COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN CONFORMEMENT A L'ARTICLE 251, PARAGRAPHE 2, DEUXIEME ALINEA, DU TRAITE CE CONCERNANT LA POSITION COMMUNE ARRETEE PAR LE CONSEIL EN VUE DE L'ADOPTION D'UNE DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPEEN ET DU CONSEIL RELATIVE A UN CADRE REGLEMENTAIRE COMMUN POUR LES RESEAUX ET LES SERVICES DE COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES

1. Historique du dossier

En juillet 2000, la Commission a présenté la proposition de directive du Parlement européen relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques COM(2000)393 - C5-0428/2000 - 2000/0184 (COD) aux fins d'adoption par la procédure de codécision visée à l'article 251 du traité instituant la Communauté européenne [1].

[1] JO C 365, 19.12.2000, p. 198.

Le Comité économique et social a rendu son avis le 24 janvier 2001 [2].

[2] JO C 123, 25.4.2001, p. 56.

Le Comité des régions a informé le Conseil et le Parlement européen, par lettre du 16 février 2001, qu'il ne rendrait pas d'avis sur la question.

Le 1er mars 2001, le Parlement européen a adopté une série d'amendements en première lecture [3].

[3] JO C

Le 4 juillet 2001, la Commission a adopté une proposition modifiée intégrant en totalité, en partie ou en principe une grande partie des amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture, conformément à l'article 250 du traité [4].

[4] JO C

Le Conseil, conformément à l'article 251 du traité CE, a arrêté sa position commune sur cette proposition de directive le 17 septembre 2001 [5].

[5] JO C

La présente communication expose l'avis de la Commission sur la position commune du Conseil, conformément à l'article 251, paragraphe 2, troisième tiret du traité CE.

2. Objet de la proposition de la Commission

La directive proposée vise à établir un cadre réglementaire harmonisé pour les réseaux et les services de communications électroniques dans l'ensemble de l'UE. Elle cherche à répondre au phénomène de convergence des secteurs en couvrant tous les réseaux et services de communications électroniques qui entrent dans son champ d'application. Elle fixe plusieurs principes et objectifs à l'intention des autorités responsables de la réglementation, ainsi qu'une série de tâches relatives, notamment, à la gestion des fréquences radioélectriques, des ressources de numérotation et des droits de passage. Enfin, elle contient des dispositions horizontales communes à plusieurs mesures du paquet législatif, notamment sur la résolution des litiges, la définition et l'analyse des marchés, ainsi que des dispositions définissant la notion de «puissance sur le marché» fondée sur la notion de position dominante en droit de la concurrence.

3. Commentaires sur la position Commune

3.1. Synthèse de la position de la Commission

La Commission ne peut soutenir la position commune du Conseil. Celle-ci affaiblit des éléments essentiels de la proposition de la Commission, que le Parlement a fermement appuyés en première lecture. Le rejet de la position commune est principalement dû aux modifications apportées par le Conseil à l'article 6 (mécanisme de consultation et de transparence) et aux articles connexes; la Commission a par conséquent formulé une déclaration à cet effet, dont le texte est reproduit dans l'annexe ci-jointe. La Commission a toutefois certaines autres réserves à formuler sur la position commune. Elles sont détaillées ci-après.

La Commission prend néanmoins acte du fait que plusieurs amendements du Parlement ont été intégrés en partie ou en principe, et que de nombreuses modifications apportées par le Conseil renforcent ou clarifient la proposition initiale de la Commission sans porter atteinte aux principes sous-jacents.

3.2. Amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture

3.2.1. Amendements adoptés par le Parlement européen

Le Parlement européen a adopté en première lecture 77 amendements à la proposition initiale de la Commission (les amendements 12 et 14 ont été retirés avant le vote).

À la suite de l'avis du Parlement européen, la Commission a introduit plusieurs modifications substantielles dans sa proposition modifiée.

La Commission a intégré dans sa proposition modifiée 47 des amendements adoptés par le Parlement, en intégralité, en partie, ou en principe. Il s'agit des amendements 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 13, 15, 17, 19, 21, 22, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 45, 46, 47, 48, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 65, 66, 67, 68, 69 et 75.

3.2.2. Amendements du Parlement européen acceptés par la Commission et inclus dans la position commune

Les amendements suivants, acceptés en intégralité, en partie ou en principe par la Commission dans sa proposition modifiée, ont été retenus par le Conseil dans sa position commune: les amendements 1, 3, 4, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 19, 28, 31, 36, 37, 38, 40, 45, 47, 48, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 66, 67, 68 et 69.

Parmi les amendements retenus, certains ont subi des adaptations minimales ou partielles, tandis que d'autres ont été considérablement modifiés, bien que l'objectif des modifications apportées par le Parlement européen ait été conservé. Les modifications substantielles sont expliquées ci-dessous.

3.2.3. Amendements du Parlement européen acceptés par la Commission mais non inclus dans la position commune

Les amendements suivants ont été acceptés en intégralité, en partie ou en principe par la Commission dans sa proposition modifiée, mais n'ont pas été inclus par le Conseil dans sa position commune: les amendements 2, 7, 17, 21, 22, 25, 27, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 46, 53, 54, 65 et 75. Les amendements 2, 27, 29, 32 et 75 n'ont pas été acceptés par le Conseil car les parties du dispositif auxquelles ils se rapportent ont été supprimées dans la position commune. Leur cas est traité plus en détail au point 3.2.4 ci-dessous.

Amendements 7, 53 et 54 (droits de passage)

Les amendements du Parlement avaient pour but de renforcer les droits des entreprises en leur assurant les droits de passage nécessaires au développement des infrastructures. La proposition modifiée de la Commission en a quelque peu changé la formulation, notamment pour qu'aucun élément du texte ne puisse être interprété comme étant contraire aux dispositions de l'article 295 du traité sur le régime de la propriété. Le Conseil n'a pu accepter aucun des amendements du Parlement européen à cet égard, bien que, selon la Commission, le texte ait été amélioré sous d'autres aspects, notamment l'élargissement du champ d'application afin de couvrir les réseaux privés.

Amendements 17 et 21 (définitions)

Le Conseil n'a pas inclus les lignes électriques dans la liste d'exemples fournie dans la définition du «réseau de communications électroniques» mais en tout état de cause, la Commission considère que ces systèmes sont clairement couverts par la définition. Le Conseil n'a pas retenu la définition des marchés transnationaux, mais ceux-ci sont clairement définis au considérant 27.

Amendement 22 (ARN)

Le Conseil n'a pas jugé nécessaire la proposition du Parlement d'ajouter une exigence devant permettre aux autorités réglementaires nationales d'agir librement, compte tenu de l'exigence générale d'indépendance qui existe déjà. La Commission voyait dans le texte du Parlement une clarification utile, mais non essentielle.

Amendement 25 (guichet unique pour les consultations)

La Commission avait exprimé le principe sous-jacent à l'exigence relative au guichet unique à l'article 6, paragraphe 1, mais le Conseil ne l'a pas repris dans la position commune. La Commission considérait l'amendement du Parlement comme un ajout utile pour favoriser la transparence, mais elle est d'accord avec le Conseil sur le fait que les dispositions de l'article 3, paragraphe 4, sont probablement suffisantes.

Amendement 30 (fourniture d'informations)

Le Conseil n'a pas accepté d'inclure les compétences étendues en matière d'inspection et de sanctions proposées par le Parlement et acceptées par la Commission, en faisant valoir que les dispositions de l'article 5, paragraphe 1, étaient suffisantes.

Amendement 33 (mécanisme de transparence)

Le Conseil n'a pas accepté les parties de cet amendement que la Commission avait reprises dans sa proposition modifiée. L'article 6 est l'un des principaux sujets de désaccord entre la Commission et le Conseil, et il est traité plus en détail ci-après.

Amendements 34 et 35 (objectifs)

La Commission considérait que ces deux amendements apportaient des éclaircissements utiles, mais le Conseil ne les a pas jugés nécessaires, faisant valoir que les dispositions de l'article 7, paragraphe 1, étaient suffisantes.

Amendement 46 (coordination des décisions relatives au spectre radioélectrique)

La Commission avait accepté le principe de cet amendement et avait complété le considérant 19 pour faire en sorte que la gestion du spectre radioélectrique soit effectuée d'une manière coordonnée (en partant de sa proposition d'inclure les décisions relatives au spectre radioélectrique dans le champ d'application du mécanisme de transparence). Le Conseil n'a pas accepté ce texte (ni le champ d'application du mécanisme de transparence tel qu'il était proposé; voir le point 3.2.4 ci-dessous).

Amendement 65 (normalisation)

La Commission considérait que cet amendement renforçait utilement le texte, mais le Conseil ne l'a pas accepté. Cependant, étant donné que la mise en oeuvre des normes ne peut être rendue obligatoire qu'après une consultation publique et sur proposition de la Commission, le texte de la position commune est acceptable pour la Commission.

3.2.4. Divergences entre la proposition modifiée de la Commission et la position commune du Conseil

Considérants

Le Conseil a ajouté de nouveaux considérants et a modifié une bonne partie des considérants existants afin de rendre le texte plus clair, d'assurer la cohérence avec des modifications apportées aux articles de la directive ou d'insister sur certaines dispositions essentielles. Le Conseil a notamment introduit des considérants qui soulignent l'importance de la réglementation du contenu, des objectifs environnementaux et des objectifs d'autres politiques, ainsi que des questions de sécurité publique.

Article 1er - Champ d'application et objectif

Le Conseil a ajouté un nouveau paragraphe 3 traitant de la politique audiovisuelle et de la réglementation du contenu, qui est sensiblement identique à l'amendement 15 du Parlement européen (amendement que la Commission a accepté en partie et en principe en ajoutant une mention analogue au considérant 5). La Commission continue à considérer que ce nouveau paragraphe est inutile.

Article 2 - Définitions

La position commune laisse pour l'essentiel les définitions inchangées, mais en ajoute quelques-unes afin de rendre le texte plus clair.

Article 3 - Autorités réglementaires nationales

Les dispositions de cet article ne sont pas sensiblement modifiées; certains éclaircissements sont apportés, notamment en ce qui concerne la consultation et la coopération entre les ARN et les autorités nationales responsables en matière de concurrence et de protection des consommateurs.

Article 4 - Droit de recours

Les États membres n'ont pas soutenu l'insertion d'une disposition explicite dans cet article pour que les procédures d'appel examinent le fond de la cause (et ils ont d'ailleurs supprimé le texte correspondant dans la proposition de la Commission, en faisant valoir qu'une telle disposition relevait de la subsidiarité et pourrait aboutir à ce que l'organisme d'appel se transforme en une autorité réglementaire parallèle). Le Conseil n'a pas accepté non plus la proposition de la Commission que l'organisme d'appel soit indépendant du gouvernement. Enfin, le Conseil n'a pas non plus accepté que l'organisme d'appel ait la possibilité de suspendre la décision d'une ARN dans l'attente de l'issue d'un appel comme le proposait le Parlement; cette disposition a également été supprimée. La Commission estime que ces modifications réduisent sensiblement la sécurité juridique du secteur et ne peut donc les appuyer.

Le Conseil a également supprimé les paragraphes 2 et 4 dans la position commune.

Article 5 - Fourniture d'informations

La position commune du Conseil cherche à trouver un compromis entre deux préoccupations concurrentes, déjà contenues dans la proposition initiale de la Commission: la confidentialité et la transparence. Dans les grandes lignes, les principes et la substance de la proposition de la Commission sont maintenus et la Commission peut à ce titre accepter le texte de cet article. La position commune du Conseil renforce les dispositions relatives à la confidentialité, mais sans porter atteinte aux dispositions indispensables concernant la transparence et l'échange d'informations.

Article 6 - Mécanisme de consultation et de transparence

Cet article établit les exigences imposant aux ARN de procéder à des consultations à l'échelon national sur les projets de décisions et met en place un mécanisme dit «de transparence», qui donne à la Commission le pouvoir de demander à une ARN de modifier ou de retirer un projet de décision dans certaines circonstances. Cette disposition est justifiée car les États membres disposent d'une marge d'appréciation beaucoup plus grande pour décider sur quels marchés des obligations réglementaires sont justifiées, quelles obligations imposer et à quels acteurs du marché. La Commission considère cet article comme un élément critique du nouveau cadre, dans la mesure où il doit permettre d'assurer la cohérence de l'action réglementaire dans l'ensemble de l'UE. La position commune y apporte des modifications substantielles qui, selon la Commission, affaiblissent sensiblement le contenu et réduisent les chances de pouvoir assurer la cohérence de la réglementation.

Premièrement, le Conseil a rétréci le champ d'application du mécanisme de transparence en supprimant du texte les questions liées au spectre radioélectrique. Compte tenu notamment des difficultés observées récemment sur le marché des communications mobiles de troisième génération, la Commission ne peut être favorable à une telle modification. Deuxièmement, le Conseil a remplacé la possibilité, pour la Commission, d'imposer ex ante à une ARN de modifier ou de retirer une mesure par la publication d'un «avis détaillé» non contraignant. La Commission ne pense pas que cet avis non contraignant aurait l'efficacité voulue pour empêcher que des décisions nationales contraires au droit communautaire soient adoptées.

Article 7 - Objectifs généraux et principes réglementaires

La position commune apporte différents changements à la proposition modifiée de la Commission. Certains ajoutent des objectifs, liés par exemple à la sécurité et à l'intégrité des réseaux. Plusieurs changements vont dans le sens de la proposition modifiée, par exemple le transfert vers un considérant d'une partie du texte sur la neutralité technologique. Le Conseil ajoute également un nouveau paragraphe qui fixe aux autorités réglementaires l'objectif de contribuer, dans le cadre de leurs compétences, à la mise en oeuvre d'actions visant à assurer la diversité culturelle et linguistique et le pluralisme des médias, et répond aux préoccupations exprimées dans certains amendements du Parlement (42 et 43) non repris dans la proposition modifiée de la Commission.

Le seul point où la Commission émet quelques réserves est le changement qui supprime l'obligation que les objectifs formulés dans cet article soient les seuls objectifs des ARN dans les domaines couverts par le nouveau cadre. La Commission est préoccupée du fait que l'absence de cette disposition risque d'amoindrir la cohérence de l'action réglementaire.

Article 8 - Gestion du spectre radioélectrique pour les services de communications électroniques

Les principaux changements apportés à cet article ont déjà été mentionnés dans le cadre des commentaires sur l'article 6; il s'agit du retrait des questions liées au spectre radioélectrique du champ d'application du mécanisme de transparence. Les changements apportés par ailleurs sont compatibles avec la proposition modifiée.

Article 9 - Numérotation, nommage et adressage

Le Conseil a décidé de retirer de la directive les dispositions relatives à l'accès transfrontière aux numéros non géographiques et de les inclure, moyennant certaines modifications, dans un nouvel article ajouté dans la directive relative au service universel.

Article 10 - Droit de passage

Le Conseil a reformulé le texte de cet article dans sa position commune, mais sur le fond, il reste semblable dans les grandes lignes à la proposition initiale de la Commission. En outre, la portée de l'article a été étendue pour inclure les exploitants de réseaux privés, ce dont la Commission se félicite.

Article 11 - Colocalisation et partage de ressources

Un paragraphe de cet article a été supprimé, mais la Commission est convaincue que cette suppression n'a pas d'incidence sur l'efficacité de la disposition en question.

Article 12 - Séparation comptable et rapports financiers

Cet article a également été modifié dans un but de clarification du texte, mais il n'a pas subi de changements essentiels. La seule modification a consisté à supprimer un paragraphe dont la Commission reconnaît qu'il faisait double emploi avec le texte de l'article 5.

Article 13 - Entreprises puissantes sur le marché

La notion de puissance sur le marché est capitale dans le nouveau cadre réglementaire. Les modifications apportées dans la position commune améliorent la clarté du texte tout en garantissant qu'il reste fondé sur le concept de position dominante en droit de la concurrence. Le principal souci de la Commission a été de faire en sorte que les autorités réglementaires jouissent d'une sécurité suffisante pour appliquer le concept de position dominante conjointe dans des marchés oligopolistiques en l'absence de liens économiques entre les entreprises concernées. Le projet de lignes directrices de la Commission [6] a été utile à cet égard, mais le Conseil a également ajouté une annexe II à la directive afin de décrire de manière plus détaillée les caractéristiques des marchés où l'on est susceptible de trouver des entreprises en position dominante conjointe.

[6] http://europa.eu.int/ISPO/infosoc/telecompolicy/fr/com2001-175-5fr.pdf

Articles 14 et 15 - Procédure de définition du marché et procédure d'analyse du marché

L'article 14 a été scindé en deux articles distincts: l'article 14, qui traite de la définition du marché, et l'article 15 qui concerne l'analyse de la concurrence effective. La plupart des changements effectués visent à clarifier le texte, notamment sur les rapports avec la jurisprudence du droit de la concurrence, mais ils n'en modifient pas fondamentalement la substance.

Toutefois, la position commune a remplacé la décision de la Commission sur les marchés pertinents de produits et de services par une recommandation. Ce n'est que dans le cas d'un marché paneuropéen (défini dans un ajout au considérant 27 comme étant un marché transnational couvrant l'ensemble de la Communauté ou une partie importante de celle-ci) qu'une décision de la Commission est maintenue. La Commission craint que ce changement, conjugué à l'affaiblissement des dispositions de l'article 6, ne réduise sensiblement la capacité de la Commission d'assurer la sécurité juridique des entreprises par une action réglementaire cohérente dans l'ensemble de l'UE.

Article 17 - Mesures d'harmonisation

La position commune clarifie la portée des mesures d'harmonisation contraignantes en parlant de «mesures de mise en oeuvre techniques» et en indiquant clairement qu'elles s'appliquent uniquement à l'article 9, paragraphe 4, de la directive (relatif à l'harmonisation des ressources de numérotation). La Commission estime que des mesures de mise en oeuvre techniques peuvent être nécessaires dans d'autres domaines que ceux spécifiquement mentionnés, afin d'assurer une application cohérente des règles communautaires par les ARN.

Article 18 - Résolution des litiges entre entreprises

Le délai pour la résolution des litiges a été porté à quatre mois. Le Conseil a aussi introduit un nouveau paragraphe donnant aux autorités réglementaires le pouvoir de décider de ne pas prendre de décision pour résoudre un litige si elles estiment que des mécanismes de substitution tels que la médiation seraient plus efficaces, mais l'article fixe des limites temporelles claires pour leur mise en oeuvre et impose à l'ARN de résoudre le litige en cas d'échec de ces mécanismes.

En outre, la position commune remplace la liste d'objectifs de la proposition initiale par une référence à l'article 7 de la directive, ce qui constitue une clarification utile du point de vue de la Commission.

Article 19 - Résolution des litiges transfrontières

La position commune retire à la Commission le pouvoir de prendre des décisions pour résoudre des litiges car, d'après des conseils juridiques, cela pourrait poser des problèmes, compte tenu de la base juridique de la directive. La Commission peut accepter cette conclusion, bien qu'elle conserve des doutes sur l'efficacité des dispositions telles qu'elles sont rédigées.

Article 21 - Groupe à haut niveau pour les communications

Sur l'avis de son Service juridique, le Conseil a supprimé les dispositions relatives au groupe à haut niveau pour les communications. La Commission peut accepter ce choix à contrecoeur et examinera la possibilité de créer un groupe de ce type à sa propre initiative.

4. Conclusions

Globalement, la position commune du Conseil intègre une grande partie des préoccupations exprimées par le Parlement européen en première lecture et reste à beaucoup d'égards proche des principes inhérents à la proposition initiale de la Commission. Toutefois, sur des questions cruciales telles que le fait d'assurer la cohérence de la réglementation et l'harmonisation du marché unique, que le Parlement considère également comme essentielles, la Commission estime que la position commune est déficiente. Par conséquent, la Commission ne soutient pas la position commune du Conseil.

Annexe

Texte de la déclaration de la Commission lors du Conseil Télécommunications du 4 avril

«La Commission prend acte de la décision unanime du Conseil. Elle regrette que le Conseil n'ait pu accepter d'inclure les décisions des États membres relatives à des problèmes de fréquences dans le champ d'application de la procédure de transparence et de consultation prévue à l'article 6 de la directive-cadre, compte tenu notamment de la déclaration qui figure dans les conclusions du Conseil européen de Stockholm, selon laquelle «la Commission travaillera avec le Conseil à l'établissement d'un cadre politique propice à l'introduction des communications mobiles de la troisième génération au sein de l'Union, y compris un accord sur le cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique».

La Commission regrette également les modifications apportées à l'article 6 de sa proposition initiale, qui privent la Commission de la possibilité d'exiger qu'une autorité nationale réglementaire modifie ou retire un projet de mesure nationale incompatible avec le nouveau cadre réglementaire proposé pour les communications électroniques.»