Avis sur « Services d'assistance en escale »

(94/C 393/21)

Le 27 janvier 1994, la Commission a décidé, conformément à l'article 198 du Traité instituant la Communauté économique européenne, de consulter le Comité économique et social sur le document « Services d'assistance en escale ».

La section des transports et communications, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 20 juillet 1994 (rapporteur : M. von Schwerin).

Le Comité économique et social, lors de sa 318e session plénière des 14 et 15 septembre 1994 (séance du 14 septembre 1994), a adopté à une large majorité et deux abstentions l'avis suivant :

1. Introduction

1.1. Le 14 décembre 1993, la Commission a adopté un document de consultation coordonné entre la DG IV (Concurrence) et la DG VII (Transports) ayant pour thème les « Services d'assistance en escale » [doc. SEC(93) 1896 final].

1.2. La Commission justifie son action dans le domaine de la modification des services d'assistance en escale par :

- l'arrivée à échéance, à la fin de 1992, de l'octroi d'exemptions de groupe au titre de l'article 85, paragraphe 3 du Traité instituant la Communauté européenne à certains accords entre entreprises de ce secteur;

- les critiques formulées par de nombreuses compagnies aériennes quant au manque de possibilités de choix entre différents prestataires ainsi que les

- plaintes découlant de cette situation, déposées auprès de la Commission.

2. Contexte

Situation dans les aéroports à l'intérieur de l'UE

2.1. Les services d'assistance en escale couvrent l'ensemble des services rendus à l'aéronef lui-même, aux passagers et au fret. Il s'agit d'une offre de services très diversifiée, qui peut être subdivisée en 11 catégories :

1. Assistance administrative au sol et supervision;

2. Assistance passagers;

3. Assistance bagages;

4. Assistance fret et poste;

5. Assistance opérations en piste;

6. Assistance nettoyage;

7. Assistance carburant;

8. Assistance entretien en ligne;

9. Assistance opérations aériennes et administration des équipages;

10. Assistance transport au sol;

11. Assistance restauration ou service commissariat (catering).

De nombreux acteurs sont employés dans ces onze secteurs. Outre les techniciens et les ingénieurs, il y a également un grand nombre d'ouvriers qualifiés ainsi que le personnel d'assistance.

2.2. Il existe, à l'intérieur des douze États membres, un niveau satisfaisant de choix de prestataires de services en ce qui concerne l'assistance passagers (land side). Ainsi, dans la plupart des aéroports européens, les compagnies aériennes sont à même d'exercer un contrôle direct sur la qualité des services offerts à leurs clients.

Cependant, en ce qui concerne les prestations destinées aux avions (air side), c'est-à-dire l'assistance bagage et fret, l'assistance opérations en piste et l'assistance transport au sol, la situation est très différente. Cinq États membres ont, à des niveaux différents, libéralisé ces activités. Ils garantissent d'ores et déjà au moins le choix entre différents prestataires de services à l'intérieur d'un aéroport. En revanche, les sept autres États membres ne garantissent pas de choix, mais opèrent en monopoles, lesquels sont tenus par les aéroports nationaux pour deux d'entre eux et par les compagnies aériennes nationales pour les cinq autres.

Par conséquent, pour les prestations destinées aux avions (air side), le choix entre des prestataires de services concurrents n'est possible que dans quelques aéroports européens.

2.3. Certains aéroports, tout comme quelques compagnies aériennes, bénéficient de mesures de soutien ouvertes et déguisées de la part des propriétaires et/ou des gouvernements.

Les propriétaires des aéroports sont l'État, les collectivités territoriales locales, les entreprises privées ou des formes mixtes entre ces différents propriétaires.

Les services d'assistance sont en règle générale assurés par les exploitants de l'aéroport, par les compagnies aériennes pour leur propre parc d'appareils (assistance propre) ou par des compagnies aériennes pour d'autres compagnies aériennes (assistance par des tiers). Dans quelques cas, des entreprises extérieures interviennent également dans l'offre de services d'assistance.

Certains aéroports sont propriétaires des terrains sur lesquels ils sont situés alors que d'autres doivent acquitter un droit d'occupation. Les aéroports propriétaires des terrains bénéficient d'un avantage de concurrence et peuvent calculer leurs charges sur une autre base que les aéroports qui ne sont pas propriétaires des terrains. Ils disposent d'autres possibilités de financement (calcul des actifs et du passif). Cet aspect intervient dans la structure des coûts, et influence par là même la concurrence.

Les coûts des services d'assistance et des droits d'atterrissage ne peuvent faire l'objet d'une comparaison que si les conditions sont comparables. C'est le cas lorsqu'un niveau élevé d'harmonisation existe. Tant les compagnies aériennes que les aéroports souffrent d'un déficit important d'harmonisation. Une harmonisation plus poussée des normes techniques et sociales est indispensable. Il en va de même pour le domaine fiscal et environnemental.

D'importantes différences existent dans les conditions cadres des aéroports. Celles-ci sont en principe également valables pour ce qui concerne les services de transport au sol. Il n'y a que peu d'aéroports qui prestent tous les services de transport au sol.

3. Proposition de la Commission

3.1. La proposition de la Commission prévoit comme objectif une nouvelle organisation et une ouverture à la concurrence du marché des services d'assistance en escale. L'objectif fondamental est de garantir des services de qualité et un niveau de prix acceptable pour toutes les parties intéressées.

Il convient d'éviter les pratiques discriminatoires observées sur certains aéroports, et les distorsions de concurrence entre transporteurs que ces pratiques peuvent occasionner.

3.2. Cet objectif devrait être atteint par le biais de l'ouverture du marché.

La Commission propose de supprimer les restrictions actuelles de droit et de fait de façon à établir le libre accès au marché pour les prestataires de services.

L'ouverture du marché devrait être accompagnée de mesures d'encadrement garantissant son fonctionnement selon des principes concurrentiels. L'existence de réglementations nationales ne devrait pas être exclue. Leur objectif pourrait être, en particulier, de garantir la bonne gestion des infrastructures et le maintien de la sûreté et de la sécurité. Les réglementations nationales devraient toutefois respecter les règles du droit communautaire.

3.3. La proposition de la Commission part du principe que, étant donné la diversité des aéroports, le problème peut être résolu par une approche différenciée avec différents degrés d'ouverture du marché tout en gardant comme objectif suprême le bien-être des passagers, sans négliger pour autant les utilisateurs.

3.4. La Commission constate que, dans le cas d'une ouverture du marché, la question de la répartition des coûts d'investissement joue un rôle important.

Il est considéré comme justifié qu'un prestataire assume lui-même tous les coûts impliqués par la fourniture des services d'assistance. Il pourrait s'avérer problématique d'imposer à un aéroport les investissements souvent considérables qu'entraîne l'installation de nouveaux prestataires.

Il est proposé que tous les prestataires participent au financement de tous les investissements, par exemple sous la forme de loyers ou de droits qui doivent leur être imposés comme prix à payer pour accéder aux infrastructures.

4. Observations générales

4.1. Le Comité approuve quant à leur principe les efforts de la Commission visant à assurer, plus particulièrement pour les passagers, une assistance rapide et fonctionnelle sur les aéroports européens. Il paraît toutefois important d'inventorier et d'analyser les différentes conditions de chaque aéroport européen pour chacune des propositions de solution.

Le Comité est d'avis qu'il appartient à la Commission de déterminer, au vu de ces catégories de services d'assistance, quels sont les aéroports qui offrent une ouverture totale, partielle ou qui n'offrent aucune ouverture au marché.

Le Comité estime qu'il s'agit d'une condition importante à une ouverture du marché véritablement équitable.

4.2. Au cours des travaux préparatoires du présent avis du Comité, il est ressorti que le concept de libéralisation est à manier avec prudence. Il implique le libre accès au marché pour un grand nombre d'acteurs, par exemple pour toutes les compagnies aériennes qui souhaitent organiser une assistance propre. Le Comité pense unanimement qu'une telle évolution est impossible, et qu'une solution doit être cherchée mariant de manière réaliste les concepts de concurrence et de possibilités de choix.

4.3. Le Comité estime qu'il est indispensable, lors des discussions sur une libéralisation, d'établir une distinction entre l'assistance passagers (land side) et les prestations destinées aux avions (air side).

Pour l'assistance passagers, les efforts de libéralisation sont nettement plus simples et, d'après l'état de nos connaissances, déjà réalisés dans une large mesure.

Pour ce qui est des prestations destinées aux avions (essentiellement assistance opérations en piste), en raison de différentes contraintes, la libéralisation est nettement plus difficile. Sans vouloir défendre le principe de la libéralisation complète de l'assistance opérations en piste, le Comité pense qu'entre la situation de monopole existante et la libéralisation complète proposée, il y a place pour une ouverture raisonnable du marché avec l'introduction d'un deuxième et/ou troisième prestataire. Cela permettra aux utilisateurs de choisir entre des prestataires de services concurrents. Sur ce point, le Comité partage le point de vue de la Commission selon lequel la possibilité d'avoir différents degrés d'ouverture du marché doit être examinée.

4.4. Le Comité s'est intéressé, dans le cadre de son examen de la proposition de la Commission, à différentes conséquences possibles d'une ouverture du marché.

En principe, on peut constater que les revenus issus des services d'assistance en escale constituent une part importante des recettes des exploitants d'aéroports.

Tout changement pourrait avoir des conséquences plus ou moins importantes sur :

a)

Le financement des investissements des aéroports

Dans leur grande majorité, les aéroports sont la propriété de collectivités territoriales et sont tenus à des critères de rentabilité. Toute perte de recettes pour les entités aéroportuaires a des répercussions sur le financement de l'infrastructure de toute la région environnante. Les aéroports sont au coeur de tout un espace économique et constituent la raison d'être de multiples activités.

En cas d'ouverture du marché, les coûts des investissements nécessaires doivent de toute manière être répartis sur tous les prestataires. Dans certains cas, des goulets d'étranglement engendrés par les problèmes de capacité et la nécessité d'une coordination ne peuvent être améliorés ou supprimés que moyennant d'importants investissements. Si l'on part de l'hypothèse d'une juste répartition des coûts, ce facteur fera obstacle dans de nombreux cas à une ouverture de certains services dans l'optique d'une amélioration de la concurrence.

b)

La sécurité

Les prestations de services destinées aux avions (air side) constituent des secteurs sensibles du point de vue de la sécurité et de la sûreté : d'une part les risques d'attentats et d'autre part les risques liés aux installations techniques.

Tout employé travaillant dans une zone sensible fait l'objet d'une enquête. Il arrive déjà aujourd'hui que, du fait du recours à des « prestataires tiers » extérieurs, des employés entament leur activité dans une zone sensible, alors que les résultats de l'enquête ne sont pas encore disponibles. Les passagers en particulier, mais aussi les employés de l'aéroport et des compagnies aériennes en général, sont en droit d'attendre et d'exiger que la sécurité ne soit pas négligée pour des motifs d'ordre financier.

La présence de plusieurs prestataires sur les pistes constitue un facteur d'augmentation des risques pour la sécurité.

Le système actuel de division du travail a entraîné dans l'ensemble des aéroports une forte spécialisation de la main-d'oeuvre. Le niveau de qualification est très élevé. En contrepartie, on constate peu d'accidents. Le maintien de normes de sécurité élevées et leur amélioration doivent avoir la priorité absolue dans toute nouvelle approche des services d'assistance en escale.

c)

L'emploi

Dans l'intérêt d'un déroulement sans heurts du travail et plus particulièrement compte tenu des remarques formulées sous b), il est certainement judicieux de prévoir le plus grand nombre possible de postes à plein temps pour l'assistance opérations en piste.

L'intervention de plusieurs prestataires a souvent pour conséquence l'instauration d'un plus grand nombre d'emplois à temps partiel et le recours au travail à la demande, entraînant ainsi une réduction du niveau des revenus.

Une telle évolution entraînerait peut-être une réduction des coûts des services offerts, mais, envisagée sous l'angle politique et économique, elle ne constituerait pas une évolution positive. En dépit de toutes les considérations visant à réduire les coûts, les employés des aéroports et des compagnies aériennes sont en droit d'attendre que l'on ne dispose pas de leurs emplois de manière inconsidérée.

Le Comité estime qu'en tout état de cause, les intérêts de tous les employés doivent être pris en compte dans toute réflexion.

d)

La compatibilité avec l'environnement

Les normes appliquées aux aéroports, qu'il s'agisse de la protection contre le bruit, de la pollution des eaux ou des prescriptions de construction, sont très variables. Ainsi, lors de la construction de l'aéroport de Munich II, 10 % des 8 milliards de DM qu'a coûtés la construction (soit 800 millions de DM) ont été consacrés au respect des prescriptions environnementales.

Selon le régime de la propriété, certaines contraintes sont imposées, qui vont parfois au delà de ce que prescrit la législation nationale, notamment lorsque l'aéroport se trouve à proximité d'une zone à forte densité de population. Si l'on ne veut pas mettre en péril l'avenir de tout le transport aérien, il ne faut pas rogner sur les mesures de protection de l'environnement. On enregistre dès à présent des problèmes considérables de tolérance à l'égard de l'exploitation et de la construction des aéroports.

e)

Les capacités

Pour les services destinés aux avions, les problèmes pouvant se poser entre autres dans le domaine des capacités de la sécurité en général et de la sécurité des installations, ou du fait de l'encombrement de l'espace aérien sont tels que les prestataires de services doivent être contrôlés de manière efficace et leur nombre limité.

Les activités des prestataires de services d'assistance et des compagnies aériennes, agissant pour leur compte propre ou pour le compte de tiers, imposent une charge supplémentaire à l'infrastructure des aéroports, engendrant, pour les aéroports de taille restreinte, des pertes de capacité considérables.

Si Heathrow, par exemple, ne permet pas l'assistance propre, huit compagnies aériennes sont toutefois autorisées à offrir toute la gamme des services d'assistance en escale dans les quatre terminaux. Dans la pratique, deux compagnies seulement sont actives dans deux des terminaux. L'exploitant de l'aéroport estime qu'il y a trop de prestataires et souhaiterait réduire leur nombre. Il est d'avis que les nombreux appareils, et équipements de transport et de soutien sur les pistes rendent plus difficile le maintien de la sécurité et de l'efficacité de l'exploitation globale.

Le Comité estime que ces considérations sont importantes, et pense qu'elles doivent jouer un rôle important lors de tout débat ultérieur sur la question.

f)

Le temps d'immobilisation au sol

Pour les compagnies aériennes et pour les aéroports, le temps d'immobilisation au sol est un facteur important affectant la programmation des capacités et la productivité. La diversité des prestataires de services d'assistance en escale complique le travail de programmation et de coordination, et par conséquent allonge les délais.

Une bonne gestion des services d'assistance en escale crée des opportunités pour la concurrence et constitue un service précieux pour les compagnies aériennes et leurs passagers. Afin de garantir une utilisation optimale des surfaces - limitées - et de restreindre au maximum le temps d'immobilisation au sol, il est indispensable, même après l'ouverture du marché et donc l'introduction de prestataires tiers, que le contrôle global reste entre les mains de l'exploitant de l'aéroport.

5. Observations particulières

Bases juridiques

5.1. La Commission se fonde essentiellement sur les articles 85 et 86 du Traité CE, notamment l'article 85 paragraphe 3. L'exemption de groupe accordée au titre de cet article est venue à échéance à la fin de 1992.

Le Comité soutient les déclarations faites par la Commission au sujet de l'annonce du planning de la poursuite de la consultation dans le document « L'aviation civile européenne vers des horizons meilleurs » [doc. COM(94) 218 final] publié le 1er juin 1994.

La Commission annonce pour octobre/novembre 1994 un projet de directive qui devrait aborder la question de savoir comment organiser la mise en place de services d'assistance en escale non discriminatoires, transparents et avantageux au niveau des coûts, ainsi qu'une participation adéquate des utilisateurs dans le processus de décision.

Le Comité part du principe que les résultats des études commandées et les résultats des discussions sur le premier document de consultation seront pris en considération dans ce prochain document.

5.2. L'importance fondamentale de ce thème nécessite de toute manière la participation des instances compétentes. Il faut par conséquent s'assurer de la participation du Conseil, du Parlement européen et du Comité économique et social.

6. Conclusion

La Commission envisage également des restrictions dont il conviendrait de tenir compte dans une nouvelle organisation des services d'assistance en escale :

- manque d'espace;

- exigences au niveau de la sécurité et du contrôle;

- technicité;

- coûts des investissements en infrastructures;

- rapidité des opérations d'assistance.

Le Comité est à cet égard d'accord sur de nombreux points avec la Commission. Il est d'autant plus important, avant de prendre des décisions, d'évaluer de manière réaliste les conséquences possibles. Le problème est très complexe. L'objectif, à savoir les améliorations de la productivité pour les passagers, les entreprises et les employés, ne peut être sacrifié au bénéfice d'une idéologie économique déterminée.

Dans le contexte de l'annonce par la Commission d'un projet de directive, le Comité propose de vérifier, après délibération approfondie, s'il est possible, conformément au point 13 du premier document de consultation « Services d'assistance en escale » (« unbundling »), d'obliger, au titre de l'article 87, les aéroports à tenir une comptabilité différenciant les activités de gestion de l'aéroport de celles des fournitures de services d'assistance en escale.

Fait à Bruxelles, le 14 septembre 1994.

Le Président

du Comité économique et social

Susanne TIEMANN