25. 6. 88 Journal officiel des Communautés européennes . N° C 166/3 
II 
(Actes préparatoires) 
COUR DES COMPTES 
AVIS n° 1/88 
de la Cour des comptes des Communautés européennes sur une proposition de règlement 
(CECA, CEE, Euratom) du Conseil modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 
applicable au budget général des Communautés européennes 
(88/C 166/03) 
LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTÉS 
EUROPÉENNES, 
vu le traité instituant la Communauté économique euro­
péenne, et notamment son article 209, 
vu le règlement financier du 21 décembre 1977, appli­
cable au budget général des Communautés européennes, 
et notamment son article 107 ('), 
vu le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 
1970, relatif au financement de la politique agricole 
commune (2), 
vu le règlement (CEE) n° 3183/87 du Conseil, du 19 
octobre 1987, instituant des règles particulières relatives 
au financement de la politique agricole commune (3), 
vu la proposition de la Commission en date du 18 mars 
1988 (4), 
vu la demande de consultation de la Cour des comptes 
sur cette proposition, formulée par le Conseil le 21 mars 
1988, et parvenue à la Cour le 6 avril 1988, 
considérant que, selon son exposé des motifs, la présente 
proposition fait suite aux conclusions adoptées par le 
Conseil européen, réuni à Bruxelles les 11, 12 et 13 
février 1988 (*), lesquelles avait émis le vœu qu'un carac-
(*) JO L 356 du 31.12.1977, p. 1, tel que modifié en dernière 
date par le règlement (CEE) n° 1176/80, JO L 345 du 
20.12.1980, p. 23. 
(2) JO L 94 du 28.04.1970, p. 13. 
O JO L 304 du 27.10.1987, p. 1. 
(4) Doc. COM(88) 148 final. 
(») Doc. SN/461/1/88 du 19 février 1988. tère prioritaire soit donné à la révision du règlement 
financier dans ses dispositions relatives au renforcement 
du principe de l'annualité du budget, aux conditions du 
financement du FEOGA-garantie, ainsi qu'à la recon­
naissance du principe du recours à une réserve négative 
dans le cadre de l'établissement du budget; 
considérant qu'en introduisant la présente proposition, la 
Commission persiste dans la poursuite de sa pratique, 
antérieurement critiquée par la Cour (*), qui consiste à 
rechercher des modifications à court terme et partielles 
du règlement financier nonobstant la présence de propo­
sitions antérieures sur lesquelles le Conseil doit encore 
statuer; que la proposition contrevient ainsi aux 
exigences de consistance et de cohérence qu'il faut 
attendre de la législation communautaire; 
considérant que la proposition tend, en premier lieu, à 
renforcer le principe de l'annualité du budget par l'intro­
duction d'un nouveau régime des reports de crédits; 
considérant qu'en érigeant en règle, par une modification 
des articles 1er et 6 paragraphe 2 du règlement financier 
de 1977, le principe de non-report des crédits, sauf 
exceptions préalablement définies par des critères précis 
assortis de l'édiction du principe d'une utilisation priori­
taire des crédits de l'exercice mais uniquement en ce qui 
concerne des crédits de paiement ainsi que d'une procé­
dure dont les étapes sont expressément précisées dans le 
temps, la proposition, bien qu'ayant des effets limités, va 
dans le sens du renforcement du principe de l'annualité 
du budget; 
considérant que la proposition tend, par une modifica­
tion de l'article 88 paragraphe 3 du règlement financier, 
à introduire un nouveau régime des reports des crédits 
de recherche et d'investissement; que, pour ce faire, la 
proposition assouplit quelque peu les contraintes impo­
sées par le régime général des reports en prévoyant que 
(") Avis de la Cour n° 5/87, JO C 337 du 16.12.1987. 
N° C 166/4 Journal officiel des Communautés européennes 25. 6. 88 
ces crédits de recherche et d'investissement peuvent 
«normalement» faire l'objet d'un report; qu'un tel assou­
plissement serait admissible pour assurer la continuité de 
l'exécution budgétaire dans ce domaine d'action spéci­
fique à condition que la dérogation ainsi créée fasse, 
comme la Cour le souhaitait dans son avis n° 8/87 (7), 
l'objet d'une meilleure définition des conditions dans 
lesquelles les décisions de report peuvent intervenir pour 
les crédits de recherche et d'investissement; 
considérant que la proposition vise également, par une 
modification de l'article 6 paragraphe 6 du règlement 
financier, à instituer un régime général de dégagement et 
de reconstitution des crédits d'engagement; que loin de 
participer à un renforcement du principe de l'annualité, 
les nouvelles règles envisagées par la proposition tendent 
à rendre possible la reconstitution de crédits d'engage­
ment dans tous les domaines du budget, alors même que 
la réglementation actuellement en vigueur n'autorisait 
une telle possibilité que par des régimes dérogatoires 
limités à des domaines spécifiques (8); que, par le 
passé (*), la Cour s'était élevée contre de tels régimes 
dérogatoires qui rendent disponibles des crédits d'enga­
gement, qui, normalement, auraient dus être annulés 
après dégagement; que, bien que prévoyant des condi­
tions et critères relatifs à l'utilisation de ce nouveau 
régime général, la proposition n'offre pas de garanties 
suffisantes quant à une gestion rigoureuse des crédits 
d'engagement; 
considérant que, bien que la proposition dispose que la 
Commission soit tenue d'informer l'Autorité budgétaire 
des décisions de report et de dégagement ainsi prises, il 
apparaît souhaitable de préciser la portée de ce devoir 
d'information en y ajoutant une condition de temps ainsi 
que l'obligation de justifier individuellement chacune des 
décisions de report ou de dégagement de crédits; 
considérant que la proposition tend à conférer un trop 
large pouvoir d'appréciation à la Commission ce qui va à 
l'encontre du principe de l'annualité budgétaire et est de 
nature à affaiblir la discipline budgétaire; 
considérant que la proposition tend, en second lieu, à 
reconnaître, par l'introduction d'un nouvel article 15 
O JO C 339 du 17.12.1987. 
(*) — Article 6 paragraphe 6 du règlement financier. 
— Article 32 paragraphe 6 du règlement (CEE) n° 
1787/84, JO L 169 du 28.6.1984. 
— Article 95 du règlement financier portant modalités 
d'exécution du règlement financier, JO L 360 du 
19.12.1986. paragraphe 4 bis du règlement financier, la possibilité du 
recours éventuel à une «réserve négative» dans le cadre 
de l'établissement du budget; 
considérant que le système dit de la «réserve négative» 
consiste, pour l'autorité budgétaire, à créer des autorisa­
tions de dépense dont la somme est supérieure à celle des 
recettes effectivement disponibles et à spéculer, en 
pratique, sur la sous-consommation des crédits; que, par 
son principe même et par les conditions dans lesquelles la 
réserve négative est résorbée en fin d'exercice, cette 
pratique est de nature à nuire à la transparence du 
budget et de sa gestion; 
considérant par conséquent que le recours, et a fortiori 
l'institution, d'une réserve négative est en contradiction 
formelle avec les principes d'équilibre du budget et de 
spécialité des crédits codifiés aux articles 199 para­
graphe 2 et 202 paragraphe 3 du traité CEE, ainsi 
qu'avec les termes mêmes de l'article 1er du règlement 
financier; 
considérant en outre que, dans le cadre du financement 
rénové des Communautés, l'autorité budgétaire doit 
avoir pour objectif l'établissement d'un budget fondé sur 
des prévisions réalistes et restrictives; qu'un tel objectif 
serait gravement mis en cause par l'adoption de la 
proposition, même assortie des conditions restrictives que 
celle-ci prétend instituer pour limiter les effet du recours 
à une telle réserve négative; 
considérant que la proposition tend, en troisième lieu, 
par une modification de l'article 98 du règlement finan­
cier, à tirer les conséquences au plan de la réglementa­
tion financière communautaire d'un aménagement des 
modalités de financement du FEOGA, section garantie; 
que l'aménagement ainsi envisagé consisterait à instituer, 
à titre définitif, l'aménagement intérimaire réalisé par le 
règlement (CEE) n° 3183/87 pour tenir compte de la 
siutation budgétaire des exercices 1987 et 1988, et 
consistant en une prise en compte décalée des avances 
aux États membres après que ceux-ci aient mobilisé sur 
leurs fonds propres les moyens financiers destinés à 
couvrir les dépenses du Fonds européen d'orientation et 
de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», 
(système dit du «switch»); 
considérant que cette proposition constitue une atteinte 
au principe de l'annualité des crédits en formalisant, à 
titre définitif, le décalage dans le temps des avances aux 
États membres; que, par ses avis n° 3/87 (10) et 6/87 ("), 
la Cour avait exprimé ses plus expresses réserves à 
H JO C 175, du 3.7.1983. 
(") JO C 337, du 16.12.1987. O JO C 336 du 15.12.1987, p. 30. 
25. 6. 88 Journal officiel des Communautés européennes N° C 166/5 
l'encontre de cet aménagement qui, en outre, n'apporte 
aucune amélioration quant au contrôle des dépenses 
effectuées par les États membres; que, pour ces raisons, 
la Cour, comme le Parlement dans son avis sur la propo­
sition depuis lors adoptée sous le règlement n° 3183/87, 
avait demandé que l'application de ce régime soit stricte­
ment limitée dans le temps; 
considérant que, dans ce contexte, la réduction de trois à 
un mois de la «période complémentaire» prévue aux arti­
cles 100 et 101 du règlement financier apparaît largement 
illusoire; qu'en effet, l'instauration du système dit du 
«switch» permet de réduire cette période en raison du 
décalage dans le temps du versement des avances aux 
Etats membres, soit après que ceux-ci aient effectué les 
paiements aux bénéficiaires; qu'il est cependant regret­
table que la proposition ne tire pas toutes les consé­
quences de la réduction envisagée de la période transi­
toire en prévoyant de modifier également l'article 77 du 
règlement financier dans le sens d'une transmission anti­
cipée au 1er mars du compte de gestion et du bilan finan­
cier; 
considérant que la proposition tend, en quatrième lieu, à 
organiser, par une modification de l'article 99 du règle­
ment financier, un calendrier qualifié de «réaliste» et de 
«contraignant» pour l'apurement des comptes du 
FEOGA, section «garantie»; qu'en effet, la proposition 
tend à instituer l'obligation, dans le chef des États 
membres, de transmettre, avant le 1er juin de l'année qui 
suit celle de l'exercice en cause, les comptes récapitulatifs 
nécessaires en vue du prononcé des décisions d'apure­
ment au plus tard le 15 septembre de la deuxième année; 
considérant qu'en codifiant dans le corps même du règle­
ment financier les dispositions relatives à l'apurement des 
comptes du FEOGA, section «garantie», la proposition 
constitue un progrès significatif; que, toutefois, il est 
regrettable que cette opportunité n'ait pas été mise à 
profit pour clarifier les objectifs et les responsabilités de 
la Commission en la matière, dans le sens préconisé par 
la Cour au chapitre 5 points 5.26 à 5.34, de son rapport 
annuel relatif à l'exercice 1986 (n); 
considérant que la proposition a également pour effet, 
par les dates retenues, de consacrer l'allongement des 
délais actuellement prévus à l'article 5 paragraphe 2 
littera b) du règlement n° 729/70 et, par conséquent, de 
mettre en cause la cohérence prévue par la réglementa­
tion en vigueur entre les délais prévus pour la procédure 
d'apurement et le calendrier budgétaire; que serait ainsi 
rendue obligatoire la pratique regrettable, (contre 
laquelle la Cour a déjà formulé des objections en ses avis 
nos 3/87 et 7/87 précités), conduisant l'autorité de 
décharge à se prononcer sur des chiffres provisoires; 
(12) JO C 336 du 15.12.1987. considérant, enfin, que, par sa nouvelle rédaction de 
l'article 99 du règlement financier, la proposition paraît 
consacrer l'idée que la Commission ne peut valablement 
commencer les opérations en vue de l'apurement des 
comptes du FEOGA, section «garantie», que lorsque les 
Etats membres ont transmis leurs comptes récapitulatifs 
annuels; que pareille conception est en contradiction 
avec une gestion rigoureuse du FEOGA, section 
«garantie», qui implique au contraire le rapprochement 
des opérations de contrôle de celles relatives à la gestion 
ainsi que la Cour l'a recommandé, dès son rapport 
annuel relatif à l'exercice 1979 et à maintes reprises 
depuis ("); qu'il incombe, par conséquent, à la Commis­
sion de tout mettre en œuvre afin d'obtenir une amélio­
ration significative du contenu et de l'exactitude des 
déclarations mensuelles des États membres aux fins de 
rendre à la procédure d'apurement des comptes du 
FEOGA sa signification et son calendrier premiers, 
A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT: 
a) Tout en approuvant la définition d'un nouveau 
régime des reports qui va dans le sens du renforce­
ment du principe de l'annualité du budget, la Cour 
estime que la proposition, en tant qu'elle vise à insti­
tuer un régime général de dégagement et de reconsti­
tution des crédits d'engagement, est insuffisamment 
contraignante pour assurer une gestion rigoureuse des 
crédits d'engagement, notamment par la possibilité 
ainsi largement offerte à la Commission de reconsti­
tuer des crédits dégagés; la Cour estime en outre que, 
pour satisfaire complètement aux principes qu'elle a 
énoncés au point a) de son avis n° 7/87, la proposi­
tion doit être complétée dans un sens qui précise la 
portée du devoir d'information de l'Autorité budgé­
taire auquel sera soumis la Commission; 
b) la Cour réaffirme ses objections de fond à l'encontre 
de l'instauration d'une réserve négative (14) qu'elle 
considère en contradiction formelle avec les principes 
d'orthodoxie budgétaire de la Communauté; elle 
invite l'autorité budgétaire à adopter le budget sur la 
base de prévisions réalistes et restrictives qui rendent 
inutile le recours à un tel instrument; 
c) la Cour ne peut marquer son accord avec la proposi­
tion en ce qu'elle tend à introduire de manière défini­
tive, dans le règlement financier, les conséquences du 
système de versement décalé des avances aux États 
membres au titre du FEOGA, section «garantie»; en 
(") JO C 342 du 31.12.1980, point 4.54; JO C 313 du 
29.11.1982. 
(u) JO C 336 du 15.12.1987, p. 24. 
N° C 166/6 Journal officiel des Communautés européennes 25. 6. 88 
effet, la Cour réaffirme ses objections de principe à 
l'encontre d'un tel système qui porte atteinte au prin­
cipe de l'annualité et ne consacre aucune amélioration 
quant au contrôle des dépenses effectuées par les 
États membres; 
d) la Cour approuve le principe de la codification, au 
sein du règlement financier, des dispositions relatives 
à la procédure d'apurement; elle regrette néanmoins 
que la proposition tende à consacrer l'allongement 
des délais de cette procédure et ne tende pas, au 
contraire, à affirmer l'objectif d'un contrôle exercé de 
façon plus rapprochée de la gestion du FEOGA, 
section «garantie»; e) la Cour invite le législateur à compléter la proposition 
dans un sens qui assure la transmission, anticipée au 
1er mars, du compte de gestion et du bilan financier. 
Le présent avis a été adopté par la Cour des comptes en 
sa réunion du 19 mai 1988. 
Par la Cour des comptes 
Marcel MART 
Président 
AVIS N° 2/88 
de la Cour des comptes des Communautés européennes sur une proposition de règlement du 
Conseil modifiant le règlement (CEE) n° 1883/78 du Conseil relatif aux règles générales sur le 
financement des interventions par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole 
(FEOGA), section «garantie» (dépréciation) 
(88/C 166/04) 
LA COUR DES COMPTES DES COMMUNAUTES 
EUROPÉENNES, 
vu le traité instituant la Communauté économique euro­
péenne, et notamment son article 206 bis, considérant que, pour les produits mis à l'intervention à 
partir de 1989, la proposition prévoit d'instituer une obli­
gation juridique d'évaluer en fin d'exercice ces produits à 
leur valeur prévisible de vente et, en conséquence d'insti­
tuer une règle générale de dépréciation de la valeur de 
ces produits, pour l'essentiel (70 %) dès la mise à l'inter­
vention et pour le solde à la fin de l'exercice; 
vu le règlement (CEE) n° 1883/78 du Conseil, du 2 août 
1978 C), 
vu le règlement (CEE) n° 1334/86 du Conseil, du 6 mai 
1986 O, 
vu la proposition de la Commission (*), considérant que, par son avis n° 1/86 (s), la Cour n'avait 
pas formulé d'objections à l'égard de la proposition de la 
Commission de nature à faciliter la dépréciation finan­
cière des stocks, tout en réitérant ses réserves antérieures 
au sujet des défauts inhérents au dispositif du règlement 
(CEE) n° 1883/78 en la matière; 
vu la demande d'avis du Conseil (4), 
considérant que l'objectif essentiel de la proposition est 
d'évaluer les stocks de produits agricoles à l'intervention 
à leur valeur prévisible de vente et de liquider ainsi «le 
poids du passé» qui pèse sur les budgets futurs; considérant que la Cour des comptes a renouvelé, dans 
son rapport annuel relatif à l'exercice 1986 (6), son 
constat relatif à la grave déficience affectant le système 
comptable appliqué dans le cadre de la réglementation 
actuellement en vigueur en matière de stocks d'interven­
tion et a demandé l'introduction de règles obligatoires et 
systématiques pour la dépréciation financière des stocks; 
(•) JO L 216 du 5.8.1978, p. 1. 
O JO L 119 du 8.5.1986, p. 18. 
(3) Doc. COM(88) 195 final du 19.4.1988. 
(4) Lettre du 29.4.1988 (décision du Conseil du 25.04.1988). (5)JO C 80 du 9.4.1986. 
(6)JO C 336 du 15.12.1987, p. 50.