Avis du Comité économique et social européen sur la "Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions - La politique industrielle dans une Europe élargie"

(COM(2002) 714 final)

(2003/C 234/18)

Le 12 décembre 2002, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, la Commission européenne a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la communication susmentionnée.

La section spécialisée "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière a adopté son avis le 25 juin 2003 (rapporteur: M. Simpson).

Lors de sa 401e session plénière des 16 et 17 juillet 2003 (séance du 17 juillet), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 113 voix pour, aucune voix contre et 1 abstention.

1. Résumé

1.1. Le CESE approuve l'initiative de la Commission consistant à élaborer et à publier une communication sur la politique industrielle dans une Europe élargie.

1.2. Cette communication doit être vue sous deux angles interdépendants. Premièrement, elle constitue l'occasion de faire le point sur un certain nombre de thèmes intéressant le secteur industriel au sein de l'Union européenne. Deuxièmement, compte tenu des préparatifs de l'élargissement, il y a lieu d'intégrer certaines considérations relatives aux effets de l'élargissement sur l'industrie, tant dans l'Union européenne actuelle que dans les pays qui s'apprêtent à y adhérer.

1.3. Le CESE constate que cette communication consiste fondamentalement en une perspective d'ensemble de l'éventail des questions qui se posent et ne peut que s'en féliciter. La communication n'a pas en elle-même vocation à proposer des mesures d'application détaillées. Il paraît toutefois logique que la Commission se penche maintenant sur les implications politiques et adopte des mesures proactives de soutien au développement industriel. Le Comité proposera alors à la Commission de tirer parti de son expérience et de ses avis.

1.4. S'il apprécie la contribution utile que représente cette communication, le CESE est néanmoins préoccupé de ce que le passage à une Union européenne élargie sera plus difficile que ne l'escompte la Commission. Il convient donc que celle-ci suive attentivement les effets attendus de l'élargissement et réexamine les mesures susceptibles de compenser toutes conséquences inacceptables.

1.5. Le Comité rejoint la Commission lorsqu'elle affirme que les instruments de politique industrielle devront être appliqués de manière à tenir compte des besoins spécifiques des pays candidats. L'identification de ces besoins spécifiques ainsi que la réponse de la Commission restent un processus particulièrement important pour les années à venir.

1.6. Le CESE est préoccupé par le fait que les effets de l'élargissement aient pu être sous-estimés dans un certain nombre de domaines.

1.7. L'un des aspects critiques de l'extension du marché unique concerne la dotation en infrastructures de bon nombre des futurs États membres qui accuse toujours un retard par rapport au niveau du reste de l'Union européenne. Il est recommandé de procéder à une évaluation des priorités et des mécanismes de financement (y compris une contribution déterminée provenant de sources communautaires) afin de moderniser des aspects essentiels des infrastructures, notamment les réseaux transeuropéens.

1.8. Bien que cela ait été rappelé à maintes reprises, l'un des principaux facteurs qui participent de l'amélioration du cadre en matière de politique industrielle consiste, au sein de l'Union européenne à quinze, à mettre en oeuvre bon nombre des mesures pendantes.

1.9. Le CESE se réjouit de ce que la Commission entende se pencher sur les secteurs confrontés à des difficultés économiques particulières afin d'évaluer les avantages éventuels de politiques complémentaires verticales adoptées par l'Union européenne en vue de promouvoir une croissance durable.

1.10. Tout en reconnaissant que, dans les régions frontalières, des distorsions et des désorganisations transfrontalières localisées risquent de se faire jour dans le cadre du passage à une Communauté élargie, le CESE estime que les réponses à ces évolutions relèvent d'une responsabilité partagée. La Communauté doit reprendre la démarche et exploiter l'expertise des programmes Interreg (ou d'autres initiatives particulières de ce type) et déterminer la marge de manoeuvre des pouvoirs situés au plus près du niveau local.

1.11. La valeur de la communication de la Commission réside dans ce qu'elle instaure un cadre en faveur d'une meilleure compréhension des impératifs qui pèsent sur le développement de l'industrie dans la Communauté. Le thème central de cette communication, soutenu par le CESE, est que les efforts conjugués de l'industrie elle-même, des fédérations sectorielles, des pouvoirs locaux et régionaux, des gouvernements nationaux et de la Communauté doivent reconnaître la nécessité de maintenir et d'accroître la compétitivité industrielle dans un cadre qui offre des perspectives d'avenir viables et y satisfaire.

1.12. Le CESE approuve la proposition contenue dans la communication en faveur du lancement d'une révision permanente de l'ensemble des politiques communautaires ayant une incidence sur l'industrie. Le Comité se félicite de cette réorientation positive de l'élaboration des politiques et approuve la volonté affichée de recourir à des méthodes d'évaluation fondées sur des analyses d'impact.

1.13. Le dialogue avec le CESE, notamment les partenaires sociaux, constituera une caractéristique essentielle du poids plus important et de l'attention plus ciblée attachés à la contribution de la politique industrielle.

1.14. Le commissaire Liikanen a décrit cette communication comme une première étape dans un processus plus vaste qui restituera à l'industrie sa place sur l'agenda politique, ce dont le CESE ne peut que se réjouir.

2. Introduction

2.1. L'Union européenne continue de dépendre fortement de la force et du dynamisme de son secteur industriel, facteur essentiel du développement économique de l'Union. La vigueur et la croissance de ce secteur dépendent en outre de sa compétitivité, elle-même conditionnée par les actions de ceux qui dirigent les entreprises individuelles ou qui y travaillent ainsi que par les mesures de soutien des organismes officiels, des gouvernements des États membres et des institutions communautaires.

2.2. L'existence d'un tissu industriel efficace a été, est et restera une caractéristique essentielle de l'économie européenne. Par conséquent, il ne fait aucun doute que l'Union européenne devrait procéder à une analyse détaillée des facteurs influençant l'évolution des secteurs industriels afin d'éclairer l'élaboration des politiques et la prise de décision, tant pour la Communauté dans son ensemble, par le biais des institutions communautaires, qu'au sein des États membres.

2.3. Comme le souligne la Commission dans l'introduction à sa communication, "la politique industrielle a un rôle essentiel à jouer pour permettre à l'UE d'atteindre les objectifs de Lisbonne et de Göteborg (...). Il semble opportun de passer en revue cette politique, de manière à s'assurer que l'UE dispose des outils qui lui permettront de répondre aux besoins d'une Europe élargie"(1).

2.4. La politique industrielle comporte plusieurs volets. De nombreux autres aspects de la politique économique au niveau communautaire et national contribuent à l'élaboration de la politique industrielle. Certaines questions concernant cette dernière sont interdépendantes avec d'autres politiques ou les recoupent. Parmi les exemples les plus pertinents figurent les efforts déployés en vue de créer un véritable marché unique, les développements visant à garantir un régime efficace et équitable en matière de politique de la concurrence, le renforcement des politiques appropriées en matière de commerce extérieur (notamment dans la mesure où elles ont une incidence sur les secteurs traditionnels comme le textile, la sidérurgie et la construction navale), les efforts en vue de renforcer l'application de politiques plus abouties en matière de recherche et de développement, l'ouverture du marché par le biais d'un accroissement des possibilités dans le domaine des marchés publics et certains aspects des politiques environnementale, sociale et de l'emploi.

2.5. À certains égards, on peut affirmer que l'efficacité et l'extension du marché unique, qui deviendra sous peu le plus grand marché intérieur du monde, constituent la base la plus solide en faveur d'un secteur industriel performant au sein de l'Union européenne, le marché unique présentant, pour tous les producteurs, des avantages en termes d'échelle tout en maintenant l'équité entre les concurrents indépendamment des frontières nationales.

2.6. L'importance et la pertinence de la politique industrielle ne concernent pas uniquement l'industrie manufacturière. Bon nombre des politiques de nature à promouvoir la performance doivent reconnaître ces implications pour d'autres secteurs, notamment les services, et devraient tenir compte du degré croissant d'interdépendance entre le secteur manufacturier et les services qui s'y rattachent.

2.7. Pour une meilleure utilisation du potentiel du marché intérieur, il convient donc que la politique économique s'oriente vers la stimulation de la croissance des économies de l'Union européenne de manière, entre autres, à assurer l'expansion du marché des produits industriels.

2.8. Les politiques industrielles devraient avoir pour objectif (1) de créer un marché européen compétitif dénué de distorsions et de dysfonctionnements de nature à fragmenter le marché, (2) de promouvoir des conditions favorables à l'augmentation de la productivité par le renforcement et l'utilisation du potentiel d'innovation et par de nouvelles formes d'organisations industrielles et (3) d'améliorer la compétitivité des entreprises de l'Union européenne.

2.9. Il existe un certain nombre d'interfaces très diverses entre les politiques industrielles et les autres mesures de l'Union européenne, qui agit dans l'intérêt de l'ensemble de la Communauté, les actions des gouvernements nationaux et les dispositifs institutionnels instaurés au sein des États membres. Une approche rationnelle et coordonnée, aplanissant toute tension entre ces interfaces et en leur sein, est donc essentielle au développement efficace de l'industrie.

2.10. L'objectif visant à "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde" suppose au sein de l'Union européenne l'existence d'une économie unique, débarrassée des obstacles persistant à l'achèvement du marché intérieur, et la contribution de l'industrie à ce processus.

2.11. Les conclusions de Lisbonne et de Göteborg, considérées ensemble, concilient l'ambition de voir les politiques industrielles contribuer au développement économique durable en tenant compte de l'incidence sur la cohésion sociale et en contribuant à une meilleure protection de l'environnement.

3. La révision par la Commission

3.1. La révision de la politique industrielle réalisée par la Commission reconnaît explicitement que la compétitivité est essentielle à la réalisation des objectifs de l'Union européenne tels qu'ils figurent dans les conclusions adoptées lors du sommet de Lisbonne concernant la nécessité pour l'Union de devenir une économie de la connaissance dynamique. Cette ambition est en outre reconnue comme dépendant de la capacité à maintenir et à accroître la compétitivité du secteur manufacturier.

3.2. La communication a préparé cette révision en partie afin de déterminer si la politique industrielle instaurée et développée depuis 1990 est en mesure de répondre aux nouvelles conditions créées par l'accélération de la mondialisation, l'élargissement et l'objectif de développement durable.

3.3. Bien que la communication ne l'affirme pas explicitement, l'analyse laisse entendre que les principaux aspects de la politique industrielle peuvent faire l'objet d'un réexamen et que l'élargissement de la Communauté offre maintenant une occasion opportune de tirer profit d'une contribution potentielle plus importante.

3.4. Dans la recherche d'un accroissement de la compétitivité industrielle, la Commission relève quatre facteurs clés qui méritent une attention particulière, à savoir la connaissance, l'innovation, l'esprit d'entreprise et l'orientation nécessaire pour garantir un développement durable. Afin de soutenir le premier facteur, la Commission évoque les principaux développements qui sous-tendent les investissements fondés sur la connaissance en matière d'éducation, de formation professionnelle et de recherche. En ce qui concerne l'innovation, la Commission souligne la nécessité d'adopter des mesures innovantes dans tous les secteurs de l'économie et reconnaît la nécessité de mettre en place les conditions propres à stimuler une innovation dynamique. Concernant le rôle de l'esprit d'entreprise, la Commission dit constater une réticence de la part d'un trop grand nombre d'Européens à assumer un risque entrepreneurial. Le Comité doute qu'il y ait lieu d'insister sur les possibilités d'une plus grande création d'entreprises en tant qu'ambition générale mais privilégie plutôt une approche en tant que choix accessible uniquement à un petit groupe de personnes dont seules quelques-unes auraient auparavant été au chômage. Afin d'accorder à la viabilité de la production industrielle l'importance qui lui revient, la Commission encourage l'adoption d'initiatives appropriées capables d'influencer la production et la consommation dans un sens propre à garantir la compatibilité avec le développement durable.

3.5. Le CESE constate que cette analyse semble insister sur le fait que la politique industrielle devrait être d'une manière générale horizontale par nature et viser à créer les conditions-cadres les plus favorables à la compétitivité industrielle. Pour y parvenir, elle s'appuie sur les instruments de la politique d'entreprise qui permettent aux entrepreneurs et aux entreprises de prendre des initiatives, d'exploiter leurs idées et de tirer profit de leurs possibilités.

3.6. Cette classification horizontale intègre la totalité des politiques communautaires connexes, notamment en matière de concurrence, d'achèvement du marché intérieur, de promotion de la recherche et du développement, d'investissements dans l'éducation et la recherche et concernant les accords commerciaux et le développement durable. L'agenda européen de Lisbonne offre à cet égard un cadre se prêtant parfaitement à la réalisation au niveau national et européen des objectifs d'une politique industrielle horizontale tournée vers l'avenir.

3.7. Dans un passage susceptible de revêtir une grande importance, la Commission prévoit que, éventuellement, la politique industrielle devra être appliquée en vue de répondre aux besoins spécifiques de certains secteurs en particulier. La base horizontale sera adaptée à une sélection d'applications sectorielles spécifiques. La reconnaissance de besoins occasionnels spécifiques pourrait être considérée comme une application verticale de mesures sectorielles spécifiques. Si ces mesures particulières ne sauraient constituer une préférence injustifiée en faveur de certains secteurs par rapport à d'autres (éventuellement parce que les forces économiques évolueraient dans un sens propre à déplaire à l'opinion publique), elles dépendent logiquement de la mesure dans laquelle les conditions-cadres doivent s'adapter à un secteur en particulier, aspect qu'il y a lieu de prendre en compte lors de l'élaboration d'une politique permettant un soutien adéquat sur une période suffisamment longue pour promouvoir les évolutions nécessaires.

3.8. "La Commission voit dans cette communication le point de départ d'un processus d'examen de la pertinence et de l'équilibre avec lesquels sa politique industrielle est mise en oeuvre". Cette démarche est toutefois à rapprocher de l'invitation faite aux États membres de procéder également à un examen de leur propre politique industrielle, notamment à l'aune des principes fixés dans la communication.

3.9. Le CESE se réjouit de cette occasion de contribuer à cet examen.

4. Observations générales

4.1. Le CESE soutient les principes essentiels qui sous-tendent une politique industrielle créant un cadre compétitif dans lequel des entreprises innovantes peuvent faire face avec succès à la concurrence sur les marchés mondiaux. Le CESE se félicite également du niveau de réussite atteint dès à présent dans la mise en place du cadre favorable à un marché unique européen dans lequel l'industrie bénéficie d'un accès facilité (mais pas encore illimité) aux marchés des 15 États membres actuels, bientôt des 25 et peut-être par la suite des 27 (ou plus). Ce cadre compétitif, lié à l'accès illimité au marché intérieur et à des marchés mondiaux plus efficients, porte également en lui les possibilités et les risques susceptibles de se faire jour lorsque des entreprises détenues par l'étranger choisissent de s'implanter dans le marché unique.

4.1.1. Naturellement, l'élargissement de l'Union européenne ne s'accompagne pas uniquement de la nécessité de se pencher sur les effets de la politique industrielle à 25 ou 27 États membres au lieu de 15 mais également d'un accroissement des disparités, des différences structurelles et des divergences sociales et culturelles, rendant plus difficile l'obtention d'un accord sur les politiques. Au cours des dix dernières années, la perspective de l'adhésion des pays candidats a accru la concurrence entre les 25 pays, notamment par les avantages offerts aux entreprises. On relève un certain nombre d'exemples d'entreprises qui se délocalisent d'un État membre à l'autre pour toute une série de raisons différentes dont certaines liées à la concurrence inopportune en matière d'aides d'État.

4.1.2. L'élaboration d'une nouvelle série de mesures visant à contribuer au développement industriel nécessite une analyse et une évaluation rigoureuses des succès et des échecs des mesures adoptées par le passé. Une telle évaluation offrirait une base plus solide aux futures recommandations de la Commission.

4.2. Le rôle de la Communauté est en réalité de concrétiser le marché unique en élaborant et en mettant en place toute une série de mesures politiques de nature horizontale. Le CESE reconnaît sans ambiguïté l'importance des grandes catégories de conditions-cadres(2). Il s'agit des règles définissant le cadre général du marché (notamment le droit commercial, les règles en matière de concurrence, la fiscalité et le droit du travail et la propriété industrielle), les dispositions qui fixent des normes concernant des catégories de produits et de services spécifiques, les institutions qui facilitent le fonctionnement du marché et les conditions qui créent un cadre macroéconomique de base ou garantissent la stabilité politique.

4.3. Parmi les principaux volets des politiques horizontales figurent par exemple:

a. l'achèvement du marché unique,

b. le renforcement de la politique d'innovation en général ou en fonction des différents secteurs et des incitations connexes en matière de recherche et développement,

c. la promotion des avantages offerts par les pépinières d'entreprises,

d. les efforts visant à renforcer la cohésion territoriale et sociale,

e. les instruments de promotion du dialogue social,

f. le renforcement de la cohésion sociale, notamment par l'amélioration de la formation,

g. le soutien apporté aux services d'intérêt général,

h. l'amélioration des infrastructures physiques,

i. les efforts visant à augmenter les flux d'étudiants dans les disciplines scientifiques, technologiques, les formations d'ingénieurs et les formations à l'esprit d'entreprise,

j. l'aide au financement des entreprises.

4.4. La réussite qu'a connue la Communauté ces cinquante dernières années a reposé sur le niveau d'acceptation de ces conditions. Naturellement, il reste beaucoup à accomplir. Une part considérable des mesures nécessaires à l'instauration totale de ces conditions relève également de la compétence des États membres (par exemple en ce qui concerne la transposition de la législation) ou dépend de ces derniers réunis au sein du Conseil de l'Union européenne en vue de l'adoption de politiques appropriées à l'échelle de la Communauté.

4.5. Le CESE prend acte de la conclusion à laquelle est parvenue la Commission, à savoir "même si l'industrie des futurs États membres est globalement prête à affronter la concurrence dans une Union élargie, une intégration plus poussée entraînera inévitablement quelques problèmes localisés. Il sera nécessaire de poursuivre la restructuration, notamment dans le secteur de l'acier (...)". Le CESE prend acte, mais manifeste ses inquiétudes sur les conséquences sociales des pertes d'emplois, de la conclusion à laquelle est parvenue la Commission. La Commission reconnaît en outre que le coût de la mise en conformité avec l'acquis communautaire, notamment avec la législation environnementale, pourrait à court terme avoir des répercussions négatives sur la structure de coûts des entreprises.

4.6. Ces risques mettent en lumière la nécessité d'adopter une série de mesures soigneusement ciblées en faveur de secteurs spécifiques de l'économie européenne. Ces mesures s'imposent afin de favoriser l'apparition d'entreprises plus compétitives et de prendre en considération les processus d'ajustement parfois douloureux qui pèseront sur certaines entreprises et leurs salariés.

4.6.1. Le financement des entreprises et le bon fonctionnement du marché européen des capitaux revêtent une importance particulière pour l'industrie européenne, compte tenu des problèmes auxquels est confronté le secteur bancaire européen, de la discussion sur l'"accord de Bâle II" et d'une manière générale du rôle croissant du financement du marché des capitaux. C'est pourquoi il convient de prêter fortement attention à cette question et de promouvoir les instruments de financement des entreprises.

4.7. Dans la perspective de l'élargissement, une particularité sociale fondamentale consiste à évaluer dans quelle mesure il y a lieu de supposer que les principales attentes concernant les critères des économies de marché matures s'appliquent de la même manière aux futurs États membres. L'héritage culturel d'une économie de marché mature confère des caractéristiques telles qu'un cadre législatif favorable à des entreprises modernes, une acceptation du rôle et de la nécessité d'un fort esprit d'entreprise ainsi qu'une attitude à l'égard des entreprises qui intègre l'idée d'une prise de risque.

4.8. Les institutions de l'Union européenne doivent prendre en compte ces particularités et les tensions qui en découlent.

4.9. Toutefois, le CESE n'est pas totalement convaincu que, dans les futurs États membres, "l'élargissement [soit] une réalité pour l'industrie et [ait] ouvert de nombreuses perspectives". Abstraction faite de ce que les futurs membres n'ont pas encore transposé la totalité de l'acquis, il semble discutable d'affirmer que l'élargissement est une réalité. Le Comité rejoint la Commission lorsqu'elle affirme que les instruments de politique industrielle devront être appliqués d'une manière qui tienne compte des besoins spécifiques des futurs États membres. L'identification de ces besoins spécifiques ainsi que la réponse de la Commission restent un processus particulièrement important pour les années à venir. Ces besoins spécifiques comprennent l'investissement, l'adaptation et la modernisation en vue de faire face à l'évolution des possibilités et d'aller au-delà des critères de la simple compétitivité à court terme.

4.10. Le CESE est particulièrement préoccupé par le fait que, pour certains secteurs, l'élargissement de la Communauté signifiera que certaines usines moins productives et dont les structures de coûts sont plus élevées connaîtront un fort recul de leur part de marché ou des pertes financières, lorsqu'elles seront confrontées à la concurrence d'entreprises européennes créées de longue date. En revanche, certains secteurs au sein de l'Union européenne à 15 peuvent être exposés à une concurrence sur les prix de la part des futurs États membres. Il convient que les institutions de l'Union européenne s'efforcent d'élaborer des politiques adaptées à l'Union dans son ensemble afin de tirer le meilleur parti des ressources humaines d'une Communauté forte de 25 États membres, notamment pour dissiper toute préoccupation de voir des politiques de court terme entraîner des coûts considérables liés aux besoins en matière de recyclage et de lutte contre le déclin social.

4.11. Sinon, dans la mesure où les entreprises de l'Union européenne peuvent bénéficier dans les nouveaux États membres d'un réservoir de main-d'oeuvre relativement bon marché et bien formée, l'élargissement peut offrir à certaines d'entre elles une meilleure chance de survie face à une concurrence (intérieure et extérieure) plus féroce.

5. Observations particulières relatives à la communication

5.1. Un certain nombre d'aspects de la communication méritent un examen plus critique.

5.2. Il s'agit notamment:

1) des conséquences de l'élargissement sur la politique industrielle,

2) de la nécessité d'achever le marché unique, notamment de combler le manque persistant de mesures horizontales,

3) des circonstances affectant des secteurs en particulier qui justifient des mesures verticales,

4) des mutations industrielles dans les régions frontalières,

5) de certains grands défis posés à la politique industrielle.

Cet avis examinera tour à tour ces différents aspects dans les paragraphes suivants.

5.2.1. Conséquences de l'élargissement

5.2.1.1. La Commission reconnaît que, au niveau institutionnel et en ce qui concerne les conditions-cadres, les pays candidats ont réalisé des efforts considérables dans le cadre de leur préparation à l'adhésion. Elle reconnaît également qu'il existe d'importantes disparités dans certains secteurs, ce qui peut donner lieu à des plaintes pour concurrence sur les coûts ou, inversement, à une incapacité à affronter la concurrence face à un marché élargi.

5.2.1.2. Dans le cadre des préparatifs de l'élargissement, la Commission a négocié un certain nombre de mesures transitoires particulières correspondant à la période d'adaptation. Les différents traités d'adhésion mentionnent ces mesures et le CESE estime qu'ils constituent à cet égard un cadre institutionnel acceptable.

5.2.1.3. Parmi les grandes questions figurent l'incidence des disparités en termes de technologie et de productivité ainsi que les différences de coûts de la main-d'oeuvre.

5.2.1.4. Le CESE estime que la Commission a sous-évalué le niveau d'ajustement nécessaire. En revanche, elle a surestimé, peut-être de manière un peu trop complaisante, les avantages potentiels de la réorganisation concurrentielle dans la Communauté élargie. Si les synergies d'un marché élargi doivent s'avérer positives, les premières années qui suivront l'adhésion pourraient être marquées par un certain nombre de faillites.

5.2.1.5. Le CESE propose que la Commission reconnaisse ces risques et accorde une attention particulière aux besoins et aux problèmes des futurs États membres en matière d'élaboration et de mise en oeuvre de politiques industrielles.

5.2.1.6. Le CESE est préoccupé du fait que les effets de l'élargissement aient pu être sous-estimés dans certains ou dans l'ensemble des domaines suivants:

- les besoins particuliers des PME qui deviennent plus vulnérables à la concurrence dans certains secteurs et dans des régions données;

- les effets de l'élargissement sur les incitations de certaines entreprises à se délocaliser vers de nouvelles régions;

- les éventuels mouvements migratoires de citoyens cherchant des possibilités d'emploi;

- la nécessaire réorientation des mesures d'application des droits de douanes aux nouvelles frontières extérieures de la Communauté et les actions connexes en matière de lutte contre la contrebande et la contrefaçon.

5.2.1.7. L'une des caractéristiques essentielles de l'extension du marché unique concerne la dotation en infrastructures de bon nombre des futurs États membres qui accuse toujours un retard par rapport au niveau du reste de l'Union européenne. Il est recommandé de procéder à une évaluation des priorités et des mécanismes de financement (y compris une contribution déterminée provenant de sources communautaires) afin de moderniser des aspects essentiels des infrastructures, notamment les réseaux transeuropéens. De la même manière, les principaux réseaux nationaux méritent également d'être modernisés, tout en maintenant les services d'intérêt général qu'ils assurent.

5.2.1.8. En dehors des éventuels mouvements migratoires de travailleurs en provenance des nouveaux États membres et en quête de possibilités d'emploi (5.2.1.6), il ne faut pas perdre de vue qu'en raison de l'évolution démographique, certains États membres vont être confrontés à une pénurie de main-d'oeuvre qualifiée. L'incidence sur les politiques de l'Union européenne sera vaste et considérable et concernera l'éducation et la formation dans toute la Communauté européenne.

5.2.2. Achèvement du marché unique

5.2.2.1. Bien que cela ait été rappelé à maintes reprises, l'un des principaux facteurs qui participent de l'amélioration du cadre en matière de politique industrielle consiste, au sein de l'Union européenne à quinze, à mettre en oeuvre bon nombre des mesures pendantes visant à rendre le marché unique efficace.

5.2.2.2. Il s'agit notamment:

(i) de l'introduction d'un brevet communautaire(3),

(ii) d'une politique de la concurrence efficace,

(iii) de la réduction ou de la suppression d'aides d'État injustifiées,

(iv) d'un accord sur les progrès en vue de la réalisation d'un marché unique des servicesfinanciers,

(v) de l'harmonisation fiscale,

(vi) de politiques adéquates en vue de promouvoir la recherche et le développement,

(vii) des moyens permettant d'ouvrir le marché par le biais de politiques efficaces en matière demarchés publics et de politiques coopératives d'acquisition de matériels militaires,

(viii) d'une mise en oeuvre concertée des politiques environnementales,

(ix) d'une meilleure reconnaissance des qualifications professionnelles,

(x) d'une administration douanière commune aux frontières extérieures de l'Union européenne.

5.2.2.3. En outre, il est nécessaire d'appuyer la mise en place d'un marché efficace, ouvert et garanti en matière d'énergie et de transports sûrs. Il convient de soutenir ces besoins en matière d'infrastructures par la création de réseaux transeuropéens propres à fournir à l'Union élargie les capacités nécessaires.

5.2.2.4. En ce qui concerne les futurs États membres, l'instauration du cadre propice au développement industriel est motivée par la nécessité d'adopter et de mettre en oeuvre l'acquis en vigueur dès à présent dans la Communauté et de suivre par la suite l'évolution des politiques tout en faisant face aux pressions qui se feront jour.

5.2.2.5. La Commission a constaté qu'un grand nombre de ces États devaient prendre des mesures concernant:

(a) les normes et la réglementation technique,

(b) les droits de propriété, y compris les droits de propriété intellectuelle (DPI),

(c) la mise en oeuvre harmonisée du droit des sociétés et le respect de la multiplicité des formes d'entreprises,

(d) la libéralisation des marchés de l'énergie,

(e) la mise en place de conditions compétitives en faveur des entreprises privatisées,

(f) la suppression de certaines formes d'aides d'État,

(g) l'ouverture aux investissements directs étrangers (IDE),

(h) le soutien aux conditions pouvant contribuer à la création et au développement des PME.

5.2.2.6. À court terme, les coûts initiaux de mise en conformité avec la réglementation environnementale constituent une source de préoccupation particulière en raison de leur nature, qui les concentre en début de période.

5.2.2.7. La Commission a reconnu que des craintes se sont exprimées quant à la perspective d'une désorganisation de la production dans des secteurs pour lesquels la délocalisation est motivée par la recherche, dans certains des pays d'Europe centrale et orientale, de coûts inférieurs et d'une main-d'oeuvre meilleur marché, notamment dans les secteurs du textile et de l'habillement. La désorganisation de la production peut également intervenir en raison de la délocalisation d'entreprises vers d'autres pays où les coûts sont plus faibles. Dans la mesure où il est probable que la plupart des délocalisations motivées par ces facteurs aient déjà eu lieu(4), la Commission a minimisé ces craintes, interprétation optimiste qui préoccupe le CESE.

5.2.2.8. Néanmoins, ces processus découlent directement de la mondialisation croissante du marché des produits industriels.

5.2.3. Mesures verticales concernant des secteurs particuliers

5.2.3.1. Le CESE se félicite des avantages que présente l'introduction de politiques de soutien en faveur d'un développement industriel plus poussé et plus rapide. Dans ce contexte, le CESE soutiendrait un processus dans lequel la Commission présenterait des stratégies précises destinées à des secteurs clefs et esquissant les avantages d'un accroissement des investissements et de la mise en oeuvre de politiques de recherche et de formation adaptées à chaque secteur.

5.2.3.2. L'aspect le plus délicat de la politique industrielle consiste à déterminer comment s'attaquer à des conditions particulières dans la mesure où laisser simplement la concurrence fonctionner sur le marché peut, à court terme, avoir des répercussions considérées comme non souhaitables.

5.2.3.3. La justification de mesures temporaires spécifiques risque de rendre nécessaires des décisions complexes au niveau national ou désormais le plus souvent au niveau de la Communauté. Différents secteurs doivent s'adapter en permanence à l'évolution des conditions du marché, aux évolutions des technologies et des processus de production, aux nouvelles utilisations des principales compétences et à la modification des structures de coûts. De nombreuses décisions délicates, motivées le plus souvent par l'ambition de proposer aux consommateurs finaux ou intermédiaires des produits à la fois plus compétitifs et adaptés à la préservation des ressources pour les générations futures, constitueraient une réponse nécessaire à l'évolution des conditions. Il est quasiment inévitable par ailleurs que tout changement apporté au statu quo engendre des menaces de disparition d'entreprises ou d'emplois pour ceux qui ne s'adaptent pas ou ne veulent pas s'adapter rapidement au travers d'une consultation dans le cadre du dialogue social. Afin d'assurer à l'industrie une plus grande sécurité en termes de planification à moyen terme, la Commission devrait tenir compte de cet aspect dans les politiques touchant l'industrie.

5.2.3.4. Par conséquent, les travaux de la Commission, des gouvernements des États membres et des autres agences chargées de la politique industrielle doivent porter essentiellement sur l'élaboration de solutions efficaces en vue d'accroître les avantages que présente le changement plutôt que de contribuer à maintenir un statu quo sans avenir.

5.2.3.5. La Commission jouit de nombreuses années d'expérience en matière de réactions aux interrogations avec les représentants de différents secteurs (ce qui ne suppose pas nécessairement l'existence d'un accord avec eux), notamment ceux de la construction navale, de l'acier, du charbon, du textile et de l'habillement.

5.2.3.6. Dans la communication, la Commission précise que les aides à la sidérurgie n'ont été accordées que dans la mesure où elles s'accompagnaient de réductions des capacités et non dans le but de maintenir la capacité existante. L'adoption de mesures supplémentaires a été autorisée afin d'amortir les répercussions sociales de la restructuration et de soutenir la recherche et le développement technologique. L'importance accordée à la recherche et au développement technologique et à des politiques de formation ciblées est considérée comme adéquate bien que la Commission ajoute que des efforts seront nécessaires afin de maintenir la compétitivité. La Commission reconnaît d'une manière relativement peu concluante la nécessité de veiller à la bonne coordination de tous ces instruments. Aucune autre proposition n'est formulée.

5.2.3.7. Si le CESE convient que les adaptations dans des secteurs comme la métallurgie doivent prendre en compte ces nouvelles réalités commerciales et ne peuvent ou ne doivent pas, pour compenser la concurrence, donner lieu à des aides d'État et à des subventions, il semble que le cadre politique de la Commission ne prévoit pas de mesures propres à faciliter de manière adéquate la transition. Le CESE recommande de procéder à un examen secteur par secteur des entreprises vulnérables, particulièrement concernées par l'élargissement (comme l'acier), afin d'évaluer le processus de restructuration et d'esquisser des mesures transitoires visant à accompagner ces mutations.

5.2.3.8. En ce qui concerne la construction navale, les raisons qui justifiaient des interventions par paiement ont, au fil des années, largement perdu de leur pertinence et correspondaient à une compensation partielle des subventions réelles aux prix accordées par des pays non membres de l'Union européenne.

5.2.3.9. Dans chacun de ces cas, il fallait obligatoirement et logiquement convaincre la Commission d'une manière ou d'une autre de l'existence d'un dysfonctionnement du marché.

5.2.3.10. Les mesures spécifiques se justifient également par le fait que les forces du marché fonctionnent d'une manière qui nuit à la durabilité du développement. À titre d'exemple, on peut citer la nécessité de promouvoir les nouvelles technologies "propres" et le paiement des coûts liés aux atteintes à l'environnement ou au contrôle des déchets et à la garantie d'un approvisionnement énergétique sûr.

5.2.3.11. Les avantages que présente l'introduction de mesures ciblées en faveur de secteurs en particulier profitent aux États membres tant actuels que futurs.

5.2.3.12. La Commission identifie également de manière opportune des besoins spécifiques aux secteurs plus modernes, notamment la chimie, l'aéronautique et l'aérospatiale, la biotechnologie et les télécommunications.

5.2.3.13. Le CESE se réjouit de ce que la Commission entende se pencher sur des secteurs en particulier afin d'évaluer les avantages éventuels de politiques complémentaires adoptées par l'Union européenne en vue de promouvoir une croissance durable.

5.2.3.14. La mise en place de politiques destinées à des secteurs en particulier ne constitue pas nécessairement un argument en faveur de l'octroi de subventions. En effet, il peut s'agir notamment de politiques en matière d'éducation et de formation, d'énergie, de commerce et de recours aux technologies de l'information et de la communication. En outre, il se pourrait que ces politiques sectorielles spécifiques doivent tenir compte des distorsions externes artificielles qui affectent les conditions de transaction au niveau mondial.

5.2.4. Régions frontalières

5.2.4.1. Le CESE partage l'avis de la Commission quant au fait que des problèmes particuliers ou des dysfonctionnements dans les échanges et l'industrie peuvent voir le jour, notamment dans le cas des petites et moyennes entreprises(5), dans les régions situées à proximité d'une frontière entre un État membre actuel et un nouveau venu ainsi que dans les régions frontalières avec d'autres pays d'Europe de l'Est.

5.2.4.2. Tout en reconnaissant que des distorsions et des désorganisations transfrontalières localisées risquent de se faire jour dans le cadre du passage à une Communauté élargie, le CESE estime que les réponses à ces évolutions relèvent d'une responsabilité partagée. La Commission doit reprendre la démarche et exploiter l'expertise des programmes Interreg (ou d'autres initiatives particulières de ce type). Cette approche pourra être particulièrement efficace si la Commission met en place un cadre politique transfrontalier visant à favoriser l'adoption par les collectivités locales ou les agences régionales de mesures acceptables dans ces régions frontalières.

5.2.4.3. Le point de départ fondamental de ces réponses passe par un soutien à l'instauration de nouvelles conditions transversales plutôt que par une tentative de préserver un protectionnisme à long terme.

5.2.5. Les grands défis

5.2.5.1. Les grands défis actuels de la politique industrielle concernant la compétitivité sont les suivants:

- le défi de la mondialisation,

- l'évolution technologique et organisationnelle,

- l'innovation et l'esprit d'entreprise,

- le développement durable et les nouvelles demandes de la société,

- le retour au plein emploi,

- l'acquisition de matériels militaires,

- la formation professionnelle et l'apprentissage tout au long de la vie,

- la réduction des atteintes à l'environnement (notamment les effets sur l'environnement des évolutions connexes en matière d'énergie et de transport),

- la disponibilité des ressources financières adéquates nécessaires aux investissements.

Dans sa révision de la politique industrielle, la Commission relève en particulier les quatre premiers éléments.

5.2.5.2. Ces défis correspondent aux principaux facteurs qui sous-tendent et influencent les processus actuels d'évolution économique. Le CESE reconnaît que le premier d'entre eux est mu par l'ouverture des marchés mondiaux et les progrès technologiques et scientifiques. Concernant les autres défis, le CESE partage le point de vue de la Commission selon lequel, "la politique industrielle devrait en particulier veiller à nourrir ces forces"(6) même s'il n'existe aucune norme unique quant à leur développement.

5.2.5.3. La valeur de la communication de la Commission réside dans ce qu'elle instaure un cadre en faveur d'une meilleure compréhension des impératifs qui pèsent sur le développement de l'industrie dans la Communauté. Le thème central de cette communication, soutenu par le CESE, est que les efforts conjugués de l'industrie elle-même, des fédérations sectorielles, des pouvoirs locaux et régionaux, des gouvernements nationaux et de la Communauté doivent reconnaître la nécessité de maintenir et d'accroître la compétitivité industrielle dans un cadre qui offre des perspectives d'avenir et y satisfaire. Pour sa part, la politique communautaire doit s'efforcer, dans l'esprit de la stratégie de Lisbonne, d'améliorer la compétitivité de l'industrie par un allégement des charges et de la bureaucratie.

5.2.5.4. Compte tenu de l'accélération de la mondialisation, les différents secteurs devront s'adapter à un environnement commercial plus compétitif dans lequel la coopération et l'interdépendance devraient déboucher sur une association plus étroite des salariés, des sous-traitants, des universités et des instituts de recherche.

5.2.5.5. L'intégration des nouvelles technologies et l'adhésion au changement organisationnel s'avéreront fondamentales au processus d'adaptation, ce qui aura une incidence majeure sur l'amélioration de la qualification des salariés et souligne la nécessaire augmentation des dépenses publiques en matière d'éducation et de formation afin d'inverser la tendance à la baisse observée ces dix dernières années. Les employeurs ont un rôle essentiel à jouer au sein des entreprises afin de faire de l'apprentissage tout au long de la vie une réalité pour l'ensemble de leur personnel. Des compétences suffisantes contribuent également à mieux faire accepter les évolutions, celles-ci pouvant même être considérées comme des chances autant que comme des risques.

5.2.5.6. Il convient que la Commission européenne continue d'améliorer les programmes de formation professionnelle et d'apprentissage tout au long de la vie visant à favoriser, au sein des administrations publiques des futurs États membres, la compréhension et la connaissance non seulement de la législation communautaire mais également et en particulier des effets de cette législation sur l'économie. De la même manière, il y a lieu de prévoir des programmes de formation cohérents destinés aux entrepreneurs et aux partenaires sociaux. Il convient de promouvoir dans les futurs États membres des associations d'employeurs et des syndicats efficaces ainsi que l'amélioration des cadres institutionnels afin de répondre aux besoins de l'économie de marché.

6. Une politique repensée

6.1. L'article 157 des traités peut être considéré comme le fondement de la politique industrielle communautaire. L'évolution de cette politique dans les années à venir reposera, d'après la communication, sur les éléments interdépendants suivants:

- garantir les conditions-cadres les plus appropriées,

- adopter une approche plus systématique pour l'UE en vue d'améliorer les conditions-cadres,

- améliorer l'intégration des politiques de l'Union européenne ayant un impact sur la compétitivité industrielle,

- répondre aux besoins spécifiques de l'industrie des futurs États membres,

- s'efforcer d'atteindre une meilleure gouvernance globale,

- procéder à un examen de la pertinence sectorielle de cette approche.

6.2. Le CESE accepte le raisonnement sous-jacent de cette approche mais constate qu'elle nécessitera de préciser des développements politiques au niveau de la Communauté et, le cas échéant, des États membres. Cette approche peut néanmoins s'avérer utile dans la mesure où elle contribue à identifier les mesures appropriées.

6.3. Cette communication n'a pas vocation à avancer des propositions détaillées en vue de l'amélioration de la politique industrielle. Elle constitue néanmoins un aperçu majeur qui, pour autant qu'il soit accepté, peut fixer les principes des mesures qui devraient suivre. Les prochaines étapes sont maintenant une priorité urgente et doivent se concentrer sur les thèmes esquissés au paragraphe 6.1 ci-dessus.

6.4. Le CESE approuve la proposition contenue dans la communication en faveur d'une révision permanente des politiques de l'Union européenne ayant une incidence sur l'industrie, ce qui couvrira nécessairement tout un éventail de politiques et d'objectifs.

6.5. Ce réexamen permanent sera également étayé par l'application des nouvelles mesures adoptées par la Commission en vue de simplifier ses propres mécanismes de gouvernance et par l'engagement de mener des consultations soigneusement définies et la réalisation d'évaluations d'impact connexes des propositions d'action, notamment de l'incidence économique, sociale et environnementale. Ce réexamen devra comporter un suivi systématique des répercussions sur l'industrie en termes de coûts de tout nouveau projet de réglementation. Outre l'analyse d'impact spécifique des différentes mesures, il convient d'inviter la Commission à publier régulièrement son évaluation des effets cumulés de toute décision communautaire sur les coûts et la performance de l'industrie, à la fois dans son ensemble et pour les secteurs vulnérables particuliers.

6.6. Un processus d'analyse d'impact plus systématique offrirait davantage de transparence et permettrait également un dialogue élargi avec les différents acteurs sur l'adhésion des politiques et un débat quant à leurs effets, ce qui s'avérera particulièrement utile pour contribuer aux travaux à venir du CESE.

6.7. Même si l'on pourrait conclure que la politique industrielle relève strictement de mesures institutionnelles, le CESE se réjouit également du rôle actif joué par l'industrie elle-même, les fédérations sectorielles et les associations industrielles, de concert avec les partenaires sociaux, en vue de veiller à ce que l'industrie continue de contribuer aux économies de l'Union européenne.

6.8. Lors de son intervention devant la commission du Parlement européen(7), le commissaire Liikanen a présenté cette communication comme une première étape dans un processus plus vaste qui restituera à l'industrie sa place sur l'agenda politique. Elle sera également à l'origine d'une analyse de la relation entre différentes politiques communautaires et la performance de l'industrie européenne et elle donnera lieu à un examen des actions à entreprendre afin d'accroître la compétitivité des entreprises de l'Union européenne.

6.9. Le CESE approuve cette remise à plat des aspects fondamentaux de l'élaboration des politiques de l'Union européenne et se réjouit de l'occasion qui lui est offerte de contribuer au débat en cours.

6.10. Le CESE se félicite également de la réorganisation du Conseil de l'Union européenne et de la création d'une nouvelle entité, intitulée à juste titre Conseil "Compétitivité", regroupant nombre des principaux domaines de compétences qui relèvent de la politique industrielle.

6.11. Il n'est néanmoins nul besoin que le CESE rappelle au Conseil ou à la Commission que, si la politique industrielle doit accorder une attention particulière aux facteurs qui jouent directement sur la compétitivité, la promotion efficace et légitime du développement industriel passe par une meilleure compréhension de l'influence réciproque de nombreuses autres actions de la Communauté et de l'industrie elle-même.

Bruxelles, le 17 juillet 2003.

Le Président

du Comité économique et social européen

Roger Briesch

(1) COM(2002) 714 final.

(2) Telles qu'exposées à la section V.2, page 23 et suivantes de la version française.

(3) Le 3 mars 2003, le Conseil a approuvé le cadre en faveur de l'introduction d'un brevet communautaire.

(4) Voir l'analyse contenue dans le document de travail des services de la Commission sur les effets de l'élargissement sur l'industrie, SEC (2003) 234, paragraphe 2.2.

(5) Cet aspect est examiné plus en détail au paragraphe 2.2 du document de travail des services de la Commission sur les effets de l'élargissement sur l'industrie, SEC (2003) 234.

(6) Tel qu'exposé à la section V.1, page 20 de la version française.

(7) Discours tenu le 22 janvier 2003.