RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN CONCERNANT L'APPLICATION DE LA DIRECTIVE 92/51/CEE CONFORMEMENT A L'ARTICLE 18 DE LA DIRECTIVE 92/51/CEE

Table des matieres

I. INTRODUCTION

II. RÉSUMÉ

III. HISTORIQUE

IV. CADRE GÉNÉRAL

A. État de la transposition

B. Application

1. Introduction

2. Période de référence 1995-1996

3. Conclusion

4. Période de référence 1997-1998

5. Conclusion

C. Statistiques

V. COMMENTAIRES RELATIFS AUX ARTICLES

VI. COMMENTAIRES RELATIFS AUX CATÉGORIES DE PROFESSIONS

A. Fonction publique

B. Enseignants

C. Professions sociales

D. Professions paramédicales

1. Considérations générales

2. Limites de la reconnaissance des diplômes

a) Activités réservées à certaines professions:

b) Professions pouvant paraître similaires dans deux États membres, ma ont le champ d'activité est différent:

c) Professions de niveaux différents:

d) Limites tenant à l'existence d'autres directives (cas des infirmiers spécialisés)

3. Problèmes rencontrés

a) Non-transposition

b) Mauvaise application

4. Conclusions

a) Interdépendance entre les États membres

b) Spécificité des professionnels de la santé

E. Professions du transport

F. Professions du tourisme

1. Accompagnateurs

2. Guides touristiques

a) Introduction

b) Jurisprudence «guides touristiques»

c) Établissement - Services

3. Délimitation des champs d'activité des deux professions: accompagnateurs et guides touristiques

4. Conclusions

G. Professions du sport

1. Libre circulation des salariés et liberté d'établissement

2. Prestation de services

VII. GROUPE DES COORDONNATEURS

A. Réunions et rapports

B. Code de conduite approuvé par le groupe des coordonnateurs pour le système général de reconnaissance des diplômes

C. Coopération administrative entre les États membres:

VIII.EXIGENCES LINGUISTIQUES

IX. PRESTATION TEMPORAIRE DE SERVICES

X. CONCLUSIONS

ANNEXE I

I. OBSERVATIONS DES ÉTATS MEMBRES

A. Belgique

B. Danemark

1) Une réglementation jugée compliquée

2) Orientation du système général

3) Observations spécifiques

a) France : profession d'éducateur sportif

b) Autriche: moniteurs de ski et guides de montagne

c) Professions du sport

C. Pays-Bas

D. Autriche

E. Portugal

F. Royaume-Uni

G. Finlande

H. Liechtenstein

I. Allemagne

ANNEXE II

I. INTRODUCTION

1. La directive 92/51/CEE [1] a été adoptée en vue d'étendre le système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur d'une durée minimale de trois ans, qui a été institué par la directive 89/48/CEE, aux formations de niveaux autres.

[1] JO L 209 du 24.7.1992, p. 25.

2. Les principes de base sont les mêmes [2]: le professionnel pleinement qualifié pour exercer une profession dans un État membre est présumé avoir les qualifications nécessaires pour exercer la même profession dans un autre État membre. Comme dans la directive 89/48/CEE, l'absence de coordination de la formation [3] entraîne la possibilité de demander des mesures de compensation en cas de différences substantielles entre les formations, avec des garanties de procédure. Toutefois, la plus grande diversité des formations couvertes a entraîné une plus grande complexité de la directive: c'est ainsi qu'il y a trois niveaux principaux de qualifications, avec des passerelles, et que des formations atypiques par rapport au système initial ont dû être prises en compte.

[2] Le système général complémentaire est «fondé sur les mêmes principes» et comporte «mutatis mutandis, les mêmes règles que le système général initial» (considérant 5 de la directive).

[3] «Pour les professions pour l'exercice desquelles la Communauté n'a pas déterminé le niveau minimal de qualification nécessaire, les États membres conservent la faculté de fixer ce niveau de manière à garantir la qualité des prestations fournies sur leur territoire» (considérant 2).

3. Un rapport sur l'état d'application de la directive cinq ans après l'échéance de sa transposition est prévu à son article 18 [4].

[4] Le 18 juin 1994.

4. Le présent rapport rappelle d'abord l'élaboration de la directive, puis présente sa transposition ainsi que les statistiques relatives à son application. Les différents articles de la directive sont ensuite commentés, puis l'expérience relative à son application aux principaux groupes de professions concernées. Les travaux du groupe des coordonnateurs chargés de la mise en oeuvre de la directive sont résumés. Sont ensuite développées deux questions importantes, celle des exigences linguistiques et celle des prestations de services. Les conclusions tentent de dégager aussi quelques orientations pour l'avenir.

II. RÉSUMÉ

5. L'adoption de la directive 92/51/CEE a constitué le point de départ d'une nouvelle phase décisive dans la mise en oeuvre du système général. Cette directive a élargi le champ d'application du système général à un nouvel ensemble de très nombreuses et très diverses professions. La variété de ces professions et des formations donnant accès à celles-ci dans les États membres, de même que le système de passerelles entre cette directive et celle instaurant le premier système général ont représenté de nouveaux défis majeurs pour l'application par les États membres des mécanismes de reconnaissance mutuelle en matière de qualifications professionnelles.

6. Dans de nombreux États membres, la mise en oeuvre de la directive a souffert des retards importants qui, dans certains cas, ont été tellement longs et ont concerné tellement d'aspects de la directive qu'ils ont empêché tout impact effectif des dispositions sur l'ensemble des professions pour tout le territoire de l'État membre concerné et ce, pendant plusieurs années. D'autres ont été plus sporadiques et spécifiques, généralement lorsque la mise en oeuvre est réalisée profession par profession, mais, ensemble, tous ces retards ont différé de manière importante l'application de la directive. La plupart des problèmes sont cependant résolus aujourd'hui et l'on peut s'attendre à une application plus globale et plus efficace des dispositions relatives au deuxième système général.

7. Des statistiques commencent à être établies en la matière; elles montrent le degré de mobilité entre les États membres ainsi que les professions les plus concernées par ces migrations (par exemple les professions du transport maritime et les professions paramédicales). De manière plus générale, la plupart des migrations d'enseignants et d'ingénieurs relèvent du système général dans son ensemble. Un important pas en avant aura été franchi lorsque la directive 1999/42/CE [5] instituant un troisième système général aura été transposée en 2001.

[5] Directive 1999/42/CE du Parlement européen et du Conseil instituant un mécanisme de reconnaissance des diplômes pour les activités professionnelles couvertes par les directives de libéralisation et portant mesures transitoires, et complétant le système général de reconnaissance des diplômes, JO L 201 du 31.7.1999.

8. L'application au quotidien de la directive a permis de clarifier certains points clés. Ainsi, il existe toujours un vide juridique, actuellement comblé par l'interprétation des règles du traité par la Cour de justice, en ce qui concerne les professions qui ne relèvent ni d'une directive sectorielle ni du système général; c'est par exemple le cas d'un infirmier spécialisé qui demande la reconnaissance dans un État membre où n'existe que le titre d'infirmier de soins généraux. L'exécution des dispositions de la directive instaurant des passerelles pose toujours problème; selon celles-ci, les États membres demandant une formation de niveau «89/48/CEE» sont tenus de reconnaître les titres de niveau «92/51/CEE». Sous peu, la Cour de justice devrait également apporter de nouvelles précisions en matière d'exigences linguistiques. En outre, la Commission a poursuivi ses travaux en ce qui concerne les certificats médicaux.

9. L'article 14, qui permet de déroger au principe du libre choix par le migrant du type de mesure à mettre en oeuvre pour compenser d'éventuelles différences substantielles entre ses qualifications et celles requises par l'État membre d'accueil, est toujours sujet à controverse. Jusqu'à présent, cette disposition n'a été appliquée que rarement et, dans la plupart des cas, seules des dérogations temporaires ont été accordées. Le cas le plus controversé est celui des moniteurs de ski et ce point reviendra à l'ordre du jour au cours des prochains mois. Récemment, des dérogations permanentes ont été octroyées à la suite d'une demande des autorités françaises concernant les guides de haute montagne et les moniteurs de spéléologie. Des dérogations temporaires (jusqu'au 31 juillet 2000) ont été accordées à l'Autriche et à la France pour diverses professions liées à l'apprentissage du ski, ainsi qu'à la plongée sous-marine et au parachutisme. La question de la reconnaissance des moniteurs de ski fait l'objet de diverses réunions ad hoc visant à faciliter l'échange d'informations, à clarifier les différentes positions et à aboutir à un accord très large sur les conditions de la libre circulation. Au vu des expériences actuelles, il faudrait disposer de davantage de temps afin de garantir un examen complet des futures demandes de dérogation ainsi qu'une consultation adéquate des instances concernées.

10. En outre, la procédure de mise à jour de la directive est jugée trop fastidieuse et laborieuse et, malgré le caractère délicat de la question, il conviendra de rechercher les moyens de la simplifier.

11. L'application de la directive 92/51/CEE a également eu un certain impact sur l'industrie du tourisme, donnant lieu à de nombreuses discussions et à certaines procédures juridiques concernant les exigences locales de qualification et d'enregistrement pour les guides touristiques et les accompagnateurs. L'évolution de la situation dans ce domaine et dans d'autres domaines connexes ainsi que la nouvelle proposition de directive sur le commerce électronique ont suscité de nouvelles réflexions quant à la nécessité d'une plus grande clarté et d'une plus grande certitude sur le plan juridique et de règles mieux adaptées aux besoins actuels du marché en matière de prestation de services transfrontaliers par opposition à l'établissement local.

12. La mise en oeuvre des directives relatives au système général a également permis de réfléchir à certaines questions ponctuelles, par exemple au rôle du droit communautaire dans le cadre du recrutement des agents de la fonction publique, y compris pour l'exercice de professions spécifiques dans la fonction publique, le recrutement général sur la base d'un certain niveau de qualification et l'organisation de concours.

13. Le groupe de coordonnateurs est aujourd'hui également compétent en ce qui concerne la directive 92/51/CEE et les travaux qu'il réalise ont continué à croître en importance, notamment avec l'adoption d'un code de conduite approuvé par le groupe de coordonnateurs pour le système général de reconnaissance des diplômes, code qui concerne les formalités administratives liées à la mise en oeuvre du système général. Dans le plus large cadre des récents travaux de la Commission concernant le principe de reconnaissance mutuelle en général, le groupe envisage actuellement d'intensifier le rôle des coordonnateurs en vue d'aider, par des échanges d'informations et d'opinions, à la prise de décisions en matière de reconnaissance mutuelle.

III. HISTORIQUE

14. La première directive sur le système général (89/48/CEE) ne couvrait que les formations d'une durée minimale de trois ans dans une université ou un établissement d'enseignement supérieur. Il est donc apparu nécessaire de compléter le système général par une directive qui s'étendrait aux formations d'une durée inférieure ou de niveaux différents.

15. La proposition initiale de la Commission, présentée le 8.8.89, couvrait ainsi deux niveaux de formation:

- formation secondaire ou expérience professionnelle (certificat), et

- formation postsecondaire courte (diplôme).

16. Elle prévoyait la reconnaissance à l'intérieur de chaque niveau ainsi qu'entre les niveaux 2 et 3 (c'est-à-dire diplôme directive 89/48/CEE d'au moins trois ans et diplôme relatif à une formation postsecondaire courte), d'une part, et les niveaux 1 et 2 (c'est-à-dire le certificat et le diplôme «postsecondaire court», d'autre part.

17. La reconnaissance de l'expérience était aussi prévue à l'intérieur du niveau 1 (certificat).

18. La proposition modifiée, présentée le 8.8.90, a repris en substance les amendements votés par le Parlement européen le 17.5.90. Les principales modifications ont été les suivantes. Le diplôme a été étendu à des formations dont le niveau réel est comparable à ceux des formations supérieures courtes correspondantes bien qu'elles ne soient pas considérées comme supérieures dans l'État membre d'origine. Pour le certificat, il a été précisé que les formations pouvaient s'effectuer en alternance dans une école professionnelle et dans une entreprise. Par ailleurs, pour les diplômes, un plafond a été mis à la passerelle entre le niveau 2 et le niveau 3, lorsque la durée de la formation dépasse 4 ans dans l'État membre d'accueil afin d'éviter des distorsions dans l'application du système. On inséra aussi le choix entre test et stage à l'intérieur du niveau du certificat.

19. Deux nouvelles notions sont apparues au Conseil: l'attestation de compétence, qui couvre des formations très courtes pour lesquelles les mécanismes de reconnaissance et de compensation prévus pour les diplômes et les certificats seraient trop lourds, et la formation réglementée qui par la dispense des deux années d'expérience professionnelle qui seraient exigibles lorsque la profession n'est pas réglementée établit un meilleur équilibre entre les États membres qui réglementent les professions et ceux qui se limitent le plus souvent à réglementent les formations [6].

[6] Selon les explications données par la Commission dans sa communication du 5.3.92 au Parlement sur la position commune du Conseil.

20. La position commune du Conseil reflétant l'avis du Parlement, celui-ci a décidé [7] de ne pas présenter d'amendement en seconde lecture. La directive fut donc approuvée le 18.6.92.

[7] Document PE 200.275

IV. CADRE GÉNÉRAL

A. État de la transposition

21. La directive, dont la mise en oeuvre aurait dû s'achever le 18 juin 1994, a maintenant été transposée dans tous les États membres [8], pour certains avec retard par rapport au délai de deux ans prévu à l'article 16, ce qui diminue d'autant l'expérience de son application. Ce retard fut d'environ un an pour l'Espagne, deux ans pour l'Irlande, deux ans et demi pour le Portugal et le Royaume-Uni, trois ans pour la Belgique et quatre ans pour la Grèce. Des procédures d'infraction ont donc été engagées et poursuivies par la Commission.

[8] Sans préjudice de la transposition profession par profession.

B. Application

1. Introduction

22. L'article 18 de la directive 92/51/CEE fait obligation aux États membres de communiquer à la Commission des statistiques concernant le nombre de diplômes reconnus pendant une période de référence de deux ans, ainsi qu'un rapport écrit décrivant les principales questions et le principaux problèmes qui découlent de l'application de la directive. L'analyse ci-dessous porte sur le fonctionnement du système instauré par la directive 92/51/CEE pour la période 1995-1998 et n'a pu être réalisée plus tôt par manque de données. Les statistiques concernant les pays de l'Espace économique européen (EEE) [9] sont également incluses dans la présente analyse, eu égard aux modifications de l'Accord EEE visant à permettre l'application dans ces pays des directives relatives au système général.

[9] L'Islande n'a prononcé aucune décision de reconnaissance de diplômes relevant de la directive 92/51/CEE.

2. Période de référence 1995-1996

23. La plupart des informations présentées dans la présente section du rapport ont été communiquées par les États membres du nord de l'Europe (Danemark, Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Suède, Finlande, Royaume-Uni), mais aussi par l'Italie. Parmi les pays parties à l'accord EEE, seul le Liechtenstein a transmis des statistiques.

24. Les États membres du sud de l'Europe n'ont fourni aucun renseignement à la Commission, pour diverses raisons [transposition récente ou en cours (Portugal, Espagne, Grèce), nombre de migrations peu élevé (France), informations non disponibles (Irlande, Luxembourg), absence de demandes (Belgique)]. Ci-après est présentée une vue d'ensemble des données disponibles confirmant la nature des migrations qui se produisent principalement entre les pays du Nord ainsi qu'entre ces pays et l'Italie.

25.

Principales professions concernées par la libre circulation conformément à la directive

Kinésithérapeutes (migrations vers l'Allemagne);

Professions maritimes (migrations vers le Danemark, la Suède, le Royaume-Uni et l'Allemagne);

Infirmiers spécialisés (migrations vers l'Autriche et l'Allemagne);

Professions de la petite enfance (migrations vers l'Autriche);

Masseurs (migrations vers l'Italie);

Techniciens en radiologie (migrations vers l'Italie);

26.

Principaux pays ayant reconnu des diplômes // Pays de délivrance du diplôme

Allemagne 767 // Pays-Bas, Royaume-Uni

Autriche 164 // Allemagne

Royaume-Uni 106 // Pays-Bas

Danemark 76 // Suède

Italie 25 // Allemagne

Suède 21 // Danemark, Norvège, Finlande et Islande

Liechtenstein 8 // Allemagne

Pays-Bas 7 // Belgique

Finlande 4 // Les données disponibles ne sont pas suffisantes pour pouvoir tirer des conclusions.

27. L'Allemagne est, de loin, le pays qui a importé le plus grand nombre de diplômes (767); ceux-ci ont été délivrés par les Pays-Bas principalement (288 kinésithérapeutes et 102 gens de mer) et par le Royaume-Uni (52/64 gens de mer). Les Pays-Bas n'ont quant à eux reçu que très peu de demandes (7). En Autriche, 164 diplômes étrangers ont été reconnus, soit nettement moins qu'en Allemagne; la plupart de ces titres, délivrés en Allemagne, donnent accès aux professions de puériculteur(trice) (Kindergärtner/in) et d'infirmier spécialisé (Pflegenhelfer). Le Royaume-Uni, qui arrive en troisième position, a surtout reconnu des diplômes néerlandais dans le domaine de la navigation maritime. Le Danemark, où le nombre de diplômés étrangers souhaitant obtenir la reconnaissance de leurs diplômes a excédé celui des diplômés nationaux désireux de travailler dans un autre État membre, a reconnu essentiellement des diplômes suédois, donnant également accès aux professions maritimes: matelot (matros), mécanicien (motormand) et matelot polyvalent (skibassistent), tandis que la Suède a reconnu des diplômes (21) délivrés dans ce même domaine par les pays nordiques (le Danemark principalement, suivi de la Norvège, la Finlande et l'Islande).

28. Les Pays-Bas et la Finlande ont reçu bien moins de demandes que leurs voisins dans la mesure, notamment, où ces deux États membres réglementent moins de professions.

29.

Principaux pays qui exportent leurs diplômes // Vers:

Pays-Bas 574 // Royaume-Uni, Allemagne

Allemagne 171 // Autriche

Suède 78 // Danemark

Royaume-Uni 64 // Allemagne

Autriche 55 // Allemagne

Danemark 29 // Allemagne

Finlande 29 // Allemagne

Italie 20 // Allemagne

Liechtenstein 1 // Allemagne

30. Ce sont les Pays-Bas qui ont exporté le plus de diplômes (574) sur base de la deuxième directive. Ces diplômes ont été principalement reconnus par le Royaume-Uni et l'Allemagne. L'Allemagne est le pays qui a importé le plus grand nombre de diplômes et elle vient en seconde position pour ce qui est du nombre de diplômes exportés (171), en Autriche le plus souvent. La plupart des diplômes suédois exportés le sont vers le Danemark et ont trait à la navigation maritime. Les diplômes britanniques exportés (64) le sont principalement vers l'Allemagne et concernent ce même secteur. Les diplômes autrichiens exportés (55) sont en grande majorité des diplômes de kinésithérapeute dont les détenteurs migrent vers l'Allemagne; les détenteurs de diplômes danois exportés (29) sont essentiellement allés vers l'Allemagne.

31. Ces chiffres absolus doivent toutefois être nuancés par rapport à la démographie nationale des professions.

3. Conclusion

32. Le secteur de la navigation maritime enregistre des flux migratoires à double sens, c'est-à-dire des Pays-Bas, de la Suède et du Royaume-Uni en direction du Danemark, de la Suède, du Royaume-Uni et de l'Allemagne.

33. Les professionnels de la petite enfance et les infirmiers spécialisés ont tendance à se déplacer dans une seule direction, de l'Allemagne vers l'Autriche. Il en va de même pour les kinésithérapeutes, qui quittent principalement les Pays-Bas pour s'installer en Allemagne. Les masseurs et les techniciens en radiologie ont migré en nombre plus restreint vers l'Italie.

4. Période de référence 1997-1998

34. Durant ces deux années, les principaux secteurs concernés par la libre circulation conformément à la directive ont été le secteur paramédical et le transport maritime (navigation). La Norvège (pays de l'EEE) a accueilli, de loin, le plus grand nombre de migrants venus essentiellement du nord de l'UE (Suède et Royaume-Uni); la plupart des diplômes reconnus avaient trait aux professions d'officier mécanicien ou d'officier de pont de la marine. En outre, l'Autriche, l'Espagne, l'Allemagne, la France, le Luxembourg et le Royaume-Uni ont enregistré un afflux important d'infirmiers spécialisés.

35. Tous les États membres de l'UE et tous les pays de l'EEE ont fourni des données complètes, hormis la Grèce.

36.

Principales professions concernées par la libre circulation conformément à la directive

Professions maritimes (migrations vers la Norvège, l'Allemagne, le Danemark, la Suède et le Royaume-Uni)

Kinésithérapeutes (migrations vers l'Allemagne)

Infirmiers spécialisés (migrations vers l'Autriche, l'Espagne, l'Allemagne, la France, le Luxembourg et le Royaume-Uni)

Opticiens (migrations vers la France)

Techniciens («engineering technicians») (migrations vers le Royaume-Uni)

Hygiénistes bucco-dentaires (migrations vers le Royaume-Uni) et mécaniciens-dentistes (migrations vers le Portugal)

Masseurs (migrations vers l'Italie)

Ingénieurs de maintenance aéronautique (migrations vers l'Irlande)

Professions de la petite enfance (migrations vers l'Autriche et l'Italie)

37.

États membres ayant reconnu des diplômes // États membres de délivrance du diplôme

Norvège 1535 // Suède, Royaume-Uni et Grèce

Allemagne 822 // Pays-Bas, Royaume-Uni et Belgique

Luxembourg 283 // France, Allemagne et Autriche

Espagne 229 // Allemagne, Royaume-Uni et France

Royaume-Uni 173 // Irlande, Pays-Bas et Finlande

Autriche 91 // Allemagne

Danemark 61 // Allemagne et Suède

Italie 44 // Allemagne

France 37 // Belgique

Irlande 36 // Royaume-Uni

Suède 31 // Finlande

Pays-Bas 26 // Allemagne et Belgique

Portugal 20 // France et Espagne

Finlande 20 // Suède

Liechtenstein 10 // Autriche

Belgique 7 // Pays-Bas

États membres qui exportent leurs diplômes // Vers:

Suède 701 // Norvège (620), Danemark (30), Finlande (15) et Royaume-Uni (13)

Royaume-Uni 580 // Norvège (460), Allemagne (54), Espagne (32) et Irlande (21)

Pays-Bas 574 // Allemagne (504), Royaume-Uni (36) et Espagne (12)

Allemagne 307 // Espagne (75), Autriche (68), Luxembourg (37), Italie (32), Norvège (34) et Danemark (27)

France 277 // Luxembourg (206), Espagne (38) et Allemagne (10)

Danemark 142 // Norvège (86), Allemagne (27) et Espagne (18)

Espagne 136 // Norvège (98), Allemagne (14) et Royaume-Uni (11)

Autriche 131 // Norvège (51), Allemagne (42) et Luxembourg (24)

Belgique 124 // Allemagne (53), France (35), Luxembourg (11) et Espagne (10)

Grèce 111 // Norvège (93) et Allemagne (7)

Finlande 101 // Norvège (35), Suède (22) et Royaume-Uni (22)

Irlande 89 // Royaume-Uni (77) et Norvège (18)

Islande 52 // Allemagne (35) et Norvège (16)

Italie 47 // Espagne (22) et Allemagne (13)

Portugal 28 // Allemagne (12) et Norvège (8)

Luxembourg 14 // Allemagne (13)

Norvège 7 // Allemagne

Liechtenstein 4 // Allemagne

39. Durant cette période de référence, 3 425 décisions de reconnaissance ont été enregistrées, les données de la Grèce n'étant pas été prises en considération. Pour l'ensemble de la période 1995-1998, 4 603 reconnaissances de diplômes ont été prononcées conformément à la seule directive 92/51/CEE. Une nette augmentation du nombre de décisions, qui a presque triplé, est relevée pour 1997-1998. Bon nombre des titres de qualification reconnus étaient des diplômes sanctionnant des formations telles que définies à l'annexe C, des certificats ou des attestations de compétence.

40. Le nombre relativement élevé de diplômes reconnus par les pays nordiques s'explique par l'intérêt commun que tous portent à la navigation maritime. La profession de kinésithérapeute est très probablement la plus concernée par les migrations relevant du système général dans son ensemble. Cela explique le nombre important de décisions de reconnaissance prises par l'Allemagne au titre de la directive 92/51/CEE; l'Allemagne est en effet le seul État membre à réglementer cette profession dans le cadre de ladite directive.

Le grand nombre d'infirmiers spécialisés circulant entre l'Autriche, l'Espagne, l'Allemagne, la France, le Luxembourg et le Royaume-Uni et de professionnels de la petite enfance émigrant en Autriche et en Italie est dû au fait que ces deux professions sont très bien représentées dans ces pays. Les statistiques françaises font apparaître le nouveau phénomène de la migration d'opticiens. La Commission examine de manière détaillée la réglementation des professions dans le secteur des TI en vue d'expliquer pourquoi le Royaume-Uni a reconnu un si grand nombre de techniciens («engineer technicians»). De même, l'ampleur de la migration d'hygiénistes bucco-dentaires au Royaume-Uni fera également l'objet d'une analyse plus pointue.

5. Conclusion

41. La migration s'explique par différentes raisons, isolées ou conjuguées: l'existence de professionnels du même domaine dans un ou plusieurs États membres ainsi qu'un niveau de qualification (diplôme, certificat ou attestation de compétence, etc.) équivalent conformément à la directive (par exemple migrations d'infirmiers spécialisés entre l'Autriche, l'Espagne, l'Allemagne, la France, le Luxembourg et le Royaume-Uni), l'importante représentation des professions maritimes en Suède, au Royaume-Uni, en Grèce et en Norvège, qui explique probablement le grand nombre de migrations de marins de ces pays vers la Norvège principalement, de même que la proximité géographique et les affinités culturelles (par exemple les migrations de kinésithérapeutes, de lieutenants de vaisseau et d'orthophonistes néerlandais vers l'Allemagne, d'ingénieurs de maintenance aéronautique britanniques vers l'Irlande, d'opticiens-lunetiers belges vers la France et de mécaniciens-dentistes français et espagnols vers le Portugal).

C. Statistiques

42. La présente section comporte des statistiques complémentaires concernant les décisions de reconnaissance prises conformément au système général dans son ensemble.

43. Au total, 23 224 décisions de reconnaissance de diplômes ont été prononcées, de 1993 à 1998, au titre des deux directives instaurant le système général. Une analyse de la période 1993-1996 a fait apparaître que, sur les 12 595 décisions positives [10], 1 954, soit 15,5 %, ont donné lieu à des mesures de compensation, consistant en un stage d'adaptation (63 %) ou une épreuve d'aptitude (37 %). Ces 15,5 % sont ventilés comme suit: des épreuves d'aptitude et des stages d'adaptation ont été imposés pour respectivement 5,6 % et 9,8 % des diplômes couverts par le système général. Par ailleurs, quelque 1 781 décisions négatives ont été rendues, ce qui représente un taux d'échec de 12 %, après une première tentative du moins. Près de 7, 13 % des demandes n'ayant pu être satisfaites ont conduit à l'application de mesures de compensation, dont près de 95 % sous la forme d'une épreuve d'aptitude. En d'autres termes, 6,7 % des décisions négatives ont été rendues à l'issue d'une épreuve d'aptitude et 0,3 % au terme d'un stage d'adaptation. 14,47 % des décisions, tant positives que négatives, faisaient suite à des mesures de compensation.

[10] Il s'agit du chiffre le plus complet dont nous disposons.

44. Il n'est pas nécessairement possible ou indiqué de tenter de tirer des conclusions spécifiques à partir des données statistiques disponibles aujourd'hui sur l'application de l'acquis communautaire relatif au système général de reconnaissance des qualifications professionnelles. Les informations et les analyses contenues dans le présent rapport peuvent servir de base à des réflexions et des discussions plus approfondies concernant la mise en oeuvre de l'acquis. On peut néanmoins conclure de manière très générale que les statistiques actuelles tendent à confirmer ce que laissait présumer la nature des différents types de textes législatifs communautaires en vigueur en la matière.

45. Par ailleurs, les chiffres sur les migrations ne constituent pas des éléments déterminants de l'évaluation de l'application des directives relatives au système général, entre autres parce que celles-ci ne sont en vigueur que depuis peu, de sorte que la connaissance par le grand public de leur existence et de leur application peut encore augmenter. Quelle que soit leur orientation professionnelle, les citoyens peuvent à juste titre s'attendre à ce que le droit communautaire soutienne et facilite leur établissement dans un autre État membre de l'Union européenne. Cependant, les chiffres élevés des migrations actuelles peuvent déjà être utilisés pour montrer le succès effectif des directives relatives au système général.

V. COMMENTAIRES RELATIFS AUX ARTICLES

46. La directive 92/51/CEE vise les ex-articles 49 (actuellement 40), 57 (actuellement 47), paragraphe 1, et 66 (actuellement 55) du traité, renuméroté conformément au traité d'Amsterdam. Elle a donc vocation à s'appliquer aux travailleurs salariés, à l'établissement et à la prestation de services.

47. Les considérants expliquent les principales dispositions de la directive. Les principaux considérants sont indiqués dans le présent rapport à propos des dispositions auxquelles ils se rapportent.

48. Les notions fondamentales utilisées dans la directive sont définies à l'article 1er. Le champ d'application est précisé à l'article 2, notamment par rapport aux autres directives. Ensuite viennent les principaux mécanismes de reconnaissance sur base du niveau de formation exigé par l'État membre d'accueil: diplôme (art. 3 à 5) ou certificat (art. 6 et 7), en précisant les mesures de compensation qu'il peut demander en cas de différences substantielles entre les formations (art. 4, 5 et 7). Pour les autres formations, des mécanismes simplifiés sont prévus aux art. 8 et 9. Des dispositions horizontales prévoient la reconnaissance des attestations d'honorabilité et autres (art. 10), le port du titre de formation et du titre professionnel (art. 11) et des garanties de procédures pour les demandes de reconnaissance (art. 12). Le groupe des coordonnateurs créé par la première directive sur le système général reçoit compétence pour la présente directive (art. 13). Une procédure de dérogation au choix entre stage et test d'aptitude est prévue par l'art. 14 et une procédure de modification des annexes C et D par l'art. 15. Les autres articles ont trait aux rapports à fournir par les États membres (art. 16) et par la Commission (art. 18) ainsi qu'à la transposition de la directive (art. 17).

A. ARTICLE 1

49. L'article 1 définit un certain nombre de notions qui sont fondamentales pour une bonne compréhension de la directive.

ARTICLE 1er, POINT A

50. Cette disposition définit le «diplôme» comme résultant principalement d'un cycle d'études postsecondaires, d'une durée d'au moins un an (mais inférieure aux trois ans requis pour le diplôme défini par la directive 89/48/CEE). Ce cycle est d'un niveau supérieur dans la mesure où il requiert pour y accéder le cycle exigé pour accéder à l'enseignement universitaire ou supérieur. La même disposition étend aussi la définition du «diplôme» aux cycles de formation figurant à l'annexe C (v. le commentaire de l'art. 15).

51. Comme dans la directive 89/48/CEE, le diplôme doit avoir été délivré par une autorité et il doit en résulter que son titulaire possède les qualifications professionnelles requises pour accéder à une profession réglementée dans l'État membre ou pour l'exercer.

52. Comme la disposition correspondante de la directive 89/48/CEE, elle couvre les diplômes obtenus dans les pays tiers, sous certaines conditions. Elle ajoute cependant aux diplômes obtenus dans la Communauté ceux qui ont été délivrés en dehors de celle-ci, dans des établissements d'enseignement qui dispensent une formation conforme aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives d'un État membre.

53. De même que la directive 89/48/CEE, elle assimile aux diplômes les formations obtenues par des voies alternatives, pour autant qu'elles soient reconnues par l'État membre d'obtention comme étant de niveau équivalent et y confèrent les mêmes droits d'accès à une profession réglementée ou d'exercice de celle-ci. Ces voies alternatives peuvent être des voies de formation parallèles à la voie de formation principale ou des formations anciennes.

ARTICLE 1er, POINT B

54. Le certificat couvre des formations postsecondaires de nature professionnelle et des formations secondaires de nature technique ou professionnelle.

55. Ces formations postsecondaires, qui peuvent prendre la forme d'un cycle d'études ou de formation, d'un stage ou d'une période de pratique professionnelle, sont exigées si le cycle secondaire est de nature générale. Si le cycle secondaire est de nature technique ou professionnelle, la formation postsecondaire est facultative pour répondre à la définition du certificat. Le cycle d'études ou de formation professionnelle peut être dispensé dans un établissement d'enseignement ou dans une entreprise, ou, en alternance, dans un établissement d'enseignement et en entreprise.

56. Comme le diplôme, le certificat doit avoir été délivré par une autorité et il doit en résulter que son titulaire possède les qualifications professionnelles requises pour accéder à une profession réglementée dans l'État membre ou pour l'exercer.

57. Si un État membre reconnaît une formation acquise dans un pays non membre de l'EEE et dispensée dans un établissement n'enseignant pas conformément aux dispositions de cet État membre, l'expérience requise dans cet État membre est de deux ans (et non de trois comme pour le diplôme) pour que son titulaire puisse invoquer les droits conférés par le système général dans un autre État membre.

58. Il y aussi assimilation des formations obtenues selon des voies alternatives, dans les mêmes conditions que les diplômes.

ARTICLE 1er, POINT C

59. Cette disposition définit l'attestation de compétence comme sanctionnant une formation qui n'est ni un diplôme 89/48/CEE ou 92/51/CEE ni un certificat. Il s'agit donc d'une formation très courte. Elle considère aussi comme telle un titre délivré à la suite d'une appréciation des qualités personnelles, des aptitudes ou des connaissances du demandeur par une autorité, sans formation préalable.

60. Durant la procédure d'adoption de la directive, la Commission s'est engagée à prêter une attention particulière, dans le cadre de l'examen du fonctionnement de la directive conformément à l'article 18 et au regard des éventuels problèmes pratiques rencontrés, au fait que l'«attestation de compétence» a un poids moindre que le certificat, en réponse aux préoccupations quant à la distinction entre les deux titres. Jusqu'à présent, aucun problème particulier n'a cependant été signalé à la Commission à cet égard.

ARTICLE 1er , POINT G

61. Dans certains États membres, il y a relativement peu de professions réglementées mais les professions qui ne sont pas réglementées peuvent y faire l'objet d'une formation orientée spécifiquement sur l'exercice de la profession et dont la structure et le niveau sont déterminés ou contrôlés par les autorités.

62. Comme ces formations réglementées donnent des garanties équivalentes à celles données dans le cadre d'une profession réglementée, elles dispensent le migrant de la preuve d'une expérience professionnelle lorsque l'activité n'est pas réglementée dans l'État membre d'origine (v. art. 3, 5 et 6).

63. L'annexe D (v. infra) contient une liste de formations réglementées, qui sont considérées comme étant du niveau du diplôme 92/51/CEE. Il peut aussi y avoir d'autres formations réglementées, par exemple du niveau du certificat.

ARTICLE 1er, POINTS D, E, F, H, I ET J

64. Les définitions de l'État membre d'accueil, de la profession réglementée, des activités professionnelles réglementées, de l'expérience professionnelle, du stage et de l'épreuve d'aptitude sont , en substance, les mêmes que celles figurant dans la directive 89/48/CEE. Pour les activités professionnelles réglementées, il n'y a toutefois pas de liste annexée, en raison du nombre plus élevé d'activités par rapport à la directive 89/48/CEE.

65. Ces définitions n'appellent pas de commentaires particuliers par rapport à ceux figurant dans le rapport relatif à la directive 89/48/CEE [11].

[11] Document COM (96) 46 final du 15.2.1996. Même si une profession n'est pas réglementée par les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE, l'État membre d'accueil doit quand même respecter les obligations du traité en matière de reconnaissance des qualifications professionnelles (cf. affaire «Bobadilla» n°234/97 du 8.7.1999).

B. ARTICLE 2 (et annexes A et B)

66. L'alinéa premier précise que la directive s'applique à tout ressortissant d'un État membre voulant exercer une profession à titre indépendant ou salarié.

67. Le deuxième alinéa de l'article 2 exclut du champ d'application de la directive les professions qui font l'objet d'une directive spécifique instaurant entre les États membres une reconnaissance mutuelle des diplômes. Cette disposition vise les professions d'infirmier, de médecin, de sage-femme, de pharmacien, de vétérinaire, de dentiste et d'architecte, ainsi que les professions du transport (cf. chapitre VI, section E «Professions du transport»). Sont également exclues du champ d'application de la directive, les activités qui font l'objet d'une des directives figurant à l'annexe A, dites transitoires (et de libéralisation).

68. Suite à cette deuxième exclusion, un mécanisme de reconnaissance des diplômes pour ces professions a été proposé par la Commission dans la proposition de troisième directive relative au système général, qui a été approuvée en seconde lecture par le Parlement le 7 mai 1999 et par le Conseil le 11 mai 1999. Cette directive, signée le 7 juin, devra être transposée dans les deux ans de sa publication au Journal officiel, c'est-à-dire avant le 31 juillet 2001. Le mécanisme s'inspire du système général avec deux différences. La première est qu'il est plus simple, notamment parce qu'il n'y a qu'un seul niveau de formation ; il est vrai que les professions couvertes présentent moins de différences sur le plan des formations. La seconde différence est que le choix entre test d'aptitude et stage, en cas de différence substantielle entre les formations, revient à l'État membre d'accueil si le migrant veut exercer comme indépendant ou dirigeant d'entreprise une activité qui exige la connaissance et l'application de règles nationales. Cette seconde particularité résulte de l'accord finalement atteint par le Parlement et le Conseil dans le cadre de la procédure de conciliation prévue à l'art. 189 B (actuellement 251) CE.

69. L'alinéa 3 relatif à l'annexe B étend à l'exercice salarié certaines directives précitées.

70. Cette extension a comblé une lacune qui n'existait pas dans les autres directives de reconnaissance professionnelle des qualifications. En effet, ces premières directives se sont limitées à l'établissement et aux prestations de services, dans la ligne des programmes généraux du Conseil pour la suppression des restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation de services. Les directives ultérieures ont inclus l'exercice salarié des professions concernées.

71. L'application de ces directives à l'exercice salarié, même en une qualité autre que celle de dirigeant d'entreprise, n'a pas donné lieu à des problèmes particuliers, à la connaissance de la Commission.

C. ARTICLE 3

72. Cet article pose les principes de la reconnaissance lorsque l'État membre d'accueil exige la possession d'un diplôme au sens de la directive 92/51/CEE ou de la directive 89/48/CEE.

73. C'est le critère du niveau de formation qui distingue le diplôme 89/48/CEE du diplôme 92/51/CEE. Ce dernier diplôme sanctionne en effet en principe une formation universitaire d'une durée d'au moins un an (mais de moins de 3 ans).

74. Plusieurs solutions existent selon que la profession est ou non réglementée dans l'État membre d'origine, et dans ce dernier cas, selon que la formation est ou non réglementée.

75. a) Si la profession est réglementée dans l'État membre d'origine et si le demandeur possède un diplôme de type 89/48/CEE ou 92/51/CEE, ce diplôme doit en principe être reconnu par l'État membre d'accueil (avec d'éventuelles mesures de compensation: voir article 4).

76. b) Si la profession n'est pas réglementée dans l'État membre d'origine mais si le candidat détient malgré tout un ou plusieurs titres de formation [12] du niveau diplôme 92/51/CEE, ce diplôme doit en principe être reconnu par l'État membre d'accueil à condition qu'il ait exercé cette profession pendant au moins 2 ans au cours des 10 années précédentes. Ceci sans préjudice d'éventuelles mesures de compensation (voir art. 4).

[12] Si la formation est parallèle à la formation normale ou ancienne, il peut y avoir assimilation au titre relatif à la formation normale lorsque les conditions prévues à l'avant-dernier alinéa de cet article sont remplies.

77. Toutefois, les deux ans d'expérience ne peuvent pas être exigés si la formation est réglementée dans l'État membre d'origine. La formation réglementée est définie sous l'art. 1er, g, lequel requiert qu'elle soit orientée spécifiquement sur l'exercice d'une profession et que sa structure et son niveau soient réglementés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives de l'État membre en question.

78. La garantie qu'offre à l'État membre d'accueil la réglementation de l'État membre d'origine est, en quelque sorte, remplacée par celle d'une expérience minimale de la profession ou par le caractère réglementé de la formation obtenue.

79. Aucun mécanisme de reconnaissance des diplômes de niveau 92/51/CEE pour l'accès à une profession réglementée n'est prévu lorsque cet accès est subordonné à la possession d'un diplôme de type 89/48/CEE, dont l'une des conditions de délivrance est la réussite d'un cycle d'études postsecondaires d'une durée supérieure à 4 ans. En effet, l'écart entre les deux formations serait dans un tel cas supérieur à 3 ans. En ce cas le migrant peut toutefois recourir à la jurisprudence «Vlassopoulou» [13] pour obtenir la reconnaissance de ses qualifications.

[13] Dans cet arrêt rendu dans l'affaire 340/89, la Cour tire de l'article 52 (actuellement 43) du traité CE sur la liberté d'établissement l'obligation pour l'État membre d'accueil de «prendre en considération les diplômes, certificats et autres titres que l'intéressé a acquis dans le but d'exercer cette même profession dans un autre État membre en procédant à une comparaison entre les compétences attestées par ces diplômes et les connaissances et qualifications exigées par les règles nationales» (point 16). Ce n'est que si la comparaison ne révèle qu'une correspondance partielle que l'État membre d'accueil est en droit d'exiger que l'intéressé démontre qu'il a acquis les connaissances et qualifications manquantes (point 19). Il doit aussi tenir compte de l'expérience professionnelle acquise sur son territoire ou dans l'État membre de provenance (point 21). La procédure d'examen doit être assortie de garanties : la décision doit être susceptible d'un recours de nature juridictionnelle permettant de vérifier sa légalité par rapport au droit communautaire et l'intéressé doit pouvoir obtenir connaissance des motifs de la décision (point 22). Cet arrêt a été suivi d'une jurisprudence constante, qui s'est étendue à l'exercice salarié (cf. arrêt rendu dans l'affaire 234/97 «Bobadilla»).

D. ARTICLE 4

80. Cet article prévoit les mesures qui peuvent être imposées au migrant pour compenser l'éventuel déficit que présente sa formation par rapport à celle requise dans l'État membre d'accueil sur base de l'art 3. Trois mesures sont prévues selon le type de déficit important: a) s'il porte sur la durée de la formation, la mesure de compensation est l'expérience professionnelle; b) s'il porte sur le contenu de la formation et éventuellement sur le champ d'activités, la mesure de compensation est le stage d'adaptation ou l'épreuve d'aptitude.

81. (a) Une expérience professionnelle peut être requise si la durée de la formation acquise par le migrant est inférieure d'au moins un an à celle requise dans l'État membre d'accueil.

82. L'expérience exigée que le migrant doit prouver ne peut pas dépasser le double de la période de formation manquante. Dans certains cas, lorsque la période manquante correspond à une pratique professionnelle, l'exigence de l'État membre d'accueil ne doit pas excéder l'équivalent en durée de la période manquante. En tout état de cause, la période exigible ne saurait excéder quatre ans. Par ailleurs si un diplôme sanctionnant l'un des cycles de formation visés à l'annexe C est exigé par l'État membre d'accueil, celui-ci ne peut demander une expérience au demandeur qui a un diplôme «89/48/CEE» ou «92/51/CEE»; en effet, les cycles de formation visés à l'annexe C ont des durées très particulières, qui sont difficilement comparables à celles relatives aux diplômes proprement dits de ces deux directives, tout en étant assimilés aux diplômes «92/51/CEE».

83. (b) Un stage ou une épreuve d'aptitude peut être requis si:

84. le contenu de la formation acquise par le migrant diffère substantiellement du contenu de la formation requise dans l'État membre d'accueil

85. ou si la profession réglementée dans l'État membre d'accueil comprend une ou plusieurs activités professionnelles réglementées qui n'existent pas dans la profession réglementée dans l'État membre d'origine et qui font l'objet d'une formation spécifique non couverte de manière substantielle par celle du migrant.

86. La durée maximale du stage d'adaptation est fixée à 3 ans par la directive.

87. Le migrant a, en principe, le choix entre épreuve d'aptitude et stage d'adaptation. Le choix revient aux autorités nationales dans trois cas seulement:

- lorsque l'exercice de la profession concernée exige «une connaissance précise du droit national» et que la fourniture de conseils et/ou d'assistance concernant ce droit national constitue un élément «essentiel et constant» de l'activité;

- lorsque l'État membre d'accueil a bénéficié d'une dérogation à la liberté de choix du migrant au titre de l'article 14 (voir plus loin);

- lorsque l'État membre d'accueil exige un diplôme d'une durée supérieure à 3 ans alors que le migrant ne possède qu'un diplôme d'une durée d'un an ou inférieure. [14]

[14] Lorsque le migrant possède une qualification de ce niveau mais que l'État membre d'accueil exige un niveau supérieur à quatre ans d'études supérieures, aucun mécanisme de reconnaissance n'est prévu. En ce cas, la jurisprudence de la Cour «Vlassopoulou»s'applique.

88. Le stage d'adaptation et le test d'aptitude sont définis à l'art. premier, sous i) et j).

89. Une seulement de ces trois mesures de compensation peut être requise du migrant (par. 2 de l'art. 4).

E. ARTICLE 5

90. Cet article vise le cas où l'État membre d'accueil exige la possession d'un diplôme de niveau 92/51/CEE alors que le demandeur ne possède qu'un certificat.

91. Dans ce cas, l'État membre d'accueil doit en principe reconnaître le certificat prescrit dans un autre État membre pour accéder à une profession réglementée. Toutefois, il peut exiger que le demandeur accomplisse un stage d'adaptation de trois ans au maximum ou se soumette à une épreuve d'aptitude. Cette exigence n'est pas subordonnée à la preuve d'un déficit entre la formation du migrant et celle requise des nationaux; ce déficit est en quelque sorte présumé en raison de la différence de niveau entre le diplôme requis et le certificat détenu. Cependant, le choix de la mesure de compensation appartient au migrant, sauf dérogation qui aurait été accordée selon la procédure prévue à l'art. 14.

92. Si la profession n'est pas réglementée dans l'État membre d'origine mais si le candidat détient un ou plusieurs titres de formation du niveau du certificat, cette formation doit en principe être reconnue par l'État membre d'accueil à condition que le demandeur ait exercé cette profession pendant au moins 2 ans au cours des 10 années précédentes. Toutefois, les deux ans d'expérience ne peuvent pas être exigés si la formation est réglementée dans l'État membre d'origine. La formation réglementée est définie sous l'art. 1er, g.

93. Tout ceci sans préjudice d'éventuelles mesures de compensation dans les conditions mentionnées ci-dessus.

F. ARTICLE 6

94. L'article 6 prévoit le principe de la reconnaissance lorsque l'État membre d'accueil exige un certificat pour pouvoir exercer une profession.

95. L'accès à une profession réglementée ne peut être refusé pour défaut de qualification si le demandeur possède:

96. (a) soit le diplôme soit le certificat qui est prescrit par un autre État membre pour cette profession;

97. (b) soit, si la profession n'est pas réglementée dans l'État membre d'origine, deux ans d'expérience professionnelle au cours des dix années précédentes, en plus d'un ou plusieurs titres de formation [15] du niveau du diplôme ou du certificat; toutefois, cette expérience ne peut être exigée si la formation est réglementée;

[15] Si la formation est parallèle à la formation normale ou ancienne, il peut y avoir assimilation au titre relatif à la formation normale lorsque les conditions prévues au dernier alinéa de cet article sont remplies.

98. (c) ou, lorsque le demandeur n'a ni diplôme, ni certificat ni titre de formation, avoir exercé la profession pendant trois ans consécutivement pendant les dix années précédentes. Grâce à ce mécanisme, un migrant qui n'a pas pu trouver une formation adaptée à sa situation, peut donc accéder à une profession réglementée au niveau du certificat, sur la base de son expérience professionnelle. On pourrait citer l'exemple d'un élagueur ayant acquis un savoir-faire en travaillant dans ce secteur.

G. ARTICLE 7

99. Cet article prévoit les cas dans lesquels l'État membre d'accueil peut imposer des mesures de compensation lorsque cet État membre exige un certificat pour pouvoir exercer une profession.

100. Il distingue deux hypothèses:

101. (a) le migrant a un diplôme, un certificat ou un titre de formation [16]:

[16] Cas couverts par les points a et b de l'article 6.

102. - l'État membre doit démontrer qu'il y a différence substantielle entre les formations ou des différences dans les champs d'activité caractérisées par une formation portant sur des matières substantiellement différentes

103. - mais il doit laisser au migrant le choix entre stage d'adaptation (deux ans maximum) et test d'aptitude (sauf s'il obtient une dérogation selon la procédure prévue à l'art. 14);

104. (b) le migrant n'a ni diplôme, ni certificat ni titre de formation [17]:

[17] Cas couverts par le point c de l'article 6.

105. - l'État membre n'est pas tenu de démontrer les différences susmentionnées (l'absence de ces qualifications présume en quelque sorte l'existence de différences comparables)

106. - et il peut se réserver le choix entre stage d'adaptation (deux ans maximum) et test d'aptitude (sans devoir obtenir une dérogation selon la procédure prévue à l'art. 14).

H. ARTICLE 8

107. Comme l'attestation de compétence couvre des formations très courtes ou une appréciation des qualités, aptitudes ou connaissances sans formation préalable (cfr. définition à l'art. 1c), le mécanisme principal de reconnaissance prévu par la directive serait trop lourd. Si l'État membre d'accueil requiert une attestation de compétence, il doit donc reconnaître, sans autre exigence de qualification, l'attestation de compétence prescrite par l'autre État membre pour accéder à la même profession ou l'y exercer. A défaut de celle-ci, il doit accepter les qualifications dont justifie le demandeur, si elles donnent des garanties équivalentes, notamment en matière de santé, de sécurité, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, à celles qu'il exige. Ces qualifications peuvent aussi être les qualités personnelles, les connaissances et les aptitudes obtenues autrement que dans un cycle de formation.

108. Nous pouvons, en résumant, considérer que la notion d'attestation de compétence recouvre deux hypothèses: soit elle sanctionne une formation très courte n'ayant pas de lien avec la formation secondaire antérieure, soit elle correspond à un examen d'un niveau modeste (dans le cas de certaines activités qui nécessitent néanmoins certaines connaissances).

109. Il n'est donc pas question ici de mécanismes de compensation. À la lecture de la directive, les seules hypothèses laissées ouvertes sont la reconnaissance (qui est obligatoire si les conditions prévues par la directive sont remplies) ou la non-reconnaissance. Aucune «troisième voie» n'est envisagée. Cependant, la logique de la directive, dans son contexte, impose aux États membres de mettre en place un mécanisme plus favorable à l'intéressé qu'une non-reconnaissance pure et simple. Si manifestement les conditions de la directive ne sont pas remplies, il semble logique et conforme aux objectifs de la directive que l'État membre, outre le refus pur et simple, ait la possibilité de proposer des «passerelles» (examen, stage, etc.) qui permettent au migrant d'accéder à la profession dans cet État. Ceci ne peut que favoriser le principe de libre circulation. D'ailleurs la jurisprudence de la Cour («Vlassopoulou») donne à chaque État membre l'obligation, si aucune disposition d'une directive n'est applicable, de prendre en considération les diplômes des autres États membres détenus par les ressortissants communautaires. Les autorités nationales sont tenues d'examiner dans quelle mesure les connaissances et qualifications attestées par le diplôme acquis par l'intéressé dans son pays d'origine correspondent à celles exigées par la réglementation de l'État d'accueil.

110. Ce problème a été soulevé [18] dans le cadre du «groupe des coordonnateurs» mis en place par les directives. La Commission ainsi que la majorité des États membres estiment que lorsqu'un migrant ne satisfait qu'à une partie des dispositions de l'État membre d'accueil, il doit néanmoins bénéficier de la prise en considération de ses qualifications en application de la jurisprudence de la Cour.

[18] À la réunion des 10 et 11 avril 95.

I. ARTICLE 9

111. Lorsque l'État membre d'accueil requiert un titre sanctionnant une formation générale du niveau de l'enseignement primaire ou secondaire, il ne peut refuser le titre de formation de niveau correspondant délivré par une autorité compétente dans un autre État membre.

J. ARTICLE 10

112. Cet article contient des dispositions relatives à la production de preuves relatives à l'honorabilité, la situation financière, la santé physique et mentale. Ces dispositions sont reprises de directives antérieures concernant la libre circulation des professionnels, par exemple les commerçants ou certaines professions de la santé.

113. L'application de ces dispositions a donné lieu à certaines interrogations notamment dans le cadre de la directive 89/48/CEE. Cependant, elles sont applicables mutatis mutandis à la directive 92/51/CEE.

114. Ainsi, à titre d'exemple, les services de la Commission ont été consultés par les autorités britanniques compétentes en matière de délivrance du «qualified teacher status» sur la possibilité de demander aux candidats provenant d'autres États membres qu'ils produisent un document officiel attestant de leur honorabilité et moralité et confirmant l'absence de condamnation pénale pour délits contre les enfants. Une telle exigence va au delà de ce qui est prévu par les directives.

115. La question posée est donc celle de savoir si des conditions plus rigoureuses que celles prévues par les dispositions des directives peuvent légitimement être imposées, et si on peut dès lors, refuser l'accès à la profession d'enseignant aux candidats qui produisent la déclaration sous serment prévue par les directives, mais qui ne présentent pas un certificat officiel sur leur honorabilité et moralité, confirmant l'absence de condamnation pénale pour délits contre les enfants. Les autorités nationales compétentes estiment que, dans le cas des enseignants, une simple déclaration sous serment, telle que prévue au deuxième alinéa de l'article 6 de la directive 89/48/CEE et au deuxième alinéa de l'article 10 de la directive 92/51/CEE, ne constitue pas une garantie suffisante pour éviter que le «qualified teacher status» puisse être obtenu par des personnes pouvant porter préjudice aux enfants (ex.: pédophiles).

116. La Commission estime qu'en effet, il serait disproportionné, sur la base de la rédaction littérale des dispositions pertinentes des directives, de conclure qu'étant donné que celles-ci ne prévoient pas de dérogation à l'obligation d'accepter une déclaration sous serment, l'État membre d'accueil est obligé d'accepter une telle déclaration dans le cas des personnes dont l'activité professionnelle comporte le contact direct et quotidien avec des enfants. La protection des enfants contre le comportement des pédophiles peut être considérée comme une raison impérieuse d'intérêt général justifiant une restriction aux libertés de circulation consacrées par le traité. Une mesure consistant à exiger un certificat officiel (casier judiciaires ou autre document analogue établi par une autorité compétente) apparaît propre à garantir la réalisation de l'objectif légitime qu'elle poursuit sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre.

117. Un autre exemple résulte d'une plainte contre un État membre au motif qu'il exige, pour l'accès à la profession de plongeur et son exercice, un certificat de la part des seuls médecins agréés par les autorités compétentes locales.

118. Pour apprécier si le système d'agrément des médecins par les autorités de l'État membre d'accueil est acceptable au regard des directives 89/48/CEE et 92/51/CEE, il convient de l'examiner au cas par cas à la lumière des critères formulés par la jurisprudence [19] de la Cour (intérêt général, non-discrimination, proportionnalité). Les principes généraux suivants peuvent être avancés:

[19] Sans préjudice de la directive 89/391/CEE qui autorise les États membres à prévoir des conditions plus strictes en matière de santé en vue de protéger la sécurité et la santé des travailleurs sur leur lieu de travail. L'impact de cette directive est à l'examen.

119. - l'exigence par un État membre d'un certificat médical signé par un médecin agréé doit avoir pour but de préserver l'intérêt général; en d'autres termes, ce certificat doit être requis en vue de satisfaire à certaines conditions de santé exigées dans l'État membre d'accueil pour l'exercice de professions spécifiques, par exemple dans le transport de personnes;

120. - il ne serait pas acceptable de réserver la possibilité d'obtenir l'agrément aux seuls médecins nationaux, dans la mesure où cela rendrait certainement plus difficile en pratique aux ressortissants des autres États membres qu'à ses propres nationaux l'accès à une profession sur le territoire de l'État d'accueil;

121. - le principe de proportionnalité implique que l'État membre d'accueil recherche le moyen le moins entravant pour assurer un niveau élevé de protection de la santé. Les conclusions suivantes peuvent en être tirées:

122. (1) Si un système d'agrément, offrant des garanties équivalentes, existe également dans l'État d'origine, l'État membre d'accueil n'est pas fondé à refuser le certificat délivré dans le pays d'origine.

123. (2) Si l'État membre d'origine n'exige pas un document de la même nature que celui demandé dans l'État d'accueil, c'est-à-dire si le certificat demandé n'émane pas d'un médecin agréé ou si aucun certificat n'est exigé, il convient d'appliquer le deuxième alinéa de l'article 6 (2) et de l'article 10 (2) respectivement des directives 89/48/CEE et 92/51/CEE. L'État membre d'accueil peut alors exiger une attestation délivrée par une autorité de l'État membre d'origine, qui va au-delà d'un simple certificat délivré par un médecin non agréé, même si l'autorité qui délivre l'attestation n'est elle-même pas agréée. D'ailleurs, la directive 89/391 ne prévoit pas explicitement l'agrément des médecins pour assurer la surveillance de la santé visée dans son article 14.

124. (3) Finalement, ce n'est que lorsque les autorités de l'État membre d'origine ne délivrent pas d'attestation au sens des dispositions précitées que l'État membre d'origine semble fondé à imposer au migrant la présentation d'un certificat médical délivré par un médecin agréé par lui.

125. (4) On peut ajouter que, afin de ne pas entraver de manière excessive la libre circulation des professionnels, la possibilité qui serait offerte à l'État membre d'accueil d'établir une liste de médecins agréés devrait, en tout état de cause, s'accompagner de deux obligations à sa charge: d'une part, justifier les exigences particulières de santé qui conduisent à la mise en place d'un tel réseau de médecins agréés et, d'autre part, informer le migrant sur les différentes possibilités qui s'offrent à lui pour satisfaire ces exigences (médecin agréé de l'État d'origine, attestation des autorités de l'État d'origine ou, à défaut, médecin agréé par l'État d'accueil).

K. ARTICLE 11

126. Cet article prévoit l'obligation pour l'autorité compétente de l'État membre d'accueil de reconnaître aux ressortissants des États membres, qui remplissent les conditions d'accès et d'exercice d'une profession réglementée sur son territoire, le droit de porter le titre professionnel de l'État membre d'accueil qui correspond à cette profession.

127. Il en va de même pour le droit de faire usage du titre de formation mais l'État membre d'accueil peut prescrire que ce titre soit complété par des précisions sur son origine, de manière à éviter une confusion avec des titres délivrés sur son territoire.

128. Lorsque la profession est réglementée dans l'État membre d'accueil par une association ou une organisation, les migrants ne sont autorisés à en utiliser le titre professionnel que s'ils prouvent qu'ils en sont membres. Si l'association ou l'organisation subordonne la qualité de membre à certaines qualifications, elle doit respecter les conditions de la directive, notamment celles prévues à ses articles 3,4 et 5 (reconnaissance des diplômes, certificats ou titres de formation).

L. ARTICLE 12

129. Cet article est relatif aux moyens de preuves relatifs aux qualifications du demandeur ainsi qu'à certaines règles de procédure.

130. Tout d'abord, il appartient au demandeur de prouver quelles sont ses qualifications. Cependant, l'État membre d'accueil doit accepter comme moyens de preuve les documents délivrés par les autorités compétentes des États membres. En d'autres termes, les exigences de l'État membre d'accueil ne doivent pas être excessives en matière de preuve. Dans ce domaine, la Commission a donc élaboré, en étroite collaboration avec les États membres, un «Code de conduite sur les formalités administratives» qui traduit un consensus du groupe des coordonnateurs dans ce domaine (voir plus loin). A noter que la Commission considère que la délivrance au migrant d'un document par une autorité de l'État membre d'origine et qui a pour but d'attester le niveau de qualification de migrant selon les critères de la directive (diplôme 89/48/CEE, diplôme 92/51/CEE, certificat, attestation de compétence) peut revêtir une grande utilité pratique pour le migrant. Toutefois, l'État membre d'accueil ne peut pas, en principe, exiger une attestation de l'État d'origine certifiant la possession d'un diplôme tel que défini par la directive ou qu'il est autorisé à exercer la profession dans le pays d'origine (cf. code point 3,C,b).

131. La procédure d'examen des demandes doit être achevée au plus tard quatre mois à compter de la présentation du dossier complet. Elle doit être sanctionnée par une décision motivée. Cette décision, ou l'absence de décision, doit pouvoir faire l'objet d'un recours juridictionnel de droit interne.

M. ARTICLE 13

132. Cet article prévoit que les États membres désignent les autorités compétentes habilitées à recevoir les demandes de reconnaissance et à prendre les décisions visées dans la directive et qu'ils communiquent cette information aux autres États membres et à la Commission.

133. Chaque État membre doit également désigner un coordonnateur chargé notamment de promouvoir l'uniformité d'application de la directive. Ces coordonnateurs sont membres du groupe de coordination institué par la directive 89/48/CEE; ce groupe est également compétent en ce qui concerne la directive 92/51/CEE, dans le cadre de laquelle il a pour mission de faciliter la mise en oeuvre de la directive et de réunir toutes les informations utiles pour son application.

134. Les États membres sont tenus de fournir les informations nécessaires sur la reconnaissance des diplômes et certificats ainsi que sur les questions connexes et peuvent faire appel à cet effet aux réseaux d'information existants, et, le cas échéant, aux associations ou organisations professionnelles appropriées. La Commission prend les initiatives nécessaires pour assurer le développement et la coordination de la communication des informations nécessaires.

135. Les activités du groupe de coordonnateurs sont décrites au chapitre VII ci-dessous.

N. ARTICLE 14

1. Généralités

136. Lorsqu'un État membre envisage de ne pas laisser au demandeur le choix entre un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude, il est tenu de communiquer immédiatement à la Commission le projet de la disposition en question. Il informe en même temps la Commission des raisons pour lesquelles il est nécessaire d'arrêter une telle disposition.

137. La Commission porte aussitôt le projet à la connaissance des autres États membres ; elle peut également consulter sur ce projet le groupe des coordonnateurs.

138. L'État membre ne peut adopter la disposition en question que si la Commission ne s'y est pas opposée dans un délai de trois mois par voie de décision. Elle peut aussi présenter ses observations sur le projet.

139. Le texte définitif est communiqué par l'État membre concerné à la demande d'un État membre ou de la Commission.

140. Dans le cadre de l'application de la directive 92/51/CEE, la Commission a reçu trois demandes de dérogation au titre de l'article 14. En dehors d'un cas qui a été considéré comme «sans objet», la Commission y a apporté des réponses partiellement favorables. Ces demandes émanaient de la France, du Royaume-Uni et de l'Autriche.

2. France: profession d'éducateur sportif

141. Le 17.06.96, la France a sollicité une dérogation au titre de l'article 14 de la directive 92/51/CEE pour l'encadrement de certaines disciplines sportives. La demande française portait sur la profession d'éducateur sportif et visait, pour certaines disciplines sportives, à pouvoir déroger au principe de libre choix du candidat. Lorsque dans le cadre d'une procédure de reconnaissance, les diplômes délivrés dans d'autres États membres présentent des différences substantielles par rapport aux qualifications exigées en France, les autorités françaises souhaitaient pouvoir imposer au candidat le passage d'une épreuve d'aptitude.

142. Jointe à la demande, les autorités françaises ont fait parvenir un projet de décret à la Commission. Celui-ci concerne seulement l'établissement des éducateurs ou moniteurs diplômés dans un autre État membre car, en ce qui concerne la prestation temporaire de services pour les mêmes professions, une procédure d'infraction engagée par la Commission avait déjà abouti à l'octroi à la France d'une dérogation permanente fondée sur des dispositions distinctes de la législation française ainsi que sur les articles du traité relatifs à cette matière, plutôt que sur la directive 92/51/CEE. Ce projet de décret relatif à l'établissement, tout en visant à transposer le droit communautaire applicable en ce domaine, continue de maintenir un régime dérogatoire pour cinq disciplines sportives, pour lesquelles, selon le projet, «le Ministre des sports peut imposer l'épreuve d'aptitude». D'après le texte soumis à la Commission, cette épreuve d'aptitude pourrait être imposée dans les cinq disciplines sportives suivantes: moniteurs de ski, guides de haute montagne, moniteurs de plongée, moniteurs de parachutisme et moniteurs de spéléologie. Les autorités françaises ont tenu à préciser que cette demande, formulée dans le cadre de l'article 14, ne remet pas en cause le principe de confiance réciproque mais «tend au contraire à le conforter dans le cas d'activités où des objectifs d'intérêt général tels que le maintien de la sécurité sont en jeu.» Elle concerne donc uniquement les «sports à risque». Cette demande se justifie, aux yeux des autorités françaises, par le caractère dangereux des disciplines sportives concernées.

143. Conformément à l'article 14 de la directive 92/51/CEE, la demande de dérogation française a été soumise aux États membres. Elle a été envoyée à l'ensemble des coordonnateurs du système général de reconnaissance des diplômes. Ceux-ci se sont exprimés lors de la réunion du groupe des coordonnateurs qui s'est tenue le 08.07.96.

144. Après examen de la demande française, la Commission a estimé que l'absence de liberté de choix peut se justifier en l'espèce, pour autant bien sûr que l'État membre démontre dans chaque cas que la mesure de compensation se justifie par une différence substantielle entre les matières couvertes par la formation du migrant et la qualification exigée compte tenu de l'expérience professionnelle de la personne concernée. Le caractère dangereux des activités et le souci d'assurer la sécurité des pratiquants peut plaider contre la liberté de choix et pour l'obligation de passer une épreuve d'aptitude, dans les cas particuliers évoqués dans la demande de la France et conformément aux règles prévues dans le directive 92/51/CEE.

145. La Commission a arrêté sa décision le 9.01.97. Dans cette décision, la Commission a accordé une dérogation pour une période probatoire qui s'achèvera le 30.09.99. En effet, la Commission a souhaité, avant de se prononcer à titre définitif sur cette dérogation, procéder à une évaluation des problèmes liés à sa mise en oeuvre pratique. Elle a souhaité également permettre à la France de mesurer si ces épreuves d'aptitude constituent bien la mesure la plus adaptée pour atteindre l'objectif fixé. Elle a souhaité enfin permettre à toutes les parties concernées de faire part de leurs commentaires éventuels avant qu'une décision définitive ne soit prise.

146. La Commission a demandé à la France de lui fournir un rapport d'évaluation avant le 30.04.1999 et, si la France le souhaite, une nouvelle demande de dérogation avant le 30.06.1999. La Commission a aussi décidé qu'elle demanderait aux autres États membres et à toutes les parties intéressées de se prononcer et de communiquer leurs observations. Il était aussi prévu que la Commission produirait elle même un rapport.

147. La France a présenté son rapport d'évaluation le 12.5.99 et a sollicité l'octroi de la dérogation à titre permanent pour ces cinq professions. Après avoir demandé et obtenu des informations complémentaires, la Commission a décidé le 14.7.99 de proroger la dérogation pour un an en ce qui concerne les moniteurs de ski, mais avec des conditions strictes, ainsi que pour les moniteurs de plongée et les moniteurs de parachutisme, et sans limite de temps pour les guides de haute montagne et les moniteurs de spéléologie.

3. Autriche: professions de la montagne

148. Par une note du 15.07.98, l'Autriche a sollicité une dérogation au titre de l'article 14 de la directive 92/51/CEE pour l'encadrement de certaines disciplines sportives. Cette note était accompagnée de deux projets de règlement et d'un argumentaire. La demande porte sur huit professions du sport (moniteur de ski, candidat-moniteur de ski, moniteur de ski diplômé de l'université, guide de randonnées à ski, moniteur de ski de fond, candidat-moniteur de ski de fond, guide de montagne, candidat-guide de montagne) et vise, pour ces professions, à pouvoir déroger au principe de libre choix du candidat. Lorsque dans le cadre d'une procédure de reconnaissance, les diplômes délivrés dans d'autres États membres présentent des différences substantielles par rapport aux qualifications exigées en Autriche, les autorités autrichiennes souhaitent pouvoir imposer au candidat le passage d'une épreuve d'aptitude.

149. Les autorités autrichiennes ont tenu à préciser que leur demande, formulée dans le cadre de l'article 14, concerne uniquement des disciplines à risque. Cette demande se justifie, aux yeux des autorités autrichiennes, par le caractère dangereux des disciplines sportives concernées.

150. Conformément à l'article 14 de la directive 92/51/CEE, la demande de dérogation autrichienne a été soumise aux États membres. Elle a été envoyée, le 11.08.98, à l'ensemble des coordonnateurs du système général de reconnaissance des diplômes. Ceux-ci ont également reçu une information complémentaire lors de la réunion du groupe des coordonnateurs qui s'est tenue le 19.11.98. Par la suite, des informations complémentaires et des garanties ont été demandées et obtenues de l'Autriche. Sur cette base, la Commission a décidé le 14.7.99 d'octroyer une dérogation pour un an, parallèlement à la décision prise pour la France le même jour.

4. Royaume-Uni: professions maritimes

151. Le 20 février 1998, la Commission a reçu une demande des autorités britanniques visant à obtenir une dérogation à l'article 10 de la directive 89/48/CEE et à l'article 14 de la directive 92/51/CEE. Cette demande de dérogation concernait les professions de «merchant navy and fishing vessel deck and engineer officers» (officiers de pont et officiers mécaniciens de la marine marchande et de la marine de pêche). Il s'agissait pour les autorités britanniques de pouvoir déroger au principe du libre choix du migrant lorsqu'une «mesure de compensation» (stage d'adaptation ou test d'aptitude) peut être imposée. Les autorités britanniques souhaitaient pouvoir imposer un test dans tous les cas où les connaissances linguistiques semblaient défaillantes («substantial shortfall»). La demande invoquait des impératifs de sécurité.

152. Après un examen attentif de cette demande et du contexte professionnel concerné, il est apparu que le problème soulevé par les autorités britanniques se situe en dehors du champ d'application de ces directives dans la mesure où ces connaissances linguistiques n'entrent pas dans les formations qui peuvent donner lieu à des mesures de compensation. Un courrier en ce sens a été adressé le 7 mai 1998 aux autorités britanniques.

5. Conclusions

153. Les informations dont dispose actuellement la Commission montrent que la reconnaissance des moniteurs de ski constitue la principale source de controverse pour les parties concernées, au vu des dérogations accordées jusqu'à présent. Alors que, à la base, le véritable problème semble dû à l'existence de conceptions différentes quant au niveau de qualification objectivement nécessaire pour la reconnaissance en tant que moniteur de ski (et, par conséquent, quant à la pertinence et au caractère substantiel des différences entre les qualifications nationales actuelles), les discussions ont principalement porté, jusqu'ici, sur l'application de la dérogation prévue à l'article 14. Pourtant, cette dérogation n'a aucune incidence sur le niveau de qualification requis, mais concerne en fait le type de mesure de compensation à imposer en cas de différences substantielles entre les qualifications.

154. Par ailleurs, il est évident que la manière dont est mis en oeuvre un système de reconnaissance peut s'avérer aussi importante que la législation qui s'y rapporte, sur le plan des conditions d'accès au marché. À cet égard, le degré d'objectivité qui doit être manifeste à tous les niveaux du processus de reconnaissance, la manière dont ce système est mis en oeuvre, l'évaluation effective des compétences et de l'expérience de chaque candidat et le degré d'explication des décisions sont des éléments qui contribuent à asseoir le caractère raisonnable d'une procédure de reconnaissance ainsi que son acceptation par ceux qui y sont soumis. Ces facteurs sont d'autant plus importants lorsque les droits normalement conférés aux migrants font l'objet d'une restriction exceptionnelle, par exemple dans le cas de la dérogation prévue à l'article 14.

155. Dans ce contexte, la Commission a décidé d'accorder une dérogation temporaire à l'Autriche et la France jusqu'au 31 juillet 2000, date à laquelle des décisions définitives d'application permanente seront rendues. Les services de la Commission entendent mettre à profit la période de validité de ces dérogations temporaires pour assurer un échange le plus complet possible d'informations et d'avis entre les États membres et les parties concernées. Ce processus visera à recueillir et à analyser toutes les données utiles en la matière ainsi qu'à débattre de tous les aspects de la question en vue de préparer les décisions définitives de la Commission et de définir un terrain d'entente commun qui constituera une base solide et permanente pour l'avenir. Le processus portera tant sur les dérogations que sur toutes les autres questions de fond et de procédure en matière de reconnaissance des moniteurs de ski.

156. Parallèlement, l'expérience montre que la procédure et le délai pour la prise de décisions de dérogation au titre de l'article 14 sont très courts, plus particulièrement en raison des consultations des États membres auxquelles la Commission attache une grande importance. À plusieurs reprises, le délai de trois mois entre l'introduction d'une demande par un État membre et la décision de la Commission a été dépassé à cause d'une demande de complément d'information, étant donné que ledit délai ne commence à courir qu'à partir du moment où la Commission dispose de tous les renseignements dont elle a besoin. Au vu des expériences en la matière, il est fort probable que les futures demandes de dérogation, concernant notamment des questions importantes, de portée très large, complexes ou très techniques, pourraient nécessiter un délai de traitement supérieur aux trois mois prévus entre le dépôt de la demande et l'adoption de la décision par la Commission. L'examen de toutes les informations et la consultation de toutes les parties concernées pourraient justifier la prise d'une décision préliminaire par la Commission dans tous les cas spécifiques où une décision temporaire négative s'impose, ne serait-ce que pour permettre une étude plus approfondie des aspects du problème, dans le respect toutefois du calendrier établi pour la prise de la décision définitive.

157. Il apparaît également clairement que la Commission a eu recours aux dérogations temporaires et conditionnelles. En dépit du fait que des décisions définitives et permanentes sont préférables pour des raisons de stabilité et de certitude juridique, il est impossible d'exclure les décisions temporaires et conditionnelles. Le principal avantage de ce type de décisions est qu'elles donnent lieu à une période probatoire permettant l'étude des effets concrets de la dérogation et des opinions des principaux intéressés avant la prise de la décision définitive. Eu égard à la jurisprudence générale de la Cour de justice sur l'interprétation restrictive des dérogations aux règles générales du droit communautaire [20], il demeure important que ce type de mécanismes puisse encore être utilisé dans le cadre des demandes de dérogation relevant de cette directive.

[20] Cf. par exemple l'affaire «Gebhard», C-55/94 du 30.11.1995.

O. ARTICLE 15 et annexes C et D

1. Ratio legis

158. Certaines formations qui ne rentrent pas dans la définition du diplôme au sens de l'art. 1er, al. 1, a) deuxième tiret, i) de la directive 92/51/CEE, n'en confèrent pas moins un niveau professionnel comparable et préparent à des responsabilités et à des fonctions similaires [21]. À titre d'exemple on peut citer les formations de kinésithérapeute en Allemagne ou d'infirmier puériculteur au Luxembourg. En raison de leur grande diversité, la directive 92/51/CEE a prévu leur assimilation au diplôme précité par leur énumération dans une liste (v. considérant 15), qui figure à l'annexe C. Certaines formations réglementées ont par ailleurs aussi été assimilées au niveau du diplôme par leur insertion dans la liste figurant à l'annexe D.

[21] Comme l'indiquent les considérants 15 et 16 de la directive.

159. Cette assimilation a pour effet d'ouvrir dans l'État membre d'accueil la passerelle vers les diplômes «89/48/CEE» (qui couvrent des cycles de 3 ans à 4 ans inclus) et, dans le cas où un diplôme «92/51/CEE» est requis, de limiter l'exigence de mesures de compensation aux cas de différence substantielle entre les formations.

2. Procédure de mise à jour

160. La procédure de modification de ces annexes est précisée à l'article 15 [22]. Il s'agit de vérifier si les formations présentées sur demande motivée d'un État membre confèrent un niveau de formation professionnelle comparable au diplôme 92/51/CEE (cycle d'un an, après le niveau secondaire exigé pour accéder à l'université ou à l'enseignement supérieur) et un niveau semblable de responsabilités et de fonctions.

[22] Cette procédure devra être adaptée à la nouvelle décision du Conseil (1999/468/CE) du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (JO L 184 du 17.7.1999, p. 23).

3. Modifications découlant du traité d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède

161. En vertu de l'article 29 du traité d'adhésion du 24 juin 1994, plusieurs cycles de formation ont été ajoutés à l'annexe C avec effet au 1er janvier 1995. Il ne s'agit toutefois que de professions autrichiennes.

162. Sous le titre «domaine paramédical et sociopédagogique» ont été ajoutées les formations d'opticien spécialisé en verres de contact, de pédicure, d'audioprothésiste, de droguiste, de masseur, de puériculteur et d'éducateur. Le «secteur des maîtres-artisans» a été complété par celles de bandagiste, de corsetier, d'opticien, de cordonnier orthopédiste, de mécanicien orthopédiste, de mécanicien dentaire et de jardinier, ainsi que par 14 autres formations. Dans le «domaine technique» figurent les forestiers, les bureaux techniques, le prêt de main-d'oeuvre, le placement de main-d'oeuvre, les conseillers en placement, les détectives professionnels, le gardiennage, les courtiers en immeubles, les gérants d'immeubles, les bureaux de publicité, les constructeurs-promoteurs, les promoteurs gestionnaires de biens immobiliers, les bureaux de recouvrement de créances, les assureurs-conseil et les entrepreneurs ou maîtres charpentiers projeteurs (dans la mesure où cette profession porte sur le droit de tracer des plans, d'effectuer des calculs techniques et de superviser les travaux de construction).

4. Directives d'application

163. La Commission a reçu de nombreuses demandes de modification des listes figurant aux annexes C et D. Après avoir examiné ces requêtes (conjointement avec le comité [23] visé à l'article 15), elle a adopté, à ce jour, trois directives.

[23] Le travail de ce comité a souvent été préparé par des discussions au sein du groupe des coordonnateurs (cf. chapitre VII du présent rapport concernant ce groupe).

a) Directive 94/38/CE de la Commission du 26 juillet 1994

164. Plusieurs formations paramédicales dispensées en Allemagne ont été ajoutées à l'annexe C; il s'agit des formations d'assistant technique médical de laboratoire, d'assistant technique médical en radiologie, d'assistant technique médical en diagnostics fonctionnels, d'assistant technique en médecine vétérinaire, de diététicien, de technicien en pharmacie, d'infirmier(ière) psychiatrique et de logothérapeute. Les formations italiennes de comptable, de conseiller commercial et de conseiller de travail ont été supprimées.

165. Une rubrique a été ajoutée à l'annexe D concernant, sous réserve de conditions spécifiques, certaines formations dispensées en Allemagne dans des écoles spécialisées afin de préparer aux professions d'assistant technique, d'assistant commercial, de professeur en respiration, parole et voix diplômé de l'État, de technicien, d'économiste d'entreprise, de designer et d'assistant familial diplômés par l'État, ainsi que plusieurs professions sociales.

b) Directive 95/43/CE de la Commission du 20 juillet 1995

166. Cette directive fait suite aux demandes présentées par les Pays-Bas et l'Autriche. Les nouvelles dispositions de l'annexe C sont fondées sur les demandes du gouvernement néerlandais concernant la formation d'assistant vétérinaire et plusieurs professions du secteur des transports maritimes (chef de quart de pont, garde-moteur et fonctionnaire affecté au service d'aide au trafic maritime). À l'annexe D ont été ajoutées, pour les Pays-Bas, les formations dispensées dans les établissements d'enseignement secondaire professionnel et les formations professionnelles en apprentissage, ainsi que, pour l'Autriche, les formations dispensées dans les établissements d'enseignement professionnel supérieur, les établissements d'enseignement supérieur dans le domaine de l'agriculture et de la sylviculture, les écoles pour maîtres-artisans, les classes pour maîtres-artisans et les écoles destinées à former des artisans dans le domaine de la construction. Des conditions spécifiques ont été fixées pour tous ces cycles de formation.

167. En raison des nombreuses modifications apportées à la suite de l'adhésion de l'Autriche, le contenu des annexes serait devenu moins clair. La nouvelle directive a permis de publier une version consolidée des listes de cycles de formation ainsi modifiées.

c) Directive 97/38/CE de la Commission du 20 juin 1997

168. Plusieurs formations figurant sur la liste des formations admises au Royaume-Uni en tant que «National Vocational Qualifications» ou en tant que «Scottish Vocational Qualifications» ont été supprimées, étant donné qu'elles sont désormais couvertes par la directive 89/48/CEE (laborantin) ou qu'elles ne sont plus réglementées (agent de probation, fabricant d'appareils de prothèse).

d) Directive 1999/ de la Commission du 1999

169. Un projet de directive a été approuvé à l'unanimité par le comité de représentants des États membres, constitué conformément à l'article 15, paragraphe 3. Ce projet fait suite aux demandes motivées de l'Autriche et du Royaume-Uni portant sur les éléments suivants.

170. Pour le Royaume-Uni, certains certificats de compétence technique en matière de gestion des déchets seront ajoutés à l'annexe C, de même que, pour l'Autriche, des formations spécifiques destinées aux infirmiers psychiatriques et pédiatriques. Par ailleurs, les professions britanniques de travailleur social agréé (approved social worker - mental health) et d'agent de marques en seront supprimées. En outre, la formulation des annexes C et D en ce qui concerne les National/Scottish Vocational Qualifications au Royaume-Uni sera modifiée en fonction de la terminologie actuellement utilisée dans la législation britannique concernée. La Commission pourrait adopter cette directive au début de l'année 2000.

171. En raison des nouvelles modifications apportées à la législation nationale, d'autres directives devront probablement être élaborées à l'avenir.

5. Conclusions

172. L'expérience [24] a montré que cette procédure est lourde, complexe et devient de plus en plus difficile à mettre en oeuvre au fur et à mesure de l'allongement de la liste. La question se pose dès lors de savoir s'il ne serait pas souhaitable de trouver une voie alternative, par exemple en remplaçant cette procédure et ces listes par une ou plusieurs définitions générales [25] qui assimilerait ces formations au diplôme 92/51/CEE.

[24] Cf. notamment, en annexe I, les critiques de la Belgique, du Danemark et de la Finlande, qui souhaitent une modification du système.

[25] Les Pays-Bas ont suggéré une formulation générale ou une procédure par laquelle l'autorité compétente de l'État membre d'origine attesterait de ce que la formation du migrant correspond aux critères de la directive.

173. Les services de la Commission étudient une solution de ce type. Cette définition générale, qui serait incluse sous celle du diplôme, rappellerait que le niveau professionnel du cycle doit être comparable à celui du cycle d'études défini comme diplôme; elle indiquerait, en outre, que ce cycle prépare à un niveau de responsabilités et de fonctions, qui serait précisé par l'autorité de l'État membre d'origine dans une attestation complémentaire. Un migrant faisant valoir ses droits à la reconnaissance sur cette base pourrait être tenu de produire une attestation délivrée par l'autorité compétente, attestation établissant le niveau de la formation en question et comportant des indications sur les instances à contacter par l'État membre d'accueil en vue d'obtenir de plus amples informations.

174. Les annexes C et D seraient supprimées, avec une disposition sauvegardant les droits acquis des titulaires des formations qui y sont reprises.

P. ARTICLE 16

175. L'article 16 est le premier du chapitre XI, qui contient les dispositions finales d'application générale. Il établit que les États membres doivent communiquer à la Commission, tous les deux ans, un rapport sur l'application de la directive. Ce rapport doit inclure, outre les commentaires généraux, un relevé statistique des décisions prises ainsi qu'une description des principaux problèmes découlant de l'application de la directive.

176. Les dernières données statistiques obtenues par ce processus de notification sont présentées au chapitre IV, section B, du présent rapport.

Q. ARTICLE 17

177. Cet article fixe un délai maximal de deux ans pour la transposition [26] de la directive.

[26] La transposition a été présentée plus haut au chapitre IV, section A.

R. ARTICLE 18

178. Cet article, qui prévoit en outre l'établissement du présent rapport, précise: «Après avoir procédé à toutes les consultations nécessaires, la Commission présente ses conclusions quant aux modifications susceptibles d'être apportées à la présente directive. La Commission présente éventuellement en même temps des propositions visant à améliorer les réglementations existantes dans le but de faciliter la liberté de circulation, le droit d'établissement et la libre prestation de services».

179. Ce rapport contient déjà des propositions de modification et de mise à jour des formations visées aux annexes C et D et envisage déjà un plus grand assouplissement de la réglementation en matière de prestation transfrontalière de services. Toutefois, la recherche de pistes d'amélioration des règles existantes donne lieu à des réflexions plus larges qui concernent également dans une certaine mesure la directive 89/48/CEE.

S. ARTICLE 19

180. Cet article n'appelle pas de commentaires.

VI. COMMENTAIRES RELATIFS AUX CATÉGORIES DE PROFESSIONS

A. Fonction publique

181. La fonction publique constitue traditionnellement un secteur professionnel important en termes de libre circulation. La Commission est assez sollicitée à ce sujet que ce soit par des courriers des citoyens ou dans le cadre de plaintes ou pétitions. Ainsi, depuis plusieurs années, un certain nombre de procédures d'infraction en matière de reconnaissance des diplômes ont été ouvertes. Celles-ci concernent plusieurs États membres dans plusieurs secteurs professionnels relevant aussi bien de la directive 89/48/CEE que de la directive 92/51/CEE (enseignants, traducteurs, fonctionnaires des hôpitaux, personnel de navigation, administration publique, etc.), au niveau national comme local. Dans le cadre de ces procédures, certains États membres ont soulevé des problèmes de fond qui ont donné lieu à un examen attentif de la part de la Commission. Les réflexions se sont orientées autour de 3 thèmes:

182. - le principe même de l'application du système général de reconnaissance des diplômes (directives 89/48/CEE et 92/51/CEE) à la fonction publique;

183. - la question de l'application du système général à toute la fonction publique ou seulement aux professions ou activités professionnelles de la fonction publique auxquelles on accède par une formation professionnelle spécifique;

184. - le concours.

185. Le huitième considérant de la directive 92/51/CEE précise que «le système général complémentaire ne préjuge pas de l'application de l'article 48 paragraphe 4 et de l'article 55 du traité». Par la suite, aucune autre allusion n'est faite directement ou indirectement à la fonction publique. De plus, les articles 48.4 (actuellement 39) et 55 (actuellement 45) ne se réfèrent qu'à la nationalité.

186. La Commission a toujours considéré que la fonction publique n'est pas a priori exclue du champ d'application des directives [27]: le simple fait qu'une profession relève de la fonction publique, ne l'écarte pas du champ d'application de la directive. La Cour de Justice a indiqué que les organismes publics sont tenus de respecter les dispositions des directives 89/48/CEE et 92/51/CEE. Ceci ne signifie pas pour autant que le système général s'applique à toute la fonction publique. Cette question est étroitement liée à celles de la définition du diplôme, de la profession réglementée et de la notion de qualification professionnelle.

[27] Point 12 de l'arrêt rendu le 8.7.1999 dans l'affaire 234/97 «Bobadilla».

187. Selon la définition du diplôme, le titulaire doit avoir suivi avec succès un cycle d'études ou une formation d'une certaine durée. Il doit également posséder toutes les qualifications professionnelles requises (diplôme ou ensemble de diplômes ou certificat) pour accéder à une profession réglementée dans l'État membre d'origine ou l'exercer. Ce dernier critère («qualifications professionnelles requises pour accéder à une profession réglementée») doit être entendu comme visant uniquement les qualifications obtenues à l'issue de formations menant à l'exercice d'une profession particulière et orientées vers celle-ci.

188. En effet, les mécanismes de compensation (épreuve d'aptitude, stage d'adaptation) ne sont pas adaptés lorsque des voies très diverses (concours général ouvert à plusieurs types de diplômes par exemple) mènent à une profession généraliste. Par ailleurs, lorsque des compétences diverses sont acceptées pour accéder à l'activité en question dans la fonction publique, la présence ou l'absence de qualifications individuelles plus spécifiques présente moins d'importance et, par conséquent, les mesures de compensation deviennent moins pertinentes. Le principe de confiance mutuelle devrait s'appliquer, sauf en cas de différence fondamentale quant à la nature ou au niveau des qualifications professionnelles requises. Toutefois, les mesures de compensation mises en oeuvre en vue de pallier une différence en ce qui concerne le niveau global de qualification semblent difficiles à concilier avec les méthodes de recrutement de la fonction publique. La Commission envisage de poursuivre la recherche de solutions en la matière.

189. Trois questions se posent en ce qui concerne l'utilisation de concours pour la reconnaissance des qualifications professionnelles en vue d'accéder à la fonction publique: comment considérer le concours- Les professions auxquelles on accède par concours constituent-elles des professions réglementées au sens de la directive- Comment se définit la notion de personne pleinement qualifiée dans le cadre d'une profession à laquelle on accède par concours-

190. La position de la Commission, souvent exprimée dans plusieurs réponses à des questions parlementaires (écrites et orales) et pétitions sur le principe du concours, de même que dans le cadre de procédures d'infraction, est la suivante: chaque État membre demeure libre de fixer ses propres modalités de recrutement dès lors que la reconnaissance des diplômes délivrés dans d'autres États membres s'effectue conformément au droit communautaire. Le concours, au même titre que d'autres méthodes de recrutement (dossier, entretien, examens, etc.) ne constitue qu'une modalité d'accès à la profession. Par conséquent, si rien ne s'oppose à ce qu'un État membre recrute ses fonctionnaires par la voie du concours, celui-ci doit (s'il s'agit d'une profession réglementée au sens de la directive 92/51/CEE) toutefois autoriser les titulaires de diplômes d'autres États membres à postuler, si ceux-ci ont un diplôme leur permettant d'accéder à cette profession dans l'État membre de délivrance du diplôme. Ceci a aussi pour conséquence qu'un professionnel qualifié en provenance d'un autre État membre doit se soumettre à la procédure du concours. Le droit qui lui est conféré par la directive est celui d'accéder à la profession concernée dans les mêmes conditions que les nationaux.

191. Les activités professionnelles auxquelles on accède par la voie d'un concours public ouvert aux titulaires de certains diplômes constituent-elles des activités professionnelles réglementées au sens de la directive 92/51/CEE-

192. L'article 1, paragraphe f, de la directive 92/51/CEE définit une activité professionnelle réglementée comme «une activité professionnelle dont l'accès ou l'exercice, ou l'une des modalités d'exercice dans un État membre, est subordonné, directement ou indirectement par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession d'un titre d'un formation». Dès lors, on peut considérer que les directives s'appliquent lorsqu'il s'agit d'un concours organisé avec exigence d'une qualification professionnelle spécifique menant à l'exercice de cette profession.

193. En effet les mécanismes de la directive reposent sur l'identité entre activités professionnelles (de l'État membre d'accueil et de l'État membre de provenance). Le migrant doit posséder le diplôme requis pour exercer la même profession dans l'État de provenance.

194. Lorsque l'activité de la fonction publique est plus générale que les qualifications professionnelles spécifiques requises pour y accéder, un processus de reconnaissance pourrait toujours être mis en oeuvre dans le cadre de la profession spécifique concernée, avec peut-être une plus grande souplesse encore dans l'application du principe de confiance mutuelle, les qualifications requises concernant davantage le niveau général nécessaire pour l'exercice de l'activité que les compétences particulières liées à chaque profession spécifique. Le classement dans différents grades de la fonction publique ainsi que d'autres moyens pourraient être utilisés pour tenir compte de certaines