FR Journal officiel de l'Union européenne C 318/39

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Promouvoir les politiques et les programmes en faveur de l'efficacité énergétique à l'échelon des utilisateurs finaux» (avis d'initiative)

2009/C 318/08

Rapporteur: M. CAPPELLINI

Le Comité économique et social a décidé, le jeudi 10 juillet 2008, conformément aux dispositions de l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème

«Promouvoir les politiques et les programmes en faveur de l'efficacité énergétique à l'échelon des utilisateurs finaux» (avis d'initiative).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 septembre 2009 (rapporteur: M. CAPPELLINI).

Lors de sa 456e session plénière des 30 septembre et 1er octobre 2009 (séance du 1er octobre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 126 voix pour et 2 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE) a été associé à la dernière consultation consacrée aux diverses thématiques des politiques européennes en faveur de l'efficacité énergétique et à l'ensemble de leurs dimensions (dimension extérieure, défis énergétiques à court et à long terme, politiques d'approvisionnement et de sécurité énergétique), dans le cadre d'une politique énergétique caractérisée par sa viabilité économique et sa durabilité. Il souligne l'importance de promouvoir et de valoriser les résultats des journées de l'efficacité énergétique organisées par le CESE avec la collaboration de tous les acteurs concernés, des utilisateurs finaux et des États membres. Compte tenu de ces considérations, le Comité invite la Commission européenne et le nouveau Parlement à reprendre avec vigueur les recommandations qu'il a déjà formulées dans ses avis antérieurs (1).

1.2 Le Comité estime en outre que la mise en œuvre d'une politique énergétique visant à promouvoir l'efficacité et les nouvelles technologies «propres» peut représenter une solution non seulement au problème environnemental, mais également pour réduire la dépendance à l'égard des approvisionnements énergétiques, ainsi que pour faire face aux coûts élevés des matières premières et à leur retombées sur les utilisateurs finaux. Le Comité économique et social européen recommande d'intensifier les efforts visant à impliquer systématiquement les utilisateurs finaux (et notamment les consommateurs et les petites entreprises) dans l'optique des nouvelles contraintes fixées par le Conseil européen en mars 2007 et de la maîtrise de l'actuelle crise économique.

1.3 Le Comité estime que le partenariat social européen et national peut ouvrir la voie à une implication accrue des consommateurs finaux d'énergie, en particulier les petites entreprises, leurs organisations, et les modèles associatifs et coopératifs privés et publics opérant au niveau local, afin d'apporter une contribution plus percutante à la poursuite des objectifs européens en matière d'efficacité énergétique et d'«économie verte». À condition de s'inscrire dans le cadre le plus approprié, tel que l'agenda du dialogue social européen, y compris au niveau sectoriel, cet engagement peut contribuer de manière effective à l'augmentation du nombre d'emplois et à la création de nouvelles professions qualifiées, liées au secteur de l'énergie et à la diffusion de nouveaux services.

1.4 Le CESE estime que le choix de renforcer la dimension européenne des politiques énergétiques devrait inciter également à promouvoir davantage, dans le marché intérieur et sur les marchés nationaux, une stratégie de développement durable et une coopération scientifique et technologique élargie, capable de relancer les investissements publics et privés, y compris les formes de «coopération renforcée» entre les États membres de l'UE.

1.5 Le Comité fait part de sa déception et de sa préoccupation concernant le manque d'informations et de données homogènes et détaillées relatives à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales, qui rend difficile la définition d'indicateurs statistiquement «solides» et harmonisés, au regard notamment de l'insuffisance des séries historiques disponibles au niveau européen et accessibles aux utilisateurs finaux. Le Comité confirme sa propre préoccupation vis-à-vis des États membres lorsqu'il constate qu'ils n'ont pas élaboré en temps voulu leur plan national d'action en matière d'efficacité énergétique (PNAEE), tel que prévu par la directive à l'examen.

1.6 Le Comité estime en outre que, pour favoriser une mise en œuvre complète, homogène et plus rigoureuse, au plan national, des politiques européennes en faveur de l'efficacité énergétique, il est nécessaire et urgent d'adopter, en coopération avec la Commission européenne et les États membres et après avoir consulté de manière systématique les instances de représentation des utilisateurs finaux, un système européen de contrôle commun qui tout à la fois soit équitable, transparent et permette la comparaison des factures énergétiques.

1.7 Le Comité estime en outre que, pour améliorer la mise en œuvre des politiques européennes dans le domaine de l'efficacité énergétique, il convient d'en renforcer l'aspect sectoriel, afin qu'elles puissent mener à bien des activités de suivi plus étendues et développer leurs analyses d'impact. En effet, les politiques énergétiques ont un impact différent pour chaque type d'activité économique, qu'il s'agisse d'entreprises consommatrices d'énergie (dont les problématiques sont différentes suivant l'importance de leurs consommations, la typologie de leurs processus, etc.), ou d'entreprises actives dans les divers secteurs de la filière énergétique, tels que par exemple les producteurs et installateurs d'équipements, les fournisseurs de services énergétiques ou les firmes du secteur de la construction, qui recèlent un énorme potentiel d'économies d'énergie encore latent.

1.8 Le Comité a en outre la conviction que les programmes européens, comme le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (PIC), Énergie intelligente pour l'Europe (EIE), ou d'autres encore, demandent à être simplifiés de toute urgence, doivent impliquer davantage les utilisateurs finaux et nécessitent un cadre d'intervention moins éclaté et plus intégré, comme c'est le cas avec le programme ECAP. En conséquence, il est proposé de lancer un nouveau programme intégré assurant une meilleure coordination des activités en faveur des utilisateurs finaux. Le Comité invite l'UE, les États membres et les entreprises à investir des ressources suffisantes dans la recherche appliquée et dans son transfert aux utilisateurs finaux, dans la réalisation d'économies grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication (TIC) dans les professions techniques et de pointe, ainsi que dans le développement et l'innovation en matière énergétique, et recommande une coopération internationale plus étendue dans ce domaine.

1.9 Le Comité estime urgent que l'UE se dote de politiques et d'instruments fiscaux et d'accès au crédit plus à même de soutenir les économies d'énergie, en accordant des facilités à tous les utilisateurs finaux, en particulier les PME et le partenariat public-privé, qui, de manière individuelle ou en association, réalisent des modèles de production plus efficaces et durables. Conscient du rôle crucial que jouent l'éducation et la formation dans la diffusion d'une culture de l'efficacité énergétique au niveau européen, le Comité propose qu'une consultation spéciale soit lancée au niveau européen et national entre les partenaires sociaux et toutes les parties intéressées, afin de réorienter les ressources financières européennes qui sont disponibles, en renforçant les cursus et aspects professionnels en rapport avec l'efficacité énergétique, et de favoriser l'information du grand public et sa sensibilisation.

2. Objectifs de la directive européenne 2006/32/CE

2.1 La directive européenne 2006/32/CE avait pour objectif — de «renforcer l'efficacité énergétique dans les utilisations finales», afin de contribuer à améliorer la sécurité de l'approvisionnement en énergie, — de réduire les émissions de CO2 et d'autres gaz à effet de serre, dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, et d'exploiter de manière efficace, économiquement parlant, les gisements d'économies d'énergie sous l'angle des coûts, y compris en encourageant l'innovation et la compétitivité. Pour concrétiser cette visée, la directive prévoyait un certain nombre d'objectifs, parmi lesquels figuraient les éléments suivants: — fournir aux États membres les objectifs indicatifs d'économie, ainsi que les mécanismes adéquats pour les atteindre, — définir le cadre institutionnel, financier et juridique nécessaire pour éliminer les barrières commerciales et les imperfections du marché qui empêchent une utilisation finale efficace de l'énergie, — créer les conditions propices à la mise en place et à la promotion d'un marché des services énergétiques, en particulier pour les PME, — réaliser un objectif indicatif national global en matière d'économies d'énergie, fixé à 9 % pour la neuvième année d'application de la directive, et devant être atteint par le biais de services énergétiques et d'autres mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique.

3. Observations générales

3.1 La phase de mise en œuvre de la directive 2006/32/CE s'est révélée en décalage par rapport aux ambitieux objectifs initiaux fixés par la Commission européenne, ce pour les raisons suivantes:

— les mesures étaient tout à la fois peu percutantes et faciles à éluder dans les procédures d'adoption au niveau national,

— les plans d'action nationaux et les dispositions prises pour la transposition dans les États membres ont manqué de cohérence et de vigueur par rapport aux prescriptions de la directive,

— les programmes et les mesures d'accompagnement étaient insuffisamment coordonnés et trop fragmentaires,

— en l'absence des données et informations homogènes qui étaient indispensables pour mener une action de suivi et d'analyse de l'impact de ladite directive sur les utilisateurs finaux, l'initiative s'est avérée totalement inadaptée et incapable de fournir des éléments utiles pour un développement cohérent et durable de l'efficacité énergétique dans l'UE.

L'expérience en cours démontre que sur les 27 États membres de l'Union européenne, quelques-uns seulement ont mis en œuvre des politiques énergétiques vigoureuses et bien structurées pour encourager l'efficacité énergétique et l'essor des sources d'énergie renouvelables, en amorçant un processus de développement de nouveaux secteurs liés aux technologies susmentionnées, tout en contribuant à faire baisser le coût de l'énergie pour les petites entreprises et les ménages.

Dans son livre vert «Vers un réseau d'énergie européen sûr, durable et compétitif» (2), la Commission plaide en faveur d'un gestionnaire européen des réseaux d’énergie.

Le CESE, dans trois récents avis (3), estime que des études devraient être faites sur la faisabilité d'un SIG européen de l'énergie qui pourrait être mis au service de la politique commune de l'énergie. Il y est indiqué en substance qu’il faut mener cette réflexion d’amont, car de tels services seront l'expression des solidarités européennes pour relever les défis qui se posent pour l'Union dans des domaines essentiels et multinationaux ou transnationaux tels que la sécurité d'approvisionnements en énergie, la gestion des ressources en eau, la préservation de la biodiversité, le maintien de la qualité de l'air, la sécurité interne et externe, etc. L’existence de tels services communautaires conduirait à une prise de conscience de leur responsabilité par tous les utilisateurs finaux.

3.2 Les utilisateurs finaux et l'approche européenne des politiques énergétiques

L'important retard qu'accusent certains États membres dans la poursuite des objectifs d'efficacité énergétique et la persistance de la grave crise économique actuelle confirment la nécessité et l'urgence d'interventions mieux coordonnées, programmées et articulées, de manière à permettre le déploiement de ressources de la part de la Communauté européenne et des États membres et à favoriser la reprise des investissements publics et privés. Une stratégie et une approche du développement durable reposant sur les principes d'efficacité, de production distribuée et de nouvelles sources d'énergie «propres» (y compris l'énergie produite à partir de la biomasse) et un partage des résultats ainsi obtenus au niveau européen entre les États membres et les représentants des utilisateurs finaux pourraient permettre d'éviter le morcellement des activités de recherche qui doivent être menées de concert avec les efforts engagés au niveau international.

S'agissant de la lutte contre la crise économique et de la relance des politiques d'efficacité énergétique et des démarches connexes d'investissement, il importe de repenser les politiques européennes en matière de fiscalité et de crédit en fonction des utilisateurs finaux, du secteur du crédit et des opérateurs du secteur de l'énergie, ainsi que des administrations intéressées au niveau local, en encourageant le développement au niveau européen du dispositif des sociétés de services énergétiques.

3.3 La culture et les nouveaux savoirs liés à l'efficacité énergétique du point de vue des utilisateurs finaux

Force est de constater le manque d'informations générales et sectorielles et l'insuffisance de l'évaluation de l'impact que les politiques d'efficacité énergétique de l'Union européenne produisent sur l'ensemble des utilisateurs finaux, en particulier les PME et d'autres acteurs, de même que l'absence d'une méthodologie qui permettrait de vérifier la concordance entre les objectifs internationaux et européens, ou encore d'un processus de suivi des résultats obtenus par ces utilisateurs finaux.

Il apparaît, sur la base d'une première vérification effectuée dans certains États membres, que la disponibilité des données relatives à la production industrielle et à la consommation énergétique est fortement limitée du fait de l'absence d'informations détaillées.

Il s'avère en conséquence nécessaire de lancer des enquêtes par sondage afin de recueillir et de traiter les données et les indicateurs nécessaires au suivi et à l'évaluation de l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et les services, de manière à pouvoir mesurer l'impact de la directive sur les stratégies et les initiatives d'intervention mises en œuvre par chaque État membre.

3.4 Les indicateurs de l'efficacité énergétique et les besoins des utilisateurs finaux

La Commission européenne et les États membres pourraient soutenir et faciliter, le cas échéant à travers la mise en place d'un groupe d'experts indépendants, la mise au point d'indicateurs harmonisés et fiables, qui soient susceptibles de quantifier et d'évaluer les économies d'énergie qui peuvent également résulter de l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication. L'élaboration de ces indicateurs, qui doivent être faciles à comprendre, pourrait offrir une garantie pour les utilisateurs finaux, lesquels pourraient à leur tour en tirer profit de manière adéquate. Une telle démarche contribuerait par ailleurs à restreindre l'utilisation, fallacieuse ou confuse, qui, dans une mesure croissante, est faite des notions d'énergie «verte» ou «propre», laquelle s'inscrit dans le cadre d'une pure stratégie de commercialisation, sans s'assortir d'aucune justification véritable, démontrable et quantifiable sur le plan des économies énergétiques ou de la réduction des émissions. Cela permettrait aussi d'empêcher les pratiques commerciales déloyales.

3.5 Un système de suivi et d'observation intégré et partagé par tous les États membres permettrait notamment à l'Union européenne et aux États membres:

— de valoriser un groupe européen d'experts et un réseau d'organismes indépendants œuvrant en faveur de l'efficacité énergétique et orienté vers les utilisateurs finaux et, plus particulièrement, les entreprises, notamment les PME et l'artisanat,

— de produire à intervalles réguliers des rapports concernant les politiques de l'UE et leur impact sur les utilisateurs finaux, en particulier les PME,

— de disposer d'une plate-forme d'information multilingue, aisément utilisable et accessible, de parvenir à consolider et à améliorer les relations entre les organisations représentatives d'échelon européen et national et les principaux acteurs intéressés.

3.6 Surmonter les retards et combler les lacunes lors de l'élaboration des PNAEE

Les plans nationaux d'action en matière d'efficacité énergétique (PNAEE) ne témoignent pas, de la part des États membres, d'un engagement fort et sérieux en faveur de la réalisation des objectifs définis par la directive (souvent d'un caractère par trop général, ils sont dépourvus des données et des indicateurs scientifiques qui seraient nécessaires pour évaluer correctement l'incidence potentielle des mesures prévues et ne se prêtent pas à l'accomplissement des objectifs de la directive), en particulier en ce qui concerne la réduction de la consommation dans les secteurs les plus importants, à savoir le transport et les bâtiments. D'où la nécessité de prendre des initiatives plus concrètes et réalisables dans le domaine de l'efficacité énergétique et de donner à ces mesures, ou en tout cas à certaines d'entre elles, un caractère plus contraignant, en vérifiant l'écart entre les plans nationaux et les résultats concrets, selon la démarche suivie pour les émissions des véhicules automobiles, la réduction générale des volumes de CO2, les rejets de gaz à effet de serre et les énergies renouvelables.

La récente consultation en ligne «Public Consultation on the Evaluation and Revision of the Action Plan for Energy Efficiency [COM(2006) 545] » mise en œuvre par la Commission européenne met en évidence les insuffisances de la directive en ce qui concerne la consultation des utilisateurs finaux. Un rapport annuel, à l'élaboration duquel le CESE pourrait lui aussi contribuer, pourrait représenter, à condition d'utiliser une méthode de consultation appropriée de tous les utilisateurs finaux, un instrument susceptible de combler les insuffisances relevées lors de l'élaboration des PNAEE.

3.7 «Nouvelle génération» de programmes européens plus adaptés au consommateur final

Une simplification des procédures d'accès aux programmes (CIP et en particulier EIE) est donc nécessaire afin d'en faciliter l'accès également aux petites entreprises et à leurs organisations représentatives ainsi qu'aux administrations des zones défavorisées (zones de montagne et régions périphériques). Par ailleurs, il serait judicieux d'encourager les partenariats public-privé et les sociétés de services énergétiques (SSE), en particulier au niveau européen, national et local, en favorisant une participation des PME à la réalisation effective de la politique européenne des «marchés publics verts». Enfin, dans le cadre du processus de simplification et du programme «Mieux légiférer», la Commission est invitée à examiner, avec les représentants des organisations européennes et nationales d'utilisateurs finaux, quelles sont les procédures et les pratiques les plus efficaces pour faciliter aux utilisateurs finaux et aux acteurs concernés par la directive la mise en œuvre des politiques d'efficacité énergétique.

4. Observations particulières

4.1 La directive reconnaît aux opérateurs du secteur de l'énergie un rôle dans le domaine des services énergétiques (article 6). Cette disposition s'avère particulièrement critiquable, dans la mesure où dans de nombreux marchés nationaux, il est arrivé que les grands opérateurs énergétiques exercent des activités dans des marchés en aval de la filière énergétique, comme les services énergétiques et les activités dites d'«après-compteur», dans des conditions qui leur conféraient un avantage, eu égard à leur position dominante dans d'autres segments de la filière (production, distribution et vente), ce qui a créé de gros obstacles au développement du secteur des services énergétiques pour les petites entreprises.

4.1.1 D'importants problèmes et défauts subsistent au niveau de la phase de transposition de la directive en ce qui concerne les utilisateurs finaux, à savoir notamment: — disponibilité et transparence des informations concernant la mise en œuvre des services énergétiques (souvent exclusivement réservées aux opérateurs du secteur de l'énergie et aux autorités compétentes) – article 7; — relevé correct et facturation explicative de la consommation d'énergie. Aussi serait-il indiqué de renforcer l'action de surveillance, de contrôle et de sanction par les organes compétents des États membres et de l'UE et de procéder à un suivi plus efficace et rigoureux des opérateurs énergétiques (voir les articles 11 et 13 de la directive).

4.1.2 Il conviendrait de renforcer et d'approfondir, d'un point de vue technique et politique, l'efficacité de l'accès aux «instruments financiers pour les économies d'énergie» et le fonctionnement des « mécanismes» correspondants, dans l'intérêt des utilisateurs finaux, en particulier sous l'angle de la fiscalité énergétique. Ces instruments et les résultats atteints grâce à eux devraient faire l'objet d'un suivi spécifique, en coopération étroite avec les associations européennes et nationales d'utilisateurs finaux et en tenant compte notamment de la façon dont l'«effet rebond» peut être atténué. L'«effet rebond», mis en évidence lors de l'audition organisée le 9 juillet 2009 par le CESE au siège du Conseil national italien de l'économie et du travail (CNEL) sur le thème «Promouvoir les politiques et les programmes en faveur de l'efficacité énergétique à l'échelon des utilisateurs finaux», désigne le fait que les interventions destinées à améliorer l'efficacité énergétique entraînent souvent une augmentation de la consommation d'énergie au lieu d'une diminution de celle-ci.

4.1.3 Le système de l'audit énergétique et les «certificats blancs» (article 12) s'avèrent eux aussi particulièrement importants pour développer les services énergétiques et il conviendrait dès lors que les États membres les renforcent encore. Il est souhaitable à cet égard que le dialogue social européen, y compris au niveau sectoriel, puisse lui aussi contribuer utilement à la mise en œuvre des politiques d'efficacité énergétique, afin de favoriser la création d'emplois et une compétitivité accrue du système de production.

4.1.4 Des méthodes de calcul des économies d'énergie sont prévues. Pour l'instant, ces dispositifs ne sont pas très développés et n'ont pas fait l'objet d'une harmonisation. Il convient par conséquent de définir et de mieux cerner des méthodologies de calcul partagées par les utilisateurs finaux et à utiliser de manière harmonisée entre les États membres. Enfin, on relèvera que la Commission européenne ouvre la voie à de multiples procédures en infraction pour non-transposition ou transposition partielle de la directive, avec toutes les conséquences qui en découlent du point de vue des coûts et des pesanteurs bureaucratiques, à charge des utilisateurs finaux.

Bruxelles, le 1er octobre 2009. Le Président du Comité économique et social européen Mario SEPI

(1) JO C 77 du 31.3.2009, p. 54; JO C 175 du 28.7.2009, p. 87; JO C 228 du 22.9.2009, p. 84; JO C 182 du 4.8.2009, p. 8.

(2) COM(2008)782 final/2.

(3) JO C 175 du 28.07.2009, p. 43: avis du CESE sur le «Livre vert - Vers un réseau d’énergie européen sûr, durable et compétitif», CESE 1029/2009 (non encore publié), et avis du CESE en cours d’élaboration sur «Les services d'intérêt économique général: quel partage des compétences entre l'UE et les États membres?» CESE 966/2009 (non encore parue au Journal officiel).