Avis du Comité économique et social sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information"

(1999/C 169/12)

Le 22 janvier 1999, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social sur "L'information émanant du secteur public: une ressource clé pour l'Europe - Livre vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information".

La section "Transports, énergie, infrastructures, société de l'information", chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 13 avril 1999 (rapporteur: M. Hernández Bataller).

Lors de sa 363e session plénière des 28 et 29 avril 1999 (séance du 28 avril), le Comité économique et social a adopté suivant par 71 voix pour et 1 abstention l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. La transparence de la res publica apparaît aujourd'hui comme un inévitable corollaire de la démocratie, indépendamment de la forme politique du gouvernement et de la structure territoriale de l'autorité publique. La transparence administrative contribue à conférer aux pouvoirs publics une rigueur et une efficacité accrues dans leur action administrative au quotidien.

1.2. La promotion d'une politique de transparence est considérée, dans l'ensemble de l'Union européenne, comme un objectif nécessaire pour obtenir la confiance et l'appui du public en faveur du processus d'intégration européenne.

1.3. La déclaration n° 17 de l'acte final du Traité de l'Union européenne fait référence au droit d'accès à l'information et recommande à la Commission de présenter au Conseil un rapport sur les mesures destinées à améliorer l'accès du public à l'information dont disposent les institutions.

1.4. Les Conseils européens de Birmingham et d'Edimbourg de 1992 ont encore une fois instamment invité la Commission à poursuivre ses travaux sur l'amélioration de l'accès à l'information dont disposent les institutions de la Communauté. Pour sa part, la Commission a adopté la communication 93/C 156/05(1), relative à l'accès du public aux documents des institutions, qui reprenait les résultats d'une étude sur l'accès du public aux documents dans les différents États membres; il concluait sur l'opportunité de développer un accès plus élargi aux documents dans le domaine communautaire, ce qui a été fait au moyen de la communication 93/C 166/04(2) sur la transparence dans la Communauté, dans laquelle étaient développés les principes de base réglant l'accès aux documents.

1.5. Le Conseil et la Commission ont approuvé le 6 décembre 1993 un code de conduite relatif à l'accès du public aux documents des deux institutions, "code de conduite" fixant les principes qui doivent régir l'accès aux documents des deux institutions et qui a eu pour conséquence que le nouveau règlement intérieur du Conseil comporte des dispositions précises relatives à l'accès du public aux documents, qui ont été développées dans la décision du Conseil 93/731/CE(3) relative à l'accès du public aux documents du Conseil.

1.6. Le Traité d'Amsterdam stipule, à l'article 191 A, le droit de tout citoyen de l'Union à accéder aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve de principes et de conditions déterminés(4).

2. Contenu du Livre vert

2.1. Le Livre vert sur l'information du secteur public dans la société de l'information est le fruit, d'une part, du processus de transparence des institutions communautaires et, d'autre part, de la nécessité de doter l'industrie européenne de l'information d'instruments adéquats pour son développement.

2.2. Le Livre vert considère que le Traité instituant la Communauté européenne confère un certain nombre de droits aux citoyens de l'Union. Il existe toutefois des difficultés pratiques considérables qui empêchent le public d'exercer ses droits. Ces difficultés résultent principalement d'un manque de transparence pour les citoyens, les entreprises et les administrations à tous les niveaux.

2.3. Étant donné la différence qui existe entre les États membres dans leurs politiques d'information et que les divergences peuvent constituer un obstacle au développement de l'industrie européenne de l'information, le Livre vert vise à encourager parmi les opérateurs économiques et sociaux le débat sur l'accès et la mise en valeur de l'information dans un environnement de plus en plus complexe.

2.4. L'accès aux données du secteur public est d'une grande importance pour les entreprises en Europe; en effet, une ouverture totale du marché européen des services de télécommunications et de données, de même qu'une liberté accrue dans l'accès à l'information administrative et à d'autres données détenues par les pouvoirs publics, amélioreront la compétitivité des entreprises. À titre d'exemple, l'Office européen des brevets a calculé que 18 milliards d'euros sont dépensés chaque année à des recherches qui ont déjà été effectuées.

2.5. Le Livre vert considère que la chaîne de l'information regroupe trois grands intervenants qui doivent être reliés entre eux: le secteur public, le secteur privé et les citoyens. C'est pourquoi l'accès aux informations du secteur public doit être rapide et aisé dans toute l'Europe afin de promouvoir et d'accélérer l'adaptation de l'industrie aux changements structurels des entreprises européennes qui se servent des informations du secteur public de leurs pays.

2.6. C'est la progression même de l'intégration européenne qui exige un échange d'information entre les organismes nationaux du secteur public et l'accès des citoyens et des entreprises à ces données et à ces documents.

2.7. Les divergences entre États membres relevées par le Livre vert affectent les conditions d'accès à l'information ou les pratiques et les politiques de diffusion et d'exploitation et peuvent constituer, estime-t-on, des obstacles au futur développement de l'industrie européenne de l'information.

2.7.1. On considère que les divergences existantes sont les suivantes:

- définition du secteur public et champ d'application,

- droit d'accès,

- délai, volume et format,

- tarification de l'information du secteur public,

- concurrence,

- protection de la vie privée,

- inventaires et fichiers de l'information du secteur public,

- responsabilité,

- action communautaire pertinente.

3. Observations générales

3.1. Considérations préalables

3.1.1. Le Comité économique et social partage les préoccupations exposées par la Commission dans le Livre vert et préconise:

- le droit à l'information, et en corollaire le droit à l'accès aux documents, constituant un droit fondamental des personnes qui fait partie des droits du citoyen européen. Le Comité considère qu'il conviendra toujours de l'interpréter de la façon la plus favorable aux citoyens, conformément aux principes et aux règles démocratiques,

- à la fois une plus grande transparence du secteur public - y compris le secteur public communautaire - vis-à-vis des citoyens et un environnement plus favorable à l'initiative et au développement des entreprises dans l'ensemble de la Communauté, notamment des petites et moyennes entreprises, de même qu'une politique active de l'emploi.

3.1.2. Le Comité estime que l'accès à l'information du secteur public implique:

- l'accès aux archives et aux registres administratifs, qui suppose non pas simplement la mise à disposition passive mais bien un devoir de promotion active en vue de fournir au citoyen une information de qualité, de manière rationnelle,

- la participation de tous les opérateurs, sur un plan d'égalité face aux sources d'information administrative,

- l'obligation publique de la protection de la liberté d'accès.

3.1.3. Le développement de la société de l'information, et de l'Internet en particulier, offre de nouvelles opportunités dont les secteurs publics, et notamment le secteur public communautaire, doivent tirer parti dans leurs politiques et leurs méthodes dans le domaine de l'information. L'Internet permet non seulement de donner forme au droit à l'information, mais encore de rendre celle-ci plus accessible à une grande majorité de citoyens.

3.2. Définition du secteur public

3.2.1. Il s'avère difficile d'exclure entièrement l'un des trois critères repris dans le Livre vert (approche fonctionnelle, juridico-institutionnelle ou financière). Quoi qu'il en soit, devrait être considéré comme relevant du secteur public tout organisme, quelle que soit sa forme juridique, qui s'est vu confier en vertu d'un acte de l'autorité publique l'accomplissement, sous le contrôle de celle-ci, d'un service d'intérêt public et qui dispose à cet effet de facultés exorbitantes en comparaison avec les normes applicables aux relations entre particuliers(5).

3.2.2. Cette définition devrait inclure aussi bien les entreprises publiques ayant un statut juridique privé que les entreprises privées qui, en vertu d'une concession ou d'une autorisation administrative, travaillent dans la gestion de services publics mais pour leurs opérations excluant tout usage commercial, de même que les pouvoirs législatif et judiciaire. Dans le cas de ces derniers sont concernés la valeur normative des précédents établis par leurs résolutions et les actes juridiques impliquant une valeur commerciale pour des tiers (par exemple, des adjudications légales).

3.2.3. Le Comité estime que, bien qu'il soit difficile d'exclure un des trois critères repris dans le Livre vert, les domaines concernés devraient à l'avenir être précisés à l'aide d'une liste mixte institutionnelle et fonctionnelle, que les États membres, dans le cadre du principe de subsidiarité, devraient rédiger et présenter à la Commission.

3.2.4. En tout état de cause, le Comité considère que la transparence de l'accès à la documentation publique devrait s'appliquer à l'ensemble des organismes à statut juridique public à tous les niveaux d'administration (européen, national, régional et local).

3.3. L'existence de barrières au niveau européen

3.3.1. Le Comité estime que les actuelles différences de conditions d'accès à l'information émanant du secteur public dans les États membres créent des barrières au niveau européen. C'est pourquoi toute personne physique ou morale qui en fait la demande devrait avoir le droit, sans obligation de prouver un intérêt déterminé, d'accéder à l'information émanant du secteur public, car il s'agit d'un droit inhérent à la citoyenneté européenne qui entraînera une amélioration du niveau et de la qualité de la vie et un développement harmonieux et équilibré des activités économiques, et des possibilités de participation individuelle et collective à la vie publique.

3.3.2. Le Comité a conscience de l'émergence, en dépit des barrières actuelles, d'une "niche" d'entreprises qui se consacrent à la recherche d'information sur demande, qui exercent leurs activités d'une façon innovatrice sur le marché, en profitant du développement technologique actuel.

3.3.3. Le Comité accorde son importance à une réglementation minutieuse du droit d'accès et des exceptions à celui-ci, lesquelles devront répondre aux principes suivants:

- principe du "numerus clausus" d'exceptions: les exceptions devront être évaluées et définies de façon détaillée, et formulées sans ambiguïtés,

- principe de l'interprétation restrictive: les exceptions ne seront applicables qu'en cas de nécessité absolue et ne devront jamais donner lieu à une interprétation extensive,

- principe de proportionnalité: les exceptions s'appliqueront exclusivement aux informations ou à des parties d'informations qui s'avèrent réellement nuisibles,

- principe de preuve: il ne suffira pas pour le secteur public de motiver les résolutions prises aux fins de refuser l'accès à l'information, il devra également en prouver le caractère nuisible,

- principe de contrôle: il faut renforcer les instruments de contrôle juridictionnel sur les actions du secteur public visant à refuser le droit d'accès à l'information. Il faut notamment encourager les actions d'instances de modération du type "ombudsman".

4. Grandes bases de données (information sur l'information)

L'établissement de grandes bases de données (information sur l'information disponible) au niveau européen peut aider les citoyens et les entreprises européennes à trouver leur chemin dans l'information disponible émanant du secteur public. Le Comité considère souhaitable l'existence d'une "entrée" sous forme d'un "arbre" aux dimensions européennes ainsi que le recours aux procédés et aux technologies permettant de préserver la pluralité linguistique européenne, ce qui s'avérerait particulièrement utile pour les citoyens et les PME.

5. Politiques de tarification

5.1. Le Comité est conscient du fait que l'existence de différentes politiques de tarification relatives à l'accès et à l'exploitation des informations du secteur public au sein des États membres peut provoquer des distorsions de concurrence entre les divers opérateurs économiques et creuse des écarts entre les possibilités offertes aux citoyens.

5.2. En tout état de cause, il y a lieu d'établir une distinction entre les informations essentielles destinées aux citoyens, en particulier celles qui découlent de l'exercice des droits démocratiques de ces derniers, qui pourraient être fournies gratuitement ou du moins à prix modique, et les informations à finalité commerciale qui, devant être accessibles, auraient un prix basé sur les frais résultant de l'impression, de la mise à jour, de la recherche et de la transmission des données qui pourraient être facturées, ou un prix de marché raisonnable.

6. Activités des organismes du secteur public sur le marché de l'information

6.1. Les organismes du secteur public ne créent pas de concurrence déloyale au niveau européen lorsqu'ils assument une fonction active de divulgation, en publiant et en diffusant certaines informations dans le sens de véritables déclarations de connaissance, ou en effectuant des actes d'administration publique qui peuvent être considérés comme des activités découlant de la fonction publique ou de services d'intérêt général.

6.2. Toutes les activités d'information qui ne découlent pas de l'exercice de la fonction publique ni de la prestation de services d'intérêt général devront être soumises aux règles du Traité et, en particulier, aux règles relatives à la concurrence, dans la mesure où l'application de ces règles n'empêche pas, en fait ou en droit, l'accomplissement de la mission spécifique confiée à ces organismes du secteur public(6).

6.3. Il conviendrait d'attribuer les droits spéciaux ou exclusifs au moyen de procédures publiques fondées sur des critères objectifs, transparents, non discriminatoires et, en tout état de cause, le fonctionnement des entreprises jouissant de droits spéciaux ou exclusifs devra respecter la réglementation relative aux aides d'État et, plus généralement, les règles de la libre concurrence.

6.4. En ce qui concerne l'information émanant d'une seule source, le Comité est partisan d'une mise à disposition de manière raisonnable à l'ensemble des opérateurs économiques et des citoyens par l'organisme du secteur public dont elle provient.

7. Base de données

Les différents régimes de droits d'auteur relatifs à l'information du secteur public en Europe peuvent créer des obstacles à l'exploitation de l'information, étant donné que:

- il peut y avoir une volonté, de la part de l'organisme du secteur public, de maintenir l'intégrité du contenu et d'éviter ainsi de se voir imputer des responsabilités quant à une manipulation étrangère à l'information fournie, le droit d'auteur étant reconnu sur la base des données et non par la sélection ou la disposition de leurs contenus. Cette protection, par le biais des droits d'auteur, peut également être appliquée aux éléments nécessaires au fonctionnement ou à la consultation de certaines bases de données de type "thesaurus" ainsi qu'aux systèmes d'indexation. En outre, dans le droit "sui generis", la protection se réfère à des champs d'application distincts de ceux du droit d'auteur, étant donné que la protection correspond au fabricant de la base de données,

- le droit d'auteur peut devenir une source de ressources pour les organismes du secteur public.

8. Respect de la vie privée

8.1. Il convient de considérer les prescriptions actuelles en matière de respect de la vie privée et de l'intimité dans les bases de données et les télécommunications comme la protection minimale qui doit être garantie par le droit communautaire; ces prescriptions doivent pouvoir s'appliquer de manière intégrale aux organismes du secteur public.

8.2. Le Comité se déclare partisan de l'existence d'un haut niveau de protection de la vie privée des citoyens, étant donné qu'il s'agit de l'un des fondements d'une société démocratique.

8.3. Le Comité considère qu'en aucun cas les intérêts commerciaux ne peuvent justifier un accès aux données personnelles en possession du secteur public qui ne soit pas protégé par la norme arrêtée, en particulier, dans la Directive relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (Directive 95/46/CE)(7) ainsi que dans la Directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications (Directive 97/66/CE)(8).

9. Régimes de responsabilité

L'existence de différents régimes de responsabilité au sein des États membres peut constituer un obstacle à l'accès ou à l'exploitation de l'information du secteur public, si des activitéssont menées dans un établissement de l'organisme du secteur public ou en son siège. Par ailleurs, si l'on tente d'appliquer les règles de responsabilité, il s'avère que celles qui sont applicables à l'intermédiaire de l'information par le biais de son siège sont différentes. Il se peut ainsi que les différents opérateurs économiques recherchent le niveau de protection le plus bas possible en vue de s'établir.

10. Politiques suivies par les institutions en matière d'accès

Le Comité considère que les politiques suivies jusqu'à présent par les institutions dans le domaine de l'accès et de l'exploitation de l'information sont insuffisantes et estime nécessaire d'aller plus loin dans le sens des décisions déjà approuvées par le Conseil et la Commission et de ce qui a été initié par le présent Livre vert, afin de garantir la transparence maximale aux citoyens ainsi que la compétitivité des entreprises européennes. De l'avis du Comité, les principes énumérés au paragraphe 3.3.3 constituent le minimum à envisager.

11. Actions prioritaires au niveau européen

11.1. Compte tenu de sa nécessité, de l'efficacité de son adoption et de la valeur ajoutée qu'il pourrait apporter sur le plan européen, le Comité considère qu'il conviendrait en priorité de réglementer, au moyen d'un instrument juridique à caractère contraignant, l'accès à l'information émanant du secteur public, ainsi que la libre circulation de cette information au sein de la Communauté, conformément aux principes de proportionnalité et de subsidiarité.

11.2. Le Comité estime également que d'autres types de mesures pourraient être adoptées à titre complémentaire, telles qu'un échange d'information entre les organismes du secteur public permettant de partager les expériences et de mener des campagnes de sensibilisation et de formation des citoyens aux sources d'information existantes ainsi que des projets pilotes concernant la diffusion et la coordination des différentes sources.

Bruxelles, le 28 avril 1999.

La Présidente

du Comité économique et social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) COM(93) 191 final: L'accès du public aux documents des institutions - Communication au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social.

(2) JO C 166 du 17.6.1993, p. 4; Communication au Conseil, au Parlement et au Comité économique et social: la transparence dans la Communauté.

(3) JO L 340 du 31.12.1993, pp. 43-44; Décision du Conseil du 20 décembre 1993 relative à l'accès du public aux documents du Conseil.

(4) Article 191 A du Traité, adopté à Amsterdam:

1. Tout citoyen de l'Union ainsi que toute personne physique ou juridique résidant ou ayant son domicile social dans un État membre aura droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, dans le cadre des principes et des conditions qui seront établis conformément aux paragraphes 2 et 3.

2. Le Conseil, conformément à la procédure prévue à l'article 189 B, définira les principes généraux ainsi que les limites, pour des raisons d'intérêts public ou privé, qui règlent l'exercice de ce droit d'accès aux documents, dans un délai de deux ans à partir de l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam.

3. Chacune des institutions mentionnées élaborera dans son règlement intérieur des dispositions spécifiques relatives à l'accès à ses documents.

(5) CJCE: Affaire C-188/89, pt 20 ("Arrêt Foster").

(6) Article 90.2 du Traité CE.

(7) JO L 281 du 23.11.1995, pp. 31-50; Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données.

(8) JO L 24 du 30.1.1998, pp. 1-8; Directive 97/66/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications.