Avis du Comité économique et social sur la «Communication de la Commission: La question urbaine: Orientations pour un débat européen»

(98/C 95/19)

Le 13 mai 1997, la Commission a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité instituant la Communauté européenne, de saisir le Comité économique et social d'une demande d'avis concernant la communication de la Commission susmentionnée.

La section du développement régional, de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a émis son avis le 20 janvier 1998 (rapporteur: M. Vinay, corapporteur: M. Muller).

Au cours de sa 351e session plénière des 28 et 29 janvier 1998 (séance du 28 janvier), le Comité économique et social a adopté à l'unanimité l'avis suivant.

1. Introduction

1.1. L'Europe est le continent le plus urbanisé du monde et cette spécificité est une constante historique depuis au moins trois millénaires. Le modèle urbain est donc fortement ancré dans la culture, la société et l'économie des peuples européens. Quelles qu'aient pu être les difficultés qui à certains moments, et aujourd'hui surtout, ont pesé sur la vie des villes, celles-ci restent le berceau du développement économique et culturel. L'intérêt pour tous les aspects de la situation actuelle et future des noyaux urbains, tel qu'il s'exprime à travers tout un ensemble d'initiatives des institutions de l'Union européenne, doit donc être évalué très positivement.

La communication sur la question urbaine présentée par la Commission constitue le dernier exemple, particulièrement intéressant, du surcroît d'attention accordé par les institutions européennes à ce sujet, d'une grande portée économique et sociale.

Ce document se compose de quatre parties principales.

1.2. Un premier chapitre décrit les «défis à relever par les villes européennes». Les résultats économiques des villes contribuent au PIB régional et national dans une mesure proportionnellement supérieure à leur population; néanmoins, cette augmentation de richesse ne se répercute pas en conséquence sur les taux d'emploi.

1.2.1. Du point de vue de l'environnement également, la qualité de la vie urbaine a connu une détérioration sensible; il convient par conséquent de modifier la politique d'aménagement urbain de manière à assurer un développement socio-économique durable.

1.2.2. D'un point de vue sociopolitique, il faut relever une perte du «sens de l'identité» collective chez les citoyens, avec pour conséquence un recul de la participation au processus démocratique à l'échelle locale. La gestion des villes est également compliquée par la fragmentation et la dispersion des pouvoirs de décision entre de multiples niveaux: outre bien entendu le niveau local, ces pouvoirs sont répartis entre le niveau régional, le niveau national et le niveau européen.

1.3. La seconde partie de la communication est consacrée à l'analyse des actions en matière de développement urbain entreprises dans le cadre des différentes politiques de l'Union: les politiques axées sur l'encouragement de la compétitivité et de l'emploi; les politiques en faveur de la cohésion économique et sociale; les politiques qui favorisent l'insertion des villes dans les réseaux transeuropéens; les politiques encourageant un développement durable et la qualité de la vie dans les villes.

1.3.1. En tant que destinataires d'une part importante des investissements européens et externes, les villes doivent se doter des moyens nécessaires pour être «en mesure d'offrir des services de qualité optimale et (être) bien équipées en infrastructures» (point 2.1). La capacité d'innovation des villes devient la clé du succès économique d'une région.

1.3.2. Les problèmes socio-économiques des quartiers urbains ont fait l'objet ces dernières années d'une attention soutenue. L'expérience positive des projets pilotes urbains (article 10 du règlement Feder) a convaincu la Commission de lancer en 1994 l'initiative Urban, financée à l'aide des Fonds structurels et qui vise à établir des partenariats dans des quartiers de zones urbaines défavorisées pour résoudre les problèmes de développement par la réalisation de programmes intégrés. Plus récemment, le programme INTEGRA a été lancé dans le cadre de l'initiative communautaire pour l'emploi du FSE.

1.3.3. Les réseaux transeuropéens et les liaisons métropolitaines et urbaines sont étroitement liés et jouent un rôle fondamental dans l'atténuation des déséquilibres qui caractérisent le système urbain et les différentes zones urbaines.

1.3.4. Ces différentes orientations s'inscrivent dans la perspective d'un développement durable, reconnu comme «un aspect déterminant de la qualité de la vie des générations actuelles et futures». Le document de la Commission fait mention d'importantes initiatives des années passées, telles que le Livre vert sur l'environnement urbain de 1990 et le projet «Villes durables», lancé en 1993. La politique de l'environnement, qui a également été rattachée à l'utilisation des Fonds structurels, et la politique de RDT ont pour objectif spécifique la mise en oeuvre d'un développement durable.

1.4. La troisième partie du document porte sur les «orientations pour l'avenir». Il est souligné que «la reconnaissance du rôle des villes en tant que moteur du progrès économique sur les plans régional, national et européen devra être le point de départ du développement urbain de demain» (point 3).

1.4.1. La Commission est d'avis que désormais, «les diverses actions menées à l'échelle européenne devraient être évaluées sous l'angle d'un développement durable et cohérent des villes», mettant ainsi en avant la nécessité d'une perspective urbaine dans les politiques de l'Union européenne.

1.4.2. Étant donné le rôle fondamental des Fonds structurels, il est suggéré d'associer les autorités locales à la conception et à la mise en oeuvre des programmes de développement régional.

1.5. Enfin, une grande importance est accordée au transfert et à la diffusion des bonnes pratiques et il est prévu de lancer un «audit urbain» visant à évaluer les atouts et les faiblesses des villes européennes.

1.6. Dans la quatrième partie, la Commission propose enfin d'ouvrir un débat et une confrontation sur la question urbaine auxquels seraient associés le Conseil, le Parlement européen, le Comité économique et social, le Comité des régions, les autorités locales et autres parties intéressées. L'issue en sera un Forum que la Commission organisera en 1998.

2. Observations générales

2.1. Le Comité s'est déjà exprimé à diverses reprises sur l'opportunité de prêter une attention accrue à l'impact urbain des politiques communautaires, considérant le développement socio-économique des villes comme l'une des lignes directrices de l'utilisation des fonds communautaires.

2.1.1. Dans son avis sur le rapport «Europe 2000+», le Comité exprimait la conviction que «l'Union européenne doit attacher une attention particulière aux problèmes et aux tendances se manifestant dans les espaces urbains» () et reconnaissait qu'«une stratégie européenne d'équilibre dans le domaine de l'armature urbaine fait toujours défaut». Une telle stratégie doit être considérée comme l'une des priorités du débat européen sur la question urbaine.

2.1.1.1. Dans cette optique, le Comité suggérait que le SDEC (Schéma de développement de l'espace communautaire) contienne «des indications permettant d'identifier d'éventuelles mesures d'intérêt communautaire visant à la décentralisation de la croissance des zones trop polarisées, la diversification économique des villes en fonction des besoins régionaux, la valorisation des pôles urbains de développement dans les zones défavorisées, la stimulation et le développement des réseaux urbains polycentriques, la maîtrise de la dispersion urbaine et la promotion d'un nouveau partenariat ville-campagne» ().

2.1.1.2. Ces propositions du Comité constituaient incontestablement un programme complexe et important qu'il restait à synthétiser par la définition de la politique urbaine de l'UE.

2.1.2. Le Comité a également décidé d'émettre un avis d'initiative sur le «rôle de l'Union européenne en matière urbaine», dans lequel il soulignait la «dimension européenne» des politiques de développement urbain, due au fait qu'elles «mettent en cause des principes, des facteurs et des conditions d'une importance stratégique pour les perspectives de développement de l'Union en ce qui concerne la qualité de vie des citoyens européens» ().

2.1.2.1. Dans ce document sont proposées différentes mesures, parmi lesquelles le renforcement de l'engagement de l'Union en faveur des projets pilotes urbains (actions innovatrices sur la base de l'article 10 du Feder), l'orientation des Fonds structurels vers une ligne d'action principalement axée sur le développement urbain, l'analyse de l'impact territorial et urbain de tous les programmes d'intervention concernant les villes, la promotion de formes avancées de partenariat urbain, la création d'un forum entre l'UE, les États membres, les régions, les administrations locales, les partenaires sociaux et les autres acteurs, en vue de la définition des stratégies d'intervention de l'UE dans le secteur urbain.

2.1.2.2. Pour permettre à l'UE de se concentrer davantage sur les questions urbaines, il est indispensable «de garantir à la Commission un pouvoir d'orientation accru (...). En particulier, il est souhaitable que la Commission élabore des lignes directrices pour le système urbain européen» ().

2.1.2.3. L'idée à la base de cette approche du CES est une vision de l'espace urbain «en tant que facteur essentiel de l'établissement d'une cohérence profonde entre les politiques de développement et d'excellence économique et les politiques d'équité sociale» ().

2.1.2.4. En conclusion, le CES estime que «la réflexion sur le rôle de l'UE en matière urbaine a mis en évidence des problèmes d'une telle importance pour le développement de l'Union et la qualité de la vie des citoyens européens, qu'ils ne sauraient être confinés dans un avis mais exigent une attention constante et une réflexion ponctuelle».

2.2. La communication élaborée par la Commission s'inscrit dans une perspective à long terme et représente un saut qualitatif dans l'approche de la problématique urbaine, considérée comme l'un des axes clés de la conception et de la mise en oeuvre future des politiques communautaires.

2.2.1. C'est pourquoi il convient de considérer avec intérêt les conclusions de la présidence hollandaise, formulées lors de la réunion informelle des ministres chargés de la Politique régionale et de l'Aménagement du territoire, tenue à Noordwijk en juin 1997, où l'on peut lire que les villes sont le coeur du modèle européen de société en tant que lieux de la solidarité et de l'intégration sociale. Elles sont le moteur de la croissance économique, de la compétitivité et de l'emploi. Elles doivent être des lieux de création d'emplois et de stimulation de la croissance économique dans la perspective d'une économie et d'un marché de l'emploi plus forts. Elles devraient en outre contribuer au développement équilibré du système urbain européen et réduire de la sorte l'inégalité des chances entre les différentes régions de l'Union.

2.2.2. La valorisation de la question urbaine est actuellement très opportune sur un plan politique général également, puisqu'elle permet aux citoyens de percevoir le caractère concret des choix européens et leurs retombées positives sur la qualité de la vie des individus et des familles. Cela est d'autant plus important dans cette phase historique de la construction de l'Union européenne, phase délicate et nécessitant plus d'attention que jamais. La communication a donc principalement pour objet d'insérer la question urbaine parmi les priorités du «calendrier communautaire».

2.2.3. La corrélation étroite entre les villes et les développements socio-économiques et culturels de la société européenne qui est affirmée au début du document de la Commission doit être accueillie favorablement. Ce postulat de base sur lequel s'appuie toute la communication constitue une approche concrète des problèmes examinés.

2.2.4. L'accent mis par exemple dans les trois premiers paragraphes de la communication sur les déséquilibres induits par les transformations économiques et technologiques, qui à la fois ouvrent de larges perspectives mais aussi débouchent dans une mesure importante sur le chômage et la marginalisation, donne à ce document une connotation sociale qui s'étend à l'ensemble de la communication.

2.2.5. De même, il y a lieu d'approuver la façon dont la Commission saisit et rend compte au paragraphe 1.5 de l'effacement du sentiment d'identité et d'appartenance, démontré par «le faible taux de participation au processus démocratique à l'échelle locale».

2.2.6. La description ponctuelle dans la deuxième partie du document des actions en matière de développement urbain en cours à l'échelle de l'Union européenne dépeint efficacement le contexte des politiques communautaires influant dans une mesure et selon des modalités variables sur les problèmes urbains. Il y a lieu de signaler en particulier l'attention apportée au paragraphe 2.4 à la promotion du développement durable en tant qu'«aspect déterminant de la qualité de la vie des générations actuelles et futures». Cette approche rejoint positivement l'objectif de la cohésion sociale dans les villes.

2.2.7. Dans de précédentes évaluations, le Comité a insisté sur la nécessité d'une approche intégrée et ciblée, en souhaitant la définition et la mise en oeuvre de «projets de développement urbain visant à créer les conditions de faisabilité et le cadre économique, administratif et technique nécessaire au renforcement de la cohésion sociale» ().

2.2.8. La seconde Conférence européenne sur les villes durables, qui s'est déroulée à Lisbonne en octobre 1996, a permis d'évaluer l'impact de la «Charte d'Aalborg», souscrite en mai 1994, par laquelle plus de 300 villes européennes se sont engagées à appliquer des mesures concertées en faveur du développement durable. L'orientation de la Commission confirme donc le choix fait en 1993 concernant le projet des «Villes durables», dont le but était d'engager une réflexion sur le caractère durable des implantations urbaines européennes, de promouvoir les échanges d'expériences et de diffuser les meilleures pratiques en matière de développement local durable. De même, il convient de rappeler à cet égard l'importante conférence de l'ONU sur l'habitat urbain (Habitat II).

2.2.9. Les propositions de la Commission sont parfaitement résumées lorsqu'il est dit que «les diverses actions menées à l'échelle européenne devraient être évaluées sous l'angle d'un développement durable et cohérent des villes». Cette affirmation traduit l'essence de la communication à l'examen qui, si elle est appliquée dans son principe, peut donner aux choix opérés dans le cadre des politiques communautaires un caractère concret et immédiatement perceptible qui peut renforcer l'Union elle-même quant à son acceptation et à la participation des citoyens européens.

2.2.10. Le Comité juge positivement le fait que les orientations pour l'avenir aient comme point de départ «la reconnaissance du rôle des villes en tant que moteur du progrès économique sur les plans régional, national et européen».

2.2.11. La communication de la Commission invite à la réflexion sur quatre questions fondamentales pour l'avenir des villes européennes:

- la nécessité d'une perspective urbaine dans les politiques de l'UE;

- les services publics et le développement urbain;

- le rôle des Fonds structurels;

- l'enrichissement des connaissances et l'encouragement des échanges d'expériences entre villes.

3. L'Europe des villes: politiques de l'Union et développement urbain

3.1. L'intérêt communautaire pour ces questions est récent. De la première conférence informelle des ministres chargés de l'Aménagement du territoire à Nantes en 1989 à celle de juin 1997 à Noordwijk, le chemin parcouru est considérable, de même que l'approfondissement des questions est notable, depuis les premières études sur le territoire d'«Europe 2000» à la présentation du premier projet officiel de Schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) et à la Communication à l'examen.

3.2. Les différents documents publiés par la Commission et les études réalisées sur des thèmes tels que l'aménagement du territoire, le développement régional, la cohésion économique et sociale, le développement durable en milieu urbain, la recherche et le développement, la préservation du patrimoine, les transports, la communication et la société de l'information, l'emploi et la formation professionnelle, le rôle des PME, la lutte contre la criminalité, l'exclusion sociale, etc., non seulement incitent à mettre en oeuvre des interventions appropriées, mais démontrent aussi qu'il est temps de proposer sans plus attendre un projet de politique urbaine coordonnée (tant d'un point de vue horizontal, en ce qui concerne les modalités et les moyens, que d'un point de vue vertical, en termes de compétences, de responsabilités, de subsidiarité).

3.3. C'est sous cet angle que le Comité évalue la Communication de la Commission, laquelle vient incontestablement combler un vide et représente un premier document visant à la mise en oeuvre effective d'une politique cohérente de l'UE en matière urbaine.

3.4. Le lancement et la conduite d'un débat véritablement efficace seraient plus aisés si l'on pouvait auparavant définir quelques priorités, pour le système urbain européen en général et pour les villes de certaines régions en particulier, en vue du Forum urbain que la Commission prévoit d'organiser en 1998.

3.5. Une échelle de priorités permettrait d'orienter les choix en ciblant mieux les objectifs à poursuivre. De même, en ce qui concerne les ressources financières, l'identification des problèmes à traiter en priorité permettrait d'assurer une programmation plus efficace et de vérifier a posteriori les résultats obtenus.

3.6. Le travail accompli par la Commission ces dernières années est louable, mais il faut aller encore plus loin, et cela également au niveau des États membres.

3.7. Il ne fait en effet pas de doute que les problèmes urbains doivent être abordés dans le cadre de la subsidiarité. Le rôle de l'Union doit être renforcé et développé, moyennant des financements appropriés, mais la responsabilité première relève encore des États membres et des autorités locales.

3.7.1. Il est justement rappelé dans la Communication que «les États membres ont une responsabilité fondamentale dans le développement de la politique urbaine pour le siècle prochain». Et on peut lire ensuite qu'«il sera essentiel d'incorporer tous les niveaux d'intervention dans un réseau de relations mutuelles où les responsabilités seront partagées et de réaliser une meilleure intégration politique».

3.8. Il revient avant tout à l'Union de jouer un rôle d'incitation et de stimulation, en définissant les grandes orientations à suivre par les États membres.

3.9. À cette fin, la Commission devra se doter de moyens encore plus importants pour faire face aux nouveaux devoirs et responsabilités que lui assigne ce rôle d'orientation. Le Comité évalue dès lors positivement la décision de la Commission d'étudier «de quelle manière elle peut adapter sa coordination interne pour contribuer au développement urbain», sur la base des résultats du débat auquel donne actuellement lieu la Communication.

3.10. L'évaluation des retombées urbaines devra constituer une sorte de fil rouge dans la coordination des politiques communautaires relatives au développement économique et à l'emploi, aux infrastructures, au secteur de l'énergie et aux réseaux, à l'environnement et à la lutte contre l'exclusion sociale et la criminalité. Les effets de ces politiques seront ainsi mieux ciblés et permettront d'obtenir des résultats plus en rapport avec les demandes effectives des citoyens.

3.11. Jusqu'à présent, cette coordination n'a été qu'occasionnelle et non stratégique. La nouvelle approche devra quant à elle se développer du bas vers le haut, condition absolument indispensable pour une politique touchant la vie quotidienne des citoyens et les niveaux de gouvernement local, et obéir à une optique et à un concept stratégique européens. Il conviendrait à ce propos de rappeler que le principe de subsidiarité devrait également s'appliquer aux rapports entre l'administration nationale et l'administration communale.

3.12. À l'intérieur de ce cadre, les différentes politiques communautaires (réseaux, environnement, emploi, lutte contre l'exclusion, etc.) devront suivre des «objectifs clairs et (des) calendriers précis pour l'amélioration de l'environnement urbain» - comme l'affirme justement la Commission - et devront être améliorées «du point de vue de la durabilité», car chacune d'entre elles influence directement le développement et la qualité de la vie dans les zones urbaines.

3.12.1. Ces objectifs et ces échéances peuvent constituer un véritable «agenda urbain européen», avec une définition et une description claires de la stratégie globale, des interventions prioritaires, des ressources à mettre en oeuvre, des résultats attendus et des paramètres de contrôle.

3.12.2. Le CES estime utile dans ce contexte de valoriser, réutiliser, réorganiser et/ou développer des instruments tels que:

- l'observatoire de l'aménagement du territoire;

- les chantiers européens d'aménagement du territoire d'importantes régions intérieures et frontalières, urbaines et rurales des États membres;

- des pratiques appropriées à adopter dans le cadre d'échanges d'expériences et l'évaluation des résultats.

3.13. De plus, le Comité juge positif le fait que le Cinquième programme cadre pluriannuel de recherche et de développement technologique (1998-2002) compte parmi ses objectifs fondamentaux le traitement des problèmes de développement urbain, notamment en ce qui concerne les actions relatives à la «ville du futur» et au patrimoine «culturel et architectural européen», en liaison étroite avec les actions des Fonds structurels et de cohésion ().

4. La ville et les citoyens: services, qualité de vie et participation

4.1. Le système urbain européen, avec ses spécificités, peut efficacement conjuguer le développement économique, la durabilité environnementale et la solidarité sociale. Une forte identité urbaine, une tendance à la cohésion sociale et un équilibre entre villes et campagne sont le ciment historique des villes européennes, solidement enracinées dans leur territoire. La civilisation urbaine européenne possède encore un important patrimoine de richesses économiques, sociales et culturelles, qui recèlent de larges potentialités pour un développement assurant un meilleur équilibre économique, social et environnemental sur l'ensemble du territoire européen.

4.2. Mais il existe également de sérieux risques liés aux changements intervenus. D'un point de vue physique, les villes se présentent comme des organismes en perpétuelle évolution, tant sous l'effet d'une croissance continue que de processus de détérioration qui provoquent des transformations lentes mais persistantes.

4.2.1. La compétition globale suggère ou impose des changements économiques à fort impact urbanistique, social et environnemental. Grâce à l'innovation et aux technologies, le patrimoine culturel des villes s'est enrichi et de nouvelles possibilités d'emplois sont apparues.

4.3. Les analyses sur le déclin urbain et sur les problèmes sociaux qui en découlent sont innombrables, de même que les diagnostics et les propositions d'intervention.

4.3.1. Conformément à la logique du présent document, il convient avant tout de rappeler ce qui avait déjà été affirmé dans l'avis précité sur le «Rôle de l'Union européenne en matière urbaine», dans lequel il était souligné que l'objectif des interventions «ne peut certes pas se résumer à l'assainissement immobilier ni à la rénovation urbaine» mais doit viser à «agir sur les causes sociales, économiques, culturelles et liées à l'emploi, de la marginalisation sociale et urbaine» ().

4.4. Et il était opportunément proposé, afin de résoudre efficacement les problèmes, de faire porter l'attention non plus sur les effets (dégradation immobilière et urbanistique, chômage, marginalisation sociale), mais sur les causes (manque de possibilités d'emploi, fragilité et déficience des modèles culturels, revenus insuffisants, etc.), avec pour conséquence une «redéfinition des mécanismes de développement urbain et de redistribution des bénéfices déterminés par le système des services, des infrastructures, des transports, etc. (3)

(3) JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 6.3.3.».

4.5. Une telle approche amène d'une part nécessairement à l'évaluation des politiques sectorielles de l'Union européenne dans l'optique particulière et concrète des retombées sur l'environnement urbain; elle pose d'autre part le problème des réponses apportées aux attentes des citoyens par les services publics ou privés.

4.5.1. Il y a lieu de souligner l'importance primordiale des services publics dans le développement urbain, notamment pour assurer la production de biens et services d'utilité sociale et pour renforcer la cohésion sociale ().

4.6. Des transports à la fourniture d'énergie, des réseaux télématiques à la mise à disposition d'espaces verts, des services destinés à l'enfance aux besoins des handicapés, des demandes d'équipements à celles de loisirs (cinémas, théâtres, salles de concert, installations sportives), c'est la ville qui assure l'interface avec le citoyen, ce sont ses services qui déterminent la qualité de la vie et la durabilité du développement.

4.7. Un changement significatif est nécessaire en ce qui concerne la programmation, la réalisation et la gestion des infrastructures et des services, que ces activités relèvent des collectivités locales ou d'autres opérateurs publics ou privés. C'est ainsi par exemple que les infrastructures ne peuvent pas être conçues uniquement en vue de la prestation d'un service ou comme instrument de création d'emplois: elles doivent également permettre de réorganiser les espaces urbains et le territoire, en augmentant les possibilités offertes aux citoyens et en améliorant la capacité compétitive des activités de production et de commercialisation.

4.8. À cette fin, il y a lieu de valoriser la participation des citoyens et le rôle des organes de la société civile pouvant intervenir dans la planification urbaine, en renonçant aux pratiques bien ancrées de gestion par les administrations centrales et locales et quelques experts désignés par celles-ci.

4.9. Il est important de combiner l'exercice de la démocratie locale et l'apport des forces vives de la société civile (par exemple universités, associations et centres culturels, forces sociales, etc.).

4.10. Il y a lieu d'encourager des formes de partenariat avancé conjuguant de manière concertée d'une part l'initiative et l'engagement des différentes administrations publiques et d'autre part le concours des organisations socio-économiques et des groupes créés à l'initiative de citoyens directement concernés, ainsi que des ressources professionnelles, organisationnelles et financières privées, dans le cadre de projets visant à satisfaire les intérêts de la collectivité locale concernée.

Ces formes de partenariat ont une forte valeur en tant que facteur de cohésion sociale et ont également la faculté de stimuler l'efficacité et la transparence des procédures mises en oeuvre par les administrations qui gèrent le territoire.

4.11. L'identification des besoins prioritaires en infrastructures et en services est un aspect important de la gestion des villes et du territoire, car c'est évidemment un sujet de conflit entre les groupes d'intérêt.

4.11.1. S'agissant du choix des priorités, c'est l'intérêt de la collectivité qui doit primer. Parallèlement, il convient de définir des «règles du jeu» précises, en prévoyant des auditions, des consultations et des procédures de décision, de manière à concilier les intérêts en jeu de façon aussi efficace et transparente que possible.

4.12. Il faut en outre garantir l'accès aux services de tous les citoyens. Dans ce domaine, le rôle de l'UE peut être décisif. Comme l'affirme la Commission dans la Communication, «si les États membres étaient libres de définir leur propre politique en la matière et si peu lui importait de savoir qui fournissait les services, ces derniers devraient néanmoins servir la société dans son ensemble en garantissant la continuité, l'universalité et la transparence des prestations, ainsi qu'être accessibles à tous» (paragraphe 3.2).

4.13. Recomposition des équilibres urbains

Un autre problème complexe, désormais commun aux grandes métropoles et aux villes moyennes, est à prendre en compte, c'est celui de la recherche d'un équilibre entre centre et périphérie.

4.13.1. Sur ce point aussi, les analyses sont multiples, les approches diverses et l'on dispose désormais de quantités d'expériences très intéressantes, qu'il s'agisse de la réhabilitation des centres historiques ou de l'assainissement et de la valorisation des quartiers périphériques.

4.13.2. En particulier, la réhabilitation urbaine, entendue comme la valorisation économique et fonctionnelle du patrimoine immobilier public et privé dégradé des centres urbains, peut notamment constituer une importante possibilité de création d'emplois et de développement local.

4.13.3. Les actions de réhabilitation concernent en effet principalement la restauration, la protection et la sauvegarde des monuments et du patrimoine historique, artistique et paysager, ainsi que les actions d'assainissement, de sauvegarde et d'amélioration du patrimoine immobilier existant. Ces interventions doivent s'inscrire dans des programmes intégrés de revalorisation des villes.

4.13.4. Il convient en tout état de cause de sauvegarder le tissu social né d'un enracinement de l'habitat, de même que les activités de microproduction de l'artisanat et du petit commerce, en respectant la mémoire historique et le tissu social et culturel de la communauté locale. Il s'agit surtout de maintenir un équilibre vital, porteur d'une valeur socioculturelle profonde, caractéristique de la ville elle-même, en faisant en sorte que «réhabilitation» des murs ne signifie pas «exclusion des gens qui vivent là». Le respect et la réaffirmation de l'identité urbaine et du sentiment d'appartenance sont également des facteurs de cet équilibre.

4.14. D'autre part se pose le problème de la périphérie, souvent négligée et faisant figure de simple dortoir. Dans certains quartiers particulièrement dégradés, les contradictions sont si fortes qu'elles remettent quotidiennement en question l'affirmation d'un tissu social fondé sur une conception moderne des droits de la citoyenneté. Les liens unissant la collectivité urbaine sont ainsi profondément mis à mal.

4.15. Dès lors, il importe que les responsables des politiques urbaines se fixent pour objectif fondamental la rénovation des quartiers défavorisés et affectent des ressources humaines et financières à cet effet.

4.15.1. Ces interventions ne doivent pas être axées exclusivement sur les aspects immobiliers et urbanistiques mais répondre à une stratégie capable d'agir non seulement sur les aspects physiques de la dégradation, qu'ils soient immobiliers, urbanistiques ou environnementaux, mais aussi sur les problèmes sociaux les plus aigus concernant l'emploi et la marginalisation. Il y a lieu de considérer les quartiers et la périphérie comme les éléments d'un ensemble unique doté d'une individualité propre, éléments à rattacher les uns aux autres par le biais d'instruments et de critères adaptés.

4.15.2. Dans ces cas aussi (revitalisation du centre et valorisation de la périphérie), l'approche «du bas vers le haut», impliquant largement les citoyens, les organisations de la société civile, les partenaires sociaux, les institutions culturelles, conserve sa validité.

4.15.3. Les divers centres répartis sur le territoire urbain mais intégrés dans un efficace réseau de transport et de communication peuvent même attirer des activités de prestige, initialement établies dans le centre historique, réalisant ainsi parallèlement la valorisation des zones périphériques et le décongestionnement des zones centrales.

4.15.4. L'objectif final devrait être d'avoir dans chaque quartier, dans chaque zone périphérique «une petite ville dans la grande», dotée de caractéristiques diverses, capables de susciter chez les habitants un sentiment d'appartenance, de reconnaissance sociale, une solidarité diffuse (). Dans cette même optique, il convient d'encourager les mesures visant à soutenir les initiatives de réhabilitation des quartiers caractérisées par certains aspects d'autonomie, mais utiles à l'ensemble du développement urbain et intrinsèques à celui-ci.

5. La ville, lieu et instrument de cohésion: le rôle des Fonds structurels

5.1. Les Fonds structurels peuvent jouer un rôle significatif dans la mise en oeuvre d'une politique d'action urbaine.

5.1.1. Pour une plus grande efficacité de l'utilisation des Fonds pour des interventions urbaines, il convient avant tout d'adopter «une stratégie intégrée entre les actions menées en milieux urbains et leur région environnante, ainsi qu'en termes de développement des ressources économiques et humaines».

5.2. L'objectif de la cohésion socio-économique, but premier des Fonds, trouve dans les problèmes des zones urbaines l'un de ses terrains d'élection, tant par l'importance de ces problèmes que par leurs retombées immédiates sur le plan social.

5.2.1. Les nouvelles priorités liées au chômage élevé des jeunes, les risques d'exclusion de groupes sociaux et de quartiers entiers, la nouvelle pauvreté, les besoins des personnes âgées et des handicapés, le développement de la criminalité, les atteintes à l'environnement constituent des priorités qui nécessitent d'importantes interventions économiques.

5.2.2. Selon les estimations de la Commission (), 40 % des ressources du Feder (objectifs 1 et 2) et un pourcentage de 50 à 80 % du Fonds de cohésion sont consacrés à des interventions dans les zones urbaines. Cela représente une part notable des aides structurelles.

5.2.3. Des mesures importantes ont bien sûr été prises ces dernières années au niveau communautaire pour aider les villes à affronter leurs problèmes les plus graves, mais les résultats n'ont pas toujours été à la hauteur des attentes, notamment en raison de la fragmentation des interventions due à l'absence d'une stratégie globale et à la prédominance d'une approche «du haut vers le bas» dans le choix des objectifs.

5.2.4. Le Comité estime que la réforme des Fonds structurels est une occasion à ne pas manquer de changer radicalement d'orientation.

5.3. 80 % de la population vit et travaille dans les villes. En conséquence, les interventions sur les problèmes urbains sont globalement d'une telle importance qu'elles doivent être prioritaires dans l'affectation des fonds. La dimension urbaine doit d'une manière générale constituer l'un des axes directeurs de l'élaboration des politiques structurelles générales.

5.3.1. De plus, il est essentiel d'inverser la logique qui préside au choix des objectifs à atteindre au moyen des financements, en procédant «du bas vers le haut», c'est-à-dire en associant directement les communautés intéressées et les responsables locaux.

5.3.2. C'est l'orientation suivie par la Commission lorsqu'elle affirme qu'«il est important que les autorités locales participent étroitement à la conception et à la mise en oeuvre des programmes de développement régional». Cela suppose toutefois que les autorités locales disposent des compétences nécessaires à cette fin.

5.4. Les zones urbaines doivent être des destinataires directs des ressources dans le cadre de la réforme des Fonds structurels, suivant une logique de coordination et d'intégration avec les financements destinés aux régions, avec une forte participation directe des citoyens, des partenaires sociaux et des autorités locales.

5.4.1. Le Comité se félicite de la nouvelle approche suivie par la Commission vis-à-vis des zones urbaines dans le cadre de la réforme des Fonds structurels.

5.4.2. Dans le chapitre II.2 de l'«Agenda 2000», à propos du nouvel objectif 2, il est dit que les fonds correspondants serviront également à financer les «zones en mutation économique»; et, à propos des nouveaux programmes en faveur des zones éligibles au nouvel objectif 2, il est également fait mention des «quartiers urbains en difficulté».

5.4.2.1. Il est plus loin question, à propos de la lutte contre l'exclusion sociale, des «zones urbaines en difficulté». Enfin, il est affirmé que «le développement des zones rurales doit s'articuler sur de meilleures connexions entre les campagnes et les villes locales. Ceci devrait faciliter la diversification des activités industrielles, artisanales, culturelles et des services».

5.4.2.2. Il apparaît néanmoins utile au vu des considérations qui précèdent et de l'importance et de l'urgence des problèmes propres aux contextes urbains, de mieux faire comprendre le poids politique et le rôle que les villes auront à jouer dans la définition des projets et des priorités de dépense dans le cadre de la réforme des Fonds structurels prévue par l'«Agenda 2000». De même, il est nécessaire de valoriser le rôle fondamental du partenariat dans l'ensemble de la procédure d'intervention des Fonds structurels, depuis la programmation jusqu'à l'évaluation finale (). Il serait également utile de montrer, dans le cadre des programmes régionaux de l'objectif 1, comment intégrer la dimension urbaine, en sachant que la politique urbaine européenne ne peut pas ne pas prendre en considération les régions en retard de développement, caractérisées par de graves difficultés en termes de revenus, de structures de production et d'emploi.

5.4.3. Le Comité approuve en outre l'approche suivie dans la communication à l'examen, où il est proposé de:

- focaliser les activités des Fonds structurels sur la lutte contre le chômage urbain;

- exploiter les expériences tirées des programmes Urban et Integra;

- diffuser les expériences et les bonnes pratiques en matière de développement urbain.

Le Comité estime toutefois qu'au-delà des perspectives de l'«Agenda 2000», il convient de poursuivre les expériences positives du programme Urban, du fait de son importance politique et de son approche globale des problèmes des zones urbaines défavorisées.

De plus, il est dans l'intérêt général et notamment dans celui des partenaires socio-économiques de demander un renforcement substantiel des programmes visés à l'article 10 du Feder, afin de développer des instruments opérationnels flexibles en mesure de répondre aux spécificités locales et à l'évolution des situations.

Le Comité demande également que l'on examine la possibilité d'une insertion plus spécifique des interventions de la BEI et du FEI dans le cadre des actions nationales et communautaires coordonnées.

5.4.4. Il faudra tenir compte dans l'affectation des ressources du fait que les villes sont de plus en plus des centres de développement, qu'elles jouent un rôle décisif dans la compétitivité d'une région mais sont aussi le lieu de plus forte concentration des problèmes économiques et sociaux.

5.4.5. Faire des zones urbaines l'une des destinations privilégiées de l'utilisation des Fonds structurels permettra par conséquent d'affronter directement certains des problèmes économiques et sociaux les plus urgents, comme le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, la nouvelle pauvreté et la nouvelle exclusion sociale des immigrés.

5.5. L'utilisation des Fonds structurels doit permettre le financement de mesures intégrées portant sur la création d'entreprises, l'amélioration des infrastructures et de l'environnement, des mesures de formation et la fourniture de services sociaux, la promotion de l'égalité des chances et de l'emploi.

5.5.1. Les villes peuvent devenir le centre du développement local et l'on peut notamment citer à ce propos l'exemple très positif du suivi de l'expérience des pactes territoriaux pour l'emploi, qui peuvent constituer un instrument de relance et de valorisation du développement local. Ces pactes sont très souvent centrés autour d'actions spécifiquement axées sur les villes et leurs problèmes de chômage et d'exclusion. Ce sont d'ailleurs ces actions qui répondent le mieux aux besoins des citoyens.

6. Le réseau des villes: information, échange et diffusion de l'innovation

6.1. Il importe également d'intensifier l'échange et la diffusion des expériences positives, des bonnes pratiques et de l'innovation.

6.2. Le Comité saisit surtout cette occasion pour rappeler qu'en plusieurs points du premier projet officiel de SDEC est affirmée l'opportunité de soumettre ce document à un large débat au niveau européen, avant d'adopter des décisions opérationnelles.

Le CES souhaite que ce débat soit aussi large et approfondi que possible et associe non seulement les institutions nationales et communautaires, mais aussi les partenaires sociaux, les ONG et les associations de la société civile intéressées.

6.3. L'initiative de l'audit urbain, prévue par la Commission pour «évaluer les atouts et les faiblesses des villes européennes», revêt une grande importance pour la définition d'une nouvelle approche de la question urbaine par les politiques communautaires.

Plutôt que de se limiter à l'UE, l'audit devrait être étendu à certaines villes d'autres pays sélectionnées avec soin, ce qui permettrait de confronter le développement des zones urbaines à l'intérieur et à l'extérieur de l'Union et d'effectuer une analyse comparative.

6.4. La méthodologie de la Commission, fondée sur l'identification des problèmes «depuis le bas», avec la participation directe des autorités locales, permettra d'avoir un aperçu large et précis de la «durabilité» du développement urbain, en mettant au point des instruments et en collectant des informations qui seront très utiles dans les années à venir pour une meilleure orientation des politiques communautaires.

6.5. Ces choix viennent confirmer les propositions déjà faites antérieurement par le Comité concernant «l'opportunité que l'UE développe une action de suivi systématique de l'état du système urbain européen, des programmes de développement urbain intégré et des résultats obtenus» (), en en communiquant les résultats. Dès lors, le Comité ne peut que féliciter la Commission de cette initiative.

6.6. En dehors toutefois de cette importante activité de conception et de réflexion communautaire, il y a lieu de renforcer les réseaux, les échanges d'expériences et la coopération entre les villes européennes. Outre les autorités locales, il importe d'associer également à ces échanges la société civile, le monde universitaire et de la recherche, les urbanistes et les spécialistes du développement économique et social.

6.6.1. On peut citer par exemple, pour la richesse des débats et la large participation de spécialistes et de techniciens de tous les pays européens, la «Biennale des villes et des urbanistes d'Europe» qui, après avoir été organisée pour la première fois à Lyon en 1995, s'est tenue en septembre dernier à Rome.

6.7. En conséquence, il est important d'intensifier les échanges transnationaux d'expériences entre villes afin de collecter et d'accumuler toutes les expériences utiles et significatives réalisées en matière de régénération urbaine et de développement durable.

La Commission devrait également mettre à profit le travail effectué et les expériences mises au point par des organisations et des réseaux, telles que l'opération des villes durables.

6.7.1. Il y a lieu de multiplier les occasions de rencontre et de débat entre les maires, les experts et les administrateurs des villes de tous les pays, en centrant les discussions sur les différents problèmes communs, sur les solutions adoptées, sur les résultats obtenus.

6.8. Le Comité partage le point de vue de la Commission en ce qui concerne les programmes de cofinancement de réseaux dans le domaine du développement économique, des PME, des technologies, de l'assainissement de l'environnement et de l'égalité des chances.

La création et le renforcement de ces réseaux revêtent une grande importance car ils permettent de rapprocher les gens, de confronter les expériences, d'instaurer des pratiques de coopération et d'échange qui doivent être à la base d'une Europe des villes et des citoyens.

7. Observations finales

7.1. Considérations préliminaires

7.1.1. Le Comité tient à souligner l'importance politique des villes. Comme cela a été indiqué, 80 % des citoyens de l'Union vivent dans les villes et c'est dans leur appui démocratique que l'Union puise la force et l'autorité nécessaires au succès de ses politiques et à la réalisation de ses objectifs fondamentaux.

7.1.2. Aussi le Comité juge-t-il souhaitable et opportun qu'en vue notamment des importants rendez-vous à venir en matière de politique urbaine, des efforts plus soutenus encore soient consentis pour développer toute forme de coopération avec le Parlement européen, qui agit déjà avec détermination dans ce domaine et qui pourrait sans doute décider de recourir à la création d'un organisme spécifique spécialisé en la matière.

7.2. Conclusions

7.2.1. En premier lieu, le Comité estime opportun de définir certaines priorités de l'agenda urbain liées aux problèmes de la compétitivité et de l'emploi, de la cohésion économique et sociale et du développement durable, et ce plus explicitement que ce n'est le cas dans la communication.

7.2.2. Sont à considérer comme prioritaires la conservation et la gestion du patrimoine culturel urbain. Il s'agit de la première «option politique» mise en avant par le projet SDEC de Noordwijk et elle revêt une valeur symbolique importante. L'héritage historique et artistique des villes européennes fait partie du patrimoine mondial et constitue l'une des principales sources de richesse, qu'il convient de sauvegarder et de valoriser.

7.2.3. Il est de ce fait nécessaire de promouvoir largement la réhabilitation, la restauration et la conservation des centres historiques non seulement des grandes villes historiques, mais aussi des villes petites et moyennes ayant une forte identité culturelle à préserver et à renforcer.

7.2.4. En second lieu, un développement durable et intégré implique également un effort de réhabilitation des quartiers périphériques, qui peut être l'occasion, dans les grandes agglomérations urbaines notamment, d'assurer un développement polycentrique. Cela permettrait d'alléger la pression pesant sur les centres historiques et de donner une fonction précise et une identité socio-économique à des quartiers aujourd'hui dégradés.

7.2.5. À la nécessité de valoriser la qualité urbaine, il faut également répondre en développant les nouvelles technologies de télécommunications et de transports, de manière à intégrer les villes avec le territoire suburbain.

7.2.5.1. Le Comité souligne la nécessité de prêter une grande attention aux problèmes des villes périphériques, qui sont désavantagées en termes de compétitivité globale. Ce problème devrait être clairement reconnu et il faudrait en conséquence adopter des politiques de redistribution favorisant la cohésion et l'intégration territoriale.

7.2.6. Le rôle des villes dans le contexte de la globalisation de l'économie est d'autant plus important que les différentes administrations parviennent à mettre sur pied, dans un esprit de compétitivité, des stratégies de développement et d'équipement en infrastructures et en services.

Il est toutefois souhaitable de développer des politiques de coordination permettant d'éviter que l'objectif de l'«excellence économique» ne soit poursuivi au détriment de ceux de la justice sociale et de la qualité de la vie. La compétitivité devrait au contraire contribuer à la recherche de solutions concrètes pour un ensemble de problèmes sociaux prioritaires tels que le chômage des jeunes, l'intégration des immigrés, la réinsertion des exclus.

Une attention particulière devrait être accordée au problème structurel de la condition et du rôle des personnes âgées, dont le nombre ne cessera de croître dans toute l'Union au cours des prochaines années.

En conclusion, il faut que surgisse un nouvel «esprit de citoyenneté», fondé sur la participation et la solidarité sociale.

7.2.7. La diffusion des «bonnes pratiques» doit à tout prix être favorisée. L'initiative de l'audit urbain prévu par la Commission peut à cet égard représenter une remarquable opportunité qu'il conviendra de renouveler régulièrement.

7.2.8. Le Comité réaffirme l'importance que doit revêtir la dimension urbaine dans la définition des politiques communautaires, en particulier en ce qui concerne la compétitivité, l'emploi, la cohésion sociale et le développement durable.

7.2.9. Le Comité juge également opportun de doter les autorités locales des compétences nécessaires à l'élaboration et à la mise en oeuvre des programmes de développement.

7.2.10. La communication de la Commission représente indubitablement un net progrès dans l'approche de la question urbaine, qu'elle présente comme l'une des lignes directrices vers lesquelles les futures politiques communautaires devront s'orienter. Ce choix serait encore plus décisif si, après les résultats positifs de Noordwijk, les réunions du Conseil dans le domaine de la politique urbaine étaient formellement inscrites dans le calendrier annuel, les travaux en la matière étant ainsi méthodiquement organisés dans le cadre des activités du Conseil lui-même.

7.2.11. La politique urbaine peut constituer, même dans le cadre du principe de subsidiarité, un important thème fédérateur des politiques communautaires dans le domaine du développement économique et de l'emploi, des infrastructures et des réseaux, de la protection de l'environnement, de la lutte contre l'exclusion et la criminalité.

7.2.12. Le Comité souligne encore une fois l'opportunité et l'urgence d'agir sur les facteurs sociaux et économiques qui sont à l'origine des principaux problèmes de la vie urbaine, en remaniant les mécanismes de développement urbain et d'accès aux opportunités offertes par le système dans son ensemble.

7.2.13. Le Comité rappelle la nécessité de réaliser les projets de développement urbain au moyen de méthodes d'intervention intégrées et ciblées. Il rappelle également qu'il convient d'associer les communautés concernées au choix des objectifs et de mettre en oeuvre des formes de partenariat pour la poursuite de ces derniers.

7.2.14. Il importe également de préserver les valeurs culturelles propres à chaque ville. Le respect et la valorisation de cette richesse sont la condition d'une plus nette réaffirmation de l'identité citadine et du sentiment d'appartenance ainsi que d'une participation plus active.

7.2.15. S'agissant des ressources à destiner aux villes, le Comité souligne l'importance du rôle des Fonds structurels et approuve l'orientation de la Commission concernant leur utilisation pour les problèmes urbains, même s'il estime devoir recommander qu'ils soient plus explicitement affectés à des objectifs de développement urbain, et préconise en outre de ne pas laisser de côté l'expérience d'Urban.

7.2.16. Enfin, le Comité émet le voeu que les villes, suite à la mise en oeuvre des mesures prévues dans la communication de la Commission et aux choix qui seront faits lors du Forum de 1998, renforcent effectivement leur rôle de moteur du développement économique, social et culturel de l'Union.

Bruxelles, le 28 janvier 1997.

Le Président du Comité économique et social

Tom JENKINS

() Avis sur «Europe 2000 +: Coopération pour l'aménagement du territoire européen», JO C 301 du 13.11.1995, paragraphe 2.2.6.

() JO C 301 du 13.11.1995, paragraphe 2.2.6.4.

() Avis sur le «Rôle de l'Union européenne en matière urbaine» - JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 3.3.1.

() JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 5.3.ii.

() JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 6.3.5.

() JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 4.6.2.

() JO C 355 du 21.11.1997.

() JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 6.3.2.

() Cf. avis du CES sur «Les services d'intérêt général en Europe» - JO C 287 du 22.9.1997.

() Pour une illustration plus approfondie de ces thèses, cf.: R. Camagni, European cities and global competition: the economic challenge, rapport présenté à la 2e Biennale des villes et des urbanistes d'Europe, Rome, 8-13 septembre 1997.

() Cf. annexe III: «Évaluation de l'incidence financière du Fonds européen de développement régional et du Fonds de cohésion sur les villes» de la Communication «La question urbaine ...», cit.

() Cf. avis sur la «Participation des partenaires économiques et sociaux à la politique régionale communautaire» - JO C 127 du 7.5.1994.

() JO C 30 du 30.1.1997, paragraphe 6.3.6.