Avis du Comité économique et social sur la "Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communication"

(2001/C 123/13)

Le 16 octobre 2000, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité, de consulter le Comité économique et social sur la proposition susmentionnée.

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 décembre 2000 (rapporteur: M. Lagerholm).

Lors de sa 378e session plénière des 24 et 25 janvier 2001 (séance du 24 janvier 2001), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 77 voix pour et 1 abstention.

1. Introduction

1.1. Depuis 1990, la Commission européenne s'est progressivement dotée d'un cadre réglementaire complet pour la libéralisation du marché des télécommunications. Cette évolution a été et reste d'une importance vitale pour la compétitivité de l'UE au niveau mondial. L'existence d'une industrie des communications de pointe est une condition préalable à la transition vers la société de l'information en Europe. Le Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 a mis en évidence le potentiel de croissance, de compétitivité et de création d'emplois associé au passage à une économie numérique fondée sur la connaissance. Il a notamment souligné l'importance, pour les entreprises et la population de l'Europe, d'avoir accès à une infrastructure de communications bon marché de classe mondiale, ainsi qu'à une vaste gamme de services.

1.2. Le cadre réglementaire actuel applicable aux télécommunications a permis la création des conditions d'une concurrence effective dans le secteur des télécommunications au cours de la transition d'une situation de monopole à la pleine concurrence. Le nouveau cadre réglementaire pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés aura désormais pour objectifs de promouvoir et soutenir un marché européen ouvert et concurrentiel pour les services de communication, de travailler au service du citoyen européen et, enfin, de consolider le marché intérieur.

2. La proposition de la Commission

2.1. La convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information(1) implique que tous les réseaux de transmission et les services associés soient soumis à un même cadre réglementaire. Le cadre réglementaire proposé se compose de la directive-cadre à l'examen et des propositions suivantes:

- la directive relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques;

- la directive relative à l'accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu'à leur interconnexion;

- la directive concernant le service universel et les droits des utilisateurs à l'égard des réseaux et services de communications électroniques;

- la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques;

- le règlement relatif au dégroupage de l'accès à la boucle locale.

2.1.1. Outre le paquet de mesures susmentionné, la Commission a également adopté une proposition de décision relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne.

2.1.2. Ces propositions se basent sur les consultations publiques organisées à l'occasion de la publication du Livre vert sur la convergence, du Livre vert sur la politique en matière de spectre radioélectrique(2) et du réexamen 1999(3) du cadre réglementaire actuel.

2.2. L'article 1er fixe l'objectif et le champ d'application du nouveau cadre: il s'agit d'établir un cadre harmonisé pour la réglementation des réseaux et des services de communications électroniques; le champ d'application englobe tous les réseaux terrestres et satellitaires, filaires ou non.

2.3. Le chapitre II de la directive-cadre fixe les principes de l'établissement d'autorités réglementaires nationales (ARN), ainsi que de la définition de certaines procédures s'appliquant à ces autorités. Les États membres garantissent l'indépendance des autorités réglementaires nationales et publient leurs compétences. La directive établit en outre un droit de recours en précisant que tout recours doit être déposé auprès d'un organisme indépendant du gouvernement. Les ARN ont le droit de recueillir des informations auprès des acteurs du marché pour accomplir leurs tâches de manière efficace. Elles doivent consulter toutes les parties intéressées sur les décisions proposées et exercer leurs compétences de manière impartiale et transparente.

2.4. Les ARN doivent contribuer à créer un marché ouvert et compétitif, en respectant la neutralité technologique, et à soutenir les intérêts des citoyens (chapitre III). Elles promeuvent l'harmonisation de l'utilisation du spectre radioélectrique dans l'ensemble de la Communauté, veillent à sa gestion efficace et à la mise en place de numéros et de séries de numéros adéquats selon des critères transparents, objectifs et non discriminatoires. Il convient de mettre en place des procédures rapides pour l'attribution des droits de passage, ainsi que le partage obligatoire des ressources, qui peut être une solution appropriée dans certains cas.

2.5. Les dispositions générales du chapitre IV s'appliquent à plusieurs directives du nouveau cadre juridique. Une entreprise est considérée comme puissante sur un marché particulier si, individuellement ou conjointement avec d'autres, elle se trouve dans une position de force économique qui lui permet de se comporter, dans une mesure appréciable, de manière indépendante de ses concurrents, de ses clients et en fin de compte des consommateurs.

2.6. Des analyses des marchés de produits et de services concernés à dimension internationale devront être effectuées régulièrement après l'adoption de la (future) décision de la Commission. Si une autorité réglementaire nationale détermine qu'un marché mentionné dans la décision de la Commission n'est pas effectivement concurrentiel dans une zone géographique donnée, elle impose des obligations réglementaires sectorielles ou maintient ces obligations.

2.7. D'autres dispositions concernent la normalisation et la résolution des litiges entre entreprises et entre parties implantées dans différents États membres. S'agissant de l'harmonisation du marché unique européen, la Commission doit pouvoir formuler des recommandations ou proposer des mesures d'harmonisation contraignantes selon des procédures de comitologie. Elle est alors assistée par le comité des communications. La directive-cadre institue en outre un groupe à haut niveau pour les communications; ce groupe a un statut consultatif et agit en toute indépendance.

3. Observations générales

3.1. L'évolution des secteurs des technologies de l'information (TI) et des télécommunications en Europe au cours de la décennie écoulée est impressionnante. Les clients ne bénéficient pas encore des tarifs les plus avantageux; toutefois, dans la plupart des États membres, ils peuvent choisir des services appropriés à leurs besoins dans une mesure qui est pratiquement inégalée dans le reste du monde. Dans la plupart des pays, les tarifs sont en forte baisse.

Cette situation s'explique par les mutations technologiques; toutefois, si la réglementation n'avait pas ouvert la voie à la concurrence en abolissant les monopoles historiques et les autres droits spéciaux, ces opportunités n'auraient pu être mises au service de l'utilisateur final.

Certes, la transition complète d'un système de monopole à une situation de concurrence dans tous les États membres et sur tous les marchés concernés est encore loin d'être achevée; il devient toutefois de plus en plus évident que le cadre réglementaire des années 1990 n'est pas assez souple pour faire face aux rapides changements du marché actuellement en cours - des changements qui supposent à la fois d'améliorer les produits et les services existants et d'en créer de nouveaux, du fait notamment de la convergence des technologies.

3.2. Le Comité économique et social, dans son avis sur la communication de la Commission concernant le réexamen 1999 du cadre réglementaire(4), exprimait son soutien aux grandes lignes du nouveau cadre réglementaire pour les communications électroniques.

3.2.1. Dans ce texte, le Comité

"se félicitait particulièrement de l'engagement pris par la Commission de structurer l'évolution réglementaire proposée autour des axes suivants:

- promotion et soutien d'un marché européen ouvert et concurrentiel;

- consolidation du marché intérieur;

- recours accru au droit de la concurrence, simplification et réduction de la législation spécifique au secteur par l'adoption de recommandations, d'orientations et d'accords sectoriels. Mis à part la nécessité de réglementer l'accès à des ressources limitées, la réglementation spécifique au secteur doit être utilisée uniquement dans des domaines où la concurrence est insuffisante et ce uniquement pendant une période de transition;

- neutralité technologique et absence de mesures visant spécifiquement l'Internet. Toutefois, une réglementation technologiquement neutre ne doit pas conduire à un renforcement de la réglementation des nouveaux services, mais plutôt à une réduction de la réglementation spécifique existante des services traditionnels".

3.2.2. Le Comité soulignait qu'"au fur et à mesure que la Commission élaborera des positions plus détaillées, il conviendra de veiller à ce que ces principes demeurent au premier plan. Il conviendra également de veiller à ce que la mise en oeuvre des propositions ne progresse pas au rythme de l'État membre le plus lent, mais plutôt que la réglementation spécifique au secteur soit remplacée par le droit général de la concurrence sur les différents marchés (géographiques et des services), au fur et à mesure de l'augmentation de la concurrence. Ce point pourrait devenir un réel problème avec l'élargissement de l'UE. L'on doit aussi s'attendre, avec l'élargissement, à ce que la mise en place d'un soutien approprié à certains nouveaux États membres se révèle nécessaire".

3.2.3. Le Comité mettait également l'accent sur "le caractère mondial des marchés convergents de la communication. Le cadre réglementaire européen proposé ne doit pas être envisagé de manière isolée. Il est capital que la compétitivité des acteurs européens soit maintenue et qu'elle puisse se développer. Le risque existe qu'une réglementation régionale conduise à isoler le marché européen du marché mondial, particulièrement si l'on permet à une réglementation importante d'entraver le développement des forces du marché. Le Comité invite dès lors la Commission à prendre en considération l'impact de toute mesure éventuelle sur la compétitivité de l'industrie européenne au plan international".

3.3. Le Comité se félicite de ce que la Commission maintienne les grandes lignes de la proposition de cadre réglementaire après la consultation publique sur le réexamen 1999.

3.3.1. Le Comité juge à la fois approprié et opportun le principe d'une réglementation de plus en plus flexible et dotée d'un nombre limité de garde-fous pour protéger l'intérêt public qui caractérise les propositions de décision à l'examen. Il recommande également que le nouveau cadre ait pour ambition d'être plus prévisible et de mieux correspondre à la législation horizontale de l'UE en matière de concurrence et de protection du consommateur.

3.4. Le Comité souhaite souligner l'importance d'un réalignement rapide sur les principes horizontaux. Le calendrier proposé par la Commission ne devrait pas, pour des raisons institutionnelles et pratiques, être encore raccourci. Par rapport à l'évolution effective de la technique et des marchés, il pourrait toutefois s'avérer trop lent et risquer d'avoir un effet négatif sur la compétitivité actuelle du secteur des communications électroniques en Europe.

3.5. Le Comité soutient la Commission dans son objectif de mettre en place dans l'UE un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communication. En revanche, il désapprouve un certain nombre d'éléments des différentes propositions de directives.

3.6. De l'avis du Comité, certains points peuvent apparaître comme contradictoires, voire en désaccord avec les orientations générales. Ces points sont abordés dans les avis du Comité portant spécifiquement sur les propositions de directive concernées.

4. La directive-cadre (DC)

4.1. Le Comité se félicite que la directive-cadre concerne exclusivement les cas où l'on constate une absence de concurrence effective sur un marché donné. Il se réjouit également de l'approche visant à définir un marché donné conformément à la réglementation communautaire en matière de concurrence. C'est là une pratique éprouvée, dont le résultat peut être prédit avec un degré de certitude raisonnable.

4.2. La question de savoir si le résultat de l'analyse du marché concerné doit conduire plutôt à une réglementation de la concurrence de type ex ante ou bien à une réglementation traditionnelle de type ex post fait l'objet de débats au sein des États membres. Nombreux sont ceux qui estiment que la réglementation ex ante ne doit s'appliquer qu'aux entreprises ayant une position dominante sur le marché pour avoir financé des investissements dans le cadre d'un régime de monopole. Cette thèse semble également aller dans le sens des arguments avancés par la Commission dans l'exposé des motifs de sa proposition de directive au 20e considérant. De l'avis du Comité, ce point de vue doit ressortir clairement du texte même de la directive.

4.3. L'on pourrait également faire valoir que la procédure inverse d'intervention sur la réglementation, consistant à suspendre de manière temporaire ou permanente l'application d'une certaine législation pourrait être soulignée de manière plus explicite dans la directive-cadre, dans la mesure où elle est tout aussi importante que l'intervention de type réglementaire, voire davantage, à la fois pour les utilisateurs et pour les prestataires. Pour l'utilisateur final comme pour le fournisseur, il est au moins aussi important que la réglementation ne continue pas à être appliquée une fois son objectif atteint. En l'occurrence, cette application doit prévoir un espace de stabilité, afin que l'on n'ait plus recours immédiatement à la réglementation dès que l'on constate un écart, éventuellement temporaire, par rapport à l'objectif fixé.

4.4. La Commission propose d'intégrer dans un nouveau régime les obligations existantes assignées aux entreprises ayant une puissance sur le marché. De l'avis du Comité, il y a lieu dans ce cas de préciser clairement que la législation existante doit s'appliquer uniquement en attendant la conclusion de la première analyse des marchés effectuée conformément à la nouvelle directive. Cela aurait dû ressortir clairement de la proposition de directive-cadre.

4.5. Un grand problème est celui de la prévisibilité. L'application des règles de la concurrence tend à promouvoir la prévisibilité mais l'expérience montre que l'application d'un cadre réglementaire commun peut encore donner lieu à des interprétations très différentes selon les États membres, comme le montre la notification relative à la puissance sur le marché pour les marchés des communications mobiles. La téléphonie était essentiellement un service intérieur; les nouveaux services des technologies de l'information, en revanche, revêtent une dimension de plus en plus internationale, ce qui rend nécessaire une interprétation plus harmonisée que ce n'était le cas jusqu'ici avec le régime actuel.

4.6. Le CES soutient dès lors le principe de l'établissement d'une liste des interventions acceptables des ARN et de la notification obligatoire aux États membres de l'action proposée, conformément à l'article 6. L'on peut toutefois se demander si le fait de consulter tous les États membres est compatible dans la pratique avec la rapidité nécessaire de la réglementation du marché des TI. Le problème peut manifestement s'accentuer avec l'élargissement de l'Union, et l'accroissement des divergences entre les différents systèmes de communication des États membres. Il conviendrait donc d'évaluer également si la procédure classique d'harmonisation des réglementations ne pourrait être élaborée de manière à ce qu'une action doive être communiquée uniquement à la Commission.

4.7. Le Comité est également préoccupé par le fait que l'article 14 de la proposition de directive n'oblige formellement la Commission à ne consulter que les ARN. Il estime qu'il y a lieu également de prévoir de consulter également les consommateurs et les entreprises, en tenant compte des exigences du calendrier. Le Comité est préoccupé par l'article 14, paragraphe 6 de la directive. En effet, celui-ci autorise la Commission à modifier ou suspendre toute décision prise par une autorité réglementaire nationale.

4.8. La directive-cadre prévoit que la Commission est en droit - au moins de manière temporaire - d'empêcher la réalisation des actions décidées par les ARN en s'appuyant sur les articles cités plus haut, ainsi que sur la question de la gestion du spectre radioélectrique. Cette limitation du droit de décision des États membres est motivée par les définitions du marché et par l'importance cruciale de l'interconnexion pour le bon fonctionnement du marché intérieur. Conformément au principe de subsidiarité, le niveau communautaire est le niveau le plus bas auquel ces décisions peuvent être prises. Cet article doit cependant s'appliquer de manière raisonnable au cas par cas, dans le respect du principe de proportionnalité. Il ne doit pas pouvoir s'étendre à d'autres mesures réglementaires que celles expressément citées dans cet article.

4.8.1. L'article 8 paragraphe 6 prévoit que l'attribution des droits d'utilisation du spectre radioélectrique est soumise à la procédure décrite à l'article 6; une définition plus claire s'impose afin de déterminer dans quelle mesure les échanges de droits ont des implications transfrontalières telles que le dossier ne pourrait être mieux traité au niveau local. La plus grande partie des attributions de fréquences doit concerner l'utilisation à l'intérieur des frontières d'un État membre sans effet notable pour l'UE dans son ensemble. Une procédure internationale efficace, basée sur la réglementation de l'UIT, permet de résoudre dans la pratique les éventuels problèmes de parasites dans les régions frontalières. Une procédure au titre de l'article 6 doit dès lors se limiter aux zones essentielles pour la concurrence en matière de technologies de l'information (GSM, UMTS).

4.9. De l'avis du Comité, la formulation de l'article 4 sur le droit de recours contre la décision d'une ARN n'est pas tout à fait claire sur un point important. L'article 4, paragraphe 1 prévoit notamment qu'en l'attente de l'issue d'un appel, "la décision d'une autorité réglementaire nationale est maintenue". Il devrait être clair que cela sera sans influence sur la possibilité pour l'intéressé de pouvoir obtenir le report de la réalisation d'une action décidée par une ARN pendant la durée de la procédure en cours dans les États membres où une telle procédure est possible.

4.10. Le Comité se félicite de l'ambition affichée par la Commission qui souhaite appliquer le principe de neutralité technologique; il souhaite toutefois souligner que c'est là un objectif qui n'est pas facile à atteindre à court terme.

4.10.1. La neutralité technique ne doit pas être interprétée comme le fait de reporter sur de nouveaux domaines des mesures réglementaires élaborées pour des services traditionnels. À titre d'exemple, la proposition de réglementation de l'interconnexion montre comment ce principe peut aboutir à une distorsion, selon la conception du Comité.

4.10.2. Les règles régissant l'interconnexion trouvent leur origine dans la téléphonie, qui est un service de transmission normalisé avec des terminaux normalisés. Dans ce cas, l'interconnexion est facile à définir: chacun peut avoir accès au service de téléphonie indépendamment du réseau auquel il est raccordé. Le fait que les nouveaux services se développent par le biais de la téléphonie implique que les télécopieurs, par exemple, soient également inclus dans l'interconnexion.

4.10.3. Ces services basés sur le protocole internet (PI), et surtout l'internet en tant que tel, ne sont absolument pas définis de manière uniforme et limitée, de la même manière que la téléphonie, et ils sont dépourvus d'éligibilité pour les utilisateurs. Concernant les services PI, les clients choisiront des accès différents en fonction de leur mode d'utilisation. Un utilisateur peut disposer d'un téléphone UMTS ou d'un ordinateur pour communiquer sur le réseau. Il peut être relié au réseau de téléphonie par modem, ou relié à un réseau à large bande avec une capacité de 10 à 20 fois supérieure. Investir par exemple dans un système onéreux à larges bandes ne se justifie que si l'on est également prêt à payer pour télécharger certains services tels que les films. Pour la navigation classique, un dixième de la capacité destinée aux films suffit.

4.10.4. L'univers du PI ne présente pas non plus des caractères fondamentalement identiques dans tous les réseaux de téléphonie, comme ceux autour duquel la notion traditionnelle d'interconnexion s'est développée. L'ensemble des services PI ne vont pas en réalité se transmettre à l'ensemble des réseaux de communication électronique, étant donné qu'ils peuvent présenter des capacités très différentes. Les réseaux dotés de capacités faibles se trouveraient totalement bloqués si l'on devait y introduire des interconnexions de manière impérative. L'alternative serait alors de procéder à une coûteuse amélioration du système.

4.10.5. Le Comité estime que le manque de législation en matière d'interconnexion n'induit toutefois que quelques problèmes. Dans la plupart des États membres, des infrastructures concurrentes de réseaux à large bande se développent à toute allure en parallèle. Les propriétaires de ces structures ont ainsi un motif économique prépondérant de profiter de la transparence pour s'attirer le plus de trafic possible - la transparence étant aussi une exigence des utilisateurs d'internet. Il semble exister un risque que certaines nouvelles infrastructures puissent pratiquer une concurrence déloyale en se fiant aux réglementations spécifiques restantes, en matière par exemple de distribution électrique ou de communication physique, plutôt que l'on doive limiter le flux d'informations électronique.

4.10.6. Naturellement, les nouveaux marchés en expansion rapide, comme celui des réseaux à large bande, peuvent à certains moments présenter de réelles distorsions de concurrence, qui pourraient motiver, d'un point de vue formaliste étroit et statique, le statut d'opérateur "puissant sur le marché". Si cela devait de nouveau être mis en place comme motif pour exiger que les tarifs soient déterminés en fonction des coûts, le Comité est d'avis que cela risquerait d'avoir pour conséquence une diminution de la volonté d'investir et une aggravation de la concurrence sur le long terme. Il est important de se rendre compte que les rapports sur ces nouveaux marchés se distinguent radicalement du cadre de référence de la notion d'interconnexion - la téléphonie fixe traditionnelle - dans lequel la plupart des investissements en terme de réseaux sont déjà existants et où les règlements sont motivés par la meilleure utilisation possible des valeurs historiques.

Bruxelles, le 24 janvier 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) "Livre vert sur la convergence des secteurs des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et les implications pour la réglementation - Vers une approche pour la société de l'information" (COM(1997) 623 final); avis CES, JO C 214 du 10.7.1998.

(2) "Prochaines étapes de la politique en matière de spectre radioélectrique - Résultats de la consultation publique sur le Livre vert" (COM(1999) 538 final); avis CES sur le Livre vert, JO C 169 du 16.6.1999.

(3) "Vers un nouveau cadre pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés - Réexamen 1999 du cadre réglementaire des communications" (COM(1999) 539 final); avis CES, JO C 204 du 18.7.2000. "Résultats de la consultation publique sur le réexamen 1999 du cadre des communications et nouveau cadre réglementaire" (COM(2000) 239 final); avis CES, JO C 14 du 16.1.2001.

(4) "Vers un nouveau cadre pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés - Réexamen 1999 du cadre réglementaire des communications" (COM(1999) 539 final); avis CES, JO C 204 du 18.7.2000. "Résultats de la consultation publique sur le réexamen 1999 du cadre des communications et nouveau cadre réglementaire" (COM(2000) 239 final); avis CES, JO C 14 du 16.1.2001.