Avis du Comité des régions sur «les conséquences régionales de la réforme de la PAC»

(96/C 129/04)

Le 27 septembre 1994, le Comité des régions, conformément à l'article 10, alinéa 1, du Règlement intérieur, a décidé d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

La commission 2 «Aménagement de l'espace, agriculture, chasse, pêche, forêt, mer et montagne», chargée des travaux en la matière, a élaboré son avis le 13 décembre 1995. Les rapporteurs étaient MM. Bocklet et Saraiva.

Lors de sa 11e session plénière des 17 et 18 janvier 1996 (séance du 18 janvier 1996), le Comité a adopté l'avis suivant à l'unanimité.

1. Introduction

Considérant que les politiques communautaires dans le domaine de l'agriculture (PAC, politique structurelle, politique de qualité) ont notamment pour but:

- d'accroître la compétitivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre;

- d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture;

- de prendre en considération, dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, le caractère particulier de l'activité agricole découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles (article 39 du Traité sur l'UE);

Considérant qu'après presque deux ans d'application de la réforme de la PAC, son impact se fait déjà sentir dans de nombreuses régions de l'Union européenne, impact qu'il y a lieu d'évaluer à la lumière des considérations ci-dessus et des objectifs assignés à la réforme,

Le Comité des régions, conformément à l'article 198 C du Traité sur l'UE, a jugé opportun d'émettre un avis, de sa propre initiative, sur «les conséquences régionales de la réforme de la PAC» (par décision du Bureau réuni le 27 septembre 1994, sur proposition de la commission 2).

2. Objectifs de la réforme

Lorsque la Commission a publié ses propositions de réforme en 1991, elle a déclaré que l'agriculture communautaire ne pourrait résister à l'inévitable concurrence sur les marchés intérieurs et extérieurs que par le biais d'une politique de prix concurrentielle.

Parallèlement, les quantités produites devraient être diminuées et la baisse des prix communautaires devrait être amortie socialement par des transferts directs. Il s'agit en l'occurrence de rompre le cercle vicieux des prix élevés et des productions excédentaires.

Cette approche poursuit les principaux objectifs suivants:

- maintien du rôle de la Communauté en tant qu'exportateur de produits agricoles;

- maîtrise de la production dans le but de la restauration de l'équilibre des marchés;

- octroi d'aides ciblées visant à compenser les baisses de prix;

- reconnaissance de la nécessité de maintenir un nombre suffisant d'agriculteurs dans les zones rurales, et de préserver un modèle d'agriculture familiale et en partie coopérative;

- reconnaissance du fait que le milieu rural ne dépend pas que de l'agriculture mais également d'autres activités qui contribuent au maintien de la population et renforcent l'économie des régions;

- encouragement de l'extensification pour réduire les excédents de production dans le cadre d'une politique respectueuse de l'environnement.

Par ailleurs, la PAC doit continuer à être fondée sur ses principes de base: unité de marché, préférence communautaire et solidarité financière.

Les dépenses de l'organisation du marché pour soutenir les prix, qui dans le passé se sont révélées de moins en moins efficaces, doivent être davantage utilisées dans une optique de soutien aux revenus par le biais de transferts directs aux producteurs, d'autant que les dépenses de la Communauté consacrées au soutien du marché ont doublé au cours des dix dernières années, passant de 18 à plus de 33 milliards d'ECU en 1994.

Même avec la réforme, l'augmentation des dépenses ne pourra pas être totalement endiguée pour l'instant. Ce but devrait être progressivement atteint à l'issue de la phase transitoire, à la fin de la troisième étape de la réforme, si les mesures visant à limiter la production et les nouvelles tendances de la demande, générées par les baisses des prix, s'avèrent efficaces.

Cet ensemble d'orientations devrait servir de cadre à la mise en oeuvre de la réforme de la PAC en cours; cette réforme aura un impact nécessairement différencié sur les diverses régions de l'UE, qui présentent des écarts importants de niveau de développement agricole.

Dans les deux années qui ont suivi la réforme, il a été possible d'améliorer nettement la situation du marché céréalier. Toutefois, le marché de la viande bovine n'a pas encore trouvé son équilibre. Par rapport à l'évolution des secteurs non agricoles, les revenus des producteurs n'ont pas encore rattrapé leur retard. Seuls quelques États membres ont enregistré des tendances positives, provoquées, tout au moins en partie, par des augmentations de prix dues aux taux de change.

Néanmoins, il n'est nullement garanti que cette tendance persiste, compte tenu, principalement, des limitations devenues nécessaires à la suite des accords du GATT.

3. Les principales décisions et les conséquences de la réforme

Les mesures appliquées concernent principalement le secteur céréalier ainsi que la production d'oléagineux, de protéagineux, de viande bovine et de lait.

3.1. L'organisation du marché des céréales

3.1.1. Les pertes de revenus des producteurs céréaliers sont compensées par des paiements compensatoires sous forme d'aides directes. Ces paiements compensatoires sont calculés sur la base des rendements moyens de chaque région agricole.

Ces mesures ont abouti comme premier résultat à une baisse du prix des céréales qui devrait permettre aux producteurs céréaliers de la Communauté de regagner, pour ce qui concerne les céréales fourragères communautaires, des parts de marché atteignant 10 millions de tonnes.

Selon les estimations, 6 à 7 millions de tonnes supplémentaires de céréales, ont été écoulées comme fourrage en 1993 en lieu et place des produits de substitution. La tendance constatée pendant la première année de la réforme est restée stable. La production céréalière qui, compte tenu de l'évolution enregistrée jusqu'à présent aurait dépassé sans la réforme 180 millions de tonnes, est descendue l'année passée à 162 millions de tonnes. La stabilisation de la production provient, dans une large mesure, de la mise en jachère des terres. Compte tenu de la réglementation antérieure relative au gel des terres adoptée en 1988 en tant que partie intégrante des mécanismes de stabilisation pour une période de 5 ans, la surface totale des terres mises en jachère s'élève en 1994 à 7,2 millions d'hectares.

Il faut encore souligner que, d'ici la fin de la campagne en cours, les stocks céréaliers, qui s'élèvent à moins de 9 millions de tonnes, auront pu être réduits à moins d'un tiers du niveau qui était le leur avant la réforme.

Contrairement aux campagnes précédentes, le blé fourrager n'a plus fait l'objet d'interventions et les céréales de bonne qualité commerciale ont pu être écoulées sans difficulté. Il y a même eu une pénurie importante sur le marché du blé dur.

Il faut remarquer qu'il existe un degré élevé d'interdépendance dans certains domaines de l'agriculture. Une diminution des réserves céréalières pourrait, par exemple, occasionner une diminution des stocks de paille. Ceci pourrait, à son tour, avoir des répercussions sur l'industrie du champignon.

3.1.2. L'introduction de systèmes de paiements compensatoires calculés en fonction du rendement moyen peut favoriser le maintien d'exploitations, même à titre d'activités complémentaires, en assurant aux exploitations agricoles une base calculable de revenus.

3.1.3. La possibilité de cultiver des matières premières renouvelables sur les superficies gelées pour des raisons conjoncturelles doit également être envisagée favorablement. Cela permet une utilisation utile des terres et offre aux agriculteurs des possibilités de revenus supplémentaires.

Le gel des terres peut ainsi servir à augmenter la production de matières premières destinées à l'industrie, à la production d'énergie ou à d'autres fins, et contribuer à réduire la dépendance vis-à-vis des matières premières minérales et fossiles ainsi que les émissions de gaz à effet de serre.

3.1.4. Il faut noter cependant que les régions à monoculture céréalière spécialisée dans les différents États membres seront les plus sévèrement touchées dans leur substance économique par les effets de la réforme. La diminution des prix d'intervention et leur remplacement par des versements compensatoires, généralement basés sur la moyenne des rendements, défavorise les exploitations à rendements élevés.

3.2. L'organisation du marché des oléagineux et des protéagineux

3.2.1. Les protéagineux ont été rattachés, en ce qui concerne les paiements compensatoires dans le cadre de la réforme de la PAC, au régime céréalier. Le système des aides à la transformation et des prix minima a ainsi été supprimé depuis la campagne 1993/1994 et a été remplacé par un système d'aides à l'hectare visant à soutenir les revenus des producteurs. Les protéagineux sont soumis aux mêmes conditions de gel que les autres «grandes cultures». Un montant compensatoire de 65 ECU par tonne a été fixé pour le calcul de la compensation à l'hectare. Ce montant est multiplié par le rendement céréalier régional moyen.

3.2.2. La Communauté européenne reste toutefois un importateur net de graines oléagineuses, d'huiles végétales et de tourteaux. Le volume annuel des importations dépend dans une large mesure des prix respectifs des graines oléagineuses, des tourteaux et des produits concurrents, ainsi que des possibilités d'exporter des huiles et des tourteaux vers des pays tiers.

Le degré d'autoapprovisionnement de l'UE est de 139 % dans le cas du colza seulement. Tous les autres tourteaux ou huiles sont déficitaires.

L'importation de fèves de soja des États-Unis, du Brésil et d'Argentine a augmenté de 50 % entre 1989 et 1992, pour atteindre 13,6 millions de tonnes par an.

La production communautaire de graines oléagineuses était d'à peine 11,5 millions de tonnes en 1992/1993, contre 13 millions de tonnes l'année précédente. Une récolte de 12,4 millions de tonnes est prévue pour la campagne 1994/1995.

3.3. L'organisation du marché de la viande bovine

3.3.1. Les producteurs de viande bovine bénéficient également de paiements compensatoires, car les prix d'intervention de la viande bovine sont eux aussi réduits de 15 % jusqu'à la campagne 1995/1996.

3.3.2. Sur ce marché également, les répercussions de la réforme se font nettement sentir. En 1993 et 1994, la production avait diminué de 10 %, ce qui fait que les prix du marché n'ont pas suivi l'abaissement du prix d'intervention et sont, dans une grande mesure, restés stables jusqu'au milieu de l'année 1994. En outre, il a été possible d'aboutir à un démantèlement presque complet des stocks grâce à l'interruption quasi totale des achats d'intervention à partir de la fin 1992. Les stocks s'élèvent actuellement à près de 15 000 tonnes.

Néanmoins, le marché de la viande bovine continue de rencontrer des problèmes d'écoulement. La concurrence d'autres types de viandes meilleur marché dans un contexte économique morose, l'évolution des habitudes de consommation et l'impact négatif du débat sur la maladie de la vache folle s'opposent pour l'instant à toute augmentation de la consommation. Les replis relativement importants enregistrés récemment sur le marché en sont une preuve supplémentaire et sont à l'origine de l'évolution nettement négative des prix depuis le milieu de l'année.

Outre les régions céréalières, les régions spécialisées dans l'élevage des bovins sont sérieusement touchées par la réforme.

3.4. Élevage de vaches allaitantes

3.4.1. La prime à la vache allaitante est relevée en trois étapes de 70 à 120 ECU. Les États membres peuvent continuer d'octroyer au niveau national une prime supplémentaire d'un montant maximal de 25 ECU par vache.

Contrairement au système de la prime spéciale aux bovins mâles, dans le cadre duquel le choix de la grandeur de référence de l'exploitation est facultatif, le droit à la prime à la vache allaitante est fixé pour chaque exploitation. L'année de référence est 1992.

Le droit à la prime est cessible indépendamment de l'exploitation.

3.5. Viande ovine

3.5.1. En ce qui concerne la viande ovine, les aides actuelles sont pour l'essentiel maintenues:

- le plafond fixé pour l'octroi de la prime (1 000/500 têtes) a été supprimé à partir de la campagne 1995 et inclus dans le plafond garanti par exploitation;

- le droit à la prime est fixé pour chaque exploitation. L'année de référence est 1991;

- en 1993, la prime communautaire à la brebis était de 20,898 ECU par brebis, et de 17,78 ECU en 1994. La prime octroyée aux régions défavorisées afin de développer les zones rurales a été relevée de 5,5 à 7 ECU par brebis en raison de la mauvaise situation du marché.

3.6. Organisation du marché laitier

3.6.1. Les décisions prises dans le cadre de la réforme de la PAC n'ont pas eu d'incidence déterminante en ce qui concerne le régime appliqué au lait. La taxe de coresponsabilité prélevée depuis le 16 septembre 1977 a été supprimée pour les livraisons de lait depuis le 1er avril 1993.

L'aspect essentiel et le plus marquant est le maintien du régime des quotas jusqu'en l'an 2000.

La suppression de la liaison des quotas aux superficies facilite le processus de restructuration de la production laitière et contribue à la mise en place d'exploitations compétitives dans le domaine de la production laitière.

3.6.2. En 1992, la production laitière totale a baissé de 1,75 million de tonnes, diminution qui doit être attribuée à la réduction de 1 % sur les quotas durant cette année et à la baisse correspondante des livraisons de lait (moins 1,6 million de tonnes). En 1993, la production et les livraisons sont restées au même niveau qu'en 1992.

D'une façon générale, la Communauté a conservé, en 1992, sa part globale du marché mondial. Les exportations ont atteint 13,9 millions de tonnes d'équivalent lait, ce qui fait de la Communauté le premier exportateur mondial du secteur. Les coûts de l'organisation du marché des produits laitiers ont pu être abaissés de 5,8 milliards d'ECU en 1985 à 4,2 milliards d'ECU en 1994.

3.7. Mesures d'accompagnement

3.7.1. Ces mesures visent à encourager des modes de production plus respectueux de l'environnement (réduction de la densité de chargement, abandon des pesticides et des engrais) à améliorer l'entretien des paysages, à financer des programmes de reboisement et à entretenir les superficies agricoles retirées de la production ainsi que les zones forestières. Leur importance est mise en évidence par le nombre de programmes présentés par les États membres et les régions pour leur mise en oeuvre:

- 160 programmes concernant les méthodes de production compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'entretien de l'espace naturel, conformément au règlement (CEE) n° 2078/92;

- 41 programmes relatifs au régime communautaire d'aide aux mesures forestières en agriculture, conformément au règlement (CEE) n° 2080/92;

- 10 programmes concernant le régime communautaire d'aide à la préretraite en agriculture, conformément au règlement (CEE) n° 2079/92.

Sur un total de 238 programmes, près de 90% ont été élaborés par les régions.

La Communauté encourage également l'introduction d'un régime de préretraite pour les agriculteurs âgés de 55 ans au moins qui cèdent leur exploitation à des agriculteurs plus jeunes.

3.7.2. Il convient toutefois également d'aborder les conséquences potentielles de ces mesures dans certaines régions.

Les mesures d'accompagnement (programmes de boisement, de préretraite et modes de production respectueux de l'environnement) pourraient favoriser la réduction de l'activité agricole, au sens large, c'est-à-dire y compris les domaines en amont et en aval. Dans les régions défavorisées et/ou en retard de développement, dans lesquelles il n'est pas aisé de trouver des alternatives permettant d'assurer un développement durable, il pourrait en résulter certains problèmes qu'il convient d'aborder d'urgence, plus particulièrement:

- la réduction du nombre d'emplois dans l'agriculture ainsi que dans les domaines en amont et en aval, non compensée par la création d'emplois dans d'autres secteurs économiques (augmentation du chômage);

- le dépeuplement des zones rurales entraînant un exode vers les centres urbains ou les régions plus développées;

- l'accroissement de la dépendance alimentaire de certains États membres.

Il faut ajouter que les mesures d'accompagnement, importantes en ce sens qu'elles apportent un complément de revenu aux agriculteurs, ne semblent pas obligatoirement constituer une alternative pour les emplois perdus, surtout dans le cadre d'une économie régionale en déclin, dans laquelle l'agriculture continue à avoir une fonction économique et sociale déterminante. Pour cette raison, dans les régions où cela s'avère nécessaire, il faut intégrer, dans la planification du programme et dans les mesures d'aide, une politique active en faveur de l'installation de jeunes agriculteurs.

Dans un certain nombre de régions, où existent des zones écologiquement sensibles, les mesures d'accompagnement ont effectivement apporté une aide efficace pour maintenir des formes de culture extensive. À défaut de ces aides, ces cultures auraient été abandonnées et les emplois qui ont été sauvés auraient été perdus.

La politique de boisement de la Communauté reste limitée. Comme par le passé, les liens entre secteurs agricole et forestier se limitent au boisement des surfaces agricoles. Les aspects suivants doivent demeurer de la compétence des États membres et des régions:

- l'aménagement du territoire à long terme, condition indispensable à toute politique de boisement et d'utilisation de l'espace à long terme;

- l'exploitation économique de la forêt comme garantie d'une utilisation durable des écosystèmes de la forêt, ce qui implique le développement des industries du bois et l'organisation technique et commerciale des producteurs dans une optique de marché;

- les programmes de boisement et de reboisement, grâce à l'utilisation de bois à croissance rapide, peuvent entre autres être utilisés pour obtenir de la biomasse destinée à la production énergétique et à la fabrication de produits à base de bois, ce qui peut également contribuer à sauvegarder des emplois menacés;

- la formation des producteurs doit se limiter à des projets pilotes; un premier projet financé par l'Union européenne (PEEV), intitulé «Boisement des surfaces agricoles: quelles mesures prioritaires d'information et de formation ?» devrait s'appliquer à toutes les régions concernées par le boisement.

3.8. Gestion et contrôle

3.8.1. Pour mettre en oeuvre la réforme, on a créé un nouveau système de gestion et de contrôle, qui inclut aussi bien les régimes d'aide appliqués à certaines cultures végétales et animale que la promotion d'une agriculture respectueuse de l'environnement et des mesures spécifiques en faveur de l'agriculture de montagne et de certaines régions défavorisées.

D'un point de vue technique, ces mesures administratives s'appuient principalement sur les éléments suivants:

- la création d'une banque de données informatisées performante, assurant notamment l'uniformité des contrôles;

- l'introduction d'un système de gestion et de contrôle intégré, donnant lieu à la présentation de multiples rapports et à des contrôles physiques in situ;

- l'instauration d'un système numérique pour l'identification des parcelles et des animaux;

- la présentation par les exploitants d'une déclaration annuelle contenant toutes les informations utiles;

- la possibilité d'autoriser plusieurs demandes.

Sous sa forme actuelle, ce système comporte des réglementations extrêmement détaillées qui en compliquent fortement la gestion, et imposent un plus grand investissement en ressources humaines et techniques aux régions.

3.8.2. Les systèmes de recensement des paramètres considérés ont en principe le mérite de faciliter la gestion administrative des programmes de paiements directs. Ces systèmes devraient toutefois être conçus de façon décentralisée, afin de pouvoir s'appliquer en accord avec le droit administratif des États membres et des régions. L'objectivité et des conditions globales identiques doivent néanmoins rester garanties dans toute la Communauté. C'est la seule façon de permettre une utilisation flexible et efficace des capacités et des systèmes d'exécution existants.

Les paramètres à recenser dans le cadre d'un tel système décentralisé ne devraient pas seulement concerner les nouvelles aides prévues par la réforme de la politique agricole, mais devraient servir de base à toutes les mesures. Seule une simplification du système au niveau européen permettra d'alléger durablement la charge imposée par les mesures de recensement, de gestion et de contrôle. Non seulement une multiplicité de programmes non coordonnés complique excessivement l'application des mesures, mais elle limite aussi l'acceptation de la politique agricole par les opérateurs concernés.

La quantité considérable de paramètres à recenser permet d'avoir en permanence à disposition une image complète des exploitations agricoles, y compris en ce qui concerne la situation personnelle des exploitants. Du point de vue de la protection des données, un tel système peut paraître sujet à caution. Même s'il faut reconnaître la nécessité de contrôles efficaces, on peut se demander si le recensement complet ainsi effectué est compatible avec le principe de la proportionnalité et le droit à la protection des données.

3.9. Force est de constater, finalement, que cet ensemble de réformes a dans un premier temps pour effet une augmentation des dépenses moindre que ce n'aurait été le cas avec une politique agricole non réformée.

4. Les accords du GATT et l'élargissement de l'UE aux États d'Europe centrale et de l'Est

4.1. Les accords du GATT

La Communauté a pris les engagements suivants à l'occasion de l'Uruguay Round:

- la réduction globale de 20% du soutien interne (AMS = Aggregate Measurement of Support);

- la transformation de toutes les restrictions à l'importation en tarifs douaniers (tarification) et leur démantèlement progressif de 36 % en moyenne et de 20 % pour les produits sensibles. Des exceptions s'appliquent à des types de céréales importants, au riz ainsi qu'aux fruits et légumes, pour lesquels des taxes variables à l'importation continueront à être prélevées dans l'avenir;

- une amélioration des possibilités d'accès au marché au moyen d'exonérations de droits de douane pour des importations, déterminées de manière contraignante dans les listes du GATT de l'UE (accès minimum au marché);

- la diminution des exportations subventionnées (de 21 % du point de vue quantitatif et de 36 % du point de vue budgétaire).

Le démantèlement du soutien interne a déjà pu être atteint au moyen de la diminution des prix découlant de la réforme de la politique agricole commune.

Les primes à la surface et à la tête de bétail de la réforme agricole ne sont plus intégrées dans le calcul du soutien interne et ne sont donc pas concernées par l'obligation de démantèlement.

La réforme de la PAC est par conséquent également protégée au niveau international au sein du GATT.

Il est essentiel qu'après la tarification et le démantèlement des barrières douanières, il subsistera une protection suffisante vis-à-vis de l'extérieur. Le cas échéant, le recours à la clause de sauvegarde permet le prélèvement de taxes douanières supplémentaires à l'importation. L'accès aux marchés de pays tiers est amélioré par la libéralisation mondiale du commerce, ce qui entraîne de nouvelles possibilités de débouchés.

L'obligation portant sur le démantèlement des produits subsidiés est susceptible de créer des problèmes en cas d'apparition ou d'existence de surplus de production au sein de l'Union européenne dépassant les quotas à exportations subventionnées, restreints à l'avenir par les accords du GATT. Pour des produits importants tels que le lait, la viande bovine mais aussi les céréales, il faut s'attendre à des problèmes en raison du volume de production déjà existant ainsi qu'en raison des retombées prévisibles du progrès biotechnique.

4.2. Élargissement de l'Union européenne

Bien que les répercussions de la réforme de la PAC et des décisions du GATT ne se fassent pas encore pleinement sentir sur les marchés, l'Union européenne devrait mettre au point une stratégie pour l'adhésion des États d'Europe centrale et de l'Est.

Le secteur agricole y compris l'industrie agroalimentaire joue un rôle clé dans les rapports entre l'Union européenne et les États d'Europe centrale et de l'Est. Ceci concerne autant la phase préparatoire déjà initiée que les négociations ultérieures sur l'adhésion.

Lors des négociations portant sur la mise en oeuvre de la stratégie décidée par le Conseil à Essen, il s'agit, du point de vue de la politique agricole et régionale, de prendre en compte les aspects suivants:

- les conditions globales pour le développement jusqu'à présent positif du commerce des produits agricoles avec les États d'Europe centrale et de l'Est ne doivent pas connaître un développement négatif unilatéral au détriment des régions exportatrices de l'Union européenne;

- les conditions préférentielles doivent continuer à être strictement respectées des deux côtés, pour tous les produits. Une érosion des marges de préférence n'est pas admissible. Les flux commerciaux traditionnels ne doivent pas être entravés;

- en considération de la sensibilité particulière du marché et des surplus dans le cas d'une série de produits, il convient de trouver une solution qui permette de continuer à limiter les importations globales à un niveau qui évite les perturbations au sein du marché unique et prenne en compte les intérêts des pays associés. Ceci s'applique plus particulièrement au secteur de la viande bovine, aux fruits du type baies ainsi qu'aux fruits et légumes;

- d'autre part, il s'agit d'assurer que ces États d'Europe centrale et de l'Est n'introduisent pas de nouvelles taxes douanières à l'importation à effet similaire ou augmentent les taxes existantes;

- l'amélioration de la position des États d'Europe centrale et de l'Est au sein du commerce agricole devrait essentiellement être obtenue au moyen d'une régulation quantitative renforcée en liaison avec une mise en oeuvre globale de méthodes de production extensives et respectueuses de l'environnement, y compris la réaffectation de terres arables à des fins écologiques. Les acquis communautaires en matière de droit environnemental, phytosanitaire et vétérinaire devraient être adoptés dès la phase préliminaire de l'adhésion;

- d'autre part, il s'agit d'entreprendre des efforts pour réactiver les échanges commerciaux agricoles traditionnels de ces États. L'Union européenne seule ne pourra jamais constituer un marché suffisant pour leur énorme potentiel de production;

- les subsides à la restructuration de l'agriculture doivent viser à encourager le développement de principes économiques et de structures d'exploitation agricoles dans ces pays;

- la phase de transition devrait éviter, des deux côtés, des rejets liés aux structures et à la politique du marché;

- les principes de base de la réforme de la politique agricole et la structure fondamentale des mesures doivent être préservés pendant et après la période de transition. Afin de garantir le financement du système à l'avenir, il s'agit de vérifier de quelle manière les États membres et Régions peuvent être associés et responsabilisés davantage que par le passé;

- il est également nécessaire de vérifier la possibilité d'une délégation de responsabilités aux États membres et - en vertu des constitutions respectives - aux régions, afin de maintenir dans une large mesure le système de la politique agricole et d'éviter simultanément des obligations financières qui ne peuvent plus être financées;

- la protection extérieure pour les produits de l'Union européenne, ancrée dans la réforme de la politique agricole commune et dans les accords du GATT, doit également être maintenue au-delà de l'adhésion des États d'Europe centrale et de l'Est.

5. État de la réforme et développement durable des régions rurales

5.1. L'entrée en vigueur de la réforme de la PAC est de toute évidence trop récente pour permettre une évaluation globale de ses répercussions.

Les objectifs principaux de la réforme sont la maîtrise de la production et le rétablissement de l'équilibre sur les marchés ainsi que la garantie du revenu des agriculteurs. La fixation d'objectifs régionaux n'y est pas prioritaire. Néanmoins, la réforme de la politique agricole a également des répercussions importantes sur les régions.

Étant donné que la réforme de la politique agricole a pour objectif le renforcement des règles et des forces du marché dans des secteurs agricoles importants (la première partie recouvre les cultures arables, la viande bovine et le lait; la seconde, encore incomplète, concerne le vin, les fruits et les légumes), elle peut également entraîner des modifications de la position de certaines régions sur des marchés agricoles déterminés. On peut assister par exemple, pour certains produits, à une concentration et une intensification de la production dans un nombre réduit de sites. Des surfaces arables peuvent tomber en jachère. La réforme de l'organisation du marché dans le secteur vitivinicole, des fruits et des légumes aura des conséquences particulières pour les pays méditerranéens.

Les instruments de soutien du marché, des prix et des revenus de la politique agricole commune ne visent pas et n'ont donc pas mené à un équilibre entre des régions présentant des niveaux divergents de potentiel économique et de prospérité ni à une compensation des déficits de développement économique, mais bien au maintien de l'agriculture. Il serait erroné d'évaluer la politique agricole commune d'après son aptitude à redistribuer les ressources au profit des régions moins développées. L'aide aux régions moins développées doit dès lors être fournie principalement par le biais des différents Fonds structurels sans réduire pour autant les autres aides des Fonds structurels destinées aux régions. Ceux-ci, ne servent pas à suppléer aux lacunes de la PAC. Les résultats de la PAC doivent également être mesurés à l'aune de l'objectif général de la cohésion économique et sociale.

5.2. Abstraction faite des aspects objectifs déjà mentionnés, plusieurs développements fondamentaux se dessinent déjà, dont la nature et l'ampleur varient d'une région à l'autre. Ainsi, on peut déjà constater, au vu des informations fournies par les régions, que les intentions détaillées par la Commission dans son document de fond ne correspondent pas toujours à l'orientation actuelle des politiques sectorielles à impact régional.

En effet, on assiste dans plusieurs régions agricoles de la Communauté à un renforcement des influences économiques, sociales ou écologiques négatives, qui, en raison de données régionales différentes, ont probablement pour causes:

5.2.1. le déclin progressif de nombreuses zones rurales, qui creuse l'écart entre le monde rural et le monde citadin ainsi qu'entre les agriculteurs indépendants et le reste de la population active;

5.2.2. le développement rapide des grandes entreprises industrielles de production et de distribution dans l'agriculture et l'élevage, dont la philosophie et les méthodes entraînent l'exclusion de segments importants de la population agricole ainsi que de nombreuses régions;

5.2.3. la poursuite de stratégies préjudiciables aux intérêts de certaines régions, plus particulièrement dans les pays méditerranéens. En effet, la première partie de la réforme de la PAC concernait exclusivement les cultures de plein champ, les céréales propres à l'Europe du Nord et centrale ainsi que la production de viande bovine et ovine. Par la réforme des OCM dans le secteur vitivinicole, des fruits et des légumes, qui font actuellement l'objet de négociations, l'Union européenne doit parachever la réforme de la PAC et contribuer durablement au rétablissement de l'équilibre du marché des économies agraires dans les régions de l'Europe du Sud et à une plus grande efficacité des organisations de marché; elle devrait également promouvoir l'apiculture;

5.2.4. le fait que certaines des justifications de la réforme de la PAC - l'équilibre des marchés, l'élimination des excédents, la protection de l'environnement et la conservation de la nature - ont moins de poids pour certaines régions, plus particulièrement pour les régions qui accusent un déficit de la production agricole et alimentaire, dont le rapport prix/production ne constitue certainement pas un facteur déterminant dans la création d'excédents et dans lesquelles une certaine intensification de l'agriculture n'augmente pas les dangers pour l'environnement, étant donné que des méthodes d'exploitation extensives y sont prédominantes;

5.2.5. l'impossibilité de corriger le régime de distribution des ressources financières qui favorisait, jusqu'ici les pays les plus riches et se poursuit désormais avec l'octroi de subventions, essentiellement basées sur la productivité, ce qui accroît les disparités entre les petites et les grandes exploitations ainsi qu'entre les régions plus et les régions moins compétitives;

5.2.6. l'incapacité à atténuer les différences sociales.

5.3. En ce qui concerne la motivation des mesures, des contradictions apparaissent en outre selon l'importance et la signification régionale des différents secteurs:

5.3.1. les secteurs bénéficiant ou non d'aides aux revenus;

5.3.2. la limitation de la production dans certains secteurs en raison des excédents et l'imposition simultanée de restrictions dans un autre secteur (fruits et légumes), pour lequel l'UE est l'un des principaux importateurs au niveau mondial.

5.4. En outre, en dépit de l'invocation récurrente de l'argument de la protection de l'environnement, il n'est visiblement pas suffisamment tenu compte du fait que les politiques restrictives peuvent constituer une incitation non voulue à l'intensification et à la concentration de la production dans les régions les plus compétitives, qui induisent déjà des coûts environnementaux plus élevés. Parallèlement, l'on favorise l'abandon de l'activité agricole dans d'autres régions où l'activité économique est moins intensive, ce qui favorise l'exploitation forestière industrielle et accélère la désertification de nouvelles régions.

Il convient par contre d'approuver l'introduction de mesures d'accompagnement visant à encourager l'extensification de la production agricole et des méthodes respectueuses de l'environnement, qui complètent judicieusement la réforme de la PAC. Elles contribuent non seulement à l'amélioration de l'environnement, mais garantissent également la préservation du paysage agricole et permettent de rémunérer les prestations des agriculteurs. Elles revêtent ainsi également une grande importance pour la préservation du caractère rural de certaines régions.

5.5. Enfin, le danger existe de voir la préférence communautaire, élément fondamental de la PAC, de plus en plus souvent sacrifiée aux intérêts internationaux de libéralisation de l'économie agricole et agroalimentaire. Cette évolution tend à une intégration de l'agriculture communautaire dans une économie de plus en plus globale, conforme aux intérêts des grandes forces économiques et déterminée par celles-ci.

5.6. Il est dès lors déjà possible de tirer quelques conclusions qui pourraient faciliter la poursuite de la réforme de la PAC.

5.6.1. La réforme de la PAC ne prend pas en considération les différences considérables au sein de l'agriculture communautaire. Sans pour autant faire sauter le cadre du marché commun, la réforme devra dorénavant davantage tenir compte des circonstances régionales. Ainsi pourra-t-elle promouvoir la viabilité des zones rurales grâce à la diversité et à l'interaction de leurs fonctions.

5.6.2. Une réforme de la PAC orientée principalement en fonction de la logique du marché et qui impose la compétitivité comme critère principal de développement peut contrarier des fonctions précieuses de l'activité agricole: la contribution à l'équilibre démographique, la fonction économico-sociale, la contribution à la protection de l'environnement et à la conservation de la nature, la préservation du patrimoine culturel. Tous ces éléments constituent des fondements indispensables de la vitalité du monde rural.

5.6.3. Il semblerait que, dans le cadre de la réforme de la PAC, il n'ait pas encore été tenu compte du fait que l'agriculture, outre sa fonction productive, doit également apporter une contribution active à la garantie d'un avenir stable pour toutes les zones rurales de la Communauté.

5.6.4. Afin de moduler les interventions de la PAC en faveur des agriculteurs établis dans les zones de l'Union souffrant de handicaps naturels importants, les aides directes, les quotas de production et les autres instruments éventuels doivent faire l'objet d'une discrimination positive.

5.6.5. Appliquant de manière résolue le principe de subsidiarité jusqu'au niveau des régions et des communautés autonomes, la Commission doit, s'agissant des aides, élaborer des règles très générales qui seront mises en oeuvre par les régions en tenant compte de leurs propres règles en matière de politique agricole.

6. Avis du Comité des régions

Le Comité des régions:

6.1. soutient les objectifs et les fondements de la réforme de la PAC contenus dans la proposition de la Commission présentée en 1991 et reconnaît les effets positifs déjà enregistrés sur les marchés des produits concernés et dans l'agriculture en général, mais est toutefois d'avis que, en vue d'évaluer cette réforme, une analyse approfondie des diverses situations qui sont apparues dans les différentes régions de la Communauté (nouveaux États membres compris) serait nécessaire;

6.2. demande instamment que la prochaine étape de la réforme de la PAC:

6.2.1. prenne en compte les données différentes des agriculture et sylviculture au sein de l'UE et parte d'une perspective territoriale plus large en vue d'aboutir à un aménagement harmonieux de l'espace au moyen d'un développement intégré et durable des zones rurales et à une agriculture forte et prospère couvrant l'espace;

6.2.2. ne se concentre pas uniquement sur la production agricole, qui reste l'élément prioritaire du développement de l'espace, mais également sur le développement rural et la protection de l'environnement dans le respect des principes fondamentaux de subsidiarité et de coopération, de prévention et d'intégration;

6.2.3. reconnaisse qu'une agriculture de plus en plus orientée vers le marché ne résoudra probablement pas les problèmes structurels du monde rural, mais qu'il faudra plutôt concentrer tous les efforts sur le concept d'une politique agricole à vocation plus large, qui vise, outre la production de denrées alimentaires, un développement durable des zones rurales et de ce qui constitue en fin de compte leur fondement essentiel, l'élément humain, c'est-à-dire les agriculteurs et notamment les jeunes agriculteurs;

6.3. invite la Commission à prendre toutes les mesures nécessaires pour développer d'autres marchés, notamment de produits non alimentaires et encourager la consommation;

6.4. invite la Commission à adopter si nécessaire des mesures équilibrées visant à réguler les volumes de production, afin d'assurer à l'avenir à l'agriculture une évolution des prix favorable et rentable et à assurer à l'agriculture les conditions de concurrence indispensable à sa survie;

6.5. invite la Commission à revoir chaque année le pourcentage de gel des terres en s'appuyant sur l'évolution du marché et à communiquer, en temps opportun, les modifications enregistrées, compte tenu du fait que les agriculteurs doivent planifier leurs cultures à plus long terme;

6.6. estime que les crédits prévus par l'UE pour procéder au gel conjoncturel des terres doivent être mis à la disposition des régions, qui se verront confier le choix des mesures destinées à décongestionner le marché et la répartition des moyens financiers y afférents;

6.7. est d'avis que lors de la poursuite prochaine de la réforme, les États membres et les régions devront davantage être associés aux responsabilités;

6.8. est d'avis que la politique adoptée par la Commission pour réformer les Fonds structurels (1988), consistant en une «approche de bas en haut» par l'intermédiaire des «documents uniques de programmation» régionaux, permet aux transferts à effectuer dans le cadre de la PAC d'être plus efficaces et de tenir compte des spécificités des régions;

6.9. estime qu'une approche de ce type pourrait également et surtout imprimer une impulsion déterminante à la promotion de la production et au développement des matières premières renouvelables comme contribution spécifique des régions pour garantir le revenu des agriculteurs mais également pour protéger l'environnement et le climat, pour préserver les matières premières limitées et pour limiter les excédents de la production agricole;

6.10. demande que les baisses de prix soient compensées par des mécanismes et mesures plus simples et plus cohérents, la possibilité d'une différenciation pour le seuil d'intervention devant être vérifiée;

6.11. demande que les mesures d'accompagnement, notamment l'ensemble de mesures destinées à promouvoir des méthodes de production moins polluantes, ainsi que l'entretien des paysages, soient maintenues (même après 1997) en tant que système d'aides à part entière, fassent l'objet de meilleures garanties juridiques et bénéficient d'une dotation financière plus importante;

6.12. considère que les possibilités ouvertes par le règlement 2078/92 sont de nature à permettre le développement d'un système de rétribution des prestations agricoles assurées au profit de la société autres que de production et non directement commercialisables;

6.13. déplore expressément la complexité administrative des mesures adoptées et de leur mise en oeuvre et invite en conséquence la Commission à faire largement usage des présentes propositions de simplification des procédures d'exécution;

6.14. reconnaît la nécessité de garantir dans les États membres une mise en oeuvre et un contrôle adéquats du système d'aides compensatoires et structurelles prévu dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, les dispositions portant sur les sanctions devant être simplifiées;

6.15. invite la Commission à concevoir ce système de telle sorte qu'il réponde mieux à certains critères techniques et organisationnels. La Commission devrait à cet égard se limiter à adopter des normes et des critères minima et à assurer un contrôle, mais laisser aux États membres et aux régions le soin de concevoir les systèmes d'application dans le cadre de ces normes;

6.16. estime que les risques liés à la mise en oeuvre de ces mesures et les charges correspondantes ne peuvent être évités que par une simplification délibérée des systèmes d'aide, qui devrait aller de pair avec une simplification correspondante de la gestion des aides. À cet égard, il faudrait examiner la possibilité de primes par superficie de pâturage et de culture fourragère pour les bovins et les ovins, en remplacement des primes par animal, et tenir compte de la dégressivité du coût à l'unité pour les paiements à verser aux différentes exploitations. L'objectif principal de la politique structurelle doit être le développement d'une agriculture concurrentielle dans laquelle l'exploitation agricole familiale occupe une place centrale;

6.17. estime nécessaire que la Commission fonde ses décisions ultérieures sur un bilan détaillé de l'impact de la réforme sur les marchés des secteurs concernés ainsi que sur l'évolution des dépenses financières et de leur répartition entre les régions;

6.18. demande à la Commission de soumettre ce rapport au CdR pour avis, ainsi que les rapports intermédiaires adressés au Conseil et/ou au Parlement de l'UE;

6.19. annonce son intention de suivre de près la prochaine étape de la réforme de la PAC, et charge sa commission 2, par le biais des liens qui unissent ses membres aux régions, de promouvoir l'organisation d'une enquête approfondie sur les répercussions régionales de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC, d'analyser les problèmes soulevés par le système agromonétaire et éventuellement prendre position à une date ultérieure;

6.20. demande que la Commission accorde toute son attention aux répercussions attendues de l'adhésion à l'Union européenne des pays méditerranéens et d'Europe centrale et orientale et qu'elle explore toutes les options de politique commerciale et de politique agricole qui permettent l'intégration politique et économique des candidats à l'adhésion tout en défendant les intérêts et en sauvegardant l'équilibre des régions agricoles actuelles de l'UE, en faisant à cet égard particulièrement référence aux régions frontalières. C'est pourquoi le Comité des régions entend étudier avec soin le programme stratégique de la Commission sur l'évolution future des relations de l'UE et des États associés d'Europe centrale et orientale dans le secteur agricole;

6.21. demande que les intérêts essentiels de la Communauté en matière de politique agricole et régionale soient préservés lors de la mise en oeuvre de l'Uruguay Round et que les obligations internationales de la Communauté restent conciliables avec la PAC.

Dans le domaine du secteur agricole, les résultats de l'Uruguay Round ne doivent surtout pas aboutir à la mise en question directe ou indirecte de la pérennité de la politique agricole commune et du respect de ses principes généraux, particulièrement celui de la préférence communautaire. Il en va de même pour les exportations de la Communauté et la sauvegarde de sa position sur le marché mondial des produits agricoles.

Fait à Bruxelles, le 18 janvier 1996.

Le Président du Comité des régions

Jacques BLANC