Avis du Comité des régions sur le "Soutien au développement de structures institutionnelles au niveau local et régional dans les pays candidats"

(2002/C 107/12)

LE COMITÉ DES RÉGIONS,

vu la résolution du Comité des régions, sur proposition de ses groupes politiques, sur la "Déclaration annuelle sur les priorités du comité des régions" (CdR 45/2001 fin)(1);

vu le rapport d'experts du Comité des régions "L'Europe des régions et des villes: Stratégies et perspectives pour l'élargissement de l'Union européenne", rapport final (CdR 268/2000 fin);

vu la résolution du Comité des régions sur "Le processus d'élargissement de l'UE" (CdR 424/1999 fin)(2);

vu le rapport d'experts du Comité des régions "Préparer l'élargissement de l'Union européenne: la décentralisation dans les pays candidats de la première vague" (CdR 391/1999 fin);

vu l'avis du Comité des régions sur les aspects institutionnels de l'élargissement "Les collectivités territoriales au coeur de l'Europe" (CdR 52/1999 fin)(3);

vu l'avis du Comité des régions sur "L'application de la législation de l'UE par les régions et les collectivités locales" (CdR 51/1999 fin)(4);

vu l'avis du Comité des régions sur "L'Euroformation des autorités locales et régionales d'Europe" (CdR 404/98 fin)(5);

vu le document stratégique sur l'élargissement de la Commission européenne "Rapport sur les progrès accomplis par chaque pays candidat sur la voie de l'adhésion", novembre 2000;

vu la décision de son Bureau du 12 juin 2001 d'élaborer, conformément au cinquième paragraphe de l'article 265 du Traité instituant la Communauté européenne, un avis sur ce sujet, et de charger la commission "Affaires institutionnelles" de préparer les travaux du Comité en la matière;

vu le projet d'avis sur le "Soutien au développement de structures institutionnelles au niveau local et régional dans les pays candidats" (CdR 102/2001 rév. 3), adopté à l'unanimité par la commission "Affaires institutionnelles" le 5 octobre 2001 (rapporteur: M. Roger Kaliff, Président du Conseil de Kalmar, S-PSE),

a adopté à l'unanimité l'avis suivant, lors de sa 41e session plénière des 14 et 15 novembre 2001 (séance du 14 novembre).

Positions et recommandations du Comité des régions

1. Positions générales

1.1. L'élargissement de l'Union européenne représente un défi historique. Avec une Europe de 27 États membres et une population de près de 500 millions d'habitants, les conditions de coopération au sein de l'Union vont devenir radicalement différentes de ce qu'elles sont aujourd'hui. En conséquence, les contraintes que cela impose en termes de réformes des cadres institutionnels de l'UE, de son organisation et de ses formes de collaboration apparaissent de la façon la plus claire. Le Comité des régions estime que, dans une perspective de long terme, il ne suffit pas de se contenter de procéder à des changements limités des règles actuelles de fonctionnement de l'Union.

1.2. Le Comité des régions envisage donc un débat approfondi sur le caractère et le rôle de coopération de l'UE par rapport aux pays membres et aux priorités de l'Union. Il appartient aux gouvernements des pays membres de faire en sorte que la conférence intergouvernementale de 2004 crée véritablement, d'une part, les conditions du maintien de la capacité d'action de l'Union dans la perspective du prochain élargissement et, d'autre part, les possibilités d'un fonctionnement qui serve l'intérêt des citoyens de l'UE.

1.3. Le Comité des régions constate que les négociations en cours suggèrent que plusieurs des pays candidats sont en mesure de réaliser des progrès relativement rapides. La résolution adoptée lors du sommet de l'Union de Göteborg souligne le fait qu'une avancée significative s'est produite dans les négociations et que les attentes et les objectifs fixés à Nice ont pu être atteints et même dépassés.

1.4. Le Comité des régions note avec satisfaction que la déclaration de Göteborg indique clairement que l'UE, à travers la présidence belge, et plus tard la présidence espagnole, va suivre la "feuille de route" du processus d'élargissement sans relâcher ses efforts. Il fait également observer que la condition de l'adhésion des pays candidats est de satisfaire aux critères de Copenhague.

1.5. Le Comité des régions constate que certains chapitres des négociations sont perçus par l'une des parties, ou par les deux, comme imposant des contraintes particulièrement sévères. Par exemple, le fait que le problème des frontières entre pays membres et pays candidats exige certaines solutions transitoires est une réalité politique. Il s'agit, par exemple, des droits des travailleurs à circuler librement d'un pays à l'autre, ainsi que les formes de la politique agricole de l'UE et de sa politique de cohésion et de développement régional.

1.6. Le Comité des régions estime que pèse sur l'Union et ses membres la responsabilité considérable de faire preuve, dans une large mesure, de solidarité et de compréhension à l'égard du fait que l'on doit commencer le plus rapidement possible à traiter les vastes problèmes économiques et sociaux que connaissent les pays candidats en insistant davantage sur les résultats. Le Comité constate qu'un scepticisme se manifeste à l'égard d'une future adhésion à l'Union au sein de l'opinion publique de plusieurs des pays candidats. Le risque est que les arrangements issus des négociations, qui sont perçus dans ces pays comme négatifs, et peut-être discriminatoires, influencent négativement l'opinion à l'égard de l'UE.

1.7. Il est bien évidemment important, par ailleurs, de comprendre les conditions spécifiques découlant des nouvelles frontières externes qui seront celles de l'Union suite à l'élargissement. À cet égard, le Comité des régions est satisfait de noter les ambitions de l'UE en matière de développement des contacts avec la Russie en général, notamment dans le cadre de la dimension septentrionale et de la coopération de Kaliningrad.

2. L'importance des collectivités locales et régionales

2.1. Pour les pays candidats, les conditions de la réussite de l'adhésion à l'UE seront pour une grande part déjà posées dans le cadre des négociations. Il existe un consensus sur la question de savoir si et comment il sera possible, dans divers domaines, de créer, dans un pays candidat, les conditions d'une application efficace du droit communautaire et d'une gestion efficace des programmes de l'Union dans divers domaines, ainsi que de dégager des solutions directes dans les négociations sur différentes questions essentielles. À tous ces égards, tant les collectivités locales que régionales de l'Union européenne ainsi que des pays candidats seront largement concernées.

2.2. Il ne fait aucun doute que la question de l'application des politiques de l'Union revient dans une large mesure à savoir comment des structures locales et régionales peuvent intégrer le système réglementaire de l'Union et fonctionner en conformité avec lui. Le Comité des régions constate qu'en ce qui concerne l'activité de l'Union, il s'est avéré que celle-ci bénéficie beaucoup de l'existence de collectivités locales et régionales qui fonctionnent bien, qui sont dans une large mesure autonomes et qui reçoivent leur mandat d'assemblées politiques directement élues. Il a été tenu compte de manière très insuffisante de cet état de fait dans les négociations en cours.

2.3. Le Comité note qu'il existe assurément des différences considérables d'un pays membre à l'autre en ce qui concerne le rôle et le statut des collectivités locales et des régions sur le plan national aussi bien qu'au regard de leur participation aux travaux de l'UE. Cependant, le point commun est qu'il existe dans tous les pays membres une autonomie bien établie à ces niveaux. Il est aussi frappant d'observer comment le fait d'appartenir à l'Union pousse les structures vers une collaboration sans cesse plus prononcée, au plan local et régional, de la part des assemblées politiques élues. Il est essentiel que les gouvernements et parlements des pays candidats tiennent compte du besoin d'une autonomie locale et régionale importante, constituant une condition importante du bon fonctionnement de l'adhésion à l'Union.

2.4. Un élément qui pèse lourd dans le fait que l'Union européenne aspire à une participation active des collectivités locales et régionales aux travaux de l'UE est naturellement ce qui fait l'essence même de la fonction politique, qu'elle se situe au niveau national, régional ou local, à savoir l'obligation de prendre la responsabilité de solutions globales qui servent au mieux les intérêts des citoyens eux-mêmes. C'est pourquoi la démocratie représentative constitue aussi un atout irremplaçable de la coopération européenne, et ce à tous les niveaux. Cela rend possible l'adaptation nécessaire à la réalité dans les domaines où les moyens dont dispose l'UE laissent espérer des résultats. Mais cela crée en même temps les conditions d'un dialogue avec les citoyens et d'un ancrage des travaux de l'UE dans la réalité du terrain.

2.5. Autrement dit, les collectivités locales et les régions constituent une importante condition préalable au fonctionnement de l'Union, en tant qu'instruments aussi bien d'application et d'adaptation des politiques et des moyens de l'UE que de création d'une légitimité de l'Union et de ses initiatives aux yeux des citoyens.

2.6. Le respect de l'application du principe de subsidiarité dans l'organisation et le déroulement des travaux constitue une prémice essentielle pour le Comité des régions, dans l'objectif de mettre efficacement en oeuvre la politique de l'Union, et de fonder la légitimité de son action auprès des citoyens. Il est indispensable de laisser une grande marge aux adaptations locales et régionales des ressources et des programmes européens. L'évolution du dialogue des citoyens sur les questions relatives à l'UE doit également prendre en considération le dialogue politique à l'échelon local et régional. Cette initiative est particulièrement importante dans le contexte des pays candidats et du scepticisme à l'égard de la prochaine adhésion à l'UE, qui risque actuellement de connaître un renforcement.

2.7. Le Comité des régions estime que les constatations et les prémices énoncées plus haut doivent être davantage prises en considération dans les travaux de l'UE en général. Elles devraient également laisser une empreinte plus forte que cela n'a été jusqu'à présent le cas dans les négociations en cours avec les pays candidats dans le soutien aux préparatifs de l'adhésion prochaine à l'Union.

3. L'importance du renforcement des structures locales et régionales des pays candidats

3.1. Le Comité des régions constate que l'ensemble des pays qui négocient actuellement leur adhésion à l'Union remplissent effectivement les critères de Copenhague concernant le bon fonctionnement démocratique. Si l'on veut développer et approfondir le système démocratique dans ces pays, des échanges d'expériences sur les différentes questions pratiques relatives au rôle et au fonctionnement du système démocratique peuvent être d'une grande utilité. Des échanges d'expériences de ce type à l'échelon local et régional sont donc tout aussi importants.

3.2. Le Comité des régions a eu l'occasion de noter l'intérêt considérable que portent les représentants politiques et administratifs des communes et des régions des pays candidats, dans leurs projets transnationaux ainsi que sur d'autres plans, aux informations relatives à des expériences et des points de vue en matière de démocratie et d'autonomie locale et régionale.

3.3. Le Comité des régions, en tant qu'assemblée politique jouissant d'un statut reconnu au sein de l'UE et d'un large ancrage dans tous les pays membres, bénéficie de conditions exceptionnellement favorables pour contribuer à offrir aux collectivités locales et régionales des pays candidats des possibilités de se préparer correctement à une future adhésion à l'UE. L'activité du groupe de liaison a clairement montré l'importance du fait que le Comité des régions, de par le mandat qui lui est concédé, assume de manière toujours constructive un rôle de soutien envers les collectivités locales et régionales des pays candidats. Si l'on veut permettre aux communes et aux régions des pays candidats de se préparer correctement à leur rôle futur au sein de la structure institutionnelle de l'Union, le CdR devrait inviter de manière permanente ces pays candidats, afin d'instaurer dès à présent une coopération continue.

3.4. La nécessité d'un ajustement et d'un soutien beaucoup plus concrets plaide en faveur de l'adoption, par le Comité des régions, de l'élargissement comme l'une de ses priorités politiques. Dans chaque avis élaboré par le Comité des régions, les questions liées à l'élargissement doivent être prises en compte dans la plus large mesure possible. Le Bureau doit assumer une responsabilité globale claire pour prendre des contacts stratégiques.

3.5. Le Comité des régions se doit d'adopter une méthode de travail qui lui permettra d'aborder les questions d'élargissement et non seulement dans les contacts officiels avec les autres institutions, de se concentrer d'une part sur des initiatives plus spécifiques en faveur d'une intégration plus efficace des pays candidats dans les travaux quotidiens des institutions de l'UE, d'autre part sur le soutien aux collectivités locales et régionales de ces pays, à travers des conférences et d'autres formes de dialogue, afin d'assurer des contacts systématiques avec l'échelon européen, les représentants nationaux et les responsables politiques des collectivités locales et régionales. L'objectif doit être d'expliquer l'importance de l'autonomie des collectivités locales et régionales pour l'élargissement et la cohésion de l'UE. L'une des ambitions doit être que chacune des présidences de l'UE, au cours des prochaines années, attire l'attention sur cette question à travers des initiatives spécifiques.

4. Les problèmes financiers

4.1. Le Comité des régions constate que les problèmes financiers considérables auxquels sont confrontées les collectivités locales et régionales des pays candidats, sont à considérer comme une question de première importance dans la poursuite du développement de l'autonomie locale et régionale dans les pays candidats.

4.2. Une avancée est nécessaire en ce domaine: c'est-à-dire qu'il faut donner aux collectivités locales et régionales de l'ensemble des pays candidats des ressources économiques raisonnables pour mettre sur pied une administration efficace et des institutions capables de mettre en pratique une politique sociale. Cette question doit être considérée comme un intérêt de premier plan pour l'UE, eu égard à l'importance de l'application effective de la réglementation européenne et aux ambitions affichées dans les différents domaines politiques découlant de l'adhésion à l'Union.

4.3. Des exemples montrent déjà comment les aides de phare ont permis de réaliser des projets de coopération dans lesquels les collectivités locales et régionales européennes ont mené une coopération fructueuse dans des domaines d'importance vitale tels que la réforme de l'administration, l'application de l'acquis communautaire ou la gestion des Fonds structurels. Il convient cependant que le Comité des régions prenne immédiatement l'initiative de discussions à mener avec la Commission afin de définir de quelle manière améliorer, pour les gouvernements des pays candidats, les incitations à l'utilisation et les possibilités d'utilisation des ressources du programme Phare pour la construction de l'autonomie locale et régionale sur le plan de la gestion administrative.

4.4. Le Comité des régions devrait également prendre dès que possible une initiative en vue de créer un organe national de représentation des collectivités locales et régionales des États membres, et de même, il convient d'amener des organisations existant au niveau européen et ayant pour objet la coopération entre collectivités locales et régionales, telles que par exemple le CCRE, l'ARE et la CRPM, à s'engager dans un travail de soutien systématique du développement de compétences en rapport avec une administration et une gestion efficace dans les pays candidats. Il est nécessaire, au cours des contacts avec la Commission, de préciser les besoins en ressources financières spécifiques dans le but d'intensifier la coopération avec ces partenaires.

4.5. Le Comité des régions devrait prendre contact avec les gouvernements de tous les pays candidats, dans le but de développer des arguments favorables à la poursuite de la décentralisation de compétences, de l'échelon national vers les collectivités territoriales et à la fixation, en matière de préadhésion, de priorités conséquentes avec cette entreprise. À cette fin, il convient notamment de souligner l'importance d'une législation fiscale propre, qui constitue l'élément fondamental d'une autonomie locale et régionale opérationnelle.

4.6. Le Comité des régions devrait également ouvrir des discussions avec la Banque européenne d'investissements, ainsi que d'autres institutions européennes de financement en vue d'intensifier les actions relatives à la mise en place d'infrastructures locales et régionales dans les pays candidats, aussi bien du point de vue matériel, que dans l'optique de la création de richesses au sein des secteurs de l'enseignement, de la santé, etc.

5. Les conditions d'une action efficace de l'UE

5.1. Le Comité des régions a, à maintes reprises, mis en évidence et développé les arguments démocratiques et socioéconomiques en faveur d'une autonomie politique à la fois à l'échelon local et régional. La nécessité de faire des régions des acteurs politiques pour des pans importants de la politique sociale et de développement est valable partout, et elle a été soulignée de plus en plus au rythme de l'internationalisation et du développement de l'Union européenne. Dans tous les pays candidats, à l'exception des plus petits, du point de vue du territoire, une politique et une administration régionales efficaces seront très importantes pour la mise en place de la réglementation européenne et pour permettre aux pays en question de tirer avantage de leur prochaine adhésion à l'Union.

5.2. Le Comité des régions devrait indiquer clairement aux gouvernements des pays candidats aussi bien qu'aux représentants des collectivités locales et régionales et à la Commission que l'engagement local et régional dans les travaux de l'Union est, selon lui, directement lié aux élus de ce niveau.

5.3. Il convient que le Comité des régions, de concert avec des représentants des collectivités locales et régionales des pays considérés, engage des discussions avec les gouvernements des pays candidats à propos des avantages et des formes de dialogue entre l'échelon national et les représentants de l'autonomie locale et régionale de ces pays, qui aurait lieu pendant les négociations en cours, un dialogue qui évoluerait après l'adhésion à l'UE en un processus permanent de consultation.

5.4. La coopération transfrontalière entre communes et régions des États membres et des pays candidats vise actuellement, dans une certaine mesure, à transmettre des expériences et des savoirs sur les exigences et les réglementations de l'UE, susceptibles de concerner les communes et les régions. Elle est rendue possible aussi bien par des ressources communautaires, que des ressources bilatérales et même des fonds privés.

5.5. Il convient que le Comité des régions prenne l'initiative de discussions à mener avec la Commission à propos d'une action de grande envergure en matière de coopération locale et régionale entre collectivités locales et régionales des pays candidats et des pays membres. Il convient que le CdR prenne une initiative dans le but d'assurer la participation, entre autres, du CCRE, de l'ARE et de la CRPM à une large action de cette nature.

5.6. Il convient que le Comité des régions prenne l'initiative de développer des consultations avec le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE). Elles auraient notamment pour ligne directrice une action commune envers les gouvernements des pays candidats en vue de soutenir le développement de l'autonomie locale et régionale des pays candidats, et d'améliorer les conditions de la coopération transnationale entre les communes et les régions de ces pays.

5.7. Le Comité des régions devrait, à l'occasion de ses contacts avec la Commission, attirer particulièrement l'attention sur la nécessité de créer, dans le cadre respectivement du programme interreg III et du programme Phare, de meilleures possibilités pour la réalisation de projets de dimensions relativement petites ou moyennes, de l'ordre de 50000 à 250000 euros. L'expérience montre que les communes et les régions privilégient les projets de ce type qui ont pour objet l'échange d'expériences et la transmission de connaissances. Ces projets très performants se concentrent sur les contacts personnels sous différentes formes et les investissements à petite échelle, associés au développement et à la création d'institutions, etc..

6. Des comités mixtes

6.1. Le Comité des régions considère les comités mixtes UE/pays candidats comme importants pour rendre possible une initiation efficace aux obligations et aux conditions qui sont liées à l'adhésion à l'Union européenne, et ils offrent également la possibilité, ce qui est particulièrement important, d'engager un dialogue direct avec les gouvernements dans le cadre du conseil d'association.

6.2. Il convient que le Comité des régions agisse en vue de créer des contacts permanents avec les collectivités locales et régionales des pays candidats. Il est certain que les comités mixtes représenteront une bonne base de renforcement des contacts.

6.3. Il convient que le Comité des régions s'attache avec le plus grand soin à fixer le plus rapidement possible, conjointement avec des représentants des collectivités locales et régionales de chaque pays, des priorités qui puissent s'appliquer aux travaux des différents comités mixtes.

6.4. Le Comité des régions est responsable de la conduite efficace des travaux des comités mixtes. Il convient d'accorder une grande attention à la composition des comités, à leur organisation et aux besoins d'assistance de leurs secrétariat.

Bruxelles, le 14 novembre 2001.

Le Président

du Comité des régions

Jos Chabert

(1) JO C 148 du 18.5.2001, p. 29.

(2) JO C 57 du 29.2.2000, p. 1.

(3) JO C 374 du 23.12.1999, p. 15.

(4) JO C 374 du 23.12.1999, p. 25.

(5) JO C 198 du 14.7.1999, p. 68.