAC après 2013, pour qu'elle soit en mesure de relever les nouveaux défis auxquels l'agriculture, la société et la chaîne de valeur agricole sont confrontées.

3. L'évolution de la situation alimentaire mondiale

3.1. Pendant trente ans, les prix agricoles n'ont cessé de baisser en termes réels. L'on a assisté en 2007 à une remontée aussi soudaine que massive des prix de certaines matières premières agricoles. Parmi les principales raisons de cette situation figurent l'augmentation de la demande mondiale, des niveaux de stocks très faibles et de mauvaises récoltes dues aux conditions climatiques. Cela s'est traduit par des répercussions sur les éleveurs, lesquels ont dû faire face à des prix élevés pour l'alimentation du bétail. Toutefois, les prix agricoles commencent à retomber. Entre l'automne 2007 et le mois d'avril 2008, les prix du lait ont chuté d'environ 30 % et ceux du blé de quelque 20 % (1). À titre d'exemple, cette situation, ainsi que l'augmentation des coûts a pour conséquence que le revenu des exploitants de terres arables va probablement chuter de 16 à 24 % en 2008. En termes réels, les prix des matières premières agricoles sont encore inférieurs aux niveaux enregistrés lors des crises pétrolières de 1973 et 1979 (2).

3.2. L'histoire de ces derniers mois indique clairement que l'on est entré dans une ère de volatilité des prix agricoles, ce qui n'est bon ni pour le consommateur confronté à la hausse des produits agricoles, ni pour l'agriculteur ni pour les autres acteurs de la chaîne alimentaire, qui doivent raisonner en permanence leurs investissements. Il faut intégrer cette situation dans toute réflexion de politique agricole future si on souhaite maintenir un objectif de sécurité alimentaire.

3.3. Compte tenu de l'accroissement de la demande mondiale en denrées alimentaires, il est peu probable que les prix à la consommation retombent à leur ancien niveau à court ou moyen terme; l'on s'attend en revanche à une plus grande volatilité des prix à la production.

3.4. L'impact de l'augmentation des prix des matières premières agricoles sur les prix à la consommation est limité du fait de la part moindre de ces derniers dans les coûts de production alimentaire par rapport aux coûts de l'énergie et de la main-d'œuvre. À titre d'exemple, le coût du blé ne représente que 4 % du prix d'une baguette de pain (3). De plus, la part de l'alimentation dans les dépenses des ménages est faible (environ 14 % dans l'Europe des 27). De l'avis du CESE, il est nécessaire de rationaliser la chaîne alimentaire, dans l'intérêt des agriculteurs comme des consommateurs (4).

3.5. L’Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) doit être améliorée afin de gérer l’alimentation et, depuis que l’on a intégré l’agriculture à l’Organisation mondiale du commerce, on a créé de plus grandes inégalités entre les agricultures. La réflexion doit changer; il faut permettre à l’agriculture de pouvoir s’organiser au niveau mondial par une instance de réflexion des organisations les plus représentatives de l’agriculture nationale et non pas forcément les plus fortunées.

3.6. De l'avis du CESE, le bilan de santé de la PAC devrait tenir compte de ces évolutions dans la situation alimentaire mondiale. À cet égard, les agriculteurs devraient pouvoir continuer à remplir le rôle multifonctionnel qui est le leur dans le cadre du modèle agricole européen.

4. Observations générales

4.1. Le Comité économique et social européen rappelle qu'il a déjà rédigé un premier avis (5) sur le thème «Bilan de santé et futur de la PAC après 2013». Dans cet avis, le CESE constate que les agriculteurs et les entreprises actives dans l'industrie de transformation doivent surmonter une difficile phase d'adaptation. Nombreux sont les opérateurs du secteur disposés à réagir à la nouvelle situation du marché en faisant preuve d'esprit d'entreprise, pour autant que les promesses faites dans le cadre des réformes soient tenues et qu'il existe une sécurité suffisante sur le plan juridique et en matière de planification. Le CESE estime que le «bilan de santé» doit surtout servir à étudier dans quel domaine il est nécessaire d'adapter les dispositions existantes, afin de:

— réaliser des simplifications et des allégements possibles concernant la mise en œuvre des actions, et

— lever les obstacles à une application ciblée des mesures de réforme décidées.

En outre, le CESE reconnaît que l'UE est confrontée à de nouveaux enjeux, face auxquels les agriculteurs peuvent jouer un rôle important, et que la situation sur le marché alimentaire nécessite de nouvelles réponses.

Cependant, les mots clés en matière de bilan de santé devraient être la stabilité par l’organisation des marchés, la simplification et l'adaptation.

4.2. De même, il est important que les mesures adoptées dans le cadre du «bilan de santé» soulignent l'évolution future du modèle agricole européen et permettent aux agriculteurs de remplir leur rôle multifonctionnel consistant à:

— respecter les normes les plus élevées au monde en matière de sécurité et de qualité des aliments, de protection de l'environnement et de bien-être des animaux,

— entretenir le paysage et préserver l'espace naturel,

— apporter une contribution essentielle à l'emploi, à la préservation de la production agricole et à la vitalité du monde rural, dans toutes les régions de l'UE, et

— éviter le dépeuplement des zones rurales et l'abandon des terres agricoles.

Le CESE estime que les propositions de la Commission comportent des changements substantiels par rapport à la situation actuelle. Il préconise d'entamer une réflexion en profondeur sur ces changements.

5. Mesures préconisées dans le «bilan de santé»

5.1. Régime de paiement unique (RPU)

5.1.1. La Commission européenne propose de permettre aux États membres d'ajuster leur modèle de RPU en évoluant progressivement vers un système de paiements forfaitaires afin d'accroître l'efficacité de ce régime. Parallèlement, les propositions comportent une série de mesures visant à simplifier la mise en œuvre du RPU.

5.1.2. La société européenne se soucie de plus en plus du développement durable. Dans le même temps, les progrès en matière d'inclusion des aspects non commerciaux dans les accords internationaux se font attendre. Cette inclusion est pourtant essentielle si on veut être cohérent avec le souhait des citoyens européens. De plus, les frontières de l'UE sont de moins en moins protégées. Le CESE estime dès lors qu'il sera fondamental, pour garantir le modèle agricole européen ainsi que les revenus des agriculteurs, de permettre à ces derniers, au-delà de 2013, de couvrir les coûts de la production durable qui ne sont pas couverts par l'intermédiaire du marché, en recourant à un système de paiement unique à l'exploitation, et que cette tâche doit rester clairement inscrite dans la PAC.

5.1.3. Le CESE considère que les paiements compensatoires, destinés à financer les multiples services rendus par les agriculteurs et pour lesquels ils ne sont pas dédommagés par le marché, resteront nécessaires. Dans l'intervalle, les niveaux des paiements établis sur la base de la production historique deviendront plus difficiles à justifier. Les États membres qui ne l'ont pas encore fait devraient être autorisés à ajuster la répartition de leur plafond national pour arriver à un mode de paiement plus forfaitaire, soit durant la période 2009-2013, soit à partir de 2013. Avant de procéder à cet ajustement, les États membres devraient en examiner soigneusement les conséquences sur les revenus agricoles, et s'assurer de la capacité des agriculteurs à s'adapter et de la nécessité d'une sécurité de programmation à long terme. Si une telle orientation devait être prise, les États membres devraient pouvoir définir une période transitoire adéquate afin d'éviter toute mise en difficultés des exploitations qui auraient investi dans un contexte réglementaire différent.

5.1.4. Dans la plupart des nouveaux États membres, le régime de paiement unique à la surface est simple à administrer mais peut également s'avérer trop simple afin de soutenir les exploitations agricoles intensives (fruits et légumes, élevage, tabac, etc.) de manière judicieuse par rapport au secteur des cultures arables. À moyen terme, il conviendra de trouver une solution plus équilibrée, par exemple dans le cadre du système de paiement unique en recourant soit aux autres instruments existants, soit à de nouveaux instruments à élaborer dans toute l'UE.

5.1.5. Toutes les terres des nouveaux États membres qui respectent les bonnes conditions environnementales et agricoles au moment de la demande de paiements devraient être éligibles.

5.2. Conditionnalité

5.2.1. La Commission européenne souhaite simplifier et améliorer le ciblage de la conditionnalité. Elle propose le retrait de certaines exigences non liées à la responsabilité des agriculteurs ainsi que l'introduction de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) nouvelles.

5.2.2. Le CESE approuve le principe de maintien du lien entre le paiement unique à l'exploitation et le respect des normes européennes relatives à l'activité agricole, grâce au système de la conditionnalité. Le CESE se félicite de la proposition de la Commission de rationnaliser ce système. Par ailleurs, il est clair qu'il conviendrait de le rendre moins complexe, notamment en précisant les règles (introduction d'une règle de minimis) et en réduisant le nombre de visites d'inspection différentes effectuées dans les exploitations individuelles. Il faudrait également éviter de dupliquer les contrôles, par exemple les audits exécutés par des systèmes d'assurance de la qualité (SAQ).

5.2.3. L'agriculture est un secteur important qui offre un grand nombre d'emplois dans l'ensemble de l'UE. Il conviendrait de faire des efforts pour réduire le nombre d'accidents agricoles et favoriser la formation continue de la main-d'œuvre. Le CESE considère que certains aspects de la sécurité des travaux agricoles sont extrêmement importants – les modes d'emploi des machines, l'hygiène et l'entreposage adéquat des matériaux dangereux –, qu'ils doivent être régis par la législation sociale nationale et devraient figurer dans le champ d'application de la conditionnalité. Pour donner une incitation aux agriculteurs, le CESE recommande d'élargir les possibilités du Fonds social européen en matière de sécurité de l'emploi et de formation.

5.2.4. Dans la logique de l'objectif visant à rendre la conditionnalité plus efficace et plus directement liée aux activités agricoles, le CESE estime que les règles contraignantes de gestion en matière de mise sur le marché des produits phytosanitaires ne concernent pas les agriculteurs et devraient être supprimées.

5.2.5. Le CESE propose d'effectuer une étude d'impact de l'application des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) avant d'ajouter de nouveaux éléments à ce dispositif. L'étude devrait prendre en considération les conséquences pour les agriculteurs ainsi que la charge administrative. Le CESE est d'avis que les avantages environnementaux associés à la mise en jachère, aux zones tampons et aux particularités topographiques doivent être conservés, et ce même si l'on entend supprimer la mise en jachère obligatoire. Pour y parvenir à travers des mesures volontaires dans le cadre du développement rural, il faut prévoir des incitations adéquates, qui à l'heure actuelle n'existent pas. Ces mesures doivent être récompensées en conséquence.

5.2.6. Une approche spécifique devrait être adoptée en ce qui concerne les nouveaux États membres. Le système de conditionnalité doit être introduit progressivement, en tenant compte du fait que le système des paiements directs est appliqué progressivement. La conditionnalité devrait être appliquée pleinement dès que le niveau de 100 % est atteint pour le régime de paiement unique à la surface (RPUS).

5.3. Soutien partiellement couplé

5.3.1. La Commission européenne estime que le découplage a permis aux agriculteurs de mieux répondre aux signaux du marché, et ce de manière plus durable. Lors de la réforme de la PAC, en 2003, il a été décidé de permettre aux États membres de conserver un certain niveau de soutien couplé dans certains secteurs. La Commission souligne que l'existence de deux systèmes n'a pas contribué à la simplification. Elle propose de permettre aux États membres de maintenir uniquement les primes couplées à la vache allaitante et les primes à la production de viande bovine, ovine et caprine.

5.3.2. Le Comité est sceptique quant à la poursuite du découplage dans les États membres qui conservent un certain niveau de soutien couplé afin de permettre une orientation davantage axée sur le marché. Il est conscient du fait que dans certains cas, le découplage pourrait entraîner la disparition de certains types de production et l'abandon de la production dans certaines régions, ce qui aurait de graves conséquences pour l'environnement, l'économie rurale et l'emploi. Le recours à l'article 68 devrait être possible pour traiter ces problèmes. Les États membres ne devraient pas être forcés à découpler. Le soutien couplé restant ne devrait pas conduire à des distorsions de marché entre États membres.

5.4. Soutien spécifique

5.4.1. La Commission européenne propose d'élargir le champ d'application de l'actuel article 69 à d'autres objectifs, et notamment de prendre en considération les préjudices subis dans certaines régions par les agriculteurs afin de compléter les droits dans les zones soumises à des programmes de restructuration. Les États membres qui appliquent le RPU peuvent conserver, par secteur, jusqu’à 10 % des plafonds nationaux afin de financer des mesures liées à la protection ou à l’amélioration de l’environnement ou à l’amélioration de la qualité et de la commercialisation des produits agricoles.

5.4.2. La Commission considère que la modification des instruments de marché traditionnels et le passage à un soutien direct des producteurs ont donné lieu à un débat sur les différentes manières de gérer les risques, ceux liés aux prix et à la production étant considérés comme les deux principaux facteurs susceptibles d’entraîner des variations de revenus. La Commission propose d'offrir aux États membres la possibilité de recourir à l'article 68 pour l'assurance récolte et les fonds de mutualisation en cas de maladies animales et végétales.

5.4.3. Le CESE soutient les objectifs mentionnés à l'article 68, même si cet article n'est pas la solution à tous les problèmes. Le CESE peut admettre une plus grande flexibilité en ce qui concerne le recours à l'article 68, à condition que tous les fonds supplémentaires soient utilisés pour renforcer la position des agriculteurs. Il estime également que dans certains cas particuliers, dans certains États membres, la limite de financement pourrait être supérieure à l'actuel maximum général de 10 % du plafond national. De même, estimant que le but devrait être de protéger les consommateurs et les agriculteurs, il appuie les propositions relatives à l'assurance récolte et aux fonds de mutualisation en cas de maladies animales et végétales. Ces mesures ne doivent porter atteinte ni aux programmes d'assurance existants, ni aux mesures communautaires (article 44 et Fonds vétérinaire). Compte tenu de l'importance de la prévention des maladies pour l'ensemble de la société, le CESE propose que ces fonds soient cofinancés par les États membres, comme le propose la Commission.

5.4.4. De l'avis du CESE, le recours à l'article 68 pourrait conduire à une redistribution considérable des paiements aux agriculteurs. En outre, le CESE craint que l'article 68 ne soit pas un instrument suffisant pour traiter tous les problèmes. Pour cette raison, les États membres devraient examiner soigneusement les conséquences d'un éventuel recours à l'article 68. De l'avis du CESE, les montants précédemment alloués au budget agricole doivent demeurer dans le secteur agricole et pourraient être utilisés pour l'article 68.

5.4.5. Il conviendrait d'examiner l'impact cumulatif, sur le revenu agricole, de la modulation et de l'article 68. Si les propositions de la Commission étaient mises en œuvre, elles pourraient se traduire par une diminution des paiements directs d'au moins 10 + 13 %= 23 %. Le CESE estime dès lors qu'il y a lieu d'examiner de manière approfondie les effets éventuels de ces propositions.

5.5. Limitation des paiements

5.5.1. La Commission européenne relève que l'introduction du paiement unique a rendu la répartition des paiements plus visible. Verser des paiements peu élevés à un grand nombre d'agriculteurs représente une charge administrative importante. La Commission propose que les États membres appliquent soit un montant minimum de 250 euros, soit une superficie minimum d'un hectare, soit les deux. En outre, elle propose une modulation progressive. De plus, elle propose également que les nouveaux États membres deviennent éligibles pour la modulation dès 2012.

5.5.2. Le CESE accepte sur le principe les propositions de la Commission de mettre en place des conditions minimales pour l'octroi des paiements afin de réduire les coûts administratifs, tout en laissant le choix aux États membres pour la fixation des conditions minimales.

5.5.3. Le CESE estime que dans le débat sur la progressivité du taux de modulation, la question est de savoir si les exploitations de l'Union européenne qui perçoivent chaque année des paiements directs d'un montant supérieur à 100 000 EUR peuvent assumer le relèvement du taux de modulation. Étant donné que les principaux bénéficiaires réalisent généralement des économies d'échelle, la progressivité raisonnable se justifie, d'autant que les exploitations ont la possibilité de recourir aux nouvelles mesures du second pilier et, ainsi, de percevoir à nouveau des fonds au titre de la PAC.

5.6. Les marchés

5.6.1. La Commission pose la question de savoir comment mettre en place un mécanisme d’intervention efficace qui, tout en constituant un filet de sécurité, fonctionne sans recours aux ventes subventionnées. Elle propose de simplifier les dispositions relatives à l'intervention publique par le biais de l'extension d'un système d'adjudication. En ce qui concerne le blé dur, le riz et la viande de porc, la Commission propose la suppression de l'intervention.

5.6.2. De l'avis du CESE, en raison de l'affaiblissement des mécanismes de gestion du marché intérieur et de la baisse des protections aux frontières qu'ont entraînés les réformes de la PAC et les négociations commerciales depuis 1992, l'Europe est beaucoup plus exposée aux fluctuations des marchés mondiaux qu'auparavant. Simultanément, ces fluctuations sur le marché mondial, et partant, les risques, sont en augmentation: le changement climatique est responsable, dans le monde entier, de fluctuations extrêmes en matière de récoltes, et le développement du tourisme dans le monde accroît le risque de propagation des maladies. Les agriculteurs doivent faire face à tous ces défis. Dans ce contexte, abandonner tout mécanisme de régulation pourrait s'avérer dangereux lors d'une période d'une offre déficitaire face à une demande soutenue.

5.6.3. Le CESE estime que l'un des principaux objectifs de la PAC, et du premier pilier en particulier, sera de fournir aux 500 millions de consommateurs européens une nourriture suffisante, sûre et variée. Des instruments adéquats sont nécessaires pour atteindre cet objectif. Même en admettant qu'un système d'adjudication puisse contribuer à améliorer la prise en compte des besoins du marché, il réduirait le filet de sécurité pour les agriculteurs et pourrait accroître l'incertitude sur le marché. Par conséquent, le CESE propose d'étudier tout d'abord les premières adaptations au schéma d'intervention actuel, par exemple une période d'intervention plus courte. Le CESE appelle à la création de nouveaux outils afin de mettre en place un filet de sécurité durable, eu égard à la nécessité de garantir la sécurité alimentaire pour les citoyens européens et un revenu équitable pour les agriculteurs.

5.6.4. Le CESE suggère à la Commission de créer des filières européennes de gestion des marchés qui permettraient dans un cadre durable d’ajuster offres et demandes et de permettre un maillage des producteurs sur tout le territoire européen en répondant ainsi au mieux aux attentes sociétales. De ce fait, il y a un rééquilibrage des forces sur le marché qui permettrait de mieux répondre aux attentes des consommateurs. La Commission devra veiller à cette organisation.

5.7. Mise en jachère

5.7.1. La Commission propose de suspendre la mise en jachère comme instrument de contrôle de l'offre, se fondant sur les perspectives du marché. Les États membres bénéficient d'outils destinés à garantir le maintien des bénéfices environnementaux.

5.7.2. La mise en jachère est un outil de gestion de l'offre pouvant s'avérer utile et souple. Le CESE considère que même si les prix du marché restent à un bon niveau en ce moment, la conjoncture peut être de nouveau fragilisée à un moment ou à un autre. Aussi le CESE estimerait logique de maintenir le mécanisme de la jachère (6) en jouant sur le pourcentage du gel à opérer selon perspectives du marché.

5.7.3. Le CESE est d'avis que tout avantage environnemental associé à la mise en jachère doit être conservé, afin d'améliorer l'acceptation de l'agriculture. La mise en jachère volontaire dans le cadre du développement rural ne permettra d'y parvenir que si des incitations suffisantes sont prévues, ce qui n'a pas été le cas par le passé.

5.8. Quota laitier

5.8.1. En 1984, les quotas laitiers ont été instaurés en réponse à la surproduction. La Commission considère que les conditions qui ont conduit à cette situation ne sont plus d'actualité. Compte tenu de l'augmentation de la demande de lait et de produits laitiers, la Commission propose une augmentation du quota laitier de 1 % par an pendant les cinq prochaines années; Cette augmentation du quota a pour but de préparer un «atterrissage en douceur» du système qui expire en 2015. La Commission européenne a analysé l'impact social des changements dans le système des quotas laitiers. L'expiration du quota conduira à une restructuration du secteur de la production du lait dans le cadre de laquelle ce sont surtout les petits producteurs laitiers qui risquent d'être exposés à une concurrence sans merci, ce qui aura un impact potentiel sur certaines régions.

5.8.2. Étant donné que compte tenu de la situation juridique actuelle, le quota laitier expire en 2015, CESE invite la Commission à procéder à une analyse plus détaillée que ce n'a été le cas jusqu'ici de la manière dont il est possible de garantir la prédictabilité et l'équilibre régional dans un marché durable après 2015. Le lait est un produit alimentaire essentiel et sain; en outre, les producteurs jouent un rôle important dans l'économie des zones rurales. Il importera en particulier de prévoir des mesures qui aideront les agriculteurs à améliorer leur position concurrentielle.

5.8.3. Les produits laitiers revêtent une grande importance dans les zones les plus vulnérables de l'UE. Le CESE invite dès lors la Commission à envisager des mesures – y compris sur le plan financier – pour conserver une production laitière et une économie rurale dynamique dans ces zones vulnérables. De l'avis du CESE, les propositions présentées par la Commission ne constituent pas un plan tangible. L'article 68 pourrait n'être un instrument suffisant qu'à certains égards seulement et est loin de permettre de couvrir les coûts élevés qui risquent d'être ainsi occasionnés.

5.8.4. En l'absence de véritable plan d'adaptation, le CESE se prononce pour le moment contre des ajustements de quotas. Il faut que les quotas soient adaptés par rapport à la demande du marché et non de manière aléatoire. En vue de l'après 2015, il est nécessaire de créer une filière européenne du lait où on pourrait adapter la production par rapport à la consommation et rétablir le rapport de force au sein des filières. De cette manière, on pourrait maintenir la production de lait dans les zones les plus fragiles.

5.9. Autres régimes de soutien

5.9.1. Pour certains secteurs (protéagineuses, récoltes, lin, blé dur et fruits à coque), la Commission propose un découplage immédiat. S'agissant du riz, de l'amidon, des fourrages séchés et du chanvre, elle propose un découplage assorti d'une période transitoire de deux ans.

5.9.2. En l'absence de soutien couplé, la production pourrait disparaître, ce qui aurait des effets négatifs sur les économies régionales, l'environnement ou l'approvisionnement de l'UE. Le CESE estime donc qu'il conviendrait d'examiner en détail et au cas par cas la possibilité de transférer ces aides dans le système du RPU et, si nécessaire, il y a lieu de continuer les paiements couplés afin d'éviter une réduction massive de la production dans les zones vulnérables. Ces secteurs ont besoin d'une période de transition raisonnable et de mesures d'accompagnement afin de mettre en œuvre de nouveaux débouchés.

5.9.3. La prime aux cultures énergétiques représente une importante charge administrative, et étant donné les objectifs fixés par le Conseil en ce qui concerne l'incorporation des biocarburants, les mesures incitatives au niveau de la production ne sont plus nécessaires. Les fonds qui ne sont plus utilisés pour les primes aux cultures énergétiques devraient servir à renforcer la situation des agriculteurs.

5.10. Changement climatique

5.10.1. De l'avis de la Commission, l'évolution du climat et les questions énergétiques figurent désormais en tête des priorités. En mars 2007, les dirigeants de l'UE ont décidé de réduire d'au moins 20 % les émissions de CO2 d'ici 2020, voire de 30 % si toutes les parties en présence parviennent à s'entendre sur des objectifs globaux. La Commission estime que l'agriculture peut apporter une contribution importante à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

5.10.2. Le CESE estime que l'agriculture de l'UE a contribué bien davantage que de nombreux autres secteurs à freiner les émissions de gaz à effet de serre, et doit poursuivre sur cette voie (7). L'agriculture est aussi l'un des secteurs les plus exposés aux effets du changement climatique.

5.10.3. Il devient de plus en plus urgent de mieux comprendre les implications du changement climatique pour l'agriculture et il convient dès lors d'accorder la priorité à la recherche. Celle-ci est financée au titre du 7e programme-cadre de l'UE en matière de recherche, mais le processus demande à être accéléré et renforcé.

5.10.4. Il importe d'inciter davantage les fermiers à affronter le changement climatique et à recourir à des systèmes de production neutres d'un point de vue climatique. À cet égard, le CESE approuve la liste indicative des types d'opérations liées à la lutte contre le changement climatique dans le plan de développement rural.

5.11. Gestion de l'eau

5.11.1. Les objectifs de l'UE en matière de politique de l'eau figurent dans la directive-cadre sur l'eau. De l'avis de la Commission, l'agriculture a un rôle de premier plan à jouer dans la gestion de l'eau.

5.11.2. L'un des problèmes les plus urgents est celui de l'eau – tant sa rareté que sa qualité –, et aussi l'humidité et les inondations. Le CESE affirme qu'une partie des fonds gagnés grâce à la modulation doit être utilisée pour augmenter les mesures incitatives en faveur de la gestion de l'eau dans le cadre des mesures de développement rural relevant de l'axe 2. Le CESE estime que ces opérations doivent avoir un lien direct avec l'agriculture.

5.12. Les énergies renouvelables

5.12.1. En 2007, les dirigeants de l'UE se sont fixé une cible contraignante de 20 % pour l'utilisation de sources d'énergie renouvelables, et notamment de porter à 10 % la part des biocarburants dans la consommation d'essence et de diesel.

5.12.2. Le CESE approuve la liste indicative des types d'actions axées sur les énergies renouvelables.

5.12.3. De l'avis du CESE, il importe au plus haut point de continuer à promouvoir la recherche afin d'optimiser les systèmes de production, de manière à maximiser la contribution des bioénergies à la réduction des émissions de CO2 et à l'efficacité énergétique. Il y a lieu d'étudier de manière plus approfondie la possibilité de développer des biocarburants de seconde génération en recourant aux coproduits agricoles.

5.12.4. Les agriculteurs pourraient jouer un rôle essentiel dans la fourniture de bioénergies durables au niveau local ou régional (notamment grâce à des unités de micro-génération utilisant de la biomasse locale), et contribueraient ainsi à la réalisation des objectifs de Kyoto. Les projets de ce type devraient être exemptés des règles en matière d'aides d'État.

5.13. Biodiversité

5.13.1. La Commission estime qu'une bonne partie de cette biodiversité en Europe dépend de l'agriculture et de l'industrie forestière et qu'il y a lieu d'accroître les efforts en vue de protéger la biodiversité. L'agriculture a un rôle essentiel à jouer dans la protection de la biodiversité. Les États membres se sont engagés à mettre un terme au déclin de la biodiversité d'ici 2010.

5.13.2. Il existe dans plusieurs États membres de bons exemples de projets qui améliorent la biodiversité. Le CESE approuve les types d'action indicatifs définis par la Commission pour améliorer la biodiversité, à condition que les incitations bénéficient directement aux agriculteurs, qui sont indispensables au maintien de régions rurales dynamiques offrant des opportunités économiques et d'emploi.

5.14. Renforcer le second pilier

5.14.1. La Commission prévoit de relever ces quatre nouveaux défis (paragraphes 5.10 à 5.13) à l'aide d'un nouveau paquet de mesures rattaché au second pilier, et dont le financement supplémentaire nécessaire doit provenir des fonds de modulation. Elle relève qu'une augmentation de la modulation obligatoire est la seule manière permettant d'obtenir des financements complémentaires pour le développement rural, dans la mesure où tous les autres financements de l'UE sont fixés jusqu'en 2013. Elle propose dès lors d'accroître de 8 % la modulation obligatoire en quatre étapes jusqu'en 2012.

5.14.2. Le CESE estime que les résultats des négociations sur les perspectives financières pour la période 2007-2013 ont conduit à financer de manière inadéquate le deuxième pilier. À son avis, les différentes fonctions de la PAC doivent être préservées. Toute poursuite de la modulation des paiements du premier pilier doivent respecter cette exigence (8). Dès lors, le CESE ne soutient-il la modulation proposée qu'à la condition que ce budget soit clairement et spécifiquement destiné à aider les agriculteurs à relever ces nouveaux défis. Le rôle de l'emploi et des personnes employées dans l'agriculture dans ce processus de changement doit être reconnu. Sa mise en œuvre par le biais des plans nationaux de développement rural doit être plus efficace et plus accessible aux agriculteurs, et le cofinancement des États membres doit être assuré à l'avance.

6. Impact budgétaire des propositions du bilan de santé de la PAC

6.1. La Commission rappelle que la PAC dispose d'un mécanisme de discipline financière incorporé. Étant donné que la plupart des aides sont désormais fixées et que les perspectives du marché se sont améliorées de manière significative, le potentiel pour l'application de la discipline financière a diminué. En outre, la Commission fait valoir que les propositions de modulation sont neutres du point de vue budgétaire, mais qu'elles peuvent entraîner des frais supplémentaires au niveau national. La Commission ne prévoit pratiquement aucune dépense supplémentaire sur les mesures relatives au marché.

6.2. Le budget total de la PAC a décru de 0,6 % du PIB de l'UE en 1996 à moins de 0,4 % en 2007. Les dépenses budgétaires réelles sont passées d'environ 40 milliards d'euros en 1995 à quelque 50 milliards d'euros en 2007 (développement rural compris), bien que le nombre d'États membres ait pratiquement été multiplié par deux (de 15 à 27).

6.3. Il y a quinze ans, l'UE dépensait 10 milliards d'euros par an en subventions à l'exportation. En 2009, ce budget n'est plus que de 350 millions d'euros (9). La Commission européenne a donné son accord à la suppression totale des subventions à l'exportation d'ici 2013, à condition que ses partenaires commerciaux prennent des engagements parallèles.

6.4. De l'avis du CESE, la PAC est l'un des principaux piliers de l'Union européenne. Comme le montre la situation de l'alimentation dans le monde, la politique agricole commune demeurera très importante. Le CESE estime que les agriculteurs jouent non seulement un rôle essentiel dans l'offre de denrées alimentaires, mais qu'ils doivent jouer un rôle multifonctionnel.

7. Objectifs à long terme de la PAC après 2013/cadre financier

7.1. Le CESE juge utile de définir des objectifs et des priorités précis pour la PAC d'après 2013, afin de contribuer aux discussions sur les prochaines perspectives financières.

7.2. Sachant que selon les prévisions, la population mondiale continuera à se développer pour atteindre 9 milliards de personnes en 2050 et que la consommation par habitant augmentera, les besoins en matière de production alimentaire croîtront eux aussi. En même temps, la quantité de terres agricoles fertiles diminue partout dans le monde à cause de facteurs tels que l'érosion, la salinisation et l'urbanisation. Par conséquent, il se peut qu'au cours des années à venir, les consommateurs ne puissent pas considérer la sécurité alimentaire comme allant de soi. La future PAC doit tenir compte de ces nouveaux développements.

7.3. Au niveau européen, les consommateurs réclament des aliments sains et variés en quantité suffisante, produits dans le respect du développement durable. Les importations doivent respecter les normes de l'UE, ce qui n'est pas toujours le cas. En même temps, les citoyens européens sont préoccupés par le changement climatique et le développement durable. Les agriculteurs de l'UE ont un rôle important à jouer pour satisfaire les attentes de la société.

7.4. Les agriculteurs préféreraient gagner leur revenu sur le marché. Néanmoins, la société européenne s'attend également à ce que les agriculteurs fournissent un certain nombre de services qui ne sont pas rémunérés par l'intermédiaire du marché. Il restera donc fondamental de maintenir les paiements directs pour rémunérer les agriculteurs afin de garantir des normes élevées en matière de systèmes de production durables et des prestations de services supplémentaires, ainsi que de promouvoir le développement durable. En outre, la PAC restera un instrument essentiel de soutien des économies régionales.

7.5. Dans le cadre du processus de réalisation des objectifs décrits au paragraphe 4.2, la PAC devrait mettre davantage l'accent sur les éléments suivants:

— garantir l'approvisionnement de produits alimentaires sûrs et variés, et la fourniture d'énergies renouvelables;

— assurer un revenu équitable aux agriculteurs;

— veiller à ce que la production soit à la fois durable et compétitive dans toutes les régions de l'UE;

— contribuer à un milieu rural dynamique, offrant des opportunités économiques et d'emploi.

7.6. À plus long terme, le CESE considère qu'il conviendrait de mieux harmoniser les objectifs et les instruments de la PAC d'un État membre à l'autre.

7.7. Le CESE souligne la nécessité d'une politique agricole de l'UE adaptée et axée sur le moyen et le long terme, qui soit dotée de moyens financiers suffisants. Ces moyens devraient selon toute vraisemblance correspondre au moins aux sommes qui lui sont actuellement consacrées. Il appartient aux responsables politiques de mieux expliquer aux citoyens la nécessité de la PAC et le bien fondé des différentes mesures, afin que le financement de cette politique ne fasse pas en permanence l'objet d'une discussion.

Bruxelles, le 23 octobre 2008. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) Présentation de la proposition de bilan de santé à COMAGRI, 20 mai 2008.

(2) Commission européenne: What caused the present boom in agricultural prices?

(3) Discours de Mme Marianne FISCHER BOEL: Food, feed or fuel, Berlin, 18 janvier 2008.

(4) Le CESE continue à suivre ce dossier et prépare actuellement un avis exploratoire intitulé «L'UE face au défi alimentaire mondial».

(5) JO C 44 du 16.2.2008, p. 60.

(6) JO no C 44 du 16 février 2008, p. 63 paragraphe 5.7.1.

(7) Étude de la Commission européenne: L'évolution du climat: les défis pour l'agriculture (décembre 2007).

(8) Voir note en bas de page no 5.

(9) The Common Agricultural Policy: sorting the facts from the fiction, 20 juin 2008.