RAPPORT DE LA COMMISSION

Belgique Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité

1. Contexte

L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[1], qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance. Le règlement (UE) nº°473/2013[2] arrête des dispositions spécifiquement applicables aux États membres de la zone euro soumis à une PDE.

En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et continue et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant).

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. La Commission peut également élaborer un rapport si, en dépit du respect de ces exigences, elle estime qu’il y a un risque de déficit excessif au sens de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE. Le rapport «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre».

Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, analyse si la Belgique se conforme aux critères du déficit et de la dette prévus par le traité en tenant dûment compte du contexte économique et d’autres facteurs pertinents, avant de tirer une conclusion définitive à ce sujet.

À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives au déficit, afin de faire en sorte que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le fassent reculer suffisamment vers cette valeur). L’article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil prévoit que les États membres qui étaient soumis à une procédure concernant les déficits excessifs à la date du 8 novembre 2011 bénéficient d’une période de transition de trois ans, à compter de l’année suivant la correction du déficit excessif, pour réaliser des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de la dette. Dans le cas de la Belgique, la période de transition couvre les années 2014 à 2016 (c’est-à-dire les 3 années suivant la correction du déficit excessif[3]). Les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence» du 3 septembre 2012 précisent la manière dont les exigences relatives au solde structurel sont définies et évaluées. Elles définissent en particulier un ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) du solde structurel propre à garantir le respect de la règle en matière de dette avant la fin de la période de transition.

Le 13 janvier 2015, la Commission a présenté une communication sur la flexibilité, fournissant de nouvelles orientations sur la manière d’appliquer les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance, afin de renforcer le lien entre la mise en œuvre effective des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire pour soutenir la croissance et l’emploi. La communication ne modifie pas les dispositions du pacte; elle vise à rendre ses règles plus efficaces en en améliorant la compréhension et à favoriser une politique budgétaire plus propice à la croissance dans la zone euro en garantissant la meilleure utilisation possible de la flexibilité inscrite dans le pacte, tout en préservant sa crédibilité et son efficacité en matière de responsabilité budgétaire. La communication précise notamment que – conformément aux dispositions de l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil – la Commission, au moment de déterminer si une procédure de déficit excessif doit être engagée (dans le cadre d’un rapport élaboré conformément à l’article 126, paragraphe 3, du TFUE), analyse attentivement toutes les évolutions pertinentes à moyen terme qui concernent la position économique et budgétaire et la dette. Elle indique également que ces facteurs pertinents comprennent la mise en œuvre de réformes structurelles dans le cadre du semestre européen[4].

Il ressort des données communiquées par les autorités belges le 7 octobre 2014[5], et validées ultérieurement par Eurostat[6], qu’en 2013, le déficit public de la Belgique a atteint 2,9 % du PIB et que sa dette s’est établie à 104,5 % du PIB, au-dessus donc de la valeur de référence de 60 % du PIB. Pour 2014, le projet de plan budgétaire (PPB) et la notification de l’automne 2014 annonçaient un déficit de 2,9 % du PIB et une dette de 105,6 % du PIB. Le PPB prévoyait, en outre, un déficit de 2,1 % du PIB et une dette de 105,1 % du PIB pour 2015.

Les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission laissent supposer que la Belgique ne réalisera pas des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de la dette en 2014 et 2015 (voir le tableau 1), dès lors que la variation du solde structurel est estimée à -0,1 % du PIB pour 2014, contre un ajustement structurel linéaire minimal requis de 0,7 % du PIB[7], et devrait s’élever à 0,6 % du PIB en 2015, contre 1,1 % du PIB recommandé[8]. En outre, selon les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, le déficit public de la Belgique aurait atteint 3,2 % du PIB en 2014 (contre 2,9 % du PIB selon le PPB de la Belgique pour 2015), soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB.

Tableau 1: Déficit public et/ou dette publique (en % du PIB)

Le déficit estimé pour 2014 et les progrès insuffisants vers le respect du critère de réduction de la dette attendus en 2014 et 2015 attestent qu’il existe a priori un risque de déficit excessif au sens du pacte de stabilité et de croissance, mais ce, avant prise en compte de l’ensemble des facteurs exposés ci-dessous.

La Commission a donc élaboré le présent rapport, qui évalue, de manière exhaustive, le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit et l’écart par rapport à la règle transitoire en matière de dette, afin de déterminer si, après prise en compte de tous les facteurs pertinents, le lancement d’une procédure de déficit excessif se justifie. La partie 2 du rapport examine la situation de la Belgique au regard du critère du déficit et la partie 3, sa situation au regard du critère de la dette. La partie 4 concerne l’investissement public et les autres facteurs pertinents, dont l’évaluation du respect de la trajectoire d’ajustement requise en direction de l’objectif à moyen terme (OMT). Le rapport tient compte des prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, publiées le 5 février 2015, et de l’évaluation par celle-ci des développements ultérieurs.

2. Critère du déficit

En 2014, d’après les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, le déficit public estimé a atteint 3,2 % du PIB, contre 2,9 % en 2013. Même s’il dépasse les 3 % du PIB, il est proche de la valeur de référence fixée par le traité.

Le dépassement estimé du seuil de 3 % du PIB est exceptionnel. En particulier:

· Il résulte d’une circonstance inhabituelle au sens du pacte de stabilité et de croissance, découlant notamment de changements méthodologiques liés à l’introduction du SEC 2010 et de clarifications statistiques. Dans l’ensemble, les changements statistiques apportés aux comptes des administrations publiques en octobre 2014 ont entraîné une révision à la hausse d’environ 0,3 % du PIB du chiffre du déficit 2013[9]. Ces révisions statistiques ont principalement trait à l’inclusion d’aides à l’investissement, d’environ 0,4 % du PIB, dans les dépenses publiques l’année de l’investissement, en l’espèce en 2013, alors que ces aides étaient comptabilisées jusqu’ici sur toute la durée de vie de l’actif (par exemple, les hôpitaux et les établissements pour personnes âgées). Ces changements méthodologiques devraient avoir une incidence analogue sur les résultats de 2014, dès lors qu’ils n’étaient pas connus au moment de l’adoption du budget initial pour 2014. Ces révisions ne devraient toutefois pas être considérées comme révélatrices d’une détérioration des finances publiques, mais plutôt comme indiquant une modification du calendrier d’enregistrement de certaines dépenses publiques. En outre, les modalités de comptabilisation de ces aides à l’investissement n’ont été clarifiées qu’en octobre 2014. Ces révisions étaient imprévues, et non connues longtemps à l’avance; elles ne devraient donc pas entraîner de conséquences procédurales au titre de la procédure concernant les déficits excessifs.

· En outre, d’après les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, le chiffre relatif à la situation budgétaire de 2014 est également affecté par des pertes de recettes, qui contribuent à aggraver temporairement le déficit public. Toutefois, certaines de ces pertes auraient pu être anticipées, car elles résultent notamment de la réduction des dividendes et commissions de garantie versés par le secteur financier.

Le dépassement estimé de la valeur de référence de 3 % du PIB est temporaire au sens du pacte de stabilité et de croissance. En particulier, les prévisions budgétaires établies par la Commission indiquent que le déficit tombera au-dessous de la valeur de référence en 2015. À politiques inchangées, il restera en deçà de cette valeur en 2016. Si les changements méthodologiques évoqués ci-dessus devraient toujours avoir un impact, celui-ci a néanmoins été compensé par des mesures d’assainissement supplémentaires prises aux différents niveaux de l’administration.

En résumé, le déficit estimé est proche de la valeur de référence de 3 % du PIB, et le dépassement estimé de la valeur de référence est exceptionnel et temporaire au sens du pacte de stabilité et de croissance. D’après cette analyse, il y aurait lieu de considérer, après prise en compte des facteurs mentionnés ci-dessus, que le critère du déficit au sens du traité et du règlement (CE) n° 1467/97 est actuellement respecté. Il convient de noter que cette évaluation est fondée sur les résultats pour l’année 2014 estimés d’après les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission. Les résultats 2014 notifiés et validés qui seront publiés en avril 2015 par Eurostat pourraient donner lieu à une nouvelle évaluation du respect du critère du déficit.

3. Critère de la dette

Le taux d’endettement public brut a augmenté constamment au cours des dernières années, passant de 87 % du PIB en 2007 à 104,5 % à la fin de 2013 (+18 pp du PIB). Les principaux facteurs de cette augmentation sont l’accumulation de déficits primaires à la suite de la crise économique et financière, les interventions dans le système financier et l’atonie de la croissance du PIB. Malgré l’élévation du niveau de la dette, les dépenses d’intérêt ont diminué régulièrement durant la même période, grâce à la baisse des taux d’intérêt (à l’exception d’une hausse temporaire des primes de risque en 2012). En 2013, le niveau de la dette s’est globalement stabilisé, grâce notamment à la vente d’actifs de l’État.

D’après le projet de plan budgétaire de la Belgique pour 2015, transmis à la Commission le 15 octobre 2014 et mis à jour le 22 octobre 2014, le ratio de la dette au PIB devait atteindre 105,6 % à la fin de 2014 et retomber à 105,1 % en 2015. Selon les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, il aurait toutefois atteint 106,4 % du PIB à la fin de 2014. Il devrait encore augmenter pour s’établir à 106,8 % à la fin de 2015, avant de se stabiliser en 2016 dans l’hypothèse de politiques inchangées. La différence par rapport au PPB s’explique par la prévision non seulement d’un déficit nominal plus élevé, mais aussi et surtout d’une croissance plus faible du PIB nominal.

D’après les prévisions de la Commission, la croissance nominale attendue ne suffira pas, compte tenu du niveau élevé de la dette, à compenser l’incidence des dépenses d’intérêt sur le ratio d’endettement en 2014 et 2015, ce qui se traduira par un effet «boule de neige» accroissant la dette, tandis que le solde primaire légèrement positif entraînera une modeste baisse du ratio d’endettement. Les ajustements stocks-flux ne devraient pas avoir d’incidence notable sur l’évolution de la dette au cours de la période de prévision.

Tableau 2: Dynamique de la dette

Plus spécifiquement, en raison de l’atonie de l’inflation et de la croissance réelle, les projections de croissance du PIB nominal pour 2014 et 2015 sont faibles, à 1,7 % et 2,0 % respectivement dans les prévisions de l’hiver 2015 (contre 2,9 % en 2014 et 2015 selon les prévisions du printemps 2014). Ces résultats permettraient de réduire le ratio de la dette de 1,7 % en 2014 et de 2,1 % en 2015, tandis que les dépenses d’intérêt creusent la dette, de 3,0 % du PIB en 2014 et de 2,8 % du PIB en 2015. Il en résulte un effet «boule de neige» de 1,3 % du PIB en 2014 et de 0,7 % du PIB en 2015.

Si l’on examine en particulier les effets de l’évolution de l’inflation et des taux d’intérêt sur l’effet «boule de neige», il apparaît que le recul de l’inflation conduit à court terme à une hausse du taux d’intérêt réel implicite sur la dette[10] malgré une diminution des taux d’intérêt nominaux. La raison en est que, bien que les effets d’un ralentissement de l’inflation soient immédiats, la baisse des rendements nominaux ne se répercute que progressivement sur le coût de l’encours de la dette, du fait que les titres de dette d’une durée résiduelle inférieure à un an ne représentent actuellement que 16 % de l’encours de la dette de l’administration (centrale). Concrètement, le taux d’intérêt réel implicite, qui s’élevait à 1,5 % en 2013, a atteint 2,2 % en 2014. En 2015, il devrait de nouveau retomber à 1,8 %. L’effet d’accroissement de la dette du coût de financement réel implicite de la dette augmente dès lors temporairement.

Graphique 1: Facteurs de l’effet «boule de neige» sur la dette publique

Sources: Eurostat et prévisions de l’hiver 2015 de la Commission.

À la suite de l’abrogation de la PDE en juin 2014, la Belgique s’est vue accorder une période de transition de trois ans, à compter de 2014, pour se conformer au critère de réduction de la dette. Afin d’accomplir, pendant la période de transition, des progrès continus et réalistes vers le respect de ce critère, les États membres devraient respecter simultanément les deux conditions ci-dessous:

a. Premièrement, l’ajustement structurel annuel ne doit pas s’écarter de plus de ¼ % du PIB de l’ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) garantissant que la règle de la dette est respectée à la fin de la période de transition;

b. Deuxièmement, à aucun moment de la période de transition, l’ajustement structurel annuel restant ne doit dépasser ¾ % du PIB. Cette seconde condition ne s’applique toutefois pas à la Belgique parce que la première condition implique un effort annuel de plus de ¾ % du PIB.

L’effort structurel prévu par la Belgique pour 2014 et 2015 n’est pas suffisant pour satisfaire aux exigences de réduction de la dette durant la période de transition (voir le tableau 1). Pour 2014, l’ajustement structurel linéaire minimal requis calculé sur la base des prévisions de l’hiver 2015 de la Commission est égal à 0,7 % du PIB, alors que le solde structurel de la Belgique devrait se détériorer de 0,1 % du PIB. Par conséquent, l’écart est supérieur à l’écart maximal admis par la première condition. Compte tenu du résultat insuffisant de 2014, l’ajustement minimal requis devrait augmenter pour atteindre 1,1 % du PIB en 2015, tandis que le solde structurel de la Belgique devrait s’améliorer de 0,6 % du PIB cette année-là. Par conséquent, la première condition n’est pas respectée en 2015 non plus.

Il ressort donc de l’analyse globale ci-dessus qu’à première vue, d’après les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, mais cependant avant prise en compte de l’ensemble des critères pertinents examinés ci-dessous, le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) n° 1467/97 n’est pas rempli

4. Facteurs pertinents

Conformément à l’article 126, paragraphe 3, du TFUE, le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre». Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui ajoute que «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement le respect des critères du déficit et de la dette, et qu’il a présenté au Conseil et à la Commission» doit être dûment pris en compte.

En cas de violation apparente du critère de la dette, l’analyse des facteurs pertinents se justifie d’autant plus que la dynamique de la dette est davantage influencée que le déficit par des facteurs indépendants de la volonté de l’État. C’est ce que reconnaît l’article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui dispose que les facteurs pertinents doivent être pris en compte lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, quelle que soit l’importance de la violation.

À cet égard, il convient de tenir compte au minimum des trois principaux aspects suivants lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, compte tenu de leur incidence sur la dynamique et le caractère soutenable ou non de la dette.

1. Respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation: la réalisation de l’OMT ou la progression dans sa direction sont censées, dans des conditions macroéconomiques normales, garantir la soutenabilité ou une progression rapide vers celle-ci. Par définition, un OMT – qui est propre à chaque pays – tient compte du niveau de la dette et des passifs implicites. Le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation devrait assurer – à moyen terme – la convergence des ratios d’endettement vers des niveaux prudents. En particulier, dans des conditions économiques normales, la Belgique satisferait au critère de réduction de la dette si elle atteignait son OMT.

2. Réformes structurelles, déjà mises en œuvre ou détaillées dans un plan de réformes structurelles: si ces mesures sont prises en considération, c’est parce qu’elles sont censées, en agissant sur la croissance, améliorer la soutenabilité à moyen terme et contribuer ainsi à ramener le ratio d’endettement sur une trajectoire descendante satisfaisante.

Le respect de l’OMT (ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation) et la mise en œuvre de réformes structurelles (dans le cadre du semestre européen) sont censés ramener la dette sur une trajectoire soutenable, grâce à leurs effets combinés sur le niveau de la dette lui-même (par la réalisation d’une position budgétaire saine à l’OMT) et sur la croissance économique (via les réformes engagées).

3. En plus de ces deux principaux facteurs, il faut tenir compte de l’existence de conditions économiques extraordinaires, susceptibles d’entraver la réduction des ratios d’endettement et de rendre particulièrement difficile le respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance. En l’occurrence, le contexte actuel de faible inflation – qui s’ajoute à l’atonie durable de la croissance – oblige les États membres concernés à réaliser des ajustements structurels très difficiles pour se conformer à l’ajustement structurel linéaire minimal (ASLM) au titre de la règle transitoire en matière de dette. En outre, une inflation négative inattendue a contribué à la révision à la hausse de l’ajustement structurel linéaire minimal requis. Dans ces circonstances, le respect de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à sa réalisation (comme indiqué au point 1) constitue un facteur pertinent essentiel dans l’appréciation du respect de la règle en matière de dette.

Compte tenu de ce qui précède, les sous-parties suivantes examinent tour à tour 1) la position économique à moyen terme, 2) la position budgétaire à moyen terme (y compris une évaluation du respect de l’ajustement requis en direction de l’OMT et de l’évolution de l’investissement public), 3) l’évolution à moyen terme de la dette publique, sa dynamique et son maintien à un niveau soutenable, 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission et 5) les autres facteurs présentés par l’État membre.

À partir des prévisions du printemps 2014 de la Commission, sur lesquelles le Conseil avait fondé sa recommandation budgétaire à la Belgique, l’ajustement structurel linéaire minimal requis avait été estimé à seulement 0,3 % du PIB pour 2014 et à 0,5 % du PIB pour 2015[11]. L’ajustement structurel linéaire minimal requis est nettement plus élevé lorsqu’il est calculé sur la base des projections établies dans les prévisions de l’hiver 2015, qui constituent le socle de l’évaluation: il s’établit à 0,7 % du PIB pour 2014 et à 1,1 % du PIB pour 2015 (compte tenu des résultats de 2014). Cette révision résulte en partie de la révision à la baisse de la croissance réelle et de l’inflation depuis les prévisions du printemps 2014, qui explique à plus de 50 % l’augmentation de l’exigence. Le reste de l’augmentation de l’exigence intervenue depuis le printemps 2014 s’explique principalement par la révision à la hausse du déficit pour 2013 ayant découlé de modifications méthodologiques. En revanche, les modifications apportées au PIB à la suite du passage au SEC 2010 et les changements dans la semi-élasticité utilisée pour calculer le solde structurel ont eu un faible effet baissier sur l’exigence. Ces facteurs seront analysés plus en détail dans les sections correspondantes ci-après.

Le projet de plan budgétaire pour 2015 ne contenait pas suffisamment d’informations sur les années postérieures à 2015 pour calculer l’ajustement structurel linéaire minimal sur la base des hypothèses et plans du gouvernement. Cela étant dit, le PPB pour 2015 tablait sur une amélioration structurelle (recalculée)[12] de 0,7 % du PIB en 2015, ce qui est supérieur à l’effort recommandé par le Conseil dans sa recommandation spécifique à la Belgique, qui était censé garantir également la conformité avec l’ajustement structurel linéaire minimal[13].

4.1. Position économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles, croissance potentielle et inflation

L’économie belge a fait preuve d’une certaine résistance après la récession économique mondiale de 2009. Le PIB a rapidement retrouvé ses niveaux d’avant la crise, grâce à la forte croissance économique des années 2010 et 2011. Celles-ci ont été suivies d’une période d’atonie de la croissance, qui n’a été que légèrement positive en 2012 et 2013. Selon les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, la croissance du PIB a atteint 1 % en 2014 et devrait se maintenir plus ou moins au même niveau en 2015. L’année 2016 devrait être marquée par une croissance légèrement plus forte. La faiblesse de la demande intérieure, en particulier la consommation privée et publique, pèse sur les perspectives de croissance.

Les estimations de la croissance potentielle pour la Belgique sont relativement basses: 0,9 % en moyenne sur la période 2012-2016. La contribution de la main-d’œuvre à la croissance potentielle a chuté de manière spectaculaire depuis la crise, en raison d’un ralentissement de la croissance de la population en âge de travailler et d’une baisse du taux d’activité tendanciel. La contribution de l’accumulation de capital a également ralenti, alors que l’érosion de la contribution de la productivité totale des facteurs, entamée depuis plusieurs années, s’est poursuivie. L’écart de production négatif a été pratiquement comblé en 2011, mais il s’est de nouveau creusé ces dernières années et devrait rester négatif durant la période de prévision.

Comme d’autres États membres de la zone euro, la Belgique connaît actuellement une période prolongée de faible inflation. L’inflation globale s’élevait à 0,6 % en moyenne en 2014 et est retombée à zéro à la fin de l’année, sous l’effet d’un repli des prix de l’énergie. Selon les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, la tendance à la baisse de l’inflation devrait se poursuivre au cours du premier semestre de 2015. Dans l’ensemble, le niveau général des prix n’augmenterait que de 0,1 % en 2015. En 2016, l’inflation devrait atteindre environ 1 %, ce qui reste nettement inférieur à la moyenne à long terme[14]. D’après les estimations, le déflateur du PIB a augmenté de 0,7 % en 2014, ce qui constitue l’augmentation la plus faible depuis 1999. L’augmentation prévue pour 2015 et 2016 reste modeste (respectivement 0,8 % et 1,2 %).

Cette petite augmentation du déflateur du PIB a un impact important sur l’évolution du ratio d’endettement. Par exemple, dans le cadre d’un scénario plus classique d’une évolution des prix de 2 % par an entre 2014 et 2016, le ratio de la dette aurait atteint le niveau record de 105,1 % en 2014, mais retomberait à 104,3 % en 2015 et à 103,3 % en 2016 (contre 106,6 % selon les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission), tous autres facteurs inchangés par ailleurs. La faible inflation a également pesé sur l’évolution des recettes fiscales, ce qui s’est traduit par un ajustement structurel plus faible que prévu en 2014. Par ailleurs, la diminution des dépenses d’intérêt a elle aussi été plus forte qu’initialement escompté, en raison de la faiblesse des taux d’intérêt, mais n’a que partiellement compensé les autres effets.

De plus, l’ajustement structurel linéaire minimal requis est fortement tributaire de l’évolution de la croissance réelle et de l’inflation. L’incidence de la révision à la baisse de la croissance réelle et, surtout, de l’inflation depuis le printemps 2014 n’est que partiellement compensée par le niveau plus élevé du PIB qui résulte du passage aux normes comptables du SEC 2010. Dans l’ensemble, les modifications du scénario macroéconomique (notamment l’inflation faible, le déficit conjoncturel plus élevé et la croissance potentielle plus faible) ont considérablement accru l’ajustement structurel linéaire minimal requis en 2014 et 2015 (respectivement +0,2 pp du PIB et +0,3 pp du PIB) et l’ont porté à un niveau supérieur à l’ajustement en direction de l’OMT recommandé en juillet 2014 (voir également la partie 4). Si la croissance du PIB réel a été limitée mais n’a pas été exceptionnellement basse, la période actuelle de faible inflation pourrait être considérée comme un facteur nouveau et exceptionnel. La combinaison de ces conditions conjoncturelles défavorables rend particulièrement difficile le respect de l’ajustement structurel linéaire minimal au stade actuel.

Tableau 3: Évolutions macroéconomiques et budgétaires a

Il est à noter à cet égard que le scénario économique à moyen terme de la loi budgétaire pour 2015 nécessiterait un moindre ajustement structurel linéaire minimal, notamment grâce à une croissance nominale annoncée comme plus élevée. Dans le cadre de ces hypothèses macroéconomiques plus favorables, la trajectoire budgétaire prévue de la Belgique respecterait effectivement les dispositions transitoires. Il semble toutefois que ces hypothèses soient devenues trop optimistes dans l’intervalle[15].

Réformes structurelles

La Belgique présente des déséquilibres macroéconomiques qui appellent une surveillance et l’adoption de mesures[16]. Selon le rapport 2015 sur la Belgique, les risques macroéconomiques liés au manque de compétitivité ont diminué, sous l’effet des mesures correctives prises ces dernières années. S’ils se trouvent atténués par la bonne santé financière du secteur privé, les risques liés au fort endettement public compliquent néanmoins l’avancée des efforts d’assainissement engagés par le gouvernement belge.

Dans sa communication du 13 janvier 2015, la Commission a renforcé le lien entre la mise en œuvre effective des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire au soutien de l’emploi et de la croissance, dans le cadre des règles existantes du pacte de stabilité et de croissance. C’est dans ce contexte que, dans une lettre à la Commission de novembre 2014, les autorités belges ont pris l’engagement de mener un certain nombre de réformes structurelles visant à mettre en œuvre les recommandations spécifiquement adressées à la Belgique par le Conseil en juillet 2014. Ces réformes structurelles ont été précisées dans un rapport soumis le 30 janvier 2015, qui donne une vue d’ensemble de toutes les mesures envisagées, assortie d’un calendrier de mise en œuvre. La plupart des mesures, dont beaucoup ont déjà été engagées, seront progressivement mises en œuvre durant la législature actuelle (2015-2019).

La réforme la plus importante concerne le système des retraites, avec des mesures limitant les possibilités de sortie anticipée du marché du travail. Ces mesures devraient contribuer à réduire l’écart entre l’âge légal et l’âge effectif de départ à la retraite. Premièrement, un nouveau relèvement de l’âge minimum et du nombre minimum d’années de carrière requis pour un départ anticipé à la retraite est prévu après 2016. Le précédent gouvernement avait déjà porté ces seuils de 60 à 62 ans et de 35 à 40 ans, respectivement. D’ici à 2019, l’âge minimum de départ à la retraite passera à 63 ans, et le nombre minimum d’années de carrière à 42 ans. Des exceptions à cette règle générale devraient s’appliquer pour les métiers pénibles ou les carrières longues. Deuxièmement, les conditions d’âge et d’années de carrière à remplir pour avoir droit à une pré-pension via le régime de chômage avec complément d’entreprise sont progressivement durcies. Depuis janvier 2015, l’âge minimum est ainsi de 62 ans. Des règles transitoires et des exceptions sont prévues en cas de métier pénible, de carrière longue ou de licenciement collectif. Troisièmement, une réforme du régime de retraite des fonctionnaires doit être engagée en 2016. Il s’agit notamment de revoir les règles d’accumulation des droits à pension, afin d’étendre la durée moyenne des carrières. Enfin, pour le plus long terme, le gouvernement a signalé son intention, dans l’accord de gouvernement d’octobre 2014, de porter l’âge légal de départ à la retraite de 65 ans actuellement à 66 ans en 2025, puis à 67 ans en 2030 et de passer à un régime de retraite fondé sur des crédits, afin de renforcer le lien entre l’âge de départ à la retraite et l’espérance de vie.

Dans un rapport soumis le 5 février 2015 (et actualisé le 13 février), les autorités belges ont fourni une première estimation de l’impact à long terme (2060) de ces réformes prévues en matière de retraites. Ce chiffrage ne tient compte que des nouvelles mesures, en ce sens que l’impact de la réforme de 2012 n’a pas été comptabilisé. Par rapport au scénario de référence, qui ne tient pas compte des réformes prévues, le nombre de retraités aura diminué de 312 000 en 2060, tandis que le nombre d’actifs aura augmenté de 246 000 à cette date, la différence s’expliquant essentiellement par un nombre croissant de personnes en incapacité de travail. En conséquence, le taux d’emploi devrait dépasser 72 % d’ici à 2060, contre 68 % en l’absence de réformes. D’ici à 2060, le PIB nominal devrait être supérieur de 6,2 % à ce que prévoit le scénario de référence. Par rapport à la projection résultant de l’hypothèse de politiques inchangées, les réformes planifiées du système des retraites devraient se traduire par une baisse des dépenses de retraite égale à 1,9 % du PIB d’ici à 2060, tandis que les dépenses de chômage augmenteraient de 0,1 % du PIB.

Les projections ont été établies par le Bureau fédéral belge du plan, qui est un institut de prévision indépendant, jouissant d’une longue réputation en matière de projections macroéconomiques à long terme, par exemple dans le cadre du comité belge d’étude sur le vieillissement. Les hypothèses utilisées, détaillées dans le rapport, sont en partie fondées sur la méthode du groupe de travail sur le vieillissement de la Commission européenne. Le rapport ne présente que les résultats sur le très long terme (2060); l’impact attendu des réformes à moyen terme n’a pas été communiqué. Ces résultats sont du même ordre de grandeur que ceux produits par des scénarios de réformes similaires analysés dans le cadre du prochain rapport 2015 sur le vieillissement. Les réformes devraient permettre de compenser quelque 60 % de l’augmentation des dépenses de retraite attendue d’ici à 2060. Cela étant dit, toutes les mesures de réforme n’ont pas encore été effectivement adoptées, et il existe un risque de dilution des réformes durant le processus législatif, qui pourrait en amoindrir l’impact. Dans l’ensemble, le chiffrage des réformes prévues est cohérent et fondé, et l’impact estimé apparaît crédible. En outre, des mesures prévues qui ne concernent pas les retraites et qui ne sont pas prises en considération dans ces projections, notamment en matière d’emploi, de chômage, de soins de santé et de fiscalité (voir ci-dessous), pourraient avoir un effet positif supplémentaire.

Les projets de réforme concernant le plus court terme comprennent, entre autres, des mesures visant à stimuler la compétitivité. En particulier, des mesures correctives supplémentaires ont été prévues pour réduire l’écart des coûts relatifs de main-d’œuvre, et notamment la suspension des régimes d’indexation salariale et la réduction annoncée des cotisations sociales des employeurs en 2016 et 2019. Cependant, la réorientation d’une fiscalité axée sur le travail vers une fiscalité ayant moins d’effets de distorsion sur la croissance annoncée dans le plan budgétaire pluriannuel reste jusqu’à présent limitée dans sa portée. En dépit du travail préparatoire conduit l’année dernière et de l’engagement pris publiquement de poursuivre l’action engagée, aucun projet concret de réforme globale de la fiscalité n’a été présenté.

Pour accroître la participation au marché du travail et stimuler la croissance potentielle, les autorités belges ont instauré des mesures destinées à renforcer les incitations à l’emploi. D’une part, la rémunération nette est augmentée, pour tous les salariés, via une revalorisation de la déduction forfaitaire des frais professionnels qui est applicable depuis janvier 2015 et, pour les bas salaires, via une revalorisation du «bonus fiscal à l’emploi» qui sera applicable à compter de janvier 2016. D’autre part, certaines allocations de chômage ont été revues à la baisse (par exemple, le complément de revenu pour les chômeurs partiels et le complément d’ancienneté pour les chômeurs âgés), et les critères d’éligibilité des jeunes chômeurs à l’allocation d’insertion ont été durcis.

Globalement, la Belgique a accompli certains progrès dans la mise en œuvre des recommandations qui lui ont été spécifiquement adressées en 2014. Des avancées substantielles ont été réalisées dans la réforme du système des retraites, avec l’adoption de mesures visant à réduire l’écart entre l’âge effectif et l’âge légal de départ à la retraite et l’intention annoncée de relever ce dernier à plus long terme. La Belgique a aussi progressé dans la restauration de sa compétitivité, en adoptant des mesures pour réduire l’écart des coûts relatifs de sa main-d’œuvre et de premières mesures pour réformer le système de formation des salaires. Elle a également progressé dans sa réponse aux défis en matière d’emploi. Les avancées les plus tangibles concernent la réduction des incitations financières à ne pas travailler et les mesures prises pour remédier au problème d’inadéquation des qualifications et à celui du décrochage scolaire. D’autres mesures ont été moins développées, et notamment les mesures prises pour faciliter l’accès des groupes défavorisés au marché du travail. Parallèlement, la Belgique a accompli des progrès limités sur la voie d’une réforme fiscale globale, prévoyant en particulier une réorientation nette, d’une fiscalité axée sur le travail vers une fiscalité ayant moins d’effets de distorsion de la croissance. Elle a également réalisé de modestes avancées en ce qui concerne le fonctionnement des marchés de détail et la déréglementation des services professionnels. Sur la recommandation de veiller à atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, les progrès sont jugés limités, en l’absence d’accord intergouvernemental sur la répartition des efforts et des recettes tirées des mises aux enchères. Les progrès réalisés pour faire en sorte que la contribution du secteur des transports soit en adéquation avec l’objectif de réduction de l’encombrement des routes sont également limités.

4.2. Position budgétaire à moyen terme

Solde nominal, solde structurel et ajustement en direction de l’objectif à moyen terme

La faiblesse de la conjoncture a eu une incidence négative sur le solde budgétaire en 2014. Les révisions statistiques apportées aux comptes publics, notamment en raison du passage au SEC 2010 (voir ci-dessus), ont entraîné une révision à la hausse d’environ 0,3 % du PIB du déficit nominal comme du déficit structurel par rapport aux prévisions du printemps 2014 de la Commission. Si elles ne devraient pas avoir d’incidence significative sur l’évolution du solde structurel en 2014 et 2015, ces modifications statistiques ont néanmoins contribué à la révision à la hausse de l’ajustement structurel linéaire minimal pour ces deux années, depuis la recommandation du Conseil de juillet 2014 (+ 0,2 point de pourcentage du PIB en 2014 et + 0,3 point de pourcentage du PIB en 2015, respectivement).

Selon les estimations, le solde structurel s’est détérioré de 0,1 % du PIB en 2014 (alors que le PPB de la Belgique pour 2015 annonce une amélioration de 0,3 %). Il apparaît ainsi qu’en 2014, la Belgique s’est significativement écartée de l’ajustement requis en direction de son objectif à moyen terme, qui était de 0,5 % du PIB. Elle s’est également écartée du critère des dépenses (- 0,2 % du PIB). Une évaluation globale s’impose en conséquence. L’effort structurel se trouve amoindri par l’important déficit de recettes survenu en 2014 (0,25 % du PIB) par rapport aux élasticités standard, qui s’explique notamment par la perte de recettes de dividendes sur les actions des sociétés financières. L’inflation plus faible que prévu enregistrée en 2014 a également pesé sur les recettes publiques. Par ailleurs, l’évaluation au regard du critère des dépenses est négativement influencée par la baisse des recettes ponctuelles. Il ressort donc d’une évaluation globale qu’en 2014, la Belgique a dévié de sa trajectoire d’ajustement en direction de son objectif à moyen terme (un excédent structurel de 0,75 % du PIB).

Pour 2015, l’effort structurel prévu à l’horizon d’un an est conforme à l’exigence (0,6 % du PIB), mais on note un écart par rapport au critère des dépenses (- 0,2 % du PIB). Toutefois, la différence entre les deux indicateurs s’explique par le fait qu’une partie de l’amélioration structurelle résulte de la diminution des dépenses d’intérêt et d’un remplacement de mesures ponctuelles[17] par des mesures structurelles en 2015, qui améliorent le solde structurel, mais non le résultat au regard du critère des dépenses. Il ressort ainsi de l’évaluation globale que les exigences sont respectées en 2015.

L’écart moyen par rapport au critère du solde structurel sur les années 2014 et 2015 considérées ensemble (- 0,3 %) se situe autour du seuil d’importance (0,25 %), et il y a aussi un écart moyen par rapport au critère des dépenses (de 0,2 % du PIB). Selon une évaluation globale tenant compte des facteurs susmentionnés, le risque existe que la Belgique dévie de sa trajectoire d’ajustement en direction de son objectif à moyen terme sur la période 2014-2015, notamment en raison de l’écart survenu en 2014.

Dans l’ensemble, d’après les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, on peut néanmoins considérer que la Belgique se conforme globalement à l’ajustement requis en direction de son OMT.

Dans leur projet de plan budgétaire, les autorités belges se sont engagées à parvenir à l’équilibre budgétaire en termes structurels d’ici à 2018, contre 2016 selon la trajectoire (indicative) présentée dans la dernière actualisation du programme de stabilité, ce qui supposerait un effort de 2,3 % du PIB sur la période 2015-2018. Selon les prévisions d’hiver, qui font une estimation différente de la situation du solde structurel, un effort plus important (de 2,8 % du PIB) serait toutefois nécessaire.

Investissement public

L’investissement public a culminé à 2,3 % du PIB en 2012, en raison de la situation du cycle d’investissement au niveau local. Pour la même raison, il s’est fortement contracté en 2013, à 2,2 % du PIB, et cette baisse devrait s’être poursuivie en 2014 (à 2,1 % du PIB). En 2015, l’investissement public devrait reprendre de nouveau, pour atteindre 2,2 % du PIB. Les subventions à l’investissement accordées à des entreprises non financières (infrastructures ferroviaires, hôpitaux, maisons de retraite et écoles, notamment), dont ces chiffres ne tiennent pas compte, ont fortement augmenté ces dernières années et s’élevaient à 1,1 % du PIB en 2013. En 2014, elles devraient avoir encore augmenté de 0,1 point de pourcentage du PIB, contribuant à la détérioration du solde structurel cette année-là. Selon les projections pour 2015, ces investissements devraient rester globalement stables sur la période de prévision.

4.3. Situation de la dette publique à moyen terme

Entre 1998 et 2007, le ratio de la dette publique belge au PIB a décru de 32 points de pourcentage, grâce à d’importants excédents primaires (quoiqu’en déclin progressif), une croissance économique soutenue et une diminution de la charge d’intérêts. Fin 2007, la dette publique belge représentait 87 % du PIB. Depuis le début de la crise économique et financière en 2007, elle est repartie à la hausse. Toutefois, en dépit d’interventions massives dans le secteur financier et d’un déficit avoisinant ou dépassant les 3 % du PIB depuis 2009, le récent creusement de la dette est moins prononcé en Belgique (+ 20 points de pourcentage du PIB entre 2007 et 2014) que dans de nombreux autres États membres et la zone euro dans son ensemble (+ 29 points de pourcentage du PIB dans l’ensemble de la zone euro). En dépit de l’augmentation du niveau d’endettement, les dépenses d’intérêt ont diminué régulièrement sur la même période grâce à une nouvelle baisse des taux d’intérêt, compte non tenu d’une augmentation temporaire des primes de risque en 2012.

Dans la conjoncture actuelle, la réduction de la dette publique belge est entravée par la faiblesse persistante de la croissance et, surtout, par la faiblesse de l’inflation. La croissance du PIB nominal ne suffit pas à compenser les dépenses d’intérêt, faisant boule de neige. La baisse des taux d’intérêt ne se traduit que lentement par une diminution du taux d’intérêt implicite sur l’encours de la dette. En outre, le solde budgétaire primaire s’est détérioré à la suite des révisions statistiques susmentionnées et sous l’effet des conditions conjoncturelles. Sur la période de prévision, les ajustements stocks-flux devraient réduire la dette de 0,2 de point de pourcentage du PIB en 2015, mais la creuser d’environ 0,1 % du PIB en 2016. Globalement, la dette devrait culminer à 106,8 % du PIB en 2015, puis se stabiliser par la suite grâce à l’amélioration du solde primaire et à une croissance plus soutenue du PIB nominal.

Pour le moment, la Belgique ne semble pas exposée à un risque de tension budgétaire à court terme. La durée moyenne à l’échéance de la dette fédérale[18] est relativement longue, de 7,8 ans en octobre 2014[19]. Le gouvernement belge a mis à profit la faiblesse actuelle des taux d’intérêt pour refinancer l’encours de la dette à faibles taux et préfinancer une partie des besoins de financement de la Belgique pour 2015. Le risque de refixation de taux à 12 et à 60 mois[20] auquel la dette fédérale est exposée a diminué, passant respectivement de 20,3 % et 56,8 % fin 2012 à 16,1 % et 46,4 % fin 2014[21]. Suivant l’évolution observée à l’échelle de la zone euro, les taux d’intérêt sur les titres de dette belges sont historiquement bas. L’écart de taux entre les obligations belges et allemandes s’est élevé en moyenne à 55 points de base en 2014, contre 84 points de base en 2013 et un record de 366 points de base le 25 novembre 2011. Fin 2014, il était de 28 points de base. Le taux d’intérêt implicite a régulièrement baissé au cours des dernières années. Selon les projections, il devrait passer de 4,4 % en 2007 à 2,6 % en 2015.

En revanche, la Belgique apparaît exposée à des risques de viabilité budgétaire élevés à moyen et long terme, en raison de l’incidence attendue du vieillissement démographique, qui devrait être supérieure à la moyenne. Dans l’hypothèse de politiques inchangées[22], les coûts liés au vieillissement démographique devraient porter le niveau de la dette à 111 % du PIB d’ici à 2025[23]. La dette pourrait même atteindre 117 % du PIB en 2025 en cas de relèvement de 1 point de pourcentage des hypothèses de taux d’intérêt ou de baisse de 0,5 point de pourcentage de la croissance du PIB. Par opposition, une progression adéquate en direction de l’objectif à moyen terme assigné à la Belgique[24], comme l’exige le pacte de stabilité et de croissance, ramènerait la dette sur une trajectoire durablement descendante, qui lui permettrait de retomber aux alentours de 80 % du PIB d’ici à 2025. Dans ce contexte, il convient de souligner que la pression fiscale est déjà relativement élevée en Belgique. Dès lors, les autorités belges ne disposent que d’une marge de manœuvre budgétaire limitée pour assurer le service d’une dette plus élevée ou alléger le fardeau de la dette par des mesures d’accroissement des recettes. Pour autant, il existe une certaine latitude pour diminuer les distorsions de la croissance induites par le système fiscal, notamment en taxant moins le travail (voir le rapport 2015 sur la Belgique).

Enfin, la soutenabilité de la dette publique est également déterminée par le potentiel de croissance de l’économie. Ainsi qu’on l’a décrit ci-dessus, l’érosion progressive de la contribution de la productivité totale des facteurs depuis le début des années quatre-vingt-dix a sensiblement amoindri les perspectives de croissance potentielle, ce qui souligne l’importance de mettre en œuvre des réformes structurelles de nature à doper le potentiel de croissance.

En dépit d’un endettement public élevé, le patrimoine financier net de l’économie belge dans son ensemble est très positif (+ 42,5 % du PIB en 2013), par comparaison à la position débitrice nette, de 10 % du PIB, de la zone euro. Cette bonne santé globale est notamment imputable au niveau très élevé des actifs nets des ménages belges (224 % du PIB, contre 139 % pour la zone euro dans son ensemble), qui font plus que compenser les passifs nets du secteur public et des sociétés non financières.

4.4. Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97].

Pour évaluer si des progrès suffisants ont été accomplis en vue du respect du critère de réduction de la dette, il a été tenu compte de l’assistance financière aux États membres de la zone euro ayant un effet d’accroissement de la dette ou du déficit. Selon les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission concernant la Belgique, l’effet cumulé sur la dette du mécanisme de prêt à la Grèce, des versements au titre du Fonds européen de stabilité financière, des apports de capitaux au mécanisme européen de stabilité et des opérations conduites dans le cadre du programme grec sur la période 2010-2015 est de 2,9 % du PIB. Lorsque l’on tient compte de l’incidence de ces opérations, l’ajustement structurel linéaire minimal requis est légèrement moindre, de 0,7 % du PIB en 2014, de 1,0 % du PIB en 2015 et de 1,5 % du PIB en 2016.

Les opérations de sauvetage dans le secteur financier sont partiellement à l’origine de l’augmentation de la dette depuis 2008. L’effet cumulé direct de ces opérations a presque atteint 7 % du PIB en 2011, mais est retombé à quelque 4,4 % du PIB en 2014 grâce à la cession de certains des actifs acquis et au remboursement de prêts accordés. Les passifs éventuels liés aux garanties octroyées au secteur financier sont progressivement réduits. Fin 2014, ils représentaient 9,4 % du PIB, Dexia restant la seule bénéficiaire.

En vertu de l’article 12, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 473/2013, le présent rapport doit aussi prendre en considération «[l]e degré de mise en conformité de l’État membre concerné avec l’avis de la Commission visé à l’article 7, paragraphe 1,» du même règlement concernant le PPB du pays. L’avis de la Commission sur le PPB pour 2015 présenté par la Belgique en novembre 2014 a été partiellement pris en considération dans le budget 2015. Dans son avis, la Commission pointait le risque de non-respect des dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Elle invitait les autorités belges à veiller à respecter pleinement le pacte de stabilité et de croissance dans le cadre du processus budgétaire national, afin de garantir un budget 2015 également conforme aux dispositions du pacte. Depuis l’adoption de l’avis de la Commission, les mesures annoncées ont été précisées aux niveaux fédéral et régional. Combiné à l’incidence budgétaire de la baisse des taux d’intérêt, cela s’est traduit par une révision à la hausse de l’effort structurel prévu en 2015, de 0,4 % à 0,6 % du PIB.

4.5. Autres facteurs mis en avant par l’État membre

Dans une lettre du 13 février 2015, les autorités belges ont dressé une liste de facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil. L’analyse présentée dans les autres sections du présent rapport couvre déjà largement les principaux facteurs mis en avant par les autorités.

En ce qui concerne le non-respect de l’ajustement structurel linéaire minimal, la Belgique fait valoir que celui-ci a été respecté jusqu’à la publication des prévisions de l’automne 2014, où il a été sensiblement revu à la hausse en raison i) de révisions liées au changement de méthode statistique qui n’ont été connues que très tard dans l’année, à une date où il était quasiment impossible d’adapter la politique budgétaire et ii) de l’émergence de tendances semi-déflationnistes, combinée à un ralentissement du cycle économique. Les autorités belges arguent en conséquence qu’il conviendrait de tenir compte, parmi les facteurs pertinents, du fait que l’ajustement structurel linéaire minimal requis est devenu extrêmement volatil, alors que telle n’était pas l’intention lorsque la règle a été instaurée.

Les autorités belges soulignent en outre l’ambitieux effort budgétaire que consentira le pays en 2015, puisque, d’après les prévisions économiques de l’hiver 2015 de la Commission, ce serait le plus important des pays de la zone euro. Elles mettent également en avant les réformes structurelles récemment décidées par le gouvernement, qui devraient, elles aussi, améliorer fortement la soutenabilité à long terme de la dette publique, conformément à ce qui est indiqué à la section 4.1 du présent rapport.

En ce qui concerne le dépassement de la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014, les autorités belges rappellent qu’il est nécessaire d’attendre la notification au titre de la procédure de déficit excessif à Eurostat au printemps 2015, même si elles jugent la projection de la Commission relativement plausible. Selon elles, le dépassement de la valeur de référence résulte largement de la révision intempestive de la méthode des comptes nationaux par Eurostat à l’automne dernier, à un moment où il était trop tard pour prendre des mesures correctives durant l’exercice budgétaire en cours. Les autorités belges considèrent que le déficit aurait probablement été de 2,9 % du PIB selon le SEC 95. Mais le changement de méthode a eu lieu. Tout cela corrobore la conclusion de la section 2 du présent rapport. Les autorités belges soulignent enfin que ce résultat décevant s’explique en partie par un ralentissement inattendu du cycle économique, mais que, dans les faits, la croissance a été globalement conforme aux hypothèses budgétaires de départ.

5. Conclusions

Selon les estimations, le déficit public de la Belgique aurait atteint 3,2 % du PIB en 2014, ce qui est supérieur à la valeur de référence de 3 % du PIB, mais en reste proche. Le dépassement estimatif de la valeur de référence peut être qualifié d’exceptionnel au sens du pacte de stabilité et de croissance. Il peut en outre être jugé temporaire. En conséquence, le critère du déficit prévu par le traité peut être considéré comme rempli.

La dette publique brute a atteint 104,5 % du PIB en 2013, ce qui est très supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB, et, d’après les prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, la Belgique ne devrait pas faire des progrès suffisants en vue de respecter le critère de réduction de la dette. Il découle de ce qui précède qu’à première vue, le critère de la dette au sens du traité ne semblait pas rempli, mais avant toutefois que l’ensemble des critères pertinents n’aient été pris en considération.

Conformément au traité, le présent rapport a également analysé les facteurs pertinents. Ainsi que le précise le pacte de stabilité et de croissance, ces facteurs ne peuvent être pris en considération pour décider de l’existence d’un déficit excessif que si le déficit public reste proche de la valeur de référence et que si le dépassement de celle-ci est temporaire[25], ce qui est le cas. Il peut également être tenu compte de ces facteurs lors de l’évaluation du respect du critère de la dette.

En 2014 et 2015, la Belgique ne devrait pas s’écarter significativement de sa trajectoire en direction de son objectif à moyen terme, et l’on peut donc considérer qu’elle se conforme globalement au volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. En 2014, le déficit de recettes par rapport aux élasticités standard et le niveau plus faible que prévu de l’inflation ont eu une incidence négative sur l’amélioration du solde tant nominal que structurel. Aussi bien en 2014 qu’en 2015, le respect de l’ajustement structurel linéaire minimal requis se trouve également compromis par la révision substantielle des perspectives de croissance et d’inflation à moyen terme et des révisions statistiques des chiffres historiques du déficit - deux éléments qui échappent au contrôle du gouvernement. En conséquence de ces révisions, l’ajustement structurel linéaire minimal requis de la Belgique, tel que calculé sur la base des prévisions de l’hiver 2015 de la Commission, est considérablement plus élevé que ce qui avait été recommandé en juillet 2014. L’effort exigé actuellement au titre de l’ajustement structurel linéaire minimal est exigeant au regard des faibles prévisions concernant la croissance et l’inflation. Compte tenu de ces circonstances conjoncturelles défavorables, un tel effort pourrait n’être ni réalisable, ni souhaitable.

Dans ses lettres du 30 janvier 2015 et du 5 février 2015 (actualisée le 13 février 2015), la Belgique a présenté un plan de réformes structurelles dédiées. Très importantes, les réformes annoncées devraient contribuer à renforcer le potentiel de croissance de l’économie et à réduire les risques de déséquilibres macroéconomiques et avoir ainsi un effet positif sur la soutenabilité de la dette. À cet égard, la mise en œuvre rapide de l’actuel programme de réformes structurelles doit nécessairement faire partie de toute stratégie crédible de réduction de la dette.

En conclusion, il découle de l’analyse exposée dans le présent rapport, y compris de l’évaluation de tous les facteurs pertinents, dont, en particulier, i) le caractère défavorable de la conjoncture économique actuelle, qui rend le respect du critère de la dette particulièrement difficile, ii) le fait que, selon toute attente, l’ajustement requis en direction de l’OMT sera globalement respecté, et iii) l’engagement pris par le gouvernement de mettre en œuvre des réformes structurelles ambitieuses et propices à la croissance, qui devraient contribuer à la réduction de la dette sur le moyen à long terme, qu’il y a lieu de considérer que le critère de la dette au sens du traité et du règlement (CE) n° 1467/97 est actuellement respecté.

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le rapport tient compte également des «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 3 septembre 2012, disponibles à l’adresse:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.

[2] JO L 140 du 27.5.2013, p. 11. Règlement (UE) nº 473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro

[3] Décision du Conseil Article 126, paragraphe 12, du TFUE du 20 juin 2014. Tous les documents relatifs à la procédure concernant le déficit excessif de la Belgique se trouvent à l’adresse suivante:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_fr.htm

[4] L’article 2 du règlement (CE) nº 1467/97 dispose que «[...] Ce rapport reflète de façon appropriée [...] la mise en œuvre de politiques dans le cadre de la prévention et de la correction des déséquilibres macroéconomiques excessifs, la mise en œuvre de politiques dans le contexte de la stratégie commune de croissance de l’Union [...]».

[5] Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent notifier à la Commission, deux fois par an, leur déficit public et leur dette publique prévus et effectifs. Les données les plus récemment notifiées par la Belgique sont disponibles sur:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

[6] Communiqué de presse Eurostat nº 158/2014 du 21 octobre 2014.

[7] Selon les projections, un ajustement structurel annuel de 0,7 % du PIB sur la période 2014-2016 devrait – s’il est réalisé – permettre à la Belgique de respecter le critère de réduction de la dette à la fin de la période de transition, en supposant que les projections de croissance des prévisions de l’hiver 2014 de la Commission se concrétisent.

[8] Compte tenu du résultat insuffisant attendu pour 2014, l’ajustement structurel annuel requis de la Belgique sur le reste de la période de transition (2015 et2016), afin qu’elle respecte le critère de réduction de la dette à l’issue de cette période, s’élève à 1,1 %, l, en supposant que les projections de croissance des prévisions de l’hiver 2014 de la Commission se concrétisent.

[9] 0,4 point de pourcentage du PIB en raison de la révision du déficit, compensé en partie par une révision à la hausse du dénominateur (PIB) à la suite du passage au SEC 2010.

[10] Le taux d’intérêt réel implicite à l’instant t peut être défini comme le rendement nominal moyen payé par l’État pour assurer le service de la dette à la fin de l’instant t-1, hors effets de l’inflation à l’instant t (en utilisant le déflateur du PIB).

[11] Un ajustement structurel annuel de 0,3 % du PIB sur la période 2014-2016 (de 0,5 % du PIB sur 2015 et 2016 si aucun autre progrès n’avait été réalisé en 2014) avait été prévu pour garantir que – s’il était réalisé – la Belgique respecterait le critère de réduction de la dette à la fin de la période de transition, dans l’hypothèse où les projections de croissance et les projections budgétaires des prévisions du printemps 2014 de la Commission se seraient concrétisées.

[12] Évolution du solde corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et autres mesures temporaires, recalculé par les services de la Commission selon la méthode commune, sur la base des informations contenues dans le PPB.

[13] «[...] En 2015, à renforcer considérablement la stratégie budgétaire pour garantir l’ajustement nécessaire de 0,6 % du PIB en vue de la réalisation de l’objectif à moyen terme, qui garantirait également le respect de la règle relative à la dette.[...];»

[14] L’inflation moyenne de l’IPCH entre 1999 et 2013 s’établit à 2,1 %.

[15] Dans la version actualisée des projections macroéconomiques publiée en février par le Bureau fédéral du plan, qui fournit les prévisions officielles sous-tendant le budget et les révisions budgétaires ultérieures, la croissance du PIB nominal a été sensiblement revue à la baisse et correspond désormais globalement aux prévisions de l’hiver 2015 de la Commission.

[16] Voir la communication COM(2015) 85 de la Commission.

[17] Notamment parce que les augmentations de dépenses compensées par des mesures discrétionnaires du côté des recettes (y compris des mesures ponctuelles) sont déduites.

[18] La dette de l’État fédéral représente 84 % de la dette publique.

[19] Source: Agence belge de la dette, 2014.

[20] Part de l’encours de la dette qui arrive à échéance au cours d’une période donnée ou qui est soumise à des variations de taux d’intérêt (en raison d’un taux variable).

[21] Source: Agence belge de la dette, 2014.

[22] À l’exclusion des mesures récemment annoncées ou adoptées évoquées à la section 4.1.

[23] Ces projections partent des prévisions de l’hiver 2015 de la Commission européenne, l’hypothèse de politiques inchangées se traduisant par un solde primaire structurel qui reste constant (hors coûts du vieillissement) au niveau de la dernière année de la période de prévision (2016). Le scénario de référence se fonde sur les hypothèses macroéconomiques suivantes pour le long terme: la croissance du PIB potentiel reste aux alentours de 1 %; l’inflation et la variation du déflateur du PIB se stabilisent à 2 % à moyen terme; les taux d’intérêt à long terme sur la dette nouvelle et la dette refinancée convergent à 3 % en termes réels d’ici à 2025, et les taux à court terme, à une valeur compatible avec les taux à long terme et la courbe historique (pré-crise) des rendements de la zone euro (voir aussi Commission européenne, 2012). Les projections des coûts du vieillissement démographique sont fondées sur le rapport 2012 sur le vieillissement. Ces projections seront actualisées dans la prochaine édition 2015 du rapport sur le vieillissement, qui sera publié au premier semestre 2015.

[24] L’objectif à moyen terme de la Belgique est un excédent budgétaire structurel de 0,75 % du PIB.

[25] Article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97.