Introduction

L’instrument de relance NextGenerationEU vise à réparer les dommages économiques et sociaux immédiats occasionnés par la pandémie de COVID-19 et à construire une Europe plus verte, plus numérique, plus résiliente et mieux adaptée aux défis actuels et à venir. Il s’agit d’une réponse forte et innovante pour atténuer les dommages économiques causés par la pandémie, tout en aidant l’économie de l’UE à se tourner vers un nouveau modèle de croissance verte et numérique. NextGenerationEU injectera jusqu’à 806 milliards d’EUR — 5 % du PIB de l’Union — dans l’économie de l’UE, sous la forme de dépenses et de prêts. Durant la période 2021-2026, la Commission empruntera au nom de l’UE les montants initiaux sur les marchés internationaux des capitaux au moyen d’opérations de financement. Les fonds levés par l’UE seront remboursés par les États membres soit directement (pour les prêts), soit au moyen du budget de l’UE (pour l’aide non remboursable) au plus tard en décembre 2058 .

La Commission devra exécuter des opérations de financement pouvant atteindre 150 à 200 milliards d’EUR par an au cours de la période allant jusqu’à la fin de 2026. Ce montant est comparable aux besoins de financement des plus grands États membres. Dans la présente communication, la Commission expose une stratégie de financement élaborée et bien structurée garantissant que ces montants élevés seront disponibles au moment précis où c’est nécessaire. La Commission y appelle également à une révision de la manière dont elle lève des fonds via l'émission d’obligations.

Les préparatifs juridiques et institutionnels de NextGenerationEU sont en cours. Les États membres achèvent actuellement la phase d’approbation de la décision relative aux ressources propres , nécessaire pour permettre à l’UE d’emprunter sur les marchés. Les travaux progressent de manière satisfaisante en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques de l’Union et des plans nationaux de relance devant être financés par NextGenerationEU.

D’ici juin 2021, la Commission sera prête à démarrer la levée de fonds, de manière à ce qu’ils soient disponibles pour financer les dépenses au titre de NextGenerationEU dès l’entrée en vigueur de la décision relative aux ressources propres.

La présente communication est adoptée en vertu de l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2020/2053 du Conseil, qui impose à la Commission de prendre les dispositions nécessaires aux fins de la gestion des opérations d’emprunt et d’informer régulièrement et de manière exhaustive le Parlement européen et le Conseil sur tous les aspects de sa stratégie de gestion de la dette.

Parallèlement à la présente communication, la Commission a adopté aujourd’hui une décision relative aux modalités de gouvernance et aux systèmes de gestion des risques pour NextGenerationEU, ainsi qu’une décision de la Commission relative au réseau des spécialistes en titres publics.

1.Pourquoi une nouvelle approche de financement est-elle nécessaire?

Une nouvelle approche est nécessaire car les méthodes de financement traditionnellement utilisées par la Commission ont été conçues pour répondre à des besoins de financement plus modestes. Grâce à cette stratégie de financement, les volumes nettement plus élevés qui s’avéreront nécessaires à l’avenir pourront être mis à la disposition des États membres ou des politiques de l’Union au moment de la date prévue de leur déblocage. Afin de respecter le principe de bonne gestion financière (article 317 du TFUE), il convient lors de la mise en œuvre de NextGenerationEU de garantir que l’Union puisse honorer ses engagements de paiement en temps utile et qu’elle ne soit pas contrainte de lever des capitaux dans des conditions de marché défavorables, générant des coûts inutiles.

L’UE est un acteur présent de longue date et bien noté sur les marchés internationaux des capitaux . Les obligations de l’UE jouissent de la confiance des investisseurs internationaux parce qu’elles bénéficient de plusieurs niveaux de protection du crédit. Depuis octobre dernier, l’UE a intensifié ses activités d’émission d’obligations, levant 75 milliards d’EUR pour financer des prêts SURE octroyés à 19 États membres à des conditions avantageuses. Ces opérations ont été effectuées selon un mécanisme de financement entièrement adossé. Dans ce modèle, l’UE emprunte au nom des États membres bénéficiaires à des conditions favorables (en raison de son degré de solvabilité élevé). Elle transfère ensuite les prêts aux États membres selon les mêmes modalités et conditions. Cette approche, qui était adaptée aux besoins de financement passés, a contribué à faire de l’UE un émetteur très respecté sur les marchés des capitaux. Tous ces emprunts ont été contractés exclusivement au moyen d'opérations syndiquées reposant sur un groupe de banques spécialement constitué pour placer les obligations auprès des investisseurs aux meilleures conditions possibles.

NextGenerationEU nécessite une approche plus exigeante pour financer ses opérations sur les marchés des capitaux, car:

1.Les montants à lever seront nettement plus élevés: un montant maximal de 806 milliards d’EUR pourrait devoir être levé d’ici à la fin de 2026.

2.L’ensemble des 27 États membres sont en droit de recevoir des subventions pour un montant total de 407,5 milliards d’EUR, et des prêts à hauteur d'un montant maximal de 386 milliards d’EUR. Un montant supplémentaire de 12,5 milliards d’EUR sera alloué aux programmes de l’UE sur une base concurrentielle.

Une approche entièrement adossée donnerait lieu à un grand nombre d’émissions et par conséquent, à des frais de transaction élevés.

3.Le calendrier de décaissement est complexe et présente un certain degré d’incertitude. En ce qui concerne en particulier la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui représente 90 % du total des fonds de NextGenerationEU, les paiements sont structurés de manière à être versés à chaque État membre deux fois par an, pour autant que les valeurs intermédiaires et les valeurs cibles liées à la mise en œuvre des réformes et des investissements convenues au préalable soient atteintes.

4.Le remboursement maximal possible des montants empruntés afin de financer les politiques de l’UE au cours d’une année donnée est fixé par la décision relative aux ressources propres et ces remboursements dépendent des futurs crédits de paiement inscrits au budget de l’UE. Les enveloppes budgétaires annuelles précises ne sont pas connues à ce jour, ce qui exige une certaine souplesse dans la politique d’emprunt.

À cet effet, il convient de mettre en place un dispositif de financement souple et très performant, qui permette de lever des montants élevés de manière durable et qui soit capable de réagir rapidement à toute modification inattendue d’un calendrier de décaissement surchargé ou à toute évolution des conditions du marché. La structure des échéances des obligations émises doit être alignée sur la capacité du budget de l’Union à rembourser les investisseurs à l’échéance des obligations.

Pour relever ces défis, la Commission mettra en œuvre une «stratégie de financement diversifiée» , associant un large éventail d’instruments et de techniques de financement, et s’appuyant sur une communication ouverte et transparente avec les acteurs du marché. Cette stratégie de financement sera calquée sur les pratiques des grands émetteurs des États membres visant à adapter le volume, le calendrier et l'échéance des opérations de financement à l’environnement de marché. Elle offrira également à la Commission une plus grande souplesse quand il s’agit d’aligner les besoins de remboursement des emprunts sur les moyens disponibles dans le cadre des futurs budgets après 2028. Par conséquent, une stratégie de financement diversifiée permettra à la Commission de financer NextGenerationEU avec un risque d’exécution plus faible et à moindre coût pour les États membres et les contribuables européens. Enfin, cette stratégie présentera également des avantages en termes de stabilité et de profondeur des marchés obligataires européens en leur procurant un actif sûr libellé en euros couvrant un large éventail d’échéances.