Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant modification de la directive 77/799/CEE concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

La directive concernant l'assistance mutuelle date de 1977. Elle énonce les règles régissant l'assistance mutuelle et les échanges d'informations entre les autorités compétentes des États membres, de façon que ceux-ci puissent appliquer leur législation fiscale en toute efficacité.

L'élaboration de cette directive s'est imposée en raison du risque croissant de voir la pratique de la fraude et de l'évasion fiscales par-delà les frontières des États membres conduire à des pertes budgétaires et à des entorses au principe de la justice fiscale, elles-mêmes susceptibles de provoquer des distorsions dans les mouvements de capitaux et dans les conditions de concurrence et donc d'affecter le fonctionnement du marché commun (devenu le marché intérieur).

Bien que, dans la plupart des cas, les États membres aient conclu des accords bilatéraux entre eux, ceux-ci apparaissaient toutefois comme insuffisants pour faire face aux formes nouvelles de fraude et d'évasion fiscales, qui prennent de plus en plus un caractère multinational. Il était dès lors nécessaire de renforcer la collaboration entre administrations fiscales à l'intérieur de la Communauté conformément à des principes communs et à des règles communes.

La directive précitée contient des dispositions concernant trois catégories d'échanges d'informations: échange sur demande, échange automatique et échange spontané. Elle prévoit également des dispositions relatives au secret, afin que toutes les informations nécessaires soient échangées dans le respect des droits des assujettis. En outre, elle limite l'échange d'informations, afin de veiller à ce que les États membres se transmettent mutuellement des informations équivalentes. Ainsi, un État membre ne peut demander à un autre État membre de lui fournir des informations si la législation ou la pratique administrative de l'État en question établit des limitations plus étroites.

La directive permet aussi d'organiser, entre les États membres et la Commission, des consultations visant à étudier, de manière permanente, le fonctionnement, dans la pratique, des procédures de coopération, afin de permettre à la Commission de décider s'il est nécessaire de proposer des règles communautaires pour améliorer la situation.

Lors de l'adoption initiale de cette directive, son champ d'application ne couvrait que les impôts directs. Celui-ci a été modifié ultérieurement pour inclure, dans un premier temps, la taxe sur la valeur ajoutée puis les droits d'accises. La Commission a présenté récemment une proposition [COM (2001) 294 final] visant à élaborer un acte spécifique pour la taxe sur la valeur ajoutée; une autre proposition sera soumise pour un nouvel acte portant exclusivement sur les droits d'accises. La directive en question existe depuis 25 ans et a été élaborée alors que le contexte était sensiblement différent de celui que l'on connaît aujourd'hui. Il semble donc opportun de réviser la directive originale afin de l'actualiser et, tout en reconnaissant qu'il existe des différences considérables entre les diverses catégories d'impôts, d'aligner davantage ses dispositions sur les modalités de coopération administrative et d'assistance mutuelle dans le domaine des impôts indirects.

2. Groupe de travail ad hoc sur la fraude fiscale

En septembre 1999, le comité des représentants permanents (COREPER) a créé un groupe de travail composé de fonctionnaires de haut niveau (provenant des administrations fiscales) chargés des contrôles fiscaux, désignés par les États membres, et d'un représentant de la Commission. Ce groupe de travail, présidé par l'État membre assurant la présidence du Conseil, avait pour mission de présenter, avant le 30 mai 2000, un rapport au COREPER puis au Conseil ECOFIN. Le groupe de travail ad hoc avait pour mission:

* d'évaluer la situation du moment en matière de fraude fiscale;

* d'étudier les insuffisances éventuelles des règles et systèmes de contrôle communautaires en vigueur;

* d'examiner l'efficacité du dispositif existant de coopération administrative applicable à la fraude et l'évasion fiscales dans les domaines de la fiscalité indirecte et directe;

* d'examiner les améliorations pouvant éventuellement être apportées à la coopération administrative dans ces domaines et de proposer de nouvelles dispositions ou mesures appropriées en tenant compte de tous les travaux effectués ou en cours par des organes similaires.

Le groupe de travail a présenté son rapport dans les délais impartis (document du Conseil 8668/00 FISC 67 CRIMORG 83) et formulé des recommandations, portant notamment sur des questions en rapport avec les dispositions en vigueur en matière de coopération administrative et d'assistance mutuelle, qui permettent déjà aux États membres d'apporter des modifications sur le plan de l'organisation, sans qu'il soit nécessaire d'adopter de nouveaux actes législatifs.

Cependant, le rapport proposait de modifier également la législation tant nationale que communautaire. Il insistait sur le fait qu'il était indispensable d'apporter des modifications à la directive existante, afin de supprimer certaines des carences recensées par les auteurs du rapport.

Après que le Conseil ECOFIN a pris connaissance de la teneur du rapport, la Commission a entrepris d'examiner de quelle manière les recommandations du groupe de travail pouvaient être mises en application, dans la mesure où elles concernaient les impôts directs. La Commission a donc engagé un débat dans le cadre d'un groupe de travail présidé par un de ses représentants et composé d'experts des États membres. Trois réunions distinctes ont été organisées dans cette enceinte afin de rechercher un consensus.

3. Aperçu des modifications proposées aux articles existants et des nouvelles dispositions proposées par l'Espagne

1. Article premier. Il énonce les modifications qu'il est proposé d'apporter aux articles actuels de la directive de base.

2. Les premières modifications proposées portent sur l'article 2 de la directive, qui traite de l'échange d'informations sur demande. Le paragraphe 2 de cet article reconnaît que l'autorité compétente d'un État membre a fréquemment besoin d'effectuer des recherches pour obtenir les informations demandées par l'autorité compétente d'un autre État membre.

3. La législation nationale de plusieurs États membres contraint ceux-ci à informer les assujettis dans le cas d'une demande d'assistance reçue de l'autorité compétente d'un autre État membre. Le groupe ad hoc considère que cette disposition constitue un point faible dans la procédure car, dans bien des cas, elle limite l'intérêt que l'État requérant peut tirer des informations ainsi obtenues et ralentit le processus de collecte d'informations. Des retards de ce type peuvent avoir des répercussions sur les recherches effectuées et ne servent que les intérêts des fraudeurs.

4. Cette obligation n'existe pas lorsque ces États membres effectuent des recherches pour leur propre compte. De ce fait, la procédure de recherche d'informations pour le compte d'un autre État membre est considérablement plus longue que dans le cadre d'une enquête nationale. Cette situation est préjudiciable aux intérêts tant de l'État membre qui s'efforce de faire respecter sa législation fiscale que de l'Union européenne dans son ensemble, étant donné que le fonctionnement harmonieux du marché intérieur s'en trouve également affecté.

5. Il est proposé de modifier la directive de façon que toute demande d'informations soit instruite comme présentée dans le cadre de la législation et des pratiques en vigueur dans l'État membre dans lequel se trouve l'autorité chargée de recueillir les informations. La teneur de la modification proposée est identique à celle concernant la TVA (article 5, paragraphe 3). [1]

[1] COM(2001) 294 final.

6. Le groupe ad hoc a estimé que l'article 7, paragraphe 1 de la directive existante était également lacunaire. Actuellement, les informations ne sont dévoilées que si l'autorité compétente de l'État membre qui les a fournies ne s'y oppose pas. Le groupe ad hoc a attiré l'attention sur l'ambiguïté découlant du texte actuel. Certains États membres sont d'avis que les informations transmises ne peuvent être utilisées aux fins d'une procédure judiciaire que si l'autorité compétente les ayant communiquées donne explicitement son autorisation. D'autres États membres, en revanche, estiment que l'absence d'objection suppose un accord tacite. La nouvelle formulation vise à supprimer tout temps d'attente puisqu'il ne sera plus nécessaire de suspendre une action en justice en attendant que les États membres se prononcent, si leur autorisation explicite est indispensable. Il n'y aurait aucun doute dès le départ.

7. Certains États membres estiment que le paragraphe 1 de l'article 8, dans sa version actuelle, peut être interprété de différentes manières. La Commission souhaiterait en modifier la formulation afin de supprimer toute ambiguïté. Dans le cadre du groupe de travail, les États membres ont reconnu, à l'instar de la Commission, que la formulation actuelle ne permettait pas à un État membre de refuser d'effectuer des recherches ou de transmettre des renseignements au motif que les informations en question ne sont pas requises à des fins fiscales. Cette disposition ne s'applique qu'aux catégories d'informations qu'un État membre ne pourrait ni collecter ni utiliser, même pour son compte propre. La reformulation du paragraphe de façon plus explicite vise à supprimer toute ambiguïté d'interprétation.

8. La formulation actuelle du paragraphe 3 de l'article 8 est également source d'ambiguïté quant à l'identification de "l'État intéressé". Ce terme se rapporte-t-il à l'État auquel la demande d'informations a été adressée ou bien à l'État ayant présenté la demande? La Commission estime qu'il ne peut s'agir que de cette dernière éventualité. La reformulation du paragraphe a pour but de lever toute ambiguïté éventuelle étant donné que les États membres considèrent, eux aussi, que cette interprétation est correcte.

9. La nouvelle version proposée pour la directive introduit aussi de nouveaux éléments reflétant les propositions faites lors des réunions du groupe de travail. L'objectif est d'aligner davantage les dispositions applicables dans le domaine des impôts directs sur celles actuellement adoptées pour les impôts indirects.

10. La nouvelle formulation proposée pour l'article 8bis présente la procédure à suivre pour informer les assujettis de l'existence d'actes ou de décisions émanant des autorités administratives de l'État membre où naît l'obligation fiscale.

11. Ce devoir d'information n'existe pas dans chaque État membre. Les États membres imposant une obligation de notification auraient cependant tout intérêt à ce que les procédures soient effectuées pour leur compte par l'autorité compétente d'un autre État membre. Si la législation nationale de ce dernier ne prévoit pas de telles procédures pour l'application de dispositions ou le recouvrement de dettes fiscales, il est probable que les fonctionnaires de son administration fiscale n'auront pas conscience de leur importance pour l'État requérant. Il est donc proposé de modifier la directive afin d'insister sur l'importance de ces procédures et de faciliter toute démarche qui serait entreprise ultérieurement en vertu de la directive concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances.

12. Le nouvel article 8ter proposé prévoit la réalisation de contrôles simultanés de la situation d'un assujetti effectuant des opérations dans plusieurs États membres. Ces contrôles semblent être l'un des moyens les plus efficaces dont les autorités compétentes disposent pour échanger des informations. Le groupe ad hoc a insisté sur le fait qu'il était nécessaire de renforcer les échanges d'informations afin de lutter contre certains agissements (par exemple, les opérations de surfacturation et de sous-facturation) dans le cadre d'opérations transfrontières entre entités liées (prix de transfert) et a indiqué que la réalisation de contrôles simultanés serait un moyen d'améliorer la coopération entre les administrations fiscales. La directive ainsi modifiée autoriserait ce type de contrôles, mais uniquement si les autorités compétentes y consentent.

2003/0170 (COD)

Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant modification de la directive 77/799/CEE concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects

LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95,

vu la proposition de la Commission [2],

[2] JO n° C du , p.

vu l'avis du Comité économique et social [3] européen,

[3] JO n° C du , p.

considérant ce qui suit:

(1) La directive 77/799/CEE du 19 décembre 1977 concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects [4] a fixé les principes de base pour la coopération administrative et l'échange d'informations entre États membres afin d'identifier et d'empêcher les différentes formes de fraude et d'évasion fiscales. Il est donc capital d'améliorer, d'étoffer et de moderniser ces principes de base.

[4] JO L 336, 27.12.1977, p. 15.

(2) Lorsqu'un État membre effectue des recherches pour obtenir les informations nécessaires dans le cadre d'une demande d'information, cet État doit être considéré comme agissant pour son propre compte; de cette manière, la collecte des informations ne sera régie que par un seul ensemble de dispositions, indépendamment du lieu où se trouve l'assujetti concerné et l'enquête ne sera pas compromise par la longueur des délais nécessaires à sa réalisation.

(3) Pour que la lutte contre la fraude fiscale soit pleinement efficace, il n'est pas approprié qu'un État membre ayant reçu des informations d'un autre État membre ait à présenter une demande d'autorisation pour pouvoir utiliser les informations dans le cadre d'une procédure judiciaire ou autre.

(4) Il convient de clairement stipuler qu'un État membre n'est nullement tenu d'effectuer des enquêtes afin d'obtenir les informations nécessaires pour répondre à une demande d'assistance dès lorsque que ses pratiques législatives ou administratives n'autorisent pas son autorité compétente à effectuer des enquêtes ou à recueillir les renseignements en question.

(5) L'autorité compétente d'un État membre devrait pouvoir refuser de fournir des informations ou de prêter assistance si l'État membre requérant n'est pas en mesure de fournir des informations de même nature pour des raisons de fait ou de droit.

(6) Compte tenu de l'obligation légale existant dans certains États membres d'informer le contribuable des décisions et actes ayant trait à son assujettissement à l'impôt et des difficultés que cela pose pour les autorités fiscales lorsque ce contribuable est parti s'établir dans un autre État membre, il est souhaitable que, dans ce cas précis, ces autorités puissent solliciter l'assistance des autorités compétentes de l'État membre vers lequel l'assujetti a transféré son domicile.

(7) Les entreprises étant fréquemment constituées de filiales et de sociétés liées, établies dans différents États membres et réalisant des opérations commerciales entre elles, il est souvent nécessaire de vérifier si les prix appliqués sont ceux du marché et de déterminer dans quelle mesure des pertes fiscales pourraient être engendrées dans un ou plusieurs États membres. Des mesures devraient dès lors être prises pour permettre la réalisation de contrôles simultanés de ces entreprises par plusieurs États membres afin d'échanger des informations leur permettant d'établir correctement l'impôt à acquitter par chacune des entités liées.

(8) La directive 77/799/CEE doit dès lors être modifiée en conséquence,

ONT ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE:

Article premier

La directive 77/799/CEE est modifiée comme suit:

(1) À l'article 2, paragraphe 2, l'alinéa suivant est ajouté:

"Pour se procurer les informations demandées, l'autorité requise, ou l'autorité administrative saisie par cette dernière, procède comme si elle agissait pour son propre compte ou à la demande d'une autre autorité de son propre État membre".

(2) Au deuxième tiret du deuxième alinéa de l'article 7, paragraphe 1, la deuxième partie de la phrase est remplacée par les termes suivants:

"; il peut toutefois être fait état de ces informations au cours d'audiences publiques ou dans des jugements si l'autorité compétente de l'État membre qui fournit les informations ne s'y oppose pas lors de leur transmission initiale."

(3) L'article 8 est modifié comme suit:

(a) Le paragraphe 1 est remplacé par le texte suivant:

"La présente directive n'impose pas à un État membre auquel est transmise une demande d'information l'obligation d'effectuer des recherches ou de transmettre des informations dès lors que la réalisation de telles enquêtes ou la collecte des informations en question par l'autorité compétente de cet État membre est contraire à ses pratiques législatives ou administratives."

(b) Le paragraphe 3 est remplacé par le texte suivant:

"L'autorité compétente d'un État membre peut refuser la transmission d'informations lorsque l'État membre requérant n'est pas en mesure de fournir des informations de même nature pour des raisons de fait ou de droit."

(4) Les articles 8bis et 8ter suivants sont insérés:

« Article 8bis

Notification

1. À la demande de l'autorité compétente d'un État membre, l'autorité compétente d'un autre État membre procède à la notification, selon les règles de droit en vigueur pour la notification des actes correspondants dans l'État membre où elle a son siège, de tous actes et décisions émanant des autorités administratives de l'État membre où l'autorité requérante a son siège et concernant l'application de la législation relative aux impôts directs.

2. Les demandes de notification mentionnent l'objet de l'acte ou de la décision à notifier et indiquent le nom, l'adresse et tout autre renseignement susceptible de faciliter l'identification du destinataire.

3. L'autorité requise informe sans délai l'autorité requérante de la suite donnée à la demande de notification et lui notifie, en particulier, la date à laquelle la décision ou l'acte a été transmis au destinataire.

Article 8ter

Contrôles simultanés

1. Lorsque la situation d'un ou de plusieurs assujettis présente un intérêt commun ou complémentaire pour plusieurs États membres, ils procèdent à des contrôles simultanés, en vue d'échanger les renseignements ainsi obtenus.

Il est procédé à de tels contrôles chaque fois qu'ils apparaissent plus efficaces que des contrôles qui ne seraient effectués que dans un seul État membre.

2. L'autorité compétente de chaque État membre identifie de manière indépendante les assujettis qu'elle a l'intention de proposer pour faire l'objet d'un contrôle simultané. Elle informe les autorités compétentes respectives des autres États membres concernés des dossiers qui, selon elle, devraient faire l'objet de contrôles simultanés. Elle motive son choix, dans toute la mesure du possible, en fournissant les renseignements qui ont abouti à cette décision. Elle indique le délai dans lequel ces contrôles devraient être réalisés.

3. L'autorité compétente de chaque État membre concerné décide ensuite si elle souhaite participer aux contrôles simultanés. L'autorité compétente à laquelle un contrôle simultané a été proposé confirme à l'autorité homologue son acceptation ou son refus d'effectuer ce contrôle.

4. Les autorités compétentes des États membres concernés désignent un représentant chargé de diriger et de coordonner le contrôle. »

Article 2

Les États membres adoptent et publient les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le [...]. Ils les communiquent immédiatement à la Commission et lui transmettent un tableau de correspondance entre ces dispositions et la présente directive.

Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d'une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.

Article 3

La présente directive entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Article 4

Les États membres sont destinataires de la présente directive.

Fait à Bruxelles, le

Par le Parlement européen Par le Conseil

Le Président Le Président

[...] [...]

ANNEXE

FICHE D'ÉVALUATION D'IMPACT

IMPACT DE LA PROPOSITION SUR LES ENTREPRISES ET, EN PARTICULIER, SUR LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES (PME)

Intitulé de la proposition: Directive du Conseil portant modification de la directive 77/799/CEE concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs.

Numéro de référence du document: [...]

Proposition

La pratique de la fraude et de l'évasion fiscales par-delà les frontières des États membres conduit à des pertes budgétaires et à des entorses au principe de la justice fiscale. Il en résulte des distorsions dans les mouvements de capitaux et dans les conditions de concurrence, ce qui affecte le fonctionnement du marché unique. Il est donc clairement dans l'intérêt de la Communauté que les États membres soient en mesure de faire respecter efficacement leur législation fiscale. Compte tenu du caractère multinational de ces pratiques délictueuses, les mesures nationales ne permettent plus, à elles seules, de faire face à la situation. Par conséquent, il est nécessaire d'arrêter des dispositions permettant aux États membres de coopérer et de s'aider mutuellement.

La proposition a pour objectif de modifier plusieurs des dispositions actuelles de la directive afin de les rendre plus claires et d'abréger la durée des procédures à suivre en cas de demande d'assistance. Elle comporte également de nouveaux éléments. L'un d'entre eux porte sur la notification à l'État membre dans lequel l'assujetti a déménagé d'actes ou de décisions arrêtées dans un autre État membre. Il est également prévu de permettre aux États membres de réaliser des contrôles simultanés de la situation d'une entreprise effectuant des opérations dans plusieurs pays. La directive ne porte que sur les impôts directs car un acte distinct a été adopté pour la TVA et un autre le sera pour les droits d'accises. Il est important de veiller à leur alignement même si les impôts directs relèvent exclusivement de la compétence des États membres.

Impact sur les entreprises

Qui sera concerné par la proposition?

La proposition a pour objectif d'améliorer les dispositions de la directive existante, qui permet aux autorités compétentes des administrations fiscales des États membres de coopérer afin de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Le rapport [5] présenté en mai 2000 par le groupe ad hoc du Conseil sur la fraude fiscale a mis en lumière la nécessité d'actualiser la directive. Seules les administrations nationales chargées des impôts directs seront concernées par ces changements.

[5] Document du Conseil 8668/00 FISC 67 CRIMORG 83.

Quelles mesures les entreprises devront-elles prendre pour se conformer à la proposition?

Les entreprises ne seront pas concernées par la proposition car celle-ci n'entraîne aucune charge supplémentaire pour elles. Elles ne devront donc prendre aucune mesure pour se conformer à la proposition.

Quels effets économiques la proposition est-elle susceptible d'avoir?

L'objectif consiste à renforcer le respect des obligations fiscales et à garantir le principe de justice fiscale afin d'éviter tout dysfonctionnement du marché intérieur. Il ne devrait y avoir aucune conséquence directe sur l'emploi, la création d'entreprises ou la compétitivité des entreprises en général.

La proposition contient-elle des mesures visant à tenir compte de la situation spécifique des petites et moyennes entreprises (exigences réduites ou différentes, etc.)?

La proposition ne contient aucune mesure afin de prendre en compte la situation spécifique des petites et moyennes entreprises.

Consultation

Liste des organisations qui ont été consultées au sujet de la proposition et exposé des éléments essentiels de leur position.

Seules les administrations fiscales des États membres ont été consultées. La teneur de la proposition a été examinée dans le cadre d'un groupe de travail présidé par la Commission et composé d'experts des États membres. Trois réunions distinctes ont été organisées dans ce contexte afin de rechercher un consensus. La proposition tient compte des points sur lesquels un accord a été trouvé.