Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions sur les transports et le CO2 - Pour une approche communautaire»

(1999/C 101/05)

Le 3 avril 1998, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur la communication susmentionnée.

La section «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 16 décembre 1998 (rapporteur: M. Colombo).

Lors de sa 360e session plénière des 27 et 28 janvier 1999 (séance du 28 janvier), le Comité économique et social a adopté par 90 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions l'avis suivant.

1. Objectifs de la Communication

1.1. La Communication à l'examen constitue la première mesure concrète de la Commission européenne depuis la conférence de Kyoto du 10 décembre 1997, dans laquelle l'Union européenne a joué un rôle important dans la stratégie globale visant à maîtriser les changements climatiques induits par les activités humaines, afin de préserver l'avenir de la planète.

1.1.1. La Communication poursuit un double objectif ambitieux, à savoir réduire les émissions de CO2 tout en améliorant l'efficacité des transports.

1.1.2. En outre, elle doit s'inscrire dans le contexte global d'une utilisation plus rationnelle de l'énergie, qui permettrait de maintenir le niveau de production, la mobilité et la qualité de vie avec une consommation énergétique réduite.

1.2. Il conviendra également de se pencher sur la question de la répartition entre les différents secteurs des objectifs de Kyoto. Ce thème complexe et délicat n'est pas abordé dans la Communication à l'examen.

1.3. La Commission présente deux stratégies à échéance plus ou moins longue:

- à court et moyen terme: tirer le meilleur parti possible du potentiel déjà disponible suite aux décisions déjà adoptées.

Il s'agit d'obtenir de la politique des transports les bénéfices importants en termes environnementaux réalisables dès aujourd'hui grâce à l'application des technologies disponibles, à travers la promotion et le développement de formes de transport plus respectueuses de l'environnement et l'adoption simultanée de mesures fiscales et tarifaires appropriées.

Ces actions doivent aller de pair avec la promotion énergique de mesures complémentaires s'inscrivant dans le cadre de politiques nationales et territoriales appropriées;

- à long terme (après 2010): introduire à grande échelle les nouvelles technologies liées aux piles à combustible et aux carburants de substitution. Cette politique, fondée sur une profonde rénovation scientifique et technologique, doit être soutenue par d'importants investissements dans la recherche et le développement, sur la base des possibilités offertes par le 5e programme cadre en cours d'adoption par l'Union européenne.

1.4. Sur cette base, la Commission énumère toute une série d'interventions qui, si elles sont adoptées uniformément et de manière coordonnée, peuvent avoir des effets bénéfiques et empêcher que les émissions de CO2 n'augmentent encore. Les objectifs fixés lors du Sommet de Kyoto prévoient en effet une réduction totale de 8 % des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2010 par rapport aux valeurs de 1990. Il est à signaler à ce propos que le Conseil Énergie/Environnement d'octobre 1990 avait fixé comme objectif la stabilisation des émissions de CO2 en l'an 2000 au niveau de 1990 ().

2. Observations générales

2.1. Le Comité économique et social accueille positivement la communication de la Commission. Il estime nécessaire, pour assurer le respect du principe de développement durable, de modifier l'orientation jusque-là suivie quant au développement du secteur des transports, en consacrant à cet objectif des ressources conséquentes. Cela implique également une complémentarité et une synergie obligatoires entre la politique des transports et toutes les autres politiques, y compris celles conduites au niveau régional et urbain.

2.1.1. Il s'impose en outre de prendre sans attendre des mesures législatives dans le secteur de la protection de l'environnement afin d'éviter un perpétuel report des mesures d'intervention concrètes après l'adoption des accords de principe tels que ceux conclus à Kyoto.

2.1.2. Un projet aussi vaste et ambitieux présuppose la participation déterminée et active de toutes les forces en présence, y compris les citoyens de l'Union, appelés à modifier leur comportement, car les mesures proposées, qui seront examinées en détail ci-après, sont destinées à remettre en question les schémas classiques de la mobilité.

2.2. Diverses substances concourent à l'effet de serre, telles que le méthane (CH4), le protoxyde d'azote (N2O) et autres. Toutefois, les émissions de dioxyde de carbone sont notoirement les principales responsables de ce phénomène. Le CO2 est le produit naturel de toute combustion ou fermentation de substances organiques. Sa présence dans l'atmosphère augmente en fonction de la quantité de combustible fossile brûlé et par conséquent, abstraction faite du rendement de transformation, de la consommation d'énergie. Une nette augmentation des émissions de CO2 est prévue dans les années à venir au niveau mondial, comme l'a démontré l'Agence internationale de l'énergie. Selon ces estimations, cette augmentation approcherait les 50 % entre 1990 et 2010. Les trois quarts de cette hausse seront imputables aux pays en voie de développement [Chine, Asie du Sud-Est, etc.; la consommation de charbon de la seule Chine passera de 1 à 3 milliards de tonnes par an ()].

2.3. Réduire les émissions de CO2 revient donc à réduire la consommation d'énergie, y compris par le recours à des combustibles de substitution à impact environnemental moindre. Étant donné que les transports routiers sont l'une des causes majeures de production de ce gaz, laquelle a enregistré pendant la période 1985-1995 une augmentation supérieure à celle du PIB, il s'avère nécessaire d'intervenir principalement dans ce domaine, sans oublier la nécessité d'intervenir également dans les autres secteurs contribuant aux émissions de CO2. Le document de la Commission met en évidence la part des émissions de CO2 liées aux transports par rapport aux autres sources de pollution, ainsi que la part des émissions dues au transport routier par rapport aux autres moyens de transport. S'il est vrai que le poids relatif des véhicules affectés au transport de marchandises a fortement augmenté entre 1985 et 1995, ce chiffre devrait être mis en parallèle avec le nombre de tonnes transportées qui, durant la même période, a lui aussi considérablement augmenté.

2.4. Une autre considération s'impose pour les pays de l'Europe de l'Est où la situation des transports, jusque-là soumise aux principes de l'économie d'État, avec une large prédominance des chemins de fer, enregistre un recul progressif et préoccupant du rail au bénéfice de la route et, s'agissant des transports urbains, des transports publics au bénéfice des transports privés, avec une circonstance aggravante, à savoir que les financements communautaires sont eux aussi principalement orientés vers la route (). Il est par conséquent important que les négociations d'adhésion ne soient pas uniquement centrées sur les aspects purement économiques, mais qu'elles prévoient également des engagements précis concernant l'adaptation à l'acquis communautaire, et en particulier à une politique durable dans le secteur des transports afin d'éviter des distorsions et des conséquences incontrôlables.

2.5. Suite au démantèlement des frontières, au développement des approvisionnements en flux tendu, à l'essor des PME (70 % de l'appareil de production) (), au passage d'une économie de type industriel à une économie de services, à la libéralisation, l'ensemble du secteur des transports est devenu un point de plus en plus névralgique, qui constitue le véritable outil de développement de la société, à tel point que le transport de marchandises par route contribue largement au PIB et à l'emploi, qui est à l'heure actuelle la principale préoccupation de l'Union. En dépit de tous les efforts et tentatives faits pour imposer une stratégie et une politique de transports en accord avec les principes indiqués dans les différents Livres verts et blancs qui se sont succédés, notamment depuis les années 90, et malgré les engagements pris par le Conseil, non seulement la situation n'a pas changé au fil des ans, mais le mode de transport par route a imposé de plus en plus largement sa présence sur le marché.

2.6. Voilà longtemps déjà que prévaut dans toute la législation communautaire une orientation qui voit dans la protection de l'environnement non pas une entrave au développement, mais une réelle opportunité pour l'affirmation d'un développement écologiquement compatible, privilégiant la protection de l'environnement.

2.7. En premier lieu, il convient de mettre au point une stratégie capable de juguler l'augmentation constante des émissions dues aux principaux gaz à effet de serre (CO2 - CH4 - N2O), qui est un sujet de préoccupation pour l'ensemble de la communauté scientifique mondiale. Celle-ci voit dans cette situation la menace de risques à venir pour la planète, à commencer par les risques climatiques, thèse étayée par une série de données scientifiques qui imposent de prendre des mesures concrètes et d'aboutir à des résultats certains, voie obligée pour épargner de nouvelles atteintes environnementales à notre planète. Il convient d'élaborer une politique globale d'intervention basée essentiellement sur la recherche de solutions technologiquement avancées. Dès lors, il ne faut pas se limiter uniquement au choix des solutions les plus immédiates, telles que les instruments fiscaux qui, adoptés isolément et non pas dans un cadre global, pourraient avoir un impact négatif sur l'industrie et sur la production.

2.8. Cet objectif ambitieux va remettre en question les schémas classiques sur lesquels s'est appuyé l'ancien modèle de développement du secteur des transports et ouvrira une nouvelle dimension européenne appelée à devenir une réelle source de progrès social, civil et technologique. C'est toute la logistique qu'il faut reconsidérer dans un effort de collaboration entre la Commission européenne, les entreprises et les acteurs sociaux. Cet effort doit être fourni tant au niveau interne en ce qui concerne l'organisation des entreprises de production (télématique pour la gestion de la logistique) qu'au niveau externe, grâce à la collaboration entre administrations locales afin de réduire la densité du transport.

2.9. Il s'agit d'un objectif crucial. Il semble qu'il n'y ait pas d'autre solution que de faire porter tous les efforts sur la politique des transports, car ce secteur représente une source importante d'émissions de CO2 et constitue un domaine éminemment sensible, recouvrant un nombre élevé d'utilisateurs. La Communauté doit tenter d'atteindre un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement pour les générations présentes et futures, tout en maintenant sa compétitivité au niveau international.

2.10. Le tableau ci-dessous, qui présente le scénario pré-Kyoto et qui formule des hypothèses sérieuses concernant l'évolution future, révèle en effet des tendances préoccupantes qui suggèrent de concentrer toute l'attention sur ce secteur vital pour notre économie.

>TABLE>

2.11. La nécessité de mettre rapidement en oeuvre un ensemble d'actions et de signaux concrets dans le secteur des transports afin de réduire les émissions de CO2 trouve également sa justification dans les longs délais nécessaires pour obtenir des résultats significatifs dans ce domaine, tant en raison de l'absence à ce jour d'une technologie radicalement nouvelle, écologiquement valable et économiquement acceptable, que de la durée de vie généralement longue des moyens de transport, dont le remplacement s'étale sur une certaine période.

2.12. Placer l'environnement au premier rang des priorités par rapport à l'amélioration même de la mobilité future des personnes et des biens est indispensable, mais les résultats ne pourront être à la hauteur des aspirations que si l'on parvient à susciter autour des propositions européennes un vaste consensus social et politique qui dépasse la dimension européenne, la politique de protection de l'environnement étant par essence une politique globale. Cela doit se faire dans une optique innovatrice qui réussisse à concilier l'exigence fondamentale et incontournable de la protection de l'environnement avec celle du développement de l'économie et des échanges.

3. Observations particulières

3.1. Il faut avant tout préciser que si l'effort destiné à dresser un cadre général d'intervention incombe clairement à la Communauté, les interventions directes et ciblées ne peuvent en revanche relever que des compétences et de la responsabilité des États membres, qui doivent par conséquent se charger de mettre en oeuvre les actions et les interventions les plus appropriées, conformément au principe de subsidiarité. Il faudrait procéder au niveau communautaire à une quantification économique et à un éco-bilan tenant compte des avantages et des inconvénients de chaque action proposée. Même si les éléments à la base de l'affirmation de la Commission selon laquelle «au niveau communautaire, une politique d'internalisation de tous les coûts externes du transport devrait permettre de réduire les émissions de CO2 de 11,5 % en moyenne» () n'apparaissent pas clairement et même si les coûts et l'éventuelle perte de compétitivité du secteur n'ont pas été évalués, il est néanmoins évident que l'internalisation des coûts externes pour tous les moyens de transport faciliterait sans aucun doute la réalisation d'un éco-bilan et une concurrence accrue entre les différents modes de transport.

3.2. Le problème le plus grave semble être celui du trafic urbain. À ce titre, un document de la Commission () conserve toute son importance et doit être considéré comme essentiel. Il faut agir sur la fluidité du trafic en prenant au niveau local les décisions les plus adaptées au cas par cas (signalisation intelligente, parkings aux noeuds intermodaux, l'utilisation avisée des voitures particulières). Il y a lieu d'approuver et de soutenir l'accord conclu par la Commission avec les constructeurs () d'automobiles. Il s'agit d'un aspect extrêmement important qui entraînera probablement le recours à des groupes motopropulseurs réduits à prestations de vitesse limitées. Les transports urbains présentent entre autres les coûts externes les plus élevés en valeur absolue (), d'où la nécessité, en tout état de cause, de promouvoir et de rendre plus attractifs les transports publics. Un grand effort doit être fourni, y compris de la part des chargeurs et des destinataires des marchandises: il y a lieu de rationaliser le système de distribution et de commercialisation, et par voie de conséquence la distribution. Des interventions de type urbanistique doivent être prévues (aires de chargement-déchargement). Des mesures de rationalisation et de réglementation de la distribution physique sont donc nécessaires pour le transport de marchandises dans les zones urbaines. Ce n'est pas la circulation, mais les arrêts et démarrages fréquents, le stationnement sauvage en phase de déchargement et les horaires de distribution qui posent problème (). À titre d'exemple, la livraison des marchandises durant les heures d'affluence est source de pollution et d'encombrement de la circulation.

3.3. S'agissant des transports de marchandises (), il y a lieu de mettre en oeuvre les mesures adoptées et prévues. Le problème doit être affronté dans une optique plus générale, car le rééquilibrage modal passe par une stratégie combinée route/mer et route/rail. Cela nécessite entre autres une restructuration des entreprises de transport automobile afin d'aborder les transports combinés dans une optique axée à la fois sur l'efficacité et la concentration. Il faut absolument que les chemins de fer aient la volonté de relever le défi commercial. Par ailleurs, il convient d'augmenter l'efficacité du transport routier, par exemple en limitant les voyages à vide et en favorisant un recours généralisé à la télématique. Il faut prévoir à partir/en direction des terminaux intermodaux des moyens de manutention routière à une faible incidence environnementale, dont le poids maximal autorisé soit plus élevé (), par exemple en recourant à l'approche «modulaire» prévue par la directive 96/53/CE () uniquement pour les pays situés aux confins septentrionaux de l'Union.

3.4. Le transport aérien () pose un problème éminemment délicat. Les données contenues dans la Communication sont encore plus significatives si on les rapporte au nombre de passagers et à la quantité de marchandises transportées. Le pourcentage de 12 % de la production de CO2 dans l'ensemble du secteur des transports est en soi une donnée symptomatique. Il convient à cet égard de procéder à des interventions ciblées qui devraient également inclure des incitations à la coopération et aux alliances entre compagnies aériennes, l'amélioration des systèmes de gestion du trafic aérien et la nécessaire prise en compte des indices d'occupation/utilisation des aéronefs.

3.5. Les transports ferroviaires () ne semblent pas poser de problèmes particuliers, du moins en ce qui concerne la production de CO2, même s'il ne ressort pas des données fournies par la Commission dans quelle mesure la production d'électricité contribue à ces émissions. Les indispensables aides attribuées au transport combiné se sont malheureusement révélées dans la plupart des cas insuffisantes. Une intervention de la Communauté est nécessaire dans ce secteur aussi, mais celle-ci ne dispose que de fonds très limités; c'est ainsi que les ressources prévues pour les PACT () 1998 ne s'élèvent qu'à 6 millions d'euros. Le développement du transport par rail passe par une uniformisation des normes techniques, l'interopérabilité et la possibilité de vendre des titres de transport couvrant l'intégralité de trajets internationaux.

3.6. Les transports maritimes et fluviaux sont deux modes de transport présentant un degré élevé d'efficacité énergétique et qui peuvent contribuer sensiblement à la mobilité des marchandises et des personnes. Il convient cependant que les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre soient étendus à toute la flotte internationale. La préservation de bonnes conditions de vie sur la planète constitue un défi au niveau mondial.

4. Conclusions

4.1. Le Comité économique et social accueille positivement la communication de la Commission. Il estime nécessaire, pour assurer le respect du principe de développement durable, de modifier l'orientation jusque-là suivie quant au développement du secteur des transports, en consacrant à cet objectif des ressources conséquentes.

4.2. Réduire les émissions de CO2 revient à réduire la consommation d'énergie, y compris par le recours à des combustibles de substitution à impact environnemental moindre. Étant donné que les transports routiers sont l'une des causes majeures de production de ce gaz, laquelle a enregistré pendant la période 1985-1995 une augmentation supérieure à celle du PIB, il s'avère nécessaire d'intervenir principalement dans ce domaine, sans oublier la nécessité d'intervenir également dans les autres secteurs contribuant aux émissions de CO2.

4.3. Il convient d'élaborer une politique globale d'intervention basée essentiellement sur la recherche de solutions technologiquement avancées. Dès lors, il ne faut pas se limiter uniquement au choix des solutions les plus immédiates, telles que les instruments fiscaux qui, adoptés isolément et non pas dans un cadre global, pourraient avoir un impact négatif sur l'industrie et sur la production.

4.4. Si l'effort destiné à dresser un cadre général d'intervention incombe clairement à la Communauté, les interventions directes et ciblées ne peuvent en revanche relever que des compétences et de la responsabilité des États membres. Il faudrait procéder au niveau communautaire à une quantification économique et à un éco-bilan tenant compte des avantages et des inconvénients de chaque action proposée. L'internalisation des coûts externes pour tous les moyens de transport faciliterait sans aucun doute la réalisation d'un éco-bilan et une concurrence accrue entre les différents modes de transport.

Bruxelles, le 28 janvier 1999.

La Présidente du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() JO C 139 du 6.5.1997, p. 14.

() Perspectives énergétiques mondiales. Agence internationale de l'énergie, Paris 1994.

() À l'heure actuelle, les réseaux ferroviaires ne sont malheureusement pas à même de faire face à la croissance de la demande de transports due à des exigences en matière de mobilité et de développement de l'économie. Le vif intérêt suscité par les voitures particulières, notamment en tant que symbole d'un certain statut social, joue également un rôle important.

() JO C 19 du 21.1.1998, p. 25.

() COM(98) 204 final, point 2.9.

() JO C 212 du 22.7.1996, p. 77.

() L'accord conclu entre la Commission et l'ACEA (Association des constructeurs européens d'automobiles) prévoit un plafond d'émission de CO2 de 140 g/km en 2008, avec une réduction de 25 % environ par rapport aux valeurs de 1995. Le respect des engagements pris par les constructeurs doit faire l'objet d'un contrôle périodique par la Commission.

() JO C 56 du 24.2.1997, p. 31.

() CONFETRA (Confédération des transports), bureau d'études, Milan, 1/94.

() JO C 19 du 31.1.1998, p. 25 - JO C 95 du 30.3.1998, p. 21 - JO C 89 du 19.3.1997, p. 18 - JO C 56 du 24.2.1997, p. 31.

() COM(98) 414 final - JO C 261 du 19.8.1998, p. 10.

() JO C 295 du 22.10.1994, p. 72.

() JO C 95 du 30.3.1998, p. 59 - JO C 73 du 9.3.1998, p. 66 - JO C 56 du 24.2.1997, p. 26.

() JO C 206 du 7.7.1997, p. 23 - JO C 153 du 28.5.1996, p. 16.

() PACT: Actions pilotes en faveur du transport combiné.

ANNEXE à l'avis du Comité économique et social

Les amendements suivants, qui ont recueilli plus du quart des suffrages exprimés, ont été examinés et repoussés en assemblée plénière:

Paragraphe 3.4

Remplacer la dernière phrase par la suivante:

«Il convient à cet égard de procéder principalement à des interventions afin d'améliorer le système de régulation du trafic dans les transports aériens.»

Exposé des motifs

Une concurrence insuffisante, résultant d'une coopération trop poussée entre les compagnies aériennes, représente aujourd'hui déjà un problème. Il convient de ne pas encourager davantage une telle coopération. Rien ne permet d'affirmer qu'une gestion plus économe à l'intérieur de ce secteur pourrait entraîner des bénéfices tels sur le plan de l'environnement, que ceux-ci seraient capables de compenser les risques à prévoir en cas d'affaiblissement encore plus important de la concurrence.

Résultat du vote

Voix pour: 24; voix contre: 48; abstentions: 6.