EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Le règlement (CEE) nº 95/93 (ci-après le «règlement relatif aux créneaux horaires») fixe des règles en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l’Union européenne. À son article 10, il établit la règle du «créneau utilisé ou perdu», selon laquelle les transporteurs aériens doivent utiliser au moins 80 % des créneaux d’une série de créneaux qui leur a été attribuée pendant une période de planification horaire donnée (été ou hiver) afin de conserver leurs droits d’utilisation relatifs à la même série de créneaux au cours de la période suivante de planification horaire équivalente (ci-après les «droits acquis»).

La pandémie de COVID-19 a provoqué une baisse soudaine et sans précédent de la demande dans le domaine du trafic passagers (les points les plus bas ont été atteints en avril 2020, avec une diminution de 89 % par rapport aux mêmes semaines en 2019). Les compagnies aériennes ne pouvant plus se conformer à la règle normale du «créneau utilisé ou perdu» sans risquer de subir des dommages financiers ou environnementaux importants, l’Union a modifié le règlement relatif aux créneaux horaires à deux reprises de façon à adapter cette règle. Le règlement modifié a également donné à la Commission européenne des pouvoirs délégués pour prolonger l’allègement des créneaux horaires et ajuster le seuil d’utilisation si la baisse du trafic aérien due à la COVID-19 persistait et était susceptible de persister. La Commission a utilisé cette habilitation à trois reprises. Les mesures actuelles d’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires expireront le 29 octobre 2022. Les pouvoirs délégués conférés à la Commission ont expiré le 21 février 2022. Par conséquent, la Commission ne peut pas prolonger l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires de l’Union au-delà de la période de planification horaire de l’été 2022.

La règle du «créneau utilisé ou perdu» a été complètement suspendue du 1er février 2020 au 27 mars 2021 (il s’agissait donc d’une dérogation totale). Compte tenu de la reprise ultérieure de la demande de trafic aérien liée à la campagne de vaccination et à la mise en place du certificat COVID numérique de l’UE, l’Union a estimé que l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires devait être ciblé sur ce qui était nécessaire et équilibré par l’adoption de certaines mesures favorables à la concurrence. De par sa nature même, l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires a pour effet d’accorder un certain avantage aux compagnies aériennes en place au détriment des nouveaux arrivants qui seraient potentiellement en mesure de fournir des services aériens, mais ne peuvent accéder aux capacités aéroportuaires. Afin de réduire le risque d’effets anticoncurrentiels, le taux d’utilisation des créneaux horaires a été progressivement relevé de 0 % à 64 % (pour la période de planification horaire de l’été 2022). Lorsque le taux d’utilisation des créneaux horaires a été porté au-dessus de 0 %, un certain nombre de nouvelles exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires ont été introduites comme garantie supplémentaire. Ces exceptions apportent un soulagement supplémentaire dans les cas particuliers où une compagnie aérienne ne peut pas assurer un vol en raison de mesures imposées par les autorités publiques pour atténuer la propagation de la COVID-19 (interdiction de vol ou mesures de confinement dans le pays de départ ou de destination).

D’autres règles visant à optimiser l’utilisation efficace et favorable à la concurrence des capacités aéroportuaires ont également été introduites (un délai de restitution de trois semaines pour les créneaux non destinés à être utilisés, la priorité pour les utilisateurs de créneaux horaires ad hoc dans certaines circonstances, etc.). Ces règles visent à maximiser les avantages pour le plus grand nombre d’utilisateurs et à permettre aux passagers de profiter des avantages d’un marché de l’aviation compétitif et de la connectivité.

Le niveau actuel du trafic aérien dans les États d’Eurocontrol représente environ 86 % du niveau enregistré au cours de la même période en 2019. Les chiffres d’Eurocontrol montrent également que le trafic vers les autres continents se redresse à un rythme similaire. Le trafic aérien vers l’Amérique du Nord est inférieur de 8 % seulement par rapport aux niveaux enregistrés en 2019 et vers l’Afrique de 37 % (la réduction étant moindre vers les pays d’Afrique du Nord). Le trafic aérien vers l’Amérique du Sud et vers le Moyen-Orient est respectivement inférieur de 20 % et de 8 % par rapport aux niveaux enregistrés en 2019. Le marché qui accuse le plus gros retard est le marché UE-Asie, qui se situe à 65 % des niveaux de 2019. Cette situation s’explique par les restrictions de voyage qui subsistent, notamment en Chine, en raison de la COVID-19 (les créneaux sur les liaisons concernées sont protégés par les exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires), et par le fait que de nombreux transporteurs doivent contourner l’espace aérien russe pour atteindre les pays asiatiques. Ce facteur augmente considérablement la durée des vols sur les liaisons concernées et oblige les compagnies aériennes à réduire la fréquence des vols.

Les perspectives de trafic d’Eurocontrol (scénario de base, actuellement dépassé) fixent le trafic à 90 % au début de la période de planification horaire de l’hiver 2022-2023. Sur la base des mêmes prévisions, le trafic aérien à la fin de 2022 s’élèvera à 92 % (scénario de base), à 96 % (scénario favorable) ou à 83 % (scénario moins favorable). En juin 2022, le trafic aérien depuis le début de l’année s’élève à 75 % des niveaux enregistrés en 2019, avec une tendance à la hausse. En mai 2022, l’Airports Council International Europe a revu à la hausse ses prévisions concernant le nombre de passagers: la perte de trafic passagers de - 32 % précédemment prévue pour l’année est maintenant de - 22 %. Dans une analyse publiée en mai 2022, le CAPA – Centre for Aviation (qui fournit des informations sur le marché) prévoit que la capacité en sièges offerte pourrait atteindre les niveaux de 2019 au troisième trimestre de 2022. Si le nombre de passagers accuse encore un retard, l’écart entre la capacité en sièges offerte et le nombre de passagers se réduit. Compte tenu de cette reprise vigoureuse du trafic aérien, il est proposé de ne pas modifier le taux d’utilisation standard de 80 % à partir de la période de planification horaire de l’hiver 2022-2023.

L’expérience acquise au cours de la pandémie a montré que la situation épidémiologique de la COVID-19 est instable et imprévisible. Certaines autorités de santé publique ont déjà mis en garde contre une possible nouvelle recrudescence des cas de COVID-19 pendant les saisons d’automne et d’hiver dans le nord. Il n’est pas possible d’anticiper les conséquences d’éventuels nouveaux variants ou d’une augmentation du nombre de cas sur la capacité des passagers à voyager. En outre, l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine pourrait continuer d’être un facteur de perturbation.

Afin d’atténuer les possibles conséquences négatives sur les niveaux de trafic aérien si ces scénarios se concrétisent, il est important que le cadre juridique régissant l’attribution des créneaux horaires soit suffisamment résilient pour permettre un allègement proportionné, favorable à la concurrence et rapide des règles d’utilisation des créneaux horaires. Par conséquent, il est proposé d’accorder à la Commission, pour une durée limitée, des pouvoirs délégués lui permettant d’ajuster le taux d’utilisation des créneaux horaires si nécessaire, si le trafic aérien reste durablement en dessous d’un certain seuil en raison de la COVID-19 ou des effets directs de l’agression militaire russe.

En outre, les compagnies aériennes devraient continuer à bénéficier des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires dans le cas où les autorités publiques imposeraient des mesures sanitaires qui restreignent le transport aérien ou entravent sérieusement la capacité des passagers à voyager. Il est également proposé d’étendre l’exception aux mesures imposées en réponse à toutes les situations épidémiologiques (non limitées à la COVID-19), à toutes les catastrophes naturelles et à tous les troubles politiques qui touchent les aéroports. Cette proposition d’extension des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires a été largement approuvée par toutes les catégories de parties intéressées (décrites plus en détail ci-dessous).

Bien qu’il incombe aux coordonnateurs de créneaux horaires de mettre en œuvre le règlement relatif aux créneaux horaires, l’expérience a montré qu’une coopération plus étroite entre les coordonnateurs est nécessaire pour respecter les objectifs dudit règlement, garantir une application cohérente des règles de l’Union à des situations similaires et maintenir des conditions de concurrence équitables. Par conséquent, il est proposé de renforcer le rôle de l’Association européenne des coordonnateurs d’aéroports dans la publication des orientations. Étant donné qu’une application transparente des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires revêt une grande importance pour les compagnies aériennes, les coordonnateurs devraient publier les destinations auxquelles les exceptions s’appliquent. En outre, lorsqu’un coordonnateur applique l’exception aux créneaux attribués à une extrémité de la liaison, le coordonnateur situé à l’autre extrémité de la liaison devrait envisager de l’appliquer également, à condition que cela ne porte pas indûment préjudice aux opérations aéroportuaires et/ou à un accès équitable aux capacités aéroportuaires limitées. En outre, il est proposé que, si une majorité de la population de l’Union est concernée par des mesures entravant gravement le transport aérien, tous les coordonnateurs de créneaux horaires puissent accorder des exemptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires pour tous les créneaux.

Lors de ses contacts réguliers avec les parties intéressées, la Commission a pris conscience de la nécessité de prendre des mesures à l’égard de certaines conséquences de l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine sur le trafic aérien. L’interdiction faite aux transporteurs aériens de l’Union et d’autres pays d’entrer dans l’espace aérien de la Biélorussie, de la Russie et de l’Ukraine a des conséquences sur les opérations régulières. La nécessité de dérouter les vols peut en allonger significativement la durée, ce qui rend impossible le respect des créneaux horaires attribués à l’origine. Premièrement, la Commission souscrit pleinement à ce que les coordonnateurs utilisent la flexibilité accordée en vertu de l’article 8, paragraphe 4, du règlement relatif aux créneaux horaires pour reprogrammer les créneaux horaires utilisés pour les liaisons directes concernées par l’interdiction d’entrer dans l’espace aérien de la Russie, de la Biélorussie et de l’Ukraine. Deuxièmement, il est proposé de préciser que dès la réouverture de l’espace aérien ukrainien, les compagnies aériennes dont les créneaux horaires sur les liaisons entre l’Union et l’Ukraine sont protégés par l’article 10, paragraphe 4, point a), devraient se voir accorder une période de reprise supplémentaire de 16 semaines avant que les exigences applicables à l’utilisation des créneaux horaires ne redeviennent applicables. Troisièmement, pour contribuer au redressement de l’Ukraine et encourager les compagnies aériennes à rétablir la connectivité entre l’Union et l’Ukraine, il est proposé d’habiliter la Commission à adopter des actes délégués lui permettant de réduire le taux d’utilisation des créneaux horaires sur ces liaisons spécifiques entre les aéroports de l’Union et de l’Ukraine. Enfin, il est proposé de préciser explicitement que les transporteurs aériens soumis à des mesures restrictives adoptées en vertu de l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) ou figurant sur la liste des transporteurs aériens faisant l’objet d’une interdiction d’exploitation dans l’UE (ou «liste noire de l’Union») ne peuvent bénéficier de l’application de l’article 10, paragraphes 4 et 4 bis, du règlement relatif aux créneaux horaires. Leurs créneaux devraient être retirés afin d’éviter de bloquer les capacités aéroportuaires.

La Commission a organisé un appel à contributions du 26 avril au 24 mai 2022 et a invité les parties intéressées à réagir à l’initiative proposée de prolonger l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires. La Commission a reçu 43 réponses au total, dont 29 sont accessibles au public sur le portail «Mieux légiférer» .

Tous les répondants sont favorables à la poursuite de l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires, et en particulier: i) à la disponibilité permanente des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires; ii) à la coordination entre les coordonnateurs de créneaux horaires lors de l’application de ces exceptions; et iii) à l’octroi à la Commission de pouvoirs délégués lui permettant d’abaisser le taux d’utilisation (la quasi-totalité des parties intéressées y sont favorables). Parmi tous les répondants, cinq parties intéressées (trois compagnies aériennes et deux associations, représentant la plupart des aéroports de l’Union) ont explicitement demandé le rétablissement du taux d’utilisation de 80 %, tandis que 26 ont expressément demandé un taux d’utilisation plus faible (les compagnies aériennes ont principalement demandé de maintenir le taux d’utilisation actuel de 64 %). Certaines parties intéressées, principalement des États membres, n’ont pas indiqué de préférence quant au taux d’utilisation, mais ont soutenu la proposition visant à habiliter la Commission à adopter des actes délégués. En outre, les parties intéressées se sont montrées largement favorables à ce que les compagnies aériennes qui ont utilisé des créneaux ad hoc pendant la période d’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires bénéficient d’un accès prioritaire à ces créneaux, dans la limite des capacités disponibles.

La Commission reconnaît que la demande de maintien d’un taux d’utilisation inférieur est liée aux incertitudes concernant la COVID-19 et l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine et les conséquences économiques qui en découlent. Les cas de COVID-19 peuvent augmenter à nouveau pendant la période de planification horaire d’hiver, qui est généralement une période de demande plus faible. Eurocontrol s’attend toutefois à ce que le trafic aérien atteigne 90 % des niveaux de 2019 au début de la période de planification horaire d’hiver. Par conséquent, l’annonce d’un taux d’utilisation plus faible à ce stade n’est pas justifiée. La Commission estime qu’il existe des garanties suffisantes contre une évolution défavorable imprévue, à savoir la possibilité d’abaisser le taux d’utilisation en adoptant des actes délégués à tout moment (si nécessaire en recourant à la procédure d’urgence), associée à la disponibilité permanente des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires. La Commission a également déclaré à plusieurs reprises qu’il n’était pas nécessaire que le trafic aérien revienne aux niveaux de trafic de 2019 pour que les règles normales d’utilisation des créneaux horaires soient rétablies, car il est probable que les préférences des consommateurs auront changé, ce à quoi le marché doit s’adapter. Il est essentiel que les capacités aéroportuaires soient utilisées de manière efficace et favorable à la concurrence, dans l’intérêt des consommateurs et de la connectivité.

De nombreuses compagnies aériennes étaient favorables à un élargissement de l’application des exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires, par exemple pour couvrir les recommandations publiques déconseillant les voyages, pour couvrir non seulement les liaisons directement concernées, mais aussi le trafic d’apport, et pour couvrir l’indisponibilité des services essentiels d’assistance en escale ou d’autres activités essentielles au soutien des opérations aériennes.

La Commission rappelle que les exceptions de non-utilisation justifiée des créneaux horaires constituent une exception aux règles normales et devraient, par conséquent être limitées à ce qui est strictement nécessaire pour ne pas restreindre indûment la concurrence, ce qui pourrait à son tour nuire aux consommateurs. Les recommandations des États déconseillant les voyages peuvent avoir un effet sur la volonté des passagers de se déplacer. Elles ne constituent toutefois pas en tant que telles un obstacle sérieux aux voyages et ceux-ci ont toujours lieu. Si des restrictions sévères sont appliquées à l’autre extrémité de la liaison, telles qu’une quarantaine obligatoire, des mesures de confinement, etc., l’exception s’applique et garantit ainsi une protection adéquate.