COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Plan d'action « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire »

TABLE DES MATIÈRES

Introduction

1. Actions à mettre en oeuvre par la Commission

1.1. Améliorer la qualité des propositions législatives

1.2. Suivi de l'adoption et de l'application des actes législatifs

1.3. Coordination générale et mise en oeuvre

2. Actions proposées au Parlement européen et au Conseil

2.1. Pour un usage mieux adapté des instruments

2.2. Simplifier et réduire la législation communautaire

2.3. Veiller à la qualité de la législation adoptée

3. Actions concernant les Etats membres

4. Développer une culture législative commune au sein de l'Union

COMMUNICATION DE LA COMMISSION - Plan d'action « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire »

Introduction

L'objectif de cette communication de la Commission est de présenter au Conseil européen un Plan d'action « visant, par une nouvelle stratégie coordonnée, à simplifier l'environnement réglementaire», conformément au mandat reçu du Conseil européen de Lisbonne, confirmé à Stockholm, Laeken puis Barcelone. [1]

[1] Conclusions des Conseils européens de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, de Stockholm des 23 et 24 mars 2001, de Laeken des 8 et 9 décembre 2001 et de Barcelone des 15 et 16 mars 2002.

La simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire visent, pour le bénéfice des citoyens, à ce que la législation communautaire soit plus adaptée aux problèmes posés, au défi de l'élargissement, aux réalités techniques et locales. Par une rédaction moins complexe, elle devrait être plus facile à appliquer par les Etats membres, les opérateurs concernés et plus lisible et accessible pour tous. Associée à une amélioration des procédures législatives et des pratiques institutionnelles, une telle action doit permettre des gains de temps et des réductions de coûts pour les entreprises comme pour les administrations. L'objectif final est de maintenir une grande sécurité juridique sur le territoire d'une Union bientôt élargie, permettre un plus grand dynamisme des opérateurs économiques et sociaux et contribuer ainsi à renforcer la crédibilité de l'action de la Communauté auprès de ses citoyens. Il ne s'agit pas de déréglementer ou de limiter la capacité d'action de la Communauté.

La Commission a engagé depuis plus d'un an un processus de consultation des autres Institutions et des Etats membres, co-responsables avec elle de la qualité de la législation communautaire. Elle a ainsi présenté plusieurs contributions successives afin de recueillir leur avis :

* Un premier rapport intérimaire, transmis au Conseil européen de Stockholm, en mars 2001, dressant le bilan de la situation et exposant les pistes de réflexions [2];

[2] COM (2001) 130 final.

* Le Livre blanc sur la Gouvernance européenne, adopté en juillet 2001, contenant une partie importante sur l'amélioration de la qualité de la réglementation. Ce Livre blanc a été soumis à une large consultation publique jusqu'au 31 mars 2002 [3];

[3] COM (2001) 428 final.

* Enfin, une communication de nature politique, soumise au Conseil européen de Laeken, visant à consulter le Conseil, le Parlement européen et les Etats membres, sur les principaux axes du Plan d'action [4].

[4] COM (2001) 726 final.

La Commission a ainsi bénéficié de plusieurs contributions importantes pour rédiger ce plan d'action :

* Les contributions reçues dans le cadre de la consultation ouverte par le Livre blanc sur la Gouvernance européenne ; celles-ci font apparaître un large soutien aux options du Livre blanc relatives à la qualité réglementaire ;

* les résolutions adoptées sur ces questions par le Parlement européen [5] et le Conseil des Ministres [6] ainsi que les avis du Comité économique et social [7] et du Comité des Régions [8] ;

[5] Cf. La résolution du Parlement européen sur le Livre blanc sur la Gouvernance européenne, adoptée le 29 novembre 2001, et le projet de résolution du Parlement européen sur la Communication « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire » (COM (2001) 726), sur base du rapport Medina Ortega.

[6] Résolution du Conseil « Marché intérieur/Consommateurs/Tourisme », adoptée le 21 mai 2002.

[7] Avis du Comité économique et social, adopté le 21 mars 2002.

[8] Avis sur « Nouvelles formes de gouvernance : l'Europe, un cadre pour l'initiative des citoyens », adopté le 4 janvier 2001 ; et avis sur «le Livre blanc sur la Gouvernance européenne », adopté le 4 avril 2002.

* les contributions adressées par certains Etats membres [9] ;

[9] Contributions de la République fédérale d'Allemagne, du Danemark, de la Suède, des Pays-Bas, de la France et du Royaume-Uni sur le Livre blanc sur la Gouvernance européenne. Contribution du Royaume-Uni sur la Communication de la Commission du 5 décembre 2001 (COM(2001)726).

* et le rapport final du groupe consultatif de haut niveau dit « groupe Mandelkern » mis en place par les Ministres de la Fonction publique en novembre 2000 [10], dont la Commission a tenu le plus grand compte et dont la majeure partie des recommandations rejoignent les actions proposées dans ce plan d'action.

[10] Rapport final du Groupe consultatif de haut niveau, présidé par M. Mandelkern, rendu le 13 novembre 2001.

Au terme de ce processus de consultation, la Commission estime que la stratégie pour une meilleure qualité réglementaire devrait mettre en lumière les trois étapes principales du cycle législatif : la préparation et la présentation de la proposition d'acte par la Commission ; la discussion législative entre le Parlement européen et le Conseil ; enfin l'application par les Etats membres.

La Commission a établi un Plan d'action visant à simplifier et améliorer la qualité de l'environnement réglementaire, à traité constant. Elle souhaite en discuter à présent avec les autres Institutions, notamment en vue de conclure un accord interinstitutionnel.

Afin de structurer et de faciliter la discussion interinstitutionnelle à venir, le Plan d'action, tout en soulignant la pertinence des trois étapes du cycle législatif, met l'accent sur les responsabilités - respectives ou communes - de chacun : Commission, Parlement européen, Conseil et Etats membres. La présente communication distingue donc :

* les actions relevant de la responsabilité de la Commission ;

* les actions proposées au Parlement européen et au Conseil en tant que Législateur communautaire ;

* les actions visant à assurer une bonne transposition et application de la législation par les Etats membres ;

* enfin, les actions visant à développer une culture législative commune au sein de l'Union.

Dans ce cadre, à la lumière des contributions et des avis reçus, le Plan d'action proposé identifie des actions concrètes visant la Commission, le Parlement européen, le Conseil et les Etats membres, individuellement ou collectivement.

Pour sa part, la Commission entend respecter et mettre en oeuvre les engagements qu'elle a pris pour elle-même et annoncés dans les trois documents susmentionnés. Ainsi, afin d'améliorer la qualité et la transparence de ses travaux, la Commission adopte, parallèlement à ce Plan d'action, deux Communications spécifiques explicitant deux des actions majeures la concernant : d'une part l'établissement de normes minimales de consultation et, d'autre part, la définition d'une méthode intégrée d'analyse d'impact pour ses initiatives politiques et législatives majeures. La Commission entend ainsi adresser un signal politique clair quant à sa volonté d'améliorer la qualité réglementaire, rendre ses méthodes de travail plus transparentes et donner l'exemple des bonnes pratiques. La mise en oeuvre de ces actions se fera à moyens constants, par redéployement des ressources existantes.

La Commission tient à souligner que la réussite de cette stratégie, concrétisée par le Plan d'action, implique un engagement politique fort de la part des autres Institutions et des Etats membres, tant pour la définition de cette stratégie que pour sa mise en oeuvre. A cet égard, elle rappelle son souhait de voir se développer un dialogue interinstitutionnel permanent pour discuter, avec le Parlement européen et le Conseil, les actions du Plan relevant de leurs prérogatives législatives et de celles des Etats membres. Comme elle l'a déjà annoncé [11], la Commission reste convaincue de la pertinence d'un accord interinstitutionnel sur ces questions.

[11] COM (2001) 726 final, page 10.

Ce plan d'action doit également être mis en perspective avec les travaux de la Convention européenne sur l'avenir de l'Union, dans la mesure où le mandat de celle-ci intègre des éléments importants pour la qualité réglementaire [12]. Ainsi, la Commission se réserve la possibilité de faire des contributions complémentaires sur les volets que sont la « distinction entre mesures législatives et mesures d'exécution », dite « comitologie » et la problématique du choix des instruments.

[12] Conclusions du Conseil européen de Laeken, annexe 1.

1. Actions à mettre en oeuvre par la Commission

De par les Traités, la Commission détient le quasi-monopole de l'initiative législative pour les compétences communautaires. Il lui incombe donc de veiller à maintenir un haut niveau de pertinence et de qualité des propositions législatives, conformément au Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité [13]. En outre, la Commission veille à la bonne application de la législation par les Etats membres.

[13] Cf. Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et proportionnalité, annexé au Traité d'Amsterdam, point 9.

Forte de ces responsabilités, la Commission s'engage dès à présent sur les actions suivantes afin d'améliorer la qualité, la pertinence et le suivi de ses propositions.

1.1. Améliorer la qualité des propositions législatives

La Commission a pris, dans le Livre blanc sur la Gouvernance européenne, un certain nombre d'engagements visant à améliorer la qualité et la transparence des nombreuses consultations qu'elle conduit déjà. A cet égard, elle rappelle qu'elle va publier cette année la liste des organes et instances de consultations de la société civile et qu'elle entend mettre en oeuvre les protocoles signés avec le Comité économique et social et le Comité des Régions. En outre, elle publiera prochainement des lignes directrices pour l'obtention et l'utilisation de l'expertise par la Commission afin d'en assurer la responsabilité, le pluralisme et l'intégrité.

La Commission adopte, en parallèle à ce Plan d'action, une Communication visant à proposer des normes minimales de consultation [14]. Cette Communication est elle-même soumise à consultation et devrait permettre d'adopter ces normes minimales avant la fin 2002. La Commission précise que le renforcement de la consultation préalable à ses propositions législatives n'affecte en rien les engagements pris à l'égard du Comité économique et social et du Comité des Régions pour l'obtention, dans les cas appropriés, d'avis préalables à l'exercice de son droit d'initiative, ni le rôle spécifique joué par les partenaires sociaux [15].

[14] COM (2002) 277 final.

[15] Conformément aux articles 138 et 139 du Traité CE.

Action : Définir des normes minimales de consultations

Définir avant la fin 2002, en liaison avec les parties concernées, sur la base de la Communication présentée par la Commission, des normes minimales de consultation.

Cet encadrement visera à systématiser et à rendre plus transparentes les consultations de la Commission et aura, plus particulièrement, pour but:

- de contribuer à une meilleure participation des milieux intéressés et de la société civile aux processus de consultation ;

- d'accroître la transparence des consultations en ce qui concerne la manière dont celles-ci sont menées et l'exploitation des résultats par la Commission ;

- d'assurer une approche cohérente de l'ensemble des services de la Commission dans ces processus.

Parmi ses normes, la Commission envisage, notamment, un délai minimum de principe de six semaines pour les consultations et précise qu'elle va faciliter la participation dans les consultations par la mise en place d'un point d'accès unique où figurera la liste des consultations en cours.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : à partir de 2003

Parallèlement aux pratiques qui se sont développées depuis plusieurs années dans le cadre de l'OCDE et dans certains Etats membres, et afin de répondre aux invitations des Conseils européens de Göteborg et Laeken, la Commission a défini une méthode d'analyse d'impact, qu'elle expose dans une communication spécifique adoptée en parallèle du présent Plan d'action [16]. Par cet instrument, qui intègre toutes les pratiques existantes en son sein [17], la Commission entend à la fois garantir et justifier le bien fondé de ses propositions d'actes.

[16] COM (2002) 276 final.

[17] La Commission a développé ces dernières années plusieurs instruments ou méthodes spécifiques d'analyse d'impact : Business Impact Assessment ; Regulatory Impact Assessment ; Sustainable Impact Assessment, évaluation ex-ante, notamment, afin de prendre en compte les objectifs du Traité, tels que le développement durable, la protection de l'environnement, l'égalité des chances, la santé.

Action : Analyser l'impact des initiatives législatives et politiques majeures

La Commission mettra en oeuvre, avant la fin de l'année 2002, un instrument d'analyse d'impact intégré et proportionné sur ses initiatives législatives et politiques, couvrant les dimensions de l'analyse d'impact réglementaire et du développement durable (économique, sociale et environnementale) et intégrant les instruments et méthodes existants. L'analyse d'impact aidera à déterminer l'opportunité d'agir au niveau communautaire, dans le respect du Traité et du Protocole sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

* Cet instrument permettra également de mieux identifier l'instrument ou la combinaison d'instruments le plus approprié, législatif et/ou non législatif, parmi une large palette d'options (règlement, directive, recommandation, corégulation, autoréglementation, accords volontaires sectoriels, méthode ouverte de coordination, interventions financières, campagne d'information) ;

* En principe, toutes les propositions législatives et toutes les autres propositions politiques majeures à adopter, c'est-à-dire prévues dans le programme de travail de la Commission, seront soumises à la procédure d'analyse d'impact. Toutefois, seules les propositions importantes feront l'objet d'une analyse d'impact étendue ;

* Sur la base d'une analyse d'impact préliminaire au stade de la Stratégie Politique Annuelle, un an avant l'adoption des initiatives, la Commission identifiera les propositions qui devront faire l'objet d'une analyse d'impact plus détaillée. Les Directions générales doivent avoir achevé l'analyse d'impact au plus tard au stade de la consultation interservice. Lorsque les propositions nécessitent une analyse approfondie, les Directions générales auront entamé le processus de leur propre initiative avant même que la proposition soit intégrée dans la Stratégie Politique Annuelle.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : progressive, à partir de fin 2002 pour une application complète en 2004/2005

Le Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité donne pour obligation à la Commission d'inscrire, dans l'exposé des motifs de ses propositions d'actes législatifs, la motivation de celles-ci au regard du principe de subsidiarité et d'en préciser les implications financières [18]. Afin d'assurer une bonne compréhension de ses propositions d'actes et de mettre en cohérence les actions définies précédemment, la Commission propose d'aller plus loin et de renforcer le contenu de l'exposé des motifs des propositions.

[18] Cf. Protocole, ibid., point 9, alinéa 2.

Action : Renforcer l'exposé des motifs des propositions législatives

La Commission précisera dans l'exposé des motifs de ses propositions d'actes les cinq éléments suivants, éventuellement sur la base d'un modèle-type: les consultations effectuées et les résultats obtenus, les analyses d'impact auxquelles elle a procédées, les justifications pour le choix de l'instrument qu'elle propose, notamment au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, enfin, les implications budgétaires de la proposition.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : progressive, à partir de 2003

Enfin, la qualité de la législation doit se maintenir durant son application. La question de l'adaptation de la législation aux évolutions du problème visé, venant notamment des Etats membres et des parties prenantes qui l'appliquent, est ainsi un enjeu essentiel et une préoccupation qu'il convient d'intégrer dès la préparation d'une proposition d'acte. Un tel exercice devrait également permettre de simplifier la législation (cf. Partie II).

Action : Introduire une clause de réexamen dans les actes

Sans préjudice de son droit d'initiative, la Commission s'engage à introduire, dans les cas appropriés, une clause de réexamen, voire de révision, dans ses propositions d'actes, notamment celles soumises à des évolutions technologiques rapides, pour s'assurer une mise à jour et une adaptation régulière de la législation. Sur la base notamment des informations fournies par les Etats membres et les parties concernées, la Commission établit un rapport et peut, le cas échéant, proposer d'adapter la législation visée. Une telle action devrait reposer sur une coopération efficace avec les administrations nationales (cf. Partie IV), notamment pour l'évaluation ex post de l'application de la législation dans les Etats membres. Dans les cas appropriés, la Commission veillera à identifier des mesures de simplification de la substance des actes législatifs suite à ce réexamen. En proposant une clause de réexamen, la Commission veillera à préserver la sécurité juridique pour les opérateurs.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : immédiate

1.2. Suivi de l'adoption et de l'application des actes législatifs

L'adoption des actes législatifs relève pour l'essentiel du Législateur communautaire. La Commission, quant à elle, devrait prendre une part plus déterminante dans ce processus :

* en encourageant davantage le Parlement européen et le Conseil pour qu'ils parviennent à un accord rapide, dans les cas appropriés, si possible dès la première lecture lorsque la procédure de codécision s'applique. Ceci suppose que la Commission soit associée plus systématiquement en amont des négociations. Elle s'appuiera sur les consultations et analyses d'impact qu'elle aura conduites préalablement, pour rallier les positions autour de ses propositions ;

* en insistant, au Conseil, pour appliquer le vote à la majorité qualifiée, chaque fois qu'il est prévu, plutôt que la recherche excessive du consensus, qui contribue trop souvent à rallonger la procédure et à ajouter des compromis complexes.

Afin de veiller à la qualité et la pertinence du travail législatif, la Commission engagera également l'action suivante :

Action : Recours accru de la Commission au retrait de ses propositions

Dans le plein respect des règles et pratiques interinstitutionnelles existantes, la Commission recourra davantage à la faculté de retirer une proposition législative lorsque l'un des deux critères suivants s'applique.

- Le premier, comme la Commission le fait déjà régulièrement dans un souci de simplification et d'allégement du travail législatif [19], si une proposition pendante n'a pas été discutée après plusieurs années par le Conseil et le Parlement européen et si elle ne revêt plus un caractère d'actualité ;

[19] La Commission a effectué plusieurs retraits de propositions ces dernières années : 34 en 1997; 58 en 1999; et 108 en 2001.

- Deuxièmement, si les amendements du Parlement européen et/ou du Conseil dénaturent la proposition, introduisent un niveau de complexité incompatible avec les objectifs et les dispositions du Traité ou apparaissent en contradiction avec le Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Bien entendu, l'application de ces mesures relèvera d'une appréciation politique de la Commission. En effet, l'adoption des actes, notamment les plus importants, nécessite parfois un long processus de négociation ainsi que des amendements de compromis complexes.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : immédiate

La Commission veille également à la bonne application des actes communautaires et engage des procédures contre les infractions observées. A cet égard, elle se félicite de la coopération établie sur ces questions avec le Parlement européen, via sa Commission des Pétitions, ainsi qu'avec le Médiateur européen.

Action : Suivi des infractions

Conformément aux engagements pris, la Commission a déjà codifié les mesures administratives en vigueur en matière de traitement des plaintes. [20] Il s'agit d'une première étape importante qui doit être prolongée au niveau des infractions.

[20] COM(2002) 141 final, adoptée le 20 mars 2002.

Aussi, la Commission établira prochainement les critères qui seront utilisés pour définir des priorités dans l'instruction d'éventuelles violations du droit communautaire, sur la base des éléments déjà proposés par le Livre blanc sur la Gouvernance européenne, sans limiter pour autant son pouvoir d'appréciation (la réalité et la qualité de la transposition des directives ; la compatibilité entre le droit national et les principes fondamentaux du droit communautaire ; les effets graves sur l'intérêt communautaire ; la difficulté récurrente de mise en oeuvre d'un instrument particulier dans un Etat membre ; enfin, les problèmes concernant un financement communautaire).

En outre, la Commission renforcera encore son contrôle de la transposition, notamment par un tableau périodique de transposition et le traitement des éventuelles infractions.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : 2002

1.3. Coordination générale et mise en oeuvre

Afin de mieux assurer la cohérence de ses propositions d'actes législatifs, et de mettre en oeuvre les actions décrites ici, la Commission met en place un réseau interne « mieux légiférer ». Celui-ci permettra d'intégrer et de coordonner les travaux des réseaux et groupes existants, conformément à la volonté de la Commission de simplifier ses méthodes de travail.

Action : Mise en place d'un réseau interne à la Commission

La Commission met en place un réseau interne « mieux légiférer » rassemblant l'ensemble des Directions générales ayant des compétences réglementaires et coordonné par le Secrétariat général [21].

[21] La Commission dispose déjà, via son Secrétariat général et ses consultations internes, d'instruments importants pour assurer la coordination de ces politiques. Les engagements pris dans ce Plan d'action ainsi que l'exigence accrue de qualité de la réglementation nécessitent et justifient la création d'un tel réseau de coordination législative.

Ce réseau, dont la structure sera légère, aura une tâche essentielle : coordonner et compléter les instruments et enceintes existantes, et assurer une vue d'ensemble de la mise en oeuvre et du suivi de ce Plan. Concrètement, son mandat portera notamment sur :

- le suivi et l'assistance pour la mise en oeuvre du Plan d'action, notamment le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ainsi que des engagements de méthode pris par la Commission dans ce Plan d'action ;

- l'identification et la prévention de difficultés éventuelles dans l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et des actions du Plan. En cas de nécessité, le réseau saisira, via le Secrétariat général, les Directeurs généraux, voire le Collège, de toute question nécessitant un arbitrage politique ;

- Il sera également chargé de coordonner la préparation de l'évaluation annuelle de la qualité réglementaire et des rapports nationaux (voir partie IV) ;

- Il devra en outre assurer la cohérence de la position de la Commission au sein du réseau interinstitutionnel et dans les relations avec les Etats membres (voir partie IV).

Responsable : Commission

Mise en oeuvre : immédiate

2. Actions proposées au Parlement européen et au Conseil

L'amélioration et la simplification de l'environnement réglementaire communautaire relèvent également en grande partie de la responsabilité de l'autorité législative de la Communauté, à savoir le Parlement européen et le Conseil, qui exercent leurs prérogatives principalement durant le processus de discussion puis d'adoption stricto sensu.

La Commission estime que l'amélioration de la qualité réglementaire ne pourra se faire sans un engagement fort du Législateur. Elle souligne la nécessité d'en discuter dans un cadre interinstitutionnel permettant, si les autres Institutions le souhaitent également, de conclure un accord interinstitutionnel. La conclusion d'un tel accord devrait se concrétiser, si possible, avant la fin 2002 eu égard au calendrier de mise en oeuvre des actions suivantes.

A cet égard, sans préjudice de son droit d'initiative, la Commission propose aux Institutions les actions suivantes.

2.1. Pour un usage mieux adapté des instruments

La Commission s'est engagée à clarifier le choix et l'usage des instruments à sa disposition pour légiférer [22]. Cette problématique a été intégrée dans le mandat de la Convention européenne et conduira peut-être à des modifications du Traité dans la Conférence intergouvernementale qui suivra [23]. Dans ces conditions, la Commission estime peu opportun de faire une proposition dans ce Plan d'action et se réserve de faire une contribution ultérieure dans le cadre de la Convention.

[22] COM(2001)428 « Livre blanc sur la Gouvernance européenne » et COM (2001)726 « simplifier et améliorer l'environnement réglementaire ».

[23] Cf. Supra.

Toutefois, la Commission rappelle dès à présent que le recours au règlement et à la directive doit respecter l'esprit et la lettre des Traités : le règlement ne doit être utilisé que pour une action exigeant une uniformité d'application dans les Etats membres ; la directive doit redevenir, dans les autres cas, un instrument définissant un cadre juridique et des objectifs à atteindre.

En outre, elle souligne qu'un usage pertinent peut être fait des alternatives à la réglementation, sans porter atteinte aux dispositions du Traité ni aux prérogatives du Législateur. Il existe ainsi plusieurs outils qui peuvent permettre, dans des conditions clairement définies, de remplir les objectifs du Traité tout en simplifiant le travail législatif et la législation elle-même (corégulation, autorégulation, accords volontaires sectoriels, méthode ouverte de coordination, interventions financières, campagne d'information).

L'autorégulation vise les pratiques nombreuses, règles communes, codes de conduite ou accords volontaires que des acteurs économiques, sociaux, ONG ou groupes organisés définissent par eux-mêmes, sur une base volontaire, pour régir et organiser leurs actions. Contrairement à la corégulation, l'autorégulation (ou self-regulation) n'implique pas nécessairement un acte législatif (cf. infra).

La Commission peut estimer préférable de ne pas faire de proposition législative lorsque de telles pratiques existent déjà et permettent d'atteindre les objectifs du Traité. Elle peut également suggérer, par le biais d'une recommandation par exemple, le recours à l'autorégulation entre les parties concernées pour éviter l'adoption d'une réglementation, sans exclure pour autant la possibilité de légiférer si cela s'avérait insuffisant ou inefficace.

Les accords volontaires désignent une des pratiques d'autorégulation. Ils peuvent également, sur la base d'un acte législatif, donc de manière plus contraignante et plus formelle, permettre aux acteurs concernés de mettre en application une législation définie dans le cadre d'un mécanisme de corégulation.

La Commission continuera à informer le Législateur du choix des instruments qu'elle préconise dans le cadre du Programme de travail annuel et/ou des procédures de dialogue déjà instaurées avec le Législateur.

Enfin, consciente que la législation communautaire est devenue de plus en plus détaillée, rendant parfois difficile sa compréhension et son application, la Commission entend s'engager à ne pas alourdir ses propositions législatives, conformément au Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité [24].

[24] Cf. Protocole, ibid., point 6.

Action : Limiter les directives aux aspects essentiels de la législation

La Commission entend revenir à la définition originelle de la directive inscrite dans le Traité. Elle souhaite ainsi limiter le plus possible les directives au cadre général, comprenant les objectifs, les échéances et les éléments essentiels de la législation. Il reviendrait au Législateur de se prononcer sur ces éléments essentiels, relevant d'une décision politique, et de renvoyer les modalités techniques ou de détail à des mesures d'exécution.

Cette limitation, visant entre autre à une simplification de la législation, se fera sans porter atteinte aux prérogatives législatives du Parlement européen et du Conseil, leur permettant au contraire de concentrer leurs débats sur les aspects fondamentaux de la réglementation. De l'avis de la Commission, cette action devra s'accompagner d'une réflexion entre les Institutions sur la délégation des compétences d'exécution. La Commission se réserve de faire des propositions complémentaires à cet égard [25].

[25] COM (2002) 275 final.

Responsabilité : Institutions.

Mise en oeuvre : courant 2002.

La question de la corégulation figure parmi les plus sensibles pour les opérateurs et les organisations représentatives d'un secteur d'activité, mais aussi pour les Institutions, comme l'ont souligné les débats du Parlement européen. La corégulation permet dans le cadre d'un acte législatif de renvoyer la mise en oeuvre des objectifs définis par le Législateur à des mesures relevant des parties prenantes reconnues dans le domaine. Dans l'optique de la simplification législative, la Commission demeure convaincue qu'il s'agit d'un outil dont la mise en oeuvre - encadrée par des critères définis d'un commun accord - peut s'avérer pertinente pour assurer l'adaptation de la législation aux problèmes et aux secteurs concernés, alléger le travail législatif en se concentrant sur les aspects essentiels, et enfin, profiter de l'expérience des parties prenantes, notamment les opérateurs et les partenaires sociaux. A cet égard, la Commission souligne que les articles 138 et 139 du Traité prévoit des formes spécifiques de corégulation, qui ne sont pas affectés par le présent Plan d'action.

Action : Recours encadré à un mécanisme de corégulation

La Commission proposera au Législateur un usage plus fréquent de la corégulation sur la base des critères suivants :

* La Commission propose au Législateur de recourir à la corégulation sur la base d'un acte législatif. Le Législateur est ainsi saisi de toutes propositions en la matière. Sans préjudice de son droit d'initiative, la Commission informera préalablement le Législateur, dans le cadre de son Programme de travail annuel et/ou des procédures de dialogue déjà instaurées, de son intention de recourir à un mécanisme de corégulation. Le Législateur pourra ainsi se prononcer, au cas par cas, sur l'opportunité de recourir à cet instrument ;

* Ce recours, dans le cadre d'un acte législatif, doit apporter une valeur ajoutée au service de l'intérêt général. Cette approche peut se révéler pertinente dès lors que des mesures flexibles et/ou urgentes sont nécessaires pour autant que ces mesures ne requièrent pas une application uniforme dans la Communauté et qu'elles n'affectent pas les conditions de la concurrence ;

* Le Législateur fixe dans ce cadre réglementaire les aspects essentiels de la législation : les objectifs à atteindre, les délais et les mécanismes de mise en oeuvre, les méthodes de contrôle de l'application et les sanctions éventuelles, afin de garantir la sécurité juridique de la législation ;

* Le Législateur détermine dans quelle mesure la définition et la mise en oeuvre des mesures d'application peuvent être renvoyées aux parties concernées du fait de leur expérience reconnue en la matière. Ces dispositions, par exemple des accords sectoriels, doivent être compatibles avec le droit européen de la concurrence ;

* Au cas où le recours à ce mécanisme n'aurait pas donné les résultats attendus, la Commission se réserve de faire une proposition législative classique au Législateur ;

* Le principe de transparence de la législation s'applique au recours à la corégulation. Le citoyen doit avoir accès à l'acte et aux dispositions d'application. Les accords sectoriels et les modalités d'application doivent être rendus publics selon des modalités à définir ;

* Les parties concernées doivent être considérées par la Commission, le Conseil et le Parlement européen comme représentatives, organisées et responsables.

Responsabilité : Institutions - Même si la Commission propose un acte législatif dans lequel le recours à la corégulation sera prévu, il reviendra au Parlement européen et au Conseil d'adopter cette proposition.

Mise en oeuvre : 2002

2.2. Simplifier et réduire la législation communautaire

L'acquis communautaire représente plus de 80.000 pages et s'applique déjà aux opérateurs et aux citoyens. Plusieurs méthodes existent pour réduire et simplifier son volume (consolidation, codification, refonte et simplification) [26]. La Commission a lancé des expériences sectorielles de simplification de la substance des textes qui, malgré les progrès obtenus, restent limitées, les résultats ne correspondant pas toujours aux efforts engagés par la Commission (par exemple le programme SLIM). Parallèlement, un vaste programme de codification vient d'être lancé et devrait permettre de réduire le volume de l'acquis, de simplifier la lecture et l'application de la législation et donner des résultats tangibles [27].

[26] La consolidation consiste à regrouper dans un texte unique les dispositions en vigueur d'une réglementation donnée, qui sont éparses dans le premier acte juridique en la matière et dans les actes modificateurs qui lui ont succédé. La codification consiste en l'adoption d'un acte juridique nouveau qui intègre, dans un texte unique, sans en changer la substance, un acte de base précédent et ses modifications successives, le nouvel acte juridique remplaçant et abrogeant l'acte précédent. Un accord interinstitutionnel sur la codification a été conclu le 20 décembre 1994. La refonte permet d'adopter un acte législatif unique qui, à la fois, apporte les modifications substantielles souhaitées, procède à la codification de celles-ci avec les dispositions de l'acte précédent qui restent inchangées et abroge ce dernier. L'accord interinstitutionnel, conclu le 17 avril 2002, pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques [SEC (2001) 1364] va permettre de mieux appliquer cette méthode. Enfin, la simplification est un exercice qui vise, après expérience, à rendre la substance de la réglementation plus simple et appropriée aux besoins des utilisateurs. Les actes soumis à une codification, une refonte ou une simplification doivent être soumis au Législateur pour adoption, puisque la structure ou la substance de ces actes est modifiée.

[27] COM (2001) 645 final.

Il faut sans doute aller plus loin en définissant, à côté du programme de codification, un programme de simplification de la législation. La combinaison de ces deux actions, associée à la mise en oeuvre de l'accord interinstitutionnel sur la refonte, devrait permettre de fixer un objectif ambitieux de simplification et de réduction du volume de l'acquis.

A cet égard, le soutien politique du Parlement européen et du Conseil constitue une condition sine qua non. La Commission propose donc :

Action : Simplifier et réduire le volume de l'acquis communautaire

La Commission estime souhaitable, avec le soutien indispensable du Conseil et du Parlement européen, d'atteindre le double objectif suivant : simplifier l'acquis et réduire son volume [28]. Pour ce faire, il s'agit de :

[28] COM (2001) 726 final. La Commission avait évalué une réduction souhaitable d'au moins 25% en pages et/ou en nombre d'actes pour janvier 2005, terme du mandat de cette Commission.

- définir entre les Institutions un programme de simplification de la substance de la législation communautaire. La Commission devra identifier les secteurs qui pourraient être concernés par cet exercice et en informera le Législateur. Le Parlement européen et le Conseil, auxquels il reviendrait en tant que Législateur d'adopter au final les propositions d'actes simplifiés, devraient, quant à eux, modifier leurs méthodes de travail, en mettant en place, par exemple, des structures ad hoc, chargés spécifiquement de la simplification législative. [29] La Commission juge indispensable la conclusion d'un accord interinstitutionnel sur la simplification, notamment sur les aspects de procédure permettant au Législateur un examen accéléré des propositions d'actes simplifiés. Un tel accord devrait pouvoir être conclu avant la fin de l'année 2002 ;

[29] L'expérience du programme SLIM a démontré la nécessité de telles adaptations des structures car il est souvent difficile pour ceux qui ont contribué à adopter une législation de la simplifier ultérieurement. Des structures distinctes semblent donc nécessaires. En outre, l'adoption des propositions d'actes simplifiés nécessite souvent plusieurs lectures législatives, voire une procédure de conciliation. La Commission estime que le Législateur devrait veiller à accélérer ses procédures sur ces propositions d'actes.

- soutenir le programme de codification, lancé par la Commission en novembre 2001 [30], notamment en convenant de procédures d'adoption accélérée, en première lecture, des propositions d'actes codifiés soumises par la Commission. La Commission, pour sa part, travaillera en amont, en concertation avec le Parlement européen et le Conseil, pour permettre un tel accord.

[30] COM (2001) 645 final.

Responsabilité : Institutions.

Echéance : Janvier 2005. Un bilan intermédiaire serait dressé fin 2003.

2.3. Veiller à la qualité de la législation adoptée

Les Institutions ont adopté ces dernières années un ensemble d'accords les engageant à veiller à la qualité de la législation [31]. La Commission estime qu'il est indispensable de mettre en oeuvre plus concrètement ces principes.

[31] Cf. Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ibid. ; Déclaration finale et Accord interinstitutionnel sur la qualité rédactionnelle de 1999, publié au JOCE C 73 du 17.3.

Les délibérations du Parlement européen et du Conseil les conduisent à adopter des amendements qui viennent parfois modifier substantiellement la proposition initiale de la Commission. Sans remettre en cause la légitimité démocratique de cette procédure, la Commission se doit de souligner que certains amendements adoptés, de par leur complexité rédactionnelle ou leur caractère trop ou pas assez précis, peuvent altérer la qualité de l'acte lui-même. Et entraîner par la même des conséquences nuisibles pour son application, tant pour les opérateurs, les citoyens, les législateurs nationaux que les administrations.

La Commission estime indispensable de maintenir une exigence de qualité et de cohérence tout au long du cycle législatif. Sans alourdir de manière excessive le processus de décision, il serait sans doute souhaitable, par exemple, d'introduire, en cas d'accords de « dernière minute », un délai de relecture par les juristes-linguistes avant l'adoption définitive. Les législateurs pourraient ainsi corriger le libellé sans remettre en cause la substance du compromis politique.

De manière plus concrète, la Commission propose :

Action : Apprécier l'impact des amendements substantiels du Parlement européen et du Conseil

Tout comme la Commission le fera pour ses propositions, et comme le suggère le rapport du groupe dit Mandelkern, il conviendrait d'adopter des mesures interinstitutionnelles ou un accord interinstitutionnel pour assurer une évaluation ou une analyse d'impact des modifications substantielles apportées par le Parlement européen et le Conseil sur les propositions de la Commission en première lecture [32].

[32] Compte tenu des délais applicables aux procédures législatives après la première lecture, il semble difficile d'établir une analyse d'impact pertinente au-delà. De telles analyses devraient porter sur les propositions d'actes suivant les procédures de consultation et de codécision.

Si une telle analyse complémentaire peut sembler de nature à retarder dans certains cas la procédure, elle devrait cependant assurer que la mesure finalement adoptée sera bien fondée, proportionnée, et n'entraîne pas de coûts excessifs pour les parties concernées.

Responsabilité : Le Parlement européen et le Conseil établiront ces analyses et garderont la responsabilité de leurs amendements. La Commission fournira l'analyse d'impact initiale sur la proposition législative et continuera de donner un avis sur les amendements du Parlement européen, conformément au Traité.

Mise en oeuvre : progressive à partir de 2003

3. Actions concernant les Etats membres

Les Etats membres, tant au niveau des gouvernements que de leur Parlement, ont également une responsabilité politique importante dans la simplification et l'amélioration de l'environnement réglementaire. Au-delà de leur action au sein du Conseil, ils sont en charge d'appliquer, et parfois au préalable de transposer, la législation communautaire au niveau national. En outre, une meilleure application pratique de la réglementation est nécessaire. Transposition et application pratique doivent donc prendre leur juste place dans la stratégie d'amélioration et de simplification.

Toutefois, il appartient à la Commission de contrôler cette bonne transposition et de s'assurer, en étroite collaboration avec les Etats membres, des effets concrets de la législation, ainsi que de coordonner et de soutenir cette application pratique.

Ce double niveau de responsabilité tout au long de la phase d'application de la législation impose une répartition plus systématique des rôles et une série de mesures de coordination :

* dans le respect de la stratégie définie au Conseil européen de Lisbonne, les Etats membres devraient s'appliquer à transposer fidèlement et dans le délai prévu les actes communautaires dans leurs propres législations, conformément aux conclusions des Conseils européens de Stockholm et de Barcelone [33]. Il en va du bon fonctionnement de la Communauté, de la sécurité et de la cohérence de l'environnement réglementaire pour les opérateurs et de la crédibilité de l'Union auprès des citoyens européens ;

[33] Conclusions du Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002 : « Bien que des progrès aient été accomplis, seuls sept Etats membres ont atteint le pourcentage de transposition de 98.5%, qui est l'objectif intermédiaire fixé à Stockholm. Il convient de redoubler d'efforts afin d'atteindre cet objectif et, pour le Conseil européen de printemps de 2003, de parvenir à un pourcentage de transposition de 100% pour les directives qui auraient déjà dû être mises en oeuvre plus de deux ans auparavant ».

* les Etats membres devraient également rationaliser leurs procédures internes en mettant en place des mécanismes permettant une implication de leurs administrations la plus en amont possible dans le processus législatif (centrales, régionales et locales) en charge de la transposition et de l'application des directives ;

* de manière générale, les Etats membres bénéficieraient de désigner en leur sein un correspondant en charge de la coordination des transpositions et de l'application des actes communautaires.

Parallèlement à ces recommandations, la Commission propose aux Etats membres de mettre en oeuvre les actions suivantes.

Action : Transmission des notifications nationales

Les Etats membres notifient les mesures de transposition par voie électronique, avec un formulaire unique, proposé par le groupe informatique du Conseil. Dans l'esprit des conclusions du Conseil européen de Lisbonne, les Etats membres devraient également établir, pour eux-mêmes et dans l'intérêt de la Communauté, leur propre tableau de concordance lors de la notification des mesures nationales de transposition.

Responsabilité : Etats membres et Commission

Mise en oeuvre : progressive à partir de 2003

Action : Consultations et analyses d'impact dans les Etats membres

- Afin d'améliorer la qualité des mesures nationales de transposition, les Etats membres devraient définir des normes de consultation et d'évaluation d'impact sur les éventuelles dispositions supplémentaires insérées dans les actes. Ceci est particulièrement important dans les cas où les Etats membres surchargeraient l'acte de transposition des directives (cf. Partie I). Il va de soi que ces exercices ne devraient pas conduire à modifier le contenu de l'acte adopté au niveau communautaire ni entraîner un retard dans la transposition par les Etats. Ces résultats devraient être transmis à la Commission, avec les notifications des mesures nationales de transposition, afin d'assurer un feed-back au niveau communautaire. Les Etats membres devraient également garantir l'accès des citoyens à ces résultats ;

- Suite aux recommandations du groupe Mandelkern, la Commission estime que les Etats membres devraient également soumettre à des analyses d'impact les projets de règles nationales qu'ils notifient à la Commission [34] ;

[34] Conformément à la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, JO L 204 du 21.7.98 (directive modifiée par la directive 98/48 CE du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 1998, JO n°L217 du 5.08.1998).

- Par analogie aux obligations qui lui incombent dans le Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans l'exercice de son droit d'initiative, la Commission estime que les Etats membres devraient également conduire des consultations et des analyses d'impact lorsqu'ils exercent leur droit d'initiative et font des propositions législatives dans le cadre du Titre VI du TUE et du Titre IV du TCE.

Responsabilité : Etats membres

Mise en oeuvre : progressive à partir de 2003

4. Développer une culture législative commune au sein de l'Union

Les mesures spécifiques proposées dans ce plan doivent être soutenues par un effort de coordination, conformément aux conclusions du Conseil européen de Lisbonne.

Il s'agit tout d'abord de décloisonner le cycle d'évolution de l'acte législatif et permettre un meilleur suivi depuis son élaboration par la Commission, à son adoption par le Législateur, puis à son adoption et son application par les Etats membres. Cette exigence doit également bénéficier aux citoyens.

Dans ce cadre, la Commission entend mettre en oeuvre les actions suivantes :

Action : Créer un réseau législatif entre les Institutions et les Etats membres

La Commission propose la création d'un réseau législatif à deux niveaux : d'une part, entre les Institutions communautaires et, d'autre part, entre le niveau communautaire, représenté par la Commission, et les Etats membres.

Ainsi, la Commission, le Parlement européen et le Conseil, co-responsables de la qualité réglementaire au niveau communautaire, devraient créer, sur la base du groupe existant pour la coopération interinstitutionnelle, un mécanisme permanent afin de mettre en oeuvre ce Plan d'action et de s'assurer de la qualité de la législation. Le mandat de ce réseau devrait être défini dans le futur accord interinstitutionnel.

Parallèlement, afin de décloisonner les niveaux communautaire et national, il conviendrait d'établir une meilleure coordination et un échange d'informations entre la Commission et les administrations nationales, par le biais de correspondants « transposition et application », pour un meilleur suivi des transpositions, une évaluation permanente de l'application concrète des directives et règlements, permettre un meilleur feed-back des Etats membres, et enfin échanger les bonnes pratiques, par exemple les analyses d'impact législatives et les normes de consultation. A cet égard, la Commission et les Etats membres devraient définir une coopération visant à rassembler les règles et les pratiques en vigueur et à développer une approche commune en matière de contrôle et de l'application pratique de la législation communautaire.

Responsabilité : Institutions communautaires et Etats membres

Mise en oeuvre : 2003

Action : Evaluation annuelle de la qualité réglementaire

La Commission établira, dans le rapport annuel sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité [35], une évaluation de la mise en oeuvre du Plan d'action, puis de l'application par les Institutions et les Etats membres des principes et actions agréés. Elle s'appuiera pour ce faire notamment sur son réseau interne et sur les discussions au sein du réseau interinstitutionnel.

[35] Cf. Article 9 du Protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, ibid.

Dans le même esprit, afin de créer une convergence positive et un échange de bonnes pratiques, la Commission établira annuellement, à tour de rôle, des rapports nationaux sur un groupe de pays.

Responsabilité : Commission

Mise en oeuvre : 2003

Action : Accès du citoyen à la législation

La Commission, en liaison avec les autres Institutions communautaires, renforcera l'accessibilité et la transparence de la législation communautaire, en préparation ou déjà adoptée, en élargissant l'accès du public à EUR-Lex [36]. Ce site Internet, fonctionnant comme un portail unique, devrait permettre aux citoyens d'accéder de manière simple aux documents tout au long du processus de décision communautaire. D'autres possibilités, telles que des forums sur Internet, pourraient également être examinées. Les info-centres et les relais et réseaux traditionnels en matière d'information communautaire devront également être plus largement mobilisés.

[36] http://www.europa.eu.int/eur-lex/fr/index.html

Responsabilité : Institutions

Mise en oeuvre : 2003