38e rapport annuel de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les activités antidumping, antisubventions et de sauvegarde de l’Union européenne, et sur l’utilisation d’instruments de défense commerciale par des pays tiers ciblant l’Union en 2019

Le présent rapport est accompagné d’un document de travail des services de la Commission (DTS), qui contient des informations et des statistiques plus précises sur l’activité annuelle. Le DTS comprend des annexes pertinentes pour certaines sections ci-après, comme indiqué.

Le travail d’enquête a encore augmenté par rapport à la charge de travail déjà importante de 2018. Dans le cadre de ce travail, de nombreuses nouvelles enquêtes régies par les nouvelles règles des IDC ont été menées et un nombre encore plus important d’enquêtes de réexamens ont été menées. Fin 2019, 43 enquêtes étaient en cours, auxquelles venaient s’ajouter 2 enquêtes de remboursement couvrant 66 demandes individuelles de remboursement présentées par des importateurs.

Étant donné qu’une application plus stricteva de pair avec une plus grande efficacité, le présent erapport contient également des chiffres clés illustrant les effets des mesures imposées récemment. Les chiffres démontrent l’efficacité des mesures de défense commerciale pour rétablir des conditions de concurrence équitables sur le marché de l’UE. En effet, en moyenne, l’institution de droits antidumping et antisubventions a permis de réduire les importations déloyales préjudiciables de 80 %(dans une fourchette comprise entre 57 % et 99 %). Dans le même temps, les droits antidumping et antisubventions ont également contribué à diversifier les sources d’approvisionnement dont les importateurs et les utilisateurs de l’UE ont besoin, sous la forme d’une augmentation des importations équitables en provenance d’autres pays, en plus de la production propre de l’UE. Enfin, il convient de noter que les mesures instituées en 2019 ont contribué à faire bénéficier 23 000 emplois supplémentaires des mesures liées aux instruments de défense commerciale (IDC), portant ainsi à 343 000 le nombre total d’emplois directs de l’UE protégés par les IDC.

La Commission a également redoublé d'effort en vue de faire appliquer certaines mesures, notamment en ouvrant quatre procédures anti-contournement, parmi lesquelles une enquête sur des articles de table et de cuisine originaires de Chine, qui est à ce jour l'enquête de ce type ayant engagé le plus de ressources et qui , s’est conclue par une extension du droit à 30 sociétés. En ce qui concerne le renforcement de l’application des règles de défense commerciale modernisées, des dispositions spécifiques ont également été établies en 2019, de manière à pouvoir étendre la possibilité d’appliquer des mesures de défense commerciale au plateau continental de l’UE.

Le 38e rapport donne des informations capitales sur les activités antidumping (AD), antisubventions (AS) et de sauvegarde de l’Union européenne (UE), ainsi que les activités de défense commerciale des pays tiers contre l’Union en 2019.

Parmi les affaires conclues en 2019, la Commission a procédé au calcul desdits coûts supplémentaires dans le cadre de l’enquête concernant l’urée et le nitrate d’ammonium (UNA) originaires de Russie, de Trinidad et Tobago et des États-Unis (US). La Commission a décidé de revoir à la hausse le prix cible de l’UNA de 3,7 %, afin de refléter les coûts supplémentaires résultant de la future mise en conformité des producteurs de l’UE avec le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’UE. Le SEQE constitue l’un des instruments par lesquels l’UE vise à atteindre les objectifs de l’accord de Paris - un accord multilatéral utile sur l'environnement, dont l’UE est signataire. La chaîne de production de l’UNA, qui génère des émissions importantes, est soumise au SEQE dans l’UE. Le chiffre de 3,7 % a été calculé sur la base du coût moyen estimé des quotas du SEQE que les producteurs devront acquérir au cours du cycle de vie des mesures.

Les accords multilatéraux sur l'environnement (de même que leurs protocoles) et les principales conventions de l’OIT jouent également un rôle dans l’établissement de la marge de préjudice. Depuis l’entrée en vigueur des règles modernisées des IDC, conformément à l’article 7, paragraphe 2 quinquies, du règlement de base antidumping, lorsque la Commission calcule le prix cible non préjudiciable d’un produit, elle tient également compte des coûts de production réels ou futurs des entreprises de l’UE, qui résultent ou résulteraient de l’application de ces accords et conventions.

En 2019, il a été nécessaire d’effectuer cette analyse pour le réexamen de mesures parvenant à expiration en ce qui concerne les produits en acier à revêtement organique originaires de Chine. Dans le cadre de cette procédure, la Commission a trouvé deux pays adéquats, pouvant être considérés comme représentatifs afin d’établir la valeur normale, à savoir: la Malaisie et le Mexique. La Commission a donc évalué leur niveau de protection sociale et environnementale pour choisir le pays le plus adéquat. La Commission a constaté que la Malaisie n’avait pas ratifié trois des huit conventions fondamentales de l’Organisation internationale du travail (OIT). En outre, la Commission a constaté que la Malaisie n’avait pas ratifié l’un des principaux accords environnementaux - la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. En ce qui concerne le Mexique, la Commission a établi que ce pays avait ratifié presque toutes les conventions fondamentales de l’OIT, à l’exception d’une seule. En outre, le Mexique avait ratifié tous les principaux accords environnementaux. En conséquence, la Commission a choisi le Mexique comme pays représentatif adéquat pour ledit réexamen de mesures parvenant à expiration.

Lorsque la Commission applique la nouvelle méthode de calcul de la valeur normale, elle doit choisir un pays représentatif adéquat pour établir la valeur normale non faussée d’un produit. La Commission utilise les données sur les prix de ce pays, en liaison avec des données sur la consommation d’intrants dans le pays exportateur. Conformément à l’article 2, paragraphe 6 bis, point a), premier tiret in fine, lorsque plusieurs pays disposent de données appropriées et disponibles, la Commission doit fonder son choix sur une évaluation du niveau adéquat de protection sociale et environnementale dans les pays concernés.

La Commission a également pris des mesures énergiques contre certaines pratiques des exportateurs chinois visant à contourner les mesures de l’UE sur les articles en céramique pour la table et la cuisine (voir section II). Cette action a permis de garantir l’efficacité continue de ces mesures au profit des producteurs de céramique de l’UE et de leurs salariés - un grand nombre d’entreprises de ce secteur sont des PME.

En 2019, dans l’esprit de la récente modernisation des IDC, la Commission a continué à mettre l'accent sur l'aide aux PME, en fournissant une assistance et des conseils aux PME concernées par des enquêtes IDC. La Commission a notamment soutenu les PME en facilitant leur coopération aux enquêtes: elle a limité autant que possible les exigences en matière d’information grâce à des questionnaires moins lourds et a aligné les périodes d’enquête sur l’exercice financier des PME lorsque cela était possible. La Commission a également ouvert une enquête pour laquelle les entreprises concernées de l’UE sont essentiellement des PME: l’enquête antidumping sur les importations d’épingles et d’agrafes en provenance de la République populaire de Chine (ci-après dénommée la «Chine»).

Si l’on se penche sur les secteurs touchés, il apparaît que les produits sidérurgiques ont fait l’objet de la plus grande partie des mesures en vigueur visant l’UE en 2019 (72 sur 175). Les produits chimiques ont également continué à être touchés par un nombre élevé de mesures (42). En ce qui concerne les nouvelles enquêtes ouvertes, l’acier a de nouveau été le secteur le plus ciblé, avec 9 ouvertures sur 37, suivi par les produits chimiques (8 nouvelles affaires) et le secteur agricole (7 affaires).

En ce qui concerne les nouvelles enquêtes engagées en 2019, l’Inde a ouvert 7 enquêtes, l’Indonésie et Madagascar 4 chacun, l’Ukraine 3, et l’UEE, le Maroc et les Philippines 2 nouvelles enquêtes chacun. Outre les utilisateurs réguliers d'IDC, tels que l’Inde, l’apparition de nouveaux utilisateurs est l’un des facteurs ayant contribué au nombre globalement élevé des nouvelles enquêtes.

Le nombre de mesures de sauvegarde étrangères est resté élevé en 2019, avec 37 mesures en place à la fin de l’année 2019 (deux de plus qu’en 2018), même si les mesures antidumping restent l’instrument le plus utilisé au niveau mondial et représentent 132 mesures sur les 175 en vigueur.

Malgré ses interventions, la Commission n’a pas toujours eu gain de cause et certaines mesures injustifiées ont néanmoins été imposées. Dans les cas présentant un intérêt économique et/ou systémique important, la Commission a eu recours aux procédures de règlement des différends de l’OMC afin d’obtenir la suppression des mesures injustifiées. Tel a été le cas des droits antidumping imposés par la Colombie sur les frites congelées en provenance de Belgique, d’Allemagne et des Pays-Bas, ainsi que des droits antidumping et antisubventions imposés par les États-Unis sur les importations d’olives mûres espagnoles (voir le DTS pour plus de détails). Ces deux procédures sont toujours en cours.

La Commission, en collaboration avec les entreprises et les États membres, est également intervenue avec succès pour supprimer les droits antidumping encore en vigueur sur les exportations italiennes de tomates en conserve vers l’Australie, dont certains étaient en place depuis 2014, et qui affectaient les exportations annuelles de l’UE à hauteur de 22 millions d’euros. Depuis l’ouverture de la première enquête, la Commission a consacré des efforts considérables à la suppression de ces droits, notamment en raison de la méthodologie douteuse appliquée par les autorités australiennes et du risque systémique qu’ils présentent pour les importations de produits agricoles transformés de l’UE. En fin de compte, l’Australie a décidé de supprimer ces droits.

Même si la Commission intervient dans la plupart des affaires visant l’Union européenne, elle se concentre surtout sur les problèmes systémiques et les affaires qui affecteraient considérablement l’industrie de l’UE. Par ses actions, la Commission vise à garantir une application correcte des règles de l’OMC et à empêcher ainsi l’utilisation abusive d’IDC étrangers. Ces interventions persistantes, axées sur les incohérences et les défauts systémiques de l’OMC, ont permis d’éviter de nombreuses mesures injustifiées.

L’activité de défense commerciale dans le monde est restée intense en 2019. Les services de la Commission ont continué à intervenir régulièrement dans la grande majorité des enquêtes étrangères visant les exportations de l’UE. Ces interventions ont notamment consisté à déposer des observations écrites et à participer à des auditions au niveau technique. Le cas échéant, la Commission est également intervenue auprès des autorités de pays tiers à un niveau politique plus élevé.

Non seulement la Commission protège l’industrie de l’UE contre les importations déloyales préjudiciables, mais elle agit aussi vigoureusement contre les mesures IDC prises par nos partenaires commerciaux, chaque fois qu’elle estime que ces mesures ne répondent pas aux exigences légales rigoureuses. Une telle action est essentielle aujourd’hui, car certaines des principales nations commerciales remettent fréquemment en question l’ordre juridique de l’OMC. Les mesures de protection injustifiées restreignent l’accès aux marchés et, partant, les possibilités de création d’emplois et de croissance pour les exportateurs de l’UE. Il est donc encore plus important d’éviter des mesures étrangères de défense commerciale injustifiées.

En 2019, le Tribunal («TUE») et la Cour («CJUE») ont rendu 31 arrêts et ordres dans le domaine des IDC: 14 arrêts ont été rendus par le TUE, alors que la CJUE a quant à elle statué sur 8 pourvois, 5 affaires de taxation des dépens et 4 demandes de décision préjudicielle. Les jugements les plus intéressants sont décrits dans le DTS.

La Commission a multiplié les efforts pour faire avancer le programme relatif aux subventions au sein de l’OMC. L’objectif est d’ajuster les disciplines multilatérales en matière de subventions afin qu’elles soient mieux adaptées aux défis de l’environnement commercial actuel. Au cours de l’année 2019, des négociations intenses sur les subventions à la pêche se sont poursuivies à Genève. L’UE a continué de se positionner comme un acteur de premier plan dans ces négociations en soumettant des propositions textuelles concrètes dans les deux principaux domaines de discussion, à savoir: l’interdiction des subventions à la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN) et l’interdiction des subventions contribuant à la surcapacité et à la surpêche. Même si aucun résultat n’a été atteint en 2019, l’UE et d’autres membres de l’OMC visent à atteindre un objectif ambitieux et complet lors de la 12e conférence ministérielle de l’OMC, prévue à Nur-Sultan en juin 2020.

En avril et novembre 2019, la Commission a participé activement aux travaux des comités de l’OMC sur les subventions et mesures compensatoires (SMC), sur les mesures antidumping et sur les sauvegardes, ainsi qu’au groupe informel sur l’anticontournement et au groupe de travail sur la mise en œuvre des mesures antidumping (GTM).

Au sein de la commission antidumping, l’UE a continué de défendre les modifications de 2017 et 2018 apportées à la législation européenne en matière d’IDC. La Commission a également soulevé certains cas résultant d’actions de pays tiers qu’elle considère comme non conformes aux obligations des pays tiers dans le cadre de l’OMC et qui ont des répercussions négatives sur les exportateurs de l’UE (par exemple, l’enquête de la Colombie sur les frites surgelées). L’UE a également répondu à des questions et fourni des éclaircissements dans certaines de ces enquêtes.

Dans le cadre du GTM, l’UE a engagé des discussions sur un certain nombre de questions techniques, par exemple en ce qui concerne la détermination du lien de causalité ou l’analyse de la menace de préjudice.

Lors des réunions régulières du comité SMC, les discussions se sont poursuivies sur la manière dont les subventions ont contribué à la surcapacité dans divers secteurs. Dans ce contexte, les États-Unis et l’UE ont conjointement organisé, en avril, une présentation du rapport de l’OCDE sur les distorsions dans la chaîne de valeur de l’aluminium. Lors de la réunion de novembre, le comité a poursuivi la discussion sur la question des surcapacités, en parallèle avec une présentation des travaux du Forum mondial sur la surcapacité sidérurgique. Des discussions ont également eu lieu sur les moyens d’améliorer la transparence sur les subventions octroyées par les membres de l’OMC, l’UE réaffirmant l’importance de respecter les obligations de notification des subventions de l’OMC.

Les contrôles portant sur la notification des subventions de 2017 se sont poursuivis en avril lors de la réunion spéciale du comité SMC. Début juillet 2019, l’UE a soumis à l’OMC sa nouvelle notification complète couvrant les subventions accordées en 2017 et 2018. Cet exercice est réalisé tous les deux ans et englobe les subventions accordées tant au niveau de l’UE que par les différents États membres. Le contrôle des notifications de subventions de 2019 a commencé lors de la réunion spéciale du comité SMC en novembre et se poursuivra en 2020.

Au sein du Comité des sauvegardes, l’UE a soulevé un certain nombre de préoccupations concernant les enquêtes de sauvegarde réalisées par d’autres membres (par exemple, l’enquête des Philippines sur les carreaux de sol et de mur en céramique, l’enquête de la Turquie sur les fils de nylon et autres polyamides, l’enquête de l’Ukraine sur les engrais azotés et les mousses de polyuréthane). L’UE a également répondu aux questions d’autres membres concernant ses mesures de sauvegarde sur certains produits sidérurgiques, notamment les résultats du récent réexamen de ces mesures.

I.8 Activités du conseiller-auditeur

Depuis 2018, du fait des réformes législatives des ICD, le rôle du conseiller-auditeur s’inscrit fermement dans les règlements antidumping et antisubventions de base. Il a été demandé au conseiller-auditeur de contribuer aux procédures à appliquer dans le cadre de la mise en œuvre de la modernisation, afin d’accroître la transparence et de garantir les droits procéduraux des parties en vertu des nouvelles règles. Dans le prolongement de cette action, le mandat du conseiller-auditeur a été modernisé et adopté par le président de la Commission en 2019. Il fournit des explications plus claires aux parties intéressées quant au rôle et aux compétences du conseiller-auditeur, à la lumière des nouvelles réalités. Le conseiller-auditeur a en outre été invité à intervenir dans d’autres domaines, au-delà des domaines «classiques» des enquêtes antidumping et antisubventions, domaines qui sont également couverts par son mandat. Étaient concernées, une enquête de sauvegarde et des procédures liées à l’application du SPG.

En 2019, le conseiller-auditeur a reçu 19 demandes d’intervention et tenu huit auditions. À une occasion, il a prolongé le délai de présentation des observations. Dans un certain nombre de cas, la demande d’intervention a été présentée par les parties en même temps qu’une demande d’audition auprès des services de la Commission chargés de l’enquête. Le conseiller-auditeur a soutenu que les parties intéressées devaient d’abord faire part de leurs préoccupations aux services de la Commission et qu’il n’interviendrait que si aucune solution ne se dessinait. Cette approche a permis aux parties intéressées de trouver une solution directement avec les équipes d’enquête dans la plupart des cas.

En 2019, le nombre d’enquêtes ayant abouti à des demandes d’intervention a été relativement faible, tout comme en 2018. Les parties intéressées ont surtout contesté les déterminations, les faits et les conclusions des enquêtes. Dans tous les cas, lorsque cela était justifié, un accord a été conclu avec les services pour fournir des éclaircissements ou des informations supplémentaires.





II. Une application plus stricte des mesures

II.1 Activités de lutte contre le contournement

Il y a contournement lorsque des producteurs-exportateurs de pays tiers se livrent à des activités spécifiques dans le seul but d’éviter de payer des droits antidumping ou des droits compensateurs. Ces pratiques comprennent, par exemple, l’expédition du produit via un pays non soumis à des droits pour masquer son origine réelle (transbordement), la modification légère du produit pour qu’il ne soit pas soumis à des droits (légère modification) ou l’exportation par l’intermédiaire d’un producteur-exportateur appliquant des taux individuels de droits antidumping ou compensateurs inférieurs (canalisation des exportations via une autre entreprise).

Le contournement des mesures antidumping et antisubventions n’est pas acceptable. Il porte atteinte au droit de l’industrie de l’Union d’obtenir réparation de pratiques commerciales déloyales et met donc en danger l’emploi et la croissance dans l’Union.

L’application correcte des mesures antidumping et antisubventions a toujours été une priorité pour la Commission. La Commission a fait la preuve de son efficacité en matière de lutte contre le contournement des mesures. En effet, sur les 140 mesures en vigueur au 31 décembre 2019, 28 étaient des mesures anticontournement.

En 2019, la Commission a intensifié sa lutte contre le contournementen renforçant les enquêtes anticontournement d’office et en améliorant encore les dispositifs des règlements imposant des mesures IDC, de manière à réduire le risque d’abus.

Enquêtes anticontournement ouvertes d’office