EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

La pandémie de COVID-19 a provoqué la plus grave récession économique depuis des décennies dans l’UE, déclenchant une réponse rapide et résolue par les instances politiques tant au niveau national qu’au niveau européen. Tous les États membres ont adopté des mesures discrétionnaires exceptionnelles, en plus de leurs «stabilisateurs automatiques», afin de soutenir l’activité économique et d’atténuer les conséquences sociales.

L’UE a également pris des mesures sans précédent pour faire face à la crise. Doté d’une enveloppe totale de 1 800 000 000 000 EUR, aux prix de 2018, le cadre financier pluriannuel (CFP) de l’UE, couplé à l’instrument de l’Union européenne pour la relance (NextGenerationEU), constitue le plan de relance le plus considérable jamais financé par le budget de l’UE. Officiellement approuvé par le Conseil le 14 décembre 2020, avec le soutien du Parlement européen, NextGenerationEU déploiera 750 000 000 000 EUR (aux prix de 2018), levés sur les marchés de capitaux, en vue de financer des actions spécifiques de relance et de résilience sur une période de temps limitée afin de stimuler la croissance économique et d’investir dans la résilience et dans un avenir plus vert et plus numérique.

Des recettes suffisantes sont nécessaires pour couvrir le remboursement des coûts du financement des emprunts contractés dans le cadre de NextGenerationEU, étalés sur trois décennies. Le remboursement du principal peut commencer avant la fin du cadre financier pluriannuel 2021-2027 si les montants non utilisés pour le paiement des intérêts sont inférieurs aux prévisions et si de nouvelles ressources propres sont introduites, et doit être achevé avant la fin de 2058.

Dans le cadre de l’accord interinstitutionnel du 16 décembre 2020, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont déclaré que les dépenses du budget de l’Union qui ont trait au remboursement de l’instrument de relance de l’Union européenne ne devraient pas entraîner une réduction indue des dépenses liées aux programmes ou des instruments d’investissement dans le cadre du CFP. Selon cet accord interinstitutionnel, il est également souhaitable d’atténuer les augmentations de la ressource propre fondée sur le RNB pour les États membres. Les trois institutions sont donc convenues d’«œuvre[r] à la mise en place de nouvelles ressources propres suffisantes pour couvrir un montant correspondant aux dépenses prévues liées au remboursement». La Commission s’est engagée à proposer, en 2021, de nouvelles ressources propres à mettre en place au plus tard le 1er janvier 2023.

2.CONTENU DE LA PROPOSITION DE MODIFICATION

La Commission propose d’introduire de nouvelles ressources propres afin de permettre à l’UE de disposer des ressources nécessaires pour couvrir, en particulier, les nouvelles dépenses budgétaires liées au remboursement des coûts du financement des emprunts contractés dans le cadre de NextGenerationEU et au Fonds social pour le climat.

La proposition modifiée précise que 25 % de la plupart des recettes générées par les quotas à mettre aux enchères dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission iront au budget de l’UE. Cela inclut les recettes provenant de l’actuel système d’échange de quotas d’émission pour les installations fixes et le secteur de l’aviation, pour lequel des quotas supplémentaires seraient mis aux enchères, ainsi que l'extension du système au transport maritime et l’introduction d’un système distinct d’échange de quotas d’émission pour les secteurs du transport routier et du bâtiment, conformément à la proposition de modification de la directive 2003/87/CE.

Les quotas mis aux enchères par la Banque européenne d’investissement pour le Fonds pour l’innovation et la dotation initiale du Fonds pour la modernisation sont exclus. Afin de demeurer neutre, le champ d’application des ressources propres intègre aussi les quotas qui sont en principe destinés à être mis aux enchères par les États membres et qui, sur la base du pouvoir discrétionnaire de ceux-ci, sont transférés gratuitement au secteur de l’électricité, utilisés pour la mise en conformité par les secteurs relevant de la répartition de l’effort ou mis aux enchères par la Banque européenne d’investissement au titre du Fonds pour la modernisation.

Pour atténuer les éventuelles conséquences sociales découlant de la mise en place du système d’échange de quotas d’émission pour les secteurs du bâtiment et du transport routier, la Commission a proposé de créer un Fonds social pour le climat. Ce Fonds bénéficiera aux ménages vulnérables, aux microentreprises vulnérables et aux usagers vulnérables des transports. Pendant toute sa durée, le Fonds sera financé par les ressources propres du budget de l’Union, notamment, à partir de 2026, par les recettes provenant de l’échange de quotas d’émission dans les secteurs du bâtiment et du transport routier. L’enveloppe financière totale du Fonds pour la période 2025-2032 s’élèvera à 72 200 000 000 EUR à prix courants, ce qui correspond en principe à environ 25 % des recettes escomptées du nouveau système d’échange de quotas d’émission pour les secteurs du bâtiment et du transport routier pour la période 2026-2032.

Un mécanisme temporaire d'ajustement solidaire est proposé afin d’atténuer les effets distributifs régressifs de la ressource propre fondée sur l’échange de quotas d’émission, en prévoyant une contribution maximale pour les États membres à revenu faible et à forte intensité de carbone et une contribution minimale pour les États membres à revenu généralement plus élevé et à faible intensité de carbone. Ce mécanisme évitera que certains États membres contribuent au budget de l’UE de manière disproportionnée par rapport à la taille de leur économie pendant la période de transition vers des économies et des sociétés plus durables et garantira une contribution équitable de tous.

La présente proposition établit qu’une partie des recettes provenant de la vente des certificats du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières sera transférée au budget de l’UE en tant que ressource propre sous la forme d’une contribution nationale.

Enfin, la présente proposition prévoit que les États membres verseront au budget de l’UE une contribution nationale fondée sur la part des bénéfices résiduels des entreprises multinationales les plus grandes et les plus rentables qui sera réattribuée aux États membres dans le cas où ceux-ci sont des juridictions du marché final où les biens ou les services sont utilisés ou consommés conformément à l’accord sur une réforme du cadre fiscal international adopté au sein du Cadre inclusif OCDE/G20 sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices. Bien que les travaux en vue de l’élaboration d’une convention multilatérale soient toujours en cours au niveau international, la Commission a annoncé qu’elle présenterait, en 2022, une proposition de directive du Conseil garantissant une mise en œuvre cohérente de la convention multilatérale sur une réattribution partielle des droits d’imposition.

3.CADRE JURIDIQUE

3.1.Décision relative aux ressources propres

Conformément à l’article 311, troisième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Conseil a, après consultation du Parlement européen, la possibilité «d’établir de nouvelles catégories de ressources propres ou d’abroger une catégorie existante». Cette disposition permet explicitement de modifier la décision relative aux ressources propres afin d’ajouter de nouvelles ressources propres, comme convenu dans l’accord interinstitutionnel.

Conformément à la procédure législative spéciale prévue à l’article 311, troisième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Conseil statue sur la décision révisée à l’unanimité et après consultation du Parlement européen. La décision entrera en vigueur dès qu’elle aura été approuvée par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles.