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FR    FR  COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 
Bruxelles, le 13.11.2008 
SEC(2008) 2859 
  
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERV ICES DE LA COMMISSION  
accompagnant la 
proposition de 
DIRECTIVE DU CONSEIL 
faisant obligation aux États membres de ma intenir un niveau minimal de stocks de 
pétrole brut et/ou de produits pétroliers  
  
RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT  
{COM(2008) 775} 
{SEC(2008) 2858} 
 
FR 2   FR RESUME 
L'analyse d'impact dont le résumé est présenté  ci-après concerne le point 2008/TREN/001 du 
programme de travail de la Comm ission. Elle a été réalisée dans le contexte de l'élaboration 
d'une proposition législative visant à réviser la législation communautaire sur les stocks de 
pétrole de sécurité. 
L'analyse d'impact s'appuie sur une analyse effectuée au sein de la Commission sous forme de 
consultations structurées (Groupe  d'approvisionnement pétrolier et Forum de Berlin sur les 
combustibles fossiles) et informelles des par ties prenantes et d'une consultation publique 
formelle. 
Contexte  
Le Conseil européen de mars 2007 a souligné  la nécessité d'améliorer la sécurité 
d'approvisionnement de l'ensemble de l'Uni on européenne et de chaque État membre, 
notamment en élaborant des mécanismes de réponse aux crises plus efficaces. Il a insisté dans 
ce contexte sur la nécessité de  revoir les mécanismes communautai res de stockage de pétrole, 
en faisant plus particulièrement référence à la disponibilité du pétrole en cas de crise et en 
soulignant la complémentarité avec le mécanisme de crise de l'Agence internationale de l'énergie (AIE). 
Analyse du problème
 
Le cadre juridique relatif à la c onstitution et à l'utilisation de stoc ks de pétrole de sécurité dans 
l'Union européenne repose sur des règles établies à la fin de s années 1960 et au début des 
années 1970. Ces dernières années, le risque d' une rupture de l'approvisionnement en pétrole 
s'est aggravé pour plusieurs rais ons, parmi lesquelles la hausse constante de la demande 
mondiale alors que les capacités de production inutil isées sont restreintes,  la concentration de 
l'offre dans un petit nombre de pays (souvent instables politiquement), la multiplication des 
conflits géopolitiques et le nombre croissant de  catastrophes naturelles.  La tendance mondiale 
actuelle ainsi que le développement interne de l'Union européenne (élargissements successifs, 
achèvement du marché intérieur, production intéri eure décroissante, et c.) sont autant de 
facteurs qui justifient une révision de la législation comm unautaire en matière de stockage. 
En outre, l'analyse du système actuel révèle  des défauts qui pourraient l'empêcher de 
fonctionner correctement en cas de  rupture d'approvisionnement. 
Actuellement, les États membres sont libres de  choisir leurs modalités de stockage, d'où une 
multiplicité de systèmes et de pratiques dans l' ensemble de l'Union. Il n'est pas certain que les 
systèmes actuels puissent garantir que les st ocks maintenus pour les situations d'urgence 
soient totalement disponibles et mobilisable s pour répondre aux besoins. Par exemple, il 
semble que des stocks opérationnels d'opérate urs commerciaux puissent être actuellement 
comptabilisés comme stocks de sécurité dans certains États membres. De plus, l'utilisation abusive que font plusieurs États membres des «tickets» risque de jeter le doute sur la 
disponibilité des stocks. 
L'Agence internationale de l'énergie, établi e en 1974, a mis en place un système parallèle. 
Bien que les mêmes stocks puissent, en général, être utilisés pour répond re aux obligations de 
stockage de l'UE et de l'AIE, les différen ces concernant les méthodes de calcul et de 
 
FR 3   FR notification font peser une charge administra tive très lourde sur les États membres qui 
adhèrent également à l'AIE.  
L'Union européenne ne dispose pas de procédures d'interventi on coordonnées. Il lui est dès 
lors très difficile, dans la pratique, d'adopter des décisions  et des mesures efficaces avec 
rapidité, facteur décisif en cas de crise. La législation actuelle ne définit pas clairement le rôle du système communautaire par rapport à celui de l'AIE. 
Bien que la législation actuelle exige que les co nditions de stockage soie nt «équitables et non 
discriminatoires», elle contient peu de dispositions  concrètes, ce qui fait courir le risque d'une 
distorsion de la concurrence entre diffé rentes catégories d'acteurs du marché.  
Enfin, la composition des stocks peut ne pas être  adaptée aux besoins réels en cas de crise. 
Les défaillances constatées pou rraient donc empêcher le syst ème de produire les résultats 
escomptés en cas de crise, ce qui risque de  causer des dommages importants à l'économie.  
Le système actuel est également sujet au parasitisme: les États membres dont le système est 
éventuellement moins fiable peuvent compter sur les pays disposant d'accords solides. Or, 
cette situation compromet l'état de préparatio n aux situations d'urgence de l'ensemble de 
l'Union européenne. 
Objectifs à atteindre
 
La révision a pour objectif général de poursuivre le renf orcement du système tout en 
optimisant les obligations administratives des États membres. 
Le dispositif d'intervention d'urgence doit être  davantage conforme aux besoins de l'Union 
européenne en ce qui concerne sa capacité de  réagir efficacement et de façon totalement 
coordonnée aux ruptures d'approvi sionnement en pétrole, le cas  échéant. Ainsi, le système 
doit sinon réduire du moins atténuer les effets né fastes d'une rupture d'approvisionnement sur 
l'économie et la société de l'Union européenne. 
Dans le même temps, l'objectif est de simplifier autant que faire se peut l'environnement 
réglementaire et de réduire la charge qu'il représ ente pour les États membre s et les entreprises. 
Options stratégiques  
L’analyse d'impact tient compte de quatre options, qui traitent le problème  de la disponibilité 
des stocks: 
• L'option 0 n'envisage aucun changement de stratégie. 
• L'option 1 n'impliquerait pas une modificati on des dispositions actuelles en matière de 
stockage mais envisage le renforcement de s mécanismes d'urgence et du contrôle public 
sur la disponibilité de stocks de sécurité. Des audits et des inspections des stocks de 
sécurité devraient être réal isés par la Commission ou pour s on compte, et les procédures 
d'urgence des États membres devraient être réexaminées régulièrement. 
• Dans le cadre de l'option 2, tous les stocks de sécurité à 90 jours seraie nt détenus par l'État 
et gérés par une agence. Ils pourraient être soumis à un contrôle de l'Union européenne. 
 
FR 4   FR Des stocks, constitués en partie au moins de  produits, devraient être maintenus séparément 
des stocks commerciaux. 
• Dans le cadre de l'option 3, les États membres auraient l'obligation de maintenir une partie 
(30 jours) des stocks de sécurité sous forme de  stocks spécifiques détenus par l'État ou une 
agence. Ils devraient être maintenus sous form e de produits et refl éter les habitudes de 
consommation du pays concerné. Si une obligat ion est imposée aux entreprises, celles-ci 
auraient le droit d'en déléguer l'exécution à l'État ou à l'agence. 
• De plus, dans le cadre des options 2 et 3, l'utilisation des «tickets» ferait l'objet de 
restrictions. 
Certains des problèmes recensés sont traités sépa rément car ils ne sont pas liés au choix de 
l'une ou l'autre des options décrites ci-dessus: 
• Il convient de clarifier les pr océdures d'urgence: les pays  membres de l'AIE devraient 
pouvoir participer à une action de l'AIE sans autorisation expresse de la Commission, 
tandis que cette dernière c oordonnerait la contribution des États membres non membres de 
l'AIE. 
• Il est proposé d'aligner l'obligation de st ockage sur celle de l'AIE (fondée sur les 
importations nettes), tout en maintenant une  obligation pour les pr incipaux États membres 
producteurs de pétrole.  
• Le questionnaire MOS (Monthly Oil and Gas) dé jà utilisé par l'AIE et Eurostat pourrait, 
moyennant quelques modifications, remplacer le  questionnaire spécia l utilisé pour la 
notification des stocks de sécurité. 
Analyse d’impact  
Les quatre options stratégiques ont fait l'objet d'une  analyse d'impact détaillée, afin d'évaluer 
systématiquement les incidences sur: 
• l'état de préparation aux situations d'urgence, c'est-à-dire la capacité de l'Union européenne 
à faire face à une rupture de l'approvisionnement en pétrole; 
• la charge financière et admini strative qui pèse sur les États me mbres, les entreprises et la 
Commission. 
D'autres incidences (environnementales, sociales  et économiques) ont ég alement été évaluées 
an cours de cette analyse. 
L'analyse d'impact a été compliquée par les diff érences significatives qui existent entre les 
systèmes de stockage des États membres. Les incidences varieront inévitablement d'un État 
membre à l'autre, notamment selon que les stoc ks sont gérés essentiellement par des agences 
publiques/l'État ou par des entreprises. Elles dé pendront également du mode de mise en œuvre 
des différentes options. C'est notamment le cas du volume et de la répartition de la charge 
financière.  
Les conclusions de l'analyse d'impact peuvent être résumées comme suit: 
 
FR 5   FR Il va sans dire que l'option 0 (maintien du stat u quo) n'augmenterait pas la charge financière 
ou administrative, mais elle ne pourrait pas garant ir un état de préparati on suffisant de l'Union 
européenne aux situations d'urgence. Elle ne corrigerait aucun des défauts du système actuel, 
ce qui compromettrait la capacité de l'Uni on européenne à réagir à une rupture de 
l'approvisionnement en pétrole. Cette situat ion serait préoccupant e, car les ruptures 
d'approvisionnement risquent de devenir plus fréquentes et pl us importantes dans l'avenir. 
Compte tenu de la dépendance de l'Union européenne à l'égard de l'approvisionnement 
continu en pétrole et en produits  pétroliers, ces ruptures sera ient lourdes de conséquences. 
L'option 1 (renforcement des mécanismes de cont rôle et de coordination du système actuel) 
ne permettrait pas de remédier à toutes les lacunes actuelles et donc  de créer un système 
solide et cohérent dans l'ensemble de l'Union.  
Les audits, les inspections et les examens auraie nt une incidence raisonnable sur le budget. Un 
examen de la situation dans chaque pays perme ttrait de diffuser les meilleures pratiques et un 
renforcement des contrôles perme ttrait de détecter pl us facilement les cas  de non-conformité, 
mais les causes sous-jacentes de l'insuffisance des stocks ne seraient pas traitées directement. 
En cas de rupture majeure, les incidences se raient vraisemblablemen t aussi importantes que 
dans le cas de l'option 0. 
Dans le cadre de l'option 2 (création d'un sy stème communautaire ce ntralisé assorti d'une 
obligation de propriété étatique/pub lique des stocks de sécurité), tous les stocks de sécurité à 
90 jours seraient détenus par l'État, gérés pa r une agence, éventuellement contrôlés par 
l'Union européenne et séparés des stocks comm erciaux. Ces stocks sera ient certes disponibles 
en cas d'urgence mais certains des avantage s associés au «stockage mixte» (rotation 
automatique des stocks, proximité des stocks  par rapport aux consommateurs) seraient 
inévitablement perdus. 
Il serait mis fin à la diversité actuelle des systèmes nationaux et par conséquent, à tout 
parasitisme éventuel. De plus, cet te option faciliterait le suivi des stocks maintenus et mis en 
circulation.  
Actuellement, l'État ne détient l'intégralité des stocks que dans deux États membres. Par 
conséquent, cette option bouleverserait le système de stockage  actuel de la plupart des États 
membres. Elle nécessiterait des dépenses publiq ues substantielles, de l'ordre de 55 milliards 
d'euros (aux prix du marché à la mi-octobre 2008). Une telle mesure ne serait pas justifiée au 
regard des crises survenues dans le passé et pourrait être incompatible avec les principes de 
proportionnalité et de subsidiarité. 
L'option 3 (constitution par l'Union européenne de stocks de sécurité spécifiques dans le cadre 
d'une version révisée du système actuel) perm ettrait incontestablement de disposer de 
volumes supplémentaires (stocks «spécifiques» ) en cas de crise. Le niveau proposé -
 30 jours – suffirait largement pour faire face à une crise du type de celles survenues dans le 
passé. Les États membres jouira ient d’une grande liberté pour  se conformer au reste de 
l'obligation de stockage, en te nant dûment compte de leur situation géographique, de leurs 
capacités de raffinage et d’au tres facteurs spécifiques. 
Cette solution est relativ ement proche de celle déjà adoptée par la plupart des États membres. 
Toutefois, les cinq États membres qui dépe ndent aujourd'hui totalement des stocks 
d'entreprises obligatoires devraient réaliser de s efforts substantiels: ils devraient constituer 
 
FR 6   FR 12,5 millions de tonnes de stocks détenus par l'État ou une agence, ce qui leur coûterait 
environ 5 milliards d'euros (aux prix du marché à la mi-octobre 2008). Cependant, ils 
n'auraient pas nécessairement à acheter les st ocks; le volume de la  charge financière 
dépendrait des modalités pratiques retenues. En ce qui concerne le maintien des stocks, une 
étude réalisée dans des États me mbres a conclu que le maintien  des stocks par l'État/une 
agence pouvait être considéré comme moins c oûteux que le maintien des stocks par les 
entreprises. 
Cette option offre une protection raisonnable co ntre les ruptures d'approvisionnement mais 
seuls quelques États membres supporteraient l' essentiel du coût de sa mise en œuvre. 
S'agissant des éventuelles distorsi ons de concurrence, les options 0 et 1 ne résoudraient pas le 
problème. En supprimant totalement les stocks d' entreprises obligatoires, l'option 2 aiderait à 
remédier aux éventuelles distorsions de concur rence entre différentes catégories d'acteurs du 
marché. Dans le cadre de l'option 3, les entrep rises auraient le droi t de déléguer leur 
obligation à l’État ou à l'agence. Le risque de  discrimination entre les opérateurs du marché 
serait donc sensiblement réduit. En particulier,  les entreprises plus petites n'ayant pas accès à 
des capacités de stockage suffisantes pourraient se  conformer à leur obligation facilement et à 
moindres frais.  
Les incidences sociales dépendent des outils di sponibles dans le cadre de chaque option pour 
faire face à une crise. Si le système de stocks de  pétrole de sécurité ne parvient pas à atténuer 
les conséquences économiques négativ es (par exemple les prix élevés  de l'énergie), ce sont les 
populations les plus vulnérables qui en pâtiront le plus.  
Il pourrait y avoir des répercussions sur l'enviro nnement si une option exigeait la construction 
de nouvelles installations de stockage . Comme aucune opti on ne modifierait 
fondamentalement l'«obligation totale», aucune cap acité de stockage supplémentaire ne serait 
en principe nécessaire. Toutefoi s, si la pratique du stockage mixte était interdite, comme il est 
envisagé dans le cadre des opti ons 2 (pour les stocks spécifique s) et 3, certains  États membres 
pourraient être contraints de cons truire de nouvelles installations. 
Les modifications proposées pour la gestion de s crises, le calcul et la notification ne 
dépendant pas des quatre options, leurs in cidences ont été évaluées séparément. 
Les règles et procédures proposées en matière de gestion des crises permettront à l'Union 
européenne de participer plus efficacement à une action de l'AIE, en évitant les retards et les 
confusions qui sont survenus da ns le passé et en coordonnant et  en orientant les actions des 
États membres non membres de l'AIE. 
Un meilleur alignement sur les règles internationalement admises de l'AIE permettrait non 
seulement d'alléger la charge administrative (a u moins pour les pays membres de l'AIE), mais 
aussi d'utiliser les stocks de l'Union europée nne pour mieux influencer l'action de l'AIE. 
L'adoption du questionnaire MOS comme principal outil de notification réduirait la charge 
administrative et fournirait à l'AIE une base co mmune pour évaluer l'état de préparation aux 
situations d'urgence. Toutefois,  ce questionnaire devra probablement être adapté pour être 
pleinement compatible avec les règles actual isées de l'Union européenne et pour que les 
données soient valables dans d'éventuelles pr océdures d'infraction. Il convient également 
d'examiner la possibilité de racc ourcir le délai de notification afin  de disposer de données plus 
récentes sur les stocks de sécurité (en util isant, par exemple, le questionnaire JODI). 
 
FR 7   FR Les incidences de la mise en place éventuel le d'une notification hebdomadaire des stocks 
commerciaux n'ont pas été évaluées dans l'analyse d'impact. Elles feront l'objet d'une analyse 
distincte lorsque les modalités d'application de cette notification auront été établies. 
Conclusion  
Étant donné que l'option 1 ne résoudrait pas dire ctement les problèmes du système actuel, elle 
ne devrait pas améliorer sensiblement la dis ponibilité des stocks de sécurité. L'option 2 
améliorerait sensiblement l'état de préparatio n aux situations d'urgence, mais à un coût 
difficilement justifiable. Compte tenu du rapport bénéfices/coûts, l'option 3 semble être le 
meilleur choix, notamment si elle s'accompagne de dispositions pratiques en matière de 
vérifications (audits, réexamen s). Il convient toutefois de  tenir compte des effets 
disproportionnés du coût de sa mise en œuvr e, qui pourraient rend re cette option moins 
acceptable politiquement pour les quelques États membres qui auraient à en supporter la 
charge la plus lourde. 
 
FR 8   FR  Option 0: Maintien du 
statu quo  Option 1: 
Renforcement du 
contrôle  Option 2: Système 
centralisé  Option 3: Stocks spécifiques de 30 jours  
90 jours  
Obligation totale  90 jours  90 jours  90 jours  
min. 30 jours  le reste  
Base de calcul  consommation  importations nettes  
Propriétaire des 
stocks  aucune règle particulière  aucune règle 
particulière  État  État/agence  aucune règle particulière  
Gestion des stocks  aucune règle particulière  aucune règle 
particulière  État ou agence  agence ou contrôle 
spécifique de l'État  aucune règle particulière  
Mixité avec les stocks 
commerciaux  aucune interdiction 
expresse  autorisée  interdite  interdite  autorisée  
«Tickets»  aucune restriction  aucune restriction  restriction  restriction   «intermédiaire» (agence)  
Part minimale de 
produits  non non oui oui non 
Audits et réexamens 
réguliers  non oui non non non 
Notification  mensuelle, à l'aide d'un 
questionnaire particulier  mensuelle, à l'aide du questionnaire MOS/JODI  
Gestion des crises  consultation au sein du 
groupe 
d'approvisionnement 
pétrolier  complémentarité avec les politique et mesures d'urge nce de l'AIE; mécanismes clairs de mise en 
circulation des stocks, renforcement du rôle du groupe  d'approvisionnement pétr olier dans la gestion 
des crises  
 
FR 9   FR Tableau 1: Récapitulatif des options stratégiques 
 
FR 10   FR Critères  Option 0: Maintien du statu 
quo Option 1: Renforcement du 
contrôle  Option 2: Système centralisé  Option 3: Stocks spécifiques 
de 30 jours  
Effets sur l'état de 
préparation aux 
urgences et sur la 
disponibilité des 
stocks  Disponibilité des stocks 
incertaine dans certains 
systèmes de stockage  Amélioration escomptée de la 
disponibilité des stocks après 
l'ouverture de procédures 
d'infraction mais ne résoudrait 
pas tous les problèmes  Disponibilité absolue de stocks 
de sécurité («pétrole frais») en 
cas d'urgence dans tous les 
États membres  Stocks spécifiques de sécurité 
suffisants pour faire face à une 
crise du type de celles 
survenues dans le passé  
Charge financière  Statu quo  Coûts supplémentaires pour la 
Commission (pour les EM, 
uniquement si un cas de 
manquement est révélé par les 
inspections/audits)  Nombreux coûts 
supplémentaires pour la plupart 
des États, plus aucune charge 
sur les entreprises  Coûts supplémentaires pour 
l'État/l'agence dans environ la 
moitié des EM, charge allégée 
pour les entreprises  
Charge 
administrative  Statu quo  Alourdissement de la charge 
administrative de la 
Commission (réexamens, 
inspections, audits)  Alourdissement de la charge de 
la plupart des États, plus 
aucune charge sur les 
entreprises  Alourdissement de la charge 
pour certains États (création 
des agences de stockage)  
Incidences 
économiques  Risques de distorsions de la 
concurrence  Risques de distorsions de la 
concurrence  Suppression de toute 
discrimination entre acteurs du 
marché  Atténuation des distorsions de 
concurrence  
Incidences sociales  Aggravation du risque de 
tensions sociales  Réduction du risque de 
tensions sociales  Réduction du risque de 
tensions sociales  Réduction du risque de 
tensions sociales  
Incidences 
environnementales  Aucune  Aucune  Nécessité éventuelle de 
capacités de stockage 
supplémentaires  Nécessité éventuelle de 
capacités de stockage 
supplémentaires  
Tableau 2: Comparaison des in cidences de chaque option