Avis du Comité économique et social sur le "XXXe Rapport sur la politique de concurrence (2000)"

(2002/C 48/02)

Le 10 mai 2001, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis sur le "XXXe Rapport sur la politique de concurrence (2000)".

La section "Marché unique, production et consommation", chargée de préparer les travaux en la matière, a élaboré son avis le 21 novembre 2001 (rapporteur: M. Sepi).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 28 novembre), le Comité économique et social a adopté l'avis suivant par 108 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention.

1. Introduction: contexte général

1.1. Le XXXe rapport sur la politique de concurrence ne se limite pas à rendre compte en détail des activités de la DG Concurrence, mais contient également des indications importantes sur l'avenir de cette politique.

1.2. Des changements "institutionnels" importants tels que l'introduction de l'euro, l'évolution au niveau international, avec le développement de la globalisation et l'élargissement imminent, ainsi que la visibilité croissante de cette politique dans une période marquée par des changements technologiques et des concentrations industrielles, ont convaincu la DG Concurrence d'apporter certaines modifications essentielles aux structures et aux pratiques dans ce domaine.

1.3. D'où l'importance du présent avis dont l'ambition n'est pas de prendre position sur les réalisations passées, mais de partir du passé pour souligner les changements en cours et réfléchir aux orientations possibles pour l'avenir.

1.4. Qui plus est, comme indiqué à différentes reprises dans de précédents avis, il serait de peu d'intérêt de porter un jugement sur les interventions de 2000 et de le rendre public à la fin de 2001 seulement, compte tenu des changements très rapides qui s'opèrent sous nos yeux, ce jugement risquant dès lors d'apparaître dépassé à nos interlocuteurs institutionnels.

1.5. Dans son avis sur le XXIXe rapport, le Comité, tout en marquant largement son accord avec celui-ci, mettait en garde la Commission contre les risques pouvant résulter d'un ralentissement du programme de modernisation du cadre juridique, modernisation désormais essentielle et indispensable à la résolution des nouveaux problèmes apparus en matière de droit communautaire de la concurrence.

1.6. Comme le souligne également le XXXe rapport, cette rénovation se justifie en raison de l'évolution rapide de trois phénomènes économiques interdépendants et qui se renforcent mutuellement: la globalisation des marchés, l'essor de la nouvelle économie et l'augmentation en nombre et en volume des concentrations transnationales, qui ont un impact important non seulement sur l'économie mais aussi sur l'emploi.

1.7. Ce cadre dans lequel doivent s'insérer les nouvelles réglementations ne serait pas complet si l'on ne tenait pas compte de l'introduction imminente de l'euro, de l'élargissement progressif et de la nécessité, comme indiqué dans le XXIXe rapport, d'attribuer une place centrale au citoyen-consommateur dans la politique communautaire de la concurrence.

2. Contenu du XXXe rapport sur la politique de concurrence 2000

2.1. Le XXXe rapport indique très clairement dans son introduction les éléments qui sont à la base de sa stratégie.

Les développements technologiques et les initiatives politiques font évoluer l'environnement économique, qui repose de plus en plus sur la mise à disposition d'informations en continu.

Cela a, d'une part, conduit au développement du secteur des services et a, d'autre part, obligé les entreprises à revoir et à adapter leurs relations commerciales tant avec leurs clients qu'avec leurs fournisseurs. De plus, un grand nombre de secteurs essentiels auparavant fermés à la concurrence se sont ouverts du fait de la libéralisation. La politique de concurrence s'inspire du principe, sanctionné par le traité, d'"une économie de marché ouverte où la concurrence est libre" et constitue l'un des piliers de l'action communautaire dans le domaine économique. Ce principe n'implique toutefois pas "une attitude de foi inconditionnelle, ou éventuellement d'indifférence, envers le fonctionnement des mécanismes du marché; il exige au contraire une vigilance constante, pour que ces mécanismes puissent être préservés ... (et pour) promouvoir la concurrence en améliorant l'environnement dans lequel évoluent les entreprises(1)".

C'est pourquoi le rapport soutient l'idée, pour les raisons évoquées ci-dessus, qu'il est devenu incontournable d'adapter les règles et les pratiques en matière de concurrence à ce nouvel environnement.

2.1.1. Le XXXe rapport consacre quatre chapitres à l'examen de ces activités: I) ententes restrictives et abus de position dominante: articles 81 et 82, monopoles d'État et droits de monopole: articles 31 et 86; II) contrôle des concentrations; III) aides d'État; IV) coopération internationale. Le rapport présente en outre des statistiques sur ces activités et contient un chapitre consacré aux perspectives pour 2001.

2.2. Chapitre I

Le 27 septembre 2000, la Commission a adopté une proposition de règlement qui définit les règles de concurrence applicables aux pratiques restrictives entre entreprises et aux abus de position dominante (articles 81 et 82), et qui est considérée comme l'initiative la plus importante dans le domaine de la concurrence depuis l'adoption du règlement sur les concentrations en 1989. S'agissant des accords verticaux, un nouveau règlement d'exemption par catégorie a été adopté et des lignes directrices relatives à la distribution ont été définies, à l'exception de la distribution des véhicules automobiles. S'agissant des accords horizontaux, la Commission a adopté de nouveaux règlements d'exemption par catégorie dans le domaine des accords de recherche et de développement et des accords de spécialisation.

2.3. Chapitre II

2.3.1. La question des concentrations est, selon le rapport, la plus délicate tant du point de vue de la modernisation de la réglementation que des vérifications et des contrôles.

La Commission se montre elle-même très prudente dans ses évaluations, et ce également pour des raisons objectives qui n'ont pas encore trouvé une solution définitive à l'heure actuelle: par exemple la question de savoir si les seuils de chiffre d'affaires sont fixés au niveau le plus approprié, si la notion de "concentration" telle qu'elle est définie est encore valable dans un contexte d'alliances stratégiques, de prises de participations minoritaires, d'entreprises communes de production, etc.

À cet égard, la Commission a fait porter ses efforts dans deux directions: l'introduction d'une procédure simplifiée et la révision du règlement.

2.3.2. Le système de la procédure simplifiée a été introduit par le biais de l'adoption d'une communication relative au traitement de certaines opérations de concentration en application du règlement en vigueur et est entré en application le 1er septembre 2000.

Cette procédure s'applique au traitement de certaines catégories de concentrations, réparties en trois groupes, qui ne posent pas de gros problèmes de concurrence.

2.3.3. La tenue de la conférence sur les concentrations, organisée en septembre 2000 par la Commission et l'IBA (International Bar Association) a permis d'aborder un large éventail de questions, dont bon nombre sont actuellement examinées dans le cadre de la révision du règlement sur les concentrations.

La Commission en est à présent à la phase d'enquête, en consultation avec les États membres, les pays candidats, les organisations d'entreprises et les milieux juridiques.

Au cours de l'année 2001, la Commission publiera un document présentant ses conclusions et ses recommandations en vue de la révision du système. Ce document servira de base à un autre cycle de consultations officielles.

2.4. Chapitre III

Au cours de l'année 2000, la Commission a adopté trois règlements relatifs aux aides aux PME, aux aides à la formation et à l'application de la règle de minimis.

Le huitième rapport sur les aides d'État dans l'Union montre que dans les années 1996-1998, les quinze États membres ont dépensé en moyenne annuelle 93 milliards d'euros en faveur du secteur manufacturier, de l'agriculture, de la pêche, des charbonnages, des transports et des services financiers.

La Commission observe que ce chiffre, qui demeure élevé en termes absolus, représente néanmoins une diminution de 11 % par rapport à la période précédente.

2.5. Chapitre IV

2.5.1. Élargissement

La Commission européenne établit périodiquement à l'intention du Conseil un rapport sur les progrès réalisés par chacun des pays sur la voie de l'adhésion. Selon ce rapport, les résultats obtenus dans le domaine de la lutte contre les ententes et des opérations de concentration sont généralement satisfaisants, tant du point de vue législatif que de celui de la capacité administrative. En effet, tous les pays candidats ont adopté des législations de base en matière de concurrence et la plupart d'entre eux ont également mis en place un contrôle des opérations de concentration.

Contrairement aux progrès accomplis en matière de lutte contre les ententes, le contrôle des aides d'État s'avère beaucoup plus difficile et politiquement sensible.

La plupart des pays candidats ont mis en place des autorités nationales chargées de ce contrôle, mais pour assurer la transparence nécessaire, beaucoup d'entre eux doivent encore veiller à effectuer un recensement exhaustif des aides existantes.

2.5.2. Coopération bilatérale

Selon le rapport, la Commission poursuit sa coopération avec les services de la concurrence des États-Unis et du Canada dans le cadre des accords conclus et pour un nombre d'affaires toujours croissant. La tendance à la mondialisation des marchés s'est poursuivie à un rythme élevé tout au long de l'année et l'on a assisté en l'an 2000 à une augmentation notable du nombre d'opérations notifiées tant à la Commission qu'aux services compétents de ces deux pays.

Des discussions exploratoires intensives et informelles ont été engagées avec le Japon, au cours desquelles les deux délégations ont réussi à résoudre tous les problèmes. Lors du sommet UE/Japon de juillet à Tokyo, il a été annoncé que les deux parties avaient atteint une position commune sur le projet d'accord de coopération qui devrait être conclu en 2001.

2.5.3. Coopération multilatérale

La Commission a continué de jouer un rôle actif dans le cadre de l'OMC et de l'OCDE et a participé à la quatrième conférence de l'ONU chargée de revoir tous les aspects de l'ensemble des principes d'équité concurrentielle.

L'internationalisation croissante des économies représentant un défi de plus en plus pressant pour les autorités de concurrence, le Commissaire Monti a proposé, outre la création d'un cadre réglementaire multilatéral de la concurrence au sein de l'OMC, d'établir un "Forum international de la concurrence", sur lequel les autorités nationales de la concurrence pourront se baser pour échanger leurs expériences et définir une approche commune des questions essentielles du droit de la concurrence.

3. Observations générales

3.1. Le Comité a mis l'accent dans plusieurs de ses avis sur les efforts fournis par la Commission en matière législative, au cours de cette phase de transformation et de décentralisation de la politique de concurrence. Il sera brièvement rendu compte du contenu de ces avis dans les observations particulières présentées au paragraphe 4.

3.2. Le Comité constate avec satisfaction que s'il est aujourd'hui possible de mettre en oeuvre cette réforme et de faire jouer à la DG Concurrence son véritable rôle, qui est d'assurer une fonction d'orientation et de n'intervenir que dans les cas les plus importants, c'est grâce au combat de longue haleine mené et aujourd'hui en grande partie gagné pour introduire une culture de la concurrence au niveau des États.

3.3. La mise en place dans tous les pays d'autorités de contrôle dans ce domaine en est le signal institutionnel le plus patent. Celles-ci permettent désormais de répartir plus rationnellement les compétences et donnent à la Commission la possibilité d'inscrire son action dans le cadre le plus adapté.

3.4. La délégation de compétences aux autorités nationales envisagée par la Commission suscite certaines préoccupations à cet égard.

3.4.1. Ces préoccupations portent en premier lieu sur l'uniformité d'application de la politique de concurrence, dont la mise en oeuvre est confiée à des organismes aux compétences, au rôle institutionnel et à la composition variables, et qui pourraient de ce fait prendre des décisions et adopter un comportement divergents.

3.4.1.1. L'activité des nouvelles autorités de la concurrence récemment mises en place dans les pays candidats est une source de préoccupation majeure dans la mesure où ces pays n'ont pas encore une expérience suffisante dans ce domaine et où la réforme de la politique de concurrence engagée par la Commission leur attribue des responsabilités accrues. Il est utile à cet égard que la DG Concurrence définisse certains critères afin d'assurer l'uniformité et l'efficacité de l'action des nouveaux organismes compétents en la matière.

3.4.2. Ensuite, les entreprises présentes dans plusieurs pays pourraient légitimement vouloir se soustraire aux autorités trop strictes d'un pays et choisir de se replier sur le pays offrant le cadre juridictionnel le plus favorable.

3.4.3. Enfin, la question se pose de savoir si toutes les autorités nationales disposent des ressources nécessaires pour jouer leur rôle, notamment dans les petits pays.

3.5. La Commission semble consciente de ces difficultés, raison pour laquelle elle privilégie pour la réalisation de cette réforme la forme juridique du règlement, elle propose aux autorités nationales un réseau d'information et des instruments de coopération et envisage des cours de formation communs pour leurs membres et pour les magistrats intéressés.

3.6. Le Comité approuve et encourage ces mesures, mais considère qu'il y a lieu de suivre avec attention la mise en place de cette nouvelle organisation des compétences.

3.7. L'affaire Honeywell-GE est très significative car elle débouche sur au moins trois considérations essentielles pour l'avenir.

3.7.1. La première est que du fait de l'importance du marché européen, il est devenu impossible, même pour des géants économiques comme les deux entreprises citées, de ne pas respecter les règles européennes en matière de concurrence. La Commission devrait en tirer les conséquences et étendre ses évaluations à d'autres multinationales opérant dans de nouveaux secteurs.

3.7.2. La deuxième considération est qu'il faut défendre l'idée d'une politique de concurrence alignée sur la vie économique réelle et non pas inspirée par un pur formalisme juridique. Comme le déclare en introduction le Commissaire, "l'application du droit de la concurrence ne (constitue) pas un exercice statique", mais suppose des choix prenant en compte l'importance économique des problèmes et des objectifs généraux de la politique économique de l'UE.

3.7.3. Ce conflit soulève une autre question, celle de la nécessité d'internationaliser les principes de la politique de concurrence. Le Comité juge éminemment opportune la proposition de la Commission de créer un cadre d'action dans ce domaine au sein de l'OMC, d'autant que depuis quatre ou cinq ans, il n'a cessé d'attirer l'attention sur cet aspect dans ses avis. Le forum proposé par la Commission pourrait cependant ne représenter qu'un premier pas dans cette direction. En tout état de cause, l'activité de coopération bilatérale avec les principaux pays industriels doit se poursuivre.

3.8. Le Comité approuve également les efforts consentis par la Commission pour associer de plus en plus largement les consommateurs et les autres catégories concernées à sa politique de concurrence, que ce soit pour en montrer les avantages ou pour les encourager à introduire des plaintes ou à faire part de leur satisfaction, comme cela s'est déjà produit dans certains cas.

3.9. Il convient néanmoins peut-être de souligner que le Comité, de par la multiplicité d'intérêts qu'il représente, pourrait jouer un rôle beaucoup plus important en établissant un lien plus étroit avec l'opinion publique en général et les consommateurs en particulier.

3.10. Toujours dans ce contexte, il faudrait améliorer la politique de communication de la DG Concurrence. En effet, s'il est vrai que la présentation du rapport officiel requiert des délais incompressibles, on pourrait néanmoins accélérer la publication de la seule introduction du Commissaire et d'un bref résumé de l'action législative et "judiciaire" de la DG Concurrence.

3.11. La diffusion de l'information en ligne sur les aides d'État devrait être étendue à d'autres thèmes et être régulièrement synthétisée dans des publications.

3.12. S'agissant des aides d'État, mais aussi de toutes les aides publiques, le Comité reste favorable à leur contrôle, pour éviter qu'elles ne créent des distorsions de concurrence entre les entreprises.

3.12.1. Toutefois, dans la phase de récession conjoncturelle que connaissaient déjà l'Europe et les États-Unis et qui ne fera que s'aggraver suite aux attentats terroristes de septembre 2001, notamment en raison de l'incertitude des marchés et du fléchissement de la demande qui en a résulté, une intervention économique des pouvoirs publics peut être nécessaire, à condition d'être en tout cas soigneusement orientée vers les investissements productifs, conformément aux objectifs définis par l'UE à Lisbonne.

3.12.2. Par ailleurs, le processus d'élargissement pourra avoir pour effet de limiter les aides communautaires aux régions les plus défavorisées de l'UE actuelle et nécessiter, du moins pendant une phase de transition, d'autres interventions de rééquilibrage territorial.

3.13. Pour ce qui est des processus de libéralisation et plus généralement des relations entre les secteurs public et privé de l'économie, il semble plus que jamais nécessaire, comme déjà indiqué dans l'avis sur le XXVIIIe rapport sur la politique de concurrence(2), que la Commission procède à une analyse périodique des retombées des processus de libéralisation engagés ces dernières années sur le plan non seulement économique mais aussi social et sur celui de la sécurité individuelle.

3.14. Une telle analyse s'impose avec d'autant plus d'acuité aujourd'hui que nous sommes au coeur du débat sur la future constitution européenne et que le Comité se doit dès lors d'élargir la discussion, en passant des aspects institutionnels à ceux de la "constitution matérielle", afin de définir les structures sociales qui sous-tendront ce nouveau cadre institutionnel.

3.15. L'élargissement représente un grand défi en termes de diffusion de la culture de la concurrence dans les pays candidats et de modernisation de ceux-ci. Mais à la différence de ce qui s'est passé pour les quinze États membres, la modernisation est ici beaucoup plus difficile et doit intervenir beaucoup plus rapidement. Le Comité comprend les motifs de cette accélération tels qu'ils sont présentés dans l'avant-propos de M. Monti, mais l'on ne peut sous-estimer le choc social profond qu'elle pourrait engendrer si elle s'opère trop brusquement, sans mesures d'accompagnement social appropriées, tant dans les pays candidats que dans les États membres actuels.

3.15.1. Le Comité estime que si l'on sacrifie les considérations sociales, l'entrée souhaitée de ces sociétés dans l'Union européenne pourrait susciter de fortes déceptions et des phénomènes de rejet. C'est pourquoi il faut accompagner ce processus de mesures économiques et d'une politique sociale solides et ciblées, visant notamment à améliorer les conditions de développement de la capacité entrepreneuriale, en particulier pour les PME. Cela nécessite selon le Comité des ressources beaucoup plus importantes que celles dont dispose aujourd'hui l'UE.

3.16. Il y a lieu d'affronter certains cartels internationaux connus qui régentent l'économie mondiale, comme ceux des hydrocarbures et du gaz méthane. La politique de cartel de l'OPEP, mais aussi des compagnies pétrolières, est en nette opposition avec la politique de concurrence et demande donc à être affrontée avec des instruments et la détermination politiques appropriés. Dans une économie globale en effet, les mesures économiques placées sous la conduite directe des États doivent elles aussi se plier aux règles de la correction économique et respecter les politiques de concurrence.

3.17. La persistance dans les différents pays de secteurs professionnels protégés par des dispositions contractuelles, administratives ou législatives s'oppose de manière inacceptable aux principes de la politique européenne de concurrence. Dès lors que l'on libéralise les monopoles de services publics, que l'on sanctionne les sociétés multinationales, que tous les efforts tendent à augmenter la compétitivité, ces cartels professionnels hérités du passé doivent être adaptés à la situation présente. La Commission doit s'y engager non seulement par des promesses verbales, mais par des actes concrets, ne fût-ce que pour inciter les autorités nationales à agir en conséquence.

4. Observations particulières

4.1. Il apparaît utile de présenter ici une synthèse des avis émis par le Comité concernant les dernières mesures législatives les plus significatives de la Commission en matière de concurrence, afin de fournir à nos interlocuteurs un aperçu complet des positions exprimées par le Comité.

4.2. Le premier avis porte sur le règlement portant modification des règlements d'application des articles 81 et 82 et se conclut comme suit:

"Le Comité appuie résolument la réforme du système d'application des règles de concurrence et ce premier instrument législatif qui met en place une structure et des mécanismes primordiaux, dont il apprécie le langage normatif clair et courageux. En raison de la complexité même du sujet, et eu égard également aux efforts louables de la Commission, le Comité ne cache pas qu'il aurait préféré pouvoir disposer de plus amples précisions et informations, par le biais d'actes formels étayant et accompagnant la proposition, comme il en avait manifesté le souhait dans son avis de 1999. C'est avec grand intérêt que le Comité suivra les futurs travaux de la Commission, en particulier s'agissant des importantes dispositions complémentaires qui sont annoncées, et il s'engage d'ores et déjà à ce que la Commission puisse compter sur la collaboration constructive qui est la sienne".

4.3. Le deuxième avis a pour thème le "Règlement de la Commission concernant l'application de l'article 81, paragraphe 3 du traité CE à des catégories d'accords verticaux et de pratiques concertées".

4.3.1. Le Comité estime qu'il convient d'approuver dans son principe la réforme proposée, qui tient largement compte des observations et des propositions qu'il avait émises dans ses précédents avis.

4.3.2. S'agissant du champ d'application de l'exemption par catégorie, le Comité note que dans le cas où un nombre limité d'entreprises dépasse le seuil de chiffre d'affaires, une évaluation positive des notifications individuelles serait possible. Il juge également souhaitable que les lignes directrices expliquent mieux comment la Commission a l'intention d'interpréter la notion de "concurrent potentiel", une interprétation réaliste de cette notion étant nécessaire pour éviter qu'un grand nombre d'accords de fourniture industrielle ne soient exclus du champ d'application de l'exemption par catégorie.

4.3.3. En ce qui concerne les parts de marché, l'identification du "marché en cause" devrait être clarifiée grâce à une série d'exemples visant à aider les entreprises à définir leur part de marché aux niveaux régional, national et européen. Le Comité recommande également d'insérer des clauses visant à limiter les pouvoirs des concédants en rapport avec les PME de distribution, ou du moins à offrir aux PME des garanties efficaces.

4.4. Le troisième avis porte sur les "Règles de concurrence applicables aux accords de coopération horizontaux ...".

4.4.1. Le Comité exprime sa satisfaction quant au travail considérable accompli par la Commission et appuie de manière générale la proposition de réforme des accords horizontaux de coopération.

4.4.2. Il est toutefois préoccupé par le caractère partiel de cette réforme et surtout par le risque d'une évaluation et du traitement différents de situations identiques par les États membres, suite à une interprétation et à une application non uniformes des règles. Selon lui, les nouveaux règlements d'exemption par catégorie doivent déjà être envisagés dans une optique d'application décentralisée et il préférerait l'établissement d'une exemption unique et globale pour les accords horizontaux.

4.4.3. Le Comité souhaite également que soit prévue une notification rétroactive des accords horizontaux, comme c'est le cas pour les accords verticaux, et que la Commission prenne les mesures adéquates pour résoudre ce problème.

4.4.4. Le Comité recommande dès lors:

- une part de marché de 30 % pour les accords de recherche et de développement;

- une part de marché de 25 % pour les accords de spécialisation;

- une part de marché de 20 % pour les accords d'achat groupé de PME;

- de prolonger la période de transition d'un an prévue pour l'adaptation des réglementations existantes aux nouvelles dispositions à au moins deux ans, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2002. Jusqu'à cette date, les accords conformes aux dispositions actuelles doivent pouvoir être maintenus en l'état.

4.5. Le quatrième avis traite de la réglementation "de minimis", surtout en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises, et se conclut comme suit:

"La communication à l'examen(3) s'inscrit dans le processus de modernisation des règles de concurrence. Le Comité souligne l'importance des améliorations apportées par rapport à la communication précédente: création de nouvelles 'catégories', augmentation des seuils, création d'un nouveau seuil, et plus grande certitude juridique.

Le Comité demande que la définition des 'marchés en cause' fasse ultérieurement l'objet d'une réflexion; il souhaite également une simplification accrue des catégories d'accords entraînant des restrictions caractérisées dans le cadre de la politique de concurrence, ainsi qu'une plus grande homogénéité des marges de dépassement autorisées en ce qui concerne les seuils de parts de marché fixés dans la communication."

Bruxelles, le 28 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) SEC(COM) 694 final - Introduction.

(2) JO C 51 du 23.2.2000, p. 1.

(3) Communication de la Commission relative à la révision de sa communication de 1997 concernant les accords d'importance mineure qui ne relèvent pas de l'article 81, paragraphe 1, du traité (SEC(2001) 747 final).