Proposition de RÈGLEMENT DU CONSEIL modifiant le règlement (CE) n° 1251/1999 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, pour y inclure le lin et le chanvre destinés à la production de fibres

(présentées par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le Règlement (CEE) n° 1308/70 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur du lin et du chanvre [1] a principalement été établi pour soutenir une culture traditionnelle de lin textile et une activité rurale, surtout localisée en Belgique, en France et aux Pays-Bas. Depuis lors, ce secteur qui était essentiellement consacré à la production de fibres longues à usage textile s'est trouvé confronté à une très profonde mutation. En effet, dans presque tous les Etats membres les fibres courtes de lin et les fibres de chanvre ont trouvé certains nouveaux débouchés. Dans de nombreux cas, mais spécialement en Espagne, elles ont surtout été cultivées en tant que telles et à moindre coût afin de profiter du niveau relativement élevé de l'aide prévu pour la production de fibres longues.

[1] JO L 146 du 4.7.1970, p. 1.

L'organisation commune de marché est basée sur un régime d'aides par hectare mais ne comporte ni système d'intervention, ni mécanisme stabilisateur. Les importations ne sont soumises à aucun droit ou quota et il n'y a pas de restitutions à l'exportation. Le régime d'aides comporte :

une aide forfaitaire à l'hectare de lin textile, actuellement 815,6 EUR/ha, différenciée d'une part selon 6 zones homogènes de production (en fonction des rendements historiques en graines) et d'autre part selon l'existence ou non d'un rouissage de la paille. Cette aide est partagée entre le producteur (25%) et le premier transformateur (75%), mais elle peut être octroyée totalement au producteur si celui-ci est en même temps un premier transformateur,

une aide forfaitaire à l'hectare de chanvre, actuellement 662,8 EUR/ha, intégralement versée au producteur et subordonnée à l'utilisation de semences certifiées des variétés de chanvre dont la teneur en substance psychotrope, le tétrahydrocannabinol (THC), ne dépasse pas 0,3%. Cette limite est réduite à 0,2% à partir de 2001/2002,

une retenue sur l'aide au lin, fixée à 0 depuis 1997/98, pour des mesures de promotion,

une aide au stockage privé en cas de perturbation grave du marché,

un régime de contrôle de la teneur en THC et de l'usage des graines de chanvre importées.

En 1996, la Commission a proposé au Conseil une modification du régime comportant en particulier une surface maximale garantie et deux niveaux d'aide par hectare selon le type de récolte pratiquée pour obtenir des pailles à fibres longues ou des pailles à fibres courtes. Cette proposition n'a pas pu recueillir une opinion majoritaire des Etats membres. Depuis 1995, le niveau de l'aide a été réduit de 7,5% pour le lin, et de 14,4% pour le chanvre. Les contrôles ont été considérablement renforcés, en comportant :

une intégration des superficies cultivées dans le SIGC des cultures arables,

un rendement minimal à respecter,

un système de contrats obligatoires entre producteurs et premiers transformateurs, assortis d'engagements de transformation.

Le régime est devenu extrêmement complexe et la multiplication des contrôles et des procédures administratives le rend très difficile à gérer. Cependant, les mesures prises n'ont pas démontré leur efficacité, au vu de l'évolution des superficies pendant ces dernières années. Du point de vue financier, le budget communautaire consacré au lin textile et au chanvre est passé de 74 MEUR en 1995 à 158 MEUR en 1999.

Compte tenu de cette évolution, la Commission a annoncé, dans le cadre du paquet prix 1999/2000, son intention de présenter une proposition de réforme qui pourrait entrer en vigueur pour la campagne 2000/2001. Les présentes propositions législatives font suite à cet engagement et reposent sur l'analyse décrite ci-après.

2. DESCRIPTION DES SECTEURS DU LIN ET DU CHANVRE

2.1. Superficies

Les superficies mondiales de lin textile en 1998 se situent à environ 520 000 hectares. Les grands producteurs des pays tiers sont la Fédération Russe, la Chine et la Biélorussie. Pour le chanvre à fibres, les superficies mondiales de 1998 s'élèvent à environ 85 000 hectares, la Corée du Nord et la Chine étant les principaux producteurs des pays tiers.

Dans l'Union européenne, les superficies ensemencées en lin textile et chanvre couvraient traditionnellement environ 70 000 hectares de lin textile et 7 000 hectares de chanvre. Toutefois, ces productions étaient concentrées dans des zones géographiques très limitées où elles avaient une grande importance. Depuis 1994 les superficies ont fortement évolué.

Les hectares de lin textile ont atteint près de 208 000 ha pour la campagne 1999/2000. Les ensemencements sont restés à un niveau plus ou moins constant dans les pays traditionnellement producteurs, mais ils ont considérablement augmenté en Espagne (187 ha en 1993, environ 126 000 ha en 1999) et, dans un moindre degré, au Royaume-Uni (2 181 ha en 1993, 20 000 en 1996 et environ 15 000 en 1999). Ils ont aussi connu un nouvel intérêt dans la plupart des autres Etats membres.

En ce qui concerne le chanvre, les superficies ont dépassé 40 000 ha en 1998, tandis que les estimations pour 1999 portent sur environ 32 000 ha. En Espagne, l'évolution a conduit d'une moyenne inférieure à 700 ha entre 1986 et 1994, à près de 20 000 ha en 1998, pour redescendre à environ 12 000 ha en 1999. La plupart des autres Etats membres connaissent aussi de nombreux projets de développement.

2.2. Production et débouchés

Les cultures de lin textile et de chanvre permettent de récolter des pailles, fournissant ultérieurement des fibres, des matières ligneuses appelées anas, ainsi que, dans certains cas, des graines. Les fibres longues exigent de bonnes conditions de culture et sont produites à partir de pailles de lin textile récoltées par arrachage, lesquelles permettent d'obtenir également des fibres courtes ou étoupes en tant que sous-produit. Pour obtenir uniquement des fibres courtes de lin et des fibres de chanvre il suffit de faucher les pailles.

Pour séparer la fibre et les anas, les pailles de lin et de chanvre subissent normalement un processus de teillage chez un premier transformateur. Cette opération, généralement mécanique, nécessite un rouissage préalable de la paille, c'est à dire une action chimique de l'eau de pluie pendant quelques semaines. En l'absence de rouissage, le teillage ultérieur est plus difficile et donc plus coûteux. Parmi les fibres issues du teillage seules les fibres longues permettent l'obtention de fils suffisamment fins pour des utilisations en habillement et en linge de maison de qualité.

Les pailles de lin et de chanvre ne font pas l'objet d'échanges significatifs entre la Communauté et les pays tiers, mais de nombreux mouvements existent entre les Etats membres traditionnellement producteurs. En revanche, les échanges de fibres de lin atteignent parfois des quantités non négligeables. En 1998, les importations ont dépassé 9 000 tonnes, souvent de qualité moyenne et basse en provenance principalement de l'Egypte et de la Lituanie. La Communauté approvisionne le monde entier en fibres longues de lin de bonne et très bonne qualité, difficile à produire par ailleurs, mais exporte aussi des basses qualités. Ainsi les exportations ont porté en 1998 sur environ 62 000 tonnes dont 47 000 tonnes de fibres longues et 15 000 tonnes de fibres courtes, principalement vers la Chine et l'Europe de l'Est, où l'industrie de la filature les traite pour les réexporter souvent en Europe sous forme de fil.

Les fibres de lin textile et de chanvre trouvent actuellement trois grandes catégories de débouchés :

les fibres longues de lin à usage textile constituent le principal débouché traditionnel. Au sud de la Manche et de la Mer du nord, elles bénéficient de conditions naturelles permettant une qualité réputée. La crise de la filature européenne, la concurrence des autres matières premières et les effets de mode mettent périodiquement en difficulté ce secteur qui reste toujours dépendant d'une aide élevée permettant de pallier des coûts de production importants (arrachage de la paille, teillage). Certaines fibres courtes de lin peuvent trouver aussi des débouchés dans le secteur textile de moindre qualité, ou en mélanges avec d'autres fibres,

les fibres courtes de lin et de chanvre sont surtout utilisées pour la pâte à papier et y ont un débouché quasiment infini pour autant que leurs prix soient proches de zéro. Cette production est même parfois davantage employée pour la cellulose des anas qui restent mêlés aux fibres, que pour les fibres elles-mêmes. Elle entre en concurrence avec d'autres matières végétales cellulosiques mais avec un coût de production plus élevé. Initialement cette production pour pâte à papier constituait un sous-produit du débouché textile, ou d'autres débouchés à meilleure valorisation. En raison de l'aide qui couvre souvent les coûts, elle est parfois devenue un but de production en soi,

les fibres courtes, ou longues dans certains cas, de lin et de chanvre font l'objet d'une multitude d'autres débouchés spéciaux, souvent pour la fabrication de produits industriels recyclables. Il peut s'agir de papiers à caractéristiques particulières, comme le papier monnaie ou certains papiers à cigarettes. Il peut s'agir également de composites, moulés pour des pièces de carrosserie intérieure dans les automobiles, ou pressés pour former des panneaux de meubles, ou encore de matières isolantes pour le bâtiment. Ces derniers débouchés constituent un ensemble de secteurs assez disparates et en évolution rapide. Quelques idées sont encore au stade de la recherche technologique, mais dans la plupart des cas ces productions sont déjà dans un stade industriel à petite échelle, avec exploration des procédés d'amélioration de la productivité ou de certaines caractéristiques des produits finis. Les débouchés commerciaux existent, souvent occupés par d'autres fibres végétales comme le jute ou le sisal.

Les anas sont utilisés comme litières de haute qualité pour les animaux, notamment les chevaux, en raison de leur grande capacité d'absorption. Compte tenu du fait que le rendement en anas correspond à environ 50% du poids de la paille, la litière est devenue un des débouches principaux dans le secteur du chanvre. Les anas sont également utilisés pour la fabrication de panneaux dans le secteur du bâtiment. En ce qui concerne les déchets, composés principalement de poussières, ils sont souvent utilisés pour du compostage.

Dans certains cas, il existe une production de graines pour l'oisellerie et la pêche, mais parfois aussi, dans l'alimentation humaine ou dans les produits cosmétiques, notamment sous forme d'huile. Par ailleurs, il existe un secteur semencier qui bénéficie des aides pour les semences en plus de celles pour la production de fibres de lin textile ou de chanvre.

La Commission ne dispose pas de statistiques officielles sur les productions de pailles de lin et de chanvre. Toutefois des estimations d'ordres de grandeurs des productions peuvent être tentées de façon approximative sur base des superficies déclarées par les Etats membres, d'évaluations des superficies réellement productives ainsi que des fourchettes de rendements annoncés par les opérateurs et par les Etats membres. D'après de telles estimations et avec toutes les réserves qu'elles supposent, il y aurait au niveau de la Communauté une production d'environ 70 000 tonnes de fibres longues et 120 000 tonnes de fibres courtes dont 65% de lin. Les anas se chiffreraient à environ 300 000 tonnes.

2.3. Coût et marges de production

En absence de données officielles significatives, une approche de quelques résultats économiques peut être esquissée selon les informations fournies aux services de la Commission par certains producteurs et transformateurs de lin et chanvre. Ces résultats donnent des indications des ordres de grandeur en jeu pour des opérateurs qui recherchent une réelle production.

En ce qui concerne le lin textile, il convient de faire la distinction entre trois types de production :

la production traditionnelle de fibres longues pour laquelle les fibres courtes ne constituent qu'un sous-produit. Les coûts de production, entre 800 et 1 000 EUR/ha, et les coûts de transformation, entre 900 et 1 100 EUR/ha, y sont très élevés. Toutefois les recettes sont importantes bien que cycliques, en raison des prix des longs brins, dont la qualité est mondialement réputée, ainsi qu'aux rendements en paille élevés (6 à 8 tonnes/ha). Grâce au niveau d'aide actuel, les marges brutes pour le producteur oscillent entre 400 EUR/ha et 700 EUR/ha. Pour l'ensemble de la production et de la première transformation de la paille, avec une aide de 700 à 1 000 EUR/ha, les marges varient entre 450 et 1 200 EUR/ha,

la production visant uniquement les fibres courtes s'effectue avec des coûts de production plus bas, de 500 à 700 EUR/ha, entre autres parce que le lin n'est pas arraché mais fauché. Les rendements en pailles sont plutôt faibles, de 2 à 3 tonnes/ha. La transformation est également beaucoup moins coûteuse, de 250 à 350 EUR/ha, mais les recettes sont très faibles en raison du prix de vente des fibres courtes, surtout quand elles sont utilisées pour la pâte à papier ordinaire. Cette production est donc largement dépendante de l'aide d'environ 600 EUR/ha, qui permet des marges pour le producteur oscillant entre 200 et 400 EUR/ha. Pour l'ensemble de la filière les marges sont plutôt négatives, jusqu'à -250 EUR/ha, si les opérateurs supportent effectivement les charges moyennes nécessitées par l'existence d'une réelle production. Il existe toutefois des cas particuliers, avec une production de fibres courtes de qualité, permettant une marge de 100 à150 EUR/ha pour la filière,

le modèle de production intermédiaire comporte une recherche de rendements relativement élevés et en progression, de 4 à 6 tonnes/ha en lin fauché ou arraché. Les coûts de production de la paille sont entre 700 et 900 EUR/ha et les coûts de transformation entre 650 et 800 EUR/ha. Les marges brutes pour le producteur varient entre 200 et 500 EUR/ha et pour celles de l'ensemble de la filière entre 200 et 600 EUR/ha, avec un niveau d'aide moyen d'environ 600 EUR/ha. Cette production est celle qui vise surtout les débouchés techniques, par exemple dans l'industrie de l'automobile ou du bâtiment.

En ce qui concerne le chanvre, les résultats pour le producteur dépendent largement du niveau des rendements en pailles, car les coûts de production, de 650 à 800 EUR/ha, ainsi que les prix de vente de la paille sont relativement homogènes dans toute l'Union européenne. Ainsi, dans les zones à 8 tonnes/ha de rendement les marges peuvent atteindre 600 EUR/ha tandis que dans les zones à 4 tonnes/ha de rendement elles avoisinent 300 EUR/ha. Les coûts de transformation sont également assez uniformes. Par contre, les prix de vente de la fibre peuvent être assez variables en fonction des débouchés visés. Il est à souligner que dans ce secteur les anas constituent un débouché significatif non seulement en quantité mais en valeur : les recettes provenant de ce produit dépassent en moyenne 40% des recettes totales du transformateur. En ce qui concerne la filière dans son ensemble, les marges brutes varient entre 150 et 750 EUR/ha, pour un niveau d'aide payé intégralement au producteur d'environ 660 EUR/ha.

Bien que les résultats relatifs au lin textile et au chanvre doivent être pris avec prudence, les marges brutes de ces deux cultures, compte tenu des aides, sont d'un ordre de grandeur comparable à celles des cultures concurrentes. Par contre, pour un niveau analogue de marge brute, le lin textile et le chanvre ont la particularité d'avoir des coûts de production élevés et proches du montant de l'aide fixe par hectare. Lorsque la valeur de la production est de toute façon faible, l'agriculteur peut réaliser un profit notable et même une marge plus importante, en limitant ses frais de production au strict minimum nécessaire. Ainsi, dans certains cas, la culture de lin textile ou de chanvre vise surtout l'obtention de l'aide communautaire.

2.4. Perspectives des débouchés

2.4.1. Les fibres longues de lin à usage textile

Ce produit concerne des superficies relativement limitées, de l'ordre de 70 000 ha, qui ne pourraient pas s'étendre beaucoup sans porter préjudice à la qualité ou aux prix du marché. Le maintien de ce secteur traditionnel qui assure une diversification des cultures, notamment par une production peu polluante, et une activité rurale de petites et moyennes industries devrait continuer à être appuyé. Les rendements y sont élevés et la chasse à la prime peu fréquente. Le secteur est très intégré entre les trois principaux Etats membres producteurs, ce qui justifie des mesures communes.

Le niveau global de l'aide nécessaire ne pourrait guère être réduit dans de grandes proportions sans mettre en péril cette activité. Toutefois l'existence de coefficients qui modulent l'aide pour le lin textile de 615 EUR/ha à 960 EUR/ha, en fonction du rouissage et de l'égrenage et surtout d'une productivité historique en graines qui paraît dépassée, ne fait que compliquer inutilement le régime.

2.4.2. Les fibres de lin et de chanvre à divers usages techniques

Les fibres, généralement courtes, utilisées pour les papiers spéciaux, les composites et autres nouveaux produits recyclables disposent de débouchés en expansion mais incertains.

L'industrie automobile fabrique d'ores et déjà des panneaux de carrosserie intérieure à base de fibres végétales. Elle constitue potentiellement un débouché important en raison des exigences législatives de plus en plus sévères en matière de recyclabilité. Pour le moment elle utilise du lin et du chanvre ainsi que des matières premières importées comme le jute, le sisal ou le kenaf, qui ont des prix en général légèrement plus bas et une disponibilité plus sûre, malgré l'éloignement des sources d'approvisionnement.

En ce qui concerne le marché du bâtiment, le prix du lin, du chanvre et des matières premières renouvelables est en général supérieur de 50% à 100% aux prix des fibres minérales les plus utilisées pour l'isolation ou les panneaux compressés. Cependant, d'importants investissements ont été faits ou se font actuellement en vue de remplacer les fibres minérales parfois plus dangereuses du point de vue environnemental et sanitaire.

Pour la multitude des autres produits non-tissés à base de fibres de lin et de chanvre, par exemple dans la fabrication de papiers spéciaux (monnaies, cigarettes, pochettes d'infusion), des tissus médicaux, il existe une série de débouchés locaux et limités. Des utilisations géotextiles sont aussi à l'étude, ou sont même déjà une réalité comme dans l'horticulture.

A l'heure actuelle il est très difficile de chiffrer l'importance future de tous ces nouveaux débouchés. A titre d'ordre de grandeur, la quantité de fibres courtes de lin et chanvre absorbable à moyen terme par l'ensemble du marché pourrait se situer entre 50 000 et 120 000 tonnes.

Les superficies concernées par les nouveaux débouchés devraient donc progresser à partir du faible niveau actuel mais rester relativement limitées au cours des prochaines années. A présent un certain niveau d'aide est nécessaire pour ces secteurs afin d'assurer l'amélioration des productivités tant au niveau de la culture qu'à celui du traitement de la récolte. Toutefois, certains opérateurs et instituts de recherche estiment que de nombreux produits pourraient rapidement trouver une rentabilité commerciale même avec une aide communautaire très réduite.

2.4.3. Les fibres courtes de lin et de chanvre pour la pâte à papier ordinaire

Les fibres pour la pâte à papier ordinaire ou recyclé ne trouvent de débouchés qu'avec une aide couvrant les coûts de production et les revenus du producteur. Dans ces conditions le prix de vente peut être presque nul et les débouchés potentiels sont quasiment infinis. Toutefois l'intérêt économique d'une telle dépense communautaire paraît très contestable car l'industrie de la pâte à papier pourrait s'approvisionner avec d'autres matières végétales et les agriculteurs pourraient obtenir des revenus équivalents avec des aides plus basses sans avoir à supporter les coûts de production. L'existence d'une aide élevée pour une production qui s'écoule avec un prix presque nul est une incitation à la chasse à la prime. Le débouché de la pâte à papier ordinaire devrait rester le débouché d'un sous-produit et ne pas être encouragé en tant que tel.

2.4.4. Les graines et les anas

Les anas constituent parfois la principale valorisation de la culture de lin textile ou de chanvre, notamment lorsque les fibres produites sont courtes. Les litières de bois de chanvre sont des produits de qualité appréciés des éleveurs de chevaux, mais les marchés restent assez localisés pour le moment. Les panneaux de bois compressés pourraient former un débouché important si les prix étaient très modérés.

Les graines de lin textile constituent un sous produit à rendement faible si on le compare à celui des graines de lin oléagineux. Les graines de chanvre ont un débouché traditionnel mais limité comme aliment pour les oiseaux et les poissons. L'huile de graine de chanvre peut avoir un marché spécialisé dans la cosmétique. L'utilisation des graines de chanvre ou des parties feuillées de la plante dans l'alimentation humaine, même en l'absence de THC, contribue à banaliser l'usage du cannabis comme stupéfiant et n'a pas de nécessité alimentaire.

Aucun de ces produits ne doit être encouragé en tant que tel par l'aide.

2.5. Considérations spécifiques au chanvre

Etant donné le lien biologique entre le chanvre industriel et celui destiné à l'obtention de substances psychotropes, plusieurs inspections ont été effectuées par les services de la Commission afin de vérifier le risque d'octroi de l'aide sur des cultures illicites. Il peut en être conclu que, compte tenu des renforcements introduits récemment, les risques de culture de chanvre à forte teneur en THC, bien que ne pouvant jamais être nuls, sont réduits au minimum.

D'autre part, l'Organe International de Contrôle des Stupéfiants (l'OICS est un organe de l'ONU), a noté que [2] : « parallèlement à l'essor des cultures de chanvre un marché considérable de produits alimentaires à base de cannabis s'est développé dans l'Union européenne (&). Les effets sur la santé de ces produits n'ont pas suffisamment été recherchés (&). La disponibilité large et sans restriction de tels produits dans les magasins, où des « candy bars » au cannabis peuvent être vendus sans restriction à des mineurs, contribue à une image générale qui banalise le cannabis, drogue sous contrôle international. »

[2] Note de l'OICS du 12.3.1999.

Il convient donc de maintenir et de renforcer la vigilance afin que des cultures illicites ne jettent pas un discrédit sur le secteur du chanvre destiné à la production de fibres. Pour éviter de tels risques, la culture de fibres de chanvre doit, d'une part, être très strictement contrôlée ce qui nécessite une limitation des surfaces cultivées et, d'autre part, doit être restreinte aux utilisations autres que l'alimentation humaine.

3. PROPOSITION DE REFORME

Les difficultés économiques majeures de l'organisation commune de marché proviennent de l'existence d'un montant d'aide par hectare qui, dans le cas d'une production de fibres courtes, est très élevé par rapport aux coûts de production et à la valeur du produit. L'hypothèse d'une importante réduction du montant total de l'aide, directement ou via les effets d'une Surface Maximale Garantie, conduirait à supprimer la production traditionnelle ou économiquement justifiable, sans forcément éliminer les chasseurs de prime. Une telle mesure ne constitue donc pas une solution à elle seule.

Pour échapper à ces difficultés, il convient de ramener l'aide par hectare perçue par les producteurs de lin et de chanvre destinés à la production de fibres au niveau des aides des cultures arables concurrentes. Toutefois, une aide à la transformation de la paille serait introduite afin d'assurer le maintien de l'activité économique pour les débouchés jugés souhaitables.

3.1. Paiement à la surface

En ce qui concerne le soutien direct au producteur, la Commission propose d'intégrer le lin et le chanvre destinés à la production de fibres dans le système prévu par le règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables [3].

[3] JO L 160 du 26.6.1999, p. 1.

Cette intégration contribue fortement au souhait de simplification de la politique agricole commune et élimine les causes de distorsion qui ont été constatées. Afin de permettre un passage harmonieux vers le niveau de soutien prévu pour les céréales, le montant des paiements à la surface de lin et chanvre destinés à la production de fibres doit être égal à celui octroyé pour le lin oléagineux, qui doit lui-même converger vers celui des céréales lors de la campagne 2002/2003. Ainsi se résoudront du même coup les difficultés liées à des régimes d'aide différents pour des variétés de lin textile et de lin oléagineux parfois malaisées à classifier.

Comme pour les autres soutiens directs, le règlement (CE) n° 1259/1999 du Conseil, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune [4], s'appliquera au lin et au chanvre destinés à la production de fibres, et notamment son article 3 relatif aux exigences en matière de protection de l'environnement, et son article 7 relatif aux restrictions de paiements.

[4] JO L 160 du 26.6.1999, p. 113.

Dans le cadre du régime existant lors de la campagne 1999/2000, la récolte et l'existence d'un rendement minimal sont des conditions du droit à l'aide, mais elles sont sujettes aux aléas climatiques et nécessitent un dispositif de contrôle particulier difficile à mettre en oeuvre. Compte tenu d'un alignement du montant de l'aide pour le lin et le chanvre sur celui payé pour les autres cultures arables, ces conditions qui n'existent pas au titre du règlement (CE) n° 1251/1999 pourraient être supprimées. Toutefois, il convient d'éviter des risques de détournement des objectifs visés par le régime, notamment tant que le niveau du paiement par hectare sera supérieur à celui d'autres cultures arables. Il est nécessaire de prévoir la possibilité de subordonner l'octroi du paiement à l'hectare pour le lin et le chanvre destinés à la production de fibres à certaines conditions de culture et notamment à l'utilisation de semences certifiées.

De plus, afin de permettre un contrôle des quantités éligibles par ailleurs à l'aide à la transformation de la paille, il convient de prévoir l'obligation pour les producteurs de conclure des contrats de vente de la paille à des transformateurs agréés.

Dans le cas du chanvre, il doit être établi des mesures de contrôle très strictes assurant en particulier que seules sont utilisées des semences de variétés à faible teneur en THC, correspondant aux limites existantes. De plus, il est proposé que chaque année, un fort pourcentage des producteurs fassent l'objet de contrôles sur place, pour déterminer la teneur en THC des productions de leurs parcelles.

En outre, l'octroi des paiements à la surface doit être subordonné à la livraison de la totalité des productions des parcelles de chanvre à un ou plusieurs transformateurs agréés. Parmi les conditions d'agrément devrait figurer un engagement à ne pas approvisionner l'industrie ou le commerce de produits alimentaires à base de chanvre.

Pour que tous ces contrôles puissent être réalisés efficacement, les Etats membres devront fixer, pour chaque zone de production, une superficie maximale éligible aux paiements à la surface de chanvre, en fonction de leurs capacités de contrôle en temps utile. Un tel schéma ne peut être envisagé que sur la base d'un système d'autorisations préalables de la culture de chanvre éligible aux paiements à la surface.

3.2. Aide à la transformation de paille

En principe, l'aide à la transformation de la paille pourrait être octroyée sur la base des hectares concernés ou sur la base des quantités produites. Toutefois, une aide par hectare ne favorise pas la productivité et surtout met sur le même plan tous les types de débouchés. Une aide par tonne de produits évite les risques de chasse à la prime mais nécessite un contrôle renforcé des quantités concernées. La paille étant plus difficile à suivre que la fibre qui en est issue, l'aide doit être octroyée au transformateur de la paille, en fonction de la production de fibres ayant certaines caractéristiques.

Le secteur de la production de fibres longues de lin à usage textile est traditionnellement très intégré entre les diverses régions productrices. Il requiert un soutien analogue dans tous les Etats membres producteurs et donc une organisation commune de son marché. La persistance de ce secteur dépend d'un montant d'aide à la transformation tel que le soutien global moyen du produit reste proche du niveau existant lors de la campagne 1999/2000.

Le montant de l'aide à la transformation de pailles, octroyé par tonne de fibres longues, devra donc croître au fur et à mesure que le paiement à la surface reçu par le producteur diminue conformément aux échéances prévues par le règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil. Il devra également être ajusté en fonction de l'aide pour les fibres courtes qui sont produites simultanément. Compte tenu des variations de rendements en pailles et en fibres, il est proposé de fixer ce montant à 60 EUR/tonne en 2000/2001 et de le faire progresser jusqu'à la campagne 2005/2006 où il atteindrait 200 EUR/tonne.

Pour les fibres courtes de lin et les fibres de chanvre, le marché est beaucoup plus fragmenté. Aucune aide à la transformation ne devrait en tout cas être octroyée pour des fibres qui restent fortement mêlées aux anas. De tels produits, aux faibles coûts de transformation de la paille, sont très généralement destinés à l'industrie de la pâte à papier ordinaire. Pour les fibres courtes et nettoyées, leur avenir économique réclame, au moins temporairement, un soutien complémentaire en plus du paiement à la surface. Un tel soutien permettrait de valoriser les investissements réalisés et en cours. Il favoriserait le développement d'une culture bénéfique pour l'environnement et la mise au point de nouveaux débouchés agricoles susceptibles de trouver, à terme, un marché industriel rémunérateur.

Pour les fibres courtes de lin et les fibres de chanvre, une phase transitoire semble donc indispensable entre le régime de la campagne 1999/2000, qui prévoit une aide élevée pour toutes les cultures concernées, et un futur régime fondé sur les prix des marchés industriels et sur une intégration dans le régime applicable aux cultures arables. Cette aide à la transformation serait octroyée pendant cinq ans.

Compte tenu du niveau de l'aide pour les fibres longues, et des variations de rendements, le montant par tonne correspondrait, en première année, au maintien approximatif du niveau moyen de soutien par hectare de lin et de chanvre dans de bonnes conditions de culture. Ce montant serait maintenu inchangé pendant cinq ans malgré la diminution du paiement à la surface. Ensuite il serait supprimé. Il est ainsi proposé de fixer un montant de 40 EUR/tonne pendant les campagnes 2000/2001 à 2004/2005.

L'octroi de l'aide à la transformation de la paille serait exclu dans les cas où les conditions requises ont été artificiellement créées.

3.3. Système de stabilisateurs

Les paiements à la surface sont astreints aux règles relatives aux surfaces de base prévues par le règlement (CE) n° 1251/1999. Ainsi l'intégration du lin et du chanvre destiné aux productions de fibres dans le régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables s'accompagnera d'une augmentation des surfaces de base, dans les conditions prévues par ledit règlement. Selon les informations disponibles à la Commission, sur base de la période qui est établie comme référence, 1989 à 1991, la surface de base devrait être accrue d'environ 80 000 hectares, pour l'essentiel dans les Etats membres traditionnellement producteurs, dont les surfaces n'ont d'ailleurs guère évolué. Pour les autres Etats membres, à l'exception de l'Espagne et du Royaume Uni, le niveau actuel des superficies en lin et chanvre destinés à la production de fibres constitue moins de 2% des surfaces de base qui restent disponibles et des surfaces en gel volontaire des terres. Ce pourcentage est proche de 8% en Espagne et de 17% pour le Royaume uni, en raison des hausses considérables des demandes d'aides des dernières années.

Compte tenu de l'absence de limitation communautaire des surfaces spécifiques pour le lin et le chanvre destinés à la production de fibres, il est indispensable, pour éviter des détournements de la législation et pour discipliner les dépenses, d'établir un système de stabilisateurs budgétaires en ce qui concerne l'aide à la transformation. En raison de la concomitance entre les débouchés des fibres courtes de lin et des fibres de chanvre, il convient de prévoir un stabilisateur commun pour ces deux produits.

Il est donc proposé de fixer une Quantité Maximale Garantie pour les fibres longues de lin et une Quantité Maximale Garantie pour l'ensemble des fibres courtes de lin et des fibres de chanvre. Ces deux Quantités Maximales Garanties sont réparties parmi les Etats membres sous forme de Quantités Nationales Garanties.

Les Quantités Nationales Garanties proposées sont basées sur :

les moyennes des superficies déclarées comme cultivées pendant les 5 dernières campagnes, en chiffres arrondis vers le haut. Toutefois, compte tenu de la forte évolution en cours et des divers phénomènes constatés, ces résultats ont du être ajustés en raison, d'une part, de la tendance observée pendant les dernières années et, d'autre part, des superficies pouvant être considérées comme réellement productives d'après les données statistiques existantes et des autres informations disponibles,

les rendements moyens en fibres résultant des informations fournies par certains Etats membres et par les opérateurs du secteur,

l'octroi d'un minimum de 50 tonnes par Etat membre.

Afin de ne pas figer le système et permettre certains transferts entre les activités relatives aux fibres longues de lin et les autres fibres de lin ou de chanvre, il est proposé d'autoriser des réaffectations entre les quantités nationales d'un même Etat membre, pour autant que des conditions attestant de la réalité et de l'intérêt économique de l'opération soient assurées.

Compte tenu de la possibilité de stocker des pailles pendant plusieurs années, ainsi que des possibilités de transport des pailles entre les transformateurs, il est indispensable de limiter les risque d'abus. Un système de contrôle strict des quantités des diverses catégories de fibres produites doit être mis en oeuvre. Pour limiter tout risque, seules pourront être éligibles à l'aide les quantités inférieures à une limite par hectare sous contrat, établie par l'Etat membre concerné, sur la base de sa Quantité Nationale Garantie et des hectares pour lesquels les premiers transformateurs auront conclu des contrats d'achat de la paille.

3.4. Autres mesures

Le régime de promotion propre au lin textile prévu par le règlement (CE) n°1308/70 repose sur un système de retenues sur l'aide qui n'est pas toujours adapté aux besoins réels et crée des difficultés vis-à-vis de la périodicité des budgets. Au titre de ce régime, les mesures de promotion qui sont déjà prises couvrent le futur jusqu'au 30 septembre 2001. La promotion sera reprise dans le cadre général et harmonisé pour tous les secteurs agricoles faisant l'objet de telles mesures. En ce qui concerne la promotion dans les Pays tiers, la Commission a déjà fait des propositions au Conseil [5]. Pour les mesures à l'intérieur de la Communauté des propositions sont à l'étude.

[5] COM(1998) 683 du 14.1.1999.

Le régime de stockage privé n'a guère été utilisé depuis sa création. Lors de la crise de 1989 à 1992, la reprise des prix que la baisse des surfaces cultivées aurait dû entraîner a été ralentie par l'existence d'importants stocks privés. En outre, ce système a encore moins de sens dans le régime proposé qui vise à stabiliser la production de fibres et à adapter les superficies ensemencées aux besoins du marché. Il est donc proposé de supprimer le régime de stockage privé dans ce secteur.

Le contrôle à l'importation de l'utilisation effective des graines de chanvre en principe non destinées à l'ensemencement pose des problèmes. L'exigence de dénaturation de ces graines en vue de les mettre en impossibilité de germer est la seule solution envisageable.

Les changements proposés par rapport au régime en vigueur dans ce secteur pendant la campagne 1999/2000 étant de nature profonde, il est proposé de permettre à la Commission de prendre les mesures transitoires qui seront considérées nécessaires afin d'assurer un passage harmonieux d'un régime à l'autre.

4. CONSIDÉRATIONS FINALES

La présente proposition législative annule et remplace la proposition faite par la Commission en 1996 [6] qui n'avait pas pu faire l'objet d'une décision du Conseil. Elle vise à reformer en profondeur l'Organisation Commune du Marché pour le lin et le chanvre destinés à la production de fibres afin de l'adapter aux changements intervenus ainsi qu'à simplifier le régime applicable. Elle est structurée sur la base de deux propositions de règlement du Conseil visant d'une part, l'intégration des cultures en question dans le régime général applicable aux cultures arables et, d'autre part, la création d'un soutien complémentaire par une aide à la transformation des pailles de lin et chanvre.

[6] COM(96) 44 final du 14.2.1996.

Ainsi, il est proposé de modifier le règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables afin d'y inclure le lin et le chanvre destinés à la production de fibres et de l'adapter aux exigences spécifiques de ces cultures. Il est notamment prévu une obligation de contrats de vente de la paille entre les producteurs et des transformateurs agréés, ainsi que des restrictions et mesures de contrôle pour éviter toute culture illicite de chanvre dans ce régime.

Il convient d'indiquer que la Commission a l'intention de présenter à brève échéance une proposition de reforme dans le secteur du riz qui pourrait également comporter l'inclusion de ce produit dans le régime prévu pour les cultures arables et donc une autre modification du règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil. En fonction de l'évolution des débats au sein du Conseil et des dates d'adoption des règlements concernés, il peut s'avérer nécessaire d'adapter l'ordre et la numérotation des articles ou paragraphes de la présente proposition. Après l'adoption par le Conseil des modifications du règlement (CE) n° 1251/1999 concernant le lin, le chanvre et le riz, la Commission proposera une consolidation dudit règlement.

Par ailleurs, mais simultanément, il est proposé un règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur du lin et du chanvre destinés à la production de fibres. Il y est établi un régime d'aide à la transformation de la paille de lin et de chanvre. L'aide serait octroyée en fonction des catégories de produits obtenus; des fibres longues de lin d'une part et des fibres courtes de lin et des fibres de chanvre d'autre part. L'aide pour la seconde catégorie de fibres serait temporaire, visant à accompagner les nécessaires ajustements des produits nouvellement mis au point et les débouchés industriels qui se dessinent pour eux. La proposition prévoit également un mécanisme stabilisateur des dépenses, l'exigence de contrats d'achat de la paille par des transformateurs agréés ainsi qu'un régime applicable aux échanges.

Les mesures proposées devraient permettre une réduction importante de certaines superficies déclarées cultivées en lin ou chanvre et limiter les régimes de soutien aux exploitations visant une production réelle et économiquement justifiée. Ainsi, il est estimé que les dépenses devraient se situer à environ 80 millions EUR en 2000/2001. Elles diminueraient progressivement jusqu'à environ 50 millions EUR en 2005/2006, en fonction de la baisse du niveau des paiements à la surface ainsi que de la disparition de l'aide à la transformation de fibres courtes de lin et de fibres de chanvre.

Les mesures proposées bénéficient aux petites et moyennes entreprises qui sont nombreuses dans le secteur. Elles contribuent à l'amélioration du respect de l'environnement et de la discipline budgétaire. L'ensemble de ces mesures s'inscrit dans l'objectif général d'une application uniforme des régimes relatifs à la production agricole. Elles relèvent d'une compétence exclusive de la Communauté.

Compte tenu de la nécessité pour les agriculteurs de connaître en temps voulu les dispositions applicables aux produits qu'ils cultivent, il est nécessaire qu'une décision du Conseil sur cette proposition soit prise au plus tard au début du mois de mars de l'année 2000 afin de permettre sa mise en application pour la campagne 2000/2001 qui commence le 1er juillet 2000. Dans le but de mettre en évidence pour tous les opérateurs du secteur qu'un projet de réforme de l'organisation commune de marché applicable au lin et au chanvre est en cours de discussion dans les instances communautaires, une Communication de la Commission a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes.

99/0236 (CNS)

Proposition de

RÈGLEMENT DU CONSEIL

modifiant le règlement (CE) n° 1251/1999 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, pour y inclure le lin et le chanvre destinés à la production de fibres

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 36 et 37,

vu la proposition de la Commission [7],

[7] JO C

vu l'avis du Parlement européen [8],

[8] JO C

vu l'avis du Comité économique et social [9],

[9] JO C

vu l'avis du Comité des régions [10],

[10] JO C

considérant ce qui suit :

(1) La politique agricole commune tend à la réalisation des objectifs visés à l'article 33 du traité, compte tenu de la situation du marché.

(2) Le secteur du lin et du chanvre a connu une profonde mutation depuis l'entrée en vigueur du règlement (CEE) n° 1308/70 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur du lin et du chanvre [11]; à la culture traditionnelle du lin visant essentiellement la production de fibres longues à usage textile s'est ajouté une culture de lin, à moindres coûts, visant uniquement la production de fibres courtes.

[11] JO L 146 du 4.7.1970, p. 1.

(3) Dans le cas du lin à fibres courtes et du chanvre, le montant de l'aide par hectare, très élevé par rapport aux coûts de production ou à la valeur du produit, a constitué une certaine incitation à des cultures spéculatives; les superficies relatives aux cultures de lin à fibres courtes et de chanvre ont connu une augmentation sans évolution comparable de la production ou de la demande réelle du marché pour ces produits; les mesures qui ont été prises pour éviter une telle anomalie n'ont pas eu les résultats souhaités, mais elles ont eu pour conséquence une complication accrue de la législation applicable dans ce secteur.

(4) Afin de résoudre les problèmes rencontrés dans le marché du lin et du chanvre destinés à la production de fibres, il convient de prévoir que l'aide octroyée aux agriculteurs concernés soit d'un niveau comparable à celle des cultures concurrentes; à cette fin, ainsi que par souci de simplification de la législation applicable, il convient d'intégrer ces secteurs dans le régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables institué par le règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil du 17 mai 1999 [12]; par ailleurs, lorsque le maintien de l'activité économique le justifie, une aide à la transformation des pailles de lin et de chanvre est prévue dans le cadre du règlement (CE) n°.&/.. du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur du lin et du chanvre destinés à la production de fibres [13].

[12] JO L 160 du 26.6.1999, p. 1.

[13] Voir page & du présent Journal officiel.

(5) Afin de permettre un passage harmonieux vers le niveau de soutien prévu pour les céréales, et en vue de résoudre également les difficultés actuelles liées à l'existence de régimes d'aide différents pour les variétés de lin textile et de lin oléagineux, il convient de fixer le montant des paiements pour le lin et le chanvre destinés à la production de fibres au niveau de celui octroyé pour les graines de lin, qui doit converger vers celui des céréales lors de la campagne de commercialisation 2002/2003.

(6) Afin d'éviter des risques de détournement des objectifs visés par le règlement (CE) n° 1251/1999, il est nécessaire de subordonner l'octroi du paiement à l'hectare pour le lin et le chanvre destinés à la production de fibres à certaines conditions de culture.

(7) Dans le cas du chanvre, il convient de prévoir des mesures spécifiques afin d'éviter que des cultures illicites se cachent parmi celles qui peuvent bénéficier des paiements à la surface et perturbent ainsi l'organisation commune de marché de ce produit; il est donc nécessaire de prévoir que ces paiements ne sont octroyés que pour les superficies où ont été utilisées des variétés de chanvre offrant certaines garanties en ce qui concerne la teneur en substances psychotropes; il convient également que chaque Etat membre limite les superficies emblavées en chanvre dans chaque zone de production afin d'assurer un haut degré de contrôle du respect des limites en substances psychotropes sur les superficies faisant l'objet d'une demande de paiement; il convient donc d'établir un système d'autorisation préalable qui garantisse le non-dépassement des superficies maximales fixées par les Etats membres.

(8) Afin de permettre un contrôle des quantités éligibles à l'aide à la transformation de la paille dans le cadre du règlement (CE) n° ...., il est nécessaire d'établir un lien entre cette production et la superficie dont elle est issue; il convient donc de prévoir l'obligation pour les producteurs de conclure des contrats de vente de la paille à des transformateurs agréés offrant certaines garanties,

A ARRÊTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT :

Article premier

Le règlement (CE) n° 1251/1999 est modifié comme suit :

1. L'article 4 paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :

« 2. Pour le calcul visé au paragraphe 1, on utilise le rendement moyen pour les céréales. Toutefois, lorsque le maïs est traité séparément, on utilise le rendement « maïs » pour le maïs et le rendement « céréales autres que le maïs » pour les céréales, les oléagineux, les graines de lin ainsi que pour le lin et le chanvre destinés à la production de fibres. »

2. A l'article 4, paragraphe 3, premier alinéa, les termes « pour les graines de lin » sont remplacés par « pour les graines de lin, le lin et le chanvre destinés à la production de fibres ».

3. L'article 5 bis suivant est ajouté :

« Article 5 bis

1. Pour le lin destiné à la production de fibres, le paiement à la surface est subordonné à la conclusion de contrats de vente de la paille avec des premiers transformateurs agréés.

2. Pour le chanvre destiné à la production de fibres, le paiement à la surface est subordonné :

à l'utilisation de variétés dont la teneur en tétrahydrocannabinol n'est pas supérieure à 0,2%. Toutefois, pour la campagne 2000/2001, cette limite est fixée à 0,3%.

à la conclusion de contrats de vente de la totalité de la production, à des fins autres que l'alimentation humaine, avec des premiers transformateurs agréés.

3. Les Etats membres fixent, pour chaque zone de production, une superficie maximale éligible aux paiements à la surface de chanvre destiné à la production de fibres, de manière à assurer le contrôle du contenu en tétrahydrocannabinol sur au moins 30% des superficies faisant l'objet de demande de paiement. Afin de garantir le non-dépassement des superficies maximales fixées, les Etats membres établissent un système d'autorisation préalable de la culture de chanvre qui limite à ces superficies les ensemencements dans le cadre du présent régime. »

4. L'article 9 est modifié comme suit :

a) au premier alinéa, le texte suivant est inséré après le sixième tiret :

« - concernant, pour le lin destiné à la production de fibres, les modalités relatives aux contrats de vente, avec des premiers transformateurs agréés, visés à l'article 5 bis paragraphe 1,

- concernant, pour le chanvre destiné à la production de fibres :

i) les modalités relatives aux de contrats de vente, avec des premiers transformateurs agréés, visés à l'article 5 bis, paragraphe 3,

ii) les mesures de contrôle spécifiques ainsi que les méthodes à utiliser pour la détermination quantitative du tétrahydrocannabinol. »;

b) au deuxième alinéa, le premier tiret est remplacé par le texte suivant :

« - soit subordonner l'octroi des paiements à l'utilisation de :

i) semences spécifiques,

ii) semences certifiées dans le cas du blé dur ainsi que du lin et du chanvre destinés à la production de fibres,

iii) certaines variétés dans le cas des graines oléagineuses, du blé dur, des graines de lin ainsi que du lin et du chanvre destinés à la production de fibres,

soit prévoir la possibilité pour les Etats membres de subordonner l'octroi des paiements à de telles conditions, ».

5. A l'annexe I, le point IV est remplacé par les points IV et V suivants :

>TABLE>

Article 2

Conformément à l'article 3, paragraphe 6, troisième alinéa du règlement (CE) n° 1251/1999, les Etats membres présentent à la Commission la révision éventuelle des plans de régionalisation afin d'y incorporer les données concernant le lin et le chanvre destinés à la production de fibres au plus tard le 1er mai 2000.

Article 3

Le présent règlement entre en vigueur le septième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

Il est applicable à partir de la campagne 2000/2001.

Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout Etat membre.

Fait à Bruxelles, le

Par le Conseil

Le Président