FR Journal officiel de l'Union européenne C 120/1

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réassurance et modifiant les directives 73/239/CEE et 92/49/CEE du Conseil ainsi que les directives 98/78/CE et 2002/83/CE»

COM(2004) 273 final – 2004/0097 (COD)

(2005/C 120/01)

Le 10 juin 2004, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la proposition susmentionnée.

La section spécialisée «Marché intérieur, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 octobre 2004 (rapporteur: M. FRANK VON FÜRSTENWERTH).

Lors de sa 412ème session plénière des 27 et 28 octobre 2004 (séance du 27 octobre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 158 voix pour, 4 voix contre et 3 abstentions.

1. Introduction

1.1 Il n'existe actuellement dans l'UE aucun cadre harmonisé pour la surveillance des entreprises de réassurance. Par conséquent, les systèmes de surveillance de l'activité de réassurance varient fortement d'un État membre à l'autre.

1.2 C'est dans ce contexte que la Commission a présenté, le 21 avril 2004, la proposition de directive concernant la réassurance et modifiant les directives 73/239/CEE et 92/49/CEE du Conseil ainsi que les directives 98/78/CE et 2002/83/CE. Les principaux éléments de cette proposition de directive sont les suivants: — un régime prudentiel fondé sur l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle, ainsi que sur les règles régissant actuellement l'assurance directe; — une procédure accélérée, au moyen d'une directive fondée sur les règles régissant actuellement l'assurance directe; — un système d'agrément obligatoire; — des exigences relatives à la marge de solvabilité, identiques à celles applicables en assurance directe, avec la possibilité de relever ces exigences dans le cadre d'une procédure de comitologie.

2. Propositions de la Commission

2.1 La directive vise à instaurer un cadre prudentiel harmonisé applicable aux entreprises de réassurance et aux captives (1) de réassurance dans l'Union européenne.

2.2 La proposition de directive énonce les conditions minimales à remplir pour obtenir l'agrément. Il s'agit notamment de l'obligation de revêtir une forme juridique déterminée, de soumettre un plan d'entreprise et de détenir un fonds minimal de garantie. L'objet de l'entreprise de réassurance doit être limité à l'activité de réassurance et aux opérations liées. En outre, les actionnaires qualifiés et la direction de l'entreprise sont contrôlés. Un agrément est valable dans toute la Communauté.

2.3 La directive a pour objectif d'interdire la constitution d'un dépôt par le réassureur auprès de l'assureur, dans la mesure où celle-ci est obligatoire en vertu de la législation d'un État membre. Les constitutions de dépôt contractuelles ne sont pas concernées. Outre la création d'un marché intérieur efficace, la Commission souhaite également établir un point de repère international, afin de réduire au niveau mondial les charges qu'induit la constitution d'un dépôt pour le réassureur européen.

2.4 En ce qui concerne les dispositions relatives à la solvabilité des entreprises, les exigences de solvabilité applicables aux compagnies d'assurance non-vie devraient servir de base pour la réassurance non-vie. Ces exigences peuvent être faire l'objet d'un relèvement allant jusqu'à 50 % dans le cadre d'une procédure de comitologie. Les dispositions relatives à la solvabilité des entreprises de réassurance vie reposent sur celles applicables aux compagnies d'assurance vie. En ce qui concerne les entreprises pratiquant simultanément la réassurance vie et non-vie, la totalité de la somme doit être couverte par des fonds propres. Tout comme les compagnies d'assurance, les entreprises de réassurance doivent détenir un fonds minimal de garantie d'au moins 3 millions d'euros. Ce montant peut être ramené à 1 million d'euros pour les captives de réassurance.

2.5 La proposition de directive définit des compétences concrètes en matière de contrôle prudentiel pour les cas où la situation financière d'une entreprise se détériore, les provisions techniques sont insuffisantes ou la solvabilité n'est pas satisfaisante. Ces compétences sont identiques à celles définies dans le domaine de l'assurance, et permettent d'exiger l'élaboration d'un plan de redressement, d'un plan de financement et d'un programme de rétablissement financier, ainsi que de retirer l'agrément.

2.6 Les entreprises de réassurance agréées ou habilitées à exercer leurs activités de réassurance avant la mise en œuvre de la directive peuvent continuer à opérer sans demander d'agrément. Elles sont soumises aux dispositions matérielles de la directive. Les États membres peuvent toutefois leur accorder un délai transitoire supplémentaire de deux ans.

2.7 La proposition de directive confère à la Commission des compétences d'exécution pour l'adaptation technique de la directive («comitologie»).

2.8 Sur la base des prescriptions relatives à la surveillance des entreprises de réassurance, il convient d'adapter les dispositions des directives d'assurance vie et non-vie et de la directive sur les groupes d'assurance. Ainsi: — les autorités ne peuvent pas refuser un contrat de réassurance pour des motifs directement liés à la solidité financière d'une entreprise européenne d'assurance ou de réassurance; — les États membres ne peuvent pas introduire de système de provisionnement brut exigeant l'engagement d'actifs en couverture des provisions pour primes non acquises et pour sinistres en suspens (interdiction de constituer des dépôts); — les compagnies d'assurance pratiquant la réassurance devront respecter les même exigences de solvabilité que les entreprises de réassurance; — la directive sur les groupes d'assurance sera modifiée de manière à ce que les entreprises de réassurance et les entreprises d'assurance soient sur le même pied.

3. Observations générales

3.1 Le Comité approuve la proposition de la Commission, qui contribuera au renforcement du marché financier européen en garantissant que les entreprises et les captives de réassurance détiennent un capital suffisant pour pouvoir honorer leurs engagements. Elle consolide durablement la position des entreprises européennes de réassurance sur les marchés internationaux de l'assurance.

3.2 Le Comité insiste sur l'importance du secteur de la réassurance pour la place financière européenne. En 2002, le total des primes versées aux 40 réassureurs les plus importants s'élevait à 138 601 200 000 dollars, dont 58 544 000 000 dollars revenaient aux réassureurs de l'UE.

3.3 La réassurance concerne avant tout une relation entre un assureur et un réassureur. La défaillance d'une ou plusieurs entreprises de réassurance peut toutefois avoir une incidence sur le consommateur, si, en raison de cette défaillance, un assureur n'est plus en mesure de remplir ses obligations. Le Comité reconnaît dès lors que la proposition de directive relève aussi indirectement le niveau de protection des consommateurs dans l'UE. Simultanément, le Comité fait remarquer qu'une protection suffisante de la réassurance est également dans l'intérêt du consommateur. Elle implique l'existence sur le marché européen d'une capacité de réassurance suffisante avec des primes appropriées.

3.4 Le Comité approuve l'approche accélérée de la Commission, qui consiste à adopter une réglementation pour le contrôle prudentiel de la réassurance reposant sur la législation actuelle en matière de contrôle de l'assurance directe. Il semble que ce soit l'approche adéquate, eu égard en particulier au projet Solvabilité II actuellement en cours.

3.5 Il convient de souligner que le marché de la réassurance est un marché caractérisé par sa globalité. Le Comité invite donc le Parlement, le Conseil et la Commission à accorder une attention particulière au secteur européen de la réassurance dans le cadre des discussions ultérieures sur la compétitivité internationale de la réassurance européenne.

3.6 Le Comité reconnaît que le secteur européen de la réassurance a prouvé sa solidité financière après les attentats du 11 septembre 2001. Dans ce contexte, toute nouvelle charge imposée à ce secteur devrait faire l'objet d'une analyse coûts-bénéfices rigoureuse.

3.7 Le Comité reconnaît que différents systèmes de contrôle prudentiel coexistent actuellement dans l'UE. Ceux-ci se caractérisent par un ensemble de règles relatives à la solvabilité, aux placements et aux dépôts. La proposition de la Commission entraînera en particulier la suppression des dispositions en matière de constitution de dépôt. À cet égard, il convient de veiller à ce que les autorités de contrôle concernées aient suffisamment confiance en l'instrument de contrôle prudentiel dont elles disposeront à l'avenir et en sa mise en œuvre uniforme dans l'UE.

4. Exigences de marge de solvabilité pour les activités de réassurance vie (article 38)

4.1 En vertu de la proposition de directive, les dispositions relatives au calcul de la marge de solvabilité des entreprises d'assurance vie sont applicables au secteur de la réassurance vie. En matière de réassurance vie, la Commission propose de reprendre telles quelles les règles de solvabilité en vigueur dans le secteur de l'assurance directe. Ce calcul de solvabilité est basé sur deux éléments: 3‰ des capitaux sous risque et 4 % des provisions mathématiques. Selon le Comité, cela crée une charge disproportionnée pour les entreprises européennes de réassurance. La proposition de la Commission: — ne tient pas compte du profil commercial/de risque de la réassurance vie et entraîne une surcapitalisation inappropriée de l'entreprise de réassurance vie; — défavorise considérablement les réassureurs européens par rapport à leurs concurrents internationaux (voir annexe); laisse craindre une nouvelle raréfaction des capacités de réassurance; — donnera lieu à un renchérissement sensible des couvertures de réassurance; — peut contribuer à la déstabilisation des marchés financiers, si, en raison de l'augmentation des coûts, l'entreprise d'assurance directe n'achète pas la couverture de réassurance nécessaire; — grève les systèmes privés de retraite par capitalisation de nouveaux coûts considérables.

4.2 Les entreprises d'assurance vie et les réassureurs vie en Europe se distinguent fortement par leur structure de risque. En matière de réassurance vie, les risques d'investissement pèsent généralement sur l'assureur direct. Cette seule différence montre que la formule de solvabilité pour l'assurance vie directe ne peut pas rendre compte de manière appropriée la structure de risque dans le secteur de la réassurance vie.

4.3 Une comparaison avec les méthodes de calcul utilisées par des agences de notation révèle que les exigences de la proposition de l'UE pourraient être excessives. Ainsi, les exigences de solvabilité applicables aux États-Unis reposent sur les capitaux sous risque, mais introduisent une variable qui dépend de la taille du portefeuille concerné (0,8‰ pour les portefeuilles de plus de 25 milliards d'euros, voir annexe). Les autorités de surveillance canadiennes et les agences de notation américaines ont adopté une approche similaire.

4.4 Tandis qu'en matière d'assurance directe, la relation entre l'assureur et le client est encore marquée d'une empreinte nationale, la réassurance a toujours été une opération internationale. Cela s'explique surtout par la nécessité de diversifier les risques au niveau international. Il convient donc de garantir l'égalité des conditions de concurrence pour les entreprises de réassurance de l'Union et leurs concurrentes internationales installées aux États-Unis, aux Bermudes et en Suisse.

4.5 Les réassureurs européens confrontés à la concurrence mondiale risquent d'être fortement désavantagés par rapport à leurs concurrents non européens, car ces derniers sont soumis à des exigences moins strictes en matière de capitaux propres. Les entreprises européennes de réassurance pourraient probablement aller s'installer en masse dans des centres de réassurance extra-européens tels que les Bermudes ou les États-Unis. Un déplacement des capacités de réassurance affaiblirait considérablement le marché financier européen. Les exigences excessives entraîneraient inévitablement une raréfaction de la capacité de réassurance et/ou un renchérissement de la couverture de réassurance. L'augmentation des prix de la réassurance se répercutera nécessairement sur les coûts de production de l'assureur direct, et partant, sur le consommateur. Les prix plus élevés auront alors forcément une incidence négative sur la mise en place de systèmes privés de retraite par capitalisation.

4.6 Selon le Comité, tout cela ne contribuera pas à la promotion du marché intérieur européen. Les nouveaux États membres de l'UE, en particulier, ont intérêt à ce que le marché intérieur européen de la réassurance fonctionne bien, et seraient particulièrement touchés par toute modification préjudiciable de la structure du secteur de la réassurance.

4.7 Le Comité en conclut donc que les propositions relatives au calcul de la marge de solvabilité pour les activités de réassurance vie pourraient nuire à la compétitivité des réassureurs européens. C'est pourquoi le Comité estime qu'il convient de modifier les dispositions de la proposition relatives à la solvabilité des entreprises de réassurance vie.

4.8 Sur cette base, le Comité propose de s'inspirer également, pour le secteur de la réassurance vie, des calculs de solvabilité utilisés dans le domaine de la réassurance non-vie.

4.8.1 La méthode de calcul de solvabilité utilisée dans le domaine de la réassurance non-vie est plus que suffisante, tant du point de vue du risque que de la concurrence. Cette formule est tout à fait conforme aux exigences de solvabilité internationales, ce qui exclut tout désavantage concurrentiel pour les entreprises européennes de réassurance.

4.8.2 La formule utilisée dans le secteur de la réassurance non-vie donne une image adéquate de l'entreprise de réassurance vie. Étant donné que l'activité du réassureur vie consiste principalement à couvrir des risques de mortalité, elle est plus proche de l'activité de l'assureur direct non-vie et du réassureur non-vie que de celle de l'assureur vie direct.

4.8.3 Les risques particuliers dont ne tient pas compte la formule de l'assurance non-vie peuvent aisément être pris en compte dans le cadre du projet Solvabilité II.

4.8.4 Du point de vue de la technique juridique, cette formule est facile à mettre en œuvre, puisque la Commission a déjà présenté un texte de directive définitif dans le projet de proposition de directive (3ème révision).

4.8.5 La formule de l'assurance non-vie permet aux entreprises de réassurance vie de déterminer leurs exigences de solvabilité de manière actuelle, puisque les données nécessaires existent déjà dans l'entreprise et ne doivent pas être d'abord collectées. Cette formule apparaît avantageuse en particulier en raison du manque d'informations disponibles pour les activités internationales.

4.8.6 La formule de solvabilité de l'assurance non-vie se prête particulièrement bien à une approche accélérée. Elle est facile à mettre en œuvre, puisqu'elle ne requiert aucun ajustement pour les cas dans lesquels, par exemple, il y a constitution de dépôt contractuelle.

5. Exigences de marge de solvabilité pour les activités de réassurance non-vie (articles 37, 55)

5.1 La proposition de directive prévoit que les dispositions relatives au calcul de la marge de solvabilité des entreprises d'assurance non-vie sont applicables au secteur de la réassurance non-vie. Dans ce contexte, ces exigences devraient pouvoir faire l'objet d'un relèvement allant jusqu'à 50 % dans le cadre de la procédure Lamfalussy.

5.2 Le Comité juge approprié d'appliquer telles quelles au réassureur non-vie les dispositions relatives à la solvabilité de l'assureur non-vie dans le cadre de l'approche accélérée. Le Comité émet toutefois d'importantes réserves quant à l'extension de la procédure Lamfalussy aux exigences de solvabilité.

5.3 La proposition de directive à l'examen a été conçue comme un projet accéléré et non comme une directive-cadre relevant de la procédure Lamfalussy. Toute adaptation des exigences de solvabilité devrait d'abord se faire dans le cadre du projet Solvabilité II, plus vaste.

5.4 La matière ne justifie toutefois pas non plus l'application de la procédure Lamfalussy. Les exigences concernant les capitaux propres des entreprises de réassurance ne constituent en aucun cas des mesures d'application pouvant être adoptées dans le cadre de la procédure Lamfalussy. Eu égard aux longues négociations du secteur bancaire concernant l'accord de Bâle II, l'on comprend aisément que les exigences relatives aux capitaux propres constituent la «pièce maîtresse» du futur régime prudentiel et ne doivent en aucun cas être considérées comme un détail à régler ultérieurement.

5.5 Selon le Comité, les exigences concrètes en matière de capitaux propres devraient figurer dans la directive elle-même et non dans une législation communautaire ultérieure. Cette distinction est également soutenue par le projet actuel de la Convention, qui stipule que les dispositions essentielles doivent figurer dans la directive elle-même. Par conséquent, la référence de la Commission à une vaste consultation des milieux concernés ne va pas assez loin.

6. Facteurs de réassurance et de rétrocession (articles 37, 38)

6.1 La proposition de directive prévoit que les rétrocessions à d'autres réassureurs ne doivent être prises en compte qu'à concurrence de 50 % du montant des sinistres bruts lors du calcul de solvabilité. Ceci est conforme à la législation en vigueur concernant l'assurance vie et non-vie. La proposition de directive concernant la surveillance des entreprises de réassurance devrait contribuer sensiblement au renforcement de la solidité financière du secteur de la réassurance au sein de l'Union européenne. Dans ce contexte, le Comité estime justifié de reconnaître la totalité des cessions de l'assureur et des rétrocessions du réassureur, dès lors que la cédante ou la rétrocédante sont soumises à un contrôle au sein de l'Union européenne.

6.2 Une augmentation des facteurs de réassurance et de rétrocession s'impose, selon le Comité, compte tenu notamment des exigences accrues à l'égard du secteur des assurances pour la résolution de problèmes concernant la société dans son ensemble. En particulier après les attentats du 11 septembre, il n'a pas toujours été possible de trouver des solutions financièrement avantageuses afin de répondre aux demandes de couverture de risques terroristes pour l'industrie et l'aviation, en raison des faibles facteurs de réassurance et de rétrocession. Dans certains États membres, aucune solution n'a pu être trouvée en matière d'assurance contre les risques terroristes, en raison du faible facteur de rétrocession.

7. Règles relatives aux placements (article 34)

7.1 Le Comité accepte le principe des règles prudentielles qualitatives (principe du bon père de famille) inscrit à l'article 34. Compte tenu des particularités et surtout du caractère international de l'activité de réassurance, cette approche est plus appropriée qu'une approche rigoureusement quantitative. L'UE adopte ainsi une approche moderne, également recommandée par l'Association internationale des organismes de contrôle de l'assurance (International Association of Insurance Supervisors - IAIS). Simultanément, le Comité reconnaît toutefois qu'une approche qualitative n'est pas un passe-droit, et exige des entreprises qu'elles contrôlent et améliorent constamment leur processus de placement.

7.2 Étant donné que la directive prévoit de limiter la portée ou d'abroger les règles prudentielles (telles que la constitution de dépôt) en vigueur jusqu'ici, le Comité recommande d'accorder aux États membres dans la directive le droit d'exiger pour les entreprises de réassurance l'application de règles qualitatives complémentaires relatives aux placements dont le siège se trouve sur leur territoire, partant du principe que ces règles sont justifiées étant donné le «principe du bon père de famille» ainsi que les obligations contractées.

8. Délais de transition (article 51)

Les entreprises de réassurance ne sont actuellement soumises à aucun cadre juridique européen uniforme. Le Comité recommande dès lors à la Commission d'examiner de manière approfondie si d'autres dispositions transitoires sont nécessaires. Celles-ci pourraient concerner par exemple les instruments de capital propre actuellement utilisés par le réassureur, qui ne sont pas reconnus dans le cadre des exigences relatives aux capitaux propres de l'assureur direct.

9. Conclusions

9.1 Le Comité approuve, compte tenu des réserves exprimées, la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réassurance et modifiant les directives 73/239/CEE et 92/49/CEE du Conseil ainsi que les directives 98/78/CE et 2002/83/CE, présentée par la Commission. Il estime que la proposition couvre presque tous les domaines de la surveillance des entreprises de réassurance. Lorsque la directive aura été entièrement mise en œuvre, elle contribuera de manière essentielle au renforcement et à la stabilité des marchés de la réassurance dans l'Union européenne, conformément à l'objectif de la Commission.

9.2 Après examen de la proposition de la Commission, le Comité s'est penché sur certains aspects de la proposition de directive, afin de donner à la Commission des indications et des suggestions concrètes quant à des réflexions et des analyses plus approfondies. Le Comité propose d'appliquer également au secteur de la réassurance vie les calculs de solvabilité utilisés dans le domaine de la réassurance non-vie. En outre, les exigences de solvabilité ne devraient pas tomber dans le champ d'application de la procédure Lamfalussy. Soulignant l'importance de la proposition de directive, le Comité plaide pour un processus législatif rapide.

Bruxelles, le 27 octobre 2004. La Présidente du Comité économique et social européen Anne-Marie SIGMUND

(1) Une captive de réassurance est une entreprise de réassurance détenue par une entreprise ou un groupe d'entreprises qui n'exercent pas leurs activités en tant qu'assureurs directs ou réassureurs. La mission d'une captive se limite à la fourniture de produits de réassurance couvrant les risques de l'entreprise ou du groupe d'entreprises dont elle fait partie.