Avis du Comité économique et social sur la «Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 3295/94, fixant des mesures en vue d'interdire la mise en libre pratique, l'exportation, la réexportation et le placement sous un régime suspensif des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates» () (98/C 284/02)

Le 11 mai 1998, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité CE, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur la proposition susmentionnée.

La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 3 juin 1998 (rapporteur: M. Giesecke).

Lors de sa 356e session plénière des 1er et 2 juillet 1998 (séance du 1er juillet), le Comité a adopté par 136 voix pour et 2 voix contre l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. Les exigences de qualité sont de plus en plus grandes dans les pays industrialisés, aussi bien dans l'industrie productrice de biens que dans l'agriculture et dans le tertiaire, secteur en expansion. Les produits de marque et les produits novateurs, souvent protégés par des droits de propriété industrielle, répondent à ce besoin mais coûtent un prix élevé. Celui-ci est la contrepartie d'une qualité supérieure, mais aussi du caractère innovateur du produit et de sa promotion.

1.2. Les fraudeurs exploitent la possibilité de produire dans des conditions plus favorables - généralement à l'étranger. Ils n'ont pas à supporter de coûts de développement, de droits de licence ni de frais de publicité, non plus que les coûts des essais de sécurité habituellement obligatoires. Ces pratiques servent les clients qui croient, moyennant une renonciation à ces critères de qualité, faire une «affaire», ou ceux pour qui c'est la marque - même contrefaite - qui importe avant tout.

1.3. On trouve aujourd'hui des marchandises de contrefaçon et des marchandises pirates dans de nombreux secteurs de production: la confection, les articles de loisirs, l'horlogerie et la bijouterie, les produits cosmétiques et pharmaceutiques, jusqu'aux produits techniques comme les outils et les pièces détachées de véhicules automobiles. Ces derniers secteurs sont de plus en plus touchés par le piratage de marchandises, ce qui constitue un risque pour les acheteurs qui, plus que dans le passé, se fient aujourd'hui à la sécurité des produits. De plus, les fabricants des marchandises originales sont souvent exposés à des revendications injustifiées en liaison avec la responsabilité du fait des produits.

1.4. Ce sont tout d'abord bien entendu les fabricants des produits originaux, mais aussi le commerce de détail spécialisé et les exportations qui supportent les conséquences économiques des pratiques de contrefaçon et de piratage de marchandises. Il en résulte pour l'État des pertes substantielles de recettes émanant de différentes sources. Il n'existe malheureusement pour l'instant que des estimations forfaitaires en ce qui concerne les pertes en emplois qualifiés, évaluées en Allemagne par exemple à 70 000, et les coûts élevés des poursuites judiciaires (honoraires d'avocats et frais de justice, frais de recherche), qui représentent de lourdes charges, en particulier pour les petites et moyennes entreprises innovatrices. Les contrefaçons représenteraient déjà cinq à huit pour-cent des échanges internationaux.

1.5. Pour un continent dont la compétitivité repose de plus en plus sur sa capacité d'innovation et la qualité de ses produits, il s'agit là d'une tendance à laquelle il convient de faire barrage de toute urgence. C'est à quoi s'emploie de manière déterminante le règlement à l'examen.

2. Proposition de la Commission

2.1. Le document de la Commission se compose d'une part du rapport sur l'application du règlement et d'autre part d'une proposition de modification du règlement.

2.2. Dans le rapport, la Commission décrit les expériences faites depuis le 1er juillet 1995 par les services douaniers communautaires concernant la suspension d'une opération douanière lorsque les marchandises présentées pour un dédouanement à l'importation sont suspectées de contrefaire ou de pirater des marchandises couvertes par un droit de propriété intellectuelle et pour lesquelles une protection douanière au sens du règlement a été préalablement sollicitée par le titulaire du droit.

2.3. Les services douaniers des États membres ont procédé pendant la période de 1995 à juin 1997 à un total de 4 133 interventions, portant aussi bien sur le trafic commercial que sur le trafic postal et voyageurs.

2.4. Au vu des expériences réalisées, la Commission envisage maintenant dans sa proposition de modification d'étendre le champ d'application du règlement et de l'adapter à l'évolution de la réglementation communautaire en matière de droits de propriété intellectuelle. Les modifications proposées portent notamment sur les point suivants:

- l'extension du champ d'application du règlement aux brevets d'invention, mais limitée aux brevets de produit;

- l'extension des possibilités d'intervention des services douaniers aux zones franches et entrepôts francs ainsi qu'à toutes les marchandises suspectes placées sous surveillance douanière;

- la simplification du règlement et son adaptation au phénomène de la marque communautaire, qui existe depuis le 1er avril 1996, avec la possibilité pour le titulaire d'une telle marque de demander une protection douanière valable dans plusieurs États membres.

3. Observations générales

3.1. Même si, dans son premier rapport sur l'application du règlement (CE) n° 3295/94, la Commission se montre satisfaite des résultats obtenus, ces derniers ne représentent que la partie émergée de l'iceberg par rapport à la quantité réelle de contrefaçons en circulation. Le faible nombre, voire l'absence totale d'interventions enregistrées dans certains États membres, dénote aux yeux du Comité la nécessité d'apporter de nettes améliorations à ce système.

3.2. Au terme de ces premières années de «rodage», il semble néanmoins opportun d'étendre le champ d'application du règlement aux brevets d'invention et à l'ensemble des situations douanières et d'adapter le règlement au phénomène de la marque communautaire.

3.2.1. Toutefois, le Comité estime que la possibilité d'appliquer ces dispositions, s'agissant notamment des différentes formes de brevets, devait être limitée, étant donné la difficulté pour les autorités douanières de reconnaître les produits portant atteinte à des brevets. L'effet de cette extension ne devrait donc pas être surestimé.

3.3. Les expériences réalisées jusqu'ici montrent de l'avis du Comité que les informations sur cet instrument relativement nouveau doivent être considérablement améliorées aux différents niveaux. Il faudrait, d'une part, que les titulaires de droits concernés (entreprises) soient informés de leurs possibilités et, d'autre part, que précisément ces mêmes titulaires de droits contribuent à faciliter le travail pratique des douaniers à travers une amélioration des informations qu'ils transmettent aux services des douanes. Seul un tel dialogue, joint à une meilleure formation des agents des douanes dans ce domaine aussi, offrirait une garantie de succès dans la lutte contre les contrefaçons.

3.3.1. Le Comité exprime ses préoccupations concernant le fait que la réduction de personnel constatée dans les administrations douanières des États membres est en contradiction avec l'évolution des fonctions de celles-ci. Leur évolution, d'organe chargé au nom de l'État d'assurer le recouvrement des taxes en service de promotion économique, se manifeste notamment à travers les activités qu'elles accomplissent à la demande de titulaires publics ou privés de droits de protection.

3.4. L'expérience montre aussi que l'efficacité du système dépend d'un nombre minimum de contrôles physiques intelligemment conçus et du niveau élevé de formation des agents des douanes.

3.5. Le Comité juge important de développer dans les milieux commerciaux et dans l'ensemble de l'opinion publique la sensibilité aux répercussions de la multiplication des contrefaçons sur les différents marchés concernés. Il y a lieu de renforcer le sentiment de l'illégitimité de cette forme particulière de criminalité économique. La Commission européenne devrait prendre l'initiative de renforcer et coordonner les efforts entrepris en matière d'information par les États membres.

3.5.1. Cet aspect devrait être pris en considération dans l'évaluation du trafic non commercial - c'est-à-dire principalement le tourisme. Celui-ci fait en tout état de cause l'objet de la moitié des interventions dans ce domaine, pour un volume naturellement limité en conséquence.

3.5.2. Le Comité estime que le critère appliqué en l'occurrence ne devrait pas être uniquement celui des franchises douanières, mais surtout la détection des anomalies éventuelles.

3.5.3. La Commission européenne devrait sensibiliser ses délégations dans les pays «à risques» à l'importance du phénomène des contrefaçons, de manière à assurer des fonctions de veille et d'alerte en liaison avec les autorités des États membres et les milieux professionnels concernés. Il faudrait notamment agir de concert pour attirer l'attention des autorités de ces pays sur les conséquences négatives possibles, y compris en matière de politique commerciale, d'une attitude trop permissive.

3.6. L'une des difficultés de ce système tient au fait que les dispositions communautaires ne peuvent avoir qu'une certaine portée, mais que les modalités d'application sont fixées par les législations nationales. Pour les milieux économiques, une harmonisation serait souhaitable en vue d'assurer une application aussi efficace que possible des principales dispositions en la matière.

4. Observations particulières

4.1. Le nombre très variable des interventions dans les États membres peut traduire aussi bien le degré divergent de couverture assurée par les droits de protection nationaux que des écarts dans l'application des interventions. La Commission est invitée à examiner dans le cadre des délibérations sur le Livre vert le rapport existant entre le nombre de demandes de protection déposées et les interventions effectuées dans les États membres.

4.2. Les divergences constatées dans le nombre d'interventions des États membres pourraient également s'expliquer selon le Comité par la diversité des procédures mises en oeuvre après la constatation de la fraude. C'est ainsi par exemple que le peu d'efficacité de la coopération entre les services douaniers et les instances judiciaires pourrait freiner sensiblement la motivation des douaniers. Le Comité ne peut que souligner là aussi l'importance de procédures simples, transparentes et rapides.

4.2.1. Même si la Commission ne dispose d'aucune possibilité d'initiative à l'égard des procédures judiciaires nationales, elle devrait néanmoins attirer l'attention par le biais des gouvernements nationaux sur l'urgence d'une procédure «allégée», comme demandé dans la partie 3 de l'accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (TRIPS). Aux yeux du Comité, il existe un lien très étroit entre les modalités d'application des procédures et la motivation des douaniers sur le terrain.

4.3. Le Comité juge particulièrement non satisfaisante la réglementation actuellement en vigueur en Grèce. Étant donné l'importance de la Grèce en tant que «brèche» potentielle pour la pénétration des produits concernés sur le marché intérieur européen, il y a lieu de soutenir les efforts de la Commission visant à inciter ce pays à trouver une solution acceptable.

4.4. Le règlement ne porte que sur les interventions effectuées aux frontières extérieures de la Communauté dans le cadre d'échanges avec des pays tiers. Une fois que les contrefaçons ont pénétré dans le marché intérieur sans avoir été détectées, toute poursuite - si poursuite il y a - s'effectue conformément aux réglementations nationales. La Commission devrait dans ce cas aussi proposer dans le cadre de l'examen du Livre vert des solutions tendant dans la mesure du possible à une harmonisation des mesures appliquées.

4.5. La durée de validité des demandes de saisie varie actuellement de trois mois à deux ans suivant les États membres. Le Comité considère, compte tenu du temps nécessaire pour que ces mesures fassent effet, qu'il faudrait convenir au niveau communautaire d'une validité d'au moins un an.

4.6. De l'avis du Comité, le fait que la demande de saisie à la frontière puisse dans ce cas être limitée à certains pays de l'UE n'est pas compatible avec le principe de base d'une marque communautaire. La marque communautaire constitue une marque unique reposant sur des bases juridiques uniques pour l'ensemble de la Communauté. Si l'on suit cette idée jusqu'au bout, cela signifie qu'en toute logique, il ne peut y avoir qu'une demande unique de saisie à la frontière, valable pour tous les États membres.

4.6.1. Le risque de toute autre approche est que si on limite cette disposition à certains pays, le contrefacteur ayant connaissance de ce fait va naturellement essayer d'introduire sa marchandise via les «pays non protégés».

Le Comité est d'avis que les États membres percevant des redevances devraient abaisser celles-ci à un niveau tel que les petites et moyennes entreprises puissent elles aussi introduire des demandes de protection.

4.7. S'il est décidé, à la suite de l'intervention, d'ordonner la destruction des marchandises de contrefaçon, les coûts parfois considérables liés à cette destruction devraient être supportés par l'auteur de la fraude, c'est-à-dire généralement le fabricant de la marchandise de contrefaçon. Faute de pouvoir identifier ou mettre à contribution celui-ci, il faudrait faire appel à l'importateur, à moins qu'il n'ait agi de bonne foi. La mise à contribution du titulaire du droit ou de l'État pour les frais de destruction apparaît non équitable au Comité lorsqu'il est possible de faire appel au contrefacteur ou à l'importateur de mauvaise foi.

4.8. Les redevances à acquitter pour une demande d'intervention des services douaniers et la garantie à déposer pour couvrir les frais administratifs et la responsabilité dans la suite des procédures varient aujourd'hui fortement selon les États membres. D'après le Comité, il importe surtout qu'elles ne soient pas dissuasives, pour que cet instrument puisse également être utilisé par les petites et moyennes entreprises.

4.8.1. En ce qui concerne la présentation des garanties, la possibilité devrait être prévue dans tous les États membres de constituer des garanties bancaires, conformément aux usages locaux.

4.9. Des contacts directs entre les titulaires de droits (entreprises) et les services douaniers sont indispensables. Il importe en particulier que les services douaniers soient informés de la suite des interventions, ce qui contribuerait également à renforcer la motivation des agents des douanes.

4.10. Les sanctions doivent elles aussi être fixées par les autorités judiciaires nationales. Même si une harmonisation n'est pas envisageable à terme, ces sanctions devraient être hautement dissuasives.

Bruxelles, le 1er juillet 1998.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() JO C 108 du 7.4.1998, p. 63.