[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 13.2.2007

SEC(2007) 190 final

Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lituanie pour 2006-2009

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois. Tout en reconnaissant l’utilité du pacte en tant que point d'ancrage de la discipline budgétaire, la réforme opérée en 2005 visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], qui fait partie intégrante du pacte, prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). La Lituanie a présenté son premier programme de convergence en mai 2004. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis à son sujet le 5 juillet 2004, sur la base d’une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier. Selon la même procédure, les programmes de stabilité et de convergence actualisés sont évalués par la Commission et examinés par le comité économique et financier, et ils peuvent également être examinés par le Conseil.

2. CONTEXTE DE L'ÉVALUATION DU PROGRAMME ACTUALISÉ

La Commission a examiné la dernière version actualisée du programme de convergence de la Lituanie, présentée le 13 décembre 2006, et a adopté une recommandation en vue d'un avis du Conseil à son sujet (voir les principaux points de l'évaluation dans l'encadré).

Afin de définir le cadre dans lequel la stratégie budgétaire présentée dans le programme de convergence actualisé est évaluée, les paragraphes suivants résument:

1. les résultats économiques et budgétaires des dix dernières années,

2. l'évaluation la plus récente de la position du pays au regard du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (résumé de l'avis rendu par le Conseil au sujet de la mise à jour précédente du programme de convergence), et

3. l'évaluation par la Commission du programme national de réforme d'octobre 2006.

2.1. Résultats économiques et budgétaires récents

La Lituanie a réussi sa transition vers une économie de marché viable, et elle bénéficie à présent d'un des taux de croissance les plus élevés parmi les États membres de l'UE. Le PIB par habitant dépassait tout juste 50 % de la moyenne de l'UE en 2005. La demande intérieure s'est accélérée rapidement ces dernières années, en partie sous l'effet d'une croissance soutenue du crédit, devenant le principal moteur de la croissance économique et entraînant une hausse des déficits extérieurs. Après une période de croissance non inflationniste, l'inflation a repris à partir de la mi-2004, sous l'effet conjugué de plusieurs facteurs, notamment la hausse des prix des produits alimentaires non transformés et de l'énergie, ainsi qu'une augmentation significative des salaires dans le contexte d'un resserrement du marché du travail. Le gouvernement a généralement atteint ses objectifs budgétaires au cours des dernières années, mais il aurait pu tirer un meilleur parti de la conjoncture économique favorable dont la Lituanie a bénéficié.

2.2. Évaluation contenue dans l'avis du Conseil au sujet du programme précédent

Le 14 mars 2006, le Conseil a rendu son avis sur l’actualisation précédente du programme de convergence, qui couvre la période 2005-2008. «Eu égard aux perspectives de croissance favorables, et dans l'intérêt d'une convergence durable avec l'UE», le Conseil a invité la Lituanie «i) à accentuer l'effort d'ajustement budgétaire structurel afin d'atteindre plus rapidement l'objectif à moyen terme; (ii) à viser notamment un objectif de déficit public plus ambitieux en 2006, en faisant en sorte de reporter sur 2006 et sur les années suivantes les effets des résultats plus favorables que prévu obtenus en 2005 dans le domaine de la réduction du déficit».

2.3. Évaluation du programme national de réforme d’octobre 2006 par la Commission

Le rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme de la Lituanie a été présenté le 13 octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi. Le programme national de réforme identifie les objectifs/priorités suivants: favoriser une croissance économique rapide et un environnement macroéconomique stable; promouvoir la compétitivité des entreprises lituaniennes; et promouvoir l'emploi et l'investissement dans le capital humain.

Dans son évaluation de ce programme (adoptée dans le cadre de son rapport d'avancement annuel de décembre 2006[2]), la Commission indique que la Lituanie a réalisé de bons progrès dans la mise en œuvre du programme national de réforme, et ce dans la plupart des domaines d'action relevant des secteurs macroéconomique, microéconomique et de l'emploi. Cela étant, bon nombre de mesures importantes n'ont pas encore dépassé le stade de la conception et il reste donc encore un long chemin à parcourir en termes de mise en œuvre.

Sur la base des forces et faiblesses recensées, la Lituanie a été invitée à prendre des mesures pour renforcer son système de recherche-développement ainsi que son offre de main-d'œuvre qualifiée.

Box: Principaux points de l’évaluation Conformément à l'article 5, paragraphe 1, (pour les programmes de stabilité) et à l'article 9, paragraphe 1, (pour les programmes de convergence) du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, l'évaluation doit permettre de: vérifier si les hypothèses économiques sur lesquelles le programme repose sont plausibles; examiner l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté par l'État membre et déterminer si la trajectoire d'ajustement qui doit permettre de l'atteindre est appropriée; déterminer si les mesures prises et/ou proposées conformément à cette trajectoire d'ajustement sont suffisantes pour atteindre l'OMT durant le cycle; dans le cadre de l'évaluation de la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme, déterminer si un effort supplémentaire est consenti en période de conjoncture économique favorable, l'effort pouvant être plus limité lorsque la conjoncture est plus difficile et, en ce qui concerne les États membres de la zone euro et du MCE II, déterminer si l'État membre fait en sorte d'améliorer chaque année le solde corrigé des variations conjoncturelles à l'exclusion des mesures exceptionnelles et temporaires d'au moins 0,5 % du PIB en vue d'atteindre son objectif budgétaire à moyen terme; au moment de définir la trajectoire d'ajustement qui doit permettre d'atteindre l'objectif à moyen terme (pour les États membres qui ne l'ont pas encore atteint) ou d'autoriser un écart temporaire par rapport à l'OMT (pour les États membres qui l'ont atteint), examiner la mise en œuvre des réformes structurelles majeures ayant des effets directs sur la réduction des coûts à long terme (notamment parce qu'elles relèvent le niveau de croissance potentielle) et donc un impact vérifiable sur la viabilité à long terme des finances publiques (pour autant qu'une marge de sécurité suffisante soit préservée en ce qui concerne la valeur de référence de 3 % du PIB et que la position budgétaire revienne à l'OMT durant la période de programmation), en prêtant une attention particulière aux réformes du secteur des retraites visant à introduire un système à piliers multiples, dont un pilier obligatoire financé par capitalisation; déterminer si les politiques économiques de l'État membre sont conformes aux grandes orientations de politique économique. La crédibilité des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le programme est évaluée en fonction des prévisions établies durant l'automne 2006 par les services de la Commission, sur la base de la méthode commune d'estimation du PIB potentiel et des soldes corrigés des variations conjoncturelles. L'examen de la cohérence du programme avec les grandes orientations de politique économique tient compte des grandes orientations dans le domaine des finances publiques, dans le cadre des lignes de conduite intégrées pour la période 2005-2008. L'évaluation porte également sur: l'évolution du ratio d'endettement et les perspectives de viabilité à long terme des finances publiques, qui devraient bénéficier d'une attention suffisante dans le cadre de la surveillance des positions budgétaires, selon le rapport du Conseil du 20 mars 2005 intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance». Une communication de la Commission du 12 octobre 2006 définit l'approche permettant d'évaluer la viabilité des finances publiques à long terme[3]; le degré de cohérence avec le programme national de réforme présenté par chaque État membre dans le contexte de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi. Dans sa note de transmission du 7 juin 2005 au Conseil européen concernant les grandes orientations de politique économique pour la période 2005-2008, le Conseil ECOFIN a indiqué que les programmes nationaux de réforme devraient être cohérents avec les programmes de stabilité et de convergence; la conformité avec le code de conduite[4], qui impose notamment une structure et un ensemble de tableaux de données communs pour tous les programmes de stabilité et de convergence. |

- Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 concernant le programme de convergence actualisé de la Lituanie pour 2006-2009

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[5], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

4. Le [27 février 2007], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé de la Lituanie, qui couvre la période 2006-2009. La mise à jour a été présentée presque deux semaines après la date limite du 1 er décembre fixée dans le code de conduite en raison d'un changement de la procédure d'approbation du programme, à laquelle le Parlement est désormais associé.

5. Sur la base du scénario macroéconomique qui sous-tend le programme, la croissance du PIB réel devrait se ralentir progressivement, pour tomber de 7,8 % en 2006 à 4,5 % en 2009. Évalué à l’aune des informations actuellement disponibles, ce scénario semble fondé sur des hypothèses de croissance prudentes à partir de 2007. Les projections du programme en matière d'inflation paraissent quant à elles quelque peu optimistes, eu égard à l'évolution récente.

6. Dans leurs prévisions établies durant l’automne 2006, les services de la Commission tablent sur un déficit public de 1 % du PIB en 2006, contre un objectif de 1,4 % dans la mise à jour précédente du programme de convergence. Le programme actualisé présente un déficit estimé à 1,2 %. Toutefois, les données préliminaires concernant la totalité de 2006 indiquent un solde budgétaire encore plus favorable, et proche de l'équilibre. Ce résultat est dû à une activité économique et à un dynamisme de l'emploi largement supérieurs aux prévisions, à une croissance plus rapide des salaires ainsi qu'à une meilleure perception de l'impôt, et il a été atteint en dépit du correctif budgétaire de juillet 2006, qui a accru les dépenses d'environ 0,5 % du PIB.

7. L'objectif principal du programme consiste à réduire progressivement le déficit budgétaire des administrations publiques tout au long de la période de programmation, de manière à atteindre l'objectif à moyen terme (OMT, voit ci-dessous) en 2008 au plus tard et l'équilibre budgétaire en 2009. Le solde primaire devrait arriver à l'équilibre d'ici à 2007 et un excédent de 0,8 % du PIB devrait être dégagé à la fin de la période de programmation. Par comparaison avec la mise à jour précédente, l'ajustement prévu est plus ambitieux, mais il repose sur un scénario macroéconomique moins favorable vers la fin de la période de programmation. L'assainissement budgétaire envisagé suppose une augmentation du ratio des recettes au PIB supérieure à celle du ratio des dépenses au PIB (2,6 points de pourcentage contre 1,4 point). Du côté des recettes, 0,5 point seulement de l'augmentation prévue est censé résulter d'un alourdissement des prélèvements obligatoires, essentiellement grâce à une meilleure perception de l'impôt. Le programme ne fournit aucune précision quant au reste de l'augmentation des recettes, qui semble lié à l'afflux de fonds de l'UE. Du côté des dépenses, les changements découlent d'une hausse de l'investissement public, des transferts sociaux et des «autres» dépenses primaires, qui n'est que partiellement compensée par une réduction notable de la consommation publique en pourcentage du PIB (plus de 2 points).

8. Le solde structurel (le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires) calculé au moyen de la méthode commune devrait s'améliorer progressivement, pour passer d'un déficit d'environ 1¾ % du PIB en 2006 à un excédent de ½ % du PIB en 2009. Comme dans la mise à jour précédente du programme de convergence, l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) présenté dans le programme est un déficit structurel égal à 1 % du PIB, qui devrait être atteint en 2008 au plus tard selon le programme. Cet objectif étant plus ambitieux que le minimum prescrit (un déficit de 2 % du PIB environ), sa réalisation devrait permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter l’apparition d’un déficit excessif. L’OMT se situe dans la fourchette indiquée pour les États membres de la zone euro et du MCE II dans le pacte de stabilité et de croissance et dans le code de conduite, et reflète de manière adéquate le ratio de la dette et la croissance moyenne du PIB potentiel à long terme.

9. Les risques qui entourent les projections budgétaires du programme semblent s'équilibrer globalement jusqu'en 2007, mais les résultats pourraient être moins bons que prévu dans le programme à partir de 2008. La stratégie budgétaire table sur une augmentation significative du ratio des recettes au PIB et sur une réduction substantielle du ratio de la consommation publique au PIB, qui auraient pu être mieux étayées, eu égard au fait que le cadre à moyen terme pour la planification et le contrôle des finances publiques n'est pas suffisamment contraignant. Alors que le report probable découlant d'un déficit budgétaire moins important que prévu en 2006 devrait permettre la réalisation de l'objectif pour 2007, le manque d'informations sur les mesures envisagées fait peser une lourde incertitude sur la réalisation des objectifs budgétaires relatifs aux exercices 2008 et au-delà.

10. À la lumière de cette évaluation du risque, l'orientation budgétaire du programme ne permettra peut-être pas d’atteindre l’OMT d’ici à 2008 comme le programme le prévoit. Elle devrait néanmoins permettre de dégager une marge de sécurité suffisante pour éviter que le déficit ne franchisse le seuil de 3 % du PIB sur l'ensemble de la période de programmation, en cas de fluctuations macroéconomiques normales. D'après le programme, l’ajustement envisagé afin d’atteindre l’objectif à moyen terme suit un rythme conforme au pacte de stabilité et de croissance, lequel prévoit que cet ajustement doit être plus rapide lorsque la conjoncture économique est favorable et peut être plus lent dans le cas contraire. Néanmoins, au vu des risques décrits ci-dessus, l'ajustement structurel prévu devrait être renforcé par des mesures propres à assurer que l'amélioration annuelle du solde structurel atteindra au minimum 0,5 % du PIB à titre de référence, comme il est exigé des États membres de la zone euro et du MCE II.

11. Selon les estimations, le ratio d'endettement brut s'élevait à 18½ % du PIB en 2006, niveau largement inférieur à la valeur de référence fixée à 60 % du PIB par le traité. D'après les projections du programme, ce ratio devrait rester aux alentours de 19 % du PIB en 2007-2008, avant de tomber à 17¾ % en 2009.

12. L'impact budgétaire à long terme du vieillissement démographique en Lituanie se situe sous la moyenne de l'UE, les dépenses de retraite devant connaître une progression limitée pendant les prochaines décennies, sous l'effet des réformes adoptées dans ce domaine. Le niveau d'endettement brut est actuellement très faible en Lituanie, et l'amélioration de la position budgétaire prévue dans la mise à jour du programme de convergence contribuerait à limiter les risques pesant sur la viabilité à long terme des finances publiques. Dans l'ensemble, un risque faible pèse sur la viabilité des finances publiques de la Lituanie.

13. Le programme de convergence ne comporte pas d’évaluation qualitative de l’incidence globale du rapport sur la mise en œuvre du programme national de réforme, présenté en octobre 2006 dans le cadre de la stratégie budgétaire à moyen terme. Toutefois, il fournit de façon systématique des informations sur les coûts budgétaires qui découlent directement des principales réformes envisagées dans le programme national de réforme, et ses projections budgétaires semblent tenir compte des répercussions que les actions décrites dans le programme national pourraient avoir sur les finances publiques. Les mesures envisagées par le programme de convergence en matière de finances publiques paraissent conformes aux actions prévues dans le programme national de réforme. En particulier, les deux programmes mettent en évidence les réformes en cours en matière de retraites, de soins de santé et de fiscalité. Toutefois, les objectifs en termes de déficit des administrations publiques présentés dans le programme de convergence sont nettement inférieurs à ceux présentés dans le programme national de réforme.

14. La stratégie budgétaire décrite dans le programme est globalement conforme aux grandes orientations de politique économique incluses dans les lignes directrices intégrées pour la période 2005-2008.

15. En ce qui concerne les exigences en matière de données du code de conduite relatif aux programmes de stabilité et de convergence, le programme contient à la fois toutes les données obligatoires et la plupart des données facultatives requises[6].

On peut globalement conclure que, dans un contexte caractérisé par de fortes perspectives de croissance, le programme envisage une progression vers l'objectif à moyen terme, qui devrait être atteint d'ici à 2008. Toutefois, des risques pèsent sur la réalisation des objectifs budgétaires à partir de 2008.

Compte tenu de l'évaluation qui précède, la Lituanie est invitée:

(i) à profiter d'une conjoncture favorable pour se fixer, en termes de déficit, un objectif plus exigeant pour 2007, compte tenu d'un déficit budgétaire probablement inférieur aux prévisions en 2006, et à renforcer le rythme de l'ajustement visant à atteindre l'objectif à moyen terme par des mesures propres à assurer que l'amélioration annuelle du solde structurel atteindra au minimum 0,5 % du PIB à titre de référence, comme il est exigé des États membres de la zone euro et du MCE II;

(ii) à améliorer le cadre à moyen terme pour la planification et le contrôle des finances publiques.

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en %) | PC déc. 2006 | 7.6 | 7.8 | 6.3 | 5.3 | 4.5 |

COM nov. 2006 | 7.6 | 7.8 | 7.0 | 6.5 | n.d. |

PC déc. 2005 | 7.0 | 6.0 | 5.3 | 6.8 | n.d. |

Inflation IPCH (%) | PC déc. 2006 | 2.7 | 3.9 | 4.7 | 3.4 | 3.1 |

COM nov. 2006 | 2.7 | 3.8 | 4.6 | 3.3 | n.d. |

PC déc. 2005 | 2.7 | 2.7 | 2.7 | 2.5 | n.d. |

Écart de production (% du PIB potentiel) | PC déc. 20061 | 1.9 | 2.4 | 1.6 | 0.1 | -1.9 |

COM nov. 20065 | 1.2 | 1.4 | 0.7 | -0.6 | n.d. |

PC déc. 20051 | 2.9 | 2.1 | 0.5 | 0.6 | n.d. |

Solde des administrations publiques (% du PIB) | PC déc. 2006 | -0.5 | -1.2 | -0.9 | -0.5 | 0.0 |

COM nov. 2006 | -0.5 | -1.0 | -1.2 | -1.3 | n.d. |

PC déc. 2005 | -1.5 | -1.4 | -1.3 | -1.0 | n.d. |

Solde primaire (% du PIB) | PC déc. 2006 | 0.3 | -0.4 | 0.0 | 0.4 | 0.8 |

COM nov. 2006 | 0.3 | -0.2 | -0.4 | -0.5 | n.d. |

PC déc. 2005 | -0.9 | -0.8 | -0.7 | -0.4 | n.d. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PC déc. 20061 | -1.0 | -1.8 | -1.3 | -0.5 | 0.5 |

COM nov. 2006 | -0.8 | -1.4 | -1.4 | -1.2 | n.d. |

PC déc. 20051 | -2.3 | -2.0 | -1.4 | -1.2 | n.d. |

Solde structurel2 (% du PIB) | PC déc. 20063 | -1.0 | -1.8 | -1.3 | -0.5 | 0.5 |

COM nov. 20064 | -0.8 | -1.4 | -1.4 | -1.2 | n.d. |

PC déc. 2005 | -2.3 | -2.0 | -1.4 | -1.2 | n.d. |

Dette publique brute (% du PIB) | PC déc. 2006 | 18.7 | 18.4 | 19.2 | 19.0 | 17.7 |

COM nov. 2006 | 18.7 | 18.9 | 19.6 | 19.8 | n.d. |

PC déc. 2005 | 19.2 | 19.9 | 19.8 | 18.9 | n.d. |

Remarques: 1 Calculs des services de la Commission effectués sur la base des données contenues dans le programme. 2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme aux lignes précédentes) hors mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires 3 Le programme ne mentionne aucune mesure exceptionnelle ou temporaire. 4 Aucune mesure ponctuelle ou temporaire tirée des prévisions d'automne 2006 des services de la Commission. 5 Sur la base d'une croissance potentielle estimée à 7,9 %, 7,7 %, 7,8 % et 7,9 %, respectivement, sur la période 2005-2008. Sources: Programme de convergence, prévisions établies par les services de la Commission durant l'automne 2006 (COM); calculs des services de la Commission. |

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l’adresse suivante: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Communication de la Commission au Conseil européen de printemps: «Mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi - une année de résultats» - COM(2006) 816 du 12.12.2006.

[3] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Viabilité à long terme des finances publiques dans l'UE» - COM(2006) 574 du 12.10.2006 - et «The long-term sustainability of public finances in the European Union» (Viabilité à long terme des finances publiques dans l'Union européenne), publié par la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne en 2006, European Economy n° 4/2006.

[4] « Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence », approuvées par le Conseil ECOFIN le 11 octobre 2005.

[5] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement tel que modifié par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Les documents auxquels il est fait référence dans ce texte figurent sur le site:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[6] Manquent en particulier les données concernant les sous-composants de l'ajustement stock-flux et les contributions du travail, du capital et de la PTF à la croissance potentielle du PIB.