COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPEEN, AU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITE DES REGIONS - La mise en oeuvre de la directive 96/71/CE dans les États membres

TABLE DES MATIÈRES

1. Introduction

2. La directive 96/71/CE - son contexte dans le droit communautaire, son contenu essentiel et sa valeur ajoutée

2.1. Le contexte de la directive

2.2. Son contenu essentiel

2.3. Sa valeur ajoutée

2.3.1. Quel est l'apport de cette directive au regard du droit international privé?

3. La mise en oeuvre de la directive dans les États membres

3.1. Les dispositions législatives essentielles (articles 1 à 3)

3.2. La mise en oeuvre de la coopération en matière d'information (article 4)

3.3. Mesures destinées à assurer le respect de la directive (article 5 et 6)

4. Appréciation de la situation

4.1. La transposition de la directive dans les États membres

4.1.1. La méthode

4.1.2. La nature des normes applicables

4.2. L'application pratique

4.2.1. Difficultés rencontrées par les autorités des États membres

4.2.2. Les difficultés rencontrées par les entreprises prestataires de services et les salariés détachés

4.3. Les pays adhérents

5. Conclusion

Communication de la Commission portant sur la mise en oeuvre de la directive 96/71/CE

1. Introduction

Le 16 décembre 1996, la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services a été adoptée. Elle vise à supprimer les obstacles et incertitudes susceptibles d'entraver la mise en oeuvre de la libre prestation de services, en augmentant la sécurité juridique et en permettant l'identification des conditions de travail applicables aux travailleurs qui exécutent, à titre temporaire, un travail dans un État membre autre que l'État dont la loi régit la relation de travail. Elle est le résultat de la recherche d'un équilibre entre les libertés économiques consacrées par le traité CE et le droit des travailleurs salariés pendant la période de détachement.

S'agissant d'un instrument juridique qui dépasse le seul cadre national et dont la transposition dans un État membre a des répercussions immédiates sur les employeurs et les travailleurs d'autres pays, la mise en oeuvre concrète de cette directive s'avère particulièrement importante pour l'ensemble des États membres. Ainsi, l'article 8 de la directive prévoit un réexamen de ses modalités d'application par la Commission en vue de proposer au Conseil, en tant que de besoin, les modifications nécessaires.

En vue de préparer cet examen, les services de la Commission ont entrepris plusieurs démarches : la première a consisté à établir un rapport sur la transposition de la directive dans les quinze États membres en vue de connaître la situation actuelle en ce qui concerne les législations et conventions collectives nationales. En même temps, un questionnaire a été adressé aux administrations nationales en leur posant des questions sur les modalités pratiques d'application et sur des difficultés éventuelles rencontrées. Les résultats des études sur la transposition ainsi que les réponses au questionnaire ont été discutés au sein d'un groupe d'experts gouvernementaux.

La présente Communication a pour objet de tirer les conclusions de l'ensemble de ces travaux en ce qui concerne la transposition et l'application pratique de la directive 96/71/CE dans les États membres et de définir la position de la Commission quant à la question de savoir si une révision de la directive de 1996 s'avère nécessaire.

La présente communication n'a pas pour objet de se prononcer sur la comptabilité au regard de la directive et du Traité des mesures nationales de transposition mentionnées dans la communication et ne préjuge pas de la position que la Commission prendra dans le cadre notamment du contrôle de l'application du droit communautaire.

2. La directive 96/71/CE - son contexte dans le droit communautaire, son contenu essentiel et sa valeur ajoutée

2.1. Le contexte de la directive

La réalisation du marché intérieur, en particulier dans le domaine de la libre prestation de services entre les États membres a fait apparaître une nouvelle forme de mobilité de travailleurs qui se distingue clairement de la mobilité des travailleurs migrants visée explicitement par le traité CE et par des actes du droit dérivé en matière de la libre circulation des travailleurs. En effet, le dynamisme du marché intérieur avec ses libertés économiques invite les entreprises à développer leurs activités transnationales et à effectuer de plus en plus des prestations de services transnationales. La situation des travailleurs salariés qui sont envoyés temporairement vers un autre État pour y effectuer des travaux dans le cadre d'une prestation de services pour le compte de leur employeur a soulevé bon nombre de questions juridiques.

S'agissant de situations transnationales, les relations de travail des travailleurs détachés soulèvent d'abord des questions quant au droit applicable à la relation de travail. A ce sujet, la Convention de Rome, du 19 juin 1980, sur la loi applicable aux obligations contractuelles [1] prévoit, comme règle générale, le libre choix de la loi applicable par les parties. A défaut du choix, le contrat de travail est régi, en vertu de l'article 6 paragraphe 2, par la loi du pays où le travailleur accomplit habituellement son travail même s'il est détaché à titre temporaire dans un autre pays. Si le travailleur n'accomplit pas habituellement son travail dans un même pays, la loi applicable est celle du pays où se trouve l'établissement qui a embauché le travailleur, à moins qu'il ne résulte de l'ensemble des circonstances que le contrat de travail présente des liens plus étroits avec un autre pays. En vertu de l'article 6, paragraphe 1 de ladite Convention, le choix des parties ne peut avoir pour résultat de priver le travailleur de la protection que lui assurent les dispositions impératives de la loi qui, en vertu des règles du paragraphe 2 précité serait applicable à défaut du choix. L'article 7 de le Convention de Rome prévoit, sous certaines conditions, que soit donné effet, concurremment avec la loi déclarée applicable, aux règles de police d'une autre loi, en particulier celles de l'État membre sur le territoire duquel le travailleur est détaché à titre temporaire.

[1] JO n° L 266 du 9.10. 1980, p.1

En ce qui concerne les travailleurs détachés dans le cadre du traité CE, la Cour de Justice a été amenée, à plusieurs reprises, à clarifier leur situation dans le cadre de la libre prestation de services visée à l'article 49 du Traité. Dans un certain nombre d'affaires, la Cour de Justice a eu l'occasion de développer des critères, tout d'abord pour la délimitation entre la liberté de prestation de services et celle de la libre circulation des travailleurs. Sur ce point, elle a souligné que - à la différence des travailleurs migrants - les travailleurs détachés dans le cadre de la prestation de services retournent dans leur pays d'origine après l'accomplissement de leur mission, sans accéder à aucun moment au marché de l'emploi de l'État membre d'accueil. Tenant compte de cette situation spécifique, les règles du droit communautaire primaire et secondaire conçues pour la situation des travailleurs migrants ne sauraient donc pas résoudre les problèmes spécifiques du détachement. En particulier, en ce qui concerne les conditions de travail applicables pendant la période de détachement, la Cour a reconnu que le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que les États membres étendent leur législation, ou les conventions collectives de travail conclues par les partenaires sociaux, à toute personne effectuant un travail salarié, même de caractère temporaire, sur leur territoire, quel que soit le pays d'établissement de l'employeur, à condition de respecter les règles du Traité et en particulier l'article 49CE. [2]

[2] Arrêt du 3 février 1982, Seco et Desquenne, point 14, 62/81 et 63/81, Rec. p. 223; arrêt du 27 mars 1990, Rush Portuguesa, point 18, C-113/89, Rec. p.I-01417

Afin de faciliter la libre circulation des services, il a été jugé nécessaire et opportun de coordonner les législations des États membres visées par cette jurisprudence de la Cour de justice et donc de prévoir, au niveau communautaire, un noyau dur de règles impératives de protection minimale que doivent observer, dans le pays d'accueil, les employeurs qui détachent des travailleurs en vue d'effectuer un travail à titre temporaire sur le territoire de l'État membre de la prestation. La directive 96/71/CE concernant le détachement des travailleurs fondée sur les articles 47 (ex 57), paragraphe 2 et 55 (ex 66) du traité CE établit ce catalogue communautaire de règles minimales considérées comme règles impératives. Cette directive tient compte de la situation spécifique des travailleurs détachés et s'intègre dans le cadre juridique esquissé ci-dessus.

Il est à souligner que cette directive ne porte pas sur la sécurité sociale; les dispositions applicables en matière de prestations et de cotisation de sécurité sociale sont celles déterminées par le règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971. [3]

[3] JO n° L 149 du 5.7.1971

2.2. Son contenu essentiel

La directive s'applique aux entreprises qui détachent un travailleur pour exécuter, à titre temporaire, un travail dans un État membre autre que l'État dont la loi régit la relation de travail. Elle couvre trois situations transnationales de détachement de travailleurs, à savoir:

* le détachement dans le cadre d'un contrat conclu entre l'entreprise d'envoi et le destinataire de la prestation de services,

* le détachement de travailleurs dans un établissement ou dans une entreprise appartenant au groupe,

* le détachement de travailleurs par une entreprise de travail intérimaire mis à la disposition d'une entreprise utilisatrice opérant dans un État membre autre que celui de l'entreprise de mise à disposition,

pour autant qu'il existe, dans tous les trois cas, une relation de travail entre l'entreprise de l'envoi et le travailleur détaché.

Les entreprises établies dans un État non membre ne peuvent pas obtenir un traitement plus favorable que les entreprises établies dans un État membre. Dans ce contexte, le 20ème considérant de la directive indique que celle-ci n'affecte ni les accords conclus par la Communauté avec des pays tiers ni les législations des États membres relatives à l'accès sur leur territoire de prestataires de services de pays tiers. En outre, la directive ne porte pas non plus atteinte aux législations nationales relatives aux conditions d'entrée, de résidence et d'emploi de travailleurs ressortissant de pays tiers.

Quelle que soit la loi applicable à la relation de travail, la directive vise à garantir aux travailleurs détachés l'application de certaines dispositions protectrices minimales en vigueur dans le l'État membre dans lequel il est détaché. A cette fin, l'article 3, paragraphe 1 de la directive détermine des règles impératives à respecter par les employeurs pendant la période de détachement portant sur les matières suivantes : les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos, la durée minimale des congés annuels payés, les taux de salaire minimum, les conditions de mise à disposition des travailleurs, notamment des entreprises de travail intérimaire, la sécurité, la santé et l'hygiène au travail, les mesures protectrices applicables aux conditions de travail et d'emploi des femmes enceintes et des femmes venant d'accoucher, des enfants et des jeunes. Ces règles doivent être fixées par les législations du pays d'accueil et/ou des conventions collectives ou sentences arbitrales d'application générale dans la mesure où il s'agit d'activités dans le domaine de la construction tout en laissant aux États membres le choix d'imposer ces règles fixées par conventions collectives concernant d'autres activités que la construction. Les États membres ont également la possibilité d'imposer, dans le respect du Traité, l'application de conditions de travail et d'emploi concernant des matières autres que celles énumérées dans la directive dans la mesure où il s'agit de dispositions d'ordre public.

Aux fins de la mise en oeuvre de la directive, les États membres doivent désigner des bureaux de liaison et instituer une coopération administrative en matière d'information. En outre, la directive prévoit une clause de compétence judiciaire selon laquelle une action en justice peut être intentée dans l'État membre sur le territoire duquel le travailleur est ou était détaché, sans préjudice de la faculté d'intenter une action judiciaire dans un autre État conformément aux règles existantes en matière de compétences judiciaires.

2.3. Sa valeur ajoutée

2.3.1. Quel est l'apport de cette directive au regard du droit international privé?

2.3.1.1. La Convention de Rome

La Convention de Rome fixe des critères généraux pour déterminer la loi applicable aux obligations contractuelles. En outre, elle permet au juge - de façon exceptionnelle - d'écarter la loi normalement applicable au contrat pour appliquer les règles impératives au sens du droit international privé, également désignées par les termes "lois d'application immédiate" ou "lois de police", qui prévalent sur le lieu d'exécution du travail (article 7). Ces règles d'application immédiate ou lois de police ne sont pas précisées par la convention de Rome. La directive 96/71 désigne au niveau communautaire les règles impératives au sens de l'article 7 de la Convention de Rome dans les situations de détachement transnational. Ces règles constituent ainsi un noyau dur de protection minimale pour les travailleurs détachés tout en respectant le principe de l'égalité de traitement entre prestataires nationaux et non nationaux de services (article 49 du Traité CE) et entre travailleurs nationaux et non nationaux.

Les règles de conflit prévues par la Convention de Rome pour déterminer la loi applicable offrent un cadre juridique général, tandis que la directive concerne spécifiquement la situation des travailleurs détachés et permet ainsi d'affiner ce cadre juridique.

La directive ne vise nullement à modifier la loi applicable au contrat de travail, mais elle fixe un nombre de règles impératives à respecter pendant la période de détachement dans l'État membre d'accueil, "quelle que soit la loi applicable à la relation de travail".

2.3.1.2. La compétence judiciaire

Le règlement (CE) n° 44/2001 du Conseil du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière civile et commerciale [4] établit des règles communautaires en matière de compétence judiciaire et de reconnaissance de décisions en matière civile et commerciale. S'agissant de contrats individuels de travail, l'article 19 de ce règlement prévoit que l'employeur ayant son domicile sur le territoire d'un État membre peut être attrait devant les tribunaux de l'État membre où il a son domicile, ou dans un autre État membre devant le tribunal du lieu où le travailleur accomplit habituellement son travail ou devant le tribunal du dernier lieu où il a accompli habituellement son travail. Cette règle autorise donc, en faveur du travailleur, une dérogation au principe général selon lequel les personnes domiciliées sur le territoire d'un État membre sont attraites devant les juridictions de cet État membre.

[4] JO n° L 012 du 16/01/2001, p. 1

L'article 6 de la directive 96/71/CE ajoute à ces règles, en faveur des travailleurs détachés travaillant temporairement dans un autre État, une nouvelle clause de compétence judiciaire spécifique adaptée à la situation particulière du détachement. Pour faire valoir le droit aux conditions de travail et d'emploi garanties à l'article 3 de la directive, l'article 6 prévoit qu'une action en justice peut être intentée dans l'État membre sur le territoire duquel le travailleur est ou était détaché.

Cette clause constitue une disposition régissant une matière particulière autorisée par l'article 67 du règlement 44/2001 et elle est sans préjudice de la faculté d'intenter une action en justice dans un autre État en application des dispositions précitées du règlement ou en vertu des conventions internationales en matière de compétence judiciaire.

2.3.1.3. Quel est l'apport de la directive au regard de la jurisprudence de la Cour?

La Cour de justice a dit pour droit que le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que les États membres étendent leur législation, ou les conventions collectives de travail conclues par les partenaires sociaux, à toute personne effectuant un travail salarié, même de caractère temporaire, sur leur territoire, quel que soit le pays d'établissement de l'employeur. Cette jurisprudence assure donc aux États membres la possibilité d'étendre, dans le respect des règles du Traité, certaines règles aux travailleurs salariés détachés sur leur territoire tandis que la directive introduit l'obligation d'imposer le respect de certaines règles impératives concernant les conditions de travail des travailleurs détachés.

En outre, la jurisprudence ne précise pas quelles sont les dispositions législatives ou conventionnelles en question. La directive vise dès lors à coordonner les législations des États membres en vue de dresser une liste des règles impératives que les entreprises détachant des travailleurs à titre temporaire dans un autre pays, doivent observer dans le pays d'accueil. Elle n'harmonise pas le contenu matériel des règles classées comme "impératives" mais elle les identifie en les rendant contraignantes pour des entreprises détachant des travailleurs dans un État membre autre que l'état sur le territoire duquel ceux-ci travaillent habituellement.

3. La mise en oeuvre de la directive dans les États membres

3.1. Les dispositions législatives essentielles (articles 1 à 3)

Avant même l'adoption de la directive 96/71/CE, plusieurs États membres avaient déjà établi leur propre législation nationale en matière de détachement, dans le cadre des prestations de services transnationales. On compte parmi eux l'Allemagne [5], l'Autriche [6] et la France [7]. Lorsque la directive a été définitivement adoptée, les législations de ces États ont été adaptées pour répondre aux exigences de la directive communautaire [8].

[5] Loi sur le détachement des travailleurs du 26 février 1996.

[6] Bundesgesetzblatt I 1995/895.

[7] Loi du 20 décembre 1993 et décret d'application du 11 juillet 1994.

[8] Cf. en Allemagne, la loi du 19 décembre 1998 corrigeant la loi du 26 février 1996 sur le détachement des travailleurs ; en Autriche, l'adaptation de l'AVRAG entrée en vigueur le 1er octobre 1999 ; en France, les décrets du 4 septembre et du 29 mai 2000, modifiant les dispositions du code du travail français relatives aux détachements dans le cadre des prestations de services internationales.

Plus classiquement, d'autres États, comme l'Espagne [9], le Danemark [10], la Finlande [11], la Grèce [12], l'Italie [13], les Pays-Bas [14], le Portugal [15] et la Suède [16], la Belgique [17] et le Luxembourg [18] ont transposé la directive au moyen d'une loi postérieure à l'adoption du texte communautaire.

[9] Loi 45/1999 du 29 novembre 1999.

[10] Loi n° 933 du 15 déc. 1999, entrée en vigueur le 17 déc. 1999.

[11] Loi 1146/1999, entrée en vigueur le 16 décembre 1999, modifiée par la loi 74/2001 du 26 janvier 2001 pour tenir compte de l'adoption d'une nouvelle loi sur les conventions du travail.

[12] Décret présidentiel n° 219 du 28 août 2000, entré en vigueur le 31 août 2000.

[13] Décret législatif n°72 du 25 février 2000.

[14] Loi du 2 décembre 1999, entrée en vigueur le 23 décembre 1999.

[15] Loi 9/2000 du 15 juin 2000.

[16] Loi 1999:678, entrée en vigueur le 16 décembre 1999.

[17] Loi du 5 mars 2002 (Moniteur belge du 13.03.02) et Arrêté royal du 29.03.2002 (Moniteur belge du 17.04.02)

[18] Détachement de travailleurs et contrôle de l'application du droit de travail, Loi du 20 décembre 2002, Recueil de législations A-No 154, 31 décembre 2002.

Tous les États membres imposent le respect de leur législation de transposition aux entreprises établies à l'étranger et détachant des travailleurs sur leur territoire. Le principe selon lequel les entreprises établies dans un État non membre ne peuvent obtenir un traitement plus favorable que les entreprises communautaires est respecté.

En Irlande, aucune mesure spécifique de transposition de la directive n'a été adoptée mais une disposition contenue dans la loi sur la protection des salariés à temps partiel, transposant une autre directive communautaire, vise à clarifier que certaines dispositions du droit irlandais s'appliquent aux travailleurs détachés en Irlande.

Au Royaume-Uni, aucune loi visant spécifiquement la transposition de la directive n'a été jugée nécessaire, dans la mesure où le droit national s'applique à tous les salariés, quelle que soit leur situation. Seuls quelques aménagements de textes plus restrictifs, afin d'étendre leur champ d'application aux salariés détachés, ont été réalisés.

La majorité des États membres a défini, dans leur législation, les situations de détachement visées par la directive, certains ont littéralement repris les définitions de la directive. Certaines législations reprennent également la définition du "travailleur détaché" de la directive tandis que, dans d'autres États membres, le contenu de la notion du détaché découle de l'ensemble de la législation pertinente.

En ce qui concerne la détermination des conditions de travail et d'emploi applicables aux travailleurs détachés qui sont fixées par des dispositions législatives, trois groupes d'États membres peuvent être distingués :

* certains États membres ont repris, pour l'essentiel, les termes de la directive sans indiquer à quelles dispositions du droit national correspondent les matières visées par la directive;

* d'autres ont cherché à identifier les dispositions nationales applicables et ont procédé à des renvois à ces dispositions nationales;

* deux États membres n'ont pas adopté une législation de transposition spécifique concernant les dispositions de droit interne applicables aux travailleurs détachés; dans un des deux pays, une seule disposition a été adoptée pour clarifier que la législation du travail s'applique aux travailleurs détachés sur son territoire.

La question de l'applicabilité des conventions collectives est particulièrement importante dans la mesure où les salaires sont principalement fixés par voie conventionnelle. La majorité des législations de transposition prévoient l'application ou l'extension des conventions collectives d'application générale aux travailleurs détachés. Dans certains États membres, il n'y a pas de conventions collectives d'application générale. En conséquence, les seules règles que ces États appliquent aux travailleurs détachés sont celles qui figurent dans la loi ou dans d'autres textes législatifs.

En ce qui concerne l'exception, les possibilités de dérogation et les autres options prévues par la directive, la situation peut être résumée comme suit.

L'exception pour les travaux de montage - en dehors du domaine de la construction - ne dépassant pas huit jours (article 3, paragraphe 2) n'est pas prévue dans tous les États membres. Il faut cependant rappeler que cette exception ne s'applique pas aux activités dans le domaine de la construction visées à l'Annexe de la directive.

La majorité des États membres n'a pas utilisé les possibilités de dérogation prévues par la directive (articles 3, paragraphes 3, 4 et 5) Deux États membres ont combiné l'exception pour les travaux de montage avec toutes les dérogations de façon à rendre la législation de transposition inapplicable aux détachements ne dépassant pas huit jours.

Plusieurs États membres ont fait usage de la faculté prévue à l'article 3, paragraphe 10, premier tiret, d'imposer aux entreprises concernées des conditions de travail autres que celles mentionnées à l'article 3 de la directive.

En vertu du second tiret de l'article 3, paragraphe 10, les conditions de travail et d'emploi de l'État d'accueil prévues par les conventions collectives ou sentences arbitrales d'application générale et concernant des activités autres que celles visées à l'Annexe [19] peuvent être imposées aux entreprises nationales et aux entreprises d'autres États d'une façon égale.

[19] 9 L'annexe mentionne: toutes les activités dans le domaine de la construction qui visent la réalisation, la remise en état, l'entretien, la modification ou l'élimination de constructions, et notamment les travaux suivants: excavation; terrassement; construction; montage et démontage d'éléments préfabriqués; aménagement ou équipement; transformation; rénovation; réparation; démantèlement; démolition; maintenance; entretien - travaux de peinture et de nettoyage; assainissement.

Les États membres qui font usage de cette possibilité d'extension du champ d'application sont les suivants : l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l'Italie, le Portugal, le Luxembourg. Dans ces pays, tous les secteurs sont couverts.

En Allemagne, l'extension des conditions de travail conventionnelles visant des activités autres que la construction est seulement prévue pour les services d'assistance à la navigation maritime, en ce qui concerne les salaires minimaux, la durée des congés payés, l'indemnité de congé et la prime de vacance supplémentaire. Aux Pays-Bas, l'application des conditions de travail fixées par des conventions collectives d'application générale est limitée aux activités visées à l'Annexe de la directive. Au Danemark, au Royaume-Uni et en Suède, les conventions collectives n'étant pas d'application générale, cette faculté est sans objet.

3.2. La mise en oeuvre de la coopération en matière d'information (article 4)

L'article 4 de la directive 96/71/CE oblige les États membres à désigner des bureaux de liaison ou des instances nationales et à communiquer aux autres États membres et à la Commission ces bureaux et/ou instances. Cet article prévoit une coopération entre les administrations publiques qui sont compétentes pour la surveillance des conditions de travail visées à l'article 3 de la directive.

Trois types différents de coopération en matière d'information sont mentionnés à l'article 4 : la coopération entre les administrations compétentes pour la surveillance des conditions de travail et d'emploi visées par la directive, la collaboration en vue d'examiner les difficultés qui pourraient surgir dans l'application de l'article 3, paragraphe 10 et la collaboration pour assurer que les informations sur les conditions de travail visés soient généralement accessibles.

L'information préalable des intéressés sur les conditions de travail applicables dans le pays d'accueil est essentielle pour la réalisation des prestations des services et le respect des dispositions impératives applicables aux travailleurs salariés pendant la période de détachement. Le caractère temporaire du détachement et la confrontation de systèmes juridiques de plusieurs État membres qu'il implique, peuvent rendre difficile l'application des dispositions issues de la transposition de la directive ainsi que le contrôle du respect de ces dispositions. La coopération administrative prévue dans ce contexte entre les États membres revêt dès lors une importance particulière.

Tous les États membres ont mis en place des instances devant permettre la coopération prévue par la directive. Ces instances sont, en règle générale, les départements responsables des ministères, l'inspection de travail ou des offices d'emploi.

En vue de faciliter l'accès aux informations sur les conditions de travail applicables, un bon nombre d'États membres a rédigé des brochures ou des vade-mecum qui sont également disponibles sur des sites web.

3.3. Mesures destinées à assurer le respect de la directive (article 5 et 6)

Deux types de mesures sont utilisées par les États membres pour assurer le respect des dispositions découlant de la directive: des mesures de contrôle de la régularité des situations de détachement et des sanctions des irrégularités éventuellement constatées.

Outre la mise en oeuvre des contrôles habituellement effectués dans les entreprises ou sur le lieu de travail, certains États membres ont eu recours à deux catégories de moyens destinés à faciliter le contrôle du respect des dispositions découlant de la directive, à savoir la tenue des documents au lieu de la prestation et la déclaration des prestations de services aux autorités nationales.

En ce qui concerne les sanctions, il est à constater que certains États membres n'ont pas introduit de sanctions nouvelles dans le cadre du détachement; dans ces pays, les mécanismes de recours et de sanctions applicables sont ceux qui sont prévus pour les dispositions du droit interne.

Conformément à l'article 6, la plupart des États membres ont rendu possible l'action en justice sur leur territoire, lorsqu'un travailleur y est ou y était détaché, pour faire valoir le droit aux conditions de travail et d'emploi garanties par la directive. Cette compétence judiciaire des tribunaux des pays de détachement est reconnue soit dans les législations de transposition de la directive soit dans les codes de procédures en vigueur. Deux pays n'ont pas introduit des dispositions explicites permettant aux travailleurs détachés d'exercer une action devant les juridictions du pays de détachement.

4. Appréciation de la situation

4.1. La transposition de la directive dans les États membres

Selon les études réalisées par des experts indépendants, la transposition de la directive dans les États membres est, de manière générale, satisfaisante. Cependant, la Commission souhaite signaler, à ce stade, trois groupes de problèmes de transposition constatés dans certains États membres.

4.1.1. La méthode

La Commission estime que la méthode utilisée dans les deux pays qui n'ont pas adopté une législation de transposition spécifique (voir ci-dessus point 3.1.) doit être appréciée au regard des critères établis par la Cour de Justice, notamment dans les affaires C-365/93 [20] et C-144/99 [21]. Dans ces affaires, la Cour a rappelé que, selon une jurisprudence constante, " s'il est vrai que la transposition d'une directive n'exige pas nécessairement une action législative de chaque État membre, il est toutefois indispensable que le droit national en cause garantisse effectivement la pleine application de la directive, que la situation juridique découlant de ce droit soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s'en prévaloir devant les juridictions nationales." La Cour a ajouté que cette dernière condition est particulièrement importante lorsque la directive en cause vise à accorder des droits aux ressortissants d'autres États membres (arrêt Commission/Grèce, précité, point 9 et arrêt Commission/ Pays-Bas, précité, point 18).

[20] Arrêt du 23 mars 1995, Commission/Grèce, Rec. I-499, point 9

[21] Arrêt du 10 mai 2001, Commission Royaume /des Pays-Bas, Rec. I-3541, point 17

Il faut remarquer que, dans ces deux pays, les situations de détachement couvertes, les droits découlant des dispositions de la directive ne sont pas clairement définis et la mise en oeuvre explicite de la clause judiciaire de l'article 6 de la directive fait défaut.

Dans la mesure où l'absence d'identification des "règles impératives" est à interpréter dans le sens que la législation dans le domaine du droit du travail s'applique aux situations de détachement dans sa totalité, il est à signaler que la directive ne permet nullement aux États membres d'étendre toutes leurs dispositions législatives et/ou conventions collectives régissant les conditions de travail aux travailleurs détachés sur leur territoire et que l'application de telles règles doit se faire dans le respect des règles du Traité, en particulier l'article 49CE. En ce qui concerne les matières, la directive fixe un catalogue de règles impératives énumérées à l'article 3 applicables aux travailleurs détachés auquel les États membres ne peuvent ajouter que des dispositions d'ordre public dans le contexte international (voir ci-dessous).

4.1.2. La nature des normes applicables

Selon l'article 3, premier paragraphe de la directive, les États membres veillent à ce que, sur leur territoire, les entreprises entrant dans son champ d'application garantissent aux travailleurs détachés les conditions de travail et d'emploi qui sont fixées par les dispositions législatives, réglementaires et administratives et/ou les conventions collectives ou sentences arbitrales déclarées d'application générale. Ainsi, la directive détermine d'abord la nature des normes que les États doivent appliquer et ensuite la teneur de ces normes.

4.1.2.1. Les conventions collectives

En général, la question de la détermination des conventions collectives applicables aux situations de détachement n'a pas été abordée dans toutes les législations de transposition. La Commission a l'intention d'approfondir cette question en vue d'examiner les critères retenus pour la détermination de la convention collective applicable aux entreprises nationales d'une part et aux entreprises des autres États membres de l'autre. Ainsi que la Cour de justice l'a souligné dans les affaires jointes C-49/98, C-50/98, C-52/98 à C-54/98 et C-68/98 à C-71/98 [22], ces critères peuvent avoir des conséquences pratiques notamment sur les entreprises dites mixtes, c'est-à-dire des entreprises qui exercent des activités dans différents secteurs.

[22] Arrêt du 25 octobre 2001 "Finalarte", points 76-83, Rec. 2001, p. I-07831

Les conventions collectives visées à l'article 3, premier paragraphe doivent, aux fins de l'application de la directive, être déclarées d'application générale au sens du paragraphe 8 de l'article 3 de la directive. Le premier alinéa du paragraphe 8 de l'article 3 de la directive se réfère aux conventions collectives produisant des effets erga omnes, qui doivent être respectées par toutes les entreprises appartenant au secteur concerné et relevant du champ d'application territoriale de celui-ci en vue de garantir l'égalité de traitement entre les entreprises nationales et les entreprises établies dans un autre État membre offrant des services sur le territoire d'un État membre.

En l'absence d'un système de déclaration d'application générale, l'alinéa 2 du paragraphe 8 offre des options aux États membres permettant de garantir une égalité de traitement. Le groupe d'experts qui a préparé la transposition de la directive était d'avis que si les États membres, en l'absence de système permettant de déclarer les conventions collectives ou les sentences arbitrales d'application générale, décident de se fonder sur les deux autres catégories de conventions collectives visées à l'article 3, paragraphe 8 (conventions collectives qui ont un effet général ou conventions collectives conclues par les organisations des partenaires sociaux les plus représentatives), ils doivent en faire explicitement mention dans la législation transposant la directive relative aux travailleurs détachés. Si la législation de transposition ne fait pas référence à cela, les États membres ne peuvent pas imposer le respect des conventions collectives visées au deuxième alinéa du paragraphe 8 de l'article 3 aux entreprises établies dans un autre État membre, qui détachent des travailleurs sur leur territoire.

Étant donné qu'aucune des législations de transposition ne fait référence aux options du deuxième alinéa du paragraphe 8, la Commission conclut que les États membres qui n'ont pas de conventions collectives déclarées d'application générale au sens du premier alinéa du paragraphe 8 de l'article 3 de la directive, n'appliquent pas les conditions de travail et d'emploi fixées par des conventions collectives aux travailleurs détachés sur leur territoire. En conséquence, dans ces pays, seules les conditions de travail et d'emploi fixées par les dispositions législatives s'appliquent aux travailleurs détachés sur leur territoire.

4.1.2.2. La nature des normes législatives applicables concernant des matières autres que celles visées explicitement par la directive

Le paragraphe 10, premier alinéa, premier tiret de l'article 3, dispose que la directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres, dans le respect du Traité, imposent aux entreprises nationales et aux entreprises d'autres États membres d'une façon égale des conditions de travail et d'emploi concernant des matières autres que celles visées au paragraphe 1, premier alinéa, dans le mesure où il s'agit de dispositions d'ordre public.

En ce qui concerne la qualification de dispositions d'ordre public, la Commission rappelle que lors de l'adoption de la directive, le Conseil et la Commission ont déclaré (déclaration 10) que "les mots "dispositions d'ordre public" devaient être considérés comme couvrant celles des dispositions obligatoires à l'égard desquelles on ne peut pas déroger et qui, par leur nature et leur objectif, répondent aux exigences impératives de l'intérêt public. Ces dispositions peuvent inclure, en particulier, l'interdiction du travail forcé ou l'implication d'autorités publiques dans la surveillance du respect de la législation concernant les conditions de travail". Comme il est explicitement indiqué à l'article 3, paragraphe 10, l'application des dispositions d'ordre public doit se faire dans le respect du Traité, d'une façon égale.

La Commission considère que le premier tiret de l'article 3, paragraphe 10, doit être interprété en gardant présent à l'esprit l'objectif de faciliter la libre circulation des services dans la Communauté. Ainsi, la directive fixe un noyau de règles minimales de protection des droits des travailleurs dans l'État membre d'accueil, auxquelles les entreprises détachant des travailleurs doivent se conformer. Les États membres ne sont pas libres d'imposer toutes les dispositions obligatoires de leur droit du travail aux prestataires de services établis dans un autre État membre. Ils doivent respecter les règles du Traité et, en particulier, de l'article 49CE tel qu'interprété par la Cour de justice (voir, à cet égard, notamment les arrêts Portugaia Construções [23] et Mazzoneli [24]).

[23] Arrêt du 24 janvier 2002, aff. 164/99

[24] Arrêt du 15 mars 2001, aff. 165/98, Rec. p. I-2189

La notion d'ordre public au sans de la directive 96/71/CE doit être interprétée à la lumière de la jurisprudence de la Cour qui s'est prononcée sur ce concept à plusieurs reprises. La jurisprudence, tout en ne donnant pas une définition précise de cette notion d'ordre public, qui figure, entre autres, aux articles 46 et 56 du Traité CE, reconnaît que cette notion peut varier selon les pays et les époques [25], laissant une certaine marge d'appréciation aux autorités nationales dans les limites du Traité. Toutefois, la Cour précise que la notion d'ordre public doit être d'interprétation stricte [26] et qu'elle ne saurait être déterminée unilatéralement par chaque État membre. Ainsi la Cour précise-t-elle que le fait d'invoquer l'ordre public doit être justifié par des raisons impérieuses d'intérêt général [27], supposer l'existence d'une menace réelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société [28] et être conformes aux principes généraux du droit, notamment les droits fondamentaux et le principe général de la liberté d'expression.

[25] Arrêt du 27 octobre 1977, aff. 30/77, Rec. 1977, p. 1999

[26] Arrêt du 18 juin 1991, aff. C-260/89, Rec. 1991, P. I-2925

[27] Arrêt du 14 novembre 1995, aff. 484/93, Rec. 1995, p. I-3955

[28] Arrêt du 27 octobre 1977, aff. 30/77, Rec. 1977, p. I-1999

En ce qui concerne la qualification des dispositions nationales de lois de police et de sûreté, la Cour de Justice a jugé, dans son arrêt dans les affaires jointes C-369/96 et C-376/96 [29], qu'il "convient d'entendre cette expression comme visant des dispositions nationales dont l'observation a été jugée cruciale pour la sauvegarde de l'organisation politique, sociale ou économique de l'État membre concerné, au point d'imposer le respect à toute personne se trouvant sur le territoire national de cet État membre ou à tout rapport juridique localisé dans celui-ci."

[29] Arrêt de la Cour du 23 novembre 1999 Jean Claude Arblade/ Bernard Leloup, point 30, Rec 1999, p. I-08453

Pour illustrer la différence entre les dispositions nationales d'ordre public interne, d'un côté, et les dispositions d'ordre public ainsi que les lois de police dans le contexte international, de l'autre, on peut citer l'exemple des règles concernant le licenciement qui sont, dans certains pays, des dispositions d'ordre public interne. Il s'agit de règles nationales à caractère impératif auxquelles les parties ne peuvent déroger par contrat, et qui visent à protéger une partie dite "faible" (le travailleur). Dans ces pays, tout contrat entre employeur et salarié par lequel le salarié renoncerait à l'indemnité de licenciement ou accepterait de voir réduite sa période de préavis sans compensation, serait nul au regard du droit national applicable au contrat. En revanche, ces mêmes règles ne sont pas considérées comme des dispositions d'ordre public international ou comme une loi de police au sens de l'article 7 de la Convention de Rome qui seraient d'application quel que soit le droit applicable au contrat. En conséquence, lorsque le contrat de travail est valablement soumis à un droit étranger, les dispositions d'ordre public national en matière de licenciement ne sont pas appliquées d'office.

Certaines des dispositions de la Convention de Rome peuvent fournir également aux États membres une aide utile pour l'application de l'article 3, paragraphe 10, de la directive concernant le détachement de travailleurs. Ainsi, en vertu de l'article 10 de cette convention, les conséquences de l'inexécution d'une obligation contractuelle sont régies par la loi applicable au contrat en vertu des articles 3 à 6 et de l'article 12 de ladite convention - dans les situations de détachement, il s'agit en général de la législation de l'État d'origine. Cela confirme que les règles de l'État d'accueil relatives aux conséquences de l'inexécution d'un contrat de travail (par exemple la résiliation du contrat de travail) ne pourraient être appliquées en vertu de l'article 3, paragraphe 10, de la directive.

Enfin, la Commission rappelle que le groupe d'experts qui a préparé la transposition de la directive a estimé que la notion de "dispositions d'ordre public" visée à l'article 3, paragraphe 10, couvre les dispositions concernant les droits et les libertés fondamentales consacrés par la législation de l'État membre concerné et/ou par le droit international, et notamment: la liberté syndicale et le droit de négociation collective, l'interdiction du travail forcé, le principe de non discrimination et l'élimination du travail des enfants lorsqu'il constitue une forme d'exploitation [30], la protection des données et le droit au respect de la vie privée.

[30] 0 La liberté syndicale et le droit de négociation collective figurent dans les conventions 87 et 98 de l'OIT. Les conventions 29 et 105 couvrent l'interdiction du travail forcé, tandis que le principe de non discrimination est fixé par la convention 111. La Convention 182 concerne l'interdiction des pires formes de travail des enfants.

En conséquence, les États membres dont la législation de transposition impose aux entreprises étrangères, pendant la période de détachement, le respect du droit du travail du pays d'accueil dans sa totalité dépassent clairement le cadre établi par le droit communautaire. D'autres États membres qui ajoutent explicitement, dans leur législation de transposition, à la liste des règles impératives des dispositions considérées comme dispositions d'ordre public au niveau national devront également revoir leur législation compte tenu de ce qui précède.

4.2. L'application pratique

4.2.1. Difficultés rencontrées par les autorités des États membres

Les difficultés rencontrées par les États membres sont généralement liées aux contrôles du respect du droit. La situation particulière du détachement transnational, c'est-à-dire le caractère temporaire et la confrontation de systèmes juridiques différents, rend ce contrôle délicat et difficile.

Parmi les difficultés soulevées par le contrôle des situations de détachement, figure tout d'abord l'obstacle linguistique. Dans certains pays membres, l'impuissance des services de contrôle confrontés à des documents rédigés dans la langue d'origine des travailleurs a conduit à imposer la rédaction de ces documents dans la langue de l'état d'exécution de la prestation de services.

La nécessité de procéder à une comparaison des législations de différents États constitue une autre source de difficultés. Dans certains domaines, les services compétents ne peuvent se contenter de contrôler le respect des dispositions du droit du travail interne; ils doivent, en outre, vérifier au préalable si l'employeur ne respecte pas une législation équivalente en vigueur dans le pays d'établissement de l'entreprise. Or, la comparaison des législations impose non seulement la connaissance des législations d'autres États membres, mais encore l'appréciation de leur équivalence avec le droit interne applicable dans le pays d'accueil.

Des difficultés particulières ont été rencontrées dans le secteur de l'industrie du bâtiment en ce qui concerne la comparaison des régimes des congés payés des travailleurs. Dans certains États membres, ce régime est mis en oeuvre par un système de caisses de congés payés qui prévoit la totalisation des droits aux congés des travailleurs acquis auprès de différents employeurs au cours d'une année donnée. En vue d'une répartition des charges financières entre les employeurs concernés, les employeurs dans le secteur du bâtiment doivent payer à la caisse de congés des cotisations calculées en vertu des dispositions nationales pertinentes. Dans la mesure où les employeurs établis à l'étranger sont tenus de participer au régime des caisses de congé en vigueur dans le pays d'accueil et doivent payer les contributions pendant la période de détachement des travailleurs, deux situations différentes peuvent se produire.

Lorsque le régime des caisses de congé existe dans tous les deux pays concernés - dans le pays d'origine de l'entreprise et dans le pays d'accueil - la question de l'équivalence des régimes des caisses des deux États membres doit être tranchée. Pour faire face aux problèmes de comparaison de ces régimes, une coopération au-delà de la coopération entre les autorités nationales a été initiée par les caisses de congé de plusieurs pays membres. Cette coopération vise à assurer la reconnaissance mutuelle des régimes des congés payés et à éviter les doubles cotisations des employeurs en cas de détachement des travailleurs.

La comparaison est cependant plus complexe lorsque le système des caisses de congé n'existe que dans un des deux pays concernés et l'autre ne connaît pas un régime de caisse. Une telle situation a donné lieu à l'arrêt dans les affaire jointes C-49/98, C-50/98, C-52/98 à C-54/98 et C-68/98 à C-71/98 [31] dans lequel la Cour a examiné la question de savoir si les articles 49 et 50 (ex 59 et ex 60) du traité CE s'opposent à ce qu'un État membre impose à une entreprise établie dans un autre État membre ne connaissant pas un régime de caisse, qui effectue une prestation de services sur le territoire du premier État et y détache des travailleurs, une réglementation nationale relative au régime des caisses de congé.

[31] Arrêt du 25 octobre 2001 Finalarte

La Cour rappelle que la libre prestation des services en tant que principe fondamental du Traité ne peut être limitée que par des réglementations justifiées par des raisons impérieuses d'intérêt général parmi lesquelles figure la protection des travailleurs et qu'il incombe à la juridiction nationale de vérifier si, considérée objectivement, la réglementation en cause promeut la protection des travailleurs détachés. Selon la Cour, il importe de vérifier que ladite réglementation comporte, pour les travailleurs concernés, un avantage réel qui contribue de manière significative à leur protection sociale. Après avoir passé en revue les avantages potentiels d'un régime de caisse de congé, la Cour dit qu'il appartient à la juridiction nationale "d'examiner si de tels avantages potentiels confèrent aux travailleurs détachés une réelle protection additionnelle. Un tel examen doit tenir compte, en premier lieu, de la protection concernant les congés payés dont bénéficient déjà les travailleurs en vertu de la réglementation de l'État membre d'établissement de leur employeur."

La Cour conclut que les articles 49 (ex 59) et 50 (ex 60) du traité ne s'opposent pas à l'application à une entreprise établie dans un autre État membre une réglementation telle que celle examinée dans cette affaire "à condition , d'une part, que les travailleurs ne bénéficient pas d'une protection essentiellement comparable en vertu de la législation de l'État membre de l'établissement de leur employeur, de sorte que l'application de la réglementation nationale du premier État membre leur apporte un avantage réel qui contribue, de manière significative, à leur protection sociale et, d'autre part, que cette réglementation du premier État membre soit proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi."

Il est clair que l'ensemble de ces difficultés ne peut être résolu sans une coopération efficace entre les administrations des États membres. Elle devrait être le moyen pour les services de contrôle d'obtenir des informations rapides sur la teneur de la législation dans l'état d'établissement de l'entreprise. Cette coopération devrait également constituer le moyen pour obtenir des informations sur la situation de l'entreprise prestataire de services établie dans un autre État.

S'agissant des contrôles du respect des conditions de travail, la Commission tient, en outre, à rappeler que la Cour de justice a souligné l'importance de la coopération administrative dans le contexte du détachement transnational dans les affaires jointes C-369/96 et 376/96 bien que ces affaires ne portaient pas sur l'interprétation de la directive 96/71/CE. Dans ces affaires, la Cour était appelée à examiner la question de savoir si l'article 49 (ex 59) et 50 (ex 69) du traité doivent être interprétés en ce sens qu'ils interdisent à un État membre d'obliger une entreprise établie dans un autre État membre et exécutant temporairement des travaux dans le premier État, à conserver certains documents sociaux et de travail auprès d'un mandataire dans le pays d'exécution du travail.

Sur le principe de la tenue des documents sociaux et de travail dans le pays de détachement, la Cour a jugé que cette obligation imposée aux entreprises d'un autre État membre constitue une restriction à la libre prestation de services au sens de l'article 59 du Traité, qui ne peut être justifiée que si elle est nécessaire pour protéger effectivement la protection des travailleurs. La Cour considère que la protection efficace des travailleurs du secteur de la construction peut exiger de tenir certains documents à disposition sur le chantier ou, au moins, en un lieu accessible et clairement identifié du territoire de l'État membre d'accueil pour les autorités de cet État chargées d'effectuer les contrôles, faute, notamment d'un système organisé de coopération ou d'échange d'informations entre États membres, tel que prévu à l'article 4 de la directive 96/71.

Sur certaines modalités de la tenue et notamment de la conservation de ces documents, la Cour renvoie également au système organisé de coopération ou d'échange d'informations entre les États membres prévue à l'article 4 de la directive 96/71, qui rendra prochainement superflu la conservation des documents dans l'État membre d'accueil après que l'employeur aura cessé d'y employer des travailleurs.

Cette jurisprudence invite tout d'abord les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires en vue de mettre en place un système organisé et effectif de coopération dans le cadre de la transposition de la directive qui, selon la Cour de justice, doit remplacer certaines exigences en matière de tenue et de conservation de documents sociaux sur le lieu de travail. En effet, après la mise en oeuvre de la directive 96/71, les arguments tirés des différences de forme ou de contenu des documents entre ceux du pays d'accueil et ceux du pays d'établissement ne sauraient plus être acceptés pour justifier certaines obligations imposées dans ce domaine aux entreprises établies dans un autre État membre. Dans l'appréciation de la justification de ces mesures, il faut s'attendre à ce que la Cour tiendra pleinement compte de la coopération prévue à l'article 4 de la directive 96/71, qui devrait permettre aux États membres d'obtenir tous les renseignements nécessaires dans le cadre du détachement transnational.

4.2.2. Les difficultés rencontrées par les entreprises prestataires de services et les salariés détachés

Des difficultés pour les entreprises concernées pourraient résulter du fait que la directive impose le respect du droit d'un État qui n'est pas l'État de l'établissement et que les dispositions pertinentes sont parfois difficiles à comprendre et parfois également difficiles à obtenir. Les législations de transposition de la directive sont souvent compliquées en raison de la multiplicité des renvois qu'elles comportent. Cette méthode législative subordonne la compréhension des textes à la consultation d'autres textes auxquels il est renvoyé. En outre, l'accès aux conventions collectives applicables peut s'avérer difficile dans certains États membres. Les prestataires de services se heurtent aussi à l'absence de traductions des textes applicables.

La Commission rappelle, à cet égard, que l'article 4, paragraphe 3, de la directive 96/71/CE dispose explicitement que chaque État membre prenne les mesures appropriées pour que les informations concernant les conditions de travail et d'emploi visées à l'article 3 soient généralement accessibles. Elle se félicite qu'un certain nombre d'États membres aient pris des mesures afin de faciliter l'accès aux dispositions applicables aux situations de détachement, notamment par la publication des brochures d'information, par la création des sites web avec des informations utiles et elle encourage les États membres à continuer dans cette voie.

Par ailleurs, il y a lieu de rappeler qu'un inventaire des difficultés signalées par les entreprises prestataires de services dans le cadre d'une prestation transfrontalière de services, notamment dans le domaine du détachement des travailleurs, a été dressé par la Commission dans son rapport sur l'État des lieux du marché intérieur des services [32] adopté le 30 juillet 2002.

[32] COM(2002) 441 fin.

4.3. Les pays adhérents

En ce qui concerne la situation dans les pays adhérents, il est à rappeler que ces pays sont obligés de transposer les dispositions de la directive avant la date d'adhésion à l'Union européenne. La majorité des pays adhérents a déjà adopté des dispositions nouvelles et/ou adapté des législations existantes en vue de transposer la directive sur le détachement des travailleurs.

Il semble que, dans plusieurs pays, les travaux de transposition sont déjà bien avancés tandis que dans d'autres, un grand travail doit encore être réalisé. Il s'agit notamment de la transposition de l'article 3, paragraphe 1, en tant qu'État d'accueil, qui doit édicter les règles devant être respectées par les entreprises étrangères prestataires de service sur son territoire.

En vue d'associer rapidement les pays adhérents aux travaux du groupe d'experts gouvernementaux, les experts de ces pays seront invités à participer aux réunions de ce groupe en 2003.

5. Conclusion

La révision de la directive 96/71/CE

Les résultats des études sur la transposition de la directive 96/71/CE résumés ci-dessus sont dans une large mesure confirmés par les réponses des États membres à un questionnaire sur l'application pratique des dispositions découlant de la directive et par les conclusions du groupe d'experts gouvernementaux.

Les positions exprimées au sein de ce groupe peuvent être résumées comme suit:

* Aucun des États membres n'a rencontré de difficultés juridiques particulières lors de la transposition de la directive.

* Sa mise en oeuvre peut soulever des difficultés pratiques mais qu'elles devraient pouvoir, dans leur plus grand nombre, se dissiper au fil du temps grâce à une meilleure information et une meilleure coopération administrative entre les autorités publiques (article 4 de la directive).

* Il semble prématuré d'envisager des modifications de la directive. S'agissant de l'article 4, sur lequel repose au premier chef la mise en oeuvre effective de la directive, il est clair que les circuits d'informations et les réseaux de coopération ne se mettent en place que progressivement.

En effet, ces avis et positions montrent à la Commission qu'une modification de la directive ne s'avère pas nécessaire. Si des difficultés dans la mise en oeuvre concrète sont à signaler, il faut constater que les difficultés rencontrées jusqu'à présent sont moins d'ordre juridique que pratique. En conséquence, la Commission ne présentera pas, en l'état actuel, une proposition de directive modifiant les modalités d'application de la directive concernant le détachement des travailleurs.

L'identification des problèmes

Les problèmes signalés peuvent être regroupés comme suit :

* La situation dans les États membres qui n'ont pas jugé nécessaire d'adopter des mesures de transposition spécifiques et explicites ne répond pas aux critères établis par la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne la transposition des directives communautaires. Les dispositions impératives au sens de la directive ne sont pas identifiées et les droits et obligations découlant de la directive ne sont pas clairement définis. La clause judiciaire de l'article 6 n'est pas explicitement transposée.

* Les dispositions rendues applicables, par plusieurs États membres, aux situations de détachement au titre de l'article 3, paragraphe 10, premier tiret, doivent être revues en vue de vérifier lesquelles de ces dispositions sont à qualifier de règles d'ordre public dans le sens du droit international privé. La notion d'ordre public ou lois de police dans le droit international privé désigne les normes auxquelles un État accorde une importance telle qu'il exige leur application dès lors que la situation juridique présente un lien avec son territoire, quelle que soit la loi applicable au contrat ou à la relation de travail.

* Les difficultés pratiques mentionnées sous le point 4.2., à savoir les obstacles rencontrés dans la recherche des informations, dans le contrôle du respect des dispositions nationales de transposition ainsi que dans l'exécution des sanctions sont de nature à limiter l'effectivité de la directive.

Propositions de solution aux problèmes

Les deux premiers groupes de difficultés mentionnés ci-dessus sont des problèmes de transposition de la directive dans les ordres juridiques des États membres qui doivent être résolus au niveau national. Ils feront l'objet de contacts entre les États membres concernés et la Commission.

En ce qui concerne le dernier groupe de difficultés, la Commission continuera à évaluer les possibilités dont elle dispose pour contribuer à l'amélioration de la diffusion de l'information et de la coopération entre les administrations des États membres. A ce stade, elle envisage de prendre et d'encourager les mesures suivantes :

* Un groupe d'experts gouvernementaux de composition variable créé dans le cadre de la décision de la Commission du 27 mars 2002 [33] devra se réunir au moins deux fois par an pour discuter les thèmes évoqués sous 4.1. et 4.2. ainsi que toute autre difficulté pratique éventuellement rencontrée par les administrations nationales. Les membres du groupe des Directeurs généraux des relations de travail institué par la décision précitée sont invités à désigner les experts des différentes administrations compétentes, des instances de coopération, des bureaux de liaison ou des inspections de travail en fonction des thèmes à discuter. Ce groupe devra tout d'abord clarifier la répartition des différentes tâches de coopération mentionnées à l'article 4 de la directive et procéder à un échange d'informations sur l'organisation et le fonctionnement de cette coopération.

[33] Décision relative à la création d'un groupe des directeurs généraux des relations de travail (2002/260), JO L 91/30

* Le groupe d'experts devra examiner les possibilités de faciliter l'accès aux informations sur les dispositions applicables aux travailleurs détachés dans les États membres d'accueil, notamment par la conception des brochures compréhensibles, des informations à rendre accessibles sur des sites web, notamment sur les législations et conventions collectives applicables aux situations de détachement, des personnes de contact dans les bureau de liaison avec des "links" vers les sites des autres États membres et de la Commission.

* Les services de la Commission seront chargés de recueillir toutes les informations pertinentes des États membres afin de les rendre accessibles au public sur les sites web de la Commission et de créer des "links" avec les sites des États membres (législations et conventions collectives, bureaux de liaison ).

* En ce qui concerne les problèmes liés aux contrôles du respect des dispositions impératives au sens de la directive, le groupe sera invité à identifier un nombre d'éléments de renseignements indispensables qui doivent être fournis (par les entreprises concernées) aux instances de contrôle dans le pays d'accueil. Les échanges d'informations et de bonnes pratiques au niveau du groupe d'experts pourrait contribuer à rapprocher et à simplifier les modalités pratiques développées jusqu'ici par les États membres, notamment en matière de déclarations aux administrations compétentes. La Commission considère que ce groupe sera également l'instance appropriée pour chercher des solutions aux problèmes linguistiques signalées dans ce contexte.

* En outre, il n'apparaît pas seulement nécessaire d'améliorer la coopération transnationale via les mécanismes instaurés en vertu de la directive 96/71/CE. Il faut aussi évaluer les possibilités des différentes formes de collaborations établies en dehors de la directive. La Commission réfléchit, dans le cadre de la mise en oeuvre de la Stratégie pour le Marché intérieur des services décidée lors du Conseil européen de Lisbonne [34], aux moyens d'améliorer les systèmes de coopération administrative et proposera, en la matière, des mesures concrètes en 2003.

[34] COM(2000) 888 fin. du 29.12.2000

* Enfin, la Commission signale que le Conseil "Justice, affaires intérieures et protection civile" du 8 mai 2003 est parvenu à un accord politique sur une décision-cadre concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires. Ainsi, un système simple et efficace facilitera à l'avenir l'exécution transnationale des sanctions pécuniaires dès que les dispositions de cette décision-cadre seront mises en oeuvre par les États membres.