Avis du Comité économique et social sur:

- la «Proposition de règlement (CE) du Conseil établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins» et - la «Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif à l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine»

(97/C 66/21)

Le 17 octobre 1996, le Conseil a décidé, conformément aux articles 43 et 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur les propositions susmentionnées.

Le Comité a chargé M. Strasser, en tant que rapporteur général, de préparer les travaux du Comité en la matière.

Lors de sa 340e session plénière des 27 et 28 novembre 1996 (séance du 27 novembre 1996), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 95 voix pour, 4 voix contre et 4 abstentions.

1. Introduction

1.1. Raisons d'approfondir les dispositions en vigueur

1.1.1. Sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne, mais aussi dans plusieurs pays tiers, traditionnellement acheteurs de viande bovine européenne, est apparue une crise de confiance généralisée quant à la sécurité de la viande bovine européenne et de ses produits dérivés.

1.1.1.1. Cette situation a conduit à des baisses des ventes parfois considérables dans pratiquement tous les États membres ainsi qu'à une chute des prix qui ont fortement affecté financièrement les exploitations agricoles dans l'Union européenne ainsi que le commerce de viande et de bétail au sein de l'Union européenne et dans les pays tiers.

1.1.1.2. L'identification souvent insuffisante, voire inexistante, de la provenance et l'absence d'autres informations permettant de tirer des conclusions sur la qualité ont encore renforcé l'insécurité et la baisse de la consommation. Sur un produit aussi sensible que la viande, on s'aperçoit que la notion de «qualité» doit être élargie et englober plusieurs éléments d'identification. Les consommateurs européens veulent en fin de compte savoir ce qu'ils achètent.

1.1.2. Il est de la plus haute importance d'éviter, grâce à une réglementation rapide et surtout claire de l'identification de la viande et des produits dérivés, que le reproche de «défaillance» continue à être adressé à la politique agricole commune de l'Union européenne. L'ensemble des dispositions concernant le secteur bovin sera remis en question si, simultanément, la demande de produits sûrs n'est pas satisfaite.

1.1.2.1. Les éleveurs de bovins de l'Union européenne produisent de la viande répondant aux plus hauts critères de qualité au niveau mondial, tant en ce qui concerne le caractère naturel de la production que les caractéristiques qualitatives de la viande bovine. Cette qualité doit être étayée par un étiquetage de la viande bovine clair et compréhensible.

1.1.2.2. Au-delà des problèmes actuels, il existe une multitude d'exigences relatives à la sécurité dont il faut tenir compte dans l'élaboration d'un nouveau système d'identification. Il faut par ailleurs tenir compte des traditions, ainsi que des formes de commercialisation et de vente de la viande de boeuf, très différentes d'un État membre à l'autre.

1.1.3. Il existe déjà de nombreuses réglementations communautaires relatives à l'étiquetage des produits alimentaires. Elles n'ont cependant été que peu ou mal appliquées pour la commercialisation de la viande. Les progrès nécessaires ne peuvent de toute évidence être obtenus que si une identification minimale obligatoire de la viande bovine est imposée par des dispositions réglementaires.

1.1.4. Aux yeux du Comité, la procédure proposée par la Commission n'est pas cohérente: dans le domaine de l'identification des animaux et du traçage, des changements très importants et en partie coûteux ont été proposés sur une base obligatoire alors que l'identification de la viande devrait fonctionner sur base volontaire. Les raisons de cette approche ne semblent pas probantes. Il est à craindre qu'avec cette procédure, l'objectif, en soi indiscutable, ne puisse pas être atteint.

1.1.5. Selon le Comité, il existe d'autres raisons pour lesquelles un système complet d'identification des boeufs et de la viande bovine est nécessaire. Le marché européen de la viande bovine se trouve depuis plusieurs années dans un fragile équilibre: la consommation de viande de boeuf dans l'Union européenne, comme baromètre du fonctionnement à long terme du marché, est depuis des années plutôt en recul. Pour des raisons liées au cycle du boeuf, en 1996 et dans les années à venir, il faut s'attendre de nouveau à une augmentation de la production.

1.1.6. Les obligations souscrites dans le cadre du GATT (cycle de l'Uruguay) comportent une réduction des restitutions ou des exportations subventionnées et constituent de plus en plus un facteur de limitation dans la régulation du marché. Les obligations bilatérales et unilatérales souscrites par l'Union européenne en matière d'importation de bovins vivants (veaux légers et lourds, bovins de montagne) et de viande bovine (boeuf de qualité élevée, viande de boeuf de transformation) constituent un élément important de la politique commerciale de l'Union européenne et aggravent encore les difficultés sur le marché du bétail de l'Union européenne.

Ce problème s'est considérablement aggravé en raison de la crise de l'ESB, sans responsabilité des éleveurs ni du secteur de la viande.

1.1.7. En contraste avec d'autres crises de confiance et de chute des ventes dans le secteur de la viande, en raison de la complexité de la crise de l'ESB et des facteurs insuffisamment connus de transmission à l'homme ainsi que de la couverture médiatique toujours négative, plusieurs prévisions annoncent une chute à moyen terme de la consommation normale de boeuf allant jusqu'à 15 % si aucune contre-mesure efficace n'est prise.

1.1.8. La consommation de la viande bovine ne pourra redevenir normale que grâce à une série de mesures:

l'éradication radicale des causes de l'ESB,

le retrait de tous les animaux suspects du marché,

la poursuite et l'élargissement des programmes de recherche en cours,

l'amélioration rapide de l'identification des bovins et de la viande bovine et la mise en oeuvre de mesures d'accompagnement:

- identification sans failles des animaux;

- traçabilité des animaux commercialisés;

- utilisation de systèmes de déclaration sûrs pour la viande bovine dans le commerce de détail.

1.1.9. Le Comité reconnaît en principe les efforts de la Commission de soumettre deux propositions de règlements afin de créer dans un court laps de temps une base à l'échelle de l'Union européenne pour l'amélioration de l'identification du bétail et de l'étiquetage de la viande bovine et des produits dérivés.

1.2. Objectifs incontestés

1.2.1. Le Conseil des ministres de l'Agriculture s'est prononcé lors de sa réunion d'avril ainsi qu'en septembre 1996 pour l'introduction d'un système amélioré d'identification des bovins et de la viande bovine.

1.2.2. La Confédération européenne des syndicats, dans son avis en date du 7 juin 1996, a traité en détail les conséquences de la crise de l'ESB et exigé une série de mesures. La CES attache beaucoup d'importance à voir rétablie la confiance des consommateurs.

1.2.3. Le Comité économique et social a, dans son avis sur «Les multiples conséquences de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) dans l'Union européenne» (), préconisé l'introduction d'un «document spécifique» servant de base à une information claire et détaillée dans l'intérêt du consommateur. Selon l'avis du Comité, cela devrait s'accompagner d'actions de promotion, à l'initiative d'organisations de producteurs de viande, afin d'encourager la commercialisation de viandes clairement identifiées et classées, donnant ainsi aux consommateurs des garanties sur la qualité, l'origine et la valeur commerciale des produits.

2. Proposition de règlement du Conseil établissant un système d'identification et d'enregistrement des bovins

2.1. Observations préliminaires

2.1.1. Il faut se féliciter de ce que l'harmonisation des dispositions relatives à l'identification des bovins soit poussée plus avant. Il ne fait aucun doute qu'un système global d'identification devra viser en premier lieu à atteindre un degré de sécurité suffisant pour ce qui est d'identifier les animaux vivants. Dans ce domaine, il conviendra toutefois de veiller à la simplicité de transposition des systèmes dans les différents États membres et de prendre en compte, le cas échéant, les systèmes d'identification existants. Afin d'assurer dès le début l'acceptation du système, il faut veiller à éviter de trop solliciter les éleveurs et marchands de bestiaux.

2.1.2. Eu égard à l'intensité des échanges commerciaux d'animaux vivants au sein du marché intérieur et avec les pays tiers, il apparaît nécessaire de procéder, pour ce qui est des documents d'accompagnement, à une harmonisation et à des améliorations au-delà des dispositions de la directive 92/102/CEE actuellement en vigueur.

2.1.3. Il y a lieu, en outre, de distinguer entre:

- d'une part, l'amélioration de l'enregistrement des animaux vivants et de l'identification de la viande bovine, qui ont l'appui du Comité et sont nécessaires pour restaurer durablement la confiance des consommateurs et mieux contrôler les épizooties;

- et, d'autre part, un accroissement inutile des frais administratifs et un renforcement des mesures de précaution dans le système intégré de gestion et de contrôle sans aucune utilité réelle pour l'identification de la viande.

2.2. Observations particulières

2.2.1. Le Comité salue le présent projet sous forme de règlement. Le Comité souligne toutefois qu'il comporte une nouveauté essentielle pour l'identification et l'enregistrement des animaux de ferme dans les exploitations agricoles par rapport aux dispositions contenues dans la directive 92/102/CEE. Cette procédure paraît cependant appropriée pour assurer au plus tôt la mise en oeuvre rapide et homogène des dispositions préconisées.

2.2.2. Le règlement actuellement en vigueur constituant déjà une pièce importante du système intégré de gestion et de contrôle, le calendrier de mise en application de nouvelles dispositions doit être prévu de manière à permettre leur mise en oeuvre dans chaque État membre de manière satisfaisante. Il faut également veiller d'entrée de jeu à ce que du point de vue des entreprises agricoles, le système envisagé soit simple à gérer et n'entraîne que des frais réduits par tête de bétail, de même qu'il faut tenir compte des aspects permettant d'éviter de faire souffrir les animaux lors de l'apposition de doubles marques auriculaires ou de placement d'implants électroniques.

2.2.3. Le Comité invite à employer, dans le règlement proposé, les mêmes concepts que dans la directive 90/102/CEE.

2.2.4. Le passage au système de la «double marque auriculaire» est justifié par le souci d'une identification fiable et durable. Il convient toutefois d'assurer une transition souple, dans laquelle seuls les animaux nés après l'entrée en vigueur de ce règlement seront tenus de satisfaire à ses dispositions.

2.2.5. L'article 3 ne permet pas clairement de comprendre à quelles autres parties que la Commission et les autorités compétentes l'accès aux informations issues du système devrait être assuré. Si l'on veut regagner la confiance des consommateurs, il faut que les organisations de consommateurs en lesquelles ceux-ci placent leur confiance aient l'occasion (sans porter atteinte au principe de la protection des données) d'examiner les informations stockées dans le système. La notion «d'intérêt particulier» ne devrait pas être utilisée pour faire obstacle aux organisations de consommateurs.

2.2.6. L'instauration d'un passeport obligatoire pour chaque animal et la mise en place d'une base de données informatisée, comme le prévoit l'article 3, constituent une avancée importante pour permettre de retracer l'itinéraire suivi par les animaux.

2.2.6.1. Il doit être possible à tout moment de retracer l'itinéraire d'un animal. Concernant l'article 5, paragraphe 3, du règlement, le Comité estime toutefois qu'il n'est pas nécessaire:

- d'informer sur-le-champ la base de données centrale de tous les «mouvements» d'un animal, ni de rendre ces informations directement disponibles, ni de tenir à jour une liste complète de tous les mouvements depuis l'exploitation de naissance;

- si ces informations peuvent être trouvées à tout moment dans le passeport individuel.

Il conviendrait donc de vérifier si, dans le souci de réduire les frais administratifs, il n'est pas également possible d'atteindre l'objectif recherché en inscrivant tout mouvement des animaux après la naissance, uniquement dans le passeport individuel et en ne signalant ensuite à la base de données centrale que l'abattage de l'animal ou son transport vers un autre État membre ou un pays tiers.

2.2.7. L'identification d'un animal effectuée comme actuellement dans les 30 jours, ou avant sa première mise en circulation, devrait suffire pour le système envisagé.

2.2.8. La délivrance par l'autorité compétente d'un passeport pour chaque animal, ainsi que le prévoit l'article 6, dans un délai de sept jours suivant la notification de la naissance par le détenteur poseront des difficultés d'application dans la mesure où beaucoup de veaux sont en effet déjà mis sur le marché avant ce laps de temps.

Le détenteur devrait être autorisé à remplir lui-même le passeport individuel, sous le contrôle de l'autorité compétente. Les délais de notification à l'autorité compétente des informations visées à l'article 7 doivent être fixés de manière à tenir compte des exigences de leur transposition concrète.

3. Règlement sur l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine

3.1. Introduction

3.1.1. Le Comité appuie fondamentalement la proposition de règlement sur l'étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine. Les consommateurs exigent de plus en plus d'être informés non seulement sur la provenance de ces denrées mais également sur la manière dont les animaux concernés ont été élevés et nourris, ainsi que sur des points en corrélation avec l'environnement. Le Comité est d'avis que ce règlement permettra de faire droit au besoin d'information de nombreux consommateurs et contribuera de manière appréciable à restaurer leur confiance dans la viande bovine européenne.

3.1.2. Dans cette situation de crise, on a pu constater que partout où le consommateur pouvait avoir davantage confiance, grâce à des systèmes de labels comportant une identification régionale claire, les chutes des ventes étaient plus faibles que sur les autres marchés. Par ailleurs, là où une relation de confiance particulière existait déjà entre le consommateur et le boucher, en raison de conseils personnels particuliers et d'informations complètes sur la viande bovine, les baisses de consommation éventuelles ont pu être rapidement compensées.

3.1.3. Le Comité constate avec surprise et regret que le texte de la Commission ne fait pas obligation de préciser au moins la provenance de la viande bovine. Les propositions actuelles pour surmonter la crise, mais aussi les possibilités techniques permettent l'introduction d'un système obligatoire d'identification de la provenance. Seule l'introduction de l'identification obligatoire serait efficace dans le cadre des efforts visant l'amélioration de l'identification et de l'enregistrement des animaux vivants.

3.1.4. Il serait trop simple de dire que le consommateur seul, par sa possibilité d'acheter, décide de la mesure dans laquelle l'identification est effectivement mise en pratique. Le danger existe, en cas d'identification facultative, que la volonté des opérateurs du marché ne se trouve freinée en raison des coûts qui lui sont liés. Si on ne réussit pas à imposer une obligation, la restauration à long terme de la confiance n'est pas garantie.

3.1.5. Avec le document tel qu'il se présente, en raison de l'absence de système d'identification garantissant le lien entre l'animal et la carcasse, l'identification d'éléments qualitatifs tels que la provenance, l'alimentation, etc. aura tendance à reculer.

3.1.6. Dans ce contexte de départ, le Comité estime que la proposition de la Commission européenne à l'examen devrait s'orienter vers de nouveaux objectifs, à savoir:

- l'obligation générale d'identifier les carcasses;

- pour la viande bovine fraîche, l'identification obligatoire à chaque étape jusqu'au consommateur final.

3.1.6.1. Il faut privilégier des systèmes simples de mise en oeuvre d'une identification obligatoire pour la viande fraîche, faciles à contrôler, n'entraînant pas de charges supplémentaires pour les acteurs économiques et permettant à tous les opérateurs du marché, et notamment aux bouchers, d'y participer sans contraintes importantes. Le Comité est favorable à une obligation généralisée d'identification des carcasses. Cela représenterait aussi un progrès tout à fait considérable pour une identification facultative des produits dérivés.

3.1.6.2. Cela prouverait également que pour la viande fraîche, une identification obligatoire est possible en cas de vente sur place sans grandes difficultés. Lors de la vente de viande et de morceaux non emballés, cette identification peut prendre d'autres formes que pour la viande emballée pour laquelle l'étiquetage ne doit pas poser de problèmes.

3.1.6.3. Le Comité estime que pour les produits à base de viande bovine, l'identification pourrait être facultative. Une obligation d'identification des carcasses constituerait une condition préalable importante pour une identification facultative des produits dérivés.

3.1.6.4. Il est nécessaire, pour que le consommateur ait confiance dans un tel système, que des contrôles soient effectués par sondage par les autorités ou d'autres instances indépendantes de contrôle.

3.1.6.5. Le Comité estime que pour la viande fraîche, on devrait se limiter, pour faire accepter le système, à quelques informations importantes:

- le pays d'origine et le pays de provenance ainsi que l'identité de l'animal;

- la catégorie (boeuf, veau femelle, etc.);

- l'abattoir.

3.1.6.6. En outre, l'utilisation d'éléments d'identification supplémentaires facultatifs doit être possible; on pense avant tout aux systèmes de labels (par exemple, garantie de provenance régionale pour des races du terroir ou «appellation d'origine contrôlée») et à d'autres indications au sens de l'article 5 de la proposition de la Commission (par exemple méthodes d'alimentation, engraissés en pâture, etc.).

3.1.7. L'approche souple retenue quant à l'importance de l'identification, qui permet de s'adapter aux besoins spécifiques des différents États membres et contribue à rendre plus objective l'information sur la viande bovine, de même que la spécification (ou mieux, l'autorisation) par les autorités nationales compétentes, devraient être conservés.

3.1.8. L'incorporation des importations en provenance de pays tiers constitue un principe important que le Comité juge positif.

3.2. Observations particulières

3.2.1. Il est de la plus haute importance de définir exactement le terme d'«étiquetage». L'article premier parle d'«étiqueter de la viande bovine ou des produits à base de viande bovine de façon détaillée»; l'article 2 étend le concept d'«étiquette» aux «informations fournies au consommateur sur le point de vente». Il est demandé que le concept d'«étiquetage» soit clairement défini.

3.2.1.1. Le Comité part du principe que conformément à la directive régissant l'étiquetage des produits alimentaires (79/112/CE), c'est la définition la plus large qui prime: par le terme «étiquetage», selon le Comité, il faut comprendre l'annonce d'un certain produit, l'apposition du prix et d'indications sur le lieu de vente au sens de la directive 84/450/CEE relative au rapprochement des dispositions sur la publicité trompeuse.

3.2.2. Dans le cadre des modalités d'application, il y aurait lieu de clarifier dans quelle mesure les dispositions mentionnées sous l'article 3, premier paragraphe, deuxième tiret, et destinées à garantir l'exactitude des informations fournies doivent être suivies en matière de spécification par les autorités compétentes. Il est important d'appliquer rigoureusement le système d'étiquetage sans que cela entraîne des frais supplémentaires inutiles. Il est également très important que les moyens disponibles dans ce domaine soient utilisés pour l'essentiel à des contrôles par sondages afin de vérifier la véracité des affirmations des commerçants.

3.2.3. Dans tous les cas, le Comité considère que les systèmes d'identification de provenance doivent être nécessairement supervisés par un organisme de contrôle indépendant agréé par l'État.

3.2.4. En dehors des caractéristiques d'identification énumérées dans cet article, il faudrait également prévoir la possibilité d'autoriser certaines marques ou labels combinant plusieurs des qualités énumérées.

3.2.5. Pour prévenir les abus et les fraudes au détriment des consommateurs, les sanctions mentionnées par l'article 7 (retrait de l'agrément ou imposition de conditions supplémentaires) devraient pouvoir être complétées au niveau national par des mesures efficaces, en particulier pour ce qui est de la partie obligatoire de l'identification.

Bruxelles, le 27 novembre 1996.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO n° C 295 du 7. 10. 1996.