COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPEEN PROGRAMMATION FINANCIERE 2002-2006 Rubriques 3 et 4 des perspectives financières

Les perspectives financières fournissent un cadre général par grandes catégories de dépenses qu'il convient de définir plus précisément si la Commission souhaite inscrire ses opérations dans un contexte à moyen terme. Les enveloppes pour 2000-2006 ont été décidées à la suite du Conseil européen de Berlin sur l'Agenda 2000 en tant que partie intégrante de l'accord interinstitutionnel sur l'amélioration de la procédure budgétaire. Cela n'équivaut toutefois pas à la programmation financière pluriannuelle. La programmation financière est l'outil qui permet aux services de programmer les différentes politiques et actions communautaires. Un accord conclu avec l'autorité budgétaire en juillet 2000 prévoit l'examen systématique de la compatibilité des programmes prévus avec les perspectives financières. La Commission s'est engagée à adopter et à transmettre à l'autorité budgétaire la programmation financière des rubriques 3 (politiques internes) et 4 (actions extérieures).

Les projections restent indicatives et ne préjugent pas les décisions qui pourraient être prises dans les procédures budgétaires futures ou toute initiative future de la Commission applicable à de nouveaux programmes portant sur plusieurs exercices.

La programmation financière des rubriques 3 et 4 des perspectives financières pour la période 2000-2006

(1) Rubrique 3: Politiques internes

Les tableaux joints couvrent la période 2000-2006. Pour 2000 à 2002, les montants qui y figurent sont ceux qui ont déjà été décidés ou proposés dans le cadre des procédures budgétaires respectives. Dans un souci de cohérence, les projections pour 2003-2006 suivent la nomenclature de l'avant-projet de budget 2002.

Il faut remarquer que l'allocation, entre les politiques internes, de plus de 4/5 de ces dépenses est prédéterminée par les montants approuvés par co-décision pour les programmes pluriannuels, auxquels il convient d'ajouter un petit nombre de programmes importants contenant des montants de référence.

On distingue donc trois types de dépenses:

-Les programmes pluriannuels, adoptés ou proposés, pour lesquels les montants sont programmés conformément à l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 en ce qui concerne l'inclusion des dispositions financières dans les décisions législatives. On trouve ici deux catégories: les programmes déjà décidés par l'Autorité législative (indiqués dans les tableaux par la lettre « d » signifiant décidé ou la lettre «c» signifiant codécidé) et les programmes qui ont été proposés par la Commission mais pas encore décidés par l'Autorité législative (indiqués dans les tableaux par la lettre «p»).

-Les programmes pluriannuels qui vont arriver à échéance et pour lesquels une prolongation ou un renouvellement n'a pas encore été proposé. Ces montants sont extrapolés, dans la plupart des cas, par l'application d'un taux de croissance de 2% par an, correspondant au déflateur budgétaire prévu (indiqués dans les tableaux par la lettre «e» avec les chiffres en italiques).

-Les actions ne reposant pas sur des programmes pluriannuels regroupées sous la dénomination « autres actions » dont on suppose que la croissance suivra, dans la plupart des cas, le même rythme que le déflateur budgétaire (2 % par an) à partir de l'avant-projet de budget 2002.

La programmation financière est présentée par titre du budget. Au sein de chaque titre, les programmes pluriannuels sont énumérés séparément tandis que les montants pour les autres actions sont regroupés.

(a) Commentaires

Les plafonds de la rubrique 3 pour la période 2000-2006 sont ceux des perspectives financières décidées pour cette période, exprimés en prix courants. Les projections pour les différentes politiques qui ne font pas encore l'objet d'une décision budgétaire ou législative ont un caractère essentiellement mécanique, un taux de croissance annuel de 2% étant appliqué, sauf dans les cas où on peut raisonnablement supposer que les dépenses devraient être maintenues aux niveaux actuels ou qu'elles devraient augmenter à un rythme plus rapide pour répondre aux priorités politiques.

Il convient de retenir les aspects suivants:

-Recherche et développement technologique (RTD): la RTD demeure le domaine de dépenses le plus important (plus de 60% de la rubrique 3). Les dotations pour la période 2000-2002 correspondent à la programmation fixée pour le 5ème programme-cadre additionné du montant prélevé en 1999 (120 millions d'euros) pour répondre aux besoins urgents de la reconstruction du Kosovo. Ainsi, pour 2002, le montant prévu de 4,055 milliards d'euros comporte 45 millions d'euros, correspondant à la dernière tranche du redressement du montant mentionné ci-dessus.

-2002 est non seulement la dernière année du 5ème programme-cadre mais aussi l'année du lancement du nouveau programme-cadre. Pour ce nouveau programme, la Commission propose une enveloppe de 17,5 milliards d'euros pour la période 2003-2006.

-Un certain nombre de programmes de dimension financière importante (plus de 30 millions d'euros en moyenne par an) ont été adoptés depuis la première année des perspectives financières en vigueur,

-dans le cadre de la procédure de codécision: SOCRATES 2000-2006 (B3-1001), Jeunesse 2000-2006 (B3-1010), Culture 2000-2004 (B3-2008), RTE 2000-2006 (Transport B5-700, Energie B5-710, Telecom B5-720), LIFE III 2000-2004 (B4-320);

-par décision du Conseil avec une référence financière: LEONARDO 2000-2006 (B3-1021), MEDIA PLUS 2001-2005 (B3-201), Programme entreprises et esprit d'entreprise 2001-2005 (B5-510 et B5-511), Fond européen pour les réfugiés 2000-2004 (B5-81);

-Il a été tenu compte de la haute priorité politique accordée aux actions dans le domaine de la santé publique. Un nouveau programme 2001-2006 a été proposé en mai 2000. En attendant l'adoption de cette nouvelle stratégie dans le domaine de la santé, les six programmes qui devaient se terminer fin 2000 et fin 2001 ont été prorogés jusque fin 2002. La même priorité politique a été accordée à la sécurité alimentaire (B3-4), où il est envisagé la création d'une autorité alimentaire européenne, et à la sécurité des transports aériens et maritimes (B2-7), avec la création proposée de deux agences.

-La présente programmation financière montre une évolution à la baisse dans quelques domaines, du fait que certaines actions arriveront à leur terme. Tel est le cas, par exemple, à partir de l'année 2003, pour les lignes "information et communication" (B3-3), suite principalement à l'achèvement de la campagne d'information sur l'EURO. Toute nouvelle initiative qui viendrait prendre le relais de ces actions s'imputerait sur la marge disponible sous le plafond de la rubrique, comme mentionné ci-dessous.

-Cette programmation est établie dans le cadre des plafonds fixés pour l'Union européenne dans sa configuration actuelle à quinze États membres. Ces plafonds seront adaptés lors de l'élargissement pour tenir compte des besoins de dépenses découlant de cet élargissement, conformément aux dispositions prévues à cet effet dans l'Accord interinstitutionnel.

(b) Marge disponible sous le plafond de la rubrique

Il convient d'émettre un certain nombre d'observations au sujet de la marge entre la programmation financière actuelle de la rubrique 3 et le plafond pour cette rubrique dans les perspectives financières:

-La programmation de la rubrique 3 fait apparaître une marge plus au moins constante de 190-270 millions d'euros pour les années 2003-2005, qui atteint des valeurs de l'ordre de 350 millions d'euros à la fin de la période de programmation (2006). Toutefois, il convient de ne pas perdre de vue que cette programmation est fondée sur l'hypothèse d'un déflateur budgétaire annuel de 2 % à partir de 2002. Si cette prévision n'était pas confirmée et si le déflateur était inférieur de 0,5 point de pourcentage, le plafond devrait être revu à la baisse et la marge subirait une réduction de quelque 150 millions d'euros en 2006.

>EMPLACEMENT TABLE>

-La marge doit également servir à couvrir le coût de nouvelles actions préparatoires, de projets pilotes ou d'autres mesures éventuelles visant à faire face à de nouvelles circonstances. Il se pourrait qu'à la suite d'actions préparatoires, la Commission soit amenée à proposer de nouveaux programmes pour lesquels ni l'ampleur ni les dotations budgétaires ne peuvent être prévues à l'heure actuelle.

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LÉGENDE:

d: décidé

c: codécidé

p: proposition de décision du Conseil

e: estimations (chiffres en italiques)

pc: proposition pour codécision

pm: déterminé ultérieurement

taux de croissance: taux de croissance annuel moyen pour la période 2000-2006

06/01: taux de croissance 2006/2000 // Remarques:

Les chiffres en gras indiquent les totaux par titre.

Les chiffres en italiques sont des estimations basées sur un taux de croissance annuel moyen de 2 % sauf si le calcul a été effectué autrement.

(2) Rubrique 4: Actions extérieures

La présentation de la programmation pour la rubrique 4 "Actions extérieures" a suivi la même approche que celle utilisée pour la rubrique 3. Par conséquent, les montants indiqués pour 2000 et 2001 sont ceux décidés par l'autorité budgétaire à l'issue de la procédure annuelle. Les chiffres prévus pour 2002 correspondent aux propositions faites pour l'APB 2002.

Contrairement à la majeure partie de la rubrique 3, où les différents programmes correspondent à des lignes budgétaires spécifiques, la rubrique 4 est présentée soit par enveloppe géographique (comprenant différentes lignes budgétaires) soit par interventions thématiques. Par conséquent, l'adoption - ou, inversement, l'expiration - d'une seule base juridique ne peut pas être distinguée dans le tableau. Toutefois, l'évolution des chapitres géographiques ou thématiques au cours de la période en question tient compte de potentielles modifications des programmes.

(a) La période 2000-2006: observations générales

Les récents événements géopolitiques dans les pays d'Europe centrale et orientale ont eu une grande influence sur les actions extérieures de l'Union européenne: la plupart des principaux programmes d'aide de l'UE (MEDA, TACIS et CARDS) ont été mis en place au cours de la dernière décennie (PHARE en 1989). En particulier, en 1995, la Communauté a adopté de nouvelles stratégies en matière d'élargissement de l'Union européenne aux pays associées d'Europe centrale et orientale et de renforcement des partenariats entre l'Union européenne et les pays tiers méditerranéens, les nouveaux États indépendants (NEI), ainsi que les pays en développement d'Asie et d'Amérique latine. En outre, à la suite des divers conflits et catastrophes naturelles survenus dans différentes régions du monde (Afrique centrale, Balkans, Amérique centrale, Timor oriental, par exemple), les interventions de la Communauté européenne dans des situations de crise ont augmenté sensiblement au cours des dernières années.

Dans le budget communautaire, les crédits d'engagement annuels affectés aux politiques extérieures sont passés de 1,9 milliard d'euros pour 1990 à 8,2 milliards pour 2000 et à 8,6 milliards pour 2001 (en tenant compte de la stratégie de préadhésion, 1,62 milliard d'euros pour PHARE, 1,08 milliard pour l'ISPA et 540 millions pour le SAPARD en 2001).

Selon la perspective financière figurant dans l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999, le plafond de la rubrique 4 passe de 4,627 milliards d'euros en 2000 à 4,787 milliards en 2006, aux prix constants de 2000. Les besoins financiers supplémentaires pour la région des Balkans ont cependant modifié sensiblement la programmation initiale: comme il n'a pas été possible de réviser les perspectives financières - et en particulier d'augmenter le plafond de la rubrique 4, ces besoins supplémentaires ont été satisfaits - outre le recours à l'instrument de flexibilité en 2000 et en 2001 - par un remaniement des stratégies externes. En pratique, la Commission a consenti d'importants efforts visant à procéder à un redéploiement des fonds, dans la rubrique 4, selon des critères spécifiques.

En particulier, ce redéploiement a été effectué selon les axes suivants:

-l'importance géopolitique et le niveau de priorité accordés à chaque région;

-l'accent mis sur la pauvreté dans les programmes extérieurs;

-les résultats obtenus par la Commission dans la gestion de ces programmes.

(b) La programmation financière de la rubrique 4: principaux éléments

Comme indiqué ci-dessus, la programmation financière qui a accompagné l'APB 2001 comprenait une proposition de révision des perspectives financières en vue de faire face aux importants besoins de financement du programme pour les Balkans. L'autorité budgétaire n'a pas pu parvenir à un accord sur cette révision.

De plus, l'adoption - ou la reconduction - en 2000 d'importants programmes d'assistance, comme CARDS, MEDA et TACIS, a indéniablement caractérisé la programmation de la rubrique 4.

La nouvelle programmation est compatible avec les références financières définies par le Conseil pour les programmes MEDA (5,35 milliards d'euros) et CARDS (4,65 milliards d'euros); pour les autres interventions financières, elle présente des changements relativement mineurs par rapport à celle adoptée par la Commission au mois de mai 2000.

Pour les NEI, l'enveloppe devrait s'élever à 3,66 milliards d'euros, ce qui constitue un montant plus élevé que celui prévu par le cadre financier adopté par le Conseil (3,138 milliards d'euros) pour le programme TACIS. Bien que ce montant soit légèrement inférieur à l'enveloppe proposée dans la programmation de l'an dernier (réduction d'environ 24 millions d'euros), il permettrait à la Commission de fournir un niveau approprié d'assistance macrofinancière pendant toute la période de référence.

Au cours des quatre dernières années de la période (c'est-à-dire de 2003 à 2006), cette marge passerait de 211 à 400 millions d'euros. Elle permettrait à la Commission de faire face à des événements imprévus en matière de relations extérieures et de renforcer si nécessaire les programmes extérieurs.

Le montant total proposé pour la rubrique 4 en 2002 s'élève à 4,82 milliards d'euros, ce qui est inférieur à celui prévu pour le budget 2001. Cela est dû au recours à l'instrument de flexibilité (200 millions d'euros) pour 2001, qui a permis d'assurer une assistance correcte dans les Balkans sans affecter sensiblement les autres programmes extérieurs.

Les priorités extérieures fixées par la Commission pour 2002, la coopération méditerranéenne et la coopération au développement (pour ne pas citer la stratégie préadhésion, qui relève de la rubrique 7), constituent également des objectifs à moyen terme.

La région méditerranéenne représente donc une zone de coopération privilégiée, ce qui explique le montant de l'enveloppe financière. L'Union européenne a besoin de créer des liens plus étroits avec ses voisins immédiats, en les aidant à progresser sur la voie de la stabilité et de la démocratie. Toutefois, la gestion des programmes, en particulier MEDA, nécessite certaines améliorations, en termes d'efficacité et de résultats, ce qui justifie le montant limité des crédits d'engagement à ce stade et leur importance croissante vers la fin de la période de programmation.

Pour d'autres interventions régionales, comme la coopération technique et économique avec l'Asie et l'Amérique latine, l'accent est mis sur la réduction de la pauvreté, en accordant un soutien spécifique aux secteurs de la santé et de l'éducation. Toutefois, si l'enveloppe accordée à l'Asie augmente annuellement en termes financiers au cours de la période en question (+ 1,4 %), l'assistance à l'Amérique latine sera légèrement réduite (une diminution annuelle moyenne de 1,1 %), ce qui est dû en particulier à la mauvaise marche des programmes, ainsi qu'à la suppression de programmes spécifiques (reconstruction en Amérique centrale après les dégâts causés par l'ouragan Mitch, par exemple). La rationalisation de la gestion des programmes d'assistance extérieure devrait améliorer l'efficacité des interventions de la Communauté dans cette région.

En ce qui concerne les Balkans, le programme CARDS vise à renforcer la base juridique et budgétaire des activités de la CE en Albanie, en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, en ARYM et en RFY (Serbie, Kosovo et Monténégro). Le programme prévoit des enveloppes par pays, stables ou en diminution (Bosnie-Herzégovine), sauf pour le Monténégro, la Croatie, le Kosovo et la Serbie, où les changements politiques justifient un soutien accru (rendu possible, en 2000 et en 2001, par le recours à l'instrument de flexibilité).

En ce qui concerne l'Afrique du sud, le programme d'assistance revêt une grande importance politique et met l'accent sur la pauvreté. Par conséquent, l'effort financier continuera d'être consenti au niveau actuel pendant l'ensemble de la période en question (le règlement approuvé par codécision prévoit une allocation annuelle de 125 millions d'euros).

D'un point de vue thématique, la Commission propose d'augmenter l'allocation globale d'aide alimentaire (une augmentation annuelle moyenne de 2,7 %), qui est destinée aux populations défavorisées et nécessite donc un soutien financier continu.

Pour ce qui est du titre "Autres actions de coopération", l'enveloppe globale subira une baisse annuelle moyenne de 0,5 %, essentiellement due aux nouvelles estimations sur les besoins financiers pour les accords de pêche (notamment avec le Maroc). Dans cette section, un important effort de rationalisation a déjà été accompli en ce sens que les lignes budgétaires ont été regroupées selon leur orientation thématique: géographique, environnementale, sociale ou selon le bénéficiaire final (ONG).

L'aide humanitaire ne devrait pas être réduite eu égard à ses bons résultats, à sa visibilité et à son utilisation pour les populations les plus pauvres frappées par une crise. Sa croissance annuelle moyenne sera de 1 %.

Enfin, l'assistance de préadhésion à Chypre, à Malte et à la Turquie continuera d'être financée au titre de la rubrique 4: le transfert de ces fonds ne serait possible qu'après la révision des perspectives financières. Chypre et Malte disposent actuellement de leur propre instrument de préadhésion, tandis que la base juridique pour la Turquie est en préparation (il convient de se rappeler que la plus grande partie de l'assistance financière pour la Turquie relève du programme MEDA).

En conclusion, la présente programmation permet de créer progressivement pendant l'ensemble de la période en question une marge qui laisse une certaine place aux imprévus dans le domaine des relations extérieures, au renforcement des programmes si nécessaire, ainsi qu'aux éventuelles fluctuations du déflateur. La programmation pluriannuelle est indicative.

La présente proposition est compatible avec les priorités et les objectifs à moyen terme de la Commission: l'approche adoptée parvient à un juste équilibre entre la nécessité de soutenir les régions ayant une importance géopolitique pour l'UE et l'engagement de fournir une assistance financière appropriée aux régions les plus démunies du monde dans son ensemble. Elle respecte également les contraintes imposées par les perspectives financières et tient compte des résultats passés et présents des différents programmes concernés, en laissant la possibilité de renforcer les programmes en fonction de l'amélioration de leurs performances et des nouveaux besoins.

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