[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 14.7.2006

COM(2006) 387 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapports des États membres concernant les comportements ayant enfreint gravement les règles de la politique commune de la pêche en 2004

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Rapports des États membres concernant les comportements ayant enfreint gravement les règles de la politique commune de la pêche en 2004

1. INTRODUCTION

En vue d’accroître la transparence quant à la manière dont les États membres s'acquittent de leur obligation de mettre en œuvre les règles communautaires, le règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil[1] impose à ces derniers de faire rapport annuellement à la Commission sur le nombre de violations «graves» décelées et sur les sanctions appliquées. À cet effet, ledit règlement établit une liste de 19 types d’infractions aux règles communautaires jugées particulièrement graves. Les États membres sont tenus de faire en sorte que les mesures appropriées soient prises à l'encontre des personnes physiques ou morales qui enfreignent les règles de la politique commune de la pêche[2].Les comportements figurant dans la liste sont liés aux principales obligations imposées par les règles communautaires en matière de conservation des stocks, de contrôle et de commercialisation des produits de la pêche.

La procédure de communication de ces informations à la Commission est définie par le règlement (CE) n° 2740/1999[3]. La transmission des données par voie électronique devrait permettre une comparaison de l’efficacité des systèmes de mise en œuvre des différents États membres. L'objectif final du législateur est de placer progressivement les pêcheurs sur un pied d'égalité, afin de renforcer leur confiance dans les autorités de contrôle de l'ensemble de la Communauté européenne et de les inciter à respecter les règles communautaires relatives à la conservation des ressources de pêche.

La présente communication concerne les cas de comportements ayant gravement enfreint les règles de la PCP et pour lesquels un dossier a été ouvert en 2004. Il s’agit de la cinquième communication de ce type. La Commission a présenté les données les plus intéressantes de l’année 2000 dans sa communication du 12 novembre 2001[4], de l’année 2001 dans celle du 5 décembre 2002[5], de l’année 2002 dans celle du 15 décembre 2003[6] et de l’année 2003 dans celle du 20 mai 2005[7].

2. RAPPORTS DES ÉTATS MEMBRES POUR 2004

Le règlement (CE) n° 2470/1999 du Conseil définit les modalités de transmission des données relatives aux comportement ayant gravement enfreint les règles de la politique commune de la pêche. Ces données doivent être fournies sur support électronique afin que les services de la Commission puissent établir des tableaux, annexés à la communication. Ces derniers sont destinés à mettre en avant les aspects les plus intéressants des rapports des États membres.

Les données y figurant sont celles fournies par les États membres, qui ont eu la possibilité de vérifier les chiffres avant que la Commission ne finalise sa communication.

Étant donné que l’interprétation des informations collectées n’est pas aisée, celles-ci consistant uniquement en plusieurs séries de chiffres, et que certaines données peuvent, dans une certaine mesure, se révéler trompeuses, la Commission a invité les États membres à fournir toute information supplémentaire qu’ils jugeaient nécessaire en vue de clarifier l’analyse de ces chiffres.Les observations ainsi transmises ont été prises en considération et il y est fait explicitement référence lorsque cela apparaît opportun.

3. INFRACTIONS GRAVES ET NOMBRE DE NAVIRES DE PÊCHE DANS LES ÉTATS MEMBRES

Le tableau suivant fournit quelques données chiffrées relatives au nombre de navires figurant, au 1er janvier 2005, dans le registre des navires de pêche des différents États membres ainsi qu’à la quantité totale d’infractions graves observées et communiquées par chaque État membre pour les (seuls) navires battant son pavillon. Les informations reçues ne permettent pas d’opérer une distinction entres les infractions commises par les pêcheurs et celles commises par les autres opérateurs du secteur. Le nombre d’infractions graves apparaissant ci-dessous ne concerne donc pas exclusivement les pêcheurs.

État membre | Nombre de navires | Infractions graves |

Belgique | 123 | 32 |

Danemark | 3 416 | 258 |

Allemagne | 2 163 | 87 |

Grèce | 18 723 | 1 487 |

Estonie | 1 050 | n/a |

Espagne | 14 053 | 3 813 |

France | 7 884 | 492 |

Irlande | 1 431 | 50 |

Italie | 14 923 | 3 398 |

Chypre | 897 | 5 |

Lettonie | 942 | 175 |

Lituanie | 303 | n/a |

Malte | 2 133 | n/a |

Pays-Bas | 862 | 141 |

Pologne | 1 248 | 73 |

Portugal | 10 082 | 1 729 |

Slovénie | 148 | n/a |

Finlande | 3 394 | 5 |

Suède | 1 598 | 94 |

Royaume-Uni | 7 034 | 76 |

4. NOMBRE D’INFRACTIONS GRAVES ET NOMBRE D’INSPECTIONS RÉALISÉES PAR LES ÉTATS MEMBRES

Pour pouvoir comparer les données fournies par les États membres, il serait opportun de confronter le nombre d'infractions décelées au cours d'une période données au nombre d’inspections réalisées par les autorités de contrôle durant la même période. Les chiffres transmis par les États membres sont toutefois insuffisants pour permettre à la Commission d’établir un tableau spécifique. Qui plus est, le concept d’inspection varie d’un État membre à l’autre, ce qui ne permet pas d'assurer l'homogénéité des données.

Certains États membres ont communiqué à la Commission le nombre d'inspections effectuées au cours de l'année 2004. Au vu des différences considérables entre ces données, il est permis de douter de l’exactitude de certains chiffres: ainsi le pourcentage d’infractions décelées par rapport au nombre de contrôles réalisés s’élève à 2 % pour la Pologne, contre 6 % pour l'Espagne, 12 % pour Chypre et 65 % pour la Grèce.

5. INFRACTIONS DÉCELÉES DANS LE CADRE DES ORGANISATIONS RÉGIONALES DE PÊCHE (ORP)

Plusieurs ORP ont mis en place, ou s’apprêtent à adopter, des systèmes de contrôle prévoyant l’enregistrement des infractions. Des tels systèmes existent au sein de l’Organisation des pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest (OPANO), de la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (CPANE) et de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA).

On suppose que toutes les infractions «graves» aux règles de la PCP commises par des navires opérant dans le cadre des ORP susmentionnées sont incluses dans les cas notifiés à la Commission aux fins de la présente communication.

On rappellera à cet égard que la Communauté présente chaque année auxdites organisations un rapport relatif aux infractions décelées et communiquées à la Commission par les autorités de contrôle nationales. Il n’est toutefois pas possible de comparer les données fournies aux ORP et celles figurant aux annexes de la présente communication étant donné que les types d’infractions ne sont pas identiques.

Dans le contexte des ORP, aucune infraction présumée impliquant des navires communautaires n’aurait été décelée en 2004 dans les eaux de la CPANE. En ce qui concerne l’OPANO, dix-huit infractions présumées commises par des navires communautaires ont été observées par d'autres parties contractantes, ce chiffre devant toutefois encore être validé par l'Organisation.

6. OBSERVATIONS CONCERNANT LES RAPPORTS PRÉSENTÉS PAR LES ÉTATS MEMBRES

Le nombre total d'infractions notifiées par les États membres s’élève à 9 660. Des infractions ont été décelées pour chacune des catégories figurant dans la liste du règlement (CE) n° 1447/1999 du Conseil. Ce chiffre est quelque peu supérieur à celui enregistré en 2003 (le nombre d’infractions graves décelées au cours des dernières années était de 7 298 en 2000, de 8 139 en 2001, de 6 756 en 2002 et de 9 502 en 2003), mais le nombre d’États membres actifs dans le secteur de la pêche maritime a augmenté de sept unités. En fait, le nombre d’infractions graves observées par les États membres qui ont adhéré à l'Union européenne en 2004 ne représente que 2,7 % du total (258 cas notifiés par Chypre, l’Estonie, la Lettonie et la Pologne).

Comme la Commission l’a déjà souligné dans ses communications précédentes, le nombre d'infractions décelées peut inclure des violations liées aux activités pratiquées dans les eaux intérieures ou à des fins récréatives. C’est notamment le cas des chiffres transmis par l’Espagne.

Ensemble, l’Espagne, l’Italie et le Portugal ont détecté 79,6 % des infractions. Ces pays sont également ceux qui disposent du plus grand nombre de navires. La pêche non autorisée concerne 22 % des cas, le stockage, la transformation, la mise en vente et le transport de produits de la pêche ne respectant pas les normes de commercialisation en vigueur occupant la deuxième place (19 %). L’exercice de la pêche sans licence vient en troisième position (14 %). Ces pourcentages sont similaires à ceux enregistrés en 2003 et, à vrai dire, la plupart des infractions décelées depuis 2000 se rapportent à ces trois types de comportements, seuls quelques rares cas (moins de 10 %) concernant d’autres violations graves des règles de la PCP. Il est ainsi surprenant que les manipulations du système de suivi des navires n’aient concerné que 60 cas en 2004 pour l’ensemble de la Communauté.

Quelque 82 % des procédures d'infraction ont débouché sur l'application d'une sanction. En Allemagne, en Estonie, au Royaume-Uni, en Espagne, à Chypre, en Lettonie et en Pologne, la totalité des infractions ont été sanctionnées. En Italie, plus de 90 % des cas ont également été réprimés. En revanche, ce pourcentage n'est que de 17 % en Suède, la Finlande n'ayant, quant à elle, déclaré aucune sanction. Ces chiffres sont à prendre avec prudence, étant donné qu’il n’est pas à exclure que certains États membres aient inclus des dossiers ouverts au cours des années précédentes et clôturés en 2004. D’autres pourraient n'avoir notifié que les dossiers ouverts et clôturés en 2004.

Lorsque l’on considère les amendes infligées aux contrevenants, on observe des différences frappantes entre États membres pour le même type d’infractions. Par exemple:

- pour l’utilisation et la conservation à bord d'engins de pêche interdits, l'amende moyenne s'est élevée à 108 EUR dans un État membre, contre 15 000 EUR dans un autre, même si seul un cas a été décelé dans ce dernier;

- pour la pêche non autorisée, l’amende moyenne s’est élevée à 58 EUR dans un État membre, alors qu'elle a atteint 13 788 EUR dans un autre;

- pour la pêche directe d’espèces soumises à une interdiction, l’amende moyenne s’est élevée à seulement 10 EUR dans un État membre, contre 3 334 EUR dans un autre;

- pour la falsification des données dans les documents de contrôle, l'amende moyenne s’est élevée à 48 EUR dans un État membre, contre 18 900 EUR dans un autre.

Il convient de tout évidence de comparer le montant moyen au nombre d’infractions commises dans une certaine catégorie ainsi qu’à la gravité des cas individuels. De plus, certaines amendes communiquées incluent parfois la valeur des saisies, d’autres pas, ce qui signifie que les comparaisons entre États membres peuvent être faussées. Le règlement (CE) n° 1447/1999 ne classe pas les dix-neuf types d'infractions en fonction de leur gravité.

Globalement, l’amende moyenne infligée varie de 48 EUR à 13 099 EUR selon les États membres, la moyenne de l’UE pour les cas s'étant soldés par une sanction en 2004 se situant à 2 272 EUR. Ce chiffre est moitié moins important que celui enregistré en 2003 (4 664 EUR). Cette tendance à la baisse ne constitue pas un signal positif. Les chiffres relatifs aux montants des amendes infligées au secteur de la pêche de l'Union européenne par rapport à la valeur des produits débarqués (annexe VIII) confortent la conclusion selon laquelle ces montants ont diminué depuis 2003. Les amendes considérables infligées dans un nombre limité de cas (jusqu’à 120 000 EUR) prouvent seulement que, la plupart du temps, les États membres sont trop laxistes.

Lors de l’évaluation de l’importance des sanctions appliquées, il importe de tenir compte de deux aspects principaux. Tout d’abord, selon les cas, la somme enregistrée inclut ou n’inclut pas la valeur des captures et/ou des engins confisqués à titre de sanction accessoire, ce qui est susceptible d’influencer fortement la moyenne, la valeur des captures pouvant facilement dépasser l’amende elle-même. Les services de la Commission ne sont pas en mesure d’établir si la valeur de ces captures et engins a été prise en compte, à moins que les États membres ne lui fournissent des chiffres détaillés.

Ensuite, lorsqu’une infraction débouche sur une suspension de l'autorisation de pêcher ou de pratiquer une activité professionnelle, il n'est pas possible d'évaluer, et donc d'enregistrer, la perte de bénéfices de l'opérateur qui s'est vu contraint de cesser son activité. Bien qu’elles puissent être substantielles, ces pertes ne peuvent pas être prises en considération.

Il ressort des tableaux que la saisie de captures ou d'engins a été ordonnée dans 3 203 cas. Entre 2000 et 2003, le nombre de saisies a fortement augmenté, passant de 444 à 4 720. En 2004, ce chiffre a diminué. La Grèce, l’Italie, le Portugal et le Royaume-Uni sont les États membres qui ont indiqué avoir recouru à cette mesure dans un nombre important de cas. En revanche, l’Allemagne, l’Estonie, l’Espagne, la Finlande, Chypre, la Lettonie et la Pologne n’ont communiqué aucune saisie de captures ou d’engins.

Enfin, sur la base des informations complémentaires transmises par les États membres, il est possible de formuler les observations suivantes: les procédures (administratives et pénales) suivies en vue de sanctionner les infractions aux règles de la PCP sont généralement longues. Une moyenne de huit à douze mois semble être le temps requis pour l’achèvement de l’ensemble d’une procédure. Les poursuites pénales sont généralement les plus longues (la Belgique, l'Irlande, les Pays-Bas, la Suède, le Royaume-Uni et la Finlande appliquent uniquement ce type de poursuites).

En dépit des demandes répétées de la Commission en ce sens, peu d’informations détaillées ont été transmises au sujet des espèces les plus menacées par les infractions graves (généralement celles faisant l'objet d'un plan de reconstitution ou de mesures de restriction nationales ainsi que celles dont la valeur commerciale est élevée et qui se trouvent dans les zones où ces infractions graves ont été commises). Si tout indique que les États membres détectent la plupart des infractions dans leur ZEE, il n'est pas possible, à l'heure actuelle, de déterminer avec précision les zones CIEM concernées.

7. ÉVOLUTIONS À VENIR ET OBSERVATIONS FINALES

Comme elle s'y était engagée dans la précédente communication, la Commission a consulté les États membres à plusieurs reprises en vue de recueillir des avis sur la manière d’améliorer le contenu de ce type de communication. Elle a tout d’abord organisé une réunion avec les directeurs généraux des ministères de la pêche des États membres le 30 septembre 2005, au cours de laquelle les participants ont pu débattre ouvertement des objectifs de la communication sur les infractions graves ainsi que des résultats obtenus jusqu’ici. De l’avis général, la communication est un instrument utile pour permettre d'évaluer l'application des règles communautaires. Il est toutefois apparu nécessaire de modifier son contenu, notamment pour éviter l'interprétation erronée des chiffres figurant dans les tableaux. Les participants ont en particulier souligné qu’il était important de fournir certaines indications relatives au contexte dans lequel les infractions ont été commises, comme la taille du navire ou le type de pêcheries concerné, et, plus largement, aux aspects économiques.

Il a néanmoins été convenu que le format de la communication 2004 resterait inchangé.

La liste des comportements représente une autre question essentielle: les différents types définis sont ressentis comme trop généraux, ce qui se traduit par des interprétations divergentes entre États membres.

La possibilité de simplifier les obligations de notification a également été examinée.

Les sujets évoqués par les directeurs généraux ont ensuite été analysés au sein d’un groupe d’experts en matière de contrôle convoqué par la Commission le 8 novembre 2005. À cette occasion, les États membres ont pu s'exprimer sur les tableaux préparés par les services de la Commission.

La Commission, tenant dûment compte des observations des États membres, est résolue à améliorer le texte de la communication, qu'elle considère comme un instrument utile permettant d'accroître la transparence et l'efficacité de la mise en œuvre de la réglementation. Elle estime, comme les États membres, qu'il convient de revoir la liste des «infractions graves», notamment en ce qui concerne l’élaboration du «catalogue de mesures» prévu à l’article 25, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil. Elle s’efforcera également de réduire, dans toute la mesure du possible, les obligations de notification des États membres.

Néanmoins, afin de pouvoir améliorer le contenu de la prochaine communication, la Commission invitera les États membres à lui fournir une série d'informations complémentaires, notamment sur les conséquences économiques des sanctions infligées à chaque contrevenant, exprimées par rapport au chiffre d'affaires de celui-ci, y compris en ce qui concerne la suspension des activités professionnelles. Seule l’analyse de ces éléments permet en effet une évaluation du caractère dissuasif d'une sanction.

Il sera également demandé aux États membres de préciser si les infractions aux règles communautaires ou nationales ont été commises par des pêcheurs professionnels ou non professionnels.

En ce qui concerne la présente communication, la Commission estime, en conclusion, que la situation ne s'est pas vraiment améliorée depuis l'année dernière, soulignant encore une fois qu’il est assez difficile d’interpréter les chiffres figurant dans les tableaux sans les commentaires des États membres.Même si les statistiques indiquent que plus de 10 % des navires ont été sanctionnés, le montant déboursé par le secteur de la pêche pour les sanctions infligées en 2004 (13,8 millions EUR[8]) équivaut environ à 2 pour mille de la valeur des débarquements de 2003[9]. Compte tenu de ce montant, le secteur de la pêche pourrait être tenté de considérer les sanctions infligées en réparation des infractions aux règles de la PCP comme des frais de fonctionnement ordinaires, n’y voyant pas de réelle incitation à respecter la réglementation.Par ailleurs, l'analyse des chiffres de l'annexe IV montre que la plupart des sanctions prises à l'encontre des contrevenants sont totalement insuffisantes pour avoir un réel effet dissuasif.

La Commission appelle donc les États membres à modifier leur législation de manière appropriée. Elle suggère, à cet égard, que les autorités tiennent compte de la valeur des captures se trouvant à bord lorsqu’elles déterminent une sanction.

Par ailleurs, si les États membres sont libres d’adopter les procédures qu’ils jugent les plus opportunes, la Commission souhaite souligner à nouveau qu’à ses yeux, les sanctions administratives comme la suspension du droit de pêcher ou d'exercer une activité professionnelle sont des moyens très efficaces de renforcer le respect des règles de la PCP, étant donné qu'elles sont rapides à appliquer. Bien que certains États membres utilisent désormais cette possibilité, auparavant inexistante dans leur système juridique, il est regrettable que la majorité d’entre eux n’aient pas recours à cet instrument, du moins lorsque l’infraction concernée n’est pas grave au point de justifier une procédure pénale.

Liste des tableaux figurant à l’annexe

I. Nombre de cas décelés par type d'infraction et par État membre

II. Nombre de cas décelés par nationalité du contrevenant et par État membre

III. Nombre de cas sanctionnés par type d'infraction et par État membre

IV. Amende moyenne par type d’infraction et par État membre

V. Nombre de saisies par type d'infraction et par État membre

VI. Nombre de suspensions par type d'infraction et par État membre

VII. Montant payé par le secteur de la pêche dans chaque État membre en réparation d'infractions graves

VIII. Montant payé par le secteur de la pêche dans chaque État membre en réparation d’infractions graves et valeur des débarquements en 2003 dans chaque État membre

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VIII. MONTANT PAYÉ EN 2004 PAR LE SECTEUR DE LA PÊCHE DANS CHAQUE ÉTAT MEMBRE EN RÉPARATION D’INFRACTIONS GRAVES ET VALEUR DES DÉBARQUEMENT EN 2003 DANS CHAQUE ÉTAT MEMBRE

ÉTAT MEMBRE | MONTANT PAYÉ PAR LE SECTEUR DE LA PÊCHE EN 2004 | VALEUR DES DÉBARQUEMENTS EN 2003[10] | % |

BEL | 2 050 | 78 000 000 | 0,0026 |

CZE | n/a | n/a | n/a |

DNK | 42 910 | 390 000 000 | 0,011 |

DEU | 29 603 | 81 000 000 | 0,036 |

EST | 238 | n/a | n/a |

GRC | 284 850 | 267 000 000 | 0,10 |

ESP | 5 084 061 | 1 873 000 000 | 0,27 |

FRA | 116 825 | 823 000 000 | 0,014 |

IRL | 44 451 | 253 000 000 | 0,017 |

ITA | 6 456 507 | 1 012 000 000 | 0,64 |

CYP | 5 820 | n/a | n/a |

LTU | n/a | n/a | n/a |

LVA | 28 118 | n/a | n/a |

LUX | n/a | n/a | n/a |

HUN | n/a | n/a | n/a |

MLT | n/a | n/a | n/a |

NLD | 16 410 | 313 000 000 | 0,005 |

AUT | n/a | n/a | n/a |

POL | 39 269 | n/a | n/a |

PRT | 269 176 | 205 000 000 | 0,13 |

SVN | n/a | n/a | n/a |

SVK | n/a | n/a | n/a |

FIN | n/a | 19 000 000 | n/a |

SWE | 9 652 | 95 000 000 | 0,01 |

GBR | 1 349 236 | 666 000 000 | 0,20 |

Total EM | 13 779 175 | 6 075 000 000 | 0,22 |

[1] JO L 167 du 2.7.1999, p. 5.

[2] Article 25 du règlement (CE) n° 2371/2002.

[3] JO L 328 du 22.12.1999, p. 62.

[4] COM (2001) 650 du 12.11.2001.

[5] COM (2002) 687 du 5.12.2002.

[6] COM (2003) 782 du 15.12.2003.

[7] COM (2005) 207 du 30.5.2005.

[8] Des détails figurent à l’annexe VII.

[9] La valeur globale des débarquements dans l’Union européenne s’est élevée, en 2003, à 6,075 milliards EUR (Eurostat, Fishery Statistics Data 1990-2004, édition 2005).

[10] Eurostat, Fishery Statistics Data 1990-2004, édition 2005.