Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Le dialogue social dans le cadre de la transition écologique»

(avis exploratoire à la demande de la présidence tchèque)

(2022/C 486/14)

Rapporteure: Lucie STUDNIČNÁ

Consultation Présidence tchèque du Conseil, 26.1.2022 Base juridique Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne Compétence Section «Agriculture, développement rural et environnement» Adoption en section 5.9.2022 Adoption en session plénière 21.9.2022 Session plénière no 572 Résultat du vote (pour/contre/abstentions) 162/1/7

1. Conclusions et recommandations

1.1. Répondre à l’urgence climatique est devenu une priorité politique absolue. Le modèle économique mis en place depuis la révolution industrielle doit être revu de fond en comble. La transformation colossale vers une économique circulaire numérisée et neutre pour le climat nécessite des efforts d’adaptation considérables. L’agression de la Russie contre l’Ukraine n’a fait que renforcer la nécessité de cette transition, tout en imposant à la société d’énormes coûts et contraintes.

1.2. En tant que partie intégrante du modèle social européen et source de compétitivité en Europe, le dialogue social doit avoir un sens à tous les niveaux, c’est-à-dire aux échelons européen, national, sectoriel, régional ainsi qu’au niveau du lieu de travail. Les États membres devraient reconnaître l’intérêt du dialogue social, la valeur ajoutée qu’il représente et le rôle important qu’il joue dans le processus décisionnel. Le CESE fait valoir que le dialogue social doit être renforcé et encouragé activement. Cela signifie également que les partenaires sociaux doivent être dotés des compétences adéquates et avoir accès au soutien d’experts.

1.3. Par conséquent, une forte participation des syndicats et des fédérations patronales grâce à un dialogue social solide et à l’engagement de la société civile doit faire partie intégrante de l’ensemble du cadre d’action pour le climat. Les États membres doivent redoubler d’efforts sur le plan de l’engagement et s’agissant de garantir qu’ils obtiennent le soutien des travailleurs dans la transition vers une société durable. Et cette démarche ne concerne pas seulement les États membres, mais aussi les institutions de l’UE.

1.4. Les syndicats jouent un rôle essentiel pour ce qui est de préparer les travailleurs au processus de transformation sociale et écologique et de les représenter au cours de ce processus. Dès lors, il convient de garantir un dialogue social actif et cohérent afin que l’action pour le climat produise des résultats pour les travailleurs, rende la transition équitable et ne laisse personne de côté.

1.5. Le dialogue social doit s’accompagner d’un dialogue civil continu et solide, en particulier avec la société civile organisée, et d’un engagement des parties prenantes. Pour mener à bien une transition juste vers une économie à zéro émission nette, il importe de construire des sociétés plus équitables, d’éradiquer la pauvreté et de lutter contre les problèmes d’adaptation qui sont inhérents à la transition écologique. Les organisations de la société civile représentent des millions de personnes en situation de vulnérabilité, ainsi que celles qui sont systématiquement exclues. Elles constituent donc une voix qui, de par son importance, doit être prise en compte dans les décisions relatives à la transition. Une coopération étroite avec le Comité des régions sur cette question permettrait d’intégrer en plus la dimension régionale.

1.6. Il importe au plus haut point d’accorder la priorité à la justice sociale et à la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. En outre, l’UE doit également promouvoir et soutenir activement la négociation collective afin que les travailleurs puissent contribuer à donner forme à des lieux de travail durables ainsi qu’à des emplois verts, compétitifs et décents. Ce faisant, l’Union deviendra non seulement plus équitable et égalitaire, mais renforcera également sa compétitivité et sa résilience.

1.7. Il est essentiel que tous les emplois créés grâce à la transition respectent la déclaration de l’OIT sur les principes et droits fondamentaux au travail, qui comprennent le droit à un emploi décent, la liberté d’association et de négociation collective, l’absence de discrimination, l’absence de travail forcé et de travail des enfants, ainsi que l’élimination de la violence et du harcèlement au travail.

1.8. Le CESE propose que soit réalisée une cartographie systématique du fonctionnement du dialogue social au niveau des États membres. Par ailleurs, des études comparatives supplémentaires sont nécessaires pour étudier le rôle du dialogue social dans les plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat, comme dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR).

1.9. Dans le cadre de l’effort global visant à renforcer la dimension sociale du pacte vert pour l’Europe, les structures de dialogue social doivent être activement soutenues et renforcées par des mesures incitatives et des financements, en accordant une attention particulière aux États membres et aux secteurs où ces institutions sont faibles.

1.10. Conformément à la recommandation non contraignante du Conseil visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique, le CESE souligne qu’il convient de fournir aux États membres des orientations sur la manière de faire face aux effets sociaux et sur l’emploi de la transition. Il y aurait lieu de tenir compte des propositions, notamment celle formulée par le CESE dans son avis intitulé «Ajustement à l’objectif 55»: atteindre l’objectif climatique de l’UE à l’horizon 2030 sur la voie de la neutralité climatique» ( 1 ) , qui consiste à encourager les États membres à créer «des commissions chargées de la transition juste».

1.11. Le CESE souligne qu’il importe de fournir des informations et d’opérer des consultations en temps utile au cours du processus de restructuration. Conformément à la directive sur les droits de consultation et de participation ( 2 ) , il convient de renforcer les droits des travailleurs à l’information, à la consultation et à la participation à tous les niveaux de l’administration — européen, national comme local. Il convient d’éviter la prise de décisions sans consultation et de rendre obligatoire la fourniture d’informations à l’avance.

2. Observations générales

Contexte

2.1. Le présent avis exploratoire a été demandé par la présidence tchèque de l’Union européenne dans le cadre de l’évaluation de la dimension sociale du pacte vert pour l’Europe, et en particulier du rôle à jouer par le dialogue social.

2.2. Répondre à l’urgence climatique est devenu une priorité politique absolue. C’est la totalité du système de production et de consommation qui a besoin d’être remanié de fond en comble. Si cette transformation vers une économie circulaire neutre pour le climat et numérisée comporte des avantages indéniables, elle implique toutefois des efforts d’adaptation et des coûts considérables pour la société.

2.3. Cette restructuration fondamentale que nos économies doivent traverser en quelques décennies pour atteindre la neutralité carbone est un processus politique qui aura des effets disparates sur les personnes, en fonction de leurs caractéristiques socio-économiques, ainsi que sur les entreprises, en particulier les PME. Les décideurs politiques ont une grande responsabilité à cet égard.

2.4. Le changement climatique induit sans nul doute de nouvelles inégalités, et les mesures d’atténuation et d’adaptation, si elles sont appliquées sans être adossées à des politiques de transition, sont susceptibles de générer des gagnants et des perdants. Ce fait a été pris en compte dès l’annonce du pacte vert pour l’Europe en 2019, avec la mise en avant d’engagements visant à «ne laisser personne de côté».

2.5. Deux événements extraordinaires sont venus compliquer encore davantage le processus de transition en cours: la crise de la COVID-19 et le changement fondamental de la situation géopolitique de l’Europe induit par l’agression de la Russie contre l’Ukraine. Ces deux facteurs ont augmenté les charges pesant sur la société à court terme, tout en contribuant à accélérer la transformation.

Le dialogue social

2.6. Au cours des dernières décennies, les importantes mutations qui ont touché les moyens de production ont été bien souvent à l’origine de problèmes d’adaptation ou de transition, en particulier lorsque ces changements ont fait apparaître des emplois précarisés et faiblement rémunérés, en excluant du travail décent une partie non négligeable de la population, notamment des femmes et des personnes appartenant aux communautés vulnérables. Par conséquent, si l’on souhaite faire advenir une économie juste, dans laquelle la pauvreté est éradiquée, il est nécessaire de s’attaquer à un certain nombre de problèmes liés à la transition, tels que les formes d’emploi précaires, la privatisation et la restructuration. Cette problématique est également abordée dans la recommandation du Conseil visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique, adoptée lors du Conseil «Affaires sociales» du 16 juin 2022.

2.7. La promotion du dialogue social est consacrée par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’initiative «Un nouveau départ pour le dialogue social» (2016) a reconnu l’importance de ce dialogue pour la reprise et la compétitivité. Plusieurs avis du CESE ( 3 ) et une résolution ( 4 ) ont récemment souligné l’importance du dialogue social dans les transformations qui y sont liées.

2.8. Le dialogue social a également démontré qu’il apporte une contribution positive à la réussite de tout processus de restructuration: les entreprises qui entretiennent un dialogue social performant obtiennent de meilleurs résultats, sont plus compétitives, plus résilientes et versent des salaires plus élevés.

2.9. Le CESE souligne que tous les niveaux du dialogue social, à savoir l’échelon européen, national, sectoriel, régional et du lieu de travail, ont des fonctions essentielles mais distinctes pour ce qui est de gérer et de faciliter la transformation écologique. Toutefois, les structures et les institutions à ces niveaux présentent des atouts très variés.

2.10. Le dialogue social doit s’accompagner d’un dialogue civil continu et solide, en particulier avec la société civile organisée, et d’un engagement des parties prenantes. Pour mener à bien une transition juste vers une économie à zéro émission nette, il importe de construire des sociétés plus équitables, d’éradiquer la pauvreté et de lutter contre les problèmes d’adaptation qui sont inhérents à la transition écologique. Les organisations de la société civile représentent des millions de personnes en situation de vulnérabilité, ainsi que celles qui sont systématiquement exclues. Elles constituent donc une voix qui, de par son importance, doit être prise en compte dans les décisions relatives à la transition. Une coopération étroite avec le Comité des régions sur cette question permettrait d’intégrer en plus la dimension régionale.

2.11. Les institutions et les acteurs du dialogue social ont également des niveaux de capacité et d’influence différents suivant les États membres, ce qui s’explique en partie par la diversité des modèles sociaux et des modèles de relations industrielles dans les différents États membres, mais dans certains cas, les politiques de décentralisation ainsi que les recommandations formulées à la suite de la crise financière et de la crise de la zone euro ont contribué activement à leur affaiblissement. Le CESE souligne que le bon fonctionnement du dialogue social est un élément essentiel de l’économie sociale de marché européenne, et se réjouit du fait que la Commission européenne ait entériné cette réalité, en dernier lieu dans ses recommandations au Conseil.

2.12. Dans le cadre de l’effort global visant à renforcer la dimension sociale du pacte vert pour l’Europe, les structures de dialogue social doivent être activement soutenues et renforcées, en accordant une attention particulière aux États membres et aux secteurs où ces institutions sont faibles.

Une transition juste

2.13. Une transition juste signifie que la réponse apportée aux effets de la transition vers une économie à zéro émission nette — tant ses répercussions sur l’emploi que ses effets distributifs — doit être considérée comme faisant partie intégrante du cadre d’action en matière de climat (par exemple, le paquet «Ajustement à l’objectif 55») et ne pas seulement consister en des mesures correctives supplémentaires. Ces questions couvrent de nombreuses dimensions telles que les effets distributifs des politiques de décarbonation, les pertes d’emplois et les transitions professionnelles, la protection des droits sociaux fondamentaux et l’inclusion des citoyens et de la société civile organisée dans le processus décisionnel.

2.14. Le Fonds pour une transition juste et le Fonds social pour le climat (FSC) proposé dans le cadre du paquet «Ajustement à l’objectif 55» figurent parmi les principales mesures annoncées à ce jour par l’Union en vue d’atténuer les effets de la transition sur les régions les plus touchées, les personnes vulnérables et les entreprises. Le CESE se félicite de la proposition de la Commission invitant le Conseil à émettre une recommandation visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique, afin de fournir aux États membres des orientations sur la manière de faire face aux effets de la transition sur le plan social et sur l’emploi.

2.15. Le test décisif permettant de déterminer «si la transition est juste» doit être l’efficacité avec laquelle seront traités les problèmes d’adaptation des entreprises, des salariés et des citoyens, consistant par exemple à encourager la restructuration des activités des entreprises, le perfectionnement et la reconversion des salariés et la prévention de la précarité en matière d’énergie et de mobilité, afin de garantir que personne ne soit laissé pour compte, et plus particulièrement la mesure dans laquelle les femmes et les hommes dont les emplois disparaîtront ou seront déclassés ou menacés d’une quelconque manière se verront tendre la main et être assurés d’un avenir utile, épanouissant et sûr dans un emploi de qualité, ainsi qu’aidés à se former pour être capables de remplir ces fonctions.

2.16. L’ampleur du défi ne peut être sous-estimée. Elle impliquera l’élaboration d’objectifs économiques et sociaux bien conçus et intégrés à moyen et long terme, en vue d’assurer la productivité et l’inclusion en tenant dûment compte des spécificités des différents États membres, et de garantir la participation des partenaires sociaux aux niveaux national, régional et local à toutes les étapes de l’élaboration des politiques, y compris, le cas échéant, par le dialogue social et la négociation collective. Ces objectifs reposeront sur une réorientation délibérée et consciente des ressources depuis le niveau national et central vers les zones et régions touchées. Outre l’incitation à de nouveaux investissements au moyen de subventions, de prêts et de la mise à disposition d’expertise, ainsi que l’aide apportée au fonctionnement des micro, petites et moyennes entreprises (MPME), il est possible de soutenir les jeunes pousses par l’intermédiaire d’une participation au capital, et de nouvelles entreprises publiques pourraient également être créées. Parallèlement à l’engagement de ressources publiques, il sera nécessaire d’optimiser la flexibilité des règles en matière d’aides d’État, voire de les suspendre dans certaines circonstances.

2.17. Il est essentiel que cette restructuration à grande échelle, qui implique la transformation de dizaines de millions d’emplois dans l’ensemble de l’Europe, soit bien gérée et s’effectue de manière équilibrée et prospective. Le bon fonctionnement du dialogue social est fondamental à cet effet. Le Fonds pour une transition juste, destiné à soutenir les travailleurs en transition vers de nouveaux emplois, devrait être élargi, tant sur le plan des ressources que celui du champ d’application, par des mesures ciblées sur des secteurs spécifiques.

2.18. Les trois dimensions du développement durable — économique, sociale et environnementale — sont étroitement liées entre elles et doivent être traitées par l’utilisation d’un cadre politique global et cohérent. Les principes directeurs de l’OIT de 2015 sur une transition juste fournissent un ensemble d’outils pratiques permettant aux gouvernements et aux partenaires sociaux de gérer ce processus de transformation.

2.19. Ces principes indiquent qu’«il est essentiel de parvenir à un solide consensus social sur l’objectif de la durabilité et les voies à suivre pour le réaliser». Le dialogue social doit faire partie intégrante du cadre institutionnel régissant l’élaboration et la mise en œuvre des politiques à tous les niveaux. Toutes les parties prenantes concernées devraient être consultées dans le cadre d’un processus approprié, permanent et éclairé.

Le dialogue social dans le cadre de la transition écologique

2.20. Le dialogue social ne doit pas être réduit à une formalité, mais doit être constructif à tous les niveaux — européen, national, sectoriel, régional et du lieu de travail. Cela signifie également que les partenaires sociaux doivent être dotés des compétences adéquates et avoir accès au soutien d’experts.

2.21. Le CESE reconnaît que les institutions de dialogue social présentent un caractère très inégal dans l’ensemble de l’Union, en raison de la diversité des modèles nationaux, des modèles de relations industrielles et des traditions historiques dans les différents États membres.

2.22. Le CESE propose que soient mises en place une cartographie et une surveillance systématiques du fonctionnement du dialogue social au niveau des États membres ( 5 ) . Par ailleurs, des études comparatives supplémentaires sont nécessaires pour assurer le suivi du rôle du dialogue social dans les plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat, comme dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience (PNRR).

2.23. Le CESE estime que les initiatives existantes visant à relever les défis sociaux liés à la transformation écologique sont restées fragmentées. Le mécanisme pour une transition juste est limité et ne concerne qu’une petite partie du processus de transition. Tel que proposé, le Fonds social pour le climat aura une portée et une finalité limitées et entend, surtout, équilibrer les effets distributifs régressifs du nouveau système d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre (SEQE2) qu’il est prévu de mettre en place pour les transports et les bâtiments (voir en particulier l’avis du CESE consacré au Fonds social pour le climat ( 6 ) ). Si le CESE se félicite de la proposition de recommandation du Conseil visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique, il relève toutefois que cette recommandation non contraignante ne constitue pas la plateforme politique complète dont l’UE a besoin pour faire face aux conséquences de la transition sur les travailleurs, les régions et les personnes vulnérables touchés.

2.24. Le CESE fait valoir que l’UE a besoin d’un cadre solide garantissant des conditions de concurrence équitables pour la gestion de la transition. Ce dernier devrait, entre autres, traiter les questions de l’anticipation et de la gestion du changement dans le contexte de la transformation écologique, au moyen d’une participation significative des travailleurs, des entreprises et des citoyens.

2.25. Le CESE souligne qu’il importe de fournir des informations et d’opérer des consultations en temps utile au cours du processus de restructuration. Il convient d’éviter la prise de décisions sans consultation et de rendre obligatoire la fourniture d’informations à l’avance.

2.26. Le CESE appelle à promouvoir le dialogue social et la participation des parties prenantes à tous les niveaux, et à veiller à ce que les nouveaux emplois verts soient des emplois de qualité, conformément au programme de l’OIT pour un travail décent et au socle européen des droits sociaux. Le CESE souligne, tout en faisant référence à son avis consacré au Fonds social pour le climat, que pour respecter l’esprit de la recommandation du Conseil visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique, un véritable Fonds social pour le climat devrait couvrir un éventail plus large des effets distributifs des politiques climatiques, au moyen de mesures ciblées contre la précarité en matière d’énergie et de transport, en soutenant et en facilitant le caractère abordable et l’accessibilité des technologies à faible intensité de carbone pour les ménages à faibles revenus.

3. Observations particulières

3.1. Le CESE estime qu’il est essentiel de reconnaître la complémentarité qui existe entre les politiques climatique, environnementale et sociale. La dimension sociale devrait faire partie intégrante d’un cadre d’action global en matière de climat, de sa conception à sa mise en œuvre. Il s’agit notamment de l’ensemble du pacte vert pour l’Europe et de toutes les politiques concrètes de mise en œuvre dans le cadre des trains de mesures «Ajustement à l’objectif 55».

3.2. Le CESE reconnaît également que ce processus de restructuration aura des effets considérables sur l’emploi, les relations de travail et la répartition des revenus. Tous les niveaux de la société et de l’économie seront touchés, de l’échelon transnational à celui du lieu de travail, et le dialogue social devrait jouer un rôle clé, de manière prospective, dans la gestion de ce processus.

3.3. Si le CESE se félicite du cadre d’action solide et ambitieux en matière de climat que la Commission européenne a mis en place dans le contexte du pacte vert pour l’Europe, cadre d’action soutenu par les mesures législatives connexes, il souligne également que, malgré toutes les déclarations positives, sa dimension sociale reste sous-développée.

3.4. La dimension sociale du pacte vert pour l’Europe continue de relever principalement de la compétence des États membres et des partenaires sociaux nationaux, étant donné qu’ils sont les mieux placés pour comprendre la situation et proposer des mesures aux niveaux local, régional et national. Cependant, les défis sociaux et liés à l’emploi de la transition écologique couvrent de nombreuses dimensions, telles que les pertes d’emplois et les transitions professionnelles, la reconversion et le perfectionnement professionnels de la main-d’œuvre, les effets distributifs des politiques de décarbonation, mais aussi la protection des droits sociaux et la participation des citoyens. C’est pourquoi des mesures et des actions coordonnées au niveau de l’UE doivent accompagner et soutenir l’initiative nationale. Si elles ne sont pas dûment abordées à un niveau approprié, les mesures d’atténuation du changement climatique risquent d’accroître, voire d’exacerber, les inégalités sociales.

Faire de la transition juste une réalité — exigences en matière de gouvernance/de réglementation pour renforcer le dialogue social

3.5. Les transitions sur le marché du travail, les plans sociaux et les parcours vers de nouveaux emplois durables et décents assortis d’un engagement à long terme en faveur du développement régional et local sont autant d’éléments essentiels d’une feuille de route pour une transition juste.

3.6. Il convient d’encourager la mise en place de programmes de formation adaptés aux besoins individuels et à ceux du marché du travail et dispensés par des centres spéciaux de transition pour l’emploi. Pour ce faire, il faut s’engager dans un dialogue social proactif aux niveaux local et régional, en coopération avec toutes les parties prenantes. Les syndicats et les employeurs devraient agir de concert pour soutenir les programmes de transition professionnelle.

3.7. Si le paquet «Ajustement à l’objectif 55» présente un ensemble ambitieux et coordonné de mesures environnementales contraignantes, ses éléments sociaux sont fragmentés, et la proposition de recommandation du Conseil n’a pas d’effet juridique contraignant.

3.8. Ces caractéristiques doivent être renforcées et le dialogue social devrait devenir un élément obligatoire des principales politiques nationales mises en place afin d’atteindre les objectifs de la politique climatique à l’horizon 2050, y compris les plans nationaux en matière d’énergie et de climat, les PNRR et les plans pour une transition juste.

3.9. Pour que le dialogue social soit fructueux, il importe de développer une confiance mutuelle et une ambition commune d’obtenir des résultats qui apportent une valeur ajoutée à toutes les parties concernées.

3.10. Dans certains États membres de l’UE, ce type de dialogue social existe déjà, dans d’autres pas. Dans ce dernier cas, le dialogue social devrait être activement encouragé, par exemple en imposant l’échange en temps utile de certaines informations et en proposant le dialogue social comme un moyen de résoudre diverses questions de droit administratif et du droit du travail, rendant plus aisé l’accès au financement, facilitant les décisions en matière de planification, de permis de construire, etc. Afin de prévenir les abus, ces avantages devraient être liés à une obligation de résultat.

3.11. Le CESE est conscient que, dans certains États membres, il s’agira d’un changement de culture et qu’il faudra peut-être un certain temps pour y parvenir. Le CESE est toutefois convaincu que le temps et les efforts investis seront très profitables.

3.12. La dimension sociale du pacte vert pour l’Europe doit être liée au socle européen des droits sociaux et prise en compte dans le processus du Semestre européen.

3.13. En février 2021, la Commission a publié un rapport ( 7 ) sur le renforcement du dialogue social, dont le contenu a été repris dans le plan d’action sur le socle européen des droits sociaux, présenté en mars 2021. Le plan d’action contient un engagement de la part de la Commission à présenter une initiative visant à soutenir le dialogue social au niveau de l’Union et au niveau national en 2022. Le CESE est fermement convaincu que ces prochaines recommandations de la Commission contribueront fortement à la réalisation de cet objectif.

Bruxelles, le 21 septembre 2022. La présidente du Comité économique et social européen Christa SCHWENG

(1) JO C 275 du 18.7.2022, p. 101.

(2) JO L 80 du 23.3.2002, p. 29.

(3) Avis du CESE intitulés «La transition industrielle vers une économie européenne verte et numérique: exigences réglementaires et rôle des partenaires sociaux et de la société civile» (JO C 56 du 16.2.2021, p. 10), «Pas de pacte vert sans pacte social» (JO C 341 du 24.8.2021, p. 23), et «Le dialogue social comme pilier important de la durabilité économique et de la résilience des économies, en tenant compte de l’influence du dialogue animé avec la société civile dans les États membres» (JO C 10 du 11.1.2021, p. 14).

(4) Résolution sur les «Propositions du CESE pour la reconstruction et la relance après la crise de la COVID-19: “L’Union européenne doit être guidée par la volonté de se présenter comme une communauté de destin partagé”» sur la base des travaux du sous-comité «Relance et reconstruction après la COVID-19» (JO C 311 du 18.9.2020, p. 1).

(5) Résolution du CESE, (JO C 155 du 30.4.2021, p. 1.); avis du CESE, (JO C 220 du 9.6.2021, p. 38).

(6) JO C 152 du 6.4.2022, p. 158.

(7) Rapport sur le renforcement du dialogue social dans l’UE, élaboré par Andrea Nahles.