L’UE conclut des accords de partenariat avec les pays tiers pour permettre à la flotte de l’UE de pêcher les surplus de ressources dans les zones de pêche des pays partenaires (dans ce cas – le Maroc), dans un environnement réglementé juridiquement et en échange d’une contrepartie financière. Cette contribution se compose de deux éléments distincts: une contribution pour l’accès aux ressources de la pêche du pays partenaire et une autre visant à promouvoir le développement durable du secteur de la pêche du pays partenaire («appui sectoriel»). La contribution publique de l’UE est complétée par des contributions versées par les armateurs de l’UE.

Afin d'expliquer la logique de l'intervention par APPD, il est important d'expliquer la raison d'être de ces accords de pêche bilatéraux, auxquels sont associés les protocoles de mise en œuvre. Comme indiqué plus haut, ces derniers doivent être régulièrement renouvelés. L'étude d'évaluation est donc nécessaire avant l'expiration et la renégociation éventuelle du protocole, afin de décider s'il est bénéfique ou non de le renouveler et si oui, sous quelles conditions.

L'évaluation est faite à l'aide des différentes questions d’évaluation posées aux parties prenantes. Pour l'analyse ex-post, les questions d’évaluation traitent successivement de l’efficacité, l’efficience, l’économie, la pertinence, la cohérence, la valeur-ajoutée de l’UE et l’acceptabilité du protocole (pages 91-111 de l'étude). Pour l'analyse ex-ante, les questions se focalisent sur l'identification des problèmes et des besoins, les objectifs à atteindre, les options disponibles (renouvellement/ ou non-renouvellement du protocole) et les risques associés, la plus-value pour l'UE ainsi que les leçons tirées du passé (pages 112-120 de l'étude). Le contractant a réalisé les analyses nécessaires, a répondu à toutes les questions ex-ante et ex-post, et en a tiré des conclusions. Le contractant a aussi fourni des recommandations pertinentes à la Commission pour préparer les négociations d'un nouveau protocole entre l’Union européenne et le Maroc.

Le présent document de travail des services de la Commission (DTS) présente les résultats d'une évaluation ex-post et ex-ante du protocole actuel (2014-2018) entre l'Union européenne et le Royaume du Maroc (ci-après, le Maroc), qui expire le 14 juillet 2018. Concernant l’évaluation ex-post et du fait de la disponibilité des données, les travaux de l'étude ont couvert la période allant de l’entrée en vigueur du protocole (15 juillet 2014) à la fin de 2016 en ce qui concerne les données de captures, à la fin du 1er trimestre de 2017 en ce qui concerne l'utilisation des licences, et à la fin juillet 2017 en ce qui concerne la partie appui sectoriel payé par l'UE. Il s’agit donc plutôt d’une évaluation en cours de mise en œuvre.

Les APPD sont mis en œuvre par le biais de protocoles, à durée limitée, qui fixent les possibilités de pêche et la contrepartie financière correspondante. Les conclusions du Conseil sur la dimension extérieure de la politique commune de la pêche (PCP) adoptées le 19 mars 2012 demandent qu’une évaluation ex-post et ex-ante soit réalisée par la Commission avant de négocier tout nouveau protocole. Cette obligation a été consacrée à l’article 31, paragraphe 10 de l’actuel règlement de base de la PCP qui fait ainsi de l'évaluation une étape systématique du processus de négociation. En outre, l'engagement de l'UE de promouvoir une politique de gouvernance des océans au niveau global devrait également se traduire à travers le cadre des relations bilatérales entretenues avec les pays partenaires bénéficiaires d'un APPD.

Les accords de pêche bilatéraux conclus entre l’Union européenne (UE) et les pays tiers sont depuis longtemps une composante de la politique commune de la pêche (PCP). La réforme de 2013 a précisé qu'ils contribuent à promouvoir les objectifs de la PCP à l'échelle internationale, en veillant à ce que les activités de pêche de l'Union en dehors des eaux de l'Union soient fondées sur les mêmes principes et normes que ceux applicables en vertu du droit de l'Union. Les accords de partenariat de pêche durable (APPD) sont fondés sur les meilleurs avis scientifiques disponibles, la transparence, la non-discrimination et contribuent à l'établissement d'un cadre de gouvernance pour les activités de pêche externe.

Le respect de la clause concernant les débarquements obligatoires au Maroc a posé problème, principalement du fait du surcoût engendré et compte tenu de l’absence de marché local pour les produits de la pêche des navires UE. Néanmoins, les catégories 6 (75% des captures débarquées au Maroc) et 4 (50% des captures débarquées au Maroc en 2014 et 2015) ont bien utilisé les ports locaux pour leurs opérations de débarquement / transbordement. Les catégories artisanales restent en difficulté face au respect de cette clause malgré les pénalités financières infligées, et ce pour diverses raisons invoquées.

Les captures des navires UE dans la zone de pêche du Maroc atteignent 83 000 tonnes par an en moyenne. En poids, 92% des captures sont obtenues par les chalutiers pélagiques de la catégorie 6, et 6% par les chalutiers démersaux de la catégorie 4. La contribution des autres catégories aux captures est plus faible par comparaison, de l’ordre de 1% chacune. Les catégories 4 et 6 forment clairement les piliers de la composante accès du Protocole.

(1) En moyenne, ce sont environ 70 navires de l’UE qui ont pris des autorisations de pêche sous le protocole en cours, contre un maximum possible de 126 navires. Dans le détail des catégories, l’utilisation des possibilités de pêche a été très bonne pour les chalutiers pélagiques de la catégorie 6 sur les stocks au sud (≈ 95% du quota effectivement capturé), bonne pour les chalutiers industriels de la catégorie 4 sur le stock de merlu noir au sud et pour les navires artisanaux de la catégorie 2 sur les stocks démersaux au nord. L’utilisation des possibilités de pêche a été moyenne s’agissant des navires senneurs artisanaux de la catégorie 1 sur les stocks pélagiques au nord et des thoniers canneurs de la catégorie 5, et faible concernant les navires artisanaux de la catégorie 3 sur les stocks de démersaux au sud et pour les palangriers de la catégorie 4.

Pour ce qui est l'état des lieux de l'exécution du protocole (en comparaison avec la situation de référence prévue dans le protocole (voir section 2 de ce document), il faut surtout considérer (1) la composante d'accès (utilisation des possibilités de pêche; captures; débarquements locaux; embarquement des marins et observateurs); et (2) la composante de l'appui sectoriel.

Suite à la demande de la Commission, l'évaluation effectuée a élargi le point 3 pour y inclure, essentiellement dans sa partie ex-ante, la dimension Economie bleue et amélioration de la gouvernance des Océans, y compris la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, dont relève l'initiative marocaine de la "Ceinture bleue". L'étude effectuée donne des réponses et des recommandations sur ces points.

Objectifs spécifiques: 1) Établissement de modalités d’accès transparentes dans des conditions assurant un traitement équitable et non-discriminatoire des différentes flottes en activité dans la zone de pêche du Maroc, ainsi que cohérence avec les recommandations du COPACE et de l'ICCAT; 2) Redevances pour l’accès à la zone de pêche établies de manière équitable et proportionnelle avec les bénéfices obtenus; 3) Augmentation des moyens du Maroc pour mettre en œuvre sa stratégie Halieutis de développement du secteur des pêches; 4) Contribution au développement économique et social du secteur des pêches au Maroc par l’emploi de marins à bord des navires et, quand cela est possible, l'approvisionnement des filières connexes.

Les possibilités de pêche des catégories 1 à 5 sont exprimées en nombre de licences; celles de la catégorie 6 le sont sous forme d'un quota (80 000 tonnes par an). Les navires des catégories 1, 4, 5 et 6 sont soumis à l'obligation de débarquer une partie de leurs captures au Maroc, une disposition extrêmement importante pour le pays partenaire. L'embarquement de marins marocains à bord des navires de l'UE est également une condition pour que ceux-ci puissent opérer dans la zone de pêche marocaine. Enfin, le protocole prévoit que les navires de l’UE embarquent des observateurs désignés par le Ministère en charge; ils sont embarqués sur demande des autorités compétentes et ont pour mission d'effectuer le suivi des captures réalisées dans la zone de pêche du Maroc.

Le protocole entre l'UE et le Maroc (situation de référence) permet aux deux parties de poursuivre des relations bilatérales dans le domaine de la pêche, entamées en 1986 avec la signature d’un premier accord et poursuivies, après interruption, lors de la conclusion d'un deuxième accord en 2015. Le protocole en cours concerne l’accès d’un maximum de 126 navires de l’UE à la zone de pêche du Maroc opérant dans six catégories de pêche différentes et ciblant des espèces pélagiques et démersales, en échange d’une contrepartie annuelle de l’UE de 30 000 000 EUR dont 16 000 000 EUR en compensation de l’accès et 14 000 000 EUR pour le soutien à la mise en œuvre de la politique de pêches durable nationale. Les armements de l’UE bénéficiaires des possibilités de pêche, venant de 11 Etats membres, versent en outre des redevances totalisant entre 8 000 000 EUR et 10 000 000 EUR par an au titre de l’accès. Les six catégories de pêche sont les suivantes:

Chaque APPD est un accord exclusif: une fois en place, les navires de l’Union ne peuvent pêcher que dans le cadre de cet APPD et ne peuvent conclure des accords privés avec le pays partenaire. L’APPD garantit des conditions de concurrence équitables, car il établit des normes minimales pour la gestion durable des ressources de pêche et comporte des dispositions interdisant d’accorder des conditions plus favorables à d’autres flottes étrangères. La mise en œuvre de l’accord et de ses protocoles est assurée par une commission mixte, composée de représentants des deux parties. La commission mixte instituée par l’article 10 de l’APP est l’organe en charge de l’application de toutes les dispositions de l’accord et de son protocole d’application.

(2) La composante appui sectoriel du protocole est mise en œuvre dans le respect des dispositions du protocole. Sous une approche générale de paiements fondés sur les résultats, son suivi a fait l’objet de procédures et de mesures détaillées. L’appui sectoriel a représenté en moyenne 20% des budgets d’investissements des entités concernées et entre 40 à 45% des engagements annuels consentis dans le cadre de la mise en œuvre de la Stratégie Halieutis, qui a ainsi pu être accélérée. Les projets inclus dans la matrice de l’appui sectoriel concernent principalement des investissements dans des infrastructures et des équipements portuaires (66% de l’enveloppe) et du soutien à des programmes de recherche halieutique (21% de l’enveloppe). Globalement, on observe un gradient décroissant sud-nord dans l’allocation régionale des montants programmés de l’appui sectoriel.

De façon générale, les activités de l'appui sectoriel ont été mises en œuvre conformément à la planification; les paiements ont été effectués par l'UE sans délais. Ceci a été confirmé par la Commission mixte annuelle qui s’est réunie suivant le rythme annuel minimum prescrit par l'accord.

A noter que de nombreux échanges techniques, d'une fréquence mensuelle au minimum, ont eu lieu entre les deux parties tout au long de la période d’application du protocole d’accord, grâce notamment à l’affectation à la Délégation de l’UE au Maroc d’un attaché pêche en charge du suivi de l'accord. En outre, les deux parties bénéficient de l'expertise spécifique mobilisée lors des Réunions Scientifiques Conjointes (RSC) annuelles instaurées par l'accord, qui réunissent des experts halieutiques de divers établissements de recherche de l'UE ainsi que de l'institut national de recherche halieutique marocain (INRH). La RSC examine les questions spécifiques relatives aux espèces ciblées par les différentes catégories du protocole, en tenant compte notamment des avis et recommandations scientifiques de la CICTA et du COPACE.

4.Méthodologie

Cette évaluation est la première à être effectuée sous le contrat cadre actuel, en vigueur depuis février 2017. La Commission est satisfaite du travail réalisé, ainsi que des résultats et recommandations fournis par le contractant qui permettent aux services de la Commission de préparer une stratégie de négociation solide et argumentée.

Le contrat de service entre la Commission et le consortium F&S SARL est entré en vigueur le 12 mai 2017. La réunion de démarrage a eu lieu à Bruxelles le 12 mai 2017, et le travail d’évaluation a été mené entre mai et août 2017 avec l'appui d'un comité de pilotage interservices mis en place par la Commission européenne.

La méthodologie d’évaluation à mettre en œuvre par le contractant, les sources de données et d’information ainsi que les indicateurs et critères de l'étude ont été discutés et approuvés par le comité de pilotage lors de la réunion de démarrage. Cette réunion a permis de cerner les points principaux attendus de l’évaluation et d'apporter les clarifications nécessaires en vue du travail à fournir.

La consultation a été réalisée suite à l'analyse de documents et des entretiens ciblés, en respectant différentes phases: 1) recueil et analyse d'informations disponibles : données fournies surtout par les services de la Commission (procès-verbaux et rapports de réunion, y compris de la RSC; rapports de missions, utilisation des possibilités de pêche et captures) et par les ORP concernés; 2) mission au Maroc (rencontre avec les représentants des autorités responsables de la pêche; du secteur privé, ainsi que de la société civile) et entretien avec l’attaché de pêche basé à la Délégation de l’Union européenne au Maroc; 3) consultation de parties prenantes dans l'UE (i) Etats membres de pavillon des navires bénéficiaires (Espagne, Portugal, Lituanie, Lettonie, Pologne, Pays-Bas, Allemagne); (ii) représentants ou associations d’armateurs bénéficiaires de ce protocole, Comité consultatif de pêche lointaine (LDAC), clusters maritimes,…; et (iii) des organisations non-gouvernementales concernées (ONG). Au total 28 parties prenantes ont été consultées. Parmi les ONG, seule la CAPE a répondu à la consultation.

Le principal mode de consultation utilisé est un questionnaire (Annexe 4) rédigé en quatre langues (ES / FR / EN / PT) décliné en trois versions correspondantes aux catégories de parties prenantes ciblées (voir information détaillée en annexe 2). Le questionnaire a été soumis par courriel aux parties prenantes, en leur proposant le cas échéant des rendez-vous physiques ou téléphoniques pour les aider à le remplir. Conformément à la stratégie proposée dans la Toolbox Better Regulation de la Commission, pour les parties prenantes ayant un intérêt élevé dans l’accord, des entretiens téléphoniques ont été organisés pour discuter de façon plus approfondie du protocole avec les opérateurs des diverses flottes européennes.

5.Analyse et réponses aux questions d'évaluation

La zone de pêche du Maroc, située à proximité de l'UE et riche en ressources halieutiques, constitue une zone d'activité essentielle tant pour les pêcheries artisanales traditionnelles d'Espagne et du Portugal que pour les flottes industrielles d'États membres plus éloignés. Dans l'ensemble, l'APP avec le Maroc permet aux navires de 11 États membres d'opérer dans six catégories de pêche différentes couvrant les petites espèces pélagiques, démersales et hautement migratoires. La zone de pêche marocaine représente la limite septentrionale de la zone de répartition du petit stock pélagique «C» qui s'étend sur les eaux mauritaniennes, sénégalaises et bissau-guinéennes, toutes incluses dans le réseau des APPD mixtes et thoniers de l'Afrique de l'Ouest. Les flottes nationales, bien que fort développées, n’ont pas les moyens d’exploiter la totalité de cette ressource. Dès lors, des accords d’accès à des intérêts étrangers permettent au pays de valoriser sa position stratégique par des recettes budgétaires et par des retombées socio-économiques, en termes d’emplois notamment.

Les autorités du Maroc considèrent le secteur de la pêche comme un levier de croissance et ont adopté pour la période 2007-2020 une stratégie de développement du secteur, la Stratégie Halieutis, qui vise notamment à tripler la contribution du secteur au PIB dans des conditions qui préservent la durabilité de l’exploitation. L’administration en charge de la pêche dispose pour ce faire de moyens financiers conséquents et de compétences étendues. Cependant, le partenariat avec l’UE dans le domaine de la pêche permet au Maroc, en particulier via le volet sectoriel de l'accord qui représente une contribution majeure au budget du secteur, d'intensifier et accélérer la mise en œuvre de sa politique halieutique. Ce partenariat est un élément essentiel de la coopération approfondie que le Maroc et l’UE entretiennent dans le cadre de la politique de voisinage qui a conduit le pays à accéder au Statut Avancé, et dont le plan d’action 2013-2017 a prévu un ensemble de mesures techniques et commerciales qui intègrent le secteur de la pêche, et des actions de convergence réglementaire dans le domaine de la pêche.

Les informations et données collectées au travers de l'examen de la documentation disponible, de la mission au Maroc et de la consultation des parties prenantes de l’UE ont permis de fournir les éléments nécessaires pour répondre de manière transparente et non-biaisée aux différentes questions d’évaluation ex-post, ainsi qu’aux questions d’évaluation ex-ante du protocole, en respectant les 5 critères bien définis. Le contractant a respecté les termes des références, ainsi que les indicateurs et les sources identifiées pour les obtenir.

Le protocole s’est révélé efficace dans l’atteinte de son objectif de durabilité de l’exploitation. Les stocks principaux exploités par les navires de l’UE et suivis par l’INRH étaient dans les limites de la durabilité au moment de l’évaluation, avec cependant moins de visibilité pour les stocks démersaux ciblés par les catégories artisanales au nord et au sud. La coopération scientifique entre les deux parties s’est matérialisée par des Réunions annuelles Scientifiques Conjointes qui ont permis de partager les informations disponibles pour aboutir à des diagnostics partagés. L’évaluation souligne cependant une absence d’approfondissement scientifique du traitement de la question des captures non-désirées et une faiblesse relative de la mise en œuvre du dispositif d’observations scientifiques prévu à bord des navires autres que les chalutiers pélagiques de la catégorie 6 étant donné les informations utiles que ces observations pourraient apporter concernant des stocks mal connus.

Le protocole s’est également révélé globalement efficace dans l’atteinte de son objectif de soutien aux flottes lointaines de l’UE. Les zones de pêche exploitables dans les eaux du Maroc correspondent à des besoins des flottes UE concernées, soit pour prolonger les activités menées dans les zones de pêche mitoyennes dans les eaux de l’UE (catégories 1, 2 et 5), soit pour donner aux armements UE des possibilités de pêche dont ils ont besoin pour asseoir leur rentabilité (catégories 4 et 6). Le protocole est estimé soutenir environ 500 postes occupés par des marins ressortissants de l’UE, dont une partie est originaire de la région ultrapériphérique voisine des îles Canaries.

Par contre, le protocole a été peu actif concernant la mise en œuvre de son objectif d’encourager l’intégration des opérateurs de l’UE et de ceux du Maroc. Les interactions économiques que le protocole entendait soutenir entre les deux secteurs n’ont guère eu lieu, à de rares exceptions près. Les captures des navires de l’UE ont été pratiquement intégralement commercialisées sur d’autres marchés malgré les clauses du protocole à cet égard. Le principal résultat est dès lors une part relativement faible de la valeur ajoutée générée par l’activité des flottes UE et captée par le Maroc. Cependant, les interactions économiques existent entre les deux parties si l’on en juge par l’importance des investissements espagnols et français dans l’industrie de la pêche au Maroc.